sou 2023 72

Till statsrådet Andreas Carlson

Regeringen beslutade den 28 oktober 2021 att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att göra en översyn av de bestämmelser i plan- och bygglagen som avser vatten (dir. 2021:92).

Uppdraget skulle ursprungligen ha redovisats senast den 20 juni 2023. Genom tilläggsdirektiv den 19 januari 2023 och den 29 juni 2023 bestämdes att uppdraget i stället skulle redovisas senast den 15 novem- ber 2023 (dir. 2023:6 och dir. 2023:103).

Vattenvårdsdirektören och juris doktor Johanna Söderasp utsågs till särskild utredare den 28 oktober 2021.

Utredningen har biståtts av följande sakkunniga: kansliråden Joel Björk-Werner och Linn Gloppestad samt departementssekreterarna Christina Berglind och Marina Fransson.

Christina Berglind entledigades den 12 maj 2022 och i stället för- ordnades kanslirådet Sara Kymenvaara som sakkunnig i utredningen från och med samma datum. Joel Björk-Werner entledigades med verkan från den 31 december 2022 och i stället förordnandes ämnes- rådet Anna Förander som sakkunnig i utredningen från och med den 7 mars 2023.

Utredningen har biståtts av följande experter: handläggaren Pontus Cronholm (Naturvårdsverket), vattensamordnaren Lisa Dahlén (vattenmyndigheterna), experten Love Edenborg (Sveriges Kom- muner och Regioner), juristen Ulf Edling (Trafikverket), handlägg- aren Kester Gibson (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap), geoteknikern Ulrika Isacsson (Statens geotekniska institut), juristen Martin Jansson (Havs- och Vattenmyndigheten), vattenhandlägg- aren Carola Lindeberg (Sveriges geologiska undersökning), juristen Gustaf Mark (Lantmäteriet), miljöjuristen Elin Nilsson (Försvars- makten), samhällsbyggnadsdirektören Jan Persson (länsstyrelserna), chefsjuristen Caroline Reuterskiöld Wall (Fortifikationsverket), civilingenjören Anders Rimne (Boverket), miljöspecialisten Kristina

Förkortningar

AL	anläggningslagen (1973:1149)
Art- och habitatdirektivet	Rådets direktiv 92/43/EEG av
	den 21 maj 1992 om bevarande
	av livsmiljöer samt vilda djur och
	växter
Badvattendirektivet	Rådets direktiv 76/160/EEG av
	den 8 december 1975 om kvali-
	teten på badvatten
BBR	Boverkets byggregler
	(BFS 2011:6)
Bet.	betänkande
BFS	Boverkets författningssamling
BL	byggnadslagen (1947:385)
BS	byggnadsstadgan (1959:612)
BVL	lagen (1994:847) om tekniska
	egenskapskrav på byggnadsverk,
	m.m.
Det äldre grundvattendirektivet	Rådets direktiv 80/68/EEG av
	den 17 december 1979 om skydd
	för grundvatten mot förorening
	genom vissa farliga ämnen
Dricksvattendirektivet	Europaparlamentets och rådets
	direktiv (EU) 2020/2184 av den
	16 december 2020 om kvaliteten
	på dricksvatten (omarbetning)
Ds	departementsserien
EU	Europeiska unionen

FörkortningarSOU 2023:72

EU:s livsmedelsförordning		Europaparlamentets och rådets
		förordning (EG) nr 178/2002 av
		den 28 januari 2002 om allmänna
		principer och krav för livs-
		medelslagstiftning, om inrät-
		tande av Europeiska myndig-
		heten för livsmedelssäkerhet och
		om förfaranden i frågor som gäller
		livsmedelssäkerhet
FBL		fastighetsbildningslagen
		(1970:988)
FMH		förordningen (1998:899)
		om miljöfarlig verksamhet
		och hälsoskydd
Fågelskyddsdirektivet		Europarlamentets och rådets
		direktiv 2009/147/EG av
		den 30 november 2009 om beva-
		rande av vilda fåglar
Grundvattendirektivet		Europaparlamentets och rådets
		direktiv 2006/118/EG av
		den 12 december 2006 om skydd
		för grundvatten mot föroreningar
		och försämring
Havs- och	vattenmyndighetens	Havs- och vattenmyndighetens
föreskrifter	om övervakning av	föreskrifter (HVMFS 2015:26)
ytvatten		om övervakning av ytvatten enligt
		vattenförvaltningsförordningen
		(2004:660)
HD		Högsta domstolen
HVMFS		Havs- och vattenmyndighetens
		författningssamling
IPCC		Intergovernmental Panel
		on Climate Change
JB		jordabalken
Kap.		kapitel
KL		kommunallagen (2017:725)

SOU 2023:72Förkortningar

LAV	lagen (2006:412) om allmänna
	vattentjänster
LL	ledningsrättslagen (1973:1144)
LSO	lagen (2003:778) om skydd mot
	olyckor
MB	miljöbalken
MBF	miljöbedömningsförordningen
	(2017:966)
MKB	miljökonsekvensbeskrivning
MKB-direktivet	Europaparlamentets och rådets di-
	rektiv 2011/92/EU av den 13 de-
	cember 2011 om bedömning av in-
	verkan på miljön av vissa offentliga
	och privata projekt, i lydelsen en-
	ligt Europaparlamentets och rådets
	direktiv 2014/52/EU
MMD	Mark- och miljödomstol
MPF	miljöprövningsförordningen
	(2013:251)
MSB	Myndigheten för samhällsskydd
	och beredskap
MÖD	Mark- och miljööverdomstolen
Naturresurslagen	lagen (1987:12) om hushållning
	med naturresurser m.m.
OSL	offentlighets- och sekretesslagen
	(2009:400)
PBF	plan- och byggförordningen
	(2011:338)
PBL	plan- och bygglagen (2010:900)
PE	personekvivalenter
PFAS	per- och polyfluorerade alkyl-
	substanser

FörkortningarSOU 2023:72

Prioämnesdirektivet	Europaparlamentets och rådets
	direktiv 2008/105/EG av den
	16 december 2008 om miljökvali-
	tetsnormer inom vattenpolitikens
	område och ändring och senare
	upphävande av rådets direk-
	tiv 82/176/EEG, 83/513/EEG,
	84/156/EEG, 84/491/EEG och
	86/280/EEG, samt om ändring
	av Europaparlamentets och
	rådets direktiv 2000/60/EG
Prop.	proposition
RF	regeringsformen
SFS	Svensk författningssamling
SGI	Statens geotekniska institut
SGU	Statens geologiska undersökning
SMB-direktivet	Europaparlamentets och rådets
	direktiv 2001/42/EG av den
	27 juni 2001 om bedömning
	av vissa planers och programs
	miljöpåverkan
SMHI	Sveriges meteorologiska
	och hydrologiska institut
SOU	Statens offentliga utredningar
Vattendirektivet	Europaparlamentets och rådets di-
	rektiv 2000/60/EG av den 23 ok-
	tober 2000 om upprättande av en
	ram för gemenskapens åtgärder på
	vattenpolitikens område
VISS	Vattenmyndigheternas databas
	Vatteninformation Sverige
VL	vattenlagen (1983:291)
VVF	vattenförvaltningsförordningen
	(2004:660)
ÄPBL	plan- och bygglagen (1987:10)
ÄVL	vattenlagen (1918:523)

Sammanfattning

SOU 2023:72

som exempelvis miljöbalken, lagen om allmänna vattentjänster och vattenförvaltningsförordningen.

Iplan- och bygglagen avser flera av bestämmelserna bedömnings- frågor om lämplig användning av mark- och vattenområden, men också frågor om främjande av hushållning med vatten, hänsyns- tagande till vattenförhållanden och förutsättningar att ordna vatten- försörjning vid planläggning och byggande. I lagen finns också ett krav på att följa miljökvalitetsnormerna i 5 kap. miljöbalken, eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. miljöbalken, vid planläggning och i andra ärenden enligt plan- och bygglagen. Slutligen finns i plan- och bygglagen flera bestämmelser om hänsynstagande till risken för översvämning.

Reformbehovet

Våra analyser visar att det finns flera utmaningar med dagens reglering om vatten i plan- och bygglagen. För det första uppfattas bestäm- melserna om att följa miljökvalitetsnormer för vatten i plan- och bygglagen med hänvisning till 5 kap. miljöbalken som både otydliga och svåra att tillämpa. Det är i denna del också oklart om regleringen uppfyller kraven inom unionsrätten. Vi har konstaterat att problem- bilden i denna del inte bara hänger ihop med hur hänvisningarna i plan- och bygglagen ser ut till bestämmelserna i 5 kap. miljöbalken. Vi gör även bedömningen att bestämmelserna i både 5 kap. miljö- balken och vattenförvaltningsförordningen är otydliga och svåra att tillämpa för landets kommuner. Detta gäller särskilt i förhållande till planläggningssituationen. Vid en genomgång av miljökvalitetskraven i 5 kap. miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen har vi också kunnat konstatera att alla de möjligheter till undantag från kraven som återfinns inom EU-rätten inte har genomförts i svensk rätt, vilket försvårar den svenska tillämpningen av kraven vid planläggning, men också vid prövning av verksamheter och åtgärder.

För det andra har vi kunnat konstatera att det i dag i plan- och bygglagen helt saknas bestämmelser om hur dagvatten bör hanteras vid planläggning och byggande. Detta skapar osäkerhet och försämrar kommunernas förutsättningar att ta omhand sådana frågor vid plan- läggning och byggande. Samtidigt ökar behovet av att hantera skyfall och annat dagvatten, bl.a. som en följd av klimatförändringarna. Pro-

SOU 2023:72

Sammanfattning

blematiken kan i sin tur även försämra möjligheterna att uppnå de miljökvalitetsnormer som är beslutade för varje vattenförekomst. Även i lagen om allmänna vattentjänster saknas närmare bestämmel- ser och verktyg för att hantera specifika frågor om dagvatten skilt från hanteringen av avloppsvatten.

Slutligen visar vår genomgång att dagens reglering om hänsyns- tagande till möjligheterna att ordna vattenförsörjning, inklusive dricks- vattenförsörjning, vid planläggning och byggande i stort fungerar bra. I denna del handlar utmaningen framför allt om att säkerställa dricks- vattenförsörjningen utifrån ett säkerhets- och vattenbristperspektiv. Flera allmänna vattentäkter saknar i dag ett sådant skydd som behövs både för att säkerställa landets dricksvattenförsörjning i dag och i fram- tiden och för att uppfylla vattendirektivets krav på erforderligt skydd.

Våra utgångspunkter

Ytterst har vår utgångspunkt varit att förslagen ska lösa de utmaningar som beskrivs i våra utredningsdirektiv, men också de därmed nära sam- manhängande utmaningar som vi har identifierat under utrednings- arbetet. Samtidigt har vår allmänna utgångspunkt varit att förslagen ska vara hållbara, effektiva och rättssäkra. I enlighet med vad som anges i utredningsdirektiven förhåller sig förslagen också till det kommunala självbestämmandet och till den byggrätt som följer av en detaljplan.

Våra förslag

Förenklade och förtydligade bestämmelser om miljökvalitet för vatten

Vi lämnar flera förslag på förtydliganden av bestämmelserna om miljö- kvalitet i 5 kap. miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen. Detta gäller i första hand hur frågor om miljökvalitet ska hanteras i planläggningssituationen och vilka undantag som kan göras från krav på viss miljökvalitet för vatten i sammanhanget.

Sammanfattning

SOU 2023:72

En viktig förändring är att det tydliggörs att den myndighet som planlägger kan klara vattendirektivets s.k. försämrings- och äventyr- andeförbud inte bara genom skyddsbestämmelser inom planområ- det utan också genom att, som ett komplement till planen, besluta, avtala eller vidta skyddsåtgärder utanför planområdet.

Samtidigt utökas de skyddsåtgärder som är möjliga att bestämma i en detaljplan eller områdesbestämmelser i syfte att motverka sådan otillåten påverkan på vattenmiljön som avses med försämrings- och äventyrandeförbuden.

En annan förändring är att undantagen från miljökvalitetskraven för vattenmiljö utökas för att bättre återspegla de undantag från miljökvalitetskraven som EU-rätten möjliggör. I denna del föreslår

viför det första att s.k. blandningszoner ska utpekas. Syftet med för- slaget är bl.a. att öka transparensen kring hur mätningar ska göras för att anses vara representativa för ytvattenförekomster och utsläpps- punkter. Gränsvärdesnormer får under vissa förutsättningar över- trädas i en sådan zon.

För det andra föreslår vi ett nytt undantag för situationen att en överträdelse av en gränsvärdesnorm beror på en föroreningskälla utanför Sveriges gränser och effektiva åtgärder inte kan vidtas för att uppnå den status som vattnet ska ha enligt normerna.

Ett tredje nytt undantag avser sådana tillfälliga och kortvariga försämringar av vattenmiljön i samband med direkta utsläpp från kon- struktions- och byggnadsarbeten och liknande verksamheter på eller i marken som kommer i kontakt med grundvatten. Även sådan kort- varig försämring är tillåten efter beslut av en myndighet eller kommun.

För det fjärde tydliggör vi att den befintliga undantagssituationen till följd av ett allmänintresse av större vikt även omfattar plan- läggning.

De i vattenförvaltningsförordningen förekommande uttrycken

”orimliga kostnader” respektive ”höga kostnader” ersätts av uttrycket ”kostnader som är högre än värdet av nyttan/målet”. Syftet med änd- ringen är att bättre återspegla kraven i vattendirektivet och tydliggöra den samhällsekonomiska avvägning som ska göras i dessa situationer.

Vidare tydliggörs att en planläggande myndighet, på motsvarande sätt som i dag gäller för prövningsmyndigheter enligt miljöbalken, i samband med planläggning kan hämta in ett yttrande från berörd vattenmyndighet om utredningen i planärendet ger anledning att anta att något förhållande av betydelse för miljökvalitetsnormgiv-

SOU 2023:72

Sammanfattning

ningen inte överensstämmer med det som har lagts till grund för en sådan norm och den bristande överensstämmelsen har betydelse för möjligheten att planlägga.

Om det behövs för att uppnå en miljökvalitetsnorm ges en region, en kommun eller några kommuner tillsammans inom ett vatten- distrikt en möjlighet att fastställa ett regionalt eller lokalt åtgärds- program för regionen, kommunen eller kommunerna med konkreta åtgärder per vattenförekomst utifrån ett vattenavrinningsområdes- perspektiv. Syftet med ändringen är att öka sannolikheten både för uppfyllandet av åtgärdsprogrammet för vattendistriktet som helhet och uppnåendet av vattenförekomsters miljökvalitetsnormer. Ett regionalt eller lokalt åtgärdsprogram ska vara förenligt med åtgärds- programmet för vattendistriktet. Den som upprättar ett förslag till regionalt eller kommunalt åtgärdsprogram ska ge berörda möjlighet att lämna synpunkter på förslaget. Ett regionalt eller lokalt åtgärds- program ska fastställas av regionfullmäktige eller kommunfullmäktige.

I plan- och bygglagen avgränsas tillämpningen av bestämmelserna om miljökvalitet till planläggningssituationen. Likaså tydliggörs på vilket sätt hänsyn till bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljö- balken behöver tas vid planläggning i regionplan, översiktsplan respek- tive detaljplan eller områdesbestämmelser. Regleringen i miljöbalken om regeringens roll i hanteringen av frågor om miljökvalitet vid plan- läggning enligt plan- och bygglagen slopas och ersätts av en möjlighet för regeringen att besluta om ett planföreläggande enligt plan- och bygglagen om det behövs för att tillgodose intresset att bestämmel- serna om miljökvalitet enligt 5 kap. miljöbalken inte ska överträdas.

Både i miljöbalken och plan- och bygglagen görs ändringar av de processuella reglerna för att tydliggöra att vattenmyndigheten inte har någon självständig roll i planläggningsprocessen enligt plan- och bygglagen. I stället bevakas de frågor som rör bestämmelserna om miljökvalitet för vatten av berörd länsstyrelse, som i sin tur inhämtar yttrande från vattenmyndigheten om förslaget till en detaljplan eller områdesbestämmelser innefattar en tillämpning av undantag från be- stämmelserna om miljökvalitet för vatten.

Förslagen till ändringar i 5 kap. miljöbalken medför behov av följd- ändringar i flera författningar, bl.a. i väglagen och lagen om byggande av järnväg. Syftet med de samlade förslagen är både att säkerställa att frågor om miljökvalitet tas omhand vid planläggning och att detta görs genom en så effektiv process som möjligt. Sammantaget bör för-

Sammanfattning

SOU 2023:72

slagen leda till ökad tydlighet och ge bättre förutsättningar både för utökad planläggning och för en hållbar fysisk samhällsplanering.

Förenklade och förtydligade bestämmelser om dagvattenhantering

I plan- och bygglagen förtydligas att möjligheterna att hantera dag- vatten är ett sådant allmänt intresse som behöver beaktas vid bedöm- ningen av lämplig utformning och placering av bebyggelse och bygg- nadsverk. Vidare införs bestämmelser om vilka krav som bör ställas avseende hantering av dagvatten vid planläggning i detaljplan och områdesbestämmelser samt i skälig utsträckning vid bebyggande av en tomt. Bl.a. ges kommunen möjlighet att i en detaljplan bestämma skyddsåtgärder för att motverka en sådan otillåten påverkan på vatten- miljön som strider mot försämrings- och äventyrandeförbuden. Det förtydligas också att ett exploateringsavtal får avse åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera åtgärder för dagvattenhantering.

Även i lagen om allmänna vattentjänster förtydligas att dagvatten- hantering är en egen vattentjänst skild från avloppshantering. Vidare införs en möjlighet för kommunen att, om det behövs för att bidra till en förbättrad funktion eller ökad säkerhet hos en allmän va- anläggning, förelägga en fastighetsägare inom verksamhetsområdet att vidta eller underhålla sådana dagvattenåtgärder på tomten som framgår av skyddsbestämmelser eller andra planbestämmelser i en detaljplan eller områdesbestämmelser. Om sådana planbestämmelser saknas får kommunen besluta ett motsvarande föreläggande om åtgärderna inte strider mot en detaljplan eller områdesbestämmelser för området och inte heller oskäligt inskränker fastighetsägarens rätt till användning av den allmänna anläggningen. Vid bedömningen av om det finns förutsättningar för ett sådant föreläggande som avses i den senare situationen ska kommunens vattentjänstplan ge vägled- ning. Kommunen får förena ett sådant föreläggande med vite. Om de förelagda åtgärderna kan anses gå utöver fastighetsägarens ordinarie ansvar för hantering av dagvatten på tomten, har fastighetsägaren rätt till ersättning för den skada som föreläggandet medför. En an- mälan om ersättning behöver lämnas till kommunen inom tre måna- der från det att föreläggandet har fått laga kraft. Kommunens kost- nader för sådana ersättningskrav får täckas av va-avgiften.

SOU 2023:72

Sammanfattning

Både i plan- och bygglagen och i lagen om allmänna vattentjänster införs en legaldefinition av termen dagvatten. I lagen om allmänna vattentjänster införs också en legaldefinition av termerna avlopp och dagvattenhantering.

Förtydligade bestämmelser om dricksvattenförsörjning,

krav på hushållning med vatten och skydd av vattenområden

I plan- och bygglagen förtydligas att en obebyggd tomt ska ordnas så att det på tomten eller i närheten av den går att tillgodose krav på både vattenförsörjning och avlopp. Detsamma gäller när en lov- eller anmälningspliktig åtgärd på en byggnad vidtas på en bebyggd tomt. Bestämmelsen kommer i första hand att bli tillämplig när en lovpliktig åtgärd vidtas i ett område som omfattas av en äldre detaljplan i vilken frågan om vattenförsörjning eller avlopp inte har tagits omhand.

Vidare förtydligas att regionen vid planering i regionplan enligt 7 kap. plan- och bygglagen ska redovisa hur hänsyn har tagits till kommunala vattentjänstplaner. Syftet med ändringen är att koppla ihop planeringen av vattenförsörjningstjänsterna enligt lagen om all- männa vattentjänster med den fysiska planeringen i plan- och bygg- lagen. Sammantaget kan ändringen medföra att ökad vikt läggs vid vattenförsörjningsfrågan och på frågans samordning på olika plane- ringsnivåer.

När det gäller frågan om att säkerställa dricksvattenförsörjningen utifrån ett vattenbristperspektiv förtydligas att kommunen i samband med planläggning i detaljplan, om det finns särskilda skäl, kan be- stämma skyddsåtgärder för att motverka eller förebygga brist på vatten. Särskilda skäl finns exempelvis om bebyggelse behöver placeras i områden med svag magasinerande förmåga av grundvatten, såsom exempelvis på Gotland och Öland, eller där vattenbrist ofta uppstår av andra geologiska eller klimatrelaterade skäl. Kravet på särskilda skäl innebär att sådana planbestämmelser inte bör beslutas slentrian- mässigt i alla detaljplaner. Krav på utförande av sådana skyddsåtgär- der kan också uppställas som ett villkor för att få lov eller start- besked. Vid bestämmande om en dagvattenanläggning i en plan får kommunen också bestämma att anläggningen ska ha den placering eller det utförande som behövs för att hantera vattenbrist.

I lagen om allmänna vattentjänster införs ett nytt bemyndigande enligt vilket regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, läns-

Sammanfattning

SOU 2023:72

styrelsen eller kommunen får meddela ytterligare föreskrifter om förbud eller begränsningar av användningen av dricksvatten vid vatten- brist eller risk för vattenbrist. Om en fastighetsägare bryter mot sådana föreskrifter om förbud eller om begränsning av användningen av dricksvatten eller ett beslut som har meddelats med stöd av en sådan föreskrift ges huvudmannen en möjlighet att stänga av vatten- försörjningen till en fastighet. Regleringen innebär en skärpning jäm- fört med de rekommendationer om användningen av dricksvatten som kommuner meddelar i dag med stöd av branschorganisationen Svensk Vattens allmänna bestämmelser (ABVA).

I lagen om allmänna vattentjänster införs också ett krav på landets kommuner att, om det behövs för att säkerställa ett tillräckligt skydd av en allmän vattentäkt som ger mer än tio kubikmeter per dygn i genomsnitt eller som försörjer fler än 50 personer ska kommunen eller va-huvudmannen hos berörd länsstyrelse ansöka om skydd av vattenområdet enligt 7 kap. miljöbalken eller kommunen besluta om skydd av vattenområdet enligt 7 kap. miljöbalken. Syftet med bestäm- melsen är att säkerställa ett tillräckligt skydd av sådana vattentäkter som enligt vattendirektivet ska ha ett erforderligt skydd.

Några andra förslag för att förenkla processerna och öka samordningen mellan miljöbalken och plan- och bygglagen

I plan- och bygglagen införs ett krav på att kommunen i översikts- planen ska beskriva om översiktsplanen avviker från en havsplan och i så fall på vilket sätt den gör det och skälen för avvikelsen. Bestäm- melsen ska tillämpas på motsvarande sätt som i dag gäller vid en avvikelse från en regionplan. Syftet med bestämmelsen är att göra kommunerna mer uppmärksamma på vad som gäller enligt havsplanen samt tydliggöra havsplanens vägledande funktion. Tillämpningen av bestämmelsen bör också leda till en ökad samordning av använd- ningen av havsområdena.

I miljöbalken föreslås att strandskydd inte ska återinträda när en detaljplan eller områdesbestämmelser ersätts med en ny detaljplan och ändamålet med planområdet är detsamma som i den äldre planen. Syftet med ändringen är att underlätta processen för ändringar och upphävande av detaljplaner. Av motsvarande skäl föreslås i lagen om införande av miljöbalken att strandskydd inte ska återinträda när en äldre generalplan, stadsplan eller byggnadsplan upphävs eller ersätts

SOU 2023:72

Sammanfattning

av en ny detaljplan, om frågan om upphävande av strandskyddet sedan tidigare har prövats särskilt.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Författningsförslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2026. Detta gäller för samtliga ändringar utom den justering som föreslås i lagen (2018:1408) om ändring av miljöbalken som föreslås träda i kraft den 1 januari 2029.

För ändringarna i plan- och bygglagen, miljöbalken, väglagen, lagen om byggande av järnväg, lagen om allmänna vattentjänster, vatten- förvaltningsförordningen och plan- och byggförordningen föreslås övergångsbestämmelser som innebär att äldre bestämmelser fortfar- ande ska gälla för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och för mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

Detta gäller med undantag för bestämmelsen om ändrade regler för återinträde av strandskydd i miljöbalken. Denna ändring bör gälla för alla sådana ärenden direkt från ikraftträdandet.

Avseende förslaget till ny föreläggandemöjlighet för kommunen i lagen om allmänna vattentjänster bör denna möjlighet gälla endast i förhållande till detaljplaner och områdesbestämmelser som har be- slutats från den 1 januari 2027.

Övriga föreslagna författningsändringar bör gälla direkt vid ikraft- trädandet.

Genomförandefrågor

Med våra förslag har vi lagt fokus på att lösa behoven av ändringar i berörda regelverk. För att få till stånd en riktigt effektiv process krävs också att det finns förutsättningar för en god tillämpning av regel- verket. För detta krävs både informationsinsatser och arbete med nytt och uppdaterat vägledningsmaterial från berörda myndigheter. Vi har identifierat behov av flera sådana insatser. Detta gäller i första hand vägledning av kommuners och regioners hantering av frågor om miljökvalitet för vatten vid planläggning enligt plan- och bygg- lagen, men också behov av nytt vägledningsmaterial för vattenmyn- digheternas bedömningar av exempelvis förklaring av konstgjorda

Sammanfattning

SOU 2023:72

och kraftigt modifierade ytvattenförekomster vid urban markanvänd- ning, dvs. vid befintlig bebyggelse och hamnar, med stöd av vatten- förvaltningsförordningen.

Förslagens konsekvenser

Vi gör bedömningen att förslagen som helhet bör leda till en enklare och tydligare hantering av vattenfrågor vid plan- och byggprocesser enligt plan- och bygglagen, planläggnings- och tillståndsprocesser enligt exempelvis miljöbalken och väglagen, vattentjänstfrågor enligt lagen om allmänna vattentjänster och vattenförvaltningsfrågor enligt vattenförvaltningsförordningen. Vi bedömer även att förslagen på längre sikt kan leda till besparingsmöjligheter med anledning av den ökade tydligheten som förslagen innebär, när regelförändringarna genomförts och både länsstyrelser, kommuner och andra statliga myndigheter känner sig trygga med vilka krav som ska ställas och på hur reglerna ska tolkas och tillämpas.

Två av förslagen innebär en potentiell inskränkning i det kom- munala självbestämmandet. Detta gäller dels förslaget att ge reger- ingen en möjlighet att förelägga en kommun att inom en viss tid anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om det behövs för att tillgodose att bestämmelserna om miljö- kvalitet i 5 kap. miljöbalken inte överträds, dels förslaget att kom- munen om det behövs för att säkerställa ett tillräckligt skydd av en allmän vattentäkt som ger mer än tio kubikmeter per dygn igenom- snitt eller som försörjer fler än 50 personer, ska besluta om eller ansöka om skydd av vattentäkten enligt 7 kap. miljöbalken. När det gäller sådana förslag ska en avvägning göras mellan de kommunala självstyrelseintressena och de nationella intressen som den före- slagna lagstiftningen ska tillgodose. Vi gör bedömningen att försla- gen inte går längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till vikten av att säkerställa Sveriges skyldigheter enligt EU-rätten.

Några av förslagen kommer att medföra ökade kostnader, särskilt initialt. Inledningsvis kommer ett genomförande av de samlade för- slagen att medföra behov av ett tillfälligt tillskott av medel för in- formations- och utbildningsinsatser samt nytt vägledningsmaterial för Boverket. Kostnaden beräknas uppgå till totalt fyra miljoner kro- nor fördelade på två år. Även Havs- och vattenmyndigheten och

SOU 2023:72

Sammanfattning

Sveriges geologiska undersökning bör tillföras medel för framtagande av nytt vägledningsmaterial med motsvarande totalt två respektive en miljon kronor.

Flera av förslagen berör vattenmyndigheternas arbete, exempelvis förslaget att förtydliga möjligheterna att begära omprövning av en miljökvalitetsnorm för vatten respektive förslagen med utökade möj- ligheter att göra undantag från de s.k. försämrings- och äventyrande- förbuden. Vår bedömning är att de länsstyrelser som är vattenmyn- dighet, som en följd av förslagen, dels permanent bör tillskjutas medel motsvarande en halv årsarbetskraft för arbete med yttranden och översyn av miljökvalitetsnormer, dels under en inledande treårsperiod bör tillskjutas ytterligare medel motsvarande en halv årsarbetskraft för utpekande av blandningszoner. Samtliga länsstyrelser föreslås därutöver få en tillfällig förstärkning om en miljon kronor, dvs. mot- svarande en årsarbetskraft, under två år dels för att vägleda och stötta kommunerna i tillämpningen av de nya regler vi föreslår, dels för att länsstyrelsernas beredningssekretariat ska ha möjlighet att stötta både vattenmyndigheterna och länsstyrelsernas planhandläggare i bedömningar av påverkan på vattenmiljön på grund av de utökade antal ärenden som förslagen bedöms medföra initialt.

I övrigt bedöms behovet av uppdaterade vägledningar från i första hand Boverket, Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning kunna rymmas inom ramen för befintliga ekonomiska ramar.

För landets kommuner bör förslagen som helhet resultera i enklare processer med fler och bättre verktyg. Detta bör i sin tur öka förut- sättningarna för planläggning för ny bebyggelse.

Två förslag som dock skulle kunna innebära kostnadsökningar för kommunerna är dels förslaget om att vid behov ta fram ett lokalt åtgärdsprogram enligt vattenförvaltningsförordningen, dels det ovan nämnda förslaget med krav på kommunerna att, om det behövs för att säkerställa uttag av vatten i vissa allmänna vattentäkter, ansöka om eller direkt besluta om skydd av sådana dricksvattentäkter. Kostnaderna för att genomföra sådana åtgärder är svåra att beräkna, men kan beroende på omständigheterna i det enskilda fallet bli höga. Det första förslaget – att ta fram ett lokalt åtgärdsprogram – är dock frivilligt för kommunen. När det gäller det andra förslaget med krav på skydd av vissa dricksvattentäkter följer detta av vattendirektivet, miljöbalken, vattenförvaltningsförordningen och av nuvarande åtgärds-

Författningsförslag

SOU 2023:72

byggprodukt: en produkt som är avsedd att stadigvarande ingå i ett byggnadsverk,

dagvatten: regn- eller smält- vatten som inte tränger ned i mar- ken eller som avrinner på markyta eller konstruktion,

exploateringsavtal: avtal om genomförande av en detaljplan och om medfinansieringsersättning mellan en kommun och en bygg- herre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kom- munen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur,

genomförandetiden: den tid för genomförandet av en detaljplan som ska bestämmas enligt 4 kap. 21–25 §§,

kvartersmark: mark som enligt en detaljplan inte ska vara allmän plats eller vattenområde,

markanvisning: ett avtal mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upp- låtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande,

medfinansieringsersättning: ersättning som en byggherre eller en fastighetsägare i samband med genomförande av en detaljplan åtar sig att betala för en del av en kommuns kostnad för bidrag till byg- gande av en viss väg eller järnväg som staten eller en region ansvarar för,

miljönämnden: den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter på miljö- och hälsoskyddsområdet,

nybyggnad: uppförande av en ny byggnad eller flyttning av en tidigare uppförd byggnad till en ny plats,

ombyggnad: ändring av en byggnad som innebär att hela byggna- den eller en betydande och avgränsbar del av byggnaden påtagligt förnyas,

omgivningsbuller: buller från flygplatser, industriell verksamhet, spårtrafik och vägar,

planläggning: arbetet med att ta fram en regionplan, en översikts- plan, en detaljplan eller områdesbestämmelser,

sammanhållen bebyggelse: bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark,

tillbyggnad: ändring av en byggnad som innebär en ökning av byggnadens volym,

SOU 2023:72Författningsförslag

tomt: ett område som inte är en allmän plats men som omfattar mark avsedd för en eller flera byggnader och mark som ligger i direkt anslutning till byggnaderna och behövs för att byggnaderna ska kunna användas för avsett ändamål,

underhåll: en eller flera åtgär-	underhåll: en eller flera åtgär-
der som vidtas i syfte att bibe-	der som vidtas i syfte att bibe-
hålla eller återställa en byggnads	hålla eller återställa en allmän
konstruktion, funktion, använd-	plats eller ett byggnadsverks kon-
ningssätt, utseende eller kultur-	struktion, funktion, använd-
historiska värde, och	ningssätt, utseende eller kultur-
	historiska värde, och

ändring av en byggnad: en eller flera åtgärder som ändrar en bygg- nads konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kultur- historiska värde.

2 kap.

6 §2

Vid planläggning, i ärenden om bygglov och vid åtgärder avse- ende byggnader som inte kräver lov enligt denna lag ska bebyggelse och byggnadsverk utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till

1.stads- och landskapsbilden, natur- och kulturvärdena på plat- sen och intresset av en god helhetsverkan,

2.skydd mot uppkomst och spridning av brand och mot trafik- olyckor och andra olyckshändelser,

3.åtgärder för att skydda befolkningen mot och begränsa verk- ningarna av stridshandlingar,

4.behovet av hushållning med energi och vatten och av goda kli- mat- och hygienförhållanden,

5.möjligheterna att hantera avfall,

6. trafikförsörjning och be- hovet av en god trafikmiljö,

7. möjligheter för personer med nedsatt rörelse- eller orien- teringsförmåga att använda om- rådet, och

6.möjligheterna att hantera dagvatten,

7.trafikförsörjning och be- hovet av en god trafikmiljö,

8.möjligheter för personer med nedsatt rörelse- eller orien- teringsförmåga att använda om- rådet, och

2Senaste lydelse 2014:477.

FörfattningsförslagSOU 2023:72

8. behovet av framtida för-	9. behovet av framtida för-
ändringar och kompletteringar.	ändringar och kompletteringar.

Första stycket gäller också i fråga om skyltar och ljusanordningar. Vid planläggning och i andra ärenden samt vid åtgärder avseende byggnader som inte ingår i ett ärende enligt denna lag ska bebyggel- seområdets särskilda historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden skyddas. Ändringar och tillägg i bebyggelsen ska göras varsamt så att befintliga karaktärsdrag respekteras och tillvaratas.

10 §

Vid planläggning och i andra	Vid planläggning enligt denna
ärenden enligt denna lag ska mil-	lag ska bestämmelserna om miljö-
jökvalitetsnormerna i 5 kap. mil-	kvalitet i 5 kap. 3 a och b §§ mil-
jöbalken eller i föreskrifter som	jöbalken eller i föreskrifter som
har meddelats med stöd av 5 kap.	har meddelats med stöd av 5 kap.
miljöbalken följas.	1 eller 6 § miljöbalken tillämpas.

3 kap.

4 §3

Kommunen ska i översiktsplanen redovisa de förhållanden som med hänsyn till de allmänna intressena i 2 kap. kan ha en väsentlig betydelse för sådana beslut som avses i 2 § andra stycket. Riksintres- sen enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken ska alltid redovisas.

Av planen ska det även framgå hur kommunen anser att 1. riksintressen ska tillgodoses,

2. gällande miljökvalitetsnor-	2. hänsyn har tagits till bestäm-
mer enligt 5 kap. miljöbalken ska	melserna om miljökvalitet i 5 kap.
följas, och	miljöbalken, och

3. förhållanden av väsentlig betydelse i övrigt bör beaktas.

5 §4

Av översiktsplanen ska även följande framgå

1.hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder,

2.hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regio-

3Senaste lydelse 2020:76.

4Senaste lydelse 2020:76.

SOU 2023:72

Författningsförslag

nala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen,

3.sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken,

4.kommunens syn på risken för skador på den byggda miljön som kan följa av översvämning, ras, skred och erosion som är kli- matrelaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra,

5. om översiktsplanen avviker	5. om översiktsplanen avviker
från en regionplan för länet, på	från en havsplan eller från en
vilket sätt den gör det och skälen	regionplan, på vilket sätt den gör
för avvikelsen, och	det och skälen för avvikelsen,
	och

6.sådana områden och verksamheter som angår två eller flera kommuner eller är av regional betydelse.

Om länsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del, ska det anmärkas i planen.

10 §5

Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt

1.ta till vara och samordna statens intressen,

2.tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. som hänsyn bör tas till vid beslut om användningen av mark- och vattenområden,

3. verka för att riksintressen	3. verka för att riksintressen
enligt 3 och 4 kap. miljöbalken	enligt 3 och 4 kap. miljöbalken
tillgodoses, att miljökvalitetsnor-	tillgodoses, att bestämmelserna
mer enligt 5 kap. miljöbalken	om miljökvalitet i 5 kap. miljö-
följs och att redovisningen av	balken tillämpas och att redovis-
områden för landsbygdsutveck-	ningen av områden för lands-
ling i strandnära lägen är förenlig	bygdsutveckling i strandnära lä-
med 7 kap. 18 e § första stycket	gen är förenlig med 7 kap. 18 e §
miljöbalken,	första stycket miljöbalken,

4.verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vat- tenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, och

5.verka för att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

5Senaste lydelse 2020:76.

Författningsförslag

SOU 2023:72

Länsstyrelsen ska dessutom ge råd i övrigt om tillämpningen av bestämmelserna i denna lag, om det behövs från allmän synpunkt.

16 §6

Länsstyrelsen ska under granskningstiden lämna ett gransknings- yttrande över planförslaget.

Länsstyrelsen ska i yttrandet enbart ange om

1.förslaget inte tillgodoser ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken,

2. förslaget kan medverka till	2. förslaget kan medverka till
att en miljökvalitetsnorm enligt	att hänsyn inte tas till bestämmel-
5 kap. miljöbalken inte följs,	serna om miljökvalitet i 5 kap.
	miljöbalken,

3.redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen inte är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken,

4.sådana frågor rörande användningen av mark- och vattenområ- den som angår två eller flera kommuner inte samordnas på ett lämp- ligt sätt, och

5.en bebyggelse blir olämplig eller ett byggnadsverk olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

4 kap.

12 §

I en detaljplan får kommunen bestämma

1.skyddsåtgärder för att motverka markförorening, olyckor, över- svämning och erosion,

2. skyddsåtgärder för att mot- verka störningar från omgiv- ningen, och

2.skyddsåtgärder för att mot- verka en sådan otillåten påverkan på vattenmiljön som avses i 5 kap. 3 a § första stycket 1 miljöbalken, 3. skyddsåtgärder för att mot- verka störningar från omgiv-

ningen,

4.om det finns särskilda skäl för det, skyddsåtgärder för att mot- verka eller förebygga brist på vat- ten, och

6Senaste lydelse 2020:76.

SOU 2023:72

Författningsförslag

3. om det finns särskilda skäl för det, högsta tillåtna värden för störningar genom luftförore- ning, buller, skakning, ljus eller andra olägenheter som omfattas av 9 kap. miljöbalken.

5. om det finns särskilda skäl för det, högsta tillåtna värden för störningar genom luftförore- ning, buller, skakning, ljus eller andra olägenheter som omfattas av 9 kap. miljöbalken.

14 §7

I en detaljplan får kommunen	I en detaljplan får kommunen
bestämma att lov eller startbe-	bestämma att lov eller start-
sked för en åtgärd som innebär	besked för en åtgärd som innebär
en väsentlig ändring av markens	en väsentlig ändring av markens
användning endast får ges under	eller vattenområdets användning
förutsättning att	endast får ges under förutsätt-
	ning att
1. en viss anläggning för tra-	1. en viss anläggning för tra-
fik, energi- eller vattenförsörj-	fik, energi- eller vattenförsörj-
ning eller avlopp, som kommu-	ning, dagvattenhantering eller av-
nen inte ska vara huvudman för,	lopp, som kommunen inte ska
har kommit till stånd,	vara huvudman för, har kommit
	till stånd,

2.ett visst byggnadsverk på tomten har rivits, byggts om, flyttats eller fått den ändrade användning som anges i planen,

3.utfarten eller en annan utgång från fastigheten har ändrats,

4.markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att en markförorening har avhjälpts eller en skydds- eller säkerhets- åtgärd har vidtagits på tomten,

5.åtgärder som förebygger olägenheter från omgivningsbuller har vidtagits.

16§8

I en detaljplan får kommunen

1.bestämma placering, utformning och utförande av byggnads- verk och tomter,

2.i fråga om byggnadsverk bestämma de preciserade krav som behövs för att följa kraven på varsamhet enligt 2 kap. 6 § tredje stycket och 8 kap. 17 och 18 §§,

7Senaste lydelse 2014:902.

8Senaste lydelse 2014:900.

Författningsförslag

SOU 2023:72

3.bestämma om skydd för sådana särskilt värdefulla byggnads- verk, tomter, bebyggelseområden och allmänna platser som avses i 2 kap. 6 § tredje stycket och 8 kap. 13 §,

4. bestämma	att	byggnader	4. bestämma	att	byggnader
som omfattas av förbudet mot			som omfattas av förbudet mot
förvanskning enligt		8 kap. 13 §	förvanskning enligt		8 kap. 13 §
inte får rivas, och			inte får rivas,
5. i fråga om andra ändringar			5. i fråga om andra ändringar
av byggnader	än tillbyggnader		av byggnader	än tillbyggnader
bestämma sådana krav på bygg-			bestämma sådana krav på bygg-
nadsverk som avses i 16 kap. 2			nadsverk som avses i 16 kap. 2
och 5 §§ och bestämma undantag			och 5 §§ och bestämma undantag
från sådana krav.			från sådana krav, och
			6. i fråga om dagvattenanlägg-
			ningar, bestämma de krav på pla-
			cering och utförande som behövs

för att hantera dagvatten och vat- tenbrist samt för att inte överträda bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken.

42 §9

Med områdesbestämmelser får kommunen endast reglera

1.grunddragen för användningen av mark- och vattenområden för bebyggelse, fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål, om det behövs för att säkerställa syftet med översiktsplanen eller för att tillgodose ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken,

2.användningen och utformningen av mark för gemensam an- vändning,

3.största tillåtna byggnads- eller bruksarean för fritidshus och storleken på tomter för sådana hus,

4.omfattningen av kraven på bygglov enligt det som anges i 9 kap. 7 och 8 §§, rivningslov enligt 9 kap. 10 § första stycket 2 och marklov enligt 9 kap. 13 §, och

5.placering, utformning och utförande av byggnadsverk och tomter och i samband med det bestämma

9Senaste lydelse 2014:900.

SOU 2023:72

Författningsförslag

a)om vegetation och markytans utformning och höjdläge inom sådana områden som avses i 9 kap. 13 § 1,

b) om skyddsanordningar för	b) om skyddsanordningar för
att motverka sådana störningar	att motverka sådana störningar
från omgivningen som avses i	från omgivningen som avses i
12 § 1, och	12 § 1 eller sådan otillåten påver-
	kan på vattenmiljön som avses i

12§ 2, och

c)i frågor som avses i 16 § 2, 4 och 5.

5kap. 14 §10

Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt

1. ta till vara och samordna statens intressen,

2. verka för att riksintressen	2. verka för att riksintressen
enligt 3 och 4 kap. miljöbalken	enligt 3 och 4 kap. miljöbalken
tillgodoses, att miljökvalitetsnor-	tillgodoses, att bestämmelserna
mer enligt 5 kap. miljöbalken	om miljökvalitet i 5 kap. miljö-
följs och att strandskydd enligt	balken tillämpas och att strand-
7 kap. miljöbalken inte upphävs i	skydd enligt 7 kap. miljöbalken
strid med gällande bestäm-	inte upphävs i strid med gällande
melser,	bestämmelser,

3.verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vat- tenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, och

4.verka för att en bebyggelse inte blir olämplig eller ett bygg- nadsverk olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

Under samrådet ska länsstyrelsen också särskilt ge råd om till- lämpningen av 2 kap. Länsstyrelsen ska dessutom ge råd i övrigt om tillämpningen av bestämmelserna i denna lag, om det behövs från allmän synpunkt.

22§11

Under granskningstiden ska länsstyrelsen yttra sig över planför- slaget, om förslaget enligt länsstyrelsens bedömning innebär att

1. ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses,

10Senaste lydelse 2020:76.

11Senaste lydelse 2020:76.

FörfattningsförslagSOU 2023:72

2. en miljökvalitetsnorm en-	2. bestämmelserna om miljö-
ligt 5 kap. miljöbalken inte följs,	kvalitet i 5 kap. miljöbalken över-
	träds,

3.strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphävs i strid med gäl- lande bestämmelser,

4.regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt, eller

5.en bebyggelse annars blir olämplig eller ett byggnadsverk olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

6 kap.

40 §12

Ett exploateringsavtal får	Ett exploateringsavtal får
avse åtagande för en byggherre	avse åtagande för en byggherre
eller en fastighetsägare att vidta	eller en fastighetsägare att vidta
eller finansiera åtgärder för an-	eller finansiera åtgärder för an-
läggande av gator, vägar och	läggande av gator, vägar och
andra allmänna platser och av an-	andra allmänna platser och av an-
läggningar för vattenförsörjning	läggningar för vattenförsörjning,
och avlopp samt andra åtgärder.	dagvattenhantering och avlopp
Åtgärderna ska vara nödvändiga	samt andra åtgärder. Åtgärderna
för att detaljplanen ska kunna	ska vara nödvändiga för att detalj-
genomföras.	planen ska kunna genomföras.

Ett exploateringsavtal får omfatta medfinansieringsersättning, under förutsättning att den väg eller järnväg som kommunen bidrar till medför att den fastighet eller de fastigheter som omfattas av detaljplanen kan antas öka i värde.

Byggherrens eller fastighetsägarens åtagande ska stå i rimligt för- hållande till dennes nytta av planen.

12Senaste lydelse 2017:181.

SOU 2023:72Författningsförslag

			7 kap.
			3 §13
Av regionplanen ska det framgå
1. hur hänsyn har tagits till				1. hur hänsyn har tagits till
allmänna intressen enligt 2 kap.,				allmänna intressen enligt 2 kap.,
hur riksintressen enligt		3	och	hur riksintressen enligt 3		och
4 kap. miljöbalken har tillgodo-				4 kap. miljöbalken har tillgodo-
setts och på vilket sätt miljökvali-				setts,
tetsnormer	enligt 5 kap.	miljö-
balken har följts,
				2. hur hänsyn har tagits till be-
				stämmelserna om miljökvalitet i
				5 kap. miljöbalken,
2. hur hänsyn har tagits till				3. hur hänsyn har tagits till
och hur planen har samordnats				och hur planen har samordnats
med den regionala utvecklings-				med den regionala utvecklings-
strategin, länsplanen för regional				strategin, länsplanen för regional
transportinfrastruktur,		trafik-		transportinfrastruktur,	trafik-
försörjningsprogram och		kom-		försörjningsprogram,	kommu-
munala riktlinjer för bostadsför-				nala vattentjänstplaner och kom-
sörjning	samt nationella		och	munala riktlinjer för bostadsför-
andra regionala och kommunala				sörjning samt nationella		och
mål, planer och program av bety-				andra regionala och kommunala
delse för en hållbar utveckling i				mål, planer och program av bety-
länet, och				delse för en hållbar utveckling i
				länet, och
3. hur planen är avsedd att				4. hur planen är avsedd att
genomföras.				genomföras.

Planen ska även ha det innehåll som följer av 3 kap. 6 b §. Vid tillämpningen ska det som sägs där om översiktsplan i stället gälla regionplan och det som sägs om kommunen gälla regionen.

Länsstyrelsens granskningsyttrande över planförslaget ska redo- visas tillsammans med regionplanen. Om länsstyrelsen inte har god- tagit planen i en viss del, ska det anmärkas i planen.

13Senaste lydelse 2020:76.

Författningsförslag

SOU 2023:72

8 kap.

9 §

En obebyggd tomt som ska bebyggas ska ordnas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. Tomten ska ordnas så att

1.naturförutsättningarna så långt möjligt tas till vara,

2.betydande olägenheter för omgivningen eller trafiken inte upp- kommer,

3.det finns en lämpligt belägen utfart eller annan utgång från tomten samt anordningar som medger nödvändiga transporter och tillgodoser kravet på framkomlighet för utryckningsfordon,

4.det på tomten eller i närheten av den i skälig utsträckning finns lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon,

5. personer med nedsatt rö-	5. personer med nedsatt rö-
relse- eller orienteringsförmåga	relse- eller orienteringsförmåga
ska kunna komma fram till bygg-	ska kunna komma fram till bygg-
nadsverk och på annat sätt	nadsverk och på annat sätt
använda tomten, om det med	använda tomten, om det med
hänsyn till terrängen och förhål-	hänsyn till terrängen och förhål-
landena i övrigt inte är orimligt,	landena i övrigt inte är orimligt,
och
	6. det på tomten eller i när-
	heten av den går att tillgodose krav
	på vattenförsörjning och avlopp
	samt i skälig utsträckning hantera
	dagvatten, och
6. risken för olycksfall be-	7. risken för olycksfall be-
gränsas.	gränsas.

Om tomten ska bebyggas med byggnadsverk som innehåller en eller flera bostäder eller lokaler för fritidshem, förskola, skola eller annan jämförlig verksamhet, ska det på tomten eller i närheten av den finnas tillräckligt stor friyta som är lämplig för lek och utevis- telse. Om det inte finns tillräckliga utrymmen för att ordna både friyta och parkering enligt första stycket 4, ska man i första hand ordna friyta.

SOU 2023:72

Författningsförslag

11kap. 10 §14

När länsstyrelsen enligt 5 kap. 30, 38 eller 39 § har fått ett med- delande om att en kommun beslutat att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, ska länsstyrelsen inom tre veckor besluta om den ska överpröva kommunens beslut eller inte.

Länsstyrelsen ska överpröva kommunens beslut, om beslutet kan antas innebära att

1.ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses,

2.regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt,

3. en miljökvalitetsnorm en-	3. bestämmelserna	om miljö-
ligt 5 kap. miljöbalken inte följs,	kvalitet i 5 kap.	miljöbalken
	överträds,

4.strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphävs i strid med gäl- lande bestämmelser, eller

5.en bebyggelse blir olämplig eller ett byggnadsverk olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

		15 §
Regeringen		får förelägga en	Regeringen		får förelägga en
kommun att inom en viss tid			kommun att inom en viss tid
anta, ändra eller upphäva en de-			anta, ändra eller upphäva en de-
taljplan	eller	områdesbestäm-	taljplan	eller	områdesbestäm-
melser	(planföreläggande), om		melser	(planföreläggande), om
det behövs för att tillgodose ett			det behövs för att tillgodose ett
intresse som avses i 10 § andra			intresse som avses i 10 § andra
stycket 1 eller 2.			stycket 1, 2 eller 3.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har på- börjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överkla- gande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

14Senaste lydelse 2022:929.

Miljökvalitetsnormer ska ange 1. föroreningsnivåer eller stör-

ningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olä- genheter av betydelse eller som miljön kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter och som inte får överträdas efter en viss angiven tidpunkt eller under en eller flera angivna tidsperioder (gränsvärdesnorm),

2. föroreningsnivåer, stör- ningsnivåer eller kvalitetskrav som ska eftersträvas eller som inte bör överträdas efter en viss angiven tidpunkt eller under en eller flera angivna tidsperioder (målsättningsnorm),

3. kvalitetskrav som ska upp- nås vid en viss angiven tidpunkt (resultatnorm), eller

Författningsförslag

SOU 2023:72

1.2Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken

dels att 5 kap. 16 och 17 §§ ska upphöra att gälla,

dels att 5 kap. 2–7, 9 och 12 §§, 6 kap. 35 §, 7 kap. 18 g och 19 §§,

16 kap. 8 § och 24 kap. 5 och 10 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 5 kap. 3 a och 3 b §§ och

19 kap. 3 d §, och närmast före 5 kap. 3 a och 5 §§ nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 kap.

2 §1

Miljökvalitetsnormer skall ange

1. föroreningsnivåer eller stör- ningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olä- genheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olä- genheter och som inte får över- skridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt eller under en eller flera angivna tids- perioder,

2. föroreningsnivåer eller stör- ningsnivåer som skall eftersträvas eller som inte bör överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt eller under en eller flera angivna tidsperioder,

3. högsta eller lägsta förekomst i yt- och grundvatten av orga- nismer som kan tjäna till ledning för bedömning av tillståndet i mil- jön, eller

1Senaste lydelse 2003:890.

SOU 2023:72

Författningsförslag

4.de krav i övrigt på kvali- teten på miljön som följer av Sveriges medlemskap i Europe- iska unionen.

Miljökvalitetsnormer skall vid behov omprövas.

4.de krav i övrigt på kvali- teten på miljön som följer av Sveriges medlemskap i Europe- iska unionen (övriga normer).

Miljökvalitetsnormer ska vid behov omprövas.

3 §2

Myndigheter och kommuner	Myndigheter och kommuner
ska ansvara för att miljökvali-	ska ansvara för att miljökvali-
tetsnormer följs.	tetsnormer uppnås.
	Miljökvalitet vid planläggning
	3 a §
	Vid planläggning enligt väg-
	lagen (1971:948), lagen om byg-
	gande	av järnväg (1995:1649)
	och	plan-	och	bygglagen
	(2010:900) gäller att den i planen
	utpekade användningen av mark-
	och vattenområden för
	1. vattenmiljö inte			får antas
	medföra en sådan ökad förorening
	eller störning som innebär att vat-
	tenmiljön försämras på ett otillåtet
	sätt eller som har sådan betydelse
	att det äventyrar möjligheten att
	uppnå den status eller potential
	som vattnet ska ha enligt en miljö-
	kvalitetsnorm, och
	2. annan miljö än vattenmiljö
	inte får antas medföra att en
	gränsvärdesnorm överträds.
	Vid	planläggning i		vägplan,
	järnvägsplan, detaljplan eller om-
	rådesbestämmelser ska			skyddsåt-
	gärder inom och utanför planom-

2Senaste lydelse 2010:882.

SOU 2023:72Författningsförslag

	Miljökvalitet vid prövning
	av verksamheter och åtgärder
4 §3
En myndighet eller en kom-	En myndighet eller en kom-
mun får inte tillåta att en verk-	mun får inte tillåta att en verk-
samhet eller en åtgärd påbörjas	samhet eller en åtgärd påbörjas
eller ändras om detta, trots åtgär-	eller ändras om detta, trots åtgär-
der för att minska föroreningar	der för att minska föroreningar
eller störningar från andra verk-	eller störningar från andra verk-
samheter, ger upphov till en sådan	samheter, ger upphov till en sådan
ökad förorening eller störning	ökad förorening eller störning
som innebär att vattenmiljön för-	som innebär att vattenmiljön för-
sämras på ett otillåtet sätt eller	sämras på ett otillåtet sätt eller
som har sådan betydelse att det	som har sådan betydelse att det
äventyrar möjligheten att uppnå	äventyrar möjligheten att uppnå
den status eller potential som	den kvalitet som vattnet ska ha
vattnet ska ha enligt en miljö-	enligt en miljökvalitetsnorm.
kvalitetsnorm.
Vid prövning för ett nytt till-	Vid prövning för ett nytt till-
stånd och vid omprövning av till-	stånd och vid omprövning av till-
stånd ska de bestämmelser och	stånd ska de bestämmelser och
villkor beslutas som behövs för	villkor beslutas som behövs för
att verksamheten inte ska med-	att verksamheten inte ska med-
föra en sådan försämring eller ett	föra en sådan otillåten påverkan
sådant äventyr.	som avses i första stycket.
5 §4
I fråga om miljökvalitetsnor-	I fråga om gränsvärdesnormer
mer som avses i 2 § första stycket 1	för annat än vatten ska myndig-
för annat än vatten ska myndig-	heter och kommuner vid pröv-
heter och kommuner vid pröv-	ning och tillsyn ställa de krav
ning och tillsyn ställa de krav	som behövs för att inte överträda
som behövs för att följa en sådan	en sådan norm. Om det finns ett
norm. Om det finns ett åtgärds-	åtgärdsprogram som har fast-
program som har fastställts för	ställts för att uppnå normen, ska
att följa normen, ska det vara

3Senaste lydelse 2018:1407.

4Senaste lydelse 2018:1407.

FörfattningsförslagSOU 2023:72

vägledande för bedömningen av			det vara vägledande för bedöm-
behovet.			ningen av behovet.
Vid prövning	av tillåtlighet,		Vid prövning av en verksam-
tillstånd, godkännande eller dis-			het eller åtgärd som ger en ökad
pens för en verksamhet eller åt-			förorening		eller störning	och
gärd som ger en ökad förorening			kan antas på ett inte obetydligt
eller störning och kan antas på			sätt bidra till att en gränsvär-
ett inte obetydligt sätt bidra till			desnorm för annat än vatten
att en miljökvalitetsnorm som av-			överträds, får verksamheten eller
ses i 2 § första stycket 1 för annat än			åtgärden tillåtas om den
vatten inte följs, får verksamheten
eller åtgärden tillåtas om den
1. är förenlig med ett åtgärds-			1. är förenlig med ett åtgärds-
program som har fastställts för			program som har fastställts för
att följa normen,			att uppnå normen,
2. förenas med villkor om att			2. förenas med villkor om att
vidta eller bekosta kompenser-			vidta eller bekosta skyddsåtgärder
ande åtgärder som ökar möjlig-			eller	kompenserande åtgärder
heterna att följa normen i en ut-			som	ökar	möjligheterna	att
sträckning som inte är obetydlig,			uppnå normen i en utsträckning
eller			som inte är obetydlig, eller
3. trots att den försvårar möj-			3. trots att den försvårar möj-
ligheterna att följa miljökvalitets-			ligheterna att uppnå normen på
normen på kort sikt eller i ett			kort sikt eller i ett litet geo-
litet geografiskt	område,	kan	grafiskt område, kan antas ge
antas ge väsentligt ökade förut-			väsentligt ökade förutsättningar
sättningar att följa normen på			att uppnå normen på längre sikt
längre sikt eller i ett större geo-			eller i ett större geografiskt
grafiskt område.			område.
		6 §
Regeringen får meddela före-			Regeringen får meddela före-
skrifter om undantag från förbu-			skrifter om undantag från förbu-
den i 4 § första stycket. Sådana			den i 3 a § första stycket och 4 §
föreskrifter får	endast	avse	första stycket. Sådana föreskrif-
undantag för att tillgodose all-			ter får endast avse undantag för
männa intressen av större vikt			att tillgodose allmänna intressen
eller som det annars finns sär-			av större vikt eller som det an-
skilda skäl för.			nars finns särskilda skäl för.

SOU 2023:72Författningsförslag

Lydelse enligt lagrådsremissen	Föreslagen lydelse
Genomförande av EU:s nya
dricksvattendirektiv
7 §
Om det behövs för att följa en	Om det behövs för att uppnå
miljökvalitetsnorm eller för att	en miljökvalitetsnorm eller för
skydda kvaliteten på dricks-	att skydda kvaliteten på dricks-
vatten, ska regeringen eller den	vatten, ska regeringen eller den
eller de myndigheter eller kom-	eller de myndigheter eller kom-
muner som regeringen bestäm-	muner som regeringen bestäm-
mer upprätta ett förslag till åt-	mer upprätta ett förslag till åt-
gärdsprogram.	gärdsprogram.
Om en miljökvalitetsnorm	Om en miljökvalitetsnorm
för ett geografiskt område inte	för ett geografiskt område inte
kan följas på grund av att miljön	kan uppnås på grund av att miljön
påverkas av en verksamhet som	påverkas av en verksamhet som
ligger utanför området, ska ett	ligger utanför området, ska ett
förslag till åtgärdsprogram upp-	förslag till åtgärdsprogram upp-
rättas för hela det område där	rättas för hela det område där
störningar som påverkar möjlig-	störningar som påverkar möjlig-
heten att följa normen före-	heten att uppnå normen före-
kommer.	kommer.

Den som upprättar ett förslag till åtgärdsprogram ska

1.genom kungörelse i ortstidning eller på annat sätt ge de myn- digheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare, allmän- heten och övriga som berörs av åtgärdsprogrammet tillfälle under minst två månader att lämna synpunkter på förslaget, och

2.i en särskild sammanställning redovisa synpunkterna och hur hänsyn tas till dem samt se till att sammanställningen därefter finns tillsammans med de övriga handlingarna i ärendet.

9 §

Ett åtgärdsprogram får om-	Ett åtgärdsprogram får om-
fatta all verksamhet och alla åt-	fatta all verksamhet och alla åt-
gärder som kan påverka möjlig-	gärder som kan påverka möjlig-
heten att följa miljökvalitetsnor-	heten att uppnå miljökvalitets-
mer eller påverka kvaliteten på	normer eller påverka kvaliteten
dricksvatten.	på dricksvatten.

FörfattningsförslagSOU 2023:72

Programmet ska innehålla
1. uppgifter om den eller de				1. uppgifter om den eller de
miljökvalitetsnormer			som ska	miljökvalitetsnormer som						ska
följas eller den eller de risker för				uppnås eller den eller de risker
dricksvatten som har identi-				för dricksvatten som har identi-
fierats,				fierats,
2. uppgifter	om	de	åtgärder	2. uppgifter		om		de	åtgärder
som myndigheter eller kommu-				som myndigheter eller kommu-
ner behöver vidta för att miljö-				ner behöver vidta för att miljö-
kvalitetsnormerna ska följas eller				kvalitetsnormerna				ska	uppnås
för att skydda kvaliteten på				eller för att skydda kvaliteten på
dricksvatten, vilka myndigheter				dricksvatten, vilka myndigheter
eller kommuner som			behöver	eller kommuner			som		behöver
vidta åtgärderna och när åtgär-				vidta åtgärderna och när åtgär-
derna behöver vara genomförda,				derna behöver vara genomförda,
3. uppgifter om hur krav på				3. uppgifter		om		hur	krav	på
förbättringar ska fördelas mellan				förbättringar ska fördelas mellan
olika typer av källor som påverkar				olika typer av källor som påverkar
möjligheterna att följa miljökvali-				möjligheterna att uppnå miljö-
tetsnormerna eller skydda kvali-				kvalitetsnormerna			eller		skydda
teten på dricksvatten och mellan				kvaliteten	på	dricksvatten				och
olika åtgärder som avses i 2,				mellan olika åtgärder som avses i 2,
4. i fråga om åtgärder för att				4. i fråga om åtgärder för att
följa en miljökvalitetsnorm som				uppnå en miljökvalitetsnorm som
avses i 2 § första stycket 1, upp-				avses i 2 § första stycket 1, upp-
gifter om den förbättring som				gifter om den förbättring som
var och en av åtgärderna bedöms				var och en av åtgärderna bedöms
medföra och	hur	åtgärderna		medföra	och	hur		åtgärderna
tillsammans bedöms bidra till att				tillsammans bedöms bidra till att
normen följs,				normen uppnås,

5.de uppgifter som i övrigt behövs till följd av Sveriges med- lemskap i Europeiska unionen, och

6.en analys av programmets konsekvenser från allmän och en- skild synpunkt och hur åtgärderna enligt 2 är avsedda att finansieras.

Ett åtgärdsprogram ska omprövas vid behov, dock minst vart sjätte år.

Regeringen ska, i samband med att föreskrifter enligt 1 § meddelas, även besluta vilka som ska kontrollera att en miljö- kvalitetsnorm uppnås.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om prov- tagning och andra metoder för att kontrollera att en miljökvali- tetsnorm uppnås samt om god- kännande av mätmetoder och mätutrustning.

SOU 2023:72Författningsförslag

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

12 §5

Regeringen ska, i samband med att föreskrifter enligt 1 § meddelas, även besluta vilka som ska kontrollera att en miljö- kvalitetsnorm följs.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om prov- tagning och andra metoder för att kontrollera att en miljökvali- tetsnorm följs samt om god- kännande av mätmetoder och mätutrustning.

6kap. 35 §6

Miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla

1.uppgifter om verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, utformning, omfattning och andra egenskaper som kan ha betydelse för miljöbedömningen,

2.uppgifter om alternativa lösningar för verksamheten eller åtgärden,

3.uppgifter om rådande miljöförhållanden innan verksamheten påbörjas eller åtgärden vidtas och hur de förhållandena förväntas utveckla sig om verksamheten eller åtgärden inte påbörjas eller vid- tas,

4.en identifiering, beskrivning och bedömning av de miljö- effekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser,

5.uppgifter om de åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa de negativa miljöeffekterna,

6. uppgifter om de åtgärder	6. uppgifter om de åtgärder
som planeras för att undvika att	som planeras för att undvika att
verksamheten eller åtgärden bidrar	verksamheten eller åtgärden bidrar

5Senaste lydelse 2018:1407.

6Senaste lydelse 2017:955.

Ett större mark- eller vatten- område får av regeringen för- klaras som miljöskyddsområde, om det krävs särskilda före- skrifter på grund av att området eller en del av området är utsatt för föroreningar eller på annat sätt innebär att bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. över- träds.

FörfattningsförslagSOU 2023:72

till att en miljökvalitetsnorm	till att bestämmelserna om miljö-
enligt 5 kap. inte följs, om sådana	kvalitet i 5 kap. överträds,	om
uppgifter är relevanta med hän-	sådana uppgifter är relevanta med
syn till verksamhetens art och	hänsyn till verksamhetens	art
omfattning,	och omfattning,

7.en icke-teknisk sammanfattning av 1–6, och

8.en redogörelse för de samråd som har skett och vad som kom- mit fram i samråden.

7 kap.

18 g §7

I fråga om strandskydd som har upphävts för ett område genom en bestämmelse i en detaljplan enligt plan- och bygglagen (2010:900) eller för ett område som har avsetts att omfattas av en detaljplan eller områdesbestämmelser enligt samma lag gäller strandskyddet åter, om

1.området upphör att omfattas av detaljplanen eller områdes- bestämmelserna, eller

2.detaljplanen eller områdesbestämmelserna ersätts med en ny detaljplan.

Första stycket 2 gäller inte om ändamålet med området är detsamma i den nya planen som i den äldre planen.

19 §8

7Senaste lydelse 2010:902.

8Senaste lydelse 2010:882.

SOU 2023:72

Författningsförslag

16kap. 8 §9

Om två eller flera som bedri-	Om två eller flera som bedri-
ver eller avser att bedriva en	ver eller avser att bedriva en
verksamhet kommer överens om	verksamhet kommer överens om
att vidta åtgärder för att före-	att vidta åtgärder för att före-
bygga eller motverka olägen-	bygga eller motverka olägen-
heter för människors hälsa och	heter för människors hälsa och
miljön, får villkor som avses i 2 §	miljön, får villkor som avses i 2 §
första stycket omfatta två eller	första stycket omfatta två eller
flera verksamheter. Som förut-	flera verksamheter. Som förut-
sättning för detta gäller att möj-	sättning för detta gäller att möj-
ligheterna att följa miljökvali-	ligheterna att uppnå miljökvali-
tetsnormer enligt 5 kap. ökar	tetsnormer enligt 5 kap. ökar
eller att fördelar från hälso- och	eller att fördelar från hälso- och
miljösynpunkt uppnås på något	miljösynpunkt uppnås på något
annat sätt.	annat sätt.

Frågor enligt första stycket får avgöras genom gemensamt beslut om tillstånd som innehåller villkor för verksamheterna eller genom skilda beslut med gemensamma villkor.

19 kap.

3 d §

Bestämmelserna i 3 a–3 c §§ gäller inte vid planläggning eller andra ärenden enligt plan- och bygglagen.

24kap.

5 §10

I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet får tillståndsmyndigheten ompröva tillstånd när det gäller en bestäm- melse om tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestäm- melse om verksamhetens omfattning, samt ändra eller upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana

1.när, från det tillståndsbeslutet fick laga kraft, det förflutit tio år eller den kortare tid som, på grund av vad som följer av Sveriges

9Senaste lydelse 2016:341.

10Senaste lydelse 2022:1100.

FörfattningsförslagSOU 2023:72

medlemskap i Europeiska unionen, föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer,

2. om verksamheten		med	2. om verksamheten med
någon	betydelse medverkar till		någon betydelse medverkar till
att en	miljökvalitetsnorm	inte	att bestämmelserna om miljökva-
följs,			litet i 5 kap. överträds,

3.om den som har sökt tillståndet har vilselett tillståndsmyn- digheten genom att lämna oriktiga uppgifter eller låta bli att lämna uppgifter av betydelse för tillståndet eller villkoren,

4.när tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten inte har följts,

5.om det genom verksamheten uppkommit en olägenhet av nå- gon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts,

6.om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt,

7.om en från hälso- eller miljösynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny process- eller reningsteknik,

8.om användandet av någon ny teknik för mätning eller upp- skattning av förorening eller annan störning skulle medföra väsent- ligt bättre förutsättningar för att kontrollera verksamheten,

9.om verksamheten helt eller till väsentlig del är förlagd inom ett område där förbud råder enligt en föreskrift eller ett beslut som har meddelats med stöd av 9 kap. 4. §,

10.för att förbättra en anläggnings säkerhet,

11.om det visar sig att anordningar som har vidtagits eller villkor som har meddelats till skydd för fisket med stöd av 11 kap. 8. § eller enligt 6 kap. 5. § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet är mindre ändamålsenliga, eller

12.om det kan antas att en säkerhet som ställts enligt 9 kap. 6 e §, 15 kap. 35, 36 a eller 37. § eller 16 kap. 3. § inte längre är tillräcklig eller är större än vad som behövs.

I fall som avses i första stycket 5 får tillståndsmyndigheten också besluta om andra åtgärder som behövs för att förebygga eller minska olägenheter för framtiden.

10 §11

Efter en ansökan om omprövning av en vattenverksamhet för så- dana miljövillkor som avses i 11 kap. 27 § ska tillståndsmyndigheten upphäva, ändra och besluta nya bestämmelser och villkor i den ut-

11Senaste lydelse 2018:1407.

Författningsförslag

SOU 2023:72

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln

Härigenom föreskrivs att 3 a och 4 a §§ lagen (1966:314) om konti- nentalsockeln ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
3 a §1
Vid prövning av tillstånd att	Vid prövning av tillstånd att
utforska kontinentalsockeln eller	utforska kontinentalsockeln eller
att utvinna naturtillgångar från	att utvinna	naturtillgångar				från
den tillämpas 2 kap. och 5 kap.	den tillämpas 2 kap. och 5 kap.
3–5 §§ miljöbalken. Prövnings-	3, 4 och 5 §§ miljöbalken och
myndigheten ska tillämpa det	föreskrifter	som	har		meddelats
som sägs om mark- och miljö-	med stöd av 5 kap. 1 eller 6 § miljö-
domstolens handläggning i 22 kap.	balken. Prövningsmyndigheten ska
13 § miljöbalken. Bestämmelser	tillämpa det som sägs om mark-
om att tillstånd krävs för vissa	och miljödomstolens				handlägg-
verksamheter och åtgärder finns	ning i 22 kap. 13 § miljöbalken.
i 7 kap. 28 a–29 b §§ miljöbalken.	Bestämmelser om			att	tillstånd
	krävs för vissa verksamheter och
	åtgärder finns		i	7 kap.		28 a–
	29 b §§ miljöbalken.

Vid prövning av tillstånd att utvinna naturtillgångar från konti- nentalsockeln tillämpas dessutom 3 och 4 kap. miljöbalken.

För verksamheter och åtgärder som ska prövas för ett tillstånd att genom borrning eller sprängning utforska kontinentalsockeln eller att utvinna naturtillgångar från den ska

1.bestämmelserna om planer och annat underlag i 3 kap. 11 och 12 §§ och 5 kap. 18 § miljöbalken tillämpas,

2.frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap. 26 och 27 §§ miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap. 23– 25 §§ har gjorts, om annat inte följer av undantagen i 6 kap. 23 § andra stycket,

1Senaste lydelse 2018:1410.

SOU 2023:72

Författningsförslag

3.en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken, om en bety- dande miljöpåverkan kan antas, och

4.en liten miljökonsekvensbeskrivning tas fram enligt 6 kap. 47 § miljöbalken, om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpå- verkan inte kan antas.

4 a §2
Ett tillstånd får förenas med	Ett tillstånd får förenas med
ytterligare eller ändrade villkor,	ytterligare eller ändrade villkor,
om det genom verksamheten har	om det genom verksamheten har
uppkommit en olägenhet av nå-	uppkommit en olägenhet av nå-
gon betydelse som inte förutsågs	gon betydelse som inte förutsågs
när tillståndet meddelades eller	när	tillståndet meddelades eller
om verksamheten med någon	om	verksamheten med någon
betydelse medverkar till att en	betydelse medverkar till att en
miljökvalitetsnorm enligt 5 kap.	miljökvalitetsnorm enligt 5 kap.
miljöbalken inte följs.	miljöbalken inte uppnås.

Med stöd av denna paragraf får inte meddelas så ingripande vill- kor att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

2Senaste lydelse 2010:883.

Författningsförslag

SOU 2023:72

1.4Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948)

Härigenom föreskrivs att 3 a § väglagen (1971:948) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
			3 a §1
Vid prövning av ärenden en-				Vid planläggning och annan
ligt denna lag tillämpas 2–4 kap.				prövning enligt denna lag tilläm-
och 5 kap. 3–5 §§ miljöbalken.				pas 2–4 kap. och 5 kap. 3–5 §§
Fastställande	av	vägplan	enligt	miljöbalken och föreskrifter som
denna lag ska då jämställas med				har meddelats med stöd av 5 kap.
meddelande	av	tillstånd	enligt	1 eller 6 § miljöbalken. Faststäl-
miljöbalken. Prövningsmyndig-				lande av vägplan enligt denna lag
heten ska tillämpa det som sägs				ska, vid tillämpning av 2–4 kap.
om mark- och miljödomstolens				miljöbalken, jämställas med med-
handläggning	i	22 kap.	13 §	delande av tillstånd enligt miljö-
miljöbalken.				balken.	Prövningsmyndigheten
				ska tillämpa det som sägs om
				mark- och miljödomstolens hand-
				läggning	i 22 kap. 13 § miljö-
				balken.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för mål och ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

1Senaste lydelse 2018:1411.

SOU 2023:72

Författningsförslag

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1978:160) om vissa rörledningar

Härigenom föreskrivs att 4 och 7 §§ lagen (1978:160) om vissa rör- ledningar ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

4 §1

Koncession får meddelas endast om det från allmän synpunkt är lämpligt att ledningen dras fram och används och sökanden är lämp- lig att utöva verksamhet som avses med koncessionen.

Koncession får inte strida mot en detaljplan eller områdesbestäm- melser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas,

får dock mindre avvikelser göras.
Vid koncessionsprövning ska	Vid koncessionsprövning ska
2–4 kap. och 5 kap. 3–5 och	2–4 kap. och 5 kap. 3, 4, 5 och
18 §§ miljöbalken tillämpas.	18 §§ miljöbalken och föreskrifter
	som har meddelats med stöd av
	5 kap. 1 eller 6 § miljöbalken til-
	lämpas.

För verksamheter och åtgärder som ska prövas för en koncession ska

1.frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap. 26 och 27 §§ miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap. 23– 25 §§ har gjorts, om annat inte följer av undantagen i 6 kap. 23 § andra stycket,

2.en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken, om en bety- dande miljöpåverkan kan antas, och

3.en liten miljökonsekvensbeskrivning tas fram enligt 6 kap. 47 § miljöbalken, om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåver- kan inte kan antas.

1Senaste lydelse 2018:1412.

FörfattningsförslagSOU 2023:72

	7 §2
Uppkommer genom	verk-	Uppkommer	genom		verk-
samhet för vilken koncession har		samhet för vilken koncession har
meddelats enligt denna lag en		meddelats enligt denna lag en
olägenhet av någon betydelse		olägenhet av någon		betydelse
som inte förutsågs när konces-		som inte förutsågs när konces-
sionen meddelades eller medver-		sionen meddelades eller medver-
kar verksamheten med	någon	kar verksamheten med			någon
betydelse till att en miljökvali-		betydelse till att en miljökvali-
tetsnorm enligt 5 kap. miljöbal-		tetsnorm enligt 5 kap. miljöbal-
ken inte följs, får regeringen eller		ken inte uppnås, får regeringen
den myndighet som regeringen		eller den myndighet som reger-
bestämmer föreskriva ytterligare		ingen bestämmer		föreskriva
eller ändrade villkor för att före-		ytterligare eller	ändrade		villkor
bygga eller minska olägenheten		för att förebygga eller minska
för framtiden.		olägenheten för framtiden.

Villkor enligt första stycket får inte vara så ingripande att verk- samheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

2Senaste lydelse 2010:885.

SOU 2023:72

Författningsförslag

1.6Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429)

Härigenom föreskrivs att 17 § skogsvårdslagen (1979:429) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
17 §1
Tillstånd till avverkning får	Tillstånd till avverkning får
inte ges, om avverkningen med-	inte ges, om avverkningen med-
verkar till att en miljökvalitets-	verkar till att en gränsvärdesnorm
norm som avses i 5 kap. 2 § första	överträds. Avverkningen får dock
stycket 1 miljöbalken inte följs.	tillåtas, om den förenas med de
Avverkningen får dock tillåtas,	krav som behövs för att uppnå
om den förenas med de krav som	normen eller om det finns en
behövs för att följa normen eller	sådan förutsättning för tillstånd
om det finns en sådan förutsätt-	som anges i 5 kap. 5 § andra
ning för tillstånd som anges i	stycket miljöbalken.
5 kap. 5 § andra stycket miljö-
balken.

Tillstånd till avverkning får inte heller ges för att bygga en skogs- bilväg om nyttan av vägen för skogsbruket inte motsvarar kostnaden för den, eller om vägen inte kan passas in i en vägnätsplan.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

1Senaste lydelse 2018:1413.

SOU 2023:72

Författningsförslag

1.8Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet

Härigenom föreskrivs att 5 b § lagen (1984:3) om kärnteknisk verk- samhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
			5 b §1
Vid prövning av ärenden en-				Vid prövning av ärenden en-
ligt denna lag	ska	2 kap. och		ligt denna lag ska 2 kap. och
5 kap. 3–5 §§ miljöbalken tilläm-				5 kap. 3, 4 och 5 §§ miljöbalken
pas. Vid prövning av tillstånd att				och föreskrifter som har meddelats
uppföra, inneha och driva en ny				med stöd av 5 kap. 1 eller 6 §
kärnkraftsreaktor		ska	även	miljöbalken tillämpas. Vid pröv-
17 kap. 6 a §	miljöbalken		til-	ning av tillstånd att uppföra,
lämpas.				inneha och driva en ny kärn-
				kraftsreaktor ska även 17 kap.
				6 a § miljöbalken tillämpas.

Ett tillstånd enligt denna lag får inte avse transporter av använt kärnbränsle eller kärnavfall till platser eller länder som anges i 6 kap. 14 § strålskyddslagen (2018:396).

Ett tillstånd enligt 5 a § första stycket 1 får ges endast om det finns synnerliga skäl och genomförandet av det program som avses i 12 § inte försvåras. Ett tillstånd enligt 5 a § första stycket 2 får ges endast om det mellan Sverige och det andra landet finns ett avtal om slutförvaring och fördelarna med slutförvaring i det andra landet från kärnsäkerhetssynpunkt tydligt överväger fördelarna med slut- förvaring i Sverige.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

1Senaste lydelse 2018:1415.

Författningsförslag

SOU 2023:72

1.9Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45)

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 2 § minerallagen (1991:45) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 kap.

2 §1

Koncession ska meddelas, om

1.en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt har påträffats, och

2.fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen.

Koncession för bearbetning av koncessionsmineral i alunskiffer får beviljas endast den som visar att den är lämplig att bedriva sådan bearbetning.

I ärenden om beviljande av	I ärenden om beviljande av
koncession ska 3 och 4 kap. och	koncession ska 3 och 4 kap. och
5 kap. 15 § miljöbalken tillämpas.	5 kap. 18 § miljöbalken tillämpas.

Om ett ärende om beviljande av koncession avser en verksamhet som senare ska prövas även enligt miljöbalken eller andra lagar, ska 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas endast vid den prövning som sker i koncessionsärendet.

I ärenden om beviljande av koncession ska en specifik miljö- bedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken.

Koncessionen får inte strida mot en detaljplan eller områdes- bestämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

1Senaste lydelse 2022:728.

SOU 2023:72

Författningsförslag

1.10Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon

Härigenom föreskrivs att 5 a och 6 §§ lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
5 a §1
Ett tillstånd får förenas med	Ett tillstånd får förenas med
ytterligare eller ändrade villkor,	ytterligare eller ändrade villkor,
om det genom verksamheten har	om det genom verksamheten har
uppkommit en olägenhet av nå-	uppkommit en olägenhet av nå-
gon betydelse som inte förutsågs	gon betydelse som inte förutsågs
när tillståndet meddelades eller	när	tillståndet meddelades eller
om verksamheten med någon	om	verksamheten med någon
betydelse medverkar till att en	betydelse medverkar till att en
miljökvalitetsnorm enligt 5 kap.	miljökvalitetsnorm enligt 5 kap.
miljöbalken inte följs.	miljöbalken inte uppnås.

Med stöd av denna paragraf får inte meddelas så ingripande vill- kor att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras.

6 §2

Vid prövning av tillstånd ska	Vid prövning av tillstånd ska
2–4 kap. och 5 kap. 3–5 och	2–4 kap. och 5 kap. 3, 4, 5 och
18 §§ miljöbalken tillämpas.	18 §§ miljöbalken och föreskrifter
	som har meddelats med stöd av
	5 kap. 1 eller 6 § miljöbalken
	tillämpas.

För verksamheter och åtgärder som ska prövas för ett tillstånd ska, på samma sätt som om ansökan avser en verksamhet i Sverige,

1.frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap. 26

och 27 §§ miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap. 23–

1Senaste lydelse 2010:891.

2Senaste lydelse 2018:1416.

SOU 2023:72

Författningsförslag

1.11Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 3 och 4 a §§ lagen (1995:1649) om byggande av järnväg ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. 3 §1

Vid planläggning av järnväg			Vid planläggning av			järnväg
och vid prövning av ärenden om			och vid prövning av ärenden om
byggande av järnväg ska 2–4 kap.			byggande av järnväg ska 2–4 kap.
och 5 kap.	3–5 §§	miljöbalken	och 5 kap. 3–5 §§ miljöbalken
tillämpas. Fastställande av järn-			och föreskrifter som har meddelats
vägsplan enligt denna lag ska då			med stöd av	5 kap. 1		eller 6 §
jämställas med meddelande av			miljöbalken tillämpas.			Faststäl-
tillstånd	enligt	miljöbalken.	lande av järnvägsplan enligt denna
Prövningsmyndigheten ska till-			lag ska, vid	tillämpning			av 2–
lämpa det som sägs om mark-			4 kap. miljöbalken, jämställas med
och miljödomstolens handlägg-			meddelande	av	tillstånd		enligt
ning i 22 kap. 13 § miljöbalken.			miljöbalken. Prövningsmyndig-
			heten ska tillämpa det som sägs
			om mark- och miljödomstolens
			handläggning	i	22 kap.		13 §
			miljöbalken.

Vid planläggning, byggande och underhåll av järnväg ska hänsyn tas till både enskilda intressen och allmänna intressen såsom miljö- skydd, naturvård och kulturmiljö. En estetisk utformning ska efter- strävas.

4 a §2

Planläggning och annan prövning enligt denna lag som avser användning av ett mark- eller vattenområde som också har prövats eller ska prövas enligt annan lag, ska samordnas med den planlägg- ningen och prövningen, om det lämpligen kan ske.

1Senaste lydelse 2018:1417.

2Senaste lydelse 2017:963.

SOU 2023:72

Författningsförslag

1.12Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857)

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 17 och 2 kap. 35 §§ ellagen (1997:857) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. 17 §1

Vid en prövning av frågor om	Vid en prövning av frågor om
beviljande av nätkoncession för	beviljande av nätkoncession för
linje ska 2–4 kap. och 5 kap. 3–5	linje ska 2–4 kap. och 5 kap. 3, 4,
och 18 §§ miljöbalken tillämpas.	5 och 18 §§ miljöbalken och före-
	skrifter som har meddelats med
	stöd av 5 kap. 1 eller 6 § miljö-
	balken tillämpas.

För en starkströmsledning som ska prövas för en nätkoncession för linje ska

1.frågan om huruvida byggandet eller användandet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras genom ett särskilt be- slut enligt 6 kap. 26 och 27 §§ miljöbalken efter det att en undersök- ning enligt 6 kap. 23–26 §§ har gjorts, om något annat inte följer av 6 kap. 23 § andra stycket,

2.en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken, om en bety- dande miljöpåverkan kan antas, och

3.en liten miljökonsekvensbeskrivning tas fram enligt 6 kap. 47 § miljöbalken, om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåver- kan inte kan antas.

Trots första och andra styckena behöver frågor som har prövats i ett mål eller ärende om tillstånd enligt miljöbalken inte prövas på nytt i ärendet om nätkoncession. Om det i målet eller ärendet om tillstånd enligt miljöbalken finns en miljökonsekvensbeskrivning som beskriver de direkta och indirekta effekter på människors hälsa och miljön som ledningen kan medföra, behöver det inte finnas nå- gon särskild miljökonsekvensbeskrivning i koncessionsärendet.

1Senaste lydelse 2021:741.

FörfattningsförslagSOU 2023:72

	2 kap.
	35 §2
Vid	en omprövning enligt	Vid en omprövning enligt
31 § ska 2–4 kap. och 5 kap. 3–5		31 § ska 2–4 kap. och 5 kap. 3, 4,
och 18	§§ miljöbalken tillämpas.	5 och 18 §§ miljöbalken tilläm-
		pas och föreskrifter som har med-
		delats med stöd av 5 kap. 1 eller
		6 §§ miljöbalken.

För den nätkoncession som ska omprövas ska

1.frågan om huruvida en betydande miljöpåverkan kan antas avgöras genom ett särskilt beslut enligt 6 kap. 26 och 27 §§ miljö- balken efter det att en undersökning enligt 6 kap. 23–26 §§ har gjorts, om något annat inte följer av 6 kap. 23 § andra stycket,

2.en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken, om en bety- dande miljöpåverkan kan antas, och

3.en liten miljökonsekvensbeskrivning tas fram enligt 6 kap. 47 § miljöbalken, om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljö- påverkan inte kan antas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

2Senaste lydelse 2021:741.

SOU 2023:72

Författningsförslag

1.13Förslag till lag om ändring i lagen (1998:811) om införande av miljöbalken

Härigenom föreskrivs att 10 a § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
10 a §1
Strandskydd inträder när en	Strandskydd inträder när en
fastställd generalplan, stadsplan	fastställd generalplan, stadsplan
eller byggnadsplan upphävs eller	eller byggnadsplan upphävs eller
ersätts av en ny detaljplan enligt	ersätts av en ny detaljplan enligt
plan- och bygglagen (2010:900).	plan- och bygglagen (2010:900)
Detta gäller även när en detalj-	om inte annat har bestämts. Detta
plan för ett område som tidigare	gäller även när en detaljplan för
har omfattats av en fastställd ge-	ett område som tidigare har om-
neralplan, stadsplan eller bygg-	fattats av en fastställd general-
nadsplan upphävs eller ersätts av	plan, stadsplan eller byggnads-
en ny detaljplan.	plan upphävs eller ersätts av en
	ny detaljplan.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

1Senaste lydelse 2011:337.

Författningsförslag

SOU 2023:72

1.14Förslag till lag om ändring i naturgaslagen (2005:403)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 7 § naturgaslagen (2005:403) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
			2 kap.
			7 §1
Vid prövning av		frågor	om	Vid prövning av frågor om
meddelande av	koncession		ska	meddelande av koncession ska
2–4 kap. och	5 kap.	3–5	och	2–4 kap. och 5 kap. 3, 4, 5 och
18 §§ miljöbalken tillämpas.				18 §§ miljöbalken och föreskrifter
				som har meddelats med stöd av
				5 kap. 1 eller 6 § miljöbalken til-
				lämpas.

För verksamheter och åtgärder som ska prövas för en koncession ska

1.frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap. 26 och 27 §§ miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap. 23– 26 §§ har gjorts om annat inte följer av undantagen i 6 kap. 23 § andra stycket,

2.en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken, om en bety- dande miljöpåverkan kan antas, och

3.en liten miljökonsekvensbeskrivning tas fram enligt 6 kap. 47 § miljöbalken, om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpå- verkan inte kan antas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

1Senaste lydelse 2018:1422.

Bestämmelserna i denna lag syftar till att säkerställa att vat- tenförsörjning, dagvattenhanter- ring och avlopp ordnas i ett större sammanhang, om det be- hövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön.

SOU 2023:72

Författningsförslag

1.15Förslag till lag om ändring i lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2006:412) om allmänna vatten- tjänster

dels att 1, 2, 6, 9, 12, 13, 21, 23, 28, 33, 43, 44 och 51 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 6 e, 22 a och 47 a §§, och närmast före 6 e § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §

Bestämmelserna i denna lag syftar till att säkerställa att vat- tenförsörjning och avlopp ord- nas i ett större sammanhang, om det behövs med hänsyn till skyd- det för människors hälsa eller miljön.

2 §1

I denna lag avses med

vattenförsörjning: tillhandahållande av vatten som är lämpligt för normal hushållsanvändning,

avlopp: bortledande av dag- vatten och dränvatten från ett område med samlad bebyggelse eller från en begravningsplats, bortledande av spillvatten eller

dagvatten: regn- eller smält- vatten som inte tränger ned i mar- ken eller som avrinner på markyta eller konstruktion,

dagvattenhantering: bortled- ande eller annat omhänderta- gande av dagvatten från ett om- råde med samlad bebyggelse,

avlopp: bortledande av spill- vatten och dränvatten från ett område med samlad bebyggelse eller från en begravningsplats

1Senaste lydelse 2010:917.

FörfattningsförslagSOU 2023:72

bortledande av vatten som har	eller bortledande av vatten som
använts för kylning,	har använts för kylning,
vattentjänster: vattenförsörj-	vattentjänster: vattenförsörj-
ning och avlopp (va),	ning, dagvattenhantering och av-
	lopp (va),

va-anläggning: en anläggning som har till ändamål att tillgodose behov av vattentjänster för bostadshus eller annan bebyggelse,

allmän va-anläggning: en va-anläggning över vilken en kommun har ett rättsligt bestämmande inflytande och som har ordnats och används för att uppfylla kommunens skyldigheter enligt denna lag,

enskild anläggning: en va-an-	enskild anläggning: en va-an-
läggning eller annan anordning	läggning eller annan anordning
för vattenförsörjning eller av-	för vattenförsörjning, dagvatten-
lopp som inte är eller ingår i en	hantering eller avlopp som inte är
allmän va-anläggning,	eller ingår i en allmän va-anlägg-
	ning,

verksamhetsområde: det geografiska område inom vilket en eller flera vattentjänster har ordnats eller ska ordnas genom en allmän va- anläggning,

huvudman: den som äger en allmän va-anläggning,

fastighetsägare: den som äger en fastighet inom en allmän va-an- läggnings verksamhetsområde eller innehar sådan fast egendom med tomträtt, ständig besittningsrätt, fideikommissrätt eller på grund av

testamentariskt förordnande,
va-installation: ledningar och	va-installation: ledningar och
därmed förbundna anordningar	därmed förbundna anordningar
som inte ingår i en allmän va-	som inte ingår i en allmän va-
anläggning men som har ordnats	anläggning men som har ordnats
för en eller flera fastigheters vat-	för en eller flera fastigheters vat-
tenförsörjning eller avlopp och	tenförsörjning, dagvattenhanter-
är kopplade eller avsedda att	ing eller avlopp och är kopplade
kopplas till en allmän va-anlägg-	eller avsedda att kopplas till en
ning,	allmän va-anläggning,

förbindelsepunkt: gränsen mellan en allmän va-anläggning och en va-installation,

allmän platsmark: mark som i detaljplan enligt plan- och bygg- lagen (2010:900) redovisas som allmän plats eller, om marken inte omfattas av detaljplan, väg eller mark som funktionellt och i övrigt motsvarar sådan mark,

SOU 2023:72

Författningsförslag

anläggningsavgift: engångsavgift för täckande av en kostnad för att ordna en allmän va-anläggning, och

brukningsavgift: periodisk avgift för täckande av drift- och under- hållskostnader, kapitalkostnader för investeringar eller andra kostnader för en allmän va-anläggning som inte täcks av en anläggningsavgift.

6 §2

Om det med hänsyn till skyd-	Om det med hänsyn till skyd-
det för människors hälsa eller	det för människors hälsa eller
miljön behöver ordnas vatten-	miljön behöver ordnas vatten-
försörjning eller avlopp i ett	försörjning, dagvattenhantering
större sammanhang för en viss	eller avlopp i ett större samman-
befintlig eller blivande bebyg-	hang för en viss befintlig eller
gelse, ska kommunen	blivande bebyggelse, ska kom-
	munen

1.bestämma det verksamhetsområde inom vilket vattentjänsten eller vattentjänsterna behöver ordnas, och

2.se till att behovet snarast, och så länge behovet finns kvar, till- godoses i verksamhetsområdet genom en allmän va-anläggning.

Vid bedömningen av behovet enligt första stycket ska särskild hänsyn tas till förutsättningarna att tillgodose behovet av en vatten- tjänst genom en enskild anläggning som kan godtas med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön.

Skydd av vattentäkt

6 e §

Om det behövs för att säker- ställa ett tillräckligt skydd av en allmän vattentäkt som ger mer än tio kubikmeter per dygn i genom- snitt eller som försörjer fler än 50 personer ska

1.kommunen eller va-huvud- mannen hos berörd länsstyrelse ansöka om skydd av vattenom- rådet enligt 7 kap. miljöbalken, eller

2Senaste lydelse 2022:1249.

Om det inom verksamhets- området finns en fastighet eller bebyggelse som uppenbarligen inte behöver omfattas av det större sammanhang som avses i 6 §, får verksamhetsområdet in- skränkas så att det inte omfattar den fastigheten eller bebyggel- sen. En sådan inskränkning av verksamhetsområdet får göras endast om fastighetens eller be- byggelsens behov av vattenför- sörjning, dagvattenhantering och avlopp lämpligen kan ordnas ge- nom enskilda anläggningar som kan godtas med hänsyn till skyd- det för människors hälsa och miljön.

Författningsförslag

SOU 2023:72

2. kommunen besluta om vat- tenskyddsområde enligt 7 kap. miljöbalken.

9 §

Om det inom verksamhets- området finns en fastighet eller bebyggelse som uppenbarligen inte behöver omfattas av det större sammanhang som avses i

6 §, får verksamhetsområdet in- skränkas så att det inte omfattar den fastigheten eller bebyggel- sen. En sådan inskränkning av verksamhetsområdet får göras endast om fastighetens eller be- byggelsens behov av vattenför- sörjning och avlopp lämpligen kan ordnas genom enskilda an- läggningar som kan godtas med hänsyn till skyddet för männi- skors hälsa och miljön.

			12 §
Om en allmän va-anläggning				Om en allmän va-anläggning
innebär att vattentjänster till-				innebär att vattentjänster till-
handahålls		genom	ledningsnät	handahålls	genom	ledningsnät
för vattenförsörjning eller av-				för vattenförsörjning, dagvatten-
lopp,	skall	huvudmannen för		hantering eller avlopp, ska hu-
varje fastighet inom va-anlägg-				vudmannen	för varje fastighet
ningens verksamhetsområde be-				inom va-anläggningens verksam-
stämma en förbindelsepunkt.				hetsområde bestämma en för-
				bindelsepunkt.
Förbindelsepunkten skall fin-				Förbindelsepunkten ska fin-
nas i	fastighetens		omedelbara	nas i fastighetens		omedelbara
närhet, om det inte finns sär-				närhet, om det inte finns sär-
skilda skäl för en annan pla-				skilda skäl för en annan pla-
cering.				cering.

SOU 2023:72

Författningsförslag

Huvudmannen skall samråda med och därefter informera fas- tighetsägaren om förbindelse- punktens läge inom den tid som är skälig med hänsyn till fastig- hetsägarens intresse av att kunna planera för sin användning av fastigheten.

Huvudmannen ska samråda med och därefter informera fas- tighetsägaren om förbindelse- punktens läge inom den tid som är skälig med hänsyn till fastig- hetsägarens intresse av att kunna planera för sin användning av fastigheten.

13 §

Huvudmannen skall för den	Huvudmannen ska för den
allmänna va-anläggningen ordna	allmänna va-anläggningen ordna
1. ledningar och andra anord-	1. ledningar och andra anord-
ningar för vattenförsörjning till	ningar för vattenförsörjning till
eller avlopp från varje förbindel-	eller dagvattenhantering eller av-
sepunkt,	lopp från varje förbindelsepunkt,

2.anordningar för bortledande av vatten som inte sker genom en förbindelsepunkt, och

3. de anordningar som i övrigt	3. de anordningar som i övrigt
behövs för att va-anläggningen	behövs för att va-anläggningen
skall kunna fylla sitt ändamål och	ska kunna fylla sitt ändamål och
tillgodose skäliga anspråk på sä-	tillgodose skäliga anspråk på sä-
kerhet.	kerhet.

Huvudmannens skyldighet enligt första stycket omfattar inte vägdiken, rännstenar, rännstensbrunnar eller ledningar som förbin- der rännstensbrunnar med den allmänna va-anläggningen.

21 §

En fastighetsägare får inte använda en allmän va-anläggning på ett

sätt som innebär
1. att avloppet tillförs väts-	1. att dagvattenanläggningen
kor, ämnen eller föremål som	eller avloppet tillförs vätskor,
kan inverka skadligt på lednings-	ämnen eller föremål som kan in-
nätet eller anläggningens funk-	verka skadligt på ledningsnätet
tion eller på annat sätt medför	eller anläggningens funktion eller
skada eller olägenhet,	på annat sätt medför skada eller
	olägenhet,

Avgifter enligt 24–27 §§ som avser bortledande av vatten ska även täcka kostnaderna för den rening av vattnet som behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön samt sådana kostnader som upp- kommer som en följd av ersätt- ningskrav enligt 47 a §.

SOU 2023:72

Författningsförslag

ytterligare föreskrifter om förbud eller begränsningar av använd- ningen av dricksvatten vid vat- tenbrist eller risk för vattenbrist.

28 §

Avgifter enligt 24–27 §§ som avser bortledande av vatten skall även täcka kostnaderna för den rening av vattnet som behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön.

33 §

Brukningsavgifterna skall be-	Brukningsavgifterna ska be-
stämmas på beräkningsgrunder	stämmas på beräkningsgrunder
som är lika oavsett när på året va-	som är lika oavsett när på året va-
anläggningen används. Om det	anläggningen används. Om det
med hänsyn till vattenförsörj-	med hänsyn till vattenförsörj-
ningen, behovet av en tillfreds-	ningen, behovet av dagvattenhan-
ställande avloppsrening eller av	tering, behovet av en tillfreds-
andra skäl behövs särskilda åt-	ställande avloppsrening eller av
gärder av säsongsbetonad karak-	andra skäl behövs särskilda åt-
tär under en viss mindre del av	gärder av säsongsbetonad karak-
året, får dock brukningsavgifter	tär under en viss mindre del av
för en sådan tid bestämmas på	året, får dock brukningsavgifter
beräkningsgrunder som innebär	för en sådan tid bestämmas på
högre avgifter än under huvud-	beräkningsgrunder som innebär
delen av året.	högre avgifter än under huvud-
	delen av året.

1. fastighetsägaren har åsido- satt sin skyldighet att betala en avgift eller i övrigt försummat sina skyldigheter enligt denna lag eller enligt föreskrifter om för- bud eller begränsning av använd- ningen av dricksvatten som har meddelats med stöd av 23 § andra stycket,

Författningsförslag

SOU 2023:72

43 §

Huvudmannen får stänga av vattenförsörjningen till en fastighet, om

1. fastighetsägaren har åsido- satt sin skyldighet att betala en avgift eller i övrigt försummat sina skyldigheter enligt denna lag,

2.försummelsen är väsentlig,

3.avstängningen inte medför olägenhet för människors hälsa,

4.huvudmannen skriftligen har uppmanat fastighetsägaren att vidta rättelse och gett fastighetsägaren skälig tid att vidta rättelsen, och

5.fastighetsägaren trots den uppmaning som avses i 4 inte har vidtagit rättelse inom den skäliga tiden.

Kostnaden för en avstängningsåtgärd får påföras fastighetsägaren.

	44 §
Om en allmän va-anläggnings		Om en allmän va-anläggnings
verksamhetsområde	inskränks	verksamhetsområde	inskränks
med stöd av 9 §, skall huvudman-		med stöd av 9 §, ska huvudman-
nen ersätta fastighetsägaren eller		nen ersätta fastighetsägaren eller
ägaren av bebyggelsen för den		ägaren av bebyggelsen för den
skada som inskränkningen med-		skada som inskränkningen med-
för. När ersättningen bestäms		för. När ersättningen bestäms
skall hänsyn tas till åtgärder som		ska hänsyn tas till åtgärder som
huvudmannen vidtagit för att		huvudmannen vidtagit för att
tillgodose fastighetens eller be-		tillgodose fastighetens eller be-
byggelsens fortsatta	behov av	byggelsens fortsatta	behov av
vattenförsörjning och avlopp.		vattenförsörjning, dagvattenhan-
		tering och avlopp.
		47 a §
		Om kommunen med stöd av
		22 a § första stycket 2	har med-
		delat ett föreläggande som innebär

SOU 2023:72

Författningsförslag

att en dagvattenåtgärd ska vidtas på en fastighet har den som äger fastigheten rätt till ersättning för den skada som föreläggandet med- för om åtgärderna kan anses gå ut- över fastighetsägarens ordinarie ansvar för hantering av dagvatten på tomten.

Vid bestämmande av ersätt- ningen ska bestämmelserna i 4 kap. expropriationslagen tillämpas.

Den som inte anmäler sina er- sättningsanspråk inom tre måna- der från det att föreläggandet har fått laga kraft förlorar sin rätt till ersättning.

51 §

Länsstyrelsen utövar till-	Länsstyrelsen utövar tillsy-
synen över att kommunen full-	nen över att kommunen fullgör
gör skyldigheten enligt 6 § att till-	skyldigheterna enligt 6 § att till-
godose behovet av vattentjänster.	godose behovet av vattentjänster
Länsstyrelsen får förelägga kom-	och enligt 6 e § att besluta eller
munen att fullgöra skyldigheten.	ansöka om skydd av vattentäkt.
Ett sådant föreläggande får före-	Länsstyrelsen får förelägga kom-
nas med vite.	munen att fullgöra skyldighe-
	terna. Ett sådant föreläggande
	får förenas med vite.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser över- klagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

3.Bestämmelserna i 22 a § första stycket 1 gäller inte om planen beslutats före den 1 januari 2027.

Författningsförslag

SOU 2023:72

1.16Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500)

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 6 § luftfartslagen (2010:500) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

6 kap.

6 §1

Ett tillstånd enligt 5 § får meddelas endast om flygplatsen är lämplig från allmän synpunkt. Vid prövningen ska hänsyn särskilt tas till flygsäkerheten, relationen till övrig luftfart och andra trans- portslag, totalförsvaret samt särskilda störningar.

Vid tillståndsprövningen ska	Vid tillståndsprövningen ska
3 och 4 kap. samt 5 kap. 3–5 §§	3 och 4 kap. samt 5 kap. 3, 4 och
miljöbalken tillämpas. Ett till-	5 §§ miljöbalken och föreskrifter
stånd som medverkar till att en	som har meddelats med stöd av
miljökvalitetsnorm för annat än	5 kap. 1 eller 6 § miljöbalken
vatten som avses i 5 kap. 2 § första	tillämpas. Ett tillstånd som med-
stycket 1 miljöbalken inte följs får	verkar till att en gränsvärdesnorm
meddelas endast om tillståndet	för annat än vatten överträds får
förenas med de krav som behövs	meddelas endast om tillståndet
för att följa normen eller om det	förenas med de krav som behövs
finns en sådan förutsättning för	för att följa normen eller om det
tillstånd som anges i 5 kap. 5 §	finns en sådan förutsättning för
andra stycket miljöbalken. Vid	tillstånd som anges i 5 kap. 5 §
tillståndsprövningen ska pröv-	andra stycket miljöbalken. Vid
ningsmyndigheten tillämpa det	tillståndsprövningen ska pröv-
som sägs om mark- och miljö-	ningsmyndigheten tillämpa det
domstolens handläggning i 22 kap.	som sägs om mark- och miljö-
13 § miljöbalken.	domstolens handläggning i 22 kap.
	13 § miljöbalken.

Ett tillstånd får inte meddelas i strid mot en detaljplan eller om- rådesbestämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

1Senaste lydelse 2018:1423.

SOU 2023:72

Författningsförslag

1.17Förslag till lag om ändring i strålskyddslagen (2018:396)

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 10 § strålskyddslagen (2018:396) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6kap. 10 §1

Om det finns risk för att		Om det finns risk för att
verksamheten medför	att en	verksamheten medför att	en
miljökvalitetsnorm som	avses i	gränsvärdesnorm överträds,	får
5 kap. 2 § första stycket 1 miljö-		tillstånd ges endast om det före-
balken inte följs, får tillstånd ges		nas med de villkor som behövs
endast om det förenas med de		för att uppnå normen eller om
villkor som behövs för att följa		det finns en förutsättning för
normen eller om det finns en		tillstånd enligt 5 kap. 4 eller 5 §
förutsättning för tillstånd enligt		miljöbalken.
5 kap. 4 eller 5 § miljöbalken.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

1Senaste lydelse 2018:1424.

Författningsförslag

SOU 2023:72

1.18Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1408) om ändring av miljöbalken

Härigenom föreskrivs att 22 kap. 25 § lagen (2018:1408) om ändring av miljöbalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

22 kap.

25 §

En dom som innebär att tillstånd ges till en verksamhet ska i förekommande fall innehålla bestämmelser om

1.den tid som tillståndet ska gälla,

2.verksamhetens ändamål, läge, omfattning, säkerhet och tek- niska utformning i övrigt,

3.tillsyn, besiktning och kontroll såsom utsläppskontroll med angivande av mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod,

4.skyldighet att betala ersättning eller att utföra skadeförebyg- gande åtgärder samt hur betalningen ska ske,

5.skyldighet att betala avgifter,

6.de villkor om utsläpp, begränsningsvärden och bästa möjliga teknik som

a) behövs för att anpassa tillämpningen av sådana föreskrifter om försiktighetsmått som har meddelats med stöd av denna balk, om föreskrifterna medger eller förutsätter en sådan anpassning, eller

b) annars behövs för att hindra eller begränsa skadlig påverkan på grund av föroreningar,

7.de villkor som behövs avseende hantering av kemiska produk- ter i verksamheten, om hanteringen kan medföra olägenheter för den yttre miljön,

8.de villkor som behövs om avfallshantering, återvinning och återanvändning, om hanteringen, återvinningen eller återanvänd- ningen kan medföra olägenheter för den yttre miljön,

9. de villkor som behövs för	9. de villkor som behövs för
att verksamheten inte ska även-	att verksamheten inte ska med-
tyra möjligheterna att följa en mil-	föra en sådan otillåten påverkan
jökvalitetsnorm som avser vatten-	på vattenmiljön som avses i 5 kap.
miljön eller försämra vattenmil-	4 § första stycket,

SOU 2023:72

Författningsförslag

1.20Förslag till förordning om ändring

i vattenförvaltningsförordningen (2004:660)

Härigenom föreskrivs i fråga om vattenförvaltningsförordningen (2004:660)

dels att 6 kap. 2 a § ska upphöra att gälla,

dels att 1 kap. 1, 4 och 5 §§, 2 kap. 4 §, 3 kap. 1 och 4 §§, 4 kap. 1–

16 §§, 6 kap. 1 §, 7 kap. 1 §, 8 kap. 3 och 6 §§, bilaga 1 och rubrikerna närmast före 4 kap. 1, 4, 4 a, 5, 6 och 9 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas fyra nya paragrafer, 3 kap. 2 a §, 4 kap.

12 a § och 6 kap. 10 a och 10 b §§, och närmast före 4 kap. 11 § och 6 kap. 10 a § nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

1 kap.

1 §1

Denna förordning gäller för-	Denna förordning innehåller
valtningen av kvaliteten på vat-	bestämmelser om förvaltningen
tenmiljön enligt 5 kap. miljö-	av kvaliteten på vattenmiljön och
balken.	om undantag från kraven på kva-
	liteten på vattenmiljön enligt
	5 kap. miljöbalken.

Förordningen är meddelad med stöd av

–5 kap. 1 § miljöbalken i fråga om 4 kap. 1–10 §§,

–5 kap. 6 § miljöbalken i fråga om 4 kap. 11–13 §§,

–5 kap. 10 § första stycket miljöbalken i fråga om 6 kap. 4 §,

–5 kap. 10 § andra stycket miljöbalken i fråga om 6 kap. 1–3, 5– 8 och 10 §§,

–5 kap. 15 § miljöbalken i fråga om 3 kap. 1–4 §§, 4 kap. 14 §, 5 kap. 1–5 och 7 §§, 6 kap. 1–3, 5–8 och 10 §§ samt 7 kap. 1 och 2 §§, och

–8 kap. 7 § regeringsformen i fråga om övriga bestämmelser.

1Senaste lydelse 2018:2103.

FörfattningsförslagSOU 2023:72

4 §2

Vid tillämpning av denna förordning för kvaliteten på ytvatten

avses med
ytvattenstatus: det tillstånd en	ytvattenstatus: den status en
ytvattenförekomst har och som	ytvattenförekomst har och som
bestäms av vattenförekomstens	bestäms av vattenförekomstens
ekologiska status eller kemiska	ekologiska status eller kemiska
status, beroende på vilken av	status, beroende på vilken av
dessa som är sämst,	dessa som är sämst,

ekologisk status: kvaliteten på strukturen och funktionen hos akvatiska ekosystem som är förbundna med ytvatten, klassificerad i enlighet med bilaga V i direktiv 2000/60/EG och uttryckt såsom


”hög”, ”god”, ”måttlig”, ”otillfredsställande” eller ”dålig”,
kemisk		ytvattenstatus: den			kemisk		ytvattenstatus:				den
kemiska kvaliteten hos en ytvat-					kemiska status hos en ytvatten-
tenförekomst, klassificerad i en-					förekomst, klassificerad i enlig-
lighet	med bilaga V i			direktiv	het	med	bilaga V		i	direktiv
2000/60/EG och artikel 3, 4 och					2000/60/EG och artikel 3, 4 och
6 samt		bilaga I	i	direktiv	6	samt	bilaga I		i	direktiv
2008/105/EG och uttryckt så-					2008/105/EG och uttryckt så-
som ”god” eller ”uppnår ej god”,					som ”god” eller ”uppnår ej god”,
ekologisk potential: tillstån-					ekologisk			potential: statusen
det hos en kraftigt modifierad					hos en kraftigt modifierad eller
eller	konstgjord		ytvattenföre-		konstgjord			ytvattenförekomst,
komst, klassificerad i enlighet med					klassificerad			i enlighet			med
bilaga V i direktiv 2000/60/EG					bilaga V i direktiv 2000/60/EG
och uttryckt såsom ”maximal”,					och uttryckt såsom ”maximal”,
”god”, ”måttlig”, ”otillfreds-					”god”, ”måttlig”, ”otillfredsstäl-
ställande” eller ”dålig”.					lande” eller ”dålig”.

5 §3

Vid tillämpning av denna förordning för kvaliteten på grundvat-

ten avses med
grundvattenstatus: det till-	grundvattenstatus: den status
stånd en grundvattenförekomst	en grundvattenförekomst har
har och som bestäms av vattnets	och som bestäms av vattnets
kvantitativa status eller kemiska	kvantitativa status eller kemiska

2Senaste lydelse 2009:1108.

3Senaste lydelse 2008:983.

SOU 2023:72

Författningsförslag

status, beroende på vilken av dessa som är sämst,

kvantitativ status: ett tillstånd relaterat till direkta och indirekta vattenuttags påverkan på en grundvattenförekomst, klassifi- cerat i enlighet med bilaga V i direktiv 2000/60/EG och ut- tryckt såsom ”god” eller ”otill- fredsställande”, och

kemisk grundvattenstatus: den kemiska sammansättningen hos en grundvattenförekomst, klas- sificerad i enlighet med bilaga V i direktiv 2000/60/EG och bilagorna I−IV i direktiv 2006/118/EG samt uttryckt såsom ”god” eller ”otill- fredsställande”.

status, beroende på vilken av dessa som är sämst,

kvantitativ status: en status relaterad till direkta och indi- rekta vattenuttags påverkan på en grundvattenförekomst, klas- sificerat i enlighet med bilaga V i direktiv 2000/60/EG och ut- tryckt såsom ”god” eller ”otill- fredsställande”, och

kemisk grundvattenstatus: den kemiska statusen hos en grund- vattenförekomst, klassificerad i enlighet med bilaga V i direktiv 2000/60/EG och bilagorna I−V

idirektiv 2006/118/EG samt ut- tryckt såsom ”god” eller ”otill- fredsställande”.

		2 kap.
		4 §
Vattenmyndigheterna skall pla-			Vattenmyndigheterna ska pla-
nera sitt arbete enligt denna för-			nera sitt arbete enligt denna för-
ordning så att det möjliggör och			ordning så att det möjliggör och
uppmuntrar till deltagande		av	uppmuntrar till deltagande av
alla som berörs av förvaltningen			alla som berörs av förvaltningen
av kvaliteten	på vattenmiljön.		av kvaliteten på vattenmiljön.
Innan vattenmyndigheten fattar			Innan vattenmyndigheten fattar
beslut om kvalitetskrav, förvalt-			beslut om miljökvalitetsnormer,
ningsplaner och åtgärdsprogram			förvaltningsplaner och åtgärds-
eller i övrigt handlägger frågor			program eller i övrigt handlägger
enligt denna	förordning	av	frågor enligt denna förordning
större betydelse skall myndig-			av större betydelse ska myndig-
heten samråda med de myndig-			heten samråda med de myndig-
heter, kommuner, organisationer,			heter, kommuner, organisationer,
verksamhetsutövare och enskilda			verksamhetsutövare och enskilda
som berörs av beslutet.			som berörs av beslutet.

Författningsförslag

SOU 2023:72

3 kap.

1 §4

Varje vattenmyndighet ska se till att det för vattendistriktet görs

1.en beskrivning och analys av distriktet i enlighet med artikel 5 och bilaga II i direktiv 2000/60/EG,

2. en kartläggning av mänsk-	2. en kartläggning av mänsk-
lig verksamhets påverkan på yt-	lig verksamhets påverkan på yt-
vattnets och grundvattnets till-	vattnets och grundvattnets status
stånd som ska utföras i enlighet	som ska utföras i enlighet med
med artikel 5 och bilaga II i di-	artikel 5 och bilaga II i direktiv
rektiv 2000/60/EG och särskilt	2000/60/EG och särskilt beakta
beakta sådana ämnen som anges	sådana ämnen som anges i
i bilaga I i direktiv 2008/105/EG,	bilaga I i direktiv 2008/105/EG,
och	och

3.en ekonomisk analys av vattenanvändningen i enlighet med artikel 5 och bilaga III i direktiv 2000/60/EG.

Beskrivningen, kartläggningen	Beskrivningen, kartläggningen
och analyserna ska revideras	och analyserna ska revideras
löpande och vara så uppdaterade	löpande och vara så uppdaterade
att de kan beaktas i arbetet med	att de kan beaktas i abetet med
åtgärdsprogram senast den 22 de-	åtgärdsprogram vid de tid-
cember 2009 och vid de tid-	punkter som följer av artikel 5 i
punkter som följer av artikel 5 i	direktiv 2000/60/EG.
direktiv 2000/60/EG.
	2 a §
	Vattenmyndigheten ska på sätt
	som framgår av artikel 4 i direktiv
	2008/105/EG ange sådana bland-
	ningszoner som finns i närheten av
	utsläpp	från punktkällor med
	högre	föroreningskoncentration
	än i ytvattenförekomsten i övrigt.

4Senaste lydelse 2009:1108.

För att uppfylla målet god vat- tenstatus ska miljökvalitetsnor- merna för yt- och grundvatten- förekomster uppnås.

Miljökvalitetsnormerna för en ytvattenförekomst uppnås när vat- tenförekomsten har både god ke- misk status och god ekologisk sta- tus eller potential, om inte annat har bestämts vid tillämpning av 10 §.

SOU 2023:72

Författningsförslag

4 §5

Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersök- ning får inom sina ansvarsområden meddela närmare föreskrifter om hur och när de uppgifter som avses i 1 och 2 §§ ska utföras och redovisas.

Havs- och vattenmyndigheten får meddela närmare föreskrifter om hur sådana blandningszoner som avses i 2 a § ska anges och för- valtas.

	4 kap.
Fastställande av kvalitetskrav		Fastställande
för vattendistrikt		av miljökvalitetsnormer
		för vattendistrikt
	1 §
Varje vattenmyndighet skall		Varje	vattenmyndighet ska
fastställa kvalitetskrav för yt-		fastställa	miljökvalitetsnormer
vattenförekomster,	grundvat-	enligt 5 kap. 2 § miljöbalken för
tenförekomster och	skyddade	ytvattenförekomster,		grundvat-
områden i vattendistriktet.		tenförekomster och		skyddade
		områden i vattendistriktet.

2 §6

Kvalitetskraven för ytvatten och grundvatten ska fastställas så att tillståndet i vattenförekoms- terna inte försämras.

5Senaste lydelse 2011:634.

6Senaste lydelse 2015:516.

2. det av tekniska skäl eller på grund av kostnader som är högre än värdet av nyttan inte är rimligt att på något annat sätt som är ett väsentligt bättre alternativ för miljön åstadkomma den nytta som följer av att vattenföre- komsten är konstgjord eller kraf- tigt modifierad.

a) urban markanvändning eller miljön i stort,

Författningsförslag

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormerna för en grundvattenförekomst uppnås när vattenförekomsten har både god kemisk status och god kvantitativ status, om inte annat har bestämts vid tillämpning av 10 §.

3 §7

Vattenmyndigheten ska förklara en ytvattenförekomst som konstgjord eller kraftigt modifierad, om den har skapats genom mänsklig verksamhet eller på grund av mänsklig verksamhet har änd- rat sin fysiska karaktär på ett väsentligt sätt och

1.de hydromorfologiska förändringar som behövs för att vatten- förekomsten ska uppnå god ekologisk status kan antas på ett bety- dande sätt negativt påverka

a) miljön i stort

b)sjöfart eller hamnanläggning,

c)rekreationsintressen,

d)kraftproduktion, dricksvattenförsörjning, bevattning eller annan verksamhet som vatten lagras för,

e)verksamhet eller åtgärd för skydd mot översvämning, mark- avvattning eller annan vattenreglering, eller

f)annan verksamhet av väsentlig betydelse från allmän syn- punkt, och

2. det av tekniska skäl eller på grund av höga kostnader inte är rimligt att på något annat sätt som är ett väsentligt bättre alter- nativ för miljön åstadkomma den nytta som följer av att vatten- förekomsten är konstgjord eller kraftigt modifierad.

7Senaste lydelse 2018:2103.

100

SOU 2023:72Författningsförslag

Krav för ytvatten	Miljökvalitetsnormer
	för ytvatten
4 §8
Kvalitetskraven för ytvatten	För ytvatten ska
ska
1. fastställas så att ytvatten-	1. resultatnormer fastställas så
förekomsterna senast den 22 de-	att ytvattenförekomsterna upp-
cember 2015 uppnår en sådan	når en god ekologisk ytvat-
god ytvattenstatus som enligt bi-	tenstatus i enlighet med bilaga V
laga V till direktiv 2000/60/EG	till direktiv 2000/60/EG,
samt artiklarna 3, 4 och 6 i och bi-
laga I till direktiv 2008/105/EG
ska ha nåtts vid den tidpunkten,
2. senast den 22 december 2015	2. gränsvärdesnormer fastställas
fastställas så att ytvattenföre-	så att ytvattenförekomsterna
komsterna i fråga om ämnena 2,	uppnår en god kemisk ytvatten-
5, 15, 20, 22, 23 och 28 i del A i	status i enlighet med bilaga V till
bilaga I till direktiv 2008/105/EG	direktiv 2000/60/EG och artikel 3,
senast den 22 december 2021 upp-	4 och 6 samt bilaga I till direktiv
når en sådan god kemisk ytvatten-	2008/105/EG.
status som enligt direktivet ska ha
nåtts vid den tidpunkten, och

3.senast den 22 december

2018 fastställas så att ytvatten- förekomsterna i fråga om äm- nena 34–45 i del A i bilaga I till direktiv 2008/105/EG senast den 22 december 2027 uppnår en sådan god kemisk ytvattenstatus som enligt direktivet ska ha nåtts vid den tidpunkten.

Första stycket 1 gäller inte ytvattenförekomster som har för- klarats som konstgjorda eller kraftigt modifierade.

8Senaste lydelse 2015:516.

101

FörfattningsförslagSOU 2023:72

Krav för konstgjorda och			Resultatnormer för konstgjorda
kraftigt modifierade ytvatten			och kraftigt modifierade
			ytvatten
		4 a §9
Kvalitetskraven	för	konst-	Resultatnormer	för	konst-
gjorda och kraftigt modifierade			gjorda och kraftigt modifierade
ytvattenförekomster	ska	fast-	ytvattenförekomster	ska	fast-
ställas så att de senast den 22 de-			ställas så att de uppnår en god
cember 2015 uppnår en sådan			ekologisk potential i enlighet med
god ekologisk potential och god			bilaga V till direktiv 2000/60/EG.
kemisk ytvattenstatus som		enligt
bilaga V till direktiv 2000/60/EG
samt artiklarna 3, 4 och 6 i och
bilaga I till direktiv 2008/105/EG
ska ha nåtts vid den tidpunkten.
Krav för grundvatten			Miljökvalitetsnormer för
			grundvatten

5 §10

Kvalitetskraven för grundvat- För grundvatten ska ten ska fastställas så att alla grundvattenförekomster senast

den 22 december 2015 uppnår god grundvattenstatus enligt be- stämmelserna i bilaga V till di- rektiv 2000/60/EG och bilagorna I–IV till direktiv 2006/118/EG.

1. resultatnormer fastställas så att det säkerställs att en god kvan- titativ status uppnås i enlighet med bilaga V till direktiv 2000/60/EG, och

2. gränsvärdesnormer faststäl- las så att en god kemisk status upp- nås i enlighet med bilaga V till di-

9Senaste lydelse 2015:516.

10Senaste lydelse 2015:516.

102

SOU 2023:72Författningsförslag

	rektiv 2000/60/EG och artikel 3
	samt bilagorna I–III till direktiv
	2006/118/EG.
Krav för skyddade områden	Miljökvalitetsnormer för vatten
	i skyddade områden
6 §
Kvalitetskraven för skyddade		Miljökvalitetsnormer för vatten
områden skall fastställas så att	i skyddade områden ska fast-
alla normer och mål uppfylls	ställas så att alla normer och mål
senast den 22 december 2015, om	uppnås, om inte annat följer av
inte annat följer av den lagstift-	den lagstiftning enligt vilken de
ning enligt vilken de skyddade	skyddade områdena har fast-
områdena har fastställts.	ställts.
6 a §11
Kvalitetskraven för skyddade		Resultatnormer för skyddade
områden ska i fråga om bad-	områden ska i fråga om bad-
vatten fastställas så att	vatten fastställas så att
1. badvattnet senast den 22 de-		1. badvattnet har en sådan till-
cember 2015 har en sådan till-	fredsställande kvalitet som avses i
fredsställande kvalitet som avses	7 §	badvattenförordningen
i 7 § badvattenförordningen	(2008:218), och
(2008:218), och

2.andelen badvatten i vattendistriktet som har en sådan bra eller utmärkt kvalitet som avses i 7 § badvattenförordningen ökar, om ökningen kan åstadkommas med åtgärder som är rimliga, pro- portionella och lämpliga.

7§12

Om en vattenförekomst i ett	Om en vattenförekomst i ett
visst avseende omfattas av olika	visst avseende omfattas av olika
stränga kvalitetskrav enligt 2–6 a §§	stränga krav enligt 2–6 a §§ eller
eller andra bestämmelser, ska det	andra bestämmelser, ska det
strängaste kravet gälla.	strängaste kravet gälla.

11Senaste lydelse 2008:219.

12Senaste lydelse 2008:983.

103

FörfattningsförslagSOU 2023:72

					8 §13
Havs- och vattenmyndig-						Havs- och vattenmyndig-
heten får meddela				föreskrifter		heten får meddela föreskrifter
om hur kvalitetskraven för ytvat-						om hur miljökvalitetsnormer för
ten ska bestämmas enligt detta						ytvatten ska	bestämmas	enligt
kapitel och bilaga V och X till						detta kapitel och bilaga V och X
direktiv 2000/60/EG samt artik-						till direktiv	2000/60/EG samt
larna 3	och	4	i	och	bilaga I	artiklarna 3 och 4 i och bilaga I
till direktiv 2008/105/EG.						till direktiv 2008/105/EG.
					8 a §14
Sveriges		geologiska			under-	Sveriges	geologiska	under-
sökning får meddela föreskrifter						sökning får meddela föreskrifter
om hur kvalitetskraven för grund-						om hur miljökvalitetsnormer för
vatten ska bestämmas enligt detta						grundvatten ska bestämmas en-
kapitel,	bilaga V			till	direktiv	ligt detta kapitel, bilaga V till di-
2000/60/EG och bilagorna I–IV						rektiv 2000/60/EG och bilagorna
till direktiv 2006/118/EG.						I–IV till direktiv 2006/118/EG.
					8 b §15
Vattenmyndigheten får med-						Vattenmyndigheten får med-
dela närmare föreskrifter om de						dela närmare föreskrifter om de
kvalitetskrav		som		ska gälla		miljökvalitetsnormer som ska gälla
i vattendistriktet.						i vattendistriktet.
Kvalitetskrav				som	avser
kemisk ytvattenstatus är miljök-
valitetsnormer			enligt 5 kap. 2 §
första stycket 1 miljöbalken.

13Senaste lydelse 2015:516.

14Senaste lydelse 2011:634.

15Senaste lydelse 2015:516.

104

Vattenmyndigheten ska för en viss vattenförekomst besluta om mindre stränga miljökvali- tetsnormer än vad som följer av 2–6 §§, om

105

SOU 2023:72Författningsförslag

Avvikelser, undantag och	Förlängd tidsfrist och mindre
ändringar för att möjliggöra	stränga miljökvalitetsnormer
rimliga och ändamålsenliga
miljövillkor

9§16

Vattenmyndigheten ska be-	Miljökvalitetsnormer enligt 2–
sluta att kvalitetskraven ska upp-	6 §§ ska uppnås senast den 22 de-
fyllas vid en senare tidpunkt än	cember 2027.
vad som följer av 2–6 §§, om

1.syftet är att vattenmiljön stegvis ska förbättras så att kvali- tetskraven blir uppfyllda vid den senare tidpunkten,

2.det inte är möjligt av tek- niska skäl eller med rimliga kost- nader att åstadkomma de förbätt- ringar av vattenmiljön som be- hövs för att uppfylla kvalitetskra- ven inom den tid som anges i 2– 6 §§, och

3.vattnets kvalitet inte riske- rar att försämras ytterligare.

Ett beslut enligt första stycket får				Miljökvalitetsnormerna	får
innebära	att kvalitetskraven		blir	uppnås senare än den 22 december
uppfyllda	senare	än	den	2027, endast om det på grund av
22 december 2027, endast om det				naturliga förhållanden är omöjligt
på grund av naturliga förhållanden				att åstadkomma nödvändiga
är omöjligt att åstadkomma för-				förbättringar dessförinnan.
bättringarna dessförinnan.

10§17

Vattenmyndigheten ska för en viss vattenförekomst besluta om mindre stränga kvalitetskrav än vad som följer av 2–6 §§, om

16Senaste lydelse 2018:2103.

17Senaste lydelse 2018:2103.

Trots försämrings- och även- tyrandeförbuden i 5 kap. 3 a § första stycket 1 och 4 § första stycket miljöbalken får en myndighet eller en kommun besluta om en plan eller tillåta en verksamhet eller åtgärd som

4. vattnets status eller pot- ential inte riskerar att försämras ytterligare.

Undantag från kraven

på kvaliteten på vattenmiljön i 5 kap. miljöbalken

FörfattningsförslagSOU 2023:72

1. det på	grund	av	sådan	1. det på	grund	av	sådan
mänsklig verksamhets påverkan				mänsklig verksamhets påverkan
som avses i	3 kap.	1 §	första	som avses i	3 kap.	1 §	första
stycket 2 eller på grund av vat-				stycket 2 eller på grund av vat-
tenförekomstens naturliga till-				tenförekomstens naturliga till-
stånd är omöjligt eller skulle				stånd är omöjligt eller skulle
medföra orimliga kostnader att				medföra kostnader som är högre
uppnå de strängare kraven,				än värdet av målet att uppnå de
				strängare kraven,
2. de miljömässiga eller sam-				2. de miljömässiga eller sam-
hällsekonomiska behov som verk-				hällsekonomiska behov som verk-
samheten fyller inte utan orim-				samheten fyller inte kan tillgo-
liga kostnader kan tillgodoses på				doses på ett annat sätt som är
ett sätt som är väsentligt bättre				väsentligt bättre för miljön utan
för miljön,				att medföra kostnader som är
				högre än värdet av nyttan,

3.alla möjliga åtgärder vidtas för att med hänsyn till verksamhe- tens karaktär eller vattenförekomstens naturliga tillstånd uppnå

a) bästa möjliga ekologiska och kemiska status, om vattenföre- komsten är ett ytvatten, och

b) bästa möjliga status, om vattenförekomsten är ett grundvat- ten, och

4. vattnets kvalitet inte riske- rar att försämras ytterligare.

11 §18

Trots 5 kap. 4 § miljöbalken får en myndighet eller kommun tillåta en verksamhet eller åtgärd som

18Senaste lydelse 2018:2103.

106

Trots försämringsförbudet i 5 kap. 3 a § första stycket 1 och 4 § första stycket miljöbalken får en myndighet eller en kommun til-

107

SOU 2023:72

Författningsförslag

1.ändrar en ytvattenförekomsts fysiska karaktär eller en grund- vattenförekomsts nivå, eller

2. medför en risk att en ytvat-	2. medför en risk att en ytvat-
tenförekomsts kvalitet försämras	tenförekomsts	status	försämras
från hög status till god status och	från hög status till god status och
verksamheten eller åtgärden är	planen, verksamheten eller åtgär-
en hållbar mänsklig utvecklings-	den avser en hållbar mänsklig ut-
verksamhet.	vecklingsverksamhet.
	Beslut enligt första stycket får
	fattas endast om
	1. planläggningen,			verksam-
	heten eller åtgärden
	a) behöver vidtas för att till-
	godose ett allmänintresse av större
	vikt, eller
	b) innebär att dess fördelar för
	människors hälsa och			säkerhet
	eller för en hållbar utveckling upp-
	väger nackdelarna med en sådan
	ändring eller försämring som avses
	i första stycket,
	2. det av tekniska skäl eller på
	grund av att kostnaden är högre än
	värdet av nyttan inte är möjligt att
	uppfylla syftet med planlägg-
	ningen, verksamheten eller åtgär-
	den på något annat sätt som är vä-
	sentligt bättre för miljön, och
	3. alla genomförbara			åtgärder
	vidtas för att mildra de negativa
	konsekvenserna	för	vattenföre-
	komstens status.

12§19

En verksamhet eller åtgärd får tillåtas enligt 11 § endast om

1. verksamheten eller åtgärden

19Senaste lydelse 2018:2103.

FörfattningsförslagSOU 2023:72

a) behöver vidtas för att till-		låta en tillfällig och kortvarig för-
godose ett allmänintresse av större		sämring av vattenmiljön i sam-
vikt, eller		band med direkta utsläpp från
b) innebär att dess fördelar för		konstruktions- och byggnads-
människors hälsa och säkerhet		arbeten och liknande verksam-
eller för hållbar utveckling upp-		heter på eller i marken som kom-
väger nackdelarna med en sådan		mer i kontakt med grundvatten.
ändring eller försämring som av-
ses i 11 §,
2. det av tekniska skäl eller på
grund av orimliga kostnader inte
är möjligt att uppfylla syftet med
verksamheten eller	åtgärden på
något annat sätt som är väsentligt
bättre för miljön, och
3. alla genomförbara åtgärder
vidtas för att mildra de negativa
konsekvenserna för	vattenföre-

komstens status.

12 a §

Trots försämringsförbudet i 5 kap. 3 a § första stycket 1 och 4 § första stycket miljöbalken avse- ende gränsvärdesnormer för yt- vattenförekomster får en myndig- het eller en kommun besluta om en plan eller tillåta en verksamhet eller åtgärd om överträdelsen av normerna

1. beror på en föroreningskälla utanför Sveriges gränser och effek- tiva åtgärder inte kan vidtas för att uppnå den status som vattnet ska ha enligt normerna, eller

2. sker i en enligt 3 kap. 2 a § utpekad blandningszon och över- trädelsen inte hindrar att normen

108

FörfattningsförslagSOU 2023:72

14 §21
När vattenmyndigheten har	När vattenmyndigheten			har
tagit del av en sådan utredning	tagit del av en sådan utredning
som avses i 22 kap. 13 § första	som	avses i	5 kap. 3 b §	eller
stycket 1 miljöbalken eller infor-	22 kap. 13 § första stycket 1 mil-
merats om att en verksamhet	jöbalken eller informerats om att
eller åtgärd har tillåtits enligt	en plan har beslutats eller en verk-
11 §, ska vattenmyndigheten fatta	samhet eller åtgärd har tillåtits
de beslut om förvaltningen av	efter	undantag enligt 11		eller
vattenmiljön som utredningen	12 a § första stycket, ska vatten-
eller tillåtandet föranleder.	myndigheten fatta de beslut om
	förvaltningen		av vattenmiljön
	som utredningen eller tillåtandet
	föranleder.

Om vattenmyndigheten finner att det inte finns förutsättningar för att ändra en miljökvalitetsnorm i enlighet med en sådan redo- görelse som avses i 22 kap. 13 § andra stycket miljöbalken, ska vattenmyndigheten

1.anmäla detta till regeringen och i anmälan redovisa sin bedöm- ning, det som kommit fram i ändringsfrågan och de skäl som talar för respektive emot en ändring,

2.informera den som har begärt vattenmyndighetens yttrande om att ändringsfrågan har anmälts till regeringen, och

3.avvakta med sitt slutliga yttrande till dess regeringen har beslu- tat i ändringsfrågan.

					15 §22
Om		en	vattenförekomsts			Om en vattenförekomsts sta-
kvalitet		försämras tillfälligt av				tus eller potential försämras till-
exceptionella			naturliga orsaker			fälligt av exceptionella naturliga
eller	av	naturligaorsaker			som	orsaker eller av naturliga orsaker
inte rimligen hade kunnat förut-						som inte rimligen hade kunnat
ses eller till följd av olyckor som						förutses eller till följd av olyckor
inte rimligen hade kunnat förut-						som inte rimligen hade kunnat
ses, ska vattenmyndigheten						förutses, ska vattenmyndigheten
1. besluta			de	åtgärder	som,	1. besluta de	åtgärder som,
utan	att	äventyra		återställandet		utan att äventyra	återställandet

21Senaste lydelse 2018:2103.

22Senaste lydelse 2018:2103.

110

SOU 2023:72Författningsförslag

av vattenförekomstens kvalitet				av vattenförekomstens status
när	orsaken	till	försämringen	eller potential när orsaken till för-
inte	längre föreligger, behöver			sämringen inte längre föreligger,
vidtas för att förebygga ytterli-				behöver vidtas för att förebygga
gare	försämringar		av kvaliteten	ytterligare försämringar av statu-
eller för att inte äventyra upp-				sen eller potentialen eller för att
nåendet av		kvalitetskraven för		inte äventyra uppnåendet av miljö-
andra vattenförekomster, och				kvalitetsnormerna för andra vatten-
				förekomster, och
2. årligen se över effekterna				2. årligen se över effekterna
och, om förhållandena inte är				och, om förhållandena inte är
sådana som avses i 9 §, se till att				sådana som avses i 9 §, se till att
alla genomförbara åtgärder vidtas				alla genomförbara åtgärder vidtas
för att återställa vattenföre-				för att återställa vattenföre-
komstens kvalitet som den var				komstens status eller potential
innan försämringen inträffade.				som den var innan försämringen
				inträffade.

16§23

Tillämpningen av 3, 9, 10, 11,		Tillämpningen av 3, 9, 10, 11,
12, 13 eller 15	§ får inte per-	12, 12 a, 13 eller 15 § får inte per-
manent hindra	eller äventyra	manent hindra	eller äventyra
uppfyllandet av	kvalitetskraven	uppnåendet av	miljökvalitets-
för andra vattenförekomster inom		normer för andra vattenföre-
vattendistriktet.		komster inom vattendistriktet.

6kap. 1 §24

Vattenmyndigheten ska upp-	Vattenmyndigheten ska upp-
rätta förslag till och fastställa ett	rätta förslag till och fastställa ett
åtgärdsprogram för vatten-	åtgärdsprogram för vatten-
distriktet och i det arbetet be-	distriktet och i det arbetet be-
akta de beskrivningar, kartlägg-	akta de beskrivningar, kartlägg-
ningar och analyser som avses i	ningar och analyser som avses i
3 kap. samt artikel 11.3 och 11.4	3 kap. samt artikel 11.3 och 11.4
i direktiv 2000/60/EG. Åtgärds-	i direktiv 2000/60/EG. Åtgärds-
programmet ska ange de åtgär-	programmet ska ange de åtgär-

23Senaste lydelse 2018:2103.

24Senaste lydelse 2018:2103.

111

SOU 2023:72

Författningsförslag

7–10 gäller inte för åtgärdspro- grammet.

Ett regionalt eller lokalt åt- gärdsprogram ska fastställas av regionfullmäktige eller kommun- fullmäktige.

7kap. 1 §25

Varje vattenmyndighet ska se		Varje vattenmyndighet ska se
till att program för övervakning		till att program för övervakning
av vattnets tillstånd i vattendi-		av vattnets status i vattendistriktet
striktet finns och genomförs enligt		finns och genomförs enligt arti-
artikel 8 i direktiv 2000/60/EG och		kel 8 i direktiv 2000/60/EG och
artikel 3 i direktiv 2008/105/EG.		artikel 3 i direktiv 2008/105/EG.
Ett	övervakningsprogram ska	Ett övervakningsprogram ska
revideras minst vart sjätte år.		revideras minst vart sjätte år.
Vattenmyndigheten ska se till
att övervakningsprogrammet senast
den	22 december 2018 omfattar

ämnena 34–45 i del A i bilaga I till direktiv 2008/105/EG.

När vattenmyndigheten genomför programmen ska det ske i samverkan med de myndigheter, kommuner, organisationer och övriga som vattenmyndigheten finner lämpligt.

8kap. 3 §26

Innan vattenmyndigheten be-	Innan vattenmyndigheten be-
slutar de kvalitetskrav, förvalt-	slutar de miljökvalitetsnormer,
ningsplaner och åtgärdsprogram	förvaltningsplaner och åtgärds-
för vattendistrikt som avses i	program för vattendistrikt som
denna förordning för ett inter-	avses i denna förordning för ett
nationellt vattendistrikt, ska	internationellt vattendistrikt, ska
myndigheten samråda med den	myndigheten samråda med den
eller de myndigheter i Norge	eller de myndigheter i Norge
som har motsvarande uppgifter i	som har motsvarande uppgifter i

25Senaste lydelse 2015:516.

26Senaste lydelse 2010:1099.

113

Innan vattenmyndigheten underrättar regeringen ska den genomföra ett sådant samråd som avses i 3 § med den eller de berörda myndigheterna i de in- ternationella vattendistrikten och, i tillämpliga fall, besluta om förlängd tidsfrist enligt 4 kap. 9 § eller mindre stränga miljökvali- tetsnormer enligt 4 kap. 10 §, eller fastställa och vidta sådana åtgär- der som avses i 4 kap. 15 §.

FörfattningsförslagSOU 2023:72

de	internationella avrinnings-	de	internationella avrinnings-
områden som omfattas av di-		områden		som omfattas av
striktet. Samrådet ska syfta till		distriktet. Samrådet ska syfta till
att	i hela avrinningsområdet	att	i hela	avrinningsområdet
åstadkomma en enhetlig tillämp-		åstadkomma en enhetlig tillämp-
ning av de norska och svenska		ning av de norska och svenska
regler som har införts för genom-		regler som har införts för genom-
förandet av direktiv 2000/60/EG.		förandet av direktiv 2000/60/EG.
	Vattenmyndigheten ska lämna de upplysningar som sådana myn-

digheter i Norge som avses i första stycket behöver för att fullgöra uppgifter i enlighet med direktiv 2000/60/EG samt bistå dessa myn- digheter vid samråd i Sverige som följer av samma direktiv.

6 §27

Om god kemisk ytvattenstatus enligt 4 kap. 4 och 4 a §§ inte kan uppnås trots effektiva åtgärder enligt 6 kap. 1 § och det beror på att ett ämne som anges i bilaga I till direktiv 2008/105/EG kommer från en föroreningskälla utanför Sverige, ska vattenmyndigheten under- rätta regeringen om detta.

4 kap. 9 och 10 §§, eller fastställa och vidta sådana åtgärder som avses i 4 kap. 12 §.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har på- börjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser över- klagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

27Senaste lydelse 2015:516.

114

SOU 2023:72

Författningsförslag

Bilaga 128

Information i förvaltningsplaner för vattendistrikt

1.En allmän beskrivning av vattendistriktet i enlighet med 3 kap. 1 § som

a) för ytvatten innehåller

–en kartläggning av ytvattenförekomsternas lokalisering och gränser,

–en kartläggning av ekoregioner och typer av ytvatten- förekomster,

–en beskrivning av referensförhållanden för typer av ytvatten- förekomster, och

b) för grundvatten innehåller en kartläggning av grundvatten- förekomsternas lokalisering och gränser.

2. En sammanfattning av be-		2. En sammanfattning av be-
tydande påverkan	och effekter	tydande påverkan och effekter
på ytvattnets och grundvattnets		på ytvattnets och grundvattnets
tillstånd orsakade	av mänsklig	status orsakade av mänsklig verk-
verksamhet, såsom		samhet, såsom

a)en uppskattning av föroreningar från punktkällor,

b)en uppskattning av föroreningar från diffusa källor, inbegripet en sammanfattning av markanvändning,

c)en uppskattning av påverkan på vattenmängden, inbegripet uttag, och

d) en analys av andra konse-	d) en analys av andra konse-
kvenser som mänsklig verksam-	kvenser som mänsklig verksam-
het har för vattnets tillstånd.	het har för vattnets status.

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

4.En karta över de nätverk för övervakning som upprättas för de syften som anges i 7 kap. och en redovisning i kartform över resultaten av de övervak- ningsprogram som genomförts i

28Senaste lydelse 2016:734.

115

FörfattningsförslagSOU 2023:72

enlighet med dessa bestämmel-	enlighet med dessa bestämmelser
ser när det gäller tillståndet för	när det gäller ekologisk och
ytvatten (ekologisk och kemisk	kemisk status för ytvatten, kemisk
status), grundvatten (kemisk och	och kvantitativ status för grund-
kvantitativ status) och skyddade	vatten och status för skyddade
områden.	områden.
5. En redovisning av
a) de kvalitetskrav som har	a) de miljökvalitetsnormer som
fastställts enligt 4 kap. för ytvat-	har fastställts enligt 4 kap. för
ten, grundvatten och skyddade	ytvatten, grundvatten och skyddade
områden, inbegripet de fall då yt-	områden, inbegripet de fall då
vattenförekomster förklarats som	ytvattenförekomster förklarats som
konstgjorda eller kraftigt modi-	konstgjorda eller kraftigt modi-
fierade eller då undantagsreglerna	fierade eller då reglerna i 4 kap. 9,
i 4 kap. 9–12 §§ tillämpats,	10, 11, 12 eller 12 a § tillämpats,
b) skälen för att ytvattenföre-	b) skälen för att ytvattenföre-
komster förklarats som konst-	komster förklarats som konst-
gjorda eller kraftigt modifierade	gjorda eller kraftigt modifierade
eller att undantagsreglerna i 4 kap.	eller att reglerna i 4 kap. 9, 10, 11,
9–12 §§ tillämpats, och	12 eller 12 a § tillämpats, och

c) den information som i övrigt krävs enligt 4 kap.

6.Information om hur rikt- värden för grundvatten har fast- ställts och hur riskbedömningen har gjorts samt den information som i övrigt krävs enligt bilaga II del C i direktiv 2006/118/EG.

6.Information om hur gräns- värdesnormer för grundvatten har fastställts och hur riskbe- dömningen har gjorts samt den information som i övrigt krävs enligt bilaga II del C i direktiv 2006/118/EG.

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

9.En sammanfattning av

a)det eller de åtgärdsprogram som har fastställts i enlighet med

6kap., inklusive en beskrivning av hur åtgärderna avser att bidra till att kvalitetskraven i 4 kap. uppnås, och

a)det eller de åtgärdsprogram som har fastställts i enlighet med 6 kap., inklusive en beskrivning av hur åtgärderna avser att bidra till att miljökvalitetsnormerna i 4 kap. uppnås, och

116

SOU 2023:72

Författningsförslag

b)om kvalitetskraven ska uppfyllas vid en senare tidpunkt enligt 4 kap. 9 §, de åtgärder som anses nödvändiga för att stegvis förbättra vattenförekomsternas status, anledningarna till varje betydande försening med genom- förandet av dessa åtgärder och den förväntade tidtabellen för åtgärdernas genomförande.

b)om miljökvalitetsnormerna ska uppnås vid en senare tid- punkt enligt 4 kap. 9 §, de åt- gärder som anses nödvändiga för att stegvis förbättra vattenföre- komsternas status, anledningarna till varje betydande försening med genomförandet av dessa åt- gärder och den förväntade tid- tabellen för åtgärdernas genom- förande.

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

15. En sammanfattning av de	15. En sammanfattning av de
regleringar som har fastställts för	regleringar som har fastställts för
punktkälleutsläpp och annan	punktkälleutsläpp	och annan
verksamhet som inverkar på vat-	verksamhet som	inverkar på
tentillståndet och som avses i ar-	vattnets status och som avses i ar-
tikel 11.3 g respektive 11.3 i i di-	tikel 11.3 g respektive 11.3 i i di-
rektiv 2000/60/EG.	rektiv 2000/60/EG.

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

22.En sammanfattning av de åtgärder som har vidtagits när övervakningsdata eller andra data indikerat att det är osannolikt att de kvalitetskrav som fastställts enligt 4 kap. kommer att upp- fyllas.

23.Uppgifter om komplet- terande åtgärder som har befun- nits nödvändiga för att de kva- litetskrav som har fastställts för vattendistriktet ska kunna upp- fyllas.

22.En sammanfattning av de åtgärder som har vidtagits när övervakningsdata eller andra data indikerat att det är osannolikt att de miljökvalitetsnormer som fast- ställts enligt 4 kap. kommer att uppnås.

23.Uppgifter om komplet- terande åtgärder som har befun- nits nödvändiga för att de miljö- kvalitetsnormer som har fastställts för vattendistriktet ska kunna upp- nås.

117

Författningsförslag

SOU 2023:72

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

27.Information om var och hur man kan få tillgång till a) sådana handlingar som avses i 5 kap. 3 §,

b) detaljer om regleringar som	b) detaljer om regleringar som
har beslutats för punktkälle-	har beslutats för	punktkälle-
utsläpp och annan verksamhet	utsläpp och annan	verksamhet
som inverkar på vattentillståndet,	som inverkar vattnets status, och
och

c) sådana övervakningsdata som samlats in enligt 7 kap.

28. Om förvaltningsplanen är reviderad:

a)en sammanfattning av alla förändringar och revideringar som har gjorts sedan den föregående versionen, inklusive en samman- fattning av de revideringar som har genomförts i enlighet med 3 kap. och 4 kap. 9 §,

b) en bedömning av fram-	b) en bedömning	av	fram-
stegen vad gäller uppfyllande av	stegen vad gäller uppnåendet av
kvalitetskraven, inklusive en	miljökvalitetsnormerna, inklusive
redovisning i kartform av re-	en redovisning i kartform av re-
sultaten av övervakningen och en	sultaten av övervakningen och en
förklaring till varför ett eller flera	förklaring till varför en eller flera
kvalitetskrav inte har uppfyllts,	miljökvalitetsnormer	inte	har
	uppnåtts,

c)en sammanfattning av, och förklaring till, varje åtgärd som planerats i den tidigare versionen av förvaltningsplanen men som inte har vidtagits, och

d)en sammanfattning av varje ytterligare övergångsåtgärd som i enlighet med 22 har fastställts sedan den senaste versionen av förvaltningsplanen.

118

SOU 2023:72

Författningsförslag

1.21Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:701) om allmänna vattentjänster

Härigenom föreskrivs att 2 och 3 §§ förordningen (2007:701) om allmänna vattentjänster ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

Kommunen får meddela ytterligare föreskrifter om använd- ningen av allmänna va-anläggningar.

Länsstyrelsen eller kommunen får meddela föreskrifter om förbud eller begränsningar av använd- ningen av dricksvatten vid vatten- brist eller risk för vattenbrist.

Föreskrifter som har meddelats med stöd av andra stycket gäller när de har kungjorts eller vid den senare tidpunkt som anges i beslutet. I brådskande fall får föreskrifterna kungöras genom att publiceras i en ortstidning, på länsstyrelsens eller kommunens webbsida, läsas upp i radio eller på annat lämpligt sätt. Detsamma gäller i fråga om änd- ring eller upphävande av sådana föreskrifter.

	3 §1
Havs- och vattenmyndig-		Havs- och vattenmyndig-
heten ska ge	tillsynsvägledning	heten ska ge tillsynsvägledning
till länsstyrelsen i frågor om till-		till länsstyrelsen i frågor om till-
lämpningen	av 6 § lagen	lämpningen av 6 och 6 e §§ lagen
(2006:412) om allmänna vatten-		(2006:412) om allmänna vatten-
tjänster.		tjänster.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

1Senaste lydelse 2023:195.

119

Författningsförslag

SOU 2023:72

1.22Förslag till förordning om ändring

i luftkvalitetsförordningen (2010:477)

Härigenom föreskrivs att 8 och 9 §§ luftkvalitetsförordningen (2010:477) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse						Föreslagen lydelse
					8 §
Miljökvalitetsnormerna				i	10–	Gränsvärdesnormerna				i	10–
14, 17 och 18 §§,		19 §	2,		20 §	14, 17 och	18 §§, 19 §			2, 20 §
första stycket 1 samt 25 § anger						första stycket 1 samt 25 § anger
föroreningsnivåer		som		enligt		föroreningsnivåer som inte					får
5 kap. 2 § första stycket 1 miljö-						överträdas. Om annat inte anges
balken inte får överskridas. Om						i normen, ska varje överträdande
annat inte anges i normen, ska						av föroreningsnivån anses inne-
varje överskridande av förore-						bära att normen inte uppnås.
ningsnivån	anses	innebära			att
normen inte följs.
					9 §
Miljökvalitetsnormerna				i	15	Målsättningsnormerna				i	15
och 16 §§,	19 § 1, 20 §			första		och 16 §§,	19 §	1,	20 § första
stycket 2 samt 21–24 §§ anger						stycket 2 samt 21–24 §§ anger
föroreningsnivåer		enligt		5 kap.		föroreningsnivåer som inte					bör
2 § första stycket 2 miljöbalken.						överträdas eller som bör eftersträ-
När det i normen anges att en						vas att inte överträda. När det i
föroreningsnivå inte bör över-						normen anges att en förore-
skridas eller att det ska eftersträ-						ningsnivå inte		bör	överträdas
vas att en föroreningsnivå inte						eller att det ska eftersträvas att
överskrids, ska ett överskridande						en föroreningsnivå inte över-
av föroreningsnivån anses inne-						träds, ska ett överträdande av för-
bära att normen inte följs endast						oreningsnivån anses innebära att
om överskridandet beror på						normen inte uppnås endast om
						överträdelsen beror på
1. verksamheter eller åtgärder						1. verksamheter eller åtgärder
som varaktigt och i betydande						som varaktigt och i betydande
omfattning	motverkar		möjlig-			omfattning	motverkar			möjlig-

120

Författningsförslag

SOU 2023:72

1.23Förslag till förordning om ändring

i havsmiljöförordningen (2010:1341)

Härigenom föreskrivs att 26 § havsmiljöförordningen (2010:1341) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
26 §1
Vid samrådet enligt 5 kap. 4 §	Vid samrådet enligt 5 kap. 7 §
tredje stycket miljöbalken om	tredje stycket miljöbalken om
förslaget till åtgärdsprogram ska	förslaget till åtgärdsprogram ska
Havs- och vattenmyndigheten	Havs- och vattenmyndigheten
se till att	se till att

1.kungörelsen av förslaget innehåller en upplysning om var handlingarna finns tillgängliga samt inom vilken tid och till vem syn- punkter ska lämnas,

2.förslaget görs tillgängligt för allmänheten hos myndigheten och hos länsstyrelserna och kommunerna inom det område som pro- grammet omfattar, och

3.samrådet genomförs i så god tid att det efter samrådstidens utgång finns skälig tid för en sådan prövning som avses i 27 §.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

1Senaste lydelse 2011:641.

122

SOU 2023:72

Författningsförslag

1.24Förslag till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § och 10 kap. 9 § plan- och bygg- förordningen (2011:338) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap. 1 §

Under ett samråd om ett för-	Under ett samråd om ett för-
slag att anta, ändra eller upphäva	slag att anta, ändra eller upphäva
en regionplan, en översiktsplan,	en regionplan, en översiktsplan,
en detaljplan eller områdesbe-	en detaljplan eller områdesbe-
stämmelser ska länsstyrelsen på	stämmelser ska länsstyrelsen på
lämpligt sätt hålla andra berörda	lämpligt sätt hålla andra berörda
statliga myndigheter underrättade	statliga myndigheter underrättade
om planarbetet. Om förslaget rör	om planarbetet. Om förslaget rör
skogsmark, ska länsstyrelsen in-	skogsmark, ska länsstyrelsen in-
hämta Skogsstyrelsens yttrande.	hämta Skogsstyrelsens yttrande.
	Om förslaget innefattar en till-
	lämpning av undantag från be-
	stämmelserna om miljökvalitet för
	vatten i 5 kap. 3 a § miljöbalken
	med stöd av 4 kap. 11, 12 eller
	12 a §	vattenförvaltningsförord-
	ningen (2004:660) ska länsstyrelsen

inhämta yttrande från vattenmyn- digheten i det vattendistrikt som planläggningen avser.

Om förslaget avser en detaljplan eller områdesbestämmelser, behöver länsstyrelsen dock inte underrätta

1.lantmäterimyndigheten och myndigheter som är sakägare och som kommunen ska samråda med enligt 5 kap. 11 § plan- och bygg- lagen (2010:900), eller

2.andra myndigheter än de som har invänt mot översiktsplanen, utom när förslaget saknar stöd i översiktsplanen eller särskilt berör myndigheten.

123

SOU 2023:72

Författningsförslag

1.25Förslag till förordning om ändring

i miljöbedömningsförordningen (2017:966)

Härigenom föreskrivs att 5 § miljöbedömningsförordningen (2017:966) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 §

Vid en undersökning enligt 6 kap. 6 § miljöbalken ska identifier- ingen av omständigheter som i det enskilda fallet talar för eller emot en betydande miljöpåverkan utgå ifrån

1. i vilken utsträckning planen, programmet eller ändringen

a)anger förutsättningar för verksamheter eller åtgärder när det gäller lokalisering, typ av verksamhet, storlek eller driftsförhållan- den eller genom att fördela resurser,

b)har betydelse för de miljöeffekter som genomförandet av andra planer eller program medför,

c)har betydelse för att främja en hållbar utveckling eller för inte- greringen av miljöaspekter i övrigt, eller

d)har betydelse för möjligheterna att följa miljölagstiftningen,

2.miljöproblem som är relevanta för planen, programmet eller ändringen,

3.de sannolika miljöeffekternas och det påverkade områdets utmärkande egenskaper,

4.i vilken utsträckning det går att avhjälpa de sannolika miljö- effekterna,

5.miljöeffekternas gränsöverskridande egenskaper,

6.miljöeffekternas omfattning,

7.riskerna för människors hälsa eller för miljön till följd av all- varliga olyckor eller andra omständigheter,

8. det påverkade områdets be-	8. det påverkade områdets be-
tydelse och sårbarhet på grund av	tydelse och sårbarhet på grund av
intensiv markanvändning, över-	intensiv markanvändning, dess
skridna miljökvalitetsnormer, dess	kulturvärden eller andra ut-
kulturvärden eller andra ut-	märkande egenskaper i naturen,
märkande egenskaper i naturen,	och
och

125

Inledning

SOU 2023:72

Direktiven är indelade i tre deluppdrag vilka i sin tur är indelade i tre delar. Det första uppdraget är att säkerställa att miljökvalitets- normer för yt- och grundvatten får genomslag vid planläggning och byggande. Det andra uppdraget är att säkerställa en hållbar dagvatten- hantering vid detaljplaneläggning och byggande. Det tredje uppdraget är att trygga dricksvattenförsörjning vid planläggning.

Respektive uppdrag är sedan indelat i tre delar. Varje del inne- håller en mer specificerad redogörelse för vad utredaren förväntas utreda. Se den närmare beskrivningen av de olika uppdragen nedan. I samtliga delar ska också nödvändiga författningsförslag lämnas.

Uppdrag 1

Det första uppdraget, att säkerställa att miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten får genomslag vid planläggning och byggande, är in- delat i följande delar.

•En bättre redovisning av miljökvalitetsnormer för vatten i över- siktsplanen.

•En tydligare koppling mellan plan- och bygglagen och 5 kap. miljö- balken.

•Ökad tydlighet om vilket underlag som behövs i fråga om miljö- kvalitetsnormer för vatten vid detaljplaneläggning.

Mer specifikt anges i denna del att utredaren ska:

–bedöma om den nuvarande utformningen av 2 kap. 10 § plan- och bygglagen och andra bestämmelser i lagen som hänvisar till be- stämmelserna om miljökvalitetsnormer i 5 kap. miljöbalken är ända- målsenliga,

–bedöma om det nuvarande kravet i 3 kap. 4 § andra stycket plan- och bygglagen om vad som ska framgå av översiktsplanen i fråga om miljökvalitetsnormer för vatten är ändamålsenligt utformat,

–lämna förslag på hur redovisningen i översiktsplanen lämpligen kan utformas för att underlätta kommunens arbete med efterfölj- ande planering i förhållande till miljökvalitetsnormer för vatten,

128

SOU 2023:72

Inledning

–redovisa vilken påverkan som genomförandet av olika typer av detaljplaner kan ha på vattenmiljön (vattenförekomstens status),

–redovisa vilka undersökningar och analyser som bör göras vid en påverkan på vattenmiljön vid genomförande av olika typer av detalj- planeärenden,

–ge exempel på hur kommunens redovisning av påverkan på vatten- miljön kan utformas i olika typfall,

–klargöra vilken betydelse ett åtgärdsprogram kan ha för detaljerings- graden på det underlag som kommunen behöver ta fram, och

–bedöma om det finns anledning att förtydliga eller ändra de regler som anger hur kommunen ska hantera miljökvalitetsnormer för vatten vid detaljplaneläggning.

Uppdrag 2

Det andra uppdraget, att säkerställa en hållbar dagvattenhantering vid detaljplaneläggning och byggande, är indelat i följande delar.

•Förutsättningar för att ställa krav på dagvattenhantering.

•Utökade möjligheter att hantera dagvattenfrågor i lov- respektive byggskedet.

•Utökade möjligheter att reglera byggnadsmaterial och liknande.

Mer specifikt anges i denna del att utredaren ska:

–bedöma om kommunens möjlighet att ställa krav på utförande och underhåll av en dagvattenanläggning, t.ex. ett fördröjningsmaga- sin, ett grönt tak eller annan naturbaserad lösning, behöver utvidgas i syfte att ta hand om vattenflöden och för att tillgodose miljö- kvalitetsnormer för vatten,

–bedöma i vilka skeden som krav på att anordna och underhålla en dagvattenanläggning ska kunna ställas, eftersom frågan behöver kunna hanteras såväl vid detaljplaneläggning och plangenomför- ande som i drifts- och underhållsskedet,

129

Inledning

SOU 2023:72

–klarlägga kommunens respektive va-huvudmannens ansvar enligt vattentjänstlagen och vid behov lämna förslag som säkerställer att kommunen i de fall det är lämpligt kan ställa krav på fastighets- ägaren att ta hand om eller fördröja dagvatten,

–bedöma om det är lämpligt att ge kommunen eller va-huvudman- nen rätt att i både ny och befintlig bebyggelse förelägga fastighets- ägaren att anordna, underhålla eller byta ut en dagvattenanläggning, t.ex. när det finns en detaljplanebestämmelse som medger detta,

–säkerställa att de förslag som lämnas utformas med hänsyn till dels behovet av att regleringen ska vara rättssäker för enskilda fastighetsägare, dels risken att medlemmarna i ett va-kollektiv i vissa avseenden skulle kunna omfattas av olika villkor för att nyttja den allmänna va-anläggningen,

–bedöma om det är lämpligt att i större utsträckning än i dag pröva dagvattenfrågor i ärenden om bygglov, förhandsbesked eller start- besked, dock utan att inskränka den byggrätt som följer av detalj- planen, och

–bedöma om kommunen i en detaljplan behöver kunna reglera fler förhållanden för att säkerställa att genomförandet av planen inte medför att en miljökvalitetsnorm överträds.

Uppdrag 3

Det tredje uppdraget, att trygga dricksvattenförsörjning vid planlägg- ning, är indelat i följande delar.

•Krav på vattenhushållning i områden med dålig tillgång på vatten.

•Förutsättningar att skydda grundvattnet mot föroreningar vid plan- läggning.

•Tydligare krav på hänsyn till dricksvattenfrågor vid planläggning och byggande.

Mer specifikt anges i denna del att utredaren ska:

–analysera om kommunens möjligheter att ställa krav på hushåll- ning av vatten är tillräckliga med hänsyn tagen till behov av för- sörjningstrygghet av dricksvatten under fredstid, vid höjd bered- skap och i krig,

130

SOU 2023:72

Inledning

–analysera om kommunens möjligheter att skydda grundvattnet mot negativ påverkan är tillräckliga vid planläggning, och

–bedöma om det finns behov av att förtydliga reglerna om hänsyn till dricksvattenförsörjningen vid planläggning respektive vid pröv- ning enligt 9 och 10 kap. plan- och bygglagen.

Övrigt

Utöver dessa tre uppdrag finns i direktiven också uppdraget att föreslå följdändringar i anslutande regler. Som exempel på sådana anslutande regler nämns miljöbalken och lagen om allmänna vatten- tjänster.

Utredaren ska också bedöma och redovisa förslagens konsekvenser. Av direktiven framgår i denna del att utredaren bl.a. ska beskriva och om möjligt kvantifiera förslagens samhällsekonomiska konsekvenser och konsekvenser för plan- och byggprocessen i stort.

Uppdraget skulle ursprungligen redovisas senast den 20 juni 2023. Efter beslut om förlängning ska förslagen redovisas senast den 15 no- vember 2023.1

2.3Avgränsning av utredningens uppdrag

I utredningsarbetet har vi fokuserat i första hand på de utmaningar som beskrivs i våra utredningsdirektiv. Ytterligare behov har fram- kommit i takt med att utredningsarbetet fortskridit och synpunkter inkommit. Med hänsyn till tillgängliga resurser och utredningstid, har vi valt att inte fördjupa oss i alla frågor, i vart fall inte i en sådan utsträckning att vi kunnat arbeta fram välgrundade och tillräckligt konsekvensbedömda förslag. Eftersom de frågorna likväl kan vara angelägna att omhänderta, har vi i ett särskilt avsnitt samlat frågor för framtida översyn (se avsnitt 10.12).

Som en följd av omfattningen av identifierade utmaningar inom gällande regelverk avseende frågor om miljökvalitetsnormer för vatten, dagvattenhantering och dricksvattenförsörjning har vi också behövt avgränsa vårt arbete till dessa utmaningar och fokuserat främst på de författningsändringar som behövs. Arbetet med frågor om vilken

1Se dir. 2023:6, dir 2023:6 och dir. 2023:103.

131

Inledning

SOU 2023:72

påverkan som genomförandet av olika typer av detaljplaner kan ha på vattenmiljön, vilka undersökningar och analyser som bör göras vid en påverkan på vattenmiljön vid genomförande av olika typer av detaljplaneärenden, samt att ge närmare exempel på hur kommunens redovisning av påverkan på vattenmiljön kan utformas i olika typfall behöver därför fortsättas av vägledande myndigheter i samband med framtagande av nytt vägledningsmaterial (se avsnitt 10.14).

Under vår utredningstid har regeringen tillsatt Va-beredskaps- utredningen (M 022:05) med uppdraget att stärka förmågan att leverera vattentjänster vid händelse av kris, höjd beredskap och ytterst krig samt utifrån de nya förutsättningar som följer av ett förändrat klimat. Mot bakgrund härav och till följd av vatten- frågornas omfattning och komplexitet har vi, efter avstämning med Va-beredskapsutredningen, valt att avgränsa uppdraget på så sätt att

viinte närmare fördjupat oss i specifika beredskapsfrågor (se vår över- gripande beskrivning av några utmaningar i denna del i avsnitt 9.4.9).

2.4Utredningens arbetsformer

2.4.1Internt arbete

Vårt arbete påbörjades under januari 2022. Sekretariatet har varit be- mannat med först tre och därefter två utredningssekreterare. Den sammanlagda arbetstiden inom sekretariatet har över tid varierat mellan ett och drygt två årsarbetskrafter.

Alla möten med expertgruppen och referensgruppen har hållits digitalt. Internt i utredningen har sju fysiska eller delvis fysiska möten ägt rum.

2.4.2Externt arbete

Expertgrupp och referensgrupp

Av direktiven framgår att vi ska samråda med Boverket, Fortifika- tionsverket, Försvarsmakten, Havs- och vattenmyndigheten, Kemi- kalieinspektionen, Lantmäteriet, Livsmedelsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Naturvårdsverket, Statens fastighets- verk, Statens geotekniska institut, Sveriges geologiska undersökning,

132

SOU 2023:72

Inledning

Trafikverket, länsstyrelserna, vattenmyndigheterna, Sveriges Kom- muner och Regioner och Svenskt Vatten.

Samtliga i direktiven uppräknade myndigheter och andra aktörer har av dåvarande Finansdepartementet getts möjlighet att nominera en expert för att bistå utredningen. Eftersom Kemikalieinspektionen avstod från att nominera en expert har totalt 16 experter från dessa myndigheter och andra aktörer förordnats. Vidare har fyra sakkunniga från dåvarande Finansdepartementet, Miljödepartementet och Närings- departementet förordnats för att bistå utredningen. Vilka personer som har förordnats som sakkunniga respektive experter framgår av betänkandets missiv.

De förordnande experterna och sakkunniga har ingått i utredning- ens expertgrupp. Expertgruppen har träffats vid totalt sju tillfällen.

Utöver expertgruppen har utredningen också knutit en referens- grupp till sig. Syftet med referensgruppen har varit att få del av de kunskaper och erfarenheter som personer med särskilda sakkunska- per om den plan- och byggrättsliga regleringen och dess tillämpning har. Vid val av deltagarna i referensgruppen har, utöver deras goda förståelse för och erfarenhet av plan- och bygglagen respektive dag- och dricksvattenfrågor, även hänsyn tagits till behovet av kunskap om hantering av vattenfrågor på kommunal och regional nivå, liksom för förståelse för forskar-, exploatörs- och fastighetsägarperspektivet. Vid sammansättningen av deltagarna i referensgruppen var vår am- bition att, så långt möjligt, uppnå en jämn könsfördelning, en för- delning av deltagarna från olika delar av landet och en fördelning av företrädare mellan stora och små kommuner. Följande personer har deltagit i referensgruppen: samhällsplaneraren Camilla Andersson (Region Skåne), miljöstrategen Helena Björn (Lomma kommun), professorn Godecke-Tobias Blecken (Luleå tekniska universitet), tekniska chefen Jenny Forsberg (Marks kommun), tekniska rådet Johan Hjalmarsson (Mark- och miljööverdomstolen), biträdande bygg- lovschefen Henrik Höglund (Haninge kommun), miljöhandläggaren Annika Knape (Länsstyrelsen Stockholm), experten Jonathan Lindgren (Villaägarna), chefen Nancy Mattsson (JM), förvaltningsjuristen Albin Ring (Stockholms stad), chefen Rikard Silverfur, (Fastighetsägarna) och regionplanerare Anders Wilandson (Region Stockholm).

Referensgruppen har träffats vid totalt fem tillfällen.

133

Inledning

SOU 2023:72

Särskilda samråd/informationsutbyte

Vi har haft informationsutbyte med Klimaträttsutredningen i febru- ari 2022, med Försöksverksamhetskommittén i mars 2023, med Va- beredskapsutredningen i mars, maj och augusti 2023, med utredningen Förstudie för nationell fysisk planering i april och juli 2023 samt med Miljötillståndsutredningen i september 2023.

Vi har också haft särskilda avstämningar med företrädare som arbetar med vattenfrågor i ett antal kommuner, exempelvis Göteborgs kommun, Malmö kommun och Mörbylånga kommun.

Deltagande vid konferenser och seminarier

Vi har deltagit, och i de flesta fall också presenterat utredningens arbete, vid flera konferenser och seminarier i syfte att inhämta kun- skap med koppling till vårt uppdrag. Det har handlat om konferens- erna Mål 11-veckan 2022 som anordnades av Rådet för hållbara städer och dess samarbetspartners den 26 januari 2022, Juridik och dag- vatten som anordnades av VA-guiden den 10 februari 2022, Omställ- ningsforums workshop avseende projektet Samverkan för hållbart omhändertagande av dagvatten på kvartersmark (SODA) den 29– 30 mars 2022, Kunskapsdag för miljökvalitetsnormer för vatten och tillsyn vid Länsstyrelsen Stockholm den 26 april 2022, Boverkets klimatanpassningskonferens den 4 maj 2022, Svenskt Vattens års- stämma den 10–11 maj 2022, Svenskt Vattens Klimatkonferens den 6 september 2022, Naturvårdsverkets miljöbalksdag den 20 septem- ber 2022, Länsstyrelsernas nätverk för detaljplanering med tema dagvatten den 27 oktober 2022, SKR:s detaljplanekonferens den 11 november 2022, Hydrotekniska sällskapets vattendag den 1 febru- ari 2023, Va-guidens dagar om vatten, avlopp och kretslopp den

15mars 2023, Miljösamverkan Stockholms läns seminarium om dag- vattenutsläpp den 25 april 2023, Sveriges planerares riksförbunds plankonferens den 23 augusti 2023 och konferensen Vatten2023 den

24oktober 2023.

Vi deltog också vid offentliggörandet av den första rapporten från Nationella expertrådet för klimatanpassning den 9 februari 2022.

134

SOU 2023:72

Inledning

Studiebesök

Den 17 maj 2022 deltog vi vid studiebesök av dagvattenanläggningar i Hammarby Sjöstad i Stockholms kommun och i Sigtuna kommun. Studiebesöket anordnades av Miljösamverkan Stockholms län.

Den 3 juni 2022 gjorde vi studiebesök på Vattenmyndigheten för Södra Östersjön belägen på Länsstyrelsen i Kalmar län.

2.4.3Analysmetoder

Centralt i vårt arbete har varit att analysera behovet av och föreslå nya eller ändrade bestämmelser om vatten vid planläggning och byg- gande i plan- och bygglagen.

Vi har delat in arbetet i åtta delar där vi sammantaget har:

•kartlagt och analyserat de utmaningar som finns med nuvarande regelverk och processer för hantering av vattenfrågor vid plan- läggning och byggande,

•studerat gällande rätt, förarbeten och rättspraxis, men också äldre rätt inom området,

•studerat tre andra nordeuropeiska regelverk inom området,

•studerat hur arbetet med vattenfrågor är organiserat i Sverige,

•studerat vägledningsmaterial från berörda statliga myndigheter,

•tagit fram utgångspunkter för våra förslag,

•tagit fram förslag till regeländringar, och

•utrett konsekvenserna av förslagen.

Kartläggning av utmaningarna

En kartläggning av utmaningarna med nuvarande regelverk och pro- cesser för hantering av vattenfrågor vid planläggning och byggande påbörjades direkt i samband med utredningens start och pågick under större delen av utredningstiden.

135

Inledning

SOU 2023:72

Syftet med kartläggningen var både att få en bild av nuvarande och framtida utmaningar och att få en god bild av de områden inom vilka nuvarande regelverk behöver förenklas, förtydligas eller kom- pletteras.

Underlag för kartläggningen av utmaningarna inhämtades via möten med expertgruppen och referensgruppen, men också via andra möten, konferenser, studiebesök och seminarier, se under rubriken Deltag- ande vid konferenser och seminarier i avsnitt 2.4.2.

Underlag för kartläggningen av utmaningarna inhämtades också genom studier av de senaste årens praxis från i första hand EU-dom- stolen, Högsta domstolen och Mark- och miljööverdomstolen. Vilka avgöranden som omfattas av vår studie framgår i första hand av fot- notshänvisningarna i kapitel 7–9.

Vår samlade bild av utmaningarna stämdes av med både deltag- arna i expertgruppen och deltagarna i referensgruppen.

Utmaningarna beskrivs i första hand i kapitel 7–9.

Studie av gällande rätt m.m.

En studie av gällande EU-rätt och svensk rätt med direkt eller nära koppling till vårt uppdrag gjordes tidigt i utredningsarbetet.

Syftet med studien var dels att få en övergripande bild av det nu- varande svenska regelverket för hantering av vattenfrågor vid plan- läggning och byggande, dels att placera dessa regler i en bredare kon- text både internationellt och i förhållande till annan svensk reglering av vattenfrågor.

Studien resulterade i en beskrivning av gällande rätt i kapitel 4. Under arbetets gång gjorde vi också en studie på övergripande

nivå av hur frågor om vattenförsörjning och dagvattenhantering har hanterats och reglerats historiskt i Sverige. Syftet med studien var att undersöka hur lagstiftningen har utvecklats över tid. Studien resul- terade i en beskrivning som återfinns i kapitel 3.

Information för beskrivningarna inhämtades i första hand genom studie av regelverken, från aktuella förarbeten och praxis. Ytterligare

136

SOU 2023:72

Inledning

viktiga källor var lagkommentarer2 och rapporter samt annan infor- mation på berörda myndigheters webbplatser.

Studie av tre andra länders regelverk

I arbetets inledande skede utförde vi en studie av tre andra nord- europeiska länders regelverk avseende hantering av vattenfrågor vid planläggning och byggande.

Syftet med studien var både att få en bild av alternativa möjliga regleringar och att få inspiration för våra överväganden och förslag.

Studien beskrivs i kapitel 5.

Informationen för beskrivningen inhämtades i första hand från respektive lands officiella webbplats för de aktuella regelverken.

Studie av Sveriges organisation för arbete med vattenfrågor

En studie av Sveriges organisation för hantering av de vattenfrågor som omfattas av våra direktiv gjordes. Syftet med studien var dels att få en översiktlig bild av fördelningen av ansvaret mellan olika statliga, regionala och kommunala myndigheter, dels att få en bild av de olika myndigheternas roller i plan- och byggprocesserna.

Studien beskrivs i kapitel 6.

Studie av vägledningar

En studie av i första hand Boverkets, Havs- och vattenmyndighetens och Sveriges geologiska undersöknings vägledningar inom området gjordes.

Syftet med studien var att få en bild av hur processen för han- tering av vattenfrågor vid planläggning och byggande är tänkt att gå till i de delar där processen inte är författningsreglerad.

Resultatet av studien beskrivs i kapitel 7–9.

2Se främst Adolfsson m.fl., Plan- och bygglagen (2010:900) (20 december 2022, JUNO), Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 juni 2023, JUNO) Wik, 5 kap. miljöbalken Karnov (JUNO), Kruse, 11 kap. miljöbalken Karnov (JUNO) och Qviström, lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster, Karnov (JUNO).

137

Inledning

SOU 2023:72

Särskilt om statistik och annat underlag

Under utredningsarbetets gång har vi inhämtat kostnadsunderlag kring bl.a. skydd av vattenområden, framtagandet av lokala åtgärds- program och personella resurser för ärendehantering för vattenären- den vid olika myndigheter. Även statistik om i vilken mån avgöranden vid Mark- och miljööverdomstolen inkluderar frågor om exempelvis dagvatten och miljökvalitetsnormer har tagits fram.

Syftet med inhämtande av statistiken har i första hand varit att få till ett gediget underlag för beskrivningen av konsekvenserna av våra förslag.

Statistik har också inhämtats från SCB avseende vattenanvändning och vattenområden.

Statistiken beskrivs i första hand i kapitel 12. Statistiken om vatten- användning och vattenområden framgår av avsnitt 9.3 och 9.4.2.

Framtagande av utgångspunkter för överväganden och förslag

Under första halvan av utredningsarbetet tog vi fram övergripande utgångspunkter för kommande överväganden och förslag.

Syftet med framtagandet av utgångspunkterna var att beskriva vad vi uppfattar som helt avgörande för valet av överväganden och förslag.

Utgångspunkterna är allmänna och tar i första hand avstamp i de grundläggande mål och den övergripande politik som finns inom om- rådet.

Utgångspunkterna stämdes av både med deltagarna i expertgrup- pen och deltagarna i referensgruppen.

Utgångspunkterna beskrivs i kapitel 10.

Förslag till regeländringar

Som en följd av utredningsarbetet med kartläggning av utmaningar, studie av gällande rätt m.m. har vi tagit fram de författningsförslag som framgår av kapitel 1, de överväganden och förslagsmotiv som framgår av kapitel 10 och den författningskommentar som framgår av kapitel 13.

Samtliga överväganden och förslag har stämts av med expertgruppen.

138

SOU 2023:72

Inledning

Utredning av förslagens konsekvenser

Parallellt med utarbetandet av våra överväganden och förslag har kon- sekvenserna av förslagen analyserats. Analysen har genomförts i en- lighet med kraven i kommittédirektiven och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. I arbetet inhämtade vi bl.a. information om kostnads- och intäktskalkyler i kommittéhand- bokens avsnitt 7. Vi nyttjade också Tillväxtverkets stöd till utred- ningar i arbetet med upprättande av konsekvensutredning.

Vår konsekvensbeskrivning återfinns i kapitel 12.

2.5Andra utredningar och uppdrag av betydelse

2.5.1Inledning

I detta avsnitt beskriver vi de utredningar och andra uppdrag som vi bedömer har eller har haft närmast koppling till vårt uppdrag. Det handlar både om utredningar och uppdrag med uppgift att se över bestämmelser i plan- och bygglagen och utredningar och uppdrag med en mer generell uppgift att se över regleringar avseende exempelvis dricksvatten eller klimatet. Redovisningen begränsas till de utred- ningar och uppdrag som antingen har pågått parallellt med denna utredning eller nyligen har avslutat sitt arbete. I några fall redovisas utredningar som har avslutat sitt arbete tidigare än 2021. Detta beror på att dessa utredningars förslag på vattenområdet ännu inte har om- satts i ny reglering.

Vår övergripande bedömning är att ett antal förslag som har läm- nats berör vårt uppdrag. Även vissa förslag som inte i någon större utsträckning berör vårt uppdrag bör dock ändå nämnas eftersom de kan påverka förutsättningarna för och genomförandet av våra förslag.

I förekommande fall har, som nämnts ovan i avsnitt 2.4.2, av- stämningar hållits med parallella utredningar i syfte att så långt som möjligt beakta varandras pågående arbete och förslag.

139

Inledning

SOU 2023:72

2.5.2Utredningar

Miljömålsberedningen3

Den 1 juli 2010 beslutade regeringen kommittédirektiven Parlamen- tarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås.4

Utredningen tog namnet Miljömålsberedningen. Genom tilläggs- direktiv bestämdes att uppdraget skulle slutredovisas senast den 31 januari 2022.5

Beredningen har lämnat ett stort antal betänkanden. Av intresse i detta sammanhang är följande betänkanden: Med miljömålen i fokus

–hållbar användning av mark och vatten6 som lämnades i juni 2014 och Havet och människan7 som lämnades i december 2020.

Ändringar i plan- och bygglagen föreslås i båda betänkandena. I det förstnämnda betänkandet handlar ändringarna i huvudsak om nya krav på redovisning av och hänsyn till brukningsvärd jordbruks- mark enligt 3 kap. 4 § miljöbalken i översiktsplan och detaljplan. Be- redningens syfte med förslagen är att skydda den biologiska mång- falden och de ekosystemtjänster som jordbruket bidrar med. Vid sidan om dessa ändringar nämns att plan- och bygglagstiftningen har tydliga begränsningar när det gäller möjligheten att genomföra större åtgärder för att skydda mark eller bebyggelse mot ett förändrat kli- mat, t.ex. invallningar av större områden för att förhindra översväm- ning. Samtidigt konstateras att i den mån skyddsåtgärder går att reglera med stöd av plan- och bygglagen finns det en risk att miljölagstift- ningen förhindrar just de åtgärderna. Behovet av samordning med bestämmelserna i miljöbalken, men även med bestämmelserna i lagen om allmänna vattentjänster förs fram. Beredningen för också fram att det saknas en legaldefinition av termen dagvatten. Några författ- ningsförslag för att samordna och förtydliga plan- och bygglagen, miljöbalken och vattentjänstlagen för att åstadkomma en hållbar han- tering av dagvatten lämnas dock inte. I stället föreslog beredningen att regleringen av dagvatten borde bli föremål en särskild översyn. För att uppnå en god status i vattenförekomster fördes dock idén fram om en stärkt reglering både i plan- och bygglagen och 6 kap.

3M 2010:04.

4Se dir. 2010:74.

5Se dir. 2020:110.

6Se SOU 2014:50.

7Se SOU 2020:83, volym 1 och 2.

140

SOU 2023:72

Inledning

miljöbalken, bl.a. innebärande att åtgärdsprogrammen inom vatten- förvaltningen ska vara vägledande.8

I betänkandet Havet och människan föreslår Miljömålsberedningen i första hand en ny havsmiljölag, två nya etappmål om återföring av växtnäringsämnen och marint områdesskydd, nya författningsförslag för genomförande av EU-rättsakter, en ny samordnande roll för kustlänsstyrelserna i havs- och vattenmiljöarbetet och stärkt kommu- nalt planeringsansvar för kustvattenområdet.9

Tre författningsändringar föreslås i plan- och bygglagen. Den första ändringen är ett tillägg i 3 kap. 5 § plan- och bygglagen som innebär att kommunen i översiktsplanen ska redovisa hur hänsyn tas till havsplanerna enligt miljöbalken. Syftet med förslaget uppges vara att förmå landets 86 kustkommuner att samordna sina översikts- planer med havsplanerna, genom att inkludera kustvattenområdena i översiktsplanen. Den andra ändringen är ett tillägg i 4 kap. 12 § plan- och bygglagen som innebär att kommunen i en detaljplan får be- stämma skyddsåtgärder för att motverka havs- och vattenförorening likväl som negativ påverkan på havs- och vattenmiljön. Syftet med detta förslag är att ge kommunerna ökad möjlighet att ta hänsyn till havs- och vattenmiljön i sin detaljplanering. Slutligen föreslås i 4 kap. 14 § plan- och bygglagen en ny möjlighet för kommunen att i en detaljplan få ställa villkor om att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning endast får ges under förutsättning att markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att en havs- eller vattenförorening har avhjälpts eller en skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits på tomten.10

Beredningen för också fram att systemet med miljökvalitetsnormer är oklart och föreslår att Havs- och vattenmyndigheten ser över detta. Beredningen föreslår även en ny bestämmelse i 5 kap. miljöbalken med innebörden att det är regeringen som ska fastställa ett åtgärds- program för havs- och vattenmiljön.

Betänkandena har remitterats, men har ännu inte lett fram till regeringsbeslut om lagrådsremiss.

Vår bedömning är att flera av de förslag som beredningen har lämnat ligger i linje med de förslag vi lämnar i kapitel 10.

8Se SOU 2014:50 s. 28, 186 och 313.

9Se SOU 2020:83 s. 43–47.

10Se SOU 2020:83 s. 55–57 och 1521 och 1522.

141

Inledning

SOU 2023:72

Vattenverksamhetsutredningen

Den 4 april 2012 beslutade regeringen kommittédirektiven Vatten- verksamheter.11

Utredningen tog namnet Vattenverksamhetsutredningen. Genom tilläggsdirektiv bestämdes att uppdraget skulle redovisas senast den 31 maj 2014.12

Vattenverksamhetsutredningen lämnade sitt slutbetänkande I vått och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler i juni 2014.13 I be- tänkandet föreslog utredningen bl.a. att prövningsplikten för vatten- verksamheter inte längre ska vara generell utan mer likna den diffe- rentierade prövning som finns för miljöfarliga verksamheter. Även för prövning av markavvattning föreslog utredningen en uppdelning

itillstånds- och anmälningspliktiga verksamheter. För markavvatt- ning föreslog utredningen också att prövningen delas upp i en miljö- prövning enligt miljöbalken och en prövning om inrättande av gemen- samhetsanläggning enligt anläggningslagen. Utredningen föreslog också förtydligade bestämmelser för omprövning av vattenverksam- heter i syfte att öka omprövningsfrekvensen per år. Utredningen föreslog en ny lag om vattenrättsliga samfälligheter och ett upphäv- ande av lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Slutligen föreslog utredningen förtydligade bestämmelser avseende situationer med oklara ansvarsförhållanden, exempelvis utökat ansvar för fastighetsägare när det inte går att fastställa vilken rättighetshav- are som är underhållsskyldig för en vattenanläggning. Utredningen föreslog inte några ändringar i plan- och bygglagen. Några förslag om den rättsliga statusen för verksamheter som bedrivs med stöd av urminnes hävd, privilegiebrev eller andra särskilda s.k. äldre rättig- heter togs omhand genom regeringens proposition Vattenmiljö och vattenkraft.14 De flesta av utredningens förslag har dock varken skrivits av eller lett fram till beslut om lagrådsremiss.

Vår bedömning är utredningens förslag inte påverkar våra förslag.

11Se dir. 2012:29.

12Se dir. 2012:60 och dir. 2013:37.

13Se SOU 2014:35.

14Se prop. 2017/18:243.

142

SOU 2023:72

Inledning

Klimatanpassningsutredningen

Den 12 november 2015 beslutade regeringen kommittédirektiven Ett stärkt arbete för anpassning till ett förändrat klimat.15

Utredningen tog namnet Klimatanpassningsutredningen. Genom tilläggsdirektiv bestämdes att uppdraget skulle redovisas senast den 31 maj 2017.16

Klimatanpassningsutredningen lämnade sitt betänkande Vem har ansvaret? i maj 2017.17 I betänkandet drog utredningen slutsatsen att rådande ansvarsfördelning mellan stat, kommun och fastighetsägare är orimlig, eftersom fastighetsägare kan komma att drabbas hårt och dessutom saknar möjlighet att agera effektivt då åtgärder i många fall kräver samordning.18 Tre ändringar i plan- och bygglagen och en ändring i lagen om allmänna vattentjänster föreslogs.19

Två av förslagen till ändringar i plan- och bygglagen har genom- förts med språkliga ändringar.20 Det tredje förslaget till ändring i plan- och bygglagen som avsåg kommunens möjlighet att kunna avslå en ansökan om bygglov med hänsyn till risk för skador på fastigheten eller byggnadsverket på grund av översvämning, ras, skred eller erosion har inte genomförts. Inte heller förslaget till ny bestämmelse i lagen om allmänna vattentjänster, om att kunna ställa krav på en fastig- hetsägare att ta hand om eller fördröja viss del dagvatten på fastig- heten om det ger väsentliga fördelar för ordnandet av vattentjänsten avlopp, har genomförts.

Vår bedömning av utredningens förslag utvecklas i avsnitten 8.3.2, 8.3.4–8.3.7 och 10.6.1.

Utredningen om ekologisk kompensation

Den 17 mars 2016 beslutade regeringen kommittédirektiven En effek- tivare och mer konsekvent tillämpning av ekologisk kompensation.21 Utredningen tog namnet Utredningen om ekologisk kompensation. Av direktiven framgår att utredningen skulle redovisa uppdraget senast den 1 mars 2017.

15Se dir. 2015:115.

16Se dir. 2016:90.

17Se SOU 2017:42.

18Se SOU 2017:42 s. 18.

19Se SOU 2017:42 s. 29–31.

20Se prop. 2017/18:163.

21Se dir. 2016:23.

143

Inledning

SOU 2023:72

Utredningen om ekologisk kompensation lämnade sitt betänkande Ekologisk kompensation i april 2017.22 I betänkandet konstaterades att kunskapen om behovet av ekologisk kompensation och tillämp- ningen av lämpliga rutiner och metoder för detta behöver öka.23 Ut- redningen föreslog sex ändringar i plan- och bygglagen med kopp- ling till frågan om ekologisk kompensation (ändringar i 2 kap. 3 §, 4 kap. 14 §, 9 kap. 40 §, 10 kap. 23 § och 10 kap. 34 § samt en ny 4 kap. 12 a §).

Betänkandet har remitterats, men har inte lett fram till regerings- beslut om lagrådsremiss.

Vår bedömning är att utredningens förslag inte påverkar våra förslag.

Utredningen om hållbara vattentjänster24

Den 11 maj 2017 beslutade regeringen kommittédirektiven Kommunens skyldighet enligt vattentjänstlagen och frågor om små avlopp.25

Utredningen tog namnet Utredningen om hållbara vattentjänster. Genom tilläggsdirektiv bestämdes att uppdraget skulle redovisas senast den 31 maj 2018.26

Utredningen lämnade sitt betänkande Vägar till hållbara vatten- tjänster i maj 2018.27 Av betänkandet framgår att utredningen föreslår en ny styrmedelskedja för att göra vattentjänster hållbara. Förslagen innebär bl.a. att det ska bli flexiblare för kommunerna avseende tillämpningen av 6 § vattentjänstlagen, att Havs- och vattenmyndig- heten ska utses till tillsynsvägledande myndighet för hur kommun- erna uppfyller sin skyldighet enligt 6 § vattentjänstlagen, att ett krav på långsiktig plan för försörjning av vattentjänster inom kommunen ska föras in i vattentjänstlagen och att en statlig plattform med stöd till kommunerna bör bildas med Naturvårdsverket som koordinator. För fastighetsägare som inte är anslutna till det kommunala avlopps- nätet föreslås bl.a. att det införs ett krav på avloppsdeklaration för små avloppsanläggningar.28 Författningsförslagen omfattar ändringar i bl.a. miljöbalken och lagen om allmänna vattentjänster. Förslag till

22Se SOU 2017:34.

23Se SOU 2017:34 s. 15.

24M 2017:02.

25Se dir. 2017:54.

26Se dir. 2017:129.

27Se SOU 2018:34.

28Se SOU 2018:34 s. 14–16.

144

SOU 2023:72

Inledning

ändringar i plan- och bygglagen föreslås inte. Däremot omnämns plan- och bygglagen ett antal gånger i betänkandet. Beskrivningen handlar då om det hänsynstagande till miljökvalitetsnormer för vatten som kommunerna behöver ta vid översikts- och detaljplaneläggning, men också om att krav på marklov för markåtgärder som kan för- sämra markens genomsläpplighet kan ställas om kommunen har be- stämt det i detaljplanen. Vidare handlar beskrivningen om vikten av ny samordnad vägledning för tillsyn och va-frågor reglerade i miljö- balken, vattentjänstlagen och plan- och bygglagen.29 Av betänkandet framgår att utredningen övervägt att föreslå en samordning av be- stämmelserna i vattentjänstlagen och bestämmelserna om planering i plan- och bygglagen. Utredningen hade dock inte tid och resurser för att göra en tillräckligt genomarbetad analys av hur en sådan för- ändring av vattentjänstlagen skulle kunna utformas och vilka konse- kvenser den skulle få.30

Utredningens förslag har omhändertagits av regeringen.31 Efter vissa ändringar av regeringens förslag har riksdagen den 21 juni 2022 beslutat ändringar i miljöbalken och i lagen om allmänna vatten- tjänster.32 Ändringarna innebär bl.a. att varje kommun ska ha en aktuell vattentjänstplan som bl.a. innehåller kommunens långsiktiga planering av hur behovet av allmänna vattentjänster ska tillgodoses. Lagänd- ringarna trädde i kraft den 1 januari 2023.

Vår bedömning är att de gjorda ändringarna påverkar de förslag

vilämnar, se beskrivning i avsnitten 9.4.2, 9.4.4 och 9.4.5 samt våra överväganden i avsnitten 10.3, 10.4.2, 10.4.3, 10.6.1 och 10.6.3.

Utredningen om översyn av miljöövervakningen

Den 1 juni 2017 beslutade regeringen kommittédirektiven Översyn av miljöövervakningen.33

Genom tilläggsdirektiv bestämdes att uppdraget skulle redovisas senast den 30 april 2019.34

29Se SOU 2018:34 s. 54, 69 och 133.

30Se SOU 2018:34 s. 171.

31Se prop. 2021/22:208.

32Se bet. 2021/22:CU29.

33Se dir. 2017:58.

34Se dir. 2018:104.

145

Inledning

SOU 2023:72

Utredningen lämnade sitt betänkande Sveriges miljöövervakning

–dess uppgift och organisation för en god miljöförvaltning i april 2019. Av betänkandet framgår att utredningen gjort en bred kartläggning av den svenska miljöövervakningen och att Naturvårdsverket bistått utredningen med en studie av miljöövervakningen i övriga nordiska länder. Utredningen lämnade inga författningsförslag, men föreslog bl.a. att en strategisk plan för miljöövervakningen bör beslutas av regeringen och uppdateras vart fjärde år och att ett miljöövervak- ningsråd bör inrättas vid Naturvårdsverket. Vidare föreslogs att reger- ingen i de instruktioner för myndigheter som bedriver miljöövervak- ning bör ange detta som en tydlig uppgift, likväl som att ange ansvaret för nationell data. Det föreslogs även att länsstyrelsernas regionala miljöövervakning bör finansieras genom anslag och inte genom bi- drag.35

Betänkandet har remitterats, men har ännu inte lett fram till re- geringsbeslut om proposition.

Vår bedömning är att utredningens förslag inte påverkar våra för- slag.

Vattenförvaltningsutredningen36

Den 14 september 2017 beslutade regeringen kommittédirektiven Översyn av vattenförvaltningens organisation.37

Utredningen tog namnet Vattenförvaltningsutredningen. Av direk- tiven framgår att uppdraget skulle redovisas senast den 31 oktober 2019.

Vattenförvaltningsutredningen lämnade sitt betänkande En utveck- lad vattenförvaltning – volym 1 och 2 i december 2019.38 Av betänk- andet framgår att utredningens bedömning är att dagens vattenför- valtningsorganisation både är otydlig och inte fullt ut kan säkerställa lokal förankring eller ett arbete på avrinningsområdesnivå. Dagens konstruktion med åtgärdsprogram som beslutas av vattendelegationer bedöms inte heller vara en tillräckligt effektiv styrform. Vattenför- valtningsutredningen gör bedömningen att det är viktigt med en tydlig statlig strategisk styrning där riksdagen och regeringen får

35Se SOU 2019:22.

36M 2017:07.

37Se dir. 2017:96.

38Se SOU 2019:66.

146

SOU 2023:72

Inledning

tydligare roller och där styrsignaler, finansiering och uppföljning hänger tydligare ihop. Vattenförvaltningsarbetet föreslås därför i stället organiseras utifrån ordinarie förvaltningsstruktur. Kommunerna och länsstyrelserna föreslås få tydligare roller. Åtgärdsarbetet hos stat- liga myndigheter föreslås vidare stärkas med fler konkreta fysiska åtgärder i vatten och arbetet föreslås få förstärkt finansiering.39

I betänkandet nämns plan- och bygglagen bland annat i en be- skrivning av regleringar som innehåller målkonflikter. I detta samman- hang konstateras konflikten mellan behovet av bostadsbyggande och möjligheterna att följa miljökvalitetsnormerna. Vidare nämns plan- och bygglagen i problembeskrivningen av åtgärdsprogrammen. Att åtgärdsprogrammen inte innehåller konkreta åtgärder med informa- tion om förväntat åtgärdsresultat, till exempel i tillrinningsområden till vattenförekomster med övergödningsproblem, beskrivs som pro- blematiskt eftersom sådan information behövs för att kommunerna ska kunna uppfylla kravet i plan- och bygglagen på att miljökvalitets- normer ska följas. Att den kommunala fysiska planeringen saknar stödjande regler för hur miljökvalitetsnormer ska kunna följas be- skrivs som en ytterligare utmaning. Vattenförvaltningsutredningens bedömning är att det finns behov av ett tydligare regelverk om hur miljökvalitetsnormer ska hanteras vid planläggning enligt plan- och bygglagen. Vattenförvaltningsutredningen föreslog dock inte något förtydligande i plan- och bygglagen.40

Betänkandet har remitterats, men har ännu inte lett fram till regeringsbeslut om lagrådsremiss.

Vår bedömning är att utredningens förslag avseende organisation och roller inte påverkar våra förslag. Däremot är vår bedömning att våra förslag bör tillgodose Vattenförvaltningsutredningens önske- mål om ett tydligare regelverk avseende hanteringen av miljökvali- tetsnormer vid planläggning och byggande.

39Se SOU 2019:66 s. 22, 24 och 27.

40Se SOU 2019:66 s. 173, 283, 331, 484 och 571.

147

Inledning

SOU 2023:72

Utredningen Samordning för bostadsbyggande41

Den 13 december 2017 beslutade regeringen kommittédirektiven Sam- ordning för ökat och hållbart bostadsbyggande.42

Utredningen tog namnet Samordning för bostadsbyggande. Genom tilläggsdirektiv bestämdes att uppdraget skulle slutredovisas senast den 31 december 2020.43

Utredningen lämnade delbetänkandet Bebyggelse- och transport- planering för hållbar stadsutveckling44 i mars 2019 och slutbetänkandet Stärkt planering för en hållbar utveckling45 i mars 2021. I delbetänk- andet redovisade utredaren för- och nackdelar med att införa en möj- lighet till krav på transportplaner i detaljplanering för nyetablering av bostäder. I slutbetänkandet föreslog utredningen en ny lag om mobilitetskartläggning, men också 12 olika ändringar i 1, 2, 4, 6 och 8 kap. plan- och bygglagen i syfte att stärka förutsättningarna för transporteffektivitet. Utredningen föreslog bl.a. en definition av termen mobilitetstjänst i 1 kap. 4 § plan- och bygglagen. Utredningen före- slog också att uttrycket ”utrymme för parkering, lastning och loss- ning” i plan- och bygglagen ersätts av termen ”mobilitetsåtgärder”.

Betänkandena har remitterats, men har ännu inte lett fram till regeringsbeslut om lagrådsremiss.

Vår bedömning är att utredningens förslag inte påverkar våra förslag.

Klimaträttsutredningen46

Den 17 december 2019 beslutade regeringen kommittédirektiven Översyn av relevant lagstiftning för att uppnå Sveriges klimatmål.47

Utredningen tog namnet Klimaträttsutredningen. Genom tilläggs- direktiv bestämdes att uppdraget skulle redovisas senast den 15 maj 2022.48

Klimaträttsutredningen lämnade delbetänkandet En klimatanpassad miljöbalk för samtiden och framtiden i mars 202149 och slutbetänk-

41Se Fi N 2017:08.

42Se dir. 2017:126.

43Se dir. 2020:15.

44Se SOU 2019:17.

45Se SOU 2021:23.

46M 2019:05.

47Se dir. 2019:101.

48Se dir. 2020:87.

49Se SOU 2021:21.

148

SOU 2023:72

Inledning

andet Rätt för klimatet i maj 2022.50 Delbetänkandet innehåller för- slag för att få miljöbalken att bli ett effektivare verktyg för att bidra till att klimatmålen nås. Exempelvis föreslås att det i miljöbalkens portalparagraf ska förtydligas att den omfattar klimat, att principen om bästa möjliga teknik även bör gälla växthusgaser och att det ska finnas ett tydligare klimatperspektiv i hushållningsprincipen.51

Delbetänkandet innehåller ett förslag till ändring av plan- och bygglagen. Ändringen avser 4 kap. 34 § plan- och bygglagen som hand- lar om innehåll i den miljökonsekvensbeskrivning som kommunen ska ta fram om en detaljplan kan antas medföra en betydande miljö- påverkan. Ändringen innebär ett tydliggörande av vilka bestämmel- ser i miljöbalken som redovisningen av miljökonsekvenserna behöver uppfylla. Tydliggörandet innebär att nya krav som utredningen före- slår i miljöbalken inte ska tillämpas, utan att redovisningen av detalj- planens miljökonsekvenser ska se ut som tidigare.52

Slutbetänkandet innehåller förslag till författningsändringar inom områdena främja bidrag till klimatomställningen, underlätta byggande av elnät och ett transporteffektivt samhälle. I slutbetänkandet läm- nade utredningen förslag till ändringar i bl.a. miljöbalken (2, 7, 19 och 22 kap. MB) och plan- och bygglagen (3, 4 och 5 kap. PBL).

Betänkandena har remitterats, men har ännu inte lett fram till regeringsbeslut om lagrådsremiss.

Vår bedömning är att de förslag utredningen har lämnat inte på- verkar de förslag vi lämnar.

Bygglovsutredningen53

Den 23 januari 2020 beslutade regeringen kommittédirektiven Ett förenklat och effektivt regelverk för bland annat bygglov.54

Utredningen tog namnet Bygglovsutredningen. Av direktiven fram- går att uppdraget skulle redovisas senast den 31 maj 2021.

Bygglovsutredningen lämnade sitt betänkande Ett nytt regelverk för bygglov i juni 2021.55 I betänkandet föreslår utredningen ett helt nytt regelverk för bygglov i 9 kap. plan- och bygglagen.

50Se SOU 2022:21.

51Se SOU 2021:21 s. 14.

52Se SOU 2021:21 s. 46 och 357.

53Fi 2020:01.

54Se dir. 2020:4.

55Se SOU 2021:47.

149

Inledning

SOU 2023:72

Vattenfrågor nämns i betänkandet, bl.a. att problem med grund- vatten och metod för omhändertagande av dagvatten måste beaktas tidigt i planläggningsprocessen som en följd av regleringen i 2 kap.

9§ plan- och bygglagen. Det nämns också att frågor om grundvatten kan behöva hanteras i bygglovsskedet, eftersom exempelvis en olämp- lig placering eller grundläggning kan medföra betydande olägenheter för omgivningen i form av fuktskador, sättningar och ogynnsamma växtbetingelser. På motsvarande sätt anges att frågor om vatten och avlopp är sådana grundläggande förutsättningar som bör vara klar- lagda innan ett positivt förhandsbesked kan ges. Bygglovsutredningen föreslår att kommunerna inte längre ska få reglera lovplikt i en detaljplan. Nuvarande möjlighet för kommunerna att i en detaljplan ställa krav på lov för grundvattentäkt föreslås därmed slopas. Bygg- lovsutredningen föreslår inte att generell lovplikt för grundvatten- täkt borde införas eftersom det finns en möjlighet att kräva anmälan eller tillstånd för grundvattentäkt enligt 9 kap. 10 § andra stycket eller 11 kap. 11 § miljöbalken. Kommunen har också möjlighet att meddela föreskrifter om skydd för grundvattentäkt enligt 40 § för- ordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (FMH). För att undvika dubbelprövning föreslår Bygglovsutredningen vidare att anmälningsplikten för va-anläggning endast bör omfatta anläggningen i en byggnad och inte på tomten eftersom va-anlägg- ningen på tomten redan prövas enligt miljö- och vattenlagstiftningen (jfr främst 9 kap. 7 § miljöbalken, 12–16 §§ FMH och 19–21 §§ lagen om allmänna vattentjänster).56

Betänkandet har remitterats, men har ännu inte lett fram till regeringsbeslut om lagrådsremiss.

Vår bedömning är att utredningens förslag inte påverkar våra för- slag.

2020 års dricksvattenutredning57

Den 16 juli 2020 beslutade regeringen kommittédirektiven Genom- förande av det nya EU-direktivet om kvaliteten på dricksvatten och om bättre tillgång till dricksvatten för alla i unionen.58

56Se SOU 2021:47 s. 341, 407, 569 och 660.

57N 2020:05.

58Se dir. 2020:76.

150

SOU 2023:72

Inledning

Utredningen tog namnet 2020 års dricksvattenutredning. Genom tilläggsdirektiv bestämdes att uppdraget skulle redovisas senast den 15 oktober 2021.59

Utredningen lämnade sitt betänkande En säker tillgång till dricks- vatten av god kvalitet i oktober 2021.60 Av betänkandet framgår att utredningens bedömning är att vissa förändringar i svensk rätt be- hövs för genomförandet av 2020 års dricksvattendirektiv61. Det handlar om att införa en s.k. riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet, krav på material som kommer i kontakt med dricksvatten, bedöm- ning av vattenläckagenivåer, övervakning av dricksvattnets kvalitet, förbättrad tillgång till dricksvatten, rapportering om dricksvatten, information till allmänheten och sanktioner vid överträdelser av bestämmelserna. Två ändringar föreslås bl.a. i plan- och bygglagen. Den första ändringen innebär att en definition av dricksvatten förs in i 1 kap. 4 § plan- och bygglagen. Definitionen förs även in i miljö- balken och i livsmedelslagen (2006:804). Den andra ändringen inne- bär att ett nytt bemyndigande förs in i 16 kap. 6 § plan- och bygg- lagen. Bemyndigandet ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer rätt att meddela föreskrifter om vissa material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med dricksvatten. Därutöver föreslås nya bestämmelser i plan- och byggförordningen, bl.a. att det i 3 kap. 9 § ska föras in en bestämmelse som tydliggör vilka krav som ska vara uppfyllda när det gäller material som kommer i kontakt med dricksvatten och som används i installationer för uttag, beredning, lagring eller distribution av dricksvatten vid upp- förande, ändring eller underhåll av ett byggnadsverk. Vidare föreslås Boverket ansvara för dels marknadskontrollen över produkter som omfattas av artikel 11 i 2020 års dricksvattendirektiv, dels samord- ningen av frågor om material och produkter som kommer i kontakt med dricksvatten.62

Med anledning av utredningens förslag beslutade regeringen den

14 september 2023 lagrådsremissen Genomförande av EU:s nya dricks- vattendirektiv. Utredningens förslag om definition av termen dricks- vatten finns inte med. Däremot föreslås i plan- och bygglagen en bestämmelse om marknadskontroll och ett bemyndigande att med-

59Se dir. 2021:55.

60Se SOU 2021:81.

61Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvali- teten på dricksvatten (omarbetning).

62Se SOU 2021:81 s. 20–26, 51–54, 254 och 255.

151

Inledning

SOU 2023:72

dela föreskrifter om villkor för att släppa ut och tillhandahålla bygg- produkter avsedda att komma i kontakt med dricksvatten på markna- den. Även i miljöbalken och livsmedelslagen införs nya bemyndiganden om skyldighet att lämna uppgifter med koppling till dricksvatten- uttag och dricksvattenkvalitet. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 mars 2024. I skrivande stund har propositionen inte hunnit beslutas.

Vår bedömning är att förslagen i lagrådsremissen inte påverkar våra förslag.

Miljöprövningsutredningen63

Den 20 augusti 2020 beslutade regeringen kommittédirektiven En modern och effektiv miljöprövning.64

Utredningen tog namnet Miljöprövningsutredningen. Genom tilläggsdirektiv bestämdes att uppdraget skulle redovisas senast den 31 maj 2022.65

Miljöprövningsutredningen lämnade sitt betänkande Om pröv- ning och omprövning – en del av den gröna omställningen i juni 2022.66 Av betänkandet framgår att utredningens bedömning är att det finns förutsättningar att göra vissa prövningsprocesser både snabbare och enklare utan att miljöskyddet försämras.

Utredningen har lämnat förslag inom sex områden bl.a. avseende regelbunden omprövning av tillstånd och villkor, tydligare och mer samordnande myndigheter, mer aktiva prövningsmyndigheter och ett särskilt stöd till klimatprojekt.67 Författningsändringar föreslås i första hand i miljöbalken (6, 9, 16, 17, 22, 24 och 25 kap. MB).

I vårt uppdrag och för våra förslag är det i första hand det ut- redningen skriver om prövningsprocessen för vattenverksamheter och uttag av vatten som är av intresse.68

Betänkandet har remitterats, men har ännu inte lett fram till regeringsbeslut om lagrådsremiss.

Vår bedömning är att utredningens förslag inte påverkar våra för- slag.

63M 2020:06.

64Se dir. 2020:86.

65Se dir. 2021:57.

66Se SOU 2022:33.

67Se SOU 2022:33 s. 20 och 21.

68Se SOU 2022:33 s. 196, 242 och 243.

152

SOU 2023:72

Inledning

Utredningen Ändamålsenliga undantag från strandskyddet för de areella näringarna

Den 17 mars 2022 beslutade regeringen kommittédirektiven Ända- målsenliga undantag från strandskyddet för de areella näringarna.69 Syftet med uppdraget är att säkerställa att regleringen tar tillräcklig hänsyn till de varierande förutsättningar som i dag råder för olika näringsidkare inom de areella näringarna och att den ser till behoven av att förbättra förutsättningarna för näringarnas utveckling, särskilt för småskaliga lantbrukare.

Av tilläggsdirektiv framgår att uppdraget ska redovisas senast den

31 december 2023.70

Regeringsprövningsutredningen

Den 7 april 2022 beslutade regeringen kommittédirektiven Regeringens roll som prövningsmyndighet i en modern och effektiv miljöprövning.71 Syftet med uppdraget är att åstadkomma en prövningsordning som innebär att regeringen endast är överinstans om frågan som ska prö- vas rymmer tydliga politiska avvägningar. Den särskilda utredaren ska även, till viss del, se över processen för ärenden som får tillåtlig- hetsprövas av regeringen enligt 17 kap. miljöbalken i syfte att åstad- komma snabba prövningsprocesser.

Av tilläggsdirektiv framgår att uppdraget ska redovisas senast den 5 februari 2024.72

Utredningen En ändamålsenlig statlig samverkan med kommuner och regioner

Den 30 juni 2022 beslutade regeringen kommittédirektiven En ända- målsenlig statlig samverkan med kommuner och regioner.73 Syftet med uppdraget är att främja en ändamålsenlig samverkan och dialog inom den offentliga förvaltningen och att möjliggöra att såväl distans-

69Se dir. 2022:18.

70Se dir. 2022:138.

71Se dir. 2022:26.

72Se dir. 2023:69 och dir. 2023:118.

73Se dir. 2022:89.

153

Inledning

SOU 2023:72

deltagande som digitala sammanträden kan genomföras på ett demo- kratiskt, rättssäkert och praktiskt sätt.

Av direktiven framgår att uppdraget ska redovisas senast den

20 juni 2024.

Va-beredskapsutredningen

Den 18 augusti 2022 beslutade regeringen kommittédirektiven Ökad beredskap för att säkerställa en robust och kontinuerlig leverans av vattentjänster.74

Utredningen tog namnet Va-beredskapsutredningen.

Syftet med uppdraget är att stärka förmågan att leverera vatten- tjänster vid händelse av kris, höjd beredskap och då ytterst krig samt utifrån de nya förutsättningar som följer av ett förändrat klimat.

Utredaren ska bl.a. klarlägga behovet av förändringar av de olika aktörernas uppgifter och ansvarsfördelningen dem emellan samt vid behov lämna förslag på sådana förändringar för att säkerställa de grundläggande förutsättningarna för en kontinuerlig leverans av vattentjänster i hela landet, även vid händelse av kris, höjd beredskap och då ytterst krig. Utredaren ska vidare klarlägga behovet av krav på planering, förberedelseåtgärder och kontinuerlig leverans av vattentjänster samt vid behov lämna förslag på sådana krav för att stärka va-huvudmännens beredskap att leverera vattentjänster vid händelse av kris, höjd beredskap och då ytterst krig. Därutöver ska utredaren klarlägga omfattningen av behovet av en försörjnings- beredskap avseende vattentjänster och lämna förslag för att säker- ställa robusthet och kontinuitet i hela landet av försörjningen av kritiska material.

Av direktiven framgår att uppdraget ska redovisas senast den

31 januari 2024.

Vi gör bedömningen att Va-beredskapsutredningens och vårt upp- drag är delvis överlappande. Mot denna bakgrund har vi valt att avgränsa vårt uppdrag i de delar som avser beredskapsfrågor, se avsnitt 2.3.

74Se dir. 2022:127.

154

SOU 2023:72

Inledning

Miljötillståndsutredningen

Den 8 juni 2023 beslutade regeringen kommittédirektiven Förenklade och förkortade tillståndsprocesser enligt miljöbalken.75 Syftet med upp- draget är att säkra näringslivets konkurrenskraft, öka investerings- viljan och främja en effektiv industriell klimatomställning, vilket ska bidra till att klimat- och miljömålen kan nås.

Utredningen tog namnet Miljötillståndsutredningen.

Utredaren ska bl.a. utreda hur det svenska regelverket kan för- ändras i syfte att Sverige inte ska ställa högre eller överlappande krav i förhållande till vad de relevanta EU-regelverken kräver, särskilt i fråga om processuella krav och i fråga om möjligheten att nyttja de undantag från ordinarie krav som finns. Utredaren ska också utreda om tillståndsprövningen enligt miljöbalken bör delas upp på andra sätt än i dag samt utreda och ta fram förslag på hur förutsebarheten kan öka i tillståndsprocessen, genom bl.a. tydligare regler för inne- hållet i ansökan och hur prövningen ska avgränsas.

Av direktiven framgår att uppdraget ska redovisas senast den

15 december 2024.

Vi gör bedömningen att vissa av de utmaningar som har fram- kommit i vårt utredningsarbete, men där antingen tiden inte har funnits för en djupare analys eller frågan varit alltför perifer för vårt uppdrag, skulle en fortsatt analys och bedömning i stället kunna göras inom ramen för Miljötillståndsutredningens uppdrag, se ex- empelvis frågan om dubbelprövning av lokalisering av verksamhet i avsnitt 10.12.8.

2.5.3Pågående arbete i Regeringskansliet

I Regeringskansliet pågår löpande arbete med förslag till ändringar i plan- och bygglagen, miljöbalken m.fl. författningar. De lagstiftnings- arbeten med koppling till vårt uppdrag som pågår när betänkandet lämnas beskrivs nedan.

75Se dir. 2023:78.

155

Inledning

SOU 2023:72

Lagrådsremiss med anledning av förslagen från 2020 års dricksvattenutredning (se beskrivning i avsnitt 2.5.2).

Departementsuppdraget att genomföra en förstudie om nationell fysisk planering

Finansdepartementet beslutade den 7 juli 2022 att ge f.d. general- direktören vid Trafikverket Lena Erixon i uppdrag att genomföra en förstudie om nationell fysisk planering.76

Studien redovisades i departementsskrivelsen Nationell fysisk pla- nering i september 2023.77 Kopplingarna mellan resultatet av för- studien och våra förslag framgår i kapitel 10.

2.5.4Uppdrag hos Boverket

Boverket är ansvarig förvaltningsmyndighet för frågor inom plan- och bygglagens område, men också för samordning av de statliga myndigheternas arbete med att ta fram underlag för tillämpningen av 3–5 kap. miljöbalken och plan- och bygglagen samt för att sam- ordna det nationella klimatanpassningsarbetet för den byggda miljön (jfr 1–3 §§ förordningen [2012:546] med instruktion för Boverket). I det följande beskrivs dels ett urval av uppdrag med koppling till vårt uppdrag som Boverket har eller har haft i närtid, dels ett urval av andra Boverksrapporter med koppling till vårt uppdrag.

Regeringsuppdrag 13 Dricksvatten

I regleringsbrevet för 2018 gav regeringen Boverket uppdraget att genomföra en kartläggning av vilka åtgärder som är genomförda respektive behöver genomföras för att säkerställa en trygg dricks- vattenförsörjning i frågor om fysisk planering. Uppdraget skulle redo- visas senast den 30 november 2018.

Boverket redovisade uppdraget i rapporten Fysisk planering för en trygg dricksvattenförsörjning – behov och möjligheter78 i november 2018. Rapporten innehöll tre huvudförslag. För det första en nationell plan

76Se Fi2022/02246.

77Se Ds 2023:28.

78Se Boverkets rapport 2018:35.

156

SOU 2023:72

Inledning

och strategi för vattenförsörjning. För det andra en tydligare roll för dricksvattenförsörjning vid fysisk planering och för det tredje en översyn av regleringen kring dagvatten. Rapporten innehåller inte några författningsförslag.

