Centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter
– en utvärdering
Betänkande av
Utredningen om effektivare administration genom SSC
Stockholm 2023
SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.
Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2023
ISBN 978-91-525-0705-6 (tryck)
ISBN 978-91-525-0706-3 (pdf)
ISSN 0375-250X
Till statsrådet Erik Slottner
Den 7 juli 2022 beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att utvärdera hur centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter har påverkat statsförvaltningens effektivi- tet. Den särskilda utredaren skulle även utreda vissa frågor om fort- satt utveckling av samordnade administrativa tjänster. Syftet med uppdraget var att ge underlag för en effektivare samordning av administrativa tjänster genom Statens servicecenter.
Dåvarande generaldirektören Gunnar Larsson förordnades den
15 september 2022 att vara särskild utredare.
Den 15 september 2022 förordnades civilekonomen Svante Eriksson som huvudsekreterare i utredningen. Under perioden februari– april 2023 var tidigare överdirektören Nils Svartz anställd på deltid som sekreterare i utredningen.
Under perioden januari–maj 2023 biträdde departements- sekreteraren Li Björk Dronjak utredningen med analyser av de juridiska frågor som ingår i uppdraget. Under perioden oktober 2022-april 2023 biträdde Statskontoret genom så kallat stabsbiträde utredningen i sitt arbete. Statskontorets stabsbiträde utfördes av utredarna Max Dahlbäck och Rasmus Firon.
Som experter att ingå i utredningen förordnades den 15 novem- ber 2022 verksamhetssamordnaren Selma Daebes, stabsrådet Tim Ekberg, departementsrådet Åsa Finnström, utredaren Helen Forslind, departementssekreteraren Jonathan Grosin, departementsrådet Frida Göranson, avdelningschefen Charlotta Halling, departements- sekreteraren Magnus Hedenskog, t.f. verksamhetsområdeschefen Anna Hedner, kanslirådet Per Hollander, departementssekreteraren Ulrika Lindberg, kanslirådet Hugo Lindgren, kanslirådet Daniel Palm, kanslirådet Hedvig Tängdén och konsulten Mats Östling. Hedvig Tängdén entledigades den 1 juni 2023.
Utredningen har antagit namnet Utredningen om effektivare administration genom SSC.
Härmed överlämnas utredningens betänkande Centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter – en utvärdering (SOU 2023:54). Utredningens arbete är härmed avslutat.
Stockholm i september 2023
Gunnar Larsson
/Svante Eriksson
Sammanfattning
Utredningens uppdrag är att utvärdera hur centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter har påverkat stats- förvaltningens effektivitet. I uppdraget ingår även vissa frågor om fortsatt utveckling av samordnade administrativa tjänster. Syftet är att ge underlag för en effektivare samordning av administrativa tjänster genom Statens servicecenter.
Uppdraget omfattar enbart den del av Statens servicecenter som innebär att ge administrativt stöd till myndigheter. Det var grunden för verksamheten när myndigheten bildades den 1 juni 2012. Sedan sommaren 2019 ansvarar servicecentret även för statens nät av lokala servicekontor, men den delen ingår inte i utredningen.
Verksamheten med administrativa tjänster i korthet
Statens servicecenter erbjuder tjänster inom lön, redovisning, e- handel och konsulttjänster åt andra myndigheter. Ungefär 500 av servicecentrets drygt 1 600 anställa arbetar inom verksamheten med administrativa tjänster.
Vid utgången av 2022 var 166 kunder anslutna till verksamheten med administrativa tjänster. En kund kan köpa en eller flera tjänster. År 2022 hade kunderna totalt cirka 116 000 anställda, motsvarande 47 procent av statens anställda. De flesta statliga myndigheter har färre än 500 anställda. Ungefär 90 procent av dessa myndigheter är i dag kunder till servicecentret. Av de myndigheter som har fler än 500 anställda – vilka tillsammans sysselsätter den överväldigande majoriteten av statens anställda – är cirka 50 procent anslutna.
Statens servicecenter ska enligt sin instruktion säkerställa en ända- målsenlig balans mellan kostnadseffektivitet, kvalitet och service i sin verksamhet. För att utveckla tjänsternas utformning och innehåll med avseende på kvalitet och effektivitet ska servicecentret konti-
11
Sammanfattning |
SOU 2023:54 |
nuerligt samverka med kundmyndigheterna. Det sker på strategisk, taktisk och operativ nivå. Det finns forum för samverkan på respek- tive nivå. Kontakter med kunderna sker också ofta via service- centrets kundsupport och operativa kontakter.
Verksamheten med administrativa tjänster finansieras med av- gifter, som 2022 gav intäkter på 530 miljoner kronor. Det utgör cirka en tredjedel av Statens servicecenters samlade intäkter, som var när- mare 1,5 miljarder kronor 2022. Lönetjänster är det som köps av flest kundmyndigheter (139 myndigheter 2022), följt av tjänster för e-handel (125 myndigheter) och redovisning (80 myndigheter). Löne- tjänsterna står för 60 procent av intäkterna i verksamheten med administrativa tjänster och övriga tjänster för 40 procent.
År 2022 gav verksamheten ett överskott på 9,3 miljoner kronor. De ekonomiska resultaten har varit positiva varje år sedan 2017, men var negativa under servicecentrets första fem år. De tidiga årens sam- lade underskott finansierades genom en räntekontokredit, vilken servicecentret sedan successivt betalat av på. Enligt gällande mål ska Statens servicecenters ekonomi vara i balans senast 2030.
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen
Syftet med att koncentrera ekonomi- och personaladministrativa tjänster till Statens servicecenter var att öka effektiviteten i den stat- liga administrationen. Detta förväntades ske genom såväl minskade kostnader som mer kvalitativa förbättringar. Den påverkan på stats- förvaltningens effektivitet som skett genom centraliseringen av administrativa tjänster till servicecentret har också berört både kost- nads- och kvalitetsaspekter.
Utredningens bild är att påverkan på statsförvaltningens effek- tivitet av inrättandet av Statens servicecenter i huvudsak har berört tre övergripande områden:
•Produktionen av de berörda administrativa tjänsterna
•Systemaspekter
•Myndigheternas eget arbete med ekonomi- och personaladmi- nistration
SOU 2023:54 |
Sammanfattning |
De indikationer som finns på hur statsförvaltningens effektivitet inom dessa tre områden har påverkats av inrättandet av Statens servicecenter är inte entydiga, varken vad gäller effekternas riktning eller storlek. Men utredningens övergripande bedömning är ändå att centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter totalt sett har haft en positiv påverkan på statsförvaltningens effek- tivitet. Denna slutsats bygger på en sammanvägd bedömning av påverkan avseende de tre områdena. I synnerhet för mindre myndig- heter har reformen gett ett flertal fördelar av mer kvalitativ karaktär.
Samtidigt menar utredningen att det finns starka skäl som talar för att de samlade besparingar som hittills kunnat göras inte har varit av den omfattning som antogs innan reformen genomfördes.
Utredningen är i grunden positiv till att administrativa tjänster centraliseras i statsförvaltningen. Att återgå till de lösningar som fanns innan Statens servicecenter bildades 2012 framstår heller inte som vare sig realistiskt eller önskvärt enligt utredningens mening. Det finns dock ett antal utmaningar i Statens servicecenters verk- samhet som behöver hanteras.
Utmaningar i verksamheten
Utveckling och effektivisering av verksamheten
Utredningen har undersökt myndigheternas syn på Statens service- center genom en enkät riktad till hela statsförvaltningen och en omfattande intervjustudie. Allmänt sett bedömer kundmyndig- heterna att kvaliteten på servicecentrets tjänster är god eller åt- minstone godtagbar. Även om kvalitetsbrister har påtalats av vissa myndigheter. En vanlig synpunkt är också att Statens servicecenters verksamhet har blivit bättre över tid.
Statens servicecenters arbete med att utveckla verksamheten sker i samverkan med kundmyndigheterna. Formerna för samverkan och kundservice förefaller vara rimliga. Däremot behöver innehållet sannolikt förbättras. Inte sällan upplever kunderna Statens service- center som ganska fyrkantiga i sina interaktioner med kunderna – med ett starkt fokus på sin inre effektivitet, men med sämre känsla för kundvård och enskilda kunders behov. För att bättre svara upp mot kundernas förväntningar kan det finnas skäl att utveckla kul- turen inom servicecentret.
Sammanfattning |
SOU 2023:54 |
Servicecentret och kunderna som kollektiv tycks ha olika syn på hur en ändamålsenlig balans mellan kostnadseffektivitet, kvalitet och service bör se ut. Skillnaderna i synsätt kring detta är större än vad utredningen hade förväntat. Regeringen, Statens servicecenter och kundmyndigheterna bör verka för att en större samsyn kan nås.
Utredningen föreslår att regeringen uppdrar till servicecentret att redovisa hur man arbetar med kundvårdsfrågor och lämna förslag på åtgärder som kan utveckla relationen till kundmyndigheterna.
Finansiering av utvecklingsverksamhet
Statens servicecenter ska finansiera alla insatser i verksamheten med administrativa tjänster via avgifter. Det tycks medföra en risk för att större utvecklingsprojekt inte kan genomföras i önskvärd omfatt- ning. Det finns skäl för regeringen att överväga att skjuta till medel och komplettera dagens finansieringsmodell för att förbättra service- centrets möjligheter att genomföra större utvecklingsprojekt. Det kan exempelvis ske genom en hel eller delvis avskrivning av den låne- skuld som Statens servicecenter haft med sig sedan sina tidiga år eller införande av ett särskilt utvecklingsanslag till servicecentret.
Utredningen föreslår att regeringen ger Statens servicecenter i uppdrag att närmare analysera hur dagens finansieringsmodell kan modifieras i syfte att säkerställa att större, samhällsekonomiskt lön- samma utvecklingsprojekt kan komma till stånd.
Frågor kring anslutningsprocessen
När en myndighet ska ansluta sig till Statens servicecenter går service- centret och kunden gemensamt igenom hur det ska ske och hur de fortsatta relationerna ska fungera. Anslutningen är ett omfattande projekt. Att den tar tid och är arbetskrävande ser både servicecentret och kunderna över lag som naturligt.
Enligt utredningen kan vissa förbättringar ske i arbetet med anslutning. Till exempel behöver Statens servicecenter i högre grad säkerställa att den kommande rollfördelningen mellan servicecentret och kundmyndigheten blir helt klargjord under anslutningsprojektet. En väl fungerande anslutningsprocess kräver ett konstruktivt diskus- sionsklimat mellan de berörda parterna, med förståelse för mot-
SOU 2023:54 |
Sammanfattning |
sidans argument och ett ömsesidigt givande och tagande. Enligt utredningen är dock inte brister i anslutningsprocessen någon huvud- förklaring till att de effektivitetsvinster som uppnåtts torde vara mindre än vad som antogs innan servicecentret inrättades.
Metod för uppföljning av effekter
I enlighet med direktiven har utredningen analyserat hur effekterna av centralisering av administrativa tjänster till Statens servicecenter lämpligen kan följas upp. Utgångspunkten har varit ett tidigare för- slag från Ekonomistyrningsverket (ESV) om ett nyckeltalsbaserat uppföljningssystem.
Utredningen bedömer att ett fullskaligt, nyckeltalsbaserat upp- följningssystem inte skulle vara en lämplig metod för att följa upp effekterna av centralisering av administrativa tjänster till Statens servicecenter. Ett sådant system bör därför inte införas.
Om regeringen framöver vill få en samlad bild av hur myndig- heternas administrationskostnader och effekterna av centraliseringen till Statens servicecenter utvecklas, så bör det i stället ske genom att exempelvis ESV eller Statskontoret ges i uppdrag att belysa detta. Det kan lämpligen ske om tre–fyra år.
Systemfrågor
Statens servicecenter behöver väl fungerande it-system som stöd i sin verksamhet. Servicecentret har nyligen gjort vissa strategiska vägval i hanteringen av systemfrågor (reducering av antalet använda system och ny anskaffningsstrategi) vilka framstår som vettiga.
Utredningen bedömer att den samlade hantering av systemfrågor som Statens servicecenter kan göra är en av de viktigaste fördelarna med centraliseringen av administrativa tjänster. Servicecentret upp- handlar systemlösningar samlat för många myndigheter. Det kan ge mer kostnadseffektiva och säkrare lösningar med bättre funktiona- litet. Även byten till nya system kan bli effektivare genom att service- centret gör det samlat för många myndigheter.
Det är väsentligt att Statens servicecenter på lämpligt sätt förmår hantera kundmyndigheternas önskemål på systemens utformning.
Sammanfattning |
SOU 2023:54 |
Säkerhetsskydd och it- och informationssäkerhet
Utredningen ska analysera hur Statens servicecenter arbetar med säkerhetsskydd och it- och informationssäkerhet och hur det på- verkar säkerheten i administrationen hos anslutna myndigheter och i statsförvaltningen som helhet. Utredningen bedömer att service- centret är väl rustat för att bedriva ett systematiskt arbete med säker- het och säkerhetsskydd och även gör det i praktiken. Det bidrar både direkt och indirekt till kundmyndigheternas säkerhet.
Statens servicecenter hanterar administrativa tjänster åt många myndigheter. Därmed samlas en stor mängd uppgifter på samma ställe, vilket medför risker. Servicecentret möter dessa risker med åtgärder avseende säkerhet och säkerhetsskydd. De senare inklu- derar informationssäkerhet, fysisk säkerhet och personalsäkerhet.
Statens servicecenters internrevision har granskat it-säkerheten och pekat på brister i den interna styrningen och kontrollen. Myndig- hetens styrelse har beslutat om en åtgärdsplan, resurser har avsatts och ytterligare kompetens inom it-säkerhet har rekryterats. Utred- ningen bedömer att servicecentret har en god bild av behovet av åtgärder och har intensifierat arbetet med it-säkerheten.
Servicecentrets säkerhetsskyddschef deltar regelbundet i myndig- hetens ledningsgrupp. Det underlättar för denne att tidigt bidra till lämpliga strategiska vägval för ett väl anpassat säkerhetsskydd.
Statens servicecenter betraktar lönetjänsten som säkerhetskänslig verksamhet på grund av mängden uppgifter som hanteras. Service- centret kan inte hantera säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter i lönetjänsten. Vanliga löneuppgifter kan för det mesta inte bli säker- hetsskyddsklassificerade eftersom det inte finns stöd för sekretess i Offentlighets- och sekretesslagen (OSL). Uppgifter som begärs ut ur lönesystemen kan dock omfattas av en sekretessregel i OSL utan att vara säkerhetsskyddsklassificerade. Till exempel kan en begäran av mängduttag skyddas med stöd av 15:2 OSL eller uppgift om en- skilds hälsa skyddas med stöd av 21:1 OSL.
Åtgärder för ökad anslutning
Utredningen ska analysera förutsättningarna för ökad anslutning av statliga myndigheter till Statens servicecenter. Utredningen be- dömer att en ökad anslutning av myndigheter till servicecentret kan
SOU 2023:54 |
Sammanfattning |
bidra till effektivisering av statsförvaltningens administration. Skälen är i huvudsak desamma som inför servicecentrets bildande 2012. En koncentration av ekonomi- och personaladministrativa tjänster till en aktör förväntas leda till stordrifts- och andra fördelar. Om fler myndigheter ansluts ökar i princip möjligheterna till detta.
Många av de myndigheter som ännu inte är anslutna är dock stora myndigheter. Jämfört med i dag kan det möjligen försvåra för servicecentret att fullt ut tillämpa befintliga standardlösningar vid kommande anslutningar. Därtill kan antas att de största myndig- heterna sannolikt är tillräckligt stora för att kunna utvinna bety- dande stordriftsfördelar i sin administration även när den hanteras i egen regi. Dessa faktorer kan påverka potentialen för att utvinna stordriftsfördelar bland nya kunder av detta slag. Även mixen av köpta tjänster kan ha betydelse. I dag är anslutningen störst till servicecentrets lönetjänster. Det är inte givet att samma möjligheter till stordriftsfördelar kommer att finnas vid en expansion inom övriga tjänster, det vill säga redovisning, e-handel och konsulttjänster.
Enligt direktiven ska utredningens förslag om åtgärder som kan främja en ökad anslutning av statliga myndigheter till Statens service- center i första hand ta sikte på frivilliga överenskommelser. Givet detta är det enligt utredningen i princip samma faktorer som inför bildandet av servicecentret 2012 som kan främja en ökad anslutning. Myndigheterna måste bli övertygade om att deras ekonomi- och personaladministration kommer att fungera minst lika bra, och helst bättre och effektivare, som kund hos Statens servicecenter än i egen regi. Det förutsätter att servicecentret erbjuder tjänster som av myndigheterna upplevs som attraktiva, det vill säga som är kvalita- tiva och rimligt prissatta.
För att fler stora myndigheter ska ansluta sig torde det krävas mer specialanpassade erbjudanden utifrån deras specifika förutsätt- ningar. Samtidigt behöver Statens servicecenter värna betydelsen av standardisering och möjligheter till stordrift.
Utredningsarbetet har visat att det i praktiken finns vissa varia- tioner vad gäller frågan om ytterligare anslutningar till Statens service- center. Vissa myndigheter har arbetat mer aktivt i anslutningsfrågan. Enligt utredningen behöver regeringen utveckla en tydligare och mer enhetlig styrning i frågor som rör anslutning till servicecentret. Värdet av att se statsförvaltningen som en samlad koncern bör beaktas i större utsträckning.
Sammanfattning |
SOU 2023:54 |
Utredningen ska bedöma om en författningsreglerad skyldighet för myndigheterna att redovisa skäl för att inte ansluta sig till servicecentret skulle vara ändamålsenlig för att få fler att ansluta sig. Utredningen bedömer att så inte är fallet. En sådan regel bör därför inte införas. Enligt utredningen finns det bättre metoder om reger- ingen vill öka trycket på de myndigheter som inte är kunder till servicecentret att ansluta sig. Det kan exempelvis ske genom förord- ningen om statliga myndigheters användning av Statens service- centers tjänster eller uppdrag till enskilda myndigheter.
Centralisering av fler tjänster i statsförvaltningen
I uppdraget ingår att analysera om centralisering av ytterligare tjänster till Statens servicecenter kan bidra till ökad effektivitet i den statliga administrationen. Utredningens bild är att det finns ganska många tjänster där centralisering till en aktör i staten sannolikt skulle kunna öka statsförvaltningens samlade effektivitet. Det handlar främst om tjänster som kräver kompetenser eller resurser som det inte är givet att alla myndigheter, i synnerhet inte de mindre, kan eller bör upprätthålla på egen hand. Eventuella förslag om att centra- lisera en specifik tjänst behöver dock föregås av en mer ingående analys av förutsättningarna i det enskilda fallet, till exempel av mark- nadsförhållandena, än vad utredningen kunnat göra.
Om en tjänst centraliseras i statsförvaltningen bör den enligt utredningen helst föras till någon myndighet som redan har kom- petens och utför uppgifter inom området. Om ytterligare tjänster ska centraliseras till Statens servicecenter bör de därför knyta an till servicecentrets kärnkompetens, det vill säga att ha kunskap om eko- nomi- och personaladministrativa frågor och att storskaligt kunna utföra tjänster inom detta område.
I dagsläget tycks servicecentret vara i en viss konsolideringsfas där befintliga tjänster utvecklas och befintliga och planerade anslut- nings- och migreringsprojekt genomförs. Det finns därför skäl att avvakta med att eventuellt tillföra servicecentret nya arbetsuppgifter inom områden där man i dag inte är verksam.
SOU 2023:54 |
Sammanfattning |
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner
I uppdraget ingår att analysera och bedöma förutsättningarna för att kommuner och regioner ska kunna ansluta sig till Statens service- centers administrativa tjänster. Utredningens slutsats är att det för närvarande inte finns skäl för regeringen eller Statens servicecenter att eftersträva en sådan lösning. För det talar flera skäl:
•Kommuner och regioner tycks ha litet behov och intresse av att kunna ansluta sig till servicecentrets administrativa tjänster.
•De rättsliga förutsättningarna är inte gynnsamma.
•För Statens servicecenter skulle det vara en ny och riskfylld verk- samhet att leverera tjänster till kommuner och regioner.
Om kommunsektorn framöver ser behov av mer centraliserade lös- ningar för sin personal- och ekonomiadministration, så framstår det mer naturligt att initiativet i första hand tas inom kommunsektorn, till exempel inom ramen för samarbetet i Sveriges Kommuner och Regioner (SKR).
1 Utredningens uppdrag
I detta kapitel ges först en bakgrund till utredningsuppdraget (1.1). Därefter beskrivs utredningens direktiv (1.2) och genomförande (1.3). Slutligen redogörs för betänkandets disposition (1.4).
1.1Bakgrund
Statens verksamhet ska bedrivas på ett effektivt sätt. Kraven på effek- tivitet framgår av bland annat budgetlagen (2011:203) och myndig- hetsförordningen (2007:515). För att öka effektiviteten och minska administrationskostnaderna i staten inrättade regeringen för cirka tio år sedan myndigheten Statens servicecenter. Detta efter förslag av Servicecenterutredningen.1 Statens servicecenter inledde sin verksamhet den 1 juni 2012.
Enligt sin instruktion2 har Statens servicecenter till uppgift att efter överenskommelse med andra myndigheter under regeringen tillhanda- hålla tjänster som gäller administrativt stöd åt myndigheterna. Statens servicecenter ska i sin verksamhet säkerställa en ändamålsenlig balans mellan kostnadseffektivitet, kvalitet och service. Myndigheten ska även kontinuerligt samverka med de myndigheter som nyttjar tjäns- terna i syfte att utveckla tjänsternas utformning och innehåll med avseende på kvalitet och effektivitet. I förordningen (2015:665) om statliga myndigheters användning av Statens servicecenters tjänster regleras därtill att ett antal myndigheter ska vara anslutna till Statens servicecenters lönerelaterade tjänster och e-handelstjänster.
För ett par år sedan granskade Riksrevisionen regeringens åtgär- der för att säkerställa en bra balans mellan administration och kärn-
1SOU 2011:38 Ett myndighetsgemensamt servicecenter. Betänkande av Servicecenter- utredningen.
2Förordning (2012:208) med instruktion för Statens servicecenter.
21
Utredningens uppdrag |
SOU 2023:54 |
verksamhet i staten. I sin rapport3 rekommenderade Riksrevisionen regeringen att utvärdera hur införandet av Statens servicecenter har påverkat de administrativa kostnaderna inom staten och ta ställning till hur reformen bör drivas vidare.
I den skrivelse som lämnades till riksdagen med anledning av Riksrevisionens rapport (skr. 2020/21:218) aviserade regeringen att den avsåg att följa upp och utvärdera hur införandet av samordning av administrativa tjänster genom Statens servicecenter har påverkat effektiviteten i den statliga administrationen, i vilken utsträckning det har inneburit besparingar av administrativa kostnader inom sta- ten samt hur förutsättningarna för myndigheter att effektivisera sin administration har påverkats.
1.2Uppdraget enligt direktiven
Utredningens direktiv (dir. 2022:107) antogs av regeringen i juli 2022. I sammanfattning består uppdraget i att utvärdera hur centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter har påverkat statsförvaltningens effektivitet. I uppdraget ingår även att utreda vissa frågor om fortsatt utveckling av samordnade administrativa tjänster. Syftet är att ge underlag för en effektivare samordning av administra- tiva tjänster genom Statens servicecenter.
Uppdraget omfattar fem huvudfrågeställningar. Nedan återges dessa (i kursiv) samt de delfrågor som enligt direktiven ska behand- las under respektive huvudfrågeställning.
•Hur har centraliseringen av administrativa tjänster till Statens service- center påverkat effektiviteten i den statliga administrationen? Här ska belysas hur effektiviteten och kostnaderna har påverkats i den statliga administrationen, såväl som helhet som för myndigheter med olika storlek och verksamhet. Vidare ska en analys göras av Statens servicecenters arbete med att utveckla och effektivisera sin verksamhet samt att tillhandahålla och stödja anslutna myndig- heter med administrativa tjänster. Det ingår också att utvärdera hur servicecentret arbetar för att uppnå en ändamålsenlig balans mellan kostnadseffektivitet, kvalitet och service i sina tjänster. I denna del av uppdraget ingår även att utvärdera det analys- och förberedelse-
3Riksrevisionen (RiR 2021:3) Administrationen i statliga myndigheter – en verksamhet i förändring.
SOU 2023:54 |
Utredningens uppdrag |
arbete inför anslutning till Statens servicecenters tjänster som an- slutande myndigheter och servicecentret vidtagit och belysa even- tuella målkonflikter mellan enskilda myndigheters anpassningar och effektivitetsvinster för staten som helhet. Slutligen ska utred- ningen föreslå en metod för uppföljning av effekterna av centrali- sering av administrativa tjänster till Statens servicecenter.
•Hur fungerar Statens servicecenters systematiska arbete med säker- hetsskydd och it- och informationssäkerhet? Denna analys ska enligt direktiven göras mot bakgrund av att omvärldsförändringar och ett försämrat säkerhetspolitiskt läge har medfört att behovet av arbete med säkerhetsskydd och informationssäkerhet hos statliga myndigheter har ökat.
•Hur kan en ökad anslutning till Statens servicecenter ske och hur kan ytterligare tjänster hos myndigheten införas? Utredningen ska föreslå åtgärder som kan främja en ökad anslutning av statliga myndigheter till Statens servicecenter, i första hand via frivilliga överenskommelser. Vidare ska vi ta ställning till om centralisering av ytterligare tjänster till Statens servicecenter kan bidra till ökad effektivitet i den statliga administrationen och i så fall föreslå vilka. Utredningen ska även ta ställning till om en författnings- reglerad skyldighet för myndigheterna att redovisa skäl för att inte ansluta sig till Statens servicecenter vore ändamålsenlig för att få fler myndigheter att ansluta sig till servicecentret, och om så bedöms vara fallet föreslå en enhetlig modell för detta. Vid be- hov ska även nödvändiga författningsförslag lämnas.
•Vilka förutsättningar finns för att kommuner och regioner ska kunna ansluta sig till Statens servicecenters administrativa tjänster? Här in- går att analysera rättsliga och andra förutsättningar för att kommu- ner och regioner ska kunna ansluta sig till Statens servicecenters administrativa tjänster. Analysen ska bland annat avse konkurrens- rätt, upphandlingsrätt och EU:s statsstödsregler. Enligt direktiven ska vi bedöma den potentiella volymen för var och en av Statens servicecenters tjänster som en möjlig anslutning för kommuner och regioner skulle innebära, och beskriva de för- och nackdelar, inklusive säkerhetsmässiga sådana, som finns för kommuner och regioner med att kunna använda sig av servicecentrets tjänster. Ut- redningen ska också beräkna de finansiella effekterna för kommu- ner, regioner och staten.
Utredningens uppdrag |
SOU 2023:54 |
•Konsekvensbeskrivningar. I detta ingår att analysera konsekvenser i enlighet med vad som anges i kommittéförordningen (1998:1474). Enligt direktiven ska utredningen därtill särskilt be- skriva de lämnade förslagens konsekvenser för den kommersiella marknaden för administrativa stödsystem och aktörerna på denna marknad.
I bilaga 1 återges utredningens direktiv i sin helhet.
1.3Utredningens genomförande
Det bör poängteras att utredningens uppdrag enbart omfattar den del av Statens servicecenter som innebär att ge administrativt stöd till myndigheter. Sedan sommaren 2019 har Statens servicecenter även en annan verksamhet – att ansvara för statens nät av lokala ser- vicekontor. Verksamheten med servicekontor omfattas dock inte av utredningen, även om den beskrivs kortfattat i kapitel 3.
I linje med de riktlinjer som ges i direktiven har utredningsarbetet i mycket kommit att kretsa kring tre övergripande frågeställningar:
•För det första har utredningen sökt belysa hur centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter har påverkat effektiviteten i den statliga administrationen.
•För det andra har utredningen sökt analysera vilka faktorer som har bidragit till den utveckling som har skett av effektiviteten i den statliga administrationen sedan Statens servicecenter inrätta- des. I huvudsak handlar det om tre typer av faktorer: Statens ser- vicecenters agerande, övriga myndigheters agerande samt andra omständigheter som påverkat utvecklingen. Till de senare hör till exempel hur kraven på statens administrativa verksamhet i övrigt har utvecklats, regeringens styrning och den teknologiska ut- vecklingens betydelse.
•För det tredje har utredningen utifrån de slutsatser som dragits i ut- värderingen av centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter analyserat hur verksamheten bör utvecklas framåt.
Som underlag för arbetet har utredningen tagit del av en stor mängd skriftligt material (se referenslista). För att få en bred bild av hur centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter
SOU 2023:54 |
Utredningens uppdrag |
har påverkat statsförvaltningen och dess effektivitet har utredningen också genomfört en enkätundersökning bland samtliga statliga myn- digheter. Enkätens genomförande och resultat beskrivs närmare i kapitel 4. Utredningen har även analyserat personalstatistik från Arbetsgivarverket.
Vidare har utredningen inhämtat synpunkter vid olika möten med ett stort antal intressenter. Dels har fyra möten hållits med ut- redningens expertgrupp, dels har utredningen haft bilaterala kontak- ter med ett 60-tal organisationer (inkluderande totalt cirka 100 per- soner). Utredningen har haft ett flertal möten med Statens service- center. Vidare har utredningen intervjuat ett 30-tal statliga myndig- heter om deras syn på Statens servicecenter (se kapitel 4). Utred- ningen har också haft kontakt med några myndigheter utifrån deras expertroller, främst Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Konkurrensverket, Säkerhetspolisen och Upphandlingsmyndigheten.
Utredningen har också haft en dialog med ett urval av kommuner och regioner. Totalt har synpunkter inhämtats från nio kommuner och tre regioner (se kapitlen 6 och 8).
I enlighet med direktiven har utredningen också i vissa frågor samrått med Ekonomistyrningsverket respektive Sveriges Kommu- ner och Regioner (SKR) samt har vad gäller säkerhetsfrågor inhäm- tat synpunkter från berörda tillsynsmyndigheter enligt säkerhets- skyddslagen (2018:585).
Huvuddelen av utredningens arbete har utförts av den särskilde utredaren och huvudsekreteraren, vilka har deltagit under hela ut- redningstiden. Under delar av utredningstiden har även några andra personer varit knutna till utredningen och arbetat med vissa av ut- redningens frågor. Det handlar om följande:
•Nils Svartz, tidigare överdirektör vid Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap, var under perioden februari–april 2023 knuten till utredningens sekretariat och analyserade frågan om hur Statens servicecenters systematiska arbete med säkerhets- skydd och it- och informationssäkerhet fungerar.
•Li Björk Dronjak, departementssekreterare vid Finansdeparte- mentets avdelning för offentlig förvaltning, biträdde under peri- oden januari–maj 2023 utredningen med analyser av de juridiska frågor som ingår i uppdraget.
Utredningens uppdrag |
SOU 2023:54 |
•Genom så kallat stabsbiträde biträdde Statskontoret under peri- oden oktober 2022–april 2023 utredningen i genomförandet av enkätundersökningen och i arbetet med frågan om vilka förut- sättningar som finns för att kommuner och regioner ska kunna ansluta sig till Statens servicecenters administrativa tjänster. Statskontorets stabsbiträde utfördes av utredarna Max Dahlbäck (enkäten) och Rasmus Firon (övriga delar).
Kvantitativa uppgifter i betänkandet – om Statens servicecenters verksamhet med mera – avser främst utvecklingen till och med 2022. Såvitt utredningen kan bedöma har utvecklingen under 2023 inte varit sådan att den bild som förmedlas har förändrats på något påtagligt sätt. Eventuella undantag från detta framgår av den löpande texten.
1.4Betänkandets disposition
Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt. I ka- pitel 2 beskrivs tidigare utredningsarbete inom området samt mot- svarande verksamhet i övriga nordiska länder. Kapitel 3 innehåller en redogörelse för Statens servicecenter och dess verksamhet, med fo- kus på administrativa tjänster. I kapitel 4 redovisas vad som fram- kommit i utredningens enkät- och intervjuundersökningar bland de statliga myndigheterna och analysen av personalstatistik. I kapitel 5 redovisas utredningens analys av hur centraliseringen av administra- tiva tjänster till Statens servicecenter har påverkat effektiviteten i den statliga administrationen samt utmaningar som behöver hante- ras för att effektiviteten fortsatt ska kunna förbättras. Kapitel 6 be- handlar frågor om Statens servicecenters arbete med säkerhetsskydd och it- och informationssäkerhet. Kapitel 7 tar upp frågor kring ökad anslutning till Statens servicecenter och förutsättningar för att cen- tralisera fler tjänster i statsförvaltningen. I kapitel 8 analyseras förut- sättningarna för att kommuner och regioner ska kunna ansluta sig till Statens servicecenters administrativa tjänster. Slutligen behandlas förslagens konsekvenser i kapitel 9.
Som bilagor till betänkandet har fogats en referenslista, utredning- ens direktiv samt sammanställningar av de frågor som ställts i enkät och intervjuer.
2Tidigare utredningar
och övriga nordiska länder
I det här kapitlet redogörs för tidigare utredningsarbete inom områ- det (2.1) samt hur motsvarande verksamhet är organiserad och styrs i övriga nordiska länder (2.2).
2.1Tidigare utredningsarbete inom området
Som framgått av kapitel 1 föregicks inrättandet av Statens service- center 2012 av det arbete som gjorts av Servicecenterutredningen.1 Denna, liksom ett antal andra utredningar av både tidigare och senare datum, är av relevans för den här utredningen. I detta avsnitt sam- manfattas vad som framkommit i det berörda materialet. Fokus ligger på iakttagelser och överväganden med bäring på utredningens frågor.
2.1.1Ekonomistyrningsverket 2007 och E-delegationen 2009
Vid tiden före inrättandet av Statens servicecenter hanterade en majoritet av de statliga myndigheterna hela eller huvuddelen av sin administrativa stödverksamhet i egen regi. Flera av de myndigheter som hade ombildats till rikstäckande så kallade enmyndigheter, till exempel Skatteverket och Försäkringskassan, hade dock koncen- trerat sin administrativa verksamhet. Därtill tillhandahöll Kammar- kollegiet tjänster inom ekonomi- och personaladministration till ett åttiotal mindre myndigheter – en verksamhet som hade bedrivits sedan lång tid tillbaka. Till viss del förekom också att myndigheter
1SOU 2011:38 Ett myndighetsgemensamt servicecenter. Betänkande av Servicecenter- utredningen.
27
Tidigare utredningar och övriga nordiska länder |
SOU 2023:54 |
upphandlade delar av det administrativa stödet, om än i begränsad omfattning.
I slutet av 00-talet redovisade såväl Ekonomistyrningsverket (ESV) som E-delegationen2 bedömningar som visade på en betydande effektiviseringspotential och kvalitativa fördelar med en koncent- ration av administrativ stödverksamhet inom statsförvaltningen, framför allt inom ekonomi- och personaladministration.
ESV uppskattade i en rapport 2007 att det fanns en potential för besparingar inom statsförvaltningen på åtminstone 25–35 procent med hjälp av servicecenterlösningar – även om detta sades vara bero- ende av hur dessa lösningar utformades och implementerades.3 Rap- portens beräkningar var överslagsmässiga och baserades på tidigare erfarenheter av servicecenter och en uppskattning av andelen eko- nomi- och personaladministration i statsförvaltningen med stöd av BESTA-statistiken.4 ESV bedömde den årliga besparingspotentialen i statsförvaltningen, exklusive de stora myndigheterna som redan hade inrättat interna servicecenter, till 650–900 miljoner kronor. Be- sparingen handlade primärt om minskat personalbehov inom admi- nistration, inklusive overhead- och lokalkostnader.
E-delegationen uppskattade i ett betänkande 2009 att det fanns en besparingspotential för gemensamma administrativa verksam- hetsstöd för statsförvaltningen på mellan 500 och 1 200 miljoner kronor per år.5 Detta motsvarade en kostnadsbesparing på ungefär 30 procent av de dåvarande kostnaderna. Även denna beräkning var tämligen överslagsmässig.
I sin rapport menade ESV att initiativen i staten för att uppnå en mer koncentrerad och myndighetsövergripande hantering av volym- tjänster initialt borde avse det ekonomi- och personaladministrativa området. ESV pekade dock även på andra tjänster som på sikt med fördel skulle kunna hanteras mer koncentrerat i statsförvaltningen. I första hand antogs det kunna handla om tjänster i nära anslutning till bastjänsterna inom ekonomi- och personaladministration, till ex-
2E-delegationen var en expertgrupp inom e-förvaltning som regeringen inrättade 2009 och som arbetade till 2015. Medlemmarna i E-delegationen skapade sedan eSamverkansprogram- met (eSam) där de fortsatt att samverka i frivillig form.
3Ekonomistyrningsverket (ESV 2007:33) Gemensamma lösningar för effektivare administ- ration.
4BESTA (BEfattningsgruppering för STAtistik) är Arbetsgivarverkets statistik om de an- ställda i staten.
5SOU 2009:86 Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning. Betänkande av E-dele- gationen.
SOU 2023:54 |
Tidigare utredningar och övriga nordiska länder |
empel mer avancerade och myndighetsanpassade sammanställningar och analyser samt service avseende bland annat e-inköp, resehan- tering och rekrytering. Därtill framfördes idéer även om gemensam it-drift och olika specialistområden där framför allt minde myndig- heter kan ha svårt att rekrytera och behålla specialister med spets- kompetens. I rapporten angavs som exempel på det senare bland annat upphandlingsstöd, extern och intern information och kommunika- tion samt juridik.
Vidare menade ESV att det vid en utveckling mot ökad koncen- tration av vissa tjänster – och inrättande av servicecenter – i staten borde ske en kontinuerlig uppföljning av kostnadsutvecklingen med hjälp av standardiserade gemensamma nyckeltal. Sådana nyckeltal skulle enligt ESV kunna fylla flera roller, till exempel att fastlägga utgångsläget innan en myndighet förs över till ett servicecenter, följa upp kostnader och kvalitet i servicecenterverksamheten, följa kost- naderna för det samlade administrativa stödet och OH-kostnaderna vid myndigheterna och följa upp den beräknade besparingspotentia- len på aggregerad nivå.6
2.1.2Servicecenterutredningen (SOU 2011:38)
Mot bakgrund av bland annat de rapporter som redovisats av ESV och E-delegationen bedömde regeringen i 2010 års förvaltningspoli- tiska proposition7 att det fanns möjligheter till effektivisering inom det ekonomi- och personaladministrativa området i statsförvalt- ningen genom en koncentration av administrativ stödverksamhet.
Hösten 2010 tillsatte regeringen därför en särskild utredare med uppdrag att förbereda bildandet av ett myndighetsgemensamt ser- vicecenter som skulle erbjuda tjänster inom i första hand ekonomi- och personaladministration till statliga myndigheter. I direktiven angavs bland annat att verksamheten inledningsvis skulle bygga på lämpliga delar av det administrativa verksamhetsstöd som vid tiden fanns vid Skatteverket. Vidare angavs att verksamheten skulle bedri- vas i myndighetsform och finansieras med avgifter från de myndig-
6I november 2010 gav regeringen också i uppdrag till ESV att föreslå en uppsättning administ- rativa nyckeltal, ta fram en modell för nytto- och kostnadsbedömning och att bistå med stöd till Servicecenterutredningen under denna utrednings analysfas. ESV redovisade arbetet i rap- porten Metodstöd för enhetlig bedömning av stödverksamheten – Servicecenteruppdraget (ESV 2011:3).
7Prop. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt.
Tidigare utredningar och övriga nordiska länder |
SOU 2023:54 |
heter som nyttjar servicecentrets tjänster. I direktiven angavs också som en övergripande målsättning att anslutande myndigheters kost- nader för de ekonomi- och personaladministrativa tjänster som till- handahölls av servicecentret skulle minska med i genomsnitt 30 pro- cent över en period på tre till fem år.
I enlighet med direktiven genomfördes Servicecenterutredningen i två etapper. I den första etappen analyserades och lämnades förslag på lämpliga verksamheter, organisation, finansiering med mera. I den andra etappen hade utredningen i uppdrag att genomföra bildandet av servicecentret. Som framgått startade Statens servicecenter sin verksamhet den 1 juni 2012.
Analysetappen avrapporterades i ett betänkande i maj 2011.8 För- slagen i detta följde i huvudsak de riktlinjer som angetts i direktiven. Således lämnade utredningen bland annat förslag om tjänsteutbud för servicecentret inom ekonomi- och personaladministration, och om att verksamheten skulle bedrivas i myndighetsform och finansie- ras med avgifter. Utöver att bygga på verksamhet vid Skatteverket föreslog utredningen dock att även delar i Försäkringskassans verk- samhetsstöd borde ingå. Utredningen föreslog att servicecentret ini- tialt skulle ligga kvar på de orter där Skatteverkets och Försäkrings- kassans verksamhetsstöd bedrevs, det vill säga Gävle respektive Östersund.
Servicecenterutredningen bedömde också i vilken takt myndig- heter skulle kunna ansluta. I servicecentrets inledningsfas bedömdes att ungefär en handfull myndigheter skulle kunna ingå, och att målet därefter borde vara att omkring 25 myndigheter (eller motsvarande 25 procent av alla statligt anställda) skulle kunna ansluta sig under perioden 2012–2015. Vidare föreslogs att myndigheters anslutning till servicecentret i första hand skulle ske på frivillig basis. Enligt ut- redningen skulle en utgångspunkt dock vara att myndigheter som inte vill ansluta sig måste visa att den aktuella verksamheten sköts minst lika effektivt i egen regi eller på annat sätt.
Utredningen framhöll också att servicecentrets tjänstekatalog på sikt borde breddas. Enligt utredningen borde följande tjänsteområ- den övervägas som tjänster i servicecentret på längre sikt: genom- förandestöd vid myndighetsspecifika upphandlingar, e-arkiv och e-
8SOU 2011:38 Ett myndighetsgemensamt servicecenter. Betänkande av Servicecenter- utredningen.
SOU 2023:54 |
Tidigare utredningar och övriga nordiska länder |
diarium, fortsatt utveckling av personaladministration, kontorsstöd, it-stöd samt e-legitimationer.
Regeringen gav i november 2011 riktlinjer för utredningens andra etapp genom tillläggsdirektiv.9 Där angavs att det fortsatta arbetet för utredningen skulle handla om att vidta de åtgärder som krävdes för att servicecentret skulle kunna inleda sin verksamhet den 1 juni 2012. I detta låg bland annat att utredningen skulle föreslå instruk- tion och regleringsbrev för den nya myndigheten, lämna budget- underlag och verksamhetsplan, besluta om myndighetens organisa- tion, ingå nödvändiga avtal för myndighetens räkning samt bemanna myndigheten. Arbetet med Servicecenterutredningens andra etapp redovisades i olika promemorior.10
2.1.3Riksrevisionen 2016
Åren 2015–16 gjorde Riksrevisionen en granskning av Statens ser- vicecenter.11 Syftet var att undersöka om myndigheten sedan sin start 2012 hade bidragit till att effektivisera den administrativa stöd- verksamhet som övertagits från anslutna myndigheter, och vilka förklaringar som fanns till de resultat som Statens servicecenter uppnått. En ambition var även att belysa hur myndigheter som inte var anslutna såg på sina förutsättningar att ansluta sig. Granskningen byggde i första hand på en enkät bland de statliga myndigheterna och fördjupade intervjuer med tio utvalda myndigheter.
Riksrevisionen framhöll bland annat att Statens servicecenter nått det mål som dittills hade gällt beträffande anslutningsgrad (25 pro- cent av det totala antalet anställda i staten), men att det främst var mindre myndigheter som hade anslutit sig och att servicecentrets möjligheter att effektivisera därför varit sämre än planerat. Vidare angav Riksrevisionen att regeringens styrning av myndigheters an- slutning till Statens servicecenters tjänster inledningsvis varit be- gränsad.
Riksrevisionen pekade också på att Statens servicecenter arbetade aktivt med att standardisera sina tjänster för att på så vis åstadkomma
9Kommittédirektiv 2011:99, Tilläggsdirektiv till Utredningen Ett myndighetsgemensamt ser- vicecenter för en effektivare statlig administration (Fi 2010:08).
10Exempelvis föreslogs instruktion och regleringsbrev i promemorian Servicecenter- utredningen (2012) Avrapportering till Socialdepartementet den 15 mars 2012.
11Riksrevisionen (RiR 2016:19) Statens servicecenter – Har administrationen blivit effektivare?
Tidigare utredningar och övriga nordiska länder |
SOU 2023:54 |
stordriftsfördelar och effektiviseringar. Detta sades dock vara lättare för de lönerelaterade tjänsterna än för de ekonomirelaterade tjäns- terna, bland annat därför att de senare inte är lika transaktionsinten- siva. I rapporten angavs att Statens servicecenter bedömde att många myndigheter hade ett relativt stort arbete kvar för att nå den grad av standardisering som underlättar en anslutning till servicecentret. Av detta drog Riksrevisionen slutsatsen att Statens servicecenter måste ställa tydliga krav på myndigheterna innan dessa ansluter sig för att kunna uppnå effektiviseringar.
Sammantaget bedömde Riksrevisionen att det var oklart om Sta- tens servicecenters produktivitet totalt sett hade ökat och att ser- vicecentrets förutsättningar att effektivisera sin verksamhet var ojämna och bara delvis kunde påverkas av myndigheten själv. Därtill konstaterade Riksrevisionen att Statens servicecenter haft otillräck- liga förutsättningar att starta och bedriva sin verksamhet effektivt, bland annat därför att det förekommit vissa svårigheter kring upp- handlingen av ramavtal för ekonomi- och personaladministrativa sy- stem i staten.
Riksrevisionens enkät visade att myndigheterna i varierande grad var nöjda med kvaliteten i Statens servicecenters tjänster. En majo- ritet av myndigheterna var nöjda med de löne- och ekonomirela- terade tjänsterna medan de var mindre nöjda med e-handelstjänsten. Enligt enkäten ansåg många myndigheter också att anslutningen till Statens servicecenter varken hade ökat deras effektivitet eller mins- kat deras administrationskostnader. Många myndigheter uppgav att de haft svårt att uppnå interna besparingar, exempelvis genom att frigöra personal.
2.1.4Statens servicecenter 2017
I januari 2016 gav regeringen Statens servicecenter i uppdrag att ana- lysera och föreslå vilka funktioner inom de statliga myndigheterna som kan vara lämpliga att bedriva samordnat i staten och utanför storstadsområdena. Arbetet slutredovisades i april 2017.12
Statens servicecenters analys av tänkbara områden som skulle kunna bedrivas effektivare genom samordning i statsförvaltningen
12Statens servicecenter (2017) Samordning och omlokalisering av myndighetsfunktioner. Slutrapport i regeringsuppdrag om samordning och omlokalisering av myndighetsfunktioner.
SOU 2023:54 |
Tidigare utredningar och övriga nordiska länder |
tog bland annat sin utgångspunkt i de idéer om ytterligare tjänster att samordna som tidigare diskuterats av Servicecenterutredningen (se avsnitt 2.1.2).
Inom ramen för utredningen analyserade Statens servicecenter ett tiotal myndighetsfunktioner, som främst avsåg olika typer av verksamhetsstöd.13 I slutrapporten gjordes bedömningen att i stort sett samtliga av dessa skulle vara möjliga att samordna, koncentrera och omlokalisera, men att en sådan åtgärd framför allt skulle vara lämplig för följande myndighetsfunktioner:
•Myndigheters it-drift
•Statliga lokala servicekontor
•Operativt upphandlingsstöd
•Förvaltningsjuridiskt stöd
•Ytterligare tjänster inom Statens servicecenters arbete med eko- nomiadministration.
Inom flera av de områden där Statens servicecenter lämnade förslag har förändringar sedan skett. Till exempel ansvarar Statens service- center sedan sommaren 2019 för de statliga lokala servicekontoren, medan frågan om myndigheters it-drift har utretts i särskild ord- ning.14 Flera av de andra idéer som presenterades i rapporten har där- emot inte föranlett några förslag från regeringens sida.
2.1.5Riksrevisionen 2021
Åren 2019–21 granskade Riksrevisionen regeringens åtgärder för att säkerställa en bra balans mellan administration och kärnverksamhet i staten.15 Granskningen omfattade de tre områden som enligt Riks- revisionen i huvudsak omfattas av regeringens åtgärder för effekti-
13Statens servicecenter gjorde mer omfattande analyser av följande områden: myndigheters it- drift, statliga lokala servicekontor, reseadministration, fordonshantering, rekrytering, utbild- ning, fordringshantering, operativt upphandlingsstöd, förvaltningsjuridiskt stöd, kontorsstöd samt ytterligare tjänster avseende ekonomiadministration. Därtill diskuterades följande om- råden mer översiktligt i slutrapporten: e-legitimationer, beklädnadsfrågor, kommunikations- tjänster, utredningsstöd och myndigheters lokalförsörjning.
14SOU 2021:97 Säker och kostnadseffektiv it-drift – förslag till varaktiga former för sam- ordnad statlig it-drift. Slutbetänkande av It-driftsutredningen.
15Riksrevisionen (RiR 2021:3) Administrationen i statliga myndigheter – en verksamhet i för- ändring.
Tidigare utredningar och övriga nordiska länder |
SOU 2023:54 |
vare administration, nämligen digitalisering, centraliserade tjänster och utvecklad styrning.
I det här sammanhanget är det främst iakttagelserna kring infö- randet av centraliserade tjänster som är av intresse. Denna åtgärd syftar till att uppnå stordriftsfördelar genom att samla delar av den administration som utförs inom staten på samma plats. Enligt Riks- revisionen är bildandet av Statens servicecenter 2012 den största åt- gärden på det här området.
I rapporten framhölls att Statens servicecenter vid tiden för gransk- ningen endast hanterade hälften av statens löneutbetalningar. Riks- revisionen hade också funnit indikationer på att de resurser som frigjorts till följd av stordriftsfördelar och ökande kostnadseffekti- vitet i servicecentrets tjänster inte resulterat i en högre andel kärn- verksamhet inom staten.
I granskningen gjorde Riksrevisionen en analys av personal- statistik för 204 myndigheter, vilken visade att kärnverksamhetens andel av personalstyrkan hade minskat sedan 2010. Skälet var enligt Riksrevisionen främst att antalet anställda på olika chefsbefattningar hade ökat, men även att myndigheter som stöder och leder annan offentligt finansierad verksamhet hade växt under perioden.
Under den undersökta perioden hade det enligt Riksrevisionen också skett betydande förändringar av administrationens utform- ning. Vissa enklare administrativa arbetsmoment hade överförts från administrativ personal till chefer och medarbetare inom andra delar av verksamheten. Samtidigt ökade andelen personal som utför kvali- ficerade administrativa arbetsuppgifter snabbt.
Riksrevisionens bild var att administrationen snarare hade ökat än minskat sedan 2010. Riksrevisionen hade även sett indikationer på att resurser som frigörs när administrativa arbetsmoment effekti- viseras inte resulterar i mer kärnverksamhet, utan i stället används för att tillhandahålla mer kvalificerat administrativt stöd. Som exem- pel på det senare nämndes att fler personer arbetar med bland annat juridiskt stöd, kommunikation och upphandling.
SOU 2023:54 |
Tidigare utredningar och övriga nordiska länder |
2.2Övriga nordiska länder
Statliga servicecenter för ekonomi- och personaladministration finns även i övriga nordiska länder. De berörda organisationerna är:
•Danmark: Statens administration
•Finland: Palkeet (Servicecentret för statens ekonomi- och per- sonalförvaltning)
•Island: Fjársýsla ríkisins (FJS, ungefär ”statskassan”)
•Norge: Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ)
I detta avsnitt beskrivs översiktligt hur dessa aktörers verksamheter är organiserad och styrs med mera.16
2.2.1Grundande och organisatorisk hemvist
Servicecenterutredningen beskrev i sitt betänkande17 hur så kallade Shared Service Centers växt fram i Sverige, det vill säga den typ av aktörer som Statens servicecenter är ett exempel på. Enligt Service- centerutredningen utvecklades sådana lösningar från mitten av 1990- talet till en etablerad verksamhetslösning för stödfunktioner hos många större koncerner inom privat näringsliv, medan det i statsför- valtningen framför allt skedde under 00-talets senare del när gemen- samma verksamhetsstöd inrättades inom många större myndigheter. De gemensamma verksamhetsstöd som hade etablerats hos Skatte- verket och Försäkringskassan kom sedan att bilda grunden för Sta- tens servicecenter när myndigheten inrättades 2012.
Motsvarande utveckling tycks ha skett även i övriga Norden under denna tid. Således bildades norska DFØ 2004, finska Palkeet 2010 och danska Statens administration 2011, medan den organisa- tion som hyser det isländska servicecentret har funnits längre. I lik- het med i Sverige byggdes verksamheten i flera fall också upp kring motsvarande verksamhet som fanns etablerad sedan tidigare, till ex- empel bildades finska Palkeet genom sammanslagning av fyra olika
16Avsnittet bygger på information från de berörda organisationernas webbplatser samt ett samtal med företrädare för finska Palkeet.
17SOU 2011:38 Ett myndighetsgemensamt servicecenter. Betänkande av Servicecenter- utredningen.
Tidigare utredningar och övriga nordiska länder |
SOU 2023:54 |
servicecenter som riktade sig till olika delar av den finska statsför- valtningen.
I Sverige hade Statens servicecenter från början en renodlad roll som servicecenter inom ekonomi- och personaladministration, vil- ket förändrades när myndigheten från sommaren 2019 även gavs i uppgift att ansvara för statens nät av lokala servicekontor. Bland de nordiska systerorganisationerna varierar verksamhetsbredden. Finska Palkeet och danska Statens administration är i första hand service- center inom ekonomi- och personaladministration, med vissa an- gränsande tjänster. Från början gällde det i huvudsak även för norska DFØ, men på senare år har DFØ:s roll breddats och man ansvarar nu även för bland annat upphandling inom norsk offentlig sektor. Även isländska FJS har en mer omfattande portfölj.
Liksom i Sverige sorterar Statens servicecenters samtliga nordiska systerorganisationer under sina länders finansministerier.
2.2.2Verksamhetens inriktning
I huvudsak förefaller de statliga servicecentren för ekonomi- och personaladministration i övriga nordiska länder att erbjuda mot- svarande tjänsteutbud som Statens servicecenter i Sverige. Det nor- mala tycks också vara att verksamheten bygger på en liknande be- ställar-/utförarrelation som Statens servicecenter, bland annat med innebörden att den närmare inriktningen på tjänsterna i det enskilda fallet regleras genom överenskommelser mellan parterna.
Grunden för anslutning varierar mellan de olika nordiska län- derna. Exempelvis är det i Norge i princip frivilligt att vara kund hos servicecentret, medan tvång i princip råder för statliga myndigheter i Finland. I sammanhanget bör dock påpekas att somliga institu- tioner som i Sverige är statliga myndigheter inte omfattas av tvånget, till exempel universiteten och motsvarigheten till Försäkringskassan i Finland.
Hur kunderna betalar för tjänsterna varierar. I Danmark och Fin- land finansieras verksamheten – i likhet med i Sverige – genom att kunderna erlägger avgifter för tjänsterna, baserat på full kostnads- täckning. I Norge är det däremot avgiftsfritt att använda tjänsterna. När ett norskt ämbetsverk blir kund hos servicecentret görs i stället
SOU 2023:54 |
Tidigare utredningar och övriga nordiska länder |
en budgetöverföring till servicecentret genom vilken tjänsterna fi- nansieras.18
Även andra exempel på anslagsfinansiering finns bland de nor- diska länderna – till skillnad mot Statens servicecenter vars verksam- het för administrativ service är helt avgiftsfinansierad. Till exempel får finska Palkeet ett årligt anslag från finansministeriet för att finan- siera större utvecklingsprojekt. Det har exempelvis getts för fram- tagande av ett nytt digitaliserat system för rekrytering. Anslagets storlek varierar över åren beroende på berörda projekts omfattning, men upp till cirka 5 miljoner Euro förekommer. För varje projekt finns en styrgrupp där Finansministeriet har en representant.
