sou 2023 58

Kultursamhället

– utvecklad samverkan mellan stat, region och kommun

Betänkande av Kultursamverkansutredningen

Stockholm 2023

SOU 2023:58

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Omslagsbild: Ernst Neizvestny, Iron Knot, mixed media on canvas, 150 x 195 cm.

Del av takmålningen Tree of Life 1 som består av nio delar och är totalt 150 x 1 755 cm, Galleri Astley, Uttersberg. Fotograf Kenneth Sundh.

Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2023

ISBN 978-91-525-0720-9 (tryck)

ISBN 978-91-525-0721-6 (pdf)

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Kulturdepartementet

Regeringen beslutade den 7 juli 2022 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att genomföra en översyn av kultursamverkansmodellen för kultur i hela landet. Mats Svegfors förordnades den 11 juli 2022 som särskild utredare. Den 20 april 2023 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen om minskad administrativ resursåtgång.

Utredningen har antagit namnet Kultursamverkansutredningen 2022/23 (Ku 2022:04).

Som experter i utredningen förordnades den 11 juli 2022 kultur- utvecklaren Amira Hassan Mahmoud, verksamhetschefen Anna Livion Ingvarsson, förvaltningsdirektören Anna Rosengren, musei- chefen Gunilla Stenberg, kulturchefen Joakim Sandberg, entrepre- nören Khalid Mohammed, kulturexperten Louise Andersson, stra- tegen Carl Liungman, departementssekreteraren Li Björk Dronjak, kanslirådet Ina Berggård, departementssekreteraren Amy Schöning och kanslirådet Katarina Höög. Den 28 november 2022 entledigades Li Björk Dronjak och samma dag förordnades departementssekre- teraren Susanna Grege och länsantikvarien Heidi Vassi som experter i utredningen.

Idéhistorikern Jakob Kihlberg anställdes som huvudsekreterare i utredningen fr.o.m. den 1 augusti 2022. Den 22 augusti 2022 an- ställdes kulturkonsulten Erica Månsson och fil. mag. Nadja Ali som sekreterare i utredningen. Den 27 mars 2023 anställdes fil. mag. Lena Lindström som biträdande sekreterare i utredningen.

Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Kultursamhället

–utvecklad samverkan mellan stat, region och kommun (SOU 2023:58). Utredningens uppdrag är därmed slutfört.

Stockholm i september 2023

Mats Svegfors

/Nadja Ali

Jakob Kihlberg

Lena Lindström

Erica Månsson

Innehåll

Sammanfattning ..................................................................		9
1	Författningsförslag.....................................................	15
1.1	Förslag till lag om samverkan på kulturområdet ..................	15

1.2Förslag till förordning om statsbidrag

till kulturverksamhet i samverkan..........................................

1.3Förslag till förordning om samverkansstöd

	och utvecklingsbidrag .............................................................	20
2	Inledning..................................................................	23
2.1	Hur fungerar kultursamverkansmodellen? ...........................	23
2.2	Utredningens uppdrag............................................................	26
2.3	Hur utredningen arbetat.........................................................	27
2.4	Betänkandets disposition........................................................	29
3	Kultursamverkansmodellens tillkomst och utveckling ....	31
3.1	En samverkansmodell tar form ..............................................	31
3.2	Utredningar, utvärderingar och rapporter ............................	35
3.3	Utveckling av systemet: förslag och förändringar ................	40
3.4	Återkommande frågor ............................................................	45

Innehåll

SOU 2023:58

4	Staten och den nationella nivån ..................................	47
4.1	Statsbidrag som fördelas i samverkansmodellen ..................	48
4.2	Nationellt arbete med samverkansmodellen.........................	52
4.3	Statsbidrag utanför modellen.................................................	57
4.4	Särskilda statsbidrag till det fria kulturlivet ..........................	61
4.5	Kulturstöd utanför kulturpolitiken .......................................	64
4.6	Nationell överblick och samordning .....................................	66
5	Samverkan på regional nivå ........................................	75
5.1	Medelsfördelning på regional nivå.........................................	76
5.2	Institutioner och annan etablerad verksamhet .....................	84
5.3	Kulturplanen som process och styrdokument......................	96
5.4	Kulturplanerna i ett regionalt sammanhang........................	101
5.5	Den regionala rollen och kommunal samverkan ................	106
5.6	Interregionala samarbeten....................................................	109
6	Kommunernas roll ...................................................	115
6.1	Kommunernas finansiering av kultur..................................	115
6.2	Verksamhet som finansieras via modellen ..........................	118
6.3	Verksamhet som får andra statsbidrag ................................	120
6.4	Verksamhet som inte får stöd via modellen........................	122
6.5	Olika kommuners roll i kulturens ekologi .........................	130
6.6	Interkommunala samarbeten ...............................................	135
6.7	Hur ser kommunerna på sin roll i modellen? .....................	138
7	Det fria kulturlivet och kulturskaparna .......................	143
7.1	Kulturlivets komplexa struktur ...........................................	144
7.2	De professionella kulturskaparna ........................................	145

SOU 2023:58		Innehåll
7.3	Det fria kulturlivets organisationsformer............................	150
7.4	Kommunala och regionala stöd............................................	154
7.5	Fria kulturlivet och kulturskaparna i modellen...................	162
7.6	Andra viktiga delar av det fria kulturlivet............................	169
8	Ett föränderligt kulturliv ...........................................	175
8.1	Utvecklingslinjer...................................................................	175
8.2	Kulturpolitikens anpassningsförmåga .................................	183
8.3	Förändringar i kulturlivets ekologi ......................................	187
8.4	Ekonomiska och förvaltningspolitiska utmaningar ............	192
8.5	Utvecklingsperspektiv ..........................................................	196
9	Nya samverkansformer .............................................	201
9.1	Ett vidgat system för kultursamverkan ...............................	202
9.2	Villkor för fördelning av statsbidrag....................................	210
9.3	En breddad modell med en ny anslagsstruktur ...................	217
9.4	Statens arbetsformer .............................................................	226
9.5	Utvecklade dialogformer ......................................................	228
9.6	Kommuner med statsbidrag till institutioner .....................	229
10	Kultursamhällets reformbehov ..................................	235
10.1	Vad krävs för ökad delaktighet?...........................................	235
10.2	Gestaltad livsmiljö.................................................................	239
10.3	Kulturinstitutionen skolan ...................................................	248
10.4	Kulturen och funktionshinderspolitiken.............................	254
10.5	Andra frågor av betydelse.....................................................	256

Innehåll

SOU 2023:58


11	Konsekvensanalys ....................................................		263
11.1	Ekonomiska konsekvenser m.m. .........................................		263
11.2	Konsekvenser enligt 15 § kommittéförordningen..............		267
12	Författningskommentar ............................................		271
12.1	Förslaget till lag om samverkan på kulturområdet.............		271
Referenser.......................................................................			279
Bilagor
Bilaga 1		Kommittédirektiv 2022:103.........................................	289
Bilaga 2		Kommittédirektiv 2023:55...........................................	301
Bilaga 3 Aktörer utredningen träffat.........................................			303
Bilaga 4		Tabeller .........................................................................	311

Sammanfattning

Titeln på denna utredning är kultursamhället och en bärande tanke är att de förslag vi lämnar ska öppna för en utveckling där kulturen på ett annat sätt än i dag genomsyrar stora delar av samhällsverksam- heten. Fler måste få möjlighet att ta del av en större mångfald av kulturyttringar än i dag. Kulturens ekologi är stadd i förändring och kulturpolitiken måste ge utrymme för denna dynamiska utveckling.

Den reformstrategi vi föreslår består i att på kulturområdet öppna för friare samverkansformer mellan de olika offentliga nivåerna, med ett mer jämställt förhållande mellan stat, region och kommun. Vi föreslår inte en drastisk omläggning av det sätt som parterna i dag samverkar på. Men ska vi nå målet att kulturen verkligen får ett bre- dare genomslag i samhället måste systemet tydligare inkludera kultur- verksamhet framför allt i landets kommuner. Samtidigt bör regio- nernas roll som samordnande instans tydliggöras och stärkas.

Eftersom vi fokuserar på övergripande samverkansformer och att skapa goda förutsättningar för långsiktig utveckling, kan det förut- sättas att effekterna av våra förslag inte kommer att bli omvälvande på kort sikt. Förslagen innebär att vägen svänger av lite grand men det blir ingen revolution. Däremot kan förändringarna på sikt bli stora; en revolution i små steg om man så vill. Och om det blir fallet beror det inte på centrala direktiv utan på att det föreslagna systemet främjar nya initiativ som tas lokalt och regionalt samt skapar bättre förutsättningar för att utveckla dessa i samverkan.

För att uppnå ett mer dynamiskt system än i dag föreslår vi ett antal reformer i syfte att vidareutveckla den nuvarande kultursam- verkansmodellen. Avsikten är att ta tillvara det som fungerat bra men också att vidga modellen så att den ger större utrymme för ut- veckling och samarbete på nya områden. Genomgående syftar våra förslag till att uppnå administrativa förenklingar och minskad detalj- styrning från statens sida. I öppenheten ligger möjligheter till initia-

Sammanfattning

SOU 2023:58

tiv som definitionsmässigt innebär att allt inte kommer att bli lika i hela landet. Styrkan med detta är dock att lyckade insatser i en region eller kommun kan stimulera till efterföljd i andra delar av landet.

Skapa förutsättningar för utveckling med en ny lag

I syfte att minska den statliga detaljstyrningen och skapa förutsätt- ningar för jämlik samverkan samt göra det möjligt även för kommu- nerna att fördela statsbidrag, föreslår vi att det införs en ny lag om samverkan mellan stat, region och kommun på kulturområdet. I stället för den relativt detaljerade styrning som ryms i dagens system – till exempel med löpande uppföljning av regionala kulturplaner – skapas på så sätt långsiktigt stabila förutsättningar som ger berörda parter stor frihet att arbeta med utveckling inom områden de själva be- dömer är prioriterade.

I lagen anges, i linje med dagens nationella kulturpolitiska mål, att det övergripande ändamålet med samverkan är att bidra till ett rikt och varierat kulturliv i hela landet. Vidare att samverkan ska främja allas möjlighet till kulturupplevelser, bildning och att utveckla sina skapande förmågor samt konstnärlig kvalitet och förnyelse.

Öppna för nya konst- och kulturområden

För att betydelsefulla kulturområden, som gestaltad livsmiljö, ska kunna främjas på ett effektivt sätt är det viktigt att de kan stödjas inom ramen för ett reformerat samverkanssystem. Vi föreslår därför att det beskrivs i mer generella termer än i dag till vilka konst- och kulturområden statsbidrag kan fördelas samt att det införs en möj- lighet att även fördela medel till helt nya områden om parterna är överens om det.

I den lag vi föreslår anges även att statliga myndigheter ska med- verka i beredningen av samverkansförslag, oavsett område. Myndig- heten Statens kulturråd bör vara ansvarig för att hålla samman denna beredningsprocess.

SOU 2023:58

Sammanfattning

Förenkla planerna och fördelningen av statsbidraget

Enligt vår bedömning innebär det nuvarande systemet med krav på regionala kulturplaner, utan direkt koppling till medelsfördelning, samt relativt omfattande årliga äskanden och löpande uppföljning en administrativ börda som är onödigt stor. Därför föreslår vi bland annat att staten enbart ska efterfråga planer som innefattar faktisk verksamhet som en region, eller de i regionen belägna kommunerna, vill driva i samverkan med staten.

Statsbidraget till etablerad kulturverksamhet i regional eller kom- munal regi bör samtidigt kunna decentraliseras ytterligare och i större utsträckning fördelas utifrån historiska nyckeltal för att svara upp mot de gemensamma åtaganden som gjorts i uppbyggnaden av landets kulturella infrastruktur. Snarare än att löpande bedöma strategiska planer av politisk karaktär eller allmänna medelsäskanden bör en vik- tigare uppgift för staten framöver vara att mer koncentrerat utvärdera effekterna av samverkansarbetet med längre intervall.

Ställ krav på respekt för konstens frihet

Om statsbidrag ska kunna fördelas utan detaljkrav eller omfattande uppföljning innebär detta också att alla måste ta ansvar för att medlen används på ett ansvarsfullt sätt.

I lagen om samverkan föreslår vi därför att det anges vissa villkor för fördelningen av statsbidrag till kulturverksamhet, bland annat att den konstnärliga friheten ska respekteras. Med konstnärlig frihet avses att kulturellt skapande och kreativa processer ska fredas från politisk styrning. Enligt förslaget får den region eller kommun som väljer att fördela statsbidrag ett särskilt ansvar att dokumentera hur detta gjorts.

Samla bidragen till kommunerna och stöd samverkan

Det är ett välkänt bekymmer att många kommuner har svårt att han- tera mängden riktade statsbidrag till olika, ofta relativt snävt defini- erade områden. Detta bekymmer finns även på kulturområdet, med särskilda ansökningsprocesser för stöd till bland annat skolan, kul- turskolan och kommunal biblioteksverksamhet. Därför är vårt för-

Sammanfattning

SOU 2023:58

slag att det initieras en process för att på sikt samla de riktade stats- bidragen som i dag finns hos Kulturrådet i särskilda ”kulturpåsar” som kan fördelas samlat till respektive kommun.

Många har efterlyst större möjligheter för staten att stödja viktig behovsbaserad samverkan som växer fram underifrån, kommuner och regioner emellan. Redan i dag finns i viss mån sådana möjligheter men vi föreslår att dessa utökas genom att ett långsiktigt statsbidrag till just samverkansprojekt mellan kommuner och regioner införs. De tidsbegränsade utvecklingsbidrag som redan finns bör bibehållas.

Behovsanpassa dialogformerna

En viktig del av den befintliga samverkansmodellen är själva dialogen mellan olika parter och det är viktigt att vidareutveckla denna så att alla röster kan höras utan att det byggs upp en alltför omfattande mötesverksamhet. På regional och lokal nivå bör det huvudsakligen vara upp till respektive region eller kommun att organisera kultur- politiska diskussioner på det sätt som bedöms mest funktionellt även om det i vissa fall är rimligt att kräva samråd med det fria kulturlivet och de professionella kulturskaparna.

Den befintliga dialogen på nationell nivå bör förändras genom att större fokus läggs på politiska överläggningar än i dag, till vilka även ett urval kommuner framöver bör bjudas in. Statens kulturråd bör få i uppdrag att förbereda nationella kulturpolitiska dialogmöten för regeringens räkning. I stället för den nuvarande strukturen med ett fast nationellt samverkansråd bör Statens kulturråd, i linje med vårt lagförslag, pekas ut som ansvarig myndighet för att främja samverkan samt ges i uppdrag att bereda utvecklings- och samverkansprojekt med alla andra berörda statliga myndigheter och nationella institu- tioner, oavsett verksamhetsområde.

Kultursamhällets fortsatta reformbehov

Vi behandlar i betänkandet även ett antal reformbehov på längre sikt för att främja en utveckling mot breddat deltagande i kulturlivet.

I ett avslutande kapitel föreslår vi bland annat att det görs en översyn av de så kallade skönhetsparagraferna i plan- och bygglagen för att tydliggöra värdet av estetiska perspektiv i stadsplaneringen.

SOU 2023:58

Sammanfattning

I sammanhanget bör även regleringen av den så kallade enprocents- regeln uppmärksammas och det bör belysas hur användandet av kommunala arkitekturpolicies kan främjas.

Vidare är det vår bedömning att det är avgörande att det offentliga skolsystemet kan ge alla elever, oavsett bakgrund, en kvalificerad kulturell orientering samt att de estetiska ämnena i grundskolan och gymnasiet bör tillmätas större vikt än i dag. Staten bör även se över hur olika stöd- och regelsystem påverkar möjligheterna för personer med funktionshinder att vara verksamma som kulturskapare, även professionellt.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om samverkan på kulturområdet

Härigenom föreskrivs följande.

Innehåll

1 § I denna lag finns bestämmelser om fördelning av statsbidrag och annan samverkan mellan staten, regioner och kommuner på kultur- området.

Bestämmelserna om kommuner och regioner gäller de kommu- ner och regioner som fördelar statsbidrag till kulturverksamhet i samverkan.

Ändamål

2 § Syftet med samverkan på kulturområdet är att bidra till ett rikt och varierat kulturliv i hela landet.

Samverkan ska främja allas möjlighet till kulturupplevelser, bild- ning och att utveckla sina skapande förmågor samt bidra till konst- närlig kvalitet och förnyelse.

Kultursamverkansplaner

3 § En region får fördela statsbidrag till kulturverksamhet i sam- verkan om regionen har upprättat en kultursamverkansplan.

Med kultursamverkansplan avses en beskrivning av den verksam- het som regionen och länets kommuner genomför med stöd av stats- bidraget.

Författningsförslag

SOU 2023:58

I kultursamverkansplanen kan även ny verksamhet som regionen och länets kommuner vill genomföra i samverkan med staten tas upp. I dessa fall ska planerad statlig, regional, kommunal och annan finansiering uppges.

4 § Kultursamverkansplanen ska tas fram och ändras i samverkan med länets kommuner och i samråd med det fria kulturlivet och de professionella kulturskaparna i länet.

5 § En kommun får fördela statsbidrag till kulturverksamhet i sam- verkan om kommunen bistår regionen med de uppgifter som behövs för en kultursamverkansplan enligt 3 §.

Regionernas ansvar

6 § Statsbidrag som fördelas av en region ska främja en god tillgång till kulturverksamhet för länets invånare.

7 § Statsbidrag får användas för kulturverksamhet och samordning i länet.

Bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen (2017:725) om anknyt- ning till kommunens område eller dess medlemmar hindrar inte att regionen lämnar statsbidrag till kulturverksamhet som bedrivs i form av länsöverskridande samarbeten.

Kommunernas ansvar

8 § Statsbidrag som fördelas av en kommun ska främja en god till- gång till kulturverksamhet för kommunens invånare och även bidra till att verksamheten kan komma invånare i andra delar av länet till del.

9 § Statsbidrag får användas för kulturverksamhet i kommunen. Bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen (2017:725) om anknyt-

ning till kommunens område eller dess medlemmar hindrar inte att en kommun fördelar statsbidrag till kulturverksamhet som bedrivs i form av kommunöverskridande samarbeten.

SOU 2023:58

Författningsförslag

Konstnärlig frihet

10 § Statsbidrag ska fördelas på ett sådant sätt att den konstnärliga friheten respekteras.

En kommun eller region får endast fördela statsbidrag om kom- munen eller regionen dokumenterar hur den konstnärliga friheten respekteras i bidragsgivningen.

De statliga myndigheternas ansvar

11 § Den myndighet som regeringen bestämmer ska främja sam- verkan mellan stat, region och kommun på kulturområdet.

Myndigheten ska fördela statsbidrag till kulturverksamhet i sam- verkan mellan regioner och kommuner samt företräda staten i dia- logen om de regionala kultursamverkansplanerna.

12 § Statliga myndigheter ska medverka i beredningen av förslag som tas upp i de regionala kultursamverkansplanerna om förslaget rör verksamhet inom myndighetens ansvarsområde.

Föreskriftsrätt

13 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om redovisning av statsbidragen.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

2.Genom denna lag upphävs lagen (2010:1919) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet.

3.De nya bestämmelserna tillämpas första gången på statsbidrag som fördelas fr.o.m. den 1 januari 2026.

Författningsförslag

SOU 2023:58

1.2Förslag till förordning om statsbidrag till kulturverksamhet i samverkan

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § I denna förordning finns bestämmelser om fördelning av stats- bidrag i anslutning till lagen (2025:xx) om samverkan på kultur- området.

2 § Statens kulturråd beslutar om det statsbidrag som får fördelas. Statsbidrag lämnas i mån av tillgång på medel.

Kulturverksamhet i samverkan

3 § Statsbidrag till kulturverksamhet i samverkan lämnas till kom- muner och regioner för fördelning till verksamhet på kulturområdet.

4 § Grundläggande villkor för regionernas och kommunernas för- delning av statsbidraget finns i lagen (2025:xx) om samverkan på kulturområdet.

5 § Statsbidraget ska användas för verksamhet på professionell grund inom följande områden:

1.teater, dans, musik och annan scenkonst,

2.arkiv, bibliotek, museer,

3.litteratur och läsfrämjande,

4.bild och form,

5.film och rörlig bild, och

6.slöjd och hantverk.

Statsbidraget får även användas för annan verksamhet på kultur- området.

SOU 2023:58

Författningsförslag

Statsbidrag för medverkan

6 § Statsbidrag får lämnas till organisationer som företräder det fria kulturlivet och de professionella kulturskaparna för deras med- verkan i arbetet med att ta fram och genomföra regionala kultur- samverkansplaner.

Redovisning

7 § Den som tar emot statsbidrag enligt denna förordning ska år- ligen redovisa till Statens kulturråd hur de statliga medlen har använts.

Återbetalning och återkrav

8 § Den som fördelar statsbidrag enligt denna förordning är åter- betalningsskyldig om

1.bidrag har lämnats på felaktiga grunder,

2.bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har använts för det ändamål som det har beviljats för,

3.mottagaren inte har lämnat en redovisning som avses i 7 §, eller

4.villkor i beslutet om bidraget inte har följts.

9 § Om en mottagare är återbetalningsskyldig enligt 8 §, får Statens kulturråd besluta att helt eller delvis kräva tillbaka statsbidraget.

Överklagande

10 § Beslut enligt denna förordning får inte överklagas.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.

Författningsförslag

SOU 2023:58

1.3Förslag till förordning om samverkansstöd och utvecklingsbidrag

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § I denna förordning finns bestämmelser om fördelning av stats- bidrag till kulturverksamhet som drivs av kommuner och regioner i samverkan med staten.

2 § Statsbidrag kan lämnas antingen som samverkansstöd eller som utvecklingsbidrag.

Statens kulturråd beslutar om det statsbidrag som får fördelas. Statsbidrag lämnas i mån av tillgång på medel.

Samverkansstöd

3 § Statens kulturråd får besluta om stöd till samverkan på kultur- området som involverar flera regioner eller kommuner.

Stöd till samverkan får endast lämnas till sådan verksamhet som också får bidrag från region eller kommun.

4 § Stöd till samverkan lämnas för att främja gemensamt resurs- utnyttjande i syfte att uppnå det ändamål som anges i 2 § lagen (2025:xx) om samverkan på kulturområdet.

Vid fördelning av stöd till samverkan ska särskild vikt läggas vid att det fria kulturlivets resurser tas till vara i den verksamhet som får stöd.

Utvecklingsbidrag

5 § Statens kulturråd får besluta om tidsbegränsade bidrag till ut- vecklingsinsatser av nationellt intresse.

Tidsbegränsade utvecklingsbidrag får endast lämnas till sådan verk- samhet som också får bidrag från region, kommun eller annan huvud- man.

SOU 2023:58

Författningsförslag

Redovisning

6 § Regioner och kommuner som fördelar statsbidrag enligt denna förordning ska årligen redovisa till Statens kulturråd hur de statliga medlen har använts.

Återbetalning och återkrav

7 § En region eller kommun som fördelar statsbidrag enligt denna förordning är återbetalningsskyldig om

1.bidrag har lämnats på felaktiga grunder,

2.bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har använts för det ändamål som det har beviljats för,

3.mottagaren inte har lämnat en redovisning som avses i 6 §, eller

4.villkor i beslutet om bidraget inte har följts.

8 § Om en region eller kommun är återbetalningsskyldig enligt 7 §, får Statens kulturråd besluta att helt eller delvis kräva tillbaka stats- bidraget.

Bemyndigande

9 § Statens kulturråd får meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av denna förordning.

Överklagande

10 § Beslut enligt denna förordning får inte överklagas.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.

2 Inledning

Kultursamverkansmodellen, som denna utredning ska se över, är ett system för samverkan mellan i första hand staten och regionerna, men även mellan regionerna, kommunerna, civilsamhället och de pro- fessionella kulturskaparna i respektive län. Modellen innefattar både ett decentraliserat sätt att fördela statsbidrag och en struktur för dia- log mellan olika parter. Modellen infördes successivt i landets regio- ner mellan 2011 och 2013 – även om Region Stockholm fortfarande står utanför – och har beskrivits som en av de större kulturpolitiska reformerna under senare år. Syftet med reformen var att öka möjlig- heten för regionerna att göra egna kulturpolitiska prioriteringar och att beslut skulle fattas närmare medborgarna.

2.1Hur fungerar kultursamverkansmodellen?

Genom kultursamverkansmodellen fördelas statliga medel via myn- digheten Statens kulturråd till regionerna som i sin tur fördelar dessa vidare till regionala kulturverksamheter i sina län. Innan modellen infördes bestämde regeringen vilka regionala kulturinstitutioner som fick söka statsbidrag från Kulturrådet. Modellen innebär i stället att regionerna fördelar medel mellan verksamheterna. Regionerna står dock själva för uppemot hälften av finansieringen av de kulturverk- samheter som får statsbidrag och landets kommuner för ytterligare cirka 25 procent. Som framgår av nedanstående diagram (figur 2.1) står regioner och kommuner alltså för totalt sett mer än 70 procent av finansieringen.

Regionernas fördelning av de statliga medlen ska enligt den för- ordning som styr modellen, förordningen (2010:2012) om fördel- ning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet, bidra till att de nationella kulturpolitiska målen uppnås samt ge ökade möjlig-

Inledning

SOU 2023:58

heter till regionala prioriteringar och variationer. Regionen ansvarar för att bidragsgivningen främjar en god tillgång för länets invånare till:

•professionell teater-, dans- och musikverksamhet,

•museiverksamhet och museernas kulturmiljöarbete,

•biblioteks-, läs- och litteraturfrämjande verksamhet,

•professionell bild- och formverksamhet,

•regional enskild arkivverksamhet,

•filmkulturell verksamhet,

•främjande av hemslöjd.

De medel som fördelats inom ramen för kultursamverkansmodellen har ökat från totalt cirka 3,9 miljarder kronor 2013 till 4,9 miljarder 2021 i löpande priser. Ser man till andelen fördelade medel till löp- ande verksamhet (ej utvecklingsbidrag) uppdelat på stat, region och kommun står det klart att det övergripande mönstret är relativt stabilt även om vissa förskjutningar kan noteras.

Som visas i figur 2.1 har regionernas andel av den totala finansi- eringen av de verksamheter som ingår i samverkansmodellen ökat med någon procentenhet sedan den infördes. Under en period sjönk statens andel tillbaka relativt kraftigt även om tillskott under senare år har gjort att staten åter blivit större som finansiär. Till detta ska också läggas de omfattande pandemistöd som började betalas ut från och med 2020, vilka inte är medräknade här eftersom de var tillfälliga.

Utöver finansieringen innefattar kultursamverkansmodellen också en relativt väl fastlagd ordning för dialog mellan olika parter och in- tressenter. Varje region som är en del av modellen ska ta fram en regional kulturplan som beskriver regionala prioriteringar och den övergripande inriktningen för den regionala kulturpolitiken under kommande år. Kulturplanen arbetas fram i dialog med kommunerna, civilsamhället och de professionella kulturskaparna i länet. Planen är normalt tre- eller fyraårig och kompletteras i vissa fall av aktivitets- eller handlingsplaner.

SOU 2023:58

Inledning

Figur 2.1 Andel av finansieringen i kultursamverkansmodellen, 2013–2021 (procent)

	2013		2014		2015		2016		2017		2018		2019		2020		2021
100%
100%
90%
90%		25,7		25,7		26,7								26,8		26,6		25,8
80%		25,7		25,7		26,7		27,0		26,9		26,9		26,8		26,6		25,8
70%


60%
60%		45,4		45,5		45,4		45,7		46,0								46,5
50%		45,4										46,3		46,6		46,8
50%												46,3		46,6		46,8
40%
40%
30%


20%
20%
10%
10%		29,0		28,8		27,9		27,2		27,1		26,8		26,6		26,7		27,7
		29,0		28,8		27,9		27,2		27,1		26,8		26,6		26,7		27,7
0%
0%

Stat Region Kommun

Källa: Statens kulturråd.

Som nationellt ansvarig myndighet håller Statens kulturråd i ett system för dialog mellan regionerna och den statliga nivån. Två gånger per år träffar Kulturrådet (fysiskt eller digitalt) tjänstepersoner från varje region för avstämning om den regionala kulturverksamheten. Vidare arrangerar myndigheten en årlig samverkanskonferens för regionala kulturchefer och myndighetschefer som en plattform för samverkan och erfarenhetsutbyte. Utöver detta genomförs regel- bundet även rundabordssamtal om aktuella teman.

På statlig nivå finns också ett nationellt samverkansråd med i dags- läget 10 myndigheter och organisationer representerade. Rådet leds av Statens kulturråd och möts med regelbundna intervall för att bland annat diskutera de regionala kulturplanerna och övergripande priori- teringar. Sedan 2013 bjuder även kulturministern årligen in till dialog mellan departementsledningen och regionala kulturpolitiker. Under senare år har detta skett två gånger per år.

Inledning

SOU 2023:58

2.2Utredningens uppdrag

Enligt våra direktiv ska vi se över det samlade samverkanssystemet – både finansieringsdelarna och dialogformerna (se bilaga 1). Utred- ningen har getts ett brett mandat och ska bland annat föreslå hur roller, ansvar och samverkan inom kultursamverkansmodellen gene- rellt kan utvecklas och förtydligas. Vidare ska utredningen föreslå hur modellen kan bidra till ökad tillgång till kultur och till breddat del- tagande i kulturverksamhet i hela landet, föreslå vilka statligt stödda områden som bör ingå i modellen, och lämna nödvändiga författnings- förslag.

Mer specifikt har utredningen bland annat i uppdrag att se över kommunernas roll. I direktiven sägs att det är angeläget att modellen fungerar både för stora och små kommuner samt för storstadskom- muner och i lands- och glesbygder. Vidare anges att det är angeläget att modellen framöver kan omfatta samtliga län, det vill säga även Stockholms län, så att ett enhetligt system kan skapas.

I april 2023 fick utredningen även tilläggsdirektiv av regeringen (se bilaga 2). Enligt tilläggsdirektiven ska vi analysera förutsättning- arna för och lämna förslag till förändringar av kultursamverkans- modellen som bidrar till minskad administrativ resursåtgång för sta- ten, regioner, kommuner, det civila samhället och de professionella kulturskaparna.

Fokusområden

Vi har valt att ta oss an de frågor som ryms inom våra direktiv med särskild betoning på det övergripande uppdraget att föreslå reformer för ökad tillgång till kultur och till breddat deltagande i kulturverk- samhet i hela landet. I vårt fall är frågorna om breddat deltagande dock direkt kopplade till kulturpolitiska systemfrågor och utred- ningen har kommit att få ett relativt starkt förvaltningspolitiskt fokus, med inriktning på de respektive samhällsnivåernas (stat, region, kom- mun) funktionssätt och hur de samspelar. Även hur kulturskaparna och det fria kulturlivet påverkas av kultursamverkansmodellen har dock ägnats särskild uppmärksamhet.

Det har också kommit att bli tydligt att uppdraget att föreslå hur kultursamverkansmodellen kan vidareutvecklas aktualiserar en rad mer generella frågor relaterade till kultur- och samhällslivets utveck-

SOU 2023:58

Inledning

ling i stort och vi har därför försökt sätta det nuvarande systemet i relation till bredare trender och tendenser. Detta angreppssätt, där

vigenomgående har velat relatera det befintliga systemet till bredare omvärldsförändringar, har också lett fram till ett öppet sätt att arbeta med stark betoning på samtal och diskussion med intressenter i olika delar av landet.

Självfallet har Sverige mycket att lära av andra länder när det gäller kulturpolitik. Den utredning vi har genomfört har emellertid främst varit en kulturpolitisk förvaltningsutredning. I allt väsentligt har den handlat om ansvarsfördelning och samverkansformer mellan de tre samhällsnivåerna i kulturpolitiken. Erfarenheten är tyvärr att de insti- tutionella skillnaderna, också mellan de nordiska länderna, är så pass stora att det är svårt att översätta institutionella erfarenheter. På ett område har emellertid de internationella referenserna kommit att bli direkt relevanta i vårt arbete. Det gäller frågan om konstnärlig frihet som vi särskilt fokuserat på. Inom de ramar som en begränsad utred- ningstid ställer upp har vi i denna del försökt att tillgodogöra oss erfarenheter från såväl Norden som Europa i övrigt.

2.3Hur utredningen arbetat

Enligt uppdraget ska utredningen samråda med berörda statliga myn- digheter, regioner, kommuner och andra offentliga aktörer samt med aktörer inom det civila samhället och med de professionella kultur- skaparna. Utredningen ska föra dialog med Sveriges kommuner och regioner (SKR) och bedriva sitt arbete utåtriktat och i dialog med berörda i hela landet. Direktiven nämner även att de tidigare utvär- deringar och uppföljningar som gjorts av kultursamverkansmodellen ska beaktas, liksom andra utredningar som är relevanta. Utredningen har med detta som utgångspunkt arbetat i tre faser: en kunskapsin- hämtningsfas, en skrivfas och en produktionsfas.

Under hösten 2022 initierades kunskapsinhämtningen, med en bred uppsättning mötesaktiviteter (för en lista på aktörer vi har träffat, se bilaga 3). Utöver möten med ett stort antal företrädare för myndig- heter och intresseorganisationer i Stockholm, genomförde utredningen under denna period bland annat tre längre mötesturnéer i olika delar av landet. Den 17–21 oktober besöktes Dalarna, den 7–11 november Skåne och den 4–9 december Norrbotten och Västernorrland. Vid

Inledning

SOU 2023:58

dessa turnéer medverkade utredningen vid en lång rad platsbesök, gruppdiskussioner, nämndmöten och hearings med både politiker och kulturaktörer.

Träffar genomfördes under hösten och vintern 2022–23 även med alla regionala kulturchefer samt företrädare för ett antal utvalda kom- muner. Under denna period skickade utredningen också ut en in- bjudan till aktörer i det fria kulturlivet om att inkomma med syn- punkter, skriftligen eller via möten med utredningen. Ett åttiotal möten, både digitala och fysiska, genomfördes som en följd av detta. Vidare arrangerade utredningen möten om bland annat förvaltnings- politisk forskning och ett större kunskapsseminarium med bland annat kulturjournalister i november 2022.1

Under hösten och vintern 2022–23 genomfördes utöver mötes- aktiviteterna även en systematisk genomgång av tidigare utredningar och annan relevant litteratur. En sammanställning av innehållet i de då gällande regionala kulturplanerna initierades också. Sammanställ- ningen genomfördes hösten 2022 på utredningens uppdrag av fil. dr Carl-Filip Smedberg, Uppsala universitet.2

Under våren 2023 inleddes sedan den egentliga skrivfasen då in- trycken av det tidigare arbetet sammanfattades. Inledningsvis skedde detta i en längre promemoria med reformidéer som diskuterades med utredningens expertgrupp och även med vissa externa intres- senter. Utredningen hade under denna period också upprepade kon- takter med andra statliga utredningar inom relevanta områden, som Utredningen om statens samverkan med kommunsektorn (Fi 2022:18) och Försöksverksamhetskommittén (Fi 2021:09).3 Vid expertgrup- pens möten presenterades sedan under våren löpande de kapitel som kommit att utgöra betänkandet.

Som ett svar på de tilläggsdirektiv utredningen fick i april 2023 genomfördes under våren en särskild kartläggning av administrativ resursåtgång. Uppgifter samlades in i särskild ordning från utvalda myndigheter, kommuner och regioner samt andra aktörer. Insam- lingen genomfördes via e-post och telefon och sammanställdes i en

1Det sistnämnda filmades och publicerades på utredningens webbplats. Utsändningen finns tillgänglig i två delar på https://www.youtube.com/watch?v=GUp68apJ5-4&t=3s respektive https://www.youtube.com/watch?v=9r6URC-CluM (kontrollerat 8 augusti 2023).

2Sammanställningen, ”De regionala kulturplanerna: Gemensamma teman och regionala sär- drag” (Komm2022/00427/Ku 2022:04-406), finns tillgänglig i utredningens arkiv.

3Fler utredningar nämns där det är relevant i det följande men i sammanhanget vill vi särskilt passa på att tacka kanslirådet Johan Jansson i Kommittén om beredskap enligt regerings- formen (Ju 2021:13) som haft vänligheten att bistå utredningen med viktiga råd.

SOU 2023:58

Inledning

promemoria som diskuterades med utredningens experter.4 Vidare genomfördes under våren en enkät om kultursamverkansmodellen riktad till kulturcheferna i landets kommuner. Enkäten genomfördes i samarbete med SKR och syftet var att undersöka berörda kommu- ners erfarenheter av kultursamverkansmodellen.

Under vintern och våren 2023 fortsatte även mötesaktiviteterna. Bland annat genomförde utredningen ett längre besök i Västra Göta- landsregionen och utredningen besökte i olika konstellationer både politiska möten och tjänstepersonsträffar i regi av stat, region och kommun samt SKR. Utredningen medverkade även vid konferensen Folk och Kultur i Eskilstuna och deltog i ett antal andra publika arrangemang, såsom det politikerforum som arrangeras inom ramen för den regionala utvecklingspolitiken och den nationella dialog med regionala politiker som Kulturdepartementet håller i. Under våren genomfördes också en serie möten med parterna i Stockholms län som i dag står utanför modellen (regionen, Stockholms stad och ett antal kulturinstitutioner).

Under sommaren 2023 minskade utredningen sedan ner på mötes- aktiviteterna, även om vi genomförde ett kulturpolitiskt seminarium i Almedalen i juni. Sommaren och början på hösten har utgjort en sista etapp i utredningsarbetet och kan beskrivas som en mer renodlad produktionsfas, med fokus på arbete med betänkandet.

2.4Betänkandets disposition

Betänkandet inleds med en sammanfattning av kultursamverkans- modellens historia, hur den uppkommit och utvecklats över tid (kapi- tel 3). Därefter följer ett kapitel om hur bidragsfördelning och sam- verkan organiserats på statlig nivå (kapitel 4), regional nivå (kapitel 5) och kommunal nivå (kapitel 6). I ett särskilt kapitel beskrivs sedan hur det fria kulturlivet och de professionella kulturskaparna invol- veras i samverkansarbetet (kapitel 7).

Efter dessa beskrivande kapitel följer en andra del av betänkandet med bedömningar och förslag. Denna del inleds med ett brett upp- lagt kapitel om hur kulturlivet i stort har förändrats under de dryga tio år som samverkansmodellen funnits samt hur det relaterar till

4Uppgifter från promemorian ”Skattning av administrativ resursåtgång” (Komm2023/00392/ Ku 2022:04-2) har inarbetats löpande i betänkandet, men den finns i sin helhet också tillgäng- lig i utredningens arkiv.

Inledning

SOU 2023:58

viktigare utmaningar som kulturpolitiken kommer möta framöver (kapitel 8). Därefter följer två förslagskapitel. Det första (kapitel 9) innehåller våra huvudförslag om en ny struktur för samverkan mellan stat, region och kommun. Det andra (kapitel 10) innehåller förslag om vissa ytterligare reformer som utredningen menar att det är sär- skilt motiverat att arbeta vidare med.

Betänkandet avslutas med en konsekvensanalys (kapitel 11) och en författningskommentar (kapitel 12) samt en förteckning över använda referenser.

3Kultursamverkansmodellens tillkomst och utveckling

Kultursamverkansmodellen har sin upprinnelse i diskussioner om decentralisering av kulturpolitiska beslut som fördes under 1990- talet. Denna diskussion tog sig tidigt uttryck i en försöksverksamhet där vissa landsting (regioner) själva fick fördela statliga medel som tidigare gått direkt till enskilda institutioner. Som en följd av dessa försök och flera olika utredningar, beslutade riksdagen sedan 2009 att en modell för decentraliserade beslut om statsbidrag på kultur- området successivt skulle införas i hela landet.

Motivet för reformen var att viktiga beslut skulle flyttas närmare medborgarna men också att det skulle ge utrymme för regionala prioriteringar som kunde skapa ny dynamik i ett relativt statiskt system. Även om själva beslutet om kultursamverkansmodellen inte var direkt avhängigt denna förändring, tog idéerna form under en period när det var aktuellt med en reform som innebar att 21 län och landsting skulle komma att ersättas av ett begränsat antal storregioner. Samtliga regioner skulle därmed komma att få en ”kritisk” storlek. Resurserna skulle vara så pass stora att flexibilitet skulle uppnås och interna omprioriteringar löpande vara möjliga. Resurser skulle kunna frigöras för nya åtaganden och för utveckling. Men det blev inga nya storregioner och detta har påverkat både hur modellen implemen- terats och de diskussioner som förts sedan den sjösattes.

3.1En samverkansmodell tar form

I samband med att den moderna kulturpolitiken formerades i Sverige under 1970-talet satsades det inte bara på fortsatt utbyggnad av regionala kulturinstitutioner, utan diskussionen rörde också i hög grad decentralisering och möjligheten att i framtiden ge landstingen

Kultursamverkansmodellens tillkomst och utveckling

SOU 2023:58

mer generella bidrag som de självständigt kunde fördela.1 Av dessa decentraliseringsambitioner blev det dock inget utan i stället in- fördes ett så kallat grundbeloppssystem för statligt stöd till regional och lokal verksamhet på teater-, dans-, musik-, musei- samt biblio- teksområdet. Grundbeloppssystemet var ett schablonsystem beräk- nat med utgångspunkt i institutionernas personalkostnader och tänkt som medfinansiering av kommunal och regional verksamhet. Systemet byggde på att riksdagen beslutade om det totala antalet grundbelopp till respektive institutionskategori, regeringen bestämde vilka institu- tioner som skulle vara bidragsberättigade och Statens kulturråd för- delade medlen mellan de bidragsberättigade institutionerna.

Även om det statliga stödet successivt räknades upp hängde det dock över tid inte med i den utbyggnad av institutionernas personal- styrka som skedde på de landstings- och primärkommunala huvud- männens initiativ.2 Dessutom innebar systemets konstruktion att riksdag och regering inte såg den slutliga kostnaden förrän långt in på det nya budgetåret. I samband med att staten införde ett utgiftstak för sina kostnader ändrades därför systemet och bidragen började delas ut i stödenheter vars totala omfattning låg fast under löpande budget- år.3 Även om regeringen vid denna tid starkt underströk värdet av att anslaget skulle vara just schabloniserat, och därmed förutsägbart för institutionerna, infördes som ett svar på kritik från bland annat 1995 års kulturutredning vid denna tid också en rörlig del i systemet genom att medel reserverades för så kallade utvecklingsbidrag inom olika områden.4 För dessa riktade insatser avsattes en viss procent av de fasta anslagen och de skulle i första hand gälla arbete för att nå nya publikgrupper, turnéverksamhet inom länen och över länsgränserna, samarbete över konstområdesgränserna samt samverkan mellan professionella och amatörer.

Under denna period pågick också generella diskussioner om att ge landstingen befogenhet att själva fördela statliga medel, bland annat till regional och lokal kulturverksamhet. Frågan behandlades till exempel i den då arbetande regionberedningen och även 1995 års kulturutredning övervägde saken, även om tanken där avvisades.5

1Ny kulturpolitik (SOU 1972:66), t.ex. s. 470.

2Kulturpolitik (prop. 1996/97:3), s. 194–195.

3Kulturpolitik (prop. 1996/97:3), s. 195–197.

4För utredningens resonemang om de regionala institutionernas ekonomi, se Kulturpolitikens inriktning (SOU 1995:84), t.ex. s. 113–114.

5Se Regional framtid (SOU 1995:27) samt Kulturpolitikens inriktning (SOU 1995:84).

SOU 2023:58

Kultursamverkansmodellens tillkomst och utveckling

Efter diverse turer resulterade detta i att en försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning introducerades genom ett riksdags- beslut 1996. Fyra försökslän – Skåne, Västra Götaland, Kalmar län och Gotland – gavs möjlighet att från staten överta vissa uppgifter och bland annat uppdrag om att fördela regionalpolitiska medel fördes över från länsstyrelserna till regionala självstyrelseorgan. Inom ramen för detta fick först landstingen i Skåne och Kalmar län samt Gotlands kommun 1997 befogenhet att även fördela statsbidrag till regionala kulturinstitutioner från en så kallad kulturpåse, det vill säga med ut- gångspunkt i en klumpsumma. Västra Götaland fick en motsvarande befogenhet 1999, men då utifrån en vidareutvecklad ordning som tydligare utgick från förhandlingar mellan stat och region i syfte att komma överens om hur medlen skulle fördelas.

De olika försöksverksamheterna innehöll dock fortsatt en rad begränsningar. De omfattade till exempel bara statsbidrag till viss regional kulturverksamhet och dessutom var det fortfarande ofta, trots klumpsummor, regeringen som fastställde vilka kulturinstitu- tioner som var statsbidragsberättigade. Dessa begränsningar påtalades av den parlamentariska regionkommittén (PARK), som utvärderade försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning. Kom- mittén menade att dessa begränsningar i praktiken omöjliggjorde regionala prioriteringar och därför föreslogs att uppgiften att fördela statsbidrag på kulturområdet i dess helhet borde överföras till regio- nala självstyrelseorgan.6

Detta förslag togs sedan 2007 upp av Ansvarskommittén. I dess slutbetänkande, Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, föreslogs att nya större regioner, inom ramen för det regionala utveck- lingsarbetet, även skulle få i uppgift att besluta om användningen av statsbidrag till kulturverksamhet.7 I förslaget låg att statsbidragen till regional kulturverksamhet skulle fördelas enligt fasta kriterier som en klumpsumma till de föreslagna större regionkommunerna, vilka själva skulle avgöra fördelningen mellan olika kulturinstitutioner i länet. Det framhölls i detta sammanhang särskilt att den föreslagna reformen med väsentligt färre och större regioner påtagligt minskade risken att begränsade resurser fragmenterades på alltför många händer, ett motiv som ofta framhölls till att statsbidrag till kultur i hög ut- sträckning fortfarande fördelades centralt.

6Regionalt folkstyre och statlig länsförvaltning (SOU 2000:85).

7Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10), s. 51 och 212–214.

Kultursamverkansmodellens tillkomst och utveckling

SOU 2023:58

Beslut om att införa en ny modell

Frågan om en regionalisering av beslut inom det kulturpolitiska fältet fördes vidare av 2009 års kulturutredning, som i sitt slut- betänkande föreslog vad man kallade en ”portföljmodell” för fördel- ning av statliga bidrag till regional kultur.8

Utredningen menade att detta skulle kunna vitalisera kulturpoli- tiken samt öka både politikers och medborgares engagemang på kulturområdet, samtidigt som detaljstyrningen skulle minska och flexibiliteten bli större. För utredningen vägde den demokratiska aspekten möjligen allra tyngst. Det betonades upprepade gånger att samtalen om resursfördelning skulle ske närmare de regionala och kommunala demokratiska församlingarna, samtidigt som frågor om armlängds avstånd mellan politik och kultur samt behovet av lokala system för att bedöma kvalitet och det konstnärliga innehållet ägnades mindre intresse.9 Huvudtanken med det faktiska förslaget var att för- delningen skulle ske efter förhandling mellan stat och region, men att staten även fortsättningsvis skulle ange vilka konst- och kulturom- råden som medlen skulle gå till (därav talet om en portfölj med fack).10 Utredningens förslag sades inte vara direkt beroende av att de nya storregionerna inrättades, även om det förutsattes att detaljerade för- handlingar av det slag man såg framför sig inte skulle kunna genom- föras med alla de existerande landstingen.

I propositionen Tid för kultur föreslog regeringen 2009 sedan att en ny modell skulle införas för samspelet mellan staten och den kommunala nivån – landstingen och (primär-)kommunerna – när det gällde statliga bidrag till regional och lokal kulturverksamhet, vilket riksdagen även beslöt samma år.11 För att få ett underlag för att implementera detta beslut tillsattes en utredning som, i likhet med den föreliggande, tog sig namnet Kultursamverkansutredningen.

Den dåvarande kultursamverkansutredningen lämnade i betän- kandet Spela samman bland annat ett förslag till lag om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet. Utredningens för- slag innefattade även att den decentraliserade fördelningen skulle in-

8Betänkande av Kulturutredningen: Förnyelseprogram (SOU 2009:16), kap. 12.

9Betänkande av Kulturutredningen: Förnyelseprogram (SOU 2009:16), s. 282. Jämför David Karlsson, En kulturutredning: pengar, konst och politik (Glänta, 2010), kap. 11.

10Förslag som behandlade detta för filmområdet specifikt lämnades även av den parallellt arbetande Filmutredningen, se Vägval för filmen (SOU 2009:73).

11Tid för kultur (prop. 2009/10:3), s. 33–35; Kulturutskottets betänkande: Tid för kultur (bet. 2009/10:KrU5).

SOU 2023:58

Kultursamverkansmodellens tillkomst och utveckling

föras successivt i utpekade län med start 2011 och att den skulle bygga på fleråriga regionala kulturplaner som beskrev hur kulturverksam- heten i länet skulle bedrivas och finansieras.12 Utredningen föreslog också vilka anslag inom olika konst- och kulturområden som borde ingå i modellen. Enligt förslaget borde modellen omfatta regional teater-, dans- och musikverksamhet, regionala museer, regionala arkiv, kulturkonsulentverksamhet, regionala resurscentra för film och video samt länshemslöjdskonsulenter. När modellen väl infördes följde regeringen i stort utredningens olika förslag, även om det till exempel också beslöts att regional biblioteksverksamhet skulle inkluderas.

3.2Utredningar, utvärderingar och rapporter

Eftersom kultursamverkansmodellen när den sjösattes inte bara var omdiskuterad utan också på många sätt innebar en delvis ny riktning för kulturpolitiken framstod det tidigt som viktigt att beskriva detta skifte och kartlägga dess konsekvenser. Myndigheten för kultur- analys fick till exempel redan i startskedet i uppdrag att löpande utvärdera modellen och bedöma dess långsiktiga effekter.

En första analys gjordes av myndigheten 2013 och även om det ansågs för tidigt att säga så mycket om effekter beskrevs i rapporten Kultursamverkansmodellen: Styrning och bidragsfördelning bland annat hur arbetet med de första kulturplanerna gått till och hur det uppfat- tades av ansvariga på olika samhällsnivåer.13 Det konstaterades också att det hittills inte skett några större förändringar i hur de statliga bidragen till regional kulturverksamhet fördelats mellan eller inom regionerna. Vidare framhölls att en enkät som genomförts visade att samverkansmodellen i första hand var en angelägenhet för förvalt- ning och politik på regional nivå, även om politiker och tjänstemän på kommunal nivå i olika grad varit involverade i diskussionerna om kulturplanerna.

Myndigheten för kulturanalys lät, utöver denna övergripande rap- port, under dessa år också genomföra mer specifika studier av olika aspekter av samverkansmodellen, till exempel En regional resurs på

12Spela samman – En ny modell för statens stöd till regional kulturverksamhet (SOU 2010:11). Det kan noteras att samverkansfrågorna inom musikområdet parallellt behandlades i I samspel med musiklivet – en ny nationell plattform för musiken (SOU 2010:12), vilket sedermera resul- terade i nedläggningen av Rikskonserter och inrättandet av Statens musikverk.

13Myndigheten för kulturanalys, Kultursamverkansmodellen: Styrning och bidragsfördelning (2013).

Kultursamverkansmodellens tillkomst och utveckling

SOU 2023:58

konstnärlig grund – Länsteatrarna och kultursamverkansmodellen.14 Där konstaterades till exempel att införandet av modellen när det gällde vissa läns- och stadsteatrar förändrat dialogen mellan scen- konstinstitutionerna och den regionala nivån. Reformen hade inte minst inneburit en ökad närhet till i första hand regionens tjänstemän men även möjligen en problematisk anpassning av den konstnärliga verksamheten till allmänna politiska mål i regionernas kulturplaner. Teaterchefernas roll ansågs ha förändrats i och med modellens in- förande, med ökad betoning av administration och produktion av text på bekostnad av det konstnärliga ledarskapet.

Även Sveriges kommuner och regioner (SKR) lät tidigt under- söka kultursamverkansmodellen ur olika synvinklar, bland annat 2015 i en egen genomlysning av hur den hade utvecklats sedan starten.15 Utifrån samtal med ansvariga på främst regional nivå konstaterades i SKR:s rapport att modellen var uppskattad och ansågs ha lett till ökad dialog om kulturpolitik på olika nivåer, men också att det fanns en kritik mot att statens styrning var fortsatt stark genom bland annat uppföljningssystemet. Framför allt framhöll SKR dock att den statliga uppräkningen av anslaget inte motsvarade regionernas tillskott och att bristen på tillkommande reformmedel gjorde utvecklingssats- ningar svåra att genomföra då det inte visat sig möjligt att ompriori- tera från etablerade institutioner.

Kulturutskottets utvärdering

Ett mer omfattande försök att utvärdera reformen gjordes i anslut- ning till SKR-rapporten även av riksdagen. Riksdagens kulturutskott beslutade i januari 2015 att följa upp det nya systemet och senare publicerades rapporten Är samverkan modellen? En uppföljning och utvärdering av kultursamverkansmodellen.16 Där sades bland annat att regionaliseringen av bidragsfördelningen och införandet av dia- loger på regional nivå i många fall varit vitaliserande för kulturlivet i

14Myndigheten för kulturanalys, En regional resurs på konstnärlig grund – Länsteatrarna och kultursamverkansmodellen (2014).

15Sveriges kommuner och landsting, Kultur i hela landet: Regionala perspektiv på kultur- samverkansmodellen (2015). Tidigt publicerade SKR också en forskarantologi i samarbete med den kulturpolitiska forskningsnoden SweCult om modellens utveckling: Tobias Harding & Calle Nathansson, red., Under konstruktion: Effekter av kultursamverkansmodellen 2010–2012 (SKL, 2012).

16Riksdagens kulturutskott, Är samverkan modellen? En uppföljning och utvärdering av kultur- samverkansmodellen (2015/16:RFR4).

SOU 2023:58

Kultursamverkansmodellens tillkomst och utveckling

regionerna. Samtidigt konstaterades att regionerna upplevde att sta- tens finansiering inte följt med i kostnadsutvecklingen och att det tvingat fram ett utökat åtagande från regionernas sida. Utskottet kon- staterade också att den faktiska bidragsfördelningen till olika kultur- verksamheter inte hade förändrats nämnvärt sedan modellen infördes, vilket man bland annat satte i samband med att regionerna inte, som tanken var när initiativet till reformen togs, slagits samman till färre och större enheter.

En positiv effekt av samverkansmodellen sades i kulturutskottets rapport vara att engagemanget i kulturfrågor hade ökat och kulturen kommit upp på den regionala politiska agendan, och detta utan att principen om armlängds avstånd hade blivit hotad. Uppföljningen sades visa att kultursamverkansmodellen hade ökat medvetenheten bland olika aktörer om de nationella kulturpolitiska målen, men sam- tidigt att det var oklart om den i sig bidragit till möjligheten att nå målen, till exempel de om allas möjlighet att delta i kulturlivet eller om att främja konstnärlig förnyelse.

En generell fråga som riksdagens rapport pekade på var att flera kommuner, framför allt de större, uttryckte kritik mot samverkans- modellen, som de upplevde gett dem minskat inflytande. Detsamma gällde vissa större kommunala och regionala institutioner som tidi- gare haft direktkontakt med staten i form av Statens kulturråd. Mot denna bakgrund betonades vikten av att de centrala myndigheterna och särskilt Kulturrådet skulle upprätthålla kontakterna med en- skilda kulturinstitutioner; denna typ av kontakter sades vara givande inte bara för institutionerna utan även för Kulturrådet och de andra centrala myndigheter som hade i uppdrag att ha nationell överblick.

Även dialogen med de enskilda kulturskaparna och det fria kultur- livet beskrevs som ett problematiskt område. Ett av de problem som uppmärksammades var att det var svårt att hitta representanter för civilsamhället på regional nivå och att det fanns en osäkerhet när det gällde vilken typ av organisationer som skulle vara med i dialogerna. Vidare poängterades att de regionala dialogerna ofta ledde till för- väntningar om satsningar m.m. som inte kunde infrias, vilket särskilt upplevdes som ett problem av dem som hade engagerat sig ideellt i arbetet. På ett generellt plan konstaterades vidare att uppföljningen visade att kultursamverkanssystemet som helhet var tidskrävande. De olika aktörerna var tvungna att avsätta tid och resurser både för

Kultursamverkansmodellens tillkomst och utveckling

SOU 2023:58

olika former av dialog och för framtagande av kulturplaner samt för arbetet med bidragsansökningar, redovisningar och uppföljningar.

Fortsatta uppföljningar

Åren efter kulturutskottets utvärdering följde flera andra undersök- ningar om olika delar i kultursamverkansmodellen. Myndigheten för kulturanalys konstaterade till exempel i en rapport om regionala kulturkonsulenter inom områden som teater, dans, film, bild och form att uppgifterna för de yrkesgrupperna påverkats av modellens inför- ande.17 Bland annat konstateras att den operativa kulturverksamheten som utförs av konsulenterna minskat till förmån för kulturbyråkra- tiska (beredande och strategiska) uppgifter, det vill säga konsulent- rollen hade på flera kulturområden utvecklats mot en handläggarroll. Det regionala skillnaderna mellan förutsättningarna för konsulent- ernas främjandeverksamhet hade också ökat samtidigt som betydel- sen av nationella nätverk mellan konsulenterna minskat över tid.

Några år senare publicerade Myndigheten för kulturanalys på uppdrag av regeringen en separat studie av hur den regionala film- verksamheten påverkats av att ingå i modellen.18 Där framhölls bland annat att filmverksamhetens integrering i samverkansmodellen var förknippad med vissa svårigheter. Det sades att de regionala film- aktörerna saknade förtroende för kulturplaneprocesserna och att deras möjlighet att kommunicera självständigt och målgruppsanpassat mins- kat i och med den ökade integreringen i de regionala förvaltningarna. Dessa problem ansåg myndigheten dock kunde hanteras inom ramen för modellen.

År 2018 fick Statskontoret i uppdrag av regeringen att genomföra en översyn av hur uppföljningen inom ramen för samverkans- modellen kunde förbättras. Detta uppdrag resulterade i en särskild rapport: Uppföljnings- och utvärderingssystemet av kultursamverkans- modellen – en översyn.19 Myndigheten bedömde där att uppföljnings- systemet på en övergripande nivå var rimligt, även om regeringen borde befria Kulturanalys från uppdraget att löpande utvärdera model-

17Myndigheten för kulturanalys, Kulturarbetare eller byråkrat: Regionala kulturkonsulenters roller och förutsättningar (2018).

18Myndigheten för kulturanalys, Främjas filmen? En översyn av filmområdet i kultursam- verkansmodellen (2020).

19Statskontoret, Uppföljnings- och utvärderingssystemet av kultursamverkansmodellen – en översyn (2018).

SOU 2023:58

Kultursamverkansmodellens tillkomst och utveckling

len och Statens kulturråd tydligare borde förklara syftet med att samla in vissa uppgifter samt tona ner vissa av sina kontrollerande ambitioner.

Även SKR har fortsatt att följa kultursamverkansmodellens ut- veckling och har bland annat låtit analysera hur systemet påverkat den regionala biblioteksverksamheten.20 Vidare har SKR låtit ta fram en mer omfattande generell rapport om samverkansmodellen, dess utveckling och avvägningen mellan statlig styrning och kommunal självstyrelse: Hur bör kultursamverkansmodellen utvecklas? Ett diskus- sionsunderlag.21 I rapporten konstateras, som så ofta, att modellen inneburit att kulturen blivit en viktigare del av regionernas uppdrag, men att den i sig inte inneburit att fler människor tar del av eller utövar kultur. Modellen anses inte heller ha bidragit till någon om- fattande förnyelse av den regionala kulturverksamheten. I rapporten föreslogs ett antal förändringar, bland annat att statliga medel ska fördelas schabloniserat utifrån historiska och strukturella faktorer samt att staten och regionerna skulle ta fram en avsiktsförklaring om att kulturplanerna ska omfatta all regional kulturverksamhet, även om själva den statliga bidragsgivningen fortsatt riktas till de i förord- ningen uppräknade konst- och kulturområdena. Denna rapport låg i sin tur till grund för ett positionspapper där SKR:s samlade stånd- punkter avseende samverkansmodellen sammanfattades (mer om detta i kapitel 9).22

Statens kulturråd har, som huvudansvarig myndighet, också genom- fört ett antal genomlysningar under senare år av hur samverkansmodel- len fungerar och vilka effekter den haft på olika områden. Detta har skett både på eget initiativ och på uppdrag av regeringen. Fördjup- ade, tematiska uppföljningar av specifika delar inom samverkans- modellen har bland annat gjorts på film- och arkivområdet samt med fokus på jämställdhet och breddat deltagande.23 Bredare genomlys- ningar av relevans för samverkansmodellen har även gjorts av till exempel konstnärspolitiska perspektiv på regional nivå och av arran- görsfrågor generellt.24 Dessa olika rapporter beskriver samverkans-

20Bo Per Larsson & Maria Jacobsson, Regional biblioteksverksamhet: En del av det regionala uppdraget och som stöd för kommunerna (SKR, 2019).

21Bo Per Larsson, Hur bör kultursamverkansmodellen utvecklas? Ett diskussionsunderlag (SKR, 2019).

22Sveriges kommuner och regioner, ”Ståndpunkter gällande kultursamverkansmodellen” (2020).

23Statens kulturråd, Ett mischmasch av myggor och elefanter – arkiv och film i kultursamverkans- modellen (2022); Styra alltjämt – en kartläggning av hur regionerna arbetar med jämställdhet (2019); Göra allt möjligt – breddat deltagande utifrån ett kultursamverkansperspektiv (2021).

24Kulturlivets fundament – konstnärspolitiska perspektiv i regionerna (Statens kulturråd, 2021); Arrangörer – uppföljning och kartläggning av förutsättningar (Statens kulturråd, 2021).

Kultursamverkansmodellens tillkomst och utveckling

SOU 2023:58

modellens funktionssätt men också viktiga delar av själva kultur- livets ekologi och kommer att behandlas utförligare i senare kapitel.

3.3Utveckling av systemet: förslag och förändringar

Även om ingen större generell reform har genomförts av kultur- samverkansmodellen sedan den infördes, har den ändå modifierats i olika delar. En första sådan förändring skedde som en följd av ett förslag som lämnades av den dåvarande Litteraturutredningen 2012, när läs- och litteraturfrämjande verksamhet 2015 fördes in som ett eget område jämte bibliotek i modellen.25 År 2015 justerades även förordningen (2010:2012) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet så att bidrag kan lämnas till organisa- tioner som företräder det civila samhället och de professionella kultur- skaparna för deras medverkan med att ta fram och genomföra regio- nala kulturplaner. Som en följd av både vad riksdagens kulturutskott anfört i sin utvärdering av modellen 2015 (se ovan) och vad Riksanti- kvarieämbetet påtalat i en egen rapport, beslöt regeringen 2017 att förtydliga i förordningen att det statsbidrag som fördelas inom mo- dellen även avser de regionala museernas kulturmiljöarbete.26

Ytterligare förändringar följde i kölvattnet av en promemoria från Kulturdepartementet som publicerades 2017.27 I promemorian läm- nades vissa relativt begränsade förslag i syftet att utveckla samverkan och fördelningen av det statliga stödet. Det sades också att samrådet med det civila samhället borde utvecklas och att dialogen mellan nationella och regionala politiska företrädare förbättras genom mer frekvent mötesverksamhet. Efter remissbehandlingen genomfördes vissa konkreta förändringar av regelverket, framför allt ändrades för- ordningen genom att bild- och formområdet fördes upp som ett eget område som skulle kunna få stöd inom modellen samtidigt som det tidigare separata området ”konst- och kulturfrämjande verksamhet” ströks ur förordningen.

Den så kallade Återstartsutredningen, som behandlade villkoren för kultursektorn i kölvattnet av Coronapandemin, föreslog i sitt slut-

25Läsandets kultur (SOU 2012:65), s. 408–410.

26”Kulturmiljöarbete under utveckling” (Ku2015/01171/KL) samt Kulturarvspolitik (prop. 2016/17:116), s. 148–150.

27Kultursamverkan för ett Sverige som håller ihop – Framtida inriktning och utvecklingsmöjlig- heter för kultursamverkansmodellen (Ds 2017:8).

SOU 2023:58

Kultursamverkansmodellens tillkomst och utveckling

betänkande 2021 att mer pengar skulle tillföras modellen (100 mil- joner kronor), vilka särskilt skulle kunna användas för projekt inrik- tade på breddat deltagande och digitalisering samt för att skapa ut- veckling utan att det gick ut över befintlig verksamhet.28 Utredningen föreslog även att regeringen skulle tillsätta en utredning med uppdrag att undersöka hur kultursamverkansmodellen kunde utvecklas, det vill säga ett uppdrag som motsvarar det vår utredning sedan kom att få.29 Motivet var att Återstartsutredningen under sitt arbete fått in synpunkter om olika utvecklingsbehov, till exempel ville flera regio- ner få större inflytande över prioriteringarna för modellen och andra att systemet skulle ändras så att regeringen beslutade om de ekono- miska ramarna för varje region. Även nya regionala konsulentfunk- tioner och möjligheten att fördela kommunala bidrag via modellen lyftes av olika intressenter fram som intressanta frågor att gå vidare med.

I sammanhanget är det även viktigt att nämna att två statliga utred- ningar lämnat konkreta förslag till reformer av samverkansmodellen under senare år utan att detta resulterat i några förändringar. I den statliga utredning om arkitektur-, form- och designpolitik som till- sattes 2014 lämnades förslag om att modellen på sikt även skulle om- fatta området gestaltad livsmiljö. Mer specifikt föreslogs att regeringen borde ta initiativ till en utredning i syfte att föreslå hur bidragsgiv- ningen inom modellen även skulle kunna komma områdena arkitek- tur, form, design och konsthantverk till del utan att nya resurser skulle behöva tillföras.30 I regeringens efterföljande proposition fanns dock detta förslag inte med, utan i stället lyftes det regionala och lo- kala främjandearbete som redan bedrevs av bland annat ArkDes, Statens konstråd och Svensk Form fram.31

I den konstnärspolitiska utredningen Konstnär – oavsett villkor? gjordes bland annat bedömningen att kultursamverkansmodellen inneburit att de konstnärspolitiska frågorna uppmärksammats mer regionalt och att kulturplanerna i ökande grad kommit att innefatta konstnärspolitiska perspektiv. Vidare lämnade utredningen förslag om att de i förordningen för samverkansmodellen uppräknade konst- och kulturområdena skulle strykas – en ”tillitsreform” som, enligt

28Från kris till kraft: Återstart för kulturen (SOU 2021:77), s. 232–243.

29Från kris till kraft: Återstart för kulturen (SOU 2021:77), s. 99–102 och 270.

30Gestaltad livsmiljö – en ny politik för arkitektur, form och design (SOU 2015:88), s. 168.

31Politik för gestaltad livsmiljö (prop. 2017/18:110), s. 44–45.

Kultursamverkansmodellens tillkomst och utveckling

SOU 2023:58

utredningen, skulle ge större utrymme för nya konstnärliga uttryck.32 Inte heller detta förslag kom att genomföras.

Kulturrådets arbete med att utveckla modellen

Utöver dessa diskussioner om och faktiska förändringar av det över- gripande regelverket på förordningsnivå har samverkansmodellen också kommit att vidareutvecklas i den byråkratiska praktiken. Fram- för allt har detta skett som en följd av det löpande förändringsarbete som den myndighet som är primärt ansvarig, det vill säga Statens kulturråd, bedrivit. Kulturrådet har både initierat förändringar med utgångspunkt i sitt eget utvärderingsarbete och som svar på gransk- ningar som genomförts av andra.

Kulturrådets styrelse har, efter hörande av det nationella samver- kansrådet, fattat beslut om det man kallar en fördelningsgrund för statsbidraget. Detta är en uppsättning allmänna principer som delvis överlappar vad som gäller enligt förordningen och som är tänkta att fungera som riktlinjer för bidragsfördelningen. Nuvarande fördel- ningsgrund anger att:

–Statens finansiering sammantaget ska bidra till att upprätthålla och utveckla en kulturell infrastruktur i regionerna.

–Fördelning av årliga statliga bidrag ska bidra till stabilitet och förut- sägbarhet för kulturverksamheten i regionerna.

–Fördelningen ska bidra till att de nationella kulturpolitiska målen uppnås samt ge möjligheter till regionala prioriteringar och variationer.

Redan 2015 formulerade Statens kulturråds styrelse även så kallade prioriteringsgrunder för att kunna bedöma när särskilda höjningar av regionala verksamhetsbidrag är motiverade. Från början har dessa handlat om att särskilt stödja sådant som att ta tillvara digitaliser- ingens möjligheter, att utveckla eftersatt regional kulturell infrastruk- tur samt att främja interregionalt samarbete och nya sätt att samverka. Nya och reviderade prioriteringsgrunder har vid ett antal tillfällen fastställts av myndighetens styrelse, nu senast i december 2022. För närvarande gäller att det är prioriterat att:

32Konstnär – oavsett villkor? (SOU 2018:23), särsk. s. 306–308 och 404–419.

SOU 2023:58

Kultursamverkansmodellens tillkomst och utveckling

–utveckla den regionala kulturella infrastrukturen, etablera och stärka samverkansformer och interregionala samarbeten, 

–ge utrymme till konst- och kulturområden med en svag regional struktur, 

–insatser som leder till att fler invånare deltar i kulturlivet. 

År 2016 tog Statens kulturråd även fram riktlinjer för arbetet med regionala kulturplaner. Syftet med riktlinjerna var att skapa tydlighet kring behovet av underlag inför beslut om statsbidrag, men dessa rikt- linjer används inte längre utan har nyligen ersatts av nya och mer ut- vecklade sådana med motsvarande syfte.33 I de nya riktlinjerna, som sägs vara Kulturrådets uttolkning av den styrande förordningen, be- skrivs de samrådsprocesser som myndigheten inrättat i anslutning till bidragsgivningen och centrala begrepp i samverkansarbetet (som regional kulturplan, regional kulturverksamhet, fördelningsgrund, strategiska utvecklingsområden och regional kulturell infrastruktur) definieras. Vidare anges vad som ligger till grund för bedömningen av medelsfördelningen samt vilka olika handlingar som ska lämnas in till myndigheten som komplement till kulturplanerna (bland annat en årlig framställan om medel).34

Det sägs också uttryckligen i Kulturrådets nya riktlinjer att regio- nerna har stor frihet i beslut om fördelning av de statliga medlen, men att Kulturrådet behöver insyn i alla planer på förändringar för att kunna se till att formella krav är uppfyllda samt att nya verksam- heter verkligen ska kunna bära ett regionalt uppdrag.35 Det anges att Kulturrådet kan komma att ställa upp särskilda villkor för bidragen som avser de regionala kulturverksamheter som regionerna fördelar statliga medel till, bland annat om sådant som tillgänglighet.36 Vidare specificeras i ett trettiotal punkter vilka kvantitativa uppgifter regio- nerna är skyldiga att återrapportera.

33Se ”Riktlinjer för arbetet med regionala kulturplaner” (KUR 2016/4528) respektive ”Kultur- rådets riktlinjer för årliga statliga bidrag till regionerna inom kultursamverkansmodellen” (Adm 2023/55).

34Sedan 2019 har Kulturrådet också utvecklat standardiserade underlag för äskandet. I en sär- skild Excel-fil ska regionerna bland annat ange hur mycket som budgeteras respektive äskas, detta nedbrutet på enskilda verksamheter så att det ska kunna bedömas att dessa ingår i de uppräknade konst- och kulturområdena, samt vad i äskandet som är att betrakta som kom- pensation för pris- och löneuppräkning och vad som kan hänföras till nya satsningar.

35”Kulturrådets riktlinjer för årliga statliga bidrag till regionerna”, s. 9.

36”Kulturrådets riktlinjer för årliga statliga bidrag till regionerna”, s. 11.

Kultursamverkansmodellens tillkomst och utveckling

SOU 2023:58

Som synes innefattar riktlinjerna ett antal styrande inslag som regionerna får förhålla sig till om de vill ta emot statsbidrag. Det ska i detta sammanhang dock noteras att Kulturrådet, trots ett bemyn- digande i förordningen, inte utformat egna mer detaljerade före- skrifter för hur utpekade konst- och kulturområden ska förstås eller vad som ska ingå i kulturplanerna (till exempel vad gäller jämställd- hetsperspektiv eller liknande) eftersom myndigheten bedömt att det skulle hämma regionernas möjligheter till egna prioriteringar.37

Som en följd av Statskontorets ovan nämnda rapport har Kultur- rådet särskilt vidareutvecklat uppföljningen av verksamhet med finan- siering inom ramen för kultursamverkansmodellen. I januari 2019 beslutade Kulturrådets styrelse bland annat om nya riktlinjer för den kvalitativa uppföljningen. Tidigare skulle regionerna i enkätform be- skriva den verksamhet som de bedrivit under året utifrån bland annat de nationella kulturpolitiska målen. I dag utgår den löpande, årliga kvalitativa uppföljningen i stället huvudsakligen från konst- och kul- turverksamheternas egna dokument i form av årsredovisningar och verksamhetsberättelser. Detta framgår också av de senast beslutade riktlinjerna för uppföljning av statsbidraget.38

År 2018 initierade Kulturrådet även en mer allmän intern översyn av myndighetens arbete med samverkansmodellen med avseende på processer, rutiner, dialoger och prioriteringar. Projektet resulterade i två delrapporter och en slutrapport till myndighetens styrelse 2020.39 Utöver en bedömning av hur det befintliga arbetet fungerat (överlag väl), innefattade slutrapporten ett antal utvecklingsförslag. Bland annat föreslogs att regionala dialoger, samverkanskonferenser och rundabordssamtal borde planeras och förberedas längre i förväg och att informationen om deras innehåll och syfte borde bli bättre. Vidare borde behovet av en generell ekonomisk förstärkning lyftas med regeringen, detta för att kunna utjämna regionala skillnader i kulturell infrastruktur. Nya prioriteringsgrunder för särskilda höj- ningar av regionala verksamhetsbidrag föreslogs också, vilka senare också beslutades av myndighetens styrelse.

37”Genomlysning av Kulturrådets arbete med Kultursamverkansmodellen: Slutrapport av sty- relseuppdrag” (Sty 2018:4, Adm 2018/169), s. 13.

38”Kulturrådets riktlinjer för uppföljning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet”, beslutade av Kulturrådets styrelse den 23 januari 2020 (Adm 2020/4).

39”Genomlysning av Kulturrådets arbete med Kultursamverkansmodellen: Slutrapport av sty- relseuppdrag” (Sty 2018:4, Adm 2018/169).

SOU 2023:58

Kultursamverkansmodellens tillkomst och utveckling

I den allmänna uppföljningen som slutrapporterades 2020 be- dömdes även att de regionala utvecklingsbidragen fungerade bra men att det fanns ett behov av att sprida information om erfarenheter mel- lan regionerna från projekt som beviljats stöd. Utvecklingsbidragens fördelning och hur de uppfattas av olika aktörer har sedan, på uppdrag av regeringen, även kartlagts av Statens kulturråd i ett separat pro- jekt. Projektet har dels resulterat i en särskild återrapportering till regeringen, dels en längre tematisk rapport som tar ett bredare grepp om frågan.

I dessa rapporter framhålls att utvecklingsmedlen upplevs fun- gera väl för att stimulera kulturpolitisk utveckling, men även bland annat att erfarenheter från projekten kan behöva få ökad spridning.40 Vidare föreslås en generell förenkling av det nuvarande systemet, med minskad detaljstyrning från regeringens sida för att minska admini- strationen och öka möjligheterna att nå uppsatta mål. Bland annat vill Kulturrådet att regeringen avhåller sig från att styra utvecklingsmed- len mot vissa prioriterade områden i det årliga regleringsbrevet samt att det kulturpolitiska målet om konstnärlig förnyelse inte längre ska vara överordnat andra mål.

Statens kulturråds olika genomlysningar har även resulterat i för- slag till ändringar i själva förordningen för kultursamverkansmodel- len. Bland annat föreslog myndigheten 2021 att scenkonstbegreppet skulle vidgas i förordningen så att även cirkus kunde innefattas i bidragsgivningen.41 År 2022 föreslogs även att det skulle anges att en kulturplan i normalfallet ska vara fyraårig samt att det inte längre ska stå ”ökade” möjligheter till regionala prioriteringar och variationer i förordningen.42 Några sådana förändringar av förordningen har dock ännu inte kommit till stånd.

3.4Återkommande frågor

Som framgår har kultursamverkansmodellen sedan införandet ofta behandlats i utvärderingar och uppföljningar, till del eller i sin helhet. Vissa förändringar av systemet har till följd av detta också genom-

40Statens kulturråd, ”En uppföljning av tidsbegränsade bidrag till strategiska utvecklingsinsat- ser av nationellt intresse 2017–2021” (KUR 2022/11195) och Jästen i modellen – en tematisk undersökning av kultursamverkansmodellens utvecklingsbidrag 2017–2021 (2023), s. 5–8.

41Statens kulturråd, Budgetunderlag 2022–2024 (2021), s. 43.

42Statens kulturråd, Budgetunderlag 2023–2025 (2022), s. 36–7.

Kultursamverkansmodellens tillkomst och utveckling

SOU 2023:58

förts, även om man kan fråga sig om det finns någon rimlig propor- tion mellan verksamhetens omfattning och omfattningen av utvärder- ingarna. Samtidigt kvarstår också ett antal frågor och vissa utmaningar har lyfts fram upprepade gånger utan att föranleda några mer genom- gripande förändringar.

För det första har det flera gånger konstaterats att det är svårt att se vilka effekter på kulturproduktion och kulturkonsumtion inför- andet av modellen egentligen har haft. Detta beror delvis på att en övervägande del av resurserna går till samma kulturinstitutioner som innan modellen. Ytterligare en aspekt som lyfts fram flera gånger är både kommunernas och det fria kulturlivets förhållandevis undan- skymda roll inom det system som skapats. En tredje aspekt som upp- repade gånger diskuterats rör dialogformerna. Det har ofta betonats att det kulturpolitiska samtalet vitaliserats på regional nivå, men sam- tidigt har riskerna också lyfts för att ett system som detta skapar en svällande byråkrati, inte minst i och med att det så starkt betonar framtagandet av visionsdokument och samrådsförfaranden inriktade på allmänna diskussioner om kulturpolitik.

Det har varit viktigt för utredningen att fånga upp återkommande frågor av det här slaget i vår bedömning av modellen och alla dessa aspekter har också behandlats i de samtal vi fört med både kultur- aktörer och administratörer i olika delar av landet. Hur dessa problem i dagsläget kan te sig på olika samhällsnivåer kommenteras vidare nedan och när vi sedan lämnar våra egna förslag (kapitel 9) är de också delvis tänkta som svar just på återkommande utmaningar av detta slag.

4 Staten och den nationella nivån

Den svenska förvaltningsmodellen bygger på organisatoriskt fristå- ende myndigheter som regeringen styr på en övergripande nivå. Numera vilar den statliga förvaltningen även på en budgetprocess med rambeslut (det vill säga att utgångspunkten är regeringens be- dömning av utrymmet för de offentliga utgifternas utveckling och inte – som det var tidigare – olika verksamheters bedömning av behov och önskemål om resurser) och sammanhållna budgetbeslut i riks- dagen. Modellen innebär bland annat att det svenska Regeringskansliet är relativt sett litet och att den löpande dialogen med staten i hög ut- sträckning behöver ske på myndighetsnivå. Eftersom de allmänna budgetramarna sätts i en tämligen strikt process är det också många gånger svårt för enskilda nationella politiker att diskutera insatser som är budgetpåverkande med externa parter.

Denna förvaltningsmodell har även kommit att prägla hur kultur- samverkansmodellen har utformats. När modellen lanserades var, som framgått av förra kapitlet, ett viktigt tema att beslut skulle flyttas närmare medborgarna och kritik riktades mot att bidragsberättigade institutioner på regional och lokal nivå bestämdes av regeringen i regleringsbrev utan att någon mer systematisk bedömning av behov gjordes. En del av beslutsmakten har inom ramen för modellen också flyttats från Kulturdepartementet till den centrala förvaltningsmyn- digheten på området, Statens kulturråd. Att beslut om vilka som ska få ta del av statsbidrag till regionala kulturverksamheter flyttats ut till en myndighet på detta sätt motiveras bland annat av svårigheten för Regeringskansliet med dess begränsade resurser att ta ställning till värdet av enskilda regionala institutioners verksamhet och vilka som bör kunna erhålla stöd. Att mycket av dialogarbetet med regio- nerna också har kommit att organiseras på myndighetsnivå har mot- svarande skäl. Även om vissa försök på senare år gjorts att stärka den direkta dialogen mellan regionala och nationella politiker, sker den

Staten och den nationella nivån

SOU 2023:58

absoluta merparten av samtalen mellan tjänstepersoner på statlig respektive regional nivå.

Samtidigt är inte denna bild entydig. Om man vidgar blicken lite från kultursamverkansmodellen i snäv mening, är det tydligt att reger- ingen även fortsättningsvis styr viss resursfördelning till både regional och kommunal nivå på ett tämligen detaljerat vis genom en rad andra stödordningar och särskilda insatser. Denna sammansatta verklighet kommer kort beskrivas i det följande. Utgångspunkten är det stats- bidrag som fördelas inom ramen för kultursamverkansmodellen (av- snitt 4.1) och det arbete med fördelning och dialog som drivs av främst Statens kulturråd (avsnitt 4.2). Därefter vidgas perspektivet till statsbidrag inom kulturpolitiken men utanför modellen till regio- nal och kommunal kulturverksamhet (avsnitt 4.3) samt stöd till det fria kulturlivet (avsnitt 4.4). I separata avsnitt beskrivs sedan vissa viktigare kulturstöd utanför den statliga kulturpolitiken (avsnitt 4.5) samt, avslutningsvis, stödjande och samordnande arbete på statlig nivå som innefattar nationell överblick, organisering av informationsut- byte, projektledning etc. (avsnitt 4.6).

4.1Statsbidrag som fördelas i samverkansmodellen

Som beskrivits ovan fördelas medel till regionerna för kulturverk- samhet i dag i huvudsak med stöd av lagen (2010:1919) om fördel- ning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet och utifrån förordningen (2010:2012) om fördelning av vissa statsbidrag till regio- nal kulturverksamhet. Detta innefattar både löpande verksamhetsstöd fördelat som, åtminstone formellt sett, ospecificerade klumpsummor till respektive regioner (den stora merparten) och tidsbegränsade ut- vecklingsstöd till enskilda projekt (för vilket inte mer än cirka två procent av det totala anslaget används). Medel till detta fördelas av Statens kulturråd från ramanslaget 1:6 Bidrag till regional kulturverk- samhet, ap. 1. Anslagsposten uppgick 2023 till cirka 1,64 miljarder kronor.

Av detta används merparten till de generella ändamål som an- givits, även om vissa medel till kulturverksamhet i Stockholms län fortfarande fördelas enligt en gammal modell eftersom regionen inte

SOU 2023:58

Staten och den nationella nivån

är med i samverkansmodellen.1 Därtill kommer att minst två mil- joner kronor enligt regleringsbrevet ska avsättas för bidrag till det civila samhällets och de professionella kulturskaparnas medverkan i arbetet med att ta fram och genomföra regionala kulturplaner (medel som i praktiken går till att finansiera verksamhet hos de nationella organisationerna Ideell kulturallians och KLYS). Myndigheten får även sedan ett antal år tillbaka betala ut särskilda medel till Berwald- hallen och Stockholms konserthusstiftelse (ospecificerat hur mycket) samt använda högst tre miljoner kronor för egen administration rela- terad till modellen.

Som nämnts ovan anges det i förordningen för statsbidraget att regionerna ska ansvara för att bidragsgivningen ”främjar en god till- gång för länets invånare” till sju uppräknade konst- och kulturom- råden samt att bidrag även får lämnas till länsövergripande samarbeten och ”överskridande samarbeten mellan olika konstområden”. Trots bestämmelsens något öppna lydelse uppfattas detta i praktiken, både av den bidragsgivande myndigheten och av regionerna, som att medel enbart får gå till de uppräknade områdena. Detta har också inneburit återkommande diskussioner om vad som ingår i modellen eller ej samt hur olika strecksatser ska tolkas (ett aktuellt exempel är om medel kan fördelas till cirkus givet att ändamålet är ”professionell teater-, dans- och musikverksamhet”).