Utvärdering av God bebyggd miljö 2019

Som en del i Boverkets uppgift att utvärdera miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö har Boverket i januari 2019 publicerat rapporten Fördjupad utvärdering av God Bebyggd Miljö 201979. I rapporten gör Boverket bedömningen att det finns förutsättningar att nå målet, men att fler insatser behövs. Framför allt handlar det om insatser för att förbättra förutsättningar att planera för en mer hållbar byggd miljö. Verket konstaterar att med stärkandet av den strategiska och fysiska planeringen och kopplingen till genomförande och uppfölj- ning blir det lättare att styra samhällsutvecklingen utifrån en helhets- syn på vad som konstituerar en god bebyggd miljö. Vidare sägs att den pågående urbaniseringen ökar behovet av att ta tillvara våra mark- resurser på ett mer effektivt sätt. En minskad biltrafik gör det dess- utom möjligt att förtäta befintlig bebyggelse och samtidigt bevara och utveckla natur- och grönområden i staden, eftersom kollektiv- trafik och gång- och cykeltrafik tar mindre plats än personbilar. Boverket lyfter fram att vägledning, underlag och medel behövs för att öka satsningar på att minska hälsorisker och främja hälsosamma miljöer inom- och utomhus, och för att kunna prioritera de mest effektiva åtgärderna i byggnader. Slutligen sägs att det behövs mer åtgärder för att införa ett livscykelperspektiv i byggandet.80

Rumsliga förutsättningar för ekosystemtjänster i den byggda miljön

Som en del i Boverkets arbete med miljömålen, Agenda 2030 och uppdraget att följa upp etappmålet om ekosystemtjänster och stads- grönska på nationell, regional och lokal nivå har Boverket publicerat rapporten Rumsliga förutsättningar för ekosystemtjänster i den byggda miljön81 i mars 2019. Rapporten innehåller förslag på metod för upp-

79Se Boverkets rapport 2019:2.

80Se Boverkets rapport 2019:2 s. 8 och 9.

81Se Boverkets rapport 2019:12.

157

Inledning

SOU 2023:72

följning, indikatorer och dataunderlag. Innehållet utgör ett kunskaps- och diskussionsunderlag för kommande arbete med uppföljningen av etappmålet. Rapporten innehåller inga författningsförslag.

Regeringsuppdrag 5 Internationell förstudie av nationella anspråk i fysisk planering

I regleringsbrevet för 2020 gav regeringen Boverket i uppdrag att ta fram en förstudie som visar hur nationella anspråk hanteras i fysisk planering i ett urval länder i Norden och övriga Europa.

Boverket redovisade uppdraget i rapporten Internationell förstudie av nationella anspråk i fysisk planering82 i december 2020. Rapporten innehåller en beskrivning av svensk nationell planering och en histo- risk beskrivning av nationella värden och anspråk. Den innehåller också en beskrivning av planeringssystemen i övriga länder i Norden samt en studie av planeringssystemen i Irland, Nederländerna, Skottland, Österrike, Estland, Frankrike, Polen och Slovenien.

Kunskapsportaler för klimatanpassning

Som en del i Boverkets arbete med att samordna det nationella klimat- anpassningsarbetet för den byggda miljön har Boverket i mars 2021 publicerat rapporten Kunskapsportaler för klimatanpassning83. Rapporten innehåller en internationell jämförelse av klimatanpassningsportaler med fokus på byggd miljö. Med uttrycket ”byggd miljö” avses en hel- het som omfattar bebyggelse, anläggningar samt vegetation, parker och andra grönområden såväl i detaljplanelagt område som utanför, dvs. inom hela kommunens översiktplaneområde. Både befintlig och nytillkommande bebyggelse omfattas av uttrycket. I termen ”grönom- råden” ingår ”blåområden” dvs. vattenområden. Klimatanpassnings- portaler i Sverige, Nederländerna, Skottland och Tyskland jämförs. Den nederländska kunskapsportalen uppges vara särskilt bra, bl.a. då den är mer omfattande, tydlig, konkret och praktiskt tillämpbar än de övriga portalerna.84

82Se Boverkets rapport 2020:29.

83Se Boverkets rapport 2021:2.

84Se Boverkets rapport 2021:2 s. 18.

158

SOU 2023:72

Inledning

Nationell kartläggning av trädtäckning i städer och tätorter

Som en del i Boverkets uppdrag att dels följa upp etappmålet för ekosystemtjänster i den byggda miljön inom miljömålssystemet, dels samordna det nationella klimatanpassningsarbetet för den byggda miljön har Boverket i juni 2021 publicerat rapporten Nationell kart- läggning av trädtäckning i städer och tätorter85. Rapporten beskriver en pilotstudie som har gjorts gemensamt av Boverket och Statistik- myndigheten, SCB. Studien avser i första hand lämplig metod för kartläggning och inte kartläggning i sig.

Verktyg för minskad klimatpåverkan vid planläggning

År 2020 gav regeringen Boverket i uppdrag att undersöka möjlighet- erna att ta fram ett ändamålsenligt och användarvänligt verktyg för att kunna bedöma planförslags klimatpåverkan vid planläggning enligt plan- och bygglagen.86 Om Boverket bedömde att det var lämp- ligt skulle myndigheten lämna förslag på hur ett sådant verktyg skulle kunna utformas. Verktyget skulle ge stöd vid beaktandet av de hän- syn som ska tas vid planläggning enligt 2 kap. 3 § plan- och bygg- lagen. Det skulle även kunna vägleda berörda parter vid hanteringen av frågor på både en mer strategisk nivå, som vid framtagandet av en region- eller en översiktsplan, och på en mer lokal nivå, som vid framtagandet av en detaljplan. Uppdraget skulle redovisas senast den 14 juni 2021. Boverket redovisade uppdraget i rapporten Verktyg för minskad klimatpåverkan vid planläggning87 i juni 2021. I rapporten anges att regleringen i 7 kap. plan- och bygglagen uttryckligen ger stöd för att regionplanen ska verka för insatser som kan bidra till att minska regionens klimatpåverkan. Regleringen uppges dock inte vara lika tydlig när det gäller översiktsplanen och detaljplanen. I rapporten finns ett fokus på de fyra områdena: transporteffektivt samhälle, markanvändning, energianvändning för bebyggelse och mark- och grundläggningsarbete. Det anges att ett verktyg skulle kunna han- tera det som är mätbart, men att planeringen också omfattar kvali- tativa värden som är svårare att mäta, såsom exempelvis trygghet, tillgänglighet och komfort. Avslutningsvis anger Boverket att de

85Se Boverkets rapport 2021:12.

86Fi 2020/04070.

87Se Boverkets rapport 2021:11.

159

Inledning

SOU 2023:72

under uppdraget studerat flera verktygsprojekt, men att dessa saknar tillräckligt detaljerade data. Boverkets bedömning är att det behövs ett utvecklingsarbete där akademin, dataförsörjande myndigheter och Boverket deltar. Boverket uppger också att det behövs en nationell samsyn i markanvändningsfrågor när det gäller schablonberäkningar av kolsänkor och kolinlagring.

Klimatanpassning – kostnader och finansiering

Som en del i Boverkets arbete med att samordna det nationella kli- matanpassningsarbetet för den byggda miljön har Boverket tagit fram en förstudie över kostnader och finansiering kopplade till översväm- ningar och erosion. Rapporten heter Klimatanpassning – kostnader och finansiering88 och publicerades i november 2021. En av slutsats- erna i förstudien är att det offentliga och försäkringsbolagen i fram- tiden borde ta ett utökat ansvar för finansiering av förebyggande åtgärder mot skador relaterade till klimatförändringar. Motivet bakom ett större offentligt engagemang uppges vara att klimatrelaterade skador som drabbar enskilda fastighetsägare ofta även hotar allmänna intressen. Om det allmänna (kommunen) i dag skulle välja att agera utifrån ett sådant allmänt intresse finns dock en risk att kommunens agerande skulle anses komma i konflikt med likställighetsprincipen i kommunallagen. Detta då de berörda fastighetsägarna skulle kunna anses vara otillbörligt gynnade av kommunens agerande.89

Ramverk för nationell planering – förslag till utvecklad nationell planering i Sverige

Miljömålsrådet initierade våren 2020 att programområdet Ramverk för nationell planering skulle lägga fram ett förslag på nationell pla- nering i Sverige. Som en följd av detta arbete föreslår Boverket i rapporten Ramverk för nationell planering – förslag till utvecklad natio- nell planering i Sverige i mars 2022 en grundstruktur till ramverk för nationell planering. Ramverket föreslås bestå av ett råd för samhälls- planering, en arena för samverkan mellan statliga myndigheter och ett forum för dialog mellan planeringsaktörer.

88Se Boverkets rapport 2021:22.

89Se Boverkets rapport 2021:22 s. 8.

160

SOU 2023:72

Inledning

Uppdrag att påskynda klimatomställningen i bygg- och fastighetssektorn

Den 24 februari 2022 gav regeringen Boverket i uppdrag att utreda och lämna förslag på åtgärder som ytterligare ska minska klimat- påverkan från bygg- och fastighetssektorn. Inom uppdraget ska Bo- verket bl.a. se över hur införandet av gränsvärden för byggnaders klimatpåverkan kan påskyndas samt hur tillämpningen av klimat- deklarationer kan utvidgas.

Uppdrag om fler lösningar som främjar en enhetlig tillämpning av plan- och bygglagen i en digital miljö

Den 21 april 2022 gav regeringen Boverket i uppdrag att fortsatt verka för en effektiv och enhetlig tillämpning av plan- och bygglagen (2010:900) i en digital miljö. Inom uppdraget ska Boverket bl.a. ta fram en teknisk lösning för att tillhandahålla sådana befintliga termer, uttryck och definitioner som behöver hanteras på ett enhetligt sätt inom samhällsbyggnadsområdet, påbörja framtagandet av en teknisk lösning för digitala översiktsplaner och ytterligare analysera och redo- visa vilka resurser som behövs för att digitalisera befintliga detaljplaner.

2.5.5Övriga myndighetsuppdrag m.m.

Myndigheternas arbete med klimatanpassning 2019

I SMHI:s rapport Myndigheternas arbete med klimatanpassning 201990, som är SMHI:s sammanfattande analys till regeringen enligt förord- ningen (2018:1428) om myndigheters klimatanpassningsarbete, lyfts att flera myndigheter fört fram att flera hinder återstår i arbetet med klimatanpassning. Det handlar om bristande resurser, otillfreds- ställande kunskapsläge och kunskapsunderlag samt otillräcklig eller otydlig lagstiftning. Ansvarsfördelningen upplevs också som otydlig och det finns även problem kring bristande rådighet. Därtill behöver den kunskap som finns tillgängliggöras och ny kunskap tas fram.91

Områden som nämns är bland annat fastighetsbildning, planerad reträtt, aktualisering av detaljplaner, hantering av dagvatten och för-

90Se SMHI:s rapport Klimatologi nr 54/2020.

91Se SMHI:s rapport Klimatologi nr 54/2020 s. 6.

161

Inledning

SOU 2023:72

yngring av skog. Ansvarsfördelningen mellan länsstyrelser, regioner och kommuner lyfts också fram som otydlig. Några länsstyrelser har lyft att länsstyrelserna åläggs att rapportera om kommunernas arbete, medan kommunerna inte har någon skyldighet att rapportera till länsstyrelserna, vilket gör det svårt att få fram information. Det anses också finnas brister i kommunens rådighet över markanvänd- ning och över befintlig bebyggelse.92

Första rapporten från Nationella expertrådet för klimatanpassning

Ifebruari 2022 lämnade Nationella expertrådet för klimatanpassning sin första rapport till regeringen med förslag på inriktning av det nationella arbetet för klimatanpassning, prioritering av anpassnings- åtgärder utifrån en bedömning av risk, kostnad och nytta, en sam- manfattande analys av klimatförändringens effekter på samhället, och uppföljning och utvärdering av det nationella arbetet med klimat- anpassning.

I rapporten beskrivs utmaningar bl.a. avseende vattenfrågor med koppling till plan- och bygglagen. Expertrådet konstaterar exempel- vis att förändringarna i plan- och bygglagen från 2018 har möjlig- gjort för kommunerna att i detaljplaneringen ange bestämmelser som bland annat syftar till att höja beredskapen genom hållbar dag- vattenhantering, men att genomslaget av dessa regler går långsamt. Anledningen uppges vara att kommuner i många fall inte har rådig- het över mark där klimatanpassningsåtgärder behöver vidtas. Expert- rådet menar att ett kommunalt samordningsansvar skulle öka möj- ligheten till klimatanpassning av den bebyggda miljön. Vidare anges att många kommuner upplever att byggprojektörer inte gör nödvändiga investeringar i klimatanpassningsåtgärder. Incitamenten för bygg- aktörerna att klimatanpassa fastigheter vid nybyggnation uppges behöva stärkas. Rådet föreslår att utredningar tillsätts för att se över behovet av författningsändringar, bl.a. avseende plan- och bygglagen.93

92Se SMHI:s rapport Klimatologi nr 54/2020 s. 41.

93Se Expertrådets första rapport s. 22.

162

SOU 2023:72

Inledning

Utvecklande av en standardiserad metod för skyfallskartering i tätorter

Regeringen gav i juli 2022 MSB i uppdrag att utveckla en standardi- serad metod för skyfallskartering i tätorter.94 I uppdraget ingår att tillämpa metoden på redan genomförda skyfallskarteringar och att tillgängliggöra resultaten så att de blir jämförbara ur ett nationellt perspektiv. Inom ramen för uppdraget ska också förslag lämnas på hur en nationell samordning av skyfallskarteringar kan utvecklas och förvaltas.

Uppdraget ska genomföras i samverkan med länsstyrelserna. MSB ska inhämta de underlag som behövs för att genomföra uppdraget från Boverket, SMHI och andra berörda myndigheter. Uppdraget ska redovisas senast den 15 december 2023.

2.6Betänkandets disposition

Betänkandet innehåller totalt 13 kapitel och följer den mall som finns för utformning av betänkanden. Inledningsvis finns en lista över de förkortningar som används i betänkandet och en sammanfattning av förslagen.

Därefter följer kapitel 1 med våra författningsförslag.

Kapitel 2 innehåller en redogörelse för våra direktiv, avgränsningen av vårt uppdrag, våra arbetsformer och andra utredningar och upp- drag av betydelse för vårt arbete.

I kapitel 3 finns en kortfattad beskrivning av hur frågor om vatten- försörjning och dagvattenhantering har hanterats och reglerats histo- riskt i Sverige.

I kapitel 4 finns en redovisning av gällande rätt. Beskrivningen omfattar både EU-rätt och svensk rätt.

I kapitel 5 redogör vi för vår nordiska utblick mot tre andra länders regelverk inom de områden vi utreder.

Kapitel 6 innehåller en övergripande beskrivning av organisationen för hantering av vattenfrågor i Sverige samt en redogörelse för de på- gående klimatförändringarna och dessas påverkan på de vattenfrågor vi utreder. Vidare beskriver vi kortfattat det miljöarbete som pågår inter- nationellt, inom EU och i Sverige med koppling till dessa vattenfrågor.

94Se Regeringsbeslut Ju2022/01976.

163

Vattenfrågor i ett historiskt perspektiv

SOU 2023:72

tunnor nattetid. Innehållet tömdes på gatorna och rann ut i sjöar och vattendrag.

Även frågor om avledande av dagvatten för att motverka över- svämning har historiskt handlat om att på effektivaste sätt avleda regn till närmaste vattendrag eller sjö utan hänsyn till vattenkvalitet.1 Vatten- och avloppsledningsnäten började byggas ut systematiskt i de större svenska städerna under senare delen av 1800-talet. Motivet

för utbyggnaden var framför allt folkhälsan. Via vattenledningsnäten kunde stadsborna förses med rent dricksvatten och avloppsvattnet forslades bort via underjordiska kloaker, vilket bl.a. bidrog till att stävja spridningen av allvarliga sjukdomar.2

Vattenledningsnäten skapade även förutsättningar för att förbättra brandsäkerheten i städerna, vilket i sig utgjorde en betydande driv- kraft för utbyggnaden av ledningssystemet. Först byggdes vattenverk, vatten och avloppsledningar och så småningom även avloppsrenings- verk. Sveriges första vattenverk invigdes 1861 vid Skanstull i Stockholm.

Framemot 1920 fanns allmänt och ledningsdistribuerat dricksvatten i flertalet svenska städer. Försörjningen vilade relativt jämnt fördelat på yt- och grundvatten. Både vattenproduktionen och vattenför- brukningen steg sedan under hela 1900-talet fram till 1970-talet.3 År 1970 registrerades den högsta genomsnittliga förbrukningen i landet, cirka 400 liter per person och dygn. Siffran omfattade även den industriella förbrukningen, allmän service, vattenförluster m.m. Räknas detta bort uppgick förbrukningen till cirka 221 liter per per- son och dygn. Sedan dess har förbrukningen successivt minskat och utgjorde 2021 cirka 129 liter per person.4 Även den producerade volymen dricksvatten från de kommunala vattenverken var som störst

imitten av 1970-talet med en produktion på 986 miljoner kubik- meter dricksvatten ner till cirka 874 miljoner kubikmeter 2020.

Först under 1950- och 60-talen genomfördes en storskalig ut- byggnad av ledningsnätet för vatten och avlopp. Även mindre orter omfattades nu av utbyggnaden. År 1960 var cirka hälften av landets befolkning ansluten till vatten- och avloppsnätet, men bara tio år senare hade anslutningsgraden ökat till strax över 75 procent.

1https://www.naturvardsverket.se/contentassets/34e231a6ea91468ba0168816d8e3abd1/bila ga-1-dagvattenhanteringen-idag.pdf.

2Se SCB Vattenanvändningen i Sverige 2020 s. 19 och 20.

3Se SOU 2007:60 s. 277 och SOU 2016:32 s. 692 och 693–696 och SCB 2022.

4Se Svenskt Vattens resultatrapport för VASS Drift 2021, rapport R2022-02 s. 6.

166

SOU 2023:72

Vattenfrågor i ett historiskt perspektiv

Från och med 1980-talets början avtog takten i utbyggnaden. Under 20-årsperioden 1985–2005 låg anslutningsgraden stabilt på 86 procent. Därefter har den ökat med cirka en procentenhet per fem- årsperiod, för att nå 89 procent år 2020.5

Inledningsvis ägdes samtliga allmänna va-anläggningar av kom- munerna. Under 1990-talet skedde dock en omfattande bolagisering av kommunernas va-verksamhet. Flera kommuner har dock fortsatt att driva va-verksamheten i egen regi.6

Frågor om tillståndsplikt för vattenverksamheter har historiskt varit något den enskilde gavs stort utrymme att själv bedöma be- hovet av. Det var alltså upp till markägaren att bedöma hur långt dennes rättigheter sträckte sig och denne hade ett strikt skadestånds- ansvar för skador som uppkom på annans mark.7 Den första egent- liga tillståndslagstiftningen för vattenverksamhet tillkom i slutet av 1800-talet. Det handlade då om tillstånd för det vi i dag kallar för markavvattning. Först på 1980-talet infördes generell tillståndsplikt för samtliga vattenverksamheter.

I samband med miljöbalkens ikraftträdande 1999 kom krav på att följa miljökvalitetsnormer för bl.a. vatten. År 2000 enades EU:s med- lemsländer om att skapa en likartad förvaltning av sina vatten genom vattendirektivet (se övergripande beskrivning av vattendirektivet i avsnitt 4.2). Vattendirektivet genomfördes i svensk rätt 2004 genom bestämmelser i bl.a. miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen. Efter EU-domstolens avgörande i Weserdomen 2015 (läs mer om domen i avsnitt 7.2.2) infördes 2019, i enlighet med bestämmelser i vattendirektivet, specifika bestämmelser i miljöbalken om försäm- rings- och äventyrandeförbud avseende vattenförekomsters status vid prövning av verksamheter och åtgärder (se närmare beskrivning av regleringen avseende miljökvalitetsnormer för vatten i kapitel 7).

Vi kan konstatera att Sverige länge har varit gynnat ur vattenför- sörjningssynpunkt. Det har varit relativt lätt att finna bra vatten- täkter med tillräcklig kapacitet och kvalitet. Under senare år har denna situation dock förändrats. En anledning till detta är det förändrade klimatet. Klimatförändringarna innebär stigande luft- och vatten- temperaturer och mera nederbörd i större delen av landet, att antalet tillfällen med kraftig nederbörd och översvämningar ökar generellt,

5Se SCB Vattenanvändningen i Sverige 2020 s. 20.

6Se SOU 2004:64 s. 65 och 66.

7Se von Seth, Nytt Juridisk Arkiv, avd. II – Tidskrift för lagskipning m.m. 1903 nr 7, P.A. Norstedts & Söner, Stockholm s. 2.

167

Vattenfrågor i ett historiskt perspektiv

SOU 2023:72

att havsnivån höjs i södra delarna av Sverige, men också att risken för torka och vattenbrist ökar till följd av de ökande lufttemperaturerna. Dessa förändringar medför, av olika skäl, att vattenkvaliteten i landets vattenförekomster försämras, vilket påverkar vattentillgången och ställer ökade krav på den normala dricksvattenproduktionen. Även risken för akuta störningar på grund av extremväder ökar.

En annan anledning till att vattenförsörjningssituationen har för- ändrats på senare år är att nya föroreningar, såsom exempelvis per- fluorerade alkylsubstanser (PFAS), som man tidigare inte kände till, har upptäckts i befintliga vattentäkter. Detta har lett till att vissa vattentäkter har behövts tas ur bruk eftersom de inte längre är lämp- liga för dricksvattenuttag.

Den förändrade situationen för vattenförsörjningen är också en följd av både befolkningstillväxt och urbanisering.

Sammantaget kan vi konstatera att det pågår en mängd föränd- ringar som leder till nya utmaningar inom vattenområdet.

3.2.2Äldre regelverk

Inledning

Precis som i dag har vattenfrågor historiskt förekommit inom ramen för olika regelverk.

Vattenfrågor med koppling till planläggning och byggande har i första hand funnits i 1734 års byggningabalk, 1874 års byggnads- stadga och hälsovårdsstadga, 1907 års stadsplanelag, 1931 års stads- planelag och byggnadsstadga, 1947 års stadsplanelag och byggnads- stadga, 1959 års byggnadsstadga och 1987 års plan- och bygglag (den äldre plan- och bygglagen), innan den nuvarande plan- och bygglagen trädde i kraft 2011.

Vattenfrågor med koppling till renhållning, avlopp och vattenför- sörjning har i första hand funnits i 1734 års byggningabalk, 1868 års renhållningsstadga, 1874 års hälsovårdsstadga, 1879 års lag om dik- ning och annan avledning av vatten, 1955 års lag om allmänna vatten- och avloppsanläggningar och 1970 års lag om allmänna vatten- och avloppsanläggningar, innan den nuvarande lagen om allmänna vatten- tjänster trädde i kraft 2007.

168

SOU 2023:72

Vattenfrågor i ett historiskt perspektiv

Övriga vattenrättsliga frågor som i dag återfinns i miljöbalken har funnits i 1734 års byggningabalk, 1879 års lag om dikning och annan avledning av vatten, 1880 års vattenrättsförordning, 1918 års vatten- lag, 1983 års vattenlag och 1987 års naturresurslag, innan miljöbalken trädde i kraft 1999.

Nedan återfinns en kort beskrivning i kronologisk ordning av de äldre regelverken. De nu gällande reglerna beskrivs i första hand i kapitel 4.

1734 års byggningabalk

År 1734 beslutades den lag som kan sägas ligga till grund för nu- varande rättsordning i Sverige. Lagen bestod av nio balkar varav bygg- ningabalken var en. I byggningabalken fanns bl.a. bestämmelser om hur avloppsdiken och andra diken i en by ska läggas och hur diken ska grävas (4 och 6 kap.). Det fanns också bestämmelser om husesyn och vilka böter som gäller om det vid husesynen står klart att exem- pelvis vatten läcker genom tak (27 kap. 2 §).

1868 års renhållningsstadga

I 1868 års renhållningsstadga fanns bl.a. bestämmelser om förbud mot utkastande av sopor och avfall från industrier och hantverkare samt annan orenlighet i vattendrag eller på gator eller andra allmänna platser.8

1874 års byggnadsstadga respektive hälsovårdsstadga

År 1874 beslutades den första gemensamma byggnadsstadgan för rikets städer. Syftet med stadgan var att ta fram grundläggande bestämmelser om städers planläggning och bebyggande med nya bygg- nader. Stadgan gällde inte bara städer utan också för köpingar, hamnar, fiskelägen och andra ”ställen med större sammanträngd befolkning” (50 §). Byggnadsstadgan innehöll vissa bestämmelser om vatten, bl.a. reglerades att källare skulle byggas så att de i möjligaste mån skulle hålla sig vattenfria (31 §) och att hänsyn skulle tas till vattenavloppet vid bestämmande av en tomts höjd i förhållande till en gata eller

8Se SOU 1963:29 s. 20.

169

Vattenfrågor i ett historiskt perspektiv

SOU 2023:72

allmän plats (39 §). Byggnadsnämnden ansvarade för bestämmelser- nas efterlevnad.

Samma år beslutades den första hälsovårdsstadgan. I denna be- stämdes sanitära krav på bostäder som var tvungna att uppfyllas om de skulle få vara bebodda. Att bestämmelserna uppfylldes övervak- ades av hälsovårdsnämnden (tidigare sundhetsnämnden). Ansvaret gällde både i städer och på landsbygden, även om ansvaret på lands- bygden var mer begränsat. Nämndens uppgift var bl.a. att se till att staden hade god tillgång på vatten och att verka för att avloppsvatten från bebyggelse togs omhand. Nödvändiga åtgärder skulle vidtas för att förhindra uppkomst av stank och förorening av vatten. Hälso- vårdsstadgan förnyades 1919 och 1958.

1879 års lag om dikning och annan avledning av vatten

År 1879 beslutades lagen om dikning och annan avledning av vatten (dikningslagen). Lagen var, tillsammans med den ett halvår senare beslutade förordningen om jordägares rätt över vattnet å hans grund, första steget mot den vattenreglering som senare följde i 1918 års vattenlag. Lagen innehöll bestämmelser om de privaträttsliga för- hållandena mellan jord- och strandägare eller andra som berördes av avledande och nyttjande av vatten, i syftet att undanröja sådana skad- liga verkningar och hinder mot jordbruk som uppkom till följd av vattenansamlingar på eller nära invid jordytan.

1880 års vattenrättsförordning

År 1879 beslutades förordningen om jordägares rätt över vattnet å hans grund (ofta kallad vattenrättsförordningen).9 Förordningen var, tillsammans med 1879 års dikeslag, det första steget mot den vattenreglering som senare följde i 1918 års vattenlag och som ersatte bl.a. delar av 17 och 20 kap. byggningabalken. Samtidigt med vatten- rättsförordningens tillkomst beslutades bl.a. förordningarna om allmän flottled och allmän farled. Vattenrättsförordningen innehöll bl.a. bestämmelser om att den som ville bygga en kvarn eller annat vattenverk på sin del av ett vattendrag inte fick göra detta på ett sätt som skulle innebära en inskränkning av andras rätt till vattnet (2 §).

9Se prop. 1879:3.

170

SOU 2023:72

Vattenfrågor i ett historiskt perspektiv

Vidare gällde bl.a. att där det fanns en sågkvarn ålåg det ägaren att se till att avfallet från kvarnen inte släpptes ut i vattnet. Om detta ändå skedde hade den som lidit skada rätt till ersättning (14 §). Det var inte tillåtet att ta upp en ny rännil från en sjö eller annat vattendrag eller att ändra ett vattens djup eller läge om detta skulle förändra en led eller ådra (kungsådra) eller innebära en olägenhet för dem som bodde nedströms (16 §).

Vattenrättsförordningen var den första vattenrättsliga lagstiftningen som innebar att en samhällsekonomisk avvägning skulle göras vid en tillståndsprövning (6 §).

1907 års stadsplanelag

År 1907 antogs lagen (1907:67) om stadsplan och tomtindelning. Stadsplanelagen innehöll bestämmelser om krav på stadsplan, inne- håll i stadsplan, genomförande av stadsplan etc. Stadsplanelagen gällde tillsammans med 1874 års byggnadsstadga. Genom stadsplanelagen stärktes det kommunala planinstrumentet och stadsplanerna blev rättsligt bindande för de berörda fastighetsägarna. Planerna skulle fortsatt godkännas av Kungl. Majt, men denna instans fick inte längre ändra innehållet i dem. Med 1907 års stadsplanelag påbörjades det som senare kom att kallas för det kommunala planmonopolet.10 Lagen innehöll inte några bestämmelser med koppling till vatten.

1918 års vattenlag

Flera av dagens bestämmelser om vatten i miljöbalken härstammar från 1918 års vattenlag. Denna lag ersatte bl.a. 1879 års dikeslag och 1880 års vattenrättsförordning.

Det fanns två huvudsakliga syften med den nya vattenlagen, dels eftersträvades en sammanhållen lagstiftning på det vattenrättsliga området, dels ville man möjliggöra en exploatering av Sveriges vatten- kraftstillgångar för att tillgodose det ökade behovet av vattenkraft för elproduktion till följd av den snabba industrialiseringen som landet genomgick.11

10Se Granath, Ordning, lag och stadga – Om byggnadsordningar och maktfördelning, Nordisk arkitekturforskning 2001:4 s. 21.

11Justitiedepartementets betänkande med förslag till vattenlag m.m., Stockholm 1917 s. 115 ff.

171

Vattenfrågor i ett historiskt perspektiv

SOU 2023:72

Vattenlagen innehöll bestämmelser om exempelvis jordägares rätt till vatten å hans grund och om jordägares rätt att ha brygga

m.m.vid strand även om han eller hon inte var vattenområdets ägare. Lagen innehöll också bestämmelser om vattenkraft, om byggande i vatten och om bortledande av vatten ur vattenområde. Av bestäm- melserna framgick att byggande i vatten, som huvudregel, inte fick medföra att en större fabrik eller annan anläggning behövde läggas ned eller förorsaka bestående ändring av naturförhållandena. Det senare berodde på att det då kunde befaras medföra en väsentligt minskad trevnad för närboende eller leda till en betydande förlust för landets djur- eller växtvärld. Genom lagen infördes vattendomstolar som specialdomstolar för att pröva de vattenrättsliga målen. Vid miljö- balkens införande övertogs verksamheten av miljödomstolar. Deras verksamhet övertogs i sin tur 2011 av dagens mark- och miljödom- stolar.

Vattenlagen innehöll inte några allmänna bestämmelser om dricks- vattenförsörjning och inte heller några specifika bestämmelser om dagvattenhantering. Däremot fanns bestämmelser om avloppsföretag och hur reglerade avloppsledningar i vissa avseenden skulle vara utförda.

1931 års stadsplanelag och byggnadsstadga

År 1931 reformerades plan- och byggregleringen genom stadsplane- lagen (1931:142) och byggnadsstadgan (1931:364).

I den nya stadsplanelagen nämndes för första gången att ändamål och gränser för bl.a. vattenområden skulle anges i stadsplanen (1 §). I övrigt reglerades endast sådana vattenfrågor som kopplade till anordnande av avlopp på tomt.

Flera ändringar gjordes i byggnadsstadgan. En ändring innebar att byggnadsstadgans tillämpningsområde vidgades till att avse både stad och landsbygd. Bestämmelserna i byggnadsstadgan delades upp i tre avdelningar för stad, för stadsliknande samhällen på landet respek- tive för den egentliga landsbygden. Även de lokala byggnadsord- ningarna kunde efter ändringarna i byggnadsstadgan meddelas för vissa områden utanför städerna.

Fler bestämmelser om vatten fördes in, bl.a. förtydligades att stads- planebestämmelser med erforderliga föreskrifter om vidmakthåll- ande och anordnande av vattenområde skulle meddelas (17 §). Det

172

SOU 2023:72

Vattenfrågor i ett historiskt perspektiv

förtydligades också att en fastställd stadsplan skulle följas av antag- ande av en avloppsplan med syftet att visa hur avledande av vatten eller flytande orenlighet från både gator och andra allmänna platser som byggnadsmark och andra områden skulle ske. Avloppsplanen skulle verkställas om det behövdes (22 §). Vid framtagande av en byggnadsplan skulle särskilt iakttas bl.a. att ledningar för tillförsel av vatten och avlopp tillgodosågs (88 §). Byggnadsnämnden skulle sär- skilt verka för att bl.a. vattenavloppet inom området ordnades enhet- ligt på det sätt att dagvattnet lätt kunde avrinna från vägar och all- männa platser och ledas från tomtplatserna ut till de allmänna avloppen, samt att spillvatten och annan flytande orenlighet kunde avlägsnas från området utan att vålla olägenhet. Om det inte gick att ordna tillgången till vatten för hushållsändamål och för eldsläckning på annat sätt skulle en vattenledning anläggas (96 §).

1947 års byggnadslag och byggnadsstadga

På 1940-talet genomfördes ett antal ändringar i plan- och byggregel- verket; bl.a. beslutades en byggnadslag (1947:385) (som ersatte den tidigare stadsplanelagen) och följdändringar genomfördes genom bygg- nadsstadgan (1947:390). Syftet var att hantera den snabba utveck- lingen inom bebyggelseområdet.12 En sådan fråga var behovet av tidsenliga anläggningar för vattenförsörjning och avlopp till rimliga kostnader.13

I byggnadslagen infördes inledningsvis nya översiktliga bestäm- melser av principiell natur i syfte att göra lagen så överskådlig och lättillgänglig som möjligt. En sådan bestämmelse var att bebyggelse under vissa förutsättningar ska föregås av planläggning (1 §). Plan- instituten förändrades något jämfört med de tidigare, genom att be- stämmelser om regionplan för första gången infördes för kommuners gemensamma planläggning (3 §). Vid all planläggning skulle hänsyn tas till allmänna och enskilda intressen (4 §). Det tydliggjordes att markägare var skyldiga att följa lagen och att mark fick användas för tätbebyggelse endast efter prövning av att den från allmän synpunkt var lämpad för ändamålet (5 och 107 §§). En del i lämpligheten var

12Se prop. 1947:131 s. 72 och 73.

13Se Kungliga byggnadsstyrelsens meddelande 1947:1 s. 1.

173

Vattenfrågor i ett historiskt perspektiv

SOU 2023:72

möjligheten att ordna vattenförsörjning och avlopp (jfr 26, 117 och 157 §§ byggnadsstadgan).

Om en bebyggelse var att anse som tätbebyggelse var inte längre beroende av antalet hus på en viss areal, utan styrdes av behovet av gemensamma anläggningar. Så länge varje fastighet självständigt kunde ordna sin vatten- och avloppsfråga utan olägenhet för grannarna samt att gemensamma vägar inte behövdes, kunde därmed flera små bostadsfastigheter eller bebyggelse för industriändamål placeras nära varandra utan att tätbebyggelse ansågs föreligga eller att en plan be- hövde tas fram. Behovet av en gemensam brunn eller ett gemensamt avloppsdike för angränsande fastigheter ändrade inte detta förhåll- ande (jfr 26 och 119 §§ byggnadsstadgan).14

I byggnadsstadgan förtydligades dessutom att det till en plan skulle fogas en erforderlig motivering och utredning angående bl.a. grund- förhållandena, vattenförsörjning, avlopp och motverkande av vatten- förorening – för bedömande av planens lämplighet (19, 30, 45 och 120 §§ byggnadsstadgan).

1955 års va-lag

1955 års lag om allmänna vatten- och avloppsanläggningar var Sveriges första va-lag. I lagen samlades och kompletterades bestämmelser som tidigare fanns i 1918 års vattenlag, 1947 års byggnadslag och 1919 års hälsovårdsstadga.15 Den nya lagen innebar att en samlad reglering skedde av rättsförhållandet mellan den som hade att svara för vatten- tjänsterna och de fastighetsägare som skulle bruka den allmänna va- anläggningen. Ansvaret lades på kommunen att se till att en allmän va-anläggning kom till stånd för område där va-försörjningen, med hänsyn till förebyggande av sanitär olägenhet, behövde ordnas i ett större sammanhang (s.k. verksamhetsområde). En allmän va-anlägg- ning utfördes och drevs i regel av kommunen som huvudman för anläggningen. Dock öppnade lagstiftningen möjligheten för att efter särskild prövning förklara en anläggning med enskild huvudman för allmän. Lagen innehöll även regler om rätt för fastighetsägare att ansluta sig till den allmänna va-anläggningen samt skyldighet för dessa att betala avgifter, vare sig de rent faktiskt brukade anläggningen

14Se Kungliga byggnadsstyrelsens meddelande 1947:1 s. 3.

15Se prop. 1955:121 s. 1.

174

SOU 2023:72

Vattenfrågor i ett historiskt perspektiv

eller inte. Avgifterna skulle tas ut enligt taxa och fick högst motsvara anläggningens självkostnader. De skulle fördelas mellan fastighet- erna, som huvudregel efter den nytta dessa hade av anslutningen. Huvudmannen fick även besluta närmare bestämmelser för bruk- andet av anläggningen. Tvister i sådan fråga som avsågs i lagen skulle tas upp av allmän underrätt.16

1959 års byggnadsstadga

År 1959 ändrades byggnadslagen och samtidigt beslutades om en ny byggnadsstadga (1959:612, BS). Huvudsyftet var att förenkla och förkorta förfarandet i planläggnings- och byggnadsärenden samt minska regelverkets omfattning. Ändringarna innebar i huvudsak att beslutanderätten i plan- och byggfrågor decentraliserades till regio- nala och lokala organ, att bestämmelserna för land och stad gjordes enhetliga, att vissa bestämmelser om administrativ kontroll mjukades upp eller slopades och att detaljbestämmelser och bestämmelser av teknisk karaktär upphävdes för att i stället regleras genom före- skrifter och anvisningar av Byggnadsstyrelsen och Lantmäteristyrel- sen. De lokala byggnadsordningarna upphörde att gälla och ersattes med generella bestämmelser i byggnadsstadgan.17

När det gäller vattenfrågorna tillkom att kommunen vid utarbet- ande av en stadsplan (nu detaljplan) och vid regleringen av plan- områdets bebyggande samt användning i övrigt skulle ta med stad- ganden om bevarande av vattenområden och andra naturför- hållanden (12 § BS). I ett område som inte omfattades av en plan fick en byggnad inte uppföras om dess användande kunde antas orsaka behov av anordning för vattenförsörjning eller för bortledande av spillvatten eller annan flytande orenlighet, om det inte förelåg möj- lighet att tillgodose dessa behov (29 § BS).

1970 års va-lag

Dagens lag om allmänna vattentjänster bygger i stort på den äldre lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar. I den äldre lagen var dock inte kommunernas ansvar för tillhanda-

16Se SOU 2004:64 s. 55 och 56.

17Se prop. 1959:168 s. 1 och 2.

175

Vattenfrågor i ett historiskt perspektiv

SOU 2023:72

hållande av de allmänna vattentjänsterna lika tydligt som i dagens reglering och gällde egentligen enbart när en sådan allmän anlägg- ning behövdes av hälsoskäl och inte av miljöskäl. Däremot fanns i 1970 års va-lag, precis som i 1955 års va-lag, en möjlighet att förklara enskilda vattenanläggningar som allmänna. Denna möjlighet finns inte längre kvar. Termen dagvatten förekom inte i lagen.

I lagen infördes en ny och för hela landet central prövnings- myndighet för va-frågor, Statens va-nämnd. Syftet var att Statens va- nämnd skulle avgöra tvister mellan fastighetsägare och vattenleve- rantörer. Myndigheten lades ner vid årsskiftet 2015/2016 då uppgif- ten övertogs av mark- och miljödomstolarna.

Lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar upphörde 2007 i samband med ikraftträdandet av lagen om allmänna vattentjänster. Lagen om allmänna vattentjänster beskrivs närmare i avsnitt 4.12.

1983 års vattenlag

Vattenlagen (1983:291) ersatte 1918 års vattenlag. Den nya lagen innebar en systematisk omarbetning av de äldre bestämmelserna och en förenkling och modernisering av regelsystemet, främst genom att gemensamma bestämmelser – så långt det var möjligt – föreslogs för de olika vattenföretag som lagen var tillämplig på. I lagen infördes för första gången en generell tillståndsplikt för vattenverksamheter.

En av nyheterna var att det infördes en möjlighet att bilda bevatt- ningssamfälligheter för att lösa de vattenfördelningsproblem som den ökade jordbruksbevattningen hade medfört. En annan nyhet var att länsstyrelserna skulle utöva tillsyn enligt vattenlagen och ges möj- lighet att förordna om särskilda skyddsområden till skydd för yt- och grundvatten. Vidare vidgades möjligheten att ompröva villkoren i givna tillstånd till förmån för allmänna intressen.18

Vattenlagen upphävdes 1999 och ersattes av bestämmelser i miljö- balken och i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vatten- verksamhet. Lagen, liksom tidigare vattenreglering, tillämpas dock fortfarande i mål om lagligförklaring av en vattenanläggning, dvs. när ägaren inte på annat sätt kan visa att något tillstånd finns eller att någon prövning gjordes vid vattenanläggningens tillkomst (jfr 17 och

18Se prop. 1981/82:130 s. 1 och 2.

176

SOU 2023:72

Vattenfrågor i ett historiskt perspektiv

18 §§ lagen [1998:811] om införande av miljöbalken och rättspraxis19). Flera vattenkraftverk och regleringsdammar har tillstånd enligt äldre rätt. Anläggningar och verksamheter som fortfarande saknar till- stånd drivs vanligen med stöd av äldre rättigheter, såsom urminnes hävd eller privilegiebrev.

År 2018 hade endast cirka 78 av totalt cirka 7 400 vattenverksam- hetsanläggningar prövats enligt miljöbalken och cirka 3 800 anlägg- ningar saknade fortfarande helt tillstånd enligt någon författning.20 Vid en sökning i Domstolsverkets s.k. Miljöbok i juli 2023 var det möjligt att få fram uppgift om att totalt 36 799 vattenverksamheter har prövats av en vattendomstol eller mark- och miljödomstol. Av dessa avser 5 744 vattenverksamhet och vattenanläggningar för tillgodogör- ande av vatten såsom drivkraft samt dammbyggnader, 1 540 vatten- verksamhet och vattenanläggningar för allmänna farleder, allmänna hamnar och allmänna flottleder, 2 901 vattentäkter för tillgodogör- ande av grundvatten eller ytvatten samt bortledande av grundvatten samt 26 614 annan vattenverksamhet och vattenanläggningar enligt miljöbalken och lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.

1987 års naturresurslag

Lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. innehöll de första grundläggande bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden. Genom bestämmelserna kom också den första indelningen i olika riksintressen i lagstiftningen.

Lagen upphävdes 1999 i samband med miljöbalkens ikraftträd- ande. Bestämmelserna i lagen överfördes, i princip oförändrade, till 3 och 4 kap. miljöbalken. Miljöbalken beskrivs närmare i avsnitt 4.11.

1987 års plan- och bygglag

Den 1 juli 1987 trädde plan- och bygglagen (1987:10, ÄPBL) i kraft. Lagen ersatte både byggnadslagen, byggnadsstadgan, lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m. och lagen (1976:296) om kriskoppling. Den äldre plan- och bygglagen byggde

19Se MÖD 2012:27.

20Se prop. 2017/18:243 s. 64 och 177.

177

Vattenfrågor i ett historiskt perspektiv

SOU 2023:72

i stora delar på tidigare gällande principer, men innebar samtidigt en genomgripande systematisk omarbetning av lagstiftningen och en förenkling och modernisering av regelsystemet. Ett genomgående drag var decentralisering av beslutsfattandet och en större frihet och ansvar för den enskilda människan. Nyheter var att det infördes en skyldighet för alla kommuner att ha en översiktsplan som omfattade hela kommunens yta, en möjlighet för kommunerna att meddela områdesbestämmelser samt att de tidigare stadsplanerna och bygg- nadsplanerna ersattes av en plan, detaljplanen.21

När det gäller vattenfrågorna infördes krav på främjande av hus- hållning med vatten vid planläggning och i andra ärenden enligt lagen (2 kap. 2 och 4 §§ ÄPBL). Det tydliggjordes också att bebyggelse skulle lokaliseras till mark som var lämpad för ändamålet med hän- syn till bl.a. vattenförhållandena och till möjligheterna att förebygga vattenföroreningar (2 kap. 3 § ÄPBL). Det reglerades att det av över- siktsplanen och även av en regionplan skulle framgå grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden (4 kap. 1 § och 7 kap. 4 § ÄPBL). Planprocesserna styrdes upp och länsstyrelsens roll blev tydligare. Länsstyrelsen fick bl.a. i uppgift att under samrådet om en plan tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Länsstyrelserna skulle även verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angick två eller flera kommuner samordnades på ett lämpligt sätt (4 kap. 5 och 9 §§ och 5 kap. 22 § ÄPBL). Länsstyrelsens skyldighet att över- pröva detaljplaner infördes (12 kap. 1 § ÄPBL). Det tydliggjordes vilka vattenfrågor som kunde regleras genom planbestämmelser i en detaljplan och att villkor om viss vatten- eller avloppsanläggning i vissa fall fick ställas i en detaljplan för att bygglov skulle kunna ges (5 kap. 3 och 8 §§ ÄPBL). Bestämmelser om miljökvalitetsnormer infördes år 1999 i samband med ikraftträdandet av miljöbalken (2 kap. 1 och 2 §§, 4 kap. 1, 5 och 22 §§ och 12 kap. 1 § ÄPBL), se mer om bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i avsnitten 4.11.3 och 4.11.4.

Den äldre plan- och bygglagen upphörde i samband med ikraft- trädandet av den nuvarande plan- och bygglagen. Regleringen i den nuvarande plan- och bygglagen beskrivs närmare i avsnitt 4.10.

21Se prop. 1985/86:1 s. 1 och 2.

178

4 Gällande rätt för vattenfrågor

4.1Kapitlets innehåll

I det här kapitlet redogör vi för gällande rätt avseende sådana vatten- frågor som omfattas av våra direktiv. Redogörelsen avser både svensk rätt, EU-rätt och annan internationell rätt.

Inom den internationella rätten beskriver vi relevanta bestämmel- ser i vattendirektivet1, grundvattendirektivet2, prioämnesdirektivet,3 dricksvattendirektivet4, översvämningsdirektivet5, avloppsvattendirek- tivet6, havsmiljödirektivet7 och Europaparlamentets och rådets för- ordning om minikrav för återanvändning av vatten8.

I nationell rätt beskriver vi relevanta bestämmelser i plan- och bygg- lagen (2010:900), miljöbalken och lagen (2006:412) om allmänna vat- tentjänster samt vissa föreskrifter som är meddelade med stöd av dessa.

1Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.

2Rådets direktiv 80/68/EEG av den 17 december 1979 om skydd för grundvatten mot föroren- ing genom vissa farliga ämnen.

3Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/105/EG av den 16 december 2008 om miljö- kvalitetsnormer inom vattenpolitikens område och ändring och senare upphävande av rådets direktiv 82/176/EEG, 83/513/EEG, 84/156/EEG, 84/491/EEG och 86/280/EEG, samt om änd- ring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG, se även Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/39/EU av den 12 augusti 2013 om ändring av direktiven 2000/60/EG och 2008/105/EG vad gäller prioriterade ämnen på vattenpolitikens område.

4Europaparlamentets och Rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvali- teten på dricksvatten.

5Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/60/EG av den 23 oktober 2007 om bedömning och hantering av översvämningsrisker.

6Rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse.

7Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område.

8Europarlamentets och rådets förordning (EU) 2020/741 av den 25 maj 2020 om minimikrav för återanvändning av vatten.

179

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

Därutöver finns bestämmelser med koppling till de frågor vi har att utreda i följande internationella rätt: Förenta nationernas havs- rättskonvention9, klimatkonventionen10, landskapskonventionen11, Europakonventionen12, EU:s livsmedelsförordning13, EU:s byggpro- duktförordning14, EU:s taxonomiförordning15, EU:s klimatförord- ning16, havsplaneringsdirektivet17, SMB-direktivet18, och Seveso-direk- tivet19.

I svensk rätt finns bestämmelser med koppling till de frågor vi har att utreda även i följande regelverk: jordabalken, fastighetsbildnings- lagen (1970:988), väglagen (1971:948), ledningsrättslagen (1973:1144), anläggningslagen (1973:1149), skogsvårdslagen (1979:429), mineral- lagen (1991:45), lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, ellagen (1997:857), lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vatten- verksamhet, lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, livsmedelslagen (2006:804) och klimatlagen (2017:720).

Vi avslutar detta kapitel med en beskrivning av kravet på regionala vattenförsörjningsplaner.

9Förenta nationernas havsrättskonvention Montego Bay den 10 december 1982 och avtalet om genomförande av Del XI i denna konvention New York den 28 juli 1994.

10Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar.

11Europeisk landskapskonvention.

12Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

13Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om all- männa principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet.

14Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av den 9 mars 2011 om fast- ställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter och om upphävande av rådets direktiv 89/106/EG.

15Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/852 av den 18 juni 2020 om inrättande av en ram för att underlätta hållbara investeringar och om ändring av förordning (EU) 2019/2088.

16Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1119 av den 30 juni 2021 om inrätt- ande av en ram för att uppnå klimatneutralitet och om ändring av förordningarna (EG) nr 401/2009 och (EU) 2018/1999 (europeisk klimatlag).

17Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/89/EU av den 23 juli 2014 om upprättandet av en ram för havsplanering.

18Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan.

19Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/18/EU av den 4 juli 2012 om åtgärder för att förebygga och begränsa faran för allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår.

180

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

4.2Vattendirektivet

4.2.1Inledning

Vattendirektivet är ett ramdirektiv för vattenförvaltning. Flera av bestämmelserna består av grundläggande principer för hur unionens vattenrätt ska kunna säkerställa en ekologiskt hållbar förvaltning, ett skydd för vattenresursen och att kvaliteten hos unionens vatten- resurser förbättras. I svensk rätt har direktivets bestämmelser genom- förts i första hand genom bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken, vattenförvaltningsförordningen, förordningen om vatten- delegationer samt myndigheters föreskrifter (se mer om dessa be- stämmelser i avsnitt 4.12.3). I detta avsnitt beskriver vi vattendirek- tivets bestämmelser, med utgångspunkt från den svenska officiella språkversionen.

I detta sammanhang är särskilt direktivets bestämmelser om defi- nitioner, miljömål, kvalitetskrav, åtgärdsprogram, skydd av områden, kostnadstäckning för vattentjänster samt övervakning av ytvatten- och grundvattenstatus aktuella (artikel 2, 4, 6–11 och bilaga IV). Dessa bestämmelser beskrivs därför närmare nedan. Vi avslutar med en allmän beskrivning av hur frågor om vattenförsörjning omnämns i direktivet.

4.2.2Miljömålen och krav på kvalitet

Vattendirektivets miljömål beskrivs i artikel 4.1. Målen ska nås vid genomförandet av de åtgärdsprogram som anges i förvaltnings- planerna. Målen är uppdelade beroende på om fråga är om yt- eller grundvatten. Det finns också miljömål för s.k. kraftigt modifierat eller konstgjort ytvatten.

För naturliga ytvatten ska medlemsstaterna (artikel 4.1 a):

•genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av statusen i alla ytvattenförekomster,

•skydda, förbättra och återställa alla ytvattenförekomster i syfte att uppnå en god ytvattenstatus (god ekologisk status och god ke- misk ytvattenstatus) i enlighet med bestämmelserna i direktivets bilaga V, och

181

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

•genomföra nödvändiga åtgärder i syfte att gradvis minska föroren- ing från prioriterade ämnen och för att utsläpp och spill av prio- riterade farliga ämnen ska upphöra eller stegvis elimineras.

Medlemsstaterna får enligt artikel 4.3 definiera en ytvattenförekomst som konstgjord eller kraftigt modifierad, när de förändringar i före- komstens hydromorfologiska egenskaper (dvs. vattenförekomstens fysiska processer och strukturer) som vore nödvändiga för att uppnå en god ekologisk status skulle få en betydande negativ inverkan på:

•miljön i stort,

•sjöfart, inklusive hamnanläggningar eller rekreation,

•verksamheter för vilka vatten lagras (t.ex. dricksvattenförsörj- ning, kraftproduktion eller bevattning),

•vattenreglering, skydd mot översvämning, markdränering, eller

•andra, lika viktiga, hållbara mänskliga utvecklingsverksamheter.

För att få definiera en ytvattenförekomst som konstgjord eller kraftigt modifierad ska även de nyttiga mål som uppnås genom de konst- gjorda eller förändrade egenskaperna hos vattenförekomsten, på grund av teknisk genomförbarhet eller oproportionerligt höga kostnader inte rimligen kan uppnås på något annat sätt som utgör ett bättre alternativ för miljön (artikel 4.3).

För sådana ytvattenförekomster är miljömålet att medlemsstaten ska skydda och förbättra alla konstgjorda och kraftigt modifierade vattenförekomster i syfte att uppnå en god ekologisk potential och en god kemisk ytvattenstatus i enlighet med bestämmelserna i bi- laga V (artikel 4.1 a).

När det gäller grundvatten ska medlemsstaterna (artikel 4.1 b):

•genomföra de åtgärder som är nödvändiga för att förebygga eller begränsa att föroreningar kommer ut i grundvattnet samt före- bygga en försämring av statusen i alla grundvattenförekomster,

•skydda, förbättra och återställa alla grundvattenförekomster samt säkerställa en balans mellan uttag och grundvattenbildning i syfte att uppnå en god grundvattenstatus (god kvantitativ status och god kemisk grundvattenstatus) i enlighet med bestämmelserna i bilaga V, och

182

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

•genomföra de åtgärder som är nödvändiga för att motverka varje eventuell betydande tendens till ökning av koncentrationen av alla föroreningar som orsakas av mänsklig verksamhet för att grad- vis minska föroreningen av grundvattnet.

Kvantitativ status i punkten 2 avser i vilken grad en grundvattenföre- komst är påverkad av direkta och indirekta uttag (artikel 2.26 vatten- direktivet). En god kvantitativ status motsvarar en grundvattennivå där den tillgängliga grundvattenresursen inte överskrids av den lång- siktiga genomsnittliga uttagsnivån per år, vilket innebär att även flödet av ytvatten till grundvatten är relevant.20

När det gäller vattenförekomster som ingår i områden som är skyddade av annan EU-rätt än vattendirektivet ska medlemsstaterna åstadkomma överensstämmelse med alla normer och mål inom unions- lagstiftningen (artikel 4.1 c). Om fler än ett av miljömålen omfattar samma vattenförekomst ska det strängaste målet gälla (artikel 4.2).

Medlemsstaterna har sedan möjlighet att göra avsteg från miljö- målen om rätt förutsättningar finns. Ofta benämns avstegen som undantag från direktivets krav, men värt att notera är att även om undantagen i artikel 4.4–4.7 tillämpas resulterar de allt som oftast i ett miljömål eller krav som medlemsstaterna ska uppnå. Dessutom gäller enligt artikel 4.8 att tillämpningen av artikel 4.3–4.7 inte får medföra ett permanent hindrande eller äventyr av vattendirektivets miljömål i andra vattenförekomster. Enligt artikel 4.9 ska tillämp- ningen resultera i åtminstone samma skyddsnivå som tidigare unions- lagstiftning.

Avseende miljömålen för grundvatten i punkten 1 och 2 ovan gäller kraven om inte annat följer av tillämpningen av artikel 11.3 j (se artikel 4.1 b). Enligt artikel 11.3 j är det en grundläggande åtgärd för medlemsstaterna att införa ett förbud mot direkta utsläpp av för- orenande ämnen till grundvatten. Förbudet gäller inte för bl.a. kon- struktions- och byggnadsarbeten och liknanden verksamheter som kommer i kontakt med grundvattnet, förutsatt att utsläppen från dessa aktiviteter inte äventyrar uppnåendet av de miljömål som har fastställts för den grundvattenförekomsten (se mer om tillämpningen av denna punkt i avsnitt 7.2.8).

20Se mål C‑559/19 Kommissionen mot Spanien p. 49, 70 och 71.

183

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

Bestämmelserna i artikel 4.1 och 4.4 reglerar tidsfristen för att uppnå miljömålen. Den första förvaltningscykeln med åtgärder av- slutades 2015 och den andra 2021. Vi är nu i den tredje förvalt- ningscykeln med åtgärdsarbete som avslutas 2027. År 2027 följer av direktivet att alla miljömål ska ha uppnåtts, förutom i de fall där naturliga förhållandena är sådana att målen inte kan nås till 2027. Förutsättningarna för att förlänga tidsfristen bortom 2027 är att ingen ytterligare försämring inträffar och bl.a. att en sammanfattning av de åtgärder som krävs enligt artikel 11 i vattendirektivet för att pro- gressivt höja vattenförekomstens status och uppnå miljömålen redo- visas i förvaltningsplanen.

Enligt artikel 4.5 får medlemsstaterna inrikta sig på att uppnå mindre stränga miljömål än de som har nämnts ovan för särskilda vattenförekomster när dessa är så påverkade av mänsklig verksamhet eller när deras naturliga tillstånd är sådant att det skulle vara omöjligt eller oproportionerligt dyrt att uppnå god status. Detta undantag är förknippat med ett antal villkor.

•De miljömässiga och samhällsekonomiska behov som verksam- heten uppfyller kan inte tillgodoses på något annat sätt som skulle vara ett bättre alternativ för miljön utan att medföra oproportio- nerliga kostnader.

•Bästa möjliga ekologiska och kemiska status ska uppnås.

•Grundvattnets status som gott vatten ska förändras så lite som möjligt.

•Ingen fortsatt försämring av den påverkade vattenförekomstens status får inträffa.

•De mindre stränga miljömål, och skälen för dessa, ska anges sär- skilt i förvaltningsplanen och ses över vart sjätte år.

I artikel 4.7 finns en generell undantagsregim för nya modifieringar av vattenförekomster som innebär att medlemsstaterna inte gör sig skyldiga till överträdelse av direktivet i två situationer.21 Den första situationen gäller om god grundvattenstatus respektive god ytvatten- status inte uppnås eller att en försämring av statusen hos en yt- eller grundvattenförekomst inte förebyggs. Förutsättningen för undan-

21Se EU-domstolens dom i mål C-346/13 Kommissionen mot Österrike.

184

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

tag är då att situationen är en följd av nya modifieringar i en yt- vattenförekomsts fysiska karakteristika eller förändringar i nivån hos grundvattenförekomster.

Den andra situationen handlar om att en försämring från hög status till god status hos en ytvattenförekomst inte förebyggs och att detta är en följd av nya hållbara mänskliga utvecklingsverksam- heter.

Det finns ett antal villkor för att få nyttja undantagssituationerna i artikel 4.7.

•Alla genomförbara åtgärder behöver vidtas för att mildra de nega- tiva konsekvenserna för vattenförekomstens status.

•Skälen för ändringarna ska anges särskilt och förklaras i förvalt- ningsplanen samtidigt som målen ska ses över vart sjätte år.

•Skälen för modifieringarna eller förändringarna är ett allmän- intresse av större vikt, och/eller fördelarna för miljön och samhället med att uppnå målen enligt artikel 4.1 uppväger inte fördelarna med de nya modifieringarna eller förändringarna för människors hälsa, för vidmakthållandet av människors säkerhet eller för en hållbar utveckling.

•De nyttiga mål som modifieringarna eller förändringarna av vatten- förekomsten ska medföra kan, av tekniska skäl eller på grund av orimliga kostnader, inte uppnås på något annat sätt som skulle vara ett betydligt bättre alternativ för miljön.

I vattendirektivet görs en åtskillnad mellan miljökvalitetsnormer och miljömål. När de övergripande miljömålen i artikel 4 bryts ned till enskilda vattenförekomster definieras dessa enligt vattendirektivets bilaga som miljökvalitetsmål, kvalitetsmål eller kvalitetsnorm (se exem- pelvis artikel 2.27, artikel 10.3, punkten 1.5 i bilaga II eller bilaga IX). Systematiken följer en indelning mellan gränsvärden och miljökvali- tetsmål som fanns i tidigare vattenrelaterade direktiv.22 I dessa defi- nierades gränsvärden som utsläppsnormer för industrier och kvali- tetsmål som statusen på den vattenmiljö som påverkas av utsläpp av ämnena.23 En miljökvalitetsnorm utgör ett gränsvärde för utvalda

22Se exempelvis rådets direktiv 86/280/EEG av den 12 juni 1986 om gränsvärden och kvalitetsmål för utsläpp av vissa farliga ämnen som ingår i förteckning 1 i bilagan till direktiv 76/4646/EEG.

23Se exempelvis rådets direktiv 83/513/EEG av den 26 september 1983 om gränsvärden och kvalitetsmål för kadmiumutsläpp.

185

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

ämnen enligt vattendirektivet och ett miljömål utgör ett kvalitetsmål som ska uppnås. Det medför att god ekologisk status, god ekologisk potential och god kvantitativ status eller den status som ska uppnås i skyddade områden inte definieras som miljökvalitetsnormer i vatten- direktivet. Med termen miljökvalitetsnorm avses koncentrationen av ett visst förorenande ämne eller en viss grupp av förorenande ämnen i vatten, sediment eller biota, som för att skydda människors hälsa och miljön, inte ska eller bör överskridas (jfr artikel 2.35 i vattendirek- tivet, artikel 3 i prioämnesdirektivet och artikel 2.1 i grundvatten- direktivet). Med termen biota avses i detta sammanhang fiskar, kräft- djur och blötdjur som kan utgöra indikator för föroreningar (jfr del A fotnot 12 i bilaga I till prioämnesdirektivet). Samtidigt definieras exempelvis uttrycket ”ekologisk status” som ”kvaliteten på struk- turen och funktionen hos akvatiska ekosystem som är förbundna med ytvatten” (artikel 2.21 i vattendirektivet). Vad som i sin tur avses med detta i förhållande till hög eller god ekologisk status utvecklas i bilaga V till vattendirektivet.

I grundvattendirektivet definieras uttrycket ”kvalitetsnorm för grundvatten” som en miljökvalitetsnorm uttryckt som den koncentra- tion av ett särskilt förorenande ämne, en grupp av förorenande ämnen eller en föroreningsindikator i grundvatten som inte bör överskridas för att människors hälsa och miljön ska skyddas (artikel 2.1). Termen tröskelvärde definieras som en kvalitetsnorm för grundvatten som har fastställts av medlemsstaterna (artikel 2.2). En miljökvalitets- norm för grundvatten är på så sätt en miljökvalitetsnorm i linje med vattendirektivets definitioner.

Grundvattendirektivet beskrivs närmare i avsnitt 4.3. I avsnitt 4.12.3 beskrivs Sveriges implementering av vattendirektivet och grund- vattendirektivet.

4.2.3Skyddade områden

I artikel 6 i vattendirektivet finns en skyldighet för medlemsstaterna att hålla ett register över sådana skyddade områden som omfattas av bilaga IV till vattendirektivet. Av artikel 6 och bilaga IV till vatten- direktivet framgår att det handlar om områden som enligt artikel 7 har fastställts för uttag av vatten som är avsett att användas som dricksvatten, områden som har fastställts för skydd av ekonomiskt

186

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

betydelsefulla vattenlevande djur- eller växtarter, vattenförekomster som har fastställts som rekreationsvatten (inklusive områden som har fastställts som badvatten enligt badvattendirektivet24), områden som har fastställts som känsliga områden och områden som är känsliga för näringsämnen (inklusive områden som har fastställts som sårbara enligt nitratdirektivet25 och avloppsvattendirektivet26), samt områ- den som har fastställts för skydd av livsmiljöer eller arter där bevar- andet eller förbättrandet av vattnets status är en viktig faktor för deras skydd, inklusive relevanta Natura 2000 områden som fastställts enligt direktivet om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet27) och direktivet om bevarande av vilda fåglar (fågelskyddsdirektivet28).

Artikel 6 och 7 i vattendirektivet innebär vidare att medlems- staten ska föra ett register över de vattenförekomster där det före- kommer ett befintligt uttag av vatten samt de förekomster som är avsedda för produktion av dricksvatten för 50 personer alternativt ett uttag på mer än 10 kubikmeter per dygn. För sådana dricksvatten- förekomster gäller också särskilda lagkrav beträffande identifiering, registrering, övervakning, miljökvalitetsnormer och åtgärder.

Skyldigheten enligt artikel 6 i vattendirektivet är genomförd i svensk rätt genom att vattenmyndigheterna har ålagts en skyldighet att se till att det för vattendistriktet finns ett uppdaterat register över sådana skyddade områden. Att det är områdena enligt bilaga IV till vattendirektivet som är att se som skyddade områden vid tillämp- ningen av förordningen framgår av definitionen i 1 kap. 3 § vatten- förvaltningsförordningen. Se mer om det svenska genomförandet av artiklarna 6 och 7 i avsnitt 4.12.7.

24Se rådets direktiv 76/160/EEG av den 8 december 1975 om kvaliteten på badvatten.

25Se rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket.

26Se rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse.

27Se rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter.

28Se Europarlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevar- ande av vilda fåglar.

187

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

4.2.4Övervakning av vattenmiljön

Av vattendirektivet framgår att alla vattenförekomster ska omfattas av övervakningsprogram för att möjliggöra regelbunden klassificering av ekologisk och kemisk status för ytvatten och kemisk status samt kvantitativ status för grundvatten (artikel 8).

För ytvattenförekomster ska övervakning för att följa ekologisk status omfatta biologiska, fysikalisk-kemiska och hydromorfo- logiska parametrar och kvalitetsfaktorer, bl.a. särskilda förorenande ämnen (jfr 8 § i Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter [HVMFS 2015:26] om övervakning av ytvatten enligt vattenförvaltnings- förordningen). För kemisk status ska alla prioriterade ämnen som släpps ut i ytvattenförekomsten övervakas.

Beträffande de ytvattenförekomster för dricksvattenuttag som anges i artikel 7 i vattendirektivet och som ger mer än 100 kubik- meter per dygn i genomsnitt gäller att de, utöver de grundläggande kraven som gäller alla ytvattenförekomster, också ska övervakas med avseende på alla prioriterade ämnen som släpps ut och alla andra ämnen som släpps ut i betydande mängd, vilka kan påverka vattenförekoms- tens status och vilka regleras enligt bestämmelserna i dricksvatten- direktivet.

För skyddade områden på grund av dricksvattenuttag gäller sär- skilda bestämmelser (se avsnitt 1.3.5 i bilaga V till vattendirektivet).

4.2.5Kostnadstäckning för vattentjänster

Av artikel 9 i vattendirektivet framgår att medlemsstaterna ska be- akta principen om kostnadstäckning för vattentjänster inberäknat miljö- och resurskostnader, med beaktande av den ekonomiska ana- lys som utförs enligt bilaga III och i enlighet med framför allt prin- cipen att förorenaren betalar. Kravet på kostnadstäckning får anses vara en del i att nå en god hushållning med vattnet.

Artikel 9 i vattendirektivet är endast tvingande om det visar sig att en bristande kostnadstäckning för vattentjänster leder till att målen med direktivet äventyras.29

I svensk rätt är artikel 9 genomförd genom bestämmelserna om va-avgifter i lagen om allmänna vattentjänster (24–38 §§ LAV). Se mer om de svenska bestämmelserna om va-avgifter i avsnitt 4.13.6.

29Se EU-domstolens dom i mål C-525/12, kommissionen mot Tyskland p. 57.

188

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

4.2.6Åtgärdsprogrammen

I vattendirektivets systematik är åtgärdsprogrammen i centrum (se artiklarna 4 och 11). Detta följer en tradition av att knyta miljömål till åtgärdsprogram inom EU-rätten. Enligt vattendirektivet ska miljö- målen uppnås genom åtgärdsprogram, ett eller flera, som ska resul- tera i att det genomförs åtgärder som medför att målen uppnås (se artikel 4.1 och artikel 11.1). Tanken är att medlemsstaterna utifrån upprättandet av åtgärdsprogram ska kunna visa att de lever upp till EU-rätten och genomför de grundläggande och kompletterande åt- gärder som vattendirektivet föreskriver (se artikel 11.3 och 11.4 i vattendirektivet).

I svensk rätt är kraven på åtgärdsprogram genomförda genom bestämmelser i 5 kap. miljöbalken och vattenförvaltningsförord- ningen (se mer om detta i avsnitt 4.12.3).

4.2.7Allmänna bestämmelser om dricksvattenförsörjning

Termen vattenförsörjning nämns vid ett tillfälle i vattendirektivet (skäl 15). Av detta framgår att vattenförsörjning är en tjänst i all- mänhetens intresse enligt kommissionens meddelande ”Tjänster i all- mänhetens intresse i Europa” (10).

I ett annat av direktivets skäl talas om att god vattenkvalitet kom- mer att bidra till att säkerställa försörjningen av dricksvatten till be- folkningen (skäl 24).

Termen dricksvattenförsörjning nämns i artikel 4.3 a. Enligt be- stämmelsen får medlemsstaterna definiera en ytvattenförekomst som konstgjord eller kraftigt modifierad när de förändringar i före- komstens hydromorfologiska egenskaper som vore nödvändiga för att uppnå en god ekologisk status skulle få en betydande negativ in- verkan på bl.a. dricksvattenförsörjning.

Slutligen talas om långsiktiga försörjnings- och behovsprognoser avseende vattnet i ett avrinningsdistrikt i den ekonomiska analys som ska göras enligt direktivets bilaga III.

Den specifika bestämmelsen i artikel 4.3 a om undantag från be- stämmelserna om god ekologisk status för att undvika en negativ in- verkan på dricksvattenförsörjning är genomförd i svensk rätt genom en bestämmelse i vattenförvaltningsförordningen (4 kap. 3 § VFF). Se mer om kraven i vattenförvaltningsförordningen i avsnitt 4.12.3.

189

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

4.3Grundvattendirektivet

4.3.1Inledning

Grundvattendirektivet är ett dotterdirektiv till vattendirektivet som bl.a. förtydligar vilka former av kvalitetsnormer och krav som ska uppnås för att grundvattnet ska nå en god kemisk status. I svensk rätt har direktivets bestämmelser genomförts i första hand genom bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken, vattenförvalt- ningsförordningen och Sveriges geologiska undersöknings föreskrif- ter (se mer om dessa bestämmelser i avsnitt 4.12.3).

Vad som utgör ett kvalitetskrav för grundvatten enligt EU-rätten har i grunden fastslagits i vattendirektivet och sedermera utvecklats i grundvattendirektivet. Centralt i båda direktiven är att förebygga och begränsa mänsklig förorening av grundvatten.

Grundvattnets status består i grunden av två delar, dess kvanti- tativa status och dess kemiska status, vilka klassas som antingen god eller otillfredsställande (artikel 2.20 och punkterna 2.2.4 och 2.4.5 i bilaga V till vattendirektivet). Kemisk status delas enligt grundvatten- direktivet upp i två miljökvalitetsnormer: kvalitetsnormer för grund- vatten och tröskelvärden (artikel 2.1 och 2.2 i grundvattendirektivet). Kvantitativ status har beskrivits i avsnitt 4.2.2 ovan.

4.3.2Kvalitetsnormer för grundvatten

Kemisk grundvattenstatus definieras i artikel 2.25 och punkten 2.3.2 i bilaga V till vattendirektivet (se avsnitt 4.2.2). I grundvattendirek- tivet definieras uttrycket ”kvalitetsnorm för grundvatten” som en miljökvalitetsnorm uttryckt som den koncentration av ett särskilt förorenande ämne, en grupp av förorenande ämnen eller en föroren- ingsindikator i grundvatten som inte bör överskridas för att män- niskors hälsa och miljön ska skyddas (artikel 2.1 i grundvattendirek- tivet). Tröskelvärde definieras som en kvalitetsnorm för grundvatten som fastställs av medlemsstaterna i enlighet med artikel 3 (artikel 2.2 i grundvattendirektivet). Enligt artikel 3.1 a och b är kriterier för bedömning av kemisk grundvattenstatus de kvalitetsnormer för grund- vatten som avses i bilaga I och de tröskelvärden som ska fastställas av medlemsstaterna i enlighet med det förfarande som finns i grund- vattendirektivets bilaga II.

190

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

Kvalitetsnormer och tröskelvärden utgör kvalitetsfaktorer (se punkten 2.3.2 i bilaga V till vattendirektivet). EU-domstolen menar att överskridandet av en enda kvalitetsnorm eller ett enda tröskel- värde anses utgöra ett åsidosättande av skyldigheten att förebygga försämring av en grundvattenförekomsts status. Varje efterföljande ökning av koncentrationen av ett förorenande ämne som redan över- skrider en kvalitetsnorm eller ett tröskelvärde utgör också en för- sämring.30

Centralt i grundvattendirektivet är att förhindra försämring av grundvattnets status. Enligt artikel 5 ska medlemsstaterna identi- fiera alla betydande och ihållande uppåtgående trender i koncentra- tionen av förorenande ämnen, grupper av förorenande ämnen eller föroreningsindikatorer i de grundvattenförekomster eller grupper av grundvattenförekomster som konstateras befinna sig i riskzonen och fastställa utgångspunkter för vändning av dessa trender.

Till skillnad från vattendirektivet (jfr artikel 7) finns inte någon bestämmelse med krav på formellt skydd av grundvattenförekoms- ter i grundvattendirektivet. Medlemsstaterna ska dock enligt arti- kel 3 i grundvattendirektivet vidta de åtgärder som är nödvändiga för att förhindra eller begränsa tillförseln till grundvattnet av vissa ämnen.31

Det finns inte heller tilläggskrav för övervakning av grundvatten- förekomster som motsvarar övervakningskraven för ytvatten (jfr ovan under rubriken Vattendirektivet).

4.4Prioämnesdirektivet

Enligt prioämnesdirektivet utgör en kemisk förorening av ytvatten ett hot mot såväl vattenmiljön som ekosystem (skäl 1). I och med detta är det, enligt skäl 11, i unionens intresse att etablera en effek- tivare kontroll av ytvattenskyddet genom att miljökvalitetsnormer upprättas på unionsnivå för föroreningar som har klassificerats som prioriterade ämnen, medan medlemsstaterna vid behov får fastställa nationella regler för återstående föroreningar (s.k. särskilt förore- nande ämnen), om inte annat följer av relevanta unionsregler.

30Se EU-domstolens dom i mål C-535/18, Land Nordrhein-Westfalen, p. 107–110 och 119.

31Se prop. 1997/98:45 Del 2, s. 93.

191

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

Syftet med direktivet tydliggörs i artikel 1 där det anges att direk- tivet fastställer miljökvalitetsnormer för prioriterade ämnen och vissa andra förorenande ämnen enligt artikel 16 i vattendirektivet, i syfte att uppnå en god kemisk ytvattenstatus och i enlighet med målen och bestämmelserna i artikel 4 i det direktivet. De ämnen som har valts ut som miljökvalitetsnormer finns enligt artikel 3 i bilaga 1 del A och B och omfattar i dag 45 ämnen, inklusive metaller såsom kadmium.

Direktivet delegerar i artikel 8.b till EU-kommissionen att upp- rätta en bevakningslista. Listan innehåller ämnen för vilka unions- omfattande övervakningsdata ska samlas in och kompletterar den översyn och analys som följer av vattendirektivet. De ämnen som ska inkluderas i bevakningslistan ska väljas utifrån att det finns till- gänglig information som tyder på att de kan utgöra en betydande risk på unionsnivå för, eller via, vattenmiljön och för vilka övervak- ningsdata är otillräckliga. På bevakningslistan finns bl.a. antibiotika och antidepressiva ämnen samt pesticider.32

4.5Dricksvattendirektivet

År 2020 trädde ett omarbetat dricksvattendirektiv (här kallat dricks- vattendirektivet) i kraft och ersatte då det tidigare direktivet33 om dricksvatten. Åtgärderna som dricksvattendirektivet föreskriver är grundläggande åtgärder under vattendirektivet. Som för andra vatten- relaterade direktiv som har upprättats sedan vattendirektivet trädde i kraft, tydliggörs det i artikel 9 att dricksvattendirektivets tillämp- ning inte är ämnad att påverka tillämpningen av vattendirektivet.

Av dricksvattendirektivets inledande målbestämmelse framgår att målet med dricksvattendirektivet är att skydda människors hälsa från de skadliga effekterna av alla slags föroreningar av dricksvatten genom att säkerställa att det är hälsosamt och rent samt att förbättra tillgången till dricksvatten (artikel 1).

Bestämmelser om vatten- respektive dricksvattenförsörjning finns exempelvis i artiklarna 3.5, 14 och 15. Direktivet innehåller också bestämmelser om vattenförsörjningsområde, vattenförsörjningssystem och vattenförsörjningskedja.

32Se Kommissionens genomförandebeslut (EU) 2020/1161.

33Rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten.

192

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

De krav och den process som uppställs avseende vatten- respek- tive dricksvattenförsörjning handlar i första hand om säkerställande av vattenförsörjning utifrån ett hälsoperspektiv (skäl 27, 31, 32 och artikel 14 och 15). En del i detta är att ge medlemsstaterna möjlighet att begränsa eller förbjuda användningen av biocidprodukter i dricks- vattenförsörjningen (skäl 27). En annan att ställa krav på medlems- staterna att säkerställa att all dricksvattenförsörjning som utgör en potentiell fara för människors hälsa förbjuds, eller att användningen av sådant vatten begränsas och att andra avhjälpande åtgärder vidtas som är nödvändiga för att skydda människors hälsa (artikel 14). Det anges också vilka möjligheter som finns att göra undantag från direk- tivets krav (skäl 32 och artikel 15). Slutligen framgår av artikel 13 att medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa regelbunden övervakning av kvaliteten på dricksvatten. Prov på dricks- vatten ska tas på ett sådant sätt att de är representativa för dess kvalitet under året.

Artikel 16 i dricksvattendirektivet handlar om tillgång på dricks- vatten. Av artikeln framgår att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att förbättra eller upprätthålla tillgången till dricksvatten för alla, särskilt utsatta och marginaliserade grupper. En del i detta är att medlemsstaterna ska säkerställa att utomhus- och inomhusutrustning installeras på allmän plats när så är tekniskt möj- ligt och på ett sätt som står i proportion till behovet av sådana åtgärder och med beaktande av särskilda lokala förhållanden, såsom klimat och geografiska förhållanden.

Kravet på tillgång till dricksvatten på allmän plats är en del i EU:s nya handlingsplan om cirkulär ekonomi i syfte att nå ett renare och mer anpassat Europa. Tanken är att sådan tillgång till dricksvatten ska minska beroendet av vatten på flaska och därmed också minska förpackningsavfall.34

I Sverige har det tidigare direktivet om dricksvatten från 1998 genomförts i nationell rätt i första hand genom bestämmelser i Livs- medelsverkets föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten. Även i Boverkets föreskrifter finns dock bestämmelser med koppling till dricksvatten. Hur det omarbetade dricksvattendirektivet från 2020 ska genomföras har utretts av 2020 års dricksvattenutredning.35 Betän-

34Se https://ec.europa.eu/environment/circular- economy/pdf/new_circular_economy_action_plan.pdf s. 12.

35Se SOU 2021:81.

193

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

kandet har remitterats och den 14 september 2023 beslutade regeringen lagrådsremissen Genomförande av EU:s nya dricksvattendirektiv. I skrivande stund har ännu inte någon proposition beslutats (se ytterligare beskrivning i avsnitt 2.5.2).

4.6Översvämningsdirektivet

Syftet med översvämningsdirektivet är enligt artikel 1 att upprätta en ram för bedömning och hantering av översvämningsrisker i syfte att minska de ogynnsamma följderna för människors hälsa, miljön, kulturarvet och ekonomisk verksamhet i samband med översväm- ningar i unionen.

I översvämningsdirektivet finns en definition av termen över- svämning (artikel 2). Enligt definitionen är det en översvämning när mark som normalt inte står under vatten tillfälligt täcks med vatten. Detta ska inbegripa översvämningar som härrör från floder, bergs- forsar, tillfälliga vattendrag i Medelhavsområdet och översvämningar från havet i kustområden. Översvämningar från avloppsvattensystem kan uteslutas.

Eftersom arbetet med bedömning och hantering av översväm- ningsrisker är nära kopplat till förvaltningen av vattenförekomster finns ett nära samband mellan översvämningsdirektivet och vatten- direktivet.36 Översvämningsdirektivets genomförande ska också samordnas med genomförandet av vattendirektivet (artikel 9).

I svensk rätt är översvämningsdirektivet genomfört genom bestäm- melser i förordningen (2009:956) om översvämningsrisker och Myndig- heten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter (MSBFS 2013:1) om länsstyrelsens planer för hantering av översvämningsrisker (risk- hanteringsplaner).

4.7Avloppsvattendirektivet

Avloppsvattendirektivet från 1991 omfattar hopsamling, rening och utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse samt rening och utsläpp av avloppsvatten från vissa industrisektorer. Syftet med direktivet är

36Se https://environment.ec.europa.eu/topics/water/floods_en.

194

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

att skydda miljön från skadlig inverkan till följd av utsläpp av av- loppsvatten (artikel 1).

Direktivet innehåller definitioner av ett antal termer och uttryck bl.a. avloppsvatten från tätbebyggelse, hushållsspillvatten och indu- strispillvatten (artikel 2).

Av direktivet framgår att medlemsstaterna ska säkerställa att avloppsvatten från tätorter med minst 10 000 personekvivalenter (pe) leds in i ledningsnät före utsläpp undergår sekundär rening eller motsvarande rening (artikel 4). I fråga om utsläpp i sötvatten eller flodmynningar finns motsvarande krav om utsläppen härrör från tät- orter med minst 2 000 pe.

Medlemsstaternas behöriga myndigheter ska säkerställa att utsläpp av avloppsvatten från reningsverk omfattas av på förhand fastställda regleringar och/eller särskilda tillstånd (artikel 12.2, se även arti- kel 12.3 och bilaga 1 B). Regleringarna/tillstånden ska ses över (arti- kel 12.4).

Medlemsstaterna ska peka ut känsliga områden enligt bilaga 2 A (artikel 5.1). Enligt bilagan ska en vattenmassa (sötvatten, flod- mynningar och kustvatten) utpekas som känslig om den konstateras vara eutrofierad eller om den kan bli eutrofierad inom en nära fram- tid om inte förebyggande åtgärder vidtas. För dessa känsliga om- råden ska avloppsvattnet undergå mer långtgående rening av kväve och fosfor före utsläpp vid reningsverk med 10 000 pe eller mer (se bilaga 2 till direktivet). Strängare krav än de som återfinns i tabell 1 och 2 ska tillämpas om det behövs för att säkerställa att recipienten uppfyller kraven i andra tillämpliga direktiv (bilaga 1 B till direk- tivet). Utpekandet av känsliga områden ska ses över med högst 4 års mellanrum (artikel 5.6).

Medlemsstaterna kan peka ut mindre känsliga områden. Med- lemsstaterna får för dessa områden ställa lägre krav än vad som följer av artikel 4 för avloppsvatten som kommer från tätorter med mellan 10 000–150 000 pe och som sker till kustvatten (artikel 6.2, se även bilaga 2 B till direktivet). För flodmynningar är undantaget från arti- kel 4 begränsat till utsläpp från tätorter mellan 2 000 och 10 000 pe (artikel 6.2). Vad som avses med mindre känsliga områden kan vara en marin vattenmassa eller ett marint område som kan anses som mindre känsligt, om utsläpp av spillvatten inte påverkar miljön nega- tivt till följd av morfologiska, hydrologiska eller särskilda hydrauliska förhållanden i området. Områden som kan utgöra mindre känsliga

195

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

områden är bl.a. öppna bukter, flodmynningar och andra kustvatten med god vattenomsättning som inte drabbats av eutrofiering eller syrebrist och som sannolikt inte kan eutrofieras eller utveckla syre- brist till följd av utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse (bilaga 2 B till direktivet).

I svensk rätt är avloppsvattendirektivet i första hand genomfört genom bestämmelser i 9 kap. miljöbalken och Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2016:6) om rening och kontroll av utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse.

Under 2022 presenterade Europeiska kommissionen ett förslag till omarbetat avloppsvattendirektiv. Det ändrade direktivet ingår som en del i EU:s handlingsplan för nollförorening av luft, vatten och mark. Handlingsplanen är i sin tur ett led i att genomföra den s.k. europeiska gröna given. Förslaget innehåller ändringar för att öka direktivets förenlighet med de strategier om nollutsläpp, klimat, energi och cirkulär ekonomi som ingår i den gröna given.

Av intresse i detta sammanhang är främst att förslaget innehåller två nya definitioner (”urban runoff” och ”storm water overflows”) med koppling till dagvatten och skyfall (artikel 2). Förslaget innebär även att gränsen för när en tätort bedöms som en riskfaktor när det gäller förorening av dagvatten och därmed också utgör en risk för människors hälsa och miljön sänks från 2 000 pe till 1 000 pe. Sådana tätorter som bedöms som en riskfaktor ska därför upprätta en av- loppsvattenplan. Avloppsvattenplanerna (som liknar svenska vatten- tjänstplaner) ska vara lokalt anpassade och vägleda mot användning av bästa tillgängliga teknik eller metod. Planen ska innehålla en nulägesanalys av situationen inom avloppsplanens avrinningsområde samt mål för minskad föroreningsbelastning orsakad av spridning via utsläpp av dagvatten och bräddning (artiklarna 4–6). Avloppsplaner- ingen ska innehålla differentierade krav för rent och förorenat dag- vatten. Regeringens bedömning är att minskade utsläpp och förbättrad vattenkvalitet är positivt för långsiktiga hälsoeffekter och naturupp- levelser.37

Av förslaget framgår också att krav på övervakning av dagvatten från tätorter och bräddat avloppsvatten föreslås och att provtag- ningsfrekvensen utökas (artikel 21). Nuvarande krav på rapport- ering ersätts med ett krav på att medlemsstaterna ska tillhandahålla information om övervakningen tillgänglig för kommissionen och

37Se Regeringskansliets faktapromemoria 2022/23:FPM21 s. 1, 4, 5 och 11.

196

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

Europeiska miljöbyrån (EEA). Informationen ska bl.a. innehålla uppgifter om huruvida reningsverken uppfyller direktivets renings- krav och utgående koncentrationer och mängder för renat avlopps- vatten (artikel 22).

Utöver de nya kraven kopplat till övervakning föreslås även nya krav på information till allmänheten i fråga om insamling och rening av avloppsvatten från tätorter. Kraven innebär bl.a. att informa- tionen ska göras tillgänglig online. Vidare föreslås särskilda krav på information till de personer som är anslutna till ett ledningsnät (artikel 24).38

4.8Havsmiljödirektivet

Havsmiljödirektivet är tillämpligt på alla marina vatten. Direktivet syftar enligt artikel 1 till att fastställa en ram inom vilken medlems- staterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att uppnå eller behålla god miljöstatus i den marina miljön till år 2020.

Medlemsstaterna ska, enligt artikel 10, fastställa en allsidig upp- sättning miljömål och tillhörande indikatorer för sina marina vatten som vägledning för de framsteg som ska uppnås beträffande en god miljöstatus i den marina miljön. Ett miljömål är enligt artikel 3.7 ett kvalitativt eller kvantitativt påstående om det eftersträvade tillståndet för olika delar av, och belastningar och påverkan på, marina vatten för varje marin region eller delregion. Medlemsstaterna ska för varje berörd region eller delregion identifiera de åtgärder som behöver vidtas för att uppnå eller upprätthålla en god miljöstatus (artikel 13.1). Dessa åtgärder ska samlas i ett åtgärdsprogram (artikel 13.2).

I svensk rätt är havsmiljödirektivet genomfört genom bestäm- melser i havsmiljöförordningen (2010:1341) och Havs- och vatten- myndighetens föreskrifter (se mer om dessa i avsnitt 4.12.4). Be- stämmelserna är meddelade med stöd av bemyndigandena i 5 kap. 1 § miljöbalken för upprättandet av miljökvalitetsnormer och i 5 kap. 10 § miljöbalken för upprättandet av åtgärdsprogram.

38Se Regeringskansliets faktapromemoria 2022/23:FPM21 s. 8.

197

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

4.9Havsplaneringsdirektivet

Ett annat direktiv av relevans för vårt uppdrag är havsplanerings- direktivet39, eftersom det hanterar det ökade trycket på Europas havs- områden, den tillkommande konkurrensen mellan exempelvis fiske och energiproduktion och de konflikter som riskerar att följa när samma område ska nyttjas för olika aktiviteter.

Enligt artikel 1 är syftet med direktivet att inrätta en ram för havsplanering och på så sätt främja hållbar tillväxt i havsrelaterade ekonomier, hållbar utveckling i havsområden och hållbar använd- ning av marina resurser. Inom ramverket ska medlemsstaterna upp- rätta och genomföra havsplanering i syfte att bidra till de mål som anges i artikel 5, med beaktande av samspelet mellan land och hav och ett ökat gränsöverskridande samarbete.

Tillämpningsområdet bestäms av artikel 2.1 som säger att direk- tivet ska tillämpas på medlemsstaternas marina vatten utan att det påverkar annan unionslagstiftning. Det ska inte tillämpas på kust- vatten eller delar av kustvatten som omfattas av en medlemsstats fysiska planering, förutsatt att detta anges i dess havsplaner. Av- sikten är därför, enligt skäl 17, att direktivet inte ska påverka med- lemsstaternas behörighet avseende fysisk planering, inklusive even- tuella system för stads- och bebyggelseplanering som används för att planera hur mark och kustzoner bör användas. Direktivet fastställer på så sätt en skyldighet att inrätta en process för havsplanering, som resulterar i en eller flera havsplaner.

Enligt skäl 16 kan havsplaneringen vara mycket användbar för att lägga fast riktlinjer för hållbar och integrerad förvaltning av mänsklig verksamhet till havs, bevarande av den levande miljön, kustekosyste- mens känslighet, erosion och sociala och ekonomiska faktorer. Detta inkluderar den maritima dimensionen av vissa kustbaserade använd- ningsområden och verksamheter och deras effekter.

Med en integrerad havspolitik avses enligt artikel 3.1 en unions- politik som syftar till att främja ett samordnat och konsekvent be- slutsfattande för att maximera hållbar utveckling, ekonomisk tillväxt och social sammanhållning i medlemsstaterna. Havsplanering defini- eras i artikel 3.2 som en process där de berörda medlemsstaters myn-

39Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/89/EU av den 23 juli 2014 om upprättandet av en ram för havsplanering.

198

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

digheter analyserar och organiserar mänsklig verksamhet i havs- områden för att uppnå ekologiska, ekonomiska och sociala mål.

Den processuella skyldigheten att upprätta och genomföra havs- planering uttrycks i artikel 4, vilken anger att varje medlemsstat ska upprätta och genomföra havsplanering och i samband med detta be- akta samspelet mellan land och hav. Målet med planerna framgår av artikel 5.1, innebärande att när medlemsstaterna upprättar och genom- för havsplanering ska de beakta ekonomiska, sociala och miljömässiga aspekter för att stödja hållbar utveckling och tillväxt i den havs- relaterade sektorn, genom att tillämpa en ekosystemansats och främja samexistens mellan relevanta verksamheter och användningsområden. Havplanering ska enligt artikel 5.2 medföra att medlemsstaterna strävar efter att bidra till hållbar utveckling i sektorerna för energi till havs, sjötransport, fiske och vattenbruk samt bevarande, skydd och förbättring av miljön, inklusive motståndskraft mot effekterna av klimatförändringar.

Det finns flera minikrav för havsplaneringen som uttrycks i arti- kel 6. Bl.a. ska planerna beakta miljömässiga, ekonomiska och sociala aspekter, främja samstämmighet mellan havsplanering och den eller de planer och andra processer som följer därav, såsom integrerad förvaltning av kustområden och säkerställande av ett gränsöver- skridande samarbete mellan medlemsstater. Havsplanerna ska ses över när så är lämpligt, men minst vart tionde år, enligt artikel 6.3.

Medlemsstater ska för angränsande marina vatten samarbeta i syfte att säkerställa att havsplanerna är enhetliga och samordnade i hela den berörda marina regionen, enligt artikel 11.1. För marina regioner med angränsande tredjeländer ska, där så är möjligt, enligt artikel 12 ett samarbeta om åtgärder vidtas.

Sverige har genomfört havsplaneringsdirektivet genom bestäm- melserna i 4 kap. 10 § miljöbalken och havsplaneringsförordningen (2015:400), se vidare avsnitt 4.12.5.

4.10Europarlamentets och rådets förordning om minikrav för återanvändning av vatten

De senaste åren har Europa drabbats av rekordvärme med svår torka och minskad vattentillgång som följd. Detta har bl.a. slagit hårt mot det europeiska jordbruket.

199

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

För att säkra tillgången till vatten och för att minska trycket på vattendragen har EU därför 2020 beslutat förordningen om minimi- krav för återanvändning av vatten.40 Syftet med förordningen är att garantera att återvunnet vatten är säkert för bevattning inom jord- bruket för att därigenom, på ett samordnat sätt i hela unionen, säker- ställa en hög skyddsnivå för miljön och för människors och djurs hälsa, främja den cirkulära ekonomin, stödja klimatanpassningen och bidra till målen i vattendirektivet genom att motverka vatten- brist och det resulterande trycket på vattenresurser (artikel 1.2).

Bestämmelserna i förordningen fastställer bl.a. minimikrav för vattenkvalitet, riskhantering och övervakning för att säkerställa säker vattenåteranvändning. Förordningen ska tillämpas från den 26 juni 2023.

Med bevattning inom jordbruket avses bevattning av livsmedels- grödor som konsumeras råa, bearbetade livsmedelsgrödor och andra grödor än livsmedelsgrödor (avsnitt 1 i bilaga 1). Utan att det på- verkar tillämpningen av annan relevant unionsrätt på områdena för miljö och hälsa, får medlemsstaterna använda återvunnet vatten inom fler användningsområden, t.ex. inom industrin, och service- och miljöändamål (avsnitt 1 i bilaga 1).

Enligt artikel 2.1 är förordningen tillämplig när renat avlopps- vatten från tätbebyggelse återanvänds (jfr artikel 12.1 i avloppsvatten- direktivet). Operatören av återvinningsanläggningen ska säkerställa att det återvunna vattnet uppfyller ett antal minimikrav som åter- finns i bilaga 1, avsnitt 2 (artikel 4.1).

En medlemsstat får dock besluta att det inte är lämpligt att åter- använda vatten för bevattning inom jordbruket i ett eller flera av dess avrinningsdistrikt eller i delar därav, med beaktande av ett antal kri- terier, bl.a. belastningarna och statusen på andra vattenresurser, in- begripet den kvantitativa statusen hos grundvattenförekomster, och belastningarna och statusen på de ytvattenförekomster i vilka renat avloppsvatten från tätbebyggelse släpps ut (artikel 2.2).

För produktion, tillhandahållande och användning av återvunnet vatten ska den behöriga myndigheten säkerställa att det upprättas en riskhanteringsplan för återanvändning av vatten. En sådan plan får omfatta ett eller flera system för återanvändning av vatten (se vidare bilaga 2) (artikel 5.1).

40Se Europaparlaments och rådets förordning (EU) 2020/741 av den 25 maj 2020 om minimi- krav för återanvändning av vatten.

200

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

Produktion och tillhandahållande av återvunnet vatten som är avsett för bevattning inom jordbruket kräver tillstånd enligt förord- ningen (artikel 6.1). Finns det ytterligare ansvariga i systemet för återanvändning av vatten, inbegripet slutanvändaren där så är rele- vant i enlighet med nationell rätt, ska dessa lämna in en ansökan om ett tillstånd eller om en ändring av ett befintligt tillstånd (artikel 6.1). Dessa tillstånd ska ses över regelbundet och vid behov uppdateras i ett antal fall, exempelvis när det har skett förändringar i klimat- förhållanden eller i andra förhållanden som betydligt påverkar yt- vattenförekomsters ekologiska status (artikel 6.6).

Kommissionen ska, senast den 26 juni 2028, göra en utvärdering av förordningen (artikel 12.1). Som en del av utvärderingen ska kom- missionen bl.a. bedöma huruvida det är genomförbart att utvidga förordningens tillämpningsområde till att även omfatta återvunnet vatten avsett för ytterligare specifika användningsområden, däribland återanvändning inom industrin (artikel 12.3 a).

EU-förordningen är en del i EU:s nya handlingsplan om cirkulär ekonomi i syfte att nå ett renare och mer anpassat Europa.41

Som en följd av EU-förordningen har Naturvårdsverket i maj 2022 föreslagit dels en tillståndsplikt för de nya återanvändningsanlägg- ningarna i miljöprövningsförordningen, dels ett nytt tillståndsför- farande för slutanvändaren i en ny förordning. I miljöbalken föreslog Naturvårdsverket i första hand nya bemyndiganden.42 Naturvårds- verkets förslag har remitterats, men har ännu inte lett fram till reger- ingsbeslut om proposition.

4.11Plan- och bygglagen

4.11.1Inledning

I detta avsnitt beskriver vi de krav på och den process för vatten- frågor som finns i plan- och bygglagen, plan- och byggförordningen och Boverkets byggregler. Beskrivningen avser de vattenfrågor som ingår i vårt uppdrag, dvs. regleringen av miljökvalitetsnormer för vatten, dagvattenhantering och dricksvattenförsörjning. Eftersom termen dricksvattenförsörjning inte används i plan- och bygglagen används i detta avsnitt i stället termen vattenförsörjning. Vid beskriv-

41Se new_circular_economy_action_plan.pdf (europa.eu).

42Se Naturvårdsverkets skrivelse den 23 maj 2022 med ärende nr NV-02172-21.

201

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

ningen av regleringen i Boverkets byggregler utgår vi från gällande rätt i juni 2023. Boverkets förslag till nya föreskrifter om skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö samt om hushållning med vatten och avfall var då inte beslutade.

I kapitel 7–9 följer en beskrivning av de utmaningar som vi har identifierat kopplade till regleringen av dessa vattenfrågor.

Vi inleder med en övergripande genomgång av i vilka paragrafer de aktuella vattenfrågorna omnämns.

Bestämmelser om miljökvalitetsnormer finns i åtta paragrafer i plan- och bygglagen (2 kap. 10 §, 3 kap. 4, 10 och 16 §§, 5 kap. 14 och 22 §§, 7 kap. 3 § och 11 kap. 10 § PBL) och i en paragraf i plan- och byggförordningen (2 kap. 4 b § andra stycket 6 PBF). Även Boverkets byggregler innehåller bestämmelser om miljökvalitetsnormer. Dessa bestämmelser avser dock endast miljökvalitetsnormer för luft (av- snitt 6:22 BBR).

Specifika bestämmelser om dagvatten saknas i plan- och bygg- lagen och plan- och byggförordningen. Däremot finns bestämmelser i avsnitt 6:5321 och 6:642, 6:643 samt ett allmänt råd till regleringen om avloppsvatten i avsnitt 6:962 i Boverkets byggregler. Hanteringen av dagvatten ingår ofta som en del i tillämpningen av bestämmelserna om avlopp (2 kap. 5 §, 4 kap. 14 §, 6 kap. 20 och 40 §§ PBL och 3 kap. 9 §, 6 kap. 5 §, 9 kap. 13 och 24 §§ PBF) respektive över- svämning (2 kap. 5 §, 3 kap. 5, 10 och 16 §§, 4 kap. 12 §, 5 kap. 14 och 22 §§ och 11 kap. 10 § PBL). Även lagens bestämmelser om hushållning med vatten (se beskrivning i nästa stycke) inkluderar ofta hantering av dagvatten.

Bestämmelser om vattenförsörjning finns i tre paragrafer i plan- och bygglagen (2 kap. 5 §, 4 kap. 14 § och 6 kap. 40 § PBL) och i en paragraf i plan- och byggförordningen (6 kap. 5 § PBF). Därutöver finns bestämmelser om hushållning med vatten och vattenområden som har nära koppling till bestämmelserna om vattenförsörjning. Sådana hushållningsbestämmelser finns i fyra paragrafer i plan- och bygglagen (2 kap. 2, 3 och 6 §§ och 8 kap. 4 § PBL) och i tre para- grafer i plan- och byggförordningen (3 kap. 20 och 27 §§ och 10 kap.

3§ PBF). Boverkets byggregler innehåller inga specifika bestämmel- ser om vattenförsörjning och vattenhushållning. Däremot finns be- stämmelser med koppling till dessa frågor, exempelvis bestämmelser om installation av tappvatten i avsnitt 6:612 och 6.6.2 samt bestäm- melser om installation av s.k. övrigt vatten i avsnitt 6:63.

202

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

Innehållet i och förarbetena till de aktuella bestämmelserna be- skrivs närmare nedan. I några fall beskrivs även relevant praxis. Annars redovisas praxis närmare i kapitel 7–9.

4.11.2Allmänna och enskilda intressen

Inledning

I 2 kap. plan- och bygglagen anges de allmänna och enskilda intressen som ska beaktas vid planläggning, men också vid prövningen av andra ärenden enligt plan- och bygglagen, såsom exempelvis ärenden om bygglov, förhandsbesked eller tillsyn.

Inledningsvis finns två generella utgångspunkter för planläggning och i ärenden om lov eller förhandsbesked (2 kap. 2 och 3 §§ PBL).

För det första ska planläggning respektive prövning syfta till att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän syn- punkt medför en god hushållning. Bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 kap. och 4 kap. 1–8 §§ miljöbalken ska tillämpas (2 kap. 2 § PBL).

Av förarbeten framgår att med uttrycket ett områdes beskaffen- het menas bl.a. markens känslighet för påverkan. Vidare anges att mark- och vattenområdens ekologiska förutsättningar ingår i kravet att hänsyn alltid ska tas till det berörda områdets beskaffenhet vid beslut om markanvändningsförändringar. Med uttrycket markens användning avses även användningen av marken under markytan.43

För det andra får mark tas i anspråk för att bebyggas endast om marken från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet (2 kap. 4 § PBL). Med detta avses inte bara den specifika platsen för en enskild byggnad utan hela området som tas i anspråk för bebyggelse. De aspekter som särskilt bör bedömas är de som räknas upp i 2 kap. 3 § plan- och bygglagen, dvs. bl.a. främjandet av en långsiktigt god hus- hållning med mark, vatten och goda miljöförhållanden i övrigt.44 All- männa intressen som innebär en precisering av lämplighetskravet finns också i andra bestämmelser i 2 kap. plan- och bygglagen.

43Se prop. 1985/86:1 s. 48 och 530.

44Se prop. 1985/86:1 s. 464 och 465 och prop. 2009/10:170 s. 414 och 415.

203

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

På vilket sätt de vattenfrågor som omfattas av vårt uppdrag utgör allmänna intressen beskrivs närmare i det följande. Beskrivningen är indelad i områdena miljökvalitetsnormer för vatten, dagvattenhantering, vattenförsörjning och vattenhushållning.

Miljökvalitetsnormer för vatten

Enligt 2 kap. 10 § plan- och bygglagen ska miljökvalitetsnormerna i 5 kap. miljöbalken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. miljöbalken följas vid planläggning och i andra ärenden enligt plan- och bygglagen.

Regeln är allmängiltig och omfattar alla former av miljökvalitets- normer. Förutom vattenrelaterade normer brukar luft- samt buller- normer nämnas i plansammanhang.45

Vad som avses med att miljökvalitetsnormer ska följas är inte helt tydligt i förarbetena. Bestämmelsen infördes ursprungligen i den äldre plan- och bygglagen i samband med införandet av miljöbalken (2 kap. 3 § ÄPBL). I bestämmelsens ursprungliga lydelse angavs att planläggning inte får medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken överträds. Enligt förarbetena innebar lydelsen att varken planer eller andra beslut enligt plan- och bygglagen får strida mot miljökvalitetsnormer. Vidare angavs att avsikten med bestäm- melsen var att miljökvalitetsnormer skulle få direkt inverkan på be- slut om detaljplaner och bygglov avseende åtgärder som ska vidtas utanför områden med detaljplan (se vidare avsnitten 7.2.3 och 7.2.12).46

Samtidigt infördes en bestämmelse, i linje med dåvarande 5 kap. 3 § miljöbalken, att miljökvalitetsnormer ska iakttas vid planlägg- ning (se 2 kap. 1 § andra stycket ÄPBL). Enligt förarbetena till miljö- balken innebar det uttrycket att planering och planläggning ska göras på ett sådant sätt att möjligheterna att uppfylla normerna under- lättas.47 Med uttrycket att normerna ska iakttas avsågs också att de miljökvalitetsnormer som gällde i en kommun skulle redovisas i eller

45Se även https://www.boverket.se/sv/PBL- kunskapsbanken/planering/detaljplan/lamplighetsbedomning/mkn/vattenrelaterade- mkn/vattenforvaltningen/folja/.

46Se prop. 1997/98:90 s. 163.

47Se prop. 1997/98:45 Del 1 s. 259.

204

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

i vart fall ingå i underlaget för kommunens översiktsplan (se vidare avsnitt 4.11.4).48 Detta har tydliggjorts även i senare förarbeten.49

Utformningen av de båda bestämmelserna har ändrats vid tre till- fällen efter det. Av förarbetena framgår att ändringarna har gjorts för att få ett mer modernt språkbruk (se mer om ändringarna i av- snitt 7.2.3).50

I praxis har frågan om att inte överträda respektive följa miljö- kvalitetsnormer enligt plan- och bygglagen i huvudsak omfattat luft- kvalitetsnormer enligt luftkvalitetsförordningen (2010:477) och inte miljökvalitetsnormer för vatten.51

Dagvattenhantering

I 2 kap. 3 § första stycket 3 plan- och bygglagen anges att plan- läggning enligt lagen ska ske med hänsyn till natur- och kultur- värden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regio- nala förhållanden och främja bl.a. en långsiktigt god hushållning med vatten. Av andra stycket i samma bestämmelse framgår att dessa hänsyn även ska tas i andra ärenden enligt plan- och bygglagen.

Som vi beskrev ovan avser uttrycket hushållning med vatten inte bara vatten för konsumtion utan också dagvatten. Av förarbetena till aktuell bestämmelse framgår i denna del att hårdgörning av mark- ytan ofta motverkar möjligheten att behålla en god vattenbalans inom ett bebyggelseområde, men att det finns teknik som medger ett s.k. lokalt omhändertagande av dagvatten. Det påtalas att kom- munerna med stöd av planbestämmelser dels kan avsätta mark för anläggningar för bl.a. vattenförsörjning och avlopp, dels kan reglera användningen av tomter så att utrymme reserveras för sådana anlägg- ningar som behövs för lokalt omhändertagande av dagvattnet. I så- dana fall anges att genomförandebeskrivningen kan innehålla en redo- görelse för systemets tekniska utförande.52

Frågan om dagvattenhantering påverkas också av den lokali- seringsprövning som ska göras enligt 2 kap. 5 § första stycket 2, 3 och 5 plan- och bygglagen.

48Se prop. 1997/98:90 s. 163.

49Se prop. 2019/20:52 s. 83 och 86.

50Se prop. 2006/07:122 s. 63, 64, 66 och 67, prop. 2009/10:170 s. 519 och prop. 2009/10:184 s. 39.

51Se MÖD:s domar den 21 september 2012 i mål nr P 10254-11 och den 3 december 2018 i mål nr P 11888-17.

52Se prop. 1985/86:1 s. 475 och 476.

205

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

Av 2 kap. 5 § första stycket 2 plan- och bygglagen framgår att byggnadsnämnden vid lokaliseringsprövningen för ny bebyggelse och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked ska göra en bedöm- ning av om marken är lämplig för ändamålet med hänsyn till jord-, berg- och vattenförhållandena.

Bestämmelsen infördes med den äldre plan- och bygglagen (2 kap. 3 § första stycket 1 ÄPBL). Flera av kraven återfanns dock redan i 9 § byggnadsstadgan.

Av förarbetena till den äldre plan- och bygglagen framgår att kommunerna, vid lämplighetsbedömningen utifrån jord-, berg- och vattenförhållandena, i underlaget till planen lämpligen bör redovisa geotekniska och andra undersökningar som har utförts och som har betydelse för att bedöma markens lämplighet för bebyggelse. Av särskild vikt är då att redovisa områden som kan bedömas vara olämp- liga på grund av t.ex. risk för jordskred, bergras, stora sättningar, onormal förändring av grundvattennivån och stora lerdjup.53

För att tydliggöra att bestämmelsen i denna del både avser yt- vatten- och grundvattenförhållanden ersattes termen ”grundvatten- förhållanden” av termen ”vattenförhållanden” 1989. Av förarbetena till ändringen framgår att markens lämplighet för bebyggelse också ska bedömas med hänsyn till risken för översvämningar med anled- ning av den bebyggelse som planeras. Översvämningsrisken gäller både reglerade och oreglerade sjöar och vattendrag. Det kan alltså röra sig om händelser till följd av stora naturliga flöden, men också till följd av stora flöden på grund av dammbrott eller annan olycks- händelse. I förarbetena anges också att frågan om en säker lokali- sering av bebyggelse inte enbart är en kommunal fråga, utan även något som bör uppmärksammas av länsstyrelsen (se mer om läns- styrelsens tillsyn över kommunala beslut i avsnitt 7.10).54

Av 2 kap. 5 § första stycket 3 plan- och bygglagen framgår att byggnadsnämnden vid lokaliseringsprövningen för ny bebyggelse och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked ska göra en bedöm- ning av om marken är lämplig för ändamålet med hänsyn till möjlig- heterna att ordna avlopp.

Som en del i avloppsfrågan ingår ofta en bedömning av möjlig- heterna att omhänderta dagvatten (se närmare om kopplingen mellan termerna avlopp och dagvatten i avsnitt 8.3.2). Kommunen behöver

53Se prop. 1985/86:1 s. 473.

54Se prop. 1988/89:116 s. 42.

206

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

visa att en dagvattenutredning har gjorts och att denna kan ligga till grund för bedömningen av hur dagvattenhanteringen ska lösas inom en plan genom planbestämmelser eller direkt i ett ärende om bygglov eller förhandsbesked om åtgärden ska vidtas utanför ett område med detaljplan.55

Av 2 kap. 5 § första stycket 5 plan- och bygglagen framgår att byggnadsnämnden vid lokaliseringsprövningen för ny bebyggelse och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked också ska göra en bedömning av om marken är lämplig för ändamålet med hänsyn till risken för översvämning.

Kravet på hänsyn till risken för översvämning fördes in i bestäm- melsen 2008. Detta dels eftersom långsamt inträffade översvämningar och erosion inte omfattas av bestämmelserna om olyckor enligt lagen om skydd mot olyckor, dels som en följd av att tillräcklig hän- syn till denna typ av naturhändelser inte hade tagits vid tillämp- ningen av 2 kap. 5 § första stycket 2 så som ursprungligen var tänkt enligt förarbetena.56

Enligt 2 kap. 6 § första stycket 4 plan- och bygglagen ska bebygg- else och byggnadsverk utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till bl.a. behovet av hushåll- ning med vatten.

Som vi beskrev ovan tillkom detta krav vid införandet av den äldre plan- och bygglagen (jfr 2 kap. 4 § första stycket 3 ÄPBL) och avser inte bara hushållning av vatten för konsumtion utan också hantering av dagvatten.

Vattenförsörjning

I 2 kap. 5 § första stycket 3 plan- och bygglagen ställs krav på hän- synstagande till möjligheterna att ordna vattenförsörjning vid plan- läggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked. Hänsyns- tagandet ska göras i samband med lämplighetsbedömningen av om bebyggelse eller byggnadsverk bör lokaliseras till viss mark i kom- munen. Syftet är att den mark som avses bli använd för bebyggelse ska vara lämpad för det. I lämplighetsbedömningen ingår bl.a. att

55Se MÖD:s dom den 26 juni 2020 i mål nr P 4168-19.

56Se prop. 2006/07:122 s. 67.

207

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

bedöma om marken har naturliga förutsättningar för att uppfylla kraven på bl.a. vattenförsörjning.

Vid en tillbakablick på äldre plan- och byggregler kan konstateras att kravet på hänsynstagande till möjligheten att ordna vattenför- sörjning vid planläggning och byggande har funnits sedan lång tid tillbaka, jämför exempelvis 9 § byggnadsstadgan, dock utan att inne- börden av termen vattenförsörjning närmare har definierats eller förklarats i författning eller i förarbetsuttalanden.

Av förarbetena till den äldre plan- och bygglagen framgår dock att det handlar om att bedöma markens naturliga förutsättningar för bebyggelse och att extraordinära åtgärder inte ska behöva vidtas för att kraven ska kunna uppfyllas. Vidare framgår att bestämmelsens krav i stor utsträckning inrymmer ekonomiska överväganden.

När byggnadsnämnden bedömer om ett område är lämpligt för bebyggelse med hänsyn till möjligheterna att ordna t.ex. vattenför- sörjning och avlopp, handlar det i huvudsak om att beräkna inve- sterings- och driftskostnaderna för erforderliga anläggningar. Visar beräkningarna att kostnaderna skulle bli onormalt höga bör området inte användas för bebyggelse.57

Vikten av att ta hänsyn till förutsättningarna för vattenförsörj- ning vid ny bebyggelse har prövats flera gånger i praxis. Målen avser oftast förhandsbesked för uppförande av bostadshus i ett område som inte omfattas av en detaljplan, men det finns också mål om vatten- försörjning i planärenden. I målen beskrivs vanligen vilket utrednings- underlag som bör finnas för att möjligheterna att ordna vattenför- sörjning ska anses uppfyllda. Exempel på sådant utredningsunderlag kan vara en hydrogeologisk utredning, för att kunna bedöma om vattentillgången kan ordnas på ett tillfredsställande sätt utan att det påverkar grannars vattentillgång negativt.58

Ett annat sådant allmänt intresse med koppling till vattenförsörj- ning är det som framgår av 2 kap. 9 § plan- och bygglagen. Regeln innebär att planläggning av mark- och vattenområden samt lokali- sering, placering och utformning av byggnadsverk, skyltar och ljus- anordningar inte får ske så att den avsedda användningen eller bygg- nadsverket, skylten eller ljusanordningen kan medföra en sådan påverkan på grundvattnet eller omgivningen i övrigt som innebär

57Se prop. 1985/86:1 s. 472 och 473.

58Se MÖD:s domar den 25 maj 2020 i mål nr P 7133-19 och den 12 juni 2020 i mål nr P 5207-19.

208

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

fara för människors hälsa och säkerhet eller betydande olägenhet på annat sätt.

I den äldre plan- och bygglagen var bestämmelsen uppdelad i två paragrafer (3 kap. 2 och 14 §§ ÄPBL). Syftet med bestämmelserna i 2 kap. 9 § plan- och bygglagen är att ge kommunerna möjlighet att ställa de krav på en byggnad eller annan åtgärd, dess placering eller avsedda användning som behövs för att den inte inverkar menligt på exempelvis grundvattnet.

De olägenheter som normalt åsyftas i bestämmelsen är luft- föroreningar, buller, skakningar, ljus eller andra liknande störningar som inte är helt tillfälliga.59 Av praxis framgår att betydande olägen- het kan vara bl.a. skymd sikt, sämre ljusförhållanden, insyn, påver- kan av elektromagnetisk störning eller buller och skuggrörelser från vindkraftverk.60

När det gäller frågan om skadlig påverkan på grundvattnet fram- går av förarbetena att det som avses är inverkan både på grund- vattnets kvantitet och på dess kvalitet. Problem som rör grundvatten och metoder för omhändertagande av dagvatten m.m. måste därför beaktas tidigt i planläggningsprocessen. Men det kan även i ett en- skilt bygglovsärende finnas anledning att bevaka problem som kan uppstå i dessa avseenden. Exempelvis kan en olämplig placering eller grundläggning av en byggnad medföra betydande olägenheter för omgivningen i form av fuktskador, sättningar eller ogynnsamma växtbetingelser. Vidare framgår att vid bedömningen av vilka krav som är möjliga att ställa måste en avvägning ske mellan kostnaderna för att undvika skadan och kostnaderna för att reglera den i efter- hand. Att strikt hävda bestämmelsen skulle kunna medföra att vissa områden inte är möjliga att bebygga. Överväganden om sådana om- råden ska exploateras bör i första hand göras i översiktsplanen.61

59Se prop. 1985/86:1 s. 483 och 484.

60Se RÅ 1990 ref. 52, RÅ 1991 ref. 46, MÖD 2013:1, MÖD:s dom den 26 april 2016 i mål nr P 7798-15, MÖD 2017:54 och MÖD 2022:3 samt regeringens beslut i ärendena Fi 2020/03240 och M 95/2488/9.

61Se prop. 1985/86:1 s. 484.

209

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

Vattenhushållning

I 2 kap. 2 § plan- och bygglagen anges att planläggning och prövning i ärenden om lov eller förhandsbesked enligt lagen ska syfta till att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän syn- punkt medför en god hushållning. Därutöver anges att bestämmel- serna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 kap. och 4 kap. 1–8 §§ miljöbalken ska tillämpas.

Bestämmelsen i 2 kap. 2 § plan- och bygglagen har funnits sedan den äldre plan- och bygglagen tillkom 1987 (jfr 2 kap. 1 och 2 §§ ÄPBL). Bestämmelserna i den äldre plan- och bygglagen motsvarade delvis 9 § byggnadsstadgan. En motsvarande bestämmelse som den i 2 kap. 1 § i den äldre plan- och bygglagen fanns också i 2 kap. 1 § naturresurslagen. Bestämmelsen i naturresurslagen överfördes senare till 3 kap. 1 § miljöbalken.

Av förarbetena till den äldre plan- och bygglagen framgår att bestämmelsen om lämplig användning av mark- och vattenområden bör återfinnas inte bara i naturresurslagen utan också i plan- och bygglagen, eftersom regeln är av central betydelse för fysisk plan- läggning.62 Av samma förarbeten framgår vidare att kommunen vid bedömningen av den lämpligaste användningen av ett område alltid bör beakta möjligheterna till kombinerad verksamhet, eftersom ett och samma område ofta kan användas samtidigt för skilda verksam- heter och intressen.

I senare förarbeten till bestämmelsen i 2 kap. 2 § plan- och bygg- lagen framgår att användningen av termen hushållning i paragrafens andra mening var en följd av ambitionen att ge bestämmelsen samma innehåll som i 3 kap. 1 § miljöbalken (dåvarande 2 kap. 1 § natur- resurslagen).63

Enligt 3 kap. 1 § miljöbalken ska mark- och vattenområden an- vändas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Före- träde ska ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning.

62Se prop. 1985/86:1 s. 470.

63Se prop. 1997/98:90 s. 306.

210

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

Av förarbetena till 3 kap. 1 § miljöbalken framgår i sin tur följ- ande avseende tillämpningen av bestämmelsen om hushållning med mark- och vattenområden och därmed också vad som menas med uttrycket hushållning med vattenområden.64

En avvägning måste göras mellan å ena sidan intresset av att bevara mark- och vattenområden för framtiden och å den andra sidan värdet av att ta dem i anspråk för olika ändamål. Beslut om ianspråktagande av områden innebär ofta att den tillämpande myndigheten måste göra av- vägningar mellan olika, ofta motstående intressen. Som framgår av miljö- balkens mål i 1 kap. 1 § andra stycket skall balkens bestämmelser tillämpas så att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används på ett sätt som tryggar en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning. Vid bedömningen av den lämpligaste an- vändningen av ett område bör alltid möjligheten att samtidigt utnyttja ett område för olika verksamheter undersökas. Utgångspunkten för be- dömningen bör vara balkens övergripande mål i 1 kap. 1 § första stycket att främja en hållbar utveckling.

När det gäller frågan om vad som avses med uttrycket ett områdes beskaffenhet i bestämmelsens första mening i 2 kap. 2 § plan- och bygglagen, anges i förarbetena till den äldre plan- och bygglagen att uttrycket avser både markens känslighet för påverkan, områdets kulturella förutsättningar, terrängens utseende, grundförhållanden och andra liknande förhållanden.65

Av förarbetena till naturresurslagen framgår att mark- och vatten- områdens ekologiska förutsättningar ingår i kravet att hänsyn alltid ska tas till det berörda områdets beskaffenhet vid beslut om mark- användningsförändringar.66

Genom hänvisningen till hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken i 2 kap. 2 § tredje meningen plan- och bygglagen framgår också att exempelvis skyddsregeln för naturmiljön i 3 kap. 3 § miljöbalken, som tar sikte på mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt, ska tillämpas.

Bestämmelserna i 2 kap. 2 § plan- och bygglagen är tillämpliga vid planläggning och vid prövningen i ärenden om lov eller förhands- besked. Kravet på hushållning av vattenområden har i första hand betydelse vid översiktsplanering (jfr 3 kap. 3–5 §§ PBL), men gäller också vid detaljplaneläggning och områdesbestämmelser. Kravet ska

64Se prop. 1997/98:45 s. 30.

65Se prop. 1985/86:1 s. 470.

66Se prop. 1985/86:3 s. 48.

211

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

också tillämpas vid lokaliseringsprövningen i ärenden om bygglov och förhandsbesked för åtgärd utanför ett område med detaljplan (se mer om dessa processer i avsnitt 4.11.3, 4.11.5 och 4.11.8).

Av förarbetena till den äldre plan- och bygglagen framgår att den tidsaspekt som avses vid bedömningen av användningen är 20 år.67

I 2 kap. 3 § första stycket 3 plan- och bygglagen anges vidare att planläggning enligt lagen ska ske med hänsyn till natur- och kultur- värden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regio- nala förhållanden och främja bl.a. en långsiktigt god hushållning med vatten. Av andra stycket i samma bestämmelse framgår att dessa hänsyn även ska tas i andra ärenden enligt plan- och bygglagen.

Uttrycket hushållning med vatten tillkom vid införandet av den äldre plan- och bygglagen (2 kap. 4 § första stycket 3 ÄPBL). Av förarbetena framgår att uttrycket inte bara avser vatten för konsum- tion utan också dagvatten (se mer om regleringen avseende dag- vattenhantering i avsnitt 8.3.2).68

Slutligen följer av 2 kap. 6 § första stycket 4 plan- och bygglagen att bebyggelse och byggnadsverk ska utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till bl.a. behovet av hushållning med vatten.

Även detta krav tillkom vid införandet av den äldre plan- och bygglagen (jfr 2 kap. 4 § första stycket 3 ÄPBL). Av förarbetena till den äldre plan- och bygglagen framgår att bestämmelsen innebär en utveckling av det övergripande kravet i portalparagrafen om en från social synpunkt god bostads, arbets-, trafik- och fritidsmiljö. Bestäm- melsen ska ses som ett uttryck för att bebyggelsemiljöns utformning bör tillmätas central betydelse vid den allmänna lämplighetspröv- ningen av markanvändningsfrågorna. Ambitionen bör vara att ny bebyggelse och förändringar i befintliga bebyggelseområden får en från allmän synpunkt lämplig utformning.69 Bestämmelsen omfattade inledningsvis endast sammanhållen bebyggelse. Med införandet av den nuvarande plan- och bygglagen utökades bestämmelsens tillämp- ningsområde så att den numera avser all bebyggelse, men också enstaka byggnadsverk. Motivet för detta var att samma krav är relevanta för de olika situationerna.70

67Se prop. 1985/86:1 s. 530.

68Se prop. 1985/86:1 s. 475.

69Se prop. 1985/86:1 s. 474.

70Se prop. 2009/10:170 Del 1 s. 165.

212

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

Bestämmelserna i 2 kap. 6 § plan- och bygglagen ska tillämpas vid planläggning och i ärenden om bygglov. Sedan 2014 gäller att bestäm- melsen ska tillämpas även för åtgärder avseende byggnader som inte omfattas av krav på bygglov, exempelvis för anmälningspliktiga kom- plementbostadshus.

4.11.3Regional fysisk planering

Inledning

Regler om regional fysisk planering i en regionplan har funnits i svensk rätt sedan 1947 års byggnadslag (1947:385). Inledningsvis byggde regionplaneringen på principen att sådan planering är en kommunal angelägenhet som normalt kan antas komma till stånd i tillräcklig omfattning utan annan medverkan från statens sida än den samordning som länsstyrelserna ska verka för.71 Från 1987 blev region- planering obligatoriskt i Stockholms län genom lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms län.

Från den 1 januari 2019 ersattes det tidigare 7 kap. om region- planering i plan- och bygglagen med ett nytt 7 kap. om regional fysisk planering. Samtidigt upphävdes den särskilda lagen om region- planering för kommunerna i Stockholms län. Från samma datum är regional fysisk planering obligatorisk i Stockholms län och i Skåne län. Sedan den 1 januari 2023 är regional fysisk planering obligato- risk även i Hallands län.

Av förarbetena till ändringen 2019 framgår att regeringens för- hoppning, i syfte att åstadkomma mer enhetlighet över landet, är att regional planering ska införas i fler län så fort behov av och förut- sättningar för sådan planering finns. För att sådan planering ska kunna ske i ytterligare län förutsätts dock en lagändring.72

Det är alltså regionen som ansvarar för den regionala fysiska pla- neringen i länet (7 kap. 1 § PBL). Planeringen sker i en icke rättsligt bindande regionplan. I regionplanen ska regionen ange grunddragen för användningen av mark- och vattenområden och de riktlinjer för lokaliseringen av bebyggelse och byggnadsverk som har betydelse för länet. Avsikten är att planen ska ge vägledning för kommunala

71Se Adolfsson m.fl., Plan- och bygglagen (2010:900) (20 december 2022, JUNO), kom- mentaren till 7 kap.

72Se prop. 2017/18:266 s. 40.

213

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser (7 kap. 2 § PBL). Minst en gång per mandatperiod ska regionfull- mäktige pröva om regionplanen är aktuell (7 kap. 6 § PBL).

Med fysisk planering avses således planering av frågor av bety- delse för den fysiska miljön, i vilket bl.a. ingår att ange grunddragen för användning av mark- och vattenområden och riktlinjer för loka- lisering av bebyggelse och byggnadsverk. För att reglerna om fysisk planering i regionplan ska vara tillämpliga krävs att frågorna angår minst två kommuner.73

Av förarbetena framgår vidare att regional planering inte är av- sedd att inskränka den kommunala planeringen. I stället är avsikten att planeringen ska underlätta den kommunala översiktsplaneringen, planeringen för bostadsförsörjning och planeringen av övriga regio- nala planeringsslag genom att bidra med underlag och regionala be- dömningar samt avvägningar mellan olika nationella, regionala och lokala intressen. Det kan handla om exempelvis övergripande fysiska strukturer för bebyggelse och tillhörande anläggningar, huvudstråk, regionala kärnor, natur- och grönområden, kulturmiljöer, infrastruk- tur för transporter, energi- och vattenförsörjning, avloppssystem och strukturer som minskar länets klimatpåverkan och dess effekter. Bebyggelsestrukturer och tillhörande anläggningar kan exempelvis avse områden och byggnader för bostäder, näringsverksamhet, offent- lig verksamhet, kulturverksamhet, idrott och friluftsliv. Regionplanen bör även ha ett landsbygdsperspektiv som beaktar tillgången till lokal service, vård och omsorg i hela länet.74

Även om regionplanen endast är vägledande framgår av tidigare förarbeten att regionens mening bör tillmätas stor betydelse vid utarbetande av både den kommunala översiktsplanen och kommu- nala detaljplaner och områdesbestämmelser.75

I förarbetena framhålls även att en miljökonsekvensbeskrivning avseende ett förslag till detaljplan ska innehålla en redogörelse för hur planen förhåller sig till bl.a. relevanta planer (jfr 4 kap. 34 § PBL och 6 kap. 11 § 1 MB). Till sådana planer får regionplanen räknas. För översiktsplaner gäller också uttryckligen att det ska framgå om översiktsplanen avviker från en regionplan och, om så är fallet, på vilket sätt den gör det och skälen för avvikelsen (3 kap. 5 § 8 PBL).

73Se prop. 2017/18:266 s. 23.

74Se prop. 2017/18:266 s. 36 och 37.

75Se prop. 1985/86:1 s. 669.

214

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

Länsstyrelsen ska ta till vara och samordna statens intressen vid utarbetandet av regionplanen (7 kap. 5 § PBL). Dialogen mellan länsstyrelsen och regionerna bör kunna resultera i att bl.a. miljö- kvalitetsnormer så långt som möjligt behandlas i regionplanen. Genom tidiga diskussioner kring de statliga intressena och fysisk planering kan regionplanprocesserna bidra till att den fortsatta planeringen enligt plan- och bygglagen fungerar mer effektivt.76 Om regionen begär det, ska exempelvis länsstyrelsen och de kommuner som be- rörs lämna det underlag som behövs för att regionen ska kunna fullgöra sina uppgifter (7 kap. 1 och 11 §§ PBL).

Miljökvalitetsnormer för vatten

Av en regionplan ska bl.a. framgå på vilket sätt miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken har följts (7 kap. 3 § första stycket 1 PBL).

Enligt förarbetena avses de miljökvalitetsnormer som har aktuali- serats i arbetet med att ta fram regionplanen och inte alla normer som finns inom planens geografiska område.77 Av förarbetena fram- går också att regionplanen kan skapa förutsägbarhet och långsiktig- het för kommunal planering genom att det bl.a. ska framgå hur olika allmänna intressen såsom miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljö- balken har följts. Genom tydliga och tidiga ställningstaganden kring miljökvalitetsnormer kan förutsättningarna för kommunerna att pla- nera stärkas och förutsättningar att hantera målkonflikter mellan normerna och andra intressen förbättras. Regionplanen kan därför verka för effektiva och strategiska lösningar.78

Vid införandet av planinstrumentet fanns det farhågor om att hänvisningen till bl.a. miljökvalitetsnormer i 5 kap. miljöbalken skulle medföra en belastning med en stor mängd detaljerade frågor och resultera i ett förlorat fokus på övergripande strategiska frågor.79 I förarbetena anges att regionplanering om exempelvis miljökvali- tetsnormer kan resultera i ett system där bedömningar avseende nationella intressen kan göras i ett tidigare skede än vid detaljplane- läggning och översiktsplanen. Detta kan stärka förutsägbarheten för den efterföljande planeringen genom att eventuella konflikter syn-

76Se prop. 2017/18:266 s. 83.

77Se prop. 2017/18:266 s. 97.

78Se prop. 2017/18:266 s. 59, 60 och 96.

79Se prop. 2017/18:266 s. 56.

215

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

liggörs tidigt. Detta kan i sin tur bidra till att förebygga fördröj- ningar i kommunernas efterföljande planering. Vissa avvägningar är förvisso svåra att förutse på en alltför övergripande nivå på grund av brist på konkretion, samtidigt som samordning och avvägningar på en strategisk regional nivå kan underlätta kommunal planering.80

Till skillnad från vad som gäller för översiktsplanen, i vilken kom- munen ska visa hur den följer miljökvalitetsnormer, ska det av regionplanen framgå på vilket sätt miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken har följts (7 kap. 3 § första stycket 1 och 3 kap. 4 § andra stycket 2 PBL). Länsstyrelsens roll är dock densamma för region- planen som för översiktsplanen, dvs. att verka för att miljökvalitets- normer enligt 5 kap. miljöbalken följs (3 kap. 10 § första stycket 3 och 7 kap. 5 § PBL). Varför redovisningen av miljökvalitetsnormer ska ha olika perspektiv i översiktsplanen respektive regionplanen motiveras inte i förarbetena.

Vid planläggning i regionplan ska regionen precis som en kom- mun vid planläggning i översiktsplan, inom ramen för samrådet, pröva om planen kan medföra en betydande miljöpåverkan. Om så är fallet ska regionen redovisa miljökonsekvenser i regionplanen på ett sätt som uppfyller kraven i 6 kap. 11, 12 och 16 §§ miljöbalken. Även om planen inte bedöms medföra en betydande miljöpåverkan ska regi- onen i planen redovisa skälen för denna bedömning (7 kap. 3 § PBL).

Vattenförsörjning, vattenhushållning och dagvattenhantering

Av regionplanen ska bl.a. framgå hur hänsyn har tagits till allmänna intressen enligt 2 kap. plan- och bygglagen och hur riksintressen en- ligt 3 och 4 kap. miljöbalken har tillgodosetts (7 kap. 3 § första stycket 1 PBL).

Bestämmelsen trädde i kraft 2019. Av förarbetena framgår att syftet med bestämmelsen är att tidigt få till stånd bedömningar och avvägningar utifrån bl.a. de allmänna intressena på en regional nivå. Bedömningarna och avvägningarna ska i sin tur utgöra underlag för den kommunala översikts- och detaljplaneringen samt upprättande av områdesbestämmelser och därigenom underlätta den kommunala planeringen. På så sätt ska förutsättningar skapas för att regionen och kommunerna får ta del av statens intressen i ett tidigt skede.

80Se prop. 2017/18:266 s. 59 och 60.

216

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

Regeringen ansåg inte att det var lämpligt att på förhand peka ut vilka allmänna intressen som är relevanta vid planläggning på regional nivå. Detta då den regionala fysiska planeringen kommer att utgå från olika förutsättningar och därmed aktualisera ställningstaganden i fråga om olika allmänna intressen. Avsikten var i stället att region- planeringen skulle kunna bidra med samordning och avvägningar på en strategisk nivå i ett tidigt skede.81

Bestämmelsen avser alltså sådana allmänna intressen som har aktua- liserats i arbetet med att ta fram regionplanen. Av förarbetena fram- går vidare att ställningstagandet till vilka delar av 2 kap. som har rele- vans för den regionala nivån får göras inom ramen för respektive regionplanering.

Eftersom vattenförsörjning, vattenhushållning och dagvatten- hantering är sådana allmänna intressen som på olika sätt omfattas av bestämmelserna i 2 kap. plan- och bygglagen, men som också kopplar till riksintresset för anläggning för vattenförsörjning (jfr 3 kap. 8 § MB), kan de därmed komma att omfattas av regionplaneringen om regionen bedömer frågorna som relevanta för planeringen.

4.11.4Översiktsplanering

Inledning

Alla kommuner ska ha en översiktsplan som omfattar hela kom- munen (3 kap. 1 § PBL).

Av 3 kap. 2 § plan- och bygglagen framgår att syftet med över- siktsplanen är att ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Planen ska även ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och om hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Översiktsplanen är inte bindande.

Vad som ska redovisas i översiktsplanen framgår av bestämmel- serna i 3 kap. 3–6 b §§ plan- och bygglagen. Enligt dessa bestäm- melser ska kommunen i översiktsplanen bl.a. redovisa grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden för hela kommunen (3 kap. 3 § första stycket PBL). Vad kommunen ska redovisa i översiktsplanen avseende miljökvalitetsnormer för vatten, dagvattenhantering och vattenförsörjning framgår nedan.

81Se prop. 2017/18:266 s. 59 och 60.

217

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

Även länsstyrelsen har en viktig roll i processen med att ta fram en översiktsplan. Det handlar bl.a. om att tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. som hänsyn bör tas till vid beslut om an- vändningen av mark- och vattenområden. Länsstyrelsen ska också verka för att bl.a. miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs, att frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, samt för att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, över- svämning eller erosion (3 kap. 10 § PBL). Länsstyrelsen ska också yttra sig över planförslaget under granskningstiden och då specifikt yttra sig om dessa intressen (3 kap. 16 § PBL). Slutligen ska läns- styrelsen minst en gång per mandatperiod i ett underlag till kom- munen redovisa sådana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet (3 kap. 26 § PBL).

Miljökvalitetsnormer för vatten

Enligt 3 kap. 4 § andra stycket plan- och bygglagen ska det av över- siktsplanen alltid framgå hur kommunen anser att gällande miljö- kvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken ska följas. I och med att översiktsplanen är vägledande utgör kommunens avväganden kring miljökvalitetsnormer för vatten i översiktsplanen ett viktigt underlag för den fortsatta detaljplaneringen.

Kravet om miljökvalitetsnormer infördes genom en lagändring i den äldre plan- och bygglagen den 1 januari 1999. Då föreskrevs att det i översiktsplaner ska redovisas hur kommunerna avser att iaktta miljökvalitetsnormer (4 kap. 1 § andra stycket 3 ÄPBL). Länsstyrel- sen skulle vid samråd verka för att miljökvalitetsnormerna iakttas och i sina granskningsyttranden ange om förslagen kunde medverka till att miljökvalitetsnormer överträds (4 kap. 5 § första stycket 4, 4 kap. 19 § andra stycket 2 och 5 kap. 22 § första stycket 22 ÄPBL.

Av äldre förarbeten, från tiden innan vattendirektivets införande i svensk rätt, framgår att avsikten med bestämmelserna om miljö- kvalitetsnormer var att kommunen skulle redovisa sin ambition att tillgodose normerna. Regeringen bedömde dock att det inte behövdes någon bestämmelse om att kommunen i översiktsplanen skulle redo-

218

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

visa sin ambition att tillgodose de åtgärdsprogram som hade upp- rättats för att uppfylla en miljökvalitetsnorm. Enligt förarbetena var det i stället tillräckligt att införa bestämmelser om att normerna skulle iakttas vid planläggning och beslut enligt plan- och bygglagen, samt att beslut inte fick medverka till att miljökvalitetsnormer över- träddes.82 Övergången från termen iaktta och termen överträda till termen följa motiverades med att språket i bestämmelsen behövde moderniseras (se närmare beskrivning i avsnitt 7.2.3).

Av de senaste förarbetena framgår att det alltid ska framgå hur kommunen anser att gällande miljökvalitetsnormer ska följas. Enligt förarbetena innebär det att kommunen även ska ange hur sådana normer ska följas som inte behöver redovisas i planen, dvs. sådana normer som enligt kommunens bedömning inte kan antas ha en väsentlig betydelse för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas, eller för hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras.83

Av tidigare förarbeten framgår att det får anses naturligt att de miljökvalitetsnormer som gäller i en kommun redovisas i eller i vart fall ingår i underlaget för kommunens översiktsplan. Översikts- planeringen blir härigenom ett viktigt instrument för att synliggöra vilka mark- och vattenområden som omfattas av normerna, även när miljökvalitetsnormen omfattar ett större geografiskt område än kom- munens yta.84

I propositionen En utvecklad översiktsplanering tolkas tidigare för- arbeten så att redovisningen inte bara ska omfatta hur kommunen avser att följa gällande miljökvalitetsnormer, utan även hur andra aktörer bör agera för att miljökvalitetsnormerna följas.85 Trots detta anges det också i propositionen att en norm bör kunna utelämnas, exempelvis för en viss vattenförekomst, om det framstår som sanno- likt att normen kommer att följas eller om den inte heller i övrigt kan förväntas ha någon väsentlig betydelse för de beslut som över- siktsplanen ska ge vägledning för.86

När det fördes in att översiktsplaner antagna före den 1 januari 2004 ska upphöra att gälla vid utgången av 2025 var en av anledningarna att det inte är lämpligt att det i flera kommuner finns äldre planer

82Se prop. 1997/98:90 s. 162, 163 och 302.

83Se SOU 2019/20:52 s. 86.

84Se prop. 1997/98:90 s. 163.

85Se prop. 2019/20:52 s. 159.

86Se prop. 2019/20:52 s. 83.

219

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

som inte utformats med tillräcklig hänsyn till miljökvalitetsnormer.87 Att kommunen har en aktuell översiktsplan som följer gällande miljökvalitetsnormer för vatten har bedömts vara en förutsättning för att tillämpa standardförfarandet och samordnade förfaranden vid detaljplaneläggning.88

Boverket har en vägledning om miljökvalitetsnormer inom vatten- förvaltningen på webbplatsen: PBL Kunskapsbanken – en handbok till plan- och bygglagen.89 Enligt Boverkets vägledning finns det olika sätt på vilket översiktsplaneringen kan bidra till att en miljökvalitets- norm följs. Exempelvis ger översiktsplaneringen en möjlighet att bedöma konsekvenser för vattenmiljön utifrån vattenförekomster- nas avrinningsområden och planlägga så att mark- och vattenanvänd- ningen är lämplig med hänsyn till möjligheten att följa miljökvali- tetsnormer för berörda vattenförekomster. Vidare kan tillräckligt fysiskt utrymme för eventuella utrymmeskrävande åtgärder som be- hövs för att göra marken lämplig för önskad användning beaktas lik- väl som att peka ut områden där pågående användning och befintliga miljöproblem medför behov av att avsätta utrymme för miljöförbätt- rande åtgärder. Boverket gör bedömningen att konsekvenserna av en- skilda utbyggnadsområden kan analyseras i ett större sammanhang i översiktsplaneringen. Boverket har utifrån detta tagit fram ett antal planeringsfrågor där särskilda överväganden kan behövas för att miljö- kvalitetsnormer ska kunna följas. Nedan ges några exempel.

•Finns möjlighet att lösa vattenförsörjning och avlopp för den mark- och vattenanvändning som planeras? Finns det en lämplig recipient som kan ta emot tillkommande avloppsvatten och dag- vatten?

•Redovisas att det finns behov av ytor för dagvattenrening i till- räcklig utsträckning?

•Reserveras ytor för hydromorfologiska återställningsåtgärder, t.ex. anläggningar för faunapassager?

•Planeras utbyggnadsområden där genomförandet kan antas med- föra byggnation av kajkanter, pirar, bryggor, utfyllnader eller muddringar?

87Se prop. 2019/20:52 s. 124.

88Se prop. 2019/20:52 s. 53.

89Se https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/planering/oversiktsplan/allmanna- intressen/miljokvalitetsnormer/vattenrelaterade-mkn/vattenforvaltningen/.

220

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

•Hanterar översiktsplanen åtgärder med relevans för fysisk planering som föreslås i eventuella planer, program, policys eller strategier som rör vatten i kommunen?

•Redovisas utrymmeskrävande åtgärder som behövs för att miljö- kvalitetsnormer ska kunna följas?

•Finns behov av att ange områden med särskilt värdefulla eller sårbara vattenförekomster där det behövs särskild hänsyn? Exem- pelvis vattenförekomster som används för vattenförsörjning, eller vattenförekomster med dålig status.

•Innebär utbyggnadens lokalisering och markanspråk att en åtgärd som behövs för att miljökvalitetsnormer ska kunna följas för- hindras?

•Hur medverkar planen till att statusen för olika vattenförekomster förbättras?

Om översiktsplanen genomgår en miljöbedömning (se 3 kap. 9 och 9 a §§ PBL och 2 § 2 c MBF) ska miljökonsekvensbeskrivningen i den strategiska miljöbedömningen innehålla uppgifter om bl.a. olika aspekter av miljöförhållanden och vilka betydande miljöeffekter som genomförandet av planen kan antas medföra (6 kap. 11 § 4 MB). För miljökvalitetsnormer kan det enligt Boverket vara relevant att inklu- dera:

•uppgifter om aktuell status i vattenförekomster som antas på- verkas negativt,

•uppgifter om befintliga miljöproblem som är relevanta för planen, till exempel vattenförekomster som inte når kvalitetskraven en- ligt miljökvalitetsnormer,

•identifiering, beskrivning och bedömning av befintlig eller planerad mark- och vattenanvändning som kan försvåra möjligheterna att uppfylla gällande miljökvalitetsnormer,

•uppgifter om åtgärder som planeras för att förebygga, hindra eller motverka försämrad kvalitet med hänsyn till miljökvalitetsnormer för vatten,

221

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

•en redogörelse för de åtgärder som planeras för uppföljning och övervakning av den betydande miljöpåverkan som genomföran- det av planen medför.

Vattenförsörjning, vattenhushållning och dagvattenhantering

Precis som gäller för regionplanen ska kommunen i översiktsplanen redovisa de förhållanden som med hänsyn till de allmänna intressena i 2 kap. plan- och bygglagen kan ha en väsentlig betydelse för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas, hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras, samt för vilka riks- intressen enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken som finns i kommunen och hur dessa ska tillgodoses (3 kap. 4 § PBL).

Frågor om vattenförsörjning och vattenhushållning nämns inte särskilt, men ingår i och med hänvisningen till allmänna intressen i 2 kap. plan- och bygglagen och genom kopplingen till riksintresset för anläggning för vattenförsörjning (jfr 3 kap. 8 § MB). Värt att notera är dock att det endast är de förhållanden som med hänsyn till de allmänna intressena i 2 kap. plan- och bygglagen kan ha en väsent- lig betydelse för beslut om hur mark- och vattenområden ska an- vändas, som omfattas av kravet på redovisning. Kommunen kan således avstå från att redovisa sådana förhållanden som har en be- gränsad eller liten betydelse för sådana beslut.

Vidare gäller för översiktsplanen – till skillnad från regionplanen

–bl.a. att kommunen i den ska ge sin syn på risken för klimat- relaterade skador på den byggda miljön som kan följa av översväm- ning, ras, skred och erosion, samt redovisa hur sådana risker kan minska eller upphöra (3 kap. 5 § första stycket 4 PBL). Bortsett från som en del av översvämningsproblematiken nämns inte hantering av dagvattenfrågor närmare i samband med planläggning i översiktsplan.

Av de ursprungliga förarbetena framgår att översiktsplanens över- siktliga karaktär bör innebära en schematisk redovisning för att ge överblick över de viktigaste dragen i markens användning. Som exem- pel anges att det kan vara lämpligt att redovisa förändrings- och bevarandeområden liksom vilka områden som är av strategisk bety- delse, men som ännu inte har bestämd användning.90 Vidare anges att översiktsplanen lämpligen bör innehålla riktlinjer avseende vatten-

90Se prop. 1985/86:1 s. 529.

222

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

områdenas användning om det behövs för att säkerställa en från kommunal synpunkt lämplig samhällsutveckling och förordnanden enligt annan lagstiftning, t.ex. för skydd av vattentäkt.91

Det anges även att översiktsplanens innehåll avseende använd- ning av vattenområden inte på samma sätt som när det gäller markens användning kan bygga på erfarenheter. Det viktiga är att tillgången på vatten, efterfrågan och anspråk från olika intressenter samt pro- blem när det gäller användningen behandlas i planen. Det är endast grunddragen i den avsedda användningen som behöver anges. Många gånger är det tillräckligt att redovisa vattenområdet med den mång- sidiga användning det oftast i praktiken har. Obligatoriskt är dock att vattenresurserna behandlas som en del i det ekologiska samman- hanget och att deras samband med markanvändningens utveckling beaktas.

Vissa vattenområden kan behöva anvisas för speciella ändamål. Eftersom översiktsplanen bör ha ett långt tidsperspektiv på cirka 20 år, bör endast de större och strukturellt betydelsefulla dragen i användningen av mark- och vatten tas upp. Samtidigt anges att det inte är meningen att kommunen ska behöva ta ställning till mark- användning på lång sikt i de delar man är osäker och vill ha hand- lingsfrihet. I det kortare tidsperspektivet på 3–5 år och i det medel- långa perspektivet på 5–10 år bör planeringsunderlaget däremot vara bättre och mark- och vattenanspråken lättare att precisera och moti- vera. I dessa delar kan översiktsplanen därför ha en mer preciserad och åtgärdsinriktad utformning. Det är också en fördel om kom- munen i sin redovisning kan ange vad som ligger nära i tiden och vad som är av långsiktig betydelse.92

Det ursprungliga kravet på att kommunen i översiktsplanen skulle redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att ta hänsyn till all- männa intressen enligt 2 kap. plan- och bygglagen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden skulle komma att till- godoses, begränsades från den 1 april 2020. Begränsningen innebar, som nämndes ovan, att skyldigheten att redovisa hänsyn till de all- männa intressena i 2 kap. plan- och bygglagen nu endast gäller för sådana allmänna intressen som har en väsentlig betydelse för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och om hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras.

91Se prop. 1985/86:1 s. 531.

92Se prop. 1985/86:1 s. 530 och 531.

223

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

Av förarbetena till ändringen framgår varför bestämmelsen be- gränsades på detta sätt. Ett skäl var att vissa allmänna intressen i 2 kap. plan- och bygglagen, såsom exempelvis hur enskilda bygg- nader ska utformas och placeras i detalj eller var lekplatser bör placeras inom sammanhållen bebyggelse, var svåra att ta ställning till i den kommunomfattande planens skala. Ett annat skäl var att kravet på redovisning av hur samtliga allmänna intressen ska kunna till- godoses försvårade möjligheten att hålla översiktsplanen aktuell. Samtidigt angavs att kravet på väsentlighet syftar till att kommunen ska kunna avstå från att redovisa förhållanden som har begränsad eller liten betydelse för beslut om användningen av mark- och vatten- områden.

Kravet på väsentlighet klargör enligt regeringens mening även att det i första hand är förhållanden som är knutna till bestämmelserna i 2 kap. 2–5 och 10 §§ PBL som behöver redovisas i översiktsplanen, givet den skala som översiktsplanen vanligtvis har. Det utesluter inte att även förhållanden som är knutna till andra allmänna intressen i 2 kap. PBL kan behöva redovisas i de fall översiktsplanen avser en s.k. fördjupning för ett visst område. Vad som utgör förhållanden av väsentlig betydelse måste bedömas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Exempelvis bör behovet av att redovisa förutsätt- ningar som har betydelse för att bebygga marken vara begränsat, om marken ändå inte kan bebyggas till följd av att området skyddas som nationalpark, naturreservat eller liknande.

Även om förhållandena måste bedömas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet bör kommunens uppfattning tillmätas stor be- tydelse när det gäller vilka förutsättningar som ska anses vara av väsentlig betydelse. Regeringen konstaterade samtidigt att de centrala myndigheterna kan behöva ta fram vägledning för att underlätta kommunens arbete med att bedöma vilka förhållanden som kan an- ses ha väsentlig betydelse i det enskilda fallet.93 Vi kan konstatera att frågorna om vattenförsörjning och dagvattenhantering inte beskrivs närmare i förarbetena.

93Se prop. 2019/20:52 s. 81–83.

224

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

I PBL Kunskapsbanken har Boverket en vägledning för kommun- ernas arbete med att ta fram en översiktsplan. Av vägledningen fram- går i huvudsak följande i fråga om vattenförsörjning och översväm- ning.

Boverket för fram att det är viktigt att ta hänsyn till miljö- och klimataspekter i översiktsplanen, exempelvis genom att anpassa loka- liseringen av ny bebyggelse till klimatförändringarna och i detta sam- manhang bedöma risken för översvämning, ökad nederbörd, högre temperaturer och risk för ras och skred. Kommunerna behöver också ta hänsyn till mellankommunala och regionala förhållanden i över- siktsplanen. I denna del kan det bl.a. handla om vattenfrågor som be- höver hanteras över större geografiska områden. I vägledningen anger Boverket vidare att översiktsplanen är kommunens mest bety- delsefulla planeringsverktyg för att bidra till en långsiktigt trygg vattenförsörjning. För en långsiktigt trygg vattenförsörjning behöver både vattentillgång, vattenkvalitet och påverkansrisker från mark- användning beaktas vid fysisk planering. Genom välgrundade avväg- ningar om lämplig mark- och vattenanvändning kan kommunen undvika framtida problem ur ett vattenförsörjningsperspektiv. En översiktsplan som behandlar vattenförsörjning på ett bra sätt ger också gott stöd vid lovprövning i områden utanför detaljplan. Lämplig lokalisering är den grundläggande principen vid all fysisk planering.94

4.11.5Detaljplaneläggning

Inledning

Detaljplaneinstrumentet kan kommunen använda för att inom ett visst geografiskt begränsat område närmare reglera rättigheter och skyldigheter i plan- och byggrättsligt hänseende, inte bara mellan fastighetsägare och det allmänna utan också fastighetsägare emellan. Kommunen är inte skyldig att detaljplanelägga alla områden i kom- munen. Däremot krävs att kommunen prövar ett mark- eller vatten- områdes lämplighet för vissa typer av åtgärder med en detaljplan, det s.k. detaljplanekravet (4 kap. 2 och 3 §§ PBL).

94Se https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/planering/oversiktsplan/allmanna- intressen/hansyn/.

225

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

Detaljplanen är bindande både för myndigheter och enskilda. Även om detaljplanen ger en byggrätt innebär den dock inte att tillstånd för bedrivande av viss verksamhet eller åtgärd beviljas. För sådan verksamhet och åtgärd som omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken, lov eller startbesked enligt 9 kap. plan- och bygglagen eller tillstånd enligt annan författning, krävs alltid först att sådant tillstånd beviljas innan planen kan verkställas.

I detaljplanen behöver kommunen bestämma och ange gränserna för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden, bestämma användningen och utformningen av allmänna platser som kommunen är huvudman för och bestämma användningen av kvartersmark och vattenområden (4 kap. 5 § PBL).

Vilket innehåll detaljplanen i övrigt kan ha ankommer på den en- skilda kommunen att inom vissa gränser själv bestämma. Gränserna för vad kommunen kan reglera i detaljplanen framgår av bestäm- melser i 4 kap. plan- och bygglagen (4 kap. 6–18 a §§ PBL). Plan- bestämmelser kan t.ex. handla om markreservat, placering, utform- ning och utförande av byggnader, fastighetsindelning och om skydd för vissa särskilt värdefulla byggnadsverk, tomter, bebyggelseområ- den och allmänna platser. Planbestämmelser kan också handla om krav på lov exempelvis för grundvattentäkter (9 kap. 8 § 5 PBL). Regleringen i 4 kap. plan- och bygglagen är uttömmande, vilket inne- bär att detaljplanen inte får innehålla bestämmelser om andra för- hållanden.95 Boverkets föreskrifter (2020:5) om detaljplan preciserar de närmare planbestämmelser som kan användas, vad som ingår i dem och ibland även hur de ska formuleras. Bestämmelserna handlar bl.a. om vilken information som rent digitalt ska kopplas till plan- området. Boverket har också tagit fram allmänna råd (2020:6) om redovisning av reglering i detaljplan.

Kommunen kan också reglera användningen av mark- och vatten- områden med områdesbestämmelser. Denna regleringsmöjlighet är dock något begränsad jämfört med möjligheterna att reglera i en detaljplan (4 kap. 42 § PBL). När vi beskriver regelverket för han- tering av vattenfrågorna i en detaljplan nedan gäller beskrivningen dock normalt även för områdesbestämmelser.

Liksom vid planläggning i översiktsplan ska kommunen vid plan- läggning i detaljplan eller områdesbestämmelser beakta alla de all- männa intressen som framgår av 2 kap. plan- och bygglagen.

95Se prop. 1985/86:1 s. 573.

226

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

Vilket underlag som ska finnas vid reglering med detaljplan fram- går av 5 kap. 8 § plan- och bygglagen. Utöver grundkartor och en fastighetsförteckning handlar det om underlag som kommunen be- dömer behövs.

Precis som vid framtagande av översiktsplanen har länsstyrelsen en viktig roll vid framtagande av en detaljplan. De frågor som läns- styrelsen särskilt ska verka för är också desamma som i översikts- planearbetet (5 kap. 14 och 22 §§ PBL).

Nedan beskriver vi i vilken utsträckning det finns specifika be- stämmelser om reglering av vattenfrågor i detaljplan och områdes- bestämmelser.

Miljökvalitetsnormer för vatten

Miljökvalitetsnormer ska följas vid planläggning enligt 2 kap. 10 § plan- och bygglagen. För översiktsplaner finns ett särskilt krav på kommunerna att redovisa i planen hur gällande miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. ska följas (3 kap. 4 § andra stycket 2 PBL). Något mot- svarande krav på redovisning i detaljplaner finns inte.

Detaljplanereglering möjliggör en viss användningen av mark- och vattenområden för olika ändamål, men inte att användning verk- ligen kommer till stånd. Därför kan en detaljplan aldrig ensam säker- ställa att en miljökvalitetsnorm följs.96

Enligt Boverket är det också många gånger svårt att bedöma hur en enskild detaljplan påverkar en eller flera vattenförekomster och vilken åtgärd som ger vilken effekt. Den enskilda detaljplanen be- höver därför bedömas utifrån ett bredare perspektiv som inte bara beaktar påverkan från det område som planläggs. Boverket anger att det är miljökvalitetsnormen i den enskilda vattenförekomsten och som riskerar att påverkas av planen, som ska följas och att hänsyn behöver tas till vattenförekomstens nuvarande status, övriga påver- kanskällor och planerade åtgärder i och utanför planområdet. För detaljplanering kan kravet om att följa miljökvalitetsnormer för vatten avse att kommunen prövar om den mark eller vattenanvändning som

96Se prop. 1997/98:90 s. 162.

227

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

föreslås överhuvudtaget är lämplig i relation till den påverkan som planen kan medverka till.97

En detaljplan kan inte fullt ut reglera all påverkan från en an- vändning eller en verksamhet på samma sätt som ett tillstånd enligt miljöbalken. Det finns exempelvis inte författningsstöd för att med- dela planbestämmelser om utsläpp. Enligt Boverket bör kommunen dock med detaljplanebestämmelser kunna skapa de fysiska förutsätt- ningar som behövs för att följa miljökvalitetsnormerna, genom att exempelvis reservera ytor för reningsanläggningar. Om dessa anlägg- ningar förläggs till allmän platsmark som kommunen är ansvarig för, finns också ett kommunalt ansvar för både iordningställandet och att åtgärderna underhålls (6 kap. 18 och 21 §§ PBL).

När kommunen bedömer om en detaljplan kan medföra betyd- ande miljöpåverkan ska de omständigheter som i det enskilda fallet talar för eller emot en sådan påverkan utgå ifrån om det bl.a. finns överskridna miljökvalitetsnormer inom detaljplaneområdet (6 kap. 5–6 §§ MB och 5 § 8 MBF).

I 4 kap. 2 § plan- och bygglagen regleras i vilka situationer detalj- planekravet slår till. En sådan situation är då ett antal, i bestäm- melsen, uppräknade bygglovspliktiga åtgärder ska vidtas. Det handlar om anläggande av exempelvis ett industriområde, ett köpcentrum, en campingplats eller ett hotellkomplex.

När kommunen tar fram en detaljplan som medger att plan- området får tas i anspråk för exempelvis ovan nämnda åtgärder, ska kommunen vid sin bedömning av om planen medför en betydande miljöpåverkan ta hänsyn till det som anges i 10 § 1–3 och 11–13 §§ miljöbedömningsförordningen (se 4 kap. 34 § PBL och 2 kap. 5 § PBF, se även 6 kap. 10 § PBF). Nämnda regler i miljöbedömnings- förordningen anger att det vid lokalisering av åtgärden ska tas sär- skild hänsyn till naturresursernas, naturmiljöns och kulturmiljöns tålighet i det område som kan antas bli påverkat. Särskild uppmärk- samhet ska fästas vid påverkan som avser ett område där miljökvali- tetsnormer inte följs eller riskerar att inte kunna följas (12 § 3 j MBF).

Ett antal av åtgärderna i 4 kap. 2 § första stycket 3 a plan- och bygglagen ska inte antas medföra en betydande miljöpåverkan om ytan på det område som berörs av åtgärden understiger 5 000 kva-

97Se https://www.boverket.se/sv/PBL- kunskapsbanken/planering/detaljplan/lamplighetsbedomning/mkn/vattenrelaterade- mkn/vattenforvaltningen/folja/.

228

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

dratmeter (2 kap. 4 b § första stycket PBF). Det finns flera avsteg från undantaget varav ett är att åtgärden har betydelse för möjlig- heten att följa en miljökvalitetsnorm (2 kap. 4 b § andra stycket 6). Ett annat avsteg från undantaget är om det finns behov av att pröva åtgärdens miljöpåverkan tillsammans med miljöpåverkan från åtgär- der som sedan tidigare är beslutade eller genomförda (2 kap. 4 d § PBF). Då ska en betydande miljöpåverkan antas och en miljöbedöm- ning genomföras, i vilken det ska beskrivas om åtgärden bidrar till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. inte följs (4 kap. 34 § PBL och 6 kap. 35 § 6 MB). Under en detaljplans genomförandetid får inte detaljplanen ändras eller upphävas om någon fastighetsägare som berörs motsätter sig det (4 kap. 39 § första stycket PBL). Trots detta får en ändring eller upphävande ske om det behövs på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt som inte har kunnat förutses vid planläggningen (4 kap. 39 § andra stycket PBL). I propositionen till följdlagstiftningen till miljöbalken har antagits att överträdelsen av en miljökvalitetsnorm kan vara ett förhållande av stor allmän vikt.98 Om genomförandetiden har löpt ut kan planen upphävas och ändras utan att rättigheter som uppkommit genom planen beaktas.

Vid utarbetandet av detaljplanen kan även åtgärdsprogram för vatten vara relevanta. Boverket anger att de krav som åtgärdsprogrammen för vatten ställer på kommunen enligt miljöbalken (se 5 kap. 3 och 11 §§ MB), att bl.a. ta fram en förvaltningsövergripande planering som visar hur kommunen avser att följa miljökvalitetsnormerna, kan utgöra underlag för den kommunala detaljplaneläggningen (se vidare avsnitt 7.2.12).99

Enligt Boverket är detaljplaneringens huvudsakliga syfte när det kommer till att följa miljökvalitetsnormer för vatten exempelvis:

•att pröva om den markanvändning som föreslås överhuvudtaget är lämplig och att mark- eller vattenområdet har naturliga förut- sättningar för att planen ska kunna genomföras så att miljökvali- tetsnormer i berörda vattenförekomster kan följas,

•att skapa de fysiska förutsättningar som krävs för att miljökvali- tetsnormer ska kunna följas,

98Se prop. 1997/98:90 s. 163.

99Se https://www.boverket.se/sv/PBL- kunskapsbanken/planering/detaljplan/lamplighetsbedomning/mkn/vattenrelaterade- mkn/vattenforvaltningen/folja/.

229

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

•att skapa fysiska förutsättningar, såsom reningsanläggningar eller dagvattenåtgärder som krävs för att planen ska kunna genom- föras på ett sätt så att normerna följs.

Vattenförsörjning, vattenhushållning och dagvattenhantering

På motsvarande sätt som gäller vid planläggning i regionplan och översiktsplan behöver kommunen vid bestämmande av använd- ningen av mark- och vattenområden i en detaljplan eller områdes- bestämmelser ta hänsyn till bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap. plan- och bygglagen och till möjligheterna att ordna exem- pelvis vattenförsörjning. En beskrivning av vilka bestämmelser om allmänna intressen i 2 kap. plan- och bygglagen som är tillämpliga vid planläggning och förarbetena till dessa bestämmelser finns i av- snitt 4.11.2.

Av de specifika bestämmelserna i 4 kap. plan- och bygglagen om vad som ska framgå av en detaljplan finns tre paragrafer med kopp- ling till vattenförsörjning, vattenhushållning och dagvattenhantering. Det handlar om bestämmelserna i 4 kap. 12, 14 och 16 §§ plan- och bygglagen. I 3 kap. plan- och byggförordningen finns ytterligare en bestämmelse med koppling till frågan om vattenhushållning i detalj- plan (3 kap. 20 § PBF).

Enligt 4 kap. 12 § 1 plan- och bygglagen får kommunen i en detalj- plan bestämma skyddsåtgärder för att motverka bl.a. översvämning. Av förarbetena framgår att det i denna bestämmelse handlar om att kommunen behöver ett stöd för att kunna garantera genomförandet av erforderliga säkerhetshöjande och skadeförebyggande åtgärder som kan vara en förutsättning för att ett markområde ska kunna be- byggas. Detta görs genom att kommunen ges möjlighet att i detalj- planen ange att bygglov inte får ges förrän en viss skydds- eller säkerhetsanläggning på fastigheten har genomförts (se 4 kap. 14 § 4 PBL). En förutsättning för att det i en detaljplan ska gå att medge bebyggelse under sådana villkor bör dock vara att det redan vid plan- läggningen kan visas att marken med den föreslagna skydds- eller säkerhetsanläggningen är lämplig att bebygga. Vidare förutsätts att de villkorade åtgärderna är så preciserade och effektbeskrivna att det står klart att de är genomförbara.100 Vid planläggningen ska kom-

100Se prop. 2009/10:170 Del 1 s. 428 och 429.

230

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

munen också ta ställning till behovet av uppställande av ett villkor om uppförande av en viss anläggning för vattenförsörjning eller av- lopp som kommunen inte ska vara huvudman för (jfr 4 kap. 14 § 1 PBL). Se mer om denna bestämmelse nedan.

Enligt 4 kap. 12 § 2 plan- och bygglagen får kommunen bestämma skyddsåtgärder för att motverka störningar från omgivningen. En- ligt 4 kap. 12 § 3 plan- och bygglagen får kommunen, om det finns särskilda skäl för det, i detaljplan bestämma högsta tillåtna värden för störningar genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller andra olägenheter som omfattas av 9 kap. miljöbalken. Dessa två bestäm- melser har, med språkliga ändringar, funnits i regelverket sedan den äldre plan- och bygglagens tillkomst (5 kap. 7 § första stycket 11 ÄPBL).

Av förarbetena anges inte något om avrinnande vatten eller andra frågor med koppling till vatten. I stället anges att avsikten är att kommunen genom den fysiska planläggningen ska kunna bidra till att förebygga risker för ohälsa och störningar av olika slag. Detta bör ske genom bestämmelser i detaljplan om skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen. Om det finns särskilda skäl, bör det också vara möjligt att föreskriva vilka högsta tillåtna värden som ska gälla för sådana störningar från omgivningen som prövas enligt miljöskyddslagen (numera 9 kap. MB).

Av förarbetena framgår vidare att denna typ av planbestämmelser bör få preventiv effekt på framtida miljöförändringar av olämplig art i omgivningen. Man kan också uttrycka det så att en med omsorg prövad lokalisering av viss verksamhet på detta sätt ska kunna få trygghet för framtiden.101 I förarbetena tas buller upp som exempel. När det gäller punkten 3 får planbestämmelser om störnings- eller föroreningsgränser inte innebära att sådana miljökvalitetsnormer som avses i 5 kap. miljöbalken överträds.102 Av praxis framgår att de aktuella bestämmelserna inte ger stöd för planbestämmelser om att t.ex. endast tvättmedel utan fosfat får användas inom planområdet.103

I 4 kap. 14 § 1 plan- och bygglagen ges kommunen en möjlighet att i en detaljplan ställa krav på att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning endast får ges under förutsättning att exempelvis en viss anläggning för vatten- försörjning eller avlopp, som kommunen inte ska vara huvudman

101Se prop. 1985/86:1 s. 586.

102Se Adolfsson m.fl., Plan- och bygglagen (2010:900) (20 december 2022, JUNO), kommen- taren till 4 kap. 12 §.

103Se RÅ 1999 not. 195.

231

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

för, har kommit till stånd. Bestämmelsen, som fanns i den äldre plan- och bygglagen (5 kap. 8 § 1 i ÄPBL) och även i byggnadslagen (110 § BL), avser villkor om tillkomst av en viss anläggning för vatten- försörjning eller avlopp som kommunen inte ska vara huvudman för.

Av förarbetena till den äldre plan- och bygglagen104 framgår att det av planen ska framgå vilken anläggning villkoret avser och att villkoret behöver ha ett naturligt samband med planens övriga be- stämmelser om t.ex. exploateringsrätt och ändamål. Det innebär att en detaljplan som huvudsakligen avser att reglera befintliga för- hållanden inte kan innehålla denna typ av villkorade bestämmelser. Vidare framgår av förarbetena att uttrycket väsentlig ändring av markens användning innefattar åtgärder som kan leda till perma- nentning av fritidshus genom exempelvis tillbyggnader i områden där va-anläggningar inte är utbyggda.

Enligt 4 kap. 16 § 1 plan- och bygglagen får kommunen bestämma placering, utformning och utförande av byggnadsverk och tomter.

Enligt 3 kap. 20 § plan- och byggförordningen får kommunen, inom områden där det är eller kan uppkomma brist på vatten, i en detaljplan eller områdesbestämmelser också meddela de hushållnings- bestämmelser som situationen inom området kräver. Av förarbetena till den äldre plan- och bygglagen framgår att kommunen redan vid planläggningen av ett område bör ge besked om byggnader ska med- ge god hushållning med vatten. Det bör alltså av detaljplanen framgå i vilka områden som t.ex. ett krav på lokalt omhändertagande av dagvatten ska ställas eller i vilka byggnader snålspolande armaturer ska installeras.105

Av Boverkets föreskrifter om detaljplan framgår bl.a. att plan- bestämmelser om tekniska anläggningar får avse bl.a. dagvatten- anläggningar och dagvattendammar (tabell 5.8). Vidare framgår att allmänna platser får utformas som område för dagvatten (tabell 7.1). Bestämmelsen om villkor för lov eller startbesked (4 kap. 14 § PBL) får på både på allmän plats och kvartersmark avse anläggning för vattenförsörjning (tabell 7.28–7.31).

Enligt Boverkets vägledning är avsikten att detaljplanens ut- formning ska säkra att bebyggelse blir lämplig ur bl.a. ett vattenför- sörjningsperspektiv. Vilka planbestämmelser som kan behöva användas för att markens användning ska bli lämplig sett ur ett vattenförsörj-

104Se prop. 1985/86:1 s. 589.

105Se prop. 1985/86:1 s. 579.

232

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

ningsperspektiv varierar med förutsättningarna på platsen. Vad som behöver säkerställas skiljer sig åt beroende på exempelvis hur vatten- försörjningen ska ordnas, vilken mark- och vattenanvändning som anges och vilka risker som behöver hanteras. Reglering kan exem- pelvis behövas i syfte att bygga ut dricksvattennätet, skydda dricks- vattenresursen eller hushålla med dricksvatten.

Det kan finnas flera olika underlag kopplat till vattenförsörjning som är användbara när kommunen ska detaljplanera ett område. En- ligt Boverkets vägledning är de viktigaste utgångspunkterna om det finns ställningstaganden i kommunens översiktsplan som rör vatten- försörjningen och om det finns en kommunal vatten- och avlopps- plan (va-plan) som beskriver förutsättningarna för det aktuella området. Övriga relevanta underlag kan vara regionala och kommunala vatten- försörjningsplaner, regionplan och regional utvecklingsstrategi. En beskrivning av den regionala vattenförsörjningsplaneringen finns i avsnitt 4.15.

När en detaljplan antas ska det vara utrett och säkerställt att mar- ken blir lämplig för det som har planerats. Under detaljplanarbetet är det därför viktigt att försäkra sig om att kapaciteten på vattenverk, pumpar och ledningsnät är tillräckligt stor och att det finns förut- sättningar för att vid behov upprätta nya ledningsnät och annan infra- struktur. Om bebyggelsen inte planeras anslutas till kommunalt vatten och avlopp behöver kommunen bedöma om det finns lokala vattenresurser med tillräcklig kvalitet och kapacitet för enskild vatten- försörjning. Om vattenförsörjningen inte går att lösa är marken sannolikt inte lämplig för den föreslagna bebyggelseutvecklingen.106

Av detaljplanens plankarta ska framgå hur planområdet delas upp för skilda ändamål och vilka bestämmelser som gäller för olika områden (4 kap. 30 § PBL). Planbeskrivningen ska i sin tur innehålla en redovisning av bl.a. planeringsförutsättningarna och hur planen är avsedd att genomföras. Av redovisningen av hur planen är avsedd att genomföras ska framgå de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat och ändamålsenligt sätt (4 kap. 33 § PBL). Detta avser exempelvis nödvändiga anläggningar för vatten

106Se https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/planering/detaljplan/temadelar- detaljplan/vattenforsorjning/forutsattningarna/.

233

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

och avlopp och vilka tjänster som ska omfattas av en allmän va- anläggning.107

När det gäller vattenhushållning framgår av Boverkets vägledning att det genom planläggning av exempelvis dagvattendammar och andra dagvattenlösningar går att skapa förutsättningar för återanvänd- ning av vatten. Med stöd av 3 kap. 20 § plan- och byggförordningen går det också att reglera en byggnads tekniska egenskapskrav med egenskapsbestämmelser om utförande i planen. I detta sammanhang är det viktigt att säkerställa att den tekniska lösning som regleras fungerar i praktiken och får avsedd effekt, annars är det inte lämpligt att reglera den i planen. Planbestämmelser som reglerar tekniskt utförande av byggnader kan snabbt bli föråldrade i takt med att tek- niken utvecklas. En detaljplan får heller inte vara mer detaljerad än vad som krävs utifrån syftet med planen. Med tanke på att många detaljplaner gäller i flera decennier innan de ändras, behöver kom- munen noga överväga om det finns behov av att införa en reglering av tekniskt utförande. Det behöver också säkerställas att det är möj- ligt att följa upp ett genomförande av bestämmelserna vid prövning av lov eller startbesked. Sådana bestämmelser är därför normalt olämp- liga att använda inom en befintlig bebyggelse.108

När det gäller frågan om reglering av hantering av dagvatten fram- går av Boverkets vägledning att det är viktigt att kommunen med planbestämmelser skapar de förutsättningar som behövs för att genom- föra en viss dagvattenlösning. Beroende på om planområdet omfattas av ett verksamhetsområde för dagvatten enligt lagen om allmänna vattentjänster eller inte kan det finnas olika behov av reglering med planbestämmelser.

De tekniska anläggningar eller de tekniska installationer som ingår i en allmän va-anläggning och som inte ska vara allmänt till- gängliga, ska lokaliseras till kvartersmark avsedd för annat än enskilt bebyggande. I en detaljplan betecknas användningen av sådan mark för tekniska anläggningar med beteckningen stora E och använd- ningen preciseras så att det framgår vilken typ av teknisk anläggning eller installation som avses. Det kan handla om fördröjningsmagasin, infiltrationsbädd, brunn, pumpstation osv.

107Se exempelvis MÖD:s dom den 30 mars 2020 i mål nr P 10194-18.

108Se https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/planering/detaljplan/temadelar- detaljplan/vattenforsorjning/reglering/hushalla/.

234

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

I den mån en anläggning kan tillföra kvaliteter som kan vara till nytta för allmänheten kan också sådana allmänna anläggningar loka- liseras till allmän plats. Vattenspeglar i form av dammar, ytor eller diken där vatten samlas tillfälligt efter kraftiga regn är exempel som kan vara miljöskapande inslag i en park. Även naturliga eller anlagda våtmarker kan vara inslag i en park- eller ett naturområde som tillför värden utan att begränsa allmänhetens användning av dessa områden. I gatumiljö kan infiltrationsbäddar och fördröjningsmagasin anläggas och antingen döljas eller synliggöras med växtlighet. Dessa anlägg- ningar regleras med egenskapsbestämmelser för utformning av allmän plats.

I den mån det behövs kan kommunen i detaljplan också reservera mark för allmännyttiga dagvattenledningar inom kvartersmark. Ett markreservat för en ledning kan säkras genom ledningsrätt vilket regleras med bestämmelser i ledningsrättslagen.

Bestämmelser om vattenflöden eller bestämmelser som anger vilken teknik som ska användas för att reglera dagvattnet kan inte användas. Genom att ange anläggningens fysiska utbredning, exem- pelvis dammens eller fördröjningsmagasinets utbredning och djup kan förutsättningarna för att klara ett visst dagvattenflöde dock regleras indirekt. Kommunen kan också reglera markens höjd och lutning och på så sätt reglera markförhållandena så att dagvattenhan- teringen kan lösas.

Vid behov kan planbestämmelser också användas för att reglera i vilken mån marken ska vara genomsläpplig. Detta kan exempelvis anges med att marken inte får hårdgöras eller att minst 50 procent av ytan ska vara genomsläpplig. Inom allmän plats betecknas detta på plankartan i klartext som infiltration. Även förekomsten av vege- tation kan regleras med planbestämmelser. Denna typ av bestäm- melser bör emellertid användas med viss försiktighet. Anledningen till detta är bl.a. att planen kan komma att gälla under lång tid och då vegetation är något föränderligt blir bestämmelserna i praktiken därmed svåra att tillämpa och ha tillsyn över.109

Senast i samband med antagandet av en detaljplan bör det finnas en dagvattenutredning som anger hur dagvattnet ska hanteras.110

109Se https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/planering/detaljplan/temadelar- detaljplan/dagvatten-i-detaljplan/dagvatten-vid-detaljplanelaggning/.

110Se MÖD 2013:20.

235

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

Markreservat

Enligt 4 kap. 6 § plan- och bygglagen får en kommun bestämma mark- reservat för sådana trafik- och väganläggningar, energianläggningar, anordningar för elektroniska kommunikationsnät och ledningar som behövs för allmänna ändamål.

Med stöd av bestämmelserna i paragrafen kan markreservat för olika nyttigheter skapas på kvartersmark. Motsvarande reglerings- möjlighet för allmänna platser följer av bestämmelserna i 4 kap. 5 och 8 §§ plan- och bygglagen. Med stöd av detaljplanen kan kom- munen reservera mark för att utföra t.ex. en vägslänt eller för att lägga upp snö på vintern. Med energianläggningar avses bl.a. fjärr- värmeledningar, undercentraler, värmeväxlare och markförlagda anlägg- ningar för värmelagring och värmeproduktion. Bestämmelserna om markreservat medför ingen rätt att nyttja marken, men sådan rätt kan säkerställas med stöd av t.ex. expropriationslagen, fastighets- bildningslagen, ledningsrättslagen eller anläggningslagen. I 14 kap.

18§ plan- och bygglagen finns bestämmelser som ger fastighetsäga- ren rätt att begära att kommunen eller annan huvudman för anlägg- ningen förvärvar nyttjanderätt eller annan särskild rätt till marken.111 En bestämmelse om markreservat för gemensamhetsanläggning genomförs genom att en gemensamhetsanläggning inrättas enligt

anläggningslagen.

4.11.6Genomförande av detaljplan

En detaljplans genomförande kan avse frågor om t.ex. byggande av gator, anläggande av vatten och avlopp samt fastighetsrättsliga åt- gärder såsom fastighetsbildning och inrättande av gemensamhets- anläggningar.

Hur detaljplanen är avsedd att genomföras ska framgå av plan- beskrivningen (4 kap. 31 § PBL). Planbeskrivningen ska finnas till- sammans med planen och ska innehålla en redovisning av de orga- nisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat och ändamålsenligt sätt samt vilka konsekvenser dessa åtgärder får för fastighetsägarna och andra berörda (4 kap. 33 § första stycket 3 och andra stycket PBL).

111Se prop. 1985/86:1 s. 585.

236

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

Av förarbetena framgår att planbeskrivningen exempelvis bör innehålla nödvändiga anläggningar för vatten och avlopp och vilka tjänster som ska omfattas av en allmän va-anläggning.112

I 6 kap. plan- och bygglagen finns bestämmelser om vad som gäller för genomförande av en detaljplan avseende allmänna platser när kommunen är huvudman, dvs. kommunens rätt att lösa in fastig- heter, mark och andra utrymmen, ordnandet och underhållet av allmänna platser, och fastighetsägares skyldighet att betala för gatu- kostnader m.m.

Enligt 6 kap. 18 och 21 §§ plan- och bygglagen ska kommunen ordna och underhålla gator och andra allmänna platser som kom- munen är huvudman för i takt med att planen genomförs. Vid enskilt huvudmannaskap kan det i stället handla om inrättande av en gemen- samhetsanläggning med stöd av bestämmelserna i anläggningslagen.

I 6 kap. plan- och bygglagen finns också bestämmelser om ge- nomförande av en detaljplan genom ingående av ett s.k. exploaterings- avtal. Vad ett exploateringsavtal får avse framgår av 6 kap. 40 § plan- och bygglagen. Av bestämmelsen framgår att ett exploateringsavtal får avse åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra all- männa platser och av anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt andra åtgärder. Sådana avtalade åtgärder behöver vara nöd- vändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras och byggherrens eller fastighetsägarens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen.

Av förarbetena framgår att bestämmelsen inte bara avser åtgärder inom ett specifikt detaljplaneområde. För att en bebyggelse ska kunna komma till stånd enligt planen kan det också vara nödvändigt att vidta åtgärder utanför det område som den aktuella detaljplanen avser. Ett exploateringsavtal ska kunna omfatta alla ekonomiska mellanhavanden mellan kommunen och en byggherre eller fastig- hetsägare. Hit hör exploatörens bidrag till kostnaderna för exempel- vis ordnandet av vattentjänster.113

Vad som avses med nytta och att åtgärderna ska stå i rimligt förhållande till byggherrens eller fastighetsägarens åtagande framgår av förarbetena från införandet av plan- och bygglagen.114

112Se exempelvis MÖD:s dom den 30 mars 2020 i mål nr P 10194-18.

113Se prop. 2013/14:126 s. 303 och 304.

114Se prop. 2009/10:170 s. 250 och 251.

237

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

Boverket sammanfattar på PBL-Kunskapsbanken att exploaterings- avtal är ett alternativt sätt att reglera sådant som har stöd i lag. Avtalsvillkoren får således inte gå utöver det som medges i plan- och bygglagen eller lagen om allmänna vattentjänster.115

Boverket har tagit fram föreskrifter och allmänna råd (2020:8) om planbeskrivning. Av dessa framgår bl.a. att kommunen i plan- beskrivningen ska redovisa om den gör bedömningen att genom- förandet av detaljplanen kan antas medföra prövningar enligt annan lagstiftning (12 §). Att en detaljplan eller ett givet bygglov inte inne- bär att en markägare fritas ansvaret att skaffa tillstånd enligt andra författningar framgår av äldre förarbeten.116 Enligt förarbetena till miljöbalken kan förhållandet beskrivas så att planenligheten är en nödvändig, men ofta inte en tillräcklig, förutsättning för att få bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd.117

Av 2 kap. 11 § plan- och bygglagen framgår samtidigt att plan- läggning och annan prövning enligt plan- och bygglagen som avser användning av ett mark- eller vattenområde som också har prövats eller ska prövas enligt annan lag, ska samordnas med det arbetet om det lämpligen kan ske. Bestämmelsen i 2 kap. är generell, men följs upp av andra mer specifika samordningsbestämmelser exempelvis i

4kap. 35 § om redovisningen i miljökonsekvensbeskrivning och i 5 kap. om kungörande.

4.11.7Utformnings- och tekniska egenskapskrav på byggnadsverk

Inledning

I 8 kap. plan- och bygglagen finns specifika krav på byggnadsverk, byggprodukter, tomter och allmänna platser. Vissa krav gäller alltid. Andra krav gäller specifikt i samband med exempelvis prövning av bygglov. Vissa krav är s.k. utformningskrav (8 kap. 1 § PBL). Dessa prövas i första hand i samband med prövning av bygglov. Andra krav är s.k. tekniska egenskapskrav (8 kap. 4, 6 och 7 §§ PBL). Förutsätt- ningarna för att uppfylla de tekniska egenskapskraven bedöms i anmäl- ningsärenden samt inför startbesked i lovärenden.

115https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/planering/detaljplan/temadelar- detaljplan/dagvatten-i-detaljplan/forutsattningar-for-genomforande/.

116Se prop. 1985/86:1 s. 107 och 108.

117Se prop. 1997/98:90 s. 157.

238

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

Närmare bestämmelser om vad som krävs för att kraven ska vara uppfyllda framgår av 3 och 4 kap. plan- och byggförordningen samt Boverkets byggregler (BFS 2011:6, BBR).

Dagvattenhantering

Som vi har beskrivit tidigare finns inga specifika bestämmelser om dagvatten i plan- och bygglagen eller plan- och byggförordningen.

Plan- och byggregelverket innehåller således inte något särskilt tekniskt krav avseende anläggningar för dagvattenhantering. Däremot finns i 8 kap. generella bestämmelser med krav på anläggningar och tomter som kan vara relevanta för dagvattenhantering.

Av 8 kap. 4 § första stycket plan- och bygglagen framgår att ett byggnadsverk ska ha de tekniska egenskaper som är väsentliga i fråga om bl.a. bärförmåga, stadga och beständighet (punkten 1), skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljön (punkten 3), lämplighet för det avsedda ändamålet (punkten 7) och hushållning med vatten och av- fall (punkten 9).

Vad som krävs för att ett byggnadsverk ska anses uppfylla kraven framgår av bestämmelser i 3 kap. plan- och byggförordningen.

I 3 kap. 9 § plan- och byggförordningen anges exempelvis att för att uppfylla kravet på skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö, ska ett byggnadsverk vara projekterat och utfört på ett sådant sätt att det inte medför en oacceptabel risk för användarnas eller gran- narnas hygien eller hälsa. Detta särskilt inte som följd av exempelvis förorening eller förgiftning av vatten eller mark (punkten 4), brist- fällig hantering av avloppsvatten, rök eller fast eller flytande avfall (punkten 5), respektive förekomst av fukt i delar av byggnadsverket eller på ytor inom byggnadsverket (punkten 6).

Av 3 kap. 16 § plan- och byggförordningen framgår vidare att ett byggnadsverk ska ha de tekniska egenskaper som behövs för att göra byggnadsverket lämpligt för sitt ändamål.

I 8 kap. 9 § första stycket plan- och bygglagen anges att en obe- byggd tomt som ska bebyggas ska ordnas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kul- turvärdena på platsen. I detta sammanhang är av intresse att tomten ska ordnas så att naturförutsättningarna så långt möjligt tas till vara (punkten 1), att betydande olägenheter för omgivningen eller trafiken

239

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

inte uppkommer (punkten 2) respektive att risken för olycksfall begränsas (punkten 6).

Bestämmelserna i paragrafen överensstämmer med bestämmel- serna i 3 kap. 15 § i den äldre plan- och bygglagen. Av 1 kap. 4 § plan- och bygglagen framgår vidare att med tomt avses ett område som inte är en allmän plats, men som omfattar mark avsedd för en eller flera byggnader, likväl som mark som ligger i direkt anslutning till byggnaderna och behövs för att byggnaderna ska kunna användas för avsett ändamål.

Av förarbetena framgår att bedömningen av vad som är bety- dande olägenheter enligt andra punkten (8 kap. 9 § första stycket 2 plan- och bygglagen) måste göras med urskiljning, med hänsyn bl.a. till de förhållanden som råder på platsen. I kraftigt sluttande terräng är det t.ex. naturligt att dagvatten från en högre belägen tomt i viss utsträckning rinner ner över lägre belägna tomter.118

Samtidigt framgår av 8 kap. 15 § plan- och bygglagen att en tomt ska hållas i vårdat skick och skötas så att risken för olycksfall be- gränsas och betydande olägenheter för omgivningen och för trafiken inte uppkommer. Om det på tomten finns en anordning som är av- sedd att uppfylla kraven i 8 kap. 9 § plan- och bygglagen (exempelvis krav på att betydande olägenheter för omgivningen inte uppkom- mer), ska anordningen i skälig utsträckning hållas i sådant skick att den fyller sitt ändamål. Byggnadsnämnden får också besluta att det ska planteras på tomten och att befintlig växtlighet på tomten ska bevaras, om det behövs för att uppfylla kraven.

I 8 kap. 14 § plan- och bygglagen finns en generell bestämmelse med krav på att byggnadsverk ska hållas i vårdat skick och under- hållas så att dess utformning och de tekniska egenskaper som avses i 8 kap. 4 § plan- och bygglagen i huvudsak bevaras. Underhållet ska anpassas till omgivningens karaktär och byggnadsverkets värde från historisk, kulturhistorisk, miljömässig och konstnärlig synpunkt. En anordning för ett syfte som avses i 8 kap. 4 § första stycket 2–4, 6 eller 8 plan- och bygglagen, ska hållas i sådant skick att den alltid fyller sitt ändamål.

Av förarbetena till bestämmelsen framgår att underhållet och skicket inte bara avser byggnadsverkets yttre utan också dess inre.119

118Se prop. 1985/86:1 s. 517.

119Se prop. 2009/10:170 Del 1 s. 464.

240

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

Av 1 kap. 4 § plan- och bygglagen framgår att med termen under- håll avses en eller flera åtgärder som vidtas i syfte att bibehålla eller återställa en byggnads konstruktion, funktion, användningssätt, ut- seende eller kulturhistoriska värde.

Det kan många gånger vara svårt att ange var gränsen går mellan vad som är underhåll och vad som är standardhöjande åtgärder. Som huvudprincip gäller att till underhåll hänförs sådana åtgärder som behövs för att byggnadens egenskaper och funktioner ska bevaras. Detta innebär givetvis inte att alla delar i en byggnad ständigt måste hållas i skick som nya. Avsikten är i stället att byggnadens funk- tioner i olika hänseenden inte påtagligt ska försämras i förhållande till vad som ursprungligen krävdes. Med stöd av bestämmelserna om underhåll kan däremot inte krävas åtgärder som innebär att en byggnad tillförs nya egenskaper och funktioner eller att dess standard höjs.120

Föreskrifter och allmänna råd om bärförmåga, stadga och bestän- dighet hos bärande konstruktioner finns i Boverkets föreskrifter och allmänna råd (2011:10) om tillämpning av europeiska konstruk- tionsstandarder (eurokoder), EKS. Boverkets byggregler avser i första hand krav på byggnader, men i avsnitt 8.9 som handlar om skydd mot olyckor på tomter finns också krav på andra anläggningar än bygg- nader, exempelvis avseende dammar och brunnar.

I Boverkets byggregler finns också ett antal specifika bestämmel- ser om dagvatten. I avsnitt 6.5321 anges att för att en byggnad inte ska kunna skadas av fukt ska marken invid denna ges en lutning för avrinning av dagvatten eller förses med anordningar för uppsamling och avledning av dagvattnet, såvida byggnaden inte är utformad för att klara vattentryck.

Som allmänt råd till bestämmelsen gäller att markytan invid bygg- naden bör luta från byggnaden med en lutning om 1:20 inom 3 meters avstånd. Om en sådan lutning inte går att åstadkomma bör ett avskärande dike finnas. Vidare anges att för byggnader som inte är utformade för att klara vattentryck bör dränerande skikt invid och under byggnader samt kring dräneringsledningar vara så genom- släppliga att tillförda vattenmängder kan samlas upp och avledas till dräneringsledningar eller motsvarande (allmänt råd i avsnitt 6.5322 om dränering).

120Se Adolfsson m.fl., Plan- och bygglagen (2010:900) (20 december 2022, JUNO), kommentaren till 8 kap. 14 §.

241

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

I avsnitt 6:642 regleras att dagvatteninstallationer ska kunna av- leda regnvatten och smältvatten så att risken för översvämning, olycksfall eller skador på byggnader och mark begränsas. Vidare an- ges att dagvatteninstallationer ska ha anordningar för avskiljning eller behandling av sådana ämnen som kan störa funktionen eller medföra skador på installationen, avloppsanläggningen eller recipienten.

Som allmänt råd gäller att avskiljare bör anordnas om dagvattnet kan innehålla mer än obetydliga mängder av petroleumprodukter, slam eller fasta partiklar.

I avsnitt 6:643 anges att dräneringsvatten ska avledas antingen med självfall direkt till marken, om detta kan ske utan att dräneringen försämras, eller till dagvattenförande ledningar. Ledningar för drä- neringsvatten ska förses med en brunn med slamsamlingsanordning som placeras före ledningens anslutning till dagvattenledningen.

I det allmänna rådet i avsnitt 6:952 om fuktsäkerhet anges att förändringar i omgivning och klimat kan medföra behov av andra tekniska utformningar vid en ändring av en byggnad än de som finns i den befintliga byggnaden. Sådana förändringar kan vara högre grund- vattennivå och ökad risk för översvämningar från vattendrag.

I avsnitt 6:962 om avloppsvatten anges att om ett helt eller delvis nytt system installeras ska detta dimensioneras och utföras så att motsvarande kravnivå som i avsnitt 6:64 uppfylls. Rör som inte längre används ska demonteras eller proppas. I avsnitt 6:962 om avlopps- vatten nämns också i det allmänna rådet att den förundersökning som ska göras inför installation av ett nytt eller delvis nytt va-system bör omfatta en bedömning av risken för översvämning i byggnaden. Med nyinstallation avses även utbyte av ett befintligt system eller delar av ett befintligt system. Möjligheten till lokalt omhändertag- ande av dagvatten bör beaktas.

I Boverkets byggregler finns också andra bestämmelser om av- lopp och avloppsvatten. Dessa återfinns i första hand i avsnitt 6:6, men också i avsnitt 6:5334 och 6:5335.

Vattenförsörjning

Plan- och bygglagen innehåller inte något särskilt tekniskt krav av- seende anläggningar för vattenförsörjning. Precis som beskrivs ovan under rubriken Dagvattenhantering finns i 8 kap. plan- och bygg-

242

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

lagen däremot generella bestämmelser med krav på byggnadsverk. Dessa bestämmelser gäller även anläggningar för vattenförsörjning.

Till skillnad från vad som gäller för dagvattenhantering innehåller Boverkets byggregler inte några specifika krav avseende anläggningar för vattenförsörjning. Däremot finns, som vi angav inledningsvis, bestämmelser med koppling till vattenförsörjningsfrågan genom be- stämmelserna om installation av tappvatten i avsnitt 6:612 och 6.6.2.

Vattenhushållning

I 8 kap. 4 § första stycket 9 plan- och bygglagen anges att ett bygg- nadsverk ska ha de tekniska egenskaper som är väsentliga i fråga om bl.a. hushållning med vatten.

Kravet tillkom vid införandet av den äldre plan- och bygglagen (jfr 3 kap. 3 § första stycket ÄPBL).

Av förarbetena framgår att kravet på hushållning med vatten i byggnader (3 kap. 3 § första stycket ÄPBL) inledningsvis var ett krav som endast ställdes i områden där knapphet på vatten rådde eller befarades uppkomma.121 År 1995 flyttades bestämmelserna om tek- niska egenskapskrav på byggnader från ÄPBL till – den då nya men numera upphävda – lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL). I samband härmed fick kravet på hus- hållning med vatten i 8 kap. 4 § plan- och bygglagen sin nuvarande utformning (jfr 2 § BVL).

Förarbetena till lagen om tekniska egenskapskrav på byggnads- verk, m.m. innehåller dock inte någon förklaring till vad som avses med hushållning med vatten eller till varför kravet ändrades till att ställas generellt på byggnadsverk i alla områden.

Av 3 kap. 20 § plan- och byggförordningen framgår dock att för att en byggnad ska anses uppfylla kravet på hushållning med vatten i 8 kap. 4 § plan- och bygglagen ska den vara projekterad och utförd på sådant sätt att den medger god hushållning med vatten.

Det finns ett bemyndigande för Boverket att meddela de föreskrif- ter som behövs för tillämpningen av 3 kap. 20 § plan- och byggför- ordningen (10 kap. 3 § 10 PBF). Några sådana specifika föreskrifter har dock inte meddelats. Däremot finns bestämmelser med koppling till vattenhushållningsfrågan i avsnitten 6:623 om rätt temperatur på

121Se prop. 1985/86:1 s. 486.

243

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

tappvarmvatten och 6:63 om användning av s.k. övrigt vatten (exem- pelvis regnvatten) för andra ändamål än dricksvatten i Boverkets bygg- regler.

Boverkets föreskrifter om bl.a. dricksvatten, grundvatten och dag- vatten (se ovan under rubriken Dagvattenhantering) är meddelade med stöd av 10 kap. 3 § 3 plan- och byggförordningen och avser sådana egenskapskrav som behövs avseende skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö enligt bl.a. 3 kap. 9 § 4 plan- och byggför- ordningen (jfr 8 kap. 4 § första stycket 3 PBL).

Kraven i förordningen handlar om att ett byggnadsverk ska vara projekterat och utfört på ett sådant sätt att det inte medför en oacceptabel risk för användarnas eller grannarnas hygien eller hälsa som följd av förorening eller förgiftning av vatten eller mark. Detta krav är i sin tur en specificering av det tekniska krav på skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö som anges i 8 kap. 4 § plan- och bygglagen och som ska uppfyllas för att byggnadsnämnden ska kunna ge start- respektive slutbesked för ett byggprojekt.

I avsnitt 2:4 i Boverkets byggregler finns bestämmelser om att för det fall schaktning, fyllning, pålning, sprängning eller andra mark- arbeten kan komma att påverka byggnaden eller andra närbelägna byggnader, vägar och markanläggningar, ledningar i mark eller andra anläggningar under mark negativt ska skaderiskerna förebyggas. I det allmänna råd som finns till bestämmelsen anges att en undersökning av grundvattenförhållandena kan klarlägga riskerna för sättningsska- dor och tillfällig eller permanent grundvattensänkning samt därmed sammanhängande sekundära effekter, t.ex. vattenbrist och biologisk nedbrytning. Bevakning av förändringar i befintliga nivåer kan göras genom avvägning av beständiga referenspunkter. Kemiska, fysikaliska och bakteriella risker bör också utredas.

I avsnitt 6.6. i Boverkets byggregler finns föreskrifter om krav på dricksvatten och material som kommer i kontakt med dricksvatten. Av bestämmelserna i Boverkets byggregler framgår bl.a. att det finns särskilda krav på installation och flöde samt temperatur och kvalitet på s.k. tappkallvatten (vatten av dricksvattenkvalitet). Ett krav är att tappvatteninstallationer ska utföras av sådana material att inte ohälso- samma koncentrationer av skadliga ämnen kan utlösas i tappvattnet. Installationerna får inte heller avge lukt eller smak till tappvattnet. Som tillhörande allmänt råd gäller att mängden upplöst bly i vattnet

244

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

vid tappställe i kök och tvättställ inte bör överstiga visst värde vid testning (6:62 BBR).

Som allmänt råd gäller också att man vid idrifttagande av tapp- vatteninstallationer i flerbostadshus, sjukhus, hotell, sporthallar, sim- hallar och särskilda boendeformer för äldre bör inventera, värdera och dokumentera riskerna för tillväxt av legionellabakterier (6.626 BBR).

Av Boverkets föreskrifter framgår vidare att s.k. övrigt vatten (så- dant som inte uppfyller kraven för tappvatten, men som kan användas till uppvärmning, kylning, toalettspolning, tvättmaskiner m.m.) inte får kopplas samman med installationer för tappvatten (6:63 BBR).

Kraven avseende dricksvatten i Boverkets föreskrifter är i första hand en följd av de krav på undvikande av utsläpp av farliga ämnen till dricksvatten eller av ämnen som på annat sätt kan ha en negativ inverkan på dricksvatten enligt punkt 3 e i bilaga I till byggprodukt- förordningen. Hur plan- och byggregelverket behöver ändras för att uppfylla även de minimikrav för hygien avseende material som kom- mer i kontakt med dricksvatten som finns i artikel 11 i dricksvatten- direktivet har utretts av 2020 års dricksvattenutredning. Som en följd av utredningens förslag beslutade regeringen den 14 september 2023 lagrådsremissen Genomförande av EU:s nya dricksvattendirektiv. I skrivande stund har ännu ingen proposition beslutats. Parallellt med detta arbete har Boverket gjort en översyn av byggreglerna i denna del.

Iförordningen (1994:99) om vatten- och värmemätare finns sär- skilda bestämmelser om bl.a. vattenmätare för att mäta hushållsför- brukning av vatten.

4.11.8Bygglov, startbesked och slutbesked

Inledning

Tillstånd (bygglov, rivningslov respektive marklov) krävs för att få utföra vissa byggnads-, rivnings- och markarbeten. Vilka dessa åtgär- der är framgår i första hand av bestämmelserna i 9 kap. plan- och bygglagen. Även av detaljplanebestämmelser kan lovplikt framgå. En åtgärd som kommunen i detaljplanen kan ställa krav på bygglov för är exempelvis att anordna eller väsentligt ändra en anläggning för grundvattentäkt (9 kap. 8 § första stycket 5 PBL, jfr 9 kap. 10 § MB).

245

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

Ett skäl för att ställa krav på bygglov för att anordna eller väsent- ligt ändra en anläggning för grundvattentäkt är om det finns problem med grundvattenförsörjningen i form av t.ex. knapphet, risk för salt- vatteninträngning eller risk för förorening.122 Sådan bygglovsplikt kan begränsas till vissa åtgärder, t.ex. så att det inte krävs lov för att gräva en brunn utan enbart för att borra.

Åtgärder som inte omfattas av krav på lov kan i stället omfattas av krav på anmälan. Vilka åtgärder som omfattas av ett krav på an- mälan framgår av 6 kap. plan- och byggförordningen. Av 6 kap. 5 § första stycket 5 plan- och byggförordningen framgår exempelvis att en anmälan krävs vid installation eller väsentlig ändring av en anläggning för vattenförsörjning eller avlopp i en byggnad eller inom en tomt.

Vilka krav som ska vara uppfyllda för att byggnadsnämnden ska kunna ge lov framgår av bestämmelser i 9 kap. plan- och bygglagen. Vid lovprövningen bedöms i första hand åtgärdens förenlighet med detaljplanen eller områdesbestämmelserna, men också om åtgärden uppfyller vissa krav såsom exempelvis utformningskraven i 8 kap. 1 § plan- och bygglagen.

Om den som avser vidta en bygglovspliktig åtgärd vill veta om åtgärden kan tillåtas på en viss plats kan han eller hon begära att byggnadsnämnden lämnar besked om detta i ett förhandsbesked (9 kap. 17 § PBL). Byggnadsnämndens prövning i ärenden om för- handsbesked ska alltså i första hand avse frågan om åtgärden kan tillåtas på den avsedda platsen, dvs. närmast en prövning av markens lämplighet för den avsedda åtgärden enligt bestämmelserna om all- männa intressen i 2 kap. plan- och bygglagen. Detta innebär att om exempelvis frågan om vattenförsörjning/vattentillgång inte är tillräck- ligt utredd bör ett negativt förhandsbesked ges.123

Ett förhandsbesked som innebär att åtgärden kan tillåtas är bind- ande vid den kommande bygglovsprövningen, om ansökan om bygg- lov görs inom två år från den dag då förhandsbeskedet fick laga kraft (9 kap. 18 § PBL). Syftet med förhandsbeskedet är alltså att den som planerar att utföra ett byggprojekt, där möjligheterna att få lov är svårbedömda, ska kunna undvika onödig projektering genom att få tillåtligheten i stort prövad i ett första skede. Om sökanden får ett positivt förhandsbesked, innebär alltså detta att han eller hon kom- mer att vara säker på att den aktuella åtgärden kommer att tillåtas på

122Se prop. 1990/91:146 s. 56.

123Se MÖD:s dom den 25 maj 2020 i mål nr P 7133-19.

246

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

den avsedda platsen. Förhandsbeskedets bindande verkan innebär bl.a. att prövningen i bygglovsärendet får avse enbart sådana frågor som inte har avgjorts genom förhandsbeskedet.124

Förutsättningarna för att ge bygglov framgår av bestämmelserna i 9 kap. 30–32 a § plan- och bygglagen. Om en åtgärd ska vidtas inom ett område med detaljplan får åtgärden inte strida mot planen. Om en åtgärd ska vidtas utanför ett område med detaljplan får åtgärden inte strida mot områdesbestämmelserna. I båda situationerna ska kommunen, precis som vid planläggning, beakta bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap. plan- och bygglagen. Ska åtgärden vidtas inom ett område med detaljplan eller områdesbestämmelser är dock detta hänsynstagande begränsat till sådana intressen som inte redan anses vara avgjorda i planen.

Vid avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen vid pröv- ning av en åtgärd som ska vidtas utanför ett område med plan ska enligt förarbetena översiktsplanen vara vägledande.125

I vissa situationer får bygglov ges för en åtgärd som avviker från en detaljplan. Dessa bestämmelser med förarbeten beskrivs närmare i avsnitt 8.3.9.

Som vi har beskrivit ovan framgår av 4 kap. 14 § plan- och bygg- lagen därutöver att kommunen i en detaljplan får bestämma om vissa krav för att lov eller startbesked ska kunna ges. Ett sådant krav är att en viss anläggning för vattenförsörjning eller avlopp som kommunen inte ska vara huvudman för har kommit till stånd (4 kap. 14 § 1 PBL).

Innan en lov- eller anmälningspliktig åtgärd får vidtas krävs dels att lovbeslutet är verkställbart, dels att byggnadsnämnden har gett ett startbesked (9 kap. 40 § respektive 10 kap. 3 och 23 §§ PBL). Med startbeskedet godkänner byggnadsnämnderna att en lov- eller anmäl- ningspliktig åtgärd får påbörjas. Ett villkor för att nämnden ska kunna ge ett startbesked är att åtgärden kan antas komma att uppfylla de krav som gäller enligt plan- och bygglagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. I första hand handlar det om en be- dömning av om de tekniska egenskapskraven i 8 kap. 4 § plan- och bygglagen kommer att kunna uppfyllas. För att byggnadsnämnden ska kunna göra denna bedömning krävs att byggherren inför beslut om startbesked har tagit fram en kontrollplan som bl.a. säkerställer

124Se Adolfsson m.fl., Plan- och bygglagen (2010:900) (20 december 2022, JUNO), kommen- taren till 9 kap. 17 och 18 §§.

247

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

att alla väsentliga tekniska egenskapskrav i 8 kap. 4 § plan- och bygg- lagen uppfylls. För åtgärder som endast omfattas av krav på anmälan, såsom exempelvis vid uppförande av ett komplementbostadshus, gör kommunen dessutom en bedömning av om vissa av de allmänna in- tressena i 2 kap. plan- och bygglagen kommer att kunna uppfyllas.

När en byggåtgärd har vidtagits får byggnadsverket inte tas i bruk förrän byggnadsnämnden har gett ett slutbesked (10 kap. 4 § PBL). Byggnadsnämnden ger slutbesked först när byggherren har visat att alla krav som gäller för åtgärderna enligt lovet, kontrollplanen, start- beskedet eller beslut om kompletterande villkor är uppfyllda (10 kap.

34§ PBL).

Bygglovsutredningen har föreslagit ett nytt regelverk för bygglov

i plan- och bygglagen.126 I skrivande stund har förslagen ännu inte genomförts. Läs mer om Bygglovsutredningens förslag i avsnitt 2.5.2.

Miljökvalitetsnormer för vatten

I praktiken uppkommer frågor om miljökvalitetsnormer sällan vid prövning av förhandsbesked eller lov.

Av bestämmelserna i 9 kap. plan- och bygglagen följer att kravet på att miljökvalitetsnormer, genom kravet i 2 kap. 10 § plan- och bygglagen, ska följas i vissa situationer. En sådan situation är när en ansökan om bygglov eller förhandsbesked avser en åtgärd som ska vidtas utanför ett område med detaljplan (9 kap. 31 § 3 PBL). Detta gäller dock inte om fråga är om en sådan mindre åtgärd som avses i 9 kap. 31 a § plan- och bygglagen.

Även vid prövning av en åtgärd som avviker från en detaljplan kan bestämmelserna om miljökvalitetsnormer bli aktuella om åtgärden antas medföra en betydande miljöpåverkan (9 kap. 31 e § PBL).

Vidare kan vid prövning av förutsättningarna för marklov be- stämmelsen i 2 kap. 10 § plan- och bygglagen bli tillämplig (9 kap. 35 § första stycket 5 b). Ett skäl för detta är att markåtgärder kan försämra markens genomsläpplighet, t.ex. om tomtmark som inte tidigare varit asfalterad ska asfalteras eller om naturgräs ersätts med konstgräs.127 Ett annat skäl är att en åtgärd som avsevärt ändrar höjdläget inom en tomt eller för mark inom en allmän plats kan vara

126Se SOU 2021:47.

127Se prop. 2017/18:163 s. 89.

248

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

avgörande för dagvattnets avrinning från detaljplanområdet och hur höjdläget bestäms kan på så sätt påverka hur stor mängd dagvatten som avrinner till vattenmiljön.

Vid lovprövning av en åtgärd som också kräver en anmälan eller tillstånd enligt miljöbalken är det vidare viktigt att byggnadsnämnden upplyser den sökande om behovet av miljöprövning (10 kap. 22 § PBL).

Vattenförsörjning, vattenhushållning och dagvattenhantering

Frågor om ordnande av vattenförsörjning uppkommer ofta i ären- den om förhandsbesked. Skälet för detta är att prövningen vid en ansökan om förhandsbesked avser frågan om den sökta åtgärden kan tillåtas på den avsedda platsen och platsen i dessa fall normalt inte omfattas av en detaljplan eller områdesbestämmelser.

För att kunna tillåtas på den avsedda platsen behöver åtgärden uppfylla de allmänna intressen om bl.a. lämplig markanvändning med hänsyn till möjligheten att ordna vattenförsörjning som kom- mer till uttryck i 2 kap. 5 § första stycket 3 plan- och bygglagen. För att ett positivt förhandsbesked ska kunna ges behöver alltså grund- läggande förutsättningar för markens lämplighet för den avsedda åt- gärden vara klarlagda. En sådan grundläggande förutsättning är att vattenförsörjningen på den tilltänkta platsen går att ordna. Det är således inte lämpligt att hänskjuta frågan om vattenförsörjning till bygglovsskedet. Om frågan om vattenförsörjning inte är tillräckligt utredd bör ett negativt förhandsbesked ges.

I kommunens utredning om möjlighet att ordna vattenförsörjning behöver också ingå hur den sökta åtgärden påverkar grannfastig- heternas vattentäkter och om åtgärden föranleder krav på kommunen att inrätta eller utöka ett verksamhetsområde för en allmän va-anlägg- ning. I praxis har fastslagits att det är byggnadsnämnden som ska se till att vattenutredningen får ett sådant innehåll att det är möjligt att be- döma om vattenförsörjningen på den tilltänkta platsen går att ordna.128

Vid prövningen av en ansökan om förhandsbesked är den be- dömning som gjorts avseende vatten och avlopp i översiktsplanen vägledande.

128Se exempelvis MÖD:s domar den 25 maj 2020 i mål nr P 7133-19, den 12 juni 2020 i mål nr P 5207- 19, den 17 december 2020 i mål nr P 6079-19 och den 30 september 2021 i mål nr P 9576-20.

249

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

Hanteringen av frågor om vattenförsörjning, vattenhushållning och dagvatten i lovärenden ser olika ut beroende på om fråga är om lov för en åtgärd inom eller utanför ett område med detaljplan.

Om fråga är om lov för en åtgärd som ska vidtas inom ett område med detaljplan hanteras frågorna i första hand beroende på hur de har reglerats i detaljplanen (9 kap. 30 § PBL). Vilka planbestämmelser uppföljningen i bygglovet kan avse beskrivs närmare i avsnitten 8.3.6, 8.3.8, 9.4.5 och 9.4.7.

Byggnadsnämnden ska också pröva om åtgärden uppfyller vissa krav i 2 och 8 kap. plan- och bygglagen. Det kan handla om krav på att lokaliseringen, placeringen och utformningen av byggnadsverk inte får ske så att den avsedda användningen eller byggnadsverket kan medföra en sådan påverkan på grundvattnet eller omgivningen i övrigt som innebär fara för människors hälsa och säkerhet eller bety- dande olägenhet på annat sätt (2 kap. 9 § PBL).

Det kan också handla om att en obebyggd tomt ska ordnas så att betydande olägenheter för omgivningen inte uppkommer (8 kap. 9 § PBL).

Som vi beskrev ovan ska byggnadsnämnden, innan en lov- eller anmälningspliktig åtgärd får vidtas, ge ett startbesked.

I det här sammanhanget är det intressant att det för åtgärder som inte kräver lov krävs en anmälan för installation eller väsentlig änd- ring av en anläggning för vattenförsörjning i en byggnad eller inom en tomt (6 kap. 5 § PBF).

Detta krav finns för att byggnadsnämnden ska kunna göra en bedömning av om installationen eller ändringen av anläggningen kommer att kunna uppfylla sådana föreskrivna tekniska krav som innebär att startbesked kan ges (jfr 10 kap. 23 § PBL). Kravet på an- mälan gäller dock endast för sådana åtgärder som inte omfattas av krav på lov.

Inför beslutet om startbesked, oavsett om åtgärden är lov- eller anmälningspliktig ska byggherren se till att det finns en kontrollplan som bl.a. säkerställer att alla väsentliga tekniska egenskapskrav i

8kap. 4 § plan- och bygglagen uppfylls, dvs. bl.a. krav på hushållning med vatten.

Slutligen ska byggnadsnämnden ge slutbesked först när byggherren har visat att alla krav som gäller för åtgärderna enligt lovet, kontrollpla- nen, startbeskedet eller beslut om kompletterande villkor är uppfyllda, exempelvis krav på skyddsåtgärder för att motverka översvämning.

250

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

4.11.9Tillsyn

Inledning

Slutligen finns i plan- och byggregelverket en tillsynsprocess för att säkerställa att kraven i plan- och byggregelverket uppfylls (11 kap. PBL och 8 kap. PBF).

Tillsynen omfattar efterlevnaden av regelverkets föreskrifter, men också efterlevnaden av domar och andra beslut som har meddelats med stöd av regelverket (11 kap. 2 § PBL).

Tillsynen utövas av regeringen, länsstyrelsen och den eller de statliga myndigheter i övrigt som regeringen bestämmer och av byggnadsnämnden (11 kap. 3 § första stycket PBL).

Tillsynsmyndigheten ska pröva förutsättningarna för och behovet av att ingripa eller besluta om en påföljd, så snart det finns anledning att anta att någon inte har följt en bestämmelse i regelverket (11 kap. 5 § PBL).

Byggnadsnämndens tillsyn

Byggnadsnämndens ansvar avser tillsynen över att byggherren full- gör sina skyldigheter enligt plan- och bygglagen och föreskrifter i anslutning till lagen, men också generellt efterlevnaden av bestäm- melserna i 8 kap. 1–18 och 24–26 §§ samt 9 och 10 kap. plan- och bygglagen med anslutande föreskrifter (8 kap. 2 § PBF). Kommunens hänsynstagande till vattenförsörjning vid planläggning enligt 2 kap. plan- och bygglagen ingår alltså inte i denna tillsyn. Däremot ingår byggherrens uppfyllande av de krav på tekniska egenskaper på bygg- nadsverk som framgår exempelvis av Boverkets byggregler.

Om byggnadsnämnden, oftast efter en anmälan, får kännedom om att en byggherre eller fastighetsägare inte har följt någon av de aktuella bestämmelserna har byggnadsnämnden en möjlighet att be- sluta om lovföreläggande, föreläggande om underhållsutredning, åt- gärdsföreläggande, rättelseföreläggande, rivningsföreläggande, före- läggande för ökad trafiksäkerhet eller föreläggande om stängsel beroende på omständigheterna i det enskilda fallet (11 kap. 17–24 §§ PBL). Byggnadsnämnden har också en möjlighet att vid vissa om- ständigheter besluta om förbud mot fortsatt arbete eller åtgärd eller förbud mot användning av byggnadsverk. Slutligen ska byggnads-

251

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

nämnden ta ut en byggsanktionsavgift om någon bryter mot en bestämmelse i 8–10 kap. plan- och bygglagen eller i föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av någon av bestämmelserna i 16 kap. 2–10 §§ plan- och bygglagen (11 kap. 51 § PBL). Se mer om byggnadsnämndens tillsyn i avsnitten 8.3.10 och 9.4.5.

Länsstyrelsens tillsyn

Länsstyrelsen ska i vissa fall överpröva en kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser (11 kap. 10 och 11 §§ PBL). Detta gäller om planbeslutet kan antas innebära att

1.ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses,

2.regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vatten- områden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämp- ligt sätt,

3.en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,

4.strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphävs i strid med gäll- ande bestämmelser, eller

5.en bebyggelse blir olämplig eller ett byggnadsverk olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

Om kommunen medger det, får ett planbeslut upphävas i en viss del. Länsstyrelsens överprövning kan begränsas av innehållet i ett pla- neringsbesked. Exempelvis kan länsstyrelsen ha givit ett planerings- besked som säger att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken kommer att följas. Överprövningen får då inte gälla denna fråga (5 kap. 10 f § och 11 kap. 10 a § PBL). Om länsstyrelsen under arbetet med att ta fram planen har bedömt att det finns en risk att planen kommer att kunna medföra att en miljökvalitetsnorm inte kommer att följas får länsstyrelsen förena ett planeringsbesked med villkor. Har dessa villkor iakttagits av kommunen får överprövningen av planen inte heller avse den fråga som villkoren omfattar (11 kap. 10 a § PBL). Om åtgärden eller förutsättningarna för planeringen har ändrats väsent- ligt i förhållande till den eller de frågor som planeringsbeskedet av- ser, återinträder dock överprövningsmöjligheten (11 kap. 10 a § PBL).

252

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

Väsentligt ändrade planeringsförhållanden som kan medföra att pla- neringsbeskedets rättskraft bryts kan enligt förarbetena vara ny lag- stiftning, ny kunskap till följd av en upprättad miljökonsekvens- beskrivning inom ramen för en strategisk eller specifik miljöbedömning (se 6 kap. 11 § 4 och 6 kap. 35 § 6 MB), nya miljökvalitetsnormer och substantiella förändringar i omgivningen, om lång tid har för- flutit sedan planeringsbeskedet meddelades.129

Under perioden 2019–2022 överprövade länsstyrelsen totalt 129 de- taljplaner, varav 71 upphävdes. I genomsnitt överprövades således cirka 32 detaljplaner och upphävdes cirka 18 detaljplaner per år. Det vanligaste skälet till att en detaljplan överprövas är att den antas bli olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Under 2022 över- prövades endast fyra detaljplaner och upphävdes endast en detaljplan utifrån ingripandegrunden att en miljökvalitetsnorm inte följs.130

I likhet med situationen för detaljplan får regeringen eller läns- styrelsen för ett vist geografiskt område (förordnandeområde), om det finns särskilda skäl, besluta att det som enligt 11 kap. 10 och

11§§ plan- och bygglagen gäller för länsstyrelsens prövning av kom- munens beslut också ska tillämpas i fråga om byggnadsnämndens beslut om lov eller förhandsbesked enligt 9 kap. (11 kap. 12 § första stycket PBL).

Om länsstyrelsen beslutar att överpröva ett lov eller förhands- besked inom ett sådant utpekat område, får länsstyrelsen besluta att lovet eller förhandsbeskedet inte ska gälla förrän prövningen har avslutats (11 kap. 12 § andra stycket PBL).

Sammantaget innebär det att om en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs eller en bebyggelse blir olämplig eller ett bygg- nadsverk olämpligt med hänsyn till exempelvis risken för översväm- ning, kan länsstyrelsen överpröva lovet eller förhandsbeskedet.

Vid utgången av 2022 fanns det totalt 57 förordnandeområden för lov och förhandsbesked. Länsstyrelserna fick under år 2022 in 17 kommunala beslut om lov eller förhandsbesked som omfattas av ett utpekat tillsynsområde. Av dessa överprövades tre beslut och upp- hävdes två beslut helt eller delvis av länsstyrelserna. Jämfört med

129Se prop. 2016/17:151 s. 31–32 och 34.