Graden av kundanslutning till Statens servicecenters nordiska systerorganisationer förefaller vara hög. Exempelvis anger DFØ på sin hemsida att de tillhandahåller löne- och redovisningstjänster till drygt 90 procent av den norska staten. I inget av övriga nordiska län- der är dock 100 procent av statens institutioner anslutna som kunder till det statliga servicecentret för ekonomi- och personaladministra- tion. I likhet med Statens servicecenter tycks deras nordiska syster- organisationer också arbeta kontinuerligt för att försöka öka anslut- ningsgraden.
18Uppgiften om avgiftsfrihet i Norge är hämtad från den finska regeringens proposition (RP 281/2018) till riksdagen med förslag till lag om Servicecentret för statens ekonomi- och personalförvaltning och till lag om ändring av 2 § i lagen om statskontoret.
3Statens servicecenters verksamhet
I det här kapitlet beskrivs Statens servicecenter och dess verksamhet. Framställningen är rent deskriptiv. Först redogörs översiktligt för myndighetens samlade verksamhet och organisation (3.1). Därefter ges en mer detaljerad beskrivning av den del av Statens servicecenter som är i fokus för den här utredningen, det vill säga verksamheten med administrativa tjänster (3.2).1
3.1Övergripande om verksamhet och organisation
3.1.1Uppgifter enligt instruktionen
Statens servicecenter har två övergripande uppgifter.
•Att erbjuda administrativa tjänster till andra myndigheter.
•Att erbjuda privatpersoner och företagare lokal statlig service på servicekontor runt om i landet.
Enligt Statens servicecenters instruktion2 avser den förstnämnda uppgiften att efter överenskommelse med myndigheter under reger- ingen tillhandahålla tjänster som gäller administrativt stöd åt myn- digheterna. I instruktionen anges att Statens servicecenter därtill får tillhandahålla tjänster som gäller administrativt stöd åt andra än myndigheter i enlighet med de överenskommelser som myndigheten har övertagit från Kammarkollegiet.
1Beskrivningen bygger främst på material från Statens servicecenters webbplats och myndig- hetens årsredovisningar med mera.
2Förordning (2012:208) med instruktion för Statens servicecenter.
39
Statens servicecenters verksamhet |
SOU 2023:54 |
Vad gäller servicekontorsverksamheten anges i instruktionen att myndigheten ska ingå serviceavtal med de myndigheter som reger- ingen bestämmer om att för dessa myndigheters räkning utföra upp- gifter enligt lagen (2019:212) om viss gemensam offentlig service. Enligt instruktionen får myndigheten även ingå serviceavtal med andra myndigheter. Denna verksamhet ska enligt instruktionen be- drivas vid servicekontor.
Från och med oktober 2022 är Statens servicecenter beredskaps- myndighet enligt förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap.
I instruktionen finns också vissa riktlinjer för hur verksamheten ska bedrivas. Där anges att Statens servicecenter i sin verksamhet ska säkerställa en ändamålsenlig balans mellan kostnadseffektivitet, kva- litet och service. Vidare anges att servicecentret kontinuerligt ska samverka med de myndigheter som nyttjar dess tjänster i syfte att utveckla tjänsternas utformning och innehåll med avseende på kva- litet och effektivitet. Likaså ska Statens servicecenter samverka om verksamheten vid servicekontoren med de myndigheter som det in- gått serviceavtal med.
3.1.2Verksamhetens omfattning, organisation och lokalisering
År 2022 uppgick Statens servicecenters samlade intäkter till närmare 1,5 miljarder kronor. Av detta kom drygt en tredjedel från verksam- heten med administrativa tjänster till andra myndigheter och knappt två tredjedelar från verksamheten med de lokala servicekontoren.
Finansieringen skiljer sig mellan de två verksamhetsdelarna. Verksamheten med administrativa tjänster är avgiftsfinansierad, me- dan verksamheten med lokal statlig service i huvudsak är anslags- finansierad.
Under 2022 hade Statens servicecenter 1 608 anställda i medeltal, motsvarande 1 408 årsarbetskrafter. Av personalen arbetade detta år
59procent i servicekontorsverksamheten, 29 procent med administ- rativa tjänster åt andra myndigheter och 12 procent med stöd och ledning.
Statens servicecenter leds av en styrelse. Från och med den
1januari 2023 är organisationen indelad i fyra verksamhetsområden under generaldirektören, enligt nedan.
SOU 2023:54 |
Statens servicecenters verksamhet |
Figur 3.1 Statens servicecenters organisation
Statens servicecenter har sitt huvudkontor i Gävle. Verksamheten med administrativa tjänster bedrivs på åtta olika orter: Eskilstuna, Gävle, Göteborg, Lund, Norrköping, Sollefteå, Stockholm och Östersund. Inom verksamheten med lokal statlig service fanns det vid 2022 års slut 129 servicekontor fördelade på 111 av landets 290 kommuner, från Kiruna i norr till Trelleborg i söder.
3.1.3Innehåll i verksamheten med lokal statlig service
Verksamheten med administrativa tjänster åt andra myndigheter be- skrivs närmare i avsnitt 3.2. För att ge en samlad bild av Statens ser- vicecenters verksamhet vill utredningen dock först även översiktligt beskriva verksamheten med lokal statlig service.
Vid de statliga servicekontoren erbjuds allmänhet och företag tjänster från flera statliga myndigheter samlat på ett ställe. Verksam- heten har sitt ursprung från när Försäkringskassan och Skatteverket 2008 började samarbeta om lokal service i gemensamma servicekon- tor – i denna samverkan ingick även Pensionsmyndigheten från sitt bildande 2010. Statens servicecenter tog över ansvaret för de lokala servicekontoren den 1 juni 2019. Numera tillhandahålls tjänster också avseende Arbetsförmedlingen, Migrationsverket och E-hälso- myndigheten.
Servicekontorens övergripande uppgift är att hjälpa och vägleda allmänheten och företag i deras kontakter med berörda statliga myn- digheter. Verksamheten vid servicekontoren består i att Statens service- center ger service för andra statliga myndigheters räkning. Ärendehan- teringen på kontoren sker i respektive myndighets namn och utförs
Statens servicecenters verksamhet |
SOU 2023:54 |
av anställda vid Statens servicecenter på uppdrag av samverkansmyn- digheterna. Det rättsliga ansvaret för ärendehanteringen kvarstår hos de myndigheter för vars räkning service utförs på kontoren. Det är främst enklare ärenden som handläggs vid servicekontoren. Om be- sökarna har komplicerade ärenden eller frågor av svårare karaktär ska de hänvisas till en kundvägledare eller handläggare på berörd myn- dighet.
År 2022 gjordes cirka 2,6 miljoner kundbesök vid de 129 service- kontoren.
3.2Verksamheten med administrativa tjänster mer i detalj
Statens servicecenter – i form av verksamheten med administrativa tjänster – inledde sin verksamhet den 1 juni 2012. Från början bygg- des verksamheten upp utifrån de administrativa verksamhetsstöd som vid tiden fanns vid Skatteverket och Försäkringskassan. Från och med den 1 oktober 2012 inlemmades även Kammarkollegiets verksamhet avseende administrativ service åt mindre myndigheter i Statens servicecenter. Verksamheten och antalet kunder med mera har därefter successivt utvecklats.3
I det följande beskrivs dagens tjänster och hur arbetet bedrivs samt verksamhetens omfattning och utveckling över tid.
3.2.1Tjänster och genomförande
Tjänster som erbjuds
Statens servicecenter levererar administrativa tjänster inom lön, redovisning och e-handel åt andra myndigheter. De två senare in- ryms under det samlade begreppet ekonomitjänster. Följande tjäns- ter erbjuds inom de olika delarna:
3I några fall har Statens servicecenter i samband med att kunder anslutits övertagit mot- svarande administrativ verksamhet och personal från den nytillkommande kunden. Denna verksamhet har då omvandlats till ett lokalkontor för Statens servicecenter. Att verksamheten med administrativa tjänster i dag bedrivs på åtta olika orter kan delvis förklaras av detta.
SOU 2023:54 |
Statens servicecenters verksamhet |
•Inom lönetjänster erbjuds löneadministration, rese- och utläggs- hantering, tidredovisning samt intresseavdrag.4 För de kunder som använder lönesystemet Heroma erbjuds även stöd för bland annat rekrytering, schema och bemanning, kompetens- och ut- bildningsadministration samt rehabilitering.
•Inom ekonomitjänster levereras redovisningstjänster som inklu- derar löpande redovisning och bokslut, kundfaktura och inbetal- ning samt e-handelstjänsten från beställning till betalning.
Inom respektive område kan kundmyndigheterna beställa tjänster med varierande grad av funktionalitet, vilka också kan kombineras för olika tjänsteområden:
•Standardtjänst: Här handlar det om en standardiserad bastjänst för lön, redovisning och/eller e-handel.
•Tilläggstjänst standard: Utöver bastjänsten kan myndigheterna också beställa olika typer av tilläggstjänster med mer funktio- nalitet inom de olika områdena.
•Standardpaket: Detta är något som Statens servicecenter arbetat alltmer med under de senaste åren. Här beställer kundmyndig- heterna en samlad, standardiserad lösning för de tre områdena lön, e-handel och redovisning.
•Anpassad tjänst: Denna tjänst vänder sig till kundmyndigheter med behov som inte kan tillgodoses av Statens servicecenters standardtjänster och som innebär en mer omfattande förvaltning. Tilläggs- eller specialtjänster som inte ingår i basutbudet kan till exempel handla om att kundmyndigheten behöver extra stöd eller kompetens avseende uttag av statistik och rapporter med mera.
Statens servicecenter erbjuder även konsulttjänster inom områdena ekonomi och HR. Tjänsterna levereras både som kortare uppdrag under en begränsad period och som heltidsuppdrag under längre perioder. Det kan till exempel handla om att en kundmyndighet av Statens servicecenter hyr ekonomichef, controller eller HR-specia- list eller att servicecentret gör specifika uppdrag hos kunden, såsom en lönekartläggning eller ett rekryteringsuppdrag.
4Med intresseavdrag avses avdrag från nettolönen som löntagaren frivilligt väljer ska ske, till exempel försäkrings- eller fackavdrag.
Statens servicecenters verksamhet |
SOU 2023:54 |
Systemstöd för att leverera tjänsterna
En utgångspunkt för Statens servicecenters verksamhet är att man ska erbjuda tjänster som genom standardisering i kombination med stora volymer ska leda till sänkta administrationskostnader för myn- digheterna och för staten som helhet. Det kräver att servicecentret har tillgång till väl fungerande systemlösningar.
De system som används i verksamheten i dag har anskaffats genom avrop från de statliga ramavtalen för personalsystem, e-handels- system och ekonomisystem samt egen kompletterande upphandling. I samband med bildandet tog servicecentret även över kundmyndig- heternas avtal för lönesystem.
De ekonomirelaterade tjänsterna hanteras i dag i ekonomisyste- met UBW (Agresso) och e-handelssystemet Visma Proceedo. Inom lönetjänster använder Statens servicecenter i dagsläget fyra system- stöd: Heroma, Primula, POL och Palasso. Två av dessa (POL och Palasso) är tänkta att fasas ut under perioden 2021–2026. Sedan flera år tillbaka arbetar servicecentret med att förbereda och genomföra en större migrering av kundmyndigheter från system som ska fasas ut.
Hanteringen av så gott som samtliga kundmyndigheter sker i en systemlösning hos Statens servicecenter. För löneadministrativa och e-handelstjänster har det gällt sedan tidigt i Statens servicecenters existens, medan en motsvarande systemlösning inom ekonomiadmi- nistrativa tjänster driftsattes 2016. Tidigare utfördes tjänsterna i kundmyndigheternas egna systemlösningar.
Principer för avgiftssättning
Som nämnts tidigare är verksamheten med administrativa tjänster avgiftsfinansierad. Statens servicecenters avgifter är satta för att täcka kostnader för levererade tjänster och för att bidra till ökad effektivitet genom att styra mot standard- och digitala lösningar. Avgifterna tas ut för olika delar av de tjänster som tillhandahålls och består av en kombination av fasta och rörliga avgifter.
Initialt betalar kundmyndigheterna avgifter för att ansluta sig till Statens servicecenter (denna process beskrivs i nästa avsnitt) och för de migreringar till nya system som beskrevs ovan. Anslutnings- och migreringskostnaderna debiteras kundmyndigheten utifrån en avgift baserad på omfattning och komplexitet av anslutningen eller migre-
SOU 2023:54 |
Statens servicecenters verksamhet |
ringen. Kundmyndigheterna har möjlighet att delbetala kostnaden på 60 månader i syfte att underlätta en anslutning utifrån ett kost- nadsmässigt perspektiv.
När kunderna sedan använder tjänsterna betalar de till att börja med en grundavgift. Den består av olika delar – en fast avgift och en rörlig avgift beroende på myndighetens storlek – och varierar bero- ende på vilket system kundmyndigheten ansluter till. I den fasta och rörliga delen av grundavgiften ingår en grundplatta för att vara an- sluten till Statens servicecenters tjänster som inkluderar integra- tionsplattform, support, kundportal, ärendehantering, internkon- troll med mera.
Utöver grundavgiften betalar kundmyndigheterna också för de olika tjänster de använder, till exempel olika moment kopplade till leverantörsfakturahantering (avgiften sätts per faktura) eller till löneadministration (avgiften sätts per lönespecifikation och månad).
För konsult-, tilläggs- och specialtjänster – vilka inte ingår i Sta- tens servicecenters basutbud – beräknas avgifterna i allmänhet som en rörlig avgift baserad på ett givet timpris.
Avgiftsförordningen (1992:191) är vägledande vid Statens service- centers avgiftssättning. I förordningen anges att, om inte regeringen föreskriver annat, avgifter ska beräknas så att de helt täcker verksam- hetens kostnader (full kostnadstäckning). För att uppnå full kost- nadstäckning ska myndigheten beräkna avgiftsnivån så att den lång- siktiga självkostnaden täcks. Det innebär att avgifterna ska beräknas så att intäkterna på ett eller några års sikt täcker samtliga med verk- samheten direkt eller indirekt förenade kostnader. Statens service- center samråder med Ekonomistyrningsverket kring avgifterna vart tredje år eller vid större förändringar.
Processen för att ansluta nya kunder
När Statens servicecenter bildades var grundtanken att myndigheter skulle välja att frivilligt lägga över olika administrativa arbetsupp- gifter på den nya myndigheten. Till stor del gäller frivillighet fort- farande som grund för myndigheternas anslutning till Statens ser- vicecenter – bland annat råder frivillighet fortfarande som princip vid anslutning till redovisningstjänster. Sedan 2015 har regeringen dock genom förordningsreglering successivt fastställt mål för i vil-
Statens servicecenters verksamhet |
SOU 2023:54 |
ken takt vissa myndigheter ska ansluta sig till löne- och e-handels- tjänster.5 När nya myndigheter ska inrättas anger regeringen också i normalfallet i direktiven till den utredning som föregår bildandet att den nya myndigheten ska anslutas till Statens servicecenters löne- och ekonomitjänster.
Processen med att ansluta en ny kundmyndighet till service- centret är i allmänhet tids- och arbetskrävande. Genomförandetiden varierar, men vanligen handlar det om flera månader och ibland mer än ett år. Anslutningsprocessen sker genom ett strukturerat samar- bete mellan respektive kundmyndighet och Statens servicecenter. I processen går man igenom ett antal faser: från en ömsesidig avsiktsförklaring att påbörja ett samarbete till stabilisering av drift- satt tjänst. I processen ingår att parterna tecknar en överenskom- melse som reglerar sådant som vilka tjänster som omfattas, parternas åtagande, giltighetstid, vad som gäller vid eventuell avveckling av samarbetet, frågor om personuppgifter, eventuella speciella säker- hetskrav och avgift för tjänsterna.
Samverkan och kundservice
Kundsamverkan sker i Statens servicecenters verksamhet efter en särskild modell som beskriver formerna för samarbetet mellan ser- vicecentret och kundmyndigheter. Samverkansmodellen är indelad i tre nivåer: strategisk, taktisk och operativ. På respektive nivå finns samverkansforum med särskilt utsedda kontaktpersoner för såväl Statens servicecenter som den anslutna myndigheten.
Kontakter mellan Statens servicecenter och kundmyndigheterna sker också på daglig basis via kundsupport6 och operativa kontakter.
5Förordning (2015:665) om statliga myndigheters användning av Statens servicecenters tjänster.
6Kundsupport sker via olika vägar. Under kontorstid sker kundservice på telefon. Vidare finns via Statens servicecenters webbplats för service- och supportärenden (”Portalen”) möjlighet till självservice dygnet runt.
SOU 2023:54 |
Statens servicecenters verksamhet |
3.2.2Omfattning och utveckling över tid
Kunder
Som framgått av avsnitt 3.1.1 utgörs Statens servicecenters målgrupp avseende administrativt stöd främst av myndigheter under reger- ingen, men servicecentret kan också i vissa fall tillhandahålla tjänster åt andra än myndigheter.
Vid utgången av 2022 hade Statens servicecenter 166 anslutna kun- der i verksamheten med administrativa tjänster.7 Det handlade nästan uteslutande om myndigheter under regeringen – de enda undantagen var två stiftelser. Kunderna hade totalt cirka 116 000 anställda, vilket motsvarade 47 procent av det totala antalet anställda i staten.
Som kunder räknas i detta fall de som är aktivt anslutna till minst en av Statens servicecenters tjänster. Kundmyndigheterna kan välja att ansluta sig till en eller flera tjänster. Vid utgången av 2022 var det totalt 139 myndigheter som använde lönetjänster, 125 myndigheter som köpte e-handelstjänster och 80 myndigheter som använde redo- visningstjänster. Av figur 3.2 framgår hur fördelningen mellan köp av en eller flera tjänster såg ut vid 2022 års slut.
Figur 3.2 Andel av kunderna som köper olika kombinationer av tjänster
|
E-handel och |
|
redovisning |
Enbart e-handel |
2% |
14% |
Enbart lön |
|
25% |
Lön och e-handel
13%
Lön, e-handel och
redovisning
46%
Källa: Statens servicecenters årsredovisning för 2022.
7För en lista över aktuella kunder: se Statens servicecenters årsredovisning.
Statens servicecenters verksamhet |
SOU 2023:54 |
Under Statens servicecenters första verksamhetsår 2012 hade man 100 kunder. Av dessa kom cirka 80 myndigheter från Kammar- kollegiets tidigare verksamhet avseende administrativ service åt mindre myndigheter. Under de första åren växte antalet kundmyn- digheter relativt fort och 2016 hade servicecentret 150 kunder. Under de första åren var det de ekonomirelaterade tjänsterna (redo- visning och e-handel) som ökade mest, men efter den förordnings- reglering av lönetjänster som regeringen beslutade 2015 har löne- tjänsterna ökat mest. På senare år har nyanslutningstakten varit lägre. Enligt Statens servicecenter beror det bland annat på att ett stort fokus har legat på att migrera befintliga kundmyndigheter till nya system.8 Servicecentrets plan är dock att antalet kundmyndig- heter fortsatt ska öka under kommande år.
Personalstrukturen i statsförvaltningen är sådan att det finns många myndigheter med få anställda och få myndigheter med många anställda, samtidigt som de senare står för en mycket stor andel av det totala antalet anställda i staten. Lite grovt kan sägas att omkring två tredjedelar av det totala antalet myndigheter9 har färre än 500 an- ställda vardera (varav merparten har färre än 150 anställda), att en knapp fjärdedel av myndigheterna har mellan 500 och 2 000 anställda vardera och att cirka en tiondel av myndigheterna har mer än 2 000 anställda vardera. Om man i stället ser till hur stora andelar av det totala antalet anställda i staten som finns i respektive grupp, så blir bilden i princip en omvänd pyramid. Således arbetar färre än 10 procent av de statligt anställda i de myndigheter som har färre än 500 anställda, knappt 20 procent arbetar i myndigheter med mellan 500 och 2 000 anställda och omkring 75 procent arbetar i någon av de myndigheter som har mer än 2 000 anställda.
De här olika storlekskategorierna är intressanta att relatera till Statens servicecenters kundstock. Ovan nämndes att servicecentret 2022 hade 166 anslutna kunder och att de tillsammans stod för 47 procent av det totala antalet anställda i staten. Det finns dock en ganska stor variation i Statens servicecenters kundtäckning mellan
8Se till exempel Statens servicecenter (2022) Årsredovisning 2021, s. 37.
9Utredningens beräkningar utgår här från de myndigheter som finns med i Arbetsgivarverkets statistik om de anställda i staten, BESTA, det vill säga totalt 209 myndigheter 2022. Hur antalet myndigheter bör beräknas är dock inte givet. Enligt Statskontorets hemsida finns det knappt 350 myndigheter under regeringen. Statskontoret har då räknat varje domstol som en- skilda myndigheter, medan de anställda i Sveriges domstolar redovisas under Domstolsverket i BESTA. Därtill finns det även ett antal mycket små myndigheter (nämndmyndigheter med flera) som i princip saknar anställda.
SOU 2023:54 |
Statens servicecenters verksamhet |
olika grupper. Bland myndigheterna med färre än 500 anställda är omkring 90 procent anslutna till servicecentret (räknat både utifrån antal myndigheter i gruppen och deras andel av det totala antalet an- ställda i staten), medan det rör sig om cirka 50 procent bland myn- digheterna med mellan 500 och 2 000 anställda (dito). Även bland myndigheterna med mer än 2 000 anställda vardera är omkring hälf- ten av myndigheterna anslutna till Statens servicecenter, men däre- mot mindre än 40 procent av det totala antalet anställda i denna stor- lekskategori. Det senare beror på att flera av de allra största myndig- heterna inte är kunder till servicecentret i dag. Några exempel är polisen, kriminalvården, Trafikverket och flera av de största lärosätena.
Även mellan Regeringskansliets olika departement finns varia- tioner beträffande hur många av deras myndigheter som är anslutna till Statens servicecenter. Som framgår av figur 3.3 nedan är anslut- ningsgraden lägst bland myndigheter under Landsbygds- och infra- strukturdepartementet och högst bland Finansdepartementets myn- digheter.10 I figuren har Statsrådsberedningen exkluderats, eftersom endast två myndigheter hör dit.
Figur 3.3 Anslutningsgrad inom olika departementsområden
Anslutna myndigheter av totalt antal myndigheter
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Landsbygd och infrastruktur |
Justitie |
Utbildning |
Klimat och näring |
Försvar |
Arbetsmarknad |
Social |
Utrikes |
Kultur |
Finans |
Källa: www.regeringen.se, BESTA och Statens servicecenters årsredovisning för 2022.
10Ibid.
Statens servicecenters verksamhet |
SOU 2023:54 |
Myndigheter som ansluter sig till Statens servicecenter tenderar att förbli kunder. Under servicecentrets drygt tioåriga existens är det visserligen ett tjugotal tidigare kunder som slutat att vara det. Men i nästan samtliga fall har det varit en följd av strukturförändringar i statsförvaltningen genom att myndigheter har upphört att vara kun- der när deras verksamhet helt avvecklats eller lagts samman med nå- gon annan myndighet. Av nu befintliga myndigheter är det några en- staka (färre än fem stycken) som tidigare har varit kunder till Statens servicecenter men inte längre är det. Därtill finns några exempel på myndigheter som fortfarande är kunder till servicecentret, men som har valt att sluta använda någon av de tjänster de tidigare har köpt.
Utveckling prestationer
I takt med att antalet kunder har ökat, så har verksamheten av natur- liga skäl också ökat i omfattning sett till hur många ärenden som hanteras. Låt vara att variationer kan förekomma vid jämförelser mellan enskilda år, bland annat medförde Covid-pandemin en viss temporär nedgång för vissa ärendetyper till exempel för inflödet av leverantörsfakturor.
Med fler kunder och växande verksamhetsvolym har Statens ser- vicecenters förutsättningar för att utvinna mer stordriftsfördelar ökat samtidigt som också produktiviteten förbättrats. Dessa möjlig- heter har också förbättrats under de senaste åren genom att allt fler kundmyndigheter har anslutit sig till Statens servicecenters standar- diserade grundtjänst inom lön, redovisning och e-handel – en ut- veckling som fortsätter.
De utvecklingstendenser som här beskrivits kan illustreras med de två figurerna 3.4 och 3.5, som visar hur det årliga antalet hanterade leverantörsfakturor respektive lönespecifikationer har utvecklats i absoluta tal samt hur antalet hanterade ärenden per årsarbetare har utvecklats för dessa tjänstetyper under samma period.
SOU 2023:54 |
Statens servicecenters verksamhet |
Figur 3.4 Utveckling av antal hanterade leverantörsfakturor och dito per årsarbetare
900 000
|
Antal leverantörsfakturor |
|
Leverantörsfakturor per årsarbetare |
|
|
|
|
800 000
700 000
600 000
500 000
400 000
300000
200000
100000
-
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Källa: Statens servicecenters årsredovisningar.
Figur 3.4 visar att antalet hanterade leverantörsfakturor har uppvisat en trendmässig ökning sedan 2013–14, om man beaktar att inflödet av leverantörsfakturor minskade under 2020 och 2021 på grund av pandemin. Samtidigt har antalet hanterade leverantörsfakturor per årsarbetare i den berörda verksamheten mer än fördubblats under perioden.
En liknande utveckling kan noteras beträffande antalet hanterade lönespecifikationer och antalet hanterade sådana ärenden per årsar- betare (se figur 3.5 nedan). I detta fall tycks dock produktivitets- ökningen ha avstannat under de senaste åren. En anledning till detta är, enligt Statens servicecenter, den migrering till nya lönesystem som har genomförts under samma period och som krävt omställning och upplärning av personal. Observera att antalet ärenden i figur 3.5 är uttryckta i tusental, medan ärende per årsarbetare är uttryckta i faktiska tal.
Statens servicecenters verksamhet |
SOU 2023:54 |
Figur 3.5 Utveckling av antal hanterade lönespecifikationer och dito per årsarbetare
Lönespecifikationer i tusental, per årsarbetare faktiska tal
1 600
|
Antal lönespecifikationer |
|
Lönespecifikationer per årsarbetare |
|
|
|
|
1400
1200
1000
800
600
400
200
-
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Källa: Statens servicecenters årsredovisningar.
Som kommentar till figuren bör sägas att de angivna värdena för lönespecifikationer per årsarbetare är medeltal för samtliga. I prakti- ken varierar dock produktiviteten mellan de olika lönesystem som Statens servicecenter använder – år 2022 från som lägst cirka 500 till som mest cirka 1 000 lönespecifikationer per årsarbetare. Därtill vari- erar servicecentrets produktivitet också mellan kundmyndigheter av olika storlek. Enligt Statens servicecenter finns det en tydlig tendens att det är lättare att hålla en högre produktivitet för större kund- myndigheter än för mindre.11 Detta bland annat därför att många moment i handläggningen behöver göras oavsett storlek på myn- dighet, exempelvis har de mindre myndigheterna unika lokala avtal som påverkar lönehanteringen. Ett annat skäl är enligt Statens servicecenter att en större volym av lönespecifikationer hos en en- skild kundmyndighet gör att handläggaren kan koncentrera sig på en myndighet i stället för flera vilket bedöms gynna produktiviteten.
11Se till exempel Statens servicecenter (2017) Årsredovisning 2016, s. 34.
SOU 2023:54 |
Statens servicecenters verksamhet |
Ekonomisk utveckling
Verksamheten med administrativa tjänster är i princip helt avgifts- finansierad.12 År 2022 uppgick avgiftsintäkterna i verksamheten till 530 miljoner kronor. Det kan jämföras med 193 miljoner kronor 2013, vilket var det första hela verksamhetsåret.13 Sedan 2013 har in- täkterna i genomsnitt ökat med cirka 12 procent per år. Som framgår av figur 3.6 nedan var dock tillväxten störst under de första åren, till exempel översteg den årliga omsättningen för första gången 400 miljoner kronor 2017.
Figur 3.6 Utveckling av avgiftsintäkter i verksamheten med administrativa tjänster
Miljoner kronor
600
500
400
300
200
100
0
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Källa: Statens servicecenters årsredovisningar.
Som nämndes tidigare är lönetjänster det som köps av flest kundmyn- digheter (139 myndigheter vid utgången av 2022), följt av e-handels- tjänster (12 myndigheter) och redovisningstjänster (80 myndigheter).
12Enstaka år under Statens servicecenters existens har det dock förekommit att verksamheten med administrativa tjänster har haft vissa smärre anslagsintäkter, till exempel för finansiering av olika regeringsuppdrag. Exempelvis hade verksamheten med administrativa tjänster 2022 intäkter från anslag som uppgick till 3,6 miljoner kronor.
13Statens servicecenters verksamhet startade den 1 juni 2012, så det första verksamhetsåret omfattade endast sju månader.
Statens servicecenters verksamhet |
SOU 2023:54 |
Lönetjänsterna står också för mer än hälften av intäkterna i verksam- heten med administrativa tjänster. År 2022 stod lönetjänsterna såle- des för 60 procent och övriga tjänster för 40 procent av intäkterna.
År 2022 uppgick det ekonomiska resultatet i verksamheten till 9,3 miljoner kronor. Verksamheten har uppvisat positiva, ekono- miska resultat varje år sedan 2017.
Under myndighetens första fem år var de ekonomiska resultaten däremot negativa. Detta var i princip förväntat inför myndighetens start. Inledningsvis belastades Statens servicecenter med kostnader för etablering, inklusive delar av de kostnader som upparbetats av den föregående Servicecenterutredningen, samtidigt som intäkterna från anslutna myndigheter inte förväntades kunna täcka samtliga kostnader redan från start. Underskotten de första åren visade sig dock bli större än förväntat. Till det bidrog dels att anslutnings- takten av nya kunder blev lägre än planerat under de första åren, dels att den verksamhet som övertogs från Kammarkollegiet visade sig ha ett ackumulerat underskott, vilket uppgick till cirka 6 miljoner kro- nor.14 För att finansiera de första årens samlade underskott beviljade regeringen en räntekontokredit.
Successivt har verksamheten med administrativa tjänster utveck- lats mot en ekonomi i balans. Från början angav regeringen som eko- nomiskt mål att Statens servicecenter skulle ha sin ekonomi i balans senast 2019. Detta mål reviderades dock efter några år och sedan 2015 gäller som mål för det ackumulerade resultatet att Statens ser- vicecenter ska ha sin ekonomi i balans senast 2030. I figur 3.7 visas hur årets resultat och det ackumulerade resultatet har utvecklats i verk- samheten med administrativa tjänster sedan servicecentrets start.
14Uppgiften om det ackumulerade underskottet från Kammarkollegiet är hämtad från Riks- revisionen (RiR 2016:19) Statens servicecenter – Har administrationen blivit effektivare, s. 17.
SOU 2023:54Statens servicecenters verksamhet
Figur 3.7 |
|
Utveckling av resultat och ackumulerat resultat |
|
|
|
|
|
|
|
|
Miljoner kronor |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Resultat |
|
|
|
|
|
|
|
Ackumulerat resultat |
|
|
|
|
|
- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
-50
-100
-150
-200
-250
Källa: Statens servicecenters årsredovisningar.
Måluppfyllelse
Under åren har regeringen i Statens servicecenters regleringsbrev angett mål såväl för det ekonomiska resultatet som för anslutnings- takten avseende nya kunder. Det senare har då mätts som vilken andel kundmyndigheternas anställda utgör av det totala antalet anställda i staten.
I tabellen nedan visas de kvantitativa mål som angetts i reglerings- breven samt i vilken mån de uppnåtts – grön färg betyder att målet uppnåddes, röd att målet inte uppnåddes och orange att sluttidpunk- ten ännu inte passerats. På grund av antalet år har tabellen uppdelats i två sektioner.
Som framgår av tabellen har måluppfyllelsen varierat. För några av målen har den tänkta tidpunkten för målets uppfyllande senare- lagts. Detta gäller i synnerhet för målet om en ekonomi i balans.
Statens servicecenters verksamhetSOU 2023:54
Tabell 3.1 |
Utfall jämfört med mål i regleringsbrev |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Mål och utfall |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
|
|
|
|
|
|
Ackumulerat resultat |
|
|
|
|
|
|
- Mål enligt RB |
|
Balans |
Balans |
Balans |
Balans |
Balans |
Balans |
|
2019 |
2019 |
2022 |
2030 |
2030 |
2030 |
- Utfall |
|
- 84 mkr |
- 143 |
- 169 |
- 187 |
- 196 |
- 192 |
|
|
|
mkr |
mkr |
mkr |
mkr |
mkr |
|
|
|
|
|
|
|
|
Årets resultat |
|
|
|
|
|
|
|
- Mål enligt RB |
|
Anges ej |
Anges ej |
Anges ej |
+/- 0 |
+/- 0 |
+/- 0 |
|
|
|
|
|
2017 |
2017 |
2017 |
- Utfall |
|
- 78 mkr |
- 59 mkr |
- 26 mkr |
- 18 mkr |
- 9 mkr |
4 mkr |
|
|
|
|
|
|
Andel av anställda i |
|
|
|
|
|
|
staten |
|
|
|
|
|
|
|
- Mål enligt RB |
25 % |
25 % |
25 % |
50 % |
50 % |
Anges ej |
|
2015 |
2015 |
2015 |
2017 |
2017 |
|
- Utfall |
15 % |
15 % |
21 % |
30 % |
34 % |
39 % |
|
|
|
|
|
|
|
Mål och utfall |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
|
|
|
|
|
|
Ackumulerat resultat |
|
|
|
|
|
|
- Mål enligt RB |
|
Balans |
Balans |
Balans |
Balans |
Balans |
Balans |
|
2030 |
2030 |
2030 |
2030 |
2030 |
2030 |
- Utfall |
- 191 |
- 174 |
- 172 |
- 154 |
- 126 |
? |
|
|
mkr |
mkr |
mkr |
mkr |
mkr |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Årets resultat |
|
|
|
|
|
|
|
- Mål enligt RB |
|
5 mkr |
5 mkr |
8 mkr |
12 mkr |
8 mkr |
8 mkr |
|
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
i snitt |
|
|
|
|
|
|
|
över 5 år |
- Utfall |
|
7 mkr |
11 mkr |
27 mkr |
12 mkr |
9,3 mkr |
? |
|
|
|
|
|
|
Andel av anställda |
|
|
|
|
|
|
i staten |
|
|
|
|
|
|
|
- Mål enligt RB |
|
Anges ej |
Anges ej |
Anges ej |
60 % |
60 % |
60 % |
|
|
|
|
|
lön, |
lön, |
lön, |
|
|
|
|
|
40 % |
40 % |
40 % |
|
|
|
|
|
e-handel |
e-handel |
e-handel |
|
|
|
|
|
2023 |
2025 |
2025 |
- Utfall |
45 % |
46 % |
47 % |
44 %, |
45 %, |
? |
|
|
|
|
|
19 % |
19 % |
|
Källa: Statens servicecenters regleringsbrev och årsredovisningar.
SOU 2023:54 |
Statens servicecenters verksamhet |
Statens servicecenters mätningar av kundnöjdhet
Sedan starten har servicecentret löpande följt upp hur nöjda kun- derna är med dess tjänster och arbete. Sedan 2015 har ett Nöjd kund- index (NKI) årligen tagits fram genom enkäter bland användare av de administrativa tjänsterna och kundmyndigheternas kontaktper- soner.15 Resultatet av kundundersökningarna redovisas i Statens ser- vicecenters årsredovisningar.
År 2022 låg det samlade NKI-värdet för verksamheten med administrativa tjänster på 69 (på en skala 0–100). Det är i princip den nivå Statens servicecenter uppnått i samtliga års mätningar. Det sam- lade NKI-värdet har varierat mellan 68 och 71. Viss variation har förekommit mellan olika delar av verksamheten. Användarna har oftast gett högre betyg för löne- och redovisningstjänsterna samt kundsupport än för e-handelstjänsten. Det var dock först 2020 som den senare började redovisas som en egen kategori i undersökningen.
I kundundersökningen ingår även hur användarna uppfattar Sta- tens servicecenters kvalitet, effektivitet och service. För samtliga dessa parametrar visar undersökningen vanligen att användare vid stora myndigheter är mera nöjda än användare vid små myndigheter.
I kundundersökningen tillfrågas även kundmyndigheternas kon- taktpersoner om sin syn på Statens servicecenters kvalitet, effektivi- tet och service. Generellt brukar deras betyg ligga lägre än användar- nas. Sett till kundmyndigheternas storlek tenderar svarsbilden här också att vara den omvända jämfört med användarnas, det vill säga de små myndigheternas kontaktpersoner är i allmänhet mer nöjda än de storas.
Statens servicecenter undersöker också hur nöjda kundmyndig- heterna är med den kundservice som ges via den digitala webbaserade kundservicelösningen Portalen och via telefon. År 2022 angav 84 procent av användarna att de upplever att kontakten med kund- service är mycket bra. Drygt tre procent ansåg att kontakten med kundservice fungerar mindre bra eller dåligt.
I Statens servicecenters årliga nöjdkundmätning ställs även frågor om synen på den kundsamverkan som bedrivs. Vanligen ges förhål- landevis höga betyg avseende frågor om hur kunderna i samverkan blir bemötta av servicecentrets representanter, vilket engagemang
15Med användare avses de som drar nytta av tjänsterna, till exempel alla som får sin lön utbetald via Statens servicecenter. Kontaktpersoner är de handläggare vid kundmyndigheterna som ansvarar för kontakterna med Statens servicecenter i rollen som beställare av tjänsterna.
Statens servicecenters verksamhet |
SOU 2023:54 |
dessa uppvisar och hur samverkansmötena allmänt sett fungerar. Betygen brukar vara något lägre när det gäller kundernas syn på vad samverkansmötena faktiskt bidrar till och hur Statens servicecenter bidrar till att tjänsterna utvecklas.
3.2.3Utmaningar enligt Statens servicecenter
Utredningen har bett Statens servicecenter att beskriva vilka väsent- liga utmaningar myndigheten ser i verksamheten med administrativa tjänster och vilket utvecklingsarbete som sker i denna verksamhet. Detta redovisas i det följande.
Enligt Statens servicecenter initierade myndigheten ett föränd- ringsarbete under 2022, i syfte att möta omvärldsförändringar och säkerställa förutsättningar i utförandet av myndighetens uppdrag över tid. Förändringsarbetet utgår från myndighetens strategiska mål 2023–2026, som bland annat innebär att Statens servicecenter ska åtnjuta ett högt förtroende från kundmyndigheter och samver- kanspartners, vara det självklara valet för administrativa tjänster och lokal statlig service samt vara en innovativ tjänsteutvecklare. Utifrån dessa mål har servicecentret identifierat ett antal utmaningar, varav vissa är kopplade till myndighetens grundförutsättningar såsom de uttrycks i regeringens styrning, men även utifrån omvärldsfaktorer och andra förutsättningar som servicecentret inte har rådighet över. Därutöver finns utmaningar som myndigheten hanterar inom ramen för det pågående interna förändringsarbetet.
I förändringsarbetet genomför Statens servicecenter ett antal projekt, med syfte att bland annat minska den finansiella risk som myndigheten hittills stått inför vid anslutning av nya kundmyndig- heter, öka effektiviteten i arbetet med anslutning och migrering, stärka myndighetens utvecklingsförmåga samt utveckla de interna styr- och stödfunktionerna. Därtill planerar, utbildar och övar Sta- tens servicecenter för att verksamheten ska fungera i fred, kris och krig, i syfte att myndigheten ska ha den förmåga och uthållighet som krävs för att bidra till Sveriges säkerhet.
Bland de utmaningar som Statens servicecenter framhållit till ut- redningen kan nämnas finansieringen av utvecklingsprojekt i verk- samheten med administrativa tjänster. Enligt servicecentret finns en förväntan från anslutna myndigheter om att de avgifter som tas ut
SOU 2023:54 |
Statens servicecenters verksamhet |
för de levererade tjänsterna ska sjunka på kort sikt. Vidare har reger- ingen satt som mål att den räntekontokredit som servicecentret för- fogar över ska vara återbetald senast 2030 och även satt resultatmål på årsbasis. Givet dessa förutsättningar ser Statens servicecenter be- gränsade möjligheter att frigöra resurser för att arbeta systematiskt och långsiktigt med att utveckla tjänsternas funktionalitet och kva- litet. I dagsläget behöver finansieringen av utvecklingsprojekt därför ske via höjda avgifter. Enligt Statens servicecenter skulle myndighe- tens utvecklingsförmåga stärkas om man gavs bättre långsiktiga finansiella förutsättningar, genom exempelvis riktade anslagsmedel, ökad rådighet över när räntekontokrediten ska vara återbetald eller på annat sätt.
En annan utmaning är enligt Statens servicecenter att myndig- heten gentemot kundmyndigheterna – i synnerhet inför anslutning
–behöver lägga betydande resurser på dialog om tjänsternas innehåll och omfattning utifrån myndighetsspecifika önskemål. Detta sägs gälla även för myndigheter som omfattas av förordningen om myn- digheters användning av servicecentrets tjänster. Enligt Statens ser- vicecenter finns det även myndigheter som inte efterlever kraven i förordningen, vilket leder till uteblivna intäkter för servicecentret. Mot denna bakgrund anser Statens servicecenter att reformen skulle gynnas av en mer strategisk styrning från regeringen, till exempel i form av en utvidgning av förordningsregleringen av myndigheters an- slutning och säkerställande av att beslutade förordningskrav efterlevs.
Beträffande utmaningar pekar Statens servicecenter också på att verksamheten med administrativa tjänster i dag bedrivs på ganska många olika orter. Att regeringen i vissa fall tagit regionalpolitiska hänsyn i valet av verksamhetsorter – bland annat att utförandet av e- handelstjänster enligt plan ska förläggas till Kiruna – leder enligt Sta- tens servicecenter till ökade kostnader och motverkar en fullt ut effektiv struktur för myndighetens produktion av administrativa tjänster. Enligt servicecentret skulle tjänsterna kunna produceras vid redan befintliga verksamhetsorter för att därigenom hålla nere kost- naderna.
En ytterligare utmaning finns enligt Statens servicecenter i att arbetet med att migrera befintliga kundmyndigheter till nya system- stöd, främst inom löneområdet, har visat sig vara mer komplext och resurskrävande än vad som tidigare förutsågs. Arbetet med migre- ring är dock nödvändigt enligt servicecentret, eftersom leveransen av
Statens servicecenters verksamhet |
SOU 2023:54 |
vissa lönesystem i enlighet med avtalet inom kort upphör. Enligt Sta- tens servicecenter är också upphandlingen av nya komplexa system med väl avvägd säkerhetsnivå resurskrävande för myndigheten – även om servicecentrets samlade upphandling för många myndig- heter i sig bedöms bidra till ökad kostnadseffektivitet i staten.
Inom området anskaffning av systemstöd pekar Statens service- center också på att myndigheten under 2022 tog fram en ny strate- gisk inriktning för sin it-sourcing. Tidigare har Statens servicecenter helt utgått från villkoren för de statliga ramavtalen för administrativa system, vilka bygger på att drift och förvaltning av system i hög grad sker hos externa leverantörer. Syftet med den nya strategin för an- skaffning är att stärka Statens servicecenters förmåga att styra ut- vecklingen av verksamhetskritiska system, vilket bedöms öka myn- dighetens förmåga att säkra tillgänglighet och kontroll av sådana system i ett livscykelperspektiv. Enligt servicecentret kommer man med den nya anskaffningsstrategin att bättre kunna möta kund- myndigheternas höga förväntningar beträffande digitalisering och automatisering, uppnå ökad kostnadseffektivitet i de administrativa flödena, och stärka säkerheten i de tjänster som produceras. Det senare är enligt myndigheten särskilt viktigt med hänsyn till att Statens servicecenter sedan oktober 2022 är en beredskapsmyndighet, med särskilda krav på att hantera fredstida krissituationer och genomföra sina uppgifter vid höjd beredskap och ytterst i krig.
4 Utredningens empiriska studier
Utredningen ska utvärdera hur centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter har påverkat effektiviteten i den statliga administrationen. Utredningens analys och slutsatser kring detta kommer att redovisas i det nästföljande kapitel 5.
För att få underlag till denna analys har utredningen genomfört flera empiriska undersökningar som på olika sätt speglar de effekter inrättandet av Statens servicecenter har haft. Det handlar om en enkät riktad till samtliga myndigheter i statsförvaltningen, intervjuer med ett urval av statliga myndigheter samt en analys av personalstatistik från Arbetsgivarverket.
I det här kapitlet redovisas resultatet av dessa undersökningar.
4.1Enkätundersökning
I syfte att få en bred bild av hur inrättandet av Statens servicecenter har påverkat effektiviteten i statsförvaltningen har utredningen gjort en enkätundersökning bland samtliga statliga myndigheter. I korthet tog enkäten upp följande frågor1:
•Till myndigheter som är kunder till Statens servicecenter ställdes olika frågor om erfarenheterna av att vara kund.
•Myndigheter som inte är kunder tillfrågades bland annat om skä- len till varför de valt att inte ansluta sig.
•Samtliga myndigheter fick svara på frågor om hur deras administ- rationskostnader har utvecklats på senare år och vad denna ut- veckling beror på.
1Enkätformuläret återges i bilaga 2.
61
Utredningens empiriska studier |
SOU 2023:54 |
•Till samtliga myndigheter ställdes också frågor om vilken grund som framöver bör gälla för anslutning av myndigheter till Statens servicecenter samt om det finns ytterligare tjänster som vore lämpliga att centralisera till servicecentret.
4.1.1Enkätens genomförande, svarsfrekvens med mera
Enkäten riktade sig till samtliga statliga myndigheter, det vill säga såväl de myndigheter som är kunder till Statens servicecenter som de som inte är det. Dock exkluderades myndigheter som helt saknar anställda samt – med hänsyn till enkätens inriktning – Statens ser- vicecenter. Därtill skickades enkäten även till ett fåtal organisationer som inte är myndigheter – i första hand de centralmuseer som inte drivs i myndighetsform.2
Totalt omfattade enkäten 241 respondenter, varav 193 svarade (svarsfrekvens 80 procent). Bortfallet uppvisade ingen systematisk snedvridning med hänsyn till olika grupper av myndigheter, utan proportionellt sett var bortfallet i huvudsak detsamma för exempel- vis kunder till Statens servicecenter och icke-kunder, små och stora myndigheter samt myndigheter inom olika departementsområden.
Av de 193 myndigheter som svarade på enkäten angav 141 att de är kunder till Statens servicecenter. Det betyder att närmare 85 pro- cent av servicecentrets kunder vid tiden för enkäten lämnade svar. Vidare angav 52 av de svarande myndigheterna att de inte är kunder till Statens servicecenter, varav två angav att de varit kunder tidigare men inte längre är det.
Undersökningen genomfördes under november månad 2022, i samarbete med Statskontoret. Enkäten gjordes med hjälp av ett web- baserat frågeformulär, till vilket respondenterna gavs tillgång via en länk som sändes ut med elektronisk post till respektive myndighet. Två påminnelser gjordes.
2De fyra stiftelserna Arbetets museum, Nordiska museet, Skansen och Tekniska museet.
SOU 2023:54 |
Utredningens empiriska studier |
4.1.2Enkätundersökningens resultat
Nedan presenteras resultatet av enkätundersökningen i fem avsnitt:
1.Kundmyndigheternas erfarenheter av att vara kund
2.Icke-kundernas skäl till att inte vara kund
3.Utveckling av myndigheternas administrationskostnader
4.Andra frågor med koppling till utredningens uppdrag
5.Övriga synpunkter
1. Kundmyndigheternas erfarenheter av att vara kund
Som underlag för en analys av hur centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter har påverkat effektiviteten i den statliga administrationen är det väsentligt att få en bild av hur verk- samheten upplevs fungera. Till de myndigheter som är kunder till servicecentret ställdes därför i enkäten ett antal frågor om erfaren- heterna av att vara kund.
De svarande kundmyndigheternas profil
I figur 4.1 visas hur de 141 kundmyndigheter som svarade på enkäten varierar med avseende på storlek. Som framgår av figuren utgörs re- spondenterna – liksom Statens servicecenters kundstock allmänt sett – till stor del av relativt små myndigheter.
Utredningens empiriska studier |
SOU 2023:54 |
Figur 4.1 Hur många anställda har myndigheten?
Antal svarande: 141
2 000 eller fler
7%
Färre än 50
501-1 99929%
18%
Liksom i beskrivningen av Statens servicecenters verksamhet i kapi- tel 3 omfattar begreppet kund här samtliga myndigheter som är aktivt anslutna till minst en av servicecentrets tjänster. Av de 141 kundmyn- digheterna som svarade angav 122 att de använder servicecentrets lönetjänster, 80 att de använder e-handelstjänster, 77 att de använder redovisningstjänster och 54 att de använder konsulttjänster.
Den kunddefinition som här används innebär alltså att kunderna kan använda en eller flera av Statens servicecenters tjänster. För att illustrera spännvidden kan sägas att:
•41 myndigheter angav i enkäten att de endast använder en tjänst. Av dessa var det 33 myndigheter som angav att de endast använ- der lönetjänster, medan motsvarande antal för redovisningstjäns- ter var 2, för e-handelstjänster 5 och för konsulttjänster 1. Det finns en klar övervikt av stora myndigheter bland dem som angav att de endast använder lönetjänster. Här ingår bland annat 6 av de totalt 10 kundmyndigheter med fler än 2 000 anställda vardera som svarat på enkäten.
•48 myndigheter angav att de använder såväl löne-, e-handels- som redovisningstjänster. Här finns en klar övervikt för mindre myn- digheter. Således har 38 av dessa 48 myndigheter upp till 150 an-
SOU 2023:54 |
Utredningens empiriska studier |
ställda vardera, medan två av de berörda myndigheterna har fler än 2 000 anställda vardera.
I enkäten tillfrågades kundmyndigheterna vidare om hur länge de varit kund till Statens servicecenter. Som framgår av figur 4.2 nedan har flertalet varit kunder under relativt lång tid.
Figur 4.2 Hur länge har myndigheten varit kund till Statens servicecenter?
Antal svarande: 141
Mindre än 1 år
6% 1-3 år
9%
Mer än 7 år
50%
4-7 år
35%
I enkäten ombads kundmyndigheterna även att ange vad som fått dem att bli kund till Statens servicecenter – om det var av frivilligt val eller av andra skäl. Svaren framgår av figur 4.3.
Utredningens empiriska studier |
SOU 2023:54 |
Figur 4.3 Vad föranledde myndigheten att bli kund
till Statens servicecenter?
Antal svarande: 141
Skälen varierade för
olika tjänster
19%
Eget val av
myndigheten
40%
Förordningsreglering
41%
Vi har jämfört svaren på frågorna om hur länge myndigheten varit kund och vad som föranledde myndigheten att ansluta sig. Inga tyd- liga mönster framträder då, utan andelen myndigheter som anger de tre olika motiven ser ungefär likadan ut för respektive grupp baserad på anslutningstid.
Däremot kan man i det underliggande enkätmaterialet se vissa skillnader om man jämför fördelningen i de angivna motiven med myndigheternas storlek. Den tydligaste skillnaden är att en klart större andel myndigheter i storleksgrupperna 151–500 och 501–1 999 an- ställda har angett att de har anslutit sig på grund av förordnings- reglering (i båda fallen cirka 55 procent) än för övriga storleks- grupper (där ingen överstiger 40 procent).
Synpunkter på anslutningsprojektet
När en myndighet ska ansluta sig till Statens servicecenter sker ett anslutningsprojekt där kundmyndigheten och servicecentret gemen- samt går igenom hur anslutningen ska ske och hur de fortsatta rela- tionerna ska fungera. I enkäten ombads kundmyndigheterna att ge sin syn på hur de upplevde anslutningsprojektets längd, den arbets-
SOU 2023:54 |
Utredningens empiriska studier |
tid myndigheten lade ner på projektet och hur nöjda de var med Sta- tens servicecenters insatser i anslutningsprojektet.
Som framgår av de tre figurerna 4.4–4.6 varierade svaren bland dem som ansåg sig kunna bedöma dessa frågor. Observera att svars- frekvensen i några fall var noll – i figurerna ligger dataetiketterna i dessa fall på sin plats i cirkeln även om det saknas svar.
Figur 4.4 Hur bedömer ni anslutningsprojektets tid från start till mål?
Antal svarande: 141
Betydligt längre tid än
förväntat
9%
Något längre tid än
förväntat
Kan inte bedöma23% 46%
|
Lagom lång tid |
Betydligt kortare tid |
21% |
än förväntat |
Något kortare tid än |
1% |
förväntat |
|
0% |
Utredningens empiriska studier |
SOU 2023:54 |
Figur 4.5 Hur stor arbetstid krävde anslutningsprojektet för myndigheten?
Antal svarande: 141
|
|
|
Betydligt mer |
|
|
|
arbetstid än förväntat |
|
|
|
28% |
|
Kan inte bedöma |
|
|
|
48% |
|
|
|
|
|
Något mer arbetstid |
|
|
|
än förväntat |
|
|
|
14% |
|
Betydligt kortare |
Något kortare |
Lagom mycket |
|
arbetstid än förväntat |
|
arbetstid |
|
0% |
arbetstid än förväntat |
|
9% |
|
|
1% |
|
|
|
Figur 4.6 Hur nöjda är ni med Statens servicecenters insatser
ianslutningsprojektet? Antal svarande: 141
Mycket missnöjda
Ganska missnöjda
18%
Varken nöjda eller
missnöjda
15%
Ganska nöjda
Mycket nöjda16% 9%
I anslutning till figur 4.6 – myndigheternas nöjdhet med Statens ser- vicecenters insatser i anslutningsprojektet – kan sägas att om svars- alternativen för de som redovisat en bedömning i stället anges som
SOU 2023:54 |
Utredningens empiriska studier |
siffervärden (från 1 för mycket missnöjd till 5 för mycket nöjd), så är medelvärdet för dessa myndigheters svar 3,2.
Som kommentar till figurerna 4.4–4.6 ovan bör också sägas att det inte är förvånande att en relativt stor andel svarade att de inte kunde bedöma dessa frågor, med hänsyn till att anslutningen för många myndigheter skedde för ett flertal år sedan. Vidare bör näm- nas att dessa frågor även ställdes till de myndigheter som tidigare varit kund men inte längre är det – deras svar (omfattande två re- spondenter) avvek inte från den genomsnittliga bilden ovan.
Blev förutsättningarna klara genom anslutningsprojektet?
De myndigheter som är kunder till Statens servicecenter ombads även bedöma om anslutningsprojektet ledde till att förutsättning- arna för anslutningen blev helt klargjorda. Av de svarande bedömde
13procent att så var fallet, medan ungefär en tredjedel av de svarande angav att det hade återstått olösta frågor (10 procent bedömde att det handlade om frågor av mindre vikt och 22 procent att det hand- lade om väsentliga frågor). Även i denna fråga var det dock en stor andel (55 procent) som inte kunde redovisa någon bedömning.