I förordningen anges även att statsbidrag av regionerna bara får fördelas vidare till verksamhet som också får bidrag från region, kommun eller annan huvudman. Detta innebär alltså att statsbidrag inte får användas för att fullfinansiera verksamhet, men annars hindrar ingenting att medel fördelas vidare till aktörer utan vare sig regional eller kommunal huvudman. I praktiken är också en sådan fördelning, som kommer att beskrivas närmare i kapitel 7, inte helt ovanligt när det gäller det allmänna verksamhetsstödet, även om de stora sum- morna nästan genomgående går till verksamheter med offentlig huvud-

1Detta innebär att medel enligt regleringsbrevet ska fördelas direkt till Cirkus Cirkör, Folk- operan, Grafikens hus och Oktoberteatern samt till Region Stockholm för regional biblioteks- verksamhet, regional musikverksamhet, regional danskonsulentverksamhet och Stockholms läns museum. Vidare ska medel fördelas till Stockholms stad för Stadsmuseet samt Stockholms Stadsteater AB för teater-, dans- och musikverksamhet. Totalt fördelades cirka 106,5 miljoner kronor enligt denna ordning 2023. Region Stockholm och de institutioner som namnges under anslagsposten är även berättigade att ansöka om utvecklingsmedel i särskild ordning. Till allt detta ska också knappt 3 miljoner kronor läggas som fördelas till hemslöjdskonsulentverksamhet (795 000), regional arkivverksamhet (563 000) och filmkulturell verksamhet (1 580 000) i Stockholm men ligger på andra anslagsposter.

Staten och den nationella nivån

SOU 2023:58

man. Det förekommer också relativt ofta att de tidsbegränsade och mindre utvecklingsstöden fördelas till fristående aktörer.

Det totala statliga anslaget till regional kulturverksamhet har ökat något sedan modellen infördes även i fasta priser, om än i ojämn takt och främst genom ett antal tillskott på senare år.

Figur 4.1 Statens stöd till regional kultur, 2013–2021

1 900 000	Anslag, löpande priser (tkr)	Anslag, 2013 års priser (tkr)

1 700 000

1 500 000

1 300 000

1 100 000

900000

700000

500 000

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Källa: Kulturrådets regleringsbrev, anslag 1:6, ap. 1 och 3–6, dvs. utan vissa medel som fördelas av Kungliga biblioteket. Anslaget i fasta priser har beräknats med hjälp av SCB:s konsumentprisindex.

Som framgår har anslaget successivt ökats med relativt stora nomi- nella belopp under senare år. Den skarpa uppgången framföra allt 2021 förklaras dock av det särskilda krisstöd som fördelades till regionerna och Gotlands kommun inom ramen för det regionala anslaget under pandemiåren. Även om man räknar bort detta har dock det årliga anslaget till samverkansmodellen höjts substantiellt i nivå både 2021 och 2022, utöver sedvanlig statlig pris- och löneomräkning.2 Även om det särskilda pandemistödet nu avslutats, ligger det samlade an- slaget därför fortfarande väsentligt högre än innan pandemin.

2När det var som mest, 2021, fördelade Kulturrådet cirka 218 miljoner kronor i särskilt pandemistöd till regionerna på detta anslag. År 2020 uppgick det till cirka 150 miljoner och 2022 hade det trappats ner till cirka 40 miljoner kronor. För en närmare beskrivning se Kultur- rådets årsredovisning 2022 (2023), s. 60.

SOU 2023:58

Staten och den nationella nivån

Bilden blir dock mindre ljus om man skulle ta med siffror för 2022–2023 samt ta hänsyn till den ökande inflationen. Beräknat i fasta priser konsumentprisindex har det totala statliga anslaget för 2023 bara höjts med cirka tre procent jämfört med 2013, och detta är för- stås inte mycket givet att nya områden också kommit till i kultur- samverkansmodellen under resans gång. En påtaglig nedgång i värde har alltså inträffat under de senaste två åren och kan förväntas hålla i sig om inflationen ligger kvar på en hög nivå. Detta gäller dock för offentliga stöd på alla samhällsnivåer.

Den absoluta merparten av statsbidraget har årligen fördelats ut i klumpsummor till regionerna för vidare fördelning som verksam- hetsstöd till olika huvudsakligen regionala, men även i vissa fall kom- munala eller fristående, kulturverksamheter. Detta innebär att regio- nerna får medlen utan formella krav på att de ska användas till den ena eller andra verksamheten, samtidigt som det i praktiken går till så att Kulturrådet och respektive region kommer överens om vilka verksamheter som ska få finansiering ”i modellen”.3 Detta innebär också att förhandlingar förs mellan Statens kulturråd och regionerna om vilka enskilda verksamheter som ska finansieras denna väg och hur finansieringsansvaret ska se ut (åtminstone på en övergripande nivå). Utifrån denna logik har ett fyrtiotal verksamheter ”förts in i model- len” sedan starten (se bilaga 4).

Utöver det stora verksamhetsstödet ryms som tidigare nämnts även ett mindre utvecklingsbidrag på anslag 1:6. Utvecklingsbi- draget ska fördelas till tidsbegränsade utvecklingsinsatser av natio- nellt intresse. Både offentliga och fristående aktörer kan söka ut- vecklingsbidraget och 2017–2021 gick cirka 73 procent av bidraget till verksamheter med annan finansiering via samverkansmodellen. För utvecklingsbidraget har regeringen flera gånger angett särskilda prioriteringar i regleringsbrevet, till exempel att bild- och formom- rådet, arrangörer och interregional samverkan särskilt ska främjas.

Trots att utvecklingsbidraget är av begränsad omfattning har det, enligt både Kulturrådets och många andra parters bedömning, varit viktigt för att upprätthålla dynamik i samverkansmodellen genom att nya verksamheter (som ofta sedan blivit permanenta) kunnat lan- seras med stöd av dessa medel. Av särskild betydelse har det bedömts vara för att stimulera ökad tillgänglighet till kultur. Som beskrevs i föregående kapitel är myndigheten dock bland annat kritisk mot det

3Detta framgår också av de riktlinjer som myndigheten beslutat. Se referatet av dessa i kap. 3.

Staten och den nationella nivån

SOU 2023:58

man uppfattar som en alltför detaljerad styrning av bidraget och önskar även se vissa förenklingar av den styrande förordningen.

4.2Nationellt arbete med samverkansmodellen

Fördelningen av det statsbidrag som beskrivits ovan är kärnan i kultur- samverkansmodellen. Rent praktiskt går denna fördelning till på så sätt att Statens kulturråd utgår från en bedömning av de, ofta tämligen allmänt hållna, kulturplaner med strategiska mål och visioner som regionerna tar fram med tre eller fyra års intervall, men sedan även förhåller sig till de mer specifika äskanden som regionerna lämnar in årligen. Dessa äskanden anger verksamhet för verksamhet vad regio- nerna vill satsa på kommande år och vilken medfinansiering som önskas från staten.

Med detta system för äskanden finns det alltså möjlighet för Kul- turrådet att ta ställning till regionernas planerade fördelning till en- skilda institutioner, liksom vilka verksamheter som ska föras in i (och i mycket sällsynta fall tas bort från) modellen. Framför allt det senare har visat sig vara viktigt då faktiska förändringar i medelsför- delningen i stor utsträckning har handlat om att, med pengar som tillkommit genom sedvanlig uppräkning av det statliga anslaget eller genom särskilda satsningar, föra in nya verksamheter i modellen.

Dialog och samråd

Relaterat till den årliga processen med att fördela medel och sedan följa upp fördelningen, har Statens kulturråd i enlighet med sitt upp- drag inrättat olika fora för dialog med främst regionala företrädare.4 Till viss del utgår dessa dialoger från de regionala kulturplanerna och i andra delar rör de antingen mer allmänna frågor om kulturpolitiska trender eller mer specifika utvecklingsprojekt som enskilda regioner arbetar med för tillfället.

4Enligt 3 § förordningen (2012:515) med instruktion för Statens kulturråd ska myndigheten representera staten i dialogen med berörda regioner och kommuner inom ramen för kultur- samverkansmodellen. Kulturrådet ska också enligt 5 § samverka med berörda myndigheter, regioner och kommuner med ansvar enligt förordningen (2010:2012) om fördelning av vissa statliga bidrag till regional kulturverksamhet samt med institutioner, det civila samhället och andra aktörer.

SOU 2023:58

Staten och den nationella nivån

Två gånger per år träffar företrädare för Kulturrådet respektive region för avstämning, antingen på plats eller i form av ett digitalt möte. Dessa avstämningar sker mellan kulturchefer och handläggare på regional nivå och motsvarande på Kulturrådet. Vidare arrangerar Kulturrådet tillsammans med myndigheterna i det nationella samver- kansrådet regelmässigt en årlig samverkanskonferens för erfarenhets- utbyte på ett visst tema med företrädare för alla regioner, Kulturrådet organiserar även särskilda rundabordssamtal om aktuella frågor. Vid dessa olika möten är det i stort sett uteslutande tjänstepersoner som träffas.

Även andra centrala kulturmyndigheter och institutioner har egna fora för dialog regionalt och lokalt. Till exempel har Konstnärs- nämnden egna kontakter med regionerna inom sitt konstnärspolitiska uppdrag och även egna överenskommelser med dessa. Filminstitutet har en särskild dialogverksamhet med intresseorganisationen Film- regionerna som samlar de 19 regionala filmverksamheterna, där man bjuder in till regionala nätverksträffar och organiserar erfarenhets- utbyte, samarbete och fortbildning. Kungliga biblioteket samråder löpande med till exempel de regionala biblioteksverksamheterna och även Riksantikvarieämbetet har egna kanaler ut till regioner och kom- muner. Det finns fler exempel på sådana samverkansstrukturer, varav några beskrivs nedan.

Det nationella samverkansrådet

Enligt 10 § förordningen (2012:515) med instruktion för Statens kul- turråd ska det vid myndigheten finns ett samverkansråd med uppgift att samordna de nationella kulturpolitiska intressena inom ramen för kultursamverkansmodellen. Det anges särskilt att generaldirektören är ordförande i samverkansrådet samt att regeringen bestämmer vilka andra statliga myndigheter och nationella institutioner som ska ingå i samverkansrådet.

De myndigheter och institutioner som, förutom Kulturrådet, enligt regeringens beslut för 2023 ska ingå i rådet är Riksantikvarie- ämbetet, Konstnärsnämnden, Statens konstråd, Kungliga biblio- teket, Riksarkivet, Filminstitutet, Nämnden för hemslöjdsfrågor, Riksteatern och länsstyrelserna (en gemensam representant). Alla dessa har egna uppdrag från regeringen om att delta i samverkans-

Staten och den nationella nivån

SOU 2023:58

rådet. I dessa uppdrag sägs dock inte mer än att de ska delta i det samverkansråd vid Statens kulturråd som ska samordna de nationella kulturpolitiska intressena inom ramen för modellen.

Samverkansrådets arbetsformer bestäms av Kulturrådet i dialog med de ingående parterna. På senare tid har samverkansrådets parter träffats på chefsnivå (generaldirektörer eller motsvarande) minst ett par gånger per år. Vid dessa möten har rådet bland annat diskuterat de övergripande prioriteringar som ska ligga till grund för medelsför- delningen. Alla formella beslut om prioriteringarna fattas dock i Kul- turrådets styrelse. Vidare diskuteras olika sektorers del i de regionala kulturplanerna och hur detta har utvecklats. Vid mötena beskriver även Kulturrådets tjänstemän för kretsen av myndighets- och institu- tionschefer vilka trender och tendenser som kan observeras i planerna och vad som framkommit i den löpande dialogen med de regionala tjänstepersonerna. I samverkansrådet diskuteras även parternas arbete med vissa sakfrågor och särskilt tvärgående perspektiv som berör flera, som nationella minoriteter och urfolket samernas kultur.

Utöver mötesaktiviteter som involverar chefskollektivet består samverkan på nationell nivå även av dialog tjänstepersoner emellan. I princip alla involverade myndigheter och institutioner har någon som arbetar specifikt med att bevaka regionernas kulturpolitik och de regionala kulturplanerna inom det egna ansvarsområdet. Dessa personer läser och kommenterar löpande nya planer, medverkar på olika sätt i dialogen med regionerna och, i förekommande fall, i fram- tagandet av särskilda rapporter eller sammanställningar inom respek- tive sektor.

Som synes avsätter de myndigheter som ingår i samverkansrådet bland annat tid till en relativt omfattande mötesverksamhet både på generaldirektörs- och tjänstemannanivå samt för läsning och bedöm- ning av planer. I en kartläggning av administrativ resursåtgång som vi genomfört utifrån våra tilläggsdirektiv, har myndigheterna uppskattat sin arbetstid för olika arbetsmoment (upplägget för denna kartlägg- ning beskrivs närmare i kapitel 5). Totalt uppskattas resursåtgången för myndigheterna (utom Kulturrådet) i denna undersökning till cirka 3 200 arbetstimmar per år, vilket motsvarar närmare två års- verken totalt.5 Som flera påpekat tillkommer det dock, utöver detta

5Skattningarna av totalt nedlagd arbetstid per myndighet varierar mellan 70 timmar (Läns- styrelsen på Gotland) och 786 timmar (Riksantikvarieämbetet). Genomsnittet är 358 timmar per år.

SOU 2023:58

Staten och den nationella nivån

löpande arbete, diverse specialinsatser som är svåra att uppskatta men som också är knutna till arbetet med kultursamverkansmodellen, bland annat insatser för att ta fram särskilda fördjupningsrapporter och medverka vid tematiska möten.

Statens kulturråd uppger å sin sida att cirka sex årsverken avsätts totalt för arbetet med kultursamverkansmodellen och de regionala verksamheterna i Stockholm. Denna uppskattning inkluderar tid för en koordinatorstjänst, sakkunniga handläggare samt utredare men även tid för enhetschef, kommunikation och övriga stödfunktioner som administration, ekonomi m.m.

Den politiska dialogen på nationell nivå

Det har ofta efterfrågats en närmare dialog mellan politiker på regio- nal nivå och politikerna nationellt, ett önskemål som även denna utredning fått ta del av. En sådan dialog har bitvis varit svår att åstad- komma, inte minst eftersom den svenska förvaltningsmodellen med dess små departement gör att många av statens kontakter med regio- nerna med nödvändighet kommer att behöva skötas via stabsmyn- digheten Kulturrådet. Vidare är ett problem, i alla fall ur denna syn- vinkel, att det är svårt för ett enskilt statsråd (kulturministern) att diskutera till exempel ekonomiska prioriteringar med regionala poli- tiker utanför den ordinarie budgetprocessen.

För att väga upp detta har Kulturdepartementet kommit att arran- gera två större möten (från början var det ett) mellan kulturministern och regionala politiska företrädare per år. Vanligen har två ledande kulturpolitiker från såväl majoritet som opposition från var och en av de regioner som ingår i kultursamverkansmodellen deltagit i sam- rådet. På senare tid har även Region Stockholm och medverkande i det nationella samverkansrådet samt även vissa andra berörda parter bjudits in. Detta nationella samrådsmöte har innefattat presenta- tioner av rådande läge och samarbetsformer samt gett utrymme för samtal om generella prioriteringar och utvecklingsmöjligheter för modellen som helhet. Den nationella dialogen har även behandlat ämnen som hur statlig och regional kulturpolitik möter andra poli- tikområden som exempelvis närings-, utbildnings- och folkhälsopoli- tik. Agendan bereds som regel med SKR inför mötena men har,

Staten och den nationella nivån

SOU 2023:58

åtminstone i jämförelse med motsvarande möten på området regio- nal utveckling, genomgående hållits förhållandevis kort och öppen.

Redovisning och uppföljning

Även om Statens kulturråd sedan en tid tillbaka, bland annat som en följd av synpunkter från Statskontoret (se avsnitt 3.2), förenklat den nationella uppföljningen av det statsbidrag som fördelas inom kultur- samverkansmodellen, är uppföljningsarbetet fortfarande substantiellt.6 Att en hel del uppgifter behöver rapporteras till Kulturrådet och sedan sammanställas, handlar till del om det allmänna ekonomiadministra- tiva regelverk som gäller för statliga myndigheter och behovet av att säkerställa att de medel som fördelas går till avsett ändamål. Vissa krav går dock utöver detta, vilket också framgår av myndighetens nyligen antagna riktlinjer för arbetet med kultursamverkansmodellen.7

Enligt regleringsbrevet för 2023 ska Statens kulturråd till exempel redovisa ”kultursamverkansmodellens statliga och övriga offentliga bidragsgivning fördelat på de stödberättigade områdena” (det vill säga de sju konst- och kulturområdena). Vidare ska myndigheten bland annat, mot bakgrund av gällande avtal mellan staten och berörda konst- närsorganisationer om konstnärers medverkan och ersättning vid ut- ställning av konstverk (MU-avtalet), särskilt redovisa i vilken grad ”institutioner som omfattas av kultursamverkansmodellen tillämpar avtalet”. Som dessa exempel visar ligger kraven på en viss typ av, ibland ganska detaljerad, uppföljning av medlens användning för- delad på konstområden i regeringens styrning och myndigheten kan inte på egen hand välja att ändra detta.

Den kartläggning av administrativ resursåtgång som vi själva genomfört, med utgångspunkt i våra tilläggsdirektiv, pekar också på att just den kvantitativa uppföljningen fortfarande är relativt betung- ande. Detta gäller inte minst för de uppgifter som samlas in för den så kallade Kulturdatabasen och som skapar en omfattande total upp- giftslämnarbörda, särskilt om man beaktar tidsåtgången på alla be- rörda kulturinstitutioner. Statens kulturråd uppger att cirka sex års-

6Arbetstidsåtgången uppskattades 2018 av Statskontoret till totalt mellan 7 och 9 årsarbets- krafter för de som arbetar med modellen och cirka 1 årsarbetskraft för Kulturrådet enbart. Detta gällde dock innan den kvalitativa uppföljningen förenklats. Statskontoret, Uppföljnings- och utvärderingssystemet av kultursamverkansmodellen – en översyn (2018), s. 27–29.

7”Kulturrådets riktlinjer för årliga statliga bidrag till regionerna inom kultursamverkans- modellen” (Adm 2023/55), s. 12–14.

SOU 2023:58

Staten och den nationella nivån

verken används för arbetet med kultursamverkansmodellen totalt. I arbetet ingår bland annat att hantera kulturplaner, fördela bidrag, arrangera möten, driva det nationella samverkansrådet och uppfölj- ning och analys. Till arbetet just med granskning och kvalitetssäk- ring av uppgifter i Kulturdatabasen avsätter Statens kulturråd årligen inte mer än 10–20 dagar, av ovan nämnda tid. Ser man till de institu- tioner som rapporterar in uppgifter blir bilden dock en annan, vilket beskrivs utförligare i kapitel 5.

4.3Statsbidrag utanför modellen

Trots att en stor del av statsbidraget till kultur på främst regional, men även i viss mån kommunal nivå, fördelas via kultursamverkans- modellen, finns det även en rad andra stöd riktade till dessa samhälls- nivåer på kulturområdet. Inte minst gäller detta ett antal utvecklings- bidrag som inrättats av staten för att främja en önskvärd utveckling inom centrala primärkommunala områden som skolan och kultur- skolan. Utredningen har bland annat i uppdrag att överväga om det finns stöd av detta slag som snarare borde fördelas i samverkan och i sådana fall hur. Vi återkommer till våra bedömningar i denna del i kapitel 9.

Bidrag hos Statens kulturråd

Statens kulturråd administrerar i dag ett antal bidragsordningar med stöd som primärt riktar sig till kommuner, men i viss mån även regioner, och som befinner sig utanför kultursamverkanssystemet. Det mest omfattande av dessa är Skapande skola som fördelas till den som enligt skollagen (2010:800) är huvudman för grundskolan eller vissa andra särskilda utbildningsformer.8 Syftet är, enligt förord- ningen (2007:1436) om statsbidrag till kulturell verksamhet i skolan, att kulturella och konstnärliga uttryck ska integreras i skolan, och att elever ska få ökade möjligheter att tillsammans med professionell kul- turverksamhet uppleva och utveckla förståelse för kulturens olika uttrycksformer samt utveckla sitt eget skapande.

8Från och med 2021 är förskolan inte längre målgrupp för bidraget.

Staten och den nationella nivån

SOU 2023:58

Sedan Skapande skola-stödet infördes 2008 har det successivt räknats upp från 50 miljoner kronor per år till totalt cirka 201 mil- joner kronor för 2023, varav en viss del dock beräknas för Kultur- rådets administration.9 Mer än två tredjedelar av de beviljade ansök- ningarna har under senare år kommit från kommunala huvudmän och resten från enskilda (med undantag för någon enstaka statlig huvud- man). Det kan konstateras att mindre kommuner och friskolor inte söker medel i samma utsträckning som större kommuner respektive kommunala skolor. I syfte att få fler skolhuvudmän att söka bidraget har Kulturrådet på uppdrag av regeringen genomfört en genomlys- ning av stödet och därefter bland annat förenklat ansökningsför- farandet samt gjort det möjligt för skolhuvudmän att söka bidraget i samverkan.10

Vidare fördelar Statens kulturråd i dagsläget två olika stöd till kommunal biblioteksverksamhet utifrån förordningen (2018:66) om statsbidrag till folkbibliotek. Ett första är ett inköpsstöd till folk- och skolbibliotek som myndigheten fördelat sedan 1990-talet. Inköps- stödet ska bidra till att tillgången på litteratur på folk- och skolbiblio- teken förbättras i syfte att främja intresset för läsning och litteratur bland barn. En förutsättning för bidrag är att kommunen avsatt egna medel till inköp av medier till folk- och skolbibliotek för ett belopp som uppgår till minst summan av föregående års medieanslag och att den del av anslaget som avser medier för barn och ungdomar inte har minskats. Inköpsstödet, som minst uppgår till 50 000 kronor, beräk- nas huvudsakligen efter antalet barn och ungdomar upp till 18 år i kommunen; den sökande ansöker alltså inte om ett visst belopp utan fördelningen bygger på nyckeltal. År 2022 fördelades totalt cirka 35 miljoner kronor i inköpsstöd till 266 mottagare.

Kulturrådet fick därutöver i regleringsbrevet för 2021 i uppdrag att genomföra en satsning 2021–2023 för en stärkt biblioteksverk- samhet i syfte att öka utbudet och tillgängligheten till biblioteks- verksamhet i hela landet. Ett särskilt stöd kallat Stärkta bibliotek har fördelats till kommunerna i detta syfte de senaste åren med stöd av förordningen (2018:66) om statsbidrag till folkbibliotek. Det upp-

9Det ska även nämnas att anslaget också får användas för statsbidrag till andra verksamheter som syftar till att stärka kultur i skolan. Om detta inte ryms inom förordningen om bidrag till kulturell verksamhet i skolan ska statsbidrag lämnas enligt förordningen (2012:517) om stats- bidrag till kulturella ändamål.

10Se t.ex. rapporten Ett nytt Skapande skola – utvecklingsvägar för bidraget Skapande skola (Ku2021/02502).

SOU 2023:58

Staten och den nationella nivån

gick 2021 och 2022 till 150 miljoner kronor och 2023 till 75 miljoner kronor (anslag 1:2, ap. 9). Det ska också nämnas att Kulturrådet i regleringsbrevet för 2021 även fick i uppdrag att genomföra en sats- ning 2021–2023 på ett läsfrämjandelyft för folkbibliotekarier. För detta avsattes 30 miljoner kronor 2023 (anslag 1:2, ap. 1). Båda dessa uppdrag ska avrapporteras till regeringen under 2024.

Statens kulturråd fördelar även ett särskilt utvecklingsbidrag till den kommunala kulturskolan. De statliga insatserna till stöd för kul- turskolan bygger på ett särskilt av riksdagen antaget övergripande mål som säger att syftet är att främja kulturskolans möjligheter att erbjuda barn och unga undervisning av hög kvalitet i kulturella och konstnärliga uttryckssätt, liksom möjligheterna till såväl fördjupning som bredd i undervisningen med utgångspunkt i vars och ens särskilda förutsättningar.11 Bidraget till kulturskolor fördelas av Kulturrådet i enlighet med förordningen (2019:470) om statsbidrag till kommuner som bedriver kulturskoleverksamhet.

Statsbidraget uppgick 2023 till totalt 100 miljoner kronor (an- slag 1:2, ap. 9), vilket är en halvering jämfört med föregående år på grund av att en tillfällig tvåårig satsning löpt ut. Av landets kommuner har under senare år kring 250 sökt bidraget. Ansökningarna har främst fokuserat på insatser för att nå nya målgrupper i exempelvis socioekonomiskt utsatta områden.12

Det finns även vissa andra stödordningar som i sin helhet eller huvudsakligen går till offentliga verksamheter på kommunal eller regional nivå. För det första bör det nämnas att Kulturrådet har i uppgift att samordna läsfrämjande insatser av nationellt intresse och mer specifikt att utveckla projektet ”Bokstart”, ett initiativ för att stimulera föräldrar att tidigt stötta barnen i deras språkutveckling, så att det bland annat kan nå fler regioner i landet. Projektet genomförs framför allt inom barnhälsovården och förskolan. År 2022 fördelades cirka 15 miljoner kronor som utvecklingsbidrag till 44 bidragsmot- tagare på kommunal och regional nivå. För ändamålet ska det enligt Kulturrådets regleringsbrev avsättas minst 20 miljoner kronor 2023.

11En kommunal kulturskola för framtiden – en strategi för de statliga insatserna (prop. 2017/18:164).

12Det ska nämnas att detta anslag 2022 och 2023 även använts för statsbidrag till aktörer som bedriver undervisning med nationell spetskompetens där barn och unga kan fördjupa sig inom ett visst konstnärligt uttryck eller ett musikinstrument. Detta ryms inte inom förordningen om bidrag till kulturskoleverksamhet och statsbidrag har då i stället lämnats med stöd av för- ordningen (2012:517) om statsbidrag till kulturella ändamål.

Staten och den nationella nivån

SOU 2023:58

Även vissa mindre projektbidrag, till exempel det som är kopplat till fristadsprogrammet (kring två miljoner kronor per år) kan sägas vara statsbidrag till kommunal kulturverksamhet eftersom bidrags- mottagarna är verksamma inom den kommunala organisationen. Hur några av dessa olika bidrag hanteras i den kommunala verksamheten beskrivs närmare i kapitel 6.

Bidrag från andra myndigheter och institutioner

Även flera av de andra myndigheterna inom kulturområdet fördelar statliga stöd som åtminstone delvis riktas till regioner och kom- muner. Till exempel kan de bidrag som fördelas av Riksantikvarie- ämbetet nämnas. Myndigheten har framför allt det så kallade kultur- miljövårdsanslaget (anslag 7:2). Från detta fördelas statliga medel som via länsstyrelserna lämnas till kulturmiljövårdande insatser runt om i landet. Bidraget används främst till vård av och information om kulturhistoriskt värdefulla byggnader, landskap och fornlämningar. Innevarande år fördelade Riksantikvarieämbetet cirka 254 miljoner kronor till länsstyrelserna, som i sin tur ska fördela det vidare. Bidragen kan sökas av enskilda, stiftelser och bolag men även kommuner. Inom ramen för anslaget ryms även vissa öronmärkta medel, som ibland går till kommuner och regioner, till exempel det tillfälliga stödet för ar- betet med Sveriges 15 världsarv. Enligt Riksantikvarieämbetets regler- ingsbrev får fyra miljoner kronor av anslaget per år användas i syfte att stärka den lokala och regionala implementeringen av Sveriges världsarvstrategi fram till och med 2023.

Ett annat exempel på ett i sammanhanget relevant statligt stöd är Filminstitutets direktstöd till kommuner för skolbiosatsningar och annan filmpedagogisk verksamhet. Inom ramen för stöd till lokal filmkulturell verksamhet för barn och ungdom fördelades 2022 till exempel cirka 3,3 miljoner kronor till ett fyrtiotal kommuner. Film- institutets särskilda stöd till talangutveckling i hela landet och vissa särskilda, tidsbegränsade insatser riktar sig också till regionerna och regionala aktörer specifikt. Inom ramen för den nu pågående, pan- demirelaterade satsningen ”Talent to Watch”, avsätts till exempel 12,5 miljoner kronor för regionerna 2022.

SOU 2023:58

Staten och den nationella nivån

4.4Särskilda statsbidrag till det fria kulturlivet

Statsbidrag som fördelas via kultursamverkansmodellen kan, som beskrivs i kapitel 7, fördelas vidare till fristående kulturaktörer av regionerna. Merparten av det statliga stödet till det fria kulturlivet fördelas dock på andra sätt. Grundläggande stöd finns, till att börja med, inom ramen för den statliga konstnärspolitiken som riktar sig till yrkesverksamma inom områden som bild och form, musik, teater, dans och film. Merparten av detta stöd hanteras av Konstnärsnämn- den som fördelar stipendier och bidrag inom alla konstområden, utom på ordområdet som hanteras av Sveriges Författarfond.

Konstnärsnämnden har en lång rad stöd, bland annat arbetssti- pendier på ett, två eller fem år, långtidsstipendier, assistentstipendier (inom bild och form), bidrag till internationellt utbyte och rese- bidrag. I myndigheten finns även den särskilda verksamheten Kultur- bryggan som stödjer projekt som särskilt främjar förnyelse och ut- veckling inom kulturområdet.13 Sammantaget fördelade staten via Konstnärsnämnden 2022 cirka 277 miljoner kronor till konstnärer och kulturutövare i hela landet. Det var en högre summa än tidigare år, vilket berodde på att regeringen avsatt särskilda medel för åter- start efter pandemin som använts till att förstärka den ordinarie bi- dragsgivningen. År 2023 disponerar myndigheten 271 miljoner kro- nor för stipendier och bidrag.

Kulturrådets stöd till det fria kulturlivet

Kulturrådet har både projekt- och verksamhetsstöd till aktörer inom det fria kulturlivet av stor betydelse för kulturutbudet i hela landet. Myndigheten uppskattar själv att cirka tolv procent av det totala stödet betalas ut till aktörer i det man benämner det civila samhället.

Bland annat fördelar myndigheten verksamhets- och projektbidrag till fria aktörer inom scenkonsten (dans, musik och teater). Dessa stöd uppgick enligt myndighetens årsredovisning totalt till cirka 192,5 mil- joner kronor 2022. Särskilda medel fördelades även som verksam- hets- och projektstöd till musikarrangörer (totalt 89,3 miljoner kro- nor 2022). Gemensamt för dessa stöd är att de är riktade till fria

13Kulturbryggan fördelade 2022 cirka 26 miljoner kronor till aktörer som mestadels är att räkna till det fria kulturlivet. Beviljandegraden var, i likhet med hur det ofta ser ut hos t.ex. forskningsfinansiärer, inte högre än ungefär sju procent.

Staten och den nationella nivån

SOU 2023:58

aktörer utan offentlig huvudman men också att de inte är avsedda för verksamheter som har stöd inom ramen för kultursamverkans- modellen.14

Vidare fördelar Kulturrådet sedan 2022 även ett särskilt stöd till konsert- och samarbetsprojekt inom musikområdet, vilket tidigare låg på Statens musikverk. Det avser bland annat insatser för aktörer som är av central betydelse för musikområdet och som säkrar produktion, speltillfällen, arbetstillfällen samt bevarar kompetens inom sektorn, samt stödjande insatser till samarbetsprojekt och verksamheter som bidrar till att stärka den nationella infrastrukturen. År 2022 för- delades cirka 23 miljoner kronor till ändamålet.

Kulturrådet fördelar även stöd till fria aktörer inom området bild- konst, form och konsthantverk. Totalt fördelades 2022 cirka 63,4 mil- joner kronor i verksamhets- och projektbidrag till olika aktörer på detta område. Vidare fördelades samma år 18 miljoner kronor i verk- samhetsbidrag till fem främjandeorganisationer inom bildkonst, form och konsthantverk och 2,5 miljoner kronor till 17 konstnärliga produktionsplatser.

Dessutom bör ett antal specialdestinerade stöd av betydelse för kulturens spridning i hela landet nämnas i detta sammanhang. Som lokalhållande organisationer är Folkets hus och parker, Bygde- gårdarnas Riksförbund och Riksförbundet Våra Gårdar utpekade av regeringen som mottagare av statsbidrag (inga belopp nämns i regler- ingsbrevet men 2022 fördelades totalt 26,6 miljoner kronor till Sam- lingslokalorganisationernas samarbetskommitté för fördelning mellan dessa organisationer). Detsamma gäller verksamheten Skådebanan, en ideell sammanslutning som består av ett antal regionala organisationer som arbetar för att göra konst och kultur tillgängliga för alla, som pekas ut i myndighetens regleringsbrev (2,7 miljoner kronor 2022).15 Centrala amatörkulturorganisationer får också ett särskilt stöd av Kulturrådet. År 2022 fördelades cirka 13,4 miljoner kronor till 24 bidragsmottagare (se vidare kapitel 7).

Det ska även nämnas att det bland Kulturrådets olika bidrag också finns ett antal som är öppna både för fria och offentliga aktörer. Det

14Se t.ex. https://www.kulturradet.se/sok-bidrag/verksamhetsbidrag-till-fria-musikgrupper/ med regler för verksamhetsbidrag till fria musikgrupper (kontrollerad 10 augusti 2023).

15Ytterligare utpekade aktörer av betydelse för kulturens spridning i landet skulle kunna nämnas i detta sammanhang. Särskilt utpekade i myndighetens regleringsbrev som ”aktörer av kulturpolitiskt intresse” vilka ska uppbära stöd är också verksamheter som Dansnät Sverige,

Eric Sahlström-institutet och Internationella Vadstena akademin.

SOU 2023:58

Staten och den nationella nivån

gäller bland annat verksamhets- och projektbidrag för att stödja natio- nella minoriteters kultur (cirka 18 miljoner kronor 2022) och medel som fördelas till läsfrämjande insatser, som både kan sökas av kom- muner/regioner och fria aktörer som föreningar, boklådor och studieförbund (cirka 23 miljoner kronor 2022).

Bidrag från andra kulturmyndigheter

På kulturområdet finns även ett stort antal andra stöd av betydelse för det fria kulturlivet. Till exempel fördelar stiftelsen Svenska Film- institutet, även om man bortser från de stora produktionsstöd som är riktade till filmbranschen, en rad olika stöd inom området distri- bution och visning som är särskilt viktiga även för det ideella kultur- livet. Bland annat har stiftelsen ett stöd till distribution, filmfesti- valer och plattformar för visning av värdefull film som uppgick till cirka 21,5 miljoner kronor 2022. Vidare fördelades 2022 cirka 7,3 mil- joner kronor till medlemsorganisationer för biografer, som Folkets hus och parker, Våra Gårdar och Folkets bio.

Även Riksantikvarieämbetet fördelar ett antal bidrag av betydelse för det fria kulturlivet. För det första fördelas varje år ett bidrag till ideella organisationer inom kulturmiljöområdet. År 2023 fick 24 orga- nisationer dela på cirka 4,7 miljoner kronor i bidrag. Vidare fördelar myndigheten stöd på nio miljoner kronor per år till kulturarvsarbete och stöd på åtta miljoner kronor per år till arbetslivsmuseer. Bidragen fördelas med stöd av förordningen (2017:628) om statsbidrag till kul- turarvsarbete och kan sökas av arbetslivsmuseer, hembygdsmuseer och ideella kulturarvsverksamheter för att bevara och utveckla kultur- historiska värden. Bidraget riktar sig i första hand till civilsamhällets organisationer.

Riksarkivet som myndighet har ett förvaltningsanslag på cirka

468miljoner kronor 2023. Av detta får en mindre del också användas för att stödja enskilda arkiv. Av anslaget ska 6,9 miljoner användas för verksamhetsbidrag till stiftelsen Arbetarrörelsens arkiv och biblio- tek och högst 2,8 miljoner kronor får användas för bidrag till enskilda arkiv i enlighet med förordningen (2007:1368) om statsbidrag till en- skilda arkiv. Bidrag fördelas, förutom till föreningsarkiv i Stockholms län, till enskilda arkivinstitutioner och arkivorganisationer med verk-

Staten och den nationella nivån

SOU 2023:58

samheter av rikskaraktär vilka inte omfattas av kultursamverkans- modellen. Bidrag bereds i ett särskilt samarbetsråd för enskilda arkiv.

Nämnden för hemslöjdsfrågor har i uppdrag att främja hemslöjd i hela landet. Enligt regleringsbrevet för 2023 har nämnden ett stat- ligt anslag på cirka 11,8 miljoner kronor, varav cirka 2,6 miljoner an- vänds för drift av myndighetens kansli och cirka 9,2 miljoner avsatts för främjande av hemslöjd. I det senare ingår bland annat organisa- tionsbidrag till Svenska Hemslöjdsföreningarnas Riksförbund, bidrag till verksamhet med nationella slöjdutvecklare, fortbildning och en årlig informationskonferens. En mindre del av medlen kan även för- delas i bidrag till projekt inom hemslöjdsområdet.

4.5Kulturstöd utanför kulturpolitiken

Utanför det kulturpolitiska området i snäv mening finns även ett antal statsbidrag som helt eller delvis är riktade till både offentliga och fristående kulturaktörer. Om man bortser från en sektor som skolan, vilken naturligtvis är helt avgörande för landets kulturliv men utgör ett område för sig som kommenteras på annan plats i betänk- andet (kapitel 10), finns det en rad statliga stöd som är relevanta att känna till. Några viktiga exempel är följande stödordningar.

Av stor betydelse är till att börja med det statsbidrag som fördelas via Folkbildningsrådet till landets folkhögskolor och studieförbund. Det statliga bidraget till folkbildningen uppgick 2022 till cirka 4,6 mil- jarder kronor. Folkbildningsrådet använder olika principer och kri- terier när det fördelas. Till folkhögskolorna fördelas statsbidraget huvudsakligen som verksamhetsbidrag (cirka 85 procent av anslaget) utifrån hur omfattande folkhögskolans verksamhet är, men även som extra bidrag till särskilda insatser. För studieförbunden gäller att bi- draget generellt sett fördelas i efterhand utifrån hur mycket verk- samhet de redan har genomfört. Det ordinarie statsbidraget till studie- förbunden delas även in i olika typer: ett generellt verksamhetsbidrag är den absolut största delen (cirka 80 procent av anslaget) men mindre delar fördelas även som särskilda organisations- och tillgänglighets- bidrag. Ungefär fem procent av det totala statsbidraget går till så kal- lade särskilda insatser inom folkbildningen. De senaste åren har de bland annat varit inriktade på nyanländas etablering, arbetsmark- nadsåtgärder och mänskliga rättigheter.

SOU 2023:58

Staten och den nationella nivån

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) har i uppdrag att ta fram och sprida kunskap om ungas levnadsvillkor och civilsamhällets villkor, men fördelar också statsbidrag till en rad organisationer, varav många kan sägas syssla med kulturverksamhet

inågon form. Myndigheten fördelar organisations- och projektbi- drag till verksamheter som stödjer ungas ideella engagemang, och ini- tiativ som rör kultur, språk, identitet och delaktighet i samhället samt HBTQI-personers ställning. Ett starkt fokus är antirasism och diskri- minering. Totalt fördelade myndigheten 2022 cirka 440 miljoner kronor i organisationsbidrag (särskilda stöd med anledning av pan- demin och kriget i Ukraina borträknade) och 75 miljoner kronor i projekt- och verksamhetsbidrag.16

Boverket fördelar flera stöd av betydelse för kulturverksamhet runt om i landet. Ett exempel är investeringsbidraget till allmänna samlingslokaler som kan lämnas för nybyggnad, tillbyggnad, om- byggnad och inköp av en allmän samlingslokal. Detta bidrag riktar sig till ideella organisationer. Boverket fördelar även statsbidrag till det som kallas icke-statliga kulturlokaler. Boverkets så kallade sam- lingslokalsdelegation fördelar årligen detta stöd till ombyggnader, tillgänglighetsskapande insatser och standardhöjande reparationer efter ansökan. Fyra av tio stödmottagare var det senast redovisade året länsmuseer. För innevarande år uppgår detta stöd enligt riksdags- beslut till cirka 9,8 miljoner kronor årligen (anslag 1:5), varav en del används för myndighetens administration.

Stödet till icke-statliga kulturlokaler är värt att särskilt kommen- tera eftersom Boverket hemställt hos regeringen om förändringar av stödet och vi, enligt våra direktiv, särskilt ska beakta stödets relation till samverkansmodellen.17 Enligt Boverket tar handläggningen av stödet i dag onödigt mycket resurser i anspråk, bland annat eftersom förordningen (1990:573) om stöd till vissa icke-statliga kulturlokaler inte setts över på många år och innehåller både ålderdomliga for- muleringar och otydligheter. Boverket påpekar bland annat att be- skrivningen av vilka lokaler som kan beviljas bidrag utifrån ett nutida kulturbegrepp är snäv eftersom den bara tar upp musei-, teater- och konsertlokaler. Myndigheten menar, till exempel, att även konsthallar och cirkusar borde kunna omfattas då de är angelägna ur kulturpoli-

16Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Årsredovisning 2022 (2023), s. 74–76.

17Se t.ex. Boverkets skrivelse den 26 oktober 2021, ”Hemställan till regeringen att besluta om förändrade bestämmelser i förordning (1990:573) om stöd till vissa icke-statliga kulturlokaler” (dnr 5148/2021).

Staten och den nationella nivån

SOU 2023:58

tisk synpunkt. Vidare påtalar Boverket att handläggningen av ären- dena skulle kunna effektiviseras om stödet inte behövde hanteras av samlingslokalsdelegationen.

Även Tillväxtverket har stödordningar som är direkt riktade till kulturaktörer. Till exempel fördelar myndigheten statsbidrag till film- och Tv-produktioner i Sverige enligt förordningen (2022:1386) om statligt stöd till produktion av audiovisuella verk. År 2023 uppgick stödet totalt till 100 miljoner kronor, varav cirka 6,6 miljoner beräk- nas användas för myndighetens administration.

Det ska också nämnas att Tillväxtverket fördelar stora medel från Europeiska regionala utvecklingsfonden (Regionalfonden). Dessa medel är inriktade mot miljö, forskning, företagande och digital infra- struktur men projekten har många gånger viktiga kulturkomponenter, inte minst projekt inom fältet kulturella och kreativa näringar. Till- växtverket fördelar totalt 8 miljarder åren 2021–2027 uppdelat på ett antal ”programområden”, det vill säga geografiska områden med gemensamma utmaningar eller målsättningar.

4.6Nationell överblick och samordning

Flera myndigheter har särskilda uppdrag när det gäller den nationella överblicken inom det egna ansvarsområdet. Exakt hur detta tolkas varierar men generellt innefattar det en kunskap om det relevanta kulturområdets tillstånd i olika delar av landet, inte minst i syfte att kunna identifiera problem och utvecklingsbehov. Ett antal myndig- heter har därutöver även andra, mer avgränsade, uppdrag inriktade på kunskapsinsamling och överblick. För att bedöma hur staten sam- spelar med regioner och kommuner är det, utöver bidragsgivningen, viktigt att även känna till en del om detta arbete. Flera statliga myn- digheter har också ansvar för direkt samordnande verksamhet samt finansiering och drift av konst- och kulturprojekt som även involverar regional och kommunal nivå i olika grad. Både kunskapsuppdrag och viktigare exempel på egen verksamhet som når ut lokalt och regionalt hos centrala kulturmyndigheter och kulturinstitutioner beskrivs i det följande.

SOU 2023:58

Staten och den nationella nivån

Statens kulturråd

Statens kulturråd har ett generellt uppdrag om att ha nationell över- blick inom sitt ansvarsområde. I praktiken innebär det till exempel att myndigheten samlar in och sammanställer uppgifter om hur de stöd används som myndigheten fördelar samt vilka effekter de kan förväntas ha. Vidare genomför myndigheten tematiska kartläggningar av olika kulturområdens utveckling, sammanställer viss statistik m.m. Det huvudsakliga statistikansvaret och det egentliga utvärderings- uppdraget när det gäller den offentliga kulturpolitiken har dock lagts på en annan myndighet, Myndigheten för kulturanalys.

Statens kulturråd driver även verksamheter inom specifika om- råden med tydlig inriktning på kunskapsuppbyggnad, till exempel det man kallar ett kulturskolecentrum, som inte bara arbetar med bidragsfördelning utan även ska vara ett nationellt kunskapscenter för stöd till landets kulturskolor. Ytterligare ett exempel är att Kultur- rådet följer upp läsfrämjande insatser av nationellt intresse i arbetet med det inom myndigheten organiserade läsrådet. Generellt kan sägas att myndighetens kunskapsuppbyggnad ofta vilar på att de med- arbetare som handlägger olika stödordningar bygger upp stor kunskap inom ett visst konst- eller kulturområde och med tiden skaffar sig nationell överblick. Detta gäller förstås även de som arbetar med kul- tursamverkansmodellen och regionala kulturplaner, ett arbete som ger möjlighet till jämförelser mellan olika delar av landet etc.

Konstnärsnämnden

Konstnärsnämndens grunduppdrag handlar om att främja konst- närlig utveckling och förnyelse via stipendiefördelning (se ovan), men myndigheten har enligt instruktionen även ett särskilt ansvar för att analysera och sprida kunskap om konstnärers ekonomiska och sociala villkor inom alla konstområden. I detta syfte har myndig- heten bland annat en särskild funktion med utredare för kunna ana- lysera konstnärers villkor. I kunskapsförmedlande syfte samverkar myndigheten också regionalt och lokalt. Detta tar sig bland annat uttryck i särskilda överenskommelser med sammantaget tolv regio- ner i syfte att stödja regionerna i arbetet med konstnärspolitiska

Staten och den nationella nivån

SOU 2023:58

frågor.18 Myndigheten genomför även särskilda dialogmöten med dessa regioner.

Konstnärsnämnden arbetar också med samverkansprojekt på för- slag från aktörer runt om i landet, bland annat i syfte att främja konstnärlig utveckling även utanför storstadsregionerna. Förslagen handlar framför allt om att starta internationell residensverksamhet men även om olika former av publika program. Ett femtiotal residens- vistelser och publika program arrangerades eller finansierades 2022 av Konstnärsnämnden i samarbete med lokala aktörer inom ramen för de olika internationella programmen för bild och form (IASPIS), musik, dans, cirkus och teater.

Riksantikvarieämbetet

Riksantikvarieämbetet har som nationell kulturarvsmyndighet ansvar för frågor om både kulturlandskap, kulturmiljöer, kulturföremål och museer. Mycket av myndighetens arbete har sin grund i kulturmiljö- lagen (1988:950), men man arbetar också utifrån nationella kultur- miljömål där det bland annat anges att kulturmiljöarbetet ska främja ett hållbart samhälle med en mångfald av kulturmiljöer som bevaras, används och utvecklas, och att kulturmiljön ska tas till vara i sam- hällsutvecklingen. I myndighetens uppdrag ingår, utöver den bidrags- fördelning som nämnts ovan, bland annat att följa och analysera musei- och kulturarvsarbetet samt att skapa och förmedla användbar infor- mation och kunskapsunderlag på området.

Riksantikvarieämbetets uppdrag innebär en rad uppgifter av sam- ordnande och stödjande karaktär, varav flera också kan vara av direkt relevans för verksamhet på kommunal och regional nivå. Myndig- heten har bland annat inrättat en centrumfunktion för att utveckla kulturarvsarbetet där det ingår att samla in och förmedla kunskaper till och för museer och där det erbjuds teknik- och metodstöd för ut- veckling av utställningsmediet. Riksantikvarieämbetet förvaltar också nationella databaser för kulturhistorisk information såsom Fornreg, Arkivsök, Fornsök, Kringla och K-samsök samt Bebyggelseregistret.

18För närvarande finns överenskommelser med Regionsamverkan Sydsverige (Blekinge, Halland, Jönköpings län, Kalmar län, Kronoberg och Skåne), Kultur i Norr (Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland och Jämtland Härjedalen) samt Västra Götalandsregionen till- sammans med Region Värmland.

SOU 2023:58

Staten och den nationella nivån

När det gäller samverkan kan det också särskilt nämnas att myn- digheten, tillsammans med länsstyrelserna och i dialog med kultur- miljöarbetets andra aktörer, tagit fram ett större visionsdokument för kulturmiljöarbetet 2030. Riksantikvarieämbetet medverkar också på chefsnivå i sådana fora som Rådet för hållbara städer och Miljö- målsrådet, liksom i den styrgrupp som finns för särskild myndighets- samverkan på området gestaltad livsmiljö (tillsammans med Boverket, ArkDes och Konstrådet).

Riksarkivet

Riksarkivet har enligt sin instruktion det särskilda ansvaret för den statliga arkivverksamheten men även för den arkivvård i landet som framgår av arkivlagen (1990:782) och arkivförordningen (1991:446). Riksarkivet ska ha nationell överblick över arkivfrågorna och följa arkivverksamheten i landet. Bland annat innefattar uppdraget att verka för utveckling av metoder för framställning, bevarande och tillgäng- liggörande av handlingar som ett led i förvaltningsutvecklingen. Myn- digheten ska även ge kommunerna råd i arkivfrågor och verka för ökad enhetlighet och samordning mellan den statliga och den kommunala arkivhanteringen.

Som en del av sitt uppdrag främjar Riksarkivet kunskapsupp- byggnad inom många arkivrelaterade områden, inte minst kring digi- talt bevarande. Myndigheten tillhandhåller också digitala söksystem, digitaliseringstjänster och arkiveringsrutiner. Det ska särskilt nämnas att Riksarkivet, för att stärka enhetligheten i den offentliga arkive- ringen, lyft behovet av en ny arkivlagstiftning som innefattar en ut- ökad föreskriftsrätt för myndigheten om bevarande och gallring. Denna skulle inte bara, som i dag, gälla för statliga myndigheter utan för hela den offentliga förvaltningen, inklusive de cirka 300 kommu- nala och regionala arkivmyndigheterna.

Kungliga biblioteket

Kungliga biblioteket har enligt sin instruktion bland annat i uppdrag att ha nationell överblick och främja samverkan samt tillhandahålla informationssystem och verka för utveckling och samordning av digitala tjänster inom det allmänna biblioteksväsendet. För detta och

Staten och den nationella nivån

SOU 2023:58

relaterade uppgifter disponerade myndigheten 2023 cirka 59,5 mi- ljoner kronor i specialdestinerade medel inom kulturbudgeten (anslag 1:6, ap. 2).

Myndighetens samordningsuppdrag innefattar även en rad mer specificerade uppgifter till vilka delar av dessa medel ska användas. Bland annat anger regeringen i regleringsbrev att bidrag ska fördelas till vissa delar av biblioteksområdets nationella infrastruktur som lånecentrals- och depåbiblioteksverksamhet, nationella digitala biblio- tekstjänster riktade mot de nationella minoritetsspråken och andra språk än svenska samt fortsatt drift av Digiteket i syfte att stödja till- handahållandet av likvärdig biblioteksverksamhet i hela landet. Av anslagsposten får högst tio miljoner kronor fördelas till en satsning på nationella minoriteters bibliotek enligt ett särskilt uppdrag från regeringen. Högst tio miljoner kronor får användas för att ta fram former för stärkt samverkan inom det allmänna biblioteksväsendet samt för att bidra till den långsiktiga utvecklingen för vissa nationella digitala bibliotekstjänster för prioriterade målgrupper.

Statens konstråd

Statens konstråd ska enligt sin instruktion beställa och förvärva god samtidskonst till statens byggnader och lokaler, men även arbeta bredare och medverka till skapandet och utvecklingen av offentlig konst och gestaltning av gemensamma miljöer generellt i landet, samt utveckla och sprida kunskap inom området offentlig konst och gestaltning av gemensamma miljöer.

En del av myndighetens uppdrag är särskilt inriktat på icke-stat- liga miljöer, och i denna del av verksamheten drivs en lång rad gestalt- ningsprojekt tillsammans med bland annat kommuner. Myndighetens resurser för konstinköp och konstnärlig gestaltning av den gemen- samma miljön (anslag 4:2, ap. 1) räknas dock inte löpande upp för kostnadsökningar och resurserna till denna typ av konkret samver- kan har därför kommit att urholkas tämligen kraftigt över tid. Bort- sett från särskilda satsningar i samband med pandemin har anslaget de senaste åren legat på cirka 43 miljoner kronor.

Myndigheten har även varit aktiv genom särskilda satsningar på samverkan med andra samhällsnivåer, som ”Konst händer” 2016–2018. Statens konstråds uppdrag i Konst händer var att genom konstnärlig

SOU 2023:58

Staten och den nationella nivån

gestaltning bidra till att skapa platser för möten och mer engager- ande boendemiljöer för alla, och tillsammans med lokala organisa- tioner i det civila samhället arbeta fram praktiska exempel på hur miljonprogrammet kunde berikas konstnärligt. Konst händer initi- erades genom en öppen utlysning riktad till civilsamhällesorganisa- tioner och resulterade i 19 konstnärliga verk på 15 platser.

Statens konstråd hade 2010–2013 även i uppdrag att, tillsammans med Boverket, Riksantikvarieämbetet och ArkDes, utveckla helhets- synen i planeringen och byggandet av offentliga miljöer. Regerings- uppdraget ”Samverkan om gestaltning av offentliga miljöer” inne- fattade tretton särskilda samverkansprojekt riktade till bland annat kommuner, landsting och privata fastighetsägare. Uppdraget kom att bli början på Statens konstråds arbete med det som i dag blivit politikområdet gestaltad livsmiljö. År 2018–2020 hade myndigheten sedan, som en del i den då nyligen lanserade politiken för gestaltad livsmiljö, i särskilt uppdrag att verka för stärkt kunskapsutveckling inom området offentlig konst och gestaltning av gemensamma miljöer.19 Inom projektet arbetade man med tre separata utlysningar av medel, forskning, nätverksbyggande och kunskapsutveckling. Inom projektet tog ett trettiotal kommuner och regioner fram rutiner för sitt arbete med offentlig konst eller genomförde faktiska konstprojekt.20

Nämnden för hemslöjdsfrågor

Nämnden för hemslöjdsfrågor arbetar för att stärka hemslöjden i landet ur såväl kultur- som närings- och hållbarhetsperspektiv. Syftet är bland annat enligt myndighetens regleringsbrev att tillvarata och utveckla hemslöjdens material- och teknikkunskap, formspråk och traditioner. Vidare är ett syfte att öka barns och ungdomars intresse för utövande av olika slöjdtekniker.

Som nämnts ovan fördelar nämnden vissa verksamhets- och orga- nisationsbidrag samt årliga projektbidrag, men en viktig del av arbetet är också omvärldsbevakning, utbildning och samverkan med regionala hemslöjdskonsulenter, civilsamhällets organisationer och andra kul- turmyndigheter. I syfte att sprida kunskap och information anordnar

19Av det ursprungliga uppdraget framgår att detta även var tänkt att kunna ingå som ett lång- siktigt ansvarområde inom myndighetens ordinarie verksamhet.

20Statens konstråd, Vi förändrar varandra: Kunskapsnav offentlig konst (2020).

Staten och den nationella nivån

SOU 2023:58

Nämnden för hemslöjdsfrågor bland annat konferenser och semi- narier.

Statens centrum för arkitektur och design (ArkDes)

ArkDes ska enligt sin instruktion stärka kunskapen om och främja intresset för arkitekturens, formens och designens värden och bety- delse för individen och för samhällsutvecklingen. I detta uppdrag ligger bland annat att sprida kunskap och att samverka på nationell, regional och lokal nivå med andra berörda aktörer, både inom civil- samhället och det offentliga.

ArkDes ska även vara en nationell mötesplats för aktörer inom sitt område samt driva och stödja utställningsverksamhet och annan pedagogisk och debatterande verksamhet för att stärka arkitekturens, formens och designens ställning i samhället (det s.k. mötesplatsupp- draget). Myndigheten ska verka för att de mål som riksdagen har fast- ställt för arkitektur, formgivning och design uppnås samt följa upp politikens genomslag på området och vid behov föreslå åtgärder för att stärka måluppfyllelsen. Arbetet i denna del har resulterat i en rad publikationer, utbildningstillfällen, konferenser och nätverk tillsam- mans med myndigheter som Boverket, Riksantikvarieämbetet och Statens konstråd (som nämnts har dessa en strukturerad myndighets- samverkan). Inom ramen för arbetet har ArkDes även genomfört ut- lysningar av medel till specifika forsknings- och utvecklingsprojekt, bland annat tillsammans med Formas, Boverket och Vinnova. Myndig- heten disponerar ett särskilt anslag på 5 miljoner kronor (anslag 1:4, ap. 1) för forsknings- och utvecklingsinsatser inom kulturområdet.

Varje år beskriver ArkDes även de stora dragen i hur politikom- rådet gestaltad livsmiljö utvecklats, vilka framsteg som gjorts och vilka utmaningar som bör hanteras, i en särskild rapport.21 Dessa uppfölj- ningar beskriver de nationella myndigheternas arbete men har över lag ett starkt fokus på arbete i regioner och framför allt kommuner.

21Den senaste rapporten tar ett bredare grepp än vanligt utifrån att det gått fem år sedan målen för gestaltad livsmiljö-politiken beslutades: ArkDes, Ett samhälle som håller ihop: En uppföljning av Politik för gestaltad livsmiljö 2022 och medskick inför framtida arbete (2022).

SOU 2023:58

Staten och den nationella nivån

Stiftelsen Svenska Filminstitutet

Svenska Filminstitutet är en stiftelse som sedan 1 januari 2017 finan- sieras med statliga medel. Verksamheten utgår från målen för den nationella filmpolitiken.22 Filminstitutet har, utöver de stöd till pro- duktion och distribution som nämnts ovan, även mer allmänna upp- drag inom sitt fält, till exempel med bäring på det svenska filmarvets bevarande och tillgängliggörande samt barns och ungas kunskap om film och rörlig bild.

Filminstitutets uppdrag preciseras årligen i det riktlinjebeslut från regeringen som kommer med statsanslaget. Där slås det för 2023 bland annat fast att Filminstitutet ska verka för att den svenska film- politiken genomförs med utgångspunkt i de filmpolitiska målen. Filminstitutet har också en rad uppdrag inriktade på nationell över- blick och samordning. Bland annat ska stiftelsen samla in och bear- beta statistik, ansvara för omvärldsanalys och uppföljning av svensk filmproduktion och filmpolitiska insatser. Filminstitutet är även kon- taktkontor för MEDIA-delen av EU-programmet Kreativa Europa 2021–2027. Alla dessa uppdrag, liksom den stödgivning som behand- lats ovan, innebär breda kontaktytor mot aktörer på olika samhälls- nivåer, både inom det privata näringslivet och inom det offentliga.

Riksteatern

I än högre grad än flera av de tidigare nämnda institutionerna har Riksteatern, som är en ideell förening, en särskild roll i detta sam- manhang eftersom man själv producerar och arrangerar scenkonst. Detta är en del av Riksteaterns grunduppdrag som står inskrivet i föreningens stadgar, men även anges i villkor som knyts till den stat- liga finansieringen. I föreningens riktlinjebeslut från regeringen sägs bland annat att Riksteatern ska producera och turnera scenkonst samt bidra till utveckling och spridning av dans och samtida cirkus i hela landet. Det anges också att Riksteatern ska arrangera föreställ- ningar samt verka för ett starkt arrangörsled inom scenkonsten i hela landet. Utöver de producerande och arrangerande delarna ska Riks- teatern även vara ett kunskapsstöd för hela scenkonstområdet och som sådant bidra till och främja kunskap, kompetensutveckling och

22Se propositionen Mer film till fler – en sammanhållen filmpolitik (prop. 2015/16:132).

Staten och den nationella nivån

SOU 2023:58

samverkan mellan lokala, regionala och nationella scenkonstaktörer i hela landet.

Riksteatern utför alltså detta uppdrag som ideell förening bestå- ende av lokala och regionala riksteaterföreningar samt en nationell nivå. Riksteatern har i dag runt 36 000 enskilda medlemmar och varje medlem tillhör någon av de cirka 200 riksteaterföreningar som finns i landet. Varje riksteaterförening bestämmer själv över sin verksam- het och den lokala repertoaren består av scenkonst från både Riks- teaterns egna turnéer och föreställningar från andra scenkonstpro- ducenter. På regional nivå finns sedan även regionala riksteater- föreningar som samverkansorgan och stöd för de lokala riksteater- föreningarna i länet.

Även om de teaterkonsulenter som tidigare var avlönade av regio- nala riksteaterföreningar numera, sedan medlen överförts till kultur- samverkansmodellen, ofta är anställda i regionala förvaltningar (jfr även kapitel 5), innefattar Riksteatern som synes en helt egen struk- tur för samverkan och även samproduktion med sin egen lokala och regionala nivå. Dessa nivåer i Riksteaterns organisation samverkar sedan i sin tur med andra aktörer på motsvarande nivåer, till exempel kommuner och regioner. Detta får till följd att Riksteatern, i vissa av- seenden, kan befinna sig i båda ändar av kultursamverkansmodellen samtidigt: dels som nationell part med uppdrag från regeringen att främja scenkonst i hela landet, dels som utförare på regional och lokal nivå.

5 Samverkan på regional nivå

Regionerna (tidigare landstingen) har haft en tydlig roll i svensk kul- turpolitik ända sedan införandet av 1974 års kulturpolitik. Då defini- erades det offentligas ansvar för kulturfrågorna för första gången mer generellt. Kommunernas viktiga roll för att stödja lokal kultur lyftes fram och landstingens betydelse för att organisera stödet till kultur- politiska insatser på regional nivå beskrevs. Som nämnts i kapitel 3 inrättades i kölvattnet av detta även statliga bidrag till stöd för upp- byggnad och drift av kulturinstitutioner med regionalt eller lokalt huvudmannaskap. Dessa stöd vidareutvecklades sedan till dagens kultursamverkansmodell.

I Sverige finns i dag 21 regioner. På Gotland sköts de regionala uppgifterna av Gotlands kommun. Vi kommer i det följande använda begreppet region även för Gotlands kommun. Begreppen landsting och regionkommun kommer att användas i historiska beskrivningar där detta är relevant.

Den politiska organiseringen av kulturfrågorna ser olika ut i regio- nerna och sedan 2013 ingår, som nämnts tidigare, samtliga Sveriges regioner utom Region Stockholm i kultursamverkansmodellen. Sveriges kommuner och regioner (SKR) konstaterar att 13 regioner har en särskild kulturnämnd som i några fall även ansvarar för utbild- ningsfrågor.1 Ansvaret för frågorna kan också ligga på en regional utvecklingsnämnd eller på regionstyrelsen.

Följande kapitel om samverkan på regional nivå inleds med en redogörelse för medelsfördelningen mellan regioner och mellan kul- turområden (avsnitt 5.1) och fortsätter med en beskrivning av insti- tutioner och annan etablerad verksamhet (avsnitt 5.2). Därefter berörs kulturplanen som process och styrdokument (avsnitt 5.3), kul- turplanerna i ett regionalt sammanhang (avsnitt 5.4), den regionala

1Sveriges kommuner och regioner, Politisk organisation i kommuner och regioner 2021 (2021), s. 17.

Samverkan på regional nivå

SOU 2023:58

rollen och kommunal samverkan (avsnitt 5.5). Kapitlet avslutas med en beskrivning av interregionala samarbeten (avsnitt 5.6).

5.1Medelsfördelning på regional nivå

Inledningsvis kan vi konstatera att regionernas samlade kulturanslag är betydligt större än de medel som avsätts till kultursamverkans- modellen. Enligt Myndigheten för kulturanalys uppgick regionernas utgifter för kultur 2021 till 4,8 miljarder kronor.2 Teater och musik är det största området med 1,85 miljarder kronor. Regionernas bi- drag till kultursamverkansmodellen var 2021 2,29 miljarder kronor.3 Vidare ser vi att egna verksamhetsintäkter och övriga intäkter utgör en icke oväsentlig del av de regionala institutionernas intäkter. Enligt Statens kulturråd utgjorde den offentliga finansieringen 2021 (inklu- sive årliga bidrag, övriga bidrag och EU-medel) 86,6 procent av de totala intäkterna för de regionala verksamheterna.4 Bild och form- området och filmområdet har relativt högst andel icke-offentlig finan- siering på cirka 30 procent.5

Som visas i tabell 2.1 i kapitel 2 står regionerna för en stor andel av den totala finansieringen av kultursamverkansmodellen. Andelen har ökat genom åren, med undantag för pandemiåren då stora stat- liga satsningar gjordes. Regionernas bidragsandel för alla verksam- heter i kultursamverkansmodellen har totalt ökat från 45,4 procent 2013 till 46,5 procent 2021, med en topp på 46,8 procent 2020.6

Nedanstående diagram (figur 5.1) visar de totala årliga regionala bidragen till verksamheter i kultursamverkansmodellen mellan 2013 och 2021, i löpande och fasta priser. Diagrammet visar en successiv ökning av de regionala anslagen till verksamhet i modellen. Detta gäller även om bidraget räknas om i fasta priser utifrån Statistiska Central- byråns konsumentprisindex (KPI).

2Myndigheten för Kulturanalys, Samhällets utgifter för kultur 2021 (2022), s. 11.

3Statens kulturråd, Uppföljning av ekonomi, personal och aktiviteter 2021: Kultursamverkans- modellen (2022), s. 13.

4Statens kulturråd, Uppföljning av ekonomi, personal och aktiviteter, s. 20.

5Statens kulturråd, Uppföljning av ekonomi, personal och aktiviteter, s. 23.

6Statens kulturråd, Uppföljning av ekonomi, personal och aktiviteter, s. 15.

SOU 2023:58

Samverkan på regional nivå

Figur 5.1 Regionernas finansiering av verksamheter i samverkansmodellen, 2013–2021

3 000 000

Bidrag, löpande priser (tkr)		Bidrag, 2013 års priser (tkr)

2 500 000

2 000 000

1 500 000

1 000 000

500 000

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Källa: Statens kulturråd. De fasta priserna är beräknade utifrån SCB:s konsumentprisindex (KPI).

Fördelningen av statsbidraget till regional kulturverksamhet mellan regionerna bygger i hög grad på historiska faktorer och på de olika institutionsstrukturerna i varje region. Som nämndes i kapitel 3 har stat, region och kommun samverkat om utbyggnaden av den befint- liga strukturen av länsinstitutioner. I och med att det sedan 1980-talet funnits statsbidrag för att främja utbyggnaden av regionala institu- tioner på kulturområdet är den nuvarande situationen egentligen på många sätt resultatet av gemensamma åtaganden från stat, region och kommun. Hur institutionsstrukturen ser ut i specifika regioner är resultatet av ett komplext samspel mellan de olika nivåerna, mellan regionala och lokala politiska initiativ och statliga stödsystem.

Nedanstående tabell (tabell 5.1) visar utvecklingen av årliga stat- liga bidrag mellan 2013 och 2021 i fasta priser samt bidragen per invånare 2021. De årliga statliga bidragen ökade med i genomsnitt 11 procent mellan 2013 och 2021. Blekinge har fått den största ök- ningen på 23,9 procent, tätt följt av Jönköping och Halland. En del av Blekinges ökning beror, enligt Kulturrådet, på en omfördelning av ansvar för fördelning av statliga bidrag mellan Kronoberg och Blekinge. Räknat per invånare 2021 har Gotland fått det högsta stat- liga bidraget, 424 kronor och Halland det lägsta, 95 kronor.

Samverkan på regional nivå

SOU 2023:58

Utredningen har även tagit del av preliminära uppgifter om stat- liga bidrag till regioner för 2022. Den region som utifrån de prelimi- nära siffrorna tycks ha fått störst ökning av det statliga bidraget 2022 är Halland, med en ökning på över 30 procent, följd av Jönköping, med en ökning på drygt 26 procent.

Tabell 5.1 Statliga bidrag per region 2013 och 2021

Kulturverksamheter som finansieras i samverkan per region, statsbidrag i 2021 års priser (tkr)

Region	Antal kultur-	Bidrag	Bidrag		Förändring	Kronor per
Region	verksamheter	2013	2021		i procent	invånare
	verksamheter	2013	2021		i procent	invånare
Blekinge	10	20 201	25 026		23,9	157,5
Dalarna	14	34 414	40 164	16,7		139,3
Gotland	7	23 996	25 880		7,9	424,3
Gävleborg	7	40 079	46 380	15,7		161,2

Halland	13	26 104	32 176		23,3	94,6
Jämtland	11	31 848	36 831	15,6		278,9

Jönköping	12	32 403	40 129		26,5	109,3
Kalmar	12	30 206	33 828	12,0		136,9
Kronoberg	12	33 806	35 417		4,8	174,2
Norrbotten	17	44 822	52 044	16,1		208,4

Skåne	20	198 422	220 618		11,2	157,3
Sörmland	8	26 733	32 200	20,4		106,7

Uppsala	6	41 372	43 836		6,0	111,0
Värmland	7	53 014	58 645	10,6		207,1
Västerbotten	14	74 500	82 417		10,6	300,2
Västernorrland	8	49 508	53 486	8,0		219,0

Västmanland	11	32 036	34 079		6,4	122,2
Västra Götaland	26	327 465	351 046	7,2		201,2

Örebro	15	39 260	44 347		13,0	144,6
Östergötland	10	71 358	78 856	10,5		167,9
Totalt	239	1 231 547	1 367 404		11,0	170,1

Källa: Statens kulturråd.

Som nämnts bygger fördelningen av statsbidrag i hög grad på histo- riska faktorer. Emellertid har strategiska förändringar skett i flera län under senare år. Halland, som vid modellens införande hade en rela- tivt svag institutionsstruktur, har med hjälp av nya arbetssätt byggt upp en starkare kulturell infrastruktur genom regionala satsningar.

SOU 2023:58

Samverkan på regional nivå

Statens kulturråd bedömde också att den statliga andelen av finansi- eringen var för låg och behövde höjas för Halland. Den statliga andelen finansiering bedömdes även vara för låg i Sörmland och Jönköping. Dessa regioner har således fått en stor procentuell ökning. Vissa större ökningar kan även handla om att nya verksamheter har kommit in, som i Norrbotten och Kalmar.

Tabell 5.2 Regionala bidrag per region 2013 och 2021

Kulturverksamheter som finansieras i samverkan per region, regionala bidrag i 2021 års priser (tkr)

Region	Antal kultur-	Bidrag	Bidrag	Förändring	Kronor per
	verksamheter	2013	2021	i procent	invånare
Blekinge	10	22 790	30 061	31,9	189,1
Dalarna	14	75 198	83 817	11,5	290,6
Gotland	7	21 430	22 325	4,2	366,0
Gävleborg	7	58 918	69 000	17,1	239,8

Halland	13	40 354	65 655	62,7	193,0
Jämtland	11	35 869	42 740	19,2	323,7

Jönköping	12	101 923	125 192	22,8	341,1
Kalmar	12	31 724	50 464	59,1	204,2
Kronoberg	11	34 474	42 068	22,0	206,9
Norrbotten	17	70 607	93 181	32,0	373,2

Skåne	20	302 756	340 700	12,5	242,9
Sörmland	8	48 399	77 187	59,5	255,8

Uppsala	6	43 521	50 195	15,3	127,1
Värmland	7	50 229	64 731	28,9	228,6
Västerbotten	14	67 011	72 206	7,8	263,0
Västernorrland	8	69 971	73 346	4,8	300,4

Västmanland	11	41 865	48 699	16,3	174,6
Västra Götaland	26	715 984	807 338	12,8	462,7

Örebro	15	43 797	54 651	24,8	178,1
Östergötland	10	52 121	82 806	58,9	176,3
Totalt	239	1 928 942	2 296 363	19,0	285,7

Källa: Statens kulturråd.

Som ovanstående tabell (tabell 5.2) visar har de årliga regionala bi- dragen ökat med i genomsnitt 19 procent mellan 2013 och 2021. Region Halland har sett den största ökningen på 62,7 procent. Den region som sett lägst ökning är Gotland med en ökning på 4,2 pro-

Samverkan på regional nivå

SOU 2023:58

cent. Räknat per invånare 2021 stod Västra Götaland för högst bidragsbelopp, 463 kronor och Uppsala för lägst, 127 kronor.

Fördelning mellan kulturområden

Nedanstående diagram visar att medelsfördelningen mellan de olika kulturområdena inte förändrats nämnvärt sedan kultursamverkans- modellen infördes. Scenkonsten och museerna utgör de två största områdena och sammantaget fördelas över 90 procent av resurserna i modellen till dessa områden. Det bidrag som fördelas till bild- och formkonst har proportionellt sett ökat relativt mycket sedan infö- randet av modellen, bland annat eftersom det pekades ut som ett eget kulturområde 2018. Detta hindrar inte att bidraget till detta område fortfarande är mycket litet i kronor räknat.

Figur 5.2 Bidragsfördelning per kulturområde 2013

Fördelning av bidrag från stat, region och kommun (procent)

	Arkiv	Bibliotek, läsning och litteratur
	Arkiv	1,9 %
	1,0 %	1,9 %
	1,0 %
		Museer och kulturmiljö
		20,2 %
		Film 1,1 %
		Hemslöjd 0,6 %
		Övergripande 6,8 %
Teater, dans och musik		Bild och form 0,7 %
67,7 %

Källa: Statens kulturråd.

SOU 2023:58

Samverkan på regional nivå

Figur 5.3 Bidragsfördelning per kulturområde 2021

Fördelning av bidrag från stat, region och kommun (procent)

	Arkiv	Bibliotek, läsning och litteratur
	Arkiv	2,4 %
	1,1 %	2,4 %
	1,1 %
		Museer och kulturmiljö
		20,6 %
		Hemslöjd 0,6 %
		Film 1,0 %
		Övergripande 6,6 %
Teater, dans och musik		Bild och form 1,3 %
66,5 %

Källa: Statens kulturråd.

Utöver fördelningen per konst- och kulturområde kan det vara intres- sant att se vilka enskilda verksamheter som får del av statsbidraget. En fullständig lista finns i bilaga 4 och nedanstående tabell (tabell 5.3) visar de tio organisationer som beviljats mest statsbidrag 2021. Dessa institutioner återfinns nästan alla inom scenkonstområdet, vilket är naturligt då de största kostnaderna och även offentliga åtagandena finns på det området. Som en jämförelse kan dock även nämnas att Göteborgs museer, alltså Göteborgs konstmuseum, Röhsska museet, Sjöfartsmuseet Akvariet och Göteborgs stadsmuseum beviljades cirka 12,4 miljoner 2021, vilket är mycket på det området.

Samverkan på regional nivåSOU 2023:58

Tabell 5.3	De tio organisationer som erhöll mest statsbidrag 2021
	Statsbidrag vidarefördelat av respektive region (kr)

Organisation		Statsbidrag
Göteborgsoperan AB		133 276 527
Norrlandsoperan AB		53 795 500

Scenkonst Öst AB		53 204 000
Göteborgs Symfoniker AB		41 465 707
Stiftelsen Värmlandsoperan		40 419 000
Malmö Opera och Musikteater AB		40 155 200

Göteborgs Stadsteater AB		40 056 247
Scenkonst Västernorrland AB		38 242 000

Förvaltningen för kulturutveckling (VGR)		32 351 390
Musik i Syd		32 110 000

Källa: Statens kulturråd.

Anm. I Förvaltningen för kulturutveckling ingår sedan 2020 det som tidigare var Kultur i Väst och Västarvet. Västarvet var Sveriges största förvaltning för natur - och kulturarv. Västarvet drev verksamheten på Göteborgs naturhistoriska museum, Lödöse museum, For sviks bruk, Slöjd & byggnadsvård Nääs, Vänersborgs museum och Vitlycke museum.

Regionala utvecklingsbidrag

Som beskrivits ovan fördelas mellan två och tre procent, cirka 30– 35 miljoner kronor, av det totala anslaget till regional kulturverksam- het till tidsbegränsade utvecklingsbidrag till strategiska utvecklings- insatser av nationellt intresse. Statens kulturråd ska vid fördelning av dessa bidrag särskilt beakta de nationella kulturpolitiska målen som rör kvalitet, konstnärlig förnyelse och tillgänglighet till kulturut- budet. Organisationer som är verksamma i de regioner som ingår i kultursamverkansmodellen, och som får bidrag från region, kom- mun eller annan huvudman, kan söka regionalt utvecklingsbidrag. Prioriteringarna för utvecklingsbidragen preciseras ytterligare i reger- ingens regleringsbrev till Statens kulturråd. I regleringsbrevet för 2023 sägs att myndigheten inom ramen för utvecklingsbidragen bland annat ska ”prioritera digitalisering, interregional samverkan, insatser för att stärka arrangörer samt barn och unga”.7

Under åren 2017–2021 beviljade Statens kulturråd 162 miljoner kronor i utvecklingsbidrag till 428 projekt, varav 73 procent gått till verksamheter som redan erhåller stöd via kultursamverkansmodel-

7”Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Statens kulturråd” (Ku2022/01857).

SOU 2023:58

Samverkan på regional nivå

len.8 Alla regioner har fått del av utvecklingsbidrag, om än i olika omfattning. Vidare visar myndighetens uppföljning att prioriterade verksamhetsområden, som bild- och form och dans, har fått relativt stora bidrag. Det har även varit möjligt att etablera nya verksamheter genom utvecklingsprojekt som kunnat övergå till att bli reguljär verk- samhet i kultursamverkansmodellen. Myndigheten ser denna utveck- ling av regional kulturell infrastruktur som en positiv effekt och menar att den ligger i linje med ett av bidragets övergripande ändamål: att möjliggöra regionala prioriteringar. Man pekar också på flera ut- vecklingsbehov, bland annat att arbetssätt och erfarenheter som gene- reras av projekten behöver få ökad spridning.

Som nämnts i kapitel 3 har Statens kulturråd även genomfört en fördjupad tematisk studie av utvecklingsbidragen i samråd med regionerna och samverkansrådet.9 En slutsats är att utvecklings- bidragen främjar flernivåsamverkan genom att statliga, regionala och kommunala medel gemensamt kan riktas mot projekt där de gör mest nytta. Statens kulturråd bedömer också att regeringens styr- ning behöver förenklas, för att utvecklingsbidragen i högre grad ska bidra till det överordnade ändamål som finns angivet: att bidra till att de kulturpolitiska målen uppnås, samt ge möjlighet till regionala prio- riteringar och variationer. Regeringen bör alltså arbeta mer tillits- baserat och inte ange särskilda prioriteringar för utvecklingsbidrag i Statens kulturråds regleringsbrev.

Av en enkät till regionala kulturledningar som Statens kulturråd skickade ut hösten 2022 framkom att måluppfyllelsen för utveck- lingsbidragen bedömdes som något högre när det gäller tillgänglig- het till kulturutbudet än konstnärlig förnyelse. Av fritextsvaren framgick också att utvecklingsbidraget upplevdes som värdefullt ur flera aspekter. Bland annat att det möjliggör experimenterande med nya metoder och modeller, leder till bättre flernivåsamverkan och för- bättrar kulturell infrastruktur. Kommunala aktörer har också i samtal med utredningen framhållit värdet av utvecklingsbidragen för att bland annat prova nya arbetssätt och implementera nya erfarenheter i ordinarie verksamhet. Slutsatserna i rapporten stämmer alltså väl överens med den bild utredningen fått under kunskapsinsamlingen.

8Statens kulturråd, ”En uppföljning av tidsbegränsade bidrag till strategiska utvecklingsinsatser av nationellt intresse 2017–2021” (KUR 2022/11195).

9Statens kulturråd, Jästen i modellen – en tematisk undersökning av kultursamverkansmodellens utvecklingsbidrag 2017–2021 (2023).

Samverkan på regional nivå

SOU 2023:58

5.2Institutioner och annan etablerad verksamhet

Som tidigare nämnts har det sedan modellens införande inte skett några genomgripande förändringar gällande anslagens fördelning mellan regionerna och inte heller mellan kulturområdena. Eftersom inga nya medel tillfördes när modellen sjösattes skulle större om- prioriteringar mellan regioner eller mellan kulturområden ha krävt neddragningar av befintlig verksamhet, vilket inte genomförts. Som beskrivits ovan har kultursamverkansmodellen dock modifierats en hel del sedan den infördes. Konst- och kulturområden som tillkom- mit är läs- och litteraturfrämjande och bild- och formområdet. Ett förtydligande om att de regionala museernas kulturmiljöarbete ingår i modellen gjordes 2018.

I och med de uppräkningar av anslagen som gjorts år för år har utrymme även skapats för att finansiera ett fyrtiotal nya verksam- heter (se bilaga 4, tabell 2). Dessa har ofta först finansierats med utvecklingsbidrag och sedan fasats in i modellen i den bemärkelsen att de fått statsbidrag och årlig finansiering via regionerna. Processen för hur en ny verksamhet tas in i modellen är inte alltid helt tydlig men det sker i samspel mellan regionen och Statens kulturråd.

Samtidigt som nya verksamheter kommit att få finansiering via modellen har väldigt få verksamheter fallit bort sedan införandet. Dalhalla Opera är ett exempel på en verksamhet som fallit bort på grund av ekonomiska problem. Dalhalla Opera började finansieras via modellen 2017 med en total finansiering från region och stat på två miljoner kronor. Verksamheten fick ekonomiska problem och begärde rekonstruktion samma år och beviljades inte ytterligare finan- siering. Från 2018 valde Region Dalarna i dialog med Statens kulturråd att i stället börja finansiera Vattnäs Opera och Dala Floda Operafest med de statsbidrag som ryms i modellen.

Strukturen för regionala kulturinstitutioner skiljer sig avsevärt mellan olika regioner utifrån historiska, geografiska och strukturella faktorer. Några regioner gick in i modellen med en väl utbyggd institutionsstruktur medan andra har byggt upp nya plattformar och strukturer under senare tid. Scenkonstinstitutionerna får de största anslagen följt av musikinstitutionerna och museiinstitutionerna.

I dag, september 2023, får 245 verksamheter medel via kultursam- verkansmodellen. Bland verksamheterna finns mera traditionella kulturinstitutioner såsom länsteatrar och länsmuseum men också en

SOU 2023:58

Samverkan på regional nivå

rad främjandeorganisationer (se bilaga 4, tabell 1) såsom regionala filmcentra och ett stort antal fristående kulturaktörer.10 Av de 245 verksamheter som får medel via kultursamverkansmodellen är majo- riteten, 165 stycken, offentliga verksamheter och 80 stycken att betrakta som fristående aktörer. Den vanligaste offentliga huvud- mannen är en region och den vanligaste organisationsformen för de fristående aktörerna är ideell förening. Ett antal av de fristående verksamheterna drivs som aktiebolag (se bilaga 4, tabell 2), vilket kan medföra vissa problem då flera regioner av princip inte ger stöd till icke-offentligt ägda aktiebolag.

Särskilt om främjandeverksamhet och konsulenter

Regionala kulturkonsulenter inom bibliotek, bild och form, dans, film, slöjd och scenkonst har sedan länge varit en viktig del av regio- nernas insatser för att tillgängliggöra och utveckla kulturlivet.

Enligt en uppföljning som genomförts av Myndigheten för kul- turanalys (jfr kapitel 3) har definitionen av begreppet konsulent i viss mån varierat över tid.11 Kulturanalys framhåller dock att gemen- samt för de flesta konsulenter är att de har rollen att stödja andra kulturaktörers arbete, exempelvis genom rådgivning, samordning, ekonomiskt stöd och fortbildning för professionella konstnärer. Många konsulenter arbetar även till viss del med publik verksamhet, till exempel utställningar och scenkonstföreställningar för allmän- heten eller pedagogisk verksamhet för barn. Myndigheten för kultur- analys pekar också på att konsulentrollen har förändrats och gått mot en mer renodlad handläggarroll med större fokus på strategiska än operativa uppgifter.12

Denna bild bekräftas också i vår kunskapsinhämtning. Att allt fler konsulenter är anställda vid regionerna tycks ha påverkat denna ut- veckling. När statsbidragen för konsulenterna nu ingår i modellen och inte fördelas direkt från staten har den statliga samordningen

10Utredningen definierar offentlig respektive fristående aktör utifrån samma kriterier som museilagen (2017:563), där offentlig innefattar 1) statliga verksamheter, 2) regionala verk- samheter, 3) kommunala verksamheter, och 4) andra verksamheter i vars styrelse eller mot- svarande ledningsorgan mer än hälften av antalet ledamöter är utsedda av stat, kommun eller region. Verksamheter som inte definieras som offentliga enligt ovanstående kan alltså betrak- tas som fristående.

11Myndigheten för kulturanalys, Kulturarbetare eller byråkrat: Regionala kulturkonsulenters roller och förutsättningar (2018), s. 45.

12Myndigheten för kulturanalys, Kulturarbetare eller byråkrat, s. 81.