130Se https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om- PBL/uppfoljning/Statistik/statistik-detaljplaner/overprovade-detaljplaner/.

253

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

föregående år ligger antalet överprövade och upphävda beslut på unge- fär samma nivå.131

För att markera en restriktiv tillämpning av 11 kap. 12 § plan- och bygglagen har det föreskrivits att det måste finnas särskilda skäl för att ett förordnande enligt första stycket ska kunna utfärdas. Ett särskilt skäl enligt förarbetena kan vara att länsstyrelsen av erfaren- het vet att en viss byggnadsnämnd inte tillräckligt beaktar riksintres- sena enligt miljöbalken inom ett visst område.132 Särskilda skäl i den meningen kan därmed baseras på att en kommun exempelvis antar en översiktsplan mot länsstyrelsens invändningar i dess gransknings- yttrande (se avsnitt 4.11.4).133

Länsstyrelsens beslut enligt bestämmelsen att helt eller i en viss del upphäva en kommuns beslut om detaljplan, områdesbestämmel- ser, lov eller förhandsbesked får överklagas hos regeringen (13 kap. 5 § PBL). Se mer om länsstyrelsens tillsyn i avsnitt 7.2.3 och 8.3.10.

Regeringens tillsyn

Regeringen får förelägga en kommun att inom en viss tid anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser (planförelägg- ande) (11 kap. 15 och 16 §§ PBL). Denna möjlighet har regeringen dock endast om det behövs för att tillgodose ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken eller för att samordna regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner.

Om miljökvalitetsnormer inte följs eller en bebyggelse blir olämp- lig eller ett byggnadsverk olämpligt med hänsyn till exempelvis risken för översvämning utgör däremot inte skäl för att utfärda ett plan- föreläggande.

Se mer om regeringens tillsynsmöjligheter i avsnitt 7.2.12.

131Se https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om- PBL/uppfoljning/Statistik/statistik-lov-bygg/statlig-tillsyn-av-lov-och-forhandsbesked/.

132Se prop. 1985/86:1 s. 803.

133Se prop. 1985/86:1 s. 804.

254

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

4.12Miljöbalken

4.12.1Inledning

I detta avsnitt beskriver vi de krav på och den process för vatten- frågor som finns i miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen. Även några av föreskrifterna från Havs- och vattenmyndigheten respektive Sveriges geologiska undersökning omnämns. Beskrivningen avser bestämmelser med koppling till de vattenfrågor som ingår i vårt uppdrag, dvs. regleringen av miljökvalitetsnormer för vatten, dagvattenhantering och dricksvattenförsörjning.

I kapitel 7–9 följer en beskrivning av de utmaningar som vi har identifierat kopplade till regleringen av dessa vattenfrågor.

Vi inleder med en övergripande genomgång av var i regelverket de aktuella vattenfrågorna omnämns.

Bestämmelserna om miljökvalitetsnormer för vatten finns i 5 kap. miljöbalken, vattenförvaltningsförordningen och Havs- och vatten- myndighetens respektive Sveriges geologiska undersöknings före- skrifter.

Bestämmelser med koppling till dagvattenhantering finns i första hand i 9 och 11 kap. miljöbalken.

Bestämmelser med koppling till dricksvattenförsörjning finns i första hand i 3 och 9 kap. miljöbalken (3 kap. 8 § och 9 kap. 6 f § MB). Ter- men vattenförsörjning ingår också i definitionen av termen vatten- täkt i 11 kap. 5 § miljöbalken.

Bestämmelser med koppling till frågan om hushållning med vatten finns i nio paragrafer i miljöbalken (1 kap. 1 och 2 §§, 3 kap. 1, 10– 13 §§, 6 kap. 2 § och 22 kap. 25 § MB).

I miljöbalken finns också bestämmelser med krav på hushållning med vattenområden och krav på skydd av vattenområden (7 kap. 21 och 22 §§ MB) eller skydd av områden som är särskilt lämpliga för anläggning för vattenförsörjning (3 kap. 8 § MB).

I miljöbalken finns också bestämmelser om krav på tillstånd för vattenuttag och vattentäkter (11 kap. 9 § MB) och skydd av vatten- områden (3 kap. 8 § och 7 kap. 21 och 22 §§ MB).

Innehållet i och förarbetena till de aktuella bestämmelserna be- skrivs närmare nedan. I några fall beskrivs praxis. Annars redovisas praxis närmare i kapitel 7–9.

255

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

4.12.2Hushållningsbestämmelserna

Bestämmelser med krav på hushållning med vatten liksom om åter- användning, återvinning och annan hushållning med material, råvaror och energi förekommer i miljöbalken (1 kap. 1 § och 3 kap. 10 och

11§§ MB). Dessa bestämmelser har sitt ursprung i den tidigare lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.

I 1 kap. 1 § miljöbalken finns balkens portalparagraf som redo- visar balkens mål och hur dessa ska tillämpas. Enligt 1 kap. 1 § första stycket miljöbalken syftar bestämmelserna i balken till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande gene- rationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att män- niskans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. Av andra stycket 5 i samma paragraf framgår att miljöbalken ska tillämpas så att bl.a. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.

Bestämmelsen i 1 kap. 1 § andra stycket 5 miljöbalken preciseras närmare i 2 kap. 5 § miljöbalken och ligger till grund för tillstånds- och tillsynsmyndigheternas prövning av olika verksamheter. Vid prövningen ska myndigheterna beakta möjligheterna för verksamhetsutövare att inom ramen för den sökta verksamheten iaktta möjligheterna till resurshållning i skilda avseenden.

Av 1 kap. 2 § miljöbalken framgår att balkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden ska tillämpas även på Sveriges kontinentalsockel utanför territorialgränsen.

Enligt 3 kap. 10 § miljöbalken ska, om ett område enligt 3 kap. 5–

8§§ miljöbalken är av riksintresse för flera oförenliga ändamål, före- träde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Behövs området eller del av detta för en anläggning för total- försvaret ska försvarsintresset ges företräde.

256

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

Bestämmelsen är en avvägningsbestämmelse mellan oförenliga riks- intressen och intressant i detta sammanhang är att utgångspunkten vid avvägningen är att företräde ska ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt.

Av förarbetena framgår att avvägningen är mycket fri och i prin- cip densamma som gäller enligt 3 kap. 1 § miljöbalken.134 Av senare förarbeten framgår att det långsiktiga tidsperspektivet har betydelse liksom lösningar som tillgodoser flera intressen. Bedömningen ska i enlighet med balkens mål innefatta ekologiska, kulturella och sam- hällsekonomiska hänsynstaganden. Även Sveriges internationella åtaganden ska beaktas i prioriteringen av riksintresse.135

Tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i 3 kap. miljöbalken och avvägningen mellan olika riksintressen sker ofta i beslut om regionplan, översiktsplan, detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen. I 3 kap. 11 § miljöbalken finns därför också en bestämmelse som anger att den myndighet som handlägger ett mål eller ärende enligt miljöbalken ska se till att sådana planer enligt plan- och bygglagen och sådant planeringsunderlag som behövs för att belysa frågor om hushållning med mark och vatten finns tillgängliga i målet eller ärendet. Om myndigheten begär det, är kommunen skyl- dig att tillhandahålla planer enligt plan- och bygglagen samt planerings- underlaget till dessa (se också 3 kap. 12 och 13 §§ MB).

Av 22 kap. 25 § första stycket 10 miljöbalken framgår att en dom som innebär att tillstånd ges till en verksamhet i förekommande fall ska innehålla bestämmelser om bl.a. villkor som behövs med avse- ende på hushållningen med mark, vatten och andra naturresurser (se mer om regleringen av vattenverksamheter i avsnitt 4.12.9).

4.12.3Miljökvalitet i vattenmiljön

Bestämmelser om miljökvalitet finns i 5 kap. miljöbalken. En del av dessa bestämmelser handlar om miljökvalitetsnormer och vissa av bestämmelserna om miljökvalitetsnormer gäller specifikt för vatten. Bestämmelserna om miljökvalitet och miljökvalitetsnormer infördes i svensk rätt i samband med införandet av miljöbalken 1999.

134Se prop. 1985/86:3 s. 78.

135Se prop. 1997/98:45 Del 2 s. 35.

257

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

Av förarbetena framgår att den svenska regleringen av miljökvali- tetsnormer för vatten var det svenska tillvägagångsättet för genom- förande av miljömålen i vattendirektivets artikel 4.1 (jfr artikel 11.1).136 Det framgår dock inte om uttrycket ”miljökvalitetsnormer för vatten” är avgränsat till miljömålen som följer av artikel 4.1 eller också in- begriper de miljömål som följer av tillämpningen av artikel 4.4, 4.5 och 4.7.

Definition av uttrycket miljökvalitetsnormer för vatten

Trots omnämnande av uttrycket ”miljökvalitetsnorm för vatten” i förarbetena finns ingen definition av detta uttryck i svensk rätt. Den legaldefinition som finns avser termen miljökvalitetsnormer (5 kap. 1 § miljöbalken). Enligt definitionen avses med termen miljökvali- tetsnormer föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för män- niskors hälsa eller miljön.

Av förarbetena framgår att avsikten med det då nya instrumentet miljökvalitetsnormer var att komma till rätta med rådande miljö- problem och hjälpa till med att undvika framtida miljöproblem.137 När bestämmelserna om miljökvalitetsnormer infördes som styr- medel var många remissinstanser positiva.138 Det fanns också remiss- instanser som ansåg att det saknades svar på flera viktiga punkter om hur miljökvalitetsnormer skulle fungera i praktiken, däribland Bo- verket, Sveriges kommuner och regioner (då Sveriges kommuner och landsting) och länsstyrelserna. Naturvårdsverket, bland andra, ansåg att miljökvalitetsnormer även borde inbegripa biologisk mångfald i större utsträckning. Verket föreslog att en punkt skulle införas med innebörden att högsta eller lägsta förekomst i miljön av fysiska eller biologiska eller andra förutsättningar för biologisk mångfald skulle kunna anges.139

Regeringen ansåg tvärtom att miljökvalitetsnormer skulle ange föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas

136Se prop. 2017/18:243 s. 141 och 147.

137Se prop. 1997/98:45 Del 1 s. 255.

138Se prop. 1997/98:45 Del 1 s. 245.

139Se prop. 1997/98:45 Del 1 s. 252.

258

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

för eller miljön eller naturen kan belastas med utan fara.140 Ställnings- tagandet innebar att regeringen inte ansåg det lämpligt att föreskriva om habitat- eller artrelaterade normer vid detta tillfälle. I stället be- dömde regeringen att förutsättningarna för att bevara den biologiska mångfalden uppnås genom att föroreningsnivåer och störningsnivåer hålls på en för dessa ofarlig nivå.141

I 5 kap. 2 § miljöbalken finns fyra kategorier av miljökvalitets- normer som enligt förarbetena definieras som gränsvärdesnormer, målsättningsnormer, indikativa normer och andra normer.142 De två första kategorierna avser förorenings- och störningsnivåer, medan indikativa normer avser organismer som kan visa på föroreningar eller andra störningar. Den fjärde kategorin har ingen tydlig avgräns- ning utan inkluderar de krav i övrigt på kvaliteten på miljön som följer av Sveriges medlemskap i EU.143

Krav på att följa miljökvalitetsnormer för vatten

Av 5 kap. 3 § miljöbalken framgår att myndigheter och kommuner ska ansvara för att miljökvalitetsnormer följs. Kravet återkommer på flera platser i balken, se exempelvis 24 kap. 5 § miljöbalken. Kravet gäller oavsett vilken punkt i 5 kap. 2 § första stycket miljöbalken som normen faller inom. Den ursprungliga lydelsen att säkerställa att miljökvalitetsnormer uppfylls ersattes av ”följa” 2010 eftersom dessa normer, enligt förarbetena, ska följas. Avsikten i förarbetena är att, i och med att normerna ska följas, har de rättsverkan.144

Enligt 5 kap. 4 § miljöbalken får en myndighet eller en kommun inte tillåta att en verksamhet eller en åtgärd påbörjas eller ändras om detta, trots åtgärder för att minska föroreningar eller störningar från andra verksamheter, ger upphov till en sådan ökad förorening eller störning som innebär att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt eller som har sådan betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitets- norm. Vid prövning för ett nytt tillstånd och vid omprövning av till-

140Se prop. 1997/98:45 Del 1 s. 256.

141Se prop. 1997/98:45 Del 1 s. 256 och 257.

142Se prop. 2009/10:184 s. 40.

143Se prop. 2003/04:2 s. 22.

144Se prop. 1997/98:45 Del 1 s. 258 och prop. 2009/10:184 s. 37.

259

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

stånd ska de bestämmelser och villkor beslutas som behövs för att verk- samheten inte ska medföra en sådan försämring eller ett sådant äventyr.

Enligt 5 kap. 6 § miljöbalken får regeringen meddela föreskrifter om undantag från förbuden i 4 §. Sådana föreskrifter får endast avse undantag för att tillgodose allmänna intressen av större vikt eller som det annars finns särskilda skäl för.

Bestämmelserna i 5 kap. 4 och 6 §§ miljöbalken infördes 2019. Av förarbetena framgår att bestämmelserna tillkom som en följd av EU- domstolens Weserdom (läs mer om denna i avsnitt 7.2.2.). Av förarbetena framgår också vad som avses med att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt eller ett äventyrande inträffar (se vidare avsnitt 7.2.4).145

Fastställande av miljökvalitetsnormer för ytvatten

Enligt 4 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen ska varje vattenmyn- dighet fastställa kvalitetskrav för ytvattenförekomster, grundvatten- förekomster och skyddade områden i vattendistriktet.

För ytvatten ska kvalitetskraven fastställas så att ytvattenföre- komsterna uppnår en god ytvattenstatus (4 kap. 4 § VFF) och säker- ställa att nuvarande status inte försämras (4 kap. 2 § VFF).

För att kunna föreskriva om kvalitetskrav ska vattenmyndigheten först klassificera ytvattenförekomstens ekologiska och kemiska status. Detta görs utifrån Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2019:25) om klassificering och miljökvalitetsnormer avse- ende ytvatten.

Ekologisk status klassificeras med hjälp av kvalitetsfaktorer som delas in i grupperna biologiska, fysikalisk-kemiska och hydromorfo- logiska. Statusen bedöms utifrån en femgradig skala: hög, god, måttlig, otillfredsställande och dålig. För särskilda förorenande ämnen finns bestämmelser i 2 kap. 4 § Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten.146

Biologiska kvalitetsfaktorer består av parametrarna fisk, plankton, klorofyll och bottenfauna. Fysikalisk-kemiska kvalitetsfaktorer består av närsalter (de kemiska parametrarna fosfor och kväve) och parametrarna pH, syrehalt, siktdjup och särskilda förorenande ämnen.

145Se prop. 2017/18:243 s. 154.

146Havs- och vattenmyndigheten, Miljögifter i vatten – klassificering av ytvattenstatus, Rapport 2016:26, s. 21.

260

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

Hydromorfologiska kvalitetsfaktorer rör vattenförekomstens kon- nektivitet, hydrologi och morfologi (se mer om detta i Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om klassificering och miljökvali- tetsnormer avseende ytvatten).

Kvalitetskrav för en ytvattenförekomsts kemiska status avser gränsvärden för prioriterade kemiska ämnen. Regleringen i Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter sker med utgångspunkt i ämnen som anges i en lista i prioämnesdirektivets bilaga I–II, men Havs- och vattenmyndigheten har också tagit fram några kompletterande gräns- värden. Ämnen som omfattas är exempelvis kadmium och kvicksilver.

Kravet avseende kemisk status är mindre komplicerat än för eko- logisk status genom att delas in i god och ej god status, dvs. god kemisk ytvattenstatus uppnås när halterna av prioriterade ämnen i en vattenförekomst inte är högre än en viss omfattning (se bilaga 6 till Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om klassificeringen och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten).

I 4 kap. 8 b § vattenförvaltningsförordningen tydliggörs också att kvalitetskrav som avser kemisk ytvattenstatus är miljökvalitets- normer enligt 5 kap. 2 § första stycket 1 miljöbalken, dvs. gräns- värdesnormer.

Varje ytvattenförekomst har på så sätt en statusbedömning och en kravnivå avseende ett antal kvalitetsfaktorer som ska ha uppnåtts 2015 eller 2021 alternativt 2027. Om uppnåendet av normen för- hindras av naturliga förhållanden får normen uppnås bortom 2027 (4 kap. 9 § VFF), förutsatt att bl.a. alla förbättringar som behövs och som kan åstadkommas innan 2027 redovisas (4 kap. 8 § VFF).

I och med klassificeringen är tanken att skillnaden mellan vad som har definierats som god ekologisk status eller potential och god kemisk status för vattenförekomsten och den nuvarande statusen ska ha synliggjorts. Bedömningen av den nuvarande statusen får också betydelse för tillämpningen av icke-försämrings- och även- tyrandeförbuden (se mer om detta i avsnitt 7.2.4).

Fastställande av miljökvalitetsnormer för grundvatten

Vattenmyndigheterna ska fastställa miljökvalitetsnormer för grund- vatten (4 kap. 1–2 och 5 §§ VFF). Processen för att göra detta är inte densamma som för ytvatten (4 kap. 8 a § VFF). Samtidigt finns vissa

261

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

likheter i och med att kvalitetskrav för grundvatten också ska fast- ställas så att tillståndet i vattenförekomsterna inte försämras (4 kap. 2 § VFF) och förlängd tidsfrist samt mindre stränga krav kan tilläm- pas (4 kap. 9 och 10 §§ VFF). Enligt 4 kap. 5 § vattenförvaltnings- förordningen ska kvalitetskraven för grundvatten fastställas så att alla grundvattenförekomster uppnår god grundvattenstatus enligt bestämmelserna i bilaga V till vattendirektivet och bilagorna I–IV till grundvattendirektivet. Sveriges geologiska undersökning är den myn- dighet som utfärdar föreskrifter om miljökvalitetsnormer och sta- tusklassificering för grundvatten.

Med grundvattenstatus menas det tillstånd en grundvattenföre- komst har och som bestäms av vattnets kvantitativa eller kemiska status, beroende på vilken av dessa som är sämst (1 kap. 5 § VFF). Enligt vattenförvaltningsförordningen avser kvantitativ status ett tillstånd relaterat till direkta och indirekta vattenuttags påverkan på en grundvattenförekomst och uttrycks såsom ”god” eller ”otillfreds- ställande”, klassificerad i enlighet med bilaga V i vattendirektivet (1 kap. 5 § VFF). Kemisk grundvattenstatus avser den kemiska sam- mansättningen hos en grundvattenförekomst och uttrycks såsom ”god” eller ”otillfredsställande”, klassificerad i enlighet med bilaga V i vattendirektivet och bilagorna I–IV i grundvattendirektivet (1 kap. 5 § VFF). I vissa sammanhang får grundvattnets status också in- verkan på den ekologiska statusen hos ytvattnet, i och med att statusen på det grundvattenberoende ekosystemet i ytvattnet är beroende av att grundvattnet har en god status (se exempelvis 4 kap. 5 § Sveriges geologiska undersöknings föreskrifter [SGU-FS 2023:1] om kartläggning, riskbedömning och klassificering av status för grundvatten och punkten 2.1.2 i bilaga V till vattendirektivet). I och med att det strängaste kravet ska gälla (4 kap. 7 § VFF) kan på så sätt den ekologiska statusen hos ytvattnet påverka vad som avses med en god grundvattenstatus.147

Miljökvalitetsnormer för grundvatten är riskbaserade föreskrifter som ska säkerställa att risk för försämrad kvalitet eller kvantitet åtgärdas. I och med att miljökvalitetsnormer för grundvatten endast har två statusnivåer skiljer de sig från miljökvalitetsnormer för eko- logisk status som har flera statusnivåer men liknar gränsvärdena för kemisk ytvattenstatus.

147Se EU-domstolens mål C‑559/19 Kommissionen mot Spanien.

262

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

Enligt Sveriges geologiska undersöknings föreskrifter ska vatten- myndigheten fastställa miljökvalitetsnormer för grundvattenföre- komster baserat på information framtagen enligt Sveriges geologiska undersöknings föreskrifter om kartläggning, riskbedömning och klassificering av status för grundvatten och information framtagen enligt 6 kap. vattenförvaltningsförordningen (2 kap. 1 § Sveriges geo- logiska undersöknings föreskrifter [SGU-FS 2023:2] om miljökvali- tetsnormer för grundvatten).

Sveriges geologiska undersöknings föreskrifter gäller för grund- vattenförekomster som används för uttag större än 10 kubik- meter/dygn eller uttag för dricksvattenförsörjning till fler än 50 per- soner, eller som medger framtida användning till dessa ändamål (1 kap. 1 § Sveriges geologiska undersöknings föreskrifter om kart- läggning, riskbedömning och klassificering av status för grundvatten). Föreskrifterna gäller även för grundvattenförekomster där mänskliga verksamheter kan medföra miljökonsekvenser på grundvattenanslutna ytvattenförekomster eller grundvattenberoende terrestra ekosystem (1 kap. 1 § Sveriges geologiska undersöknings föreskrifter om kartlägg- ning, riskbedömning och klassificering av status för grundvatten).

För varje grundvattenförekomst ska vattenmyndigheten bedöma om mänskliga verksamheter (såsom urban markanvändning) ensamt eller tillsammans ger sådana miljökonsekvenser som leder till att grundvattenförekomsten riskerar att inte uppnå eller bibehålla god kemisk grundvattenstatus respektive god kvantitativ status (3 kap. 1 § Sveriges geologiska undersöknings föreskrifter om kartläggning, riskbedömning och klassificering av status för grundvatten).

Vattenmyndigheterna ska för varje grundvattenförekomst även fastställa tröskelvärden för kemisk status (3 kap. 4–5 §§ Sveriges geo- logiska undersöknings föreskrifter om kartläggning, riskbedömning och klassificering av status för grundvatten). Vattenmyndigheten ska dessutom fastställa ett ”vända trend-värde” för de grundvatten- förekomster där det finns risk för att inte uppnå eller bibehålla god kemisk grundvattenstatus. Dessa värden ska fastställas för föroren- ande ämnen och indikatorer som riskerar att överskrida ett tröskel- värde (3 kap. 7 § Sveriges geologiska undersöknings föreskrifter om kartläggning, riskbedömning och klassificering av status för grund- vatten). Ett sådant värde ska generellt utgöra cirka 75 procent av tröskelvärdet (3 kap. 8 § Sveriges geologiska undersöknings före-

263

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

skrifter om kartläggning, riskbedömning och klassificering av status för grundvatten).

En grundvattenförekomst ska klassificeras till god kemisk grund- vattenstatus respektive god kvantitativ status om den efter genom- förd riskbedömning bedömts att utan risk kunna bibehålla god kemisk grundvattenstatus respektive god kvantitativ status (se 4 kap. 2–5 §§ Sveriges geologiska undersöknings föreskrifter om kartlägg- ning, riskbedömning och klassificering av status för grundvatten).

Beslut om miljökvalitetsnorm för vatten

När vattenmyndigheten har slutfört klassificeringen sätts miljökvali- tetsnormer för varje yt- och grundvattenförekomst i vattendistriktet genom en förskrift som upprättas av den länsstyrelse som är utsedd att vara vattenmyndighet och som beslutas av särskilda vattendele- gationer (se 4 kap. 8 b § VFF och 1 § förordningen om vattendele- gationerna). I föreskrifterna definieras i 2 § två sätt att beskriva miljökvalitetsnormer för vatten.

•Kvalitetskrav: den ekologiska status, kvantitativa status eller eko- logiska potential och kemiska status som ska uppnås i en vatten- förekomst (miljökvalitetsnorm).

•Övergripande kvalitetskrav (miljökvalitetsnorm) för ekologisk status/potential: den sammanvägda ekologiska kvaliteten som ska uppnås i en vattenförekomst.

För kemisk status definieras det övergripande kvalitetskravet för sig i myndigheternas föreskrifter och avser kvaliteten som ska uppnås för varje ämne, utom för vattenförekomster med mindre strängt krav enligt 4 kap. 10 § vattenförvaltningsförordningen. I övrigt framgår det övergripande kvalitetskravet för ytvatten och grundvatten av före- skrifterna och deras bilagor. Där framgår även tidsfristen och om ett mindre strängt krav har nyttjats.148

Av 5 kap. 2 § andra stycket miljöbalken framgår att miljökvali- tetsnormer vid behov ska omprövas. Från januari 2019 ska vatten- myndigheten, under vissa förutsättningar, pröva om en miljökvali-

148Se exempelvis Vattenmyndigheten för Bottenhavets vattendistrikt föreskrifter: Länsstyrel- sen i Västernorrlands läns (Vattenmyndigheten för Bottenhavets vattendistrikts) föreskrifter om kvalitetskrav för vattenförekomster i Bottenhavets vattendistrikt (22FS 2021:5).

264

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

tetsnorm ska ändras under löpande förvaltningscykel, efter begäran om yttrande från en prövningsmyndighet i ett pågående miljöbalks- ärende. Detta följer av 19 kap. 5 § 7 och 22 kap. 13 § miljöbalken, till- sammans med 4 kap. 14 § vattenförvaltningsförordningen.

Förvaltningsplan

Varje vattenmyndighet ska besluta om en förvaltningsplan som ska innehålla en sammanfattande redogörelse för vattenförhållandena och förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet, på det sätt som är lämpligt med hänsyn till förhållandena i olika avrinnings- områden inom distriktet (5 kap. 1 § VFF). Vid behov får vattenmyn- digheten besluta om delförvaltningsplaner som beaktar särskilda aspekter på vattenmiljöförvaltningen (5 kap. 2 § VFF). Vid revidering av förvaltningsplanen ska vattenmyndigheten, senast tre år innan den nya planen ska träda i kraft, upprätta en tidtabell och ett arbets- program för utarbetandet av planen samt en redogörelse för vilka samråd som planeras (5 kap. 3 § 1 VFF). Senast två år innan ikraft- trädande ska en preliminär översikt över väsentliga frågor som rör förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön tas fram och senast ett år innan ikraftträdande ska ett förslag till förvaltningsplan presenteras och samrådas (5 kap. 3 § 2 och 3 VFF). Arbetet med vattenförvalt- ning sker i förvaltningscykler om sex år. Efter en cykel börjar arbetet om igen med samma moment, men med utgångspunkt i de kun- skaper som ackumulerats.

Enligt 5 kap. 1 § sista stycket vattenförvaltningsförordningen fram- går det av bilaga 1 till förordningen vilken information som ska finnas i förvaltningsplanen. Informationen är omfattande, men för att ta några exempel med koppling till utredningens fokusområden kan nämnas att:

•det ska uppskattas föroreningar från diffusa källor, inbegripet en sammanfattning av markanvändningen i distriktet,

•det ska göras en uppskattning av påverkan på vattenmängden, inbegripet uttag av vatten,

•det ska finnas en sammanfattning av de åtgärder som behövs för att genomföra unionslagstiftningen för vattenskydd,

265

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

•det ska det finnas en sammanfattning av de åtgärder som har vidtagits för att uppfylla kraven i fråga om uttag av dricksvatten i artikel 7 i vattendirektivet,

•det ska finnas en sammanfattning av de åtgärder som har vidtagits när övervakningsdata eller andra data indikerat att det är osanno- likt att de kvalitetskrav som fastställts enligt 4 kap. kommer att uppfyllas, och

•det ska finnas en bedömning av framstegen och en förklaring till varför ett eller flera kvalitetskrav inte har uppfyllts.

Åtgärdsprogram

I vattendirektivets systematik är åtgärdsprogrammen i centrum (se artikel 4 och 11). Detta följer som nämnt en tradition av att knyta miljömål till åtgärdsprogram inom EU-rätten. Enligt vattendirek- tivet ska miljömålen uppnås genom åtgärdsprogram, ett eller flera, som ska resultera i att det införs åtgärder som medför att målen uppnås (se artikel 4.1 och artikel 11.1). Tanken är att medlems- staterna utifrån upprättandet av åtgärdsprogrammen ska kunna visa att de lever upp till EU-rätten och genomför de grundläggande och kompletterande åtgärder som vattendirektivet föreskriver (se arti- kel 11.3 och 11.4 i vattendirektivet och 6 kap. 1 § och punkterna 13– 15 i bilaga 1 till VFF).

Åtgärdsprogramsregleringen i 5 kap. miljöbalken är i grunden generell och det särskiljs inte mellan olika typer av åtgärdsprogram, såsom för luft, vattenmiljön, havsmiljön etc., utan detta görs först på förordningsnivå som mer precist inför de olika EU-direktiven om bl.a. miljömål och åtgärdsprogram.

Enligt 5 kap. 7 § miljöbalken ska åtgärdsprogram upprättas om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm. Enligt 5 kap. 11 § miljöbalken ska myndigheter och kommuner inom sina ansvars- områden vidta de åtgärder som behövs enligt ett fastställt åtgärds- program. Vad som avses med ansvarsområde är inte helt klarlagt, men i förarbetena uttalas att myndigheter och kommuner inom sina respektive kompetensområden, ska vidta de åtgärder som behövs enligt programmet.149

149Se prop. 2003/04:2 s. 34.

266

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

Åtgärdsprogrammen får omfatta all verksamhet och alla åtgärder som kan påverka möjligheten att följa miljökvalitetsnormer (5 kap.

9 § MB). Enligt samma lagrum ska ett åtgärdsprogram innehålla:

1.uppgifter om den eller de miljökvalitetsnormer som ska följas,

2.uppgifter om de åtgärder som myndigheter eller kommuner be- höver vidta för att miljökvalitetsnormer ska följas, vilka myndig- heter eller kommuner som behöver vidta åtgärderna och när åtgärderna behöver vara genomförda,

3.uppgifter om hur krav på förbättringar ska fördelas mellan olika typer av källor som påverkar möjligheterna att följa miljökvali- tetsnormerna och mellan olika åtgärder som avses i 2,

4.i fråga om åtgärder för att följa en miljökvalitetsnorm som avses

i2 § första stycket 1, uppgifter om den förbättring som var och en av åtgärderna bedöms medföra och hur åtgärderna tillsammans bedöms bidra till att normen följs,

5.de uppgifter som i övrigt behövs till följd av Sveriges medlemskap

iEU, och

6.en analys av programmets konsekvenser från allmän och enskild synpunkt och hur åtgärderna enligt 2 är avsedda att finansieras.

Ett åtgärdsprogram ska omprövas vid behov, dock minst vart sjätte år (5 kap. 9 § MB).

Regeringen får föreskriva att vissa åtgärdsprogram ska prövas av regeringen och får även meddela ytterligare föreskrifter om hur åtgärdsprogram ska upprättas, vad sådana program ska innehålla och hur samråd ska ske (5 kap. 10 § MB).

Enligt förarbetena till 5 kap. MB är åtgärdsprogrammen det övergripande planeringsinstrument som ska ligga till grund för myndigheters och kommuners vidare överväganden och handlande vid tillämpningen av de olika styrmedel som behövs för att följa miljökvalitetsnormer.150 Åtgärdsprogram ska ange de närmare styr- medel som behövs för att uppfylla normerna och fördela kraven mel- lan olika typer av källor som bidrar till att normerna inte kan följas.151 Programmen ska på så sätt ge en bild av de områden där särskilda

150Se prop. 2009/10:184 s. 52 och 53.

151Se prop. 2009/10:184 s. 38 och 46.

267

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

insatser krävs för att följa normerna och vilka myndigheter eller kommuner som är ansvariga för insatserna. Fördelningen av krav på olika källor som medför att normerna inte följs och vilka styrmedel som ska användas för att säkerställa att normerna följs, är enligt för- arbetena centralt för alla typer av åtgärdsprogram.152 När det gäller på- verkan från många mindre verksamheter ses åtgärdsprogrammen som viktiga underlag för att kunna reglera flertalet verksamheter genom generella föreskrifter och, om så behövs för att uppfylla nor- merna, förklara ett område som miljöskyddsområde (något som har ägt rum två gånger).153

I 6 kap. vattenförvaltningsförordningen framgår den närmare regleringen av åtgärdsprogram för vatten (se även avsnitt 7.2.12). Där framgår bl.a. att programmet ska ange de åtgärder som behöver vidtas för att miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten samt skyddade områden i vattendistriktet ska kunna uppfyllas (6 kap. 1 § VFF). I 6 kap. 5 § vattenförvaltningsförordningen anges vidare att ett åtgärdsprogram för vatten bl.a. ska innehålla:

•åtgärder för inrättande av vattenskyddsområden eller för att på annat sätt skydda dricksvatten,

•åtgärder för att hindra eller reglera diffusa utsläpp av förorenande ämnen,

•åtgärder för att förebygga eller begränsa att föroreningar indirekt tillförs grundvatten,

•åtgärder för att motverka alla andra betydande negativa konse- kvenser för vattenmiljön, särskilt de åtgärder som behövs för att nödvändig ekologisk status eller god ekologisk potential ska kunna nås när det gäller vattenförekomsters hydromorfologiska förhåll- anden, och

•de föreskrifter eller förslag till föreskrifter som behövs för att övriga åtgärder ska kunna genomföras.

Uppräkningen bygger på vattendirektivets artikel 11. Utöver dessa åtgärder ska programmet också innehålla sådana åtgärder och hän- visningar till övrig lagstiftning som avses i artikel 11.3, 11.4 och 11.6 i vattendirektivet (6 kap. 5 § VFF).

152Se prop. 2009/10:184 s. 52 och 53.

153Se prop. 1997/98:45 Del 1 s. 261.

268

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

Regeringen har angett i olika beslut att åtgärdsprogram för vatten ska beskriva vilka administrativa åtgärder som ska vidtas och inte de faktiska eller tekniska åtgärder som måste vidtas för att följa nor- merna.154

I tre situationer ska regeringen pröva ett förslag till åtgärds- program för vatten. För det första om förslaget rör ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än de som avses i 1 kap. 1 § miljöbalken. För det andra om Havs- och vattenmyndigheten eller Sveriges geo- logiska undersökning har funnit att förslaget allvarligt avviker från vattenförvaltningsförordningen och myndigheten därför har begärt att regeringen ska pröva förslaget. För det tredje om en annan myn- dighet eller en kommun har funnit att de åtgärder som den föreslås vidta strider mot annan lagstiftning eller allvarligt avviker från be- stämmelserna i vattenförvaltningsförordningen eller vattendirektivet och därför har begärt att regeringen prövar förslaget (6 kap. 4 § VFF).

För perioderna 2010–2015, 2016–2021 och 2022–2027 har vatten- myndigheterna arbetat fram åtgärdsprogram. Det finns ett antal åtgärder i åtgärdsprogrammen för perioden 2022–2027 som berör plan- och bygglagen samt fysisk planering. För att tydliggöra hur vattenmyndigheterna ser på kommunernas roll, i relation till plan- och bygglagen, i processen att uppfylla miljökvalitetsnormerna för vatten kommer dessa åtgärder att sammanfattas här.

Enligt vattenmyndigheterna baseras åtgärderna, vid sidan av ana- lysen av mänsklig påverkan och bedömningen av nuvarande status och åtgärdsbehov, bl.a. på tidigare rapportering av det föregående åtgärdsprogrammets genomförande, som föregick det nya åtgärdspro- grammet. Där framgick exempelvis att miljökvalitetsnormerna för yt- och grundvatten inte har följts i den fysiska planeringen i den omfattning som krävs för att nå och upprätthålla god status.

Enligt åtgärdsprogrammet ska Boverket (åtgärd 1) vägleda kom- muner, länsstyrelser och berörda regioner om fysisk planering och andra ärenden som regleras i plan- och bygglagen, i syfte att miljö- kvalitetsnormer för yt- och grundvatten ska kunna följas. Av åt- gärden framgår bl.a. att Boverket särskilt behöver följa upp och utveckla vägledning rörande hanteringen av mellankommunala frågor för att stötta kommunerna att ta hänsyn till avrinningsområdes-

154Se regeringsbeslut den 7 juni 2022 i ärendena M2021/01783(delvis), M2022/00641 (delvis) och M2022/00906.

269

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

perspektivet, samt i hur vattenförsörjningsplaner och andra planerings- underlag kan användas vid fysisk planering.

Programmet anger också att länsstyrelserna (åtgärd 1 av 12) ska genomföra en sektorsövergripande planering för åtgärdernas genom- förande inom myndighetens ansvarsområden. Planeringen ska bedri- vas utifrån ett avrinningsområdesperspektiv och säkerställa att miljö- kvalitetsnormerna för yt- och grundvatten beaktas i alla tillämpliga delar av länsstyrelsens verksamhet, bl.a. vid tillsyn av kommunernas detaljplaner och vid vägledning av kommunernas översikts- och detaljplanering samt regional fysisk planering.

Länsstyrelserna ska även (åtgärd 5 av 12) prioritera arbetet med långsiktigt skydd av vattentäkter. Exempelvis ska länsstyrelserna utarbeta regionala vattenförsörjningsplaner i samverkan med kom- munerna.

Precis som för Boverket anger åtgärdsprogrammet att länsstyrel- serna (åtgärd 7 av 12) ska vägleda kommuner och berörda regioner vid regional fysisk planering, översikts- och detaljplanering och i andra plan- och bygglagsärenden. Därutöver ska de utöva tillsyn över kommunala beslut rörande detaljplaner och därigenom verka för att det framgår av region-, översikts- och detaljplaner hur miljökvali- tetsnormerna för vatten kommer att följas, att frågor om användning av mark- och vattenområden som avser två eller fler kommuner samordnas på ett lämpligt sätt ur ett avrinningsområdesperspektiv och att kommuner och berörda regioner i sin region-, översikts- och detaljplanering använder aktuellt underlag från bl.a. databasen VISS i sin planering.

För Region Stockholm och Region Skåne anger åtgärdsprogram- men för norra respektive södra Östersjön att de ska genomföra sin regionplanering så att det bidrar till att miljökvalitetsnormerna för yt- och grundvatten ska kunna följas. Regionen ska särskilt verka för att regionplanen baseras på aktuella planeringsunderlag, från bl.a. VISS, och säkerställa att miljökvalitetsnormerna för vatten kan följas. Åtgärden ska genomföras utifrån ett avrinningsområdesperspektiv och i samråd med berörda Länsstyrelser och kommuner. Kontinuer- lig samverkan bör också ske med vattenråd, andra regioner och Bo- verket. En viktig del i regionplanen är att redovisa vatten som en resurs och tydliggöra miljökvalitetsnormerna för vatten som en planförut- sättning.

270

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

Kommunernas åtgärder är kommunövergripande och träffar alla kommuner. Kommunerna ska bl.a. (åtgärd 1 av 6) genomföra en förvaltningsövergripande planering för åtgärdsprogrammets genom- förande utifrån ett avrinningsområdesperspektiv, med fokus på de yt- och grundvattenförekomster där det behövs åtgärder för att miljökvalitetsnormerna ska kunna följas. Syftet med den förvalt- ningsövergripande planeringen är att identifiera förutsättningar som gäller för samtliga vattenmiljöer, inom de av- och tillrinningsområ- den som finns inom kommunen, för att följa miljökvalitetsnormerna för vatten.

Den förvaltningsövergripande planeringen ska säkerställa att miljö- kvalitetsnormerna för yt- och grundvatten beaktas i alla tillämpliga delar av kommunens verksamhet. Åtgärden är ny för perioden 2022– 2027 och motiveras av att kommunerna har en central roll för att genomföra de åtgärder som behövs för att miljökvalitetsnormerna ska kunna följas. Kommunerna behöver därför ha en helhetsbild av miljösituationen i vattnet inom kommunen, vilket förutsätter att den fysiska planeringen sker ur ett avrinningsområdesperspektiv och inte kan stanna vid kommungränsen. Enligt åtgärdsprogrammet kan planeringen också visa hur kommunen avser att följa miljökvalitets- normerna i förhållande till såväl översiktsplaner som enskilda detalj- planer. Enligt programmet behöver planeringen inte nödvändigtvis resultera i ett nytt planeringsdokument, utan snarare i en ny eller förändrad process inom den ordinarie verksamheten. Som stöd för genomförande av åtgärden har Vattenmyndigheten tillgängliggjort ett digital avrinningsområdesindelat underlag baserat på miljökvali- tetsnormerna i databasen VISS och dess underliggande bedöm- ningar.155 Utöver detta underlag kan kommunen behöva nyttja annan kompletterande information i sitt genomförande av åtgärden.

Kommunernas åtgärd 4 (av 6) anger att de ska genomföra över- sikts- och detaljplanering samt prövning och tillsyn enligt plan- och bygglagen på ett sådant sätt att den bidrar till att miljökvalitets- normerna för yt- och grundvatten följs. Åtgärden motiveras av att det är viktigt att kontinuerligt följa upp att översiktsplaneringen och detaljplanerna och att åtgärder genomförs på ett sådant sätt att miljökvalitetsnormerna för vatten följs. Enligt programmet kan det vara nödvändigt att se över gamla detaljplaner och vid behov ersätta

155https://ext-geoportal.lansstyrelsen.se/arcgis/apps/storymaps/collections/4b2c652f971e4618a8b e3a6b0ea63158.

271

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

dessa med nya för att säkerställa att miljökvalitetsnormerna för vatten följs. Detta kan vara aktuellt när flera mindre detaljplaner ger en kumulativ påverkan på en eller flera vattenförekomster. Kom- munerna kan även behöva tydliggöra hur miljökvalitetsnormerna för vatten ska nås genom fördjupad översiktsplanering i form av tema- tiska tillägg till översiktsplanen, vanligen kallade ”vattenplaner” eller ”blå planer”. För kustkommuner ska havsmiljöförvaltningens nor- mer och underlag för kustzonen inkluderas.

Kommunernas åtgärd 5 (av 6) anger att kommunerna ska upp- rätta eller revidera sina planer för dricksvatten, spillvatten och dag- vatten (va-plan) och genomföra åtgärder i enlighet med planen så att miljökvalitetsnormerna för yt- och grundvatten ska följas.

Övervakning av vattenmiljön

Av vattendirektivet framgår vidare att alla vattenförekomster ska omfattas av övervakningsprogram för att möjliggöra regelbunden klassificering av ekologisk och kemisk status för ytvatten och kemisk status samt kvantitativ status för grundvatten (artikel 8).

För ytvattenförekomster ska övervakning för att följa ekologisk status omfatta biologiska, fysikalisk-kemiska och hydromorfologiska parametrar och kvalitetsfaktorer, bl.a. särskilda förorenande ämnen (jfr 8 § i Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om övervakning av ytvatten). För kemisk status ska alla prioriterade ämnen som släpps ut i ytvattenförekomsten övervakas.

Beträffande de ytvattenförekomster för dricksvattenuttag som anges i artikel 7 i vattendirektivet och som ger mer än 100 kubik- meter per dygn i genomsnitt, gäller att de, utöver de grundläggande kraven som gäller alla ytvattenförekomster, också ska övervakas med avseende på alla prioriterade ämnen som släpps ut och alla andra ämnen som släpps ut i betydande mängd, vilka kan påverka vatten- förekomstens status och vilka regleras enligt bestämmelserna i dricks- vattendirektivet. Särskilt för övervakningskraven i skyddade områ- den för dricksvattenuttag är att dessa förekomster inte får grupperas. Dessutom är frekvensen för övervakningen kopplad till antalet personer som försörjs med vatten från förekomsten (se avsnitt 1.3.5 i bilaga V till vattendirektivet).

272

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

4.12.4Miljökvalitet i havsmiljön

Det finns inga specifika bestämmelser om miljökvalitetsnormer för havsmiljön i 5 kap. miljöbalken. Sådana bestämmelser finns i stället i havsmiljöförordningen. Bestämmelserna i havsmiljöförordningen har dock beslutats med stöd av 5 kap. miljöbalken och av 5 § havsmiljö- förordningen framgår att med miljökvalitetsnormer och åtgärds- program i förordningen avses detsamma som i 5 kap. miljöbalken.

Till skillnad från hur vattendirektivet är genomfört där vatten- myndigheterna utfärdar miljökvalitetsnormer för vattenmiljön, är havsmiljödirektivet genomfört på så sätt att det är Havs- och vatten- myndigheten som utfärdar miljökvalitetsnormerna för havsmiljön.

I 17 § havsmiljöförordningen fastslås att havsmiljöförvaltningen ska innebära att en god miljöstatus upprätthålls eller nås i Nordsjön och Östersjön och att detta utgör en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap.

2§ första stycket 4 miljöbalken. Denna övergripande miljökvalitets- norm ska därefter brytas ned i mer detaljerade normer som fungerar som verktyg eller delmål för att uppnå en god miljöstatus i Nordsjön och Östersjön. Vad som kännetecknar dessa mer detaljerade normer har fastställts av Havs- och vattenmyndigheten (19 § havsmiljöför- ordningen) och har utmynnat i elva underliggande miljökvalitets- normer för havsmiljön (se Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter [HVMFS 2012:18] om vad som kännetecknar god miljöstatus samt miljökvalitetsnormer med indikatorer för Nordsjön och Östersjön).

Av övergångsbestämmelserna till 17 § havsmiljöförordningen fram- går att kravet på god miljöstatus ska vara uppfyllt senast vid utgången av 2020 (punkten 4). Endast om det på grund av ett naturligt för- hållande inte är möjligt att förbättra havsmiljön till dess får god miljöstatus nås vid en senare tidpunkt (se punkten 5).

För kustvatten, där både havsmiljödirektivet och vattendirektivet är tillämpligt, ska miljökvalitetsnormer för havsmiljön endast om- fatta de aspekter på kustvattnets kvalitet som inte redan omfattas av vattenförvaltningens miljökvalitetsnormer eller annan relevant EU- lagstiftning (19 § 4 havsmiljöförordningen). När Havs- och vatten- myndigheten meddelar miljökvalitetsnormer ska de dessutom för varje norm ange vilken kategori den tillhör (20 § havsmiljöförord- ningen), något som inte krävs av vattenmyndigheterna enligt vatten- förvaltningsförordningen eller föreskrifter som meddelats med stöd av förordningen.

273

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

När det gäller frågan om åtgärdsprogram framgår att Havs- och vattenmyndigheten för vart och ett av havsområdena Nordsjön och Östersjön ska upprätta förslag till program med de åtgärder som behöver vidtas för att följa de miljökvalitetsnormer som har med- delats med stöd av 20 § (24 § havsmiljöförordningen). Enligt 25 § havsmiljöförordningen ska åtgärdsprogrammen:

1.ta hänsyn till de olika typer av åtgärder som anges i bilaga VI till havsmiljödirektivet,

2.vara förenliga med bestämmelser om skydd av vatten som genom- för vattendirektivet, avloppsdirektivet, badvattendirektivet och direktivet om prioriterade ämnen, annan relevant EU-lagstiftning eller relevanta internationella avtal,

3.vara förenliga med bestämmelser om skydd av områden och arter som genomför fågeldirektivet, art- och habitatdirektivet, regionala havskonventioner eller andra internationella avtal,

4.ta hänsyn till åtgärdernas sociala och ekonomiska effekter och en hållbar utveckling,

5.ta hänsyn till åtgärdernas gränsöverskridande effekter i syfte att minska risken för en negativ påverkan på andra förvaltningsområ- den och, om möjligt, positivt påverka sådana områden,

6.ange hur åtgärderna ska genomföras och hur de bidrar till att följa de miljökvalitetsnormer som har meddelats med stöd av 20 §,

7.innehålla en sådan konsekvensanalys som avses i 5 kap. 9 § andra stycket miljöbalken, och

8.innehålla en bedömning av såväl de ekonomiska som de miljö- mässiga konsekvenserna av varje åtgärd med en kvantifiering av åtgärdernas kostnader och nytta.

Enligt 27 § havsmiljöförordningen finns möjlighet för Havs- och vattenmyndigheten att lämna förslaget till åtgärdsprogram till reger- ingen för prövning om:

1.det rör ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än ett sådant som avses i 1 kap. 1 § miljöbalken, eller

2.en annan myndighet eller en kommun senast vid samrådstidens utgång har begärt att regeringen ges möjlighet att pröva förslaget

274

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

på grund av att det inte är förenligt med myndighetens eller kommunens verksamhet eller av annan anledning inte är rimligt för myndigheten eller kommunen, eller allvarligt avviker från be- stämmelserna om havsmiljöförvaltningen i denna förordning eller i havsmiljödirektivet.

Havs- och vattenmyndigheten fattade i december 2021 beslut om åtgärdsprogram för havsmiljön för perioden 2022–2027. En åtgärd i programmet avser plan- och bygglagen samt fysisk planering. Åtgär- den innebär att Boverket ska följa upp och utveckla stöd och väg- ledning för kommunal och regional havs- och kustplanering enligt plan- och bygglagen (åtgärdsprogram för havsmiljön 14, ÅPH 14).

4.12.5Havsplanering

I svensk rätt är havsplaneringsdirektivet genomfört genom 4 kap. 10 § miljöbalken och havsplaneringsförordningen (2015:400). Av bestämmelserna framgår att det för vart och ett av havsområdena Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet ska finnas en havsplan som ger vägledning till myndigheter och kommuner vid planlägg- ning och prövning av anspråk på användning av området. Havsplan- erna ska omfatta Sveriges ekonomiska zon och de områden som inte ingår i fastigheter i svenskt territorialhav utanför de särskilda av- gränsningslinjer, en nautisk mil räknat från baslinjerna, som framgår av bilaga 6 till lagen (2017:1272) om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner. Syftet med havsplanerna ska vara att bidra till en långsiktigt hållbar utveckling. Havsplanerna beslutas av regeringen.

4.12.6Miljöbedömningar

Vid planläggning, beslut om program och vid beslut om verksam- heter och åtgärder enligt miljöbalken ska en miljöbedömning göras om genomförandet av planläggningen, programmet, verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Be- stämmelser om detta finns i 6 kap. miljöbalken (jfr 5 kap. 11a § PBL).

Syftet med en miljöbedömning är att integrera miljöaspekter i planering och beslutsfattande så att en hållbar utveckling främjas (6 kap. 1 § MB). Vid planläggning ska en strategisk miljöbedömning

275

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

tas fram om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. (6 kap. 3 § MB).

Undersökningen av om genomförandet av en detaljplan kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska ske på det sätt som anges i 6 kap. 6 § miljöbalken. Efter kommunens undersökning av om genom- förandet av en detaljplan kan antas medföra en betydande miljö- påverkan, ska frågan avgöras i ett särskilt beslut på det sätt och med det innehåll som anges i 6 kap. 7 § första och andra styckena miljö- balken.

Av 6 kap. 4 § miljöbalken framgår att regeringen får meddela före- skrifter om att vissa slag av planer och program ska eller inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om fråga är om en så- dan föreskriven plan anses frågan om betydande miljöpåverkan redan vara avgjord i föreskrifterna och behöver således inte prövas igen av byggnadsnämnden.

Föreskrifter om att vissa slag av detaljplaner ska eller inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan finns i 2 kap. 4 b–5 §§ plan- och byggförordningen. I dessa bestämmelser anges bl.a. att vissa av de åtgärder som framgår av 4 kap. 2 § första stycket 3 a plan- och bygglagen under vissa omständigheter inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. Vidare framgår att kommunen vid sin bedömning av om en detaljplan, som medger att planområdet får tas i anspråk på ett sådant sätt som avses i 4 kap. 34 § andra stycket plan- och bygglagen, medför en betydande miljöpåverkan, ska ta hänsyn till vissa bestämmelser i miljöbedömningsförordningen.

4.12.7Skydd av områden

Skydd enligt miljöbalken

Bestämmelser om att inrätta vattenskyddsområden finns i 7 kap. 21 och 22 §§ miljöbalken.

Enligt 7 kap. 21 § miljöbalken får länsstyrelsen eller kommunen förklara ett mark- eller vattenområde som vattenskyddsområde till skydd för en grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt.

Med vattentäkt avses bortledande av ytvatten eller grundvatten för vattenförsörjning, värmeutvinning eller bevattning (11 kap. 5 §

276

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

MB). Beteckningen används också om grundvattenmagasin, sjö eller vattendrag där vattenverk hämtar sitt råvatten.

Genom förklaringen som vattenskyddsområde blir det möjligt för länsstyrelsen eller kommunen att ge särskilda föreskrifter enligt 7 kap. 22 § miljöbalken till skydd för vattentillgångarna. Av förar- betena framgår att skyddsföreskrifterna kan innebära att förbud meddelas mot exempelvis hantering av petroleumprodukter och andra kemikalier, spridning av gödsel, spridning av bekämpnings- medel, infiltration av hushållsspillvatten och kommunalt dagvatten, industriell verksamhet, transport av farligt gods, anläggande av vägar, bebyggelse, grävning, täktverksamhet, bad, båtfart och fiske.156

Skyddsföreskrifterna kan beröra verksamhet som bedrivs med tillstånd. Föreskrifterna kan alltså, enligt vad som framgår av 24 kap. 1 § miljöbalken, innebära inskränkningar i befintliga tillstånd.

Föreskrifterna ska gälla omedelbart, även om de överklagas. Läns- styrelsen eller kommunen får dock meddela dispens från föreskrif- terna, om det finns särskilda skäl.

Områdesskyddet förutsätter alltså att vattentillgången utnyttjas eller kan antas bli utnyttjad som vattentäkt. Enligt motiven framgår vidare att ett vattenskyddsområde normalt bör ges sådan omfattning att det garanterar att råvattnet efter normalt reningsförfarande kan användas för sitt ändamål. Ett fullt effektivt skydd för ytvatten förutsätter att området omfattar hela eller väsentliga delar av tillrin- ningsområdet, men ett godtagbart skydd kan ofta skapas även genom ett mera begränsat område.157 Bestämmelsen ger också möjlig- het att, i enlighet med artikel 7 i vattendirektivet, meddela föreskrifter för att säkerställa erforderligt skydd för dricksvattenförekomster

Föreskrifterna gäller endast inom vattenskyddsområdet. Även en verksamhetsutövare som befinner sig utanför området, men vars verk- samhet kan ha skadliga effekter på grund- eller ytvattnet i området, är dock skyldig att iaktta hänsyn till vattenskyddsområdet vid utöv- andet av sin verksamhet.

Havs- och vattenmyndigheten har tagit fram en vägledning kring vattenskyddsområden.158

Av 7 kap. 25 § miljöbalken framgår att hänsyn även ska tas till enskilda intressen vid prövning av frågor om skydd av vattenom-

156Se prop. 1997/98:45 Del 2 s. 94.

157Se prop. 1997/98:45 Del 2 s. 93 och 94.

158Se Havs- och vattenmyndighetens rapport 2021:4.

277

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

råden. En inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten som grundas på skyddsbestämmelse enligt 7 kap. miljöbalken får därför inte gå längre än som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses.

Normalt är det dricksvattenproducenten som tar initiativ till inrättande av vattenskyddsområde och kommunen eller länsstyrel- sen som fattar beslut. En vattenresurs kan också vara utpekad i en regionplan eller i en regional vattenförsörjningsplan som intressant för en hel region utan att det finns en va-huvudman som planerar att ta den i bruk. Det kan också handla om en vattenresurs som inte kommer att nyttjas i en nära framtid, men som ändå behöver skyddas så att den är tillgänglig för kommande generationer.

De områden som är betydelsefulla för dricksvattenförsörjningen kan, till den del de utgörs av naturgrusavlagringar, antas vara samma områden som avses i delmål 1 inom miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet. Sveriges geologiska undersökning ska som ansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet bestämma vilka områden som av- ses. Inriktningen är att låta delmålet omfatta samma grundvatten- förekomster som vattenmyndigheterna ska registrera som skyddade områden enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvali- teten på vattenmiljön. I Sveriges geologiska undersöknings före- skrifter (SGU-FS 2014:1) om övervakning av grundvatten, framgår vilka uppgifter om grundvattentäkter och grundvattenmagasin som vattenmyndigheterna ska lämna till Sveriges geologiska undersök- ning. Sveriges geologiska undersökning samlar också in information från kommunerna om grundvattenförekomster som används eller kan komma att användas för dricksvattenframställning i databasen för grundvattenförekomster och vattentäkter (DGV).159

Regering får, i syfte att skydda vattenområden och om det finns särskilda skäl, för en viss del av landet meddela föreskrifter eller beslut om förbud mot att släppa ut avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, byggnader eller anläggningar; eller lägga upp fasta ämnen (se 9 kap. 4 § MB).

159Se prop. 2008/09:144 s. 18.

278

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

Skydd genom vattenförvaltningen

EU-rätten inkluderar flera direktiv som skyddar områden med an- knytning till vatten, såsom vattendirektivet, habitatdirektivet, fågel- skyddsdirektivet och dricksvattendirektivet.

I detta avsnitt beskrivs på vilket sätt denna EU-reglering har genomförts i förhållande till skyddet av de vattenrelaterade värdena inom ramen för vattenförvaltningen enligt vattenförvaltningsförord- ningen.

Skyddet för de vattenrelaterade värdena i dessa skyddade områ- den samordnas i Sverige genom vattenförvaltningen (4 kap. 6 § VFF). När vattenmyndigheterna tar fram åtgärdsprogram och miljökvali- tetsnormer ska de särskilda krav som följer av de direktiv som eta- blerar dessa skyddade områden vägas in när åtgärdsbehovet och kvalitetskraven för vattenförekomsterna i dessa områden bestäms (3 kap. 2 och 4 kap. 5 och 6 §§ Havs- och vattenmyndighetens före- skrifter om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten samt 2 kap. 2 § och 3 kap. 1 § Sveriges geologiska undersöknings föreskrifter om miljökvalitetsnormer för grundvatten).

Skyddade områden ska i första hand uppfylla de mål och kva- litetskrav som följer av respektive direktiv och dess genomförande i svensk lagstiftning. Därefter, i den mån det inte motverkar dessa krav, ska också de krav som följer av vattenförvaltningsförordningen uppnås, dvs. det strängaste kravet gäller oavsett vilket direktiv kravet kommer ifrån (4 kap. 7 § VFF). Användning av undantag och för- klarandet av vattenförekomster som kraftigt modifierade får inte hindra eller äventyra mål eller krav som följer för ett skyddat om- råde. Det medför att särskilda kvalitetskrav ska utformas för vatten- förekomster i dessa områden.

Enligt vattenmyndigheterna förutsätter en sammanvägning av de tre direktivens krav att det finns underlag om vattenrelaterade kva- litetskrav i områdenas bevarandeplaner. Finns inga särskilda krav an- givna beslutas miljökvalitetsnormer i första hand utifrån kraven som följer av vattenförvaltningsförordningen.160

160Se exempelvis Vattenmyndigheten, Förvaltningsplan för vatten 2022–2027, Bottenvikens vattendistrikt, s. 193 och bilaga 7.

279

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

4.12.8Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

Miljöfarlig verksamhet

I 9 kap. miljöbalken finns bestämmelser med krav på tillstånd eller anmälan för miljöfarliga verksamheter. Vad som är en miljöfarlig verksamhet framgår av 9 kap. 1 § miljöbalken. Enligt bestämmelsen är det exempelvis en miljöfarlig verksamhet att släppa ut avlopps- vatten, fasta ämnen eller gas från mark, byggnader eller anläggningar i mark, vattenområden eller grundvatten. Det är också en miljöfarlig verksamhet att använda mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för exempelvis vattenområden eller grundvatten.

Allt dagvatten som leds bort inom ett detaljplaneområde, som inte görs för en eller några enstaka fastigheters räkning, är att se som avloppsvatten (9 kap. 2 § MB). Avloppsvattnet ska avledas och renas eller tas omhand på annat sätt så att olägenhet för människors hälsa eller miljön inte uppkommer. För detta ändamål ska lämpliga avlopps- anordningar eller andra inrättningar ordnas.

Krav på inrättande av va-anläggning följer i första hand av det krav på avledning och rening av avloppsvatten som finns i 9 kap. 7 § miljöbalken och 12 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

Regeringen får föreskriva att det ska vara förbjudet att utan tillstånd eller innan anmälan har gjorts inrätta eller ändra sådana av- loppsanordningar eller andra inrättningar. Regeringen får också över- låta åt kommunerna att meddela sådana föreskrifter (9 kap. 7 § MB).

Av 13 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd för mindre anläggningar och av 28 kap. miljöprövningsförordningen för allmänna va-anläggningar och andra större va-anläggningar, fram- går att det krävs tillstånd eller anmälan innan en va-anläggning får inrättas. Ansökan om tillstånd för de mindre anläggningarna prövas normalt av den kommunala nämnd som ansvarar för frågor om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd enligt 9 kap. miljöbalken – ofta benämnd miljönämnden (13 § FMH). Ansökan om tillstånd för de större anläggningarna prövas normalt av miljöprövningsdele- gationen vid länsstyrelsen (1 kap. 6 § MPF).

En verksamhet för behandling av avfall (såsom exempelvis han- tering av snö) som i vissa fall är tillstånds- eller anmälningspliktig enligt 9 kap. miljöbalken eller enligt föreskrifter som har meddelats

280

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

med stöd av kapitlet, får tillåtas endast om det finns skäl att anta att den planerade behandlingen kommer att uppfylla kraven i 15 kap. 11 § miljöbalken. Av 15 kap. 11 § miljöbalken framgår att den som hanterar avfall ska se till att hanteringen inte skadar eller orsakar risk för skada på människors hälsa eller miljön. Särskild hänsyn ska tas till:

1.den risk som hanteringen kan innebära för skada på vatten, luft, mark, växter eller djur,

2.de olägenheter som hanteringen kan innebära genom buller eller lukt, och

3.den negativa påverkan som hanteringen kan ha på sådana särskilt skyddade områden som avses i 7 kap., på andra områden av sär- skild betydelse för miljön eller på landskapet i övrigt.

En bestämmelse med koppling till frågor om vatten- respektive dricksvattenförsörjning finns i 9 kap. 6 f § miljöbalken. Bestämmelsen avser täkter av naturgrus. Enligt 9 kap. 6 f § miljöbalken får natur- grustäkter inte tillåtas bl.a. om naturgrusförekomsten är betydelse- full för nuvarande eller framtida dricksvattenförsörjning och täkten kan medföra en försämrad vattenförsörjning.

Hälsoskydd

I 9 kap. miljöbalken finns bestämmelser om skydd av människors hälsa. Det handlar om de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljö- balken och bestämmelserna om hälsoskydd i 9 kap. miljöbalken. Bestämmelserna innebär bl.a. att bostäder och lokaler för allmänna ändamål ska brukas på ett sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer. Ägare eller nyttjanderättshavare till berörd egendom ska vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att hindra uppkomsten av eller undanröja olägenheter för människors hälsa (9 kap. 9 § MB).

Av förarbetena framgår att med lokaler för allmänt ändamål avses samlingslokaler, lokaler för vård, undervisning och hygienisk behand- ling, idrottsanläggningar, badanläggningar, hotell och liknande.161

Vidare anges i 9 kap. miljöbalken att anläggningar för grundvatten- täkter ska inrättas och användas på ett sådant sätt att olägenheter för

161Se prop. 1997/98:45, Del 2, s. 115.

281

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

människors hälsa inte uppkommer. En kommun får införa tillstånds- plikt för inrättande och användning av grundvattentäkter (9 kap.

10§ MB). När bestämmelsen infördes behölls möjligheten för kom- munen att kunna bestämma om krav på bygglov för anordnande eller ändring av grundvattentäkter (jfr 9 kap. 8 § första stycket 5 PBL). Skälet för detta var att underlätta planmässig hantering av grund- vattenfrågan när nya områden planläggs.162

Om det inte krävs tillstånd enligt 11 kap. för anläggningarna får en kommun föreskriva att det ändå ska krävas tillstånd av kom- munen eller anmälan till denna, för att inrätta och använda en ny anläggning för grundvattentäkt i områden där knapphet på sött grund- vatten råder eller kan befaras uppkomma. Detta gäller om det behövs för att hindra att olägenheter för människors hälsa ska uppkomma. Kommunen får också föreskriva om anmälningsplikt för sådana an- läggningar som redan finns inom angivna områden (9 kap. 10 § MB).

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får även i andra fall än som avses i 10 § meddela de föreskrifter som behövs till skydd mot olägenheter för människors hälsa. Regeringen får också överlåta åt kommunen att meddela sådana föreskrifter (9 kap. 12 § MB). Kommunala föreskrifter som meddelas till skydd mot olägenheter för människors hälsa får dock inte medföra onödigt tvång för allmänheten eller annan obefogad inskränkning i den en- skildes frihet (9 kap. 13 § MB).

Mer detaljerade föreskrifter finns i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. I förordningen har regeringen bl.a. före- skrivit att en bostad ska ha tillgång till vatten i erforderlig mängd och av godtagbar beskaffenhet till dryck, matlagning, personlig hygien och andra hushållsgöromål (33 §).

Tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheter enligt 38 § för- ordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd omfattas dess- utom av särskilda regler som anges i förordningen om verksamhets- utövares egenkontroll (1998:901).

162Se prop. 1997/98:90 s. 167 och 168.

282

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

4.12.9Vattenverksamhet

I 11 kap. miljöbalken finns bestämmelser om vattenverksamhet och vattenanläggningar.

Av 11 kap. 3 § miljöbalken framgår att med vattenverksamhet avses:

1.uppförande, ändring, lagning eller utrivning av en anläggning i ett vattenområde,

2.fyllning eller pålning i ett vattenområde,

3.bortledande av vatten från ett vattenområde,

4.grävning, sprängning eller rensning i ett vattenområde,

5.en annan åtgärd i ett vattenområde som syftar till att förändra vattnets djup eller läge,

6.bortledande av grundvatten eller utförande av en anläggning för detta,

7.tillförsel av vatten för att öka grundvattenmängden eller utför- ande av en anläggning eller en annan åtgärd för detta, eller

8.markavvattning.

Med termen vattenområde avses ett område som täcks av vatten vid högsta förutsebara vattenstånd. Med termen markavvattning avses en åtgärd som utförs för att avvattna mark, när det inte är fråga om avledande av avloppsvatten, eller som utförs för att sänka eller tappa ur ett vattenområde, eller för att skydda mot vatten, när syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål (11 kap. 2 § MB).

Uttrycket bortledande av vatten (vattenuttag) i punkterna 3 och 6 omfattar exempelvis bortledande för dricksvatten (vattenförsörj- ning), bevattning, processvatten, vatten för tillverkning av konstsnö, vatten för utvinning av värme eller kyla. Det omfattar också bortled- ande i skadeförebyggande och skadeavhjälpande syfte. Även bort- ledande av grundvatten omfattas av bestämmelsen, liksom tillförsel av vatten för att öka grundvattenmängden (infiltration). Punkten 5 om åtgärder i ett vattenområde som syftar till att förändra vattnets djup eller läge avser dock endast ytvatten.

Definitionen av vattenverksamhet omfattar inte alla åtgärder i och med vatten. Exempelvis faller bad och båtfart utanför, liksom

283

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

utledande av annat vatten än avloppsvatten i ett vattenområde eller i en grundvattentillgång, om utledandet inte sker för att öka grund- vattenmängden.163

Av 11 kap. 5 § miljöbalken framgår att bortledande av vatten för vattenförsörjning, värmeutvinning eller bevattning också kallas vatten- täkt. Vattentäkter omfattas av vissa särbestämmelser, bl.a. rådighet (se avsnitt 4.14.2 avseende lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet). Möjligheten att förklara ett mark- eller vatten- område som vattenskyddsområde enligt 7 kap. miljöbalken är också begränsad till vattentäkter (se mer om detta i avsnitt 9.4.2).

För vattenverksamheter krävs som huvudregel ett tillstånd eller en anmälan (11 kap. 9 och 9 a §§ MB). I förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter finns ytterligare bestämmelser om tillstånd och anmälan av vattenverksamhet.

Två exempel på anmälningspliktig vattenverksamhet är:

•uppförande av en anläggning, fyllning eller pålning i ett vatten- drag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattendra- get uppgår till högst 500 kvadratmeter,

•uppförande av en anläggning, fyllning eller pålning i ett annat vattenområde än vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattenområdet uppgår till högst 3 000 kvadratmeter (19 § förordningen om vattenverksamhet).

Ansökan om tillstånd till vattenverksamhet prövas av mark- och miljödomstol, medan anmälan om vattenverksamhet ska göras till försvarsinspektören för hälsa och miljö, länsstyrelsen eller kom- munen (11 kap. 9 b § MB). Det finns en nedre gräns för tillstånd- och anmälningsförpliktelsen, om det är uppenbart att varken all- männa eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena (11 kap. 12 § MB).

Ansökan om markavvattning prövas av länsstyrelsen (11 kap. 9 b § MB, se även 7 kap. 19 eller 20 § lagen med särskilda bestäm- melser om vattenverksamhet). Markavvattning får inte utföras utan tillstånd.164 Det finns ett bemyndigande om att regeringen får före- skriva om tillståndsplikt för andra åtgärder som utförs för att av- vattna mark, i de fall åtgärden kan förväntas få en bestående negativ

163Se Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 juni 2023, JUNO), kommentaren till 11 kap. 3 §.

164Se prop. 1997/98:45 Del 2 s. 134.

284

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

effekt på växt- och djurlivet (11 kap. 13 § MB). Regeringen har för närvarande inte meddelat några sådana föreskrifter.

Regeringen får även förbjuda markavvattning där det är särskilt angeläget att våtmarker bevaras (11 kap. 14 § MB). Länsstyrelsen får meddela dispens från ett sådant förbud. En förutsättning för dispens kan vara att området som berörs i princip saknar betydelse från naturskyddssynpunkt.165 Tillståndsmyndigheten är inte formellt bun- den av dispensbeslutet. I 4–4 c §§ förordningen om vattenverksam- heter framgår det var i landet som det finns ett förbud avseende markavvattning.

För befintliga markavvattningar krävs inte tillstånd för att utföra rensningar med syftet att bibehålla vattnets djup eller läge (11 kap. 15 § MB). Det finns även ett underhållsansvar för den som äger en vattenanläggning, såsom en markavvattningsanläggning (11 kap. 17 § MB). Underhållet ska genomföras så att det inte uppkommer skada för allmänna eller enskilda intressen genom ändringar i vattenför- hållandena.

Bestämmelser om anmälnings- och tillståndsplikt enligt miljö- balken finns också i miljöprövningsförordningen och i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Tillstånds- plikt för vattenverksamhet kan också följa av 7 kap. 28 a § miljöbalken.

För reservvattentäkter gäller samma krav som för ordinarie vatten- täkter. Närmare om vad som gäller för reservvattentäkter framgår av Livsmedelsverkets handbok i krisberedskap och civilt försvar för dricksvatten166.

Av 11 kap. 11 § miljöbalken regleras när tillstånd för vattenverk- samhet inte behövs. Detta gäller exempelvis för vattentäkt för en- eller tvåfamiljsfastighets eller jordbruksfastighets husbehovsförbruk- ning eller värmeförsörjning.

Sådan förbrukning från yt- eller grundvattentäkter anses typiskt sett inte inverka menligt på vattenförhållandena. Enligt förarbetena avses med husbehovsförbrukning användning av vatten för hushålls- ändamål, bad, tvätt och rengöring i villor och lantgårdar. Vidare innefattas vattning av kreatur167, mjölkbehandling och annat vanligt lantbruksgöromål. Dit hör också vattentäkter för bevattning av träd- gård, som huvudsakligen är avsedd för eget behov. Enligt förarbet-

165Se prop. 1997/98:45 Del 2 s. 136.

166Se Livsmedelsverkets handbok i krisberedskap och civilt försvar för dricksvatten, modul 3 s. 43.

167Jfr MÖD:s dom den 21 december 2020 i mål nr M 1853-20.

285

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

ena kan också vattentäkt för mindre hantverk omfattas. Däremot räknas inte som husbehovsförbrukning användning av vattnet för en industri, handelsträdgård eller tvättinrättning och inte heller för jord- bruksbevattning.168

Underlåtenhet att söka tillstånd, då sådant krävs, kan föranleda ingripanden genom föreläggande eller förbud av tillsynsmyndighet enligt 26 kap. 9 § miljöbalken samt straffansvar för otillåten miljö- verksamhet enligt 29 kap. 4 § första stycket miljöbalken.

I en ansökan eller anmälan behöver vattenuttagets effekt på vatten- förekomsten beskrivas (22 kap. 1 och 2 §§ MB).

Beroende på typ av vattenverksamhet och om verksamheten är tillstånds- eller anmälningspliktig prövas verksamheterna av mark- och miljödomstol, länsstyrelse eller kommun (11 kap. 9 b § MB). I vissa fall kan en vattenverksamhet också räknas som en tillstånds- eller anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. 1 § miljö- balken. I sådana situationer kan prövningen av vattenverksamheten och den miljöfarlig verksamheten samordnas i mark- och miljödom- stol.

I tillståndet beskriver prövningsmyndigheten när vatten får tas ut och under vilka förutsättningar.

4.12.10 Miljötillsyn

I miljöbalken finns också särskilda bestämmelser om tillsyn och hur denna ska bedrivas (26 kap. MB).

Av bestämmelserna framgår bl.a. att en verksamhetsutövare ska bedriva en egenkontroll av verksamheten enligt 26 kap. 19 § miljö- balken. Ansvaret gäller för all verksamhet av betydelse för miljö- balkens syfte oavsett om det avser näringsverksamhet eller åtgärder som vidtas av någon privat. Kraven är dock olika beroende på verk- samhetens art, men hälso- och miljöeffekterna av verksamheten är avgörande.169

Kraven på egenkontroll är desamma oavsett om en verksamhet har ett äldre tillstånd eller om verksamheten har fått tillstånd efter miljöbalkens införande. Egenkontrollen innebär att verksamhets- utövaren fortlöpande ska planera, kontrollera och följa upp sin verk-

168Se prop. 1997/98:45, Del 2 s. 133.

169Se prop. 1997/98:45, Del 2 s. 279.

286

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

samhet. Omfattningen av egenkontrollen beror på verksamhetens storlek och miljöpåverkan.

Regeringen har i förordningen om verksamhetsutövares egen- kontroll utfärdat närmare bestämmelser om egenkontrollen. För- ordningen är tillämplig på yrkesmässigt bedriven anmälnings- eller tillståndspliktig verksamhet eller åtgärder enligt 9 kap. eller 11–14 kap. miljöbalken. De regler som anges i förordningen är minimiregler för egenkontrollen och innehåller bl.a. bestämmelser om dokumenta- tionskrav rörande organisationsfrågor och skyldighet att meddela till- synsmyndigheten vid haverier. Naturvårdsverket och Socialstyrelsen får meddela ytterligare föreskrifter om tillämpningen av förord- ningen. Naturvårdsverket får dessutom meddela föreskrifter om kontroll av miljöfarliga verksamheter enligt 9 kap. Naturvårdsverket har utfärdat föreskrifter (NFS 2000:15) om genomförande av mät- ningar och provtagningar i vissa verksamheter.

Naturvårdsverket har antagit allmänna råd (NFS 2001:2) om verksamhetsutövarens egenkontroll. Naturvårdsverket har även gett ut en handbok (2001:3) om egenkontroll.

För uppföljningen av att bestämmelserna i miljöbalken efterlevs finns tillsynsmyndigheter. Tillsynen bygger bl.a. på egenkontrollen och utgår från principen om omvänd bevisbörda, dvs. att det är verksamhetsutövaren som genom sin egenkontroll ska kunna visa för myndigheten att denne har klarat av de krav som hänsynsreglerna i miljöbalken och olika beslut och domar ställer på verksamhets- utövaren, samt att denne kan visa upp resultat som tydliggör detta.170

Tillsynsmyndigheten kan kräva förslag på kontrollprogram oav- sett om verksamheten är tillståndspliktig eller inte.171 Tillsynsmyn- digheten kan också begära att verksamhetsutövaren lämnar förslag till förbättrande åtgärder. Begäran om sådan uppgift kan kombineras med föreläggande om utredning eller undersökning (26 kap. 22 § MB). Enligt praxis anses det dock inte vara möjligt att förelägga en verk- samhetsutövare att redovisa förslag på tekniska lösningar.172

Vilken myndighet som är tillsynsmyndighet över en viss verk- samhet framgår av 2 kap. miljötillsynsförordningen (2011:13).

När det gäller vattenverksamheter är länsstyrelsen tillsynsmyn- dighet avseende vattenuttag. Länsstyrelsen kan avbryta ett vatten-

170Se Naturvårdsverkets handbok om egenkontroll s. 63.

171Se prop. 1997/98:45, Del 2 s. 280.

172Se MÖD 2004:23 och MÖD 2004:67.

287

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

uttag som inte har ett tillstånd om det bedöms orsaka skada i naturen (jfr 2 kap. 29 § miljötillsynsförordningen). Under perioder av torka kan länsstyrelsen också besluta om att förbjuda vattenuttag.

Ansvaret för tillsyn av dagvatten åligger kommunernas miljö- nämnder (se avsnitt 4.13.5). Detta gäller också för tillsyn av allmänna anläggningar för vattenförsörjning (se avsnitt 4.13.2).

Bestämmelserna i 26 kap. 19 § miljöbalken och i förordningen om verksamhetsutövares egenkontroll är i vissa avseenden straffsank- tionerade, dvs. kan i vissa fall omfattas av bestämmelserna i 29 kap. 5 § miljöbalken. I 2 kap. 1–3 §§ förordningen (2012:259) om miljö- sanktionsavgifter har miljösanktionsavgift förts in för överträdelse av vissa dokumentationskrav.

4.13Lagen om allmänna vattentjänster

4.13.1Inledning

I detta avsnitt beskriver vi de krav på och den process för vatten- frågor som finns i lagen om allmänna vattentjänster. Beskrivningen avser bestämmelser med koppling till de vattenfrågor som ingår i vårt uppdrag i första hand frågor om dagvattenhantering och dricks- vattenförsörjning.

Bestämmelser med koppling till vattenförsörjning återfinns i tio paragrafer (1, 2, 6, 9, 12, 13, 33, 43, 44 och 53 b §§ LAV). Bestäm- melser med koppling till hushållning med vatten finns i två paragrafer (10 och 24 §§ LAV). I lagen finns en specifik bestämmelse om dagvatten (2 § LAV).

Innehållet i och förarbetena till de mest relevanta bestämmelserna beskrivs nedan.

Inledningsvis kan tydliggöras att bestämmelserna i lagen om allmänna vattentjänster gäller parallellt med bestämmelserna i plan- och bygglagen och miljöbalken. Närmare beskrivning av kommunens respektive va-huvudmannens ansvar enligt lagen om allmänna vatten- tjänster finns i avsnitt 8.3.5.

288

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

4.13.2Vattenförsörjning

Av 1 § lagen om allmänna vattentjänster framgår att ett av syftena med lagen är att säkerställa att vattenförsörjning ordnas i ett större sammanhang, om det behövs med hänsyn till skyddet för män- niskors hälsa eller miljön.

Av förarbetena framgår att utgångspunkten för va-lagstiftningen är att det i första hand är en uppgift för det allmänna att ordna vattenförsörjning, när det med hänsyn till hälsoskyddet behövs i ett större sammanhang för viss befintlig eller blivande bebyggelse. Bak- grunden till detta är att tillgång till vattentjänster anses vara ett primärbehov och en förutsättning för en tillfredsställande levnads- standard. Det finns också praktiska skäl för ett offentligt ägande. Att kommunen behåller rådigheten över va-resurserna underlättar den kommunala planeringen, såväl i stort som i den mer specifika situa- tionen enligt plan- och bygglagstiftningen. Det hjälper kommunen också att leva upp till sitt ansvar enligt författningarna på miljö- och hälsoskyddsområdet.173

Även allmänintresset av en för samhället och medborgarna väl fungerande vattenförsörjning medför att det demokratiska inflytan- det över verksamheten måste värnas. Ett ytterligare skäl för offentligt ägande är regeringsformens bestämmelser om normgivning. Huvud- mannens beslut om taxa och allmänna bestämmelser för anläggningens användning har ansetts vara av sådant slag att de faller under reger- ingsformens normbegrepp.174

Kravet på hänsyn till miljön var nytt i samband med lagens in- förande. Av förarbetena175 framgår att det vid den aktuella tidpunk- ten rådde stor enighet om att miljöintressena skulle ha ett större utrymme i en modern va-lag än tidigare. Vidare framgår att för att miljöskyddsrekvisitet ska anses vara uppfyllt, krävs att det kan för- väntas att den allmänna va-anläggningen förhindrar eller åtminstone väsentligt motverkar påtagliga olägenheter för miljön. I förarbetena angavs också att det i dessa sammanhang är viktigt att försöka till- godose intresset av en god hushållning med naturresurserna. Detta skulle inte vara en särskild grund för kommunens utbyggnadsskyl- dighet eftersom det inte rimligen kunde begäras att kommunen skulle behöva bygga ut en allmän anläggning bara för att exempelvis öka

173Se prop. 2005/06:78 s. 26 och 27.

174Se prop. 2005/06:78 s. 26 och 27.

175Se prop. 2005/06:78 s. 46.

289

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

möjligheterna att återföra avloppsvattnets näringsämnen till krets- loppet. Hushållningsaspekten borde i stället tillgodoses i samband med hur man ska ordna och driva en allmän va-anläggning. I för- arbetena resonerade regeringen kring konsekvenserna av lagens nya skyddsintresse för miljön. I detta sammanhang angavs följande.176

En av miljöhänsyn motiverad utbyggnadsskyldighet kan medföra att be- byggelsen i större utsträckning kommer att försörjas med allmänna vattentjänster. Det kan exempelvis gälla omvandlingsområden och rena fritidsområden där hälsoskyddsskälen av någon anledning hittills inte har räckt till för att få en sådan försörjning till stånd. Miljöhänsynen får sannolikt också betydelse för utbyggnaden av allmänna dagvattenan- läggningar – särskilt i tätbebyggda områden som inte omfattas av en detaljplan och där kravet på en sådan planreglering tidigare ansetts hindra en utbyggnad. Miljöhänsynen kommer förmodligen också att öka ut- rymmet för andra tekniska lösningar för dagvattenanläggningen än det konventionella bortledandet. Olika former av lokalt omhändertagande kan förväntas bli allt vanligare i områden utanför den centrala stads- bebyggelsen.

För användarna kommer dagvattentjänsterna i övrigt inte att te sig annorlunda. För huvudmannens hantering av detta avloppsvatten kräver dock miljöaspekten förändringar. Om dagvattenanläggningen inrättas på grund av miljöhänsyn, måste dagvattenhanteringen också ta sikte på att undanröja eller motverka de befarade risker för miljöstörningar som motiverat anläggningen, exempelvis genom att rena dagvattnet. Det innebär i sin tur, enligt va-lagens nuvarande avgiftsregler, att kostnaden för en sådan från miljösynpunkt behövlig rening i princip får ingå i underlaget för beräkningen av avgifter för dagvattentjänsten.

Som vissa remissinstanser har anfört kan det dock ifrågasättas om den i det här sammanhanget nytillkomna miljökostnaden i sin helhet skall bäras av va-kollektivet. Det stämmer inte med den annars i miljösamman- hang tillämpade principen att det är förorenaren som skall betala. En hel del av föroreningarna kan visserligen antas på olika sätt härröra från bebyggelseområdet som sådant. Det kan komma från tak- och fasad- material på byggnaderna och från verksamheter som drivs i området. En stor andel kommer dock från annat håll. Åtminstone i storstädernas stadskärnor, som tillhör de områden där rening av dagvattnet kan be- hövas, lär fordonstrafiken utgöra den främsta föroreningskällan. Detta talar för att väghållaren eller den som annars svarar för allmänna platser inom verksamhetsområdet i större omfattning bör bära kostnaderna för dagvattenhanteringen än som följer av de nuvarande bestämmelserna i 25 § va-lagen. Det är inte orimligt att de särskiljbara kostnaderna för avledande och rening delas mellan dessa kostnadsbärare och va-kollek- tivet enligt vad som är skäligt med hänsyn till den berörda allmänna markens omfattning och va-kollektivets nytta av vattentjänsten.

176Se prop. 2005/06:78 s. 45 och 46.

290

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

När förutsättningarna för utbyggnadsskyldigheten är uppfyllda, bör även fortsättningsvis gälla att den anläggning som behövs skall komma till stånd "så snart det kan ske". Naturligtvis innebär skyldigheten att det inte räcker med att initialt bygga en anläggning, utan att va-tjänsterna skall ordnas så länge behovet kvarstår. Kommunen måste alltså se till att den allmänna va-anläggningen består och fyller sin uppgift på ett god- tagbart sätt så länge den behövs.

I 2 § lagen om allmänna vattentjänster finns en definition av termen vattenförsörjning. Enligt denna avses med vattenförsörjning till- handahållande av vatten som är lämpligt för normal hushållsanvänd- ning.

Av förarbetena framgår att sådant vatten som uppfyller kraven på dricksvatten i Livsmedelsverkets föreskrifter om dricksvatten får anses vara lämpligt för normal hushållsanvändning. Va-huvudmannen är inte utan ett särskilt åtagande skyldig att tillhandahålla sådana vattentjänster av annan mängd eller kvalitet än vad som behövs för normalt hushållsändamål.177

Av 6 § lagen om allmänna vattentjänster framgår att kommunen har det övergripande ansvaret för att inom sitt område anordna vatten- försörjning genom allmänna va-anläggningar, om vattenförsörjningen med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön behöver ordnas i ett större sammanhang för en viss befintlig eller blivande bebyggelse. Vid kommunens bedömning av behovet ska särskild hän- syn tas till förutsättningarna att tillgodose behovet av en vattentjänst genom en enskild anläggning som kan godtas med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön.

Om kommunen kommer fram till att vattenförsörjningen be- höver ordnas i ett större sammanhang och tillgodoses genom en all- män va-anläggning ska kommunen, enligt samma bestämmelse, be- stämma det verksamhetsområde inom vilket vattentjänsten eller vattentjänsterna behöver ordnas.

Möjligheten för kommunen att ta särskild hänsyn tas till förut- sättningarna att tillgodose behovet av en vattentjänst genom en en- skild anläggning trädde i kraft den 1 januari 2023. Förarbetena till bestämmelsen beskrivs närmare i avsnitten 8.3.5 och 9.4.5.

En allmän va-anläggning kan bl.a. bestå av vattenverk, reserv- oarer, tryckstegringsstationer och ledningsnät. Den som äger en all- män va-anläggning kallas huvudman.

177Se prop. 2005/06:78 s. 133 och 136.

291

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

Huvudmannens ansvar för den allmänna va-anläggningen går fram till en förbindelsepunkt (12 och 13 §§ LAV). Därefter har fastig- hetsägaren ansvar för de va-installationer som finns inom fastigheten (jfr definition av termen förbindelsepunkt i 2 § LAV).178

Hur förvaltningen av kommunala va-anläggningar kan vara orga- niserad framgår av beskrivningen i avsnitt 6.2.3.

Fastighetsägare som har en fastighet inom en allmän va-anlägg- nings verksamhetsområde ska som huvudregel betala en avgift för anläggningen (24–38 §§ LAV). Se mer om detta i avsnitt 4.13.6.

4.13.3Vattentjänstplan

Från den 1 januari 2023, men med tillämpning från den 1 januari 2024, gäller nya bestämmelser med krav på att det i varje kommun ska finnas en aktuell vattentjänstplan (6 a–6 d §§ LAV). Av bestämmel- serna framgår att vattentjänstplanen ska innehålla kommunens långsiktiga planering av hur behovet av allmänna vattentjänster ska tillgodoses. En vattentjänstplan ska också innehålla kommunens be- dömning av vilka åtgärder som behöver vidtas för att de allmänna va- anläggningarna ska fungera vid en ökad belastning på grund av skyfall.

Kommunfullmäktige beslutar om antagande och ändring av vatten- tjänstplanen och ska minst vart fjärde år pröva om vattentjänstplanen är aktuell med hänsyn till behovet av allmänna vattentjänster.

Se mer om regleringen, förarbetena och hanteringen av vatten- tjänstplanerna i avsnitt 8.3.3 och 8.3.5.

4.13.4Vattenhushållning

Enligt 10 § lagen om allmänna vattentjänster ska en allmän va-anlägg- ning ordnas och drivas så att den uppfyller de krav som kan ställas med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön och med hänsyn till intresset av en god hushållning med naturresurser. När det är förenligt med anläggningens huvudsakliga ändamål, bör den ordnas och drivas så att också andra allmänna intressen som har be- hov av anläggningen kan tillgodoses.

178Se prop. 2005/06:78 s. 57 och 134.

292

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

Av förarbetena framgår att med andra allmänna intressen avses i första hand räddningstjänstens behov av släckvatten.179

4.13.5Dagvattenhantering

Dagvattenhantering är en vattentjänst inom ramen för lagen om all- männa vattentjänster. Detta framgår av att bortledande av dagvatten ingår i definitionen av termen avlopp (2 § LAV). Enligt definitionen avses med avlopp bortledande av dagvatten och dränvatten från ett område med samlad bebyggelse eller från en begravningsplats, bort- ledande av spillvatten eller bortledande av vatten som har använts för kylning, medan vattentjänster definieras som vattenförsörjning och avlopp (va). Förarbetena och de utmaningar som finns i förhållande till denna definition beskrivs i avsnitt 8.3.2.

Lagen innehåller inte några särbestämmelser för dagvatten (se dock frågan om skyfall ovan i avsnitt 4.13.3).

4.13.6Avgifter

I 24–38 §§ lagen om allmänna vattentjänster finns bestämmelser om avgifter för vattentjänsterna, s.k. anläggningsavgifter och bruknings- avgifter. Av bestämmelserna framgår bl.a. att en fastighetsägare ska betala en avgift för en allmän va-anläggning, om fastigheten 1. finns inom va-anläggningens verksamhetsområde, 2. är bebyggd eller enligt en detaljplan är avsedd för bebyggelse och 3. behöver, eller har nytta av, bortledande av vatten från allmän platsmark (26 § LAV).

Avgifterna delas upp i löpande brukningsavgifter och en anlägg- ningsavgift som betalas vid inträde i VA-kollektivet – oftast vid an- slutningen (29 § LAV). Båda avgifterna kan innehålla olika delavgif- ter för dricksvatten, avlopp respektive dagvattenhantering. Dessa olika avgifter kan också innehålla både fasta och rörliga delar.

Avgifterna får inte överskrida det som behövs för att täcka de kostnader som är nödvändiga för att ordna och driva va-anläggningen (30 § LAV).

Avgifterna ska bestämmas så att kostnaderna fördelas på de av- giftsskyldiga enligt vad som är skäligt och rättvist. Om vattentjänst- erna för en viss eller vissa fastigheter på grund av särskilda omstän-

179Se prop. 2005/06:78 s. 55, 59, 60 och 137.

293

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

digheter medför kostnader som i beaktansvärd omfattning avviker från andra fastigheter i verksamhetsområdet, ska avgifterna bestäm- mas med hänsyn till skillnaderna. Avgifterna ska fördelas mellan fastighetsägare och andra avgiftsskyldiga enligt vad som är skäligt med hänsyn till den berörda allmänna platsmarkens omfattning och fastighetsägarnas nytta av vattentjänsten (31 § LAV).

Kommunen får meddela föreskrifter om taxan. Kommunen får också överlåta åt huvudmannen att bestämma avgifternas belopp enligt beräkningsgrunder i kommunens taxeföreskrifter (34 § LAV).

Det är kommunfullmäktige i varje kommun som beslutar om taxans utformning och nivåerna. Svenskt Vatten har tagit fram ett normal- förslag som en kommun kan välja att använda och som baserar sig på bestämmelserna i lagen om allmänna vattentjänster och rättspraxis.

Även om en kommun normalt finansierar sina va-kostnader med avgifter är det inget som hindrar en kommun från att skjuta till skatte- medel eller låta intäkter från brukningsavgifter finansiera utbyggnad eller vice versa. I teorin skulle en kommun kunna ha en enda fast avgift oavsett förbrukning, en s.k. ”flat rate”, eller enbart en rörlig avgift per kubikmeter förbrukat vatten.180

Om en fastighetsägare inte betalar va-avgiften får va-huvudmannen under vissa förutsättningar stänga av vattenförsörjningen (43 § LAV).

Vi återkommer till frågan om va-avgifter i avsnitten 8.3.5, 9.4.5, 10.6.1, 10.6.4 och 10.12.4.

4.13.7Tillsyn

Av 51 § lagen om allmänna vattentjänster framgår att länsstyrelsen utövar tillsynen över att kommunen fullgör skyldigheten enligt 6 § lagen om allmänna vattentjänster att tillgodose behovet av vatten- tjänster. Länsstyrelsen får förelägga kommunen att fullgöra skyldig- heten. Ett sådant föreläggande får förenas med vite.

180Se Svenskt Vattens rapport Kommentarer till 2022 års taxestatistik, 2022, s. 5.

294

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

4.14Annan närliggande reglering

4.14.1Anläggningslagen

Anläggningslagen (1973:1149) (AL) innehåller bestämmelser om in- rättande av gemensamhetsanläggning, dvs. en anläggning som är ge- mensam för flera fastigheter och som tillgodoser ändamål av stadig- varande betydelse för dem (1 § AL). Exempel på sådana anläggningar är enskilda vägar, va-ledningar, grönområden, parkeringar, garage och vattentäkter. Lagen gäller dock inte för en allmän vatten- eller avloppsanläggning. För dessa gäller i stället lagen om allmänna vatten- tjänster som omfattas av vårt uppdrag. Vi nämner anläggningslagen i detta avsnitt just för att beskriva att regleringen av anläggningar är uppdelad beroende på typ av anläggning.

En anläggningsförrättning handläggs av lantmäterimyndighet (4 § AL). Särskilda bestämmelser finns dels för inrättande av en gemen- samhetsanläggning som regleras i en detaljplan eller områdesbestäm- melser (6 a, 9 och 18 §§ AL), dels för inrättande av en gemensam- hetsanläggning i ett område som inte omfattas av en detaljplan eller områdesbestämmelser (10 § AL).

För en gemensamhetsanläggnings utförande och drift utgör de deltagande fastigheterna en särskild samfällighet (14 § AL). Sam- fälligheten förvaltas enligt bestämmelserna i skatteförfarandelagen (2011:1244).

4.14.2Lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet

Lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet är tillämplig på vattenverksamheter och vattenanläggningar parallellt med bestämmelser om sådana i miljöbalken. Till skillnad från bestäm- melserna om vattenverksamheter i miljöbalken har bestämmelserna i denna lag egentligen ingen anknytning till miljöfrågor. I stället handlar bestämmelserna i första hand om rådighet över vatten, olika slags vattensamfälligheter och avgifter vid vattenverksamhet.

Lagen är exempelvis tillämplig vid bildandet av en markavvatt- ningssamfällighet (3 kap.). Det är miljödomstolen som är prövnings- instans.

295

Gällande rätt för vattenfrågor

SOU 2023:72

Lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet har inte några reglerade kopplingar till bestämmelserna i plan- och bygglagen. Lagen nämns här i första hand för att visa på hur många regelverk som innehåller bestämmelser om vattenverksamheter och vatten- anläggningar. En bestämmelse som dock är intressesant är 2 kap. 10 § som har koppling till frågan om vattenbrist och vattenhushåll- ning. Enligt paragrafen är den som bedriver en vattenverksamhet eller råder över en vattentillgång skyldig att vid allvarlig vattenbrist avstå det vatten som är oundgängligen nödvändigt för den allmänna vattenförsörjningen eller för något annat allmänt behov, om vatten- bristen orsakas av torka eller någon annan jämförlig omständighet. Den som lider skada genom att avstå vatten har rätt till skälig ersätt- ning. Länsstyrelsen får vid vite förelägga den som bedriver verksam- heten eller råder över vattentillgången att iaktta sin skyldighet. Läns- styrelsen får då bestämma att beslutet ska gälla även om det överklagas.

Bestämmelsen överfördes med språkliga ändringar från den tidi- gare vattenlagen i samband med miljöbalkens införande. Av för- arbetena till vattenlagen framgår att bestämmelsen (2 kap. 9 § VL) innebar att den som råder över vatten kan bli skyldig att tåla att vattentillgången avslås för ett allmänt behov, exempelvis vid torka och andra exceptionella förhållanden. Skyldigheten skulle gälla även om den som råder över vattnet har tillstånd till en vattentäkt. Vatten- rättshavaren borde dock tillerkännas skälig ersättning i sådana fall då det skulle vara uppenbart oskäligt att avståendet skulle ske gratis.181 Så vitt känt har länsstyrelserna inte behövt använda denna förelägg- andemöjlighet.

Se närmare om frågan om vattenbrist i avsnitt 9.4.2.

4.15Krav på regionala vattenförsörjningsplaner

Vattenförsörjningsplan som begrepp utvecklades inledningsvis inom ramen för miljömålssystemet och riktade sig då främst till landets kommuner. Den första regionala vattenförsörjningsplanen togs fram av Göteborgsregionen 2003.

År 2010 tog Sveriges geologiska undersökning fram en rapport182 för att stödja kommuner och länsstyrelser i deras arbete med vatten-

181Se prop. 1981/82 :130 s. 88 och 410.

182Se SGU:s rapport 2009:24.

296

SOU 2023:72

Gällande rätt för vattenfrågor

försörjningsplanering. I rapporten förordade Sveriges geologiska under- sökning att länsstyrelserna bör initiera ett arbete med vattenförsörj- ningsplan, eftersom frågan om dricksvattenförsörjning blivit alltmer regional.

De första länsvisa regionala vattenförsörjningsplanerna togs fram av länsstyrelserna i Dalarnas, Kronobergs och Skånes län 2012.

År 2019 gav regeringen samtliga länsstyrelser i uppdrag att kart- lägga och analysera vattensituationen på regional och lokal nivå i respektive län.183 Som en följd av detta och efter förslag från Dricks- vattenutredningen184 samt enligt en åtgärd i vattenmyndigheternas åtgärdsprogram, tog Havs- och vattenmyndigheten i samarbete med Boverket, Sveriges geologiska undersökning, SMHI och Livsmedels- verket fram en vägledning för länsstyrelsernas regionala vattenför- sörjningsplanering år 2020. Av vägledningen framgår att målet med de regionala vattenförsörjningsplanerna är att dels ge kommunerna ett bra underlag vid deras planering, dels underlätta regionalt sam- arbete avseende exempelvis gemensamma tekniska system för vatten- försörjning. Även dricksvattenproducenterna uppges ha nytta av planen. Planen kan också användas som ett vägledande underlag vid bedömningen av när verksamheter och åtgärder ska tillståndsprövas eller omfattas av tillsyn enligt 9 och 11 kap. miljöbalken. Slutligen uppges den regionala vattenförsörjningsplanen vara värdefull vid Trafikverkets planering för nya väg- och järnvägar.

I vägledningen förordas att dricksvattenförsörjningen, i den regio- nala vattenförsörjningsplanen, hanteras i sitt fulla sammanhang, dvs. både avseende enskild vattenförsörjning för hushåll och verksam- heter och andra vattenbehov för exempelvis industri och jordbruk. Det inledande arbetet med vattenförsörjningsplanen bör, enligt väg- ledningen, inkludera framtagandet av en översiktlig analys som in- kluderar vattenanvändningen och framtida vattenbehov, vilka yt- och grundvattenresurser som nyttjas respektive kan nyttjas för dricks- vattenförsörjning, samt andra viktiga frågeställningar som kan påverka regionens dricksvattenförsörjning. Sådana frågeställningar kan exem- pelvis handla om stora exploateringsprojekt eller infrastruktursats- ningar, klimatförändringarnas påverkan, områden med risk för vatten- brist eller översvämningsrisk samt beredskapsfrågor. Resultatet av

183Se regeringens beslut den 2 maj 2019 i ärende N2019/01827/DL.

184Se SOU 2016:32.

297

5 Nordisk utblick

5.1Kapitlets innehåll

I det här kapitlet gör vi en nordisk utblick och beskriver regelverket för vattenfrågor vid planläggning och byggande i Danmark, Finland och Norge.

I arbetet med beskrivningen har vi i första hand utgått från den information som finns på ländernas hemsidor1, men också ifrån be- skrivningar i olika rapporter, vägledningar och litteratur på området. Vi har också varit i kontakt med representanter från ländernas an- svariga departement, myndigheter eller universitet för att säkerställa att vi har uppfattat regelverket och systemen för vattenplanering rätt.2

5.2Sammanfattande jämförelse

Kännetecknande för de nordiska länderna är att kommunerna pri- märt ansvarar för den fysiska planeringen. Trots likheter skiljer sig länderna åt när det handlar om antal planinstrument, vilka förvalt- ningsnivåer som ansvaret för planinstrumenten finns på, vilket infly- tande den nationella nivån har i den fysiska planeringen samt plan- instrumentens lagstadgade och juridiskt bindande status.3

Även när det gäller regleringen av vattenfrågor finns likheter mel- lan hur den svenska, danska, finländska och norska lagstiftningen ser ut. Det finns också stora skillnader exempelvis avseende regleringen om hantering av dagvatten och hur vattendirektivet har genomförts.

När det gäller frågan om hantering av dagvatten har både Danmark och Finland, till skillnad från Sverige, en tydlig reglering avseende

1Se www.retsinformation.dk, www.lovdata.no och www.finlex.fi/sv/.

2Se svar i mejl från Finland den 23 november 2022, från Norge den 6 december 2022, och från Danmark den 18 januari 2023.

3Se Boverkets rapport 2020:29 s. 46–52.

299

Nordisk utblick

SOU 2023:72

hur frågan ska bedömas vid planläggning, vid prövning av bygglov och som vattentjänst. Även Norge har viss reglering av dagvatten och har nyligen tagit fram nya bestämmelser som träder i kraft den 1 januari 2024. Den nya regleringen innehåller fler verktyg för kom- munerna och innebär bl.a. att dagvatten i största möjliga utsträck- ning ska hanteras inom fastigheten.

När det gäller vattenförvaltningen har samtliga länder bindande mål/miljökvalitetsnormer som är specifika för varje vattenföre- komst. En skillnad är dock att Danmark har valt att fokusera nästan enbart på den problematik som följer av övergödning och använd- ning av nitrater och fosfor och således inte på andra föroreningar. Danmark och Finland har genomfört bestämmelserna om kraftigt modifierade vatten så att flera olika typer av påverkan inkluderas medan Sverige än så länge endast tillämpar dessa bestämmelser i huvudsak för vattenkraft. Möjligheten att fastställa mindre stränga krav används av Sverige och Danmark och i begränsad utsträckning av Finland, men inte på ett konsekvent sätt länderna emellan. Sverige är ensamt om att bestämma mindre stränga krav även för kraftigt modifierade vatten. Finland är ensamt av de fyra länderna om att ha genomfört både möjligheterna till undantag från de s.k. försämrings- och äventyrandeförbuden för s.k. blandningszoner och gränsöverskri- dande föroreningar. Även Danmark har infört s.k. blandningszoner.

I Finland och Norge finns inte något reglerat krav på att ta hän- syn till vattenförekomsters miljömål vid planläggning. Däremot krävs i Finland parallellt ett särskilt vattentillstånd och vid pröv- ningen av detta ska hänsyn tas till vattenförekomstens miljömål.

INorge kan kommunen däremot i kommunplanen eller regulerings- planen besluta om miljökvalitet och gränsvärden för föroreningar i området. De norska kommunerna kan dock inte i en plan besluta begränsningar avseende utsläpp som är strängare än de som gäller enligt föroreningslagen, dvs. enligt norska miljöbestämmelser.

Även myndighetsstrukturen för förvaltningen av vattenkvali- teten ser olika ut i länderna. I Danmark och Finland utförs arbetet med och bestäms vattenförekomsters miljömål och åtgärdsprogram på nationell nivå. Detta för med sig att det i Danmark också finns stora möjligheter för regeringen att ingripa vid kommunal planlägg- ning och vid behov lägga in sitt veto. I Finland och Danmark är också vatten- och havsförvaltningen mer integrerade än i Sverige som har skiljt på förvaltningarna mer.

300

SOU 2023:72

Nordisk utblick

5.3Danmark

5.3.1Inledning

I Danmark regleras användningen av mark- och vattenområden i planlagen (planloven) från 2018. För att uppföra byggnader krävs bygglov (byggetilladelse) enligt byggnadslagen (byggeloven).

För vattenplanering och andra vattenfrågor finns flera regelverk. Havsplaneringen sker enligt havsplanlagen (lov om maritim fysisk planlægning). Övrig vattenplanering finns i vattenplaneringslagen (lov om vandplanlægning) som också innehåller bestämmelser om åtgärdsprogram. Miljömålen för vattenplaneringen fastställs enligt förordningen om fastställande av miljömål (bekendtgørelse om fastlæggelse af miljømål for vandløb, søer, kystvande, overgangsvande og grundvan).

Frågor om dricksvattenförsörjning och avrinningsområden för allmän vattenförsörjning regleras i lagen om vattenförsörjning (vandforsyningsloven). Vattensektorns ekonomiska och organisa- toriska förutsättningar regleras i vattensektorslagen (vandsektorloven).

När det gäller översvämningsfrågor och kommunala riskhan- teringsplaner finns bestämmelser i lagen om bedömning och han- tering av risken för översvämningar från vattendrag och sjöar (lov om vurdering og styring af oversvømmelserisikoen fra vandløb og søer) respektive i förordningen om bedömning och riskhantering av översvämningar från hav, fjordar eller andra delar av territorialhavet (bekendtgørelse om vurdering og risikostyring for oversvømmelser fra havet, fjorde eller andre dele af søterritoriet).

Andra regelverk med koppling till vattenfrågor är miljöskydds- lagen (miljøbeskyttelseloven) och lagen om betalningsföreskrifter för avloppsreningsverk m.m. (lov om betalingsregler for spilde- vandsforsyningselskaber).

303

Nordisk utblick

SOU 2023:72

5.3.2Plansystemet

Figur 5.2 Danmarks planeringssystem

		Nationella planeringsuppdrag
	Stat	•	Översikt över nationella intressen i kommunal planläggning
		•	Nationell planredogörelse
		•	Nationell planredogörelse
		•	Nationella plandirektiv


		Kommunal planstrategi


		Kommunplan
Kommun
Kommun
				Lokalplan

Bygglovsansökan

Källa: Med utgångspunkt i figur i Boverkets rapport 2020:29 s. 38.

Danmark har tre nationella planinstrument.

1.Översikt över nationella intressen i kommunplanläggningen (Oversigt over statslige interesser i kommuneplanlægningen).

2.Nationella planredogörelser (Landsplanredegørelser).

3.Nationella plandirektiv (landsplandirektiv).

Ansvaret för de nationella planinstrumenten ligger hos den natio- nella planmyndigheten, Erhvervsstyrelsen, och formellt hos närings- ministern (Erhvervsministeren). Näringsministern samordnar alla sektorsintressen och står i många fall över de andra sektors- departementen och dess statsråd gällande beslut med påverkan på mark- och vattenanvändningen. I och med denna tydliga ansvarsför- delning är det i Danmark klart för kommunerna vilken aktör de bör vända sig till på nationell nivå gällande frågor kring markanvändning. Det finns också tydliga etablerade kanaler för kommunikation mel- lan stat och kommun att använda sig av.

På den lokala nivån finns planinstrument såsom kommunplan (motsvarande svensk översiktsplan fast med bindande verkan) och

304

SOU 2023:72

Nordisk utblick

lokalplan (motsvarande svensk detaljplan). Ansvaret för att ta fram dessa ligger hos kommunerna. Kommunplanen ska ha en giltighets- tid på 12 år. Kommunplanen ska vidare ha en huvudstruktur som anger de övergripande målen för kommunens utveckling och mark- användning. Kommunfullmäktige ska verka för att kommunplanen genomförs.

Även en kommunplanstrategi, som innehåller politiska strategier för kommunens utveckling de kommande åren, tas fram för varje mandatperiod. Kommunplanstrategin är en del av det danska plane- ringssystemet och vägleder prioriteringarna i kommunplanen.

Förutom nationella planredogörelser och kommunplanstrategin så är alla planinstrument delvis eller helt juridiskt bindande med regulativa krav på mark- och vattenanvändningen.

I och med den danska kommunreformen 2007 försvann den re- gionala planeringsnivån och nu finns inget formellt regionalt plane- ringsansvar kvar.

De danska kommunerna har ett relativt stort självbestämmande, men de har inte samma uttalade planeringsansvar som i Sverige. År 2017 skedde ändringar i planlagstiftningen med målsättning att ge kommunerna större makt för den fysiska planeringen. Detta genom att bl.a. minska statens möjligheter till invändningar, dvs. att kunna stoppa ett planförslag genom vetorätt.

Med reformen avgränsades möjligheten till statlig invändning till fyra områden i översikten över de nationella intressena:

1.nationella tillväxt- och utvecklingsintressen,

2.natur- och miljöskydd,

3.kulturmiljö och landskapsbevarande, och

4.nationella och regionala anläggningar.

Inom ramen för punkten natur- och miljöskydd ingår bl.a. att kom- munernas planläggning ska medverka till att nå vattendirektivets målsättning om en begränsad övergödning av vattenmiljön samt att kommunerna i sin fysiska planering ska säkerställa att erforderligt skydd av dricksvattentäkter upprätthålls (områder med særlige drikkevandsinteresser).

Kommunerna måste beakta de krav som anges från nationell nivå i översikten över de nationella intressena. Om kommunerna inte gör

305

Nordisk utblick

SOU 2023:72

det så kan man från statens sida göra en invändning. Det sker då oftast under kommunplaneprocessen. Översikten är på så sätt regulativ och innehåller krav som kommunerna ska beakta i sin planläggning. Invändningar kan ske från statlig nivå om kommunerna inte efter- lever detta. Det görs formellt sett av näringsministern. När det gäller kommunplanen är det enbart näringsministern som har möjlighet att invända. Ministrar från andra departement kan dock be närings- ministern om detta. För lokalplanen kan varje sektorsansvarig minister göra egna invändningar. Genom att begränsa invändningar till kom- munplanen kan motstående sektorsintresse lösas redan i det skedet.

Den nationella planredogörelsen tas fram vart fjärde år av närings- ministern. Planredogörelsen är visionärt och strategiskt orienterad och kan på så sätt bidra till att underlätta för kommunerna i deras strategiska val över frågor som rör markanvändningen. Det finns formellt sett inga krav på vad redogörelsen ska innehålla eller om- fatta, förutom en skrivelse om att den ska redovisa särskilda för- hållanden av betydelse för planeringen i huvudstadsområdet. Den nationella planredogörelsen berör frågor som rör hela landet, och som kommunerna har svårigheter att lösa själva, såsom energi och transport. Andra frågor som vanligtvis ingår är behov av bostadsbyg- gande, befolkningstillväxt och landsbygdsfrågor. Planredogörelsen ses av kommunerna som ett planeringsunderlag som underlättar för- ståelsen av statens prioriteringar.

Ytterligare ett nationellt planinstrument som staten har till sitt förfogande för att ingripa i den fysiska miljön är nationella plan- direktiv. Planinstrumentet ger staten möjlighet att ta över hela eller delar av kommunernas planering och kan gälla för ett specifikt geo- grafiskt område (såsom Fingerplanen i huvudstadsområdet) eller be- röra frågor som gäller i hela landet. Ett exempel är från 2019 då man tog fram ett direktiv om utvecklingsområden i den danska kust- zonen som berörde 16 danska kommuner. Nationella plandirektiv har blivit vanligare sedan den regionala planeringsnivån i Danmark försvann med kommunreformen 2007.

Utöver de tre lagstadgade nationella planinstrumenten finns andra nationella strategier från de andra arealministerierna (ministe- rier med ansvar för olika sektorer som kan ha relevans för den fysiska mark- och vattenanvändningen). I Danmark är det främst departe- ment med ansvar inom energi, klimat och natur som har handlings-

306

SOU 2023:72

Nordisk utblick

planer och policydokument med stor påverkan på den fysiska mark- och vattenanvändningen.4

5.3.3Krav vid planläggning

I planlagen finns särskilda övergripande bestämmelser för planlägg- ning i:

•kustområden (kap. 2a),

•byar (kap. 2b),

•huvudstadsregionen (kap. 2c),

•för butiksändamål (kap. 2d), och

•för tillfälliga bosättningsorter för flyktingar (kap. 2e).

När det gäller planläggning i kustområden innebär bestämmelserna en generell restriktivitet för ny bebyggelse på ett sätt som liknar svensk strandskyddslagstiftning.

I huvudstadsregionen handlar bestämmelserna om att säkerställa att huvudprinciperna i den s.k. fingerstadsstrukturen fortsätter. Sär- skild hänsyn ska tas till kollektivtrafiken och de gröna kilarna.

I planloven finns också bestämmelser om vad den kommun- planen ska innehålla respektive vilka bestämmelser stadsplanen inte får motsäga (kap. 4).

Kommunplanen ska exempelvis innehålla riktlinjer för:

•lokalisering av tekniska anläggningar,

•låggolvsytor, inklusive placeringen av låggolvsytor som kan åter- ställas som våtmarker,

•skydd av naturvårdsintressen, som utgörs av naturområden med särskilda naturvårdsintressen, inklusive befintliga Natura 2000- områden på land och andra skyddade naturområden samt ekolo- giska förbindelser, potentiella naturområden och potentiella eko- logiska förbindelser, samt för prioritering av kommunstyrelsens naturarbete inom kartan Grön Danmark,

4Se Boverkets rapport 2020:29 s. 37–40.

307

Nordisk utblick

SOU 2023:72

•fastställande av områden som kan utsättas för översvämning eller erosion samt fastställande av riskreducerande åtgärder för att skydda mot översvämning eller erosion genom planering av stads- utveckling, särskilda tekniska installationer, förändrad markan- vändning m.m. i de angivna områdena,

•befrielse från mark för ny bebyggelse eller införande av åtgärder för att skydda mot översvämning, när området löper betydande risk för översvämning,

•användning av vattendrag, sjöar och kustvatten, och

•markanvändning i kustnärhetszonen.

Kommunplanen får inte motsäga exempelvis:

•åtgärdsprogram som har utfärdats med stöd av vattenplane- ringslagen (se avsnitt 5.3.5),

•den kommunala riskhanteringsplanen enligt 3 kap. lagen om be- dömning och hantering av översvämningsrisker från vattendrag och sjöar och förordningen om bedömning och riskhantering av översvämningar från hav, fjordar eller andra delar av territorial- vattnet, och

•havsplan enligt lagen om havsplanering eller förslag till ny havs- plan eller förslag till ändringar i havsplanen, när förslaget offent- liggörs för samråd.

Kommunplanen ska åtföljas av en redogörelse för planens förutsätt- ningar inklusive bl.a.:

•skyddade områden i enlighet med annan lagstiftning och eventu- ella områdesreservationer i enlighet med sektorslagstiftning eller konstruktions- och bygglagstiftning,

•regler om åtgärdsprogram som utfärdats med stöd av vattenpla- neringslagen, och

•kommunplanens samstämmighet med anvisade områden med särskilda dricksvattenintressen och avrinningsområden för all- män vattenförsörjning utanför dessa (se 11 a § 1 a § 2 och 3 i lagen om vattenförsörjning m.m. samt med regler som har utfär-

308

SOU 2023:72

Nordisk utblick

dats med stöd av 11 a § andra stycket vattenlagen m.m. för myn- digheternas förvaltning inom de angivna områdena),

När kommunfullmäktige utser naturområden finns bestämmelser med kriterier för prioriteringsordning. Som ett tredje kriterium gäl- ler sådana naturområden som samtidigt bidrar till andra ändamål, bl.a. klimatanpassning och klimatförebyggande arbete, en bättre vattenmiljö eller rekreation. I arbetet med att utse befintliga och po- tentiella naturområden måste kommunfullmäktige säkerställa sam- stämmighet med angränsande kommuners beteckning av befintliga och potentiella naturområden.

Lokalplanen får inte strida mot kommunplanen och inte heller mot exempelvis:

•regler om åtgärdsprogram,

•en kommunal riskhanteringsplan, eller

•en havsplan (kap. 5).

I lokalplanen ska ramar för innehållet i de enskilda delarna av kom- munen fastställas med avseende på bl.a.:

•användning av vattenförekomster och utformning av anlägg- ningar på vattenförekomster i ett stadsomvandlingsområde inom eller i samband med en hamns täckningsarbeten, och

•fastställande av riskreducerande åtgärder för att skydda mot över- svämning eller erosion genom planering av stadsutveckling, sär- skilda tekniska installationer, förändrad markanvändning m.m. i de utpekade områden som kan utsättas för översvämning eller erosion (se 11 a § 1, nr 18).

I lokalplanen kan det ingå bestämmelser om exempelvis:

•användning av vattenförekomster i ett stadsomvandlingsområde, (se 11 d § inom eller i samband med en hamns täckningsarbeten),

•utformning av anläggningar på vattenförekomster i ett område för stadsomvandling (se 11 d § inom eller i samband med en hamns täckningsarbeten, inklusive inneslutning och återfyllning, etablering av fasta installationer och placering av fasta eller för- ankrade anordningar eller föremål samt placering av fartyg som

309

Nordisk utblick

SOU 2023:72

är avsedda att användas för annat än navigering, muddring eller grävning etc.,), och

•installation av anläggningar för insamling av regnvatten från tak för användning av toalettspolning och tvätt i maskiner som ett villkor för idrifttagning av nya byggnader.

Vi kan konstatera att det danska kravet på att planläggning inte får strida mot åtgärdsprogrammen inte har någon motsvarighet i den svenska plan- och bygglagen (se vidare i avsnitt 7.2.12).

5.3.4Havsplanering och annan vattenplanering

I havsplaneringslagen (lov om maritim fysisk planlægning) finns det danska regelverket för havsplanering. Syftet med lagen är att:

1.främja ekonomisk tillväxt, utveckling av marina områden och ut- nyttjande av marina resurser på en hållbar grund,

2.bidra till att uppnå de mål för havsplaneringen som fastställs i denna lag,

3.beakta samspelet mellan land och hav, och

4.stärka det gränsöverskridande samarbetet i enlighet med bestäm- melserna i Förenta nationernas havsrättskonvention från 1982.

I lagen finns en tydlig avgränsning av bestämmelsernas tillämpnings- område. Lagen omfattar inte verksamhet som endast tjänar försvars- ändamål eller nationell säkerhet. Lagen omfattar inte heller kustvat- ten när det gäller användningar som omfattas av riktlinjerna i kom- munala planer (jfr 11 a § 20 planlagen).

I övrigt innehåller lagen bestämmelser om bl.a. målen med havspla- nering, allmänhetens deltagande i havsplaneringsprocessen, havspla- nens rättsverkningar, användning och utbyte av data samt samarbete med EU:s medlemsländer respektive samarbete med länder utanför EU.

310

SOU 2023:72

Nordisk utblick

5.3.5Vattenförvaltning och miljökvalitetsnormer

I vattenplaneringslagen (lov om vandplanlægning) finns det danska regelverket för övrig vattenplanering. Lagen syftar till att skapa en ram för skydd och förvaltning av ytvatten och grundvatten i linje med vattendirektivet, som:

1.förhindrar ytterligare försämring och skyddar och förbättrar sta- tusen för akvatiska ekosystem och, när det gäller deras vatten- behov, även statusen för terrestra ekosystem och våtmarker som är direkt beroende av akvatiska ekosystem,

2.främjar en hållbar vattenanvändning som bygger på ett långsiktigt skydd av tillgängliga vattenresurser,

3.syftar till ett utökat skydd och förbättring av vattenmiljön, bl.a. genom särskilda åtgärder för att successivt minska utsläpp, ut- släpp och spill av prioriterade ämnen,

4.säkerställer en successiv minskning av föroreningen av grundvatt- net och förhindrar ytterligare förorening av detta, och

5.bidrar till att mildra effekterna av översvämningar och torka.

Av lagtexten framgår att det är Miljödepartementet (miljöministern) som är ansvarig vattenplaneringsmyndighet för landets avrinnings- distrikt. Miljöministern ska för varje avrinningsdistrikt utarbeta en grundläggande analys. Miljöministern ska också fastställa och speci- ficera särskilda miljömål för avrinningsdistrikten, för enskilda yt- vattenförekomster och för grundvattenförekomster, inbegripet regler om konstgjorda och kraftigt modifierade ytvattenförekomster, tids- frister för uppnåendet av miljömålen och mindre stränga miljömål.

Miljöministern får exempelvis beteckna ett ytvattenområde som konstgjort eller kraftigt modifierat, om:

1.de förändringar av områdets hydromorfologiska egenskaper som är nödvändiga för att uppnå god ekologisk status kommer att ha betydande negativa effekter på

a)miljön i allmänhet,

b)navigering, inbegripet hamnanläggningar, eller fritidsverksamhet,

c)verksamhet som ansvarar för lagring av vatten,

311

Nordisk utblick

SOU 2023:72

d)vattenreglering, översvämningsskydd, dränering, eller

e)annan lika viktig verksamhet för hållbar mänsklig utveckling, och

2.de nyttiga ändamål som avses med vattenföredragarens artificiella eller modifierade egenskaper inte rimligen kan uppnås på annat sätt som är ett betydligt bättre miljöalternativ på grund av tek- niska svårigheter eller oproportionerliga kostnader.

Fastställandet av en ytvattenförekomst som artificiell eller kraftigt modifierad får inte permanent utesluta eller hindra uppnåendet av särskilda miljömål i andra vattenförekomster inom avrinningsdistriktet. Reglerna ska ses över minst vart sjätte år. Enligt miljömålsförordningen (Bekendtgørelse om miljømål for overfladevandområder og grund- vandsforekomster) finns 598 sådana ytvattenförekomster av samman- lagt cirka 8 509 sammantaget. Som jämförelse har Sverige cirka 24 000 ytvattenförekomster varav ungefär samma antal vattenförekomster är förklarade som kraftigt modifierade eller artificiella (konstgjorda).

För varje avrinningsdistrikt ska miljöministern dessutom upp- rätta ett eller flera register över skyddade områden, som inbegriper

1.skyddade dricksvattenförekomster,

2.skyddade skaldjur,

3.områden som är utpekade som badplatser,

4.relevanta internationella naturskyddsområden, och

5.näringskänsliga områden.

Ministern uppdaterar och granskar löpande registren.

Miljömålen har bindande verkan och fastställs i miljömålsförord- ningen. Förordningen för perioden 2022–2027 är omfångsrik och omfattar över 1 700 sidor. Även om miljömålen fastställs i form av exempelvis god ekologisk status eller potential samt god kemisk status är det i huvudsak problem med övergödning som förord- ningen avser.

För varje avrinningsdistrikt ska därutöver ett särskilt åtgärdspro- gram fastställas. Åtgärdsprogrammet fastställs i form av en förordning (Bekendtgørelse om indsatsprogrammer for vandområdedistrikter) och är bindande på ett liknande sätt som i Sverige för myndigheter och kommuner. Miljöstyrelsen ansvarar för genomförandet av

312

SOU 2023:72Nordisk utblick

åtgärdsprogrammen och beslutar om bidrag till att genomföra åtgärderna.

Syftet med åtgärdsprogrammen är att nå de miljömål som har fastställts. Även delåtgärdsprogram får fastställas. Avsikten är att alla nya eller reviderade åtgärder som fastställs i ett åtgärdsprogram ska vara i drift inom tre år. Åtgärdsprogrammen ska ses över och upp- dateras minst vart sjätte år. Förslag till åtgärdsprogram tas fram av de kommuner som finns inom avrinningsdistriktet. Åtgärdspro- grammen är detaljerade, därmed omfattande, och pekar ut exakt vilka vattenförekomster där en åtgärd ska genomföras. Exempelvis säger åtgärdsprogrammen vilka vattenförekomster där åtgärder ska genomföras för att minska påverkan från dagvatten (regnbetingede udløb). Om kommunerna finner att åtgärderna som programmet pekar ut inte är de mest miljö- och kostnadseffektiva kan de ansöka till Miljöstyrelsen om att genomföra andra åtgärder och då också an- söka om finansiering av åtgärden. Miljöstyrelsen kan på samma sätt besluta att genomföra andra åtgärder om dessa bevisligen är minst lika miljö- och kostnadseffektiva som de fastställda åtgärderna.

Miljöministern ska för varje avrinningsdistrikt också upprätta en avrinningsområdesplan (förvaltningsplan) som ska underrätta be- rörda myndigheter och allmänheten om planer för att förbättra miljöstatusen i avrinningsdistriktets vattenförekomster, om medlen för att uppnå önskad miljöstatus och om en tidplan för detta. Planen avser en period på 6 år.

I Bekendtgørelse om krav til udledning af visse forurenende stoffer til vandløb, søer, overgangsvande, kystvande og havområder regleras i 8 § möjligheten att utse blandningszoner runt utsläpps- punkter. Det är miljömyndigheten som får utse sådana zoner. Miljö- myndigheten ska ange vilka miljökvalitetsnormer som får överskri- das, inklusive i vilken utsträckning.

Livsmedels- och jordbruksministern övervakar ytvatten- och grundvattenstatusen samt de skyddade områdena. Ministern utar- betar program för övervakning av ytvatten- och grundvattenstatus och för övervakning av skyddade områden. Ministern upprättar också ett sammanhängande och övergripande övervakningsnätverk inom varje avrinningsdistrikt och fastställer närmare bestämmelser för till- handahållande, innehåll, form och genomförande av program samt för övervakningsnätverket.

313

Nordisk utblick

SOU 2023:72

5.3.6Dricksvattenförsörjning

I lagen om vattenförsörjning (lov om vandforsyning) finns bestäm- melser om bl.a. planering för dricksvattenförsörjning, tillstånd för vattenuttag, avledning av vatten, förhållandet mellan offentlig vat- tenförsörjning och konsumenternas ansvar samt borrning efter vat- ten. Syftet med lagen är att säkerställa att:

1.utnyttjandet och det därmed sammanhängande skyddet av vat- tenförekomster sker efter en övergripande planering och efter en samlad bedömning av vissa allmänna överväganden,

2.en samordning av den befintliga vattenförsörjningen i syfte att på lämpligt sätt använda vattenförekomster,

3.en planerad utbyggnad och drift av en tillräcklig och kvalitativ tillfredsställande vattenförsörjning, och

4.kvalitetskrav för dricksvatten för att skydda människors hälsa.

Lagen syftar till att säkerställa principen om kostnadstäckning, inklusive miljö- och resursrelaterade kostnader, och prissättning med stimulanseffekt samt öppenhet för vattenkonsumenter. Dess- utom ska hänsyn tas till lämpligt bidrag från vattenanvändarna och till principen om att förorenaren betalar.

Miljöministern fastställer regler för vilka vattenförekomster som ska utses som dricksvattenförekomst inom respektive avrinnings- distrikt.

Ministern får utarbeta nationella planer för vattenförsörjningen. Kommunfullmäktige ska upprätta planer för hur vattenförsörj- ningen ska organiseras, inklusive vilka allmänna vattenförsörjningar som försörjningen ska baseras på och vilka försörjningsområden de enskilda allmänna vattenförsörjningarna ska ha. En vattenförsörj- ningsplan kan upprättas helt eller delvis i samarbete med andra kom- muner.

Av lagen framgår också att kommunfullmäktige årligen ska rap- portera olika slags vatteninformation till databasen för grundvatten, dricksvatten, råvaror, miljö- och geotekniska data (Jupiterdatabasen).

Kommunfullmäktige ska se till att bestämmelserna i lagen följs och övervakar också utformningen och driften av vattenförsörj- ningssystemen. Uppfyller vattnet i ett vattenförsörjningssystem inte föreskrivna kvalitetskrav, kan kommunfullmäktige beordra att an-

316

SOU 2023:72

Nordisk utblick

läggningen måste upphöra tillfälligt eller för alltid, eller på andra åt- gärder, inklusive att konsumenterna måste vidta säkerhetsåtgärder. Likaså om vattnet bedöms vara hälsofarligt eller om det enligt kom- munstyrelsens gottfinnande finns en närliggande fara för att vattnet i ett vattenförsörjningssystem kan bli hälsofarligt.

5.3.7Översvämning och dagvattenhantering

I lagen om bedömning och hantering av risken för översvämningar från vattendrag och sjöar (lov om vurdering og styring af over- svømmelserisikoen fra vandløb og søer) finns bestämmelser om riskområden och riskhanteringsplaner. Lagen syftar till att fastställa en ram för bedömning och hantering av översvämningsrisker från vattendrag och sjöar för att minska översvämningarnas negativa in- verkan på människors hälsa, miljön, kulturarvet och den ekonomiska verksamheten.

Av lagen framgår att med termen översvämning avses ett tillfälligt vattentäcke med vatten från vattendrag och sjöar på land som nor- malt inte täcks av vatten.

Enligt lagen ska miljöministern för varje vattendistrikt göra en bedömning av översvämningsrisken. På grundval av denna ska minis- tern utse riskområden där det finns en potentiell betydande över- svämningsrisk eller där sådana måste anses sannolika.

Fastställande av riskområden görs efter förhandling med minis- tern för transport och byggnad och efter samråd med berörda kom- muner. Omprövning av översvämningsrisk och fastställande av risk- områden ska göras vart sjätte år. Kommunfullmäktige ska upprätta en riskhanteringsplan för vart och ett av de utpekade riskområdena.

För bedömning och riskhantering av översvämningar från hav, fjordar eller andra delar av territorialhavet finns förordningen om bedömning och riskhantering av översvämningar från hav, fjordar eller andra delar av territorialhavet (bekendtgørelse om vurdering og risikostyring for oversvømmelser fra havet, fjorde eller andre dele af søterritoriet).

Sedan februari 2018 innehåller planlagen regler om förebyggande planläggning i förhållande till risken för översvämning och erosion (se mer ovan under rubriken Krav vid planläggning). De nya reglerna ger kommunerna möjlighet att vid planläggning kräva att en bygg-

317

Nordisk utblick

SOU 2023:72

herre ska säkerställa att det vidtas förebyggande åtgärder i områden som i kommunplanen är utpekade som riskområden för översväm- ning och erosion. Bestämmelserna gäller för hela kommunen. Till dessa bestämmelser finns också nya vägledningar för kommunens planläggning i förhållande till klimatanpassningsfrågor.5

Frågor om dagvattenhantering hanteras i kommunernas avlopps- plan (spildevandsplan) (jfr 32 § miljöskyddslagen). Samtliga kom- muner har en sådan plan. I planen beskrivs hur kommunens avlopps- vatten och regnvatten ska hanteras. I planen beskrivs både befintliga och planerade, samt både allmänna och enskilda avlopps- och renings- anläggningar/områden. Av planen framgår också hur avloppsvatten och regnvatten ska hanteras utanför avloppsområdena. Avlopps- vattenplanerna revideras löpande och i flera kommuner är man på gång med att separera ledningarna för avloppsvatten och regnvatten så att regnvattnet hanteras lokalt eller bortleds i ett separat system fram till regnvattenbassänger eller vattendrag. Det är också i av- loppsplanen som kommunen kan besluta att koppla ifrån tak- och annat ytvatten från avloppsnätet så att fastighetsägarna själva får hantera detta. Detta görs framför allt i villakvarter och andra bo- stadsområden. I Danmark är avloppsplanen en av kommunernas mest användbara verktyg för att genomföra de kommunala klimat- anpassningsplanerna i den del som avser översvämningsrisk vid regn och skyfall. Rent praktiskt genomförs avloppsplanerna normalt genom kommunala avloppsvattensällskap.6

För bortledning av avloppsvatten eller regnvatten till vattendrag, sjöar och hav krävs tillstånd (jfr 28 § miljöskyddslagen). I detta sam- manhang behöver myndigheterna också följa bestämmelserna i till- kännagivandet om åtgärder i vattendistrikten, som är en del av ge- nomförandet av vattendirektivets miljömål och krav på icke-försäm- ring (jfr 8 § i tillkännagivandet).

5Se https://www.klimatilpasning.dk/media/1913277/vejledning-i-planlaegning-for- forebyggelse-af-oversvoemmelse-og-erosion-2022.pdf, https://www.klimatilpasning.dk/media/598918/klimatilpasningsvejledning_web.pdf (hämtade 2023-01-26).

6Se https://www.klimatilpasning.dk/sektorer/plan/klimatilpasning-i- kommunerne/spildevandsplaner/ (hämtad 2023-01-26).

318

SOU 2023:72

Nordisk utblick

5.4Finland

5.4.1Inledning

I Finland regleras användningen av mark- och vattenområden i markanvändnings- och bygglagen. Detta gäller också för havsplane- ring, hantering av dagvatten och strandskydd.

För byggnader krävs bygglov eller åtgärdstillstånd. Åtgärdstill- stånd krävs också för uppförande och placering av sådana konstruk- tioner eller anläggningar som inte betraktas som byggnader, om åt- gärden inverkar på naturförhållandena, markanvändningen på det omgivande området eller på stads- eller landskapsbilden.

För vattenförvaltningsfrågor finns bestämmelser i lagen om vat- tenvårds- och havsvårdsförvaltningen och fyra underliggande för- ordningar. Bestämmelser har även införts i miljöskyddslagen och vattenlagen. Frågor om vattentjänster såsom dricksvattenförsörj- ning och dagvattenhantering regleras i lagen om vattentjänster. I vat- tenlagen finns bestämmelser om skydd av vattentäkter. Frågor om översvämning regleras i lagen om hantering av översvämningsrisker. Det finns också en lag om samordning av vissa miljörelaterade till- ståndsförfaranden.

Organisatoriskt finns i Finland sex regionförvaltningsverk och 15 närings-, trafik- och miljöcentraler (NTM-centraler). Regionför- valtningsverket är statlig miljötillståndsmyndighet. Dessutom be- handlar regionförvaltningsverket ärenden som gäller anmälnings- pliktig verksamhet som faller inom dess behörighet. NTM-centra- lerna övervakar den kommunala planläggningen och byggandet. Detta gäller särskilt när planläggningen har verkningar som är riksomfattande eller betydande på landskapsnivå eller som påverkar områden som ligger inom statliga myndigheters genomförandeskyl- dighet (66 § markanvändnings- och bygglag). I 3 § lagen om närings, trafik- och miljöcentralerna tydliggörs NTM-centralernas verksam- hetsområden. Dessa inkluderar bl.a. miljövård, markanvändning, styrning av byggandet, vård av kulturmiljön, skydd och ett hållbart nyttjande av naturens mångfald, samt nyttjande och vård av vatten- tillgångarna. Dessutom ska centralerna bevaka allmänna intressen i miljö- och vattenärenden, sköta statens vattenrättsliga tillstånd och privaträttsliga avtal samt sörja för genomförandet av miljö-, vatten- försörjnings- och vattendragsarbeten.

319

Nordisk utblick

SOU 2023:72

5.4.2Plansystemet

Motsvarigheten till plan- och bygglagen i Finland är deras markan- vändnings- och bygglag som enligt 2 § innehåller bestämmelser om planering, byggande och användning av områden samt om projek- tering, uppförande och användning av byggnader. Lagen är under revidering och kommer från den 1 januari 2024 att delas upp i en lag om områdesanvändning och en bygglag.7 Nedan redogör vi för hur lagstiftningen ser ut nu.

Det allmänna syftet med markanvändnings- och bygglagen är i likhet med plan- och bygglagen att reglera områdesanvändningen och byggandet för att på det sättet skapa förutsättningar för en bra livsmiljö och främja en ekologiskt, ekonomiskt, socialt och kultu- rellt hållbar utveckling (1 §). Det är miljöministeriet som, om inte annat anges, är ansvarigt för markanvändnings- och bygglagen och ministeriet ska även sköta den allmänna utvecklingen och styrningen av områdesplaneringen och byggnadsväsendet, inklusive havspla- neringen (17 §).

En del av den statliga planläggningen utgörs av riksomfattande mål för områdesanvändningen som fastställs av statsrådet (4 §). Bered- ningen av målen sköts av Miljöministeriet i samarbete med övriga ministerier, förbund på landskapsnivå och myndigheter och intres- segrupper som berörs av saken (23 §). Därutöver måste Miljö- ministeriet under framtagandeprocessen också bjuda in till offentligt samråd, där medborgare får ge sina synpunkter på de riksomfattande målen. De första målen utfärdades av ansvarigt statsråd i november 2000, för att revideras åtta år senare. År 2017 utfärdades de senaste. Regleringen innehåller totalt 17 mål kring fem teman:

•fungerande samhällen och hållbara färdsätt,

•ett effektivt trafiksystem,

•en sund och trygg livsmiljö,

•en livskraftig natur- och kulturmiljö samt naturtillgångar, och

•en energiförsörjning med förmåga att vara förnybar.

7Se https://www.eduskunta.fi/SV/vaski/HallituksenEsitys/Sidor/RP_139+2022.aspx.

320

SOU 2023:72

Nordisk utblick

Statliga myndigheter ska i sin verksamhet beakta målen, främja möj- ligheterna att uppnå dem och bedöma vilka konsekvenser myndig- heternas åtgärder har för bl.a. områdesanvändningen (24 §). Vid övrig planering ska de riksomfattande målen för områdesanvänd- ningen beaktas så att möjligheterna att uppnå dem främjas (24 §). Miljöministeriet följer upp att hänsyn tas till de riksomfattande målen. På lokal nivå övervakas detta av NTM-centralen.

Nästa steg i planläggningen sker på landskapsnivån. Finland är uppdelat i landskap och en landskapsplan ska tas fram av landskaps- förbund där samtliga kommuner i landskapet är representerade

(26 §). När planen utarbetas ska särskild vikt fästas vid exempelvis:

•att områdesanvändningen är ekologiskt hållbar,

•att vatten- och marksubstanstillgångarna används på ett hållbart sätt, och

•att landskapet, naturvärdena och kulturarvet värnas (28 §).

Förbundet är ansvarigt för att se till att en landskapsplan utarbetas och att planen hålls aktuell och utvecklas i den mån det är nödvän- digt (27 §). Det ska klarläggas vem som ska genomföra planen och vidta de åtgärder den förutsätter (28 §).

Planeringen på kommunal nivå sker genom generalplaner och detaljplaner (4 §). Inom en upprättad generalplan med rättsverkningar eller för en detaljplan gäller landskapsplanen inte men är vägledande för utarbetandet av generalplanen (32 §). Syftet med generalplanen är att i allmänna drag styra samhällsstrukturen och markanvändningen i kommunen (35 §). I generalplanen anges principerna för den efter- strävade utvecklingen och anvisas nödvändiga områden till grund för den detaljerade planläggningen och annan planering samt byggande och annan markanvändning (35 §). En generalplan kan också ut- arbetas etappvis eller delområdesvis (35 §).

Generalplanen godkänns av kommunfullmäktige och ska hållas aktuell i den mån det är nödvändigt (36–37 §§). När generalplanen utarbetas ska följande exempelvis beaktas:

•att samhällsstrukturen fungerar, är ekonomisk och ekologiskt hållbar,

•att vatten och avlopp ordnas på ett ändamålsenligt sätt med tanke på miljön, naturtillgångarna och ekonomin hållbart sätt,

321

Nordisk utblick

SOU 2023:72

•att miljöolägenheterna minskas, samt

•att den byggda miljön, landskapet och naturvärdena värnas (39 §).

Syftet med detaljplanen är att reglera områdesanvändning, byggande och områden i behov av utveckling (50 §). Detaljplanen ska utar- betas så att det skapas förutsättningar att exempelvis den byggda miljön och naturmiljön värnas och särskilda värden i anslutning till dem får inte heller förstöras (54 §).

Kommunerna är ålagda att bedöma detaljplanernas aktualitet. De bör se till att detaljplanerna är aktuella och vid behov vidta åtgärder för att ändra föråldrade planer (60 §). För detaljplaner som har varit i kraft i över 13 år och som till betydande del fortfarande inte har genomförts, gäller att bygglov inte får beviljas för uppförande av en ny byggnad som är av väsentlig betydelse för områdesanvändningen eller miljöbilden, förrän kommunen har bedömt detaljplanens aktu- alitet (60 §). Konstateras det att detaljplanen är föråldrad, kan bygg- lov inte beviljas förrän detaljplanen ändras (61 §).

Det krävs i likhet med Sverige bygglov för uppförandet av en byggnad (125 §). I stället för bygglov kan det sökas åtgärdstillstånd. Ett sådant tillstånd behövs för uppförande och placering av sådana konstruktioner eller anläggningar som inte betraktas som byggnader om åtgärden inverkar på naturförhållandena, markanvändningen på det omgivande området eller stads- eller landskapsbilden (126 §).

5.4.3Krav vid planläggning

Det går att utfärda bestämmelser i landskapsplanen som behövs för att planera och bebygga landskapsområdet (30 § Markanvändnings- och bygglag). Om något område ska skyddas på grund av landskapet, naturvärden, den byggda miljön, kulturhistoriska värden eller andra särskilda miljövärden, kan nödvändiga bestämmelser om detta utfär- das (30 §). Planen som helhet ska tjäna till ledning när generalplaner och detaljplaner utarbetas och ändras samt när åtgärder annars vidtas av myndigheter eller kommuner för att reglera områdesanvänd- ningen (32 §).

Generalplanens generella rättsverkningar är begränsade avseende annan planering så till vida att den endast ska tjäna till ledning när

322

SOU 2023:72

Nordisk utblick

detaljplaner utarbetas och ändras samt när åtgärder annars vidtas för att reglera områdesanvändningen (42 §). Det innebär att myndig- hetsbeslut, som gäller områdesanvändningen, inte ska försvåra genom- förandet av generalplanen (42 §). Generalplanen inverkar inte på be- slutade detaljplaner (42 §) och planen kan utarbetas med syftet att den inte ska ha några rättsverkningar (45 §). Det finns möjlighet för kom- munerna att utarbeta en gemensam generalplan (46–46 a §§).

I detaljplanen kan bestämmelser utfärdas som exempelvis avser förhindrande eller begränsning av skadliga miljökonsekvenser (57 §). Om något område ska skyddas på grund av landskapet, naturvärden eller andra särskilda miljövärden, kan nödvändiga bestämmelser om detta utfärdas i detaljplanen. Skyddsbestämmelserna ska vara skäliga för markägaren (57 §). Detaljplanens rättsverkningar är flera. En sådan är att byggnader inte får uppföras i strid med planen. En annan rättsverkan är att funktioner inom planområdet inte får placeras i strid mot sådana detaljplanebestämmelser som avser att förhindra eller begränsa miljökonsekvenser som är skadliga eller förorsakar störningar (58 §).

Om det inom ett detaljplaneområde finns behov av att anlägga ett dike eller placera en skyddsvall eller en pumpstation som krävs för dikning, tillämpas markanvändnings- och bygglagen om det inte ex- empelvis är så att dikningen till största delen sker utanför detalj- planeområde eller om dikningen kräver tillstånd av regionförvalt- ningsverket eller beslut vid en dikningsförrättning. Då tillämpas i stället vattenlagens 5 kap. (161 a §). Planbestämmelser som gäller verksamheterna kan inte utfärdas.

Vid prövning av bygglov utanför ett område med detaljplan be- döms bl.a. om vattentillgången och avloppsvattnet kan skötas på ett tillfredsställande sätt och utan olägenheter för miljön (135 § 5 och

135§ 3). Vid beskrivningen av ett byggprojekt ska detta omfatta bl.a. en situationsplan (120 § markanvändnings- och bygglagen). I Miljö- ministeriets förordning om planer och utredningar som gäller byg- gande, tydliggörs att i situationsplanen ska det vid behov ingå en be- skrivning av bl.a.:

•vatten- och avloppsledningar med brunnar,

•avloppsledningens placering mellan tomtgräns och den allmänna avloppsledningen, och

323

Nordisk utblick

SOU 2023:72

För område utanför vattentjänstverks ledningsnät visas platsen

–för dricksvattenbrunn och för anläggning av behandling av av- loppsvattnet, och

–för brunnar och områden för infiltration samt utloppet för renat avloppsvatten i områden utan avloppsnät och regn- och grundvattenbrunnar samt behandling av dagvatten och dräne- ringsvatten (5 §).

Vid en ansökan om bygglov ska ansökan inkludera en utredning om byggplatsens grundläggnings- och grundbottenförhållanden samt det grundläggningssätt som dessa förutsätter och andra behövliga åt- gärder (131 § 2 markanvändnings- och bygglagen). I detta ingår att bl.a. beskriva grundvattennivå och olägenheter som föranleds av att den ändras samt översvämningsrisk som föranleds av byggplatsen eller närheten till ett vattendrag (9 § 3 och 4 Miljöministeriets för- ordning om planer och utredningar som gäller byggande).

Till skillnad från regleringen i Sverige återfinns även strand- skyddsbestämmelserna i markanvändnings- och bygglagen. I denna del finns en utmärkande skillnad jämfört med den svenska regler- ingen och det är att frågan om vad som utgör ett strandskydds- område avgörs från fall till fall. Vidare framgår att det i en strandzon som hör till ett strandområde vid hav eller annat vatten inte får upp- föras byggnader om det inte finns en antagen detaljplan eller gene- ralplan, om det särskilt bestämts att en sådan bör användas som grund för bygglov (72 §). Kommunen har dock stora möjligheter att planlägga strandområdet. Efter att ha hört NTM-centralen kan kom- munen i sin byggnadsordning anvisa områden som är undantagna från strandområdesbegränsning (strandskyddet) (72 §). En förut- sättning för detta är att byggande som förutsätter planläggning inte kan förväntas äga rum inom området. En annan förutsättning är att området inte innehåller några särskilda natur- eller landskapsvärden och att det inte finns något behov av att använda området för rekrea- tion (72 §). Kommunens anvisande i byggnadsordningen gäller för högst sex år (72 §).

324

SOU 2023:72

Nordisk utblick

5.4.4Havsplanering och annan vattenplanering

Havsplaner utarbetas och godkänns i Finland av de förbund på land- skapsnivå vars område innefattar territorialvatten (67 b § mark- användnings- och bygglag). Förbunden på landskapsnivå ska bereda havsplanen i samarbete med varandra och havsplanerna ska samord- nas. I samma regel sägs att närmare bestämmelser om havsplanernas utformning, antalet havsplaner, planeringsområdena och tidsfris- terna utfärdas genom förordning av statsrådet.

Syftet med havsplanen är att främja hållbar utveckling och tillväxt vad gäller ett havsområdes olika användningsområden, hållbar an- vändning av havsområdets naturresurser och god status i den marina miljön (67 a §). Enligt detta lagrum ska havsplaneringen granska be- hoven inom olika användningsområden och försöka samordna dessa. Användningsområden som ska granskas är i synnerhet sektorerna för energi, sjötransport, fiske och vattenbruk, turism, rekreation samt bevarande, skydd och förbättring av miljön och naturen. Miljö- mål vid planeringen av havsvården ska uppställas för att utvecklingen ska kunna styras mot en god miljöstatus i den marina miljön (26 d § lag om vattenvårds- och havsvårdsförvaltning).

5.4.5Miljökvalitetsnormer för vatten

Det finländska genomförandet av vattendirektivet benämner direk- tivets mål såsom miljömål och använder termen miljökvalitetsnor- mer endast för kemisk status, i linje med direktivet. Enligt lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltning ska miljömål uppställas vid planeringen av vattenvården och havsvården. Syftet med lagen är att hänsyn ska tas till bl.a. vattnens kvalitet, om vattentillgången är till- räcklig, vattenanvändningen och vattentjänsterna samt till hanter- ingen av översvämningsrisker (1 §). Syftet med målen är att skydda, förbättra och återställa vattnen och Östersjön så att ytvattnens och grundvattnens eller Östersjöns status inte försämras samt att deras status är åtminstone god (1 §).

325

Nordisk utblick

SOU 2023:72

Miljömålen för vattenvården som ska uppnås genom åtgärdspro- grammen är att:

•yt- och grundvattenförekomsternas status inte försämras och att deras status är åtminstone god,

•statusen hos konstgjorda och kraftigt modifierade vattenföre- komsterna inte försämras och att de har minst god ekologisk potential och god kemisk status,

•grundvattenförekomsterna skyddas, förbättras och återställs samt att balansen mellan grundvattenuttag och grundvattenbild- ning säkerställs, och

•en varaktig och betydande ökning av koncentrationer av ämnen som förorenar grundvattenförekomsterna förhindras (21 § lag om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen).

Statsrådet har även utfärdat stadsrådets förordning om ämnen som är farliga och skadliga för vattenmiljön. Syftet med denna förordning är att skydda yt- och grundvattnen samt havsvatten och förbättra deras kvalitet genom att förebygga förorening och risken för förore- ning från farliga eller skadliga ämnen med hjälp av utsläppsförbud, utsläppsgränsvärden och miljökvalitetsnormer (1 §). Målet är att på en gång eller stegvis eliminera utsläpp och läckage av ämnen som är farliga för vattenmiljön i ytvattnen, att stegvis minska utsläpp och läckage av ämnen som är skadliga för vattenmiljön samt att förhindra och begränsa utsläpp av farliga ämnen i grundvattnet (1 §).

Förordningen tillämpas på sådana vattendrag, rännilar, diken och grundvatten som avses i vattenlagen samt på Finlands territorial- vatten och ekonomiska zon (2 §). Bestämmelserna om miljökvali- tetsnormer i 6 § tillämpas dock inte på rännilar och diken (2 §).

Utöver det som föreskrivs i miljöskyddslagens 17 § om förbud mot utsläpp i grundvatten får inte farliga ämnen (punkt E i bilaga 1 till denna förordning) eller ämnen som ingår i en ämnesgrupp (i bilagan till förordningen) släppas ut i grundvattnet vare sig direkt eller indirekt (4 a §). Förbudet gäller inte utsläpp i grundvatten av en ringa mängd av ett nämnt ämne eller av ett ämne i någon nämnd ämnesgrupp, om utsläppet inte försämrar eller äventyrar grundvatt- nets kvalitet nu eller i framtiden (4 a §). Förbudet gäller inte heller hushållsavloppsvatten om utsläppets verkningar inte kan sträcka sig

326

SOU 2023:72

Nordisk utblick

till ett viktigt eller annat för vattenförsörjning lämpligt grundvatten- område, eller till grundvatten som finns på någon annans fastighet eller som är i användning (4 a §). Den som utövar tillståndspliktig eller registreringspliktig verksamhet ska vid behov påvisa för till- synsmyndigheten att utsläppet inte kan orsaka eller riskera försäm- ring av grundvattnets kvalitet (4 a §).

Miljökvalitetsnormer avser halten i vatten eller i biota av ämnen som har identifierats som farliga och skadliga för vattenmiljön, en- ligt vattendirektivet och ett nationellt förfarande och får inte över- skridas (6 §). I det svenska genomförande definieras miljökvalitets- normer avseende ”nationellt genomförande” som särskilt förorenande ämnen och ingår i bedömningen om ekologisk status och inte i bedömningen om kemisk status som i Finland. Om ämnet har fått en miljökvalitetsnorm för biota, ska denna norm användas (6 §). Överskridande av miljökvalitetsnormerna får ske om det beror på att föroreningskällan finns utanför Finlands gränser och effektiva natio- nella åtgärder på inga villkor går att genomföra för att normen inte ska överträdas (6 a §).

Det finns också möjligheter att avvika från en miljökvalitetsnorm inom en blandningszon. Exempelvis kan det genom en ansökan från en verksamhetsutövare utses en sådan zon och då skrivs detta in i miljötillståndet. Inom zonen får miljökvalitetsnormen överstigas för ett särskilt ämne, om normen inte överstigs i någon annan del av yt- vattenförekomsten (6 b §).

Regleringen av s.k. kraftigt modifierade vattenförekomster skiljer sig från den svenska genom att det redan på förordningsnivå tydlig- görs att som konstgjorda respektive kraftigt modifierade vatten- förekomster kan benämnas en konstgjord sjö och kanal som har an- lagts på land, eller en ytvattenförekomst som genom byggande eller reglering eller på annat sätt har modifierats och i vilken det inte längre råder ursprungliga hydromorfologiska förhållanden (22 § lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltning och 5 § statsrådets förordning om vattenvårdsförvaltningen). I den svenska motsvarig- heten vattenförvaltningsförordningen, samt i Havs- och vattenmyn- dighetens föreskrifter, nämns inte byggande uttryckligen som skäl för att förklara en vattenförekomst som kraftigt modifierad. Det svenska genomförandet ligger i detta avseende närmare direktivstex- ten. Vad utredningen förstår kombineras däremot inte s.k. mindre stränga krav och kraftigt modifierat vatten i Finland, utan den senare

327

Nordisk utblick

SOU 2023:72

bedömningen har bedömts som tillräcklig, vilket inte är fallet i Sverige. Sammantaget finns 6 875 ytvattenförekomster i Finland varav 125 har förklarats som kraftigt modifierade i huvudsak avseende vattenkraft.

NTM-centralen ska i åtgärdsprogrammet och havsförvaltnings- planens åtgärdsprogram, med beaktande av principen om bästa praxis från miljösynpunkt, presentera åtgärder genom vilka det för- hindras att miljökvalitetsnormer överskrids till följd av någon annan verksamhet än tillståndspliktig verksamhet (6 §).

5.4.6Vattenförvaltning

Som framgår av Figur 5.1 delar Finland några av sina vattenavrin- ningsområden med Sverige, Norge och Ryssland. Torneälvens avrin- ningsområde delas med Sverige och Tana älvs, Näätämöjokis och Pasvik älvs avrinningsområden delas med Norge. Finland och Ryssland delar 19 avrinningsområden. För de avrinningsområden som delas mellan Finland, Norge och Sverige är det en kombination av interna- tionella konventioner, EU-rätt, nationella avtal (gränsälvsöverens- kommelser) och nationell rätt som styr vattenförvaltningen i bred mening.

Organisatoriskt styr Miljöministeriet vattenvårdsförvaltningen tillsammans med Jord- och skogsbruksministeriet. Statsrådet är den som beslutar om vattenförvaltningsplanerna och åtgärdsprogram- men. Miljöministeriet är också ansvarigt departement för markan- vändnings- och bygglagen.

NTM-centralerna har ett särskilt ansvar för vatten- och havs- vården. Arbetet med att ta fram förvaltningsplaner för vatten sam- ordnas av fem av de 15 NTM-centralerna. Varje NTM-central tar dock fram åtgärdsprogram för sitt geografiska område (2 § stats- rådets förordning om vattenförvaltningsområden).

Markanvändnings- och bygglagen är ett av flera regelverk som ingår i genomförandet av vattenvården och därför är en av de grundläggande åtgärderna inom vattenvården bl.a. planläggning (bilaga 6, xvi, stats- rådets förordning om vattenvårdsförvaltningen).

Närmare bestämmelser om vattenförvaltningen utfärdas genom förordning av statsrådet (6 § lag om vattenvårds- och havsvårdsför- valtningen). Genom förordningen föreskrivs närmare om bl.a.:

328

SOU 2023:72

Nordisk utblick

•typindelningen av ytvatten, bedömningen av konstgjorda och kraf- tigt modifierade ytvatten samt fastställandet av specifika referens- förhållanden för ytvattentyper och valet av referensområden,

•karakteriseringen av grundvatten,

•det närmare innehållet i och utförandet av analyser av vatten- status och vattenanvändning samt ekonomiska analyser av vat- tentjänster,

•övervakningen och programmet för övervakning av vatten, och

•grunderna för klassificering av yt- och grundvatten (10 §).

Ett åtgärdsprogram ska utarbetas inom ramen för förvaltnings- planen, för uppnåendet av de miljömål som har ställts upp för vatten- vården. Åtgärdsprogrammet kan bestå av program för ett eller flera avrinningsområden (12 §). Åtgärdsprogrammet ska innehålla upp- gifter om bl.a.:

•de grundläggande åtgärderna inom vattenvården, såsom kraven om lagstiftning om vatten och miljövård,

•kompletterande åtgärder inom vattenvården, såsom övriga admi- nistrativa och ekonomiska styrmedel, avtal, restaurering av vat- tendrag samt utbildnings- och forskningsprojekt,

•åtgärder inför exceptionella omständigheter, och

•kombinationer av alternativa åtgärder (12 §).

Statliga och kommunala myndigheter samt andra organ som sköter myndighetsuppgifter ska i tillämpliga delar i sin verksamhet beakta förvaltningsplaner och åtgärdsprogram för vattenvård och havs- förvaltningsplanen samt den särskilda åtgärdsplan som utarbetas av- seende havsvården (28 §).

Det finns ett särskilt stöd att söka för vattenvård och havsvård och detta regleras i lagen. Syftet med medlen är att främja åtgärder inom vattenvården och havsvården (6 a §). En förutsättning för bevil- jande av stöd är att åtgärderna/projekten främjar uppnåendet av målen för vattenvården och havsvården (6 g §). Stöd kan sökas av fysiska per- soner, företag och andra sammanslutningar samt av offentliga samfund (6 d §). Stödet söks hos NTM-centralen (6 e §). Det behöver utfär-

329

Nordisk utblick

SOU 2023:72

das en förordning för varje typ av stödåtgärd. För närvarande finns det bara ett stöd att söka (statsrådets förordning om stöd för gips- behandling av jordbruksmark åren 2020–2025). Stödet räknas inte som en skattepliktig inkomst.

I statsrådets förordning om vattenvårdsförvaltning föreskrivs om de utredningar som ska ingå i förvaltningsplanen, om bedömningen och övervakningen av vattnens status samt om upprättandet av för- valtningsplanen (1 §). I förordningen föreskrivs det också om av- gränsning av grundvattenområden och om grunderna för klassifice- ring av grundvattenområden (1 §).

NTM-centralerna ska sammanställa uppgifter om bl.a. följande områden:

•områden, från vilka tas eller avses tas mer än i genomsnitt 10 kubik- meter hushållsvatten per dygn eller för fler än femtio personers behov, och

•områden som ingår i nätverket Natura 2000 och där det för skyd- det av en livsmiljö eller en art är viktigt att bevara eller förbättra vattnets status (4 §).

NTM-centraler ska dessutom samla in uppgifter om mänsklig verk- samhet med väsentlig inverkan på yt- och grundvattnets status, såsom:

•punktbelastning och diffus belastning från bebyggelse, industri, jord- och skogsbruk samt övrig näringsverksamhet, inklusive ut- släpp av sådana ämnen som är farliga och skadliga för vattenmiljön,

•mängden vatten som tas ut för bebyggelsens, industrins samt jord- och skogsbrukets behov och för övriga behov samt för bild- ningen av konstgjort grundvatten, inklusive årstidsvariationer och total årlig efterfrågan, samt vattenförluster,

•byggande och vattenreglering med inverkan på ytvattnets status, och

•annan verksamhet som påverkar vattnens status, inklusive de verksamheter som avses i bilaga II till vattendirektivet (6 §).

NTM-centralerna ska utifrån dessa uppgifter, tillsammans med upp- gifterna om vattnens status, klarlägga de yt- och grundvattenföre- komster där miljömålen eventuellt inte kan nås. Om bedömningen är att miljömålen eventuellt inte kan uppnås, ska NTM-centralerna

330

SOU 2023:72

Nordisk utblick

göra kompletterande utredningar till grund för upprättandet av övervaknings- och åtgärdsprogrammen för yt- och grundvattnen (7 §). Uppgifterna sammanställs utifrån den övervakning av vattnen som utförs av statens och kommunernas olika myndigheter och in- stanser, och den kontroll och de utredningar verksamhetsutövarna gör enligt annan lag (7 §).

NTM-centralerna ska inom sina respektive verksamhetsområden se till att nödvändiga utredningar görs och att åtgärdsprogrammen upprättas inför utarbetandet av förvaltningsplanen (22 §). Den sam- ordnande NTM-centralen sammanställer de utredningar som har gjorts inom vattenförvaltningsområdet, sammandraget av åtgärds- programmen samt övervakningsprogrammen till ett utkast till för- valtningsplan för beslut (22 §).

I förordningen tydliggörs vad som avses med åtgärdsprogram- mets grundläggande åtgärder inom vattenvården (se 12 § lag om vat- tenvårds- och havsvårdsförvaltningen). Dessa är:

1.åtgärder för kontroll av utsläpp samt för skydd av vatten, inklusive förhandskontroll av utsläpp från punktkällor och diffusa källor,

2.förhandskontroll av uttag av grund- och ytvatten, bildande av konstgjort grundvatten och uppdämning av ytvatten,

3.redogörelse över hur vattenanvändarna bidrar till att täcka kost- naderna för vattenanvändningen,

4.förhandskontroll av reglering av och byggande i sjöar och vatten- drag samt planering med inverkan på vattnens eftersträvade eko- logiska status,

5.åtgärder för kontroll av ämnen som är farliga och skadliga för vat- tenmiljön,

6.åtgärder för tryggande av kvaliteten på det vatten som används till dricksvattenuttag,

7.åtgärder för förebyggande av förorening och minskande av fara vid störningar eller exceptionella situationer samt hindrande av bety- dande spill av förorenande ämnen från tekniska installationer,

8.åtgärder för främjande av effektiv och hållbar vattenanvändning, och

9.åtgärder som begränsar och ger villkor för användningen av om- råden i syfte att skydda särskilda områden (24 §).

331

Nordisk utblick

SOU 2023:72

NTM-centralerna ska inom ramen för översynen av åtgärdspro- grammet granska de förhandskontrollåtgärder som avses i punk- terna 1, 2, 4 och 5 och vid behov föreslå åtgärder för att uppdatera dem, vilket enligt punkterna inkluderar både tillstånd, byggande och planläggning (24 §).

EU-domstolens dom i Weser-målet, som har diskuterats mycket i Sverige (se beskrivning i avsnitt 7.2.2), har än så länge inte föranlett några ändringar i det finländska regelverket. Finlands högsta förvaltningsdomstol har däremot i ett uppmärksammat avgörande tydliggjort att EU-domstolens avgörande kring floden Weser med- för en förändring av hur vissa lagrum i miljöskyddslagen och lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen bör förstås.8 Slutsat- serna liknar hur svenska domstolar har tolkat miljöbalkens regler innan bestämmelserna ändrades med anledning av Weserdomen.

Den finska domstolens prövning avsåg en stor bioproduktfabrik med en årsproduktion på upp till 1,2 miljoner ton cellulosa. Fabriken var tänkt att placeras på stranden vid Kallavesi på ett område med stor be- tydelse för bl.a. rekreation och vattentagning, cirka nio kilometer från Kuopio centrum. Fabrikens avloppsvatten skulle ha släppts ut till Kelloselkäfjärden i Kallavesi. Kallavesi är ett insjövattendrag särskilt känslig för ökad belastning. Högsta förvaltningsdomstolen gjorde be- dömningen att en väsentlig tilläggsbelastning skulle leda till att ytvat- tenförekomstens status eller kvalitetsfaktor skulle försämras, vilket i sig ansågs utgöra en i miljöskyddslagens mening förbjuden betydande för- orening eller risk för sådan (en EU-konform tolkning av miljöskydds- lagens 11 §, 20 § 1 punkten, 48 § 2 stycket, 49 § och 51 § 1 stycket, se även lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen 21 § 1 stycket). Även om helhetsbelastningen på insjövattendraget Kallavesi till största delen kom från diffus belastning skulle fabriken ha orsakat en tilläggs- belastning på vattendraget som var så betydande och långvarig att målet att upprätthålla vattnets goda status klart skulle ha försvårats. Den totala belastningen hade varit så stor att det fanns risk för följdverk- ningar som är förbjudna enligt miljöskyddslagen. Domstolen baserade sitt negativa tillståndsbeslut på lokaliseringsregeln i 11 § miljöskydds- lagens, dvs. genom sin förorening av vattendraget var verksamhetens föreslagna lokalisering inte lämplig.

8Se avgörande av Finlands högsta förvaltningsdomstol (HFD:2019:166 [Finnpulp]).

332

SOU 2023:72

Nordisk utblick

5.4.7Dricksvattenförsörjning

Lagen om vattentjänster i Finland syftar till att trygga vattentjänster som, till skäliga kostnader, ger tillgång till tillräckligt med hygieniskt och även i övrigt oklanderligt hushållsvatten, samt sådan avlopps- hantering som är ändamålsenlig med avseende på hälso- och miljö- skyddet (1 §). Enligt uppgift till utredningen kommer lagen att revi- deras under 2023 och 2024.

Lagen tillämpas på vattentjänster i samband med bosättning samt på vattentjänster i samband med sådan närings- och fritidsverksam- het som ur vattentjänstsynpunkt kan jämställas med bosättning (2 §). Lagen tillämpas också på avloppshantering av regn- eller smält- vatten (dagvatten) som ansamlas på markytan och på byggnadstak eller andra ytor i bebyggda områden, till den del vattentjänstverket sköter avloppshanteringen (2 §). Det som i lagen föreskrivs om dag- vatten gäller också dräneringsvatten (2 §). Det som avses med av- loppshantering av dagvatten är bortledande av dagvatten och dräne- ringsvatten i ett vattentjänstverks dagvattenavlopp och behandling av detta vatten (3 §).

Ett mål är att vattentjänstverkens verksamhet inte orsakar olä- genhet av utsläpp och läckage av ämnen som är farliga eller skadliga för vattenmiljön och att nivån av vattenrening som krävs för framställning av dricksvatten vid behov kan sänkas (1 § stadsrådets förordning om ämnen som är farliga och skadliga för vattenmiljön).

I grunden är det ägaren eller innehavaren av en fastighet som an- svarar för vattenförsörjning och avloppshantering (6 §). Om beho- vet hos en större grupp av invånare alternativt sanitära skäl eller miljöskyddsskäl kräver det, ska kommunen se till att åtgärder vidtas för inrättande av ett vattentjänstverk som motsvarar behovet (6 §).

Kommunen kan efter förhandlingar med ett vattentjänstverk be- sluta att verket ska ha hand om avloppshanteringen av dagvatten i överensstämmelse med samhällsutvecklingens behov. Beslutet för- utsätter att kommunen och verket har avtalat om avloppshanter- ingen av dagvatten eller att hanteringen sker i enlighet med en plan enligt markanvändnings- och bygglagen (17 a §). Däremot får inte dagvatten från fastigheter ledas in i vattentjänstverks spillvatten- avlopp (17 d §). Undantaget från förbudet avser fastigheter där det inte går att bortleda dagvattnet på annat sätt samtidigt som spill- vattenavloppet har byggts före år 2015 och är dimensionerat också

333

Nordisk utblick

SOU 2023:72

för bortledande av dagvatten, det inte finns något avloppsnät för dagvatten som fastigheten kan anslutas till, och vattentjänstverket klarar av att på ett ekonomiskt och ändamålsenligt sätt ha hand om det dagvatten som leds in i spillvattenavloppet (17 d §).

Dricksvattenförsörjning ingår också som en fråga vid bygglovs- prövning utanför och inom ett område med detaljplan. Grundkravet för bygglov är att vattentillgången och avloppsvattnet ska skötas på ett tillfredsställande sätt och utan olägenheter för miljön (135 och 136 §§ markanvändnings- och bygglagen). Utanför ett område med detaljplan ska ordnandet av vattentillgången eller avlopp inte orsaka kommunen särskilda kostnader (136 § 1 stycket 4).

5.4.8Skydd av vattentäkter

I vattenlagen finns bestämmelser om skydd av vattentäkter. Ett skyddsområde kan fastställas för både yt-och grundvattentäkter om det är nödvändigt att begränsa användningen av området för att trygga vattenkvaliteten eller vattenförekomstens avkastningsför- måga (11 § vattenlagen). Skyddsområdet får inte göras större än nödvändigt.

I ett beslut om att inrätta ett skyddsområde ska det meddelas så- dana bestämmelser om skyddsåtgärder, andra inskränkningar i an- vändningen av skyddsområdet och övervakningen av att bestämmel- serna iakttas som är nödvändiga för att trygga tillgången till vatten (12 § vattenlag). Vattentäktens ägare eller innehavare ska ersätta den förlust av förmån som bestämmelserna orsakar någon annan.

Det finns också möjlighet för tillsynsmyndigheten att vid lång- varig torka eller någon annan jämförbar orsak som leder till en avse- värd minskning av tillgången på vatten, ålägga ägaren till en vatten- täkt att för viss tid begränsa den vattenmängd som får tas ur den för att trygga tillgången till vatten för sedvanlig förbrukning på en fas- tighet eller vattentjänsterna i ett samhälle (10 § vattenlag). Ersätt- ning kan erhållas av ägaren om begränsningen leder till en oskälig förlust.

334

SOU 2023:72

Nordisk utblick

5.4.9Översvämning och dagvattenhantering

Lagen om hantering av översvämningsrisker syftar till att minska översvämningsrisker, att förebygga och lindra ogynnsamma följder av översvämningar och att främja beredskapen för översvämningar (1 §). Syftet är vidare att hanteringen av översvämningsrisker ska samordnas med förvaltningen av avrinningsområdet i övrigt, med iakttagande av hållbart nyttjande av vattentillgångarna och med skydds- behoven (1 §).

Det är NTM-centralerna som har till uppgift att bl.a. bereda för- slag till planer för hantering av översvämningsrisker för avrinnings- områden och kustområden och bistå kommunerna i den preliminära bedömningen av riskerna för dagvattenöversvämningar, med att ange områden med betydande översvämningsrisk och med utarbetan- det av planer för hantering av översvämningsrisker (4 §). Kommunen, landskapsförbundet och det lokala räddningsväsendet deltar i riskhan- teringsplaneringen för översvämningar i avrinningsområden och kust- områden (5 §). Jord- och skogsbruksministeriet ska godkänna risk- hanteringsplanerna för avrinningsområden och kustområden (18 §).

Kommunen sköter riskhanteringsplaneringen för dagvattenöver- svämningar (5 §). Varje kommun ska göra en preliminär bedömning av riskerna för översvämning från dagvatten, ange områden med be- tydande risk för dagvattenöversvämningar och utarbeta kartor över översvämningshotade områden likväl som kartor över översväm- ningsrisker (19 §). Kommunen ska även utarbeta en riskhanterings- plan för områden som har angetts som områden med betydande risk för dagvattenöversvämningar (19 §). Kommunen godkänner risk- hanteringsplanen för dagvattenöversvämningar (19 §). Statliga och kommunala myndigheter ska i tillämpliga delar i sin verksamhet be- akta de riskhanteringsplaner som avser översvämningar och dag- vattenöversvämningar (23 §).

I den finska markanvändnings- och bygglagen regleras dagvatten i ett eget kapitel. Bestämmelserna om dagvatten tillämpas på hanter- ing av regn- eller smältvatten (dagvatten) som ansamlas på markytan och på byggnadstak eller andra ytor i bebyggda områden (103 a §). Det som föreskrivs om dagvatten ska också tillämpas för dränerings- vatten (103 a §). Dräneringsvatten är vatten som har infiltrerats i marken och som leds till ett avlopp eller annan utsläppsplats för att

335

Nordisk utblick

SOU 2023:72

torrlägga en byggnads grund och fundament (2 § 20 Miljöministe- riets förordning om byggnaders vatten- och avloppsinstallationer).

Förutom dagvatten definieras också i markanvändnings- och bygglagen:

•dagvattenhantering: åtgärder för infiltrering, fördröjning, av- ledande, avloppshantering och behandling av dagvatten,

•kommunens dagvattensystem: en helhet av områden och kon- struktioner som är avsedda för dagvattenhantering, med undan- tag för vattentjänstverkets avloppsnät för dagvatten, och

•verkningsområdet för kommunens dagvattensystem: ett område inom vilket fastigheterna betjänas av kommunens dagvatten- system (103 b §).

Målet för dagvattenhanteringen är att:

•planmässigt utveckla dagvattenhanteringen särskilt i detaljplane- områden,

•infiltrera och fördröja dagvattnet på den plats där det ansamlas,

•förebygga olägenheter och skador som dagvatten orsakar miljön och fastigheter, varvid hänsyn också tas till långsiktiga föränd- ringar i klimatet, och

•bidra till att dagvatten inte leds in i spillvattenavlopp (103 c §).

Ett kollegialt organ som kommunen utser har tillsyn över dagvatten- frågor (103 d §).

I grunden är det ägaren till eller innehavaren av en fastighet som ansvarar för hanteringen av fastighetens dagvatten (103 e §). Det medför ett ansvar att leda in fastighetens dagvatten i kommunens dagvattensystem, om dagvattnet inte kan infiltreras på fastigheten eller om det inte leds in i ett vattentjänstverks avloppsnät för dag- vatten (103 f §). Om fastighetsägaren eller fastighetsinnehavaren an- ser sig kunna ordna med dagvattenhanteringen på lämpligt sätt genom andra åtgärder kan detta ansökas om (103 f §). Fastighetsägaren är i grunden ansvarig för sitt dagvatten och ska ta om hand detta.

Målet är att dräneringsvatten ska flöda bort från en fastighet på ett sådant sätt att det inte orsakar problem för spillvatteninstalla- tioner eller dagvatteninstallationer. Beroende på områdets avlopps-

336

SOU 2023:72

Nordisk utblick

system får byggnadens dräneringsvatten flöda till ett öppet dike, ett vattendrag eller till ett kommunalt avlopp för dagvatten, eller infil- trera marken. Spill- och dagvatten får inte ledas till avloppet för drä- neringsvatten (38 § miljöministeriets förordning om byggnaders vatten- och avloppsinstallationer).

Avseende detaljplanområden är det kommunen som ansvarar för att ordna dagvattenhanteringen (103 i §). Kommunen kan åta sig att ordna dagvattenhanteringen också i andra områden (103 i §). Det av kommunen utsedda kollegiala organet får meddela sådana närmare föreskrifter om dagvattenhantering som gäller i kommunen eller någon del av den. Föreskrifterna kan gälla:

•dagvattnets kvantitet och kvalitet, infiltrering, fördröjning och kontroll av dagvattnet samt behandlingen av dagvatten på fastig- heterna (inklusive privata),

•anslutningen av fastigheternas dagvattensystem till kommunens dagvattensystem, och

•andra med dessa jämförbara omständigheter som hänför sig till dagvattenhantering (103 j §).

Föreskrifterna tillämpas dock inte om något annat bestäms i en generalplan eller detaljplan (103 j §). Samma organ får meddela en fastighetsägare eller fastighetsinnehavare ett föreläggande att undan- röja en olägenhet som orsakas av dagvatten (103 k §). Om undan- röjandet kräver regleringar som är gemensamma för flera fastigheter kan organet, på en fastighetsägares initiativ och efter att ha hört de andra fastighetsägarna eller fastighetsinnehavarna, meddela föreläg- gande om bortledandet av dagvatten från fastigheten eller fastighe- terna eller om andra åtgärder för dagvattenhantering (103 k §).

En kommun kan ta fram och besluta om en dagvattenplan om det finns behov (103 l §). I planen anges efter behov infiltrationsom- råden, våtmarker, diken, avrinningsvägar, rör och pumpstationer samt övriga lösningar och konstruktioner för dagvattenhantering som ingår i kommunens dagvattensystem (103 l §). Planen ska utar- betas så att den tar hänsyn till befintliga planer, och fyller kraven på funktion, säkerhet och trivsel också vid ökade nederbördsmängder och störtregn (103 l §). Kommunen kan hos ägarna eller innehavarna av fastigheter inom verkningsområdet för kommunens dagvatten-

337

Nordisk utblick

SOU 2023:72

system ta ut årlig avgift för att täcka de kostnader som systemet medför kommunen (103 n §).

Dagvattenfrågor ingår också vid bygglovsprövningen inom och utanför detaljplanelagt område, bl.a. ska regn- och grundvattenbrun- nar samt behandling av dagvatten och dräneringsvatten vid behov redovisas (2, 3 och 5 §§ Miljöministeriets förordning om planer och utredningar som gäller byggande, se även 131, 134 a och 165 §§ i markanvändnings- och bygglagen).

Vi kan notera att kommunen ansvarar för ordnandet av dag- vattenhanteringen enligt markanvändnings- och bygglagen. De all- männa målen är att infiltrera och fördröja dagvatten på den plats där det ansamlas, att förebygga olägenheter och skador som dagvatten orsakar miljön och fastigheter samt att bidra till att dagvatten inte leds in i spillvattenavlopp. På så sätt är det allmänna målet att dag- vatten ska infiltreras på fastigheten. Om fastigheten är belägen inom ett verkningsområde för dagvatten medför kravet att avledningen ska ske till kommunens dagvattensystem eller vattentjänstverkets avloppsnät för dagvatten. De föreskrifter som kommunen tar fram ska följas vid fastighetsnära dagvattenhantering. Föreskrifterna kan gälla till exempel behandling av dagvatten på fastigheten. Kommu- nen kan exempelvis meddela en fastighetsägare eller fastighetsinne- havare ett föreläggande att undanröja en olägenhet som orsakas av dagvatten. I kommunen blir dagvattensystemet på så sätt en del av planläggningen i och med att kommen har en skyldighet att utveckla den planmässiga dagvattenhanteringen. Planeringen av dagvatten- systemet bör inledas redan i samband med generalplanläggningen. Att reservera områden för fördröjning och avledning av dagvatten blir då en del av beredningen av planen.

5.4.10Andra miljöregler

Finland har flera andra relevanta lagar inom vattenområdet. Exem- pelvis syftar vattenlagen till att:

•främja, ordna och samordna användningen av vattentillgångarna och vattenmiljön så att användningen är samhälleligt, ekonomiskt och ekologiskt hållbar,

•förebygga och minska olägenheter som orsakas av vatten eller av att vattenmiljön används, och

338

SOU 2023:72

Nordisk utblick

•förbättra vattentillgångarnas och vattenmiljöns tillstånd.

Lagen tillämpas på vattenhushållningsärenden, vilket avser genom- förande av vattenhushållningsprojekt och annan användning och vård av vattentillgångar och vattenmiljön (3 § 1). För vattenhushåll- ningsärenden som medför risk för förorening av vattendrag och som inte förutsätter tillstånd enligt denna lag ska miljöskyddslagen till- lämpas. För vattenhushållningsärenden som medför risk för förore- ning tillämpas miljöskyddslagens regler inom ramen för prövningen enligt vattenlagen (se exempelvis 1 kap. 2 §, 3 kap. 10 § om till- ståndspliktiga vattenhushållningsprojekt, 5 kap. 1 om dikning och

3§§, 11 kap. 12–13 § om ansökningsförfarande vid gemensam hand- läggning). Dessutom nämns att bestämmelser om förebyggande av förorening av miljön finns i exempelvis miljöskyddslagen och lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen (vattenlagen 1 kap. 2 §).

När tillståndsärenden avgörs enligt vattenlagen ska detaljplaner, generalplaner (med rättsverkningar), och landskapsplaner som upp- rättats utifrån markanvändnings- och bygglagen beaktas (1 kap. 2 § och 3 kap. 5 §). När ett tillståndsärende avgörs ska tillståndsmyndig- heten se till att tillståndet inte i någon betydande grad försvårar ut- arbetandet av planer (3 kap. 5 §).

Miljöskyddslagen syftar till att bl.a. förebygga och hindra förore- ning och risk för förorening av miljön, förebygga och minska ut- släpp, avhjälpa skador orsakade av förorening och avvärja miljö- skador (1 §). Lagen tillämpas på industriell och annan verksamhet som orsakar eller kan orsaka förorening av miljön samt verksamhet som ger upphov till avfall och på behandling av avfall (2 §). Miljö- ministeriet svarar för den allmänna styrningen, uppföljningen och utvecklingen av lagen (21 §).

Det framgår av miljöskyddslagen att tillståndspliktig, anmäl- ningspliktig eller registreringspliktig verksamhet inte får placeras i strid med en detaljplan (12 §). På ett område för vilket det finns en gällande landskapsplan eller en generalplan med rättsverkningar ska det dessutom ses till att placeringen av verksamheten inte gör det svårt att använda området för det ändamål som anges i planen (12 §). Ett generellt krav är att verksamheter som medför risk för förore- ning av miljön om möjligt ska placeras så att verksamheten inte or- sakar förorening eller risk för förorening (11 §). Vid bedömningen av platsens lämplighet ska hänsyn tas till:

339

Nordisk utblick

SOU 2023:72

•verksamhetens art, varaktighet och tidpunkt, hur betydande kon- sekvenserna är, sannolikheten för förorening samt olycksrisken,

•hur känsligt området som påverkas av verksamheten är för för- orening av miljön,

•verksamhetens betydelse med tanke på en sund och trivsam livs- miljö,

•det nuvarande och i en plan med rättsverkningar angivna använd- ningsändamålet för platsen och det område som påverkas av verk- samheten, och

•andra tänkbara platser inom området (11 §).

Det finns ett förbud avseende förorening av grundvatten i miljö- skyddslagen (17 §). Förbudet medför att ämnen, energi eller mikro- organismer inte får deponeras på, släppas ut på eller ledas till ett så- dant ställe eller behandlas på ett sådant sätt att

•en kvalitetsförändring i grundvattnet på ett viktigt eller annat för vattenförsörjningen lämpligt grundvattenområde kan orsaka risk eller olägenhet för hälsan eller miljön eller riskera att grundvatt- nets kvalitet på något annat sätt väsentligt kan försämras,

•en kvalitetsförändring i grundvattnet på någon annans fastighet kan orsaka risk eller olägenhet för hälsan eller miljön eller göra grundvattnet obrukbart för något ändamål som det skulle kunna användas för, eller

•åtgärden genom påverkan på grundvattnets kvalitet annars kan kränka allmänt eller någon annans enskilda intresse.

Allmänna principer för verksamhet som medför risk för förorening av miljön är bl.a. att försiktighet och aktsamhet ska iakttas för att hindra förorening av miljön, och dessutom ska hänsyn tas till sanno- likheten för att verksamheten medför risk för förorening (20 §).

Vid tillstånds- och anmälningsärenden ska hänsyn ska tas till vad som i en förvaltningsplan eller havsförvaltningsplan förs fram om de omständigheter som berör vattnens och den marina miljöns status och användning inom det område som påverkas av verksamheten (51 §).

Kommunen får utfärda miljöskyddsföreskrifter om åtgärder för förbättrande av vattnens och den marina miljöns status som behövs

340

SOU 2023:72

Nordisk utblick

enligt en förvaltningsplan eller havsförvaltningsplanen (202 §). För- utsatt att föreskriften inte träffar verksamhet som är tillståndsplik- tig, anmälningspliktig eller registreringspliktig (202 §).

Det finns en lag om samordning av vissa miljörelaterade till- ståndsförfaranden. Lagen tillämpas på tillståndsärenden enligt bl.a. miljöskyddslagen, vattenlagen, och markanvändnings- och bygg- lagen (2 §). De tillståndsförfaranden som kan samordnas rör exem- pelvis miljötillstånd enligt miljöskyddslagen eller tillstånd enligt vat- tenlagen som på sökandens begäran samordnas med ansökningar om tillstånd enligt markanvändnings- och bygglagen avseende bygglov, åtgärder, rivningslov för byggnader och miljöåtgärder (3 §).

5.5Norge

5.5.1Inledning

Norge är inte medlem i EU, men många EU-regler gäller ändå genom avtalet om det europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Exempelvis gäller vattendirektivet och MKB-direktivet, men inte avloppsvattendirektivet, översvämningsdirektivet havsmiljödirek- tivet eller art- och habitatdirektivet. Detta påverkar möjligheten att jämföra regelverken. I Norge finns inte heller någon motsvarighet till miljöbalken, utan miljölagstiftningen är uppdelad i olika miljölagar.

För förvaltning av resurser i hav och vattendrag finns bestämmel- ser i havsresurslagen (lov om forvaltning av viltlevande marine res- sursar eller havsressurslova) respektive vattenresurslagen (lov om vassdrag og grunnvann eller vannresursloven). För vattenförvaltning finns också bestämmelser i vattenföreskriften (vannforskriften). För reglering av vattenvägar finns bestämmelser i vattenvägreglerings- lagen (vassdragsreguleringsloven). För dricksvattenförsörjning finns bestämmelser i drickvattenföreskriften (drikkevannforskriften) och för åtgärder med inverkan på miljön och för särskilda skyddsplaner gäller naturmångfaldslagen (lov om forvaltning av naturens mangfold eller naturmangfoldloven) och lagen om föroreningar och avfall (forurensningsloven).

Användningen av mark- och vattenområden regleras i plan- och bygglagen (lov om planlegging og byggesaksbehandling eller plan- og bygningsloven) från 2008. Plan- och bygglagen, som är en del av miljölagstiftningen, reglerar hur samhället ska utvecklas genom till-

341

SOU 2023:72

Nordisk utblick

5.5.2Plansystemet

Figur 5.4 Norges planeringssystem

Stat

Region

Nationella planer		Nationella planbestämmelser
• Statlig markanvändningsplan		• Nationella förväntningar, statliga
		planeringsriktlinjer, statliga planbestämmelser

Regionala planer

•Regionala plan, regional planstrategi, regional planstrategi, regionala planbestämmelser, regionala planforum

Kommunal planstrategi

Kommunplan

Detaljplan

Kommunplanes

Markanvändningsdelen

Kommun

social del

Områdesreglering

Hela kommunen

Detaljreglering

Tematisk

Kommundelplan

kommundelsplan

Bygglovsansökan

Källa: Med utgångspunkt i figur i Boverkets rapport 2020:29 s. 44.

I Norge finns fyra nationella planinstrument:

1.Nationella förväntningar på regional och kommunal planlägg- ning, (Nasjonale forventninger til regional og kommunal plan- legging)

2.Statliga planeringsriktlinjer (Statlige planretningslinjer),

3.Statliga planbestämmelser (Statlige planbestemmelser), och

4.Statlig markanvändningsplan (Statlig arealplan).

För att främja en hållbar utveckling har staten i Norge, sedan refor- men av planlagstiftningen 2008, en lagstadgad skyldighet att vart fjärde år förbereda ett dokument med nationella förväntningar på regional och kommunal planering. Planinstrumentet har som syfte att säkerställa samordning i planeringen vertikalt med regionerna och kommunerna, och horisontellt mellan statliga myndigheter. De nationella förväntningarna är inte juridiskt bindande, men måste redogöras för i regionernas och kommunernas arbete med planstra- tegier och kommunala planer. I arbetet med kommunplanens mark-

343

Nordisk utblick

SOU 2023:72

användningsdel är det de nationella förväntningarna på regional och kommunal planläggning som har tyngd från nationell nivå.

De statliga planeringsriktlinjerna används för att konkretisera de nationella förväntningarna i den fysiska planeringen och markera nationellt politiskt viktiga områden i den fysiska planeringen. Plane- ringsriktlinjerna levererar sektoriella frågor in i planläggningen och kan ge underlag för en invändning från statliga och regionala myn- digheter, men är i sig själv inte juridiskt bindande. Planeringsrikt- linjerna kan liknas vid svenska riksintressen av nationellt betydelse- fulla områden, vilka fungerar som ett ramverk och är till viss del regulativa i den fysiska planeringen.

Staten kan också själv utarbeta och anta en s.k. statlig markan- vändningsplan, om det anses nödvändigt för att säkra att ett projekt av nationellt intresse genomförs. Det kan exempelvis handla om att ett tillstånd för vattenkraftanläggning ska ha verkan som en statlig markanvändningsplan (jfr § 6–4) eller planering för tunnel- och flyg- platsbyggen9. Planprocessen för statliga markanvändningsplaner inleds genom att Kommunal- och distriktsdepartementet initierar ärendet. Detta bör endast användas i situationer där kommunal eller regional planering riskerar att resultera i en markanvändning som är i konflikt med statliga och nationella intressen. Användningen av en statlig markanvändningsplan bör därför betraktas som en undan- tagsplan i förhållande till det ordinarie planeringssystemet med kommunerna som den viktigaste planmyndigheten.

Statliga planbestämmelser innebär att specifika ingrepp, såsom byggnadsåtgärder, inte får genomföras utan departementets sam- tycke de första 10 åren. För närvarande (hösten 2022) finns inga gäl- lande statliga planbestämmelser och inga nya som är på gång. Tidi- gare fanns ett stopp för nya köpcenter som 2008 avlöstes av en statlig planbestämmelse för lokalisering av köpcenter och handel. Plan- bestämmelsen upphörde 2018.

Kommunal- och distriktsdepartementet har en samordnande funktion vid framtagandet och uppföljningen av de nationella plan- instrumenten.

Sammanfattningsvis kan sägas att staten i Norge har en bety- dande inverkan på den lokala fysiska planeringen bl.a. genom stora möjligheter att invända mot kommunernas kommunplaner och detalj- planer. En invändning kan likställas med ett veto. Statens rätt till

9Se Svinesundskommittén, Fysisk planering av kust och hav, 2018, s. 32.

344

SOU 2023:72

Nordisk utblick

invändning gäller både kommunplanen och för offentligt och privat framtagna detaljplaner. Nationella myndigheter kan här påverka kommunal planering både genom nationella planbestämmelser eller uttalanden, samt genom framtagandet av ett eget förslag på planens innehåll med rekommendationer på markanvändningen. I enstaka fall kan staten även ta fram en alternativ plan. Sammanlagt 18 instan- ser på statlig nivå (s.k. ”innsigelsesinstanser”) har möjlighet att göra invändningar mot kommunala planer, men är då tvungna att med- verka i ett tidigt skede av planprocessen. Invändningssystemet ska säkerställa att nationella, regionala och andra väsentliga intressen tas om hand i kommunala planer. Staten kan också, även utan invänd- ning, upphäva hela eller delar av en kommunal plan eller göra de änd- ringar som anses nödvändiga om planen strider mot riksintressen eller mot en regional plan.10

På den regionala nivån finns fyra regionala planinstrument. Regio- nen eller länet (Fylkeskommunen) kan på regional nivå fastställa en regional plan som omfattar flera kommuner eller ett närmare angivet geografiskt område. Den regionala planen är inte juridiskt bindande, men ska ligga till grund för kommunens planläggning. Fylkes- kommunen kan också besluta planbestämmelser som är juridiskt bindande i 10 år. Regionala planforum, regional planstrategi och interkommunala plansamarbeten är andra tillgängliga instrument.

Om en kommun avviker från målen och riktningslinjerna i en regional plan, är det grund för invändning från staten eller den regionala myndigheten.

Även i Norge sker planläggningen dock i huvudsak på kommunal nivå. Kommunerna ansvarar för att ta fram en kommunal planstra- tegi som innehåller ett resonemang om vilka strategiska val kommu- nen ska göra för en långsiktigt hållbar utveckling av mark och vatten. Kommunplanen (motsvarande svensk översiktsplan) består av en strategisk social del (samfunnsdel) och en juridiskt bindande om- rådesdel (arealdel). I områdesdelen ska bl.a. huvudområdets syfte, användning och skydd av hav- och vattendrag med tillhörande strandzon redovisas uppdelad i de sju deländamålen: trafik, farled, fiske, vattenbruk, dricksvatten, natur och friluftsområden (§ 11–7). Ytterligare uppdelningar finns i kart- och planföreskriften.

Det finns ytterligare ett lokalt planinstrument, reguleringsplanen (motsvarande svensk detaljplan och områdesbestämmelser), som

10Se Boverkets rapport 2020:29 s. 45–51.

345

Nordisk utblick

SOU 2023:72

också är juridiskt bindande och mer detaljerad. Det finns två typer av reguleringsplaner; områdesreguleringsplan för ett större område och detaljreguleringsplan för ett litet område med endast några fas- tigheter. Även i reguleringsplanerna ska områden för användning och skydd av havs- och vattendrag, med tillhörande strandzon, inklu- sive områden för trafik, farled, fiske, vattenbruk, dricksvatten, natur och utomhusområden anges i den mån det är nödvändigt (§ 12−5).

Planeringen för kustzonen faller inom kommunernas mandat. Enligt plan- och bygglagen ska kommunerna planera fram till strand- kanten. Det är sedan frivilligt att planera för det inre vattnet ut till en nautisk mil utanför baslinjen.

Enligt en utredning genomförd av Nofima (2017) på uppdrag av det dåvarande norska Kommunal- og moderniseringsdepartementet har de flesta norska kommunerna behandlat kustzonen på ett eller annat vis, antingen i översiktsplanen (arealplanen) eller skapat sepa- rata kustzonsplaner. Utredningen visar också att andelen kustkom- muner som har inkluderat haven och kustzonen i sina översiktspla- ner har ökat från 22 procent 1992 till 82 procent 2005. Dock skiljer sig planprocesserna och omfattningen av havsarealens representation mellan de olika planerna och beroende på om planerna har skapats för enskilda kommuner eller i interkommunala sammanslutningar.11

I Norge ger staten stöd till en samordnad planering av mark-, bostads- och transportfrågor bl.a. genom arbetet med Norges variant av stadsmiljöavtalen: byvekstavtaler og belönningsavtaler. Departe- mentet följer upp detta genom subventioner till projekt och genom att organisera nätverksmöten. Genom byvekstavtalene ingår stat, region och kommuner ett rättsligt bindande samarbete om att finansiera miljövänligt transportutbud i de större stadsområdena. Byvekstavtalene är kopplade till de nationella målen.12

Iplan- och bygglagen finns särskilda bestämmelser avseende be- byggelse m.m. inom 100 meter från hav och vattendrag som påmin- ner om den svenska strandskyddslagstiftningen. Inom dessa områ- den ska särskild hänsyn tas till natur- och kulturmiljö, friluftsliv, land- skap och andra allmänna intressen. Detta innebär bl.a. att andra änd- ringar av byggnader än fasadändringar normalt inte får utföras (§ 1–8).

11Se Svinesundskommittén, Fysisk planering av kust och hav, 2018 s. 36.

12Se Boverkets rapport 2020:29 s. 43–46.

346

SOU 2023:72

Nordisk utblick

5.5.3Krav vid planläggning

När det gäller vattenfrågor vid planläggning framgår av plan- och bygglagen att hänsyn ska tas till/underlätta bl.a. övergripande för- valtning av vattnets kretslopp med nödvändig infrastruktur (§ 3–1). Av samma bestämmelse framgår också att planläggning ska utgå från ekonomiska och andra resursförutsättningar för genomförande och inte vara mer omfattande än nödvändigt. Vidare framgår att planerna ska bidra till genomförandet av internationella konventioner och av- tal inom lagens tillämpningsområde.

Alla planförslag ska ha en planbeskrivning och för regionala och kommunala planer ställs också krav på konsekvensanalys som upp- fyller det s.k. SMB-direktivet (§ 4–2). Vid framtagande av planer som innebär ny bebyggelse ska en risk- och sårbarhetsanalys göras för planområdet. Områden med fara, risk eller sårbarhet ska i planen markeras som hänsynszon (§ 4–3). Vid behov ska planen förses med förbudsbestämmelser för att avvärja skador och förluster.

I kommunplanen får kommunen lägga in föreskrifter avseende exempelvis specificerade lösningar för vattenförsörjning, avlopp, av- rinning, vägar och andra transporter i samband med nya bygg- och anläggningsåtgärder, inklusive förbud mot eller obligatoriska sådana lösningar, samt krav på de enskilda anläggningarna (§ 11–9). Kom- munen får i kommunplanen också beordra krav för att säkerställa upprättandet av samhällstjänst, teknisk infrastruktur, grön struktur innan områden används och när områden kan användas för bygg- nadsändamål, inklusive utvecklingsordningen samt föreskrifter om miljökvalitet, estetik, natur, landskap och grön struktur, inklusive tillfälliga och rörliga strukturer och anläggningar. Föreskrifterna får också avse frågor som ska klargöras och belysas i det fortsatta regel- arbetet, bl.a. bestämmelser om miljöuppföljning.

I detaljplanen får kommunen bestämma om bl.a.:

•grad av användning av områden och anläggningar inom plan- området,

•villkor för användningen och förbud för användning av område eller anläggning,

347

Nordisk utblick

SOU 2023:72

regionala planer för kustzonen som ska vara vägledande i kommunal planering.14

Hur väl förvaltningsplanerna har tillämpats och integrerats bland kommuner och sektorer varierar, vilket kan bero på att förvaltnings- planen är relativt ny och inte följer av lag.15

5.5.5Miljökvalitetsnormer för vatten

I Norge har vattendirektivet genomförts i vattenföreskriften. Syftet med regelverket är att tillhandahålla ramar för att fastställa

miljömål som säkerställer det mest omfattande skyddet och en håll- bar användning av vattenförekomsterna.

Syftet är också att säkerställa att godkända vattenförvaltningspla- ner och tillhörande åtgärdsprogram omprövas och uppdateras vart sjätte år.

I vattenföreskriften finns bestämmelser om miljömål (motsva- rande svenska miljökvalitetsnormer) för ytvatten, grundvatten, skyddade områden och konstgjorda och kraftigt modifierade vatten- förekomster. Miljömål finns för alla vattenförekomster.

Av bestämmelserna i vattenföreskriften framgår när tidsfrister för att nå miljömålen ska vara uppnådda; 2027 respektive 2033 (att jämföra med de svenska målåren 2021 och 2027).

Vad som är en vattenförekomst i Norge är förhållandevis likt det som gäller i Sverige. I Norge är sjöar med en storlek på över 0,5 kvadratkilometer egna vattenförekomster. Även sjöar som har sämre vattenstatus än god status/potential, som är badvatten eller som används för dricksvatten är egna vattenförekomster. Andra mindre sjöar ingår i vattendrag som också är egna vattenföre- komster. I Sverige har som jämförelse alla mindre vatten blivit en vattenförekomst om det finns ett behov, exempelvis om de är bad- vatten, ingår i Natura 2000-område, utgör dricksvattentäkter eller är påverkade av föroreningar. Norges metod innebär vidare att i princip alla sjöar och vattendrag som är påverkade är egna vattenförekomster och att alla övriga vattendrag ingår i det hydrologiska nätverket. Även om det finns vissa skillnader är alla vattenförekomster – både sjöar och vattendrag – koordinerade vid gränsen.16

14Se Svinesundskommittén, Fysisk planering av kust och hav, 2018 s. 32.

15Se Svinesundskommittén, Fysisk planering av kust och hav, 2018 s. 34.

16Se uppgift från norska klima- och miljödepartementet i mejl den 6 december 2022.

350

SOU 2023:72

Nordisk utblick

När det gäller vattenförvaltningsorganisationen är Norge indelat i

15vattendistrikt (vannregioner). Vattenförvaltningsområdena följer vattenavrinningsområdena. De vattenregioner som enbart är på norskt territorium är Vestfold och Telemark, Agder, Rogaland, Vestland samt Möre och Romsdal. När det gäller de internationella vattenregionerna, som går över landsgränserna, finns ett internatio- nellt samarbete samtidigt som respektive land ansvarar för förvalt- ningen av vattenförekomsterna inom sitt land. De internationella vattenregionerna som i huvudsak är på norskt territorium är Innlan- det och Viken, Tröndelag, Nordland och Jan Mayen samt Troms och Finnmark. De internationella vattenregionerna som i huvudsak är i Sverige eller Finland men också till viss del i Norge är Västerhavet, Bottenhavet och Norsk Finsk. Dessutom finns några internationella vattenregioner med så lite vatten på norskt territorium att det inte finns någon särskild vattenförvaltningsplan för den norska delen. Dessa regioner är Bottenviken, Kemijoki och Tornionjoki/Torneälv. I dessa synkas dock arbetet med statusklassning och sättande av miljömål för vattenförekomsterna mellan länderna.

Vattendistrikten administreras av de nio fylkeskommunerna som har utsetts till vattenregionmyndigheter. Vattenregionmyndighe- terna tar fram förslag till regionala förvaltningsplaner (vannförvalt- ningsplanen) med tillhörande åtgärdsprogram (tiltaksprogramm) utifrån nationella riktlinjer (ramplanen). I den regionala förvalt- ningsplanen beskrivs de miljömål som ska uppnås i vattendrag, sjöar och kustvatten i Norge och vilka åtgärder som behövs för att nå må- len i alla vattendistrikt. Efter fylkestingets antagande lämnas de regionala förvaltningsplanerna till norska miljöstyrelsen. Planerna godkänns slutligen av klimat- och miljöministeriet i samråd med olje- och energiministeriet (avsnitt 29 i vattenföreskriften, jfr § 8–1 andra stycket plan- och bygglagen). I samband med godkännandet kan klimat- och miljöministeriet föreskriva sådana ändringar av pla- nen som krävs med hänsyn till nationella politiska intressen.

En uppdaterad vattenförvaltningsplan ska antas som en region- plan (avsnitt 29 i vattenföreskriften, jfr § 8–4 plan- och bygglagen). Godkända vattenförvaltningsplaner ska användas som underlag för regionala myndigheters verksamhet och för kommunal och statlig planering och verksamhet i vattenregionen (avsnitt 29 i vattenföre- skriften, jfr § 8–2 plan- och bygglagen).

353

Nordisk utblick

SOU 2023:72

Det finns inga specifika bestämmelser om miljökvalitetsnormer eller miljökvalitetsmål för vatten i plan- och bygglagen. Däremot finns en bestämmelse om åtgärdsprogram i syfte att förbättra bygg- nader och tillhörande områden (§ 31–8). Bestämmelsen handlar om att kommunfullmäktige för en eller flera fastigheter i tätbefolkade områden får anta program för förbättring av byggnader och till- hörande områden. Kommunen får uppmuntra ägare och boende i berörda fastigheter, inklusive hus på fast mark, att lämna nödvändig information och ge dem möjlighet att delta i beredningen av det s.k. saneringsprogrammet.

5.5.7Dricksvattenförsörjning

Dricksvattendirektivet är genomfört i norsk lag genom dricksvat- tenföreskriften (drikkevannsforskriften).

Syftet med regelverket är att skydda människors hälsa genom att kräva säker leverans av tillräckliga mängder säkert dricksvatten som är klart och utan framträdande lukt, smak eller färg. Av dricksvat- tenföreskriften framgår även att det är förbjudet att förorena dricks- vatten.

Vidare framgår att det är vattenverkets ägare som ska se till att dricksvattnet vid anslutningspunkten är hälsosamt säkert, klart och utan framträdande lukt, smak eller färg. Det framgår också att vattenverkets ägare ska upprätta en intern kontroll över vattenför- sörjningssystemet och se till att kontrollen följs upp.

Vattenverkets ägare ska också se till att vattenförsörjningssystemet är utrustat och dimensionerat samt har driftsplaner och beredskapspla- ner för att alltid kunna leverera tillräckliga mängder dricksvatten. Vat- tenverkets ägare ska också underlätta för vattenförsörjningssystemet att leverera nödvatten till drycker och personlig hygien utan att använda det ordinarie distributionssystemet. Vid kriser eller kata- strofer i fredstid eller i händelse av krig kan vattenförsörjningen upprätthållas för att säkra vatten för nödvändiga ändamål även om koncentrationen av en eller flera parametrar ligga över gränsvärdena (avsnitt 9).

Vattenverksägaren ska också se till att nödvändiga beredskapsför- beredelser genomförs och att beredskapsplaner upprättas i enlighet med hälsoberedskapslagen och föreskrifterna om krav på bered-

354

SOU 2023:72

Nordisk utblick

skapsplanering. Vattenverkets ägare av vattenförsörjningssystem med producerat vatten per dag på minst 10 kubikmeter dricksvatten, eller som försörjer en eller flera utsatta abonnenter, ska upprätta en plan för beredskapsövningar enligt 7 § föreskrifterna om krav på bered- skapsplanering. Vattenverkets ägare ska se till att denna plan upp- dateras och följs (avsnitt 11).

Vattenverkets ägare ska också se till att dricksvattnet skyddas från kontaminering. Vattenverkets ägare ska planera de åtgärder som behövs för att skydda vatteninflödesområdet och råvattentäkten. Åtgärderna ska grundas på en farokartläggning. Vattenverksägaren ska även vidta lämpliga skyddsåtgärder och informera berörda kom- muner om åtgärder som kräver uppföljning. Vattenverkets ägare ska i förekommande fall också informera allmänheten om förbudet mot förorening. Vattenverksägaren ska se till att användare som enligt farokartläggningen kan utgöra en särskild risk för kontaminering av dricksvattnet vid återflöde har lämpliga skyddsåtgärder mot detta (avsnitt 12).

Vattenverksägaren ska också se till att råvattnet renas på ett så- dant sätt att dricksvattnet uppfyller kraven. Vattenverksägaren ska även se till att en plan upprättas för hur vattenreningsverket ska dri- vas och underhållas samt att planen uppdateras och följs (avsnitt 13). Livsmedelsverket (Mattilsynet) står för tillsyn och nödvändiga be- slut (avsnitt 28).

I norska plan- och bygglagen finns krav på vattenförsörjning i samband med uppförande av bebyggelse som ska användas av män- niskor eller djur (§ 27–1). Syftet med bestämmelsen är att klara de hälsomässiga förutsättningarna, men också att säkerställa att den all- männa vattenförsörjningen utvecklas och drivs rationellt rent tek- niskt och operativt.

I första stycket första meningen anges att byggnader inte får ”byggnadsminnesmärkas eller tas i bruk” för människors eller djurs vistelse, om det inte finns tillräcklig tillgång till hygieniskt säkert och tillräckligt dricksvatten. Bestämmelsen gäller endast nybyggnation eller ändrad användning av en byggnad och ger inte underlag för att ställa krav på befintliga byggnader som redan lagligen har använts för att vistas i för människor eller djur. Befintliga byggnader kan dock vara föremål för en anslutningsplikt enligt andra och tredje stycket, jfr fjärde stycket.

355

Nordisk utblick

SOU 2023:72

Det allmänna kravet på tillfredsställande vattenförsörjning i första stycket ska förstås utifrån försiktighetskravet i § 29–3 plan- och bygglagen och kan uppfyllas antingen genom att fastigheten an- sluts till en allmän vattenledning eller genom att ha tillgång till en annan vattentäkt som uppfyller lagens krav. Kraven på vattentäkten har kommenterats i ett tolkningsuttalande från ministeriet för lokala myndigheter och regional utveckling 2002 (punkt 02/1284), där det bl.a. anges att vattentäkten måste ha det nödvändiga inflödet även under perioder med dålig nederbörd. Lagen reglerar inte närmare vil- ken typ av vattentäkt det gäller, t.ex. privata vattenverk, brunnar, cisterner etc. Det finns inte heller något krav enligt lagen på att byggnader på fastigheten måste ha rinnande vatten. Nyckeln är att vattenkällan måste tillgodose vattenbehovet hos dem i byggnaden.

Mer detaljerade krav på externa vattenförsörjningssystem finns i § 15–7 i byggreglerna. Förutom att vattenförsörjningen måste vara ”hygieniskt tillfredsställande” ställer lagen inga ytterligare krav på själva vattenkvaliteten. Bestämmelser om detta finns dock i förord- ning nr 1868 av den 22 december 2016 om vattenförsörjning och dricksvatten (dricksvattenförordningar), som genomför EU:s dricks- vattendirektiv (direktiv (EU) 2015/1787).

5.5.8Skydd av vattentäkter

Norska dricksvattenföreskriften (§ 26 drikkevannsforskriften) stäl- ler krav på kommunen att ta hänsyn till dricksvatten vid planlägg- ning enligt plan- och bygglagen. Planläggningen ska ske i samarbete med ägaren av vattenverket. I praktiken sker skyddet av dricksvat- tentäkterna antingen genom att dricksvatten- eller grundvatten- området regleras som dricksvatten (med eget områdesändamål) i kommunplanens arealdel eller i en reguleringsplan, eller genom att en hänsynszon för dricksvatten placeras över själva dricksvattentäk- ten och upptagningsområdet i plankartan. Detta kan gälla mycket stora områden och sådan planläggning kan därför också ske över kommungränserna. Hänsynszoner kan förenas med bestämmelser om stora begränsningar av vilka åtgärder som kan tillåtas i zonen och även förbud mot olika former av aktiviteter (verksamheter) i området inklusive begränsningar för lantbruks- och skogsbruksverksamhet.

356

SOU 2023:72

Nordisk utblick

5.5.9Översvämning och dagvattenhantering

Översvämningsdirektivet är inte genomfört i norsk rätt eftersom det inte är en del av EES-avtalet. Däremot finns en föreskrift om kom- munal tillsyn över anläggningar för skydd mot översvämningar, erosion och jordskred samt anläggningar för att förbättra vatten- dragsmiljön (forskrift om kommunalt tilsyn med anlegg for sikring mot flom, erosjon og skred og anlegg for å bedre vassdragsmiljøet). Syftet med föreskriften är att säkerställa att anläggningar som ska skydda mot översvämningar, erosion och jordskred respektive för- bättra vattendragsmiljön byggs.

Norges vattentäkts- och energidirektorat har dessutom natio- nella förvaltningsuppgifter när det gäller översvämning. Direktora- tet bistår bl.a. kommunerna med planläggning av områden enligt plan- och bygglagen.

Dagvattenfrågor hanteras vid planläggning enligt bestämmel- serna i § 1–8 femte ledet, § 3–1 första ledet g, § 3–1 första ledet i och

§11–9 första ledet nr. 3 plan- och bygglagen. Det handlar då bl.a. om lösningar för avrinning av vatten.

Som konstateras i våra utredningsdirektiv behöver de svenska kommunerna ges de författningsmässiga stöd som behövs för att säkerställa krav på miljömässigt och ekonomiskt hållbara lösningar för dagvatten vid planläggning och prövning enligt plan- och bygg- lagen. På samma sätt har norska Klima- och miljödepartementet konstaterat att det i dag inte finns tillräckliga verktyg för de norska kommunerna att hantera de ökande dagvattenmängderna med stöd av bestämmelserna i byggdelen av den norska plan- och bygglagen.17 Detta gäller både dagens och framtida dagvattenmängder. Stortinget har därför nyligen beslutat om ändringar i plan- och bygglagen för att hantera dagvattenfrågor i byggärenden.

De nya reglerna träder i kraft den 1 januari 2024. Ändringarna innebär att dagvatten i största möjliga utsräckning ska hanteras inom fastigheten. I nya byggärenden kan kommunen kräva att den som bygger nytt också ska bygga offentliga blågröna dagvattenlösningar. Det kan t.ex. handla om öppna bäckar, dammar och grönområden. Sådana lösningar kan både ge området ett estetiskt lyft och användas för bad och rekreation. Andra blågröna lösningar kan vara gröna tak, regnbäddar och parkeringar med porösa ytor. Vidare infördes en ny

17Se uppgift från norska klima- och miljödepartementet i mejl den 6 december 2022.

357

Nordisk utblick

SOU 2023:72

bestämmelse som gör det möjligt för kommunen att kräva att dag- vattenåtgärder genomförs i helt eller delvis bebyggda områden. Krav på åtgärder kan ställas för att avvärja risker med dagvatten. Dessa krav får dock inte vara mer långtgående än vad som är nödvändigt. Kommunen ska inte föreslå specifika dagvattenåtgärder, men den enskilde markägaren kan bli skyldig att hantera dagvatten med en viss nederbördsintensitet. I praktiken kan till exempel en markägare behöva sätta upp tunnor för att samla vatten från tak, plantera ett träd eller ordna regnbäddar, ta bort delar av en asfalterad trottoar, gräva ett dike som leder dagvattnet till en bäck eller bygga ett avrin- ningsområde. Skyldigheten för exploatören att infiltrera och smälta dagvatten är, förutom för kravet att säkerställa korrekt avrinning, flyttad från byggreglerna och specificeras i plan- och bygglagen. En rättslig grund har också antagits för att i föreskrifter fastställa en nivå för acceptabel risk för dagvatten. En regulatorisk nivå för acceptabel risk sätter en nationell standard för hur ofta boende i kommunen kan förvänta sig att uppleva dagvattenincidenter som orsakar skador eller betydande olägenheter, både i nya och i redan bebyggda områden.

5.5.10Krav på tekniska installationer och anläggningar

För tekniska installationer och anläggningar finns särskilda bestäm- melser (§ 29–6 plan- och bygglagen). Enligt dessa ska tekniska in- stallationer och anläggningar vara konstruerade och utförda på ett sådant sätt att de ger den prestanda som antas och tål de interna och externa belastningar som normalt uppstår.

Tekniska anläggningar och anläggningar ska uppföras eller instal- leras, drivas och underhållas på ett sådant sätt att de krav på sund hälsa, säkerhet och miljö, inklusive energiekonomi som föreskrivs i eller med stöd av lagen uppfylls. Anläggningens ägare ska se till att nödvändigt underhåll och reparation utförs av kompetent personal.

Om tekniska installationer och anläggningar efter kommunens gottfinnande missgynnas av omgivningen, kan kommunen ålägga ägaren att vidta nödvändiga åtgärder. När särskilda omständigheter gör det skäligt, får det beslutas att kostnaderna för sådana åtgärder helt eller delvis ska bäras av ägaren till annan egendom som är orsa- ken till att föreläggandet har utfärdats. Bestämmelserna gäller på

358

SOU 2023:72

Nordisk utblick

motsvarande sätt för tekniska installationer och anläggningar i be- fintliga byggnader.

Ministeriet kan genom förordningar föreskriva närmare före- skrifter bl.a. om uppförande eller installation av anläggningar och anläggningar, reparation av anläggningar i drift och om anläggnings- ägarens uppgifter.

5.5.11Andra miljöregler

I Norge finns ett generellt förbud mot förorening i lagen om förore- ningar och avfall (forurensningsloven). Förbudet innebär att all för- orening är förbjuden om föroreningen inte är tillåten genom lag, föreskrift eller tillståndsbeslut av föroreningsmyndigheten.

En viktig princip i norsk miljölagstiftning är att förorenaren be- talar. Den som förstör miljön ska betala för sig och kan även bli skyl- dig att avhjälpa eller reparera skador på plats eller bygga upp liknande naturliga miljöer på annat håll. Andra viktiga principer i norsk miljö- lagstiftning är bästa tillgängliga teknik och bästa möjliga lokali- sering.

Förutom att verksamhetsutövaren själv kan ansöka om ändrings- tillstånd kan föroreningsmyndigheten ändra ett tillstånd på eget ini- tiativ under vissa villkor. Föroreningsmyndigheten ska regelbundet ompröva ett givet tillstånd mot bakgrund av utvecklingen av bästa tillgängliga teknik. En sådan ändring av myndigheterna ska meddelas verksamhetsutövaren i god tid innan tillståndet ändras.

När en verksamhet kan innebära väsentlig påverkan på miljö och samhälle ska åtgärden konsekvensutredas i enlighet med den norska konsekvensutredningsföreskriften (forskrift om konsekvensutred- ningar) från 2017. Föreskriften genomför bl.a. MKB-direktivet. Konsekvensutredningen ska bidra till att hänsyn tas till verkningarna för miljö och samhälle när en åtgärd planläggs eller när det beslutas om åtgärden ska genomföras. Detta görs till största del vid plan- läggning och inte i samband med ansökan om tillstånd enligt förore- ningslagen. Regelverket om konsekvensutredning ska också säkra en öppen process så att alla parter blir hörda.

Ett tillstånd från föroreningsmyndigheten får i regel inte strida mot planer enligt plan- och bygglagen. Undantag kan göras om plan- myndigheten har gett sitt samtycke till detta. I tillståndet fastställs

359

Andra grundläggande förutsättningar

SOU 2023:72

andra berörda, dels en hållbar utveckling. Boverket ska också verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling (1 och 3 §§ förordning med instruktion för Boverket [2022:208]).

En central del i Boverkets arbete är att ge ut föreskrifter inom ansvarsområdet. Ett exempel på en sådan föreskrift är Boverkets bygg- regler. För att underlätta tillämpningen av plan- och bygglagen har Boverket också en digital vägledning på myndighetens webbplats, PBL Kunskapsbanken – en handbok till plan- och bygglagen.1

Utöver föreskrifts- och vägledningsarbete verkar Boverket för sam- ordning av de statliga myndigheternas arbete med att ta fram underlag för tillämpningen av plan- och bygglagen och 3–5 kap. miljöbalken.

Sedan 2018 är Boverket dessutom samordnande myndighet för det nationella klimatanpassningsarbetet för byggd miljö och myndig- heten ska även samordna uppföljning, utvärdering och rapportering avseende miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö (8 § Boverkets in- struktion).

Havs- och vattenmyndigheten

Havs- och vattenmyndigheten (HaV) är nationell förvaltnings- myndighet på miljöområdet för frågor om bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av sjöar, vattendrag och hav. Havs- och vatten- myndigheten ska verka för att generationsmålet för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås, samt vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Myndigheten ska också ansvara för den centrala tillsynsvägledningen under miljöbalken och samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete. Vidare ska myndigheten vara samlande i vatten- och havsmiljöarbetet, genom att samordna vattenmyndigheterna för genomförandet av vattenförvaltningsförordningen, och arbeta med frågor som rör havsplanering. Myndigheten ska se till att de regelverk och rutiner som myndigheten förfogar över är kostnadseffektiva och enkla för medborgare och företag (1, 3, 5 och 6 §§ förordning [2011:619] med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten).

1Se https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/.

362

SOU 2023:72

Andra grundläggande förutsättningar

Inom vattenområdet är tillsynsvägledningsansvaret uppdelat mellan olika myndigheter. Fördelningen framgår av 3 kap. 5 § miljötillsyns- förordningen (2011:13). Av intresse i detta sammanhang är att Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för tillsynsvägledning enligt miljö- balken i fråga om miljökvalitetsnormer för vatten enligt 5 kap. miljöbalken, vattenskyddsområden enligt 7 kap. miljöbalken, enskilda avlopp enligt 9 kap. miljöbalken och vattenverksamheter enligt 11 kap. miljöbalken, med undantag för frågor om markavvattning. Myndig- heten ska också ge tillsynsvägledning i frågor om skydd av grund- vatten och för hantering av snö i vatten.

Enligt 5 § havsplaneringsförordningen (2015:400) ansvarar Havs- och vattenmyndigheten även för arbetet med att ta fram förslag till havsplaner. I detta arbete ska myndigheten samverka med bl.a. Bo- verket. Havs- och vattenmyndigheten ansvarar också för vägledning till länsstyrelserna avseende deras arbete med att ta fram regionala vattenförsörjningsplaner.