De myndigheter som svarat att det återstått olösta frågor efter anslutningsprojektet gavs möjlighet att beskriva vilka frågor det rört sig om i ett fritextsvar. Ett fyrtiotal myndigheter svarade på detta. Vanligast förekommande var att svaren berörde något eller några av följande tre områden:
•Rollfördelningen mellan Statens servicecenter och kundmyndig- heten. Ett flertal respondenter menade att den kommande roll- fördelningen inte fullt ut hade retts ut i anslutningsprojektet, och att myndigheten inte kände sig klar över vilka arbetsuppgifter man själv skulle stå för efter anslutningen.
•Beaktande av myndighetens specifika förutsättningar. Ett flertal respondenter lyfte fram att de standardlösningar som skulle infö- ras genom anslutningsprojektet inte var helt lämpliga för myn- digheten. Flera respondenter menade också att av kunden upp- levda behov av särlösningar inte hade kunnat beaktas i tillräcklig grad. Vidare ansåg några respondenter att Statens servicecenter i anslutningsprojektet inte visat tillräcklig förståelse för kundens specifika förutsättningar.
•Olika säkerhets- och systemtekniska frågor.
Utredningens empiriska studier |
SOU 2023:54 |
Synpunkter på tjänsternas kvalitet och avgiftsnivå
I enkäten tillfrågades kunderna om kvaliteten och avgiftsnivån på de tjänster som myndigheten köper från Statens servicecenter. Svaren på detta framgår av figurerna nedan.
För tolkningen av figurerna finns skäl att inledningsvis upprepa att antalet kunder varierar ganska mycket mellan olika tjänster. Som nämnts tidigare angav således 122 av de 141 kundmyndigheter som svarade på enkäten att de använder Statens servicecenters lönetjäns- ter, 80 att de använder e-handelstjänster, 77 att de använder redovis- ningstjänster och 54 att de använder konsulttjänster. Många myn- digheter använder fler än en tjänst, men 41 myndigheter angav att de endast använder en tjänst varav 33 angav att de endast använder lönetjänster. Som framgått av kapitel 3 står lönetjänsterna också för en betydande andel av Statens servicecenters intäkter i verksamheten med administrativa tjänster – 60 procent 2022 – medan övriga tjäns- ter stod för 40 procent av intäkterna 2022.
Hur ser kunderna på tjänsternas kvalitet?
I figur 4.7 nedan visas hur de svarande kundmyndigheternas ser på kvaliteten i Statens servicecenters tjänster. Som framgår av figuren är graden av nöjdhet hos respondenterna störst för servicecentrets konsulttjänster (73 procent ganska eller mycket nöjda) och lägst för lönetjänsterna (52 procent ganska eller mycket nöjda). De siffer- mässiga medelvärdena för de myndigheter som redovisat en bedöm- ning av tjänsternas kvalitet (utifrån skalan 1 för mycket missnöjd upp till 5 för mycket nöjd) uppgår till 3,4 (lön), 3,9 (redovisning), 3,5 (e-handel) och 4,2 (konsult).
SOU 2023:54 |
Utredningens empiriska studier |
Figur 4.7 Bedömning av tjänsternas kvalitet
Antal svarande: 122, 80, 77 respektive 54
100% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
90% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
70% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Kan inte bedöma |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Mycket nöjd |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ganska nöjd |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Varken nöjd eller |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
missnöjd |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
30% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ganska missnöjd |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Mycket missnöjd |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Lön |
|
|
|
Redovisning |
|
|
|
E-handel |
|
|
|
Konsult |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Bedömningarna av tjänsternas kvalitet skiljer sig en del mellan myn- digheter av olika storlek, vilket framgår av det underliggande enkät- materialet. Således förefaller de minsta myndigheterna (upp till 150 anställda) vara mest nöjda med kvaliteten. Bland dessa har mer än 50 procent av respondenterna sagt sig vara ganska eller mycket nöjda med kvaliteten för samtliga fyra tjänstetyper. Även bland myndighetsstorlekarna därefter (från 150 upp till 1 999 anställda) har motsvarande betyg getts för åtminstone någon av tjänstetyperna. Minst nöjda tycks de allra största kundmyndigheterna vara (de med fler än 2 000 anställda). I denna grupp är andelen ganska eller mycket nöjda inte högre än 33 procent för någon av tjänstetyperna. För exempelvis lönetjänsterna har också 40 procent i denna grupp angett att de är ganska eller mycket missnöjda, vilket är en klart större andel än i övriga storleksgrupper.
Utredningens empiriska studier |
SOU 2023:54 |
Påverkas bedömningen av grunden för anslutning?
Vi har också jämfört bedömningarna av tjänsternas kvalitet med vad myndigheterna i enkäten har angett som grund för att man blev kund till Statens servicecenter. De myndigheter som angett att anslut- ningen skett till följd av förordningsreglering är klart mindre nöjda än övriga kunder när det gäller kvaliteten. Detta illustreras i figur 4.8 nedan, vilken avser lönetjänsterna.
Figur 4.8 Bedömning av lönetjänsternas kvalitet för olika grunder för anslutning
Antal svarande: 53, 46, respektive 23
100% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
90% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
70% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Kan inte bedöma |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Mycket nöjd |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ganska nöjd |
|
40% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Varken nöjd eller |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
30% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
missnöjd |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ganska missnöjd |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Mycket missnöjd |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Eget val av myndigheten |
|
Förordningsreglering |
|
Skälen varierade för olika |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
tjänster |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Hur ser kunderna på avgiftsnivån?
När det gäller respondenternas bedömning av avgiftsnivån på de tjänster som myndigheten köper från Statens servicecenter, så är gra- den av nöjdhet generellt sett lägre än för kvaliteten – se figur 4.9.
SOU 2023:54 |
Utredningens empiriska studier |
Figur 4.9 Bedömning av tjänsternas avgiftsnivå
Antal svarande: 122, 80, 77 respektive 54
100% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
90% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
70% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Kan inte bedöma |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Mycket nöjd |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ganska nöjd |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Varken nöjd eller |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
missnöjd |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
30% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ganska missnöjd |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Mycket missnöjd |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Lön |
|
|
|
Redovisning |
|
|
|
E-handel |
|
|
|
Konsult |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Fördelningen mellan de olika tjänsterna uppvisar i stort samma mönster för bedömningarna av avgiftsnivån som för kvaliteten – låt vara på en lägre nivå. Således är respondenterna minst missnöjda med avgiftsnivån på konsulttjänster (26 procent ganska eller mycket missnöjda) och mest missnöjda beträffande lönetjänsterna (52 pro- cent ganska eller mycket missnöjda). Av förklarliga skäl innebär detta också att de siffermässiga medelvärdena för de myndigheter som redovisat en bedömning är lägre i detta fall: 2,4 (lön), 2,7 (redo- visning), 2,8 (e-handel) och 3,0 (konsult).
Vidare finns för bedömningarna av avgiftsnivån i huvudsak motsvarande variationer mellan kunder med olika grund för anslutning och storlek som tidigare beskrevs för kvaliteten.
Hur har kvaliteten utvecklats enligt kunderna?
I enkäten ombads respondenterna även bedöma hur de ansåg att kvaliteten i Statens servicecenters leverans av tjänster totalt sett har utvecklats under den tid myndigheten varit kund. Som framgår av
Utredningens empiriska studier |
SOU 2023:54 |
figur 4.10 nedan är det en större andel som bedömde att verksam- heten utvecklats positivt än tvärtom.
Figur 4.10 Hur har kvaliteten i Statens servicecenters leverans av tjänster totalt sett utvecklats under den tid myndigheten varit kund?
Antal svarande: 141
|
Kan inte bedöma |
Kraftig förbättring |
|
9% |
|
12% |
|
|
|
Kraftig försämring |
|
|
3% |
|
|
Viss försämring |
|
|
13% |
|
Viss förbättring
35%
Varken bättre eller
sämre
28%
Det siffermässiga medelvärdet för de myndigheter som redovisat en bedömning i ovanstående fråga (utifrån skalan 1 för kraftig för- sämring upp till 5 för kraftig förbättring) ligger på 3,4.
Myndighetens storlek verkar inte vara styrande för hur man sva- rat på frågan om hur kvaliteten utvecklats under den tid myndig- heten varit kund. Således visar det underliggande enkätmaterialet att de olika svarsalternativen i stort sett är proportionellt fördelade mel- lan de olika storleksgrupperna. Däremot finns det en större bredd mellan svarsalternativen bland kunder som varit anslutna en längre tid (fyra år eller mer) än bland de myndigheter som varit anslutna en kortare tid. För de senare är svaren mera centrerade kring alterna- tivet ”varken bättre eller sämre”.
SOU 2023:54 |
Utredningens empiriska studier |
Synpunkter på Statens servicecenters kundservice och kundsamverkan
I enkäten tillfrågades kundmyndigheterna om sin syn på Statens ser- vicecenters kundservice och samverkan med myndigheterna. Be- dömningarna framgår av figur 4.11 nedan.
Figur 4.11 Bedömning av kundservice och samverkan
Antal svarande: 141 respektive 141
100% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
90% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
70% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Kan inte bedöma |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Mycket nöjd |
|
50% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ganska nöjd |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Varken nöjd eller missnöjd |
|
30% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ganska missnöjd |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Mycket missnöjd |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Kundservice |
|
|
|
Samverkan |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Som framgår av figuren har relativt få av de svarande sagt sig vara direkt missnöjda med Statens servicecenters kundservice och sam- verkan. Å andra sidan är det också i båda fallen mindre än hälften av de svarande som anger att de är ganska eller mycket nöjda. De sif- fermässiga medelvärdena för de myndigheter som redovisat en be- dömning uppgår till 3,4 (kundservice) respektive 3,5 (samverkan).
Av det underliggande enkätmaterialet framgår att de minsta myn- digheterna (upp till 150 anställda) som grupp är mest nöjda med kundservice och samverkan, medan svaren från de allra största myn- digheterna (med fler än 2 000 anställda) tyder på att de är minst nöjda. Som jämförelse kan nämnas att mer än 50 procent av respon- denterna bland de minsta myndigheterna svarade att de var ganska eller mycket nöjda med både kundservice och samverkan, medan färre än 20 procent av de största myndigheterna gav detta betyg.
Utredningens empiriska studier |
SOU 2023:54 |
Synpunkter på Statens servicecenters hantering av säkerhetsaspekter
I enkäten ombads kundmyndigheterna också att bedöma hur Statens servicecenters hantering av säkerhetsskydd och it- och informa- tionssäkerhet fungerar i de levererade tjänsterna. Svaren framgår av figur 4.12 nedan.
Figur 4.12 Vad anser myndigheten om Statens servicecenters hantering av säkerhetsaspekter vid leverans av tjänsterna?
Antal svarande: 141
Mycket missnöjd
4% Ganska missnöjd
9%
Kan inte bedöma
39%Varken nöjd eller missnöjd
19%
|
Mycket nöjd |
Ganska nöjd |
|
21% |
|
8% |
|
|
Det siffermässiga medelvärdet (från 1 för mycket missnöjd till 5 för mycket nöjd) för de som redovisat en bedömning i ovanstående fråga ligger på 3,3.
Som figur 4.12 visar var det en förhållandevis liten andel av myn- digheterna (13 procent) som angav att de var ganska eller mycket missnöjda beträffande Statens servicecenters hantering av säkerhets- aspekter. Med tanke på dessa aspekters vikt finns skäl att ändå på- peka att detta motsvarar 19 myndigheter. Bland dessa finns sju myn- digheter med fler än 1 000 anställda. Totalt har de 19 myndigheterna drygt 27 000 anställda.
SOU 2023:54 |
Utredningens empiriska studier |
2. Icke-kundernas skäl till att inte vara kund
Som underlag för en analys av hur inrättandet av Statens servicecen- ter har påverkat effektiviteten i statsförvaltningen är det också in- tressant att fånga erfarenheter från de myndigheter som inte är kun- der i dagsläget. I enkäten tillfrågades därför myndigheter som inte är kunder bland annat om skälen till varför de valt att inte ansluta sig till servicecentret och om man överväger att eventuellt bli kund framöver.
Icke-kundernas profil
Som nämndes i inledningen angav 52 av de 193 myndigheter som lämnade svar att de vid tiden för enkäten inte var kunder till Statens servicecenter. Av dessa angav två myndigheter att de hade varit kun- der tidigare, men inte längre var det. Eftersom den senare gruppen är så liten särredovisas deras svar inte här.
Storleken på de myndigheter som angav att de inte är kunder varierar mycket – allt från myndigheter med flera tusen anställda, till myndigheter med endast en handfull anställda. Det kan noteras att knappt tio av de respondenter som angav att de inte är kunder utgörs av mycket små myndigheter som anlitar en större myndighet som värdmyndighet för sin administration. Möjligen ingår dessa små myndigheter inte bland Statens servicecenters potentiella kunder – å andra sidan angav ett par andra små myndigheter med värdmyndig- het i enkäten att de är kunder.
Skälen för att inte vara kund
I enkäten tillfrågades de myndigheter som inte var kunder till Sta- tens servicecenter om skälen till detta. Myndigheterna fick välja mel- lan ett antal fördefinierade svarsalternativ, varav flera kunde marke- ras. Svaren framgår av figur 4.13 nedan.
Utredningens empiriska studier |
SOU 2023:54 |
Figur 4.13 Vilka är huvudskälen till att myndigheten inte är kund till Statens servicecenter i dag?
Flera svar var möjliga att markera
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Vår nuvarande administrationslösning fungerar bra |
Anslutning till SSC bedöms inte leda till minskade kostnader |
Vi upplever inget tryck från regeringen om att myndigheten ska ansluta |
Vi bedömer att SSC:s kundservice inte är tillräckligt bra |
Anslutning till SSC bedöms inte leda till ökad kvalitet |
Viktigt att ha administratörerna på plats i egna myndigheten |
Vi bedömer att samverkan med SSC inte skulle fungera tillräckligt bra |
Den standardisering som SSC bygger på passar inte för vår verksamhet |
SSC:s arbete med säkerhetsskydd och it- och informationssäkerhet är inte tillräckligt bra |
Andra skäl |
Som framgår av figuren var de vanligast förekommande svaren att myndighetens nuvarande administrationslösning bedöms fungera bra och att en anslutning till Statens servicecenter inte bedöms leda till minskade kostnader eller ökad kvalitet. Omvänt kan noteras att de motiv som var minst vanligt förekommande var ”vi upplever inget tryck från regeringen om att myndigheten ska ansluta” och ”vi be- dömer att Statens servicecenters arbete med säkerhetsskydd och it- och informationssäkerhet inte är tillräckligt bra”.
De myndigheter som kryssade i alternativet ”andra skäl” ombads att ange vilka dessa skäl var i ett fritextsvar. Det vanligaste skälet som angavs där (av drygt fem respondenter) var att myndigheten är liten och har en värdmyndighet som hanterar dess administration. Ett annat skäl som angavs av flera respondent var att anslutning ännu inte blivit aktuellt, men eventuellt kunde bli det längre fram i tiden.
Även de myndigheter som tidigare varit kund men inte längre är det tillfrågades om sina skäl till att inte vara kund. Som framgått angav två myndigheter i enkäten att de tillhör denna kategori. Deras svar skiljde sig inte från bilden ovan.
SOU 2023:54 |
Utredningens empiriska studier |
Eventuell kommande anslutning
De myndigheter som inte är kunder, inklusive de som tidigare varit det, tillfrågades även om de överväger att under de närmaste åren (inom tre till fyra år) ansluta sig till Statens servicecenter. Svarsför- delningen framgår av figur 4.14.
Figur 4.14 Överväger myndigheten att ansluta under de närmaste åren?
Antal svarande: 52
|
Ja, och vi har inlett |
|
diskussioner med SSC |
Kan inte bedöma |
om detta |
19% |
17% |
|
Ja, men vi för ännu |
|
inte diskussioner med |
|
SSC om detta |
|
4% |
Nej
60%
Om man i denna fråga studerar det underliggande enkätmaterialet utifrån sektorsnivå kan en tydlig tudelning utläsas mellan olika icke- kunder från universitets- och högskolevärlden. Å ena sidan ingår det en handfull lärosäten och andra forskningsrelaterade myndigheter bland de respondenter som har svarat ja och att de har inlett diskus- sioner om anslutning med Statens servicecenter. Å andra sidan finns också fler än tio myndigheter av samma slag bland dem som har sva- rat nej på frågan. Bland dem som svarat nej finns också bland annat några stora myndigheter inom justitieområdet, och även några av de små myndigheter som angett att de har en värdmyndighet.
Utredningens empiriska studier |
SOU 2023:54 |
3. Utveckling av myndigheternas administrationskostnader
För att få underlag till analysen av hur inrättandet av Statens service- center har påverkat effektiviteten i statsförvaltningen ställdes i enkäten också ett antal frågor om hur myndigheternas administrations- kostnader har utvecklats under senare år. Samtliga respondenter – både de myndigheter som är kunder till Statens servicecenter och de som inte är det – fick svara på frågor om hur deras administrations- kostnader har utvecklats och vad utvecklingen beror på. I det följande redovisas svaren på dessa frågor, inklusive vissa jämförelser mellan kunder och icke-kunder.
Bedömning av administrationskostnadernas utveckling
I enkäten ombads samtliga respondenter att bedöma hur myndig- hetens administrationskostnader har utvecklats i absoluta tal under de senaste tre till fyra åren och hur de uppfattar att administrations- kostnaderna som andel av myndighetens sammanlagda utgifter har utvecklats. I frågan delades administrationskostnaderna upp i tre kategorier: kostnader för ekonomi-, personal- samt övrig administ- ration. Svaren framgår av de två figurerna 4.15 och 4.16 nedan.
SOU 2023:54 |
Utredningens empiriska studier |
Figur 4.15 Utveckling av administrationskostnader under de senaste tre–fyra åren
Antal svarande: 193
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
|
|
|
|
|
Ekonomiadministration |
|
|
Personaladministration |
Övrig administration |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Kostnaderna har ökat |
Kostnaderna är |
Kostnaderna har |
Kostnaderna har |
Kan inte bedöma |
|
ungefär desamma |
minskat något (med |
minskat kraftigt (med |
|
|
|
upp till 10 %) |
mer än 10 %) |
|
Som framgår av figur 4.15 bedömer de flesta respondenterna att myndighetens administrativa kostnader under de senaste tre–fyra åren antingen har ökat eller är ungefär desamma – och detta gäller oavsett typ av administrativ tjänst. För ingen av de tre tjänstetyperna har fler än cirka fem procent av de svarande angett att kostnaderna har minskat något eller kraftigt.
Om man ser till hur de administrativa kostnaderna har utvecklats relativt myndighetens totala kostnader, så kan i figur 4.16 nedan no- teras att det är fler myndigheter som bedömer att de administrativa kostnadernas andel har ökat än de som bedömer att andelen har minskat. Det vanligaste svaret är dock även i denna fråga att situa- tionen är ungefär densamma.
Utredningens empiriska studier |
SOU 2023:54 |
Figur 4.16 Utveckling av administrationskostnaders andel av totala
kostnader under de senaste tre–fyra åren
Antal svarande: 193
Kan inte bedöma
18%Andelen har ökat
23%
Andelen har minskat
11%
Andelen är ungefär
densamma
48%
Vi har jämfört hur de myndigheter som är respektive inte är kunder till Statens servicecenter bedömer att myndighetens administra- tionskostnader har utvecklats under de senaste tre–fyra åren. Som framgår av tabell 4.1 nedan är det genomgående fler i gruppen kun- der än i gruppen icke-kunder som bedömer att kostnaderna har ökat.
SOU 2023:54Utredningens empiriska studier
Tabell 4.1 Utveckling av administrationskostnader under de senaste tre–fyra åren – kunder respektive icke-kunder
Antal svarande: 193
|
Ekonomi |
Personal |
Övrig adm. |
|
|
|
|
|
|
|
|
Kund |
Ej kund |
Kund |
Ej kund |
Kund |
Ej kund |
Kostnaderna har ökat |
38% |
17% |
52% |
19% |
38% |
27% |
|
|
|
|
|
|
|
Kostnaderna är |
|
|
|
|
|
|
ungefär desamma |
40% |
58% |
32% |
50% |
32% |
50% |
Kostnaderna har |
|
|
|
|
|
|
minskat något (med |
|
|
|
|
|
|
upp till 10 %) |
5% |
6% |
2% |
13% |
4% |
4% |
|
|
|
|
|
|
|
Kostnaderna har |
|
|
|
|
|
|
minskat kraftigt |
|
|
|
|
|
|
(med mer än 10 %) |
0% |
2% |
1% |
0% |
2% |
0% |
Kan inte bedöma |
18% |
17% |
13% |
17% |
25% |
19% |
|
|
|
|
|
|
|
SUMMA |
100% |
100% |
100% |
100% |
100% |
100% |
Vi har även jämfört vad myndigheter av olika storlekar har svarat i enkäten om hur myndighetens administrationskostnader har ut- vecklats under de senaste tre–fyra åren. Som framgår av tabell 4.2 nedan är det genomgående de största myndigheterna som har angett att kostnaderna har ökat. Observera att tabellen omfattar både de myndigheter som är och de som inte är kunder till Statens service- center.
Utredningens empiriska studierSOU 2023:54
Tabell 4.2 Utveckling av administrationskostnader under de senaste tre–fyra åren – myndigheter av olika storlek (antal anställda)
Antal svarande: 193
Ekonomiadministration |
Upp till 50 |
51−50 |
151−500 |
501−1 999 |
Över 2 000 |
|
|
|
|
|
|
Kostnaderna har ökat |
29% |
37% |
27% |
29% |
45% |
Kostnaderna är ungefär |
|
|
|
|
|
desamma |
51% |
40% |
52% |
39% |
30% |
Kostnaderna har minskat |
|
|
|
|
|
något (med upp till 10 %) |
5% |
9% |
5% |
5% |
0% |
Kostnaderna har minskat |
|
|
|
|
|
kraftigt |
|
|
|
|
|
(med mer än 10 %) |
0% |
0% |
0% |
0% |
5% |
Kan inte bedöma |
15% |
14% |
16% |
26% |
20% |
|
|
|
|
|
|
SUMMA |
100% |
100% |
100% |
100% |
100% |
Personaladministration |
|
|
|
|
|
Kostnaderna har ökat |
31% |
46% |
43% |
42% |
70% |
Kostnaderna är ungefär |
|
|
|
|
|
desamma |
49% |
43% |
32% |
34% |
10% |
Kostnaderna har minskat |
|
|
|
|
|
något (med upp till 10 %) |
5% |
6% |
5% |
5% |
5% |
Kostnaderna har minskat |
|
|
|
|
|
kraftigt |
|
|
|
|
|
(med mer än 10 %) |
4% |
0% |
0% |
0% |
0% |
Kan inte bedöma |
11% |
6% |
20% |
18% |
15% |
|
|
|
|
|
|
SUMMA |
100% |
100% |
100% |
100% |
100% |
Övrig administration |
|
|
|
|
|
Kostnaderna har ökat |
27% |
29% |
30% |
42% |
60% |
Kostnaderna är ungefär |
|
|
|
|
|
desamma |
47% |
49% |
32% |
24% |
25% |
Kostnaderna har minskat |
|
|
|
|
|
något (med upp till 10 %) |
7% |
0% |
2% |
5% |
0% |
Kostnaderna har minskat |
|
|
|
|
|
kraftigt |
|
|
|
|
|
(med mer än 10 %) |
4% |
3% |
0% |
0% |
0% |
Kan inte bedöma |
15% |
20% |
36% |
29% |
15% |
|
|
|
|
|
|
SUMMA |
100% |
100% |
100% |
100% |
100% |
|
|
|
|
|
|
SOU 2023:54 |
Utredningens empiriska studier |
Bedömning av antalet administrativ personal
Alla respondenter fick också svara på hur antalet administrativ per- sonal i myndigheten har utvecklats i absoluta tal under de senaste tre till fyra åren, liksom hur den administrativa personalens andel av den totala personalstyrkan har utvecklats. Detta redovisas i figurerna 4.17 och 4.18.
Figur 4.17 Utveckling av antalet administrativ personal under de senaste tre–fyra åren
Antal svarande: 193
70%
|
Ekonomiadministration |
|
Personaladministration |
Övrig administration |
|
|
|
|
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Antalet personal har |
Antalet personal är |
Antalet personal har |
Antalet personal har |
Kan inte bedöma |
ökat |
ungefär detsamma |
minskat något (med |
minskat kraftigt (med |
|
|
|
upp till 10 %) |
mer än 10 %) |
|
I detta fall kan noteras att svaret ”antalet personal är ungefär det- samma” är klart vanligast bland de svarande. Motsvarande svar är också klart vanligast om man ser till hur den administrativa persona- len som andel av den totala personalstyrkan bedöms ha utvecklats. Se figur 4.18 nedan.
Utredningens empiriska studierSOU 2023:54
Figur 4.18 Utveckling av administrativ personals andel av total personal under de senaste tre–fyra åren
Antal svarande: 193
|
Kan inte bedöma |
Andelen har ökat |
|
10% |
|
16% |
|
|
|
Andelen har minskat |
|
|
18% |
|
Andelen är ungefär
densamma
56%
Angivna förklaringar till kostnads- och personalutvecklingen
I enkäten gavs myndigheterna möjlighet att närmare beskriva vilka faktorer som framför allt har påverkat hur kostnader och personal- storlek har utvecklats i myndighetens administrativa verksamhet under de senaste tre till fyra åren. Svar på detta gavs av 139 respon- denter.
Svarsbilden är ganska varierad, men några aspekter återkommer hos förhållandevis många av de svarande. Nedan summeras faktorer som bedömts ha ökat eller minskat kostnader och personalstorlek och som i enkäten har angetts av minst fem respondenter vardera.
Faktorer som lett till ökade administrationskostnader och/eller ökad personalstorlek i administrationen
•Allmän tillväxt av myndigheten och dess verksamhet. Detta var den kostnadsökande faktor som angavs av flest respondenter (cirka 30 stycken). Skälen till att myndigheten har växt kan vari- era, men gemensamt för dessa respondenter är att den allmänna tillväxten sägs ha medfört behov även av större administration.
SOU 2023:54 |
Utredningens empiriska studier |
•Ökade it-kostnader för myndigheten, inklusive kostnader till följd av ökade krav på it- och annan säkerhet. Denna faktor lyftes fram av cirka 25 av respondenterna.
•Ökade kostnader efter anslutning till Statens servicecenter. I en- käten angav knappt 20 respondenter att deras administrativa kostnader har ökat efter att de anslutit sig till Statens servicecen- ter. Som skäl angavs i många fall att myndigheten efter anslut- ningen fortsatt behöver utföra vissa arbetsuppgifter som man trodde att servicecentret skulle hantera efter anslutningen.
•Nya eller utökade administrativa krav på myndigheterna. I enkä- ten har ungefär 10 respondenter även pekat på andra typer av nya eller utökade administrativa krav som ökat myndighetens admi- nistrations- och/eller personalkostnader. Här har bland annat nämnts ökade krav inom personuppgiftsområdet (GDPR), upp- handling, lagen om tillgänglighet till digital offentlig service och visselblåsning.
Faktorer som lett till minskade administrationskostnader och/eller minskad personalstorlek i administrationen
•Administrationens andel av totala kostnader har minskat i sam- band med att myndigheten expanderat. Ovan nämndes att ganska många av de svarande angav att allmän tillväxt av myndigheten och dess verksamhet också lett till ökade administrationskostna- der. Därtill angav dock knappt 10 respondenter att myndighetens administration i samband med en expansion inte växt i lika hög grad som verksamheten i övrigt, varför administrationens andel av de totala kostnaderna minskat.
•Effektivisering av myndighetens administration. Knappt 10 re- spondenter angav att myndigheten under senare år gjort insatser för att effektivisera sin administration.
•Minskade administrationskostnader och/eller minskad personal- storlek i administrationen hos myndigheter efter anslutning till Statens servicecenter. Omkring 5 respondenter angav att man uppnått en sådan effekt.
Utredningens empiriska studier |
SOU 2023:54 |
4. Andra frågor med koppling till utredningens uppdrag
I utredningens uppdrag ingår även att analysera vilken grund som framöver bör gälla för anslutning till Statens servicecenter och om centralisering av ytterligare tjänster till Statens servicecenter kan bi- dra till ökad effektivitet i den statliga administrationen. I enkäten ombads samtliga respondenter därför att svara på frågor om detta.
Synpunkter avseende grund för anslutning framöver
I enkäten tillfrågades samtliga respondenter om vilken grund som de anser framöver bör gälla för anslutning av myndigheter till Statens servicecenter. Som framgår av figur 4.19 svarade en klar majoritet att det bör vara frivilligt för myndigheterna att ansluta.
Figur 4.19 Myndigheternas bedömning av lämplig grund för anslutning
Antal svarande: 193
Kan inte bedöma
23%
|
Anslutning bör främst |
|
|
bygga på en |
|
|
författningsreglerad |
Anslutning bör främst |
|
skyldighet |
|
bygga på frivillighet |
|
13% |
|
64% |
|
|
Idéer om ytterligare tjänster att centralisera
Samtliga respondenter ombads redovisa eventuella idéer om ytterli- gare tjänster som vore lämpliga att centralisera till Statens service- center. Drygt 50 respondenter framförde konkreta idéer om nya tjänster, utöver de som Statens servicecenter i dag ansvarar för. Där-
SOU 2023:54 |
Utredningens empiriska studier |
till framförde några respondenter idéer om kompletteringar i dagens tjänsteutbud.
De idéer som gavs om nya tjänster sammanfattas nedan. De tre första punkterna i listan är de tjänster som nämndes av flest respon- denter (i samtliga fall fler än 10), medan övriga nämndes av mellan en och fem respondenter.
•It-relaterade tjänster. Här togs upp allt från tillhandahållande och drift av it-system till olika stödtjänster såsom it-support, stöd i säkerhetsfrågor med mera.
•Stöd i arkivfrågor, i första hand genom gemensamt e-arkiv, men även allmänt arkivstöd.
•Operativt stöd i upphandlingsfrågor.
•Verksamhetsjuridiskt stöd.
•Stöd i rekryteringsfrågor.
•Gemensam tjänst för registratur och diarium.
•Gemensam tjänst för resehantering.
•Stöd i lokalförsörjningsfrågor.
•Kontorsservice, till exempel videomötessystem, gemensam växel- funktion, tillhandahållande av möteslokaler i statens lokala ser- vicekontor med mera.
•Stöd i diverse olika frågor, till exempel kring GDPR, system för bidragshantering, NOR, e-signering, fysisk säkerhet med mera.
Som kommentar till listan bör också sägas att cirka 15 respondenter explicit uttryckte att de anser att ytterligare tjänster inte bör centra- liseras till Statens servicecenter. Motiven varierade. Somliga var tvek- samma till om centralisering överhuvudtaget medför effektivisering, medan några andra framförde att Statens servicecenters nuvarande verksamhet behöver konsolideras innan det kan vara lämpligt med en eventuell utvidgning till ytterligare tjänster.
Utredningens empiriska studier |
SOU 2023:54 |
5. Övriga synpunkter
Slutligen tillfrågades samtliga respondenter om de hade några övriga synpunkter som de ville lämna till utredningen. 80 myndigheter läm- nade svar på detta. Av dessa var det knappt tio stycken som endast kommenterade enkätens utformning i olika avseenden. Svaren från de övriga cirka 70 myndigheterna var i många fall utförliga och be- rörde ett flertal aspekter. Främst handlade det om att responden- terna utvecklade sina svar på enkätens tidigare frågor. I den mån några nya aspekter framfördes, så berörde de i huvudsak synpunkter som också framkommit i utredningens intervjustudie och som där- för framgår av avsnitt 4.2 nedan. Mot denna bakgrund har utred- ningen valt att inte försöka närmare sammanfatta de svar som gavs på denna enkätfråga.
4.2Intervjustudie bland statliga myndigheter
För att fördjupa den breda bild som gavs av enkäten har utredningen intervjuat företrädare för ett urval statliga myndigheter om deras syn på Statens servicecenter och hur dess verksamhet påverkat effektivi- teten i statsförvaltningen. Intervjuerna tog i huvudsak upp samma områden som enkäten, men med möjlighet till fördjupningar och följdfrågor.3
4.2.1Intervjustudiens genomförande
Totalt intervjuades ett trettiotal statliga myndigheter. Urvalet gjor- des så att de intervjuade omfattade både kunder till Statens service- center och icke-kunder, både små och stora myndigheter samt myn- digheter inom i princip samtliga departementsområden.4
3Den frågelista som bildade utgångspunkt för intervjuerna återges i bilaga 3.
4Följande myndigheter intervjuades: Arbetsgivarverket, Blekinge tekniska högskola, Boverket, Domstolsverket, Ekonomistyrningsverket, Folkhälsomyndigheten, Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Försäkringskassan, Göteborgs universitet, Inspektionen för socialförsäkringen, Institutet för mänskliga rättigheter, Kammarkollegiet, Kommerskollegium, Konkurrensverket, Kriminalvården, Lantmäteriet, Lunds universitet, Migrationsverket, Myndig- heten för kulturanalys, Myndigheten för totalförsvarsanalys, Myndigheten för yrkeshögskolan, Skatteverket, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Spelinspektionen, Statens energimyndighet, Statens försvarshistoriska museer, Statens institutionsstyrelse, Statens skolinspektion, Tillväxt- verket, Tullverket, Vetenskapsrådet.
SOU 2023:54 |
Utredningens empiriska studier |
Undersökningen gjordes i form av semistrukturerade intervjuer, oftast via digitala media, men i några fall vid fysiska möten. Vanligen intervjuades en person per myndighet, men i några fall handlade det om gruppintervjuer med upp till fyra deltagare. De flesta intervjuade utgjordes av chefer med ansvar för berörda myndigheters administ- ration (hela verksamheten och/eller personal- eller ekonomiadmi- nistration). I några fall var de intervjuade myndighetschefer eller administrativa handläggare.
4.2.2Intervjustudiens resultat
Intervjuerna har i huvudsak gett en bild som överensstämmer med vad som framkommit i enkätundersökningen. På övergripande nivå kan intrycken sammanfattas på följande sätt:
•Kundernas bedömningar varierar. De intervjuade kundmyndig- heternas allmänna syn på Statens servicecenter varierar. Några är mycket nöjda och några är klart missnöjda, men majoriteten av de intervjuade är varken helt nöjda eller helt missnöjda.
•Statens servicecenters verksamhet anses ha blivit bättre över tid. De flesta intervjuade myndigheterna – oavsett om de är kunder eller ej – menar att verksamheten med administrativa tjänster suc- cessivt har utvecklats och blivit bättre. En vanlig synpunkt är också att verksamheten efter de första årens uppbyggnadsskede i dag är mer etablerad och att vissa inledande svårigheter kan ha handlat om barnsjukdomar.
•Det finns ett flertal utmaningar. Många av de intervjuade har på- talat att det finns utrymme för förbättringar i Statens servicecen- ters administrativa tjänster, bland annat avseende tjänsternas ut- formning och kvalitet, kundservice och systemstöd.
•Icke-kundernas vilja att bli kund varierar. Bland de intervjuade myndigheter som i dag inte är kunder till servicecentret har vissa framfört att de planerar att bli kunder (några har även inlett dis- kussioner om anslutning med Statens servicecenter), medan några har sagt att de för närvarande inte har några sådana planer. Bland de senare återfinns framför allt några stora myndigheter med många anställda.
Utredningens empiriska studier |
SOU 2023:54 |
I det följande redogörs för vad som framkommit i myndighetsinter- vjuerna, i huvudsak strukturerat utifrån ovanstående teman. Med hänsyn till utredningsuppdragets inriktning ligger fokus i framställ- ningen främst på synpunkter som framförts kring utmaningar och utvecklingsbehov. Inledningsvis bör dock betonas att de intervjuade i allmänhet har uttryckt en positiv grundinställning till att viss admi- nistration centraliseras inom statsförvaltningen.
Tjänsternas utformning, kvalitet och pris
Som framgått ovan varierar de intervjuades bedömningar av hur väl Statens servicecenters verksamhet med administrativa tjänster fun- gerar. De flesta intervjuade kundmyndigheterna anser dock att den löpande verksamheten – löneutbetalningar, bokföringar med mera – i huvudsak fungerar som tänkt. Visserligen sägs fel uppstå ibland, men att så sker anses till en del vara ofrånkomligt och förekom även när man själv hanterade verksamheten.
Flertalet intervjuade kundmyndigheter bedömer att kvaliteten på Statens servicecenters tjänster är god eller åtminstone godtagbar, även om kvalitetsbrister också har påtalats av vissa. Ganska många av de intervjuade upplever avgiftsnivån som hög, men ett flertal re- spondenter anser att nivån är rimlig.
Fördelar med att vara kund
Vad gäller fördelar med att vara kund till Statens servicecenter lyfter de flesta fram att det framför allt medför en trygghet. Visserligen har man som kundmyndighet fortfarande det yttersta ansvaret för sin verksamhet, inklusive de arbetsuppgifter som överlåtits till service- centret. Men genom anslutningen till servicecentret behöver kund- myndigheten inte längre vara lika aktivt engagerad exempelvis i att säkerställa att man har tillräckliga personalresurser för de aktuella arbetsuppgifterna eller i hanteringen av berörda system.
Här bör samtidigt inflikas att några större kundmyndigheter – med stor vana av att hantera relationer med systemleverantörer – i viss mån beklagat att de nu måste förlita sig på Statens servicecenters hantering av leverantörskontakterna.
SOU 2023:54 |
Utredningens empiriska studier |
Synpunkter på standardisering
Ett återkommande tema när tjänsternas utformning har behandlats i intervjuerna har varit standardisering. En av grundtankarna med att centralisera arbetsuppgifter inom ekonomi- och löneadministration till Statens servicecenter är att detta ska skapa en större verksamhet som bättre kan ta till vara olika stordriftsfördelar och andra vinster. Möjligheten att utvinna stordriftsfördelar bygger i sin tur på att verksamheten utformas på ett standardiserat sätt. I likhet med all verksamhet som bygger på standardisering medför dock en anslut- ning till Statens servicecenters standardmodell att kundmyndigheten kan behöva ge avkall på vissa särlösningar i sin verksamhet.
Överlag har de intervjuade myndigheterna – oavsett om de är kunder eller ej – förståelse för att standardisering är en förutsättning för stordrift. Däremot finns det bland de intervjuade en viss varia- tion i synen på om man anser att den ökade standardisering som blir följden av anslutning till Statens servicecenter är lämplig för den egna myndigheten eller ej. Lite grovt sett finns här en skiljelinje mel- lan små och stora myndigheter:
•Många av de små myndigheter som intervjuats menar att en liten myndighet sällan har behov av särlösningar i sin ekonomi- och löneadministration och att Statens servicecenters standardmodell därför i huvudsak fungerar väl för myndigheten.
•I intervjuerna med stora myndigheter har det varit vanligare att respondenterna har pekat på att den egna myndigheten i vissa av- seenden har speciella förutsättningar som innebär att det kan vara olämpligt att fullt ut tillämpa Statens servicecenters standard- modell.
I anslutning till den sista punkten ovan kan också sägas att relativt många intervjuade – både stora och små myndigheter – har framfört att de upplever Statens servicecenter som väl fyrkantiga i sin tillämp- ning av standardmodellen. Dessa respondenter har efterlyst en större flexibilitet och förmåga att hantera speciella behov och avvi- kelser från servicecentrets sida. Eller att Statens servicecenter åt- minstone bättre skulle kunna kommunicera varför man inte kan göra undantag för enskilda myndigheters särskilda önskemål.
Utredningens empiriska studier |
SOU 2023:54 |
Vad gäller olika verksamheters särskilda förutsättningar har flera respondenter också framfört att de anser att Statens servicecenter borde kunna behandla myndigheter med liknande förutsättningar mer som grupper, vad gäller tjänsternas utformning, handläggares ansvar med mera.
Avslutningsvis bör om standardisering också påpekas att några av de intervjuade har lyft fram att externa krav på hur en myndighets verksamhet ska utformas – till exempel genom tillämpning av en standardmodell – även kan ge en positiv drivkraft till interna föränd- ringar inom myndigheten. För en myndighetsledning som önskar förändra de interna arbetssätten sägs sådana externa krav kunna fun- gera som ett stöd.
Kundservice och samverkan
I intervjuerna har ganska många myndigheter framfört kritik mot hur Statens servicecenters kundservice och samverkan fungerar. En- ligt berörda respondenter finns behov av förbättringar avseende ser- vicecentrets kundvård och känsla för service.
För flera av dessa respondenter tycks utgångspunkten för syn- punkterna vara att de upplever Statens servicecenter som ganska fyr- kantiga i sina interaktioner med kunderna. Vissa intervjuade har be- skrivit det som att servicecentret har ett starkt fokus på att utveckla rutinerna i sin egen produktion och sin inre effektivitet – och utifrån detta mer eller mindre bestämmer vad som ska gälla. Medan kun- derna inte bara vill ha en effektiv leverantör utan en som också tyd- ligt tar den enskilda kundens behov i beaktande.
För att illustrera denna kritik har ett flertal intervjuade kundmyn- digheter menat att Statens servicecenter har en tendens att definiera sitt verksamhetsansvar ganska snävt, med följden att kunderna tvingas utföra vissa arbetsuppgifter – till exempel inrapportering av uppgifter, efterkontroller med mera – som man trott att leveran- tören skulle hantera. På liknande sätt har flera intervjuade framfört att de upplever servicecentrets kundstöd som begränsat och alltför generellt. De berörda myndigheterna har sagt sig vilja ha en fast kon- taktperson hos Statens servicecenter med god kunskap om myndig- hetens verksamhet, men menar att de oftast hänvisas till servicecent- rets allmänna kundsupport (Portalen) där ärendena hanteras av olika
SOU 2023:54 |
Utredningens empiriska studier |
personer, vilkas kunskap och kompetens kring de aktuella ärendena kan variera enligt de intervjuade. Beträffande kundsupporten har ett flertal intervjuade kundmyndigheter även framfört att handlägg- ningstiderna kan vara långa.
I enlighet med sin instruktion samverkar Statens servicecenter kontinuerligt med kundmyndigheterna i syfte att utveckla tjänster- nas utformning och innehåll med avseende på kvalitet och effektivi- tet. De kundmyndigheter som intervjuats beskriver i allmänhet strukturen för denna samverkan – med de tre nivåerna strategisk, taktisk och operativ samverkan – som väl etablerad och fungerande. Överlag upplever de intervjuade också att servicecentrets företrädare i dessa kontakter är öppna och intresserade av kundernas synpunkter.
Enligt flera av de intervjuade finns det dock även utmaningar med denna samverkan. Några respondenter har uttryckt det som att Sta- tens servicecenter visserligen lyssnar på frågor, förslag och idéer från kunderna, men att myndigheten tenderar att sedan inte göra så mycket med det som framkommit. Flera respondenter har också efterlyst att servicecentret skulle vara mer drivande i kompetens- och utvecklingsfrågor gentemot kunderna och till exempel på ett mer proaktivt sätt informera om nyheter kring system, regelutveck- ling med mera av betydelse för kunderna. Likaså har flera respon- denter framfört att Statens servicecenter i högre grad borde kunna förmedla lärande erfarenheter mellan olika kunder.
Frågor om system, anslutning och migrering
Statens servicecenters verksamhet med ekonomi- och personalad- ministration kräver tillgång till väl fungerande systemlösningar för att myndigheten ska kunna leverera kostnadseffektiva administrativa tjänster. Som framgått av kapitel 3 använder Statens servicecenter i dag UBW (Agresso) för ekonomirelaterade tjänster, Visma Pro- ceedo för e-handelstjänster och fyra olika systemstöd för lönetjäns- ter, Heroma, Primula, POL och Palasso, varav de två sistnämnda är tänkta att fasas ut under perioden 2021–2026.
Bland de intervjuade kundmyndigheterna menar de flesta att dagens systemstöd i huvudsak har godtagbar funktion. Men få av myndigheterna, om ens någon, har varit odelat positiv till systemens
Utredningens empiriska studier |
SOU 2023:54 |
funktion. Kritik som har framförts har bland annat handlat om att respondenterna anser att systemen
•inte är tillräckligt användarvänliga,
•saknar olika funktioner och moduler som respondenterna ser som viktiga för sin verksamhet, samt
•inte i tillräcklig grad möjliggör sammankoppling med myndig- hetens andra verksamhetssystem för exempelvis intern planering och styrning eller tidredovisning.
När en ny kundmyndighet ska anslutas till Statens servicecenter eller då en kundmyndighet ska migreras till ett nytt system, så initieras ett särskilt projekt som i allmänhet blir tids- och arbetskrävande för såväl Statens servicecenter som kundmyndigheten. De intervjuade myndigheterna har överlag uttryckt förståelse för att dessa processer kräver omfattande projekt och tar tid. De flesta anser också att de personer som deltar i projekten från servicecentrets sida gör ett pro- fessionellt och engagerat arbete.
Samtidigt har ett flertal av de intervjuade kundmyndigheterna framfört att Statens servicecenter skulle kunna förbättra sin erfaren- hetsbaserade utveckling av arbetet med anslutnings- och migrerings- projekt. Flera respondenter som varit med om anslutning och/eller migrering säger sig ha upplevt Statens servicecenters agerande som om det vore något myndigheten gjorde för första gången – snarare än att servicecentret tydligt drog nytta av att ha genomfört motsva- rande anslutnings- och migreringsprojekt många gånger tidigare. Flera av de intervjuade anser också att Statens servicecenter borde kunna bli bättre på att ge goda råd om hur man som kundmyndighet lämpligen bör agera i samband med anslutning och migrering – ba- serat på lärdomar från tidigare anslutnings- och migreringsprojekt och hur andra kundmyndigheter har agerat i motsvarande situation.
Säkerhetsfrågor
Respondenterna har ombetts ge sin syn på hur Statens servicecenters systematiska arbete med säkerhetsskydd och it- och informations- säkerhet fungerar i dag. Ganska många av de intervjuade kundmyn- digheterna anger att det har förekommit en del mindre incidenter,
SOU 2023:54 |
Utredningens empiriska studier |
där till exempel personuppgifter kan ha läckt ut på ett olämpligt sätt, men att man i det stora hela bedömer att servicecentret gör ett ade- kvat arbete kring dessa frågor. Statens servicecenter sägs vara alerta i sin hantering av uppkomna incidenter och sköta kommunikationen till den berörda myndigheten på ett bra sätt.
Några respondenter har dock framfört att det är svårt att som kund få insyn i servicecentrets arbete med säkerhetsfrågor och att de därför heller inte fullt ut kan bedöma hur arbetet fungerar.
De intervjuades syn på effekter
I intervjuerna har vi frågat hur respondenterna bedömer att centra- liseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter på- verkat effektiviteten och de administrativa kostnaderna i den statliga administrationen. Lite grovt sett är fördelningen ungefär 50/50 mel- lan de som bedömer att reformen medfört att statsförvaltningen bli- vit effektivare och de som bedömer att så inte är fallet. Svarsbilden är dock mycket varierad – alltifrån myndigheter som bedömer att inrättandet av Statens servicecenter medfört en effektivisering av både statsförvaltningen generellt och den egna myndigheten, till myndigheter som menar att reformen inte lett till effektiviseringar för vare sig statsförvaltningen eller den egna myndigheten. Flera re- spondenter har också framhållit att det är svårt att bedöma refor- mens effekter, bland annat därför att det inte finns något tydligt nolläge att jämföra med och att vissa kostnader, till exempel system- kostnader, är svåra att överblicka fullt ut.
Oavsett synen på kostnadsutvecklingen, så har relativt många av de intervjuade framhållit att inrättandet av Statens servicecenter haft andra fördelar som också kan ses som effektivitetshöjande. Det handlar framför allt om de fördelar som berördes i tidigare avsnitt, såsom att servicecentret inom sina verksamhetsområden har en bred och djup kompetens som i synnerhet mindre myndigheter inte kan upprätthålla på egen hand, och att det upplevs som enklare – och tryggare – för enskilda myndigheter att inte längre behöva vara lika aktivt engagerad i de aktuella arbetsuppgifterna och systemadminist- rationen.
Vidare kan noteras att ett flertal av de kundmyndigheter som be- dömer att anslutningen till Statens servicecenter medfört en effekti-
Utredningens empiriska studier |
SOU 2023:54 |
visering för myndigheten har framfört att denna effektivisering inte har lett till att myndigheten har minskat sina administrationskostna- der. I stället har frigjorda resurser använts för att förstärka administ- rationen i andra delar, ofta genom kompetensväxling och profes- sionalisering av den administrativa personalen.
Att myndigheterna ofta förstärkt sin administration på detta sätt beror, enligt ett flertal respondenter, i sin tur till stor del på att de administrativa kraven på myndigheterna har skärpts under senare år, till exempel avseende upphandling, personuppgiftshantering, personal- administration med mera. Kravbilden på en myndighets administra- tion bedöms därför inte vara helt jämförbar med den som gällde vid tiden för Statens servicecenters inrättande för drygt tio år sedan. En- ligt flera respondenter har även det senaste decenniets it-utveckling starkt påverkat förutsättningarna för att bedriva administration, bland annat genom att pappershanteringen har minskat och att it- systemen möjliggör ökad integrering av olika tjänster.
Vidare menar ett flertal av de intervjuade att man – när reformens effekter ska bedömas – också bör ha i minne att Statens servicecenter ända sedan start har behövt hantera vissa ogynnsamma förutsätt- ningar som har påverkat verksamheten. Det handlar bland annat om att servicecentret började med ett ekonomiskt underskott i verksam- heten, vilket bedöms ha varit en belastning hela tiden. Enligt flera respondenter innebär det också en utmaning för Statens servicecen- ter att myndigheten behöver finansiera all utvecklingsverksamhet inom verksamhetsområdet administrativa tjänster inom ramen för sina avgifter eftersom denna verksamhet är helt avgiftsfinansierad.
De intervjuades syn på relationen till Statens servicecenter
En fråga som vi ofta ställt i intervjuerna med kundmyndigheter är om de upplever sin relation till Statens servicecenter som vilken be- ställar-/utförarrelation som helst. Myndigheterna har genomgående svarat att de inte gör det. Enligt de intervjuade finns det visserligen en del likheter med de relationer myndigheten har till andra leveran- törer – i det att man köper en definierad tjänst av en extern part – men relationen till Statens servicecenter sägs ändå ha vissa grundläg- gande skillnader.
Enligt respondenterna handlar skillnaderna framför allt om att man som kund till Statens servicecenter inte upplever sig ha samma
SOU 2023:54 |
Utredningens empiriska studier |
frihetsgrader i sitt agerande som i andra beställar-/utförarrelationer. Framför allt två omständigheter har därvid lyfts fram av de inter- vjuade kundmyndigheterna:
•Myndigheterna anser sig inte fritt ha kunnat välja om de vill bli kund. Att friheten har varit begränsad stämmer givetvis för de myndigheter där regeringen i förordning har angett att de ska an- sluta sig till Statens servicecenter.5 Men även flera myndigheter som inte tas upp i den berörda förordningen har i intervjuerna framfört att de – ofta med hänvisning till förordningens existens
– upplevt ett implicit krav på att de ska ansluta sig och därför känt sig mer eller mindre tvingade att göra detta.
•Myndigheterna menar att överenskommelsen med Statens ser- vicecenter inte ger samma friheter för köparen som ett vanligt av- tal. Enligt flera respondenter är det exempelvis mycket svårt, om ens möjligt, att säga upp avtalet med servicecentret om man är missnöjd som kund. Flera intervjuade menar att detta påverkar båda parters beteende, till exempel upplever de att det minskar Statens servicecenters incitament att bedriva en aktiv kundvård.
I sammanhanget bör också sägas att flera kundmyndigheter har fram- fört att det även finns fördelar med att relationen till Statens service- center inte är som vilken beställar-/utförarrelation som helst. Dessa fördelar sägs bland annat handla om att servicecentret som statlig myndighet dels har en djupgående förståelse för statsförvaltningens regler och förutsättningar, dels inte drivs av vinstintresse.
Vad intervjuerna visar om reformens status
I utredningens uppdrag ingår att analysera förutsättningarna för en ökad anslutning till Statens servicecenter. De erfarenheter som för- medlats i myndighetsintervjuerna utgör ett viktigt underlag för detta. Avslutningsvis finns därför skäl att påpeka att i princip alla som intervjuats har sagt sig vara i grunden positiva till idén om cent- ralisering och stordrift inom de aktuella områdena – även om många respondenter, som framgått av tidigare avsnitt, har pekat på utma-
5Förordning (2015:665) om statliga myndigheters användning av Statens servicecenters tjänster.
Utredningens empiriska studier |
SOU 2023:54 |
ningar och gett uttryck för ett visst missnöje med hur reformen kommit att fungera i praktiken.
Beträffande förutsättningarna för ökad anslutning har det också betydelse hur de myndigheter som i dag inte är kunder till Statens servicecenter resonerar kring förutsättningarna att eventuellt bli kund framöver. Synen varierar ganska mycket, att döma av vad som framkommit i utredningens intervjuer med myndigheter som i dag inte är kunder:
•För i synnerhet större myndigheter som inte är kunder tycks frå- gan om anslutning inte ligga särskilt högt på agendan. Stora myn- digheter har i allmänhet genomfört olika typer av rationali- seringsåtgärder för att effektivisera den egna administrationen, till exempel genom att bilda egna myndighetsinterna service- center. De större icke-kunder som utredningen talat med verkar därför inte för egen del se behov av att bli kund till Statens ser- vicecenter. En inställning som inte sällan förstärks av att myndig- heterna kan ha en skeptisk inställning till om säkerhetsnivån är tillräcklig i servicecentrets system och verksamhet.
•Bland mindre myndigheter som i dag inte är kunder till Statens servicecenter verkar frågan om anslutning ofta vara mer aktuell. Det visas till exempel av att flera av de mindre och medelstora icke-kunder som utredningen talat med sagt sig föra aktiva dis- kussioner med servicecentret om en kommande anslutning. Som framgått tidigare har ett flertal myndigheter delvis motiverat sin kommande anslutning med att de upplever att förordningen om statliga myndigheters användning av Statens servicecenters tjäns- ter medför ett slags de facto-tvång om anslutning avseende löne- och e-handelstjänster även i de fall myndigheten inte nämns i för- ordningen.
På frågan om vilken grund som framöver bör gälla för anslutning av myndigheter till Statens servicecenter har merparten av de inter- vjuade framfört att de anser att frivillig anslutning bör gälla som huvudprincip. Samtidigt har flera respondenter framfört att de har förståelse för att en ökad grad av tvång möjligen kan behövas om regeringen har som ambition att kraftigt öka graden av anslutning till Statens servicecenter. Några intervjuade menar dock att en sådan typ av tvingande åtgärd mot myndigheterna kan vara svår att förena
SOU 2023:54 |
Utredningens empiriska studier |
med den svenska förvaltningsmodellen, där myndigheterna getts ett långtgående, självständigt ansvar för sina verksamheter.
Slutligen bör nämnas att i princip samtliga intervjuade också till- frågades om de hade idéer om fler tjänster som genom centralisering till Statens servicecenter – eller någon annan aktör – skulle kunna bidra till ökad effektivitet i statsförvaltningen. De idéer som fram- fördes överensstämde i stort sett med de svar som gavs på motsva- rande fråga i enkäten, varför utredningen här hänvisar till den tidi- gare redovisningen av enkäten.
4.3Statistisk analys
En utgångspunkt för att centralisera administrativa tjänster till Statens servicecenter är att detta ska leda till effektivisering och minskad administration för de myndigheter som ansluter sig till servicecentret. Till betydande del förväntas effektiviseringen hos kundmyndigheterna uppstå genom minskade kostnader för den personal som tidigare utfört de uppgifter som servicecentret tar över. I vilken mån en sådan effektivisering har uppstått i praktiken har tidigare undersökts av bland annat Riksrevisionen (se kapitel 2).