Samverkan på regional nivå

SOU 2023:58

minskat, vilket också har påverkat rollen. Konsulenter som är anställda av kulturinstitutioner och ideella aktörer, som till exempel ofta är fallet inom området hemslöjd, tenderar att ha större fokus på operativa uppgifter. De regionala skillnaderna gällande rollen har enligt vad vi förstår också ökat och flera efterlyser en större tydlighet om konsu- lenternas roll och uppdrag. Vissa framhåller att det nationella utbytet mellan konsulenterna har minskat och att styrningen har blivit otyd- ligare, vilket förvisso är en naturlig följd av decentraliseringen. Vid utredningens möten är detta något som framför allt konstkonsu- lenterna har uppmärksammat. Utvecklingen av konsulentrollen på- verkas givetvis också av att kulturskaparnas behov har förändrats över tid.

Professionell teater-, dans- och musikverksamhet

Verksamheterna inom professionell teater, dans och musik beviljas högst stöd inom kultursamverkansmodellen. Regionaliseringen av scenkonsten i Sverige startade redan på 1930-talet när Riksteatern bildades och fick en tydligare strukturell form i samband med 1974 års kulturpolitik.13 Landstingens roll i kulturpolitiken förtydligades och ett speciellt bidrag från Statens kulturråd till regionala teatrar och musikorganisationer inrättades. Systemet med länsteatrar blev dock inte heltäckande och i dag saknas regelrätta sådana i Skåne och Uppsala. I Värmland anses Värmlandsoperan fylla både länsmusik- och läns- teateruppdraget. Även Västanå Teater fick vad som beskrivs som ett länsteateruppdrag 2009.

Den regionala strukturen för musikverksamhet har successivt byggts upp genom bland annat Rikskonserters bildande på 1960-talet, militärmusikens omvandling och länsmusikreformen 1988. I sam- band med länsmusikreformen fick landstingen större ansvar för den regionala musikverksamheten och de flesta landsting inrättade läns- musikstiftelser. I Skåne bildades till exempel en gemensam stiftelse för de två landstingen Kristianstad och Malmöhus och i Västra Göta- land bildades på liknande sätt en gemensam stiftelse för de tre lands- tingen Skaraborg, Älvsborg och Göteborg och Bohuslän.

13Se t.ex. Dag Celsing, Scenkonstens regionala organisationer – en nationell översikt (Region Dalarna, 2021), s. 14; Den statliga kulturpolitiken (prop. 1974:28), s. 304–305; Myndigheten för kulturanalys, En regional resurs på konstnärlig grund – Länsteatrarna och kultursamverkans- modellen (2014), s. 18.

SOU 2023:58

Samverkan på regional nivå

I dag finns länsmusik med ensembler som Smålands Musik och Teater, Musik i Syd, Vara Konserthus, Musik i Uppland, Norr- bottensmusiken, Scenkonst Sörmland och Gotlandsmusiken. Det finns även musikorganisationer med antingen kammar- eller symfoni- orkester i regionerna Jönköping, Kalmar, Skåne-Kronoberg, Väster- norrland, Västerbotten, Norrbotten, Uppland, Östergötland, Värm- land, Örebro, Västmanland, Gävleborg och Dalarna. Vidare finns musikteatrarna Värmlandsoperan och Norrlandsoperan och Västanå Teater. Därutöver finns regionala musikorganisationer som inte har några tillsvidareanställda musiker alls. Det är Musik Hallandia, För- valtningen för kulturutveckling (Västra Götalandsregionen), Kul- turUngdom (Västra Götalandsregionen), Kultur Gävleborg, Folk- musikens hus och Estrad Norr.

I de flesta regioner är musiken och teatern skilda åt i var sin organisation men i tre regioner har musik och teater sammanförts i en förvaltning: Jönköping, Jämtland Härjedalen och Sörmland. Detta gäller även de två regionala scenkonstbolagen Scenkonst Västernorrland AB (med ansvar för musik, teater, dans och film) och Scenkonst Öst AB (med ansvar för symfoni, orkester och teater). Två regionala musikorganisationer har inriktat sig på musikteater, Värmlandsoperan och Norrlandsoperan. I flera regioner finns själv- ständiga operaverksamheter som huvudsakligen spelar på som- maren, till exempel Vadstena-Akademien, Opera på Skäret, Dala Floda Operafest, Läckö Slott och Vattnäs Konsertlada. Den regio- nala scenkonststrukturen inrymmer också ett antal institutioner med mer renodlat nationell och/eller internationell inriktning som GöteborgsOperan, Sveriges Nationalorkester Göteborgs Symfoniker, Folkoperan och Cirkus Cirkör.

Utvecklingen av dansområdet har i många fall skett i samarbete med befintliga scenkonstinstitutioner. I fyra regioner finns helt eller delvis självständiga dansorganisationer: Skåne (Skånes Dansteater och Dansstationen), Halland (Rum för dans), Västernorrland (Norr- dans) och Norrbotten (Dans i Nord). I de flesta regioner är dansen annars en del av verksamheten hos någon av teater- eller musikorga- nisationerna. Danskonsulenter eller dansutvecklare finns dock i alla regioner och i några kommuner och är ofta knutna till en förvaltning eller till en självständig scenkonstorganisation.

Inom dansen finns flera interregionala samarbeten, till exempel Danssamverkan Sydsverige, där parter från alla sex sydsvenska regio-

Samverkan på regional nivå

SOU 2023:58

ner arbetar tillsammans. Dansnät Sverige har också parter i de flesta regioner. Dansnät Sverige är ett fristående nationellt nätverk där dansaktörer samverkar för att stärka och bygga nationella strukturer för den samtida danskonsten. Utredningens intryck är att just dans- området har stärkts avsevärt sedan modellen infördes.

Två av de regionala scenkonstinstitutionerna ägs gemensamt av två regioner: Regionteatern Blekinge Kronoberg och Musik i Syd. Det förekommer också interregionala samarbeten inom scenkonsten inom ramen för Regionsamverkan Sydsverige och Kultur i Norr. Norrlands nätverk för Musikteater och Dans (NMD) är ett kommu- nalförbund med regionerna i Norrbotten, Västerbotten, Västernorr- land och Jämtland Härjedalen som medlemmar. Sådana samarbeten beskrivs utförligare i avsnittet nedan om interregional samverkan.

Majoriteten av scenkonstinstitutionerna drivs som stiftelser, ekonomiska eller ideella föreningar, aktiebolag eller, i några få fall som kommunalförbund. Från 1990-talet blev bolagsformen vanlig- are bland musikorganisationerna och GöteborgsOperan drivs liksom Göteborgs Symfoniker som aktiebolag. Några scenkonstinstitutio- ner, framför allt på musiksidan, drivs i förvaltning hos en region, till exempel i Region Jönköping och Region Gävleborg. Förvaltnings- formen är ovanligare på teatersidan och förekommer bara tillsam- mans med musiken i Region Jönköping, Region Sörmland och Region Jämtland Härjedalen.

Riksteatern är viktig för hela scenkonstområdet och beskrivs närmare i bland annat avsnitt 4.6. Under många år har Riksteatern arbetat strategiskt med att stärka professionell danskonst och även under senare år med att stärka cirkus. Men den grundläggande infra- strukturen för dans och cirkus är svag, vilket utgör ett hinder för konstnärer inom dessa områden att bosätta sig och verka utanför storstäderna.14

Myndigheten för kulturanalys publicerade en särskild rapport om kultursamverkansmodellen och scenkonsten i juni 2023.15 I rap- porten presenteras en historisk tillbakablick över scenkonstens regio- nalisering, en kvantitativ kartläggning av scenkonst i kultursamver- kansmodellen och en mer kvalitativ fördjupning i sex regioner. Bland slutsatserna finns att det skett en svag ökning av antalet föreställ-

14Jämför även Från kris till kraft: Återstart för kulturen (SOU 2021:77), s. 152.

15Myndigheten för kulturanalys, Spelar samverkan någon roll? En översyn av scenkonstområdet i kultursamverkansmodellen (2023:3).

SOU 2023:58

Samverkan på regional nivå

ningar och konserter fram till 2019, men att utbudet minskar kraftigt under pandemin. Musikkonserter och teaterföreställningar utgör merparten av verksamheten inom scenkonstområdet. År 2013 spe- lades föreställningar och konserter i 95 procent av kommunerna i de 20 regioner som ingår i kultursamverkansmodellen. År 2022 spe- lades scenkonst i 94 procent av dessa kommuner. I drygt hälften av regionerna har koncentrationen av scenkonst till den största kom- munen minskat 2022 jämfört med 2013. Rapportförfattarna betonar dock att resultaten om geografisk spridning bör tolkas med försik- tighet eftersom fullständiga data saknas.

Museiverksamhet och museernas kulturmiljöarbete

Bidraget till museiverksamhet och museernas kulturmiljöarbete går i första hand till landets regionala museer men fördelas också till vissa andra kulturarvsorganisationer.16 En del museiverksamheter har också som grunduppdrag att visa bild- och formkonst. Detta gör att det ibland kan vara svårt att separera museiverksamhet och verk- samhet på bild- och formområdet från varandra. Det finns 24 regio- nala museer (länsmuseer) i Sverige, vilket speglar den tidigare länsin- delningen. Strukturen har inte förändrats avsevärt organisatoriskt under senare år. Majoriteten av de regionala museerna drivs som anslagsstiftelser och många skapades på 1970-talet i samband med att kulturpolitiken regionaliserades. De flesta regionala museer eller länsmuseer har en äldre historia och började byggas upp i slutet av 1800-talet, ofta på initiativ av fornminnesföreningar. På några håll har samarbeten skapats inom ramen för gemensamma driftsbolag, som till exempel Kulturparken Småland i Kronoberg som samordnar stiftelsen Emigrantinstitutet, stiftelsen Smålands museum och den ideella föreningen Kronobergsarkivet.

I de större regionerna finns delvis andra strukturer. I Västra Götaland finns dels regionala museer som Bohusläns museum, dels Förvaltningen för kulturutveckling (som ingår i Region Västra Göta- land) som har fokus på att driva natur- och kulturarvsfrågorna i regio- nen. Förvaltningen driver själv flera museer och besöksmål, bland annat Göteborgs naturhistoriska museum, Vänersborgs museum,

16Som nämnts beslöt regeringen 2017 att förtydliga att det statsbidrag som fördelas inom modellen även avser de regionala museernas kulturmiljöarbete. Se ”Kulturmiljöarbete under utveckling” (Ku2015/01171/KL) och Kulturarvspolitik (prop. 2016/17:116), s. 148–150.

Samverkan på regional nivå

SOU 2023:58

Lödöse museum, Forsviks bruk och Slöjd & byggnadsvård Nääs. Före 2020 bedrevs kulturarvsverksamheten i Västra Götalandsregio- nen i organisationen Västarvet som sedan alltså inordnades i Förvalt- ningen för kulturutveckling. Förvaltningen för kulturutveckling an- svarar även för den regionala biblioteksverksamheten. Sveriges största kommunala museiorganisation, Göteborgs museer, finns även i Västra Götaland. Göteborgs museer omfattar Röhsska museet, Göteborgs stadsmuseum, Göteborgs konstmuseum och Sjöfartsmuseet Akvariet och utgör ett intressant exempel på flernivåsamarbete mellan kom- mun, region och stat. I Region Skåne delas det regionala museiupp- draget mellan ett antal museer: Malmö Konstmuseum, Malmö Museum, Form/Design Center i Malmö, Helsingborgs museer, Kul- turhistoriska föreningen för södra Sverige i Lund och Regionmuseet Skåne i Kristianstad.

Professionell bild- och formverksamhet

Professionell bild- och formverksamhet, som är ett utpekat område i kultursamverkansmodellen sedan 2018, har traditionellt haft en svag infrastruktur och endast drygt en procent av anslaget till kultur- samverkansmodellen gick till området 2021.17 Noteras bör att viss bild- och formverksamhet, bland annat vissa konstmuseer och konst- verksamhet vid de regionala museerna, i Statens kulturråds rappor- tering, redovisas inom museiområdet. I den redovisade siffran för professionell bild- och formverksamhet ingår framför allt konst- hallar, konstkonsulenter samt övriga bild- och formfrämjande verk- samheter. Totalt 21 verksamheter på detta område får statsbidrag via samverkansmodellen och det kan konstateras att både de statliga och regionala bidragen har ökat sedan 2013, liksom de kommunala.

Inom bild- och formområdet får många fria aktörer verksamhets- bidrag. Ett relativt stort antal främjandeaktörer får också stöd. Vidare har förhållandevis många nya verksamheter på just detta område tagits in i kultursamverkansmodellen sedan den sjösattes. Exempel på nya verksamheter inom bild- och formområdet som fått löpande verksamhetsstöd är Havremagasinet i Norrbotten, The Glass Factory och Virserums konsthall i Kalmar län, Röda Sten

17Statens kulturråd, Uppföljning av ekonomi, personal och aktiviteter 2021: Kultursamverkans- modellen (2022), s. 24. Bildkonst Sverige, Bildkonstens arrangörer, stark konstnärlig utveckling men svag infrastruktur (2022), s. 10.

SOU 2023:58

Samverkan på regional nivå

Konsthall i Västra Götaland, Vandalorum i Jönköpings län, Rejmyre Art lab i Östergötland, Resurscentrum för konst Norrbotten, Konst i Blekinge, Bild och form Kronoberg (jämför bilaga 4, tabell 2).

Kommunala satsningar på museer och konsthallar är viktiga för infrastrukturen inom bild- och formområdet, inte minst när det gäl- ler att nå ut med bild- och formkonst till nya grupper. Bara ett fåtal av dessa får i dag finansiering via kultursamverkansmodellen. På senare år har dock vissa kommunala verksamheter med regional bety- delse inkluderats i modellen, till exempel Ystads konstmuseum och Kristinehamns konstmuseum. När det gäller gallerisektorn konsta- terar den senaste konstnärspolitiska utredningen att denna har genom- gått stora strukturella förändringar sedan 1990-talet.18 Antalet gallerier och konsthandlare i Sverige har minskat avsevärt och de gallerier som finns i dag ligger nästan uteslutande i storstadsområdena. Andra väsentliga aktörer på området är de många kollektivverkstäder som också bedriver galleriverksamhet, till exempel Ågården i Borås och Not Quite i Dalsland.

Det finns i dag konstkonsulentverksamhet i alla regioner. Konst- konsulenterna har ett regionalt främjandeuppdrag och bidrar med överblick och kunskap för att stötta området, men bedriver oftast ingen utställningsverksamhet. Konstkonsulenterna fungerar som länken mellan konstnärer och allmänhet. Många konsulenter har också i uppdrag att öka tillgängligheten till samtidskonst för barn och unga. Röhsska museet i Göteborg har sedan tidigare ett nationellt uppdrag inom design och under senare år har också en bredare infrastruktur inom designområdet börjat byggas upp med bland annat satsningar på Form/Design Center i Malmö, Rian Designmuseum i Falkenberg och Vandalorum i Värnamo.

Regional biblioteksverksamhet samt läs- och litteraturfrämjande

Offentligt stöd till regional biblioteksverksamhet har en lång historia. Riksdagen fattade redan 1929 beslut om att varje län skulle ha ett centralbibliotek. Utbyggnaden av centralbibliotek avslutades i början av 1950-talet och centralbiblioteken blev sedan länsbibliotek, ofta förlagda hos ett kommunalt värdbibliotek men med statlig finansi-

18Konstnär – oavsett villkor? (SOU 2018:23), s. 230.

Samverkan på regional nivå

SOU 2023:58

ering. Den statliga finansieringen minskade under 1980- och 1990- talen då verksamheten överfördes till landstingen.

Den nya bibliotekslagen (2013:801) förändrade delvis den regio- nala biblioteksverksamhetens inriktning och uppdrag. Lagen slår fast att varje landsting ska bedriva regional biblioteksverksamhet. Ända- målet ska vara att främja samarbete, verksamhetsutveckling och kvali- tet när det gäller de folkbibliotek som är verksamma i länet. Enligt bibliotekslagen ska kommuner och landsting anta planer för biblio- teksverksamheten. Kungliga biblioteket ska tillsammans med de regio- nala biblioteksverksamheterna och kommunerna följa upp hur de biblioteksplaner som antagits har utformats och hur de används.

Vanlig verksamhet inom regional biblioteksverksamhet är i dag olika former av stöd samt utbildningsaktiviteter och kompetens- utveckling för personal, vid främst folkbibliotek. Den regionala biblio- teksverksamheten bedriver även läs- och litteraturfrämjande verk- samhet, varav en stor del riktar sig till barn och unga. Några regioner driver dock särskilda resurscentrum för litteratur i egna organisa- tioner, såsom Litteraturnod Vimmerby (Region Kalmar), Resurs- centrum för litteratur (Region Norrbotten) och Litteratur Kronoberg. Dessa verksamheter fokuserar på just litteratur- och läsfrämjande och inte på biblioteksverksamhet.

I en rapport om regional biblioteksverksamhet från SKR finns några intressanta iakttagelser som även stämmer överens med vad denna utredning inhämtat.19 SKR menar bland annat att den regio- nala biblioteksverksamhetens arbetsformer bidrar till överblick och kunskap om de kommunala folkbibliotekens utvecklingsbehov, samt konstaterar också att det tycks finnas en bred uppslutning kring värdet av att den regionala biblioteksverksamheten ingår i ett bredare regionalt sammanhang. Det anses bidra till att biblioteks- verksamheten blir mer synlig och därmed får en starkare position.

I utredningens kunskapsinhämtning har även framkommit att den regionala biblioteksverksamheten många gånger är uppskattad av kommunerna. De större kommunerna har dock inte samma behov av den regionala biblioteksverksamheten som de mindre kommunerna då de ofta driver en mer omfattande egen biblioteksverksamhet. Som på så många andra områden är det tydligt att kommunerna även när

19Sveriges kommuner och regioner, Regional biblioteksverksamhet en del av det regionala upp- draget och som stöd för kommunerna (2019), s. 27.

SOU 2023:58

Samverkan på regional nivå

det gäller biblioteksverksamhet är en heterogen grupp med mycket olika behov.

Regional enskild arkivverksamhet

De regionala enskilda arkiven bygger på arkivmaterial som bildas i verksamheter utanför den offentliga sektorn, till exempel hos civil- samhällets olika organisationer och inom näringslivet. Arkivorga- nisationer som får bidrag via kultursamverkansmodellen har ett län som upptagnings- och verksamhetsområde. Det finns i dag 27 en- skilda arkivverksamheter som får stöd genom kultursamverkans- modellen.

I en särskild rapport om området från Statens kulturråd beskrivs framväxten av den enskilda arkivverksamheten.20 Arkivverksam- heterna har vuxit fram under lång tid och det finns stora lokala och regionala skillnader. Traditionellt sett har det gått en skiljelinje mellan förenings- och folkrörelsearkiv respektive näringslivsarkiv. Förenings- och folkrörelsearkiven fokuserar på att ge råd till och ta emot arkiv från ideella föreningar. Näringslivsarkiven fokuserar på affärsdriv- ande företag. Flera av förenings- och folkrörelsearkiven tar dock numera även emot arkiv från företag inom sitt upptagningsområde. De enskilda regionala arkiven är i regel föreningsägda men nästan en tredjedel är i dag både förenings- och näringslivsarkiv.

Enligt den nämnda rapporten har de enskilda arkiven vunnit på att ingå i kultursamverkansmodellen. Det har bland annat gett arkiv- verksamheterna tillgång till diskussionsfora som behandlar kultur- arv, demokrati, medie- och informationskunnighet (MIK). Vidare har bidragen till enskilda arkiv ökat, liksom själva verksamheten uttryckt i andelen förtecknade arkivbestånd.

Filmkulturell verksamhet

De regionala filmverksamheterna i Sverige växte fram på 1990-talet och 1997 inrättades ett statligt stöd till regionala resurscentrum för film. En struktur etablerades med regionala filmverksamheter i samt- liga regioner med fokus på filmpedagogik, visning/spridning, talang-

20Statens kulturråd, Ett mischmasch av myggor och elefanter – arkiv och film i kultursamverkans- modellen (2020).

Samverkan på regional nivå

SOU 2023:58

utveckling och produktion. Sedan 2011 är merparten av de statliga medlen för regional filmverksamhet en del av kultursamverkans- modellen.

Det finns 19 regionala resurscentra för film och rörlig bild i Sverige som bland annat arbetar med utveckling av filmpedagogisk verksamhet, visning av film och talangutveckling. Regionala resurs- centra för film finns numera i både kommunal och regional förvalt- ning. Utöver regionala resurscentra, som ingår i kultursamverkans- modellen, finns också fyra regionala produktionscentra som sam- producerar långfilm: Film i Väst, Filmpool Nord, Film i Skåne och Filmregion Stockholm-Mälardalen. Dessa verksamheter ingår alltså inte i kultursamverkansmodellen. Regionala resurscentra för film har ofta en koppling även till det regionala utvecklingsområdet i respektive region. Tilläggas kan att filmkulturell verksamhet bedrivs också av kommuner, till exempel i form av festivaler.

Som nämnts i kapitel 3 har ändamålsenligheten av att film ingår i samverkansmodellen diskuterats. I kulturutskottets utvärdering från 2015 och i en senare remitterad departementspromemoria om samverkansmodellen, restes frågor om hur väl den regionala film- verksamheten passar i kultursamverkansmodellens struktur.21 Bland annat hänvisades det till att filmområdet, på det regionala planet, saknar större institutioner och att de regionala filmverksamheterna förlorat ekonomiskt på att ingå i modellen. Myndigheten för kultur- analys påtalar också att filmverksamheterna i flera regioner har genom- gått en tydligare integrering i den regionala förvaltningen.22 Enligt myndigheten upplever filmverksamheterna detta i viss utsträckning som ett hinder i arbetet och något som försvårar relationen till delar av målgruppen. Vidare framhålls det att vissa regionala filmaktörer saknar förtroende för kulturplaneprocesserna, vilket myndigheten dock ansåg kunde hanteras inom ramen för modellen.

Ett annat problem som ofta lyfts är att det är oklart vad som ingår i ”filmkulturell verksamhet”, och särskilt i vilken mån det kan inne- fatta insatser kopplade till filmproduktion (som talangutveckling). Statens kulturråd menar att eftersom kultursamverkansmodellens grundtanke är öppenhet för regionala prioriteringar, behöver det

21Riksdagens kulturutskott, Är samverkan modellen? En uppföljning och utvärdering av kultur- samverkansmodellen (2015/16:RFR4); Kultursamverkan för ett Sverige som håller ihop – Fram- tida inriktning och utvecklingsmöjligheter för kultursamverkansmodellen (Ds 2017:8).

22Myndigheten för kulturanalys, Främjas filmen? En översyn av filmområdet i kultursam- verkansmodellen (2020:2).

SOU 2023:58

Samverkan på regional nivå

inte vara ett problem i sig att det också finns visst utrymme för olika tolkningar av begreppet filmkulturell verksamhet.23 Det kan dock vara olyckligt om regioner avstår från satsningar på professionellt filmskapande med hänvisning till dessa oklarheter. En slutsats kan vara att begreppet ”filmfrämjande verksamhet” skulle svara bättre mot dagens behov och utvecklingsmöjligheter. Filminstitutet före- drar dock snarare, enligt Kulturrådets rapport, det bredare uttrycket

”filmverksamhet”.24

Främjande av hemslöjd

Främjande av hemslöjd kan vara konsulentverksamhet, stöd till ideellt föreningsliv, organisationer eller stöd till angelägna projekt. Liksom filmkulturell verksamhet innebär främjande av hemslöjd inte drift av kulturinstitutioner utan handlar om just främjandeverksamhet.

I samtliga regioner finns hemslöjdskonsulenter eller utvecklare för slöjd. Dessa kan ha specifik inriktning mot hård slöjd, mjuk slöjd eller barn och unga. Titlar, utformning av uppdrag och verksamhet skiljer sig åt beroende på huvudman även om alla på olika sätt syftar till att främja kulturområdet slöjd både som kulturyttring och som näringsgren. Vanliga titlar är hemslöjdskonsulent, verksamhetsut- vecklare slöjd och konsthantverk samt slöjd- och formkonsulent. Totalt handlar det om cirka 50 tjänster spridda över hela landet. Huvudmannaskapet för de regionala konsulenterna och utvecklarna varierar och kan både vara en region (nio stycken 2022) ett läns- museum (fem stycken) eller en ideell hemslöjdsförening (sju stycken).

När det gäller huvudmannaskap och organisatorisk placering skiljer sig hemslöjdskonsulentverksamheten från annan främjande- verksamhet som oftast enbart har offentlig huvudman. Trenden har dock varit att allt fler hemslöjdskonsulenter har kommit att ingå i regional förvaltning, vilket kan innebära administrativa fördelar men samtidigt kan riskera sambandet med viktiga sammanhang där ut- övarna befinner sig. Även benämningen av detta kulturområde i modellen har diskuterats och det har till exempel framförts att en mer flexibel benämning skulle kunna vara ”slöjd- och hantverk”.25

23Statens kulturråd, Ett mischmasch av myggor och elefanter, s. 50.

24Statens kulturråd, Ett mischmasch av myggor och elefanter, s. 50.

25Uppgifter från möte med Nämnden för hemslöjdsfrågor den 25 november 2022.

Samverkan på regional nivå

SOU 2023:58

5.3Kulturplanen som process och styrdokument

I förordningen (2010:2012) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet ställs som villkor att regionen ansvarar för att den regionala kulturplanen utarbetas i samverkan med länets kommuner och efter samråd med länets professionella kulturliv och det civila samhället. En regional kulturplan definieras som ”en beskriv- ning av de prioriteringar som regionen vill göra i fråga om regional kulturverksamhet som avses få statligt stöd, prioriteringarnas för- hållande till de nationella kulturpolitiska målen samt uppgifter om planerad statlig, kommunal och annan finansiering av verksam- heterna”. Det är alltså ett ansvar för varje region att utforma arbetet på det sätt som passar de lokala förutsättningarna bäst.

I linje med intentionerna för samverkansmodellen varierar det hur kulturplanen fungerar både som process och som styrdokument i regionerna. Utredningen har gjort en genomgång av regionernas aktuella kulturplaner.26 I det följande beskriver vi översiktligt inne- hållet i kulturplanerna och ger exempel från några regioner.

Kulturplanernas innehåll

Man kan konstatera att kulturplanerna i dag många gånger är täm- ligen allmänt hållna och innehåller övergripande och ofta likartade formuleringar om mål för den regionala kulturpolitiken. Målfor- muleringarna har ofta visionskaraktär, snarare än att vara uppföljbara åtaganden inom specifika områden. Vid modellens införande var kul- turplanerna dock ofta mera detaljerade, ibland med listade satsningar. På vissa håll skrevs beskrivande delar om kulturområden av externa sakkunniga. Under senare år har de flesta planer i stället blivit kor- tare och innehåller ofta mera övergripande formuleringar och skrivs ofta av tjänstepersoner.

I linje med förordningens krav utgår kulturplanerna från de natio- nella kulturpolitiska målen och tar ofta därutöver även hållbar regional utveckling och Agenda 2030 som utgångspunkt. Kulturplanerna utgår genomgående från de sju i förordningen utpekade kulturområdena men innehåller även områden utöver dessa. Alla regioner lyfter till

26Som nämnts i inledningen har utredningen bl.a. låtit historikern Carl-Filip Smedberg, göra en sammanställning av huvuddragen i de regionala kulturplaner som var gällande hösten 2022. Bland annat denna sammanställning ligger till grund för vår beskrivning i det följande.

SOU 2023:58

Samverkan på regional nivå

exempel folkhögskolor och studieförbund som ett eget område. Regionerna tar även genomgående upp kulturella och kreativa branscher. Gestaltad livsmiljö nämns av hälften av regionerna som ett fokusområde och spelkultur av ett flertal.

De flesta regioner tar upp principen om armlängds avstånd mellan politik och kultur, kulturens egenvärde, yttrandefrihet och konst- närlig frihet. Regionerna framhåller även genomgående att kulturen kan bidra till hållbar utveckling, barns och ungas rätt till kultur, samt vikten av att stärka professionella kulturutövares ställning och den kulturella infrastrukturen. Vidare lyfts kulturpolitikens roll i diskri- minering, ojämlikhet i kulturvanor mellan landsbygd och stad samt mellan män och kvinnor. HBTQI-rättigheter, mångfald, nationella minoriteters kultur, och tillgänglighet ur ett funktionshinderpers- pektiv är också prioriterade frågor för regionerna. Samverkan som ledord går igen i alla kulturplaner: mellan regionerna, mellan region och kommun, mellan region och civilsamhälle, mellan region och stat, och även på internationell nivå.

Många kulturplaner synliggör kommuner och deras kulturverk- samheter. Regionerna beskriver i kulturplanerna en rad samarbeten med kommunerna, och just samverkan som den viktigaste nyckeln för att fastställa och uppnå kulturplanens mål. Något som också kommer upp är en önskan att förbättra samverkansformerna och förtydliga ansvar och roller region och kommun emellan. Det är tyd- ligt att regionerna ser sin roll som koordinerande och kompletter- ande gentemot kommunerna, att de kan bidra med en helhetsbild över länets kulturutbud som gör att de kan motverka kulturell ojäm- likhet. Regionen spelar bland annat, enligt dem själva, en viktig roll genom att initiera och skapa mötesplatser och nätverk med och mel- lan kommuner, kultursektorns aktörer och andra samhällssektorer. Förstärkt samverkan mellan region och kommun är något många regioner uttrycker en önskan om.

Dialogprocesser

Dialogprocesserna är utförligt beskrivna i kulturplanerna. Flera regioner nämner att de upprättar ”plattformar” för samverkan och dialog mellan länets kulturaktörer. Region Kalmar framhåller till exempel att över 250 företrädare för kommunerna, länsstyrelsen,

Samverkan på regional nivå

SOU 2023:58

universitet, folkhögskolorna, regionala och lokala kulturverksam- heter, kulturskapare och civilsamhälle deltagit i olika möten. Några regioner har också utvecklat planen till vad man kallar ”ett relatio- nellt verktyg” och arbetat tätare med kommunerna. I till exempel Sörmland överläts på kommunerna att genomföra dialogmöten och välja ut deltagare till dessa. Syftet var att skapa ett större engagemang från kommunernas sida för gemensamma frågor. De regioner som utarbetade kulturplaner under pandemin har i högre grad genomfört dialogerna digitalt.

I det följande beskrivs kulturplaneprocessen mer i detalj i tre regio- ner med olika geografiska och strukturella förutsättningar, Region Skåne, Region Dalarna och Region Västernorrland. Utredningen har besökt dessa tre regioner under hösten 2022.

Region Skåne

Region Skåne har strax över 1,4 miljoner invånare. I Skåne finns 33 kommuner, alltifrån Malmö stad med över 350 000 invånare till Perstorps kommun med 7 500 invånare. Det statliga bidraget inom ramen för samverkansmodellen var 2021 totalt 220,6 miljoner kro- nor.27 Regionen fördelar medel till 21 verksamheter (se bilaga 4, tabell 1).

Att nuvarande kulturplan i Region Skåne har utarbetats i sam- verkan med kommunerna innebär att det hållits 12 dialogtillfällen med kommunala kulturpolitiker och chefstjänstemän i olika grup- peringar där innehållet diskuterats. Därutöver har 14 samrådsmöten med det professionella kulturlivet, den idéburna sektorn och repre- sentanter för de nationella minoriteterna genomförts. Dialogernas fokus har varit att skapa en gemensam nulägesbild av de utmaningar och möjligheter som Region Skåne, kommunerna och kultursektorn står inför. Samråden och de kulturpolitiska diskussionerna har utgått från allmänna utvecklingsfaktorer som demografiska utmaningar, klimatförändringar, digitalisering, individualisering och globalisering. Deltagarna har fått reflektera över hur utvecklingen påverkar deras respektive verksamheter, och vilka frågor eller områden som är sär- skilt angelägna under kommande kulturplaneperiod. Analysen av

27Statens kulturråd, Uppföljning av ekonomi, personal och aktiviteter 2021, s. 13.

SOU 2023:58

Samverkan på regional nivå

diskussionerna har legat till grund för kulturplanens utvecklings- områden.

Region Skåne uppger att man från modellens införande lagt stort fokus på kommunernas delaktighet i processen. Regionen upplever dock, enligt vad som meddelats utredningen, att med det stora an- talet skånska kommuner, är det utmanande att bygga relationer och ha en tät dialog i syfte att kunna konkretisera samverkan kring utvecklingsinsatser. 28 Regionen har prövat olika former av dialog, till exempel uppdelat utifrån geografiska förutsättningar. Numera har regionen övergått till tematiska dialoger och intrycket är att kommu- nerna uppskattar detta. Region Skånes kulturnämnd har också avsatt särskilda medel för kommunsamverkan och under hösten 2022 pågick ett arbete med bilaterala dialoger med kommunerna för att kartlägga deras behov och koppla dessa till möjliga gemensamma satsningar.

Under 2023 har Region Skåne lanserat ett nytt stöd som ska bidra till att stärka samspelet med kommuner kring hållbar platsutveckling genom kultur. Stödet tar avstamp i utvecklingsområdet kulturens rum och platser i den regionala kulturplanen för Skåne 2021–2024. Varje år bjuder Region Skåne in kommunernas kulturpolitiker till ett kulturpolitiskt forum, ”Rantafej”, där politiker möter tjänsteper- soner och kulturaktörer.29

Region Dalarna

Region Dalarna har ungefär 288 000 invånare och i regionen finns 15 kommuner. Det statliga bidraget inom samverkansmodellen var 2021 cirka 40,1 miljoner kronor. Regionen fördelar medlen till 13 verksamheter (se bilaga 4, tabell 1).

Dalarna har som enda region i Sverige en gemensam plan för kultur och folkbildning. Detta förklaras av att regionen driver flera folkhögskolor som man ser som en viktig del av kulturpolitiken. Kultur- och bildningsplanen är ett deldokument till regionplanen och den regionala utvecklingsstrategin.30 I Region Dalarna leds arbetet med kulturplanen av en tvärpolitisk styrgrupp med representanter

28Samtal med regionala tjänstepersoner vid besök i Skåne i december 2022.

29Utredningen medverkade vid ett sådant forum, hösten 2022.

30Region Dalarna, Ett hållbart Dalarna med utvecklingskraft i länets alla delar - Regionplan, budget och finansplan 2023–2025 (2022) och Dalastrategin 2030 – Tillsammans för ett hållbart Dalarna (2021).

Samverkan på regional nivå

SOU 2023:58

från både majoritet och opposition. Eftersom Region Dalarna tar fram en kultur- och bildningsplan har man utöver dialog med länets kommuner, föreningsliv, professionella kulturskapare och nationella minoriteter även en särskild dialog med folkbildningsorganisationer.

Iarbetet med kultur- och bildningsplanen för perioden 2023–2026 har man bland annat arrangerat möten med professionella kultur- skapare, med civilsamhället och med nationella minoriteter samt möten om barn och unga.

Region Dalarnas samverkan med länets kommuner sker bland annat genom särskilda överenskommelser och forumet Regional kulturdialog. Sedan den första regionala kulturplanen år 2013 har regionen erbjudit kommunerna att skriva överenskommelser, vilket alla också valde att göra under planperioden 2019–2022. I dessa över- enskommelser har särskilda samverkansområden pekats ut. Överens- kommelserna förefaller, enligt Region Dalarna, ha stimulerat samtalen dels mellan kommunerna, kulturinstitutionerna och folkbildningen, dels inom kommunernas egna organisationer. I avsnitt 6.6 om inter- kommunalt samarbete, beskrivs framväxten av projektet Trähus- miljöer vid Siljan som är ett samarbetsprojekt reglerat med en sådan överenskommelse.

Region Västernorrland

Region Västernorrland har cirka 244 000 invånare och i regionen finns 7 kommuner. Det statliga bidraget inom samverkansmodellen var 2021 cirka 53,5 miljoner kronor. Regionen fördelar medlen till sju olika verksamheter (se bilaga 4, tabell 1).

Kulturplaneprocessen i Region Västernorrland omfattar som i alla regioner både informationsinsamling och dialog genom möten. Man har i Västernorrland bland annat genomfört så kallade kluster- dialoger, det vill säga gemensamma träffar med parter från flera sek- torer inom olika kulturområden. Det handlar om civilsamhället, folkbildningen och konstnärer samt förtroendevalda och tjänsteper- soner från regionen, kommunerna, de regionala kulturverksamheterna och länsstyrelsen. Klusterdialogerna kompletterades med tematiska dialoger om kulturella och kreativa branscher, tillgänglighet och natio- nella minoriteter. Region Västernorrland genomför även löpande dia- loger med yrkesverksamma kulturskapare i ett interregionalt kul-

100

SOU 2023:58

Samverkan på regional nivå

turskaparråd tillsammans med Region Jämtland Härjedalen (se vidare kapitel 7). Detta samrådsförfarande är formaliserat sedan många år tillbaka. Regionen har också genomfört djupintervjuer med före- trädare för vissa grupper och personer som har kunskap om specifika sakfrågor.

5.4Kulturplanerna i ett regionalt sammanhang

Som framgått kan kulturplanerna fylla olika syften och de har haft flera olika funktioner sedan införandet 2013.31 I början lades stort fokus från regionernas håll på kulturplanen som ansökningshandling till staten. Lite tillspetsat kan det sägas att syftet verkar ha varit att få så mycket resurser som möjligt och kulturplanerna blev ofta detaljerade med långa listor över önskade satsningar. I dag fram- håller många snarare kulturplanerna som ett tillfälle att skapa kon- takt mellan olika parter. Med denna funktion blir kulturplane- processen viktigare än själva produkten eftersom ambitionen är att de ska fungera som en plattform för samarbete med det fria kultur- livet, kommunerna och andra aktörer. Tanken hos många regioner är att tillsammans med dessa parter skapa en gemensam plan för kulturens utveckling i länet.

Som dokument har kulturplanerna också kommit att anpassas till den regionala kontexten i hur de utformas. I regionerna har kultur- planerna en särskild roll genom att de är en av många planer som avses fungera som verktyg för styrning och ledning. De regionala utvecklingsplanerna har närmast koppling till kulturplanerna men därutöver finns även ett större sammanhang av regionala planer och strategier, som regionplan, sjukvårdsplan och infrastrukturplan. Kul- turplanen utgör ibland en del av den regionala utvecklingsstrategin medan i andra fall, som i Region Skåne, är den ett självständigt, av kulturnämnden, beslutat dokument, jämställt med den regionala ut- vecklingsstrategin. Det är i allmänhet regionernas högsta beslutande organ, regionfullmäktige, som antar kulturplanerna.

De regionala kulturplanerna kan alltså kortfattat sägas ha följande potentiella funktioner:

31Denna sammanfattande beskrivning av de regionala kulturplanernas funktioner och hur dessa har utvecklats över tid utgår från ett inlägg av Emelie Johanssons, Region Halland, på Statens kulturråds samverkanskonferens i mars 2023.

101

Samverkan på regional nivå

SOU 2023:58

•En ansökningshandling till staten.

•En samverkansplattform för kulturaktörer och gemensamma kultursatsningar i länet.

•En vision om kulturens utveckling och en strategi för regionens kultursatsningar.

I linje med syftet med modellens införande, att ge utrymme för regional variation, ser processen kring kulturplanearbetet i praktiken olika ut i olika regioner. Många, från såväl kommunalt som regionalt håll, understryker dock vikten av de värden som skapas i själva pro- cessen som en del i lärandet och relationsskapandet. Det finns även en viss frustration, i första hand från regionala företrädare, över att arbetet med planerna, som det styrs i dag, inte alltid stämmer över- ens med regioners och kommuners egna processer, till exempel budgetprocessen.32 När det gäller arbetet med äskandet till Statens kulturråd kan detta i praktiken innebära att det politiska organet i en region behöver ta två budgetbeslut, ett preliminärt vid det ordinarie budgetbeslutet under hösten och ett nytt beslut när besked från Statens kulturråd kommit efter årsskiftet för innevarande budgetår. Några regioner har en rutin för förskottsutbetalningar för att under- lätta för kulturaktörerna, vilket också orsakar visst merarbete.

Vidare ser vissa aktörer utredningen träffat arbetet med planerna som alltför tidskrävande eller till och med meningslöst då det sällan leder till några reella förändringar i medelstilldelning. Dessa syn- punkter kommer bland annat från fristående kulturaktörer, som ofta inte kan delta i möten på arbetstid och har svårt att avsätta tid för allmänt syftande samtal om generella strategier, från företrädare för institutioner som önskar att ett större fokus skulle läggas på verk- samhetsutveckling och faktisk kulturproduktion och från kommu- nala representanter som önskar att kulturplanerna i högre utsträck- ning ska utgå från kommunernas konkreta behov.

32Det framhålls även att regionernas och kommunernas prioriteringar inte alltid ligger i linje med de i förordningen utpekade kulturområdena. Från ett kommunalt perspektiv lyfts ofta gestaltad livsmiljö och kulturskola fram, medan regionerna ofta pekar på kulturella och kreativa näringar, liksom frågor om nationella minoriteter och spelkultur.

102

SOU 2023:58

Samverkan på regional nivå

Särskilt om regional utvecklingspolitik

På nationell nivå styrs den regionala utvecklingspolitiken av en natio- nell strategi för hållbar regional utveckling i hela landet 2021–2030.33 Strategin med dess olika områden och prioriteringar är vägledande för de regionala utvecklingsstrategierna och styrande för vad de statliga medlen för regionala utvecklingsåtgärder på anslag 1:1, utgiftsom- råde 19, får användas till. Strategin betonar vikten av arbetet med att ta sig an specifika samhällsutmaningar och att främja systeminnova- tion genom ett arbetssätt som innebär att en bredd av aktörer från olika sektorer och beslutsnivåer involveras. Strategin ska även främja en ändamålsenlig medverkan från statliga myndigheter i det regio- nala utvecklingsarbetet.

Även denna strategi är alltså viktig att känna till för att förstå hur kulturplanerna utformas. Det finns som ovan nämnts en nära kopp- ling mellan regional kultur och det regionala utvecklingsuppdraget och de båda områdena påverkar varandra. Förändringar på det ena politikområdet får konsekvenser för det andra. I utredningens kun- skapsinhämtning har många regionala företrädare pekat på vikten av att kulturplanerna kopplas till den mera övergripande regionala ut- vecklingsstrategin för att få genomslag.34 Strategin innehåller mål och långsiktiga prioriteringar som är tänkta att omfatta hela regio- nens verksamhet och syftar till att genom samskapande åstadkomma bästa förutsättningar för ett visst geografiskt område.

Riksrevisionen har 2022 granskat statens insatser i den regionala utvecklingspolitiken.35 Den övergripande slutsatsen är att regeringens hantering av den regionala utvecklingspolitiken gett svaga förutsätt- ningar för ett effektivt samlat statligt agerande för att nå politikens mål. Det handlar bland annat om bristande tydlighet, långsiktighet och helhetsperspektiv i regeringens styrning. Granskningen pekar särskilt på att det regionala utvecklingsansvaret inte är tydligt av- gränsat och detta försvårar för samarbete mellan regioner och myn- digheter. Vidare lyfter granskningen fram att otydliga roller och ansvar försvårar politikens genomförande och att statens styrning av

33Nationell strategi för hållbar regional utveckling i hela landet 2021–2030 (skr. 2020/21:133).

34I de kontakter vi haft med regionala utvecklingsdirektörer har till exempel den regionala utvecklingsstrategins roll som paraplyet som håller ihop programstrukturen i en region lyfts fram. Samtal med Magnus Aspegren, Region Jämtland Härjedalen, Märta Molin, Region Västernorrland och Susanne Sahlin, Region Västernorrland, den 30 juni 2023.

35Riksrevisionen, Den regionala utvecklingspolitiken – svaga förutsättningar för ett effektivt samlat statligt agerande (RIR 2022:8), s. 5.

103

Samverkan på regional nivå

SOU 2023:58

regioner och myndigheter ofta är kortsiktig. Även om förutsätt- ningarna för den regionala utvecklingspolitiken är annorlunda än för kulturpolitiken har slutsatserna viss bäring på kultursamverkans- modellen, inte minst när det gäller utmaningen med bitvis oklara roller i flernivåsamverkan.

I samtal med utredningen har många regionala aktörer dock fram- hållit positiva erfarenheter av dialogformerna för flernivåsamverkan inom den regionala utvecklingspolitiken. Dialogerna upplevs som väl förberedda och strukturerade och Tillväxtverkets insatser i sam- band med dialogerna uppskattas. Forum för hållbar regional utveck- ling 2022–2030 kallas regeringens mötesplats med politiker och tjänstepersoner från regionerna och SKR. Forumet möts åtta gånger per år, fyra möten för politiker och fyra för tjänstepersoner. De regionala organisationerna utser två politiker till Politikerforum, en från den politiska majoriteten och en från oppositionen. Till Tjänste- personsforum utses en ledamot, den regionala utvecklingsdirektören från respektive region. Relevanta statliga myndigheter som har bety- delse för det regionala utvecklingsarbetet involveras också.

Administrativ resursåtgång

Enligt den styrande förordningen får en region fördela statsbidrag till viss regional kulturverksamhet om en regional kulturplan har upprättats. Planen ska vara treårig och regionen ansvarar för att den utarbetas i samverkan med länets kommuner och efter samråd med länets professionella kulturliv och det civila samhället. Den regionala kulturplanen ska innefatta en beskrivning av de prioriteringar som regionen vill göra i fråga om regional kulturverksamhet som avses få statligt stöd (alltså de sju konst- och kulturområden som pekas ut), prioriteringarnas förhållande till de nationella kulturpolitiska målen samt uppgifter om planerad statlig, kommunal och annan finansi- ering av verksamheterna. Enligt förordningen kan ytterligare bestäm- melser även beslutas på föreskriftsnivå. Som nämndes ovan har Statens kulturråd också tagit fram riktlinjer som bland annat inne- håller vissa preciserade anvisningar gällande planerna.

I praktiken förefaller processerna med att ta fram kulturplaner ha bidragit till ett förhållandevis stort administrativt arbete, inte minst då en omfattande mötesverksamhet genomförs regionalt. Detta

104

SOU 2023:58

Samverkan på regional nivå

arbete bekostas i huvudsak av regionerna men det tar även resurser i anspråk för både staten, kommunerna och de kulturaktörer som ingår i modellen.

Utifrån det tilläggsdirektiv som utredningen fick i april 2023 (se bilaga 2) har en kartläggning genomförts av administrativ resurs- åtgång i arbetet med kultursamverkansmodellen för stat, region, kom- mun, kulturverksamheter, kulturskapare och civilsamhälle. Kartlägg- ningen har fokuserat på regionerna där det största arbetet sker men har också uppskattat administrativ resursåtgång för staten, kommu- nerna, det fria kulturlivet (kulturskaparna och civilsamhället) och kulturverksamheter.36 Informationen hämtades in via e-post och telefon. Kartläggningen utgick från en bred definition av administra- tiva uppgifter som alla uppgifter som inte innefattar kulturproduk- tion eller främjandeverksamhet, i form av till exempel konsulent- verksamhet. Fokus för analysen har varit de processer som ingår i framtagandet av en ny kulturplan, samt ansökningsförfaranden, äskan- den och uppföljning. Det ska påpekas att en del av dessa uppgifter skulle behöva utföras oavsett modell, givet att offentliga bidrag ska fördelas.

Kartläggningen har haft vissa utmaningar, som att skilja på pro- cesser kopplade direkt till modellen och regionernas egna arbets- processer för uppföljning och dialog. Vi är också medvetna om att den genomförda uppskattningen av administrativ resursåtgång är förhållandevis grov. Genom dialog med uppgiftslämnarna har utred- ningen dock även fått en mera nyanserad bild av de olika moment som ingår i processerna, tidsåtgången för dessa och deras egenvärde.

Den administrativa resursåtgången för statliga myndigheter och organisationer som ingår i samverkansrådet, utöver Statens kultur- råd, uppskattas som nämnts i kapitel 4 till totalt minst två årsverken.37 Regionernas resursåtgång uppskattas till totalt 46 årsverken. I detta ingår framför allt arbetet med att ta fram kulturplanerna, både skriv- arbete och arrangerandet av möten. Detta ger vid handen att regio- nerna lägger cirka två årsverken per region, på bland annat dialoger i länet, skrivande av kulturplan, uppföljning och återrapportering

36Fyra regioner med olika storlek och geografisk placering valdes ut för analys i vår kart- läggning: Region Kronoberg, Region Västerbotten, Region Örebro och Västra Götalands- regionen. När det gäller kulturskaparna och civilsamhället tog utredningen hjälp av KLYS och Ideell kulturallians för skattningar. Från institutionerna valdes, utifrån storlek och konst- område, Kulturparken Småland, Röda Sten konsthall, Musik i Syd och Örebro teater ut.

37Vid beräkning av årsverken har utredningen utgått från Ekonomistyrningsverkets schablon

1920 timmar.

105

Samverkan på regional nivå

SOU 2023:58

samt äskande och dialog med Statens kulturråd. De ingående kom- munernas resursåtgång uppskattas till i genomsnitt 20 timmar per år och totalt för alla kommuner till 2,7 årsverken. Resursåtgången för ingående kulturinstitutioner uppskattas till totalt cirka 25 årsverken (alltså kring 200 timmar per kulturinstitution och år), vilket läggs på bland annat deltagande i dialoger, remissvar och uppföljning/åter- rapportering. Den tid professionella kulturskapare och civilsam- hällesaktörer lägger på administration knuten till modellen upp- skattas till minst ett årsverke per år vardera. Då avser vi främst arbetet inom KLYS och Ideell kulturallians.

Utredningen uppskattar alltså att den totala administrativa resurs- åtgången är cirka 84 årsverken om man även innefattar den tid som Statens kulturråd lägger på att administrera modellen (som nämndes i kapitel 4 uppskattas den till cirka sex årsverken).

5.5Den regionala rollen och kommunal samverkan

Regionernas roll i kultursamverkansmodellen varierar givetvis med storlek och struktur. Inte minst gäller detta hur man samverkar med de kommuner som finns i länet. Storregionen Västra Götalands- regionen har, till exempel, baserat samverkan med kommunerna på fyra kommunalförbund som formerats i regionen. Den mindre Region Blekinge har valt att delegera visst ansvar för olika regionala kulturpolitiska satsningar till kommunerna (se vidare nedan).

Regionerna har i dag ofta en nyckelroll som processledare i det samlade kulturpolitiska arbetet i länet och ansvarar för dialogpro- cesserna med kommuner och fria aktörer. Intrycket är generellt att stabila samverkansplattformar har byggts upp, vilka dessutom kom att prövas under pandemin då samordningsbehovet ökade. Regio- nernas samordnande roll är såväl viktig som svår och kräver lyhörd- het, sakkunskap, processkunskap och förmågan att skapa tillit. Sats- ningar där regionen tar just en samordnande roll snarare än att driva egna projekt och satsningar tycks ge goda resultat. Ett exempel är regionernas arbete med regionala kulturskolesamordnare som verkar för att ge tillgång till ett mer varierat utbud av kultur till bredare grupper. Omvärldsbevakning, kapacitetsbyggande och kompetens- utveckling är andra delar som sägs vara viktiga i den regionala sam- ordnande rollen. Kommunala representanter har i samtal med utred-

106

SOU 2023:58

Samverkan på regional nivå

ningen uttryckt att dessa funktioner uppskattas av kommunerna som inte alltid själva hinner med detta i den operativa vardagen.

En frågeställning som ofta diskuteras är om regionerna bör agera kompensatoriskt för att stötta kommunerna. Här finns olika inställ- ning bland regionala företrädare och denna roll uppskattas ofta av de mindre kommunerna, medan de större driver egna mera omfattande verksamheter och följaktligen ofta inte behöver detta. Modellen tycks i vissa fall även ha skapat en hierarki mellan region och kom- mun. Från kommunalt håll pekar man på att regionerna ibland intar en roll som överordnad, eller till och med som myndighetsutövare, i relation till kommunerna, till exempel när det gäller uppföljning i Kulturdatabasen.

Från kommunalt håll framhålls att regionerna i sina dialoger med kommuner i högre utsträckning bör anpassa sin roll till kommu- nernas storlek och andra förutsättningar. Det tycks skapa en viss frustration hos kommunala företrädare när regionerna inte har olika dialogformer för större och mindre kommuner, då dessa brottas med olika utmaningar. Detta är något som många regioner under senare år dock försökt ta hänsyn till genom att skapa olika typer av till exempel tematiska dialoger och klusterdialoger, och vår bedömning är att den regionala rollen numera i högre grad anpassas till dialog- partnern. Detta visar sig också om man ser till konkreta exempel, antingen det rör regioner som är med i samverkansmodellen eller fortfarande står utanför som Stockholm. Vi kan också, samman- taget, konstatera att samverkansformerna mellan kommuner och regioner har utvecklats avsevärt sedan modellens införande.

Blekingemodellen med kommunala noder

Region Blekinge konkretiserar sin samverkan med kommunerna genom kommunala noder. Exempel på detta är etableringen av ett regionalt konstresurscentrum i Ronneby, en litterär nod i Olofström samt en dansscen i Karlshamn. Det är satsningar som samfinansieras av region och kommun utifrån kommunernas intresse och förutsätt- ningar. ”Platsen att utgå ifrån är viktig för att kunna fokusera och samla kompetens, men utkomsten och resurserna är till för hela Blekinge”, skriver Region Blekinge i sin kulturplan.38

38Region Blekinge, Regional kulturplan för Blekinge 2022–2025 (2021), s. 5.

107

Samverkan på regional nivå

SOU 2023:58

Samarbetet mellan regionen och kommunerna har utvecklats successivt och utgår från kommunernas behov. Först ut var Ronneby kommun med att skapa ett regionalt resurscentrum för konst. Efter inledande diskussioner tecknade regionen och kommunen en avsikts- förklaring om att tillsammans utveckla Kulturcentrum i Ronneby till ett regionalt resurscentrum för konst. Kulturcentrum var redan då Blekinges största konsthall med tillhörande verkstäder för konst- närlig verksamhet. Därefter gjordes en gemensam handlingsplan för verksamheterna Kulturcentrum Ronneby och den regionala främ- jandeaktören Konst i Blekinge, en plan som man sedan dess arbetat efter. Inom kort ska även ett samverkansavtal mellan Ronneby kom- mun och Region Blekinge tecknas.

Initiativet till samarbete mellan regionen och Karlshamns kom- mun kom från ledande politiker i region och kommun och hade sin grund i Regionteatern Blekinge Kronobergs (en regionteater verk- sam i två regioner, Blekinge och Kronoberg) ägardirektiv om att etablera en dansscen i Blekinge. En avsiktsförklaring om en etabler- ing i Lokstallarna i Karlshamn undertecknades 2018 och nu är ett samarbetsavtal på gång som tydligare definierar roller och åtaganden. Samarbetet mellan regionen och Olofströms kommun började på tjänstepersonsnivå och gällde utvecklingen av en litterär nod. Sam- arbetet har förankrats på politisk nivå och förtydligats i samband med framtagandet av den regionala kulturplanen.

I ett litet län som Blekinge kan inte alla kommuner ha kompetens inom alla områden och systemet med kommunala noder tycks fun- gera väl. Alla kommuner har i den här modellen en uppgift vilket sägs medföra ett större engagemang. Splittringen i ett östra och ett västra Blekinge motverkas också. Arbetet med noderna sker dels i samband med processen med kulturplanen men pågår även kon- tinuerligt. Noderna är i olika grad finansierade av kultursamverkans- modellen.

108

SOU 2023:58

Samverkan på regional nivå

Arbetssätt i Stockholms län

Region Stockholm, som står utanför kultursamverkansmodellen, arbetar utifrån en regional kulturstrategi som utgör ett förtydligande och en förlängning av den regionala utvecklingsplanen RUFS 2050.39 Fyra insatsområden har identifierats för att långsiktigt bidra till strategins övergripande målområden: Öka tillgängligheten till och del- tagandet i kulturlivet, Stärka möjligheterna till konstnärlig utveckling, Omfatta digitaliseringens möjligheter och utmaningar och Använda kultur och kulturmiljöer som resurs i samhällsplaneringen. Kultur- strategin motsvarar på många sätt en regional kulturplan.

När det gäller dialogerna med kommunerna och civilsamhället sker dessa regelbundet utifrån ett årshjul och på flera olika nivåer, på tjänstepersonsnivå, på politisk nivå och inom länskonsulenternas olika nätverk. Utgångspunkten är att lyssna in kommunernas behov och regionen har varit delaktig i att skapa samverkansprojekt bland annat inom biblioteksområdet och inom kulturskolan där en särskild samverkans- och betalningsmodell har arbetats fram. En viktig aktör i regionen att involvera i dialogen är Föreningen Storstockholms kultur- och fritidschefer (FSKF) som är en regional samverkans- organisation för kommunala förvaltningar inom kultur, idrott och fritid i Stockholms län samt Region Gotland.

5.6Interregionala samarbeten

Som beskrivits i kapitel 3 skapades kultursamverkansmodellen mot bakgrund av diskussionen om storregioner, vilket delvis kom att påverka modellens utformning. I och med att en större regionreform inte genomförts har i stället frågan om interregional samverkan kom- mit att bli allt viktigare. Förordningen för samverkansmodellen är också tydligt skriven för att stödja detta. Även om det som huvud- regel inte är en uppgift för en region att utföra uppgifter åt andra regioner, anges i förordningen att regionen får lämna statsbidrag till sådana verksamheter som bedrivs i form av länsöverskridande sam- arbeten om dessa uppfyller de krav på anknytning till regionens område eller dess medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen

39Samlad information finns här: http://www.rufs.se/publikationer/2018/rufs-2050/ (senast kontrollerad 15 augusti 2023).

109

Samverkan på regional nivå

SOU 2023:58

(2017:725).40 Möjligheterna till samverkan för kommuner och regio- ner förbättrades också 2018 då en generell rätt till avtalssamverkan infördes i kommunallagen.41 Genom avtalssamverkan kan en kom- mun eller en region överlåta utförandet av sina uppgifter till en annan kommun eller region utan att den nämnda lokaliseringsprincipen i kommunallagen hindrar det.

Interregional samverkan uppmuntras alltså också på många sätt. Bland annat är ett av de utpekade områdena för utvecklingsbidrag, jämte bland annat digitalisering, insatser för att stärka arrangörer samt barn och unga. Interregional samverkan finns även med bland de tre utvecklingsområden som prioriteras vid fördelningen av ordi- narie regionala verksamhetsbidrag (se även kapitel 4). Enligt beslut i Statens kulturråds styrelse är en prioritering att etablera och stärka samverkansformer och interregionala samarbeten.42

Sedan många år tillbaka finns det också konkreta exempel på interregional samverkan om gemensamma kulturinstitutioner och särskilda satsningar på olika håll i landet. Ett tidigt samarbete var skapandet av en gemensam länsmusikorganisation, Musik i Syd, i Skåne och Kronobergs län. På filmområdet finns ett gemensamt regionalt resurscentrum för Blekinge, Kronoberg och Kalmar län. Ytterligare ett exempel är Regionteatern Blekinge Kronoberg som ägs gemensamt av Region Kronoberg, Region Blekinge och Växjö kommun. Det finns även två större strukturerade interregionala sam- arbeten som kommit till efter kultursamverkansmodellens införande, Regionsamverkan Sydsverige och Kultur i Norr.

Regionsamverkan Sydsverige

Regionsamverkan Sydsverige är ett politiskt baserat samarbete mel- lan regionerna Skåne, Kalmar, Blekinge, Halland, Jönköping och Kronoberg inom områdena infrastruktur och kollektivtrafik, regio- nal utveckling och kultur. Samarbetet startade 2016.

40Det kan dock trots allt, enligt vad vi inhämtat, ibland uppstå vissa problem när det kommer till utbetalning, uppföljning och rapportering, något som till exempel drabbat Norrlands nät- verk för Musikteater och Dans (NMD).

41För bakgrunden till reformen, se En generell rätt till kommunal avtalssamverkan (SOU 2017:77).

42Statens kulturråd, ”Information och förslag till beslut inför beredning och fördelning av stats- bidrag till regional kulturverksamhet 2023” (Sty 2022:4), punkt 13.

110

SOU 2023:58

Samverkan på regional nivå

Regionsamverkan Sydsverige säger sig arbeta tillsammans med staten för att uppnå de nationella kulturpolitiska målen och man verkar för att få ett större ansvar för nationella kulturpolitiska upp- drag. Regionsamverkan Sydsverige har tre kulturpolitiska priori- teringar: att främja ett dynamiskt och öppet Sydsverige med inter- nationell lyskraft, en kulturpolitik som stimulerar samarbeten, och ett gränslöst Sydsverige tillgängligt för alla.43

Samarbetet är formaliserat och sker inom ramen för en förening. Det finns en politisk organisation med utskott i olika sakfrågor med tjänstepersonsgrupper kopplade till utskotten, till exempel Kultur- utskottet. Därutöver finns beredningsgrupper för olika sakfrågor, till exempel dans. Ett första samarbetsområde var också just platt- formen Danssamverkan Sydsverige där regionernas dansinstitutioner samarbetar med syftet att skapa fler speltillfällen för sydsvensk pro- duktion och stärka dansens ställning. Andra områden är bild och form, litteratur, bibliotek och läsning samt filmkultur.

Fördelarna med samarbetet sägs bland annat vara kollegialt ut- byte och att insatserna får större effekt i ett större geografiskt område. Regionerna har väldigt olika förutsättningar vilket inledningsvis upp- levdes som utmanande. En viktig framgångsfaktor för Regionsam- verkan Sydsverige sägs ha varit att samarbetet har startat utifrån ett upplevt behov och en viktig förutsättning för samarbetet är att det är möjligt att starta beredningsgrupper även om alla regioner inte är med.

De sex regionerna inom Regionsamverkan Sydsverige beviljades av Statens kulturråd i januari 2023 en förstärkning av anslaget om sammantaget 1,8 miljoner kronor för att utveckla samverkansformer inom kultursamverkansmodellens sju konst- och kulturområden. Ett konkret samverkansprojekt inom ramen för Regionsamverkan Syd- sverige är Bästa biennalen med bas på Konstmuseet i Ystad. Det är en konstfestival för barn och unga där besökare kan uppleva och skapa konst. Senast deltog 81 arrangörer med utställningar och verkstäder. Projektet har även fått utvecklingsmedel från Statens kulturråd.

43Regionsamverkan Sydsverige, Ett enat Sydsverige skapar ett starkt Kultursverige: Positions- papper Regionsamverkan Sydsverige Kultur (2018).

111

Samverkan på regional nivå

SOU 2023:58

Kultur i Norr

Kultur i Norr är ett mindre formaliserat nätverk som drivs på tjänstepersons-, politiker- och kulturinstitutionsnivå. De samverk- ande regionerna är Norrbotten, Västerbotten, Jämtland Härjedalen och Västernorrland.

Kultur i Norr ger prioritet åt fokusområdena: urfolket samer, kulturella och kreativa näringar och arrangörsfrämjande åtgärder. Regionerna menar att de har flera gemensamma positiva förutsätt- ningar som starka kulturinstitutioner, drivande och engagerade kul- turskapare, ett aktivt föreningsliv, en betydande samisk kultur och en levande folkbildningstradition. Samtliga regioner har dock långa geografiska avstånd och upplever utmaningar i att förmedla ett kvali- tativt utbud av kultur på jämlika villkor.

Ett väl upparbetat samarbete inom ramen för Kultur i Norr är Norrlands nätverk för Musikteater och Dans (NMD). NMD är organiserat som ett kommunalförbund med de nämnda regionerna som medlemmar och har som uppgift att medverka till att musik- teater och dans blir tillgänglig för alla i norra Sverige samt svara för övergripande koordinering av de i förbundet ingående ensemblerna. De ensembler som ingår är Norrlandsoperan i Umeå, Norrdans i Härnösand, Barn- och ungdomsoperan inom Estrad Norr i Östersund samt Piteå Kammaropera.

Kultur i Norr har också samverkan kring aktiviteter på kultur- forumet Folk och kultur och kring konstnärliga centrumbildningar. Det kan även nämnas att Riksteatern driver ett interregionalt projekt i storregionen och Region Norrbotten och Region Västerbotten beviljades hösten 2022 EU-stöd för att utveckla Form Design Center Norr till en ny nod för form, design, konsthantverk och arkitektur i Övre Norrland. Projektet tar sin utgångspunkt i de stora invester- ingar och samhällsomvandlingar som är aktuella i norra Sverige.

Exemplet ShareMusic & Performing Arts

Ett intressant exempel på interregional samverkan mellan flera regio- ner är det nationella kunskapscentret för konstnärlig utveckling och inkludering, ShareMusic & Performing Arts.

Organisationen arrangerar kurser i scenkonst, skapar föreställ- ningar, anordnar föreläsningar, utbildar genom workshops och genom-

112

SOU 2023:58

Samverkan på regional nivå

för samarbetsprojekt i Sverige och internationellt. Kunskapscentret har tidigare beviljats utvecklingsmedel och får från och med 2022 även verksamhetsbidrag genom kultursamverkansmodellen från Region Jönköpings län, Region Skåne och Västra Götalandsregionen samt medfinansieras av Jönköpings kommun. Enligt Statens kulturråd var projektet prioriterat både utifrån perspektivet interregional samver- kan och breddat deltagande.44 Här har alltså ett samarbete mellan olika regioner uppstått utifrån en nationellt intressant verksamhet som sen kommit att bli en ordinarie del av modellen. Detta är ett exempel på att regiongränserna inte behöver utgöra något hinder för samverkan.

44Statens kulturråd, ”En uppföljning av tidsbegränsade bidrag”.

113

6 Kommunernas roll

Det finns 290 kommuner i Sverige i dag, alltifrån den befolknings- mässigt minsta kommunen Bjurholm med knappt 2 400 invånare 2021 till landets största kommun, Stockholm stad, som vid samma tid hade 978 800 invånare. Kommunernas förutsättningar utifrån bland annat geografiska, ekonomiska och socioekonomiska aspekter skiljer sig också väsentligt åt. I utredningens direktiv betonas särskilt att det är angeläget att kultursamverkansmodellen fungerar väl både för stora och små kommuner – både för storstadskommuner och i lands- och glesbygder. Modellen bör även, enligt direktiven, i ökad grad beakta den betydelse som kommunerna har i form av resurser och kompetens för kulturens utveckling i hela landet.

När det gäller den politiska organiseringen av kulturfrågorna i kommunerna konstaterar Sveriges kommuner och regioner (SKR) att det är uppenbart att kultur- och fritidsfrågorna tillmäts politisk betydelse i kommunerna eftersom det i mer än hälften av alla kom- muner finns en särskild kultur- och fritidsnämnd eller både en kultur- nämnd och en fritidsnämnd.1 I andra kommuner sköts dock kultur- frågor tillsammans med skolfrågor i en utbildningsnämnd och några kommuner har valt att inrätta ett särskilt utskott under kommun- styrelsen för kultur- och/eller fritidsfrågor.

6.1Kommunernas finansiering av kultur

Kommunerna står för en relativt stor del av de samlade offentliga kulturutgifterna. Enligt Myndigheten för kulturanalys uppgick kom- munernas redovisade utgifter för kultur 2021 till 12,9 miljarder kro- nor. Regionernas redovisade utgifter för kultur uppgick som jäm-

1Sveriges kommuner och regioner, Politisk organisation i kommuner och regioner (2021), s. 9.

115

Kommunernas roll

SOU 2023:58

förelse 2021 till 4,8 miljarder och statens redovisade utgifter för kultur uppgick 2021 till 12,6 miljarder kronor.2

Som beskrivits i kapitel 2 (figur 2.1) är kommunerna även en viktig finansiär av kultursamverkansmodellen med en medfinansi- ering i nivå med statens. Enligt Statens kulturråd stod kommunerna under 2021 för 25,8 procent av den samlade offentliga finansieringen.3 Kommunerna har också successivt ökat sin medfinansiering sedan modellen infördes. År 2018 hade kommunerna till och med en något högre finansieringsandel än staten. Den kommunala medfinansi- eringen ser olika ut i olika regioner. I tre regioner, Skåne, Östergöt- land och Uppsala står kommunerna för den största delen av finan- sieringen och i andra regioner, som Blekinge, Jönköping och Dalarna, finansierar kommunerna 10 procent eller mindre.4

Nedanstående diagram (figur 6.1) visar kommunala årliga anslag i löpande och fasta priser.

Figur 6.1 Kommunernas samlade anslag till verksamhet inom kultur- samverkansmodellen, 2013–2021

1 500 000

Bidrag, löpande priser (tkr)		Bidrag, 2013 års priser (tkr)

1 300 000

1 100 000

900000

700000

500 000

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Källa: Statens kulturråd. De fasta priserna är beräknade utifrån SCB:s konsumentprisindex (KPI).

2Myndigheten för kulturanalys, Samhällets utgifter för kultur 2021 (2022:5), s. 13 och 10.

3Statens kulturråd, Uppföljning av ekonomi, personal och aktiviteter 2021: Kultursamverkans- modellen (2022), s. 15.

4Statens kulturråd, Uppföljning av ekonomi, personal och aktiviteter, s. 21.

116

SOU 2023:58

Kommunernas roll

Hur mycket resurser processerna inom kultursamverkansmodellen tar i anspråk för kommunerna är svårt att uppskatta. Utredningen har som beskrevs i kapitel 5 genomfört en skattning av tidsåtgången utifrån uppgifter vi erhållit från regioner och kommuner. Denna ger vid handen att kommunerna sammantaget lägger minst 2,7 årsverken (alltså cirka 20 timmar per kommun och år) på i första hand dialog- processerna vid framtagandet av kulturplanen samt arbete med re- missvar. Detta gäller för kommuner som inte själva driver kultur- institutioner och räknar man in de kommunalt drivna institutionerna blir tidsåtgången väsentligt högre.

Kommuntyper

För att ge en mera utvecklad bild av kommunernas roll i kultur- samverkansmodellen kommer vi i det följande att beskriva dessa både mera övergripande och utifrån några valda kommuntyper. Kom- muntyperna har framför allt använts när vi har inhämtat underlag om kommunal kulturverksamhet som i dag inte får stöd via modellen och annan kommunal verksamhet som får statsbidrag. Kommuntyperna utgör också grunden för våra mer allmänna beskrivningar.

Vi har valt att göra en indelning utifrån kommunernas storlek, geografi och hur mycket medel de bidrar med i kultursamverkans- modellen.5 När det gäller det ekonomiska bidraget har vi utgått från Statens kulturråds uppgifter om fördelning av årliga statliga, regio- nala och kommunala bidrag 2021.6 Inledningen ger följande kommun- typer:

1.Storstadskommuner: Stockholm, Göteborg och Malmö.

2.”Regionala dragare” som bidrar med mycket medel i modellen: till exempel Gävle, Helsingborg, Linköping, Norrköping, Uppsala och Västerås.

3.Kommuner i regioner där kommuner bidrar med mindre medel i modellen: till exempel Falun, Jönköping, Karlskrona och Öster- sund.

5SKR, Tillväxtverket och Tillväxtanalys använder indelningar i kommuntyper som vi bedömer har mindre bäring på kultursamverkansmodellen eftersom de inte beskriver hur mycket medel kommunerna bidrar med.

6Statens kulturråd, Uppföljning av ekonomi, personal och aktiviteter, s. 20.

117

Kommunernas roll

SOU 2023:58

4.Mindre kommuner, med max 20 000 invånare: till exempel Emma- boda, Gällivare, Laxå, Sollefteå och Ystad.

5.Storstadsnära kommuner som har tillgång till storstadens kultur- infrastruktur: till exempel Burlöv, Huddinge, Kungälv, Lomma, Mölndal, Nacka, Vellinge och Värmdö.

Utifrån denna indelning har vi valt att titta närmare på följande fem kommuner: Göteborg, Västerås, Östersund, Gällivare, och Nacka. Dessa används som exempel och kommenteras särskilt i det följande.

6.2Verksamhet som finansieras via modellen

Ett tjugotal verksamheter som finansieras via kultursamverkans- modellen drivs eller ägs helt eller till övervägande del av en kommun (se tabell 6.1). Verksamheterna kan antingen vara integrerade i den kommunala förvaltningen eller drivas fristående som stiftelser eller aktiebolag. Vi har i det följande, i tveksamma fall, utgått från den defi- nition som används i museilagen (2017:563) för att bedöma om en verksamhet är att betrakta som en del av det offentliga. Det vill säga om mer än hälften av antalet ledamöter i styrelsen eller motsvarande ledningsorgan är utsedda av det allmänna (i detta fall en kommun). Kommunerna har, utöver den viktiga rollen som finansiär och huvud- man för kulturinstitutioner, en avgörande roll som aktör inom de flesta kulturområden, till exempel när det gäller inköp av scenkonst- föreställningar eller stöd till arrangörsföreningar och andra kultur- föreningar. Kommunerna, särskilt de mellanstora och större, finansi- erar också en rad fria kulturaktörer som teatergrupper, konsthallar, festivaler och orkestrar.

Kommunerna utgör även samarbetsparter för insatser inom ramen för modellen. Det kan handla om den regionala biblioteksverksam- hetens arbete med kommunbiblioteken, film i skolan i samarbete med ett regionalt resurscentrum för film eller samarbete med ett läns- museum om kulturarvsfrågor. I utredningens samtal med kultur- institutioner och regionala företrädare har ofta utmaningen med små kommuners ibland bristande ”mottagarkapacitet” lyfts fram. Bilden från regionalt håll är att inte minst i de mindre kommunerna saknas ofta både resurser och kapacitet för att till exempel delta i regionala utvecklingssatsningar eller stå som värd för scenkonst. Mindre kom-

118

SOU 2023:58

Kommunernas roll

muner själva framhåller dock även att de regionala aktörerna inte alltid förstår de mindre kommunernas behov och förutsättningar, till exempel när det gäller storleken på scener eller kommunikationer mellan olika orter. I avsnitt 6.6 beskrivs några projekt och satsningar som i hög grad utgått från kommuners behov och som har blivit framgångsrika.

Tabell 6.1 Kommunalt styrd kulturverksamhet i samverkansmodellen

Verksamhet med statsbidrag där en kommun har ett rättsligt bestämmande inflytande (t.ex. majoritet i styrelsen)

Kommun	Verksamhet	Organisation	Statsbidrag 2021
Avesta kommun	Avesta Art	I förvaltning	5 789 000
Borås stad	Borås stadsteater	I förvaltning	26 349 200

Emmaboda kommun	The Glass Factory	I förvaltning	5 330 000
Eskilstuna kommun	Svenskt barnbildarkiv	I förvaltning	472 000
Falkenbergs kommun	Rian designmuseum	I förvaltning	Ingick ej 2021
Göteborgs stad	Göteborgs museer*	I förvaltning	87 740 614

–	Göteborgs stadsteater	Aktiebolag	66 767 000
Helsingborgs kommun	Helsingborgs museer	I förvaltning	37 302 000

–	Helsingborgs stadsteater	Aktiebolag	47 426 000
–	Helsingborgs symfoniorkes.	Aktiebolag	55 829 500
Malmö stad	Malmö museum	I förvaltning	47 188 000
–	Malmö konstmuseum	Stiftelse	7 362 000

–	Malmö stadsteater	Aktiebolag	64 581 000
–	Malmö Live / Symfoniorkester	Aktiebolag	123 669 000

Skellefteå kommun	Skellefteå museum	Aktiebolag	11 926 850
Umeå kommun	Västerbottens museum	Aktiebolag	19 491 479
Uppsala kommun	Uppsala stadsteater	Aktiebolag	77 137 000
Vara kommun	Vara konserthus	Aktiebolag	15 132 997

Ystad kommun	Ystad konstmuseum	I förvaltning	Ingick ej 2021

Källa: Årsredovisningar för respektive verksamhet, uppgifter om bidrag från Statens kulturråd.

*Göteborgs museer är Göteborgs stadsmuseum, Röhsska museet, Sjöfartsmuseet Akvariet och Göteborgs konstmuseum.

I storstadsregionerna är de större kulturinstitutionernas finansi- ering, huvudmannaskap och styrning ofta uppdelad och samman- flätad mellan region och kommun på tämligen komplexa sätt. Både i Västra Götalandsregionen och Region Skåne finns avtal gällande samfinansiering av kulturinstitutioner som en del i en uppgörelse om skatteväxling kopplat till regionbildningen. Västra Götalandsregionen

119

Kommunernas roll

SOU 2023:58

och Göteborgs stad har fört diskussioner om finansieringsfrågan i många år. Det har i första hand gällt samfinansiering av Göteborgs museer och Göteborgs stadsteater som har kommunal huvudman. Ett avtal gällande Stadsteatern togs fram tidigt men avtal om Göteborgs museer ingicks först under 2022. Mellan Region Skåne och Malmö stad finns ett avtal om finansiering av kulturinstitutioner av regional karaktär i Malmö. Till dessa räknas Malmö Stadsteater samt Malmö Live Konserthus. Vid den senaste omförhandlingen av avtalet juste- rades också ägarstrukturen för Malmö Opera och Musikteater AB och Skånes Dansteater AB som numera är helägda av regionen.

6.3Verksamhet som får andra statsbidrag

Under 2022 fanns det sammanlagt 182 riktade statsbidrag som gick till kommuner och/eller regioner, enligt en sammanställning från Statskontoret.7 Det stora antalet riktade statsbidrag, ofta med snäva och detaljerade villkor, skapar, enligt Statskontoret, en betydande administration hos kommunerna och regionerna. Antalet statsbidrag är inte så stort på just kulturområdet men kombinerat med det stora antalet riktade statsbidrag inom andra, närliggande politikområden kan ansöknings- och redovisningsbördan ändå förmodas bli ansenlig.

I Statskontorets statsbidragsförteckning för 2022 finns, om man bortser från de stöd som enbart fördelas till kommunerna i Stock- holms län på grund av att regionen inte är med i samverkansmodel- len, följande riktade statsbidrag inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid.8

–Statsbidrag till kulturskoleverksamhet

–Statsbidrag till folkbibliotek

–Statsbidrag till kulturell verksamhet i skolan

–Stöd till vissa icke-statliga kulturlokaler

–Statsbidrag till litteratur, kulturtidskrifter och läsfrämjande

–Bidrag till lönekostnader inom Kulturarvs-it

–Bidrag till förvaltning av värdefulla kulturmiljöer

7Statskontoret, Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och regioner 2022 (2023), s. 10.

8Statskontoret, Utveckling av den statliga styrningen, s. 161.

120

SOU 2023:58

Kommunernas roll

–Statsbidrag till konsulenter och främjande inom hemslöjd

–Statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk

–Statsbidrag för särskilt utbildningsstöd.

Utöver de bidrag som fördelas inom kulturområdet specifikt, finns ett stort antal andra statsbidrag inom närliggande områden. Ofta är dessa också både mer komplexa att söka och viktigare för kommu- nerna i ekonomiska termer. På utbildningsområdet fanns, enligt Statskontoret, 42 riktade statsbidrag och 7 kostnadsersättningar under 2021.9

Kommuner med liten folkmängd tar del av färre statsbidrag. I en underlagsstudie till Statskontorets utredning hade de två små kom- muner som ingick sökt 16 riktade statsbidrag på skolområdet, medan de två stora kommunerna hade sökt mellan 24 och 30 bidrag. Mängden bidrag påverkar kommuner och regioner alldeles oavsett om de tar del av dem eller inte. Detta beror på att de behöver bevaka och bedöma om de kan genomföra satsningar som matchar statsbidragets inriktning och villkor.

SKR är mycket kritiska mot riktade statsbidrag. Organisationen anser bland annat att de generellt ger osäkra planeringsförutsätt- ningar för kommuner och regioner, bidrar till minskad effektivitet, driver kostnader, skapar svårigheter i ansvarsfördelningen, ökar ojäm- likheten mellan kommuner och riskerar att urholka förtroendet på den lokala och regionala nivån.10

Vi har tittat närmare på vilka direkta statsbidrag (jfr även kapi- tel 4) inom kulturområdet som de utvalda kommunerna Göteborg, Västerås, Östersund, Gällivare och Nacka, får och kan konstatera att bilden är relativt komplex. Följande beskrivning bygger på de uppgifter som kommunerna redovisat till utredningen om bidrag för 2022.

•Statsbidrag till kulturskoleverksamhet. Bidraget fördelas av Statens kulturråd. Av landets kommuner har under senare år kring 250 kommuner sökt bidraget. Alla utvalda kommuner (Göteborg, Västerås, Östersund, Gällivare och Nacka) har sökt och beviljats bidrag.

9Statskontoret, Administrativa kostnader i kommunsektorn: En analys av statens styrning av kommuner och regioner (2022:9), s. 56.

10Sveriges kommuner och regioner, Hur ger statsbidragen bäst effekt: Om de riktade och generella statsbidragen (2021).

121

Kommunernas roll

SOU 2023:58

•Statsbidrag till folkbibliotek, litteratur och läsfrämjande. Bidraget till stärkta bibliotek, inköpsstöd till folk- och skolbiblio- tek, bokstart och läs- och litteraturfrämjande fördelas av Statens kulturråd. Alla utvalda kommuner utom Nacka har sökt och fått ett eller flera av dessa bidrag.

•Statsbidrag till kulturell verksamhet i skolan (Skapande skola). Bidraget fördelas av Statens kulturråd till bland annat kommuner. Alla de fem utvalda kommunerna har sökt och fått bidraget.

•Statsbidrag till fristadsverksamhet. Det finns i dag 24 fristäder i Sverige som är medlemmar i International Cities of Refuge Net- work (ICORN). Statsbidrag till detta fördelas av Statens kulturråd. Bland de utvalda kommunerna fick Göteborgs stad stöd till fri- stadsverksamhet.

•Statsbidrag på kulturarvsområdet. Riksantikvarieämbetets bidrag till lönekostnader för Kulturarvs-it kan fördelas till kommuner men ingen av de undersökta kommunerna har fått detta stöd. Myndigheten beviljar också bidrag till förvaltning av värdefulla kulturmiljöer med målgruppen kommuner, stiftelser, bolag och enskilda personer. Av de fem kommunerna har enbart Göteborgs stad uppgett att de mottagit ett sådant bidrag under 2022.

Andra externa bidrag inom kulturområdet i vidare mening som de utvalda kommunerna har redovisat är bland annat bidrag från Arvs- fonden till kulturprojekt, bidrag från Socialstyrelsen till lovverksam- het, bidrag från Migrationsverket till integrationsfrämjande åtgärder, bidrag från länsstyrelserna (bland annat så kallade bygdemedel), bi- drag från EU-programmen Leader och regionalfonden, bidrag från Kammarkollegiet och bidrag från Delegationen mot segregation (Delmos).

6.4Verksamhet som inte får stöd via modellen

Utredningen kan konstatera att det inte minst är på kommunal nivå som mycket av den samhälleliga verksamhet som är central för kul- turell delaktighet bedrivs. Det gäller till exempel skolan, stadsbygg- nadsfrågor, biblioteksverksamhet och kulturskolan. Även smal och spetsinriktad konst och kultur är ofta helt beroende av den infra-

122

SOU 2023:58

Kommunernas roll

struktur som kommunerna står för, till exempel genom att samarbeta med arrangörer och lokalhållande organisationer. Kommunernas för- eningsbidrag kan också vara en viktig inkomstkälla för kulturaktörer med fokus på smal kultur. Framför allt de mellanstora och större kommunerna står också för finansieringen av en rad viktiga institu- tionsliknande fria aktörer genom verksamhetsstöd och förenings- stöd. I det följande kommer vi översiktligt beskriva en del av denna kulturverksamhet i kommunerna som inte finansieras via kultursam- verkansmodellen.

Som nämnts var kommunernas direkta utgifter för kultur 2021 cirka 12,9 miljarder kronor. Stöd till studieorganisationer, allmän kulturverksamhet och övrigt (inklusive stöd till kulturella föreningar och museum), bibliotek, musikskola/kulturskola ingår i dessa kultur- utgifter (se tabell 6.2). När det gäller offentliga utgifter för kultur som andel av de totala utgifterna ligger kommunerna, enligt Myndigheten för kulturanalys, högre än både staten och regionerna med i snitt 2,1 procent.11 Trenden på senare år är stadigt ökande utgifter för all- män kulturverksamhet och musik- och kulturskolan.

Tabell 6.2 Kommunernas kostnader för kulturverksamhet 2021

Nettokostnader fördelat på typ av kulturverksamhet

	Miljarder kronor

Kulturskola	2,8
Bibliotek	4,8

Allmän kulturverksamhet	4,6
Studieorganisationer	0,6

Källa: Statistiska centralbyrån (SCB).

Kulturskoleverksamhet

Kulturskoleverksamhet är en av de större kulturverksamheterna i kommunerna. Enligt Kulturskolecentrums statistik fanns 2021 kom- munal kultur-/musikskola i 286 av landets kommuner.12 Enligt upp- gifter från SCB lade kommunerna sammanlagt drygt 2,8 miljarder kronor på kulturskolan under 2021. Musik, i form av enskild under- visning, undervisning i mindre grupp och i orkester/kör eller mot- svarande, är det klart vanligaste ämnet i kulturskolan. Det totala an-

11Myndigheten för kulturanalys, Samhällets utgifter för kultur 2021 (2022:5), s. 8 och 13.