Därutöver ansvarar Havs- och vattenmyndigheten för bedömningen av vilka områden som ska vara av riksintresse för anläggningar för vattenförsörjning enligt 3 kap. 8 § miljöbalken (2 § andra stycket 11 förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenom- råden).

Havs- och vattenmyndigheten har bl.a. gett ut föreskrifter om små avloppsanordningar för hushållsspillvatten (HVMFS 2016:17), god miljöstatus samt miljökvalitetsnormer med indikatorer för Nordsjön och Östersjön (HVMFS 2012:18) och vattenförvaltning (HVMFS 2017:20, HVMFS 2015:34, HVMFS 2015:26 och HVMFS 2019:25). Myndigheten har också gett ut flera vägledningar, bl.a. en vägledning för regional vattenförsörjningsplanering 2020,2 en väg- ledning om inrättande och förvaltning av vattenskyddsområden 2021,3 en vägledning om att fastställa miljökvalitetsnormer för ytvatten- förekomster i överensstämmelse med bevarandemål för arter och naturtyper4 och två vägledningar om kraftigt modifierade vatten.5

2Se Havs- och vattenmyndighetens rapport 2020:1.

3Se Havs- och vattenmyndighetens rapport 2021:4.

4Se Havs- och vattenmyndighetens rapport 2021:23.

5Se Havs- och vattenmyndighetens rapport 2015:9 och Vägledningen för kraftigt modifierat vatten från 2016.

363

Andra grundläggande förutsättningar

SOU 2023:72

Livsmedelsverket

Livsmedelsverket är nationell förvaltningsmyndighet för livsmedels- frågor med uppgift att i konsumenternas intresse arbeta för säkra livs- medel, redlighet i livsmedelshanteringen och en hållbar livsmedels- konsumtion. Precis som Boverket och Havs- och vattenmyndigheten ska Livsmedelsverket bl.a. verka för att det generationsmål för miljö- arbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.

I detta sammanhang är det särskilt intressant att Livsmedelsverket ska ansvara för nationell samordning av dricksvattenfrågor, vilket inkluderar anpassningar till klimatförändringar samt kris- och bered- skapsplanering avseende dricksvattenförsörjning (1 och 3 §§ förord- ning [2009:1426] med instruktion för Livsmedelsverket och bilaga 2 till förordningen [2022:524] om statliga myndigheters beredskap). Värt att notera i sammanhanget är att den som har en fastighet utanför ett verksamhetsområde för kommunal vattenförsörjning, har ansvar för sin egen vattenförsörjning och därmed själv behöver ha kontroll över vattentillgång och kvalitet. Livsmedelsverket har däremot ansvar för information och rådgivning för enskild dricks- vattenförsörjning.

Myndigheten ska leda en nationell vattenkatastrofgrupp (VAKA), som kan anlitas av berörda aktörer för att bistå vid samordning av operativa insatser och med expertstöd vid akuta situationer relate- rade till kommunalt dricksvatten (3 a § Livsmedelsverkets instruk- tion). Därutöver ska Livsmedelsverket leda en samordningsgrupp som ska verka för en trygg och säker dricksvattenförsörjning (29 a § livsmedelsförordningen).

Livsmedelsverket har gett ut föreskrifter om dricksvatten (LIVSFS 2001:30). Till stöd för tillämpningen har Livsmedelsverket tagit fram vägledande information som är samlad på verkets webb- plats, Kontrollwiki. Livsmedelsverket har också tagit fram handböcker, bl.a. en webbaserad handbok för klimatanpassad dricksvattenför- sörjning 2019.

364

SOU 2023:72

Andra grundläggande förutsättningar

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har nationellt ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka, kris, krig eller krigsfara. MSB ska bl.a. ta fram en nationell risk- och sårbar- hetsbedömning som ska överlämnas till regeringen vartannat år.6 Myndigheten är också behörig myndighet för frågor enligt över- svämningsdirektivet (1 och 17 b §§ förordningen [2008:1002] med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap).

I detta sammanhang är det särskilt intressant att MSB för varje vattendistrikt ska göra en preliminär bedömning av översvämnings- risker. Myndigheten ska också, för de områden där betydande över- svämningsrisker finns eller kan förväntas uppstå, utarbeta kartor över dessa områden (4 och 7 §§ förordningen [2009:956] om översväm- ningsrisker). I detta arbete stödjer MSB kommuner och länsstyrelser i deras arbete med att identifiera vilka risker för naturolyckor som finns inom respektive myndighets geografiska område.

Till förebyggande av naturolyckor såsom exempelvis översväm- ningar kan kommuner söka statsbidrag hos MSB. Från 2022 uppgår anslaget till 500 miljoner kronor per år. Villkoren för bidraget fram- går av bestämmelser i förordningen (2022:1395) om statsbidrag till kommuner för förebyggande åtgärder mot naturolyckor. Till stöd för kommunerna har MSB 2022 gett ut en vägledning för statsbidra- get med regler och riktlinjer för att göra en sådan ansökan.

MSB:s roll vid fysisk planering är att fungera som remissinstans för bl.a. överklagade planärenden. Myndigheten arbetar också, till- sammans med bl.a. Boverket, för att ta fram vägledningar och hand- böcker för säkerhetsfrågor i fysisk planering.

Naturvårdsverket

Naturvårdsverket är nationell förvaltningsmyndighet på miljöområ- det i frågor om klimat och luft, mark, biologisk mångfald, förorenade områden, kretslopp och avfall, miljöövervakning samt miljöforsk- ning. Naturvårdsverket har en central roll i miljöarbetet och ska vara

6https://www.msb.se/sv/amnesomraden/krisberedskap--civilt-forsvar/det-svenska-civila- beredskapssystemet/nationell-risk--och-sarbarhetsbedomning/.

365

Andra grundläggande förutsättningar

SOU 2023:72

pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljö- politiken. Naturvårdsverket ska, precis som ovan beskrivna myndig- heter, verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och vid behov före- slå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Naturvårdsverket ska också främja en hållbar utveckling med utgångspunkt i generationsmålet och miljökvalitetsmålen och därmed bidra till genomförandet av Agenda 2030 som Förenta nationernas medlemsstater har antagit (1 § förordningen [2012:989] med instruktion för Naturvårdsverket).

Naturvårdsverket har tagit fram ett stort antal föreskrifter och allmänna råd på miljöområdet. I detta sammanhang kan det vara intressant att nämna föreskrifterna om rening och kontroll av ut- släpp av avloppsvatten från tätbebyggelse (NFS 2016:6) och skydd mot mark- och vattenförorening vid hantering av brandfarliga vätskor och spilloljor (NFS 2021:10) samt de allmänna råden om små av- loppsanordningar för hushållsspillvatten (NFS 2006:7), rening av hushållsspillvatten (AR 1991:2) och egenkontroll (NFS 2001:2 och NFS 2001:3).

Naturvårdsverket har ansvar för tillsynsvägledning inom miljö- området i de delar inte någon annan myndighet har pekats ut som ansvarig (3 kap. 2 § miljötillsynsförordningen). I det här samman- hanget är det relevant att nämna Naturvårdsverkets ansvar för till- synsvägledning avseende markavvattning enligt 11 kap. miljöbalken och miljötillsyn enligt 26 kap. miljöbalken.

Inom vattenområdet har Naturvårdsverket bl.a. tagit fram en till- synsvägledning avseende dagvatten.7 Tillsammans med Boverket har myndigheten också år 2022 tagit fram en vägledning avseende hållbar dagvattenhantering för att stötta kommunerna i arbetet med att nå etappmålen om dagvatten.8

Naturvårdsverket har vidare tagit fram kartverktyget Skyddad natur.9 I detta register ingår även uppgifter om landets vattenskydds- områden.

7https://www.naturvardsverket.se/vagledning-och-stod/avlopp/dagvatten/.

8https://www.naturvardsverket.se/vagledning-och-stod/avlopp/hallbar- dagvattenhantering/.

9https://skyddadnatur.naturvardsverket.se/.

366

SOU 2023:72

Andra grundläggande förutsättningar

Sveriges geologiska undersökning

Sveriges geologiska undersökning (SGU) är nationell förvaltnings- myndighet för frågor om landets geologiska beskaffenhet och mine- ralhantering. Sveriges geologiska undersökning ska tillhandahålla geologisk information för samhällets behov på kort och lång sikt. Inom sitt verksamhetsområde ska Sveriges geologiska undersökning tillhandahålla underlag för tillämpningen av 3–5 kap. miljöbalken och plan- och bygglagen (1, 2 och 4 §§ förordningen [2008:1233] med instruktion för Sveriges geologiska undersökning).

Sveriges geologiska undersökning ska även, som övriga myndig- heter ovan, verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Myndigheten ska även samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljö- kvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet. Myndigheten ska vidare i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. Myndig- heten ska också samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön (8 § förord- ningen med instruktion för Sveriges geologiska undersökning).

Den information om grundvatten och jordarter som Sveriges geologiska undersökning samlar in och sammanställer tillhandahålls på myndighetens hemsida via rapporter, som öppna data eller via tjänsten Kartvisaren. Sveriges geologiska undersökning samman- ställer och förmedlar varje vecka aktuell information om och prog- noser för grundvattensituationen i Sverige. Utöver grundvatteninfor- mation har Sveriges geologiska undersökning även ett brunnsarkiv med brunnsuppgifter som har samlats in med stöd av lagen (1975:424) om uppgiftsskyldighet vid grundvattentäktsundersökning och brunnsborrning. Sveriges geologiska undersökning är också, på uppdrag av Naturvårdsverket, nationell datavärd för miljögifter och viss information om näringsämnen och metaller.

Sveriges geologiska undersökning får meddela närmare föreskrif- ter om bl.a. hur och när vattenmyndigheterna ska kartlägga och analysera vattendistriktet avseende grundvatten, hur kvalitetskraven för grundvatten ska bestämmas, hur förvaltningsplaner och åtgärds- program avseende grundvatten ska redovisas samt för övervaknings-

367

Andra grundläggande förutsättningar

SOU 2023:72

programmens innehåll och genomförande avseende grundvatten (3 kap. 4, 4 kap. 8 a, 5 kap. 7 och 6 kap. 10, 7 kap. 2 §§ VFF).

Sveriges geologiska undersökning har gett ut flera rapporter om bl.a. vattenförsörjningsplanering10 och grundvattenbildning och grund- vattentillgångar.11

Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut

Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) är natio- nell förvaltningsmyndighet för meteorologiska, klimatologiska, hydro- logiska och oceanografiska frågor. SMHI ska ta fram beslutsunderlag som bidrar till en god samhällsplanering, till att minska sårbarheten i samhället och till att miljökvalitetsmålen nås. SMHI ska också in- hämta och förmedla kunskaper om landets meteorologiska, klimato- logiska, hydrologiska och oceanografiska förhållanden. Vidare ska SMHI driva ett nationellt kunskapscentrum för klimatanpassning (1, 2, 3 och 5 a §§ förordningen [2009:974] med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut).

På sin hemsida har SMHI information om bl.a. klimatanpassning, vattenresurser och planering och byggande av hållbara städer.

Andra berörda myndigheter

Andra myndigheter med ansvar som berör vattenfrågor som är rele- vanta för utredningen är främst Statens geotekniska institut (SGI), Jordbruksverket, Skogsstyrelsen och Trafikverket. Dessa myndig- heter är relevanta utifrån sina ansvar inom områdena geoteknik, jord- bruk och fiske, skogsbruk respektive väg- och järnvägsplanering.

För SGI gäller att myndigheten ska bidra till att riskerna för ras, skred och stranderosion minskar och i detta syfte ge stöd åt kom- muner och länsstyrelser i planprocessen rörande geotekniska säker- hetsfrågor (4 och 5 §§ förordning [2009:945] med instruktion för Statens geotekniska institut). Även hur jordbruk och skogsbruk be- drivs kan påverka vatten och vattenkvalitet, varav Jordbruksverket och Skogsstyrelsen är relevanta aktörer.

10Se SGU:s rapport 2009:24 och 2010:12.

11Se SGU:s rapporter 2013:01, 2017:01, 2017:09, 2019:02 och 2019:15.

368

SOU 2023:72

Andra grundläggande förutsättningar

6.2.2Regionala myndigheter

Länsstyrelsen

Länsstyrelsen ska verka för att nationella mål får genomslag i länet samtidigt som hänsyn tas till regionala förhållanden och förutsätt- ningar. Utifrån ett statligt helhetsperspektiv ska länsstyrelsen arbeta sektorsövergripande och inom myndighetens ansvarsområde, samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser. Länsstyr- elsen ska vidare främja länets utveckling och noga följa tillståndet i länet, samt underrätta regeringen om dels det som är särskilt viktigt för regeringen att ha vetskap om, dels händelser som inträffat i länet.12

Länsstyrelsen har bl.a. uppgifter i fråga om hållbar samhälls- planering och boende, naturvård och miljö- och hälsoskydd samt skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar (2 och 3 §§ för- ordningen [2007:825] med länsstyrelseinstruktion).

Av instruktionen framgår också att länsstyrelsen ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljö- arbetets utveckling. Länsstyrelsen ska särskilt:

1.samordna det regionala mål- och uppföljningsarbetet,

2.utveckla, samordna och genomföra regionala åtgärdsprogram med bred förankring i länet för att nå generationsmålet och miljökva- litetsmålen,

3.stödja kommunerna med underlag i deras arbete med genera- tionsmålet och miljökvalitetsmålen, och

4.verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen får genom- slag i den lokala och regionala samhällsplaneringen samt bidra till att de beaktas i det regionala tillväxtarbetet (5 a §).

Fem länsstyrelser är utsedda att vara vattenmyndighet för Sveriges fem vattendistrikt. För varje vattenmyndighet finns det en särskild vattendelegation med uppgift att besluta inom vattenmyndighetens ansvarsområde (5 kap. 13 § MB och 22 och 24 §§ förordningen med länsstyrelseinstruktion). Vid varje länsstyrelse ska det finnas ett be- redningssekretariat, med uppgift att biträda distriktets vattenmyn-

12https://www.regeringen.se/myndigheter-med-flera/lansstyrelserna/.

369

Andra grundläggande förutsättningar

SOU 2023:72

dighet i arbetet med vattenförvaltning (6 § förordning [2017:872] om vattendelegationer).

På senare år har länsstyrelsen också fått i uppdrag att ta fram regio- nala vattenförsörjningsplaner (se närmare beskrivning om dessa i av- snitt 4.14).

Länsstyrelsen har flera uppgifter inom ramen för plan- och bygg- processerna enligt plan- och bygglagen, bl.a. att ge råd och stöd vid planläggning, men också att överpröva detaljplaner och pröva över- klagade beslut om bygglov (se närmare beskrivning i avsnitt 4.10).

Länsstyrelsen ansvarar också för tillsyn och tillsynsvägledning för flera uppgifter inom miljöbalkens område (se miljötillsynsförord- ningen). I det här sammanhanget är det också intressant att nämna att länsstyrelsen även ansvarar för tillsynen över att kommuner full- gör sin skyldighet att tillgodose behovet av vattentjänster (51 § lagen om allmänna vattentjänster).

Ett antal länsstyrelser har gett ut faktablad med rekommendationer alternativt handböcker avseende planering med hänsyn till översväm- ningsrisker.

Vattenmyndigheterna och Sveriges organisation av vattenförvaltning

Som en följd av vattendirektivet och med syftet att främja en lång- siktigt hållbar vattenanvändning och en god miljö för växter och djur i sjöar, vattendrag och grundvattenberoende ekosystem är Sveriges landområden och kustvattenområden indelade i fem vattendistrikt. För varje vattendistrikt har en länsstyrelse fått i uppdrag att vara vattenmyndighet med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vatten- miljön i distriktet. Det handlar om Bottenvikens vattendistrikt vid Länsstyrelsen i Norrbottens län, Bottenhavets vattendistrikt vid Läns- styrelsen i Västernorrlands län, Norra Östersjöns vattendistrikt vid Länsstyrelsen i Västmanlands län, Södra Östersjöns vattendistrikt vid Länsstyrelsen i Kalmar län och Västerhavets vattendistrikt vid Länsstyrelsen i Västra Götalands län (2 kap. 2 § VFF).

Vattenmyndigheterna har huvudansvaret för förvaltningen av kva- liteten på vattenmiljön inom vattendistrikten. Vattenmyndigheterna tar fram underlag för beslut om miljökvalitetsnormer, förvaltningspla- ner och åtgärdsprogram i enlighet med 5 kap. miljöbalken och vatten- förvaltningsförordningen. För beslut inom vattenmyndigheternas

370

SOU 2023:72

Andra grundläggande förutsättningar

ansvarsområde finns vid de länsstyrelser där vattenmyndigheterna är etablerade en vattendelegation (se 2 kap. 3 a § VFF och förordningen om vattendelegationer). Beslut om miljökvalitetsnormer, förvalt- ningsplan och åtgärdsprogram fattas av vattendelegationerna (1 och 16 § § förordningen om vattendelegationer). Även om vattenmyn- digheterna utgör navet i vattenförvaltningsorganisationen ingår samt- liga 21 länsstyrelser i organisationen genom de beredningssekretariat som finns vid respektive länsstyrelse (6–7 §§ förordningen om vatten- delegationer). Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geolo- giska undersökning är de statliga myndigheter som har ett föreskrifts- och vägledningsansvar för vattenförvaltningen (se 3 kap. 4 §, 4 kap. 8 a §, 5 kap. 7 §, 6 kap. 10 §, 7 kap. 2 §, 9 kap. 3 § VFF).

Vattenmyndigheterna ansvarar vidare för registret över skyddade vattenområden och för att övervakningsprogram för vattendistrikten tas fram (3 kap. 2 § och 7 kap. 1 § VFF).

Vattenmyndigheterna har, tillsammans med länsstyrelserna och Havs- och vattenmyndigheten, utvecklat databasen Vatteninforma- tionssystem Sverige (VISS). I VISS finns information om lokala miljökvalitetsnormer, utpekade områden, underlag för bedömningar, skyddade områden m.m. Här finns också den mest kompletta meta- databasen om den övervakning som görs av landets vattenföre- komster. I dag förvaltas databasen av Länsstyrelsen i Jönköpings län.

Regionerna

Sveriges 21 regioner är självstyrande enheter med ett geografiskt an- svarsområde som motsvarar ett län, med undantag av Region Gotland som motsvarar en kommun.

Tre regioner arbetar med regional fysisk planering enligt 7 kap. plan- och bygglagen. Detta är Region Stockholm, Region Skåne och Region Halland.

Alla regioner har dock i uppgift att delta i bl.a. samrådsprocesser vid planläggning i översiktsplan enligt plan- och bygglagen (3 kap. 8 § PBL).

371

Andra grundläggande förutsättningar

SOU 2023:72

6.2.3Kommunerna

Landets 290 kommuner har ett övergripande ansvar för fysisk pla- nering genom planmonopolet enligt plan- och bygglagen. Kommun- erna ansvarar också, genom sina byggnadsnämnder, för handläggningen av lov- och anmälningsärenden samt utövar den lokala tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna i plan- och bygglagen (12 kap. PBL).

På lokal nivå ansvarar kommunerna, oftast genom sina miljö- nämnder, för miljöskydd och naturvård samt tillsyn och prövning enligt miljöbalken, men också för större delen av livsmedelskon- trollen enligt livsmedelslagstiftningen. I denna kontroll ingår bl.a. dricksvattenkontrollen.

Slutligen har kommunerna, utifrån de vattenfrågor som omfattas av våra utredningsdirektiv, huvudansvaret för vattenförsörjningen enligt lagen om allmänna vattentjänster. Detta ansvar innebär att kommunerna ska ordna vattentjänster och producera och distribuera dricksvatten. Från den 1 januari 2023 ska kommunerna också ta fram en vattentjänstplan som ska innehålla kommunens långsiktiga pla- nering av hur behovet av allmänna vattentjänster ska tillgodoses. En vattentjänstplan ska också innehålla kommunens bedömning av vilka åtgärder som behöver vidtas för att de allmänna va-anläggningarna ska fungera vid en ökad belastning på grund av skyfall (6 a § LAV).

Förvaltningen av kommunala va-anläggningar kan vara organi- serad på olika sätt och ansvaret för planering och drift kan ibland vara uppdelat. Den som äger va-anläggningen kallas va-huvudman. Va-huvudmannen kan vara en kommunal förvaltning, ett kommu- nalt bolag, regionalt bolag eller kommunalförbund. I vissa kommuner delas ansvaret för va-frågor mellan en förvaltning och en extern va- huvudman.

Inom samtliga ovan beskrivna områden är det vanligt att två eller flera kommuner arbetar gemensamt i samverkan med uppgiften. Det finns flera olika former för sådan samverkan. Samarbetet kan eta- bleras i såväl offentligrättsliga former (gemensam nämnd eller kom- munalförbund) som privaträttsliga former (bolag eller avtal).

Enligt 3 kap. 9 § kommunallagen kan en gemensam nämnd till- sättas i någon av de samverkande kommunerna (s.k. värdkommun). Den nämnden ingår då i denna kommuns organisation. Varje kom- mun bibehåller dock sitt huvudmannaskap för de frågor som lämnas över till en sådan nämnd.

372

SOU 2023:72

Andra grundläggande förutsättningar

Med stöd av 3 kap. 8 § kommunallagen kan kommuner också bilda ett kommunalförbund och överlåta kommunala angelägenheter till förbundet. Kommunalförbundet är en offentligrättslig juridisk person som är fristående i förhållande till sina medlemskommuner. Förbundet övertar uppgifterna från medlemskommunerna och blir huvudman för verksamheten med egen budget och räkenskaper.

Flera kommuner kan också tillsammans bilda ett gemensamt aktie- bolag. En styrelse ansvarar och styr då det gemensamma aktiebola- gets verksamhet. Bolaget blir huvudman för de va-anläggningar som bolaget äger.

Kommuner kan också samverka genom interkommunala avtal. Genom avtalen kan kommunerna bedriva tillsyn eller va-verksamhet gemensamt, sambruka vissa resurser eller komma överens om att en av dem ska sköta något för allas eller för de andras räkning.

Kommunerna kan också bilda företag eller sluta avtal med privat- rättsliga subjekt.13

Det finns även andra former av mer informell samverkan. Det kan exempelvis gälla erfarenhetsutbyte genom nätverk.

6.3Klimatförändringarna och pågående miljöarbete med koppling till vattenfrågor

6.3.1Klimatförändringarna och klimatarbete

FN:s mellanstatliga klimatpanel IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) har i sin senaste rapport14 redovisat hur utsläppen av koldioxid har utvecklats under de senaste åren och årtiondena samt möjliga åtgärder för att minska utsläppen. Sammantaget konstateras att de globala klimatutsläppen har fortsatt att öka, dock med en viss inbromsning av ökningstakten. Det finns också stora skillnader mellan och inom världsregioner och länder, både gällande utsläppens storlek och trender.

Utsläppen av koldioxid via förbränning av fossila bränslen beskrivs som den viktigaste orsaken till klimatets nuvarande förändring, men även markanvändning, främst skogsavverkning, bidrar. Genom män- niskans utsläpp av växthusgaser, förstärks atmosfärens förmåga att värma jordytan. Det leder till att medeltemperaturen ökar. Av rap-

13Se SOU 2021:81 s. 94.

14Se IPCC:s rapport AR6 (med delrapporter 2021–2023).

373

Andra grundläggande förutsättningar

SOU 2023:72

porten framgår att den globala medeltemperaturen, som en följd av utsläppen, har ökat snabbare sedan 1970 än vad den har gjort någon gång under åtminstone de senaste 2 000 åren. Så hög som jordens medeltemperatur har varit under det senaste årtiondet har den antag- ligen inte varit på cirka 125 000 år.

I IPCC:s rapport beskrivs också vilka följder de ökande medel- temperaturerna har. En sådan är ett ökat antal extremväder såsom exempelvis kraftiga skyfall, vilka i sin tur ökar risken för översväm- ningar. En annan följd är en utbredd försämring av ekosystemens struktur, funktion, motståndskraft och naturliga anpassningskapaci- tet. Klimatförändringarna påverkar också tillgången till mat och vatten.

Förändringarna i Sveriges klimat liknar de förändringar som har observerats på andra håll i världen. Mätningar visar på en viss ökning av årsnederbörden och på mindre snö och is vintertid.15

Klimatförändringarna bedöms även påverka tillgången på vatten. En anledning till det är att både temperatur och nederbörd kommer att öka i hela Sverige under alla årstider. Även avdunstningen be- döms att öka när temperaturen ökar, främst sommartid. Med ökad avdunstning och längre växtsäsong på grund av ökade temperaturer, kommer det troligtvis bli vanligare med låga vattenflöden och låga grundvattennivåer – framför allt i södra Sverige. I södra Sverige är dessutom vattenbehovet ofta som störst när tillgången är som minst.16 Även sänkta grundvattennivåer under hösten kan bli aktuellt i slutet av seklet. En av de stora förändringarna är att grundvattnets regimer kommer att ändras och då främst i norra Sverige, där tidpunkten för när de lägsta grundvattennivåerna infaller kommer att skifta från vinter till höst.17

Hur mycket en lokal vattenförsörjning påverkas av klimatföränd- ringar är beroende av många och samverkande faktorer. Ökade neder- bördsmängder, efterföljande möjliga översvämningar, höjda grund- och ytvattennivåer och erosion, ras eller skred, ökar risken för att föroreningar hamnar i vattentäkter och tillrinningsområden.

Föroreningar kan komma från t.ex. förorenade markområden, trafikanläggningar, översvämmade cisterner, avloppssystem, betes- mark, deponier, industrier och industrimark, bensinstationer, föro- renade sediment i sjöar och vattendrag, reningsverk och dagvatten.

15Se https://www.naturvardsverket.se/amnesomraden/klimatforandringar/.

16Se SMHI, Hydrologi Nr 120, 2019.

17Se Vikberg m.fl., 2015, Grundvattennivåer i ett förändrat klimat – nya klimatscenarier.

374

SOU 2023:72

Andra grundläggande förutsättningar

Varierande grundvattennivåer gör att kemiska förhållanden i marken påverkas avsevärt och de flesta markföroreningar kan bli betydligt mer mobila. Höjda grundvattennivåer ger en minskad omättad zon, vilket innebär att förutsättningarna för markens renande effekt minskar.

Den globala havsnivån väntas stiga i framtiden. Landhöjningen motverkar havsnivåhöjningen, speciellt i norra Sverige. En höjd havs- nivå ökar dock risken för att saltvatten kan tränga in i vattentäkter. I kustområdena kommer havsnivåhöjningen att påverka grundvattnet genom att risken för saltvatteninträngning ökar, framför allt i en- skilda brunnar. Även ytvattentäkter kan påverkas om de är belägna nära havets nivå, såsom Göta älv och Mälaren.18

Ökad saltvatteninträngning kan över tid i sin tur leda till att dricksvattenproducenter antingen måste hitta en ny vattentäkt eller anpassa dricksvattenberedningen, vilket kan leda till kostsamma och energikrävande beredningsmetoder.

Klimatförändringarna förväntas också leda till kraftigare skyfall. Denna typ av nederbörd kan vara svår för mark och växter att ta tillvara, vilket kan ge upphov till översvämningar. Mildare vintrar påverkar också förutsättningarna för snö, vilket särskilt påverkar vattendragen i landets norra delar.19 Minskad mängd snö innebär också minskad grundvattenbildning.

Genom ratificeringen av Parisavtalet har EU åtagit sig att minska koldioxidutsläppen med minst 55 procent senast 2030 jämfört med 1990 års utsläppsnivåer.

I juli 2021 presenterade EU-kommissionen klimatpaketet Fit for 55. Det är EU:s mest omfattade satsning någonsin för att skynda på klimatomställningen och den ska bidra till att minska EU:s utsläpp i enlighet med åtagandet i Parisavtalet. Paketet innehåller konkreta lag- förslag som tillsammans utgör en plan för hur EU ska nå sina kli- matmål. En viktig del i detta är att minska användningen av fossila bränslen inom transportsektorn. Olika länder inom EU har fått olika beting att minska sina utsläpp. För Sverige gäller att utsläppen ska minska med 50 procent till 2030 jämfört med 2005 års utsläpp. Flera delar av klimatpaketet är beslutade, men i skrivande stund återstår fortfarande några delar.

18Se SOU 2007:60 s. 281.

19Se SMHI, Hydrologi Nr 120, 2019.

375

Andra grundläggande förutsättningar

SOU 2023:72

Inom EU har också en ny strategi för klimatanpassning beslutats 2021. Syftet med strategin är att flytta fokus från information och organisation till utveckling och spridning av lösningar för att hjälpa till att minska klimatriskerna, öka klimatskyddet och säkra tillgången till dricksvatten. Ytterst är avsikten att skapa resilienta samhällen.

Sverige har också satt upp mål för att minska utsläppen av växt- husgaser, men också mål för hantering av bl.a. dagvattenfrågor som en följd av klimatförändringarna. Läs mer om Sveriges arbete med olika miljömål i avsnitt 6.3.2.

Regeringen har också tagit fram en nationell klimatanpassnings- strategi och tillsatt ett Nationellt expertråd för klimatanpassning. I expertrådets första rapport angavs bl.a. att den fysiska samhälls- planeringen spelar en mycket viktig roll för samhällsutvecklingen och för förutsättningarna att minska sårbarheten av klimatföränd- ringarna.20

Vi kan konstatera att de pågående klimatförändringarna och be- hovet av klimatanpassning är en av vår tids största utmaningar som berör alla samhällsområden. Samtidigt kan vi konstatera att stora för- ändringar i naturtillståndet och stora behov av klimatanpassnings- åtgärder inte har varit en utgångspunkt vid utformningen av nuvar- ande regelverk för fysisk planering.

Sedan 2007 har drygt 30 betänkanden och ett 100-tal regeringsuppdrag med förslag på klimatanpassningsåtgärder lämnats till regeringen.21

Några förslag har lett till ändringar i regelverket, bl.a. har bestäm- melser om översvämning tagits in i exempelvis 2 kap. 5 § och 3 kap. 5 § plan- och bygglagen.

Flera utmaningar har också identifierats i relation till vattentill- gång och vattenförsörjning. Läs mer om detta i avsnitt 9.3.

Det finns också flera utmaningar i relation till hantering av skyfall och dagvatten vid planläggning och byggande. Dessa redovisas i av- snitt 8.3.

20Nationella expertrådet för klimatanpassning, ’Första rapporten från nationella expertrådet för klimatanpassning’ (2022), s. 417.

21Se Boverkets och Swecos sammanställning av myndigheters arbete med klimatanpassning, 2022-02-23.

376

SOU 2023:72

Andra grundläggande förutsättningar

6.3.2Annat miljöarbete med koppling till vattenfrågor

Internationellt miljöarbete

FN:s globala hållbarhetsmål lyfter fram rent vatten och sanitet för alla som ett av de 17 målen inom Agenda 2030. Tillgång till rent vatten är således en grundförutsättning för att nå en hållbar utveckling.

På europeisk nivå har Europarådets parlamentariska församling22 2009 förklarat att tillgången till vatten måste erkännas som en grund- läggande mänsklig rättighet, eftersom vatten är en förutsättning för liv på jorden och en resurs som mänskligheten måste dela på.

Denna utgångspunkt är också en av anledningarna bakom till- komsten av EU:s olika direktiv inom vattenområdet (se mer om dessa i kapitel 4).

År 2019 beslutade EU om en grön giv. Syftet med beslutet är att EU ska bli världens första klimatneutrala region. Den gröna given ska också ge dagens invånare och kommande generationer ett bättre liv och bättre hälsa genom att bidra på olika sätt. Ett sådant sätt är att uppnå rent vatten genom att bevara och skydda hav och sjöar för att se till att de kan bidra till vår överlevnad även i framtiden. Alla EU:s 27 medlemsländer har åtagit sig att göra EU till den första kli- matneutrala regionen senast 2050.23

EU arbetar också med förebyggande arbete avseende översväm- ningar eftersom översvämmade floder är den vanligaste och mest kostsamma naturkatastrofen i Europa.24

De nationella miljökvalitetsmålen

I Sverige ingår vattenfrågor i sju av de 16 miljökvalitetsmål som är en del i uppfyllandet av de globala hållbarhetsmålen i Agenda 2030. Det handlar om miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans, Myllrande våtmarker och God bebyggd miljö. Samtliga är be- roende av en hållbar hantering av vattenfrågor vid planläggning och byggande.

22Se Europarådets parlamentariska församlings resolution nr 1693/2009.

23https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/european-green- deal_sv.

24Se https://environment.ec.europa.eu/topics/water/floods_en.

377

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

När det gäller den första delfrågan, om en bättre redovisning av miljökvalitetsnormer för vatten i översiktsplanen, ska vi:

•bedöma om det nuvarande kravet i 3 kap. 4 § andra stycket plan- och bygglagen om vad som ska framgå av översiktsplanen i fråga om miljökvalitetsnormer för vatten är ändamålsenligt utformat, och

•lämna förslag på hur redovisningen i översiktsplanen lämpligen kan utformas för att underlätta kommunens arbete med efterfölj- ande planering i förhållande till miljökvalitetsnormer för vatten.1

När det gäller den andra delfrågan, om en tydligare koppling mellan plan- och bygglagen och 5 kap. miljöbalken, ska vi bedöma om den nuvarande utformningen av 2 kap. 10 § plan- och bygglagen och andra bestämmelser i lagen som hänvisar till bestämmelserna om miljö- kvalitetsnormer i 5 kap. miljöbalken är ändamålsenligt utformade.2

När det gäller den tredje delfrågan, om ökad tydlighet om vilket underlag som behövs i fråga om miljökvalitetsnormer för vatten vid detaljplaneläggning, ska vi:

•redovisa vilken påverkan som genomförandet av olika typer av detaljplaner kan ha på vattenmiljön (vattenförekomstens status),

•redovisa vilka undersökningar och analyser som bör göras vid en påverkan på vattenmiljön vid genomförande av olika typer av detalj- planeärenden,

•ge exempel på hur kommunens redovisning av påverkan på vatten- miljön kan utformas i olika typfall,

•klargöra vilken betydelse ett åtgärdsprogram som har upprättats för att följa en miljökvalitetsnorm för vatten kan ha för detal- jeringsgraden på det underlag som kommunen behöver ta fram, och

•bedöma om det finns anledning att förtydliga eller ändra de regler som anger hur kommunen ska hantera miljökvalitetsnormer för vatten vid detaljplaneläggning.3

1Se dir. 2021:92 s. 5 och 6.

2Se dir. 2021:92 s. 7.

3Se dir. 2021:92 s. 7 och 8.

380

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

Vid behov ska vi även föreslå följdändringar i anslutande regler. I direk- tiven nämns bl.a. miljöbalken som exempel på en sådan lag.

Som framgår av avsnitt 2.3 har omfattningen av identifierade ut- maningar av vårt uppdrag i denna del medfört ett behov av en av- gränsning av uppdraget. Se också avsnitten 10.12 och 10.14 för vår bedömning av behov av framtida översyn respektive nytt väglednings- material.

7.2Identifierade utmaningar

7.2.1Inledning

I avsnitt 7.1.2 sammanfattar vi målet med vårt uppdrag avseende frågan om miljökvalitetsnormer för vatten enligt våra utredningsdirek- tiv. I detta avsnitt beskrivs identifierade utmaningar.

När det gäller utmaningarna i fråga om miljökvalitetsnormer för vatten som presenteras i våra direktiv kan dessa sammanfattas på föl- jande sätt. Varken av plan- och bygglagen eller dess förarbeten fram- går när en planläggning eller annat beslut inte ska anses följa en miljö- kvalitetsnorm. Det framgår inte heller vilken utredning som krävs för att kommunen ska anses ha visat att en detaljplan kan antas inne- bära att en miljökvalitetsnorm följs. Därtill har kommunen i dag begränsade möjligheter att ställa krav på byggherrar och fastighets- ägare avseende hur dagvatten från ett byggprojekt ska tas om hand för att normerna ska kunna följas. Otydligheten i kraven påverkar de kommunala processerna, men kan också påverka byggherrars intresse av att påbörja byggprojekt.

Regeringen har tidigare konstaterat att de olika uttryck som an- vänds i plan- och bygglagen respektive miljöbalken lett till vissa pro- blem vid tillämpningen. Det är bl.a. inte tydligt hur de bedömningar som ska göras enligt plan- och bygglagen förhåller sig till miljöbalkens krav. Det har vidare ifrågasatts vad det innebär att miljökvalitets- normerna ska följas i förhållande till åtgärderna i de åtgärdsprogram som vattenmyndigheterna tar fram enligt 5 kap. miljöbalken och 6 kap. vattenförvaltningsförordningen. Det har också ansetts oklart på vilket sätt hänsyn vid planläggning ska tas till sådana undantag från

381

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

miljömålet om god vattenstatus som vattenmyndigheterna beslutar om enligt 4 kap. vattenförvaltningsförordningen.4

Dagvatten kan ha en negativ påverkan på såväl vattenförekomster som på mark och markanvändning som ligger långt från den bebygg- else där dagvattnet uppstår. Även om kommunen följer en va- och dagvattenplan, t.ex. enligt ett åtgärdsprogram som har upprättats för att följa en miljökvalitetsnorm för vatten, kan sådana frågor vara för omfattande för att på ett ändamålsenligt och juridiskt bindande sätt gå att lösa i ett enskilt detaljplaneärende. Åtgärdsprogrammen be- skriver åtgärder av övergripande karaktär med tyngdpunkt på tillsyn, prövning, planering, vägledning och kunskapsuppbyggnad. Åtgärderna i programmen har främst karaktären av administrativa styrmedel och det framgår därför inte där hur en viss åtgärd kan tänkas påverka en specifik vattenförekomst. Avsikten är i stället att dessa styrmedel ska leda till att kommunerna genom sin myndighetsutövning, i form av prövning eller tillsyn, ska se till att fysiska eller tekniska åtgärder vidtas. Eftersom det av åtgärdsprogrammen inte alltid tydligt fram- går hur en viss åtgärd kommer att påverka möjligheten att tillgodose en miljökvalitetsnorm, är en sådan bedömning också svår för en kommun att göra i samband med planläggning och prövning som påverkar en vattenförekomst. Det innebär att det i vissa avseenden är oklart vad kommunen förväntas göra i översiktsplanen till följd av kravet att det ska framgå av planen hur kommunen anser att gällande miljökvalitetsnormer ska följas.5

Under utredningsarbetets gång har vi identifierat ytterligare utmaningar kopplade till frågan om miljökvalitetsnormer för vatten som är av relevans för de frågor direktiven beskriver. Det handlar om oklarheter avseende reglerna om kraftigt modifierade vatten i vatten- förvaltningsförordningen i plan- och byggsammanhang och utform- ningen av undantagen från bestämmelserna om försämrings- och äventyrandeförbuden i vattenförvaltningsförordningen i relation till vattendirektivet. Några av dessa ytterligare utmaningar beskrivs i detta avsnitt. Andra beskrivs endast i avsnitt 10.12, i vilket vi tar upp ett antal frågor för framtida översyn.

Utmaningarna har på olika sätt nära koppling till varandra. Vi har valt att beskriva dem under följande rubriker.

4Se dir. 2021:92 s. 4 och 6.

5Se dir. 2021:92 s. 4 och 5.

382

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

•Vad avses med uttrycket miljökvalitetsnorm för vatten?

•Vad innebär det att följa en miljökvalitetsnorm?

•Är försämrings- och äventyrandeförbuden miljökvalitetsnormer?

•Vilka skillnader finns i kraven på yt- respektive grundvatten?

•Oklarheter avseende möjligheten att inhämta yttrande för ändring av en miljökvalitetsnorm för vatten.

•Oklarheter avseende bedömningen av urbana vatten som kraftigt modifierade.

•Går undantagen från vattendirektivets miljömål att tillämpa vid planläggning och byggande?

•Vilken utredning behövs för att visa att en miljökvalitetsnorm följs?

•Avrinningsområdesperspektiv vid planläggning.

•Skyddsåtgärder och kompensationsåtgärder.

•Oklarheter avseende åtgärdsprogrammen i relation till plan- och byggprocesserna.

7.2.2Vad avses med uttrycket miljökvalitetsnorm för vatten?

Av 5 kap. 1 § miljöbalken framgår att regeringen för vissa geogra- fiska områden eller för hela landet får meddela föreskrifter om kvali- teten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön, s.k. miljökvalitetsnormer.

Som vi har beskrivit i avsnitt 4.2–4.4 och 4.12.3 finns olika typer av miljökvalitetsnormer. Samtliga härrör från olika EU-direktiv och kan avse kvaliteten på olika slags vatten, såsom fisk- och mussel- vatten, vattenmiljö i yt- och grundvattenförekomster och havsmiljön, men kan också avse exempelvis luft och omgivningsbuller. I svensk rätt framgår miljökvalitetsnormerna av bl.a. förordningen (2001:554) om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten, vattenförvalt- ningsförordningen, havsmiljöförordningen, luftkvalitetsförordningen och förordningen (2004:675) om omgivningsbuller.

383

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

Kategorier av miljökvalitetsnormer

I 5 kap. 2 § första stycket miljöbalken har normerna indelats i olika kategorier beroende på vad de ska ange och vilken effekt de ska ha. Miljökvalitetsnormerna i första punkten är s.k. gränsvärdesnormer som inte får överskridas eller underskridas efter en viss angiven tid- punkt eller under en eller flera angivna tidsperioder. Exempel på en gränsvärdesnorm är flertalet av miljökvalitetsnormerna för luft, par- tiklar (exempelvis PM10, PM2.5) och kväveoxider (exempelvis NOx, NO, NO2). Miljökvalitetsnormerna i andra punkten är s.k. målsätt- ningsnormer som ska eftersträvas och som inte bör överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt eller under en eller flera angivna tidsperioder. Exempel på en målsättningsnorm är miljökvali- tetsnormer för luft avseende exempelvis ozon, arsenik och kadmium. Miljökvalitetsnormerna i tredje punkten är s.k. indikativa normer, medan miljökvalitetsnormerna i fjärde punkten är s.k. övriga normer som ska följas som en följd av Sveriges medlemskap i EU. Exempel på en sådan övrig norm är miljökvalitetsnormerna för omgivningsbuller.

Miljökvalitetsnormerna för vatten härrör från vattendirektivets miljömål. Vi kan konstatera att det finns flera typer av miljökvalitets- normer för vatten som har olika innebörd och rättsverkan, men utan att de tydligt kategoriseras som olika former av miljökvalitetsnormer i 5 kap. 2 § miljöbalken. Inte ens i förarbetena finns en konsekvent beskrivning. Det är i dagsläget därför otydligt vilka av vattendirek- tivets miljömål som ska kategoriseras som gränsvärdesnorm, målsätt- ningsnorm, indikativ norm respektive s.k. övriga normer i svensk rätt. Samtidigt har s.k. övriga normer beskrivits som så pass rättsligt otydliga att de riskerar att inte medföra tillräcklig effekt i myndig- heters och kommuners myndighetsutövning.6

Efter vår nordiska utblick (se kapitel 5) kan vi konstatera att det svenska genomförandet av miljömålen i vattendirektivet och havs- miljödirektivet som miljökvalitetsnormer inte har någon motsvarig- het i de länder vi har studerat. Den svenska kategoriseringen av miljömålen i vattendirektivet som miljökvalitetsnormer gör därför internationella jämförelser utmanade. Att Sverige använder samma term - miljökvalitetsnormer − för i princip alla de olika former av kvalitetsmål som återfinns i EU-rätten, gör också den svenska regler-

6Michanek, G., Darpö, J., Jagers, S., Sundblad, E. L., Söderholm, P., & Gipperht, L. (2016). Genomförande av det svenska systemet för miljökvalitetsnormer: Lärdomar från forsknings- programmet SPEQS, s. 30–33.

384

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

ingen mer statisk. Även om det av 5 kap. 2 § miljöbalken framgår att det finns olika sorters miljökvalitetsnormer är det som nämnts ovan exempelvis oklart vilken rättsverkan s.k. övriga normer ska anses ha (5 kap. 2 § första stycket 4 MB).

Vi kan således konstatera att det i dagsläget är svårt att hänföra vattendirektivets miljömål till en och samma miljökvalitetsnorms- kategori i miljöbalken. Av de fyra kategorierna av miljökvalitets- normer är det den första, den tredje och den fjärde punkten som brukar förknippas med miljökvalitetsnormer för vatten. Att samma miljömål, såsom god ekologisk status, i skilda sammanhang placeras i olika kategorier i 5 kap. 2 § miljöbalken, ger intrycket av en brist- ande systematik i genomförandet av vattendirektivet.7 Detta trots att de svenska förarbetena är tydliga med att ett resultat ska uppnås vid en viss tidpunkt.8 Även om regeringen i besluten om åtgärdsprogram har angett att miljökvalitetsnormer är det centrala verktyget för att uppnå de kvalitativa miljömålen som följer av vattendirektivet, dvs. god status och icke-försämring,9 kan vi konstatera att den svenska regleringen och icke-systematiska kategorisering skapar förvirring om vad som avses och vilka krav som ska respektive bör uppfyllas.10

Vattendirektivets miljömål och dess rättsverkan har diskuterats under flera år i svensk doktrin. En av huvudfrågorna som har disku- terats är vilka rättsverkningar som den svenska kategoriseringen av god ekologisk status som ekologiska miljökvalitetsnormer, ska anses ha.11 För att det inte ska uppstå en sammanblandning av de olika norm- ernas rättsverkan, klargjordes i de svenska förarbetena att gräns- värdesnormer erhåller en särställning när det gäller rättsverkan vid individuella prövningar.12 Tydliga gränsvärdesnormer är miljökvalitets- normer upprättade för utomhusluft (se 8 § luftkvalitetsförordningen) och miljökvalitetsnormer för kemisk ytvattenstatus (se 4 kap. 8 b § andra stycket VFF), i och med att dessa anger föroreningsnivåer som

7Se prop. 2009/10:184 s. 42; Se Wik, Miljöbalken 5 kap. 2 § första stycket 1, Karnov 2023-01-12 (JUNO); Michanek, Darpö, Jagers, Sundblad, Söderholm & Gipperht (2016). Genomförande av det svenska systemet för miljökvalitetsnormer: Lärdomar från forskningsprogrammet SPEQS, s. 29–31, 37, 52.

8Se prop. 2009/10:184 s. 42.

9Se regeringsbeslut den 7 juni 2022 i ärendena M2021/01783(delvis), M2022/00641(delvis) och M2022/00906.

10Se exempelvis prop. 2009/10:184 s. 35–43.

11Se exempelvis Michanek, Darpö, Jagers, Sundblad, Söderholm & Gipperht (2016). Genom- förande av det svenska systemet för miljökvalitetsnormer: Lärdomar från forskningsprogrammet SPEQS, s. 31.

12Se prop. 2009/10:184 s. 46.

385

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

inte får över- eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt.13 Dessa får sina gränsvärden i huvudsak från luftkvalitetsdirektivet14 och prioämnesdirektivet. Exempel på otydligt genomförda gräns- värdesnormer är de miljökvalitetsnormer som finns för grundvatten. Dessa normer är tydligt definierade som gränsvärdesnormer enligt grundvattendirektivet, men inte i vattenförvaltningsförordningen (jfr avsnitt 4.3, 4.12.3 och 7.2.5).

Miljöbalkskommittén föreslog 2005 att termen miljökvalitetsnorm skulle reserveras för bindande gränsvärden och att normernas be- skrivning skulle flyttas till förordningar.15 Kommittén motiverade sitt förslag med att termen miljökvalitetsnorm har fått en vedertagen betydelse i svensk rätt som motsvarar ett bindande gränsvärde. Reger- ingen ansåg dock inte att det fanns något språkligt hinder mot att låta termen miljökvalitetsnorm omfatta även andra slags normer som är bestämmelser om miljökvalitet. Regeringen angav vidare att för exempelvis ”andra normer” skulle det räcka med att tillämpa de all- männa hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken.16 Fem år efter detta ställ- ningstagande, 2015, kom EU-domstolens avgörande avseende floden Weser (Weserdomen) och ställde den utarbetade miljökvalitetsnorms- systematiken på ända.

EU-domstolens avgörande i mål C-461/13, Weserdomen, är ett för- handsavgörande kring överprövningen av den tyska vatten- och sjöfarts- förvaltningens planfastställelsebeslut avseende fördjupning av delar av floden Weser i norra Tyskland.

I tysk rätt görs skillnad mellan fastställandebeslut om användning av vatten och utveckling av en vattenförekomst. Tillåtlighet för att utveckla en vattenförekomst kräver initialt ett så kallat planfastställelsebeslut, som är en särskild form av tillstånd som kombinerar plan- och tillstånds- element. Fördjupningen av floden Weser är ett sådant planfastställelse- beslut. I och med att fördjupningen planerades i den del av floden Weser som hade klassificerats som en federal vattenväg baserades beslutet på 14 § i den federala vattenvägslagen (Bundeswasserstraßengesetz). Regeln resulterar i ett preliminärt beslut som inte ersätter planens slutgiltiga godkännande (plangodkännandet). Det medför att beslutet inte får tillåta exempelvis icke reversibla åtgärder utan endast förberedelseåtgärder. Enskilda och allmänna intressen ska beaktas, inklusive vattenförvalt- ningsfrågor, inför beslutet. Den federala vattenvägslagen är en del av

13Se prop. 2009/10:184 s. 40.

14Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa och Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/107/EG av den 15 decem- ber 2004 om arsenik, kadmium, kvicksilver, nickel och polycykliska aromatiska kolväten i luften.

15Se prop. 2009/10:184 s. 21–23.

16Se prop. 2009/10:184 s. 48.

386

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

den tyska infrastrukturregleringen, precis som federala väglagen (Bundes- Fernstraßengesetz) och den federala järnvägslagen (Bundes-Schienen- wege-Gesetz).

EU-domstolen sammanträdde i stor avdelning vid avgörandet, något som är ovanligt och som visar på målets stora vikt och komplicerade natur. Frågorna som ställdes kan delas in i två delar. I första hand var frågan om miljömålen i artikel 4.1 i vattendirektivet förpliktigade med- lemsstaterna att avslå en ansökan om tillstånd till ett projekt om det medförde en försämring i enlighet med artikel 4.1 a i eller ett äventyrade av uppnåendet av god status/potential, enligt artikel 4.1 a ii och iii. Med förbehållet att undantag kan beviljas svarade domstolen att medlems- staterna är skyldiga att inte lämna tillstånd till ett projekt när det riskerar att orsaka en försämring av en ytvattenförekomsts status eller när pro- jektet äventyrar uppnåendet av en god ekologisk status eller en god eko- logisk potential och en god kemisk status.

Den andra frågan rörde när en försämring inträffar och vad som menas med försämring av en ytvattenförekomsts status. EU-domstolen kom till slutsatsen att det föreligger en försämring så snart statusen hos minst en av kvalitetsfaktorerna enligt bilaga V i direktivet blir försämrad med en klass (exempelvis från god till måttlig), även om denna försämring av kvalitetsfaktorn inte leder till en försämring av klassificeringen av ytvattenförekomsten som helhet. Om den aktuella kvalitetsfaktorn enligt vattendirektivets bilaga V däremot redan befinner sig i den lägsta klassen (dålig), ska varje försämring av denna kvalitetsfaktor anses innebära en ”försämring av statusen” hos en ytvattenförekomst.

Efter Weserdomen har EU-domstolen i mål C-535/18 tydliggjort att slutsatserna från Weserdomen också gäller grundvattenförekomster. Avgörandet rörde ett beslut om att tillåta en motorvägssträcka där regnvatten från vägbanorna tilläts avledas till tre ytvattenförekoms- ter eller infiltreras till grundvattnet. Domstolen har vidare tydlig- gjort i mål C-525/20 att även tillfällig och kortvarig påverkan utan långsiktiga konsekvenser kan träffas av icke-försämringskravet, om det kan konstateras att en sådan påverkan orsakar en försämring. I och med EU-domstolens generella uttalanden i avgörandena går det därmed att dra slutsatsen att vattendirektivets miljömål i artikel 4.1, för ytvatten, grundvatten och skyddande områden, är tvingande för medlemsstaterna.

I de direkta analyserna av Weserdomen i svensk doktrin var tolk- ningen, även om den inte uttalas explicit i domen, att kraven även gäller fysisk planering såsom begreppet används i Sverige.17

17Se Michanek, G. (2015). Tillstånd får inte ges om aktuell ytvattenstatus försämras eller upp- nåendet av god ytvattenstatus äventyras. Analys av EU-domstolens förhandsavgörande C-461/13. JP Miljönet; Bjällås, Fröberg, Sundelin, Hur ska EU-domstolens dom i mål C-461/13 (Weser- domen) tolkas och vad får den för betydelse? Rapport. 2015.

387

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

Fyra år efter Weserdomen ändrades reglerna i miljöbalkens 5 kap. och i 5 kap. 4 § miljöbalken genomfördes vattendirektivets krav om att inte försämra vattenstatusen och äventyra möjligheten att nå miljö- målen (se vidare avsnitt 7.2.4). I förarbetena till ändringen angavs att miljökvalitetsnormer för en viss vattenförekomst består av krav kring vilken kvalitet eller status, såsom en god ekologisk status eller potential, som vattenförekomsten ska ha vid en viss angiven tid- punkt.18 En sådan miljökvalitetsnorm är rättsligt bindande för myn- digheter och kommuner på så sätt att de ansvarar för att normen följs, dvs. uppnås.19 Ansvaret innebär att myndigheterna och kom- munerna, inom ramen för sina ansvarsområden, ska fatta de beslut som är nödvändiga för att det ska gå att följa normen.

För att kunna avgöra om yt- eller grundvattenstatusen är uppnådd, finns gränsvärden (inklusive tröskelvärden för grundvatten) och kva- litetsfaktorer som ska användas för att bedöma vilken status en vatten- förekomst har. Enligt förarbetena kan miljökvalitetsnormer som anger sådana kvalitetsfaktorer vara sådana normer som avses i 5 kap.

2§ första stycket 4 miljöbalken, men de kan dessutom, om kvalitets- faktorn gäller förekomsten av organismer i vattnet, kategoriseras som en norm enligt 5 kap. 2 § första stycket 3 miljöbalken.20 I övrigt kontextualiseras inte införandet av de nya reglerna i förhållande till tidigare förarbeten och den systematik som har utarbetats. Däremot nämns att EU-kommissionen inte uttryckligen har ifrågasatt den svenska kategoriseringen av miljökvalitetsnormer som ett sätt att ge- nomföra miljömålen i vattendirektivet.21

Miljökvalitetsnormer för vatten

Under utredningens arbete har det också rests frågetecken kring vad som egentligen avses med uttrycket ”miljökvalitetsnormer för vatten”. Vi kan notera att uttrycket inte förekommer i miljöbalken eller i vattenförvaltningsförordningen. Däremot anges i 5 kap. 5 § miljö- balken att den bestämmelsen avser miljökvalitetsnormer för annat än vatten. Uttrycket ”miljökvalitetsnormer för vatten” finns inte heller tydligt kommenterat i någon av förarbetena före 2017, varken

18Se prop. 2017/18:243 s. 154.

19Se prop. 2017/18:243 s. 154.

20Se prop. 2017/18:243 s. 192.

21Se prop. 2017/18:243 s. 142.

388

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

i betänkanden eller propositioner. I propositionen Åtgärdsprogram och tillämpningen av miljökvalitetsnormer används visserligen uttrycket ”miljökvalitetsnormer för vatten” som underrubrik i ett avsnitt om gränsvärdesnormer och rättsverkan av vattendirektivets miljömål.22 I propositionen Förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön saknas ut- trycket däremot helt.23 I dessa två propositioner och i bestämmel- serna i vattenförvaltningsförordningen används i stället termen ”kvali- tetskrav” för ytvatten, grundvatten och skyddade områden. Detta har resulterat i att det i 4 kap. 1 och 2 §§ vattenförvaltingsförord- ningen anges att varje vattenmyndighet ska fastställa kvalitetskrav för ytvattenförekomster, grundvattenförekomster och skyddade om- råden i vattendistriktet. Det är inte tydligt i förarbetena i vilken mån sådana kvalitetsfaktorer eller gränsvärden som miljömålen enligt vattendirektivet består av (se artikel 4.1 och bilaga V till vattendirek- tivet) motsvarar kvalitetskraven som ska fastställas. Eftersom rubri- ken till 4 kap. vattenförvaltningsförordningen är ”Miljökvalitets- normer” får det dock antas att avsikten är att kvalitetskraven ska utgöra krav på kvaliteten på vattenmiljön.

I senare förarbeten, framför allt i propositionen Vattenmiljö och vattenkraft, används uttrycket miljökvalitetsnorm sparsamt.24 Det används också i vardagligt tal och i informationsmaterial från olika myndigheter utan närmare beskrivning av innebörden. I vissa doku- ment används uttrycket i relation till bestämmelsen om försämrings- och äventyrandeförbuden i 5 kap. 4 § miljöbalken, men som utveck- las mer nedan finns det frågetecken kring om innehållet i denna bestämmelse verkligen inryms i vad som avses med en miljökvali- tetsnorm enligt 5 kap. 1 § miljöbalken (se vidare avsnitt 7.2.4).

Om innebörden av uttrycket ”miljökvalitetsnormer för vatten” uppfattas som oklart riskerar det dock att få negativa efterverk- ningar, exempelvis att det blir svårt för kommunerna att bedöma när beslut enligt plan- och bygglagen följer respektive inte följer norm- erna. Denna form av tillämpningssvårigheter leder också till att det blir komplicerat för kommunerna att avgöra vilket underlag som krävs för att visa att normen följs.

22Se prop. 2009/10:184 s. 41.

23Se prop. 2003/04:2 s. 16 och 21.

24Se prop. 2017/18:243 s. 143, 147–148 och 187.

389

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

Rättsverkan för miljökvalitetsnormer för vatten

Under utredningsarbetets gång har det således framkommit att det inte bara är hänvisningarna i plan- och bygglagen till bestämmelserna i 5 kap. miljöbalken som är svåra för kommunerna att tillämpa, utan också själva grundregleringen i 5 kap. miljöbalken och vattenförvalt- ningsförordningen.

En utmaning för utredningen är därför att definiera vilken rätts- verkan en miljökvalitetsnorm för vatten ska anses ha i olika samman- hang, inklusive enligt plan- och bygglagen.

Vi kan även konstatera att sammanblandningar lätt sker när miljö- kvalitetsnormer som formellt inte är gränsvärdesnormer ändå be- skrivs som sådana. Denna sammanblandning beror sannolikt på att det finns flera miljökvalitetsnormer/miljökvalitetsmål/miljömål med rättsligt bindande verkan rent EU-rättsligt, men som inte är att anse som gränsvärdesnormer och som inte passar in i legaldefinitionen av termen miljökvalitetsnorm i 5 kap. 1 § miljöbalken.25

Eftersom det inte finns någon miljökvalitetsnormskategori för dessa bindande normer, hänförs de normalt antingen till normkate- gorin i 5 kap. 2 § första stycket 1 miljöbalken eller till 5 kap. 2 § första stycket 4 miljöbalken. Båda alternativen kan ifrågasättas, efter- som normerna inte utgör gränsvärdesnormer, även om de har gräns- värdeskaraktär, men samtidigt är bindande med en rättsverkan som är svår att förknippa med s.k. övriga normer. Det hela leder till osäkerhet avseende den rättsverkan som genomförandet av vatten- direktivets miljömål som miljökvalitetsnormer får, bl.a. i ärenden enligt plan- och bygglagen.

Systemet med miljökvalitetsnormer har utretts flera gånger i början av 2000-talet, men endast i begränsad omfattning efter det. I ett delbetänkande från 2014 föreslog Miljömålsberedningen att syste- met med miljökvalitetsnormer för vatten borde förbättras struktu- rellt.26 Beredningen ansåg att det behövs en analys av hur systemet med miljökvalitetsnormer för vatten kan bli mer effektivt och vad som krävs för att få en tydligare struktur och ansvarsfördelning för framtagande av och beslut om åtgärdsprogram för vatten. Med system avsåg beredningen regelverket för miljökvalitetsnormer, organisa- tion och ansvarsfördelning inom den statliga förvaltningen samt

25Se SOU 2002:107 s. 50–56.

26Se SOU 2014:50 s. 302 och 303.

390

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

förutsättningarna för den praktiska tillämpningen. I förslaget ingick att utreda hur systemet för miljökvalitetsnormer kan underlätta för den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd att anpassa verksamheten eller åtgärden till gällande miljökvalitetsnormer. Bered- ningen noterade också att valet av miljökvalitetsnormer som samlings- begrepp för olika bestämmelser om miljökvalitet kan ha bidragit till att skillnaderna mellan gränsvärden, riktvärden och mål samt konse- kvenserna av dessa skillnader, inte har beaktats tillräckligt i den praktiska tillämpningen av miljökvalitetsnormer.27

Vattenförvaltningsutredningen, som 2019 utredde vattenförvalt- ningens organisation, kom inte in på frågorna om miljökvalitets- normernas systematik.

Miljömålsberedningen drog däremot 2020 slutsatsen att det inte är klart vilken typ av rättsverkningar som olika typer av vattenrela- terade miljökvalitetsnormer har. I betänkandet fördes också fram att det inte är tydligt vad som avses med miljökvalitetsnormer i olika vattensammanhang.28 Beredningen använde uttrycket ”miljökvalitets- normer för vatten” sparsamt, men såg samtidigt att oklarheterna med miljökvalitetsnormer för vatten är så omfattande att det fanns behov av att ge Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att göra en översyn av miljökvalitetsnormer för ytvatten i syfte att utformningen av norm- erna skulle bli så precisa som möjligt. Miljömålsberedningen förslog också en harmonisering av arbetet med miljökvalitetsnormer för vattenmiljön och havsmiljön.29

Vår bild är att de otydligheter som omringar reglerna om miljö- kvalitetsnormer för vatten bidrar till tillämpningsproblem för kom- munerna vid planläggning och byggande. Det nuvarande regelverket om miljökvalitetsnormer för vatten är helt enkelt både för kompli- cerat och för otydligt för att det ska fungera väl vid planläggning och byggande, men sannolikt också vid prövning av verksamheter enligt miljöbalken. Samtidigt kan vi konstatera att vattendirektivets miljö- mål är bindande resultat- och målsättningsförpliktelser som ska upp- nås av medlemsstaterna.

Våra överväganden och förslag finns i avsnitt 10.7.1.

27Se SOU 2014:50 s. 310.

28Se SOU 2020:83 s. 476.

29Se SOU 2020:83 s. 461 och 468.

391

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

7.2.3Vad innebär det att följa en miljökvalitetsnorm?

Inledning

Enligt 5 kap. 3 § miljöbalken är grundkravet avseende miljökvalitets- normer att myndigheter och kommuner ska ansvara för att norm- erna följs (se avsnitt 7.2.12 avseende åtgärdsprogram och tillämp- ningen av 5 kap. 11 § MB).

I 5 kap. miljöbalken finns det två självständiga krav som träffar kommuner och myndigheter, dels att normer ska följas, dels att ingen försämring eller äventyrande av vattenmiljön får ske (se vidare avsnitt 7.2.4). Inom plan- och bygglagen återfinns endast kravet på att följa miljökvalitetsnormer, men det nämns inget om att kommu- nen vid planläggning och byggande inte får medverka till en för- sämring eller ett äventyrande av vattenmiljön (se 2 kap. 10 § PBL).

Oavsett om vi befinner oss i plan- och bygglagen eller i miljö- balken är grundkravet alltså att myndigheter och kommuner ska följa miljökvalitetsnormer.

Som vi beskrev i avsnitt 4.10.2 har bestämmelserna i plan- och bygglagen med hänvisning till bestämmelserna om miljökvalitets- normer i 5 kap. miljöbalken ändrats språkligt vid tre tillfällen. Inled- ningsvis användes i 2 kap. 2 § i den äldre plan- och bygglagen uttrycket ”Planläggning får inte medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken överträds.” Vid revideringen 2008 ersattes detta med uttrycket ”Vid planläggning skall miljökvalitetsnormerna enligt 5 kap. miljöbalken följas”. Enligt förarbetena var ändringen endast språklig och gjordes för bättre överensstämmelse med andra bestäm- melser i lagen.30 I den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 10 § plan- och bygglagen anges fortsatt att ”miljökvalitetsnormerna i 5 kap. miljöbalken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. miljöbalken ska följas”.

Den ursprungliga lydelsen i miljöbalken var att myndigheter och kommuner skulle säkerställa att de miljökvalitetsnormer som med- delats enligt 5 kap. 1 § miljöbalken skulle uppfyllas när de prövar tillåt- lighet, tillstånd, godkännanden, dispenser och anmälningsärenden samt utövar tillsyn eller meddelar föreskrifter.31

Enligt Miljöbalkskommittén gav termen ”uppfylla” en missvis- ande kravbild i och med att miljökvalitetsnormer även kan avse att

30Se prop. 2006/07:122 s. 67.

31Se prop. 1997/98:45 Del 1 s. 258.

392

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

en lägstanivå hålls.32 Kommittén föreslog därför att ”uppfylla” skulle ersättas av “att klara” en miljökvalitetsnorm i miljöbalken. Förslaget genomfördes inte utan i stället valdes termen ”följa” eftersom dessa normer, enligt förarbetena, ska följas. Tanken i förarbetena var att i och med att normerna ska följas har de rättsverkan.

Innan EU-domstolens slutsatser i Weserdomen (se beskrivning i avsnitt 7.2.2) var utgångspunkten vid prövning enligt miljöbalken att det räckte med att tillämpa de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken för att följa miljökvalitetsnormer för vatten, bortsett från för kemisk status som utgör en gränsvärdesnorm. När svensk lagstiftning 2019 anpassades till Weserdomen angavs i förarbetena att det inte är tydligt i den svenska lagstiftningen vilken rättsverkan miljökvalitetsnormer för vatten ska ha när verksamheter och åt- gärder miljöprövas.33 Vidare angavs att det finns svårigheter att veta vad som menas med att följa en sådan norm. På detta följde en be- skrivning av hur försämrings- och äventyrandeförbuden bör införas i svensk lagstiftning för att säkerställa att nya verksamheter och åtgärder inte påverkar vattnets status på ett sätt som är oförenligt med EU-rätten.34

Vår bild utifrån förarbetena är att anpassningen av 5 kap. miljö- balken till Weserdomen genom införandet av 5 kap. 4 § miljöbalken, var tänkt att tydliggöra vad som avses med att följa en miljökvali- tetsnorm för vatten i miljöbalken och i plan- och bygglagen (se vi- dare i avsnitt 7.2.4). Samtidigt är denna regel begränsad till att säker- ställa att negativa effekter inte uppstår på vattnets status eller att möjligheten att uppnå god status inte äventyras avseende åtgärder och verksamheter. Begränsningen till åtgärder och verksamheter är problematisk eftersom dessa termer inte är definierade i miljöbalken. Enligt mark- och miljööverdomstolen följer det av koncessions- nämndens praxis att den som har den faktiska och rättsliga möjlig- heten att vidta en åtgärd är att betrakta som verksamhetsutövare.35 Det finns svårigheter att likställa planläggning med denna definition. Det ska noteras att inte heller ”åtgärd” definieras i miljöbalken, men av förarbetena framgår att en åtgärd, till skillnad från en verksamhet, är av ”momentan art”.36 I och med detta är det också otydligt i vilka

32Se prop. 2009/10:184 s. 37.

33Se prop. 2017/18:243 s. 143.

34Se prop. 2017/18:243 s. 143.

35Se MÖD 2010:43.

36Se prop. 1997/98:45 Del 1, s. 205 och prop. 1997/98:45 Del 2, s. 13.

393

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

avseenden en åtgärd enligt sektorslagar såsom plan- och bygglagen omfattas bestämmelsen.

De ändringar som infördes i 2 kap. 7 § miljöbalken vid revi- deringen 2019 förtydligar inte heller vad som avses med att följa en miljökvalitetsnorm för vatten. Därutöver är 2 kap. miljöbalken, till skillnad från vad som gäller exempelvis vid planläggning enligt väg- lagen och lagen om byggande av järnväg, inte tillämpligt vid plan- läggning enligt plan- och bygglagen (jfr. 2 kap. 10 § PBL med 1 kap. 3 § lagen om byggande av järnväg och 3 a § väglagen).

Av 2 kap. 7 § andra stycket miljöbalken framgår att rimlighets- avvägningen enligt första stycket inte får leda till att de krav som behövs för att följa 5 kap. 4 och 5 §§ miljöbalken inte ställs. Som tidigare nämnts är 5 kap. 4 § miljöbalken en självständig regel i rela- tion till 5 kap. 3 § miljöbalken som innebär att myndigheter och kommuner ska ansvara för att miljökvalitetsnormer följs. Genom 2 kap. 7 § miljöbalken blir 5 kap. 4 § miljöbalken en tillåtlighetsregel för processer enligt miljöbalken och får på så sätt en annan rätts- verkan än i förhållande till 5 kap. 3 § miljöbalken. Det är i linje med vattendirektivet och EU-domstolens tolkning av artikel 4.1 a i och

4.1b i, i och med att dessa krav utgör grundförutsättningar för att uppnå de övriga miljömålen för yt- och grundvatten.

Rimligen finns det således en skillnad mellan hur 5 kap. 3 § respek- tive 5 kap. 4 § miljöbalken ska tillämpas. Ser vi till förarbetena (se avsnitt 4.12.3) är det rimligt att tolka termen följa i 5 kap. 3 § miljö- balken på ett sådant sätt att kravet medför att när myndigheter och kommuner fattar beslut ska dessa medföra att normerna, om så är möjligt, har en större chans att uppnås än innan. Detta är således ett mer långtgående krav än det som uttrycks i 5 kap. 4 § miljöbalken.

Vi noterar att i olika typer av informationsmaterial från både myndigheter och kommuner används andra termer än följa, såsom att klara, uppnå eller uppfylla, för att tydliggöra myndighetens eller kommunens ansvar i relation till bestämmelserna om miljökvalitets- normer för vatten, åtgärdsprogrammen och 5 kap. 3 miljöbalken (se bl.a. 6 kap. 1 § VFF). För myndigheter och kommuner framstår det således inte som uppenbart vad som avses med termen följa.

Även om EU-domstolen i sina avgöranden är tydlig med att vattendirektivets miljömål som helhet är bindande för medlems- staterna går detta, enligt vår bedömning, inte att utläsa av de ändringar som infördes i miljöbalken 2019.

394

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

Vi kan mot denna bakgrund konstatera att det fortfarande är oklart på vilket sätt införandet av 5 kap. 4 § miljöbalken medför nya förpliktelser för kommuner och myndigheter när de ska följa miljö- kvalitetsnormer för vatten i andra processer än de som regleras i miljö- balken.

Våra överväganden och förslag finns i avsnitt 10.7.

Att följa en miljökvalitetsnorm för vatten enligt plan- och bygglagen

I förarbetena till följdlagstiftningen till miljöbalken finns det en ut- talad ambition att synen på miljökvalitetsnormer ska vara densamma vid tillämpningen av plan- och bygglagen som vid tillämpningen av miljöbalken.37

Som vi har beskrivit ovan resulterar ett beslut om en miljökvali- tetsnorm för vatten i enlighet med miljöbalken, dock inte i en tydlig kravbild att förhålla sig till vid planläggning och lovgivning enligt plan- och bygglagen.

När miljöbalken infördes avstod regeringen från att följa Miljö- balksutredningens förslag om att i den äldre plan- och bygglagen införa en allmän förpliktelse om att kommunen i exempelvis en detaljplan skulle medverka till att miljökvalitetsnormer och åtgärds- program uppfylls. Det bedömdes tillräckligt att införa bestämmelser om att normerna skulle iakttas vid planläggning och beslut enligt den äldre plan- och bygglagen samt att beslut inte skulle få medverka till att miljökvalitetsnormer överträds.38

Vi kan konstatera att det finns grundläggande olikheter i utgångs- punkterna för processerna i plan- och bygglagen respektive miljö- balken. Planläggning på strategisk nivå i en regionplan eller i en översiktsplan går exempelvis inte alls att jämföra med miljöbalkens prövning av verksamheter och åtgärder i anmälnings- och tillstånds- processer. I planer på denna övergripande nivå anges endast inrikt- ningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön – normalt helt utan ställningstagande till eventuell framtida verksamhet eller åtgärd i regionen eller kommunen. Även om byggnadsnämndens prövning av ett visst mark- eller vattenområdes lämplighet för en viss användning senare utökas i en detaljplan, går den planläggning som

37Se prop. 1997/98:90 s. 154.

38Se prop. 1997/98:90 s. 159–163.

395

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

byggnadsnämnden gör med stöd av plan- och bygglagen inte att jämföra med den prövning av en faktisk verksamhet eller åtgärd som görs enligt miljöbalken. Det är egentligen först när man kommer till processen om förhandsbesked, lov och startbesked enligt plan- och bygglagen som kommunen har att hantera en prövning som kan lik- nas vid en anmälnings- eller tillståndsprocess enligt miljöbalken.

Vi kan således konstatera att skillnaderna i processerna bidrar till nuvarande oklarheter om vad lagstiftaren egentligen har tänkt sig när det i plan- och bygglagen anges att kommunen ska följa miljökvali- tetsnormer för vatten vid planläggning.

Enligt förarbetena till följdlagstiftning till miljöbalken anges att vid prövningen av förutsättningarna för att ge bygglov för en åtgärd som ska vidtas inom ett område med detaljplan, men där kommunen i detaljplanen inte har tagit ställning till frågan om miljökvalitets- normer och det finns risk för att ett genomförande av åtgärden kan innebära att miljökvalitetsnormerna inte följs, kan kommunen be- höva bordlägga frågan om lov och ändra detaljplanen så att den följer miljökvalitetsnormen.39 Sedan kravet på viss handläggningstid för ärenden om lov och förhandsbesked infördes i 9 kap. 27–27 b §§ plan- och bygglagen, har det dock blivit tydligt att byggnadsnämnden inte har någon generell möjlighet att bordlägga denna typ av ären- den. Däremot finns fortfarande möjligheten för byggnadsnämnden att besluta att ett ärende om lov eller förhandsbesked inte ska av- göras förrän ett påbörjat arbete för att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser har avslutats. Även i en sådan situation behöver dock ärendet om lov eller förhandsbesked avgöras senast inom två år oavsett om planarbetet har avslutats eller inte (9 kap. 28 § PBL).

En annan utmaning är att reglerna kring miljökvalitetsnormer för vatten i miljöbalken, vattenförvaltningsförordningen och tillhörande föreskrifter, på många sätt inte verkar anpassade för ärenden enligt plan- och bygglagen. Detta rör allt från försämrings- och äventyr- andeförbuden, förklarandet av kraftigt modifierat vatten, vilket under- lag som behövs för att följa normen, till svårigheter att tillämpa de undantag från normerna som finns.

De möjligheter och begränsningar som följer av det kommunala planmonopolet och av andra planläggningsfrågor enligt plan- och bygglagen, verkar inte heller inarbetade i utformningen av kraven i

39Se prop. 1997/98:90 s. 163.

396

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

miljöbalken. Planläggningssituationen nämns exempelvis varken i 5 kap. 4 eller 5 § miljöbalken. Utan endast situationen om prövning av verksamheter eller åtgärder.

Vidare är de skyddsbestämmelser som kan bestämmas i detalj- planer och områdesbestämmelser inte anpassade utifrån de förbud om otillåten påverkan på miljön som återfinns i 5 kap. miljöbalken. Inom ramen för plan- och bygglagstiftningen finns inte heller möj- lighet att genom åtgärder utanför planområdet säkerställa att för- buden inte överträds (se vidare avsnitt 7.2.11).

Enligt vad som har framkommit under utredningsarbetet skiljer sig också länsstyrelsernas tillämpning av bestämmelserna om miljö- kvalitetsnormer vid planläggning åt. Som lagtexten är utformad är länsstyrelsen enligt 11 kap. 10 § plan- och bygglagen skyldig att över- pröva ett beslut om detaljplan som medför att miljökvalitetsnormer med olika former av rättsverkan, såsom målsättningsnormer, gräns- värdesnormer eller övriga normer, inte följs. I och med att det endast är gränsvärdesnormer som är tydligt bindande (såsom halter av kvick- silver) och därmed tydligt går att överträda, finns det svårigheter att bedöma när övriga normer inte ska anses följas vid en planläggning. Teoretiskt skulle man kunna tänka sig en situation där planen ska överprövas om den innebär att kommunen inte ens kan anses sträva efter att följa någon av miljökvalitetsnormerna i 5 kap. 2 § miljö- balken.40 Vi har under utredningsarbetet identifierat att oklarheterna kring bestämmelsernas tillämpning bl.a. leder till rättsosäkerhet, olik- het i bedömningar och rådvillhet för både kommuner, överprövande myndigheter och vägledande instanser. Detta medför i sin tur att det finns kommuner som drar sig för att planlägga nära vatten.

I detta sammanhang bör också noteras att både Åtgärdspro- gramsutredningen och Miljöbalkskommittén ansåg att hur och på vilket sätt miljökvalitetsnormer ska få genomslag i plan- och bygg- lagen var vad som orsakade störst osäkerhet i den praktiska tillämp- ningen.41 Trots detta har ytterst lite hänt sedan utredningarna 2005 kom till sina respektive slutsatser. Avsaknaden av tydlighet om vilka krav som gäller avseende miljökvalitetsnormer för vatten (och andra miljökvalitetsnormer) vid planläggning och lovgivning är försvårande och skapar stor oklarhet i praktiken.

Våra överväganden och förslag finns i avsnitten 10.4.1 och 10.7.2.

40Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten (upplaga 5, 2021), s. 179–180 och 532.

41Se SOU 2005:59 s. 116 och SOU 2005:113 s. 187.

397

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

Krav vid annan fysisk planering eller prövning

I väglagen och lagen om byggande av järnväg som också hanterar fysisk planering används inte termen följa i relation till miljökvali- tetsnormer. I stället anges att bestämmelserna i 2–4 kap. och 5 kap. 3–5 §§ miljöbalken ska tillämpas (3 a § väglagen och 1 kap. 3 § lagen om byggande av järnväg.). Vidare anges i dessa lagar att planläggning då ska jämställas med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken. Dessa bestämmelser uppges inte vara lika problematiska för tillämp- ningen av bestämmelserna i 5 kap. miljöbalken som 2 kap. 10 § plan- och bygglagen, även om bestämmelserna om miljökvalitetsnormer för vatten i sig i 5 kap. miljöbalken och vattenförvaltningsförord- ningen uppges utgöra en utmaning även vid sådan fysisk planering.

Även i andra lagar finns hänvisningar till bestämmelserna i 5 kap. miljöbalken. Detta gäller för exempelvis skogsvårdslagen, mineral- lagen och ellagen. I skogsvårdslagen anges att tillstånd för avverk- ning inte får ges om en gränsvärdesnorm, enligt 5 kap. 2 § första stycket 1 inte följs. Avverkningen får dock tillåtas, om den förenas med de krav som behövs för att följa normen eller om det finns en sådan förutsättning för tillstånd som anges i 5 kap. 5 § andra stycket miljöbalken (17 § skogsvårdslagen). Varför man i skogsvårdslagen inte också hänvisar till försämrings- och äventyrandeförbuden avseende vattenmiljö i 5 kap 4 § MB är oklart. I minerallagen anges att 3 och 4 kap. och 5 kap. 15 § miljöbalken (sista hänvisningen är felaktig, sannolikt avses 18 §) ska tillämpas i ärenden om beviljande av koncession (4 kap. 2 § minerallagen). I ellagen anges att 2–4 kap. och 5 kap. 3–5 och 18 §§ miljöbalken ska tillämpas vid prövningen av frågor om beviljande av nätkoncession (2 kap. 17 § ellagen). Avväg- ningen i 2 kap. 7 § miljöbalken emot 5 kap. 4–5 §§ miljöbalken ingår på så sätt i ellagens prövning men inte de två andra lagarna.

I våra utredningsdirektiv har regeringen konstaterat att uttryck som används i plan- och bygglagen respektive miljöbalken har lett till vissa problem vid tillämpningen.42 Även om tillämpningen av be- stämmelserna om miljökvalitetsnormer inte uppges vålla samma ut- maningar i andra lagar, ser vi att problematiken i vissa avseenden är densamma. Även om vårt fokus i beskrivningen av utmaningarna i detta kapitel i första hand relaterar till plan- och bygglagen, är den

42Se dir. 2021:92 s. 6.

398

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

således i flera delar också aktuell i förhållande till andra sektorslagar med koppling till bestämmelserna i 5 kap. miljöbalken.

I förarbetena är det också tydligt att utgångspunkten för 5 kap. 3 § miljöbalken är att miljökvalitetsnormerna är tillämpliga inom hela det område som omfattas av miljöbalken. Syftet med hänvis- ningen till denna bestämmelse i sektorslagarna är således att uppnå enhetliga regler som skapar förutsättningar för likformiga beslut.43 Även i propositionen med följdlagstiftning till miljöbalken är det tydligt att avsikten är att på ett likartat sätt reglera integreringen av miljökvalitetskraven i dessa olika sektorslagar.44

Av detta skäl gör vi bedömningen att den divergerande integreringen av miljökvalitetsnormsregleringen i dessa olika sektorslagar är knepig och i vissa delar olämplig.

Se våra överväganden och förslag i avsnitt 10.10.

Avsaknad av tydlig möjlighet för byggnadsnämnden att besluta planbestämmelser för att följa miljökvalitetsnormer

Enligt utredningsdirektiven ska vi bedöma om en kommun i en detalj- plan behöver kunna reglera fler förhållanden för att säkerställa att genomförandet av planen medför att en miljökvalitetsnorm följs.45

Vattenförvaltningsutredningen konstaterade 2019 bl.a. att kom- munerna har svårt att driva på åtgärder inom ramen för översikts- och detaljplaneringen, på grund av att de rättsliga möjligheterna är begränsande. Exempelvis saknas tydliga möjligheter för byggnads- nämnden att besluta om planbestämmelser för att följa miljökvali- tetsnormer vid detaljplanering.46

I miljöbalken är flertalet kravregler generellt uppbyggda och för- siktighetsmått kan ta sig olika uttryck beroende på exempelvis vilken typ av miljö som en verksamhet eller åtgärd påverkar. Plan- och bygglagen är inte utformad så. När det gäller en detaljplan får bygg- nadsnämnden exempelvis bara besluta sådana planbestämmelser som det finns stöd för i 4 kap. plan- och bygglagen. På motsvarande sätt får byggnadsnämnden bara ta med sådana villkor i ett beslut om lov som har stöd i lagen. I 4 kap. plan- och bygglagen finns det inga

43Se prop. 2009/10:184 s. 38.

44Se prop. 1997/98:90 s. 154.

45Se dir. 2021:92 s. 4 och 5.

46Se SOU 2019:66 s. 331.

399

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

direkta möjligheter för kommunerna att säkerställa att miljökvali- tetsnormer följs, även om detta krav ställs i 2 kap. 10 § plan- och bygglagen. Regleringen kan på så sätt förstås som frånstyrande, dvs. om det inte är möjligt att ställa de krav som behövs för att följa en miljökvalitetsnorm är marken inte att bedöma som lämplig för exploa- tering (jfr 2 kap. PBL). Länsstyrelsens överprövningsmöjlighet kan också förstås som ett sätt att säkerställa att planläggning inte äger rum om normerna inte följs (se 11 kap. 10 § PBL).

Tidigare utredningar har angett att kommunerna både vill och behöver fler möjligheter att besluta om planbestämmelser enligt plan- och bygglagen för att säkerställa att planläggningen följer miljökvali- tetsnormer.47 Detta för att bättre minska exploateringens negativa påverkan på planområdet och omkringliggande mark- och vatten- områden. Exempelvis finns det kommuner som i dag har brist på lämplig mark att exploatera, om kommunen inte får besluta om åtgärder som förebygger och motverkar den påverkan som planlägg- ningen kommer resultera i inom och utanför planområdet. Genom- förs inte åtgärderna kommer miljökvalitetsnormerna inte att följas och då uteblir exploateringen. Nuvarande regler är således begränsande för byggandet.

De nuvarande möjligheterna att bestämma om skyddsåtgärder i en detaljplan eller områdesbestämmelser finns i 4 kap. 12 § plan- och bygglagen. Ur ett vattenperspektiv kopplar behovet av skydds- åtgärder bl.a. till bestämmelsen i 2 kap. 5 § första stycket 4, som handlar om behovet av hänsyn till möjligheterna att förebygga vattenföroreningar. Enligt kommentaren till plan- och bygglagen kompletteras och preciseras kraven i 2 kap. 5 § första stycket 4 om vattenföroreningar genom kraven i 2 kap. 10 § plan- och bygglagen på att följa miljökvalitetsnormerna i 5 kap. miljöbalken eller i före- skrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. miljöbalken.48

Även om varken vattenförhållanden eller vattenföroreningar nämns i 4 kap. 12 § plan- och bygglagen inkluderas dessa inom ramen för den tillsyn som länsstyrelsen ska genomföra för att säkerställa att miljökvalitetsnormer följs vid detaljplaneläggning enligt 11 kap. 10 § plan- och bygglagen (se även 5 kap. 14 och 22 §§ PBL). Samtidigt kan kommunen endast bestämma om vissa åtgärder, såsom natur-

47Se SOU 2017:34 s. 286–290, SOU 2019:66 s. 331 och SOU 2020:83 s. 1194 och 1195.

48Se Adolfsson m.fl., Plan- och bygglagen (2010:900) (20 december 2022, JUNO), kom- mentaren till 2 kap. 5 §.

400

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

mark eller kajkanter, och på så sätt endast i begränsad omfattning besluta om planbestämmelser för att säkerställa att miljökvalitets- normer för vatten följs. Det saknas således ett steg mellan 2 kap. 5 och 10 §§ samt 5 kap. 14 och 22 § plan- och bygglagen, där kommunen beslutar om skyddsåtgärder som säkerställer att normerna följs så att länsstyrelsen inte ska behöva överpröva planen enligt 11 kap. 10 § plan- och bygglagen.

Se våra överväganden och förslag i avsnitt 10.4.4.

7.2.4Är försämrings- och äventyrandeförbuden miljökvalitetsnormer?

Enligt 5 kap. 4 § miljöbalken får en myndighet eller en kommun inte tillåta att en verksamhet eller en åtgärd påbörjas eller ändras om detta, trots åtgärder för att minska föroreningar eller störningar från andra verksamheter, ger upphov till en sådan ökad förorening eller störning som innebär att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt eller som har sådan betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm. Vid prövning för ett nytt tillstånd och vid omprövning av tillstånd ska de bestämmelser och villkor beslutas som behövs för att verksamheten inte ska medföra en sådan försämring eller ett sådant äventyr.

Innebörden av bestämmelsen är att verksamheten eller åtgärden dels inte får medföra en försämring av vattenmiljön på ett otillåtet sätt, dvs. i strid med det försämringsförbud som följer av vatten- direktivet,49 dels inte får äventyra att rätt kvalitet på vattenmiljön uppnås, dvs. ett äventyrandeförbud. Med rätt kvalitet avses den status som enligt vattendirektivet ska uppnås i fråga om vattenmiljöns status eller potential.

I utredningsdirektiven beskrivs bestämmelserna i 5 kap. 4 § miljö- balken som ett förtydligande av kommunernas skyldigheter när de prövar eller bedömer verksamheter och åtgärder som påverkar vatten- miljön.50

Frågan har dock uppkommit om bestämmelserna i 5 kap. 4 § miljöbalken är att se som en miljökvalitetsnorm som ska följas enligt 2 kap. 10 § plan- och bygglagen.

49Se prop. 2017/18:243 s. 191.

50Se dir. 2021:92 s. 6.

401

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

Boverket menar att detta inte är fallet och att bestämmelserna därför inte ska följas vid planläggning eller i andra ärenden enligt plan- och bygglagen.51 Denna slutsats påpekade Boverket också i sitt remissvar i anslutning till införandet av 5 kap. 4 § miljöbalken.

Regeringen gjorde dock bedömningen att eftersom bestämmel- sen i 2 kap. 10 § plan- och bygglagen innehåller en generell hänvis- ning till 5 kap. miljöbalken, behövdes ingen ändring i plan- och bygglagen för att den nya bestämmelserna i 5 kap. 4 § miljöbalken skulle få genomslag även vid planläggning och annan prövning enligt plan- och bygglagen.52 Något resonemang om det faktum att bestäm- melsen i 2 kap. 10 § plan- och bygglagen anger att det är miljökvali- tetsnormerna i 5 kap. miljöbalken som ska tillämpas och huruvida

5kap. 4 § miljöbalken är att se som en miljökvalitetsnorm fördes dock inte i förarbetena.

Som beskrevs ovan innehåller 5 kap. 4 § miljöbalken ett förbud mot äventyrande av uppnåendet av den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm och försämring i vatten- miljön. Avgörande för frågan om otillåten försämring är de kvalitets- faktorer och gränsvärden som bestämmer vad som utgör en god status.53 I svensk rätt återfinns dessa i Havs- och vattenmyndig- hetens föreskrifter (HVMFS 2019:25) om klassificering och miljö- kvalitetsnormer avseende ytvatten samt Sveriges geologiska under- söknings två föreskrifter (SGU-FS 2023:1 och 2023:2) om miljökvali- tetsnormer och statusklassificering för grundvatten.

En otillåten försämring kan inträffa genom att exempelvis en kvalitetsfaktor försämras till en lägre status, även om vattenföre- komstens övriga kvalitetsfaktorer behåller sin nuvarande status. Äventyrandebedömningen görs i förhållande till den status eller potential som ska uppnås (5 kap. 4 § MB). Förorenas en vattenföre- komst av en verksamhet eller åtgärd, men fortsätter vattenförekoms- ten trots detta att upprätthålla en god eller måttlig ekologisk status, innebär det inget äventyrande enligt förarbetena. Enligt förarbetena avser termen ”äventyra” allvarliga hot mot möjligheterna att uppnå rätt kvalitet för vattenmiljön – ett chanstagande som inte kan accep-

51Se Boverket vägledning: https://www.boverket.se/sv/PBL- kunskapsbanken/planering/oversiktsplan/allmanna- intressen/miljokvalitetsnormer/vattenrelaterade-mkn/vattenforvaltningen/folja/.

52Se prop. 2017/18:243 s. 160 och 161.

53Se prop. 2017/18:243 s. 154 och 192.

402

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

teras.54 För denna bedömning är det den sammantagna effekten som är viktig i relation till vilka åtgärder som åtgärdsprogrammen före- skriver ska genomföras. En avgörande fråga anges vara om det går att sätta villkor om försiktighetsmått och kompensera för den ytter- ligare belastning som ett medgivande medför, samtidigt som rätt kva- litet på vattenmiljön i enlighet med ett åtgärdsprogram ska kunna nås.55

Mark- och miljööverdomstolen har i ett avgörande om Lidköpings reningsverk bedömt att utsläppen av näringsämnen (fosfor) och ammoniumkväve från reningsverket inte skulle anses medföra en försämrad status på hela vattenförekomsten avseende näringsämnen eller särskilda förorenande ämnen.56 Domstolen återgav sedan vad som i förarbetena har angetts som ett äventyrande. I detta fall be- dömde domstolen att de risker för ett äventyrande som fanns kunde hanteras inom ramen för vattenförvaltningen eller genom andra åt- gärder. Domstolen gjorde bedömningen att åtgärdsprogrammen utgör en viktig del i förståelsen av om enskilda verksamheter eller åtgärder äventyrar uppnåendet av miljökvalitetsnormer för vatten. EU-dom- stolen hade inte tillfrågats specifikt om vad den anser utgöra ett ”äventyrande”.

Till skillnad från frågan om vad som innefattas i termen äventyra har EU-domstolen uttalat sig om hur icke-försämringskravet ska tolkas vid vattenförekomster med flera övervakningsplatser. EU- domstolen har gjort bedömningen att försämringskravet ska bedömas vid varje övervakningsstation inom en grundvattenförekomst.57 Givet att domstolen klart och tydligt både i Weserdomen (se beskrivning i avsnitt 7.2.2) och i nämnda avgörande ser på vattendirektivet som en helhet, är ett rimligt principiellt antagande att icke-försämrings- kravet även för ytvatten ska tillämpas vid varje representativ över- vakningsstation inom en ytvattenförekomst.58 Frågan är därmed om den praxis som Mark- och miljööverdomstolen har utarbetat, som ser till vattenförekomsten som helhet, överensstämmer med hur icke- försämringskravet ska bedömas enligt EU-domstolen.59 Mark- och

54Se prop. 2017/18:243 s. 193.

55Se prop. 2017/18:243 s. 154 och 193–195.

56Se MÖD:s dom den 18 februari 2022 i mål nr M 8146–20.

57Se EU-domstolens dom i mål C-535/18, Land Nordrhein-Westfalen, p. 119.

58Se EU-domstolens dom i mål C-535/18 p. 70, 72, Land Nordrhein-Westfalen, p. 119. Se även förslag till avgörande av Generaladvokat Athanasios Rantos, mål C-525/20, Association France Nature Environnement, p. 59.

59Se exempelvis MÖD 2010:53 och MÖD:s dom den 30 oktober 2015 i mål nr M 9616-14.

403

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

miljööverdomstolen har även, när det gäller stora ytvattenförekomster, ansett att prövningen ska utgå ifrån hela ytvattenförekomsten.60

Jämförs de två delar som utgör 5 kap. 4 § miljöbalken, icke- försämring och äventyrande, motsvarar de inte i någon del defini- tionen av vad som är en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. 1 § miljö- balken. I förarbetena anges att den utredning om vattnets kvalitet som görs i det enskilda ärendet har stor betydelse för vad som kan tillåtas och för vilka villkor som behöver ställas för att tillåtlighet ska kunna meddelas.61 Den prövning som sker om tillåtlighet enligt 5 kap. 4 § miljöbalken görs alltså inte utifrån en miljökvalitetsnorm för vatten, utan från den sammantagna kunskapen om vattnets nuvarande status.62 Samtidigt står det i 4 kap. 2 § vattenförvaltnings- förordningen att vattenmyndigheterna ska fastställa kvalitetskraven för ytvatten och grundvatten så att tillståndet i vattenförekomsterna inte försämras. Det är möjligt att regeln är en rest från tiden innan 5 kap. 4 § miljöbalken infördes och då hade en funktion, men i dags- läget har utredningen förstått att regeln är mycket svår att tillämpa i praktiken och att försämrings- och äventyrandeförbuden egentligen aldrig kan leda till en föreskrift om miljökvalitetsnormer.

Andra regler i miljöbalken, som exempelvis 5 kap. 6 § miljöbalken, beskriver 5 kap. 4 § som en stoppregel och inte som en miljökvali- tetsnorm. Den hänvisning till 5 kap. 4 § miljöbalken och 5 kap. 5 § miljöbalken som finns i 2 kap. 7 § sätter regeln i förbindelse med gränsvärdesnormers rättsverkningar, men utan de anpassningsmöj- ligheter som finns i 5 kap. 5 § miljöbalken. Det är därför svårt att kategorisera 5 kap. 4 § miljöbalken som en miljökvalitetsnorm trots att den har gränsvärdeskaraktär. Det blir på så sätt också proble- matiskt att beskriva den heterogena gruppen av mål och kvalitets- krav som följer av vattendirektivet och som ingår i uttrycket miljö- kvalitetsnormer för vatten i en svensk kontext, som gränsvärdesnormer eller normer med gränsvärdeskaraktär med hänvisning till 5 kap. 4 § miljöbalken.

Vi kan konstatera att särregleringen av försämrings- och även- tyrandeförbuden för vattenmiljön i 5 kap. 4 § miljöbalken förmod- ligen inte är att se som en miljökvalitetsnorm enligt legaldefinitionen i miljöbalken. Det finns därför anledning att ifrågasätta eventuell

60Se MÖD:s dom den 13 mars 2017 i mål nr M 8374–15.

61Se prop. 2017/18:243 s. 155.

62Se prop. 2017/18:243 s. 155.

404

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

sammanblandning av den rättsverkan som särregleringen i 5 kap. 4 § miljöbalken har och den rättsverkan som olika miljökvalitetsnormer för vatten har eller bör ha.

Om vi återvänder till avsikten med att införa miljökvalitets- normssystemet var det, enligt förarbetena, att dessa normer skulle vara föreskrifter om lägsta godtagbara miljökvalitet i fråga om mark, vatten, luft eller miljön i övrigt för vissa geografiska områden eller för hela landet.63 Av EU-domstolens praxis framgår att den lägsta godtagbara miljökvaliteten för en vattenförekomst är en god yt- och grundvattenstatus.64 För vissa vattenförekomster kan anpassningar ske och vissa avvikelser göras, om särskilda förutsättningar är upp- fyllda. Bestämmelserna i 5 kap. 4 § miljöbalken finns för att skydda den nuvarande statusen oavsett om den är dålig, måttlig eller god och för att säkerställa att inga åtgärder eller verksamheter äventyrar åt- gärdsprogrammens syfte att uppfylla normerna.

Vi kan således konstatera att den situation som Miljöbalkskom- mittén ville undvika, där flertalet normer som inte klart och tydligt är gränsvärdesnormer, men som trots detta tillskrivs gränsvärdes- normens rättsverkan, har uppstått i och med den valda modellen för genomförandet av vattendirektivets miljömål i miljöbalken, vatten- förvaltningsförordningen och tillhörande föreskrifter.65

Se våra överväganden och förslag i avsnitt 10.4.1 och 10.7.1.

7.2.5Vilka skillnader finns i kraven på yt- respektive grundvatten?

I utredningsdirektiven anges att ökade nederbördsmängder och ny bebyggelse leder till att dagvattenmängderna ökar. Detta kan i sin tur påverka exempelvis grundvattenförekomsters status negativt om föroreningar från dagvattnet tränger ned i förekomsterna.66

Med grundvatten avses enligt förarbetena till miljöbalken liksom i förarbetena till tidigare gällande bestämmelser (1 kap. 3 § VL respek- tive 1 kap. 15 § ÄVL) det vatten som finns under markens yta.67 I för- arbetena till den äldre vattenlagen har grundvatten beskrivits som ”sådant underjordiskt vatten vilket helt fyller hålrummen, även de

63Se prop. 1997/98:45 Del 1 s. 252.

64Se EU-domstolens mål C-535/18, Land Nordrhein-Westfalen, p. 71.

65Se SOU 2002:107 s. 112–115.

66Se dir. 2021:92 s. 8.

67Se prop. 1981/82:130 s. 396 och prop. 1997/98:45 Del 2 s. 127.

405

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

största, såväl i berggrunden som mellan de lösa jordlagrens bergarts- fragment och vars hydrostatiska tryck är större än atmosfärtrycket”.68 I vattendirektivet definieras grundvatten som allt vatten som finns under markytan i den mättade zonen och som står i direkt kontakt med marken eller underliggande jordlager (artikel 2.2). I 1 kap. 3 § vattenförvaltningsförordningen definieras grundvatten som allt vatten

som finns under markytan i den mättade zonen.

Vi kan konstatera att det finns skillnader mellan kraven på yt- vatten respektive grundvatten i vattendirektivet, vilket tydliggörs i grundvattendirektivet (se avsnitten 4.3 och 4.9.3). Skillnaden fram- går också av det svenska genomförandet i vattenförvaltningsförord- ningen och Sveriges geologiska undersöknings föreskrifter. Kortfattat består skillnaderna i att för försämrings- och äventyrandeförbuden finns det två referenser för grundvattnets kemiska status: god kemisk status och tröskelvärden (det finns också skyldigheten att vända en förorenings trend). För ytvatten är motsvarande referens god kemisk status (det finns även särskilda förorenande ämnen som utgör refe- rens för ekologisk status). För det andra utgör kvantitativ status en bedömning som inte direkt motsvarar något av ytvattnets miljömål. Detta trots att kvalitetsfaktorn hydrologisk regim i sjöar, men inte i vattendrag, bl.a. ska klassificeras emot dess förbindelse med grund- vattenförekomster (se bilaga 1 avsnitt 3.1.1 och bilaga 2 avsnitt 6.1.1 till Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter [HVMFS 2019:25] om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten).

Samtidigt har EU-domstolen varit tydlig med att den ser att prin- cipiella aspekter kring exempelvis försämrings- och äventyrandeför- buden är desamma oavsett om det handlar om yt- eller grundvatten.69 Målet behandlade godkännande av byggandet av en motorvägsträcka på cirka 3,7 kilometer och frågan för domstolen var om avledandet av regnvatten från vägbanorna till tre ytvattenförekomster eller till grundvattnet (infiltration) kunde bedömas innebära en försämring av statusen.

I samma mål har EU-domstolen också angivit att målet med vatten- direktivet är att genom ett samordnat agerande uppnå ”god status” för samtliga yt- och grundvattenförekomster. Det följer dessutom av domen att skyldigheterna vad gäller grundvatten enligt artikel 4.1 b vattendirektivet är tvingande, i likhet med vad domstolen slagit fast

68Se SOU 1937:35 s. 47.

69Se EU-domstolens dom i mål C-535/18, Land Nordrhein-Westfalen.

406

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

i Weserdomen (se beskrivning i avsnitt 7.2.2). I detta ligger också en skyldighet att inte enbart långsiktigt planera utan även tillämpa icke- försämringskravet på grundvattenförekomster och enskilda projekt.70 Samtidigt som den tvingande verkan avseende miljömålen därmed får anses vara densamma för yt- och grundvatten, skiljer sig preci- seringen av miljömålen för grundvatten i direktiven.71 Domstolen gjorde också bedömningen att de värden som har uppmätts vid varje övervakningspunkt ska beaktas vart och ett för sig.

Något som komplicerar frågan om försämring och god kemisk grundvattenstatus är att det inte är uteslutet att en grundvatten- förekomst har en god kemisk status även om värdet för en miljö- kvalitetsnorm eller ett tröskelvärde överskrids vid en eller flera över- vakningspunkter (artikel 4.2 c i grundvattendirektivet). Det medför att det kan uppstå en försämring trots att god grundvattenstatus föreligger för grundvattenförekomsten som helhet.72 Skyldigheterna att förbättra och att inte försämra utgör alltså olika krav som gäller oavsett varandra.

Vid införandet av 5 kap. 4 § miljöbalken inkluderades grund- vattnets kemiska och kvantitativa status i regelns krav om att inte försämra eller äventyra vattenmiljön.73 Däremot är det inte tydligt i förarbetena på vilken nivå eller på vilket sätt som dessa två krav ska tillämpas på grundvatten där miljökvalitetsnormer baseras på risk- bedömningar och resulterar i andra typer av normer än för ytvatten.74 Tröskelvärden som utgör en central kvalitetsnorm enligt grund- vattendirektivet nämns inte alls i propositionen inklusive i relation till försämrings- och äventyrandeförbuden. Inte heller termen rikt- värde nämns i propositionen. Riktvärde är en term som användes av Sveriges geologiska undersökning inför beslutet om miljökvalitets- normer för perioden 2022–2027, men efter det har Sveriges geolo- giska undersökning uppdaterat sina föreskrifter och fasat ut riktvärden som term. På ett generellt plan har termen riktvärde dock bedömts som olämplig i praxis gällande villkorsskrivning.75 Konstruktionen har inte ansetts så konkret och exakt att det objektivt går att kon- statera om en överträdelse har begåtts, vilket är själva avsikten med

70Se EU-domstolens dom i mål C-535/18, Land Nordrhein-Westfalen, p. 69–74.

71Se EU-domstolens dom i mål C-535/18, Land Nordrhein-Westfalen, p. 119.

72Se EU-domstolens dom i mål C-535/18, Land Nordrhein-Westfalen, p. 103–119.

73Se prop. 2017/18:243 s. 144 och 192.

74Se prop. 2017/18:243 s. 191–192.

75Se NJA 2006 s. 319 och MÖD 2009:2.

407

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

ett tröskelvärde enligt grundvattendirektivet. För att undvika termi- nologiska problem finner vi att utfasningen av termen riktvärde gynnar förståelsen av vilka rättsverkningar som finns kring grund- vattnets status och miljökvalitetsnormer.

Enligt EU-domstolen utgör kvalitetsnormer och tröskelvärden för grundvatten kvalitetsfaktorer och uttrycket ”försämring av statusen” ska tolkas så att åsidosättandet av en av kvalitetsfaktorerna utgör en försämring av den kemiska statusen i den berörda grundvattenföre- komsten, dvs. överskridandet av en enda kvalitetsnorm eller ett enda tröskelvärde utgör ett åsidosättande av skyldigheten att förebygga försämring av en grundvattenförekomsts status. Varje efterföljande ökning av koncentrationen utgör också en försämring. Att fastställ- andet av exempelvis ett tröskelvärde motsvarar fastställandet av en gränsvärdesnorm framgår dock inte av vattenförvaltningsförordningen, Sveriges geologiska undersöknings föreskrifter eller av förarbetena. Den begränsade behandlingen i svenska rättskällor av den bindande verkan som olika grundvattennormer har är anmärkningsvärd.

Att det finns skillnader mellan vad som utgör en försämring och ett äventyrande för yt- respektive grundvatten är något som är viktigt att uppmärksamma från ett plan- och byggperspektiv, i och med att exempelvis flera större städer är belägna ovanpå grundvattenföre- komster. Att det kan uppstå problem avseende både kvantitativ och kemisk status vid ny bebyggelse är väl känt (se avsnitt 3.2.1).

Se våra överväganden och förslag i avsnitt 10.4.1 och 10.7.

7.2.6Oklarheter avseende möjligheten att inhämta yttrande för ändring av en miljökvalitetsnorm för vatten

I avsnitten 4.12.3 har vi beskrivit hur miljökvalitetsnormer för vatten ska fastställas och att de som huvudregel gäller för en förvaltningscykel på sex år. Vi har också beskrivit att miljökvalitetsnormer vid behov ska omprövas. Detta framgår av 5 kap. 2 § andra stycket miljöbalken.

Från januari 2019 ska vattenmyndigheten, under vissa förutsätt- ningar, även pröva om en miljökvalitetsnorm ska ändras under löp- ande förvaltningscykel, efter begäran om yttrande från en prövnings- myndighet i ett pågående ärende. Detta framgår av 19 kap. 5 § 7 och 22 kap. 13 § miljöbalken. Enligt dessa bestämmelser ska en kom- munal nämnd, länsstyrelse eller mark- och miljödomstol inhämta ett yttrande från vattenmyndigheten om:

408

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

1.utredningen i ärendet eller målet ger anledning att anta att

–något förhållande av betydelse för miljökvalitetsnormgivningen inte överensstämmer med det som lagts till grund för en sådan norm, och

–den bristande överensstämmelsen har betydelse för möjligheten att bestämma rimliga och ändamålsenliga miljövillkor, eller

2.prövningen avser en fråga om att tillåta en verksamhet eller åtgärd med stöd av bestämmelser om undantag från 5 kap. 4 §.

De undantag från 5 kap. 4 § miljöbalken som avses i punkten 2 be- skrivs i 4 kap. 11–14 §§ vattenförvaltningsförordningen och avser normalt tillåtande av en ny eller ändrad samhällsnyttig verksamhet eller åtgärd trots att den riskerar att bryta emot försämrings- och äventyrandeförbuden.

Tanken med bestämmelserna i 22 kap. 13 § miljöbalken är bl.a. att utredningar om de faktiska förhållandena i en vattenförekomst ska komma vattenmyndigheterna till del. Detta blir särskilt viktigt om utredningen visar att de faktiska förhållandena i den berörda vatten- förekomsten har en annan kvalitet eller status än den som vatten- myndigheten har lagt till grund för sina ställningstaganden vid norm- givningen och den bristande överensstämmelsen har betydelse för möjligheten att bestämma rimliga och ändamålsenliga miljövillkor.

Genom skyldigheten för en kommunal nämnd, länsstyrelsen respek- tive mark- och miljödomstolen att i dessa fall inhämta yttrande från vattenmyndigheten ges dessutom utrymme för vattenmyndigheten att göra de ändringar i fråga om klassificering och fastställande av miljökvalitetsnormer som föranleds av utredningen i ärendet eller målet.

När bestämmelsen med krav på inhämtande av yttrande i 22 kap.

13 § miljöbalken infördes gjordes också en lång rad följdändringar i annan lagstiftning, exempelvis i väglagen och lagen om byggande av järnväg. Avsikten var att även andra prövningsmyndigheter än mark- och miljödomstol skulle tillämpa bestämmelsen om att inhämta yttrande från berörd vattenmyndighet. I plan- och bygglagen gjordes dock ingen sådan följdändring. Varför detta inte gjordes kommenteras inte närmare i förarbetena.

Vi kan samtidigt konstatera att landets kommuner i samband med planläggning och andra ärenden enligt plan- och bygglagen gör ut- redningar som, på motsvarande sätt som gäller vid utredningar för

409

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

prövning av verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken, kan ge anledning att anta att något förhållande av betydelse för miljökvali- tetsnormgivningen inte överensstämmer med det som har lagts till grund för en sådan norm.

Av 4 kap. 14 § vattenförvaltningsförordningen framgår att när vattenmyndigheten har tagit del av en sådan utredning som avses i 22 kap. 13 § första stycket 1 miljöbalken eller informerats om att en verksamhet eller åtgärd har tillåtits med stöd av bestämmelse om undantag, ska vattenmyndigheten fatta de beslut om förvaltningen av vattenmiljön som utredningen eller tillåtandet föranleder.

Av 2 stycket i samma bestämmelse framgår också att om vatten- myndigheten finner att det inte finns förutsättningar för att ändra en miljökvalitetsnorm i enlighet med en sådan redogörelse som avses i 22 kap. 13 § andra stycket miljöbalken, ska vattenmyndigheten 1) an- mäla detta till regeringen och i anmälan redovisa sin bedömning, det som kommit fram i ändringsfrågan och de skäl som talar för respek- tive emot en ändring, 2) informera den som har begärt vattenmyn- dighetens yttrande om att ändringsfrågan har anmälts till regeringen, och 3) avvakta med sitt slutliga yttrande till dess att regeringen har beslutat i ändringsfrågan. I en begäran om yttrande ska domstolen redogöra för den bristande överensstämmelsen och de skäl som talar för att ändra miljökvalitetsnormerna så att bristen avhjälps.

Avsikten med detta förfarande är, enligt förarbetena, att säkerställa nödvändiga intresseavvägningar av betydelse för normsättningen.76

Under utredningsarbetet har frågan uppkommit om det är rimligt att lämna yttrandena till regeringen för prövning om vattenmyndig- heten gör bedömningen att normen inte bör ändras. Risken med nuvarande reglering är att processer försenas avsevärt om regeringen överhopas av sådana ärenden samtidigt som prövningen kräver stor expertkunskap om vattenkvalitet ner på de ibland unika kemiska och ekologiska förutsättningar som finns för varje enskild vattenförekomst. Det finns cirka 27 500 yt- och grundvattenförekomster i Sverige.

Se våra överväganden och förslag i avsnitten 10.7.3 och 10.8.7.

76Se prop. 2017/18:243 s. 151.

410

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

7.2.7Oklarheter avseende bedömningen av urbana vatten som kraftigt modifierade

Som beskrivits i avsnitt 4.2.2 innehåller vattendirektivet bestämmel- ser om kraftigt modifierade vatten (artikel 4.3). Regleringen har i svensk rätt genomförts genom bestämmelserna i 4 kap. 3 § vatten- förvaltningsförordningen och i Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter. Bestämmelserna innebär att miljökvalitetsnormer för ytvattenförekomster bl.a. i urban miljö kan behöva anpassas genom att en vattenförekomst förklaras som kraftigt modifierad.

Inom hela EU har, under den andra förvaltningscykeln av vatten- direktivets genomförande, följande orsaker lett till att vattenföre- komster förklaras som kraftigt modifierade: vattenkraft (cirka 5 800), översvämningsskydd (cirka 4 500), markdränering för jordbruk (cirka 3 500), stadsbebyggelse/annan användning än dricksvattenförsörjning (cirka 2 200), dricksvattenförsörjning (cirka 1 500) och bevattning för jordbruk (cirka 1 400).77 Det finns också cirka 2 500 vattenföre- komster som enligt statistiken har förklarats som kraftigt modifierade på grund av annan inte preciserad aktivitet.

I Sverige har 678 ytvattenförekomster förklarats som kraftigt modifierade. I samtliga fall förutom två har orsaken varit vattenkraft. De två andra fallen utgörs av vattendrag som passerar genom en bruksmiljö där vattnet utgör en viktig del i miljön som sådan och som därmed har klassats som riksintresse för kulturmiljö.

Enligt förarbetena till de svenska bestämmelserna ska vatten- direktivets möjligheter till undantag och lägre ställda krav utnyttjas fullt ut. Detta gäller också möjligheten att förklara vattenförekoms- ter som konstgjorda eller kraftigt modifierade.78

På EU-nivå har det tagits fram vägledningar för hur en vatten- förekomst ska kunna förklaras som ett kraftigt modifierat vatten och för hur god ekologisk potential ska bestämmas för en sådan vatten- förekomst (s.k. CIS-vägledningar). I Sverige har Havs- och vatten- myndigheten tagit fram föreskrifter och vägledningar om förklaring av vattenförekomster som kraftigt modifierade. I 8 b–h §§ Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter och allmänna råd (HVMFS 2017:20) om kartläggning och analys av ytvatten enligt vattenförvaltningsför- ordningen (2004:660) beskrivs hur vattenmyndigheterna ska förklara

77Se CIS-Guidance 37, Steps for defining and assessing ecological potential for improving comparability of Heavily Modified Water Bodies (2019), s. 17.

78Se prop. 2017/18:243 s. 148.

411

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

en vattenförekomst som kraftigt modifierad och i myndighetens före- skrifter som Klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten (HVMFS 2019:25) 2 kap. 3–8 §§ hur god ekologisk potential ska be- stämmas.

Det finns i nuläget vägledningar om: kraftigt modifierat vatten generellt79, kraftigt modifierat vatten särskilt för vattenkraft80, för- längd tidsfrist och mindre stränga krav81, undantag för ny eller ändrad verksamhet82 samt om miljögifter i ytvatten83. Utredningen kan kon- statera att de nu gällande vägledningarna avseende kraftigt modifi- erade vatten från Havs- och vattenmyndigheten inte närmare förtyd- ligar när och hur den urbana vattenmiljön ska förklaras som kraftigt modifierad. Vägledningarna inkluderar inte heller ett tydligt förfar- andesätt för att bestämma god ekologisk potential för sådana miljöer. Detta har förts fram till utredningen som försvårande särskilt för den urbana vattenmiljön.

Under utredningens gång har även framförts att de föreskrifter och vägledningar från Havs- och vattenmyndigheten som finns för vattenmyndighetens hantering av frågan om förklaring av en ytvatten- förekomst som kraftigt modifierad till följd av påverkan från vatten- kraft, uppfattas som alltför komplexa och även alltför följsamma i förhållande till det upplägg som rekommenderas i den s.k. CIS-väg- ledningen84, trots att denna vägledning inte är bindande för medlems- staterna (se exempelvis Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter och allmänna råd [HVMFS 2017:20] om kartläggning och analys av ytvatten enligt vattenförvaltningsförordningen och [HVMFS 2019:25] om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten).

Utredningen har också erfarit att vattenförekomster, med exem- pelvis en hamn, i vissa fall har gått från att ha varit preliminärt ut- pekade som kraftigt modifierade under tidigare förvaltningsperiod, till att vara naturliga men med mindre stränga krav under senare förvaltningsperioder. Att vattenförekomster som potentiellt skulle

79Havs- och vattenmyndigheten, Vägledning för kraftigt modifierade vatten (2015).

80Havs- och vattenmyndigheten, Vägledning för kraftigt modifierade vatten med tillämpning på vattenförekomster med vattenkraft (2016).

81Havs- och vattenmyndigheten, Vägledning för 4 kap. 9–10 §§ vattenförvaltningsförordningen om förlängd tidsfrist och mindre stränga krav – undantag från att nå en god status/potential till 2015 (2014).

82Havs- och vattenmyndigheten, Vägledning om undantag för ny eller ändrad verksamhet 4 kap.

11–12 §§ VFF (2019).

83Havs- och vattenmyndigheten, Miljögifter i vatten – klassificering av ytvattenstatus (2016).

84Se CIS-Guidance 37, Steps for defining and assessing ecological potential for improving comparability of Heavily Modified Water Bodies (2019).

412

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

kunna förklaras som kraftigt modifierade i stället förses med mindre stränga krav är ett upplägg som är i linje med Havs- och vatten- myndighetens vägledning.85 Havs- och vattenmyndigheten menar att det blir tydligare om en vattenförekomst förklaras som kraftigt modifierad när huvudorsaken till att god status inte kan nås är en fysisk påverkan, respektive att vattenförekomsten förses med mindre stränga krav när orsaken är en kombination av olika typer av påverkan samtidigt som det är svårt att fastställa att det är fysisk påverkan som är den huvudsakliga orsaken till att god status inte kan nås.

Vi kan konstatera att Havs- och vattenmyndighetens vägledning mot denna bakgrund inte följer regeringens bedömning i förarbetena om att utnyttja möjligheten att förklara vattenförekomster som kraftigt modifierade fullt ut. Vi har också erfarit att kommuner upp- fattar möjligheterna att en vattenförekomst förklaras som kraftigt modifierad exempelvis vid en hamn som oklara. Värt att notera i sammanhanget är att EU-kommissionen rekommenderade Sverige redan 2019 att accelerera arbetet med att ta fram metoder för hur vattenförekomster som påverkas av andra påverkansformer än vatten- kraft ska klassificeras som kraftigt modifierade och kunna få vatten- förekomstsspecifika normer anpassade utifrån dessa.86

Havs- och vattenmyndigheten har under 2022 haft flera nya vägledningar på remiss bl.a. om att förklara vattenförekomster som kraftigt modifierade och om att bestämma god ekologisk potential. Vi kan konstatera att den urbana miljön och stadsnära infrastruktur nämns i större utsträckning i de remitterade förslagen än i nu gäll- ande vägledningar. Vi kan också konstatera att förslagen till nya väg- ledningar innebär att bestämmandet av vad som avses med god eko- logisk potential kan komma att underlättas genom att det tydliggörs att referensmetoden kan kompletteras av den s.k. åtgärdsmetoden i en av vägledningarna. Vad utredningen erfar använder redan vatten- myndigheterna åtgärdsmetoden för kraftigt modifierade vattenföre- komster.

Vattenmyndigheterna har även genomfört ett regeringsuppdrag 2017–2019 om förutsättningarna för ökad tillämpning av undantag

85https://www.havochvatten.se/planering-forvaltning-och- samverkan/vattenforvaltning/nationell-vagledning/fragor-och-svar-om- miljokvalitetsnormer-for-ytvatten.html.

86Se EU Commission, Second River Basin Management Plans – Member State: Sweden. Accompanying the document Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the implementation of the Water Framework Directive (2000/60/EC) and the Floods Directive (2007/60/EC)(2019), s. 23, 114.

413

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

inom vattenförvaltningen. Urban markanvändning ingick inte uttryck- ligen i uppdraget, men sådan markanvändning beskrivs i rapporten under rubriken Pågående översyn avseende övriga påverkanstyper. Slutsatsen från vattenmyndigheterna var att urbana områden eller urban markanvändning som har reglerats av en detaljplan bör kunna ligga till grund för att tillämpa ett mindre strängt krav eller förklara en vattenförekomst som kraftigt modifierad, med motiveringen att det bedöms som orimligt att riva ut befintlig bebyggelse med anledning av det starka skydd som äganderätten innebär. Det rör sig med andra ord om ett allmänintresse av större vikt som motiverar att undantag eller kraftigt modifierat vatten kan tillämpas.87 I de väg- ledningar som Havs- och vattenmyndigheten har haft ute på remiss nämns eller utvecklas inte detta exempel.

Utredningen erfar att vattenmyndigheterna har en ambition om att utveckla en integrerad metod för samlad bedömning av skäl för kraftigt modifierade vatten i stadsmiljöer, inför normsättningen 2027. Syftet är att bedöma de påverkansformer som finns i stads- miljöer såsom bostäder, vägar, hamnar, kulturmiljöer, översvämnings- skydd, erosionsskydd, vattenskyddsområden etc. på ett samman- hängande sätt. När det uppstår en betydande negativ inverkan på stadsmiljön om miljökvalitetsnormen sätts till god ekologisk status ska därmed bedömas utifrån ett helhetsperspektiv.

Under utredningens gång har det vidare påpekats att vattendirek- tivet ställer höga krav avseende bedömningen av om en vattenföre- komst får definieras som konstgjord eller kraftigt modifierad (arti- kel 4.3 a). Vidare erfar utredningen att processen för att bedöma en ytvattenförekomst som konstgjord eller kraftigt modifierad uppfattas som svår, bl.a. eftersom underlag i frågan om vad som är huvudorsa- ken till att de hydromorfologiska kvalitetsfaktorerna är försämrade liksom underlag för att bedöma vad som utgör god ekologisk poten- tial för ytvattenförekomsten ofta saknas, men också på grund av oklarheter om vad som avses med uttrycken ”betydande negativ inverkan” och ”höga kostnader” i en svensk kontext. Framför allt har lyfts fram att det saknas kriterier för att avgöra vad som utgör en negativ inverkan respektive vad som ska bedömas som oproportio- nerligt höga kostnader kopplat till olika samhällsnyttiga verksamheter.

87Se vattenmyndigheternas rapport, Översyn av förutsättningarna för en ökad tillämpning av undantag inom vattenförvaltningen, delrapport 3 och slutrapport (2019), s. 15.

414

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

Vi noterar att uttrycken ”betydande negativ inverkan” och ”opro- portionerligt höga kostnader” inte definieras i direktivet. Det saknas även CIS-vägledningar som tydligt definierar dessa uttryck. I stället anges att bedömningen om vilka kostnader som ska anses vara oproportionerligt höga inte utvecklas, eftersom den omfattar många komplexa beslut av exempelvis institutionell och socioekonomisk art.88 Artikel 4.7 i vattendirektivet innehåller i stället uttrycket ”orim- liga kostnader”. I denna del har EU-domstolen påtalat att medlems- staterna har ett visst utrymme för eget skön och har vid flera tillfällen tydliggjort att direktivet inte syftar till att fullständigt harmonisera medlemsstaternas vattenlagstiftning.89

I svensk rätt används inte uttrycket från direktivet, dvs. ”opropor- tionerligt höga kostnader” utan uttrycket ”höga kostnader”. Enligt vår bedömning medför detta att utrymmet för att definiera en vattenföre- komst som kraftigt modifierad blir mindre i Sverige än i de länder som ligger närmare direktivets uttryck i andra språkliga versioner.

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det finns flera utman- ingar både med den svenska regleringen av möjligheten att förklara en vattenförekomst som kraftigt modifierad och med den praktiska tillämpningen av bestämmelserna. När det gäller tillämpningen består utmaningen i första hand i avsaknaden av vägledning och underlag för hur bestämmelserna ska tillämpas när orsaken till modifieringen är en annan än vattenkraft.

Se våra överväganden och förslag i avsnitt 10.8.3 och 10.14.5.

7.2.8Går undantagen från vattendirektivets miljömål att tillämpa vid planläggning och byggande?

Inledning

I våra utredningsdirektiv anges att det är oklart på vilket sätt hänsyn vid planläggning ska tas till sådana undantag från miljömålet om god vattenstatus som vattenmyndigheterna beslutar om enligt 4 kap. vattenförvaltningsförordningen (jfr 5 kap. 6 § MB). I direktiven ställs frågan om det i plan- och bygglagen bl.a. bör förtydligas på vilket

88Se CIS-vägledning 1. Economics and the Environment (2003) s. 24.

89Se exempelvis EU-domstolens mål C-32/05 p. 41, C‑525/12 p. 49–51 och C-346/13 p. 69–71.

415

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

sätt miljöbalkens möjligheter till undantag kan tas tillvara vid plan- läggning och tillståndsprövning enligt plan- och bygglagen.90

I 4 kap. vattenförvaltningsförordningen nämns under rubriken ”Avvikelser, undantag och ändringar för att möjliggöra rimliga och ändamålsenliga miljövillkor” ett antal möjligheter till undantag från miljömålet om god vattenstatus. Det handlar om förlängd tidsfrist (artikel 4.4 i vattendirektivet och 4 kap. 9 § VFF), mindre stränga krav (artikel 4.5 i vattendirektivet och 4 kap. 10 § VFF), nya modifieringar i ytvattenförekomster eller nya hållbara mänskliga utvecklingsverk- samheter (artikel 4.7 i vattendirektivet och 4 kap. 11–13 §§ VFF). Endast 4 kap. 11–13 §§ är beslutade med stöd av 5 kap. 6 § miljö- balken.

Möjligheterna att tillämpa dessa undantag vid planläggning och byggande beskrivs närmare nedan under respektive rubrik. Även två ytterligare undantag som finns i vattendirektivet respektive prioämnes- direktivet, men som inte har genomförts i svensk rätt, beskrivs nedan.

Förlängd tidsfrist och mindre stränga krav

För befintlig påverkan på vattenmiljöerna utgör mindre stränga krav huvudundantaget tillsammans med förlängd tid för att uppnå miljö- målen. Som vi beskrivit i avsnitt 4.2.12 och 4.12.3 går tiden för att uppnå miljömålen/miljökvalitetsnormerna också att förlänga bort- om 2027 om det på grund av naturliga förhållanden är omöjligt att åstadkomma förbättringarna dessförinnan (se 4 kap. 9 § VFF). För att få tillämpa förlängd tidsfrist måste medlemsstaterna enligt vatten- direktivet visa vilka åtgärder som krävs enligt artikel 11 och som anses nödvändiga för att progressivt höja vattenförekomsternas status till den nivå som krävs inom den förlängda tidsfristen. Dess- utom ska anledningarna till varje betydande försening med genom- förandet av dessa åtgärder beskrivas. När åtgärderna ska genomföras återges i förvaltningsplanen för avrinningsdistriktet (se 4 kap. 9 § och bilaga 1 punkten 9 b till VFF).

Som nämndes i avsnitt 7.2.7 har bestämmelserna om mindre stränga krav för den urbana miljön tillämpats när vattenförekomsten är så påverkad av exempelvis befintlig bebyggelse att det är omöjligt eller skulle medföra orimliga kostnader att uppnå en god status (4 kap.

90Se dir. 2021:92 s. 6.

416

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

10 § VFF). Övriga villkor är att de miljömässiga eller samhälls- ekonomiska behov som påverkan kommer från inte utan orimliga kostnader kan tillgodoses på ett sätt som är väsentligt bättre för miljön, att alla möjliga åtgärder vidtas för att förbättra statusen och att ingen ytterligare försämring sker (se 4 kap. 10 § VFF).

Till skillnad från bestämmelserna om kraftigt modifierade vatten som endast omfattar god ekologisk status, gäller regeln om mindre stränga krav alla vattendirektivets miljömål i artikel 4.1 när det rör sig om befintlig påverkan.

Enligt EU-domstolens praxis har medlemsstaterna utrymme för en egen tolkning av hur genomförandet av bestämmelserna om mindre stränga krav bör gå till, eftersom bestämmelserna i direktivet, i denna del, inte eftersträvar en fullständig harmonisering av medlemsstat- ernas lagstiftning.91

Som vi har beskrivit i avsnitt 7.2.2 utgör vattendirektivets miljö- mål faktiska resultat som ska uppnås i vattenmiljön. När undantaget om mindre stränga krav används förändras miljömålet och i stället för att uppnå ett i viss mån fördefinierat resultat ska alla genom- förbara åtgärder genomföras för att nå den bästa möjliga ekologiska och kemiska ytvattenstatus, respektive bästa möjliga status om vatten- förekomsten är ett grundvatten. Detta stöds av att kravet om att det strängaste målet enligt vattendirektivet endast gäller målen som finns under artikel 4.1 och inte artikel 4.5. Mindre stränga krav har genom- förts i 4 kap. 10 § vattenförvaltningsförordningen och kravet om att det strängaste målet gäller finns i 4 kap. 7 § vattenförvaltningsför- ordningen. Den senare har en bredare ansats än vattendirektivet och inkluderar andra krav än de som återfinns i artikel 4.1 vattendirektivet.

Ett mål formulerat på detta sätt är enligt EU-domstolens praxis ett målsättningsmål (best effort) och det bör då utvärderas huruvida alla genomförbara åtgärder faktiskt har genomförts.92 I enlighet med EU-domstolens praxis behöver medlemsstaterna för denna typ av mål vidare uppvisa att specifika och effektiva åtgärder har vidtagits. EU-domstolen har varit tydlig med att om åtgärderna inte är effek-

91Se EU-domstolens dom i mål C-346/14, Kommissionen mot Österrike, p. 70–71.

92Se EU-domstolens domar i mål C-60/01, Kommission mot Frankrike, p. 29, 33–34; mål C-32/05, Kommission mot Luxembourg, p. 37–43, 74–75; nål C-316/00, Kommission mot Irland, p. 37–38; mål C-268/00, Kommission mot Nederländerna, p. 12, 15 och mål C-418/04, Kom- mission mot Irland, p. 179.

417

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

tiva är medlemsstaten förpliktad att skyndsamt se över åtgärderna och genomföra andra mer effektiva åtgärder.93

I detta sammanhang är det viktigt att skilja på det positiva målet för dessa vattenförekomster och försämringsförbudet som fortfar- ande gäller. I den senare typen av fall utvärderas medlemsstaterna inte utifrån vilka åtgärder de genomför utan utifrån om en otillåten försämring inträffar eller inte.

Vi kan konstatera att undantaget om mindre stränga krav är rele- vant för den befintliga urbana miljön, särskilt då den utgör en på- verkan som inte med lätthet kan flyttas eller mildras i sin fysiska påverkan. Vid våra kontakter med olika aktörer har det dock lyfts fram att detta inte upplevs som tillräckligt tydligt för att sätta rimliga miljökvalitetsnormer för dessa vattenförekomster. Det har fram- förts att det finns ett behov av att i ännu större utsträckning använda möjligheten med mindre stränga krav för den urbana miljön. Sam- tidigt är Havs- och vattenmyndighetens nu gällande vägledning, på motsvarande sätt som gäller vägledningarna för kraftigt modifierade vatten, begränsad när det gäller tillämpning på den urbana miljön. Myndigheten exemplifierar visserligen att gränsen för när villkoret ”att de miljömässiga eller samhällsekonomiska behov som verksam- heten fyller inte utan orimliga kostnader kan tillgodoses på ett sätt som är väsentligt bättre för miljön” (4 kap. 10 § 2 VFF) är när hela eller delar av en stad behöver flyttas.94 Nivån för att tillämpa villkoret är således väldigt högt satt i vägledningen. Samtidigt speglar exemp- let en syn på staden som om den vore en verksamhet enligt miljö- balken och inte en ibland flerhundraårig befintlig samhällsinfrastruktur.

Se våra överväganden och förslag i avsnitten 10.8.1 och 10.11.2.

Undantag avseende gränsöverskridande föroreningar i prioämnesdirektivet

Vissa föroreningar är gränsöverskridande. Exempel på en sådan förorening är kvicksilver. Kvicksilver finns naturligt i marken och till detta kommer gränsöverskridande atmosfärisk deposition som under lång tid har ackumulerats i exempelvis sediment och markområden.

93Se EU-domstolens dom i mål C-322/00, Kommission mot Nederländerna, p. 165–166.

94Se Havs- och vattenmyndigheten, Vägledning för 4 kap. 9–10 §§ vattenförvaltningsförord- ningen om förlängd tidsfrist och mindre stränga krav – undantag från att nå en god status/po- tential till 2015 (2014:12), s. 29.

418

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

Som beskrivs i avsnitt 4.4 följer av artikel 6 i prioämnesdirektivet att en medlemsstat inte ska anses ha underlåtit att uppfylla sina skyl- digheter trots att en miljökvalitetsnorm (gränsvärdesnorm) har över- skridits, om medlemsstaten kan visa att:

•överskridandet av normen beror på en föroreningskälla utanför medlemsstatens nationella jurisdiktion,

•medlemsstaten på grund av sådana gränsöverskridande föroren- ingar inte kunnat vidta effektiva åtgärder för efterlevnad av de tillämpliga miljökvalitetsnormerna, och

•medlemsstaten har tillämpat de samordningsmekanismer som an- ges i artikel 3 i vattendirektivet och i tillämpliga fall utnyttjat bestämmelserna i artikel 4.4–4.6 i det direktivet för de vattenföre- komster som utsatts för gränsöverskridande förorening.

För kvicksilver är endast förlängd tidsfrist och mindre stränga krav relevanta i och med att det kontinuerliga läckage av kvicksilver som sker inte utgör en tillfällig försämring enligt vattendirektivet och prio- ämnesdirektivet. Samtidigt anger prioämnesdirektivet att om det inte kan säkerställas att en kvalitetsnorm uppfylls, t.ex. med avseende på ett ämne som är allmänt förekommande såsom kvicksilver, inte heller genom strängare villkor eller ens i förening med strängare villkor för andra utsläpp och spill som påverkar vattenförekomsten, ska sådana strängare villkor inte anses vara nödvändiga för att uppfylla den kvalitetsnormen (skäl 26).

I vattenförvaltningsförordningen anges att om god kemisk ytvatten- status inte kan uppnås trots effektiva åtgärder och det beror på att ett ämne som anges i bilaga I till prioämnesdirektivet, bl.a. kvick- silver) kommer från en föroreningskälla utanför Sverige, ska vatten- myndigheten underrätta regeringen om detta. Innan vattenmyndig- heten underrättar regeringen ska den genomföra ett sådant samråd med den eller de berörda myndigheterna i de internationella vatten- distrikten och, i tillämpliga fall, besluta om mindre stränga krav och förlängd tidsfrist samt vidta sådana åtgärder som avses i 4 kap. 12 § vattenförvaltningsförordningen (se 8 kap. 6 § VFF). Den sista hän- visningen är sannolikt felaktig eftersom den bestämmelsen utgör en del i undantagsregimen avseende 5 kap. 4 § miljöbalken. Vid en genom- gång av tidigare versioner av förordningen framgår att hänvisningen

419

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

borde vara till 4 kap. 15 § vattenförvaltningsförordningen, som handlar om åtgärder vid s.k. tillfällig försämring av vattenförekomster.

Bestämmelserna om undantag i form av mindre stränga krav har använts landsomfattande för kvicksilver (även bromerade difenyletrar) (se exempelvis Vattenmyndighetens föreskrift 19 FS 2021:10 för Norra östersjön, Bilaga 1). I föreskrifterna har vattenmyndigheterna bedömt att det EU-gemensamma gränsvärdet för kvicksilver överskrids i fisk för samtliga ytvattenförekomster i Sverige (nivån är satt för att skydda människors hälsa). Skälet till undantaget är att det bedöms som tekniskt omöjligt att sänka halterna av kvicksilver till de nivåer som motsvarar god kemisk ytvattenstatus till 2027.

Havs- och vattenmyndigheten nämner problematiken med gräns- överskridande föroreningar i en av sina vägledningar och anger att i de fall problemet inte kan lösas med åtgärder i andra länder rekom- menderas att undantag sätts i form av förlängd tidsfrist alternativt i form av mindre stränga krav.95

Artikel 6 i prioämnesdirektivet har alltså endast delvist införts i svensk rätt. I finsk rätt har bestämmelsen genomförts i sin helhet och det tydliggörs på förordningsnivå att det inte uppstår ett över- skridande av exempelvis miljökvalitetsnormen för kvicksilver, om det beror på en föroreningskälla som finns utanför Finlands gränser och effektiva nationella åtgärder inte har kunnat vidtas för att upp- fylla miljökvalitetsnormen (se beskrivning i avsnitt 5.4.5).

När Naturvårdsverket utredde genomförandet av prioämnesdirek- tivet kom de fram till slutsatsen att det finns situationer där möjlig- heten för Sverige att vidta åtgärder i syfte att minska nedfall av exempelvis kvicksilver över Sverige är starkt begränsad och i det närmaste kan betraktas som tekniskt omöjligt.96 Enligt myndigheten var Sverige drivande i att artikel 6 skulle ingå i prioämnesdirektivet trots att det finns vissa möjligheter att hantera exempelvis gräns- överskridande föroreningar av kvicksilver genom mindre stränga krav i artikel 4.5 vattendirektivet (se 4 kap. 10 § VFF). Anledningen till detta uppgavs vara att det behövde förtydligas att denna typ av för- oreningar inte ska medföra att medlemsstaterna bryter mot vatten- direktivets krav. I samma anda innebar myndighetens förslag att det

95Se Havs- och vattenmyndigheten, Vägledning för 4 kap. 9–10 §§ vattenförvaltningsförord- ningen (2014:12), s. 31. Se också CIS Guidance Document No. 20, Guidance document on exemptions to the environmental objectives (2009), s. 35.

96Se Naturvårdsverket rapport 5973. Förslag till genomförande av direktiv 2008/105/EG om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område (2009) s. 28–29.

420

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

skulle förtydligas att undantaget om mindre stränga krav ska gälla när ett överskridande av en norm beror på gränsöverskridande ämnen och att vattenmyndigheterna ska informera regeringen när det finns en sådan problematik. Regeringen ska i sin tur informera kommissionen i enlighet med artikel 12.1 vattendirektivet.97

EU-domstolen har ännu inte tolkat försämringsförbudet för en- skilda ämnen mot artikel 6 i prioämnesdirektivet. Av tidigare praxis kan dock anses följa att försämringsförbudet i grunden bör tolkas på ett likartat sätt oavsett om det rör sig om en kvalitetsfaktor eller ett gränsvärde.98 Detta gäller även vid en förutsägbar höjning av kon- centrationen av ett förorenande ämne när tröskelvärdet för ämnet redan har överskridits.99

När ett mindre strängt krav sätts är ett av villkoren att ingen fort- satt försämring av den påverkade vattenförekomstens status får inträffa, varken tillfälligt eller mer långvarigt (jfr artikel 4.5 c i vattendirektivet med 4 kap. 10 § 4 VFF). Enligt EU-domstolen innebär undantags- villkoret ett uttryckligt förbud mot varje ytterligare försämring.100 Striktheten i försämringsförbudet, även kring en tillfällig försäm- ring, följer av att det finns ett undantag för just denna typ av för- sämring i artikel 4.6 i vattendirektivet (se 4 kap. 15 § VFF).101 EU- domstolen har också varit tydlig med att försämringsförbudet gäller hela tiden.102

Kravet om att ingen försämring får ske kan tolkas som att ingen fortsatt ökning av kvicksilverhalterna i svenska vattenförekomster får förekomma. Detta är relevant för planläggning och byggande av oexploaterad mark, eftersom det ofta inte går att undvika en viss ökning av kvicksilverhalterna i närliggande vattenförekomster vid en ex- ploatering av marken. Finns det inte några åtgärder att genomföra för att sänka befintliga utsläpp är risken därför att en exploatering leder till en ökning, om än liten, vilket är förbjudet.

Den bild som framkommit under utredningsarbetet är att det finns tydliga skillnader i hur denna fråga bedöms i den praktiska tillämp- ningen. Vissa länsstyrelser räknar, så långt det går, bort den gräns-

97Se Naturvårdsverket rapport 5973. Förslag till genomförande av direktiv 2008/105/EG om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område (2009) s. 19–20.

98Se EU-domstolens dom i mål C-535/18, p. 100.

99Se EU-domstolens dom i mål C-535/18, p. 119.

100Se EU-domstolens dom i mål C-461/13, Weserdomen, p. 64.

101Se EU-domstolens dom i mål C-525/20, Association France Nature Environnement, p. 32.

102Se EU-domstolens domar i mål C‑461/13, Weserdomen, p. 50 och mål C-525/20, Association France Nature Environnement, p. 41.

421

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

överskridande atmosfäriska depositionen som finns ackumulerad i marken i sin granskning och prövning av detaljplaner och menar därmed att ingen försämring inträffar. Andra länsstyrelser tar inte bort den atmosfäriska depositionen och hamnar därför oftare i be- dömningen att försämring sker. Kvicksilverfrågan utgör därför ett exempel på den rättsosäkerhet som en varierande tolkning av kraven kring miljökvalitetsnormer för vatten får vid kontroll och gransk- ningar av exempelvis detaljplaner. I och med att det finns ett förbud för ytterligare försämring får skillnaden i tillämpningen stor effekt samtidigt som både legitimiteten och förutsägbarheten av bestäm- melserna minskar. Att det saknas enhetlighet i bedömningen av kvicksilver gör det även svårt för kommunerna att veta vilket under- lag som behöver tas fram och vilka krav som behöver ställas på exem- pelvis en dagvattenutredning vid detaljplaneläggning.

Enligt artikel 6 i prioämnesdirektivet är det inte tvingande att tillämpa vare sig förlängd tidsfrist eller mindre stränga krav för kvick- silver, utan dessa ska användas i tillämpliga fall. Bestämmelsen ger på så sätt medlemsstaterna en möjlighet att bestämma att exempelvis miljökvalitetsnormen för kvicksilver inte överträds om den dåliga statusen beror på gränsöverskridande föroreningar. Bestämmelsen i direktivet innehåller således möjligheter att hantera sådan proble- matik kring exploatering av naturmark som utredningen tagit del av.

Att föroreningen kommer från atmosfären medför inte att arti- kel 6 i prioämnesdirektivet inte går att tillämpa. I och med att prio- ämnesdirektivet utgår från vattendirektivet är det tydligt att termen gränsöverskridande föroreningar inte är avgränsad till föroreningar som härrör enbart från utsläpp direkt till vattnet. Detta i enlighet med definitionen av förorening som omfattar direkt eller indirekt tillförsel genom mänsklig verksamhet av ämnen eller värme till luft, vatten eller mark, som kan skada människors hälsa eller kvaliteten på akvatiska ekosystem eller på terrestra ekosystem som är direkt bero- ende av akvatiska ekosystem (se artikel 2.33 i vattendirektivet).103

Även om det finns en konvention om just långväga föroreningar av kvicksilver, ”The Minamata Convention on Mercury”, löser inte konventionen problematiken med det ackumulerade kvicksilvret.

Sammanfattningsvis ser vi att det finns utmaningar, bl.a. vid plan- läggning och byggande, med att undantaget avseende gränsöverskrid-

103Se CIS Guidance Document No. 20, Guidance document on exemptions to the environmental objectives (2009), s. 35.

422

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

ande föroreningar i artikel 6 i prioämnesdirektivet inte har genomförts i svensk rätt.

Våra överväganden och förslag i denna del finns i avsnitt 10.8.6.

Undantagsregimen i artikel 4.7 i vattendirektivet

Undantagsregimen i vattendirektivets artikel 4.7 beskrivs i avsnitt 4.2.2. Den innebär att om god grundvattenstatus respektive god ytvatten- status inte uppnås eller försämring av statusen hos en yt- eller grundvattenförekomst inte förebyggs till följd av nya modifieringar i en ytvattenförekomsts fysiska karakteristika eller förändringar i nivån hos grundvattenförekomsten, är detta tillåtet förutsatt att ett antal villkor är uppfyllda. Ett av villkoren är att alla genomförbara åtgärder vidtas för att mildra de negativa konsekvenserna för vatten- förekomstens status.

Inledningsvis är det värt att notera att bestämmelsen i artikel 4.7 i vattendirektivet gör skillnad på yt- och grundvatten. För ytvatten är det endast de ekologiska miljömålen som ingår och vid försämring får avsteg endast ske om påverkan följer av nya modifieringar i en ytvattenförekomsts fysiska karakteristika (se avsnitt 4.2.2). Det ute- sluter föroreningar och kemisk ytvattenstatus från artikelns tillämp- ningsområde. För grundvatten är situationen annorlunda. God grund- vattenstatus, dvs. god kemisk och kvantitativ grundvattenstatus, faller inom undantaget både avseende uppnåendet av miljömålen och vid försämring, om påverkan kommer av förändringar i nivån hos grundvattenförekomsten. Det medför att undantaget avseende kemisk status endast gäller om försämringen följer av kvantitativ förändring i grundvattenförekomsten.

I den ursprungliga utformningen av vattenförvaltningsförord- ningen överensstämde 4 kap. 11 § med artikel 4.7 i vattendirektivet. Efter införandet av 5 kap. 4 § miljöbalken och efterföljande ändringar i vattenförvaltningsförordningen finns endast delar av artikel 4.7 kvar. Den tidigare regeln ersattes av en undantagsregim kopplad till 5 kap. 4 § miljöbalken (se 4 kap. 11–13 §§ VFF). I denna anges att trots 5 kap. 4 § miljöbalken får en myndighet eller kommun endast tillåta verksamheter eller åtgärder som ändrar en ytvattenförekomsts fysiska karaktär eller en grundvattenförekomsts nivå eller medför en risk att en ytvattenförekomsts kvalitet försämras från hög status till

423

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

god status och verksamheten eller åtgärden är en hållbar mänsklig utvecklingsverksamhet (4 kap. 11 § VFF). I den nya utformningen i vattenförvaltningsförordningen ingår därmed bara påverkan på en ytvattenförekomsts fysiska karaktär eller en grundvattenförekomsts nivå (förutom vid en hög status som också inbegriper fysikalisk- kemisk påverkan), men inte uppnåendet av god ekologisk status eller potential samt god grundvattenstatus i och med att endast äventyr- ande omfattas. Visserligen inkluderar äventyrandeförbudet ett moment av hasard (högt spel, vågspel eller chanstagande), dvs. att man med- vetet tar en stor risk att rätt vattenkvalitet inte kommer uppnås eller att uppnåendet lämnas åt slumpen. Det finns på så sätt, enligt för- arbetena, ett utrymme för att tillåta verksamheter eller åtgärder som innebär påfrestningar för arbetet att förbättra vattenmiljön eller som gör det svårare att uppnå rätt kvalitet. Vi menar dock att det inte är samma sak som att miljökvalitetsnormerna inte behöver uppnås.104

Högsta förvaltningsdomstolen har i ett uppmärksammat avgör- ande tolkat undantaget i vattenförvaltningsförordningen.105 I målet ansåg sökanden bl.a. att 4 kap. 11 § vattenförvaltningsförordningen inte borde tillämpas i fallet (Cementa), eftersom bestämmelsen endast omfattar ändringar i grundvattnets nivå och inte försämringar av vattnets kemiska status, vilket verksamheten medför. I och med det begränsade genomförandet av artikel 4.7 i vattendirektivet skulle be- stämmelserna kunna tolkas så som sökanden anger. Domstolen tol- kade dock reglerna i ljuset av EU-rätten och menade att artikel 4.7 i vattendirektivet ger utrymme även för andra försämringar i en grundvattenförekomst än kvantitativa, under förutsättning att de är en följd av en nivåförändring i grundvattenförekomsten. Artikel 4.7 i vattendirektivet omfattar därmed försämring av den kemiska statusen (klorid i detta fall) hos en grundvattenförekomst, om detta är en följd av nya förändringar i nivån hos grundvattenförekomsterna. Mot denna bakgrund bedömde Högsta förvaltningsdomstolen att regeringens be- slut inte stred mot 4 kap. 11 § vattenförvaltningsförordningen.

Vad vi kan se framgår det inte av förarbetena om det starkare skyddet för grundvattnets kemiska status som sökanden ansåg att bestämmelserna i vattenförvaltningsförordningen ger uttryck för var medveten. Det finns inget som hindrar en medlemsstat från att ha en högre ambitionsnivå än vad EU-rätten kräver, men Högsta för-

104Se prop. 2017/18:243 s. 193.

105Se HFD:s domar den 7 december 2022 i målen nr 7208–21 och 656–22.

424

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

valtningsdomstolen gjorde inte bedömningen att det svenska genom- förandet hade den avsikten. Frågan om underlagens tillförlitlighet, som också diskuterades i rättsfallet, har vi inte undersökt närmare.

Havs- och vattenmyndigheten har gett ut en begränsad vägled- ning för tillämpningen av 4 kap. 11–13 §§ vattenförvaltningsförord- ningen.106 Vägledningen nämner planläggning vid ett tillfälle när ett exempel från en CIS-vägledning översätts till svenska. Användningen av termen ”planer” i detta exempel utvecklas inte senare och kon- textualiseras inte heller emot planläggningen enligt exempelvis plan- och bygglagen.

Även om bestämmelsen i 2 kap. 10 § plan- och bygglagen inte bara hänvisar till miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken utan också till föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. miljö- balken, gör begränsningen till bestämmelserna om miljökvalitets- normer att det är oklart om undantagen som härrör från artikel 4.7 i vattendirektivet är tillämpliga i plan- och byggsammanhang (se av- snitt 7.2.3).

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att, utifrån hur bestämmel- serna i 5 kap. 4 § miljöbalken och undantagsregimen i 4 kap. 11–13 §§ vattenförvaltningsförordningen är uppbyggda, finns det frågetecken kring om bestämmelserna är möjliga att tillämpa vid planläggning och i andra ärenden enligt plan- och bygglagen.

Våra överväganden och förslag i denna del finns i avsnitt 10.8.4.

Undantag för konstruktions- och byggnadsarbeten enligt vattendirektivet

I vattendirektivet nämns knappt något om planläggning eller byggande. I stället får dessa aspekter förmodligen anses ingå i det som kallas ”påverkan från mänskliga verksamheter”. EU-domstolen använder också ofta termen projekt även när beslutet som sådant utgörs av en plan och inte av en verksamhet eller åtgärd.107

På ett ställe i vattendirektivet nämns dock uttryckligen konstruk- tions- och byggnadsarbeten och det är i artikel 11.3 j i vattendirek- tivet (se beskrivning i avsnitt 4.2.2). I bestämmelsen tydliggörs att

106Se Havs- och vattenmyndigheten, Vägledning om undantag för ny eller ändrad verksamhet

4kap. 11–12 §§ VFF (2019).

107Se EU-domstolens dom i mål C‑461/13 Weserdomen och mål C‑525/20 Association France Nature Environnement.

425

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

det är en grundläggande åtgärd för medlemsstaterna att införa ett förbud mot direkta utsläpp av förorenande ämnen till grundvatten. Medlemsstaterna bryter emellertid inte emot förbudet om utsläppet kommer från konstruktions- och byggnadsarbeten och liknande verk- samheter, på eller i marken som kommer i kontakt med grundvatten. Villkoren för undantaget är att aktiviteterna utförs i enlighet med allmänna bindande regler som medlemsstaterna har utarbetat och samtidigt inte äventyrar uppnåendet av de miljömål som fastställts för grundvattenförekomsten.

Med direkt utsläpp till grundvatten menas enligt artikel 2.32 i vattendirektivet utsläpp av föroreningar i grundvatten utan att de filtreras genom markytan eller underliggande jordlager.

Definitionerna av föroreningar och förorenande ämnen är breda och den senare avser varje ämne som kan orsaka en förorening, sär- skilt de som finns i bilaga V till vattendirektivet (se artikel 2.31). En förorening avser direkt eller indirekt tillförsel genom mänsklig verk- samhet av ämnen eller värme till luft, vatten eller mark (artikel 2.33 i vattendirektivet). I bilaga 3 till Sveriges geologiska undersöknings föreskrifter om miljökvalitetsnormer för grundvatten (SGU-FS 2023:2) föreskrivs vilka föroreningar som är relevanta för god kemisk grund- vattenstatus i Sverige.

I grundvattendirektivets artikel 6.1 tydliggörs kravet om att genom- föra åtgärder för att hindra eller begränsa tillförsel av förorenande ämnen till grundvatten. Av artikel 6.3 a i grundvattendirektivet fram- går att, utan att det påverkar striktare krav i annan unionslagstiftning, får medlemsstaterna, från de åtgärder som krävs enligt artikel 6.1, undanta sådan tillförsel av förorenande ämnen som bl.a. är resultatet av direkta utsläpp som har tillåtits i enlighet med artikel 11.3 j i vatten- direktivet. Grundvattendirektivet och vattendirektivet överensstäm- mer på så sätt i denna del.

När Miljöbalkskommittén behandlade genomförandet av vatten- direktivet ansåg de att förbudet i artikel 11.3 j var klart och ovillkor- ligt. Kommittén föreslog därför att det skulle införas ett förbud i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd samt att Naturvårdsverket skulle få ansvar för att förtydliga kraven i en före- skrift. Naturvårdsverket var vid tidpunkten, 2002, ansvarig för en föreskrift om skydd för grundvatten mot föroreningar med vissa ämnen (NFS 1996:11). Föreskriften upphävdes 2008 och har inte ersatts.

426

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

Avseende tredje stycket femte strecksatsen i artikel 11.3 j ansåg Miljöbalkskommittén att förbudsregeln i förordningen, tillsammans med tillståndsregleringen i miljöbalken samt kraven på mark- och bygglov i plan- och bygglagen, uppfyllde kravet på allmänna bind- ande regler i direktivets mening.

Förslaget om en förbudsregel genomfördes inte (se dock bilaga 1 p. 16 till VFF). Varför förslaget inte genomfördes förklarades inte i förarbetena och frågan om ett förbud kring försämringen av grund- vatten eller artikel 11.3 j i vattendirektivet nämns inte.108 Bestämmel- sen nämns inte heller i senare förarbeten i samband med genomföran- det av försämrings- och äventyrandeförbuden i 5 kap. 4 § miljöbalken, trots att undantaget tydliggör försämringsförbudets räckvidd för grundvatten i särskilda situationer.109 EU har tagit fram vissa rikt- linjer för tolkningen av grundvattendirektivet och artikel 11.3 j be- skrivs där som ett undantag (”exemption”) i relation till begränsade och små utsläpp av ämnen till grundvattnet.110

Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att det i den svenska regleringen är oklart hur förbudet och undantagen som finns i arti- kel 11.3.j i vattendirektivet förhåller sig till förbuden som finns i 5 kap. 4 § miljöbalken. Denna oklarhet är särskilt problematisk just vid konstruktions- och byggnadsarbeten. En möjlig tolkning är att förbudet kan inkluderas i 5 kap. 4 § miljöbalken och att det därmed går att säga att det införts. Detta framgår visserligen inte av förarbetena till bestämmelsen.

Se vidare våra överväganden och förslag i avsnitt 10.8.5.

Undantaget avseende blandningszoner i prioämnesdirektivet

Som beskrivs i avsnitt 4.4 får medlemsstaterna ange blandningszoner nära utsläppspunkter enligt artikel 4 i prioämnesdirektivet. Syftet med att ange blandningszoner är att det i närheten av utsläppspunk- ter, där föroreningskoncentrationerna i regel är högre, är tillåtet med högre värden än i vattenförekomsten i övrigt, så länge detta inte hindrar att relevanta miljökvalitetsnormer uppnås i de övriga delarna av ytvattenförekomsten eller vattenförekomsten som helhet.

108Se SOU 2002:107 s. 194 och prop. 2003/04:2.

109Se prop. 2017/18:243.

110Se CIS Guidance Document No. 17 Guidance on preventing or limiting direct and indirect inputs in the context of the Groundwater directive 2006/118/EC, s. 32.

427

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

Koncentrationerna av ett eller flera ämnen förtecknade i del A i bilaga I till direktivet (såsom kvicksilver) får således överskridas gällande kemiska gränsvärdesnormer för ytvatten i dessa zoner. Ämnena återfinns i bilaga 6 tabell I till Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2019:25) om klassificering och miljökvalitets- normer avseende ytvatten.

Medlemsstater som anger blandningszoner ska i förvaltnings- planerna inkludera en beskrivning av de tillvägagångssätt och metoder som har använts för att definiera sådana zoner och de åtgärder som har vidtagits för att minska blandningszonernas omfattning i fram- tiden, exempelvis översyn av tillstånd eller regleringar (artikel 4.2 i prioämnesdirektivet). Ytterligare kriterier är att utsträckningen av varje sådan zon bl.a. ska vara begränsad till området i närheten av utsläppspunkten och proportionerlig med hänsyn till koncentrationen av förorenande ämnen vid utsläppspunkten (artikel 4.3 i prioämnes- direktivet).

På unionsnivå har det tagits fram tekniska riktlinjer för identi- fiering av blandningszoner (artikel 4.4 i prioämnesdirektivet). Av väg- ledningen framgår att en minskning av utsläppskoncentrationerna med hjälp av bästa tillgängliga teknik bör minska nivån av över- skridanden i det mottagande vattnet och därmed säkerställa en minsk- ning av omfattningen av blandningszonen.111 Samtidigt anges i prio- ämnesdirektivet att det kan vara omöjligt att helt upphöra med utsläpp av naturligt förekommande ämnen eller de ämnen som pro- duceras genom naturliga processer, såsom kadmium, kvicksilver och PAH (skäl 10 i prioämnesdirektivet). Syftet med regleringen är att begränsa negativa effekter, särskilt eventuella akuta effekter, från det berörda utsläppet. Samtidigt är det också viktigt att säkerställa att eventuella utsläpp inte leder till en betydande ökning av sediment- föroreningar i blandningszonen som kan äventyra efterlevnaden av direktivets artikel 3.3.

I vägledningen finns även detaljerade redovisningar kring hur dessa zoner kan utformas. Enligt vägledningen kan det i tätortsområden, särskilt i industriområden, finnas stora behov av blandningszoner och dessa kan även överlappa varandra. I dessa situationer kan kumu- lativ påverkan på vattenförekomsten behöva tas i beaktande så att normerna uppnås för ytvattenförekomsten som helhet. Även om

111Se CIS-vägledning, “Technical Guidelines for the identification of mixing zones pursuant to Art. 4(4) of the Directive 2008/105/EC” (2010) s. 57.

428

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

undantaget i grunden är tänkt för enskilda punktkällor, framgår av vägledningen att även kumulativa belastningar från mer diffusa ut- släppskällor som leds ut till en viss punkt (såsom dagvatten från ett industriområde) kan ingå.112 Undantaget skulle på så sätt kunna vara relevant vid planläggning enligt plan- och bygglagen i och med att det är möjligt att planlägga för etablering av industriområden (se 4 kap. 2 § 3 a PBL).

Undantaget i prioämnesdirektivet är inte tydligt genomfört i svensk rätt, men i bilaga 1 punkten 7 till vattenförvaltningsförordningen anges att information om blandningszoner enligt artikel 4 i prio- ämnesdirektivet ska framgå av förvaltningsplanen, om direktivets bestämmelser om sådana zoner har tillämpats. När prioämnesdirek- tivet skulle genomföras i svensk rätt undersökte Naturvårdsverket 2009 förutsättningarna för direktivets genomförande i Sverige. Myn- dighetens förslag utgick ifrån att den skulle få bemyndigande att meddela föreskrifter om blandningszoner med stöd av den CIS- vägledning som nämndes ovan.113 Myndigheten ansåg att möjlig- heten att utse blandningszoner skulle ge möjlighet att genom mät- ningar i recipienten spegla situationen tydligare som den är och där- med även återspegla påverkan på liv i vattenförekomsten. Enligt Naturvårdsverket borde förekomsten av kvalitetssäkrade mätpunk- ter vara i alla parters intresse; såväl för verksamhetsutövare som orsakar utsläppen som för tillsynsmyndigheten som vill ha en stabil och representativ mätplats. Utgångspunkten för myndighetens förslag var därför att när beräkningar av blandningszoner genomförs genom egenkontroll bör det vara den som förorsakar påverkan som ska ta fram underlaget för blandningszonen och mätprogrammet. Natur- vårdsverket noterade att detta initialt kunde innebära en merkost- nad, men att denna kostnad skulle vara beroende av vattenförekoms- tens status och de naturgivna förutsättningarna. Underlagen som behöver tas fram bedömdes därför kunna samordnas med övriga underlag som behövs för att besluta om exempelvis en plan eller ett tillstånd.114

112Se CIS-vägledning, “Technical Guidelines for the identification of mixing zones pursuant to Art. 4(4) of the Directive 2008/105/EC” (2010) s. 53.

113Se Naturvårdsverket rapport 5973. Förslag till genomförande av direktiv 2008/105/EG om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område (2009) s. 20.

114Se Naturvårdsverket rapport 5973. Förslag till genomförande av direktiv 2008/105/EG om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område (2009) s. 28.

429

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

Varför Naturvårdsverkets förslag inte genomfördes har vi inte kunnat utröna av formella beslut eller dokument. Däremot kan vi se att Finland har genomfört undantaget på ett sätt som i princip mot- svarar Naturvårdsverkets förslag. I Finland kan en verksamhetsutöv- are även ansöka om att det i miljötillståndet anges en blandningszon (se avsnitt 5.4.5).

Representanter för Havs- och vattenmyndigheten och vatten- myndigheterna har informerat utredningen om att skälet för att undantaget endast delvis har genomförts i svensk rätt är att statusen för vattenförekomster i dag mäts vid s.k. ”representativa punkter” och att dessa väljs utifrån nuvarande påverkanskällor. Vad utred- ningen förstår är det dock inte alltid tydligt för verksamhetsutövare hur dessa representativa punkter väljs ut, vilket ofta leder till ifråga- sättanden och att nytt underlag kommer fram i samband med prövningar. Det är inte heller alltid helt tydligt hur dessa provtag- ningspunkter förhåller sig till mätningar från verksamhetsutövares egenkontroll eller annan provtagning. Denna bild bekräftas även av Mark- och miljödomstolens vid Umeå tingsrätt resonemang i ett färskt avgörande, där domstolen underkänner de provtagningspunk- ter som legat till grund för statusbedömning och normsättning som representativa för vattenförekomsten som helhet. Domstolen menar att s.k. ”omblandningszoner” behöver beaktas vid bedömningen av om en försämring eller ett äventyrande inträffar.115

Vad utredningen erfar går det inte att ifrågasätta hur exempelvis statusen mäts i en vattenförekomst med sådana påverkanskällor. Med andra ord saknas en tydlighet för både verksamhetsutövare och myndigheter i detta. Otydligheten kopplar även till miljöövervak- ningsfrågorna i stort. Havs- och vattenmyndigheten har angett till utredningen att de avser att ta fram en vägledning kring bl.a. repre- sentativa provtagningspunkter kopplat till miljöövervakningen, men det är osäkert när en sådan kan publiceras.

Vi kan därmed konstatera att flera av de oklarheter som Natur- vårdsverket angav som motiv till sitt förslag om blandningszoner 2009 ännu kvarstår i den praktiska tillämpningen. Det handlar inte minst om otydlighet kring hur och var man ska mäta för att en prov- tagningspunkt ska anses vara representativ. En annan utmaning handlar om otydlighet kring hur hänsyn ska tas till bakgrundshalter

115Se MMD:s vid Umeå Tingsrätt dom den 21 juni 2023 i mål nr M 1826-22 och MÖD:s dom den 22 januari 2016 i mål nr M 10031-14.

430

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

av metaller i mätningarna. Denna problematik återfinns också i ett mål från Mark- och miljödomstolen i Växjö, där domstolen avslog ansökan om tillstånd till en ny verksamhet för återvinning av fos- for.116 Verksamhetsutövaren har överklagat domen till Mark- och miljööverdomstolen, som i skrivande stund ännu inte har hunnit meddela dom i målet. Varför undantaget inte har införts på ett tyd- ligt och transparent sätt i svensk rätt är således fortfarande oklart.

Se våra överväganden och förslag i avsnitt 10.8.6.

7.2.9Vilken utredning behövs för att visa

att en miljökvalitetsnorm för vatten följs?

Miljöbedömning

I våra direktiv anges att det är oklart vilken analys en kommun behöver göra för att den ska anses ha visat att en miljökvalitetsnorm för vatten kommer att följas. Under utredningsarbetet har det fram- kommit att flera aktörer upplever att regelverket om miljöbedöm- ningar i 6 kap. miljöbalken och miljöbedömningsförordningen bi- drar till otydligheten.

Som vi har beskrivit i avsnitten om miljökvalitetsnormer för vatten i 4 kap. kan kommunen behöva ta fram olika former av underlag för att visa att mark- och/eller vattenanvändningen följer normen. Det vanligaste underlaget i dag synes enligt vad vi erfar vara dagvatten- utredningar vid planläggning i detaljplan. Det är samtidigt tydligt i förarbetena att för bedömningen av möjligheterna att uppnå miljö- kvalitetsnormer utgör regionplanen ett betydelsefullt vägledande underlag för översiktsplaneringen. På liknande sätt utgör både region- planen och översiktsplanen viktiga underlag för detaljplaneläggning. För lovgivning utanför detaljplanelagt område är översiktsplanen ett viktigt underlag att beakta. Förutom de särskilda utredningar som en detaljplan kan kräva kring exempelvis dagvatten eller vattenhus- hållning, ger varje steg i planhierarkin betydelsefull vägledning för att visa hur underliggande planer ska utformas för att miljökvalitets- normer ska följas.

Kravet i 2 kap. 10 § plan- och bygglagen om att visa hur miljö- kvalitetsnormer följs vid planläggning är självständigt i relation till frågan om betydande miljöpåverkan och den strategiska samt speci-

116Se MMD:s vid Växjö Tingsrätt dom den 12 december 2021 i mål nr M 3275-20.

431

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

fika miljöbedömningsprocessen enligt 6 kap. miljöbalken. Om planen eller lovet riskerar att resultera i en betydande miljöpåverkan, vilket sker om exempelvis en miljökvalitetsnorm redan är överskriden i ett område (jfr 5 § 8 MBF), ska en miljöbedömning genomföras (se av- snitt 4.12.6 för en beskrivning av miljöbedömningsprocessen). När en miljöbedömning genomförs ser kraven lite olika ut beroende på ärendetyp och vilken åtgärd som avses vidtas. Samtidigt visar den bild som presenterats för oss att det inte är så stor andel detaljplaner (och sannolikt ännu färre bygglov) som har bedömts ha betydande miljöpåverkan, trots att den tänkta bebyggelsen ligger i avrinnings- områden utan god status i vattenmiljön.

Vid upprättande av en översiktsplan ska bestämmelserna i 6 kap. 4, 6, 7, 9–12 och 16 §§ miljöbalken tillämpas (jfr 3 kap. 6 b, 9 och 9 a §§ PBL). Vid detaljplaneläggning ska samma bestämmelser tillämpas, men därutöver i vissa fall även 6 kap. 3, 13, 35–37 och 43 §§ miljöbalken (jfr 4 kap. 34 §, 5 kap. 11 a, 11 b, 11 d och 19 §§ PBL och 2 kap. 5 § PBF).

Vid ärenden om lov krävs generellt att uppgifterna i en ansökan ska ha den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för att bygg- nadsnämnden ska kunna ta ställning till om åtgärden kan antas med- föra en betydande miljöpåverkan utifrån de omständigheter som anges i 10 § 1–3 och 11–13 §§ miljöbedömningsförordningen (jfr 6 kap. 8 b, 10 och 11 §§ PBF) (se även avsnitt 4.12.6).

Syftet med en miljöbedömning är att integrera miljöaspekter i planering och beslutsfattande så att en hållbar utveckling främjas (6 kap. 1 § MB).

Vid en studie av 6 kap. miljöbalken kan vi konstatera att det av 6 kap. 11 § 3 d miljöbalken framgår att miljökonsekvensbeskrivningen i den strategiska miljöbedömningen ska innehålla uppgifter om bl.a. hur hänsyn tas till relevanta miljökvalitetsmål, vilket indikerar att miljökvalitetsnormer ska beaktas. Enligt kommentarer på området är det dock inte så, utan i stället är det i första hand 6 kap. 11 § 4 som miljökvalitetsnormer faller under.117

I förarbetena till bestämmelsen nämns inte heller att bedömningen av planer och program ska omfatta förhållandet till miljökvalitets- normer. I stället framgår att med relevanta miljökvalitetsmål avses de mål för skydd av miljön som uppställts internationellt, nationellt eller på unionsnivå. Med nationella mål avses även mål på regional

117Se Wik, Miljöbalken, kommentar till 6 kap. 11 §, Karnov (JUNO) (besökt 2023-10-19).

432

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

och lokal nivå. Enligt förarbetena kan mål som har uppställts på internationell eller unionsnivå ofta inarbetas i nationella, regionala eller lokala miljömål och det räcker då att ange dessa mål. Även om det går att tolka in att miljökvalitetsnormer ingår i termen miljö- kvalitetsmål är det inte givet med tanke på att de svenska miljömålen brukar benämnas just miljökvalitetsmål. Förarbetena är alltså inte särskilt tydliga i frågan om vad som avses med miljökvalitetsmål, men det är däremot tydligt att miljökvalitetsnormer inte nämns i sammanhanget.118 Vi kan samtidigt notera att i bl.a. preciseringen av miljömålet ”Levande sjöar och vattendrag” nämns ”god ekologisk status och kemisk status” men inget om att dessa genomförs genom miljökvalitetsnormer.119

Vidare framgår av miljöbedömningsförordningen att vid en under- sökning av betydande miljöpåverkan enligt 6 kap. 6 § miljöbalken, ska identifieringen av omständigheter som i det enskilda fallet talar för eller emot en betydande miljöpåverkan utgå ifrån bl.a. det på- verkade områdets betydelse och sårbarhet på grund av överskridna miljökvalitetsnormer (5 § 8 MBF).

Vi noterar att bestämmelsen i miljöbedömningsförordningen utgår från det påverkade områdets betydelse och sårbarhet på grund av ”överskridna” miljökvalitetsnormer och inte från risken för att miljö- kvalitetsnormer inte kommer att ”följas”. Bestämmelsen i miljö- bedömningsförordningen nämner inte heller något om försämrings- och äventyrandeförbuden i 5 kap. 4 § miljöbalken. Som beskrevs i avsnitt 7.2.3 var den tidigare termen i plan- och bygglagen ”överträds”, vilket ligger nära termen ”överskrida” i miljöbedömningsförordningen. Dessutom går det att ifrågasätta om bestämmelserna i 5 kap. 4 § miljö- balken omfattas av uttrycket ”överskridna miljökvalitetsnormer” i miljöbedömningsförordningen i och med att vi kunnat konstatera att förbuden i bestämmelsen inte utgör miljökvalitetsnormer utan endast hänvisar till sådana (se avsnitt 7.2.4).

Avseende bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningen i den specifika miljöbedömningen för verksamheter och åtgärder gäller vissa av dessa bestämmelser även i samband med detaljplaneläggning. Det handlar om detaljplaner för vissa anläggningar, såsom exempel- vis industriområden, köpcentrum eller hamnar (jfr 4 kap. 34 § PBL).

118Se prop. 2003/04:116 s. 65; prop. 2009/10:184 s. 42 och 43 och prop. 2016/17:200 s. 67 och 68.

119https://www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/levande-sjoar-och-vattendrag/preciseringar- av-levande-sjoar-och-vattendrag/.

433

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

I dessa situationer ska miljökonsekvensbeskrivningen bl.a. innehålla uppgifter om de åtgärder som planeras för att undvika att verksam- heten eller åtgärden bidrar till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. inte följs, om sådana uppgifter är relevanta med hänsyn till verksam- hetens art och omfattning (6 kap. 35 § 6 MB).

Under utredningsarbetet har vi kunnat konstatera att de som ska tillämpa plan- och bygglagen inte upplever att bestämmelserna om miljöbedömningar i miljöbalken, miljöbedömningsförordningen och plan- och bygglagen hänger ihop på ett systematiskt och lätt- begripligt sätt.

Även kopplingen mellan bestämmelserna om miljöbedömningar och miljökvalitetsnormer för vatten upplevs som oklara, liksom vad som ska beskrivas vid upprättandet av en miljökonsekvensbeskriv- ning för en plan.

Sammantaget leder detta till oklarheter om vilket utrednings- underlag som krävs för att kommunerna ska ansetts ha visat att miljö- kvalitetsnormer för vatten har följts vid planläggning och i vissa andra ärenden enligt plan- och bygglagen. För att råda bot på dessa oklar- heter upplever byggherrar att kommunen ofta ställer långtgående krav på underlag om stort och smått, oavsett om sådant underlag tillför något i det aktuella ärendet. På motsvarande sätt upplever många kommuner att länsstyrelsen ställer långtgående krav på utredning för att visa att miljökvalitetsnormer för vatten följs, oavsett om sådan utredning behövs i ärendet.

Eftersom framtagande av olika utredningar kopplade till vatten- frågor är kostsamma för byggherren men även för kommunen, kan

vikonstatera att de beskrivna otydligheterna både fördyrar och för- länger plan- och byggprocesserna.

Se våra överväganden och förslag i avsnitten 10.4.1–10.4.5. Se också mer om kostnaderna i vår konsekvensutredning i avsnitt 12.4.

Underlag inom vattenförvaltningen

En utmaning som finns beskriven i andra utredningar och som har förts fram till oss av representanter för myndigheter, kommuner och andra organisationer, är att underlagen som används inom vattenför- valtningen upplevs som bristfälliga. Detta kan i sin tur påverka det un- derlag som landets kommuner tar fram vid planläggning och byggande.

434

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

Skälen för att underlagen upplevs som bristfälliga uppges vara flera, men i första hand rör det sig om att miljöövervakningen av vattenmiljön ofta är bristfällig likväl som att tillgänglig kunskap och underlag inte rapporterats in fullt ut till nationella datavärdar.120 Tanken med miljökvalitetsnormsregleringen är att upprättandet av normerna i sig inte har någon direkt rättsverkan. Normerna får rätts- verkan först när de operationaliseras av kommuner och myndig- heter.121 Som vi beskriver i avsnitten 7.2.2 och 7.2.4 finns det således en skillnad mellan en miljökvalitetsnorm och försämrings- och äventyrandeförbuden, eftersom de senare har en rättsverkan som normen i grunden saknar. Ett beslut om en miljökvalitetsnorm är inte heller ett förvaltningsbeslut i det enskilda fallet, eftersom beslu- tet om normen inte medför någon direkt konsekvens för enskilda utan är bindande endast för myndigheter och kommuner.

Utgångspunkten är alltså att ett beslut om en miljökvalitetsnorm ska baseras på ett tydligt underlag som i grunden inte ska behöva ifrågasättas.122 Ett tydligt exempel är luftkvalitetsnormer för exem- pelvis PM10 (partikelmassan av alla partiklar med en diameter upp till 10 mikrometer) som har bestämts utifrån risker med ökad mänsk- lig dödlighet. Miljökvalitetsnormer för vatten avseende farliga kemi- kalier såsom kvicksilver är ett annat sådant exempel. Svårigheterna med miljökvalitetsnormer för vatten är dock att delar av normen inte enbart omfattar föroreningar utan statusen för hela ekosystem. Både god yt- och grundvattenstatus omfattar vattenmiljöns ekologiska status. Det är svårt att bedöma ett ekosystems exakta status och därför också vilka åtgärder som behövs för att ekosystemet ska förbättras.

I databasen VISS redovisar vattenmyndigheterna hur bedömning- arna har gjorts och ger förslag på de fysiska och tekniska åtgärder som är lämpliga i förhållande till en specifik vattenförekomst. Av flera kommuner har det lyfts fram att de, men även andra aktörer, upplever sig ha bättre underlag om vattenmiljön än det underlag som är tillgängligt för vattenmyndigheterna och beredningssekretariaten när de bedömer tillstånd och påverkan i vattenmiljön.

Vattenmyndigheterna ska samtidigt samverka kring de kvalitets- krav som utgör miljökvalitetsnormer för vatten enligt 2 kap. 4 § vattenförvaltningsförordningen. Sådan samverkan sker primärt genom

120Se Havs- och vattenmyndigheten, Full koll på våra vatten! Handlingsplan för arbetet med övervakning enligt vattenförvaltningens behov (2019) s. 4–7.

121Se prop. 1997/98:45 Del 1 s. 606–607.

122Se prop. 1997/98:45 Del 2 s. 43–46.

435

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

offentliga samråd innan besluten fattas. I samråden ingår de förslag till åtgärder i databasen VISS som ska ligga till grund för kommuners och andra myndigheters beslut. För att samråden ska fungera effektivt behöver de aktörer som bedömer sig ha tillgång till relevant underlag delta och göra underlaget tillgängligt senast i samband med samrådet.

För förvaltningsplaner och åtgärdsprogram gäller att vatten- myndigheten ska kungöra dessa. Tiden för att lämna synpunkter är 6 månader (5 kap. 4 § första stycket och 6 kap. 7 § första stycket VFF). Någon motsvarande reglering finns inte för vattenmyndig- heternas samverkan kring kvalitetskrav som utgör miljökvalitets- normer för vatten. Vattenmyndigheterna har på egen hand kommit fram till att samrådstiden bör vara minst 2–3 månader vid ompröv- ning av enskilda miljökvalitetsnormer under en pågående förvalt- ningscykel.

När det gäller miljökvalitetsnormerna beslutas de av vattendele- gationerna och deras beslut är inte överklagbara (se 1 och 17 §§ för- ordningen om vattendelegationer). Vidare ska vattenmyndigheterna i sina förvaltningsplaner redovisa de kvalitetskrav som har fastställts enligt 4 kap. vattenförvaltningsförordningen (se bilaga 1 p. 5 till VFF) och som ingår i samrådet (5 kap. 4 § VFF).

Av 5 kap. 2 § andra stycket miljöbalken följer att en miljökvali- tetsnorm vid behov ska omprövas. Att ompröva normen åligger reger- ingen eller den myndighet som har beslutat om normen. Av vatten- direktivet följer att miljökvalitetsnormer för vatten ska omprövas minst vart sjätte år. Som utgångspunkt kan normsättningen eller underlaget som har använts därför primärt ifrågasättas i samband med det offentliga samråd som föregår beslut om miljökvalitets- normer vart sjätte år alternativt vid prövningsärenden som omfattas av 22 kap. 13 § miljöbalken (se även 19 kap. 5 § 7 MB). Sådana pröv- ningsärenden avser situationen att en kommun, länsstyrelse eller mark- och miljödomstol hämtar in ett yttrande från berörd vatten- myndighet, om det av utredningen i målet finns anledning att anta att något förhållande av betydelse för miljökvalitetsnormgivningen inte överensstämmer med det som har lagts till grund för en sådan norm. Övriga förutsättningar är att den bristande överensstämmelsen har betydelse för möjligheten att bestämma rimliga och ändamåls- enliga miljövillkor. Yttrande ska även inhämtas om prövningen avser

436

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

en fråga om att tillåta en verksamhet eller åtgärd med stöd av bestäm- melser om undantag från 5 kap. 4 § miljöbalken.

Syftet med att inhämta ett sådant yttrande är att säkerställa att man inom vattenförvaltningen ges möjlighet att ta hänsyn till den utredning som kommer fram i samband med prövningen av en en- skild verksamhet och göra de ändringar i fråga om karakterisering (inklusive kraftigt modifierade vatten och konstgjorda vatten) och kvalitetskrav som utredningen tillsammans med andra omständig- heter föranleder.123

Om vattenmyndigheten bedömer att normen, trots inlämnad ut- redning, inte bör ändras ska de överlämna frågan till regeringen (se 4 kap. 14 § andra stycket VFF).

Vi konstaterar att förfarandet att regeringen ska ta över expert- myndighetens roll och bedöma om underlagen kring akvatiska ekosystemen och olika verksamheters påverkan på dessa utgör skäl att bedöma vattenförekomstens status på ett eller annat sätt får anses vara något av en anomali i miljöprocessen (jfr 17 kap. 1 och 4 a §§ samt 18 kap. 1 § MB). Samtidigt fattar vattendelegationerna beslut om miljökvalitetsnormer på delegation direkt från regeringen, så det går att tolka bestämmelsen i 4 kap. 14 § andra stycket vattenför- valtningsförordningen som att regeringen helt enkelt återtar delegeringen av beslutsrätten i ett enskilt fall.

Även om det således finns en viss möjlighet att pröva normen emot andra underlag än de som vattenmyndigheterna har är möjlig- heten begränsad till de prövningsärenden som omfattas av 22 kap. 13 § och 19 kap. 5 § 7 miljöbalken. Det medför att kommuner i dag inte har någon formell möjlighet att begära att vattenmyndigheterna ser över eller ändrar normen i samband med planläggning eller annat beslut enligt plan- och bygglagen.

Sammanfattningsvis ser vi att det finns utmaningar dels med trans- parensen för hur miljökvalitetsnormer fastställs, dels med möjlig- heten för kommuner att ifrågasätta normerna i samband med plan- läggning enligt plan- och bygglagen.

Se våra överväganden och förslag i avsnitt 10.7.3.

123Se prop. 2017/18:243 s. 195.

437

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

7.2.10Avrinningsområdesperspektiv vid planläggning

Planläggning enligt plan- och bygglagen

En utmaning vid planläggning enligt plan- och bygglagen som har lyfts till utredningen är att kommunerna ofta planlägger små områ- den, s.k. frimärkesplanering. Denna typ av småskalig planering gör det ofta svårt att hantera frågor om miljökvalitetsnormer för vatten. Även om hänsyn vid planläggningen kan tas till berörda vattenföre- komsters vattenavrinningsområde är det ofta svårt att vidta de åtgär- der som krävs för vattenavrinningsområdet inom planområdet. Svårig- heten består dels i de begränsade verktyg som finns för detta vid planläggningen, dels i att de åtgärder som kan behöva vidtas inom planområdet för att uppnå en miljökvalitetsnorm riskerar att bli in- effektiva och dyra. Sammantaget riskerar därför sådan planläggning som påverkar vattenmiljön att inte bli av. Detta drabbar i sin tur bl.a. möjligheten att få till stånd den bostadsbebyggelse som behövs.

Det förekommer också att kommuner planlägger utan att ta hän- syn till en vattenförekomsts hela vattenavrinningsområde. Det riskerar att medföra ett antal miljökvalitetsnormsrelaterade problem, bl.a. riskerar nedströmsliggande hela kommuner eller delar av kommuner att få problem i och med att de inte bara måste hantera sin egen påverkan på vattenförekomster, utan också uppströmsliggande kom- muners påverkan. Planläggning som inte tar hänsyn till hela vatten- avrinningsområdet riskerar således att medföra att exempelvis kust- kommuner får sämre förutsättningar att planera för ny bebyggelse än inlandskommuner som ligger högre upp i avrinningsområdet. Det finns med andra ord en avrinningsområdesproblematik i relation till nuvarande planinstrument.

Samtidigt kan fokuset på enskilda detaljplaner vid bedömningen av om en plan följer miljökvalitetsnormerna för vatten undergräva möjligheten att hantera sammantagna belastningar från dagvatten och annan sammanlagd påverkan som följer av bebyggelse, såsom ökat dricksvattenuttag och ökad belastning på renat avloppsvatten inom ett samhälle. Det är sällan lämpligt att reglera dagvattenbelastningen från flera planer inom ramen för den nyaste planen, vilket ofta blir fallet i dag. Kommunernas åtgärd 1 i åtgärdsprogrammen 2022–2027, dvs. att genomföra en förvaltningsövergripande planering för åtgärds- programmets genomförande med fokus på de yt- och grundvatten- förekomster där det behövs åtgärder för att miljökvalitetsnormerna

438

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

ska kunna följas utifrån ett avrinningsområdesperspektiv, får ses som ett försök från vattenmyndigheterna sida att uppmuntra kommun- erna att hantera denna utmaning.

Vattenförvaltningsutredningen föreslog att länsstyrelser, kom- muner och berörda myndigheter gemensamt ska genomföra en kon- kret åtgärdsplanering på avrinningsområdesnivå och gemensamt ta fram en operativ plan. Vid behov ska även delåtgärdsprogram tas fram. I länsstyrelsens roll ingår i förslaget att även bedöma om åtgärderna i en operativ plan är tillräckliga för att vattenförekomsterna ska upp- nå den status som anges i miljökvalitetsnormerna. Havs- och vatten- myndigheten skulle sedermera utvärdera den samlade effekten av de operativa planerna. Även Miljömålsberedningen har fört fram lik- nande förslag (se avsnitt 7.2.12).

Våra förslag och överväganden kring detta finns i avsnitt 10.4.2– 10.4.4 och 10.8.8.

Havsplanering

I avsnitt 4.9 och 4.11.5 har vi beskrivit gällande rätt kring havsplaner och havsplanering.

Under utredningens arbete har synpunkter framförts avseende att miljökvalitetsnormer för havsmiljö respektive annan vattenmiljö regleras på olika sätt och på olika nivå i svensk rätt. Det har också framförts att samordning saknas mellan den kommunala planeringen enligt plan- och bygglagen och planläggning i havsplan, trots att det normalt finns en överlappning mellan den kommunala översiktspla- nen och den nationella havsplanen i landets 87 kustkommuner.

Även Miljömålsberedningen har 2020 identifierat att det finns oklar- heter kring hur de nationella havsplanerna för Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet förhåller sig till kommunernas fysiska planering.124 Miljömålberedningen gjorde vidare bedömningen att den hänvisning som finns i 4 kap. 10 § miljöbalken inte är tillräckligt tydlig för att säkerställa nödvändig samordning mellan havsplaner- ingen och kommunal planeringen enligt plan- och bygglagen.125 För att förtydliga förhållandet föreslog beredningen bl.a. tre ändringar i plan- och bygglagen. För det första föreslog beredningen att det av

124Se SOU 2020:83 s. 1191.

125Se SOU 2020:83 s. 1189.

439

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

översiktsplanen ska framgå hur kommunen i den fysiska planeringen inom kustvattenområdet (vattenområdet mellan strandlinjen ut till de särskilda avgränsningslinjer, en nautisk mil räknat från baslinjerna, som framgår av bilaga 6 till lagen [2017:1272] om Sveriges sjöterri- torium och maritima zoner) tar hänsyn till och samordnar översikts- planeringen med havsplanerna enligt 4 kap. 10 § miljöbalken. För det andra föreslog beredningen att kommunen i en detaljplan får be- stämma skyddsåtgärder för att motverka havsföroreningar och annan negativ påverkan på havsmiljön. För det tredje föreslog beredningen att kommunen i en detaljplan får bestämma att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens använd- ning endast får ges under förutsättning att markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att en havsförorening har avhjälpts.

Våra förslag och överväganden avseende dessa frågor finns i av- snitten 10.4.3 och 10.4.4. Se också vår bedömning av behovet av fort- satt översyn i avsnitt 10.12.9.

7.2.11Skyddsåtgärder och kompensationsåtgärder

Inledning

En utmaning som har lyfts till utredningen är otydligheten kring i vilken mån det går att genomföra skydds- eller kompensationsåtgär- der för att uppnå miljökvalitetsnormer för vatten och samtidigt undvika att överträda försämrings- eller äventyrandeförbuden. Fråga har också uppkommit om vad som är skillnaden mellan en skydds- respektive kompensationsåtgärd i dessa sammanhang. I detta avsnitt försöker vi beskriva denna utmaning och svara på frågan om skill- naden.

Vad är en kompensationsåtgärd?

Enligt Boverket innebär en kompensationsåtgärd att en funktion eller ett värde som går förlorat vid en exploatering kompenseras. Det kan ske genom åtgärder inom ett planområde eller på en annan plats i kommunen. Tanken är att exploateringar som leder till att ett värde skadas eller försvinner också ska bekosta åtgärder som återskapar eller

440

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

ersätter detta värde på en annan plats. Kostnaden för detta får exploa- tören eller kommunen stå för.

Kompensationsåtgärder har i tidigare utredningar förts fram som ett sätt att minska förlusten av biologisk mångfald,126 men även för att minska utsläpp av övergödande ämnen.127

Utredningen om ekologisk kompensation definierade kompensa- tionsåtgärder som åtgärder som vidtas för att kompensera för den förväntade skadan av en verksamhet eller åtgärd.128 Utredningen ut- gick ifrån skadelindringshierarkin, som innebär att skador i första hand ska undvikas, i andra hand minimeras och avhjälpas på plats och endast i sista hand kompenseras. Utredningen föreslog att kompensa- tionsåtgärder för skada på miljön borde få bestämmas i en detaljplan. Bestämmelsen som föreslogs är dock begränsad till planområdet.129

Utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärds- arbete angav att kompensationsåtgärder skulle vara samhällsekono- miskt kostnadseffektivt.130 Vattenmyndigheterna har via reglerings- brevet 2023 till länsstyrelserna fått regeringsuppdrag för att arbeta vidare med slutsatserna från utredningen (uppdrag 3.9). Uppdraget ska slutredovisas till regeringen senast den 25 september 2024.

Vi konstaterar att det inte finns möjlighet att ställa krav på en kompensationsåtgärd med stöd av plan- och bygglagen. Detta stöds av Boverkets vägledning om ekologisk kompensation.131 Denna slut- sats delas även av Utredningen om ekologisk kompensation.132 Både Boverket och Utredningen om ekologisk kompensation har sam- tidigt konstaterat att det finns ett antal kommuner som använder sig av olika former av frivillig kompensation för att minska negativa effekter av exploatering och att det även finns krav i miljöbalken om kompensation som kan bli aktuella exempelvis om en detaljplan be- rör ett område med biotopskydd eller riskerar bevarandemålen för ett Natura 2000-område.133

I Boverkets vägledning anges att vid exploateringar ska man i första hand försöka undvika eller minimera påverkan, genom skyddsåtgärder

126Se SOU 2017:34.

127Se SOU 2020:10 s. 199–200.

128Se SOU 2017:34 s. 28.

129Se SOU 2017:34 s. 289.

130Se SOU 2020:10 s. 199 och 200.

131https://www.boverket.se/sv/PBL- kunskapsbanken/teman/ekosystemtjanster/verktyg/kompensation/.

132Se SOU 2017:34 s. 287.

133Se SOU 2017:34 s. 118–123 och https://www.boverket.se/sv/PBL- kunskapsbanken/teman/ekosystemtjanster/verktyg/kompensation/.

441

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

(se mer om skyddsåtgärder nedan). Detta innebär att skador vid exploatering i första hand ska undvikas genom god planering, i andra hand ska hänsyn tas vid utformning av byggprojektet för att mini- mera skadan av exploateringen och i tredje hand ska efterbehandling och andra avhjälpande åtgärder på plats genomföras, för att så långt det är möjligt mildra de negativa effekter som uppstår. Det är först om en skada kan förväntas återstå trots att samtliga dessa åtgärder har vidtagits som frivillig kompensation kan bli aktuellt.

Skyddsåtgärder enligt plan- och bygglagen

Som vi har beskrivit i avsnitt 4.10 ska en kommun vid planläggning för ny bebyggelse bl.a. bedöma om marken är lämpad för ändamålet med hänsyn till vattenförhållandena och möjligheterna att förebygga vatten- och luftföroreningar (2 kap. 5 § första stycket 2 och 4 plan- och bygglagen). Vad som avses med uttrycket ”möjligheterna att före- bygga vatten- och luftföroreningar” preciseras bl.a. genom bestäm- melserna om miljökvalitetsnormer i 2 kap. 10 § plan- och bygglagen.134

Skulle en detaljplans genomförande medverka till en överträdelse av en miljökvalitetsnorm får den således inte antas. Om en sådan plan ändå skulle antas, kan länsstyrelsen med stöd av 11 kap. 10 § andra stycket 3 plan- och bygglagen ingripa och upphäva antagande- beslutet. Att det enligt plan- och bygglagen går att ta hänsyn till vattenmiljön i detaljplaneskedet på ett sådant sätt att påverkan på vattenmiljön förebyggs genom skyddsåtgärder som medför att norm- erna inte överträds, är därför nödvändigt om kommuner ska kunna bebygga områden där normer riskerar att inte följas.

Hur kommunen kan säkerställa de grundläggande kraven i 2 kap. plan- och bygglagen genom planbestämmelser i en detaljplan preci- seras uttömmande genom bestämmelserna i 4 kap. plan- och bygg- lagen. Av bestämmelserna i 4 kap. plan- och bygglagen framgår bl.a. att kommunen får bestämma om skydd för särskilt värdefulla allmänna platser och skyddsåtgärder för att motverka exempelvis översväm- ning (4 kap. 8 och 12 §§ PBL).

Enligt 4 kap. 8 § 1 plan- och bygglagen får kommunen i en detalj- plan bl.a. bestämma hur allmänna platser som är särskilt värdefulla

134Se Adolfsson m.fl., Plan- och bygglagen (2010:900) (20 december 2022, JUNO), kom- mentaren till 2 kap. 5 § första stycket 4.

442

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

från miljömässig synpunkt ska skyddas. Bestämmelsen ger möjlig- heten att meddela skyddsbestämmelser, exempelvis om att skydda platser som är viktiga för att bibehålla grundvattennivån i området. I detta sammanhang betonade departementschefen att det beträff- ande bestämmelser om den yttre miljön måste beaktas att regleringen ska vara påkallad från bevarandesynpunkt eller avse förhållanden som i någon påtaglig omfattning inverkar på en värdefull miljö.135 Enligt 4 kap. 8 § 2 plan- och bygglagen får kommunen i en detaljplan bl.a. bestämma hur allmänna platser som har enskilt huvudmanna- skap ska användas och utformas.

I en detaljplan får kommunen vidare bestämma om vegetation och om markytans utformning och höjdläge (4 kap. 10 § PBL). Med termen vegetation avses träd, buskar och liknande. Det är på så sätt möjligt att med en planbestämmelse skydda enstaka träd på kvarters- mark, om det är av väsentlig betydelse för bebyggelsemiljön. Möjlig- heten att reglera trädfällning och skogsplantering kräver att detalj- planen innehåller bestämmelser på lov för åtgärderna.136

I en detaljplan får kommunen även bestämma skyddsåtgärder för att motverka markförorening, olyckor, översvämning och erosion, men även motverka störningar från omgivningen, samt, om det finns särskilda skäl för det, högsta tillåtna värden för störningar genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller andra olägenheter som om- fattas av 9 kap. miljöbalken (4 kap. 12 § PBL).

En planbestämmelse om skyddsåtgärder kombineras normalt med ett krav på att en viss åtgärd ska ha utförts för att lov eller startbesked ska kunna ges (4 kap. 14 § PBL). Åtgärder som kan vara påkallade är exempelvis skyddsvallar, erosionsskydd, förbud mot eller krav på avschaktning och stödfyllning. Normalt gäller att åtgärden måste vidtas på tomten och att syftet är att göra tomten lämplig. Det finns dock ett undantag från avgränsningen till tomten. Undantaget handlar om åtgärder som förebygger olägenheter från omgivnings- buller. I detta fall kan planbestämmelsen även avse åtgärder på andra fastigheter.

Villkor för att förebygga störningar från omgivningsbuller be- gränsas på så sätt inte till planområdet. Åtgärderna måste kunna genomföras. Detta eftersom den enskilde fastighetsägaren som är beroende av de villkorade åtgärderna annars inte kan utnyttja sin

135Se prop. 1985/86:1 s. 582.

136Se prop. 1985/86:1 s. 583 och 584.

443

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

byggrätt. Det är också viktigt att klarlägga hur drift och underhåll av det som åtgärden avser ska skötas.137

Gemensamt för de skyddsåtgärder som har beskrivits i detta av- snitt är att de avser planområdet och i vissa fall omgivningen om denna påverkar eller påverkas av planen. Gemensamt för de krav som kan ställas i planen är också att den som ansöker om lov för att kunna nyttja sin byggrätt ska ha rådighet att utföra den åtgärd som planen ställer krav på.

I en detaljplan finns således inte möjlighet att genom planbestäm- melser ställa krav på skyddsåtgärder som inte behövs för planens genomförande, men som vore bra exempelvis för att förbättra en vattenmiljös ekologiska status i eller utanför planområdet.

Se våra överväganden och förslag i frågan om skyddsåtgärder i av- snitt 10.4.4 och 10.7.2.

7.2.12Oklarheter avseende åtgärdsprogrammen i relation till plan- och byggprocesserna

Inledning

I utredningsdirektiven anges att eftersom det av åtgärdsprogrammen inte alltid tydligt framgår hur en viss åtgärd kommer att påverka möjligheten att följa en miljökvalitetsnorm är en sådan bedömning också svår för en kommun att göra i samband med planläggning och prövning som påverkar en vattenförekomst. Vidare anges att det har ifrågasatts vad det innebär att miljökvalitetsnormerna ska följas i för- hållande till vattenförvaltningens åtgärdsprogram.138 Det är därför oklart om de tidiga förarbetena är ändamålsenliga avseende åtgärds- program och kravet att följa miljökvalitetsnormer för vatten. Utred- ningen ska därför klargöra vilken betydelse ett åtgärdsprogram kan ha för detaljeringsgraden på det underlag som kommunen behöver ta fram för att visa att de följer en miljökvalitetsnorm för vatten.139

I avsnitt 4.11.3 har vi beskrivit regelverket för åtgärdsprogram- men och också vilka krav som anges i förhållande till fysisk planering i det nu gällande åtgärdsprogrammen för vatten.

137Se prop. 2013/14:128 s. 47–49.

138Se prop. 2017/18:243 s. 159 och 160.

139Se dir. 2021:92 s. 5, 6 och 8.

444

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

I vårt analysarbete har vi kunnat konstatera att det finns tydliga utmaningar avseende interaktionen mellan åtgärdsprogramsregle- ringen för vatten och plan- och bygglagen. En del i detta är att miljö- kvalitetsnormsregleringen i 5 kap. miljöbalken och plan- och bygg- lagen inte är tillräckligt samordnade. De grundläggande verktygen för processen, exempelvis förvaltningsplaner och åtgärdsprogram, nämns t.ex. överhuvudtaget inte i plan- och bygglagen.

Vattenmyndigheternas databas VISS lyfts ofta fram som ett stöd för tillämpningen av åtgärdsprogrammen i enskilda vattenförekomster. Utredningen har dock förstått från olika aktörer att kopplingen mellan åtgärdsprogram och databasen VISS inte är friktionsfri och att databasen upplevs som svåranvänd och av skiftande kvalitet när det gäller åtgärder kring exempelvis bebyggelse, särskilt från ett kom- munalt plan- och byggperspektiv.

Vattenmyndigheterna anger att databasen är under utveckling, men det är ännu oklart om utvecklingen av databasen kommer att med- föra någon direkt förbättring för planläggningssituationen enligt plan- och bygglagen.

En annan utmaning är att terminologin avseende regleringen av åtgärdsprogram i miljöbalken är otydlig, liksom relationen mellan de generella kraven i 5 kap. 9 § miljöbalken respektive de specifika kraven för åtgärdsprogram för vatten i 6 kap. 5 § vattenförvaltningsför- ordningen. Exempelvis verkar termerna följa, uppfylla och uppnå användas synonymt både i miljöbalken och vattenförvaltningsför- ordningen, medan ”följa” används konsekvent i plan- och bygglagen. Oklarheterna riskerar att påverka kommunernas tillämpning av bestäm- melserna.

Vi kan konstatera att varken regionplanen eller den kommunala översiktsplanen som instrument har som syfte att hantera det strate- giska åtgärdsarbetet avseende miljökvalitetsnormer (se avsnitt 4.11.3 och 4.11.4). Det är därför svårt att använda översiktsplanen för att påvisa att kommunen arbetar med att uppfylla miljökvalitetsnormer i linje med åtgärdsprogrammens syfte (se 6 kap. 1 § VFF). Det är också svårt att se hur detaljplaneregleringen kan resultera i ett upp- fyllande av miljökvalitetsnormerna och åtgärdsprogrammen. Om åt- gärdsprogrammen är något som ska beaktas vid lovgivning är vidare oklart (se avsnitt 4.10.8), men får uppfattas som olämpligt med tanke på att de villkor som får uppställas vid ett beslut om lov är special- reglerade i 9 kap. plan- och bygglagen.

445

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

I denna del finns också andra närliggande utmaningar såsom att kommunerna av olika skäl ogärna ändrar en befintlig detaljplan i syfte att uppfylla normerna (se mer om orsakerna för detta i avsnitt 8.3.9). Samtidigt saknas det lagstöd för att tillgodoräkna sig åtgärder utan- för ett planområde, något vi redogjort för i avsnitt 7.2.11, i syfte att uppnå normerna för att kunna tillåta exploatering.

En annan utmaning är effektiviteten i åtgärdsprogrammens utform- ning. De är utformade i form av generella administrativa krav och innehåller därmed inte åtgärder per vattenförekomst. Sådana åter- finns i stället som förslag i databasen VISS. Detta har ifrågasatts av Havs- och vattenmyndigheten140 och av vissa kommuner inför reger- ingens beslut om programmen 2022. Samtidigt kan utredningen kon- statera att det är svårt med en annan utformning av åtgärdsprogram- men i enlighet nuvarande reglering i miljöbalken. Regeringen har i sitt beslut om åtgärdsprogrammen 2022 konstaterat att nuvarande system är ändamålsenligt.141

EU-kommissionen har ställt sig frågande till utformningen av de svenska åtgärdsprogrammen för vatten och bl.a. påpekat att de sak- nar information om vilka specifika åtgärder som kommer att genom- föras, var de ska genomföras samt att det saknas underlag som visar vilka påverkansfaktorer åtgärderna adresserar. Sverige behöver enligt kommissionen förbättra sina åtgärdsprogram så att de blir mer ut- förliga angående de specifika åtgärder som visar hur miljömålen ska uppnås.142

Det har i flera utredningar beskrivits att det är otydligt hur åt- gärderna som formuleras i åtgärdsprogrammen förhåller sig till kravet om att följa miljökvalitetsnormer i plan- och bygglagen. Reglerna om åtgärdsprogram i 5 kap. miljöbalken ändrades marginellt 2010. Två statliga utredningar hade dessförinnan utrett frågan om åtgärds- programmens rättsliga status och föreslagit mycket större ändringar än vad som senare genomfördes. Efter 2010 har tre utredningar före- slagit förändringar utan att någon revidering har genomförts.

140Havs- och vattenmyndigheten, Yttrande över vattenmyndigheternas förslag till förvaltnings- plan, åtgärdsprogram, miljökvalitetsnormer, delförvaltningsplan och miljökonsekvensbeskriv- ning (2021).

141Se Miljödepartementets beslut den 7 juni 2022 i ärendena M2021/01783(delvis), M2022/00641(delvis) och M2022/00906.

142Se Commission staff working document, Second River Basin Management Plans – Member State: Sweden. Accompanying the document Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the implementation of the Water Framework Directive (2000/60/EC) and the Floods Directive (2007/60/EC). Second River Basin Management Plans First Flood Risk Management Plans, s. 136–138.

446

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

Även lokala eller mer konkreta åtgärdsprogram har föreslagits i flera utredningar och samma utmaningar som föranledde dessa för- slag bedöms fortfarande finnas kvar.

Närmare om förslagen från tidigare utredningar

Utformningen av åtgärdsprogram för att efterleva EU-rättens krav har diskuterats sedan vattendirektivet infördes i svensk rätt. Inget av nedanstående utredningars slutsatser har hittills resulterat i några författningsändringar.

I Miljömålsberedningens betänkande från 2014 kom beredningen fram till att den åtgärdsprogramsreglering som har valts för vatten- förvaltningen inte har lyckats förverkliga sin potential att omvandla ibland komplicerade bedömningar till konkreta åtgärder.143 I och med att programmen är allmänt hållna ansåg beredningen att dessa inte alltid styr berörda myndigheters verksamhet på ett tillräckligt tydligt sätt. Beredningen ansåg att åtgärdsprogrammen i vissa delar borde, trots att de riktar sig till kommuner och myndigheter, kunna innehålla ett slags baskrav som enskilda och verksamhetsutövare kan utgå från när de vidtar åtgärder.144 Tanken var att dessa baskrav skulle kunna utgöra underlag för kommuner och myndigheter när de preci- serar ytterligare åtgärder som enskilda och verksamhetsutövare be- höver vidta. Beredningen förslog också att åtgärdsprogrammens centrala roll skulle kunna stärkas i plan- och byggprocesser, genom att införa en bestämmelse om att åtgärdsprogrammen ska vara väg- ledande vid olika typer av avvägningar enligt plan- och bygglagen.145 Detta skulle enligt beredningen även öka förutsättningarna för att miljökvalitetsnormerna skulle beaktas i den kommunala planerings- processen.

Åtgärdsprogrammens styrande effekt ifrågasattes även av Vatten- förvaltningsutredningen.146 Utredningen baserade sin kritik på ett underlag av intervjuer och andra utsagor som enligt utredningen anger att det exempelvis finns en övertro på åtgärdsprogrammens styrande effekt. Samtidigt, genom att det saknas bindande åtgärder på avrinningsområdesnivå, får inte programmen någon självständig

143Se SOU 2014:50 s. 304.

144Se SOU 2014:50 s. 313.

145Se SOU 2014:50 s. 313.

146Se SOU 2019:66 s. 283 och 284.

447

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

betydelse för det kommunala arbetet. Utredningen gjorde bedöm- ningen att vattenmyndigheten inte har mandat att ta fram ett sådant preciserat åtgärdsprogram som efterfrågades.147 Vi delar den bedöm- ningen.

Flera kommuner framförde till Vattenförvaltningsutredningen att det behövs åtgärdsprogram på avrinningsområdesnivå och ibland även på vattenförekomstnivå för att de ska bli användbara.148 För av- rinningsområdesvis åtgärdsplanering behövs dock samverkan mellan olika aktörer med rådighet i ett avrinningsområde.149 Stockholms stad har exempelvis ett system med lokala åtgärdsplaner.150 Dessa planer har dock ingen rättslig grund utan ska i stället ses som ett planerings- underlag.

Vattenförvaltningsutredningen förordade att mer konkreta åtgärds- program borde tas fram. Utredningen föreslog därför att det skulle bli obligatoriskt för myndigheter och kommuner att genomföra en konkret åtgärdsplanering på avrinningsområdesnivå utifrån de befint- liga styrmedel som de har till sitt förfogande.151 Utredningens reso- nemang resulterade i författningsförslag där länsstyrelsen skulle bli ansvarig för att identifiera och avgränsa särskilda åtgärdsområden (se författningsförslag för 2 kap. 3 § VFF). Ett åtgärdsområde skulle, enligt utredningens förslag, kunna bestå av ett eller flera huvudavrin- ningsområden eller kustområden, eller delar av kust eller huvud- avrinningsområden. Om det fanns behov av åtgärdsområden som sträcker sig över flera län skulle länsstyrelserna gemensamt utse åt- gärdsområdet.

Vattenförvaltningsutredningen ansåg vidare att det inom åtgärds- områden vid behov skulle kunna fastställas delåtgärdsprogram (se för- fattningsförslag för 6 kap. 1 b § VFF). Delåtgärdsprogrammet skulle kunna avgränsas till en viss fråga, sektor eller vattentyp. I delåtgärds- programmet skulle det anges vilka åtgärder som myndigheterna och kommunerna skulle vidta och när dessa skulle vara genomförda. Utredningen ansåg även att andra myndigheter samt kommuner själva skulle kunna ta fram delåtgärdsprogram och lämna förslag om så- dana till länsstyrelsen.

147Se SOU 2019:66 s. 482

148Se SOU 2019:66 s. 284.

149Se SOU 2019:66 s. 286.

150https://miljobarometern.stockholm.se/vatten/lokala-atgardsprogram/.

151Se SOU 2019:66 s. 569.

448

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

Ett annat förslag från Vattenförvaltningsutredningen var att myn- digheter och kommuner för varje förvaltningsperiod och inom sina respektive ansvarsområden skulle identifiera de åtgärder som behövs för att den status som har fastställts för vattenförekomster skulle kunna nås eller bibehållas. På så sätt skulle det säkerställas att miljö- kvalitetsnormerna följs (se utredningens författningsförslag för 2 kap. 3 b § VFF).

Miljömålsberedningen drog i sitt betänkande från 2020 slutsatsen att en utveckling med fler delåtgärdsprogram skulle kunna vara en administrativ lösning för att underlätta hanteringen av åtgärdsarbe- tet. Beredningen ansåg exempelvis att ett delåtgärdsprogram skulle kunna upprättas för att behandla en särskild sektor (t.ex. energi, jordbruk), en särskild fråga (t.ex. utsläpp av vissa farliga ämnen) eller en viss vattentyp, dvs. en grupp vattenförekomster med samma eller likartade referensförhållanden av morfologisk och vattenkemisk karaktär.152

Det konstaterades av Åtgärdsprogramsutredningen redan 2005 att det finns få exempel där regeringen eller dess myndighet kan tvinga fram åtgärder som fastställts i ett åtgärdsprogram.153 Gränser för den svenska förvaltningsmodellen var en av anledningarna till att den utredningen valde bort förslaget om en systematik som bestod av övervakning och kontroll av myndigheter och kommuner. Utred- ningen konstaterade att frågan om möjligheten att utöva påtryck- ning rör hur makten mellan EU:s institutioner, riksdagen, regeringen, myndigheter och kommuner ska fördelas.154 I stället togs ett förslag fram som bestod av preciserade åtgärdsprogram som riktas mot enskilda.155 I Åtgärdsprogramsutredningen ansåg utredaren också att 5 kap. 11 § miljöbalken (dåvarande 5 kap. 8 § MB) borde tolkas så att kravet på att vidta åtgärder endast gäller i förhållande till myn- dighetens ansvar enligt miljöbalken.156 Utredningen förordade att åtgärdsprogram skulle följas vid planläggning och andra beslut enligt plan- och bygglagen, samt att länsstyrelsen skulle kunna pröva om planbeslutet kan befaras medverka till att ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. miljöbalken inte följs.157 Miljöbalkskommittén såg inga konsti-

152Se SOU 2020:83 s. 488.

153Se SOU 2005:113 s. 131, 134 och 135.

154Se SOU 2005:113 s. 203.

155Se SOU 2005:113 s. 135.

156Se SOU 2005:113 s. 188.

157Se SOU 2002:113 s. 185

449

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

tutionella hinder mot att ge kommunerna i uppdrag att initiera ny planläggning för att följa ett åtgärdsprogram.158 Båda utredningarna kom 2005 fram till att det behöver tydliggöras vilken ställning åt- gärdsprogram ska ha i plan- och bygglagen.

Miljöbalkskommittén menade 2005 att om det inte finns kraft- fulla åtgärdsprogram som tar sig an de verkliga orsakerna till miljö- kvalitetsproblemen kan resultatet bli absurt.159 En tillsynsmyndighet kan exempelvis känna sig tvingad att stoppa små verksamheter med mycket begränsat bidrag till problemet.

Åtgärdsprogram för vatten och plan- och bygglagen

Som har beskrivits i avsnitt 4.12.3 framgår av åtgärdsprogrammen att Boverket, länsstyrelserna och kommunerna ska agera inom sina re- spektive ansvarsområden för att miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten ska kunna följas. Kortfattat handlar det om att Boverket framför allt vägleder om tillämpningen av plan- och bygglagen och miljökvalitetsnormer för vatten. Länsstyrelserna deltar i kommunernas planläggningsprocesser och ska då ge kommunerna de råd som behövs för att följa miljökvalitetsnormerna. Länsstyrelserna överprövar också de kommunala besluten om detaljplaner och områdesbestämmelser för att säkerställa att bestämmelserna om miljökvalitetsnormer följs.

I avsnitt 4.12.3 beskrivs vidare att kommunerna bl.a. ska genom- föra en förvaltningsövergripande planering för åtgärdsprogrammets genomförande, med fokus på de yt- och grundvattenförekomster där det behövs åtgärder för att miljökvalitetsnormerna ska kunna följas. De ska också genomföra översikts- och detaljplanering samt prövning och tillsyn enligt plan- och bygglagen på ett sådant sätt att den bidrar till att miljökvalitetsnormerna för yt- och grundvatten följs. Enligt åtgärdsprogrammet kan det exempelvis vara nödvändigt att se över gamla detaljplaner och vid behov ersätta dessa med nya för att säkerställa att miljökvalitetsnormerna för vatten följs.

Frågan är dock dels vilket stöd som finns för att meddela denna typ av åtgärder i ett åtgärdsprogram, dels på vilket sätt åtgärderna bör få effekt i plan- och byggprocesserna enligt plan- och bygglagen. Slutligen är det oklart om de åtgärder som föreslås avseende plan-

158Se SOU 2005:59 s. 142.

159Se SOU 2005:59 s. 122.

450

SOU 2023:72

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

och byggprocessen i åtgärdsprogrammet är effektiva i förhållande till övriga befintliga processer och åtgärder som ändå ska vidtas enligt plan- och bygglagen.

Som beskrevs i föregående avsnitt och i avsnitt 7.2.3 har rela- tionen mellan åtgärdsprogram och plan- och bygglagen diskuterats länge. Miljöbalksutredningen föreslog att beslut enligt plan- och bygglagen inte skulle få medföra att åtgärdsprogram motverkas.160 Regeringen bedömde dock att det skulle vara tillräckligt att införa bestämmelser om att miljökvalitetsnormer ska iakttas vid planlägg- ning och inte få överträdas. Någon direkt koppling till åtgärdspro- gram infördes därför inte i plan- och bygglagen.

Med utgångspunkt i plan- och bygglagen och förarbetena är det inte heller givet hur ett beslut ska förhålla sig till ett åtgärdsprogram enligt miljöbalken. Samtidigt är åtgärdsprogrammen bindande för kommunen enligt 5 kap. 11 § miljöbalken. Frågan är således om det behöver förtydligas hur åtgärdsprogrammen ska hanteras i en plan- och bygglagskontext.

Att det i 5 kap. 16 § miljöbalken står att regeringen i ett enskilt fall får besluta att en eller flera kommuner ska redovisa hur kom- munen eller kommunerna i sin planering enligt plan- och bygglagen avser att genomföra ett åtgärdsprogram eller på annat sätt skapa förut- sättningar för att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs, är i vissa avseenden ett tydliggörande. Samtidigt är regeln generellt utformad och utgår ifrån den situation som fanns i naturresurslagen innan miljöbalken. Enligt förarbetena ger bestämmelsen regeringen en möjlighet att få kunskapsunderlag om hushållning av mark- och vattenområden. Övergången från den reglering som fanns i natur- resurslagen till den nuvarande är dock inte tydligt förklarad i förarbet- ena.161 Samtidigt anges i förarbetena till det ursprungliga genomföran- det av vattendirektivet, att förhållandet mellan kommunal planläggning och bestämmelser om åtgärdsprogram är sådant att programmet inte direkt kan tvinga fram ett antagande, en ändring eller ett upphävande av en plan enligt plan- och bygglagen. Ett åtgärdsprogram kan däremot föranleda en kommun att ta initiativ till en planändring.162

Skulle regeringen kräva en redovisning har den fortfarande bara bestämmelsen i 5 kap. 16 § miljöbalken att agera utifrån. Regeringen

160Se prop. 1997/98:90 s. 164.

161Se prop. 1997/98:45 Del 2 s. 68 och prop. 2016/17:200 s. 82 och 83.

162Se prop. 2003/04:2 s. 34.

451

Miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten

SOU 2023:72

har inte möjlighet att använda instrumentet planföreläggande i 11 kap. 15 § plan – och bygglagen, eftersom detta inte gäller för intresset att tillgodose miljökvalitetsnormer eller åtgärdsprogram. Enligt för- arbetena till 5 kap. 16 § miljöbalken är regeringens utgångspunkt att de flesta meningsmotsättningar mellan stat och kommun bör kunna lösas i samförstånd. Tanken var att reglerna om statlig kontroll i 11 kap. 10 § plan- och bygglagen ska räcka för att säkerställa att miljö- kvalitetsnormer iakttas i planläggningen. Det uttalas också i förarbe- tena att regeringen är övertygad om att kommunerna kommer att vara väl medvetna om behovet att iaktta fastställda miljökvalitets- normer och vara angelägna att inte överträda dem. Eftersom det är ett övergripande nationellt intresse att miljökvalitetsnormerna iakt- tas, bör dock enligt regeringens mening regler om en statlig över- prövning införas. På detta sätt skapas en garanti för att kommuner iakttar miljökvalitetsnormer när de planerar och planlägger.163 Instru- mentet planföreläggande nämns dock inte i detta sammanhang.

Grunden i 11 kap. 15 § plan- och bygglagen är densamma som vid den äldre plan- och bygglagens ikraftträdande. I förarbetena till den äldre plan- och bygglagen anges att ett planföreläggande endast ska användas för snävt preciserade statliga intressen.164 Vid tillkomsten av bestämmelsen fanns inte bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken. Regeringen har således inte, vare sig med stöd av miljö- balken eller plan- och bygglagen, någon möjlighet att förelägga en kommun att ändra eller upphäva en detaljplan även om det krävs för att säkerställa att vattendirektivets EU-rättsliga mål uppnås.

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det även avseende be- stämmelserna om åtgärdsprogram i 5 kap. miljöbalken är oklart på vilket sätt dessa, liksom innehållet i programmen, förhåller sig till bestämmelserna och processerna i plan- och bygglagen.

Se våra överväganden och förslag i avsnitten 10.4.1, 10.4.10 och 10.8.8.

163Se prop. 1997/90:90 s.171.

164Se prop. 1985/86:1 s. 352.

452

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

vatten på ett hållbart sätt vid detaljplaneläggning och vid prövning enligt 9 och 10 kap. plan- och bygglagen.

När det gäller den första delfrågan om förutsättningarna för att ställa krav på dagvattenhantering ska vi:1

•bedöma om kommunens möjlighet att ställa krav på utförande och underhåll av en dagvattenanläggning, t.ex. ett fördröjnings- magasin, ett grönt tak eller annan naturbaserad lösning, behöver utvidgas i syfte att ta hand om vattenflöden och för att tillgodose miljökvalitetsnormer för vatten,

•bedöma i vilka skeden som krav på att anordna och underhålla en dagvattenanläggning ska kunna ställas, eftersom frågan behöver kunna hanteras såväl vid detaljplaneläggning och plangenom- förande som i drifts- och underhållsskedet,

•klarlägga kommunens respektive va-huvudmannens ansvar enligt vattentjänstlagen och vid behov lämna förslag som säkerställer att kommunen i de fall det är lämpligt kan ställa krav på fastighets- ägaren att ta hand om eller fördröja dagvatten,

•bedöma om det är lämpligt att ge kommunen eller va-huvudman- nen rätt att i både ny och befintlig bebyggelse förelägga fastig- hetsägaren att anordna, underhålla eller byta ut en dagvatten- anläggning, t.ex. när det finns en detaljplanebestämmelse som medger detta, och

•säkerställa att de förslag som lämnas utformas med hänsyn till dels behovet av att regleringen ska vara rättssäker för enskilda fas- tighetsägare, dels risken att medlemmarna i ett VA-kollektiv i vissa avseenden skulle kunna omfattas av olika villkor för att nyttja den allmänna va-anläggningen.