Som underlag för att kunna bedöma hur inrättandet av Statens ser- vicecenter har påverkat effektiviteten i statsförvaltningen har utred- ningen genomfört en liknande statistisk undersökning som Riksrevi- sionen tidigare gjort. Med hjälp av befintlig statistik har vi analyserat hur andelen anställda inom i sammanhanget relevanta personalkatego- rier inom administration har utvecklats över tid för myndigheter som är respektive inte är kunder till Statens servicecenter.
4.3.1Inriktning och metod
Den statistiska analysen gjordes med hjälp av två källor:
•Statens servicecenters sammanställningar över befintliga kunder, vilka redovisas i myndighetens årsredovisningar. I det här sam- manhanget har begreppet kund definierats som en myndighet som köper minst en tjänst av Statens servicecenter.
•Arbetsgivarverkets statistik om de anställda i staten, BESTA.6
6BESTA (BEfattningsgruppering för STAtistik) har bland annat till syfte att ge en indelnings- grund för att gruppera och redovisa arbetsuppgifterna för anställda i den partsgemensamma lönestatistiken för det statliga avtalsområdet.
Utredningens empiriska studier |
SOU 2023:54 |
BESTA innehåller uppgifter om antal anställda i staten – baserat på inrapportering från myndigheterna.7 År 2022 fanns i BESTA uppgif- ter om anställda på 209 myndigheter. För respektive myndighet anges totalt antal anställda samt personalens fördelning utifrån dels kompetenskategorier (om de primärt hör till myndighetens led- nings-, kärn- eller stödkompetens), dels vilka arbetsområden de arbetar inom. Den senare klassificeringen omfattar ett 60-tal olika arbetsområden, varav HR- och personalarbete respektive Ekonomi- arbete utgör två.
Utredningens analys har utgått från kompetenskategorin stöd- kompetens inom arbetsområdena HR- och personalarbete respek- tive Ekonomiarbete. Detta då dessa personalkategorier torde vara de som främst påverkas när en myndighet blir kund till Statens service- center – med hänsyn till hur servicecentrets tjänsteutbud ser ut.
Tillvägagångssättet i den statistiska analysen har varit att studera hur storleken på de aktuella personalkategorierna har utvecklats för de myndigheter som är respektive inte är kunder till Statens service- center. Tidsperspektivet har främst varit från 2012 och framåt, det vill säga från det år Statens servicecenter inledde sin verksamhet. Vissa jämförelser har också gjorts med de två närmast föregående åren, 2010 och 2011.
4.3.2Den statistiska analysens resultat
I den statistiska analysen har utredningen utgått från olika gruppe- ringar av myndigheterna – främst om de är kunder eller ej till Statens servicecenter samt olika storleksindelningar utifrån antal anställda. Med hjälp av uppgifterna från BESTA har sedan analyserats om det förekommer variationer mellan grupperna avseende hur stor andel berörda myndigheters anställda med stödkompetens inom personal- och ekonomiarbete utgör av deras totalt antal anställda.
7Utredningen har använt de värden över månadsavlönade, oavsett tidsomfattning på berörda anställningar, som myndigheterna rapporterat in till BESTA. I något fall saknas emellertid uppgifter i statistiken för en enskild myndighet för enstaka år. Utredningen har i dessa fall i stället använt ett medelvärde utifrån de värden berörd myndighet har rapporterat för de två närmast liggande åren.
SOU 2023:54 |
Utredningens empiriska studier |
Andel stödkompetens inom personal- och ekonomiarbete bland kundmyndigheterna
Bland Statens servicecenters samtliga kundmyndigheter har andelen anställda med stödkompetens inom personal- och ekonomiarbete i genomsnitt legat något under 3 procent av det totala antalet an- ställda i myndigheterna under perioden 2012–2022.
Som framgår av figur 4.20 har dock den genomsnittliga nivån va- rierat mellan myndigheter av olika storlek. Andelen är generellt sett lägre för myndigheter med många anställda.
Som kommentar till figuren bör sägas att kategorin 501–1999 an- ställda innehöll mycket få myndigheter det första året, varför 2012 års värde i detta fall inte är representativt.
Figur 4.20 Andel personal- och ekonomiarbete (stöd) av alla anställda i kundmyndigheter av olika storlek
6,0% |
|
|
|
|
|
|
|
Upp till 150 anställda |
|
151–500 anställda |
|
|
|
|
|
|
|
|
5,0% |
|
|
501–1999 anställda |
|
2000 anställda och uppåt |
|
|
|
|
|
|
|
|
4,0%
3,0%
2,0%
1,0%
0,0%
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2022 |
2021 |
2022 |
Källa: Statens servicecenters årsredovisningar och BESTA.
I figur 4.20 motsvarar värdena för respektive år hur den genomsnitt- liga andelen såg ut för det aktuella årets befintliga kundstock. Det kan också vara intressant att se hur utvecklingen har sett ut uppdelat så att de myndigheter som anslutit vid olika år redovisas för sig. Detta visas i figur 4.21 nedan – de grupper av myndigheter som an- slutit vid olika år benämns här A-år 2012 och så vidare.
Utredningens empiriska studier |
SOU 2023:54 |
För att säkerställa att en tydlig trend ska kunna utläsas för respek- tive årskull omfattar figuren endast de grupper där kunderna varit anslutna i minst fyra år. Det underliggande materialet visar dock att bilden inte förändras om man även tar med de årskullar som följt därefter.
Figur 4.21 Utveckling efter anslutningsåret av andel personal- och ekonomiarbete (stöd) av alla anställda
7,0% |
|
|
|
|
A-år 2012 |
A-år 2013 |
A-år 2014 |
6,0% |
A-år 2015 |
A-år 2016 |
A-år 2017 |
|
A-år 2018 |
A-år 2019 |
|
5,0% |
|
|
|
4,0% |
|
|
|
3,0% |
|
|
|
2,0% |
|
|
|
1,0% |
|
|
|
0,0%
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Källa: Statens servicecenters årsredovisningar och BESTA.
En iakttagelse som kan göras om figuren ovan är att grupperna från de olika åren uppvisar en tämligen jämn utveckling efter det år be- rörda myndigheter har anslutit sig. Någon starkt rationaliserande effekt verkar statusen som kund alltså inte ha på vilken andel av de totalt anställda som personer med stödkompetens inom personal- och ekonomiarbete utgör bland kundmyndigheterna.
Inte heller en jämförelse med situationen innan myndigheterna blev kunder påvisar någon tydlig trend om vilken effekt som anslut- ningen kan förväntas få. För de myndigheter som anslöt åren 2012– 2022 har vi jämfört de genomsnittliga värdena på den berörda ande- len för de två år som föregick anslutningen med motsvarande värden under de år som myndigheterna varit anslutna – här ingår samtliga
SOU 2023:54 |
Utredningens empiriska studier |
grupperingar av myndigheter utifrån det år de anslutit sig (totalt
11 årskullar). Denna genomgång visar på följande:
•För fem årskullar har den andel som anställda med stödkompe- tens inom personal- och ekonomiarbete utgör av myndigheternas totalt antal anställda i genomsnitt legat på i princip samma nivå under åren som kund som under de två år som föregick anslut- ningen. I dessa fall har skillnaden varit mindre än plus/minus 0,25 procentenheter.
•För tre årskullar har genomsnittet för den berörda andelen varit klart lägre under åren som kund än under de två år som föregick anslutningen – en minskning med 0,25 procentenheter eller mer.
•För tre årskullar har genomsnittet som kund varit klart högre än under de två år som föregick anslutningen – en ökning med 0,25 procentenheter eller mer.
Av figur 4.21 ovan framgår också att de genomsnittliga värdena va- rierar relativt mycket mellan de olika grupper av myndigheter som anslutit vid olika år. Skälet till det är svårt att utläsa ur statistiken. Med hänsyn till att kurvorna visar genomsnittet för respektive års- kull, så kan det dock finnas variationer mellan olika myndigheter inom grupperna. Det bör också sägas att några av de senare årskul- larna innehåller ett litet antal myndigheter.
Inte heller visar det statistiska materialet varför anställda med stödkompetens inom personal- och ekonomiarbete i relation till myndigheternas totalt antal anställda i genomsnitt utgör en klart lägre andel för de myndigheter som anslöt sig 2012 än för övriga års- kullar. En möjlig hypotes kan dock vara att de myndigheter som an- slöt sig som kunder under Statens servicecenters första verksam- hetsår 2012 i hög grad utgjordes av myndigheter som sedan länge arbetat aktivt med att effektivisera sin personal- och ekonomi- administration. Bland dessa myndigheter fanns således bland annat Skatteverket och Försäkringskassan, som vid tiden hade byggt upp egna centraliserade administrativa verksamhetsstöd, och ett stort an- tal mindre myndigheter som sedan länge anlitat Kammarkollegiet för att utföra en liknande administrativ service som den Statens ser- vicecenter kom att erbjuda.
Utredningens empiriska studier |
SOU 2023:54 |
Jämförelser avseende stödkompetens mellan kundmyndigheter och icke-kundmyndigheter
Som nämndes ovan har andelen anställda med stödkompetens inom personal- och ekonomiarbete i genomsnitt legat något under 3 pro- cent av det totala antalet anställda i Statens servicecenters kundmyn- digheter under perioden 2012–2022. Det innebär att denna andel under de flesta åren i perioden har varit lägre bland de myndigheter som är kunder till Statens servicecenter än bland de myndigheter som inte är kunder – se figur 4.22.
Figur 4.22 Andel personal- och ekonomiarbete (stöd) av alla anställda
Samtliga kundmyndigheter och icke-kundmyndigheter
5,0%
Kundmyndigheter |
|
Ej kundmyndigheter |
|
4,0%
3,0%
2,0%
1,0%
0,0%
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Källa: Statens servicecenters årsredovisningar och BESTA.
Ovanstående figur anger genomsnittet för samtliga myndigheter i grupperna kundmyndigheter och icke-kundmyndigheter. Det är också intressant att se hur utvecklingen har tett sig för myndigheter av olika storlek i de två grupperna. Det visas i de följande fyra figu- rerna 4.23–4.26.
SOU 2023:54 |
Utredningens empiriska studier |
Figur 4.23 Andel personal- och ekonomiarbete (stöd) av alla anställda
Kundmyndigheter och icke-kundmyndigheter upp till 150 anställda
7,0%
|
Kunder - upp till 150 |
|
Ej kunder - upp till 150 |
|
|
|
|
6,0%
5,0%
4,0%
3,0%
2,0%
1,0%
0,0%
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Källa: Statens servicecenters årsredovisningar och BESTA.
Figur 4.24 Andel personal- och ekonomiarbete (stöd) av alla anställda
Kundmyndigheter och icke-kundmyndigheter 151–500 anställda
6,0%
|
Kunder - 151–500 |
|
Ej kunder - 151–500 |
|
|
|
|
5,0%
4,0%
3,0%
2,0%
1,0%
0,0%
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Källa: Statens servicecenters årsredovisningar och BESTA.
Utredningens empiriska studier |
SOU 2023:54 |
Figur 4.25 Andel personal- och ekonomiarbete (stöd) av alla anställda
Kundmyndigheter och icke-kundmyndigheter 501–1999 anställda
4,5%
|
Kunder - 501–1999 |
|
Ej kunder - 501–1999 |
|
|
|
|
4,0%
3,5%
3,0%
2,5%
2,0%
1,5%
1,0%
0,5%
0,0%
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Källa: Statens servicecenters årsredovisningar och BESTA.
Figur 4.26 Andel personal- och ekonomiarbete (stöd) av alla anställda
Kundmyndigheter och icke-kundmyndigheter 2000 anställda och uppåt
4,0%
|
Kunder - 2000 och uppåt |
|
Ej kunder - 2000 och uppåt |
|
|
|
|
3,5%
3,0%
2,5%
2,0%
1,5%
1,0%
0,5%
0,0%
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Källa: Statens servicecenters årsredovisningar och BESTA.
SOU 2023:54 |
Utredningens empiriska studier |
Tidigare nämndes att den andel som anställda med stödkompetens inom personal- och ekonomiarbete utgör av det totala antalet an- ställda generellt sett är lägre bland Statens servicecenters stora kun- der än bland de små. De fyra figurerna 4.23–4.26 visar att motsva- rande mönster avseende myndighetsstorlek finns även bland de myndigheter som inte är kunder till Statens servicecenter.
De fyra figurerna visar att under den speglade tidsperioden har den berörda andelen generellt sett varit något lägre för de myndig- heter som är kunder till Statens servicecenter än för de myndigheter som inte är det. Trendmässigt kan sägas att detta har gällt för samt- liga fyra storleksklasser – låt vara att vissa variationer förekom bland de mindre myndigheterna under periodens tidigaste år. Därmed torde det samlade kollektivet av kundmyndigheter ha gjort större effektiviseringar bland sin stödkompetens inom personal- och eko- nomiarbete än de myndigheter som inte är kunder till Statens ser- vicecenter.
Det bör dock poängteras att figurerna 4.23–4.26 visar genom- snittliga värden för berörda grupper av myndigheter. I praktiken kan det finnas betydande variationer mellan de olika myndigheterna i grupperna vad gäller hur effektiv deras administration är i dag. San- nolikt är också de allra största myndigheterna – med många tusen anställda – tillräckligt stora för att de potentiellt skulle kunna ut- vinna betydande stordriftsfördelar även om de hanterar sin administ- ration helt på egen hand.
Med detta sagt menar utredningen dock att de fyra figurerna talar för att det kan finnas ett orealiserat effektiviseringsutrymme, som möjligen skulle kunna utvinnas om fler myndigheter förmås ansluta sig till Statens servicecenter. För att en anslutning då ska medföra en nettobesparing i praktiken krävs dock att den anslutande myndig- heten förmår minska sin personal för de berörda arbetsuppgifterna och att avgiften till Statens servicecenter inte överstiger effektivi- seringsutrymmet.
Jämförelser avseende alla kompetenskategorier mellan kundmyndigheter och icke-kundmyndigheter
Jämförelserna ovan har avsett anställda med stödkompetens inom personal- och ekonomiarbete i myndigheterna. Som nämndes i av- snitt 4.3.1 omfattar BESTA dock även uppgifter om anställda som
Utredningens empiriska studier |
SOU 2023:54 |
hör till myndighetens lednings- och kärnkompetens inom de olika arbetsområdena. Om man i stället studerar hur stor andel all perso- nal som är verksam inom personal- och ekonomiarbete utgör av det totala antalet anställda i myndigheterna, så ser relationen mellan kundmyndigheter och icke-kundmyndigheter lite annorlunda ut (se figur 4.27).
Figur 4.27 Andel personal- och ekonomiarbete (samtliga kompetenskategorier) av alla anställda
Samtliga kundmyndigheter och icke-kundmyndigheter
6,0%
Kundmyndigheter |
|
Ej kundmyndigheter |
|
5,0%
4,0%
3,0%
2,0%
1,0%
0,0%
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Källa: Statens servicecenters årsredovisningar och BESTA.
I genomsnitt har nivån på den berörda andelen varit marginellt lägre bland kundmyndigheterna under den studerade perioden – 3,7 pro- cent att jämföra med 3,8 procent för de myndigheter som inte varit kunder. Men som framgår av figur 4.27 har dock kundmyndig- heterna som grupp under senare år haft en större andel anställda inom personal- och ekonomiarbete än de myndigheter som inte är kunder till Statens servicecenter.
Med hänsyn till att andelen personal med stödkompetens trots allt har varit lägre för kundmyndigheterna (att döma av de tidigare figurerna), så bör detta betyda att det är andelen personal med led- nings- och kärnkompetens som har varit större. Denna bild får sägas
SOU 2023:54 |
Utredningens empiriska studier |
vara konsistent med de iakttagelser kring utvecklingen av statsför- valtningens administration som Riksrevisionen redovisade 2021. Som framgått av kapitel 2 pekade Riksrevisionen på att det under det senaste decenniet har skett betydande förändringar av administra- tionens utformning. Vissa enklare administrativa arbetsmoment hade överförts från administrativ personal till chefer och medar- betare inom andra delar av verksamheten. Samtidigt ökade andelen personal som utför kvalificerade administrativa arbetsuppgifter snabbt.8 Denna utveckling har gällt för hela statsförvaltningen. Men det kan tänkas att kundmyndigheterna ofta valt att inte hämta hem gjorda effektiviseringar genom att minska kostnaderna utan i stället har använt de frigjorda resurserna till att utveckla övriga delar av sin administration.
8Riksrevisionen (RiR 2021:3) Administrationen i statliga myndigheter – en verksamhet i förändring.
5Påverkan på effektiviteten
i den statliga administrationen
Utredningen ska utvärdera hur centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter har påverkat effektiviteten i den statliga administrationen. I detta kapitel redovisas utredningens över- gripande bedömning av detta (5.1) samt analyseras utmaningar som enligt utredningen behöver hanteras i den fortsatta utvecklingen av verksamheten (5.2). Den senare delen omfattar dels de delfrågor som i direktiven knyter an till frågan om påverkan på effektiviteten, dels vissa andra frågor som vi vill uppmärksamma.
5.1Utredningens övergripande bedömning
Utredningens bedömning: Syftet med att koncentrera eko- nomi- och personaladministrativa tjänster till Statens service- center var att öka effektiviteten i den statliga administrationen. Detta förväntades ske genom såväl minskade kostnader som mer kvalitativa förbättringar.
Utredningsarbetet har visat att påverkan på statsförvaltning- ens effektivitet av inrättandet av Statens servicecenter har berört både kostnads- och kvalitetsaspekter och i huvudsak tre områ- den: effektiviteten i produktionen av de berörda administrativa tjänsterna, systemaspekter samt förutsättningarna för myndig- heternas eget arbete med ekonomi- och personaladministration. De indikationer som finns på hur statsförvaltningens effektivitet inom dessa tre områden har påverkats av inrättandet av Statens servicecenter är inte entydiga, varken vad gäller effekternas rikt- ning eller storlek. Men utredningens övergripande bedömning är ändå att centraliseringen av administrativa tjänster till Statens ser-
113
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
SOU 2023:54 |
vicecenter totalt sett har haft en positiv påverkan på statsförvalt- ningens effektivitet. Denna slutsats bygger på en sammanvägd bedömning av påverkan avseende de tre områdena. Vad gäller myndigheternas eget arbete med ekonomi- och personaladmi- nistration synes reformen för i synnerhet mindre myndigheter ha medfört ett flertal fördelar av mer kvalitativ karaktär.
Samtidigt menar utredningen att det finns starka skäl som talar för att de samlade besparingar som hittills kunnat göras inte har varit av den omfattning som antogs innan reformen genom- fördes.
Utredningen är i grund och botten positiv till idén med att centralisera administrativa tjänster i statsförvaltningen där så är lämpligt. Att återgå till de lösningar som fanns innan Statens ser- vicecenter bildades 2012 framstår heller inte som vare sig real- istiskt eller önskvärt. Det finns dock ett antal utmaningar som Statens servicecenter behöver hantera. För det talar bland annat de kritiska synpunkter av olika slag som framförts till utred- ningen från olika myndigheter.
5.1.1Vad menas med effektivitet?
Utredningen ska utvärdera hur centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter har påverkat effektiviteten i den statliga administrationen. En första fråga att ställa sig är vad som me- nas med begreppet effektivitet.
Effektivitet kan definieras som ett mått på hur stor effekt, hur stor nytta eller hur stort mervärde en viss insats ger i förhållande till de resurser som använts.1
Enligt 3 § budgetlagen (2011:203) ska i statens verksamhet ”hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas”. Enligt förarbe- tena2 avses med uttrycket hög effektivitet att den statliga verksam- heten ska bedrivas så att av riksdagen avsedda mål nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. Verksamheten kan då sägas vara ändamålsenligt utformad. Med att god hushållning ska iakttas menas att onödiga utgifter ska undvikas, att verksamheten
1Ekonomistyrningsverket (2003:17) Resultatanalys för nybörjare.
2Prop. 2010/11:40 En reformerad budgetlag. I denna hänvisas i sin tur till prop. 1995/96:220 Lag om statsbudgeten, s. 19 f.
SOU 2023:54 |
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
ska bedrivas med hög produktivitet, att statens medel ska hanteras säkert samt att statens tillgångar i övrigt och skulder ska förvaltas väl.
Det bör betonas att en statlig verksamhet i allmänhet behöver beakta olika mål och värden. Således anges i förarbetena till budget- lagen att hög effektivitet i en verksamhet inte kan nås i en absolut bemärkelse.3 I stället handlar effektivitet i statlig verksamhet om att nå verksamhetens mål eller resultat med god kvalitet och till en rim- lig kostnad. I en bedömning av effektiviteten behöver man därför ofta göra en avvägning mellan olika värden för att hitta den nivå som kan anses mest ändamålsenlig.
I sammanhanget bör även begreppet kostnadseffektivitet näm- nas. Det avser ett mått på hur mycket resurser som krävs för att nå ett visst mål. För att åtgärder ska anses vara kostnadseffektiva måste nyttan vara större än kostnaden och målet nås till minsta möjliga kostnad. Det kräver i sin tur att det alternativ som når målet med lägst kostnader väljs.
5.1.2Bedömningar och målsättningar inför reformen
Genom att inrätta Statens servicecenter och koncentrera ekonomi- och personaladministrativa tjänster till detta, ville regeringen öka effektiviteten i den statliga administrationen. Tanken var att uppnå flera typer av positiva effekter, såväl kostnadsminskningar som mer kvalitativa förbättringar.
Stordriftsfördelar skulle uppnås
En viktig utgångspunkt för att koncentrera ekonomi- och personal- administrativa tjänster till servicecentret var att bättre kunna ta till vara olika stordriftsfördelar och andra vinster. Med stora volymer antogs de berörda tjänsterna kunna produceras till lägre styckkost- nad än när de produceras vid varje enskild myndighet. Produktivi- teten förväntades också öka när fler prestationer kan åstadkommas med samma eller färre resurser. Vidare antogs bättre kvalitet kunna uppnås när delar av verksamheten kan specialiseras i ökad grad.
Innan Statens servicecenter bildades 2012 hade flera utredningar bedömt att en koncentration av administrativ stödverksamhet inom
3Prop. 1995/96:220, s. 82.
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
SOU 2023:54 |
statsförvaltningen skulle kunna medföra en betydande effektivi- sering. Som framgått av kapitel 2 hade både Ekonomistyrnings- verket och E-delegationen bedömt att effektiviseringspotentialen med servicecenterlösningar uppgick till cirka 30 procent av kostna- derna inom framför allt ekonomi- och personaladministration.4 Dessa beräkningar var relativt överslagsmässiga. De baserades bland annat på tidigare erfarenheter av servicecenter och uppskattningar av andelen ekonomi- och personaladministration i statsförvaltningen.
I 2010 års förvaltningspolitiska proposition bedömde även reger- ingen att ekonomi- och personaladministrationen i statsförvalt- ningen skulle kunna effektiviseras genom en koncentration av admi- nistrativ stödverksamhet.5 När regeringen något år senare utsåg en särskild utredare (Servicecenterutredningen) för att förbereda bildandet av ett myndighetsgemensamt servicecenter med uppdrag att erbjuda tjänster inom i första hand ekonomi- och personaladmi- nistration till statliga myndigheter, så angavs som ingångsvärde en motsvarande effektiviseringspotential som i de tidigare utredning- arna. Således angavs som en övergripande målsättning i utrednings- direktiven att anslutande myndigheters kostnader för de ekonomi- och personaladministrativa tjänster som tillhandahölls av service- centret skulle minska med i genomsnitt 30 procent över en period på tre till fem år.6
Även kvalitativa effekter eftersträvades
Det bör betonas att de effektiviseringsambitioner som regeringen hade med att inrätta Statens servicecenter inte bara handlade om att minska administrationskostnaderna, utan även om att uppnå förde- lar av mer kvalitativ karaktär. Kvalitativa effekter förväntades uppstå både hos servicecentret och hos de enskilda myndigheter som tidi- gare haft ansvaret. Det handlade bland annat om följande7:
4Ekonomistyrningsverket (ESV 2007:33) Gemensamma lösningar för effektivare administra- tion, och SOU 2009:86 Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning. Betänkande av E-delegationen.
5Prop. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt.
6SOU 2011:38 Ett myndighetsgemensamt servicecenter. Betänkande av Servicecenter- utredningen.
7Prop. 2012/13:1 Budgetproposition för 2013, utgiftsområde 2.
SOU 2023:54 |
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
•Hos Statens servicecenter antogs koncentration och stordrift möjliggöra en jämnare och högre effektivitet och kvalitet på ut- förda tjänster. Vidare skulle administrativt stöd bli en kärnverk- samhet i servicecentret, vilket bedömdes kunna främja effektivi- tet och kvalitet samt rekrytering av kvalificerade medarbetare inom det administrativa området. En annan fördel som lyftes fram var att det med Statens servicecenter skulle skapas en orga- nisatorisk plattform för framtida koncentration och stordrift av andra förvaltningsgemensamma stödtjänster.
•Hos kundmyndigheterna antogs koncentrationen av administra- tiv verksamhet till Statens servicecenter öka myndigheternas möjlighet att fokusera på kärnverksamheten. Genom att de be- rörda administrativa verksamheterna ofta var relativt små hos kundmyndigheterna förväntades koncentrationen till service- centret även minska risken hos myndigheterna för sårbarhet i form av kompetensbrist, resursbrist och personberoende.
Uppföljning var tänkt att ske
Inför att reformen skulle genomföras uttalade regeringen att man avsåg att kontinuerligt följa upp och efter en tid utvärdera effekterna av bildandet av servicecentret. Den tänkta utvärderingen skulle be- lysa vilka effekter på kostnadseffektivitet och kvalitet som reformen resulterat i för såväl kundmyndigheterna som statsförvaltningen som helhet samt hur den privata utbudsmarknaden påverkats.8 Någon sådan utvärdering kom dock inte att tillsättas förrän förelig- gande utredning.
5.1.3Möjligheterna att mäta är begränsade
Utredningen ska utvärdera hur centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter har påverkat effektiviteten i den statliga administrationen. Vi har dock funnit att det är svårt att göra en preciserad mätning av hur effektiviteten i statsförvaltningen har
8Kommittédirektiv 2011:99, Tilläggsdirektiv till Utredningen Ett myndighetsgemensamt ser- vicecenter för en effektivare statlig administration (Fi 2010:08).
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
SOU 2023:54 |
utvecklats till följd av inrättandet av Statens servicecenter 2012. Detta på grund av flera omständigheter:
•Ett tydligt nolläge saknas. För att det ska vara möjligt att mäta hur ett visst fenomen utvecklas över tid så krävs ett väl definierat utgångsläge uttryckt i kvantitativa termer. Något sådant nolläge fastslogs dock inte innan inrättandet av Statens servicecenter 2012. Enligt utredningens bedömning är det heller inte möjligt att på ett adekvat sätt rekonstruera nolläget så här dryga tio år senare.
•Effektivitetens utveckling påverkas av många faktorer. Statsför- valtningen består av ett stort antal myndigheter och hur deras samlade effektivitet utvecklas över tid påverkas av en mängd olika såväl generella som myndighetsspecifika faktorer. Att frilägga vil- ken del av utvecklingen som kan hänföras just till centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter är därför svårt. I synnerhet med tanke på att ganska lång tid har förflutit sedan servicecentrets bildande.
•En kontrafaktisk analys är svår att göra. För att kunna bedöma hur centraliseringen av administrativa tjänster till Statens service- center har påverkat effektiviteten i den statliga administrationen, så bör man helst också kunna bedöma hur utvecklingen hade bli- vit om denna centralisering inte hade skett. Men av förklarliga skäl är det svårt att göra.
•Ramförutsättningarna har förändrats. Bildandet av Statens service- center är inte den enda förändring som har påverkat förutsätt- ningarna för statliga myndigheters administration under den senaste tioårsperioden. Bland andra förändringar som under perioden haft stor påverkan på hur denna administration kan och bör bedrivas kan exempelvis nämnas it-utvecklingen, nya admi- nistrativa krav av olika slag (till exempel inom personuppgifts- hantering och upphandling) och – av bland annat dessa skäl – ökade kompetenskrav på administratörerna. Därtill har kraven på informationssäkerhet och säkerhetsskydd ökat på senare år, vil- ket varit kostnadsdrivande. Sammantaget riskerar en jämförelse av administrationen 2012 respektive 2023 därför att inte bli helt rättvisande.
SOU 2023:54 |
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
•Någon samlad uppföljning har inte gjorts. I föregående avsnitt nämndes att regeringen inför reformen uttalade att man avsåg att kontinuerligt följa upp och efter en tid utvärdera effekterna av bildandet av servicecentret, men det har inte skett. Däremot har uppföljningar i vissa fall gjorts myndighetsvis (till exempel ger Statens servicecenter årligen en bild av utvecklingen i sin årsredo- visning), men inte samlat och regelbundet för hela statsförvalt- ningen. Vid några tillfällen har också enstaka analyser av verksam- heten gjorts av främst Riksrevisionen (se kapitel 2), men även ex- empelvis Statskontoret har delvis berört den.9
5.1.4Olika källor ger sammantaget en bild av utvecklingen
Mot bakgrund av ovanstående har utredningen avstått från att för- söka göra en samlad mätning av hur effektiviteten i statsförvalt- ningen har utvecklats till följd av inrättandet av Statens servicecenter 2012. I stället har vi tagit fasta på att frågeställningen enligt direkti- ven är att utvärdera hur centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter har påverkat effektiviteten i den statliga ad- ministrationen. Utredningen har sökt belysa detta genom en samlad bedömning utifrån vad som framkommit i såväl tidigare rapporter som utredningens egna empiriska undersökningar.
I avsnitt 5.1.2 nämndes att syftet med att koncentrera ekonomi- och personaladministrativa tjänster till Statens servicecenter var att öka effektiviteten i den statliga administrationen, och detta genom såväl minskade kostnader som mer kvalitativa förbättringar. Den bild av utvecklingen som ges av tidigare studier och utredningens eget arbete talar också för att den påverkan på statsförvaltningens effektivitet som skett genom centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter har berört både kostnads- och kva- litetsaspekter. Med en övergripande indelning synes den påverkan som skett i huvudsak ha berört tre områden:
9Statskontoret (2016:19) Mer tid till kärnverksamheten och Statskontoret (2017) Kostnader för små myndigheter. Promemoria.
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
SOU 2023:54 |
•Effektiviteten i produktionen av de berörda administrativa tjäns- terna.
•Systemaspekter.
•Förutsättningarna för myndigheternas eget arbete med ekonomi- och personaladministration.
Utifrån dessa aspekter redogörs i det följande för den bild som ut- redningen fått av utvecklingen.
Effektiviteten i produktionen av berörda administrativa tjänster
Som nämndes i avsnitt 5.1.2 är ett av grundmotiven för att koncen- trera arbetsuppgifter till en aktör i statsförvaltningen att skapa större verksamheter som bättre kan ta till vara olika stordriftsfördelar. I takt med att den centraliserade resursen utvecklar och optimerar sina processer och arbetsmetoder kan också förväntas att dess pro- duktivitet gradvis förbättras över tid. Som framgår av de utredningar som gjordes innan Statens servicecenter bildades antogs att denna utveckling skulle leda till en betydande effektivisering inom statsför- valtningen.
Såvitt utredningen kunnat finna har det inte gjorts någon samlad, systematisk uppföljning av hur stora kostnadseffekter som har upp- stått till följd av centraliseringen av administrativa tjänster till Sta- tens servicecenter. Däremot har regeringen i vissa fall redovisat mer allmänna bedömningar om att inrättandet av servicecentret har med- fört lägre kostnader för staten som helhet.10
Det finns dock några undersökningar som mer övergripande talar för att centraliseringen av administrativa tjänster till Statens service- center har lett till att resurser har frigjorts, även om de inte i detalj visar på hur stora dessa effekter varit:
•I en granskning från 2021 anger Riksrevisionen att resurser har frigjorts till följd av stordriftsfördelar och ökande kostnadseffek- tivitet i Statens servicecenters tjänster, men att det också finns indikationer på att detta inte har resulterat i en högre andel kärn- verksamhet inom staten. En förklaring till detta är enligt Riks- revisionen att det under det senaste decenniet har skett betydande
10Se till exempel Skr. 2016/17:77 Riksrevisionens rapport om Statens servicecenter.
SOU 2023:54 |
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
förändringar av administrationens utformning. Vissa enklare admi- nistrativa arbetsmoment har överförts från administrativ personal till chefer och medarbetare inom andra delar av verksamheten. Samtidigt har andelen personal som utför kvalificerade administ- rativa arbetsuppgifter ökat snabbt.11
•En annan indikation på att centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter har lett till att resurser har fri- gjorts ges av föreliggande utrednings analys av personalstatistik från Arbetsgivarverket (se avsnitt 4.3). Den visar att andelen an- ställda med stödkompetens inom personal- och ekonomiarbete sedan 2012 generellt sett har varit något lägre för de myndigheter som är kunder till Statens servicecenter än för de myndigheter som inte är det. I sammanhanget bör dock även vägas in att kun- derna efter anslutning fått en ny kostnad genom att de betalar en avgift till Statens servicecenter. I likhet med Riksrevisionens granskning från 2021 visar vår undersökning också att dessa skill- nader jämnas ut om man beaktar myndigheternas samtliga an- ställda inom personal- och ekonomiarbete.
Vidare har under åren vissa mer partiella undersökningar gjorts av hur stora kostnadseffekter som har uppstått till följd av centrali- seringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter. Dessa studier ger dock inte någon entydig bild av utvecklingen, utan indi- kationer finns både på kostnadsbesparingar och på motsatsen.
På uppdrag av regeringen redovisade Statens servicecenter exem- pelvis 2014 en uppskattning av hur de administrativa kostnaderna i myndigheter med under 100 anställda har påverkats av att tjänsterna utförs av servicecentret i stället för i egen regi eller på annat sätt. Statens servicecenter bedömde att sådana myndigheters kostnader för löne- och ekonomiadministration, inklusive elektronisk faktura- hantering, blir väsentligt lägre (uppskattningsvis omkring en miljon kronor per myndighet och år enligt rapporten) om de utförs av ser- vicecentret i stället för av myndigheterna i egen regi – i första hand till följd av minskade personalkostnader.12 Det bör dock sägas att Statens servicecenters bedömning i detta fall byggde på en teoretisk beräkning och att det inte är givet att de uppskattade besparingarna
11Riksrevisionen (RiR 2021:3) Administrationen i statliga myndigheter – en verksamhet i för- ändring.
12Statens servicecenter (2014) Kostnadsjämförelse: Statens servicecenter – Drift i egen regi.
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
SOU 2023:54 |
verkligen uppstod i praktiken. För det senare kan till exempel tala att en stor andel av de små kundmyndigheter som Statens servicecenter hade vid tiden för rapporten – och även i dag – hade varit kunder hos Kammarkollegiets tjänst för administrativ service innan Statens servicecenter bildades. Därmed hade de möjligen redan genomfört delar av de effektiviseringar som lyfts fram i Statens servicecenters rapport.
Vidare har olika undersökningar av kundmyndigheters bedöm- ning av kostnadsutvecklingen gett en delvis annorlunda bild än den som ges i exempelvis den ovan refererade rapporten från Statens ser- vicecenter 2014. Således har såväl en granskning av Riksrevisionen från 201613 som föreliggande utrednings enkät- och intervjustudier visat att den genomsnittliga bedömningen från kundmyndigheterna är att de kostnadsbesparingar de kunnat göra genom att vara kunder har varit klart lägre än vad som antogs innan reformen. En orsak till detta är, enligt många av de myndigheter utredningen har intervjuat, att möjligheten att dra ner på egen personal inte har varit lika stor som förväntat eftersom man anser sig fortsatt själv behöva stå för en större del av de berörda administrationsuppgifterna än vad man trodde innan anslutningen.
Flera rapporter har visat att Statens servicecenter successivt har ökat sin produktivitet i produktionen av de tjänster som erbjuds.14 För det talar även att Statens servicecenter under ett flertal år har kunnat hålla en i huvudsak jämn avgiftsnivå trots årliga ökade kost- nader för system och personal.15 Den förbättrade produktiviteten beror på flera faktorer. En är att servicecentrets successivt växande kundstock och verksamhetsvolym har gett ökade möjligheter till stordriftsfördelar. En annan bidragande orsak är att myndigheten kontinuerligt trimmar sina rutiner, i ökad grad använder standard- lösningar och minskar antalet system som utnyttjas. Framöver pla- nerar servicecentret också att effektivisera produktionen av de admi- nistrativa tjänsterna genom ökad digitalisering och automatisering, till exempel genom att robotar kan utföra delar av handläggares
13Riksrevisionen (RiR 2016:19) Statens servicecenter – Har administrationen blivit effek- tivare?
14Det framgår av Statens servicecenters årsredovisningar och även av Riksrevisionen (RiR 2016:19) Statens servicecenter – Har administrationen blivit effektivare? och Riksrevisionen (RiR 2021:3) Administrationen i statliga myndigheter – en verksamhet i förändring.
15Statens servicecenter (2021) Åtgärder för att minska kostnadsutvecklingen för administra- tiva tjänster. Redovisning av uppdrag i regleringsbrev för 2021.
SOU 2023:54 |
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
manuella arbetsmoment i ett system.16 Det finns dock även externa faktorer som har bidragit till den ökade produktiviteten. En viktig sådan faktor är, som nämndes i avsnitt 5.1.3, att det senaste decen- niets it-utveckling starkt påverkat förutsättningarna för att bedriva administration, bland annat genom att pappershanteringen har mins- kat och att möjligheterna att integrera olika tjänster har förbättrats. Under de senaste åren tycks också produktivitetsökningen ha av- stannat något, åtminstone avseende lönetjänsterna, bland annat som en följd av att servicecentret har haft ett stort fokus på att migrera befintliga kundmyndigheter till nya system.
Sett till utvecklingen hos kundmyndigheterna tycks å andra sidan statusen som kund i många fall inte ha haft någon starkt rationa- liserande effekt. Det framgår av utredningens empiriska undersök- ningar (se kapitel 4). Exempelvis är det ganska många av de myndig- heter som har intervjuats som bedömer att centraliseringen av administ- rativa tjänster till Statens servicecenter inte har lett till effektiviseringar för vare sig statsförvaltningen eller den egna myndigheten. Som framgått av kapitel 4 är fördelningen mellan de intervjuade myndig- heterna ungefär 50/50 mellan de som bedömer att reformen medfört att statsförvaltningen blivit effektivare och de som har motsatt upp- fattning. Vidare kan bland annat noteras att de respondenter som i utredningens enkät bedömer att myndighetens administrationskost- nader har ökat under de senaste åren i högre grad återfinns i gruppen kunder till Statens servicecenter än i gruppen icke-kunder.
I sammanhanget bör också sägas att Statens servicecenters kund- struktur påverkar möjligheten att utvinna stordriftsfördelar. Enligt Statens servicecenter finns det en tydlig tendens att servicecentret har en högre produktivitet för myndigheter med många anställda än för dem med få anställda. Det sägs främst bero på att många moment behöver göras i handläggningen oavsett myndighetens storlek och antal anställda.17 Under de senaste åren har dock förutsättningarna delvis förändrats genom att allt fler – främst mindre och medelstora
–kundmyndigheter har anslutit sig till Statens servicecenters stan- dardiserade grundtjänst inom lön, redovisning och e-handel – en ut- veckling som också fortsätter. Med denna standardmodell ökar möj- ligheterna att utvinna mer av stordriftsfördelar.
16Statens servicecenter (2023) Ökad effektivitet genom digitalisering och automatisering. Redovisning av uppdrag i regleringsbrev för 2023.
17Statens servicecenter (2021) Åtgärder för att minska kostnadsutvecklingen för administra- tiva tjänster. Redovisning av uppdrag i regleringsbrev för 2021.
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
SOU 2023:54 |
Systemaspekter
Vad gäller systemaspekter synes inrättandet av Statens servicecenter ha haft en klar påverkan på statsförvaltningens förutsättningar till effektivare användning av administrativa system. Till det bidrar främst att servicecentret gör samlade upphandlingar och migreringar för hela sitt kundkollektiv.
På uppdrag av regeringen redovisade Statens servicecenter 2017 en analys av situationen för stödsystem till de administrativa tjäns- terna. I rapporten framhölls att bildandet av Statens servicecenter har bidragit till att kostnaderna för kundmyndigheterna och för sta- ten som helhet är väsentligt lägre än om varje myndighet skulle genomföra systembyten på egen hand.18 I ett regeringsuppdrag från 2021 framhöll Statens servicecenter att det faktum att myndigheten genomför upphandlingar för en större del av statsförvaltningen skapar volymfördelar vilket möjliggör kostnadseffektiva och säkra systemlösningar.19 Till det senare bidrar bland annat att en stor kund har större möjligheter att ställa krav på säkerhetsaspekter på leveran- törerna och få dessa tillgodosedda.
Att döma av de synpunkter som framkommit i föreliggande ut- rednings enkät- och intervjustudier finns det dock hos många kund- myndigheter en skepsis om att Statens servicecenter verkligen för- mår realisera så stora besparingar beträffande de berörda systemen. Således har ganska många respondenter framfört att de upplever systemkostnaderna som höga – och att dessutom funktionaliteten inte alltid är den bästa. Statens servicecenter tycks å andra sidan delvis ifrågasätta bedömningar av detta slag från myndigheterna. Det visar exempelvis synpunkter som Statens servicecenter framförde i samband med Riksrevisionens granskning 2021. Enligt vad som åter- ges i den rapporten menade Statens servicecenter således att kund- myndigheterna ofta jämför sina direkta kostnader med avgifterna till servicecentret, och då missar de indirekta kostnader som myndig- heterna skulle ha haft för exempelvis systemförvaltning.20
Utöver minskade upphandlingskostnader bedömer Statens ser- vicecenter även att migrering till nya system underlättas och kan ske
18Statens servicecenter (2017) System för administrativa tjänster. Redovisning av uppdrag i regleringsbrev för 2017.
19Statens servicecenter (2021) Åtgärder för att minska kostnadsutvecklingen för administra- tiva tjänster. Redovisning av uppdrag i regleringsbrev för 2021.
20Riksrevisionen (RiR 2021:3) Administrationen i statliga myndigheter – en verksamhet i för- ändring.
SOU 2023:54 |
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
till lägre kostnad för statsförvaltningen efter den centralisering som skett till servicecentret. Detta märks enligt Statens servicecenter inte minst för de kundmyndigheter för vilka mer standardiserade tjänster har börjat tillämpas på senare år. I det ovan nämnda regeringsuppdraget från 2021 anger myndigheten att standardtjänsternas gemensamma och fördefinierade standardinnehåll skapar likartade förutsättningar för kundmyndigheterna, som medför att tiden för uppsättning och migrering av uppgifter effektiviseras. Migrering till nya system sägs också kunna genomföras för en grupp av kundmyndigheter i stället för som enskilda myndigheter med kundunika lösningar. Samman- taget medför detta betydande kostnadsbesparingar enligt Statens servicecenter. I rapporten anges att migreringskostnaden per myn- dighet i princip halverades vid en nyligen gjord migrering.21
Förutsättningarna för myndigheternas eget arbete med ekonomi- och personaladministration
Som nämndes i inledningen omfattade regeringens ambitioner inför reformen inte bara att administrationskostnaderna skulle minska, utan man ville även uppnå fördelar av mer kvalitativ karaktär.
Utredningens empiriska undersökningar visar att myndigheter ofta upplever att inrättandet av Statens servicecenter har medfört fördelar av detta slag. Som framgått av kapitel 4 har således många av de intervjuade myndigheterna lyft fram att det framför allt innebär en ökad trygghet att vara kund till Statens servicecenter, som kan medföra en förenkling och ökad kvalitet i den egna verksamheten. Exempelvis behöver en kundmyndighet efter anslutningen till ser- vicecentret inte längre vara lika aktivt engagerad i att säkerställa att man har tillräckliga personalresurser för de aktuella arbetsuppgif- terna eller i hanteringen av berörda system. Som framgår av nästa avsnitt förefaller dessa fördelar vara särskilt ofta förekommande hos mindre myndigheter. Samtidigt betonar respondenterna att man som kundmyndighet fortfarande har det yttersta ansvaret för sin verksamhet, inklusive de arbetsuppgifter som överlåtits till Statens
21Statens servicecenter (2021) Åtgärder för att minska kostnadsutvecklingen för administra- tiva tjänster. Redovisning av uppdrag i regleringsbrev för 2021. Den refererade beräkningen avsåg en migrering till nytt lönesystem av 36 myndigheter, samtliga med färre än 100 anställda, där besparingen per myndighet bedömdes uppgå till cirka 725 000 kronor.
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
SOU 2023:54 |
servicecenter, och därför fortsatt behöver ha insyn i att verksam- heten hanteras på ett adekvat sätt.
5.1.5Påverkan på myndigheter av olika typ
Enligt direktiven ska utredningen bedöma hur centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter har påverkat förut- sättningarna för myndigheter med olika storlek och verksamhet att effektivisera sin administration.
Vad gäller storlek talar utredningens empiriska undersökningar för att små myndigheter jämfört med stora myndigheter generellt sett både haft lättare att anpassa sig till Statens servicecenters sätt att producera sina tjänster och större nytta av att vara ansluten. Ett skäl till det kan vara att små myndigheter mer sällan än stora myndigheter har behov av särlösningar i sin ekonomi- och löneadministration som skiljer sig från Statens servicecenters standardmodell, varför denna modell är enklare att tillämpa för små myndigheter. I sam- manhanget har det rimligen också betydelse att de största myndig- heterna sannolikt är tillräckligt stora för att kunna utvinna bety- dande stordriftsfördelar i sin administration även när den hanteras i egen regi.
Att det finns skillnader mellan små och stora myndigheter visas också av att anslutningsgraden till Statens servicecenter skiljer sig mycket mellan små och stora myndigheter. Som framgått av kapitel 3 gäller således att bland myndigheterna med färre än 500 anställda är omkring 90 procent anslutna till Statens servicecenter (räknat både utifrån antal myndigheter i gruppen och deras andel av det totala antalet anställda i staten), medan det rör sig om cirka 50 procent bland myndigheterna med mellan 500 och 2 000 anställda (dito). Även bland myndigheterna med mer än 2 000 anställda var- dera är omkring hälften av myndigheterna anslutna till Statens service- center, men mindre än 40 procent av det totala antalet anställda i denna storlekskategori. Det senare beror på att flera av de allra största myndigheterna inte är kunder till servicecentret i dag. Några exempel är polisen, kriminalvården, Trafikverket och flera av de största lärosätena.
Vidare visar utredningens enkät och intervjuer att de små myn- digheterna i genomsnitt är mer nöjda med att vara kund till Statens
SOU 2023:54 |
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
servicecenter än de stora myndigheterna. Våra empiriska undersök- ningar visar också att de stora myndigheterna bedömer att kostnads- besparingarna till följd av anslutningen varit mindre än vad de små myndigheterna gör. En inte ovanlig synpunkt bland de stora myn- digheterna är att deras administrativa kostnader snarare har ökat efter anslutningen.
Vad gäller olika verksamhetstyper har utredningen inte funnit några systematiska skillnader mellan myndigheter inom olika sek- torer. Däremot kan sägas att det förefaller vara enklast att anpassa sig till Statens servicecenters standardinriktade produktionssätt för myndigheter vars verksamhet främst omfattar traditionell handlägg- ning. Enligt bedömningar som framförts i utredningens intervjuer kan Statens servicecenter således ha svårare att hantera myndigheter som i sin verksamhet har betydande inslag av uppgifter som skiljer sig från vad en traditionell förvaltningsmyndighet arbetar med, och som därför kan kräva mer omfattande avvikelser från standard- ansatsen. Det kan till exempel handla om myndigheter med mer om- fattande försäljningsverksamhet eller bidragsgivning av olika slag, myndigheter – inte minst lärosäten – som kan behöva göra stora och komplicerade inköp, eller myndigheter med särskilt komplexa lokala löneavtal. Förekomsten av sådana förutsättningar hos myndigheter tycks dock inte vara sektorberoende, utan kan förekomma hos myn- digheter inom olika områden.
5.1.6Utredningens samlade bedömning
Syftet med att koncentrera ekonomi- och personaladministrativa tjänster till Statens servicecenter var att öka effektiviteten i den stat- liga administrationen. Detta förväntades ske genom såväl minskade kostnader som mer kvalitativa förbättringar. Utredningsarbetet har visat att den påverkan på statsförvaltningens effektivitet som skett genom centraliseringen av administrativa tjänster till Statens service- center har berört både kostnads- och kvalitetsaspekter. Påverkan synes i huvudsak ha berört tre områden: effektiviteten i produk- tionen av de berörda administrativa tjänsterna, systemaspekter samt förutsättningarna för myndigheternas eget arbete med ekonomi- och personaladministration.
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
SOU 2023:54 |
Indikationer på hur statsförvaltningens effektivitet inom dessa tre områden har påverkats av inrättandet av Statens servicecenter har getts av olika utredningar genom åren, liksom av utredningens egna empiriska undersökningar. Dessa indikationer är inte entydiga, var- ken vad gäller effekternas riktning eller storlek. Men den bild som utredningen fått är ändå att centraliseringen av administrativa tjäns- ter till Statens servicecenter totalt sett har haft en positiv påverkan på statsförvaltningens effektivitet. Denna slutsats bygger på en sam- manvägd bedömning av påverkan avseende de tre områdena, det vill säga produktionen av de berörda administrativa tjänsterna, system- aspekter samt hur förutsättningarna för myndigheternas eget arbete med ekonomi- och personaladministration har påverkats. Vad gäller det senare synes reformen för i synnerhet mindre myndigheter ha medfört ett flertal fördelar av mer kvalitativ karaktär.
Av flera olika skäl (se avsnitt 5.1.3) har utredningen funnit att det är svårt att göra en detaljerad beräkning av hur statsförvaltningens effektivitet har påverkats av reformen. Mot bakgrund av vad som framkommit i tidigare studier och i utredningens egna empiriska undersökningar, menar utredningen ändå att det finns starka skäl som talar för att de samlade besparingar som hittills kunnat göras inte har varit av den omfattning som antogs innan reformen genom- fördes.
I grund och botten är utredningen positiv till idén med att cent- ralisera administrativa tjänster i statsförvaltningen där så är lämpligt. Att återgå till de lösningar som fanns innan Statens servicecenter bil- dades 2012 framstår heller inte som vare sig realistiskt eller önskvärt enligt utredningens mening. Även om det i utredningsarbetet har framkommit en hel del kritik från kundmyndigheter mot hur verk- samheten hittills har fungerat hos Statens servicecenter, så har ut- redningen heller inte tolkat detta som ett ifrågasättande av den grundläggande idén med centralisering. Vi ser det mera som att det finns ett antal utmaningar som behöver hanteras för att verksamhe- tens fortsatta påverkan på statsförvaltningens effektivitet ska bli så bra som möjligt. Utredningen diskuterar dessa utmaningar i de föl- jande avsnitten.
SOU 2023:54 |
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
5.2Utmaningar som bör hanteras
5.2.1Utveckling och effektivisering av verksamheten
Utredningens förslag: Regeringen bör ge Statens servicecenter i uppdrag att redovisa hur myndigheten arbetar med kundvårdsfrå- gor och lämna förslag på åtgärder som kan utveckla relationen till kundmyndigheterna, inklusive en analys av för- och nackdelar med olika tänkbara åtgärder.
Utredningens bedömning: Statens servicecenters arbete med att utveckla verksamheten sker i samverkan med kundmyndighe- terna. Formerna för samverkan och kundservice förefaller vara rimliga. Kundmyndigheterna tycks allmänt sett också bedöma kvaliteten på Statens servicecenters tjänster som god eller åtminstone godtagbar – låt vara att kvalitetsbrister också har på- talats av vissa myndigheter.
Även om de yttre formerna för samverkan och kundservice är rimliga, så behöver innehållet i Statens servicecenters samverkan och kundservice sannolikt förbättras. Ett flertal kundmyndig- heter upplever Statens servicecenter som ganska fyrkantiga i sina interaktioner med kunderna – med ett starkt fokus på sin inre effektivitet, men med sämre känsla för kundvård och att ta den enskilda kundens behov i beaktande. För att bättre svara upp mot kundmyndigheternas förväntningar kan det finnas skäl att ut- veckla kulturen inom Statens servicecenter. Det bör kunna ske utan några egentliga kostnadsökningar.
Statens servicecenter och kundmyndigheterna som kollektiv verkar ha olika syn på hur en ändamålsenlig balans mellan kost- nadseffektivitet, kvalitet och service bör se ut. Utredningsarbetet har visat att skillnaderna i synsätt kring detta är större än förvän- tat. Regeringen, Statens servicecenter och kundmyndigheterna bör verka för att en större samsyn kan nås.
Enligt direktiven ska utredningen utvärdera Statens servicecenters arbete med att utveckla och effektivisera sin verksamhet samt att till- handahålla och stödja anslutna myndigheter med administrativa tjänster. Utredningen ska även utvärdera hur Statens servicecenter arbetar för att uppnå en ändamålsenlig balans mellan kostnadseffek-
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
SOU 2023:54 |
tivitet, kvalitet och service i sina tjänster. Dessa två delfrågor be- handlas samlat i det följande.
Instruktionen och förarbetena
Enligt sin instruktion ska Statens servicecenter kontinuerligt sam- verka med de myndigheter som nyttjar myndighetens tjänster i syfte att utveckla tjänsternas utformning och innehåll med avseende på kvalitet och effektivitet. Vidare anges i instruktionen att Statens ser- vicecenter i sin verksamhet ska säkerställa en ändamålsenlig balans mellan kostnadseffektivitet, kvalitet och service.
Det ursprungliga förslaget till Statens servicecenters instruktion togs fram av Servicecenterutredningen, efter att regeringen i novem- ber 2011 – genom tillläggsdirektiv – uppdragit åt utredningen att göra bland annat detta.22 I tillämpliga delar är dagens instruktion huvudsakligen utformad i enlighet med Servicecenterutredningens förslag.23 Beträffande de två punkter som refereras i föregående stycke, förde Servicecenterutredningen vissa resonemang som det finns skäl att här återge. För det första framhöll utredningen att ”en nära samverkan mellan servicecentret och kundmyndigheterna är av- görande för att målen om ökad effektivitet och kvalitet för staten som helhet ska infrias”. För det andra diskuterade utredningen vad en ändamålsenlig balans mellan kostnadseffektivitet, kvalitet och ser- vice kan innebära, och angav då följande:
•”Att driva kostnadseffektiviteten inom servicecentret för långt medför att kvaliteten i verksamheten blir lidande, eller att fler arbetsuppgifter behöver utföras av kundmyndigheterna själva (med lägre samman- tagen effektivitet som följd). Ett alltför högt fokus på effektivisering medför risk att kundmyndigheter lämnar servicecentret eller avstår från att ansluta sig.
•Omvänt gäller att en alltför hög kvalitet och service (det vill säga att servicecentret gör mer än vad som är önskvärt eller efterfrågat) är kostnadsdrivande. Även ett ensidigt fokus på kvalitet och service ris-
22Kommittédirektiv 2011:99, Tilläggsdirektiv till Utredningen Ett myndighetsgemensamt servicecenter för en effektivare statlig administration (Fi 2010:08).
23Servicecenterutredningen (2012) Avrapportering till Socialdepartementet den 15 mars 2012, s. 6 f.