12Kulturskolecentrum, Sammanfattning av statistik 2021 (2022), s. 2.

123

Kommunernas roll

SOU 2023:58

talet deltagartillfällen för den frivilliga kulturskolan under 2021 var drygt 6,8 miljoner.

Som tidigare nämnts fördelar Statens kulturråd ett särskilt bidrag till den kommunala kulturskoleverksamheten. Stöd har framför allt fördelats till utveckling och breddning av verksamheten, till exempel för att nå ut i områden med socioekonomiska utmaningar. I nära hälften av regionerna finns även regionala kulturskolesamordnare. Samordnarna arbetar i första hand med att samordna utbudet i regio- nens kommuner så att barn och unga får ett större utbud av ämnen att välja mellan. De driver också utvecklingsprojekt, till exempel för att dela på digitala pedagogiska resurser i flera kommuner och att föra in nya ämnen som film och bild. Projektverksamheten är finan- sierad dels av Statens kulturråds projektstöd, dels av Allmänna Arvs- fonden.

Kulturskoleverksamheten är en frivillig och oreglerad verksam- het och varje kommun beslutar om mål och inriktning. Kulturskole- centrum konstaterar att 6–19-åringar som har högutbildade föräldrar och/eller bor i områdestyper med goda eller mycket goda socioeko- nomiska förutsättningar, är väl representerade i kulturskolan.13 Barn och unga med utländsk bakgrund, som är födda utomlands eller som är nyinvandrade är däremot underrepresenterade. Detsamma gäller barn och unga från områden med socioekonomiska utmaningar. I många kommuner pågår just nu en utveckling av kulturskoleverk- samheten mot det som ofta benämns en mera öppen och inklu- derande verksamhet.

Bibliotek

Bibliotek är tveklöst kommunernas största kulturverksamhet och 2021 var kommunernas nettokostnader för bibliotek cirka 4,8 miljarder kronor.

Exakt hur många enskilda bibliotek som finns i landets kommu- ner är dock svårt att säga. Kungliga biblioteket konstaterar nämligen att det inte finns klara definitioner för var gränsen går mellan biblio- tek, bokutlämningsställe, servicepunkt etc.14 I myndighetens stati- stik ingår de biblioteksenheter som kallas bibliotek på kommunernas

13Kulturskolecentrum, Sammanfattning av statistik, s. 3.

14Kungliga biblioteket, Bibliotek 2021: Offentligt finansierade bibliotek (2022), s. 17.

124

SOU 2023:58

Kommunernas roll

webbplatser. Antalet öppna folkbiblioteksfilialer uppgick med denna definition till 1 080 under 2021. Samtidigt som fysiska besök och fysiska utlån minskat på de offentligt finansierade biblioteken på grund av pandemin ökade användningen av e-medier på olika sätt. På folkbiblioteken var dock endast 10 procent e-böcker av den totala ut- låningen 2021 (tryckt bok, e-bok, ljudbok, talbok).

Som vi beskrivit ovan finns en rad statliga bidrag till bibliotek. Under senare år tycks anslagen till biblioteksverksamhet generellt haft en tendens att minska. Tidningen Biblioteksbladet skickade i början av året ut en enkät till chefer för folkbibliotek i Sveriges kom- muner som visar att ett av tio folkbibliotek fått minskad budget 2023 och drygt hälften uppger oförändrad budget, vilket med inflation i realiteten innebär budgetminskningar.15

Studieorganisationer

Kommunernas nettokostnader för det som i statistiken kallas studie- organisationer var 2021 605 miljoner kronor.16 Detta kan, enligt SKR, vara en underskattning då det visat sig att mellan 20 och 30 kommuner redovisar 0 kronor trots att de fördelar stöd. Det handlar alltså om bidrag till studieförbundens verksamhet på lokal nivå.

Kommunernas stödsystem för studieorganisationerna ser olika ut. Studieorganisationerna är en viktig del i det kulturella ekosyste- met på lokal nivå då dessa ofta, vid sidan av att driva studiecirklar, arrangerar kulturevenemang. Inom folkbildningsområdet finns det i Sverige också cirka 150 folkhögskolor som spelar en stor roll i den kulturella infrastrukturen, både med sina estetiska utbildningar och som kulturella arenor. Se utförligare beskrivning av studieorganisa- tionerna under avsnitt 7.3.

15Thord Eriksson, ”2023 ett magert år för folkbiblioteken”, Biblioteksbladet, 6 februari 2023: https://www.biblioteksbladet.se/nyheter/2023-ett-magert-ar-for-folkbiblioteken/ (senast kon- trollerad den 14 augusti 2023).

16Myndigheten för kulturanalys, Samhällets utgifter för kultur 2021, s. 13.

125

Kommunernas roll

SOU 2023:58

Allmän kulturverksamhet och övrigt

En relativt stor del av den kommunala kulturbudgeten går till det som i statistiken kallas allmän kulturverksamhet, vilket bland annat kan inbegripa kostnader för kulturarrangemang, kultur i skolan (till exempel inköp av scenkonstproduktioner), kostnader för kommun- ala museer och inte minst, ett ofta omfattande stöd till kulturfören- ingar samt vissa stipendier och priser. Kommunernas nettokostnad för ”allmän kulturverksamhet och övrigt” var 2021 cirka 4,7 miljarder kronor (somliga kommuner kan även ha redovisat sitt stöd till studie- organisationer här).17

Många kommuner, framför allt de mellanstora och större kom- munerna, finansierar genom sitt stöd till kulturföreningar fristående kulturinstitutioner, till exempel Angeredsteatern, konstmuseet Vandalorum i Värnamo, Momsteatern i Malmö och konsthallen Röda Sten i Göteborg. Kommunernas stöd till kulturföreningar är också ofta en förutsättning för arrangörsföreningars verksamhet. De flesta kommuner har även projektstöd och stipendier som delas ut varje år, vilket är viktigt för de fria kulturskaparna

SKR och den statliga utredningen Ett trygghetssystem för alla genomförde hösten 2022 en enkät gällande kommuner och regioners stipendieverksamhet.18 Enkäten visar bland annat att nio av tio kom- muner och regioner fördelar något slags kulturstipendium och att kommunerna totalt sett fördelat stöd till ett värde av drygt 17 mil- joner kronor till kulturskapare i olika delar av landet.19 Under pandemin skapade flera kommuner speciella stödprogram för kultur- skapare. Malmö Stad fördelade till exempel under 2021 produktions- stöd för ”återstart av Malmös kulturliv” till ett hundratal aktörer och Göteborgs stad fördelade under 2021 och 2022 totalt 42 miljoner kronor i pandemistöd till det fria kulturlivet.

I vår utvalda kommun Östersund finns till exempel följande pos- ter i bokslutet för 2022, under vad som kan betecknas som allmän kulturverksamhet (se tabell nedan). De tre stora kostnadsposterna för den totala kulturverksamheten i Östersunds kommun i bokslutet för 2022 är: allmän kulturverksamhet 22 miljoner kronor, bibliotek 24,5 miljoner kronor och kulturskola 15,1 miljoner kronor. Noteras

17Myndigheten för kulturanalys, Samhällets utgifter för kultur 2021, s. 13.

18Sveriges kommuner och regioner, Kommuners kulturstipendier och kulturpriser 2022 (2023).

19Kommuner och regioners stöd till kulturskapare och organisationer inom det fria kulturlivet beskrivs ytterligare i avsnitt 7.4.

126

SOU 2023:58

Kommunernas roll

kan att stödet till studieorganisationer och SISU Idrottsutbildarna, som också är en studieorganisation, här ligger under allmän kultur- verksamhet.

Tabell 6.3 Finansiering av allmän kulturverksamhet i Östersunds kommun

Fördelningen av medel per verksamhetsområde, 2022

	Kronor

Evenemang & arrangemang	266 000
Studieorganisationer	2 905 000

Stöd till SISU idrottsutbildarna	410 000
STIM/SAMI	229 291

Kulturstipendium	110 000
Exercishallen	1 333 238
Konst	1 029 180
Storsjöteatern	10 249 068

Stadsmuseet Ahlbergshallen	363 320
Herke konstcentrum	264 240

Nationaldagen	85 295
Årsbidrag kulturföreningar	2 347 000
ÖTV, Lokalkostnader	364 908
Kapitalkostnad	72 638

Gaaltije	425 000
Länskulturcentrum	206 436

Klockspelet i Rådhuset	43 426
Kulturutveckling	200 000
Konstnärlig utsmyckning	6 996
Administration kultur	1 145 650

Totalt	22 056 685

Källa: Östersunds kommun.

Gestaltad livsmiljö, fysisk planering och stadsplanering

När utredningen talar om gestaltad livsmiljö och arkitektur syftar vi såväl på utformningen av byggnader som på planeringen av det större område eller sammanhang i vilket de enskilda byggnaderna ingår, det vill säga på stadsbyggande i vid mening. Med stadsbyggande syftar vi generellt på byggda miljöer oberoende av storleken på ”staden”: det må vara de stora städerna i landets mest urbana delar eller de små samhällena i landets glesa delar. Därtill inbegrips i gestaltad livsmiljö

127

Kommunernas roll

SOU 2023:58

också offentlig konst och andra gestaltningselement som den enskilde möter i det offentliga rummet. Politiken för gestaltad livsmiljö i bredare bemärkelse och utredningens perspektiv på denna kommer att beskrivas mera utförligt i kapitel 10.

Följande avsnitt beskriver kortfattat kommunernas olika roller i fysisk planering och stadsplanering samt ger några exempel på kom- muners arbete med gestaltad livsmiljö. Kommunerna är fastighets- ägare och även ansvariga för viss service som vatten- och avlopp och avfall. De tar därutöver fram och antar översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Byggnadsnämnden i kommunen är en myndighetsnämnd och beslutar om lov samt hanterar de olika skedena i byggprocessen. Kommunerna äger och förvaltar mark som utgör allmän plats, till exempel parker och gator. Ofta äger och förvaltar de också byggnader och anläggningar som skolor, bibliotek och idrottsplatser. Flera kommuner arbetar sedan många år systematiskt med kultur som aspekt i fysisk planering och offentlig gestaltning. Flera kommuner har gjort speciella satsningar inom området sedan propositionen om gestaltad livsmiljö kom.20 Dock konstaterar ArkDes i en uppföljning att endast 41 procent av kommunerna tillämpar en- procentsregeln.21

Göteborgs stad arbetar till exempel strategiskt med gestaltad livs- miljö i stadsutveckling och har implementerat flera konkreta projekt. Konstprogrammet Kronotopia, med en övergripande konstnärlig vision för utbyggnaden av Västlänken, finansieras med utgångspunkt i enprocentregeln på statlig, regional och kommunal nivå.22 Väst- länken knyter samman region och stad med en ny underjordisk tåg- förbindelse genom centrala Göteborg, där tre tågstationer (Haga, Korsvägen och Centralen) avlastar den befintliga Centralstationen. Programmet togs fram av Göteborgs stads trafikkontor, Göteborgs stads kulturförvaltning, Trafikverket, Statens konstråd, Västtrafik samt Västra Götalandsregionens konstenhet. All konst som produ- ceras inom ramen för Västlänken utgår ifrån programmet.

Gällivare kommun startade för många år sedan arbetet med en stor samhällsomvandling i samband med utrymningen av samhället Malmberget. Här har kommunen bland annat arbetat med att kart-

20Se regeringens proposition Politik för gestaltad livsmiljö (prop. 2017/18:110).

21ArkDes, Ett samhälle som håller ihop: En uppföljning av Politik för gestaltad livsmiljö 2022 och medskick inför framtida arbete (2022), s. 40.

22”Västlänken: Kronotopia” på https://goteborgkonst.se/konsten/vastlanken-kronotopia/ (senast kontrollerad 14 augusti 2023).

128

SOU 2023:58

Kommunernas roll

lägga kulturarvet i Malmberget och genomfört ett brett visionsarbete i samarbete med medborgarna. Ytterligare en del i arbetet är att om- placera all den offentliga konst som fanns i Malmberget. Ambitions- nivån inom gestaltad livsmiljö är hög och kommunen har till exempel byggt ett kunskapshus som blev nominerat till Kasper Salin-priset 2020, men också en förskola, en ishall och en sporthall. Nu utvecklas även ett multiaktivitetshus som ritats av den kanadensiske arkitekten Michael Green. Byggnaden kommer att stå klar 2027 och bli en av de största träbyggnaderna i Sverige med 21 300 kvadratmeter för kultur, sport och fritidsverksamhet. Anledningen att Gällivare arbetar med gestaltade livsmiljöer sägs vara att det är en central förutsättning för att locka och behålla arbetskraft.

Malmö Stad har länge arbetat aktivt med gestaltad livsmiljö. Ett nyare exempel är arbetet med att utveckla Norra Grängesbergsgatan till en kulturell stadsdel som växer organiskt där hantverkare och kulturproducenter kan hitta gemensamma grunder för ett grannskap baserat på bland annat kultur, transport, bakning och bryggning, utbildning, återvinning och detaljhandel. Gatan är en zon där det gamla och det nya Malmö möts. På ena sidan ligger Rosengård och åt andra hållet Möllevången. 2021 fattades ett beslut om att inrätta en kulturljudzon inom området vilket innebär att nattklubbar, live- scener, föreningar och industrier ska få lov att låta – även i fortsätt- ningen (upp till 85 decibel). Liknande initiativ har tagits i andra europeiska städer.

Stockholm stad, Malmö stad och Göteborgs stad har även sär- skilda satsningar på att öka verksamhetsytan för konst och kultur genom så kallade kulturlotsfunktioner. Digitala verktyg för att tyd- liggöra konstens och kulturens behov i stadsplaneringen utvecklas också, till exempel Kulturkalkylen. 23

Skolverksamhet

Skolan är på många sätt att betrakta som vår största kulturarena i bredare bemärkelse och därtill helt avgörande för att nå barn och unga. Skolan finansieras till största delen via kommunerna. De olika skolformerna och andra pedagogiska verksamheter står för en stor

23Se Stockholm stads ”Kulturkalkylen” på https://kulturkalkylen.se/ (senast kontrollerad

14augusti 2023).

129

Kommunernas roll

SOU 2023:58

del av kommunernas kostnader, år 2021 i genomsnitt 43 procent av de totala kostnaderna.24

Enligt läroplanen för grundskolan, förskoleklassen och fritids- hemmet ska eleverna få uppleva olika uttryck för kunskap. ”De ska få pröva och utveckla olika uttrycksformer och uppleva känslor och stämningar. Drama, rytmik, dans, musicerande och skapande i bild, text och form ska vara inslag i skolans verksamhet.”25 De flesta kom- muner arbetar med olika former av kultur i skolan, bland annat inom ramen för Skapande skola-stödet. Många kommuner gör en över- gripande barnkulturplan, och utformar även en garanti för hur barn och unga ska få möta, ta del av och själva utöva kultur. Ofta kallas denna plan för kulturgaranti. Ett genomgående drag i dessa är att barn och unga i förskola och skola ska få en kulturupplevelse, ett besök på en kulturinstitution eller en workshop inom ett kultur- uttryck, med viss regelbundenhet under sin skoltid. Syftet med en kulturgaranti är att stärka och utjämna tillgången till professionell kultur och eget skapande.

I till exempel Västerås stad omfattas alla grundskoleelever, från förskoleklass till årskurs nio, av kulturgarantin. Garantin innebär att alla Västerås grundskolor kostnadsfritt kan ta del av professionell kultur vid minst ett tillfälle varje läsår. Detta gäller både kommunala skolor och fristående skolor. Utbudet kan bland annat vara teater, dans, musik, cirkus och film.

6.5Olika kommuners roll i kulturens ekologi

Storstäderna

Trots att det inte var avsikten med kultursamverkansmodellen tycks kommunerna i vissa fall ha fått en mera underordnad position. Det kan till exempel handla om möjligheten till dialog med statlig nivå eller kunskapsutbyte om nya metoder för att nå breddat deltagande. Detta är särskilt tydligt ur ett storstadsperspektiv och för Malmö och Göteborg som ingår i regioner som omfattas av modellen. Riks- dagens kulturutskott konstaterade redan i sin utvärdering 2015 att flera stora kommuner, som svarar för en ansenlig del av finansi- eringen av kulturen, upplever att kultursamverkansmodellen har inne-

24Skolverket, Kostnader för skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet 2021 (2022), s. 7.

25Skolverket, Läroplan för grundskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet (2022), del 1.

130

SOU 2023:58

Kommunernas roll

burit ett minskat inflytande.26 De tre storstäderna Stockholm, Göte- borg och Malmö är stora finansiärer av kulturverksamhet och hade samlade nettokostnader för kultur på cirka 2,7 miljarder kronor år 2022.27

Storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö har också en av- görande roll för utvecklingen av hela Sveriges kulturliv. Storstadens täthet, dynamik och befolkningsunderlag ger unika möjligheter för konstnärlig produktion, förmedling och för ett diversifierat kultur- utbud av hög kvalitet. Storstäderna tar i dag också ett ansvar för kul- turens långsiktiga infrastruktur genom att driva kulturinstitutioner av lokal, regional och nationell betydelse och genom system för stöd till det fria kulturlivet. Bland annat Myndigheten för kulturanalys har visat att en betydande del av landets professionella konstnärer verkar med någon av storstäderna som bas.28 Kulturen som skapas kommer dock ofta hela landet till del genom nätverk, turnéer, medier och kunskapsspridning och är också viktig för internationell kultursamverkan.

Storstäderna har lång erfarenhet av att arbeta med breddat del- tagande för att nå barn och unga i områden med socioekonomiska utmaningar. Malmö stads satsning på kulturdriven utveckling, med bland annat mentorsprogram för unga inom filmområdet i samarbete med produktionsbolaget Anagram, är ett exempel. Det handlar, enligt staden, om att skapa långsiktiga relationer med målgruppen och att utgå från deras behov och utveckla verksamheter utifrån dessa. Andra exempel där storstäderna tillsammans varit drivande är läs- appen Bibblix och utveckling av ett digitalt utbud för kulturskolan.

”Regionala dragare” och mellanstora kommuner

De ”regionala dragarna” – kommuner som bidrar med en omfattande finansiering i kultursamverkansmodellen – spelar en nyckelroll för kultur i hela landet genom sina institutioner. Dessa mellanstora kommuner driver också ofta en omfattande verksamhet med bland annat bibliotek och kulturskola.

26Riksdagens kulturutskott, Är samverkan modellen? En uppföljning och utvärdering av kultur- samverkansmodellen (2015/16:RFR4), s. 11. Se även Sveriges kommuner och regioner, Hur bör kultursamverkansmodellen utvecklas? Ett diskussionsunderlag (2019), s. 2.

27Uppgifter från databasen Kolada för kommuner och regioner. Se https://www.kolada.se/ (senast kontrollerad 23 augusti 2023).

28Myndigheten för kulturanalys, Kulturskapares geografi: En registerstudie (2019:1), s. 6.

131

Kommunernas roll

SOU 2023:58

Helsingborg stad äger och driver ett antal stora kulturinstitu- tioner som får stöd via kultursamverkansmodellen: Helsingborgs Museum, Helsingborgs stadsteater och Helsingborgs Symfoniorkester och kommunen kan betraktas som en ”regional dragare”, utifrån att man driver flera stora kulturinstitutioner och bidrar med mycket medel i modellen. Representanter för Helsingborgs stad menar att arbetet med den regionala kulturplanen har lett till en starkare regio- nal kulturmedvetenhet, både bland politiker och tjänstepersoner. En utmaning som modellen har medfört är dock att de stora kultur- institutionerna delvis har tappat relationen till den nationella nivån. Det här innebär utmaningar, kanske framför allt för nya aktörer, då de upplever svårigheter med att föra dialog med de regionala aktö- rerna som mellanhand.

Även Uppsala kommun kan räknas som en betydande regional dragare med en dominerande ställning i Uppsala län och med en stor medfinansiering av kulturinstitutioner, inte minst av Stadsteatern i Uppsala som ägs helt av kommunen men även får stöd via kultur- samverkansmodellen.

För några mellanstora kommuner som har en stark ställning i den omgivande regionen upplevs kultursamverkansmodellen inte ha på- verkat det kulturpolitiska arbetet i någon större utsträckning. Kom- munerna utvecklar på egen hand nya koncept inom till exempel biblioteksverksamhet eller för breddat deltagande i områden med socioekonomiska utmaningar. Den regionala biblioteksverksam- heten använder till exempel ofta residenskommunens fortbildningar och andra satsningar för arbete i andra delar av regionen. I till exem- pel Växjö kommun drivs ett antal regionala kulturinstitutioner i samarbete med Region Kronoberg och även närliggande regioner (till exempel Musik i Syd i samarbete med Region Skåne). Dessa åtaganden regleras i avtal och där har modellen inte medfört någon större förändring i jämförelse med tidigare upplägg med direktstöd från Statens kulturråd.

Sundsvalls kommun driver en omfattande kulturverksamhet med bibliotek, museer, allmänkulturell verksamhet och kulturskola. Man delar också ut föreningsstöd till kulturföreningar, produktionsstöd till fria teatergrupper samt stipendier inom områdena konst, kultur och litteratur. Kommunen är också delägare i Scenkonstbolaget Västernorrland vars verksamhet till del finansieras via kultursamver- kansmodellen. Sundsvalls kommun har i sina centrala styrdokument

132

SOU 2023:58

Kommunernas roll

stark fokus på att utjämna sociala skillnader vilket även genomsyrar kulturverksamheterna. Mycket tid och resurser läggs på att finnas i socioekonomiskt utsatta områden samt att tillgängliggöra kulturen för invånare utanför stadskärnan.

Mindre kommuner

De mindre kommunerna med färre än 20 000 invånare har ofta en avgörande roll för det kulturella ekosystemet på en plats. Dessa kommuner har ofta en biblioteksverksamhet som skapar kulturella mötesplatser och fungerar som arena för kultur och bildning. De allra flesta kommuner driver även kulturskoleverksamhet och är ofta också inköpare av scenkonst för barn och unga. Därutöver har även de mindre kommunerna en viktig roll för såväl kulturskapare liksom för det fria kulturlivet med till exempel stipendier, stöd till ateljé- verksamhet samt föreningsstöd till arrangörsföreningar, kultur- föreningar och bildningsorganisationer.

Vidare har kommunerna ofta själva en avgörande roll som arran- gör för de regionala kulturinstitutionernas produktioner och andra satsningar. De mindre kommunerna, tillsammans med det lokala föreningslivet och studieförbunden, står i praktiken för det enda som finns på orten i termer av kulturaktiviteter, folkbildning och bibliotek.

En utmaning som understryks från regionalt håll är att mindre kommuner ibland saknar kapacitet och resurser att fungera som samarbetspart för kulturinstitutioner och konsulentverksamheter, vilket kan försämra tillgången till kultur. På mindre orter finns å andra sidan ibland lokala föreningar, ofta med kommunalt stöd, som spelar rollen som samarbetspart och arrangör. Små kommuner kan även sakna resurser för att ta del av statens satsningar på till exempel Skapande skola och andra riktade statsbidrag.

Ett antal mindre kommuner tar ett stort ansvar för kulturinsti- tutioner som är en del av modellen. Till exempel Emmaboda kom- mun, med drygt 9 000 invånare, som driver glasmuseet The Glass Factory. The Glass Factory är ett glasmuseum baserat på omfattande glassamlingar och här har kommunen utifrån glashyttan skapat en mötesplats för internationella glaskonstnärer. Flera mindre kommu- ner lockar även till sig många professionella kulturaktörer på grund av attraktiva miljöer och/eller billiga lokaler. I Simrishamns kommun,

133

Kommunernas roll

SOU 2023:58

med cirka 19 000 invånare, finns en rad stora kulturaktörer, som Skillinge Teater och Kivik Art Center, som får stöd av region och stat. Här har kommunen, på grund av den mindre kommunens begrän- sade budget, ibland svårt att stå för medfinansieringen. Det finns också exempel på mindre glesbygdskommuner som har möjlighet att erbjuda kulturskapare billiga lokaler men som har bristande resurser för att i övrigt stötta dessa.

Storstadsnära kommuner

De storstadsnära kommunerna kan i hög grad nyttja den närliggande storstadens kulturutbud och driver följaktligen i mindre utsträck- ning egna kulturinstitutioner. I stället kan de ofta prioritera egna satsningar på delaktighet. Nacka kommun har till exempel gjort stora satsningar på framför allt bibliotek och kulturskola. Kommu- nen har en kundvalsbaserad kulturskola som når cirka 25 procent av målgruppen barn och unga mellan 7 och 19 år. Vidare har kommu- nen en omfattande biblioteksverksamhet som drivs på entreprenad. De sex biblioteken är centralt placerade för att öka tillgängligheten för medborgarna och Forumbiblioteket är ett av Sveriges mest be- sökta folkbibliotek. Då Stockholms kulturutbud är tillgängligt har Nacka kommun däremot inte gjort särskilt stora satsningar på det pro- fessionella kulturlivet. Kommunen driver dock muralmålningsfesti- valen Wallstreet, som är samfinansierad med näringslivet. Kommunen har också flera scener och driver kulturhuset Dieselverkstan.

Även Huddinge kommun satsar på medborgarnära verksamheter med stort fokus på barn och unga. I juni 2023, efter några år utan permanenta lokaler, öppnades ett nytt bibliotek i Flemingsberg och ett nytt huvudbibliotek i Huddinge centrum beräknas stå klart 2027. Huddinge kommun driver också bland annat kulturskola, konst- verksamhet vid Fullersta gård och konstpedagogisk verksamhet vid Vårby bibliotek samt arbetar med föreningsstöd och stipendier.

Gestaltad livsmiljö är ofta en prioriterad fråga för storstadsnära kommuner då de är starkt påverkade av att vara en del i storstädernas expansion. Huddinge kommun arbetar till exempel i nära samarbete med Botkyrka kommun och Region Stockholm med att utveckla

134

SOU 2023:58

Kommunernas roll

Flemingsberg som regional stadskärna.29 Här skapas många nya sam- arbeten och i samband med att Kungliga Operan och Dramaten bygger nya ateljéer och verkstäder på platsen startar hösten 2023 ett projekt där barn på lågstadiet får lära sig mer om opera, balett och klassisk musik och själva får prova på konstformerna. Projektet är ett samarbete mellan Kungliga Operan, fastighetsbolaget Fabege och Huddinge kommun.

6.6Interkommunala samarbeten

Det finns en rad interkommunala samarbeten inom alla kommunala verksamhetsområden. Den nya regleringen om generell rätt till kom- munal avtalssamverkan som nämnts i kapitlet om regionerna (kapi- tel 5) har även underlättat interkommunala samarbeten. På kultur- området finns ett stort antal kommunala samarbeten. Vi kommer i det följande att ge några exempel på samarbeten som bygger på de ingå- ende kommunernas identifierade behov. Några är mer formaliserade, som samarbetena inom ramen för de fyra kommunalförbunden i Västra Götalandsregionen, medan andra är mer informella och har vuxit fram organiskt.

Samarbete inom ramen för kommunalförbund (Västra Götaland)

Förutsättningarna för interkommunalt samarbete i Västra Götaland med ett stort geografiskt område, en befolkning på strax över 1,7 miljoner och 49 kommuner ser helt annorlunda ut än i många andra regioner. Kommunernas struktur och storlek varierar alltifrån Göteborgs stad med närmare 600 000 invånare till Dals-Ed med cirka 4 600 invånare.

I Västra Götaland finns ett formaliserat interkommunalt samarbete mellan kommuner i fyra kommunalförbund: Fyrbodals kommunal- förbund, Göteborgsregionens kommunalförbund, Boråsregionen Sjuhärads kommunalförbund och Skaraborgs kommunalförbund. Västra Götalandsregionen samverkar med kommunalförbunden, en samverkan som regleras i överenskommelser mellan regionen och de olika kommunalförbunden om bland annat delregionala utvecklings-

29Se uppgifterna om arbetet med den regionala utvecklingsplanen RUFS 2050 på https://kultur.regionstockholm.se/rufs2050 (senast kontrollerad 14 augusti 2023).

135

Kommunernas roll

SOU 2023:58

medel. Samarbetena ser lite olika ut och kultur har till exempel endast varit en del av Göteborgsregionens kommunalförbunds verk- samhet sedan 2022. Innan dess hade regionen en överenskommelse med ett kultur- och fritidschefsnätverk bestående av tolv kommuner i Göteborgsregionen. Kulturförvaltningen i Göteborgs stad var inte medlem i detta nätverk.

Syftet med samverkan mellan regionen och kommunalförbunden är att bidra till lokalt och delregionalt inflytande och engagemang i det regionala utvecklingsarbetet. Tanken är att överenskommelserna ska fungera som ett uttryck för ömsesidig vilja till flernivåsamverkan mellan kommun, kommunalförbund och region där insatser ”sam- skapas”, snarare än följer en reglering mellan finansiär och mot- tagare. I överenskommelsen ryms dels medel för att kommunalför- bunden ska kunna anställa en processansvarig tjänsteperson, dels utvecklingsmedel för att kunna ge stöd till konkreta projekt med regionalt mervärde. I praktiken innebär detta att varje kommunalför- bund har en person anställd med uppgiften processledning för den regionala kulturstrategin samt processledning för flernivåstyrning. Personen fungerar som en samverkanspart för kulturpolitiska dia- loger mellan kommuner och Västra Götalandsregionen och ansvarar också för projekt- och finansieringsutveckling. Respektive kommu- nalförbund ansvarar för att redovisa insatserna årsvis till regionen.

En fördel med det här upplägget sägs vara en tydlig rollfördelning mellan region, kommunalförbund och kommun. I modellen kan också kommunalförbunden i hög utsträckning utgå från kommuner- nas behov och arbeta med kommunnära frågor som platsutveckling, biblioteksutveckling och utveckling av kulturskolan. En utmaning är att kommunerna i kommunalförbunden är olika avseende storlek och struktur. Kommunalförbunden är i praktiken storleksmässigt lika en slags miniregioner.

Föreningen Storstockholms kultur- och fritidschefer

Föreningen Storstockholms kultur- och fritidschefer (FSKF) är en samverkansorganisation för kommunala förvaltningar inom kultur, idrott och fritid i Stockholms län samt Region Gotland. Föreningen arbetar med interkommunal samverkan inom kultur, idrott och fritid. Genom bland annat kurser, konferenser, studiebesök och andra

136

SOU 2023:58

Kommunernas roll

möten medverkar föreningen till kompetensutveckling och utbyte av erfarenheter.

Aktuella nätverk i föreningen just nu är bland annat nätverket för bibliotekschefer, nätverket för funktionshindersfrågor, nätverket för förvaltningschefer, nätverket för kulturchefer, nätverket för kultur- frågor och nätverket för kulturskolechefer. FSKF har drivit ett antal större projekt, bland annat Regional tillgång till idrottsanläggningar och kulturskola (Rik).30 Här har FSKF fungerat som samordnare för kultur- och fritidsförvaltningar i ett stort antal av länets kommuner och drivit utvecklingsprojektet tillsammans med kulturförvaltningen, Region Stockholm, Stockholmsidrotten och kulturskolornas läns- organisation.

Familjen Helsingborg

Familjen Helsingborg är ett samarbete mellan kommuner i nordvästra Skåne och innefattar kommunerna Bjuv, Båstad, Helsingborg, Höga- näs, Klippan, Landskrona, Perstorp, Svalöv, Åstorp, Ängelholm och Örkelljunga. Kommunerna samarbetar inom ett flertal olika politik- områden, varav kultur är ett.

På kulturområdet driver man ett antal utvecklingsprojekt, bland annat inom industriarvet, med bas i Perstorp, och även inom film- produktion. På biblioteksidan har nätverket ett djupgående sam- arbete med en gemensam katalog i alla 11 kommunerna. Utgångs- punkten för de gemensamma projekten är att de ska vara konkreta och ha ett medborgarperspektiv. Nätverket träffas en gång i måna- den och har tagit fram en gemensam kulturplan som dock inte är styrande. Initiativen kommer från medlemmarna och kommunerna kompletterar varandra när det gäller kompetens. Genom samarbetet menar man att man får en större effekt i gemensamma satsningar.

Timmerhusmiljöer i Dalarna

Sedan lång tid tillbaka har det funnit ett intresse hos de fem kommu- nerna Älvdalen, Orsa, Mora, Rättvik och Leksand att lyfta fram kulturarvet Siljan med fokus på timmerhusbyggande. Kommunerna

30Information om projektet ”Regional tillgång till idrottsanläggningar och kulturskola” (RIK) finns här: https://kultur.regionstockholm.se/rik (senast kontrollerad 14 augusti 2023).

137

Kommunernas roll

SOU 2023:58

pratade sig samman i samband med remissvaren på Region Dalarnas kulturplan 2012 och genom att kommunerna var tydliga i sina priori- teringar lyckades de få med området i kulturplanen. En satsning gjordes sedan i samarbete med länsmuseet och länsstyrelsen som resulterade bland annat i en vandringsutställning.

En utmaning ska dock ha varit svårigheten att få till en dialog med de regionala kulturinstitutionerna om frågan. När sedan kommu- nerna gick samman fick frågan större fokus och en utveckling ska ha skett. Från regionens håll förtydligade man processen genom att upp- rätta en överenskommelse och sedan när arbetet konkretiserades, slöts ett avtal mellan parterna.

Södra Hälsinglands kulturskolor

För att stärka kompetensen och ge tillgång till ett större utbud för barn och unga har interkommunal samverkan diskuterats länge inom kulturskoleområdet. I närmare hälften av regionerna finns numera så kallade regionala kulturskolesamordnare med syfte att underlätta kommunalt samarbete. Statens kulturråd stödjer den här typen av insatser med utvecklingsbidrag till kulturskoleverksamhet. Södra Hälsinglands kulturskolor (Söderhamn, Bollnäs och Ovanåker) är ett exempel på en formaliserad samverkan på kulturskoleområdet.

Samverkan bygger på ett samverkansavtal mellan parterna. Che- ferna från de tre kulturskolorna träffas regelbundet, anordnar fortbild- ningsdagar och arrangerar aktiviteter för elever och lärare.

6.7Hur ser kommunerna på sin roll i modellen?

Utredningen har haft dialog med ett stort antal företrädare för kom- muner i samband med resor till Dalarna, Norrbotten, Västernorrland, Skåne och Västra Götaland. Vi har bland annat träffat förtroendevalda i kulturnämnder och kommunstyrelser, förvaltningschefer och andra tjänstepersoner på kulturförvaltningar, både vid resorna och i inter- vjuer och samtal. Vidare har vi haft dialog med SKR:s nätverk för kultur- och fritidschefer.

Intrycket är att när modellen lanserades fanns det ett stort engage- mang, inte minst hos kommunala politiker. I och med att modellens införande inte medfört några större förändringar i medelsfördelning

138

SOU 2023:58

Kommunernas roll

har engagemanget dock minskat något, särskilt hos de kommuner som inte får finansiering till egna verksamheter. En annan aspekt som kommit fram under kunskapsinhämtningen är att fokuset på regionerna i modellen kan hämma interkommunalt samarbete över länsgränserna, vilket är en viktig utvecklingsfaktor, framför allt för många mindre kommuner.

Några kommunala aktörer påtalar att man saknar ett utvecklings- perspektiv i modellen. En modell med ett tydligare utvecklingsspår vid sidan om anslaget till kulturinstitutioner menar många hade varit attraktivt. Hos kommuner som är regionala dragare (alltså stora med- finansiärer i modellen) och driver större kulturinstitutioner möter modellen i flera fall invändningar. Inte minst framhålls det att man förlorat sin roll i dialogen med Statens kulturråd.

En annan utmaning är att kommunernas egna stora kulturverk- samheter, bibliotek och kulturskoleverksamhet ju inte ingår i model- len (biblioteken ingår i viss mån via regionbiblioteken) och alltså inte diskuteras inom ramen för denna. Det är dock ofta inom dessa områden som kommunerna uppfattar att de har utvecklingsbehov. Vidare har det i samtal med utredningen också från kommunalt håll sagts att det ibland saknas diskussion om kulturinstitutioner med kommunal huvudman, trots att dessa ingår i modellen. Ett mera be- hovsbaserat samarbete och samtal som tar sin utgångspunkt i kom- munernas olika förutsättningar samt väger in nulägesbilder och ana- lyser från kommunalt perspektiv efterlyses. Här kan man också se att själva diskussionen om vad som ingår eller inte ingår i modellen tycks ta kraft och engagemang från en diskussion om angelägna sakfrågor.

Relationen mellan region och kommun kan vara komplex och några kommunala företrädare menar att regionerna ibland agerar som om de vore överordnade kommunerna. Regionerna tycks ibland till exempel inta något av en myndighetsroll i arbetet med uppföljning i Kulturdatabasen. Regionerna har också, enligt vissa kommunala representanter, ett större fokus på strategiska frågor och inte samma intresse för verksamhetsnära, operativa frågor som kommunerna. Vissa kommunala representanter menar till och med att regionerna tycks ha fått en oproportionerlig makt i förhållande till medelsför- delningen och det kan medföra att systemet inte leder till utveckling. Missnöjet kan också handla om på vilket sätt regionerna för dialog med kommuner av olika storlek, där det förekommer att dialogen

139

Kommunernas roll

SOU 2023:58

förs på samma sätt med större och mindre kommuner, som givetvis har helt olika utmaningar och förutsättningar.

En frågeställning som berör relationen mellan region och kom- mun är om regionen ska agera kompensatoriskt mot minde kommu- ner. Vissa regioners roll som samordnare av kommunal verksamhet, som till exempel kulturskoleverksamhet, tycks ha stor betydelse när det gäller tillgänglighet till kultur. Samordningsfunktionerna är inte lika viktiga för de större kommunerna som har kapacitet att driva egna omfattande utvecklingsprojekt och nyskapande satsningar. Här blir utmaningen i stället att kunskaper och erfarenheter som gene- reras i dessa kommuner inte alltid får spridning på nationell nivå och kompetensen alltså inte tas till vara.

En central utmaning i modellen tycks vara obalansen mellan kul- turproduktion och arrangörsled. Många mindre kommuner saknar kapacitet och resurser att fungera som samarbetspart för de regio- nala kulturinstitutionerna, vilket kan försämra tillgången till kultur. Från regionalt håll lyfter man ibland fram kommunernas bristande ”mottagarkapacitet” medan kommunerna ibland framhåller att insti- tutionerna/regionerna inte alltid förstår kommunernas behov och förutsättningar. Denna bild bekräftas delvis i en enkät Myndigheten för kulturanalys genomfört med kulturchefer i 56 kommuner.31 Några kulturchefer framförde att det är viktigt med förståelse för vad som är aktuellt i kommunerna och flera kulturchefer önskade även fler föreställningar i kommunen. Några kulturchefer betonade att det är viktigt med geografisk spridning, representation på scen och inkludering av prioriterade målgrupper.

En farhåga som har kommit till uttryck i samtal med utredningen är att tilltagande ekonomiska utmaningar för kommunerna skapar en risk för att kommuner ska prioritera bort kulturen i budgeten. Samma farhåga kan även gälla regionernas prioriteringar i en ekono- miskt kärv situation. I SKR:s ekonomirapport från maj 2023 kon- stateras att de ekonomiska utmaningarna för kommuner och regio- ner blir alltmer påtagliga. Hög inflation, ökade pensionskostnader och stigande räntekostnader är några faktorer som spelar in.32

31Myndigheten för kulturanalys, Spelar samverkan någon roll? En översyn av scenkonstområdet i kultursamverkansmodellen (2023:3), s. 91.

32Sveriges kommuner och regioner, Ekonomirapporten, maj 2023: Om kommunernas och regio- nernas ekonomi (2023), s. 5.

140

SOU 2023:58

Kommunernas roll

Fler kommunala perspektiv

Den tidigare nämnda enkät till kommunerna som Kultursamverkans- utredningen sänt ut tillsammans med SKR (se kapitel 2) syftade till att ge en bild av kommunernas uppfattning om kultursamverkans- modellen och samverkansformerna mellan kommuner och regioner. Enkäten bestod av sju frågor samt en frisvarskolumn om kultursam- verkansmodellen33. Enkäten fick en relativt hög svarsprocent, 74 pro- cent, och även många substantiella frisvar.

När det gäller hur kultursamverkansmodellen har påverkat till- gången till kultur och deltagandet i kulturverksamhet anser de flesta, 51 respektive 53 procent, att tillgången och deltagandet är i stort sett oförändrat sedan dess införande. En tredjedel ser en ökning av till- gången och drygt en fjärdedel ser en ökning av deltagandet. Vidare kan det konstateras att ungefär en tredjedel anser att kommunernas roll i kultursamverkansmodellen bör förändras, en tredjedel anser inte det och en tredjedel anger svaret vet ej på frågan.

Enkäten visar att mindre kommuner med upp till 10 000 invånare i lägre utsträckning vill förändra kommunernas roll i modellen i jäm- förelse med kommuner med fler invånare. De mindre kommunerna är också i högre utsträckning nöjda med samverkansformerna vid framtagandet av de regionala kulturplanerna. Givet de svar som läm- nats tycks de flesta kommuner också generellt sett vara relativt posi- tiva till kultursamverkansmodellen. Den mest framträdande kritiken som framgår av enkäten är annars att modellen inte svarar på det samverkansbehov som uttrycks av kommunerna och att den inte har genererat något ökat kulturutbud eller deltagande.

I samband med att Myndigheten för kulturanalys gjorde en över- syn av scenkonstområdet i samverkansmodellen, skickades, som nämnts ovan, en enkät ut till kulturchefer i 56 kommuner i sex regio- ner som ingick i studien. 34 Enkätsvaren visar bland annat att de flesta av de svarande kommunerna, 93 procent, haft dialog med tjänsteper- soner på regionen om scenkonst minst någon gång om året. Ingen av kommunerna ville heller minska samverkan med regionen, hälften av kommunerna ville i stället ha mer samverkan och hälften var nöjda. Det kan även noteras att 70 procent av de svarande kommu-

33Se presentationen ”Enkätundersökning om kommuners erfarenheter av kultursamverkans- modellen” från april 2023 som finns tillgänglig på Sveriges kommuner och regioners hemsida: https://skr.se/ (senast kontrollerad 14 augusti 2023).

34Myndigheten för kulturanalys, Spelar samverkan någon roll?, s. 92.

141

Kommunernas roll

SOU 2023:58

nerna hade haft dialog med de regionala scenkonstorganisationerna minst någon gång om året. I denna del önskade 74 procent mer sam- arbete och 26 procent var nöjda.

142

7Det fria kulturlivet och kulturskaparna

I samband med att kultursamverkansmodellen sjösattes fanns för- väntningar om att modellen skulle generera mer medel till det fria kulturlivet.1 Enligt vad denna utredning erfarit är en relativt vanlig kritik mot modellen i dess nuvarande form dock att detta fortfarande inte har infriats. Många aktörer utanför de etablerade institutionerna

–i synnerhet enskilda kulturskapare och civilsamhällesorganisationer på kulturområdet – framhåller att de i praktiken står utanför medels- tilldelningen. Detta stämmer i viss mån men utredningen kan sam- tidigt konstatera att cirka 30 procent av de verksamheter som faktiskt erhåller medel i kultursamverkansmodellen är ideellt organiserade föreningar, aktiebolag och stiftelser utan offentlig huvudman.

Det är viktigt att försöka fånga denna mångfasetterade verklighet och hur den förhåller sig till modellen som samverkanssystem. Medan tidigare kapitel behandlat kultursamverkansmodellens kopp- ling till offentlig verksamhet, kommer vi i det följande att i stället beskriva dess relation till fristående kulturverksamheter och enskilda konstnärer.

När vi i det följande använder begreppet ”det fria kulturlivet” utgår vi från den definition av det allmänna som bland annat används i 1 § museilagen (2017:563).2 Enligt museilagen anses egentligen alla verksamheter vara fristående – oavsett vem som finansierar verksam- heten i fråga – om inte det allmänna har ett rättsligt bestämmande inflytande över verksamheterna, till exempel genom att utse mer än

1I Spela samman – en ny modell för statens stöd till regional kulturverksamhet (SOU 2010:11) lyftes det fria kulturlivet fram och det sades att det statliga stödet bör ”syfta till att ge kultur- skapare i hela landet bättre möjligheter att arbeta och utveckla sitt konstnärskap” (s. 67).

2Museilagens definition bygger i sin tur på den avgränsning som gäller enlig 12 § lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. För en liknande begreppsanvändning, se Myndigheten för kultur- analys, En översyn av pandemins effekter inom kulturområdet: Delredovisning 2021-04-15 (2021), s. 17.

143

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

SOU 2023:58

halva antalet ledamöter i styrelsen eller motsvarande ledningsorgan. När vi i kapitlet talar om ”professionella kulturskapare” avser vi per- soner som har hög yrkeskunskap inom sin konstart, genom utbild- ning eller annan erfarenhet, och som försörjer sig på sin konst eller strävar efter att göra det.3 Detta gäller oavsett om personen i fråga är verksam i det fria kulturlivet eller anställd vid en offentlig kultur- institution.

7.1Kulturlivets komplexa struktur

Den kulturella infrastrukturen är en komplex och dynamisk struktur där en rad aktörer från olika fält verkar för att producera, sprida och utveckla konst och kultur. Detta brukar ofta refereras till som ett kulturellt ekosystem där kulturskapare, arrangörer, föreningar, pri- vata grupper, lokala-, regionala- och rikstäckande organisationer, upphovspersoner, distributörer, offentliga institutioner, utbildnings- väsendet med flera samspelar. En rimlig beskrivning av ekosystemet innefattar också kulturkonsumenterna (se kapitel 8).

Det fria kulturlivet utgör en mycket viktig del av ekosystemet. Det innefattar väsentligen den mycket viktiga del av kulturlivet som ofta beskrivs som civilsamhället. Under pandemin synliggjordes till exempel många aktörer som dessförinnan varit mer eller mindre osyn- liga inom kulturpolitiken, men som visat sig vara avgörande för att driva och upprätthålla den kulturella infrastrukturen. Bland dessa finns både ideella aktörer och kommersiella kulturproducenter och arrangörer som tidigare inte uppmärksammats. Även den stora bety- delsen av scentekniker, återförsäljare av biljetter, leverantörer av ut- rustning och tjänster, konstpedagoger med mera blev tydlig.4

På verksamhets- och institutionsnivå är det relativt okomplicerat att särskilja offentliga och fristående verksamheter från varandra. Att göra samma distinktioner när det gäller kulturskapare är emeller- tid inte alltid möjligt. Enskilda yrkesverksamma kulturskapare rör sig ofta mellan ideellt organiserade och offentliga sammanhang. Allra

3KLYS, som genom sina 14 medlemsorganisationer företräder knappt 30 000 konstnärligt yrkesverksamma, definierar på liknande sätt en professionell kulturskapare som en person som i någon mån försörjer sig eller strävar efter att försörja sig på sitt utövande. Personen ska besitta hög yrkeskunskap genom utbildning och/eller erfarenhet inom sin konstart.

4Se Statens kulturråd, Krisstöd till kulturen 2020 – behov och bortfall (2021), där det även fram- hålls att det finns ett behov av att öka den statliga nivåns kunskaper om samspelet mellan kulturlivets olika aktörer.

144

SOU 2023:58

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

tydligast märks detta i uppdrags- och samarbetsförhållanden. Större offentliga institutioner som institutionsteatrar, symfoniorkestrar, konsthallar och bibliotek agerar till exempel ofta som uppdragsgivare till yrkesverksamma kulturskapare, antingen via fasta anställningar, projektanställningar eller uppdrag. Det råder ofta stor konkurrens om fasta anställningar inom kultursektorn, vilket är en anledning till att många kombinerar tjänster vid institutioner med frilansande upp- drag. Likaså är studieförbund, ideellt organiserade föreningar och kommersiella arrangörer viktiga arbetsgivare och samarbetsparter för professionella kulturskapare.

I det följande beskrivs denna kulturlivets komplexa struktur med utgångspunkt i de enskilda kulturskaparnas situation och organisa- tionsformer (avsnitt 7.2). Därefter följer en redogörelse för verk- samheter inom det fria kulturlivet (avsnitt 7.3). Den kulturella infra- strukturen upprätthålls och utvecklas i hög grad genom offentliga stöd. Dessa innefattar både bidrag, stipendier och ersättningar till kulturskapare. Som beskrivits ovan finns stödsystem både på statlig, regional och kommunal nivå. Vissa av de stödformer som är av sär- skild betydelse för det fria kulturlivet eller de professionella kultur- skaparna beskrivs också närmare nedan. Det gäller bland annat kom- munernas bidrag till ideell kulturverksamhet och regionernas verk- samhetsbidrag till sådant som centrumbildningar (avsnitt 7.4). I ett särskilt avsnitt (avsnitt 7.5) beskrivs sedan det fria kulturlivet och de professionella kulturskaparnas roll i själva kultursamverkansmodel- len. Kapitlet avslutas med en redogörelse för vissa andra viktiga delar av det fria kulturlivet som ofta tas upp i kulturplaner (avsnitt 7.6).

7.2De professionella kulturskaparna

Professionella kulturskapare verkar både i det offentliga och det fria kulturlivet. För de professionella kulturskapare som bedriver skap- ande verksamhet i egen regi möjliggörs arbetet genom frilansupp- drag, stipendier, utställningsuppdrag, anställningar vid institutioner, företagsverksamhet och offentliga bidrag. Därtill finns även upp- hovsrättsliga och andra ersättningar som riktar sig till professionella kulturskapare. Konst- och kulturområdena inom vilka professionella kulturskapare är verksamma innefattar allt från musik, bild och form, fotografi, dataspel, konsthantverk, spel, design, teckning och illustra-

145

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

SOU 2023:58

tion till jojk, dans, berättarkonst, koreografi, film, regi, dramatik, litteratur, översättning, komposition, cirkus, musikal, scenografi, skådespeleri och regi. Det är även mycket vanligt att kulturskapare arbetar genreöverskridande mellan olika konst- och kulturuttryck.

Med tillgänglig statistik går det inte att säga exakt hur många yrkes- verksamma kulturskapare som finns i Sverige. Enligt Myndigheten för kulturanalys fanns det cirka 35 000 anställda inom kulturbranschen i december 2022.5 Ungefär motsvarande totalsiffra uppskattades i en rapport av Konstnärsnämnden redan 2016. Beräkningen utgick från 19 yrkeskategorier och sex konstområden som finns inom kultur- sektorn.6 Även om denna statistik ger en relativt samstämmig bild, finns likväl ett mörkertal. Bland annat har det påpekats att delar av hemslöjdsområdet, som utgör ett av kultursamverkansmodellens områden, osynliggörs genom nuvarande SNI-kodssystem.7 Samma problematik går att återfinna till exempel i dataspelsstatistiken där branschorganisationen Dataspelsbranschen i flera rapporter påtalat statistikens brister.8 Bland annat framhålls att SNI-kodsystemet år 2022 genererade ett bortfall på inte mindre än 358 bolag som de anser tillhör dataspelsbranschen och att 372 av de registrerade data- spelsbolagen egentligen tillhör andra branscher. 9

Frågan om vem som anses vara yrkesverksam kulturskapare har också besvarats på delvis olika sätt. Konstnärsnämnden, som fördelar merparten av de statliga medlen till enskilda professionella kultur- skapare, menar att en person ska kunna försörja sig på sin konstnärliga verksamhet delvis eller helt, samt återkommande låta sin konst möta en publik/ett konstnärligt sammanhang för att kunna motta statligt stöd för sitt konstnärskap.10 Myndigheten för kulturanalys utgår sedan 2019 från Eurostats definition av kulturella och kreativa när- ingar och definierar en yrkesverksam kulturskapare som en person

5Myndigheten för kulturanalys, Kulturarbetsmarknaden efter pandemin (2023). Beskrivningen bygger på SNI-koderna 90–91 och innefattar inte endast renodlade kulturskapare. SNI 90 består av konstnärlig och kulturell verksamhet samt underhållningsverksamhet; SNI 91 av biblioteks-, arkiv-, och museiverksamhet. Uppgifterna skiljer sig t.ex. från de som Konstnärs- nämnden använder.

6Konstnärsnämnden, Konstnärernas demografi, inkomster och sociala villkor – en rapport om konstnärer inom alla konstområden verksamma i Sverige 2014 (2016), s. 7.

7Kreativa Sverige! Nationell strategi för främjande av hållbar utveckling för företag i kulturella och kreativa branscher (SOU 2022:44), s. 196.

8Se till exempel Dataspelsbranschen, Spelutvecklarindex 2022 (2023) och Spelutvecklarindex 2021 (2022).

9Dataspelsbranschen, Spelutvecklarindex 2022, s. 60.

10Se kriterierna för ansökan på https://www.konstnarsnamnden.se/stipendier-och-bidrag (senast kontrollerad 23 augusti 2023).

146

SOU 2023:58

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

som på ett eller annat sätt har ett yrke som är kreativt eller kulturellt, eller som arbetar i en organisation vars verksamhet ligger inom det kreativa eller kulturella området. För att definieras som en kultur- skapare ska personen ha en inkomst av kulturell eller kreativ näring eller yrke motsvarande minst 25 procent av samtliga kontrollupp- gifter under något av de tre senaste åren.11

Av Konstnärsnämndens statistik från 2016 framgick att närmare

70 procent av landets professionellt verksamma kulturskapare var folkbokförda i någon av de tre storstadsregionerna två år tidigare.12 Till de stipendier och bidrag som Konstnärsnämnden utannonserade år 2022 inom de olika kulturområdena, kom 83 procent av ansök- ningarna från kulturaktörer som var bosatta i de tre storstadsregio- nerna.13 Detta visar hur viktiga storstäderna är för kulturskapare. Det är här det ofta finns nätverk, finansiering och arbetsmöjligheter för enskilda aktörer. Allra vanligast är det för verksamma inom dans, film och teater att ha en anknytning till storstäderna, medan musiker och verksamma inom bild och form har en större spridning i hela landet.14 Att aktörer är folkbokförda i en viss kommun betyder emellertid inte att deras verksamhet är uteslutande knuten till denna. Många är till exempel verksamma genom turnerande verksamhet, som musiker och skådespelare. Trots att en så stor andel kultur- skapare är folkbokförda i de tre storstadsregionerna når många kul- turskapare ett större geografiskt område genom sin verksamhet.

Professionella kulturskapare bedriver ofta sin konstnärliga verk- samhet som egenföretagare. Enligt Myndigheten för kulturanalys består den bransch som beskrivs som ”Kultur, nöje, fritid” till 37 pro- cent av egenföretagare. Myndigheten konstaterar också att ”Kultur, nöje och fritid” är det område som har näst högst andel egenföre- tagare i relation till antalet verksamma. Endast branschen för ”Jord- bruk, jakt och skogsbruk” har högre andel egenföretagare.15 Det är vanligt att professionella kulturskapare inte kan försörja sig på sitt konstnärliga skapande. Många väljer därför att kombinera den krea-

11Myndigheten för kulturanalys, Kulturskapares geografi – en registerstudie (2019:1), s. 4.

12Konstnärsnämnden, Konstnärernas demografi, inkomster och sociala villkor, s. 9. I rapporten innefattades 19 yrkeskategorier på områdena bild och form, dans, film, ord, musik och teater: bildkonstnär, fotograf, konsthantverk/form/design, tecknare/illustratör, dansare, koreograf, filmare/regissör, dramatiker/dramaturg, författare (facklitteratur), författare (skönlitteratur), översättare, komponist, komponist/musiker, musiker, clown/cirkus/artist, musikalartist, sceno- graf, skådespelare samt teaterregissör.

13Enligt uppgift från Konstnärsnämnden i mars 2023.

14Konstnärsnämnden, Konstnärernas demografi, inkomster och sociala villkor, s. 9.

15Myndigheten för kulturanalys Kulturens återhämtning (2022).

147

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

SOU 2023:58

tiva yrkesrollen med anställningar på andra områden. Kulturskapare som kombinerar sin kreativa verksamhet med annan anställning kallas för kombinatörer, vilket innefattar personer som driver eget företag och samtidigt har en anställning inom eller utanför kulturområdet.

Att professionella kulturskapare kombinerar korta anställningar och gig-jobb försvårar också möjlighet att nyttja sociala förmåner som vanligtvis ingår i längre, fasta anställningar. Ersättningar som ges i form av bland annat stipendier har kritiserats för att försvåra för kulturskapare att fastställa sjukpenninggrundande inkomst (SGI), vilket kan få konsekvenser vid sjukdom eller föräldraledighet, efter- som stipendier i regel inte räknas som vanlig inkomst.16

Det är välkänt att kulturarbetare ofta tampas med dessa arbets- marknadsproblem. Inkomstutvecklingen inom yrkeskåren talar också sitt tydliga språk. Enligt Konstnärsnämnden låg inkomstökningen på kulturområdet till exempel på fyra procent i fasta priser mellan 2004– 2014, medan resterande befolkningens ökning låg på 18 procent.17 Högst inkomst på kulturområdet återfanns inom teater-, ord- och musikområdet medan verksamma inom bild- och formområdet hade särskilt låga inkomster.18 Den ofta besvärliga ekonomiska situationen för de professionella kulturarbetarna blev också särskilt tillspetsad under pandemin, även om den negativa utvecklingen i flera avseenden motverkades, bland annat genom offentliga krisstöd och återstarts- stöd till kulturlivet. Antalet öppet arbetslösa hos Arbetsförmed- lingen inom kulturområdet har, enligt de senast sammanställda siff- rorna, minskat till ungefär samma nivå som före pandemin i sin hel- het (det vill säga år 2019) och arbetstillfällena ökat.19

Återhämtningen inom sektorns olika delbranscher varierar emeller- tid och pandemin har lett till kompetenstapp inom vissa delar av sektorn. Den ideellt organiserade kultursektorn har haft svårare att återhämta sig än den privata.20 Svensk Scenkonst konstaterar till exempel att pandemin har försvårat kompetensförsörjningen på scen- konstområdet, särskilt inom tekniska och tillverkande yrkesroller.21 Vilka långsiktiga effekter pandemin, den numera höga inflationen,

16Ett trygghetssystem för alla – nytt regelverk för sjukpenninggrundande inkomst (SOU 2023:30), s. 103.

17Konstnärsnämnden, Konstnärernas demografi, inkomster och sociala villkor, s. 11.

18Konstnärsnämnden, Konstnärernas demografi, inkomster och sociala villkor, s. 10–11.

19Myndigheten för kulturanalys, Kulturarbetsmarknaden efter pandemin, s. 7.

20Myndigheten för kulturanalys, Kulturarbetsmarknaden efter pandemin, s. 3.

21Svensk scenkonst, Plats kring scen – så kan kompetensförsörjningen till scenkonsten stärkas (2023), s. 5.

148

SOU 2023:58

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

med ökade lokalhyror och elkostnader som följd, samt den oroliga omvärldssituationen medför för kulturarbetarna återstår därför att se.

Redan före pandemin har många undersökningar pekat på vikten av en stark konstnärspolitik för att stärka kulturskapares arbetsvill- kor. Konstnärspolitiken innefattar politiska åtgärder som syftar till att förbättra de yrkesverksamma kulturskaparnas villkor och förut- sättningar och därmed bidra till de nationella kulturpolitiska målen. Kulturstöd på kommunal, regional och statlig nivå bidrar till att yrkes- verksamma kulturskapare kan upprätthålla sin konstnärliga verksam- het. Många av dessa bidrag består dock av kortsiktiga projektbidrag, något kulturskapare angivit som ett problem i samtal med utred- ningen. Generellt sett är goda förutsättningar för professionella kul- turskapare en nödvändig utgångspunkt för att skapa ett kulturliv som präglas av hög kvalitet och mångfald, vilket Myndigheten för kultur- analys konstaterat i en ny rapport. Myndigheten framhåller särskilt att det finns starka skäl att prioritera de ekonomiska och sociala vill- koren för fritt verksamma på kulturområdet för att bidra till det kulturpolitiska målet om breddat deltagande.22

Många av de aktörer utredningen träffat menar att just kultur- samverkansmodellen har spelat en viktig roll i att utveckla regio- nernas konstnärspolitiska ambitioner. Även om enskilda kulturskap- are inte direkt kan ta del av kultursamverkansmodellens finansiering har den på andra sätt främjat deras sak. Institutionernas finansiering är förstås av yttersta vikt även för kulturskaparna och dessutom har regionala kulturplaner ofta understrukit vikten av goda arbetsför- hållanden. Detta har bland annat uppmärksammats i KLYS regionala tendensrapporter som årligen beskriver vilka konstnärspolitiska sak- frågor och prioriteringar i kulturpolitiken som finns i de regionala kulturplanerna.23

22Myndigheten för Kulturanalys, Att bredda deltagandet i kulturlivet: Hinder och möjligheter (2023), s. 11.

23Se till exempel Carl Liungman, Regional tendensrapport 2022: En konstnärspolitisk översikt över regionala kulturplaner i Sverige som gäller perioden 2023–2026 (2023).

149

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

SOU 2023:58

7.3Det fria kulturlivets organisationsformer

Fristående kulturverksamheter finns inom alla konst- och kultur- områden. Verksamheterna kan drivas som aktiebolag, ekonomiska föreningar, kommanditbolag, ideella föreningar, stiftelser eller genom studieförbund. Ett vanligt sätt att bedriva kulturverksamhet är genom aktiebolag och många större professionella verksamheter drivs just som aktiebolag.

En mycket vanlig organisationsform är annars den ideella fören- ingen, som är en central del av det som vi brukar mena med det civila samhället.24 Ideella föreningar på kulturområdet kan till exempel vara studieförbund, arrangörsföreningar, arkivförbund, etniska kulturfören- ingar och hemslöjdsföreningar. Merparten av de nationella minoriteter- nas organisationer är föreningar och inom kulturarvsområdet finns bland annat ett mycket stort antal hembygdsföreningar och arbets- livsmuseer som sköter kulturmiljöer och byggnader. Det finns på kulturområdet även en mängd lokalhållande föreningar som ofta står för de fysiska förutsättningarna för kulturskapande och kulturut- övande genom att de tillhandahåller scener, mötesrum, replokaler, filmsalonger och verkstäder. Enligt befintlig statistik möjliggjorde till exempel Bygdegårdarna, Våra Gårdar och Sveriges Hembygds- förbund minst 43 342 kulturevenemang i landet under år 2017, i egen regi eller i samverkan med andra.25 Även Folkets hus och parker står för ett stort antal kulturevenemang genom sina närmare 500 med- lemsföreningar.

Ideellt organiserade kulturorganisationer kan verka på helt ideell basis, det vill säga de inblandade arbetar oavlönat. De kan även med- verka till avlönad kulturverksamhet genom att organisera eller agera uppdragsgivare åt yrkesverksamma kulturskapare eller bedriva egen betald verksamhet inom en ideell föreningsstruktur. Mot bakgrund av att många av civilsamhällets organisationer även bedriver eller möj- liggör avlönad kulturverksamhet kan det i vissa fall vara mer lämpligt att tala om ideellt organiserad kulturverksamhet snarare än ideell kul-

24Det civila samhället definieras ofta som den delen av samhället som ”är skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet där människor, grupper och organisationer agerar till- sammans från gemensamma intressen”. Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället (SOU 2019:35), s. 19.

25Myndigheten för kulturanalys, Kulturens geografi – tillgång till kulturutbud i landets kom- muner (2019), s. 65–66. Den befintliga data som finns att tillgå på området är ofullständig och det kan antas att siffran är högre i verkligheten.

150

SOU 2023:58

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

turverksamhet, för att framhäva att den ideella organisationsformen inte utesluter verksamhet för vilken ersättning betalas.

Som nämnts i kapitel 4, är till exempel Riksteatern ideellt orga- niserad med lokala medlemsföreningar. Samtidigt är Riksteatern oftast fullt ut professionell i sitt konstnärliga arbete, med produk- tioner som består av yrkesverksamma och avlönade skådespelare, musiker, dansare och andra kulturskapare. Att det civila samhället är komplext på detta sätt har även uppmärksammats av Västra Göta- landsregionen i kulturstrategin för 2024–2027. Där sägs: ”En poäng med ett ideellt kulturliv är att arbetande personer kan agera profes- sionellt. Organisationer inom civilsamhället kan ha anställd perso- nal, medan ideellt engagemang sker oavlönat.”26

Som bland annat Myndigheten för kulturanalys pekat på finns det ofta starka kulturpolitiska skäl att överväga insatser som stärker förutsättningarna för det ideellt organiserade kulturlivet.27 Det civila samhället och dess organisationer bidrar ofta på ett avgörande sätt till inte minst breddat deltagande, liksom lokal förankring och konst- närlig variation. Särskilt ideella föreningar arbetar ofta med mindre marginaler och projektbidrag, till skillnad från institutioner och kom- mersiella aktörer som har driftanslag, stabila verksamhetsbidrag eller går runt på egna intäkter, vilket gör det ideellt organiserade kultur- livet sårbart. Det är därför också viktigt att beakta vilka offentliga kulturstöd som kan gå till denna del av kulturlivet. På nationell nivå är det, som redan nämnts i kapitel 4, relativt vanligt att civilsamhälles- aktörer kan söka de olika stöd som till exempel finns hos Statens kulturråd. Omfattningen skiljer sig dock åt mellan olika konst- och kulturområdena.28 Hur det ser ut på kommunal och regional nivå återkommer vi till nedan.

26Västra Götalandsregionen, Kulturstrategi Västra Götaland med kulturplan 2024–2027 (2023), s. 12.

27Myndigheten för kulturanalys, Att bredda deltagandet, s. 204.

28Gällande verksamhetsbidrag till fria dans- och teatergrupper samt utställningsarrangörer går till exempel en stor del av bidragen till ideellt organiserade kulturverksamheter som bedriver avlönad verksamhet. Några exempel är Hagateatern, Angereds Teater, Teater Sagohuset och Dansinitiativet, som alla beviljats verksamhetsbidrag. Statens kulturråd, Årsredovisning 2022 (2023), s. 64.

151

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

SOU 2023:58

Organisationer som främjar det fria kulturlivet

Organisationer som företräder eller främjar kulturverksamheter och kulturskapare finns på samtliga samhällsnivåer. Vanligast är dock den lokala och den nationella nivån. Regionala organisationer har emellertid blivit allt vanligare sedan kultursamverkansmodellens eta- blerande, särskilt inom den ideellt organiserade kultursektorn.

Lokalt finns ofta ideella föreningar som inte alltid kommer till regionernas kännedom. Flera regioner har till exempel i samtal med utredningen uttryckt svårigheter att identifiera vilka aktörer inom civilsamhället som finns inom länet samt deras förutsättningar och behov.29 Den nationella nivån, som utgörs av riksorganisationer och nationella nätverk, kan också vara svår att ha direktdialog med för regionerna eftersom de företräder sina medlemsorganisationer och driver kulturpolitiska frågor nationellt. Att kultursamverkansmodellen i stor uträckning utgår från en regional struktur gör alltså att vissa naturliga dialogytor mellan det offentliga och det civila samhällets organisationer kan saknas. För att kunna svara upp mot den regio- nala kulturpolitikens ökade betydelse har flera kulturorganisationer därför formerat sig i distrikt eller på regional nivå med avsikt att företräda sina medlemmar i kulturplansförfarandet och få ökat kul- turpolitiskt inflytande.

Det finns i dag en rad viktiga organisationer som arbetar för att förbättra arbetsvillkoren för yrkesverksamma kulturskapare. Flera av dessa är medlemmar i KLYS, som är en samarbetsnämnd för 14 med- lemsorganisationer inom konstformerna ord, ton, bild/form och scen/film. KLYS bildades 1959 och utgör en viktig aktör i den svenska kultur- och konstnärspolitiken genom att verka för att bland annat lyfta fram konstens och kulturskaparnas roll i samhällslivet, värna den konstnärliga friheten inom samtliga uttryck och medie- former och förbättra ekonomiska och sociala villkor för yrkesverk- samma kulturskapare. KLYS och flera av dess medlemsorganisationer finns representerade på nationell, regional och i vissa fall lokal nivå.

Ytterligare en betydelsefull organisation är Ideell kulturallians (IKA), som företräder 22 medlemsorganisationer som i sin tur före- träder över en miljon medlemmar. IKA grundades i samband med att kultursamverkansmodellen inrättades för att säkerställa det civila

29Detta lyftes även i Myndigheten för kulturanalys rapport Kulturanalys 2016 (2016), s. 38–39 samt i Slutrapport för projektet En starkare regional närvaro (2020), som sammanställdes av den ideella organisationen Ax – kulturorganisationer i samverkan.

152

SOU 2023:58

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

samhällets plats i den regionala kulturpolitiken. IKA har ett natio- nellt kontor och fyra regionala filialer i Stockholmsregionen, Skåne, Västernorrland samt Småland. IKA samlar ideellt organiserade fören- ingar. Några av dessa är studieförbunden, Folkets hus och parker, Våra Gårdar, Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige (SIOS), Musikarrangörer i Samverkan (MAIS), Ax och Konstfrämjandet.

Andra riksförbund har på liknande sätt organiserat sig på regional nivå för att stärka sin roll som samrådspart i regionernas kultur- planeförfarande. Bygdegårdarnas Riksförbund har till exempel rekom- menderat bygdegårdsdistrikten att anta regionala kulturstrategier för att i högre utsträckning kunna samverka med den regionala nivån.30 En annan organisation som utgör en viktig röst för det civila sam- hället på kulturområdet är Riksteatern. Sedan starten har Riksteatern funnit en naturlig plats i kultursamverkansmodellen, både som dialog- part, främjare och kulturproducent. Det finns även flera regionala teaterkonsulenter som är knutna till Riksteatern.

I detta sammanhang är det också värt att särskilt nämna centrum- bildningar och kollektivverkstäder. Centrumbildningar har sedan slu- tet av 1960-talet varit viktiga konstnärspolitiska medlemsorganisa- tioner. Centrumbildningarna arbetar med förmedling av uppdrag, marknadsföring av kulturskapare i hela landet och internationellt, rådgivning och kompetensutveckling för medlemmarna, och driver projekt för att bredda kulturarbetsmarknaden till nya områden. Varje centrumbildning arbetar med insatser utifrån sitt konstområdes sär- skilda förutsättningar. Centrumbildningarna finansieras i huvudsak av statliga och regionala bidrag samt medlemsavgifter.31

Totalt 13 centrumbildningar beviljades verksamhetsbidrag från Statens kulturråd år 2023.32 Fyra av dessa har regionala organisa- tioner med egna styrelser.33 På den nationella nivån finns i regel en styrelse med regionala representanter.34 I december 2022 bildades även Dataspelscentrum, en organisation för yrkesverksamma spel-

30Bygdegårdarnas riksförbund, Verksamhetsberättelse 2017 (2018), s. 6–7.

31Medlemsavgiften för individuella medlemmar varierar mellan 240 och 550 kronor, medan grupper betalar mellan 1 500 och 6 000 kronor, enligt Ann Larssons rapport Centrumbild- ningar i region Stockholm – ett kunskapsunderlag (2017).

32Dessa är Centrum för dramatik, Centrum för fotografi, Danscentrum Sverige, FilmCent- rum Sverige, Författarcentrum Riks, KKV-Riks, Illustratörcentrum, Konsthantverkscentrum, Konstnärscentrum, Musikcentrum Riks, Seriefrämjandet, Teatercentrum samt Översättar- centrum.

33Danscentrum, Författarcentrum, Konstnärscentrum och Musikcentrum. Se Centrumbild- ningar i Region Stockholm, s. 7.

34Centrumbildningar i Region Stockholm.

153

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

SOU 2023:58

skapare som har som målsättning att verka som nationell centrum- bildning.35 Dataspelscentrum värnar om spel som konstform och kul- turuttryck samt arbetar för att spel ska bli en del av kulturpolitiken.

För enskilda professionella konstnärer och konsthantverkare finns ett trettiotal konstnärliga kollektivverkstäder (även kallade KKV:er) som tillhandahåller lokaler och utrustning till cirka 3 000 konstnärer med stöd av Statens kulturråd, regioner och kommuner. År 1996 bildades KKV-Riks som en paraplyorganisation för kollektivverk- städerna med syfte att tillvarata verkstädernas intressen inom konst- produktion och utbildningsfrågor. De företräder även sina medlem- mars intressen i kulturpolitiska och arbetsmarknadspolitiska frågor gentemot kommun, region och stat, bland annat genom att agera re- missorgan till utredningar. KKV-Riks beviljades 2023 centrumbild- ningsanslag av Statens kulturråd och har i dag 24 verkstäder som medlemmar. Kollektivverkstäder har stor betydelse för den lokala konstnärliga infrastrukturen och det kollegiala utbytet. En betydande del av den offentliga konsten produceras i kollektivverkstäderna. De flesta KKV:er drivs som ideella föreningar. Anställd personal finns på ett fåtal stora verkstäder.

7.4Kommunala och regionala stöd

Stora delar av statens medel till det fria kulturlivet fördelas utanför kultursamverkansmodellens ramverk (se kapitel 4). Därtill finns en rad olika regionala och kommunala stöd samt EU-medel som riktar sig till verksamheter och enskilda kulturskapare. Stöd som riktar sig till det fria kulturlivet innefattar vanligtvis arrangörsstöd, förenings- stöd, stipendier, lokalstöd, stöd till konstnärlig produktion, residens- stöd samt riktade medel till bland annat de nationella minoriteterna och urfolket samerna. Även särskilda utlysningar inom prioriterade områden till det fria kulturlivet förekommer på alla offentliga nivåer. Dessa olika stöd kan ges i form av både utvecklings- och verksam- hetsstöd och riktar sig till både fristående kulturorganisationer och enskilda kulturskapare.

Som nämnts i kapitel 6 uppgick regionernas samlade utgifter för kultur till 4,8 miljarder och kommunernas till cirka 12,9 miljarder kronor 2021. Hur stor andel av dessa kostnader som går till det fria

35Se https://www.dataspelscentrum.se/ (senast kontrollerad 15 augusti 2023).

154

SOU 2023:58

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

kulturlivet går inte att svara på. Det finns i dag ingen samlad över- blick över kommuner och regioners medelsfördelning till det fria kulturlivet. Att det råder brist på en nationell överblick över kom- muner och regioners medelsfördelning till det fria kulturlivet är kopplat till att anslag till fria kulturverksamheter och enskilda kultur- skapare hanteras olika i de olika kommunerna och regionerna. Det saknas också en enhetlig terminologi för beskriva det fria kulturlivet och dess aktörer. Det har dock gjorts ett antal insatser för att skapa överblick. Bland annat genomfördes under hösten 2022 en under- sökning av utredningen Ett trygghetssystem för alla (S 2021:07) till- sammans med SKR. Resultatet visade att kommuner och regioner fördelar stipendier till ett värde av minst 26 miljoner kronor till kul- turskapare (enskilda och organisationer). Undersökningen visade även att nio av tio av Sveriges kommuner och regioner delar ut någon form av kulturstipendium.36

Vi har också i en särskild kunskapsinhämtning efterfrågat upp- gifter från sju utvalda regioner och fyra kommuner om bidrag till det fria kulturlivet. Urvalet har gjorts utifrån storlek, struktur och geo- grafiskt läge och innefattar: Region Stockholm, Nacka kommun, Stockholm stad, Västra Götalandsregionen, Göteborg stad, Region Skåne, Malmö stad, Region Jämtland Härjedalen, Östersunds kom- mun, Region Kalmar, Emmaboda kommun, Region Norrbotten, Gällivare kommun, Region Västmanland och Västerås kommun.37 Av undersökningen framgår bland annat följande.

Region Stockholm har en rad stödformer till det fria kulturlivet, bland annat scenkonststöd, projektstöd, verksamhetsstöd, ukraina- stöd och projektstöd kultur och hälsa. År 2022 fördelade Region Stockholm drygt 405 miljoner kronor till fria kulturorganisationer. I siffran ingår dock även stöd till folkhögskolor, studieförbund, ung- domsorganisationer, idrottsförbund, handikappungdom och pen- sionärsförbund. Bland stödmottagarna finns bland annat Teater Tre, Stockholms läns blåsarsymfoniker, K. A. Almgren sidenväveri &

36Det är viktigt i sammanhanget att nämna att alla inräknade stipendier inte har delats ut i pengar, utan även i form av statyetter, plaketter, konstverk, diplom, blommor, middagar och dylikt.

37Organisationerna fick bland annat följande frågor: Vilka stöd hade ni till fria kulturutövare under 2022? Hur stor summa fördelade ni till fria kulturutövare under 2022? Vilka stöd hade ni till organisationer som inte är styrda av det offentliga 2022? Hur stor summa fördelade ni till organisationer som inte är styrda av det offentliga under 2022? (dnr Komm2023/00392/Ku 2022:04-3 och 4). Stödsystemen ser olika ut och definitionerna är delvis svårtolkade varför de siffror vi redovisar i det följande ska tolkas med försiktighet. De tillfrågade organisationerna har i vissa fall inte haft möjlighet att ta fram underlag varför vissa uppgifter saknas.

155

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

SOU 2023:58

museum, Cirkus Cirkör, Stockholms filmfestival, Folkoperan, Konst- närernas kollektivverkstad och Oktoberteatern.

Västra Götalandsregionen fördelade 2022 drygt 294 miljoner kro- nor till 284 organisationer inom det fria kulturlivet. I summan ingår även stöd till pensionärsföreningar, ungdomsförbund, organisationer grundade på etnisk grund och SISU idrottsutbildarna. Bland stöd- mottagarna finns bland andra Folkteatern, Nordiska Akvarellmuseet, Röda Sten Konsthall och West Side Music Sweden. Därutöver för- delade regionen stöd till digitalisering av samlingslokaler till närmare tvåhundra organisationer.

Region Skåne fördelade närmare 124 miljoner kronor till orga- nisationer inom det fria kulturlivet medan Region Norrbotten för- delade närmare 28 miljoner kronor i verksamhetsstöd till 36 orga- nisationer och därutöver projektstöd, turnéstöd och mobilitetsstöd på drygt 10 miljoner kronor. Exempel på organisationer inom det fria kulturlivet som får stöd av Region Norrbotten är Galleri Syster, Giron Sámi Teáhter, Konstnärernas Kollektivverkstad, Kultur- föreningen Ebeneser, Svenska Tornedalingars Riksförbund (STR-T) och Teater Mila. Region Kalmar län fördelade drygt 28 miljoner kronor till fria aktörer.

Regionernas stöd till enskilda kulturutövare består även av sti- pendier, som ateljéstipendier, arbetsstipendier och kulturstipendier. Även andra stödformer som startstöd och produktionsstöd före- kommer i bland annat Region Skåne samt Jämtland Härjedalen. Region Västmanland har även ett filmstöd. Därutöver anslår de flesta regioner medel till uppdrag inom offentlig gestaltning, ofta i linje med enprocentsmålet.

De större kommunerna fördelar ansenliga summor till organisa- tioner inom det fria kulturlivet. Stockholm stad fördelade 2022 drygt 144 miljoner kronor i form av bland annat stöd till konstnärlig pro- duktion och kulturarrangemang, stöd till eget skapande, deltagande och folkbildning och stöd till kulturetablering och utvecklingsin- satser. Bland stödmottagarna finns bland andra Folkoperan, Nobel Center, Dansens Hus, Strindbergmuseet, Tensta Konsthall, Stock- holms kvinnohistoriska och Kulturkvarter Snösätra.

Göteborgs stad fördelade 2022 närmare 73 miljoner kronor. Bland mottagarna fanns Författarcentrum Väst, Föreningen Bildverkstan (Internationella Exilfilmfestivalen), Kulturföreningen Bunkern och Göteborg Baroque. Västerås kommun fördelade 2022 närmare 13 mil-

156

SOU 2023:58

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

joner kronor till organisationer inom det fria kulturlivet. Det hand- lar bland annat om så kallade kulturfrämjande medel, föreningsstöd, kompletterande kulturstöd och stöd till bygdegårdar. Bland stödmot- tagarna finns LajvVerkstaden, Jonas Öhrn Produktion, 4:e teater och Vallby Sommarnöje. Emmaboda kommun (4 800 invånare) fördel- ade 2022 drygt 300 000 kronor till organisationer inom det fria kul- turlivet, bland annat till Ingemundebo Byalagsförening, Linnefors stationshus vänner och Johansfors musikkår.

Stockholm stad fördelade 2022 1,6 miljoner kronor till stipendier och priser till 27 kulturskapare i Stockholm och 10,2 miljoner kro- nor till ateljéstöd till cirka 600 konstnärer i Stockholm. Vidare ger man stöd till program med fria kulturskapare i förskola, skola och äldre- omsorg. Göteborgs stad har ett relativt omfattande stöd till kultur- skapare, drygt 4,3 miljoner kronor 2022. Stödet fördelas bland annat till kulturstipendier, arbetsstipendier för författare och ateljéstöd. Västerås kommun har stipendier, Tranströmerpriset och bidrag till stiftelser via den så kallade kulturfonden. Västerås kommun för- delade 2022 sammanlagt 605 000 kronor i stöd till kulturskapare.

Även om ovan nämnda exempel inte representerar ett nationellt genomsnitt av kommunala och regionala bidrag till det fria kultur- livet och kulturskaparna, går det att konstatera att vid sidan av statens bidrag via till exempel Kulturrådet och Konstnärsnämnden, bidrar kommuner och regioner till det fria kulturlivets aktörer och enskilda kulturskapare med ibland ansenliga stöd. Inte minst de större kom- munernas stöd bidrar till det fria kulturlivets utveckling.

Särskilt om arrangörsledet

Frågan om en stark arrangörsstruktur i kultursektorn har varit aktuell i den svenska kulturpolitiken sedan åtminstone 1974 års kul- turproposition. Som redovisat i kapitel 6 spelar den kommunala nivån ofta en avgörande roll i att stötta lokala arrangörsföreningar finansiellt och för att ta emot kulturinstitutioners produktioner. Där- till sker främjande av arrangörsledet genom de institutioner och verk- samheter som ingår i kultursamverkansmodellen. Vissa regioner av- sätter även årliga medel för att stärka lokala arrangörer.38 Arrangörer

38I Region Östergötland finns till exempel ett särskilt arrangörsbidrag på cirka 1,5 miljoner kronor som riktar sig till alla konst- och kulturområden och omfattar arrangemang som möj- liggör möten mellan publik och kultur.

157

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

SOU 2023:58

kan även söka bidrag från centrala kulturmyndigheter, vilket beskrivs i kapitel 4.

Tidigare kartläggningar har visat att kulturutbudet i landsbygds- kommuner och mindre kommuner ofta är mer beroende av enskilda, ideella arrangörer än det är i storstäderna.39 Ett område där det fria kulturlivets arrangörer är särskilt viktiga är musikområdet. Att musiken är beroende av ett stort antal fria arrangörer är delvis ett resultat av avvecklandet av Rikskonserter år 2010. I samband med avvecklingen fick myndigheten Statens Musikverk i uppdrag att ko- ordinera och främja fria producenter, arrangörer och utövare genom bidragsgivning av den så kallade Musikplattformen. Bidrag skulle ges till samarbetsprojekt av nationellt intresse som främjade ett varierat musikaliskt utbud som präglades av konstnärlig förnyelse och hög kvalitet. Emellertid skiljde sig Musikplattformen från Rikskonserter i den mening att plattformen inte producerade konsertverksamhet. År 2022 övertog Kulturrådet uppgiften att fördela de 24 miljoner kro- norna som tidigare delades ut via Musikplattformen. Medlen går i dag huvudsakligen till fria musikarrangörer.40

Ungefär 90 procent av arrangörerna på musikområdet som be- viljas verksamhetsbidrag från Statens kulturråd är att betrakta som civilsamhällesaktörer. De är utspridda i stora delar av landet och ofta organiserade utifrån genre. Ofta sammansluter sig dessa sedan i natio- nella riksorganisationer som till exempel RANK (Riksförbundet Arrangörer av Nutida Konstmusik), Kontaktnätet, Kammarmusik- förbundet och Folk You. Flera av dessa riksförbund är i sin tur orga- niserade genom samarbetsorganet Musikarrangörer i Samverkan (MAIS) som samlar cirka 1 500 arrangörer inom de olika medlems- förbunden.

Till skillnad från musikområdet, som har upprättat en relativt stark arrangörsstruktur, tampas bildkonstområdet med svaga arrangörsför- utsättningar. Redan under 1960-talet konstaterades det att infrastruk- turen för området behövde stärkas, vilket resulterade i inrättandet av

39Se Myndigheten för kulturanalys, Kulturens geografi: Tillgång till kulturutbud i landets kom- muner (2019), s. 4.