När det gäller den andra delfrågan, om utökade möjligheter att han- tera dagvattenfrågor i lov- respektive byggskedet, ska vi bedöma om det är lämpligt att i större utsträckning än i dag pröva dagvatten- frågor i ärenden om bygglov, förhandsbesked eller startbesked, dock utan att inskränka den byggrätt som följer av detaljplanen.2

När det gäller den tredje delfrågan, om utökade möjligheter att reglera byggnadsmaterial och liknande, ska vi bedöma om kommu-

1Se dir. 2021:92 s. 10.

2Se dir. 2021:92 s. 11.

454

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

nen i en detaljplan behöver kunna reglera fler förhållanden för att säkerställa att genomförandet av planen inte medför att en miljökva- litetsnorm överträds.3

Vid behov ska vi föreslå följdändringar i anslutande regler. I direktiven nämns miljöbalken och lagen om allmänna vattentjäns- ter som exempel på sådana lagar.4

8.2Allmänt om dagvattenhantering

I dagligt tal avses med termen dagvatten normalt regn eller smält- vatten som tillfälligt rinner på markytan eller på en konstruktion.

Ien naturmiljö sjunker vattnet normalt ner i marken, men i en stads- miljö rinner det ofta ovanpå hårdgjorda ytor och behöver tas om- hand. Regn som faller med en intensitet på minst 50 millimeter på en timme eller minst 1 millimeter på en minut räknas som skyfall.5

Dagvatten som rinner i en bebyggd miljö blir ofta förorenat. Kva- liteten på dagvattnet varierar kraftigt mellan olika platser och mellan olika årstider och nederbördssituationer. Vattnet innehåller ofta en komplex blandning av organiska och oorganiska ämnen som kom- mer från både naturliga processer och mänsklig påverkan. Trafik, byggnadsmaterial, industriområden, byggarbetsplatser och trädgår- dar är de största källorna till föroreningar i dagvatten. De vanligaste föroreningarna som brukar förekomma är partiklar av olika samman- sättning, näringsämnen, tungmetaller, vägsalt, olja och vissa bakte- rier. Senare studier visar att det även förekommer föroreningar i dag- vatten som vi inte tidigare kände till, t.ex. mikroplaster och olika organiska föroreningar som alkylfenoler, ftalater, högfluorerade ämne, organiska tennföreningar, pesticider och PCB.6

Om dagvattnet inte tas omhand finns därför risk för att det för- orenar recipienter. Detta gäller både regn och smältvatten från snö. Snö i städer kan innehålla allt från avföring från djur till tungmetaller och mikroplaster. Vid skyfall och vid snabb avsmältning av snö finns dessutom risk för att de onormala flödena av dagvatten leder till översvämning.

3Se dir. 2021:92 s. 12.

4Se dir. 2021:92 s. 14.

5Se https://www.smhi.se/kunskapsbanken/meteorologi/regn/rotblota-1.17339.

6Se Boverkets rapport 2018:35 s. 17.

455

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

För att uppnå en hållbar hantering av dagvatten och skyfall krävs en god planering. Det kan handla om planering för att nyttja dagvat- ten av bra kvalitet som en positiv vattenresurs, men också om att fördröja dagvatten så att flödes- och volymbelastningen på lednings- nät och diken minskas. Om fördröjning inte kan åstadkommas på en viss plats behöver vattnet normalt avledas på ett så långsamt sätt som möjligt för att inte orsaka problem. Bortforslad snö är ur miljösyn- punkt oftast bättre att lägga på land än i vatten. Då kan förorening- arna från snön stanna i marken så att risken för att de sprids vidare till vattenmiljön minskar. Snö som röjs genom plogning omfattas även av avfallsdefinitionen (se mer om utmaningar med hanteringen av snö i avsnitt 8.3.6).7

Ansvaret för hantering av dagvatten ser lite olika ut beroende på var i ett område som dagvattnet befinner sig. Om dagvattnet rinner på s.k. allmän platsmark är det normalt kommunens ansvar att ta omhand dagvattnet. Detta görs genom den kommunala va-huvud- mannens allmänna dagvattenanläggning. Va-huvudmannens ansvar börjar vid förbindelsepunkten till den allmänna anläggningen och slutar först när vattnet har tagits om hand eller renats (se mer om kommunens ansvar för dagvattenhantering i avsnitt 8.3.5).

Dagvattnet kan avledas i öppna system som t.ex. diken eller i ned- grävda rörsystem. Hur dagvattensystemen ser ut beror på när de är anlagda. Tidigare var det vanligt att spillvatten och dagvatten hante- rades i samma ledning, i så kallade kombinerade system. Dagvattnet leds då till ett reningsverk. Vid kraftiga regn fylls ledningarna snabbt, vilket ökar risken för bräddningar från ledningarna vilket försämrar funktionen i reningsverket. Detta kan i sin tur leda till att renings- verket bräddar, dvs. släpper ut orenat avloppsvatten i recipienten. Dessa system byggs därför bort allt mer, men enligt uppgifter från branschorganisationen Svenskt Vatten består fortfarande ungefär

13procent av ledningsnätet, räknat som rörgravslängd, av dessa system. Kombinerade system brukar även betraktas som riskkonstruktioner i förhållande till källaröversvämningar.

Separatsystem anlades under första halvan av 1900-talet i städernas ytterområden. De innebär att spillvatten avleds i en rörledning me- dan dagvatten avleds i dike. Duplikata system började byggas succes- sivt från 1950-talet. I dessa avleds spillvatten och dagvatten i skilda

7Se https://www.naturvardsverket.se/amnesomraden/avlopp/dagvatten/fordrojning-och- rening-av-dagvatten/.

456

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

ledningar. Hur vatten från husgrundsdränering tas om hand i dessa fall har varierat över tid. I dagens systemlösningar får husgrunds- dränering inte avledas till spillvattenledningen.

Dagens ledningsnät är ofta en blandning av ovanstående eftersom tätorter ofta växt på ett sätt som gjort att man många gånger har kopplat på nya områden på befintliga ledningsnät.

Om dagvatten rinner på en privat fastighet är det fastighetsäga- rens ansvar att hantera dagvattnet och se till att det inte orsakar olä- genhet för omgivningen. Vilken lösning som passar bäst beror på förhållandena på den aktuella tomten. Om det inte går att bara leda ut vattnet på tomten kan dagvattnet behöva ledas till en s.k. sten- kista, en perkolationsbrunn under mark, ett fördröjningsmagasin eller en infiltrationsanläggning (läs mer om enskilda fastighetsägares ansvar för dagvattenhantering i avsnitt 8.3.5).

Valet av renings- och fördröjningsmetod kan vara komplext, inte minst i tätorter där marken redan är planerad och bebyggd. I tätorter konkurrerar ofta olika intressen ovan och under mark och det kan därför vara svårt att hitta lämpliga ytor och lösningar för dagvatten- hantering. I de fall både naturbaserade och tekniska lösningar kan uppnå samma syfte, anses normalt naturbaserade lösningar vara bästa praxis för hantering av dagvatten. För hantering av skyfall i be- byggd miljö behöver kommunen planera för multifunktionella ytor. Det kan till exempel handla om en lekplats, en damm, en spelplan eller en del av ett parkområde.8

En viktig förutsättning för att ett markområde ska anses vara lämpligt för en viss användning är att dagvattnet kan hanteras på ett tillfredställande sätt. Den fysiska planeringen behöver därför skapa förutsättningar för nödvändiga dagvattenåtgärder såsom rening, för- dröjning, avledning och skyfallssäkring. För att kunna göra detta är det viktigt att i ett tidigt skede av planläggningsprocessen beakta för- utsättningar så som topografi, grundvattennivåer, rinnvägar, vatten- stånd och flödeskapacitet. Utgångspunkten för dagvattenplaneringen bör också vara att arbeta utifrån avrinningsområden och vattnets na- turliga avrinningsvägar.9

8Se https://www.naturvardsverket.se/amnesomraden/avlopp/dagvatten/fordrojning-och- rening-av-dagvatten/.

9Se Hållbar dagvattenhantering (naturvardsverket.se).

457

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

Dagvattenfrågan löses sedan stegvis i plan- och byggprocessen (se beskrivning av kraven på dagvattenhantering i plan- och bygg- lagen i avsnitt 4.11).

Inom försvarets områden hanterar Försvarsmakten och Forti- fikationsverket dagvattenfrågorna i de s.k. garnisonsplanerna.

8.3Identifierade utmaningar

8.3.1Inledning

I avsnitt 8.1.2 sammanfattar vi målet med vårt uppdrag avseende frå- gan om dagvattenhantering enligt våra utredningsdirektiv.

När det gäller de utmaningar i frågan om dagvattenhantering som presenteras i våra utredningsdirektiv kan dessa sammanfattas på föl- jande sätt.10

•Kommunernas möjligheter att vid planläggning reglera dagvat- tenflöden och garantera en viss dagvattenlösning är begränsade.

•Kommunernas möjligheter att säkerställa att bebyggelse blir lämplig med hänsyn till både kommunens ansvar att tillgodose miljökvalitetsnormer för vatten och till risken för översvämning på grund av dagvatten är begränsade.

•I nuvarande reglering ingår inte frågor om dagvattenhantering vid prövning av bygglov för en åtgärd inom ett område med detalj- plan, trots att dagvattenfrågorna är av den karaktären att de även skulle behöva beaktas i sådana ärenden.

•I lagen om allmänna vattentjänster är det otydligt vem som har ansvaret för att leda bort dagvatten vid onormala flöden.

•Enligt lagen om allmänna vattentjänster har kommunen inte hel- ler någon möjlighet att begränsa hur mycket dagvatten från en viss fastighet som ska kunna tas emot i förbindelsepunkten.

Direktiven i sin helhet återfinns i bilagan.

Under utredningsarbetets gång har vi identifierat ytterligare ut- maningar kopplade till hanteringen och regleringen av dagvatten. Det handlar exempelvis om oklarheter i regelverket avseende innebör-

10Se dir. 2021:92 s. 8–12.

458

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

den av termen dagvatten i relation till termerna avlopp och avlopps- vatten, om dagvatten bör hanteras på annat sätt än övrigt avlopps- vatten, men också om bristfällig tillsyn och ett kritiserat upplägg för finansiering av dagvattenhanteringen. Några av dessa utmaningar be- skrivs i detta avsnitt. Några beskrivs endast i avsnitt 10.4, där vi tar upp ett antal frågor för framtida översyn.

Utmaningarna har på olika sätt nära kopplingar till varandra. Vi har valt att beskriva utmaningarna under följande rubriker.

•Vad avses med termen dagvatten?

•Avsaknad av specifika bestämmelser försvårar dagvattenhanteringen.

•Oklara förutsättningar vid planering för hantering av dagvatten enligt plan- och bygglagen.

•Oklara ansvarsförhållanden avseende bortledande av dagvatten.

•Begränsade möjligheter att ställa krav på dagvattenhantering i detaljplan.

•Otydlig reglering avseende krav på anordnande och underhåll av en dagvattenanläggning.

•Oklarheter avseende hanteringen av frågor om dagvatten i bygg- lov, förhandsbesked och startbesked.

•Begränsade möjligheter att ställa krav på dagvattenhantering i befintlig bebyggelse.

•Bristfällig tillsyn över dagvattenhantering och dagvattenanlägg- ningar.

8.3.2Vad avses med termen dagvatten?

Inledning

Som vi beskrev ovan i avsnitt 8.2 avses med termen dagvatten i van- ligt språkbruk normalt regn eller smältvatten som tillfälligt rinner på markytan.

Under utredningsarbetet har våra experter fört fram att innebör- den av termen dagvatten i gällande rätt är otydlig. Detta gäller främst i förhållande till termerna avlopp, avloppsvatten och markavvatt- ning, men också i förhållande till termen skyfall. Otydligheten bidrar

459

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

till både tillämpningsproblem och en ohållbar hantering av dag- vatten. Otydligheterna bidrar också till att regelverket upplevs som onödigt komplicerat av flera aktörer. Även tidigare utredningar har identifierat utmaningar i relation till termen dagvatten.

Vi inleder detta avsnitt med en beskrivning av de aktuella ter- merna inom EU-rätten. Därefter följer en beskrivning av förhållan- det mellan termerna dagvatten, avlopp, avloppsvatten och mark- avvattning i miljöbalken och lagen om allmänna vattentjänster. Vi beskriver också dessa termers koppling till reglerna om detaljplan och bebyggelse i plan- och bygglagen. Vi redogör för utmaningarna med att allt dagvatten inom planlagt område ses som miljöfarligt av- fall samt beskriver gränsdragningen mellan termerna dagvatten och skyfall. Slutligen redovisar vi vilka övriga utredningar som har iden- tifierat utmaningar i relation till termen dagvatten och vad de kom- mit fram till.

Termerna avloppsvatten, dagvatten, skyfall och översvämning inom EU-rätten

Innan vi beskriver de identifierade utmaningarna med termen dag- vatten i svensk rätt vill vi redovisa hur denna term och termerna av- loppsvatten, skyfall och översvämning definieras inom EU-rätten. I detta sammanhang utgår vi från befintliga definitioner i översväm- ningsdirektivet och avloppsvattendirektivet (se övergripande be- skrivning av dessa direktiv i avsnitten 4.6 och 4.7).

Inledningsvis definieras uttrycket ”avloppsvatten från tätbebyg- gelse” i avloppsvattendirektivet som spillvatten från hushåll eller en blandning av hushållsspillvatten och industrispillvatten eller dag- vatten (artikel 2.1). I avloppsvattendirektivet finns också definitio- ner av termerna hushållsspillvatten och industrispillvatten. Med termen hushållsspillvatten avses ”spillvatten från bostäder och ser- viceinrättningar, vilket till övervägande del härrör från människans metabolism och hushållsaktiviteter” (artikel 2.2). Med termen indu- strispillvatten avses ”allt spillvatten som släpps ut från områden som används för kommersiell eller industriell verksamhet och som inte är hushållsspillvatten eller dagvatten” (artikel 2.3). Termen dagvatten definieras inte i avloppsvattendirektivet.

Termen översvämning definieras i översvämningsdirektivet som ”när mark som normalt inte står under vatten tillfälligt täcks med

460

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

vatten. Detta ska inbegripa översvämningar som härrör från floder, bergsforsar, tillfälliga vattendrag i Medelhavsområdet och översväm- ningar från havet i kustområden. Översvämningar från avloppsvat- tensystem kan uteslutas” (artikel 2.1).

Av de aktuella definitionerna är det endast definitionen av termen översvämning som återfinns i svensk rätt (jfr 2 § förordningen om översvämningsrisker, se närmare beskrivning nedan under rubriken Gränsen mellan normalt dagvattenflöde och skyfall respektive över- svämning).

Förhållandet mellan termerna dagvatten, avlopp, avloppsvatten och markavvattning

I svensk rätt förekommer termen dagvatten på flera olika ställen, bl.a. i lagen om allmänna vattentjänster och i Boverkets byggregler. I Naturvårdsverkets föreskrifter om rening och kontroll av utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse (NFS 2016:6) finns en defini- tion av termen. Enligt denna är dagvatten nederbördsvatten, dvs. regn- eller smältvatten, som inte tränger ned i marken, utan avrinner på markytan. I propositionen Allmänna vattentjänster definierar re- geringen dagvatten som tillfälliga flöden av regnvatten, smältvatten, spolvatten och framträngande grundvatten.11 I Havs- och vatten- myndighetens allmänna råd om små avloppsanordningar för hus- hållsspillvatten (HVMFS 2016:17) anges att med dagvatten avses nederbördsvatten, dvs. regn- eller smältvatten, som ytligt avrinner från gårdar, tomter, gator, vägar, taktäckta ytor och liknande.

Termen dagvatten förekommer inte i plan- och bygglagen, plan- och byggförordningen eller miljöbalken.

Termen dagvatten förekommer således i flera författningar utan att den har fått någon legaldefinition på lag- eller förordningsnivå. Vi kan konstatera att termen förekommer i en lag, två förordningar och åtminstone två myndighetsföreskrifter. Vi redogör nedan när- mare för dessa regler eftersom olikheterna i användningen och bety- delsen av termen dagvatten har lett till tillämpningsproblem.

För det första förekommer termen dagvatten vid ett tillfälle i lagen om allmänna vattentjänster. Termen nämns i definitionen av termen avlopp (2 § LAV). Som vi har beskrivit i avsnitt 4.13.5 inne-

11Se prop. 2005/06:78 s. 44.

461

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

bär denna definition att med termen avlopp avses bortledande av dagvatten och dränvatten från ett område med samlad bebyggelse eller från en begravningsplats, bortledande av spillvatten eller bort- ledande av vatten som har använts för kylning.

Av förarbetena till lagen framgår att med dagvatten avses tillfäl- liga flöden av exempelvis regnvatten, smältvatten, spolvatten och framträngande grundvatten. Dränvatten beskrivs samtidigt som så- dant vatten i marken som avleds genom dränering.12 Vad som avses med spolvatten framgår inte av förarbetena, men får anses vara så- dant vatten som på något sätt spolas, det vill säga allt från vatten i spolningsanordningen i ett vattenreningsverk, till vatten som spolas för att rengöra till exempel vägar eller tankar på fartyg, dvs. sådant vatten som oftast kallas för spillvatten.

Termen dagvatten förekommer vidare i följande gällande förord- ningar: bilskrotningsförordningen (2007:186) (24 § andra stycket och 25 § första stycket 4) och förordningen (2013:253) om förbrän- ning av avfall (27 § första stycket 2) I bilskrotningsförordningen har lagstiftaren valt att helt skilja på avloppsvatten och dagvatten.

Termen dagvatten förekommer däremot inte i miljöbalken. I bal- ken återfinns emellertid en definition av termen avloppsvatten (9 kap. 2 § MB) som har koppling till dagvatten. Enligt definitionen är avloppsvatten:

1.spillvatten eller annan flytande orenlighet,

2.vatten som använts för kylning,

3.vatten som avleds för sådan avvattning av mark inom detaljplan som inte görs för en viss eller vissa fastigheters räkning, eller

4.vatten som avleds för avvattning av en begravningsplats.

Enligt förarbetena till miljöbalken stämmer definitionen av termen avloppsvatten överens med vad som tidigare gällde enligt 3 § miljö- skyddslagen (1969:387).13 Av förarbetena till miljöskyddslagen fram- går i sin tur att punkterna 1, 3 och 4 är överförda från 8 kap. 1 § i vattenlagen.14 Någon närmare ledning för hur termen ska tolkas finns dock, såvitt utredningen har kunnat finna, inte i förarbetena till miljöskyddslagen eller den äldre vattenlagen.

12Se prop. 2005/06:78 s. 44.

13Se prop. 1997/98:45 Del 2, s. 108.

14Se prop. 1969:28 s. 179.

462

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

Vad som avses med uttrycken i 9 kap. 2 § miljöbalken framgår i stället av förarbetena till 2 § lagen om allmänna vattentjänster. Där anges att med uttrycket ”spillvatten och annan flytande orenhet” i 9 kap. 2 § miljöbalken avses bl.a. avloppsvatten från hushåll och industrier och lakvatten från deponier. Avseende formuleringen ”vatten som avleds för sådan avvattning av mark inom detaljplan som inte görs för en viss eller vissa fastigheters räkning” anges att formu- leringen ibland har vållat tolkningssvårigheter, men att den har an- setts täcka merparten av allt dagvatten och dränvatten som avleds inom ett detaljplanelagt område. Att avledandet inte bara får gälla för en viss eller vissa fastigheter ska förstås så att det inte innefattar att enstaka fastighetsägare inom en detaljplan genom särskild led- ning avleder dag- och dränvatten enbart för sina fastigheter. I de fall dag- och dränvatten från exempelvis husgrunder, tomter, trädgårdar och trafikleder inom en detaljplan avleds genom en för området eller del av området gemensam ledning, är det dock i regel att anse som avloppsvatten och när avledandet sker genom en allmän avlopps- anläggning är det alltid att anses som avloppsvatten.15

I miljöbalken förekommer också termen markavvattning. Även denna term har en nära koppling till termen dagvatten. Med markav- vattning avses enligt 11 kap. 2 § miljöbalken åtgärder som utförs för att avvattna mark, när det inte är fråga om avledande av avloppsvat- ten, eller som utförs för att sänka eller tappa ur ett vattenområde eller för att skydda mot vatten, när syftet med åtgärden är att varak- tigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål.

Av äldre förarbeten till 11 kap. 2 § miljöbalken framgår att dik- ning, årensning, sjösänkning och invallning är exempel på markav- vattningsåtgärder.16 De ändamål som markavvattningsåtgärden ska öka en fastighets lämplighet för kan handla om exempelvis odling, bebyggelse, torvtäkt eller gruvdrift. I bestämmelsen har särskilt an- givits att det ska vara fråga om en varaktig förbättring. Det är effek- ten av åtgärden som ska vara varaktig. Skyddsdikning är därför nor- malt inte att hänföra till markavvattning.17

Naturvårdsverket har gett ut en handbok om markavvattning och tillämpning av bestämmelserna i 11 kap. miljöbalken. Enligt denna är det inte fråga om markavvattning om syftet med ett dike vid en

15Se prop. 2005/06:78 s. 44.

16Se prop. 1997/98:45 Del 2, s. 127.

17Se Kruse, Miljöbalken kommentaren till 11 kap. 2 §, Karnov (JUNO) (besökt 2023-10-19).

463

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

väg, järnväg, byggnad eller någon annan anläggning bara är att avleda dagvatten.18

Trots uppdelningen mellan markavvattning och avledande av av- loppsvatten i miljöbalken finns dessutom, i 3 kap. 5–8 §§ lagen med sär- skilda bestämmelser om vattenverksamhet, särskilda bestämmelser om markavvattning som sker samtidigt som avledning av avloppsvatten.

Som vi beskrev ovan ingår bortledande av dagvatten i definitionen av avlopp − oavsett om fråga är om tätbebyggt område inom eller utom detaljplan enligt lagen om allmänna vattentjänster. Samtidigt är dagvatten enligt miljöbalken endast att se som avloppsvatten om vattnet kommer från mark inom detaljplan och vattnet inte avleds för viss eller vissa fastigheters räkning.

Av förarbetena till lagen om allmänna vattentjänster framgår att bakgrunden till det bredare perspektivet i lagen jämfört med i miljö- balken är tanken att alla områden med samlad bebyggelse, som kan ha behov av en samlad lösning av dag- och dränvattenfrågorna och av en allmän dagvattenanläggning, ska betraktas på samma sätt. Av- loppsdefinitionen i lagen om allmänna vattentjänster omfattar därför även sådant bortledande av dag- och dränvatten som är att se som markavvattning enligt miljöbalken.19

Regleringarna i miljöbalken respektive lagen om allmänna vatten- tjänster medför att bortledande av dagvatten från ett område med samlad bebyggelse utanför område med detaljplan, skulle kunna be- dömas som markavvattning enligt miljöbalken samtidigt som åtgär- den kan räknas som bortledande av avloppsvatten enligt lagen om allmänna vattentjänster.

En annan otydlighet i regleringen är undantaget i 9 kap. 2 § miljö- balken för en viss eller vissa fastigheters räkning och att sådant avle- dande av dagvatten inte ska betraktas som avloppsvatten. Som vi beskrev ovan framgår av förarbetena hur detta undantag är tänkt att tillämpas. I praktiken har det dock bedömts som svårt att tolka och hantera. Eftersom undantaget dessutom har betydelse för exempel- vis vilka regler som är tillämpliga vid inrättande av markavvattnings- samfällighet och gemensamhetsanläggningar är otydligheten extra problematisk. Om ett avledande av dagvatten inte bedöms vara avle- dande av vatten för viss eller vissa fastigheters räkning och därmed bedöms vara avloppsvatten, blir anläggningslagen tillämplig och en

18Se NFS HB 2009:5 avsnitt 1.5.1.2.

19Se prop. 2005/06:78 s. 46 f.

464

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

prövning av lantmäterimyndigheten avseende inrättande av en gemen- samhetsanläggning möjlig. Om avledandet av dagvattnet däremot be- döms göras för viss eller vissa fastigheters räkning och därmed inte bedöms vara avloppsvatten, blir fråga däremot normalt om markav- vattning och en miljöprövning med tillämpning av bestämmelserna i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Eftersom sådana processer är mycket kostsamma och upplevs som ineffektiva, blir det dock sällan sådan omprövning eller förrättning avseende mark- avvattning. Såvitt känt har inga sådana beslut med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet fattats de senaste åren.

Otydligheten i regleringen har ställts på sin spets i praxis. I Mark- och miljööverdomstolens avgörande MÖD 2014:5 om tillsyn över vattenverksamhet, uppkom frågan om bortledande av dagvatten på en fastighet var att se som bortledande av avloppsvatten enligt 9 kap. miljöbalken eller som tillståndspliktig markavvattning enligt 11 kap. miljöbalken. Efter en genomgång av förarbetena och efter ett kon- staterande att en legaldefinition av termen dagvatten saknas, kom domstolen fram till att med dagvatten menas vanligtvis regn och smältvatten från snö och is som avrinner från hårdgjorda ytor såsom tak, vägar, parkeringsplatser m.m. Eftersom fråga i det aktuella fallet var om bortledande av dagvatten i ett område som inte var detalj- planelagt, var dagvattnet inte att se som avloppsvatten enligt miljö- balken. Frågan var då om det förhållandet att dagvattnet inte ut- gjorde avloppsvatten enligt 9 kap. miljöbalken med automatik skulle innebära att det var fråga om markavvattning enligt 11 kap. miljö- balken. Domstolen gjorde bedömningen att enbart det förhållande att enstaka bostadshus hade uppförts och försetts med takavvatt- ningsanordningar och husgrundsdränering m.m., inte medförde att det utförts några åtgärder för att avvattna mark i den mening som avses i 11 kap. 2 § miljöbalken. Av 11 kap. 13 § miljöbalken följer vi- dare att samtliga åtgärder som avvattnar mark inte är att se som markavvattning. Den omständighet att dagvattnet inte utgjorde av- loppsvatten enligt 9 kap. 2 § miljöbalken medförde därmed inte att avledningen av dagvattnet utgjorde markavvattning.

465

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

Termernas koppling till reglerna om detaljplan och bebyggelse

I detta sammanhang kan det också vara intressant att notera att ut- trycket ”samlad bebyggelse” som används i definitionen av avlopp i lagen om allmänna vattentjänster, inte längre förekommer i plan- och byggregelverket. Det mönstrades ut i samband med införandet av definitionen sammanhållen bebyggelse i plan- och bygglagen 2011. I samband med ändringen fördes inte något resonemang om behovet av följdändring av definitionen för termen avlopp i lagen om all- männa vattentjänster.

Vi kan konstatera att uttrycket ”sammanhållen bebyggelse” har en annan innebörd i plan- och bygglagen än vad det tidigare ut- trycket ”samlad bebyggelse” hade.

I plan- och bygglagen finns en definition av uttrycket ”samman- hållen bebyggelse”. Enligt denna är sammanhållen bebyggelse sådan bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark (1 kap. 4 § PBL). Av förarbetena till bestämmelsen framgår att en bebyggelse är att anse som en samman- hållen bebyggelse om den består av minst tre byggnader.20 Eftersom det i definitionen talas om tomter krävs att de tre byggnaderna är placerade på minst två tomter. Tomterna ska i sin tur gränsa till varandra eller skiljas åt endast av en väg, gata eller parkmark. Även termerna byggnad och tomt är definierade i 1 kap. 4 § plan- och bygglagen.

För vissa åtgärder i plan- och bygglagen krävs en större omfatt- ning av bebyggelse än vad som avses med uttrycket ”sammanhållen bebyggelse” för att ett krav på exempelvis detaljplan eller bygglov ska slå till (jfr 4 kap. 2 § och 9 kap. 6 och 7 §§ PBL). Kravet på större omfattning av bebyggelsen i dessa bestämmelser medför att innebör- den ligger nära det som avsågs med uttrycket ”samlad bebyggelse” i den äldre plan- och bygglagen. Enligt förarbetena till den äldre plan- och bygglagen avsågs med uttrycket ”samlad bebyggelse” en bebyg- gelsegrupp som bestod av minst 10–20 enbostadshus eller ett par mindre flerbostadshus.21

20Se prop. 2009/10:170 s. 143.

21Se prop. 1985/86:1 s. 148.

466

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

Bör allt dagvatten inom planlagt område bedömas som förorenat?

Som vi beskrev ovan är dagvatten som avleds för avvattning av mark inom område med detaljplan i princip alltid att bedöma som avlopps- vatten (9 kap. 2 § MB). Detta innebär att avledandet av dagvattnet räknas som miljöfarlig verksamhet oavsett om dagvattnet är förore- nat eller inte.

Samtidigt finns i dessa tider ett stort behov av återanvändning av sådant dagvatten som inte är förorenat, oavsett om dagvattnet finns inom eller utom ett planlagt område (se mer om detta i kapitel 9). Det kan ju vara så att rent dagvattnet har runnit rakt ner i parkmark utan att passera förorenad yta.

Även den nya EU-förordningen om minikrav för återanvändning av vatten signalerar ett behov av att ta vara på sådant vatten som inte är förorenat så långt det går och då är det viktigt att den svenska lagstiftningen inte sätter käppar i hjulet för detta (se beskrivning i avsnitt 4.10).

Gränsen mellan normalt dagvattenflöde och skyfall respektive översvämning

Slutligen kan vi konstatera att det i dag är oklart var gränsen mellan ett normalt dagvattenflöde och ett onormalt sådant flöde till följd av skyfall går. Detta påverkar tillämpningen av bestämmelser om dag- vattenhantering och skyfall, men också av bestämmelser om över- svämningsrisker.

Termen skyfall förekommer på ett ställe i svensk rätt och det är i samband med regleringen om vad en vattentjänstplan ska innehålla i 6 b § lagen om allmänna vattentjänster. Vad som avses med termen anges inte i lagen. Inte heller av förarbetena framgår detta.

På SMHI:s hemsida beskrivs skyfall som regn som faller med en intensitet på minst 50 millimeter på en timme eller minst 1 milli- meter på en minut.22 Definitionen utgår från att en viss mängd regn faller inom en viss tidsrymd. I ett regeringsuppdrag om skyfall som redovisades 2015 konstaterade SMHI dock att definitionen inte täcker in alla fall som ger effekter i samhället och att det därför finns skäl att ta fram en mer heltäckande definition.23

22Se https://www.smhi.se/kunskapsbanken/meteorologi/regn/rotblota-1.17339.

23Se SMHI, Klimatologi Nr 37, 2015 s. 13.

467

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

Vid framtagande av SMHI:s rapport om Extremregn i nuvarande och framtida klimat 2017 analyserades definitionen närmare. Defini- tionen jämfördes också med de definitioner av termen skyfall som används i Danmark, Norge och Finland. Inom uppdraget kunde konstateras att den första delen av definitionen (”minst 50 milli- meter på en timme”) beskriver en mycket ovanlig händelse, som hit- tills bara har inträffat nio gånger i någon av SMHI:s mätstationer under perioden 1996–2017. Det innebär en återkomsttid för regnet på mer än 100 år. Den andra delen av definitionen (”minst 1 milli- meter på en minut”) kunde formellt inte utvärderas eftersom tids- upplösningen normalt är på minst 15 min. Det kunde dock konsta- terades att ”minst 15 millimeter på 15 minuter” är en avsevärt vanligare nederbörd än ”minst 50 millimeter på en timme”. Denna förekomst uppgick till 155 fall under perioden 1996–2017. I studien omvandlades slutligen kommunala regndata för att också kunna utvärdera defini- tionens andra del. Då kunde konstateras att intensiteten minst 1 millimeter på en minut överskrids relativt ofta – närmre bestämt i

204fall under perioden 1996–2017. Detta innebar en ungefärlig åter- komsttid för regnet på 0,5 år.

Experterna i studien formulerade inte någon ny skyfallsdefini- tion, men var eniga om att en tydlig koppling till återkomsttid vore en förbättring. En möjlighet som föreslogs var att definitionen skulle kunna innehålla en högsta intensitet, med en viss varaktighet och med en viss återkomsttid, som inträffar någon gång under reg- net. En förenkling av dagens definition skulle då t.ex. kunna vara

”minst 15 millimeter på 15 minuter någon gång under regnet”. Ett sådant regn har en genomsnittlig återkomsttid på cirka 10 år sett över alla regioner. En sådan definition skulle därför vara helt kom- patibel med det andra kriteriet i den nuvarande definitionen (1 milli- meter på en minut) och den skulle vidare täcka in de fåtal fall där det första kriteriet i nuvarande definition, 50 millimeter på en timme, hittills har överskridits.24

Avslutningsvis kan konstateras att konsekvensen av skyfall kan bli översvämning. Termen översvämning förekommer på flera stäl- len i gällande rätt, bl.a. i plan- och bygglagen, väglagen, lagen om byggande av järnväg, brottsbalken och i ett antal förordningar, bl.a. i vattenförvaltningsförordningen och i förordningen om översväm- ningsrisker.

24Se SMHI, Klimatologi Nr 47, 2017 s. 63–65.

468

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

I 2 § förordningen om översvämningsrisker finns en definition av termen översvämning. Enligt denna avses med termen översvämning tillfälligt täckande med vatten av mark som normalt inte står under vatten, vilket inbegriper översvämningar som härrör från sjöar, vattendrag, bergsforsar och från havet i kustområden, däremot inte översvämningar från avloppssystem. Definitionen härrör från över- svämningsdirektivet (artikel 2.1). Se avsnitt 4.6 för en övergripande beskrivning av översvämningsdirektivet.

En utmaning med denna definition är att den inte avser översväm- ningar som härrör direkt från nederbörd eller från avrinnande dag- vatten.

En annan mer praktisk problematik är att dagvattnets tillkomst är beroende av markegenskaperna. Regn på en gräsmatta bildar inte dagvatten så länge gräsmattan klarar av att infiltrera vattnet. När gräsmattan på grund av nederbördsmängden och/eller nederbörds- intensiteten inte längre klarar att infiltrera vattnet och detta samlas på gräsmattan bildas dagvatten. Existensen av dagvatten blir således större ju sämre den aktuella ytan är på att infiltrera nederbörden. Markens infiltrationsförmåga påverkas också av exempelvis torka och långa perioder av regn. På mark som t.ex. har asfalterats eller bebyggts med bostadshus uppkommer det dagvatten redan vid en liten mängd nederbörd, medan en skogsdunge i en park klarar mer nederbörd innan dagvatten uppkommer. Utöver regn kan också snö- smältning leda till att tillfälliga dagvattenflöden uppkommer.

En annan oklarhet med regleringen av dagvatten är att dagvattnet när det når och sammanblandas med vattenförekomster, som sjöar, kustvattensträckor, vattendrag eller annan vattenansamling där det varaktigt finns vatten, inte längre räknas som dagvatten.

Vår sammanfattande bild av utmaningarna och förslag från andra utredningar

Både Vattenverksamhetsutredningen och Klimatanpassningsutred- ningen har tidigare utrett innebörden av termerna dagvatten, av- loppsvatten och markavvattning, utan att föreslå någon författnings- ändring.25

25Se SOU 2014:35 s. 343–347 och 353 samt SOU 2017:42 s. 199–202.

469

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

Vattenverksamhetsutredningen konstaterade att gränsdragningarna utgjorde ett problem och att de övervägt att dels ändra definitionen av avloppsvatten i 9 kap. 2 § 3 miljöbalken så att den överensstämmer med definitionen av avlopp i 2 § vattentjänstlagen, dels utmönstra uttrycket ”samlad bebyggelse” och i enlighet med begreppsbildningen i plan- och bygglagen ersätta det med uttrycket ”sammanhållen bebyggelse”. Sådana ändringar skulle enligt utredningen innebära att definitionen av avloppsvatten i 9 kap. 2 § 3 miljöbalken skulle få en något vidgad be- tydelse genom att den även skulle omfatta avvattning av mark utom detaljplan. Detta skulle i sin tur innebära att definitionen av mark- avvattning i 11 kap. 2 § miljöbalken, som ju undantar avledande av avloppsvatten, skulle få en något inskränkt betydelse. Utredningen avstod dock från att lämna ett sådant förslag, då utredningen be- dömde att frågan inryms i en större problematik som också omfattar frågor om exempelvis ansvar för skador till följd av översvämning. I stället föreslogs att en ny utredning skulle tillsättas med syfte att göra en generell översyn av den befintliga lagstiftningen som berör frågor kring avledande av vatten.26

Klimatanpassningsutredningen delade Vattenverksamhetsutred- ningens slutsats att frågorna borde utredas särskilt.

Vi kan konstatera att regleringen av innebörden av termen dag- vatten i relation till termerna avlopp, avloppsvatten och markavvatt- ning i gällande rätt är otydlig och att detta kan medföra både tillämp- ningsproblem och oönskade konsekvenser avseende hanteringen av dagvatten. Även otydligheten om vad som avses med termen skyfall i relation till normalt dagvatten är problematisk, eftersom situatio- nerna kräver olika typer av åtgärder av olika aktörer.

Oklarheter när det gäller ansvarsfördelningen mellan olika aktö- rer avseende hanteringen av skyfall och annat dagvatten enligt lagen om allmänna vattentjänster beskriver vi i avsnitt 8.3.5.

Våra överväganden och förslag i frågan om nya eller ändrade de- finitioner finns i avsnitt 10.3.

26Se SOU 2014:35 s. 396.

470

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

8.3.3Avsaknad av specifika bestämmelser försvårar dagvattenhanteringen

Oklar reglering för dagvattenhantering vid planläggning och byggande leder till stora utredningskostnader och svaga vägledningar

Under utredningsarbetets gång har förts fram att många kommuner upplever att hanteringen av dagvattenfrågorna vid planläggning och byggande är svår till följd av den otydliga regleringen. Det är vanligt att kommuner lägger ner ett omfattande arbete för att förstå vilka krav som finns och vilka krav som går att ställa avseende hantering av dagvatten i samband med planläggning och i beslut om lov och startbesked. Att dagvattenhantering, till skillnad från exempelvis vattenförsörjning och avlopp, inte regleras särskilt gör det svårt att veta vilka specifika krav på dagvattenhanteringen som kan ställas. Detta gäller särskilt om det inte förekommer någon identifierad risk för översvämning inom det aktuella området.

Som vi har beskrivit i avsnitt 4.11.7 finns bestämmelser om dag- vattenhantering och dagvatteninstallationer i Boverkets byggregler (avsnitt 6.5 och 6.6 i BBR.). Under utredningsarbetet har dock ifrå- gasatts om Boverket har något bemyndigande för dessa bestämmel- ser. I denna del noterar vi att Boverket i föreskrifterna har angett att bestämmelserna i avsnitt 6 är förtydliganden till bl.a. 3 kap. 9 § plan- och byggförordningen. I denna bestämmelse i förordningen regleras att ett byggnadsverk, för att uppfylla det krav på skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö som anges i 8 kap. 4 § första stycket 3 plan- och bygglagen, ska vara projekterat och utfört på ett sådant sätt att det inte medför en oacceptabel risk för användarnas eller grannarnas hygien eller hälsa, särskilt inte som följd av bl.a. föro- rening eller förgiftning av vatten eller mark, bristfällig hantering av avloppsvatten eller förekomst av fukt i delar av byggnadsverket eller på ytor inom byggnadsverket. Av 10 kap. 3 § 3 plan- och byggför- ordningen framgår att Boverket får meddela de föreskrifter som be- hövs för tillämpningen av bestämmelserna om egenskapskrav avse- ende skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö i 3 kap. 9 § plan- och byggförordningen. Vår bedömning är således att Boverket har ett bemyndigande för sina föreskrifter om bl.a. dagvattenhantering och dagvatteninstallationer i avsnitt 6.5 och 6.6 i de delar dessa avser egenskapskrav på byggnadsverk. I de delar föreskrifterna avser ut- formning av en tomt saknas däremot ett bemyndigande.

471

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

Även utifrån ett miljöbalksperspektiv är det oklart vilka regler som gäller för dagvattenhantering skild från avloppshantering.

Bristen på tydlig reglering av dagvattenhantering påverkar också förutsättningarna för de statliga myndigheterna att ta fram samord- nade och tydliga vägledningar.

Den otydliga regleringen tillsammans med de stora behoven av hantering av dagvatten försvårar både hanteringen och leder till höga omkostnader. Det handlar både om ökade administrativa kostnader för olika slags utredningar kopplad till den otydliga regleringen och onödiga kostnader till följd av missade eller försenade insatser för att förebygga för skyfall eller översvämningsrisker.

Se vidare om utmaningarna kopplade till avsaknaden av krav på dagvattenhantering i avsnitten 8.3.4–8.3.9.

Se våra överväganden i avsnitt 10.4.7 avseende frågan om bemyn- digande för Boverket.

Ökade krav på planering för dagvattenhantering

Samtidigt som avsaknaden av specifik reglering i plan- och bygg- regelverket leder till tillämpningsproblem och höga kostnader, stäl- ler bl.a. de pågående klimatförändringarna med mer extremväder i form av både skyfall och torka ökade krav på samhället när det gäller planeringen av hanteringen av dagvatten (se vår beskrivning av kli- matförändringarna i avsnitt 6.3.1). Mot denna bakgrund har det också i lagen om allmänna vattentjänster nyligen införts ett krav på kommunen att i en vattentjänstplan planera för hur bl.a. behovet av dagvattenhantering ska tillgodoses. Planen ska bl.a. innehålla kom- munens bedömning av vilka åtgärder som behöver vidtas för att de allmänna va-anläggningarna ska fungera vid en ökad belastning på grund av skyfall (6 a–6 d §§ LAV).

Av förarbetena till bestämmelserna framgår att kommunens pla- nering i vattentjänstplanen inte bara bör omfatta de områden för vilka kommunen bedömer att det finns en skyldighet att ordna all- männa vattentjänster. Även de områden där kommunen har bedömt att behovet av vattentjänster i ett större sammanhang bör ordnas genom enskilda anläggningar bör framgå.27

27Se prop. 2021/22:208 s. 26.

472

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

I bestämmelserna om den nya vattentjänstplanen i lagen om all- männa vattentjänster regleras inte hur planen ska förhålla sig till fysisk planering enligt plan- och bygglagen. Av förarbetena framgår dock att ställningstaganden som kommunen har gjort i en översikts- plan avseende risken för skador till följd av översvämning, utgör ett bra underlag för kommunens bedömning och redogörelse i vatten- tjänstplanen. Samtidigt kan redogörelsen i vattentjänstplanen bli ett bra underlag för en ny översiktsplan, eftersom vattentjänstplanen innehåller kommunens preciserade syn på just risken för skador på de allmänna va-anläggningarna.28

I den vägledning som branschorganisationen Svenskt Vatten har tagit fram för kommunernas arbete med vattentjänstplanen, anges att den planeringsstrategi som kommunerna ska ta fram enligt 3 kap. plan- och bygglagen skulle kunna vara ett lämpligt verktyg för att långsiktigt koppla vattentjänstplanen till översiktsplanen.29

Varken i förarbetena till de nya bestämmelserna i lagen om all- männa vattentjänster eller i branschorganisationen Svenskt Vattens vägledning sägs dock något om förhållandet mellan vattentjänst- planen och fysisk planering i regionplan enligt 7 kap. plan- och bygg- lagen.

Vi kan konstatera att det ännu är för tidigt att dra några slutsatser om tillämpningen av de nya bestämmelserna om vattentjänstplan i lagen om allmänna vattentjänster och om hur samordningen mellan denna och den fysiska planeringen enligt plan- och bygglagen ser ut i kommunerna. Vi kan dock konstatera att oavsett den nya regler- ingen om vattentjänstplan i lagen om allmänna vattentjänster är regleringen om hanteringen av specifika dagvattenfrågor vid regional och översiktlig planering enligt plan- och bygglagen fortsatt oklar.

Se mer om utmaningarna med dagvattenhantering i relation till planläggning i detaljplan i avsnitten 8.3.6 och 8.3.7.

I avsnitten 10.4.1 (allmänt intresse), 10.4.2 (regionplan), 10.4.3 (översiktsplan), 10.4.4 (detaljplan) och i 10.4.6 (exploateringsavtal) finns våra överväganden och förslag avseende behovet av förtydli- ganden av regleringen om dagvattenhantering vid planläggning en- ligt plan- och bygglagstiftningen.

28Se prop. 2021/22:208 s. 31 och 45.

29Se Svenskt Vatten, Vägledning vid framtagande av vattentjänstplan – komplettering av VA- plan, M152, 2023.

473

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

Oklara möjligheter att ställa krav på dagvattenhantering vid beslut om lov, förhandsbesked och startbesked

Utöver avsaknad av specifik reglering av dagvattenhantering vid fysisk planering påtalar många kommuner också behovet av att kunna hantera dagvattenfrågor i samband med beslut om bygglov – oavsett om åtgärden ska vidtas inom eller utanför ett område med detaljplan och att det saknas egentligt lagstöd för detta i dag.

Se mer om utmaningarna med dagvattenhantering i relation till beslut om lov, förhandsbesked och startbesked i avsnitt 8.3.8.

I avsnitten 10.4.7 (krav på tomt) och 10.4.8 (avvikelse från detalj- plan eller områdesbestämmelser) finns våra överväganden och förslag eller bedömningar avseende behovet av förtydliganden av regleringen om dagvattenhantering vid bygglov i plan- och bygglagstiftningen.

Oklar reglering av dagvattenhantering som vattentjänst

Som vi har beskrivit i avsnitt 4.13.5 är dagvattenhantering under vissa förutsättningar en vattentjänst som kommunen ska tillhanda- hålla enligt 2 och 6 §§ lagen om allmänna vattentjänster. Detta gäller för sådant dagvatten som ingår i lagens definition av termen avlopp, dvs. sådant dagvatten inom samlad bebyggelse som behöver bortledas.

Under utredningsarbetets gång har frågan uppkommit om det lämpliga i att enbart planera för och hantera dagvatten utifrån ett av- loppsperspektiv i lagen om allmänna vattentjänster. Allt dagvatten är inte förorenat på motsvarande sätt som avloppsvatten och den bästa hanteringen av dagvatten behöver därför inte alltid innebära ett bortledande av dagvattnet i en sluten ledning till den allmänna va- anläggningen. Även annan hantering av dagvatten är möjlig. En sådan är att ordna med en infiltrationsanläggning och låta det rena dag- vattnet infiltrera ner i marken och på detta sätt fylla på våra grund- vattennivåer. En annan hantering är att på olika sätt fördröja dag- vattnet. Även om sådan hantering förekommer redan i dag, speglar sådan hantering inte nuvarande reglering.

Se mer om utmaningarna avseende hantering av dagvatten som vattentjänst i avsnitten 8.3.5, 8.3.7 och 8.3.10.

I avsnitten 10.6.1 och 10.6.2 finns våra finns våra överväganden och förslag avseende behovet av förtydliganden av regleringen om dagvattenhantering i lagen om allmänna vattentjänster.

474

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

8.3.4Oklara förutsättningar vid planering för hantering av dagvatten enligt plan- och bygglagen

Bakgrund

I avsnitt 4.11.2 har vi beskrivit de allmänna och enskilda intressen som en kommun ska beakta vid planläggning enligt plan- och bygg- lagen. Av relevans i detta avsnitt är kravet på hänsyn till möjlighe- terna att hantera dagvatten och kravet på hänsyn till risken för över- svämning i samband med lokaliseringsprövningen av bebyggelse och byggnadsverk (2 kap. 5 § PBL).

Frågan är dock hur långt kommunens utredningsskyldighet och ansvar avseende markens lämplighet för viss bebyggelse utifrån dessa parametrar sträcker sig, hur kommunen ska göra dessa bedömningar samt vilket planeringsunderlag som behöver finnas hos kommunen för att utredningen ska anses fullständig. Detta är endast översiktligt reglerat i dag i plan- och byggregelverket (se exempelvis 3 kap. 8 §, 4 kap. 33 §, 5 kap. 8 § PBL). I 6 kap. miljöbalken finns mer specifika krav på underlag i den miljöbedömning som ska göras bl.a. vid plan- läggning enligt plan- och bygglagen (se exempelvis 3 kap. 6 b § och 4 kap. 34 § PBL).

När det gäller bestämmelserna om miljöbedömning kan vi också konstatera att vissa förtydliganden har gjorts i regelverken under senare år. Ett sådant förtydligande är kravet på att det i en miljö- bedömning ska vägas in hur klimatförändringar, med översvämningar och stigande havsnivåer, kan leda fram till risker för en verksamhet och därmed vilka miljöeffekter som kan förväntas med anledning av dessa risker samt hur sådana miljöeffekter kan förebyggas, hindras eller motverkas (jfr 18 § MBF). Av miljöbedömningsförordningen framgår också att för planer och program ska riskerna för människors hälsa eller för miljön till följd av allvarliga olyckor beaktas vid en undersökning och bedömning av betydande miljöpåverkan (5 § MBF). Miljökonsekvensbeskrivningen ska också innehålla uppgifter om beredskapen för och föreslagna in- satser vid allvarliga olyckor, om sådana uppgifter är relevanta med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning (19 § MBF).

Samtidigt återstår flera utmaningar för att kommunerna ska klara att uppfylla sin utredningsskyldighet vid planläggning. Utmaning- arna hänger nära samman med de oklarheter som finns i relation till

475

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

de pågående klimatförändringarna. En utmaning är vilken tidshori- sont kommunerna bör ha vid bedömningen av möjligheterna att hantera dagvatten och risken för översvämning. Även bedömningen av den acceptabla riskfaktorn vid bebyggelse och klimateffekter upp- levs som oklar. Vidare finns det flera alternativa scenarier om klimat- effekters påverkan när det exempelvis gäller havsnivåhöjningar. Kommunerna upplever att myndigheters material är svårtillgängligt och att länsstyrelsernas samordning är bristfällig. Vi beskriver några av dessa utmaningar i det följande.

Otydligt tidsperspektiv för planläggningen

I plan- och bygglagens portalparagraf framgår att bestämmelserna i lagen bl.a. ska främja en långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer (1 kap. 1 § PBL). Av de allmänna bestämmelserna i 2 kap. plan- och bygglagen framgår dock inte närmare vilken planeringshorisont rent tidsmässigt som kommunen bör ha vid hänsynstagandet till de allmänna intressena, såsom dagvattenhantering, vid planläggning och byggande (2 kap. 5 § första stycket 3 PBL).

Som framgår av vår redovisning i avsnitt 4.11.4 finns uttalanden i förarbetena avseende den tidsmässiga planeringshorisonten vid plan- läggning i översiktsplan. Enligt uttalandena bör kommunen ha ett långt tidsperspektiv på cirka 20 år i översiktsplanen. Samtidigt anges att det inte är meningen att kommunen ska behöva ta ställning till markanvändning på lång sikt i de delar man är osäker och vill ha handlingsfrihet. I det kortare tidsperspektivet på 3–5 år och i det medellånga perspektivet på 5–10 år bör planeringsunderlaget där- emot vara bättre och mark- och vattenanspråken lättare att precisera och motivera. I dessa delar kan översiktsplanen därför ha en mer pre- ciserad och åtgärdsinriktad utformning. Det är också en fördel om kommunen i sin redovisning kan ange vad som ligger nära i tiden och vad som är av långsiktig betydelse.30 Vilken tidshorisont kommunen bör ha vid planläggning i detaljplan eller områdesbestämmelser fram- går inte.

Som vi beskriver i avsnitt 4.13.3 gäller att alla kommuner, från den 1 januari 2024, ska ha en vattentjänstplan med kommunens lång-

30Se prop. 1985/86:1 s. 530 och 531.

476

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

siktiga planering av hur behovet av allmänna vattentjänster ska till- godoses (6 b § LAV). Vad som avses med långsiktig planering anges dock inte närmare i bestämmelserna eller förarbetena.

Under utredningens arbete har framförts att det finns ett behov av klargörande kring vad som avses med ett flergenerationsperspektiv enligt plan- och bygglagen vid hänsynstagande till dagvattenhantering och risken för översvämning vid planläggning, i syfte att hantera pågående klimatförändringar. Det har också framförts att nuvarande vägledningar från olika statliga myndigheter ger olika besked i frågan om tidsperspektiv vid planläggning utifrån ett klimatperspektiv. Nedan ger vi en bild av de olika tidsperspektiv som finns avseende vattenplanering i de nationella vägledningsdokumenten.

IHavs- och vattenmyndighetens vägledning för regional vatten- försörjningsplanering föreslås att länsstyrelsen utgår från två målår, exempelvis 2030 och 2100. Avsikten är att en mer noggrann bedöm- ning utifrån prognoser ska kunna göras i det kortare tidsperspek- tivet, medan analyser för 2100 blir mer översiktliga och med större osäkerhet. För att ta hänsyn till klimatförändringarna rekommen- deras beräkningar med flera olika utsläppsscenarier utifrån SMHI:s länsvisa klimatanalyser.31

I Boverkets tillsynsvägledning om naturolyckor, som vänder sig till länsstyrelserna i deras tillsyn över detaljplaner, anges följande i avsnittet om klimataspekter och tidsperspektiv på PBL-Kunskaps- banken.32

För att främja långsiktigt god hushållning med mark, vatten, energi och råvaror krävs ett långt tidsperspektiv vid bedömningen av ett områdes lämplighet. Även om enstaka byggnader har en begränsad livslängd så kan infrastruktur och övrig bebyggelsestruktur i många fall förväntas finnas kvar i hundratals år. För att kunna bedöma risken för natur- olyckor under bebyggelsens förväntade livslängd behöver tidsperspek- tivet behandlas i planbeskrivningen.

När det gäller byggnadsverk i detaljplanen bör det vara ett minimum att beakta effekter av ett förändrat klimat under byggnadsverkens för- väntade livslängd. För sammanhållen bebyggelse och samhällsstrukturer som kan väntas vara bestående längre än enstaka byggnader behöver kommunen förhålla sig till strukturernas förväntade livslängd. Ofta be- hövs ett systemperspektiv som omfattar områden utanför planen. Det kan till exempel handla om att hantera avrinning genom utformning och

31Se Havs- och vattenmyndighetens rapport 2020:1 s. 17.

32Se https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/planering/detaljplan/lansstyrelsens- tillsyn/tillsynsvagledning_naturolyckor/tidsperspektiv/.

477

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

höjdsättning av infrastruktur såsom områdets va-system, något som inte kan lösas i den enskilda planen utan måste ses i ett större sammanhang.

Tillgängliga uppskattningar och scenarier av förväntade klimatföränd- ringar och dess påverkan på havsnivåer, temperatur och nederbörd slu- tar många gånger vid år 2100. Klimatet kommer fortsätta att förändras efter 2100 och de globala havsnivåerna förväntas fortsätta stiga. Vid planläggning av bebyggelse som förväntas bestå efter 2100 bör plan- beskrivningen belysa eventuellt behov av ytterligare säkerhetsmarginal eller skyddsåtgärder, beroende på konsekvenserna av en översvämning.

Sammanfattningsvis får Boverket anses rekommendera att kommu- nerna i en detaljplan bör beakta effekterna av ett förändrat klimat under byggnadsverkens förväntade livslängd. Eftersom byggnads- verk ofta har en relativt lång förväntad livslängd blir utgångspunkten normalt 2100 eller en tidpunkt därefter om bebyggelsens förväntade livslängd är längre än till 2100.

Naturvårdsverkets vägledning Hållbar dagvattenhantering inne- håller ingen rekommendation avseende tidsperspektivet utan hänvi- sar i flera delar tillbaka till Boverkets vägledningar.

I propositionen Nationell strategi för klimatanpassning har reger- ingen uttalat att tidsperspektivet för klimatanpassningsåtgärder ska utgå från det specifika objektets (infrastrukturens, bebyggelsens eller investeringens) livslängd.33 Samtidigt har i praxis ofta 2100 eller ett 100-årsperspektiv utgjort utgångspunkt vid bedömning av risken för översvämning vid planläggning för ny bebyggelse.34

Vi kan konstatera att det finns viss samstämmighet avseende tids- perspektivet i rekommendationerna från nationell nivå. Samtidigt har vi fått uppgifter om att delvis olika tidsperspektiv används i olika planer med koppling till vattenfrågor. Här ges några exempel.

Länsstyrelsen i Stockholm har gett uttryck för att de i den regio- nala vattenförsörjningsplanen använder tidsperspektivet 2030 och 2050, men med en utblick mot 2100.

I den regional vattenförsörjningsplan för dricksvatten i Västra Götaland används perspektivet fram till 2100 år.

I Regionplan för Skåne 2022–2040 används ett tidsperspektiv på knappt 20 år samtidigt som en utblick görs mot 2050.

I Lomma kommun används tidsperspektivet 100 år i översikts- planen. I Marks kommun används ett 15-årsperspektiv i den kom-

33Se prop. 2017/18:163 s. 67.

34Se exempelvis regeringens beslut den 14 december 2016 i ärende N2015/05389/PBB och ärende N2015/08042/PBB samt den 11 december 2014 i ärende S 2014/5422/PBB.

478

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

munala strategiska vattenförsörjningsplanen och ett 15–20-års- perspektiv i översiktsplanen.

Vi kan konstatera att klimatförändringarna påverkar mängden dagvatten liksom risken för översvämningar (se mer om klimatför- ändringarnas påverkan på dagvattenhanteringen i avsnitt 6.3.1). Även om viss vägledning finns i praxis och de rekommendationer som de statliga myndigheterna har tagit fram råder alltjämt osäker- het om vilket tidsperspektiv en kommun bör utgå ifrån i samband med hänsynstagande till vattenfrågor, både vid planläggning enligt plan- och bygglagen och vid planläggning i en vattentjänstplan enligt lagen om allmänna vattentjänster. Denna osäkerhet medför att det fortsatt finns en risk för skador på ny bebyggelse. Detta kan i sin tur leda till höga framtida kostnader för olika åtgärder för att komma till rätta med översvämningsproblematik (se vår bedömning av konse- kvenserna i avsnitt 12.4 och 12.5). Frågan är således om nuvarande förarbeten och vägledningsmaterial är tillräckliga eller om planer- ingshorisonten behöver förtydligas ytterligare för att fortsatt kunna säkerställa en långsiktigt god dagvattenhantering och minskad risk för översvämning av bebyggelse.

Vår bedömning framgår av avsnitt 10.4.1 och 10.6.1.

Oklara scenarion

I dag finns inte något nationellt beslut om vilket scenario som ska ligga till grund för samhällets utveckling och anpassning i Sverige. Däremot finns vägledande principer för klimatanpassningsarbetet i propositionen Nationell strategi för klimatanpassning. En av strate- gins vägledande principer är att vid riskvärdering och planering av anpassningsåtgärder bör ett framtida klimat analyseras utifrån olika utsläppsscenarier och flera möjliga utfall utifrån dessa bör beaktas.35

I Boverkets tillsynsvägledning om naturolyckor på PBL-kun- skapsbanken anges i avsnittet om klimataspekter och tidsperspektiv att om en kommun tar fram egna analyser av effekter av klimatför- ändringarna kan det vara lämpligt att analysera flera scenarier. Det är också viktigt att kommunen då för varje scenario beaktar hela sannolikhetsfördelningen för beräknade effekter på nederbörd, flö- den och nivåer vid bedömning av risk för översvämning, ras, skred

35Se prop. 2017/18:163 s. 67.

479

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

eller erosion. Kommunen behöver då också redovisa vilka scenarier som har använts och hur osäkerheter har hanterats.36

Vidare anger Boverket att vid användning av nationella underlag för vattennivåer och flöden kan IPCC:s scenario, benämnt RCP 8,5, oftast vara ett lämpligt utgångsscenario för att bedöma risken för naturolyckor i ett framtida klimat vid fysisk planering. Detta då det scenariot oftast medför störst förändring av framtida nederbörds- mängder, vattenföring och vattenstånd i sjöar och vattendrag. För havsnivåer anger IPCC att användare som har låg risktolerans, t.ex. vid planering för översvämningssäkerhet i städer samt långsiktiga in- vesteringar i kritisk infrastruktur, kan föredra att ta höjd för högre havsnivåhöjning än de sannolika intervallen för RCP 2,6 och RCP 8,5. Säkerhetsmarginalen motiveras av att det är 17 procent sanno- likhet att den globala medelhavsnivåhöjningen till år 2100 blir högre än 0,59 meter vid scenariot RCP 2,6 respektive 1,10 meter vid sce- nariot RCP 8,5. Samtidigt framhåller IPCC att en global höjning av medelhavsnivån med två meter till år 2100 inte kan uteslutas.

Boverket rekommenderar att kommunen har goda säkerhetsmar- ginaler vid planering av markanvändning där naturolyckor kan med- föra stora konsekvenser.

Oklar riskbedömning

I propositionen Nationell strategi för klimatanpassning har regeringen som vägledande princip för hantering av risker angett följande.37

Vid hög risk, dvs. då sammanvägningen av sannolikheten för en hän- delse och dess konsekvensers omfattning och allvarlighetsgrad är hög, ska förebyggande åtgärder vidtas, varningssystem och beredskap utfor- mas samt ansvar och samverkan tydliggöras. Vid allvarlig fara för män- niskors liv och hälsa, allvarlig eller irreversibel skada på ekosystemens bärkraft och återhämtningsförmåga samt omfattande skada på riksin- tressen, samhällsviktig verksamhet eller infrastruktur och bebyggelse med höga kostnader som följd bör anpassningsåtgärder ta höjd för hän- delser med mycket låg sannolikhet att inträffa. Robusta åtgärder som fungerar under ett spann av möjliga framtida scenarier ska prioriteras.

36Se https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/planering/detaljplan/lansstyrelsens- tillsyn/tillsynsvagledning_naturolyckor/tidsperspektiv/.

37Se prop. 2017/18:163 s. 67.

480

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

Vidare har Boverket i tillsynsvägledningen om naturolyckor på PBL- Kunskapsbanken, avseende risken för översvämning till följd av sky- fall, angett olika risknivåer beroende på typ av bebyggelse. Av dessa framgår följande.

Översvämningsrisken från skyfall går aldrig helt att undvika. Som ett minimum bör ny sammanhållen bebyggelse och bebyggelse med sam- hällsviktig verksamhet planläggas så att den årliga sannolikheten för att bebyggelse tar skada vid översvämning är mindre än 1/100. Både regnets intensitet och varaktighet påverkar den totala regnvolymen som kan leda till översvämning. Effekten av ett förändrat klimat under bebyggel- sens förväntade livslängd behöver beaktas. En årlig sannolikhet av 1/100 innebär att det är 39 procent sannolikhet att en översvämning inträffar under en 50-årsperiod. Under en 100-årsperiod är sannolikheten 63 pro- cent.

Vid planläggning av verksamheter av större samhällsviktig betydelse eller verksamheter där översvämning leder till särskilt stora konsekven- ser, såsom räddningstjänst, större sjukhus eller vissa Seveso-anlägg- ningar, behöver betydligt kraftigare skyfall med avsevärt längre åter- komsttider kunna hanteras.

Samhällsfunktioner och bebyggelse av mindre vikt kan tillåtas lokali- seras till områden med måttlig sannolikhet för översvämning. Det kan röra sig om enstaka villor, fritidshus, restauranger, mindre industrier med liten eller obetydlig miljöpåverkan, vägar med förbifartsmöjlig- heter, med mera. Den årliga sannolikheten för översvämning bör då vara mindre än 1/200. Om exempelvis översvämningsrisken utgörs av höga vattennivåer i ett vattendrag motsvarar detta vattennivån vid ett 200- årsflöde i vattendraget. I ett område med en årlig sannolikhet av 1/200 är sannolikheten för en översvämning under en 50-årsperiod 22 procent.

I områden som hotas av en översvämning från sjöar, vattendrag eller hav med en årlig sannolikhet som är större än 1/200, bör det inte tillkomma någon bebyggelse utöver vissa enklare byggnader av lågt värde där få personer vistas.

Tabell 8.1 Bedömning av översvämningsrisk vid planläggning

	Årlig sannolikhet för
	översvämning sjöar,	Årlig sannolikhet för
Konsekvensklass	vattendrag och hav	översvämning skyfall
	Beräknad högsta nivå/
Ny sammanhållen bebyggelse	Beräknat högsta flöde
och samhällsviktig verksamhet	(1/10 000)	1/100

Samhällsfunktioner och bebyggelse
av mindre vikt	1/200	1/100

Enklare byggnader, garage, båthus	−	−

Källa: Med utgångspunkt i uppgifter från Boverket, PBL-Kunskapsbanken 2023.

481

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

Tabell 8.1 sammanfattar grundläggande utgångspunkter för bedöm- ning av översvämningsrisken för olika typer av bebyggelse vid planläggning. Utgångspunkterna utgör just utgångspunkter och det krävs en platsspecifik bedömning av risken för översvämning i varje enskilt planärende. Utgångspunkterna är indelade i tre kon- sekvensklasser med tillhörande högsta årliga sannolikhet för över- svämning från sjöar, vattendrag och hav respektive skyfall. Boverket skriver följande.38

Klimatförändringar under bebyggelsens förväntade livslängd behöver beaktas. Sannolikheten 1/10 000 som anges i tabellen motsvarar en upp- skattad återkomsttid för underlag om beräknat högsta flöde. Detta är en teoretisk återkomsttid som inte enkelt går att beräkna enbart utifrån vanlig frekvensanalys av redan inträffade händelser. Sannolikheten 1/10 000 bör därför ses som ett indikativt värde på acceptabel sanno- likhet för översvämning i denna konsekvensklass.

Figur 8.1 Illustration av översvämningsrisk vid planläggning

Källa: Boverket, PBL-Kunskapsbanken, 2023.

Enligt Boverket står A för beräknad högsta vattennivå eller nivå vid be- räknat högsta flöde. B står för nivå som beräknas översvämmas med en årlig sannolikhet av 1/200. C står för medelvattennivå eller nivå vid medelflöde. Illustrationen visar utgångspunkter för bedömning av över- svämningsrisk vid sjöar, vattendrag och hav. Ny sammanhållen bebyg- gelse och samhällsviktig verksamhet bör lokaliseras över beräknad högsta vattennivå eller vid beräknat högsta flöde (A). Samhällsfunktioner och bebyggelse av mindre vikt bör lokaliseras över den nivå som beräknas översvämmas med en årlig sannolikhet av 1/200 (B). Under den nivån bör det inte tillkomma någon bebyggelse utöver vissa enklare byggnader

38Se https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/planering/detaljplan/lansstyrelsens- tillsyn/tillsynsvagledning_naturolyckor/tillsynsvagledning-oversvamning/stod-till- lansstyrelsen-vid-riskbedomning/utgangspunkter/.

482

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

som garage eller uthus. Effekten av förändrat klimat under bebyggelsens förväntade livslängd behöver beaktas.

Vi kan konstatera att det finns stöd för kommunernas riskbedöm- ning i den vägledning som Boverket har tagit fram. Samtidigt fram- hålls från kommunalt håll att denna modell med teoretiska värden på årlig sannolikhet för översvämning på 1/10 000 upplevs som omöjlig att arbeta med vid fysisk planering bl.a. eftersom den ger intryck av att kommunerna behöver planera för en tidshorisont långt bortom 2100.

Se vår bedömning i avsnitt 10.4.1.

Bristande samordning

Under utredningsarbetets gång har från kommunalt håll, men också från exploatörssidan framförts att länsstyrelserna respektive kom- munerna ställer olika krav på utredning när det gäller frågan om dag- vattenhantering och översvämningsrisk. Det handlar dels om i vilka situationer en dagvattenutredning eller skyfallskartering behöver göras, dels om vad som bör ingå i en sådan utredning eller kartering, dels om vilka tidsperspektiv dessa utredningar och karteringar bör beakta. Vidare framförs att länsstyrelserna inte alltid väljer att följa de rekommendationer för dessa frågor som Boverket ger uttryck för.

Vi gör bedömningen att den bristande samordningen i dessa frå- gor som både kommunerna och exploatörerna upplever riskerar att förlänga planprocesserna och därmed också försämrar förutsättning- arna för ny bebyggelse.

Se våra bedömningar i avsnitten 10.4.1 och 10.14.2.

8.3.5Oklara ansvarsförhållanden avseende bortledande av dagvatten

Inledning

I våra direktiv anges att det är otydligt vem som ansvarar för att leda bort dagvatten vid onormala flöden som t.ex. har orsakats av klimat- förändringar. Vidare anges att det är oklart vem som ansvarar för att leda bort dagvatten när bortledandet inte är motiverat av hänsyn till hälso- eller miljöskydd. En aspekt i sammanhanget är att kommunen eller va-huvudmannen i dag inte har någon möjlighet att begränsa

483

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

hur mycket dagvatten från en viss fastighet som ska kunna tas emot i förbindelsepunkten, dvs. den punkt där fastighetens ledningar kopplas till den allmänna anläggningen. Utredningen ska därför klar- lägga kommunens respektive va-huvudmannens ansvar enligt lagen om allmänna vattentjänster och vid behov lämna förslag som säker- ställer att kommunen i de fall det är lämpligt kan ställa krav på fastig- hetsägaren att ta hand om eller fördröja dagvatten.39

Under rubrikerna nedan har vi valt att ge vår bild av kommunens respektive va-huvudmannens ansvar för dagvattenhantering enligt lagen om allmänna vattentjänster samt en fastighetsägares ansvar för dagvattenhantering. Vi ger också vår bild av utmaningarna i relation till denna ansvarsfördelning – särskilt avseende frågan om hantering av skyfall och andra onormala dagvattenflöden. Slutligen redogör vi för vad några andra utredningar har föreslagit i denna fråga.

Hur långt sträcker sig det kommunala ansvaret för hantering av dagvatten enligt lagen om allmänna vattentjänster?

Som vi har beskrivit i avsnitt 4.13.5 och 8.2 är kommunens skyldig- het att ordna dagvattenhantering som en allmän vattentjänst reglerad i lagen om allmänna vattentjänster.

Detta framgår genom att bortledande av dagvatten ingår i lagens definition av termen avlopp (2 § LAV). Enligt definitionen avses med avlopp bortledande av dagvatten och dränvatten från ett område med samlad bebyggelse eller från en begravningsplats, bortledande av spillvatten eller bortledande av vatten som har använts för kyl- ning. De utmaningar som finns i förhållande till denna definition be- skrivs i avsnitt 8.3.2. I övrigt nämns inte termen dagvatten i lagen. Lagen innehåller inte heller några specifika bestämmelser om hanter- ing av dagvatten skild från hantering av avlopp (se dock frågan om skyfall i avsnitten 4.13.3 och 8.3.7).

Av lagen om allmänna vattentjänster framgår att kommunen är ansvarig för bedömningen av om det finns ett behov av att dagvatten inom samlad bebyggelse ordnas i ett större sammanhang eller om det finns förutsättningar för att tillgodose behovet av dagvattenhanter- ing genom en enskild anläggning (6 § LAV). Kommunen är också skyldig att se till att en allmän dagvattenanläggning kommer till

39Se dir. 2021:92 s. 8–10.

484

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

stånd om en sådan, med hänsyn till miljö- eller hälsoskyddet, behö- ver ordnas i ett större sammanhang, vilket innefattar krav på att an- läggningen under denna tid ska underhållas samt bestå som allmän. Enligt praxis behövs det åtminstone en något så när samlad bebyg- gelse av 20–30 fastigheter som underlag för en allmän va-anlägg- ning.40 För att det s.k. miljöskyddsrekvisitet ska anses vara uppfyllt krävs att det kan förväntas att den allmänna va-anläggningen för- hindrar eller åtminstone väsentligt motverkar påtagliga olägenheter för miljön.41 Det krävs således att det finns en tillräckligt konkretiserad och utredd problematik som en allmän va-anläggning skulle lösa.

Om kommunen bedömer att det finns behov av hantering av dag- vattnet ordnat i ett större sammanhang, är det kommunens ansvar att bestämma det verksamhetsområde inom vilket vattentjänsten eller vattentjänsterna behöver ordnas och se till att behovet snarast, och så länge behovet finns kvar, tillgodoses i verksamhetsområdet genom en allmän va-anläggning (6 § LAV).

Från den 1 januari 2023 har 6 § lagen om allmänna vattentjänster ett nytt andra stycke. Enligt detta ska kommunen, vid bedömningen av behovet av en vattentjänst, ta särskild hänsyn till förutsättning- arna att tillgodose behovet av en vattentjänst genom en enskild an- läggning som kan godtas med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön.

Av förarbetena framgår följande.42

Det finns situationer när en enskild anläggning till följd av till exempel svårighet att dra fram vatten- och spillvattenledningar, och där det dess- utom finns aktörer som kan och vill driva en anläggning enskilt, kan framstå som ett mer ändamålsenligt alternativ än en allmän va-anlägg- ning. Vid bedömningen av behovet av en vattentjänst ska kommunen ta särskild hänsyn till om enskilda alternativ kan godtas med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön.

Kommunens skyldighet att ordna vattentjänster i enlighet med para- grafens första stycke kvarstår samtidigt oförändrat. Tillägget i andra stycket handlar därför om att tydliggöra att kommunen ska ta särskild hänsyn till förutsättningarna för att tillgodose behovet av vattentjänster genom en enskild anläggning. Detta förutsätter att anläggningen upp- fyller kraven på ett godtagbart skydd för människors hälsa eller miljön. En förutsättning för att en enskild anläggning ska kunna godtas inom ett visst område är att miljökvalitetsnormerna för vatten kan följas och

40Se prop. 1955:121 s. 61, prop. 2005/06:78 s. 42, 135 och 136 och prop. 2021/22:208 s. 19.

41Se prop. 2005/06:78 s. 45.

42Se prop. 2021/22:208 s. 52 och 53.

485

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

att övriga krav som följer av miljöbalken och annan tillämplig lagstift- ning vad gäller skyddet för hälsa och miljön kan uppfyllas.

Ett alternativ till en allmän va-anläggning kan vara att till exempel fastighetsägarna var för sig inrättar enskilda anläggningar eller att de på frivillig väg gemensamt inrättar en sådan anläggning. Ett annat alternativ kan vara att genom tillsyn förelägga den som har en undermålig enskild avloppsanläggning att åtgärda bristerna, så att enheten kan godtas med hänsyn till skyddet för hälsa och miljön. Bestämmelsen medför att en utredning av förutsättningarna att tillåta att behovet av en vattentjänst inom ett område helt eller till viss del tillgodoses genom en enskild an- läggning måste ha genomförts innan beslut om verksamhetsområde fattas. En sådan utredning görs lämpligen inom ramen för arbetet med den kommunala vattentjänstplanen.

Vidare framgår att under vilka förutsättningar kommunen kan låta bli att bygga ut allmänna vattentjänster bör avgöras utifrån lokala förhållanden. Vid bedömningen av om det finns en utbyggnadsskyl- dighet eller inte av de allmänna va-anläggningarna behöver effek- terna av påverkan från enskilda anläggningar analyseras. Bedöm- ningen ska göras utifrån behovet av skydd för människors hälsa och miljön. En faktor som särskilt ska beaktas är kommunens skyldighet enligt 5 kap. 3 § miljöbalken att se till att miljökvalitetsnormerna för vatten följs. Det skydd som den enskilda anläggningen ger behöver inte motsvara det skydd en allmän anläggning skulle ge. Skyddet be- höver dock vara godtagbart.43

Om kommunen kommer fram till att behovet av hantering av dagvattnet med fördel kan tillgodoses på annat sätt än genom en all- män anläggning är det kommunen som har bevisbördan för att det är så.44

Kommunen har också en möjlighet att inskränka ett verksam- hetsområde om det inom området finns en fastighet eller bebyggelse som uppenbarligen inte behöver omfattas av det större sammanhang som avses i 6 § lagen om allmänna vattentjänster. En sådan inskränk- ning av verksamhetsområdet får göras endast om fastighetens eller bebyggelsens behov av vattentjänsten lämpligen kan ordnas genom en enskild anläggning som kan godtas med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön (9 § LAV).

Vad som avses med termen verksamhetsområde respektive ut- trycken ”allmän va-anläggning” och ”enskild va-anläggning” framgår av 2 § lagen om allmänna vattentjänster.

43Se prop. 2021/22:208 s. 21.

44Se prop. 2005/06:78 s. 69 och prop. 2021/22:208 s. 20.

486

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

Definitionen av uttrycket ”allmän va-anläggning” är ”en va-anlägg- ning över vilken en kommun har ett rättsligt bestämmande inflytande och som har ordnats och används för att uppfylla kommunens skyldig- heter enligt denna lag” (2 § LAV).

Av förarbetena framgår att en kommun anses ha ett rättsligt be- stämmande inflytande över en va-anläggning bl.a. om kommunen ensam eller tillsammans med en eller flera andra kommuner helt äger anläggningen eller har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för den eller de juridiska personer som helt äger anläggningen enligt 3 § lagen om allmänna vattentjänster.45

Av bestämmelserna i lagen om allmänna vattentjänster framgår vidare att kommunen, precis som beskrevs ovan i avsnitt 8.3.3, är skyldig att ha en vattentjänstplan med kommunens långsiktiga pla- nering av hur behovet av allmänna vattentjänster, bl.a. dagvattenhan- tering, ska tillgodoses (6 b § första stycket LAV).

Frågan är då om kommunens ansvar för att hantera dagvatten inom ett verksamhetsområde för dagvatten avser allt dagvatten, dvs. även sådant som följer av ett skyfall.

Som vi har beskrivit i avsnitt 4.13.3 och 8.3.4 finns sedan den 1 januari 2023 nya bestämmelser om vattentjänstplan i lagen om all- männa vattentjänster. Av dessa följer att alla kommuner ska ha en vattentjänstplan från den 1 januari 2024 och att vattentjänstplanen ska innehålla kommunens bedömning av vilka åtgärder som behöver vidtas för att de allmänna va-anläggningarna ska fungera vid en ökad belastning på grund av skyfall (6 b § andra stycket LAV). Motiven för regleringen framgår av förarbetena.46

Klimatförändringarna ställer nya krav på dagvattenanläggningarna när extrem korttidsnederbörd förväntas bli vanligare och öka i intensitet. Vid skyfall utsätts dagvattenanläggningar för en ökad belastning som de befintliga allmänna anläggningarna inte alltid klarar av. Skyfall orsakar även s.k. bräddning, det vill säga tillfälliga utsläpp av avloppsvatten via ledningsnät och avloppsreningsverk i sjöar och vattendrag, ibland helt orenat. Bräddningar bidrar till övergödningen genom extra tillförsel av kväve och fosfor och kan även påverka kvaliteten på badvatten och rå- vatten för dricksvattenproduktion genom ökat utsläpp av mikroorga- nismer. Utredningen anser därför att varje kommun behöver ha en plan för hur en ökad belastning på de allmänna va-anläggningarna ska hante- ras vid skyfall.

45Se prop. 2005/06:78 s. 28.

46Se prop. 2021/22:208 s. 29–31.

487

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

Ingen remissinstans har uttryckligen motsatt sig utredningens slutsats att det finns ett behov av planering för en ökad förekomst av skyfall. Regeringen delar utredningens bedömning av behovet.

---

Kommunens bedömning ska omfatta kommunens allmänna va-anlägg- ningar, vilket är ett bredare begrepp än allmänna dagvattenanläggningar. Detta motiveras av att ett skyfall direkt eller indirekt även kan ha en påverkan på dricksvatten och spillvatten. Ambitionen är att kommu- nerna ska styra mot en helhet i sin planering av allmänna vattentjänster enligt lagen om allmänna vattentjänster. Om kommunens bedömning skulle avgränsas till allmänna dagvattenanläggningar finns en risk för att andra viktiga aspekter missas eller prioriteras bort. I urbana områden där skyfall orsakar de största problemen hänger oftast alla vattentjänster ihop och i praktiken finns endast små praktiska skillnader för dessa kommuner.

Regeringen föreslår inte någon närmare reglering av vattentjänst- planens innehåll, utöver bedömningen av vilka åtgärder som behöver vidtas för anläggningarnas funktion vid skyfall. Det innebär att kommu- nen kan anpassa planens innehåll efter behov, till exempel tillföra en be- skrivning av kommunens beredskap med anledning av andra väderfeno- men såsom torka. Regeringen bedömer vidare att någon ändring i plan- och bygglagen inte behövs.

---

Genom en bedömning av vilka åtgärder som behöver vidtas för att de allmänna va-anläggningarna ska fungera vid skyfall får kommunen ett underlag för att se om utformningen av mark som är allmän platsmark behöver ändras för att temporärt kunna hantera eller leda om vatten. Det kan handla om att anlägga till exempel sekundära avrinningsvägar eller översvämningsytor, men många olika typer av anpassningsåtgärder och dagvattenanläggningar kan bli aktuella. Kommunen får genom be- dömningen således underlag för att se om några åtgärder behöver vidtas innan vattnet når rörledningssystemet.

Som vi beskrev i avsnitt 8.3.3 framgår också av förarbetena att kom- munens planering i vattentjänstplanen inte bara bör omfatta de om- råden för vilka kommunen bedömer att det finns en skyldighet att ordna allmänna vattentjänster. Även de områden där kommunen har bedömt att behovet av vattentjänster i ett större sammanhang bör ordnas genom enskilda anläggningar bör framgå.47

Vattentjänstplanen bör således avse hela kommunen och beskriva hanteringen av dagvatten oavsett om den ska ske inom ett verksam- hetsområde för dagvatten eller inte och oavsett om hanteringen ska

47Se prop. 2021/22:208 s. 26.

488

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

ske inom eller utanför ett område som är planlagt med detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen. Enkelt ut- tryckt kan kommunens ansvar för dagvattenhantering beskrivas som ett planeringsansvar enligt både plan- och bygglagen och lagen om allmänna vattentjänster. Däremot är det specifika kommunala ansva- ret för hanteringen av dagvattnet som sådant begränsat till ett verk- samhetsområde för dagvattenhantering respektive till de situationer då kommunen äger mark (se mer nedan om fastighetsägares ansvar för dagvattenhantering).

Frågan är då hur va-huvudmannens ansvar ser ut i förhållande kommunens ansvar. Har va-huvudmannen samma ansvar eller ett mer begränsat? Se vår beskrivning under rubriken nedan.

Hur långt sträcker sig va-huvudmannens ansvar för hantering av dagvatten enligt lagen om allmänna vattentjänster?

Va-huvudmannen är den som äger en allmän va-anläggning (2 § LAV). Va-huvudmannen ska för varje fastighet inom va-anläggning- ens verksamhetsområde bestämma en förbindelsepunkt (12 § LAV). Förbindelsepunkten är gränsen mellan en allmän va-anläggning och en va-installation (2 § LAV). Av förarbetena framgår att förbindelse- punkten ska upprättas för varje slag av vattentjänst. Förbindelse- punkten kan vara gemensam för två eller flera fastigheter. Om en allmän anläggning ordnas för lokalt omhändertagande av dagvatten behöver normalt ingen förbindelsepunkt upprättas eller ledningsnät byggas. Bortledande och avrinning kan ske även över mark eller i diken. Huvudmannen kan dock ha anledning att bygga särskilda an- ordningar även för denna hantering, t.ex. fördröjningsmagasin och kortare ledningsnät. Sådana anordningar bör anses ingå i den all- männa va-anläggningen.48

För den allmänna va-anläggningen ska va-huvudmannen ordna ledningar och andra anordningar för vattenförsörjning till eller av- lopp från varje förbindelsepunkt, anordningar för bortledande av vatten som inte sker genom en förbindelsepunkt och de anordningar som i övrigt behövs för att va-anläggningen ska kunna fylla sitt ändamål och tillgodose skäliga anspråk på säkerhet (13 § LAV). Huvudmannens skyldighet att ordna ledningar och andra anord-

48Se prop. 2005/06:78 s. 61–64.

489

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

ningar omfattar inte vägdiken, rännstenar, rännstensbrunnar eller ledningar som förbinder rännstensbrunnar med den allmänna va- anläggningen. Av förarbetena framgår att bestämmelsen tydliggör va-huvudmannens ansvar och att frågan om äganderätten till en viss anordning inte påverkar det ansvaret. Av bestämmelserna i paragrafen, tillsammans med självkostnadsprincipen i 30 § lagen om allmänna vattentjänster, följer att en allmän va-anläggning måste anpassas efter den i verksamhetsområdet befintliga bebyggelsens behov.49

Tidigare ansågs en dagvattenförande avloppsledning uppfylla skä- liga anspråk på säkerhet om den hade dimensionerats enligt vissa av Svenska vatten- och avloppsverksföreningen (numera branschorga- nisationen Svenskt Vatten) utfärdade anvisningar.50 Numera räcker det inte alltid att gängse dimensioneringsnormer har iakttagits. Avgörande för om lagens säkerhetskrav har uppfyllts är i stället den för ansluten bebyggelse rådande totala översvämningsrisken, be- dömd med hänsyn till föreliggande säkerhetsmarginaler, exempelvis nivåskillnaden mellan källargolv och ledningshjässa. Den allmänna anläggningen bör anordnas och skötas så att anslutna fastigheter statistiskt sett inte löper risk att drabbas av källaröversvämningar med kortare återkomsttid än tio år.51 Med en ledning som enbart är avsedd för spillvatten ska en fastighetsägare i princip inte alls behöva räkna med översvämning på grund av regn.52

Svenskt Vatten har gett uttryck för att denna praxis behöver tol- kas i ljuset av att vi numera även bör ta hänsyn till en klimatfaktor och att ett omhändertagande av dagvatten från regn med en åter- komsttid på tio år därför får anses som hantering av normala dagvat- tenflöden och att vattenflöden från nederbörd med en längre åter- komsttid än tio år är att betrakta som vatten från skyfall.53

Va-huvudmannen ska också se till att berörda fastighetsägare i skälig tid underrättas om planerade vattenavstängningar och andra väsentliga ändringar av förutsättningarna för att använda va-anlägg- ningen (14 § LAV).

En va-huvudman får upplåta åt någon annan att sköta driften av va-anläggningen (15 § LAV). Av förarbetena framgår dock att kom-

49Se prop. 2005/06:78 s. 138 och 139.

50Se NJA 1984 s. 721.

51Se NJA 1991 s. 580.

52Se Qviström, lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster, kommentaren till 13 §, Karnov (JUNO) (besökt 2023-10-19).

53Se Svenskt Vatten, Avledning av dag-, drän- och spillvatten, P110, 2016 s. 40.

490

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

munens grundläggande ansvar enligt 6 § lagen om allmänna vatten- tjänster innebär att kommunen inte kan låta en driftentreprenad få leda till att kommunen förlorar möjligheterna till övergripande styr- ning av va-verksamheten.54

Om en fastighetsägare inte har betalat sin anläggning eller om fas- tighetens va-installation har brister, är huvudmannen inte skyldig att låta fastigheten kopplas eller vara kopplad till den allmänna va- anläggningen (18 § LAV). Av förarbetena framgår att sådana brister kan vara att en vatteninstallation saknar nödvändiga återströmnings- skydd eller godtagbar plats för en vattenmätare, att en avlopps- installation saknar oljeavskiljare när det krävs en sådan, att ledning- arna i installationen är felkopplade eller att en spillvattenservis läcker in för mycket ovidkommande vatten.55

Om det på en fastighet behövs pumpar eller andra särskilda an- ordningar för att fastighetsägaren ska kunna använda va-anlägg- ningen är va-huvudmannen skyldig att ordna sådana (19 § LAV).

Huvudmannen har rätt till det tillträde på en fastighet som be- hövs för att installera, underhålla och undersöka en va-installation och dess användning innan va-installationen kopplas till den all- männa va-anläggningen eller när det annars behövs för att huvud- mannen ska kunna fullgöra sina skyldigheter (41 § LAV).

Va-huvudmannen får stänga av vattenförsörjningen till en fastig- het i vissa situationer när en fastighetsägare har åsidosatt sin skyldig- het att betala en avgift eller i övrigt försummat sina skyldigheter en- ligt lagen om allmänna vattentjänster (43 § LAV).

I vissa situationer ska huvudmannen ersätta en översvämnings- skada på en fastighet inom den allmänna va-anläggningens verksam- hetsområde (45 § LAV). Av förarbetena framgår att bestämmelsen utvidgar huvudmannens skadeståndsansvar, genom att alla översväm- ningsskador orsakade av vatten från den allmänna va-anläggningen anses uppkomna i va-förhållandet, oavsett hur vattnet har trängt in på den skadade fastigheten.56

Skadeståndsansvaret bör också fortsättningsvis gälla för skador som orsakas huvudmännen av användarna och vice versa i de frågor som regleras av va-lagstiftningen. Andra tvister faller utanför regleringen.

Den nu föreslagna nya lagen om allmänna vattentjänster innebär att huvudmannen skall kunna fullgöra en vattentjänst genom att ordna

54Se prop. 2005/06:78 s. 139.

55Se prop. 2005/06:78 s. 70.

56Se prop. 2005/06:78 s. 106 och 107.

491

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

bortledande av dag- och dränvatten i icke ledningsbundna system i form av lokalt omhändertagande av dagvatten.

En översvämningsskada till följd av att exempelvis dagvatten från en allmän va-anläggning har trängt in på en fastighet inom anläggningens verksamhetsområde på något annat sätt än direkt via ledningssystemet, har i praxis ansetts inte kunna prövas enligt va-lagstiftningen utan be- dömts enligt allmänna skadeståndsrättsliga regler. Skälet för detta har framför allt varit att en sådan skada drabbat alla berörda fastigheter vare sig dessa varit anslutna till den allmänna va-anläggningen eller inte, och

iden meningen alltså oberoende av va-förhållandet mellan huvudman- nen och fastighetsägarna.

Den föreslagna utvidgningen av möjligheten till icke ledningsbundet omhändertagande av dagvatten ger anledning till ett annat betraktelse- sätt. Även i övrigt finns skäl att i det här avseendet överväga en utvidg- ning av tillämpningsområdet för skadeståndsregleringen i förhållande till hur den har tillämpats i praxis.

Om en fastighet inom en allmän va-anläggnings verksamhetsområde drabbas av en översvämningsskada som orsakats av inträngande vatten på grund av att huvudmannen har åsidosatt sina skyldigheter enligt den nya föreslagna lagen eller allmänna bestämmelser som meddelats med stöd av den lagen, bör huvudmannen ha en skyldighet att ersätta skadan. Huvudmannen har nämligen en va-rättslig skyldighet att underhålla den allmänna va-anläggningen och de ledningar och anordningar som be- hövs. Fastighetsägarna i va-anläggningens verksamhetsområde betalar avgifter för den allmänna va-anläggningen och måste kunna utgå från att underhållet inte eftersätts. Om huvudmannen inte fullgör sin under- hållsskyldighet och detta leder till läckage som orsakar skador på en fas- tighet, måste skadorna anses vara sådana att det är rimligt att de bedöms utifrån skadeståndsbestämmelserna i den nya lagen om allmänna vatten- tjänster.

---

Förslaget är inte avsett att utvidga huvudmannens ansvar. Förslaget innebär alltså inte att huvudmannen på något sätt svarar för skador på grund av inträngande vatten från en grannfastighets va-installation eller från gatan på grund av bristande avvattningsanordningar som väghålla- ren svarar för. Enligt såväl den nuvarande skadeståndsregleringen som den nya bestämmelsen krävs att huvudmannen på något sätt överskridit sin rätt eller åsidosatt sina skyldigheter för att ansvar skall inträda.

Lagförslaget innebär inte heller någon förändring i förhållande till gäl- lande rätt i fråga om bevisbördan. Det är alltså i princip den som påstår att en skada orsakats på visst sätt som också måste bevisa detta. Om en fastighetsägare drabbas av en översvämning i sin källare måste fastig- hetsägaren alltså, för att få framgång med sin talan, visa att skadan beror på något som huvudmannen svarar för. Den närmare tillämpningen av regler om bevisbörda och beviskrav lämpar sig inte för lagstiftning utan måste avgöras i rättspraxis.

492

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

Vi kan konstatera att va-huvudmannens ansvar är begränsat till va- anläggningen och dess funktioner samt till att anslutningarna till och från fastigheterna inom verksamhetsområdet fungerar. Fastighets- ägarens ledningar till förbindelsepunkten utgör inte del av den all- männa va-anläggningen. Samtidigt utgör fastighetsägarnas dag- vattenledningar, enligt uppgift från Svenskt Vatten, tillsammans näs- tan 80 procent av landets totala dagvattennät och påverkar därför va- huvudmannens dagvattenhantering. Inte heller vägdiken, rännstenar, rännstensbrunnar eller ledningar utgör normalt del av va-anlägg- ningen. Även om det finns en va-anläggning i ett område ansvarar va-huvudmannen alltså inte för alla typer av översvämningar inom området. För att ansvar ska uppstå ska skadan ha orsakats av vatten som skulle ha letts bort av den allmänna va-anläggningen.

Hur långt sträcker sig en fastighetsägares ansvar för dagvattenhantering?

För att få en förståelse för ansvarsförhållandena mellan kommunen, va-huvudmannen och en enskild fastighetsägare när det gäller han- teringen av dagvatten, följer här också en beskrivning av de enskilda fastighetsägarnas ansvar.

Inom ett verksamhetsområde för dagvatten är en enskild fastighets- ägare ansvarig för hanteringen av dagvatten på den egna fastigheten, vilket inkluderar avvattningen inom fastigheten (se mer om detta an- svar enligt miljöbalken nedan). Detta innebär att den enskilde fastig- hetsägaren ansvarar för att det dagvatten som inte kan infiltrera i marken på den egna fastigheten avvattnas till den förbindelsepunkt som verksamhetsområdets huvudman har anvisat. Förbindelsepunk- ten är gränsen mellan en allmän va-anläggning och en va-installation. Förbindelsepunkten kan exempelvis vara en dagvattenbrunn eller ett öppet dike.

Av 21 § lagen om allmänna vattentjänster framgår vidare att fas- tighetsägaren inte får använda den allmänna va-anläggningen på ett sätt som innebär att avloppet tillförs vätskor, ämnen eller föremål som kan inverka skadligt på ledningsnätet eller anläggningens funk- tion eller på annat sätt medför skada eller olägenhet, så att huvud- mannen får svårt att uppfylla de krav som ställs på va-anläggningen och driften av den eller svårighet att i övrigt uppfylla sina skyldig- heter enligt lag, annan författning eller avtal, eller andra olägenheter

493

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

för huvudmannen eller någon annan. Om kommunen med stöd av bemyndigandet i 2 § förordningen om allmänna vattentjänster har meddelat föreskrifter om fastighetsägarnas användning av den all- männa va-anläggningen är fastighetsägarna skyldiga att följa dessa föreskrifter.

Om fastigheten ligger inom ett område med detaljplan, men utan- för ett verksamhetsområde för dagvatten enligt lagen om allmänna vat- tentjänster följer fastighetsägarens ansvar för dagvattenhanteringen av miljöbalkens bestämmelser. Det innebär att hanteringen av dag- vattnet blir en miljöfarlig verksamhet om dagvattnet är så förorenat att det går att hänföra till flytande orenlighet med risk för männi- skors hälsa och miljö (9 kap. 2 § 1 MB). Om dagvattnet inte är för- orenat på detta sätt behöver fastighetsägaren följa de allmänna hän- synsreglerna i 2 kap. miljöbalken, se mer om detta nedan.

Den enskilde fastighetsägaren är också skyldig att vid en bygg- eller markåtgärd inom fastigheten följa de bestämmelser som kom- munen har angett i detaljplanen. Det kan handla om planbestämmel- ser avseende en viss höjdsättning eller lutning på marken eller att marken inte får hårdgöras.

Om kommunen i en detaljplan har reglerat att en viss skyddsåt- gärd ska vidtas innan bygglov eller startbesked kan lämnas är den enskilde fastighetsägaren också skyldig att vidta en sådan åtgärd för att kunna få lov eller startbesked. Det kan exempelvis handla om att fastighetsägaren ska anlägga en vall eller ett avskärande dike för att avvattna marken i en viss riktning.57 Se mer om kommunens möj- ligheter att ställa krav på enskild dagvattenhantering i en detaljplan i avsnitt 8.3.6.

Oavsett om fastigheten ligger inom eller utanför ett område med detaljplan har fastighetsägaren alltså ett generellt ansvar att skaffa sig den kunskap som behövs för att kunna hantera dagvattnet i syfte att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet, dvs. kunskap om hur en dagvattenanordning ska skötas på ett sätt så att dess funktion säkerställs (2 kap. 2 § MB). Fastighetsägaren ska vidare utföra de skyddsåtgärder och försiktighetsmått som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att dagvattnet medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön (2 kap. 3–5 §§ MB). Kravet på hänsyn till omgivningen framgår också av 3 kap. 1 § jorda-

57Se https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/planering/detaljplan/temadelar- detaljplan/dagvatten-i-detaljplan/ansvar-for-dagvatten-i-detaljplan/.

494

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

balken, som anger att var och en vid nyttjande av sin eller annans fasta egendom ska ta skälig hänsyn till omgivningen. Även i 8 kap. 15 § plan- och bygglagen ställs krav på hänsynstagande till omgiv- ningen vid skötsel av en tomt.

En fastighetsägares ansvar för en grannes skador som beror på vatteninträngning från en trasig dagvattenanläggning på fastigheten har också prövats i praxis.

Högsta domstolen har den 21 juni 2021 i mål nr T 3372-20 (Grannhusets vattenskada, NJA 2021 s. 473) prövat frågan om under vilka för- utsättningar en fastighetsägare ansvarar för en grannes skador som beror på vatteninträngning från en trasig dagvattenanläggning på fastigheten. I målet redogör Högsta domstolen för tillämpliga bestämmelser i 2 kap. 1 § skadeståndslagen, hänsynsreglerna i 2 kap. 2–5 och 8 §§ miljöbalken samt i 3 kap. 1 § jordabalken, men också för en fastighetsägares ansvar för funktionaliteten hos en anläggning som tillhör fastigheten enligt 8 kap. 14 § första stycket plan- och bygglagen.

Mot bakgrund av bestämmelserna gjorde Högsta domstolen bedöm- ningen att ägaren till en bristfällig anläggning för markavvattning kan bli ansvarig för de skador som anläggningen orsakar omgivande fastigheter.

Domstolen konstaterar att när det finns en inte obetydlig risk för att anläggningen inte längre fungerar på ett tillfredställande sätt, bör det kunna krävas av ägaren att han eller hon vidtar skäliga åtgärder för kon- troll av anläggningens skick och funktion och för att avhjälpa brister som riskerar att skada omgivningen. Vid bedömning av vilka åtgärder – och därmed kostnader – som skäligen kan krävas, måste hänsyn framför allt tas till arten och storleken av de skador som kan befaras. Om fastighetsägaren inte vidtar skäliga åtgärder, ansvarar han eller hon

– på grund av vad som kan betecknas som en oaktsam underlåtenhet – för skador som uppkommer i omgivningen till följd av anläggningens brister.

Frågan i det aktuella målet var om ägaren, i detta fall en bostadsrätts- förening, hade ett ansvar på grund av underlåtenhet. Domstolen kon- staterade att när föreningen i det aktuella fallet 2002 tillträdde som ägare var dagvattenanläggningen drygt 70 år gammal. Det fanns mot den bak- grunden anledning att räkna med att anläggningen var i dåligt skick. Föreningen borde enligt domstolen ha insett att brister i anläggningen kunde leda till omfattande skador på omgivningen och att det därför var motiverat att vidta riskmotverkande åtgärder. Den borde därför på eget initiativ ha kontrollerat anläggningen för att bedöma dess skick och underhållsbehov. Även om en inspektion inte nödvändigtvis skulle ha inneburit att bristerna i anläggningen hade upptäckts, skulle den ändå ha haft en påtaglig riskreducerande effekt. Det var därför inte förenligt med skyldigheten att visa hänsyn i rättsförhållandet mellan grannar att avvakta med kontroller och åtgärder till dess att ett läckage uppstod.

Bostadsrättsföreningen bedömdes därmed ersättningsansvarig för grannens skada.

495

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

Även avledning av dagvatten som varken räknas som avloppsvatten eller markavvattning enligt miljöbalken, men som orsakar olägen- heter för omgivningen, omfattas således av fastighetsägarens ansvar enligt plan- och bygglagen. Enligt 8 kap. 9 § första stycket 2 plan- och bygglagen ska fastighetsägaren ordna en obebyggd tomt som ska bebyggas så att betydande olägenheter för omgivningen eller trafi- ken inte uppkommer. Bestämmelsen kompletteras av 8 kap. 15 § plan- och bygglagen, som föreskriver att en tomt ska hållas i vårdat skick och skötas så att risken för olycksfall begränsas och betydande olägenheter för omgivningen och för trafiken inte uppkommer. Denna bestämmelse gäller både bebyggda och obebyggda tomter. Om det finns en anordning på tomten som är avsedd att uppfylla kraven i 8 kap. 9 § plan- och bygglagen, ska den enligt 8 kap. 15 § andra stycket plan- och bygglagen i skälig utsträckning hållas i så- dant skick att den fyller sitt ändamål.

Vår sammanfattande bild av utmaningarna och förslag från andra utredningar

Vi gör bedömningen att den nya regleringen om vattentjänstplan i lagen om allmänna vattentjänster har förstärkt kommunens ansvar för planering för allmänna och enskilda vattentjänster utifrån ett kommunalt helhetsperspektiv. Vi gör också bedömningen att kom- munens ansvar för vilka åtgärder som behöver vidtas för att de all- männa va-anläggningarna ska fungera vid en ökad belastning på grund av skyfall har tydliggjorts. Av förarbetena framgår dock inte närmare vad som avses med skyfall. Det framgår inte heller att det skulle finnas någon begränsning av vilken mängd dagvatten de all- männa anläggningarna ska kunna ta emot.

Under utredningsarbetets gång har dock frågan uppkommit om det är rimligt att det kommunala ansvaret för hantering av dagvatten inom ramen för lagen om allmänna vattentjänster även bör omfatta skyfall och andra onormala mängder dagvatten. Fråga har också upp- kommit om det är rimligt att huvudmannen är skyldig att ta emot dagvatten i förbindelsepunkten även om detaljplanen föreskriver ett lokalt omhändertagande av dagvatten.

Som redogjordes för ovan framgår också av praxis att den all- männa anläggningen bör anordnas och skötas så att anslutna fastig- heter statistiskt sett inte löper risk att drabbas av källaröversväm-

496

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

ningar med kortare återkomsttid än tio år.58 Med en ledning som en- bart är avsedd för spillvatten ska en fastighetsägare i princip inte alls behöva räkna med översvämning på grund av regn.59 Frågan är vilken kapacitet det innebär att en dagvattenanläggning ska klara. Frågan är också om det är rimligt att utgå från en återkomsttid om 10 år. I takt med att skyfallen blir vanligare innebär detta att kraven på de all- männa dagvattenanläggningarna ökar.

Enligt Svenskt Vattens bedömning är den största utmaningen att lösa frågan hur lagstiftningen ska möjliggöra hantering av dagvatten i befintlig bebyggelse. Organisationens bedömning är att 100 pro- cent av den nederbörd som faller inom en tätorts yta normalt behö- ver hanteras inom cirka 30 procent av ortens yta, dvs. inom allmän platsmark. Svenskt Vatten framför att denna hantering inte fungerar i dag och att situationen kommer att förvärras med ökande neder- börd på grund av klimatförändringarna. Normalt är det anläggning- ens dimensionering som sätter gränsen för kapaciteten. I bebyggda områden är det inte lätt för va-huvudmannen att bygga ut anlägg- ningen och öka kapaciteten eftersom va-huvudmannen inte förfogar över marken. Va-huvudmannens ansvar kan därför inte sträcka sig längre än till den befintliga anläggningen. Organisationen framför också att bestämmelserna i plan- och bygglagen lämpar sig bra för hållbar planering och byggande inför framtiden, men att det behövs rättsliga verktyg i lagen om allmänna vattentjänster för att med kor- tare tidshorisont och i befintlig bebyggelse kunna hantera ökande volymer vatten och samtidigt följa bestämmelserna om miljökvali- tetsnormer i 5 kap. miljöbalken.

Vi kan konstatera att det i dagsläget finns ytterst begränsande möjligheter att ställa specifika krav på dagvattenhantering på en fas- tighet med stöd av lagen om allmänna vattentjänster. Den möjlighet som finns avser sådana föreskrifter om användningen av en allmän anläggning som får meddelas med stöd av 23 § lagen om allmänna vattentjänster (se regeringens bemyndigande till kommunerna i 2 § förordningen om allmänna vattentjänster). I sådana föreskrifter kan kommunen peka ut ämnen, föremål och annat som inte får släppas ut i den allmänna va-anläggningen. Det bör genom sådana föreskrif- ter också vara möjligt för kommunen att inskränka fastighetsägares

58Se NJA 1991 s. 580.

59Se Qviström, lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster, kommentaren till 13 §, Karnov (JUNO) (besökt 2023-10-19).

497

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

rätt till vattenuttag, särskilt för annat ändamål än som motsvarar hushållsförbrukning, när det annars finns risk för olägenheter vid driften av va-anläggningen. Genom bemyndigandet finns dock inte möjlighet för kommunen att meddela föreskrifter om särskilda an- ordningar hos fastighetsägaren för att exempelvis rena dag- eller spillvatten. Skälet för detta anges vara att föreskrifter om hur en an- läggning bör utföras hör hemma i bygglagstiftningen och inte i va- lagstiftningen.60

Branschorganisationen Svenskt Vatten har utarbetat normal- förslag till sådana föreskrifter.

I gällande rätt finns inte någon reglerad kontroll eller tillsyn över att kommunens föreskrifter i denna del följs. Det får anses vara regleringens svaga punkt.

Klimatanpassningsutredningen föreslog 2017 en ny bestämmelse i lagen om allmänna vattentjänster med krav på fastighetsägare att ta omhand eller fördröja viss del dagvatten på fastigheten om det ger väsentliga fördelar för ordnandet av vattentjänsten avlopp. Utred- ningens skrev följande.61

Genom lagändringen införs en möjlighet för kommunen att, om det ger väsentliga fördelar för ordnandet av vattentjänsten avlopp, närmare föreskriva om begränsningar av fastighetsägares rätt att använda vattentjänsten avlopp. Regeln gäller i förhållande till dagvatten. Av 2 § framgår att med vattentjänster avses vattentjänster: vattenförsörjning och avlopp (va). Tjänsten avlopp utgörs av bortledande av dagvatten och dränvatten från ett område med samlad bebyggelse eller från en begravningsplats och bortledande av spillvatten eller bortledande av vatten som har använts för kylning. För att följa lagens struktur används därför begreppet vattentjänsten avlopp i paragrafen.

Med väsentliga fördelar avses i sammanhanget kostnadseffektiva för- delar för att ordna hanteringen genom anläggningen. Det är kommunen som ska visa att det är mer fördelaktigt att fastighetsägaren hanterar viss del av dagvattnet på den egna fastigheten än andra möjliga åtgärder som skulle behövas vidtas för att anläggningen ska uppfylla lagens krav på skäliga anspråk på säkerhet i förhållande till risken för översväm- ningsskador. Det räcker inte med en viss fördel utan fördelarna bör vara väsentliga.

Kommunens rätt att meddela föreskrifter är begränsad till att avse regler om användandet av den allmänna va-anläggningen och inte till installa- tionsföreskrifter, det vill säga utförandet av fastighetens va-installation. Förslaget innebär ingen förändring avseende kommunens rättigheter.

60Se prop. 2005/06:78 s. 76 och 77.

61Se SOU 2017:42 s. 402 och 403.

498

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

Paragrafen är därför kopplad till användningen av anläggningen som till viss del kan begränsas.

Med omhänderta avses att vattnet ska hanteras på ett sådant sätt att det inte belastar den allmänna va-anläggningen. Med fördröja avses att fastighetsägaren ska försena dagvattenavlämnandet för att minska flödestopparna i anläggningen.

En viktig aspekt är den allmänna principen i vattentjänstlagen att fastighetsägaren inte oskäligt får begränsas eller få svårt att använda va- anläggningen. Vad som kan medföra att föreskriften är oskälig i för- hållande till fastighetsägaren ska bedömas utifrån ett helhetsperspektiv, men kan exempelvis bestå i att fastighetsägaren orimligt skulle be- gränsas i nyttjandet av fastigheten eller att kostnaderna för fastighets- ägaren att ordna omhändertagande av dagvatten på fastigheten framstår som ekonomiskt oskäliga.

Regeringen gick inte vidare med utredningens förslag. Regeringen konstaterade följande.62

Kommunen är enligt vattentjänstlagen skyldig att ordna dagvatten- hanteringen genom en allmän va-anläggning och sörja för hanteringen så länge behovet finns kvar. Kommunens skyldigheter kan aktualiseras både för ny och befintlig bebyggelse. Ansvarsreglerna i vattentjänst- lagen ersätter inte det ansvar kommunen har för att ny bebyggelse i de- taljplan lokaliseras till lämplig mark utifrån risken för olyckor, exempel- vis nederbördsrelaterade översvämningar. Ansvaret enligt vattentjänst- lagen aktualiseras endast för skador som beror på va-anläggningen.

Vattentjänstlagens ansvarsregler täcker därmed inte alla typer av över- svämningsskador på grund av nederbörd. Exempelvis faller många gånger översvämningar på grund av vatten som rinner ovanpå marken utanför va-huvudmannens ansvar. Detta är vanligt vid kraftiga skyfall.

Klimatanpassningsutredningen föreslår att det i vattentjänstlagen införs en möjlighet att i vissa fall ställa krav på fastighetsägare att hantera dagvatten inom den egna fastigheten. Regeringen anser dock att konsekvenserna av det förslaget behöver analyseras vidare innan det kan ligga till grund för lagstiftning.

Samtidigt gjorde regeringen bedömningen att ansvaret för skydd av egendom i första hand ligger på egendomens ägare. Fastighetsägaren har som huvudregel ingen skyldighet att klimatanpassa sin egendom, men är däremot skyldig att se till att användningen av den egna fas- tigheten inte orsakar olägenheter i omgivningen (3 kap. 1 § JB). An- svaret omfattar inte bara när en åtgärd utförs, t.ex. vid byggnation, utan också om försiktighetsåtgärder inte vidtas. Detta ansvar ger fas- tighetsägaren en drivkraft att undvika byggande på riskfyllda områ-

62Se prop. 2017/18:163 s. 22.

499

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

den och att vidta lämpliga skyddsåtgärder. Det gäller alla fastighets- ägare, såväl enskilda personer och företag som lokala och statliga myndigheter. Kommunernas ansvar enligt plan- och bygglagen är att lokalisera ny bebyggelse i detaljplan till lämplig mark med hänsyn till risken för olyckor som ras och skred eller översvämning och erosion. Kommunerna har även på vissa andra områden ett ansvar enligt lag. Detta gäller exempelvis enligt lagen om allmänna vattentjänster. An- svarsreglerna i lagen om allmänna vattentjänster ersätter dock inte det ansvar kommunen har för att ny bebyggelse i detaljplan lokali- seras till lämplig mark utifrån risken för olyckor, exempelvis neder- bördsrelaterade översvämningar. Ansvaret enligt lagen om allmänna vattentjänster aktualiseras endast för skador som beror på va-anlägg- ningen. Ansvarsreglerna i lagen om allmänna vattentjänster täcker därmed inte alla typer av översvämningsskador på grund av neder- börd. Exempelvis faller många gånger översvämningar på grund av vatten som rinner ovanpå marken utanför va-huvudmannens ansvar. Detta är vanligt vid kraftiga skyfall.63

Vi instämmer med regeringens bedömning i ovan nämnda propo- sition och också i Svenskt Vattens bedömning att hanteringen av dagvatten inom befintlig bebyggelse är en viktig knäckfråga som hänger nära samman med ansvarsregleringen, dvs. vilket dagvatten som bör hanteras inom fastigheten av enskilda fastighetsägare, vilket dagvatten som bör hanteras av va-huvudmannen i en allmän va- anläggning och vilket dagvatten som bör hanteras av kommunen på annat sätt, exempelvis genom planläggning för och byggande av sky- fallsgator.

Våra överväganden och förslag i denna del finns i avsnitt 10.6.1.

8.3.6Begränsade möjligheter att ställa krav på dagvattenhantering i detaljplan

Inledning

I våra direktiv anges att det vid förtätning av en stadsbebyggelse kan vara svårt att hantera ökade mängder dagvatten inom allmän plats- mark, om kapaciteten i det gemensamma dagvattensystemet är otill- räcklig. Samtidigt ifrågasätts om det är rimligt att det s.k. va-kollek- tivet, dvs. de som gemensamt äger de allmänna va-anläggningarna,

63Se prop. 2017/18:163 s. 19 och 20.

500

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

ska står för kostnaden av en utbyggnad av det gemensamma dag- vattensystemet. Det gäller inte minst om kostnaden hade kunnat minskas eller helt undvikas genom att i stället anordna en dagvatten- anläggning inom kvartersmark. Slutligen anges att kommunens möjligheter att med stöd av 4 kap. plan- och bygglagen reglera dag- vattenflöden och garantera en viss dagvattenlösning är begränsade. Detta gäller både i dag och för ett förändrat klimat. Utredningen har därför haft i uppgift att bedöma om kommunens möjlighet att ställa krav på utförande och underhåll av en dagvattenanläggning, t.ex. ett fördröjningsmagasin, ett grönt tak eller annan naturbaserad lösning, behöver utvidgas i syfte att ta hand om vattenflöden och för att till- godose miljökvalitetsnormer för vatten.64

I våra direktiv anges också, i relation till dagvattenfrågorna, att vissa vattenförekomster har dålig status utifrån förekomsten av spe- cifika ämnen som exempelvis koppar eller zink. I sådana situationer får, om miljökvalitetsnormerna ska kunna följas, en ny bebyggelse inte uppföras eller utformas på ett sätt som medför att förekomsten av skadliga ämnen ökar. Samtidigt är det otydligt om en kommun, med stöd av bestämmelserna i plan- och bygglagen, kan bestämma att ett visst material inte får användas, t.ex. om en sådan reglering är nödvändig för att en miljökvalitetsnorm ska kunna följas. Utred- ningen ska därför bedöma om kommunen i en detaljplan behöver kunna reglera fler förhållanden för att säkerställa att genomförandet av en plan inte medför att en miljökvalitetsnorm överträds.65

Slutligen innehåller våra direktiv krav på analys av om kommu- nens möjligheter att ställa krav på hushållning av vatten är tillräck- liga.66 Vi tolkar direktiven som att behovet av analys i denna del både avser dag- och dricksvatten eftersom båda dessa vatten påverkar grundvattentillgången. Vi tolkar också direktiven i dessa delar som att det i första hand handlar om möjligheterna att ställa krav med stöd av plan- och bygglagen.

I detta avsnitt kommer vi att fokusera på kommunens möjlig- heter att i en detaljplan kunna ställa krav på hantering av dagvatten- flöden och hushållning av dagvatten, men också krav på material för att undvika förorening av dagvatten. Vi kommer också att beskriva hanteringen och möjlig hushållning av snö. Vi kommer att ge vår bild

64Se dir. 2021:92 s. 8–10.

65Se dir. 2021:92 s. 11 och 12.

66Se dir. 2021:92 s. 12 och 13.

501

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

av utmaningarna och, i anslutning till respektive fråga, också redo- visa de förslag till lösningar på dessa frågor som har lämnats av andra utredningar.

Utmaningarna avseende hanteringen av dagvatten i befintlig be- byggelse finns i avsnitten 8.3.5 och 8.3.9. Frågor om krav på anord- nande av anläggning för dagvattenhantering och underhåll av sådan anläggning finns i avsnitt 8.3.7. Möjligheterna att ställa krav i sam- band med bygglov och startbesked behandlas i avsnitt 8.3.8. Utma- ningar i relation till frågan om hushållning av dricksvatten finns i av- snitt 9.4.7.

Hantering av dagvatten

Som framgår av vår beskrivning av bestämmelserna i plan- och bygg- lagen i avsnitt 4.11, kan frågan om hantering av dagvatten vara av av- görande betydelse för genomförandet av en detaljplan och kommu- nen måste därför i planhandlingarna klargöra att det finns förutsätt- ningar för att kunna hantera dagvattnet. Detta framgår också av praxis.67

Vilka planbestämmelser som får anges i en detaljplan eller områ- desbestämmelser regleras i 4 kap. plan- och bygglagen. Dagvatten- hantering nämns dock inte specifikt i det kapitlet. Däremot framgår att kommunen i detaljplanen har möjlighet att bestämma krav med nära koppling till frågor om hantering av dagvatten. Kommunen kan i en detaljplan bestämma skyddsåtgärder för att motverka översväm- ning eller störning från omgivningen, samt ställa krav på att en skydds- eller säkerhetsåtgärd eller en viss anläggning för vattenför- sörjning eller avlopp som inte kommunen ska vara huvudman för kommer till stånd innan lov eller startbesked får ges, för att markens lämplighet för bebyggande ska kunna säkerställas vid en väsentlig ändring av markens användning (se utförlig beskrivning av bestäm- melserna i 4 kap. 12 och 14 §§ PBL och förarbetena till dessa i av- snitt 4.11.5). Kommunen kan också meddela planbestämmelser om markens utformning och höjdläge (4 kap. 10 § PBL). Detta skapar vissa förutsättningar för att kontrollera och styra vattnets vägar och exempelvis leda det till utvalda översvämningsytor för hantering av

67Se exempelvis MÖD 2013:14, MÖD:s dom den 7 september 2021 i mål nr P 3023-20 och MÖD:s dom den 2 juni 2023 i mål nr P 345-22.

502

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

kraftiga skyfall68 samt att bestämma i vilken utsträckning markytan ska vara genomsläpplig, det vill säga inte hårdgjord. En annan möjlig åtgärd är att reglera bebyggandets omfattning över och under mark (4 kap. 11 § PBL). Exempelvis finns möjlighet att förbjuda källare i områden där det är olämpligt med sådana.

Precis som anges i utredningsdirektiven är kommunens möjlighet att i en detaljplan kunna ställa ytterligare krav på hantering av dag- vatten begränsad.

Vi kan konstatera att dagens bestämmelser i 4 kap. plan- och bygglagen inte är utformade på ett sådant sätt att vanliga dagvatten- frågor alltid kan omhändertas i detaljplanen. Detta då dagvatten inte alltid innebär en risk för översvämning. Det behöver inte heller vara så att det är omgivningen som ger upphov till störande dagvatten. Även den aktuella nya bebyggelsen i sig kan ge upphov till dagvatten som behöver tas omhand. Vidare kan vi konstatera att dagvatten inte alltid är att se som avlopp (se närmare beskrivning av termerna av- lopp respektive dagvatten i avsnitt 8.3.2) och därför inte automatiskt omfattas av bestämmelser om avlopp. Slutligen kan vi konstatera att frågor om dagvatten kan behöva hanteras även om fråga inte är om en väsentlig ändring av markens användning i detaljplanen. Plan- bestämmelser som det inte finns författningsstöd för är exempelvis bestämmelser om vattenflöden, föroreningsgrad och bestämmelser som anger vilken teknik som ska användas för att reglera dagvattnet.

Parallellt med detta har det under utredningsarbetets gång fram- förts att det är problematiskt med långtgående krav på hantering av dagvatten vid ny bebyggelse i en detaljplan samtidigt som motsva- rande krav inte ställs på befintlig bebyggelse. Detta anses medföra att ny bebyggelse får ta ett större ansvar för kostnaden för hantering av dagvattenfrågor samtidigt som va-avgiften för ny bebyggelse är densamma som för befintlig bebyggelse.

Under utredningsarbetets gång har också förts fram att dag- vattenfrågorna och vilka åtgärder som är effektivast för att hantera dagvatten vid planläggning bör bedömas dels utifrån ett vattenavrin- ningsperspektiv, dels utifrån vilken storlek på en dagvattenanlägg- ning som är mest effektiv, dels utifrån vem som är bäst på att ordna och underhålla en sådan dagvattenanläggning. Om inte detta görs finns en risk för att de åtgärder som föreslås blir ineffektiva och kostnaden för dagvattenhanteringen inom planområdet så hög att

68Se prop. 1985/86:1 s. 563.

503

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

marken inte bedöms som lämplig att bebygga. I denna del vill vi åter- igen också peka på förarbetena som utgår ifrån att extraordinära åt- gärder inte ska behöva vidtas för att marken ska anses lämplig.

Ibedömningen av om marken bedöms lämplig utifrån kraven i 2 kap. plan- och bygglagen inryms i stor utsträckning ekonomiska över- väganden.69 Frågan är då om dagens hantering av dagvattenfrågor där samtliga krav bedöms snävt utifrån förutsättningarna i den aktuella detaljplanen är rimlig och lämplig. Läs mer om behovet av vatten- avrinningsområdesperspektiv i avsnitt 7.2.10.

Hantering av hushållning med dagvatten

När det gäller frågan om hushållning av dagvatten ser vi en utmaning i att dagens regler i plan- och bygglagen inte gör skillnad på hanteringen av rent och förorenat dagvatten. Inom planlagt område bedöms allt dagvatten i dag som avloppsvatten som ska ledas bort till reningsan- läggning oavsett dagvattnets föroreningsgrad. Samtidigt har rent dagvatten en stor potential för återanvändning, exempelvis för be- vattning av trädgårdar och parker. Om dagvatten skulle kunna åter- användas på detta sätt skulle det minska behovet av dricksvatten för sådan användning och därigenom minska sårbarheten i vattenför- sörjningssystemen. Detta är särskilt viktigt under torra perioder, ex- empelvis under våren och sommaren, för att motverka vattenbrist. Möjligheterna att meddela planbestämmelser för hushållning av vat- ten rent generellt är dock svaga. Läs mer om hushållning med vatten i avsnitt 9.4.7.

Hantering av byggnadsmaterial som förorenar dagvatten

Fokus när det gäller dagvattenhantering har historiskt sett främst varit på att avleda vattnet. Detta gäller särskilt dagvatten utanför detaljplanelagt område som inte har bedömts som avloppsvatten.

Sedan bestämmelserna om miljökvalitetsnormer för vatten för- tydligades i miljöbalken har det dock blivit ökat fokus på hantering av dagvatten vid planläggning och byggande även utifrån ett kvali- tetsperspektiv.

69Se prop. 1985/86:1 s. 472 och 473.

504

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

Under perioden 2018–2022 gällde också förordningen (2018:496) om statligt stöd för att minska utsläpp av mikroplaster till vatten- miljön. Syftet med förordningen var att genom minskade utsläpp av mikroplaster och andra föroreningar till vattenmiljön bidra till att nå miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård, Giftfri miljö, Levande sjöar och vattendrag samt Grundvatten av god kvalitet (läs mer om miljökvalitetsmålen i avsnitt 6.3.2). Naturvårds- verket fördelade bidraget till investeringar i teknik eller i andra åt- gärder som syftade till att antingen rena dagvatten från mikroplaster och andra föroreningar eller på annat sätt minska spridning av mikro- plaster och andra föroreningar via dagvatten. Även förstudier och andra förberedande åtgärder inför sådana investeringar kunde få bidrag.

Som vi beskrev i avsnitt 8.2 blir dagvatten som rinner i en be- byggd miljö ofta förorenat. Kvaliteten på dagvattnet varierar kraftigt mellan olika platser och mellan olika årstider och nederbördssitua- tioner. Vattnet innehåller dock ofta en komplex blandning av orga- niska och oorganiska ämnen som kommer från både naturliga pro- cesser och mänsklig påverkan. Trafik, byggnadsmaterial, industri- områden, byggarbetsplatser och trädgårdar är de största källorna till föroreningar i dagvatten. De vanligaste föroreningarna som brukar förekomma är partiklar av olika sammansättning, näringsämnen, tungmetaller, vägsalt, olja och vissa bakterier. Senare studier visar att det även förekommer föroreningar i dagvatten som vi inte tidigare kände till, t.ex. mikroplaster och olika organiska föroreningar som alkylfenoler, ftalater, högfluorerade ämne, organiska tennföreningar, pesticider och PCB.70

När det gäller byggnadsmaterial är koppartak det vanligaste ex- emplet på ett byggnadsmaterial som riskerar att förorena dagvattnet. Samtidigt ligger dessa tak många gånger på kulturhistoriskt värde- fulla byggnader där koppartaket bidrar till byggnadens värde. Trots god kunskap om hur regnvattnet för med sig t.ex. koppar- och zink- föreningar förekommer det att dessa material också väljs i nya bygg- nader. Det finns i dag inte någon möjlighet att i detaljplan eller bygg- lov föreskriva om särskilda byggnadsmaterial annat än av gestalt- ningsskäl. Det finns inte heller någon möjlighet att i en detaljplan eller i ett beslut om bygglov förbjuda visst byggnadsmaterial på grund av risken för förorening av dagvatten. Samtidigt bidrar denna typ av byggnadsmaterial till föroreningar av dagvattnet och därmed

70Se Boverkets rapport 2018:35 s. 17.

505

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

också till att äventyrande- och försämringsförbuden i 5 kap. 4 § miljö- balken riskerar att överträdas. Läs mer om detta i avsnitten 7.2.3 och 7.2.4.

Hantering och hushållning av snö

Under utredningsarbetets gång har oklarheter avseende hanteringen av snö förts fram som en del i problematiken med dagvatten- hantering. Vi redovisar därför vår bild av denna reglering och hur dessa utmaningar ser ut jämfört med utmaningarna avseende dag- vattenhantering till följd av regn.

Snö som faller i större mängder i städer och tätorter är ofta rent generellt en betydande utmaning. För att samhällena ska bli fram- komliga och i övrigt fungera behöver stora mängder snö samlas upp och oftast också köras i väg. Snö från trafikerade vägar är samtidigt ofta kraftigt förorenad. Trots det har det tidigare varit vanligt att ihopsamlad snö dumpades på isar eller i närheten av ett vattendrag. I samband med att förorenad snö smälter på våren kan den dock ge upphov till höga lokala koncentrationer av föroreningar i vattendrag.

Regleringsmässigt betraktas snö ibland som avfall och ibland som rent dagvatten. Generellt kan sägas att snö som faller till mark dvs. nysnö bedöms som ren och därför inte som avfall. På samma sätt bedöms snö som röjs bort genom att den plogas eller på annat sätt förs åt sidan i direkt anslutning till snöfall för att göra vägar fram- komliga inte heller som avfall. Bortforsling (kvittblivning) av snö räknas däremot som avfall. Det handlar då om att snö som har sam- lats en tid (t.ex. på uppläggningsplats eller vid en väg) körs iväg med fordon. Sådan snö som behöver forslas bort med något fordon är ett avfall enligt definitionen i 15 kap. 1 § miljöbalken eftersom syftet är att göra sig av med den.71 Den räknas därför också som miljöfarlig verksamhet enligt bestämmelserna i 9 kap. miljöbalken.

Bestämmelserna om avfall i 15 kap. miljöbalken innebär bl.a. att den som hanterar avfallet ska se till att hanteringen inte skadar eller orsakar risk för skada på människors hälsa eller miljön. Särskild hän- syn ska bl.a. tas till den risk som hanteringen kan innebära för skada på vatten och den negativa påverkan som hanteringen kan ha på så-

71Se https://www.havochvatten.se/arbete-i-vatten-och- energiproduktion/dumpning/dumpning-och-hantering-av-sno---fragor-och-svar.html.

506

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

dana särskilt skyddade områden som avses i 7 kap., på andra områden av särskild betydelse för miljön eller på landskapet i övrigt (jfr också kravet på att följa de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken). Bestämmelserna i 15 kap. miljöbalken innebär också att avfallet inte får dumpas eller förbrännas inom Sveriges sjöterritorium och eko- nomiska zon. Slutligen innebär bestämmelserna att platsen där snön lagts upp behöver städas när snön smält bort för att undvika att det blir fråga om nedskräpning. Om skräpet som fanns i snön får ligga kvar på en plats där allmänheten har tillträde eller insyn till kan det vara fråga om nedskräpning. Nedskräpning är inte tillåtet enligt 15 kap. 26 § miljöbalken.

Havs- och vattenmyndigheten är vägledande myndighet för dump- ning av snö i vatten och Naturvårdsverket är vägledande myndighet när det gäller uppläggning av snö på land. Länsstyrelsen prövar dispenser från dumpningsförbudet i 15 kap. 27 § miljöbalken.

I sin vägledning om snö gör Naturvårdsverket bedömningen att det av bestämmelserna i 29 kap. miljöprövningsförordningen är oklart om uppläggning av snö omfattas av tillstånds- eller anmäl- ningsplikt enligt de generella bestämmelserna om krav på tillstånd eller anmälan om lagringen når upp till viss mängd, oavsett om lag- ringen sker på en anläggning eller inte. Detta då myndigheten menar att det är tveksamt om det alltid är miljömässigt motiverat med krav på tillstånd eller anmälan för uppläggning av snö.

Både Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket skri- ver i sina vägledningar att det oftast är bättre att lägga bortforslad snö på land än i vatten. Då kan föroreningarna från snön stanna i marken och risken för att de sprids vidare i miljön minskar.72

På motsvarande sätt som gäller för dagvatten finns snö som har ungefär samma kvalitet som regnvatten och därför skulle kunna an- vändas för naturlig infiltrering och därmed hålla uppe grundvatten- nivåerna och motverka sättningar i marken.

Det finns också metoder för att rena snö och samtidigt utnyttja energiinnehållet i den kalla snön för kylning. Ett sådant exempel finns vid Sundsvalls sjukhus. Sjukhuset är utrustat med en anlägg- ning där snö från parkeringar och gator samlas upp under vintern. Snön täcks därefter med ett två meter tjockt lager av flis. Under detta

72Se https://www.havochvatten.se/arbete-i-vatten-och- energiproduktion/dumpning/dumpning-och-hantering-av-sno---fragor-och-svar.html och https://www.naturvardsverket.se/vagledning-och-stod/avfall/regler-kring-upplaggning-av- sno-pa-land/.

507

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

flislager smälter snön långsamt. Via värmeväxling används sedan det kalla smältvattnet som kylning för att få rätt temperatur på medi- cinsk utrustning, serverhallar och ett behagligt inomhusklimat i lokalerna. Anläggningen klarar kylningen av sjukhuset en bit in i sep- tember varje år.73 Att använda snö och is till kylning har gjorts i alla tider i länder med vårt klimat, men den här typen av avancerad snökyla som finns i Sundsvall är relativt ny. Även för ett snölager där inte energin utnyttjas krävs rening, men där innebär hanteringen en- bart kostnader. I Asien har användningar av snökyla ökat på senare år. Enbart Japan har 160 anläggningar.74

Vår sammanfattande bild av utmaningarna och förslag från andra utredningar

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det finns flera utmaningar avseende hanteringen av dagvattenfrågor i detaljplan och områdes- bestämmelser. Gemensamt för dessa utmaningar är att dagens be- stämmelser i 4 kap. plan- och bygglagen dels inte specifikt reglerar dagvattenfrågor, dels inte heller i övrigt ger tillräckliga möjligheter att ta om hand dessa frågor genom planbestämmelser. Dessa utma- ningar leder i sin tur till att kommunerna saknar rättsliga verktyg både för att hantera dagvatten på ett hållbart sätt vid planläggning och för att säkerställa att miljökvalitetsnormer för yt- och grund- vatten följs vid planläggning.

Flera tidigare utredningar har gjort samma bedömning om bris- ten på rättsliga verktyg för kommunerna i detta avseende. Detta framgår av betänkanden respektive rapporter från Klimatanpass- ningsutredningen, Naturvårdsverket och Miljömålsberedningen.75 Även Kungliga ingenjörsvetenskapsakademiens (IVA) har 2021 på- talat denna problematik i rapporten Hållbar vattenförsörjning i ur- bana miljöer.

Miljömålsberedningen lämnade också två förslag till förtydligan- den i 4 kap. plan- och bygglagen. Det första förslaget innebar två tillägg i 4 kap. 12 § plan- och bygglagen för att kommunen i en detaljplan ska få bestämma skyddsåtgärder för att motverka dels

73https://www.rvn.se/sv/Utveckling/Miljo/Internt-miljoarbete/Energi/Snokyla-i- Sundsvall/.

74https://www.rvn.se/sv/Utveckling/Miljo/Internt-miljoarbete/Energi/Snokyla-i- Sundsvall/.

75Se SOU 2017:42, Miljödepartementets ärende M2017/02327 och SOU 2020:83.

508

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

havs- och vattenförorening, dels negativ påverkan på havs- och vattenmiljön. Syftet med dessa förslag var att ge kommunerna ökad möjlighet att ta hänsyn till havs- och vattenmiljön i sin detaljpla- nering. Som exempel på negativ påverkan på havsmiljön angavs bio- logisk mångfald, övergödning och undervattensbuller. Beredningen angav samtidigt att det redan vid planläggningen behövde kunna visas att de aktuella skyddsåtgärderna skulle motverka negativ påver- kan på vattenmiljön och att marken därför skulle bli lämplig att be- bygga. Beredningen föreslog också ett tillägg i 4 kap. 14 § plan- och bygglagen för att kommunen i en detaljplan ska få ställa villkor om att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig änd- ring av markens användning endast får ges under förutsättning att markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att en havs- eller vattenförorening har avhjälpts eller en skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits på tomten.76 Se avsnitt 2.5.2 för en be- skrivning av Miljömålsberedningens övriga förslag i relation till vattenfrågor.

Våra överväganden och förslag i frågan om kommunens möjligheter att reglera frågor om dagvattenhantering, hushållning av dagvatten, hantering av byggnadsmaterial som förorenar dagvatten och hantering och hushållning av snö vid planläggning finns i avsnitten 10.4.1 och 10.4.4.

8.3.7Otydlig reglering avseende krav på anordnande och underhåll av en dagvattenanläggning

Inledning

I våra direktiv anges att utredningen ska bedöma i vilka skeden som krav på att anordna och underhålla en dagvattenanläggning ska kunna ställas, eftersom frågan behöver kunna hanteras såväl vid detaljplaneläggning och plangenomförande som i drifts- och under- hållsskedet. Utredningen ska också bedöma om det är lämpligt att ge kommunen eller va-huvudmannen rätt att i både ny och befintlig bebyggelse förelägga fastighetsägaren att anordna, underhålla eller byta ut en dagvattenanläggning, t.ex. när det finns en detaljplane- bestämmelse som medger detta.77

76Se SOU 2020:83 s. 55–57 och 1521 och 1522.

77Se dir. 2021:92 s. 10.

509

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

I avsnitt 8.3.5 har vi beskrivit hur långt det kommunala ansvaret för dagvattenhantering sträcker sig och när den enskilde fastighets- ägaren ansvarar för dagvattenhanteringen. I avsnitt 8.3.6 har vi be- skrivit hur möjligheterna ser ut för hantering av dagvattenfrågor inklu- sive frågan om hushållning med dagvatten genom skyddsbestämmelser i en detaljplan eller områdesbestämmelser. I avsnitt 8.3.8 beskriver vi på vilket sätt dagvattenhantering bör hanteras vid bygglov och start- besked. I avsnitt 8.3.9 beskriver vi ett antal generella utmaningar vid hanteringen av vattenfrågor i relation till gamla detaljplaner och be- fintlig bebyggelse. I avsnitt 8.3.10 beskriver vi utmaningar kopplade till tillsynen över dagvattenanläggningar.

I detta avsnitt beskriver vi inledningsvis vilka närmare krav som finns på dagvattenanläggningar i dag. Därefter beskriver vi kommu- nens möjligheter att vid planläggning ställa krav på fastighetsägare att inrätta en enskild dagvattenanläggning och vilka utmaningar som finns i denna del. Slutligen beskriver vi kommunens möjligheter att vid planläggning ställa krav på viss placering och utförande av en en- skild dagvattenanläggning. Utmaningarna avser således kommunens specifika möjligheter att ställa krav på en fastighetsägare att anordna, underhålla eller byta ut en enskild dagvattenanläggning, oavsett om fråga är om planering för ny bebyggelse inom eller utanför ett om- råde med detaljplan eller områdesbestämmelser, eller i befintlig be- byggelse.

Generella krav på dagvattenanläggningar

Som vi har beskrivit i avsnitt 4.12.8 följer kravet på inrättande av en va-anläggning i första hand av det krav på avledning och rening av avloppsvatten som finns i 9 kap. 7 § miljöbalken och 12 § förord- ningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. För sådana an- läggningar krävs tillstånd eller anmälan (se mer om dessa krav och utmaningarna i relation till kraven i avsnitt 9.4.5). Av 12 § förord- ningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd framgår också att utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse är förbjudet om avlopps- vattnet inte har genomgått längre gående rening än slamavskiljning. Förbudet gäller dock inte om det är uppenbart att sådant utsläpp kan göras utan risk för olägenhet för människors hälsa eller miljön.

510

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

När det gäller anläggningar för hanteringar av annat dagvatten än sådant som räknas som avloppsvatten (se mer om definitionen av termerna avloppsvatten och dagvatten i avsnitt 8.3.2) finns inte några specifika krav i miljöbalken, plan- och bygglagen eller plan- och byggförordningen. Som vi har beskrivit i avsnitt 4.11.7 finns dock specifika bestämmelser med krav på dagvatteninstallationer i Bo- verkets byggregler (avsnitt 6:642). Enligt bestämmelserna ska dag- vatteninstallationer kunna avleda regnvatten och smältvatten så att risken för översvämning, olycksfall eller skador på byggnader och mark begränsas. Vidare anges att dagvatteninstallationer ska ha an- ordningar för avskiljning eller behandling av sådana ämnen som kan störa funktionen eller medföra skador på installationen, avlopps- anläggningen eller recipienten. Det är således dessa krav på dag- vattenhantering som ägaren av anläggningen ska uppfylla.

Därutöver finns, som vi har beskrivit i avsnitt 8.3.5, de generella bestämmelserna om krav på hänsyn till människors hälsa och miljön som gäller för dagvattenhantering (jfr 2 kap. 2–5 och 8 §§ MB, 3 kap. 1 § JB) liksom krav på att lokalisering, placering och utformning av anläggningar inte får ske så att den avsedda användningen eller an- läggningen kan medföra en sådan påverkan på grundvattnet eller om- givningen i övrigt som innebär fara för människors hälsa och säker- het eller betydande olägenhet på annat sätt (jfr 2 kap. 9 § PBL).

I plan- och bygglagen ställs också krav på att kommunen ordnar och underhåller en allmän plats som kommunen ska vara huvudman för så att den allmänna platsen kan användas för avsett ändamål (6 kap. 18 och 21 §§ PBL). Detta inkluderar hanteringen av dagvatt- net på den allmänna platsen.

I 8 kap. plan- och bygglagen finns också generella bestämmelser med krav på anläggningar och tomter som kan vara relevanta för både allmän och enskild dagvattenhantering (jfr 8 kap. 4, 8, 9, 14 och 15 §§ PBL). Se närmare beskrivning av dessa bestämmelser i av- snitt 4.11.7.

I detta avsnitt vill vi i denna del särskilt peka på bestämmelsen i 8 kap. 14 § plan- och bygglagen med krav på att byggnadsverk ska hållas i vårdat skick och underhållas så att dess utformning och de tekniska egenskaper som avses i 8 kap. 4 § plan- och bygglagen i huvudsak bevaras. En del i detta är att bibehålla eller återställa bygg- nadsverkets konstruktion, funktion eller användningssätt.

511

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

Även bestämmelsen om att en anordning på tomten i skälig ut- sträckning ska hållas i sådant skick att den fyller sitt ändamål är av vikt i detta sammanhang (8 kap. 15 § PBL).

Under utredningstiden har framkommit att det finns flera utma- ningar kopplade till frågan om krav på dagvattenhantering och dag- vattenanläggningar. En sådan utmaning gäller avsaknaden av regler- ing av krav på dagvattenhantering. En annan gäller om Boverket har bemyndigande för sina krav på dagvattenhantering i de delar före- skrifterna inte avser tekniska egenskaper hos byggnadsverk. Se mer om dessa utmaningar i avsnitt 8.3.3.

En annan utmaning som har förts fram under utredningstiden är avsaknaden av krav på underhåll av i första hand enskilda anlägg- ningar och anordningar för dagvattenhantering.

En del i denna utmaning är att det i anläggningsskedet kan finnas ett exploateringsavtal som reglerar vilka dagvattenanläggningar som ska komma till stånd inom ett planområde. När exploateringen är klar och ansvaret går över på fastighetsägarna har kommunen dock inte längre någon part att avtala vidare med om anläggandet och skötseln av dagvattenanläggningarna. Det finns inte heller någon garanti för att anläggningen finns kvar efter att planen är genomförd.

En annan del i denna utmaning är behovet av tillräcklig kompe- tens och intresse hos den som äger och ansvarar för en dagvatten- anläggning för att reningsfunktionen ska kunna upprätthållas. Ex- empelvis behöver den som ansvarar för en öppen dagvattenlösning i form av ett dräneringsstråk intill en gata se till att stråket med jämna mellanrum töms på sediment för att inte genomsläppligheten och därmed infiltrationsförmågan ska minska. Under utredningstiden har påpekats att sådan kompetens inte alltid finns, exempelvis när anläggningen ägs och sköts av en bostadsrättsförening.

Även medvetenheten hos fastighetsägare om hur hårdgjorda ytor påverkar risken för översvämning och minskar grundvattennivåerna är många gånger inte tillräckligt hög. Vi kan konstatera att det i dag finns en trend mot mer hårdgjorda ytor. Detta gäller både för fler- bostadsområden och egnahemsområden. Anledningen anges vara att

512

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

hårdgjorda ytor minskar behovet av skötsel, men också att olika ty- per av hårdgjorda ytor anses ha ett estetiskt värde. Fastighetsägarna förlitar sig i stället på att va-huvudmannen tar hand om nederbörden via dagvattenledningarna och ser inte att deras egna hårdgjorda ytor har någon påverkan på t.ex. risken för översvämning.

Samtidigt ökar vikten av att hantera dagvatten på rätt sätt som en följd av klimatförändringarna. Se mer om detta nedan, men också i avsnitt 6.3.1.

Det har också förts fram att det i första hand är de otydliga kraven och regelverken som medför att dagvattenanläggningarna inte alltid sköts på rätt sätt. Slutligen har framförts att egenkontrollen av en- skilda dagvattenanläggningar ofta är bristfällig samtidigt som om- fattningen av den kommunala tillsynen varierar över landet. Se mer om tillsynen över dagvattenanläggningar i avsnitt 8.3.10.

Sammantaget kan dessa utmaningar leda till att enskilda anlägg- ningar för dagvattenhantering inte alltid har den funktion som be- hövs. Det är därför också i nuläget ofta svårt för en kommun att över tid säkerställa funktionen för dagvattenanläggningar på kvarters- mark. I flera kommuner har bristande skötsel av enskilda dagvatten- anläggningar också lett till att kommunen har tagit över ansvaret för dagvattenanläggningen eller för hanteringen av dagvattnet från den aktuella fastigheten. En utvärdering av en stadsdels s.k. blågröna lös- ningar och möjligheterna att säkerställa funktion på kvartersmark finns exempelvis från Mariastaden i Helsingborg.78

Definitionen av termen underhåll

Som vi nämnde ovan ställer bestämmelsen i 8 kap. 14 § plan- och bygglagen krav på att byggnadsverk ska hållas i vårdat skick och underhållas så att dess utformning och de tekniska egenskaper som avses i 8 kap. 4 § plan- och bygglagen i huvudsak bevaras. En del i detta är att bibehålla eller återställa byggnadsverkets konstruktion, funktion eller användningssätt.

Av 1 kap. 4 § plan- och bygglagen framgår att med termen under- håll avses en eller flera åtgärder som vidtas i syfte att bibehålla eller

78Se https://helsingborg.se/wp-content/uploads/2021/11/utvardering-mariastaden- slutrapport_liten.pdf.

513

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

återställa en byggnads konstruktion, funktion, användningssätt, ut- seende eller kulturhistoriska värde.

Definitionen i 1 kap. 4 § plan- och bygglagen är således begränsad till åtgärder på en byggnad. Samtidigt kan vi konstatera att termen underhåll i plan- och bygglagen inte används begränsat i bestämmel- ser avseende byggnader. I stället förekommer termen i bestämmelser om exempelvis underhåll av allmänna platser (6 kap. 1, 21 och 22 §§ PBL), underhåll av byggnadsverk (8 kap. 5 och 14 §§, 9 kap. 8 § och 11 kap. 18 och 27 §§ PBL och 6 kap. 5 § och 9 kap. 13 och 24 §§ PBF) och underhåll av lekplatser och fasta anordningar på lekplatser (8 kap. 15 § PBL).

Definitionen infördes i samband med tillkomsten av den nuva- rande plan- och bygglagen även om bestämmelser om underhåll har funnits länge i plan- och byggregelverket. Regleringen av defini- tionen överensstämmer med Lagrådets förslag. I förarbetena reso- neras kring var gränsen bör gå mellan termerna underhåll och änd- ring. Däremot motiveras inte varför definitionen bör begränsas till byggnader trots att flera av bestämmelserna i lagen avser byggnads- verk och allmänna platser.79

Byggnadsverk definieras i 1 kap. 4 § plan- och bygglagen som en byggnad eller annan anläggning. Även denna definition infördes i samband med tillkomsten av den nuvarande plan- och bygglagen, även om termen byggnadsverk har använts tidigare i lagen om tek- niska egenskapskrav på byggnadsverk. Vad som avses med uttrycket annan anläggning har inte närmare preciserats i förarbetena till den nuvarande plan- och bygglagen, men i förarbetena till den upphävda lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk framhålls att den lagen var avsedd att vara tillämplig inte bara på byggnader och andra anläggningar som regleras i den äldre plan- och bygglagen, utan även på t.ex. vägar, järnvägar, ledningsnät, plattformar, slussar och dammar.80 I praxis har bl.a. trädäck, takkonstruktion utan takbeklädnad och bygg- nadsställning vid byggnad också bedömts utgöra byggnadsverk.

En allmän plats definieras i 1 kap. 4 § plan- och bygglagen som en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov.

Våra överväganden och förslag avseende definitionen av termen underhåll framgår av avsnitt 10.3.

79Se prop. 2009/10:170 Del 1 s. 153 och 154.

80Se prop. 1993/94:178 s. 127.

514

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

Förutsättningar för en dagvattenanläggning att hantera skyfall

Som vi beskrev ovan ökar vikten av att hantera dagvatten som en följd av klimatförändringarna.

En allmän dagvattenanläggning är ofta dimensionerad för att ta hand om regn upp till en viss mängd. Faller det mer regn kommer det vattnet inte att tas omhand eftersom ledningsnätet är fullt. Kopplas nya områden med dagvatten på ett befintligt ledningsnät så kommer ledningsnätet inte heller att klara av att ta omhand lika stora regnmängder som tidigare. Eftersom ytorna som servas av lednings- nätet ökar kommer större vattenvolym att behöva samlas upp vid varje regnskur. Samma sak sker om andelen hårdgjord yta eller an- delen tak ökar i ett område. Även mark som inte är hårdgjord blir vattenmättad vid skyfall. När all mark har blivit vattenmättad rinner dagvattnet åt det håll som marken lutar mot olika lågpunkter.

Även på allmän platsmark har kommunen ofta önskemål om lätt- skötta ytor som har låga driftskostnader. Av den anledningen väljer kommunen ofta hårdgjorda ytor trots att dessa försvårar dagvatten- hanteringen. Om kommunen inte har en helhetssyn i dessa frågor riskerar kommunens olika enheter att motarbeta varandra.

En allmän anläggning för dagvattenhantering har ofta kapacitet att hantera stora mängder vatten. I broschyren Tillsammans kan vi klimatsäkra samhället!81 exemplifieras detta genom skyfallet som ägde rum i Malmö 2014. Vid denna tidpunkt kunde stadens dag- vattensystem svälja så mycket dagvatten som motsvarade volymen i elva Turning Torsos. När systemet var fullt och marken var mättad av vatten föll det uppskattningsvis ytterligare så mycket regn att det motsvarade volymen i 54 Turning Torsos. Skyfallet uppmätte mer än 120 mm regn på 24 timmar över centrala Malmö. Slutsatsen var att det varken är tekniskt eller ekonomiskt rimligt att hantera skyfall enbart i slutna rörsystem. Detta då volymen vatten vid skyfall helt enkelt är för stor och kommer för snabbt.

Vi kan konstatera att dagvattensystemen är skapade för att han- tera regn upp till en viss nivå. En vanlig nivå är upp till ett s.k. 10- årsregn. Det innebär att regnet har en återkomsttid på som längst

10år. Regn som återkommer mer sällan än vart 10 år behöver då han- teras även på annat sätt än genom den allmänna va-anläggningen. Ett

81Broschyr från Föreningen Sveriges Stadsbyggare, Svensk Försäkring och Svenskt Vatten.

515

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

sådant sätt kan vara att kommunen har planerat för särskilda breda skyfallsgator eller för uppsamling av vatten i exempelvis en damm.

Vi gör bedömningen att de pågående klimatförändringarna och den därmed ökande risken för skyfall tillsammans med förtätningen av befintlig bebyggelse medför stora utmaningar när det gäller funk- tionen och framför allt kapaciteten hos befintliga dagvattensystem.

Samtidigt kan vi konstatera att det finns gott om exempel på bra tekniska lösningar för hantering av dagvatten. Det sker också en om- fattande utveckling på området och erfarenheten av de olika lösning- arnas för- och nackdelar växer. Trots det finns det också många tek- niska utmaningar. De befintliga systemen är omfattande och de är utvecklade under lång tid. Det kan inte anses realistiskt att gräva upp alla äldre ledningsnät och ersätta dem med nya även om det skulle ge en bättre funktion.

Genom att bygga in olika sorters tröghet och fördröjning i syste- men skulle systemen bli robustare. Ledningsnäten skulle då fyllas på i långsammare takt och inte bli överfulla lika snabbt. Öppna dag- vattenlösningar är normalt också mer flexibla och kan hantera större regn bättre. Samtidigt tar de normalt en större markyta i anspråk på kvartersmark eller allmän platsmark än vad nedgrävda rör gör. I takt med att bebyggelse förtätas minskar också andelen tillgängliga ytor för öppna dagvattenlösningar. Även markpriset påverkar intresset för att använda mark till utrymmeskrävande öppna dagvattenlös- ningar. Även om det långsiktigt skulle skydda samhället bättre med ett komplement av öppna enskilda dagvattenlösningar till de befint- liga allmänna anläggningarna, blir sådana lösningar sällan verklighet om inte krav på detta ställs.

Samtidigt bidrar lokalt omhändertagande av dagvatten på kvar- tersmark också till ett upprätthållande av grundvattennivåerna. Om grundvattennivåerna inte upprätthålls kan det öka risken för sätt- ningar i marken. Sättningarna kan i sin tur orsaka skador på byggna- der, gator och annan infrastruktur. Även om det i normalfallet är viktigt att undvika att infiltrera förorenat dagvatten eller infiltrera genom förorenad mark, behöver alltså en avvägning göras i förhål- lande till risken för att grundvattennivåerna inte kan upprätthållas. Se mer om utmaningarna avseende grundvattennivåerna i avsnitt 9.4.2.

Som vi beskriver i avsnitt 8.3.5 och som också Klimatanpass- ningsutredningen konstaterade i sitt betänkande Vem har ansvaret?82

82Se SOU 2017:42 s. 332.

516

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

är det oftast fastighetsägaren som har ansvaret för dagvattenhanter- ingen på den egna fastigheten. Detta gäller samtidigt som en enskild fastighetsägare har svårt att helt på egen hand utföra tillräckliga åt- gärder för att skydda sig mot t.ex. översvämningar. Att fastighets- ägaren har ansvaret innebär i stället att denne får ta konsekvenserna av översvämningen. I praktiken innebär detta att kostnaderna för hanteringen av översvämningen oftast tas via boendeförsäkringen och därmed belastar försäkringskollektivet. Enligt Klimatanpass- ningsutredningen är enskilda fastighetsägare oftast inte medvetna om sitt stora ansvar utan förutsätter ofta att kommunen hanterar dessa frågor.

Det har i vårt utredningsarbete framförts att det inte är helt osan- nolikt med en framtida utveckling där ägare till fastigheter som anses ha hög risk för skador orsakade av t.ex. översvämning, antingen får betala en högre försäkringspremie eller inte kan försäkra sin fastig- het överhuvudtaget.

Kommunens möjligheter att vid planläggning ställa krav

på fastighetsägare att inrätta en enskild dagvattenanläggning

Som vi beskriver inledningsvis i avsnitt 4.13.1 gäller bestämmelserna om krav på dagvattenhantering som en vattentjänst enligt lagen om allmänna vattentjänster parallellt med bestämmelserna i plan- och bygglagen. Där beskrivs även att inom ett verksamhetsområde för dagvatten utgör bestämmelserna i plan- och bygglagen ett verktyg för kommunen att närmare reglera de fysiska förutsättningar som behövs för dagvattenhanteringen.

Frågan i detta avsnitt är vilka möjligheter kommunen har vid planläggning att med stöd av bestämmelserna i plan- och bygglagen ställa krav på enskilda fastighetsägare att hantera dagvatten genom en enskild dagvattenanläggning.

Som vi har beskrivit i avsnitt 8.3.6 har kommunerna möjlighet att ställa vissa krav på hantering av dagvatten vid planläggning. En sådan möjlighet är att ställa krav på att en viss anläggning för avlopp, som kommunen inte ska vara huvudman för, har kommit till stånd innan lov eller startbesked kan ges (4 kap. 14 § 1 PBL). Denna möjlighet gäller dock endast när planen innebär en väsentlig ändring av mar- kens användning.

517

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

Samtidigt förordas i Boverkets vägledning att tekniska anlägg- ningar för hantering av dagvatten bör lokaliseras till kvartersmark avsedd för allmännyttiga tekniska anläggningar. I den mån en del av en allmän anläggning kan anses vara miljöskapande och tillföra vär- den kan den placeras inom allmän plats. I detta sammanhang be- skrivs inte att kommunen har en möjlighet att ställa krav på att en viss anläggning för avlopp, som kommunen inte ska vara huvudman för, har kommit till stånd innan lov eller startbesked kan ges.83

Vi kan konstatera att kommunen har vissa verktyg för att kunna ställa krav på fastighetsägare att hantera dagvatten. Däremot är kom- munens möjlighet att ställa krav på inrättande av en dagvattenanlägg- ning som kommunen inte ska vara huvudman för innan lov eller startbesked får ges begränsade. Ett sådant villkor får exempelvis inte ställas om detaljplanen i huvudsak reglerar befintliga förhållanden. I situationer med förtätning eller utveckling av mark som redan tidi- gare har använts för samma användning går bestämmelsen i 4 kap. plan- och bygglagen inte heller att använda. Vi kan också konstatera att nuvarande vägledningar inte närmare beskriver i vilka situationer det kan vara lämpligt att planlägga för enskild dagvattenhantering genom en dagvattenanläggning på kvartersmark. Detta medför att landets kommuner inte går vidare med sådana krav även om de skulle innebära en mer kostnadseffektiv hantering av dagvattnet. Detta kan i sin tur medföra att planläggning för viss ny bebyggelse inte blir av eftersom sådan automatiskt innebär en hög kostnad för dagvatten- hanteringen för kommunen.

Se våra överväganden och förslag i denna del i avsnitten 10.4.4, 10.4.7 och 10.6.2.

Kommunens möjligheter att ställa krav på viss placering och utförande av en enskild dagvattenanläggning

I avsnitt 4.11.5 har vi redogjort för kommunernas möjligheter att med stöd av 4 kap. 16 § 1 plan- och bygglagen få bestämma om pla- cering, utformning och utförande av byggnadsverk och tomter.

Av praxis framgår att dessa bestämmelser har kunnat avse bl.a. en byggnads läge på tomten, fasadmaterial, takvinkel, taktäcknings- material och färg. Även planbestämmelser med krav på en viss grund-

83Se https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/planering/detaljplan/temadelar- detaljplan/dagvatten-i-detaljplan/ansvar-for-dagvatten-i-detaljplan/.

518

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

läggningsmetod för att undvika rasrisk eller krav på att en viss grund- vattennivå ska vidmakthållas har förekommit.84

Såvitt känt har bestämmelsen inte i övrigt använts för att be- stämma om en viss dagvattenhantering eller en viss placering eller utformning av en dagvattenanläggning.

Se våra överväganden och förslag i denna del i avsnitt 10.4.4.

8.3.8Oklarheter avseende hanteringen av frågor om dagvatten i bygglov, förhandsbesked och startbesked

Inledning

I våra direktiv anges att dagvattenfrågor inte ingår i bygglovspröv- ningen inom områden med detaljplan. Samtidigt anges att frågor om dagvatten är av den karaktären att de skulle behöva beaktas även i sådana ärenden. Det gäller inte minst när fråga är om äldre detalj- planer där dagvattenfrågorna inte alltid har utretts i planen i den om- fattning som borde ha gjorts. Utredningen ska därför bedöma om det är lämpligt att i större utsträckning än i dag pröva dagvattenfrå- gor i ärenden om bygglov, förhandsbesked eller startbesked, dock utan att inskränka den byggrätt som följer av detaljplanen.85

I avsnitt 4.11.8 har vi beskrivit regelverket för prövning av dag- vattenfrågor i förhandsbesked, bygglov och startbesked på en över- gripande nivå. I detta avsnitt fördjupar vi beskrivningen av pröv- ningen av dagvattenfrågor i dessa situationer.

Prövning av bygglov inom ett område med detaljplan

Vid prövning av förutsättningarna för att ge bygglov för en åtgärd inom ett område med detaljplan framgår av 9 kap. 30 § plan- och bygglagen bl.a. att åtgärden inte får strida mot detaljplanen. Bygg- nadsnämnden följer upp exempelvis följande typer av planbestäm- melser med koppling till dagvattenhantering:

•markytans utformning och höjdläge (4 kap. 10 § PBL),

•skyddsåtgärder för att motverka översvämning (4 kap. 12 § PBL),

84Se prop. 1985/86:1 s. 578 och 579.

85Se dir. 2021:92 s. 10 och 11.

519

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

•villkor om att bygglov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning endast får ges under förutsättning att en viss anläggning för avlopp som kommunen inte ska vara huvudman för har kommit till stånd (4 kap. 14 § PBL),

•villkor om att bygglov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning endast får ges under förutsättning att markens lämplighet för bebyggande har säker- ställts genom att en skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits på tomten (4 kap. 14 § PBL), eller

•dagvattenanläggningens fysiska utbredning, exempelvis dam- mens eller fördröjningsmagasinets utbredning och djup.

Av den vatten-/dagvattenutredning som har tagits fram under plan- arbetets gång bör förutsättningarna för uppfyllande av vatten- frågorna liksom hur dessa är tänkta att hanteras – både i planen och vid genomförandet av denna - framgå.

Om frågan om dagvattenhantering inte är reglerad i detaljplanen är kommunens möjligheter att ställa krav på viss dagvattenhantering begränsad till de möjligheter som framgår av 2 kap. 9 § och 8 kap. 9 och 11 §§ samt 12 § första stycket plan- och bygglagen.

Detta innebär att byggnadsnämnden kan ställa krav på att pla- cering och utformning av byggnadsverk inte får ske så att den av- sedda användningen eller byggnadsverket kan medföra en sådan på- verkan på omgivningen som innebär betydande olägenhet (2 kap. 9 § PBL). Vidare ska en obebyggd tomt som ska bebyggas ordnas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på tomten samt ordnas så att betydande olägenheter för omgivningen inte uppkommer (8 kap. 9 § 2 PBL). Kraven på obebyggda tomter ska även tillämpas på bebyggda tomter i den utsträckning som är skälig med hänsyn till kostnaderna för ar- betet och tomtens särskilda egenskaper (8 kap. 11 § PBL). Flera av kraven gäller också på allmän plats (8 kap. 12 § PBL).

Bedömningen av vad som utgör betydande olägenheter enligt 8 kap. 9 § plan- och bygglagen måste göras med hänsyn till förhål- landena som råder på platsen. I kraftigt sluttande terräng är det till exempel naturligt att dagvatten från en högre belägen tomt i viss ut- sträckning rinner ner till lägre belägna tomter.86 Är förhållandena på

86Se prop. 1985/89:1 s. 518.

520

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

platsen komplicerade och det sedan tidigare finns kända problem relaterade till dagvattnet i området kan det tala för att det krävs mer utredning för att kommunen ska kunna bedöma om dagvatten- hanteringen kommer att leda till betydande olägenheter för när- boende. Under sådana förhållanden är det normalt inte tillräckligt att frågan hanteras inom ramen för det tekniska samrådet. I detta sammanhang är det dock viktigt att påpeka att det endast är de till- kommande flödena som förorsakas av den ändrade markanvänd- ningen som omfattas av bedömningen av om det är möjligt att ordna dagvattenhanteringen på fastigheten, utan att det uppstår betydande olägenheter för omgivningen. Existerande olägenheter av dagvatten orsakade av områdets topografi och de omkringliggande fastigheter- nas belägenhet, som föreligger oavsett om fastigheten bebyggs eller inte, behöver inte lösas för att bygglov ska kunna beviljas.87

I Boverkets vägledning anges att vissa krav som ställs på obe- byggda tomter som ska bebyggas har betydelse för ekosystemtjäns- ter (8 kap. 9 § PBL). Dessa krav gäller oavsett om en åtgärd är lov- eller anmälningspliktig eller inte enligt plan- och bygglagen. Kravet på att naturförutsättningarna så långt möjligt ska tas tillvara gäller bl.a. topografin, eftersom den har betydelse för dagvattenfördröj- ning. Även markens beskaffenhet kan ha betydelse för infiltration och fördröjning av dagvatten. Det kan till exempel vara lämpligt att vara varsam med en lerig jord för att inte förstöra dess vattenhållande förmåga. Även på bebyggda tomter kan byggnadsnämnden ställa krav angående naturförutsättningar så länge det är skäligt med hän- syn till kostnaderna för arbetet och tomtens särskilda egenskaper (8 kap. 10 § PBL). Enligt Boverkets bedömning innebär detta att byggnadsnämnden kan ställa krav på tomtens förutsättningar för att till exempel hantera dagvatten.88

Prövning av förhandsbesked och bygglov utanför ett område med detaljplan

För att byggnadsnämnden ska kunna göra en bedömning av vatten- frågorna i förhandsbesked eller bygglov för en åtgärd utanför ett område med detaljplan, krävs normalt att den sökande har bifogat en

87Se MÖD 2021:31.

88Se https://www.boverket.se/sv/PBL- kunskapsbanken/teman/ekosystemtjanster/pbl/krav/.

521

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

vatten-/dagvattenutredning till sin ansökan. Detta gäller särskilt om den sökande har för avsikt att hårdgöra ytor på fastigheten. Hur om- fattande utredning och precisering som krävs när det gäller frågan om dagvattenhantering och i vilket prövningsskede - förhandsbeske- det, bygglovet eller startbeskedet - frågan ska behandlas, beror på omständigheterna i det enskilda fallet. För att kunna ge ett positivt förhandsbesked räcker dock ofta att det inte framkommer att det skulle saknas förutsättningar att ordna dagvattenhanteringen inom den egna fastigheten.89 Om frågan om den aktuella markens lämplig- het för bebyggelse är avgjord genom ett tidigare lämnat förhands- besked, återstår vid bygglovsprövningen endast att pröva om övriga förutsättningar för att bevilja bygglov är uppfyllda.

Dessa krav framgår av 9 kap. 31 § plan- och bygglagen. Utöver ovan nämnda krav i 2 och 8 kap. ska vid en bygglovsprövning för en byggåtgärd utanför ett område med detaljplan också övriga krav i

2kap. uppfyllas. Det gäller exempelvis kravet på att följa bestämmel- serna om miljökvalitetsnormer i 5 kap. miljöbalken. Åtgärden får inte heller strida mot områdesbestämmelser eller förutsätta plan- läggning enligt 4 kap. 2 § plan- och bygglagen. För vissa mindre åt- gärder gäller särskilda bestämmelser i 9 kap. 31 a § plan- och bygglagen.

Prövning i startbesked

Frågor som rör tekniska egenskapskrav och hur dagvattenåtgärder slutligen ska utformas hanteras normalt i samband med det tekniska samrådet och startbeskedet. Det kan då handla om att byggnads- nämnden begär in ritningar över den yttre installationen för vatten och avlopp för att säkerställa att projekteringen uppfyller bestäm- melserna om avledning av dagvatten i avsnitt 6:642 i Boverkets bygg- regler (se mer om olika tekniska egenskapskrav i avsnitt 4.11.7). Det kan också handla om att byggnadsnämnden kräver en redovisning av dimensioneringen av en i bygglovshandlingarna föreskriven sten- kista. Inför beslut om startbesked säkerställer byggnadsnämnden även att förslaget till kontrollplan innehåller de kontrollpunkter både för projektering och utförande av hantering av dagvatten som behövs.

89Se exempelvis MÖD:s dom den 17 augusti 2021 i mål nr P 12211-20.

522

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

Vår sammanfattande bild av utmaningarna

Under utredningstiden har det framkommit att det råder stor osä- kerhet huruvida byggnadsnämnden kan ställa särskilda krav på dag- vattenhantering i samband med bygglovsprövning, om den aktuella byggåtgärden ska utföras inom ett område med detaljplan.

I områden där det saknas allmänt dagvattennät eller utanför detaljplanelagt område ställs ofta krav på fastighetsägaren att själv ta hand om eventuellt dagvatten inom den egna fastigheten. Detta kan göras på olika sätt, t.ex. genom att husgrundsdräneringen leds till en stenkista där det får infiltrera i marken. Takvatten kan också ledas ut på gräsmattan eller ledas till en s.k. stenkista. En stenkista är normalt en grop fylld med makadam eller sten. Det blir också allt vanligare att särskilt villaägare under växtsäsongen väljer att samla upp tak- vattnet för att använda det till bevattning av grönsaksodlingar, hob- byväxthus eller andra odlingar.

Frågor om sådant lokalt omhändertagande av dagvatten på en fastighet utanför ett verksamhetsområde för dagvatten regleras vid nybyggnad ofta i samband med bygglovet. Det har dock ifrågasatts vilket stöd sådana kommunala krav har.

Se våra överväganden och förslag i avsnitt 10.4.7.

8.3.9Begränsade möjligheter att ställa krav

på dagvattenhantering i befintlig bebyggelse

Inledning

Den befintliga bebyggelsens påverkan på vattenmiljön sker ofta genom avrinningsproblem och föroreningar från dagvatten. Förore- ningarna kan komma från exempelvis hårdgjorda ytor, olyckor, ned- skräpning och naturkatastrofer såsom översvämningar.

För att kunna hantera denna typ av utmaningar skulle olika typer av åtgärder behöva vidtas i bebyggelsen, i syfte att minska den nega- tiva påverkan på omkringliggande vattenförekomster och på recipi- enten i vattenavrinningsområdet. Kommunen har inom ramen för tillsyn enligt miljöbalken möjlighet att komma till rätta med flera föroreningar, exempelvis genom att ställa krav på lämplig renings- teknik. Utifrån ett plan- och byggperspektiv är kommunens möjlig-

523

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

heter att förebygga och åtgärda sådana utmaningar dock ofta begrän- sade inom ramen för en befintlig detaljplan.

Även om det av 12 kap. 2 § plan- och bygglagen framgår att bygg- nadsnämnden ska följa den allmänna utvecklingen inom kommunen och dess närmaste omgivning samt ta de initiativ som behövs i frågor om planläggning, byggande och fastighetsbildning, finns inte någon skyldighet för kommunen att upphäva eller ändra en detaljplan ex- empelvis på grund av en ökad risk för översvämning. I stället är det i plan- och bygglagen uttryckt så att huvudregeln är att kommunen inte får ändra detaljplanen under genomförandetiden utan berörda fastighetsägares samtycke, men att detta inte gäller om nya förhål- landen av stor allmän vikt som inte kunde förutses när planen antogs uppkommer (4 kap. 39 § PBL).

Här kan man tänka sig att exempelvis en risk för översvämning skulle kunna vara en sådan omständighet. Även i ett sådant fall skulle dock fastighetsägaren ha rätt till ersättning och beviljade bygglov eller förhandsbesked skulle inte påverkas.

Från kommunalt håll har med hänsyn till risken för ersättnings- krav mot kommunen anförts att ett upphävande av en detaljplan under genomförandetiden i praktiken inte framstår som möjligt, utan att det i så fall i stället handlar om att avvakta till dess genom- förandetiden har gått ut. När genomförandetiden har gått ut kan detaljplanen ändras, men det påverkar ändå inte den befintliga be- byggelsen. Bestämmelserna i plan- och bygglagen innebär således i första hand ett skydd för fastighetsägaren när en detaljplan väl har antagits.

Som vi har beskrivit i avsnitt 4.11.8 finns vissa möjligheter att genomföra åtgärder som innebär en avvikelse från en detaljplan. Nedan beskriver vi vilka utmaningar vi har identifierat i relation till dessa möjligheter. Vi beskriver också ett antal utmaningar i relation till förutsättningarna för ändring eller upphävande av en plan.

Utmaningar avseende kommunens möjligheter att ställa krav på en fastighetsägare att anordna, underhålla eller byta ut en dagvatten- anläggning i befintlig bebyggelse beskrivs i avsnitt 8.3.7 ovan.

524

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

Förutsättningarna för avvikelse från en plan

Som vi har beskrivit i avsnitt 4.11.8 framgår förutsättningarna för att ge bygglov av bestämmelserna i 9 kap. 30–32 a §§ plan- och bygg- lagen. De inledande bestämmelserna beskriver de grundläggande förutsättningarna för att ge bygglov för en åtgärd inom respektive utanför ett område med detaljplan eller områdesbestämmelser. För en åtgärd som ska vidtas inom ett område med detaljplan eller om- rådesbestämmelser gäller att åtgärden inte får strida mot planen. I bestämmelserna 9 kap. 31 b och 31 c §§ plan- och bygglagen anges dock ett antal situationer då bygglov eller marklov (jfr 9 kap. 35 § andra stycket PBL) får ges trots att åtgärden avviker från planen. Dessa situationer är för det första om avvikelsen är förenlig med de- taljplanens eller områdesbestämmelsernas syfte och avvikelsen är liten. För det andra om åtgärden är av begränsad omfattning och nödvändig för att området ska kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt. När genomförandetiden för en detaljplan har gått ut får bygglov därutöver ges för en åtgärd som avviker från detaljplanen, om åtgärden är förenlig med detaljplanens syfte och tillgodoser ett angeläget gemensamt behov eller ett allmänt intresse, eller innebär en sådan annan användning av mark eller vatten som utgör ett lämpligt komplement till den användning som har bestämts i detaljplanen.

Av förarbetena90 framgår att åtgärder som innebär en liten avvi- kelse exempelvis kan vara att en byggnad placeras någon meter in på s.k. punktprickad mark eller att högsta tillåtna byggnadshöjd eller tillåten byggnadsarea överskrids av byggnadstekniska skäl. Åtgärden får dock inte strida mot syftet med planen eller medföra någon in- skränkning i grannes möjlighet att utnyttja sin mark. Hänsyn behö- ver också tas till åtgärdens prejudicerande effekt om den skulle upp- repas på alla fastigheter inom det aktuella området. Utplacering av byggnader för att tillgodose den allmänna nyttan (t.ex. transforma- torer och toaletter) eller trevnaden (t.ex. kiosker och uteserveringar) bör i många fall kunna bedömas som mindre avvikelser, såvida inte läget är så känsligt att en planändring behövs.

Det finns en stor mängd praxis avseende vilka avvikelser som ska anses vara små.91

90Se prop. 1985/86:1 s. 714 och prop. 1989/90:37 s. 54–56.

91Se RÅ 1990 ref. 53 I, 1991 ref. 57, 1991 re. 68, 1992 ref. 2, 2002 ref. 63, 2010 ref. 21 samt MÖD 2012:25, 2012:30, 2012:43, 2016:2, 2018:4 och 2018:17.

525

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

När det gäller avvikelsesituationen att åtgärden är av begränsad omfattning och nödvändig för att området ska kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt, framgår av förarbetena att det kan vara fråga om exempelvis att anlägga en mindre transformator- station på mark som enligt detaljplanen inte får bebyggas, för att det ska vara möjligt att försörja den planlagda bebyggelsen med el. Det bör vidare vara möjligt att medge ett bullerplank på mark som enligt planen inte får bebyggas, om bullerplanket är nödvändigt för att planområdet ska kunna bebyggas i övrigt på det sätt som detalj- planen anger. Det kan även tänkas att det ibland finns behov av skydds- och säkerhetsåtgärder som behöver kunna vidtas eller ut- föras på ett sätt som strider mot detaljplanen. Även efter det att ett område har bebyggts kan det under genomförandetiden uppstå be- hov av att medge lov för åtgärder av begränsad omfattning som av- viker från planen, men som är nödvändiga för att bebyggelsen ska kunna användas på ett ändamålsenligt sätt. Det kan t.ex. avse sådana nödvändiga ändringar som behövs för att tillgodose myndighetskrav avseende sopsortering m.m. Ibland kan det också visa sig att en plan- lagd gång- och cykelväg behöver läggas i en något annorlunda sträck- ning genom en park eller ett naturområde än vad detaljplanen anger.

Att åtgärden ska vara av begränsad omfattning innebär att den nödvändiga åtgärden aldrig kan tillåtas bli ett dominerande inslag i förhållande till de åtgärder som planen avser att möjliggöra i övrigt. Regeringen betonade att avsikten inte heller är att göra det möjligt att bygga väsentligt mer på en viss plats utifrån mera allmänt hållna överväganden, t.ex. att det utifrån ekonomisk synvinkel bedöms vara mer fördelaktigt att öka exploateringsgraden inom ett visst område. Om detaljplanen anger att marken endast får bebyggas med t.ex. ett visst antal våningar eller kvadratmeter, är det inte tänkt att bestämmel- sen ska ge stöd för att mer allmänt kunna avvika från sådana begräns- ningar.92 I författningskommentaren anförde regeringen vidare.93

Vägledning för vad som avses med ”detaljplanens eller områdesbestäm- melsernas syfte” kan hämtas från förarbetena till gällande bestämmel- ser.94 För att en avvikelse ska godtas krävs ett nära samband mellan den markanvändning som planen anger och den aktuella åtgärden. I första hand öppnar bestämmelsen för avvikelser från de frivilliga bestämmel- serna som reglerar placering, utformning och utförande av byggnads-

92Se prop. 2013/14:126 s. 177–180.

93Se prop. 2013/14:126 s. 308 och 309.

94Se prop. 1989/90:37 s. 56.

526

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

verk (4 kap. 16 § 1). Det kan framför allt bli aktuellt i sådana projekt- anknutna detaljplaner, där projektering och planläggning sker parallellt. Vid projekteringen kan det exempelvis visa sig att utformningen eller utförandet kan behöva justeras i förhållande till planbestämmelserna för att få godtagbara tekniska lösningar eller för att tillgodose krav på till- gänglighet.

Genom denna nya bestämmelse blir det möjligt att godta vissa åtgär- der som avviker från en plan men som är nödvändiga för att tillgodose behov som inte förutsågs när detaljplanen utformades. En grund- läggande förutsättning för att en avvikelse ska kunna godtas enligt den nya bestämmelsen är att avvikelsen är förenlig med detaljplanens eller områdesbestämmelsernas syfte.

Även denna bestämmelse (9 kap. 31 c § PBL) har prövats ett antal gånger i praxis.95

När det gäller avvikelsesituationen att åtgärden tillgodoser ett angeläget gemensamt behov eller ett allmänt intresse, framgår av för- arbetena att åtgärden antingen ska tillgodose ett behov som är väsentligt för flera människor eller ska vara till nytta för samhället eller en bredare allmänhet. Att en åtgärd tillgodoser ett behov som är väsentligt för flera människor kan till exempel handla om upp- förande av en komplementbyggnad till ett flerbostadshus för för- varing av cyklar eller barnvagnar, en ny tvättstuga eller ett förråd som enligt detaljplanen inte får byggas. En åtgärd som tillgodoser ett behov för ett enstaka en- eller tvåbostadshus kan således inte medges med stöd av bestämmelsen. Om åtgärden däremot avser att till- godose ett angeläget behov som är gemensamt för boende i flera en- eller tvåbostadshus, bör det emellertid vara möjligt att godta en av- vikelse. Ett exempel på en sådan åtgärd är gemensamma förråd eller garage som uppförs för att användas av flera husägare gemensamt. Att en åtgärd tillgodoser ett ”allmänt intresse” kan handla om exem- pelvis väderskydd vid hållplatser, kiosker, toaletter, små förråd och transformatorstationer på olika allmänna platser. Motsvarande avvi- kelser bör även vara möjliga inom kvartersmark som används för olika offentliga verksamheter, t.ex. mark som i en detaljplan är av- sedd att användas för friluftsliv, idrott, kultur, skola, hamnverksam- het eller större parkeringar.96

Även denna avvikelsesituation har prövats i praxis. Fallen avser normalt uppförande av torn, mast eller station för telekommunika-

95Se exempelvis MÖD:s domar den 2 november 2017 i mål nr P 3452-17 och den 3 maj 2022 i mål nr P 1852-22.

96Se prop. 2013/14:126 s. 309 och 310.

527

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

tion.97 Det finns också ett fall där en pumpstation för spillvatten an- sågs förenlig med planens övergripande syfte samtidigt som den till- godosåg ett allmänt intresse.98

Slutligen när det gäller avvikelsesituationen att åtgärden innebär en sådan annan användning av mark eller vatten som utgör ett lämp- ligt komplement till den användning som har bestämts i detaljpla- nen, anges i förarbetena att det handlar om följande åtgärder.99

Service och mindre verksamheter som inte är störande i bostadsområ- den kan godtas i syfte att få en blandning av olika funktioner och en mer levande stadsmiljö. Det kan även vara fråga om att tillåta en kvarters- butik i ett område med flerbostadshus eller att ett en- eller tvåbostads- hus delvis inreds som arbetslokal, t.ex. som ett litet arkitektkontor eller en frisörsalong. Det är således fråga om att en avvikelse ska kunna ges i förhållande till den användning som kommunen har bestämt i detaljpla- nen enligt 4 kap. 5 §, dvs. i förhållande till planens s.k. användnings- bestämmelser. Däremot medger punkten 2 inga ytterligare avvikelser i förhållande till s.k. egenskapsbestämmelser, t.ex. att viss mark enligt planen inte får bebyggas, utöver vad som följer av punkten 1 och 31 b §. Med att ”verksamheten ska utgöra ett komplement till den användning som har bestämts i planen” avses att den kompletterande användningen inte bör tillåtas om den är dominerande i förhållande till den användning som anges i planen. Det är därför inte möjligt att helt och hållet ta i anspråk en byggnad som är avsedd för bostadsändamål för något annat ändamål än bostäder. Att komplementet ska vara ”lämpligt” i förhål- lande till den användning som har bestämts i planen innebär att stor vikt måste fästas vid den kompletterande åtgärdens omgivningspåverkan. Bullrande eller på annat sätt störande verksamheter bör således inte kunna komma i fråga i anslutning till bostäder. Även mängden besökare till verksamheten behöver beaktas. Sådana verksamheter som förutsät- ter att kunderna besöker platsen för verksamheten med bil kan vara olämpliga att medge i ett renodlat bostadsområde om biltrafiken i sig kan medföra olägenheter för grannarna eller om det inte är möjligt för besökarna att parkera på den tomt där verksamheten är belägen. Därut- över måste även den allmänna trevnaden beaktas. Lov bör t.ex. inte ges i ett bostadsområde för verksamheter som medför behov av att använda en del av tomten som upplag för olika slag av varor eller materiel. I dessa fall bör åtgärden i stället prövas genom att planen ändras.

Innan bygglov får ges för en åtgärd som innebär en avvikelse från planen måste berörda grannar höras.

Förutsättningarna att ge bygglov med stöd av möjligheterna att avvika från en plan begränsas av bestämmelserna i 9 kap. 31 d och

97Se exempelvis NJA 2020 s. 786 och MÖD 2021:19.

98Se MÖD:s dom den 15 juni 2018 i mål nr 975-18.

99Se prop. 2013/14:127 s. 310 och 311.

528

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

31 e §§ plan- och bygglagen. Dessa begränsningar finns dels för att avvikelser från planen inte ska bli för stora, dels för att avvikelsen inte får medföra en betydande miljöpåverkan eller begränsning av rättighet eller pågående verksamhet i omgivningen.

Vi kan konstatera att det i gällande rätt finns flera möjligheter till avvikelser från en detaljplan. Samtidigt är vår bild att dessa möjlig- heter normalt inte är tillräckliga för att ge utrymme för sådana större ingrepp i befintlig bebyggelse som kan behövas för att hantera t.ex. skyfall och översvämningsrisker.

Se våra överväganden och förslag i denna fråga i avsnitt 10.4.8.

Förutsättningarna för ändring eller upphävande av en detaljplan

Processen för att ändra en detaljplan eller för att upphäva en detalj- plan och ersätta den med en annan, är både tidsödande och kostsam. Enligt 4 kap. 39 § första stycket plan- och bygglagen får en detaljplan inte, som huvudregel, ändras före genomförandetidens utgång om någon fastighetsägare som berörs motsätter sig det. Ett skäl för detta är att en markägare är garanterad sin byggrätt om en ansökan om lov görs innan genomförandetidens utgång.

Om kommunen ändå ändrar en detaljplan innan genomförande- tidens utgång kan kommunen komma att behöva betala ersättning för den skada rättighetsägarna lider av ändringen eller upphävandet (14 kap. 8 och 9 §§ PBL). Efter genomförandetidens utgång kan kommunen dock ändra eller upphäva planen utan att någon rätt till ersättning av den anledningen uppkommer för berörda markägare (4 kap. 40 § PBL).

De två undantagsmöjligheter som finns från huvudregeln i 4 kap.

39 § första stycket plan- och bygglagen är om en ändring eller ett upphävande behövs på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt som inte har kunnat förutses vid planläggningen eller för införande av bestämmelser om fastighetsindelning eller markreservat (4 kap. 39 § andra stycket PBL).

Av intresse i detta sammanhang är den första undantagsmöjlig- heten, som avser situationen att nya förhållanden av stor allmän vikt som inte kunde förutses vid planläggningen medför ett behov av ändring eller upphävande. Frågan är i vilka situationer mer konkret som lagstiftaren ser framför sig för att detta undantag ska kunna bli

529

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

tillämpligt och om exempelvis en kraftigt försämrad vattenstatus skulle kunna vara ett sådant nytt förhållande.

Av förarbetena till den äldre plan- och bygglagen framgår att det måste vara fråga om sådana nya förhållanden som inte med rimliga insatser från det allmännas sida kan bemästras på annat sätt än genom ändring eller upphävande av planen.100 Av senare förarbeten framgår vidare att detaljplaner vars genomförande skulle kunna med- verka till att en miljökvalitetsnorm överträds kan behöva ändras eller upphävas med stöd av detta undantag. En sådan ändring eller ett så- dant upphävande av planen kan således beslutas mot de berörda fastighetsägarnas bestridande på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt. I sådana fall har rättighetshavarna rätt till ersättning av kommunen för den skada de lider.101

Har genomförandetiden för en detaljplan löpt ut kan planen änd- ras eller upphävas utan att rättigheter som uppkommit genom pla- nen behöver beaktas.102

Om förhållandet att en miljökvalitetsnorm kommer att överträ- das om en åtgärd i en detaljplan genomförs uppmärksammas först i samband med en ansökan om lov för en åtgärd, kan byggnadsnämn- den med stöd av 9 kap. 28 § plan- och bygglagen besluta att ärendet om lov eller förhandsbesked inte ska avgöras förrän ett påbörjat planarbete har avslutats. Om kommunen inte har avslutat plan- arbetet inom två år från det att ansökningen om lov eller förhands- besked kom in till byggnadsnämnden, ska dock ärendet om lov eller förhandsbesked avgöras utan dröjsmål.

Det finns dock ingen bestämmelse som medför en skyldighet för kommunen att upphäva eller ändra en detaljplan vars genomförande medför att en miljökvalitetsnorm överträds. Regeringen kan inte heller framtvinga en sådan ändring eller ett sådant upphävande efter- som möjligheten till planföreläggande i 11 kap. 15 § plan- och bygg- lagen inte tillgodoser ett sådant intresse.

En omständighet som kan verka avhållande på kommunens benä- genhet att upphäva eller ändra en detaljplan när genomförandetid på- går är även rättighetshavarnas rätt till ersättning.

Även om genomförandetiden har löpt ut kan kommunen dock inte bortse från den markanvändning som faktiskt pågår. Dessutom

100Se prop. 1985/86:1 s. 596.

101Se prop. 1997/98:90 s. 163.

102Se prop. 1997/98:90 s. 163.

530

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

ska skälig hänsyn enligt 4 kap. 36 § plan- och bygglagen tas till be- fintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden vid ny planläggning. Den som har utnyttjat sin byggrätt enligt planen skyd- das också om planen ändras eller upphävs, bl.a. genom ett beviljat och lagakraftvunnet bygglovs orubblighet (jfr 37 § förvaltnings- lagen).103 Åtgärder som har utförts i enlighet med ett lagakraftvun- net bygglov och inom lovets giltighetstid, kan inte heller omprövas enligt 11 kap. plan och bygglagen.104

Avseende frågan om gamla detaljplaners aktualitet har Mark- och miljööverdomstolen i ett avgörande uttalat att en stadsplan från 1878 inte var obsolet, utan att den gällde som detaljplan.105 Anledningen var bl.a. att domstolen ansåg att en fastighetsägare har ett berättigat intresse av att kunna förlita sig på att en plan gäller till dess den har upphävts eller ändrats. Vidare har Mark- och miljööverdomstolen uttalat att en gällande plan med dess planbestämmelser ska tillämpas till dess att den ersätts av en ny plan, oavsett om planen kan uppfattas som gammal och inaktuell.106

Om en plan upphävs uppkommer dessutom andra utmaningar. En sådan är att strandskyddet återinträder trots att området kan upplevas som ianspråktaget eller väl avskilt från området närmast strandlinjen genom en väg, järnväg, bebyggelse, verksamhet eller annan exploatering (7 kap. 18 g § MB och 10 och 10 a §§ lagen om införande av miljöbalken). Även konsekvensen av dessa bestämmel- ser verkar avhållande på kommunens benägenhet att upphäva en de- taljplan.

Utredningen om översyn av strandskyddet bedömde 2020 att det inte var lagstiftarens avsikt att frågan om återinträde av strandskydd skulle bli aktuell i de fall skyddet har prövats genom aktiva förord- nanden om upphävande av strandskyddet. Utredningens förslag var att göra ett tillägg i 10 a § lagen om införande av miljöbalken för att förtydliga detta. Enligt utredningen skulle ett sådant förtydligande underlätta kommunens arbete och öka möjligheten att bebygga de strandområden där berörd länsstyrelse redan tidigare hade fattat be- slut om att upphäva strandskyddet.107

Se våra överväganden och förslag i avsnitt 10.5.

103Se t.ex. RÅ 1973 ref. 83 och RÅ 1975 ref. 58 och MÖD 2002:34.

104MÖD 2013:24 och MÖD:s dom den 3 juli 2014 i mål nr P 8468-13.

105MÖD 2013:17.

106MÖD 2017:13 och MÖD 2012:43.

107SOU 2020:78 s. 314.

531

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

8.3.10Bristfällig tillsyn över dagvattenhantering och dagvattenanläggningar

Kommunens tillsyn över enskilda fastighetsägare

I avsnitten 4.10.9 respektive 4.11.10 har vi beskrivit regelverken för tillsyn enligt plan- och bygglagen respektive miljöbalken. Tillsynen enligt de respektive regelverken följer upp efterlevnaden av olika be- stämmelser och beslut och är samordnade endast i mycket begränsad utsträckning.

Tillsynen enligt 11 kap. plan- och bygglagen är i första hand ak- tuell i befintlig bebyggelse. Under själva byggtiden finns en separat kontrollapparat som följer bestämmelserna i 10 kap. plan- och bygg- lagen.

Situationen att en byggherre eller fastighetsägare väljer att inte följa en planbestämmelse om viss dagvattenåtgärd kan leda till att byggnadsnämnden, i egenskap av tillsynsmyndighet enligt plan- och bygglagen, beslutar om ett åtgärdsföreläggande (11 kap. 19 § PBL). Om problem med ökade mängder dagvatten från en fastighet upp- står efter det att ett byggnadsverk har uppförts, kan det också bli aktuellt för byggnadsnämnden att pröva om betydande olägenhet föreligger och i så fall besluta om ett eventuellt rättelseföreläggande (11 kap. 20 § PBL).

Normalt sker kontrollen och tillsynen av enskilda dagvatten- anläggningar i stället i första hand av kommunens miljönämnd med stöd av bestämmelserna i 26 kap. miljöbalken. I 26 kap. 19 § miljö- balken finns bestämmelser om egenkontroll av en anläggning för dagvattenhantering. Det är den som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som har ansvaret för egenkontrollen. Brister i egenkontrol- len hanteras genom den tillsyn som miljönämnden bedriver över dessa verksamheter.

Om fråga är om en enskild anläggning som inte sköts på rätt sätt kan det bli aktuellt att i efterhand inrätta en allmän va-anläggning. Detta är också en aspekt som en kommun behöver väga in innan en enskild anläggning godtas.108

Ipraktiken fungerar tillsynsbestämmelserna i plan- och bygg- lagen och miljöbalken ofta kompletterande. Detta följer av praxis. Exempelvis gäller för en fastighet som förorsakar betydande olägen-

108Se prop. 2021/22:208 s. 22.

532

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

het för en grannfastighet i form av översvämningar att situationen bör kunna föranleda beslut om rättelseföreläggande enligt plan- och bygglagen. Om en fastighet inte har genomgått någon ändring, dvs. en mark- eller byggåtgärd kan problem med vattenflöden dock ofta inte föranleda tillsynsåtgärder enligt plan- och bygglagen. I sådant fall prövas i stället om problemen är sådana att de skulle kunna för- anleda tillsyn med hänvisning till exempelvis miljöbalkens allmänna hänsynsregler eller balkens bestämmelser om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet (2, 9 eller 11 kap. MB).109

Länsstyrelsens överprövning av planbeslut på grund av risken för översvämning

Som vi har beskrivit i avsnitt 4.11.9 har länsstyrelsen i vissa fall en skyldighet att överpröva en kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser. Detta gäller bl.a. om planbeslutet kan antas innebära att en bebyggelse blir olämplig eller ett byggnadsverk olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion (11 kap. 10 andra stycket 5 och 11 §§ PBL). I avsnitt 4.11.9 har vi också beskrivit hur statistiken för denna överprövning i förhållande till de olika ingripandegrunderna ser ut ser ut hos landets länsstyrel- ser. Statistiken visar bl.a. att frågan om överprövning i förhållande till frågan om översvämning är en av de vanligare.

Länsstyrelsens beslut att helt eller i en viss del upphäva kommu- nens beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser får överklagas hos regeringen (13 kap. 5 § PBL). I flera regeringsärenden har frågan uppkommit om kommunen hade visat att den dagvattenlösning och de skyddsåtgärder som hade föreslagits i planen var tillräckliga för att bebyggelsen inte skulle översvämmas.110

Sammantaget får besluten förstås som att regeringen anser att nya bostäder normalt inte bör tillåtas under den s.k. 100-årsregnnivån, men att enstaka mindre tillbyggnader på befintliga bostadshus kan tillåtas, även om det krävs väsentligt större åtgärder för att skydda den befintliga bebyggelsen i förhållande till risken för översvämning.111

109Se MÖD 2013:31 och MÖD:s dom den 24 juni 2021 i mål nr P 12906-19.

110Se regeringen beslut den 14 december 2016 i ärendena N 2015/5389/PBB och N 2015/8042/PBB.

111Se Adolfsson m.fl., Plan- och bygglagen (2010:900) (20 december 2022, JUNO), kom- mentaren till 11 kap. 10 §.

533

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

Länsstyrelsens tillsyn av kommunen enligt lagen om allmänna vattentjänster

Som vi har beskrivit i avsnitt 4.13.7 utövar länsstyrelsen tillsynen över att kommunen fullgör sin skyldighet enligt 6 § i lagen om all- männa vattentjänster att tillgodose behovet av vattentjänster (51 § LAV). Från den 1 juli 2023 har Havs- och vattenmyndigheten dess- utom fått i uppdrag att ge länsstyrelserna vägledning i denna tillsyn (3 § förordningen om allmänna vattentjänster).

Om kommunen inte fullgör sin skyldighet får länsstyrelsen före- lägga kommunen att göra detta. För att länsstyrelsen ska anses ha fog för ett sådant föreläggande krävs normalt att någon form av undersökning eller provtagning har genomförts på platsen, vilken visar att det finns sådana hälso- eller miljöskäl som krävs för att kom- munen ska vara skyldig att tillgodose behovet av vattentjänster genom en allmän va-anläggning. Det är alltså inte tillräckligt att ett antal fastighetsägare har anmält problem med sina anläggningar och att de därför vill ansluta sig till den kommunala anläggningen.112

I övrigt saknar lagen om allmänna vattentjänster bestämmelser om tillsyn av anläggningarna som sådana. I stället sker tillsynen över att va-huvudmannen utför sin egenkontroll av den allmänna va-lägg- ningen med stöd av 26 kap. miljöbalken.

Vår bild av utmaningarna

Vi kan konstatera att det finns bestämmelser om tillsyn som kan an- vändas i förhållande till dagvattenåtgärder i befintlig bebyggelse både i plan- och bygglagen och i miljöbalken.

Samtidigt framgår av vår analys att tillsyn av dagvattenhantering med stöd av plan- och bygglagen inte är vanlig. Ett skäl till detta är att tillsyn på kommunens eget initiativ med plan- och bygglagen som utgångspunkt i praktiken är mycket ovanligt vid landets kommuner. För att det ska bli aktuellt med en sådan tillsynsåtgärd krävs vanligen att någon anmäler byggherrens eller fastighetsägarens underlåtenhet till nämnden.

Ett annat skäl till att den kommunala egeninitierade tillsynsverk- samheten med stöd av plan- och bygglagen är begränsad är avsaknaden av möjlighet att ta ut en avgift för tillsynsverksamheten. Byggnads-

112Se MÖD:s dom den 28 september 2021 i mål nr M 5354-20.

534

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

nämnden, som är ansvarig för kommunens tillsyn med stöd av plan- och bygglagen, har inte heller i denna typ av ärenden någon möjlighet att sanktionera byggherren eller fastighetsägaren, eftersom under- låtenheten inte finns med bland de överträdelser i 9 kap. plan- och byggförordningen som innebär att en byggsanktionsavgift ska tas ut.

Det har under utredningsarbetet också framförts att det ofta inte sker någon egentlig uppföljning av om dagvattenåtgärder är vidtagna och utförda i enlighet med kraven i Boverkets byggregler i samband med slutbesked. Någon kontroll av att den långsiktiga funktionen är säkerställd görs inte heller. Detsamma gäller uppföljningen av ande- len hårdgjord yta enligt beslutade planbestämmelser eller lov. Någon sådan uppföljning görs normalt inte trots att risken är stor för att andelen hårdgjorda ytor ofta förändras över tid. Som vi angav i av- snitt 8.3.3 har det under utredningsarbetet också ifrågasatts om Bo- verket har något bemyndigande för nuvarande föreskrifter om dag- vattenanläggningar.

Vi kan konstatera att även den tillsyn som utövas över dagvatten- anläggningar med stöd av miljöbalken har sina begränsningar. För enskilda dagvattenanläggningar kan ett skäl för detta vara att en en- skild dagvattenanläggning utan koppling till avloppshantering inte är anmälnings- eller tillståndspliktig. Sådana anläggningar ingår därför inte i den ordinarie uppföljningen av miljöfarliga verksamheter. De kommuner som arbetar aktivt med tillsyn av dagvatten vittnar också om att den befintliga regleringen uppfattas som otillräcklig, vilket i sin tur försvårar tillsynen.

Samtidigt bör frågan ställas om det är rimligt med ett krav på till- stånd eller anmälan för en enskild dagvattenlösning utan koppling till avloppshantering och i så fall var gränsen för en sådan anmäl- ningsplikt borde gå. Frågan är också vilka resurser som skulle krävas för att få till stånd en tillsyn av enskilda dagvattenanläggningar och vilka krav som anläggningarna i så fall bör uppfylla. Det skulle också behöva klargöras hur en fastighetsägare i sådana fall ska visa att kra- ven uppfylls.

Som jämförelse kan nämnas att hundratusentals enskilda avlopp fortfarande inte anses uppfylla miljöbalkens krav, trots att en till- stånds- respektive anmälningsplikt infördes för flera decennier sedan och stora tillsynsresurser läggs på dessa. Regeringen konstaterade i propositionen Vägar till hållbara vattentjänster att små avloppsanlägg- ningar ofta saknar egentlig rening och därmed inte uppfyller de krav

535

Dagvattenhantering

SOU 2023:72

på rening som följer av miljöbalken. Regeringen konstaterade vidare att dessa anläggningar behöver åtgärdas, så att det säkerställs att de är konstruerade och drivs på ett sätt som är förenligt med den be- fintliga kravnivån vad gäller miljöpåverkan. Vidare konstaterade regeringen att denna åtgärdstakt i dag är för låg. Åtgärdande av små avloppsanläggningar genom att tillsynsmyndigheten via föreläggan- den riktar krav på åtgärdande i enskilda fall är resurskrävande för be- rörda myndigheter. Den som föreläggandet riktas mot är många gånger heller inte medveten om att den berörda avloppsanläggningen inte lever upp till miljöbalkens krav och har inte haft för avsikt att bryta mot gällande regler. Om anläggningsinnehavaren hade varit medveten om sina skyldigheter och haft kunskap om anläggningens omgivningspåverkan hade denne på eget initiativ kunnat åtgärda eventuella brister.

Regeringen föreslog 2022 därför ett nytt bemyndigande i en ny

26 kap. 19 b § miljöbalken, med möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att i fråga om enskilda av- loppsanläggningar som är dimensionerade för högst 200 personekvi- valenter få meddela föreskrifter om skyldighet att kontrollera an- läggningens funktion och att lämna uppgifter till tillsynsmyndig- heten om anläggningens utformning och funktion och om den kon- troll som utförts. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skulle också få föreskriva hur kontrollen skulle utföras. Motivet angavs vara att tydliga krav på kontroll och rapportering i dessa fall kunde vara ett kostnadseffektivt sätt att säkerställa regel- efterlevnad. Det kunde handla om kontroll som skulle utföras med visst intervall eller vid vissa händelser, såsom exempelvis vid över- låtelse av fastighet. Bemyndigandet medgav också föreskrifter om hur kontrollen skulle utföras. Det skulle till exempel vara möjligt att ställa krav på att kontrollen skulle utföras genom besiktning av ett ackrediterat kontrollorgan.113

Riksdagen avslog regeringens förslag om bemyndigande. Riks- dagen konstaterade att kommunerna redan i dag har till uppgift att utöva tillsyn över små avlopp och ifrågasatte om ett nytt bemyndi- gande av det slag som regeringen föreslog var rätt väg att gå för att uppnå en ökad åtgärdstakt. Riksdagen ansåg att det i stället fanns en risk för att de nya föreskrifterna skulle kunna medföra omotiverade

113Se prop. 2021/22:208 s. 36 och 37.

536

SOU 2023:72

Dagvattenhantering

kostnader för fastighetsägare som inte skulle vägas upp av en mot- svarande positiv nytta för miljön.114

Naturvårdsverket beskriver på sin hemsida dagvatten som ett komplext tillsynsområde. I den nationella strategin för miljöbalks- tillsyn 2022–2024 är dagvatten ett av flera fokusområden. Under perioden träffar tillsynen va-huvudmännens egenkontroll och efter- levnad av miljöbalkens krav. Tanken är att denna tillsyn ska innebära ett gott exempel inför framtida tillsyn av ickeoffentliga verksam- hetsutövare. Naturvårdsverket anger vidare att det, utöver precise- ringar inom strategin 2022–2024, även planeras, prioriteras och genomförs tillsyn över dagvatten lokalt utifrån kommuners egen ambitionsnivå och lokala tillsynsplaner. I denna del finns möjlighet att inkludera fler verksamhetsutövare och att höja ambitionsnivån vad gäller tillsyn av egenkontroll av dagvatten enligt miljöbalken.115

Enligt uppgift till utredningen är även uppföljningen av att kom- munala föreskrifter om användningen av en allmän va-anläggning en- ligt lagen om allmänna vattentjänster begränsad. I första hand faller uppgiften att kontrollera att föreskrifterna följs på va-huvudmannen eller på den va-organisation som driver va-anläggningen. Detta eftersom va-abonnenternas eventuella bristande efterlevnad av kraven i miljöbalken kan medföra att va-huvudmannen själv får svårt att upp- fylla de krav som ställs på den allmänna va-anläggningen. Va-huvud- mannen är dock inte tillsynsmyndighet och kan därför inte utfärda förelägganden. I stället får va-huvudmannen informera om och upp- mana va-abonnenterna att följa föreskrifterna. Hjälper inte det, är nästa steg att vända sig till domstol för att få ett föreläggande utfärdat. Eftersom detta är en resurskrävande process används den ytterst sällan.

Se våra överväganden och förslag i avsnitten 10.6.2 och 10.12.5.

114Se bet. 2021/22:CU29 s. 1 och 17.

115Se https://www.naturvardsverket.se/vagledning-och-stod/avlopp/dagvatten/.

537

Dricksvattenförsörjning

SOU 2023:72

sera om kommunens möjligheter att ställa krav på hushållning av vatten är tillräckliga med hänsyn tagen till behov av försörjnings- trygghet av dricksvatten under fredstid, vid höjd beredskap och i krig.1 När det gäller den andra delfrågan, vilken rör förutsättningarna att skydda grundvattnet mot föroreningar vid planläggning, ska vi analysera om kommunens möjligheter att skydda grundvattnet mot

negativ påverkan är tillräckliga vid planläggning.2

När det gäller den tredje delfrågan, som handlar om tydligare krav på hänsyn till dricksvattenfrågor vid planläggning och byggande, ska

vibedöma om det finns behov av att förtydliga reglerna om hänsyn till dricksvattenförsörjningen vid planläggning respektive vid pröv- ning enligt 9 och 10 kap. plan- och bygglagen.

Vid behov ska vi föreslå följdändringar i anslutande regler. I direk- tiven nämns miljöbalken och lagen om allmänna vattentjänster som exempel på sådana lagar.3

9.2Kedjan för dricksvattenförsörjning

Vattenförsörjning består av en kedja av funktioner från vattenföre- komstens tillrinningsområde, vattentäkten, vattenverket samt ett dis- tributionssystem med ledningsnät, tryckstegringsstationer och vattenreservoarer.4

Hälften av Sveriges kommunala vattenförsörjning kommer från ytvatten, dvs. från sjöar och rinnande vattendrag. Den andra hälften kommer från grundvatten, där cirka hälften av vattenmängden är s.k. konstgjort grundvatten.5 Med uttrycket konstgjort grundvatten av- ses ytvatten som har filtrerats genom sand- och grusavlagringar för att förstärka grundvattenbildningen.6 Konstgjort grundvatten utgör således en viktig del i nybildningen av grundvatten som används som dricksvatten. Även om hälften av dricksvattnet kommer från ytvat- ten, utgörs cirka 90 procent av det totala antalet vattentäkter av grundvattentäkter.7 Detta eftersom de stora vattentäkterna ofta är

1Se dir. 2021:92 s. 13.

2Se dir. 2021:92 s. 13.

3Se dir. 2021:92 s. 14.

4Se SOU 2016:32 bilaga 1 s. 1028.

5Se SOU 2016:32 s. 88.

6Se https://www.sgu.se/om-geologi/vatten/.

7Se SGU:s vattentäktsarkiv.

540

SOU 2023:72

Dricksvattenförsörjning

ytvattentäkter, medan de små vattentäkterna oftast är grundvatten- täkter.

Drygt 9 miljoner av Sveriges invånare försörjs permanent från en allmän vattentäkt medan cirka 1,2 miljoner har en enskild/privat eller samfällighetsägd vattenförsörjning, där grundvatten utgör den dominerande delen. Till detta kommer vattenförsörjningen av alla fritidshus.8

En generellt sett god kvalitet på råvattnet från vattentäkterna har gjort att reningstekniken i Sverige i majoriteten av vattenverken är relativt enkel. De flesta ytvattenverk i Sverige tillämpar en relativt enkel behandling/reningsteknik, som är anpassad för hygieniskt bra råvatten. Processen utgörs i regel av grovsilning alternativt mikro- silning av inkommande råvatten för avskiljning av grövre partiklar (fisk, zooplankton m.m.), ev. höjning av vattnets alkalinitet med hjälp av kalk/kolsyra, kemisk fällning med ett järn- eller aluminium- salt, avskiljning av fällning genom sedimentering och filtrering, reduk- tion av eventuella lukt- och smakstörande ämnen genom antingen adsorption på aktivt kol eller mikrobiologisk reduktion i s.k. lång- samfilter, PH-justering för att minska vattnets korrosiva egenskaper och desinfektion med klor, kloramin, klordioxid eller UV-ljus.

Vattenverk som använder grundvatten som råvatten har ofta en enklare behandling än ytvattenverk, även om sådant grundvatten som består av konstgjort grundvatten behöver luftas ofta.

Svenska vattenverk ska vara konstruerade för att klara smittäm- nen i form av bakterier, virus och parasiter. I ytvattenverk är kemisk fällning och filtrering som avskiljningsbarriär samt klor som des- infektion vanligast. I grundvattenverk används ofta klor och UV-ljus som desinfektion eller som desinfektion i beredskap. Allt fler vat- tenverk använder även olika typer av filter, exempelvis nanofilter eller ultrafilter.9

Sveriges VA-ledningsnät sträcker sig cirka fem varv runt jorden vid ekvatorn varav dricksvattennätet når två varv och är cirka 67 000 km långt medan avloppsnätet når cirka tre varv och är cirka 92 000 km långt.10 I samband med skyfall som orsakar ras och skred kan delar

8Se SCB:s rapport Vattenanvändningen i Sverige 2020, s. 17.

9Se https://www.livsmedelsverket.se/livsmedel-och-innehall/dricksvatten/egen- brunn2/problem-med-dricksvattenkvalitet/vattenfilter-och-andra- reningstekniker#N%C3%A4r_dricksvattnet_beh%C3%B6ver_renas och uppgifter från SGU.

10Se SOU 2016:32 s. 100 och 1041.

541

Dricksvattenförsörjning

SOU 2023:72

av distributionsnätet skadas. Detta hände exempelvis i ett samhälle utanför Sundsvall 2001 då 100 meter av en dricksvattenledning för- svann i samband med höga flöden.

Vattenförsörjning kan vara både kommunal och enskild. Den all- männa kommunala vattenförsörjningen regleras i lagen om allmänna vattentjänster (se beskrivning i avsnitt 4.13). Vid enskild vattenför- sörjning görs vattenuttag, dvs. bortledning av yt- eller grundvatten, från enskilda vattentäkter. Det kan handla om enskilda brunnar som används av hushåll, en förening eller en samfällighet. Det kan också handla om vattentäkter för uttag till jordbruket och industrin. Indu- strins vattenanvändning kommer till största delen från egna vatten- täkter och omfattar gruvor och mineralbrott, tillverkningsindustrin, livsmedelsindustrin samt el och värmeverk. Jordbrukets vatten- användning inkluderar bevattning av grödor och vatten för djurhåll- ning. Därutöver finns s.k. övrig vattenanvändning, vilken avser kom- munalt vatten som används bl.a. för byggverksamhet, varuhandel, hotell och restaurang och offentlig förvaltning. Till denna kategori räknas också det vatten som används för drift och underhåll av vat- tenverk, samt de förluster som uppstår i ledningsnätet.11

Enskild (privat) vattenförsörjning fungerar på ett liknande sätt, men med ett mindre ledningsnät, ofta utan vattenbehandling och vanligtvis med en trycktank/hydrofor som reservoar/tryckutjämnare. Den vanligaste formen av enskild vattenförsörjning är bergborrade brunnar. En närmare beskrivning om enskild vattenförsörjning finns i avsnitt 9.4.5.

9.3Vattentillgången nu och framöver

9.3.1Inledning

I detta avsnitt beskriver vi vad som avses med vattenbrist och vatten- tillgång. Vi beskriver också läget nu och i framtiden i Sverige avseende vattenbrist, vattenuttag och vattenanvändning. Slutligen beskriver vi vattenmyndigheternas arbete med vattenbrist- och torkaplaner (se också avsnitt 9.4.2).

11Se SCB:s rapport Vattenanvändningen i Sverige 2020.

542

SOU 2023:72

Dricksvattenförsörjning

En beskrivning av klimatförändringarnas påverkan på vattentill- gången och pågående miljöarbete på nationell och internationell nivå finns i avsnitt 6.3.1.

9.3.2Vattentillgång och vattenanvändning

Vattentillgång

Dricksvattnet i Sverige håller oftast god kvalitet och har hittills på de flesta platser inte varit någon bristvara. Under senare år har det dock blivit allt vanligare både med identifierade föroreningar av nya skadliga ämnen i landets vattenförekomster, såsom exempelvis per- och poly- fluorerade alkylsubstanser (PFAS), men också vattenbrist avseende både yt- och grundvatten − särskilt i de södra delarna av Sverige.

När tillgången till rent vatten inte räcker till för alla behov upp- står vattenbrist. Tillgången på vatten är i första hand kopplad till kli- matet, vattenförekomsters magasinerande förmåga och till hur mycket vatten som används. Vattenbristen kan vara kopplad till yt- och grundvatten i kombination eller var för sig. Vattenbristen kan också vara kopplad till att det tillgängliga vattnets kvalitet inte är till- räckligt god.

Vattentillgången varierar under året och styrs främst av neder- börd och avdunstning. Under torrperioder då det faller lite neder- börd eller då avdunstningen är hög, sjunker vattennivån i sjöar och vattendrag. Mindre vattendrag kan torka ut helt och grundvatten- nivån sjunker. Låga grundvattennivåer kan innebära stora problem för grundvattentäkter eftersom inte bara kvantiteten utan också kva- liteten på vattnet påverkas. Sverige är ett land med stora vattentill- gångar, men i begränsade perioder och på lokal nivå kan det ändå uppstå vattenbrist.

För att förebygga vattenbrist är det viktigt både med skydd av de täkter som förser samhället med dricksvatten, att säkerställa att det dricksvatten som produceras håller hög kvalitet och att hushålla med vatten och vattenområden.12

12Se https://www.smhi.se/kunskapsbanken/hydrologi/torka/vattenbrist-1.177045.

543

Dricksvattenförsörjning

SOU 2023:72

Vattenanvändningen

Vattenbrist är också starkt kopplad till användandet av vatten och ibland kan det vara vattenanvändandet i sig som är en av anledningarna till vattenbrist (se vidare avseende denna utmaning i avsnitt 9.4.2). Närmare uppgifter om gjorda vattenuttag och vattenanvändning finns i statistik från SCB. Sådan statistik tas fram cirka vart femte år.

Av SCB:s statistik från 202215 framgår att det totala uttaget av sötvatten i Sverige 2020 uppgick till cirka 2 531 miljoner kubik- meter. Merparten av vattnet, cirka 80 procent, utgjordes av ytvatten, dvs. vatten från sjöar och vattendrag. Grundvatten stod för drygt 14 procent av det totala sötvattenuttaget. Den återstående delen, 6 procent, kunde av undersökningstekniska orsaker inte härledas till grund- eller ytvatten. Under 2020 gjorde dessutom industrin ett uttag av havsvatten på cirka 547 miljoner kubikmeter. Av det totala vattenuttaget fördelade sig 66 procent på enskilda täkter och 34 pro- cent på kommunala vattentäkter. Totalt sett användes 2 527 miljoner kubikmeter sötvatten och 547 miljoner kubikmeter havsvatten i Sverige under 2020. Att vattenanvändningen totalt sett var något mindre än vattenuttaget beror framför allt på att industrin gör uttag av vatten som återgår till kretsloppet utan vidare användning.

Industrisektorn är den största vattenanvändaren i Sverige och an- vände under 2020 cirka 61 procent av allt sötvatten. Knappt 23 pro- cent användes av hushållen, medan jordbrukets vattenanvändning endast utgjorde 4 procent.

Övrig användning stod för 12 procent. Med övrig användning avses här kommunalt vatten inom övriga näringsgrenar som bl.a. byggverksamhet, varuhandel, hotell- och restaurang, transporter och offentlig förvaltning. Även de förluster som uppstår i ledningsnätet mellan vattendistributörer och användare samt vattenverkens egen förbrukning ingår i denna kategori.

Den kommunala vattenförsörjningen utgör den dominerande källan för vårt dricksvatten. Som vi nämnde i avsnitt 9.2 får en stor majoritet av Sveriges befolkning sitt vatten via den allmänna vatten- försörjningen. Men det är inte bara hushållen som betjänas av den kommunala vattenförsörjningen. Även offentliga verksamheter, som skolor, sjukhus och simhallar, samt många företag är anslutna till det kommunala vattenledningsnätet. Fördelningen av det kom-

15Se SCB:s rapport Vattenuttag och vattenanvändning i Sverige 2020.

546

Dricksvattenförsörjning

SOU 2023:72

med 36 procent mellan 2015 och 2020. Även industrins användning av sötvatten hade en viss ökning, som uppgick till 5 procent.

Under 2020 använde hushållen totalt omkring 569 miljoner kubik- meter dricksvatten från kommunala och enskilda vattentäkter. Det innebär att hushållens vattenanvändning 2020 var cirka fyra miljoner kubikmeter högre än 2015. Den övergripande trenden är dock att hushållssektorn använder allt mindre vatten, trots att Sveriges be- folkning ökat med nästan 1,8 miljoner invånare under samma tids- period och trots den senaste, men marginella, uppgången på cirka fyra miljoner kubikmeter. Vattenanvändningen per person har alltså minskat långsamt men stadigt över tid. Orsakerna till den minskande vattenanvändningen inom hushållssektorn kan inte helt klarläggas, men teknikutveckling i form av mer snålspolande toaletter och effektivare hushållsmaskiner antas spela en viktig roll.

Det ska betonas att SCB:s uppgifter som rör hushållens uttag och användning av vatten från enskilda täkter bygger på modellskatt- ningar, eftersom mätningar av vattenvolymer inte finns att tillgå. Uppskattningarna av hushållens enskilda vattenanvändning baseras på antagandet om en genomsnittlig dygns- och personkonsumtion av vatten som beräknas utifrån den kända och uppmäta hushålls- användningen av kommunalt vatten. Med data från kommuner, som har lämnat uppgifter till Svenskt Vattens statistik- och rapporte- ringsverktyg VASS, har en genomsnittlig förbrukning per person och dygn beräknats till 129 liter för 202116.

Enligt Svenskt Vatten motsvarade hushållens vattenanvändning av kommunalt producerat vatten 2019 av cirka 140 liter per person och dygn. I Danmark var motsvarande siffra 104 liter per person och dygn 2019. Mot bakgrund av Danmarks erfarenheter är tillgång och prisbild dock ett incitament för att minska vattenanvändningen. Även om hushållens vattenanvändning minskar successivt över tid är an- vändningen i Sverige, vid en internationell jämförelse, fortfarande hög och det finns därför potential för en fortsatt minskning.17

Cirka 1,2 miljoner permanentboende och ungefär lika många fri- tidsboende personer i Sverige är beroende av vatten från enskilda vattentäkter (privata brunnar eller vattenföreningar).18 Av de cirka 14 procent av hushållens användning som tas från enskilda vatten-

16Se Svenskt Vattens rapport R2022-02, s. 7.

17Se Havs- och vattenmyndighetens rapport 2020:1 s. 37.

18Se SGU:s rapport 2019:1.

548

SOU 2023:72

Dricksvattenförsörjning

täkter, står permanentboende för den övervägande delen. Vattenan- vändningen i fritidshus beräknas enligt SCB 2017 utgöra 1 procent av hushållens totala vattenanvändning. Enskild dricksvattenförsörj- ning baseras främst på uttag ur små grundvattenmagasin som är spe- ciellt sårbara för klimatvariationer.19

9.4Identifierade utmaningar

9.4.1Inledning

I avsnitt 9.1.2 sammanfattar vi målet med vårt uppdrag avseende frågan om dricksvattenförsörjning enligt våra utredningsdirektiv. I denna del redogör vi för de utmaningar utredningsdirektiven beskriver och de vi själva har identifierat under utredningsarbetet.

När det gäller de utmaningar i frågan om dricksvattenförsörjning som presenteras i våra utredningsdirektiv kan dessa sammanfattas på följande sätt. Kommunernas möjligheter att ställa krav på enskild vattenförsörjning och hushållning med vatten är begränsade med dagens regelverk. Även kommunens möjligheter att vid planläggning kunna ställa krav på skyddsåtgärder nära skyddsvärda grundvatten- förekomster för att möjliggöra ny bebyggelse är begränsade. Slutli- gen anges i direktiven att det även i andra avseenden kan finnas skäl att tydliggöra behovet av hänsyn till dricksvattenförsörjningen vid planläggning och byggande enligt plan- och bygglagen. I denna senare del hänvisas till uppslag på förtydliganden i plan- och bygglagen i Boverkets rapport Fysisk planering för en trygg dricksvattenförsörjning

–behov och möjligheter20. Samtidigt anges i utredningsdirektiven att Boverkets uppslag behöver utvecklas och konsekvensbeskrivas för att göra det möjligt att bedöma om det är ändamålsenligt att genomföra dem. Utredningen ska därför bedöma om det finns behov av att förtydliga reglerna om hänsyn till dricksvattenförsörjningen vid planläggning respektive vid prövning enligt 9 och 10 kap. plan- och bygglagen.21 Direktiven i sin helhet återfinns i bilagan.