SOU 2023:54 |
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
kerar därför att driva bort kunder eller leda till att potentiella kun- der inte ansluter sig.
•Mot denna bakgrund är det viktigt att servicecentret arbetar aktivt med att balansera effektivitet, kvalitet och service i alla sina lös- ningar och tjänster, så att slutresultatet sammanfaller med intresset för staten som helhet.”
I det följande redovisas den bild som utredningen fått av hanteringen av frågor om utveckling, effektivisering och balansen mellan de vär- den som beskrivs ovan. Det görs först utifrån Statens servicecenters perspektiv och därefter utifrån vad som framkommit i utredningens kontakter med kundmyndigheter.
Utredningens intryck av Statens servicecenter
Statens servicecenter anger att de i enlighet med instruktionen allt sedan starten 2012 kontinuerligt har arbetat med att utveckla sina tjänster, i syfte att både bättre kunna möta kundernas behov och öka effektiviteten i verksamheten.
Som nämndes i avsnitt 5.1 är ett av grundmotiven för att koncen- trera arbetsuppgifter till en aktör i statsförvaltningen att skapa större verksamheter som bättre kan ta till vara olika stordriftsfördelar. Centralisering är särskilt lämpligt för tjänster av det slag som Statens servicecenter arbetar med, det vill säga verksamhet av transaktions- inriktad karaktär och där standardisering i kombination med stora volymer kan leda till sänkta kostnader. Tjänsterna kan då produceras och levereras till lägre styckkostnad och ofta även till högre kvalitet än när de produceras vid varje enskild myndighet.
Eftersom ett av de grundläggande syftena med att skapa en cent- raliserad resurs av detta slag är att uppnå stordriftsfördelar, är det naturligt att Statens servicecenter kontinuerligt arbetar med att ut- veckla och optimera sina processer och arbetsmetoder, så att verk- samhetens produktivitet gradvis kan förbättras över tid. I kapitel 3 har utredningen beskrivit hur servicecentret i takt med att kund- stocken och verksamhetsvolymen har växt har kunnat utvinna mer av stordriftsfördelar. Till denna utveckling bidrar bland annat att myndigheten trimmar sina rutiner, i ökad grad använder standard- lösningar och minskar antalet system som utnyttjas. Med ökade
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
SOU 2023:54 |
stordriftsfördelar kan servicecentret även minska styckkostnaderna i sin tjänsteproduktion.
Beträffande kvalitetsutveckling anger Statens servicecenter att myndigheten kontinuerligt arbetar med att förbättra sina tjänster och ta fram nya tjänster som kan möta fler av kundernas behov inom ekonomi- och personaladministration. Därtill är utredningens bild att även den typ av insatser – med fokus på ökad produktivitet – som beskrevs i föregående stycke, kan ha kvalitetshöjande effekter. Så- ledes kan migregering till nya system ge ökad säkerhet och möjlig- göra mer utvecklade och kvalificerade tjänster. Vidare kan den ökade standardisering som i princip är en förutsättning för ökad stordrift i sig också medföra kvalitativa fördelar – åtminstone för de kunder som inte har starka behov av lösningar i sin ekonomi- och löneadmi- nistration som skiljer sig från standardmodellen. Detta då ett mer enhetligt tjänsteutbud bör möjliggöra en mer robust produktion med mindre risk för att fel ska uppstå.
Vad gäller kundsamverkan så är detta, som utredningen beskrev i kapitel 3, en central del i Statens servicecenters verksamhet och dess utveckling. Samverkan sker efter en särskild modell som beskriver formerna för samarbetet mellan servicecentret och kundmyndighe- terna. Samverkansmodellen är indelad i tre nivåer: strategisk, taktisk och operativ. På respektive nivå finns samverkansforum med särskilt utsedda kontaktpersoner för såväl Statens servicecenter som den an- slutna myndigheten. Kontakter mellan servicecentret och kundmyn- digheterna sker också på daglig basis via kundsupport och operativa kontakter.
När det gäller frågan om hur en ändamålsenlig balans mellan kostnadseffektivitet, kvalitet och service kan säkerställas, menar Sta- tens servicecenter att kundmyndigheterna och servicecentret gör olika tolkningar. Enligt Statens servicecenter ser kundmyndigheterna till sina specifika behov av administrativa tjänster inom sitt avgränsade verksamhetsområde. Statens servicecenter menar att servicecentret däremot behöver ha ett bredare helhetsperspektiv på att tillhanda- hålla administrativa tjänster till samtliga kundmyndigheter inom olika delar av statsförvaltningen. Enligt Statens servicecenter bety- der detta bland annat att servicecentrets systemlösningar behöver möjliggöra en effektivitet i tjänsteleveransen till många myndig- heter. Vidare menar Statens servicecenter att en effektiv tjänsteleve- rans även behöver ta hänsyn till andra krav som kan vara gemen-
SOU 2023:54 |
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
samma för statsförvaltningen, till exempel ökade krav på säkerhet inom statliga verksamheter. Enligt Statens servicecenter uppnås en kostnadseffektiv hantering av denna typ av krav bäst genom samord- ning med Statens servicecenter.24
Utredningens intryck från kundmyndigheterna
Utredningen har inhämtat myndigheters synpunkter på Statens ser- vicecenter och dess verksamhet genom de enkät- och intervjuunder- sökningar som genomförts. Resultatet av dessa undersökningar har redovisats i kapitel 4, men nedan sammanfattas intrycken beträf- fande kundernas syn på hur de tre värdena kostnadseffektivitet, kva- litet och service i dag hanteras.
Kostnadseffektivitet
Bland kunderna är en vanlig synpunkt att Statens servicecenter har ett starkt fokus på att utveckla rutinerna i sin egen produktion och sin inre effektivitet.
Över lag verkar det finnas en förståelse bland myndigheterna för att det krävs standardisering för att kunna realisera stordriftsfördelar i den typ av tjänsteproduktion som Statens servicecenter arbetar med. Men olika myndigheter har olika syn på i vilken mån den ökade standardisering som blir följden av anslutning till servicecentret är lämplig för den egna myndigheten eller ej. Generellt sett förefaller små myndigheter ha lättare att anpassa sig till en mer standardiserad modell än stora myndigheter. Således är det vanligare att stora myn- digheter bedömer att de har behov av särskilda lösningar i sin ekonomi- och löneadministration som gör det olämpligt att fullt ut tillämpa Statens servicecenters standardmodell. En ganska vanlig synpunkt från myndigheterna är också att man önskar att Statens servicecenter skulle visa större flexibilitet och förmåga att hantera olika myndigheters behov av avvikelser från standardmodellen.
Olika myndigheter gör också olika bedömningar av hur centrali- seringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter har på- verkat effektiviteten och de administrativa kostnaderna i den statliga
24Statens servicecenter (2021) Åtgärder för att minska kostnadsutvecklingen för administra- tiva tjänster. Redovisning av uppdrag i regleringsbrev för 2021, s. 16 f.
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
SOU 2023:54 |
administrationen. Som nämndes tidigare är fördelningen bland de myndigheter utredningen intervjuat ungefär 50/50 mellan de som bedömer att reformen medfört att statsförvaltningen blivit effekti- vare och de som har motsatt uppfattning. I såväl enkäten som i in- tervjuerna har ett flertal kunder framfört att anslutningen till Statens servicecenter inte har lett till effektiviseringar för den egna myndig- heten. En ofta anförd förklaring har varit att myndigheten efter an- slutningen fortsatt behöver utföra vissa arbetsuppgifter som man trodde att Statens servicecenter skulle hantera efter anslutningen.
Det kan också noteras att ett flertal av de kundmyndigheter som bedömer att anslutningen till Statens servicecenter har medfört en effektivisering för myndigheten menar att detta ändå inte har lett till att myndigheten har minskat sina administrationskostnader. I stället har frigjorda resurser använts för att förstärka administrationen i andra delar, ofta genom kompetensväxling och professionalisering av den administrativa personalen.
Kvalitet
Allmänt sett bedömer kundmyndigheterna att kvaliteten på Statens servicecenters tjänster är god eller åtminstone godtagbar – låt vara att kvalitetsbrister också har påtalats av vissa myndigheter. Den löpande verksamheten – löneutbetalningar, bokföringar med mera – bedöms i huvudsak fungera som tänkt, även om fel ibland uppstår.
Kundernas syn på kvaliteten varierar dock mellan olika tjänster. För de myndigheter som i utredningens enkät har redovisat en be- dömning av tjänsternas kvalitet ligger medelvärdena på en femgradig skala (från 1 för mycket missnöjd till 5 för mycket nöjd) på följande nivåer: 3,4 (lönetjänster), 3,9 (redovisningstjänster), 3,5 (e-handels- tjänster) och 4,2 (konsulttjänster). Om man jämför olika typer av myndigheter visar enkäten att de minsta myndigheterna är mest nöjda med kvaliteten, medan de allra största kundmyndigheterna är minst nöjda. Vidare kan noteras att de myndigheter som i enkäten angett att anslutningen till Statens servicecenter skett till följd av förordningsreglering är klart mindre nöjda än övriga kunder när det gäller kvaliteten.
Medelvärdena på kundernas nöjdhet med avgiftsnivån för de levererade tjänsterna ligger över lag ett betygssteg lägre än beträf-
SOU 2023:54 |
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
fande kvaliteten. Men spridningen mellan olika tjänster och myndig- heter av olika typ och storlek uppvisar samma mönster.
Av både enkät och intervjuer framgår att flertalet myndigheter anser att Statens servicecenters verksamhet med administrativa tjänster successivt har utvecklats och blivit bättre över tid.
Beträffande kvaliteten bör också nämnas att de flesta av de inter- vjuade kundmyndigheterna anser att det systemstöd som finns för Statens servicecenters tjänster i huvudsak har godtagbar funktion i dag. Få av myndigheterna, om ens någon, har dock varit odelat positiv till systemens funktion.
Service och samverkan
I utredningens intervjuer har ganska många myndigheter framfört kritik mot hur Statens servicecenters kundservice och kundvård fun- gerar. En vanlig synpunkt är att man upplever servicecentret som ganska fyrkantiga i sina interaktioner med kunderna. En vanlig upp- levelse är att det inte handlar om vilken beställar-/utförarrelation som helst – med jämbördiga parter som förhandlar sig fram till ett avtal – utan snarare om att Statens servicecenter mer eller mindre bestämmer vad som ska gälla.
Jämfört med intervjuerna ger utredningens enkätundersökning en något mer positiv bild av Statens servicecenters kundservice. Som framgått av kapitel 4 är det således relativt få av de svarande som i enkäten har angett att de är direkt missnöjda med Statens service- centers kundservice, men å andra sidan är det också mindre än hälf- ten av de svarande som angett att de är ganska eller mycket nöjda. För de myndigheter som i utredningens enkät har redovisat en be- dömning av sin nöjdhet med kundservicen ligger medelvärdet på en femgradig skala (från 1 för mycket missnöjd till 5 för mycket nöjd) på 3,4. Liksom beträffande synen på tjänsternas kvalitet är de små myndigheterna mer nöjda än de stora.
Det kan noteras att de bedömningar av Statens servicecenters kundservice och kundvård som myndigheterna redovisat till utred- ningen är klart mer negativa än vad som framkommer i servicecentrets egna mätningar. För att följa kundnöjdheten gör Statens servicecenter återkommande kundundersökningar via sin digitala webbaserade kundservicelösning Portalen. Enligt årsredovisningen för 2022 visade
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
SOU 2023:54 |
resultatet detta år bland annat att 84 procent av användarna upplevde kontakten med kundservice som mycket bra, och att endast drygt tre procent upplevde den som mindre bra eller dålig. Sannolikt beror skillnaderna i resultat mellan denna undersökning och utredningens enkät och intervjuer på att det är olika kategorier av anställda som har svarat i de två fallen samt att myndigheterna i utredningens undersökningar har uttalat sig om sin samlade syn på kundrelationen till Statens servicecenter och inte bara om hur Portalen fungerar.
Den bild som utredningens enkät och intervjuer gett om myndig- heternas syn på samverkan med Statens servicecenter är i huvudsak densamma som beträffande kundservicen och kundvården. I enkä- tens fråga om hur nöjda kundmyndigheterna är med samverkan med Statens servicecenter blev medelvärdet på den femgradiga skalan 3,5. Även när det gäller samverkan var de små myndigheterna generellt sett mer nöjda än de stora.
I utredningens intervjuer framhöll ett flertal respondenter att man i och för sig upplever att Statens servicecenters företrädare som öppna och intresserade av kundernas synpunkter i de olika samver- kansfora som finns, men att det sällan händer så mycket med de syn- punkter man framfört till servicecentret efter mötena. Som framgått av kapitel 3 stämmer detta relativt väl överens med den bild av sam- verkan som framkommer i Statens servicecenters egna nöjdkund- mätningar.
Utredningens analys och bedömning
Statens servicecenter tillhandahåller och stöder anslutna myndig- heter med administrativa tjänster. Tjänsteutbudet och tjänsternas innehåll är inte statiskt utan successivt utvecklar och effektiviserar servicecentret sin verksamhet. I enlighet med myndighetens instruk- tion samverkar Statens servicecenter också kontinuerligt med kund- myndigheterna i syfte att utveckla tjänsternas utformning och inne- håll med avseende på kvalitet och effektivitet.
Utredningens bild av Statens servicecenters utvecklingsverksam- het är att den i huvudsak leder till att tjänsterna successivt blir bättre och kan produceras på ett effektivare sätt. Samtidigt finns det indi- kationer på att den finansieringsmodell som tillämpas för service- centrets verksamhet med administrativa tjänster, det vill säga att
SOU 2023:54 |
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
verksamheten är helt avgiftsfinansierad, medför att vissa – i sig angelägna – större utvecklingsprojekt är svåra att finansiera. Vi åter- kommer till denna fråga i avsnitt 5.2.2.
Beträffande samverkan mellan Statens servicecenter och kund- myndigheterna är utredningens bedömning att den befintliga sam- verkansmodellen är rimligt utformad, med bland annat väl inar- betade former för kontakter och möten på strategisk, taktisk och operativ nivå. Även för den kundservice och support som krävs i Sta- tens servicecenters verksamhet förefaller de former som finns eta- blerade i huvudsak vara vettiga.
Att formerna för samverkan och kundservice framstår som rim- liga behöver dock inte innebära att också innehållet i samverkan och kundservicen fungerar på ett optimalt sätt. Även om Statens service- center tycks arbeta på ett seriöst sätt med dessa frågor, så talar den kritik som utredningen har mött från många myndigheter om hur kundservicen och samverkan fungerar för att det kan finnas behov av förbättringar på detta område. Som framgått upplever ett flertal kundmyndigheter servicecentret som ganska fyrkantiga i sina inter- aktioner med kunderna – med ett starkt fokus på sin inre effektivitet, men med sämre känsla för kundvård och att ta den enskilda kundens behov i beaktande.
Större skillnader i synsätt än förväntat
På ett övergripande plan tolkar utredningen det ovanstående som att det mellan Statens servicecenter och (en del av) dess kundkollektiv råder olika syn på hur man bör definiera den ändamålsenliga balans mellan kostnadseffektivitet, kvalitet och service som Statens service- center enligt sin instruktion ska säkerställa i sin verksamhet. De syn- punkter som framförts avspeglar i stort sett de risker som Service- centerutredningen pekade på inför reformen, det vill säga att såväl en alltför stark betoning av kostnadseffektiviteten som en alltför stark betoning av kvalitet och service kan leda till suboptimeringar för den totala effektiviteten:
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
SOU 2023:54 |
•Å ena sidan menar många kundmyndigheter att Statens service- center har ett alltför starkt fokus på sin inre effektivitet, och att det medför – vilket Servicecenterutredningen framhöll som en risk – att fler arbetsuppgifter än vad som vore lämpligt behöver utföras av kundmyndigheterna själva.
•Å andra sidan menar Statens servicecenter att kundmyndig- heterna i hög grad ser till sina egna specifika behov av administ- rativa tjänster inom sina avgränsade verksamhetsområden, vilket medför önskemål om särlösningar som kan minska den samlade effektiviteten. Här handlar det alltså om den risk som Servicecen- terutredningen pekade på med att en alltför hög kvalitet och service kan leda till att servicecentret gör mer än vad som är önskvärt.
Samtidigt är det givetvis inte enkelt att avgöra vad som är en ”ända- målsenlig” balans mellan de tre värdena kostnadseffektivitet, kvalitet och service. Till svårigheterna hör bland annat att olika aktörer kan göra olika bedömningar – och då inte bara Statens servicecenter kontra kundkollektivet, utan det är heller inte givet att hela kund- kollektivet har samma syn på detta. Vad som är en ändamålsenlig balans kan sannolikt också variera över tid.
Sammantaget har utredningen svårt att avgöra om den balans som i dag råder mellan kostnadseffektivitet, kvalitet och service i Statens servicecenters verksamhet är fullt ut ändamålsenlig eller ej. Att en tjänsteleverantör och dess kunder delvis kan ha olika syn på var ton- vikten bör ligga i dessa frågor är i sig inte ovanligt. Men de skillnader i synsätt kring detta som utredningen i arbetet har mött från Statens servicecenter respektive många kundmyndigheter är större än vad vi hade förväntat oss. Utredningen ser därför skäl för alla inblandade – såväl regeringen som Statens servicecenter och kundmyndigheterna
–att verka för att en större samsyn kan nås.
Det finns skäl att utveckla Statens servicecenters kundvård
Som framgått tycks kundmyndigheterna allmänt sett bedöma kvali- teten på servicecentrets tjänster som god eller åtminstone godtagbar
–låt vara att kvalitetsbrister också har påtalats av vissa myndigheter. Därtill är utredningens bild att det bland kunderna generellt finns en förståelse både för att det krävs standardisering för att kunna reali-
SOU 2023:54 |
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
sera stordriftsfördelar och för att Statens servicecenters roll främst är att värna koncernintresset i staten. Däremot är myndigheterna ofta negativa till den lite fyrkantiga attityd som man upplever att Sta- tens servicecenter har i sina interaktioner med kunderna. Många myndigheter har till utredningen framfört kritik om brister i Statens servicecenters kundvård.
Enligt utredningen bör denna kritik om bristande kundvård tas på allvar. Sannolikt skulle mycket vara vunnet genom en attitydför- ändring från Statens servicecenters sida. För att bättre kunna svara upp mot kundmyndigheternas förväntningar kan det därför finnas skäl att utveckla kulturen inom Statens servicecenter. Det bör kunna ske utan några egentliga kostnadsökningar.
Utredningens empiriska undersökningar har också gett flera idéer om åtgärder som eventuellt skulle kunna vidtas i syfte att ut- veckla relationen mellan Statens servicecenter och kundmyndig- heterna. Det handlar främst om följande:
•Bättre kommunikation från Statens servicecenter om vad som följer av en kunds anslutning. I ett flertal av utredningens intervjuer har myndigheter uttryckt önskemål om att Statens servicecenter borde ge mer och tydligare information om detta, till exempel:
–Myndigheter efterlyser tydligare förklaringar om varför Sta- tens servicecenter anser att det i enskilda fall inte är lämpligt att beakta en kundmyndighets särskilda önskemål och göra av- steg från standardmodellen.
–Myndigheter önskar att Statens servicecenter i högre grad skulle förmedla lärande erfarenheter mellan olika kunder. Till exempel har flera intervjuade framfört att servicecentret borde kunna bli bättre på att ge goda råd om hur man som kundmyn- dighet lämpligen bör agera i samband med anslutning och migrering – baserat på lärdomar från tidigare anslutnings- och migreringsprojekt och hur andra kundmyndigheter har agerat i motsvarande situation.
–Myndigheter efterlyser att Statens servicecenter skulle vara mer drivande i kompetens- och utvecklingsfrågor gentemot kunderna och till exempel på ett mer proaktivt sätt informera om nyheter kring system, regelutveckling med mera av bety- delse för kunderna.
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
SOU 2023:54 |
•Mer gruppering av myndigheter. Flera intervjuade myndigheter har efterlyst att Statens servicecenter i större utsträckning borde kunna behandla myndigheter med liknande arbetsuppgifter och förutsättningar mer som grupper, vad gäller tjänsternas utform- ning, handläggares ansvar med mera.
•Mer systematiskt arbete med utpekade kontaktpersoner hos Statens servicecenter som ingång för kundmyndigheternas kontakter. Flera intervjuade myndigheter upplever att man inte får ett till- räckligt bra stöd via servicecentrets allmänna kundsupport.
•Bättre förmåga hos Statens servicecenter att agera på idéer och förslag som kunderna framför i samverkan. Flera intervjuade myndigheter har framfört att Statens servicecenter i och för sig har ett tillmötesgående förhållningssätt gentemot kunderna i den samverkan som sker, men sedan tenderar att inte göra så mycket med det som framkommit.
•Bättre förmåga hos Statens servicecenter att synbarligen dra nytta av tidigare erfarenheter i arbetet med anslutning och migrering. Flera intervjuade myndigheter upplevde servicecentrets agerande vid anslutning och/eller migrering som om det vore något service- centret gjorde för första gången – snarare än att man tydligt drog nytta av att ha genomfört likartade anslutnings- och migrerings- projekt många gånger tidigare.
•Av regeringen satta mål för kundnöjdhet. Som framgått har ut- redningens undersökningar av kundernas syn på Statens service- centers tjänstekvalitet, kundservice med mera resulterat i en mer negativ bild än vad servicecentrets egna undersökningar brukar göra. Det kan därför finnas skäl för regeringen att både ange mål för kundnöjdhet i Statens servicecenters verksamhet och oftare än vad som hittills skett initiera oberoende uppföljningar av dessa mål.
Statens servicecenter bör ges i uppdrag att redovisa hur myndigheten arbetar med kundvårdsfrågor
Utredningen har inte haft möjlighet att mer i detalj analysera om samtliga idéer ovan är relevanta och genomförbara, exempelvis med avseende på eventuella kostnadskonsekvenser. Sannolikt finns det också andra åtgärder av liknande slag som skulle kunna övervägas i
SOU 2023:54 |
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
syfte att utveckla Statens servicecenters kundvård och relation till kundmyndigheterna. Fördjupade analyser behöver därför göras av dessa frågor.
Utredningen föreslår att regeringen i detta syfte ger Statens ser- vicecenter i uppdrag att redovisa hur myndigheten arbetar med kundvårdsfrågor och lämna förslag på åtgärder som kan utveckla relationen till kundmyndigheterna, inklusive en analys av för- och nackdelar med olika tänkbara åtgärder.
5.2.2Finansiering av utvecklingsverksamhet
Utredningens förslag: Regeringen bör uppdra till Statens service- center att närmare analysera hur myndighetens finansierings- modell kan modifieras i syfte att säkerställa att större, samhälls- ekonomiskt lönsamma utvecklingsprojekt kan komma till stånd.
Utredningens bedömning: Med dagens helt avgiftsbaserade mo- dell för finansiering av Statens servicecenters verksamhet med administrativa tjänster finns risk för att större, samhällsekono- miskt lönsamma utvecklingsprojekt inte kan genomföras i önsk- värd omfattning. Det finns skäl för regeringen att överväga att tillskjuta medel och på lämpligt sätt komplettera dagens finansie- ringsmodell med en mekanism som förbättrar Statens service- centers möjligheter att genomföra större utvecklingsprojekt.
I anslutning till frågan om Statens servicecenters arbete med att ut- veckla och effektivisera sin verksamhet finns det enligt utredningen skäl att även diskutera hur större utvecklingsprojekt lämpligen bör finansieras.
Problem med dagens finansieringsmodell
Statens servicecenters verksamhet med administrativa tjänster åt myndigheter är helt avgiftsfinansierad. Därmed ska samtliga kostna- der som är hänförliga till verksamheten täckas av de avgifter som tas ut av kunderna, inklusive kostnader för utvecklingsinsatser med syfte att förbättra tjänsternas kvalitet och/eller säkerheten i leveran-
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
SOU 2023:54 |
serna. Enligt Statens servicecenters regleringsbrev för 2023 gäller som ekonomiskt mål för den avgiftsfinansierade verksamheten att den ska ha ett överskott på minst 8 miljoner kronor som ett genom- snitt över en löpande femårsperiod och vara i balans senast 2030.
Statens servicecenter har framfört till utredningen att finansie- ringsmodellen medför vissa svårigheter beträffande finansiering av myndighetens utvecklingsverksamhet. Den bild vi fått är att service- centret upplever två typer av problem, varav det ena dock tycks vara på väg att minska i betydelse.
Kostnader när potentiella kunder hoppar av anslutning
Det första finansieringsproblemet berör de kostnader som Statens servicecenter upparbetar i samband med att en ny kund överväger att ansluta sig. Det är en lång, tids- och arbetskrävande process från det att diskussioner om anslutning inleds till dess att anslutning faktiskt har skett och tjänsteleveransen är satt i drift. Det förekommer att myndigheter ganska sent i denna process väljer att trots allt inte an- sluta sig. Hittills har gällt som princip att Statens servicecenter helt har stått för de kostnader som man själv har upparbetat under den avbrutna anslutningsprocessen. Denna kostnad, som kan uppgå till miljonbelopp, har då finansierats via de avgifter som betalas av be- fintliga myndigheter.
Enligt Statens servicecenter är dock en förändring på gång i detta avseende, med innebörden att en myndighet som väljer att hoppa av anslutningsprocessen ska få åta sig att betala en större del av de kost- nader som upparbetas under processen. Såvitt utredningen kan för- stå innebär det att det problem som Statens servicecenter upplevt kopplat till anslutningsprocessen nu är på väg att minska.
Kostnader för stora utvecklingsprojekt
Det andra finansieringsproblemet berör större utvecklingsprojekt (av investeringskaraktär) med syfte att till exempel förbättra tjäns- ternas funktionalitet eller leveransernas säkerhet. Större utveck- lingsprojekt finansieras med lån i Riksgälden och belastar sedan av- gifterna för tjänsterna. Denna modell för finansiering motsvarar vad som gäller generellt i statsförvaltningen. Men även om finansierings-
SOU 2023:54 |
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
modellen följer gängse principer, så kan den enligt Statens service- center i praktiken leda till att myndigheten har svårt att få till stånd vissa utvecklingsprojekt som skulle vara positiva för statsförvaltningen generellt sett. Detta då servicecentret i praktiken kan ha svårt att få acceptans för att genomföra de avgiftshöjningar som skulle krävas.
Till en del torde dessa svårigheter ha att göra med att det såväl från regeringen som från kundmyndigheterna finns ett tryck på att avgifterna inte bör höjas. Men huvudskälet tycks ändå vara att Sta- tens servicecenters roll medför vissa svårigheter att hitta den opti- mala nivån på tjänsternas funktionalitet och därmed tillhörande kostnadsnivå.
Således innebär Statens servicecenters roll att myndigheten ska kunna serva hela statsförvaltningen, men inom ramen för ett i huvudsak standardiserat tjänsteutbud. Givet detta kan den teknik- nivå och funktionalitet som erbjuds lätt tendera att hamna på en nivå som motsvarar en genomsnittlig myndighets behov. Dock finns det vissa myndigheter som har behov av en tekniknivå och funktionalitet som är mer avancerad än den genomsnittliga, samtidigt som de inte sällan också anser att deras behov borde avspeglas redan i service- centrets befintliga tjänsteutbud och rymmas i befintliga avgifter. Om Statens servicecenter överväger att genomföra utvecklingspro- jekt som skulle leda till ökad funktionalitet, men också till höjda av- gifter, så kan man därmed lätt hamna i ett dilemma:
•Å ena sidan kan de myndigheter som har behov av att ligga när- mare teknikfronten anse att den nivåhöjning Statens servicecen- ter planerar är relativt basal tekniskt sett och redan borde ingå i avgifterna.
•Å andra sidan kan de myndigheter som har mer genomsnittliga teknikbehov anse att den höjda funktionalitetsnivån inte behövs och att en avgiftshöjning därför heller inte är rimlig.
Givet ovanstående förutsättningar kan det finnas en risk för att dagens finansieringsmodell medför att Statens servicecenter i prak- tiken har svårt att genomföra större utvecklingsprojekt som totalt sett skulle vara till gagn för statsförvaltningen och samhällsekono- miskt lönsamma.
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
SOU 2023:54 |
Tänkbara sätt att hantera problemet
Enligt utredningens bedömning finns det främst två alternativa sätt som lämpligen skulle kunna användas för att modifiera Statens ser- vicecenters finansieringsmodell, för det fall att regeringen önskar minska den ovan beskrivna risken för suboptimering av servicecent- rets utvecklingsverksamhet:
•Genom att helt eller delvis skriva av den låneskuld som Statens servicecenter haft med sig sedan myndighetens tidiga år. Som framgått av kapitel 3 bidrog flera omständigheter till att service- centret under sina första verksamhetsår byggde upp ett stort ackumulerat ekonomiskt underskott. Sedan 2017 har dock verk- samheten uppvisat positiva, ekonomiska resultat varje år, och myndigheten har successivt kunnat betala av på den räntekonto- kredit som finansierar det ackumulerade underskottet. Enligt gäl- lande plan kommer Statens servicecenter att ha sin ekonomi i balans senast 2030. I dagsläget används de årliga överskotten – som brukar ligga på cirka 10–15 miljoner kronor – i huvudsak till att betala av på låneskulden. Om skulden helt eller delvis skrevs av så skulle de årliga överskotten i stället kunna återinvesteras i utvecklingsprojekt som gagnar verksamheten.
•Genom att införa ett särskilt utvecklingsanslag till Statens ser- vicecenter. Som framgått av avsnitt 2.2 tillämpas i Finland en blandad finansieringsform för verksamheten vid Statens service- centers systerorganisation Palkeet, med avgifter för tjänsteleve- ranserna och ett anslag för större utvecklingsprojekt. Motsva- rande modell skulle kunna införas i Sverige. Utredningen vill dock betona att ett anslag av detta slag till Statens servicecenter i sådana fall endast bör användas för utvecklingsprojekt av mer betydande omfattning och som kan bedömas vara tydligt effektivi- tetshöjande för den samlade statsförvaltningen och samhällseko- nomiskt lönsamma. Däremot bör den kontinuerliga produktut- veckling som Statens servicecenter bedriver i syfte att mer på marginalen förbättra befintliga tjänster även fortsättningsvis finansieras via de avgifter som kundmyndigheterna betalar.
SOU 2023:54 |
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
Utredningens analys och bedömning
Med dagens helt avgiftsbaserade modell för finansiering av Statens servicecenters verksamhet med administrativa tjänster finns en risk för att större, samhällsekonomiskt lönsamma utvecklingsprojekt inte kan genomföras i önskvärd omfattning. Utredningens bild är också att det förekommit situationer där Statens servicecenter av finansieringsskäl avstått från att genomföra projekt av detta slag. Ett exempel är att servicecentret 2020 efter en flerårig förstudie be- dömde att det inte fanns förutsättningar för att införa en förvalt- ningsgemensam tjänst för elektroniska arkiv (”e-arkiv”) – till stor del därför att en sådan tjänst bedömdes medföra stora investerings- kostnader som skulle innebära en för stor finansiell risk att ta för Statens servicecenter som enskild myndighet (se vidare avsnitt 7.2.2).
Enligt utredningen finns det därför skäl för regeringen att över- väga att tillskjuta medel och på lämpligt sätt komplettera dagens avgiftsbaserade finansieringsmodell med en mekanism som för- bättrar Statens servicecenters möjligheter att genomföra större, ange- lägna utvecklingsprojekt.
Utredningen bedömer att båda de ovan beskrivna åtgärderna – skuldavskrivning eller utvecklingsanslag – skulle kunna fungera i detta syfte. Utredningen har dock inte haft möjlighet att mer i detalj analysera vilka förutsättningar som finns för att på detta sätt för- ändra Statens servicecenters finansieringsmodell. Det är också vik- tigt att en sådan förändring inte leder till minskade incitament för Statens servicecenter att rationalisera och effektivisera i sin verksam- het. En fördjupad analys behöver därför göras innan beslut kan fattas i denna fråga.
Vem som lämpligen bör utföra en sådan fördjupad analys är inte givet. Behovet av god kunskap om och förståelse för verksamhetens förutsättningar kan tala för att Statens servicecenter är lämpligast att genomföra analysen. Samtidigt kan det också finnas fördelar med att någon aktör som är oberoende i förhållande till Statens servicecenter står för analysen, till exempel Ekonomistyrningsverket eller Stats- kontoret. Vid en samlad bedömning menar utredningen dock att Statens servicecenter vore lämpligast i detta fall.
Mot denna bakgrund föreslår utredningen att regeringen ger Sta- tens servicecenter i uppdrag att närmare analysera hur myndighetens finansieringsmodell kan modifieras i syfte att säkerställa att större,
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
SOU 2023:54 |
samhällsekonomiskt lönsamma utvecklingsprojekt kan komma till stånd. I uppdraget bör ingå att analysera hur ett tillskott av medel av detta slag kan finansieras och även bedöma om en sådan åtgärd är förenlig med EU:s regler om statsstöd.
5.2.3Frågor kring anslutningsprocessen
Utredningens bedömning: Det analys- och förberedelsearbete som anslutande myndigheter och Statens servicecenter genomför inför anslutning till servicecentrets tjänster kan förbättras i vissa avseenden. Till exempel behöver Statens servicecenter i högre grad säkerställa att den kommande rollfördelningen mellan ser- vicecentret och kundmyndigheten blir helt klargjord under an- slutningsprojektet.
Att det finns vissa brister i anslutningsprocessen är dock inte någon huvudförklaring till att de effektivitetsvinster som upp- nåtts efter inrättandet av Statens servicecenter torde vara mindre än vad som antogs inför reformen.
För att anslutningsprocessen ska kunna bidra till att säker- ställa den ändamålsenliga balans mellan kostnadseffektivitet, kva- litet och service som ska gälla i Statens servicecenter, så behöver de inblandade parterna få till ett konstruktivt diskussionsklimat som präglas av förståelse för motsidans argument och ett ömse- sidigt givande och tagande.
Enligt direktiven ska utredningen utvärdera det analys- och förbere- delsearbete inför anslutning till Statens servicecenters tjänster som vidtagits av anslutande myndigheter och servicecentret samt belysa eventuella målkonflikter mellan enskilda myndigheters anpassningar och effektivitetsvinster för staten som helhet.
Som bakgrund till detta hänvisas i direktiven till en tidigare skri- velse där regeringen pekade på behovet av att Statens servicecenter och anslutande myndigheter genomför ett grundligt analys- och för- beredelsearbete inför anslutning till servicecentrets tjänster.25 Enligt regeringen kan det till exempel handla om att säkerställa att nödvän- diga organisatoriska och verksamhetsmässiga förändringar genom-
25Skr. 2020/21:218 Riksrevisionens rapport om administrationen i statliga myndigheter.
SOU 2023:54 |
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
förs i takt med en anslutning, så att de effektivitetsvinster som en anslutning till de administrativa stödtjänsterna möjliggör kan reali- seras och omprioriteringar av kostnader för bland annat administra- tion kan genomföras.
Anslutningsprocessens genomförande och åsikter om processen
Inför att en myndighet ska ansluta sig till Statens servicecenter genomförs ett anslutningsprojekt där kundmyndigheten och ser- vicecentret gemensamt går igenom hur anslutningen ska ske och hur de fortsatta relationerna ska fungera. Denna process är i allmänhet tids- och arbetskrävande. Genomförandetiden varierar, men vanli- gen handlar det om ett flertal månader och ibland mer än ett år. Som utredningen beskrivit i kapitel 3 sker anslutningsprocessen genom ett strukturerat samarbete mellan respektive kundmyndighet och Statens servicecenter. I processen går man igenom ett antal faser: från en ömsesidig avsiktsförklaring att påbörja ett samarbete till sta- bilisering av driftsatt tjänst. I processen ingår att parterna tecknar en överenskommelse som reglerar sådant som vilka tjänster som om- fattas, parternas åtagande, giltighetstid, vad som gäller vid eventuell avveckling av samarbetet, frågor om personuppgifter, eventuella spe- ciella säkerhetskrav och avgift för tjänsterna.
Utredningsarbetet har visat att det i stort sett finns en samsyn bland Statens servicecenter och kundmyndigheterna om att anslut- ningsprocessen förutsätter att det bedrivs ett omfattande projekt och att processen behöver ta tid. Låt vara att det bland de kundmyn- digheter som har redovisat en bedömning i utredningens enkät finns en viss övervikt för synpunkten att anslutningsprocessen tog längre tid och krävde mer arbetstid för myndigheten än vad man hade för- väntat sig. Bilden från utredningens intervjuer med kundmyndig- heter är också att de flesta svarande anser att de personer som deltar i projekten från Statens servicecenters sida gör ett professionellt och engagerat arbete.
Som framgått av kapitel 4 har det dock i utredningens enkät och intervjuer även framförts viss kritik från kundmyndigheter kring anslutningsprocessen. De oftast förekommande kritiska synpunk- terna har handlat om följande:
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
SOU 2023:54 |
•I anslutningsprojektet blev det inte helt klarlagt hur rollfördel- ningen mellan Statens servicecenter och kundmyndigheten skulle se ut efter anslutningen.
•Myndighetens specifika förutsättningar och behov av andra lös- ningar än standardmodellen beaktades inte i tillräcklig grad i an- slutningsprocessen.
•Vissa säkerhets- och systemtekniska frågor upplevdes oklara.
•I anslutningsprocessen drog inte Statens servicecenter på ett tyd- ligt sätt nytta av sina erfarenheter från tidigare anslutningsprojekt.
Utredningens analys och bedömning
De frågor kring anslutningsprocessen som regeringen anger i utred- ningens direktiv synes delvis bottna i en misstanke om att det finns brister i det analys- och förberedelsearbete som kundmyndigheter och Statens servicecenter genomför inför anslutningen och att detta kan medföra att de potentiella effektivitetsvinsterna av att myndig- heter ansluter till servicecentret inte fullt ut realiseras.
De erfarenheter som gjorts i utredningsarbetet talar för att det analys- och förberedelsearbete som sker inför anslutningen sanno- likt kan förbättras i vissa avseenden. Att vissa kundmyndigheter upplever att rollfördelningen mellan Statens servicecenter och kund- myndigheten inte är helt klargjord efter anslutningsprojektet är ex- empelvis en omständighet som kan reducera möjligheterna till effek- tivitetsvinster. Som framgått av kapitel 4 har vissa kundmyndigheter också framfört till utredningen att det fortfarande långt efter anslut- ningen kvarstår en del osäkerheter om vilka uppgifter man själv be- höver stå för respektive vad servicecentret ska göra. Här finns det skäl såväl för regeringen som för Statens servicecenter och kund- myndigheterna att verka för att en tydlig rollfördelning säkerställs.
Samtidigt är dock utredningens övergripande bedömning att eventuella brister i anslutningsprocessen knappast är en huvudför- klaring till att de effektivitetsvinster som uppnåtts efter inrättandet av Statens servicecenter torde vara mindre än vad som antogs inför reformen.
SOU 2023:54 |
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
Som framgått av avsnitt 5.1 tyder såväl Riksrevisionens gransk- ning från 202126 som föreliggande utrednings statistiska analys på att centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter har medfört att resurser har frigjorts till följd av stordriftsfördelar och ökande produktivitet i Statens servicecenters tjänster. I det sam- manhanget bör dock även vägas in att kunderna efter anslutning fått en ny kostnad genom att de betalar en avgift till Statens service- center. Enligt Riksrevisionens granskning har emellertid de frigjorda resurserna i betydande grad använts till annan administration snarare än att andelen kärnverksamhet har ökat. Enligt utredningen kan det visserligen inte uteslutas att den uteblivna ökningen av andelen kärn- verksamhet till någon del kan förklaras med att myndigheter som anslutit sig till servicecentret kan ha varit ovilliga eller oförmögna att göra nedskärningar i sin administration. Men i det stora hela är ut- redningens bild ändå att det främst handlar om rationella övervägan- den från myndigheternas sida.
I enlighet med budgetlagen och myndighetsförordningen ska en myndighets ledning se till att verksamheten bedrivs effektivt. Det är också i huvudsak myndigheternas ansvar att organisera och dimen- sionera sin verksamhet utifrån de uppgifter som man har. Enligt ut- redningen får det därför förutsättas att myndigheterna agerar ratio- nellt i sina överväganden om detta, och i normalfallet inte skaffar sig en större administration än vad de har behov av. I det perspektivet förefaller det sannolikt – som Riksrevisionens är inne på i sin gransk- ning från 2021 – att den uteblivna ökningen av andelen kärnverksam- het mera har att göra med att administrationen under det senaste decenniet har ställts inför nya krav och förutsättningar som har för- svårat besparingar.
Enligt direktiven ska utredningen belysa eventuella målkonflikter mellan enskilda myndigheters anpassningar och effektivitetsvinster för staten som helhet. Utredningen har i avsnitt 5.2.1 beskrivit hur möjligheterna att uppnå stordriftsfördelar i Statens servicecenters produktion av ekonomi- och personaladministrativa tjänster kräver en hög grad av standardisering av tjänsteutbudet samtidigt som en- skilda myndigheter kan ha behov av avsteg från standardmodellen. Att balansera dessa båda önskemål är givetvis inte enkelt. Enligt ut- redningen bör man dock undvika att benämna önskemålen som en
26Riksrevisionen (RiR 2021:3) Administrationen i statliga myndigheter – en verksamhet i för- ändring.
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
SOU 2023:54 |
”målkonflikt”, eftersom det indikerar att målen skulle vara helt oför- enliga och att man bara kan uppnå det ena målet på bekostnad av det andra. Utgångpunkten bör i stället vara att så långt möjligt söka uppnå den ”ändamålsenliga balans” mellan kostnadseffektivitet, kva- litet och service som Statens servicecenter enligt sin instruktion ska säkerställa.
Beträffande arbetet med anslutningsprocessen är utredningen övertygad om att en framgångsrik strävan efter att hitta denna ända- målsenliga balans kräver att parterna lyckas etablera ett konstruktivt diskussionsklimat som präglas av förståelse för motsidans argument och ett ömsesidigt givande och tagande. Mot bakgrund av de erfa- renheter som gjorts i utredningsarbetet är utredningens bedömning att det torde kräva:
•Att kundmyndigheterna å ena sidan i högre grad inser och accep- terar att mer av standardiserade lösningar är eftersträvansvärt ut- ifrån statens koncernperspektiv. Till utredningen har ett flertal, i synnerhet mindre, kundmyndigheter redovisat erfarenheten att det för dem har fungerat väl att tillämpa Statens servicecenters standardmodell. Utredningens bild är också att vissa andra myn- digheters negativa inställning till att tillämpa servicecentrets stan- dardmodell i viss mån grundar sig i en ovilja till förändring, att man helst vill göra som man alltid har gjort.
•Att Statens servicecenter å andra sidan i högre grad accepterar att vissa, i synnerhet större, myndigheters önskemål om avsteg från eller kompletteringar till standardmodellen kan vara baserade på legitima behov. Och att det därför gäller att hitta former för att hantera sådana avvikelser från standardlösningarna som båda par- ter ser som välfungerande och rimligt prissatta.
SOU 2023:54 |
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
5.2.4Metod för uppföljning av effekter
Utredningens förslag: Det bör inte införas ett nyckeltalsbaserat system för att följa upp effekterna av centralisering av administ- rativa tjänster till Statens servicecenter.
Utredningens bedömning: Ett fullskaligt, nyckeltalsbaserat uppföljningssystem skulle inte vara en lämplig metod för att följa upp effekterna av centralisering av administrativa tjänster till Sta- tens servicecenter.
Om regeringen framöver önskar få en samlad bild av utveck- lingen av myndigheternas administrationskostnader och av effek- terna av centralisering av administrativa tjänster till Statens ser- vicecenter, så bör det ske genom att någon lämplig aktör – till exempel Ekonomistyrningsverket eller Statskontoret – ges i upp- drag att belysa detta. Lämplig tidpunkt för ett sådant uppdrag skulle kunna vara tre–fyra år fram i tiden.
Enligt direktiven ska utredningen analysera en metod för uppfölj- ning av effekterna av centralisering av administrativa tjänster till Sta- tens servicecenter. I denna fråga ska utredningen samråda med Eko- nomistyrningsverket (ESV).
Tidigare utredningsarbete
ESV redovisade både 2007 och 2011 förslag på hur en uppföljning av effekterna av centralisering av administrativa tjänster till ett service- center skulle kunna ske. Förslaget från 2007 ingick i den förstudie som beskrevs i avsnitt 2.1.127, medan 2011 års förslag var resultatet av ett särskilt regeringsuppdrag till ESV att bistå med stöd åt Ser- vicecenterutredningen.28
I båda fallen byggde ESV:s arbete på två utgångspunkter. Dels att kostnaderna för den administrativa hantering som kan läggas i ett servicecenter bör följas noga, liksom kostnaderna för det samlade administrativa stödet vid myndigheterna. Dels att denna uppföljning
27Ekonomistyrningsverket (ESV 2007:33) Gemensamma lösningar för effektivare administ- ration.
28Ekonomistyrningsverket (ESV 2011:3) Metodstöd för enhetlig bedömning av stödverksam- heten – Servicecenteruppdraget.
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
SOU 2023:54 |
bör ske med hjälp av standardiserade gemensamma nyckeltal. ESV menade också att nyckeltalen och indikatorerna inte bör vara för många eller för detaljerade, utan ge en överblick över effektivitets- utvecklingen för kundmyndigheterna, servicecenterverksamheten och statsförvaltningen som helhet.
I rapporten från 2011 föreslog ESV en uppsättning av nyckeltal (totalt tio) inom områdena kostnadseffektivitet, stöd till kärnverk- samheten samt regelefterlevnad som skulle spegla utvecklingen dels inom Statens servicecenter, dels hos kundmyndigheterna.29
ESV:s förslag om nyckeltalsbaserade metoder för att följa upp ut- vecklingen av effekterna av centralisering av administrativa tjänster till ett servicecenter har dock inte genomförts. Sedan Statens service- center bildades 2012 har regeringen i stället valt en löpande uppfölj- ning bland annat inom ramen för de myndighetsdialoger som årligen sker.30
Finns den efterfrågade informationen lätt tillgänglig?
Utredningen har översiktligt undersökt om den information som var tänkt att samlas in med ESV:s metod ändå finns enkelt tillgänglig på andra sätt i dagsläget. Den bild som därvid framkommit kan i kort- het beskrivas enligt följande.
Statens servicecenter
I sina årsredovisningar presenterar Statens servicecenter mycket in- formation om hur verksamheten med administrativa tjänster åt myn- digheter utvecklas över tid. Där finns bland annat kvantitativa prestationsmått om exempelvis hur antalet kundmyndigheter
29ESV föreslog följande 2011. Nyckeltal hos servicecentret: Kostnadseffektivitet (relevanta mått per tjänst som primärt speglar utvecklingen av kostnader/tid per hanterad enhet), Stöd till kärnverksamheten (Sammanvägt värde för kundnöjdhet avseende ekonomirutiner för samtliga kundmyndigheter och Sammanvägt värde för kundnöjdhet avseende personal-/HR-rutiner för samtliga kundmyndigheter), Regelefterlevnad (Genomsnitt av sammanvägda EA-värden inom tjänsteområde ekonomi för samtliga kundmyndigheter). Nyckeltal hos kundmyndigheterna: Kostnadseffektivitet (Procentuell förändring per år av ekonomifunktionens kostnader och Pro- centuell förändring per år av personal-/HR-funktionens kostnader), Stöd till kärnverksam- heten (Sammanvägt värde för kundnöjdhet avseende ekonomirutiner och Sammanvägt värde för kundnöjdhet avseende personal-/HR-rutiner), Regelefterlevnad (Sammanvägt EA-värde för tjänsteområde ekonomi).
30Skr. 2020/21:218 Riksrevisionens rapport om administrationen i statliga myndigheter.
SOU 2023:54 |
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
förändras, hur de olika tjänsterna utvecklas både numerärt sett och i termer av produktivitet och kostnadseffektivitet, samt hur nöjda kunderna är med servicecentrets tjänster, kundservice och samverkan.
Såvitt utredningen kan bedöma motsvarar informationen i års- redovisningen i huvudsak de önskemål ESV framförde avseende nyckel- tal för servicecentrets utveckling.
Övriga statsförvaltningen – kundmyndigheter och icke- kundmyndigheter
Med hjälp av ett stickprovsmässigt urval har utredningen analyserat vilken information som presenteras i tio olika myndigheters års- redovisningar.31 Utifrån detta kan konstateras att myndigheters års- redovisningar i liten utsträckning innehåller information om eller mått på administrationskostnadernas utveckling. Att utifrån myn- digheters årsredovisningar söka konstruera de nyckeltal som ESV efterlyste går därför inte.
Detta är dock inte förvånande med hänsyn till att det inte ställs några krav av detta slag i regeringens bestämmelser om vilken in- formation som ska presenteras i myndigheters årsredovisningar.32
Tänkbar modell för uppföljning
Utredningen ska alltså analysera en metod för uppföljning av effek- terna av centralisering av administrativa tjänster till Statens service- center. Som underlag för detta behöver man enligt utredningen ta ställning till tre frågor:
•Vilken information ska samlas in?
•På vilket sätt och hur ofta ska informationen samlas in?
•Vem ska ansvara för att samla in, sammanställa och analysera informationen?
31Årsredovisningen för 2021 för Boverket, Forskningsrådet för miljö, areella näringar och sam- hällsbyggande, Göteborgs universitet, Kommerskollegium, Konsumentverket, Naturvårds- verket, Statens medieråd, Statskontoret, Trafikverket, Uppsala universitet.
32Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
SOU 2023:54 |
För att en uppföljning av effekterna av centraliseringen av administ- rativa tjänster till Statens servicecenter ska bli relevant krävs att den belyser alla väsentliga dimensioner av centraliseringen. Även om ett grundläggande syfte med att centralisera är att uppnå stordriftsför- delar och därmed sänkta kostnader, så skulle en uppföljning som en- bart tar sikte på kostnadseffektivitetens utveckling leda fel. Enligt regeringens riktlinjer ska Statens servicecenter säkerställa en ända- målsenlig balans mellan kostnadseffektivitet, kvalitet och service. Då bör uppföljningen belysa hur dessa tre värden var för sig utvecklas över tid, men även hur balansen mellan dem påverkas.
I sin rapport från 2011 utgick ESV på motsvarande sätt från att ett välfungerande administrativt stöd behöver svara upp mot flera olika värden. Enligt ESV kännetecknas således ett effektivt administ- rativt stöd av att gällande regler följs, att processer och rutiner är kostnadseffektiva samt att ledning och kärnverksamhet får ett bra stöd. I rapporten sägs att en verksamhet som klarar att balansera dessa tre aspekter kan fördela sina resurser på bästa sätt, och att ett alltför ensidigt fokus på en specifik aspekt riskerar att påverka de andra aspekterna i negativ riktning. De nyckeltal som föreslogs syf- tade också till att spegla utvecklingen för de tre aspekterna såväl hos Statens servicecenter som i kundmyndigheterna.
Enligt utredningens mening ger ESV:s bedömningar om nödvän- digt informationsbehov från 2011 alltjämt ett vettigt svar på frågan om vilken information som skulle behöva samlas in i en uppföljning av effekterna av centraliseringen av administrativa tjänster till Sta- tens servicecenter. Med hänsyn till den tid som förflutit sedan rap- porten lämnades kan dock eventuellt vissa kompletteringar och upp- dateringar behöva ske.
Samtidigt menar utredningen att frågan om vilken information som är lämplig att samla in också hänger samman med frågan om på vilket sätt och hur ofta informationen ska samlas in. Om uppfölj- ningen ska genomföras löpande, och till exempel generera årliga sammanställningar, så är en i huvudsak nyckeltalsbaserad ansats san- nolikt den enda tänkbara. Om uppföljningen däremot ska ske mer intermittent, till exempel vart tredje–fjärde år, så lär det finnas större möjligheter att även komplettera nyckeltalens kvantitativa infor- mation med mer djupgående kvalitativa analyser.
Även vissa andra avvägningar behöver göras i överväganden om lämplig metod och periodicitet för informationsinsamlingen. Som
SOU 2023:54 |
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
nämndes ovan är det i dagsläget inte möjligt för en utomstående att sammanställa den information som här avses enbart på basis av myn- digheternas årsredovisningar. Det får dock antas att myndigheterna med hjälp av sina interna system skulle kunna sammanställa den ak- tuella informationen. För att detta ska ske på ett systematiskt sätt för hela statsförvaltningen krävs dock dels att den efterfrågade in- formationen definieras på ett tydligt sätt, dels att myndigheterna ges i uppdrag att ta fram uppgifterna. Ett sådant uppdrag till myndighe- terna skulle regeringen exempelvis kunna ge – med en hårdare styr- ning – genom ett tillägg till förordningen om årsredovisning och budgetunderlag eller – med en mjukare styrning – genom att en aktör gavs i uppdrag att med lämpligt intervall ställa frågor till myn- digheterna i enkät- och/eller intervjuform.
Vad gäller frågan om vem som lämpligen skulle kunna ansvara för att samla in, sammanställa och analysera informationen framstår ESV enligt utredningen som en naturlig kandidat. Den typ av ana- lyser av administrationskostnaders utveckling som det här skulle handla om torde ligga väl i linje med ESV:s uppdrag, och detta i syn- nerhet om uppföljningen ska ske på årsbasis och i huvudsak bygga på en nyckeltalsbaserad ansats. Om uppföljningen däremot skulle ske mer intermittent och med en kombinerad kvantitativ och kvali- tativ ansats, så kan även andra aktörer bli aktuella utöver ESV, till exempel Statskontoret.
Synpunkter från Ekonomistyrningsverket
I enlighet med direktiven har utredningen samrått med Ekonomi- styrningsverket om denna fråga.
Enligt ESV skulle det i och för sig vara värdefullt om det fanns information som löpande kan ge en bild av effekterna av centrali- sering av administrativa tjänster till Statens servicecenter. Samtidigt visar dock ESV:s tidigare erfarenheter att det är svårt att få till en sådan uppföljning. Den uppföljningsmodell som ESV föreslog till regeringen 2011 visade sig i praktiken vara mycket svår att tillämpa, bland annat därför att det visade sig krävas ett ganska omfattande arbete för myndigheterna att ta fram den berörda informationen. Regeringen valde också att inte gå vidare med förslaget.
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
SOU 2023:54 |
Om en uppföljningsmodell av detta slag skulle införas, så bedö- mer ESV att myndigheten skulle kunna ansvara för uppgiften att detaljutforma och tillämpa modellen. I samrådet har ESV dock betonat att det skulle röra sig om en ny arbetsuppgift för myndig- heten, som man i dag inte arbetar med. En sådan arbetsuppgift skulle enligt ESV inte kunna hanteras inom befintlig resursram utan myn- digheten skulle behöva ett resurstillskott.
Sammantaget avråder ESV från att införa en uppföljningsmodell av det slag som utredningen ska utreda.
Utredningens analys och bedömning
I arbetet har utredningen noterat att det som utomstående är svårt att få en bild av hur administrationskostnaderna utvecklas i statens myndigheter. Som framgått av kapitel 4 har de myndigheter som svarat på utredningens enkät visserligen redovisat uppskattningar av detta. Men det handlar just om uppskattningar, och en mer djup- gående bild har varit svår att få.
Mot denna bakgrund delar utredningen ESV:s åsikt att det skulle vara värdefullt om det fanns mer information som kan ge en bild av effekterna av centralisering av administrativa tjänster till Statens ser- vicecenter, liksom av hur statsförvaltningens administrationskostna- der utvecklas allmänt sett. Samtidigt menar utredningen att det san- nolikt fanns ett större behov av att införa ett system för att kunna följa effekterna av centralisering av administrativa tjänster till Sta- tens servicecenter inför att servicecentret startade sin verksamhet 2012, än vad det gör i dag när ett stort antal av statens myndigheter sedan länge är kunder till Statens servicecenter.