40Enligt Statens kulturråds regleringsbrev för 2022 (Ku2021/01113), anslag 2:2, ap. 1, ska minst

24miljoner kronor användas till utvecklingen av musikområdet för att säkra en bredd av musi- kaliska uttryck i hela landet genom: stödjande insatser till aktörer som är av central betydelse för musikområdet och som säkrar produktion, speltillfällen, arbetstillfällen samt bevarar kom- petens inom sektorn; stödjande insatser till samarbetsprojekt och verksamheter som bidrar till att stärka den nationella infrastrukturen; stödjande insatser som bidrar till musiklivets inter- nationalisering samt; stödjande insatser till samarbetsprojekt av tillfällig och experimen- terande art inom musikområdet.

158

SOU 2023:58

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

Riksutställningar. Syftet med Riksutställningar var i första hand att tillgängliggöra konst för allmänheten genom utställningar. År 2016 lades Riksutställningar ned och pengarna omfördelades till ett nytt museiuppdrag hos Riksantikvarieämbetet. Två miljoner av Riksut- ställningars tidigare anslag på cirka 40 miljoner kronor flyttades dock till Statens konstråd i syfte att främja spridning och utveckling av samtidskonst, bland annat genom fria aktörer. Både Statens kul- turråd och Konstnärsnämnden stödjer fristående arrangörer och utställare genom projekt- och verksamhetsbidrag som utlyses år- ligen (se kapitel 4).

Arrangörer inom bild- och formområdet är viktiga för att möjlig- göra mötet mellan konst och publik. Likt musikområdet består bild- och formområdet av ett stort antal fria, ideellt organiserade arrangörer som är verksamma på lokal och nationell nivå.41 Det finns även kom- mersiella gallerier samt icke-kommersiella gallerier som drivs i privat eller offentlig regi. Antalet kommersiella gallerier och konsthandlare har minskat från 916 till 757 mellan åren 2011 och 2021 enligt upp- gifter från Konstnärernas Riksorganisation.42

Bild- och formområdet tillfördes som ett särskilt utpekat konst- område i kultursamverkansmodellen 2018. Innan dess ingick sådan verksamhet i både museiområdet och konst- och kulturfrämjande verksamhet. Andelen medel som går till området har sedan kultur- samverkansmodellens införande generellt sett varit lågt, det rör sig om någon enstaka procent. Proportionellt har den statliga och regio- nala finansieringen i samverkansmodellen dock ökat relativt mycket mellan 2013 och 2021.43 För att stärka områdets infrastruktur har de flesta regioner anställt konstkonsulenter, vars syfte är att tillgänglig- göra konst till allmänheten, skapa möten mellan konstnärer och distri- butörer och utveckla området i sin region. Eftersom bild- och form- konstens infrastruktur i stor utsträckning bygger på kommunala samt ideellt organiserade arrangörer och verksamheter, är det inte givet

41Bland annat finns Riksorganisationen Sveriges Konstföreningar som arbetar med att ersätta sina medlemmar för utställningskostnader där yrkesverksamma konstnärer medverkar; konst- hantverkskooperativ som bedriver utställningsverksamhet; Folkrörelsen konstfrämjande, som verkar som både utställningsarrangörer och med utvecklingsprojekt kopplat till bild, form och konsthantverk, samt lokhållande föreningar som främjar utskällningar runtom i landet.

42Konstnärernas Riksorganisation, Konstbranschen i siffror 2021 (2022), s. 9. Jämför även Bildkonst Sverige, Bildkonstens arrangörer – stark konstnärlig utveckling men svag infrastruktur (2023), s. 17.

43Statens kulturråd, Kultursamverkansmodellen: Uppföljning av ekonomi, personal och aktivi- teter 2021 (2022), s. 45.

159

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

SOU 2023:58

att verksamhetsmedlen till bild- och form kommer fortsätta öka inom ramen för nuvarande kultursamverkansmodellen.

Scenkonstområdets arrangörsstrukturer har upparbetats genom både lokala, regionala och nationella initiativ. På lokal nivå arrangerar bland annat ideella föreningar som Bygdegårdarnas Riksförbund, Våra Gårdar, Riksteatern och Folkets hus och parker en stor mängd föreställningar inom teatern, dans, cirkus och annan scenkonst. Till skillnad från musikarrangörer kan scenkonstarrangörer dock inte söka särskilt utformade arrangörsstöd. Arrangörsverksamhet ingår i stället inom ramen för de andra projekt- och verksamhetsstöd som kan sökas av fria aktörer från Kulturrådet. Fria grupper med egna scener som mottar verksamhetsbidrag finns i högre grad i storstäderna än i andra delar av landet.44

Inom ramen för kultursamverkansmodellen stöds arrangörsledet också genom institutioner som producerar föreställningar, visningar och utställningar. Till exempel samarbetar många regionala institu- tioner med lokala arrangörer i länen för att nå ut med egenproduce- rad verksamhet. Vissa regionala scenkonst- och musikverksamheter subventionerar även föreställningar som lokala arrangörer (både kom- munala och ideellt organiserade) kan köpa in. Främjande insatser för arrangörer sker även via regionala konsulentverksamheter. Särskilt inom teaterområdet finns starka kopplingar mellan konsulentverk- samhet och arrangörsfrämjande insatser genom Riksteaterns regio- nala teaterkonsulenter. Till detta ska läggas att vissa regioner fördelar bidrag till lokala arrangörer. Till exempel stödjer Region Jämtland Härjedalen de ideellt organiserade grupperna Riksteatern Norra och Södra Norrlands Folkets hus & parker.

På senare år har dansfältets svaga nationella infrastruktur ofta uppmärksammats.45 I dessa sammanhang har det bland annat kon- staterats att kultursamverkansmodellen har haft en positiv inverkan på tillgängligheten till dansföreställningar. Utöver verksamheter som Riksteatern, Dansinitiativet samt de offentliga scenkonstinstitutioner som både producerar och arrangerar dansverk, utgör regionala dans- konsulenter centrala länkar mellan danskonstnärer och arrangörer. Även verksamheter utanför kultursamverkansmodellen som Dansnät Sverige samordnar dansgästspel och turnéslingor i Sverige.

44Statens kulturråd, Arrangörer – uppföljning och kartläggning av förutsättningar (2021), s. 35.

45Till exempel i Danscentrum Sveriges rapport Dansplan Sverige – en uppmaning att skapa hållbara strukturer för danskonsten i hela landet (2021).

160

SOU 2023:58

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

Cirkusområdet har i vissa delar begränsade arrangörsförutsätt- ningar. Detta beror bland annat på att det finns ett begränsat antal scener som kan ta emot större cirkusgästspel, som kräver omfatt- ande utrymme, utrustning och speciell teknisk expertis. Det finns dock ett antal arrangörs- och turnénätverk som främjar spridningen av cirkus. Bland annat har Riksteatern i uppdrag att främja utveck- ling och spridning av den samtida cirkusen i hela landet genom sam- arbeten med nationella, regionala och lokala aktörer. Cirkusnät- verket, som innefattar Umeå, Skellefteå, Östersund, Stockholm, Jönköping och Göteborg, samarbetar med stöd av Riksteatern för att skapa en turnéslinga med internationell produktion. Cirkus i Väst har upprättat en regional turnéslinga för mindre och mellanstora cirkus- produktioner.46

På litteraturområdet arrangerar ideella föreningar, centrumbild- ningar, studieförbund, bokhandlar och förlag både författarsamtal, festivaler, poesiuppläsningar och en rad andra litterära evenemang. Viktiga exempel är Littfest, Bokdagarna i Dalsland och Bokmässan i Göteborg. Dessa kan ibland finansieras via projektbidrag från Statens kulturråd. Inom den offentliga sektorn arrangerar kommunala biblio- tek många litteratur- och boksamtal som riktar sig till såväl vuxna som barn och unga. Vissa kommuner arrangerar även större litterära till- ställningar och festivaler. Till exempel arrangerar Lunds kommun Litteralund, som är Sveriges största festival för barn- och ungdoms- litteratur. Den regionala biblioteksverksamheten, som finansieras inom ramen för kultursamverkansmodellen, samverkar ofta med så- väl folkbibliotek som studieförbund och kulturinstitutioner för att bidra till läs- och litteraturfrämjande verksamhet samt litterära evene- mang.

Filmen är i hög grad ett kommersiellt kulturområde. Men vid sidan av de två stora kommersiella aktörerna finns ett antal mindre aktörer som arrangerar filmvisningar, festivaler, filmklubbar och dylikt. Utöver privatägda biografer är det också vanligt med biografer som drivs i föreningsform och även kommunalt ägda förekommer.47 År 2018 bedrev cirka 170 av Folkets hus och Parkers föreningar och närmare 45 av Våra Gårdars medlemsföreningar biografverksam-

46Enligt inkomna uppgifter från Cirkus Cirkör.

47Myndigheten för kulturanalys, Kulturens geografi, s. 50.

161

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

SOU 2023:58

het.48 Den digitala utvecklingen har medfört ett ökat utbud av film, även om filmvisningar uppvisar fortsatta geografiska skillnader.

Organisationer som arbetar med filmvisning kan söka medel från både Kulturrådet och Filminstitutet i form av biografstöd och stöd till distribution och visning. I de filmpolitiska målen som antogs 2016 är ett av målen att ”allt fler ser värdefull film som sprids och visas i olika visningsformen i hela landet”, vilket stärks genom ovan nämnda stödstrukturer.49 Totalt kring 80 procent av Sveriges kom- muner har verksamheter som har tagit emot biografstöd från Film- institutet.50 Regioner och regionala filmkonsulenter, som får finansi- ering inom ramen för kultursamverkansmodellen, erbjuder bland annat vägledning, teknik, ekonomiskt stöd och marknadsförings- stöd för att kunna genomföra visningar.51

7.5Fria kulturlivet och kulturskaparna i modellen

Enskilda kulturskapare och många kulturverksamheter inom det civila samhället erhåller i dagsläget inte finansiering via kultursamverkans- modellen. Vissa större verksamheter som är att betrakta som fristå- ende finansieras dock inom ramen för modellen, vilket beskrivs ut- förligare nedan. Dessutom är modellen viktig för dialogen med det fria kulturlivet och de professionella kulturskaparna, vilket också tas upp.

Fristående aktörer som mottagare av medel

Kultursamverkansmodellen består i dagsläget av 245 verksamheter av både offentlig och fristående karaktär. Enligt den definition vi använder svarar fristående aktörer för 80 av kultursamverkansmodel- lens 245 verksamheter (se bilaga 4, tabell 2). Av de 46 verksamheter som tillkommit i modellen sedan 2013 är 14 formellt fristående från det allmänna. De fristående kulturverksamheter som omfattas av fi- nansieringen är i regel föreningsarkiv, regionala Riksteaterfören- ingar, scenkonstverksamheter och konsthallar. En stor del de verk- samheter som kan anses vara fristående är organiserade som ideella

48Myndigheten för kulturanalys, Kulturens geografi, s. 63–65.

49Mer film till fler – en sammanhållen filmpolitik (prop. 2015/16:132).

50Svenska Filminstitutet, Resultatredovisning 2022 (2023), s. 19.

51Myndigheten för kulturanalys, Främjas filmen? En översyn av filmområdet i kultursam- verkansmodellen (2020).

162

SOU 2023:58

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

föreningar, men även ekonomiska föreningar, aktiebolag och stif- telser förekommer.

Utöver långsiktiga verksamhetsbidrag finns även utvecklingsbidrag att söka inom ramen för kultursamverkansmodellen (se kapitel 4). Detta bidrag kan sökas av såväl offentliga som fristående aktörer som är verksamma i de regioner som ingår i kultursamverkansmodellen och som får bidrag från region, kommun eller annan huvudman. Även regionala verksamheter i Region Stockholm som pekats ut i Statens kulturråds regleringsbrev kan ansöka om regionala utvecklingsbidrag. Till skillnad från verksamhetsbidragen är utvecklingsbidragen tids- begränsade och får max fördelas under tre år. Av de 83 projekt (exklusive Stockholmsbaserade projekt) som hittills erhållit utveck- lingsbidrag under innevarande år (2023) drevs 30 stycken av fristående aktörer enligt vår definition och 46 av offentliga.

Många fristående verksamheter som först erhållit utvecklings- bidrag har senare slussats in i kultursamverkansmodellen och fått löpande verksamhetsbidrag. Denna förflyttning har dels inneburit att regionen fått ansvaret att fördela de statliga medlen till respektive verksamhet, dels att regionen blivit verksamhetens primära dialog- part i stället för Statens kulturråd. Flera kulturverksamheter som gjort denna förflyttning har i samtal med utredningen beskrivit vikten av att bibehålla en nationell dialogpart, framför allt på grund av myn- digheternas expertis. Det har även framkommit i samtal med utred- ningen att vissa fristående verksamheter som erhåller verksamhets- bidrag saknar motsvarande kontinuerliga dialog med sin region som de offentliga institutionerna. Detta, menar de, försämrar möjlig- heterna att diskutera bland annat kostnaderna för att bedriva verk- samheten och påverkar potentiella uppräkningar.

Samrådsformer inom samverkansmodellen

Utöver medelsfördelningen är den mest framträdande kopplingen mellan civilsamhället, de professionella kulturskaparna och regio- nerna modellens dialogförfarande, där regionerna har möjlighet att samla in kunskap och perspektiv från de kulturaktörer som verkar och bor i länet. I förordningen (2010:2012) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet anges att regionen ansvarar för att den regionala kulturplanen utarbetas i samverkan med länets

163

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

SOU 2023:58

kommuner och efter samråd med länets professionella kulturliv och det civila samhället. Regionerna bestämmer själva hur samråd med det civila samhället och de professionella kulturskaparna ska genom- föras och uppdraget tolkas delvis olika av regionerna.

Förankringsarbetet med regionens lokala kulturliv och civilsam- hället betraktas i praktiken, enligt vad vi har inhämtat, genomgående som viktigt och flera regioner har upprättat permanenta plattformar för samverkan och dialog med länets kulturaktörer. Utredningen har också träffat företrädare från ett flertal referensgrupper och kan konstatera att många upplever att dessa möten inrymmer ett viktigt ömsesidigt utbyte mellan det offentliga, det fria kulturlivet och de professionella kulturskaparna.52

Samråd med de professionella kulturskaparna

Flera regioner har valt att upprätta permanenta dialogplattformar med professionella kulturskapare genom såväl konstområdesöver- gripande som områdesspecifika referensgrupper eller råd. Syftet är att bedriva kontinuerlig dialog om kulturlivets utvecklingsbehov och förutsättningar. Representanterna består i regel av yrkesverksamma kulturskapare som är verksamma inom områdena scen, film, bild, form, ord och ton. I vissa fall finns även hemslöjdsområdet repre- senterat. Dialogerna innefattar vanligtvis inte institutionsanställda kulturskapare. För att bistå med vägledning i hur regioner bör gå framåt i sina dialoger med sitt läns kulturskapare har KLYS bland annat tagit fram en samrådsguide.53

I dagsläget finns 10 aktiva kulturskaparråd i enlighet med den samrådsform som KLYS förespråkar i sin samrådsguide, som repre- senterar de professionella kulturskaparna i respektive region. Råden består i snitt av åtta personer och träffas mellan 1 och 4 gånger per år. Råden har ett utövarperspektiv i den meningen att arrangörer och producenter inte är representerade i dessa grupper.

Ett exempel är Region Uppsalas Kulturskaparråd. Syftet med rådet är att skapa en formaliserad dialog för representanter från de

52KLYS framhåller att samråd med kulturskapare är särskilt viktigt och bör användas till att inhämta kunskap och erfarenheter, bidra till kartläggning av regionens professionella kulturliv, skapa förankring och legitimitet av kulturplanen samt skapa en trovärdig och demokratisk pro- cess i kulturplanearbetet. KLYS, Samrådsguiden – ett verktyg för att främja regional konstnärs- politik (2017).

53KLYS, Samrådsguiden – ett verktyg för att främja regional konstnärspolitik.

164

SOU 2023:58

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

olika konstarterna och bidra till att förverkliga målsättningarna i kul- turplanerna. Representanter i rådet sitter i två år och erbjuds i regel ett års förlängning. Inför ny mandatperiod sker en utlysning där pro- fessionella kulturskapare kan ansöka om att få delta. Regionen gör sedan ett urval som ska representera hela länet. Samråd sker på dagtid 1–2 gånger per år och utsedda representanter arvoderas för sin med- verkan. På liknande sätt har Dalarna inrättat Rådet för fria kultur- skapare. Tanken är att rådet ska representera fria professionella kul- turskapare. Varje ny kulturplaneperiod byts rådets medlemmar ut. Rådet, som inrättades 2015 och innefattar representanter från konst- områdena ord, ton, bild och form samt scen och film, sammankallas av regionen ett antal gånger per år.

Inte alla regioner har valt denna form för samråd med länets pro- fessionella kulturskapare. Vissa regionala företrädare menar att formen ställer för höga krav på enskilda individer att representera ett helt konstnärligt område. Region Östergötland valde av denna anledning att 2018 avveckla sitt kulturskaparråd för att minska det representa- tiva ansvaret för enskilda personer. I stället har regionen utvecklat en bredare dialogform där flera kulturskapare från samma fält kan medverka i dialogförfarandet som föregår framtagandet av kultur- planen. I Sörmland har regionen etablerat en samverkans- och sam- rådsstruktur (Samkultur Sörmland) där ett tjugotal aktörer från det civila samhället, folkbildningen och det professionella kulturlivet agerar referensgrupp dels till nätverket, dels för berörda verksam- heter efter behov.

Andra regioner, till exempel Region Västerbotten, organiserar sina dialoger i anslutning till framtagandet av en ny kulturplan genom så kallade tematiska dialoger. I detta fall görs ingen distinktion mellan aktörer med ett utövar- eller främjarperspektiv. Professionella kul- turskapare och ideellt organiserade aktörer särskiljs inte heller helt och hållet, även om en av temadialogerna inför kulturplanen 2024–2027 i första hand riktade sig till professionellt verksamma. Regionen har därtill tillsatt en sakkunniggrupp av professionella kulturskapare med en representant per konst- eller kulturområde. Sakkunniggrup- pens uppdrag är att granska remissversionen av kulturplanen utifrån ett kulturskaparperspektiv. De sakkunniga arvoderas. I arbetet med att ta fram den kommande regionala kulturplanen har Region Väster- botten utformat sex tematiska dialoger som pågick mellan oktober

165

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

SOU 2023:58

2022 och december 2022 som innefattade sammanlagt 143 deltagare.54 Som ett komplement till de tematiska dialogerna har regionen även tagit fram två enkäter, en riktad till de professionella kulturskaparna.

Andra samrådsformer mellan regioner och de professionella kul- turskaparna som förekommit är regionala kulturting, konstområdes- specifika möten där förvaltningar träffar företrädare för varje konst- område separat, eller genom etablerade centrumbildningar i regionen.

Samråd med det civila samhället

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) sam- manställde 2021 en rapport som beskrev det civila samhällets förut- sättningar att samverka med 20 av Sveriges regioner. Rapporten visade att regionerna arbetar för att stärka civilsamhällets förutsätt- ningar genom bland annat idéburna offentliga partnerskap (IOP), dialog, samråd, ekonomiskt stöd och via överenskommelser.55 I rap- porten lyfts kulturplanernas dialogförfarande fram som en viktig dialogform mellan det civila samhället och det offentliga.

Vi kan också konstatera att det civila samhället i kulturplanerna ofta framhålls som en viktig arena som bidrar till ökad spridning av kultur, konstnärlig frihet, mångfald och breddat deltagande i kultur- livet. Genom samtal med lokala och nationella organisationer kan utredningen också konstatera att samråd med det ideellt organiserade kulturlivet och civilsamhället även sker i praktiken. Samtidigt finns det vissa problem med detta dialogarbete och förutsättningarna för sam- råden med denna sektor och med kulturskaparna skiljer sig delvis åt.

Många av de kulturskapare som utredningen har träffat har för- visso uttryckt viss frustration kring samrådsformerna, och framför allt det faktum att dialogerna oftast inte leder till något ökat finansi- ellt stöd, men samtidigt är själva dialogerna med kulturskapare inom ramen för kulturplanearbetet relativt välutvecklade. När det gäller civilsamhällesorganisationerna använder fler regioner i stället befint- liga forum för dialog och det förefaller svårare att täcka in relevanta parter. Det kan till exempel handla om att många samtal förs med

54Rubriker för de olika tematiska mötena var: professionellt kulturskapande; utbud och mot- tagande; kulturarv och kulturmiljö; barn och unga; kulturella och kreativa näringar; samt nationella minoriteter och urfolket samernas kultur i kulturen.

55Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Regionerna och civilsamhället – Stöd och samverkan (2021).

166

SOU 2023:58

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

ideella organisationer som redan erhåller verksamhetsbidrag och så- ledes ändå har årliga dialoger med regionen den vägen.

Samspelet med det civila samhället hämmas av att det ändå kräver vissa resurser i form av tid som någon ska vara villig att avsätta. Till exempel lägger den nystartade regionala filialen IKA Småland, som fungerar som regional dialogpart till regionerna Kalmar, Kronoberg och Jönköping, kring 135 timmar per år på remisshantering, samråd med regioner, samtal med berörda parter, styrelsemöten samt för- och efterarbete. Även i Region Skåne utgör IKA:s regionala filial en dialogpart med regionen. IKA Skåne lägger i snitt 80 timmar arbete på samråd med förvaltningen, nämndordförande samt kulturplane- arbete per år.56 Därtill lägger de cirka 175 timmar per år på andra åtaganden som styrelsemöten, medverkan vid kulturpolitiska kon- ferenser och dylikt.

En återkommande synpunkt som lyfts fram i våra samtal med företrädare för det fria kulturlivet handlar om att möten ofta hålls under veckodagar och på dagtid vid regionens regionala kontor. För ideellt verksamma aktörer som bedriver sin kulturverksamhet vid sidan av annat arbete, försvåras möjligheterna att medverka när del- tagandet kräver praktiska lösningar i frågor som transport, övernatt- ning och ledighet – något som inte alltid bekostas av samordnande part. I likhet med KLYS har IKA därför tagit fram en handbok som riktar sig till regioner i samråd med sitt läns civila samhälle. I hand- boken läggs tonvikt på hur behovsanpassat samråd kan genomföras för att skapa en ömsesidig, öppen och över tiden fortgående dialog. Där markeras bland annat vikten av tydliga syftesformuleringar och vikten av att gå utanför den sedvanliga regionala strukturen i termer av till exempel lokaler, tid och plats.57

För att underlätta samverkan, öka regionernas kunskaper om hur länens icke-offentliga aktörer arbetar och lyfta lokala röster till regional nivå beviljade Kulturrådet utvecklingsmedel för att genom- föra det treåriga projektet ”En starkare regional närvaro” mellan åren 2016 och 2020 (med paus 2018–2019). Projektet genomfördes av organisationen Ax – kulturorganisationer i samverkan, som samlar

56Utredningen har bett IKA Skåne samt IKA Småland att skatta antal timmar respektive filial lägger på arbete som görs i anslutning till kultursamverkansmodellen som en del i utred- ningens tilläggsdirektiv. De regionala filialerna arbetar oavlönat på sina poster och arbetet inte ingår i de två miljoner som utbetalas av staten.

57Ideell Kulturallians, Metodverktyg: Att samråda med civilsamhället inom kultursamverkans- modellen (2019).

167

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

SOU 2023:58

cirka 260 000 enskilda kulturutövare via 20 medlemsorganisationer. Projektets slutrapport visade att regioner behöver en bredare förstå- else för de förutsättningar som ideellt organiserade kulturorganisa- tioners verkar inom, både praktiskt och administrativt.58

Det är tydligt att det civila samhället inte har haft samma genom- slag i modellen som det professionella kulturlivet. Det tycks gene- rellt sett finnas mer etablerade former för professionella kultur- skapares samråd med regionerna, medan det kvarstår fler hinder för dialogen mellan regionen och det civila samhället. Även Myndig- heten för kulturanalys har framhållit att syftet med samråd med just civilsamhället och ideella aktörer behöver klargöras från statligt håll för att inte riskera urholka dessa gruppers medverkan.59

Det kan dock noteras att det på senare år har tagits nya initiativ för att utveckla sättet att samråda med det civila samhället, även utanför kultursamverkansmodellen. År 2018 tog Region Östergöt- land till exempel fram en formell överenskommelse mellan det offent- liga och den idéburna sektorn.60 Genom denna, som utgår från Euro- peisk kod för idéburna organisationers medverkan i beslutsprocessen, möjliggörs olika nivåer av samverkan mellan parterna, från informa- tionsutbyte till formaliserat partnerskap. Överenskommelsen är en gemensam avsiktsförklaring som avser att öka dialogen och samver- kan mellan de två sektorerna.61 Nätverket träffas fyra gånger per år för att diskutera aktuella frågor som tagits fram mellan berörda parter. I framtagandet av nya kulturplaner används nätverket som en samrådspart för att nå ut till olika organisationer inom det civila sam- hället, där alla organisationer bjuds in att delta i samrådsförfarandet inför kommande kulturplan. Utöver det nätverket håller regionen även årliga dialoger med de aktörer som erhåller regionalt verksamhets- och projektbidrag. Därtill har det upprättats separata former för dialog med ideella föreningar med tydliga kopplingar till kulturområdet.62

58Ax – kulturorganisationer i samverkan, Slutrapport för projektet En starkare regional närvaro.

59Myndigheten för kulturanalys, Kulturanalys 2016, s. 39.

60En idéburen organisation definieras i detta sammanhang som en icke-vinstdrivande verk- samhet som står på demokratisk värdegrund och har samhälls- eller medlemsnytta som främsta mål.

61I dag ingår 46 organisationer i överenskommelsen enligt uppgift från Region Östergötland.

62Bland annat Riksteatern, Hembygdsförbundet och Bygdegårdsdistriktet.

168

SOU 2023:58

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

Bidrag för att stödja dialogarbetet

För att överbrygga vissa av de problem som beskrivits ovan och främja dialog ska Statens kulturråd, enligt regeringens direktiv, av- sätta minst 2 miljoner kronor årligen till det civila samhällets och de professionella kulturskaparnas medverkan i arbetet med att ta fram och genomföra regionala kulturplaner.63 Dessa medel fördelas huvud- sakligen till paraplyorganisationerna IKA och KLYS som represen- terar det civila samhällets organisationer och de professionella kultur- skaparna.

Syftet med stödet är att dessa organisationer ska få förutsätt- ningar att följa regionernas arbete och i viss mån bistå dem i samord- ningen av dialoger med de professionella kulturskaparna och civil- samhället. De organisationer som stöds med dessa medel arbetar bland annat för att samordna aktörer regionalt och nationellt, föra dialog med både offentliga parter, yrkesverksamma kulturskapare och civilsamhället, agera remissinstans till regionala kulturplaner, stat- liga utredningar och liknande, samt bidra till kunskapsförmedling, in- samling av kunskap och erfarenheter inom området.

Kulturrådet har även vid ett antal tillfällen fördelat bidrag direkt till regioner med syfte att arvodera de professionella kulturskapare som deltagit i samråd inför framtagande av en ny kulturplan.

7.6Andra viktiga delar av det fria kulturlivet

Utöver att beskriva hur regioner avser att arbeta med de sju utpekade konst- och kulturområdena, innehåller kulturplanerna även andra prioriterade områden. Nedan beskrivs ett antal som ofta behandlas i de regionala kulturplanerna och som berör det fria kulturlivet, men som i huvudsak erhåller offentliga medel utanför kultursamverkans- modellen.

63Se regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Statens kulturråd (Ku2022/01857).

169

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

SOU 2023:58

Folkbildningen

Studieförbunden och folkhögskolorna återfinns i hela landet och bedriver en omfattande kulturverksamhet som spelar en avgörande roll för breddat deltagande.64. Bland annat bedriver studieförbunden egna musikhus i cirka 100 kommuner, arrangerar studiecirklar och andra kulturprogram.65 Även museer och bibliotek är viktiga bärare av folkbildningen, som dessutom är direkt kopplade till två av kultur- samverkansmodellens utpekade konst- och kulturområden. Folkbild- ning arbetas således med både inom det offentliga och det fria kultur- livet via egna kulturprogram och med att tillhandahålla mötesplatser, replokaler, erfarenhet och kommunikation. Därtill är folkbildnings- aktörer viktiga arbetsgivare för kulturutövare såtillvida att de till- handahåller anställningsmöjligheter på folkhögskolor, inom studie- cirklar och genom att arrangera och stötta lokala kulturprogram, särskilt i mindre institutionstäta regioner.

I förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen for- muleras dess kultursyfte som att det offentliga engagemanget i folkbildningen ska bidra till att bredda intresset för och delaktig- heten i kulturlivet. År 2018 fanns studieförbunden representerade i alla landets kommuner och folkhögskolorna i 174 kommuner. Studieförbundens lokalavdelningar har minskat från 830 till 156 under tidsperioden 1997–2017 och det kommunala stödet till studie- förbund har minskat över tid.66 I stället har lokala organisationer ökat sin geografiska bredd för att täcka upp större delar av landet.

Folkbildningens organisationer omfattas, som nämnts ovan, for- mellt sett inte av kultursamverkansmodellen utan finansieras framför allt av det särskilda folkbildningsanslaget som fördelas via Folkbild- ningsrådet samt genom kommuner och regioner. Trots det framställs folkbildningen ofta som ett högt prioriterat område i de regionala kulturplanerna. Samtliga kulturplaner lyfter folkbildningen som ett relevant område. Ofta görs det genom särskilda avsnitt där folkbild- ningen beskrivs som en del av regionens kulturella och demokratiska kompetensförsörjning samt bidrar till breddat deltagande inom kultur-

64Myndigheten för kulturanalys, Kulturens geografi, s. 53.

65Studieförbunden, Varför minskar det? En studie om kommunernas generella anslag till studie- förbunden (2018).

66Folkbildningsrådet, Folkbildningsrådets samlade bedömning: Folkbildningens betydelse för samhället 2017 (2018), s. 32.

170

SOU 2023:58

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

och bildningsområdet. Därtill lyfts studieförbunden och folkhög- skolorna som viktiga delar av den kulturella infrastrukturen.

I Region Dalarna har man till exempel valt att utarbeta en kultur- och bildningsplan för perioden 2023–2026. I planen lyfts viktiga kopplingar mellan kultur och folkbildning fram, vilka bland annat representeras genom Folkmusikens hus i Rättvik. Huset är ett regio- nalt resurs- och kunskapscentrum för folkmusik och dans och erhåller verksamhetsmedel via kultursamverkansmodellen samt har ett folk- bildningsuppdrag. Verksamheten omfattar bland annat turné- och konsertverksamhet, utställningar, kurser, arkivverksamhet samt fun- gerar som en samverkansplattform för fria kulturutövare, arrangörer med mera.

Kulturella och kreativa branscher, inklusive spel

Områden som kommit att bli alltmer uppmärksammade som utveck- lingsområden i de regionala kulturplanerna är de kulturella och krea- tiva branscherna samt spelkultur. Dessa områden beskrivs dels som separata spår, dels som överlappande.

De kulturella och kreativa branscherna innefattar företag och verksamheter som har kulturskapande och/eller kreativa processer som en grundläggande del i sin affärsidé. Detta kan innefatta branscher som arkitektur, form och design, foto, film, konst, spel, upplevelse- baserade verksamheter, scenkonst, mode, media, slöjd, turism, hant- verk med mera. De kulturella och kreativa branscherna består i stor utsträckning av mikro- eller soloföretag.67 Många av de verksamma i dessa företag är professionella kulturskapare.

För att kunna främja kulturella och kreativa branscher på ett effek- tivt sätt framhåller regionerna ofta vikten av tvärsektoriell samverkan och tätare samarbeten mellan olika politikområden som kultur-, närings- och utvecklingspolitik, vilket det skrivs om i nitton av tjugo aktuella kulturplaner. Kulturella och kreativa branscher berörs även i regionernas utvecklingsstrategier. Ett antal regioner har dessutom tagit fram separata dokument och handlingsplaner som ska verka gränsöverskridande mellan kultur- och näringslivsområdena för att främja hållbar utveckling, tillväxt, besöksnäring, öka sysselsättning och skapa goda förutsättningar för att leva och bo i regionen.

67Kreativa Sverige!, s. 228.

171

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

SOU 2023:58

I Region Norrbottens senaste kulturplan (för åren 2023–2026) fram- hävs samspelet mellan att främja kulturella och kreativa branscher och det professionella kulturlivet.

En kulturyttring som kommit att bli alltmer framträdande i både kulturlivet och i den regionala kulturpolitiken, men som inte faller inom ramen för någon av de i samverkansmodellen utpekade konst- och kulturområden, är spelområdet. Spelområdet utgör en del av de kulturella och kreativa branscherna, men lyfts ofta som ett eget konstnärligt område i de regionala kulturplanerna. Spelkultur inne- fattar i dessa beskrivningar allt från brädspel, rollspel och e-sport till lajv och dataspel.

Att området tilldrar sig intresse är föga förvånande då den svenska dataspelbranschens omsättning under det senaste decenniet ökat från drygt en miljard till närmare 35 miljarder kronor.68 Ökningen gäller även antalet anställda inom sektorn. Spel som Minecraft, Battlefield och Candy Crush är svenska spelinnovationer som fått massivt internationellt genomslag. Eftersom spel – i synnerhet dataspel – traditionellt skapats under kommersiella förutsättningar, är möjlig- heterna till offentlig finansiering av spelutveckling fortfarande ovan- ligt. Detta trots att dataspelsutveckling även bedrivs i mindre skala genom indiebolag och i icke-kommersiella syften. Det är ännu inte vedertaget att spelkultur är en fråga som ska hanteras i en kulturför- valtning, vilket skapar utmaningar till exempel när det gäller att söka föreningsbidrag.69

Dataspel, brädspel och rollspel beskrivs i kulturplanerna ofta fylla en kulturell och social roll som kan erbjuda sociala sammanhang samt kreativ utveckling för barn och unga.70 Även de konstnärliga aspekterna av spelkultur lyfts fram. I sexton av tjugo befintliga regio- nala kulturplaner beskrivs spelkulturen mer ingående. I sin kulturplan uttrycker Region Dalarna en vilja att pröva spelkultur som ett eget verksamhetsområde under planperioden.71 Region Skåne gjort digi- tala spel till ett utvecklingsområde inom ramen för film och rörlig bild och arbetar med att etablera en spelkonsulent för barn och unga.

68Dataspelsbranschen, Spelutvecklarindex 2021.

69Denna problematik beskrivs bland annat i rapporten Spelkonsulent – ökad spelkunnighet & spel- pedagogik för barn & unga (2020) som tagits fram av Game Habitat.

70Enligt Statens medieråds rapport Ungar & medier 2019 (2019) spelar 79 procent av landets

9till12-åringar spel.

71Region Dalarna, Dalarnas kultur- och bildningsplan 2023–2026 (2022), s. 58.

172

SOU 2023:58

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

Syftet sägs vara att bidra med ökad spelkunnighet samt främja spel- pedagogisk verksamhet.72

Nationella minoriteter och urfolket samerna

Sveriges minoritetspolitik syftar till att stärka och bevara de natio- nella minoriteternas språk, kultur och identitet. Inom ramen för kultursamverkansmodellen har det tagits flera initiativ för att främja dessa gruppers kultur. Minoritetsfrågan har på senare år fått en ökad synlighet i det regionala kulturarbetet och i kulturplanerna. Ser vi till de nuvarande kulturplanerna nämns de nationella minoriteterna i samtliga, om än i olika utsträckning. Genom kulturplaneförfarandet har berörda aktörer också många gånger medverkat i dialoger med regionerna, och förhoppningsvis den vägen även haft reella möjlig- heter att påverka utformningen av kulturplanerna.

Exempel på hur minoritetsfrågor behandlats i planarbetet visar en relativt stor bredd men mest utrymme förefaller frågan ha ägnats i de nordliga länen. I Region Västerbottens senaste dialoger som avser planen för 2024–2027 var ett av de tematiska dialogmötena särskilt ägnat åt de nationella minoriteternas och urfolket samernas kultur. Region Norrbotten har anställt en konsulent som arbetar med att främja de nationella minoriteternas och urfolket samernas kultur i regionen.

Regionerna samverkar också i dessa frågor. Kulturrådet koordi- nerar sedan 2019 ett nätverk där regioner kan stötta varandra med erfarenhets- och kunskapsutbyte i frågor gällande nationella minori- teter och urfolket samer. I landets fyra nordligaste regioner (Norr- botten, Västernorrland, Jämtland Härjedalen och Västerbotten) in- rättades det interregionala nätverket Kultur i Norr år 2019 med avsikt att stärka kulturen för både regional och nationell utveckling. Nätverket utgår från tre prioriterade områden, varav ett är urfolket samer, där regionerna avser att utveckla samverkan mellan Sametinget och andra samiska kulturinstitutioner, verka för samiska scener och centrum samt främja insatser för den samiska kulturen.

Även det nationella samverkansrådets myndigheter arbetar med frågorna. Kungliga biblioteket, Länsstyrelsen i Stockholm, Riks- antikvarieämbetet, Kulturrådet samt Svenska filminstitutet har alla

72Region Skåne, Kulturnämndens verksamhetsplan och budget 2022 (2021), s. 21.

173

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

SOU 2023:58

särskilda uppdrag att arbeta med att främja nationella minoriteters kultur, vilket har resulterat i en rad insatser i samverkan med andra myndigheter och organisationer. Dessa insatser och uppdrag är inte direkt kopplade till kultursamverkansmodellen, även om de genom- förs av samverkansrådets myndigheter. Inom ramen för just rådets arbete har man dock även arbetet gemensamt med dessa frågor.73

Även om minoritetspolitiken fått genomslag i kultursamverkans- modellen genom regionala, statliga och institutionella satsningar är det oklart hur stor andel av kultursamverkansmodellens medel som går till att främja minoritetskultur. Av historiska skäl finns det få fasta institutioner på detta område och många verksamheter bedrivs inom det fria kulturlivet, vilket inte minst kan innebära utmaningar när det gäller långsiktighet. Flera aktörer som utredningen talat med har poängterat att det är ett bekymmer att medel som finns att tillgå ofta är kortvariga projektmedel, vilket försvårar möjligheterna att etablera och bygga upp en långsiktig verksamhet.

73I Statens kulturråds rapport Kultursamverkansmodellen och nationella minoriteters samt urfolket samernas kultur (2022) redogörs för de olika myndigheternas insatser.

174

8 Ett föränderligt kulturliv

Sedan kultursamverkansmodellen infördes i början av 2010-talet har mycket hänt som påverkat kulturlivet i Sverige och i världen. Flera av dessa utvecklingslinjer och trender har kommit upp i de samtal vi fört med kulturarbetare, tjänstepersoner och politiker runt om i lan- det. Allt från pandemin och dess effekter, till klimatförändringar, ur- holkningen av offentliga anslag och utbildningssystemets omvand- lingar har lyfts fram i samtalen. Mer exakt hur enskilda tendenser påverkat, eller bör påverka, samverkansmodellen visar sig ofta svårt att slå fast, men att mer generella trender som digitaliseringen, den byggda miljöns omvandlingar och den kulturella mångfalden för- skjutit det landskap inom vilket kulturlivet utvecklas är otvetydigt.

I det följande sammanfattas några av de trender som lyfts fram i våra samtal och vi beskriver hur vi uppfattar att de påverkat män- niskors kulturella vardagsupplevelser (avsnitt 8.1). Därefter disku- teras kulturpolitikens förhållande till kulturlivet generellt och vikti- gare utvecklingstendenser specifikt (avsnitt 8.2). Sedan behandlas ett antal för kultursamverkansmodellen viktiga utmaningar vad gäller kulturlivets ekologi (avsnitt 8.3) respektive ekonomi och förvaltning (avsnitt 8.4). Avslutningsvis (avsnitt 8.5) summeras ett antal viktiga slutsatser som pekar fram emot de reformförslag som vi lämnar i nästföljande kapitel.

8.1Utvecklingslinjer

Ett antal övergripande förändringar har omskapat den kulturella var- dagsupplevelsen för de flesta av oss under det senaste decenniet. Det handlar om förändringar av den miljö som omger oss i städer och samhällen, om de moderna mediernas genomgripande effekter och om nya möten som uppstått genom ökad internationell rörlighet.

175

Ett föränderligt kulturliv

SOU 2023:58

Medialisering och digitalisering

Att medier spelar en central roll för kulturen är uppenbart. Allt större delar av kommunikationen människor emellan har kommit att ”medialiseras”. Inspelad musik – fonogram, band, cd-skivor och digi- tal distribution – har nu under lång tid varit det huvudsakliga distribu- tionssättet för alla typer av musik. Radio har under snart 100 år varit en central del av kulturförmedlingen och likaså haft en central roll för kulturskapandet. Dagens dikt är ett av Sveriges Radios äldsta pro- gram. Det sändes första gången 1937, alltså för 86 år sedan. TV har spelat sin centrala roll i kulturförmedlingen och kulturskapandet i mer än 60 år. Det gäller förstås för långfilm och serier men också för utsändningar av till exempel scenkonst: under lång tid var TV-teatern en av huvudscenerna för svensk dramatik.

För litteraturen har dagstidningar och tidskrifter haft en viktig roll. Många av Sveriges ledande författare har debuterat genom bidrag i dagspress och tidskrifter. Men jämte denna roll att vara scen för kultur har medierna också i betydande utsträckning skapat den kul- turella offentligheten genom recensioner och kulturdebatt. Det gäller de stora dagstidningarna men också de lokala tidningarna och de specialiserade tidskrifterna, vilkas betydelse framhållits i de dialoger

vihaft. Särskilt lokalpressen är viktig då dess utveckling påverkar såväl det demokratiska samtalet och lokala identiteter som informa- tion om kulturevenemang. Delvis förbisedd är till exempel tidning- arnas roll när det gäller kulturannonser av alla olika kategorier – allt från de traditionella bioannonserna till annonser för det lilla enstaka kulturarrangemanget.

De senaste decenniernas teknikförändringar, det vill säga digitali- seringen av både produktion, distribution och kommunikation, på- verkar fundamentalt de roller som medierna spelar i kultursamhället. Alldeles uppenbart är att digital distribution ökat tillgängligheten till mycket stora delar av kulturutbudet. Det gäller i närmast extrem utsträckning musik och numera också textbaserad kultur och rörlig bild. Tidigare var det blott radion i bilen som var ett mobilt medium. Nu har nästan alla alltid tillgång överallt till den medieburna kulturen genom smarta mobiltelefoner. Men mobiliteten riskerar också att innebära långtgående individualisering. Den kulturella offentligheten fragmenteras. Inte minst landsortspressen lever under en kall stjärna. Hushållstäckning och utgivningsfrekvensen minskar.

176

SOU 2023:58

Ett föränderligt kulturliv

En särskild fråga gäller människors kulturella delaktighet som handlar mer om indirekta effekter av teknikförändringen. Inte minst förändrar digitaliseringen barns och ungdomars levnadsvanor. Aktivt deltagande i kultur- och idrottsliv riskerar att ersättas av mer passiv mediekonsumtion, även om de digitala verktygen förstås också an- vänds i högst aktiva syften och för eget skapande på områden som dans, bildproduktion och spelande.1 Samtidigt som konsumtionen ibland passiviserar, förskjuter teknikförändringen också produktions- privilegier i och med att tekniken generellt sett blir mer tillgänglig för gemene man, inte minst har detta påverkat tekniktunga områden som film.

Smarta mobiltelefoner introducerades redan i slutet av 1990-talet. Men det var först i och med introduktionen av Iphone år 2007 som den smarta mobiltelefonen fick sitt breda genomslag. I dag, blott lite mer än 15 år senare, har i praktiken alla ungdomar (97–100 procent) från 12 års ålder en egen smart mobiltelefon.2 Tre fjärdedelar av nio- åringarna har en smart mobiltelefon och 57 procent av flickor i åldern 9–12 år använder dagligen sociala medier. Från 14 års ålder använder 80 procent av flickorna sin mobil mer än tre timmar per dag. Mot- svarande andel för pojkar är strax över 60 procent. Flickorna an- vänder i högre utsträckning än pojkarna sin mobiltelefon för att kommunicera via sociala medier och pojkarna i större utsträckning än flickorna sina digitala plattformar för att spela spel (samtidigt som de ofta kommunicerar i spelen).

Den smarta mobiltelefonens genomslag har medverkat till en på- taglig ålderssegmentering när det gäller eget kulturutövande inom traditionella genrer. Unga människor spelar mindre teater, spelar i mindre utsträckning instrument eller sjunger i kör och skriver mindre dagbok eller poesi än för tio år sedan.3 I stället tar de del av ett varierat innehåll på nätet, och de skapar också själva i form av allt från dansvideor till fan fiction. Allmänt sett har tillgången till den smarta mobiltelefonen inneburit att alla har ständig tillgång till en musik- spelare. Musiklyssnande är också den vanligast användningen av mobiltelefonen vid sidan av användning av sociala medier.

Den digitala utvecklingen har alltså otvetydigt inneburit nya förut- sättningar för både kulturdistribution och eget skapande. ”Smarta”

1För datorspel som kulturuttryck och hur det kommit att bli allt viktigare också inom den offentliga kulturpolitiken, se kapitel 7.

2Statens medieråd, Ungar & medier 2021 (2021).

3Myndigheten för kulturanalys, Kulturvanor 2021 (2022).

177

Ett föränderligt kulturliv

SOU 2023:58

telefoner och ”sociala” medier har etablerat en ny flödeslogik som i mångt och mycket styr hur enskilda tar till sig både kultur och infor- mation mer generellt. Takten i informationsförmedlingen ökar, men de kulturella uttrycken får också en annan betydelse när de konsu- meras som del i ett ständigt flöde av andra intryck. Det finns alltid något annat som pockar på uppmärksamhet och vilken kultur som alls blir synlig för den enskilde blir beroende av algoritmer som varken är självvalda eller transparenta.

I en sådan uppmärksamhetsekonomi är tillgångsfrågan många gånger mindre viktig än frågor om vad som visas och varför, samt vad som förmår vinna i konkurrensen om konsumentens naturligen begränsade tid och uppmärksamhetsförmåga. Med utgångspunkt i det litterära fältets förutsättningar sammanfattas situationen väl av poeten och kritikern Magnus William-Olsson:

Nå ut kan alla idag. Det är bara att logga in på ett socialt medium eller ett av alla de forum som existerar på internet, skriva och trycka på enter. Att nå fram däremot kan vara komplicerat. Det kräver strategier, pengar och hårt arbete. Men att nå in utgör den verkliga svårigheten. Om man jobbar hårt och lyckats få ut till exempel en tidskrift till prenumeranter, låntagare eller köpare, hur ska man få dem att verkligen läsa och inte bara hastigt ögna igenom numret?4

I de dialoger vi haft med företrädare för kulturlivet i landet har bety- delsen av den digitala utvecklingen betonats i många sammanhang. Inom områden som film, teater och musik är utvecklingen kanske mest påtaglig och de möjligheter som till exempel biografernas digi- talisering och digitala utsändningar av scenkonst innebär för sprid- ningen av kultur i hela landet har ofta lyfts fram. Effekterna är dock minst lika genomgripande på en rad andra områden och alla sektorer har i dag att hantera en uppmärksamhetsekonomi där de konkur- rerar med alla de andra kulturupplevelser som ständigt är tillgängliga på våra portabla skärmar. Inte minst märks detta för många av de stora institutionerna, som dock även beskriver en ökad lust till fysiska möten med kulturen och den samvaro som enbart ett besök på plats medger (inte minst efter pandemin).

4Magnus William-Olsson, red., Nå ut, nå fram, nå in: Om distribution av litteratur, konst och kritik på 2020-talet (Ariel litterär kritik, 2022), s. 5.

178

SOU 2023:58

Ett föränderligt kulturliv

Stadens och den byggda miljöns omvandlingar

Det är närmast självklart att den byggda miljön är det kulturuttryck som människor oftast möter i sin vardag. Det gäller arkitekturen och bruksföremålen, men det gäller också konsten i den byggda miljön. Den byggda miljön är kultur i sig men den är också rum för kultur eftersom den styr och möjliggör verksamhet av stor kulturell bety- delse (detta tema vidareutvecklas i kapitel 10).

Människors kulturella upplevelser i det moderna och senmoderna samhället har förstås, mot bakgrund av den byggda miljöns avgör- ande betydelse för vardagserfarenheten, i hög grad kommit att på- verkas av städernas och bebyggelsestrukturens omvandlingar. Detta kommer att ske också framöver. Det sena 1800-talets och tidiga 1900- talets industristäder omvandlades till det mogna 1900-talets handels- städer. Men handelsstäderna har nu börjat tömmas på handel; handeln har flyttat ut till handelscentra som saknar allt annat liv än just han- deln i sig.5 Vi har reproducerat ett mönster som framför allt utveck- lats i USA med förortsstäder som helt och hållet blivit beroende av bilen för att människors vardagsliv alls skulle kunna fungera. Nu följer nästa steg i denna stadsomvandling: stadskärnorna fortsätter att tömmas på återstående kommersiellt liv samtidigt som tämligen nyuppförda handelsområden kämpar för sin överlevnad. Detta hänger samman med att distributionen lämnar inte bara småbutikerna utan också de stora handelsområdena i mer perifera lägen. Handeln digi- taliseras. Nätet tar över den funktion som butikerna tidigare hade.

Frågan är vad morgondagens städer och samhällen kommer att rymma för verksamheter. Är det service- och förströelsestaden som följer i handelsstadens spår? Eller är det en allmän nedgång för de täta stadskärnorna som ligger i korten. Alldeles uppenbart finns det en möjlighet att låta kultur i kombination med nöje och förströelse spela en ännu större roll för stadslivet än vad de gör i dag. Men lika lite som stadsutvecklingen är oberoende av politiken kan politiken ensam styra stadsutvecklingen. Det är svårt att i dag ge svaret på frågan vari en livskraftig stadsutveckling i morgon kommer att bestå, men det är viktigt att beakta hållbarhetens alla dimensioner, både ekologiska, ekonomiska och sociala. Strävan efter miljömässig håll- barhet ger inte ensamt svaret och ska vi även uppnå social och eko-

5Oana Mihaescu, ”Stadskärnan är död. Länge leve stadskärnan!” i Svenska stadskärnor: Forsk- ningsrådets spaning 2019 (2019).

179

Ett föränderligt kulturliv

SOU 2023:58

nomisk hållbarhet vid den fortgående samhällsomvandlingen är de kulturella aspekterna en nyckelfaktor.

I Sverige pågår också ett antal andra mer lokalt förankrade pro- cesser som i stor utsträckning påverkar den byggda miljön och förut- sättningarna för kulturstaden. Den kanske viktigaste bland dessa som

vimött under våra resor i Norrbotten och Västerbotten, är den pågå- ende samhällsomvandlingen i norra Sverige.6 I samtalen har det bland annat betonats att omställningen påverkar hela samhällsutvecklingen

inorr och medför en rad utmaningar när det gäller kompetensför- sörjningen, kulturarvets bevarande och gestaltningen av nya livsmil- jöer i expansiva områden. Motstridiga intressen när det gäller markan- vändning, jakt och skogsbruk påverkar inte minst det samiska folket. Kulturaktörerna har också lyft fram risken att kulturen i detta sam- manhang instrumentaliseras i syfte att locka nya invånare och att den grundläggande kulturella infrastrukturen behöver vårdas om den också på sikt ska kunna skapa värde för befolkningen.

Rörlighet, internationalisering och migration

Den som vet vad den letar efter har i dag en självklar tillgång till en stor del av världens kulturuttryck digitalt, men den ökade fysiska rörligheten över gränser har också skapat helt nya förutsättningar för fysiska kulturmöten. Detta är en process som i vår del av världen accelererat under de senaste decennierna. Migrationen har förändrat det svenska samhället. Andelen utrikesfödda i befolkningen över 18 år ökade till exempel från cirka 13 till drygt 22 procent under perioden 2000–2021.7 År 2020 hade Sverige högst andel av hela befolkningen född utanför EU av alla unionens 27 medlemsländer, cirka 14 procent.8

Effekterna av en omfattande invandring är förstås stora på den kultur som skapas och konsumeras i landet och en fråga man kan ställa sig är i vilken mån de offentliga verksamheterna förhåller sig till detta. Kulturuttryck som människor som flyttat till Sverige fört med sig, och som deras barn många gånger för vidare, har kommit att bli ett viktigt inslag i den svenska kulturen av i dag och många

6En bra ingång till kunskapsläget finns här: https://www.umu.se/samhallsomvandling/ (senast kontrollerad 5 maj 2023).

7Se tabellen ”Inrikes och utrikes födda efter region, ålder och kön. År 2000–2022”, i SCB:s statistikdatabas: https://www.statistikdatabasen.scb.se/ (senast kontrollerad 17 april 2023).

8Se ”Foreign-born population” i databasen https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/ (senast kontrollerad 17 april 2023).

180

SOU 2023:58

Ett föränderligt kulturliv

nya estetiska uttryck skapas med olika influenser. Samhällsutveck- lingen präglas starkt av både klassisk mångkultur och olika former av gränsöverskridande och kulturell hybridisering.9 Dessa trender förstärks i dag i ett Europa med fri rörlighet mellan den Europeiska unionens medlemsstater, där särskilt unga människor ofta rör sig mellan länder och storstadsregioner i syfte att arbeta eller utbilda sig.

På snabbfotade populär- eller subkulturella fält får blandningen av kulturella influenser många gånger först genomslag. Många av de kulturuttryck som människor som migrerat till Sverige fört med sig har dock även letat sig in på de större kulturinstitutionerna, till exem- pel i form av ny musik och dramatik, eller scenkonst på främmande språk (till exempel hos Riksteatern). Annan ur denna synvinkel viktig kulturverksamhet bärs upp av ett mångfasetterat föreningsliv av etniskt eller religiöst baserade organisationer som är verksamma på många platser, men särskilt i storstädernas ytterområden. Inte sällan har dessa organisationer offentligt stöd i olika former, även om de ligger utanför kulturpolitiken i snäv mening, till exempel inom ramen för folkbildningen, från Myndigheten för ungdoms- och civilsam- hällesfrågor eller från enskilda kommuner.

Migration och ökad rörlighet över gränser har inneburit en stark förändringsimpuls för kulturlivet, samtidigt som de långsiktiga effek- terna svårligen går att överblicka. Mycket av detta har på ett självklart sätt uppfattats som positivt och många nya kulturformer som upp- stått i mötet mellan inhemskt och utländskt är i dag så självklara att de inte längre är synliga som innovationer. Förändringarna har dock även skapat oro. Motstånd mot att ta emot människor från andra delar av världen har i vår tid också gift sig med andra motsättningar i samhället och lett till en ofta elakartad diskussion där grupper miss- tänkliggörs och de skillnader som finns görs till motsättningar, det vill säga där människor polariseras.10

Den tilltagande kulturella mångfalden och relaterade fenomen har förstås påverkat kultursektorn på många sätt, även om kultur- institutionerna själva inte alltid förändrats i samma grad som sam- hället i stort. Som tema för innehållsproduktion spelar dock frågor om kulturell identitet och tillhörighet, men också om rasism och

9För perspektiv på detta, se Chris Torch, ”Återskapa cirkeln: den interkulturella utmaningen”, i Karin Dalborg & David Karlsson, ”På något sätt är vi med om att skapa världen på nytt”:

21texter om att jobba med konst och kultur (Nätverkstan, 2016).

10Se inledningen till Fredrik Ekelöf & Jonas Hansson, Polarisering: Idéhistoriska perspektiv på ett samtida fenomen (Nordic Academic Press, 2022).

181

Ett föränderligt kulturliv

SOU 2023:58

diskriminering, i dag en viktig roll för de flesta kulturinstitutioner, nästan oavsett område. Vid våra samtal med kulturaktörer har bety- delsen av sådana teman kommit upp i dialoger med allt från Folk- musikens hus i Rättvik till teaterföreningar vi träffat hos Riksteatern i Hallunda.

Polarisering och kulturdebattens förändringar

Kultursektorn har alltid varit bra på att skapa kontroverser, vilket inte minst tagit sig uttryck i ett antal klassiska kulturdebatter där företrädare för olika positioner gått till storms mot varandra på dags- tidningarnas kultursidor. Inte heller är det någon nyhet att dessa debatter många gånger rört både estetiska frågor i snäv mening och mer renodlat politiska konfliktämnen.11 De senaste åren, och inte minst de sociala mediernas genomslag, har dock fört med sig att dessa diskussioner kommit att få allt större betydelse också utanför de kretsar som traditionellt har tagit del av innehållet på landets kultur- sidor. Vidare har tonfallet blivit mer oförsonligt med större inslag av trakasserier och hatisk retorik.

Dessa tendenser till ökad spridning har under senare år även parats med en slags ”kulturkrigsretorik”, till viss del importerad från USA, där diskussion och kulturdebatt inte bara kommit att kretsa kring vad som är politiskt korrekt utan där vissa kulturella uttryck även politiserats på ett sådant sätt att de kommit att bli slagträn i såriga diskussioner om grupprättigheter och motsättningarna mellan olika sätt att leva. En del av detta uppskruvade tonläge har även hittat hit och uttryck som ”cancelkultur” och ”deplattformering” har blivit begrepp även i svensk kulturdebatt.12 Utan att ta ställning till vilka av dessa diskussioner som egentligen varit motiverade av reella mot- sättningar, kan det nog konstateras att dessa debatters genomslags- kraft i vår senmoderna offentlighet haft en tendens att tränga undan andra samtal om konst och kultur, likväl som andra angelägna poli- tiska diskussioner.

En konsekvens av det allmänna politiska klimatet och även själva kulturdebattens förändringar under senare år är att frågor om konstens

11Anders Frenander, Debatten vågor: Om politisk-ideologiska frågor i efterkrigstidens svenska kulturdebatt (Göteborgs universitet, 1999).

12En bra beskrivning av debatter med sådana förtecken finns i Mikael Löfgren, Kulturstrider & statskonst: Historiska perspektiv och kulturpolitiska utmaningar (Daidalos, 2021), s. 19–117.

182

SOU 2023:58

Ett föränderligt kulturliv

och kulturens politisering blivit allt viktigare att förhålla sig till. Vissa av dem vi mött under våra resor i landet har till och med uttryckt en oro för att behöva inskränka sin verksamhet, antingen till följd av att man inte orkar möta aggressiv retorik och rena hot från enskilda eller till följd av politiska beslut. Detta är ett tema som vi återkommer till i särskild ordning senare i en diskussion av konstens frihet (se av- snitt 9.2).

8.2Kulturpolitikens anpassningsförmåga

De tendenser som beskrivits antyder bitvis stora förändringar i män- niskors kulturella vardagsupplevelser. Det har förvisso betydelse för kulturpolitiken, men det har också, och i minst samma utsträckning, betydelse för skolpolitiken, för ungdomspolitiken, för stadsbygg- nadspolitiken, för folkhälsopolitiken och för många andra politik- områden. Kännetecknande för till exempel den digitala utvecklingen är att den dels ger genomgripande effekter för hela samhället, dels motiverar en fortgående omprövning av politiken. Likaså har den till- tagande internationaliseringen gett helt nya förutsättningar för alla dessa politikområden med nya utmaningar och möjligheter. Det poli- tiska samtalsklimatet påverkar mer än bara kulturen. Ser man till den offentliga kulturpolitiken i snäv mening pekar utvecklingen på att också denna måste kunna anpassa sig till nya förutsättningar och behov.

Kultur ur kulturpolitikens synvinkel

En schablonbild av kulturpolitiken är att den till övervägande del handlat om att stödja vissa traditionella konstarter (som bildkonst, teater, musik och litteratur), etablerade medier samt kulturarvets be- varande, och dessutom haft ett överdrivet fokus på institutioner på dessa områden till förfång för det gränsöverskridande och det nya. Även om denna kritik ibland kan ha haft fog för sig, är detta utan tvivel en förenklad bild av den moderna kulturpolitiken, inte minst som viktiga insatser sedan den nationella kulturpolitikens formering på 1970-talet riktat sig till enskilda kulturskapare (konstnärspoli- tiken) och fria grupper av olika slag samt även fokuserat på amatör- kultur och eget skapande (folkbildning, föreningsbidrag, lokalstöd,

183

Ett föränderligt kulturliv

SOU 2023:58

kulturskolan etc.).13 I kommunerna har man länge stött både fören- ingsliv och folkbildning samt arbetat med tvärgående frågor knutna till stadsbyggandet till exempel.

Schablonbilden av en lätt konserverande nationell kulturpolitik bygger ibland även på en förenklad förståelse av vad en kulturinsti- tution är. Trots organisatorisk kontinuitet, med allt vad det kan inne- bära av spårbundenhet och inbyggd tröghet, rymmer institutionerna ofta de resurser som är avgörande för förmåga till förändring och ut- veckling. Verksamheten kan förändras tämligen drastiskt till sitt innehåll utan att byta vare sig namn eller hus. Detta har inte minst visat sig i de transformationer som många både scenkonst- och kul- turarvsinstitutioner kunnat genomgå i anslutning till större kultur- ella omvälvningar i samhället, som vänstervågen under 1970-talet. Inte heller själva konstarterna är statiska, utan många gånger integre- rar de löpande nya uttryck och erfarenheter utan att för den skull byta beteckning.

Det är viktigt att ha denna komplexa bild klar för sig när man diskuterar vad den offentliga kulturpolitiken omfattar och även huruvida denna förmår stödja förnyelse eller ej. Detta har också blivit tydligt i våra samtal med kulturaktörer inom olika fält. Som ett område som hemslöjd visar kan det nyskapande ibland ske under den mest traditionella av beteckningar. Även en ärevördig scenkonst- institution med rötter i det gustavianska Sverige kan integrera nya livserfarenheter och nutida kulturella uttrycksformer (inte minst som det många gånger krävs en hel del resurser för att kunna göra just det på ett slagkraftigt sätt).

Denna dynamik hindrar inte att det kulturbegrepp som används inom den offentliga kulturpolitiken ibland utesluter det nya, eller till och med kan fungera konserverande på ett negativt sätt. Det är ett faktum som även framhållits i våra samtal att mycket av framför allt ungdomskulturen inte alltid ges utrymme i etablerade sammanhang

–i sig ett evigt diskussionsämne – och även att det kommersiella kul- turlivet ofta bortdefinieras, även om dess förutsättningar i praktiken inte sällan påverkas kraftigt av kulturpolitiska insatser (vilket blev tydligt under pandemin då det ömsesidiga beroendet mellan det offentliga och det privata blev synligt). Sedan går det att diskutera

13För den svenska kulturpolitikens utveckling, se t.ex. Bengt Jacobsson, Kulturpolitik: Styr- ning på avstånd (Studentlitteratur, 2014) och My Klockar Linder, Kulturpolitik: Formeringen av en modern kategori (Uppsala universitet, 2014).

184

SOU 2023:58

Ett föränderligt kulturliv

huruvida all gränssättning är ett problem; kulturuttryck som bär sig på kommersiella grunder måste inte ha offentligt stöd och de ungas antietablissemangskultur mår inte nödvändigtvis bättre av att inrym- mas i institutionerna.

Vidare är det ett faktum att kulturpolitiken, vilket också blivit tydligt för oss under vårt utredningsarbete, breddats på andra sätt under senare år. Inte minst handlar det om att den getts i uppgift att främja mål på en rad relaterade politikområden. I både diskussioner av kulturplaner och i myndighetsstyrningen på statlig nivå har stor kraft till exempel kommit att ägnas olika ”tvärperspektiv”, det vill säga frågor om främst regional utveckling, hållbarhet, jämställdhet, nationella minoriteter och hälsa. I och med det har det ibland också blivit otydligt vad som är kulturpolitikens kärna och på vilket sätt den kan bidra till målsättningar på andra politikområden, hur den kan fungera som ”aspektpolitik” som den senaste kulturutredningen uttryckte det.14

Kulturbegreppet i samverkansmodellen

Hur just kultursamverkansmodellen förhåller sig till kulturlivet i stort kan, som framgått av kapitel 4–7, beskrivas i termer av delvis överlappande cirklar. I modellens kärna finns de klassiska regionala och kommunala institutionerna på främst teater-, musik- och musei- området som får ta del av de största statsbidragen, liksom mindre verksamheter inom områden som arkiv, film och bibliotek som också är statsbidragsstödda. I denna cirkel ingår också konsulenter på olika konst- och kulturområden och andra främjande verksamheter som delfinansieras via statsbidraget.

Även om denna kulturpolitiska kärnverksamhet byggts upp under lång tid och mycket löper på är denna krets dock inte statisk: som framhållits i föregående kapitel har ett fyrtiotal nya verksam- heter, till exempel inom bild- och formområdet, successivt kunnat inkorporeras genom informella överenskommelser mellan region- erna och Statens kulturråd om att de ska finansieras med medel som

14Betänkande av Kulturutredningen: Förnyelseprogram (SOU 2009:16), kap. 10. Myndigheten för kulturanalys skiljer ut dessa tvärgående målsättningar genom att beskriva dem som mål

”med” kulturpolitiken (sådant som kan motivera att den genomförs och vilka effekter den förväntas ha) snarare än mål ”för” densamma (dvs. de områdesinterna målsättningarna). Jämför Så fri är konsten: Den kulturpolitiska styrningens påverkan på den konstnärliga friheten (2021), s. 179.

185

Ett föränderligt kulturliv

SOU 2023:58

tillförs modellen av olika parter. Vidare har de etablerade institution- erna som nyss nämnts många gånger vidgat sin verksamhet och för- ändrats på tämligen grundläggande sätt till följd av både estetiska tendenser och samhällsutvecklingen i stort.

I en annan cirkel kan vi placera kulturverksamhet som bara undan- tagsvis erhåller statsbidrag inom modellen men som ofta ingår i sam- verkansarbetet i olika grad genom att frågorna genomgående eller ofta behandlas i kulturplanerna och de dialoger som organiseras inom ramen för modellen. Som beskrivits i kapitlet 5 och 7 gäller detta till att börja med stora delar av det fria kulturlivet och de enskilda kul- turskaparnas verksamhet, där det finns en ambition att involvera dessa i dialogarbetet, bland annat för att de ska bidra med perspektiv på kulturplanernas målformuleringar, men där själva skapandet stöds av staten i andra spår (konstnärspolitiken, stödet till fria grupper etc.). Till denna del kan man även räkna kultur och kulturrelaterad verk- samhet inom breda områden som folkbildning, kulturella och kreativa näringar samt gestaltad livsmiljö. Detta är områden som relativt ofta tas upp i planerna och där aktörer ibland bjuds in i dialogprocesserna men där statliga medel fördelas på andra sätt.

Det är viktigt att ha med sig denna dubbla bild när det handlar om vad som innefattas i samverkansmodellen: om man med innefattas menar diskuteras i samband med framtagandet av kulturplanerna, famnar modellen stora delar av landets kulturliv, åtminstone det som har förankring på regional nivå; om man avser verksamhet som er- håller statsbidrag är omfattningen mycket mer begränsad. Det kom- mersiella eller privat finansierade kulturlivet saknas ofta helt. Mot denna bakgrund är det intressant att reflektera över hur det befint- liga arbetet förhåller sig till de utvecklingsbehov som finns för att vi ska närma oss de nationella kulturpolitiska målens visioner om sådant som delaktighet och konstnärlig kvalitet. För att bedöma detta be- höver samverkansmodellen sättas i relation till två saker som vi disku- terat mycket under våra resor i landet: förändringar i kulturlivets ekologi samt ekonomiska och administrativa utmaningar.

186

SOU 2023:58

Ett föränderligt kulturliv

8.3Förändringar i kulturlivets ekologi

De kulturinstitutioner och verksamheter som utgör ryggraden i kultursamverkansmodellen representerar på många sätt ett tämligen traditionellt kulturpolitiskt kulturbegrepp, men de söker sig också ofta utåt mot nya områden. Som påpekats i föregående kapitel sam- spelar till exempel scenkonstinstitutionerna ofta med det fria kultur- livet och de är avgörande som arbetsmarknad för enskilda kultur- utövare. För att nå ut med inte bara den offentligt stödda kulturen, utan även underhålla delar av den mer kommersiella kulturscenen är dock även en lång rad andra aktörer av avgörande betydelse. I vissa fall är detta väl känt, i andra fall blev det uppenbart under pandemin när för kulturproduktionen viktiga yrkeskategorier och branscher som sällan uppmärksammats helt plötsligt riskerade att slås ut. I detta samspel ingår också alla de utbildningsinstitutioner som på många sätt är en förutsättning för kulturlivet i stort.

I våra möten med kulturaktörer och politiker runt om i landet har det upprepade gånger framhållits att denna kulturens ekologi är stadd i förändring. Många gånger hänger det samman med de över- gripande trender mot ökad digitalisering etc. som beskrivits ovan, men ibland har det även mer specifika och platsbundna skäl.

Institutionsstrukturen

Som beskrivits i kapitel 5 och 6 finns på många kulturområden en relativt väl utbyggd institutionsstruktur av både kommunala och regio- nala institutioner spridda över landet. Det gäller till exempel musei- sektorn, med både kommunala och regionala museer liksom en uppsjö ideella initiativ. Även musiken har en väl utbyggd institutionsstruktur med länsmusikverksamhet i alla län, liksom teatern där det finns ett tjugotal väl etablerade länsteatrar eller motsvarande. På andra områ- den, som dansen och bildkonsten, saknas lika många etablerade insti- tutioner och det har under senare år varit en prioritering för bland annat Statens kulturråd att främja utbyggnaden av en sådan struktur.

Hur institutionsstrukturen ser ut på olika områden följer sällan någon övergripande plan utan är beroende av en mängd historiska vägval. Det har dock, som framhölls redan i kapitel 3, även genom- förts ett mer planmässigt kulturpolitiskt arbete sedan åtminstone 1970-talet för att bygga ut och komplettera den historiskt framvuxna

187

Ett föränderligt kulturliv

SOU 2023:58

strukturen. Initiativ har kommit från olika håll, men många gånger har det varit lokala och regionala politiker som drivit på för sats- ningar som staten sedan mött upp i olika grad utifrån nationella prio- riteringar (även om det också funnits tankar om att helt dra sig ur finansieringen).15 Ur denna synvinkel är dagens institutioner också på många sätt ett gemensamt åtagande för stat, region och kommun som det gäller att vårda även framgent.

Oaktat den ofta relativt väl utbyggda institutionsstrukturen vari- erar dock enskilda människors geografiska närhet till verksamheten stort i ett land som Sverige. Kulturanalys Norden har tillsammans med forskningsinstitutet Nordregio studerat de nordiska invånarnas tillgänglighet till kultur mätt i reseavstånd.16 Resultatet visar tydligt att kulturverksamheters fysiska placering följer befolkningsstruk- turer i stort. Flest kulturverksamheter återfinns alltså i de mer tät- befolkade kommunerna och huvudstadsområdena har i särklass flest kulturverksamheter. De nordiska länderna utmärker sig geografiskt med stora glesbebyggda områden där tillgängligheten till kultur är lägre. Tillgängligheten till folkbibliotek är generellt hög i Norden, de flesta har ett folkbibliotek inom räckhåll med en resa på 10 minuter. Offentligt finansierad scenkonst är mest geografiskt begränsat där många invånare i Island, Norge, Sverige och Finland har avstånd längre än 70 kilometer.

De kulturproducerande institutionerna på regional nivå (men också flera av dem med kommunal huvudman med statsbidrag via samver- kansmodellen) har genomgående i uppdrag att sprida kultur utanför den egna verksamhetsorten till invånare i hela länet. Ambitionsnivån är, som vi uppfattar det, ofta hög även om utåtriktad verksamhet av detta slag inte sällan kommer att ställas mot behov av att prioritera produktion ”i huset” när resurserna är begränsade. Vidare är det ofta helt avgörande för att det på allvar ska vara möjligt att nå ut även i länets mindre orter att det finns resurser för att där ta emot utställ- ningar, uppsättningar och kulturprogram samt någon som kan agera som beställare, dialogpart och mottagare. När detta brister handlar det i vissa fall om att det saknas lämpliga lokaler, men oftare om att institutionerna inte har rätt kontakter med kommunerna eller enga- gerade lokala arrangörer (ofta ideella krafter). Det avgörande i dessa

15Kulturutredningen på 1990-talet hade t.ex. i särskilt uppdrag att överväga hur staten skulle kunna sluta finansiera regionala institutioner. Se Kulturpolitikens inriktning (SOU 1995:84), s. 114.

16Nordiska ministerrådet, Kultur inom räckhåll? Avståndsanalys av de nordiska invånarnas tillgänglighet till kultur (2023).

188

SOU 2023:58

Ett föränderligt kulturliv

kopplingar för kulturproduktionen också på mindre orter återkom- mer vi till nedan.

Nya relationer: Konstnär – producent – arrangör

Som framhållits i kapitel 7 är kulturlivet naturligtvis ytterst bero- ende av enskildas skapande verksamhet. Det gäller både professio- nella konstnärer och amatörer. Detta är grundläggande för ett rikt kulturliv, vilket motiverar den statliga konstnärspolitiken och civil- samhällespolitiken men också de relaterade stöd som finns på regional och kommunal nivå. De flesta professionella kulturskapare är dock även beroende av att det finns en kommersiell marknad för deras pro- duktion. Detta gör att även de kulturella och kreativa branschernas välmåga är avgörande även för andra delar av landets kulturliv.

Vidare produceras många konst- och kulturuttryck med en rad andra yrkeskategorier än kulturskapare i snäv mening involverade. Många gånger kan det till exempel vara helt avgörande att det finns engagerade och kunniga producenter och curators. Detta gäller för bild- och formkonsten, teatern, musiken och dansen, men i ännu högre grad för uttryck som förutsätter en omfattande produktionsapparat som film, tv-produktioner och spel. Ibland är det just dessa kreativa mellanled som saknas och som begränsar tillgången till högkvalitativ konst och kultur.17

För allt från scenkonst till bildkonst och läsfrämjande är det också helt avgörande att det finns ett väl fungerande och vittför- grenat arrangörsled. Viktiga delar av arrangörsledet är ideellt orga- niserat och som beskrivits i kapitel 4–7 finns stöd till arrangörer på alla tre samhällsnivåerna. I vissa delar är arrangörsstrukturen satt under press i dag, med en åldrande medlemskader i till exempel många lokala arrangerande teaterföreningar. Bild- och formområdet har, som nämnts, generellt en svag arrangörsstruktur utanför stor- städerna. Samtidigt är inte bilden entydig på något vis. Tillväxten är bitvis god när det gäller arrangörer av bland annat musikfestivaler och även en organisation som Bygdegårdarnas riksförbund rap- porterar en tillströmning av nya engagerade. Svenska kyrkan är fort- satt en aktiv arrangör av stor betydelse i flera delar av landet.

17Ett exempel är Återstartsutredningens diskussion av förutsättningarna för curators, se Från kris till kraft: Återstart för kulturen (SOU 2021:77), s. 113.

189

Ett föränderligt kulturliv

SOU 2023:58

I sammanhanget är det också viktigt att påpeka att kommunerna många gånger tar ett stort ansvar för arrangörsledet, både genom föreningsbidrag och lokaler. Inte sällan arrangerar också kommunala förvaltningar evenemang som författarbesök, offentliga filmvisningar och utställningar, till exempel på folkbibliotek. Kommunerna är också beställare och arrangör av till exempel scenkonst i skolan, vilket är en relativt omfattande verksamhet.

Oaktat den mångfacetterade verksamhet som bedrivs på många håll i landet är vår bedömning att det är av stor vikt att fortsätta främja arrangörsledet inom flera områden och på platser där det i dag saknas ett starkt lokalt engagemang. Inte minst är det viktigt att på olika sätt främja samarbetet mellan lokala arrangörer och både regio- nala och nationella kulturproducerande organisationer. En sådan sam- verkan är ofta avgörande för att allt från scenkonst till utställningar faktiskt ska komma till stånd.

Ändrade praktiska förutsättningar

Vidgar vi perspektiven ytterligare, och detta har särskilt visat sig i arbetet med att stödja kulturen under covid-19-pandemin, är det tydligt att landets kulturliv även är beroende av en lång rad tjänster av mer praktisk art. Det kan handla om allt från det arbete som utförs av ljud- och ljustekniker till logistiktjänster och leveranser av mat. Det handlar också om digital infrastruktur. Tillgång till bredband i olika delar av landet naturligtvis, men också digitala tjänster för sådant som biljettförsäljning och planering.

Även tillgången till fysiska lokaler är av stor vikt för att kultur ska kunna produceras i alla delar av landet. För arrangörsledet är det ofta avgörande. Ofta ställs högre krav på till exempel lokaler för dans än för utställningar av bildkonst. I landets kyrkor, bygdegårdar, folkets hus, skolor och biografer finns många gånger lokaler som är helt avgör- ande ur denna synvinkel. Betydelsen av att hålla dessa lokaler fortsatt tillgängliga har också framhållits av många av dem vi träffat, inte minst på mindre orter där det kan vara svårt att fylla lokaler med verksamhet året runt. I sammanhanget har flera lyft fram betydelsen av de statliga insatser som finns för att stödja till exempel lokalhåll- ande organisationer och vårda kyrkobyggnader samt stöd till studie- förbund och biografägare.

190

SOU 2023:58

Ett föränderligt kulturliv

Samtidigt kan det noteras att den stadsomvandling bort från han- delsstaden som diskuterats ovan på vissa håll gjort det enklare att hitta nya kulturlokaler. Detsamma gäller den större strukturomvandling som skett på mindre orter där industrier lagts ner eller flyttat. Under utredningens resor har vi besökt ett flertal kreativa platser som just inhyses i sådana miljöer och det är tydligt att det finns både vilja och möjlighet att där bedriva kulturell verksamhet med både regional, nationell och internationell räckvidd.

En annan avgörande lokalfråga som vi mött i flera sammanhang gäller de större institutionerna. Inte minst på museiområdet oroas många över snabbt ökande lokalkostnader, både på grund av ökande elpriser och allmänna kostnadsökningar i samhället. Här finns en för- ståelig rädsla för att dessa kostnader tar utrymme från publik verk- samhet, en fråga som inte minst rör nivån på de löpande anslagen till de större institutioner som finansieras gemensamt via samverkans- modellen (se vidare nedan).

Utbildningssystemet: kunskaper och färdigheter

En avgörande del i kulturens ekologi är utbildningssystemet, och då egentligen alla nivåer från för- och grundskolan till eftergymnasial utbildning, liksom den kommunala kulturskolan och den fria folk- bildningen. Utbildningssystemet står för flera avgörande kompo- nenter. Till att börja med förmedlas denna väg mycket av den grund- läggande kunskap som krävs för att alls kunna komma i kontakt med många kulturuttryck. Det krävs att barn och unga tidigt får möta kvali- ficerad scenkonst, musik och litteratur för att det ska ges realistiska förutsättningar att utveckla ett djupare intresse för dessa områden senare i livet. Vidare står de olika utbildningsformerna, inte minst kulturskolan och folkbildningen, för mycket av den färdighetsträning som krävs för att människor själva ska kunna bli delaktiga i mer avan- cerad skapande verksamhet. Det rör sig om sådant som bild- och musikundervisning men också om grundläggande läs- och skrivinlär- ning, utan vilken stora delar av kultursektorn alltid kommer att vara otillgänglig.

Vid våra möten med olika aktörer har detta framhållits ofta, inte minst i samtal om de estetiska ämnenas ställning i skolan. Det har bland annat påpekats att fram till 2011 var estetisk verksamhet ett

191

Ett föränderligt kulturliv

SOU 2023:58

kärnämne som elever oavsett gymnasieprogram läste. Sedan denna allmänna kurs försvann är det många skolor som i stället erbjuder andra estetiska kurser som individuellt val. Dessa kurser konkurrerar dock med både högskoleförberedande kurser och fördjupnings- kurser och risken är att det inte blir tillräckligt många elever som väljer kursen, som då inte genomförs alls. Konsekvensen är att färre estetiska lärare i dag är anställda på gymnasieskolor och att elever i de flesta fall inte har några estetiska ämnen. Skolan som kulturinsti- tution och särskilt betydelsen av de estetiska ämnena behandlar vi närmare i kapitel 10.

8.4Ekonomiska och förvaltningspolitiska utmaningar

När kultursamverkansmodellen sjösattes diskuterade den utredning som föregick inrättandet en dubbel inriktning för arbetet. Modellen, med dess delade ansvar mellan staten och regionerna (då landstingen), skulle enligt utredningen bidra till att ”garantera en väl avvägd institu- tionell infrastruktur på kulturområdet”. Samtidigt angavs ett annat syfte vara att ”gynna flexibilitet”. Visserligen sades också att det inte var ett självändamål att behålla en oförändrad institutionsstruktur: ”Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt att finna utrymme för det nya och oprövade.”18

Det måste från början dock ha stått klart att en regionalisering av bidragsgivningen i sig inte främjade förändringar av institutions- strukturen eftersom den inte ledsagades av några sammanslagningar i större regioner eller andra reformer som skulle driva på för ratio- nalisering. Kultursamverkansmodellen, med dess dubbla fokus på bevarande och utveckling, byggde snarare på en kontinuerlig tillför- sel av nya medel för att bli dynamisk (vilket också har visat sig när nya verksamheter kommit till). Till detta kommer att merparten av den verksamhet som finansieras genom bidragsgivningen utgörs av tjänsteproduktion i dess nästan mest renodlade form, det vill säga av verksamhet där potentialen för produktivitetsförbättringar är be- gränsad om den överhuvudtaget finns. ”Baumols sjuka” slår till med full kraft.19 Frånvaron av uppräkning för ökade lönekostnader, eller

18Spela samman – En ny modell för statens stöd till regional kulturverksamhet (SOU 2010:11), s. 66.

19Se t.ex. Magnus Lindmark & Lars-Fredrik Andersson, ”Välfärden, skatterna, Baumoleffekten och högerpopulismens framväxt”, Ekonomisk debatt, 2018:7.

192

SOU 2023:58

Ett föränderligt kulturliv

en uppräkning av anslagen med avdrag för produktivitetsutveckling, leder som vi sett flera exempel på ovan till att anslagens reala värde stagnerar eller urholkas trots tillskott.

Under de lite mer än tio år som har gått sedan kultursamverkans- modellen började genomföras har statens bidrag till regional kultur, som visats i kapitel 4, ökat i nominella termer men länge varit i prin- cip oförändrat i reala termer för att de senaste åren även falla tillbaka rätt ordentligt (omräknat med KPI). Hade inte anslagen samtidigt räknats upp tämligen kraftigt från regioner och kommuner hade detta resulterat i en tämligen hård kostnadspress för den verksamhet som finansieras genom samverkansmodellen. Och föga förvånande har vi under vårt utredningsarbete återkommande mött kritik mot att de medel som har funnits för utveckling och för stöd till ny verksamhet varit otillräckliga. Kultursamverkan har i denna mening blivit en modell för bevarande, inte för utveckling, även om ett antal nya verk- samheter som sagt har kommit till och det inte heller ska under- skattas i vilken utsträckning nydanande arbete kan ske inom ramen för etablerade institutioner.

Tillitsreformer och flernivåstyrning

Kultursamverkansmodellen sjösattes i ett läge när staten var på väg bort från både en äldre detaljstyrning i termer av specificerade stöd till enskilda bidragsmottagare och ett system för mål- och resultat- styrning som införts på 1990-talet, där många kulturinstitutioner ålades att årligen rapportera hur man uppfyllde långa kataloger av ibland tämligen snäva målsättningar. Under senare år har förvaltnings- utvecklingen i stället gått mot en mer tillitsbaserad styrning, där större rådighet lämnas åt tjänstepersoner och sakkunniga att avgöra hur mer generellt formulerade mål kan uppnås. Målsättningar har dessutom i större utsträckning kommit att regleras i lag även på kulturområdet (till exempel i den uppdaterade bibliotekslagen och senare musei- lagen).

För statens samverkan med de andra samhällsnivåerna har denna utveckling dock inte fullt ut slagit igenom. Som diskuteras i kapitel 7 är olika direktkommunala stöd ofta förhållandevis detaljerade och statens styrning är på många sätt fortsatt stark, även om besluts- makten i viss mån flyttats från politisk nivå till myndighetsnivå.

193

Ett föränderligt kulturliv

SOU 2023:58

Även om det formellt sett är en fråga för regionerna hur medel via kultursamverkansmodellen ska fördelas på institutionsnivå, följs detta upp tämligen detaljerat av Statens kulturråd som diskuterar med regio- nerna vilka nya verksamheter som ska få finansiering denna väg. Regio- nerna i sin tur använder den makt som det innebär att vidarefördela vissa statsbidrag till kommunala institutioner till att understryka det ”regionala uppdraget”, vilket då innebär åtaganden för verksamhet utanför den egna kommunen. I dag är det, sammantaget, på många sätt mer relevant att tala om flernivåstyrning än flernivåsamverkan eftersom de hierarkiska relationerna mellan samhällsnivåerna fort- farande är tämligen starka.