Vid en genomgång av den aktuella rapporten från Boverket kan vi konstatera att myndigheten har lämnat uppslag på möjliga änd-

19Se Havs- och vattenmyndighetens rapport 2020:1 s. 38.

20Se Boverkets rapport (2018:35).

21Se dir. 2021:92 s. 12–14.

549

Dricksvattenförsörjning

SOU 2023:72

ringar i åtta bestämmelser i 2, 3, 4 och 11 kap. plan- och bygglagen.22 Uppslagen innefattar bl.a. ett tillgodoseende av skyddsbehov av mark- och vattenområden vid planläggning och prövning i ärenden om lov och förhandsbesked, ett främjande av en varaktig och trygg dricksvattenförsörjning för dagens samhälle och framtida behov, ett beaktande av möjligheten till vattenförsörjning vid redovisning i översiktsplanen, en möjlighet för kommunen att bestämma mark- reservat för anläggningar för dricksvattenförsörjning och avlopp, en möjlighet att bestämma skyddsåtgärder för vattenföroreningar i en detaljplan och en överprövningsmöjlighet för länsstyrelsen om ett planbeslut kan antas innebära försummelser eller brister vid skydd av mark- och vattenområden som är av särskild betydelse för sam- hällskritiska funktioner för dagens samhälle och framtida behov.

Utöver de ovan nämnda utmaningarna har vi under utrednings- arbetets gång identifierat ytterligare utmaningar kopplade till hante- ringen och regleringen av dricksvattenförsörjning. Det handlar ex- empelvis om vilka krav som kan och bör ställas på anläggningar för enskild vattenförsörjning och hur sådana krav kan följas upp samt frågan om ökade risker med vattenbrist i samband med planläggning och byggande.

Utmaningarna har på olika sätt nära kopplingar till varandra. Vi har valt att beskriva utmaningarna i detta kapitel under följande rubriker.

•Svagt skydd av vattenresurser.

•Bristande hantering av förutsättningarna för vattenförsörjning vid fysisk planering i regionplan och översiktsplan.

•Otydlig planeringshorisont för vattenförsörjning vid fysisk planering.

•Begränsade möjligheter att ställa krav på enskild vattenförsörj- ning vid planläggning i detaljplan och i ärenden om bygglov och förhandsbesked.

•Begränsade möjligheter att skapa markreservat för va-anlägg- ningar.

•Begränsade möjligheter att ställa krav på hushållning med vatten vid planläggning i detaljplan.

22Se Boverkets rapport 2018:35 bilaga 4.

550

SOU 2023:72

Dricksvattenförsörjning

•Begränsade möjligheter att skydda grundvattnet mot förore- ningar vid planläggning i detaljplan.

•Frågor om leverans av vattentjänster i händelse av kris eller höjd beredskap.

9.4.2Svagt skydd av vattenresurser

Inledning

En bakgrundbeskrivning avseende läget i frågor om vattenbrist, vatten- uttag och vattenanvändning finns i avsnitt 9.3.2. I detta avsnitt för- djupar vi oss i de utmaningar som finns i frågorna om vattentillgång, vattenuttag, grundvattenbildning och skydd av vissa vattenområden. Utmaningarna är generella. De mer specifika utmaningarna i för- hållande till planläggning enligt plan- och bygglagen beskrivs i av- snitt 9.4.7 och 9.4.8.

Vattentillgång och vattenbrist

Flera utredningar och myndigheter har under de senaste decennierna påtalat vilka risker som finns avseende tillgången och kvaliteten på grundvatten till följd av klimatförändringarna. En allmän beskriv- ning av klimatförändringarna och dessas påverkan på vattentill- gången finns i avsnitt 6.3.1. I detta avsnitt fokuserar vi på identifie- rade utmaningar i relation till den svenska lagstiftningen och arbetet med vattenbrist i Sverige.

Europeiska kommissionen har 2007 särskilt uppmärksammat Eu- ropaparlamentet och rådet om problemet med vattenbrist och torka i Europeiska unionen.23 Enligt kommissionen har antalet områden och människor i Europa som påverkas av torka ökat med nästan 20 procent mellan 1976 och 2006. Kommissionen har också gett ut en vägledning för utformning av förvaltningsplan för torka i syfte att minska effekterna av torka. I vägledningen definieras termen torka som betydande avvikelse från vattnets naturliga medelnivå orsakad av naturliga företeelser. I vägledningen konstateras även att åter- kommande naturliga förändringar i klimatet kan leda till tillfälligt

23Se Kommissionens meddelande KOM/2007/0414.

551

Dricksvattenförsörjning

SOU 2023:72

minskad tillgång på vatten. Termen vattenbrist definieras i samma väg- ledning som genomsnittliga obalanser i tillgången på vatten mellan utbud (tillgång) och efterfrågan (uttag/önskemål om uttag).24

Kommissionen har vidare identifierat att Sverige och åtta andra medlemsstater helt eller delvis saknar sådana förvaltningsplaner för torka. Kommissionen har därför uppmanat Sverige att ta fram vat- tenbrist- och torkaplaner – särskilt i vattendistrikt som präglas av lokal vattenbrist.25

Ett första förslag på delförvaltningsplan mot torka och vatten- brist arbetades fram i Sveriges fem vattendistrikt under 2020 inför vattenförvaltningens samrådsperiod (1 november 2020–30 april 2021). Under samrådet framkom att det endast är i Södra Östersjöns vatten- distrikt som det finns en tydlig koppling mellan den betydande påverkan som uppstått till följd av vattenbrist och torka och risken för att miljökvalitetsnormerna för vatten inte kan följas. Därför fortsatte endast Södra Östersjöns vattendistrikt arbetet med del- förvaltningsplan och delåtgärdsprogram mot torka och vattenbrist efter samrådsperioden.26 Delförvaltningsplanen mot torka och vat- tenbrist 2022–2027 för Södra Östersjöns vattendistrikt publicerades 2022. Av planen framgår bl.a. följande.27

Problemen med vattenbrist och torka är, och kommer att bli, som störst för de yt- och grundvattenresurser som redan i dag har minst marginal, det vill säga där det råder knapp tillgång redan i dag. Risk för att vatten- brist i små grundvattenmagasin ska uppstå i dag och i ett framtida klimat är påtaglig i större delen av distriktet, där större delen av Kalmar och Östergötlands län, samt kustområdena i Blekinge, Skåne och Gotland är särskilt känsliga. Vattendragens uthållighet vid vintertorka är lägst i kustområdena samt på Öland och Gotland, medan uthålligheten i de inre delarna av fastlandet generellt är högre. En torka som inleds på våren (sommartorka) drabbar hela distriktet utan tydliga geografiska skillnader. Uthålligheten kan däremot variera mycket mellan olika vat- tendrag vid sommartorka.

I Södra Östersjöns vattendistrikt finns 81 grundvattenförekomster med betydande påverkan från vattenuttag i sådan utsträckning att mil- jökvalitetsnormerna för grundvatten inte följs eller riskerar att inte föl- jas. Det finns också tio ytvattenförekomster med betydande påverkan

24Se Europeiska kommissionens vägledning, CIS Guidance No. 24, 2007.

25Se Vattenmyndighetens rapport Delförvaltningsplan mot torka och vattenbrist 2022–2027 Södra Östersjöns vattendistrikt s. 10.

26Se vattenmyndigheternas rapport 2022:1.

27Se Vattenmyndighetens rapport Delförvaltningsplan mot torka och vattenbrist 2022–2027 Södra Östersjöns vattendistrikt.

552

SOU 2023:72

Dricksvattenförsörjning

från vattenuttag i sådan utsträckning att miljökvalitetsnormerna för yt- vatten inte följs eller riskerar att inte följas.

Samtidigt är många av distriktets större sjöar och stora grundvatten- magasin robusta och relativt okänsliga för årstidsvariationer vad gäller nederbörd och avdunstning.

De senaste årens torrsomrar har inneburit att vattnet på många håll i distriktet inte räckt till för samhällets alla olika behov. De många be- vattningsförbuden inom det allmänna nätet visar att dricksvattenför- sörjningen inom distriktet har små marginaler för att hantera perioder med låg vattentillgång.

I områden där vattenresurserna är små och intressenterna är många finns risk för målkonflikter och konkurrens om vattenresurserna. Kli- matförändringarna kommer att leda till ytterligare påfrestningar. Eko- systemen ska få vatten till sina behov, och först efter det kan andra intressenter (t.ex. allmän vattenförsörjning, enskild vattenförsörjning, industri, vattenkraft och bevattning) nyttja vattnet. För att i framtiden kunna minska målkonflikterna behöver mer detaljerade vattenbalanser upprättas, där en förbättrad kunskap om vattenuttagen är en förutsättning.

IDelåtgärdsprogram mot torka och vattenbrist 2022–2027 återfinns åtgärder som handlar om rådgivning för vatteneffektivisering, be- hålla mer vatten i landskapet samt tillsynsvägledning för vattenuttag respektive för att underlätta vattenhållande åtgärder.28

Även den äldre Dricksvattenutredningen konstaterade 2016 att ökande vattentillgång och flöden påverkar förhållanden i mark och förutsättningarna för rening i den s.k. omättade zonen. Det kan i sin tur påverka grundvattnets kvalitet och ställer högre krav på vatten- verkens beredning. Utredningen anger att ytvattenförekomster ex- poneras i större utsträckning och i regel snabbare än grundvatten- förekomster för en rad riskfaktorer. De blir därmed särskilt utsatta för förändrad markanvändning och föroreningskällor inom tillrin- ningsområdet. Klimatvariabler som luft- och vattentemperaturer får betydelse, liksom intensitet och variation i nederbörd och flöden. Kraftiga regn kopplat till översvämningar ökar riskerna för kemiska och mikrobiella föroreningar i täkterna. Vattendragens flödeshastig- heter kan också påverkas med ökade risker för erosion, ras och skred i vissa delar av landet.

Effekterna av klimatförändringarna kan i sig innebära att vatten- verkens traditionella mikrobiologiska och kemiska barriärer tappar i verkningsgrad. Reningsprocesserna är ofta inte anpassade för att kunna hantera ökade föroreningar. Fortsatt ökande humushalter i

28Se Vattenmyndighetens rapport Delförvaltningsplan mot torka och vattenbrist 2022–2027 Södra Östersjöns vattendistrikt s. 6.

553

Dricksvattenförsörjning

SOU 2023:72

råvattnet, främst i södra och mellersta delarna av landet, förväntas också i ökad utsträckning leda till att barriärverkan genom t.ex. klor- desinfektion försämras. Framför allt ytvattenverk kan bedömas som känsliga för effekterna av pågående klimatförändringar. För grund- vattenverk, med mer begränsade skyddsbarriärer i vattenverken, innebär förändringarna också ökande risker. Andra effekter som på vissa håll kan uppstå är vattenbrist och saltvatteninträngning i vat- tenförekomster som används för dricksvatten.29

När det gäller risken för saltvatteninträngning konstaterade också Kommunförbundet Stockholms län och VAS-rådet (Stockholms läns kommuners gemensamma samverkan för vatten- och avlopps- frågor) 2011 att risken för saltvatteninträngning på sikt är det största hotet mot Mälaren som dricksvattentäkt, eftersom antalet dagar med risk för saltvatteninträngning ökar successivt.30

Ibranschorganisationen Svenskt Vattens statistik- och rapporte- ringsverktyg (VASS) har landets kommuner möjlighet att rappor- tera om beslutade bevattningsförbud. Av den inrapporterade statisti- ken för 2022 framgår att antalet meddelade bevattningsförbud har minskat betydligt jämfört med tidigare år. Det är också färre kom- muner som har behövt gå ut med uppmaning om hushållning med vatten. Vad detta beror på är oklart. Svenskt Vatten anger att tänk- bara orsaker kan vara att vädret under sommaren 2022 var förhållan- devis normalt, att åtgärder har vidtagits för säkrare vattenleveranser, men också att kommunerna har påbörjat ett arbete för ökad hållbar vattenanvändning. Svenskt Vatten konstaterar samtidigt att antalet kommuner som rapporterar via VASS minskar, vilket också kan på- verka statistiken.31

Vi kan konstatera att även om vattentillgången under 2022 var bättre än tidigare år var det fortfarande så att ett antal kommuner i landet beslutade om bevattningsförbud eller uppmanade till hushåll- ning med vattnet. Enligt statistiken från Svenskt Vatten beslutade åtta kommuner om bevattningsförbud för hela kommunen, 11 kom- muner om bevattningsförbud för delar av kommunen och 10 kom- muner uppmanade till hushållning med vatten.32 Det finns således

29Se SOU 2015:51 s. 17.

30Se Kommunförbundet Stockholms län och VAS-rådet (2011), Robust och klimatsäkrad dricksvattenförsörjning i Stockholms län, Rapport nr 10, SMHI (2011), Projekt Slussen – Förslag till ny reglering av Mälaren, Rapport 2011–64.

31Se Svenskt vattens rapport Sammanfattning av vattensituationen 2022.

32Se Svenskt vattens rapport Sammanfattning av vattensituationen 2022.

554

SOU 2023:72

Dricksvattenförsörjning

även fortsatt ett behov av att ha situationen med tillgången på vatten under uppsikt. Under utredningsarbetet har också lyfts fram att det saknas krav och vägledning på nationell nivå för hur vattenförsörj- ningens volymkapacitet behöver vara dimensionerad. Det finns inte heller någon utpekad ansvarig aktör för tillsyn av dimensionerad volymkapacitet. Vidare har framförts att en vattentjänstplan enligt lagen om allmänna vattentjänster inte säkrar tillgång på vatten som inte finns, exempelvis vid torka (se mer om de kommunala vatten- tjänstplanerna i avsnitt 4.13.3 och 8.3.4). Eftersom det dessutom saknas tillstånd för en stor del av landets kommunala vattenuttag för dricksvatten,33 kan vattenuttagsmöjligheterna ibland vara intecknade av andra tillståndshavare utan att kommunen känner till eller kan känna till det (se mer om vattenuttag nedan samt statistik om tillstånd för vattenverksamheter i avsnitt 3.2.1).

Vi kan konstatera att det finns utmaningar kopplade till detta. Det handlar dels om den övergripande planeringen av vattenförsörj- ningsfrågor, dels om frågor om leverans av vattentjänster och s.k. nödvatten. Därutöver finns andra utmaningar kopplade till exempel- vis skydd av uppgifter vid sekretess och upphandling.

Av våra direktiv framgår som nämnt även att vi specifikt ska ana- lysera om kommunens möjligheter att ställa krav på hushållning av vatten är tillräckliga med hänsyn tagen till behov av försörjnings- trygghet av dricksvatten under fredstid, vid höjd beredskap och i krig.34

I denna del har under utredningsarbetets gång också framförts att regleringen av kommunernas möjlighet att besluta bevattningsför- bud av exempelvis gräsmattor, i syfte att spara på dricksvatten för konsumtion och hygien, är otydlig och resultatet av sådana förbud oklart i förhållande till behovet av hushållning med dricksvattnet. Se våra överväganden och förslag i denna del i avsnitt 10.6.4.

Vattenuttag

Informationen om vattenuttag från svenska vattenförekomster är svag. Regeringen gav därför SMHI i uppdrag att se hur förutsätt- ningarna för att samla in data om vattenuttag kunde förbättras.

33Se SOU 2016:32 s. 420.

34Se dir. 2021:92 s. 13.

555

Dricksvattenförsörjning

SOU 2023:72

SMHI drog i slutrapporten35 bl.a. slutsatsen att det är svårt att in- hämta information om pågående vattenuttag och angett att det be- hövs lagkrav för rapportering av vattenuttag. Även frågor om sekre- tess och informationssäkerhet lyftes fram som viktiga frågor att lösa.

Under 2019 genomförde åtta länsstyrelser en gemensam tillsyns- kampanj över vattenuttag. Arbetet analyserades av länsstyrelsen i Gotlands län och sammanfattades som en del av resultatet i SMHI:s projekt att kartlägga uttag av vatten. Slutsatserna av analysen var att vattenuttagen är dåligt kända på länsstyrelserna. En tillsynsinsats be- höver därför föregås av en inventering i länen. Många av vattenut- tagen är därtill rättsligt oreglerade. Många vattenuttag mäts inte och verksamhetsutövaren har bristande kunskap om sin verksamhet, vil- ket gör vattenuttagen svåra att följa upp i många fall. Det efterfrågas också nationell vägledning på området för att underlätta arbetet.36

Vi kan konstatera att Havs- och vattenmyndigheten arbetar med att utveckla sin webbaserade tillsynsvägledning för länsstyrelserna avseende bl.a. frågan om vattenuttag.37 Samtidigt saknas i dag data- värdskap för insamling av råvattendata. Sveriges geologiska under- sökning förvaltar dock det s.k. Vattentäktsarkivet i vilket informa- tion om råvattenkvalitet och vattenuttag för dricksvattenproduktion registreras. I Vattentäktsarkivet finns grundläggande information om allmänna anläggningar och vissa större enskilda anläggningar för dricksvattenförsörjning (vattenverk och vattenuttag). Uppgifter sam- las in om bl.a. uttagsmängd, läge, användning av vattnet (till exempel permanentboende och jordbruk) och förekomst av skydd. Arkivets data används bl.a. för utvärdering av miljömålsarbete, miljööver- vakning samt för vattenförvaltningens arbete med riskvärdering och statusklassificering.

Sveriges geologiska undersökning har byggt upp Vattentäktsarkivet. Under en period innehöll databasen uppgifter både om råvatten- kontrollen och om dricksvattenkvaliteten. Numera har Livsmedels- verket hand om data rörande dricksvattenkvaliteten. Inlämningen av uppgifter till databasen sker på frivillig väg av dricksvattenprodu- centen. Sveriges geologiska undersökning har gjort enskilda avtal med

35Se SMHI Hydrologi nr 126, 2020.

36Se https://www.naturvardsverket.se/vagledning-och-stod/miljobalken/nationell-strategi- for-miljobalkstillsynen/fokusomrade-vattenverksamhet/.

37Se Havs- och vattenmyndighetens redovisning av regeringsuppdrag, dnr 1-2022.

556

SOU 2023:72

Dricksvattenförsörjning

dricksvattenproducenterna i kommunerna med särskilda medgivan- den om överlämning av analysdata.38

Även länsstyrelserna har ett register för vattenverksamhet (Älvan) där bl.a. uppgifter om tillståndspliktiga vattenuttag samlas.

Under 2023 har regeringen gett Livsmedelsverket och Sveriges geologiska undersökning i uppdrag att utreda förutsättningarna för insamling, hantering, registrering och rapportering av råvattendata. Uppdraget ska redovisas 29 februari 2024.

Vi kan mot denna bakgrund konstatera att det finns viss kunskap om vattenuttagen från svenska vattenförekomster, men att den över- gripande bilden fortfarande är svag. Såvitt känt finns ännu inte heller någon nationell vägledning som stöd för verksamhetsutövares egen- kontroll av vattenverksamhet eller för länsstyrelsernas uppföljnings- arbete över gjorda vattenuttag.

Vår bedömning i frågan om övervakning av vattenuttag finns i avsnitt 10.12.5.

Svag grundvattenbildning och svagt skydd av vattenförekomster

Under vårt utredningsarbete har det framkommit flera utmaningar kopplade till grundvattenbildningen och därmed till dricksvatten- försörjningen, men också för att säkra tillgången på ytvatten genom utläckande grundvatten.

En del av dagens hotbild är risken för att kemiska föroreningar av olika slag kan hamna i en vattentäkt. Vid exempelvis extrem neder- börd, skyfall eller översvämningar finns stor risk att föroreningar på olika sätt mobiliseras och sprids.39

Även klimatförändringar i form av ökad temperatur, odling av nya grödor, längre växtsäsonger och ökad användning av gödsel och bekämpningsmedel kan medföra påverkan på både yt- och grundvat- tenkvaliteten. Se generell beskrivning av klimatförändringarna i av- snitt 6.3.1. I detta avsnitt fokuserar vi på de mer specifika utmaning- arna kopplade till planläggning och byggande.

Studier av klimatförändringarnas effekt på grundvatten indikerar att nivåerna på många platser kommer att sjunka avsevärt under det kommande decenniet, om vattenanvändningen och befolkningsök- ningen fortsätter. Effekterna av varierande grundvattennivåer kan

38Se SOU 2021:81 s. 176.

39Se SOU 2007:60 s. 279.

557

Dricksvattenförsörjning

SOU 2023:72

påverka befintlig bebyggelse, men har även betydelse för var det är lämpligt att planera för och uppföra ny bebyggelse. Konkurrens om ytan och balansen mellan exploatering och bevarande är en vanligt förekommande konflikt, främst när det gäller större kommuner. I vissa områden är konstgjord infiltration av ytvatten en möjlighet för att öka tillgången på grundvatten för dricksvattenproduktion. Nyttjandet av ytvatten kan dock påverka kvantiteten i ytvattnet, vilket i sin tur riskerar att påverka andra vattenanvändare och ekosystemen i dessa vattensystem.40

Exploatering inom ett vattenavrinningsområde kan leda till olika typer av fysisk påverkan på vattenmiljön. Detta ökar sårbarheten för grundvattenresurserna. Brunnsborrning för dricksvatten eller berg- värme innebär exempelvis att det skapas en ny spridningsväg som leder direkt ner till underliggande grundvattenmagasin. Förore- ningsspridning via brunnshålet är en vanlig orsak till otjänligt dricks- vatten för hushåll med egen brunn. I vissa områden där det i marken finns ett skyddande lerlager som överlagrar grundvattnet, finns risk att skyddet punkteras vid t.ex. pålning, borrning, grävning eller schaktning. Exploatering ger också upphov till förändrad markan- vändning och i många fall innebär det ökad risk för olyckor. Utsläpp i samband med trafikolyckor eller bränder riskerar att leda till mycket stor påverkan om det sker inom påverkansområdet för en dricksvattenresurs. Även dagvattenutsläpp kan påverka vattenkvali- teten i både ytvatten och grundvatten och dagvattenhanteringen kan även orsaka minskad grundvattentillgång (se mer om dagvattnets kvalitet i avsnitt 8.2).41

Under utredningsarbetet har framförts att särskilt exploatering med hårdgjorda ytor är en utmaning för dricksvattenförsörjningen. Anledningen till det är att hårdgjorda ytor dels minskar grundvat- tenbildningen då endast lite eller inget vatten har en chans att infiltrera ner i marken, dels ökar risken för att grundvattnet blir förorenat eftersom hårdgjorda ytor riskerar att medföra ett högre dagvatten- flöde från exploaterade förorenade områden till oexploaterade om- råden. Det senare kan också leda till översvämning, vilket ytterligare försvårar möjligheterna att klara bestämmelserna om viss vatten- kvalitet i dricksvattendirektivet likväl som bestämmelserna om miljö- kvalitetsnormer för vatten i 5 kap. miljöbalken. Förorenat dricks-

40Se Nationella expertrådet för klimatanpassning, Första rapporten 2022 s. 611 och 612.

41Se Boverkets rapport 2018:35 s. 16.

558

SOU 2023:72

Dricksvattenförsörjning

vatten medför också fara för människors hälsa. Att hårdgjorda mark- ytor är ett problem som motverkar möjligheten att behålla en god vattenbalans inom ett bebyggelseområde framgår också av förarbe- tena till 2 kap. 6 § plan- och bygglagen.42

Många tätorter är dessutom belägna på eller i anslutning till grundvattenmagasin av betydelse för dricksvattenförsörjningen, t.ex. Uppsala, Gävle och Hova.

Vi kan konstatera att en del i problematiken är att kunskapen om befintliga jord- och tätskikt och dessas påverkan på grundvattenbild- ningen ofta inte är tillräckligt god eller inte beaktas fullt ut i samband med planläggning av ny bebyggelse och vägar.

En annan del i problematiken är att det, i dagsläget, inte finns nå- gon tydlig reglering med möjlighet för kommunen att besluta om villkor eller skyddsbestämmelser i samband med planläggning i detaljplan för att förhindra negativ påverkan på grundvattnet utifrån annan anledning än översvämningsrisk (se mer om denna utmaning i avsnitten 7.2.3, 7.2.11 och 9.4.8).

När det gäller frågan om att stärka skyddet för betydelsefulla vat- tenresurser har Boverket angett följande i rapporten Fysisk planering för en trygg dricksvattenförsörjning – behov och möjligheter.

En relativt stor andel av landets kommunala vattentäkter saknar vatten- skyddsområde, och huvuddelen av de vattenskyddsområden som finns är dessutom gamla och behöver ses över. Vattenskyddsområden som har fastställs enligt 7 kap. 21 och 22 §§ miljöbalken utformas med hän- syn till en viss uttagspunkt. För att vattenskyddsområdena inte ska medföra alltför stor inskränkning i enskilda markägares rätt att använda sitt mark- och vattenområde avgränsas ofta vattenskyddsområden till en begränsad del av vattenresursen. Sett till behovet av dricksvattenförsörj- ning i flergenerationsperspektiv kan skydd av en begränsad del av en dricksvattenresurs vara otillräckligt. På lång sikt kan vattenuttaget be- höva ökas, vilket skulle ta en större del av resursen i anspråk. Boverket bedömer att det finns behov av möjlighet att skydda dricksvattenresur- ser i sin helhet. För grundvattenresurser som är relativt väl avgränsade i landskapet bör värdefulla dricksvattenresurser kunna skyddas i sin hel- het. Vad gäller ytvattenresurser där drickvattenuttag görs från vatten- drag eller mindre sjöar behöver det utvecklas metoder för avgränsning av relevant område. Befintligt riksintresse för vattenförsörjning enligt 3 kap. 8 § miljöbalken avser områden för anläggningar för dricksvatten- försörjningen. De råvattenresurser som är avsedda att användas för dricksvattenproduktion får indirekt ett visst skydd. Boverket bedömer dock att riksintresset för anläggningar för vattenförsörjning inte är ett

42Se prop. 1985/86:1 s. 475.

559

Dricksvattenförsörjning

SOU 2023:72

verktyg som ensamt kan skydda råvattenkvaliteten i tillräckligt stor ut- sträckning. Inte heller regleringen av miljökvalitetsnormer för vatten ger det skydd som behövs för att trygga värdefulla dricksvattenresurser. Eftersom miljökvalitetsnormer avser vattenförekomsternas medelför- hållande och inte har utformats för att hantera olycksrisker bedömer Boverket att bestämmelserna om miljökvalitetsnormer för vatten inte ger det skydd som behövs för dricksvattenresurser.43

Boverket har lämnat tre uppslag till möjliga författningsändringar i syfte att tydliggöra behovet av skydd. För det första, att det i 2 kap. 2 § plan- och bygglagen förtydligas att företräde, vid planläggning och prövningen i ärenden om lov eller förhandsbesked, ska ges inte bara åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning av mark- och vattenområden, utan också sådan använd- ning som tillgodoser skyddsbehov av mark- och vattenområden. För det andra, att det i 3 kap. 4 § plan- och bygglagen förtydligas att kom- munen i översiktsplanen ska redovisa sin bedömning av skyddsbehov. För det tredje föreslås ett tillägg i 11 kap. 10 § plan- och bygglagen, innebärande att länsstyrelsen ska överpröva kommunens planbeslut om beslutet kan antas innebära försummelser eller brister vid skydd av mark- och vattenområden som är av särskild betydelse för samhälls- kritiska funktioner för dagens samhälle och framtida behov.44

Vi kan konstatera att arbetet med att skydda Sveriges större all- männa vattentäkter går framåt. De satsningar som har gjorts under den senaste fyraårsperioden med förstärkta anslag till länsstyrelserna i syfte att öka takten att inrätta vattenskyddsområden har gett resul- tat i form av fler beslut och en högre andel skyddade vattentäkter.

Av SCB:s statistisk framgår att det den 31 december 2022 fanns fler än 1 600 vattenskyddsområden i Sverige. Den totala arealen vat- tenskyddsområde omfattar nästan 1,2 miljoner hektar eller två pro- cent av Sveriges yta. Under 2022 ökade antalet med fyra vatten- skyddsområden motsvarande en sammanlagd areal på med nästan 160 000 hektar.45

43Se Boverkets rapport 2018:35 s. 20, 47 och 48.

44Se Boverkets rapport 2018:35 bilaga 4.

45Se https://www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/sv/ssd/START__MI__MI0603__MI0603 D/Vattenskyddsomr/table/tableViewLayout1/.

560

SOU 2023:72

Dricksvattenförsörjning

Havs- och vattenmyndigheten har också pekat ut 28 anläggningar för dricksvattenförsörjning som område av riksintresse enligt 3 kap. 8 § miljöbalken.46

Trots detta visar våra efterforskningar att det är svårt för SCB att få tillgång till ett tillförlitligt underlag för sin statistik avseende antal och andel skyddade vattenområden.47 Det finns också ett fortsatt stort behov av skydd av vattenområden – inte minst i syfte att säkra dricksvattenförsörjningen i ett längre perspektiv och utifrån ett be- redskapsperspektiv.

Enligt uppgift saknar närmare 30 procent av de 1 870 kommunala vattentäkterna skydd i form av vattenskyddsområde.48 Att få till fler och bättre vattenskyddsområden är därför ett av fem prioriterade in- satsområden inom det svenska miljömålssystemet.49

Vidare finns ett behov av att säkerställa reservvattenförsörjning genom reservvattentäkter. Detta konstaterade regeringen i propo- sitionen Totalförsvaret 2021–2025. Av propositionen framgår att ut- hålligheten i försörjningen av dricksvatten vid kris, höjd beredskap samt ytterst i krig behöver stärkas och tillgång till reservvattentäk- ter, nödvatten, reservkraft och kritiska resurser förbättras, så att ak- törerna i dricksvattenproduktionen kan fortsätta verksamheten även under ansträngda förhållanden. Regeringen angav vidare att kommu- nerna behöver öva sin krisplanering både internt och i aktuella fall med dricksvattenproducenten och dricksvattendistributören. Detta bör dock inte påverka den befintliga ansvarsfördelningen mellan stat och kommun.50

Det har framförts till utredningen att det inte är ovanligt att en vattenresurs i en regionplan eller i en regional vattenförsörjningsplan är utpekad som intressant för en hel region utan att det finns en va- huvudman som planerar att ta den i bruk eller någon som ansöker om inrättande av ett vattenskyddsområde enligt 7 kap. 21 § miljö- balken. Det har också framförts att det behövs ett skydd för sådana

46Se https://www.havochvatten.se/arter-och-livsmiljoer/atgarder-skydd-och- rapportering/skyddade-omraden/riksintressen/riksintresse-for- dricksvattenanlaggningar.html.

47Se https://www.scb.se/contentassets/35d9e78cc9c34bce8d2506ce47dbaccf/metadata_mal_ 6_2022.pdf.

48Se https://www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/grundvatten-av-god- kvalitet/vattenskyddsomraden/.

49Se https://www.naturvardsverket.se/om-miljoarbetet/sveriges-miljomal/fordjupad-

utvardering-av-sveriges-miljomal-2023/nar-vi-miljokvalitetsmalen/grundvatten-av-god- kvalitet/.

50Se prop. 2020/21:30 s. 145.

561

Dricksvattenförsörjning

SOU 2023:72

vattenresurser som inte kommer att nyttjas i en nära framtid, men som behöver skyddas för att vara tillgängliga för kommande gene- rationer. I annat fall finns en risk för att dessa vattenområden exploa- teras på ett sätt som omöjliggör att de framöver kan användas som vattentäkter. Enligt tillfrågad expertis är det svårt – ibland omöjligt

–att återfå god kvalitet när en vattentäkt har förstörts.

Se våra överväganden och förslag i avsnitten 10.4.1, 10.4.3 och 10.6.3.

Svagt skydd av sådana vattenområden som avses i vattendirektivet

Som vi beskrev i avsnitt 4.2.3 finns bestämmelser om skyddade om- råden i artiklarna 6 och 7 i vattendirektivet. Det handlar bl.a. om skydd för vattenförekomster där det förekommer uttag av vatten för produktion av dricksvatten för 50 personer alternativt ett uttag på mer än 10 kubikmeter per dygn. För sådana dricksvattenförekoms- ter gäller särskilda lagkrav beträffande identifiering, registrering, övervakning, miljökvalitetsnormer och åtgärder.

Av artikel 7.3 i vattendirektivet framgår att medlemsstaterna ska säkerställa erforderligt skydd för de identifierade vattenförekoms- terna i syfte att undvika försämring av deras kvalitet för att minska den nivå av vattenrening som krävs för framställning av dricksvatten. Medlemsstaterna får upprätta säkerhetszoner för dessa vattenföre- komster.

Vad som menas med erforderligt skydd för vattenförekomsterna specificeras inte i direktivet. En stor frihet har således lämnats åt medlemsstaterna att avgöra om ett särskilt skydd behövs i det en- skilda fallet och hur det i sådana fall ska utformas.

I kommissionens vägledning om grundvatten i skyddade områ- den för dricksvatten, 51 vilken är en del av den gemensamma genom- förandestrategin, beskrivs termen säkerhetszon. Med denna avses normalt ett område inom en grundvattenförekomst (utpekad som ett skyddat område för dricksvatten) som kan vara betydligt mindre än grundvattenförekomsten, där åtgärder kan inriktas på att skydda grundvatten som används för uttag av dricksvatten från försämring av grundvattnets kvalitet. Under vissa omständigheter kan säker-

51Se European Commission (2007). Common Implementation Strategy for the Water Frame- work Directive, Guidance Document No. 16, Guidance on Groundwater in Drinking Water Protected Areas, Technical Report 2007–2010, s. 9–20.

562

SOU 2023:72

Dricksvattenförsörjning

hetszonerna vara lika stora eller gå utöver grundvattenförekomstens gränser. De kan också täcka hela medlemsstatens territorium (jfr skäl 15 till grundvattendirektivet).

Storleken på säkerhetszonen kan således variera beroende på olika parametrar såsom exempelvis dricksvattenuttagets storlek, vat- tenmiljöns känslighet eller typ av förorening.

I vägledningen föreslås ett riskbaserat tillvägagångssätt vid ut- formningen av säkerhetszoner för att få ett kostnadseffektivt skydd för uttag av dricksvatten och för att markera för intressenter att skyddet av grundvatten är särskilt viktigt i områden där uttag sker.

Det finns inte någon motsvarande vägledning om säkerhetszoner för ytvatten.

År 2009 infördes i 3 kap. 2 § vattenförvaltningsförordningen en skyldighet för vattenmyndigheterna att se till att det för vatten- distriktet finns ett register över sådana områden som avses i artikel 7 i vattendirektivet och att registret ska hållas uppdaterat (jfr artikel 6 i vattendirektivet och definitionen av uttrycket skyddade områden i 1 kap. 3 § VFF). Vattenmyndigheterna har också tagit fram ett så- dant register. Detta återfinns i databasen VISS.52

Även i Sveriges geologiska undersöknings Vattentäktsarkiv finns uppgifter om grundvattentäkter och om det finns vattenskydds- område eller inte för vattentäkten. Slutligen ska Naturvårdsverkets kartverktyg Skyddad natur innehålla uppgifter om vilka vattenom- råden som är skyddade.

Miljöbalkskommittén, som hade i uppgift att lämna förslag på genomförande av vattendirektivet i svensk rätt, gjorde 2002 bedöm- ningen att de möjligheter miljöbalken ger att skydda dricksvatten- täkter, främst i 7 kap. 21–22 §§ miljöbalken, sammantaget med möj- ligheterna att i åtgärdsprogram lämna en redovisning av behovet av inrättande av vattenskyddsområden och de föreskrifter som behövs för området, ger tillräckliga möjligheter för att uppfylla kravet i artikel 7.3. Om åtgärdsprogrammen inte leder till att tillräckligt med vatten- skyddsområden bildas kan det, enligt kommittén, behöva övervägas att skärpa reglerna om när vattenskyddsområden ska inrättas.53

Dricksvattenutredningen gjorde 2016 bedömningen att skyddet av allmänna vattentäkter är otillräckligt. Utredningen konstaterade att åtgärdsprogrammen inom vattenförvaltningen inte hade inne-

52Se bilaga 7 till förvaltningsplanen för vatten 2022–2027 i Bottenvikens vattendistrikt.

53Se SOU 2002:107 s. 199–203.

563

Dricksvattenförsörjning

SOU 2023:72

burit ett tillräckligt incitament för inrättandet av kvalitativt adekvata vattenskyddsområden. Insatserna för att skydda dricksvattenföre- komster bedrevs inte med den samlade omfattning och hastighet som krävs med tanke på befintliga och framtida sårbarheter och ris- ker för dricksvattnet. Mot bakgrund av de utmaningar som följer av klimat- och samhällsförändringar, åtaganden enligt EU-rätten samt anknytande nationella miljökvalitetsmål, menade utredningen att skyddsarbetet behövde utvecklas. Utredningen föreslog att landets kommuner skulle ansöka hos länsstyrelsen om inrättande av vatten- skyddsområde för alla allmänna täkter med en storlek motsvarande vattendirektivets krav. Utredningen föreslog även en rad nya be- stämmelser bl.a. i 7 kap. miljöbalken. Utredningen föreslog också att länsstyrelsen borde följa upp att kommunerna fullgör sin skyldighet att ansöka om inrättande och omprövning av vattenområden samt att Havs- och vattenmyndigheten skulle stödja och följa upp läns- styrelserna i detta arbete.54

Vi kan konstatera att Dricksvattenutredningens förslag inte har genomförts. Även om länsstyrelserna de senaste åren har tillskjutits medel för att arbeta med dricksvattenfrågor kvarstår den problema- tik som utredningen beskrev. Det specifika skydd för dricksvatten- förekomster som vattendirektivet anger har således i praktiken inte införts i Sverige. Frågan är således fortfarande om vattendirektivet i denna del är fullt ut genomfört i svensk rätt. Till detta kommer nya krav i det nya dricksvattendirektivet för att utvärdera behovet av att upprätta eller anpassa sådana säkerhetszoner för grundvatten och ytvatten som avses i artikel 7.3 i vattendirektivet (artikel 8.3 d i dricksvattendirektivet). Med anledning av det nya dricksvattendi- rektivet beslutade regeringen den 14 september 2023 lagrådsremissen Genomförande av EU:s nya dricksvattendirektiv. I lagrådsremissen (s. 43) anger regeringen följande avseende skydd av dricksvatten- förekomster.

Ett åtgärdsprogram ska enligt 6 kap. 5 § 1 vattenförvaltningsförord- ningen bl.a. innehålla åtgärder för inrättande av vattenskyddsområden eller för att på annat sätt skydda dricksvatten. När det gäller nu gällande åtgärdsprogram finns exempel på att vattenmyndigheterna angett att kommunerna och länsstyrelserna på olika sätt ska arbeta med befintliga vattenskyddsområden, t.ex. att se över föreskrifterna för vattenskydds- områdena och bedriva systematisk och regelbunden tillsyn. På detta sätt får också dricksvattendirektivets krav om säkerhetszoner eller andra

54Se SOU 2016:32 s. 313–329.

564

SOU 2023:72

Dricksvattenförsörjning

relevanta zoner anses uppfyllt. Det anges inte närmare vad som åsyftas med andra relevanta zoner men regeringen anser att nationella skydd som t.ex. vattenskyddsområdena får anses vara sådana andra relevanta zoner.

Se våra överväganden och förslag i avsnitt 10.6.3.

9.4.3Bristande hantering av förutsättningarna för vattenförsörjning som allmänt intresse

och vid fysisk planering i regionplan och översiktsplan

Inledning

Vi kan konstatera att frågan om dricksvattenförsörjning behöver få en tydligare roll vid fysisk planering är bred och inkluderar flera olika utmaningar. Vi har därför valt att dela in beskrivningen av dessa ut- maningar i flera underavsnitt.

I avsnitt 4.11 har vi beskrivit nuvarande reglering om i vilken ut- sträckning frågor om vattenförsörjning och skydd av vattenområden ska beaktas i samband med planläggning och i andra ärenden enligt plan- och bygglagen. I avsnitt 4.13.3 och 4.15 har vi beskrivit nuva- rande reglering avseende kommunala vattentjänstplaner respektive regionala vattenförsörjningsplaner.

I detta avsnitt behandlar vi utmaningarna avseende vattenförsörj- ning som ett allmänt och enskilt intresse samt vattenförsörjning i relation till planläggning i regionplan och översiktsplan.

Utmaningar avseende dricksvattenförsörjning i relation till plan- läggning i detaljplan eller områdesbestämmelser beskrivs i avsnitten 9.4.4–9.4.6.

Slutligen beskrivs den specifika frågan om behov av stärkt skydd av betydelsefulla vattenresurser i två avsnitt. De generella utmaning- arna beskrivs i avsnitt 9.4.2 och utmaningarna i förhållande till fysisk planering i regionplan och översiktsplan beskrivs i detta avsnitt.

Allmänna och enskilda intressen

I den generella regleringen av vilka allmänna intressen som ska be- aktas kan vi konstatera att möjligheterna att ordna vattenförsörjning ska finnas med vid lämplighetsbedömningen (2 kap. 2 § PBL).

565

Dricksvattenförsörjning

SOU 2023:72

Av äldre förarbeten framgår att detta innebär att kommunen i översiktsplanen ska behandla tillgången på vatten, efterfrågan och anspråk från olika intressenter samt problem när det gäller använd- ningen av vattenområden. I översiktsplanen är det endast grunddra- gen i den avsedda användningen som behöver anges. Enligt för- arbetena innebär det att vattenresurserna måste behandlas som en del i det ekologiska sammanhanget och att deras samband med mar- kanvändningens utveckling ska beaktas. Vissa vattenområden kan då behöva anvisas för speciella ändamål.55

Möjligheterna att ordna vattenförsörjning ska också finnas med vid lokaliseringsprövningen av bebyggelse och byggnadsverk vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked (2 kap. 5 § PBL). Även frågor om skydd av vattenområden finns med bland de allmänna intressena exempelvis genom skyldigheten att planlägga mark och vattenområden samt placera byggnadsverk på ett sådant sätt att det inte medför fara för påverkan på grundvattnet eller betydande olägenhet på annat sätt (2 kap. 9 § PBL). Se mer ingående beskrivning av regleringen och förarbetena i avsnitt 4.11.2.

Boverket har 2018 angett att det finns behov av en tydligare roll för dricksvattenförsörjning vid fysisk planering.56 Boverket har läm- nat två uppslag till möjliga ändringar i plan- och bygglagen med koppling till frågan om dricksvattenförsörjning som allmänt in- tresse. För det första har Boverket lämnat uppslag till två ändringar

i2 kap. 3 § plan- och bygglagen. Dessa innebär att uttrycket ”ekolo- gisk funktion” förs in som ny aspekt att ta hänsyn till samt att en ny sjätte punkt läggs till, enligt vilken en varaktig och trygg dricksvat- tenförsörjning för dagens samhälle och framtida behov ska främjas vid planläggning. För det andra har Boverket lämnat uppslag till att det i 2 kap. 5 § plan- och bygglagen förtydligas att hänsynstagandet ska vara till dricksvattenförsörjning och inte all vattenförsörjning.57 Boverket har inte närmare kommenterat uppslagen till författnings- ändringar.

Vår bedömning av behovet av ändring av bestämmelserna i 2 kap. plan- och bygglagen för att tydliggöra dricksvattenförsörjningens roll vid fysisk planering framgår av avsnitt 10.4.1.

55Se prop. 1985/86:1 s. 530.

56Se Boverkets rapport 2018:35 s. 54.

57Se Boverkets rapport 2018:35 bilaga 4.

566

SOU 2023:72

Dricksvattenförsörjning

Regionplan

I avsnitt 4.11.3 har vi beskrivit vilka krav som ställs på planläggning i en regionplan enligt 7 kap. plan- och bygglagen. Vi har också be- skrivit förarbetena till denna reglering.

Utifrån detta kan vi konstatera att det i regleringen inte är speci- fikt uttryckt vad som gäller avseende vattenförsörjning eller skydd av vattenområden trots att dessa frågor får anses vara av grundläg- gande betydelse för planeringen. I ingressen av bestämmelsen om vad som ska framgå av en regionplan nämns endast på en övergripande nivå att det ska framgå hur hänsyn har tagits till allmänna intressen enligt 2 kap. plan- och bygglagen (7 kap. 3 § PBL). Vidare anges i samma paragraf att det ska framgå hur riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken har tillgodosetts. I detta sammanhang är det av vikt att påminna om att mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för vattenförsörjning så långt möjligt ska vara sådana riksintresseområden som ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anlägg- ningarna (3 kap. 8 § MB).

Vi kan konstatera att det i bestämmelsen om riksintressen i 3 kap. 8 § miljöbalken inte finns någon koppling till vilka vattenförekoms- ter som bör skyddas exempelvis enligt artikel 7 i vattendirektivet. Vidare kan vi konstatera att de områden som Havs- och vattenmyn- digheten har bedömt uppfyller kriterierna som riksintresse för an- läggningar för vattenförsörjning är mycket få i förhållande till det totala behovet av vattentäkter i landet. Det är alltså få vattenområden som landets regioner har en uttrycklig skyldighet att ta hänsyn till i en regionplan. Se mer om riksintresseområdena för anläggningar för vattenförsörjning i avsnitt 9.4.2.

Av förarbetena till regleringen om regionplan framgår att skälet för att regleringen av vad som ska framgå av en regionplan är allmänt hållen är en följd av en ambition att inte i onödan binda utvecklingen och hindra anpassningen till olika förhållanden.58 Vattenförsörj- ningsfrågan nämns inte heller i förarbetena som en sådan fråga som regionen alltid bör ta med.

Vi kan konstatera att det därmed är upp till respektive region att bedöma i vilken utsträckning frågor om hänsyn till vattenförsörjning bör framgå av regionplanen. På motsvarande sätt blir det upp till

58Se prop. 2017/18:266 s. 58.

567

Dricksvattenförsörjning

SOU 2023:72

regionen att avgöra om den bör redovisa på vilket sätt hänsyn har tagits till sådana andra skyddsvärda vattenområden än de som är riks- intresseområde för anläggningar för vattenförsörjning enligt 3 kap. 8 § miljöbalken. Frågan är om detta är lämpligt utifrån ett över- gripande vattenförsörjnings- och beredskapsperspektiv. Vid en genom- gång av regionplanerna för Stockholm och Skåne kan vi dock kon- statera att frågor om vattenförsörjning ingår på en generell nivå.59 I regionplanen för Stockholm anges dessutom bl.a. följande.

För att trygga vattenförsörjningen behöver länets kommuner enas om fler lämpliga reservvattentäkter och se till att dessa inkluderas av vatten- skyddsområden. Detta bör ske inom ramen för den regionala vattenför- sörjningsplanen. En central fråga är också möjligheten att distribuera primär- och reservvatten via ledningsnäten. Regionen behöver också in- vestera i ny kapacitet för dricksvattenförsörjning och avloppshantering och genomföra skyddsåtgärder i vattentäkter.

Se våra överväganden och förslag i avsnitt 10.4.2.

Översiktsplan

Regleringen om vad som ska framgå av en översiktsplan utifrån ett vattenförsörjnings- och vattenskyddsperspektiv är generell på i princip motsvarande sätt som för regionplanen. Det som är lite tyd- ligare avseende kraven i en översiktsplan är i första hand att grund- dragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vatten- områdena för hela kommunen ska anges i en karta (3 kap. 3 § PBL).

Av förarbetena till regleringen om översiktsplan framgår att ett krav på redovisning av hur samtliga allmänna intressen ska kunna tillgodoses skulle försvåra möjligheten att hålla översiktsplanen aktuell. Den 2020 införda begränsningen med kravet på väsentlighet för att redovisningskravet ska slå till syftar till att kommunen ska kunna avstå från att redovisa förhållanden som har begränsad eller liten betydelse för beslut om användningen av mark- och vatten- områden. Enligt regeringens mening är det i första hand förhållan- den som är knutna till bestämmelserna i 2 kap. 2–5 och 10 §§ plan- och bygglagen som behöver redovisas i översiktsplanen, givet den skala som översiktsplanen vanligtvis har.60

59Se RUFS 2050 s. 125,126 och 154 samt Regionplan för Skåne 2022–2040 s. 89 och 90.

60Se prop. 2019/20:52 s. 81–83.

568

SOU 2023:72

Dricksvattenförsörjning

Inte heller i förarbetena till regleringen om vad som ska framgå av en översiktsplan nämns frågan om vattenförsörjning eller frågan om skydd av betydelsefulla vattenområden mer specifikt.

Även om vattenförsörjningsfrågorna inte har nämnts specifikt i senare förarbeten får det som anges i de ursprungliga förarbetena till bestämmelserna i 2 kap. 2 § och 3 kap. 5 § plan- och bygglagen anses gälla alltjämt – åtminstone vid planering i översiktsplan. Ett områdes känslighet för påverkan på grund- eller ytvattenförekomster som är lämpade för dricksvattenanvändning bör således alltid beaktas vid lämplighetsbedömningen av ett områdes användning (se komplette- rande beskrivning av förarbetena i avsnitt 4.11.4).61

En kartläggning som Boverket har genomfört och redovisat visar att endast hälften av de kommuner som har en plan för kommunal vattenförsörjning redovisar strategier och förhållningssätt i över- siktsplanen. Ett antal kommuner har framtagna kunskapsunderlag, men inga politiskt förankrade ställningstaganden eller strategier. Cirka 40 procent av de kommuner som svarade på Boverkets enkät (ca 45 stycken) uppgav att de i stället redovisar strategier för vatten- försörjning i andra politiskt förankrade dokument såsom va-plan, va-policy eller vattenplan.62 Boverket lämnade ett uppslag till ny punkt i 3 kap. 5 § plan- och bygglagen innebärande att möjligheten till vattenförsörjning ska framgå av översiktsplanen.63

Vi konstaterar att andelen kommuner som har redovisat sina stra- tegier och förhållningssätt i vattenförsörjningsfrågan i översikts- planen får anses vara alltför låg. Frågan är om det är så att endast hälften av landets kommuner tycker att vattenförsörjningsfrågorna är så viktiga att de bör behandlas i översiktsplanen eller om den bris- tande redogörelsen är en följd av en otydlig reglering.

Vi kan samtidigt konstatera att en del i problematiken är att kun- skapen om befintliga jord- och tätskikt och dessas påverkan på grundvattenbildningen ofta inte är tillräckligt god eller inte beaktas fullt ut i samband med planläggning av ny bebyggelse och vägar. Samtidigt kan behovet av hantering av vattenförsörjningsfrågan på- verkas av de nyligen inrättade vattentjänstplanerna.

Se våra överväganden och förslag i avsnitt 10.4.3.

61Se prop. 1985/86:1 s. 530 och 531.

62Se Boverkets rapport 2018:35 s. 34.

63Se Boverkets rapport 2018:35 bilaga 4.

569

Dricksvattenförsörjning

SOU 2023:72

9.4.4Otydlig planeringshorisont för vattenförsörjning vid fysisk planering

I avsnitt 8.3.4 beskriver vi den utmaning som är en följd av att plan- och bygglagen inte innehåller något tydligt tidsperspektiv för plan- läggning enligt lagen. I avsnittet redogör vi för vad detta får för följd på hänsynstagandet till skyfall och annan dagvattenhantering vid planläggning. En motsvarande problematik gäller också för hänsyns- tagande till möjligheterna att ordna vattenförsörjning vid plan- läggning. I denna del är det också en utmaning att det av nuvarande plan- och byggregelverk inte heller framgår vilka hänsyn kommunen behöver ta till en fredstida krissituation eller till höjd beredskap.

Enligt Boverkets planeringsstöd i PBL Kunskapsbanken anges att kommunen vid planläggning behöver ha god kunskap om vilka vat- tenresurser som behöver användas för vattenförsörjning både i när- tid och i ett långsiktigt perspektiv. De vattenresurser som behövs för en långsiktigt trygg dricksvattenförsörjning behöver identifieras ut- ifrån en helhetsbild av behov och tillgångar.64 Någon närmare speci- ficering av tidsperspektivet anges inte i sammanhanget.

I de nya bestämmelserna från januari 2023 med krav på kommu- nerna att ta fram en vattentjänstplan ställs krav på att planen ska innehålla kommunens långsiktiga planering av hur behovet av all- männa vattentjänster ska tillgodoses (6 b § LAV). Vad som avses med långsiktig planering anges dock inte närmare i bestämmelserna eller i förarbetena.

Vi kan konstatera att både säkerhetsläget och klimatförändring- arna påverkar tillgången till vatten (se mer om klimatförändringarnas påverkan på vattentillgången i avsnitt 6.3.1). Vattenförsörjningen påverkas också av faktorer som befolkningstillväxt och urbanisering.

När det gäller klimatförändringarna riskerar dessa att medföra att vattenkvaliteten försämras generellt, vilket kommer att ställa ökade krav vid normal drift av dricksvattenproduktionen. Även risken för akuta störningar på grund av extremväder förväntas öka. Skadekost- nader för vattenförsörjningen och samhället i övrigt riskerar att uppgå till mycket höga belopp om åtgärder inte vidtas eller om de görs för sent (se vår bedömning av konsekvenserna i avsnitt 12.4 och 12.5).65 Planeringen för vattenförsörjning och skydd av vattenresur-

64Se https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/planering/oversiktsplan/allmanna- intressen/hushallning/vattenforsorjning/analysera/.

65Se SOU 2007:60 s. 281.

570

SOU 2023:72

Dricksvattenförsörjning

ser liksom beredskapen att hantera katastrof- och extremsituationer är därför viktig.

Frågan är alltså om planeringshorisonten behöver förtydligas i regelverket för att fortsatt kunna säkerställa en långsiktigt god dricksvattenförsörjning både för fredstid, en fredstida krissituation eller vid höjd beredskap.

Vår bedömning framgår av avsnitten 9.4.9 och 10.4.1.

9.4.5Begränsade möjligheter att ställa krav på enskild vattenförsörjning vid planläggning i detaljplan och i ärenden om bygglov och förhandsbesked

Inledning

I våra utredningsdirektiv anges att de geografiska förutsättningarna i vissa delar av landet är sådana att det inte är ekonomiskt försvarbart för kommunen att tillhandahålla ett obegränsat uttag av dricksvatten och annat vatten. Detta gäller exempelvis på Gotland och i vissa skär- gårdsområden. Vidare förväntas klimatförändringarna leda till att fler områden i landet kommer att påverkas av vattenbrist. Samtidigt kan förutsättningarna vara sådana att platsen är lämplig för bebyg- gelse, om åtgärder vidtas för att hushålla med vattnet. För att i de situationerna säkerställa en ändamålsenlig vattenhushållning behö- ver kommunen kunna ställa krav på exploatören eller fastighetsäga- ren att ordna med en viss va-lösning. I dag har kommunen emellertid bara begränsade möjligheter att ställa sådana krav enligt plan- och byggreglerna.

Enligt lagen om allmänna vattentjänster har kommunen under vissa förutsättningar ansvar för att inrätta ett verksamhetsområde och tillgodose behovet av dricksvatten. Det medför dock att områ- den där det är svårt eller dyrt att ha en kommunal anläggning för vattenförsörjning riskerar att inte bebyggas eller utvecklas, trots att det kan finnas tekniska lösningar som kan säkerställa en hållbar för- sörjning. Utredningen ska därför analysera om kommunens möjlig- heter att ställa krav på hushållning av vatten är tillräckliga med hän- syn tagen till behov av försörjningstrygghet av dricksvatten under fredstid, vid höjd beredskap och i krig.66

66Se dir. 2021:92 s. 12 och 13.

571

Dricksvattenförsörjning

SOU 2023:72

I avsnitt 9.4.7 beskriver vi utmaningarna i förhållande till frågan om hushållning med vatten närmare. I detta avsnitt beskriver vi ut- maningarna kopplade till frågan om kommunens möjligheter att till- godose önskemål om enskild vattenförsörjning respektive att ställa krav på enskild vattenförsörjning, likväl som kommunens möjlig- heter att kunna ställa krav på underhåll av en anläggning för enskild vattenförsörjning. Slutligen beskrivs också vilka tekniska krav som ställs på allmänna och enskilda va-anläggningar och hur tillsynen av anläggningarna ser ut.

Grundläggande förutsättningar för enskild vattenförsörjning enligt lagen om allmänna vattentjänster

Som vi har beskrivit i avsnitten 4.13.2 och 8.3.9 framgår kommunens skyldigheter att ordna vattentjänster av 6 § första stycket lagen om allmänna vattentjänster. Enligt denna bestämmelse ska kommunen, om det med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön behöver ordnas vattenförsörjning eller avlopp i ett större samman- hang för en viss befintlig eller blivande bebyggelse, bestämma det verksamhetsområde inom vilket vattentjänsten eller vattentjänsterna behöver ordnas och se till att behovet snarast, och så länge behovet finns kvar, tillgodoses i verksamhetsområdet genom en allmän va- anläggning.

Bestämmelsen har funnits i lagen om allmänna vattentjänster se- dan lagens tillkomst 2007. Lagen preciserar inte standarden på de vattentjänster som den allmänna anläggningen ska tillhandahålla. Av förarbetena framgår att lagen framför allt ska tillgodose de krav som med stöd av hälsoskyddslagstiftningen kan ställas för bostäder och hushåll. Praxis har därför slagit fast att syftet med en allmän va- anläggning primärt är att tillgodose hushållsförbrukares normala behov av vattenförsörjning och avlopp och att behov för andra ändamål kommer i andra hand. I fråga om vattenförsörjning och spillvattenavlopp har detta lett fram till ståndpunkten att huvudman- nen för en allmän va-anläggning inte utan särskilt åtagande är skyldig att tillhandahålla vattentjänster av dessa slag med annan kvalitet och kvantitet än vad som normalt behövs för hushållsändamål. Det är den standarden som användarna kan kräva. De kan däremot inte med lagens stöd göra anspråk på vattentjänster av annan särskild beskaf- fenhet, varken kvantitativt eller kvalitativt. Den från användarsyn-

572

SOU 2023:72

Dricksvattenförsörjning

punkt gällande minimistandarden är alltså att användarna ska tillhan- dahållas ett vatten som lämpar sig för gängse hushållsbruk och att de ska beredas möjlighet att på ett ändamålsenligt sätt bli kvitt sitt hus- hållsspillvatten.67

Avsikten i 6 § lagen om allmänna vattentjänster är alltså att kom- munen ska fullgöra sin skyldighet genom att se till att en allmän va- anläggning snarast kommer till stånd. Kommunen ska också se till att va-anläggningen fungerar som en sådan så länge den behövs, vil- ket innefattar krav på att anläggningen under denna tid ska under- hållas samt bestå som allmän.68

Från den 1 januari 2023 har ett nytt andra stycke lagts till i 6 § lagen om allmänna vattentjänster. Enligt det nya stycket ska kom- munen, vid bedömningen av behovet av en vattentjänst, ta särskild hänsyn till förutsättningarna att tillgodose behovet av en vatten- tjänst genom en enskild anläggning som kan godtas med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön.

Se mer om förarbetena till denna ändring i avsnitt 8.3.10.

Vi kan konstatera att de nya bestämmelserna i lagen om allmänna vattentjänster tydligare än tidigare ger uttryck för kommunens möj- lighet att tillåta enskild vattenförsörjning.

Kommunens möjlighet att med stöd av plan- och bygglagen ställa krav på fastighetsägare att inrätta en enskild anläggning

för vattenförsörjning

Innan en va-anläggning inrättas krävs tillstånd eller anmälan (13 § FMH för mindre anläggningar och 28 kap. MPF för allmänna va- anläggningar och andra större va-anläggningar). Ansökan om till- stånd för de mindre anläggningarna prövas normalt av den kommu- nala nämnd som ansvarar för frågor om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd enligt 9 kap. miljöbalken (13 § FMH). Ansökan om till- stånd för de större anläggningarna prövas normalt av länsstyrelsen (1 kap. 6 § MPF).

67Se prop. 2005/06:78 s. 43.

68Se prop. 2005/06:78 s. 135 och 136.

573

Dricksvattenförsörjning

SOU 2023:72

Enligt 16 § lagen om allmänna vattentjänster har en fastighets- ägare rätt att använda en allmän va-anläggning om fastigheten finns inom va-anläggningens verksamhetsområde och fastigheten behöver en vattentjänst och behovet inte kan tillgodoses bättre på annat sätt.

Däremot kan kommunen inte med stöd av lagen om allmänna vattentjänster tvinga en fastighetsägare att ansluta sig fysiskt till den allmänna va-anläggningen. Kommunen kan inte heller förbjuda små enskilda va-anläggningar inom ett verksamhetsområde med en all- män va-anläggning. Däremot kan kommunen förelägga en enskild fastighetsägare att ansluta sig till en befintlig kommunal avlopps- anläggning, men det krävs då att det finns sådana omständigheter i det enskilda fallet som gör att miljöbalken kan tillämpas med denna utgång. Detta kan vara fallet om den enskilda anläggningen inte upp- fyller de krav som ställs i 9 kap. 7 § miljöbalken.69 Samma grunder används vid ett beslut om föreläggande om anslutning som vid ett beslut om åtgärd av en va-anläggning som inte ligger inom ett kom- munalt verksamhetsområde.

Ingår en fastighet i ett verksamhetsområde för kommunalt va och fastighetsägaren har blivit anvisad en anslutningspunkt är fastighets- ägaren dock enligt 24 § lagen om allmänna vattentjänster skyldig att betala avgifter för den allmänna va-anläggningen, även om fysisk an- slutning inte sker. Detta gäller dock inte om fastighetsägaren kan visa att denne kan tillgodose sitt behov bättre genom en egen anlägg- ning. Att fastighetsägaren kan visa att denne kan tillgodose sitt be- hov bättre genom en egen anläggning är ovanligt när det gäller av- loppsanläggningar, men förekommer när det gäller anslutning till dricksvatten.70

Vid kommunens planläggning enligt plan- och bygglagen finns krav på att kommunen vid lokaliseringsprövningen av bebyggelse och byggnadsverk till viss mark ska ta hänsyn till möjligheterna att ordna vattenförsörjning och avlopp (2 kap. 5 § PBL). Kommunen har också vid sin planläggning i en detaljplan enligt plan- och bygg- lagen möjlighet att ställa krav på inrättande av en va-anläggning som kommunen inte ska vara huvudman för innan lov eller startbesked

69Se MÖD 2005:20.

70Se https://www.havochvatten.se/avlopp-och-dricksvatten/sma- avloppsanlaggningar/vagledningar-for-provning-och-tillsyn-av-sma-avlopp/vagledning-for- tillsyn-av-sma-avlopp/processen-for-tillsyn/bedomning/speciella-omstandigheter-som- tillsynsmyndigheten-kan-behova- beakta.html#Narfastighetenliggerinomkommunaltverksamhetsomradeforavlopp.

574

SOU 2023:72

Dricksvattenförsörjning

får ges. Denna möjlighet är dock begränsad till situationen att den åtgärd som planläggs innebär en väsentlig ändring av markens an- vändning (4 kap. 14 § 1 PBL).

Vid genomförandet av en detaljplan har kommunen vidare en möjlighet att ingå ett exploateringsavtal som får avse åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av anläggningar för vattenförsörjning och avlopp.

Även i ärenden om bygglov och förhandsbesked för åtgärder ut- anför ett område med detaljplan ska kommunen ta hänsyn till möj- ligheterna att ordna vattenförsörjning och avlopp (2 kap. 5 § och 9 kap. 17 och 31 §§ PBL) innan lov kan ges eller positivt förhands- besked kan meddelas. I dessa ärenden använder byggnadsnämnden normalt översiktsplanen som ett av flera beslutsunderlag vid pröv- ningen. En viktig funktion hos översiktsplanen är ju att ge information om kommunens principiella uppfattning om markanvändningen i olika delar av kommunen. Vid den översiktliga planläggningen har lagens bestämmelser i fråga om lämpligheten av bebyggelse vanligen därför redan beaktats, låt vara i varierande utsträckning och med skiftande grad av precisering i olika områden. För kommunen återstår därför, vid prövningen av lov eller förhandsbesked, i första hand att väga in de enskildas intressen.71 För att kommunen ska kunna bedöma möjligheterna att ordna vattenförsörjningen behöver ansökan om lov eller förhandsbesked dock också innehålla en utredning om vattentillgången och möjligheten att ordna vattenförsörjningen på ett tillfredsställande sätt på fastigheten. En viktig del i en sådan utredning är ofta en hydrogeologisk undersökning för att kom- munen ska få en bild av vilken påverkan en ny vattenbrunn skulle få på omkringliggande befintliga brunnars vattentillgång.72

Se närmare beskrivning av dessa bestämmelser i plan- och bygg- lagen och dess förarbeten i avsnitt 4.11.

Vi kan konstatera att kommunen har verktyg för att kunna ställa krav på fastighetsägare att inrätta en enskild va-anläggning både genom bestämmelserna i miljöbalken och i plan- och bygglagen. Samtidigt kan vi konstatera att det finns begränsningar i vilka krav som går att ställa med stöd av plan- och byggregelverket. En sådan begränsning är att krav på inrättande av en anläggning för vattenför-

71Se prop. 1985/86:1 s. 267.

72Se MÖD:s domar den 25 maj 2020 i mål nr P 7133-19, den 12 juni 2020 i mål nr P 5207-19 och den 30 september 2021 i mål nr P 9576-20.

575

Dricksvattenförsörjning

SOU 2023:72

sörjning eller avlopp som kommunen inte ska vara huvudman för innan lov eller startbesked får ges, får ställas i en detaljplan endast om den åtgärd som planläggs innebär en väsentlig ändring av mar- kens användning. Detta är fallet exempelvis när mark som tidigare har använts för industri eller jordbruk tas i anspråk för ny bostads- bebyggelse. I situationer med förtätning eller utveckling av mark som redan tidigare har använts för bostadsbebyggelse går bestäm- melsen i 4 kap. plan- och bygglagen dock inte att använda.

En annan begränsning gäller vid en ansökan om bygglov för en åtgärd inom ett område med en äldre detaljplan i vilken hänsyn inte har tagits till förutsättningarna att ordna vattenförsörjningen. I så- dana bygglovsärenden kan det vara svårt för kommunen att ställa krav på inrättande av en enskild anläggning för vattenförsörjning. Samtidigt är vattenförsörjningen avgörande för att människor eller djur mer varaktigt ska kunna vistas på en fastighet, så det mest tro- liga är att fastighetsägaren i denna situation ändå på eget initiativ kommer att lämna in en anmälan om installation eller väsentlig änd- ring av en anläggning för vattenförsörjning på tomten enligt 6 kap. 5 § plan- och byggförordningen och att kommunen får pröva förut- sättningarna att ge startbesked för åtgärden. Är det aktuellt med en anläggning för avlopp finns ett motsvarande krav på anmälan enligt 6 kap. 5 § plan- och byggförordningen och som tidigare nämnts finns också krav på rening av avloppsvattnet enligt miljölagstiftningen.

Om miljöförvaltningen bedömer att det inom ett område inte går att meddela fler tillstånd till små avloppsanläggningar, med hänsyn till exempelvis miljökvalitetsnormer, andra föroreningar, risk för att dricksvattentäkter påverkas, saltvatteninträngning eller att det kan bli vattenbrist med nya vattentoaletter, kan kommunen i stället bli skyldig att ordna en samlad lösning i va-frågan med stöd av 6 § lagen om allmänna vattentjänster.73 Enligt praxis behövs det en ansamling av cirka 20–30 hus som underlag för en allmän va-anläggning.74 En sådan bedömning måste göras innan byggnadsnämnden ger bygglov.

Även bedömningen av förutsättningarna att ordna vattenförsörj- ning har blivit mer komplex exempelvis som en följd av en ökad om- vandling av sommarstugeområden till områden med permanent- bebyggelse respektive ett ökat antal önskemål om att få tillgodose

73Se https://www.havochvatten.se/avlopp-och-dricksvatten/sma- avloppsanlaggningar/vagledningar-for-provning-och-tillsyn-av-sma-avlopp/introduktion- till-vagledning-for-provning-och-tillsyn/enskild-eller-allman-avloppsanlaggning.html.

74Se prop. 2021/22:208 s. 56.

576

SOU 2023:72

Dricksvattenförsörjning

dricksvattenförsörjning genom avsaltning av havsvatten vid nybygg- nation i skärgårdsområden.

Se våra överväganden och förslag avseende frågan om krav på inrät- tande av anläggningar för vattenförsörjning i avsnitt 10.4.4 och 10.12.3.

Allmänna krav på en allmän va-anläggning

För allmänna va-anläggningar gäller enligt lagen om allmänna vatten- tjänster att länsstyrelsen utövar tillsyn över att kommunerna i länet fullgör skyldigheten enligt 6 § lagen om allmänna vattentjänster att tillgodose behovet av vattentjänster. Länsstyrelsen får förelägga kommunen att fullgöra skyldigheten. Ett sådant föreläggande får förenas med vite (51 § LAV). För att miljöskyddsrekvisitet i 6 § lagen om allmänna vattentjänster ska anses vara uppfyllt krävs enligt förarbetena att det kan förväntas att den allmänna va-anläggningen förhindrar eller åtminstone väsentligt motverkar påtagliga olägen- heter för miljön.75 Av förarbetena till vattentjänstlagen kan inte, när det gäller skyddet för människors hälsa, utläsas några särskilda krav på olägenheternas omfattning eller till vilken grad va-anläggningen ska minska dessa.

Länsstyrelsen har också ett övergripande tillsynsansvar i fråga om såväl allmänna som enskilda lösningar på va-området. Länsstyrelsen har också i uppgift att vaka över att de allmänna va-systemen byggs ut i den omfattning som utvecklingen påkallar.76

I varje kommun ska det, från den 1 januari 2024, finnas en aktuell vattentjänstplan (6 a § LAV). En vattentjänstplan ska innehålla kom- munens långsiktiga planering av hur behovet av allmänna vatten- tjänster ska tillgodoses. En vattentjänstplan ska också innehålla kommunens bedömning av vilka åtgärder som behöver vidtas för att de allmänna va-anläggningarna ska fungera vid en ökad belastning på grund av skyfall (6 b § LAV).

Va-huvudmannen, dvs. ägaren till en allmän va-anläggning (se de- finition i 2 § LAV) är ansvarig för anläggningen ända fram till för- bindelsepunkten vid en fastighetsgräns. Den allmänna va-anlägg- ningen ska ordnas och drivas så att den uppfyller de krav som kan ställas med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön och

75Se prop. 2005/06:78 s. 45.

76Se prop. 2005/06:78 s. 49.

577

Dricksvattenförsörjning

SOU 2023:72

med hänsyn till intresset av en god hushållning med naturresurser (10 och 13 §§ LAV). Fastighetsägaren svarar för allt som ligger på fastighetens sida om förbindelsepunkten. Ansvarsgränsen innebär inte att va-huvudmannen inte kan äga något på andra sidan gränsen. Va-huvudmannen kan äga till exempel en vattenmätare som ingår i fastighetens va-installation. Huvudmannen har också rätt att under- söka fastighetens va-installation om det behövs (41 § LAV). Slutli- gen kan va-huvudmannen stänga av vattenförsörjningen till en fas- tighet om fastighetsägaren inte har betalat avgiften för användning av anläggningen eller om fastighetsägaren i övrigt försummat sina skyldigheter enligt lagen om allmänna vattentjänster (43 § LAV). I en sådan situation måste huvudmannen ge fastighetsägaren tillgång till vatten på något annat sätt, antingen genom att hänvisa till ett tappställe inom gångavstånd eller genom att ställa ut en tank med vatten. Va-huvudmannen får dock inte stänga av avloppet.

Allmänna krav på en enskild va-anläggning

Av vår beskrivning i avsnitt 4.11.7 framgår att plan- och byggregel- verket inte innehåller specifika bestämmelser med krav på anlägg- ningar för vattenförsörjning. Däremot finns i 8 kap. 14 § plan- och bygglagen en generell bestämmelse med krav på att byggnadsverk ska hållas i vårdat skick och underhållas så att dess utformning och de tekniska egenskaper som avses i 8 kap. 4 § plan- och bygglagen i huvudsak bevaras. En del i detta är att bibehålla eller återställa bygg- nadsverkets konstruktion, funktion eller användningssätt.

I avsnitt 8.3.7 har vi beskrivit de utmaningar som finns med denna bestämmelse i relation till definitionen av termen underhåll i 1 kap. 4 § plan- och bygglagen.

Ovan och i avsnitt 4.12.8 har vi beskrivit hur kravet på tillstånd eller anmälan för en va-anläggning ser ut enligt 9 kap. 7 § miljö- balken och 12 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd. Kraven avser både stora och små anläggningar. Tillstånden ska förenas med villkor och dessa ska följas upp med den egenkon- troll som en verksamhetsutövare av en vattenverksamhet är skyldig att göra (26 kap. 19 § MB). Kraven på egenkontroll är desamma oav- sett om verksamheten har ett äldre tillstånd eller om verksamheten har fått tillstånd efter miljöbalkens införande. Egenkontrollen inne-

578

SOU 2023:72

Dricksvattenförsörjning

bär att verksamhetsutövaren fortlöpande ska planera, kontrollera och följa upp sin verksamhet. Omfattningen av egenkontrollen be- ror också på verksamhets storlek och miljöpåverkan.

Den som har en egen brunn eller annan liten dricksvattenanlägg- ning för privat bruk ansvarar själv för att vattnet har god kvalitet och är säkert att dricka. Det innebär att fastighetsägaren har ansvar för att kontrollera och sköta om anläggningen samt ta prover på dricks- vattnet. Det är också fastighetsägaren som bör åtgärda eventuella problem.

En liten dricksvattenanläggning för privat bruk kan också för- sörja flera hushåll. Då har dessa vanligtvis gemensamt ägande i en samfällighetsförening. Då är det samfällighetsföreningens ansvar att dricksvattnet är av god kvalitet och säkert att dricka. I vissa fall kan ansvaret ligga på en hyresgäst eller arrendator, men det bör då ha avtalats skriftligt med fastighetsägaren.

Gemensamt för små dricksvattenanläggningar för privat bruk är att dricksvattnet från anläggningen i fråga enbart är till för privat konsumtion och att anläggningen totalt försörjer färre än 50 perso- ner med dricksvatten och att anläggningen genomsnittligt över året producerar mindre än 10 kubikmeter dricksvatten per dygn.

Under utredningsarbetets gång har framkommit att det finns brister i den egenkontroll som verksamhetsutövare av enskilda va- anläggningar ska göra.77

Som vi beskrev ovan kan det i områden med stor andel enskild vattenförsörjning och återkommande brist på vatten finnas ett be- hov av att kunna reglera lokalisering av nya vattentäkter. Enligt 9 kap. 10 § miljöbalken finns möjlighet för kommunerna att före- skriva tillståndsplikt för anläggandet av nya grundvattentäkter och energibrunnar. Ett sådant tillstånd handlar om att hitta bästa möjliga lokalisering och utformning av vattentäkten. Tillstånd för anläg- gande av en ny grundvattentäkt prövas av miljönämnden. Tillstånds- plikt har använts som ett verktyg i t.ex. kommuner som Värmdö, Kungälv och Lysekil.

77Se https://www.livsmedelsverket.se/livsmedel-och-innehall/dricksvatten/egen-brunn2.

579

Dricksvattenförsörjning

SOU 2023:72

Kommunens möjligheter att ställa krav på underhåll av en enskild va-anläggning

När det gäller frågan om underhåll av en enskild va-anläggning gäller enligt 8 kap. 14 § plan- och bygglagen att byggnadsverk ska hållas i vårdat skick och underhållas så att dess utformning och de tekniska egenskaper som avses i 8 kap. 4 § i huvudsak bevaras. Underhållet ska anpassas till omgivningens karaktär och byggnadsverkets värde från historisk, kulturhistorisk, miljömässig och konstnärlig syn- punkt. Se närmare beskrivning av denna bestämmelse och dess för- arbeten i avsnitt 4.11.7.

Om en byggherre, ägare, nyttjanderättshavare, väghållare, kon- trollansvarig, sakkunnig eller huvudman för en allmän plats låter bli att vidta en åtgärd och därigenom bryter mot en skyldighet enligt denna lag eller föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen, får byggnadsnämnden förelägga denne att inom en viss tid vidta åtgärden (11 kap. 19 § PBL). Detta gäller bl.a. om den som äger ett byggnadsverk inte underhåller anläggningen. Se närmare beskriv- ning av denna bestämmelse och dess förarbeten i 4.11.9.

Liksom stora va-anläggningar ska små enskilda va-anläggningar uppfylla kraven i miljölagstiftningen. Av 26 kap. 19 § miljöbalken framgår att den som bedriver en verksamhet eller vidtar åtgärd har en skyldighet att fortlöpande planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga olägenheter för människors hälsa eller miljön, s.k. egenkontroll. Tillsynsmyndigheten, normalt kom- munens miljöförvaltning, har med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken en möjlighet att begära in uppgifter om egenkontrollen. Tillsynsmyn- digheten har vidare en skyldighet att på eget initiativ eller efter an- mälan i nödvändig utsträckning kontrollera att miljöbalkens bestäm- melser följs samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse (26 kap. 1 § MB). Kravet på kontroll av efterlevnad omfattar även anläggningars utformning, funktion, och miljöpåverkan.

Till stöd för kommunernas tillsynsarbete över små enskilda va- anläggningar har Havs- och vattenmyndigheten gett ut en tillsyns- vägledning. Enligt vägledningen ska den egeninitierade tillsyn som utövas av kommunens miljöförvaltningar enligt miljöbalken fokusera på en riskbaserad tillsyn. En sådan tillsyn bygger på att kommunen har gjort en riskklassning av alla små va-anläggningar i en kommun (1 kap. 6 § miljötillsynsförordningen). Principen som riskbaserad tillsyn

580

SOU 2023:72

Dricksvattenförsörjning

bygger på är att en anläggning som utgör en större risk för män- niskors hälsa eller miljö bör få tillsyn med tätare intervall än den som utgör en mindre risk.78

Som ansvarig för en liten va-anläggning bör man se till att anlägg- ningen är tillförlitlig och driftssäker, att den enkelt kan underhållas och drivas av användaren utan alltför stor arbetsinsats alternativt att ett serviceavtal ingår vid köp av anläggningen. Slutligen bör det fin- nas tydliga instruktioner och system som gör att användaren enkelt kan upptäcka fel på anläggningen.79

Vi kan konstatera att kommunen har vissa verktyg för att kunna ställa krav på underhåll av en enskild va-anläggning både enligt plan- och bygglagen och miljöbalken. Verktygen har dock uppenbara be- gränsningar. Begränsningarna avser dels att det inte är tydligt regle- rat vilka krav dessa anläggningar ska uppfylla, dels att egenkontrol- len av anläggningarna är bristfällig.

Även det allmännas tillsyn över dessa anläggningar är begränsad (se mer om detta nedan).

Tillsyn av enskild va-anläggning

En bostadsfastighet har så gott som alltid behov av anordningar för vattenförsörjning. När en samlad lösning av vattenförsörjningsfrå- gan inte finns måste fastighetsägaren själv inrätta en lämplig anord- ning. Med hänsyn till det allmänna intresset att skydda människors hälsa och miljön är det viktigt att sådana enskilda anordningar utfor- mas och drivs på ett sätt som medför minsta möjliga omgivningspå- verkan.

I samband med tillsyn enligt plan- och bygglagen har kommunen, genom byggnadsnämnden, endast möjlighet att ställa särskilda krav på enskild vattenförsörjning i bebyggd miljö om fastighetsägaren har vidtagit eller ska vidta någon bygglovs- eller anmälningspliktig åt- gärd. Det kan exempelvis handla om olika tekniska krav i samband med en installation eller väsentlig ändring av en anläggning för vat- tenförsörjning i en byggnad eller inom en tomt.

78Se https://www.havochvatten.se/avlopp-och-dricksvatten/sma- avloppsanlaggningar/vagledningar-for-provning-och-tillsyn-av-sma-avlopp/vagledning-for- tillsyn-av-sma-avlopp/processen-for-tillsyn/forberedelser-och-inspektion/forberedelser- infor-tillsyn/tillsynsprioritering.html.

79Se https://avloppsguiden.se/informationssidor/krav-pa-enskilda-avlopp/.

581

Dricksvattenförsörjning

SOU 2023:72

Situationen att en byggherre eller fastighetsägare väljer att inte följa en planbestämmelse om anordnande av viss anläggning för vat- tenförsörjning skulle rent teoretiskt kunna leda till att byggnads- nämnden beslutar ett åtgärdsföreläggande (11 kap. 19 § PBL) – om planbestämmelsen är en förutsättning för att viss bebyggelse ska få uppföras och inte enbart ger en rättighet att uppföra en viss anlägg- ning. För att det ska bli aktuellt med en sådan tillsynsåtgärd krävs dock vanligen att någon anmäler byggherrens eller fastighetsägarens underlåtenhet till nämnden. Tillsyn på eget initiativ med plan- och bygglagen som utgångspunkt är i praktiken mycket ovanligt vid lan- dets byggnadsnämnder. Ett skäl för detta är avsaknaden av möjlighet att ta ut en avgift för tillsynsverksamheten. Byggnadsnämnden har inte heller i denna typ av situation någon möjlighet att sanktionera byggherren eller fastighetsägaren, eftersom underlåtenheten inte finns med bland de överträdelser i 9 kap. plan- och byggförord- ningen som innebär att en byggsanktionsavgift ska tas ut. Se mer om tillsyn enligt plan- och bygglagen i avsnitt 4.11.9.

I stället sker kontrollen och tillsynen av anläggningar för enskild vattenförsörjning i första hand av kommunens miljönämnd med stöd av bestämmelserna i 26 kap. miljöbalken. Se mer om denna reglering i avsnitt 4.12.10.

I detta avsnitt kan vi konstatera att även den tillsyn som utövas över enskilda va-anläggningar med stöd av miljöbalken har sina be- gränsningar.

Som vi har beskrivit i avsnitt 8.3.10 konstaterade regeringen i pro- positionen Vägar till hållbara vattentjänster att små avloppsanlägg- ningar ofta saknar egentlig rening och därmed inte uppfyller det krav på rening som följer av miljöbalken. Regeringen konstaterade vidare att dessa anläggningar behöver åtgärdas, så att det säkerställs att de är konstruerade och drivs på ett sätt som är förenligt med den be- fintliga kravnivån vad gäller miljöpåverkan. Regeringen föreslog där- för ett nytt bemyndigande i en ny 26 kap. 19 b § miljöbalken med möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer att i fråga om enskilda avloppsanläggningar som är dimen- sionerade för högst 200 personekvivalenter få meddela föreskrifter om skyldighet att kontrollera anläggningens funktion och att lämna uppgifter till tillsynsmyndigheten om anläggningens utformning och funktion och om den kontroll som utförts.80

80Se prop. 2021/22:208 s. 36 och 37.

582

SOU 2023:72

Dricksvattenförsörjning

Riksdagen avslog regeringens förslag om bemyndigande med motiveringen att kommunerna redan i dag har till uppgift att utöva tillsyn över små avlopp och ifrågasatte om ett nytt bemyndigande av det slag som regeringen föreslog var rätt väg att gå för att uppnå en ökad åtgärdstakt.81

Under utredningsarbetet har framkommit att kontrollen av vat- tenkvaliteten i enskilda brunnar är betydligt sämre än för dricksvat- ten från större anläggningar. De flesta miljönämnder tar ett vatten- prov när brunnen anläggs och därefter tas ofta inga nya prover för att följa upp vattenkvaliteten och dess variationer. Brunnens omgiv- ning är dock avgörande för hur den klarar av extremväder och ett förändrat klimat utan att sina eller förorenas. Enskilda grundvatten- täkter kan ofta ha en avsiktlig eller oavsiktlig avloppsinfiltration i närområdet, vilket innebär en förhöjd risk för mikrobiologisk för- orening speciellt i samband med väder som skapar höga grund- vattennivåer. Enskild vattenförsörjning i samband med jordbruk och boskapsskötsel kan också förorenas från gödselhantering.

I samband med de senaste årens översvämningar har flera svenska vattentäkter förorenats, bl.a. mikrobiologiskt. Det har inneburit att konsumenter på många ställen har tvingats att koka vattnet. Exem- pel på händelser när kommunens vattenkonsumenter har behövt koka vattnet kan nämnas översvämningarna i Alvesta sommaren 2004. Vid detta tillfälle kvarstod kokningspåbudet under en period av fyra veckor. Även sommaren 2000 och hösten 2001 orsakade höga flöden och intensiva regn förutom kokningspåbud, i flera vattentäk- ter också ras och skred på vattenledningsnäten i södra Norrland. I Bergen i Norge inträffade hösten 2004 ett vattenburet sjukdoms- utbrott orsakad av en klortålig parasit (Giardia). I händelsekedjan som ledde fram till sjukdomsutbrottet ingick häftiga regn. Trots att utbrottet var begränsat till en mindre del av vattenförsörjningen uppstod samhällskostnader för cirka 46 miljoner norska kronor. Även under de kraftiga regnen i södra Sverige sommaren 2007 förorenades vattentäkter. I samband med stormen Gudrun 2005 blev flera mindre vattentäkter strömlösa och reservkraft krävdes för distribution av dricksvatten.82

Vi kan konstatera att ras, skred, översvämningar och andra natur- händelser kan påverka dricksvattenförsörjningen. Vi kan också kon-

81Bet. 2021/22:CU29 s. 1 och 17.

82Se SOU 2007:60 s. 277–280.

583

Dricksvattenförsörjning

SOU 2023:72

statera att det finns ett stort behov av egenkontroll av kvaliteten i enskild dricksvattenförsörjning och att den tillsyn som landets miljö- nämnder utför inte är tillräcklig för att säkerställa sådan kontroll.

Vår bedömning i denna fråga finns i avsnitt 10.12.5.

9.4.6Begränsade möjligheter att skapa markreservat för va-anläggningar

Som vi har beskrivit i avsnitt 4.11.5 får en kommun med stöd av 4 kap. 6 § plan- och bygglagen i en detaljplan bestämma markreser- vat för sådana trafik- och väganläggningar, energianläggningar, an- ordningar för elektroniska kommunikationsnät och ledningar som behövs för allmänna ändamål. Med stöd av bestämmelserna kan kommunen således skapa markreservat för olika nyttigheter på kvar- tersmark.

I bygglovsskedet tillämpas bestämmelser om markreservat på så sätt att kommunen inte får lämna bygglov för en åtgärd som hindrar att det inrättas en gemensamhetsanläggning på ett område med markreservat. För att byggnadsnämnden i lovskedet ska kunna be- döma åtgärdens planenlighet krävs att sökanden lämnar in de hand- lingar som behövs för prövningen.

Under utredningsarbetets gång har frågan uppkommit om inte paragrafen också borde omfatta anläggningar för vattenförsörjning och avlopp.83

Vår bedömning i denna fråga finns i avsnitt 10.12.6.

9.4.7Begränsade möjligheter att ställa krav på hushållning med vatten vid planläggning i detaljplan

När det gäller frågan om kommunens möjlighet att ställa krav på hushållning med vatten framgår av 3 kap. 20 § plan- och byggförord- ningen att för att en byggnad ska anses uppfylla kravet på hushåll- ning med vatten i 8 kap. 4 § plan- och bygglagen ska den vara pro- jekterad och utförd på sådant sätt att den medger god hushållning med vatten. Några närmare föreskrifter om vad detta innebär finns dock inte.

83Se Boverkets rapport 2018:35 bilaga 4.

584

SOU 2023:72

Dricksvattenförsörjning

Av andra stycket i samma paragraf framgår vidare att kommunen, inom områden där det är eller kan uppkomma brist på vatten, i en detaljplan eller områdesbestämmelser får meddela de hushållnings- bestämmelser som situationen inom området kräver.

I PBL Kunskapsbanken anger Boverket att myndigheten inte känner till att den i 3 kap. 20 § plan- och byggförordningen reglerade möjligheten om planbestämmelser för hushållning med vatten har använts i någon större omfattning.84

Frågan är vad detta kan bero på. Skäl som Boverket för fram är att det är viktigt att säkerställa att den tekniska lösning som regleras fungerar i praktiken och får avsedd effekt, annars är det inte lämpligt att reglera. Planbestämmelser som reglerar tekniskt utförande av byggnader kan snabbt bli föråldrade i takt med att tekniken utveck- las. En detaljplan får heller inte vara mer detaljerad än vad som krävs utifrån syftet med planen. Med tanke på att många detaljplaner gäller i flera decennier innan de ändras behöver kommunen noga överväga om det finns behov av att införa en reglering av tekniskt utförande. Det behöver också säkerställas att det är möjligt att följa upp ett genomförande av bestämmelserna vid prövning av lov eller start- besked. Sådana bestämmelser är därför normalt olämpliga att an- vända inom en befintlig bebyggelse.

Vi kan tänka oss att även bestämmelsens placering i plan- och byggförordningen, när alla andra bestämmelser om vilka planbestäm- melser kommunen får bestämma regleras i 4 kap. plan- och bygg- lagen, gör möjligheten svår att hitta. Ett ytterligare skäl som har förts fram under utredningsarbetet är att kommunerna inte tycker att det är lämpligt att styra människors beteende genom planbestäm- melser som ska kunna gälla över mycket lång tid. Vid akut vatten- brist borde det i stället finnas andra författningsreglerade verktyg som kan användas enkelt och snabbt.

Det vanliga i dag är att landets kommuner, med stöd av Svenskt Vattens normalförslag till allmänna bestämmelser för användande av en kommunal va-anläggning (ABVA), beslutar om bevattningsför- bud när vattenbrist råder i kommunen. Dessa bevattningsförbud är dock inte juridiskt bindande och en fastighetsägare som bryter mot ett sådant förbud riskerar inte någon sanktion.

84Se https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/planering/detaljplan/temadelar- detaljplan/vattenforsorjning/reglering/hushalla/.

585

Dricksvattenförsörjning

SOU 2023:72

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att kommunen har vissa verktyg för att kunna ställa krav på fastighetsägare att hushålla med vatten. I sin nuvarande form har dessa verktyg dock uppenbara be- gränsningar.

Våra överväganden och förslag finns i avsnitt 10.6.4.

9.4.8Begränsade möjligheter att skydda grundvattnet mot föroreningar genom skyddsbestämmelser vid planläggning i detaljplan

I våra direktiv anges att många tätorter är belägna på eller i anslut- ning till grundvattenmagasin av betydelse för dricksvattenförsörj- ningen, t.ex. Uppsala, Gävle och Hova. Dessa magasin är sårbara eftersom föroreningar snabbt kan ta sig igenom sand och grus och nå dricksvattnet. I många fall saknas dock ett formellt skydd för vatten- täkter. Ny bebyggelse i ett sådant område kan medföra risker för dricksvattenförsörjningen och påverka grundvattnet på ett sätt som innebär fara för människors hälsa eller att en miljökvalitetsnorm inte följs. För att göra det möjligt att utveckla bebyggelsen i dessa områ- den kan det finnas skäl att vidta skyddsåtgärder. Kommunen har emellertid begränsade möjligheter att ställa krav på skyddsåtgärder vid planläggning enligt plan- och bygglagen. Utredningen ska därför analysera om kommunens möjligheter att skydda grundvattnet mot negativ påverkan är tillräckliga vid planläggning.85

I våra direktiv anges också att vi ska utreda de uppslag till änd- ringar i plan- och bygglagen som Boverket har lämnat i rapporten Fysisk planering för en trygg dricksvattenförsörjning – behov och möj- ligheter. Ett av dessa uppslag avser att tydliggöra att de skyddsåtgärder kommunen får bestämma i en detaljplan enligt 4 kap. 12 § plan- och bygglagen inte bara ska motverka markförorening, olyckor, över- svämning och erosion utan också vattenförorening.86

I avsnitt 4.11.5 beskriver vi vilka möjligheter landets kommuner har att ställa krav på skyddsåtgärder i en detaljplan enligt 4 kap. plan- och bygglagen. Regleringen är uttömmande vilket innebär att kom- munerna inte har möjlighet att bestämma andra skyddsåtgärder vid planläggning i en detaljplan eller områdesbestämmelser. Avseende vattenfrågor är möjligheterna begränsade till skyddsåtgärder för att

85Se dir. 2021:92 s. 13.

86Se Boverkets rapport 2018:35 bilaga 4.

586

SOU 2023:72

Dricksvattenförsörjning

motverka översvämning (4 kap. 12 § 1 PBL). Kommunerna har också en möjlighet att i planen ställa krav på att en viss anläggning för vattenförsörjning ska har kommit till stånd för att lov eller start- besked ska få ges (4 kap. 14 § 1 PBL).

Som vi har konstaterat bl.a. i avsnitt 7.2.5 och 9.4.2 finns både krav på och behov av skydd av grundvattnet. Avsaknaden av möjlig- het för kommunerna att kunna ställa krav på skyddsåtgärder mot vattenföroreningar medför dock att dessa krav och behov inte kan säkerställas samtidigt som planering för ny bebyggelse eller byggnads- verk ska kunna ske. Sådan ny bebyggelse riskerar därmed att inte komma till stånd.

Som vi har beskrivit i avsnitt 8.3.6 föreslog Miljömålsbered- ningen 2020 att uppräkningen av möjliga skyddsåtgärder i 4 kap. 12 § plan- och bygglagen borde kompletteras med skyddsåtgärder för att motverka havs- och vattenförorening respektive negativ påverkan på havs- och vattenmiljön. Miljömålsberedningen föreslog ett motsva- rande tillägg i 4 kap. 14 § plan- och bygglagen.87 I motiveringen nämndes inte grundvatten särskilt.

Våra överväganden och förslag i denna fråga framgår av av- snitt 10.4.4.

9.4.9Frågor om leverans av vattentjänster i händelse av kris eller höjd beredskap

Inledning

Under utredningsarbetet har frågor om säker leverans av vatten- tjänster i händelse av kris eller höjd beredskap uppkommit. Vi kan konstatera att det finns flera utmaningar kopplade till detta. Det handlar dels om den övergripande planeringen av vattenförsörj- ningsfrågor, dels om frågor om leverans av vattentjänster och s.k. nödvatten. Därutöver finns andra utmaningar kopplade till exempel- vis skydd av uppgifter vid sekretess och upphandling.

De utmaningar vi har identifierat med koppling till frågan om nödvatten i samhällsviktiga byggnader beskrivs kort nedan. Sedan vår utredning tillsattes har regeringen den 18 augusti 2022 beslutat utredningsdirektiven Ökad beredskap för att säkerställa en robust och

87Se SOU 2020:83 Vol. 2 s. 1507 och 1522.

587

Dricksvattenförsörjning

SOU 2023:72

kontinuerlig leverans av vattentjänster.88 Vi kan konstatera att syftet med detta uppdrag är att stärka förmågan att leverera vattentjänster vid händelse av kris, höjd beredskap eller krig samt utifrån de nya förutsättningar som följer av ett förändrat klimat. En mer fördjupad beskrivning av dessa utmaningar med förslag på åtgärder kommer således att lämnas av den utredaren (se beskrivning av avgränsning av vårt uppdrag i avsnitt 2.3).

Behov av nödvatten

Termen nödvatten används för sådant dricksvatten som distribueras på annat sätt än genom det ordinarie ledningsnätet i en situation med någon form av samhällsstörning. Avsikten med nödvattnet är att det på ett snabbt sätt ska kunna tillgodose behov av vatten för förtäring och för personlig hygien utan att använda det ordinarie distribut- ionssystemet. På detta sätt kan vattenförsörjningen upprätthållas vid kriser eller katastrofer i fredstid eller i händelse av krig för att säkra vatten för nödvändiga ändamål, även om koncentrationen av en eller flera parametrar ligger över gränsvärdena. Det kan handla om att få fram ett tillräckligt antal större tankbilar och tankar som behövs för att köra ut vatten till nödvattenplatser. För de största städerna kan en alternativ dricksvattenproduktion vara en kompletterande lös- ning vid större kriser. Livsmedelsverket har konstaterat att andra europeiska länder har betydligt större nationella resurser av nöd- materiel (exempelvis Tyskland).89 Behovet av förstärkning har också lyfts i totalförsvarspropositionen.90 Vidare föreslår Livsmedels- verket i förslaget till arbetsplan en ökad samverkan med Finland och Norge i dessa frågor eftersom den nordiska marknaden för dricks- vattenkemikalier är gemensam.

Vi konstaterar att det är ett kommunalt ansvar att planera för nödvattenförsörjning.91 I dag saknas dock författningsreglerade krav på huvudmannen för en vattenanläggning att upprätthålla nödvatten. Det saknas också krav på huvudmannen att se till att nödvändiga be-

88Se dir. 2022:127.

89Se Livsmedelsverkets förslag till arbetsplan för perioden 2021–2023 avseende stärkt dricks- vattenförsörjning under höjd beredskap, 2021.

90Se prop. 2020/21:30 s. 145.

91Se Havs- och vattenmyndighetens rapport 2020:1 s. 63.

588

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

10.2.1En hållbar hantering av vattenfrågor vid planläggning och byggande

Inledning

En övergripande utgångspunkt för utredningen är att de förslag som lämnas ska bidra till en hållbar hantering av vattenfrågor vid plan- läggning och byggande och därmed till en långsiktigt hållbar fysisk samhällsplanering. En sådan fysisk samhällsplanering bör också bi- dra till en minskad sårbarhet både utifrån klimatförändringarna och det försämrade säkerhetspolitiska läget.

Att våra förslag ska bidra till en hållbar fysisk samhällsplanering och hantering av vattenfrågor innebär att de ska vara lämpliga ur ett ekologiskt, ett ekonomiskt och ett socialt perspektiv. Det innebär också att förslagen ska vara effektiva och leda till en enklare och tyd- ligare plan- och byggprocess, läs mer om detta perspektiv i av- snitt 10.2.2. Närmare om de olika förslagens ekologiska, ekonomiska och sociala konsekvenser framgår av konsekvensutredningen i avsnitt 12.11.2.

Vad innebär en hållbar fysisk samhällsplanering?

Ramen för dagens fysiska samhällsplanering sätts i första hand av de krav och processer på landets kommuner som framgår av plan- och bygglagen, men också av krav i exempelvis miljöbalken som bestäm- melserna i plan- och bygglagen hänvisar till. I en bredare kontext finns också samhällsplanering i transportinfrastrukturplanering, havspla- nering, regionala utvecklingsstrategier, arbetet med energiförsörjning, materialförsörjning, dricksvattenförsörjning, skydd av naturområden, kulturmiljöförvaltning, krisberedskap, civilt försvar och kommuner- nas bostadsförsörjningsprogram.

Ett viktigt inslag i styrningen av den hållbara fysiska samhälls- planeringen är olika nationella och regionala mål, planer och pro- gram som har betydelse för en hållbar utveckling i kommunen.

Vid en genomgång 2011 av de nationella mål som hade betydelse för en hållbar utveckling i en kommun identifierade Boverket ett 100-tal olika nationella sådana mål. Därtill kom nationella strategier, planer och program, samt strategier och initiativ på EU- och annan internationell nivå, såsom EU 2020 och Agenda 2030. Boverket kunde

592

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

konstatera att de nationella målen hade olika karaktär, några var mycket tydliga, konkreta och tidsatta, medan andra var betydligt mer övergripande och diffusa. Inom några områden fanns det många mål, medan andra bara hade ett. Boverkets analys var att det är en utmaning för kommunerna dels att göra avvägningar mellan de olika målen i den fysiska planeringen, dels att formulera och genomföra bra åtgärder för att nå målen.1

År 2015 föreslog Boverket att mängden nationella mål som ska följas upp borde begränsas till sju stycken. Uppföljningen föreslogs ske med hjälp av indikatorer och genom en kvalitativ utvärdering.2 Förslaget har inte genomförts.

När detta betänkande lämnas är regeringens övergripande mål för området samhällsplanering, bostadsmarknad, byggande och lant- mäteriverksamhet att ge alla människor i alla delar av landet en från social synpunkt god livsmiljö, där en långsiktigt god hushållning med naturresurser och energi främjas samt där bostadsbyggande och ekonomisk utveckling underlättas. Målet är också långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven.3 De indikatorer och bedömningsgrunder som används för att redovisa resultaten inom området är:

•antal antagna översiktsplaner,

•antal antagna detaljplaner,

•handläggningstider inom fastighetsbildningsverksamheten,

•antal kommuner som integrerar stadsgrönska och ekosystem- tjänster i urbana miljöer vid planering, byggande och förvaltning i städer och tätorter,

•otrygghet vid utevistelse sent på kvällen i det egna bostads- området,

•insatser för att främja goda och hållbara livsmiljöer,

•produktionskostnader för bostäder,

•genomsnittlig energiprestanda,

1Se Boverkets sammanställning i rapport 2011:17 s. 12.

2Se Boverkets rapport 2015:44.

3Se prop. 2022/23:1 Utgiftsområde 18 s. 8.

593

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

•antal färdigställda och påbörjade bostäder i förhållande till be- folkningsutvecklingen, och

•kommunala bedömningar av läget på bostadsmarknaden.4

Av övriga nationella mål är det i detta sammanhang särskilt intres- sant med de 16 svenska miljökvalitetsmålen (se beskrivning av dessa i avsnitt 6.3.2.)

Vi kan konstatera att det mesta talar för att mängden nationella mål av betydelse för en hållbar utveckling i kommunerna inte har minskat sedan Boverkets genomgång 2011.

Bara under de senaste två åren har EU-kommissionen tagit fram flera förslag till nya eller ändrade författningar som - om de genom- förs - kommer att ställa ytterligare krav på den fysiska planeringen i medlemsstaterna. De förslag vi åsyftar är främst förslaget till förord- ning om restaurering av natur,5 förslaget till förordning om netto- nollindustrin,6 förslaget till förordning om kritiska och strategiska råmaterial,7 förslaget till förordning om gigabitinfrastruktur,8 för- slaget till direktiv om jord- och markhälsa,9 ändring av direktivet om byggnaders energiprestanda,10 ändring av avloppsvattendirektivet11 och ändring av direktivet om förnybar energi. I skrivande stund har beslut hunnit fattas, men inte publiceras, av Europaparlamentet avseende ändring av direktivet om förnybar energi.12

Vi kan också konstatera att de pågående klimatförändringarna och behovet av klimatanpassning är en av vår tids största utmaningar som berör alla samhällsområden (läs mer om klimatförändringarna i avsnitt 6.3.1). Sedan 2007 har drygt 30 betänkanden och ett 100-tal regeringsuppdrag med förslag på klimatanpassningsåtgärder bara inom den byggda miljön lämnats till regeringen.13

4Se prop. 2022/23:1 Utgiftsområde 18 s. 9.

5Se Regeringskansliets faktapromemoria 2021/22:FPM114.

6Se https://www.regeringen.se/contentassets/e8a60ae9b987472da17db22edc3d851c/forslag- till-forordning-om-netto-nollindustrin---net-zero-industry-act.pdf.

7Se https://www.regeringen.se/contentassets/30af5048d2c24687b463ec7380da5bc1/forslag- till-forordning-om-kritiska-ramaterial.pdf.

8Se Regeringskansliets faktapromemoria 2022/23:FPM64.

9Se https://environment.ec.europa.eu/topics/soil-and-land/soil-health_en.

10Se Regeringskansliets faktapromemoria 2021/22:FPM59.

11Se Regeringskansliets faktapromemoria 2022/23:FPM21.

12Se Regeringskansliets faktapromemoria 2020/21:FPM144.

13Se Boverkets och Swecos sammanställning av myndigheters arbete med klimatanpassning, 2022-02-23.

594

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

Sedan den 24 februari 2022 lever vi också i en värld med ett ökat hot mot Sveriges säkerhet. Denna förändring ställer ökade krav på beredskap och förmåga att ställa om snabbt, exempelvis för att trygga dricksvattenförsörjning genom skydd av vattentäkter och en plan- läggning och ett byggande som säkerställer behovet av dricksvatten även vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

Som en följd av kriget i Ukraina har kartläggningen av risker och sårbarheter i olika verksamheter ökat, liksom genomgången av om de strukturer vi har i samhället är tillräckliga för att säkerställa grundläggande behov i händelse av kris eller krig. En del i regering- ens och statliga myndigheters kartläggning är att analysera om de verktyg som finns i vår lagstiftning är tillräckliga för att hantera ex- traordinära händelser i fredstid och vid höjd beredskap. Även om vi inte lämnar specifika förslag med koppling till beredskap (se av- gränsning av uppdraget i avsnitt 2.3) är vår utgångspunkt att våra förslag ska ge sådana förbättrade förutsättningar för en hållbar fysisk samhällsplanering att de också är av stor nytta utifrån ett bered- skapsperspektiv.

10.2.2En effektiv process för hanteringen av vattenfrågor vid planläggning och byggande

En viktig del i utgångspunkten om en hållbar hantering av vatten- frågor vid planläggning och byggande är att våra förslag ska vara effektiva och leda till en enklare och tydligare plan- och byggprocess. Denna utgångspunkt är helt grundläggande både för regelverkets ändamålsenlighet och för dess legitimitet. Regelverket ska vara lätt att tillämpa och förstå. Det ska helt enkelt vara lätt att göra rätt − både för den enskilde byggherren, för handläggare och beslutsfattare på kommunal och regional nivå och för de domstolsjurister som överprövar besluten. I detta ligger att regleringen inte ska vara för omfattande eller för komplex och inte heller för komplicerad rent tekniskt. Vidare bör termer och språkbruk vara enkla och moderna.

I kapitel 7–9 har vi identifierat en lång rad utmaningar som är en följd av antingen helt oreglerade förhållanden eller sådan otydlig reglering som har lett till osäkerhet vid tillämpningen. Ett exempel på en fråga som i stora delar är helt oreglerad i plan- och byggregel- verket är de juridiska förutsättningarna för dagvattenhantering. Ett exempel på en fråga vars reglering har lett till osäkerhet vid tillämp-

595

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

ningen är regleringen om att miljökvalitetsnormer ska följas vid planläggning och i andra ärenden enligt plan- och bygglagen. Båda dessa frågeställningar, liksom flera andra, behöver belysas och få en ny enklare och tydligare reglering.

Effektiviteten innebär vidare att våra förslag ska leda till en ökad samordning av de behandlade kraven och processerna i plan- och bygglagen med motsvarande eller nära sammanhängande krav och processer i exempelvis miljöbalken och lagen om allmänna vatten- tjänster (se mer om ökad samordning nedan). Effektiviteten innebär också att det är de mest effektiva förslagen som ska genomföras, vilket utvecklas mer nedan. Slutligen innebär effektiviteten att våra förslag ska ge möjlighet till ökad digitalisering, såsom beskrivs mer nedan.

Som framgår av beskrivningen av Sveriges organisation för han- tering av vattenfrågor i avsnitt 6.2 är ansvaret för de aktuella vatten- frågorna fördelat på flera olika myndigheter på nationell, regional och kommunal nivå. Uppdelningen ställer stora krav på samarbete och samordning för ett effektivt genomförande av regelverket. Ut- redningen har inte i uppdrag att utreda frågor om organisation eller fördelning av roller och ansvar. De utmaningar som vi har identifie- rat i denna del, beskrivs därför i första hand bland övriga frågor för framtida översyn i avsnitt 10.12.7.

Ökad samordning

I de fall frågor regleras både i plan- och bygglagen och i annan lag- stiftning såsom exempelvis miljöbalken eller lagen om allmänna vat- tentjänster är det viktigt att det finns en genomtänkt process där frå- gor varken prövas dubbelt eller ”ramlar mellan stolarna”. Detta behov är särskilt tydligt när det gäller kraven och processen för att följa miljökvalitetsnormer för vatten vid planläggning och byggande, men ställs också på sin spets vid hanteringen av dagvattenfrågor och plan- läggning av kustvatten. I figur 10.1 finns en illustration över det över- lappande regelverket avseende kustvattenområden.

596

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

Ge möjlighet för ökad digitalisering

En annan del i en effektiv process för att hantera vattenfrågor är att ge förutsättningar för ökad digitalisering. Detta gäller både berörda myndigheters planläggnings- och tillståndsprocesser, som möjlig- heten för olika aktörer att ta del av handlingar och få lämna in underlag. Vår bedömning är att hela processen – så långt det är lämp- ligt utifrån ett sekretess- och sårbarhetsperspektiv samt tekniskt genomförbart – bör vara så digital som det bara går. Detta bör inte bara gälla plan- och byggprocesserna utan också de processer avse- ende vattenfrågor som regleras i miljöbalken och i förordningar meddelade med stöd av balken. Samtidigt bör det ur ett sårbarhets- perspektiv alltid finnas någon form av back-up ifall det digitala syste- met slås ut.

Vår utgångspunkt är därför att de förslag vi lämnar ska vara möj- liga att genomföra som en del i en process för ökad digitalisering.

10.2.3En reglering i överensstämmelse med EU-rätten och annan internationell rätt

En ytterligare utgångspunkt för utredningen är att våra förslag ska vara rättssäkra och i överensstämmelse med EU-rätten och annan internationell rätt.

Samtliga tre delområden: miljökvalitetsnormer för vatten, dricks- vattenförsörjning och dagvattenhantering, omfattas av grundläg- gande regler inom unionsrätten. En beskrivning av tillämplig unions- rätt finns i avsnitten 4.2–4.10.

I de delar vi har identifierat att kommunernas tillämpnings- problem av vattenfrågorna, exempelvis avseende hanteringen av be- stämmelserna om miljökvalitetsnormer för vatten i plan- och bygg- lagen och miljöbalken, inte bara är en följd av otydlig nationell rätt utan också en följd av ett bristande genomförande av i första hand EU-rätten, är vår utgångspunkt att förslagen inte bara ska förtydliga den nationella rätten, utan också säkerställa att den svenska regler- ingen är i överensstämmelse med, och samtidigt inte går längre än, EU:s regelverk såsom det har uttolkats av EU-domstolen. Detta gäl- ler också i de delar det bristande genomförandet avser sådana undan- tag från olika miljökrav som EU-rätten medger, men som inte har införts i Sverige.

598

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

10.2.4En reglering som beaktar det kommunala självbestämmandet och inte inskränker byggrätten

I enlighet med våra utredningsdirektiv är en annan central utgångs- punkt för våra förslag att de är väl avvägda i förhållande till principen om den kommunala självstyrelsen enligt 14 kap.2 § regeringsfor- men.14 I den utsträckning något av våra förslag inskränker den kom- munala självstyrelsen har en proportionalitetsbedömning gjorts, för att säkerställa att inskränkningen inte går utöver vad som är nödvän- digt med hänsyn till ändamålet. För de förslag som påverkar den kommunala självstyrelsen redovisas de särskilda avvägningar som har lett fram till förslagen. Även konsekvenserna av sådana förslag redovisas i avsnitt 12.4.3.

I enlighet med våra utredningsdirektiv är ytterligare en utgångs- punkt för våra förslag, att de inte ska inskränka den byggrätt som följer av en detaljplan.15

10.3Nya och ändrade legaldefinitioner

Förslag: I plan- och bygglagen och lagen om allmänna vatten- tjänster införs en definition av termen dagvatten. I lagen om all- männa vattentjänster införs dels en definition av termen dagvat- tenhantering, dels ändras definitionen av termen avlopp. I plan- och bygglagen ändras definitionen av termen underhåll.

Inledning

Som vi har beskrivit i avsnitt 8.3.2 finns flera utmaningar kopplade till dagens reglering respektive avsaknad av reglering för dagvatten. En grundläggande utmaning avser utformningen av definitionen av termen avloppsvatten i miljöbalken och definitionen av termen avlopp i lagen om allmänna vattentjänster och hur dessa påverkar hanter- ingen av dagvatten på ett inte alltid önskvärt sätt. En annan utmaning är att det rent juridiskt är oklart var gränsen mellan vanligt dagvatten och skyfall går. Båda situationerna komplicerar tillämpningen av

14Se dir. 2021:92 s. 14.

15Se dir. 2021:92 s. 11.

599

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

regelverken på ett sätt som gör att risken för ineffektiva processer och felaktiga åtgärder ökar.

Frågan är dock vilka ändringar och förtydliganden som är nöd- vändiga i denna del mot bakgrund av de frågor som vi har i uppgift att utreda och vilka ändringar och förtydliganden som bör anstå för en djupare och bredare analys. Detta beskrivs närmare under rubri- kerna nedan.

Som vi har beskrivit i avsnitt 8.3.7 finns också utmaningar kopp- lade till dagens definition av termen underhåll i 1 kap.4 § plan- och bygglagen. Även våra överväganden och förslag avseende denna ut- maning beskrivs under en särskild rubrik nedan.

Termerna avlopp och avloppsvatten

Som vi har beskrivit i avsnitt 4.12.8 räknas utsläpp av avloppsvatten i mark, vattenområden och grundvatten som miljöfarlig verksamhet och sådana utsläpp är därför normalt inte tillåtna utan tillstånd eller anmälan. Vad som är avloppsvatten definieras i 9 kap.2 § miljö- balken. Definitionen omfattar bl.a. dagvatten som avleds för sådan avvattning av mark inom detaljplan som inte görs för en viss eller vissa fastigheters räkning.

I avsnitt 8.3.2 har vi beskrivit de utmaningar som vi, andra utred- ningar och även domstolar har identifierat kopplat till definitionen av termen avloppsvatten i miljöbalken.

Enligt vår bedömning är det mest problematiska med definitio- nen av termen avloppsvatten att dagvatten inom planlagt område likställs med spillvatten, trots att både föroreningsgraden och behovet av rening mellan dessa vattentyper kan skilja sig markant. Historiskt kan detta upplägg ha varit praktiskt för att få till stånd ett omhänder- tagande av dagvatten inom planlagda områden. Klimatförändringarna har dock medfört nya utmaningar som påverkar vattentillgången. Det har därför blivit mer angeläget att dagvatten – så långt det är lämpligt och möjligt – i stället för att ledas bort, hanteras på olika sätt genom öppen avledning, exempelvis genom en infiltrationsanläggning, ett dike eller liknande för att bidra till grundvattenbildningen, alternativt genom en egen ledning till reningsverket. Sådant dagvatten bör också enkelt kunna ingå i ett system för återanvändning av vatten. Det har också blivit mer angeläget att sådan användning av vatten som inte

600

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

behöver vara av dricksvattenkvalitet, s.k. tekniskt vatten eller övrigt vatten, kan tillgodoses genom eget dagvatten. Sådant övrigt vatten kan exempelvis vara lämpligt att använda vid bevattning av träd- gårdar.

Dessa resonemang om en hållbar användning av dagvatten stöds av beslut inom EU. Som vi beskriver i avsnitten 4.7 och 9.4.2 har kommissionen tagit fram en handlingsplan för cirkulär ekonomi som också innefattar frågor om hushållning med vatten. Även den nya EU-förordningen om minimikrav för återanvändning av vatten signalerar ett behov av att ta vara på sådant vatten som inte är föro- renat så långt det går. I vår nordiska utblick har vi också kunnat kon- statera att både Danmark och Norge har särskild reglering för en hållbar användning av dagvatten (se avsnitten 5.3.7 och 5.5.9).

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att dagens definition av av- loppsvatten i miljöbalken inte underlättar en enklare och mer hållbar hantering av dagvatten inom planlagt område. Definitionen bör så- ledes ändras. Frågan är dock hur och när detta bör göras.

Inledningsvis har vi konstaterat att det är lämpligt med en modernisering av språket i 9 kap.2 § miljöbalken. Exempelvis ser vi att uttrycket ”annan flytande orenlighet” i paragrafens första punkt bör kunna slopas. Vår studie över vattenlagstiftningen i ett historiskt perspektiv visar att uttrycket har funnits i lagstiftningen sedan lång tid tillbaka och förmodligen infördes för att fånga upp sådant hushållsvatten m.m. som i äldre tider hälldes ut direkt på gatan. Sådan hantering förekommer inte i dag (jfr den senare tillkomna definitionen av termen avlopp i lagen om allmänna vattentjänster som inte innehåller detta uttryck). Samtidigt har framförts att ut- trycket möjligen skulle behövas för att fånga upp disk- och tvätt- vatten vid kris eller krig då avloppssystemet inte fungerar.

Vi har vidare övervägt att föreslå en ändring av definitionen för termen avloppsvatten i 9 kap.2 § miljöbalken för att genom detta ge bättre förutsättningar för en enklare hantering av dagvatten. En möj- lighet vore att avgränsa bestämmelsen på så sätt att endast förorenat dagvatten ska räknas som avloppsvatten. På detta sätt skulle kopp- lingen till viss bebyggelse (jfr definitionen av avlopp i lagen om all- männa vattentjänster) eller planlagt område slopas. En sådan av- gränsning vore bra dels för att tydliggöra att inte allt dagvatten inom en viss bebyggelse behöver hanteras som avloppsvatten, dels att visst dag- vatten utom sådan bebyggelse kan behöva hanteras som avloppsvatten.

601

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

Samtidigt skulle en sådan reglering ställa krav på bevisning av huruvida ett visst dagvatten är förorenat eller inte. Detta skulle bli knepigt särskilt som föreoreningsgraden i dagvatten varierar mycket även i ett kortare tidsperspektiv. Det är därför inte meningsfullt att kontrollera kvaliteten genom stickprov.16 Eftersom det inte är enkelt att avgöra om ett dagvatten ska räknas som förorenat eller inte, skulle även en sådan utformning av bestämmelsen riskera att leda till tillämpningsproblem och risken är stor att den skulle medföra ökade kostnader för provtagning av dagvatten m.m. Vilket dagvatten som bör räknas som avloppsvatten bör således avgränsas på annat sätt.

Ett alternativ vore att föreslå en avgränsning motsvarande den som finns i 2 § lagen om allmänna vattentjänster, dvs. dagvatten som finns inom samlad bebyggelse – även om uttrycket ”samlad bebyg- gelse” utmönstrades ur plan- och bygglagstiftningen i samband med införandet av den nya plan- och bygglagen 2011. En sådan avgräns- ning skulle dock innebära en utökning av vilket dagvatten som skulle ses som avloppsvatten jämfört med i dag. Detta även om sådant vat- ten redan i dag omfattas av definitionen av avlopp i 2 § lagen om all- männa vattentjänster och kommunen därför enligt 6 § lagen om all- männa vattentjänster redan har en skyldighet att ta omhand sådant vatten om det behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön. En utökning av tillämpningsområdet för 9 kap.2 § miljö- balken skulle samtidigt innebära en inskränkning av tillämpnings- området för bestämmelserna om markavvattning i 11 kap. miljö- balken.

En avgränsning till dagvatten inom samlad bebyggelse skulle dock inte tillgodose behovet av en enklare hantering av dagvatten inom bebyggelse. Fortsatt skulle ett undantag för enskilda fastig- heter förmodligen behövas för att inte dagvatten på enskilda tomter skulle anses vara miljöfarlig verksamhet. Ett sådant undantag skulle dock innebära att de tillämpningsproblem som finns med detta ut- tryck i dag i relation till bestämmelserna i bl.a. anläggningslagen och lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet (se mer om detta i avsnitt 8.3.2) skulle kvarstå.

Samtidigt konstaterar vi att EU under 2022 har lämnat ett förslag på omarbetat avloppsvattendirektiv. Enligt förslaget bedöms tät- orter med minst 1 000 invånare utgöra en riskfaktor när det gäller

16Se Svenskt Vattens rapport nr 2017-12, Att definiera normaldagvatten: förslag och resone- mang, s. 6.

602

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

förorening av dagvatten (se mer om förslaget till omarbetat avlopps- vattendirektiv i avsnitt 4.7). Även inom EU-rätten bedöms det såle- des som lämpligt med en koppling till viss storlek på en bebyggelse för att dagvatten ska bedömas eller åtminstone hanteras som av- loppsvatten. Det framgår vidare av förslaget till omarbetat avlopps- vattendirektiv att avloppsvattenplaneringen bör innehålla differenti- erade krav för rent och orent dagvatten och att övervakningen och provtagningsfrekvensen av dagvatten ska öka.17

Vi kan konstatera att den kommande regleringen av hanteringen av dagvatten i avloppsvattendirektivet med största sannolikhet kom- mer att medföra ett behov av översyn av definitionen av termen av- loppsvatten i 9 kap. 2 § miljöbalken. Mot bakgrund härav, och då det inte finns något uttryckligt önskemål i våra utredningsdirektiv om att vi ska se över definitionen av termen avloppsvatten i 9 kap. 2 § miljöbalken, gör vi bedömningen att en ändring av utformningen av definitionen bör anstå till det svenska genomförandet av det om- arbetade avloppsvattendirektivet. Som en följd av detta föreslår vi inte heller något förtydligande om vad som avses med termen avlopp i plan- och bygglagen.

Däremot gör vi bedömningen att definitionen av termen avlopp i lagen om allmänna vattentjänster behöver ändras i syfte att inte få en dubbelreglering av dagvattenhantering i lagen med anledning av vårt förslag om dagvattenhantering som en ny vattentjänst (se av- snitt 10.6.1). Termen dagvatten bör således lyftas ut ur definitionen av termen avlopp i 2 § lagen om allmänna vattentjänster. Samtidigt föreslår vi en redaktionell ändring av definitionen av termen avlopp. Se också våra förslag till definitioner av termerna dagvatten och dag- vattenhantering nedan.

Termen dagvatten

Termen dagvatten förekommer inte i plan- och bygglagen, plan- och byggförordningen eller i miljöbalken. Däremot förekommer den bl.a. i lagen om allmänna vattentjänster (2 § LAV), i Boverkets bygg- regler och i Naturvårdsverkets föreskrifter om rening och kontroll av utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse (NFS 2016:6) (se när- mare beskrivning i avsnitt 4.11.7).

17Se Regeringskansliets Faktapromemoria 2022/23:FPM21.

603

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

För att det inte ska råda någon osäkerhet om vad som avses med termen dagvatten i relation till sådant dagvatten som omfattas av de- finitionen av avlopp i 2 § lagen om allmänna vattentjänster, gör vi bedömningen att det kan vara lämpligt att införa en definition av ter- men dagvatten i anslutning till definitionen av termen avlopp i lagen om allmänna vattentjänster.

Frågan är dock hur termen dagvatten bör definieras. Som vi har beskrivit i avsnitt 8.3.2 finns i dag dels en definition av termen dag- vatten i Naturvårdsverkets föreskrifter om rening och kontroll av utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse, dels en definition i pro- positionen Allmänna vattentjänster.

I propositionen Allmänna vattentjänster definierar regeringen ter- men dagvatten som tillfälliga flöden av regnvatten, smältvatten, spol- vatten och framträngande grundvatten.18

Vi gör bedömningen att denna definition av flera skäl är mindre lämplig att reglera. För det första kan det vara knepigt att avgränsa definitionen till tillfälliga flöden eftersom det kan regna flera dagar i sträck och snösmältning kan pågå under flera sammanhängande veckor.

För det andra har s.k. spolvatten inte någon direkt koppling till nederbörd. Innebörden av termen spolvatten är oklar, men det kan handla om vatten från rengöring av vägtunnlar och spolning av gator, vägar och andra ytor mot damm och luftpartiklar. Spolvatten kom- mer således ofta från en miljöfarlig verksamhet och det kan vara mycket förorenat. Ansvaret för hantering av sådant vatten bör där- för i första hand ligga på verksamhetsutövaren och inte på en huvud- man för en va-tjänst. På motsvarande sätt är framträngande grund- vatten ofta en följd av att någon gräver, bygger eller spränger. Även sådan problematik bör som huvudregel tas omhand av den som utför verksamheten. Slutligen är även sjöar ofta ett resultat av framträng- ande grundvatten och sjöar bör inte omfattas av definitionen av ter- men dagvatten.

Vi gör bedömningen att den definition som finns i Naturvårds- verkets föreskrifter om rening och kontroll av utsläpp av avlopps- vatten från tätbebyggelse är mer förankrad i bilden av vad som i dag- ligt tal avses med termen dagvatten, dvs. att med dagvatten avses regn- eller smältvatten som inte tränger ned i marken utan avrinner på markytan. Det kan därför vara lämpligt att den definitionen utgör utgångspunkt för en legaldefinition av termen dagvatten i lagen om

18Se prop. 2005/06:78 s. 44.

604

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

allmänna vattentjänster. Efter avstämning i vår expertgrupp har vi dock identifierat två behov av förtydliganden av denna definition, dels i form av att även regn- och smältvatten som inte rinner på en yta utan samlats i en pöl bör räknas som dagvatten, dels att även regn- och smältvatten som rinner på exempelvis tak och byggnader bör räknas som dagvatten. Med de förtydligandena bör definitionen således lyda ”regn- eller smältvatten som inte tränger ned i marken eller som avrinner på markyta eller konstruktion”.

Definitionen innebär att både uttrycket ”inte tränger ned i mar- ken” respektive uttrycket ”avrinner på markytan” används. Det har framförts att detta kan uppfattas som onödigt. Vi gör dock bedöm- ningen att båda uttrycken fyller en funktion i definitionen. Om endast uttrycket ”avrinner på markytan” skulle användas skulle så- dant regnvatten som blir stillastående i en svacka i marken inte ingå. Om endast uttrycket ”inte tränger ned i marken” skulle användas skulle det kunna uppfattas som oklart om regnvatten som endast avrinner på exempelvis tak är dagvatten. Vi gör således bedömningen att båda uttrycken bör ingå.

Under arbetets gång har framförts att det av definitionen bör framgå att regnvattnet bör ha fallit inom bebyggelse för att utgöra dagvatten. Vi gör bedömningen att det saknas skäl för en sådan avgränsning. Även regn- och smältvatten som har fallit utanför bebyggt område, men som rinner in i bebyggelse i rännilar som inte är naturliga vattendrag, bör ses som dagvatten. Däremot instämmer

vii att behovet av omhändertagande av dagvattnet i första hand upp- kommer inom bebyggt område. I lagen om allmänna vattentjänster får detta anses framgå både genom utformningen av 6 § och genom föreslagen definition av termen dagvattenhantering, se nedan.

Under arbetets gång har också föreslagits att s.k. dränvatten borde ingå i definitionen av dagvatten. Vi gör bedömningen att drän- vatten, på sätt som gäller i dag, fortsatt bör ses som en egen typ av vatten i mark som avleds genom dränering. Denna slutsats bör dock inte hindra en va-huvudman från att ta omhand dagvatten och drän- vatten gemensamt inom ramen för kommunens vattentjänst för dag- vatten om detta bedöms lämpligt och tillåtligt.

I avsnitt 10.4 föreslår vi nya bestämmelser avseende hanteringen av dagvatten vid planläggning och i andra ärenden enligt plan- och bygglagen. Av den anledningen och i syfte att tydliggöra skillnaden mellan dagvatten och avlopp i plan- och byggsammanhang, gör vi

605

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

bedömningen att en motsvarande definition av termen dagvatten bör föras in i plan- och bygglagen. Den nya definitionen bör placeras till- sammans med övriga definitioner i 1 kap. 4 § plan- och bygglagen.

Mot bakgrund av att termen dagvatten inte förekommer i miljö- balken föreslås inte att definitionen förs in i miljöbalken.

Termen dagvattenhantering

I avsnitt 10.6.1 föreslår vi att det i lagen om allmänna vattentjänster bör förtydligas att dagvattenhantering är en egen vattentjänst vid sidan om vattenförsörjning och avlopp. På så vis tydliggörs också att det finns dagvatten som inte ingår i definitionen av avloppsvatten enligt 9 kap. 2 § miljöbalken, men som ändå kan behöva ordnas i ett större sammanhang.

Eftersom de övriga två vattentjänsterna är definierade i 2 § lagen om allmänna vattentjänster gör vi bedömningen att även vattentjäns- ten dagvattenhantering bör definieras i 2 § lagen om allmänna vat- tentjänster. Frågan är då hur termen dagvattenhantering bör definie- ras. På motsvarande sätt som gäller för vattentjänsten avlopp menar

viatt det är lämpligt att det av definitionen framgår att det kan handla om bortledande av dagvatten. Eftersom sådant dagvatten som inte räknas som avloppsvatten kan vara så pass rent att det inte kräver bortledande för rening, gör vi bedömningen att det av definitionen bör framgå att det också kan handla om annat omhändertagande av dag- vattnet än bortledande. Exempel på sådant annat omhändertagande av dagvatten kan vara infiltrering genom en infiltrationsanläggning. Dag- vatten bör således kunna hanteras genom åtgärder för infiltrering, fördröjning, bortledande eller behandling av dagvatten.

Under utredningsarbetets gång har frågan uppkommit om defi- nitionen bör begränsas till dagvattenhantering från ett verksamhets- område. Vi gör bedömningen att avgränsningen av vattentjänsten dagvattenhantering, på motsvarande sätt som gäller för övriga vat- tentjänster, bör ske i förhållande till regleringen i 6 § lagen om all- männa vattentjänster. Vi ser därför inte behov av en sådan avgränsning också i definitionen av vad som avses med termen dagvattenhantering. Däremot gör vi bedömningen att det i nuläget är lämpligt med en avgränsning motsvarande den som i dag finns i definitionen av termen avlopp, dvs. till dagvatten från ett område med samlad bebyggelse.

606

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

Ett behov av ändring av denna avgränsning för bättre överensstäm- melse med en eventuell ny definitionen av termen avloppsvatten i 9 kap. 2 § miljöbalken bör övervägas i samband med genomförandet av ändringen av avloppsvattendirektivet.

Termen skyfall

Som vi har beskrivit i avsnitt 8.3.2 förekommer termen skyfall inte i plan- och byggregelverket eller i miljöbalken. Såvitt känt förekom- mer den endast i en författning och det är i lagen om allmänna vat- tentjänster (6 b § andra stycket LAV).

Enligt denna bestämmelse ska en vattentjänstplan innehålla kom- munens bedömning av vilka åtgärder som behöver vidtas för att de allmänna va-anläggningarna ska fungera vid en ökad belastning på grund av skyfall. Bestämmelsen trädde i kraft den 1 januari 2023. Av förarbetena till bestämmelsen framgår inte vilken innebörd lagstifta- ren ser framför sig vid användandet av termen skyfall.19

Frågan är om bestämmelsen i lagen om allmänna vattentjänster bör förenas med en legaldefinition av termen skyfall.

Som vi har beskrivit i avsnitt 8.3.2 finns en definition av termen skyfall på SMHI:s hemsida. Enligt denna avses med skyfall regn som faller med en intensitet på minst 50 millimeter på en timme eller minst 1 millimeter på en minut.20 Definitionen utgår från att en viss mängd regn faller inom en viss tidsrymd. I ett regeringsuppdrag om skyfall konstaterade SMHI dock att definitionen inte täcker in alla fall som ger effekter i samhället och att det därför finns skäl att ta fram en mer heltäckande definition.21 Vilken definition det skulle vara diskuterades i SMHI:s rapport om Extremregn i nuvarande och framtida klimat 2017.22 I rapporten angavs att en förenkling av dagens definition skulle kunna vara ”minst 15 millimeter på 15 minuter någon gång under regnet”. Ett sådant regn skulle ha en genomsnittlig åter- komsttid på cirka 10 år sett över alla regioner. En sådan definition skulle därför vara helt kompatibel med det andra kriteriet i den nu- varande definitionen (1 millimeter på en minut) och den skulle vidare

19Se prop. 2021/22:208.

20Se https://www.smhi.se/kunskapsbanken/meteorologi/regn/rotblota-1.17339.

21Se SMHI, Klimatologi Nr 37, 2015 s. 13.

22Se SMHI, Klimatologi Nr 47, 2017 s. 63–65.

607

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

täcka in de fåtal fall där det första kriteriet i nuvarande definition 50 millimeter på en timme hittills har överskridits.23

Vi kan konstatera att SMHI fortfarande har samma definition av termen skyfall på sin hemsida. Vid konsultation med experterna i vår utredning finns också en oro för att en alltför tydlig avgränsning av innebörden av termen skyfall i plan- och bygglagen och lagen om allmänna vattentjänster skulle leda till att andra onormala dagvatten- flöden skulle hamna utanför definitionen. Det skulle då bli oklart om sådana flöden skulle omfattas av sådana åtgärder som är avsedda för skyfall, exempelvis i en detaljplan eller i vattentjänstplanen. Mot denna bakgrund, och med hänsyn tagen till de pågående klimat- förändringarna med ökad risk för skyfall, gör vi bedömningen att det inte är lämpligt med en legaldefinition av termen skyfall i lagen om allmänna vattentjänster. Däremot kan det vara lämpligt att kommunen, oavsett om det handlar om en fysisk plan eller en vattentjänstplan, ger uttryck för vilken återkomststid för skyfall och annan nederbörd som planläggningen utgår ifrån. Se mer om detta i avsnitt 10.4.1.

Termen underhåll i plan- och bygglagen

Som vi har beskrivit i avsnitt 8.3.7 finns i 1 kap. 4 § plan- och bygg- lagen en definition av termen underhåll som har begränsats till åtgär- der som vidtas i syfte att bibehålla eller återställa en byggnads kon- struktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde, trots att termen underhåll i plan- och bygglagen också an- vänds för allmänna platser, byggnadsverk och lekplatser samt fasta anordningar på lekplatser.

En allmän plats definieras i 1 kap. 4 § plan- och bygglagen som en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov.

Vi konstaterar att användningen av termen underhåll i plan- och bygglagen otvetydigt avser även andra byggnadsverk än byggnader och att det därför inte är lämpligt att definitionen är begränsad på detta sätt. Vi gör bedömningen att termen byggnad i definitionen bör ersättas av termen byggnadsverk. Termen byggnadsverk får även anses inkludera lekplatser och anordningar för sådana. Frågan är dock om även uttrycket allmän plats bör föras in i definitionen av termen underhåll. Vissa allmänna platser såsom vägar och järnvägar

23Se SMHI, Klimatologi Nr 47, 2017 s. 63–65.

608

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

får anses vara annan anläggning och därmed falla in under definit- ionen av termen byggnadsverk. Om allmänna platser i form av ex- empelvis torg och parker är att se som annan anläggning är dock mer oklart. Vi föreslår därför att även uttrycket allmän plats förs in i de- finitionen av underhåll. Den nya definitionen blir då att med under- håll avses en eller flera åtgärder som vidtas i syfte att bibehålla eller återställa en allmän plats eller ett byggnadsverks konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde.

Den nya definitionen får även betydelse för anläggningar för ex- empelvis dagvattenhantering och dricksvattenförsörjning genom att det blir tydligare att underhåll av sådana omfattas.

Den nya definitionen bör placeras tillsammans med övriga defi- nitioner i 1 kap. 4 § plan- och bygglagen.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 1 kap. 4 § plan- och bygglagen och 2 § lagen om allmänna vattentjänster.

10.4Förtydligade bestämmelser om vatten i plan- och bygglagen

10.4.1Förtydligade bestämmelser om hänsyn till allmänna intressen

Förslag: I 2 kap. 6 § plan- och bygglagen införs ett krav på att bebyggelse och byggnadsverk, vid planläggning, i ärenden om bygglov och vid åtgärder avseende byggnader som inte kräver lov, ska utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till möjligheterna att hantera dagvatten.

Vidare begränsas tillämpningsområdet för 2 kap. 10 § plan- och bygglagen till planläggning. Samtidigt förtydligas vilka be- stämmelser om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken som ska tilläm- pas vid planläggning.

609

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

Dagvatten

I avsnitt 4.11 har vi redovisat på vilket sätt hänsyn till frågor om dag- vatten kan tas inom ramen för dagens plan- och byggregelverk. I av- snitt 8.3 har vi redovisat de utmaningar vi har identifierat avseende dagvattenhantering. I detta avsnitt kommer vi att fokusera på den utmaning som i första hand beskrivs i avsnitt 8.3.3 och som hänger ihop med att dagvattenfrågorna i dagens regelverk inte kommer tydligt till uttryck bland de allmänna intressena i 2 kap. plan- och bygglagen. Vi kommer också att komma in på frågan om lämpligt tidsperspektiv vid hänsynstagande till möjligheterna att hantera dagvatten och risken för översvämning (jfr beskrivning av utmaningen i avsnitt 8.3.4).

Som vi har beskrivit i avsnitt 4.11.2 är syftet med bestämmelserna i 2 kap. plan- och bygglagen att ge vägledning i fråga om mål och inriktning vid i första hand planläggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked. Bestämmelserna bör ses som ett uttryck för de samlade krav som statsmakten riktar på kommunerna i samband med markanvändningsbesluten. Tillämpningen av bestämmelserna är i hög grad en kommunal angelägenhet och avsikten är att det ska fin- nas ett brett spelrum för lokala bedömningar. Mark som ska använ- das för bebyggelse måste först prövas som lämplig för detta utifrån allmän synpunkt. I 2 kap. plan- och bygglagen räknas därför ett antal allmänna intressen upp som ska beaktas av kommunerna. Vid plan- läggning i detaljplan eller områdesbestämmelser respektive i enskilda lovärenden ska även en avvägning mot motstående enskilda intres- sen göras. Bestämmelserna i 2 kap. plan- och bygglagen utgör också en grund för länsstyrelsens synpunkter under plansamråd.24

Bestämmelserna i 2 kap. plan- och bygglagen innehåller krav på hänsynstagande till olika vattenfrågor, exempelvis främjande av en långsiktigt god hushållning med vatten, hänsynstagande till möjlig- heterna att ordna vattenförsörjning och avlopp, hänsynstagande till möjligheterna att förebygga vattenföroreningar och hänsynstagande till risken för översvämning.

I 2 kap. plan- och bygglagen nämns dock inte specifikt att hänsyn ska tas till möjligheterna att hantera dagvatten. Inte heller möjlig- heterna att hantera stora mängder vatten i form av skyfall nämns specifikt (se avsnitt 10.3 för en beskrivning av termerna dagvatten respektive skyfall). Däremot har kommunerna möjlighet att hantera

24Se prop. 1985/86:1 s. 96 och 97.

610

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

frågor om dagvatten och skyfall indirekt genom exempelvis bestäm- melserna om hushållning av vatten, översvämning och om avlopp (2 kap. 3, 5, 6, 9 och 10 §§ PBL). Vid planläggning kan hänsyn också tas till dagvatten bl.a. genom möjligheten att meddela planbestäm- melser om höjdsättning av mark och maximal andel hårdgjord yta (4 kap. 10 § PBL) samt genom reservering av plats för en dagvatten- anläggning (4 kap. 5 § PBL).

Mot bakgrund av de stora utmaningar som finns i hanteringen av dagvatten både från skyfall och annan mer normal nederbörd - inte minst mot bakgrund av de pågående klimatförändringarna − gör vi bedömningen att hanteringen av dessa frågor bör ses som ett eget allmänt intresse skilt från de allmänna intressena om hushållning av vatten, risk för översvämning och möjligheterna att ordna avlopp.

Frågan är då i vilka sammanhang som hänsyn till detta intresse bör tas. Bör det vara i samband med lokaliseringsprövningen enligt 2 kap. 5 § plan- och bygglagen eller i samband med bedömningen av lämplig utformning och placering av bebyggelse och byggnadsverk enligt 2 kap. 6 § plan- och bygglagen?

Som vi har beskrivit ovan ska vid lokaliseringsbedömningen hän- syn tas till möjligheterna att ordna avlopp, risken för översvämning och till vattenförhållanden i övrigt. Vi gör bedömningen att dessa hänsynstaganden normalt får anses tillräckliga – även utifrån ett dag- vattenhanteringsperspektiv. Detta särskilt som möjligheterna för hantering av sådant dagvatten som räknas som avloppsvatten då in- går i bedömningen vid planläggning för ny bebyggelse (se dock av- snitt 10.4.7 avseende prövning i förhandsbesked och bygglov).

För att marken ska anses lämplig att bebygga bör det således dels gå att hantera avloppet från bebyggelsen, dels inte finnas risk för översvämning eller annan klimatrelaterad problematik mot bakgrund av områdets topografi, grundvattennivåer, rinnvägar, vattenstånd och flödeskapacitet.

Vid nästa steg, i den s.k. lämplighetsbedömningen av utformning- en och placeringen av bebyggelsen eller byggnadsverket på den av- sedda marken, ställs i dag inget krav på hänsyn till möjligheterna att ordna avlopp eller hantera risken för översvämning. Ett skäl för detta får anses vara att hänsyn till dessa intressen redan har tagits i lokali- seringsbedömningen och att det är vid den bedömningen som hän- syn till dessa intressen i första hand är relevant. Precis som gäller för möjligheterna att hantera avfall, som görs både vid lokaliseringsbe-

611

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

dömningen och vid lämplighetsbedömningen av utformningen och placeringen av bebyggelsen eller byggnadsverket på den avsedda marken, menar vi dock att det finns skäl för att ta hänsyn specifikt till möjligheterna att hantera dagvatten vid utformningen och place- ringen av bebyggelsen eller byggnadsverket på den avsedda marken. Vi ser framför oss att det i detta sammanhang är lämpligt att utforma och placera bebyggelse och byggnadsverk med hänsyn tagen till ex- empelvis beräknade skyfall och andra dagvattenflöden, samt till möj- ligheterna att fördröja dagvattenflödena tillfälligt eller mer perma- nent. När det gäller möjligheterna att fördröja dagvatten på en mer permanent bas genom infiltration, behöver naturligtvis ställning tas till dagvattnets föroreningsgrad och till om denna gör infiltration olämplig. Rinner dagvattnet inom samlad bebyggelse där det finns risk för att dagvattnets föroreningsgrad skulle kunna leda till en överträdelse av bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljö- balken, bör utgångspunkten fortsatt vara att sådant dagvatten ska tas omhand och renas.

Eftersom andelen och placeringen av hårdgjorda ytor inom ett bebyggelseområde påverkar både mängden dagvatten inom bebyg- gelsen och möjligheterna att ta omhand dagvattnet bör även denna aspekt tas med i bedömningen.

När det gäller framtida medelvattenstånd för samtliga kustkom- muner i Sverige finns data för perioden mellan år 2030 och år 2150. Dessa beräkningar bedömer IPCC som troliga (66 procents sanno- likhet). Utöver dessa finns värden för 2100 som IPCC bedömer som mindre troliga (17 procents sannolikhet), eftersom de inkluderar processer förknippade med djup osäkerhet relaterade till inlands- isarnas instabilitet. När det gäller det globala medelvattenståndet i hav finns dock data även för perioden mellan 2100 och 2300. För årtiondena fram till 2150 finns värden beräknade utifrån fem olika utsläppsscenarier.25

25Se https://www.smhi.se/klimat/stigande-havsnivaer/framtida-medelvattenstand-1.165493 och https://www.smhi.se/klimat/stigande-havsnivaer/havsnivahojning-pa-langa-tidsskalor- 1.165465.

612

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

Eftersom det är viktigt att kommunernas hänsynstagande till möjligheterna att hantera dagvatten och risken för översvämning är långsiktig, inte minst för att undvika framtida höga kostnader för översvämningsåtgärder, gör vi bedömningen att det är lämpligt att här resonera kring vilket tidsperspektiv kommunerna bör använda vid bedömningen av dessa frågor vid planläggning. I propositionen Nationell strategi för klimatanpassning har regeringen uttalat att tids- perspektivet för klimatanpassningsåtgärder ska utgå från det speci- fika objektets (infrastrukturens, bebyggelsens eller investeringens) livslängd.26 Detta anser vi vara en lämplig utgångspunkt. Vid plan- läggning för ny bebyggelse eller ny va-infrastruktur bör dessa objekt dock normalt ha en mycket lång livslängd. För bebyggelse kan det handla om flera hundra år. För vattenverk kan det handla om cirka 100 år, för ledningsnät cirka 75 år och för vattentorn och pump- stationer 50–75 år.27

I dag finns endast i undantagsfall tillgängliga klimatdata för flera hundra år. Normalt finns data fram till 2100 eller 2150.

Som vi har konstaterat i avsnitt 8.3.4 har regeringen i sin över- prövning av detaljplaner uttalat att det är rimligt att använda ett 100- årsperspektiv vid bedömning av risken för översvämning vid plan- läggning för ny bebyggelse i detaljplan. Vi delar denna bedömning. I den mån det inte finns data som sträcker sig längre än till exempel- vis 2100 bör dessa data användas som utgångspunkt för bedöm- ningen. För den specifika planeringen för hantering av dagvatten och risken för översvämning vid ny bebyggelse gör vi vidare bedöm- ningen att det är rimligt att kommunen utgår från en återkomsttid för ett skyfall på minst 100 år.

Eftersom nederbördsstatistiken är baserad på historiska data är det vid ny planläggning nödvändigt att ta höjd för framtida föränd- ringar av nederbörden. Därför behöver historiska data multipliceras med en klimatfaktor. Storleken av klimatfaktorn påverkas av IPCC:s bedömning av de globala framtida utsläppen av växthusdrivande gaser. I skrivande stund rekommenderas en klimatfaktor på minst 1,25 an- vändas för regn kortare än en timme och minst 1,20 för längre regn. Klimatfaktorn är densamma för hela Sverige.28

26Se prop. 2017/18:163 s. 67.

27Enligt uppgifter från Livsmedelsverket.

28Se branschorganisationen Svenskt Vattens policy P110 om avledning av dag-, drän- och spillvatten samt https://www.smhi.se/kunskapsbanken/meteorologi/statistik-for-extrem- korttidsnederbord-1.159736.

613

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

Vilken återkomsttid för regn som en allmän va-anläggning bör kunna hantera beskriver vi i avsnitt 10.6.1.

Vid bedömningen av hanteringen av dagvatten vid planläggning är det också av vikt att särskild hänsyn tas till samhällsviktig verk- samhet, såsom exempelvis sjukhus.

Lämpliga planbestämmelser för att förebygga problem med sky- fall och annat översvämmande dagvatten kan vara att ställa krav på viss höjdsättning av en allmän plats eller tomt för att på en lämplig lägre punkt fånga upp skyfallsvatten. Detta kan exempelvis göras genom s.k. skyfallsgator och uppsamling av regn i dammar eller ”amfiteatrar” i bebyggelsen. Planbestämmelser om utformning av vägar och annan infrastruktur skyddar kringliggande bebyggelse samtidigt som de avleder och magasinerar dagvatten. Det magasine- rade vattnet kan därefter återanvändas för exempelvis bevattning av parker. Det kan också vara lämpligt med planbestämmelser med krav på särskild dagvattenhantering vid byggnation av källare i syfte att undvika översvämning. Denna typ av långsiktig planering vid plan- läggning skulle därmed kunna bidra inte bara till en hållbar hantering av dagvatten, utan också till en mer hållbar och mer kostnadseffektiv samhällsutveckling generellt.

En placering av det nya allmänna intresset i 2 kap. 6 § plan- och bygglagen medför att hänsyn ska tas till intresset vid planläggning, i ärenden om bygglov och vid åtgärder avseende byggnader som inte kräver lov. En sådan avgränsning tycker vi är lämplig.

Se även vårt förslag på generellt krav på dagvattenhantering vid bebyggande av en obebyggd tomt i avsnitt 10.4.7.

Miljökvalitetsnormer

I avsnitten 4.11 och 4.12.3 har vi beskrivit dagens reglering om miljö- kvalitetsnormer i plan- och bygglagen respektive miljöbalken. I av- snitt 7.2 har vi redovisat de utmaningar vi har identifierat avseende regleringen om miljökvalitetsnormer. I detta avsnitt fokuserar vi på de utmaningar som i första hand beskrivs i avsnitten 7.2.2–7.2.4 och som hänger ihop med utformningen av nuvarande 2 kap. 10 § plan- och bygglagen.

Enligt 2 kap. 10 § plan- och bygglagen ska miljökvalitetsnor- merna i 5 kap. miljöbalken eller i föreskrifter som har meddelats med

614

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

stöd av 5 kap. miljöbalken följas vid planläggning och i andra ären- den enligt plan- och bygglagen. Som vi har konstaterat i avsnitt 7.2.3 är regeln allmängiltig och omfattar alla former av miljökvalitets- normer. Förutom vattenrelaterade normer brukar luft- samt buller- normer nämnas i plansammanhang.

Sammanfattningsvis handlar utmaningarna om oklarheter om vad som avses med uttrycket ”miljökvalitetsnormerna i 5 kap. miljö- balken ska följas”, vad som avses med termen miljökvalitetsnorm samt hur bestämmelserna i 5 kap. miljöbalken ska tillämpas vid plan- läggning och i andra ärenden enligt plan- och bygglagen.

När det gäller frågan om att bestämmelserna i 5 kap. miljöbalken ska följas vid planläggning och i andra ärenden enligt plan- och bygg- lagen, har vi konstaterat i avsnitt 7.2.3 att termen följa i 2 kap. 10 § plan- och bygglagen ersatte uttrycket” inte överträda” 2008 och att avsikten med denna ändring var att ge lagtexten en ordalydelse som bättre skulle överensstämma med dåvarande språkliga uttryck.29 Det som har skett sedan dess är dock att termen följa i 2 kap. 10 § plan- och bygglagen allt oftare tolkas på motsvarande sätt som termen följa tolkas i 5 kap. miljöbalken, dvs. med innebörden att miljökvali- tetsnormerna ska uppnås eller uppfyllas.30

Vi kan konstatera att det inte är underligt att det har blivit en så- dan förskjutning av innebörden av termen följa i 2 kap. 10 § plan- och bygglagen, eftersom det i både 2 kap. 10 § plan- och bygglagen och i 5 kap. miljöbalken handlar om en tolkning av samma term i samma kontext. Som vi har konstaterat i avsnitt 7.2.2 finns dock inte stöd i förarbetena för att kräva att beslut enligt plan- och bygglagen ska medverka till att miljökvalitetsnormer uppnås. Av den anled- ningen gör vi bedömningen att det är olämpligt att använda samma term, men med olika innebörd, i relation till bestämmelserna om miljökvalitet i plan- och bygglagen respektive miljöbalken.

Att ersätta termen följa i 2 kap. 10 § plan- och bygglagen är också angeläget eftersom det i förarbetena till följdlagstiftningen till miljö- balken finns en uttalad ambition att synen på miljökvalitetsnormer ska vara densamma vid tillämpningen av normerna i olika sektors- lagar. I denna del kan vi konstatera att termen följa inte används vid hänvisningen till bestämmelserna i 5 kap. miljöbalken i exempelvis väglagen eller lagen om byggande av järnväg, till skillnad från i plan-

29Se prop. 2006/07:122 s. 64.

30Se prop. 2019/20:52 s. 86, 159.

615

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

och bygglagen. I dessa lagar anges i stället att vissa närmare angivna bestämmelser i 5 kap. miljöbalken ska ”tillämpas”. Varför inte samma modell har använts för hänvisningen i plan- och bygglagen framgår inte av förarbetena.31

Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att hänvisningen i 2 kap. 10 § plan- och bygglagen till bestämmelserna i 5 kap. miljö- balken behöver justeras, så att den innehållsmässigt motsvarar den som finns i övriga sektorslagar. Samtidigt behöver samtliga dessa hänvisningar justeras med anledning av de av oss i avsnitt 10.7 före- slagna nya bestämmelserna i 5 kap. miljöbalken.

När det gäller nuvarande hänvisning till ”föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. miljöbalken” gör vi bedömningen att denna hänvisning bör preciseras så att det blir tydligt att det är före- skrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. 1 och 6 §§ miljöbalken som ska tillämpas och inte några andra. Genom hänvisningen till föreskrifter som är meddelade med stöd av bemyndigandet i 5 kap. 1 § miljöbalken blir det tydligt att bl.a. bestämmelserna om miljö- kvalitetsnormer för buller enligt förordningen om omgivningsbuller ska tillämpas vid planläggning. Genom hänvisningen till föreskrifter som är meddelade med stöd av bemyndigandet i 5 kap. 6 § miljö- balken, blir det tydligt att de undantag från bestämmelserna i 5 kap. miljöbalken, som framgår av vattenförvaltningsförordningen, är till- lämpliga vid bedömningen enligt plan- och bygglagen.

När det gäller frågan om vad som avses med termen miljökvali- tetsnorm i hänvisningen till 5 kap. miljöbalken i 2 kap. 10 § plan- och bygglagen, har vi i avsnitt 7.2.4 konstaterat att endast vissa av bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken handlar om miljökvalitetsnormer. Exempelvis handlar bestämmelserna i 5 kap. 4 § miljöbalken om de s.k. försämrings- och äventyrandeförbuden och inte om miljökvalitetsnormer (se beskrivning i avsnitt 7.2.4). Med nuvarande hänvisning i 2 kap. 10 § plan- och bygglagen är det därför inte tydligt att dessa förbud ska tillämpas, trots att vattendirektivet ställer krav på detta (jfr också den s.k. Weserdomen från EU-domstolen som beskrivs i avsnitt 7.2.2). Vi gör därför bedömningen att hän- visningen till bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i 5 kap. miljö- balken i stället bör avse bestämmelserna om miljökvalitet. På så sätt omfattas både bestämmelserna om miljökvalitetsnormer och bestäm-

31Se prop. 2009/10:170 s. 417 och prop. 2009/10:184 s. 38–39.

616

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

melserna om försämrings- och äventyrandeförbuden när det gäller vattenrelaterade miljökvalitetsnormer.

Slutligen finns flera utmaningar avseende på vilket sätt bestämmel- serna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken ska tillämpas vid planlägg- ning och i andra ärenden enligt plan- och bygglagen. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 10.7.2. Redan i detta avsnitt gör vi dock be- dömningen att det är rimligt att avgränsa tillämpningen av bestämmel- serna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken till planläggning enligt plan- och bygglagen. Detta eftersom det är vid planläggning och vid genomförande av planer som frågor om miljökvalitet i första hand blir aktuella. Med planläggning omfattas planläggning i de planinstrument som förekommer i plan- och bygglagen, dvs. planläggning i region- plan, översiktsplan, detaljplan respektive i områdesbestämmelser.

För andra ärenden, såsom prövning av bygglov för en enskild åt- gärd utanför ett område med detaljplan, och där åtgärden inte är till- stånds- eller anmälningspliktig enligt miljöbalken, finns i stället spe- cifika bestämmelser om hantering av exempelvis buller i plan- och bygglagen. Se också vårt förslag i avsnitt 10.4.7 om nytt krav på be- dömning av möjligheterna att hantera dagvatten på en tomt i bygg- lovs- och marklovsärenden, bl.a. i syfte att minska risken för överträ- delse av försämrings- och äventyrandeförbuden avseende vattenmiljön vid ny bebyggelse. Mot denna bakgrund, och i syfte att förenkla och förtydliga vad som gäller avseende tillämpningen av bestämmelserna om miljökvalitet vid planläggning och prövning enligt plan- och bygg- lagen, gör vi bedömningen att tillämpningen av bestämmelserna i 5 kap. miljöbalken endast bör gälla vid planläggning. Vår bedömning är att föreslagen reglering är i överensstämmelse med vattendirek- tivet. Vidare innebär föreslagen reglering att regelverket inte in- skränker den byggrätt som följer av en beslutad detaljplan.

Dricksvattenförsörjning och skydd av vattenområden

I avsnitt 9.4.2 har vi beskrivit att Boverket 2018 lämnade ett uppslag till författningsändringar i syfte att tydliggöra behovet av skydd av vattenområden som allmänt intresse vid fysisk planering. I av- snitt 9.4.3 har vi beskrivit att Boverket samtidigt lämnade två uppslag till författningsändringar för att tydliggöra rollen för dricksvattenför-

617

Överväganden och förslagSOU 2023:72

sörjning som allmänt intresse vid fysisk planering. Av våra direktiv framgår att vi ska bedöma om dessa uppslag bör genomföras.32

Boverkets uppslag för att tydliggöra behovet av skydd av vatten- områden som allmänt intresse vid fysisk planering innebär att det i 2 kap. 2 § plan- och bygglagen borde förtydligas att företräde, vid planläggning och vid prövningen i ärenden om lov eller förhands- besked, ska ges inte bara åt sådan användning som från allmän syn- punkt medför en god hushållning av mark- och vattenområden, utan också sådan användning som tillgodoser skyddsbehov av mark- och vattenområden.

Vår bedömning i denna del är att bedömningen om mark- och vattenområdens skyddsbehov får anses ingå i bedömningen av god hushållning av mark- och vattenområden. Denna tolkning har stöd i förarbetena till 3 kap. 1 § miljöbalken. Av förarbetena till 2 kap. 2 § plan- och bygglagen framgår vidare att användningen av termen hushållning i paragrafen var en följd av ambitionen att ge bestäm-

melsen	samma innehåll som	i 3 kap.	1 § miljöbalken	(dåvarande
2 kap.	1 § naturresurslagen).33	Se mer	om förarbetena	till 3 kap.

1 § miljöbalken i avsnitt 4.12.2. Vår bedömning är således att det av Boverket skisserade förtydligandet i 2 kap. 2 § plan- och bygglagen inte är nödvändigt.

Boverkets första uppslag när det gäller behovet att tydliggöra rol- len för dricksvattenförsörjning som allmänt intresse vid fysisk pla- nering, innebär att två ändringar skulle göras i 2 kap. 3 § plan- och bygglagen. Dessa innebär att uttrycket ”ekologisk funktion” förs in som en ny aspekt att ta hänsyn till samt att en ny sjätte punkt läggs till, enligt vilken ”en varaktig och trygg dricksvattenförsörjning för dagens samhälle och framtida behov” ska främjas vid planläggning. Boverkets andra uppslag när det gäller behovet att tydliggöra rollen för dricksvattenförsörjning som allmänt intresse vid fysisk planering innebär att det i 2 kap. 5 § plan- och bygglagen skulle förtydligas att hänsynstagandet ska vara till möjligheterna att ordna dricksvatten- försörjning mer specifikt och inte till möjligheterna att ordna även annan vattenförsörjning.34

Uppslagen till författningsändringar är inte närmare kommen- terade och det är därför oklart hur Boverket tänkte i de olika delarna.

32Se dir. 2021:92 s. 14.

33Se prop. 1997/98:90 s. 306.

34Se Boverkets rapport 2018:35 bilaga 4.

618

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

Utan närmare förklaring eller tydlig motivering ser vi inte något behov av att föra in uttrycket ”ekologisk funktion” i ingressen till 2 kap. 3 § plan- och bygglagen. När det gäller uppslaget till ny sjätte punkt i samma paragraf är vår bedömning att den reglering med krav på hänsynstagande till möjligheterna att ordna vattenförsörjning vid den s.k. lokaliseringsprövningen som följer av 2 kap. 5 § plan- och bygglagen bör vara tillräcklig. Vi föreslår således inte ett genomförande av Boverkets skisserade ändringar i 2 kap. 3 § plan- och bygglagen.

När det gäller Boverkets uppslag till ändring av termen vattenför- sörjning till dricksvattenförsörjning i 2 kap. 5 § plan- och bygglagen är detta något vi också har övervägt att föreslå, men landat i att en sådan begränsning av bestämmelsen skulle bli för snäv ur ett plan- och byggperspektiv. Även om det vid planering för ny bebyggelse ofta handlar om en bedömning av möjligheterna att ordna just dricksvattenförsörjning, finns det också ärenden där fråga kan vara om att bedöma möjligheterna att ordna annan vattenförsörjning ex- empelvis för jordbruksbehov eller industribehov. Det är alltså av vikt att kommunen vid planläggning och i ärenden om bygglov eller för- handsbesked även fortsatt tar hänsyn till möjligheterna att ordna vattenförsörjning i ett bredare perspektiv.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 2 kap. 6 och 10 §§ plan- och bygglagen.

10.4.2Förtydligat krav på regionplanens innehåll

Förslag: I 7 kap. 3 § plan- och bygglagen görs två ändringar. För det första förtydligas att det vid planläggning i regionplan räcker att det av planen framgår hur hänsyn har tagits till bestämmel- serna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken.

För det andra införs ett krav på att det av regionplanen ska framgå hur hänsyn har tagits till och hur planen har samordnats med kommunala vattentjänstplaner.

619

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

Inledning

En beskrivning av hur vattenfrågor ska tas om hand i en regionplan enligt gällande rätt och förarbeten framgår av vår beskrivning i av- snitt 4.11.3. De utmaningar som vi har identifierat avseende hante- ringen av vattenfrågor i regionplanen beskriver vi i avsnitten 7.2.3,

7.2.9och 7.2.12 (miljökvalitetsnormer för vatten), 8.3.3 (dagvatten- hantering) och 9.4.3 (vattenförsörjning).

Våra överväganden och förslag på hantering av dessa utmaningar framgår nedan. Motiveringen är indelad i de tre delområdena miljö- kvalitetsnormer för vatten, vattenförsörjning och dagvattenhante- ring. Vi inleder dock med vår generella bedömning i frågan om vik- ten av att hantera vattenfrågor i en regionplan.

Hantering av vattenfrågor i regionplan

Nationella expertrådet för klimatanpassning gjorde i sin första rap- port 2022 bedömningen att regional fysisk planering innebär en bättre möjlighet att hantera vattenfrågor utifrån ett helhetsperspek- tiv än vad kommunal planläggning innebär, även om de flesta avrin- ningsområdena är större än regionens geografiska ansvarsområde. Även planering i kustmiljöer bör med fördel kunna samordnas med hjälp av detta instrument enligt rapporten.35

Även i departementsskrivelsen Nationell fysisk planering lyfts vik- ten av den regionala planeringsnivån fram.36

Även berörda regioner har under utredningsarbetets gång fört fram att det kan vara bra att förtydliga regionplanens roll i relation till den efterföljande planeringen, för att bl.a. tydligare visa på vilket sätt regionplanen kan stödja kommunerna i deras arbete med vatten- frågor. Regionerna ser dock en risk för att regleringen om region- planerna ”klumpas ihop” med de kommunala översiktsplanerna trots att det är olika planeringssystem med olika syften. Vidare har de berörda regionerna framhållit att regionplanen är ett nytt plane- ringssystem som är under utveckling. Ännu finns endast en antagen regionplan efter ändringen av bestämmelserna i 7 kap. enligt plan- och bygglagen 2019 (Regionplan för Skåne 2022–2040) och en antagen

35Se Nationella expertrådets för klimatanpassning första rapport den 9 februari 2022 s. 611 och 612.

36Se Ds 2023:28 s. 99.

620

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

regionplan enligt den äldre lagstiftningen i Region Stockholm (RUFS 2050). Regionerna ser en stor risk med att reglera innehållet i regionplanen alltför detaljerat alltför tidigt. Det har däremot fram- förts önskemål om att utredningen ska beskriva hela kedjan från regionplan till bygglov och ge en helhetsbild med problembild, sce- narier och behov av insatser i olika planskeden på ett överskådligt sätt avseende vattenfrågor.

Vi instämmer i båda bedömningarna. Vi ser att det finns flera skäl för en effektivare hantering av vattenfrågor på en övergripande nivå i en regionplan än i en översiktsplan eller en detaljplan på kommunal nivå. Ett skäl för detta är de pågående klimatförändringarna och dessas effekter på exempelvis vattenförsörjningen och översväm- ningsrisker (se mer om klimatförändringarnas påverkan i avsnitten 6.3, 8.2 och 9.3). Ett annat skäl är behovet av helhetsperspektiv vid bedömningen av konkurrensen om marken och balansen mellan exploatering och bevarande. För dessa perspektiv vore det bra med ett så övergripande perspektiv som möjligt. Precis som regeringen tidigare har uttalat vore det därför också bra om fler regioner på- börjar arbete med sådan fysisk regional planering som avses i 7 kap. plan- och bygglagen.

Samtidigt instämmer vi i att regionplanen inte ska bli en ny över- siktsplan på regional nivå och det är av vikt att regleringen verkligen ger stöd för sådan hantering av vattenfrågorna som är lämplig på respektive nivå. Vi ser också att det kan finnas skäl för regeringen att göra en bedömning av lämplig planeringsnivå för bl.a. vattenförsörj- ningsfrågor utifrån de förslag som lämnas i den ovan nämnda depar- tementsskrivelsen37 innan större ändringar föreslås avseende hante- ringen av vattenförsörjningsfrågor i regionplan.

Ytterligare skäl anges under rubrikerna nedan. I avsnitt 10.14.2 har vi också försökt att illustrera vilka vattenfrågor som bör hanteras i de olika skedena av plan- och byggprocesserna.

Miljökvalitetsnormer

I avsnitt 4.11.3 har vi beskrivit regelverket och förarbetena kring hur frågor om miljökvalitetsnormer ska tas omhand vid planläggning i regionplan. I avsnitten 7.2.3 och 7.2.9 har vi beskrivit utmaningarna

37Ds 2023:28.

621

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

med detta regelverk och dess tillämpning. I detta avsnitt fokuserar

vipå de utmaningar som hänger ihop med utformningen av nuva- rande 7 kap. 3 § första stycket 1 plan- och bygglagen.

Enligt 7 kap. 3 § första stycket 1 plan- och bygglagen ska av en re- gionplan framgå på vilket sätt miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljö- balken har följts.

På motsvarande sätt som gäller för tillämpningen av i 2 kap. 10 § plan- och bygglagen handlar utmaningarna med regleringen i 7 kap. 3 § första stycket 1 plan- och bygglagen om att det är oklart vad som avses med att miljökvalitetsnormerna i 5 kap. miljöbalken ska följas vid planläggning i en regionplan och om vad som avses med termen miljökvalitetsnorm i sammanhanget.

Som vi har konstaterat i avsnitt 7.2.2 och 10.4.1 finns inte stöd för att kräva att beslutfattande enligt plan- och bygglagen ska med- verka till att miljökvalitetsnormer uppnås. Det är därför olämpligt att använda termen följa i 7 kap. 3 § första stycket 1 plan- och bygg- lagen. Frågan är dock vilken annan term eller annat uttryck som bör användas i stället och vad det egentligen är som bör framgå av regionplanen avseende miljökvalitetsnormer.

I denna del har vi i avsnitt 4.11.3 konstaterat att det av förarbetena framgår att regionplanen utgör ett betydelsefullt vägledande underlag för översiktsplaneringen avseende miljökvalitetsnormer. Miljökvali- tetsnormer som har aktualiserats i arbetet med att ta fram region- planen bör därför beaktas.38

För att regionplanen ska kunna vara vägledande för översikts- planerna i regionen utifrån ett miljökvalitetsperspektiv behöver dock tydliggöras på vilket sätt detta bör ske.

I avsnitt 4.11.3 och 7.2.11 beskriver vi hur tydliga och tidiga ställ- ningstaganden kring miljökvalitetsnormer kan innebära att förutsätt- ningarna för kommunerna att planera stärks och att förutsättningarna att hantera målkonflikter mellan normerna och andra intressen för- bättras. Detta kan stärka förutsägbarheten för den efterföljande plane- ringen genom att eventuella konflikter synliggörs tidigt. Regionplanen kan därför verka för effektiva och strategiska lösningar.39

Vi kan konstatera att vissa avvägningar är svåra att förutse på en alltför övergripande planeringsnivå på grund av brist på konkretion

38Se prop. 2017/18:266 s. 59, 60 och 96.

39Se prop. 2017/18:266 s. 59 och 60.

622

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

samtidigt som samordning och avvägningar på en strategisk regional nivå kan underlätta efterföljande kommunal planering.

Som vi har beskrivit i avsnitt 4.11.3 är regionplanens roll att skapa förutsägbarhet och långsiktighet för kommunal planering. Samtidigt kan vi konstatera att det inte framgår någonstans vad detta innebär avseende miljökvalitetsnormer för vatten. Utifrån syftet med region- planen gör vi bedömningen att redovisningen i planen, när det gäller frågor om miljökvalitet för vatten, bör kunna avgränsas till sådana strategiska avrinningsområdesfrågor som uppenbart leder till pro- blem för mer än en kommun inom regionen. Är utmaningarna med att ta hänsyn till miljökvalitetsnormer för vatten sådana att de inte kan knytas till frågor som kan påverkas vid planläggningen eller andra beslut enligt plan- och bygglagen, anser vi att dessa utmaningar inte behöver beaktas i regionplanen.

Vi gör därför bedömningen att de detaljerade föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt som miljökvali- tetsnormer innebär är svåra att hantera i en regionplan. Det som är relevant att ta hänsyn till för denna strategiska nivå av planläggning är i stället vattenmiljöns status i regionen, särskilt i de fall den inte är god. Har målet om god yt- och grundvattenstatus inte uppnåtts för vattenförekomster i regionen, utgör denna information ett vik- tigt underlag att beakta när riktningen tas ut för den långsiktiga ut- vecklingen av den fysiska miljön i regionen. Beror vattenmiljöns otillräckliga status på ett bristande avrinningsområdesperspektiv vid kommunal planläggning i regionen, är det också en problematik som är relevant att beakta i regionplanen.

Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att det, i stället för ett krav på att i regionplanen visa på vilket sätt miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken har följts, av regionplanen bör framgå hur hänsyn har tagits till bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljö- balken.

På så sätt ingår också ett visst hänsynstagande till försämrings- och äventyrandeförbuden avseende vattenmiljö i 5 kap. miljöbalken (se förslag i avsnitt 10.7.2).

Slutligen vill vi understryka att det är inte bara är miljökvaliteten i vatten som kan vara relevant vid den regionala planläggningen, utan även hänsyn till andra bestämmelser om miljökvalitet, såsom kvali- teten på exempelvis luft. I denna del gör vi bedömningen att kvali- teten på luft respektive vatten bör behandlas på ett likartat sätt vid

623

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

den regionala planeringen. Vid planläggning i regionplan bör därmed även redovisas hur regionen tagit hänsyn till bl.a. fastställda gräns- värden för luftkvalitet enligt luftkvalitetsförordningen.

Vattenförsörjning

I avsnitten 9.4.2 och 9.4.3 har vi beskrivit behovet av hänsynstagande till förutsättningarna för vattenförsörjning vid planläggning på en övergripande nivå. Det handlar både om frågor om tillgång på vatten och frågor om skyddsbehov av dricksvattenresurser (läs mer om vårt förslag avseende skydd av dricksvattenresurser i avsnitt 10.6.3). I av- snitt 9.4.2 och 9.4.3 har vi också beskrivit vilka riskerna är om vatten- försörjningsfrågorna inte tas om hand på en övergripande planerings- nivå.

Mot denna bakgrund har vi övervägt att i 7 kap. 3 § första stycket 1 plan- och bygglagen ställa ett specifikt krav på regionen att i regi- onplanen redovisa på vilket sätt hänsyn har tagits till möjligheterna att ordna vattenförsörjning. Syftet med ett sådant krav skulle vara att säkerställa att vattenförsörjning, som ett grundläggande allmänt och enskilt intresse, verkligen beaktas på den högsta planläggnings- nivån i plan- och bygglagen.

Under utredningsarbetets gång har dock flera invändningar mot ett sådant krav framförts. En invändning har varit att vattenförsörj- ningsfrågan är ett kommunalt ansvar och att ett obligatoriskt krav på redovisning av hur hänsyn till vattenförsörjning har tagits i regi- onplanen delvis skulle kunna innebära en förflyttning av detta ansvar till regionerna. En annan invändning har varit att ett framhävande av ett specifikt allmänt intresse framför övriga automatiskt skulle upp- fattas som en nedprioritering av övriga allmänna intressen, vilket skulle riskera att urholka tillämpningen av 7 kap. 3 § plan- och bygg- lagen. Slutligen har framförts att det räcker att frågan tas upp i regi- onplanen vid behov, dvs. när den har en mellankommunal betydelse.

Vi gör bedömningen att det är viktigt att inte urholka nuvarande krav i 7 kap. 3 § första stycket 1 plan- och bygglagen på hänsynsta- gande till olika allmänna intressen i 2 kap. plan- och bygglagen vid planläggning i regionplan. Det är inte heller vår avsikt att flytta an- svaret för vattenförsörjningsfrågan från kommunal till regional nivå. Även i denna del gör vi bedömningen att det är lämpligt att reger-

624

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

ingen först tar ställning till förslagen i departementsskrivelsen Natio- nell fysisk planering.40 Vi föreslår således inte att frågan om vat- tenförsörjning lyfts fram särskilt i denna punkt nu.

För att tydliggöra vattenförsörjningsfrågans betydelse utifrån ett övergripande regionalt planeringsperspektiv, gör vi dock bedöm- ningen att det i 7 kap. 3 § första stycket 3 plan- och bygglagen bör föras in att det av regionplanen bör framgå hur hänsyn har tagits till de kommunala vattentjänstplanerna. På detta sätt kopplar vi ihop planeringen av vattenförsörjningstjänsterna enligt lagen om all- männa vattentjänster med den fysiska planeringen i plan- och bygg- lagen. Sammantaget menar vi att en sådan ändring skulle medföra att ökad vikt läggs vid vattenförsörjningsfrågan och på frågans samord- ning mellan olika planeringsnivåer. En placering av regleringen i 7 kap. 3 § första stycket 3 plan- och bygglagen får anses lämplig, då lagstiftaren redan i dag har valt att lyfta fram vissa planer och strate- gier inom transport- och bostadsförsörjningsområdet framför andra i denna punkt, utan att det har resulterat i några uttalade problem. För att underlätta regionens arbete med hänsyn till de kommunala vattentjänstplanerna är det av vikt att kommunerna samråder med regionerna inför ett beslut om antagande eller ändring av vatten- tjänstplanen (se 6 c § första stycket 1 LAV).

Under utredningsarbetets gång har även frågan uppkommit om inte kravet på länsstyrelserna att ta fram regionala vattenförsörj- ningsplaner i enlighet med länsstyrelsernas åtgärd nr fem i vatten- myndigheternas åtgärdsprogram för perioden 2022–2027 borde för- fattningsregleras och att en hänvisning till planerna därefter borde införas i aktuell bestämmelse i plan- och bygglagen (se mer om kra- vet på regionala vattenförsörjningsplaner i avsnitt 4.15). I denna del gör vi bedömningen att behovet av regional vattenförsörjnings- planering vid landets länsstyrelser behöver utvärderas i särskild ord- ning innan en författningsreglering kan föreslås. För det fall en läns- styrelse har tagit fram en regional vattenförsörjningsplan menar vi dock att det kan vara lämpligt att det av regionplanen framgår hur hänsyn har tagits till denna. Stödet för ett sådant hänsynstagande framgår av nuvarande lydelse av 7 kap. 3 § första stycket 3 plan- och bygglagen, enligt vilken det av regionplanen ska framgå hur hänsyn har tagits till andra regionala och kommunala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling i länet än de som har angetts

40Se Ds 2023:28 s. 99.

625

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

specifikt i paragrafen. När det gäller frågan om behovet av författ- ningsstöd för länsstyrelsens regionala vattenförsörjningsplanering ser

viockså att det är lämpligt att invänta regeringens ställningstagande till förslaget i departementsskrivelsen Nationell fysisk planering.41

Dagvattenhantering

I avsnitt 8.3.3 har vi beskrivit vilka utmaningar som följer med dagens avsaknad av specifika bestämmelser om dagvatten i plan- och bygglagen. En sådan utmaning är att de som arbetar med planlägg- ning får lägga ner mycket tid på att utreda vilka krav som bör och går att ställa avseende hantering av skyfall och annan nederbörd i samband med planläggning. Denna typ av oklarhet medför ökade kostnader för planläggningen. En risk med avsaknad av specifika bestämmelser om hantering av dagvatten är också att dessa frågor inte behandlas i tillräcklig utsträckning vid planläggning eller att frågorna kommer in för sent i processen. Om dessa frågor inte behandlas alls eller om de behandlas otillräckligt kan det i sin tur leda till stora samhälls- kostnader på grund av skador på fastigheter eller miljön.

I avsnitt 10.3.2 har vi föreslagit att möjligheterna att hantera sky- fall och annat dagvatten bör föras in som ett allmänt intresse i 2 kap. 6 § plan- och bygglagen. Det innebär att hänsyn alltid ska tas till möjlig- heterna att hantera dagvatten vid bedömningen av lämplig utformning och placering av bebyggelse och byggnadsverk. Bedömningen ska göras vid planläggning, i ärenden om bygglov och vid åtgärder avse- ende byggnader som inte kräver lov.

I detta avsnitt gör vi en bedömning av i vilken utsträckning frågor om dagvattenhantering bör hanteras inom ramen för regional pla- nering och om detta behöver komma till specifikt uttryck i bestäm- melserna om regional fysisk planering i 7 kap. plan- och bygglagen.

Eftersom en regionplan anger grunddragen för användningen av mark- och vattenområden samt riktlinjer för lokaliseringen av be- byggelse och byggnadsverk på en mycket övergripande nivå, gör vi bedömningen att det, i detta sammanhang, räcker att inkludera dag- vattenfrågor inom ramen för de hänsyn som ska tas till risken för översvämning och erosion enligt 2 kap. 5 § plan- och bygglagen.

41Se Ds 2023:28.

626

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

Som vi har konstaterat ovan under rubriken Vattenförsörjning är vår uppfattning vidare att man bör vara försiktig med att i regelver- ket ställa krav på specifik redovisning i regionplanen avseende ett särskilt allmänt intresse enligt 2 kap. plan- och bygglagen framför övriga (jfr 7 kap. 3 § PBL). I annat fall finns en risk att bestämmelsen om hänsynstagande till de allmänna intressena i 2 kap. plan- och bygglagen urholkas och att alla allmänna intressen behöver anges särskilt för att de ska omhändertas och redovisas i regionplanen. Vi gör således bedömningen att hanteringen av frågor om dagvatten inte bör specialregleras i 7 kap. plan- och bygglagen. Däremot är det viktigt med bra vägledning för den regionala planeringen utifrån denna aspekt. Se vår beskrivning av behovet av nytt vägledningsmaterial i avsnitt 10.14. Se också vårt förslag avseende kompletterande regler- ing avseende dagvattenhantering i avsnitt 10.3.2.

Skyddade områden

Under utredningsarbetets gång har frågan uppkommit om det inte borde ställas krav på att det av regionplanen ska framgå hur regionen har tagit hänsyn till de vattenområden som omfattas av vattenskydd enligt 7 kap. 21 och 22 §§ miljöbalken. Syftet med ett sådant förslag skulle vara att regionen då skulle kunna ge en samlad bild av hur hänsyn har tagits till sådana områden parallellt med de hänsyn som regionen ska redovisa avseende riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken. Samtidigt har invändningar mot ett sådant krav på redovisning av hän- synstagande till vattenskyddsområden framförts. En sådan invändning har varit att det inte är lämpligt att regionen i regionplanen tar ställ- ning till sådant skydd utan att skyddsmöjligheten i 7 kap. miljö- balken i stället ska ses som ett verktyg för att säkra upp den kom- munala vattenförsörjningen.

Vi gör bedömningen att det är av vikt att värdefulla dricksvatten- täkter skyddas (se vårt förslag i avsnitt 10.6.3). Vi gör också bedöm- ningen att kunskapen om vattenskyddsområden är grundläggande vid regionens planering i regionplanen. Denna kunskap är särskilt viktig mot bakgrund av kravet i 7 kap. 3 § första stycket 2 plan- och bygglagen, dvs. att det av regionplanen ska framgå hur hänsyn har tagits till bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken. En del i detta är att ta hänsyn till miljökvaliteten på vattenmiljön och

627

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

exempelvis beakta de s.k. försämrings- och äventyrandeförbuden (se vårt förslag ovan och i avsnitt 10.7.2). Mot denna bakgrund ser vi inte att det finns skäl för att ställa ytterligare krav på regionen att i regionplanen redovisa hur hänsyn har tagits bestämmelserna om vat- tenskyddsområden i 7 kap. miljöbalken.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 7 kap. 3 § plan- och bygglagen.

10.4.3Förtydligade krav på översiktsplanens innehåll

Förslag: I 3 kap. 4 § plan- och bygglagen förtydligas att det ska framgå av en översiktsplan hur kommunen anser att hänsyn har tagits till bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken.

I 3 kap. 5 § plan- och bygglagen införs ett krav på att det av översiktsplanen ska framgå om översiktsplanen avviker från en havsplan för havsområdet, på vilket sätt den gör det och skälen för avvikelsen.

Miljökvalitetsnormer

I avsnitt 4.11.4 har vi beskrivit regelverket och förarbetena för hur frågor om miljökvalitetsnormer ska tas omhand vid planläggning i översiktsplan. I avsnitten 7.2.3, 7.2.9, 7.2.10 och 7.2.12 har vi beskri- vit utmaningarna med detta regelverk och dess tillämpning. I detta avsnitt kommer vi att fokusera på de utmaningar som hänger ihop med utformningen av nuvarande 3 kap. 4 § andra stycket 2 plan- och bygglagen.

Enligt 3 kap. 4 § andra stycket 2 plan- och bygglagen ska det av översiktsplanen alltid framgå hur kommunen anser att gällande miljö- kvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken ska följas.

På motsvarande sätt som gäller för tillämpningen av i 2 kap. 10 § och 7 kap. 3 § första stycket 1 plan- och bygglagen handlar utma- ningarna med regleringen i 3 kap. 4 § andra stycket 2 plan- och bygg- lagen om att det är oklart vad som avses med att miljökvalitetsnor- merna i 5 kap. miljöbalken ska följas vid planläggning i översiktsplan

628

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

och om vad som avses med termen miljökvalitetsnorm i samman- hanget.

Som vi har beskrivit i avsnitt 4.11.4 är översiktsplanen vägledande. Kommunens avväganden kring miljökvalitetsnormer i översiktsplanen utgör därför ett viktigt underlag för den fortsatta planläggningen i detaljplan eller områdesbestämmelser. Av tidigare förarbeten framgår också att avsikten med bestämmelserna om miljökvalitetsnormer vid planläggning i översiktsplan var att kommunen ska redovisa sin ambition att tillgodose normerna.42 Däremot bedömdes det inte nödvändigt att kommunen i översiktsplanen skulle redovisa sin ambition att tillgodose de åtgärdsprogram som hade upprättats för att uppfylla en miljökvalitetsnorm.

Vi gör bedömningen att kommunen i översiktsplanen bör be- döma konsekvenserna av en förespråkad mark- eller vattenanvänd- ning på miljökvaliteten utifrån ett större geografiskt perspektiv än vid en detaljplan. I översiktsplanen kan kommunen bl.a. beakta kumu- lativ påverkan från flera nya detaljplaner, men även mellan befintlig och ny bebyggelse. Riskerar miljökvaliteten att försämras på grund av en planerad mark- eller vattenanvändning bör kommunen därför redogöra för den aktuella kvaliteten för exempelvis luft och vatten samt för hur kommunen avser att säkerställa att en försämring av vattenmiljön inte inträffar, vid efterföljande planering i detaljplaner eller områdesbestämmelser.

Vi instämmer i slutsatserna i tidigare förarbeten om att översikts- planen, precis som regionplanen, inte är rätt dokument för kommu- nens redovisning av det åtgärdsarbete som krävs för att uppnå miljö- kvalitetsnormer för vatten. Det är därför inte lämpligt att ställa krav på att det av översiktsplanen alltid ska framgå hur kommunen anser att gällande miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken ska upp- nås. Avsikten är inte heller att översiktsplanen i någon mening ska överta åtgärdsprogrammens övergripande roll som planeringsinstru- ment. Att vare sig nuvarande åtgärdsprogram för luft eller nuvarande åtgärdsprogram för vatten beskriver hur andra aktörer än kommuner och myndigheter behöver agera för att normerna ska klaras, utgör inte heller ett skäl för att lägga detta ansvar på kommunerna i den fysiska planeringen (se ytterligare beskrivning i avsnitten 7.2.3 och 7.2.12).

Vi gör bedömningen att det är av vikt att kommunerna i översikts- planen, utifrån strategiska val av grunddragen för mark- och vatten-

42Se prop. 1997/98:90 s. 302.

629

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

områdesanvändningen, analyserar om det finns risk för att den efter- följande planläggningen och lovgivningen skulle kunna leda till att exempelvis försämrings- och äventyrandeförbuden avseende vatten- miljön eller beslutade luftkvalitetsnormer kan komma att överträdas (se exempelvis 8 och 9 §§ luftkvalitetsförordningen).

Om kommunen i sin analys kommer fram till att grunddragen för den valda mark- eller vattenområdesanvändningen kan innebära ett överträdande av bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljö- balken − trots möjliga skyddsåtgärder vid kommande planläggning i detaljplan eller områdesbestämmelser - behöver kommunen ange detta i översiktsplanen. Utgångspunkten bör dock vara att kommu- nen i samband med planeringen på denna övergripande nivå inte ska behöva ta ställning till vilka specifika skyddsåtgärder som bör beslu- tas vid efterföljande planläggning. Endast om kommunen redan på förhand kan bedöma att det kommer att krävas särskilda större ytor i ett område för att nödvändiga skyddsåtgärder ska kunna realiseras kan det vara lämpligt att detta framgår av översiktsplanen.

Sammanfattningsvis gör vi således bedömningen att det av över- siktsplanen bör framgå hur kommunen anser att hänsyn har tagits till bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken. På så sätt ingår också, liksom för regionplanen, ett visst hänsynstagande till försämrings- och äventyrandeförbuden avseende vattenmiljö i 5 kap. miljöbalken (se avsnitt 10.7.2).

Förhållandet till havsplan

I dagsläget finns inte någon samordning mellan planläggning enligt plan- och bygglagen och havsplanering enligt 4 kap. 10 § miljöbalken och havsplaneringsförordningen (se beskrivning av havsplaneringen i avsnitt 4.8, 4.12.5 och 7.2.10). Detta trots att avsikten med de av regeringen beslutade havsplanerna är att ge vägledning till myndig- heter och kommuner vid planläggning och vid prövning av anspråk på användning av havsområdena och trots att kustkommuner plan- lägger delar av dessa havsområden i översiktsplanen. Boverket har i samverkan med Havs- och vattenmyndigheten dock tagit fram en vägledning för översiktsplanering vid kust och hav.43

43https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/planering/oversiktsplan/allmanna- intressen/hav/kommunal/.

630

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

I Miljömålsberedningens delbetänkande Havet- och människan förslås att kommunerna i översiktsplanen ska visa hur den fysiska planeringen tar hänsyn till och samordnar översiktsplaneringen med havsplanerna.44 Beredningen motiverar förslaget med att det finns ett behov av att förmå kustkommunerna att samordna sina översikts- planer med havsplanerna och därmed också tvinga fram mer heltäck- ande översiktsplaner över kustvattenområdena. Kommunerna har sedan tidigare planeringsansvaret över kustvattenområdena, men det har saknats ett samordningsansvar med havsplanerna.45

Även i departementsskrivelsen Nationell fysisk planering föreslås en samordning av havsplaneringen och den kommunala översikts- planeringen.46

Vi gör bedömningen att landets kustkommuner, vid planering i översiktsplanen, bör beakta vad som gäller enligt havsplanen för det havsområde som ingår i kommunens territorium. Om kommunen väljer att planera det aktuella havsområdet på ett sätt som avviker från det som gäller enligt havsplanen bör kommunen ange detta i översiktsplanen tillsammans med skälen för avvikelsen. Genom ett sådant krav blir kommunerna mer uppmärksamma på vad som gäller enligt havsplanen och på havsplanens vägledande funktion. Samman- taget bör en sådan reglering också leda till en ökad samordning av användningen de aktuella havsområdena. En sådan reglering skulle också motsvara den reglering som finns i exempelvis Danmark (se avsnitt 5.3.3) och därmed också öka samordningen av denna typ av reglering på ett internationellt plan.

Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att kommunen i över- siktsplanen bör visa om planen avviker från en havsplan, på vilket sätt den gör det och skälen för avvikelsen - på motsvarande sätt som i dag gäller för redovisning av en avvikelse från en regionplan (se 3 kap. 5 § PBL).

Vår bedömning av konsekvenserna av detta förslag framgår av av- snitt 12.4.3.

44SOU 2020:82 s. 1190 och 1192.

45SOU 2020:82 s. 1521.

46Se Ds 2023:28 s. 108.

631

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

Vattenförsörjning och dagvattenhantering

I avsnitten 8.3.3 och 9.4.3 har vi beskrivit utmaningarna avseende dagvattenhantering och vattenförsörjning i relation till planläggning i översiktsplan. Vi har bl.a. identifierat att avsaknaden av specifik reglering om dagvatten i plan- och bygglagen påverkar samtliga pro- cesser negativt genom att det finns en stor osäkerhet om vilka krav som kommunen får och bör ställa på hantering av dagvatten exem- pelvis i en översiktsplan. När det gäller frågan om vattenförsörjning har vi bl.a. identifierat att en stor andel av landets kommuner inte redo- visar frågor om vattenförsörjning i översiktsplanen, trots att det är ett allmänt intresse av stor betydelse för kommunen och dess invånare.

När det gäller frågan om vattenförsörjning har vi, på motsvarande sätt som Boverket gjorde 2018,47 övervägt att föreslå ett specifikt krav på kommunen att alltid redovisa hur vattenförsörjningen ska tillgodoses i översiktsplanen. Mot bakgrund av att kommunen sedan den 1 januari 2023 ska ta fram en vattentjänstplan där vattenförsörj- ningsfrågan är en sådan vattentjänst som ska redovisas, gör vi dock bedömningen att det inte finns skäl för ett obligatoriskt krav på spe- cifik redovisning av vattenförsörjningsfrågan även i översiktsplanen. Detta då det är viktigt med samordnade och effektiva processer utan överlappande administrativa krav på kommunerna.

Med det sagt får översiktsplanen i dag ändå anses vara det mest betydelsefulla verktyget inom ramen för fysisk planering för att säkerställa en trygg dricksvattenförsörjning. Vattenförsörjning ut- gör ett allmänt intresse enligt 2 kap. 5 § plan- och bygglagen och i översiktsplanen bör kommunen göra en övergripande avvägning mellan olika intressen som grund för planläggning av användningen av mark- och vattenområden. Översiktsplanen utgör också ett vik- tigt underlag för avvägning mellan olika intressen vid efterföljande planläggning i detaljplan eller områdesbestämmelser. Ställnings- taganden som är lämpliga att göra i översiktsplanen utifrån ett vat- tenförsörjningsperspektiv kan handla om exempelvis lämplig respek- tive olämplig mark- eller vattenanvändning till följd av behov av skydd av viss vattenförekomst (se mer om skydd av vattenföre- komster nedan). Det finns också ett behov av mellankommunal sam- verkan i frågor om vattenförsörjning, exempelvis för att bedöma

47Se Boverkets rapport 2018:35 bilaga 4.

632

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

möjligheterna till samutnyttjande av tillgängliga vattenresurser och även sådan samverkan kan vara lämplig att beskriva i översiktsplanen.

I avsnitt 10.4.1 föreslår vi att möjligheterna att hantera dagvatten ska anses vara ett sådant allmänt intresse som kommunen, vid plan- läggning och i ärenden om bygglov, ska ta hänsyn till vid bedömningen av lämplig utformning och placering av bebyggelse och byggnadsverk. Kravet på hänsyn till möjligheterna att hantera dagvatten ska också beaktas vid åtgärder avseende byggnader som inte kräver lov.

Av motsvarande skäl som har framförts ovan om specifikt krav på redovisning av vattenförsörjning i översiktsplan, har vi valt att inte föreslå en specifik redovisning av kommunens hantering av dag- vattenfrågor i översiktsplanen. Även dagvattenhantering bör, med våra förslag i avsnitt 10.6.1, vara en kommunal vattentjänst enligt lagen om allmänna vattentjänster och bör därför redovisas i den nya vattentjänstplanen. Det är därför rimligt att kommunens principer och övergripande struktur samt mål och riktlinjer för dagvatten- hanteringen framgår av vattentjänstplanen och att dessa också blir vägledande för efterföljande planläggning. Följande frågor kan det vara lämpligt att kommunen ger svar på i riktlinjerna.

•Hur kan uppkomsten av dagvatten minskas och behovet av bort- ledande minimeras?

•Hur kan dagvatten nyttjas som en resurs?

•När bör dagvattnet hanteras där det uppkommer genom lokala åtgärder som renar ett förorenat dagvatten och reducerar vatten- mängderna innan vidare avledning?

•Hur kan avledningen av dagvattnet ske långsamt och säkert?

•När bör samlad fördröjning respektive samlad rening tillskapas?

•Hur bör skyfall hanteras?

•Hur ska dagvattenlösningarna kunna förvaltas på ett hållbart och långsiktigt sätt.48

Vattenfrågor som i dag är vanligt förekommande i översiktsplanen är skyfallskartering, vilka ytor som bör avsättas för dagvattenför- dröjning, information om relevanta bestämmelser om miljökvalitet i

48Jfr https://www.naturvardsverket.se/vagledning-och-stod/avlopp/hallbar- dagvattenhantering/.

633

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

5 kap. miljöbalken och enligt vattendirektivet, havsplanering, klimat- anpassningsbehov mot bakgrund av torka, skyfall och stigande havsnivåer, infiltration av grundvatten och risk för torka, förorenad mark, blågrön planering för biologisk mångfald i våtmarker och vat- tendrag samt vägledningstext för vatten för specifika ytor.49

Vi tycker att detta är bra information att lyfta i en översiktsplan. Eftersom möjligheterna att hantera dagvatten påverkar kommunens förutsättningar att inte överträda försämrings- och äventyrandeför- buden anser vi dock att det är viktigt att kommunen, genom sina strategiska val av mark- och vattenområdesanvändning i översikts- planen, verkligen visar hur den avser att inte överträda dessa förbud. En viktig aspekt att tänka på vid denna bedömning är att dagvatten inte bara innebär en risk för kvaliteten på grundvatten och ytvatten. Val av lösning för dagvattenhantering påverkar också vattendragens fysiska form, vattnets flöde, strandmiljöer, transport av sediment, konnektivitet eller annan hydromorfologisk påverkan.

Till stöd för kommunens bedömning av lämplig mark- och vatten- områdesanvändning i översiktsplanen utifrån ett dagvattenperspektiv bör det, menar vi, finnas schabloner som visar i vilken utsträckning olika typer av mark- och vattenområdesanvändning påverkar vattenav- rinningsområdet och hur denna påverkan kan förändras med hjälp av olika skyddsåtgärder (se mer om detta i avsnitt 10.14.4). Områdes- användning, som även med beaktande av olika skyddsåtgärder, skulle innebära en överträdelse av bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken inom mark- och vattenområdet, bör därför inte föreslås i översiktsplanen. Det kan till och med vara så att ett visst geografiskt område helt bör förbjudas från viss användning. Det skulle också kunna vara så att användningen av vissa markområden redan i översiktsplanen reserveras för hantering av skyfall eller annan onormal nederbörd. Användningen av schabloner borde kunna underlätta planläggningsarbetet i översiktsplanen. Inför nästa steg med planläggning i detaljplan är det däremot lämpligt att schablonen ersätts av så specifika beräkningar som det är möjligt att få fram utifrån kännedom om en viss verksamhets eller en viss bebyggelses påverkan på en eller flera vattenförekomster och hur denna påverkan kan minskas genom olika lösningar för hantering av dagvattnet. Dessa beräkningar och lösningar bör också kunna ligga till grund för bedömningen i en eventuell efterföljande tillståndsprocess enligt

49Se exempelvis översiktsplanen för Helsingborg.

634

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

miljöbalken. En viktig aspekt är dock att kommunen vid bedömningen av lämpligt användningsområde av mark- och vattenområden – både i en översiktsplan och i en detaljplan eller områdesbestämmelser – tar hänsyn till både befintliga och planerade påverkanskällor.

Vidare gör vi bedömningen att en god tillämpning av dessa be- stämmelser är beroende av utvecklad vägledning. Se vår beskrivning om behovet av nytt vägledningsmaterial i avsnitt 10.14.

Skyddade områden

I avsnitt 9.4.2 har vi identifierat att vi i dag har ett i vissa delar svagt skydd av dricksvattentäkter. Vi lämnar därför i avsnitt 10.6.3 två för- fattningsförslag i syfte att stärka detta skydd.

När det gäller bestämmelserna om redovisning i översiktsplan har

viövervägt att kräva en redovisning i översiktsplanen av sådana om- råden, bl.a. vattenskyddsområden, som ska skyddas enligt bestäm- melserna i 7 kap. miljöbalken, jfr också Boverkets uppslag till för- tydligande50 i denna del. Syftet med ett sådant förslag skulle vara att kommunen i översiktsplanen kan ge en samlad bild av sådana områden parallellt med de riksintresseområden som kommunen ska redovisa i översiktsplanen enligt 3 kap. 4 § plan- och bygglagen. En redovisning av samtliga skyddade områden skulle också tydligare illustrera vilka mark- och vattenområden som i första hand är lämpliga för exploate- ring. Ett annat skäl för att ställa krav på redovisning av skyddade om- råden i översiktsplanen skulle vara för att det i dag, såvitt känt, inte finns någon samlad beskrivning av dessa områden som är helt uppdaterad.

Även om landets kommuner ofta i översiktsplanen hänvisar till en vattenförsörjningsplan, va-plan eller motsvarande för redovisning av kommunens dricksvattenresurser, säkrar en sådan plan inte till- gång på vatten som inte finns, exempelvis vid torka. Eftersom det dessutom saknas tillstånd för cirka 2/3 av landets kommunala vat- tenuttag för dricksvatten51 skulle uttagsmöjligheterna ibland kunna vara intecknade av andra tillståndshavare utan att kommunen känner till eller har möjlighet att känna till det.

Regeringen har i propositionen Totalförsvaret 2021–2025 kon- staterat att uthålligheten i försörjningen av dricksvatten vid kris,

50Se Boverkets rapport 2018:35 bilaga 4.

51Se SOU 2016:32 s. 420.

635

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

höjd beredskap samt ytterst i krig behöver stärkas och tillgång till reservvattentäkter, nödvatten, reservkraft och kritiska resurser för- bättras så att aktörerna i dricksvattenproduktionen kan fortsätta verk- samheten även under ansträngda förhållanden. Kommunerna behöver öva sin krisplanering både internt och i aktuella fall med dricksvatten- producenten och dricksvattendistributören. Detta bör dock inte på- verka den befintliga ansvarsfördelningen mellan stat och kommun.52

Under utredningsarbetets gång har dock flera invändningar mot ett sådant krav på redovisning av skyddade områden i översikts- planen framställts. En invändning har varit att det skulle handla om väldigt många områden och dessutom skyddade områden inom olika sektorer, vilket skulle innebära ett omfattande arbete för kommu- nerna att ta fram och redovisa samtidigt som de senaste årens förslag från regeringen har handlat om att minska kommunernas redovis- ningskrav i syfte att effektivisera planläggningsprocessen. En annan invändning har varit att informationen om dessa områden bör vara en självklar del av planeringsunderlaget som inte behöver beskrivas i planen samtidigt som det finns skyddade områden som inte är lämp- liga att redovisa i översiktsplanen av sekretesskäl.

Vi har gjort bedömningen att de framförda invändningarna är av sådan art att det därför inte är lämpligt att i bestämmelserna i 3 kap. plan- och bygglagen införa ett krav på redovisning av skyddade om- råden enligt 7 kap. miljöbalken. Frånvaron av ett sådant krav hindrar dock inte en kommun från att redovisa sådana skyddade områden i översiktsplanen när det bedöms lämpligt och kommunen behöver fortsatt ta hänsyn till skyddade områden i sin bedömning av lämplig användning av mark- och vattenområden i kommunen (jfr 2 kap. 2 § och 3 kap. 3 § PBL).

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 3 kap. 4 och 5 §§ plan- och bygglagen.

52Se prop. 2020/21:30 s. 145.

636

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

10.4.4Nya möjligheter att ställa krav på skyddsåtgärder m.m. vid planläggning i detaljplan och områdesbestämmelser

Förslag: I 4 kap. 12 § plan- och bygglagen införs två nya möjlig- heter för kommunen att bestämma om skyddsåtgärder och andra åtgärder med koppling till vatten.

För det första ges kommunen möjlighet att i en detaljplan be- stämma skyddsåtgärder för att motverka en sådan otillåten påver- kan på vattenmiljön som strider mot försämrings- och även- tyrandeförbudet.

För det andra ges kommunen, om det finns särskilda skäl för det, möjlighet att i en detaljplan bestämma skyddsåtgärder för att motverka eller förebygga brist på vatten.

I 4 kap. 14 § plan- och bygglagen görs två ändringar. För det första utökas bestämmelsens tillämpningsområde på så sätt att den inte bara avser situationer med en väsentlig ändring av mar- kens användning, utan också situationer som innebär en väsentlig ändring av ett vattenområdes användning.

För det andra tydliggörs att första punkten inte bara avser an- läggningar för trafik, energiförsörjning, vattenförsörjning och av- lopp, utan också anläggningar för dagvattenhantering.

I 4 kap. 16 § plan- och bygglagen införs en ny möjlighet för kommunen att i en detaljplan, i fråga om dagvattenläggningar, be- stämma de krav på placering och utförande som behövs för att kunna hantera dagvatten och vattenbrist, samt för att inte över- träda bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken.

I 4 kap. 42 § plan- och bygglagen införs en möjlighet att med områdesbestämmelser reglera skyddsanordningar för att mot- verka en sådan otillåten påverkan på vattenmiljön som strider mot försämrings- och äventyrandeförbudet.

Inledning

Som vi har beskrivit i avsnitt 4.11.2 är utgångspunkten i plan- och bygglagen att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaf- fenhet, läge och behov. Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning. Mark får bebyggas

637

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

endast om marken från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet. Detta är en viktig och grundläggande utgångspunkt även utifrån ett vattenförsörjnings- och vattenmiljöperspektiv.

För att säkerställa att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov, är det av vikt att kommunen har till- gång till ett tillräckligt planeringsunderlag bl.a. från ett vatten- perspektiv. Sådant planeringsunderlag kan omfatta exempelvis en dagvatten- och skyfallsutredning i vilken hänsyn tas till både klimat- förändringarna och berörda vattenförekomsters avrinning, en geo- teknisk undersökning av planområdets jordlagerförhållanden i syfte att klargöra förutsättningarna för avrinning genom marken, eller en utredning för att klargöra förutsättningarna att ordna dricksvatten- försörjning inom planområdet.

Med det sagt finns ändå situationer då ny bebyggelse eller nya byggnadsverk, i syfte att tillgodose exempelvis behovet av nya bo- städer, kan behöva lokaliseras till mark som inte uppfyller alla de all- männa intressen som avses i 2 kap. plan- och bygglagen. För att så- dana situationer inte ska medföra problem för exempelvis miljön eller för de boende kan skyddsåtgärder behöva vidtas innan bygglov eller startbesked kan ges. Redan i dag gäller exempelvis att en kom- mun i en detaljplan får ställa krav på skyddsåtgärder för att motverka översvämning (se beskrivning i avsnitt 4.11.5).

Under utredningsarbetet har vi identifierat ytterligare situationer vid vilka kommunerna i en detaljplan skulle behöva kunna bestämma om skyddsåtgärder för att ge förutsättningar för ny bebyggelse eller nya byggnadsverk. Vi har också identifierat situationer då det är av vikt att kommunen kan ställa krav på viss placering eller visst utfö- rande av en anläggning för dagvattenhantering. Dessa situationer be- skrivs nedan.

Skyddsåtgärder för att motverka försämring av vattenmiljön

I avsnitt 7.2.11 beskriver vi de utmaningar som finns i dag avseende möjligheterna att bestämma skyddsåtgärder vid planläggning enligt plan- och bygglagen för att uppnå miljökvalitetsnormer för vatten samt för att undvika att överträda försämrings- eller äventyrande- förbuden. Utmaningarna handlar både om bristande underlag för

638

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

bedömning av behovet av skyddsåtgärder och om bristande möjlig- heter rent juridiskt att bestämma sådana skyddsåtgärder i en detalj- plan. En särskild utmaning följer av att bestämmelser om skydds- åtgärder i en plan endast får avse åtgärder inom planområdet samtidigt som den bästa åtgärden ur ett effektivitets- eller vattenavrinnings- områdesperspektiv inte sällan är att vidta skyddsåtgärden utanför plan- området.

Enligt utredningens direktiv ska vi bedöma om det i detaljplaner behöver kunna regleras fler förhållanden för att säkerställa att genom- förandet av planen inte medför att en miljökvalitetsnorm överträds.53 Av direktiven framgår också att vi ska bedöma om det är ända- målsenligt att genomföra de ändringar i plan- och bygglagen som Boverket har skisserat i rapporten Fysisk planering för en trygg dricks- vattenförsörjning – behov och möjligheter bör genomföras. Ett av uppslagen innebär att tydliggöra att de skyddsåtgärder kommunen får bestämma i en detaljplan enligt 4 kap. 12 § plan- och bygglagen inte bara ska motverka markförorening, olyckor, översvämning och erosion, utan också vattenförorening.54

I 4 kap. 12 § plan- och bygglagen finns i dag skyddsåtgärder som kommunen får bestämma i en detaljplan för att motverka störningar, bl.a. markföroreningar. Sådana skyddsåtgärder får också meddelas i områdesbestämmelser (jfr 4 kap. 42 § PBL).

I bestämmelserna i 4 kap. plan- och bygglagen nämns dock inget om vattenföroreningar eller vattenmiljön. Däremot framgår av 2 kap. 5 § plan- och bygglagen att bebyggelse och byggnadsverk ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. vattenförhållandena och möjligheterna att förebygga vatten- och luftföroreningar. Vad som avses med uttrycket ”att förebygga vatten- och luftföroreningar” framgår inte av bestämmelserna, men kan förstås genom hänvisningen till miljökvalitetsnormer i 2 kap. 10 § plan- och bygglagen (se avsnitt 7.2.12).55

Vi kan konstatera att även om varken vattenförhållanden eller vattenföroreningar nämns i 4 kap. 12 eller 42 § plan- och bygglagen ingår dessa frågor i den granskning som länsstyrelsen ska göra för att säkerställa att bl.a. miljökvalitetsnormer för vatten följs vid plan-

53Se dir. 2021:92 s. 12.

54Se Boverkets rapport 2018:35 bilaga 4.

55Se Adolfsson m.fl., Plan- och bygglagen (2010:900) En kommentar, Nordstedts Juridik, JUNO 2022-12-20, kommentaren till 2 kap.5 § plan- och bygglagen.

639

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

läggning i detaljplan och områdesbestämmelser (jfr 5 kap. 14, 22 och 39 §§ samt 11 kap. 10 § PBL).

Vi gör bedömningen att det är lämpligt att kommunen både i en detaljplan och i områdesbestämmelser ges möjlighet att få bestämma skyddsåtgärder för att motverka en otillåten påverkan på vattenmil- jön om en sådan annars skulle riskera att uppkomma som en följd av planerad bebyggelse (se förslag i avsnitt 10.7.2).

Skyddsåtgärderna och syftet med dem bör vara tydligt beskrivet i planen. Det skulle kunna handla om skyddsåtgärder för att för- hindra infiltration av dagvatten i syfte att skydda grundvattnet från föroreningar till följd av ny bebyggelse. Det skulle också kunna handla om skyddsåtgärder i syfte att öka infiltration av dagvatten för att minska den mängd dagvatten som når en recipient. Ett sådant skydd kan exempelvis uppnås genom att ange maximal andel hård- gjord yta på en tomt. En annan skyddsåtgärd skulle kunna vara att ställa krav på inrättande av en ny anläggning för rening av dagvatten nedströms i området i syfte att skydda ytvattenförekomster från för- orening av orenat dagvatten. Slutligen skulle en skyddsåtgärd kunna vara att i planen, vid behov, införa ett förbud för sådana tak- eller fasadmaterial som kan påverka vattenmiljön negativt.

Vidare gör vi bedömningen att sådana skyddsåtgärder i en detalj- plan i normalfallet bör kunna utgöra ett villkor för lov eller startbe- sked enligt 4 kap. 14 § plan- och bygglagen, utan ytterligare ändring i 4 kap. 14 § plan- och bygglagen än att termen ”vattenområdet” läggs till i bestämmelsens ingress, se förslag nedan. Detta eftersom kommunen enligt 4 kap. 14 § 4 plan- och bygglagen i en detaljplan re- dan kan bestämma att lov eller startbesked endast får ges under förut- sättning att en skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits på tomten.

Sammantaget bör föreslagna ändringar i 4 kap. 12, 14 och 42 §§ plan- och bygglagen ge kommunen nya möjligheter att bestämma sådana skyddsåtgärder i en detaljplan eller områdesbestämmelser som säkerställer att det inte uppstår en överträdelse av exempelvis försämrings- och äventyrandeförbuden i 5 kap. miljöbalken.

Genom föreslagna ändringar i 2 kap. 10 §, 4 kap. 12, 14 och 42 §§, 5 kap. 14 och 22 §§ samt 11 kap. 10 och 15 §§ plan- och bygglagen, menar vi att bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken kan få genomslag vid planläggning i detaljplan eller områdesbestäm- melser enligt plan- och bygglagen (se även förslagen i avsnitten 10.4.5, 10.4.9 och 10.4.10).

640

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

Mot bakgrund av denna bedömning ser vi inte behov av ytter- ligare ändringar i 4 kap. 12 § plan- och bygglagen på sätt som Bo- verket har gett uppslag till i ovan nämnda rapport.

Miljömålsberedningen förslog 2020 att 4 kap. 14 § plan- och bygg- lagen borde ändras så att markens lämplighet inte bara skulle säker- ställas genom att en markförorening avhjälpts utan också en havs- eller vattenförorening.56 Vi anser att vatten- och havsföroreningar många gånger inte är specifikt knutna till en tomt utan ofta påverkar och påverkas av stora land- och vattenområden. Dessutom kan föro- reningskällan vara en miljöfarlig verksamhet i avrinningsområdet som den enskilde fastighetsägaren inte har någon möjlighet att påverka. Vi bedömer därför att det inte är lämpligt att på ett sådant sätt som Miljömålsberedningen föreslog ställa krav på ett avhjälpande av sådana föroreningar för att lov eller startbesked ska kunna ges.

Skyddsåtgärder för att motverka vattenbrist

All bebyggelse förutsätter att det finns tillgängligt dricksvatten. Som

vihar beskrivit i avsnitten 9.3 och 9.4.2 ser tillgången på vatten olika ut på olika platser i landet dels beroende på tidpunkt på året, dels beroende på nederbörd och markens magasinerande förmåga. För- utsättningarna för tillgång till dricksvatten är också beroende av om kommunens avsikt är att inrätta ett verksamhetsområde med en all- män va-anläggning eller inte.

Som vi har beskrivit i avsnitt 9.4.5 är de geografiska förutsätt- ningarna i vissa delar av landet samtidigt sådana att det inte är eko- nomiskt försvarbart för kommunen att tillhandahålla ett obegränsat uttag av dricksvatten och annat vatten. Detta gäller exempelvis på Gotland och Öland samt i vissa skärgårdsområden. För att ändå kunna ge så bra förutsättningar som möjligt för ny bebyggelse på sådana platser kan kommunen behöva se på möjligheten att åter- vinna det vatten som renas i de allmänna va-anläggningarna (se ex- empelvis Kalmars projekt Hållbart va-system57). Kommunen kan också behöva bestämma om hushållning med dricksvattnet eller dag- vattnet. Slutligen kan kommunen också behöva bestämma om att

56SOU 2020:83 s. 1194 och 1195.

57Se https://www.kalmarvatten.se/om-vatten-och-avlopp/spillvatten/atervunnet-vatten- som-resurs.html.

641

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

viss dricksvattenförsörjning får tillgodoses genom en enskild anlägg- ning för vattenförsörjning, se mer om detta nedan.

Vi kan alltså konstatera att det finns situationer när det finns be- hov av hushållning med vatten. Samtidigt kan vi konstatera att be- hovet av hantering av sådana situationer ser olika ut beroende på om fråga är om planering för framtiden eller om det handlar om en akut situation av vattenbrist. Behovet av hantering kan också se olika ut beroende på om kravet på hushållning ska ställas på en enstaka bygg- nad eller för en större bebyggelse. I denna del uppkommer också frågan om var gränsen bör gå för när det är rimligt att ställa krav på en skyddsåtgärd och när marken inte kan anses lämplig för bebyg- gelse ur ett vattenförsörjnings- och flergenerationsperspektiv. Frå- gan är också vem som bedömer och bestämmer att det är vattenbrist i ett område. Slutligen är frågan hur uppföljningen av kravet på hus- hållning bör se ut.

I detta avsnitt gör vi en bedömning av vilka skyddsåtgärder som skulle kunna vara lämpliga att bestämma i en detaljplan. Se våra för- slag avseende hantering av akut vattenbrist i avsnitt 10.6.4.

I en detaljplan bör kommunen kunna bestämma sådana plan- bestämmelser som står sig över tid eftersom detaljplanen inte är ett planeringsinstrument som uppdateras löpande eller som överhuvud- taget ändras särskilt ofta. Det bör också handla om planbestämmel- ser som är teknikneutrala. Vidare menar vi att det bör finnas sär- skilda skäl för att skyddsbestämmelser om hushållning med vatten ska få meddelas i en detaljplan. Sådana planbestämmelser bör inte beslutas slentrianmässigt i alla detaljplaner utan det bör verkligen handla om områden med svag magasinerande förmåga av grundvat- ten, såsom exempelvis på Gotland och Öland eller där vattenbrist ofta uppstår av andra geologiska eller klimatrelaterade skäl. Sam- tidigt bör en bestämmelse som ger kommunerna en möjlighet att meddela planbestämmelser om hushållning med vatten inte vara allt- för specificerad avseende vilka skyddsåtgärder det kan handla om. Vi ser att det finns ett behov av att ge kommunerna tillräckligt utrymme för en egen bedömning i denna del. Vi ser också att det finns behov av vägledning från Boverket och andra berörda myndigheter för att undvika planbestämmelser vars genomförande kan leda till problem med hushållningen, exempelvis hälsoproblem till följd av bakterie- tillväxt vid förvaring av regnvatten. Vår bedömning är således att

642

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

kommunen, endast om det finns särskilda skäl för det, bör kunna be- stämma skyddsåtgärder för att motverka eller förebygga brist på vatten.

Exempel på skyddsåtgärder för att motverka och förebygga vat- tenbrist skulle kunna vara att ställa krav på uppsamling av dagvatten eller avsaltning av havsvatten i syfte att använda vattnet för spolning av toalett eller för bevattning av trädgårdar och parker. I denna del kan inspiration hämtas från den danska lagstiftningen (se beskriv- ning i avsnitt 5.3.7). En skyddsåtgärd skulle också kunna innebära krav på rening av dagvatten för att detta ska kunna användas som dricksvatten. Som vi beskrev i avsnitt 8.3.6 kan det också finnas skäl för att ta omhand snö utifrån ett vattenbristperspektiv.

Planbestämmelser om skyddsåtgärder bör följas upp vid prövning av bygglov. I de tekniska delarna bör de även följas upp i startbesked.

Om det uppkommer svårigheter för fastighetsägarna att genom- föra skyddsåtgärder för att motverka eller förebygga brist på vatten i en detaljplan, bör detta vara en sådan aspekt som bör beaktas vid bedömningen av om t.ex. dricksvattenfrågan eller dagvattenfrågan i stället behöver lösas i ett större sammanhang enligt 6 § lagen om allmänna vattentjänster.

Bestämmelsen med möjlighet för kommunen att i detaljplanen, om det finns särskilda skäl, bestämma skyddsåtgärder för att mot- verka eller förebygga brist på vatten bör placeras bland övriga möj- ligheter till skyddsåtgärder i 4 kap. 12 § plan- och bygglagen. Med stöd av nuvarande 4 kap. 14 § plan- och bygglagen har kommunen också en möjlighet att, om det bedöms lämpligt, ställa krav på att den aktuella skyddsåtgärden ska ha vidtagits på tomten innan lov eller startbesked kan ges.

Villkor vid en väsentlig ändring av ett vattenområdes användning

I avsnitt 4.11.5 har vi beskrivit 4 kap. 14 § plan- och bygglagen och förarbetena till denna bestämmelse. I avsnitten 7.2.11, 8.3.6, 9.4.5 och 9.4.8 har vi beskrivit utmaningarna med denna bestämmelse och dess tillämpning. I detta avsnitt kommer vi att fokusera på de utma- ningar som hänger ihop med tillämpningsområdet för 4 kap. 14 § plan- och bygglagen.

Enligt 4 kap. 14 § plan- och bygglagen får kommunen i en detalj- plan bestämma att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en

643

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

väsentlig ändring av markens användning endast får ges under förut- sättning att

1.en viss anläggning för trafik, energi- eller vattenförsörjning eller avlopp, som kommunen inte ska vara huvudman för, har kom- mit till stånd,

2.ett visst byggnadsverk på tomten har rivits, byggts om, flyttats eller fått den ändrade användning som anges i planen,

3.utfarten eller en annan utgång från fastigheten har ändrats,

4.markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att en markförorening har avhjälpts eller en skydds- eller säkerhets- åtgärd har vidtagits på tomten,

5.åtgärder som förebygger olägenheter från omgivningsbuller har vidtagits.

Av ingressen framgår att möjligheten att ställa villkor är kopplad till en väsentlig ändring av markens användning. Av förarbetena framgår hur uttrycket ”väsentlig ändring av markens användning” skulle förstås när bestämmelsen tillkom vid den äldre plan- och bygglagens införande (se beskrivning i avsnitt 4.11.5). Av förarbetena framgår dock inte varför bestämmelsen begränsades till markens ändrade användning, dvs. varför det inte kunde vara aktuellt även med ett vattenområdes ändrade användning. Vi antar att orsaken var att det vid tidpunkten för bestämmelsens införande på 1980-talet inte var relevant att planera för en ändrad användning av ett vattenområde.