De erfarenheter som ESV har förmedlat till utredningen talar också för att inte vore lämpligt att införa ett fullskaligt, nyckeltals- baserat system för att följa upp effekterna av centralisering av admi- nistrativa tjänster till Statens servicecenter. Att ESV bedömer att ett sådant system skulle bli svårt att tillämpa och sannolikt inte ge den fullständiga bild man skulle önska, talar enligt utredningen starkt för att detta inte vore ett lämpligt sätt att samla information om utveck- lingen. Utredningen anser därför att ett sådant uppföljningssystem inte bör införas.
SOU 2023:54 |
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
Om regeringen framöver önskar få en samlad bild av utvecklingen av myndigheternas administrationskostnader och av effekterna av centralisering av administrativa tjänster till Statens servicecenter, så bedömer utredningen att det hellre bör ske genom att någon lämplig aktör – till exempel ESV eller Statskontoret – ad hoc ges i uppdrag att belysa detta. Lämplig tidpunkt för ett sådant uppdrag skulle en- ligt utredningen kunna vara tre–fyra år fram i tiden.
5.2.5Systemfrågor
Utredningens bedömning: De strategiska vägval som Statens servicecenter nyligen gjort i hanteringen av systemfrågor, med re- ducering av antalet använda system och ny anskaffningsstrategi, framstår som vettiga.
Den samlade hantering av systemfrågor som Statens service- center kan göra är en av de viktigaste effektiviseringseffekterna av centraliseringen av administrativa tjänster till servicecentret. Att Statens servicecenter samlat upphandlar systemlösningar för många myndigheter kan medföra mer kostnadseffektiva och säk- rare lösningar med bättre funktionalitet.
Det är väsentligt att Statens servicecenter på lämpligt sätt förmår hantera de önskemål som kundmyndigheterna kan ha på systemens utformning.
Digitala system är grundläggande för dagens ekonomi- och perso- naladministration. Alla statliga myndigheter, oavsett om de är kun- der till Statens servicecenter eller ej, behöver it-system för att admi- nistrationen ska kunna utföras på ett effektivt sätt.
I det här avsnittet diskuterar utredningen vissa frågor kring de system som Statens servicecenter använder för produktionen av de tjänster som kundmyndigheterna använder.
Statens servicecenters arbete med system
Väl fungerande systemlösningar är avgörande för att Statens service- center ska kunna utföra sin verksamhet med administrativa tjänster. Hanteringen av så gott som samtliga kundmyndigheter sker i dag i
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
SOU 2023:54 |
en systemlösning hos servicecentret, medan det tidigare i vissa fall förekommit att tjänsterna utförts i kundmyndigheternas egna systemlösningar. Som beskrivits i kapitel 3 använder Statens service- center i dag följande system i verksamheten med administrativa tjänster:
•Ekonomisystemet UBW (Agresso)
•E-handelssystemet Visma Proceedo
•Lönesystemen Heroma, Primula, POL och Palasso. De två sist- nämnda är dock tänkta att fasas ut under perioden 2021–2026.
Sedan flera år tillbaka arbetar Statens servicecenter med att förbereda och genomföra en större migrering av kundmyndigheter från system som ska fasas ut.
Statens servicecenters anskaffning av systemstöd i verksamheten har traditionellt skett genom att myndigheten har upphandlat system, drift och underhåll från externa leverantörer. De system som används i verksamheten i dag har anskaffats genom avrop från de statliga ramavtalen för personalsystem, e-handelssystem och ekonomi- system samt egen kompletterande upphandling. I upphandlingarna är den typiska avtalslängden cirka 12 år. Den tid som systemen be- finner sig i en etablerad, mer löpande driftsfas är dock betydligt kor- tare. Med de volymer som finns i verksamheten bedömer Statens servicecenter således att det i allmänhet tar cirka fyra år att migrera till ny plattform och fyra år att lämna.
Statens servicecenter har nyligen tagit fram en ny strategisk in- riktning för sin anskaffning av systemstöd. Den hittillsvarande mo- dellen – där hela kedjan system, drift och underhåll köps från externa leverantörer – bedöms nämligen ge Statens servicecenter begränsade möjligheter att påverka leveranskvaliteten för respektive tjänst. Detta då det är avtalen och leverantörens förmåga som till största del styr kvaliteten i leveransen. Med den nya upphandlingsstrategi som nu är på gång är tanken att servicecentret ska ha större möjlighet att påverka leveransen av tjänsterna. Detta genom att myndigheten av- ser att upphandla nyttjanderätter som inte är tidsbestämda, medan support och drift fortsatt ska konkurrensutsättas genom regel- bundna upphandlingar.
SOU 2023:54 |
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
Kundmyndigheternas syn på systemfrågan
Synpunkter på dagens systemstöd har framkommit i utredningens intervjuer. Som framgått av kapitel 4 anser de flesta intervjuade kundmyndigheter att dagens systemstöd i huvudsak har godtagbar funktion. Men få av myndigheterna, om ens någon, har varit odelat positiv till systemens funktion. Kritik har också framförts om att kunderna har tvingats vara mer drivande och ta större eget ansvar i anslutnings- och migreringsprojekt än vad man anser rimligt.
I korthet har utredningsarbetet gett följande bild av kundmyn- digheternas önskemål om systemens funktion:
•Systemen ska vara användarvänliga.
•Systemen ska ge bra, funktionellt och driftsäkert stöd för myn- digheternas ekonomi- och personaladministration – allmänt sett och i de delar man behöver utföra själv och/eller interagera med Statens servicecenter.
•Systemen ska innehålla kompletterande funktioner och moduler som kunderna har behov av i sin verksamhet.
•Systemen för ekonomi- och personaladministration ska inklu- dera, eller ge enkel möjlighet till, sammankoppling med andra verksamhetssystem som myndigheterna har, till exempel för in- tern planering och styrning eller tidredovisning.
•Systemen ska kunna hantera automatisk inläsning av uppgifter. Behovet av att för hand mata in uppgifter ska vara litet.
•När myndigheterna köper tjänster av Statens servicecenter bör systemen inte öka behovet av arbetsinsatser för kunderna. Ett flertal myndigheter har dock framfört till utredningen att migre- ringen till Heroma har medfört att myndigheternas ansvariga chefer på ett oönskat sätt tvingas bli mer involverade än tidigare i det löpande flödet, för attester och dylikt.
•Systemen och överföringar från och till dem ska vara säkra.
Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen |
SOU 2023:54 |
Utredningens analys och bedömning
En utgångspunkt för Statens servicecenters verksamhet är att myn- digheten ska erbjuda tjänster som genom standardisering i kombi- nation med stora volymer ska leda till sänkta administrationskostna- der för myndigheterna och för staten som helhet. Utifrån detta har Statens servicecenter gjort vissa strategiska vägval i hanteringen av systemfrågor. Det handlar både om att reducera antalet system som används i verksamheten och om att med en ny anskaffningsstrategi öka den egna möjligheten att påverka leveransen av tjänsterna. Ut- redningen vill understryka vikten av att Statens servicecenter på ett bra sätt förmår genomföra sin nya anskaffningsstrategi, liksom kom- mande migreringar till nya system. Givet verksamhetens syfte fram- står dock Statens servicecenters strategiska vägval som vettiga enligt utredningens mening.
Utredningen vill också betona – som beskrivits i avsnitt 5.1 – att effektiviseringar i hanteringen av systemfrågor är en av de stora för- tjänsterna med centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter. Dessa fördelar faller ut i flera led. Som upphandlare representerar servicecentret ett stort antal myndigheter och blir där- med en stor kund med större förhandlingsmakt på marknaden för personal- och ekonomiadministrativa system för offentlig sektor. Jämfört med om varje myndighet skulle upphandla systemstöd på egen hand torde detta leda till systemlösningar som är mer kostnads- effektiva, säkrare och har bättre funktionalitet. Vidare förefaller de migreringar som behöver ske till nya system kunna göras betydligt mer kostnadseffektivt när Statens servicecenter gör det samlat för många myndigheter än om myndigheterna skulle göra det enskilt.
Samtidigt vill utredningen betona vikten av att Statens service- center på lämpligt sätt förmår hantera de önskemål som kundmyn- digheterna kan ha på systemens utformning. Ett aktuellt exempel är att ett flertal myndigheter till utredningen har framfört kritik mot hur servicecentret inledningsvis har hanterat migreringar till löne- systemet Heroma. Kritiken har bland annat handlat om att service- centret anses ha underskattat den komplexitet som Heroma medfört och att kunderna har tvingats vara mer drivande och ta större eget ansvar i anslutnings- och migreringsprojekt än vad man anser rim- ligt. Enligt utredningens mening finns det skäl för Statens service- center att lyssna på denna kritik och ta lärdom inför framtida arbete.
6Frågor om säkerhetsskydd
och it- och informationssäkerhet
I utredningens uppdrag ingår att utvärdera Statens servicecenters systematiska arbete med säkerhetsskydd och it- och informations- säkerhet samt analysera effekterna av detta arbete för säkerheten i administrationen hos anslutna myndigheter och i statsförvaltningen som helhet.
Detta kapitel behandlar de säkerhetsrelaterade frågor som tas upp i direktiven. Först redogörs för avgränsningar och genomförande (6.1). Därefter beskrivs regelverket för säkerhets- och säkerhets- skyddsarbete (6.2) samt servicecentrets arbete på området (6.3 till 6.5). Slutligen redovisas utredningens analys och bedömning (6.6).
6.1Avgränsningar och genomförande
Utgångspunkten för analysen är Statens servicecenters arbete. I upp- draget har inte ingått att bedöma det säkerhetsskyddsarbete som bedrivs av kundmyndigheterna. Analysen hålls på en övergripande nivå. Det innebär bland annat att utredningen inte har gjort någon tek- nisk granskning av de it-system som Statens servicecenter använder. Eftersom utredningens uppdrag endast avser servicecentrets verksam- het med administrativa tjänster omfattar analysen heller inte säkerhets- frågor kopplade till verksamheten vid de lokala servicekontoren.
Som underlag för analysen har utredningen studerat befintligt skriftligt material samt intervjuat företrädare för Statens service- center, berörda tillsynsmyndigheter enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585) samt vissa övriga offentliga aktörer.1
1Intervjuer har gjorts med Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Statens service- center, Säkerhetspolisen och Upplands-Bro kommun. Därtill har den ansvariga sekreteraren, Nils Svartz, även använt underlag från intervjuer med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Polisen och Statens servicecenter, som han gjorde i ett tidigare uppdrag kring motsvarande frågor sommaren 2022.
161
Frågor om säkerhetsskydd och it- och informationssäkerhet |
SOU 2023:54 |
6.2Generellt om arbete med säkerhet och säkerhetsskydd
6.2.1Myndigheters ansvar
Varje myndighet ska planera sitt arbete så att det kan utföras på ett tryggt och säkert sätt under normala förhållanden. Det ska råda ordning och reda samt en god arbetsmiljö. Statliga myndigheter ska också minst vartannat år göra en risk- och sårbarhetsanalys för att kunna identifiera risker och sårbarheter.2
På myndigheter som är utsedda till beredskapsmyndigheter – vilket Statens servicecenter är sedan oktober 2022 – ställs särskilda krav för att kunna verka vid fredstida kriser och vid höjd beredskap. Bland annat ställs särskilda krav på säkerhetsåtgärder i informations- system.3 Dessa myndigheter bedriver också i allmänhet säkerhets- känslig verksamhet och hanterar säkerhetsskyddsklassificerade upp- gifter, vilket ställer krav på säkerhetsskydd.
6.2.2Lagstiftningarna om beredskap och säkerhetsskydd kompletterar varandra
För förståelsen av hur reglerna om säkerhetsarbete och säkerhets- skyddsarbete fungerar bör betonas att lagstiftningarna om bered- skap och säkerhetsskydd kompletterar varandra.
Reglerna om beredskap syftar vad gäller myndigheter till att de ska ha en förmåga att verka även under fredstida kriser och höjd beredskap – se förordning (2022:524) om statliga myndigheters beredskap. Kriserna kan orsakas av exempelvis olyckor, natur- händelser eller antagonistiska handlingar. Den planering och övning som sker med stöd av beredskapslagstiftningen, uppdrag i instruk- tion och regleringsbrev syftar till att myndigheterna under svåra förhållanden ska kunna hantera risker och sårbarheter för att fort- sätta sina uppdrag. När det gäller säkerhetsåtgärder i informations- system har Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) med stöd av förordningen (2022:524) utfärdat föreskrifter och all- männa råd (MSBFS 2020:7).
2Förordning (2022:524) om statliga myndigheters beredskap 7 §.
3Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om säkerhetsåtgärder i infor- mationssystem för statliga myndigheter (MSBFS 2020:7).
SOU 2023:54 |
Frågor om säkerhetsskydd och it- och informationssäkerhet |
Den särskilda lagstiftningen om säkerhetsskyddsfrågor reglerar arbetet med säkerhetsskydd. Reglerna utgörs bland annat av säker- hetsskyddslag (2018:585), säkerhetsskyddsförordning (2021:955) och Säkerhetspolisens föreskrifter om säkerhetsskydd (PMFS 2022:1). Säkerhetspolisen har också givit ut ett antal vägledningar till säker- hetskyddslagstiftningen.
Säkerhetsskyddslagstiftningen4 syftar till att stärka Sveriges säker- het, det vill säga verksamheter eller uppgifter som är så viktiga att det finns ett nationellt intresse att skydda.5 Lagstiftningen ska skydda säkerhetskänslig verksamhet och säkerhetsskyddsklassificerade upp- gifter mot antagonistiska hot.6 Till skillnad från beredskapslag- stiftningen har säkerhetsskyddslagstiftningen inte i första hand ett riskperspektiv, utan utgår i stället från den skada (det men) som kan uppstå.
För att kunna åstadkomma ett säkerhetsskydd anger lagstift- ningen krav som ska uppfyllas, men den ger också verktyg för att kunna stärka skyddet, bland annat möjlighet till registerkontroll. Säkerhetsskyddet indelas i åtgärder inom tre områden:
•Informationssäkerhet. Denna bedöms i tre dimensioner: kon- fidentialitet, tillgänglighet samt riktighet.
•Fysisk säkerhet, som ska förebygga att obehöriga får tillträde till områden, byggnader eller objekt där de kan få tillgång till säker- hetsskyddsklassificerade uppgifter eller där säkerhetskänslig verk- samhet bedrivs.
•Personalsäkerhet. Denna består av två delar: säkerhetsprövning och utbildning i säkerhetsskydd. Syftet är att endast personer som är prövade som pålitliga ur säkerhetssynpunkt deltar i säker- hetskänslig verksamhet.
Som nämnts avses med säkerhetskänslig verksamhet sådan verk- samhet som till någon del är av betydelse för Sveriges säkerhet. Skyddsvärdet har betydelse för vilka åtgärder som ska vidtas. Säker-
4Säkerhetsskyddslagen omfattar offentlig och privat verksamhet samt internationella över- enskommelser inom området. I detta sammanhang gäller beskrivningarna endast offentlig verksamhet om inget annat anmärks särskilt.
5För en definition av Sveriges säkerhet, se Degerfeldt, E., Leeman, D. & Waern, M. (2022) Säker- hetsskyddslagen En kommentar. Gula Biblioteket, s. 30 ff. Se även avsnitt 6.6.1 om Sveriges säkerhet.
6Med antagonistiska hot avses avsiktligt illvilliga och illegala hot, som kan utgå från exempel- vis terrorister, irreguljära förband eller organiserad brottslighet.
Frågor om säkerhetsskydd och it- och informationssäkerhet |
SOU 2023:54 |
hetskänslig verksamhet indelas i fem nivåer utifrån hur allvarliga konsekvenser som antagonistiska handlingar kan medföra:
•Synnerligen allvarlig skada för Sveriges säkerhet (nivå 5)
•Allvarlig skada för Sveriges säkerhet (nivå 4)
•Inte obetydlig skada för Sveriges säkerhet (nivå 3)
•Ringa skada för Sveriges säkerhet (nivå 2)
•Inte mätbar skada för Sveriges säkerhet (nivå 1)7
De verksamheter som bedöms tillhöra konsekvensnivåerna 4 och 5 kallas särskilt säkerhetskänslig verksamhet. Dessa nivåer omfattas av två särskilda krav:
•Berörd aktör ska vid vissa tillfällen rapportera till ansvarig till- synsmyndighet. Vem som är tillsynsmyndighet varierar mellan olika samhällsfunktioner. I Statens servicecenters verksamhet är det Säkerhetspolisen.
•Vissa säkerhetsskyddsåtgärder i särskilt säkerhetskänslig verk- samhet ska dimensioneras med hjälp av en så kallad DAF (dimen- sionerande antagonistisk förmåga). Säkerhetspolisen ska ta fram DAF för myndigheter som har verksamhet i konsekvensnivåerna 4 och 5, men tar även fram DAF för andra myndigheter.
Säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter indelas i fyra säkerhetsskydds- klasser: kvalificerat hemlig, hemlig, konfidentiell och begränsat hemlig.
Inom offentlig verksamhet är säkerhetsskyddsklassade uppgifter sådana uppgifter som rör säkerhetskänslig verksamhet och omfattas av ett sekretesskydd i offentlighets- och sekretesslagen.
7Verksamheter som vid ett angrepp endast bedöms kunna medföra skada enligt nivå 1 om- fattas inte av kraven på säkerhetsskydd.
SOU 2023:54 |
Frågor om säkerhetsskydd och it- och informationssäkerhet |
6.3Statens servicecenters arbete på området
6.3.1Allmänt
Statens servicecenter är utsett till beredskapsmyndighet enligt förord- ningen om statliga myndigheters beredskap. I syfte att stärka samar- betet i Sveriges civila försvar och ge de bästa förutsättningarna för att samhället ska fungera även under kriser och krig finns en indelning i tio beredskapssektorer, med en sektorsansvarig myndighet som sam- ordnande. Statens servicecenter hör till beredskapssektorn eko- nomisk säkerhet där Försäkringskassan är sektorsansvarig myndighet.
Rollen som beredskapsmyndighet innebär bland annat att Statens servicecenter är skyldigt att med viss regelbundenhet göra risk- och sårbarhetsanalyser för sin verksamhet och meddela sina bedöm- ningar varje jämnt kalenderår till regeringen, MSB samt den sektors- ansvariga myndigheten inom berörd beredskapssektor (Försäkrings- kassan).
Risk- och sårbarhetsanalyserna lägger grunden för att vidta åt- gärder för att vid fredstida kriser kunna fortsätta bedriva sin verk- samhet och för att vid höjd beredskap så långt som möjligt kunna fortsätta sitt uppdrag. MSB utfärdar bland annat när det gäller risk- och sårbarhetsanalyser och informationssäkerhet föreskrifter och vägledningar för hur arbetet ska bedrivas.
Statens servicecenter bedriver även säkerhetskänslig verksamhet och har säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Den som gör något av detta är skyldig enligt säkerhetsskyddslagen att göra en säker- hetsskyddsanalys och upprätta en säkerhetsskyddsplan för att upp- rätthålla säkerhetsskyddet och åtgärda brister. Statens servicecenter har enligt den nya säkerhetsskyddslagstiftningen, som trädde i kraft den 1 april 2019, gjort två säkerhetsskyddsanalyser8 och upprättat säkerhetsskyddsplaner. Arbetet med en tredje säkerhetsskydds- analys ska vara klart i september 2023. Säkerhetsskyddsanalysen identifierar vilken verksamhet hos myndigheten som är säkerhets- känslig.
Hos Statens servicecenter har lönetjänster för andra myndigheter klassats som säkerhetskänslig verksamhet. Som framgått av kapitel 3 använder servicecentret för närvarande lönesystemen Heroma, Primula, POL och Palasso, varav de två sistnämnda är tänkta att fasas
8Säkerhetsskyddsanalyser ska göras minst vartannat år och fastställas av myndighetens högsta ledning.
Frågor om säkerhetsskydd och it- och informationssäkerhet |
SOU 2023:54 |
ut under perioden 2021–2026. Säkerhetspolisen har delgett Statens servicecenter en DAF som myndigheten har att förhålla sig till i sitt säkerhetsskyddsarbete.
6.3.2Styrning av säkerhetsarbetet hos Statens servicecenter
Som framgått av kapitel 3 är Statens servicecenter sedan den 1 januari 2023 indelat i fyra verksamhetsområden under general- direktören. Myndighetens säkerhetsarbete hanteras av avdelningen för verksamhetsskydd, som är en av sex avdelningar under verksam- hetsområdet styrning och verksamhetsstöd.
Avdelningen för verksamhetsskydd arbetar med Statens service- centers alla säkerhetsfrågor, även sådana som inte faller under säkerhetsskyddslagstiftningen. Avdelningen är indelad i tre enheter och har cirka 35 anställda. Härutöver finns lokalt säkerhetsskydds- ansvariga på varje arbetsställe som har säkerhetskänslig verksamhet, totalt är det 62 personer som har detta som tillikauppgift. Arbetet stöds också i delar av konsulter.
Chefen för avdelningen för verksamhetsskydd tjänstgör som Statens servicecenters säkerhetschef och säkerhetsskyddschef. Säker- hetsskyddschefen fastställer säkerhetsskyddsplanen. Enligt säker- hetsskyddslagen ska en säkerhetsskyddschef ”vara direkt underställd chefen för verksamhetsutövarens verksamhet”, vilket hos Statens service- center innebär direkt underställd generaldirektören.
Statens servicecenter är en styrelsemyndighet. Flera av styrelsens ledamöter har erfarenhet av säkerhets- och säkerhetskyddsarbete. Sty- relsen har ett revisionsutskott som leds av en tidigare chef för den mili- tära underrättelse- och säkerhetstjänsten (MUST). Utskottet förbere- der bland annat säkerhets- och säkerhetsskyddsfrågor för styrelsen.
6.4Säkerhetskänslig verksamhet
6.4.1Statens servicecenters hantering av säkerhetskänslig verksamhet
Statens servicecenter har bedömt att lönehanteringen för andra myndigheter (hela kedjan i lönetjänsten, från underlag till utbetal- ning) har betydelse för Sveriges säkerhet och att den därför är säker-
SOU 2023:54 |
Frågor om säkerhetsskydd och it- och informationssäkerhet |
hetskänslig verksamhet. Grunden för bedömningen är att löne- hanteringen utförs för ett stort antal myndigheter och omfattar nära hälften (45 procent vid 2022 års slut) av alla anställda inom staten.
För att möta säkerhetsskyddslagstiftningens ökade krav har Statens servicecenter upphandlat och implementerat lönesystemet Heroma av leverantören CGI. Hittills har ett fåtal kundmyndigheter migrerats till Heroma. Under de närmaste åren kommer fler myndig- heter att överföras till detta system.
Heroma är upphandlat som tjänst, vilket innebär att systemet ägs av CGI och att informationen lagras på servrar som företaget äger. Upphandlingen av tjänsten har föregåtts av ett säkerhetsskyddsavtal. Avtalet om tjänsten har krav på informationssäkerhet, fysisk säker- het och personalsäkerhet. Kraven för informationssäkerhet avser tillförlitlighet och tillgänglighet. Något krav på konfidentialitet som svarar mot kraven för säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter har inte ställts då systemet Heroma inte är avsett att hantera säkerhets- skyddsklassificerade uppgifter.9
Utgångspunkten när det gäller informationssäkerheten är att kunduppgifterna i lönesystemet Heroma (med moduler), liksom i övriga lönesystem som Statens servicecenter använder, inte är säker- hetsskyddsklassificerade uppgifter. Att verksamheten däremot blir att betrakta som säkerhetsskyddskänslig hos servicecentret beror på att en så stor mängd uppgifter med höga krav på tillförlitlighet och till- gänglighet samlas i samma system. Konsekvenserna av ett antagonis- tiskt angrepp skulle vara av skada för Sveriges säkerhet, vilket gör att säkerhetsskyddslagstiftningens möjligheter och krav ska användas. Statens servicecenter kan således använda säkerhetsskyddslagens möjligheter med bland annat registerkontroll för att skydda verk- samhet.
Vid upphandling och implementering av Heroma som lönetjänst har som nämnts krav ställts på informationssäkerhet (tillgänglighet och tillförlitlighet), fysisk säkerhet och personalsäkerhet. I arbetet med att kontrollera att lönetjänsten uppfyller ställda krav har Statens servicecenter tagit hjälp av extern konsult, Säkerhetspolisen och Försvarets radioanstalt.
9Detta innebär inte att uppgifter som vid begäran om utlämning skulle omfattas av någon bestämmelse i OSL inte skulle kunna lagras i tjänsten. Det är endast om uppgiften omfattas av säkerhetsskydd som Heroma inte möter kraven.
Frågor om säkerhetsskydd och it- och informationssäkerhet |
SOU 2023:54 |
Statens servicecenter har en särskild plan för hur kontrollen av tjänsten i Heroma ska ske för att bibehålla rätt säkerhetsskyddsnivå. Säkerhetspolisen har gjort tillsyn av verksamheten vid två tillfällen och Försvarets radioanstalt har utfört penetrationstester. Säkerhets- polisen har även bistått servicecentret vid så kallat förstagångsbesök på de datacenter där Heroma produceras. Statens servicecenter rap- porterar eventuella incidenter till Säkerhetspolisen.
6.4.2Relation till kundmyndigheterna
I kapitel 3 redogjordes för hur överenskommelser om tjänsteleve- ranser sker i Statens servicecenters verksamhet och hur formerna för samverkan ser ut. De moment som där beskrevs tillämpas i frågor kring hur arbetet med lönesystemen ska förvaltas. Varje myndighet har en överenskommelse med Statens servicecenter om vilka tjänster som ska levereras och under vilka villkor. I den regleras också säker- hets- och säkerhetsskyddsfrågor. Vad gäller samverkan med kund- myndigheterna använder servicecentret en samverkansmodell indelad i tre nivåer: strategisk, taktisk och operativ plus ett kundråd som leds av generaldirektören.
Varje myndighet ansvarar för sin egen säkerhet. Det medför att Statens servicecenter och kundmyndigheter kan ha olika uppfatt- ningar om vilket skydd uppgifter ska ha. Det kräver en tydlighet från Statens servicecenter om vilket skydd som lönetjänsten innehåller. Servicecentret tillfrågar med viss regelbundenhet kundmyndig- heterna om deras säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter och säker- hetskänsliga verksamhet.
6.5IT-säkerhet
Under september–november 2022 granskade internrevisionen vid Statens servicecenter myndighetens arbete med it-säkerhet.10 Syftet med granskningen var att dels utvärdera den interna styrningen och kontrollen gällande myndighetens säkerhetsarbete avseende it-infra- strukturen och cybersäkerhet, dels bedöma om myndigheten vid- tagit tillräckliga åtgärder för att säkerställa efterlevnad av MSB:s
10Statens servicecenter (2022) Granskning av IT-säkerhet. Internrevisionsrapport 2022-12-15.
SOU 2023:54 |
Frågor om säkerhetsskydd och it- och informationssäkerhet |
föreskrifter om säkerhetsåtgärder i informationssystem för statliga myndigheter (MSBFS 2020:7).
Internrevisionens samlade bedömning av det granskade området var att den interna styrningen och kontrollen inte är tillfreds- ställande. Bedömningen grundade sig primärt i otydligheter kring roller och ansvar för styrning, riskbedömningar och införande av ändamålsenliga skyddsåtgärder, brister kring kravställning och upp- följning avseende it-säkerhet gentemot externa parter, otillräcklig logguppföljning och säkerhetsövervakning, samt avsaknad av struk- turerade övningar och tester kring återställningsförmågan avseende it-system.
Statens servicecenter har tagit fram en åtgärdsplan som fastställts av styrelsen. Planen sträcker sig fram till slutet av 2024, men majori- teten av åtgärderna ligger under 2023. Arbetet med att verkställa planen pågår och det råder konsensus i myndigheten om den pro- blembild som internrevisionen redovisat. Resurser har avsatts och nyrekryteringar har gjorts för att kunna möta kraven på åtgärder.
6.6Utredningens analys och bedömning
Utredningens bedömning: Statens servicecenter är väl rustade för att bedriva ett systematiskt säkerhets- och säkerhetsskydds- arbete. Statens servicecenter bedriver också ett sådant arbete. Det bidrar både direkt och indirekt till kundmyndigheternas säkerhet.
Genom att Statens servicecenter samlat hanterar vissa admi- nistrativa tjänster för ett stort antal myndigheter samlas en stor mängd uppgifter på samma ställe. De risker detta innebär möts av servicecentret med åtgärder avseende säkerhet och säkerhets- skydd. De senare inkluderar informationssäkerhet, fysisk säker- het och personalsäkerhet.
Internrevisionen på Statens servicecenter har granskat it- säkerheten och konstaterat att bland annat den interna styr- ningen och kontrollen har brister. Resurser för den av styrelsen beslutade åtgärdsplanen har avsatts och ytterligare kompetens inom it-säkerhet har rekryterats. Utredningens bedömning är att servicecentret har en god bild av behovet av åtgärder och att arbetet med it-säkerheten har intensifierats.
Frågor om säkerhetsskydd och it- och informationssäkerhet |
SOU 2023:54 |
Säkerhetsskydd är en grundläggande förutsättning för Statens servicecenters verksamhet. Att säkerhetsskyddschefen regel- bundet deltar i myndighetens ledningsgrupp underlättar dennes möjligheter att tidigt bidra till lämpliga strategiska vägval för ett väl anpassat säkerhetsskydd.
Statens servicecenter betraktar lönetjänsten som säkerhets- känslig verksamhet på grund av mängden uppgifter som hanteras. Statens servicecenter kan inte hantera säkerhetsskyddsklassifi- cerade uppgifter i lönetjänsten. Vanliga löneuppgifter kan för det mesta inte bli säkerhetsskyddsklassificerade eftersom det inte finns något stöd i Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL) för sekretess. Uppgifter som begärs ut ur lönesystemen kan omfattas av en sekretessregel i OSL utan att vara säkerhets- skyddsklassificerade uppgifter. Till exempel kan en begäran av mängduttag skyddas med stöd av 15:2 OSL eller uppgift om en- skilds hälsa skyddas med stöd av 21:1 OSL.
6.6.1Generella förutsättningar för att bedriva säkerhetsskyddsarbete
Verksamhet som omfattas av säkerhetsskydd har ett reglerat krav på vad som ska göras för att upprätthålla skyddet. Dessa krav och strukturer bidrar också indirekt till övrigt säkerhetsarbete. Arbetet med att definiera vad som omfattas av verksamhet som har betydelse för Sveriges säkerhet synliggör också annan verksamhet som har behov av skydd men som inte omfattas av säkerhetsskyddslagstiftningen. För att uppnå ett effektivt säkerhetsskydd är det viktigt att ha en hel- hetssyn på säkerheten, att arbetet bedrivs kontinuerligt, att till- räckliga resurser avsätts för arbetet, att det finns kunskap och kompetens samt att arbetet har ledningens stöd. Ansvaret att upp- rätthålla säkerheten ligger hos verksamheten och ytterst hos myndig- hetschefen. Målet för arbetet bör vara att skapa en säkerhetskultur anpassad till verksamheten.
SOU 2023:54 |
Frågor om säkerhetsskydd och it- och informationssäkerhet |
6.6.2Statens servicecenters utveckling av säkerheten och säkerhetsskyddsarbetet
Resurser och kompetens på avdelningen för verksamhetsskydd
Statens servicecenter bildades för att effektivisera delar av de statliga myndigheternas administration. Vid bildandet var inte säkerhets- frågor och än mindre säkerhetsskyddsarbete högst prioriterat på myndighetens agenda. Sedan dess har omvärlden förändrats och där- med synen på säkerhetsarbete. År 2015 anställdes en säkerhetschef tillika säkerhetsskyddschef vid Statens servicecenter. Lagstiftningen har därefter skärpts vid ett par tillfällen och den roll säkerhets- skyddschefen har regleras numera i lagen. Antalet anställda med rele- vant kompetens för säkerhets- och säkerhetsskyddsarbete har ökat hos Statens servicecenter och styrelsen har medlemmar med hög kompetens i dessa frågor.
Utredningens bedömning är att servicecentret nu har relevanta resurser och kompetens för att kunna bedriva ett systematiskt säkerhets- och säkerhetsskyddsarbete och också bedriver ett sådant arbete. För lönetjänsten har Statens servicecenter tagit höjd för informationssäkerhet (tillförlitlighet och riktighet), personalsäker- het (registerkontrollerad personal) samt fysisk säkerhet (skyddade lokaler för serverar med mera). Som framgått av kapitel 4 har kund- myndigheterna i utredningens intervjuer framfört att servicecentret i det stora hela gör ett adekvat arbete med it- och informationssäker- hetsfrågor, är alerta vid uppkomna incidenter samt sköter kom- munikationen till den berörda myndigheten på ett rimligt sätt. Några har dock framfört att det är svårt som kundmyndighet att få insyn i arbetet med säkerhetsfrågorna och att det därför inte fullt ut går att bedöma hur arbetet fungerar. Utredningens bedömning är att Statens servicecenter för lönetjänsten bedriver säkerhetsarbetet på en riktig och rimlig nivå.
Om kundmyndigheter ställer krav på högre säkerhetsnivåer måste Statens servicecenter tillföra ytterligare resurser till säkerhets- arbetet, vilket kräver höjda avgifter. Om Statens servicecenter även ska kunna hantera säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter i löne- systemen måste servicecentret ges andra förutsättningar av reger- ingen. (Det kan dock ifrågasättas om det är lämpligt, eller ens möjligt, att säkerhetskänsliga uppgifter överförs till Statens servicecenter. Detta då it-system med säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter
Frågor om säkerhetsskydd och it- och informationssäkerhet |
SOU 2023:54 |
måste separeras från andra system och elektronisk överföring har krav på kryptering godkänd av Försvarsmakten. Säkerhetskänsliga uppgifter bör lämpligen inte heller koncentreras till ett ställe om det kan undvikas.)
Den jämförelsevis höga kompetensen hos Statens servicecenters verksamhetsskydd kommer också indirekt och direkt kundmyndig- heterna till del. Indirekt i de dialoger som förs i samband med anslutning av kunder. Mer direkt exempelvis genom att Statens servicecenter i ett pilotprojekt har stöttat två myndigheter (Brotts- förebyggande rådet och Statskontoret) i deras arbete med fysisk säkerhet.11
Därtill drar kundmyndigheterna nytta av Statens servicecenters upphandlingskompetens. Det finns få aktörer som tillhandahåller lönesystem för offentlig sektor. Konkurrensen är liten och det råder oligopolliknande förhållanden på marknaden. Det gör det svårt att upphandla och ställa krav på leverantörer. Det krävs god egen kom- petens och resurser för att kunna ställa väl avvägda säkerhets- och säkerhetsskyddskrav.
IT-säkerhet
Utredningen kan konstatera att internrevisionen har gjort en om- fattande genomlysning av it-säkerheten. Statens servicecenter har genom den fått en bild av de åtgärder som måste vidtas och det råder konsensus i myndigheten om den problembild som internrevisionen redovisat. Det är positivt att den åtgärdsplan som tagits fram med anledning av rapporten har fastställts av styrelsen och att intern- revisionen fortsätter att följa arbetet. Arbetet med att verkställa planen pågår. Resurser har avsatts och nyrekryteringar har gjorts för att kunna möta kraven på åtgärder.
En utmaning för Statens servicecenter är beroendet av en rad olika leverantörer och att leveranskraven inte är fullt ut harmoni- serade. Det ställer höga krav på uppföljning och gör det utmanande att få en helhetsbild av hur olika beroenden påverkar helheten.
Internrevisionen har framfört att ansvarsfördelningen mellan av- delningarna verksamhetsskydd och it bör förtydligas. I detta bör
11Statens servicecenter (2021) Pilotprojekt administrativa säkerhetstjänster.
SOU 2023:54 |
Frågor om säkerhetsskydd och it- och informationssäkerhet |
enligt utredningen ligga att tydliga former för daglig och långsiktig samverkan etableras, inklusive en stärkt omvärldsbevakning.
Säkerhetsskyddschefens placering i organisationen
Statens servicecenter har en ny organisation sedan den 1 januari 2023. Styrelsen har delegerat till generaldirektören att bestämma vilka som ska ingå i myndighetens ledningsgrupp. Av generaldirek- törens beslut framgår att säkerhetsskyddschefen ska delta i lednings- gruppen.
Som nämndes i avsnitt 6.3.2 ställer säkerhetsskyddslagen krav på att säkerhetsskyddschefen i säkerhetsskyddsfrågor ska svara direkt mot chefen för verksamhetsutövarens verksamhet, det vill säga generaldirektören i Statens servicecenters fall. Av förarbetena till den senaste ändringen av säkerhetsskyddslagen framgår att lagstiftaren vill ge säkerhetsskyddschefen en mer framträdande roll.12 Kravet på att säkerhetsskyddschefen ska svara direkt mot chefen för verksam- heten flyttades från förordningen till lagen. I förarbetena framhålls att säkerhetschefen typiskt sett ska ingå i ledningsgruppen och organi- satoriskt vara en del av ledningen för att i den dagliga styrningen kunna uppmärksamma säkerhetsskyddsfrågorna. Säkerhetsskydds- chefen ska också vara den som operativt leder säkerhetsskydds- arbetet. Lagstiftaren har alltså velat stärka säkerhetsskyddschefens möjligheter att på ett tidigt stadium påverka myndighetens stra- tegiska val så att skyddet för verksamheten blir väl avvägt. Säkerhets- skyddschefens deltagande i ledningsgruppen antas ge ”bättre förut- sättningar för att säkerhetsskyddsfrågor uppmärksammas och beaktas i den dagliga styrningen av verksamheten”.13
Syftet med Statens servicecenters verksamhet – att effektivisera den administrativa hanteringen genom centralisering – medför krav på säkerhetsskydd. Säkerhetsskydd blir således en grundläggande förutsättning för verksamheten. Att säkerhetsskyddschefen deltar i ledningsgruppen underlättar för att tidigt bidra till de strategiska vägvalen för att få ett väl anpassat säkerhetsskydd.
12Se prop. 2020/21:194 Ett starkare skydd för Sveriges säkerhet, s. 1 och s. 22 ff.
13Prop. 2020/21:194 Ett starkare skydd för Sveriges säkerhet, s. 24.
Frågor om säkerhetsskydd och it- och informationssäkerhet |
SOU 2023:54 |
Säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter och andra uppgifter som kan omfattas av sekretess hos Statens servicecenter
Som nämnts tidigare är inte Statens servicecenters olika lönesystem kravställda för att kunna hantera säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. (Hos Statens servicecenter finns dock säkerhetsskydds- klassificerade uppgifter, men dessa behandlar registerkontroll av personal, sårbarheter i verksamheter, beredskapsplaner med mera. Det är alltså inte uppgifter i lönesystemen.) Att enskilda löneupp- gifter skulle kunna ha ett sekretesskydd enligt OSL har inte dom- stolarna godtagit. Det kan däremot finnas uppgifter i lönesystemen som inte getts status som säkerhetsskyddsklassade uppgifter, men som vid begäran om utlämnande kan omfattas av sekretess, till exempel uppgifter om enskildas hälsa 21 kap. 1 § OSL. Också när någon har begärt ut mängduppgifter som vid en sammanställning kan visa på förmågor som myndigheten har rätt att skydda har dom- stolarna godtagit åberopandet av till exempel 15 kap. 2 § OSL för att inte lämna ut uppgifterna.
En begäran om utlämning av uppgifter som finns hos Statens servicecenter sekretessprövas av servicecentret. För att kunna be- döma begäran har Statens servicecenter rutiner för att rådgöra med den berörda myndigheten. För att se om begäran ska tillmötesgås eller ej krävs ibland djupare verksamhetskunskap än vad Statens service- center själv besitter. För vissa myndigheter har man särskilda överens- kommelser om handläggningsrutiner för att möta lagens krav på skyndsamhet och samtidigt fatta korrekta beslut. Därutöver är vissa myndigheter intresserade av att få veta vilka uppgifter som efter- frågas oavsett om dessa lämnas ut eller ej. Det som ser ut som oskyl- diga frågor kan vara ett led i att kartlägga myndighetens förmåga, uthållighet med mera. För att kunna skydda säkerhetskänslig verk- samhet behöver myndigheter ha en medvetenhet om det intresse som utomstående visar för myndigheten, även när det är öppen infor- mation som efterfrågas.
De rutiner som Statens servicecenter har för hantering av utläm- ning av uppgifter som ”tillhör” andra myndigheter är som utred- ningen ser det tillfyllest. Med myndigheter som har omfattande säker- hetskänslig verksamhet är det bra att ha särskilda överenskommelser om rutiner för utlämnande. Det är viktigt att det förs en kontinuerlig dialog med kundmyndigheterna för att kunna upprätthålla rutiner.
SOU 2023:54 |
Frågor om säkerhetsskydd och it- och informationssäkerhet |
Sveriges säkerhet
Säkerhetsskyddslagen gäller för den som till någon del bedriver verk- samhet som är av betydelse för Sveriges säkerhet. Om man inte bedriver sådan verksamhet blir lagen överhuvudtaget inte tillämplig och om man bedriver sådan verksamhet till en del så omfattar lagen endast den delen.
Uttrycket Sveriges säkerhet är dock inte definierat i lagstift- ningen. I Säkerhetspolisens vägledning i säkerhetsskydd sägs att ut- trycket tar sikte på sådant som är av grundläggande betydelse för Sverige, såsom försvaret, det demokratiska statsskicket, rättsväsendet och samhällsviktig verksamhet som är av betydelse ur ett nationellt perspektiv. Detta utesluter inte att verksamhet på lokal eller regional nivå kan vara av betydelse för Sveriges säkerhet. Vid resonemang om vilken verksamhet som omfattas bör man utgå från den samman- lagda funktionen. Dricksvattenproduktionen kan tas som exempel på något som har betydelse för Sveriges säkerhet och där de kom- munala vatten- och avloppsbolagen kan ses som beståndsdelar i denna helhet14 och därför kan omfattas av säkerhetsskyddslagstift- ningen.
I en nyligen utkommen kommentar till säkerhetsskyddslagen sägs att ”avsaknad av en definition även torde kunna avhjälpas med förtydligande i tillämpningsföreskrifter samt i vägledningar och hand- böcker från de myndigheter som har i uppgift att utföra tillsyn och meddela föreskrifter till lagstiftningen”.15 I Säkerhetspolisens vägled- ningar illustreras verksamheten med en pyramid där den översta delen ska visa på vad som omfattas av säkerhetsskyddslagstift- ningens krav. Hur stor denna del är varierar med typ av verksamhet som bedrivs, men illustrationen visar ändå att det sällan är all verk- samhet eller ens majoriteten som kan och ska omfattas av lagstift- ningen. Begreppet Sveriges säkerhet är också dynamiskt och beroende av omvärldens förändringar, till exempel det säkerhetspolitiska läget.
Det är således inte alltid lätt att definiera vad som ska och kan skyddas av säkerhetsskyddslagstiftningen. Av de samtal utredningen fört kring de säkerhetsrelaterade frågorna har vi dock fått en känsla av att myndigheter inte sällan har en tendens att övertolka vad lag-
14Prop. 2017/18:89 Ett modernt och stärkt skydd för Sveriges säkerhet – ny säkerhetsskydds- lag, s. 42 f.
15Degerfeldt, E., Leeman, D. & Waern, M. (2022) Säkerhetsskyddslagen En kommentar. Gula Biblioteket, s. 32.
Frågor om säkerhetsskydd och it- och informationssäkerhet |
SOU 2023:54 |
stiftaren avser att skydda, och att myndigheterna hellre skyddar för mycket än för lite. Härmed kan myndigheter riskera att minska sin egen effektivitet och i onödan använda sig av registerkontroll, som är ett intrång i den personliga integriteten. Den som gör en säker- hetsskyddsanalys måste därför göra en tydlig verksamhetsbeskriv- ning för att kunna avgöra betydelsen för Sveriges säkerhet som helhet eller som del. Utredningen har uppfattat att Statens service- center har genomfört noggranna sådana verksamhetsbeskrivningar.
Användning av moduler till Heroma
Det finns olika moduler till Heroma, som möjliggör att fler tjänster kopplade till myndigheters personaladministration kan utföras. Inte heller dessa kan hantera säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Myndigheter som har uppgifter om planering som bedömts omfattas av sekretess enligt OSL och vara av vikt för Sveriges säkerhet kan till exempel inte använda sig av Heromas planeringsmodul. När säker- hetsskyddsklassificerade uppgifter hanteras elektroniskt ställs krav på av myndighetschefen godkända system och om dessa uppgifter ska kommuniceras till ett informationssystem utanför verksamhets- utövarens kontroll (till exempel via internet) ska uppgifterna skyddas med av Försvarsmaktens godkänt krypto.
Statens servicecenter behöver i samband med att dessa modul- tjänster (special- och tilläggstjänster) erbjuds föra en noggrann dialog med kundmyndigheterna om konsekvenserna av användandet ur säkerhetssynpunkt.
Kommuner, regioner och säkerhetsskydd
I utredningens uppdrag ingår att analysera och bedöma förutsätt- ningarna för att kommuner och regioner ska kunna ansluta sig till Statens servicecenters administrativa tjänster. Dessa frågor behandlas i kapitel 8. I det här sammanhanget bör dock sägas att servicecentret enligt utredningens bedömning skulle kunna skala upp sin verksam- het vad gäller säkerhetsskydd för lönesystemen om dessa tjänster skulle tillhandahållas även till kommuner och regioner.
7 Ökad anslutning och fler tjänster
Enligt direktiven ska utredningen analysera förutsättningarna för en ökad anslutning av statliga myndigheter till Statens servicecenter. Vi- dare ska vi analysera om centralisering av ytterligare tjänster till Statens servicecenter kan bidra till ökad effektivitet i den statliga administra- tionen. Frågorna behandlas i avsnitten 7.1 respektive 7.2.
7.1Åtgärder för ökad anslutning
Av direktiven framgår tre frågor som utredningen ska analysera avse- ende förutsättningarna för en ökad anslutning av statliga myndigheter till Statens servicecenter:
•Hur kan en ökad anslutning och användning av Statens service- centers administrativa tjänster fortsatt bidra till effektivisering av statsförvaltningens administration?
•Vilka åtgärder kan lämpligen användas för att främja en ökad an- slutning av statliga myndigheter till Statens servicecenter, i första hand via frivilliga överenskommelser?
•Skulle en författningsreglerad skyldighet för myndigheterna att redovisa skäl för att inte ansluta sig till Statens servicecenter vara en ändamålsenlig metod för att få fler myndigheter att ansluta sig till servicecentret? Om så bedöms vara fallet, hur bör en enhetlig modell för detta utformas?
I det följande behandlas dessa tre frågor i tur och ordning.
177
Ökad anslutning och fler tjänster |
SOU 2023:54 |
7.1.1Bidrag till effektivisering genom ökad anslutning
Utredningens bedömning: En ökad anslutning av myndigheter till Statens servicecenter kan bidra till effektivisering av statsför- valtningens administration. Skälen till det är i huvudsak desamma som inför bildandet av Statens servicecenter 2012. Fler anslutna kundmyndigheter ökar i princip möjligheterna att uppnå de stor- drifts- och andra fördelar som en koncentration av ekonomi- och personaladministrativa tjänster till en aktör kan förväntas leda till.
En stor del av de myndigheter som ännu inte är anslutna är dock stora myndigheter. Jämfört med i dag kan det möjligen försvåra Statens servicecenters möjligheter att fullt ut tillämpa befintliga standardlösningar vid kommande anslutningar, vilket kan på- verka potentialen för att utvinna stordriftsfördelar bland nya kunder av detta slag. Därtill kan antas att de största myndighe- terna sannolikt är tillräckligt stora för att kunna utvinna bety- dande stordriftsfördelar i sin administration även när den han- teras i egen regi. Även mixen av tjänster som kunderna köper kan ha betydelse i detta avseende. I dag är anslutningen störst till Sta- tens servicecenters lönetjänster. Det är inte givet att möjlighe- terna att utvinna stordriftsfördelar kommer att vara lika stora om en expansion sker inom övriga tjänster, det vill säga redovisning, e-handel och konsulttjänster.
Reformens syfte och utredningens bedömning
Utredningen har i kapitel 5 beskrivit motiven för inrättandet av Sta- tens servicecenter och redovisat sin bedömning av hur centraliser- ingen av administrativa tjänster till Statens servicecenter har påver- kat effektiviteten i den statliga administrationen.
Som där nämndes var syftet med att koncentrera ekonomi- och personaladministrativa tjänster till Statens servicecenter att öka effek- tiviteten i den statliga administrationen. Detta förväntades ske gen- om såväl minskade kostnader som mer kvalitativa förbättringar. Som framgått av kapitel 5 var utgångspunkten för att koncentrera eko- nomi- och personaladministrativa tjänster till servicecentret således att bättre kunna ta till vara olika stordriftsfördelar och andra vinster. Produktiviteten förväntades öka när fler prestationer kan åstad-
SOU 2023:54 |
Ökad anslutning och fler tjänster |
kommas med samma eller färre resurser. Vidare antogs bättre kva- litet kunna uppnås när delar av verksamheten kan specialiseras i ökad grad. Därtill är verksamheter som lämpar sig för centralisering till en aktör ofta relativt små hos de aktörer, till exempel enskilda myndig- heter, som tidigare haft ansvaret. Koncentrationen av administrativ verksamhet till Statens servicecenter förväntades därför även minska risken för sårbarhet i form av kompetensbrist, resursbrist och per- sonberoende för kundmyndigheterna.
Som framgått av kapitel 5 har utredningsarbetet också visat att påverkan på statsförvaltningens effektivitet av inrättandet av Statens servicecenter har berört både kostnads- och kvalitetsaspekter och i huvudsak tre områden: effektiviteten i produktionen av de berörda administrativa tjänsterna, systemaspekter samt förutsättningarna för myndigheternas eget arbete med ekonomi- och personaladministra- tion. De indikationer som finns på hur statsförvaltningens effektivitet inom dessa tre områden har påverkats av inrättandet av Statens service- center är visserligen inte entydiga, varken vad gäller effekternas rikt- ning eller storlek. Men som framgått av kapitel 5 är utredningens över- gripande bedömning ändå att centraliseringen av administrativa tjäns- ter till Statens servicecenter totalt sett har haft en positiv påverkan på statsförvaltningens effektivitet. Denna slutsats bygger på en samman- vägd bedömning av påverkan avseende de tre områdena. Samtidigt menar utredningen att det finns starka skäl som talar för att de sam- lade besparingar som hittills kunnat göras inte har varit av den om- fattning som antogs innan reformen genomfördes.
I princip är de ursprungliga motiven fortfarande giltiga
Ovanstående bedömningar talar enligt utredningens mening för att de motiv som anfördes för att bilda Statens servicecenter i huvudsak fort- farande är giltiga. Skälen för att en ökad anslutning kan bidra till effek- tivisering av statsförvaltningens administration är i grunden desamma som inför reformen. Fler anslutna kundmyndigheter ökar i princip möjligheterna att uppnå de stordrifts- och andra fördelar som en kon- centration av ekonomi- och personaladministrativa tjänster till en aktör kan förväntas leda till.
En indikation på att det kan finnas en kvarstående effektiviserings- potential i att förmå fler myndigheter än i dag att ansluta sig till Statens
Ökad anslutning och fler tjänster |
SOU 2023:54 |
servicecenter, ges också av den analys av personalstatistik från Arbets- givarverket som utredningen har genomfört. Som framgått av avsnitt 4.3 tyder denna analys på att det samlade kollektivet av kund- myndigheter har gjort större effektiviseringar bland sin stödkompe- tens inom personal- och ekonomiarbete än de myndigheter som inte är kunder till Statens servicecenter. Det talar för att det kan finnas ett orealiserat effektiviseringsutrymme som möjligen skulle kunna utvin- nas om fler myndigheter förmås ansluta sig till servicecentret. För att en anslutning i praktiken ska medföra en nettobesparing för den en- skilda, nyanslutande myndigheten krävs dock att myndigheten förmår minska sin personal för de berörda arbetsuppgifterna och att avgiften till Statens servicecenter inte överstiger effektiviseringsutrymmet.
Eventuellt blir möjligheterna till stordriftsfördelar annorlunda framöver
I sammanhanget bör samtidigt påpekas att förutsättningarna för att i dag ansluta ytterligare myndigheter till Statens servicecenter delvis skiljer sig från vad som gällde under servicecentrets tidiga år. En mycket stor andel av de små och medelstora myndigheterna är i dag kunder till Statens servicecenter, medan anslutningsgraden är klart lägre bland de stora myndigheterna. Utredningens empiriska under- sökningar talar för att små myndigheter jämfört med stora myndig- heter generellt sett haft både lättare att anpassa sig till Statens ser- vicecenters sätt att producera sina tjänster och större nytta av att vara ansluten. Som utredningen framfört i avsnitt 5.1.5 kan ett skäl till det vara att små myndigheter mer sällan än stora myndigheter har behov av särlösningar i sin ekonomi- och löneadministration som skiljer sig från Statens servicecenters standardmodell, varför denna modell är enklare att tillämpa för små myndigheter. Därtill kan antas att de största myndigheterna sannolikt är tillräckligt stora för att kunna utvinna betydande stordriftsfördelar i sin administration även när den hanteras i egen regi.
Mot denna bakgrund kan antas, som utredningen utvecklar i näst- följande avsnitt, att det kan komma att krävas mer specialanpassade erbjudanden för att förmå de stora myndigheter som i dag inte är kunder att ansluta sig. Detta kan möjligen minska potentialen för att standardisera och utvinna stordriftsfördelar bland nya kunder av detta slag. Därtill kan antas att många stora myndigheter redan har
SOU 2023:54 |
Ökad anslutning och fler tjänster |
gjort insatser för att effektivisera den egna administrationen, till exempel genom att bilda egna myndighetsinterna servicecenter.
Även mixen av tjänster som kunderna köper bör beaktas. Som framgått av kapitel 3 är Statens servicecenters lönetjänster det som flest myndigheter använder. År 2022 stod lönetjänsterna för 60 procent av servicecentrets intäkter och övriga tjänster (redovisning, e-handel och konsulttjänster) för 40 procent. Det kan tala för att expansionsutrymmet är störst för redovisnings-, e-handels- och kon- sulttjänsterna. Det är dock inte givet att möjligheterna att utvinna stordriftsfördelar är lika stora för dessa tjänster som för lönetjänsterna.
7.1.2Åtgärder för ökad anslutning
Utredningens bedömning: Förutsatt att anslutning i första hand ska ske genom frivilliga överenskommelser är det i princip samma faktorer som inför bildandet av Statens servicecenter 2012 som kan främja en ökad anslutning. Myndigheterna måste helt enkelt bli övertygade om att deras ekonomi- och personaladministration kommer att fungera minst lika bra, och helst bättre och effektivare, som kund hos Statens servicecenter än i egen regi. Det förutsätter att servicecentret erbjuder tjänster som av myndigheterna upplevs som attraktiva, det vill säga som är kvalitativa och rimligt prissatta.
En mycket stor andel av de små och medelstora myndighe- terna är redan kunder till Statens servicecenter. För att fler av de stora myndigheterna ska ansluta sig torde det krävas mer special- anpassade erbjudanden som på lämpligt sätt anpassas utifrån re- spektive myndighets specifika förutsättningar. Samtidigt behöver Statens servicecenter värna betydelsen av standardisering och möjligheter till stordrift.