Som påpekats i kapitel 5 har kultursamverkansmodellens inför- ande inneburit att regionerna utvecklat sin kompetens inom kultur- området. Flera beskriver det också som att de under senare år gått från en bidragsgivande roll till en roll som processledare och sam- ordnare. I stort har det enligt vår bedömning varit av godo att kultur- politisk kompetens byggts upp inom regionerna på detta sätt, även om det till exempel kan ifrågasättas vilken verksamhet som bör drivas i förvaltning liksom hur stort fokus som bör läggas på strategiarbete. En annan utmaning gäller regionernas relation till kommunerna, där det från kommunalt håll ibland uppfattas som att regionen agerar som hierarkiskt överordnad och inte alltid förstår kommunernas be- hov och förutsättningar, som förstås starkt varierar. Som påpekats i kapitel 6 framhåller flera storstäder att de står för viktiga delar av kulturlivet som i dag inte uppmärksammas tillräckligt på grund av samverkansmodellens struktur; detta samtidigt som flera mindre kommuner särskilt lyfter fram värdet av det stöd man i dag erhåller från den regionala nivån.

Även på kommunal nivå har de förvaltningsmässiga förutsätt- ningarna för arbetet med kultur förändrats under det senaste decen- niet. Som framhållits i kapitel 6 har det till exempel införts ett antal riktade statsbidrag i syfte att stimulera utveckling på kulturområdet i kommunerna och den nya regleringen om generell rätt till kommu- nal avtalssamverkan har underlättat interkommunala samarbeten. En viktig förändring är också att färre kommuner i dag väljer att orga- nisera kulturfrågorna under en renodlad kulturnämnd. På 1990-talet skapade många kommuner gemensamma kultur- och fritidsnämnder och i dag finns renodlade kulturnämnder framför allt i de större kommunerna. I små kommuner saknas ibland resurser att avsätta för

194

SOU 2023:58

Ett föränderligt kulturliv

riktat arbete med kultur även på tjänstemannanivå. Detta samtidigt som det är just i dessa sammanhang som kommunen kan vara extra viktig som förmedlande länk mellan större institutioner, kultur- skapare och det lokala föreningslivet.

Som tidigare nämnts har vi uppfattat att kulturinstitutionerna ibland har svårt att nå ut till kommunerna då mottagarkapacitet och samverkansresurser i vissa fall saknas. När det fungerar bra är kom- munerna även en mycket viktig samarbetspart för det fria kulturlivet när det kommer till konkreta frågor som lokaler, verksamhetsstöd, stipendier och upphandling av gestaltningsuppdrag. I samtal med utredningen har många dock framhållit att en del av de mindre kom- munerna på senare år fått minskade resurser, vilket kan medföra att dessa olika strukturer blir sårbara och personberoende. Som fram- hållits i många samtal kan utmaningarna för mindre resursstarka kom- muner också förväntas fortsätta med den urholkning av resurserna som den nuvarande inflationen medför, samt förväntat minskat skatte- underlag och problem med rekrytering och kompetensförsörjning.

Interregionala och mellankommunala samverkansformer

Som beskrivits ovan är vårt intryck att behovet ökat av både mellan- kommunal och interregional samverkan samt att det utvecklats ett antal viktiga strukturer för detta. Redan nuvarande reglering i kom- munallagen (2017:725), och även av kultursamverkansmodellen, medger sådana samarbeten men det kan finnas skäl att se över hur inte minst finansieringssystemet främjar både uppkomsten av nya sam- verkansformer och vidareutvecklingen av befintliga.

Flera interregionala samarbeten är redan i dag en del av kultur- samverkansmodellen genom att statsbidrag fördelas till dessa. Som beskrivits i kapitel 7 finns det flera framgångsrika samarbeten. I flera fall är dessa också, som till exempel kommunalförbundet Norrlands nätverk för musikteater och dans (NMD), utvecklade i nära dialog med staten. Även utvecklingen av Regionsamverkan Sydsverige som omfattar regionerna Skåne, Blekinge, Halland, Kalmar, Jönköping och Kronoberg har på kulturområdet utvecklats med stöd från staten. Regionsamverkan Sydsverige fick 2022 för första gången verksam- hetsstöd från Kulturrådet men hade tidigare även tilldelats tidsbe- gränsade utvecklingsbidrag. Tillsammans har regionerna utvecklat

195

Ett föränderligt kulturliv

SOU 2023:58

satsningar bland annat inom dans, film, litteratur och bild och form. Motsvarande samarbeten bör framöver vara tänkbara även på flera andra konst- och kulturområden och i förlängningen bör en sam- verkansstruktur skapas som gör det ännu enklare att stödja sådana (se avsnitt 9.3).

Även mellan kommunerna finns det i dag flera samarbeten som är väl etablerade och där företrädarna också efterlyser ytterligare stöd från staten för att kunna vidareutveckla gemensamma prioriterade insatser. I kapitel 6 beskrivs bland annat Blekingemodellen, Västra Götalandsmodellen och Stockholmsmodellen. Även om dessa är ut- formade på olika vis så bygger de alla på en behovsbaserad samverkan som utgår från lokala önskemål och resurser. Motsvarande finns på många andra håll i landet, om än organiserade mer ad hoc. Inte minst små kommuner är som visats i kapitel 6 ofta duktiga på att hitta samarbeten för att lösa lokala utmaningar med små resurser.

Vidare bör det framhållas att det, utöver enskilda överenskom- melser och den dialog som sker inom ramen för kulturplanearbetet, även utvecklats mer strukturerade former för samverkan mellan regioner och kommuner på kulturområdet. I kapitel 5 beskrivs till exempel Region Dalarnas samverkan med länets kommuner genom särskilda överenskommelser och forumet Regional kulturdialog. Vår bedömning är att denna typ av samverkan, liksom den mellankom- munala och den interregionala, är mycket viktig att främja och att den behöver fortsätta utvecklas. Dels kan detta optimera använd- ningen av ofta begränsade resurser, dels kan formaliserad samverkan om konkreta projekt skapa mer jämbördiga relationer mellan parterna.

8.5Utvecklingsperspektiv

Man måste inte ägna lång tid åt kulturpolitik för att bli varse att kultur i kulturpolitiska sammanhang ofta blir nära nog samma sak som det som det offentliga stöder. Inte minst visar det sig ofta i talet om breddat deltagande, där det kan låta som att vissa grupper lider brist på kultur eftersom de inte deltar i den offentligstödda kulturen. Detta är naturligtvis en vrångbild som inte bara bortser från distink- tionen mellan ett estetiskt (konstinriktat) kulturbegrepp och ett etnologiskt (alla har förstås en kultur i bred mening), utan även från hela den vardags- och populärkultur som människor i princip alltid

196

SOU 2023:58

Ett föränderligt kulturliv

omges av oavsett tillgång till institutionaliserad kultur eller klassiska bildningsvägar. Även om vi håller oss till konst- och kultur i relativt snäv mening, står det klart att den enskilde inte enbart möter sådan inom ramen för det organiserade eller offentligt stödda kulturlivet. Snarare genomsyrar kulturupplevelser på olika sätt allas våra vardag- liga upplevelser. Vare sig vi vill eller inte är vi alla kulturkonsumenter genom den både fysiska och digitala miljö vi lever i och det råder ingen brist på kultur i denna mening.

Kulturpolitikens kärnuppgift bör mot denna bakgrund, snarare än att ge fler tillgång till ”kultur” i allmän mening, beskrivas som att ge fler möjlighet att ta del av en större mångfald av kulturyttringar. Reella sådana möjligheter kan skapas först genom insatser på ett antal grund- läggande områden, varav kulturpolitiken bara har rådighet över vissa.

För det första skapas verkliga förutsättningar för att alla ska kunna delta i eller ta del av olika slags kultur först om den enskilde har de kunskapsmässiga resurser som krävs. Det vill säga, via skolsystemet eller på annat sätt förvärvat en utbildning eller erfarenheter som gör det möjligt att kunna ta till sig det som erbjuds och helst även vara medskapande. Som framhållits ovan kan det handla om kunskaper om vilka kulturuttryck som finns, men även om grundläggande fär- digheter som läskunnighet eller förmåga att spela instrument etc. Vidare är möjligheten att ta del av en mångfald kulturuttryck i hög grad beroende av hur våra vardagsmiljöer är utformade. Framför allt varierar det stort vilka arkitektoniska och konstnärliga upplevelser olika byggda miljöer erbjuder de människor som nyttjar dem. Möj- ligheten att ta del av kultur är också direkt beroende av hur förut- sättningarna ser ut för inte minst det professionella kulturlivet samt hur väl utbyggd strukturen av kulturinstitutioner är i olika delar av landet (trots digitala förmedlingsmöjligheter är det fortfarande helt avgörande för att människor ska kunna möta även kultur som scen- konst, utställningar och levande musik).

Det är egentligen bara det sistnämnda området, det vill säga struk- turen av kulturinstitutioner, som den traditionella kulturpolitiken fullt ut rår över. Detta har förstås, som Myndigheten för kulturanalys nyligen framhållit, konsekvenser för vilka förväntningar man kan ställa på just kulturpolitiken men också för vilka prioriteringar som

197

Ett föränderligt kulturliv

SOU 2023:58

är rimliga att göra inom ramen för denna.20 Vi kommer i det följande att förhålla oss till detta genom att inte bara diskutera önskvärda reformer av samverkan på kulturområdet, utan även vissa reform- behov på längre sikt inom andra samhällsområden för att nå breddat deltagande.

Nästa steg för samverkan på kulturområdet

Som framgått står politiken i dag alltså inför ett antal utmaningar för att på riktigt kunna närma sig visionen om allas möjlighet att delta i kulturen. Dessa utmaningar bör även påverka hur kultursamverkans- modellen, eller mer generellt strukturen för samverkan mellan sam- hällsnivåerna på kulturområdet, bör fortsätta att utvecklas. Det arbete som organiseras inom ramen för dagens kultursamverkansmodell har kommit att bli allt viktigare för kulturpolitiken i stort. Även om det i realiteten finns en rad andra bidragssystem, dialogvägar och nätverk för kunskapsutbyte, har det arbete som utförs inom ramen för denna samverkansstruktur kommit att bli alltmer tongivande och ofta resul- terat i kraftsamling kring för kulturutbudet viktiga insatser.

Vi menar att detta sammantaget är något som motiverar att model- len byggs ut ytterligare, bland annat genom att strukturen öppnas upp för nya kulturområden och att det decentraliserade sättet att fördela statsbidrag vidareutvecklas. Samtidigt får nya delar inte ställas mot den befintliga kulturella infrastrukturen utan nya verksamheter måste kunna integreras jämte det befintliga. För det första bör därför den befintliga kulturella infrastrukturen i landet (företrädesvis större institutioner) ges förutsättningar att fortsätta utvecklas och resurs- erna till detta värnas. För det andra bör fler och nya områden kunna innefattas i samverkan, både genom att inlemmas i dialogarbetet och genom att medel kan avsättas för samverkan även på dessa områden. Detta bör i sin tur ske inom ramen för ett mer långsiktigt och trans- parent system än dagens som ger större utrymme för behovsan- passade lösningar och lokala initiativ.

Centralt i detta är att jämte regionerna även kunna inlemma lan- dets kommuner i denna samverkansstruktur. Regionerna har en central roll för att säkra alla länsinvånares tillgång till kultur men

20Detta har inte minst betonats av Myndigheten för kulturanalys som i en nyligen genomförd genomgång beskrivit delaktighetsfrågan på ett sätt som stämmer väl överens med vårt. Se Att bredda deltagandet i kulturlivet: Hinder och möjligheter (2023).

198

SOU 2023:58

Ett föränderligt kulturliv

kommunerna råder många gånger över den samhällsverksamhet som är nyckeln till att ge fler möjlighet att delta i kulturlivet. Kommu- nerna bidrar också redan i dag med ungefär lika mycket medel som staten till verksamheterna i samverkansmodellen.

Ska en sådan breddning av samverkansmodellen ske måste den också bygga på ett icke-hierarkiskt synsätt där respektive samhälls- nivå, så långt som möjligt, ingår i samverkan som jämställd part och med sina egna legitima intressen. Schematiskt skulle en önskvärd vidareutveckling av samverkansmodellen från flernivåstyrning (som den beskrivits ovan) till verklig flernivåsamverkan kunna beskrivas som i följande figur.

Figur 8.1 Från flernivåstyrning till flernivåsamverkan

Detta är alltså den övergripande riktning i vilken vi menar att sam- verkansstrukturen bör utvecklas. För att det ska kunna ske behövs dock ett system som uppfyller ett antal krav:

•Det får inte vara alltför komplicerat, samtidigt som det ska ge utrymme för olikheter hos både regioner och kommuner.

•Det måste kunna värna befintlig infrastruktur samtidigt som det ger utrymme för nya initiativ.

•Det måste både vara långsiktigt stabilt och flexibelt för att kunna härbärgera en fortsatt dynamisk kulturpolitisk utveckling.

Hur ett sådant system skulle kunna konstrueras beskrivs i nästfölj- ande kapitel som innehåller vårt förslag till en ny lag om kultursam- verkan samt ett reformerat statsbidrag.

199

9 Nya samverkansformer

Med utgångspunkt i de behov som identifierades i föregående kapitel menar vi att det behövs en vidareutvecklad kultursamverkansmodell som flyttar fokus från flernivåstyrning till flernivåsamverkan och som dessutom involverar kommunerna på ett mer direkt sätt. Som framhölls måste en sådan vidareutvecklad samverkansstruktur både vara långsiktigt stabil och tillräckligt flexibel för att kunna härbärgera en fortsatt dynamisk kulturpolitisk utveckling. Systemet får inte vara alltför komplicerat, samtidigt som det måste ge utrymme för olik- heter hos både regioner och kommuner. Det måste kunna värna be- fintlig infrastruktur samtidigt som det ger utrymme för nya initiativ.

Detta sammantaget leder oss fram till de reformförslag som be- skrivs nedan. Förslagen innefattar två saker som hänger nära sam- man. För det första en lag om samverkan på kulturområdet som gör det möjligt för både regioner och kommuner att fördela statsbidrag samtidigt som vissa grundläggande principer slås fast i anslutning till det. För det andra en anslagsreform på statlig nivå i syfte att skapa större möjligheter för staten att möta de önskemål om samverkan om mer omfattande utvecklingsinsatser som vi uppfattar finns på regional och kommunal nivå. Båda dessa huvuddelar i våra förslag syftar till att skapa ett enklare och mer transparent system som öpp- nar för ett större mått av politisk dialog kring frågor av gemensamt intresse. Systemets syfte är också att vidga dialogen mellan samhälls- nivåerna till ett antal områden som i dag inte innefattas i kultursam- verkansmodellen, till exempel gestaltad livsmiljö.

Förvaltningspolitiskt syftar förslagen alltså till en ny form av fler- nivåsamverkan som bygger på ömsesidig tillit och lärande samt dialog mellan tre relativt likställda parter. I detta ligger även att de regioner som i dag ingår i samverkansmodellen får större rådighet över den egna politiken genom minskad detaljstyrning och statlig bedömning av politiska visionsdokument. Kommunerna involveras

201

Nya samverkansformer

SOU 2023:58

mer direkt i samverkan med staten genom att behovsbaserade sam- arbeten mellan kommuner och mellan kommuner och regioner sätts i centrum, och vissa kommuner som i dag erhåller större statsbidrag till kulturverksamhet kan ges möjlighet att själva fördela detta. Staten bör, å sin sida, kunna bli en tydligare part i samverkan om konkreta satsningar och få bättre möjligheter att främja gemensamma utveck- lingsinitiativ för att nå nationella prioriteringar.

Att dessa utvecklingssteg mot en mer jämställd och behovsbaserad samverkan nu är möjliga att ta menar vi att den utveckling som skett under det senaste dryga decenniet har visat, en period under vilken inte minst regionerna byggt upp en robust struktur för att hantera kulturpolitiska frågor. Tidigare farhågor om att viktiga kulturpoli- tiska målsättningar, om till exempel konstnärlig kvalitet, genom att besluten decentraliserades skulle hotas av kulturens instrumenta- lisering i den regionala utvecklingens tjänst, har i stort sett kommit på skam. Snarare har regionala och lokala perspektiv vitaliserat det kulturpolitiska samtalet. Samtidigt innebär de förslag som lämnas ett ökat fokus på faktisk kulturverksamhet och ett mindre fokus på administrativt betungande beredningsprocesser och återrapporter- ingar. Såtillvida svarar de också upp mot de tilläggsdirektiv utred- ningen fått (se bilaga 2).

9.1Ett vidgat system för kultursamverkan

Förslag: I syfte att skapa ett långsiktigt hållbart och transparent system för samarbete införs en ny lag om samverkan mellan stat, region och kommun på kulturområdet. Den föreslagna lagen gör det möjligt för både regioner och kommuner att fördela stats- bidrag och ersätter lagen (2010:1919) om fördelning av vissa stats- bidrag till regional kulturverksamhet.

I den nya lagen anges att ändamålet med samverkan är att bidra till ett rikt och varierat kulturliv i hela landet. Samverkan ska främja allas möjlighet till kulturupplevelser, bildning och att utveckla sina skapande förmågor samt konstnärlig kvalitet och förnyelse. Vidare anges att en region får fördela statsbidrag till kulturverksamhet om regionen har upprättat en regional kultursamverkansplan. En kommun får fördela statsbidrag om den bistår regionen med de uppgifter som behövs för planen. Samråd med det fria kulturlivet

202

SOU 2023:58

Nya samverkansformer

och de professionella kulturskaparna i länet ska ske i framtag- andet av planerna.

När kultursamverkansmodellen infördes innebar det att de landsting som omfattades skulle ta över förvaltningsuppgiften att fördela vissa statsbidrag till kulturverksamhet. Eftersom det var en befogenhet som skulle ges landstingen krävdes lagstöd medan de föreskrifter som i mer materiellt hänseende behövdes för att reglera förvaltnings- uppgiften bedömdes falla inom regeringens restkompetens – alltså den del av normgivningsmakten som inte uttryckligen hör till riks- dagens område enligt grundlagarna – och därför kunde regleras i för- ordning.1 Med detta som utgångspunkt överlämnades förvaltnings- uppgiften i lagen (2010:1919) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet, där också vissa villkor för att få fördela statsbidraget knutet till regionala kulturplaner anges, medan övrig reglering lades på förordningsnivå.

Också med vårt förslag krävs en motsvarande lagreglering som grund för förvaltningsuppgiften att fördela statsbidrag, men då avse- ende både regioner och kommuner. Likaså krävs en lagreglering av vilka grundläggande villkor som ska vara knutna till uppgiften, liksom vissa undantag från den så kallade lokaliseringsprincipen i kommunal- lagen (1990:900). Om syftet är att gå från en mer hierarkisk flernivå- styrning till flernivåsamverkan talar mycket också för att även sam- verkanssystemets mer generella förutsättningar i termer av ändamål och former bör regleras i lag, snarare än att lämnas till förordning eller myndighetsbeslut. Även om bestämmelser om ändamål, sam- verkansformer och till exempel planeringsarbetets inriktning skulle kunna beslutas med stöd i regeringens restkompetens finns det i just detta fall ett värde i att fastslå dessa utgångspunkter i riksdagsbeslut så att parterna sedan kan samverka på så jämlika villkor som möjligt. Vår bedömning är också att ambitionen att minska den totala admi- nistrativa bördan och ge större utrymme för regionala och kommu- nala prioriteringar gynnas av den typ av mer långsiktig och generell reglering av samverkan mellan samhällsnivåerna som lagstiftning innebär.

Genom att lagreglera vissa delar av samverkanssystemet som i dag anges vara en fråga för regeringen eller den myndighet regeringen

1Se Spela samman – en ny modell för statens stöd till regional kulturverksamhet (SOU 2010:11), s. 131–137 och regeringens budgetproposition för 2011 (prop. 2010/11:1 utg.omr. 17), s. 61–62.

203

Nya samverkansformer

SOU 2023:58

bestämmer – till exempel kulturplaners innehåll – menar vi att bättre förutsättningar skapas för att grundläggande uppgifter ska få genom- slag, samtidigt som det motverkar detaljstyrning av verksamhetsin- riktning på lokal och regional nivå. Även när statliga medel fördelas till kulturverksamhet lokalt och regionalt är det viktigt att beslut om den närmare inriktningen för kulturpolitiken på lokal och regional nivå huvudsakligen reserveras för beslutande församlingar på dessa nivåer. I just detta sammanhang är den tröghet som ligger i lagstift- ning alltså i högsta grad önskvärd och det är viktigt att beslut inte delegeras för långt så att tjänstemän på statliga myndigheter blir satta att utvärdera politiska visionsdokument.

En mer utvecklad lagreglering ligger också i linje med den tendens till ökad användning av lagstiftning som kommit till uttryck på flera enskilda kulturområden på senare år, till exempel med nya eller re- formerade lagar på biblioteks-, musei-, arkiv- och kulturmiljöområdet som alla på olika sätt inverkar på samarbetet mellan samhällsnivåerna. Eftersom specifika åtaganden på dessa områden kommit att regleras genom lag, har det öppnat upp för att annan typ av styrning i stället kunnat minska (till exempel målstyrning och uppföljningen av stra- tegiska planer) och att den svenska kulturpolitiken rört sig mot ett mer formaliserat och långsiktigt system. Ett nytt kultursamverkans- system som är tydligare lagreglerat kan enligt vår bedömning sam- spela väl med dessa speciallagar just genom att det anger generella förutsättningar för samverkan, samtidigt som kulturområdesspeci- fika frågor hanteras i speciallagstiftningen.

Med utgångspunkt i detta allmänna resonemang föreslår vi att lagen (2010:1919) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet ersätts av en ny lag som gör det möjligt för både regioner och kommuner att, under vissa förutsättningar, ta på sig för- valtningsuppgiften att fördela statsbidrag samt lägger fast ett generellt system för samverkan på kulturområdet. Den nya lagen bör innefatta bestämmelser om det övergripande ändamålet med samverkan så att detta inte kan göras till föremål för alltför lättvindiga förändringar. Vidare bör vissa villkor för statsbidragsfördelningen ställas upp, bland annat att samverkansplaner ska upprättas men även att den konst- närliga friheten ska respekteras i bidragsfördelningen (se vidare av- snitt 9.2). För att respektera det kommunala självstyret bör bestäm- melser om ändamål och villkor dock bara gälla den region eller kom-

204

SOU 2023:58

Nya samverkansformer

mun som väljer att med stöd i lagen fördela statsbidrag till kultur- verksamhet i samverkan.2

Ett rikt kulturliv i hela landet

Idag präglas kultursamverkansmodellen av mål och prioriteringar på olika nivåer som ibland kan överlappa varandra och skapa oklarheter, vilket många har framhållit i våra dialoger. Styrande ska till exempel vara de nationella kulturpolitiska målen, men till detta kommer även till exempel prioriteringar som regeringen anger i regleringsbrev för utvecklingsbidrag samt flera olika prioriterings- och fördelnings- grunder som beslutas av myndigheten Statens kulturråd. Vissa av dessa generella målsättningar borde för tydlighetens skull och för ökat genomslag i stället kunna anges i den lag som styr fördelningen av statliga medel. Framför allt är det om statsbidraget ska decentrali- seras ytterligare motiverat med en generell ändamålsbestämmelse som på en övergripande nivå anger syftet med samverkan.

Mot denna bakgrund föreslår vi att det i den föreslagna lagen in- förs en särskild ändamålsbestämmelse där det anges att samverkan på kulturområdet ska bidra till ett rikt och varierat kulturliv i hela landet. Den föreslagna bestämmelsen är tänkt att sammanfatta den grund- läggande intentionen med samverkansarbetet samhällsnivåerna emel- lan, det vill säga att bidra till en livaktig kulturell verksamhet i hela landet samtidigt som variationer mellan olika delar av landet respek- teras som ett värde i sig. Detta innefattar alltså att lokala priori- teringar på både kommunal och regional nivå bejakas samtidigt som målsättningen är att hela landet ska präglas av livaktig verksamhet på kulturområdet.

Att ändamålet i andra stycket även sägs vara att främja allas möj- lighet till upplevelser, bildning och eget skapande knyter nära an till de befintliga nationella kulturpolitiska målen och uttrycker den syn på hur reell tillgång till kultur kan uppnås som diskuterats närmare i kapitel 8. Även det senare ledet om att samverkan ska främja konst- närlig kvalitet och förnyelse knyter nära an till de kulturpolitiska

2Lagen innebär alltså inte heller att den kommunala finansieringsprincipen aktualiseras genom att nya obligatoriska uppgifter införs eller att tidigare frivilliga uppgifter blir obligatoriska. Såtillvida skiljer sig också vårt förslag till samverkanslag på kulturområdet t.ex. från den norska kulturlagen. Jämför Kultur- og likestillingsdepartementet, Høringsnotat: Forslag til endringer i lov om offentlege styresmakters ansvar for kulturverksemd (kulturlova) (2023).

205

Nya samverkansformer

SOU 2023:58

målen och syftar till att tydliggöra att detta är viktiga målsättningar för alla samhällsnivåer, oavsett olikheter i fokus i övrigt. Däremot föreslår vi inte att de delar av de nuvarande kulturpolitiska målen som beskriver vad själva ”kulturen” ska vara eller vad som ska prägla samhällets utveckling ska tas med i detta sammanhang då dessa mer övergripande och visionära målsättningar lämpar sig sämre för lag- reglering.3 Inte heller innefattar förslaget de strecksatser i de nuva- rande kulturpolitiska målen som rör delområdena kulturarv, inter- nationellt utbyte och barn och unga då detta bedöms bli en alltför detaljerad reglering av syftet med just samverkan (se vidare författ- ningskommentaren, kapitel 12).

Även kommuner bör kunna omfattas

En viktig del i den lag som föreslås är att den skulle göra det möjligt för kommuner att bli en direkt part i samverkan med staten genom att de, under vissa förutsättningar, kan ges möjlighet att fördela stats- bidrag. Som diskuterats i kapitel 8 är det inte minst på kommunal nivå som den samhälleliga verksamhet som är avgörande för kulturell del- aktighet bedrivs: skolan, folkbiblioteken, kulturskolan, byggandet och stadsplaneringen, äldreomsorgen etc. är primärt kommunala ange- lägenheter. Nyckeln till att nå ut med kultur är att verka genom och tillsammans med sådan verksamhet. Det gäller mot denna bakgrund att landets kommuner ges förutsättningar att medverka i en treparts- samverkan med stat och region, där de andra samhällsnivåerna kan möta de samverkansbehov som de har och även lära sig av den kvali- ficerade verksamhet som många gånger bedrivs på kommunal nivå, inte minst i syfte att ge fler möjlighet att delta i skapande verksamhet.

Enligt vår bedömning kan det skapas en sådan möjlighet på kultur- området om även kommuner kan ges möjlighet att fördela statsbidrag decentraliserat, samtidigt som andra (ofta mindre) kommuner kan in- volveras i arbetet på andra sätt genom att staten engagerar sig tyd- ligare i interkommunala samarbetsprojekt (se vidare nedan). Alla kommuntyper bör också involveras i de dialogprocesser som staten ansvarar för, antingen det är på myndighetsnivå eller i direkt regi av regeringen. Det avgörande är att systemet bygger på en ”variabel geo-

3Det handlar alltså om de nuvarande målens portal: ”Kulturen ska vara en dynamisk, utma- nande och obunden kraft med yttrandefriheten som grund. Alla ska ha möjlighet att delta i kulturlivet. Kreativitet, mångfald och konstnärlig kvalitet ska prägla samhällets utveckling.”

206

SOU 2023:58

Nya samverkansformer

metri” som gör det möjligt att hantera den stora olikheten i storlek och resurser mellan landets kommuner.

I samverkanslagen menar vi att förutsättningar för detta skapas om det anges att en enskild kommun får fördela statsbidrag till kul- turverksamhet om kommunen ifråga bistår regionen med de upp- gifter som behövs för den regionala kultursamverkansplanen i den del den rör kommunens verksamhet. Det skulle göra det möjligt för ett antal kommuner, som redan i dag uppbär stora statsbidrag till kulturinstitutioner de är huvudmän för, att ta över fördelningen av dessa medel. Med andra ord skulle de, liksom regionerna, kunna er- hålla ett generellt stöd som kan fördelas mellan verksamheter efter egen bedömning och som bara behöver redovisas på en övergripande nivå. Bland annat dessa kommuner, som alltså redan uppbär relativt sett omfattande statsbidrag till egna kulturinstitutioner, borde dess- utom på sikt (se resonemangen om ett framtida sektorsbidrag nedan), kunna överta fördelningen av vissa statliga stimulansbidrag som i dag fördelas till sådant som kultur i skolan, kulturskola och folk- bibliotek.

Sammantaget skulle detta kunna utgöra en medelsfördelning i ”kulturpåsar” som även bygger på en större öppenhet för omfördel- ning mellan områden än i dag. Vår bedömning är att en sådan decent- raliseringsreform skulle kunna skapa ett nytt lokalt engagemang i samverkansarbetet genom att vissa kommuner kan få en egen ställ- ning som part i modellen. Dessutom skulle det avsevärt kunna för- enkla den administrativa hanteringen för vissa kommuner i och med att de på sikt skulle kunna rekvirera medel samlat på kulturområdet i stället för att behöva söka flera olika riktade statsbidrag.

Ersätt kulturplanerna med levande samverkansbeskrivningar

Vår bedömning är att betydelsen av de regionala kulturplanerna som färdiga produkter är tämligen oklar, även om den dialogprocess som är knuten till planerna ofta förefaller vara av värde (se kapitel 5). Mycket tyder på att arbetet med kulturplanerna har skapat en gynn- sam kulturpolitisk dialog regionalt och även bidragit till utvecklingen av den regionala kompetensen under modellens första decennium, något som även fortsättningsvis bör främjas genom samverkanssy- stemet. Däremot är vår bedömning att det framöver inte är motiverat

207

Nya samverkansformer

SOU 2023:58

att ha ett system där politiska strategier och visionsdokument in- riktade på allmänna målsättningar och tvärgående frågor ska bedömas av statliga myndigheter. Denna typ av dokument, vilka förvisso kan vara viktiga att upprätta, bör vara en regional eller lokal angelägenhet.

Som en vidareutveckling av samverkansstrukturen är det i stället motiverat att släppa kravet på kulturplaner (det vill säga allmänna beskrivningar av regionens kulturpolitik på vissa utpekade områden) och i stället från statens sida efterfråga ”kultursamverkansplaner” utifrån vilka stat, region och kommun som mer jämbördiga parter kan diskutera konkreta insatser. I samverkanslagen bör det, enligt vårt förslag, anges att en region får fördela statsbidrag till kulturverk- samhet i samverkan om regionen upprättat en regional kultursam- verkansplan. En kultursamverkansplan definieras som en av regionen i samverkan med kommunerna och i samråd med det fria kulturlivet och de professionella kulturskaparna i länet, framtagen beskrivning av den verksamhet som regionen och länets kommuner genomför med stöd av statsbidraget samt vilken ny verksamhet parterna vill samverka med staten om.

Planen bör alltså både innefatta en beskrivning av de verksam- heter som finansieras via redan anslagna medel och nya samverkans- insatser som söker statligt stöd. Hur och när planen uppdateras bör styras av behov i det enskilda fallet och vara upp till regionen att bestämma i dialog med de andra inblandade parterna. Kultursam- verkansplanen, som enligt förslaget inte behöver beslutas och färdig- ställas som ett sammanhållet dokument, bör löpande kunna uppdateras och modifieras i relevanta delar. Planerna kan på så sätt bli mer funk- tionella och bidra till att lyfta fram konkreta önskvärda satsningar med sikte på framtida utveckling, samtidigt som de ger en översiktlig be- skrivning av vilken verksamhet som redan innefattas i befintlig sam- verkan. För att staten direkt ska kunna stödja hela bredden av in- satser som kan komma att tas upp i kultursamverkansplanerna bör det, enligt vårt förslag, utöver det löpande verksamhetsstödet och det befintliga utvecklingsbidraget, också införas ett nytt statsbidrag till långsiktiga samverkansinsatser till kommuner och/eller regioner (se nedan).

208

SOU 2023:58

Nya samverkansformer

Det fria kulturlivet och kulturskaparna

De statsbidrag som i dag går direkt till det fria kulturlivets aktörer, från till exempel Statens kulturråd, bör även framgent göra det. Om dessa stöd i stället skulle börja fördelas via regioner och kommuner skulle det förmodligen skapa undanträngningseffekter eftersom fri- stående aktörer redan i dag många gånger kan erhålla stöd från dessa parter och det är av stort värde att det fria kulturlivet kan söka stöd från flera olika håll. Även nödvändigheten av att organisera grupper av sakkunniga för att bedöma ansökningar, liksom behovet av att väga sökande från olika delar av landet mot varandra, talar starkt för att dessa bidrag till olika konstnärliga uttryck inom det fria kulturlivet ska behållas på nationell nivå.

Det innebär dock inte att fristående kulturverksamheter skulle uteslutas från statsbidragsfinansiering via regioner och kommuner i vårt reformförslag. Liksom situationen är i dag bör verksamheter utan offentlig huvudman naturligtvis kunna erhålla stöd denna väg. Sannolikheten för att detta faktiskt också sker bör snarare, med vårt förslag, kunna ökas genom att de konst- och kulturområden som ligger till grund för fördelningen beskrivs i mer allmänna termer än i dag, vilket på sikt kan öppna för att fler fristående verksamheter får finansiering denna väg (se nedan, avsnitt 9.3).

Vår bedömning är även att det är avgörande att det fria kultur- livets och de professionella kulturskaparnas kunskap och resurser kommer med tidigt då regioner och kommuner planerar sin verk- samhet. Därför föreslår vi även att det i anslutning till bestämmel- serna om kultursamverkansplaner i den nya lagen ska anges att samråd ska ske med det fria kulturlivet och de professionella kulturskaparna i länet i framtagandet av planerna.

Med det fria kulturlivet avses då alla delar av kulturlivet som inte är en del av det allmänna, oavsett om det handlar om ideellt organi- serad kulturverksamhet eller om kultur som bedrivs på huvudsak- ligen kommersiell grund. Med professionell kulturskapare avses en person som har hög yrkeskunskap inom sin konstart, genom utbild- ning eller annan erfarenhet, och som försörjer sig på sin konst eller strävar mot att göra det. Detta gäller oavsett om personen i fråga är verksam i det fria kulturlivet eller anställd vid en offentlig kultur- institution. Exakt vilka parter som är aktuella att samråda med i respek-

209

Nya samverkansformer

SOU 2023:58

tive region får bedömas av regionen (jfr författningskommentaren, kapitel 12).

9.2Villkor för fördelning av statsbidrag

Förslag: I lagen om samverkan anges vissa villkor för fördel- ningen av statsbidrag utöver att en kultursamverkansplan ska tas fram, bland annat att den konstnärliga friheten ska respekteras. Vidare beskrivs ansvarsfördelningen mellan stat, region och kom- mun inom ramen för samverkansstrukturen genom att det speci- ficeras till vad statsbidraget ska respektive får fördelas.

Som nämnts föreslår vi att ett krav för att fördela statsbidrag bör vara att en region upprättat eller att en kommun medverkat till en regional kultursamverkansplan. Utöver detta menar vi att det är lämp- ligt att även knyta vissa andra villkor till själva statsbidragsfördel- ningen. Dels bör ett villkor införas om att respektera den konstnär- liga friheten, dels bör det anges vad själva bidragsfördelningens syfte är i regioner respektive kommuner. För att tydliggöra den samlade ansvarsfördelningen bör även de statliga myndigheternas roll anges i lagen på en översiktlig nivå.

För att samverkan mellan samhällsnivåerna ska fungera är det vik- tigt att vara tydlig med att det är legitimt att respektive part har olika perspektiv och intressen i samarbetet. Alla samhällsnivåerna arbetar förvisso för att skapa goda förutsättningar för kulturlivets utveck- ling, för delaktighet och för kvalitativ kultur, men de gör det delvis i olika skala. Kommunerna driver huvuddelen av den verksamhet som är närmast medborgarna och fokuserar naturligen på kultur i de egna kommuninvånarnas vardag. Regionerna å sin sida arbetar för regio- nal samordning och driver verksamhet i syfte att nå ut i och skapa större likvärdighet i hela länet. Den nationella nivån har specifika per- spektiv när det kommer till att se till hela landet och att säkra goda förutsättningar för de olika konstarternas fortbestånd generellt, etc.

Även om den lag som föreslås inte bör reglera denna uppgifts- fördelning, är det rimligt att dessa skillnader kommer till uttryck i särskilda bestämmelser som stadgar till vad det statsbidrag som för- delas får gå. Eftersom syftet är att decentralisera beslutsmakt över statsbidraget utan att det sätter upp hinder för samarbete är det dess-

210

SOU 2023:58

Nya samverkansformer

utom nödvändigt att i lagen något mer i detalj ange till vilka mot- tagare utanför de egna förvaltningsområdena regioner respektive kommuner får fördela statsbidrag. De statliga myndigheternas ansvar för samverkan bör också anges i lagen.

Regionernas och kommunernas roller

Det regionala uppdrag som kan knytas till statsbidraget menar vi bör uttryckas genom att det i lagen sägs att statsbidrag som fördelas av en region ska främja en god tillgång till kulturverksamhet för länets invånare. Bestämmelsen återger den formulering som i dag finns på förordningsnivå. Det bör dock även anges att statsbidraget får an- vändas för att stödja utveckling och samordning av kulturverksam- het i de kommuner som ingår i länet för att förtydliga regionernas roll som ”samverkansingenjörer”. Vidare bör det, för att undanröja hinder för samarbete, tydliggöras att bestämmelsen i 2 kap. 1 § kom- munallagen (2017:725) om anknytning till kommunens område eller dess medlemmar hindrar inte att regionen lämnar statsbidrag till kul- turverksamhet som bedrivs i form av länsöverskridande samarbeten.

När det kommer till kommunernas ansvar föreslår vi att det anges att statsbidrag som fördelas av en kommun i första hand ska främja en god tillgång till kulturverksamhet för kommunens invånare men även för invånare i andra delar av länet. Det andra ledet i den före- slagna bestämmelsen innebär att även de kommuner som fördelar statsbidrag till kulturverksamhet i samverkan har ett uppdrag som i vissa avseenden pekar bortom den egna kommunen, såtillvida att stats- bidraget, när det är motiverat, även ska kunna fördelas till verksamhet som gagnar människor utanför kommunen. För att detta ska vara möj- ligt att fullfölja bör det även här införas ett undantag från kommu- nallagen. Förslaget är att det anges att bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen om anknytning till kommunens område eller dess medlemmar inte hindrar att en kommun fördelar statsbidrag till kul- turverksamhet som kommer invånare i andra delar av länet till del.

211

Nya samverkansformer

SOU 2023:58

De statliga myndigheternas ansvar

I lagen bör även de statliga samverkansparternas ansvar regleras på en övergripande nivå. Även om det är olämpligt att i lag peka ut en- skilda myndigheter med namn, bör det i en särskild bestämmelse sägas att en myndighet som regeringen bestämmer ska ha i särskilt uppdrag att ha nationell överblick och främja samverkan inom det all- männa på kulturområdet. Detta ska också vara den myndighet som ska företräda staten i dialogen om de regionala kultursamverkans- planerna. Detta stadgande liknar motsvarande bestämmelser på vissa andra områden, till exempel vad som sägs om i 18 § bibliotekslagen (2013:801) om att en myndighet som regeringen bestämmer ska ha en nationell överblick över och främja samverkan inom det allmänna biblioteksväsendet. Som den nuvarande uppgiftsfördelningen mellan myndigheter på kulturområdet ser ut bör regeringen ge det uppdrag

vibeskriver i vårt förslag till Statens kulturråd, och i detta avseende förändrar inte förslaget vad som redan i praktiken gäller.

I en egen bestämmelse bör det dock även anges att andra statliga myndigheter med verksamhet på områden som behandlas i regionala kultursamverkansplaner ska medverka i beredningen av förslag om samverkan från regioner och kommuner.4 Detta är tänkt som en all- män bestämmelse som kan ersätta de årliga uppdrag som regeringen

idag ger till vissa utpekade myndigheter att medverka i ett nationellt samverkansråd. På så vis kan den nationella dialogen organiseras mer flexibelt och utifrån behov än vad som är fallet i dag samtidigt som samverkan öppnas upp för kulturområden som inte är företrädda i det nuvarande nationella samverkansrådet (se vidare nedan). Den an- svariga samverkansmyndigheten (Statens kulturråd) kommer dock även fortsättningsvis behöva hålla samman detta arbete genom att bereda förslag i kultursamverkansplanerna med andra myndigheter och förmedla kontakter mellan aktörer på statlig, regional och kom- munal nivå.

4Här kan det vara lämpligt att göra en jämförelse med hur myndigheternas ansvar är reglerat i 10 § lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar, där skyldigheten snarare är att biträda regionerna. Vår bedömning är dock att ett sådant stadgande snedvrider själva tanken med en jämbördig flernivåsamverkan då parterna själva, utifrån sina respektive roller, bör få komma överens om hur och när samverkan ska ske utan att någon ålagts att biträda någon annan.

212

SOU 2023:58

Nya samverkansformer

Inför krav på konstnärlig frihet

Frågan om kulturens fristående ställning visavi politiken har som nämnts i kapitel 8 aktualiserats i många olika sammanhang under senare tid. Därför är det också, som till exempel Myndigheten för kulturanalys påpekat, viktigt att både stat, region och kommun tyd- liggör sin hållning i frågor om konstnärlig frihet.5 Vår bedömning är att det är särskilt lämpligt att göra detta i den föreslagna lagen om samverkan mellan stat, region och kommun på kulturområdet. Vid överväganden om hur en sådan rättsregel bör utformas är det dock viktigt att först notera att frågor om oberoende, eller om en viss verk- samhets fristående ställning i förhållande till politiken, väcks på många områden, bland dem domstolarna, förvaltningsmyndigheterna, uni- versitet och högskolor samt sjukvården.

Rättsskipningens självständighet är reglerad i ett eget kapitel i regeringsformen (11 kap. RF) och förvaltningens fristående ställ- ning skyddas också (12 kap. 2 §). Forskningen åtnjuter ett allmänt skydd för sin frihet enlig RF:s fri- och rättighetskapitel (2 kap.).

Isamma kapitel anges också att det vid begränsningar i yttrande- och informationsfriheten särskilt ska beaktas vikten av vidaste möjliga yttrande- och informationsfrihet i vetenskapliga angelägenheter. Hög- skolelagen (1992:1434) innehåller sedan mer specificerade regler om forskningens frihet.6 Mer komplicerad, och delvis indirekt, är regler- ingen av hälso- och sjukvårdens fristående ställning. Den sker fram- för allt genom behörighetsregler och legitimationskrav för medicinsk personal. Det är den medicinska personalens prerogativ att bestämma vilka behandlingar och ingrepp som ska ske i sjukvården. Politiska organ kan därmed inte direkt råda över vårdens innehåll.

Mediernas fristående ställning är direktreglerad i grundlag genom tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Regleringen av den mediala yttrandefriheten är både intressant och föredömlig. Framför allt tar TF och YGL helt och hållet sikte på verk- samheten och inte i någon utsträckning på utövarna. Var och en som utger en tryckt skrift är skyddad av TF:s regler. Om utgivaren sedan

5Myndigheten för kulturanalys, Så fri är konsten: Den kulturpolitiska styrningens påverkan på den konstnärliga friheten (2021).

6Detta hindrar förvisso inte att lagen sedan även stadgar att högskolorna och universiteten i sin verksamhet, till exempel, ska ”främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö, ekonomisk och social välfärd och rättvisa” (1 kap. 5 §).

213

Nya samverkansformer

SOU 2023:58

är journalist eller ej har inget med bestämningen av yttrandefriheten att göra. Det är verksamhetens oberoende ställning som skyddas.

Även kulturen skyddas redan i dag i en allmän mening i RF. Redan i 1 kap. 2 § stadgas att ”den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verk- samheten”. Men det är ett allmänt mål, som inte ger upphov till någon utkrävbar rättighet för den enskilde även om det ålägger det allmänna att verka för att de aktuella målsättningarna förverkligas i så stor utsträckning som möjligt.7 Senare ges kulturen ett mer speci- fikt skydd genom regler som säger att det vid yttrandefrihetsbe- gränsningar ska tas särskild hänsyn till angelägenheten av vidaste möj- liga kulturella yttrandefrihet. Trots denna grundläggande omsorg om kulturens frihet ter det sig något förvånande att grundlagens regler i så begränsad utsträckning följts upp med regler i vanlig lag.

Undantagen är egentligen blott två: Biblioteken i det allmänna biblioteksväsendet ska enligt 2 § bibliotekslagen (2013:801) ”verka för det demokratiska samhällets utveckling genom att bidra till kun- skapsförmedling och fri åsiktsbildning”. Institutionellt ger denna for- mulering inget starkt skydd för biblioteksverksamhetens fristående ställning, men i andra avseenden kan bestämmelsen ändå vara för- pliktande.8 Museerna ges också skydd i lag. Museilagen (2017:563) föreskriver, med ett stadgande liknande bibliotekslagens, att ett muse- um utifrån sitt ämnesområde ska ”bidra till samhället och dess utveck- ling genom att främja kunskap, kulturupplevelser och fri åsikts- bildning” (4 §). Men lagen går sedan längre. Det sägs även att ”musei- huvudmännen ska säkerställa att ett museum har ett bestämmande inflytande över verksamhetens innehåll” (5 §).

Med undantag för dessa sektorsspecifika bestämmelser finns det dock i dag inte några rättsregler i kulturpolitiken som föreskriver oberoende för kulturen. Mot bakgrund av hur viktig frågan är, inte minst på regional och kommunal nivå, menar vi därför att ett sådant villkor knutet till fördelningen av statsbidraget bör uttryckas i den lag om samverkan som vi föreslår. En första fråga som väcks är då hur långtgående ett sådant krav på oberoende kan bli.

7Om dessa s.k. programstadganden, se Johan Hirschfeldt, ”Biblioteken – en femte funktion i den demokratiska rättsstaten”, i Kungliga bibliotekets rapport Den femte statsmakten: Biblio- tekens roll för demokrati, utbildning, tillgänglighet och digitalisering (2017).

8Se t.ex. Justitieombudsmannens beslut av den 28 juni 2017: ”Kritik mot Kultur- och fritids- nämnden i Botkyrka kommun för att Tumba bibliotek handlagt framställningar om att få låna två böcker på ett sätt som står i strid med bibliotekslagen och 1 kap. 9 § regeringsformen” (dnr 2654-2016).

214

SOU 2023:58

Nya samverkansformer

Redan kommunallagen (2017:725) ger i dag tydliga begränsningar för hur långt en ansvarig nämnd får avhända sig beslutsmakt. En nämnd får inte delegera beslutanderätt när det gäller ”ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet” (6 kap. 38 § 1 st. 1p.). Till detta kommer praktiska begränsningar. Förhål- landena skiftar, inte minst till följd av storlek på region eller kommun, och därmed även de resurser som står till förfogande för att skapa system för oberoende. Region Stockholm har till exempel kunnat ut- veckla ett tämligen omfattande system för ansvarsfördelning mellan politiker, tjänstepersoner med kvalificerad fackkunskap och mer obe- roende experter.9 Genom sådana ordningar kan konstnärliga bedöm- ningar göras gällande i beslutsprocesserna utan att utesluta legitima hänsyn av annan art. Det kan dock vara svårare att skapa sådana sy- stem för mindre förvaltningar där varken ekonomi eller tillgång till specifik konstnärlig kompetens tillåter en mer komplicerad bered- nings- och beslutsprocess. Därtill kommer att frågan om oberoende aktualiserar beslut om fördelning av statsbidrag både till fristående verksamheter och sådana som drivs i förvaltningen, vilket gör det nöd- vändigt att åtminstone delvis organisera styrningen olika.

Dessa förhållanden leder fram till slutsatsen att den föreslagna lagen inte bör föreskriva en viss form för hur oberoendet ska säkras. I stället menar vi att lagen ska stadga att den region eller kommun som fördelar statsbidrag ska respektera den konstnärliga friheten i bidragsfördelningen och dokumentera hur man avser att göra detta. Det lämnas alltså åt dem som fördelar statliga bidrag att utarbeta och beskriva hur det ska ske.

I vårt förslag till bestämmelse beskrivs det som ska respekteras som ”den konstnärliga friheten”, vilket är mer distinkt och till skill- nad från det metaforiska begreppet ”armlängds avstånd” har ett eget deskriptivt innehåll: att kulturellt skapande och kreativa processer ska fredas från politisk styrning (se vidare 10 § i författningskom- mentaren, kapitel 12). Därtill gör begreppet konstnärlig frihet det tydligt att det handlar om just det kulturella skapandet, inte om ett fribrev för en hel samhällssektor, för tjänstepersoner och kultur- utövare lika. Viktigt att påpeka är dock att det inte föreligger någon motsättning mellan armlängds avstånd och konstnärlig frihet. Snarare är det så att konstnärlig frihet är det värde som ska skyddas

9Region Stockholm, ”Värnandet av konstnärlig frihet och armlängds avstånd i Region Stockholms stödgivning till kulturområdet” (dnr KN2023/25).

215

Nya samverkansformer

SOU 2023:58

och att armlängds avstånd syftar på institutionella arrangemang som kan säkra att värdet skyddas.

Frågan om vad det innebär att värdet ”respekteras” bör också kommenteras. Som redan sagts kan inte kulturen och den konstnär- liga verksamheten åtnjuta något absolut skydd. I den mån något sådant finns framgår det av regeringsformens fri- och rättighetsregler. Med att respektera den konstnärliga friheten avses att konkreta beslut om exempelvis val av pjäser att sätta upp på en teater, vilka böcker som ska köpas in till ett bibliotek eller vilken konst som ska finnas på en viss offentlig plats, inte fattas av politiska organ eller under med- verkan av politiskt valda företrädare. Politikens ansvar innefattar upp- drag, inriktning, dimensionering och ramar. Innehållsliga beslut fat- tas fristående och självständigt från politiken.

Men ytterst måste medborgarna kunna utkräva ansvar av de valda politikerna. Därför måste politikerna i sin tur kunna utkräva ansvar av de som fattar de innehållsliga besluten. Detta följer av allmänna principer för samhällsstyrning i ett demokratiskt samhälle, men det följer också av kommunallagen. Som redan sagts finns det inte anled- ning att föreskriva hur den konstnärliga friheten ska respekteras. Det kan ske genom en viss beslutsordning, men det kan också ske på andra sätt.

I parallellitet med hur oberoendet är konstruerat när det gäller viktiga delar av tryck- och yttrandefriheten skulle ett system med ansvariga konstnärliga ledare kunna etableras. En person vid en institution ges av en nämnd eller av en styrelse det odelade ansvaret för att fatta de konstnärliga besluten. Det må vara en institutions- chef, en curator (intendent), en bibliotekarie eller en motsvarande befattningshavare. Ansvarsutkrävandet sker genom att den ansvarige konstnärlige ledaren skiljs från sitt uppdrag. Skenbart skulle detta öppna dörrarna för politisering av centrala poster i Kultursverige. Men erfarenheterna från medievärlden visar hur dramatiskt det blir när ägaren inskrider mot den som är bärare av tryckfriheten, eller inom kultursektorn, den konstnärliga friheten.

Vi lämnar likväl inte ett förslag till hur en sådan ordning generellt skulle kunna utformas. Vi begränsar oss till att peka på denna möjlig- het att säkra den konstnärliga friheten. Enligt vårt förslag faller det

istället på den som förmedlar statsbidrag enligt modellen för kultur- samverkan att visa hur den konstnärliga friheten respekteras och välja lämpliga organisatoriska arrangemang för att uppnå detta.

216

SOU 2023:58

Nya samverkansformer

9.3En breddad modell med en ny anslagsstruktur

Förslag: Det löpande statsbidraget till etablerade kulturverksam- heter i regioner och kommuner decentraliseras ytterligare genom att det tydliggörs att fördelningen ska bygga på historiska nyckel- tal som svarar mot de gemensamma åtaganden som gjorts i upp- byggnaden av denna del av landets kulturella infrastruktur.

Statens kulturråd bör ges möjlighet att främja utveckling och gemensamt resursutnyttjande genom att ett särskilt stöd till sam- verkan av nationellt intresse som involverar flera kommuner och regioner införs. De tidsbegränsade utvecklingsbidragen behålls.

Isyfte att skapa ett samlat sektorsbidrag till kommunerna på kul- turområdet initieras en process för att på sikt samla de riktade statsbidragen till kommuner som i dag finns hos Kulturrådet. Reformerna finansieras initialt bland annat genom att anslag 1:6 förstärks med de medel som i dag fördelas till vissa icke-statliga kulturlokaler.

En utgångspunkt för vårt förslag är att kultursamverkansmodellen bör vidareutvecklas från en modell som huvudsakligen rör regionala verksamheter på sju avgränsade konst- och kulturområden, till en mer allmän modell för samverkan mellan stat, region och kommun på hela kulturområdet. Utvecklingen bör vara mot en anpassnings- bar struktur som kan rymma fördelning av medel inom fler och bredare områden än i dag och dialog om ännu mer än så. En vidareut- vecklad modell bör även innefatta att den statliga nivån delvis om- definierar sin roll och går från att främst vara bidragsgivare och granskare till att bli en tydligare samverkanspart i utvecklingsinsatser av gemensamt intresse. För att uppnå dessa mål menar vi att ett antal relaterade förändringar av de statliga anslagen behöver genomföras.

Decentralisera det löpande verksamhetsstödet

Som tidigare konstaterats kan fördelningen av statsbidraget till regio- nerna inom samverkansmodellen bara i viss mån omprövas på årlig basis. Snarare än omfördelningar handlar de beslut som fattas i hög utsträckning om hur tillkommande medel – antingen årliga uppräk- ningar eller tillskott – ska användas för att stärka vissa län eller hur

217

Nya samverkansformer

SOU 2023:58

sådana medel ska användas för att finansiera nya verksamheter (det är ofta i den delen det diskuteras hur mycket respektive part ska skjuta till, för att till exempel permanenta tidigare försöksverksamheter).

Att den stora merparten av statsbidraget inte i större utsträckning omfördelas har dock mindre att göra med att, till exempel, kultur- planerna skulle vara för allmänna, och mer med att den övervägande andelen av resurserna är uppbundna i stabila institutioner på musei-, musik- och teaterområdet. Det skulle krävas tämligen radikala beslut på politisk nivå för att omprioritera dessa resurser (i praktiken beslut om att lägga ner eller samordna institutioner). Med andra ord finns det i normalfallet inte heller någon realistisk möjlighet att i en tjänste- mannaförhandling mellan den centrala myndigheten och regionerna göra någon annan bedömning än att den absoluta huvuddelen av medlen ska fördelas som föregående år.

Trots detta skapar den formella ordningen med en bedömning av allmänna kulturplaner och generella medelsäskanden om hela stads- bidraget i dag hos vissa parter, inte minst inom det fria kulturlivet och hos kommuner som inte har institutioner som redan finansieras denna väg, en förväntan om att medel ska finnas tillgängliga för ny verksamhet. Vidare skapar den nuvarande ordningen i viss mån en obalans i förhållandet mellan den nationella samverkansparten och regionerna. I och med att regionerna behöver äska medel från en myn- dighet för verksamhet som i praktiken sedan länge är ett gemensamt åtagande för alla tre samhällsnivåerna, är vår bedömning att relationen hierarkiseras på ett olyckligt sätt. Slutligen gör vi också bedöm- ningen att nuvarande system inte är fullt ut transparent i hur nya verksamheter ”kommer in i modellen”, det vill säga får permanent finansiering.10

En slutsats av detta är att fördelningen mellan regioner egentligen lämpligen borde lyftas upp till riksdagen eller regeringen för att bli mer transparent och möjlig att diskutera på politisk nivå, vilket vore av demokratiskt värde. Medlen skulle till exempel kunna flyttas till ett eget anslag eller en egen anslagspost där ersättning till respektive region eller kommun kunde anges i en särskild fördelningstabell, mot- tagare för mottagare. Detta skulle innebära att det blev riksdagen eller regeringen som avgjorde fördelningen och hur den skulle räknas upp

10Här ska det påpekas att Kulturrådet, som tidigare nämnts, nyligen beslutat riktlinjer för bedömningen av statsbidragets fördelning till regionerna i syfte att klargöra bl.a. vissa av dessa förhållanden (se redogörelsen för detta i kap. 3).

218

SOU 2023:58

Nya samverkansformer

år från år, även om utbetalningen också fortsatt sköttes av Statens kulturråd. En reform av detta slag skulle göra det tydligare att de grundläggande förhållandena är resultatet av historiska politiska beslut och behöver diskuteras på den nivån om de ska ändras i grunden. Vidare skulle den lösgöra Kulturrådet från rollen som överordnad för- delningsmyndighet och därmed medge en utveckling mot djupare fler- nivåsamverkan, med den nationella nivån som tydligare part i gemen- samma utvecklingsinsatser.

Eftersom det i våra direktiv anges att Statens kulturråd även fort- sättningsvis ska sköta den länsvisa fördelningen lämnar vi dock inget förslag om hur ett sådant system skulle kunna utformas. Däremot föreslår vi att det i regeringens styrning tydliggörs att det löpande verk- samhetsbidraget via Kulturrådet ska fördelas mer schablonmässigt och enligt nyckeltal. En sådan förändring kommer inte minst tydliggöra att merparten av resurserna i dagens system är uppbundna i institu- tionernas verksamhet. En mindre betoning på äskanden skulle också kunna stärka Kulturrådets roll som samarbetspart snarare än bidrags- fördelare. Inledningsvis bör en sådan nyckeltalsfördelning ske utifrån den historiska nivån eftersom resurserna, som sagt, redan är upp- bundna i väl etablerad verksamhet. Som kommer beskrivas närmare nedan kräver dock en sådan förändring mot ett mer automatiserat system, dels att det finns andra resurser på nationell nivå för att sam- finansiera utveckling, dels att det finns en etablerad väg att föra in nya verksamheter i systemet för decentraliserad fördelning av medel.

Utgå från befintliga konst- och kulturområden

Ett relaterat område rör statsbidragets användning för att främja vissa utpekade konst- och kulturområden. I dag anges dessa genom en tämligen detaljerad uppräkning som finns i den förordning som reglerar samverkansmodellen. Vår bedömning är dock att denna upp- räkning och hur den är utformad har skapat problem och inlåsnings- effekter. Dels har viktiga kulturområden fallit utanför den formella samverkan på grund av att de inte kunnat erhålla statsbidrag, dels har avgränsningarna inom och mellan de uppräknade områdena orsakat onödiga diskussioner. Trots att konstområdesövergripande verksam- het redan i dag får stödjas har uppräkningen skapat begränsningar i en verklighet där själva konst- och kulturformerna utvecklas snabbt och

219

Nya samverkansformer

SOU 2023:58

där allt fler aktiviteter präglas av samarbete mellan olika konstarter och av gränsöverskridanden.

Även om de medel som i dag kanaliseras till de sju uppräknade områdena i väsentliga delar bör fortsätta gå till dessa områden – eftersom det, som sagt, handlar om att driva viktiga verksamheter och institutioner som har byggts upp under långt tid – bör själva sam- verkansområdet vidgas genom att områdena beskrivs i mer allmänna termer och medel uttryckligen sägs kunna fördelas även till andra kulturområden som parterna kommer överens om.

I vårt förslag (se författningsförslaget) bibehålls därför de på för- ordningsnivå angivna konst- och kulturområdena samtidigt som beskrivningen förenklas för att undvika gränsdragningsdiskussioner och skapa större utrymme för lokala bedömningar. Mot bakgrund av den osedvanligt stora stabilitet som kulturområdet uppvisar bör denna förenkling, enligt vår bedömning, inte riskera att skapa för radikala omprioriteringar eller alltför tvära kast mellan åren. Tillsammans med en bidragsfördelningsreform enligt ovan skulle detta på ett tydligare sätt ge regionerna, och eventuellt tillkommande kommuner, en ”kulturpåse” att fördela utifrån egna prioriteringar.

Samlat sektorsbidrag till kommuner och nytt samverkansstöd

Merparten av det befintliga statsbidraget bör alltså i vårt förslag de- centraliseras ytterligare genom att det tydliggörs att medlen ska för- delas enligt historiska nyckeltal. En sådan förändring bör kunna genomföras 2025 när den lag vi föreslår träder i kraft. Parallellt med detta bör det även genomföras en större anslagsreform för att tyd- liggöra att staten, regionerna och kommunerna även bör samverka om andra frågor och statsbidrag, detta utan att resurserna i utgångs- läget decentraliseras till regional eller kommunal fördelning. Som vi ser det är det centralt för ett framgångsrikt samverkansarbete mellan de tre samhällsnivåerna att staten har avsatt resurser för att kunna svara upp mot önskemål om gemensamma insatser som kommer från kommuner och regioner. Det vill säga, likväl som det kan vara gagneligt att decentralisera beslutsmakten över vissa medel kan det vara motiverat att behålla andra på nationell nivå för att myndig- heterna ska kunna spela en aktiv roll i samverkan.

220

SOU 2023:58

Nya samverkansformer

Vi föreslår därför även att ett nytt anslag skapas inför budgetåret 2025 med ett antal olika delar, uppdelade på separata anslagsposter (ap.). Som beskrivs i följande figur (figur 9.1) borde den första och största delen av detta anslag vara just det decentraliserade verksam- hetsstöd som beskrivits ovan och som fördelas med direkt stöd i den föreslagna lagen om kultursamverkan (ap. 1). Verksamhetsstödet avgränsat på detta sätt bör omfatta knappt 1,5 miljarder kronor om man utgår från hur medlen fördelats hittills. Anslaget borde dock även innehålla tre ytterligare komponenter: en post för utvecklings- bidrag, en för kommunbidrag och en för ett nytt statsbidrag för kulturverksamhet som genomförs i samverkan.

Figur 9.1 Förslag till nytt anslag för statsbidrag till regioner och kommuner

För det första är alltså vårt förslag att det nya anslaget ska innefatta det utvecklingsbidrag (ap. 4) som redan i dag fördelas av Kultur- rådet. Vi bedömer att dessa fria medel är fortsatt viktiga för att kunna möta nydanande initiativ från både regioner, kommuner och andra aktörer. Vidare har det visat sig att dessa medel är särskilt viktiga som initial finansiering av ny verksamhet, som sedan kan per- manentas genom mer långsiktiga åtaganden från stat, region och kommun. Huruvida utvecklingsbidragen även framöver bör fördelas till så pass många och små projekt som i dag kan diskuteras, men det påverkar egentligen inte vårt förslag och kan bedömas i särskild ordning oberoende av det. I ekonomiska termer rör sig utvecklings- bidragen om cirka 35 miljoner kronor per år.

221

Nya samverkansformer

SOU 2023:58

Det nya samlade anslaget till regional och kommunal kulturverk- samhet bör även innefatta en särskild anslagspost för kommunbidrag. Till denna anslagspost kan de statsbidrag som huvudsakligen är rik- tade till kommuner som stimulansbidrag på olika områden föras. Det handlar i dagsläget (men detta kan naturligtvis förändras) om följ- ande direktkommunala stöd:

•Stöd till kulturskolor (100 miljoner kronor)

•Stöd till folkbibliotek (75 miljoner kronor t.o.m. 2023)

•Stöd till inköp av barn- och ungdomslitteratur (25 miljoner kro- nor)

•Skapande skola-stödet (200 miljoner kronor)

Dessa statsbidrag bör inledningsvis kunna fortsätta fördelas med stöd i befintliga statsbidragsförordningar men avsikten bör vara att dessa stöd på sikt ska regleras som ett samlat sektorsbidrag till kom- muner, där de olika ändamålen samlats i en förordning. Vi föreslår därför att regeringen, utöver att flytta medlen till ett anslag, initierar ett arbete med att se över de relevanta förordningarna i syfte att sam- manföra dessa stöd.11 Detta arbete kan inledas efter att det nya anslaget skapats under 2025.

Det viktigaste skälet att samla kommunbidragen på detta sätt är att det skulle bidra till ett mycket efterfrågat förenklingsarbete för kommunerna (jfr kapitel 6). Förslaget ligger också i linje med det utvecklingsarbete som redan pågår på Statens kulturråd i syfte att skapa möjligheter för kommunerna att söka olika stöd samlat och även att fördela dem utifrån nyckeltal efter en enklare form av rekvi- sition. En viktig poäng med att samla dessa kommunbidrag på samma anslag som andra medel till regional och kommunal kultur- verksamhet är också att tydliggöra att de är en substantiell del i sta- tens bidrag till samverkan med kommunerna och därmed även bör utgöra en central del i dialogverksamheten inom ramen för en vidare- utvecklad kultursamverkansmodell.

Det bör i förlängningen också vara möjligt att gå ännu längre än så och överföra substantiella delar av dessa stöd till kommunerna själva. Som pilarna i figuren ovan indikerar tänker vi oss att det bör

11I sammanhanget bör det uppmärksammas att utredningen Försöksverksamhetskommittén (Fi 2021:09), som ska lämna sina förslag i december 2023, överväger relaterade frågor.

222

SOU 2023:58

Nya samverkansformer

vara möjligt att successivt flytta över resurser från det samlade kom- munbidraget hos Statens kulturråd till de kommuner som, samman- taget, erhåller större summor i stöd. Dessa kommuner bör på sikt helt kunna överta fördelningen av medel som en del i ”kulturpåsar” de kan disponera med stöd i den föreslagna samverkanslagen. Lik- som med verksamhetsstödet bör då en bedömning göras av vilka belopp som erhållits under senare år och en summa specificeras där- efter som sedan kan indexuppräknas. Därmed skulle kommunen i fråga erhålla större rådighet över medelsfördelningen och slippa den administration som ansökningsprocessen ändå innebär.

Som en viktig komponent i det nya samlade anslaget till regional och kommunal kulturverksamhet, föreslår vi även att det inrättas ett nytt statsbidrag, ett särskilt samverkansstöd (ap. 2). Samverkans- stödet bör kunna gå till kulturverksamhet som bedrivs i bredare sam- arbeten av nationellt intresse som involverar flera regioner eller kom- muner, och detta oavsett konst- eller kulturområde. Det enda krite- rium som bör sättas upp (se författningsförslaget) bör egentligen vara att verksamheten ska bidra till de ändamål som anges i 2 § i den före- slagna lagen om samverkan på kulturområdet. Vidare bör det uttryck- ligen anges att insatserna ska bidra till utveckling genom gemensamt resursutnyttjande.

Att införa ett sådant stöd är avgörande av flera skäl. För det första är det med våra förslag viktigt att det skapas ett nytt sätt för både större och – kanske framför allt – mindre kommuner att samarbeta med staten för att utveckla angelägen kulturverksamhet. I enskild- heter kan små kommuner göra det i dag via de tidsbegränsade ut- vecklingsbidragen, men för att få större kraft behöver detta ske i sam- verkan och gärna över längre tid än tre år. Under utredningens gång har vi mött många propåer om att staten i högre utsträckning borde kunna stödja angelägen samverkan, både i form av interkommunala och interregionala samarbeten. I sådan samverkan är, som visats i kapitel 6, inte minst många kommuner involverade redan i dag och vår bedömning är att en sådan utveckling ytterligare borde främjas av staten för att kultur ska kunna komma fler till del i hela landet, även utanför storstadsregionerna.

Vår tanke är alltså att kommuner och regioner ska aktualisera samverkansförslag som tagits fram inom ramen för arbetet med kul- tursamverkansplanerna – även med det fria kulturlivet – med staten och att samverkansmedel sedan ska kunna användas för att finansiera

223

Nya samverkansformer

SOU 2023:58

gemensamma insatser. Det är dock viktigt att i detta sammanhang även hålla öppet för samverkansinitiativ från statens sida i angelägna frågor. Som författningsförslaget är skrivet är det inget som hindrar att Statens kulturråd skulle kunna fördela en del av dessa medel på eget initiativ genom till exempel riktade utlysningar.

Som framgår av den uppåtriktade pilen i figur 9.1 menar vi även att det på sikt bör skapas en möjlighet för kommuner i samverkan att ta över fördelningen av de riktade statsbidragen till kommuner på kulturområdet. Om mindre kommuner, som inte enskilt kan erhålla en ”kulturpåse” enligt ovan, i stället vill gå samman och på egen hand sköta fördelningen av till exempel Skapande skola-stödet bör även detta kunna göras möjligt denna väg. De närmare formerna för detta är dock något som kan övervägas efter att ett samlat anslag med de komponenter vi föreslår har tillskapats.

Finansieringsfrågor

Eftersom det samverkansstöd vi här diskuterar inte existerar i dags- läget behöver vissa resurser avsättas för ändamålet. Vi lämnar inte något direkt förslag om hur stora dessa resurser bör vara men vill framhålla att det i utgångsläget kan vara rimligt att åtminstone av- sätta resurser motsvarande de befintliga utvecklingsbidragen för att redan inledningsvis kunna möta åtminstone vissa av de önskemål som kan komma att aktualiseras i de nya kultursamverkansplanerna. Siktet bör dock vara inställt på att bygga ut detta stöd successivt i takt med att nya samarbeten formeras.

För att möjliggöra en sådan vidareutveckling kan i och för sig den sedvanliga årliga uppräkningen av de anslagsdelar som ingår i det före- slagna nya anslag 1:6 användas, på samma sätt som skett tidigare för att finansiera tillkommande verksamhet. Men för att skapa gynn- samma förutsättningar är det vår bedömning att det också krävs att nya resurser tillförs. Detta kan förstås ske genom reformmedel men också genom att andra stöd, helst då sådana som involverar kultur- verksamhet på regionala och lokal nivå, omdisponeras för fördelning i samverkan enligt vår modell. Ett stöd som vi föreslår att regeringen överväger om det kan omfördelas för detta är det till vissa icke- statliga kulturlokaler (se avsnitt 4.5).

224

SOU 2023:58

Nya samverkansformer

Som Boverket påpekat är den nuvarande stödordningen tämligen ålderdomlig till sin konstruktion och vi konstaterar också att det med nuvarande tämligen snäva inriktning för stödet även fortsätt- ningsvis kommer vara svårt att se till att det används på ett sätt som är mest kulturpolitiskt prioriterat. Utifrån ambitionen om att stärka möjligheterna till regionala prioriteringar bör det därför övervägas om dessa medel (knappt 10 miljoner kronor) på ett bättre sätt bidrar till ökad tillgänglighet till kultur om de fördelas inom ramen för den samverkansmodell vi föreslår. Regioner och kommuner har en större kunskap om lokala förutsättningar och behov och en fördelning inom denna ram skulle väsentligen minska den administrativa bör- dan. Vi föreslår alltså att dessa medel överförs till det nya utvidgade anslaget 1:6.

Gestaltad livsmiljö och andra nya områden

Poängen med den här föreslagna anslagskonstruktionen är, samman- taget, att den i princip bör göra det möjligt att välja en fördelnings- modell som passar respektive situation, allt utifrån frågans art och mottagarens kapacitet. Den föreslagna anslagsreformen skapar olika samverkansmöjligheter men öppnar också upp modellen för sam- verkan inom en rad ”nya” områden, det vill säga sådana som det inte fördelas statsbidrag till i dag. Ur utredningens synvinkel är det sär- skilt viktigt att framhålla att detta kan gälla för områden som är viktiga för allas delaktighet i kulturlivet och som i hög utsträckning drivs på kommunal nivå, inte minst politiken för gestaltad livsmiljö.

Även om de befintliga konst- och kulturområdena i stort bibe- hålls i modellen är det med vårt förslag ingenting som hindrar att nya samarbeten initieras mellan stat, region och kommun även på sådana områden. Detta skulle i förstone kunna stödjas antingen med sam- verkans- eller utvecklingsmedel och i takt med att verksamheten blir mer etablerad finns det en mekanism för att föra över statsbidraget till ”kulturpåsarna” för decentraliserad fördelning (vilket vårt förslag till ny förordning öppnar för). I detta avseende är vårt förslag tänkt som en i grunden helt flexibel struktur som ska kunna användas oavsett vilka nya områden som kan komma att prioriteras i dialogen mellan parterna.

225

Nya samverkansformer

SOU 2023:58

Vi vill också framhålla de möjligheter som en mer öppen form av samverkan skapar. Kultursamverkan mellan stat, region och kom- mun har hittills i praktiken nästan helt och hållet kretsat kring för- delningen av statliga, regionala och kommunala medel. En mer öppen samverkan skulle också kunna omfatta insatser eller projekt där par- terna gemensamt söker finansiering på annat håll, och där detta blir en grundläggande del av finansieringen. På vissa områden skulle medel till exempel kunna erhållas från EU-projekt, som New Euro- pean Bauhaus på gestaltad livsmiljö-området.

9.4Statens arbetsformer

Förslag: I stället för den nuvarande nationella samverkansstruk- turen bör Statens kulturråd pekas ut som ansvarig myndighet för att främja samverkan och ges i uppdrag att bereda utvecklings- och samverkansprojekt med andra berörda statliga myndigheter och nationella institutioner. En viktig uppgift för staten bör även vara att mer koncentrerat utvärdera effekterna av samverkans- arbetet med längre intervaller och redovisa detta i en skrivelse till riksdagen.

En reform som den som skisserats innebär att statens roll delvis för- ändras. Berörda myndigheter och nationella institutioner bör, som angetts ovan, i mindre utsträckning lämna synpunkter på allmänna planer och i stället fokusera på konkreta samverkansprojekt. Sam- verkan bör också se delvis annorlunda ut och de centrala myndig- heternas roller som expertorgan med nationell överblick inom olika sektorer tydligare betonas.

I en utvidgad samverkan ligger att den potentiellt sett kan avse alla statliga relationer till regionerna och kommunerna på kultur- området, snarare än vad som tas upp i de nuvarande regionala kultur- planerna eller innefattas i de konst- och kulturområden som i dag erhåller statsbidrag. I linje med detta bör även samverkan på statlig nivå fokusera mer på hur olika statliga insatser kan samspela med andra samhällsnivåer för att uppnå önskade prioriteringar. I detta syfte bör Statens kulturråd, som av regeringen bör pekas ut som ansvarig för att främja samverkan i enlighet med 11 § i den nya lagen, ges i uppdrag att bereda utvecklings- och samverkansprojekt med andra berörda

226

SOU 2023:58

Nya samverkansformer

myndigheter på nationell nivå. Ett särskilt ansvar för andra myndig- heter med verksamhet på områden som behandlas i regionala kultur- samverkansplaner uttrycks också i 12 § i den lag som vi föreslår.

En sådan beredningsordning för samverkansförslag som kommer från regioner och kommuner kan ersätta de nuvarande uppdragen om att driva och medverka i ett nationellt samverkansråd, som huvudsak- ligen sysslar med att samordna staten i relation till kulturplanepro- cesserna. Enligt vår bedömning är det bättre att organisera samverkan ad hoc för att den ska bli mer behovsbaserad och för att undvika sam- råd för samrådets skull myndigheterna emellan. Med ett nationellt samrådsförfarande som fokuserar tydligare på specifika samverkans- och utvecklingsinsatser kan myndigheternas olika, sektorsvisa expertis bättre komma till sin rätt och på så vis bör även den expertis som finns på tjänstemannanivå kunna komma in lättare i processen utan att arbetet blir onödigt betungande på chefsnivå.

En samlad uppföljning

Som beskrivits ovan (avsnitt 5.4) ägnas i dag en ansenlig mängd arbete åt att årligen följa upp hur de statliga medel som fördelats i kultursamverkansmodellen har använts fördelat på konst- och kultur- områden. Denna uppgiftsinsamling skapar en allmän numerisk över- blick men kan svårligen ligga till grund för en bedömning av insatser- nas effekter. För att närma sig sådana frågor behövs mer fokuserade undersökningar som i högre grad även integrerar kvalitativa bedöm- ningar. För att minska byråkratin, skapa mer realistiska förutsätt- ningar att identifiera faktiska effekter och större uppmärksamhet i offentligheten, menar vi därför att det löpande uppföljningsarbetet bör inskränkas till ett minimum och att kraft i stället bör läggas på större, samlade genomlysningar som genomförs med längre periodicitet.

Eftersom samlade utvärderingar av tillräcklig omfattning nöd- vändigtvis innefattar åtaganden från både kommuner, regioner och stat föreslår vi att regeringen har en dialog med SKR om när sådana ska genomföras samt vilka åtaganden som följer av det för respektive part.12 Inför större uppföljningar kan regeringen lämpligen även ge de i samverkan involverade nationella myndigheterna och Myndig-

12Jämför hur utvärderingen av systemet med kyrkoantikvarisk ersättning är reglerat i en överenskommelse med Svenska kyrkan om bl.a. hur ofta det ska genomföras.

227

Nya samverkansformer

SOU 2023:58

heten för kulturanalys, i uppdrag att ta fram separata tematiska underlag och bedömningar inom sina respektive ansvarsområden. En samlad utvärdering bör, till exempel med femårsintervall, lämpligen kunna redovisas i en särskild skrivelse till riksdagen. Detta för att stimulera politisk diskussion och göra det möjligt att bedöma om samverkansformerna bör förändras inför framtiden.

9.5Utvecklade dialogformer

Förslag: Formerna för dialog på regional och lokal nivå bör i ökad utsträckning lämnas till regioner och kommuner att bestämma. Den nationella dialogen bör däremot utvecklas genom att större fokus läggs på de politiska träffarna, till vilka även ett urval kom- muner bör bjudas in. Statens kulturråd bör få i uppdrag att för- bereda dessa. I övrigt bör möten ske utifrån behov för att mini- mera administration och tidsåtgång.

En grundtanke i vårt förslag är att regioner och kommuner i ökad utsträckning ska kunna bestämma hur verksamheten är organiserad även när de tar emot statsbidrag för kulturverksamhet. I linje med detta bör det inte heller föreskrivas vilka dialogformer dessa parter ska använda sig av. Som beskrivits ovan menar vi förvisso att de regionala kultursamverkansplanerna ska tas fram i samverkan med länets kommuner och i samråd med det fria kulturlivet och de pro- fessionella kulturskaparna, men i övrigt bör det inte anges hur eller med vem dialog ska bedrivas. Detta hindrar naturligtvis inte att fram- gångsrika former för dialog som redan utarbetats av regionerna kan fortsätta utvecklas, bara att det inte ska vara ett statligt krav hur det ska ske.

Som beskrivits i kapitel 4 håller Statens kulturråd i en löpande dialog med regionernas tjänstepersoner samt arrangerar regelbundet även flera olika tematiska konferenser och möten. Regeringskansliet

åsin sida arrangerar årligen två större träffar med regionala politiker. Vår bedömning är att denna typ av utbyte generellt sett bidrar till kulturpolitisk utveckling men att det bland annat är ett problem att kulturverksamheten i kommunerna saknar självklar representation i dessa fora. Vidare vore det önskvärt med ytterligare och mer syste- matisk dialog på politisk nivå.

228

SOU 2023:58

Nya samverkansformer

I syfte att vidareutveckla samverkan menar vi, för det första, att dialogformerna borde utvecklas på så sätt att även kommuner bjuds in till de olika dialoger som arrangeras på myndighetsnivå. Vidare att samtalen där borde kunna utgå från de utvecklingsförslag som for- muleras i de regionala kultursamverkansplanerna snarare än de mer politiska visioner som ryms i dagens kulturplaner. För det andra före- slår vi att större fokus läggs på de politiska dialoger som Kulturdepar- tementet i dag håller i. Till dessa bör till att börja med ett urval kom- muner bjudas in som en del av den utvidgning av samverkansmodellen

viföreslår. Hur detta urval ska se ut kan diskuteras men det är natur- ligt att de större kommuner som fördelar statsbidrag på delegation är med. I övrigt bör det kunna variera vilka som bjuds in med ut- gångspunkt i principen att olika kommuntyper (i termer av storlek, läge, befolkningssammansättning etc.) bör vara representerade.

För att göra de nationella politiska dialogerna mer substantiella bör regeringen även kunna ge Kulturrådet i uppdrag att bistå i för- beredelserna. En jämförelse kan i denna del göras med hur Tillväxt- verket arbetar inom ramen för den regionala utvecklingspolitiken där myndigheten bistår sitt departement i förberedelserna inför reger- ingens forum med regionala politiker. Ett sådant uppdrag skulle kunna ge möjlighet att arbeta fram mer specifika dagordningar och även borga för en större kontinuitet i samtalen.

9.6Kommuner med statsbidrag till institutioner

Bedömning: Våra förslag förändrar förutsättningarna för Stock- holms läns medverkan i kultursamverkansmodellen. Förslagen kommer ge länets alla kommuner förutsättningar att samverka med staten kring angelägna insatser genom det föreslagna sam- verkansbidraget. Fördelning av vissa verksamhetsbidrag bör dess- utom kunna delegeras till bland annat Stockholms stad, eftersom den föreslagna samverkanslagen gör det möjligt även för kommu- ner att fördela statsbidrag till kulturverksamheter de är huvud- män för. Till Region Stockholm bör ansvaret kunna överlåtas för den befintliga statsbidragsfördelningen till regional biblioteks-, musei-, och konsulentverksamhet samt ett antal kulturinstitu- tioner som är verksamma i länet.

229

Nya samverkansformer

SOU 2023:58

Som beskrivits ovan är tanken att en ny lag om samverkan mellan stat, region och kommun ska göra det möjligt att ytterligare decen- tralisera ansvaret för viss statsbidragsfördelning på kulturområdet samt göra det möjligt även för kommuner med stora direkta stats- bidrag att själva ta över ansvaret för fördelningen av dessa medel mellan institutioner eller verksamheter. Enligt vår bedömning bör det senare bara ske om de aktuella statsbidragen sammantaget är relativt omfattande. Vad som ska anses vara omfattande får regeringen med vårt förslag bedöma, men förmodligen bör det åtminstone handla om statsbidrag i storleksordningen tio miljoner kronor per år.

Med denna utgångspunkt bör ett antal större kommuner kunna få en egen plats i samverkansmodellen. Det skulle alltså kunna handla om vissa av följande kommuner (tabell 9.1), som redan i dag är huvud- män för institutioner som erhåller mer omfattande statsbidrag via kultursamverkansmodellen (här över fem miljoner kronor), men även om andra kommuner beroende på hur huvudmannaskapet för olika verksamheter organiseras och delas upp mellan regioner och kommuner.

Det ska påpekas att nedanstående tabell inte är fullständig då den inte innehåller vissa institutioner som tillkommit efter 2021 och dessutom utesluter kommunala verksamheter med mindre stats- bidrag (till exempel Avesta Art, Rian Designmuseum, The Glass Factory, Svenskt barnbildsarkiv och Skellefteå museum). Över tid kan förstås en rad nya kommuner bli aktuella som fördelare av statsbidrag, inte minst om man ser framför sig en decentraliserad fördelning av de kommunala stimulansbidrag som diskuterats ovan. Relativt omfattande sådana bidrag går till i princip alla ovan nämnda.

230

SOU 2023:58

Nya samverkansformer

Tabell 9.1 Kommunala verksamheter i samverkansmodellen

Statsbidrag om totalt över 5 miljoner kronor per kommun till verksamheter med kommunal huvudman

Verksamhet	Statsbidrag 2021

Borås kommun

Textilmuseet	3 216 794
Borås stadsteater	5 138 639

Göteborg stad

Göteborgs stadsteater	40 056 247
Göteborgs dans- och teaterfestival	1 305 714

Göteborgs museer	12 370 996
Helsingborgs kommun

Helsingborg museum	2 043 000
Helsingborgs stadsteater	11 100 500

Helsingborgs symfoniorkester	15 021 000
Malmö stad

Malmö museer	16 452 200
Malmö konstmuseum	1 666 800

Malmö stadsteater	14 282 900
Malmö symfoniorkester	20 579 100

Umeå kommun

Västerbottens museum	7 689 000
Uppsala kommun

Uppsala stadsteater	17 105 000
Vara kommun

Vara konserthus	19 151 900
Örebro kommun

Länsmusiken	23 152 000
Källa: Statens kulturråd.

Särskilt om Stockholms län

Enligt våra direktiv ska vi särskilt undersöka om kultursamverkans- modellen kan omfatta samtliga län. Det sägs också i direktiven att det är angeläget att modellen framöver får bästa möjliga förutsätt-

231

Nya samverkansformer

SOU 2023:58

ningar att omfatta samtliga län, även Stockholms län, så att bland annat ett enhetligt system kan skapas för fördelningen av statliga medel.