I dag är situationen en annan. Det är inte ovanligt att en kommun planerar för en ändrad användning av ett vattenområde. Det kan ex- empelvis handla om att kommunen önskar fylla ut och bebygga ett tidigare hamnområde eller annat vattenområde med bostäder. Vi konstaterar att det även i sådana situationer kan finnas behov av att bestämma vissa villkor för att lov eller startbesked ska kunna ges för den nya användningen, exempelvis för att den nya användningen inte ska strida mot bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken. Av den anledningen gör vi bedömningen att ingressen till 4 kap. 14 § plan- och bygglagen bör kompletteras med en möjlighet för kom- munen att bestämma att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring även av ett vattenområdes användning endast får ges under vissa förutsättningar.

644

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

Villkor i form av inrättande av en viss anläggning

En annan utmaning med utformningen av 4 kap. 14 § plan- och bygglagen är begränsningen till vissa anläggningar i första punkten. Enligt första punkten får kommunen i en detaljplan bestämma att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning endast får ges under förutsättning att en viss anläggning för trafik, energi- eller vattenförsörjning eller avlopp, som kommunen inte ska vara huvudman för, har kommit till stånd.

Som vi har angett tidigare i avsnitt 10.3 är dagvatten inte alltid att se som vattenförsörjning eller avlopp. Dagvattnet kan behöva tas omhand i en egen dagvattenanläggning.

Vi gör därför bedömningen att det är lämpligt att utöka tillämp- ningen av 4 kap. 14 § 1 plan- och bygglagen till anläggningar för dag- vattenhantering.

I detta sammanhang bör noteras att bestämmelsen i 4 kap. 14 § 1 plan- och bygglagen avser situationen att det finns ett gemensamt behov av en viss anläggning.58 Den fråga som uppkommer är således i vilka situationer det är rimligt att kommunen bör kunna ställa krav på enskilt huvudmannaskap för en gemensamhetsanläggning för dagvattenhantering i en detaljplan, men också för en anläggning för vattenförsörjning eller avlopp. Se vår beskrivning av utmaningarna i denna del i avsnitten 8.3.6 och 9.4.5.

Vår bedömning är att huvudregeln, liksom i dag, bör vara att dag- vattenhanteringen inom ett detaljplanelagt område ska skötas av kommunen (jfr 6 § första stycket LAV). Skälet för detta är att en annan ansvarsfördelning skulle innebära risker, bl.a. då dagvatten- hantering kräver stor kunskap för att anordnandet ska bli rätt. Som exempel kan nämnas att mark i grönområden, som är tänkta att kunna infiltrera vatten, utan särskild kunskap riskerar att packas allt för hårt av arbetsmaskiner vid genomförandet av detaljplanen. Ett annat exempel är risken för felaktig höjdsättning och att exempelvis fördröjningsåtgärder i anslutning till bilvägar hamnar något lägre än fördröjningsytorna.

På motsvarande sätt finns risker med en annan ansvarsfördelning vid inrättande av anläggningar för vattenförsörjning och avlopp. Likaså finns risker med en annan ansvarsfördelning vid det framtida

58Se prop. 1985/86:1 s. 589.

645

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

underhållet av en iordningsställd gemensamhetsanläggning för vat- tenförsörjning, dagvattenhantering eller avlopp.

Även om den beskrivna problematiken gäller både vid kommu- nalt och enskilt huvudmannaskap blir denna problematik mer tydlig vid enskilt huvudmannaskap där de som ansvarar för anläggningen inte alltid har de förkunskaper som krävs för hanteringen av denna typ av anläggningar.

Med det sagt finns ändå situationer då det kan vara både rimligt och lämpligt att en anläggning för vattenförsörjning, dagvattenhan- tering eller avlopp planläggs med enskilt huvudmannaskap. En sådan situation skulle kunna vara att en anslutning av en befintlig enskild gemensamhetsanläggning till den allmänna va-anläggningen inte skulle innebära ökad miljönytta. En annan situation skulle kunna vara att en anslutning av en befintlig enskild gemensamhetsanlägg- ning till den allmänna va-anläggningen skulle medföra orimliga sam- hällsekonomiska kostnader. Vi gör bedömningen att ett sådant upp- lägg skulle vara i linje med regeringens uttalanden i samband med kompletteringen av ett nytt andra stycke i 6 § lagen om allmänna vattentjänster.59 Ett sådant upplägg skulle också vara i överensstäm- melse med förslaget till reviderat avloppsdirektiv.60 Slutligen får ett sådant upplägg anses vara i linje med riksdagens tillkännagivande till regeringen 2022, enligt vilket regeringen bör ta de fortsatta initiativ som krävs för att få till stånd en ordning som innebär att fastighets- ägare som har ett enskilt avlopp som uppfyller gällande miljö- och hälsokrav som utgångspunkt inte ska kunna påtvingas ett kommu- nalt avlopp.61

Frågan är vidare hur långtgående krav på dagvattenanläggningen som kommunen bör kunna ställa i detaljplanen. Se mer om denna fråga nedan. Se också vårt förslag avseende hantering av vattenfrågor på en enskild tomt i avsnitt 10.4.7.

Krav på placering och utförande av anläggning för dagvatten

I avsnitt 4.11.5 har vi beskrivit 4 kap. 16 § plan- och bygglagen och förarbetena till denna bestämmelse. I avsnitt 8.3.7 har vi beskrivit ut- maningarna med denna bestämmelse och dess tillämpning. I detta

59Se prop. 2021/22:208 s. 19.

60Jfr också Regeringskansliets Faktapromemoria 2022/23:FPM21 s. 4.

61Se bet. 2021/22:CU29 s. 1 och 17.

646

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

avsnitt kommer vi att fokusera på de utmaningar som hänger ihop med tillämpningsområdet för 4 kap. 16 § 1 plan- och bygglagen.

Av 4 kap. 16 § 1 plan- och bygglagen framgår att kommunen i en detaljplan får bestämma placering, utformning och utförande av byggnadsverk och tomter. Enligt praxis har bestämmelser om place- ring, utformning och utförande av byggnader kunnat avse bl.a. en byggnads läge på tomten, fasadmaterial, takvinkel, taktäcknings- material och färg. Även planbestämmelser med krav på en viss grundläggningsmetod för att undvika rasrisk eller krav på att en viss grundvattennivå ska vidmakthållas har förekommit.62 Bestämmelser med särskilda tekniska krav på dagvattenanläggningar har dock inte ansetts kunna beslutas med stöd av denna bestämmelse.

Vi gör bedömningen att det är rimligt att kommunen i en detalj- plan får ställa vissa krav på en dagvattenanläggning. Detta får anses självklart när det gäller sådana dagvattenanläggningar som ska place- ras på allmän platsmark – oavsett om det är kommunen eller annan som är huvudman för den allmänna platsen.

Även när det gäller hantering av dagvatten på kvartersmark gör vi bedömningen att det är rimligt att kommunen i detaljplanen får ställa vissa krav på placeringen av och funktionen hos den dagvatten- anläggning som kan behövas på tomten.

När det gäller placeringen på tomten kan det handla om att pla- cera en dagvattenanläggning på ett sådant sätt att risken för över- svämning av en allmän va-anläggning minimeras.

När det gäller funktionskrav hos dagvattenanläggningen kan kra- vet handla om anläggningens effekt när det gäller fördröjning av dag- vattnet. Vid krav på fördröjning bör kommunen också ha möjlighet att precisera på vilket sätt fördröjningen lämpligen bör ske utifrån nedströms vattensystem och den mottagande recipientens känslighet.

I syfte att kunna hantera situationer med vattenbrist bör kommu- nen i en detaljplan också kunna bestämma krav på att en dagvatten- anläggning ska kunna samla upp regnvatten som i sin tur ska kunna användas exempelvis för bevattning av en trädgård.

Även om det är av vikt att regleringen av den avsedda anlägg- ningen tydligt ska framgå av planen, bör planen inte vara mer detal- jerad än vad som behövs med hänsyn till planens syfte (4 kap. 32 § PBL). I detta sammanhang gör vi bedömningen att det inte är lämp- ligt att kommunen i detaljplanen bestämmer exakt vilken typ av dag-

62Se prop. 1985/86:1 s. 578 och 579.

647

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

vattenanläggning som bör uppföras. Detta för att ge möjlighet för ny teknik, men också för att ge fastighetsägaren respektive den som ansvarar för en gemensamhetsanläggning möjlighet att välja en dag- vattenanläggning som denne klarar av att sköta.

I förhållande till enskilda bör kraven i planen inte heller vara mer långtgående än att de kan uppfyllas med en enkel dagvattenlösning. Det är inte heller rimligt att ställa krav på att enskilda dagvattenlös- ningar ska kunna hantera skyfall eller annan onormal nederbörd.

Att bestämmelserna med krav på dagvattenanläggningarna följs bör följas upp i samband med miljönämndens tillsyn över dagvatten- anläggningar och dagvattenhantering.

Se avsnitt 10.4.7 för vår bedömning av vilka krav på dagvatten- hantering som kommunen bör kunna ställa vid bygglov respektive startbesked.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 4 kap. 12, 14, 16 och 42 §§ plan- och bygg- lagen.

10.4.5Förtydligande av länsstyrelsens uppgifter och vattenmyndighetens roll avseende frågor om miljökvalitet vid planläggning

Förslag: I 3 och 5 kap. plan- och bygglagen görs följdändringar avseende länsstyrelsens uppgifter vid planläggning som en följd av ändrade bestämmelser om miljökvalitet i 2 kap. 10, 3 kap. 4 och 4 kap. 12, 14 och 16 §§ plan- och bygglagen.

I 2 kap. 1 § plan- och byggförordningen införs ett krav på läns- styrelsen att inhämta ett yttrande från vattenmyndigheten i det vattendistrikt som planläggningen avser, om kommunens förslag till plan innefattar en tillämpning av undantag från bestämmel- serna om miljökvalitet för vatten i 5 kap. miljöbalken med stöd av 4 kap. vattenförvaltningsförordningen.

648

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

Länsstyrelsens och vattenmyndighetens roller vid planläggning

I avsnitten 4.11.4 och 4.11.5 har vi beskrivit länsstyrelsens roll vid planläggning i översiktsplan och detaljplan. I 4.12.3 har vi beskrivit vattenmyndighetens roll vid fastställande av miljökvalitetsnormer enligt vattenförvaltningsförordningen. I avsnitten 7.2.8 och 7.2.9 har

vibeskrivit de otydligheter och den bristande samordning som finns mellan dessa processer i nuvarande regelverk. I detta avsnitt kommer

viatt fokusera på den utmaning som avser länsstyrelsens roll i han- teringen av undantag från kraven i 5 kap. miljöbalken vid planlägg- ning enligt plan- och bygglagen i förhållande till vattenmyndighe- tens roll enligt bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen. Se mer om dessa undantag och hur undantagen kan tillämpas vid planläggning i avsnitten 10.7.2 och 10.8.4–10.8.6.

Av bestämmelserna i 3, 4 och 11 kap. plan- och bygglagen fram- går att det är länsstyrelsen i det län som beslutet om plan, bygglov etc. fattas som har en roll i planprocesserna och som också har en skyldighet att överpröva detaljplaner eller områdesbestämmelser om en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs. Vatten- myndigheten nämns inte i plan- och bygglagen.

Samtidigt framgår av bestämmelserna i miljöbalken och vatten- förvaltningsförordningen att myndigheter eller kommuner som prö- var en fråga om att tillåta en verksamhet eller åtgärd med stöd av ett undantag från miljökraven om kvaliteten på vattenmiljön (19 kap. 5 § 7 och 22 kap. 13 § MB samt 4 kap. 11–13 §§ VFF), ska ge vatten- myndigheten i det vattendistrikt där verksamheten ska bedrivas eller åtgärden vidtas tillfälle att yttra sig innan frågan avgörs. Planlägg- ningssituationen är dock inte specifikt reglerad i bestämmelserna.

Vi kan konstatera att samordningen mellan planprocesserna i plan- och bygglagen och vattenmyndighetens prövning av vatten- kvalitetsfrågor enligt vattenförvaltningsförordningen är i det när- maste obefintlig. Detta leder till oklarheter om roller och ansvar i tillämpningen.

Vi gör bedömningen att vattenmyndigheten inte bör ha en egen fristående roll i planprocessen och inte heller bör överpröva eller på annat sätt kunna ifrågasätta beslut som fattas enligt plan- och bygg- lagen. Däremot gör vi bedömningen att det är lämpligt att den läns- styrelse som är ansvarig samrådspart i planprocessen, bör konsultera

649

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

berörd vattenmyndighet om kommunens förslag till plan innefattar en tillämpning av undantag från bestämmelserna om miljökvalitet för vatten i 5 kap. miljöbalken med stöd av 4 kap. vattenförvaltnings- förordningen. Här avses således situationer där kommunen vill göra avsteg från försämrings- eller äventyrandeförbuden för vattenmiljön i ett planärende. Se mer om dessa undantag och hur undantagen kan tillämpas vid planläggning i avsnitten 10.7.2 och 10.8.4–10.8.6. För att undvika oklarheter om hur detta förfarande bör gå till, gör vi be- dömningen att det bör regleras i plan- och byggregelverket. Regler- ingen bör placeras i 2 kap. 1 § plan- och byggförordningen där läns- styrelsens övriga samordning av statliga intressen vid planläggning enligt plan- och bygglagen regleras.

Se avsnitt 10.4.9 för en beskrivning av länsstyrelsens hantering av dessa frågor i samband med den statliga överprövningen av kommu- nens beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser.

Följdändringar i bestämmelserna om länsstyrelsens uppgifter i planprocesserna

I avsnitten 10.4.1, 10.4.3 och 10.4.4 har vi föreslagit ändringar avse- ende på vilket sätt vi uttrycker oss i plan- och bygglagen i relation till bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken.

För att underlätta tillämpningen gör vi bedömningen att mot- svarande ändringar bör göras i de bestämmelser i plan- och bygg- lagen som avser länsstyrelsens uppgifter. Således bör bestämmelsen i 3 kap. 10 § första stycket 3 plan- och bygglagen ändras så att det framgår att länsstyrelsen inte ska verka för att kommunen ska följa miljökvalitetsnormer utan verka för att bestämmelserna om miljökva- litet i 5 kap. miljöbalken tillämpas under samrådet av en översiktsplan. När vi i författningstexten föreslår uttrycket ”bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken” avses samma bestämmelser som i 2 kap. 10 § plan- och bygglagen, dvs. bestämmelserna i 5 kap. 3 a och 3 b §§ miljöbalken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. 1 eller 6 § miljöbalken.

Bestämmelsen i 3 kap. 16 § andra stycket 2 plan- och bygglagen bör ändras så att det blir tydligt att länsstyrelsen i sitt gransknings- yttrande över översiktsplanen ska ange om förslaget riskerar att medverka till att hänsyn inte tas till bestämmelserna om miljökvali- tet i 5 kap. miljöbalken, i stället för att ange om förslaget kan med-

650

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

verka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs, dvs. inte uppnås.

På motsvarande sätt bör bestämmelserna om länsstyrelsens upp- gifter vid planläggning i detaljplan eller områdesbestämmelser följd- ändras (jfr 5 kap. 14 och 22 §§ PBL).

Se även avsnitt 10.4.9 för förslag till ändring av länsstyrelsens överprövningsgrund i 11 kap. plan- och bygglagen.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns 3 kap. 10 §, 5 kap. 14 och 22 §§ samt 2 kap. 1 § plan- och byggförordningen.

10.4.6Förtydligande av vad ett exploateringsavtal får avse

Förslag: I 6 kap. 40 § plan- och bygglagen förtydligas att ett ex- ploateringsavtal får avse åtagande för en byggherre eller en fastig- hetsägare att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av an- läggningar för dagvattenhantering.

I avsnitt 8.3.3 har vi beskrivit den problematik som följer av att dag- vattenhantering inte är närmare reglerad i plan- och bygglagen.

Sammanfattningsvis leder bristen på reglering av dagvatten till att det är oklart vilka krav på dagvattenhantering som kan och bör stäl- las vid planläggning, vid bygglov och i startbesked. Detta försämrar tillämpningen och påverkar förutsättningarna för de statliga myn- digheterna att ta fram samordnade och tydliga vägledningar. Otyd- ligheten leder i sin tur till att kommunerna ofta behöver lägga stora resurser på att ta fram egna rutiner i frågan om hur och när krav på viss dagvattenhantering bör ställas. Hanteringen blir också olika över landet vilket i sin tur påverkar förutsättningarna för byggande. Samtidigt medför klimatförändringarna ett ökat behov av dagvatten- hantering både utifrån ökande nederbörd och brist på vatten i vissa delar av landet.

I detta avsnitt bedömer vi behovet av förtydligande av dagvatten- frågan i regelverket om vad som får ingå i ett exploateringsavtal. Vad som avses med ett exploateringsavtal framgår av definitionen i 1 kap.

651

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

4 § plan- och bygglagen. Enligt definitionen avses med termen ex- ploateringsavtal ett avtal om genomförande av en detaljplan och om medfinansieringsersättning mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av stat- lig transportinfrastruktur. Plan- och bygglagen innehåller flera be- stämmelser om exploateringsavtal (6 kap. 39–42 §§ PBL). I detta sam- manhang är det i första hand bestämmelsen om vad kommunen får reglera i ett exploateringsavtal som är av intresse (6 kap. 40 § PBL).

Av 6 kap. 40 § första stycket plan- och bygglagen framgår att ett exploateringsavtal får avse åtagande för en byggherre eller en fastig- hetsägare att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser och av anläggningar för vattenför- sörjning och avlopp samt andra åtgärder. Åtgärderna ska vara nöd- vändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras.

Av förarbetena framgår att ett exploateringsavtal exempelvis får avse åtgärder för att ett område ska kunna bebyggas, t.ex. att mark- föroreningar avhjälps. Det kan även vara frågor om att vissa skydds- och säkerhetsåtgärder kan behöva vidtas i ett sammanhang för att den kvartersmark som planen möjliggör ska anses vara lämplig för bebyggelse. Det är i sådana fall naturligt att reglera också sådana frå- gor i ett exploateringsavtal eftersom denna typ av åtgärder utgör såväl en ekonomisk kostnad som en nödvändig förutsättning för pla- nens genomförande. Vidare anges i förarbetena att det kan handla om åtgärder både innanför och utanför detaljplaneområdet.63

Exploateringsavtalet får avse alla ekonomiska mellanhavanden mellan kommunen och byggherren eller fastighetsägaren, t.ex. ex- ploatörens bidrag till kostnader för iordningsställande av allmänna platser och ordnandet av vattentjänster, marköverlåtelser, avhjälpan- de av föroreningar, m.m.64

Som framgår av paragrafens tredje stycke ska byggherrens eller fastighetsägarens åtagande stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen.

Att bestämmelsen även omfattar dagvattenåtgärder har ansetts underförstått eftersom avlopp nämns i bestämmelsen.

Som en följd av att vi nu föreslår en rad förtydliganden i plan- och bygglagen avseende vilka bestämmelser som är tillämpliga på dagvat-

63Se prop. 2013/14:126 s 156.

64Se Karnov, kommentaren till 6 kap.40 § PBL.

652

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

tenhantering gör vi bedömningen att det är lämpligt att göra ett mot- svarande förtydligande i denna bestämmelse. I annat fall finns en risk att frånvaron av följdändring medför tolkningen att kommunen inte får reglera dagvattenfrågor i ett exploateringsavtal.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 6 kap. 40 § plan- och bygglagen.

10.4.7Nya krav avseende hantering av vatten på en tomt

Förslag: I 8 kap. 9 § plan- och bygglagen tydliggörs att en obe- byggd tomt som ska bebyggas ska ordnas så att det på tomten eller i närheten av den går att tillgodose krav på vattenförsörjning och avlopp samt i skälig utsträckning hantera dagvatten.

Bemyndigandet i 10 kap. 9 § plan- och byggförordningen att meddela föreskrifter i fråga om tomter, allmänna platser och om- råden för andra anläggningar än byggnader utökas till att också avse krav på vattenförsörjning och avlopp samt omhändertagande och fördröjning av dagvatten.

Inledning

Som vi har beskrivit i avsnitt 4.11.7 innehåller 8 kap. plan- och bygg- lagen bestämmelser med krav på byggnadsverk, byggprodukter, tomter och allmänna platser. Vissa krav gäller alltid. Andra krav gäl- ler specifikt i samband med exempelvis prövning av bygglov, såsom utformningskraven (8 kap. 1 § PBL). Kraven på tekniska egenskaper bedöms i anmälningsärenden samt inför startbesked i lovärenden (8 kap. 4, 6 och 7 §§ PBL). Bestämmelserna i 8 kap. plan- och bygg- lagen följs upp av närmare föreskrifter i 3 kap. plan- och byggför- ordningen samt av Boverkets byggregler.

I våra utredningsdirektiv förs fram att kommunerna i plan- och byggregelverket möjligen saknar tillräckliga verktyg för att kunna ställa krav på en enskild fastighetsägare eller exploatör att inrätta en

653

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

enskild va-anläggning.65 Av direktiven framgår vidare att vi ska be- döma om det är lämpligt att i större utsträckning än i dag pröva dag- vattenfrågor i ärenden om bygglov, förhandsbesked eller startbesked, dock utan att inskränka den byggrätt som följer av detaljplanen.66

I avsnitten 8.3.3, 8.3.7, 8.3.8 och 9.4.5 beskriver vi de utmaningar som följer med tillämpningen av nuvarande regelverk. I detta avsnitt lämnar vi våra överväganden och förslag avseende dessa utmaningar. Eftersom utmaningarna skiljer sig åt beroende på om fråga är om krav på en anläggning för vattenförsörjning eller avlopp respektive för en anläggning för dagvattenhantering behandlas frågorna under olika rubriker. Vi redovisar också vår bedömning avseende frågan om behov av kompletterat bemyndigande för Boverket i dessa frågor.

Vattenförsörjning och avlopp

Som framgår av vår beskrivning av regelverket och förarbetena i av- snitt 4.11.7 har kommunerna i dag vissa verktyg för att ställa krav på en enskild fastighetsägare eller exploatör att inrätta en enskild va- anläggning både genom bestämmelser i miljöbalken och plan- och bygglagen. Se mer om detta i avsnitten 8.3.7 och 9.4.5.

En situation som kommunen dock helt saknar verktyg för att hantera är frågan om behovet av en enskild anläggning för vattenför- sörjning vid prövning av bygglov för en åtgärd inom ett område med en äldre detaljplan, i vilken förutsättningarna för vattenförsörjning inte har beaktats i tillräcklig utsträckning. Frågan är vilka krav på en enskild anläggning för vattenförsörjning som kommunen då har för- fattningsstöd för att ställa. Även om det ofta finns tillräckliga inci- tament för den enskilde fastighetsägaren eller exploatören att ordna med vattenförsörjningen på tomten och anmäla en eventuell nyin- stallation enligt bestämmelserna i 6 kap. 5 § plan- och byggförord- ningen, gör vi bedömningen att det får anses lämpligt att kommu- nen, för att kunna ge bygglov för en bostad eller annan byggnad där människor eller djur ska vistas varaktigt, kan ställa krav på en installa- tion av en anläggning för vattenförsörjning, men också för en an- läggning för avlopp på motsvarande sätt som kommunen kan göra vid prövning av ett bygglov utanför ett område med detaljplan. När-

65Se dir. 2021:92 s. 12.

66Se dir. 2021:92 s. 10 och 11.

654

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

mare på vilket sätt kravet på vattenförsörjning respektive avlopp bör tillgodoses är upp till kommunen att bedöma i det enskilda fallet. Omständigheter som bör beaktas är dels om byggnaden ska använ- das som en bostad, dels om eventuella alternativa lösningar uppfyller dagens miljökrav och inte innebär olägenhet för omgivningen.

Är problemen med vattenförsörjningen eller avloppshanteringen inom ett område med en äldre detaljplan stora, kan kommunen i stället antingen behöva ändra planen på ett sådant sätt att vattenförsörj- ningen och avloppshanteringen kan tillgodoses, exempelvis genom att inrätta ett verksamhetsområde med en allmän va-anläggning i en- lighet med 6 § lagen om allmänna vattentjänster, eller besluta om att fastigheten ska ingå i ett befintligt kommunalt verksamhetsområde för vattenförsörjning och avlopp. Detta gäller exempelvis om miljö- förvaltningen bedömer att det inom ett område inte går att meddela fler tillstånd till små avloppsanläggningar, med hänsyn till miljö- kvalitetsnormer, andra föroreningar, risk för att dricksvattentäkter påverkas eller att det kan bli vattenbrist med nya vattentoaletter.67

Se avsnitt 10.6.2 för ytterligare förslag avseende enskild vatten- försörjning.

Dagvattenhantering

Som vi har beskrivit i avsnitt 4.11.7 finns inga specifika bestämmel- ser om dagvatten i plan- och bygglagen eller plan- och byggförord- ningen. Plan- och byggregelverket innehåller således inte något spe- cifikt utformningskrav i 8 kap. plan- och bygglagen för byggnads- verk, tomter eller allmänna platser eller tekniskt krav avseende an- läggningar för dagvattenhantering. Däremot finns i 8 kap. plan- och bygglagen generella bestämmelser med krav på anläggningar och tomter som kan vara relevanta för dagvattenhantering. Detta gäller exempelvis kravet på att en tomt ska ordnas så att naturförutsätt- ningarna så långt möjligt tas till vara, att betydande olägenheter för omgivningen eller trafiken inte uppkommer respektive att risken för olycksfall begränsas (8 kap. 9 § första stycket 1, 2 och 6 PBL).

Som vi beskriver i avsnitten 8.3.3, 8.3.7 och 8.3.8 medför avsak- naden av specifika krav för dagvattenhantering vid utformning av byggnadsverk, tomter eller allmänna platser till olika utmaningar. En

67Jfr MÖD:s dom den 17 mars 2021 i mål M 13574-19.

655

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

sådan utmaning är att det i dag råder stor osäkerhet huruvida bygg- nadsnämnden kan ställa särskilda krav på dagvattenhantering i sam- band med bygglovsprövning om den aktuella byggåtgärden ska ut- föras inom ett område med detaljplan och planen inte har bestäm- melser för att hantera dagvattnet. Även författningsstödet för vissa av Boverkets dagvattenkrav som behöver hanteras vid bygglov har ifrågasatts (se mer om denna fråga nedan).

Som vi skrev ovan framgår av våra direktiv att vi ska bedöma om det är lämpligt att i större utsträckning än i dag pröva dagvatten- frågor i ärenden om bygglov, förhandsbesked eller startbesked, dock utan att inskränka den byggrätt som följer av detaljplanen.68

Vi gör bedömningen att det i 8 kap. plan- och bygglagen är lämp- ligt med ett generellt krav på att en obebyggd tomt ska ordnas så att det på tomten eller i närheten av den i skälig utsträckning går att hantera dagvatten.69 Med ett sådant generellt krav blir det tydligt att dessa hänsyn inte bara bör tas i samband med planläggning utan också vid exempelvis prövning av bygglov eller vid prövning av mark- lov (jfr 9 kap. 35 § första stycket 5 PBL) som föregår ett beslut om bygglov. Skälet för förslaget är de pågående klimatförändringarna och risken för översvämning om dagvatten inte hanteras på rätt sätt. Denna problematik gäller även andra nordiska länder som också nyligen har sett över motsvarande lagstiftning (se exempelvis beskrivningen i avsnitt 5.5.9 av Norges nya lagstiftning med krav på att dagvatten i största möjliga utsträckning ska hanteras inom den egna fastigheten).

Frågan om hur det lokala omhändertagandet av dagvatten när- mare ska ske bör alltså, enligt vår bedömning, som utgångspunkt all- tid utredas och prövas i samband med lovprövningen, om frågan inte redan är utredd och bestämd i en detaljplan eller områdesbestämmel- ser. Detta för att säkerställa en lösning som inte innebär betydande olägenheter för omgivningen. Detta bör gälla även för det fall att det finns en detaljplan eller områdesbestämmelser för området, men dag- vattenhanteringen inte är reglerad i planen. Prövningen i denna del bör dock inte begränsa den byggrätt som framgår av en befintlig plan.

Dagvattenfrågor som endast rör tekniska egenskapskrav och hur åtgärderna slutligen ska utformas bör även fortsatt kunna hanteras i samband med det tekniska samrådet och startbeskedet. I samband med det tekniska samrådet kan det även vara lämpligt att ställa krav

68Se dir. 2021:92 s. 10 och 11.

69Jfr MÖD:s dom den 7 augusti 2021 i mål nr P 12211-20.

656

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

på dokumentation avseende den valda dagvattenanläggningens kon- struktion och behov av underhåll. Ett sådant dokumentationskrav underlättar både verksamhetsutövarens egen kontroll och kommunens uppföljning av funktionen hos anläggningen vid en framtida tillsyn.

Frågan är då vilka krav mer specifikt avseende dagvattenhante- ringen som byggnadsnämnden bör kunna ställa i samband med lov- prövningen.

Vår bedömning är att byggnadsnämnden i ett ärende om lov för en åtgärd utanför ett område med detaljplan eller inom ett område med detaljplan, men där planen saknar bestämmelser om dagvatten- hantering, bör kunna ställa krav på vilket dagvattenflöde en dag- vattenanläggning ska klara att fördröja. Vid krav på fördröjning bör kommunen också ha möjlighet att precisera på vilket sätt fördröj- ningen lämpligen bör ske utifrån nedströms vattensystem och den mottagande recipientens känslighet.

I syfte att kunna hantera situationer med vattenbrist bör kommu- nen också kunna ställa krav på att en dagvattenanläggning ska kunna samla upp regnvatten som i sin tur ska kunna användas exempelvis för bevattning av tomtens trädgård.

Enligt vår bedömning är det dock inte lämpligt att kommunen i lovet ställer krav på att en viss typ av dagvattenanläggning bör upp- föras. Detta för att ge möjlighet för ny teknik, men också för att ge fastighetsägaren en möjlighet att välja en dagvattenanläggning som denne klarar att sköta. Kravet på skälighet medför också att bygg- nadsnämnden inte bör ställa mer långtgående krav på dagvattenhan- tering än vad som är rimligt beroende på om frågan berör en allmän eller enskild dagvattenanläggning. I förhållande till enskilda anlägg- ningar bör kraven inte vara mer långtgående än att de kan uppfyllas med en enkel dagvattenlösning. För tomter som ska bebyggas med en- eller tvåbostadshus får det anses rimligt att ställa krav på särskild dagvattenhantering endast om det finns en särskild flödesproblema- tik på tomten. En sådan problematik kan bero på att tomten ligger i direkt anslutning till en vattenförekomst eller att tomten är ovanligt kuperad och därför riskerar att översvämma omgivningen. Det är inte heller rimligt att ställa krav på att enskilda dagvattenlösningar ska kunna hantera skyfall eller annan onormal nederbörd.

Uttrycket att dagvattenhanteringen ska ordnas ”på tomten eller i närheten av den” innebär, på motsvarande sätt som gäller för kravet på lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon

657

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

i 8 kap. 9 § första stycket 4 plan- och bygglagen, att kravet kan lösas med en dagvattenanläggning som är gemensam för flera fastigheter.

Förslaget till ny bestämmelse medför att tillåtligheten av viss fas- tighetsbildning kan komma att påverkas, t.ex. vid avstyckning och klyvning. I 3 kap. fastighetsbildningslagen finns nämligen allmänna krav på bl.a. utformningen av fastigheter för att de ska utnyttjas rationellt från allmän synpunkt. Fastighetsbildning ska ske så att varje fastighet som nybildas eller ombildas blir varaktigt lämpad för sitt ändamål med hänsyn till belägenhet, omfång och övriga förut- sättningar (3 kap. 1 § FBL). Fastighetsbildning utanför detaljplan får inte ske om det skulle försvåra ändamålsenlig användning, föranleda olämplig bebyggelse eller motverka lämplig planläggning (3 kap. 3 § FBL). Bedömningen ska göras mot bl.a. 2 kap. plan- och bygglagen. Möjligheten att få förhandsbesked kan bli avgörande när frågan aktualiseras, varför även den föreslagna bestämmelsen i 8 kap. 9 § plan- och bygglagen kommer att bli styrande för fastighetsbild- ningen. Regelmässigt sker samråd mellan lantmäterimyndigheten och relevanta kommunala nämnder vid behov. Om det är nödvändigt att det finns tillstånd till viss verksamhet för att lantmäterimyndig- heten ska kunna bedöma om fastighetsbildningen är tillåten och under förutsättning att det i övrigt finns förutsättningar för att genomföra fastighetsbildningen, får myndigheten också förelägga en sakägare att inom viss tid ge in bevis om att ansökan om tillstånd har gjorts. Med tillstånd avses exempelvis bygglov eller förhandsbesked enligt plan- och bygglagen. Den påverkan den nya bestämmelsen kan förväntas få på fastighetsbildningen är dock logisk och nödvändig för att syftet med bestämmelsen ska få genomslag på åsyftat sätt.

Den nya bestämmelsen bör placeras i 8 kap. 9 § plan- och bygg- lagen. Utformningen av 8 kap. 11 § plan- och bygglagen medför att den nya bestämmelsen också blir tillämplig för bebyggda tomter om det på tomten ska vidtas en lov- eller anmälningspliktig åtgärd och kravet med hänsyn till kostnaderna för arbetet och tomtens särskilda egenskaper är skäligt att ställa.

Se mer om frågan om förutsättningar för bygglov i avsnitt 10.4.8.

658

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

Bemyndigande för Boverket att föreskriva om vattenförsörjning, avlopp och dagvattenhantering vid tomt

I avsnitt 8.3.3 beskriver vi att Boverket i dag saknar bemyndigande för delar av sina föreskrifter om dagvattenhantering. Det gäller så- dana föreskrifter som inte avser tekniska egenskapskrav för ett bygg- nadsverk. Som exempel kan nämnas föreskrifterna i avsnitt 6:5321 om att mark invid en byggnad ska ges en viss lutning för avrinning av dagvatten. Med vårt förslag till ny punkt i 8 kap. 9 § plan- och bygglagen gör vi bedömningen att det är lämpligt att ge Boverket ett bemyndigande att meddela de föreskrifter om tomter, allmänna plat- ser och områden för andra anläggningar än byggnader som behövs för vattenförsörjning och avlopp samt hantering av dagvatten.

När det gäller förskrifter om hantering av dagvatten kan dessa handla om exempelvis viss lutning eller avrinning av dagvatten invid en byggnad.

Bemyndigandet till Boverket i 10 kap. 9 § plan- och byggförord- ningen bör således förses med en hänvisning till den nya punkten i 8 kap.9 § plan- och bygglagen.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 8 kap.9 § plan- och bygglagen och 10 kap.9 § plan- och byggförordningen.

10.4.8Avvikelse från detaljplan eller områdesbestämmelser

Bedömning: Vi föreslår inte någon ny möjlighet till avvikelse från detaljplan eller områdesbestämmelser.

I avsnitt 8.3.9 har vi beskrivit några utmaningar avseende hante- ringen av vattenfrågor i relation till äldre planer och befintlig bebyg- gelse. En sådan utmaning är att det normalt är både tidsödande och kostsamt att upphäva eller ändra en befintlig plan samtidigt som ex- empelvis bestämmelserna om miljökvalitet för vatten i 5 kap. miljö- balken förutsätter att ett sådant upphävande eller en sådan ändring görs om planens genomförande skulle innebära att bestämmelserna om miljökvalitet för vatten annars skulle överträdas.

659

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

I avsnitten 10.4.10 och 10.5 föreslår vi ändringar i regelverket för att verkligen få till stånd upphävanden och ändringar av detaljplaner och områdesbestämmelser när detta behövs. I detta avsnitt gör vi en bedömning av förutsättningarna för ytterligare nya avvikelser från en befintlig detaljplan eller områdesbestämmelser i samband med prövning av en ansökan om bygglov.

Som vi har beskrivit i avsnitt 8.3.9 ger dagens bestämmelser i 9 kap. plan- och bygglagen kommunen vissa möjligheter att ge lov för en åtgärd även om den avviker från en detaljplan. Vi har övervägt att föreslå en ny avvikelsemöjlighet i syfte att underlätta hanteringen av dagvattenfrågor i befintlig bebyggelse. Vi har övervägt olika alter- nativa lösningar för en sådan reglering, men funnit att avvikelserna antingen redan är möjliga att göra med stöd av befintlig reglering i 9 kap. plan- och bygglagen, eller skulle innebära en sådan stor avvi- kelse från planen att en planändring bör göras utifrån detaljplanekra- vet i 4 kap. 2 § plan- och bygglagen, alternativt innebär en risk för en sådan inskränkning av den byggrätt som följer av planen att avvikelsen blir olämplig.70 Vi har därför valt att inte gå vidare med ett förslag i denna del. Vår bild är samtidigt att en stor andel mindre åtgärder i syfte att minska risken för olyckor, översvämning och erosion bör kunna godtas med stöd av nuvarande möjligheter att kunna göra avvi- kelser från en plan (jfr 9 kap. 31 b § och 31 c § PBL).

10.4.9Förtydligande av länsstyrelsens överprövning avseende frågor om miljökvalitet

Förslag: I 11 kap. 10 § plan- och bygglagen görs en följdändring avseende länsstyrelsens överprövning av detaljplaner och områ- desbestämmelser som en följd av ändrade bestämmelser om mil- jökvalitet i 2 kap. 10 §, 4 kap. 12, 16 och 42 §§ och 5 kap. 14 och 22 §§ plan- och bygglagen.

Miljökvalitetsnormer

Enligt 11 kap. 10 § plan- och bygglagen ska länsstyrelsen inom tre veckor från det att myndigheten har fått ett meddelande om att en kommun har beslutat att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller

70Se dir. 2021:92 s. 11.

660

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

områdesbestämmelser enligt 5 kap. 30, 38 eller 39 § plan- och bygg- lagen besluta om kommunens beslut ska överprövas eller inte. Ett överprövande kan bl.a. ske om regleringen av sådana frågor om använd- ningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt eller om en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs (11 kap. 10 § andra stycket 2 och 3 PBL).

Mot bakgrund av våra förslag till ändringar i 2 kap. 10 §, 4 kap. 12 och 16 §§ och 5 kap. 14 och 22 §§ plan- och bygglagen i avsnitten

10.4.1och 10.4.5, gör vi bedömningen att en följdändring även bör göras i regleringen om länsstyrelsens överprövningsmöjlighet i 11 kap. 10 § andra stycket 2 plan- och bygglagen. I den bestämmel- sen bör således uttrycket ”inte följs” ersättas av termen överträds.

Skälen för detta är desamma som anges avsnitten 10.4.1 och 10.4.5. Den nya lydelsen innebär då att länsstyrelsen ska överpröva kom- munens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områ- desbestämmelser om beslutet kan antas innebära att bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken överträds. Mot bakgrund av föreslagna ändringar i 5 kap. miljöbalken i avsnitt 10.7.2 innebär detta bl.a. att länsstyrelsen vid bedömningen av om försämrings- eller äventyrandeförbudet avseende vattenmiljön har överträtts, behöver beakta eventuella föreslagna skyddsåtgärder inom och utan-

för planområdet.

Om planens förenlighet med bestämmelserna i 5 kap. miljö- balken förutsätter att en skyddsåtgärd vidtas utanför planområdet, behöver antingen åtgärden vara vidtagen eller beslutet eller avtalet om skyddsåtgärden vara fattat respektive ingått senast i samband med beslutet om planen (se förslag i avsnitt 10.4.4). Kommunen bör också i planbeskrivningen redogöra för att åtgärden verkligen kom- mer att genomföras bl.a. genom att visa att det både är tekniskt, eko- nomiskt och juridiskt möjligt för kommunen eller annan att genom- föra åtgärden.

Har beslutet eller avtalet om en nödvändigskyddsåtgärd utanför planområdet inte fattats respektive ingåtts innan länsstyrelsens överprövning av planen får planen antas innebära att bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken överträds och planen bör då upphävas av länsstyrelsen. I detta sammanhang behöver länsstyrelsen också bedöma skyddsåtgärderna som sådana eftersom det bara är skyddsåtgärder som verkligen medför att bestämmelserna om miljö- kvalitet i 5 kap. miljöbalken inte överträds som kan godtas.

661

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

En indikation på att det trots skyddsåtgärder kan finnas skäl att överpröva planen är också om det inte har genomförts en miljö- bedömning där frågan om överskridande har belysts. Situationen att det finns en miljökonsekvensbeskrivning, men frågan om överträ- dande inte har beskrivits utgör också en indikation på att läns- styrelsen bör överpröva planen (se vidare vårt förslag till ändring av 5 § miljöbedömningsförordningen i avsnitt 10.11.6). Detta eftersom bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken då sannolikt inte har tillämpats vid bedömningen av om planen leder till en be- tydande miljöpåverkan.

Vad länsstyrelsen har yttrat under planprocessen, exempelvis som en följd av ett inhämtat yttrande från vattenmyndigheten med stöd av 2 kap. 1 § plan- och byggförordningen, och hur planmyndigheten följt länsstyrelsens råd är naturligtvis också av betydelse vid bedöm- ningen av om bestämmelserna om miljökvalitet enligt 5 kap. miljö- balken har överträtts eller inte.

Skydd av vattenområden

I avsnitt 9.4.2 har vi beskrivit att Boverket 2018 har lämnat ett upp- slag till författningsändring i syfte att tydliggöra behovet av skydd av vattenområden som statlig överprövningsgrund vid fysisk plane- ring. Av våra direktiv framgår att vi ska bedöma om uppslaget bör genomföras.71

Boverkets uppslag innebär ett tillägg i 11 kap. 10 § plan- och bygglagen innebärande att länsstyrelsen ska överpröva kommunens planbeslut om beslutet kan antas innebära försummelser eller brister vid skydd av mark- och vattenområden som är av särskild betydelse för samhällskritiska funktioner för dagens samhälle och framtida behov.72 Boverket har inte kommenterat förslaget.

Under vårt utredningsarbete har inte behov av en sådan ny ingrip- andegrund i samband med kommunal planläggning uppkommit. Däremot föreslår vi i avsnitt 10.6.3 en ny bestämmelse med krav på landets kommuner att, vid behov, hos länsstyrelsen ansöka om eller själva besluta om skydd av vattenområde enligt 7 kap. miljöbalken för vissa betydelsefulla dricksvattentäkter. Vi gör bedömningen att

71Se dir. 2021:92 s. 14.

72Se Boverkets rapport 2018:35 bilaga 4.

662

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

detta förslag, tillsammans med förslaget att länsstyrelsen ska följa upp att detta görs, bör vara tillräckligt som ett första steg i ett ökat skydd av landets dricksvattentäkter.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 11 kap. 10 § plan- och bygglagen.

10.4.10Ny möjlighet för regeringen att besluta planföreläggande

Förslag: I 11 kap. 15 § införs en ny möjlighet för regeringen att förelägga en kommun att inom en viss tid anta, ändra eller upp- häva en detaljplan eller områdesbestämmelser (planföreläg- gande), om det behövs för att tillgodose intresset att bestämmel- serna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken inte ska överträdas.

Som vi har beskrivit i avsnitt 7.2.12 kan regeringen i dag i enlighet med 5 kap. 16 § miljöbalken i ett enskilt fall besluta att en eller flera kommuner ska redovisa hur kommunen eller kommunerna i sin pla- nering enligt plan- och bygglagen avser att genomföra ett åtgärdspro- gram eller på annat sätt skapa förutsättningar för att miljökvalitetsnor- mer enligt 5 kap. miljöbalken följs. Enligt 5 kap. 17 § miljöbalken ska statliga myndigheter anmäla till regeringen om det uppkommer behov av en sådan redovisning.

Bestämmelserna i 5 kap. 16 och 17 §§ miljöbalken, som härrör från den tidigare naturresurslagen, gav regeringen en möjlighet att få kunskapsunderlag om hushållning av mark och vattenområden (se beskrivning i avsnitt 7.2.12). I dag avser bestämmelserna i stället miljö- kvalitetsnormer och åtgärdsprogram, men har inte förändrats i övrigt.

Som vi har beskrivit i avsnitt 7.2.12 har inte ändringen från hus- hållning till miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram kommen- terats i förarbetena. Samtidigt kan vi konstatera att avsikten inte hel- ler verkar ha varit att upprättandet av ett åtgärdsprogram för vatten ska tvinga fram ett antagande, en ändring eller ett upphävande av en plan enligt plan- och bygglagen. Ett åtgärdsprogram skulle däremot kunna föranleda en kommun att ta initiativ till en planändring.

663

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

Regeringen har dock inte någon möjlighet att agera i frågan om behov av en planändring med stöd av denna bestämmelse.

För oss är både bestämmelsernas syfte och funktion därmed oklara. I avsnitt 4.11.9 har vi redogjort för regeringens möjlighet att meddela planföreläggande enligt 11 kap. 15 § plan- och bygglagen. I avsnitt 7.2.12 har vi beskrivit problematiken med att denna möjlig- het inte omfattar situationen att en plan behöver antas, ändras eller upphävas för att tillgodose en miljökvalitetsnorm. Anledningen till att bestämmelsen inte omfattar detta har inte angetts i förarbetena. Såvitt känt har regeringen varken använt den möjlighet som regleras i 5 kap. 16 § miljöbalken eller den möjlighet till planföreläg-

gande som återfinns i 11 kap. 15 § plan- och bygglagen.

Vi gör bedömningen att bestämmelserna i 5 kap. 16 och 17 §§ miljö- balken i dag saknar närmare syfte och funktion. Bestämmelserna bör därför upphävas.

Samtidigt finns det en problematik med att regeringen i dagsläget, vid behov, saknar verktyg för att säkerställa att bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken inte överträds i planlagda områ- den.73 Nuvarande regler i miljöbalken löser inte det problemet.

I vår nordiska utblick har vi konstaterat att det i Danmark och Finland finns en helt annan styrning av frågor om miljökvalitet från nationell nivå. I Danmark finns också ett nationellt planinstrument som staten har till sitt förfogande för att vid behov ingripa i den fysiska miljön (nationellt plandirektiv). Detta planinstrument ger staten en möjlighet att ta över hela eller delar av en eller flera kom- muners planering och kan gälla för ett specifikt geografiskt område (såsom Fingerplanen i huvudstadsområdet) eller beröra specifika frågor som gäller i hela landet (se avsnitt 5.3.2).

Vi gör bedömningen att ett liknande planinstrument inte bör in- föras i Sverige. Däremot anser vi att upphävandet av 5 kap. 16 och 17 §§ miljöbalken bör följas av en utökning av tillämpningsområdet för 11 kap. 15 § plan- och bygglagen, genom att ge regeringen en möjlighet att förelägga en kommun att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser (planföreläggande) om det be- hövs för att tillgodose intresset att inte överträda bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken.

73Jfr prop. 2019/20:137, s. 48–52.

664

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

Mot bakgrund av byggrättens starka ställning74 och behovet av för- utsebarhet inom redan planlagda områden ser vi dock att möjligheten att besluta ett planföreläggande bör användas med stor försiktighet i förhållande till redan beslutade detaljplaner och områdesbestämmelser. Den situation som vi i första hand ser framför oss att det skulle kunna vara aktuellt för regeringen att använda möjligheten att besluta om ett planföreläggande är för att upphäva en befintlig detaljplan som inte har genomförts vid genomförandetidens utgång (jfr 4 kap. 40 § PBL) och där genomförandet av planen skulle medföra att bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken skulle överträdas.

Författningsförslag

Bestämmelsen finns i 11 kap. 15 § plan- och bygglagen.

10.5Förenklade strandskyddsregler för att underlätta planändringar

Förslag: I 7 kap. 18 g § miljöbalken införs ett undantag från be- stämmelsen om återinträde av strandskydd när en detaljplan eller områdesbestämmelser ersätts med en ny detaljplan. Undantaget innebär att strandskydd inte återinträder om ändamålet med plan- området i den nya planen är detsamma som i den äldre planen.

I 10 a § lagen om införande av miljöbalken införs ett förtydli- gande om att strandskydd inträder när en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan upphävs eller ersätts av en ny detalj- plan enligt plan- och bygglagen om inte annat har bestämts.

74Se HD:s dom den 11 juli 2023 i mål nr P 2513-22 (”Åkers Runö”).

665

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

I avsnitt 10.4.10 har vi föreslagit en ny möjlighet för regeringen att besluta ett planföreläggande om detta behövs. I detta avsnitt gör

vien bedömning av möjligheterna att ytterligare förenkla regelverket

isyfte att underlätta kommunens process med upphävande och änd- ring av detaljplaner och områdesbestämmelser när detta behövs.

Den utmaning vi mer specifikt kommer att behandla avser den reglering som medför att strandskydd återinträder i ett område där strandskydd tidigare har upphävts, om området upphör att omfattas av detaljplanen eller områdesbestämmelserna eller om detaljplanen eller områdesbestämmelserna upphävs och ersätts med en ny detaljplan (7 kap. 18 g § MB och 10 a § lagen om införande av miljöbalken).

Bestämmelserna gäller även om området upplevs som ianspråk- taget eller väl avskilt från området närmast strandlinjen genom en väg, järnväg, bebyggelse, verksamhet eller annan exploatering. För att strandskyddet fortsatt ska vara upphävt krävs att kommunen med stöd av 5 kap. 17 § plan- och bygglagen eller länsstyrelsen på nytt beslutar om att upphäva strandskyddet. För detta krävs dock att det ska finnas särskilda skäl och att intresset av att genomföra den nya planen väger tyngre än strandskyddsintresset. Vid prövningen ska bestämmelserna i 7 kap. 18 e–18 f §§ miljöbalken tillämpas.

Vi kan konstatera att denna procedur och risken för att en sådan ny planbestämmelse om upphävande av strandskyddet inte kommer att godkännas av överprövande myndigheter påverkar kommunernas vilja att upphäva en plan och ersätta den med en ny.

Som vi beskrev i avsnitt 8.3.9 gjorde Utredningen om översyn av strandskyddet bedömningen att det inte var lagstiftarens avsikt att frågan om återinträde av strandskydd skulle bli aktuell i de fall skyd- det har prövats av länsstyrelsen genom ett aktivt förordnande om upphävande av strandskyddet. I stället var syftet med bestämmelsen att äldre planer som aldrig hade kommit att omfattas av strandskydd skulle prövas mot strandskyddets syften när den äldre planen ersätts eller upphävs. Utredningens förslag var att tydliggöra detta i 10 a § lagen om införande av miljöbalken genom ett tillägg av uttrycket

”om det inte bestämts annat” i bestämmelsens första mening. Enligt utredningen skulle ett sådant förtydligande underlätta kommunens arbete och öka möjligheten att bebygga de strandområden där be- rörd länsstyrelse redan tidigare hade fattat beslut om att upphäva

666

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

strandskyddet på den grunden att områdena uppenbart saknar bety- delse för att tillgodose strandskyddets syften.75

Vi delar bedömningen att det inte är lämpligt att strandskydd återinträder enligt 10 a § lagen om införande av miljöbalken när läns- styrelsen har beslutat om upphävande av strandskyddet i ett område som omfattas av en äldre plan. Detta bör komma till uttryck i 10 a § lagen om införande av miljöbalken. Vårt förslag är därför att uttrycket ”om inte annat har bestämts” läggs till i slutet av första meningen. Detta uttryck uppfattar vi som något modernare rent språkligt än det som föreslogs av Utredningen om översyn av strandskyddet.

Frågan är dock om det finns skäl för en förenkling av processen även i det fall fråga är om en ny plan i vilken kommunen har prövat och upp- hävt strandskyddet. I denna del är det av intresse att studera förarbetena till 7 kap. 18 g § miljöbalken. Av dessa framgår bl.a. följande.76

Ett upphävande av strandskydd i samband med detaljplaneläggning ska föregås av en noggrann prövning av syftet med strandskyddet och skä- len för ett upphävande. Om den planerade användningen av ett område som har omfattats av strandskydd förändras, kan de tidigare skälen för ett upphävande helt eller delvis sakna relevans. Exempelvis kan den ti- digare detaljplanen ha varit avsedd för en campingplats, medan den nya planen syftar till att tillgodose ett bostadsändamål. I övervägandena om att upphäva strandskyddet kan campingens uppgift att erbjuda allmän- heten en vistelsemöjlighet och den måttliga graden av ianspråktagande ha spelat en viktig roll. Ett ianspråktagande för bostadsändamål innebär både en privatisering och ett mer intensivt utnyttjande av området, vil- ket kan innebära att det saknas förutsättningar för att upphäva strand- skyddet. Det finns även situationer då användningen av ett område for- mellt sett inte skiljer sig påtagligt mellan en äldre och en ny plan, men där den gamla planen inte har genomförts och marken därför inte har tagits i anspråk. I vissa fall kan den äldre planen ha antagits före 1994 då strandskyddets syften utvidgades, varför upphävandet av strandskyddet aldrig har prövats i förhållande till det biologiska syftet. För att kunna hantera de angivna situationerna på ett ändamålsenligt sätt bör strand- skyddet åter aktualiseras när en detaljplan ersätts med en ny plan. Det behövs därför en bestämmelse om att strandskyddet åter ska gälla när en detaljplan ersätts med en ny plan. På så sätt kommer frågan om strandskyddets vara eller inte vara att aktualiseras på samma sätt som när en ny detaljplan antas för ett tidigare inte planlagt område.

75SOU 2020:78 s. 314.

76Se prop. 2008/09:119 s. 78.

667

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

Vi instämmer i den bedömning som görs i förarbetena om att det är av vikt att frågan om strandskydd prövas på nytt dels om området helt upphör att omfattas av en detaljplan eller områdesbestämmelser, dels om det aktuella området kommer att få ett annan användning i en ny plan. Däremot gör vi bedömningen att det inte finns skäl för att frågan om strandskydd prövas på nytt om det aktuella området inte har genomförts enligt den äldre planen och marken därför inte har tagits i anspråk, men användningsområdet är detsamma i den nya planen. På motsvarande sätt som vi gör bedömningen att det i 10 a § lagen om införande av miljöbalken bör räcka att frågan om strand- skydd tidigare har prövats, gör vi bedömningen att det bör räcka att frågan om strandskydd har prövats i den detaljplan som ska ersättas av en ny plan. För att underlätta processen för ändringar och upp- hävande av detaljplaner och områdesbestämmelser gör vi således be- dömningen att tillämpningsområdet för bestämmelsen i 7 kap. 18 g § miljöbalken bör begränsas.

Vi gör bedömningen att detta bör komma till uttryck i ett nytt andra stycke i 7 kap. 18 g § miljöbalken. Av detta stycke bör framgå att strandskydd inte gäller åter om ändamålet med planområdet är detsamma som i den äldre planen.

Med uttrycket ”samma ändamål” avses att området i stort får samma användning i den nya planen som i den äldre. Om använd- ningsområdet i den äldre planen exempelvis var bostadsbebyggelse

(B)bör det i den nya planen även vara möjligt att komplettera bostadsbebyggelsen med ett exempelvis ett (K) dvs. lokal för kontor utan att ändamålet med planen ska anses ändrat. Däremot bör exem- pelvis en ändrad användning från bostäder till industri vara en sådan ändring som innebär att ändamålet har ändrats och frågan om strand- skydd därför bör prövas igen innan den nya planen beslutas.

Vi gör bedömningen att förslaget till ändring bör förenkla kom- munens planprocesser genom att bedömningen i frågan om områ- dets betydelse för att tillgodose strandskyddets syften kvarstår över tid så länge som ändamålet med planområdet är detsamma i den nya planen.

Vår bild är således att de föreslagna ändringarna i miljöbalken och lagen om införande av miljöbalken, utan att strandskyddsreglernas syfte inskränks, bör kunna underlätta kommunens och länsstyrel- sens arbete, minska ”dubbelprövning” i strandskyddsfrågan och öka

668

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

förutsättningarna för ny bebyggelse i strandområden där beslut om att upphäva strandskyddet tidigare har beslutats.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 7 kap. 18 g § miljöbalken och 10 a § lagen om införande av miljöbalken.

10.6Förtydligad reglering av frågor om dagvatten, vattenbrist och skydd av vattenområden i lagen om allmänna vattentjänster

10.6.1Ny reglering av dagvatten

Förslag: Att dagvattenhantering är en egen vattentjänst förtydli- gas i flera bestämmelser i lagen om allmänna vattentjänster.

I lagen om allmänna vattentjänster införs också en ny bestäm- melse med möjlighet för kommunen att, om det behövs för att bidra till en förbättrad funktion eller ökad säkerhet hos en allmän va-anläggning, förelägga en fastighetsägare inom verksamhets- området att vidta eller underhålla sådana dagvattenåtgärder på tomten som

1.framgår av skyddsbestämmelser eller andra planbestämmel- ser i en detaljplan eller områdesbestämmelser, eller

2.inte strider mot en detaljplan eller områdesbestämmelser för området och inte oskäligt inskränker fastighetsägarens rätt till användning av den allmänna anläggningen.

Vid bedömningen av förutsättningarna för ett föreläggande med stöd av andra punkten ska kommunens vattentjänstplan ge vägledning.

Ett sådant föreläggande får förenas med vite.

För sådant föreläggande har den som äger fastigheten rätt till ersättning för den skada som föreläggandet medför om åtgär- derna kan anses gå utöver fastighetsägarens ordinarie ansvar för hantering av dagvatten på tomten.

Vid bestämmande av ersättningen ska bestämmelserna i 4 kap. expropriationslagen tillämpas.

669

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

Den som inte anmäler sina anspråk inom tre månader från det att föreläggandet har fått laga kraft förlorar sin rätt till ersättning eller inlösen.

I lagen om allmänna vattentjänster införs också en möjlighet att täcka kostnader som uppkommer som en följd av sådana ersättningskrav med den ordinarie va-avgiften.

Dagvatten som vattentjänst

I avsnitten 8.3.3 och 8.3.5 beskriver vi de utmaningar som är en följd av att frågan om dagvattenhantering inte är specifikt reglerad i dag. Denna problematik gäller inte bara plan- och bygglagen utan också lagen om allmänna vattentjänster. Även om kommuner ofta i prak- tiken redan hanterar dagvatten som en egen vattentjänst finns inte något krav på detta i lagen om allmänna vattentjänster, vilket medför att hanteringen ser olika ut över landet. På motsvarande sätt som vi på flera ställen föreslår förtydliganden om vad som ska gälla avseende dagvattenhantering vid planläggning och byggande enligt plan- och bygglagen, gör vi således bedömningen att dagvattenhantering som en egen vattentjänst behöver förtydligas i lagen om allmänna vatten- tjänster. På detta sätt blir det tydligare att en sådan tjänst skild från vattentjänsten avloppshantering kan och bör erbjudas beroende på behoven i det enskilda fallet. På detta sätt uppnås också en tydligare koppling till frågan om hantering av skyfall i vattentjänstplanen. Att dagvattenhantering är en egen vattentjänst bör således förtydligas i samtliga paragrafer i lagen där vattentjänsterna nämns, dvs. i 1, 2, 6, 9, 12, 13, 21, 33 och 44 §§ lagen om allmänna vattentjänster. Att det förtydligas att dagvatten är en egen vattentjänst skild från avlopps- hantering innebär dock inte att det ställs krav på en viss teknik för hantering av dagvattnet skild från avloppsvattnet. Hur olika slags vatten inom ett verksamhetsområde bör hanteras rent tekniskt följer i stället av en bedömning i det enskilda fallet.

Se också våra förslag avseende nya och ändrade definitioner i lagen om allmänna vattentjänster i avsnitt 10.3.

670

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

Föreläggande om dagvattenåtgärd

I avsnitt 8.3.5 beskriver vi hur ansvaret för planering och hantering av dagvatten ser ut i dag mellan kommunen, va-huvudmannen respektive enskilda fastighetsägare. Vi beskriver också den nya regler- ingen om vattentjänstplan i lagen om allmänna vattentjänster samt vår bild av utmaningarna när det gäller dagvattenhantering. Dessa utmaningar är i första hand kopplade till frågan om hantering av skyfall och andra onormala mängder nederbörd i befintlig bebyggelse.

En första del i denna utmaning är att dagens allmänna va-anlägg- ningar normalt inte är byggda för att klara de ökade dagvattenflöden som finns i dag och som kommer att öka ytterligare som en följd av klimatförändringarna.

En annan del i denna utmaning är frågan om det är rimligt att de allmänna va-anläggningarna ska hantera hela problematiken med ökande dagvattenflöden eller om det är rimligt att andra delar av samhället, exempelvis enskilda fastighetsägare, ska bidra för att minska problematiken.

Slutligen är en del i denna utmaning hur ansvarsförhållandet mel- lan kommunen och va-huvudmannen bör se ut, dvs. om va-huvud- mannen bör hantera alla ökande dagvattenflöden via den allmänna va-anläggningen eller om kommunen i högre utsträckning bör plan- lägga för och bygga gator, parker och bebyggelse på ett sådant sätt att ökade dagvattenflöden leds bort på lämpligt sätt.

Vi gör bedömningen att en viktig utgångspunkt är att kommunen vid planläggning enligt plan- och bygglagen alltid ska ta hänsyn till både risken för översvämning och möjligheterna att hantera dag- vatten på sätt som vi har föreslagit i avsnitt 10.4.1. Det är också av stor vikt att kommunen i vattentjänstplanen verkligen planerar för dagvattenhanteringen inom hela kommunen, oavsett om avsikten är att hanteringen ska skötas genom en allmän eller enskild anläggning (jfr den danska spildevandsplanen som beskrivs i avsnitt 5.3.7). Som anges i förarbetena till regleringen om vattentjänstplan bör kom- munen inhämta nödvändig kunskap för bedömningen, exempelvis genom skyfallskartering. Resultatet av en sådan kan ge vägledning för kommunens bedömning av vilka eventuella åtgärder som kan behöva vidtas för att upprätthålla nödvändig kapacitet i dagvatten- anläggningar och spillvattennät och för reningsförmågan i avlopps- reningsverk.

671

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

Genom en bedömning av vilka åtgärder som behöver vidtas för att de allmänna va-anläggningarna ska fungera vid skyfall får kom- munen ett underlag för att se om utformningen av mark som är all- män platsmark behöver ändras för att temporärt kunna hantera eller leda om vatten. Det kan handla om att anlägga exempelvis sekundära avrinningsvägar eller översvämningsytor, men många olika typer av anpassningsåtgärder och dagvattenanläggningar kan bli aktuella. Kom- munen får genom bedömningen således underlag för att se om några åtgärder behöver vidtas innan vattnet når rörledningssystemet.77

Utgångspunkten bör även fortsatt vara att kommunen ska vidta alla de åtgärder som är tekniskt och ekonomiskt försvarbara för att kunna hantera dagvatten på allmän plats. Samtidigt kan vi konstatera att dagvatten vid skyfall normalt är så stora att endast en liten del kan avledas via det allmänna dagvattenledningsnätet och de allmänna öppna dagvattenlösningarna. Precis som Klimatanpassningsutred- ningen konstaterade gör vi bedömningen att dagvattenåtgärder där- för även kan behöva vidtas på enskilda fastigheter. Lokalt omhän- dertagande av dagvatten på kvartersmark bidrar dessutom både till en nödvändig tröghet i dagvattensystemen och ett upprätthållande av grundvattennivåerna.

Även om enskilda fastighetsägare via bestämmelser i jordabalken, miljöbalken och plan- och bygglagen (se beskrivning i avsnitt 8.3.5) redan har ett generellt ansvar att se till att avvattningen av den egna tomten inte medför en betydande olägenhet för omgivningen, och även om det redan finns vissa möjligheter att förelägga om dagvat- tenåtgärder med stöd av miljöbalken i syfte att minska risken för spridning av föroreningar, gör vi bedömningen att det kan finnas sär- skilda situationer då kommunen bör kunna förelägga en enskild fas- tighetsägare att vidta sådana dagvattenåtgärder som behövs för att förebygga problem vid kommande skyfall. Detta är också redan möj- ligt i Finland samt i Norge från den 1 januari 2024 (se beskrivning i avsnitt 5.4.9 och 5.5.9). I praktiken skulle det kunna handla om att fastighetsägaren exempelvis behöver sätta upp tunnor för att samla vatten från tak, plantera ett träd eller ordna regnbäddar, ta bort delar av en asfalterad trottoar, gräva ett dike som leder dagvattnet till en bäck eller bygga ett särskilt område för dagvattenavrinning. Syftet med åtgärden eller åtgärderna bör vara att fastigheten ska kunna han- tera dagvatten med en viss nederbördsintensitet.

77Se prop. 2021/22:208 s. 31.

672

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

Avsikten är dock inte att kommunen slentrianmässigt ska kunna besluta denna typ av förelägganden. Vår bedömning är därför att en utgångspunkt bör vara att de aktuella dagvattenåtgärderna på den enskilda tomten verkligen kan bidra till en förbättrad funktion eller ökad säkerhet hos den allmänna va-anläggningen. Av den anledningen bör kommunens möjlighet att förelägga om dagvattenåtgärder också begränsas till fastighetsägare inom den allmänna va-anläggningens verksamhetsområde.

Vidare ser vi framför oss två situationer när kommunen bör ges möjlighet att besluta ett sådant föreläggande.

För det första menar vi att kommunen bör få förelägga en fastig- hetsägare att vidta eller underhålla sådana dagvattenåtgärder som framgår av skyddsbestämmelser eller andra planbestämmelser i en detaljplan eller områdesbestämmelser. För att undvika att sådana förelägganden beslutas med hänvisning till äldre planbestämmelser om dagvattenhantering som saknar stöd i plan- och bygglagen, gör

vibedömningen att tillämpningen av denna föreläggandemöjlighet bör begränsas så att den bara gäller i förhållande till planer som har beslutats tidigast från den 1 januari 2027. Se mer om denna över- gångsbestämmelse i avsnitt 11.2.4.

För det andra gör vi bedömningen att kommunen bör få förelägga en fastighetsägare inom ett verksamhetsområde för dagvatten att vidta sådana dagvattenåtgärder på tomten som inte strider mot en detaljplan eller områdesbestämmelser för området och inte oskäligt inskränker fastighetsägarens rätt till användning av den allmänna an- läggningen.

Under utredningsarbetet har frågan uppkommit om ett sådant föreläggande om dagvattenåtgärder skulle vara i överensstämmelse med bestämmelsen om egendomsskydd i svensk grundlag (2 kap. 15 § RF). Bestämmelsen lyder enligt följande.

Vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att till- godose angelägna allmänna intressen.

Den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för för- lusten. Ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det all- männa inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till

673

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag.

Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller dock vad som föl- jer av lag i fråga om rätt till ersättning.

Alla ska ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan.

Som framgår av paragrafens första stycke får ingrepp i egendoms- skyddet göras om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna in- tressen. Vad som avses med angelägna allmänna intressen framgår inte av bestämmelsen. Av förarbetena framgår att den närmare inne- börden av uttrycket inte är möjligt att beskriva i detalj. Det handlar om sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till intresset av att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö och möjligheterna att kunna bevara och skydda områden som är av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt, liksom intresset av att kunna ge allmänheten tillgång till naturen för rekreation och frilufts- liv. Även samhällets behov av mark för anläggande av vägar och andra kommunikationsleder m.m. måste kunna tillgodoses. Vad som är ett angeläget allmänt intresse måste till slut i viss mån bli föremål för en politisk värdering där hänsyn även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokra- tiskt samhälle. Det ska även framhållas att uttrycket anknyter till vad som gäller i fråga om egendomsskyddet enligt Europakonventionen.78

Av praxis framgår att det måste göras en fristående prövning i det enskilda fallet av proportionaliteten mellan allmänintresset av ett in- gripande och den enskildes egendomsintresse.79

Vi gör bedömningen att den typ av ingrepp i egendomsskyddet som avses i detta fall, nämligen dagvattenåtgärder för att i möjlig mån motverka översvämning inom bebyggelse, får anses tillgodose ett sådant angeläget allmänt intresse som avses i paragrafen.

I de situationer frågan redan är prövad och hanterad genom skyddsbestämmelser eller andra planbestämmelser i en detaljplan eller områdesbestämmelser gör vi bedömningen att det inte behövs någon ny prövning utifrån regeringsformens bestämmelser om egen- domsskydd i samband med kommunens beslut om föreläggande. I en sådan situation bör det inte heller bli aktuellt med någon ytterli-

78Se prop. 1993/94:117 s. 48.

79Se RÅ 1996 ref. 44, RÅ 1996 ref. 56 och RÅ 1999 ref. 76.

674

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

gare prövning av frågan om ersättning till fastighetsägaren än den som redan har skett med anledning av kommunens beslut om detaljplan. I stället får kommunens föreläggande mer ses som en påminnelse till fastighetsägaren att vidta de åtgärder som framgår av planen.

När det gäller den andra situationen - att planen inte innehåller skyddsbestämmelser för att minska risken för översvämning eller att verksamhetsområdet inte omfattas av en detaljplan eller områdes- bestämmelser − bör ett föreläggande till en fastighetsägare att vidta eller underhålla sådana dagvattenåtgärder som behövs för att upp- rätthålla den allmänna va-anläggningens funktion få beslutas endast om åtgärden inte strider mot en detaljplan eller områdesbestämmel- ser för området och inte oskäligt inskränker fastighetsägarens rätt till användning av den allmänna anläggningen.

Vid bedömningen av förutsättningarna för ett sådant föreläg- gande bör kommunens vattentjänstplan ge vägledning. Detta är rim- ligt utifrån kravet på förutsägbarhet för fastighetsägaren. De dag- vattenåtgärder som anges i vattentjänstplanen ska kommunen enligt 6 c § lagen om allmänna vattentjänster ha haft samråd med berörda fastighetsägare om och ett föreläggande om att vidta eller underhålla en sådan dagvattenåtgärd bör därför inte komma som någon över- raskning för fastighetsägaren. Detta förutsätter dock att de aktuella dagvattenåtgärderna är tydligt specificerade i planen.

En viktig aspekt i detta sammanhang är samtidigt den allmänna principen i lagen om allmänna vattentjänster att fastighetsägaren inte oskäligt får begränsas eller få svårt att använda va-anläggningen. Pre- cis som Klimatanpassningsutredningen gör vi därför bedömningen att ett föreläggande om att vidta dagvattenåtgärder inte får vara oskä- ligt i förhållande till fastighetsägaren. Vad som kan medföra att en åtgärd är oskälig bör bedömas utifrån ett helhetsperspektiv, men kan exempelvis bestå i att fastighetsägaren i orimlig utsträckning skulle begränsas i nyttjandet av fastigheten eller att kostnaden för fastig- hetsägaren att ordna omhändertagandet av dagvattnet på fastigheten framstår som ekonomiskt oskäligt.

Mot bakgrund av att sådan infrastruktur som behövs för bebyg- gelse, exempelvis va-anläggningar, ska kunna användas över längre tid samtidigt som klimatförändringarna gör att skyfallen kommer allt tätare, gör vi bedömningen att en återkomsttid för skyfallet på upp till 20 år är rimligt att kräva att den allmänna va-anläggningen ska klara vid planläggning för ny bebyggelse. I befintlig bebyggelse

675

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

bedömer vi att en återkomsttid för skyfallet på upp till 10 år är rim- ligt att kräva att den allmänna va-anläggningen ska klara utan att förelägganden om hantering av dagvatten på enskild tomt ska behöva beslutas. Samtidigt får det anses rimligt att kommunen vid sin pla- nering av förebyggande åtgärder – både i en plan enligt plan- och bygglagen och vattentjänstplanen – bör utgå från en återkomsttid för skyfallet på minst 100 år. För ännu kraftigare skyfall, med längre återkomststid än 100 år, är det inte rimligt att någon – inte ens kom- munen – i normalfallet ska behöva ansvara för förebyggande plane- ring och hantering av dagvattnet. Vid planering för byggande av viss samhällsviktig verksamhet, exempelvis sjukhus, eller för byggande av verksamheter med höga säkerhetskrav, såsom exempelvis ett kärnkraftverk, kan kommunen dock behöva räkna på en ännu längre återkomsttid av nederbörden än 100 år.

För att få fastighetsägaren att verkligen vidta den åtgärd som om- fattas av föreläggandet bör föreläggandet få förenas med vite. Vid bestämmande av vitet bör bestämmelserna i lagen (1985:206) om viten tillämpas.

Inom kommunen bör rätten att förelägga om en dagvattenåtgärd kunna delegeras till nämnd. Det bör dock anses olämpligt att dele- gera uppgiften till va-huvudmannen eller den som huvudmannen anlitar för driften av den allmänna va-anläggningen. Detta eftersom va-huvudmannen har ett kundförhållande som tjänsteleverantör till fastighetsägaren och blir sakägare när ett föreläggande riktas mot fastighetsägaren.

Förslag avseende frågan om hantering av dagvatten i befintlig bebyggelse finns också i avsnitten 10.4.1 och 10.4.7.

Rätt till ersättning

När det gäller frågan om ersättning för den skada som ett föreläg- gande om att vidta eller underhålla dagvattenåtgärder, när sådana åt- gärder saknas i detaljplanen eller områdesbestämmelserna, kan med- föra för fastighetsägaren, gör vi bedömningen att frågan om sådan ersättning är beroende av två omständigheter. För det första är bör den vara beroende av om föreläggandet innebär att kommunen endast ”påminner” fastighetsägaren om dennes ansvar för hanter- ingen av ett normalt dagvattenflöde på tomten. För det andra bör

676

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

den vara beroende av om föreläggandet innebär att fastighetsägaren ska vidta dagvattenåtgärder som kan anses gå utöver dennes grund- läggande skyldighet i enlighet med jordabalken, miljöbalken och plan- och bygglagen att hantera dagvatten (se beskrivningen om fas- tighetsägares ansvar för hantering av dagvatten i avsnitt 8.3.5).

Vi gör bedömningen att fastighetsägaren bör vara berättigad till ersättning för den skada som föreläggandet medför endast i den senare föreläggandesituationen. Vi gör också bedömningen att fas- tighetsägarens rätt till ersättning bör framgå av lagen om allmänna vattentjänster.

En dagvattenåtgärd bör, enligt vår bedömning, anses gå utöver fastighetsägarens ordinarie ansvar för hantering av dagvatten på tomten om den förutsätter att en särskild anläggning för infiltration eller dylikt behöver inrättas och kravet på en sådan anläggning på tomten inte framgår av en bestämmelse i en detaljplan eller områdes- bestämmelser, ett bygg- eller marklov eller i ett tillstånd enligt miljö- balken.

Vilken ersättning som bör betalas ut till fastighetsägaren får prö- vas i det enskilda fallet eftersom ersättningsfrågan är beroende av vilket ingrepp och vilken skada i egendomsskyddet som åtgärderna i föreläggandet innebär. Vid bestämmandet av ersättningen bör, på motsvarande sätt som gäller vid bedömning av ersättning enligt 14 kap. plan- och bygglagen, bestämmelserna i 4 kap. expropria- tionslagen tillämpas. För att inte förlora rätten till ersättning bör en anmälan om ersättning göras till kommunen inom viss tid från det att föreläggandet har fått laga kraft. Vid en jämförelse med andra be- stämmelser med en sådan tidsfrist (jfr 5 kap. 26 § och 14 kap. 27 § PBL samt 6 kap. 7 § expropriationslagen) gör vi bedömningen att tre månader kan vara en lämplig tidsfrist.

Kostnadstäckning för ersättningskrav

Då återstår frågan om hur kommunen bör ersättas för kostnader som uppkommer som en följd av sådana ersättningskrav.

Ett alternativ för kommunen är en finansiering med skattemedel. För sådan finansiering gäller kommunallagens regler om hur kom- munens medel får användas.

677

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

Eftersom både de aktuella föreläggandena och beslutet om ersätt- ning beslutas med stöd av lagen om allmänna vattentjänster och i grunden behövs för att de allmänna va-anläggningarna ska kunna fungera så effektivt som möjligt, är det rimligt att överväga om kost- naden för en sådan ersättning skulle kunna täckas av va-avgiften en- ligt lagen om allmänna vattentjänster.

Som vi har beskrivit i avsnitt 4.13.6 framgår av bestämmelserna om va-avgift i lagen om allmänna vattentjänster bl.a. att en fastig- hetsägare ska betala en avgift för en allmän va-anläggning, om fastig- heten 1. finns inom va-anläggningens verksamhetsområde, 2. är be- byggd eller enligt en detaljplan är avsedd för bebyggelse och 3. Be- höver, eller har nytta av, bortledande av vatten från allmän platsmark (26 § LAV). Enligt denna bestämmelse förutsätter skyldigheten att betala avgiften inte något individuellt behov för den enskilda fas- tigheten av denna vattentjänst. Avgiftsskyldigheten motiveras i stället av att bebyggelseområdet i stort behöver denna vattentjänst för att skydda miljön eller människors hälsa och att områdets nytta av den naturligtvis också ligger i fastighetsägarnas intresse.80 Vidare framgår av bestämmelserna att va-avgifterna inte bara ska avse bortledande av vatten utan också ska täcka kostnaderna för den rening av vattnet som behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa och mil- jön (28 § LAV).

Nu när vi har föreslagit ett förtydligande av dagvattenhantering som en egen vattentjänst, gör vi bedömningen att det är rimligt att även avgiften för denna vattentjänst motiveras av att bebyggelse- området i stort behöver denna vattentjänst och att områdets nytta av den naturligtvis också ligger i fastighetsägarnas intresse. För den i detta avsnitt aktuella situationen att en fastighetsägare kan bli ersättningsberättigad efter att ha blivit förelagd att vidta en dag- vattenåtgärd som inte kan anses omfattas av fastighetsägarens ordi- narie ansvar för dagvattenhantering, gör vi bedömningen att sådana dagvattenåtgärder bör vara av nytta för den allmänna va-anlägg- ningen och därmed för verksamhetsområdet i stort. Åtgärderna får således anses vara av nytta för samtliga fastighetsägare inom verk- samhetsområdet.

I 28 § lagen om allmänna vattentjänster bör således förtydligas att avgifter enligt 24–27 §§ lagen om allmänna vattentjänster som avser

80Se Karnov, kommentaren till 26 § lagen om allmänna vattentjänster.

678

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

bortledande av vatten även ska täcka kostnader som uppkommer som en följd av sådana ersättningskrav.

Av bestämmelserna om va-avgifter framgår vidare att va-avgif- terna inte får överskrida det som behövs för att täcka de kostnader som är nödvändiga för att ordna och driva va-anläggningen (30 § LAV). Avgiftsuttaget begränsas då av självkostnadsprincipen. Den innebär att det totala uttaget inte får överskrida summan av nödvändiga kostnader för hela verksamheten. Som nödvändiga betraktas kostnader som varit skäligen påkallade för va-anläggningens utförande, drift, underhåll och förnyelse. Utvecklingskostnader som är så väsentliga att de avsevärt påverkaravgifternas storlek får i princip inte tas ut förrän den planerade utvidgningen kommer till stånd.81

Frågan är således om dessa ersättningskostnader kan anses nöd- vändiga för att ordna och driva va-anläggningen. Vi menar att detta bör vara utgångspunkten. Om de förelagda åtgärderna inte är nöd- vändiga för att ordna och driva va-anläggningen bör kommunen inte besluta förelägganden om dem.

Vidare framgår av bestämmelserna om va-avgifter att avgifterna ska bestämmas så att kostnaderna fördelas på de avgiftsskyldiga en- ligt vad som är skäligt och rättvist. Om vattentjänsterna för en viss eller vissa fastigheter på grund av särskilda omständigheter medför kostnader som i beaktansvärd omfattning avviker från andra fastig- heter i verksamhetsområdet, ska avgifterna bestämmas med hänsyn till skillnaderna. Avgifterna ska fördelas mellan fastighetsägare och andra avgiftsskyldiga enligt vad som är skäligt med hänsyn till den berörda allmänna platsmarkens omfattning och till fastighetsägarnas nytta av vattentjänsten (31 § LAV).

Bestämmelsen tolkas så att en va-avgift i första hand ska bestäm- mas efter den huvudsakliga nytta som varje särskild fastighet har av va-anläggningen (nyttoprincipen eller den sociala kostnadsfördel- ningsregeln) och med bortseende från huvudmannens individuella kostnader för fastigheten i fråga.82 Avsevärda kostnadsskillnader kan dock påverka avgiftssättningen. Nyttoprincipen kan frångås när det beträffande viss eller vissa fastigheter föreligger sådana särförhållan- den i fråga om beskaffenhet och läge eller förhållanden i övrigt, som är ägnade att relativt sett avsevärt fördyra eller förbilliga va-försörj- ningen till fastigheterna (den privaträttsliga kostnadsfördelnings-

81Se Karnov, kommentaren till 30 § lagen om allmänna vattentjänster.

82Se NJA 1981 s. 640 I och II.

679

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

regeln). För sådant fall har en särtaxa med förhöjd engångsavgift för vissa fastigheter godtagits.83

Genom bestämmelsen i paragrafens andra stycke har kraven för differentiering av va-avgifterna sänkts. För såväl möjligheten som skyldigheten att införa särtaxa beträffande sådana avgifter, som en- ligt det ovan sagda har förutsatt ”avsevärda” kostnadsskillnader, är det nu tillräckligt att ifrågavarande va-kostnader i ”beaktansvärd om- fattning” avviker från vad som i övrigt gäller inom verksamhetsom- rådet. För att vara ”beaktansvärd” bör kostnadsskillnaden i varje fall överstiga 20 procent.84

Kostnader för sådana ledningar och anordningar som bara är av- sedda för enstaka hus eller ett fåtal fastigheter får tas ut av berörda fastighetsägare. Hit kan t.ex. höra tryckstegringspumpar för enstaka höghus eller avloppspumpar för enstaka lågt belägna källarvåningar. Endast va-tekniska omständigheter får beaktas vid fördelningen av avgiftsskyldigheten.85

Enligt 33 § lagen om allmänna vattentjänster gäller dessutom att en högre brukningsavgift kan tas ut under del av året (säsongstaxa), när driften av va-anläggningen kräver särskilda åtgärder av säsongs- betonad karaktär. En säsongstaxa kan exempelvis finansiera sådana åtgärder för att tillgodose va-behov som bara föreligger under en be- gränsad del av året på grund av turism och fritidsboende.

Tomtytan får i taxan inte tilläggas den vikten att den bildar underlaget för den större delen av anläggningsavgiften.86 Vid bebyg- gelsesanering på ansluten fastighet får tilläggsavgift (ytterligare an- läggningsavgift) i princip bara tas ut för vad som kan motiveras av särskild anläggningskostnad eller ökad nytta av den allmänna va-anlägg- ningen, alltså i stort sett bara för genom nybebyggelsen utökad vå- ningsyta eller nytillkomna lägenheter.87

Frågan är om de åtgärder som kommunen får möjlighet att före- lägga om och sedan blir skyldiga att betala ersättning för bör kunna föranleda ett särskilt avgiftsuttag för den berörda fastigheten. I denna del gör vi bedömningen att detta inte bör vara fallet. Kom- munen bör således inte enbart av detta skäl kunna höja avgiften för den specifika fastigheten.

83Se NJA 1993 s. 700 I och II.

84Se prop. 1995/96:188 s. 14 och 44.

85Se Karnov, kommentaren till 31 § lagen om allmänna vattentjänster.

86Se R 79 2:42, RÅ 82 2:20 och RÅ 85 2:66.

87Se NJA 1978 s. 596 och NJA 1983 s. 843.

680

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

Dagvatten

Som vi beskriver i avsnitt 8.3.10 medför avsaknaden av specifik regle- ring avseende dagvattenhantering – skild från avloppshantering – i plan- och bygglagen att tillsynen av sådan hantering eller sådana anläggningar med stöd av plan- och bygglagen i det närmaste är obefintlig.

Samtidigt omfattas all verksamhet som kan påverka miljön och människors hälsa av krav på egenkontroll enligt 26 kap. 19 § miljö- balken. Detta gäller också vissa enskilda dagvattenanläggningar, ex- empelvis i fabriks- eller handelsområden. Se mer om bestämmelserna om tillsyn enligt miljöbalken i avsnitt 4.12.10.

I sådana situationer omfattar fastighetsägarens ansvar för dagvat- tenhantering bl.a. att utföra egenkontroll av den dagvattenlösning som har valts. Som vi beskriver i avsnitt 8.3.10 är sådan egenkontroll dock ofta bristfällig och kommunens tillsyn över anläggningarna varierande över landet. Ofta blir det aktuellt med sådan kommunal tillsyn först efter en anmälan eller på grund av att problem med en sådan anläggning har identifierats. Eftersom kommunens verktygs- låda för att få en enskild fastighetsägare att åtgärda identifierade brister är begränsad, uppkommer inte sällan frågan om kommunen i stället bör ta över ansvaret för dagvattenhanteringen eller anläggningen mot bak- grund av kommunens ansvar enligt lagen om allmänna vattentjänster.

Enskild dagvattenhantering på exempelvis en tomt med ett en- eller tvåbostadshus bedöms dock normalt inte påverka miljön eller människors hälsa på ett sådant sätt att bestämmelserna om egen- kontroll i miljöbalken blir tillämpliga.

I avsnitten 10.4.1, 10.4.4 och 10.4.7 har vi föreslagit en ny regle- ring med koppling till frågan om dagvattenhantering och dagvatten- anläggningar vid planläggning och prövning av lov, förhandsbesked och startbesked. Som en följd av dessa förslag gör vi bedömningen att det framöver bör bli tydligare på vilket sätt byggnadsnämnden kan och bör följa upp dessa frågor. Ett sådant tydliggörande är det nya kravet på hantering av dagvatten på en obebyggd tomt i 8 kap. 9 § plan- och bygglagen som medför att bestämmelsen i 8 kap. 15 § andra stycket plan- och bygglagen blir tillämplig på dagvattenhante- ring. Bestämmelsen i detta stycke i 8 kap. 15 § plan- och bygglagen innebär att en anordning som är avsedd att uppfylla ett krav i 8 kap.

9§ plan- och bygglagen i skälig utsträckning ska hållas i sådant skick att den fyller sitt ändamål. Om byggnadsnämnden vid sin tillsyn gör

682

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

bedömningen att en anläggning eller anordning för dagvattenhante- ring inte har hållits i sådant skick kan byggnadsnämnden därmed, med stöd av 11 kap. 19 och 37 §§ plan- och bygglagen, vid vite före- lägga byggherren, ägaren, nyttjanderättshavaren, väghållaren, den kontrollansvarige, den sakkunnige eller huvudmannen för en allmän plats att inom en viss tid vidta en sådan åtgärd som medför att an- ordningen hålls i rätt skick.

I avsnitt 10.6.1 har vi vidare förtydligat kommunens ansvar för dagvattenhantering som vattentjänst. Om dagvattenhanteringen, med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön behöver ordnas i ett större sammanhang för en viss befintlig eller blivande bebyggelse bör således kommunen vara den som ser till att behovet tillgodoses genom en allmän dagvattenanläggning. I samma avsnitt har vi också gett kommunen en ny möjlighet att, om vissa förutsätt- ningar är uppfyllda, förelägga en fastighetsägare inom ett verksam- hetsområde för dagvatten att vidta eller underhålla dagvattenåtgär- der på tomten.

Beroende på situation och problematik blir det således upp till kommunen att bedöma om en enskild fastighetsägare bör föreläggas att ta omhand eller fördröja dagvattnet på tomten eller om kommu- nen bör ta över hanteringen av dagvattnet, se mer om denna proble- matik i avsnitt 10.6.1.

Vi gör bedömningen att sådan uppföljning är tillräcklig.

Vattenförsörjning och avlopp

När det gäller anläggningar för vattenförsörjning och avlopp ställs i plan- och byggförordningen respektive miljöbalken normalt krav på tillstånd eller anmälan (jfr 6 kap. 5 § PBF och 9 kap. 7 § MB samt 12 § FMH). Med detta följer ett tydligt krav på uppföljning och till- syn från kommunens sida. Tillsammans med vårt nya förslag i av- snitt 10.4.7 med krav på hantering av vattenförsörjnings- och avlopps- frågor i alla bygglovsärenden, gör vi bedömningen att det inte behövs nya specifika tillsynsbestämmelser avseende anläggningar för vatten- försörjning och avlopp.

683

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

10.6.3Krav på ansökan om skydd av vissa dricksvattentäkter

Förslag: I lagen om allmänna vattentjänster införs en ny bestäm- melse med krav på ansökan eller beslut om skydd av sådana dricksvattentäkter som ska skyddas enligt vattendirektivet. Av bestämmelsen framgår att om det behövs för att säkerställa ett tillräckligt skydd av en allmän vattentäkt som ger mer än tio ku- bikmeter per dygn i genomsnitt eller som försörjer fler än 50 personer ska

1.kommunen eller va-huvudmannen hos berörd länsstyrelse ansöka om skydd av vattenområdet enligt 7 kap. miljöbalken, eller

2. kommunen besluta om vattenskyddsområde enligt

7 kap. miljöbalken.

Länsstyrelsen ska utöva tillsynen över att kommunen fullgör denna skyldighet. Länsstyrelsen får förelägga kommunen att full- göra skyldigheten. Ett sådant föreläggande får förenas med vite.

Havs- och vattenmyndigheten ska ge tillsynsvägledning i frågan.

Inledning

I avsnitt 9.4.2 har vi beskrivit dagens utmaningar i frågor om vatten- tillgång och vattenbrist, vattenuttag, grundvattentillgång, skydd av vattenförekomster och tillämpningen av skyddsföreskrifter för skyd- dade vattenområden. I detta avsnitt kommer vi särskilt att bedöma behovet av regeländringar för att skydda sådana dricksvattentäkter som avses i artiklarna 6 och 7 i vattendirektivet.

Behov av skydd av vissa vattentäkter

I avsnitten 4.2.3 och 4.12.7 har vi redogjort för bestämmelserna i vat- tendirektivet respektive vattenförvaltningsförordningen om skydd för och registrering av sådana vattentäkter som ger mer än tio kubikmeter per dygn i genomsnitt eller som försörjer fler än 50 per- soner. I avsnitt 9.4.2 har vi beskrivit de utmaningar som finns med regleringen i svensk rätt i relation till regleringen i vattendirektivet. Sammanfattningsvis kan konstateras att det är tveksamt om det spe-

684

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

cifika skydd av dricksvattentäkter som direktivet föreskriver har genomförts i svensk rätt.

Vi gör bedömningen att direktivet i detta avseende tydligt före- skriver en skyldighet som är mer långtgående än den som följer av försämringsförbudet (jfr 5 kap. 4 § MB). Medlemsstaterna är således skyldiga att säkerställa att detta ytterligare skydd i linje med vatten- direktivet inrättas.88

Dricksvattenutredningen drog samma slutsats och föreslog där- för 2016 bl.a. att landets kommuner borde ansöka hos länsstyrelsen om inrättande av vattenskyddsområde för alla allmänna täkter med en storlek motsvarande vattendirektivets krav. Utredningen före- slog nya bestämmelser i 7 kap. miljöbalken för att tydliggöra detta. Utredningen föreslog också att länsstyrelsen borde följa upp att kommunerna fullgör sin skyldighet att ansöka om inrättande och omprövning av vattenområden samt att Havs- och vattenmyndig- heten skulle stödja och följa upp länsstyrelserna i detta arbete.89

Vi kan konstatera att Dricksvattenutredningens förslag inte har genomförts. Samtidigt kvarstår den problematik som utredningen beskrev. Det specifika skydd för dricksvattenförekomster som direk- tivet anger återfinns inte i svensk rätt, även om frågan adresseras i nuvarande åtgärdsprogram för vatten. Frågan är således fortfarande om vattendirektivet i denna del är fullt ut genomfört i svensk rätt.

Precis som Dricksvattenutredningen gör vi bedömningen att det är lämpligt att sådana vattentäkter för vilka vattendirektivet föreskri- ver ett krav på tillräckligt skydd verkligen skyddas. Detta är av vikt utifrån ett vattenförsörjningsperspektiv, men också utifrån ett beredskapsperspektiv.

Även om kravet på att ansöka om vattenskyddsområde bör avse dessa specifika vattentäkter är det lämpligt att en bedömning även görs av behovet av att skydda sådana vattenområden som behövs för att tillgodose kommande behov av dricksvatten. Det gäller fram- för allt i områden där det finns begränsade vattenförekomster eller där vattenbrist i befintliga täkter är vanlig. Bakgrunden är att det är svårt – ibland omöjligt – att återfå god kvalitet i en förstörd vatten- täkt. Vid bedömningen av ett sådant framtida behov är det därför av vikt att ha ett flergenerationsperspektiv.

88Se Mål C‑723/21, förslag till avgörande av generaladvokat Laila Medina, p. 144.

89Se SOU 2016:32 s. 45 och 997.

685

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

Frågan är då vem som bör göra behovsbedömningen och ta ini- tiativ till skyddet av vattentäkterna. Enligt 7 kap. 21 § miljöbalken finns en möjlighet för en länsstyrelse att både ta initiativ till och be- sluta om inrättande av ett vattenskyddsområde. Såvitt känt är det dock ovanligt att sådana initiativ tas. I stället uppges från länsstyrel- sehåll att det brukar vara en kommun, en vattenproducent eller en samfällighet som ansöker om vattenskyddsområde. Ett skäl till att landets länsstyrelser inte tar initiativ till inrättande av vattenskydds- område kan vara att det är den sökande som hanterar eventuella er- sättningsanspråk som uppstår. Detta kan vara svårt för en läns- styrelse att hantera. Det krävs också ett ganska gediget förarbete och underlag för att den intresseavvägning som måste göras inför beslut om vattenskyddsområde ska kunna göras. Sedan handlar det också om att bibehålla och utveckla ett gott samarbete med länets kommu- ner, vilket medför att det generellt kan anses mer lämpligt att ini- tiativet kommer därifrån.

Liksom Dricksvattenutredningen gör vi bedömningen att ansva- ret för att ett skydd av dessa vattentäkter kommer till stånd i första hand bör ligga på kommunerna. Kommunerna har generellt ett stort ansvar för vattenförsörjningen och är vanligen också huvudman för den allmänna vatten- och avloppsanläggningen. Vidare har kommu- nerna ett omfattande ansvar för hälso- och miljöskyddsfrågor. Det är också oftast kommunen som begär att få grund- och ytvattentill- gångar skyddade för vattentäkt och som också tar fram erforderligt beslutsunderlag inför ett beslut om vattenskyddsområde vid en läns- styrelse. Sedan miljöbalken infördes har kommunerna också möjlig- het att själva besluta om skydd av vattenområden enligt 7 kap.

21§ miljöbalken.90

För det fall någon annan än kommunen är va-huvudman är det

samtidigt rimligt att skyldigheten att ansöka om skydd av vatten- område hos berörd länsstyrelse åligger va-huvudmannen.

Om flera kommuner eller flera va-huvudmän hämtar vatten från samma allmänna vattentäkt bör det dock räcka att en kommun eller en va-huvudman ser till att vattentäkten skyddas.

Mot bakgrund av att kommunernas skyldighet att ordna med vat- tenförsörjning regleras i lagen om allmänna vattentjänster är det vår bedömning att kravet på att ansöka eller besluta om skydd av de i direktivet föreskrivna vattentäkterna bör regleras i lagen om all-

90Se prop. 1997/98:45 s. 319.

686

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

männa vattentjänster. Regleringen bör lämpligen placeras under en egen rubrik efter regleringen om vattentjänstplan, men innan regle- ringen om den allmänna va-anläggningens verksamhetsområde.

Vi har övervägt att dessutom ställa krav på landets kommuner att redovisa skyddade vattenområden i översiktsplanen, se avsnitt 10.4.3.

Precis som Dricksvattenutredningen gör vi också bedömningen att det är lämpligt att länsstyrelsen följer upp att kommunerna verk- ligen ansöker eller beslutar om sådant skydd enligt 7 kap. miljöbal- ken. Regleringen om länsstyrelsens tillsyn över att kommunen full- gör sina skyldigheter enligt lagen om allmänna vattentjänster (se 51 § LAV) bör således utökas med en hänvisning till den nya be- stämmelsen. Genom en placering av den nya bestämmelsen i 51 § lagen om allmänna vattentjänster ges länsstyrelsen också en möjlig- het att vid vite förelägga kommunen att fullgöra sin skyldighet. För att länsstyrelsen ska anses ha fog för ett sådant föreläggande räcker det att kommunen inte har fullgjort skyldigheten att ansöka eller besluta om skydd för vattentäkten viss tid efter en första erinran från länsstyrelsen.

Havs- och vattenmyndighetens ansvar för tillsynsvägledning till länsstyrelsen i frågor om tillämpningen av 6 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster bör utökas så att det också avser denna nya bestämmelse.

När det gäller frågan om ersättning till fastighetsägare som en följd av ett beslut om åtgärder och inskränkningar som rör ett vatten- skyddsområde enligt 7 kap. 22 § miljöbalken, gör vi bedömningen att sådana frågor bör hanteras som i dag enligt 31 kap. 4 § första stycket 5 miljöbalken och med utgångspunkt i expropriationsrättsliga grun- der vid beräkningen av den ersättning som kan behöva betalas till fastighetsägaren. Detta innebär att fastighetsägaren har rätt till ersättning endast om beslutet innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras på grund av beslutet. Är det en kommun som ansöker om eller beslutar om vattenskyddsområdet är det kommunen som bör ansvara för eventuell ersättning till markägare.91

91Se prop. 1997/98:45 s. 95.

687

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 6 e och 51 §§ lagen om allmänna vattentjäns- ter samt 3 § förordningen om allmänna vattentjänster.

10.6.4Ny reglering om bevattningsförbud vid vattenbrist

Förslag: I 23 § lagen om allmänna vattentjänster införs ett nytt bemyndigande enligt vilket regeringen eller, efter regeringens be- myndigande, länsstyrelsen eller kommunen får meddela ytter- ligare föreskrifter om förbud eller begränsningar av använd- ningen av dricksvatten vid vattenbrist eller risk för vattenbrist. Bemyndigandet följs upp av ett nytt vidarebemyndigande i 2 § förordningen om allmänna vattentjänster.

I 43 § lagen om allmänna vattentjänster införs en möjlighet för huvudmannen att, under vissa villkor, stänga av vattenförsörj- ningen till en fastighet, om fastighetsägaren har försummat sina skyldigheter enligt föreskrifter om förbud eller begränsning av användningen av dricksvatten.

I avsnitt 9.4.2 har vi fördjupat oss i de utmaningar som finns i bl.a. frågan om vattentillgång och vattenbrist. En av dessa utmaningar av- ser regleringen av länsstyrelsernas och kommunernas möjlighet att besluta om bevattningsförbud och effekten av ett sådant förbud.

Vi kan konstatera att regleringen uppfattas som otydlig samtidigt som effekten av sådana beslut är oklar i förhållande till behovet av minskning av användningen av dricksvatten i en allmän va-anlägg- ning.

Vi gör bedömningen att det är lämpligt att tydligt reglera läns- styrelsernas och kommunernas möjligheter att föreskriva om bevatt- ningsförbud och andra begränsningar av användningen av dricksvat- ten. Regleringen bör utformas som ett bemyndigande till regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, länsstyrelsen eller kommu- nen att meddela sådana föreskrifter. Bemyndigandet bör placeras i 23 § lagen om allmänna vattentjänster, med ett vidarebemyndigande till länsstyrelserna och kommunerna i förordningen om allmänna vattentjänster (jfr dagens bemyndigande i 23 § LAV avseende ytter-

688

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

ligare föreskrifter om användningen av den allmänna va-anlägg- ningen).

Länsstyrelsen bör omfattas av bemyndigandet eftersom en vat- tentäkt kan finnas i eller nyttjas av fler än en kommun, som kan ha olika syn på behovet eller nödvändigheten av ett förbud och länssty- relsen kan behöva se till flera omständigheter och samhällsbehov. Vidare kan länsstyrelsens beredningsprocess av en föreskrift normalt gå snabbare än beredningen av ett beslut om föreskrifter som ska beslutas av kommunfullmäktige. Slutligen är det bara länsstyrelsen som får ingripa med stöd av 2 kap. 10 § lagen med särskilda bestäm- melser om vattenverksamhet för att säkra allmän vattenförsörjning, men då ska det vara ”oundgängligen nödvändigt” för enskilda att av- stå vattnet. Används dricksvatten från den allmänna vattenförsörj- ningen för annat än det borde användas till när det råder vattenbrist kan man ifrågasätta om i dag finns lagstöd för länsstyrelsen att ingripa.

Det nya bemyndigandet bör begränsas till situationer med vat- tenbrist eller risk för vattenbrist. Bristen kan avse både en vattenbrist i naturen och vattenbrist av tekniska eller kapacitetsmässiga orsaker hos den allmänna va-anläggningen.

På motsvarande sätt som gäller om en fastighetsägare åsidosätter sin skyldighet att betala en va-avgift eller en annan skyldighet enligt lagen om allmänna vattentjänster, bör ett åsidosättande av en kom- muns föreskrifter om förbud eller begränsning av användningen av dricksvatten medföra en rätt för huvudmannen att stänga av vatten- försörjningen till fastigheten under vissa förutsättningar. Dessa för- utsättningar bör vara desamma som gäller vid andra åsidosättanden. Nämligen att försummelsen är väsentlig, att avstängningen inte medför olägenhet för människors hälsa, att huvudmannen har upp- manat fastighetsägaren att vidta rättelse och gett fastighetsägaren skälig tid att vidta rättelsen och att fastighetsägaren trots denna upp- maning inte har vidtagit rättelse inom den skäliga tiden.

En överträdelse av en kommuns föreskrifter om förbud eller be- gränsning av användningen av dricksvatten bör alltid vara att anse som en väsentlig försummelse.

Eftersom bevattning av till exempel en gräsmatta eller fyllning av en pool är överstökad på mycket kort tid får inte kravet på skälig tid riskera att bli så lång att avstängningsåtgärden försenas. Förbudet mot slöseri av dricksvatten när det är ont om dricksvatten som be- hövs för att skydda människors hälsa är dessutom av den karaktären

689

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

att väsentlighetsbedömningen redan får anses vara gjord. Därför bör förbudet vara viktigt att efterleva direkt, utan att det ska behöva ske ännu en bedömning av om det är väsentligt att var och en efterlever förbudet. Efterlevnaden bör inte heller få ta så lång tid att avstäng- ningsåtgärden blir överspelad och därmed verkningslös.

Vi har övervägt att ta bort kravet på skriftlig uppmaning till fas- tighetsägaren att vidta rättelse för att snabba på processen, men har landat i att även en skriftlig uppmaning går att genomföra snabbt via mejl eller sms om det behövs. Genom kravet på skriftlighet är det också lättare för kommunen att visa att en kontakt har tagits med fastighetsägaren. Vi har därför valt att behålla kravet på skriftlig upp- maning. För en riktigt snabb process kan det dock vara klokt att komplettera denna med en muntlig uppmaning på plats eller via telefon till fastighetsägaren. Sker uppmaningen endast skriftligt genom till exempel brev, mejl eller sms bör det vara dokumenterat att fastighetsägaren har tagit emot uppmaningen. Denne kan ha hyrt ut fastigheten och därför vara omedveten om vad hyresgästen har gjort och måste ges möjlighet att skyndsamt kontakta hyresgästen, vilket kan vara under närmsta timmen. Har fastighetsägaren efter uppmaning inte skyndsamt följt förbudet eller om huvudmannen inte har nått hyresgästen eller lyckats få hyresgästen att följa upp- maningen, ska avstängningen kunna ske genast. Påkoppling av vatt- net bör kunna ske om fastighetsägaren återkommer med besked om att ägaren själv eller hyresgästen är medveten om och förstår för- budet och va-huvudmannen bedömer det som troligt att förbudet kommer att följas. Detta hindrar inte att en ny avstängning görs vid senare tillfälle om det visar sig behövligt. Upprepas förseelsen kan avstängningen behöva pågå till när föreskriften upphävs, vilket kan ta några veckor eller vara en under en hel torr sommar.

Avstängningen bör ändå inte vara så länge att den kan betraktas som stadigvarande även om föreskriftens förbud skulle behöva vara långvarigt. En uppkommen vattenbrist i naturen kan ta tid att åter- hämta, exempelvis om normalnederbörden uteblir eller grundvatten- magasinen inte fylls på. Fastighetsägaren bör då ges möjlighet att rätta sig innan en förnyad avstängning görs.

Föreskrifter om förbud eller begränsning av användningen av dricksvatten bör inte vara mer omfattande än vad nöden kräver. För- utom förbud mot bevattning och fyllning av pool i villaträdgårdar bör förbudet eller begränsningen kunna omfatta verksamheter som

690

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

använder dricksvatten till annat än dryck, mat och hygien. Exempel på sådana verksamheter är biltvättar, bevattning av parker och idrotts- anläggningar samt användning av dricksvatten som kylvatten. Om det behövs kan det också bli aktuellt med avstängning av vatten som används för industriellt bruk.

Avstängningen får inte genomföras så att människors hälsa risk- eras. Va-huvudmannen måste fortfarande tillhandahålla det dricks- vatten som behövs för dryck, mat och hygien.

Liksom vid annan försummelse får kostnaden för en avstäng- ningsåtgärd påföras fastighetsägaren.

Det nya bemyndigandet i 23 § lagen om allmänna vattentjänster bör följas upp med ett nytt bemyndigande i 2 § förordningen om allmänna vattentjänster. Sådana föreskrifter som länsstyrelsen eller kommunen har meddelat med stöd av bemyndigandet bör, i 2 § för- ordningen om allmänna vattentjänster, förenas med bestämmelser om ikraftträdande och upphävande på motsvarande sätt som finns för länsstyrelsens föreskrifter om eldningsförbud enligt 2 kap. 7 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor.

Kommunala beslut om sådana föreskrifter bör, åtminstone avse- ende tillfälliga bestämmelser, kunna meddelas av nämnd.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 23 och 43 §§ lagen om allmänna vattentjäns- ter och 2 § förordningen om allmänna vattentjänster.

10.7Förtydligade bestämmelser om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken

Bedömning: Bestämmelserna om miljökvalitetsnormer och miljö- kvalitet i 5 kap. miljöbalken behöver förtydligas.

I avsnitten 7.2.2–7.2.4 och 7.2.12 beskriver vi ett antal utmaningar avseende utformningen och tillämpningen av bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken och vattenförvaltningsförord- ningen vid planläggning och annan prövning enligt plan- och bygg- lagen.

691

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

En sådan utmaning är utformningen av hänvisningen i 2 kap. 10 § plan- och bygglagen till 5 kap. miljöbalken. Enligt 2 kap. 10 § plan- och bygglagen ska miljökvalitetsnormerna i 5 kap. miljöbalken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. miljöbalken föl- jas vid planläggning och i andra ärenden enligt lagen. Även om det inte var avsikten vid bestämmelsens införande tolkas hänvisningen som att andra bestämmelser om miljökvalitet än de som avser miljö- kvalitetsnormer inte behöver följas vid planläggning eller andra ären- den enligt plan- och bygglagen (se beskrivning i avsnitt 7.2.3). Detta avser bl.a. de s.k. försämrings- och äventyrandeförbuden i 5 kap. 4 § miljöbalken. Se mer om behovet av en ny hänvisning i 2 kap. 10 § plan- och bygglagen och förslaget om avgränsning av tillämpningen av bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken till plan- läggning i avsnitt 10.4.1.

En annan utmaning är att regleringen om miljökvalitet i 5 kap. miljö- balken inte är differentierad beroende på om bestämmelserna ska tillämpas vid planläggning eller vid prövning av en verksamhet eller åtgärd, trots att dessa processer ser helt olika ut, har olika förutsätt- ningar, olika effekt och olika möjlighet att uppställa villkor kopplade till besluten.

En ytterligare utmaning i denna del är att nuvarande bestämmel- ser om miljökvalitet i vatten i 5 kap. 4 § miljöbalken avser verksam- heter och åtgärder samt att bestämmelserna om annan miljökvalitet i 5 kap. 5 § miljöbalken avser prövning och tillsyn. Vidare anges i både 5 kap. 4 och 5 §§ miljöbalken att besluten ska förenas med så- dana villkor som behövs för att undvika en otillåten påverkan. Sam- tidigt kan exempelvis planläggningsbeslut enligt plan- och bygglagen endast förenas med sådana planbestämmelser och villkor som följer av bestämmelser i plan- och bygglagen. Någon möjlighet att upp- ställa ytterligare villkor som en följd av bestämmelserna i 5 kap. miljö- balken finns inte. Hur planläggningsprocesser ska anpassas för att hantera kraven i 5 kap. miljöbalken framgår överhuvudtaget inte.

Vidare är det, även med goda kunskaper i EU-rätt, EU-domsto- lens praxis, svenska förarbeten och utredningar i ämnet, svårt att helt förstå det svenska genomförandet av vattendirektivets miljömål som miljökvalitetsnormer utifrån de krav som direktivet ställer på med- lemsstaterna.

Bortsett från att det varken finns samordning mellan processen för planläggning enligt plan- och bygglagen och bestämmelserna om

692

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken, eller mellan bestämmelserna om olika slags miljökvalitet inom 5 kap. miljöbalken, är det svenska regelverket om miljökvalitetsnormer för vatten, enligt vår bedöm- ning, komplicerat i dag. Detta försvårar i hög grad tillämpningen, särskilt i processerna enligt plan- och bygglagen, och riskerar att medföra att vattendirektivets bindande miljömål inte nås.

Som vi har beskrivit i bl.a. avsnitt 7.2.8 har vi under utrednings- arbetet identifierat att oklarheterna kring tillämpningen av bestäm- melserna om miljökvalitet leder till rättsosäkerhet genom att landets planläggnings-, gransknings- och prövningsmyndigheter inte bara har svårigheter med tillämpningen utan också gör olika tolkning av bestämmelserna.

Samtidigt är denna problematik inte ny. Redan under 2000-talet har andra utredningar påtalat att det finns otydligheter bl.a. i hur miljökvalitetsnormer ska få genomslag i ärenden enligt plan- och bygglagen. Trots detta har ytterst få ändringar gjorts i regleringen.

Frågan är således hur en bättre samordning av bestämmelserna kan nås, både inom 5 kap. miljöbalken och i förhållande till planlägg- ningssituationen. Vi gör bedömningen att det för det första finns behov av både nya och ändrade bestämmelser i 5 kap. miljöbalken. För det andra behövs justerade och i lämplig utsträckning mer sam- ordnande hänvisningar från olika sektorslagar till bestämmelserna i 5 kap. miljöbalken. Mest angeläget är att få fram en reglering om vilka krav på miljökvalitet som bör ställas vid planläggning och i vilka planläggningssituationer kraven bör kunna ställas.

Med uppdelningen av bestämmelserna om planläggning och pro- gram, respektive verksamheter och åtgärder i 6 kap. miljöbalken som förebild, gör vi bedömningen att bestämmelser om vilka krav på miljökvalitet som bör ställas vid planläggning bör regleras separat i 5 kap. miljöbalken.

Vi har övervägt om de nya reglerna med krav på miljökvalitet vid planläggning i stället borde återfinnas i plan- och bygglagen. Skälen för en placering i plan- och bygglagen vore att det är samordningen mellan just 5 kap. miljöbalken och hanteringen av miljökvalitetsnor- mer för vatten enligt plan- och bygglagen som har uppmärksammats i våra utredningsdirektiv och att planläggningsfrågor normalt regle- ras i plan- och bygglagen. Skälen mot en placering i plan- och bygg- lagen är dock att de grundläggande bestämmelserna om vad som bör gälla avseende bestämmelser om miljökvalitet enligt 5 kap. miljö-

693

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

balken vid planläggning inte bara bör avse planläggning enligt plan- och bygglagen utan gälla all fysisk planering. Det innebär att de nya bestämmelserna även bör gälla för planläggning enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg. Genom en placering i 5 kap. miljö- balken blir det också tydligare att de grundläggande bestämmelserna avseende miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken och med stöd av miljö- balken meddelade föreskrifter i exempelvis luftkvalitetsförordningen och vattenförvaltningsförordningen, inte bara är tillämpliga vid till- låtande av verksamheter och åtgärder utan också vid planläggning enligt olika planeringslagstiftningar. På motsvarande sätt som redan gäller i 6 kap. miljöbalken blir det således tydligare vilka miljökvali- tetskrav som bör ställas vid planläggning och vilka krav som bör ställas vid prövning av verksamheter och åtgärder.

Under utredningsarbetet har företrädare från Trafikverket fram- fört att nuvarande hänvisningar till 5 kap. miljöbalken i väglagen och lagen om byggande av järnväg väl fyller sitt syfte, även om myndig- heten, precis som många andra, ser betydande utmaningar vid til- lämpningen av de aktuella miljökvalitetsnormerna. Det har också framförts att det finns skillnader i processen mellan planläggning enligt plan- och bygglagen respektive väglagen och lagen om byg- gande av järnväg. En sådan är att 2 kap. miljöbalken är tillämpligt vid planläggning enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg, men inte vid planläggning enligt plan- och bygglagen.

Av bl.a. detta skäl gör vi bedömningen att det även fortsatt finns behov av delvis olika utformning av hänvisningarna mellan dessa tre sektorslagar och miljöbalken. Hänvisningarna i samtliga tre sektors- lagar behöver dock justeras som en följd av de förslag till ändringar i 5 kap. miljöbalken som vi menar bör gälla för samtliga tre planerings- lagstiftningar. Även fortsatt är det således så att det är processen enligt bestämmelserna i respektive sektorslag som ska följas och att tillämp- ningen av olika bestämmelser i miljöbalken är beroende av hur hänvis- ningen är utformad i respektive sektorslag (se också våra följdändringar i andra lagar såsom exempelvis ellagen i avsnitt 10.10.5).Vi förordar således en ny reglering i miljöbalken avseende vad som gäller för bestämmelserna om miljökvalitet vid planläggning, i kombination med ett förtydligande av befintliga hänvisningar i respektive sek- torslag till de aktuella bestämmelserna i 5 kap. miljöbalken. Placer- ingen av bestämmelserna i miljöbalken innebär dock inte att de

694

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken ska tillämpas inom ramen för prövningar enligt plan- och bygglagen.

Samtidigt föreslår vi viss omdisposition av bestämmelserna i 5 kap. miljöbalken samt två nya underrubriker för att tydliggöra vilka bestämmelser som avser planläggning och vilka som avser pröv- ning av verksamheter och åtgärder.

Se våra specifika förslag till ändringar i 5 kap. miljöbalken i av- snitten 10.7.1–10.7.3. Vi gör bedömningen att våra förslag innebär förenklingar och förtydliganden i hur bestämmelserna om miljökva- litetsnormer och andra miljökvalitetsbestämmelser i 5 kap. miljö- balken ska tillämpas – framför allt i relation till planläggning. Förslagen bör underlätta både kommuners, länsstyrelsers och Trafikverkets förståelse för när och hur bestämmelserna i 5 kap. miljöbalken ska tillämpas vid planläggning. Se samtidigt vår bedömning av behovet av en större översyn av genomförandet av vattendirektivet i svensk rätt i avsnitt 10.12.9.

10.7.1Förtydligade miljökvalitetsnormer

Förslag: I 5 kap. 2 § miljöbalken tydliggörs att dagens miljökva- litetsnormer är gränsvärdesnormer, målsättningsnormer, resul- tatnormer och s.k. övriga normer.

För målsättningsnormer tydliggörs vidare att dessa, utöver för- oreningsnivåer och störningsnivåer, även kan avse kvalitetskrav.

Avseende resultatnormer anges att dessa är kvalitetskrav som ska uppnås vid en viss angiven tidpunkt.

I paragrafen görs också språkliga följdändringar. Dessutom slopas termen natur.

Som vi har beskrivit i avsnitten 4.12.3 och 7.2.2 finns olika typer av miljökvalitetsnormer med olika rättsverkan. Detta framgår också av 5 kap. 2 § miljöbalken. Som vi har beskrivit i avsnitt 7.2.2 används dock ofta endast benämningen miljökvalitetsnorm i olika svenska författningar. I vårt utredningsarbete har vi kunnat konstatera att detta inte sällan medför att de olika normerna både blandas ihop och tolkas fel.

Vi gör således bedömningen att det är lämpligt att i respektive författning skriva ut vilken typ av miljökvalitetsnorm som avses –

695

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

om inte alla sorters miljökvalitetsnormer avses. Eftersom det både författningstekniskt och tillämpningsmässigt är olämpligt att i varje bestämmelse göra en hänvisning till vilken slags miljökvalitetsnorm i 5 kap. 2 § miljöbalken som avses och beskrivningen av dessa dess- utom kan ifrågasättas (se mer om detta nedan), gör vi bedömningen att respektive miljökvalitetsnorm bör ges en egen beteckning som anges explicit i 5 kap. 2 § miljöbalken. Därefter blir det enkelt att an- vända just denna term när en viss norm avses i en författning.

Frågan är då först på vilket sätt nuvarande beskrivning av miljö- kvalitetsnormerna i 5 kap. 2 § miljöbalken bör justeras i förhållande till EU-rättens miljömål och därefter på vilket sätt de olika katego- rierna av miljökvalitetsnormer bör benämnas.

I avsnitt 7.2.8 har vi beskrivit att EU-domstolen ofta använder två målkategorier som referens för att utröna vilka rättsverkningar EU-rättsliga mål har: målsättning och resultat. Det generella, och inte alltid utslagsgivande, kriteriet för att skilja dessa två målkategorier åt är om det finns undantag från att uppnå målet. Om det finns undan- tag är målet ett resultat som ska uppnås. I annat fall är målet en mål- sättning som ska eftersträvas och medlemsstaterna utvärderas i första hand utifrån de åtgärder som de genomför för att uppnå målet.

I den nuvarande miljökvalitetsnormskategoriseringen i 5 kap. 2 § första stycket miljöbalken ingår inte resultatmål. Samtidigt används målsättningar endast i begränsad omfattning. Detta är särskilt pro- blematiskt i förhållande till miljömålen i vattendirektivet. På grund av de begränsade normkategorierna i 5 kap. 2 § miljöbalken hanteras därför resultatmål och andra målsättningar enligt vattendirektivet avseende exempelvis ekologiska kvalitetskrav och kvantitativ grund- vattenstatus ofta som s.k. övriga normer enligt 5 kap. 2 § 1 stycket 4 miljöbalken (se avsnitten 4.12.3 och 7.2.2). Detta har föranlett att det allt sedan vattendirektivet införlivades i svensk rätt har diskute- rats vilken rättsverkan vattendirektivets miljömål ska erhålla enligt normkategorierna som finns i 5 kap. 2 § första stycket miljöbalken (se avsnitt 7.2.2).

Det är inte klart uttalat i förarbetena, men mycket tyder på att den svenska miljökvalitetsnormsregleringen initialt kategoriserade bindande resultatnormer som gränsvärdesnormer i linje med hur EU-rätten såg ut vid miljöbalkens ikraftträdande. Trots att det skedde en revidering av miljökvalitetsnormskategoriseringen i 5 kap. 2 § miljöbalken i början av 2000-talet, gör vi bedömningen att dessa

696

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

ändringar inte längre kan anses tillräckliga i förhållande till de rätts- verkningar som vattendirektivets miljömål ska ha enligt Weser- domen (se beskrivning i avsnitt 7.2.2) och efterföljande avgöranden

–särskilt inte i relation till planläggningssituationen.

Som vi beskriver i avsnitt 10.12.9 finns skäl för att se över genom- förandet av vattendirektivets miljömål som miljökvalitetsnormer. Denna fråga är dock för stor för att rymmas inom ramen för detta uppdrag. Eftersom bestämmelsen om miljökvalitetsnormer i 5 kap. 2 § miljöbalken är central i det svenska genomförandet av olika direktiv på miljöområdet − då det är mot denna bestämmelse som olika miljömål kategoriseras och deras rättsverkningar därmed be- stäms – gör vi i stället bedömningen att det är lämpligt att nu åtminstone justera kategoriseringen av miljökvalitetsnormer i 5 kap. 2 § miljöbalken i de delar den är föråldrad eller otillräcklig.

När det gäller miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. 2 § första stycket 1 miljöbalken gör vi bedömningen att beskrivningen av denna norm fortsatt är aktuell. I syfte att harmonisera det språkbruk som an- vänds om miljökvalitetsnormer inom 5 kap. miljöbalken gör vi dock bedömningen att uttrycket ”inte får överskridas eller underskridas” bör ersättas av uttrycket ”inte får överträdas”. Det uttrycket inne- fattar både otillåtna överskridanden och underskridanden. En miljö- kvalitetsnorm enligt 5 kap. 2 § första stycket 1 miljöbalken bör be- nämnas gränsvärdesnorm.

När det gäller miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. 2 § första stycket 2 miljöbalken gör vi bedömningen att beskrivningen av denna norm fortsatt är aktuell. I punkten bör dock förtydligas att det utöver för- oreningsnivåer och störningsnivåer också kan finnas kvalitetskrav som ska eftersträvas. På motsvarande sätt som i första punkten bör uttrycket ”inte bör överskridas eller underskridas” ersättas av ut- trycket ”inte bör överträdas”. En miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. 2 § första stycket 2 miljöbalken bör benämnas målsättningsnorm.

När det gäller de miljökvalitetsnormer som avses i 5 kap. 2 § första stycket 3 miljöbalken används, så vitt känt, inte denna kate- gori i dag. Vid de tillfällen som organismer används som indikator för kvaliteten på miljön är organismerna normalt del av en annan mål- eller normkategori, såsom exempelvis en gränsvärdesnorm. Denna normkategori bör således kunna slopas. Däremot ser vi behov av att ange att det finns miljökvalitetsnormer som är resultatnormer. Med en resultatnorm avses ett kvalitetskrav som ska uppnås vid en

697

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

viss angiven tidpunkt. Exempel på en resultatnorm är när god eko- logisk status för en specifik naturlig ytvattenförekomst ska uppnås eller när god ekologisk potential för en konstgjord eller kraftigt mo- difierad ytvattenförekomst ska uppnås (jfr 4 kap. VFF). Ett annat exempel är de badvattenkvalitetsnormer som finns för badvatten i en- lighet med målen i badvattendirektivet och som har genomförts genom badvattenförordningen (2008:218) och Havs- och vattenmyndighe- tens föreskrifter och allmänna råd (HVMFS 2012:14) om badvatten.

Slutligen bör de miljökvalitetsnormer som avses i 5 kap. 2 § första stycket 4 miljöbalken även fortsatt benämnas övriga normer.

För resultatnormer och målsättningsnormer som inte har upp- nåtts gör vi bedömningen att åtgärder enligt åtgärdsprogram är cen- trala för att uppnå resultatnormen eller för att visa att alla genom- förbara åtgärder har genomförts för att eftersträva att uppnå mål- sättningsnormen. Ett överträdande av en resultatnorm får anses ha skett om normen inte har uppnåtts vid rätt tidpunkt och inga undantag finns att tillgå. En central skillnad jämfört med en gräns- värdesnorm är att resultatnormen sätts utifrån antagandet att ett åt- gärdsprogram är nödvändigt för att uppnå en viss miljökvalitet. För gränsvärdesnormen är utgångspunkten i stället att normen ska vara uppnådd vid införandet av normen och åtgärdsprogram inrättas om normen inte är uppnådd. En annan skillnad mellan termen kvalitets- krav, som används för resultatnormer (och målsättningsnormer), och termen föroreningsnivå eller störningsnivå, som används för gränsvärdesnormer (och målsättningsnormer), är att kvalitetskrav omfattar tillståndet för ekologiska system medan nivån på stör- ningen eller föroreningen avser utsläppen som skadar eller stör det ekologiska systemet. För att säkerställa att ett ekosystem är i ett gott tillstånd räcker det alltså inte att enbart bestämma gränsvärdes- normer för exempelvis olika kemikalier, utan det krävs också resul- tatnormer som utgår ifrån statusen på området som påverkas av ett utsläpp. På så sätt kan även andra relevanta påverkansfaktorer inklu- deras i ett åtgärdsprogram än om normen enbart hade satt begräns- ningar på störningar eller föroreningar. Även om det finns likheter mellan en gränsvärdesnorm och en resultatnorm är deras rättsverkan således inte densamma (se avsnitt 7.2.2 och 7.2.4).

Ett överträdande av en målsättningsnorm får på motsvarande sätt anses ha skett om det finns rimliga åtgärder som inte har genomförts och det bör då utvärderas huruvida alla genomförbara åtgärder fak-

698

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

tiskt har genomförts.92 I enlighet med EU-domstolens praxis behöver medlemsstaterna för denna typ av mål vidare uppvisa att specifika och effektiva åtgärder har vidtagits i syfte att uppnå målet. EU-domstolen har varit tydlig med att om åtgärderna inte är effektiva är medlemssta- ten förpliktad att skyndsamt se över åtgärderna och genomföra andra mer effektiva åtgärder.93 Till skillnad från en resultatnorm, som alltså utvärderas utifrån om ett särskilt tillstånd för miljön uppnås och inte enbart utifrån om rimliga åtgärder har vidtagits, utvärderas målsätt- ningsnormen således av om åtgärderna har genomförts, dvs. bästa möjliga tillstånd utifrån möjliga effektiva åtgärder. Denna skillnad i hur mål- respektive resultatnormer utvärderas är även anledningen till att det finns undantag från att uppnå normen för resultatnormer, men inte för målsättningsnormer.

Med en tydligare indelning av olika miljökvalitetsnormskatego- rier i miljöbalken får vi inte bara en bättre överensstämmelse med målen i vattendirektivet, utan också en tydligare reglering rent gene- rellt av miljökvalitetsnormer, vilket bör leda till en mer enhetlig till- lämpning av bestämmelserna i 5 kap. miljöbalken, även i plansam- manhang.

När vi ändå lämnar förslag på ändringar i 5 kap. 2 § miljöbalken vill vi passa på att också föreslå att termen ”natur” stryks från första punkten. Eftersom termen ”miljö” finns i punkten och det får anses vedertaget att denna term inkluderar betydelsen av termen natur, ser

viinte att termen natur fyller någon självständig funktion i punkten. Naturen är helt enkelt att se som en del av miljön. En kombination av termerna miljö och natur finns inte heller i någon annan bestäm- melse i miljöbalken. Det borde ha funnits om termen natur inte kunde anses inkluderas i termen miljö.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 5 kap. 2 § första stycket miljöbalken.

92Se EU-domstolens domar i mål C-60/01, Kommission mot Frankrike, p. 29, 33–34; mål C- 32/05, Kommission mot Luxembourg, p. 37–43, 74–75; nål C-316/00, Kommission mot Irland, p. 37–38; mål C-268/00, Kommission mot Nederländerna, p. 12, 15 och mål C-418/04, Kommission mot Irland, p. 179.

93Se EU-domstolens dom i mål C-322/00, Kommission mot Nederländerna, p. 165 och 166.

699

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

10.7.2Ny bestämmelse om krav på hänsyn till miljökvalitet vid planläggning

Förslag: I 5 kap. miljöbalken införs en ny paragraf med bestäm- melser om vilka krav avseende hänsyn till miljökvalitet som gäller vid planläggning enligt väglagen, lagen om byggande av järnväg och plan- och bygglagen. Enligt bestämmelserna får den i planen utpekade användningen av mark- och vattenområden för

1.vattenmiljö inte antas medföra en sådan ökad förorening eller störning som innebär att vattenmiljön försämras på ett otil- låtet sätt eller som har sådan betydelse att det äventyrar möjlig- heten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha en- ligt en miljökvalitetsnorm, och

2.annan miljö än vattenmiljö inte antas medföra att en gräns- värdesnorm överskrids.

Vid planläggning i vägplan, järnvägsplan, detaljplan eller om- rådesbestämmelser ska skyddsåtgärder inom och utanför plan- området ha den utformning och detaljeringsgrad som behövs för att på ett ändamålsenligt sätt säkerställa att förbuden i första stycket inte överträds. Sådana skyddsåtgärder ska beslutas, avta- las eller vidtas senast i samband med beslutet om planen.

I 5 kap. miljöbalken införs också två nya rubriker för att tyd- liggöra vilka paragrafer som innehåller bestämmelser om miljö- kvalitet vid planläggning respektive vid prövning av verksamheter och åtgärder.

Som vi har beskrivit i inledningen av avsnitt 10.7 gör vi bedömningen att det finns behov av särskilda bestämmelser i 5 kap. miljöbalken om vilka krav på bedömning av miljökvalitet som bör ställas vid plan- läggning. Detta gäller både för miljökvalitet i vatten och annan miljö- kvalitet.

Mot bakgrund av de skäl som vi har angett i avsnitt 10.7, och med utformningen av 6 kap. miljöbalken som förebild, gör vi bedöm- ningen att det finns skäl för en uppdelning av regleringen om miljö- kvalitet i 5 kap. miljöbalken, beroende på om det är fråga om plan- läggning eller om prövning av en verksamhet eller åtgärd. Detta bör tydliggöras genom två nya underrubriker i 5 kap. miljöbalken. På motsvarande sätt som i 6 kap. miljöbalken bör bestämmelserna om planläggning placeras före bestämmelserna om prövning av verksam-

700

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

heter och åtgärder. Det vanliga i praktiken är också att planläggning föregår prövningen av verksamheter och åtgärder.

I paragrafen med bestämmelser om vilka krav på hänsyn till miljö- kvalitet som ska gälla vid planläggning gör vi bedömningen att det bör tydliggöras att det handlar om fysisk planering, dvs. planlägg- ning enligt plan- och bygglagen, väglagen och lagen om byggande av järnväg. Avseende planläggning enligt plan- och bygglagen bör be- stämmelsen gälla vid planläggning både i regionplan, översiktsplan, detaljplan och områdesbestämmelser, men med tydligare möjlig- heter och krav på skyddsåtgärder för de rättsligt bindande plan- instrumenten. För detaljplaner och områdesbestämmelser föreslår vi även nya möjligheter att ställa krav på skyddsåtgärder (se av- snitt 10.4.4). Detta utvecklas mera nedan.

Av paragrafen bör också framgå att kraven behöver differentieras beroende på om kvaliteten avser vattenmiljö eller annan miljö (jfr 5 kap. 4 och 5 §§ MB). Med termen vattenmiljö avses miljön i både yt- och grundvattenförekomster. Däremot omfattas inte havsmiljön. För havsmiljön finns bestämmelser om miljökvalitet i stället endast i havsmiljöförordningen.

När det gäller frågan om vilka krav som bör gälla avseende miljö- kvaliteten på vattenmiljön vid planläggning gör vi, mot bakgrund av de utmaningar vi har beskrivit i avsnitten 7.2.3, 7.2.4, 7.2.8 och 7.2.9, bedömningen att det av den nya bestämmelsen bör framgå att de s.k. försämrings- och äventyrandeförbuden i vattendirektivet gäller även vid fysisk planering. Detta innebär att den i planen utpekade använd- ningen av mark- och vattenområden inte får antas medföra en sådan ökad förorening eller störning som innebär att vattenmiljön försäm- ras på ett otillåtet sätt eller som har sådan betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm (jfr 5 kap. 4 § MB).

Som vi har beskrivit i avsnitt 4.11.3 sker planläggning i en region- plan på en övergripande nivå och endast grunddragen för använd- ningen av mark- och vattenområden anges. Regionplanen är dock vägledande för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdes- bestämmelser och i detta sammanhang är det därför av vikt att plan- läggningen i regionplanen ger förutsättningar för efterföljande plan- läggning att inte överträda försämrings- och äventyrandeförbuden avseende vattenmiljö. Av regionplanen bör därför framgå hur hän-

701

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

syn har tagits till bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljö- balken (se förslag i avsnitt 10.4.2).

Även vid planläggning i en översiktsplan sker planläggningen på en övergripande nivå för att ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön i kommunen (se beskrivning i av- snitt 4.11.4). Översiktsplanen ska ge vägledning för hur mark- och vattenområden ska användas och för hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Precis som gäller för regionplanen är det därför av vikt att planläggningen i översiktsplanen ger förut- sättningar för efterföljande planläggning att inte överträda försäm- rings- och äventyrandeförbuden avseende vattenmiljö. Av översikts- planen bör därför framgå hur hänsyn har tagits till bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken (se förslag i avsnitt 10.4.3). Frågor som kan vara bra att kommunen överväger i detta samman- hang framgår av Boverkets vägledning om översiktsplanering (se beskrivning i avsnitt 4.11.4).

Detaljplaner är juridiskt bindande fysiska planer i vilka kommu- nen specifikt bestämmer och anger gränserna för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden, bestämmer användningen och ut- formningen av allmänna platser som kommunen är huvudman för och bestämmer användningen av kvartersmark och vattenområden (se beskrivning i avsnitt 4.11.5). Detaljplanen ger också en byggrätt.

Likaså områdesbestämmelser är juridiskt bindande (se beskriv- ning i avsnitt 4.11.5). Även om endast grunddragen för använd- ningen av mark- och vattenområden får regleras i områdesbestäm- melser är också dessa planer bindande och vi föreslår därför i av- snitt 10.4.4 att skyddsåtgärder för att förhindra otillåten påverkan på vattenmiljön också bör få regleras i områdesbestämmelser.

För både detaljplaner och områdesbestämmelser bör därför mer långtgående krav ställas på tillämpningen av bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken på ett sådant sätt att dessa inte ris- kerar att överträdas vid ett genomförande av planen.

Även en fastställd vägplan eller järnvägsplan är ett administrativt bindande beslut och en vägplan ger en vägrätt.

För att visa att planläggning i dessa fyra planinstrument inte över- träder försämrings- och äventyrandeförbuden för vattenmiljön bör kommunen eller Trafikverket därför visa exempelvis att den plane- rade exploateringen inte kommer att leda till att en kvalitetsfaktor såsom exempelvis fisk försämras till en lägre status eller att det sär-

702

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

skilda förorenande ämnet zink inte kommer att överträda före- skrivna gränsvärden. Äventyrandebedömningen görs i förhållande till den status eller potential som ska uppnås.

Enligt tidigare förarbeten avser termen ”äventyra” allvarliga hot mot möjligheterna att uppnå rätt kvalitet för vattenmiljön – ett chanstagande som inte kan accepteras.94 För denna bedömning är det den sammantagna effekten som är viktig i relation till vilka åtgärder som åtgärdsprogrammen föreskriver ska genomföras.95

Vid bedömningen av om försämrings- och äventyrandeförbuden för vattenmiljö överträds eller inte får kommunen och Trafikverket också ta hänsyn till sådana undantag från bestämmelserna om miljö- kvalitet i 5 kap. miljöbalken som framgår av 4 kap. vattenförvalt- ningsförordningen och som är möjliga att tillämpa i det aktuella ärendet (se även avsnitten 10.8.4-10.8.6 för våra förslag avseende ut- ökade undantagsmöjligheter i planläggningssituationen).

Som vi har beskrivit i avsnitt 7.2.3 är det med nuvarande reglering i 5 kap. 5 § miljöbalken otydligt att kommunen vid planläggning, på motsvarande sätt som gäller vid prövning av verksamheter och åt- gärder, behöver förhålla sig till sådana gränsvärden som föreskrivs för annan miljö än vattenmiljö. Vår bedömning är att denna otydlig- het bör undanröjas. När det gäller frågan om vilka krav som bör gälla avseende miljökvaliteten på annan miljö än vattenmiljö vid planlägg- ning, gör vi bedömningen att det av den nya bestämmelsen bör framgå att den i planen utpekade användningen av mark- och vatten- områden inte får medföra att en gränsvärdesnorm överträds.

De hänsyn som en planläggande myndighet behöver ta till miljö- kvalitetsnormer för annat än vattenmiljön, men som inte är gränsvär- desnormer, styrs i dag genom de hänvisningar till 5 kap. miljöbalken och till föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. miljöbalken som finns i de olika planeringslagstiftningarna, exempelvis i 2 kap. 10 § plan- och bygglagen. Denna reglering och dessa krav förändras inte som en följd av vårt förslag till ny bestämmelse om planlägg- ningssituationen i 5 kap. miljöbalken (se avsnitt 10.4.1, 10.10.2 och 10.10.3).

För att möjliggöra planläggning i områden där bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken annars utgör ett hinder, gör vi bedömningen att det i den nya regleringen bör införas en möjlighet

94Se prop. 2017/18:243 s. 193.

95Se prop. 2017/18:243 s. 154 och 193–195.

703

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

för kommunen respektive Trafikverket att inte bara besluta om skyddsåtgärder inom området för en vägplan, järnvägsplan, detalj- plan eller områdesbestämmelser, utan också utanför planområdet.

Skyddsåtgärderna bör ha den utformning och detaljeringsgrad som behövs för att på ett ändamålsenligt sätt säkerställa att varken försämrings- och äventyrandeförbuden för vattenmiljön överträds eller att gränsvärdesnormer för annan miljö än vattenmiljö överträds.

Vilka skyddsåtgärder den planläggande myndigheten kan be- stämma i en plan framgår av respektive sektorslag (jfr 16 a § väg- lagen, 2 kap. 9 § lagen om byggande av järnväg och 4 kap. 12, 14, 16 eller 42 § PBL). Sådana skyddsåtgärder bör således bestämmas i pla- nen på vanligt sätt, men bör också kunna avse skyddsbehov som finns utanför planområdet. Om det i en detaljplan exempelvis ställs krav på att en viss skyddsåtgärd för att förhindra en otillåten på- verkan på vattenmiljön ska vidtas på tomten för att lov eller start- besked för en åtgärd ska få ges (jfr 4 kap. 14 § PBL och vårt förslag till ändring av 4 kap. 12 § PBL i avsnitt 10.4.4) får en sådan åtgärd tillgodoräknas i bedömningen även om åtgärden genomförs först efter att planen beslutats.

När det gäller frågan om vilka skyddsåtgärder som bör kunna till- godoräknas utanför planområdet har vi övervägt att benämna dessa åtgärder kompensationsåtgärder i stället för skyddsåtgärder. Detta då skyddsåtgärder är det som brukar användas vid planläggning, me- dan kompensationsåtgärder eller kompenserande åtgärder ibland förekommer vid prövning enligt miljöbalken, bl.a. med stöd av 5 kap. 5 § miljöbalken. I avsnitt 7.2.11 analyserar vi skillnaden mel- lan skyddsåtgärder och kompensationsåtgärder.

Vi har alltså övervägt att, i 5 kap. miljöbalken, använda termen kompensationsåtgärder för sådana åtgärder som vidtas utanför ett planområde och termen skyddsåtgärder för sådana åtgärder som vid- tas inom ett planområde. Vid en närmare analys av innebörden och användningen av termen kompensationsåtgärder i miljöbalken, har

vidock kunnat konstatera att termerna har olika innebörd och där- för inte är lämpliga att dela upp beroende på om en åtgärd vidtas inom eller utanför ett planområde. I 7 och 9 kap. miljöbalken inne- bär användningen av termen kompensationsåtgärd att en funktion eller ett värde som går förlorat vid en exploatering, ska kompenseras rent ekologiskt med en åtgärd inom ett planområde eller på annan plats i kommunen utifrån den s.k. skadelindringshierarkin. På detta

704

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

sätt skapas helt nya eller förbättrade naturmiljöer. Skyddsåtgärder vid planläggning avser däremot åtgärder som direkt begränsar den påverkan en viss exploatering har på bebyggelsen eller på omgiv- ningen, vilket också är det som krävs enligt bestämmelserna i 5 kap. miljöbalken för att inte överträda miljökvalitetsnormer res- pektive försämrings- och äventyrandeförbuden. Försämrings- och äventyrandeförbuden gäller ju alltid för respektive vattenförekomst som riskerar att påverkas. Vi föreslår därför att termen skyddsåtgärd används i 5 kap. miljöbalken, oavsett om fråga är om en åtgärd inom eller utanför ett planområde och också oavsett om fråga är om kvali- teten på vattenmiljö eller annan miljö vid planläggning. Nuvarande uttryck ”kompenserande åtgärder” i 5 kap. 5 § miljöbalken behålls för tillståndsprövning av verksamheter och åtgärder.

Vi gör bedömningen att de inte behövs särskilda bestämmelser om skyddsåtgärder utanför planområdet i plan- och bygglagen, väg- lagen eller lagen om byggande av järnväg, utan att det är tillräckligt med de föreslagna ändringarna i 5 kap. miljöbalken tillsammans med andra möjligheter som kommunen eller Trafikverket har redan i dag.

När det gäller frågan om möjliga skyddsåtgärder för vattenmiljön utöver de som kan beslutas i planen, kan det för en kommun exem- pelvis handla om att samtidigt besluta om ordnande av en renings- anläggning nedströms, ändra en annan detaljplan, avtala om genom- förande av en åtgärd exempelvis inom ramen för ett exploateringsavtal, nyttjanderättsavtal eller servitut och på detta sätt bidra till att vattenmiljön skyddas från otillåten påverkan. Det kan också handla om att kommunen beslutar om eller vidtar åtgärder enligt ett lokalt åtgärdsprogram (se förslag i avsnitt 10.8.8) eller enligt en dagvatten- strategi, i syfte att förbättra en vattenförekomsts status och däri- genom minska den påverkan ny bebyggelse enligt en detaljplan skulle innebära.

Åtgärder som kan förbättra en vattenförekomsts status kan ex- empelvis vara att ta bort vandringshinder för vattenflöden, att bygga bort en kulvertering av ett vattendrag, att restaurera en tidigare fall- sträcka för ett vattendrag, att anlägga funktionella kantzoner i an- slutning till ett dike eller vattendrag, eller att anlägga eller restaurera fortplaningsområden för fisk eller groddjur.

Även om det finns begränsningar i vad som kan åstadkommas med stöd av gällande rätt, finns således olika möjliga tillvägagångsätt som kommunen respektive Trafikverket kan nyttja för att visa att en

705

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

plan inte kommer att medföra att bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken överträds.

Vi vill framhålla att denna del av förslaget innebär en möjlighet för en kommun eller Trafikverket och inte en skyldighet. Om ett genomförande av den i planen utpekade användningen av ett mark- eller vattenområde tillsammans med skyddsåtgärder inom planom- rådet, men utan skyddsåtgärder utanför planområdet, skulle antas medföra exempelvis en sådan ökad förorening eller störning som innebär att vattenmiljön skulle försämras på ett otillåtet sätt, eller som skulle ha en sådan betydelse att den skulle äventyra möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm, är alternativet för den planläggande myndig- heten, precis som i dag, att inte besluta planen.

Bakgrunden till behovet att möjliggöra skyddsåtgärder utanför planområdet är att skyddsbestämmelser vid planläggning i detaljplan endast avser planområdet och många detaljplaner avser ett mycket begränsat område – ibland endast en fastighet (s.k. frimärkesplane- ring). I sådana till ytan begränsade detaljplaner är utrymmet att vidta skyddsåtgärder ofta litet. Inom ramen för den här typen av begrän- sad planläggning är åtgärder utanför planområdet dessutom ofta mycket mer effektiva ur ett miljöperspektiv än omfattande skydds- bestämmelser inom planområdet. Kommuner förfogar också oftast över ett större geografiskt område än just det område som detalj- planen omfattar. En kommun kan på så sätt ha andra möjligheter, än exempelvis en verksamhetsutövare, att genomföra åtgärder som kan motverka den ökade påverkan som genomförandet av en ny detalj- plan kan antas medföra på miljön.

I förhållande till vattenmiljö finns det inget som hindrar att åt- gärder genomförs på andra platser än i den vattenförekomst som ris- kerar att påverkas. Effektiva åtgärder kan genomföras i närliggande vattenförekomster eller i annat vatten som inte utgör en vattenföre- komst, så länge åtgärderna medför att förbuden inte överträds i den påverkade vattenförekomsten. När det gäller vattenmiljön bör så- ledes skyddsåtgärder inom eller utanför planområdet, var för sig eller tillsammans, långsiktigt uppväga en försämrad vattenstatus i en vatten- förekomst eller ett äventyr av uppnående av vattenförekomstens miljökvalitetsnormer.

När det gäller det processuella förfarandet för kommunens eller Trafikverkets beslut om skyddsåtgärder som inte framgår av planen,

706

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

ser vi inte behov av att ställa krav på att beslut om sådana måste fattas tillsammans med beslutet om planen även om detta är att föredra. Det viktigaste är, som vi ser det, att beslutet eller avtalet om skydds- åtgärder finns på plats senast samtidigt som beslutet om vägplanen, järnvägsplanen, detaljplanen eller områdesbestämmelserna, eller att åtgärden exempelvis enligt det lokala åtgärdsprogrammet för vatten- miljön (se förslag i avsnitt 10.8.8) har vidtagits senast i samband med beslutet om planen. Eftersom en sådan skyddsåtgärd utgör en del av förutsättningarna för genomförandet av planen bör den, vid ett kommunalt beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser, också framgå av planbeskrivningen. Att kommunen vid ett sådant beslut redogör för hur åtgärden ska genomföras, bekostas och upprätthål- las är nödvändigt för att visa att förbuden inte kommer att överträ- das. Sannolikt utgör sådana redogörelser också ett bra underlag för att visa överprövande myndigheter att planbeslutet är i överenstäm- melse med försämrings- och äventyrandeförbuden.

Vi ser inte att det finns behov av att författningsreglera på vilken nivå hos kommunen som ett beslut om skyddsåtgärd utanför plan- området behöver fattas, utan detta bör följa den ordning som nor- malt gäller för denna typ av beslut eller avtal. Hur länsstyrelsen re- spektive regeringen bör resonera vid bedömningen av om en till pla- nen beslutad, avtalad eller vidtagen åtgärd utanför planområdet inne- bär att försämrings- eller äventyrandeförbuden inte överträds be- skrivs i avsnitt 10.4.9.

Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att både landets kom- muner och Trafikverket, med stöd av de föreslagna bestämmelserna, får utökade möjligheter att genomföra önskade exploateringsåtgär- der utan att överträda bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. 1 eller 6 § miljöbalken.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 5 kap. 3 a § miljöbalken.

707

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

10.7.3Ny möjlighet för planläggande myndigheter att begära yttrande från vattenmyndighet avseende miljökvalitetsnorm för vatten

Förslag: I 5 kap. miljöbalken införs en ny bestämmelse med möj- lighet för en planläggande myndighet att, vid planläggning i väg- plan, järnvägsplan, detaljplan eller områdesbestämmelser som på- verkar vattenmiljön, hämta in ett yttrande från den länsstyrelse som är berörd vattenmyndighet, om utredningen i planärendet ger anledning att anta att något förhållande av betydelse för miljökvalitetsnormgivningen inte överensstämmer med det som har lagts till grund för en sådan norm och den bristande överens- stämmelsen har betydelse för möjligheten att planlägga.

I begäran om yttrande ska den planläggande myndigheten redogöra för den bristande överensstämmelsen och de skäl som talar för att ändra miljökvalitetsnormen så att bristen avhjälps.

I avsnitt 7.2.9 har vi beskrivit ett antal utmaningar i vattenmyndig- heternas arbete med att bedöma vattenförekomsters status och fast- ställa miljökvalitetsnormer för dem.

Under utredningsarbetet har samtidigt framförts att bl.a. kom- muner ofta upplever sig ha tillgång till bättre underlag än det som har använts vid vattenmyndighetens statusbedömning och norm- sättning. Ett viktigt skäl för detta har framförts vara den bristande övervakningen av landets vattenförekomster och att de digitala data- värdar som används inom vattenförvaltningen inte är fullständiga. (Se mer om behovet av utredning för förbättring av miljöövervak- ningen i avsnitt 10.12.5.)

Vi konstaterar att de underlag som ligger till grund för status- bedömningen och därmed för fastställandet av en viss miljökvalitets- norm, kan ha stor betydelse för en därefter följande bedömning av om en viss plan, åtgärd eller verksamhet kan anses innebära en för- sämring eller ett äventyrande av vattenkvaliteten. Detta medför att det är av stor vikt att alla relevanta underlag som finns för en viss vattenförekomst verkligen görs tillgängliga för vattenmyndigheten. Detta gäller både inför ett inledande fastställande av en miljökvali- tetsnorm för en vattenförekomst som vid en eventuell senare om- prövning av en sådan norm.

708

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

Utgångspunkten är att vattenmyndighetens beslut om faststäl- lande av en miljökvalitetsnorm ska baseras på ett tydligt underlag som i grunden inte ska behöva ifrågasättas. Det är därför också vik- tigt att vattenmyndigheten uppmuntrar till deltagande av alla som berörs av förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön innan vatten- myndigheten fattar beslut om exempelvis miljökvalitetsnormer (2 kap. 4 § VFF). Inom vattenförvaltningen sker detta genom de offentliga samråd som föregår besluten om miljökvalitetsnormer. Det är viktigt att de aktörer som har tillgång till relevant underlag deltar i samråd och gör sådant underlag tillgängligt senast i samband med det. Samtidigt är den bedömning som vattenmyndigheten ska göra utifrån underlaget komplex. Detta då bedömningen inte bara omfattar vattenförekomstens föroreningsgrad utan också vatten- förekomstens ekosystem. Detta gäller för både yt- och grundvatten- förekomster.

Den beskrivna problematiken avser underlaget inför fastställan- det av miljökvalitetsnormer för vatten. I dessa situationer är det så- ledes av vikt att berörd myndighet har tillgång till det underlag som behövs för att kunna fastställa eller ompröva en miljökvalitetsnorm. I dagsläget finns dock ingen generell reglerad process för de som är berörda att utifrån nytt underlag begära en omprövning av en miljö- kvalitetsnorm för vatten, förutom inom ramen för en pågående till- ståndsprövning (se 19 kap 5 § 7 och 22 kap. 13 § MB). Det som finns är ett generellt krav på att normerna ska omprövas vid behov (5 kap. 2 § 2st MB) och ett krav på samverkan kring bl.a. kvalitetskrav (2 kap. 4 § VFF) innan de beslutas. Vad utredningen erfar har även omprövningar av enstaka miljökvalitetsnormer ibland skett utifrån nytt underlag som kommer vattenmyndigheterna till känna.

För förvaltningsplaner och åtgärdsprogram gäller att vattenmyn- digheten ska samråda dessa och tiden för att lämna synpunkter ska vara minst sex månader (5 kap. 4 § första stycket och 6 kap. 7 § första stycket VFF). Något liknande förtydligande vad samverkan kring kvalitetskrav ska inkludera finns inte i vattenförvaltningsför- ordningen. Vattenmyndigheterna har själva utrett frågan och kom- mit fram till att samrådstiden bör vara minst en till två månader vid omprövning av enstaka miljökvalitetsnormer under en pågående för- valtningscykel.

Det framgår alltså av 5 kap. 2 § andra stycket miljöbalken att miljökvalitetsnormer vid behov ska omprövas. Av 22 kap. 13 § miljö-

709

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

balken framgår också att en mark- och miljödomstol ska inhämta ett yttrande från den länsstyrelse som är berörd vattenmyndighet om:

1)utredningen i målet ger anledning att anta att något förhållande av betydelse för miljökvalitetsnormgivningen inte överensstämmer med det som lagts till grund för en sådan norm och den bristande överensstämmelsen har betydelse för möjligheten att bestämma rimliga och ändamålsenliga miljövillkor, eller 2) prövningen avser en fråga om att tillåta en verksamhet eller åtgärd med stöd av bestäm- melser om undantag från 5 kap. 4 § miljöbalken. Detsamma gäller enligt 19 kap. 5 § 7 miljöbalken avseende motsvarande ärenden som prövas av en länsstyrelse eller en kommun.

Vi kan konstatera att bestämmelsen i 22 kap. 13 § miljöbalken avser prövning av verksamheter och åtgärder. Planläggningssitua- tionen är inte reglerad och det är oklart om bestämmelsen kan til- lämpas i sådant fall – åtminstone i samband med planläggning i en kommun enligt plan- och bygglagen.

I och med att en myndighet även vid planläggning kan få känne- dom om sådana förutsättningar utifrån nytt relevant underlag som kan föranleda att en översyn och eventuell ändring av en miljökvali- tetsnorm behövs, gör vi bedömningen att det i 5 kap. miljöbalken bör införas en ny bestämmelse som, på motsvarande sätt som gäller vid prövningen av verksamheter och åtgärder enligt 22 kap. 13 § miljö- balken, tydliggör att även en planläggande myndighet får inhämta ett yttrande från den länsstyrelse som är berörd vattenmyndighet, om utredningen i planärendet ger anledning att anta att något för- hållande av betydelse för miljökvalitetsnormgivningen inte över- ensstämmer med det som har lagts till grund för en sådan norm och den bristande överensstämmelsen har betydelse för möjligheten att planlägga. I en begäran om yttrande bör den planläggande myndig- heten redogöra för den bristande överensstämmelsen och de skäl som talar för att ändra miljökvalitetsnormen så att bristen avhjälps.

Vi gör bedömningen att rätten att begära ett yttrande enligt den nya bestämmelsen endast bör tillkomma planläggande myndigheter. Med uttrycket planläggande myndighet avser vi både statliga plan- myndigheter, såsom exempelvis Trafikverket, och landets kommu- ner, i rollen som planläggningsmyndighet enligt plan- och bygg- lagen. För andra som berörs av en miljökvalitetsnorm gör vi bedöm- ningen att nuvarande reglering i 22 kap. 13 § miljöbalken är tillräck-

710

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

lig. Rätten att begära ett sådant yttrande bör således inte heller om- fatta privata aktörer som tar fram utkast till fysiska planer.

Vidare bör rätten att begära ett yttrande endast gälla vid planlägg- ning i vägplan, järnvägsplan, detaljplan eller områdesbestämmelser eftersom det är i dessa planinstrument som frågan om överträdelse av försämrings- och äventyrandeförbuden blir skarp.

Möjligheten att inhämta yttrande avser situationen att utred- ningen i planärendet ger anledning att anta att något förhållande av betydelse för miljökvalitetsnormgivningen inte överensstämmer med det som har lagts till grund för en sådan norm och den bristande överensstämmelsen har betydelse för möjligheten att planlägga. Det kan handla om att den planläggande myndigheten exempelvis genom olika kontroller av en vattenförekomst har fått kännedom om att de uppgifter som finns om vattenförekomstens kvalitet eller status i databasen VISS inte längre är korrekta eller helt fullständiga. Det kan också vara fråga om att utredningen i planärendet visar på andra om- ständigheter eller nytt underlag som har betydelse för hur vatten- förekomsten bör vara klassad eller för vilka miljökvalitetsnormer som bör gälla, t.ex. redan genomförda åtgärder för att förbättra vat- tenförekomstens status. Det bör alltså vara så att de faktiska förut- sättningarna rimmar illa med den gällande klassificeringen eller be- slutade miljökvalitetsnormer för vattenförekomsten.

I en begäran om yttrande behöver den planläggande myndigheten redogöra för den bristande överensstämmelsen och de skäl som talar för att ändra miljökvalitetsnormen så att bristen avhjälps. Myndig- heten behöver exempelvis redogöra för den skillnad som utred- ningen i planärendet visar i fråga om vattnets kvalitet jämfört med den kvalitet som kan antas ha lagts till grund för vattenmyndighetens karakterisering eller klassificering av vattnet samt den miljökvalitets- norm som har beslutats. Den planläggande myndigheten bör också redogöra för de skäl som talar för att ändra miljökvalitetsnormen. Den planläggande myndigheten behöver dock inte redovisa något eget ställningstagande i dessa frågor.

Närmare bestämmelser om hur vattenmyndigheten bör hantera ett sådant yttrande från en planläggande myndighet bör framgå av vattenförvaltningsförordningen på liknande sätt som gäller i dag vid ett yttrande enligt 22 kap. 13 § miljöbalken (jfr 4 kap. 14 § VFF). För sådan reglering på förordningsnivå gör vi bedömningen att verk- ställighetsbemyndigandet i 8 kap. 7 § första stycket 1 regeringsfor-

711

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

men är tillräckligt. Se mer om regleringen av vattenmyndighetens hantering i avsnitt 10.8.7.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 5 kap. 3 b § miljöbalken.

10.7.4Tydliggörande att miljöbalkens processuella regler inte gäller för planer enligt plan- och bygglagen

Förslag: I 19 kap. miljöbalken införs en ny bestämmelse för att tydliggöra att de processuella bestämmelserna för kommuner och länsstyrelser i 19 kap. 3 a–3 c §§ miljöbalken inte gäller vid plan- läggning enligt plan- och bygglagen.

I 19 kap. miljöbalken finns bestämmelser om kommuners och för- valtningsmyndigheters process för prövning av ärenden enligt miljö- balken. Detta gäller bl.a. hur granskningen ska ske av kommunala ärenden om tillåtande av en verksamhet eller åtgärd med stöd av be- stämmelse om undantag som avses i 5 kap. 6 § miljöbalken, dvs. om avsteg från försämrings- eller äventyrandeförbuden avseende vatten- miljö i 5 kap. miljöbalken (19 kap. 3 a–3 c §§ MB). Enligt 19 kap. 3 a § andra stycket miljöbalken ska granskningen i dessa fall genom- föras av den länsstyrelse som är berörd vattenmyndighet.

Vi beskriver utmaningarna med bestämmelserna från ett plan- och bygglagsperspektiv i avsnitt 7.2.8. Sammanfattningsvis innebär utmaningarna att det inte går att tillämpa bestämmelserna i 19 kap. 3 a–c §§ miljöbalken vid planläggning enligt plan- och bygglagen, eftersom planläggning enligt denna lag följer en annan reglerad pro- cess. Detta gäller särskilt frågan om vilken länsstyrelse som är part i processen och således har uppgiften att bevaka miljökvalitetsnormer i ärendet.

Som en följd av detta gör vi bedömningen att det i 19 kap. miljö- balken behöver förtydligas att bestämmelserna i 3 a–3 c §§ inte gäller vid planläggning eller andra ärenden enligt plan- och bygglagen (2010:900). Även om vi i avsnitt 10.4.1 har föreslagit att bestämmel- serna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken inte ska tillämpas vid

712

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

prövning av andra ärenden enligt plan- och bygglagen än planlägg- ning, gör vi bedömningen att detta även bör förtydligas i den nya bestämmelsen i 19 kap. miljöbalken. Däremot gäller bestämmelserna i 19 kap. 3 a–3c §§ miljöbalken fortsatt för sådana kommunala beslut som fattas med stöd av miljöbalken.

Samtidigt som bestämmelserna i 19 kap. 3 a–3 c §§ miljöbalken inte bör tillämpas vid planläggning eller andra ärenden enligt plan- och bygglagen, gör vi bedömningen att det behövs vissa förtydligan- den avseende regleringen av processen enligt plan- och byggregel- verket, se mer om detta i avsnitt 10.4.5.

Processen för fysisk planering i vägplan respektive järnvägsplan följer bestämmelser i väglagen respektive lagen om byggande av järn- väg. För dessa processer har inte någon motsvarande utmaning iden- tifierats under utredningsarbetet.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 19 kap. 3 d § miljöbalken.

10.8Förtydligade bestämmelser om miljökvalitet i vattenförvaltningsförordningen

10.8.1Ny inledning och rubricering av bestämmelser om undantag

Förslag: I vattenförvaltningsförordningens inledande paragraf förtydligas att förordningen, utöver bestämmelser om förvalt- ningen av kvaliteten på vattenmiljön, innehåller bestämmelser om undantag från kraven på kvaliteten på vattenmiljön i 5 kap. miljö- balken. Vidare samlas bestämmelserna med undantag från kraven på kvaliteten på vattenmiljön i 5 kap. miljöbalken samt bestäm- melserna om undantagens konsekvenser för vattenmyndigheter- nas arbete med fastställande av miljökvalitetsnormer under en ny rubrik i 4 kap. vattenförvaltningsförordningen.

713

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

I avsnitten 4.12.3 och 7.2.8 har vi beskrivit den undantagsregim från bestämmelserna i 5 kap. 4 § miljöbalken, som har meddelats med stöd av bemyndigandet i 5 kap. 6 § miljöbalken, och som återfinns i 4 kap. 11–13 §§ vattenförvaltningsförordningen. Undantagsmöjlig- heterna härrör från artikel 4.7 i vattendirektivet. I samma avsnitt har

viockså redogjort för några andra möjliga undantag från bestämmel- serna i 5 kap. 4 § miljöbalken och från bestämmelserna i föreslagna 5 kap. 3 a § miljöbalken (se avsnitt 10.7.2) som vattendirektivet re- spektive prioämnesdirektivet innehåller (jfr beskrivningen i av- snitt 10.8.5-10.8.6).

Under utredningsarbetet har vi övervägt att flytta den befintliga undantagsregleringen i 4 kap. 11–13 §§ vattenförvaltningsförord- ningen, tillsammans med de nya undantag som vi föreslår i avsnitten 10.8.5 och 10.8.6 till 5 kap. miljöbalken, i syfte att tydliggöra kopp- lingen till de krav som finns i 5 kap. miljöbalken. Mot bakgrund av det i miljöbalkssammanhang främmande vokabulär och den för lag- nivå olämpliga detaljeringsnivå som en sådan undantagsreglering behöver innehålla, har vi dock kommit till slutsatsen att bestämmel- serna om undantagen från kraven på miljökvalitet för vattenmiljö i 5 kap. miljöbalken även fortsatt bör återfinnas i vattenförvaltnings- förordningen.

Vi ser dock att den nuvarande placeringen av bestämmelserna i 4 kap. vattenförvaltningsförordningen gör dem svåra att hitta. Detta bl.a. då övriga bestämmelser i 4 kap. vattenförvaltningsförordningen är adresserade till vattenmyndigheterna i deras arbete med faststäl- lande av miljökvalitetsnormer för yt- och grundvattenförekomster. Undantagsbestämmelserna som vi i detta sammanhang avser, hand- lar dock inte om de avvikelser och undantag som finns tillgängliga för vattenmyndigheterna i deras arbete med normsättning utifrån befintlig påverkan (jfr 4 kap. 9 och 10 §§ VFF), utan utgör undantag från de s.k. försämrings- och äventyrandeförbuden som återfinns i 5 kap. miljöbalken och som handlar om att kunna tillåta ny påverkan på vattenmiljön.

Det finns därför anledning att rubrikmässigt särskilja dessa un- dantag från de möjligheter till avvikelser från att uppnå god status till 2027 och sätta mindre stränga krav än god status som återfinns i 4 kap. 9 och 10 §§ vattenförvaltningsförordningen. Detta för att tyd- liggöra att bestämmelserna avser olika typer av avvikelser, rör olika situationer och riktar sig till olika myndigheter.

714

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

För att särskilt visa att de delvis nya undantagsbestämmelserna inte utgör vattenförvaltningsbestämmelser som adresserar vatten- myndigheterna, utan är just undantagsbestämmelser från kraven om kvalitet på vattenmiljön i 5 kap. miljöbalken och som ska tillämpas vid planläggning och vid annan prövning av ny påverkan på vatten- miljön som görs av andra myndigheter än vattenmyndigheterna, har

viövervägt att flytta bestämmelserna till ett nytt eget kapitel i vat- tenförvaltningsförordningen. Mot bakgrund av de nära kopplingar som dessa bestämmelser ändå har till flera av de processuella bestäm- melserna i 4 kap. vattenförvaltningsförordningen, gör vi dock be- dömningen att det är bäst att bestämmelserna även fortsatt återfinns

i4 kap. vattenförvaltningsförordningen. Vi föreslår dock att de sam- las under en egen ny rubrik närmast före 4 kap. 11 § vattenförvalt- ningsförordningen. Samtidigt bör rubriken närmast före 4 kap. 9 § vattenförvaltningsförordningen ändras för att tydliggöra att bestäm- melserna i 4 kap. 9 och 10 §§ vattenförvaltningsförordningen inte innehåller sådana undantag som avses i 5 kap. 6 § miljöbalken, utan avser förlängd tidsfrist eller mindre stränga miljökvalitetsnormer.

Avslutningsvis gör vi bedömningen att det inledningsvis i vatten- förvaltningsförordningens portalparagraf bör framgå att förord- ningen inte bara innehåller bestämmelser om vattenförvaltning utan också bestämmelser om undantag från bestämmelserna om kvali- teten på vattenmiljön i 5 kap. miljöbalken. På detta sätt blir det också tydligare att förordningen adresserar fler myndigheter än vatten- myndigheten, Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geolo- giska undersökning.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 1 kap. 1 § och 4 kap. 11–12 a §§ vatten- förvaltningsförordningen.

715

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

10.8.2Tydliggörande av kopplingen mellan mål och miljökvalitetsnormer

Förslag: I 4 kap. 2 § vattenförvaltningsförordningen införs en ny bestämmelse som tydliggör att målet god vattenstatus, enligt vatten- direktivet, uppfylls genom att miljökvalitetsnormerna för yt- och grundvattenförekomster uppnås. Vidare tydliggörs att miljökvali- tetsnormerna för en ytvattenförekomst uppnås när vattenföre- komsten har både god kemisk status och god ekologisk status eller potential, om inte annat har bestämts vid tillämpning av 4 kap. 10 § vattenförvaltningsförordningen. Miljökvalitetsnormerna för en grundvattenförekomst uppnås när vattenförekomsten har både god kemisk status och god kvantitativ status, om inte annat har bestämts vid tillämpning av 4 kap. 10 § vattenförvaltningsför- ordningen.

I kapitel 7 redogör vi för olika utmaningar i relation till de nuvarande bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i 5 kap. miljöbalken. En sådan utmaning är att det finns brister i samordningen mellan hur termer används i 5 kap. miljöbalken, vattenförvaltningsförordningen och vattendirektivet. En annan brist är att det i vissa delar är oklart varför andra termer har valts i vattenförvaltningsförordningen än i 5 kap. miljöbalken, men med samma innebörd. Slutligen är kopp- lingen mellan vissa termer i vattenförvaltningsförordningen oklar. Vi menar också att det är olyckligt om det generellt ska krävas stor kunskap om bestämmelserna i vattendirektivet och det svenska genomförandet av detta för att förstå och tillämpa bestämmelserna i vattenförvaltningsförordningen. De termer som vi kommer in på i detta avsnitt är i första hand termerna miljökvalitetsnormer och kva- litetskrav samt uttrycket god vattenstatus. I avsnitt 10.11.2 redogör

viför ytterligare oklarheter avseende terminologin i vattenförvalt- ningsförordningen.

Av 1 kap. 2 § vattenförvaltningsförordningen framgår att med termen miljökvalitetsnorm avses i förordningen detsamma som i 5 kap. miljöbalken (jfr 5 kap. 1 och 2 §§ MB). I vattenförvaltnings- förordningen finns bestämmelser om miljökvalitetsnormer fram- för allt i 4 kap. Av dessa framgår exempelvis att kvalitetskrav som avser kemisk ytvattenstatus är miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. 2 § första stycket 1 miljöbalken (4 kap. 8 b § andra stycket VFF). Även

716

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

i 4 kap. 14 § och 6 kap. 1 och 2 a §§ vattenförvaltningsförordningen finns bestämmelser om miljökvalitetsnormer. I övrigt används i vat- tenförvaltningsförordningen oftast termen kvalitetskrav i stället för termen miljökvalitetsnorm även om innebörden får anses vara den- samma (se avsnitt 4.12.3).

För att öka samordningen med bestämmelserna i 5 kap. miljö- balken gör vi bedömningen att termen kvalitetskrav bör ersättas av termen miljökvalitetsnorm i vattenförvaltningsförordningen när be- stämmelsen avser en norm för vattenmiljön i syfte att nå målet god vattenstatus eller potential. När bestämmelsen åsyftar en specifik miljökvalitetsnorm, exempelvis en resultatnorm eller gränsvärdes- norm enligt 5 kap. 2 § miljöbalken, gör vi dessutom bedömningen att denna specificering bör framgå direkt av bestämmelsen. Det finns också situationer där termen kvalitetskrav avser just enbart krav och i dessa situationer gör vi bedömningen att termen krav bör väljas (jfr 4 kap. 7 § VFF).

Som beskrivs i avsnitten 7.2.1 och 7.2.2 kommer uttrycket god vattenstatus från vattendirektivet. Av skäl 19 i vattendirektivet fram- går att syftet med direktivet är att bevara och förbättra vattenmiljön i EU. Detta avser först och främst vattnets kvalitet. Av skäl 26 i vat- tendirektivet framgår att medlemsstaterna bör sträva efter att uppnå åtminstone god vattenstatus genom att fastställa och genomföra nödvändiga åtgärder genom integrerade åtgärdsprogram. Där en god vattenstatus redan föreligger, bör denna upprätthållas. När det gäller grundvatten bör, utöver kraven avseende god vattenstatus, varje be- tydande och ihållande ökning av koncentrationen av förorenande ämnen identifieras och motverkas. Av skäl 27 i vattendirektivet framgår att det slutgiltiga målet med direktivet är att bidra till att uppnå koncentrationer i den marina miljön som ligger nära bak- grundsnivåer av naturligt förekommande ämnen och att all föro- rening av prioriterade farliga ämnen helt upphör. I artikel 2 i vatten- direktivet finns definitioner av exempelvis uttrycken ”god ytvatten- status” och ”god grundvattenstatus”. Miljömålen framgår av direk- tivets artikel 4.

I 5 kap. miljöbalken förekommer termen status en gång i bety- delsen att den status som ska nås framgår av en miljökvalitetsnorm (5 kap. 4 § MB). Enligt vattendirektivet är miljökvalitetsnormer samtidigt ett slags reglering av föroreningar vid källan, dvs. en slags utsläppsgräns som fastställs i enlighet med bilaga IX till direktivet

717

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

(se definition i artikel 2 i vattendirektivet). I svensk rätt används så- ledes termen miljökvalitetsnorm i en annan betydelse än i direktivet, se mer om denna problematik i avsnitt 7.2.2.

För att beskriva hur kopplingen ser ut mellan god vattenstatus och uppnåendet av miljökvalitetsnormer i svensk rätt gör vi bedöm- ningen att en ny bestämmelse som klargör detta bör föras in i 4 kap. vattenförvaltningsförordningen. Av bestämmelsen bör framgå att god vattenstatus är ett mål som ska uppfyllas och att detta görs genom att nå miljökvalitetsnormerna för yt- respektive grundvatten- förekomster, dvs. genom att dessa vattenförekomster får en viss kva- litet. I praktiken görs detta genom att det för varje vattenförekomst föreskrivs en miljökvalitetsnorm. Denna norm är resultatet av en be- dömning av de olika slags status som en vattenförekomst ska ha. För ytvattenförekomster gäller att de ska uppnå både en god kemisk sta- tus och en god ekologisk status eller potential. För grundvatten- förekomster gäller att de ska uppnå både god kemisk status och god kvantitativ status. Dessa uttryck definieras i artikel 2 i vattendirekti- vet. Genom att föra in en bestämmelse i vattenförvaltningsförord- ningen som tydliggör denna koppling menar vi att förståelsen för de efterföljande bestämmelserna i vattenförvaltningsförordningen ökar. Samtidigt bör av den nya bestämmelsen framgå att uppnåendet av miljökvalitetsnormerna för en yt- eller grundvattenförekomst kan omfattas av s.k. mindre stränga miljökvalitetsnormer i enlighet med 4 kap. 10 § vattenförvaltningsförordningen. I de situationerna upp- nås normen i stället då vattenförekomsten har uppnått den status som motsvarar den bästa möjliga statusen för den vattenförekoms- ten. Vilken status det är framgår av meddelade föreskrifter.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 4 kap. 2 § vattenförvaltningsförordningen.

718

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

10.8.3Förtydligade bestämmelser om förklaring av konstgjorda och kraftigt modifierade ytvattenförekomster vid urban markanvändning

Förslag: I 4 kap. 3 § vattenförvaltningsförordningen tydliggörs att urban markanvändning kan vara en sådan påverkan som med- för att en ytvattenförekomst ska bedömas som konstgjord eller kraftigt modifierad.

I avsnitt 7.2.7 har vi konstaterat att vattenmyndigheten har förklarat 678 av cirka 24 000 ytvattenförekomster som kraftigt modifierande i Sverige och att alla utom två har förklarats så på grund av påverkan från vattenkraft. Detta är en förhållandevis låg siffra i ett EU-per- spektiv med hänsyn till den stora mängd ytvattenförekomster som finns i Sverige. I Danmark har exempelvis 598 av totalt 8 509 ytvat- tenförekomster förklarats som kraftigt modifierade. I avsnitt 7.2.7 har vi också beskrivit de utmaningar som följer med tillämpningen av nuvarande reglering om konstgjorda eller kraftigt modifierade yt- vattenförekomster i vattenförvaltningsförordningen.

Sammanfattningsvis består problematiken av flera delar. För det första saknas i dag helt förklaring av ytvattenförekomster som konstgjorda eller kraftigt modifierade som en följd av påverkan från urban markanvändning såsom befintlig bebyggelse, hamnar etc. För det andra saknas vägledning för vattenmyndigheternas arbete med sådan förklaring. För det tredje har det under utredningens gång framförts att de föreskrifter och vägledningar från Havs- och vatten- myndigheten som finns för vattenmyndighetens hantering av frågan om förklaring av en ytvattenförekomst som kraftigt modifierad till följd av påverkan från vattenkraft, uppfattas som alltför komplexa och även alltför följsamma i förhållande till det upplägg som rekom- menderas i den s.k. CIS-vägledningen96, trots att denna vägledning inte är bindande för medlemsstaterna.

Vidare har vi i avsnitt 7.2.7 beskrivit att processen för att bedöma en ytvattenförekomst som konstgjord eller kraftigt modifierad upp- fattas som svår, bl.a. eftersom underlag i frågan om vad som är huvudorsaken till att de hydromorfologiska kvalitetsfaktorerna är försämrade liksom underlag för att bedöma vad som utgör god eko-

96Se CIS-Guidance 37, Steps for defining and assessing ecological potential for improving comparability of Heavily Modified Water Bodies (2019).

719

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

logisk potential för ytvattenförekomsten ofta saknas, men också eftersom det saknas kriterier om vad som utgör en negativ inverkan respektive vad som ska bedömas som oproportionerligt höga kost- nader kopplat till olika samhällsnyttiga verksamheter.

Vattenmyndigheterna saknar i många fall också de övriga nöd- vändiga data, metoder och resurser som krävs för att hantera denna typ av bedömningar som behöver ske från fall till fall. Detta gäller särskilt frågan om konstgjorda eller kraftigt modifierade ytvatten- förekomster på grund av urban markanvändning såsom bebyggelse, hamnar etc.

En annan del i problematiken är att vattenmyndigheten ska se över och vid behov ändra indelningen av olika ytvattenförekomster i inledningen av varje ny förvaltningscykel. Som beskrivs i av- snitt 7.2.7 har översynen i några fall inneburit att en vattenförekomst gått från att vara preliminärt utpekad som kraftigt modifierad till naturlig utan att dess avgränsning ändrats. Huvudorsaken till detta har uppgetts vara ny vägledning från Havs- och vattenmyndigheten kring hur multipel påverkan i vattenförekomster med hamnar ska bedömas. Detta är olyckligt om den första indelningen var baserad på modifieringen, för utan den bör vattenförekomsten i stället inklu- deras i den närmaste naturliga vattenförekomsten. Eftersom en yt- vattenförekomsts storlek i sig kan påverka bedömningen både av om den ska vara utpekad som kraftigt modifierad och av risken för en försämring eller ett äventyrande, kan ändringar i indelningen för- sämra förutsättningarna för en långsiktig bedömning av vattenföre- komsterna exempelvis ur ett planläggningsperspektiv.

Vi gör bedömningen att den osäkerhet som nuvarande reglering och tillämpning innebär riskerar att få negativa konsekvenser för svensk samhällsplanering. Vår slutsats är att både regleringen och efterföljande tillämpning behöver bli betydligt mer effektiv och för- utsägbar.

För att åstadkomma detta gör vi för det första bedömningen att det i 4 kap. 3 § vattenförvaltningsförordningen behöver tydliggöras att påverkan från urban markanvändning är en sådan omständighet som kan medföra att en ytvattenförekomst ska bedömas som kraf- tigt modifierad. Att sådan påverkan borde anses ingå i dagens ut- tryck ”miljön i stort” är inte enkelt att utläsa varken av dagens för- fattningsbestämmelser eller av befintliga vägledningar. Det faktum att urban markanvändning inte nämns specifikt i regleringen riskerar

720

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

också att leda till att bedömningen av kraftigt modifierade ytvatten- förekomster på grund av sådan påverkan inte prioriteras i den prak- tiska tillämpningen med att utpeka kraftigt modifierade vatten. Se också vårt förslag till följdändring av 4 kap. 3 § vattenförvaltnings- förordningen i avsnitt 10.11.2.

Vidare gör vi bedömningen att det finns ett behov av att förenkla och förtydliga både regleringen och hanteringen av vilka ytvatten- förekomster som ska bedömas som kraftigt modifierade i en svensk kontext. Vi ser ett behov av att regleringen och vägledningarna bör ge uttryck för det utrymme att ta hänsyn till lokala och nationella socioekonomiska aspekter i bedömningen som vattendirektivet möjliggör, eftersom kriterierna kräver avvägningar som inte passar att reglera eller hantera på unionsnivå. Vi gör också bedömningen att behovet av förenkling inte bara behövs som en följd av EU-kom- missionens synpunkter (se avsnitt 7.2.7) utan framför allt för att få till stånd en enkel och effektiv process för bedömningen och förkla- ringen av dessa vattenförekomster som konstgjorda eller kraftigt modifierade och därigenom underlätta för andra processer, såsom exempelvis planläggning enligt plan- och bygglagen. Innan ett sådant förslag kan läggas behöver dock en djupare analys göras både av nu- varande svenska process och hur frågan hanteras i andra länder inom EU. Den fördjupade analysen och mer omfattande utblicken har inte kunnat genomföras inom ramen för detta uppdrag.

Som framgår av avsnitt 7.2.7 har Havs- och vattenmyndigheten just nu regeringens uppdrag att se över frågan liksom vägledningarna inom området. Även med hänsyn härtill går vi inte vidare med något författningsförslag i denna del.

För att vattenmyndigheterna ska kunna utföra sitt arbete enligt nuvarande regler krävs dock dels att det finns tillräckligt med data för att kunna göra bedömningen, dels att Havs- och vattenmyndigheten tar fram ett enkelt och tydligt vägledningsmaterial som vattenmyndig- heten kan följa för samtliga relevanta påverkansformer i linje med EU- kommissionens rekommendation (se även avsnitt 10.14.5).

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 4 kap. 3 § vattenförvaltningsförordningen.

721

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

10.8.4Undantag för att tillgodose ett allmänintresse av större vikt

Förslag: Nuvarande bestämmelser i vattenförvaltningsförord- ningen om undantagsmöjligheter för verksamheter och åtgärder från försämrings- och äventyrandeförbuden för yt- och grund- vattenförekomster i 5 kap. miljöbalken för att tillgodose ett all- mänintresse av större vikt, utökas för att inkludera planläggnings- situationen.

Samtidigt ersätts bestämmelsernas uttryck ”orimliga kostna- der” med uttrycket ”utan att medföra kostnader som är högre än värdet av nyttan (eller målet)”.

I avsnitt 4.12.3 har vi beskrivit nuvarande bestämmelser om undan- tag från försämrings- och äventyrandeförbuden avseende vatten- miljö i 5 kap. 4 § miljöbalken (4 kap. 11–13 §§ VFF). I avsnitt 7.2.8 har vi redovisat de utmaningar som finns med denna reglering i för- hållande till planläggningssituationen.

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att möjligheten att tillämpa de undantag som regleras i nuvarande 4 kap. 11 och 12 §§ vattenför- valtningsförordningen avser situationen att en verksamhet eller åt- gärd prövas. Planläggningssituationen omfattas inte.

Vi gör bedömningen att bestämmelsen, av motsvarande skäl som

vihar lämnat för en ny reglering av planläggningssituationen i 5 kap. miljöbalken (se förslag i avsnitt 10.7.2), bör utökas till att om- fatta planläggning. Undantagen bör således kunna tillämpas både vid ett beslut om en plan och vid tillåtande av en verksamhet eller åtgärd. Denna utvidgning av undantagen bedömer vi vara förenlig både med hur artikel 4.7 i vattendirektivet är utformad, EU-domstolens praxis och tidigare generella uttalanden i förarbetena.97

När det gäller användningen av uttrycket ”orimliga kostnader” i nuvarande 4 kap. 12 § 2 vattenförvaltningsförordningen, kan vi kon- statera att samma uttryck visserligen används i artikel 4.7 i den svenska språkversionen av vattendirektivet, medan uttrycket ”opro- portionerliga kostnader” används i den svenska versionen av arti- kel 4.5 i vattendirektivet. Som jämförelse används uttrycket ”dispro- portionate costs” (dvs. oproportionerliga kostnader) i båda situa-

97Se prop. 2017/18:243 s. 160–161.

722

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

tionerna i den engelska versionen av vattendirektivet. Vid genom- förandet av direktivet i vattenförvaltningsförordningen har ut- trycket ”orimliga kostnader” valts i båda fallen (jfr 4 kap. 10 och 12 §§ VFF). Däremot används uttrycket ”höga kostnader” i fråga om kraftigt modifierade vatten (jfr 4 kap. 3 § 2 VFF).

En preliminär utvärdering på EU-nivå som utredningen har tagit del av avseende hur olika medlemsstater har genomfört bestämmel- sen visar också på en stor variation. Det verkar således saknas en gemensam bild av hur kravet på ”disproportionate costs” bör förstås.

Vi gör bedömningen att bestämmelserna i vattenförvaltningsför- ordningen får olika innebörd beroende på om uttrycket ”orimliga kostnader” alternativt ”höga kostnader” används jämfört med ut- trycket ”oproportionerliga kostnader”. Med det senare uttrycket gör

vibedömningen att den ekonomiska tröskeln är något lägre. Vi kan inte se att det finns skäl för att i svensk rätt begränsa de möjligheter till undantag som direktivet ger.

Samtidigt kan vi konstatera att uttrycket ”oproportionerliga kostnader” inte är vanligt förekommande i svensk rätt eller i sam- hällsekonomiska avvägningar. Även om vi gör bedömningen att samma uttryck bör användas konsekvent i vattenförvaltningsförord- ningen förordar vi i stället att uttrycket ”utan att medföra kostnader som är högre än värdet av nyttan (alt. målet)” används. På så sätt blir det ännu tydligare att det handlar om en avvägning vid bedömningen av om undantaget ska tillåtas. Uttrycket är också i linje med vad som inom samhällsekonomisk analys vanligtvis används som gräns för att avgöra samhällsekonomisk lönsamhet.98 Vår slutsats är att det vid be- dömningen av kostnader, såväl som nyttor, är av vikt att alla de kon- sekvenser som uppstår inom landets gränser ingår i analysen och att analysen har ett tillräckligt långt tidsperspektiv för att beakta alla kost- nader såväl som nyttor som uppstår även långt in i framtiden. Se mer om följdändringar i vattenförvaltningsförordningen i avsnitt 10.11.2.

Vidare kan vi konstatera att det i artikel 4.7 i vattendirektivet finns en generell undantagsregim för nya modifieringar av vatten- förekomster som innebär att medlemsstaterna inte gör sig skyldiga till överträdelse av direktivet i två situationer (se avsnitt 7.2.8). Den första situationen är om god grundvattenstatus respektive god yt- vattenstatus inte uppnås eller försämring av statusen hos en yt- eller

98Kriström Bengt & Bonta Bergman Mona, Samhällsekonomiska analyser av miljöprojekt – en vägledning, Sveriges lantbruksuniversitet, 2014, s. 300.

723

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

grundvattenförekomst inte förebyggs. Förutsättningen för undan- taget är att situationen är en följd av nya modifieringar i en ytvatten- förekomsts fysiska karakteristika eller förändringar i nivån hos grundvattenförekomster. Den andra situationen är om en verksam- het eller åtgärd medför en risk att en ytvattenförekomsts kvalitet försämras från hög status till god status och verksamheten eller åt- gärden är en hållbar mänsklig utvecklingsverksamhet. För att til- lämpa undantagsregimen måste ett antal ytterligare villkor vara upp- fyllda (jfr 4 kap 12 § VFF).

Vi har i avsnitt 7.2.8 konstaterat att fokus i förarbetena till det svenska genomförandet av undantagsregimen ligger på frågan när en försämring eller ett äventyrande uppstår, dvs. när försämrings- och äventyrandeförbuden blir aktuella och inte på hur undantag kan göras när ett äventyr uppstår. För att den svenska tillämpningen inte ska resultera i ett alltför begränsat genomförande av vattendirek- tivets artikel 4.7, menar vi att det är av stor vikt att bestämmelserna i vattenförvaltningsförordningen tolkas extensivt avseende överträ- delser av äventyrandeförbudet. Detta förhållningssätt framgår också av praxis.99 Vår bedömning är således att undantaget i direktivet be- rättigar till att uppnåendet av en miljökvalitetsnorm helt kan även- tyras, oavsett vilka åtgärder som eventuellt kan genomföras i linje med åtgärdsprogrammen, förutsatt att villkoren i undantagsbestäm- melsen är uppfyllda. En sådan tillämpning bedömer vi vara i överens- stämmelse med artikel 4.7 i vattendirektivet.

För tillämpning av undantaget, särskilt i förhållande till planlägg- ningssituationen, finns behov av vägledning, se mer om detta i av- snitt 10.14.6.

För ökad förståelse för när undantagssituationerna är tillämpliga sammanförs bestämmelserna i 4 kap. 11 och 12 §§ vattenförvalt- ningsförordningen i en paragraf.

Författningsförslag

Bestämmelsen finns i 4 kap. 11 § vattenförvaltningsförordningen.

99Se HFD:s domar den 7 december 2022 i målen nr 7208–21 och 656–22.

724

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

10.8.5Undantag för konstruktions- och byggnadsarbeten

Förslag: I vattenförvaltningsförordningen införs ett nytt undan- tag från försämringsförbudet för vattenmiljö i 5 kap. miljöbalken. Undantaget innebär att en myndighet eller en kommun får tillåta en tillfällig och kortvarig försämring av vattenmiljön i samband med direkta utsläpp vid konstruktions- och byggnadsarbeten och liknande verksamheter på eller i marken som kommer i kontakt med grundvatten.

Nuvarande bestämmelser om att en myndighet eller kommun som prövar en fråga om att tillåta en verksamhet eller åtgärd med stöd av ett undantag från försämringsförbudet ska ge vatten- myndigheten i det vattendistrikt där verksamheten ska bedrivas eller åtgärden vidtas tillfälle att yttra sig innan frågan avgörs samt information om verksamheten eller åtgärden tillåts, utökas till detta undantag. Detsamma gäller planläggning enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg.

En förutsättning för undantaget är att utsläppen inte äventyrar uppnåendet av de miljömål som har fastställts för grundvatten- förekomsten.

Tillämpningen av undantaget får inte heller permanent hindra eller äventyra uppnåendet av miljökvalitetsnormerna för andra vattenförekomster inom vattendistriktet.

Som vi har konstaterat i avsnitt 7.2.8 har inte samtliga undantag som följer av vattendirektivet fullt ut genomförts i svensk rätt.

Ett sådant undantag finns i artikel 11.3 j i vattendirektivet (jfr hänvisningen till artikel 11.3 j i artikel 4.1 b i-ii i vattendirektivet). Undantaget innebär att medlemsstaten vid genomförande av åtgär- der för att uppnå miljömålen för grundvattenförekomster, trots för- sämringsförbudet (jfr 5 kap. 4 § miljöbalken och förslag i av- snitt 10.7.2), får tillåta konstruktions- och byggnadsarbeten och lik- nande verksamheter på eller i marken som kommer i kontakt med grundvatten. För dessa ändamål får medlemsstaterna bestämma att sådana verksamheter ska behandlas som tillåtna under förutsättning att de utförs i enlighet med allmänna bindande regler som medlems- staterna har utarbetat med avseende på sådana verksamheter. En för- utsättning för undantaget är att utsläppen inte äventyrar uppnåendet av de miljömål som har fastställts för den grundvattenförekomsten.

725

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

Vi gör bedömningen att det finns skäl att genomföra undantaget i svensk rätt. Ett skäl för detta är behovet av undantag från försäm- ringsförbudet för konstruktions- och byggnadsarbeten och liknande verksamheter på eller i marken som kommer i kontakt med grund- vatten, eftersom exempelvis flera större städer är belägna ovanpå grundvattenförekomster.

Under utredningsarbetet har framförts att ett genomförande av undantaget förutsätter ett genomförande av ett sådant utsläpps- förbud som anges i artikel 11.3 j i vattendirektivet. I denna del är vår bedömning att detta förbud redan har genomförts i svensk rätt genom försämringsförbudet i 5 kap. 4 § miljöbalken tillsammans med vårt förslag avseende planläggningssituationen i avsnitt 10.7.2. Vi gör således bedömningen att någon ytterligare förbudsbestämmelse inte behövs för att kunna genomföra det aktuella undantaget.

Vidare gör vi bedömningen att det genom bestämmelser i både plan- och bygglagen och miljöbalken finns sådana allmänna och bin- dande regler för sådana verksamheter som är ett annat villkor för an- vändande av undantaget.

I svensk rätt bör undantaget utformas som ett undantag från för- sämringsförbudet i föreslagna 5 kap. 3 a § första stycket 1 miljö- balken (se förslag i avsnitt 10.7.2) och 5 kap. 4 § första stycket miljö- balken.

Enligt vattendirektivet gäller undantaget för konstruktions- och byggnadsarbeten och liknande verksamheter på eller i marken som kommer i kontakt med grundvattnet. Med uttrycket ”liknande verk- samheter” (engelska ”activities”) ges medlemsstaterna ett tolknings- utrymme att inkludera även andra aktiviteter, men även närvaron av exempelvis ett godkänt byggnadsmaterial som kommer att befinna sig i kontakt med grundvattnet när arbetet slutförts och kan medföra direkta utsläpp.100

Precis som anges i vattendirektivet gäller undantaget endast i för- hållande till direkta utsläpp av förorenande ämnen som kan ge upp- hov till en sådan påverkan att överträdelser av artikel 4.1 b i-ii (om miljömålen för grundvattenförekomster) och artikel 11.3 j i vatten- direktivet riskerar att äga rum. I denna del är EU-domstolens praxis intressant. Enligt denna omfattas även en kortvarig och tillfällig på- verkan av en vattenförekomst, utan långsiktiga konsekvenser, av för-

100CIS Guidande 17, Prevention or limitation of direct and indirect inputs in groundwater, s. 32.

726

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

sämringsförbudet.101 En överträdelse av förbudet sker därmed endast om det är uppenbart att exempelvis ett utsläpp till vattenförekomsten medför en liten inverkan på statusen och inte orsakar någon för- sämring. Avgörandet avser ytvatten, men EU-domstolen har konse- kvent uttryckt att vattendirektivets mål för ytvatten och grundvatten är lika.102

Vår tolkning av artikel 11.3 j i vattendirektivet är att den ger med- lemsstaterna en rätt att tillåta direkta utsläpp av förorenande ämnen som påverkar en grundvattenförekomst, under förutsättning att dessa utsläpp inte äventyrar uppnåendet av de miljömål som har fast- ställts för grundvattenförekomsten. I och med att undantagets om- fattning inte är tydliggjord i vattendirektivet är det rimligt att, i ljuset av EU-domstolens allt striktare tolkning av försämringsförbudet, tolka artikel 11.3 j i vattendirektivet på så sätt att den tillåter en påver- kan som kan utgöra en försämring, men som samtidigt inte innebär ett äventyrande av miljömålen. Denna slutsats stärks av att artikel 11.3 j i vattendirektivet ska användas för att tolka försämringsförbudet avse- ende grundvattenförekomster enligt vattendirektivets artikel 4.1 b i. Undantaget behöver därför förstås i relation till försämringsförbudet.

Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att det är rimligt att det aktuella undantaget innehåller ett krav på kortvarig och tillfällig för- sämring av vattenmiljön i samband med direkta utsläpp från kon- struktions- och byggnadsarbeten och liknande verksamheter på eller i marken som kommer i kontakt med grundvatten och att övrig för- sämring får prövas inom ramen för undantagsregimen i artikel 4.7 i vattendirektivet (jfr föreslagna 4 kap. 11 VFF i avsnitt 10.8.4). Vi gör bedömning att detta är en rimlig avgränsning i och med att det varken av vattendirektivet, EU-domstolens praxis eller CIS-vägled- ningarna är tydliggjort hur dessa två undantag ska särskiljas. Vår be- dömning är således att det som undantaget i artikel 11.3 j i vatten- direktivet medger är just en kortvarig och tillfällig påverkan från för- orenande ämnen om övriga villkor är uppfyllda. Om påverkan är långvarig behöver dess inverkan vara liten och inte medföra en ”för- sämring” av statusen hos grundvattenförekomsten. I och med att en långvarig risk för försämring sannolikt kommer att medföra att ut- släppet också äventyrar uppnåendet av de miljömål som fastställts

101EU-domstolens dom i mål C‑525/20 p. 46.

102EU-domstolens dom i mål C‑525/20 p. 26.

727

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

för den grundvattenförekomsten, behöver dessa i stället prövas mot undantagsregimen i artikel 4.7 i vattendirektivet.

Ett genomförande av undantaget bör tydliggöra när konstruk- tions- och byggnadsarbeten inte riskerar att medföra en otillåten för- sämring av grundvattenförekomsten i enlighet med vattendirektivet.

Den nya bestämmelsen bör placeras tillsammans med övriga undantag från bestämmelserna om miljökvalitet för vattenmiljö i 4 kap. vattenförvaltningsförordningen. Eftersom bestämmelserna i 4 kap. 12 § vattenförvaltningsförordningen med våra förslag flyttas till 4 kap. 11 § vattenförvaltningsförordningen (se förslag i av- snitt 10.8.4), gör vi bedömningen att regleringen av detta nya undan- tag bör placeras i 4 kap. 12 § vattenförvaltningsförordningen.

Vi gör bedömningen att undantaget i det enskilda fallet bör gälla efter beslut från en kommun eller annan myndighet. Om undanta- gets tillämpning framgår av en detaljplan enligt plan- och bygglagen bör frågan följas upp i samband med prövning av bygg- eller marklov samt vid startbesked och slutbesked. För tillämpning av undantaget finns även behov av vägledning, se mer om detta i avsnitt 10.14.6.

Samtidigt som vi gör bedömningen att antalet undantagssitua- tioner från bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken bör utökas, gör vi bedömningen att tillämpningsområdet för nuva- rande bestämmelser i 4 kap. 13 och 16 §§ vattenförvaltningsförord- ningen bör utökas i motsvarande utsträckning för att också avse dessa situationer.

Tillämpningsområdet för nuvarande 4 kap. 13 § vattenförvalt- ningsförordningen bör således utökas så att vattenmyndigheten också får möjlighet att yttra sig inför beslut om tillåtlighet i sådana miljöprövningsärenden och vid planläggning enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg. För planläggningssituationen enligt plan- och bygglagen bör vattenmyndighetens roll i stället framgå genom bestämmelser i 2 kap. 1 § plan- och byggförordningen (se förslag i avsnitt 10.4.5).

Bestämmelsen i 4 kap. 16 § vattenförvaltningsförordningen inne- bär att tillåtna undantag inte permanent får hindra eller äventyra uppnåendet av miljökvalitetsnormerna för andra vattenförekomster inom vattendistriktet. Bestämmelsen har sin bakgrund i artikel 4.8 i vattendirektivet och vi gör bedömningen att avsikten med bestäm- melsen i vattendirektivet är att inte något undantag för en viss vat- tenförekomst får äventyra uppnåendet av miljökvalitetsnormerna

728

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

för andra vattenförekomster. Denna bestämmelse bör således även omfatta den nya undantagssituationen avseende konstruktions- och byggnadsarbeten.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 4 kap. 12, 13 och 16 §§ vattenförvaltnings- förordningen.

10.8.6Undantag när överskridandet av miljökvalitetsnormerna beror på en föroreningskälla utanför Sveriges gränser eller sker i en blandningszon

Förslag: I vattenförvaltningsförordningen införs två ytterligare undantag från försämringsförbudet i 5 kap. miljöbalken avseende ytvattenförekomster.

Det första undantaget avser situationen att en överträdelse av en gränsvärdesnorm beror på en föroreningskälla utanför Sveriges gränser och effektiva åtgärder inte kan vidtas för att uppnå den status som vattnet ska ha enligt normerna. Vid bedömningen av överskridandet ska beaktas vad som föreskrivs om samarbete inom gränsöverskridande vattenförvaltningsområden i vatten- förvaltningsförordningen.

Det andra undantaget avser situationen att en överträdelse av en gränsvärdesnorm sker i en utpekad blandningszon och över- skridandet inte hindrar att normen uppnås i övriga delar av vat- tenförekomsten.

Ett nytt krav införs på vattenmyndigheten att, på sätt som framgår av artikel 4 i prioämnesdirektivet, ange sådana bland- ningszoner som finns i närheten av utsläpp från punktkällor med högre föroreningskoncentration än i ytvattenförekomsten i övrigt.

Havs- och vattenmyndigheten får meddela närmare före- skrifter om hur sådana blandningszoner ska anges och förvaltas.

Om en sådan blandningszon inte har angetts av vatten- myndigheten får den myndighet som ska besluta om planen eller tillåtelsen av en verksamhet eller åtgärd ansöka om utpekande av blandningszonen hos berörd vattenmyndighet.

729

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

Nuvarande bestämmelser om att en myndighet eller kommun som prövar en fråga om att tillåta en verksamhet eller åtgärd med stöd av ett undantag från försämringsförbudet ska ge vatten- myndigheten i det vattendistrikt där verksamheten ska bedrivas eller åtgärden vidtas tillfälle att yttra sig innan frågan avgörs samt information om verksamheten eller åtgärden tillåts, utökas till att också avse dessa nya undantag. Detta ska också gälla vid planlägg- ning enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg.

Tillämpningen av undantagen får inte permanent hindra eller äventyra uppnåendet av miljökvalitetsnormerna för andra vatten- förekomster inom vattendistriktet.

Gränsöverskridande förorening

I avsnitt 7.2.8 beskriver vi det undantag som finns för gränsöverskri- dande föroreningar i artikel 6 i prioämnesdirektivet. Vi konstaterar samtidigt att undantaget endast delvis har genomförts i svensk rätt trots att behovet av ett sådant genomförande är lika stort som i andra länder.

Även i Sverige är det vanligt med gränsöverskridande förore- ningar som påverkar miljökvaliteten på exempelvis vattenmiljö. En sådan gränsöverskridande förorening som har lyfts fram i vårt utred- ningsarbete är kvicksilver. Kvicksilver är förbjudet i Sverige, men förflyttar sig långa sträckor i atmosfären och finns därför lagrad i mark- och sediment över hela landet. Det medför att vid exempelvis exploateringar av naturmark är det väldigt svårt att begränsa läckaget av kvicksilver från marken till dagvattnet eller närliggande vatten- förekomster.

Som vi har beskrivit i avsnitt 7.2.8 har vattenmyndigheterna valt att tillämpa bestämmelserna om mindre stränga krav för kvicksilver för hela landet i enlighet med artikel 4.5 i vattendirektivet (4 kap. 10 § VFF). Detta görs utifrån antagandet att de EU-gemensamma gränsvärdesnormer som finns för kvicksilver inte kan uppnås i Sverige. Ett villkor för att tillämpa mindre stränga krav är dock att det inte får ske någon ytterligare försämring av en vattenförekomsts status. Detta medför att någon ökad mängd kvicksilver i princip inte får tillföras någon av Sveriges vattenförekomster. I och med att kvicksilver ofta frigörs när någon gräver i mark medför en strikt

730

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

tolkning av försämringsförbudet att i princip allt byggnads- och konstruktionsarbete bör upphöra, eftersom sådant arbete annars riskerar att medföra att halten kvicksilver ökar i redan påverkade vattenförekomster.

Denna effekt är naturligtvis inte avsikten med bestämmelserna i vattendirektivet och prioämnesdirektivet utan är, enligt vår bedöm- ning, en effekt av att det aktuella undantaget för gränsöverskridande påverkan inte är fullt ut genomfört i svensk rätt.

Under utredningsarbetet har också framkommit att bestämmel- serna om miljökvalitet i relation till kvicksilver bedöms olika i den praktiska tillämpningen över landet. Vissa länsstyrelser räknar, så långt det går, bort den gränsöverskridande atmosfäriska deposi- tionen som finns ackumulerad i marken i sin granskning och pröv- ning av detaljplaner och kan därför komma fram till att ingen för- sämring inträffar. Andra länsstyrelser inkluderar den atmosfäriska depositionen och hamnar därför oftare i bedömningen att en för- sämring av vattenförekomsten sker. Skillnaden i bedömning får stor påverkan på möjligheterna att tillåta verksamheter, men också på möjligheterna att planera för ny bebyggelse i olika delar av landet. Skillnaden i bedömning, och därmed skillnaden i tillämpningen av regelverket, påverkar också regelverkets legitimitet negativt.

Vi menar att nuvarande hantering av kvicksilver och andra gräns- överskridande föroreningar, både utifrån ett miljökvalitetsperspek- tiv och ett samhällsplaneringsperspektiv, behöver justeras. Ett genomförande av undantaget för gränsöverskridande påverkan be- hövs också för en bättre överensstämmelse med bestämmelserna i vattendirektivet och prioämnesdirektivet samt för att säkerställa en enhetlig tolkning och tillämpning av bedömningen av sådana förore- ningar över landet.

Enligt artikel 6 i prioämnesdirektivet ska en miljökvalitetsnorm inte anses överskriden om medlemsstaten kan visa att överskridan- det berodde på en föroreningskälla utanför medlemsstaten, att det på grund av detta inte fanns effektiva åtgärder för att efterleva miljö- kvalitetsnormerna och att medlemsstaten tillämpat samordnings- mekanismen i artikel 12 i vattendirektivet och i tillämpliga fall be- stämmelserna i artikel 4.4–4.6 i vattendirektivet.

Att även luftföroreningar som direkt eller indirekt påverkar kva- liteten på akvatiska ekosystem omfattas av undantaget framgår av artikel 2.33 i vattendirektivet.

731

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

När Naturvårdsverket 2009 utredde frågan om genomförande av prioämnesdirektivet i denna del ansåg myndigheten att det i vatten- förvaltningsförordningen endast behövde förtydligas att bestäm- melsen om mindre stränga krav kan tillämpas avseende gränsöver- skridande föroreningar.103 Vid denna tidpunkt hade dock inte den problematik som vi beskriver i avsnitt 7.2.8 uppkommit, dvs. att kra- vet om att ingen fortsatt försämring får inträffa, eller som det har genomförts i vattenförvaltningsförordningen ”vattnets kvalitet inte riskerar att försämras ytterligare”, tolkas absolut.

Samtidigt följer av praxis från EU-domstolen att inte varje till- försel av ett ämne, t.ex. kvicksilver, automatiskt innebär att en för- sämring av statusen faktiskt sker, utan snarare ska bedömningen handla om ifall tillförseln av ämnet medför en försämring av denna kvalitetsfaktor.104 Domstolen har även uttalat att varje försämring av en kvalitetsfaktor som redan befinner sig i den lägsta klassen ska an- ses utgöra en försämring av statusen för den vattenförekomsten.105

Av senare avgöranden följer att en försämring i den lägsta klassen exempelvis kan uppstå om det finns mätbara risker för påverkan på vattenmiljöns ekologiska status (utan att det sker en klassförsämring av en enskild kvalitetsfaktor som inte är i den lägsta klassen) eller att det uppstår förutsägbara och beständiga höjningar av det specifika ämnets halt i vattenförekomsten.106 Det ska så att säga vara uppen- bart att påverkan till sin natur endast medför en liten inverkan på statusen hos vattenförekomsten och därmed inte kan anses orsaka någon ”försämring” av denna status.107

Som vi beskriver i avsnitt 7.2.8 är undantaget i artikel 6 i prio- ämnesdirektivet i dag delvis genomfört i 8 kap. 6 § vattenförvalt- ningsförordningen. Enligt bestämmelsen ska vattenmyndigheten underrätta regeringen om god kemisk ytvattenstatus enligt 4 kap. 4 och 4 a §§ vattenförvaltningsförordningen inte kan uppnås trots effektiva åtgärder och orsaken är att ett ämne som anges i bilaga I till prioämnesdirektivet kommer från en föroreningskälla utanför Sverige. Av paragrafen följer också att vattenmyndigheten, innan den underrättar regeringen, ska genomföra ett sådant internationellt

103Naturvårdsverket rapport 5973, Förslag till genomförande av direktiv 2008/105/EG om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område (2009), s. 19, 20, 28 och 29.

104Se EU-domstolens dom C 461/13, p. 70.

105Se EU-domstolens dom C 461/13, p. 69.

106Se EU-domstolens dom C 535/18, p. 119.

107Se EU-domstolens dom C 525/20, p. 45.

732

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

samråd som avses i 8 kap. 3 § vattenförvaltningsförordningen, be- sluta om uppfyllande vid senare tidpunkt (4 kap. 9 § VFF), mindre stränga krav (4 kap. 10 § VFF) eller besluta om undantag (4 kap. 12 § VFF). Såvitt vi känner till har inte någon sådan formell underrättelse till regeringen med stöd av 8 kap. 6 § vattenförvaltningsförord- ningen ägt rum.

Vi gör bedömningen att undantaget bör genomföras i sin helhet. Samtidigt är det oklart hur artikel 4.5 i vattendirektivet och artikel 6 i prioämnesdirektivet ska förstås i relation till varandra och om till- lämpningen av artikel 6 i prioämnesdirektivet medför att artikel 4.5 i vattendirektivet inte behöver tillämpas. Denna fråga undersöktes inte heller av Naturvårdsverket i samband med genomförandet av prioämnesdirektivet.

Vi kan konstatera att bestämmelserna i artikel 6 i prioämnes- direktivet inte är förknippade med de stränga villkor som artikel 4.5 i vattendirektivet ställer upp. Detta bör medföra att om artikel 6 i prioämnesdirektivet tillämpas i stället för artikel 4.5 i vattendirek- tivet aktualiseras inte ett absolut förbud avseende ytterligare utsläpp av exempelvis kvicksilver.

Vår bedömning, från ett EU-rättsligt perspektiv, är att det vid gränsöverskridande föroreningar bör vara artikel 6 i prioämnesdirek- tivet som ska tillämpas. Vi grundar denna bedömning på att en med- lemsstat inte kan anses ha underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt prioämnesdirektivet om en miljökvalitetsnorm för kemisk vattenstatus har överträtts till följd av gränsöverskridande förore- ningar (se artikel 6.1 prioämnesdirektivet). Detta då det är tydligt att prioämnesdirektivet har företräde framför vattendirektivet i och med att syftet med prioämnesdirektivet är att just tydliggöra regle- ringen kring kemisk ytvattenstatus för att på så sätt klargöra när och hur en god kemisk ytvattenstatus ska ha uppnåtts (lex specialis).

Utifrån hur vattendirektivet och prioämnesdirektivet har genom- förts i svensk rätt gör vi bedömningen att undantaget om gränsöver- skridande förorening bör inarbetas i den systematik som råder mel- lan försämringsförbudet och undantagen från försämringsförbudet i vattenförvaltningsförordningen. Undantaget bör därmed kunna tilläm- pas i enskilda fall på motsvarande sätt som Sverige har genomfört artikel 4.7 i vattendirektivet (jfr nuvarande 4 kap. 11 och 12 §§ VFF). Att bestämmelserna i prioämnesdirektivet riktar sig till medlems-

733

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

staterna hindrar, enligt vår bedömning, inte att de kan tillämpas i enskilda fall.

I och med att vattenmyndigheterna redan i dag tillämpar mindre stränga krav för exempelvis kvicksilver, gör vi bedömningen att det är rimligt att utgå ifrån detta och i stället för att ändra detta upplägg tydliggöra att försämringsförbudet inte heller gäller i dessa fall då fråga är om gränsöverskridande föroreningar och samtliga villkor i artikel 6 i prioämnesdirektivet är uppfyllda. Det medför även att vill- koren i artikel 4.5 c i vattendirektivet inte gäller för dessa förore- ningar (se 4 kap. 10 § 4 VFF).

Samtidigt bör påpekas att ett genomförande av undantaget inte får medföra att en verksamhetsutövare eller kommun inte genomför åtgärder för att minska utsläppen av kvicksilver eller andra gräns- överskridande föroreningar vid exploateringar. Tvärtom bör våra samlade förslag (se exempelvis förslagen i avsnitt 10.4.4) ge landets kommuner nya möjligheter att ställa tydliga krav avseende bl.a. dag- vattenhantering, för att, så långt det är möjligt komma åt bl.a. denna problematik.

Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att ett genomförande av undantaget bör underlätta bedömningen av hur hänsyn ska tas till gränsöverskridande föroreningar både vid planläggning och pröv- ning av verksamheter och åtgärder. Ett genomförande av undantaget bör också öka förutsättningarna för planläggning för ny bebyggelse.

För tillämpning av undantaget finns behov av vägledning, se mer om detta i avsnitt 10.14.6.

Överskridande av gränsvärdesnorm i blandningszon

I avsnitt 7.2.8 har vi beskrivit det undantag som finns från försäm- ringsförbudet för kemiska gränsvärdesnormer vid utsläppspunkten i en vattenförekomst, s.k. blandningszoner (artikel 4 i prioämnes- direktivet). Samtidigt har vi där konstaterat att undantaget endast delvis har genomförts i svensk rätt och att det av nuvarande reglering i vattenförvaltningsförordningen inte framgår om det går att til- lämpa vid planläggning eller vid prövning eller omprövning av en verksamhet eller åtgärd.

Parallellt med detta har problematiken belysts i rättspraxis. Av denna framgår att frågor och ifrågasättanden kring bedömningar av

734

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

status utifrån exempelvis bedömningen av bakgrundhalter av metaller och så kallade representativa provtagningspunkter, ofta uppstår i samband med tillståndsprövningar, där verksamhetsutövare har annan data än den som myndigheterna lagt till grund för sina bedömningar.108 Vår bedömning är att en ökad tydlighet inom detta område be- hövs för att underlätta bedömningar i tillståndsprocesser, men även

vid planläggning av t.ex. industriområden.

Enligt artikel 4.1 i prioämnesdirektivet får medlemsstaten ange blandningszoner nära utsläppspunkter och enligt den EU-gemen- samma vägledningen kan sådana zoner även överlappa varandra.109 I en blandningszon får koncentrationen av vissa ämnen överskrida gällande miljökvalitetsnormer inom blandningszonen om detta inte hindrar att dessa normer uppfylls i övriga delar av ytvattenförekoms- ten. Enligt artikel 4.2 i prioämnesdirektivet ska medlemsstater som anger blandningszoner lämna en beskrivning av dessa i förvaltnings- planen för avrinningsdistriktet. Slutligen ska medlemsstater som anger blandningszoner, enligt artikel 4.3 i prioämnesdirektivet, se till att utsträckningen av varje sådan zon är begränsad till området i när- heten av utsläppspunkten och är proportionerlig. Vid bedömningen av om utsträckningen av zonen är proportionerlig ska hänsyn tas till koncentrationen av förorenande ämnen vid utsläppspunkten och till de villkor för utsläpp av förorenande ämnen som har fastställts i ti- digare förordningar. Det kan handla om sådana godkännanden och/eller tillstånd, som avses i artikel 11.3 g i vattendirektivet och all annan tillämplig unionslagstiftning, i överensstämmelse med princi- pen om användning av bästa tillgängliga teknik och med artikel 10 i vattendirektivet.

I svensk rätt är artikel 4.2 i prioämnesdirektivet endast delvis genomförd. Detta genom en bestämmelse i punkten 7 i bilaga 1 till vattenförvaltningsförordningen. Enligt bestämmelsen ska information om blandningszoner enligt artikel 4 i prioämnesdirektivet framgå av förvaltningsplanen, om direktivets bestämmelser om sådana zoner har tillämpats. Inga sådana zoner har dock formellt utpekats i Sverige.

Enligt uppgifter till utredningen är skälet för att tydliga bland- ningszoner inte har utpekats i Sverige att statusen för vattenföre- komster i stället mäts vid representativa punkter och att dessa väljs

108Se t.ex. MMD:s vid Umeå tingsrätt dom den 21 juni 2023i mål nr M 1826-22 och MMD:s vid Växjö tingsrätt dom den 12 december 2021 i mål nr M 3275-20.

109Se CIS-vägledning, “Technical Guidelines for the identification of mixing zones pursuant to Art. 4(4) of the Directive 2008/105/EC” (2010) s. 57.

735

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

utifrån nuvarande påverkanskällor. Mot detta har framförts att så- dana punkter inte är dynamiska och därför inte kan anpassas vid en process för att besluta om en ny eller utvidgad verksamhet. Till utredningen har även framförts att det inte alltid är tydligt hur dessa representativa punkter valts ut eller om de kan anses vara represen- tativa för en hel vattenförekomst. Valet av punkter går inte heller att överklaga eller ifrågasätta på annat sätt om verksamhetsutövare och myndigheter inte är överens om exempelvis vad som ska anses representativt eller hur hänsyn bör tas till exempelvis bakgrunds- halter av metaller. Som har beskrivits ovan och i avsnitt 7.2.8 innebär otydligheten att sådana ifrågasättanden ofta uppkommer i samband med tillståndsprövningar eller vid planläggning.

I vår nordiska utblick har vi konstaterat att undantaget om bland- ningszon i sin helhet är genomfört exempelvis i Finland (se av- snitt 5.4.5). Enligt finsk rätt får en verksamhetsutövare ansöka om att det i ett miljötillstånd ska pekas ut en blandningszon där halten i vatten av ett eller flera ämnen, som omfattas av undantaget, får över- träda miljökvalitetsnormen för ämnet i fråga, om normen inte överträds i ytvattenförekomsten som helhet. Enligt den finska bestämmelsen ska blandningszonen begränsas till området i närheten av utsläppskällan så att dess omfattning står i rätt proportion till halten av förorenande ämnen som släpps ut där.

När Naturvårdsverket 2009 utredde frågan om genomförande av undantaget om blandningszoner var deras förslag i stort i över- enstämmelse med den finska regleringen (se avsnitt 7.2.8), men Naturvårdsverkets förslag genomfördes inte.110

Vi gör bedömningen att ett genomförande av undantaget om blandningszoner i svensk rätt, liknande det genomförande som har skett i Finland, skulle bidra till ökad transparens och tydlighet och därmed bl.a. leda till mer effektiva tillståndsprövningar av verksam- heter nära ytvattenförekomster. Frågan är då hur ett genomförande av undantaget bör utformas i svensk rätt.

För det första bör det i en sådan reglering tydliggöras att en för- utsättning för ett överträdande av en eller flera gränsvärdesnormer inom en sådan blandningszon, inte får hindra att normen eller nor- merna uppnås i övriga delar av ytvattenförekomsten.

110Se Naturvårdsverket rapport 5973, ”Förslag till genomförande av direktiv 2008/105/EG om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område” (2009) s. 20 och 28.

736

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

För det andra bör det tydliggöras att det bör vara berörd vatten- myndighet som beslutar om blandningszonen. Skälen för detta är flera. För det första behöver bedömningarna följa samma tydliga me- todik och systematik i enlighet med direktivets krav och för god transparens gentemot verksamhetsutövare. För det andra behöver samtliga utpekanden förklaras tydligt i de förvaltningsplaner för vat- tendistrikten, som vattenmyndigheterna ansvarar för. För det tredje kräver bedömningen inför beslutet om utpekande av en blandnings- zon särskild kunskap och kompetens gällande tidigare bedömningar av påverkan från enskilda punktkällor. Sådan kunskap och kompe- tens finns vid länsstyrelsernas beredningssekretariat, som bistår vat- tenmyndigheterna i arbetet.

Vid angivandet av blandningszonen är det av vikt att vattenmyn- digheten tillämpar bestämmelserna i artikel 4 i prioämnesdirektivet och att zonen begränsas till området i närheten av utsläppspunkten samt att zonen är proportionerlig (jfr artikel 4.3 i prioämnesdirek- tivet). Närmare föreskrifter om hur blandningszonerna ska anges och förvaltas bör få meddelas av Havs- och vattenmyndigheten. Be- myndigandet bör kunna meddelas med stöd av 5 kap. 15 § miljö- balken avseende förvaltningen av zonerna och med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen i övrigt. Bemyndigandet bör placeras i 3 kap. 4 § vattenförvaltningsförordningen tillsammans med övriga bemyndi- ganden för bestämmelserna i 3 kap. vattenförvaltningsförordningen.

Om en blandningszon inte redan har angetts av vattenmyndig- heten och därigenom inte framgår av förvaltningsplanen (jfr punk- ten 7 i bilaga 1 till VFF) bör den planläggande myndigheten eller prövningsmyndigheten vid prövning av tillåtligheten av en verksam- het eller åtgärd, i vilken en blandningszon är en förutsättning för planen eller tillåtligheten, ges möjlighet att ansöka hos berörd vat- tenmyndighet om att utpeka en sådan zon.

Berörd vattenmyndighet bör vara vattenmyndigheten i det vat- tendistrikt där verksamheten ska bedrivas eller åtgärden vidtas. Vid planläggning bör berörd vattenmyndighet vara den vattenmyndighet inom vars vattendistrikt planområdet ligger eftersom blandnings- zonen anges i förvaltningsplanen hos denna vattenmyndighet (se dock förslag om vattenmyndighetens roll vid planläggning i en detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen i avsnitt 10.4.5).

737

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

Vid en prövning av en verksamhet eller åtgärd bör prövningsmyn- digheten ta initiativ till en sådan ansökan om blandningszon endast om ansökan om tillstånd innehåller ett tydligt önskemål om ett så- dant utpekande och innehåller ett tydligt underlag som visar att det är motiverat med ett sådant utpekande.

Se nedan om vattenmyndighetens roll i processen i dessa fall. Som vi har redogjort för i avsnitt 7.2.8 framgår av den CIS-väg-

ledning som finns kring blandningszoner att, även om undantaget i huvudsak är tänkt för punktkällor som industrier/miljöfarlig verk- samhet, kan det finnas skäl att peka ut sådana zoner även för diffusa utsläpp som når vattenförekomsten via en gemensam utsläppspunkt och som tillsammans ger upphov till en kumulativ belastning i likhet med en punktkälla.111 Det kan då exempelvis handla om dagvatten- utsläpp från ett industriområde med flera verksamheter. För utpe- kande av blandningszoner i samband med planläggning i detaljplan enligt plan- och bygglagen är det i första hand denna situation vi ser framför oss.