Regeringen behöver utveckla en tydligare och mer enhetlig styrning i frågor som rör anslutning till Statens servicecenter. Värdet av att se statsförvaltningen som en samlad koncern bör beaktas i större utsträckning.
Utredningen ska föreslå åtgärder som kan främja en ökad anslutning av statliga myndigheter till Statens servicecenter, i första hand via fri- villiga överenskommelser. Detta diskuteras i det följande.
Ökad anslutning och fler tjänster |
SOU 2023:54 |
Motiven för anslutning är desamma som tidigare
Svaret på frågan om vad som kan förmå myndigheter att frivilligt ansluta sig till Statens servicecenter är enligt utredningens mening i princip detsamma som inför bildandet av servicecentret 2012. För att de myndigheter som inte redan är kunder frivilligt ska vilja an- sluta sig, så måste de helt enkelt bli övertygade om att deras eko- nomi- och personaladministration kommer att fungera minst lika bra, och helst bättre och effektivare, som kund hos Statens servicecenter än i egen regi. Det förutsätter att servicecentret erbjuder tjänster som av myndigheterna upplevs som attraktiva, det vill säga som är kvali- tativa och rimligt prissatta.
Därtill kan antas att viljan att bli kunder skulle öka bland de myn- digheter som ännu inte är det om Statens servicecenter kan förbättra sin verksamhet på de sätt som utredningen pekat på i tidigare kapitel. Det handlar till exempel om att Statens servicecenters kundvårds- arbete kan förbättras i olika avseenden. Om det därtill – som utred- ningen förordar – skulle införas en finansiell mekanism som ökar Statens servicecenters möjligheter att genomföra större utveck- lingsprojekt, så lär det också både förbättra verksamheten i sig och dessutom möjliggöra för en prissättning av tjänsterna som upplevs som mer attraktiv för kunderna.
Kundstockens sammansättning har betydelse
Som utgångspunkt för frågan om hur en ökad anslutning av statliga myndigheter till Statens servicecenter kan främjas, är det viktigt att förstå hur servicecentrets kundstruktur har utvecklats och ser ut i dag. Vid sin start den 1 juni 2012 hade Statens servicecenter ett tio- tal kunder. Några månader därefter tog myndigheten över den verk- samhet med administrativ service som Kammarkollegiet sedan många år erbjudit åt mindre myndigheter. Därmed blev ett 80-tal mindre myndigheter kunder till Statens servicecenter och vid det första verk- samhetsårets slut hade man totalt 100 kunder. Under följande år arbetade sedan servicecentret aktivt för att öka sin kundstock, vilken vid 2022 års slut uppgick till 166 myndigheter.
Denna utveckling har medfört att en mycket stor andel av statens små och medelstora myndigheter i dag är kunder till Statens service- center. Således är omkring 90 procent av myndigheterna med färre
SOU 2023:54 |
Ökad anslutning och fler tjänster |
än 500 anställda i dag anslutna till servicecentret. Bland myndigheter med fler än 500 anställda är anslutningsgraden klart lägre – omkring 50 procent av antalet myndigheter – samtidigt som den överväldigande majoriteten av statens anställda arbetar i de större myndigheterna. Såle- des sysselsätter de myndigheter som har fler än 2 000 anställda om- kring 75 procent av statsförvaltningens anställda, trots att dessa myn- digheter är relativt få till antalet. Därtill arbetar knappt 20 procent av de statsanställda i myndigheter med mellan 500 och 2 000 anställda.
Kundstockens sammansättning torde ha betydelse för hur Sta- tens servicecenter framgent bör arbeta för att förmå fler myndighe- ter att bli kunder. I ljuset av de mål om anslutning som regeringen angett i regleringsbrevet – baserat på att kundmyndigheterna ska re- presentera en viss minsta andel av de anställda i staten – är det efter- strävansvärt för Statens servicecenter att kunna locka fler av de stora myndigheterna att bli kunder. Redan med ett fåtal ytterligare kunder bland de största myndigheterna skulle måluppfyllelsen klart förbätt- ras. Att genom frivilliga överenskommelser attrahera fler av de stora myndigheterna är i sig knappast enkelt – som framgått av kapitel 4 har ett flertal av de största myndigheterna framfört i utredningens enkät och intervjuer att de är negativa till att ansluta sig. Men för att lyckas lär Statens servicecenter behöva tillämpa en delvis annorlunda mark- nadsföringsstrategi än för de små myndigheterna. Således torde det krävas ett mer specialanpassat erbjudande för att förmå de största myndigheterna att bli kunder, med tjänster som i högre grad än för de små myndigheterna anpassas utifrån respektive myndighets specifika förutsättningar. Några helt myndighetsunika lösningar kan det dock knappast bli fråga om eftersom Statens servicecenter ändå behöver värna betydelsen av standardisering och möjligheter till stordrift.
Regeringens styrning behöver bli tydligare och mer enhetlig
Beträffande åtgärder som kan främja en ökad anslutning av statliga myndigheter till Statens servicecenter vill utredningen också betona vikten av regeringens styrning. Att denna har betydelse visar bland annat införandet och det successiva utvecklandet av förordningen (2015:665) om statliga myndigheters användning av Statens service- centers tjänster. Även om frivillighet från början gällde som grund för myndigheternas anslutning till servicecentret – och till stor del
Ökad anslutning och fler tjänster |
SOU 2023:54 |
fortfarande gör det – har regeringen i förordningen föreskrivit att ett stort antal myndigheter ska vara anslutna till delar av tjänsteutbudet.
Utredningsarbetet har visat att det i praktiken finns vissa variatio- ner vad gäller frågan om ytterligare anslutningar till Statens service- center. Vissa myndigheter har arbetat mer aktivt i anslutningsfrågan. Enligt utredningens mening är det av väsentlig betydelse för den fort- satta utvecklingen av reformen med centraliserat stöd i ekonomi- och personaladministration via Statens servicecenter att regeringens styr- ning i frågan om anslutning blir tydligare och mer enhetlig. Värdet av att se statsförvaltningen som en samlad koncern bör beaktas i större utsträckning.
Förutsättningar för helt tvingande krav på anslutning
Som framgått ska utredningen enligt direktiven analysera tänkbara åt- gärder som i första hand via frivilliga överenskommelser kan främja en ökad anslutning av myndigheter till Statens servicecenter. Givet detta har utredningen inte närmare analyserat om en modell med helt tving- ande krav på anslutning i stället skulle vara att föredra. Men vi vill ändå kort nämna något om förutsättningarna för detta.
Att tvång skulle öka anslutningen av myndigheter till Statens ser- vicecenter är givet, och erfarenheterna från bland annat Finland talar för att en sådan modell kan fungera i praktiken (se avsnitt 2.2). I den svenska förvaltningsmodellen är dock ansvaret för att en myndighets verksamhet bedrivs effektivt, inklusive frågan om hur myndighetens stödverksamhet bör organiseras, i hög grad delegerat till myndighe- tens ledning. Med hänsyn till detta framstår det för utredningen som en väl ingripande åtgärd om man i Sverige skulle införa en modell med helt tvingande krav på anslutning till Statens servicecenter. Som framgått av kapitel 4 har också en betydande majoritet av myndig- heterna i utredningens enkät och intervjuer förordat att frivillighet i första hand bör gälla som grund för anslutning. En nackdel med helt tvingande krav på anslutning kan också vara att det kan minska Sta- tens servicecenters incitament till rationalisering och effektivisering i sin verksamhet.
Därtill vill utredningen peka på att även vissa praktiska aspekter bör vägas in i överväganden om att eventuellt införa helt tvingande krav på anslutning för hela statsförvaltningen. Som framgått av tidi-
SOU 2023:54 |
Ökad anslutning och fler tjänster |
gare kapitel är det mycket tids- och resurskrävande såväl att nyan- sluta en myndighet till Statens servicecenter som att vid behov migrera en kundmyndighet till ett nytt system. Statens servicecen- ters kapacitet för anslutnings- och migreringsarbete är heller inte obegränsad, och på kort sikt lär myndigheten vara fullt upptagen med befintliga och planerade anslutnings- och migreringsprojekt. Även om det i närtid skulle fattas beslut om att alla myndigheter ska anslutas torde det därför ta ganska många år innan detta också skulle kunna vara helt genomfört. Därmed framstår det enligt utredningen som lämpligare att först beakta erfarenheterna av hur verksamheten utvecklas de kommande åren – inom ramen för dagens mer frivilliga anslutningsmodell – innan eventuella beslut fattas om att införa mer tvingande krav på anslutning för hela statsförvaltningen.
7.1.3Eventuell skyldighet för myndigheter att ange skäl
Utredningens förslag: Det bör inte införas en författningsregle- rad skyldighet för myndigheterna att redovisa skäl för att inte ansluta sig till Statens servicecenter.
Utredningens bedömning: En författningsreglerad skyldighet för myndigheterna att redovisa skäl för att inte ansluta sig till Sta- tens servicecenter skulle inte vara en ändamålsenlig metod för att få fler myndigheter att ansluta sig till Statens servicecenter. Om regeringen vill öka trycket på de myndigheter som inte är kunder till servicecentret att ansluta sig, så är det lämpligare att göra detta med hjälp av förordningen om statliga myndigheters användning av Statens servicecenters tjänster eller direkta uppdrag till en- skilda myndigheter.
Bakgrund
När Statens servicecenter bildades 2012 var huvudprincipen att det i första hand ska vara frivilligt för myndigheterna att ansluta sig till servicecentret. Som nämnts tidigare gäller denna huvudprincip fort- farande, även om regeringen genom förordningen om statliga myn- digheters användning av Statens servicecenters tjänster har bestämt
Ökad anslutning och fler tjänster |
SOU 2023:54 |
att ett stort antal myndigheter ska vara anslutna till delar av tjänste- utbudet.
Inför reformen angav regeringen att ”om det skulle dröja med en bred anslutning av myndigheter på frivillig basis samtidigt som service- centrets verksamhet och lönsamhetskalkylerna för de anslutna myndig- heterna visar på tydliga effektivitetsvinster, avser regeringen dock att skärpa det generella förändringstrycket”.1 Enligt regeringen skulle en utgångspunkt då vara att myndigheter som inte vill ansluta sig ska kunna visa att den aktuella verksamheten sköts minst lika effektivt i egen regi eller på annat sätt. Några sådana krav har dock inte införts.
Mot denna bakgrund ska utredningen bedöma om en författnings- reglerad skyldighet för myndigheterna att redovisa skäl för att inte ansluta sig till Statens servicecenter är ändamålsenlig för att få fler myndigheter att ansluta sig till Statens servicecenter, och om så be- döms vara fallet föreslå en enhetlig modell för detta.
Juridiska förutsättningar
Av regeringsformen framgår att regeringen styr myndigheterna. En- ligt förordningen om statliga myndigheters användning av Statens ser- vicecenters tjänster är ett stort antal myndigheter skyldiga att använda sig av servicecentrets lönerelaterade tjänster. I budgetpropositionen för 2018 uttalade regeringen att förordningsregleringen av myndighe- ters anslutning till Statens servicecenters tjänster som utgångspunkt ska fortsätta.2 Om den politiska viljan skulle finnas så finns det inga juridiska hinder för att i författning reglera en skyldighet för samtliga statliga myndigheter att ansluta sig till Statens servicecenter. Det för- utsätter en tydlig och enhetlig styrning av frågan.
Samråd med Ekonomistyrningsverket
I enlighet med direktiven har utredningen samrått med Ekonomi- styrningsverket (ESV) i denna fråga.
För att kunna bedöma om det vore lämpligt eller ej att införa en reglerad skyldighet av detta slag behöver man enligt ESV ta hänsyn till vilket syftet skulle vara med regleringen. Om syftet primärt är att
1Prop. 2012/13:1 Budgetproposition för 2013, utgiftsområde 2, s. 34.
2Prop. 2017/18:1, Budgetproposition för 2018, utgiftsområde 2, avsnitt 5.5.
SOU 2023:54 |
Ökad anslutning och fler tjänster |
förmå fler myndigheter att ansluta till Statens servicecenter, så menar ESV att det torde finnas andra, mer ändamålsenliga metoder för det. Det kan till exempel handla om att regeringen ger direkta uppdrag till enskilda myndigheter att de ska ansluta till servicecentret eller att regeringen skriver in fler myndigheter i förordningen om statliga myn- digheters användning av Statens servicecenters tjänster. Givet detta avråder ESV från att införa en reglerad skyldighet i syfte att förmå fler myndigheter att bli kunder.
Om syftet med den reglerade skyldigheten däremot främst skulle vara att skapa ett instrument för att hämta in information om hur ad- ministrationen och dess kostnader utvecklas hos berörda myndigheter och Statens servicecenter, så menar ESV att regleringen möjligen skulle kunna vara mera motiverad. Samtidigt menar ESV att regeringen även skulle kunna skaffa sig den berörda informationen på andra vägar. Det kan till exempel ske genom särskilda utredningsuppdrag kring de berörda frågorna till exempelvis ESV eller Statskontoret.
Utredningens analys och bedömning
Logiken bakom den fråga som här diskuteras synes vara att en för- fattningsreglerad skyldighet för myndigheterna att redovisa skäl för att inte ansluta sig till Statens servicecenter i sig ska kunna förmå fler myndigheter att ansluta sig. Få av de myndigheter som skulle ställas inför den författningsreglerade skyldigheten lär ha ett underlag så enkelt tillgängligt att de utan vidare kan redovisa de efterfrågade skä- len. I stället får antas att de flesta myndigheterna kommer att behöva göra ett visst utredningsarbete kring sina administrationskostnader med mera för att kunna svara upp mot ett sådant krav. Såvitt utred- ningen kan förstå finns det i princip tre sätt som berörda myndigheter då skulle kunna reagera på:
•Det bedöms vara för betungande att genomföra den nödvändiga utredningen, varför man väljer att i stället ansluta sig till Statens servicecenter.
•Den nödvändiga utredningen genomförs och visar att det faktiskt skulle bli effektivare för myndigheten att ansluta sig till Statens servicecenter, varför man väljer att också göra detta.
Ökad anslutning och fler tjänster |
SOU 2023:54 |
•Den nödvändiga utredningen genomförs och visar att det inte skulle bli effektivare för myndigheten att ansluta sig till Statens servicecenter, varför man väljer att heller inte göra detta.
Enligt utredningens bedömning är det tveksamt om den författnings- reglerade skyldigheten i sig skulle leda till att särskilt många myndig- heter hamnar i de två första kategorierna ovan. Skälet till det är att de flesta myndigheter sannolikt redan har gjort de överväganden som skulle aktualiseras av den författningsreglerade skyldigheten. I enlighet med budgetlagen och myndighetsförordningen ska en myndighets led- ning se till att verksamheten bedrivs effektivt. Det får därför förutsät- tas att de flesta myndigheter regelbundet prövar hur verksamheten, inklusive dess administration, lämpligen bör utformas och drivas för att fungera så effektivt som möjligt. Därmed kan också antas att de flesta myndigheter som har avstått från att bli kunder till Statens ser- vicecenter inte har gjort det valet lättvindigt, utan baserat på ratio- nella överväganden. Låt vara att de berörda myndigheterna kanske inte alltid har gjort en så pass grundlig utredning av sina administra- tionskostnader med mera som nu skulle krävas.
Enligt utredningens mening talar också den utveckling som skett sedan införandet av förordningen om statliga myndigheters använd- ning av Statens servicecenters tjänster för att behovet av den författ- ningsreglerade skyldighet som här diskuteras sannolikt inte är lika stort som det möjligen var inför bildandet av servicecentret 2012. Till- komsten av förordningen tycks nämligen ha haft en mer styrande effekt på myndigheternas beteende än vad som kunde förväntats. Som framgått av avsnitt 4.2 har således flera myndigheter som inte tas upp i den berörda förordningen framfört till utredningen att de – ofta med hänvisning till förordningens existens – upplevt ett implicit krav på att de ska ansluta sig och därför känt sig mer eller mindre tvingade att göra detta.
Utredningens slutsats
Mot bakgrund av ovanstående är utredningens samlade bedömning att ett införande av en författningsreglerad skyldighet för myndig- heterna att redovisa skäl för att inte ansluta sig till Statens service- center inte vore en ändamålsenlig metod för att få fler myndigheter
SOU 2023:54 |
Ökad anslutning och fler tjänster |
att ansluta sig till servicecentret. Utredningen anser därför att en så- dan författningsreglerad skyldighet inte bör införas. Utredningen har därför heller inte tagit fram förslag på hur en enhetlig modell för detta skulle kunna se ut.
Om regeringen vill öka trycket på de myndigheter som inte är kun- der till Statens servicecenter att ansluta sig, så är utredningens be- dömning att det är lämpligare att göra detta med hjälp av förordningen om statliga myndigheters användning av Statens servicecenters tjänster eller direkta uppdrag till enskilda myndigheter.
7.2Centralisering av fler tjänster i statsförvaltningen
Utredningen ska ta ställning till om centralisering av ytterligare tjäns- ter till Statens servicecenter kan bidra till ökad effektivitet i den statliga administrationen. Om så bedöms vara fallet ska utredningen även före- slå vilka tjänster det bör handla om.
7.2.1När kan en centralisering vara lämplig?
Som tidigare nämnts är de motiv som brukar anföras för att koncen- trera arbetsuppgifter till en aktör ofta att skapa större verksamheter som bättre kan ta till vara olika stordriftsfördelar och andra vinster. Att döma av tidigare studier på området (se kapitel 2) har framför allt följande faktorer betydelse för om det är lämpligt att centralisera en viss verksamhet till en aktör i statsförvaltningen:
•Centralisering är särskilt lämpligt i verksamheter som är av trans- aktionsinriktad karaktär och där standardisering i kombination med stora volymer kan leda till sänkta kostnader. Tjänsterna kan då produceras och levereras till lägre styckkostnad och ofta även till högre kvalitet än när tjänsterna produceras vid varje enskild myndighet. I dessa fall handlar det främst om arbetsuppgifter vars innehåll i princip är detsamma för samtliga statliga myndig- heter, såsom exempelvis de typer av administrativa stödtjänster som Statens servicecenter erbjuder.
•Centralisering kan även vara lämpligt avseende mer specialiserade kompetenser som det kan vara svårt för enskilda – i synnerhet mindre – myndigheter att upprätthålla på egen hand.
Ökad anslutning och fler tjänster |
SOU 2023:54 |
•För att en tjänst ska vara lämplig att lyfta ut från enskilda myndig- heter och i stället koncentreras till en aktör bör den i normalfallet inte vara av strategisk vikt för den enskilda myndigheten, inte vara alltför beroende av specifik myndighetsförståelse och inte kräva geografisk närhet till den enskilda myndighetens övriga verk- samhet. Även sekretess- och säkerhetsskyddsskäl kan tala för att en verksamhet inte är lämplig att bedriva samordnat i statsförvalt- ningen.
7.2.2Tänkbara tjänster
Frågan om det finns fler tjänster – utöver de som i dag erbjuds av Sta- tens servicecenter – som kan vara lämpliga att koncentrera i stats- förvaltningen har diskuterats av flera tidigare utredningar (se kapitel 2) och även tagits upp i utredningens enkät- och intervjuundersökningar (se kapitel 4). För utredningens syften ger de idéer som framkommit genom dessa källor (nedan ofta benämnt ”underlagsmaterialet”) en adekvat bruttolista över tjänster för vilka det kan finnas skäl att över- väga koncentration till en funktion i statsförvaltningen.
De aktuella idéerna berör främst tjänster som kräver kompetenser och/eller resurser som det inte är givet att alla myndigheter kan eller bör upprätthålla på egen hand. Det handlar både om tjänster som myn- digheter har behov av på mer löpande basis och om tjänster där be- hoven förekommer mindre ofta och oregelbundet. Idéerna kan indelas i följande kategorier:
•Tjänster som innebär en direkt utvidgning av Statens servicecen- ters befintliga utbud
•Centraliserad hantering av it-baserade tjänster
•Centraliserade funktioner för myndigheters administration på vissa andra områden
•Centraliserade expertfunktioner som kan bistå myndigheterna med expertis inom olika områden
•Centraliserad hantering av viss utbildning
SOU 2023:54 |
Ökad anslutning och fler tjänster |
Utifrån denna indelning redovisas nedan den bruttolista över tänk- bara ytterligare tjänster som framgår av tidigare utredningar och ut- redningens enkät och intervjuer. I de fall idéer från tidigare utred- ningar redan har genomförts har de dock utelämnats här. Utred- ningens analys redovisas i det efterföljande avsnitt 7.2.3.
Tjänster som innebär en direkt utvidgning av Statens servicecenters befintliga utbud
I utredningens enkät och intervjuer har det framkommit få konkreta idéer om tjänster som helt saknas inom de områden som täcks av Statens servicecenters befintliga tjänsteutbud. Bland de synpunkter av detta slag som framförts kan dock nämnas:
•Flera myndigheter som i sin verksamhet har att pröva och betala ut olika stöd och statsbidrag har i intervjuer med utredningen sagt sig sakna en väl fungerande funktion för att hantera sådan verk- samhet i Statens servicecenters nuvarande tjänsteutbud. Vidare har flera myndigheter efterlyst att servicecentret skulle kunna hantera redovisning av EU-medel, till exempel när myndigheter efter ansökan får EU-bidrag för att utföra olika typer av uppgifter.
•Flera myndigheter har framfört att Statens servicecenter eventu- ellt skulle kunna göra en samlad upphandling av olika tjänster som knyter an till lönehantering, till exempel kopplat till ersätt- ning för friskvård och liknande, som myndigheterna sedan skulle kunna avropa.3
•Ett flertal intervjuade myndigheter har efterlyst möjligheter till mer flexibla tillämpningar inom ramen för Statens servicecenters nuvarande tjänster.
Centraliserad hantering av it-baserade tjänster
Såväl i tidigare utredningar som i utredningens enkät och intervjuer har önskemål framförts om ökad centraliserad hantering av olika it- baserade tjänster. En vanlig synpunkt är att de statliga myndighe- ternas it-drift borde samordnas. Flera initiativ har också tagits på
3I sammanhanget bör nämnas att Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet har tecknat ett ramavtal för företagshälsa, inklusive friskvård, som myndigheter kan använda.
Ökad anslutning och fler tjänster |
SOU 2023:54 |
detta område. Exempelvis har Försäkringskassan sedan 2017 reger- ingens uppdrag att pröva och utvärdera former för samordnad och säker it-drift för vissa myndigheter. I slutet av 2021 föreslog också en särskild utredare att regeringen ska inrätta varaktiga former för sam- ordnad statlig it-drift.4 En sådan antas kunna ha varierande omfattning
–allt från rena infrastrukturtjänster (till exempel lagringskapacitet och tillgång till nätverk), via funktionstjänster, såsom övervakning och support, till mer användarnära tjänster och applikationsförvaltning. Förslagen bereds i Regeringskansliet.
Andra idéer om att centralisera ansvaret för it-baserade tjänster i statsförvaltningen har främst berört olika typer av programvaror, med önskemål om gemensamma system för bland annat:
•Dokumenthantering
•Registratur och diarieföring
•Resebokning och resehantering
•Upphandlingar
•Visselblåsarfunktion
Även elektroniska arkiv (”e-arkiv”) är en tjänst som i underlagsmate- rialet lyfts fram som lämplig att bedriva samordnat i statsförvaltningen. År 2014 gav regeringen i uppdrag till Statens servicecenter att i sam- verkan med Riksarkivet utveckla en förvaltningsgemensam tjänst för e-arkiv. Myndigheterna, tillsammans med sju av regeringen utsedda pilotmyndigheter, arbetade fram till 2019 med att ta fram en kravställ- ning för tjänsten.5 Därefter bedömde Statens servicecenter dock att det saknades förutsättningar för att fatta beslut om genomförande. Ett viktigt skäl till detta var att etableringen av en förvaltningsgemensam e-arkivtjänst bedömdes medföra stora investeringskostnader, som skulle innebära en för stor finansiell risk att ta för Statens servicecenter som enskild myndighet.6
4SOU 2021:97 Säker och kostnadseffektiv it-drift – förslag till varaktiga former för samord- nad statlig it-drift. Slutbetänkande av It-driftsutredningen.
5Statens servicecenter (2019) En förvaltningsgemensam tjänst för e-arkiv. Slutrapport juni 2019.
6Statens servicecenter (2020) Förstudie – Etablera en förvaltningsgemensam tjänst för E-arkiv.
SOU 2023:54 |
Ökad anslutning och fler tjänster |
Centraliserade funktioner för myndigheters administration på vissa andra områden
Såväl i tidigare utredningar som i utredningens enkät och intervjuer har framförts att det utöver de tjänster som Statens servicecenter står för även finns andra delar i myndigheters administration där stor- driftsfördelar skulle kunna utvinnas genom koncentration i statsför- valtningen. Följande områden tas upp i underlagsmaterialet.
Samlad reseadministration
I statsförvaltningen sker ett omfattande resande. Många myndighe- ter har samordnat och centraliserat sin verksgemensamma reseadmi- nistration inom myndigheten och några håller dessutom i reseadmi- nistrationen även åt andra myndigheter.7 Även Statens servicecenter erbjuder vissa tjänster avseende reseadministration i sitt nuvarande tjänsteutbud.
Någon samlad, centraliserad funktion för statliga myndigheters reseadministration finns dock inte i dag. I underlagsmaterialet finns synpunkter om att stordriftsfördelar skulle kunna utvinnas om en sådan funktion inrättades.
Samlad hantering av fordringar
I sina respektive verksamheter får statliga myndigheter regelbundet ekonomiska krav och anspråk gentemot andra aktörer. Statliga myn- digheter är skyldiga att se till att deras fordringar betalas enligt gällande betalningsvillkor. Om det är fördelaktigt för staten får en myndighet uppdra åt en annan myndighet eller åt ett inkassoföretag att bevaka och driva in myndighetens fordringar.
I dag bedriver vissa myndigheter sin fordringshantering på egen hand, medan en del andra anlitar privata inkassoföretag.8 Därtill till- handahåller Kammarkollegiet efter överenskommelse fordringsbevak- ning åt statliga myndigheter och stiftelser med statlig anknytning.
7För exempel se Statens servicecenter (2017) Samordning och omlokalisering av myndighets- funktioner. Slutrapport i regeringsuppdrag om samordning och omlokalisering av myndig- hetsfunktioner.
8Ibid.
Ökad anslutning och fler tjänster |
SOU 2023:54 |
Kammarkollegiet har cirka 160 uppdragsgivare och verksamheten är helt avgiftsfinansierad.
I tidigare utredningar har idéer framförts om ökad samordning av statens funktioner för bevakning och hantering av fordringar.
Centraliserade expertfunktioner som kan bistå myndigheterna med expertis inom olika områden
Många av idéerna i underlagsmaterialet har handlat om olika typer av expertkompetenser som myndigheter kan ha svårt att upprätthålla på egen hand och därför vid behov skulle vilja kunna avropa från centra- liserade expertfunktioner. De framförda idéerna omfattar både mer tillfälliga rådgivningsinsatser och tjänster som lär kräva mer omfat- tande insatser under en längre tid.
Stöd i myndigheters lokalförsörjning
Statens myndigheter råder i hög grad själva över sin lokalförsörjning. Således får varje myndighet besluta om sin egen lokalförsörjning – inom ramen för vad regeringen beslutat i fråga om lokalisering av myndigheten och med vissa andra begränsningar. I princip får en stat- lig myndighet hyra de lokaler som den behöver för sin verksamhet, inom ramen för sina resurser.
Fram till 1993 var myndigheternas lokalförsörjning däremot i prin- cip helt centraliserad genom att Byggnadsstyrelsen ansvarade för stat- liga myndigheters lokalfrågor. Därefter skiljdes ansvaret för statens fastighetsförvaltning från ansvaret för myndigheternas lokalförsörj- ning, så att myndigheterna gavs ansvar för att självständigt svara för sin lokalförsörjning. Till stöd i detta arbete bildades en särskild myn- dighet, Statens lokalförsörjningsverk, som dock avvecklades några år senare. I dag står Ekonomistyrningsverket för det myndighetsbase- rade stödet i lokalförsörjningsfrågor. Verksamheten, som är av be- gränsad omfattning, innebär att Ekonomistyrningsverket ska samla in och tillhandahålla uppgifter om den statliga lokalförsörjningen och följa upp dessa uppgifter. Myndigheten ska också lämna ytt- rande över sådana hyresavtal som kräver regeringens medgivande.
Ett flertal myndigheter har i utredningens enkät och intervjuer framfört att det därtill borde inrättas ett operativt inriktat, centraliserat
SOU 2023:54 |
Ökad anslutning och fler tjänster |
stöd i frågor om myndigheters lokalförsörjning. Utredningen har upp- fattat det som att berörda myndigheter skulle vilja ha tillgång till en central statlig funktion med expertis i lokalförsörjningsfrågor, som de skulle kunna avropa när de står inför konkreta val av lokaler. Däremot har ingen myndighet till utredningen uttryckt önskemål om att den statliga lokalförsörjningen åter skulle bli helt centraliserad.
Förvaltningsjuridiskt stöd
I underlagsmaterialet efterlyses en samordnad, statlig funktion för för- valtningsjuridisk rådgivning, som skulle kunna ge stöd till i synnerhet mindre myndigheter. Behovet av förvaltningsjuridiskt stöd tycks i första hand avse områden som vanligtvis kräver medverkan av juridisk kompetens vid handläggning av ärenden, till exempel frågor om offent- lighet och sekretess, arkivering av allmänna handlingar, behandling av personuppgifter och informationssäkerhet. En funktion av detta slag skulle både kunna fungera som en statlig kundtjänst för juridiska frå- gor – med uppdrag att svara på enklare förvaltningsjuridiska frågor – och erbjuda konsultstöd för djupare rättsliga utredningar.
Stöd i frågor om HR och rekryteringar
De aktiviteter som genomförs vid rekrytering är likartade för många myndigheter. Vissa delar i processen kräver stor kompetens och en myndighetsspecifik förståelse i utvärdering av kandidater och kring regelverket för anställningsförfarandet. Servicecenterutredningen, som låg till grund för bildandet av Statens servicecenter, menade att dessa delar måste skötas av den rekryterande myndigheten själv. Andra delar av processen är mer administrativt stödjande och skulle enligt Service- centerutredningen kunna hanteras av ett för statsförvaltningen gemen- samt verksamhetsstöd.9 I föreliggande utrednings enkät och intervjuer har det även efterlysts en centraliserad, statlig funktion med HR- expertis som myndigheter skulle kunna avropa vid behov, till exempel vid rekryteringar eller kring allmänna arbetsrättsliga frågor med mera.
Någon samlad funktion av detta slag finns inte i dag. Till en del torde dock den rådgivning som här efterfrågas vara tillgodosedd
9SOU 2011:38 Ett myndighetsgemensamt servicecenter. Betänkande av Servicecenterutred- ningen.
Ökad anslutning och fler tjänster |
SOU 2023:54 |
genom Arbetsgivarverkets verksamhet. Även Statens servicecenter erbjuder vissa tjänster avseende personalfrågor, till exempel uthyr- ning av HR-specialister på konsultbasis.
Utredningsstöd
Många myndigheter gör utredningar av olika slag. För vissa myn- digheter bedrivs utredningsverksamheten kontinuerligt och kan ha stor omfattning. För andra kan det handla om ad hoc-artad verksam- het som sker mer sällan, vilket enligt vissa intervjuade myndigheter gör det svårt att ha egen utredningspersonal anställd. Idéer har där- för framförts om att det eventuellt skulle kunna inrättas ett gemen- samt utredningsstöd i statsförvaltningen, vars tjänster framför allt mindre myndigheter skulle kunna avropa vid behov.
Stöd vid upphandlingar
Statens myndigheter ansvarar själva för sina upphandlingar. Till sin hjälp har de dels de ramavtal om varor och tjänster som ingås av Sta- tens inköpscentral vid Kammarkollegiet, dels den information med mera som tillhandahålls av Upphandlingsmyndigheten. Enligt sin instruktion har Upphandlingsmyndigheten det samlade ansvaret för att utveckla, förvalta och stödja den upphandling som genomförs av upphandlande myndigheter och enheter.10 I detta ingår bland annat att ge stöd och vägledning inom offentlig upphandling och statsstöd genom att utveckla och förmedla kunskap, verktyg och metoder.
Utöver det stöd som ges av Statens inköpscentral och Upphand- lingsmyndigheten, har det i underlagsmaterialet även föreslagits att ett mer operativt inriktat upphandlingsstöd borde inrättas i staten. Det som efterfrågats är en centraliserad funktion som skulle kunna fungera som ett genomförandestöd till enskilda myndigheter i deras myndighetsspecifika upphandlingar.
10Förordning (2015:527) med instruktion för Upphandlingsmyndigheten.
SOU 2023:54 |
Ökad anslutning och fler tjänster |
Stöd med informations- och kommunikationstjänster
Många myndigheter har egna kommunikationsavdelningar eller mot- svarande. I synnerhet för mindre och medelstora myndigheter utgörs denna funktion dock ofta av endast en eller ett fåtal personer. I under- lagsmaterialet finns önskemål om att en samordnad kommunikations- tjänst eventuellt skulle kunna inrättas i statsförvaltningen, som myn- digheterna kunde avropa vid behov.
Stöd kring fysisk säkerhet
I utredningens enkät har flera myndigheter efterlyst en central funk- tion i statsförvaltningen som skulle kunna tillhandahålla administra- tiva säkerhetstjänster till andra myndigheter. Bland tjänsterna skulle till exempel kunna ingå att bistå myndigheter med kontroll av fysisk säkerhet. Statens servicecenter har nyligen genomfört en pilotstudie kring förutsättningarna för att kunna erbjuda en sådan tjänst.11 I sam- manhanget bör också nämnas att Kammarkollegiet i dag erbjuder vissa tjänster kring riskhanteringsstöd till de som arbetar med riskhantering på myndigheter.
Stöd i beklädnadsfrågor
I ett flertal myndigheter behöver personalen utrustas med särskilda kläder, till exempel olika typer av uniformer eller skyddskläder. I dagsläget tycks det dock inte ske någon mer utvecklad samordning av beklädnadsfrågorna i statsförvaltningen. I tidigare utredningar har framförts att en för statsförvaltningen gemensam beklädnadsfunk- tion möjligen skulle kunna inrättas.
Centraliserad hantering av viss utbildning
I underlagsmaterialet finns önskemål om att det borde finnas mer av samordnade och generella statliga utbildningar för myndigheter, till exempel om vad som ligger i statstjänstemannarollen eller vad det innebär att vara beredskapsmyndighet.
11Statens servicecenter (2021) Pilotprojekt administrativa säkerhetstjänster.
Ökad anslutning och fler tjänster |
SOU 2023:54 |
I dag finns inget samlat centralt organ med ansvar för utbild- ningsinsatser riktade till hela statsförvaltningen.12 Däremot finns olika partiella insatser, till exempel erbjuder Ekonomistyrningsver- ket utbildningar inom statlig ekonomistyrning. Vidare har Statskon- toret nyligen tagit fram en webbaserad introduktionsutbildning för anställda i staten på uppdrag av regeringen. Utbildningen är tänkt att ge grundläggande kunskaper om det som är gemensamt för alla som arbetar i statsförvaltningen, oavsett verksamhet. Genom utbild- ningen ska deltagarna få kunskaper om de regler och förutsättningar som styr arbete i staten. Utbildningen lanserades sommaren 2023.
7.2.3Utredningens överväganden
Utredningens bedömning: För ganska många tjänster skulle cen- tralisering till en aktör i staten sannolikt kunna öka den samlade effektiviteten i statsförvaltningen. Det handlar huvudsakligen om tjänster som kräver kompetenser och/eller resurser som det inte är givet att alla myndigheter, i synnerhet inte de mindre, kan eller bör upprätthålla på egen hand. Eventuella förslag om att centralisera en specifik tjänst behöver dock föregås av en mer ingående analys av förutsättningarna i det enskilda fallet, till exempel av marknads- förhållandena, än vad utredningen haft möjlighet att göra.
Om en tjänst centraliseras i statsförvaltningen, så bör ut- gångspunkten vara att den ska förläggas till någon myndighet som redan har kompetens och utför uppgifter inom det berörda området. Om ytterligare tjänster ska centraliseras till Statens ser- vicecenter bör det därför i första hand röra sig om tjänster som knyter an till servicecentrets kärnkompetens, det vill säga att ha kunskap om ekonomi- och personaladministrativa frågor och att storskaligt kunna utföra tjänster inom detta område.
12Tidigare har det dock ofta funnits centrala organ i statsförvaltningen (myndigheter eller organ i andra former) med ansvar för stöd och genomförande av utbildningsinsatser som riktar sig till hela statsförvaltningen eller grupper av myndigheter. Det handlade främst om Statens personal- utbildningsnämnd (PUN) från slutet av 1960-talet till slutet av 1970-talet, Statens institut för personalutveckling (SIPU) åren 1979–1992, Statens kvalitets- och kompetensråd (KKR) åren 1999–2005, Verket för förvaltningsutveckling (Verva) åren 2006–2008 och Kompetensrådet för utveckling i staten (Krus) åren 2009–2012.
SOU 2023:54 |
Ökad anslutning och fler tjänster |
För närvarande tycks Statens servicecenter befinna sig i en viss konsolideringsfas, där man är fullt upptagen med att utveckla sina befintliga tjänster och genomföra befintliga och planerade an- slutnings- och migreringsprojekt. Det finns därför skäl att av- vakta med att eventuellt tillföra Statens servicecenter några helt nya arbetsuppgifter inom områden där myndigheten i dag inte är verksam.
Allmänna synpunkter
Av avsnitt 7.2.1 har framgått att det finns olika situationer där det kan vara lämpligt att centralisera en viss verksamhet till en aktör i stats- förvaltningen. Det kan handla om arbetsuppgifter – ofta av admi- nistrativ karaktär – som i princip alla myndigheter behöver utföra regelbundet och på ett likartat sätt. Motivet för att centralisera verk- samheter av sådan transaktionsinriktad karaktär – till exempel de typer av administrativa stödtjänster som Statens servicecenter erbju- der – är främst att det kan medföra stordriftsfördelar. Men centrali- sering kan även vara lämpligt för arbetsuppgifter som enskilda myn- digheter ställs inför mera sällan och som kräver en expertkompetens som det kan vara svårt för i synnerhet mindre myndigheter att upp- rätthålla på egen hand. Även då är storleksfrågan viktig som motiv för centralisering. Det handlar dock mer om att det med en centraliserad funktion går att uppnå en kritisk massa på dess verksamhetsvolym, vilket gör det rimligt att upprätthålla en specialiserad expertkompe- tens, än om att produktionsmässiga stordriftsfördelar förväntas bli uppnådda.
Den ovan presenterade bruttolistan – som har sammanställts ut- ifrån förslag och idéer i tidigare utredningar och utredningens enkät och intervjuer – innehåller ett ganska stort antal tjänster för vilka olika myndigheter har pekat på att centralisering till en aktör i stats- förvaltningen skulle kunna vara en positiv åtgärd. Utredningens övergripande bedömning är att det sannolikt finns ett flertal exempel i bruttolistan där centralisering av tjänsten i fråga kan vara lämplig att genomföra.
När centralisering av en viss tjänst övervägs inom statsförvalt- ningen, så anser utredningen att man som allmän utgångspunkt bör sträva efter att i första hand föra den centraliserade funktionen till
Ökad anslutning och fler tjänster |
SOU 2023:54 |
någon myndighet som redan har kompetens och utför uppgifter inom det berörda området. För att illustrera vad ett sådant förhåll- ningssätt skulle kunna innebära, så menar utredningen – sett till den ovan redovisade bruttolistan – exempelvis att en eventuell centrali- serad funktion för fordringshantering lämpligen skulle kunna place- ras vid Kammarkollegiet och att en eventuell centraliserad funktion för hantering av viss utbildning kring statsförvaltningen lämpligen skulle kunna placeras vid Statskontoret.
Eventuella förslag om att centralisera en viss tjänst behöver dock föregås av en mer ingående analys av förutsättningarna i det enskilda fallet, än vad som har varit möjligt att göra inom ramen för den här utredningen. Utöver en detaljerad genomgång av vilka tekniska och andra förutsättningar som finns för att i praktiken centralisera tjäns- ten i fråga, behöver en sådan analys även väga in andra aspekter som utredningen här inte gått in på. Ett par exempel:
•Marknadsförhållandena i de enskilda fallen behöver analyseras. För flera av de expertkompetenser som tagits upp i bruttolistan torde det exempelvis finnas fungerande konsultmarknader som eventuellt kan tillhandahålla den efterfrågade expertisen. Det kan tala för att bildandet av centraliserade statliga funktioner vore olämpligt i dessa fall.
•En bedömning av behoven och nyttan av centralisering på ett visst område måste också baseras på en mer omfattande analys av hur enskilda myndigheter i dagsläget hanterar den berörda tjäns- ten. Även om en centraliserad lösning på ett visst område teore- tiskt sett kan te sig lämplig, så kan enskilda myndigheter redan ha gjort så omfattande investeringar på egen hand eller i samarbete med andra att det i praktiken inte blir kostnadseffektivt att skapa en centraliserad lösning. Eftersom myndigheterna har ett långt- gående ansvar för hur deras verksamheter ska organiseras, styras och genomföras, så behöver de också kontinuerligt utveckla sina metoder och system och kan inte alltid sitta och vänta på att cen- traliserade lösningar ska utvecklas i statsförvaltningen.
SOU 2023:54 |
Ökad anslutning och fler tjänster |
Synpunkter angående Statens servicecenter
Den ovan presenterade bruttolistan tar till stor del tar upp tjänster som rent allmänt sett kan vara lämpliga att centralisera i statsförvalt- ningen. Den fråga utredningen har att ta ställning till enligt direkti- ven är dock mer specifik, nämligen om ytterligare tjänster genom centralisering till Statens servicecenter kan bidra till ökad effektivitet i den statliga administrationen.
På sätt och vis kan en sådan centralisering sägas ha pågått på mar- ginalen allt sedan Statens servicecenter bildades. Detta då myndig- heten kontinuerligt arbetar med att utveckla sina tjänster, i syfte att både bättre kunna möta kundernas behov och öka effektiviteten i verksamheten. Denna uppgift anges också i Statens servicecenters instruktion.
Mot denna bakgrund får förutsättas att Statens servicecenter fort- satt kommer att utvidga sin tjänstekatalog utifrån det befintliga tjänsteutbudet, och att denna utvidgning kommer att ske såväl på bredden som på djupet. Därvid bör servicecentret beakta de synpunk- ter som framkommit i utredningens arbete. Ett viktigt moment i den fortsatta utvecklingen blir givetvis också att ta till vara de möjligheter som skapas genom it-utvecklingen.
Vad gäller förutsättningarna för att centralisera tjänster inom stats- förvaltningen kan sägas att Statens servicecenter i vissa avseenden san- nolikt är en lämpligare mottagare av nya, centraliserade uppgifter än många andra myndigheter. Detta då servicecentrets grundläggande roll är att utgöra just en sådan centraliserad funktion och att man där- igenom också regelbundet interagerar med ett stort antal av statens myndigheter. Statens servicecenter har också erfarenhet av att tilldelas och integrera nya, centraliserade uppgifter i sin organisation, främst genom att myndigheten 2019 gavs i uppgift att ansvara för statens nät av lokala servicekontor.
Som framfördes ovan anser utredningen dock att eventuella nya, centraliserade funktioner i statsförvaltningen i första hand bör för- läggas till någon myndighet som redan har kompetens och utför upp- gifter inom det berörda området. Utredningen anser att den principen bör gälla som utgångspunkt även i överväganden av om fler tjänster eventuellt bör centraliseras till Statens servicecenter.
När det gäller verksamheten med administrativa tjänster åt andra myndigheter är kärnan i servicecentrets kompetens att ha kunskap
Ökad anslutning och fler tjänster |
SOU 2023:54 |
om ekonomi- och personaladministrativa frågor och att storskaligt kunna utföra tjänster inom detta område. Den bild som utredningen har fått av Statens servicecenters arbete med att utveckla det befint- liga tjänsteutbudet är att myndigheten i första hand strävar efter en organisk utveckling där nya tjänster som introduceras bygger vidare på de tjänster som redan finns inom ekonomi- och personaladmi- nistration. Utredningen anser att det är en vettig utgångspunkt.
Mot denna bakgrund är utredningens bedömning också att det är ganska få av tjänsterna i den ovan presenterade bruttolistan som skulle vara lämpliga att föra till Statens servicecenter – för det fall att reger- ingen bedömer att centralisering av dem vore lämpliga. Utöver det som explicit handlar om en direkt utvidgning av Statens servicecenters be- fintliga utbud, menar utredningen att servicecentret i första hand skulle vara lämpligt att överväga för de uppgifter i bruttolistan som avser att stå för en samlad reseadministration i statsförvaltningen respektive att ge myndigheter utökat stöd i frågor om HR och rekryteringar.
Avslutningsvis bör sägas att överväganden om en eventuell centra- lisering av ytterligare tjänster till Statens servicecenter också måste väga in när i tiden en sådan centralisering lämpligen kan ske. Den bild som utredningen har fått är att Statens servicecenter för närvarande befinner sig i en viss konsolideringsfas, där man är fullt upptagen med att utveckla sina befintliga tjänster och genomföra befintliga och pla- nerade anslutnings- och migreringsprojekt. Enligt utredningen finns det därför skäl att avvakta med att eventuellt tillföra Statens service- center några helt nya arbetsuppgifter inom områden där myndigheten i dag inte är verksam.
8Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner
Utredningen ska analysera och bedöma förutsättningarna för att kommuner och regioner ska kunna ansluta sig till Statens service- centers administrativa tjänster. Det görs i detta kapitel.
Först beskrivs uppdragsfrågorna och genomförandet (8.1). Där- efter behandlas vissa utgångspunkter för kommunal verksamhet (8.2), regelverk som påverkar frågeställningen (8.3), hur kommuner och regioner i dag hanterar sin personal- och ekonomiadministra- tion (8.4) samt den bild som utredningsarbetet gett av kommun- sektorns behov av att ansluta sig till Statens servicecenter (8.5). Slut- ligen redovisas utredningens analys och bedömning (8.6).
8.1Uppdragsfrågor och genomförande
Av direktiven framgår att utredningen ska:
•analysera och bedöma förutsättningarna för att kommuner och regioner ska kunna ansluta sig till Statens servicecenters admi- nistrativa tjänster, inklusive rättsliga förutsättningar avseende bland annat konkurrensrätt, upphandlingsrätt och EU:s stats- stödsregler,
•bedöma den potentiella omfattningen av volym för var och en av Statens servicecenters tjänster som en möjlig anslutning för kom- muner och regioner skulle innebära,
•beskriva de för- och nackdelar, inklusive säkerhetsmässiga sådana, som finns för kommuner och regioner med att kunna använda sig av Statens servicecenters tjänster, och
•beräkna finansiella effekter för kommuner, regioner och staten.
203
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
SOU 2023:54 |
Som underlag för analysen har utredningen inhämtat synpunkter från bland annat Statens servicecenter, Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), de små kommunernas samarbetsorganisation SmåKom, Kon- kurrensverket och Upphandlingsmyndigheten. Vidare har en inter- vjustudie gjorts bland sammanlagt 8 kommuner och 3 regioner.1 Dessa valdes med syfte att få spridning utifrån storlek, geografi och sättet att organisera administrationen på. Intervjuerna gjordes i feb- ruari–mars 2023, med chefer inom förvaltnings-, ekonomi-, HR- eller personalområdet.
För beskrivningen av hur kommuner och regioner hanterar sin administration i dag har utredningen tagit del av underlag från Stats- kontoret och SKR. För den juridiska analysen har utredningen även gått igenom relevant lagstiftning med tillhörande förarbeten och praxis (främst från EU-domstolen).
I kapitlet används begreppet kommunsektorn som ett samlings- namn för både kommuner och regioner. Kommunal verksamhet om- fattar även regioners dito om inte annat nämns.
8.2Utgångspunkter för kommunal verksamhet och administration
Sverige är indelat i 290 kommuner och 20 regioner. De utgör offent- ligrättsliga juridiska personer med ett avgränsat geografiskt ansvars- område. Skillnaderna är stora mellan olika kommuner och regioner vad avser bland annat antal invånare, geografisk utsträckning och ekonomiska förutsättningar.
Nedan redogörs för den grundläggande rättsliga regleringen av kommunerna och regionerna samt några utgångspunkter för deras administration som framgår av kommunallagen (2017:725).
8.2.1Den kommunala självstyrelsen är grundläggande
Genom regeringsformen garanteras kommuner och regioner en hög grad av självstyrelse. Föreskrifter som avser grunderna för kommu- nernas organisation och verksamhetsformer, den kommunala be-
1Järfälla, Lerum, Luleå, Sandviken, Tjörn, Uppsala, Vindeln och Älvdalen samt Region Dalarna, Region Gävleborg och Region Stockholm. Den frågelista som bildade utgångspunkt för intervjuerna återges i bilaga 3.
SOU 2023:54 |
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
skattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras ålig- ganden ska meddelas genom lag.2 Riksdagen kan dock bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter såvida dessa inte avser
1)annan rättsverkan av brott än böter, 2) skatt, utom tull på införsel av varor eller 3) konkurs eller utsökning.3
Regeringsformens bestämmelser om normgivning rörande kom- munerna ska ses som både en begränsning av och ett skydd för den kommunala självstyrelsen. Om området för den kommunala initia- tivrätten ska inskränkas krävs som utgångspunkt att det sker genom föreskrifter som meddelas av riksdagen. För att regeringen beträf- fande kommunernas åligganden och befogenheter ska få meddela andra föreskrifter än sådana som enbart avser verkställighet av lag krävs även ett bemyndigande i lag.4
Det finns dock inte någon allmänt accepterad definition av vad som avses med kommunal självstyrelse. I förarbetena till regerings- formen uttalas bland annat att det varken är lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en kommunal självstyrelsesektor och att arbets- och befogen- hetsfördelningen mellan stat och kommun i ganska vid omfattning i stället måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. Det anges också att det är av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter och att det inom detta område finns utrymme för en kommunal initiativrätt.5 Princi- pen om kommunal självstyrelse gäller för all kommunal verksamhet.6
8.2.2Proportionalitetsprövning
En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.7 Avsikten är att det vid all lagstiftning som kan få betydelse för den kommunala självstyrelsen ska prövas om skälen för den tänkta
28 kap. 2 § första stycket 3 regeringsformen.
38 kap. 3 § första stycket regeringsformen.
4Prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och riksdags- ordning, s. 190 f. och prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag, s. 210.
5Prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och riksdags- ordning, s. 190.
6Prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag, s. 210 f.
714 kap. 3 § regeringsformen.
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
SOU 2023:54 |
regleringen motiverar den eventuella inskränkningen av den kom- munala självstyrelsen som regleringen innebär.
Proportionalitetsprövningen innefattar en skyldighet att under- söka om det ändamål som regleringen avser att tillgodose kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt än det som föreslås. Om olika möjligheter finns för att nå samma mål bör den reglering som lägger minst band på den kommunala självbestämmanderätten väljas.8
8.2.3Finansieringsprincipen
Den kommunala finansieringsprincipen innebär att staten inte ska ålägga kommuner och regioner nya uppgifter utan att ge dem ade- kvat finansiering. Principen, som tillämpats sedan 1993, regleras inte i lag, men riksdagen har godkänt riktlinjer för dess tillämpning.9
Principen gäller när riksdag, regering eller myndighet fattar bin- dande beslut om ändrade regler för verksamhet. Principen tillämpas inte för förslag som riktar sig till kommuner och regioner på frivillig basis, till exempel när de frivilligt får möjlighet att ansöka om ett visst riktat bidrag.
8.2.4Kommuner och regioner har stor frihet att välja hur verksamheten organiseras
Kommunallagen ger kommuner och regioner stor frihet att välja hur de vill utforma sin tjänstemannaorganisation. Kommuner och regioner ansvarar för de olika verksamheternas resultat, kvalitet och innehåll och har frihet att inom ramen för befintlig lagstiftning själva utforma och organisera sin verksamhet. De avgör själva hur olika administrativa uppgifter ska skötas.
8Prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag, s. 212.
9Prop. 1993/94:150 Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1994/95, m.m., bilaga 7, avsnitt 2.5.1. Enligt de riktlinjer riksdagen godkänt gäller följande: ”Finansie- ringsprincipen skall tillämpas för hela kommunsektorn. Principen omfattar enbart statligt beslutade åtgärder som direkt tar sikte på den kommunala verksamheten. Som huvudregel skall gälla att principen inte omfattar frivillig verksamhet. Principen omfattar inte statliga beslut om åtgärder som inte direkt tar sikte på, men som ändå får direkta ekonomiska konse- kvenser för kommunsektorn. Effekterna av sådana åtgärder skall däremot beaktas vid den bedömning som görs av det skattefinansierade utrymmet i samband med fastställandet av statsbidragsramen.”
SOU 2023:54 |
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
8.2.5God ekonomisk hushållning
Kommunallagen anger att kommuner och regioner ska ha en god ekonomisk hushållning i all sin verksamhet, inklusive sådan som bedrivs av andra juridiska personer (11 kap. 1 §). Detta ger de eko- nomiska utgångspunkterna även för hur kommunsektorn ska han- tera sin administration. Fullmäktige ska besluta om riktlinjer för god ekonomisk hushållning för kommunen eller regionen. Det saknas en tydlig definition av vad som utgör god ekonomisk hushållning, men i bestämmelsens förarbeten ges vissa exempel som vägledning. Ett exempel är att ha en effektiv organisation.10 I grundsatsen god eko- nomisk hushållning ligger att verksamheten ska utövas på ett ända- målsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt.11
8.2.6Vem beslutar om hur kommuner och regioner organiserar sin administration?
Kommun- respektive regionfullmäktige är enligt kommunallagen det främsta beslutande organet inom kommuner och regioner, och ska besluta i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller regionen. I det ingår att besluta om nämn- dernas organisation och verksamhetsformer (5 kap. 1 §).
Kommunens/regionens ledande förvaltningsorgan är styrelsen. Styrelsen ska leda och samordna förvaltningen av kommunens eller regionens angelägenheter. Den ska också ha uppsikt över övriga nämnders och eventuella gemensamma nämnders verksamhet, in- klusive över kommunal verksamhet som sker genom avtalssamver- kan, kommunala bolag eller kommunalförbund som kommunen eller regionen är medlem i (6 kap. 1 §).
8.3Regelverk som påverkar frågeställningen
Utredningen ska analysera de rättsliga förutsättningarna för kommuner och regioner att ansluta sig till Statens servicecenters administrativa tjänster. Berörda regelverk finns främst inom de upphandlings- och konkurrensrättsliga områdena, vilka beskrivs översiktligt nedan.
10Prop. 1990/91:117 Regeringens proposition om en ny kommunallag, s. 211.
11SOU 2021:75 En god kommunal hushållning. Betänkande av utredningen om en effektiv ekonomistyrning i kommuner och regioner.
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
SOU 2023:54 |
8.3.1Upphandlingsrättsliga frågor
När upphandlande myndigheter och enheter (upphandlande organi- sationer) inom offentlig sektor gör inköp måste de följa vissa be- stämmelser för att på bästa sätt ta tillvara konkurrensen på mark- naden och hushålla med skattemedlen. Detta framgår av reglerna för offentlig upphandling.