Med utgångspunkt i det förslag som presenterats förändras förut- sättningarna för Stockholms läns medverkan i samverkansstruk- turen i grunden. För det första innebär förslaget att politiska kultur- planer och hur dessa utformas inte längre kommer styras av staten, varken för regioner eller kommuner, vilket gör att det inte längre bör vara betungande ur denna synvinkel för länets kommuner att med- verka i samverkansarbetet med regionen. De statsbidrag som i dag fördelas till kulturinstitutioner där till exempel Stockholms stad är huvudman bör därutöver kunna överlåtas till kommunen eftersom det rör sig om relativt omfattande stöd i dag. Parallellt kan den befintliga statsbidragsfördelningen till regional biblioteks-, musei-, och konsu- lentverksamhet överlåtas till Region Stockholm. Detsamma gäller för- delningen av resurser till ett antal andra kulturinstitutioner verk- samma i länet men som i dag är direkt utpekade bidragsmottagare av regeringen.

Med utgångspunkt i befintligt huvudmannaskap och finansiering till olika institutioner skulle en fördelning exempelvis kunna se ut på det sätt som anges i nedanstående tabell (tabell 9.2). Hur stats- bidraget mer exakt skulle kunna delas upp måste dock nödvändigtvis staten avgöra i dialog med parterna. Enligt vår bedömning är det dock centralt att inte minst stödet till Stadsteatern går direkt till Stockholms stad för att det ska bli attraktivt för kommunen att engagera sig i samverkansarbetet.13

Kanske viktigare än möjligheten att fördela en viss andel av det befintliga statsbidraget till enskilda verksamheter är därutöver, i Stockholm liksom i resten av landet, den möjlighet vi föreslår för både regioner och kommunerna att direkt samarbeta med staten kring insatser med hjälp av det vi kallat samverkansstöd. Det kan gälla verk- samhet som finansieras av region och/eller kommun i dag eller helt ny samverkansverksamhet. Den behovsbaserade samverkan vi ser framför oss bör också passa de förhållanden som råder i Stockholms län väl eftersom det finns ett upparbetat interkommunalt samarbete där, som det skulle kunna vara naturligt att skala upp delar av i sam- verkan med staten.

13Jämför den skrivelse som den politiska majoriteten i Stockholm stad skickade till utred- ningen den 20 juni 2023 (dnr KS 2023/747).

232

SOU 2023:58Nya samverkansformer

Tabell 9.2	Statsbidrag till utpekade verksamheter i Stockholms län
	Statsbidrag som kan delegeras till region och kommun

Verksamhet		Statsbidrag 2023

Region Stockholm

Regionbibliotek Stockholm		3 741 000
Stockholms läns museum		3 570 000

Musikkonsulenter		7 286 000
Dans- och cirkuskonsulenter		380 000

Oktoberteatern		2 594 000
Grafikens hus		2 292 000
Folkoperan		17 542 000
Hemslöjd		795 000

Enskilda arkiv		563 000
Berwaldhallen (pensionskostnader)		3 510 000

Stockholms konserthus (pensionskostnader)		3 120 000
Botkyrka kommun

Cirkus Cirkör AB		10 437 000
Stockholms stad

Kulturhuset Stadsteatern		57 297 000
Stockholms stadsmuseum		1 426 000

Källa: Statens kulturråd.

233

10 Kultursamhällets reformbehov

Utöver de förslag vi lämnat i föregående kapitel har vi även identi- fierat ett antal andra viktiga reformbehov för att på längre sikt stärka Sverige som kultursamhälle. Givet det utredningsuppdrag vi har är det motiverat att också lyfta fram dessa behov, även om vi inte kunnat behandla varje enskild fråga i detalj.

I det följande beskriver vi, med utgångspunkt i en diskussion av det kulturpolitiska delaktighetsmålet, ett antal viktiga reformområden som skulle förtjäna mer uppmärksamhet inom den nationella kultur- politiken. Kapitlet innehåller även ett antal bedömningar och förslag om frågor som borde utredas vidare eller på annat sätt bör beaktas i den fortsatta politiska beslutsprocessen.

10.1Vad krävs för ökad delaktighet?

I vårt utredningsarbete har vi i enlighet med våra direktiv särskilt inriktat oss mot det som vanligtvis beskrivs som kulturpolitikens delaktighetsmål. Hur vi tolkat det beskrivs närmare i kapitel 8 men det huvudsakliga innehållet i målet har också sammanfattats väl av Myndigheten för kulturanalys i följande punkter. Kulturell delaktig- het handlar om:

1.Allas möjligheter att ta del av en mångfald av konst och kultur, av ett kulturutbud som upplevs som relevant och där möjligheten att ta del av detta inte begränsas av ens sociala, religiösa eller etniska bakgrund, eller var i landet man bor.

2.Allas möjligheter att få utlopp för sina skapande förmågor (göra kul- tur) och att dessa möjligheter inte begränsas av ens sociala, religiösa eller etniska bakgrund, eller var i landet man bor.

3.Det ska vara möjligt att verka (arbeta och försörja sig) som kultur- skapare i hela landet.

235

Kultursamhällets reformbehov

SOU 2023:58

4.Det ska finnas breda möjligheter till inflytande över kulturlivets och kulturpolitikens utformning (påverka beslutsprocesser på kultur- området) som ska inkludera de politiska nivåerna stat, region och kommun samt professionella kulturskapare och det civila samhället.1

Lika lite som det finns anledning att ägna sig åt begreppsexercis när det gäller de av riksdagen formulerade kulturpolitiska målen finns det anledning att ägna sig åt sådan exercis när det gäller myndighetens uttolkningar. Ty i grunden är det mycket klart vad som avses med kulturell delaktighet och målsättningarna därvidlag: fler ska ha möj- lighet att ta del av kultur och fler ska kunna bidra genom eget skapande.

På annan plats i detta betänkande berör vi frågan om kulturpoli- tikens relation till kultur i vid mening (se kapitel 8). I det följande håller vi oss något närmare den traditionella kulturpolitiken men vi vill likväl vidga perspektivet. Vår utgångspunkt är att de traditionella kulturinstitutionerna och verksamheterna i kultursamverkansmodel- len utför ett viktigt arbete när det gäller att nå fler och nya grupper. Vi menar förvisso inte att de har nått vägs ände därvidlag. Men som utredning har vi rimligen inte mycket att bidra med när det gäller kulturinstitutionernas publikarbete, inte mer än att understryka bety- delsen av de mycket stora ansträngningar som görs när det gäller sådant som repertoarutveckling inom scenkonsten eller målgrupps- anpassning på museerna.

Mycket görs men de etablerade kulturverksamheternas potential är trots allt begränsad. Stöd för det nu sagda hämtar vi från de dialoger vi fört men också från Myndigheten för kulturanalys be- dömning av vilka effekter kulturpolitiska insatser haft under senare år: ”de reformer och satsningar som hittills genomförts har haft begränsad effekt på etablerade delaktighetsmönster.”2 Mot denna bak- grund har vi under utredningsarbetets gång prövat om det finns andra framkomstvägar när det gäller att i större utsträckning nå delaktig- hetsmålet.

Den senaste kulturutredningen använde begreppet aspektpolitik för att beteckna kultur som en aspekt på annan samhällsverksamhet. Utredningen beskrev detta som ett samspel mellan ”verksamheter som kulturpolitiken ansvarar för och verksamheter inom andra sam- hällsområden”.3 Detta samspel skulle utgöra ett inslag i en kultur-

1Myndigheten för kulturanalys, Kulturanalys 2020: En lägesbedömning i relation till de kultur- politiska målen (2021), s. 47.

2Myndigheten för kulturanalys, Kulturanalys 2020, s. 62.

3Betänkande av Kulturutredningen: Grundanalys (SOU 2009:16), s. 20.

236

SOU 2023:58

Kultursamhällets reformbehov

politisk huvudstrategi. De ”perspektiv, kreativa förmågor, kunska- per och insikter som kulturområdets myndigheter, institutioner och aktörer i övrigt besitter” skulle i högre grad bidra till samhälls- utvecklingen.4

Allt sedan Kulturutredningen lanserade begreppet aspektpolitik har denna syn på kulturpolitiken varit ifrågasatt. Farhågor har fun- nits för att kulturen skulle bli instrumentaliserad. Att den inte ska få utvecklas i sin egen art och utifrån sina egna förutsättningar. Inte minst har dessa farhågor formulerats när kulturpolitiken, som det uppfattats, inordnats i tillväxtpolitiken.

Vi vill beskriva förhållandet mellan kulturpolitik och andra poli- tikområden på ett lite annat sätt. Snarare finns ett slags ”matrisför- hållande” mellan kulturpolitik och flera andra politikområden. Olika kulturyttringar kan ha synnerligen stor betydelse inom andra politik- områden än det kulturpolitiska men inte för att de underordnas andra områden utan för att de bidrar i sin egen art. För att belysa med ett exempel: Tveklöst blir det attraktivt att bosätta sig i en stad med höga kulturvärden, vars byggnader präglas av arkitektonisk kvalitet och som har viktiga kulturinstitutioner. Men då handlar det verk- ligen om att kulturen har fått utvecklas utifrån sina egna värden, inte om att den anpassats till ”samhällsutvecklingen”.

Skillnaden mellan det som sades av Kulturutredningen och det vi säger nu ska inte överdrivas. Det är framför allt den diskussion som har förts efter Kulturutredningens betänkande som föranleder oss att precisera och något nyansera beskrivningen. Det har uppfattats som att konstens värden skulle underordnas andra samhälleliga värden som därmed skulle vara primära. I och för sig innebär vårt resonemang att vi inte helt ansluter oss till en syn på ”konst för konstens egen skull” men däremot till en syn på ”konst utifrån sin egen art och utifrån sina egna värden”. Vårt resonemang faller väl in i en tanke- tradition där sociologerna Edward Shils och Hans L Zetterberg har varit framträdande namn.5 Zetterberg beskriver olika samhällssek- torers ”kardinalvärden”, det vill säga olika verksamheters kärnvärden. Det är genom att vara dessa värden trogna som olika verksamheter befruktar samhället, inte genom att kompromissa bort dem.

Svensk politik tenderar att bli starkt sektorsbunden. Kultur- politiken blir en angelägenhet för kulturvetare, för tjänstepersoner

4Betänkande av Kulturutredningen: Grundanalys (SOU 2009:16), s. 20.

5Hans L Zetterberg genom sina böcker om ”the many-splendored society”.

237

Kultursamhällets reformbehov

SOU 2023:58

inom kulturens myndigheter och organisationer samt för kulturpoli- tiker. Utbildningspolitiken blir på motsvarande sätt en angelägenhet för forskare inom pedagogik och didaktik, för befattningshavare inom skolväsendet och för utbildningspolitiker. Redan den norska maktutredningen, som avlämnade sitt slutbetänkande i början av 1980- talet, observerade och beskrev detta problem med politikens segmen- tering.6 Maktutredaren Gudmund Hernes talade om ”järntrianglar”. I praktiken är det svårt att vidga perspektivet på en viss verksamhet utöver de särperspektiv som representeras av dessa järntrianglar.

Överhuvudtaget är det av vikt att bryta igenom de gränser mellan olika politiska sektorer och segment som motverkar utveckling och förnyelse av samhällelig verksamhet. I vägen står ofta sedan lång tid etablerade och alltför sällan utmanade föreställningar om hur verk- ligheten är beskaffad. Det handlar om föreställningar, men det hand- lar också om makt. Järntrianglarna tenderar att ”äga” sina verksam- hetsområden. Det gäller makt över såväl symboliska resurser som resurser i mer konventionell mening. Om kulturpolitiken tränger in på utbildningspolitikens fält utmanas makten över resurser för utbild- ningsväsendets forskning och förvaltning. Om den medicinska forsk- ningen – som i fallet med hjärnforskning som vi berör nedan – tränger in på kulturpolitikens fält utmanas på motsvarande sätt makten över kulturpolitikens resurser.

I annat sammanhang har detta beskrivits som att det föreligger områden där det skett en ”maktintegration”. Enskilda aktörer inom fältet har inte ensamma någon monopolmakt. Men tillsammans har deras makt integrerats och tillsammans dominerar de det etablerade politikområdet. Vi kan se detta inom det område som vi själva ut- reder. Redan kulturpolitikens bestämning av kulturbegreppet är där- vidlag intressant. Den ”kultur” som kulturpolitiken omfattar är fram- för allt den verksamhet som bedrivs av de inom området etablerade verksamheterna (jfr kapitel 8). Kommersiell kultur är ofta inte alls kultur i kulturpolitikens mening. Undervisningen i skolan omfattas inte alltid av kulturpolitikens kulturbegrepp. Medierna, med dess helt avgörande betydelse för spridning av kultur, är inte heller de alltid kultur i kulturpolitikens mening.

Det som nu har sagts om andra politikområdens betydelse an- sluter också till slutsatserna i Myndigheten för kulturanalys nyligen

6Maktutredningen: Slutrapport (NOU 1982:3).

238

SOU 2023:58

Kultursamhällets reformbehov

publicerade rapport om breddat deltagande.7 I rapporten identifierar myndigheten förslag till åtgärder inom ramen för den nationella kulturpolitiken som är ägnade att bredda deltagandet men talar även om samverkan mellan kulturpolitiken och andra politikområden och om skillnader kopplade till socioekonomiska och demografiska fak- torer som inte i första hand utjämnas genom kulturpolitiska åtgärder. De kräver åtgärder inom bland annat utbildningspolitiken. Myndig- heten understryker särskilt betydelsen av att prioritera barn och unga i samverkan mellan politikområden. Man exemplifierar med det nationella stödet till kulturskolan.

Det är också delvis det nu förda resonemanget som lett oss fram till den tidigare diskuterade slutsatsen att kommunerna bör tillmätas en mycket stor betydelse i den framtida kulturpolitiken. Det är ofta i kommunerna som den breda samhällsverksamheten finns och där det är nära mellan politik och människors vardag. Det är därmed även i verksamheten på kommunal nivå som förutsättningarna är sär- skilt goda för att kulturen ska kunna befrukta annan samhällelig verksamhet.

10.2Gestaltad livsmiljö

Förslag: Se över de så kallade skönhetsparagraferna i plan- och bygglagen för att tydliggöra värdet av estetiska perspektiv i stads- planeringen. I sammanhanget bör även regleringen av den så kallade enprocentsregeln uppmärksammas och det bör belysas hur använd- andet av kommunala arkitekturpolicies kan främjas.

Ett första politikområde som aktualiseras genom det perspektiv på delaktighet vi nu har beskrivit är politikområdet gestaltad livsmiljö. I de omfattande kontakter vi har haft med kulturaktörer har åter- kommande förslaget rests att samverkan mellan stat, region och kom- mun också ska fokusera mer på gestaltad livsmiljö. Inte minst har kommunala företrädare uttryckt denna uppfattning, och området behandlas även ofta i de befintliga regionala kulturplanerna.

Som vi diskuterat i kapitel 8 är en central fråga för samhällets kulturella utveckling hur den byggda miljön utvecklas och vad mor-

7Myndigheten för kulturanalys, Att bredda deltagandet i kulturlivet: Hinder och möjligheter (2023).

239

Kultursamhällets reformbehov

SOU 2023:58

gondagens stad kommer att rymma för verksamheter. Är det service- och förströelsestaden som följer i den avtynande handelsstadens spår? Eller är det en allmän nedgång för de täta stadskärnorna som ligger i korten. Alldeles uppenbart finns det en möjlighet att låta kultur i kombination med nöje och förströelse spela en ännu större roll för stadslivet än vad de gör i dag. Men lika lite som stadsutvecklingen är oberoende av politiken kan politiken ensam styra stadsutvecklingen.

Det är svårt att i dag ge svaret på frågan vari en livskraftig stads- utveckling i morgon kommer att bestå. Men samtidigt är det en nyckel- fråga för kultursamhället vad som händer med våra städer. Strävan efter miljömässig hållbarhet i snäv mening ger inte ensamt svaret. Det är viktigt att förstå vad som krävs för att uppnå även social och eko- nomisk hållbarhet vid den fortgående samhällsomvandlingen. De kulturella aspekterna på stadsbyggandet är därvidlag en nyckelfaktor.

En fråga, som har direkt samband med kulturella perspektiv på samhällsbyggnadsprocessen är i vilken utsträckning nya och upp- rustade områden ger goda förutsättningar för ett fungerande socialt liv. Till synes skulle kulturella och sociala aspekter på samhälls- byggandet inte ha mycket med varandra att göra. Men det är rimligen en felsyn. Att det finns ett samband mellan kulturella och sociala värden i byggandet av våra samhällen är uppenbart. Samtidigt är detta samband generellt sett svårutrett och svårdefinierat.

Under lång tid, och av olika skäl, har det moderna samhälls- byggandet vilat på specialisering och funktionsfördelning: boendet för sig och arbetsplatserna för sig. Handeln har samlats i helt kom- mersialiserade egna centrumbildningar. De ”sociala rummen” har, med viss tillspetsning, begränsats till lekplatser för de minsta barnen. Denna typ av storskalig och rationalistisk planering har gett upphov till en rad väl kända problematiska effekter, och har senare även kom- mit att skarpt kritiseras samtidigt som den täta och funktionsblandade staden åter uppvärderats.

Till grund för modernismen i stadsplanering och byggande, som i sig var ett mycket starkt kulturellt uttryck, fanns dock en påtaglig social vision som är viktig att bevara.

Men vilka sociala visioner, vilken ideologi eller arkitekturpolitik ligger till grund för dagens byggande och stadsplanering? Stadsbyggande har sedan 1930-talet kraftigt professionaliserats och byråkratiserats, medan de sociala visionerna på detta område tycks ha försvunnit in i dimman. Experter kan tala hur länge som helst om ekonomi, effektivitet, ratio- nalitet, förtätning och hållbarhet, utan att någonsin behöva redovisa de

240

SOU 2023:58

Kultursamhällets reformbehov

ideologiska och politiska synsätt som ligger till grund för hur de vill bygga och stadsplanera.8

Det som var medvetet ideologiskt grundat vid funktionalismens genombrott i stadsplanering och byggnadsutformning har i alltför stor utsträckning reducerats till teknokrati och snäv ekonomisering ett halvsekel senare. Till detta kommer den avgörande förändring som har inträffat sedan 1930-talet i och med privatbilismens totala genomslag i samhället samt den stora befolkningstillväxten som skapat stort behov av nya bostäder.

Under senare år har hållbarhet utvecklats som bärande tanke för samhällsbyggandet. Klimatfrågan, och därmed frågan om hushåll- ningen med naturresurser, har kommit att spela en roll av ny karaktär i politiken. Vi kan inte tillåta oss suboptimeringar i politiken. Allt måste inte bara sättas in i utan också underordnas ett klimat- och hållbarhetsperspektiv. Agenda 2030 blir därmed vägledande för all svensk politik. Särskilt påtagligt blir detta på politikområdet gestaltad livsmiljö. Men hållbarheten blir knappast hållbar om inte den stad vi bygger i dag uppvisar bestående kvaliteter i såväl stadsplanering som byggnadsutformning. Till det kommer också konsten. Som be- skrivits i kapitel 8 är det närmast självklart att den byggda miljön är det kulturuttryck som människor oftast möter. Det gäller den byggda miljön som sådan. Men det gäller också konsten i den byggda miljön. Staden är både kultur i sig och rum för kultur. Den väl planerade staden rymmer en myckenhet av konst men också naturliga scener för konst, det vill säga teater, musik och andra sceniska fram- trädanden.

Politik för gestaltad livsmiljö

Flera av de centrala framtidsfrågor som berörs ovan behandlas i dag inom ramen för det politikområde som benämns gestaltad livsmiljö. Med gestaltad livsmiljö avses flera saker. Områdets beskrivning lanserades 2015 av en statlig utredning i ett betänkande med samma namn som fick stort genomslag.9 I en efterföljande proposition be- kräftades statsmakternas strävan att definiera ett nytt politikområde

8Lars O Ericsson, ”Arkitektur är frusen ideologi”, Svenska Dagbladet, 26 januari 2010.

9Gestaltad livsmiljö – en ny politik för arkitektur, form och design (SOU 2015:88).

241

Kultursamhällets reformbehovSOU 2023:58

för det som tidigare sammanfattats genom begreppen ”arkitektur, formgivning och design”. 10

I propositionen om gestaltad livsmiljö från 2018 betonades sär- skilt detta områdes betydelse för människors livskvalitet: ”Väl gestal- tade och funktionella livsmiljöer, med framträdande estetiska och konstnärliga värden och beständiga material, ökar trivseln och därmed människors livskvalitet. Livsmiljön, och särskilt boendet, har en grundläggande betydelse för människors hälsa och välbefinnande.”11 Nya mål för arkitektur, form och design presenterades också i pro- positionen:

Arkitektur, form och design ska bidra till ett hållbart, jämlikt och mindre segregerat samhälle med omsorgsfullt gestaltade livsmiljöer, där alla ges goda förutsättningar att påverka utvecklingen av den gemensamma miljön. Det ska uppnås genom att:

–hållbarhet och kvalitet inte underställs kortsiktiga ekonomiska över- väganden,

–kunskap om arkitektur, form och design utvecklas och sprids,

–det offentliga agerar förebildligt,

–estetiska, konstnärliga och kulturhistoriska värden tas till vara och ut- vecklas,

–miljöer gestaltas för att vara tillgängliga för alla, och

–samarbete och samverkan utvecklas, inom landet och internationellt.

Såväl i utredningen som i propositionen om gestaltad livsmiljö talas om arkitektur, form och design. Det sägs inte att arkitektur endast skulle avse utformningen av enskilda byggnader eller byggnads- komplex. Tvärtom talas ju just om livsmiljö vilket för tankarna också till det större sammanhang i vilket den enskilda byggnaden ingår. Samtidigt syftar många av formuleringarna alldeles uppenbart på arkitektur i snävare mening, det vill säga på utformning av enskilda byggnader. I sin uppföljningsrapport från 2020 säger Statens centrum för arkitektur och design (ArkDes) utifrån sitt bredare kultur- begrepp:

[Gestaltad livsmiljö] omfattar förutom arkitektur, form och design även stadsbyggnad, konst och kulturmiljö. Det utgår från en helhetssyn på formandet av människans hela livsmiljö, där gestaltning är ett samman- hållet område som inbegriper samtliga ovan nämnda perspektiv och för

10Politik för gestaltad livsmiljö (prop. 2017/18:110). För den tidigare politiken se t.ex. hand- lingsprogrammet Framtidsformer (prop. 1997/98:117).

11Politik för gestaltad livsmiljö (prop. 2017/18:110), s. 17.

242

SOU 2023:58

Kultursamhällets reformbehov

vilket människan är utgångspunkten. Utformningen av livsmiljön ska ske med hänsyn till historiska sammanhang och sociala värden samt i relation till människans möjligheter, behov och preferenser.12

När vi i det följande talar om gestaltad livsmiljö och arkitektur syftar

vialltså, i linje med detta, såväl på utformningen av byggnader som på planeringen av det större område eller sammanhang i vilket de en- skilda byggnaderna ingår, det vill säga på stadsbyggande i vid mening. Med stadsbyggande syftar vi generellt på byggda miljöer oberoende av storleken på ”staden”: det må vara de stora städerna i landets mest urbana delar eller de små samhällena i landets glesa delar. Det är ju inte minst den ”gestaltade livsmiljön” som de små samhällena och byarna på landet kan erbjuda som är så attraktiv för urbana män- niskor i det efterindustriella samhället. Därtill inbegrips i gestaltad livsmiljö också offentlig konst och andra gestaltningselement som den enskilde möter i det offentliga rummet.

Statens roll

Det har utvecklats ett allt tätare samarbete mellan statliga myndig- heter på området gestaltad livsmiljö. Regeringen har gett Boverket ett samlat ansvar för samordning, kompetensstöd och främjande insatser till offentliga aktörer på nationell, regional och lokal nivå i frågor om arkitektur och gestaltad livsmiljö. En tjänst som riks- arkitekt har inrättats inom Boverket. Riksarkitekten har ett uttalat ansvar för samverkan med ArkDes, Riksantikvarieämbetet och Statens konstråd. ArkDes har ett så kallat mötesplatsuppdrag när det gäller bland annat arkitektur vilket inte minst riktas mot regioner och kommuner. ArkDes har därtill ett allmänt uppföljningsansvar. Rådet för hållbara städer inrättades 2017 och leds av riksarkitekten. Genom det samverkar 14 myndigheter och fokus är på hållbar stads- utveckling. Vid sidan av svenska initiativ utvecklas också en politik för gestaltad livsmiljö på europeisk nivå. Projektet New European Bauhaus är ett potentiellt mycket viktigt initiativ.

Ur vår synvinkel är en central fråga hur detta samarbete på natio- nell nivå och all den kunskap som där utvecklas når ut till framför allt de kommuner som faktiskt råder över planläggning och bygg-

12ArkDes, Med människan i fokus: En uppföljning av Politik för gestaltad livsmiljö 2020 och medskick inför framtida arbete (2020).

243

Kultursamhällets reformbehov

SOU 2023:58

ande. Även om mycket viktigt sägs och görs i de omfattande nätverk som byggts upp är det många gånger svårt för särskilt mindre kom- muner att kunna ta del av detta och integrera kunskaperna i de fak- tiska planprocesserna. Vidare är det ett faktum att även flera regioner efterfrågar förhållningssätt och inspiration när det gäller arbetet med gestaltningsfrågor.13 Om gestaltad livsmiljö på allvar kan inkluderas i kultursamverkansmodellen i enlighet med våra förslag kan det vara ett sätt att sluta gapet mellan staten, regionerna och kommunerna, men mer behöver också göras framöver.

Plan- och bygglagen

Hur kan då kulturella värden i samhällsplaneringen ytterligare främjas? Väsentligen handlar det om åtgärder som faller utanför det uppdrag som denna utredning har givits. I första hand bör förändringar ske av de regler som finns för samhällsplanering och byggande, framför allt i plan- och bygglagen (2010:900 [PBL]) men också miljöbalken (1998:808). De hänsynsregler i PBL som direkt styr markplanering och byggande bör, enligt vår mening, utredas med sikte på att kultur- ella aspekter ska tillmätas större vikt.

Genom riksdagsbeslut 1998 ändrades PBL, väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. I alla tre lagarna in- fördes bestämmelser om estetisk hänsyn, uttryckt på lite olika sätt. Regeringens ändringsförslag utgjorde en del av det ”handlingspro- gram för arkitektur, formgivning och design” som redovisades för riksdagen genom propositionen.14 Kravet på en ”estetiskt tilltalande” utformning fördes in i såväl 2 kap. som 3 kap. PBL och kom därmed att gälla såväl vid planläggning som vid utformningen av byggnader.

När 1987 års plan- och bygglag 2010 ersattes av en ny plan- och bygglag hade de regler tagits bort som uttryckligen talat om ”estetik” när det gällt utformningen av enskilda byggnader och som hade in- förts lite mer än tio år tidigare. I den allmänna motiveringen förorda- des att begreppet ”estetiskt tilltalande” skulle utmönstras ur lagen:

För att ge stöd för mer sakligt underbyggda bedömningar bör uttrycket ”estetiskt tilltalande” inte användas i lagtexten. I stället bör bestäm- melserna utformas så att de olika komponenter som är väsentliga för

13Boverket, Arkitektur och gestaltad livsmiljö: Sammanfattning av Boverkets arbete 2018–2020 (2020), s. 42.

14Framtidsformer (prop. 1997/98:117).

244

SOU 2023:58

Kultursamhällets reformbehov

bedömningen uttryckligen framgår. Av bestämmelserna bör alltså fram- gå att byggnader ska ha en god form-, färg- och materialverkan. Reger- ingen bör få meddela föreskrifter om att detta också ska gälla för andra anläggningar än byggnader samt för skyltar och ljusanordningar.15

Utredningen om gestaltad livsmiljö behandlade 2015 tämligen ingå- ende frågan om ”skönhetsparagraferna” i PBL. Med hänvisning till att en ny plan- och bygglag relativt nyligen utretts och beslutats stan- nade utredningen för att inte föreslå några ändringar. Men utred- ningen förordade ett myndighetsuppdrag bestående i att ”samlat följa upp de ändringar i den aktuella lagstiftningen som trädde i kraft 1999 och som sedan förändrats vid översyn av respektive sektorslagstift- ning”.16 I den efterföljande propositionen om gestaltad livsmiljö lämnade regeringen inte heller något förslag till förändringar av PBL.

Alldeles uppenbart råder både oklarhet och brist på konsistens när det gäller styrningen av planering och byggande.17 Regeringen och riksdagen visar stor försiktighet med att utfärda nya föreskrifter som binder kommunernas verksamhet och som därmed skulle kunna medföra ökade kostnader. Samtidigt är frågor om byggande och pla- nering till sin natur tvärsektoriella. I den nämnda propositionen illu- streras detta väl av genomgången av den mångfald av lagar, förord- ningar och föreskrifter som styr beslut om markanvändning. Pro- positionen redovisar också de nationellt och internationellt beslutade mål som är av betydelse i sammanhanget. Sammantaget är det, enligt propositionens redovisning, ett 20-tal regelkomplex som aktualiseras vid beslut om markanvändning och byggande.

Två delvis sammanhängande tendenser är tydliga. Regering och riksdag undviker att styra genom lag. I stället väljer man en formellt mjukare målstyrning. Men i och med att målstyrningen just är mjuk- are blir olika konflikter inte lika tydliga och ej heller hanterade. Vi får en mångfald av dåligt samordnade mål; varje sektor och varje intressentområde formulerar sina mål. Därmed uppstår oklarhet om vad som gäller, om nu alls något gäller.

En bieffekt av oklarheten är ansträngningarna att samordna på central statlig nivå blir omfattande och resurskrävande. Kommu- nerna, som har ansvaret för de faktiska besluten om planering och

15En enklare plan- och bygglag (prop. 2009/10:170), s. 258.

16Gestaltad livsmiljö – en ny politik för arkitektur, form och design (SOU 2015:88), s. 23.

17Se t.ex. framställningen i Politik för gestaltad livsmiljö (prop. 2017/18:110), s. 10–16.

245

Kultursamhällets reformbehov

SOU 2023:58

byggande, kan fascinerade iaktta det statliga samordningsspelet som inte alltid når den samhällsnivå där verksamheten bedrivs.

Det finns skäl att ånyo utreda de regler i PBL som anger vilka intressen som ska vara bestämmande för beslut om markanvändning och byggande. Det som nu sagts har också sagts av Boverket, om än uttryckt lite mer återhållsamt:

Boverket har, tillsammans med RAÄ, ArkDes och Statens konstråd, tidigare lyft att planinstrument enligt PBL behöver stärkas vad gäller gestaltningsfrågorna. Stödet för att arbeta med frågor kopplade till gestaltning av rumsliga samband och gestaltning av miljöer i sin helhet inte är tydliga i PBL. Berörda myndigheter bör tillsammans belysa och tydliggöra kopplingen mellan PBL och en helhetssyn i gestaltning av offentliga miljöer, hur offentliga miljöer kan regleras juridiskt och vilken roll de spelar för hållbar utveckling. De brister som kartläggs bör därefter åtgärdas.18

Andra frågor att beakta vid en översyn

Utöver de nämnda bestämmelserna i PBL finns även två andra frågor som borde ses över samtidigt. Det handlar dels om den så kallade enprocentregeln, dels om kommunernas arbete med policyer för arkitektur.

Den nuvarande målstyrningen på kulturområdet bygger på att nationellt fastlagda mål i princip styr staten, påverkar kommunerna och inspirerar samhället i stort. Ett mycket viktigt inslag i denna styrning, och ett inslag som inte avses vara särskilt mjukt, är enpro- centsregeln. Enprocentsregeln är en finansieringsmodell för offent- lig konst som innebär att en procent av budgeten ska avsättas för konstnärlig gestaltning vid ny-, om- och tillbyggnad. Trots att regelns betydelse för statliga myndigheter och förvaltningar som bygger om, till och nytt (återigen) slogs fast i propositionen om gestaltad livs- miljö 2018 är den inte bindande och dess styrande verkan ska inte överskattas.19 Endast 41 procent av kommunerna och 55 procent av regionerna tillämpar enprocentsregeln. Flera statliga myndigheter och bolag följer heller inte enprocentsregeln.20

18Boverket, Arkitektur och gestaltad livsmiljö, s. 41.

19Politik för gestaltad livsmiljö (prop. 2017/18:110), s. 42–44.

20”Se artikeln ”Staten och enprocentsregeln – en lång historia” på https://statenskonstrad.se (senast kontrollerad den 1 juni 2023).

246

SOU 2023:58

Kultursamhällets reformbehov

En av de mer betydelsefulla kulturpolitiska insatserna staten skulle kunna göra vore att sätta större press på att enprocentsregeln verkligen följs. Hur detta bäst skulle kunna göras, om det är via nya uppdrag till de statliga myndigheterna eller tydligare riktlinjer i andra regelverk, bör ses över i samband med att de tidigare nämnda bestäm- melserna i PBL utreds.

Detsamma gäller även ytterligare en fråga av stor betydelse för kvaliteten i stadsbyggandet, nämligen användandet av arkitektur- policyer i kommunerna. En sak är regler och målformuleringar som anger de värden som ska läggas till grund för markanvändning och byggande, till exempel i PBL. En annan sak är allt det som hänger sam- man med själva beslutsprocesserna. Mycket positivt är att allt fler kommuner beslutar olika typer av arkitekturpolicyer. De får en helt annan ställning och genomslagskraft än när staten lägger fast mål och policyer. Kommunerna utfärdar riktlinjer för sin egen verksamhet. Staten utfärdar riktlinjer för någon annans verksamhet.

Organisationen Sveriges arkitekter har formulerat ett slags normal- modell för arbetet med en kommunal arkitekturpolicy som väl illu- strerar hur man mycket verksamhetsnära kan tänka:

•Ta fram policyn i en öppen process.

•Förankra policyn brett.

•Gör den förvaltningsövergripande och ge den politisk tyngd.

•Gör policyn angelägen och användbar.

•Skapa en tillgång – inte en börda.

•”Lagom” nivå på konkretioner.

•Utforma policyn som ett dialogverktyg.

•Använd pedagogiska numerärer (till exempel tio stadsbyggnads- principer, nio teser, sju kvalitetsbegrepp).

•Håll dokumentet levande.

•Tänk ”processverktyg” – inte ”slutprodukt”.

•Följ upp det som byggts mot policyn.

•Säkerställ arkitektkompetensen i kommunen.

247

Kultursamhällets reformbehov

SOU 2023:58

•Ge tydligt mandat och nyckelroll till stadsarkitekt eller annan kommunarkitekt.21

Hur styrdokument av det här slaget skulle kunna öka i användning på kommunal nivå bör, enligt vår bedömning, vara en prioriterad fråga att belysa vid en större översyn av regelsystemet med sikte på att främja en kvalitativ arkitektur och gestaltning. I sammanhanget kan det sär- skilt övervägas om reglerna i PBL om till exempel översiktsplanering främjar strategiskt arbete med arkitektur och gestaltningsfrågor.

En speciell fråga i sammanhanget rör avgränsningen av ”arkitek- tur” och ”gestaltad livsmiljö”. Vi har tidigare betonat den mycket stora betydelse som offentlig konst har i sammanhanget. Det finns exempel på arkitekturpolicies där konsten har försvunnit i besluts- processen och policydokumenten därmed kommit att begränsas till arkitektur i snäv mening,

10.3Kulturinstitutionen skolan

Bedömning: Det är avgörande att det offentliga skolsystemet kan ge alla elever, oavsett bakgrund, en kvalificerad kulturell orienter- ing. De estetiska ämnena bör i grundskolan och gymnasiet till- mätas större vikt.

Om staden, det offentliga rummet, är platsen för alls våra dagliga kulturmöten är skolan tveklöst vår största och, i ett utvecklings- perspektiv, viktigaste kulturinstitution. Samtidigt erkänns inte detta fullt ut varken i kultur- eller skolpolitiken. Vi har under ett antal år haft en delvis ensidig fokusering på naturvetenskap och matematik samt i viss mån språk i den svenska skoldebatten. Det kan förefalla rationellt att satsa på matematik och naturvetenskap om Sverige ska kunna hävda sig i en ständigt allt starkare konkurrens mellan världens olika industrinationer. Men vi får inte nödvändigtvis fler kvalificerade civilingenjörer därför att vi tvingar alla att läsa mer fysik och mate- matik. Fokuseringen på naturvetenskapliga ämnen riskerar att bli till ett slags besvärjelse: förenklad, för ensidig och för perspektivlös.

21Sveriges Arkitekter, Kommunernas arkitekturpolicyer – en uppföljande kartläggning 2021 (2021).

248

SOU 2023:58

Kultursamhällets reformbehov

Intressant är utvecklingen inom hjärnforskningen. Inte minst i Sverige bedrivs viktig forskning om kulturella aktiviteter som musik, läsning eller dans och deras effekter på hjärnan. Vid ett nystartat centrum vid Karolinska institutet och Kungliga tekniska högskolan

–Centrum för kultur, kognition och hälsa – studeras bland annat hur hjärnan förändras hos den som lyssnar på musik eller som själv spelar musik. Trots att forskningsfältet är förhållandevis nytt kan nog redan nu sägas att det finns ett positivt samband. Musik och dans främjar även inlärningen av till exempel matematik.

I sina Pisa-mätningar har OECD identifierat ett antal strategiskt viktiga utvecklingsområden. Dessa utvecklas i program och utvärde- ras i mätningarna. År 2021 låg fokus på kreativt tänkande. I pro- grammet för detta slår OECD fast att i takt med utvecklingen av, inte minst, artificiell intelligens och de konsekvenser det har för människors förmågor att navigera i etiska frågor kommer förmågan till kreativt och kritisk tänkande att vara central. Fyra kompetenser skulle särskilt utvärderas i Pisa-undersökningen 2021: uttrycks- förmåga i skrift, uttrycksförmåga i form, social problemlösning och naturvetenskaplig problemlösning. I andra sammanhang lyftes även förmågan att se saker från olika perspektiv fram som viktig.

Alla dessa förmågor utvecklas bland annat i de estetiska ämnen som i den svenska skolan under lång tid nedprioriterats. I underlaget till Pisa 2022, som bland annat starkt betonar kreativitetens bety- delse för all inlärning, säger också OECD följande:

Kreativt uttryck består av både verbala och icke-verbala former av kreativt engagemang, i de fall där individer kommunicerar sin inre värld och fantasi till andra. Med verbala uttryck avses användningen av språk, inklusive både skriftlig och muntlig kommunikation. Icke-verbala ut- tryck omfattar inte bara teckning, målning, modellering och musikaliska uttryck, utan även uttryck genom rörelse och andra framträdanden, till exempel dans och drama.22

Även i Myndigheten för kulturanalys rapporter är skolans betydelse för delaktighet ett återkommande tema. Bland annat framhåller man att kunskapen om skolans roll i kultursamhället bör fördjupas:

I Kulturanalys olika rapporter om kulturvanor framstår utbildningens roll som central. Vi vill särskilt lyfta fram utbildningens betydelse för lika möjligheter att delta i kulturlivet. Därför efterlyser Kulturanalys en

22OECD, ”Framework for the Assessment of Creative Thinking in PISA 2021: Third Draft”

(april 2019).

249

Kultursamhällets reformbehov

SOU 2023:58

samlad bild och diskussion av vilken roll som skolan och utbildningen har för allas möjlighet att delta i kulturlivet. En sådan diskussion bör inte bara belysa utbildningens roll i ett socioekonomiskt sammanhang, utan också skolans innehåll, till exempel när det gäller de estetiska och samhällsorienterande ämnena, läsförståelsens utveckling, segregation och selektionseffekter i rekrytering till konstnärliga utbildningar.23

Myndigheten säger också mycket konkret att man ännu en gång bör se över möjligheterna att förstärka ställningen för estetiska ämnen i grundskolan och i gymnasiet.

För att ta ett exempel. I våra kontakter med musikens insti- tutioner, såväl på nationell som regional nivå, formuleras något som närmaste kan karaktäriseras som ett samlat nödrop när det gäller skolan och musiken, framför allt den klassiska musiken. Och det gäller hela skolsystemet, dessutom i vid mening. Barn övas inte i sång i för- skolan. Förskollärarna saknar inte sällan utbildning och förmåga att sjunga med barnen. Musikämnet har trängts tillbaka i grundskolan. Även här handlar det om lärarutbildningen. Och de estetiska ämnena är inte längre obligatoriska i gymnasieskolan. Det svenska musik- undret är statt i avveckling. Orkestrarna kan inte längre rekrytera tillräckligt välutbildade musiker.

När diskussion förs om de estetiska ämnena avses regelmässigt bild, musik och slöjd, vilka förstås är helt centrala. Men i ett kultur- perspektiv är det samtidigt viktigt att se läsandet och skrivandet som en del av skolans kulturuppdrag. Inte minst viktigt är detta i en tid när läsandets, men kanske än mer skrivandets, villkor förändras så fun- damentalt i samhället. Barn och unga människor läser mycket, men läser i allt mindre utsträckning långa texter. De skriver kanske mer än vad barn och unga människor någonsin har gjort men i format och former som är helt andra än det längre och strukturerade, ofta ”lit- terära”, skrivande som tidigare dominerat i skolan. Samtidigt är just det senare omvittnat viktigt för såväl inlevelseförmåga som analytiskt tänkande och förmågan att förhålla sig till mer komplexa resonemang.

Överhuvudtaget finns anledning att uppmärksamma både det instrumentella och det litterära läsandet och skrivandet. Visst är det av fundamental betydelse i vårt moderna samhälle att unga män- niskor tillägnar sig förmågan att läsa och skriva redogörande och argumenterande texter, men omfattande forskning finns också som

23Myndigheten för kulturanalys, Kulturanalys 2019: En lägesbedömning i relation till de kultur- politiska målen (2019), s. 86.

250

SOU 2023:58

Kultursamhällets reformbehov

belyser det kulturella värdet hos mer litterärt inriktat läsande och skrivande.24 I sin doktorsavhandling sammanfattar litteraturvetaren Olle Nordberg: ”Litteraturläsning för internetgenerationens gym- nasister kan vara en tillflyktsort och ett sätt att koppla av från det uppkopplade. Men det kan uppenbarligen vara någonting mer än så enligt ungdomarna själva. I den skönlitterära läsupplevelsen kan tanken finna ett alldeles speciellt rum för både avkoppling och analys.”25

När man talar om vikten av läsning i skolan är det till att börja med självklart att lärarnas kompetens, och inte minst deras egna läs- vanor, spelar en mycket viktig roll för vilken kulturell orientering och bildning de kan ge eleverna. Men lärarnas roll blir så mycket enk- lare att spela om den dessutom kan utvecklas tillsammans med skol- bibliotekarier och med tillgång till välutrustade skolbibliotek. Skolbib- lioteken, bemannade med välutbildade bibliotekarier, har en avgörande betydelse för alla barns och ungdomars tillgång till litteratur och där- med för skolans förmåga att fullgöra sitt kultur- och bildningsupp- drag. Samtidigt som bokförsäljningen generellt, och inte minst för- säljningen av barn- och ungdomsböcker, uppvisar en förvånande styrka vet vi att bokinköp och läsning varierar starkt beroende på sociala faktorer. Alldeles uppenbart är skolbibliotekens kompensa- toriska roll viktig.

Egen skapande verksamhet och bildning

Vi har tidigare diskuterat kulturpolitikens avgränsningar (se kapi- tel 8). En viktig avgränsning rör den mellan kulturellt skapande i ett samhälleligt sammanhang och människors skapande för mer eller mindre egen skull. Vi är väl medvetna om att denna gränslinje, i lik- het med praktiskt taget alla andra gränslinjer när det gäller politik och samhällsfrågor, kommer att vara diffus och riskera att bli i viss mån godtycklig. Hur ska den inordnas som någon gång i månaden sjunger i en kyrkokör vid högmässor som besöks av något tiotal gudstjänstbesökare? Är det framför allt eget skapande eller är det verksamhet riktad till en publik?

24För referenser se t.ex. Olle Nordberg, ”Aristoteles, Nussbaum och de 426 högstadieeleverna

– Empiriska perspektiv på teorier om fiktionsläsningens demokratiska potential i en glo- baliserad värld”, i Pia Nygård Larsson, Cecilia Olsson Jers & Magnus Persson, red., Didaktiska perspektiv på språk och litteratur i en globaliserad värld (Malmö universitet, 2022).

25Olle Nordberg, Avkoppling och analys: Empiriska perspektiv på läsarattityder och litterär kompetens hos svenska 18-åringar (Uppsala universitet, 2017).

251

Kultursamhällets reformbehov

SOU 2023:58

Oavsett hur dylika gränsdragningsfrågor besvaras är ett konsta- terande fundamentalt: skolan och utbildningen är även i detta sam- manhang av avgörande betydelse. Under hela vårt utredningsarbete har kulturskolan funnits med som ett tema: Hur bidrar kulturpoli- tiken till att säkra kulturskolans verksamhet? Hur kan kommuner samverka för att kunna erbjuda ett så brett utbud som möjligt genom kulturskolan? Vad innebär det på kort sikt för kulturskolan att den kommunala ekonomin befinner sig under press? Frågorna om kul- turskolan är viktiga. Men även om dessa frågor besvaras finns fort- farande andra och mer generella frågor om grundskolan och gym- nasiet i stort sett obesvarade. Vi har tidigare berört betydelsen av de estetiska ämnena. Men en mer fundamental fråga rör synen på män- niskan som en skapande varelse: hur väcks intresset för eget skapande?

Var och en som följt små barns utveckling vet att det finns en alldeles uppenbar lust till eget skapande hos det lilla barnet. Eller kanske mer exakt uttryck: att det egna skapandet är en del av barnets naturbestämda utvecklingsprocess. Frågan för kulturpolitiken blir då: hur tas viljan till skapande till vara? Hur utvecklas den genom skolgången, från förskola ända fram till gymnasieskola och högre utbildning. En funktion för skolan är att socialisera och – med en inte alltför attraktiv term – disciplinera barn och ungdomar. Men hur kan detta ske samtidigt som den skapande lusten bevaras och utveck- las. På samma sätt som de estetiska ämnenas roll för annat lärande har underskattats har nog skolans roll för att bädda för eget skap- ande också underskattats.

Vi vill med detta understryka att utbildningen har en alldeles sär- skild funktion – hela utbildningen från förskola och ända upp till universitet och högskola – som består i att bidra till en kvalificerad kulturell orientering. Och det handlar då inte om orientering i en allmän eller ytlig mening utan om en generell orientering för den en- skildes hela livsinriktning. Visst kan eget skapandet utvecklas från ett slags tabula rasa-tillstånd. Men för de allra flesta av oss gäller inte det. Vi är beroende av kunskaper, erfarenheter och impulser som förmedlas av hem, skola eller på annat sätt. För unga människor med stark social och ekonomisk bakgrund ges detta stöd för den kultur- ella orienteringen rätt ofta genom hemmets försorg. Men menar man allvar med skolans utjämnande och kompensatoriska roll räcker inte detta. Hur ska barnet kunna få tanken att börja spela ett instrument om det aldrig fått pröva på?

252

SOU 2023:58

Kultursamhällets reformbehov

Det som sagts nu gäller också den viktiga delen av utbildningen som består i att skapa förutsättningar för bildning. Förvisso kan det diskuteras om bildning hör till skolans estetiska register. Men det kan knappast ifrågasättas att bildningen – både i mer traditionell och begränsad mening och i en lite vidare modern mening – är en viktig del av kulturen. Återigen gäller att en skola som inte på ett alldeles grundläggande sätt kompenserar för bristande jämlikhet i ekono- miska och sociala förutsättningar knappast ger det bidrag som kan förväntas av den till byggandet av morgondagens samhälle.

Kulturell orientering och bildning kräver också rätt resurser och förhållningssätt på andra nivåer i utbildningssystemet. Inte minst vill

viframhålla den betydelse folkbildningen och folkhögskolorna har för kultursamhället som helhet.26 Det är ofta där människor får möta nya kulturuttryck och där de kan vidareutveckla sitt eget skapande. Folkhögskolorna har en särskilt viktig roll på flera områden, till exempel för musikundervisningen.

Universitet och högskolor har, å sin sida, en given betydelse för kulturens utveckling i den betydelse som diskuteras här. Inte minst gäller detta förstås klassiska bildningsämnen på det humanistiska fältet som konsthistoria, musikvetenskap, språk, filosofi och historia. Men flera av våra högskolor har även gjort kulturen till en integrerad del av utbildningar som i övrigt inte alls är orienterade mot kultur.

Diskussioner har förts om att inlemma något slags ”bildningsår” eller ”bildningstermin” inriktad mot humaniora i utbildningar med annan specialinriktning. Vid till exempel Södertörns högskola och Göteborgs universitet finns program benämnda ”Liberal Arts”. Pro- grammets första termin i Göteborg kan fogas in som inslag i andra utbildningar. Universitetets egen beskrivning av programmet för- tjänar att citeras.

Liberal Arts är ett tvärvetenskapligt program med grunden i klassisk humaniora. Programmet utvecklar din förmåga till kritisk analys och syntes men stärker också förmågan att argumentera sakligt och ratio- nellt i både tal och skrift. Klassiska språk – latin och antik grekiska – fyller en viktig funktion genom programmet. Språkstudierna är inte bara utvecklande och bildande i sig själva utan de bidrar även med viktiga

26Vi har emellertid valt att inte behandla dess frågor mer i detalj eftersom regeringen nyligen har tillsatt en särskild utredning om folkbildning och folkhögskolor (dir 2022:75). Vi har sam- rått med utredningen om våra övergripande slutsatser.

253

Kultursamhällets reformbehov

SOU 2023:58

insikter och erfarenheter av att arbeta med olika överföringar av tankar, idéer och estetiska ideal över århundradena.27

Detta är exempel på hur kultur och bildning kommit att uppvärderas inom den högre utbildningen, en utveckling som det finns goda skäl att stödja.

10.4Kulturen och funktionshinderspolitiken

Förslag: Se över hur olika stöd- och regelsystem påverkar möjlig- heterna för personer med funktionshinder att vara verksamma som kulturskapare, även professionellt.

Under vårt utredningsarbete har vi kunnat konstatera vilka utom- ordentliga möjligheter kulturen erbjuder för att ge människor med funktionshinder ett värdigt liv. Det gäller bildkonst och dans men också scenkonst mer generellt. Samtidigt finns det anledning att an- lägga ett ännu lite bredare perspektiv på förhållandet mellan funk- tionshinder och konstnärligt skapande. Alldeles uppenbart är det så att människor med olika typer av funktionshinder bidrar till bredden i konstnärliga uttryck. Under utredningsarbetets gång har vi sett flerfaldiga exempel på detta.

Kommunerna och regionerna ansvarar för en mycket stor del av den samlade samhällsverksamheten. Det innebär att det i stor utsträck- ning är kommuner och regioner som förfogar över instrumenten för att låta kulturen verka också inom funktionshinderspolitiken. Sam- tidigt är det staten som råder över regelsystem som ofta är bestäm- mande för om kulturen kan bli ett verksamt instrument. Kultur- verksamhet som engagerar människor med funktionsnedsättning drivs i varierande former. Det ideella engagemanget är betydande. Samtidigt är verksamheten ofta så utvecklad att den med skäl kan beskrivas som professionell eller semiprofessionell. Det gäller konst- närer med funktionshinder. Men det gäller också instruktörer och verksamhetsledare. Olika försörjningssystem är dock inte anpassade till blandningen av ideellt och professionellt.

27Citat från: https://www.gu.se/studera/hitta-utbildning/liberal-arts-kandidatprogram-h1lib (senast kontrollerad den 1 juni 2023).

254

SOU 2023:58

Kultursamhällets reformbehov

För personer med funktionsnedsättning, särskilt för personer som får stöd med utgångspunkt i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), exempelvis personer med intellektuell funktionsnedsättning, är möjligheterna att finansiera eftergymnasiala studier begränsade. Det gäller högskola och yrkes- högskola, men också folkhögskola. Det finns inte heller ett samman- hängande regelverk för eftergymnasiala studier för personer med intellektuella funktionshinder som får ersättning via Försäkrings- kassans aktivitetsersättning eller sjukersättning.

En av de institutioner vi har träffat under utredningsarbetet, Konst och Kultur, beskriver situationen:

För alla artister och kulturarbetare så utgår konstnärskapet från de förut- sättningar man har fötts med och förvärvat över tid. En person med sär- skilda behov på grund av en funktionsnedsättning kan självklart exempel- vis skapa stor danskonst på scen där funktionsnedsättningen kan vara en ”förutsättning” för framträdandet. Det gör inte att behoven av stöd vid exempelvis vardagen minskar. Dock finns risk att det kan ifråga- sättas särskilt om man professionellt utövar sitt konstnärskap. Ytter- ligare problem uppstår om man vill turnera eller på annat sätt sprida sin konst utanför sin hemkommun. Exempelvis så kan assistanstimmar inte räcka till för att kunna få med sig assistentstödet under resor som kräver övernattning och som dessutom sker i annan kommun. Här kan också själva resan ställa till problem.

Kulturarbetare är också ofta hänvisade till att frilansa. Ofta handlar det då om att bli egen företagare och då oftast och enklast att starta en enskild firma. Företagande handlar också om att kunna förverkliga en idé eller en dröm man har och som då också kan komma fler till nytta. Men personer med funktionsnedsättning har i dag små möjligheter att starta eget företag. Även om både viljan, kunskapen och idéerna finns, är risken stor att bli av med det stöd man har behov av eller att stödet inte är anpassat för eget företagande. Det kan exempelvis handla om basala behov som att få färdtjänst i samband med företagandet eller anpassning av arbetsplatsen.

[…]Det är också ofta svårt att få välja de hjälpmedel man själv anser passa de behov man har. Det ska inte avgöras vilka hjälpmedel man erbjuds utifrån vilken kommun eller region man bor i. Att dessutom åldern kan spela mer roll än behovet gör det inte bättre. Det finns exempel där ett hjälpmedel har tagits bort från en dag till nästa eftersom personen det gäller fyllt 18 år och därför flyttats från barnhabiliteringen till vuxenhabiliteringen, och att man därför som vuxen inte längre anses ha behov av just det hjälpmedlet eller där en flytt till en annan region på

255

Kultursamhällets reformbehov

SOU 2023:58

grund av studier eller arbete inneburit att man tagits ifrån ett hjälpmedel man haft behov av och lärt sig använda på bästa sätt.28

Mot bakgrund av bland annat detta anser vi att det finns anledning att systematiskt gå igenom hur kollisionen mellan olika regelsystem ser ut och hur det påverkar möjligheterna att låta kultur bli ett än mer verksamt instrument i funktionshinderspolitiken. Till exempel behöver reglerna ses över för personer med behov av stöd för exempel- vis boende. För den som läser en utbildning på annan ort än hemorten måste resorna till studieorten också kunna finansieras.

10.5Andra frågor av betydelse

Utöver det som diskuterats ovan har vi under utredningstiden även mött en rad andra samhällsfrågor av stor betydelse för kultursam- hällets utveckling. Vi har därmed skapat oss en bild av problem, men också möjligheter, som ligger utanför vårt eget utredningsuppdrag.

Kulturen och integrationspolitiken

Med beaktande av den politiska uppmärksamhet som riktats mot in- vandring och integration under senare år är det förvånande att kul- turens koppling till integrationspolitiken tilldragit sig så begränsat intresse. Alldeles nyligen har dock den pågående statliga utredningen om förbättrad arbetsmarknadsetablering för utrikes födda kvinnor (Ju 2022:05) fått tilläggsdirektiv.29 En snävt inriktad utredning om vissa arbetsmarknadsfrågor har därmed omvandlats till en bredare integrationspolitisk utredning.

I tilläggsdirektiven sägs bland annat att utredningen ska föreslå hur den generella styrningen av integrationspolitiken bör reformeras och även frågor med anknytning till kultur och kulturpolitik tas upp. Bland annat sägs att ”integrationen i arbets- och samhällslivet för- svåras av bristande kunskaper i svenska språket”, vilket sägs leda till att utrikes födda i större utsträckning saknar egenmakt att styra över och förändra sina liv i Sverige. Det sägs att styrningen på detta politik- område tydligare behöver inkludera ”social, kulturell, ekonomisk,

28Mejl från Per Lodenius den 12 maj 2023 (dnr Komm2023/00392/Ku2022:04-1).

29”Tilläggsdirektiv till Utredningen om en förbättrad arbetsmarknadsetablering för utrikes födda kvinnor (Ju 2022:05)” (dir. 2023:42).

256

SOU 2023:58

Kultursamhällets reformbehov

språklig samt demokratisk integration och anpassning”. Enligt direk- tiven möjliggörs ”den sociala och kulturella integrationen” till stor del genom ”deltagande i civilsamhället, inklusive idrottsverksamhet, lik- som i andra typer av sociala nätverk och gemenskaper, med närhet till majoritetssamhället”.

Med andra ord förutsätts i dessa direktiv att kultur i allmän mening har en central roll i integrationspolitiken. Vi kan konstatera att vårt huvudspår i utredningsarbetet, ökad vikt vid kommunernas roll, gäller också kulturen i ett integrationspolitiskt perspektiv då mycket av den verksamhet som är av störst vikt i detta sammanhang bedrivs på kommunal nivå. Vi vill dock som medskick till utredningen även understryka det uppenbara förhållandet att många verksamheter inom det kulturpolitiska fältet på ett kraftfullt sätt kan bidra till integration och gemenskap om de lyckas locka människor med ut- ländsk bakgrund att engagera sig. För detta behövs i vissa fall en bredare inriktning för verksamheten så att den speglar människors olika livsvillkor och erfarenheter, men framför allt behövs det en stark kulturell infrastruktur som verkligen kan erbjuda alla invånare i landet ett utbud av hög kvalitet. Dessutom som en fotnot: efter att ha träffat hundratals företrädare för svenskt kulturliv under utred- ningsarbetet kan vi konstatera att mycket återstår att göra när det gäller mångfalden i kulturens företrädarskap.

Kulturens finansiering

I vårt uppdrag har inte ingått att utreda frågor om kulturens finansi- ering. Vi kan dock inte undgå att konstatera hur irrationell diskus- sionen om kulturpolitiken riskerar att bli i och med att den inte kan föras utifrån allmängiltiga ekonomiska utgångspunkter. Politiken upp- fattas bara ha en kostnadssida. Ett tydligt exempel är att det värde som Kungliga Operans verksamhet tillför Stockholm och Sverige riskerar att inte beaktas. Stockholmsoperan har under delar av 1900-talet varit en internationell spetsinstitution. Men hur har detta vägts in i en poli- tik som riskerat medföra en omedelbar stängning av Stockholms- operan?

Samma sak gäller den segdragna frågan om kulturens lokalkost- nader i stort. I princip belastas kulturverksamheter med det som uppfattas vara marknadshyror eller kostnadshyror. Men marknads-

257

Kultursamhällets reformbehov

SOU 2023:58

värden på mark i Stockholms innerstad har i betydande utsträckning betingats just av den för Sverige unika koncentrationen av kultur- institutioner. Tänk bort Thielska galleriet, Waldemarsudde, Skansen, Liljevalchs, Nordiska museet, Vasamuseet, Tekniska museet, Öst- asiatiska museet, Historiska museet, Dramaten, Musikaliska Akade- mien, Operan, Kulturhuset/Stadsteatern, Nationalmuseum, Moderna museet, Fotografiska museet, Stadsmuseet och alla mindre kultur- institutioner i Stockholm. Ett sådant tankeexperiment visar att Stockholm i betydande utsträckning är ”Kulturstaden Stockholm”. Utan kulturen blir Stockholm en annan, och avsevärt mycket mindre attraktiv, stad. Mark- och fastighetsvärdena i Stockholm skulle vara betydligt lägre kulturinstitutionerna förutan. Kulturinstitutionerna bidrar med en kollektiv nytta som aldrig tillgodoräknas institu- tionerna. I stället belastas de med en kostnad för markutnyttjande som drivs upp av deras egen verksamhet.

Ett ytterligare exempel på ekonomisk felsyn är att de värden som kulturskolan bidragit till att skapa aldrig kommer kulturskolan till del. Vi riskerar att montera ned det svenska musikundret därför att

visaknar en rationell analys av den ekonomiska grundkalkyl som musikundret bygger på. Det som nu sagts om Stockholm och kultur- skolan gäller naturligtvis i betydande utsträckning också andra städer

iSverige och andra utbildningsinstitutioner.

Vi har tidigare berört den generella frågan om kostnadsutveck- lingen för tjänsteproduktion visavi kostnadsutvecklingen för varu- producerande verksamhet. Generella modeller för anslagsuppräk- ning tenderar att missgynna tjänsteproduktion, det som vanligtvis refereras till som Baumols sjuka (se kapitel 8). Genom den tekniska utvecklingen har detta fenomen i viss mån kunnat motverkas. Om man skulle godta att levande musik ersattes av medieförmedlad musik kan Baumols sjuka vändas i sin motsats – och har i viss mån gjort det. Men om ambitionen är att ge människor möjlighet att möta levande musik slår Baumols sjuka till med full kraft. När William Baumol först formulerade sin teori skedde detta i slutet av 1960-talet och med symfoniorkestern som exempel. Det går inte att öka produk- tiviteten genom att spela klassisk musik snabbare.

Om principen om generell uppräkning av olika anslag vidmakt- hålls oberoende av om det handlar om ”baumolverksamhet” eller annan verksamhet kommer gradvis anslagen till levande kultur att urholkas. Detta problem har vi också mött upprepade gånger i vårt

258

SOU 2023:58

Kultursamhällets reformbehov

utredningsarbete. Utredningen har bedrivits under en speciell period. Pandemins effekter har inte klingat av fullt ut; samtidigt har den svenska ekonomin vänt ned, detta i kombination med en mycket stark uppgång i inflationstakt. Vi kan, utifrån alla de dialoger vi fört, också konstatera att en av de riktigt stora utmaningarna för framtida svenskt kulturliv rör finansieringen. Och detta är en mångfasetterad utmaning. Som Återstartsutredningen nyligen visat handlar det om institutionernas finansiering och om konstnärernas möjligheter att försörja sig.30 Det handlar också om stöd till i grunden ideell verk- samhet som är helt avgörande för att kulturens ekologiska system ska fungera.

Det finns därmed starka skäl att aktualisera ett antal frågor som handlar om kulturens finansiering. Under vårt utredningsarbete har

vii mött olika förhållningssätt när det gäller synen på finansiering. Å ena sidan efterlyses sammanhang, tydlighet och logik i finansi- eringen, det vill säga att det ska vara tydligt var varje verksamhet kan söka pengar och vad som inte hör dit. Å den andra har vi mött önske- mål om större mångfald i finansieringen, inte minst för att ett nej inte alltid ska vara ett slutligt och samlat nej. Det senare, likväl som den rena bristen på offentliga resurser, pekar på behovet av att främja inflödet också av privat kapital i kultursektorn. Merparten av den verksamhet som omfattas av kultursamverkan är i dag starkt bero- ende av anslag från stat, region och kommun. Andelen anslagsfinansi- ering uppgår vanligen till i storleksordningen 75–90 procent av om- sättningen.

Det finns all anledning att respektera att olika områden och olika inslag i politiken vart och ett har sin historia. Det är långtifrån alltid meningsfullt att försöka blottlägga och beskriva allmänna, under- liggande principer. Men den splittrade bilden av förhållandet mellan offentlig och enskild finansiering av kultur borde kunna ge utgångs- punkten för en konstruktiv prövning av hur politiken för finansi- eringen av kultur skulle kunna utvecklas med främsta syfte att mobilisera ökade resurser för kultur.

I den allmänna debatten har frågan om privat finansiering kom- mit att bli omdebatterad. Dels har det rent generellt handlat om fördelar och nackdelar med privat finansiering av kultur genom till exempel donationer. Dels har den politiska debatten mer specifikt handlat om entréavgifter för vuxna på statliga museer. Det som har

30Från kris till kraft: Återstart för kulturen (SOU 2021:77).

259

Kultursamhällets reformbehov

SOU 2023:58

varit politiskt kontroversiella frågor kommer dock rimligen, inte minst i takt med att det offentliga utrymmet för reformer på kultur- området kan komma att krympa väsentligt under kommande år, att mer och mer bli pragmatiska frågor: vilka kompletterande finansi- eringsmöjligheter finns?

En utgångspunkt för fortsatta överväganden bör vara att privat kapital redan i dag spelar en mycket viktig roll i kulturlivet. De kulturella och kreativa branscherna – allt från bokbranschen till film- och musikbranschen – genererar stora intäkter och sysselsätter många kulturskapare (jfr kapitel 8). Under senare år har vi även sett etable- randet av ett antal nya kulturinstitutioner väsentligen på privat grund, bland dem: Bonniers konsthall, Artipelag, Sven Harrys Konstmuseum, Fotografiska och Vandalorum.31 Till detta kommer att icke-offentlig finansiering har en betydande omfattning för många scenkonst- institutioner som är av central betydelse för svenskt kulturliv: från Cirkus Cirkör till Cirkus på Djurgården i Stockholm. Detsamma gäller även de stora konsertarrangörerna som driver verksamhet på kommersiell grund.

Även för kulturverksamheter i den mindre skalan spelar både ideellt arbete och privata medel ofta en helt central roll. Det handlar om arbetslivsmuseer och hembygdsgårdar, men också om unga kul- turuttryck som klubbar och gallerier. En speciell kategori av kultur- institutioner utgörs av öppna konstnärshem och andra hem och bygg- nader förknippade med numera avlidna svenska kulturpersonligheter. I Sverige inlemmas dessa institutioner knappast alls i kulturpolitiken, till skillnad från vad som gäller i många andra kulturnationer.32

En fråga att särskilt överväga bör vara stiftelser för kulturella ändamål. Under lång tid har både Framtidens kultur och Sparbanks- stiftelserna spelat en viktig roll för svenskt kulturliv. Av olika skäl gäller inte detta alls i samma utsträckning längre, även om det finns många andra stiftelser som fördelar medel till kulturella ändamål. I övervägande om rollen för enskild eller kompletterande finansi-

31Det får väl närmast ses om en kuriositet att samtliga dessa museer står i tveksam överens- stämmelse med den internationella museiorganisationen ICOM:s definition av ett museum: “A museum is a not-for-profit, permanent institution in the service of society that researches, collects, conserves, interprets and exhibits tangible and intangible heritage. Open to the pub- lic, accessible and inclusive, museums foster diversity and sustainability. They operate and communicate ethically, professionally and with the participation of communities, offering varied experiences for education, enjoyment, reflection and knowledge sharing.” I boken Konsten är vi (Fri tanke förlag, 2022) ger Mårten Arndtzén en bakgrund till ICOM-beslutet.

32Kulturrådet har i rapporten Kartläggning av öppna konstnärshem eller museer kopplade till enskilda konstnärskap (2016) belyst frågan utifrån ett regeringsuppdrag.

260

SOU 2023:58

Kultursamhällets reformbehov

ering bör frågan om nya stiftelsebildningar finnas med. Det handlar om att mobilisera resurser men det handlar också om mångfald som ett värde i sig.

I detta sammanhang bör också nämnas att Statens fastighetsverk håller på att genomföra en omprövning av vilka fastigheter av olika slag som staten bör äga och svara för. Ett antal fastigheter av kultur- ellt värde kommer därmed på sikt förmodligen att avyttras. Vid upp- repade tillfällen har initiativ tagits för att börja bygga upp en svensk verksamhet som motsvarar National Trust i Storbritannien. Det finns intresse på många håll i samhället för att förverkliga en sådan idé. Inte minst i en situation där staten är på väg att minska sitt engage- mang föreligger starka skäl för att pröva sådana alternativ. Brittiska National Trust bildades 1895. I dag äger man 250 000 hektar mark av nationellt intresse och 500 historiska byggnader och parker.

261

11 Konsekvensanalys

Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) ska kommittéer be- räkna och redovisa ekonomiska konsekvenser av sina förslag. Detta gäller kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. Om förslagen innebär samhällsekono- miska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. En sådan redovis- ning görs nedan i avsnitt 11.1 samtidigt som vi kommenterar vissa förvaltningsmässiga konsekvenser som kan uppstå.

Enligt 15 § kommittéförordningen ska kommittéer även analysera konsekvenser för det kommunala självstyret, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkur- rensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Konsekvenser enligt denna bestäm- melse redovisas nedan i avsnitt 11.2.

11.1Ekonomiska konsekvenser m.m.

Våra förslag syftar generellt till att decentralisera beslutsmakt och att minska den administrativa bördan inom systemen för samverkan mellan stat, region och kommun på kulturområdet. Enligt vår be- dömning bör detta kunna ske genom en mindre detaljerad och mer långsiktig reglering som baseras på en ny lag. Bedömningen är att de föreslagna förändringarna i stort innebär oförändrade kostnader totalt sett för stat, region och kommun. Om förslagen genomförs innebär det att mindre tid behöver ägnas äskanden, löpande uppföljning och arbete med att ta fram strategiska planer hos i första hand staten och regionerna. Förslagen innebär dock inga direkta besparingar eller minskningar av det offentliga åtagandet eftersom de förutsätter att

263

Konsekvensanalys

SOU 2023:58

resurserna i stället ska kunna tas i anspråk för annan verksamhet på kulturområdet. De besparingar som kan åstadkommas är dessutom utspridda på olika aktörer (myndigheter, regioner och kulturinstitu- tioner) och innefattar inte avgränsade verksamhetsdelar som kan avskaffas eller ombildas. Däremot bör de administrativa förenklingar

viföreslår på sikt kunna komma själva kulturen till del genom att resurser kan frigöras för producerande verksamhet.

Uppskattning av ekonomiska effekter

Utifrån det tilläggsdirektiv som utredningen fick i april 2023 har en kartläggning genomförts av administrativ resursåtgång i arbetet med kultursamverkansmodellen för stat, region, kommun, kulturverksam- heter, civilsamhälle och professionella kulturskapare. Kartläggningen, vars olika delar kommenteras i kapitel 4–7, pekar på att processer knutna till samverkansmodellen kan uppskattas kräva i storleksord- ningen drygt 80 årsverken totalt för de involverade parterna. Huru- vida detta är mycket eller lite kan diskuteras. Dels beror det på hur man värdesätter själva det dialogarbete som är en central del av sam- verkansmodellen, dels är det avhängigt hur mycket arbete som skulle behöva utföras även utan ett dialoginriktat samverkanssystem. Klart står i vilket fall att den administrativa resursåtgången är svår att skilja från ordinarie verksamhetsprocesser.

Med utredningens förslag skulle resursåtgången för äskandepro- cesserna som sagt minska. Vidare torde utredningens förslag att ersätta kulturplanerna med löpande uppdaterade och mer specifika samverkansplaner innebära en administrativ besparing, både för de centrala myndigheterna och berörda regioner. En relativt stor arbets- insats görs av de statliga myndigheterna i samverkansrådet med granskning och uppföljning av kulturplaner. Med utredningens för- slag skulle detta arbete kunna minska och i stället i viss mån ersättas av att myndigheterna deltar i beredning av samverkansinitiativ från kommuner och/eller regioner i samverkan. Detta innebär en viss admi- nistrativ besparing men framför allt en effektivisering och omfördel- ning av arbetsinsatsen.

Utredningens förslag om förenklad uppföljning och återrappor- tering bedöms också minska den administrativa bördan hos egent- ligen alla berörda parter. Mer fokus på samlad utvärdering med

264

SOU 2023:58

Konsekvensanalys

längre periodicitet syftar dock primärt till att skapa mer substantiella beslutsunderlag och i samband med att dessa utvärderingar genom- förs kommer förstås mer arbetstid än andra år behöva avsättas.

Finansieringsfrågor

Våra förslag innebär förändringar av vissa statsbidrag som hanteras av Statens kulturråd. Genomförs förslagen innebär det inledningsvis visst merarbete för myndigheten även om det på sikt kan resultera i förenklingar då bidrag läggs samman. Bedömningen är dock att myn- digheten bör kunna hantera en sådan omställning även inledningsvis inom ramen för det befintliga förvaltningsanslaget. Denna bedöm- ning bygger inte minst på att förslagen ligger väl i linje med en organisatorisk utveckling mot att samla stödgivningen till regioner och kommuner som myndigheten redan på eget initiativ initierat.

För regioner och kommuner innebär våra förslag genomgående förenklingar och kräver därför inte ytterligare finansiering. Eftersom våra förslag är utformade med frivillighet som grund, vilket till exempel kommer till uttryck i den föreslagna lagen, aktualiseras inte heller prin- cipen om att nya åligganden eller utökade uppgifter för kommuner och regioner ska finansieras av staten, den så kallade finansierings- principen.

Utöver strukturreformer när det gäller statsstöden hos Statens kulturråd, förslår vi även ett nytt statsbidrag till samverkansinsatser. För att inledningsvis finansiera detta föreslår vi att det befintliga bidraget till icke-statliga kulturlokaler (knappt 10 miljoner kronor) omfördelas till ändamålet. Som tidigare skett när ny verksamhet in- förlivats i samverkansmodellen finns även möjlighet att använda delar av den årliga pris- och löneomräkning som görs av befintliga medel i kultursamverkansmodellen (uppräkningen för innevarande år var knappt 20 miljoner kronor). När det gäller dessa uppräkningsmedel vill vi samtidigt understryka vad vi sagt tidigare. En av de stora ut- maningarna när det gäller offentligfinansierade tjänster överhuvud- taget är att produktivitetspotentialen i tjänsteproduktion är begränsad.

En konsekvens av våra förslag är att även de medel som används för vissa befintliga samarbeten bör kunna fördelas som en del av det nya stödet till samverkansinsatser, till exempel statsbidraget till Norrlands musikteater och dans. Skälet då är dock inte att dessa stöd

265

Konsekvensanalys

SOU 2023:58

ska omprioriteras, snarare att de hör bättre hemma där. Det kan även övervägas om i dag vissa separata statsbidrag som i dag också invol- verar samverkan mellan staten och regionerna, som det till Centrum- bildningar, i stället borde fördelas denna väg.

Vissa förvaltningsmässiga konsekvenser

En vidareutvecklad samverkansmodell enligt våra förslag innebär en rad förvaltningsmässiga och administrativa konsekvenser som går utöver de ekonomiska effekterna. De viktigaste av dessa har redan kommenterats i anslutning till själva förslagen (se kapitel 9) men det är också motiverat att här säga ytterliga något om detta.

Tanken är att det system vi föreslår ska öppna upp för framtida möjligheter till samarbete mellan stat, region och kommun på nya sätt och även på nya kulturområden. Förslagen syftar alltså till ett öppet och dynamiskt samverkanssystem som ska kunna anpassas till olika framtida behov. I detta syfte vill vi bland annat röra oss bort från de befintliga regionala kulturplanerna, antagna vart tredje eller fjärde år och med ett visst påbjudet minimiinnehåll. Samtidigt är det uppenbart att planer som antas med fasta intervall för längre tids- perioder har vissa fördelar, till exempel att det kan fattas samman- hållna beslut i fullmäktige som får större politisk uppmärksamhet än löpande uppdateringar. Fördelen med mer dynamiska planer över- väger dock enligt vårt förmenande, särskilt som det innebär problem för kulturpolitiken i stort om allmänt hållna dokument som de regio- nala kulturplanerna kommer att uppfattas som frånkopplade de kon- kreta insatserna.

Vidare kan det konstateras att det kan finnas risker med en för- ändrad rollfördelning av det slag vi föreslår, där kommunerna ges en viktigare roll än i dag inom ramen för samverkanssystemet. Regio- nerna har i vårt förslag en tydlig samordningsroll men när även kom- muner får en direkt relation till staten, i dialogerna och i vissa fall som statsbidragsfördelare, kan denna roll möjligen bli oklar eller undermineras. Några regioner har till exempel framhållit till utred- ningen att denna ordning skulle kunna skapa problem med oklar- heter om vem som ytterst fattar beslut om prioriteringar. Vidare har man pekat på att ett större kommunalt ansvar skulle kunna medföra att regionerna blir mindre intresserade av att medfinansiera vissa

266

SOU 2023:58

Konsekvensanalys

kulturinstitutioner. Vår bedömning är dock att de flesta svårigheter av detta slag bör kunna överbryggas i dialog mellan parterna och att det är en fördel om denna kan ske på så jämlika villkor som möjligt. Vidare har vi i det lagförslag som lämnas lagt särskild vikt vid att klargöra rollfördelningen parterna emellan.

11.2Konsekvenser enligt 15 § kommittéförordningen

Nedan behandlas konsekvenser av våra förslag enligt 15 § kommitté- förordningen (1998:1474). De förslag vi presenterat kan inte bedömas ha någon direkt inverkan på små företags konkurrensförmåga, brotts- ligheten eller det brottsförebyggande arbetet. Dessa aspekter kom- menteras därför inte närmare nedan.

Det kommunala självstyret

De förslag vi lämnar är kopplade till frågor om det kommunala själv- styret eftersom de rör förutsättningarna för regioners och kommu- ners arbete på kulturområdet. Förslagen inskränker dock inte det kommunala självstyret, snarare är syftet genomgående att decentra- lisera beslutsmakt, även över statliga bidrag till regioner och kom- muner. Vårt förslag om en ny lag om samverkan mellan stat, region och kommun är utformat på ett sådant sätt att bestämmelserna en- bart är tillämpliga för den region eller kommun som själv väljer att fördela statsbidrag. Därför bedöms de villkor som ställs upp i lagen, om att till exempel respektera den konstnärliga friheten i bidragsgiv- ningen, inte utgöra en inskränkning i det kommunala självstyret. I lagen finns också ett antal bestämmelser som snarare än att inskränka det kommunala självstyret, öppnar möjligheter för regioner och kom- muner att fatta vissa beslut utan hinder av den så kallade lokaliserings- principen i kommunallagen (2017:725).

Sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet

Syftet med flera av de förslag vi lämnar är att främja spridning av högkvalitativ kulturverksamhet i olika delar av landet. Vår bedöm- ning är att förslagen skulle kunna bidra till att vitalisera det kultur-

267

Konsekvensanalys

SOU 2023:58

politiska arbetet också i små och medelstora kommuner om kom- munsektorn på ett tydligare sätt integrerades i samverkansarbetet med staten och bland annat gavs möjlighet att ta del av specialdesti- nerade medel till behovsbaserad samverkan (det föreslagna sam- verkansstödet). Det skulle också underlätta för framför allt mindre kommuner om statsbidrag kunde samlas i ”kulturpåsar” på det sätt vi föreslår.

Generellt syftar våra förslag om samverkan till att skapa bättre förutsättningar för icke-hierarkiskt samarbete mellan stat, region och kommun, vilket bör kunna främja vidareutvecklingen av offent- lig service i olika delar av landet. Flera av våra förslag bör också göra det möjligt för staten att ytterligare prioritera stöd till områden med regionalpolitiska utmaningar, antingen det rör områden med pro- blem som beror på det geografiska läget och den glesa befolknings- strukturen, som de inre delarna av Norrbottens län, Västerbottens län och Jämtlands län, eller storstadskommuner med många socio- ekonomiskt utsatta områden. I första hand gäller detta det nya sam- verkansstöd som vi föreslår.

Jämställdheten mellan kvinnor och män

För att främja jämställdheten mellan kvinnor och män är det av bety- delse att det finns en livaktig kulturverksamhet i hela landet som alla grupper har reella möjligheter att ta del av. De förslag vi lämnar om en vidareutvecklad samverkansmodell syftar särskilt till att främja breddat deltagande genom ökade möjligheter att stödja kulturområ- den som naturligen kommer många till del, som gestaltad livsmiljö. Detta kan, allmänt sett, förutsättas ha särskild betydelse för grupper som i dag i mindre utsträckning deltar i kulturlivet. Om man ser till offentligt finansierade kulturaktiviteter handlar det i dagsläget ofta om män. I övrigt är bedömningen att våra förslag inte har några direkta konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män.

Möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen

Sammantaget bedöms våra förslag kunna ha positiva konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Av betydelse för att nå målen är att alla i samhället känner sig inkluderade och att

268

SOU 2023:58

Konsekvensanalys

alla som vill har reella möjligheter att ta del av kulturverksamhet.

Ivåra förslag lyfts, som redan nämnts, genomgående breddat deltag- ande i kulturlivet fram som ett prioriterat mål och förslagen syftar till att skapa bättre förutsättningar för detta. Som vi framhåller i kapitel 10 kan det särskilt komma att ha betydelse för arbetet med de integrationspolitiska målen då kulturen är central för delaktighet och inkludering.

269

12 Författningskommentar

12.1Förslaget till lag om samverkan på kulturområdet

Innehåll

1 § I denna lag finns bestämmelser om fördelning av statsbidrag och annan samverkan mellan staten, regioner och kommuner på kulturområdet.

Bestämmelserna om kommuner och regioner gäller de kommuner och regioner som fördelar statsbidrag till kulturverksamhet i samverkan.

I paragrafen anges lagens tillämpningsområde. Övervägandena finns i avsnitt 9.1.

Med kultur avses i bestämmelsen konstnärliga uttryck som teater, dans, musik, litteratur, film, bild och form, slöjd och hantverk samt verksamhet som arkiv, bibliotek, museer, kulturmiljövård och gestal- tad livsmiljö. Även andra konstnärliga uttryck och kulturella verksam- heter kan komma i fråga om samverkansparterna är överens om att de bör räknas till kulturområdet. Närmare bestämmelser om det allmän- nas åtaganden på kulturområdet finns även i speciallagstiftning som bibliotekslagen (2013:801), museilagen (2017:563), kulturmiljölagen (1988:950) och arkivlagen (1990:782) samt vissa andra regelverk av särskild betydelse för kulturutvecklingen som plan- och bygglagen (2010:900).

Av andra stycket framgår att de bestämmelser som avser kom- muner och regioner enbart gäller de kommuner och regioner som fördelar statsbidrag till kulturverksamhet i samverkan. Statsbidrag till kulturverksamhet i samverkan avser medel som fördelas med stöd i den föreslagna förordningen om statsbidrag till kulturverk- samhet i samverkan (se s. 18). Däremot avses inte specialdestinerade statsbidrag till utpekad kulturverksamhet på regional och kommunal

271

Författningskommentar

SOU 2023:58

nivå, till exempel riktade stöd till kulturskolan eller bibliotekens medieinköp som fördelas med stöd i andra förordningar.

Ändamål

2 § Syftet med samverkan på kulturområdet är att bidra till ett rikt och varierat kulturliv i hela landet.

Samverkan ska främja allas möjlighet till kulturupplevelser, bildning och att utveckla sina skapande förmågor samt konstnärlig kvalitet och för- nyelse.

I paragrafen anges det övergripande syftet med samverkan på kultur- området. Övervägandena finns i avsnitt 9.1.

Av första stycket framgår vad det övergripande syftet med sam- verkan mellan stat, region och kommun är på detta område. Ett rikt kulturliv innefattar livaktig verksamhet inom olika konst- och kultur- områden, både i offentlig, ideell och kommersiell regi. Av särskild betydelse är att kulturskapare har goda möjligheter att arbeta och utveckla sitt konstnärskap i olika delar av landet. Att kulturlivet ska vara varierat innebär dels att målsättningen är att det ska finnas till- gång till olika uttrycksformer, men också att kommunala och regio- nala prioriteringar och variationer ska respekteras.

I andra stycket anges vad samverkan ska främja mer specifikt. Att alla ska ges möjlighet till kulturupplevelser, bildning och att utveckla sina skapande förmågor anknyter till stadgandet i 2 § regerings- formen om att ett mål för den offentliga verksamheten är den en- skildes kulturella välfärd och att det allmänna har ett särskilt ansvar att främja detta. Av andra ledet framgår att även konstnärlig kvalitet och konstnärlig förnyelse är mål i sig för samverkan på området. De aktu- ella formuleringarna knyter nära an till andra och tredje strecksatsen i de nu gällande nationella kulturpolitiska målen där det anges vad kulturpolitiken ska främja (prop. 2009/10:3, bet. 2009/10: KrU5, rskr. 2009/10:145).

Kultursamverkansplaner

3 § En region får fördela statsbidrag till kulturverksamhet i samverkan om regionen har upprättat en kultursamverkansplan.

Med kultursamverkansplan avses en beskrivning av den verksamhet som regionen och länets kommuner genomför med stöd av statsbidraget.

272

SOU 2023:58

Författningskommentar

I paragrafen anges krav för att få utföra förvaltningsuppgiften att fördela statsbidrag. Övervägandena finns i avsnitt 9.2.

Av första stycket framgår att det krävs en kultursamverkansplan av den region som fördelar statsbidrag. Av andra stycket framgår vad en sådan plan måste innehålla, nämligen en redogörelse för den verk- samhet som finansieras med statsbidraget. I detta ligger att planen måste hållas aktuell så att berörd verksamhet finns med.