Enligt prioämnesdirektivet omfattar blandningszoner ämnen för- tecknade i del A i bilaga I till direktivet (såsom kvicksilver). I svensk rätt återfinns dessa ämnen i bilaga 6 tabell I till Havs- och vatten- myndighetens föreskrifter om klassificering och miljökvalitetsnor- mer avseende ytvatten.

Avgränsningen till dessa ämnen motiveras inte i prioämnesdirek- tivet och nämns inte heller i den revision av direktivet som just nu pågår. Problemet med avgränsningen är att s.k. särskilda förore- nande ämnen (SFÄ) inte ingår i den grupp av ämnen som undantaget omfattar i nuläget. Detta trots att många särskilda förorenande ämnen medför samma problematik som de ämnen som utpekas i direktivet, dvs. de är svåra att få ned vid utsläppspunkten, men med hjälp av bästa möjliga teknik sker ingen överträdelse av försämrings- eller äventyrandeförbuden i övriga delar av vattenförekomsten. Vad

viförstår är huvudanledningen till att de särskilda förorenande ämnen inte ingår i uppräkningen av ämnen för undantaget att samt- liga medlemsstater i dagsläget inte bedöms ha problem med dessa ämnen. De har därför i stället tagits upp på den s.k. SFÄ-listan som används för att bestämma god ekologisk status eller potential (se bi- laga 2 punkten 7 tabell 1 till Havs- och vattenmyndighetens före-

111Se CIS-vägledning, “Technical Guidelines for the identification of mixing zones pursuant to Art. 4(4) of the Directive 2008/105/EC” (2010) s. 53.

738

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

skrifter om miljökvalitetsnormer). I kommissionens revision av prioämnesdirektivet är tanken att flytta särskilda förorenande ämnen till den kemiska statusbedömningen och därmed att de ska ingå i målet om god kemisk status i stället för god ekologisk status.

Utifrån det rättsläge som föreligger kring blandningszoner skulle en pragmatisk ansats kunna vara att inkludera särskilda förorenande ämnen tills denna fråga blivit prövad. En sådan ansats skulle, enligt vår bedömning, vara i linje med syftet med undantaget i prioämnes- direktivet. Detta eftersom syftet med undantaget är att underlätta för verksamheter som efterlever kraven om bästa möjliga teknik, samtidigt som de inte överträder försämrings- och äventyrandeför- buden för ytvattenförekomsten i övrigt. I och med att det också är närmast omöjligt att helt upphöra med utsläpp av vissa ämnen som inte omfattas av undantaget, men som räknas som särskilt förore- nande ämnen, bedömer vi att det är rimligt att inkludera särskilt förorenande ämnen (avseende kemikalier) i blandningszonsundan- taget (se skäl 10 i prioämnesdirektivet). Vi anser att detta också är i linje med den definition av särskilda förorenande ämnen som kom- missionen har föreslagit. Enligt förslaget till definition är ett särskilt förorenande ämne ett ämne som inte är prioriterat på unionsnivå, men som utgör ett motsvarande ämne på medlemsstatsnivå (se arti- kel 2.30 b i förslaget).112

För tillämpning av det nya undantaget finns behov av vägledning, se mer om detta i avsnitt 10.14.6.

På motsvarande sätt som vid undantaget på grund av gränsöver- skridande föroreningar, bör gälla att den myndighet som prövar en fråga om att tillåta en verksamhet eller åtgärd ska ge vattenmyndig- heten i det vattendistrikt där verksamheten ska bedrivas eller åtgär- den vidtas tillfälle att yttra sig innan frågan avgörs, och om verksam- heten eller åtgärden tillåts, snarast informera vattenmyndigheten om detta. Information om att verksamheten eller åtgärden tillåts lämnas enklast genom att beslutet lämnas till vattenmyndigheten.

Den myndighet eller kommun som prövar en fråga om att tillåta en verksamhet eller åtgärd eller planlägger enligt väglagen eller lagen om byggande av järnväg med stöd av något av de två nämnda undan-

112Se Brussels, 26.10.2022 COM(2022) 540 final 2022/0344 (COD) Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2000/60/EC establishing framework for Community action in the field of water policy, Directive 2006/118/EC on the protection of groundwater against pollution and deterioration and Directive 2008/105/EC on environmental quality standards in the field of water policy.

739

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

10.8.7Beslut om förvaltning av vattenmiljö efter begäran

om omprövning av miljökvalitetsnorm eller tillämpning av undantag från försämrings- eller äventyrandeförbudet

Förslag: Vattenmyndighetens beslut om förvaltningen av vatten- miljön efter en begäran om översyn och ändring av en miljökva- litetsnorm i 4 kap. 14 § första stycket vatttenförvaltningsförord- ningen utökas till att också avse situationerna att en planläggande myndighet har inhämtat ett yttrande om normen eller att en myn- dighet eller kommun har beslutat om undantag från försämrings- förbudet till följd av en gränsöverskridande förorening eller ut- släpp i en blandningszon.

Bedömning: Nuvarande skyldighet för vattenmyndigheten i 4 kap. 14 § andra stycket vattenförvaltningsförordningen att an- mäla ärendet till regeringen om myndigheten finner att det inte finns förutsättningar för att ändra en miljökvalitetsnorm utökas inte till planläggningssituationen.

Som vi har beskrivit i avsnitten 4.12.3, 7.2.6 och 7.2.9 ska miljökvalitets- normer vid behov omprövas. Detta ska bl.a. göras efter en begäran om yttrande med stöd av 19 kap. 5 § 7 eller 22 kap. 13 § miljöbalken. I av- snitt 10.7.3 har vi föreslagit att denna möjlighet bör utökas till planlägg- ningssituationen genom en ny bestämmelse i 5 kap. miljöbalken.

Vattenmyndighetens hantering av en miljökvalitetsnorm efter en sådan begäran om yttrande framgår av 4 kap. 14 § första stycket vat- tenförvaltningsförordningen, se beskrivning i avsnitt 7.2.6. Som en följd av förslaget i avsnitt 10.7.3 gör vi bedömningen att tillämp- ningsområdet för bestämmelsen i 4 kap. 14 § första stycket vatten- förvaltningsförordningen bör utökas på motsvarande sätt.

I föregående avsnitt, 10.8.6, har vi föreslagit två nya undantag från försämringsförbudet för vattenmiljön vid gränsöverskridande för- oreningar och vid utsläpp i blandningszon. Även dessa undantag av- ser både planläggning och prövning av verksamheter och åtgärder. Bestämmelsen i 4 kap. 14 § första stycket vattenförvaltningsförord- ningen bör därför utökas till att också avse sådana undantag och inte bara undantag för att tillgodose ett allmänintresse av större vikt.

I avsnitt 10.8.5 har vi föreslagit ett nytt undantag från försäm- ringsförbudet avseende konstruktions- och byggnadsarbeten. Vi gör

741

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

bedömningen att bestämmelsen i 4 kap. 14 § första stycket vatten- förvaltningsförordningen inte bör utökas till att också avse detta undantag eftersom undantaget bygger på att fråga är om en sådan tillfällig och kortvarig försämring som inte ska behöva föranleda något särskilt beslut om förvaltningen av vattenmiljön. Däremot behöver yttrande inhämtas från berörd vattenmyndighet innan beslut fattas och vattenmyndigheten informeras om att undantaget har tillämpats (se förslag i 10.4.5 och 10.8.5).

Samtidigt som tillämpningsområdet för bestämmelsens första stycke bör utökas har under utredningsarbetet frågan uppkommit om det är rimligt att, på sätt som framgår av 4 kap. 14 § andra stycket vattenförvaltningsförordningen, lämna yttrandena till regeringen för prövning om vattenmyndigheten gör bedömningen att normen inte bör ändras, se beskrivning i avsnitt 7.2.6.

Vi har övervägt att slopa detta krav. Som beskrivs i avsnitt 7.2.9 vore ett skäl för en sådan förändring att minska risken för utdragna tillståndsprocesser. Ett annat skäl vore att avlasta regeringen från prövning av denna typ av komplexa tekniska frågor som kräver sär- skild sakkompetens. Samtidigt fattar vattendelegationerna beslut om miljökvalitetsnormer på delegation direkt från regeringen, så det går att tolka bestämmelsen i 4 kap 14 § andra stycket vattenförvaltnings- förordningen som att regeringen helt enkelt återtar delegationen av beslutsrätten i dessa situationer. Mot förslaget att slopa detta krav har våra experter även framfört att en sådan förändring skulle innebära att det aldrig skulle gå att ifrågasätta vattenmyndighetens bedömning i normfrågan och att detta skulle kunna få långtgående konsekvenser för olika typer av tillståndsärenden. Vi gör därför bedömningen att detta krav bör vara kvar när det gäller utredningar som lämnas till vattenmyn- digheten med stöd av 22 kap 13 § miljöbalken. Om antalet tillstånds- ärenden till regeringen framöver skulle öka på ett sådant sätt att nuva- rande process blir orimlig bör denna fråga lämpligen utredas särskilt.

När det gäller frågan om skyldigheten att lämna ärenden till regeringen också bör avse planärenden gör vi bedömningen att det inte finns skäl för att utöka skyldigheten på detta sätt. Huvudskälet för detta är att undvika ytterligare tidsförlängning av planprocesser som är viktiga för byggande och utveckling.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 4 kap. 14 § vattenförvaltningsförordningen.

742

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

10.8.8Ny möjlighet att besluta om ett regionalt eller lokalt åtgärdsprogram

Förslag: I 6 kap. vattenförvaltningsförordningen införs en ny möj- lighet för en region, en kommun eller några kommuner tillsammans att, om det behövs för att uppnå en miljökvalitetsnorm, inom ett vattendistrikt fastställa ett regionalt eller lokalt åtgärdsprogram för regionen, kommunen eller kommunerna med konkreta åtgärder per vattenförekomst utifrån ett vattenavrinningsområdesperspektiv.

Ett sådant åtgärdsprogram ska innehålla den information som krävs enligt 5 kap. 9 § andra stycket 1–3 miljöbalken. Bestämmel- serna i 6 kap. 1–10 §§ vattenförvaltningsförordningen gäller inte för åtgärdsprogrammet.

Åtgärdsprogrammet ska vara förenligt med åtgärdsprogram- met för vattendistriktet.

Den som upprättar ett förslag till regionalt eller kommunalt åtgärdsprogram ska ge berörda möjlighet att lämna synpunkter på förslaget i enlighet med bestämmelserna i 5 kap. 7 § tredje stycket miljöbalken.

Ett regionalt eller lokalt åtgärdsprogram ska fastställas av regionfullmäktige eller kommunfullmäktige.

Som vi har beskrivit i avsnitt 7.2.12 har åtgärdsprogramsregleringen som finns i miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen ifråga- satts avseende sin effektivitet i flera tidigare utredningar.

Vi kan konstatera att det finns flera utmaningar i denna del. För det första innebär dagens reglering att de åtgärdsprogram som vat- tenmyndigheten tar fram endast är administrativa till sin karaktär och inte innehåller specifika åtgärder per vattenförekomst på det sätt som exempelvis åtgärdsprogrammen i Danmark gör. Detta riskerar att medföra att konkreta åtgärder inte vidtas i tillräcklig utsträckning.

Vidare har förenligheten mellan olika administrativa krav och gäl- lande rätt ifrågasatts. Om det i åtgärdsprogrammet exempelvis anges att planläggning bör ske på visst sätt utan att detta har stöd i plan- lagstiftningen kan ifrågasättas om en sådan åtgärd är möjlig att besluta.

Vi kan konstatera att några kommuner har valt att ta fram ett lokalt åtgärdsprogram för att konkretisera åtgärdsprogrammet på avrinningsområdes- eller vattenförekomstnivå. Eftersom det saknas lagstöd för sådana lokala program behandlas de i praktiken som pla-

743

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

neringsunderlag. Vissa länsstyrelser har också tagit fram länsvisa pro- gram inom ramen för sitt miljömålsarbete där åtgärdsprogrammen för vatten utgör underlag (se 6 § förordning med länsstyrelse- instruktion).

Vi gör bedömningen att en region, en kommun eller några kom- muner tillsammans inom ett vattendistrikt bör ges författningsstöd för att kunna fastställa ett regionalt eller lokalt åtgärdsprogram. Ett sådant författningsstöd skulle lösa identifierade utmaningar och öka möjligheten att uppnå respektive vattenförekomsts miljökvalitets- norm. Samtidigt skulle ett sådant regionalt eller lokalt åtgärdspro- gram visa på myndigheternas arbete med de övergripande åtgärds- programmen.

De regionala eller lokala åtgärdsprogrammen bör fokusera på konkreta åtgärder per vattenförekomst utifrån ett vattenavrinnings- områdesperspektiv. De kan också ta hänsyn till miljöproblem i av- rinningsområdet som påverkar möjligheterna att uppnå normerna för en eller flera vattenförekomster. Det är av vikt att det regionala eller lokala åtgärdsprogrammet är förenligt med åtgärdsprogrammet för vattendistriktet.

Vi gör vidare bedömningen att det bör regleras att ett regionalt eller lokalt åtgärdsprogram bör innehålla den information som krävs enligt 5 kap. 9 § andra stycket 1–3 miljöbalken. Det innebär att pro- grammet ska innehålla uppgifter om den eller de miljökvalitets- normer som ska följas, uppgifter om de åtgärder som myndigheter eller kommuner behöver vidta för att miljökvalitetsnormerna ska uppnås, vilka myndigheter eller kommuner som behöver vidta åtgär- derna och när åtgärderna behöver vara genomförda samt uppgifter om hur krav på förbättringar ska fördelas mellan olika typer av källor som påverkar möjligheterna att uppnå miljökvalitetsnormerna.

Vid upprättande av programmet bör myndigheten följa processen i 5 kap. 7 § tredje stycket miljöbalken. Detta innebär att den myn- dighet som upprättar ett förslag till regionalt eller kommunalt åt- gärdsprogram ska ge berörda möjlighet att lämna synpunkter på för- slaget. Det medför också att förslaget ska kungöras i ortstidning eller på annat sätt ge de myndigheter, kommuner, organisationer, verk- samhetsutövare, allmänheten och övriga som berörs av åtgärdspro- grammet tillfälle under minst två månader att lämna synpunkter på förslaget. Därefter ska en särskild sammanställning redovisa syn-

744

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

Följdändring i 5 kap. 3 § miljöbalken

I avsnitt 4.12.3 har vi beskrivit 5 kap. 3 § miljöbalken och kravet på myndigheter och kommuner att ansvara för att miljökvalitetsnormer följs. I avsnitt 7.2.3 har vi beskrivit de utmaningar som följer med användningen av termen följa i detta sammanhang. För att undanröja eventuella oklarheter har vi i flera avsnitt, bl.a. i avsnitten 10.4.1 och 10.7.1, konstaterat att det finns skäl för att tydliggöra när termen följa innebär att en bestämmelse ska tillämpas respektive när termen följa innebär att en norm ska uppnås. Vi gör bedömningen att det även i 5 kap. 3 § miljöbalken finns skäl för att tydliggöra vad som avses och att det i detta sammanhang handlar om att myndigheterna och kommunerna ska ansvara för att uppnå miljökvalitetsnormerna. Termen följa bör således ersättas av termen uppnå i denna paragraf. Om myndigheterna och kommunerna inte uppnår miljökvalitets- normerna har det skett en överträdelse av normerna. En överträdelse kan, beroende på hur den specifika miljökvalitetsnormen är reglerad, ske både om en norm överskrids och om en norm underskrids.

Följdändring i 5 kap. 4 § miljöbalken

I avsnitt 4.12.3 har vi beskrivit 5 kap. 4 § miljöbalken och det förbud mot försämring och äventyrande av kvaliteten på vattenmiljön som paragrafen innehåller. I avsnitt 7.2.4 har vi beskrivit de utmaningar

vihar identifierat avseende tillämpningen av bestämmelsen. Utma- ningarna avser i första hand frågan huruvida bestämmelsen är till- lämplig vid planläggning enligt plan- och bygglagen. Som vi har be- skrivit i avsnitt 10.7.2 finns dock flera anledningar till att bestämmel- sen inte har tillämpats vid planläggning enligt plan- och bygglagen. Vi har också i samma avsnitt föreslagit att planläggningssituationen, oavsett om fråga är om planläggning i vägplan, järnvägsplan eller plan enligt plan- och bygglagen, regleras separat i en egen paragraf.

Samtidigt har vi gjort bedömningen att det finns skäl att sam- ordna användningen av olika termer och uttryck i 5 kap. miljö- balken, se mer om detta i avsnitt 10.7.2.

Vi gör därför bedömningen att 5 kap. 4 § miljöbalken bör ändras

itre avseenden.

För det första bör uttrycket ”status eller potential” ersättas av termen kvalitet i första stycket. Skälet för detta är det behov av sam-

746

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

ordning av termer och uttryck som behöver göras mellan 5 kap. miljö- balken och vattenförvaltningsförordningen. I 5 kap. miljöbalken bör den övergripande termen kvalitet användas, medan termen i bestäm- melserna i vattenförvaltningsförordningen bör brytas ner i olika delar exempelvis i uttrycket ”status eller potential” (se förslag i avsnitt 10.11.2).

För det andra bör andra stycket ändras genom att det inlednings- vis tydliggörs att de i stycket föreskrivna bestämmelserna och vill- koren ska anges i ett beslut om att tillåta en ny eller ändrad verksam- het. Slutligen bör det avslutande uttrycket ”inte ska medföra en så- dan försämring eller ett sådant äventyr” ersättas av uttrycket ”inte ska medföra en sådan otillåten påverkan som avses i första stycket” för att stämma bättre med det språkbruk som föreslås i hänvisning- arna till föreslagna 5 kap. 3 a § miljöbalken i 4 kap. 12 § plan- och bygglagen och i 2 kap. 1 § plan- och byggförordningen.

Följdändring i 5 kap. 5 § miljöbalken

I linje med de författningsändringar vi föreslår i 5 kap. 2 § miljö- balken (se avsnitt 10.7.1) gör vi bedömningen att det i 5 kap. 5 § miljöbalken bör tydliggöras att de miljökvalitetsnormer som av- ses i denna paragraf alltid är s.k. gränsvärdesnormer. Redan i dag framgår det genom hänvisningen till 5 kap. 2 § första stycket 1, men

vigör bedömningen att detta blir ännu tydligare om termen gräns- värdesnorm används i bestämmelsen.

Vi gör också bedömningen att språkbruket i 5 kap. 5 § miljö- balken bör justeras i ett antal avseenden för överensstämmelse med de övriga förslag som vi har lämnat på ändringar i 5 kap. miljöbalken. De språkliga ändringarna innebär för det första att termen följa bör ersättas av uttrycket ”inte överträda” respektive ”uppnå”. På detta sätt blir det tydligare att om en gränsvärdesnorm inte är uppnådd har en överträdelse av den skett (se motivering i avsnitt 10.7.1). För bättre överensstämmelse med språkbruket i 5 kap. 4 § miljöbalken bör också utformningen av inledningen av paragrafens andra stycke förenklas.

Slutligen bör uttrycket ”kompenserande åtgärder” kompletteras med termen skyddsåtgärder (se motivering i avsnitt 10.7.2). Även om termen kompensationsåtgärd respektive uttrycket ”kompense-

747

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

rande åtgärder” inte används på annat ställe i 5 kap. miljöbalken gör

vibedömningen att det bör behållas i denna bestämmelse för att inte begränsa möjligheterna att uppnå gränsvärdesnormer.

Följdändring i 5 kap. 6 § miljöbalken

I 5 kap. 6 § miljöbalken återfinns ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om undantag från försämrings- och även- tyrandeförbuden avseende vattenmiljön. Med anledning av förslaget i avsnitt 10.7.2 att reglera kraven på miljökvalitet för vatten i sam- band med planläggning i en egen paragraf i 5 kap. miljöbalken gör vi bedömningen att tillämpningsområdet för 5 kap. 6 § miljöbalken bör utökas till att också avse denna paragraf.

De föreskrifter som har meddelats med stöd av bemyndigandet finns i vattenförvaltningsförordningen. I avsnitt 10.8.4–10.8.6 har vi lämnat förslag både på nya undantag och på ändringar av befintliga undantag i vattenförvaltningsförordningen.

Följdändring i 5 kap. 7, 9 och 12 §§ miljöbalken

Även i 5 kap. 7, 9 och 12 §§ miljöbalken bör språkbruket justeras genom att termen följa bör ersättas av termen ”uppnå”. Moti- veringen för detta finns i avsnitt 10.4.1.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 5 kap. 3–7, 9 och 12 §§ miljöbalken.

10.9.2Följdändring i andra kapitel i miljöbalken

Till följd av de ändringar i 5 kap. miljöbalken som vi har föreslagit i avsnitt i 10.7 behöver vissa följdändringar göras även i andra kapitel i miljöbalken. Detta gäller för 6 kap. 35 §, 7 kap. 19 §, 16 kap. 8 § och 24 kap. 5 och 10 §§ miljöbalken.

I 6 kap. 35 § miljöbalken återfinns uttrycket ”en miljökvalitets- norm enligt 5 kap. inte följs”. I linje med ändringarna i 5 kap. miljö- balken (se avsnitten 10.7 och 10.9.2) bör detta ändras till ”bestäm-

748

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

melserna om miljökvalitet i 5 kap. överträds”. Genom ändringen tydliggörs dels att försämrings- och äventyrandeförbuden för vattenmiljön ingår, dels att det inte handlar om en skyldighet att uppnå miljökvalitetsnormerna utan om att inte överträda dem. Mot- svarande ändringar bör göras i 7 kap. 19 § och 24 kap. 5 och 10 §§ miljöbalken. Även i dessa paragrafer bör uttrycken ”en miljökvalitets- norm inte följs” respektive ”följa en miljökvalitetsnorm” ersättas av ut- trycken ”bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. överträds” respek- tive ”inte överträda bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap.”.

I 16 kap. 8 § miljöbalken återfinns uttrycket ”följa miljökvalitets- normer enligt 5 kap. ”. I linje med ändringarna i 5 kap. miljöbalken (se avsnitten 10.7 och 10.9.1) bör detta ändras till ”uppnå miljö- kvalitetsnormer enligt 5 kap. ”. Att de åtgärder som avses i paragra- fen inte får medföra en överträdelse av försämrings- och äventyran- deförbuden i 5 kap. 3 a och 4 §§ miljöbalken får anses underförstått.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 6 kap. 35 §, 7 kap. 19 §, 16 kap. 8 § och 24 kap. 5 och 10 §§ miljöbalken.

10.9.3Följdändring i 22 kap. 25 § lagen (2018:1408) om ändring i miljöbalken

Vi har noterat att 22 kap. 25 § första stycket 9 miljöbalken kommer att ändras med ikraftträdande från den 1 januari 2029. I punkten anges, enligt gällande lydelse, att en dom som innebär att tillstånd ges till en verksamhet i förekommande fall ska innehålla bestäm- melser om de villkor som behövs för att verksamheten inte ska med- föra någon sådan försämring eller något sådant äventyr som avses i 5 kap. 4 § första stycket miljöbalken.

Den beslutade ändringen innebär att hänvisningen till bestäm- melsen i 5 kap. 4 § miljöbalken tas bort och ersätts av regleringen att ”En dom som innebär att tillstånd ges till en verksamhet i före- kommande fall ska innehålla bestämmelser om de villkor som behövs för att verksamheten inte ska äventyra möjligheterna att följa en miljökvalitetsnorm som avser vattenmiljön eller försämra vatten- miljön i strid med ett försämringsförbud i en sådan norm”.

749

Överväganden och förslagSOU 2023:72

Av förarbetena till ändringen framgår inte varför ändringen i punkten har gjorts eller om någon ändring i sak är avsedd.113

Som vi har redogjort för i avsnitt 7.2.4 går det inte att likställa en miljökvalitetsnorm med de förbud som i dag finns i 5 kap. 4 § första stycket miljöbalken. När både miljökvalitetsnormer och de s.k. försämrings- och äventyrandeförbuden avses har vi i våra förslag därför konsekvent använt uttrycket ”bestämmelserna om miljö- kvalitet i 5 kap. miljöbalken” (se exempelvis förslaget till ändring av 2 kap. 10 § PBL i avsnitt 10.4.1). I 22 kap. 25 § första stycket 9 miljöbalken är avsikten att endast hänvisa till de aktuella förbuden i 5 kap. 4 § första stycket miljöbalken för verksamheter och åtgärder. Vi gör därför bedömningen att den aktuella punkten i 22 kap. 25 § miljöbalken inte bör ändras på sätt som nu gäller från den 1 januari 2029.

Däremot gör vi bedömningen att det språkbruk som används vid hänvisning till bestämmelsen om försämrings- och äventyrande- förbudet i 5 kap. 4 § första stycket miljöbalken bör ändras som en följd av övriga föreslagna hänvisningar till detta stycke, se exempel- vis hänvisningen i 5 kap. 4 § andra stycket miljöbalken respektive i 4 kap. 12 § plan- och bygglagen. Denna ändring i 22 kap. 25 § miljö- balken kan göras med ikraftträdande både direkt i samband med övriga ändringar i miljöbalken och senare från den 1 januari 2029 i aktuell ändringslag. I vårt författningsförslag har vi valt att nöja oss med att föreslå en sådan språklig ändring i ändringsförfattningen från den 1 januari 2029.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 22 kap. 25 § lagen (2018:1408) om ändring i miljöbalken.

113Se prop. 2017/18:243 s. 215, 216 och 228.

750

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

10.10 Följdändringar i andra lagar

10.10.1 Inledning

Vi har identifierat 60 lagar som innehåller en eller flera hänvisningar till miljöbalken. I 16 av dessa lagar finns hänvisningar som behöver ändras antingen som en följd av våra föreslagna ändringar i 5 kap. miljöbalken eller som en följd av tidigare felaktiga hänvis- ningar till bestämmelser i 5 kap. miljöbalken, se beskrivning i detta avsnitt.

I de 31 lagar som innehåller en eller flera hänvisningar till plan- och bygglagen ser vi inte behov av någon följdändring med anledning av våra förslag. Motsvarande gäller för de tre lagar som innehåller hänvisningar till lagen om allmänna vattentjänster.

I avsnitt 10.11 beskriver vi behovet av följdändringar på förord- ningsnivå.

10.10.2 Ändringar i väglagen

Förslag: I 3 a § väglagen tydliggörs att både 2–4 kap. och 5 kap. 3–5 §§ miljöbalken samt föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. 1 eller 6 §§ miljöbalken ska tillämpas vid planläggning och annan prövning. Vidare tydliggörs att fastställande av vägplan ska jämställas med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken vid tillämpning av 2–4 kap. miljöbalken, men inte vid tillämpningen av 5 kap. miljöbalken.

I och med de ändringar som vi föreslår i 5 kap. miljöbalken avseende fysisk planering (se avsnitt 10.7) gör vi bedömningen att följdänd- ringar behöver göras i 3 a § väglagen. För det första bör tydliggöras att tillämpningen av bestämmelserna i miljöbalken avser både plan- läggningssituationen och annan prövning, dvs. prövning av verk- samheter och åtgärder.

För det andra bör förtydligas att inte bara bestämmelserna i 2–

4kap. och 5 kap. 3–5 §§ miljöbalken utan också föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. 1 eller 6 §§ miljöbalken ska tillämpas vid planläggning och annan prövning enligt väglagen. På så sätt tyd- liggörs kopplingen till olika bestämmelser om miljökvalitetsnormer

751

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

och prövningsmyndighetens möjlighet att exempelvis tillämpa un- dantagen från försämrings- och äventyrandeförbuden i vattenför- valtningsförordningen.

För det tredje bör tydliggöras att bestämmelsen om att faststäl- lande av vägplan ska jämställas med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken endast gäller vid tillämpningen av 2–4 kap. miljöbalken. Genom denna följdändring blir det tydligt att fastställande av väg- plan inte ska jämställas med meddelande av tillstånd vid tillämp- ningen av 5 kap. miljöbalken. Detta då det i stället, med våra förslag, finns särskilda bestämmelser i 5 kap. miljöbalken som avser just planläggningssituationen även vid planläggning i vägplan.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 3 a § väglagen.

10.10.3 Ändringar i lagen om byggande av järnväg

Förslag: I 1 kap. 3 § lagen om byggande av järnväg tydliggörs att både 2–4 kap. och 5 kap. 3–5 §§ miljöbalken samt föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. 1 eller 6 § miljöbalken ska tillämpas vid planläggning av järnväg och vid prövning av ärenden om byggande av järnväg. Vidare tydliggörs att fastställande av järnvägsplan ska jämställas med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken vid tillämpning av 2–4 kap. miljöbalken, men inte vid tillämpningen av 5 kap. miljöbalken.

I 1 kap. 4 a § lagen om byggande av järnväg justeras vidare en felaktig paragrafhänvisning till 5 kap. miljöbalken.

Förtydligande om vilka bestämmelser i 5 kap. miljöbalken som bör tillämpas

I och med de ändringar som vi föreslår i 5 kap. miljöbalken avseende fysisk planering (se avsnitten 10.7.2 och 10.7.3) gör vi bedömningen att hänvisningen i 1 kap. 3 § lagen om byggande av järnväg till 5 kap. miljöbalken behöver uppdateras. I lagen bör tydliggöras att även föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. 1 eller 6 § miljö-

752

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

balken ska tillämpas vid planläggning eller annan prövning enligt lagen. På så sätt ges myndigheten en möjlighet att tillämpa de undantag från försämrings- och äventyrandeförbuden i föreslagna 5 kap. 3 a och 4 §§ miljöbalken som finns i vattenförvaltningsförordningen. På så sätt tydliggörs också att myndigheten behöver beakta de miljö- kvalitetsnormer som tas fram av exempelvis vattenmyndigheterna likväl som exempelvis gränsvärdenormer för annan miljö än vattenmiljö.

I 1 kap. 3 § lagen om byggande av järnväg behöver också tydlig- göras att bestämmelsen om att fastställande av järnvägsplan ska jäm- ställas med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken endast gäller vid tillämpningen av 2–4 kap. miljöbalken. Genom denna följdändring blir det tydligt att fastställande av järnvägsplan inte ska jämställas med meddelande av tillstånd vid tillämpningen av 5 kap. miljöbalken. Detta då det i stället, med våra förslag, finns särskilda bestämmelser i 5 kap. miljöbalken som avser just planläggningssituationen.

Felaktig paragrafhänvisning

I 1 kap. 4 a § andra stycket lagen om byggande av järnväg finns en hän- visning till 5 kap. 15 § miljöbalken. Vi gör bedömningen att denna hän- visning har blivit fel på samma sätt som hänvisningen i 4 kap. 2 § tredje stycket minerallagen har blivit fel (se avsnitt 10.10.4). I 5 kap. 15 § miljöbalken finns ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om bl.a. karakterisering av vattenområden. Vi gör be- dömningen att hänvisningen i stället bör vara till 5 kap. 18 § miljö- balken (jfr 13 a § väglagen). I 5 kap. 18 § miljöbalken regleras att den myndighet som handlägger ett mål eller ärende enligt miljöbalken ska se till att sådana beslutade åtgärdsprogram och förvaltnings- planer som avses i 5 kap. miljöbalken och som har betydelse för prövningen finns tillgängliga i målet eller ärendet.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 1 kap. 3 och 4 a §§ lagen om byggande av järnväg.

753

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

10.10.4 Ändring i minerallagen

Förslag: En felaktig hänvisning till 5 kap. miljöbalken justeras i 4 kap. 2 § minerallagen.

I 4 kap. 2 § tredje stycket minerallagen finns en hänvisning till 5 kap. 15 § miljöbalken. Vi gör bedömningen att denna hänvisning har bli- vit fel på samma sätt som hänvisningen i 1 kap. 4 a § andra stycket lagen om byggande av järnväg har blivit fel (se avsnitt 10.10.3). Hän- visningen bör i stället vara till 5 kap. 18 § miljöbalken (jfr 13 a § andra stycket väglagen).

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 4 kap. 2 § minerallagen.

10.10.5 Ändringar i ellagen

Förslag: I 1 kap. 17 och 2 kap. 35 §§ ellagen tydliggörs att både 2–4 kap. och 5 kap. 3, 4, 5 och 18 §§ miljöbalken samt föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. 1 eller 6 §§ miljöbalken ska tillämpas vid prövning av frågor om beviljande av nätkoncession respektive vid omprövning av en nätkoncession för linje.

Som en följd av de ändringar som vi föreslår i 5 kap. miljöbalken av- seende regleringen av planläggningssituationen (se avsnitten 10.7.2 och 10.7.3) gör vi bedömningen att hänvisningen till 5 kap. miljöbal- ken behöver uppdateras i ellagen. Av lagen behöver framgå att de föreslagna bestämmelser som mer specifikt avser planläggning (jfr föreslagna 5 kap. 3 a och 3 b §§ MB) inte är tillämpliga vid prövning av nätkoncession. I ellagen bör också tydliggöras att även föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. 1 eller 6 § miljöbalken ska till- lämpas vid prövningen. På så sätt ges prövningsmyndigheten möjlighet att tillämpa de undantag från försämrings- och äventyrandeförbuden i 5 kap. 4 § miljöbalken som framgår av 4 kap. vattenförvaltningsförord- ningen. Myndigheten behöver också beakta de miljökvalitetsnormer som tas fram av exempelvis vattenmyndigheterna.

754

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 1 kap. 17 § och 2 kap. 35 § ellagen.

10.10.6 Ändringar i övriga lagar

Förslag: I lagen om kontinentalsockeln, lagen om vissa rörled- ningar, skogsvårdslagen, lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och hamn, lagen om kärnteknisk verksamhet, lagen om Sveriges ekonomiska zon, naturgaslagen, luftfartslagen och strålskyddslagen görs följdändringar i form av uppdaterade paragrafhänvisningar och ändrat språkbruk som en följd av föreslagna ändringar i 5 kap. miljöbalken.

Ändrade paragrafhänvisningar

Bestämmelserna om miljökvalitet i lagen om kontinentalsockeln, lagen om vissa rörledningar, skogsvårdslagen, lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och hamn, lagen om kärn- teknisk verksamhet, lagen om Sveriges ekonomiska zon, naturgas- lagen, luftfartslagen och strålskyddslagen avser inte planläggning. Med anledning av de nya föreslagna bestämmelserna om bedömning av miljökvalitet vid planläggning i 5 kap. 3 a och 3 b §§ miljöbalken behöver hänvisningarna till 5 kap. miljöbalken i flera av dessa lagar justeras så att dessa två bestämmelser exkluderas i uppräkningen.

Vidare bör i samma lagar tydliggöras att även föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. 1 eller 6 § miljöbalken ska tillämpas vid prövning enligt dessa lagar, jfr förslag i avsnitt 10.9.1.

Ändrat språkbruk

På motsvarande sätt som i andra bestämmelser bör i dessa lagar ut- trycket ”miljökvalitetsnormer uppnås” användas i stället för nuva- rande uttryck ”miljökvalitetsnormer följs”. På detta sätt blir det tyd- ligare att det handlar om mål och gränsvärden som ska nås. I stället för uttrycket ”inte följs” bör termen ”överträdas” användas.

755

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

I stället för att använda uttrycket ”miljökvalitetsnorm som avses i 5 kap. 2 § första stycket 1 miljöbalken” respektive miljökvalitets- norm som avses i 5 kap. 2 § första stycket 2 miljöbalken används be- nämningarna gränsvärdesnormer respektive målsättningsnormer.

Se avsnitt 10.7.1 för ytterligare motivering.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 3 a och 4 a §§ lagen om kontinentalsockeln, 4 och 7 §§ lagen om vissa rörledningar, 17 § skogsvårdslagen, 1 a § lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och hamn, 5 b § lagen om kärnteknisk verksamhet, 5 a och 6 §§ lagen om Sveriges ekonomiska zon, 2 kap. 7 § naturgaslagen, 6 kap. 6 § luft- fartslagen och 6 kap. 10 § strålskyddslagen.

10.11 Följdändringar på förordningsnivå

10.11.1 Inledning

Vi har identifierat cirka 140 förordningar som innehåller hänvis- ningar till miljöbalken, 46 förordningar som hänvisar till plan- och bygglagen och fyra förordningar som hänvisar till lagen om allmänna vattentjänster.

Utöver ändringar i förordningen om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten, vattenförvaltningsförordningen, förordningen om allmänna vattentjänster, luftkvalitetsförordningen, havsmiljöför- ordningen, plan- och byggförordningen och miljöbedömningsförord- ningen, omfattar inte våra förslag ändringar på förordningsnivå. I detta avsnitt beskriver vi föreslagna följdändringar i vattenförvaltningsför- ordningen, luftkvalitetsförordningen havsmiljöförordningen och miljöbedömningsförordningen. Vi gör också en bedömning av be- hovet av fortsatt tillämpning av förordningen om miljökvalitets- normer för fisk- och musselvatten.

756

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

10.11.2 Följdändringar i vattenförvaltningsförordningen

Förslag: I 22 paragrafer samt i bilaga 1 till vattenförvaltningsför- ordningen justeras paragrafhänvisningar som en följd av de nya bestämmelserna i 5 kap. miljöbalken. Även redaktionella och språkliga ändringar görs. Där det i nuvarande bestämmelser anges tidpunkter som har passerat slopas dessa, om tidpunkterna inte är av betydelse för framtida beslut. Några EU-direktivshänvis- ningar uppdateras. Även vissa rubriker justeras språkligt.

I avsnitten 7.2.2 och 7.2.12 beskriver vi att det finns brister i sam- ordningen mellan terminologin i vattenförvaltningsförordningen och 5 kap. miljöbalken samt i förhållande till terminologin i vatten- direktivet.

Exempelvis används inte termerna uppnå och uppfylla på ett kon- sekvent och enhetligt sätt. I miljöbalken används termen uppfylla avseende formella nationella och internationella krav och förpliktel- ser medan termen uppnå används i situationen att ett visst miljötill- stånd i naturen ska nås. Exempelvis anges i 5 kap. 4 § miljöbalken att äventyrandeförbudet ska prövas mot möjligheten att uppnå den sta- tus eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm. I vattenförvaltningsförordningen följs dock inte denna princip. Vi gör bedömningen att det finns skäl för att samordna användningen av dessa termer i vattenförvaltningsförordningen med hur de används i 5 kap. miljöbalken. På flera ställen i vattenförvaltnings- förordningen bör därför termen uppfylla ersättas av termen uppnå.

När det gäller miljökvalitetsnormer för vatten i skyddade områ- den enligt 4 kap. 6 § vattenförvaltningsförordningen gör vi bedöm- ningen att normerna och målen uppnås, inte genom att omvandla exempelvis bevarandemål för Natura 2000-områden till miljökvali- tetsnormer utan snarare genom att åstadkomma överensstämmelse med sådana mål (eller normer) som omfattas av bestämmelsen enligt artikel 4.1 c vattendirektivet. Enligt Havs- och vattenmyndighetens rapport Att fastställa miljökvalitetsnormer för ytvattenförekomster i överensstämmelse med bevarandemål för arter och naturtyper innebär det att miljökvalitetsnormerna ska tillgodose de vattenrelaterade ekologiska behov som arter och naturtyper i Natura 2000-områden

757

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

har, för att kunna bibehålla eller återställa en gynnsam bevarande- status.114

En annan brist i samordningen av terminologin mellan 5 kap. miljö- balken och vattenförvaltningsförordningen är att termerna kvalitet eller tillstånd ofta används vid bedömningen av en vattenmiljö i vattenförvaltningsförordningen, medan den term som används i detta sammanhang både i 5 kap. miljöbalken och vattendirektivet som huvudregel är termen status. Den enda situation vid vilken termen tillstånd används om en vattenförekomsts status är när man avser dess naturliga tillstånd. Vi gör bedömningen att termen till- stånd i vattenförvaltningsförordningen därför bör ersättas av termen status när avsikten är att beskriva statusen på en vattenmiljö och fråga inte är om vattenförekomstens naturliga tillstånd.

När det gäller termen kvalitet gör vi bedömningen att denna innefattar både en vattenförekomsts status och potential (jfr 5 kap. 4 § MB). I 5 kap. miljöbalken och i de bestämmelser i vattenförvalt- ningsförordningen som antingen hänvisar till bestämmelserna i 5 kap. miljöbalken eller som på en övergripande nivå beskriver vad som avses med kvaliteten på ytvatten respektive grundvatten i vat- tenförvaltningsförordningen, gör vi därför bedömningen att det är lämpligt att använda den övergripande termen kvalitet (jfr förslag i avsnitt 10.9.1). Vi gör också bedömningen att termen kvalitet bör bibehållas på de ställen i vattenförvaltningsförordningen där använd- ningen direkt motsvarar vad som framgår av vattendirektivet (jfr de- finitionen av ekologisk status i 1 kap. 4 § VFF) eller badvattendirek- tivet (jfr 5 kap. 6 a § VFF). I övrigt gör vi bedömningen att termen kvalitet genomgående bör ersättas av termen status eller av uttrycket ”status eller potential” beroende på om avsikten är att beskriva yt- vattenförekomstens övergripande status, ekologiska potential eller endast dess specifika kemiska status. I termen status inkluderas både ekologisk status eller potential och kemisk status för ytvatten och kvantitativ och kemisk status för grundvatten om inte annat speci- fikt anges. På flera ställen i vattenförvaltningsförordningen finns skäl för att precisera detta uttryck ytterligare och ange om det är fråga om exempelvis kemisk, kvantitativ eller ekologisk status eller ekologisk potential. För kraftigt modifierade vatten används exem- pelvis det specificerade uttrycket ekologisk potential.

114Se Havs- och vattenmyndighetens rapport 2021:23, s. 46–48.

758

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

På något ställe i vattenförvaltningsförordningen bör termen sam- mansättning ersättas av termen status för bättre överensstämmelse med vattendirektivet (jfr 1 kap. 5 § VFF).

En ytterligare brist är att uttrycken ”orimliga kostnader” och ”höga kostnader” (se 4 kap. 3 och 10 §§ VFF) inte är i överensstäm- melse med vattendirektivets uttryck ”oproportionerliga kostnader” (se artikel 4 i vattendirektivet och förslag i avsnitt 10.8.4). Valet av uttryck i svensk reglering kan i stället uppfattas som strängare och mer långtgående än det som används i direktivet. Vi ser inga skäl för strängare krav i Sverige än inom EU i övrigt i denna del och gör där- för bedömningen att uttrycken ”orimliga kostnader” och ”höga kostnader” bör ersättas av uttrycket ”utan att medföra kostnader som är högre än värdet av målet/nyttan” som är ett mer vanligt före- kommande uttryck i svensk rätt och ligger mer i linje med vad som inom samhällsekonomisk analys vanligtvis används som gräns för att avgöra samhällsekonomisk lönsamhet än uttrycket ”oproportionerliga kostnader”. Uttrycken ”oproportionerliga kostnader” och ”utan att medföra kostnader som är högre än värdet av målet/nyttan” får dock anses ha samma innebörd.

Som en följd av förslagen i avsnitten 10.7.1 och 10.8.2 gör vi också bedömningen att termen kvalitetskrav bör ersättas av termen miljö- kvalitetsnorm. Om fråga i bestämmelsen endast är om ett slags miljökvalitetsnorm används i stället den specifika termen för denna miljökvalitetsnorm (jfr förslag i avsnitt 10.7.1).

Vi gör också bedömningen att de tidpunkter som anges i flera bestämmelser i vattenförvaltningsförordningen och som har passe- rat, bör tas bort om de inte fyller en särskild funktion för framtida beslut. Detta gäller exempelvis tidpunkterna för uppnående av kemisk ytvattenstatus i 4 kap. 4 § första stycket 2 och 3 vattenför- valtningsförordningen. Enligt nuvarande bestämmelser finns tid- punkter angivna i två olika punkter. Eftersom båda tidpunkterna har passerat finns inte skäl för en uppdelning i två punkter. Att nuva- rande bestämmelser kommer att fortsätta att gälla för redan fattade beslut framgår av övergångsbestämmelserna, se avsnitt 11.2.3.

Slutligen gör vi bedömningen att det finns behov av justeringar i hänvisningarna till vattendirektivet, grundvattendirektivet och prio- ämnesdirektivet i 4 kap. vattenförvaltningsförordningen. Detta gäller för 4 kap. 4 a och 5 §§ vattenförvaltningsförordningen.

759

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

I 4 kap. 4 a § vattenförvaltningsförordningen tas hänvisningen till prioämnesdirektivet bort för att tydliggöra att förklarandet av en vattenförekomst som kraftigt modifierad eller konstgjord endast på- verkar vattenförekomstens ekologiska status. Ytvattenförekomstens kemiska status regleras i 4 kap. 4 § första stycket 2 vattenförvalt- ningsförordningen.

I 4 kap. 5 § vattenförvaltningsförordningen behöver två hänvis- ningsändringar göras. För det första bör nuvarande hänvisning till bilaga IV till grundvattendirektivet i 4 kap. 5 § vattenförvaltnings- förordningen slopas eftersom den har blivit fel. Bilaga IV till grund- vattendirektivet avser frågan om att ”vända en negativ trend” och inte frågan om att fastställa en miljökvalitetsnorm för grundvatten enligt 5 kap. 2 § miljöbalken som bestämmelsen i 4 kap. 5 § vatten- förvaltningsförordningen avser.

För det andra bör hänvisningen till grundvattendirektivet utökas till artikel 3 eftersom artikel 3 innehåller kriterierna för bedömning av kemisk grundvattenstatus och i sin tur hänvisar till bilaga II till grundvattendirektivet. Artikel 3 nämns också i rubriken i del A-B i bilaga II till grundvattendirektivet. Artikel 3 beskriver tillsammans med artikel 2.1 och 2.2 att både tröskelvärde och miljökvalitetsnor- mer utgör kriterier för en god kemisk ytvattenstatus och kvalitets- normer för grundvatten. Enligt EU-domstolen ska överskridandet av en enda miljökvalitetsnorm eller ett enda tröskelvärde anses ut- göra ett åsidosättande av skyldigheten att förebygga försämring av en grundvattenförekomsts status.115 Till skillnad från 5 kap. 4 § miljö- balken - som utgår ifrån vattnets nuvarande status vid bedömningen av om en försämring riskerar att inträffa – sker bedömningen avse- ende kemisk grundvattenstatus utifrån fastställda miljökvalitets- normer och tröskelvärden. Artikeln beskriver helt enkelt kriterierna för bedömning av kemisk grundvattenstatus och utgör på så sätt en viktig referens vid upprättandet av normen god kemisk grund- vattenstatus. Den bör därför nämnas i 4 kap. 5 § vattenförvaltnings- förordningen och inte som nu genom en indirekt hänvisning till en bilaga. Det medför att det enligt svensk rätt är mer rimligt att kate- gorisera tröskelvärden och miljökvalitetsnormer för grundvatten som gränsvärdesnormer för grundvatten. Avseende kvantitativ grund- vattenstatus tydliggörs att denna norm är en resultatnorm.

115EU-domstolens dom i mål C‑535/18, p. 110 och 119.

760

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 1 kap. 4 och 5 §§, 2 kap. 4 §, 3 kap. 1 §, 4 kap. 1, 3, 4, 4 a, 5, 6, 6 a, 7, 8, 8 a, 8 b, 9, 10 och 15 §§, 6 kap. 1 §, 7 kap. 1 §, 8 kap. 3 och 6 §§ samt bilaga 1 till vattenförvaltningsförord- ningen.

10.11.3 Följdändring i luftkvalitetsförordningen

Förslag: I luftkvalitetsförordningen görs följdändringar i form av ändrat språkbruk som en följd av föreslagna ändringar i 5 kap. miljö- balken.

På motsvarande sätt som gäller för följdändringarna i ett antal lagar enligt avsnitt 10.10.6 behöver följdändringar göras också av språk- bruket i luftkvalitetsförordningen, jfr också följdändringarna i av- snitt 10.11.2.

10.11.4 Ändring i havsmiljöförordningen

Förslag: En felaktig hänvisning till 5 kap. miljöbalken justeras.

I 26 § havsmiljöförordningen, som reglerar samrådet vid framtagan- det av åtgärdsprogram för havsmiljön, hänvisas till 5 kap. 4 § tredje stycket miljöbalken. Nämnda bestämmelse i 5 kap. miljöbalken reglerar försämrings- och äventyrandeförbuden vid prövning av verksamheter och åtgärder som påverkar vattenmiljön och para- grafen har inte något tredje stycke. Hänvisningen har således blivit fel. Den samrådsbestämmelse som hänvisningen i förordningen av- ser finns i 5 kap. 7 § tredje stycket miljöbalken. Vi gör därför be- dömningen att paragrafhänvisningen i 26 § havsmiljöförordningen bör ändras till 5 kap. 7 § tredje stycket miljöbalken.

Författningsförslag

Bestämmelsen finns i 26 § havsmiljöförordningen.

761

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

10.11.5Upphävande av förordningen om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten

Förslag: förordningen om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten upphävs.

I avsnitt 7.2.2 har vi beskrivit att det finns särskilda bestämmelser om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten i förordningen om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten.

Havs- och vattenmyndigheten har i rapporten Översyn av förord- ningen om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten116 föreslagit bl.a. att förordningen upphävs. Även vid samtal med våra experter och med ansvarigt departementet har framkommit att bestämmel- serna i denna förordning inte längre tillämpas utan har blivit obso- leta. Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att förordningen, lik- som bestämmelser i andra förordningar som hänvisar till denna, bör upphävas.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i förordningen om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten.

10.11.6 Följdändring i miljöbedömningsförordningen

Förslag: I miljöbedömningsförordningen ändras 5 § för att tyd- liggöra att bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken ska tillämpas vid den undersökning som avses i bestämmelsen.

Som vi har angett i avsnitt 4.12.6 är syftet med en miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken att integrera miljöaspekter i planering och beslutsfattande så att en hållbar utveckling främjas. Vid planläggning ska en strategisk miljöbedömning tas fram om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Vid planläggning enligt plan- och byggregelverket har i plan- och byggförordningen reglerats att vissa slag av detaljplaner ska eller inte

116Se Havs- och vattenmyndighetens rapport 2015:16.

762

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

ska antas medföra en betydande miljöpåverkan (2 kap. 4 b–5 §§ plan- och byggförordningen). För andra detaljplaner gäller att myndig- heten eller kommunen ska undersöka om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Identifieringen av omständigheter som i det enskilda fallet talar för eller emot en betydande miljöpåverkan vid en sådan undersökning ska utgå ifrån kriterier som anges i 5 § miljöbedömningsförordningen. Av punkten 8 i den paragrafen fram- går att identifieringen bl.a. ska utgå ifrån det påverkade områdets be- tydelse och sårbarhet på grund av överskridna miljökvalitetsnormer.

Som vi har beskrivit i avsnitt 7.2.9 kan vi konstatera att det i dag är oklart om uttrycket ”överskridna miljökvalitetsnormer” innefat- tar försämrings- och äventyrandeförbuden i 5 kap. miljöbalken. Vi gör bedömningen att detta behöver förtydligas i 5 § miljöbedöm- ningsförordningen på sätt som vi föreslagit i avsnitt 10.4.1, dvs. att termen miljökvalitetsnorm ersätts av termen miljökvalitet.

Vi gör samtidigt bedömningen att utformningen av 5 § miljö- bedömningsförordningen bör justeras så att tillämpningen av be- stämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken blir mer all- mängiltiga vid undersökningen. Regleringen bör därför lyftas ut från punkten 8 och placeras i ett nytt andra stycke som innebär att be- stämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken ska tillämpas vid undersökningen. Innebörden av regleringen bör vara att om det finns en risk för ett äventyrande eller en försämring då föreligger en betydande miljöpåverkan.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 5 § miljöbedömningsförordningen.

10.12 Frågor för framtida översyn

Bedömning: Ytterligare frågor med koppling till miljökvalitets- normer för vatten, dagvattenhantering och dricksvattenförsörj- ning kan behöva utredas.

763

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

10.12.1 Inledning

Under vårt utredningsarbete har vi identifierat ett stort antal frågor med mer eller mindre stark koppling till frågor om miljökvalitets- normer för vatten, dagvattenhantering och dricksvattenförsörjning som skulle behöva utredas, men där antingen vår utredningstid inte har räckt till eller frågan ligger utanför våra utredningsdirektiv. Frå- gorna beskrivs kortfattat i detta avsnitt.

10.12.2 Behov av klimatanpassning i redan planlagda områden

Bestämmelser om klimatanpassning i plan- och bygglagen avser i första hand planläggning. Det är svårare att få in klimatanpassnings- perspektivet i efterhand när översiktsplaner eller detaljplaner redan har upprättats.

Kommunen har dock möjlighet att upphäva befintliga detalj- planer efter att planernas genomförandetid gått ut (5 kap. 38 och 38 b §§ PBL). Även under genomförandetiden kan kommunen ändra i gällande detaljplaner, dock endast med fastighetsägarens samtycke eller om nya förutsättningar av betydande vikt framkom- mer. Detta innebär, något förenklat, att kommunen har möjlighet att ändra olämpliga detaljplaner och därmed undvika att ny bebyg- gelse uppförs inom äldre detaljplaner som visat sig vara olämpliga med hänsyn till klimatrelaterade risker. Denna typ av planändringar görs dock sällan. Skälen för det är flera, men ett är de omfattande resurser en sådan process tar i anspråk.

Vi har lämnat flera förslag för att öka kommunernas möjligheter att vidta klimatrelaterade åtgärder i befintlig bebyggelse, se exempel- vis förslagen i avsnitten 10.4.7 och 10.4.8. Samtidigt återstår ytterli- gare utmaningar för att åstadkomma den klimatanpassning som be- hövs i äldre bebyggelse - särskilt i kustkommuner.117

Denna fråga kan därför behöva utredas vidare i särskild ordning.

117Jfr Nationella expertrådets första rapport 2022 s. 89 och 449 och begäran i protokoll från Göteborgs stad till regeringen den 17 maj 2023 § 410, 0119/22.

764

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

10.12.3 Behövs reglering av avsaltningsanläggningar?

I kustområden med problem med vattenbrist kan avsaltning vara ett alternativ för att tillgodose dricksvattenförsörjningen. Flera all- männa avsaltningsanläggningar har tagits i bruk i Sverige under de senaste åren och samtidigt bedöms det bli allt vanligare att mindre samfällda avsaltningsanläggningar används både till befintlig bebyg- gelse och till kommande exploateringar.

Frågan är vilka utmaningar som finns med avsaltningsanlägg- ningar och om det skulle behövas en särskild reglering av dessa.

En utmaning är att användandet av en avsaltningsanläggning som alternativ till ordinarie vattenförsörjningsmetoder i vissa kommuner tolkas som olämpligt mot bakgrund av nuvarande bestämmelser och förarbeten som innebär att det är markens förutsättningar som är avgörande i lokaliserings- och lämplighetsbedömningen enligt 2 kap. 5 § plan- och bygglagen.

En annan utmaning är att det i dagsläget är oklart om vattenför- sörjning för en byggnad genom en avsaltningsanläggning är en till- räckligt robust och hållbar vattenförsörjningslösning rent tekniskt. I denna del råder det olika uppfattningar. Vissa experter gör bedöm- ningen att avsaltningsanläggningar för dricksvatten inte är en lång- siktigt hållbar lösning. Avsaltningsanläggningar kräver kontinuerlig skötsel och tillsyn samt kräver mycket energi. Av detta skäl kan det också ifrågasättas om vattenförsörjning med stöd av avsaltnings- anläggning är en robust lösning som är förenlig med hushållnings- principen i 2 kap. 5 § miljöbalken. Att avsalta grundvatten medför dessutom en risk för negativ påverkan på grundvattenförekomsten, vilket kan påverka omkringliggande fastigheters möjlighet att an- ordna vattenförsörjning.

Samtidigt framförs att vattenförsörjning med stöd av en avsalt- ningsanläggning är en teknik som har funnits under lång tid och som kan drivas med hållbar energi samt är en förutsättning för att män- niskor ska kunna bo och verka exempelvis i skärgårdsområden.

Vi kan konstatera att det finns olika utmaningar kopplade till frå- gan om avsaltning av vatten för hushållsbruk. I förhållande till andra anläggningar för enskilt bruk är det dock oklart om dessa utma- ningar är mer av teknisk än juridisk natur. Det är också oklart om tillåtande av vattenförsörjning genom en avsaltningsanläggning bör vara något som tillåts generellt eller som bör förbehållas kommuner

765

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

eller områden med särskilda utmaningar när det gäller vattenförsörj- ningen. Frågan behöver bli föremål för framtida översyn.

10.12.4 Behöver upplägget för va-taxorna justeras?

Under utredningsarbetet har framförts att kommunernas olika va- taxor ofta är komplicerade. Detta är problematiskt för dem som vill förstå och jämföra dem, men innebär också en stor kommunikativ utmaning för många va-huvudmän.

Det har också framförts att taxorna kan upplevas som orättvisa eftersom det normalt inte görs någon skillnad i avgift mellan fastig- hetsägare till ny bebyggelse som har fått kostnader till följd av nya krav på dagvattenhantering och fastighetsägare till befintlig bebyg- gelse som inte har haft motsvarande kostnader.

Vidare uppfattas kraven på vilka kostnader som får täckas av va- avgiften delvis som orimligt begränsande. Exempelvis är det tillåtet att under kortare tid göra fonderingar för nyinvesteringar, men inte för renovering eller för att ersätta utrustning och anläggningar som har nått sin tekniska livslängd med en mer hållbar lösning.

Slutligen har det framförts att det är problematiskt att va-taxorna inte alltid är incitamentsbaserad för hushållning med vatten. I dag kan det på vissa platser i stället vara så att det till och med blir billigare ju mer vatten man använder.

Vi har redogjort för kopplingen mellan regelverket för va-avgifterna och vattendirektivet i avsnitt 4.2.5 och i lagen om allmänna vatten- tjänster i avsnitt 4.13.6. Av beskrivningen framgår att utgångspunk- ten i svensk rätt är att avgiften ska motsvara självkostnaden för att ordna och driva va-anläggningen (jfr 30 § LAV), medan utgångs- punkten i vattendirektivet också innehåller krav på hänsyn till miljö- och resurskostnader och ett krav på kostnadstäckning som en del i att nå en god vattenhushållning.

Även EU-kommissionen har i ett överträdelseärende avseende det svenska genomförandet av vattendirektivet bl.a. haft synpunkter på den svenska regleringen om avgifter för va-tjänster i lagen om allmänna vattentjänster.118

118Se SG-Greffe(2016)D/14313, Överträdelse nummer 2007/2239 och Sveriges svar i ärende M 2016/02347/R.

766

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

Enligt Svenskt Vatten behöver taxorna också anpassas utifrån investeringsbehovet på kommunens va-anläggningar de närmaste 20 åren. Svenskt Vatten bedömer att förändringarna av taxorna under 2022 ligger under den nivå som är nödvändig för att på natio- nell nivå klara investeringsbehoven, dvs. 4 procent per år plus in- flation. Anledningar till detta är den senaste tidens utveckling med oro i omvärlden, leveransproblem och dramatiska kostnadsökningar, vilka i sin tur aktualiserar ytterligare behov av att stärka va-organisa- tionernas kapacitet och förmåga att klara av sina uppdrag. Svenskt Vatten konstaterar också att taxornas utformning är en rejäl framtids- utmaning.119

Vi kan konstatera att det finns flera utmaningar med dagens va- taxor och att en del i detta är att det i regleringen om avgifterna i lagen om allmänna vattentjänster saknas ett hållbarhetstänk på det sätt som krävs enligt artikel 9 i vattendirektivet.

Vi ser att det finns ett behov av att se över möjligheterna att ta ut avgift för vatten på ett sätt som klarar både investeringsbehov för att klara klimatanpassning och för att hushålla med vatten.

För att få vattenanvändningen mer hållbar skulle taxorna exem- pelvis kunna utformas med en fast del för va-anläggningarnas kost- nader och med en rörlig del utifrån både användarens förbrukning av vatten och va-huvudmannens tillgång på vatten. Precis som för el skulle det exempelvis kunna innebära att det skulle kunna vara billi- gare att använda vattnet vid vissa tidpunkter på dygnet. Kostnaden skulle också kunna vara differentierad beroende på vilken vattenkva- litet som används. För denna typ av upplägg krävs dock att det i varje fastighet eller bostad finns en vattenmätare för att kunna ta betalt i förhållande till användningen.

Mot bakgrund av kraven i artikel 9 i vattendirektivet och EU:s handlingsplan för cirkulär ekonomi ser vi att det finns behov av att utreda de regler i lagen om allmänna vattentjänster som styr de kom- munala taxornas utformning. Frågan bör bli föremål för en särskild översyn.

119Se Svenskt Vattens rapport Kommentarer till 2022 års taxestatistik, 2022, s. 3.

767

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

10.12.5Behov av förbättrad övervakning av vattenuttag och vattenkvalitet

Vi kan konstatera att det finns viss övervakning av vatten. Detta gäl- ler i första hand egenkontroll av vattenproducenter, men också viss kontroll av recipienter.

Under utredningsarbetets gång har det framkommit att den över- vakning av vattenförekomster som vattendirektivet föreskriver och som har kommit till uttryck i 7 kap. vattenförvaltningsförordningen fortfarande har stora brister. Detta har även konstaterats tidigare av både Miljöövervakningsutredningen och Vattenförvaltningsutred- ningen.

Enligt 7 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen ska vattenmyn- digheterna se till att program för övervakning av vattnets tillstånd finns och genomförs. Vi kan konstatera att de senast framtagna över- vakningsprogrammen, för perioden 2022–2027, ligger som bilaga 8 till respektive förvaltningsplan för vattendistrikten.

När det gäller kravet på att vattenmyndigheterna ska se till att programmen genomförs har det framförts till oss att det finns stora utmaningar för myndigheterna att följa detta krav. Myndigheterna uppfattar att de varken har mandat eller resurser att se till att över- vakningen faktiskt genomförs (se närmare beskrivning av problema- tiken i Vattenförvaltningsutredningens betänkande120).

I stället är vattenmyndigheterna beroende av andra aktörers miljö- övervakning för att få underlag till statusklassificeringar och andra bedömningar.121 Den övervakning som genomförs är dock inte anpassad för vattenförvaltningens behov.

Vi kan konstatera att det med detta upplägg finns flera utma- ningar. Andra aktörers övervakning av vatten har traditionellt utfor- mats för att följa naturliga trender i opåverkade grundvattenföre- komster, samtidigt som övervakning av vattenförekomster där uttag sker saknas. Vid perioder av torka är sådan övervakning dock nöd- vändig för att lämpliga åtgärder för att förhindra vattenbrist ska kunna vidtas. En annan utmaning är att den information om vatten- nivåer m.m. som vattenproducenter inhämtar inte alltid är tillgänglig eller ändamålsenlig för en bredare miljöövervakning. Slutligen är det

120Se SOU 2019:66 s.291–311.

121Se https://www.vattenmyndigheterna.se/vattenforvaltning/tillstandet-i- vattnet/overvakning-av-vatten.html.

768

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

en utmaning att det saknas vägledning och stöd för egenkontrollen vid vattenuttag för allmän vattenförsörjning.122

Vi kan konstatera att utmaningarna med övervakning av vatten- miljön kopplat till vattendirektivets krav är flera och att detta även har påpekats av EU-kommissionen i deras granskning av Sveriges genomförande av direktivet.123

Vi gör därför bedömningen att det behövs både en bättre regler- ing och ett tydligare säkerställande av genomförandet av övervak- ningen av landets yt- och grundvattenförekomster i syfte att upp- fylla vattendirektivets krav och för att underlätta arbetet i processer med koppling till vattenkvalitet. Tidigare utredningsförslag i dessa delar behöver analyseras och jämföras med erfarenheterna av tillämp- ningen av nuvarande regelverk innan ett sådant förslag kan lämnas.

10.12.6Översyn av anläggningslagen, ledningsrättslagen och fastighetsbildningslagen

Iavsnitt 9.4.6 har vi beskrivit kommunens möjligheter att i en detalj- plan bestämma markreservat för vissa anläggningar och anordningar som behövs för allmänna ändamål på kvartersmark (4 kap. 6 § PBL). Detta gäller för trafik- och väganläggningar, energianläggningar, anordningar för elektroniska kommunikationsnät och ledningar. Av regleringen framgår inte närmare om möjligheten omfattar anlägg- ningar för vattenförsörjning eller avlopp.

Boverket har i rapporten Fysisk planering för en trygg dricksvat- tenförsörjning – behov och möjligheter124 lämnat ett uppslag till änd- ring av 4 kap. 6 § plan- och bygglagen som innebär att anläggningar för vattenförsörjning eller avlopp bör omfattas av bestämmelsen.

Av våra utredningsdirektiv framgår att vi ska ta ställning till Bo- verkets uppslag till författningsändringar i rapporten.125

Vid en genomgång av förarbetena framgår att det som är gemen- samt för de i bestämmelsen uppräknade anläggningarna och anord-

122Se vattenmyndigheternas rapport 2022:1.

123Se t.ex. EU Commission, Commission Staff Working Document, Second River Basin Manage- ment Plans – Member State: Sweden (2019) p.12-24; EU Kommissionen, EUP(2021)9898; Miljödepartementet, Svar på EU pilot-skrivelse om genomförande av vattendirektivet 2000/60/EG – brister som identifierats i kommissionens bedömning av den andra cykelns förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt (EUP(2021)9898).

124Se Boverkets rapport 2018:35 bilaga 4.

125Se dir. 2021:92 s. 14.

769

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

ningarna är att det normalt saknas möjligheter för enskilda fastig- hetsägare att uppföra sådana anläggningar.126

Frågan är således om anläggningar för vattenförsörjning och av- lopp är sådana anläggningar som enskilda fastighetsägare normalt saknar möjligheter att uppföra och därför borde läggas till i uppräk- ningen. I denna del gör vi bedömningen att så inte är fallet. Tvärtom är det inte ovanligt att sådana anläggningar är just enskilda.

Vi konstaterar att Boverket inte har kommenterat uppslaget till författningsändring eller presenterat någon bakomliggande problem- bild. Mot bakgrund av detta och då nuvarande förarbetsmotiv inte talar för en sådan utökning av bestämmelsen, gör vi bedömningen att det inte utan särskild översyn är lämpligt att i dagsläget utöka kommunens möjlighet att bestämma markreservat till anläggningar för vattenförsörjning och avlopp.

Under utredningsarbetet har dock ett behov av översyn av be- stämmelserna i anläggningslagen, ledningsrättslagen och fastighets- bildningslagen framförts. Skälet anges vara att bestämmelserna i lagarna dels behöver samordnas bättre med bestämmelserna i plan- och bygglagen, dels behöver ses över för att inte utgöra hinder för en god klimatanpassning. Även vissa termer och uttryck i lagarna kan behöva uppdateras för bättre överensstämmelse med defini- tioner i exempelvis lagen om allmänna vattentjänster.

I detta sammanhang har också framförts att nya huvudvattenled- ningar kräver stora utrymmen och långa projekttider, samtidigt som det i dag inte är möjligt att reservera mark för ett sådant framtida behov. I takt med att nya områden exploateras gör detta att det blir allt svårare att hitta ytor för den infrastruktur som krävs för att kunna distribuera dricksvatten. Enligt uppgift är detta något som inte minst de stora dricksvattenproducenterna har flaggat för. För att långsiktigt trygga dricksvattenförsörjningen behöver nödvändiga anläggningar och ledningar för dricksvattendistribution prioriteras i konkurrensen om tillgängliga markytor.

När det gäller ledningar har också framförts att det är proble- matiskt att ledningsrättslagen ger ledningshavare möjlighet att för- lägga och underhålla ledningar, men inte att vidta andra nödvändiga åtgärder ovan jord i syfte att motverka översvämning.

Vidare har framförts att anläggningslagen ger flera fastigheter möjlighet att dela på en anläggning med ett syfte, däremot inte tydlig

126Se prop. 2009/10:170 s. 209.

770

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

möjlighet för olika parter att dela på en anläggning för olika syften. Det senare skulle exempelvis kunna handla om ett parkeringsgarage som även skulle kunna användas som översvämningsmagasin.

Vår bedömning är att det vore lämpligt att samlat utreda behovet av ändringar i anläggningslagen, ledningsrättslagen, fastighetsbild- ningslagen och 4 kap. 6 § plan- och bygglagen, i syfte att både för- bättra samordningen mellan regelverken, förenkla regelverket och anpassa det till behovet av både ny infrastruktur för dricksvattenför- sörjning och en förbättrad dagvattenhantering.

10.12.7Behov av ökad samordning mellan myndigheter inom vattenområdet

Vår beskrivning av myndighetsansvaret inom vattenområdet i kapi- tel 6.2 visar att ansvaret är fördelat på många olika myndigheter, inte alltid helt tydligt och även delvis överlappande. Detta kan öka risken både för att frågor hanteras av flera myndigheter eller ”faller mellan stolarna”, vilket i sig kan öka risken för minskad effektivitet i syste- met för genomförande av frågor inom vattenområdet, inte minst åt- gärder för att förbättra vattenmiljön i enlighet med vattendirektivet.

Miljöprövningsutredningen föreslog 2022 att antalet myndig- heter som ska anses vara part enligt 22 kap. 6 § miljöbalken borde minskas och renodlas genom att Kammarkollegiet inte längre skulle ha den rollen och motsvarande resurser i stället skulle överföras till Havs- och vattenmyndigheten. Mellan de myndigheter som skulle ha kvar partsrollen (Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt länsstyrelserna) skulle krav ställas på ökad dialog, samverkan och samordning i ett tidigt handläggningsskede. Kravet på samverkan skulle tydliggöras i myndigheternas instruktioner.127 Förslaget är inte genomfört.

Vattenförvaltningsutredningen hade som syfte att se över orga- nisationen av den svenska vattenförvaltningen och föreslog bl.a. organisatoriska förändringar, men även tydliggöranden av ansvar och roller i författning för att försöka hantera några av de komplexa utmaningar inom vattenområdet som även vi delvis har identifierat. Betänkandet från Vattenförvaltningsutredningen har inte medfört

127Se SOU 2022:33 s. 275.

771

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

några organisatoriska förändringar eller tydliggöranden av ansvar och roller i enlighet med förslagen.

Vi gör bedömningen att viss typ av renodling och effektivisering av ansvar och processer kan vara bra, samtidigt som det är viktigt att vara medveten om att hanteringen av komplexa frågor kräver bredd snarare än spets. Vi delar därför Miljöprövningsutredningens be- dömning i den del som beskriver att ökad samordning och samver- kan mellan inblandade aktörer är det som i första hand krävs för att effektivisera hanteringen av komplexa frågor ur ett samhällsperspek- tiv. Olika expertmyndigheter har olika ansvars- och fokusområden och en ökad samverkan kan därför säkerställa att komplexa frågor blir tillräckligt belysta ur alla nödvändiga perspektiv. Vi delar även bedömningen att det är viktigt att peka ut vilken myndighet som an- svarar för att sådan nödvändig samordning sker, t.ex. i myndigheters instruktioner.

En allt ökande komplexitet, som hanteringen av vattenfrågorna innebär – inte minst med hänsyn till klimatförändringarnas effekter

–kräver ökad samverkan och dialog mellan flera olika myndigheter och aktörer. Det är även viktigt att förvaltningen av vatten även fort- satt baseras på vattnets väg i landskapet genom vattendistrikt och huvudavrinningsområden, i enlighet med vattendirektivets krav, och inte återgår till en förvaltning utifrån traditionella administrativa eller geografiska gränser.

Vi delar däremot Vattenförvaltningsutredningens bedömning att det är viktigt att tydliggöra roller och ansvar för vattenförvaltnings- arbetet i författning. Samtidigt är det av vikt att riksdag och regering tydligt visar den politiska inriktningen för vattenförvaltningsarbetet, samt bidrar med långsiktig finansiering av åtgärdsarbetet. För att Sverige ska nå målen i vattendirektivet till 2027 kommer det att vara centralt att det finns förutsättningar för att genomföra alla rimliga och möjliga vattenåtgärder.

Sammanfattningsvis ser vi ett behov av fortsatt arbete med att be- reda förslag från tidigare utredningar inom vattenområdet, se beskrivning i avsnitt 2.5.2. Detta behövs dels för att skapa ökad sam- ordning mellan myndigheter och andra aktörer, dels för att tyd- liggöra ansvar och roller för olika vattenfrågor i olika delar av både vattenförvaltningsprocessen, miljöprövningsprocessen och tillsyns- processen. Ökad samordning kommer också att krävas för att säker- ställa att vattenfrågor tas om hand på ett bra sätt i den offentliga

772

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

förvaltningen samtidigt som komplexiteten inom vattenområdet och inom förvaltningen av vatten hela tiden ökar.

10.12.8 Dubbelprövning av lokaliseringsfrågan

Under utredningsarbetets gång har utmaningar med koppling till samordningen av prövningsprocesserna i miljöbalken respektive plan- och bygglagen framkommit. Ett sådant exempel är huruvida det ska ses som en olämplig dubbelprövning att göra en lokali- seringsprövning enligt 2 kap. 6 § miljöbalken i ett tillståndsärende, när ansökan om lokalisering av en viss verksamhet eller åtgärd redan har godtagits i en detaljplan eller i områdesbestämmelser som har fått laga kraft. En sådan dubbel lokaliseringsprövning medför att be- stämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken prövas vid två tillfällen med potentiellt olika utgång.

Vi kan konstatera att planprocessen och tillståndsprocessen i form av bygglov inom ramen för plan- och bygglagen är samordnad på så sätt att frågor som har prövats i en detaljplan eller områdes- bestämmelser normalt inte ska prövas igen i bygglovet (se exempel- vis 9 kap. 31 § 3 och 31 a § 3 PBL). På motsvarande sätt gäller utan- för ett område med detaljplan eller områdesbestämmelser att lokali- seringen av en bygglovspliktig åtgärd som har prövats i ett förhands- besked är bindande i två år inför bygglovsprövningen (9 kap. 17 och 18 §§ PBL).

Någon motsvarande samordning mellan planprocessen enligt plan- och bygglagen och tillståndsprövningen enligt miljöbalken finns egentligen inte. Endast i frågan om buller finns specifika be- stämmelser med begränsning av vilka villkor som får ställas i ett till- ståndsärende enligt miljöbalken beroende på vad som sedan tidigare har beslutats i en detaljplan eller i ett bygglov (jfr 16 kap. 2 d § MB). Frågan är om det finns ett behov av ytterligare sådana specialbestäm- melser i miljöbalken, för en bättre samordning av prövningarna och därigenom en mer effektiv process.

När det gäller just frågan om lokaliseringsprövning, eller val av plats som den kallas i 2 kap. 6 § miljöbalken, både i en plan och i ett tillståndsärende, har Mark- och miljööverdomstolen också i ett färskt avgörande kommit fram till att det inte är rimligt att ställa krav på alternativa placeringar för en verksamhet i ett tillståndsärende om

773

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

lokaliseringen av verksamheten redan har prövats och fastställts i en detaljplan.128

Vi gör bedömningen att frågan om behovet av en förtydligad reglering för en förenklad process i denna del behöver utredas i sär- skild ordning, kanske lämpligen inom ramen för den av regeringen nyligen tillsatta utredningen för att förenkla och förkorta tillstånds- processerna enligt miljöbalken (KN 2023:02).

10.12.9Ytterligare översyn av genomförandet av vattendirektivet och havsmiljödirektivet

Vattendirektivet

I avsnitten 10.4, 10.7 och 10.8 har vi föreslagit en lång rad författ- ningsändringar i syfte att förenkla och tydliggöra hur bestämmel- serna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken ska tillämpas vid fysisk planering.

Samtidigt är vi medvetna om den återkommande debatten om att Sverige som medlemsstat skulle ha överimplementerat vattendirek- tivet. Diskussionen har bl.a. handlat om i vilken mån genomförandet av vattendirektivets miljömål som miljökvalitetsnormer i svensk rätt kan anses utgöra en överimplementering av direktivets krav. I den svenska diskussionen om vattendirektivets genomförande läggs, inte minst sedan EU-domstolens avgörande i Weserdomen 2015 (se be- skrivning i avsnitt 7.2.2), stor vikt vid de enskilda miljökvalitets- normerna och på vad som utgör en försämring eller ett äventyrande av vattenmiljön. Mindre fokus ligger på vilka åtgärder som måste genomföras för att uppnå den status i vattenmiljön som motsvarar normen. De svenska åtgärdsprogrammen för vatten är enligt regler- ingen i miljöbalken och som en följd av svensk förvaltningstradition, konstruerade på en övergripande nivå och administrativa till sin natur, vilket resulterar i att fokus i tillsyn och prövning oftare ham- nar på de vattenförekomstspecifika föreskrifterna som miljökvalitets- normerna utgör.

Ur det perspektivet kan hävdas att det är svårt att se att det svenska genomförandet överensstämmer med vattendirektivets syfte att för- bättra vattenstatusen i EU som helhet. Ett genomförande med mer fokus på de konkreta utmaningar som finns i varje avrinningsområde

128Se MÖD:s dom den 22 februari 2023 i mål nr M 503-22.

774

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

med användning av direktivets miljömål som indikatorer för i vilken mån målen uppnås eller inte hade förmodligen varit en modell som stämt bättre med direktivets syfte och utformning.

Vattenförvaltningsutredningen föreslog vissa ändringar i denna riktning, men drog ändå slutsatsen att miljökvalitetsnormerna bör vara kvar som det centrala elementet i den svenska regleringen.129

Under vårt utredningsarbete har det hävdats att andra länder inte har samma problem med krav kopplade till vattendirektivet i sam- band med planläggning och tillståndsprövning som Sverige har. Ut- redningens egna undersökningar visar att den svenska förvaltnings- modellen med mycket självständiga kommuner, ett kommunalt planmonopol och fristående myndigheter skiljer sig från styrningen i flera andra medlemsstater. En annan utmärkande faktor är att åt- gärdsprogrammen inte kan rikta sig direkt till enskilda, utan endast är bindande för myndigheter och kommuner (5 kap. 11 § MB). Vad

vikan se är Sverige också den enda medlemsstat som benämner alla vattendirektivets miljömål som miljökvalitetsnormer. Andra med- lemsstater verkar i stället använda de termer som finns i vattendirek- tivet (se beskrivningar i kapitel 5 och i avsnitt 7.2.11). Detta kan möjligen ha bidragit till svårigheterna att jämföra det svenska genom- förandet med andra medlemsstaters, men också till att regleringen i svensk rätt uppfattas som strängare utan att så nödvändigtvis är fallet.

Vår analys i avsnitten 7.2.3, 7.2.4, 7.2.7, 7.2.12 och 10.4.1 visar att den svenska regleringen och förvaltningsmodellen bidrar till in- trycket av överimplementering. Otydligheterna i det svenska genom- förandet kan, vad utredningen erfar, dessutom ha lett till att kravet på hänsynstagande till bestämmelserna i ärenden enligt plan- och bygglagen i dagsläget går något längre än vad som var avsikten enligt förarbetena och vad EU-rätten kräver.

Det nuvarande svenska regelverket om miljökvalitetsnormer för vatten är helt enkelt för komplicerat för att det ska fungera väl vid planläggning och byggande inom ramen för plan- och bygglagen, men sannolikt också inom delar av tillståndsprocesserna enligt miljö- balken.

För att underlätta planläggning och byggande i och kring vatten- miljöer behöver regelverket därför förtydligas, och sannolikt utveck- las, samt harmoniseras för havs-, yt-, och grundvatten. Det är i dags- läget komplicerat och svårt, om ens möjligt, att förstå vilka skillnader

129Se SOU 2019:66 s. 509 och 510.

775

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

och vilket genomslag olika typer av miljökvalitetsnormer för vatten, som också faller inom olika kategorier av miljökvalitetsnormer enligt regleringen i 5 kap. 2 § miljöbalken, ska erhålla vid planläggning och prövning enligt plan- och bygglagen.

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att vårt uppdrag i denna del är inriktat på förhållandet mellan bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken och processerna i plan- och bygglagen. Samtidigt ser vi att det finns en grundläggande problematik i den svenska regleringen av vattendirektivets miljömål som miljökvalitetsnormer och alltför generella åtgärdsprogram enligt regleringen i miljöbalken och i enlighet med svensk förvaltningstradition. Vi gör därför be- dömningen att det finns skäl att, i särskild ordning, se över den svenska regleringen med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram i 5 kap. miljöbalken i grunden (jfr Miljömålsberedningens slutsats 2014).130 I detta sammanhang bör också en enklare reglering och hantering av s.k. kraftigt modifierade vatten enligt artikel 4.3 i vat- tendirektivet utredas och belysas i en svensk kontext (se avsnitten 7.2.7 och 10.8.3).

Havsmiljödirektivet

Vattendirektivet och havsmiljödirektivet har liknande syften och krav, se mer om dessa i avsnitten 4.2 respektive 4.8. Samtidigt är di- rektiven genomförda på helt olika sätt i miljöbalken och underliggande förordningar. Detta skapar förvirring och komplicerar tillämpningen – särskilt för kustlänsstyrelser och vid kustkommuners planering.

Miljömålsbredningen föreslog 2020 att ett gemensamt besluts- organ borde besluta om miljökvalitetsnormer i enlighet med både vattenförvaltningsförordningen och havsmiljöförordningen samt utifrån referensvärden i enlighet med art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet för akvatiska arter och livsmiljöer.131

Vi gör bedömningen att förutsättningarna för Miljömålsbered- ningens förslag för ökad samordning mellan direktiven bör bli före- mål för en särskild översyn, där utredaren särskilt tittar på hur regler- ingen om kvalitetskraven på havs- och vattenmiljöer så långt det är möjligt och lämpligt skulle kunna harmoniseras. För detta krävs en

130SOU 2014:50 s. 302–303.

131SOU 2020:83 s. 468.

776

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

särskild översyn, då frågan är komplex och genomförandet av ytter- ligare direktiv på vattenområdet behöver belysas i sammanhanget. Detta gäller bl.a. art- och habitatdirektivet, avloppsvattendirektivet och det nya dricksvattendirektivet.

I sammanhanget finns exempelvis även skäl att samtidigt under- söka hur Sverige kan samordna förvaltningen av vatten till havs med övrig vattenförvaltning på ett tydligare sätt än vad som görs i dag. Även behovet av samordning med den reglering som utgör det svenska genomförandet av översvämningsdirektivet bör ingå i en så- dan samlad översyn (se mer om kopplingen mellan vattendirektivet och översvämningsdirektivet i avsnitt 4.6).

Se också vår bedömning av behovet av ny och mer samordnad vägledning i avsnitt 10.14.

10.13 Behov av informations- och utbildningsinsatser

Bedömning: Föreslagna regeländringar bör kombineras med en informations- och utbildningsinsats.

I föregående avsnitt har vi föreslagit ett antal nya och ändrade regler i syfte att förenkla och förtydliga hur hänsyn ska tas till olika vatten- frågor vid planläggning och byggande. Vi är medvetna om att varje förändring är en utmaning för alla som ska tillämpa reglerna. Med syftet att åstadkomma en effektiv och enhetlig tillämpning av de nya reglerna bör författningsändringarna kombineras med en informa- tions- och utbildningsinsats. Målet med en sådan insats bör vara att alla berörda målgrupper ska ta del av utbildningar och andra aktivi- teter senast i samband med att regeländringarna träder i kraft. Akti- viteterna kan handla om exempelvis webbseminarier, webbutbild- ningar, informationsmaterial eller handledarmaterial.

Se avsnitt 12.5.6 för vår uppskattning av kostnaden för en sådan insats.

Under utredningsarbetet har det också i förhållande till tillämp- ningen av vissa bestämmelser uttalats ett särskilt behov av nytt väg- ledningsmaterial. Se mer om detta och vår bedömning av behovet i avsnitt 10.14.

777

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

10.14Behov av nytt vägledningsmaterial och annat stöd vid bedömningen av vattenfrågor vid planläggning och byggande

Bedömning: Boverket bör ges i uppdrag att, tillsammans med andra berörda myndigheter, ta fram en vägledning om vilka typer av mark- och vattenanvändning som kan kombineras med olika slags mark- och vattenområdesskydd vid fysisk planering.

Lantmäteriet bör ges i uppdrag att, tillsammans med Boverket, Havs- och vattenmyndigheten, Sveriges geologiska undersök- ning, vattenmyndigheterna, länsstyrelserna och andra berörda myndigheter, ta fram en digital lösning för att hantera frågor om kvalitet på havs- och vattenmiljöer vid fysisk planering.

Havs- och vattenmyndigheten bör ges i uppdrag att, tillsam- mans med Boverket och andra berörda myndigheter, ta fram väg- ledningar för tillämpningen av bestämmelserna om gränsöver- skridande föroreningar, blandningszoner och vattenmyndighe- ternas bedömning av vilka ytvattenförekomster som bör bedömas som konstgjorda eller kraftigt modifierade – särskilt med anled- ning av urban markanvändning.

Sveriges geologiska undersökning bör ges i uppdrag att, till- sammans med Boverket och andra berörda myndigheter, ta fram en vägledning för tillämpning av undantaget från bestämmelserna om miljökvalitet med anledning av konstruktions- och byggnads- arbeten.

10.14.1 Inledning

I avsnitt 10.13 gör vi en bedömning av behovet av informations- och utbildningsinsatser med anledning av våra förslag. I detta avsnitt gör

vien bedömning av behovet av nytt eller mer samordnat vägled- ningsmaterial från berörda statliga myndigheter.

För det första finns ett generellt behov av mer uppdaterad väg- ledning från i första hand Boverket för hantering av vattenfrågor vid planläggning och byggande utifrån de föreslagna regelförändringarna.

Därutöver har vi identifierat specifika behov av nya vägledningar. Ett sådant område är hur landets kommuner vid planläggning i över-

778

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

siktsplan och detaljplan kan arbeta med kombinerad användning av mark- och vattenområden när ett mark- eller vattenområde är skyddat.

Ett annat område med särskilt behov av vägledning är hur landets kommuner vid planläggning i översiktsplan, detaljplan och områdes- bestämmelser bör arbeta med bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken, dvs. närmare förståelse för hur vattenområden klassificeras, hur beskrivningar i databasen VISS ska förstås och til- lämpas samt fortsätta utveckla vilket beslutsunderlag som ska anses vara tillräckligt för att visa att bestämmelserna inte överträds. Även för tillämpningen av bestämmelserna om undantag från bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken behövs fortsatt vägledning.

Vägledningsbehovet gäller också för regionernas arbete med vat- tenfrågor i regionplanen.

Behoven av nytt eller uppdaterat vägledningsmaterial beskrivs närmare nedan.

10.14.2Generellt behov av uppdatering av befintliga vägledningsdokument

Vi kan konstatera att behovet av god vägledning för planläggning och byggande är stort inom hela vattenområdet. Detta gäller oavsett om fråga är om att säkerställa dricksvattenförsörjning, bedöma på- verkan på vattenmiljön eller hantera skyfall eller annat dagvatten.

Behovet av uppdatering av befintliga vägledningar har framhållits ytterligare sedan kravet på en kommunal vattentjänstplan infördes i lagen om allmänna vattentjänster. Av kommande vägledningar från Boverket och Havs- och vattenmyndigheten behöver det vara tydligt vilka frågor kommunen i första hand bör hantera i vattentjänst- planen och vilka frågor som bör hanteras i översiktsplanen. Det kan också vara bra om det av nya vägledningar om hantering av vatten- frågor vid planläggning framgår i vilken utsträckning det är möjligt för kommunen att få bidrag för detta arbete genom exempelvis de s.k. LOVA-bidragen för lokala åtgärder för bättre havs- och vatten- miljö.132

Även våra förslag leder till ett behov av uppdaterade vägledningar, men också till behov av uppdaterade myndighetsföreskrifter. Detta gäller exempelvis frågan om att fortsätta specificera vilka krav på

132Se https://www.havochvatten.se/anslag-bidrag-och-utlysningar/havs--och- vattenmiljoanslaget/lova.html.

779

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

Figur 10.2 Översiktlig bild av hur och när vattenfrågor ska tillämpas i plan- och byggprocesserna

Regionplan

I planen ska anges hur hänsyn har tagits till bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken. Av regionplanen ska också framgå hur hänsyn har tagits till och hur planen har samordnats med de kommunala vattentjänstplanerna. Frågor om vattenförsörjning och dagvattenhantering i övrigt ska beskrivas utifrån kravet på hänsyn till allmänna intressen.

Översiktsplan

I planen ska det framgå hur kommunen anser att hänsyn har tagits till bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken. Av planen ska även framgå kommunens syn på risken för klimatrelaterade skador på den byggda miljön som kan följa av översvämning samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra. Kommunen ska även ange om planen avviker från en havsplan och i så fall skälen för avvikelsen. Förutsättningarna för vattenförsörjning och andra dagvattenfrågor än de redan nämnda ska redovisas om frågan har väsentlig betyd- else för vägledningen av beslut om hur mark- och vattenområden ska användas eller för hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras.

Detaljplan

Vid bestämmande av användningen av mark-och vattenområden i planen får bestämmel- serna om miljökvalitet för vatten i 5 kap. 3 a § miljöbalken och enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. 1 eller 6 § miljöbalken inte överträdas. Hänsyn ska tas till förutsättningarna för vattenförsörjning, vattenhushållning och dagvattenhantering liksom risken för översvämning. Sådana planbestämmelser om skyddsåtgärder och villkor enligt 4 kap. PBL som behövs ska beslutas.

Bygglov

Prövning av förutsättningarna för lov sker enligt i första hand enligt 9 kap. 30 och 31 §§ PBL. För åtgärder i område med detaljplan får åtgärden inte strida mot planen. Eventuella skyddsåtgärder eller villkor i planen behöver uppfyllas. För åtgärder utanför område med detaljplan får dessa inte strida mot områdesbestämmelser. Om dagvattenfrågan inte har hanterats i planen ska den prövas i bygglovet. Detta gäller också frågan om vattenförsörj- ning och avloppshantering.

Startbesked

Prövning av förutsättningarna att uppfylla i första hand tekniska egenskapskrav för anlägg- ningar för dagvatten respektive vattenförsörjning.

Anm. I illustrationen har vi tagit hänsyn till de förslag som lämnas i detta kapitel.

781

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

10.14.3Behov av vägledningsmaterial för planläggning i relation till skyddade områden

Utöver en generell uppdatering av befintliga vägledningar har vi identifierat ett specifikt behov av en ny vägledning för att bistå landets kommuner vid bedömningen av vilken typ av mark- och vattenområdesanvändning som går att kombinera med olika slags mark- och vattenområdesskydd enligt 3 och 7 kap. miljöbalken (se vår beskrivning av behovet av skydd av vissa vattenområden i avsnitt 9.4.2 och 10.6.3).

Eftersom frågan om en viss mark- eller vattenområdesanvänd- ning avgörs i det enskilda fallet, dvs. i samband med den regionala eller kommunala planläggningen eller i ett beslut om lov eller för- handsbesked, om åtgärden är lovpliktig och ska vidtas utanför ett område med detaljplan, behöver myndigheterna få ett hållbart väg- ledningsstöd för sin bedömning. En sådan tydlig vägledning bör kunna leda till en effektivisering av planerings- respektive lovprocesserna, färre överklaganden och en mer likartad bedömning över landet.

Vi gör bedömningen att ett uppdrag att ta fram en sådan vägled- ning bör ges till Boverket, tillsammans med andra berörda myndig- heter såsom exempelvis Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårds- verket, Sveriges geologiska undersökning och länsstyrelserna.

10.14.4Behov av vägledningsmaterial för vattenfrågornas hantering vid planläggning i relation till bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken

I kapitel 7 har vi beskrivit ett stort antal utmaningar i relation till regleringen och tillämpningen av bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken. I detta kapitel har vi föreslagit flera författnings- ändringar i syfte att förenkla och förtydliga denna reglering. Som vi beskriver i kapitel 7 är det dock inte bara regleringen som är en ut- maning i denna del, utan också nuvarande osäkerhet om vilket un- derlag en kommun förväntas ta fram för att visa att bestämmelserna i 5 kap. miljöbalken följs. Landets länsstyrelser vittnar dessutom om att det ofta krävs omtag i kommunernas planläggningsarbete för att säkerställa tillräckligt hänsynstagande till olika vattenfrågor. För regionerna uppges hanteringen av dessa frågor i regionplanen vara ännu mer otydliga än på den kommunala nivån. En ytterligare pro-

782

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

blematik i denna del är att det kan saknas tillräckligt underlag och kunskap om olika vattenförekomsters status.

Till stöd för prövningsmyndigheters arbete med bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken har vattenmyndigheterna och länsstyrelserna tagit fram databasen VISS. Databasen innehåller ett stort antal uppgifter om landets vattenförekomster.

Under utredningsarbetet har det framkommit att uppgifterna i databasen inte sällan ifrågasätts. Uppgifterna uppfattas inte alltid som uppdaterade avseende vattenförekomsternas aktuella status rent kvalitetsmässigt. Detta beror delvis på att miljöövervakningen inte är helt anpassad för vattenförvaltningens behov (se avsnitt 10.12.5). Vidare upplevs databasen inte som användarvänlig eller anpassad för planläggningssituationen. Utifrån uppgifterna i VISS är det exempel- vis inte helt enkelt för en planhandläggare att förstå vad en viss statusklassning innebär för möjligheterna att planera för en viss typ av mark- eller vattenområdesanvändning i en plan. I databasen går det inte heller att simulera vilken effekt en viss skyddsåtgärd inom eller utanför planområdet skulle få på möjligheterna att uppnå miljökvalitetsnormer samt för inte överträda äventyrande- och för- sämringsbuden enligt 5 kap. miljöbalken.

För att på egen hand bedöma detta krävs stora och mycket speci- fika kunskaper hos den enskilde planhandläggaren om konsekven- serna av olika användningsområdens och skyddsåtgärders påverkan på de olika kvalitetsfaktorer och gränsvärden som utgör referensen för klassificeringen av en vattenförekomst. Sådan kunskap finns oftast inte inom kommunen – särskilt inte i mindre kommuner. I syfte att både underlätta denna hantering och göra bedömningen mer lika över landet ser vi behov av två åtgärder. För det första be- höver databasen VISS utvecklas så att den blir mer användarvänlig samtidigt som informationen i den blir mer fullständig och säker.

Under utredningsarbetet har framkommit att ett sådant arbete pågår hos länsstyrelserna. Databasen VISS är under utveckling inför nästa förvaltningscykel 2027–2033 (projektet VISS 2.0).133 I utveck- lingsarbetet ingår databasens användarvänlighet, särskilt hos hand- läggare på länsstyrelser och kommuner som hanterar miljökvalitets- normerna i sin hantering av ärenden. I nuläget faller det dock utanför projektet att genomföra automatiserade analyser av planläggningens påverkan på en eller flera vattenförekomster.

133Se https://viss.lansstyrelsen.se/FirstPageTeaser.aspx?firstPageTeaserID=18

783

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

Vi ser därför att det för det andra finns ett behov av att analysera hur detta utvecklingsarbete kan kompletteras eller utvecklas ytterli- gare. Frågan är vem som bör utföra detta.

Lantmäteriet har haft ett regeringsuppdrag att utveckla den natio- nella geodataplattformen. Plattformen syftar till att ge åtkomst till nationellt standardiserad grunddata i olika processer i samhället. Fokus för plattformens datamängder ligger i dag inom samhälls- byggnadsprocessen. Enligt Lantmäteriet kan den nationella geo- dataplattformen bidra till att ge planerarna en samlad åtkomst för olika data. Det kan handla om data som kan användas för att göra analyser, jämförelser, statistik etc. I nuläget faller det dock utanför plattformen att tillhandahålla rena analyser.

Vi gör bedömningen att det vore lämpligt att undersöka huruvida exempelvis denna plattform och VISS skulle kunna utvecklas i sam- spel för att kunna bidra med analyser om olika vattenförekomsters status i förhållande till olika planerade användningsområden av mark- och vatten. Vi gör således bedömningen att det vore av värde att undersöka om det går att utveckla en ny analysfunktion för att hantera frågor om kvalitet på havs- och vattenmiljöer vid fysisk planering.

Vår bedömning är därför att Lantmäteriet, tillsammans med Bo- verket, Havs- och vattenmyndigheten, Sveriges geologiska under- sökning, vattenmyndigheterna, länsstyrelserna och andra berörda myndigheter borde ges i uppdrag att undersöka möjligheterna att ta fram en sådan digital analysfunktion som kan kopplas ihop med upp- gifterna i databasen VISS.

10.14.5Behov av vägledning för vattenmyndigheterna avseende konstgjorda eller kraftigt modifierade ytvattenförekomster

I avsnitten 7.2.7 och 10.8.3 har vi konstaterat att vattenmyndig- heterna har förklarat förhållandevis få ytvattenförekomster som kraftigt modifierade och att en av anledningarna till detta är avsak- naden av vägledning, exempelvis för hur en ytvattenförekomst ska förklaras som kraftigt modifierad till följd av påverkan från urban markanvändning såsom befintlig bebyggelse, hamnar etc. En annan anledning har framförts vara att de föreskrifter och vägledningar från Havs- och vattenmyndigheten som finns för vattenmyndighetens hantering av frågan om förklaring av en ytvattenförekomst som kraf- tigt modifierad, uppfattas som alltför komplexa och följsamma i för-

784

SOU 2023:72

Överväganden och förslag

hållande till det upplägg som rekommenderas i den s.k. CIS-vägled- ningen134, trots att denna vägledning inte är bindande för medlems- staterna. I de vägledningar som finns saknas även angivande av hur vattenmyndigheterna bör bedöma sådana ytvattenförekomster för vilka nödvändiga data saknas, i ljuset av de metoder som förespråkas. Denna problematik är särskilt relevant vid bedömning av konst- gjorda eller kraftigt modifierade ytvattenförekomster på grund av urban markanvändning.

Som vi har beskrivit i avsnitt 7.2.7 rekommenderade EU-kom- missionen Sverige redan 2019 att accelerera arbetet med att ta fram metoder för hur vattenförekomster som påverkas av andra påverkans- former än vattenkraft ska klassificeras som kraftigt modifierade och kunna få vattenförekomstsspecifika normer anpassade utifrån dessa.135

I avsnitt 7.2.8 har vi vidare beskrivit att Havs- och vattenmyndig- heten har satt nivån för att tillämpa mindre stränga krav för urban markanvändning väldigt högt i det remitterade förslaget till ny väg- ledning. Här exemplifieras att gränsen för att uppfylla villkoret ”att de miljömässiga eller samhällsekonomiska behov som verksamheten fyller inte utan orimliga kostnader kan tillgodoses på ett sätt som är väsentligt bättre för miljön” (4 kap. 10 § 2 VFF) är när hela eller delar av en stad behöver flyttas.136 Exemplet speglar enligt vår bedömning en syn på staden som om den vore en verksamhet enligt miljöbalken och inte en ibland flerhundraårig befintlig samhälls- infrastruktur.

Vi gör bedömningen att den osäkerhet som omgärdar bestäm- melserna om hur en ytvattenförekomst ska förklaras som kraftigt modifierad påverkar svensk samhällsplanering negativt. I av- snitt 10.8.3 har vi föreslagit att 4 kap. 3 § vattenförvaltningsförord- ningen justeras, för att tydliggöra att påverkan från urban markan- vändning är en sådan omständighet som kan medföra att en ytvat- tenförekomst ska bedömas som kraftigt modifierad. Att sådan på- verkan borde anses ingå i dagens uttryck ”miljön i stort” eller ”annan

134Se CIS-Guidance 37, Steps for defining and assessing ecological potential for improving comparability of Heavily Modified Water Bodies (2019).

135Se EU Commission, Second River Basin Management Plans – Member State: Sweden. Accompanying the document Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the implementation of the Water Framework Directive (2000/60/EC) and the Floods Directive (2007/60/EC)(2019), s. 23, 114.

136Se Havs- och vattenmyndigheten, Vägledning för 4 kap.9–10 §§ vattenförvaltningsförord- ningen om förlängd tidsfrist och mindre stränga krav – undantag från att nå en god sta- tus/potential till 2015 (2014:12), s. 29.

785

Överväganden och förslag

SOU 2023:72

verksamhet av väsentlig betydelse från allmän synpunkt” (jfr 4 kap. 3 § 1 VFF) är inte enkelt att utläsa – varken av författningsbestäm- melsen eller av befintligt vägledningsmaterial.

Ett första steg för att förbättra situationen vore att Havs- och vattenmyndigheten ser till att det finns en vägledning för hur ytvat- tenförekomster kan förklaras som kraftigt modifierade till följd av påverkan från urban markanvändning, såsom hamnar eller befintlig bebyggelse, och att denna vägledning enkelt kan tillämpas av vatten- myndigheterna och länsstyrelsernas beredningssekretariat.

I avsnitt 7.2.7 har vi även beskrivit att Havs- och vattenmyndig- heten har ett pågående regeringsuppdrag om översyn av förutsätt- ningarna för normsättning av ytvatten. Uppdraget inkluderar att följa upp i vilken utsträckning vattenmyndigheterna har förklarat vattenförekomster som kraftigt modifierade och konstgjorda samt på vilken grund så har skett. Uppdraget inkluderar även att vid behov föreslå författningsändringar. Som vi har beskrivit i avsnittet har myndigheten även haft vägledningar ute på remiss, där frågan om kraftigt modifierat vatten är en central del. Även om påverkan från urban markanvändning ingår i uppdraget kan vi dock inte se att Havs- och vattenmyndighetens remitterade vägledningar, mer än marginellt, innefattar denna fråga.

Mot bakgrund av behovet av vägledning kring hur den byggda miljön ska bedömas i detta sammanhang gör vi bedömningen att det är viktigt att Havs- och vattenmyndigheten tar fram ett enkelt och tydligt vägledningsmaterial för samtliga relevanta påverkanskällor. Vi föreslår därför att, om kommande vägledningar och slutrapport från Havs- och vattenmyndigheten inte hanterar de genomförande- problem vi har identifierat, bör ett nytt uppdrag ges till Havs- och vattenmyndigheten som fokuserar särskilt på hur den urbana mark- användningen ska behandlas i sammanhanget. Det är också av stor vikt att Havs- och vattenmyndigheten vägleder kring hur olika kom- binerade påverkanstyper kan sammanvägas vid tillämpningen, i syn- nerhet i tätbebyggda miljöer. Även intressekonflikter kring vatten- användningen bör synliggöras och hanteras i vägledningarna.

786

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

SOU 2023:72

När det gäller ändringarna i vattenförvaltningsförordningen har

viövervägt att anpassa ikraftträdandet av ändringarna till de förvalt- ningscykler som vattenförvaltningen är indelad i. En sådan anpass- ning skulle kunna underlätta vattenmyndigheternas och berednings- sekretariatens arbete. Samtidigt skulle en sådan anpassning innebära att ändringarna i vattenförvaltningsförordningen skulle träda i kraft först den 1 januari 2028. Eftersom ändringarna i vattenförvaltnings- förordningen har en stor betydelse för att ändringarna i 5 kap. miljö- balken och följdändringarna i andra lagar med anledning av ändringarna

i5 kap. miljöbalken verkligen ska innebära någon förändring jämfört med i dag, har vi dock gjort bedömningen att även ändringarna i vattenförvaltningsförordningen bör träda i kraft den 1 januari 2026.

Se mer om vår bedömning av behovet av informations- och ut- bildningsinsatser inför ikraftträdandet i avsnitt 10.13. Se också vår bedömning av behovet av nytt vägledningsmaterial i avsnitt 10.14.

11.2Övergångsbestämmelser

11.2.1Plan- och bygglagen

Förslag: Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och för mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

Ändringar i plan- och bygglagen tillämpas vanligtvis inte i påbörjade ärenden. Huvudregeln är således att äldre bestämmelser fortsätter att gälla för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet. För ärenden om lov och förhandsbesked gäller att ärendet anses påbörjat när ansökan om bygglov respektive förhandsbesked kom in till bygg- nadsnämnden.

Vi gör bedömningen att denna huvudregel även bör gälla för de ändringar i plan- och bygglagen som föreslås i detta betänkande. På samma sätt bör nuvarande klagorättsbestämmelser gälla även fort- satt för beslut som har meddelats före ändringarnas ikraftträdande. Även vid överklagande av beslut som är meddelade enligt nuvarande bestämmelser bör således de nuvarande bestämmelserna tillämpas vid prövningen.

790

SOU 2023:72

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

11.2.2Miljöbalken

Förslag: Äldre bestämmelser, förutom 7 kap. 18 g §, gäller fort- farande för handläggning och prövning av mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet och för mål och ärenden som avser överklagande av sådana mål och ärenden till dess målet eller ären- det är slutligt avgjort.

Samma huvudregel som vi i avsnitt 11.2.1 föreslår bör gälla för änd- ringarna i plan- och bygglagen bör också gälla för ändringarna i miljö- balken.

Utformningen av övergångsbestämmelsen i miljöbalken bör dock se annorlunda ut rent språkligt och redaktionellt eftersom den bör anpassas till hur en sådan övergångsbestämmelse normalt utformas i miljöbalken. Av den anledningen bör termen inletts användas i stället för termen påbörjats utan att någon skillnad i sak är avsedd. Inled- ningsvis bör vidare anges att det kan handla om både mål och ären- den och inte bara ärenden som i plan- och bygglagen.

Från huvudregeln att äldre bestämmelser fortfarande gäller för handläggning och prövning av mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet och för mål och ärenden som avser överklagande av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort, bör ett undantag göras.

Det gäller förslaget till ändring i 7 kap. 18 g § miljöbalken. Denna ändring bör gälla direkt. Anledningen till det är att det är en pro- cessuell regel och att ett omedelbart ikraftträdande skulle underlätta handläggningen i pågående planärenden.

11.2.3Väglagen, lagen om byggande av järnväg, vattenförvaltningsförordningen och plan- och byggförordningen

791

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

SOU 2023:72

Vi har också föreslagit ändringar i väglagen, lagen om byggande av järnväg, vattenförvaltningsförordningen och plan- och byggförord- ningen. Dessa ändringar bör kombineras med en motsvarande över- gångsbestämmelse som den till plan- och bygglagen (se avsnitt 11.2.1), dvs att äldre bestämmelser fortfarande ska gälla för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser över- klagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

Denna övergångsbestämmelse ska dock inte gälla i de fall änd- ringen av en paragraf bör träda i kraft direkt. Detta gäller för änd- ringen i 1 kap. 4 a § lagen om byggande av järnväg eftersom denna ändring endast innebär att en felaktig paragrafhänvisning justeras. För lagen om byggande av järnväg bör således äldre bestämmelser fortfarande gälla för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet utom för ändringen i 1 kap. 4 a §.

Utformningen av övergångsbestämmelsen till lagarna ser lite olika ut rent språkligt eftersom vi har anpassat utformningen till hur en sådan övergångsbestämmelse normalt utformas i den aktuella för- fattningen. Av den anledningen används exempelvis ibland termen bestämmelser och ibland termen föreskrifter. Av samma skäl används ibland termen påbörjats och ibland termen inletts utan att någon skillnad i sak är avsedd. Beroende på vilken typ av prövning som görs enligt författningen kan det inledningsvis i övergångsbestämmelsen anges att den handlar både om mål och ärenden eller bara avser ären- den.

11.2.4Lagen om allmänna vattentjänster

Bestämmelserna i 22 a § första stycket 1 gäller inte om planen har beslutats före den 1 januari 2027.

I avsnitt 10.6.1 har vi föreslagit en ny föreläggandemöjlighet för kommunerna i lagen om allmänna vattentjänster. Enligt bestämmelsen, som föreslås placeras i en ny paragraf (22 a § första stycket 1 LAV),

792

SOU 2023:72

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

får kommunen, om det behövs för att upprätthålla funktionen hos en allmän va-anläggning, förelägga en fastighetsägare inom verksam- hetsområdet att vidta eller underhålla sådana dagvattenåtgärder på tomten som framgår av skyddsbestämmelser eller andra planbestäm- melser i en detaljplan eller områdes-bestämmelser.

Mot bakgrund av att det i dag saknas författningsstöd för att med- dela planbestämmelser om dagvattenhantering, men att detta ändå görs ibland utan stöd i lag, bör bestämmelsens tillämpningsområde be- gränsas på så sätt att den endast ska tillämpas i förhållande till planer som har beslutats från den 1 januari 2027.

I övrigt bör äldre bestämmelser gälla för ärenden som har på- börjats före ikraftträdandet och för mål och ärenden som avser över- klagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

11.2.5Lagen om införande av miljöbalken och förordningen om allmänna vattentjänster

Bedömning: Ändringarna i 10 a § lagen om införande av miljö- balken och 2 § förordningen om allmänna vattentjänster bör gälla direkt när ändringarna träder i kraft. Ändringarna bör således inte kombineras med någon övergångsbestämmelse.

På motsvarande sätt som vi har föreslagit avseende ändringen i 7 kap. 18 g § miljöbalken i avsnitt 11.2.2 bör ändringen i 10 a § lagen om införande av miljöbalken gälla direkt när ändringen träder i kraft. Anledningen till det är att det är en processuell regel och att ett omedelbart ikraftträdande skulle underlätta handläggningen i pågå- ende planärenden. Ändringen bör således inte kombineras med någon övergångsbestämmelse.

Av motsvarande skäl ser vi inte behov av någon övergångsbestäm- melse för ändringen i 2 § förordningen om allmänna vattentjänster.

793

Konsekvenser

SOU 2023:72

tektur, kulturhistoriska värden, infrastruktur och andra samhällsfunk- tioner ska beskrivas.

De offentligfinansiella konsekvenserna av de förslag som lämnas ska beräknas. Om kostnader för det allmänna förväntas öka, ska förslag till finansiering redovisas.

Utredaren ska beskriva konsekvenserna för byggandet av nya bostäder och för va-huvudmännens verksamhet. Vidare ska konsekvenserna för enskilda och deras rättssäkerhet belysas. Om utredaren lämnar förslag som kan påverka befintliga markavvattningsföretag, ska förslagens konse- kvenser för dessa företag beskrivas.

Beskrivningen av förslagens miljömässiga aspekter ska omfatta målen i Agenda 2030 och relevanta nationella miljömål (se prop. 2000/01:130) samt konsekvenserna för människors hälsa och säkerhet. Utredaren ska dessutom beskriva förslagens konsekvenser i förhållande till EU-rätten (6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning).

De krav på innehåll i konsekvensbeskrivningen som följer av direk- tiven redovisas nedan.

12.3Författningskrav på konsekvensbeskrivning

Bestämmelser om konsekvensberäkningar och andra konsekvens- beskrivningar finns i kommittéförordningen och i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning.

Av kommittéförordningen framgår att om ett betänkande inne- håller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnads- mässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet (15 a §). Kon- sekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning.

En konsekvensutredning ska innehålla följande:

1.en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå,

2.en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd,

3.uppgifter om vilka som berörs av regleringen,

4.uppgifter om de bemyndiganden som myndighetens beslutande- rätt grundar sig på,

796

SOU 2023:72

Konsekvenser

5.uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regler- ingen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de över- vägda regleringsalternativen,

6.en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Euro- peiska unionen, och

7.en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser (6 §).

Kan regleringen få effekter av betydelse för företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konsekvens- utredningen, utöver vad som följer av 6 § och i den omfattning som är möjlig, innehålla en beskrivning av följande:

1.antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen,

2.vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader,

3.vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för före- tagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen,

4.i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka kon- kurrensförhållandena för företagen,

5.hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka före- tagen, och

6.om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas ut- formning (7 §).

Kan föreskrifter få effekter för kommuner eller regioner, ska konse- kvensutredningen, utöver vad som följer av 6 §, innehålla en redo- görelse för de överväganden som myndigheten gjort enligt 14 kap. 3 § regeringsformen (8 §).

Kostnads- och intäktskalkylerna i konsekvensutredningen måste ge en rättvisande bild av utredningsförslagens samlade ekonomiska

797

Konsekvenser

SOU 2023:72

konsekvenser. Kalkylerna ska därför göras med följande nyckelbegrepp som utgångspunkter: långsiktighet, dynamik och fullständighet.2

12.3.1Beskrivning av problemen, författningsförslagen och vad vi vill uppnå

Syftet med utredningen framgår av våra direktiv (se avsnitt 2.2). Direktiven i sin helhet framgår av bilagan.

En övergripande beskrivning av problembilden finns i våra direk- tiv och i förslagen till förändringar av regelverket i kapitel 10. I kapi- tel 7–9 finns våra detaljerade beskrivningar av utmaningarna kopplade till nuvarande regelverk.

Sammanfattningsvis kan här nämnas att utmaningarna i huvudsak är en följd av tillämpningsproblem med hanteringen av frågor om miljökvalitetsnormer för vatten, dagvattenhantering och dricksvatten- försörjning vid planläggning och byggande utifrån dagens regler i plan- och bygglagen, men också som en följd av bestämmelser i andra författningar, såsom exempelvis miljöbalken, lagen om allmänna vattentjänster och vattenförvaltningsförordningen. Vi kan konsta- tera att dagens regler avseende dessa vattenfrågor i vissa delar upp- fattas som både bristande och oklara, särskilt i förhållande till plan- och byggprocesser. Även samordningen av reglerna mellan de olika lagarna uppfattas som bristfällig. När det gäller bestämmelserna om miljökvalitetsnormer för vatten finns också brister i förhållande till EU-rätten. Vår uppfattning är att utredningens förslag bör leda till att hanteringen av miljökvalitetsnormer för vatten, dagvattenhantering och dricksvattenförsörjning förenklas och att kraven kring dessa frå- gor blir tydligare och enklare, vilket bör leda till effektivare plan- och byggprocesser.

2Ds 2000:1 Kommittéhandboken s. 51 och 52.

798

SOU 2023:72

Konsekvenser

12.3.2Alternativa lösningar

I detta avsnitt beskriver vi vilka alternativa lösningar vi har övervägt, konsekvenserna av de olika alternativen, en jämförelse mellan dessa samt vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer tillstånd (det s.k. nollalternativet).

De närmare övervägandena kring alternativa lösningar återfinns i kapitel 10.

Nollalternativet

Ett alternativ till våra förslag vore att helt låta befintligt regelverk fortsätta gälla i oförändrat skick – det s.k. nollalternativet. Fördelen med att inte göra några ändringar i plan- och bygglagen, miljöbalken och lagen om allmänna vattentjänster samt underliggande förord- ningar vore att vi därigenom skulle undvika förändringar i regelverk som redan har ändrats ett stort antal gånger de senaste tio åren. Detta gäller särskilt reglerna i plan- och byggregelverket. De återkom- mande ändringarna i plan- och byggregelverket leder ofta till en viss uppgivenhet hos tillämparna och dessutom till ett ständigt behov av nya utbildnings- och informationsinsatser. Tillämparna av regelverket utgörs av exempelvis handläggare vid byggnadsnämnder och länsstyr- elsernas planenheter, domare vid överprövande domstolar, byggherrar och annan allmänhet.

Nackdelen med ett sådant alternativ vore dock att vi därigenom inte skulle lösa varken de utmaningar som har redovisats i utred- ningsdirektiven eller de ytterligare utmaningar som vi har identifierat under utredningstiden. Dessutom har reglerna om miljökvalitets- normer, dagvatten och dricksvatten inte legat i fokus eller knappt alls behandlats i tidigare revideringar av regelverken. Mot bakgrund härav gör vi bedömningen att nollalternativet inte är aktuellt.

Stegvisa förändringar

Vi har antagit ett systematiskt angreppssätt och har utifrån detta lämnat ett författningsförslag som vi bedömer utgör en väl avvägd helhet, där i princip alla delar behövs för att genomförandet av för- slagen ska bli ändamålsenligt. Naturligtvis går det även att genom-

799

Konsekvenser

SOU 2023:72

föra flera av förslagen separat genom ändringar i respektive regel- verk. Exempelvis skulle det vara möjligt att endast ändra bestämmel- serna i plan- och bygglagen. Samtidigt skulle då de utmaningar som

vihar identifierat i miljöbalken kvarstå, vilket fortsatt skulle riskera att medföra tillämpningsproblem av de bestämmelser i plan- och bygglagen som kopplar till aktuella bestämmelser i miljöbalken. På liknande sätt hänger våra förslag till ändringar i lagen om allmänna vattentjänster ihop med de ändringar vi föreslår i plan- och bygg- lagen. Om förslagen inte genomförs samlat skulle detta därför kunna medföra att den helhet, förenkling och effektivisering som de sam- lade förslagen innebär går förlorad. Vi förordar alltså starkt att våra förslag genomförs som en helhet.

Även om vi förordar att förslagen genomförs som en helhet, är vår bedömning att det samtidigt bör gå att genomföra de delar av förslagen som hänger ihop med de olika delfrågorna i utrednings- direktiven någorlunda separat från varandra. På så sätt kan exempel- vis förslagen om miljökvalitetsnormer i miljöbalken och plan- och bygglagen genomföras som en sammanhängande del, tillsammans med de materiella ändringarna i vattenförvaltningsförordningen och utökade krav på skyddsåtgärder när det gäller dagvatten. På liknande sätt bör förslagen i lagen om allmänna vattentjänster om dagvatten respektive dricksvatten kunna genomföras separat, även om dessa åtgärder hänger ihop med förändringarna som föreslås kring miljö- kvalitetsnormer.

Nya definitioner

I avsnitt 10.3 föreslår vi några nya och några ändrade legaldefinitioner i plan- och bygglagen och lagen om allmänna vattentjänster. När det gäller förslaget till ny legaldefinition av vattentermen dagvatten i plan- och bygglagen och lagen om allmänna vattentjänster, samtidigt som definitionen av termen avlopp i lagen om allmänna vattentjänster föreslås ändras, är detta en följd av de nya bestämmelserna om dagvattenhantering som vi föreslår i respektive lag.

När det gäller förslaget till definition av termen dagvatten vore ett alternativ att låta termen dagvatten vara odefinierad, på det sätt som gäller i lagen om allmänna vattentjänster i dag.

800

SOU 2023:72

Konsekvenser

En stor nackdel med ett sådant alternativ vore dock att det då fort- farande skulle råda osäkerhet om var gränsen går mellan innebörden av termerna avlopp och dagvatten (se mer om denna problematik i avsnitt 8.3.2). Denna osäkerhet skulle kunna leda till fortsatta tolk- ningssvårigheter med olika tillämpning av regelverket som följd. Vi förordar således att en definition av termen dagvatten förs in i både plan- och bygglagen och lagen om allmänna vattentjänster samtidigt som definitionen av termen avlopp då behöver justeras i lagen om allmänna vattentjänster.

Förtydligande avseende behovet av hänsyn till dagvattenhantering som allmänt intresse

I avsnitt 10.4.1 föreslår vi förtydliganden i 2 kap. 6 § plan- och bygg- lagen avseende hur hänsyn ska tas till möjligheterna att hantera skyfall och annat dagvatten vid beslut om hur bebyggelse och byggnadsverk ska utformas och placeras på den avsedda marken vid planläggning, i ärenden om bygglov och vid åtgärder avseende byggnader som inte kräver lov. Förslaget är en följd av behovet att kunna hantera skyfall och andra dagvattenfrågor, inte bara utifrån ett avlopps- eller över- svämningsperspektiv vid lokaliseringsfrågor enligt 2 kap. 5 § plan- och bygglagen, utan också vid s.k. placeringsfrågor enligt 2 kap. 6 § plan- och bygglagen. Ett införande av krav på hänsyn till skyfalls- och dagvattenfrågor i 2 kap. 6 § plan- och bygglagen gör också att hän- syn ska tas till dessa frågor inte bara vid planläggning och i ärenden om bygglov i ett område som inte omfattas av en detaljplan, utan också i ärenden om bygglov i ett område som omfattas av en detalj- plan och vid bedömningen av åtgärder som inte kräver lov.

I avsnitt 10.4.7 föreslår vi dessutom en ändring av bestämmel- serna i 8 kap. 9 § plan- och bygglagen, innebärande att tomter som ska bebyggas ska ordnas så att det på tomten eller i närheten av den går att tillgodose krav på vattenförsörjning och avlopp samt i skälig utsträckning hantera dagvatten. Denna bestämmelse kompletterar den nya regleringen om dagvatten i 2 kap. 6 § plan- och bygglagen och ger ytterligare stöd för hanteringen av dagvattenfrågor i ärenden om bygglov.

801

Konsekvenser

SOU 2023:72

Med de båda förslagen ger vi kommunerna tydligare möjligheter att kunna ta ett helhetsgrepp över dagvattenfrågorna i plan- och bygg- processerna och löser samtidigt flera av de utmaningar som vi har beskrivit i avsnitt 8.3.8.

Ett alternativ till föreslagen reglering skulle vara att bara föreslå ett förtydligande i 2 kap. 6 § eller i 8 kap. 9 § plan- och bygglagen. Vi har övervägt ett sådant alternativ. En fördel med ett sådant alternativ skulle vara att det skulle innebära färre ändringar i lagen. Om änd- ringen endast skulle genomföras i 2 kap. 6 § plan- och bygglagen finns dock en risk att krav på dagvattenhantering ändå inte skulle kunna ställas vid beslut om bygglov på obebyggda tomter. Om änd- ringen endast skulle genomföras i 8 kap. 9 § plan- och bygglagen finns

åandra sidan en risk att de krav som skulle kunna ställas på området

– dvs. på tomten – skulle vara alltför begränsade utifrån ett skyfalls- perspektiv. För att på allvar kunna förebygga risker med skyfall krävs normalt planläggning och kommunerna efterfrågar lagstöd för att hantera frågor rörande dagvatten i dessa processer. Vi förespråkar därför en sammanhängande lösning på denna utmaning genom före- slagna ändringar i både 2 kap. 6 § och 8 kap. 9 § plan- och bygglagen.

Förtydliganden av vad som ska framgå av en regionplan

I avsnitt 10.4.2 föreslår vi ändringar i bestämmelserna i 7 kap. plan- och bygglagen om vad som ska framgå av en regionplan. Det handlar dels om vad som ska framgå av planen i relation till bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken, dels om nya krav på redovis- ning av hur hänsyn har tagits till och hur planen har samordnats med kommunala vattentjänstplaner.

I stället för förslaget till redovisning av hur hänsyn har tagits till och hur planen har samordnats med kommunala vattentjänstplaner, har vi övervägt att ställa ett specifikt krav på regionen att i region- planen redovisa på vilket sätt hänsyn har tagits till möjligheterna att ordna vattenförsörjning.

En fördel med ett sådant förslag vore att en sådan redovisning skulle säkerställa att vattenförsörjning, som ett grundläggande all- mänt och enskilt intresse, verkligen alltid beaktas på den högsta plan- läggningsnivån i plan- och bygglagen. En nackdel med ett sådant för- slag vore dock att en sådan reglering skulle kunna ge intryck av en

802

SOU 2023:72

Konsekvenser

förflyttning av ansvaret för vattenförsörjningsfrågorna från kom- munerna till de regioner som arbetar med regionplanering enligt plan- och bygglagen. En annan nackdel vore att ett sådant förslag skulle kunna tolkas som en prioritering av vattenförsörjning som allmänt intresse framför övriga allmänna intressen som ska beaktas i region- planeringen. Mot bakgrund av framförda invändningar mot ett sådant alternativt förslag förordar vi i stället det förslag som lämnats med de motiv som framgår av avsnitt 10.4.2. Vi förordar inte heller noll- alternativet i denna del.

Förtydliganden av vad som ska redovisas i en översiktsplan

I avsnitt 10.4.3 föreslår vi ändringar i bestämmelserna i 3 kap. plan- och bygglagen om vad som ska framgå av en översiktsplan. Det hand- lar dels om vad som ska framgå av planen i relation till bestäm- melserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken, dels om att det av översiktsplanen även ska framgå om översiktsplanen avviker från en havsplan för havsområdet på vilket sätt den gör det och skälen för avvikelsen.

När det gäller det nya kravet på redovisning av en eventuell av- vikelse från havsplanen har vi övervägt alternativet att inte föreslå någon ytterligare redovisning i översiktsplanen. En fördel med ett sådant alternativ vore att landets kommuner inte skulle behöva redo- visa ytterligare en fråga i översiktsplanen. En nackdel med ett sådant förslag vore att det skulle finnas en fortsatt risk för att ett antal kust- kommuner skulle missa att ta hänsyn till havsplanen för kommunen vid utarbetandet av översiktsplanen. Detta skulle i sin tur kunna med- föra att motstridiga användningsområden för samma vattenområde skulle kunna följa av havsplanen och översiktsplanen och därmed leda till osäkerhet vid framtida användning av vattenområdet. Då det som sker på land påverkar både kust- och havsmiljön är det viktigt med helhetssyn i dessa frågor från kustkommunerna. Vi förordar således inte nollalternativet i denna del.

803

Konsekvenser

SOU 2023:72

Nya möjligheter att bestämma om skyddsåtgärder och villkor i en detaljplan

I avsnitt 10.4.4 föreslår vi en ny bestämmelse som innebär att kom- munen i en detaljplan ska få bestämma skyddsåtgärder för att för- hindra sådan otillåten påverkan på vattenmiljön som avses i före- slagna 5 kap. 3 a § första stycket miljöbalken. Vi föreslår också att kommunen, om det finns särskilda skäl för det, i en detaljplan får bestämma skyddsåtgärder för att motverka eller förebygga brist på vatten. Vidare föreslår vi en ny bestämmelse som ger kommunen en möjlighet att i en detaljplan bestämma att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring, inte bara av markens utan också vattenområdets användning, endast får ges under förutsätt- ning att en viss anläggning för dagvattenhantering har kommit till stånd. Vi föreslår också att kommunen ska ges möjlighet att i en detaljplan, i fråga om dagvattenläggningar, bestämma de preciserade krav på placering och utförande som behövs för att kunna hantera dagvatten och vattenbrist samt för att inte överträda bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken.

Ett alternativ till en sådan reglering vore att inte ge kommunen dessa möjligheter, dvs. nollalternativet. För byggherrar och fastig- hetsägare skulle det alternativet kunna framstå som en fördel. Sam- tidigt innebär det alternativet att planläggning och byggande ofta inte är möjligt inom ett visst område eftersom kommunen är skyldig att se till att försämrings- och äventyrandeförbudet för vattenmiljön inte överträds.

För att få meddela planbestämmelser om skyddsåtgärder för att förhindra sådan försämring eller sådant äventyr av vattenmiljön som avses i föreslagna 5 kap. 3 a § första stycket miljöbalken eller för att ställa krav på viss anläggning eller åtgärd för att få lov eller start- besked, krävs att kommunen har stöd för detta i bestämmelser i 4 kap. plan- och bygglagen. Våra förslag ger således nya utökade förut- sättningar för bebyggelse samtidigt som de ger kommunerna nya verktyg att hantera de krav som följer av vattendirektivet m.m. Det föreslagna alternativet bör således vara mest förmånligt för samtliga berörda.

804

SOU 2023:72

Konsekvenser

Regleringsalternativ för bestämmelserna om miljökvalitet vid planläggning

I avsnitten 10.4.1 och 10.7.2 finns huvudförslagen för en ny reglering avseende miljökvalitetsfrågor vid planläggning. Förslagen innebär att nya bestämmelser införs i 5 kap. miljöbalken. De nya bestäm- melserna gäller i första hand hur hänsyn ska tas till miljökvalitet för vatten vid planläggning och byggande i enlighet med våra direktiv, men vi ser även över övriga bestämmelser i 5 kap. miljöbalken i de delar de påverkar tillämpningen av plan- och bygglagen.

Vi har övervägt om de nya reglerna om miljökvalitet vid plan- läggning i stället borde placeras i plan- och bygglagen. En fördel med en sådan placering vore att det då skulle vara enklare att hitta be- stämmelserna vid tillämpning av plan- och bygglagen. En nackdel med en placering av bestämmelserna i plan- och bygglagen vore dock att de grundläggande bestämmelserna om vad som bör gälla avseende miljökvalitet vid planläggning inte bara bör avse planläggning enligt plan- och bygglagen utan all planläggning, dvs. även planläggning en- ligt väglagen och lagen om byggande av järnväg.

Sedan miljöbalken infördes finns också en tradition av att placera bestämmelser med koppling till miljöfrågor i miljöbalken, även om bestämmelserna påverkar processer och krav som ställs i andra parallella lagar. Sådana bestämmelser finns också redan i 5 kap. miljö- balken avseende miljökvalitetskrav vid prövning av verksamheter och åtgärder, oavsett enligt vilken lag dessa verksamheter och åtgär- der prövas. På motsvarande sätt som redan gäller i 6 kap. miljöbalken, där bestämmelser om miljöbedömningar finns både avseende pla- nering och program samt för prövning av verksamheter och åtgärder, finner vi det således lämpligt att bestämmelser om miljökvalitetskrav vid planläggning placeras i 5 kap. miljöbalken. Genom en placering i 5 kap. miljöbalken blir det också tydligare att de grundläggande bestämmelserna om miljökvalitet i exempelvis luftkvalitetsförord- ningen och vattenförvaltningsförordningen, inte bara är tillämpliga vid tillåtande av verksamheter och åtgärder utan också vid planlägg- ning, om inget annat föreskrivs.

Vi förordar således att den nya regleringen om miljökvalitetskrav vid planläggning placeras i 5 kap. miljöbalken. Samtidigt föreslår vi att den nya regleringen i 5 kap. miljöbalken kombineras med förtyd-

805

Konsekvenser

SOU 2023:72

ligande hänvisningar till dessa bestämmelser i plan- och bygglagen, väglagen och lagen om byggande av järnväg.

I samband med genomgången av bestämmelserna om miljökvali- tet i 5 kap. miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen, har vi också övervägt att flytta bestämmelserna om undantag vid prövning av verksamheter och åtgärder i 4 kap. 11–12 §§ vattenförvaltnings- förordningen till 5 kap. miljöbalken. En fördel med ett sådant förslag vore att undantagsbestämmelserna skulle vara enklare att hitta om de placerades i anslutning till huvudreglerna i föreslagna 5 kap. 3 a och 4 §§ miljöbalken. En annan fördel vore att det med en sådan placering av bestämmelserna skulle bli tydligare att föreskrifterna i vattenförvaltningsförordningen i princip enbart adresserar vattenmyn- digheterna och länsstyrelsernas beredningssekretariat som bistår vatten- myndigheterna i genomförandet av förordningen. Ett sådant förslag har dock flera nackdelar. En nackdel är att undantagsbestämmel- serna i 4 kap. 11–12 §§ vattenförvaltningsförordningen, tillsammans med de nya undantag från bestämmelserna i 5 kap. 3 a och 4 §§ miljö- balken som vi föreslår (se avsnitten 10.8.4–10.8.6), är på en detalje- ringsnivå och med ett språkbruk som inte passar i miljöbalken. Flera termer och uttryck, som är hämtade direkt från vattendirektivet, skulle då behöva särskilda definitioner eller förklaringar för att kunna förstås vid en tillämpning av 5 kap. miljöbalken. En annan nackdel med ett sådant förslag vore att en placering av bestämmel- serna i miljöbalken skulle göra bestämmelserna svårare att ändra när vattendirektivet eller något av de direktiv som är kopplade till vatten- direktivet ändras. Vidare finns även i övrigt fler adressater än vatten- myndigheterna i vattenförvaltningsförordningen. Vi förordar således att undantagsbestämmelserna även fortsatt regleras i vattenförvalt- ningsförordningen.

Ny möjlighet att fastställa ett lokalt åtgärdsprogram

I avsnitt 10.8.8 föreslår vi att en region, en kommun eller några kommuner tillsammans inom ett vattendistrikt, om det behövs, får fastställa ett lokalt åtgärdsprogram för regionen, kommunen eller kommunerna, med konkreta åtgärder per vattenförekomst i ett vatten- avrinningsområdesperspektiv. Vidare föreslås att ett lokalt åtgärds- program inte får strida mot åtgärdsprogrammet för vattendistriktet

806

SOU 2023:72

Konsekvenser

och att ett sådant program ska fastställas av regionfullmäktige eller kommunfullmäktige.

Ett alternativ vore att föreslå att åtgärdsprogrammet för vatten- distriktet skulle vara mer detaljerat med konkreta åtgärder per vatten- förekomst. Skäl för en sådan precisering av åtgärdsprogrammen för vattendistrikten vore att samtliga kommuner per automatik då skulle få ett underlag med uppgift om vilka åtgärder som behöver vidtas, var åtgärderna behöver vidtas och när åtgärderna behöver vidtas. Huvudskäl mot en sådan precisering av åtgärdsprogrammen för vatten- distrikten är dels att vattenmyndigheterna inte har mandat att föregå andra myndigheters beslut i tillsyn och prövning, dels att ett sådant fastställande av åtgärder per vattenförekomst skulle riskera att in- skränka det kommunala självstyret och påverka vilka resurser kom- munerna behöver lägga på denna typ av åtgärder.

Vi förordar således att regioner och kommuner ges en möjlighet att fastställa ett lokalt åtgärdsprogram om ett sådant behövs för att tydligare konkretisera de åtgärdsbehov som övergripande framgår av åtgärdsprogrammen för vattendistrikten. Ledning kan hämtas av de förslag till åtgärder som legat till grund för analysen av åtgärdsbehov i normsättningen och som redovisas i databasen VISS. På detta sätt undviker vi en inskränkning i det kommunala självstyret samtidigt som behovet av konkreta åtgärder påtalas av de aktörer som även har mandat att genomföra dem.

12.3.3Vilka berörs av regleringen?

Regleringen av miljökvalitetsnormer, dagvatten och dricksvatten be- rör byggherrar, enskilda, företag och organisationer. Regleringen berör också enskilda som t.ex. äger mark eller innehar en särskild rätt i anslutning till områden där reglerna kommer att tillämpas. Regler- ingen berör också staten och kommunerna och i viss utsträckning även regionerna. Konsekvenserna för de olika berörda redovisas i av- snitten 12.4–12.10.

807

Konsekvenser

SOU 2023:72

12.3.4Uppgifter om bemyndiganden

Det finns krav på att en konsekvensutredning ska innehålla uppgifter om de bemyndiganden som myndighetens beslutanderätt grundar sig på. Kravet verkar inte vara anpassat till situationen där ny lagstift- ning föreslås i ett betänkande. Enligt vår uppfattning har riksdagen och regeringen möjlighet att besluta de regler som föreslås i detta betänkande.

När det gäller övriga myndigheter föreslår vi ett nytt bemyndig- ande för Havs- och vattenmyndigheten att meddela närmare före- skrifter om hur blandningszoner, som finns i närheten av utsläpp från punktkällor med högre föroreningskoncentration än i ytvatten- förekomsten i övrigt, ska anges och förvaltas (se avsnitt 10.8.6). I övrigt gör vi bedömningen att berörda myndigheter redan har de bemyndiganden som krävs för att besluta respektive genomföra eller genomdriva de förändringar som vi föreslår.

12.3.5Kostnadsmässiga och andra konsekvenser av författningsförslagen

Kostnadsmässiga och andra konsekvenser för kommunerna redo- visas i avsnitt 12.4, för staten i avsnitt 12.5, för regionerna i av- snitt 12.6, för företag och organisationer i avsnitt 12.7 och för en- skilda i avsnitt 12.8. Konsekvenserna bedöms både i förhållande till alternativa lösningar (se avsnitt 12.3.2) och nollalternativet, dvs. alter- nativet att vår föreslagna reglering inte kommer till stånd.

12.3.6Författningsförslagens överensstämmelse med de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen

En bedömning av hur den föreslagna regleringen förhåller sig till EU-rätten finns i avsnitt 12.11.7. Som framgår av bedömningen menar

viatt våra författningsförslag är förenliga med EU-rätten. Våra för- slag är inte heller mer långtgående än vad EU-rätten kräver utan det handlar i stora drag om att förtydliga de krav som EU-rätten ställer på Sverige som medlemsstat. Samtidigt innebär några av förslagen att

808

SOU 2023:72

Konsekvenser

viändrar den svenska regleringen i syfte att denna inte ska ställa mer långtgående krav än vad EU-rätten kräver.

12.3.7Behov av särskilda hänsyn vid val av tidpunkt

för ikraftträdande och behov av informationsinsatser

Våra överväganden om bl.a. tidpunkten för ikraftträdandet av före- slagna bestämmelser finns i kapitel 11. Vi ser att behovet av nya, enklare och tydligare bestämmelser om de aktuella vattenfrågorna är stort. Samtidigt bör hänsyn tas till den tid som krävs för omställning till ett nytt regelverk vid bedömningen av lämplig tidpunkt för ikraft- trädandet. Vidare bör hänsyn i vissa delar tas till de förvaltnings- cykler som EU:s vattendirektiv föreskriver, för att inte försvåra genom- förandet av nya regler.

Med syftet att redan från start åstadkomma en effektiv och enhet- lig tillämpning av det nya regelverket har vi i avsnitt 10.13 gjort en bedömning av behovet av informations- och utbildningsinsatser. I avsnitt 10.14 har vi också gjort en bedömning av behovet av nya eller uppdaterade vägledningsinsatser.

12.4Konsekvenser för kommunerna

Konsekvenserna för kommunerna rör i första hand byggnads- och miljönämndernas verksamhet. Vi har analyserat förslagens konsekven- ser primärt från ett handläggarperspektiv. Vi har också analyserat för- slagens påverkan på kommunens planmonopol, på kommunen som fas- tighetsägare och som verksamhetsansvarig (se även avsnitt 12.7.1) samt övrigripande om de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna.

Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att våra förslag kommer att leda till en tydligare och enklare process för vattenfrågornas hantering i de kommunala plan- och byggprocesserna än vad som är fallet i dag. Vi kan inte se att förslagen kommer att påverka den kom- munala självstyrelsen eller planmonopolet negativt. Tvärtom bör för- slagen kunna stärka kommunernas möjligheter att styra bebyggelse- utvecklingen. Nedan följer en beskrivning av våra bedömningar av konsekvenserna i förhållande till kommunens olika roller.

809

Konsekvenser

SOU 2023:72

12.4.1Handläggningen hos byggnadsnämnden

Vi gör bedömningen att handläggningen av vattenfrågor hos bygg- nadsnämnden påverkas av samtliga förslag till ändringar vi lämnar avseende plan- och bygglagen. Ändringarna påverkar i första hand byggnadsnämndernas planläggning för ny bebyggelse, men också handläggningen av ansökningar om bygglov och förhandsbesked.

Handläggningen hos byggnadsnämnden påverkas också av våra förslag om ny reglering av planläggningssituationen i 5 kap. miljö- balken och de i vattenförvaltningsförordningen föreslagna undan- tagen från denna reglering. Slutligen berörs handläggningen hos bygg- nadsnämnden av de ändrade strandskyddsbestämmelserna i miljöbalken och lagen om införande av miljöbalken. Nedan följer vår bedömning av konsekvenserna för handläggningen hos byggnadsnämnden av dessa förslag inom respektive vattenfråga.

Hantering av dagvattenfrågor

Genom föreslagna ändringar i plan- och bygglagen gör vi bedöm- ningen att förutsättningarna för byggnadsnämnden att hantera dag- vattenfrågor, kommer att underlättas avsevärt både vid planläggning och i efterföljande byggprocess (jfr förslagen i 2 kap. 6 § första stycket 6, 5 kap. 14 § 1 och 16 § 6, 6 kap. 40 §, 8 kap. 9 § första stycket 6 och 9 kap. 31 b § 2 PBL). Vi grundar denna bedömning på kunskapen om vilken utmaning nuvarande oreglerade situation med- för för byggnadsnämnderna. Att det med våra förslag blir tydligt vilka krav på hantering av dagvattenfrågor som kommunen får ställa i samband med planläggning, vid bygglov etc., bör effektivisera arbe- tet i denna del.

Eftersom dagvattenfrågan inte innebär en ny problematik för kommunerna har vi förstått att våra förslag, även om de ställer nya krav på ställningstaganden både vid planläggning och i beslut om bygglov, är välkomna och i flera delar legaliserar och tydliggör det arbete som många kommuner utför eller önskar utföra redan i dag. Även om det handlar om nya förslag ser vi således inte att dessa bör innebära att nya resurser behöver tillföras kommunerna för genom- förandet. På motsvarande sätt som redan sker i dag, bör också frågor av mer miljöteknisk natur kunna stämmas av med de inom kom-

810

SOU 2023:72

Konsekvenser

munen, ofta inom miljöförvaltningen, som har god kunskap om så- dana frågor.

När det gäller förslagen avseende dagvattenhantering i lagen om allmänna vattentjänster påverkas kommunen också av förslagen i sin roll som va-huvudman, se avsnitten 12.4.4 och 12.7.1.

Hantering av frågor om miljökvalitet

Vi bedömer att föreslagna ändringar i plan- och bygglagen bör med- föra att det blir tydligare för byggnadsnämnderna både när bestäm- melserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken ska tillämpas och på vilket sätt de ska tillämpas i olika ärenden enligt plan- och bygglagen. Hanteringen av frågorna bör också bli enklare genom att det tydlig- görs att tillämpningsområdet för bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken – vid tillämpning av plan- och bygglagen – in- skränks till planläggning, dvs. till arbetet med att ta fram regionplan, översiktsplan, detaljplan och områdesbestämmelser (se 2 kap. 10 § PBL). Tillämpningen bör också bli enklare genom att det i samtliga delar av planläggningsprocesserna enligt plan- och bygglagen tydlig- görs på vilket sätt frågor om miljökvalitet ska hanteras (jfr 2 kap. 10 §, 3 kap. 4, 10 och 16 §§, 4 kap. 12 § 2 och 16 § 6 och 5 kap. 14 § första stycket 2 och 22 § 2 PBL).

Mot bakgrund av nuvarande omfattande oklarheter avseende han- teringen av frågor om miljökvalitet vid tillämpningen av sådana be- stämmelser i plan- och bygglagen (se beskrivning av utmaningarna i avsnitt 7.2.3) gör vi bedömningen att de föreslagna ändringarna i plan- och bygglagen, tillsammans med föreslagna nya regler om plan- läggning i 5 kap. miljöbalken (se föreslagna 5 kap. 3 a och 3 b §§ MB), både bör förtydliga och förenkla byggnadsnämndernas hantering av frågor om miljökvalitet vid planläggning.

Detta gäller bl.a. den nya möjligheten att besluta om skydds- åtgärder utanför planområdet, i syfte att inte överträda de s.k. för- sämrings- och äventyrandeförbuden för vattenmiljön i 5 kap. 3 a § miljöbalken vid planläggning för ny eller ändrad bebyggelse eller annan exploatering där mark tas i anspråk. Av beskrivningen i av- snitt 10.4.4 framgår att det handlar om en möjlighet att använda skyddsåtgärder för att möjliggöra planläggning som annars riskerar att förbjudas på grund av överträdelser av bestämmelserna om miljö-

811

Konsekvenser

SOU 2023:72

kvalitet i 5 kap. miljöbalken. Om planen kräver skyddsåtgärder utan- för planområdet kommer det sannolikt att medföra vissa kostnads- ökningar för planläggningen. Vi bedömer dock att konsekvenserna av vårt förslag inte är så långtgående i och med att förslaget inte är tvingande utan endast ger en möjlighet för kommunen att kunna tillåta en planläggning som annars skulle vara förbjuden.

Genom att kommunerna med våra förslag ges en ny möjlighet att, på motsvarande sätt som i dag gäller för domstolar och andra pröv- ningsmyndigheter i mål om verksamheter och åtgärder, inhämta yttrande från den länsstyrelse som är berörd vattenmyndighet om något förhållande av betydelse för miljökvalitetsnormgivningen inte överensstämmer med det som har lagts till grund för en sådan norm och den bristande överensstämmelsen har betydelse för möjligheten att planlägga (jfr förslag till ny 5 kap. 3 b § MB), bör kommunens arbete med att planlägga för ny bebyggelse som påverkar vattenmiljö underlättas. Konsekvenserna för kommunerna bör således bli att föreslagna ändringar skapar större möjligheter för kommunerna att planlägga för ny eller ändrad bebyggelse eller annan exploatering rent generellt, men särskilt för vattennära exploateringar. Konsekvensen av våra förslag i denna del blir också att länsstyrelsens överprövnings- möjlighet begränsas något jämfört med i dag i och med att termen ”följa” (dvs. uppnå) ersätts med termen ”överträda” (se förslag till ändring av 11 kap. 10 § PBL), vilket också bör underlätta kommu- nens planläggningsarbete.

Hantering av frågor om vattenförsörjning

Genom föreslagna ändringar i plan- och bygglagen gör vi bedöm- ningen att det blir tydligare för byggnadsnämnderna på vilket sätt frågor om vattenbrist kan hanteras vid planläggning i detaljplan eller områdesbestämmelser (se föreslagna ändringar i 4 kap. 12 § första stycket 4 och 16 § 6 PBL). Vi bedömer också att våra förslag om att frågor om möjligheterna att tillgodose vattenförsörjning och avlopp alltid ska prövas i lov – om frågan inte är reglerad i en detaljplan för området (se föreslag till ändring av 8 kap. 9 § första stycket 6 PBL)

–bör underlätta och ge bättre förutsättningar för lika hantering av sådana frågor vid landets byggnadsnämnder. Samtidigt gör vi be- dömningen att kraven i denna del delvis kommer att uppfattas som

812

SOU 2023:72

Konsekvenser

nya för byggnadsnämnden. Detta gäller särskilt frågan om huruvida planbestämmelser bör meddelas för att motverka eller förebygga brist på vatten. Samtidigt har denna möjlighet funnits länge (jfr nu- varande 3 kap. 20 § PBF) utan att kommunerna, såvitt känt, använt möjligheten i någon större utsträckning. Tanken med regleringens nya placering i 4 kap. 12 § första stycket 4 plan- och bygglagen är att samla regleringen av vilka skyddsåtgärder kommunen kan bestämma i en plan och därigenom göra det lättare för byggnadsnämnden att se vilka möjligheter som finns i planläggningsarbetet. Eftersom det med vårt förslag samtidigt ställs krav på särskilda skäl för att skydds- åtgärder av denna anledning ska få meddelas i planen, gör vi bedöm- ningen att bestämmelsen inte heller framöver kommer att användas i någon större utsträckning. Vi ser dock en fördel med att den kom- mer att finnas där som en möjlighet om kommunen inom ett visst område identifierar att det permanent finns stora utmaningar med vattentillgången.

När det gäller frågan om att pröva frågor om vattenförsörjning och avlopp i ansökningar om bygglov, gör vi bedömningen att detta förslag inte heller innebär någon större förändring för byggnads- nämndernas handläggning. Detta baseras bl.a. på att vi i samtal med olika kommuner har förstått att dessa frågor ofta redan tas om hand vid bygglovsprövningen, även om det inte finns tydligt lagstöd för detta i dag. Vi ser därför inte att vårt förslag i denna del bör medföra någon ökad kostnad eller förlängd handläggningstid för kommun- ernas byggnadsnämnder.

Övriga förslag som påverkar byggnadsnämndens handläggning

I 7 kap. 18 g § miljöbalken och 10 a § lagen om införande av miljöbalken föreslår vi ändringar som medför att bestämmelsernas tillämpnings- område inskränks. Enligt aktuella bestämmelser ska strandskydd åter- inträda om en detaljplan eller områdesbestämmelser upphävs eller om en detaljplan eller områdesbestämmelser upphävs och ersätts av en ny detaljplan. Med våra ändringar gäller det senare inte om om- rådet redan har tagits i anspråk i enlighet med den äldre planen och användningsområdet är detsamma i den nya planen. För äldre planer, som har beslutats innan plan- och bygglagens tillkomst, föreslår vi dessutom att bestämmelserna om återinträde av strandskydd inte ska

813

Konsekvenser

SOU 2023:72

gälla om den tidigare frågan om upphävande av strandskyddet prövades av länsstyrelsen. Att strandskyddet i de situationer vi föreslår fort- satt kommer att vara upphävt bedömer vi bör underlätta förutsätt- ningarna för kommunens arbete med upphävande och ändring av för- åldrade detaljplaner.

12.4.2Handläggningen hos miljönämnden

Vi gör bedömningen att handläggningen av vattenfrågor hos miljö- nämnden i första hand påverkas av våra förslag till ändringar i miljö- balken och vattenförvaltningsförordningen. Miljönämndernas arbete kommer också att påverkas indirekt av de förtydligade bestämmel- serna i plan- och bygglagen genom deras roll som remissinstans i planläggningsarbete, bygglovsprövning m.m. Även miljöhandlägg- arnas arbete som projektdeltagare i planläggningsarbete kommer att påverkas av ändringarna i plan- och bygglagen. I denna del gör vi be- dömningen att alla föreslagna förtydliganden, exempelvis avseende bestämmelserna om miljökvalitet både i plan- och bygglagen, miljö- balken och vattenförvaltningsförordningen, bör innebära en effek- tivisering av detta arbete hos miljönämnderna.

När det gäller förslagna ändringar i miljöbalken med koppling till miljöprövningsprocessen avseende verksamheter och åtgärder, kommer detta i första hand att påverka miljönämndernas arbete med anmäl- ningspliktiga C-verksamheter (se 1 kap. 10 § miljöprövningsförord- ningen). Ändringarna kan också påverka kommunens deltagande i prövningen av ärenden och mål om tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder vid landets miljöprövningsdelegationer och mark- och miljödomstolar. En sådan förändring följer av våra förslag om nya undantag från bestämmelserna om miljökvalitet i vattenförvaltnings- förordningen, vilka avser både planläggning och tillståndsprövning. Vi gör bedömningen att dessa förslag i normalfallet bör underlätta miljönämndernas arbete genom att möjligheterna att ge positivt besked till verksamhetsutövaren ökar.

814

SOU 2023:72

Konsekvenser

12.4.3Den kommunala självstyrelsen, planmonopolet

och möjligheten att styra över bebyggelseutvecklingen

Bakgrunden till och beskrivningen av det kommunala ansvaret för planläggning och olika vattenfrågor återfinns i avsnitten 4.11 och

6.2.3.Vår utgångspunkt i förhållande till planmonopolet och det kom- munala självstyret återfinns i avsnitt 10.2.4.

Vi bedömer inte att förslagen i betänkandet på det stora hela på- verkar det kommunala självstyret. Möjligen kan det stärkas något genom de nya verktyg som kommunerna får, exempelvis för att möjliggöra ny bebyggelse som påverkar vattenmiljö, men också för att vidta åtgärder för att motverka vattenbrist och minska risken för översvämningar till följd av skyfall.

När det gäller förslaget om att kommunen i översiktsplanen ska ange om planen avviker från en havsplan och i så fall ange skälen för avvikelsen, gör vi bedömningen att detta inte påverkar det kommu- nala planmonopolet. Havsplanen beslutas av regeringen och är endast vägledande för kommunerna och vi bedömer därför att förslaget inte negativt inverkar på planmonopolet (se ytterligare skäl i avsnitt 10.4.3). Redan i dag är vanligt att kommunen behöver beakta olika nationella och regionala intressen vid planläggning.

När det gäller förslaget med ny möjlighet för regeringen att be- sluta ett planföreläggande mot en kommun för att tillgodose att bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken inte överträds (se skälen i avsnitt 10.4.1), gör vi bedömningen att detta förslag till viss del påverkar det kommunala självbestämmandet och planmono- polet. En avvägning bör därför göras mellan de kommunala själv- styrelseintressena och de nationella intressen som förslaget ska till- godose (se 14 kap. 3 § RF). Vår bedömning är att inskränkningen i det kommunala självbestämmandet med detta förslag inte går längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till vikten av att säkerställa Sveriges skyldigheter enligt EU-rätten. Inskränkningen bör också kunna uppvägas av att vi samtidigt föreslår att regeringens nuvarande möjlighet att begära in redovisningar från kommunerna, om hur de i sin planering enligt plan- och bygglagen avser att genomföra ett åtgärdsprogram eller på annat sätt skapa förutsättningar för att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs, slopas. Mot bakgrund av detta och då regeringen ännu inte har använt sig av vare sig möjligheten att meddela planföreläggande eller begära in redo-

815

Konsekvenser

SOU 2023:72

visningar enligt 5 kap. 16 § miljöbalken, får förslagets påverkan på det kommunala självstyret och planmonopolet i praktiken anses vara försumbar. Förslaget bör samtidigt ha en positiv inverkan på följsamheten i tillämpningen av bestämmelserna om miljökvalitet enligt 5 kap. miljöbalken vid kommunal planläggning. Vi bedömer således att inskränkningen är proportionerlig.

Även förslaget med krav på en kommun att om det behövs för att säkerställa ett tillräckligt skydd av en allmän vattentäkt, som ger mer än tio kubikmeter per dygn i genomsnitt eller som försörjer fler än 50 personer, besluta eller ansöka om skydd av vattenområdet enligt 7 kap. miljöbalken kan uppfattas som inskränkande i förhållande till det kommunala självbestämmandet. Det föreslagna kravet följer av bestämmelser i vattendirektivet (se beskrivning i avsnitt 10.6.3). Vi gör därför bedömningen att inte heller detta förslag går längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till vikten av att säkerställa Sveriges skyldigheter enligt EU-rätten.

12.4.4Kommunen som fastighetsägare och verksamhetsansvarig

Konsekvenserna för kommunerna i rollen som fastighetsägare respek- tive verksamhetsansvarig motsvarar de konsekvenser som redovisas i avsnitt 12.7 för företag och organisationer, där va-huvudmannen ingår.

12.4.5Ekonomiska konsekvenser

Vi gör bedömningen att de av våra förslag som påverkar landets kommuner inte i stort kommer att få några negativa ekonomiska konsekvenser för kommunerna.

När det gäller de nya bestämmelserna om hänsynstagande till miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken vid planläggning, gör vi exempelvis bedömningen att kommunerna redan i dag behöver uppfylla sådana krav och att de föreslagna förtydligandena i stället bör göra denna process mer effektiv genom ökad förutsebarhet kring kravnivån och därmed även billigare i jämförelse med dagens system.

Motsvarande slutsats går att dra även avseende övriga författ- ningsförslag som påverkar kommunerna. Exempelvis arbetar kom-

816

SOU 2023:72

Konsekvenser

munerna redan i dag i stor utsträckning med dagvattenfrågor och med vårt förslag får de bättre och tydligare verktyg i detta arbete i plan- och bygglagen.

Två förslag som dock skulle kunna innebära möjliga kostnads- ökningar för kommunerna är dels förslaget om att vid behov ta fram ett lokalt åtgärdsprogram, dels förslaget att ansöka om vattenskydds- område för dricksvattentäkter (se skälen för förslagen i avsnitten 10.6.3 och 10.8.8). Dessa två förslag och dess ekonomiska konsekvenser för landets kommuner beskrivs närmare i det följande.

Lokalt åtgärdsprogram

När det gäller förslaget om lokalt åtgärdsprogram innebär det att landets kommuner ges en möjlighet att, om det finns behov, bryta ner de övergripande vattenåtgärdsprogrammen i konkreta åtgärder på kommunal nivå. Förslaget innebär inte någon skyldighet att ta fram ett sådant program. Avsikten är att behovet av ett sådant program från ett vattenmiljöperspektiv bör vara styrande, men naturligtvis på- verkar också kommunens tillgängliga resurser om det är möjligt och lämpligt att ta fram ett sådant program. Ett sådant arbete kan även kräva särskild kompetens som inte finns tillgänglig i alla Sveriges kommuner, även om ledning kan hämtas av de förslag till åtgärder som legat till grund för analysen av åtgärdsbehov i normsättningen och som redovisas i databasen VISS. För att få till ett så kostnads- effektivt arbete i denna del som möjligt, kan det därför vara klokt att i stället ta fram ett regionalt åtgärdsprogram eller ett gemensamt lokalt åtgärdsprogram för två eller flera kommuner. På så sätt kan större hänsyn även tas till avrinningsområdesperspektivet och mer kostnads- effektiva åtgärder föreslås.

För att få en kostnadsuppfattning om vad ett lokalt åtgärdspro- gram kan tänkas kosta har vi frågat Stockholm Stad om kostnads- underlag för de lokala åtgärdsprogram som kommunen tagit fram på eget initiativ. Staden har tillhandhållit underlag kring två lokala åt- gärdsprogram, ett för en enskild vattenförekomst som ligger inom Stockholm stad (Riddarfjärden) och ett för två vattenförekomster som delas av flera kommuner (Strömmen och Lilla Värtan).

För vattenförekomsten Riddarfjärden som ligger inom Stockholm stad togs underlagsrapporter och förslag till åtgärder (slutligt pro-

817

Konsekvenser

SOU 2023:72

gram) fram för både näringsämnen/miljögifter och hydromorfologi med hjälp av konsult med tillhörande kostnader avseende:

•näringsämnen/miljögifter 825 000 kronor.

•hydromorfologi 650 000 kronor.

Internt arbete för Stockholm stad genomfördes av miljöförvaltningen som hade huvudansvaret för framtagande av det lokala åtgärdspro- grammet. I arbetsgrupper och förankringsarbete ingick exploaterings- kontoret, Stockholm vatten och avfall, Trafikkontoret, Stadsbygg- nadskontoret och stadsdelsförvaltningar. Intern tid vid Stockholms stad uppgick till:

•miljöförvaltningen 300 timmar.

•arbetsgrupper och förankringsarbete 200 timmar (cirka 1 000 kro- nor/timme).

Därutöver tillkom kostnader för utökad miljöövervakning av vatten- kvalitet, i form av fysikalisk-kemiska samt biologiska undersökningar om 300 000 kronor för staden.

För vattenförekomsterna Strömmen och Lilla Värtan som delas av fem kommuner (Stockholm, Lidingö, Nacka, Danderyd, Solna) har samma miljöproblem legat i fokus, dvs. näringsämnen/miljö- gifter och hydromorfologi. Arbetet har krävt ett nära samarbete kommunerna emellan och även Svealands kustvattenvårdsförbund har deltagit. Hittills har arbetet med dessa två vattenförekomster inkluderat underlagsrapporter med analys av nulägesstatus, påverkans- källor, förbättringsbehov och åtgärder. Arbetet har gjorts med hjälp av konsult med följande kostnader:

•utredning näringsämnen och miljögifter 2 800 000 kronor.

•hydromorfologisk utredning 1 400 000 kronor.

•utredning massbalans 100 000 kronor.

•utredning fraktionerad fosforanalys 357 000 kronor.

Stockholm stad har under arbetet med att ta fram underlagsrapporter lagt tid på:

•projektledning 800 timmar.

818

SOU 2023:72

Konsekvenser

•övrig medverkan av miljöförvaltningen 150 timmar.

•medverkan från Stockholm vatten 250 timmar (cirka 1 000 kro- nor/timme).

Projektets budget uppgick initialt till totalt 5,5 miljoner kronor. Av dessa var 4 miljoner kronor avsatt för konsultarbete, som delvis finan- sierandes via LOVA-bidrag om 2,75 miljoner kronor. Kommunerna bidrog med totalt 1,25 miljoner kronor tillsammans samt med sin egen tid (medfinansiering), vilket motsvarade 1,5 miljoner kronor.

Stockholm stad har utvärderat de två år som arbetet med åtgärds- programmet pågått. Utvärderingen har visat att den tid kommun- erna behövde lägga i projektet i form av mötestid, som expertstöd kring olika sakfrågor och för granskning av konsultens leveranser, blev mycket mer omfattande än beräknat. Kommunerna planerade att tillsammans lägga cirka 1 250 timmar. Den totala tiden som kom- munerna lade uppgick i stället till cirka 2 800 timmar. Totalt innebar detta att kommunerna tillsammans lade en tid motsvarande 1–2 hel- tidstjänster (cirka 2 800 timmar) under två år för att genomföra pro- jektet. Därtill bidrog Svelands kustvattenvårdsförbund (genom Miljöanalysfunktionen på DEEP, Stockholms universitet) med cirka 250 timmar. Även konsultkostnaden ökade med cirka 300 000 kro- nor jämfört med den budgeterade kostnaden. Enligt utvärderingen berodde den ökade tidsåtgången på projektets komplexitet, tidsom- fattningen och hanteringen av stora mängder data. Dessutom med- förde byten av personal hos såväl konsult som kommunerna extra arbetstid under projektets genomförande. Att det fanns god förstå- else för komplexiteten i påverkansbilden, vattenförvaltningens krav och utmaningarna att driva denna typ av projekt uppgav staden som viktiga faktorer för kostnadsbilden. Dessutom är deras uppfattning att arbetet med att ta fram lokala åtgärdsprogram för kustvatten är mer komplext än för sjöar och vattendrag. Det som kvarstår av arbetet är att varje kommun, utifrån framtaget underlag, ska ta fram kommunspecifika genomförandeplaner. För detta bedöms ytterligare cirka 400 timmar intern tid behöva läggas inom staden för framtag- ande av åtgärdsprogrammet samt för arbete i arbetsgrupper och med förankring av åtgärderna.

819

Konsekvenser

SOU 2023:72

Ansökan om vattenskyddsområde

När det gäller förslaget att ställa krav på kommunerna eller va-huvud- mannen att besluta eller ansöka om skydd för allmänna vattentäkter som ger mer än tio kubikmeter vatten per dygn i genomsnitt eller som försörjer fler än 50 personer, är syftet att säkerställa att sådana dricksvattentäkter skyddas i enlighet med krav i vattendirektivet, men det finns också ett behov av skydd av sådana vattentäkter ur ett klimatförändrings- och beredskapsperspektiv, se också krav i nuva- rande åtgärdsprogram för vatten.

Vi har varit i kontakt med kommuner och länsstyrelser för att få en bild av kostnaderna för att inrätta ett vattenskyddsområde. Nor- malt görs inrättandet i samspel mellan länsstyrelse, kommun och sökanden. Ju mer komplex frågan är desto större blir tidsåtgången och därmed kostnaden för alla parter. Det kan ta allt från enstaka år till många år i anspråk att inrätta ett vattenskyddsområde. De initiala kostnaderna för att inrätta ett vattenskyddsområde består av utred- ningskostnader för sökanden inför en ansökan. Därefter tillkommer ofta kostnader för ytterligare undersökningar under ansöknings- processen. Flera faktorer styr hur stora utredningskostnaderna blir, bl.a. områdets storlek, om det finns komplexa miljö-, samhälleliga- eller enskilda förhållanden samt hur många personer som påverkas av inrättandet. Slutligen tillkommer kostnader för ersättning till fastig- hetsägare om inrättandet medför att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras på grund av beslutet. Storleken på ersättningen till fastig- hetsägaren beror på värdet av den markanvändning som hindras. Kostnaden för ersättningen till fastighetsägaren kan utgöra en av de kostnader i processen som är svårast att förutse.

För länsstyrelsens handläggningsprocess utgörs kostnaderna främst av personalkostnader. Dessa kan variera stort beroende på samma faktorer som för sökanden. Utöver personalkostnader har länsstyr- elsen även kostnader för annonsering och utskick i samband med kungörelse av förslag samt kungörelse av beslut.

Sveriges Kommuner och Regioner har informerat om att de 2015 lät göra en utredning av tre kommuners kostnader för inrättande av vattenskyddsområde för grundvattentäkter. Då beräknades kostna- den för kommunernas eget arbete med vattenskyddsområde till cirka 307 000 kronor för Degerfors, 565 000 kronor för Falkenberg och

820

SOU 2023:72

Konsekvenser

948 000 kronor för Skellefteå. I kostnaden ingick inte ersättning till verksamheter eller fastighetsägare.

Ett senare exempel från Sydvatten är vattenskyddsområdet för Bolmen som länsstyrelsen i Kronobergs län fastställde i oktober 2021. Storleksordningen på kostnaderna var ungefärliga för perioden mellan 2012–2021. Det aktuella vattenskyddsområdet ligger inte i jordbruksbygd, vilket medför relativt låg ersättning till fastighets- ägare. Ännu har dock inga ersättningar utbetalats på grund av pågå- ende markanvändning. Av tabellen framgår kostnaderna för det aktu- ella området och hur de fördelas mellan olika aktiviteter i processen.

Tabell 12.1 Kostnadsexempel för ansökan om vattenskyddsområde

Avser vattenskyddsområdet Bolmen i Ljungby kommun

Åtgärd	Kostnad
Konsult (utredning, samrådsmöten, framtagande av
ansökningshandlingar m.m.)	1 400 000
Intern tid (utredning, framtagande ansökningshandlingar,
granskning, kommunikation m.m.)	420 000

Kungörelser, tryck, media etc.	140 000
Kart- och adressunderlag	150 000
Advokattjänster	30 000
Kommunikation med myndigheter m.m.	34 000

Ansökningsavgift till länsstyrelsen	4 600
Övrigt (resor, samrådsmöten m.m.)	160 000

Konsult (framtagande av plan för skyltning)	100 000
Skyltning (materialkostnad)	250 000
Totalt	2 688 600

Källa: Uppgifterna om kostnaderna kommer från Sydvatten.

Det finns flera rättsfall avseende vattenskyddsområden och i ett av- görande som, till skillnad från Bolmen, ligger inom ett jordbruks- område har ersättning utgått på grund av förbud mot potatisodling med växtskyddsmedel, något som ansågs ha avsevärt försvårat pågå- ende markanvändning. Att användningen av växtskyddsmedel förut- satte ett särskilt tillstånd påverkade inte bedömningen och ersätt- ning utgick med 48 561 000 kronor.3

3MÖD M 9276-17 (2018-10-09).

821

Konsekvenser

SOU 2023:72

Även i vattenmyndigheternas åtgärdsprogram finns det beräkningar kring vad åtgärd 5 – långsiktigt skydd av vattentäkter – kan beräknas medföra för kostnader. Den totala kostnaden för att inrätta, revidera och se över vattenskyddsområden uppskattas till cirka 139 miljo- ner kronor över vattenförvaltningscykeln 2022–2027. Vattenmyn- digheterna har fördelat kostnaden så att cirka 24 procent avser länsstyrelsernas arbete och cirka 76 procent avser kommunernas arbete. Beräkningarna omfattar kostnaden för inrättande av vattenskydds- områden för cirka 225 områden, revidering av cirka 659 vatten- skyddsområden och översyn av cirka 20 vattenskyddsområden på nationell nivå.4

Dricksvattenutredningen från 2016, föreslog att kommunerna ska vara skyldiga att ansöka om inrättande och omprövning av vatten- skyddsområden för alla större allmänna vattentäkter som utnyttjas eller förberetts för att utnyttjas för uttag av dricksvatten. Förslaget omfattar alla täkter som genomsnittligt ger mer än 10 kubikmeter per dygn eller som försörjer fler än 50 personer. Dricksvattenutred- ningen från 2016 bedömde kostnaderna för obligatoriskt inrättande och omprövning av vattenskyddsområden med otillräckligt skydd (inklusive befintliga områden som saknar moderna skyddsbestäm- melser) till mellan 15–80 miljoner kronor per år mellan 2018–2027.5 Uppskattningen inkluderade inte ersättning till fastighetsägare. Dricks- vattenutredningens uppskattning indikerar det som våra undersök- ningar visar, nämligen att det är mycket svårt att uppskatta kost- naden för att inrätta ett vattenskyddsområde på förhand. Samtidigt gjorde den utredningen samma bedömning som vi, att inrättandet av skyddet får anses vara både nödvändigt och kostnadseffektivt.

Även om det följer en – i vissa fall hög – kostnad för sådana åtgärder som behöver vidtas med anledning av föreslaget gör vi bedömningen att uppgiften att skydda dricksvattentäkter är en förebyggande insats som redan i dag åligger kommunerna utifrån kraven i vattendirektivet, vattenförvaltningsförordningen och be- fintliga åtgärdsprogram för vatten. Eventuella kostnadsökningar förväntas därför bli marginella. Åtgärden får också anses vara kost- nadseffektiv i och med att det är väldigt komplext och kostsamt att

4Vattenmyndigheterna, Underlag för länsstyrelsernas finansiering för vattenmyndigheternas åtgärdsprogram 2022–2027 (Rapport 2023:1), s. 6, 9, 11.

5SOU 2016:32 s. 944–945.

822

SOU 2023:72

Konsekvenser

rena exempelvis grundvattentäkter från föroreningar när de väl blivit förorenade.

12.5Konsekvenser för staten

Utredningens förslag innebär konsekvenser för staten – främst för Boverket, länsstyrelserna och vattenmyndigheterna.

Nedan följer en fördjupning av konsekvenserna för staten och våra överväganden i förhållande till dessa.

12.5.1Regeringen

I avsnitt 10.4.10 har vi föreslagit att regeringen ska kunna använda sig av verktyget planföreläggande om det behövs för att tillgodose intresset att bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken inte ska överträdas. Att möjligheten införs är bra för att visa att Sverige lägger stor vikt vid att bestämmelserna med utgångspunkt i vatten- direktivet följs. Samtidigt har regeringen, så här långt, inte använt sig av planföreläggandeinstrumentet för att tillgodose sådana intressen som i dag är möjliga. Förslaget bör därför inte i någon betydande utsträckning påverka regeringens arbete.

I avsnitt 10.4.9 föreslår vi att länsstyrelsens roll när det gäller över- prövning av detaljplaner avseende bestämmelserna om miljökvalitet bör förtydligas. Förtydligandet innebär att länsstyrelsen ska över- pröva kommunens beslut till detaljplan eller områdesbestämmelser, om beslutet kan antas innebära att bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken överträds. Länsstyrelsernas beslut om överpröv- ning av detaljplaner eller områdesbestämmelser kan överklagas till regeringen (jfr 13 kap. 5 § PBL).

I avsnitt 4.11.9 har vi redovisat antalet sådana överklaganden som inkommit till regeringen. Av redovisningen framgår att endast ett ärende avsåg frågan om upphävande till följd av att bestämmelserna om miljökvalitetsnormer inte följts.6

Vi gör bedömningen att de förtydliganden avseende bestämmel- serna om miljökvalitet som vi föreslår inte bör leda till en lång rad

6Se Adolfsson m.fl., Plan- och bygglagen (2010:900) En kommentar, JUNO 2021-12-13, kommentaren till 11 kap. 10 § plan- och bygglagen.

823

Konsekvenser

SOU 2023:72

nya överträdelser. Våra förslag bör således inte heller i detta avseende medföra några större konsekvenser för regeringen.

12.5.2Länsstyrelserna

I avsnitten 10.4.5 och 10.4.9 har vi lämnat förslag på hur länsstyr- elsens roll i planprocessen bör utvecklas. Det handlar främst om tydliggöranden av när olika vattenfrågor ska hanteras och på vilket sätt. Det tydliggörs också när länsstyrelsen bör samråda med berörd vattenmyndighet under en planprocess. Vi gör bedömningen att lämnade förslag över tid bör underlätta och effektivisera länsstyrel- sernas arbete i planprocessen. Ett skäl för detta är att länsstyrelserna i dag lägger mycket resurser på att bedöma och utreda vilka krav som bör ställas på hanteringen av olika vattenrelaterade frågor och på hur kraven ska ställas. I dessa bedömningar behövs i dag stöd från vatten- miljösakkunniga på länsstyrelserna med anledning av de osäkerheter som råder.

Våra förslag bör medföra att behovet av sådana bedömningar och krav på ytterligare utredningar på längre sikt minskar. Detta bör i sin tur leda till minskade kostnader för länsstyrelsernas arbete med vattenfrågor vid planläggning, liksom minskade kostnader för över- prövning av beslutade detaljplaner eller områdesbestämmelser, när regelförändringarna genomförts och både länsstyrelser, kommuner och andra statliga myndigheter känner sig trygga med vilka krav som ska ställas och på hur reglerna ska tolkas och tillämpas.

Även om vi på längre sikt ser besparingsmöjligheter, finns det ett initialt behov av stöd till länsstyrelserna för att kunna bidra till ett effektivt genomförande av de förslag vi lämnar. Länsstyrelsernas planhandläggare har en viktig roll i planprocesserna för att stödja kommunerna i genomförandet av de nya reglerna. Vår bedömning är att de förslag vi lämnar i syfte att tydliggöra hur kommunerna ska ta hänsyn till vattenfrågor i olika processer, kommer leda till en ambi- tionshöjning från kommunerna och därmed innebära ett motsvarande ökat behov av underlag, rådgivning och annan kunskapsöverföring från länsstyrelserna. Vår bedömning är därför att länsstyrelsernas arbete med vattenfrågor rent generellt kommer att behöva intensifieras under de närmaste åren som en följd av de regelförändringar vi föreslår.

824

SOU 2023:72

Konsekvenser

De förslag som rör tillämpningen av bestämmelserna om miljö- kvalitet enligt 5 kap. miljöbalken, eller enligt föreskrifter som har med- delats med stöd av 5 kap. 1 eller 6 §§ miljöbalken (se avsnitten 10.7 och 10.8), bedömer vi därutöver kommer att innebära en ökad roll för länsstyrelsernas vattenmiljösakkunniga i interna processer. Dessa sakkunniga som i första hand arbetar på länsstyrelsernas bered- ningssekretariat stöttar redan i dag andra enheter på länsstyrelserna med kunskap om påverkan på vatten och annat underlag som tagits fram inom vattenförvaltningen, i olika tillståndsprocesser, planären- den och prövningar. Denna kunskap bedömer vi initialt kommer att bli ännu mer efterfrågad i ärenden om planläggning som en följd av de nya reglerna, särskilt i de delar som rör krav på skyddsåtgärder i en detaljplan eller områdesbestämmelser eller som rör tillämpningen av undantag från icke-försämringskravet i sådana processer. Vi be- dömer även att kunskapen kommer att vara ökat efterfrågad i andra prövningar som en följd av de nya undantag vi föreslår i 10.8.4–10.8.6.

Vattensakkunniga på beredningssekretariaten bedöms även få en ökad arbetsbörda initialt genom behovet att stötta vattenmyndig- heterna i översynen av miljökvalitetsnormer i planärenden som en följd av förslagen i avsnitten 10.7.3 (ny möjlighet att begära omprövning av norm vid planläggning) och 10.8.6 (införande av blandningszoner och undantag från sådana och vid gränsöverskridande föroreningar). Se mer om konsekvenserna för vattenmyndigheterna i avsnitt 12.5.3 nedan.

Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att länsstyrelserna, som en följd av förslagen, tillfälligt bör tillskjutas medel motsvarande en årsarbetskraft per länsstyrelse under två år. En närmare beskrivning av vilka statsfinansiella satsningar som behövs för att genomföra våra förslag finns i avsnitt 12.5.13.

12.5.3Vattenmyndigheterna

I avsnitten 10.4.5 och 10.8.7 lämnar vi förslag som tydliggör vatten- myndighetens roll i planprocessen. I avsnitt 10.8.6 lämnar vi även förslag om att vattenmyndigheten ska utpeka blandningszoner och yttra sig i ytterligare ärenden om undantag från försämrings- och äventyrandeförbuden.

825

Konsekvenser

SOU 2023:72

För det första tydliggörs att vattenmyndigheten inte ska ha någon självständig roll i planprocessen utan att den länsstyrelse som ingår i planprocessen i vissa situationer ska inhämta yttrande från vatten- myndigheten i det vattendistrikt planläggningen avser.

För det andra tydliggörs att planläggande myndigheter, på mot- svarande sätt som redan gäller för domstolar (jfr 22 kap. 13 § MB), ska få begära in ett yttrande från berörd vattenmyndighet om något förhållande av betydelse för miljökvalitetsnormgivningen påverkar möjligheten att planlägga.

För det tredje får vattenmyndigheten ett tydligt ansvar att peka ut s.k. blandningszoner nära utsläppspunkter. Sådana zoner kan även behöva utpekas av vattenmyndigheten på begäran av en planläggande eller tillståndsprövande myndighet i ett ärende.

Vi gör bedömningen att vattenmyndigheterna, genom dessa tre förslag, får utökade uppgifter jämfört med i dag.

När det gäller vattenmyndigheternas hantering av domstolars be- gäran om yttrande enligt nuvarande 22 kap. 13 § miljöbalken har denna reglering, sedan införandet 2019, medfört ett sakta men tyd- ligt ökande antal ärenden årligen för vattenmyndigheterna. Ärendena rör dels begäran om översyn av miljökvalitetsnormer, dels tillämp- ningen av undantag från kraven i 5 kap. miljöbalken. Detta har med- fört ökande krav på vattenmyndigheterna att yttra sig i framför allt domstolsmål.

Fram till den 22 juni 2023 har vattenmyndigheterna yttrat sig om miljökvalitetsnormer enligt 22 kap. 13 § första stycket 1 miljöbalken i totalt åtta ärenden. Myndigheterna bedömer att antalet sådana ären- den framöver kommer att öka till följd av omprövningarna av vatten- kraftstillstånd enligt den nationella planen för omprövning av vatten- kraftens miljövillkor. Vattenmyndigheterna har också hittills yttrat sig om undantag enligt 22 kap. 13 § första stycket 2 miljöbalken i fem mål som har fått laga kraft. Fler yttranden har också lämnats i mål som ännu inte har fått laga kraft. Endast ett av ärendena har hittills handlat om undantag från icke-försämringskravet i en detaljplan.

Vi gör bedömningen att förslagen sannolikt kommer att leda till att vattenmyndigheten kommer att behöva ompröva beslut om miljö- kvalitetsnormer i betydligt större utsträckning än i dag, då möjlig- heten utökas till planläggningssituationen. Vi gör också bedömningen att förslagen sannolikt kommer att innebära att vattenmyndighet- erna kommer att behöva lämna fler yttranden i plan- och prövnings-

826

SOU 2023:72

Konsekvenser

ärenden än vad som är fallet i dag. Det är mycket svårt att uppskatta hur stor ökningen blir. Baserat på det antal ärenden som har in- kommit till vattenmyndigheterna i dag bedömer vi att förslagen kommer att medföra ytterligare cirka fem ärenden per vattenmyn- dighet årligen.

Även om mängden ärenden med anledning av nuvarande regler- ing i 22 kap. 13 § miljöbalken inte är stor i dag, tar dessa ärenden hos vattenmyndigheten förhållandevis mycket resurser i anspråk. I dag är genomsnittstiden för denna typ av ärenden cirka 150 timmar. Med en ökning av ytterligare totalt 25 ärenden per år är vår bedömning att föreslagna förändringar kommer att innebära ökat arbete hos vattenmyndigheterna motsvarande cirka 3 750 timmar årligen.

I huvudsak kommer de tillkommande arbetsmomenten att avse yttranden och översyn och omprövning av miljökvalitetsnormer, men när det kommer till förslaget om blandningszoner kommer detta också innebära att myndigheten ska peka ut sådana områden. Arbets- bördan med utpekande av blandningszoner bedömer vi vara störst under de första åren efter förslagens ikraftträdande, då metoder be- höver tas fram och utvecklas.

I avsnitt 10.8.8 föreslås vidare att regioner och kommuner ska få besluta om regionala och kommunala åtgärdsprogram. Vi bedömer att vattenmyndigheten kommer vara en viktig part i de samråd som kommer att föregå beslut om ett sådant åtgärdsprogram. Samtidigt bör en stor del av innehållet i åtgärdsprogrammet kunna hämtas direkt från det övergripande åtgärdsprogrammet för vattendistriktet och databasen VISS. Vi gör därför bedömningen att vattenmyndig- hetens insatser i regioners och kommuners arbete med att ta fram regionala eller lokala åtgärdsprogram bör vara begränsat.

Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att respektive länsstyr- else som är vattenmyndighet, som en följd av våra förslag, permanent bör tillskjutas medel för arbete med yttranden och omprövningar motsvarande en halv årsarbetskraft och under en treårsperiod ytter- ligare medel motsvarande en halv årsarbetskraft för utpekande av blandningszoner. Om sådana resurser inte tillförs vattenmyndigheterna finns en risk för att handläggningstiden i ärendena kommer att öka.

827

Konsekvenser

SOU 2023:72

12.5.4Mark- och miljödomstolarna

Inledning

De fem mark- och miljödomstolarna och Mark- och miljööver- domstolen handlägger mål och ärenden enligt i första hand miljö- balken, plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen (se 1 kap.

3§ lagen [2010:921] om mark- och miljödomstolar). Vid en genom- gång av statistiken från Mark- och miljööverdomstolen avseende avgöranden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen kan konsta- teras att domstolen under perioden januari 2018–juni 2023 avgjorde

880mål enligt miljöbalken och 792 mål enligt plan- och bygglagen. Nedan beskriver vi den närmare omfattningen av de vattenfrågor som omfattas av våra direktiv i dessa avgöranden och konsekvens- erna av våra förslag för mark- och miljödomstolarna. Eftersom våra förslag berör både överklagade planer enligt plan- och bygglagen och prövningen av verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken tar vi upp alla dessa perspektiv i beskrivningen och bedömningarna nedan.

Överklaganden med koppling till bestämmelserna om miljökvalitet

Vid planläggning enligt plan- och bygglagen överprövas kommun- ernas beslut om detaljplan av länsstyrelsen utifrån ett antal överpröv- ningsgrunder, bl.a. huruvida planen kan antas innebära att en miljö- kvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs (se avsnitt 12.5.2 för vår bedömning av konsekvenserna av våra förslag till ändringar av denna överprövningsgrund för länsstyrelsen). Om länsstyrelsen beslutar att upphäva planen helt eller delvis överklagas ett sådant be- slut till regeringen (jfr 13 kap. 5 § PBL). Se avsnitt 12.5.1 för vår be- dömning av konsekvenserna för regeringen av ändringen av överpröv- ningsgrunden.

Överklaganden av detaljplaner, som inte överprövas av länsstyrelsen, överklagas som huvudregel direkt till mark- och miljödomstol (jfr 13 kap. 2 a § PBL).

Eftersom frågor om miljökvalitet normalt hanteras av länsstyrel- sen och regeringen återstår sällan sådana frågor i de överklaganden av detaljplaner som kommer till mark- och miljödomstol. Vid en genomgång av Mark- och miljööverdomstolens avgöranden i mål enligt plan- och bygglagen under perioden 2018–2022 kan vi konstatera att

828

SOU 2023:72

Konsekvenser

termen miljökvalitetsnorm förekom i 43 avgöranden och att fokus i dessa mål sällan var på frågan om miljökvalitetsnormer följts, utan fokus låg i stället på andra frågor såsom dispenser från strandskydd eller artskyddsfrågor.

Mark- och miljödomstolarna hanterar frågor om prövning av verk- samheter både som första instans (A-verksamheter) och som överpröv- ande instans av beslut vid länsstyrelserna (miljöprövningsdelegationerna) om tillstånd (B-verksamheter) samt överprövning av kommunala be- slut om anmälningspliktiga verksamheter (C-verksamheter) (21 kap. 1–2 §§ MB och 6 samt 10 §§ MBF).

För att få en uppfattning om våra förslag i avsnitt 10.7.3 och 10.8.4 om att ge planläggande myndigheter möjlighet att tillämpa de undan- tagsbestämmelser som finns avseende försämrings- och äventyrande- förbuden samt begära yttrande kring fastställda miljökvalitetsnormer, har vi undersökt i vilken grad som 22 kap. 13 § första stycket 2 miljö- balken och 4 kap. 11–12 §§ vattenförvaltningsförordningen tillämpats av domstolarna (för vattenmyndigheternas statistik se avsnitt 12.5.3).

Idagsläget har undantagsbestämmelserna tillämpats en gång av Mark- och miljödomstolen i Umeå.7 Avgörandet överklagades till Mark- och miljööverdomstolen, men inte avseende denna fråga.8 Vad vi kan se påtalas däremot av olika parter i målet, exempelvis sökanden, länsstyrelsen, enskilda etc., att domstolen borde inhämta ett yttrande från vattenmyndigheten enligt 22 kap. 13 § första stycket 1 miljö- balken, eftersom de anser att miljökvalitetsnormen för berörd vatten- förekomst är felaktig. I de flesta fall bedömer domstolen att något yttrande inte är nödvändigt, eftersom det trots detta går att bestämma rimliga och ändamålsenliga miljövillkor. Bestämmelsen tillämpas på så sätt inte i den utsträckning som efterfrågas av parter och myndig- heter i prövningarna.

Vi gör bedömningen att antalet ärenden där undantagsbestäm- melserna från försämrings- och äventyrandeförbuden aktualiseras vid prövning och planläggning sannolikt kommer att öka något som en följd av våra förslag. Frågorna kommer normalt att utgöra endast en del av en större plan- eller prövningsprocess som ska prövas av domstolarna. Sammantaget gör vi därför bedömningen att förslagen med koppling till bestämmelserna om miljökvalitet inte kommer att

7Mål nr. 1430-20 (2022-05-07).

8MÖD M 7543-22 (2023-06-12).

829

Konsekvenser

SOU 2023:72

medföra några sådana ökade kostnader för domstolarna att utökade resurser behöver tillföras.

Överklaganden med koppling till dagvatten

I både plan- och bygglagen och lagen om allmänna vattentjänster lämnar vi förslag om ny eller förändrad dagvattenreglering (se bl.a. avsnitt 10.4.4 och 10.6.1). Syftet med förslagen är bl.a. att möjliggöra skyddsåtgärder avseende dagvatten inom ramen för plan- och bygg- lagen och att lyfta fram dagvatten som en egen tjänst enligt lagen om allmänna vattentjänster. Mark- och miljööverdomstolen har under perioden januari 2018–juni 2023 hanterat 88 ärenden enligt plan- och bygglagen som inkluderar termen dagvatten. Utan en närmare analys av dessa ärenden kan vi konstatera att dagvattenfrågan kommer upp i flera olika typer av ärenden, såsom beslut om detaljplan, ändring av detaljplan, tillsyn av beslutat bygglov, byggsanktionsavgift, fastighets- reglering, vägservitut, förhandsbesked för bygglov, bygglov, anlägg- ningsförrättning, ersättning vid vägrätt och ansökan om vattenverk- samhet.

För de ärenden där dagvattenfrågan också avser översvämnings- risker har länsstyrelsen möjlighet att överpröva planen enligt 11 kap.

10§ andra stycket 5 plan- och bygglagen. Det medför att dessa ären- den sedermera överklagas till regeringen och inte till mark- och miljödomstolarna (se avsnitt 12.5.1).

Sammantaget är vår bedömning, utifrån att dagvattenfrågan redan i dag ofta ingår som en del i domstolarnas prövning, att förslagen inte kommer att medföra några sådana ökade kostnader för dom- stolarna att utökade resurser behöver tillföras.

Överklaganden med koppling till vattenförsörjning

Mark- och miljööverdomstolen har under perioden 2018–juni 2023 hanterat 51 ärenden enligt plan- och bygglagen som inkluderar ter- men vattenförsörjning. Ärendena för 2023 omfattar samma typer som ovan för dagvatten, med tillägget att ärenden kring servitut avser vattenförsörjning och inte vägservitut.

För de ärenden där vattenförsörjningsfrågan också avser hälsa och säkerhet har länsstyrelsen möjlighet att överpröva planen enligt 11 kap.

830

SOU 2023:72

Konsekvenser

10§ andra stycket 5 plan- och bygglagen. Det medför att dessa ären- den sedermera överklagas till regeringen och inte mark- och miljö- domstolarna (se avsnitt 12.5.1).

Vi gör därmed samma bedömning här som ovan avseende dag- vatten, dvs. att antalet ärenden som rör vattenförsörjning som dom- stolarna kommer att behöva hantera inte kommer att medföra några sådana ökade kostnader för domstolarna att utökade resurser behöver tillföras.

12.5.5Förvaltningsdomstolarna

Vissa av de beslut som fattas enligt plan- och bygglagen prövas av förvaltningsdomstolarna inom ramen för en laglighetsprövning en- ligt 13 kap. kommunallagen (13 kap. 1 § PBL). Grundprincipen för en laglighetsprövning är att varje medlem i en svensk kommun eller en region har rätt att överklaga kommunens eller regionens beslut. Exempelvis omfattar laglighetsprövningen:

•Kommunfullmäktiges beslut att uppdra åt byggnadsnämnden att besluta om en detaljplan eller områdesbestämmelser (5 kap. 27 § PBL).

•Kommunfullmäktiges beslut att anta en översiktsplan.

•Regionens beslut om regionplan, samt aktualitetsprövningen av en sådan.

•Beslut om riktlinjer för exploateringsavtal.

Vi bedömer att våra förslag inte kommer att medverka till fler lag- lighetsprövningar och därmed inte heller påverka förvaltningsdom- stolarnas ärendemängd eller hantering på något nämnvärt sätt.

12.5.6Boverket

Boverket är statlig förvaltningsmyndighet för frågor om byggd miljö, hushållning med mark- och vattenområden, fysisk planering, bygg- ande och förvaltning av bebyggelse, boende, och bostadsfinansiering (1 § förordningen med instruktion för Boverket). Se beskrivning av Boverkets arbete med vattenfrågor i avsnitt 6.2.1. Många av de frågor

831

Konsekvenser

SOU 2023:72

som betänkandet omfattar är av sådant slag att de faller under Bo- verkets ansvarsområden.

Med anledning av de förslag vi lämnar gör vi bedömningen att Boverket kommer att behöva uppdatera sitt informations- och utbild- ningsmaterial (se avsnitt 10.13). Vidare behöver Boverket både upp- datera befintligt vägledningsmaterial och ta fram nytt väglednings- material i vissa delar tillsammans med andra berörda myndigheter (se avsnitt 10.14).

För informations- och utbildningsinsatsen samt arbetet med att ta fram nytt vägledningsmaterial (se förslag i avsnitt 10.14) bör Bo- verket tillföras medel. I utredningsarbetet har Boverket framfört att 4 miljoner kronor, fördelat på två år bör täcka kostnaderna för dessa insatser. Det skulle ge Boverket möjlighet att ha 2 vattensakkunniga som jobbar halvtid med frågorna i kombination med stöd från verks- jurister och sakkunniga inom detaljplaneläggning och översiktspla- nering under denna tid.

Boverkets övriga arbete med framtagande av uppdaterat vägled- ningsmaterial bör kunna rymmas inom ramen för befintligt anslag. Detsamma bör gälla för kostnader för andra berörda myndigheter som deltar i Boverkets insatser.

12.5.7Havs- och vattenmyndigheten

I avsnitt 10.8.3 har vi föreslagit ett förtydligande om att även befint- lig bebyggelse ska kunna utgöra skäl för att förklara en vattenföre- komst som kraftigt modifierad. Det förslaget tillsammans med våra överväganden pekar emot att ny vägledning behöver tas fram i samarbete med bl.a. Boverket (se avsnitt 10.14.5). Även de förslag vi lägger kring 5 kap. miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen kommer medföra att myndigheten behöver se över sina föreskrifter och vägledningar kring vattenförvaltning och miljökvalitetsnormer. Vår bedömning är att det redan åligger myndigheten att kontinuer- ligt uppdatera både vägledningar och föreskrifter och därför bör detta rymmas inom befintligt anslag. För vägledningsarbetet med de nya undantag som föreslås i avsnitt 10.8.6 finns vägledningar på EU- nivå kring exempelvis blandningszoner som Havs- och vattenmyn- digheten kan utgå ifrån. Samtidigt bör nytt vägledningsmaterial tas

832

SOU 2023:72

Konsekvenser

fram skyndsamt. Havs- och vattenmyndigheten bör därför tillföras medel motsvarande två miljoner kronor.

12.5.8Lantmäteriet

I avsnitt 10.14.4 föreslår vi att Lantmäteriet bör ges i uppdrag att, tillsammans med Boverket, Havs- och vattenmyndigheten, Sveriges geologiska undersökning, vattenmyndigheterna och andra berörda myndigheter undersöka möjligheterna att ta fram en digital lösning för att hantera frågor om kvalitet på havs- och vattenmiljöer. Lantmäteriet samarbetar redan i dag med bl.a. Boverket inom ramen för projektet Smartare samhällsbyggnadsprocess och de två första datamängderna som ska tillgängliggöras nationellt är detaljplaner och byggnadsobjekt.9 I och med att flera myndigheter arbetar med olika digitala lösningar ser vi att ett uppdrag för att utröna förut- sättningarna att antingen sammanföra dessa lösningar eller sam- ordna deras uppbyggnad är ett första steg för att kunna etablera en digital lösning som kan hantera vattenfrågor vid bl.a. fysisk planering. Vår bedömning är att Lantmäteriet kan genomföra en sådan studie inom ramen för befintligt anslag.

12.5.9Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

Flera av förslagen bör underlätta det förebyggande arbete som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap utför. Effektivare och enklare processer samt tydlighet vad gäller ansvar och roller kan bidra till en bättre krisberedskap. Hantering av aspekter kring skyfall vid planläggning och bygglov kommer att underlättas och de nya verktyg som föreslås kommer att göra det möjligt att vidta åtgärder för att motverka vattenbrist vid torka och risken för översvämningar till följd av skyfall. Detta gäller exempelvis förslagen om hantering av dagvatten vid planläggning och bygglov samt vid åtgärder avse- ende byggnader som inte kräver lov. Vi bedömer inte att förslagen kommer att medföra något behov av utökade resurser till myndig- heten.

9https://www.boverket.se/sv/samhallsplanering/digitalisering/digitalisering-av- planeringsprocessen/i-samverkan-med-lantmateriet/.

833

Konsekvenser

SOU 2023:72

12.5.10 Sveriges geologiska undersökning

Utifrån de förslag vi lägger kring 5 kap. miljöbalken i avsnitt 10.7 och 10.8.5 samt de följdändringar som därmed behövs i vattenför- valtningsförordningen enligt avsnitt 10.8 kommer Sveriges geologiska undersökning behöva se över sina föreskrifter och vägledningar kring grundvatten och miljökvalitetsnormer. Vår bedömning är att det redan åligger myndigheten att kontinuerligt uppdatera både vägledningar och föreskrifter och därför bör detta rymmas inom nuvarande uppdrag.

För uppdraget att ta fram en ny vägledning för förslaget i av- snitt 10.8.5, om undantag från försämringsförbudet genom tillåtande av en tillfällig och kortvarig försämring av vattenmiljön i samband med direkta utsläpp från konstruktions- och byggnadsarbeten och liknande verksamheter på eller i marken som kommer i kontakt med grundvatten, bör Sveriges geologiska undersökning dock tillföras medel motsvarande en miljon kronor.

12.5.11 Trafikverket

I avsnitt 10.10.2 och 10.10.3 beskriver vi behovet av följdändringar i väglagen och lagen om byggande av järnväg med anledning av före- slagna ändringar i 5 kap. miljöbalken. Avsikten är inte att de före- slagna ändringarna ska innebära någon förändring i sak jämfört med i dag. Ändringarna bör således inte påverka de skyddsåtgärder som Trafikverkets vidtar inom eller utanför planområdet i dag och heller inte sådana frivilliga överenskommelser om olika åtgärder som inte sällan träffas med berörda fastighetsägare. Det som bör bli tydligare för Trafikverket med våra förslag är att det blir möjligt att tillgodo- räkna sig olika skyddsåtgärder vid bedömningen av om en vägplan, en järnvägsplan eller ett beslut om byggande av järnväg inte strider mot försämrings- och äventyrandförbuden för vattenmiljön. Vår be- dömning är att inga ytterligare resurser behövs på grund av våra för- slag i denna del.

834

SOU 2023:72

Konsekvenser

12.5.12 Övriga statliga myndigheter

Utöver ovan nämnda förvaltningsmyndigheter kan även ett antal andra myndigheter komma att beröras av förslagen i betänkandet. Det gäller bl.a. Fortifikationsverket, Försvarsmakten, Livsmedels- verket, och Sveriges geotekniska institut. I denna del gör vi bedöm- ningen att förslagen inte kommer att få några ekonomiska eller andra konsekvenser för dessa myndigheter.

12.5.13 Statsfinansiella konsekvenser

Mark- och miljödomstolarna och förvaltningsdomstolarna

Utifrån våra bedömningar i avsnitten 12.5.2, 12.5.4 och 12.5.5 bör förslagen inte medföra någon nämnvärd förändring av belastningen på dessa myndigheter. Förslagen bör således inte få några statsfinan- siella konsekvenser avseende dessa myndigheter.

Länsstyrelserna

Utifrån vår bedömning i avsnitt 12.5.2 och 12.5.3 kommer förslagen sannolikt initialt att medföra ett utökat behov av stöd till landets kommuner i samband med planläggning, men också ett behov av utökat internt stöd från beredningssekretariaten till andra enheter som hanterar planer, prövning och tillsyn, där bedömningar av på- verkan på vattenmiljön behöver hanteras. Beredningssekretariaten behöver även bistå vattenmyndigheterna exempelvis vid omprövning av miljökvalitetsnormer, utpekandet av blandningszoner och bedöm- ningar kring undantaget om gränsöverskridande föroreningar. Vi gör bedömningen att det tillfälligt bör tillskjutas medel motsvarande en årsarbetskraft per länsstyrelse och att denna förstärkning framför allt behövs vid länsstyrelsernas beredningssekretariat. Med utgångspunkt i att en årsarbetskraft kostar cirka en miljon kronor per år10 behöver varje länsstyrelse således ett tillskott om en miljon kronor under två år.

10Uträkningen baseras på uppgifter från SOU 2021:81 s. 479.

835

Konsekvenser

SOU 2023:72

Vattenmyndigheterna

Utifrån vår bedömning i avsnitt 12.5.3 kommer förslagen leda till nya uppgifter och sannolikt ett utökat antal ärenden för vatten- myndigheterna att hantera. För att klara den ökade arbetsbördan och därmed de ökade krav på en mer adaptiv vattenförvaltning där miljökvalitetsnormer kan behöva ses över oftare med anledning av att nytt underlag görs tillgängligt, bedömer vi att vattenmyndig- heterna behöver få utökade resurser. Vår bedömning är att vatten- myndigheterna dels permanent behöver förstärkas med motsvarande en halv årsarbetskraft per vattenmyndighet för arbete med yttranden och omprövningar, dels tillfälligt under en treårsperiod behöver förstärkas med medel motsvarande ytterligare en halv årsarbetskraft för arbetet med utpekande av blandningszoner. Med utgångspunkt i att tjänst/personell resurs kostar cirka en miljon kronor per år be- höver de länsstyrelser som är utsedda att vara vattenmyndighet till- föras ett tillskott om en miljon kronor årligen under tre år och där- efter med en halv miljon kronor per år.

Boverket

Som vi anger i avsnitt 12.5.6 kan Boverket behöva tillföras medel för de informations- och utbildningsinsatser inför och i samband med genomförandet av de nya bestämmelserna som beskrivs i avsnitt 10.13 samt för sådan ny vägledning som behöver tas fram (se avsnitt 10.14).

Enligt Boverket bör fyra miljoner kronor, fördelat på två år, täcka kostnaderna för dessa insatser. Det skulle ge Boverket möjlighet att ha två vattensakkunniga som jobbar halvtid med frågorna i kombi- nation med stöd från verksjurister och sakkunniga inom detaljplane- läggning och översiktsplanering under denna tid. Vi bedömer att ett sådant tillskott är rimligt. Om övriga myndigheter involveras i denna insats bör kostnaden för deltagandet kunna rymmas inom ramen för befintliga ansvarsområden och tillhörande anslag.

836

Konsekvenser

SOU 2023:72

Trafikverket

Baserat på vår bedömning i avsnitt 12.5.11 innebär ett genomförande av våra förslag att Trafikverket inte behöver tillföras nya resurser.

Övriga statliga myndigheter

Vissa statliga myndigheter berörs av den informationsinsats som vi i avsnitt 10.13 bedömer nödvändig för att våra förslag snabbt ska få en ändamålsenlig tillämpning. De ekonomiska konsekvenserna är emellertid inte större än att de enligt utredningens bedömning bör kunna hanteras inom myndigheternas nuvarande uppdrag och till- hörande anslag. Därmed behövs inte några utökade anslag till dessa myndigheter för att förslagen ska kunna genomföras.

12.6Konsekvenser för regionerna

I avsnitten 10.4.2 och 10.8.8 beskriver vi förslag som påverkar regi- onerna.

Förslagen i avsnitt 10.4.2 innebär dels att det förtydligas på vilket sätt frågor om miljökvalitet enligt 5 kap. miljöbalken ska beskrivas i regionplanen, dels att det ställs krav på att i regionplanen beskriva hur hänsyn har tagits till och hur planen har samordnats med kom- munala vattentjänstplaner. I miljökvalitetsdelen gör vi bedömningen att ändringen innebär både en förenkling och ett förtydligande jämfört med i dag och att förslaget därmed bör underlätta processen med att ta omhand sådana frågor i regionplanen. Avseende det nya kravet på samordning med de kommunala vattentjänstplanerna kan detta förslag medföra visst merarbete för regionerna.

I avsnitt 10.8.8 föreslår vi att regioner ska kunna besluta om regionala åtgärdsprogram. Förslaget innebär inte att det blir obliga- toriskt att besluta ett sådant program utan att det ges en rättslig möjlighet att göra det. Samtidigt åligger det sedan tidigare regionerna att, i enlighet med vattenmyndigheternas åtgärdsprogram, arbeta med relevanta utmaningar som finns för vattenmiljön. Hos regionerna bör det således redan finnas vissa resurser för att arbeta med regio- nala åtgärdsprogram.

838

SOU 2023:72

Konsekvenser

Enligt Region Skåne finns det i dag motsvarande en heltidstjänst som fokuserar på vattenfrågor (generella vattenfrågor om 50 pro- cent och vattenfrågor kopplat till planläggning om 50 procent). Sedan tillkommer en ledningstjänst om 20 procent för dessa frågor. Region Skåne ser att behovet av att beakta det regionala perspektivet i vattenfrågor kommer att öka framöver. Bedömningen är att det behövs ytterligare minst en heltidstjänst för det strategiska vatten- arbetet inom ramen för regionplaneprocessen. Detta för att bl.a. samordna vattentjänstplanerna. I Skåne finns 33 kommuner som ska samordnas, ett stort antal avrinningsområden och komplexa förhåll- anden i övrigt. För att hantera arbetet med ett regionalt åtgärdspro- gram bedömer Region Skåne att det krävs minst 50 procent av en heltidstjänst enbart för samordningen. Om tanken är att Region Skåne ska stötta med fler insatser krävs troligen minst en heltidstjänst.

Vilka personella resurser som behövs på regional nivå skiljer sig åt mellan regionerna. Faktorer som påverkar är bl.a. antalet kommuner som finns i regionen. Detta gör det svårt att beräkna vad förslaget skulle kunna få för ekonomiska konsekvenser för regionerna. Sam- tidigt bör påpekas att regionala åtgärdsprogram ger regionerna en möjlighet att samordna mellankommunala vattenfrågor inom ramen för programmet. Detta kan behövas för att samordna hanteringen av frågor om bl.a. översvämningar, torka och ekologi.

Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att förslagen inte bör leda till sådana ökade kostnader för landets regioner att dessa bör tillföras ytterligare medel.

12.7Konsekvenser för företag och organisationer

Med utgångspunkt i de processuella förenklingar vi bidrar till med våra förslag bör det medföra tydligare förutsättningar för företag och organisationer som utgör parter i planprocessen. Detta bl.a. för att det tillkommer nya möjligheter att genomföra skyddsåtgärder och införs nya undantag som går att aktualisera vid risk för försäm- ring eller äventyrande av vattenmiljön, såsom förslagen i avsnitt 10.8.6 om blandningszoner och gränsöverskridande föroreningar. Detta är också två förslag som skapar ökad tydlighet och transparens kring när en plan eller tillståndsansökan riskerar att överträda försämrings- och äventyrandeförbuden och när det går att undanta ny påverkan i

839

Konsekvenser

SOU 2023:72

eller vid en vattenförekomst. Att förutsättningarna blir tydligare och det därmed skapas större förutsägbarhet än under nuvarande reglering och tillämpning, bedömer vi som en generell positiv konsekvens av våra förslag för företag och organisationer.

12.7.1Va-huvudmän

I avsnitt 10.6 finns våra förslag till ändringar i lagen om allmänna vattentjänster. Vår bedömning är att konsekvenserna för va-huvud- männen av dessa samlade förslag är att deras ansvar för dagvatten- hantering förtydligas och att de ges bättre förutsättningar att säker- ställa den allmänna va-anläggningens funktion. Vår bedömning är att förslagen i stort ligger i linje med det ansvar som åligger va-huvud- männen i dag, dvs. att upprätthålla va-anläggningens funktion. Vår bedömning är därför att de generella konsekvenserna av förslagen i denna del blir begränsade för va-huvudmännen.

Vårt förslag med ny föreläggandemöjlighet i avsnitt 10.6.1 inklu- derar ersättning till fastighetsägaren. Även om processen kring ersätt- ning kan upplevas som ny, föreslår vi i nämnda avsnitt att ersätt- ningen ska kunna täckas av va-taxan.

12.7.2Små företag

Utredningens förslag är konkurrensneutrala och kommer inte att påverka små företag på något utmärkande sätt. Små företag kan ut- göra del i en exploatering som följer av en plan och kan på så sätt påverkas av om det finns otydligheter kring vilka krav som uppkom- mer om miljökvalitetsnormer ska följas eller dagvatten hanteras. Vad utredningen har förstått från kontakter med exempelvis byggherrar uppstår denna form av problem i dag vid exploateringar som på- verkar vattenmiljön. Vi gör bedömningen att våra förslag kommer att leda till en mer effektiv och tydlig process, vilket bör vara positivt särskilt för små företag som kan vara extra känsliga för sådana ovän- tade kostnader och långa handläggningstider som nuvarande otyd- liga rättsläge kan medföra.

840

SOU 2023:72

Konsekvenser

12.7.3Byggentreprenörer

Den sammanhängande plan- och byggprocessen kan i dag upplevas som relativt lång. Som vi har utvecklat i avsnitt 7.2.3 kan nuvarande otydliga reglering och differentierade tillämpning i olika kommuner och länsstyrelser avseende miljökvalitetsnormer för vatten och andra miljökvalitetsfrågor vara en av flera bidragande orsaker till att pro- cesserna blir långa, behöver tas om eller inte blir av alls. För landets byggentreprenörer är långa och delvis oförutsägbara processer kost- samma. Vi gör bedömningen att våra förslag förtydligar hur frågor om exempelvis miljökvalitet och dagvatten ska hanteras vid plan- läggning. Förtydligandena bör leda till en effektivare och mer förut- sägbar process, vilket bör underlätta tillämpningen och därmed korta den totala handläggningstiden. Detta bör i sin tur vara positivt för viljan att exploatera mer hos landets byggentreprenörer och därmed ge bättre förutsättningar för bostadsbyggande.

I avsnitt 10.4.6 lämnar vi ett förslag som förtydligar möjligheten att ett exploateringsavtal får avse åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av anläggningar för dagvattenhantering. Vår bedömning är att detta för- slag endast förtydligar rådande rättsläge och därför inte bör medföra några negativa konsekvenser för landets byggentreprenörer.

I avsnitt 10.8.5 lämnar vi ett förslag som innebär att en myndighet eller en kommun får tillåta en tillfällig och kortvarig försämring av vattenmiljön i samband med konstruktions- och byggnadsarbeten och liknande verksamheter på eller i marken som kommer i kontakt med grundvatten, trots försämringsförbudet i 5 kap. 3 a § 1 stycket miljöbalken. Även om förslaget riktar sig till kommunerna innebär det ett tydliggörande av vilka undantag från försämringsförbudet som kommunerna kan komma att tillåtas i samband med konstruk- tions- och byggnadsarbeten och liknande verksamheter på eller i mar- ken som kommer i kontakt med grundvatten. Införandet av detta undantag bedömer vi bör underlätta för landets byggentreprenörer.

Även övriga föreslagna undantag från bestämmelserna om miljö- kvalitet (se avsnitten 10.8.4 och 10.8.6) bör underlätta förutsättningar för ny exploatering.

841

Konsekvenser

SOU 2023:72

12.7.4Fastighetsägare

De konsekvenser som beskrivs ovan i avsnitt 12.7.3 gäller i stor ut- sträckning också för fastighetsägare i deras roll som byggherre.

För fastighetsägare innebär förslagen också andra specifika kon- sekvenser. En sådan följer av de förtydligade bestämmelserna avse- ende fastighetsägares ansvar för dagvattenhanteringen inom sin fastig- het på ett sådant sätt att hanteringen inte medför olägenhet för grannar eller för en va-anläggnings funktion eller säkerhet.

I avsnitt 10.4.7 föreslår vi ett kompletterande krav i 8 kap. 9 § plan- och bygglagen som innebär att en obebyggd tomt ska ordnas så att det på tomten eller i närheten av den går att tillgodose krav på vattenförsörjning och avlopp samt i skälig utsträckning hantera dag- vatten. Genom utformningen av nuvarande bestämmelser i 8 kap.

11§ plan- och bygglagen gäller bestämmelsen också i skälig utsträck- ning för en bebyggd tomt om en lov- eller anmälningspliktig åtgärd ska vidtas på tomten. Vad som är skäligt är beroende av kostnaderna för arbetet och tomtens särskilda egenskaper. Förslaget får konse- kvenser för dem som vill bebygga sin tomt – inte i någon större utsträckning för enskilda villaägare – men för den som avser att upp- föra ny bebyggelse som inkluderar stora hårdgjorda ytor. Konse- kvensen kan exempelvis bli att den som ansöker om lov för en sådan åtgärd kan behöva ta fram en dagvattenutredning eller annan vatten- utredning för att visa hur frågor om vattenförsörjning, avlopp och dagvattenhantering ska lösas på tomten, om detta inte redan framgår av en detaljplan eller områdesbestämmelser för området. Sådana ut- redningar kan kosta allt från några tusen kronor till 40 000 kronor beroende på åtgärdens och tomtens storlek enligt de underlag som vi har tagit del av. Vad vi erfar är den mest tidskrävande delen att göra en dagvattenutredning, då det bl.a. är svårt att få fram plats- specifika skyfallsunderlag. Eftersom många kommuner redan i dag ofta ställer krav på sådan utredning och sådant underlag, gör vi be- dömningen att förslagets konsekvenser för fastighetsägare på en gene- rell nivå blir ringa.

Därutöver föreslår vi i avsnitt 10.6.1 bl.a. att, om det behövs för att upprätthålla funktionen hos en allmän va-anläggning, får kom- munen förelägga en fastighetsägare inom verksamhetsområdet att vidta eller underhålla sådana dagvattenåtgärder på tomten som fram- går av skyddsbestämmelser eller andra planbestämmelser i en detalj-

842

SOU 2023:72

Konsekvenser

plan eller områdesbestämmelser. Detsamma gäller om åtgärderna inte strider mot en detaljplan eller områdesbestämmelser för områ- det och åtgärden inte oskäligt inskränker fastighetsägarens rätt till användning av den allmänna anläggningen. För denna senare situa- tion bör även vattentjänstplanen ge vägledning för om det finns förutsättningar att besluta ett föreläggande. Förslaget kan påverka i första hand bostadsrättsföreningar och andra ägare av flerbostadshus. I och med att det med förslaget också följer en rätt till ersättning till fastighetsägaren om åtgärden kan anses gå utöver fastighetsägarens ordinarie ansvar för dagvattenhantering på tomten gör vi bedöm- ningen att förslaget inte bör leda till några märkbara ekonomiska konsekvenser för fastighetsägarna.

I avsnitt 10.6.4 föreslår vi att va-huvudmannen får stänga av vatten- försörjningen till en fastighet, om fastighetsägaren har åsidosatt sina skyldigheter om förbud eller begränsning av användningen av dricks- vatten. Om huvudmannen ser sig tvungen att stänga av vattenför- sörjningen får det naturligtvis konsekvenser för fastighetsägaren. Eftersom avstängningen dock inte får genomföras på ett sådant sätt att människors hälsa riskeras, kommer va-huvudmannen även fort- satt att behöva tillhandahålla det dricksvatten som behövs för dryck, mat och hygien. Konsekvensen av förslaget blir således att fastig- hetsägaren inte kommer att ha tillgång till så mycket vatten att det räcker för att exempelvis vattna i trädgården eller fylla en pool med vatten. Samtidigt är just detta avsikten och också något kommun- erna försöker att uppnå redan i dag genom rekommendationer med förbud för bevattning av trädgårdar. Dessa rekommendationer medför dock inte någon möjlighet för va-huvudmannen att stänga av vattnet om rekommendationen inte uppfylls, vilket är problema- tiskt i områden med stor brist på dricksvatten. Konsekvenserna av förslaget för fastighetsägarna får därför anses rimliga och förslaget bör dessutom öka viljan att efterleva de förbud och begränsningar avseende vattenanvändning som har beslutats. Vår bedömning är även att möjligheten att stänga av vattenförsörjningen till en fastig- het kommer att användas endast som en sista lösning när inga andra påtryckningsmedel hjälper.

843

SOU 2023:72

Konsekvenser

planläggning. När processen blir tydligare och enklare bör den också bli mer effektiv och därigenom kortare rent tidsmässigt. En kortare och mer effektiv plan- och byggprocess förbättrar i sin tur förutsätt- ningarna för landets bostadsbyggande.

Endast förslaget med krav på ansökan om vattenskyddsområde i avsnitt 10.6.3 kan har en motsatt effekt. Samtidigt är detta förslag av stor vikt både ur ett klimat- och beredskapsperspektiv och vi gör bedömningen att det borde finnas förutsättningar för att kombinera ett sådant skyddsområde med ett hållbart byggande.

12.11.2 Konsekvenser för hållbar utveckling

I avsnitt 10.2.1 beskriver vi att våra överväganden ska bidra till en hållbar hantering av vattenfrågor vid planläggning och byggande och därmed till en långsiktigt hållbar fysisk samhällsplanering. Utifrån att vi bl.a. tydliggör bestämmelserna om miljökvalitet och förenklar hanteringen av vattenfrågor i processerna enligt plan- och bygglagen, bedömer vi att våra förslag är positiva ur ett ekologiskt, ett ekono- miskt och ett socialt hållbarhetsperspektiv. Det medför att även delar av Agenda 2030-målen kommer att påverkas på ett positivt sätt (se även avsnitt 6.3.2). Med det avses att exempelvis målet om rent vatten lättare kommer att uppfyllas när det exempelvis blir enklare att genomföra dagvattenlösningar som tar omhand dagvattnet. Vi ser också att miljökvalitetsmål såsom levande sjöar och vattendrag, grund- vatten av god kvalitet samt god bebyggd miljö kommer att påverkas på ett positivt sätt när exempelvis bestämmelserna om miljökvalitet får ett bättre genomslag vid planläggning.

12.11.3 Konsekvenser för landsbygdsutveckling

Utredningen bedömer att förslagen inte kommer att innebära några specifika konsekvenser för landsbygdsutvecklingen. Den generella konsekvens som följer av att förutsättningarna för ny bebyggelse ökar bör dock även gynna landsbygden.

845

Konsekvenser

SOU 2023:72

12.11.4 Konsekvenser för den byggda miljön

En beskrivning av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö finns i avsnitt 6.3.2. Miljömålet inbegriper bl.a. att byggnader och anlägg- ningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas. Genom de förslag vi lägger avseende bl.a. bestämmelserna om miljökvalitet tydliggörs relationen mellan dessa krav och de pro- cesser som styrs genom plan- och bygglagen. Vår bedömning är att ett tydligare och enklare regelverk bör medföra bättre förutsätt- ningar för att uppnå miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.

12.11.5 Konsekvenser för tillgänglighet, hälsa och säkerhet

Genom de tydliggöranden som kommer med våra förslag avseende hanteringen av dagvatten, som beskrivs i bl.a. avsnitten 10.4 och 10.6, är vår bedömning att ett större fokus i plan- och byggprocesserna kommer läggas på att säkra den byggda miljön från negativa konse- kvenser till följd av översvämningar och skyfall.

I avsnitt 10.4.7 föreslår vi också en ny reglering i 8 kap. 9 § plan- och bygglagen som innebär att en obebyggd tomt ska ordnas så att det på tomten eller i närheten av den går att tillgodose krav på vatten- försörjning och avlopp samt i skälig utsträckning hantera dagvatten. Vår bedömning är att detta kommer vara positivt ur ett hälsoper- spektiv.

Vi gör bedömningen att förslagen inte innebär några konsekvenser på tillgängligheten.

12.11.6 Konsekvenser för digitalisering

Utredningen lägger inte några direkta förslag kring digitalisering. Däremot gör vi bedömningen att det finns stora möjligheter att förenkla hanteringen av vattenfrågor vid planläggning med hjälp av digitala verktyg och lösningar. I denna del skulle även s.k. artificiell intelligens vara ett stöd. Vi har därför i avsnitt 10.14 föreslagit att Lantmäteriet, tillsammans med andra berörda myndigheter, bör utföra en studie för att analysera förutsättningarna för att utveckla sådana planeringsstöd. Vi har även föreslagit ett antal nya defini-

846

13 Författningskommentar

13.1Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

1 kap. Syfte, innehåll och definitioner

4 § I denna lag avses med

allmän plats: en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat om- råde som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov,

bebygga: att förse ett område med ett eller flera byggnadsverk,

bebyggelse: en samling av byggnadsverk som inte enbart består av andra anläggningar än byggnader,

byggherre: den som för egen räkning utför eller låter utföra pro- jekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten,

byggnad: en varaktig konstruktion som består av tak eller av tak och väggar och som är varaktigt placerad på mark eller helt eller del- vis under mark eller är varaktigt placerad på en viss plats i vatten samt är avsedd att vara konstruerad så att människor kan uppehålla sig i den,

byggnadsnämnden: den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter enligt denna lag,

byggnadsverk: en byggnad eller annan anläggning,

byggprodukt: en produkt som är avsedd att stadigvarande ingå i ett byggnadsverk,

dagvatten: regn- eller smältvatten som inte tränger ned i marken eller som avrinner på markyta eller konstruktion,

849

Författningskommentar