Av tredje stycket framgår att planen även kan innefatta förslag på framtida verksamhet som antingen regionen eller en eller flera kom- muner i länet vill genomföra med stöd av statsbidrag. I dessa fall ska förslag till finansiering anges. Bestämmelsen innebär att planen kan innefatta förslag till insatser som enbart involverar regionen, regio- nen och en eller flera av länets kommuner, eller enbart en eller flera kommuner som parter. Ingenting hindrar heller att de samverkans- insatser som föreslås också kan innefatta andra aktörer, till exempel andra regioner eller aktörer i det fria kulturlivet som inte är att räkna till det allmänna.

4 § Kultursamverkansplanen ska tas fram och ändras i samverkan med länets kommuner och i samråd med det fria kulturlivet och de profes- sionella kulturskaparna i länet.

I paragrafen anges vissa förutsättningar när det gäller hur kultursam- verkansplaner ska tas fram och ändras. Övervägandena finns i avsnitt 9.2.

Med det fria kulturlivet avses i bestämmelsen all kulturverksam- het som inte är en del av det allmänna, oavsett om det handlar om ideellt organiserad eller kommersiellt inriktad kultur. Med profes- sionell kulturskapare avses en person som har hög yrkeskunskap inom sin konstart, genom utbildning eller annan erfarenhet, och som försörjer sig på sin konst eller strävar mot att göra det. Detta gäller oavsett om personen i fråga är verksam i det fria kulturlivet eller anställd vid en offentlig kulturinstitution. Med vilka parter i det fria kulturlivet och bland de professionella kulturskaparna samråd ska ske får ytterst avgöras av regionen.

273

Författningskommentar

SOU 2023:58

5 § En kommun får fördela statsbidrag till kulturverksamhet i samverkan om den bistår regionen med de uppgifter som behövs för en kultursam- verkansplan enligt 3 §.

I paragrafen anges krav för att få utföra förvaltningsuppgiften att fördela statsbidrag. Övervägandena finns i avsnitt 9.2.

Bestämmelsen innebär ett åliggande för de kommuner som är mottagare av statsbidrag till allmän kulturverksamhet för vidare för- delning att tillhandahålla de uppgifter som behövs för att en kultur- samverkansplan ska kunna tas fram och hållas aktuell. För andra kommuner gäller inte detta åliggande, utan de medverkar i arbetet på frivillig grund.

Regionernas ansvar

6 § Statsbidrag som fördelas av en region ska främja en god tillgång till kulturverksamhet för länets invånare.

I paragrafen anges ett särskilt ändamål för det statsbidrag som för- delas av en region med stöd av lagen. Bestämmelsen preciserar hur det allmänna ändamål som anges i 2 § ska uppnås i länet.

Med kulturverksamhet avses både främjande och stödjande verk- samhet, till exempel konsulentverksamhet, och kulturproducerande verksamhet, som scenkonstinstitutioner och museer.

7 § Statsbidrag får användas för kulturverksamhet och samordning i länet. Bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen (2017:725) om anknytning till kommunens område eller dess medlemmar hindrar inte att regionen lämnar statsbidrag till kulturverksamhet som bedrivs i form av länsöver-

skridande samarbeten.

I paragrafen anges för vad det statsbidrag som fördelas av en region får användas.

Av första stycket framgår att regionen får använda statsbidraget för utgifter för kulturverksamheter i länet. Regionen får även använda statsbidraget för samordningsuppgifter, vilket till exempel kan inne- fatta att stödja länets kommuner.

Andra stycket i bestämmelsen innehåller undantag från den s.k. lokaliseringsprincipen. För regionen innebär bestämmelsen ett stöd för att regionen, när det är motiverat av ändamålet, ska kunna för-

274

SOU 2023:58

Författningskommentar

medla statsbidrag till viss kulturverksamhet som bedrivs utanför länsgränsen.

Kommunernas ansvar

8 § Statsbidrag som fördelas av en kommun ska främja en god tillgång till kulturverksamhet för kommunens invånare och även bidra till att verk- samheten kan komma invånare i andra delar av länet till del.

I paragrafen anges ett ändamål för det statsbidrag som fördelas av en kommun med stöd av lagen. Bestämmelsen preciserar det allmänna ändamål som anges i 2 §.

Med kulturverksamhet avses både främjande och stödjande verk- samhet, till exempel konsulentverksamhet, och kulturproducerande verksamhet, som scenkonstinstitutioner och museer.

9 § Statsbidrag får användas för kulturverksamhet i kommunen. Bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen (2017:725) om anknytning

till kommunens område eller dess medlemmar hindrar inte att en kommun fördelar statsbidrag till kulturverksamhet som bedrivs i form av kommun- överskridande samarbeten.

I paragrafen anges för vad det statsbidrag som fördelas av en kom- mun får användas.

Andra stycket i bestämmelsen innehåller undantag från den s.k. loka- liseringsprincipen. För kommunen innebär bestämmelsen ett stöd för att kommunen, när det är motiverat av ändamålet, ska kunna förmedla statsbidrag till samarbetsinsatser där viss verksamhet bedrivs utanför kommungränsen.

Konstnärlig frihet

10 § Statsbidrag ska fördelas på ett sådant sätt att den konstnärliga fri- heten respekteras.

En kommun eller region får endast fördela statsbidrag om kommunen eller regionen dokumenterar hur den konstnärliga friheten respekteras i bidragsgivningen.

275

Författningskommentar

SOU 2023:58

I paragrafen anges vissa villkor avseende konstnärlig frihet knutet till det statsbidrag som fördelas av regioner och kommuner. Överväg- anden finns i avsnitt 9.2.

Frihet avser i bestämmelsen en viss verksamhets oberoende av politiska beslut. Sådan frihet kan uppnås genom att verksamheten ges en organisatoriskt fristående ställning i förhållande till den poli- tiska beslutsnivån, eller genom att den organiseras på ett sådant sätt att beslut om det konstnärliga innehållet kan fattas av befattnings- havare som inte är politiska företrädare. Det senare kan handla om ansvariga konstnärliga ledare eller motsvarande, eller om grupper av sakkunniga som bedömer till exempel ansökningar.

Det som ska tillförsäkras frihet är konstnärlig verksamhet. Som konstnärlig verksamhet räknas skapande inom områden som teater, dans, musik, litteratur, film, bild och form, slöjd och hantverk. I detta sammanhang ska även kulturverksamhet som bedrivs inom ramen för institutioner som arkiv, bibliotek och museer räknas som konstnärlig. Särskilda bestämmelser om oberoende av politiska överväganden finns även i 2 och 6 §§ bibliotekslagen (2013:801) och 5 § museilagen (2017:563).

Att en kommun eller region enligt andra stycket ska dokumentera hur den konstnärliga friheten respekteras innebär att de i skrift måste beskriva detta samt de överväganden som legat till grund för det valda arbetssättet. Formerna för dokumentation anges inte närmare och det lämnas till respektive region eller kommun att avgöra hur det ska ske.

Bestämmelsen påverkar inte det ansvar som en nämnd har enligt 6 kap. 38 § 1 st. 1p. kommunallagen (2017:725) avseende verksam- hetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet.

De statliga myndigheternas ansvar

11 § Den myndighet som regeringen bestämmer ska främja samverkan mellan stat, region och kommun på kulturområdet.

Myndigheten ska fördela statsbidrag till kulturverksamhet i samverkan mellan regioner och kommuner samt företräda staten i dialogen om de regionala kultursamverkansplanerna.

I paragrafen anges att en myndighet ska pekas ut som ansvarig för att främja samverkan. Motsvarande bestämmelse om att främja sam-

276

SOU 2023:58

Författningskommentar

verkan finns, till exempel, för det allmänna biblioteksväsendet i 18 § bibliotekslagen (2013:801). Överväganden finns i avsnitt 9.2.

Att främja samverkan innefattar i detta sammanhang bland annat att fördela det statsbidrag som avsätts till kulturverksamhet i sam- verkan mellan stödberättigade regioner och kommuner. Knutet till detta ansvar för bidragsfördelningen är också att följa upp att de vill- kor är uppfyllda som finns för statsbidraget, till exempel att det finns en kultursamverkansplan och dokumentation av hur den konst- närliga friheten hanteras.

Vidare anges i andra stycket att den myndighet som pekas ut som ansvarig för samverkan ska företräda staten i dialogen om de regio- nala kultursamverkansplanerna och de förslag som ryms i dessa. Företräda innebär i detta sammanhang att förhandla med regioner och kommuner om statsbidrag och gemensamma satsningar samt att samordna de statliga myndigheternas svar på samverkansförslag.

12 § Statliga myndigheter ska medverka i beredningen av förslag som tas upp i de regionala kultursamverkansplanerna om förslaget rör verksamhet inom myndighetens ansvarsområde.

I paragrafen anges att statliga myndigheter ska medverka i bered- ningen av de förslag som kommuner och regioner framför till staten inom ramen för den regionala kultursamverkansplaneringen. Över- väganden finns i avsnitt 9.2.

Ansvaret gäller alla statliga myndigheter men eftersom den före- slagna lagen enbart avser verksamhet på kulturområdet, kommer det enbart att vara aktuellt för myndigheter med verksamhet på det området. Bestämmelsen motsvarar närmast 10 § lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar, där det anges att statliga myndig- heter inom sina verksamhetsområden ska lämna regionerna biträde.

Föreskriftsrätt

13 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om redovisning av statsbidragen.

Paragrafen innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om redovisning av statsbidrag.

277

Författningskommentar

SOU 2023:58

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025

2.Genom denna lag upphävs lagen (2010:1919) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet

3.De nya bestämmelserna tillämpas första gången på statsbidrag som fördelas fr.o.m. den 1 januari 2026

I bestämmelsen föreslås en tidplan för hur lagen kan införas som tar hänsyn till att statsbidrag som redan beslutats vid ikraftträdandet behöver fördelas enligt en tidigare ordning.

Punkten 1 föreskriver att lagen träder i kraft den 1 januari 2025. Av punkten 2 framgår att lagen om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet upphävs genom lagen. Enligt punkten 3 ska de nya bestämmelserna tillämpas första gången på statsbidrag som fördelas fr.o.m. den 1 januari 2026.

278

Referenser

ArkDes, Ett samhälle som håller ihop: En uppföljning av Politik för gestaltad livsmiljö 2022 och medskick inför framtida arbete (2022).

ArkDes, Med människan i fokus: En uppföljning av Politik för gestaltad livsmiljö 2020 och medskick inför framtida arbete (2020).

Arndtzén, Mårten, Konsten är vi (Fri tanke förlag, 2022).

Ax – kulturorganisationer i samverkan, Slutrapport för projektet En starkare regional närvaro (2020).

Betänkande av Kulturutredningen: Förnyelseprogram (SOU 2009:16).

Betänkande av Kulturutredningen: Grundanalys (SOU 2009:16).

Bildkonst Sverige, Bildkonstens arrangörer – stark konstnärlig utveckling men svag infrastruktur (2023).

Boverket, Arkitektur och gestaltad livsmiljö: Sammanfattning av Boverkets arbete 2018–2020 (2020).

Boverket, ”Hemställan till regeringen att besluta om förändrade bestämmelser i förordning (1990:573) om stöd till vissa icke- statliga kulturlokaler” (dnr 5148/2021).

Bygdegårdarnas riksförbund, Verksamhetsberättelse 2017 (2018).

Celsing, Dag, Scenkonstens regionala organisationer – en nationell översikt (Region Dalarna, 2021).

Dataspelsbranschen, Spelutvecklarindex 2021 (2022). Dataspelsbranschen, Spelutvecklarindex 2022 (2023).

Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället (SOU 2019:35). Den statliga kulturpolitiken (prop. 1974:28).

279

Referenser

SOU 2023:58

Ekelöf, Fredrik, & Jonas Hansson, Polarisering: Idéhistoriska perspektiv på ett samtida fenomen (Nordic Academic Press, 2022).

En enklare plan- och bygglag (prop. 2009/10:170).

En generell rätt till kommunal avtalssamverkan (SOU 2017:77).

En kommunal kulturskola för framtiden – en strategi för de statliga insatserna (prop. 2017/18:164).

Ericsson, Lars O, ”Arkitektur är frusen ideologi”, Svenska Dagbladet, 26 januari 2010.

Ett nytt Skapande skola – utvecklingsvägar för bidraget Skapande skola (Ku2021/02502).

Ett trygghetssystem för alla – nytt regelverk för sjukpenninggrundande inkomst (SOU 2023:30).

Folkbildningsrådet, Folkbildningsrådets samlade bedömning: Folkbildningens betydelse för samhället 2017 (2018).

Framtidsformer (prop. 1997/98:117).

Frenander, Anders, Debatten vågor: Om politisk-ideologiska frågor i efterkrigstidens svenska kulturdebatt (Göteborgs universitet, 1999).

Från kris till kraft: Återstart för kulturen (SOU 2021:77).

Gestaltad livsmiljö – en ny politik för arkitektur, form och design (SOU 2015:88).

Harding, Tobias, & Calle Nathansson, red., Under konstruktion: Effekter av kultursamverkansmodellen 2010–2012 (SKL, 2012).

Hirschfeldt, Johan, ”Biblioteken – en femte funktion i den demo- kratiska rättsstaten”, i Den femte statsmakten: Bibliotekens roll för demokrati, utbildning, tillgänglighet och digitalisering (Kungliga biblioteket, 2017).

Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10).

I samspel med musiklivet – en ny nationell plattform för musiken (SOU 2010:12).

Ideell Kulturallians, Metodverktyg: Att samråda med civilsamhället inom kultursamverkans-modellen (2019).

Jacobs, Jane, The Death and Life of Great American Cities (Random House, 1961).

280

SOU 2023:58

Referenser

Jacobsson, Bengt, Kulturpolitik: Styrning på avstånd (Studentlitteratur, 2014).

Justitieombudsmannen, ”Kritik mot Kultur- och fritidsnämnden i Botkyrka kommun för att Tumba bibliotek handlagt framställ- ningar om att få låna två böcker på ett sätt som står i strid med bibliotekslagen och 1 kap. 9 § regeringsformen” (dnr 2654-2016).

Karlsson, David, En kulturutredning: Pengar, konst och politik (Glänta, 2010).

Klockar Linder, My, Kulturpolitik: Formeringen av en modern kategori (Uppsala universitet, 2014).

KLYS, Samrådsguiden – ett verktyg för att främja regional konstnärspolitik (2017).

Konstnärernas Riksorganisation, Konstbranschen i siffror 2021 (2022).

Konstnär – oavsett villkor? (SOU 2018:23).

Konstnärsnämnden, Konstnärernas demografi, inkomster och sociala villkor– en rapport om konstnärer inom alla konstområden verk- samma i Sverige 2014 (2016).

Kreativa Sverige! Nationell strategi för främjande av hållbar utveck- ling för företag i kulturella och kreativa branscher (SOU 2022:44).

Kulturanalys Norden, Kulturpolitisk styrning: Ansvarsfördelning och reformer inom de nordiska ländernas kulturpolitik under 2000-talet (2018).

Kulturarvspolitik (prop. 2016/17:116).

”Kulturmiljöarbete under utveckling” (Ku2015/01171/KL).

Kultur- og likestillingsdepartementet, Høringsnotat: Forslag til endringer i lov om offentlege styresmakters ansvar for kultur- verksemd (kulturlova) (2023).

Kulturpolitik (prop. 1996/97:3).

Kulturpolitikens inriktning (SOU 1995:84).

Kultursamverkan för ett Sverige som håller ihop – Framtida inriktning och utvecklingsmöjligheter för kultursamverkans- modellen (Ds 2017:8).

Kulturskolecentrum, Sammanfattning av statistik 2021 (2022). Kulturutskottets betänkande: Tid för kultur (Bet. 2009/10:KrU5).

281

Referenser

SOU 2023:58

Kungliga biblioteket, Bibliotek 2021: Offentligt finansierade bibliotek (2022).

Larsson, Ann, Centrumbildningar i Region Stockholm – ett kunskapsunderlag (Region Stockholm, 2020).

Larsson, Bo Per, & Maria Jacobsson, Regional biblioteksverksamhet: En del av det regionala uppdraget och som stöd för kommunerna (SKR, 2019).

Larsson, Bo Per, Hur bör kultursamverkansmodellen utvecklas? Ett diskussionsunderlag (SKR, 2019).

Lindmark, Magnus, & Lars-Fredrik Andersson, ”Välfärden, skatterna, Baumoleffekten och högerpopulismens framväxt”, Ekonomisk debatt, 2018:7.

Liungman, Carl, Regional tendensrapport 2022: En konstnärspolitisk översikt över regionala kulturplaner i Sverige som gäller perioden 2023–2026 (2023).

Läsandets kultur (SOU 2012:65).

Löfgren, Mikael, Kulturstrider & statskonst: Historiska perspektiv och kulturpolitiska utmaningar (Daidalos, 2021).

Mangset, Per, ”En armlengdes avstand eller statens forlengede arm? Et notat om armelengdesprincippet i norsk og internasjonal kulturpolitikk” (2012).

Maktutredningen: Slutrapport (NOU 1982:3).

Mer film till fler – en sammanhållen filmpolitik (prop. 2015/16:132).

Mihaescu, Oana, ”Stadskärnan är död. Länge leve stadskärnan!” i Svenska stadskärnor: Forskningsrådets spaning 2019 (2019).

Myndigheten för Kulturanalys, Att bredda deltagandet i kulturlivet: Hinder och möjligheter (2023).

Myndigheten för kulturanalys, En regional resurs på konstnärlig grund – Länsteatrarna och kultursamverkansmodellen (2014).

Myndigheten för kulturanalys, En översyn av pandemins effekter inom kulturområdet: Delredovisning 2021-04-15 (2021).

Myndigheten för kulturanalys, Främjas filmen? En översyn av filmområdet i kultursamverkansmodellen (2020).

Myndigheten för kulturanalys, Kulturanalys 2016 (2016).

282

SOU 2023:58

Referenser

Myndigheten för kulturanalys, Kulturanalys 2019: En läges- bedömning i relation till de kulturpolitiska målen (2019).

Myndigheten för kulturanalys, Kulturanalys 2020: En läges- bedömning i relation till de kulturpolitiska målen (2021).

Myndigheten för kulturanalys, Kulturarbetare eller byråkrat: Regionala kulturkonsulenters roller och förutsättningar (2018).

Myndigheten för kulturanalys, Kulturarbetsmarknaden efter pandemin (2023).

Myndigheten för kulturanalys, Kulturens geografi – tillgång till kulturutbud i landets kommuner (2019).

Myndigheten för kulturanalys, Kulturens återhämtning (2022).

Myndigheten för kulturanalys, Kultursamverkansmodellen: Styrning och bidragsfördelning (2013).

Myndigheten för kulturanalys, Kulturskapares geografi: En register- studie (2019).

Myndigheten för kulturanalys, Kulturvanor 2021 (2022).

Myndigheten för kulturanalys, Samhällets utgifter för kultur 2021 (2022).

Myndigheten för kulturanalys, Spelar samverkan någon roll? En översyn av scenkonstområdet i kultursamverkansmodellen (2023).

Myndigheten för kulturanalys, Så fri är konsten: Den kulturpolitiska styrningens påverkan på den konstnärliga friheten (2021).

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Regionerna och civilsamhället – Stöd och samverkan (2021).

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Årsredo- visning 2022 (2023).

Nordberg, Olle, ”Aristoteles, Nussbaum och de 426 högstadieelev- erna – Empiriska perspektiv på teorier om fiktionsläsningens demokratiska potential i en globaliserad värld”, i Pia Nygård Larsson, Cecilia Olsson Jers & Magnus Persson, red., Didaktiska perspektiv på språk och litteratur i en globaliserad värld (Malmö universitet, 2022).

Nordberg, Olle, Avkoppling och analys: Empiriska perspektiv på läsarattityder och litterär kompetens hos svenska 18-åringar (Uppsala universitet, 2017).

283

Referenser

SOU 2023:58

Nordiska ministerrådet, Kultur inom räckhåll? Avståndsanalys av de nordiska invånarnas tillgänglighet till kultur (2023).

Ny kulturpolitik (SOU 1972:66).

Nätverkstan, Genomlysning av Region Kronobergs tillämpning av principen om armlängds avstånd (2023).

OECD, ”Framework for the Assessment of Creative Thinking in PISA 2021: Third Draft” (april 2019).

Politik för gestaltad livsmiljö (prop. 2017/18:110).

Region Blekinge, Regional kulturplan för Blekinge 2022–2025 (2021).

Region Dalarna, Dalastrategin 2030 – Tillsammans för ett hållbart Dalarna (2021).

Region Dalarna, Ett hållbart Dalarna med utvecklingskraft i länets alla delar - Regionplan, budget och finansplan 2023–2025 (2022).

Region Skåne, Kulturnämndens verksamhetsplan och budget 2022 (2021).

Region Stockholm, ”Värnandet av konstnärlig frihet och armlängds avstånd i Region Stockholms stödgivning till kulturområdet” (dnr KN2023/25).

Regional framtid (SOU 1995:27).

Regionalt folkstyre och statlig länsförvaltning (SOU 2000:85).

Regionsamverkan Sydsverige, Ett enat Sydsverige skapar ett starkt Kultursverige: Positionspapper Regionsamverkan Sydsverige Kultur (2018).

”Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Statens kulturråd” (Ku2022/01857).

Riksdagens kulturutskott, Är samverkan modellen? En uppföljning och utvärdering av kultursamverkansmodellen (2015/16:RFR4).

Riksrevisionen, Den regionala utvecklingspolitiken – svaga förutsätt- ningar för ett effektivt samlat statligt agerande (RIR 2022:8).

Skolverket, Kostnader för skolväsendet och annan pedagogisk verk- samhet 2021 (2022).

Spela samman – En ny modell för statens stöd till regional kultur- verksamhet (SOU 2010:11).

284

SOU 2023:58

Referenser

Statens konstråd, Vi förändrar varandra: Kunskapsnav offentlig konst (2020).

Statens kulturråd, ”En uppföljning av tidsbegränsade bidrag till strategiska utvecklingsinsatser av nationellt intresse 2017–2021” (KUR 2022/11195).

Statens kulturråd, ”Genomlysning av Kulturrådets arbete med Kultursamverkansmodellen: Slutrapport av styrelseuppdrag” (Adm 2018/169).

Statens kulturråd, ”Information och förslag till beslut inför bered- ning och fördelning av statsbidrag till regional kulturverksamhet 2023” (Sty 2022:4).

Statens kulturråd, Kartläggning av öppna konstnärshem eller museer kopplade till enskilda konstnärskap (2016).

Statens kulturråd, ”Kulturrådets riktlinjer för uppföljning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet” (Adm 2020/4).

Statens kulturråd, ”Kulturrådets riktlinjer för årliga statliga bidrag till regionerna inom kultursamverkansmodellen” (Adm 2023/55).

Statens kulturråd, ”Riktlinjer för arbetet med regionala kultur- planer” (KUR 2016/4528).

Statens kulturråd, Arrangörer – uppföljning och kartläggning av förutsättningar (2021).

Statens kulturråd, Budgetunderlag 2022–2024 (2021).

Statens kulturråd, Ett mischmasch av myggor och elefanter – arkiv och film i kultursamverkansmodellen (2022).

Statens kulturråd, Göra allt möjligt – breddat deltagande utifrån ett kultursamverkansperspektiv (2021).

Statens kulturråd, Jästen i modellen – en tematisk undersökning av kultursamverkansmodellens utvecklingsbidrag 2017–2021 (2023).

Statens kulturråd, Kulturlivets fundament – konstnärspolitiska per- spektiv i regionerna (2021).

Statens kulturråd, Kulturrådets årsredovisning 2022 (2023).

Statens kulturråd, Styra alltjämt – en kartläggning av hur regionerna arbetar med jämställdhet (2019).

Statens kulturråd, Uppföljning av ekonomi, personal och aktiviteter 2021: Kultursamverkansmodellen (2022).

285

Referenser

SOU 2023:58

Statens kulturråd, Årsredovisning 2022 (2023).

Statens medieråd, Ungar & medier 2019 (2019).

Statens medieråd, Ungar & medier 2021 (2021).

Statskontoret, Administrativa kostnader i kommunsektorn: En analys av statens styrning av kommuner och regioner (2022).

Statskontoret, Uppföljnings- och utvärderingssystemet av kultur- samverkansmodellen – en översyn (2018).

Statskontoret, Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och regioner 2022 (2023).

Studieförbunden, Varför minskar det? En studie om kommunernas generella anslag till studieförbunden (2018).

Svensk scenkonst, Plats kring scen – så kan kompetensförsörjningen till scenkonsten stärkas (2023).

Svenska Filminstitutet, Resultatredovisning 2022 (2023).

Sveriges Arkitekter, Kommunernas arkitekturpolicyer – en upp- följande kartläggning 2021 (2021).

Sveriges kommuner och landsting, Kultur i hela landet: Regionala perspektiv på kultursamverkansmodellen (2015).

Sveriges kommuner och regioner, Ekonomirapporten, maj 2023: Om kommunernas och regionernas ekonomi (2023).

Sveriges kommuner och regioner, Hur bör kultursamverkans- modellen utvecklas? Ett diskussionsunderlag (2019).

Sveriges kommuner och regioner, Hur ger statsbidragen bäst effekt: Om de riktade och generella statsbidragen (2021).

Sveriges kommuner och regioner, Kommuners kulturstipendier och kulturpriser 2022 (2023).

Sveriges kommuner och regioner, Politisk organisation i kommuner och regioner 2021 (2021).

Sveriges kommuner och regioner, Regional biblioteksverksamhet en del av det regionala uppdraget och som stöd för kommunerna (2019).

Sveriges kommuner och regioner, Ståndpunkter gällande kultur- samverkansmodellen (2020).

Thord Eriksson, ”2023 ett magert år för folkbiblioteken”,

Biblioteksbladet, 6 februari 2023.

Tid för kultur (prop. 2009/10:3).

286

SOU 2023:58

Referenser

”Tilläggsdirektiv till Utredningen om en förbättrad arbets- marknadsetablering för utrikes födda kvinnor (Ju 2022:05)” (dir. 2023:42).

Torch, Chris, ”Återskapa cirkeln: den interkulturella utmaningen”, i Karin Dalborg & David Karlsson, ”På något sätt är vi med om att skapa världen på nytt”: 21 texter om att jobba med konst och kultur (Nätverkstan, 2016).

Vägval för filmen (SOU 2009:73).

Västra Götalandsregionen, Kulturstrategi Västra Götaland med kulturplan 2024–2027 (2023).

William-Olsson, Magnus, red., Nå ut, nå fram, nå in: Om distri- bution av litteratur, konst och kritik på 2020-talet (Ariel litterär kritik, 2022).

287

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2022:103

Översyn av kultursamverkansmodellen för kultur i hela landet

Beslut vid regeringssammanträde den 7 juli 2022

Sammanfattning

En särskild utredare ska genomföra en översyn av kultursamverkans- modellen. Syftet med översynen är att modellen ska utvecklas så att den i ökad grad kan bidra till kultur i hela landet och till att de natio- nella kulturpolitiska målen uppfylls. I översynen ska regionernas fri- het och ansvar beaktas.

Utredaren ska bl.a.

•föreslå hur roller, ansvar och samverkan inom modellen kan utvecklas och förtydligas,

•föreslå hur modellen kan bidra till ökad tillgång till kultur och till breddat deltagande i kulturverksamhet i hela landet,

•föreslå vilka statligt stödda områden som bör ingå i modellen, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget ska redovisas senast den 29 september 2023.

289

Bilaga 1

SOU 2023:58

Kultursamverkansmodellen – en modell för kultur i hela landet

Staten, regionerna och kommunerna har sedan lång tid tillbaka ett gemensamt ansvar för kulturområdet. Kultursamverkansmodellen, som har varit i kraft sedan 2011, är en modell för fördelning av stat- liga medel till regional kulturverksamhet. Det är även en modell för ökad samverkan mellan de parter som berörs av modellen kring frågor inom kulturområdet.

Syftet med kultursamverkansmodellen är att den ska bidra till ökad uppfyllelse av de nationella kulturpolitiska målen och föra kulturen närmare medborgarna. Syftet är även att ge regionerna och Gotlands kommun (som nedan omfattas av begreppet regionerna) ökade möj- ligheter till regionala prioriteringar och variationer samtidigt som staten fortsatt har ett övergripande strategiskt ansvar för den nationella kulturpolitiken. De nationella kulturpolitiska målen är styrande för statliga aktörer och vägledande för andra offentliga aktörer. Kultur är i hög grad en frivillig uppgift för regioner och kommuner. Vissa obligatoriska uppgifter följer dock av lagstiftning och rör museer, bibliotek, arkiv och kulturmiljö. Möjligheterna till samverkan för kom- muner och regioner förbättrades fr.o.m. den 1 juli 2018 då en generell rätt till kommunal avtalssamverkan infördes i kommunallagen (2017:77). Genom avtalssamverkan kan en kommun eller en region överlåta utförandet av sina uppgifter till en annan kommun eller en annan region utan att lokaliseringsprincipen hindrar det.

Kultursamverkansmodellen är en viktig del i regeringens arbete för kultur i hela landet. Inom modellen sker samverkan mellan staten, regioner, kommuner, det civila samhället och de professionella kultur- skaparna. Syftet med samverkan är att de nationella kulturpolitiska målen tillsammans med regionernas prioriteringar och mål ska upp- nås i ökad grad. Samverkan är viktig för en stark kulturell infrastruk- tur i hela landet och omfattar både finansieringsfrågor och övriga frågor som främjar det kulturpolitiska områdets kvalitet, bevarande och konstnärliga förnyelse. Det statliga stödet inom modellen bidrar till att jämna ut skillnader i fråga om tillgång till kultur som beror på bl.a. geografi och demografi. Kultursamverkansmodellen och andra statliga kulturpolitiska insatser kompletterar varandra i syfte att stärka kultur i hela landet. Även det generella statsbidraget till regioner och kommuner kan användas för insatser inom kulturområdet. Kultur- politiska insatser bidrar på olika sätt till Sveriges genomförande av

290

SOU 2023:58

Bilaga 1

Agenda 2030, såsom bl.a. framgår av skrivelsen Sveriges genomför- ande av Agenda 2030 (skr. 2021/22:247).

Kultursamverkansmodellen regleras genom såväl lag som förord- ning. Enligt lagen (2010:1919) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet får en region fördela vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet om regionen har upprättat en regional kulturplan och kulturplanen överensstämmer med de föreskrifter som regeringen utfärdar. I förordningen (2010:2012) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet finns närmare be- stämmelser om bidragsgivningen. Det framgår bl.a. att det statliga stödet ska fördelas till sju olika konst- och kulturområden och att regionerna ska utarbeta de regionala kulturplanerna i samverkan med kommunerna i länet och efter samråd med det civila samhället och professionella kulturskapare. De sju konst- och kulturområdena som anges i förordningen är professionell teater-, dans- och musikverk- samhet, museiverksamhet och museernas kulturmiljöarbete, biblio- teksverksamhet och läs- och litteraturfrämjande verksamhet, profes- sionell bild- och formverksamhet, regional enskild arkivverksamhet, filmkulturell verksamhet och främjande av hemslöjd. Statligt stöd kan även lämnas för konst- och kulturfrämjande insatser inom dessa områden samt till länsövergripande samverkan. Staten får även lämna bidrag till organisationer som företräder det civila samhället och de professionella kulturskaparna för deras medverkan i och genomför- ande av de regionala kulturplanerna.

Det statliga stödet kan lämnas till mottagare oavsett organisations- form, dvs. till institutioner, fria kulturutövare, aktiebolag och stiftelser samt till aktörer inom det civila samhället. Stöd enligt kultursamver- kansmodellen kan inte gå till verksamheter där staten är huvudman. Bidragsgivningen ska främja en god tillgång för länets invånare till samtliga konst- och kulturområden som anges i förordningen. Inför beslut om den statliga länsvisa fördelningen av de statliga medlen har ett samverkansråd vid Statens kulturråd i uppgift att samordna de nationella kulturpolitiska intressena inom ramen för kultursamverkans- modellen.

År 2020 uppgick den offentliga finansieringen som fördelats som verksamhetsbidrag inom kultursamverkansmodellen till totalt cirka 4,7 miljarder kronor. Sedan modellen trädde i kraft har de offentliga aktörernas finansiering ökat med totalt 22 procent i fasta priser. Regio- nernas och kommunernas finansiering har dock ökat mer än statens.

291

Bilaga 1

SOU 2023:58

Statens kulturråds uppföljning för år 2020 visar att regionerna stod för den största andelen, 47 procent, av de totala medel som fördelades som verksamhetsbidrag inom modellen. Staten och kommunerna stod för cirka 27 procent vardera. De offentliga finansieringsandelarna uppvisar tämligen stora variationer mellan länen, vilket bl.a. åter- speglar de offentliga aktörernas olika roller och ansvar i respektive län.

När det gäller de offentliga aktörernas finansiering av hela kul- turområdet ser finansieringsandelarna annorlunda ut. Staten står för cirka 45 procent, regionerna för 15 procent respektive kommunerna för 40 procent av den totala finansieringen, enligt Myndigheten för kulturanalys rapport Kulturfakta 2021:3. Denna fördelning har legat fast mellan 2011 och 2019. I och med covid-19-pandemin och de statliga krisstöden som betalades ut i samband med pandemin ökade statens finansieringsandel år 2020 till cirka 50 procent.

Behoven av och intresset för samverkan har ökat, både inom konst- och kulturområdena och även över kommun- och länsgränser. För att uppnå de nationella kulturpolitiska målen är det även angeläget att kulturpolitiken främjar internationellt och interkulturellt utbyte och samverkan. Efter pandemins verkningar finns fortsatt stora be- hov av att stärka kulturområdet.

Uppdraget att se över hur kultursamverkansmodellen kan utvecklas för att i ökad grad bidra till kultur i hela landet

Stora samhällsförändringar har skett sedan modellen infördes och det finns därför skäl för att se över hur kultursamverkansmodellen kan vidareutvecklas för att möta och motsvara kulturverksamheters be- hov av att utvecklas inom länet, över länsgränser och även utifrån den nationella och internationella betydelse som verksamheterna har.

Bidragsgivningen inom kultursamverkansmodellen går till insti- tutioner, verksamheter och aktörer som sammantaget utgör viktiga delar av den kulturella infrastrukturen i Sverige. Det är angeläget att modellens stöd fortsatt kan lämnas till både institutioner, fria kultur- utövare och aktörer inom det civila samhället som alla är delar av denna infrastruktur.

Den länsvisa fördelningen av det statliga stödet ska även fortsätt- ningsvis göras av Statens kulturråd och regionerna ska även fortsätt- ningsvis fördela detta stöd till verksamheter inom länet. Det är fort-

292

SOU 2023:58

Bilaga 1

satt angeläget att modellens insatser följs upp och utvärderas och att den administrativa bördan av dessa inte är onödigt betungande.

Det är viktigt att de samlade resurserna och kompetenserna hos berörda aktörer inom modellen i ökad grad kan samverka så att kva- litet, bevarande och konstnärlig utveckling främjas.

Det är vidare angeläget att konstens frihet och principen om arm- längds avstånd beaktas inom kultursamverkansmodellen liksom inom övriga kulturområdet.

Föreslå hur samverkan inom kultursamverkansmodellen kan utvecklas och förtydligas

Kultursamverkansmodellen infördes för att öka samverkan mellan vik- tiga aktörer inom kulturområdet i hela landet. Samtliga regioner för- utom Region Stockholm har valt att ingå i modellen. Sveriges län och kommuner har olika geografiska och demografiska förutsättningar. I de fyra nordligaste länen som täcker mer än halva Sveriges yta bor cirka 9 procent av befolkningen. I de tre kommunerna Stockholm, Göteborg och Malmö bor 18 procent av befolkningen. Gotlands län har den minsta befolkningen med dryga 61 000 invånare. Det största länet, Stockholms län, har mer än 2,4 miljoner invånare. Det är ange- läget att modellen framöver får bästa möjliga förutsättningar att om- fatta samtliga län, även Stockholms län, så att bl.a. ett enhetligt system kan skapas för statens fördelning av statliga medel. Vidare är det ange- läget att modellen fungerar väl både för stora och små kommuner samt för storstadskommuner och i lands- och glesbygder. Modellen bör även i ökad grad belysa och beakta den betydelse som kommu- nerna har i form av resurser och kompetens för kulturens utveckling i hela landet.

I det nuvarande systemet är de regionala kulturplanerna och de årliga äskandena är viktiga utgångspunkter inför den statliga länsvisa medelsfördelningen, för den fortsatta samverkan inom modellen och för att de regionala och nationella kulturpolitiska målen ska uppnås. Statens kulturråd genomför årligen ett flertal dialoger och konferen- ser med regioner och berörda myndigheter och aktörer inom ramen för modellen. Det finns också en politisk dialog om kultursamver- kansmodellen som kulturministern bjuder in till där kulturpolitiker från samtliga regioner medverkar.

293

Bilaga 1

SOU 2023:58

Behov av tydligare former för samverkan har lyfts av bl.a. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) i rapporten Ståndpunkter om kultur- samverkansmodellen från 2020. Myndigheten för kulturanalys betonar bl.a. otydligheter mellan olika politiska nivåer och mellan politik och förvaltning i sitt remissvar till betänkandet Från kris till kraft (SOU 2021:77), där en översyn av modellen föreslås. I sitt remissvar gällande samma utredning redogör Statens kulturråd för att myndig- heten ser behov av att förbättra samverkansrådets samordning i syfte att bl.a. underlätta regionernas samverkan med staten. Vissa regio- nala institutioner har under årens lopp också framfört önskemål om stärkt dialog med staten, bl.a. utifrån behoven om en stark kulturell infrastruktur i hela landet. Vidare bedömer flera aktörer att kommu- nernas betydelse och roll i modellen och även det civila samhällets roll bör lyftas fram på ett tydligare sätt. Statens kulturråd har 2021 redovisat ett regeringsuppdrag om konstnärers villkor och konstnärs- politiska perspektiv inom kultursamverkansmodellen (Ku2021/02534) där det bl.a. framgår att regionerna kommit att ta ett stort ansvar för utveckling och genomförande av konstnärspolitiken samt att det be- hövs ett samspel mellan stat, regioner och kommuner. Vidare be- döms ansvar och roller mellan parter inte vara tydligt avgränsade.

Kultursamverkansmodellen rymmer många sakfrågor och per- spektiv som bidrar till och påverkar kulturens utveckling. Det är angeläget att goda exempel, metoder och kunskaper kan utvecklas och få ökad spridning. Genom modellen finansieras verksamheter som i vissa fall har stor kulturpolitisk betydelse, inte bara i en enskild region, utan även för ett större område, ibland även för hela landet. Det statliga stödet kan lämnas till länsövergripande samverkan. Det är angeläget att verksamheterna kan ges goda förutsättningar att utvecklas, både när det gäller bredd och spets.

Det är angeläget att modellens insatser fortsatt följs upp av regio- ner och ansvariga myndigheter samt utvärderas av Myndigheten för kulturanalys. Det är även viktigt att den administrativa bördan inte är onödigt betungande.

Sammantaget bedömer regeringen att det finns behov av ökad tydlighet vad gäller roller, ansvar och former för samverkan. Det är t.ex. angeläget att undersöka erfarenheterna av statens och regioner- nas olika metoder för samråd med det civila samhället och de profes- sionella kulturskaparna så att dessa kan vidareutvecklas och stärkas.

294

SOU 2023:58

Bilaga 1

Utredaren ska därför

•föreslå hur roller, ansvar och samverkan mellan berörda aktörer inom modellen kan utvecklas och förtydligas så att resurser och kompetenser tillvaratas i syfte att främja kvalitet, bevarande och konstnärlig utveckling inom både bredd- och spetsverksamheter,

•föreslå hur samverkan inom modellen i ökad grad kan beakta kom- munernas betydelse inom kulturområdet,

•föreslå hur det samverkansråd som finns inrättat vid Statens kulturråd och dess uppgift kan vidareutvecklas,

•undersöka möjligheterna till att kultursamverkansmodellen kan komma att omfatta samtliga län,

•föreslå vilka dialogforum och plattformar, både för förtroendevalda och tjänstemän, som bör finnas och hur de kan utvecklas för att åstadkomma en god samverkan mellan aktörerna inom modellen,

•bedöma behovet av gemensamma kompetenshöjande insatser inom modellen och vem eller vilka aktörer som bör ansvara för att ge- nomföra dessa, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Föreslå hur kultursamverkansmodellen i högre grad kan bidra till ökad tillgång till kultur och ett breddat deltagande i kulturverksamhet

Sedan kultursamverkansmodellen infördes 2011 har stora samhälls- förändringar skett. Befolkningen har vuxit med mer än 1 miljon in- vånare och andelen utrikes födda har ökat från 15 till 20 procent av befolkningen. Samtidigt har den socioekonomiska segregationen i samhället blivit ett allt större problem och skillnaderna mellan stad och land har ökat. En sammanhållen landsbygdspolitik för en långsik- tigt hållbar utveckling av Sveriges landsbygder har tagits fram. I reger- ingens Nationella strategi för hållbar regional utveckling i hela landet 2021–2030 (skr. 2020/21:133) framgår kulturens roll och betydelse för en hållbar regional utveckling i hela landet. Inom kulturområdet har ny politik tillkommit för bl.a. filmområdet, gestaltad livsmiljö och kulturarv med ny museilag och nationella mål för de statliga insat- serna för den kommunala kulturskolan. Även politiken för det fria

295

Bilaga 1

SOU 2023:58

kulturlivet och det civila samhället har stärkts, liksom rättigheterna för de nationella minoriteterna judar, romer, sverigefinnar, tornedal- ingar och för samerna, som också är ett urfolk. Digitaliseringen har medfört nya sätt att producera, förmedla och konsumera kultur och globaliseringen har ökat. Vidare har en ny strategi för systematisk upp- följning av funktionshinderspolitiken under 2021–2031 beslutats där bland annat kultur utgör ett prioriterat samhällsområde. FN:s kon- vention om barnets rättigheter (barnkonventionen) har blivit svensk lag. Arbetet med Agenda 2030 och de globala målen för hållbar ut- veckling pågår runt om i landet.

Flera rapporter och utvärderingar, bl.a. Statens kulturråds rapport Göra allt möjligt (2021) och Myndigheten för kulturanalys rapport En lägesbedömning i relation till de kulturpolitiska målen (2020:1), visar att deltagandet i kulturlivet är ojämnt när det gäller demogra- fiska, geografiska och socioekonomiska faktorer. Att verka för ett breddat deltagande är därför viktigt bl.a. för att bidra till ökad integ- ration, social sammanhållning och motverka segregation. Det bedrivs ett omfattande arbete i regioner, kommuner och av det civila sam- hället i syfte att minska och motverka segregation, men arbetet be- höver utvecklas ytterligare. I dessa sammanhang har kulturen stor betydelse och potential. Ett breddat deltagande är också en förutsätt- ning för att uppnå det nationella kulturpolitiska målet om att alla ska ha möjlighet att delta i kulturlivet. Hela kulturområdet har på senare tid drabbats mycket hårt av coronapandemin. Regeringen har därför utformat både generella och riktade ekonomiska krisstöd som kultu- rens aktörer har kunnat ta del av. Effekterna är långtgående och dess konsekvenser ännu inte helt överblickbara.

Utredaren ska därför

•föreslå hur modellen kan bidra till ökad tillgång till kultur och ett breddat deltagande i kulturlivet i hela landet,

•lämna förslag som gör att kultursamverkansmodellen i ökad grad bidrar till de nationella kulturpolitiska målen, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

296

SOU 2023:58

Bilaga 1

Föreslå vilka statligt stödda områden som ska ingå i kultursamverkansmodellen

Kultursamverkansmodellen omfattar i dag sju konst- och kultur- områden som kan tilldelas statligt stöd. De olika områdena regleras i förordningen (2010:2012) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet. Även konst- och kulturfrämjande samt länsöverripande samverkan kan tilldelas stöd. Skälen till att reger- ingen pekar ut de sju områdena i förordningen är att flera av om- rådena är relativt små och har en skör infrastruktur och att tillgången till verksamheterna är viktiga att erbjuda invånarna i hela landet. Av Statens kulturråds senaste uppföljning från 2020 framgår att fördel- ningen som regionerna gjort mellan de sju områdena inte har för- ändrats i någon större utsträckning sedan modellen infördes 2011, (Ku2021/02528). Bidragen fördelas främst till områdena profes- sionell scenkonst och till museer och deras kulturmiljöarbete. Totalt har nära 90 procent av de offentliga medlen fördelats till dessa om- råden. De övriga områdena utgör därmed relativt sett små andelar av modellens medel.

Regionernas kulturplaner omfattar oftast mer än de sju områden som staten pekar ut i förordningen, exempelvis områden som gestal- tad livsmiljö, kulturella och kreativa näringar samt kultur och hälsa. I vissa fall omfattas även områden som hör hemma inom andra politikområden, t.ex. studieförbundens och folkhögskolornas bety- delse för kultur i hela landet. Under årens lopp har det funnits, och finns fortfarande, olika uppfattningar om huruvida modellen bör om- fatta fler statligt stödda områden eller inte. Det finns även olika upp- fattningar om i vilken mån regeringen bör ange vilka områden som ska tilldelas statligt stöd, eller om sådan statlig reglering inte ska före- komma. Ett exempel på statligt stöd som i dag inte ingår i modellen är det statliga stödet till icke-statliga kulturlokaler, som Boverket för- delar. Stödet ska enligt förordningen (1990: 573) om stöd till vissa icke-statliga kulturlokaler, i första hand lämnas i form av bidrag till projekt som avser lokaler för länsmuseer.

Statens kulturråd ansvarar för den länsvisa fördelningen av statens stöd till regionerna, utöver det beslutar myndigheten även om tidsbe- gränsade bidrag, utvecklingsbidrag, till strategiska utvecklingsinsatser av nationellt intresse. Dessa bidrag uppgår årligen till cirka 25–35 mil- joner kronor och fördelas till drygt 80 projekt. Över tid har det

297

Bilaga 1

SOU 2023:58

framkommit både synpunkter om att dessa medel bör ingå i den läns- visa fördelningen och synpunkter på att den nuvarande ordningen bör behållas. För närvarande har Statens kulturråd regeringens upp- drag att följa upp resultaten av bidragsgivningen och eventuellt före- slå förändringar. Uppdraget ska redovisas till regeringen den 1 okto- ber 2022 (Ku 2021/0113).

Sammantaget finns det behov av att se över och tydliggöra vilka statligt stödda områden som ska ingå i kultursamverkansmodellen. I det sammanhanget bör det beaktas att statliga satsningar och stöd som gagnar regional och lokal kultur även framöver ska kunna ge- nomföras utanför modellen.

Utredaren ska därför

•analysera och föreslå, utifrån statens roll och ansvar inom model- len, vilka statligt stödda områden som bör ingå i modellen,

•analysera och föreslå om utvecklingsbidragens syfte och hanter- ing bör förändras, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Konsekvensbeskrivningar

De förslag och beslutsunderlag som utredaren redovisar ska följa kommittéförordningens (1998:1474) krav på konsekvensbeskrivningar och kostnadsberäkningar. Förslagen som utredaren lämnar om de statligt stödda områden som föreslås ingå i kultursamverkansmodel- len ska vara finansierade inom befintliga ramar. Om förslagen i be- tänkandet påverkar den kommunala självstyrelsen ska de särskilda överväganden som gjorts i enlighet med 14 kap. 3 § regeringsformen redovisas. Förslagen ska även analyseras utifrån ett jämställdhets- perspektiv.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska samråda med berörda statliga myndigheter, regioner, kommuner och andra offentliga aktörer samt med aktörer inom det civila samhället och med de professionella kulturskaparna. Utreda- ren ska även föra dialog med Sveriges Kommuner och Regioner (SKR). Utredaren ska bedriva sitt arbete utåtriktat och i dialog med berörda

298

SOU 2023:58

Bilaga 1

i hela landet och även beakta de utvärderingar och uppföljningar som gjorts av kultursamverkansmodellen på senare år. Vidare bör utreda- ren beakta de pågående uppdrag som regeringen har lämnat till be- rörda myndigheter i de frågor som berörs av dessa direktiv. Utredaren bör även beakta de förslag som den pågående utredningen Nationell strategi för att främja de kulturella och kreativa näringarna (dir. 2021:100) kommer att lämna samt andra utredningar som är rele- vanta för verksamheter inom kultursamverkansmodellen.

Uppdraget ska redovisas senast den 29 september 2023.

(Kulturdepartementet)

299

Bilaga 2

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till

Kultursamverkansutredningen (Ku 2022:04)

Beslut vid regeringssammanträde den 20 april 2023

Utvidgat uppdrag

Regeringen beslutade den 7 juli 2022 kommittédirektiv om översyn av kultursamverkansmodellen för kultur i hela landet (dir. 2022:103).

Utöver vad som följer av de ursprungliga direktiven får nu utredaren även i uppdrag att

•analysera förutsättningarna för och lämna förslag till förändringar av kultursamverkansmodellen som bidrar till minskad administ- rativ resursåtgång för staten, regioner, kommuner, det civila sam- hället och de professionella kulturskaparna.

Syftet är att åstadkomma en mer effektiv kultursamverkansmodell och förbättra modellens förutsättningar att uppfylla de nationella kulturpolitiska målen.

(Kulturdepartementet)

301

Bilaga 3

Aktörer utredningen träffat

Stat, region och kommun

Alvesta kommun, kommunledningen Avesta kommun, kulturförvaltningen Bollebygds kommun, kulturförvaltningen Borås stad, kulturförvaltningen Boråsregionen Sjuhärads kommunalförbund Boverket (bl.a. riksarkitekten)

Emmaboda kommun, bildningsförvaltningen Faluns kommun, kulturförvaltningen Fyrbodals kommunalförbund

Föreningen Storstockholms kultur- och fritidschefer (FSKF) Försöksverksamhetskommittén (Fi 2021:09) Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet

Gällivare kommun, Ungdom-, fritid- och kulturförvaltningen, bildarkiv, bibliotek

Göteborgs stad, kulturförvaltningen Göteborgsregionens kommunalförbund Helsingborgs stad, kulturförvaltningen Huddinge kommun, kultur- och fritidsförvaltningen Härnösands kommun, kulturförvaltningen Jokkmokks kommun, kulturförvaltningen

Kommittén om beredskap enligt regeringsformen (Ju 2021:13) Konstnärsnämnden

Kramfors kommun, kulturförvaltningen

303

Bilaga 3

SOU 2023:58

Kungliga biblioteket Kungliga Musikhögskolan

Leksands kommun, kulturförvaltningen

Luleå kommun, kultur- och fritidsförvaltningen Länsstyrelsen Gotland

Länsstyrelsen Stockholm Malmö Stad, kulturförvaltningen Malmö Stad, kulturnämnden Myndigheten för kulturanalys

Nacka kommun, kultur- och fritidsförvaltningen Nämnden för hemslöjdsfrågor

Region Blekinge, kultur- och bildningsförvaltningen

Region Dalarna, kultur- och bildningsnämnden samt kultur- och bildningsförvaltningen

Region Gotland, kulturförvaltningen Region Gävleborg, kulturförvaltningen Region Halland, kulturförvaltningen

Region Jämtland Härjedalen, förvaltningen för regional utveckling Region Jönköping, sektionen för kulturutveckling

Region Kalmar, kulturförvaltningen Region Kronoberg, kulturförvaltningen Region Norrbotten, kulturförvaltningen

Region Skåne, kulturnämndens presidium och kulturförvaltningen Region Stockholm, kulturnämnden och kulturförvaltningen Region Sörmland, kulturförvaltningen

Region Uppsala, kulturförvaltningen Region Värmland, kulturförvaltningen Region Västerbotten, kulturförvaltningen

Region Västernorrland, förvaltningen för regional utveckling Region Västmanland, kulturförvaltningen

Region Örebro, kulturförvaltningen Region Östergötland, kulturförvaltningen

304

SOU 2023:58

Bilaga 3

Regionala kulturkonsulenter Norrbotten Regionsamverkan Sydsverige, styrelsen Riksantikvarieämbetet

Riksarkivet

RISE, Umeå universitet Sametinget

Sanningskommissionen för det samiska folket (Ku 2021:02) Simrishamns kommun, kulturförvaltningen

Skaraborgs kommunalförbund Skövde kommun, kulturförvaltningen Sollefteå kommun, kulturförvaltningen Statens konstråd

Statens kulturråd

Stenungsunds kommun, kulturförvaltningen

Stockholm stad, kulturnämnden och kulturförvaltningen Sundsvall kommun, kulturförvaltningen

Svenska filminstitutet Sveriges utsända kulturråd

Sveriges kommuner och regioner (SKR), bl.a. kultur- och fritidsberedningen

Sveriges kommuner och regioners nätverk för kommunala kulturchefer

Sveriges kommuner och regioners nätverk för regionala kulturchefer

Säters kommun, kulturförvaltningen

Timrå kommun, kultur- och fritidsförvaltningen Tranemo kommun, kulturförvaltningen Ulricehamns kommun, kulturförvaltningen Utredningen Ett trygghetssystem för alla (S 2021:07)

Utredningen om statens samverkan med kommunsektorn (Fi 2022:08)

Utredningen om styrning och uppföljning av folkbildningen (U 2022:01)

305

Bilaga 3

SOU 2023:58

Vansbro kommun, kulturförvaltningen Vänersborgs kommun, kulturförvaltningen Västerås stad, kulturnämnden

Västra Götalandsregionen, kulturnämnden och kulturförvaltningen Ystad kommun, kultur- och fritidsförvaltningen

Kulturverksamheter och kulturorganisationer

Ájjte

Amatörteaterns Riksförbund ArbetSam

ArkDes

ASSITEJ

Ax – kulturorganisationer i samverkan Bastionen

Bildkonst Sverige Black Archives Bohusläns museum Bombina Bombast Bygdegårdarnas Riksförbund Cirkus Cirkör Dala-Floda Operafest Dalarnas bildningsförbund Dalarnas hemslöjdsförening Dalarnas Museum Dalarnas spelmansförbund Dalateatern Dramatikerförbundet Ebeneser Kulturförening Fackförbundet DIK Fackförbundet Scen och Film Film i Dalarna

306

SOU 2023:58

Bilaga 3

Finlandsinstitutet Folkdansringen Folkets hus och parker Folkmusikens hus Folkoperan

Föreningen för regional biblioteksverksamhet Föreningen Konstkonsulenterna Föreningen Kultur och Kvalitet Föreningen Världsarv i Sverige

Game Habitat Giron Sámi Teáhter Göteborgs Symfoniker Göteborgsoperan Helsingborgs museum Helsingborgs Stadsteater Helsingborgs Symfoniorkester Historiska museet vid Lunds universitet

Ideell kulturallians (IKA), bl.a. Skåne och Småland Kilafors biografförening

Konsten att delta

Konstnärernas Kollektivverkstad Riks (KKV Riks) Konstnärernas Riksorganisation (KRO)

Konstnärliga och Litterära Yrkesutövares Samarbetsnämnd (KLYS) Konstnärscentrum

Kontaktnätet – riksorganisation för ideella kulturföreningar Kritiklabbet

Kulturen i Lund Kulturhuset Stadsteatern Kulturparken Kulturparken Småland Kulturskolerådet

Kungliga Musikaliska Akademin

307

Bilaga 3

SOU 2023:58

Körsbärsgården Landskrona museum Lule Stassteater Länsmuseernas samarbetsråd Länsmuseet Gävleborg Malmö Konstmuseum Malmö Live

Malmö Museum

Malmö Opera och Musikteater Meänmaa

Moomsteatern

Musik i Dalarna Musik i Syd

Musikarrangörer i samverkan (MAIS) Nordingrå Konstby Norrbottensmusiken Norrbottensteatern

Norrlands nätverk för musikteater och dans (NMD) Not Quite

Nätverkstan

Regional Musik i Sverige Regionmuseet Skåne Riksförbundet för subkultur (SUB)

Riksteatern, regional och nationell verksamhet (bl.a. ARENA) Röda Sten Konsthall

Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige (SIOS) Samernas utbildningscentrum

Sámi Duodji Sameslöjdstiftelsen Scenkonst Västernorrland ShareMusic & Performing Arts Skogen

Skånes Arkivförbund

308

SOU 2023:58

Bilaga 3

Skånes Dansteater

Skånes Hembygdsförbund

Sollefteå Musiksällskap

Svensk biblioteksförening

Svensk Scenkonst

Svenska Arkivförbundet

Svenska Fotografers Förbund

Svenska hemslöjdsföreningarnas riksförbund

Svenska Kyrkan

Svenska Tornedalingarnas Riksförbund (STR-T)

Sverigefinländarnas delegation

Sverigefinska ungdomsförbundet

Sveriges författarförbund

Sveriges hembygdsförbund

Sveriges Jiddischförbund

Sveriges Museer

Sveriges Tecknare

Statarmuseet i Skåne

Teater 23

Teater Sagohuset

Teater Soja

Tjállegoathe

Trajosko Drom

Trelleborgs Museer

Unga Klara

Unga Tankar Om Musik (UTOM)

Vattnäs konsertlada

Wanås

Ystad konstmuseum

ZigZag

309

Bilaga 3

SOU 2023:58

Enskilda

Tomas Bokstad, konsult Dag Celsing, konsult

Åsa Karlsson Björkmarker, konsult Bo Per Larsson, tidigare SKR

Benny Marcel, direktör Nordisk Kulturfond Maja Mella, Föreningen Norden Norrbotten Tobias Olsson, förbundsdirektör Sveriges Arkitekter

Martin Sundin, generaldirektör Institutet för språk och folkminnen Erik Åström, tidigare Statens kulturråd

310

Bilaga 4

Tabeller

Tabell 1 Alla verksamheter i kultursamverkansmodellen

Verksamheter med finansiering via kultursamverkansmodellen, uppgifter från 2023

Region	Verksamhet
Region Blekinge	Biblioteksutveckling Blekinge Kronoberg

–	Blekinge Museum
–	Musik i Blekinge
–	Slöjd i Blekinge
–	Konst i Blekinge

–	Kulturarv i Blekinge
–	Litteratur i Blekinge

–	Blekingearkivet
–	Riksteatern Blekinge
Region Gotland	Dansutveckling
–	Film på Gotland

–	Filmutveckling
–	Konstutveckling
–	Kulturarvsutveckling
–	Slöjd- och formutveckling

–	Gotlands Musikstiftelse
–	Gotlands länsbibliotek

–	Gotlands museum
–	Litteraturutveckling
–	Musikutveckling
–	Teaterutveckling

–	Region Gotland, områdesövergripande
–	Länsteatern på Gotland

Region Halland	Art Inside Out
–	Kultur i Halland – regionbibliotek Halland

–	Kultur i Halland – Barn och unga

311

Bilaga 4

SOU 2023:58

Region	Verksamhet
–	Kultur i Halland – Bild och form
–	Kultur i Halland – Film
–	Kultur i Halland – Konst och kultur

–	Kultur i Halland – Slöjd
–	Musik Hallandia

–	Rian designmuseum
–	Stiftelsen Hallands länsmuseum
–	Rum för dans
–	Teater Halland

–	Arkiv Halland
–	Riksteatern Halland

Region Dalarna	Bild och Form Dalarna
–	Dalarnas Museum
–	Dalateatern
–	Film i Dalarna

–	Länsbibliotek Dalarna
–	Musik i Dalarna
–	Avesta Art
–	Arkivcentrum Dalarna
–	Dala Floda Operafest
–	Dalarnas Folkrörelsearkiv

–	Dalarnas Hemslöjdsförbund
–	Folkmusikens hus
–	Vattnäs Opera
Region Gävleborg	Folkteatern Gävleborg

–	Gävle Symfoniorkester
–	Hälsinglands museum

–	Kultur Gävleborg
–	Länsmuseet Gävleborg

–	Riksteatern Gävleborg
–	Arkiv Gävleborg

Region Jämtland Härjedalen	Estrad Norr
–	Stiftelsen Jamtli
–	Kulturutveckling
–	Föreningsarkivet i Jämtlands län

–	Riksteatern J/H
Region Jönköping	Jönköpings läns museum
–	Smålands musik och teater
–	Bild och form Jönköping

312

SOU 2023:58

Bilaga 4

Region	Verksamhet
–	Film Jönköping
–	Scenkonst Jönköping
–	Hemslöjd Jönköping

–	Dans Jönköping
–	Litteraturutveckling Region Jönköpings län

–	Regionbibliotek Region Jönköpings län
–	Interregionalt samarbete Jönköpings län
–	Jönköpings län folkrörelsearkiv
–	Stiftelsen Museum Vandalorum

–	Riksteatern Jönköpings län
–	ShareMusic & Performing Arts

Region Kalmar	Kalmar läns museum
–	Kalmar läns musikstiftelse
–	Litteraturnod Vimmerby
–	Biblioteksutveckling Region Kalmar län

–	The Glass Factory
–	Kalmar läns hemslöjd
–	Byteatern Kalmar länsteater
–	Kalmar Konstmuseum
–	Kalmar läns Arkivförbund
–	Riksteatern Kalmar län

–	Virserums Konsthall
–	Svenskt Rockarkiv
Region Kronoberg	Bild och Form Kronoberg
–	Kulturparken Småland AB

–	Filmregion Sydost
–	Litteratur Kronoberg

–	Regionteatern Blekinge Kronoberg
–	Berättarnätet Kronoberg

–	Hemslöjden i Kronobergs län
–	Ljungbergmuseet

–	Riksteatern Kronobergs län
Region Norrbotten	Norrbottensteatern
–	Norrbottensmusiken
–	Norrbottens museum

–	Regionbibliotek Norrbotten
–	Danskonsulent i Norrbotten
–	Konstkonsulent i Norrbotten
–	Hemslöjdskonsulent i Norrbotten

313

Bilaga 4

SOU 2023:58

Region	Verksamhet
–	Strateg Nationella minoriteter och urfolk
–	Filmpool Nord
–	Dans i Nord

–	Norrlands nätverk för musikteater och dans
–	Havremagasinet

–	Resurscentrum för konst i Norrbotten
–	Resurscentrum för litteratur i Norrbotten
–	Konstmuseet i Norr
–	Norrbottens föreningsarkiv

–	Riksteatern Norrbotten
Region Skåne	Film i Skåne AB
–	Helsingborgs museum
–	Helsingborgs Arena och Scen AB/stadsteater
–	Helsingborgs Arena och Scen AB/symfoniorkester
–	Malmö Museum

–	Malmö Konstmuseum
–	Malmö Opera och Musikteater AB
–	Malmö stadsteater AB
–	Malmö Live/Malmö symfoniorkester
–	Musik i Syd
–	Regional biblioteksverksamhet

–	Regionmuseet Skåne
–	Skånes dansteater
–	Ystads konstmuseum
–	Form/Design Center
–	Riksteatern Skåne
–	Skånes Arkivförbund

–	Stiftelsen Moomsteatern
–	Wanås Konst
–	Skånes Hemslöjdsförbund
–	Kulturhistoriska föreningen för södra Sverige
Region Sörmland	Biblioteksutveckling Sörmland
–	Scenkonst Sörmland

–	Scenkonst Sörmland – Film
–	Sörmlands Museum – Hemslöjd
–	Sörmland Museum – bild och form
–	Svenskt barnbildarkiv

–	Sörmlands museum
–	Arkiv Sörmland

314

SOU 2023:58

Bilaga 4

Region	Verksamhet
Region Uppsala	Region Uppsala/Kulturutveckling
–	Musik i Uppland
–	Stiftelsen Upplandsmuseet

–	Uppsala stadsteater AB
–	Folkrörelsearkivet för Uppsala län

–	Företagens historia Uppsala län
Region Värmland	Kristinehamns konstmuseum

–	Region Värmland Kulturavdelningen
–	Stiftelsen Värmlands Museum

–	Wermland Opera
–	Föreningsarkivet i Värmland
–	Rackstadmuseet
–	Riksteatern Värmland
–	Föreningen Värmlands Företagshistoria
–	Västanå Teater

Region Västerbotten	Film i Västerbotten
–	Region Västerbotten/Mångkulturverksamheten

–	Norrlandsoperan AB
–	Regionbiblioteket i Västerbotten

–	Skellefteå Museum AB
–	Skogs- och samemuseet i Lycksele AB

–	Västerbottens Museum AB
–	Västerbottensteatern AB

–	Folkrörelsearkivet i Västerbotten
–	Företagsarkivet i Westerbotten

–	Riksteatern Västerbotten
–	Västerbottens läns hemslöjdsförening

–	Konstfrämjandet i Västerbotten
Region Västernorrland	Regionbiblioteket Västernorrland

–	Västernorrlands Museum
–	Konststrategisk verksamhet
–	Scenkonst Västernorrland AB
–	Näringslivsarkiv i Norrland
–	Föreningsarkivet Västernorrland
–	Riksteatern Västernorrland

Region Västmanland	Danskonsulent Västmanland
–	Regional biblioteksverksamhet Västmanland
–	Konst- och kulturfrämjande verksamhet
–	Regional filmverksamhet Västmanland

315

Bilaga 4

SOU 2023:58

Region	Verksamhet
–	Teaterkonsulent Västmanland
–	Västmanlands läns museum
–	Västmanlands teater

–	Västmanlandsmusiken, Länsmusiken
–	Västmanlandsmusiken, Sinfoniettan

–	Arkiv Västmanland
–	Västmanlands läns hemslöjdsförbund
Västra Götalandsregionen	Textilmuseet
–	GöteborgsOperan AB

–	Göteborgs Symfoniker AB
–	Regionteater Väst AB
–	Vara Konserthus AB
–	Film i Väst AB
–	Förvaltningen för kulturutveckling
–	Västergötlands museum

–	Bohusläns museum
–	Borås Stadsteater
–	Borås konstmuseum
–	Göteborgs museer
–	Göteborgs stadsteater AB
–	Cirkus i Väst

–	Läckö Slott
–	Dalslands konstmuseum
–	Göteborgs stadsteater, dans- och teaterfestival
–	Blåsmusik i Väst (Göteborg Wind Orchestra)
–	Nordiska akvarellmuseet
–	Kulturakademin

–	Folkteatern Göteborg
–	KulturUngdom
–	Bohusläns föreningsarkiv
–	Skaraborgs föreningsarkiv
–	Föreningsarkivet i Sydvästra Götaland
–	Älvsborgsarkivet Förenings- och lokalhistoria

–	Riksteatern Väst
–	Röda Sten konsthall
–	Göteborgs filmfestival
Region Örebro	Främjandeverksamhet teater

–	Dansfrämjande
–	Bibliotek, läs- och litteraturfrämjande

316

SOU 2023:58Bilaga 4

Region	Verksamhet
–	Filmfrämjande
–	Hemslöjdsfrämjande, Örebro läns museum

–	Konstfrämjande
–	Örebro läns museum
–	Länsteatern i Örebro AB
–	Länsmusiken i Örebro AB

–	Musikfrämjande
–	Professionell dans, Region Örebro

–	Opera på Skäret
–	Stadra Teater

–	The non existent Center
–	ArkivCentrum

Region Östergötland	Nycirkus
–	Biblioteksutveckling Östergötland
–	Scenkonst Öst AB
–	Dans i Öst
–	Film i Öst
–	Östergötlands museum

–	Rejmyre Art Lab
–	Östgötamusiken
–	Riksteatern Östergötland
–	Shakespearfabriken
–	Östergötlands arkivförbund
–	Hemslöjden i Östergötland

Källa: Statens kulturråd.

317

Bilaga 4

SOU 2023:58

Tabell 2 Nya verksamheter i kultursamverkansmodellen

Verksamheter som fått finansiering via kultursamverkansmodellen efter 2013, uppgifter från 2023

Verksamhet	Tillkom år	Region
Västergötlands museum	2014	Västra Götaland

Havremagasinet	2014	Norrbotten
Kulturakademin	2015	Västra Götaland
Bohusläns museum	2016	Västra Götaland
Röda Sten Konsthall	2016	Västra Götaland

The non existent Center	2017	Örebro
Helsingborgs museum	2017	Skåne

Skellefteå museum AB	2017	Västerbotten
Skogsmuseet i Lycksele AB	2017	Västerbotten
Konst i Blekinge	2017	Blekinge
Stiftelsen Museum Vandalorum	2017	Jönköping

The Glass Factory	2017	Kalmar län
Berättarnätet Kronoberg	2017	Kronobergs län

Göteborgs dans- och teaterfestival	2017	Västra Götaland
Dans i Öst	2017	Östergötland
Textilmuseet	2018	Västra Götaland
Bild och form Kronoberg	2018	Kronoberg

Stiftelsen Moomsteatern	2018	Skåne
Föreningsarkivet i Sydvästra Götaland	2018	Västra Götaland

Art Inside Out	2019	Halland
Konstmuseet i Norr	2019	Norrbotten
Bild och form Dalarna	2019	Dalarna
Kultur i Halland - Bild och form	2019	Halland

Virserums Konsthall	2019	Kalmar
Sörmlands Museum - Bild och form	2019	Södermanland

Rum för Dans	2019	Halland
Kulturarv i Blekinge	2020	Blekinge
Dala Floda Operafest	2020	Dalarna
Korda Dansproduktion	2020	Dalarna

Vattnäs Opera	2020	Dalarna
Litteraturutveckling Region Jönköpings län	2021	Jönköping

Litteraturnod Vimmerby	2021	Kalmar
Litteratur Kronoberg	2021	Kronoberg
Rejmyre Art lab	2021	Östergötland
Musikfrämjande, Region Örebro län	2021	Örebro

Ystads konstmuseum	2022	Skåne

318

SOU 2023:58Bilaga 4

Verksamhet	Tillkom år	Region
Göteborgs Film festival	2022	Västra Götaland
Rian designmuseum	2022	Halland
Kristinehamns konstmuseum	2022	Värmland

Rackstadsmuseet	2022	Värmland
Lesjöfors museum inkluderas i länsmuseet	2022	Värmland

ShareMusic & Performing Arts	2022	Jönköping, Skåne, VGR
Klostermuseet inkluderas i länsmuseet	2022	Östergötland
Nycirkus Öst	2022	Östergötland
Shakespearefabriken	2022	Östergötland

Cirkus i Väst	2023	Västra Götaland
Borås konstmuseum	2023	Västra Götaland

Dalslands konstmuseum	2023	Västra Götaland
Svenskt Rockarkiv	2023	Kalmar

Källa: Statens kulturråd.

319

Bilaga 4

SOU 2023:58

Tabell 3 Fristående verksamheter i kultursamverkansmodellen

Fristående aktörer med finansiering via kultursamverkansmodellen, uppgifter från 2023

Verksamhet	Organisationsform
Arkiv Gävleborg	Ideell förening

Arkiv Halland	Ideell förening
Arkiv Sörmland	Ideell förening
Arkiv Västmanland	Ideell förening
ArkivCentrum	Ideell förening

Arkivcentrum Dalarna	Ekonomisk förening
Berättarnätet Kronoberg	Ideell förening

Blekingearkivet	Ideell förening
Blåsmusik i Väst (Göteborg Wind Orchestra)	Ekonomisk förening
Bohusläns föreningsarkiv	Ideell förening
Byteatern Kalmar länsteater	Ideell förening

Dala Floda Operafest	Ideell förening
Dalarnas Folkrörelsearkiv	Ideell förening

Dalarnas Hemslöjdsförbund	Ideell förening
Dalslands konstmuseum	Stiftelse
Folkmusikens hus	Ideell förening
Folkrörelsearkivet för Uppsala län	Ideell förening

Folkrörelsearkivet i Västerbotten	Ideell förening
Folkteatern Göteborg	Aktiebolag

Form/Design Center	Ideell förening
Föreningen Värmlands Företagshistoria	Ideell förening
Föreningsarkivet i Jämtlands län	Ideell förening
Föreningsarkivet i Sydvästra Götaland	Ideell förening

Föreningsarkivet i Värmland	Ideell förening
Föreningsarkivet Västernorrland	Ideell förening

Företagens historia Uppsala län	Ideell förening
Företagsarkivet i Westerbotten	Ideell förening
Göteborgs filmfestival	Ideell förening
Havremagasinet	Ekonomisk förening

Hemslöjden i Kronobergs län	Ideell förening
Hemslöjden i Östergötland	Ideell förening

Jönköpings län folkrörelsearkiv	Ideell förening
Kalmar Konstmuseum	Ideell förening
Kalmar läns Arkivförbund	Ideell förening
Kalmar läns hemslöjd	Ideell förening

Konstfrämjandet i Västerbotten	Ideell förening

320

SOU 2023:58

Bilaga 4

Verksamhet	Organisationsform
Kulturakademin	Ideell förening
Kulturhistoriska föreningen för södra Sverige	Ideell förening
KulturUngdom	Ideell förening

Ljungbergmuseet	Stiftelse
Länsteatern på Gotland	Ideell förening

Nordiska akvarellmuseet	Stiftelse
Norrbottens föreningsarkiv	Ideell förening
Näringslivsarkiv i Norrland	Ideell förening
Opera på Skäret	Stiftelse

Rackstadmuseet	Ideell förening
Rejmyre Art Lab	Ideell förening

Riksteatern Blekinge	Ideell förening
Riksteatern Gävleborg	Ideell förening

Riksteatern Halland	Ideell förening
Riksteatern J/H	Ideell förening

Riksteatern Jönköpings län	Ideell förening
Riksteatern Kalmar län	Ideell förening

Riksteatern Kronobergs län	Ideell förening
Riksteatern Norrbotten	Ideell förening

Riksteatern Skåne	Ideell förening
Riksteatern Värmland	Ideell förening

Riksteatern Väst	Ideell förening
Riksteatern Västerbotten	Ideell förening

Riksteatern Västernorrland	Ideell förening
Riksteatern Östergötland	Ideell förening

Röda Sten konsthall	Ideell förening
Shakespearfabriken	Ekonomisk förening

ShareMusic & Performing Arts	Ideell förening
Skaraborgs föreningsarkiv	Ideell förening

Skånes Arkivförbund	Ideell förening
Skånes Hemslöjdsförbund	Ideell förening

Stadra Teater	Ideell förening
Stiftelsen Moomsteatern	Stiftelse
Stiftelsen Museum Vandalorum	Stiftelse
Svenskt Rockarkiv	Ideell förening

The non existent Center	Ekonomisk förening
Vattnäs Opera	Stiftelse

Virserums Konsthall	Ideell förening
Västanå Teater	Ideell förening

321

Bilaga 4

SOU 2023:58

Verksamhet	Organisationsform
Västerbottens läns hemslöjdsförening	Ideell förening
Västmanlands läns hemslöjdsförbund	Ideell förening
Wanås Konst	Stiftelse

Älvsborgsarkivet Förenings- och lokalhistoria	Ideell förening
Östergötlands arkivförbund	Ideell förening

Källa: Statens kulturråd.

Anm: Egen sammanställning med utgångspunkt i den definition av fristående kulturverksamhet som används i betänkandet, det vill säga verksamheter där det allmänna inte har ett rättsligt bestämmande inflytande via majoritet i styrelsen eller motsvarande organ.

322

Statens offentliga utredningar 2023

Kronologisk förteckning

1.Skärpta straff för flerfaldig brottslig- het. Ju.

2.En inre marknad för digitala tjänster

–ansvarsfördelning mellan myndig- heter. Fi.

3.Nya regler om nödlidande kreditavtal och inkassoverksamhet. Ju.

4.Posttjänst för hela slanten. Finansieringsmodeller för framtidens samhällsomfattande posttjänst. Fi.

5.Från delar till helhet. Tvångsvården som en del av en sammanhållen och personcentrerad vårdkedja. S.

6.En lag om tilläggsskatt för företag

istora koncerner. Fi.

7.På egna ben.

Utvecklad samverkan för individers etablering på arbetsmarknaden. A.

8.Arbetslivskriminalitet – arbetet

iSverige, en bedömning av omfatt- ningen, lärdomar från Danmark och Finland. A.

9.Ett statligt huvudmannaskap för personlig assistans.

Ökad likvärdighet, långsiktighet och kvalitet. S.

10.Tandvårdens stöd till våldsutsatta patienter. S.

11.Tillfälligt miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet

–för ökad försörjningsberedskap. KN.

12.Förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende. Ju.

13.Patientöversikter inom EES och Sverige. S.

14.Organisera för hållbar utveckling. KN.

15.Förnybart i tanken. Ett styrmedels- förslag för en stärkt bioekonomi. LI.

16.Staten och betalningarna. Del 1 och 2. Fi.

17.En tydligare bestämmelse om hets mot folkgrupp. Ju.

18.Värdet av vinden. Kompensation, incitament och planering för

en hållbar fortsatt utbyggnad av vindkraften. Del 1 och 2. KN.

19.Statlig forskningsfinansiering. Underlagsrapporter. U.

20.Förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden. LI.

21.Informationsförsörjning på skolområdet. Skolverkets ansvar. U.

22.Datalagring och åtkomst till elektronisk information. Ju.

23.Ett modernare socialförsäkringsskydd för gravida. S.

24.Etablering för fler – jämställda möjlig- heter till integration. A.

25.Kunskapskrav för permanent uppe- hållstillstånd. Ju.

26.Översyn av entreprenörsansvaret. A.

27.Kamerabevakning för ett bättre djur- skydd. LI.

28.Samhället mot skolattacker. U.

29.Varje rörelse räknas – hur skapar vi ett samhälle som främjar fysisk aktivitet? S.

30.Ett trygghetssystem för alla. Nytt regelverk för sjukpenninggrundande inkomst. S.

31.Framtidens yrkeshögskola

– stabil, effektiv och hållbar. U.

32.Biometri – för en effektivare brottsbekämpning. Ju.

33.Ett förbättrat resegarantisystem. Fi.

34.Bolag och brott – några åtgärder mot oseriösa företag. Ju.

35.Nya regler om hållbarhetsredovisning. Ju.

36.Genomförande av minimilöne- direktivet. A.

37.Förstärkt skydd för den personliga integriteten. Behovet av åtgärder mot oskuldskontroller, oskuldsintyg och oskuldsingrepp samt omvändelseför- sök. Ju.

38.Ett förstärkt konsumentskydd mot riskfylld kreditgivning och överskuldsättning. Fi.

39.En inre marknad för digitala tjänster

–kompletteringar och ändringar i svensk rätt. Fi.

40.Förbättrade möjligheter för barn att utkräva sina rättigheter enligt barn- konventionen. S.

41.Förutsättningarna för en ny kollektiv- avtalad arbetslöshetsförsäkring. A.

42.Ett modernare regelverk för legalise- ringar, apostille och andra former av intyganden. UD.

43.En samordnad registerkontroll för upphandlande myndigheter och enheter. Fi.

44.En översyn av regleringen om frihets- berövande påföljder för unga. Ju.

45.Övergångsrestriktioner

–ökat förtroende för offentlig verk- samhet. Fi.

46.Jakt och fiske i renbetesland. LI.

47.En utvecklad arbetsgivardeklaration

–åtgärder mot missbruk av välfärdssystemen. Fi.

48.Rätt förutsättningar för sjukskriv- ning. S.

49.Skyddet för EU:s finansiella intressen. Ändringar och kompletteringar i svensk rätt. Fi.

50.En modell för svensk försörjnings- beredskap. Fö.

51.Signalspaning i försvars- underrättelseverksamhet

–frågor med anledning

av Europadomstolens dom. Fö.

52.Ett stärkt och samlat skydd av välfärdssystemen. S.

53.En ändamålsenlig arbetsskadeförsäk- ring – för bättre ekonomisk trygghet, kunskap och rättssäkerhet. Volym 1 och 2. S.

54.Centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter

– en utvärdering. Fi.

55.Vem äger fastigheten. Ju.

56.Några smittskyddsfrågor inom social- tjänsten och socialförsäkringen. S.

57.Åtgärder för tryggare bostadsområden. Ju.

58.Kultursamhället – utvecklad sam- verkan mellan stat, region och kommun. Ku.

Statens offentliga utredningar 2023

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

På egna ben.

Utvecklad samverkan för individers etablering på arbetsmarknaden. [7]

Arbetslivskriminalitet – arbetet i Sverige, en bedömning av omfattningen, lärdomar från Danmark och Finland. [8]

Etablering för fler – jämställda möjligheter till integration. [24]

Översyn av entreprenörsansvaret. [26]

Genomförande av minimilönedirektivet. [36]

Förutsättningarna för en ny kollektiv avtalad arbetslöshetsförsäkring. [41]

Finansdepartementet

En inre marknad för digitala tjänster

–ansvarsfördelning mellan myndig- heter. [2]

Posttjänst för hela slanten. Finansieringsmodeller för framtidens samhällsomfattande posttjänst. [4]

En lag om tilläggsskatt för företag i stora koncerner. [6]

Staten och betalningarna. Del 1 och 2. [16] Ett förbättrat resegarantisystem. [33]

Ett förstärkt konsumentskydd mot riskfylld kreditgivning och överskuldsättning. [38]

En inre marknad för digitala tjänster - kompletteringar och ändringar

i svensk rätt. [39]

En samordnad registerkontroll för upphandlande myndigheter och enheter. [43]

Övergångsrestriktioner – ökat förtroende för offentlig verksamhet. [45]

En utvecklad arbetsgivardeklaration

–åtgärder mot missbruk av välfärdssystemen. [47].

Skyddet för EU:s finansiella intressen. Ändringar och kompletteringar

i svensk rätt. [49]

Centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter

– en utvärdering. [54]

Försvarsdepartementet

En modell för svensk försörjnings- beredskap. [50]

Signalspaning i försvars- underrättelseverksamhet

– frågor med anledning

av Europadomstolens dom. [51]

Justitiedepartementet

Skärpta straff för flerfaldig brottslighet. [1]

Nya regler om nödlidande kreditavtal och inkassoverksamhet. [3]

Förstärkt skydd för demokratin

och domstolarnas oberoende. [12]

En tydligare bestämmelse om hets mot folkgrupp. [17]

Datalagring och åtkomst till elektronisk information. [22]

Kunskapskrav för permanent uppehålls- tillstånd. [25]

Biometri – för en effektivare brottsbekämpning. [32]

Bolag och brott – några åtgärder mot oseriösa företag. [34]

Nya regler om hållbarhetsredovisning. [35]

Förstärkt skydd för den personliga integriteten. Behovet av åtgärder mot oskuldskontroller, oskuldsintyg och oskuldsingrepp samt omvändelse- försök. [37]

En översyn av regleringen om frihets- berövande påföljder för unga. [44]

Vem äger fastigheten. [55]

Åtgärder för tryggare bostadsområden. [57]

Klimat- och näringslivsdepartementet

Tillfälligt miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet

–för ökad försörjningsberedskap. [11] Organisera för hållbar utveckling. [14]

Värdet av vinden. Kompensation, incitament och planering för en hållbar fortsatt utbyggnad av vindkraften. Del 1 och 2. [18]

Kulturdepartementet

Kultursamhället – utvecklad samverkan mellan stat, region och kommun. [58]

Landsbygds- och infrastrukturdepartementet

Förnybart i tanken. Ett styrmedelsförslag för en stärkt bioekonomi. [15]

Förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden. [20]

Kamerabevakning för ett bättre djurskydd. [27]

Jakt och fiske i renbetesland. [46]

Socialdepartementet

Från delar till helhet. Tvångsvården som en del av en sammanhållen och personcentrerad vårdkedja. [5]

Ett statligt huvudmannaskap för personlig assistans.

Ökad likvärdighet, långsiktighet och kvalitet. [9]

Tandvårdens stöd till våldsutsatta patienter. [10]

Patientöversikter inom EES och Sverige. [13]

Ett modernare socialförsäkringsskydd för gravida. [23]

Varje rörelse räknas – hur skapar vi ett samhälle som främjar fysisk aktivitet? [29]

Ett trygghetssystem för alla. Nytt regelverk för sjukpenninggrundande inkomst. [30]

Förbättrade möjligheter för barn att

utkräva sina rättigheter enligt barn- konventionen. [40]

Rätt förutsättningar för sjukskrivning. [48]

Ett stärkt och samlat skydd av välfärdssystemen. [52]

En ändamålsenlig arbetsskadeförsäkring

–för bättre ekonomisk trygghet, kunskap och rättssäkerhet. Volym 1 och 2. [53]

Några smittskyddsfrågor inom social tjänsten och socialförsäkringen. [56]

Utbildningsdepartementet

Statlig forskningsfinansiering. Underlagsrapporter. [19]

Informationsförsörjning på skolområdet. Skolverkets ansvar. [21]

Samhället mot skolattacker. [28]

Framtidens yrkeshögskola

– stabil, effektiv och hållbar. [31]

Utrikesdepartementet

Ett modernare regelverk för legaliseringar, apostille och andra former av intygan- den. [42]