Lagen om offentlig upphandling (LOU) är det övergripande regelverket för offentlig upphandling i Sverige och gäller för upp- handlande myndigheter om inköpet inte omfattas av någon av de andra upphandlingslagarna. Lagen om offentlig upphandling genom- för Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (LOU-direktivet).
LOU gäller för offentlig upphandling, det vill säga sådan som genomförs av upphandlande myndigheter (1 kap. 2 §) Upphand- lande myndigheter är till exempel statliga myndigheter, kommuner och regioner. Med upphandling avses de åtgärder som vidtas i syfte att anskaffa varor, tjänster eller byggentreprenader genom tilldel- ning av kontrakt.12
LOU utgår från förutsättningen att en upphandling normalt av- slutas genom ett kontrakt. Kontrakt är därför ett av de mest centrala begreppen inom upphandlingslagstiftningen. Med kontrakt avses enligt 1 kap. 15 § LOU ett skriftligt avtal med ekonomiska villkor som ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer och avser leverans av varor, tillhandahållande av tjänster eller utförande av byggentreprenad.
Definitionen av vad som utgör ett kontrakt i upphandlingsrättslig mening framgår av EU-rätten. För att det ska vara fråga om ett avtal med ekonomiska villkor krävs att den upphandlande myndigheten erhåller en prestation i utbyte mot ekonomisk ersättning.13 Ersätt- ningen behöver inte vara sådan att leverantören går med vinst, utan även ett avtal som innebär att denne enbart får täckning för sina kostnader gör att det omfattas av begreppet kontrakt ur upphand- lingsrättens perspektiv.14
12Paragrafen genomför artikel 1.2 i LOU-direktivet.
13Se till exempel mål C-451/08, Helmut Müller, EU:C:2010:168, punkterna 48 och 49.
14Se till exempel mål C-113/13, Spezzino med flera, EU:C:2014:2440, punkt 37.
SOU 2023:54 |
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
Undantag från upphandlingsskyldighet
Upphandlande myndigheter ska, som tidigare nämnts, vid anskaff- ning av varor och tjänster som huvudregel följa de förfaranderegler som finns i LOU. I LOU finns dock vissa undantag från lagens tillämpningsområde. Det gäller bland annat vissa typer av upphand- lingar mellan upphandlande myndigheter. EU-domstolen har i en rad domar slagit fast att undantag om bestämmelserna om förfaran- dena för offentlig upphandling ska tolkas strikt och att det är den som åberopar undantaget som ska visa på att det är tillämpligt i den enskilda situationen.15
En upphandlande myndighet som inte följer upphandlingslag- stiftningen riskerar att anskaffningen bedöms som en otillåten direkt- upphandling med en eventuell upphandlingsskadeavgift som följd (21 kap. 1 § LOU).
Hamburgundantaget
I enlighet med EU-domstolens praxis finns ett antal fristående undantag från sedvanliga krav på annonserad upphandling, när det gäller samverkan mellan olika delar av offentlig sektor. I detta sam- manhang är främst det så kallade Hamburgundantaget av intresse, vilket rör samarbeten mellan offentliga organ.16 Undantaget innebär att två eller flera upphandlande myndigheter kan samarbeta på ett sådant sätt att upphandlingsreglerna inte blir tillämpliga.
Regelns rekvisit, som samtliga måste vara uppfyllda, kan sam- manfattas enligt följande:17
•upphandlingen/avtalet ska reglera formerna för ett samarbete mellan myndigheterna,
•samarbetet ska avse offentliga tjänster som myndigheterna ska utföra för att uppnå gemensamma mål,
•myndigheterna ska på den öppna marknaden utöva mindre än 20 procent av den verksamhet som berörs av samarbetet.
15Se till exempel mål C-305/08, CoNISMa, EU C:2009:807, punkterna 30, 42 och 48.
16Hamburgundantaget har i svensk rätt genomförts genom bestämmelsen i 3 kap. 17 § i lagen om offentlig upphandling (LOU). Bestämmelsen genomför artikel 12.4 i LOU-direktivet som i sin tur bygger på praxis från EU-domstolen.
17Se Upphandlingsmyndighetens vägledning angående Hamburg-samarbeten: Offentlig av- talssamverkan – om så kallade Hamburgsamarbeten och inköpscentralers möjlighet att bedriva grossistverksamhet (Upphandlingsmyndighetens webbplats).
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
SOU 2023:54 |
För att undantaget ska vara tillämpligt ska det vara fråga om ett sam- arbete mellan upphandlande myndigheter. Samarbetet ska grundas på ett samarbetskoncept och det ska finnas åtaganden om att bidra till ett fullgörande av den berörda offentliga tjänsten genom samar- bete (detta anges i skäl 33 till LOU-direktivet). De berörda myndig- heterna behöver inte ha ett exakt lika stort ansvar för utförandet utan avgörande är att samtliga bidrar till fullgörandet. De tjänster som tillhandahålls av de olika deltagande myndigheterna behöver inte vara identiska utan kan också komplettera varandra. Om avtalet däremot innebär att en myndighet köper en tjänst av en annan myn- dighet är undantaget inte tillämpligt. Det kan inte röra sig om ett samarbete i enlighet med undantagets rekvisit om den ena myndig- hetens enda bidrag är att ersätta kostnader.18
8.3.2Konkurrensrättsliga frågor
Offentliga aktörer som är aktiva på en marknad verkar under andra förutsättningar än privata företag. Den offentliga aktören kan störa konkurrensen genom att exempelvis tillhandahålla tjänster till ett pris som understiger marknadspriset.19 Det finns dock regler om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet som innebär att staten, kommuner och regioner kan förbjudas att sälja varor och tjänster på ett sätt som begränsar konkurrensen.
Reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet gäller för stat, kommun och region. De gäller också för juridiska per- soner som exempelvis ett bolag om staten, en kommun eller region har ett dominerande inflytande över bolaget. Dominerande infly- tande kan åstadkommas genom ägande men också på annat sätt, ex- empelvis genom finansieringsvillkor, styrelsetillsättning, lag och avtal.20
Begreppet offentlig säljverksamhet betyder att en offentlig verk- samhet är av ekonomisk eller kommersiell natur. Den offentliga sälj- verksamheten behöver inte vara inriktad på ekonomisk vinst.
En konkurrensbegränsning innebär att staten, kommuner eller regioner snedvrider eller hämmar en effektiv konkurrens. Det räcker att ett förfarande är ägnat att snedvrida eller hämma en effektiv kon- kurrens för att det ska vara fråga om en konkurrensbegränsning i
18Mål C-429/19, Remondis, EU:C:2020:436, punkt 29.
19Prop. 2008/09:231 Konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på marknaden m.m., s. 36.
20Ibid., s. 58.
SOU 2023:54 |
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
lagens mening.21 Med förfarande menas både aktiva handlingar och en underlåtenhet att göra något. Underprissättning och vägran att ge tillträde till en viktig infrastruktur är förfaranden som typiskt sett kan snedvrida eller hämma en effektiv konkurrens. Om en offentlig aktör behandlar andra företag olika kan det också utgöra en konkur- rensbegränsning.
Konkurrensverket ansvarar för tillsynen
Konkurrensverket är den myndighet som har till uppgift att utreda om ett konkurrensbegränsande beteende skadar förutsättningarna för en effektiv konkurrens. Bedömningen utgår från om konkur- renstrycket på den aktuella relevanta marknaden på sikt bedöms öka eller minska till följd av en offentlig aktörs beteende.
Vad som leder till konkurrensbegränsande effekter beror bland annat på hur situationen ser ut på den aktuella marknaden. Exempel- vis kan det vara utan påverkan på konkurrensen om en offentlig ak- tör upprätthåller service och annan infrastruktur på områden där det saknas ett kommersiellt utbud.22
Konkurrensverket bedömer konkurrensen på den relevanta mark- naden och den geografiska marknaden för motsvarande tjänster. En eventuell rättslig prövning sker hos Patent- och marknadsdomstolen.
8.3.3Statsstödsregler
Regler om statligt stöd är en central del av EU:s konkurrensrätt. De reglerar bland annat medlemsstaternas möjlighet att med offentliga medel stötta en viss verksamhet. Av artikel 107.1 i EUF-fördraget framgår att om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrens genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan med- lemsstaterna. Exempel på åtgärder som ansetts utgöra stöd är direkta bidrag, räntesubventioner, försäljning eller köp till särskilt förmån-
21Ibid. s. 36 f.
22SOU 2007:72 Kommunal kompetens i utveckling. Betänkande av Kommunala kompetens- utredningen, s. 114.
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
SOU 2023:54 |
liga villkor, kapitaltillskott, avstående från fordringar och skattelätt- nader.23
Åtgärder som betraktas som statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är i regel att betrakta som förbjudna. Det finns dock undantag från denna regel. Det framgår exempelvis av artikel 106.2 i EUF-fördraget att undantag kan medges för stöd till företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.24
8.4Dagens personal- och ekonomiadministration i kommunsektorn
Detta avsnitt beskriver hur kommuner och regioner hanterar sin per- sonal- och ekonomiadministration i dag. Bland annat redovisas organisationsformer, viss statistik om berörd personal samt en upp- skattning av storleken på tjänsteproduktionen i den kommunala administrationen.
8.4.1Kunskapsläget är begränsat
Inledningsvis bör sägas att dagens kunskapsläge om detta område är begränsat. Utredningen har inte funnit någon samlad kartläggning av kommunsektorns personal- och ekonomiadministration och dess kostnader. Exempelvis finns det inte nyckeltal som följer upp denna administrations utveckling i SKR:s databas Kolada.
Däremot finns en del litteratur om motiven bakom, samt för- och nackdelar med olika typer av interkommunal samverkan inom andra kommunala verksamhetsområden.25 Med interkommunal samverkan menas samarbete över kommungränser. Stödtjänster inom administ- ration tangeras ibland i denna litteratur, men fokus ligger på andra verksamheter. Utredningen har inte kunnat identifiera några empi- riska undersökningar som dokumenterar motiven bakom eller er- farenheter av olika organisatoriska lösningar för just personal- eller ekonomiadministration. Enligt en forskningsöversikt är det sällan
23SOU 2011:69 Olagligt statsstöd. Betänkande av Statsstödsutredningen, s. 78. Se även kom- missionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (2016/C 262/01).
24För fler undantag, se exempelvis artikel 107.2 och 107.3 i EUF-fördraget.
25För en översikt, se till exempel Mattisson, O. & Thomasson, A. (2019) Interkommunal samverkan. En kunskapsöversikt.
SOU 2023:54 |
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
som effekterna, konsekvenserna eller utfallen av mellankommunala samarbeten utvärderas och analyseras.26
8.4.2Stor variation i det administrativa stödets organisering
Utredningen har översiktligt kartlagt hur kommunsektorns personal- och ekonomiadministrativa stödtjänster organiseras i dag.27 Samman- taget visar kartläggningen att det finns en stor variation i hur kommu- ner och regioner organiserar dessa stödtjänster. Det sker vanligen i egen regi eller genom mellankommunala samarbeten. Det är mycket ovanligt att hela tjänsten upphandlas av externa leverantörer.
Egen regi är vanligt bland stora kommuner och regioner
Det vanligaste är att kommuner och regioner har någon typ av administrativ stödfunktion in-house. Något förenklat kan sägas att de kommuner och regioner som organisatoriskt är tillräckligt stora, och/eller ser ett värde i att ha ägarskap och rådighet över frågan internt, sköter uppgiften helt eller till övervägande del i egen regi.
Flera – men inte alla – kommuner och regioner har under de senaste decennierna infört en centraliserad intern lösning för sina administrativa stödtjänster. Hur de centrala funktionerna för admi- nistrationen är organiserade och vilka tjänster de erbjuder varierar från fall till fall. Det finns en stor variation i organisatoriska lös- ningar för kommunsektorns interna servicefunktioner.
Samarbete är vanligt bland framför allt mindre kommuner
Många kommuner samarbetar med andra kommuner för att hantera delar av sin administration. Möjligheterna till interkommunal sam- verkan har successivt utökats under de senaste decennierna och det
26Erlingsson, G.O. & Flemgård, J. (2018) Att (om)organisera den politiska basorganisa- tionen: Forskningsöversikt om kommunreformer i utvecklade demokratier – med fokus på effekter av kommunsammanläggningar och mellankommunala samarbeten.
27Kartläggningen bygger huvudsakligen på material som utredningen fått ta del av genom Statskontorets regeringsuppdrag att analysera kommunal samverkan (Regeringsbeslut 2022- 03-24. Uppdrag att analysera kommunal samverkan) kompletterat med information från utredningens intervjuer och från kommuners och regioners webbplatser.
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
SOU 2023:54 |
finns i dag flera olika sätt för kommuner att samarbeta kring admi- nistrativa stödtjänster.
Det är främst mindre kommuner som har olika typer av inter- kommunala samarbeten inom personal- och ekonomiadministration. Men det förekommer också att större kommuner gör gemensam sak med andra kommuner, och det finns även flera små kommuner som sköter uppgifterna i egen regi.
Gemensam nämnd
Att samarbeta i en gemensam personal- eller lönenämnd är det van- ligaste sättet för små och medelstora kommuner att samarbeta kring sin personal- och ekonomiadministration. Enligt en kartläggning som Statskontoret gjorde hösten 2022 ingår omkring 18 procent av kommunerna (totalt 51 kommuner) i någon typ av gemensam nämnd på det personal- och ekonomiadministrativa området. Nämn- derna omfattar mellan två och sex kommuner. Det är vanligast att små och medelstora pendlingskommuner har dessa typer av samarbeten.28
Avtalssamverkan
Ett annat vanligt sätt att samarbeta kring administrativa stödtjänster är genom samarbetsavtal mellan kommuner. Enligt Statskontorets enkätundersökning från hösten 2022 hade totalt knappt en fjärdedel av kommunerna någon typ av avtalssamverkan inom HR, löneadmi- nistration eller ekonomi eller liknande administration.I detta samman- hang är det framför allt intressant att studera hur många kommuner som överlämnar tjänsten till en annan kommun. I det underliggande enkätmaterialet framgår att totalt omkring 13 procent av kommu- nerna uppgav att de överlämnar denna typ av uppgifter till en annan kommun. Största delen av dessa är mindre kommuner. Därtill upp- gav omkring 10 procent av kommunerna att de utför uppgiften åt en annan kommun. Det är framför allt medelstora och större kommu- ner som gör det.
28Statskontoret (2023:5) Hand i hand – en analys av kommunal samverkan.
SOU 2023:54 |
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
Kommunalförbund och kommunala bolag
Vi har också identifierat några andra samarbetsformer inom per- sonal- och ekonomiadministration: kommunalförbund och kommu- nala bolag. Dessa former verkar dock vara ovanligare sett till hur många kommuner som omfattas av dem. Tre kommunalförbund och ett kommunalt bolag som erbjuder stödtjänster inom det ekonomi- och personaladministrativa området har identifierats. Sammanlagt erbjuder de någon typ av administrativa tjänster åt femton olika kommuner.
Upphandling avser i allmänhet delar av tjänsten
Det tycks vara mycket ovanligt att kommuner eller regioner köper in hela stödtjänsten inom personal- eller ekonomiadministration från kommersiella leverantörer. I utredningens intervjuer anger företrädarna för kommunsektorn att det finns få aktörer som kan erbjuda en helhetslösning för sådan administration som skulle upp- fylla kommunens eller regionens behov, särskilt utanför storstads- områdena. Utredningen har endast identifierat ett fall där en kom- mun under det senaste decenniet har outsourcat sina löneadminist- rativa tjänster till ett privat företag. I det fallet valde kommunen dessutom att återta tjänsten i egen regi efter några år.
Vissa delar av den administrativa processen upphandlas dock av privata leverantörer. Det gäller framför allt it-systemen. Alla kom- muner och regioner har någon typ av systemstöd för de administra- tiva processerna. Den bild som utredningen fått är att kommunsek- torn beträffande lönesystem i huvudsak anlitar någon av de tre leve- rantörerna CGI, Visma och Tietoevry.29 För ekonomisystem verkar det finnas något fler leverantörer. Utöver systemlösningar finns en- staka specialisttjänster som kommuner eller regioner lägger ut på en konsult, eller vissa delar av den administrativa processen som exem- pelvis fakturascanning, banktjänster eller lönespecifikationer. Det finns även ett SKR-ägt bolag (Adda) som har ramavtal genom vilka kommunerna och regionerna kan upphandla bemanningstjänster från privata leverantörer inom personal- och ekonomiadministra- tion. Utredningens bild är att det utöver systemlösningar finns en
29Enstaka fall där kommuner anlitar andra leverantörer (till exempel HRM Software) har identifierats. Utredningen har inte gjort någon närmare analys av denna marknad.
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
SOU 2023:54 |
viss efterfrågan på delar av tjänsten, men att marknaden för helhets- lösningar är begränsad.
8.4.3Andel löntagare inom kommunsektorns personal- och ekonomiadministration
Även om utredningen inte kunnat identifiera någon samlad uppfölj- ning av kommunsektorns administrativa kostnader, så ges en indi- kation av personalstatistiken för kommuner och regioner. I detta av- snitt presenteras statistik som visar antalet och andelen kommunalt och regionalt anställda som arbetar med personal- och ekonomi- administration. Underlaget kommer från SKR.
I Sveriges 290 kommuner fanns totalt omkring 712 000 kommu- nalt anställda faktiska årsarbetare 2021. Motsvarande för regionerna är omkring 251 000.30 Som framgår av tabellen nedan arbetade om- kring två procent av dessa inom det ekonomi- och personaladminist- rativa området.
Tabell 8.1 Andel årsarbetare inom ekonomi- och personaladministration 2021
Uppdelat på tre befattningskategorier och per kommun och region
|
Kommuner |
Regioner |
Chefer |
0,2 % |
0,2 % |
Handläggare |
1,0 % |
1,2 % |
Administratörer |
0,7 % |
0,6 % |
Totalt |
1,9 % |
2,0 % |
Källa: SKR:s personalstatistik 2021.
Anm. Uppgifterna omfattar följande AID-koder: chefer 101011 och 101012, handläggare 151011 och 151012, administratörer 152011 och 152012.
I dessa siffror ingår all kommunalt och regionalt anställd personal som genom SKR:s så kallade AID-statistik har kodats med etiket- terna ledning, handläggare eller administratörer inom området admi- nistration inom ekonomi respektive personal/HR/löner.31 Med de tre befattningskategorierna avses32:
30SKR personalstatistik 2021. I uppgifterna ingår månadsavlönade och timavlönade.
31AID (Arbetsidentifikation kommuner och regioner) är ett system för att gruppera arbets- uppgifter inom kommunsektorn i olika arbetsområden.
32SKR etikettlista AID 2018 (version 2021-05-18).
SOU 2023:54 |
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
•Administratörer är anställda som utför administrativt arbete inom ekonomi- eller personaladministration. De granskar, sam- manställer och bearbetar underlag som rör exempelvis fakturor, bokföring, budget, löner, anställningsvillkor eller rekrytering. Bland administratörerna återfinns titlar som ekonomiassistent, ekonomiadministratör, löneassistent, lönesekreterare, lönespe- cialist och HR-administratör.
•Handläggare är i detta sammanhang anställda som utför utred- nings-, planerings- eller utvärderingsarbete inom ekonomi- eller personalområdet i frågor som rör till exempel budget, bokslut, redovisning, finansiering, förhandling, löner eller avtal. Exempel på yrkestitlar är ekonomer, controllers, budgethandläggare, HR- konsulter, HR-specialister och HR-strateger.
•Chefer omfattar ledningsarbete inom områdena ekonomi och personal/HR. Några exempel på titlar inom denna kategori är ekonomichef, förvaltningschef, personaldirektör och HR-chef.
Som tabell 8.1 ovan visar finns det något fler handläggare än admi- nistratörer inom det personal- och ekonomiadministrativa området. Skillnaden är än tydligare bland regionerna där det finns dubbelt så många handläggare som administratörer inom området.
Relativt stabil totalandel men minskande andel administratörer
Andelen ekonomi- och personaladministrativ personal har legat strax under eller över två procent sedan 2008. I regionerna har ande- len minskat något, från 2,2 procent 2008 till cirka 2 procent 2021. I kommunerna har andelen pendlat mellan omkring 1,8 och 2 procent under samma tid (figur 8.1).
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
SOU 2023:54 |
Figur 8.1 Andel årsarbetare inom ekonomi- och personaladministration 2008–2021
Kommuner och regioner
3,5%
3,0%
2,5%
2,0%
1,5%
1,0%
0,5%
0,0%
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
Källa: SKR:s personalstatistik.
Anm. Uppgifterna omfattar följande AID-koder: 101011, 101012, 151011, 151012, 152011 och 152012.
Över tid har dock den relativa andelen administratörer minskat medan andelen handläggare ökat. För kommunernas del minskade andelen administratörer inom personal- och ekonomiområdet från ungefär 0,9 procent av alla årsarbetare 2008 till cirka 0,7 procent 2021. Det motsvarar en minskning på cirka 700 årsarbetskrafter. Andelen handläggare ökade något, från 0,9 till drygt 1 procent under motsvarande period. Chefernas andel har legat omkring 0,2 procent under hela perioden (figur 8.2).
SOU 2023:54 |
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
Figur 8.2 Andel årsarbetare inom ekonomi- och personaladministration i kommuner 2008–2021
Tre befattningskategorier: chefer, handläggare och administratörer
1,2%
|
Chefer |
|
Handläggare |
Administratörer |
|
|
|
|
1,0%
0,8%
0,6%
0,4%
0,2%
0,0%
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
Källa: SKR:s personalstatistik.
Anm. Uppgifterna omfattar följande AID-koder: chefer 101011 och 101012, handläggare 151011 och 151012, administratörer 152011 och 152012.
För regionernas del ser utvecklingen likadan ut. Andelen administ- ratörer minskade från 0,8 till 0,6 procent under perioden 2008–2021 (motsvarande omkring 300 årsarbetskrafter) medan andelen hand- läggare ökade något, från 1,1 till 1,2 procent.
8.4.4Volymer för administrativa tjänster
Utredningen ska bedöma den potentiella omfattningen av volym för var och en av Statens servicecenters tjänster vid en eventuell anslut- ning av kommuner och regioner. I detta avsnitt görs några nedslag för att visa på volymer i den administrativa tjänsteproduktionen i kommuner och regioner. Fokus ligger på löneadministration och fakturahantering, som har de största volymerna avseende tjänster av det slag som servicecentret i dag erbjuder åt statliga myndigheter.
Sammantaget visar genomgången att volymerna i kommun- sektorns administrativa tjänsteproduktion är stora jämfört med
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
SOU 2023:54 |
statsförvaltningen. Visserligen varierar kommuners och regioners organisatoriska storlek mycket sinsemellan, men i jämförelse med merparten av de statliga myndigheterna är de flesta kommuner och samtliga regioner stora organisationer.
Hur många löneutbetalningar görs i kommuner och regioner?
I Sveriges 290 kommuner fanns 2021 totalt omkring 721 000 kom- munalt anställda månadsavlönade. Därtill fanns cirka 124 000 an- ställda timavlönade.33 Sammantaget ger det en indikation om antalet löneutbetalningar per månad i kommunerna.
Antal anställda varierar mycket mellan olika kommuner, vilket framgår av figur 8.3 nedan. Om staplarna i figuren läggs samman till fyra kategorier i storleksordning kan sägas att en knapp tredjedel av kommunerna har mellan cirka 300 och 1 000 anställda34, omkring en tredjedel mellan 1 000 och 2 000 anställda och ytterligare cirka en tredjedel mellan 2 000 och 15 000 anställda. Malmö, Göteborg och Stockholm sticker ut storleksmässigt med mellan cirka 28 000 och 43 000 kommunalt anställda.
33SKR personalstatistik 2021. Tabell 4.
34Den minsta kommunen har cirka 270 anställda.
SOU 2023:54 |
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
Figur 8.3 Antal kommuner av olika storlek sett till antal anställda 2021
Storleksgrupper utifrån antal anställda i kommunerna (X-axeln) och antal kommuner i respektive storlekskategori (Y-axeln)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
0-999 |
1000- |
2000- |
3000- |
4000- |
5000- |
6000- |
7000- |
8000- |
9000- |
Fler än |
|
1999 |
2999 |
3999 |
4999 |
5999 |
6999 |
7999 |
8999 |
9999 |
10000 |
Källa: Kolada/SKR personalstatistik 2021. Avser kommunalt anställda i november månad enligt HÖK. Anställda inom kommunala bolag/kommunalförbund ingår inte.
I regionerna fanns totalt omkring 260 000 månadsavlönade 2021. Därtill fanns cirka 29 000 anställda timavlönade.35
Regionernas personalstruktur är något jämnare än kommuner- nas. De flesta regioner har mellan cirka 4 000 och 15 000 anställda. Den minsta (Region Gotland) har drygt 1 500 medan de tre stor- stadsregionerna har mellan cirka 37 000 och 50 000 anställda.
Hur många fakturor hanteras i kommuner och regioner?
Utredningen saknar uppgifter om den totala mängden fakturor som kommuner och regioner hanterar. För att få en indikation om voly- merna har vi bett de intervjuade kommunerna och regionerna att uppskatta hur många inkommande och utgående fakturor som han- teras per år.36 Utifrån detta kan följande bild tecknas.
35SKR personalstatistik 2021. Tabell 4A. Region Gotland har här räknats med som en region.
36Svar gavs av åtta kommuner men bara en region. Här tas därför endast kommunerna upp.
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
SOU 2023:54 |
Det finns ett tydligt linjärt samband mellan antalet fakturor och antalet invånare i kommunerna: ju fler invånare, desto fler kund- och leverantörsfakturor hanterar kommunen årligen. I de flesta kommu- ner som vi har varit i kontakt med ligger det årliga antalet kundfak- turor på mellan cirka 1,5 och 2 gånger kommunens invånarantal. Vad gäller antalet leverantörsfakturor är sambandet också tydligt, men med en större spridning mellan kommunerna. Det årliga antalet leverantörsfakturor ligger på mellan cirka 1,5 och 3,5 gånger kom- munens invånarantal.
Utifrån dessa uppgifter har en enkel linjär regressionsanalys gjorts. Om sambandet mellan antalet invånare och antalet fakturor följer samma mönster för alla kommuner som för dem där vi har data, så kan det totala antalet kundfakturor som hanteras i landets kommuner grovt uppskattas till mellan 14 och 18 miljoner årligen. Vad gäller leverantörsfakturor finns det flera osäkerhetsfaktorer. En grov uppskattning baserat på de uppgifter vi har är att antalet ligger på mellan 17 och 24 miljoner årligen.
8.5Vilket behov verkar finnas?
I detta avsnitt redogörs för den bild som utredningsarbetet gett av kommunsektorns behov av att ansluta sig till Statens servicecenter. Detta utifrån tidigare initiativ på området och vad som framkommit i intervjuerna med företrädare för kommuner och regioner.
8.5.1Tidigare initiativ på området
Utredningsarbetet har visat att det hittills förekommit mycket få ex- empel på att någon aktör tagit några särskilda initiativ på detta om- råde eller på att kommunsektorn uttryckt en efterfrågan på Statens servicecenters tjänster. Enligt vad utredningen har erfarit har varken SKR eller andra aktörer tagit initiativ till en central lösning för kom- munsektorns personal- eller ekonomiadministration. Utredningens kontakter med företrädare för SKR tyder också på att frågan om centraliserade lösningar och/eller att använda Statens servicecenter inte är högt prioriterad. I de fall kommuner behöver stöd inom det administrativa området är den vanliga lösningen i stället interkom- munal samverkan.
SOU 2023:54 |
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
Utredningen har bara stött på ett dokumenterat exempel där en enskild kommun tidigare har efterfrågat administrativa stödtjänster från Statens servicecenter (se nedan). Men enligt företrädare för den aktuella kommunen är frågan inte längre aktuell för dem.
Ett förslag från Åre kommun blev aldrig verklighet
Åre kommun skickade i oktober 2016 en hemställan till regeringen med förslag om att regeringen skulle besluta att Statens servicecenter som en försöksverksamhet skulle tillhandahålla sina tjänster till Åre kommun och eventuellt andra kommuner som regeringen bestäm- mer. Kommunen föreslog också att Statens servicecenter skulle ges i uppdrag att utreda förutsättningar och former för en långsiktig lös- ning för statligt administrativt stöd till kommunerna.37
Regeringen hörsammade dock inte Åre kommuns önskemål. Enligt företrädare för Regeringskansliet fördes en dialog med kom- munen men det är oklart om några konkreta åtgärder vidtagits. Av samtal som utredningen fört med företrädare för Åre kommun framgår att ärendet inte ledde till något konkret och att kommunen sedermera beslutade att fortsatt hantera stödtjänsterna i egen regi. Behovet som det formulerades 2016 kvarstår således inte längre.
Som en följd av Åre kommuns förfrågan tog Statens servicecenter fram ett idépapper kring hur ett kommunalt lönecenter i Statens ser- vicecenters regi skulle kunna se ut.38 En utgångspunkt i detta idépap- per, som utredningen tagit del av, var att mindre kommuner i landet skulle kunna anslutas till en gemensam lönetjänst och att denna på sikt skulle kunna hantera löner för upp till 200 000 kommunalt an- ställda. Tentativt diskuterades att ett kommunalt lönecenter skulle kunna etableras i Östersund, och inledningsvis bemannas genom rekrytering av lönepersonal från Östersund och andra närliggande kommuner.
Enligt idépapperet skulle det krävas ett tillägg i Statens service- centers instruktion för att myndigheten på det skisserade sättet skulle kunna tillhandahålla administrativa tjänster åt kommunsek- torn. I idépapperet framhölls att rättsläget är osäkert vad gäller bland annat upphandlingsfrågor. Det antogs dock att sedvanliga köp- och
37Åre kommun (2016) Hemställan till regeringen.
38Statens servicecenter (odaterad) Kommuner anslutna till central lönetjänst. Idépapper.
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
SOU 2023:54 |
avtalsrättsliga principer skulle komma att gälla för överenskom- melsen.
Av utredningens kontakter med Statens servicecenter har fram- gått att idépapperet inte ledde till några konkreta åtgärder.
8.5.2Intervjuernas bild av kommunsektorns behov av Statens servicecenters tjänster
Utredningens intervjuer med kommuner och regioner behandlade två huvudsakliga teman:
•Hur hanterar kommunen/regionen i dag sin personal- och eko- nomiadministration och vilka utmaningar har man på området? Svaren på detta har i huvudsak använts som underlag till avsnitt 8.4 ovan.
•Hur ser kommunen/regionen på möjligheten att använda sig av Statens servicecenters administrativa tjänster? Svaren på detta står i fokus för det här avsnittet.
Den övergripande bilden är att intervjuade kommuner och regioner ej har behov av Statens servicecenters tjänster i nuläget
Ingen av de kommuner och regioner som vi har varit i kontakt med har uttryckt ett behov av att använda sig av Statens servicecenters tjänster i nuläget. Dagens lösningar för personal- och ekonomiadmi- nistrationen sägs i huvudsak fungera bra.
Det finns vissa skillnader i hur intervjupersonerna ser på möjlig- heten på sikt. Vissa ser flera risker och nackdelar med en statlig lös- ning för administrationen. Bland annat betonas vikten av att själv kunna påverka innehållet i tjänsterna – något som man är rädd att förlora genom en extern lösning. Andra ser försiktigt positivt på grundidén på sikt, under vissa förutsättningar. Ökad samverkan kring gemensamma tjänster ses av flera som en framkomlig väg för att möta de utmaningar som kommunsektorn står inför. Det gäller särskilt för små kommuner som kan vara sårbara på området. Om samverkan kan ge stordriftsfördelar och effektiviseringsvinster, som i sin tur frigör resurser från stöd- till kärnverksamheten, är man be- redd att överväga olika organisatoriska alternativ. Inte heller de som
SOU 2023:54 |
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
ser mer samarbete inom administrationen som eftersträvansvärt har dock i intervjuerna pekat på ett tydligt problem inom kommun- sektorn som en central statlig lösning skulle kunna lösa. Enligt flera intervjuade är det i stället lägre tröskel att söka stöd hos en annan kommun eller region än hos en statlig myndighet.
I sammanhanget kan också nämnas att kunskapen om Statens ser- vicecenter och dess tjänsteutbud ofta är begränsad bland dem vi intervjuat. Enstaka intervjuade har kommit i kontakt med myndig- heten och har relativt god kännedom om verksamheten. I de fall Sta- tens servicecenter har ett lokalt servicekontor på orten känner man kanske till den delen av myndighetens verksamhet. Men den över- gripande bilden är att många inte har närmare kunskap om myndig- heten.
Flera är skeptiska och ser risker med en statlig lösning
Som nämndes ovan är flera intervjuade tveksamma till idén med en statlig lösning för kommunsektorns personal- och ekonomiadmi- nistrativa stödtjänster. Generellt finns en viss skepsis till att en ex- tern aktör skulle kunna ha den kunskap och förståelse som krävs för att kunna serva en så komplex och heterogen verksamhet som den kommuner och regioner bedriver. Som exempel lyfter flera att kom- munsektorn har en komplex kollektivavtalsstruktur med många lokala avtal. Komplexiteten avspeglas också i att få av de intervjuade kommunerna ens har övervägt att köpa in de administrativa tjäns- terna från en kommersiell aktör.
De intervjuade lyfter också att kommunsektorn inom sig har stora skillnader, med variationer i administrativa strukturer, arbets- sätt och rutiner kommuner och regioner emellan. Även inom en en- skild kommun eller region kan det ibland finnas lokala variationer med olika arbetssätt inom olika förvaltningar och verksamheter.
Förekomsten av lokala variationer i strukturer, rutiner och ar- betssätt kommuner emellan innebär enligt flera intervjuade att det är utmanande att få till samarbete över organisatoriska gränser och att det kräver mycket förarbete. Även om det finns viss normering och en bas kring sådant som exempelvis gemensamma kontoplaner byggs variationer upp utifrån lokala behov. För att lönesystemen ska passa den lokala avtalsstrukturen görs lokala konfigurationer i dem.
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
SOU 2023:54 |
Sammantaget är ett flertal av de intervjuade skeptiska till att det skulle gå att hitta en lösning som passar flera olika behov. Att behöva anpassa sig till en standardlösning som inte uppfyller kommunens eller regionens behov framstår enligt flera intervjupersoner inte som ett attraktivt alternativ.
Flera lyfter också att man är rädd för att tjänsten skulle ligga ”för långt borta” och att kommunen eller regionen riskerar att avhända sig möjligheten att påverka innehållet i tjänsten. Det gäller fram- för allt det organisatoriska avståndet till tjänsteproducenten. Det finns dock olika uppfattningar om ifall dessa tjänster är geografiskt bundna. Enligt vissa krävs en närhet till de verksamheter man ger stöd åt för att förstå deras behov och för att kunna anpassa sig till snabbt förändrade förutsättningar. Andra säger att produktions- orten för tjänsterna främst är en lokal- eller regionalpolitisk fråga.
Därtill ser några en risk för att man ändå skulle behöva ha kvar viss bemanning och kompetens i egen regi om man tog hjälp av en extern part, med risk för dubbelbemanning. Vissa är tveksamma till om det går att nå effektivitetsvinster genom att lägga ut en administ- rativ stödtjänst eller delar av det administrativa flödet.
Bland de mindre kommunerna är man särskilt tveksam till att det skulle gå att hitta en lösning som är anpassad till kommunens behov av stöd och service. Företrädarna för några av de mindre kommu- nerna som vi har talat med ser en risk för att en liten aktör kan ha svårt att ställa krav mot en stor organisation och att kommunens be- hov därför inte blir tillgodosedda.
Vissa positivt inställda till mer samarbete över organisatoriska gränser – åtminstone i teorin
De som är försiktigt positiva till möjligheten att använda Statens ser- vicecenters tjänster kopplar lösningen främst till utmaningar som har att göra med kommunens storlek och kompetensförsörjning. Enligt flera intervjuade kommer kompetensförsörjningen att bli allt svårare över tid, särskilt i små kommuner. För att klara detta kom- mer flera kommuner på sikt att behöva överväga samarbeten över organisatoriska gränser. I intervjuerna med mindre kommuner fram- kommer att det finns vissa rekryteringsutmaningar inom personal- och ekonomiadministration. Kommunsektorns största rekryterings-
SOU 2023:54 |
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
utmaningar sägs dock inte ligga inom administrationen utan bland välfärdstjänsterna generellt.
Bland dem som är positiva till idén att använda sig av Statens ser- vicecenters tjänster har tre huvudsakliga argument framkommit. För det första att en extern lösning för administrationen skulle kunna minska sårbarheten i särskilt små kommuner. För det andra att sam- arbete skulle kunna underlätta systemupphandlingar. Små kommu- ner upplever sig ha svårt att ställa krav på stora systemleverantörer och får ofta nöja sig med lösningar som inte är ideala. För det tredje att stordriftsfördelar skulle kunna utvinnas genom samarbete i administrationen.
På frågan om vilken typ av tjänster som potentiellt skulle vara intressanta ges lite olika svar. Intervjupersonerna har olika uppfatt- ningar om vilka delar av administrationen som är viktiga att ha kvar lokalt och vilka som kan produceras med större avstånd till kärn- verksamheten. Bland potentiellt intressanta tjänster nämner vissa transaktionsintensiva tjänster som löneadministration och delar av ekonomiadministrationen så som fakturahantering. Andra ser främst behov av specialistkompetens, till exempel konsulthjälp inom moms- och skattefrågor eller att under arbetstoppar kunna hyra in en con- troller med kommunkompetens.
Tjänsten ska vara kostnadseffektiv och helst produceras lokalt
Ett eventuellt användande av Statens servicecenter skulle enligt flera intervjuade kräva att tjänsterna med en sådan lösning kan produceras till lägre kostnad men med minst bibehållen kvalitet. De intervjuade kan dock i allmänhet inte bedöma om detta vore möjligt, bland annat då det sägs vara svårt att jämföra olika organisationers administra- tionskostnader.
Därtill kan lokal- och regionalpolitiska hänsyn spela in vid valet av hur stödtjänster ska organiseras. Det gäller både när en kommun eller region tar ställning till om en tjänst ska produceras i egen regi eller ej, och när man tar ställning till geografisk placeringsort för tjänsteproduktionen. Enligt några av de intervjuade mindre kommu- nerna styrs valet av hur man hanterar sin administration ofta även av hur det påverkar antalet arbetstillfällen i kommunen. Exempelvis kan huvudmannaskapet för en gemensam lönenämnd vara ett viktigt till-
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
SOU 2023:54 |
skott av arbetstillfällen i kommunen. I många fall är kommunen eller regionen den största arbetsgivaren på orten.
Säkerhetsmässiga för- och nackdelar med en statlig lösning
Flera intervjuade lyfter att säkerhetsfrågan har blivit alltmer aktuell på senare tid och att medvetenheten om säkerhetsrisker har ökat. Regelverket kring säkerhetsfrågor (som har beskrivits i kapitel 6) gäller alla oavsett storlek, såväl statliga som kommunala och regio- nala aktörer. Små kommuner sägs dock kunna vara särskilt sårbara på säkerhetsområdet, eftersom de inte sällan har begränsade resurser och kompetens på detta område.
En statlig leverantör för administrativa stödtjänster skulle enligt de intervjuade kunna innebära både för- och nackdelar i säkerhets- hänseende. Exempel på fördelar som nämnts är att en statlig aktör kan antas hantera säkerhetsfrågor på ett adekvat sätt, att en stor organisation kan lägga större resurser på säkerhetsarbetet och att en koncentrerad systemlösning – där färre punkter behöver upprätthål- las – i vissa avseenden blir mindre sårbar. Nackdelar som tagits upp är bland annat att en central lösning också kan ge sårbarheter – vad händer till exempel om det centrala systemet havererar. Den risken sägs gälla såväl en geografisk som en organisatorisk centralisering.
Några intervjuade har också pekat på att säkerhetsnivån behöver höjas i takt med att mängden potentiellt känsliga uppgifter aggre- geras. En centraliserad lösning bedöms därför komma att kräva stora satsningar på säkerhetsnivån. Enligt vissa intervjuade kan en statlig lösning för till exempel löneadministrationen sannolikt bli säkrare, men förmodligen även dyrare. En ökad kostnad man i nuläget är fun- dersam till.
Flera hinder och utmaningar för gemensam administration
Sammantaget har intervjuerna gett utredningen en bild av att det är en lång väg att vandra om kommunsektorn skulle vilja etablera en central lösning för sina administrativa stödtjänster. Och detta oav- sett om en sådan centraliserad lösning skulle baseras på interkom- munala eller statliga initiativ. Flera praktiska hinder finns. Enligt vissa intervjuade är en central lösning så avlägsen att det är svårt att
SOU 2023:54 |
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
ens reflektera över vad som skulle behöva vara på plats för att det skulle fungera. Andra säger att det i och för sig borde gå att få till en central lösning, men att det skulle kräva ett grundligt förarbete. Någon lyfter att den kunskap som Statens servicecenter har byggt upp i och med att myndigheten gjort samma resa med statliga myn- digheter kan vara värdefull att utnyttja ifall man överväger en central lösning som flera kommuner eller regioner ska ansluta sig till.
Till svårigheterna med att etablera en central lösning – om det anses önskvärt – hör enligt de intervjuade också de omständigheter som tidigare beskrivits. Till exempel att det finns stora lokala varia- tioner i strukturer, rutiner och arbetssätt kommuner emellan och att kommunsektorns verksamhet är heterogen och komplex. Härmed sägs det vara utmanande att få till samarbete över organisatoriska gränser och även svårt för externa aktörer att ha den förståelse som behövs för att kunna serva dem på ett lämpligt sätt.
Vidare framhåller några intervjuade att den politiska närvaron i den dagliga verksamheten är större i kommunsektorn än i statliga myndigheter. Den stora variationen i organisatoriska lösningar har ofta historiska och politiska förklaringar. Lokala beslutsfattare vill sätta sin prägel på verksamheten och ett maktskifte kan få konse- kvenser för hur administrativa stödtjänster hanteras.
Utredningens intervjuer har omfattat både kommuner med olika typer av interkommunala samarbetslösningar på det administrativa området, och kommuner/regioner som hanterar frågan i egen regi. De senare har i vissa fall gjort en omorganisering där de administra- tiva tjänsterna centraliserats. Gemensamt för båda dessa grupper är att konsolideringen av administrationen sägs ha krävt ett omfattande arbete. Intervjupersonerna beskriver erfarenheterna som en balans- gång mellan å ena sidan effektivitetsvinster genom stordriftsför- delar, å andra sidan nackdelar som exempelvis minskad rådighet, sämre påverkansmöjligheter och ett större avstånd mellan kärnverk- samhet och tjänsteproducenten.
8.5.3Sammanfattande iakttagelser om behovet
Sammanfattningsvis vill utredningen särskilt lyfta fram följande iakttagelser som utredningsarbetet gett av kommunsektorns behov av att ansluta sig till Statens servicecenter.
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
SOU 2023:54 |
•Utredningen har funnit mycket få exempel på att kommunsektorn tidigare har visat sig ha behov av eller uttryckt intresse för att kunna ansluta sig till Statens servicecenters administrativa tjänster.
•Ingen av de kommuner och regioner som vi har intervjuat har behov av Statens servicecenters tjänster i nuläget. Dagens lös- ningar för personal- och ekonomiadministrationen sägs i huvud- sak fungera bra.
•Det finns vissa skillnader i hur de intervjuade ser på möjligheten på sikt. Vissa ser flera risker och nackdelar med en statlig lösning för administrationen. Andra är försiktigt positiva till grundidén på sikt, under vissa förutsättningar. Den sammantagna bilden är dock att de intervjuade är tveksamma till om det i nuläget skulle gå att nå vinster eller fördelar med en sådan lösning.
•Ingen av intervjupersonerna har lyft att det skulle finnas behov av en statlig lösning för kommunernas personal- och ekonomi- administration sett ur ett säkerhetsperspektiv. De säkerhetsmäs- siga för- och nackdelar med en centraliserad lösning för administ- rationen som de intervjuade lyfter är i stort de samma som gäller för statliga myndigheter.
•De intervjuade har över lag pekat på att det finns ett antal svårig- heter som behöver hanteras om man vill skapa en gemensam admi- nistration. Det sägs i allmänhet finnas ett flertal utmaningar redan om man vill etablera och driva interkommunal samverkan med ett fåtal inblandade. Svårigheterna bedöms bli betydligt större om man skulle vilja skapa en centraliserad statlig lösning för att hantera personal- och ekonomiadministration åt kommunsektorn.
8.6Utredningens analys och bedömning
Utredningens bedömning: Det finns för närvarande inte skäl för regeringen eller Statens servicecenter att eftersträva en lösning där kommuner och regioner ska kunna ansluta sig till Statens ser- vicecenters administrativa tjänster. För det talar att kommuners och regioners behov och intresse är litet, att de rättsliga förutsätt- ningarna inte är gynnsamma samt att tjänster till kommuner och regioner skulle vara en ny och riskfylld verksamhet för Statens servicecenter.
SOU 2023:54 |
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
Om kommunsektorn framöver ser behov av mer centrali- serade lösningar för sin personal- och ekonomiadministration, så framstår det mer naturligt att initiativet i första hand tas inom kommunsektorn, till exempel inom ramen för samarbetet i SKR.
I detta avsnitt redovisas utredningens analys och bedömning av för- utsättningarna för att kommuner och regioner ska kunna ansluta sig till Statens servicecenters administrativa tjänster. Först behandlas juridiska förutsättningar och därefter övriga frågor.
8.6.1Bedömning av juridiska förutsättningar
En tvingande kommunal anslutning vore olämplig
Regeringsformen slår fast det kommunala självstyret. Det grund- lagsskyddade självstyret innebär i korthet att den enskilda kommunen ansvarar för sin verksamhet och att eventuella ingrepp i självstyret ska vara ändamålsenliga och proportionerliga. Kravet på proportionalitet förutsätter att syftet med inskränkningen i självstyret bedöms leda till någon reell vinst eller fördel och att det bedöms att det inte kan genomföras på ett mindre ingripande sätt.
Utredningen ser inte några skäl som talar för att kommunerna och regionerna genom lag ska åläggas att använda sig av Statens service- centers administrativa tjänster. Det är svårt att se vilka nationella vär- den som skulle motivera en sådan inskränkning i självstyrelsen. Att tvångsmässigt ansluta kommuner och regioner till Statens service- center skulle vidare aktualisera den kommunala finansieringsprincipen som innebär att sektorn ska kompenseras fullt ut för sina merkostna- der. Utredningen bedömer därför att en ordning där kommuner och regioner skulle få möjlighet att ansluta sig till Statens servicecenters administrativa tjänster skulle behöva baseras på frivillighet från å ena sidan kommuner och regioner och å andra sidan Statens service- center för att vara genomförbar.
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
SOU 2023:54 |
Ändring skulle krävas i Statens servicecenters instruktion
Statens servicecenter har enligt 1 § första stycket förordningen (2012:208) med instruktion för Statens servicecenter till uppgift att efter överenskommelse med myndigheter under regeringen tillhanda- hålla tjänster som gäller administrativt stöd åt myndigheterna. Av 1 § andra stycket framgår att myndigheten även får tillhandahålla tjänster som gäller administrativt stöd åt andra än myndigheter i enlighet med de överenskommelser som myndigheten har övertagit från Kammarkollegiet.
Eftersom kommuner och regioner inte är myndigheter under regeringen, omfattas de inte av behörigheten i första stycket i 1 §. Enligt utredningens vetskap fanns det heller inte någon överens- kommelse mellan Kammarkollegiet och den kommunala sektorn rörande administrativt stöd vid den tid då Kammarkollegiet erbjöd administrativt stöd åt statliga myndigheter. Någon behörighet kan därmed inte heller grundas på andra stycket i 1 §.
Mot denna bakgrund är det utredningens slutsats att det skulle krävas ett tillägg i myndighetsinstruktionen för att möjliggöra för Statens servicecenter att tillhandahålla administrativa tjänster åt den kommunala sektorn. Eftersom det i så fall skulle vara fråga om ett frivilligt åtagande från kommunerna och regionernas sida att ansluta sig och använda sig av myndighetens administrativa tjänster är det utredningens bedömning att det är möjligt för regeringen att reglera genom förordning, jämför 8 kap. 2 § RF.
Statens servicecenter skulle bli en leverantör bland andra
Om Statens servicecenters uppdrag skulle utökas till att även tillhandahålla tjänster åt kommuner och regioner skulle ett sådant avtal omfattas av LOU:s tillämpningsområde. En sådan modell skulle, som nämnts ovan, behöva vila på frivilliga överenskommelser av civilrättslig natur mellan olika juridiska personer. Kommuner och regioner skulle köpa en tjänst av Statens servicecenter som myndig- heten sedan, efter ingånget avtal, är skyldig att leverera. Tjänsterna skulle tillhandahållas mot betalning. Av Statens servicecenters in- struktion framgår att servicecentret ska ta ut avgifter för sina tjänster
SOU 2023:54 |
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
som gäller administrativt stöd.39 Det skulle vidare ligga i såväl köpande som säljande parts intresse att genom avtal reglera de pre- stationer och vederlag som respektive part är ålagda att vidta för överenskommelsens genomförande. Utgångspunkten blir därmed att sedvanliga köp- och avtalsrättsliga principer skulle gälla för över- enskommelsen, innebärandes bland annat att respektive part lämnar bindande löften som kan föranleda påföljder vid avtalsbrott. Av detta följer att överenskommelserna som utgångspunkt kommer att vara att betrakta som upphandlingspliktiga kontrakt i upphandlings- lagstiftningens mening, om inte något tillämpligt upphandlingsrätts- ligt undantag föreligger.40
Utredningen har gått igenom de undantag som finns upphand- lingsrättsligt och konstaterar att det så kallade Teckal-undantaget, vid samarbeten mellan offentliga organ varemellan det finns ett vertikalt kontrollförhållande, inte är tillämpligt mellan Statens servicecenter och kommunal sektor. Detta då undantaget tar sikte på situationer där avtalsparterna bedriver huvuddelen av sin verksamhet tillsammans.41 Det undantag som ligger närmast till hands är det så kallade Hamburg- undantaget. För att tillämpa det krävs dock att ett antal kriterier är uppfyllda, bland annat förutsätts ett samarbetskoncept.42 Om syftet är att en viss myndighet ska utföra en tjänst åt en annan myndighet (som är aktuellt i detta fall) blir det svårt att uppfylla kravet på ett samarbetskoncept. Utredningens slutsats är därmed att ett genom- förande av en sådan ordning skulle kräva att sedvanliga upphand- lingsrättsliga principer tillämpas och att Statens servicecenter tillåts vara en av flera leverantörer i en sådan upphandling.
39Se 9 § i förordningen (2012:208) med instruktion för Statens servicecenter som fastslår att myndigheten ska ta ut avgifter för den verksamhet som anges i 1 §, besluta om avgifternas storlek och disponera avgiftsinkomsterna i verksamheten.
40För definitionen av offentligt kontrakt, se till exempel C-451/08, Helmut Müller, och C-51/15, Remondis.
41Typexempel är moderbolag och dotterbolag. Se vidare: Upphandlingsmyndigheten (oda- terad) Avtal som är undantagna från upphandlingsreglerna. Material från Upphandlings- myndighetens webbplats.
42Angående samarbetskoncept, se bland annat skäl 33 till LOU-direktivet samt Europa- domstolens dom i målen C-383/21 och 384/21, s. 81–85.
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
SOU 2023:54 |
Regler om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet och statsstöd behöver beaktas
Om Statens servicecenter skulle tillåtas vara en av flera leverantörer på en upphandlingsrättslig marknad aktualiseras även reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet i konkurrenslagen (de så kallade KOS-reglerna). KOS-reglerna innebär i korthet att staten, kommuner och regioner kan förbjudas att sälja varor och tjänster på ett sätt som begränsar konkurrensen. En offentlig aktör som bryter mot ett förbud kan bli tvungen att betala vite till staten. För att Statens servicecenter ska få kunna lämna anbud på en öppen marknad i konkurrens med privata leverantörer krävs således en nog- grann juridisk analys samt en avvägning av lämpligheten av dess genomförande.
Som framgått av avsnitt 8.4 hanterar kommuner och regioner i allmänhet sin personal- och ekonomiadministration in-house eller i interkommunal samverkan, medan de i regel köper in de it-system som krävs för genomförandet. Utredningsarbetet har också visat att de finns förhållandevis få leverantörer på marknaden som kan leve- rera lösningar som täcker kommuners och regioners behov vilket också gör det svårt för dem att ställa krav i upphandlingar då de har få alternativ.
Utredningen konstaterar att kommuners och regioners intresse av att köpa in personal- och ekonomiadministrativa tjänster i sin hel- het är svagt. Eftersom efterfrågan har saknats är det dock svårt att veta hur intresset från privata företag skulle se ut för det fall att en stor andel av kommuner och regioner skulle besluta sig för att upp- handla den typen av helhetslösningar och därmed skapa en efter- frågan.
Sammantaget innebär ovanstående resonemang enligt utredning- ens bedömning att Statens servicecenter skulle träda in på en, ur ett konkurrensrättsligt perspektiv, relativt ny och oprövad marknad om man författningsmässigt skulle möjliggöra för kommuner och regioner att köpa myndighetens administrativa stödtjänster. I så fall skulle det därför krävas en noggrann analys i syfte att säkerställa hur konkurrensen på den aktuella marknaden skulle påverkas.
För att ta reda på om förfarandet begränsar konkurrensen behö- ver man i ett första steg försöka utröna vad som utgör en effektiv konkurrens på en sådan marknad. Av utredningens samtal med
SOU 2023:54 |
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
företrädare för Konkurrensverket har framgått att en tydlig defini- tion kring vad som utgör en effektiv konkurrens på en specifik mark- nad saknas i förarbetena. I stället bör bedömningen utgå från det specifika fallet eftersom en offentlig aktörs närvaro på en marknad inte per automatik leder till negativa effekter. Om den offentliga aktörens närvaro leder till ett ökat konkurrenstryck kan det tvärtom leda till en effektivare användning av samhällets resurser.43 Det som är problematiskt i det nu aktuella fallet – eftersom det rör sig om en förhållandevis oprövad marknad – är att det är svårt att säkert fastslå att det finns ett bristande antal privata leverantörer, vilket i sin tur skulle kunna öppna upp för att det offentliga har möjlighet att kliva in för att stimulera efterfrågan. Ett sådant beteende av en offentlig aktör skulle nämligen inte omfattas av konfliktlösningsregeln i
3kap. 27 § konkurrenslagen. Enligt Konkurrensverket bör dock ter- men marknadsmisslyckande användas med försiktighet44 när det gäl- ler exempelvis leverans av it-system eftersom det i regel alltid finns någon som har möjlighet att bygga ett sådant system som efterfrå- gas. Vidare skulle en leverantör av i vart fall it-system inte vara geo- grafiskt bunden utan den administrativa verksamheten skulle åt- minstone teoretiskt kunna bedrivas oberoende av lokalisering.
Vad gäller frågan om ifall Statens servicecenters tillhandahållande av administrativa stödtjänster till kommuner och regioner skulle omfattas av statsstödsreglerna kan konstateras att servicecentrets verksamhet finansieras med avgifter som ska ge full kostnadstäck- ning. Avgifterna ska därmed beräknas så att intäkterna täcker samt- liga kostnader som är förenliga med verksamheten. Utredningens bedömning är att så länge som verksamheten belastas med alla rele- vanta kostnader kan den inte anses ta emot statligt stöd enligt arti- kel 107.1 i EUF-fördraget. Om staten däremot i något skede skulle finansiera verksamheten via anslagsmedel för att till exempel täcka ackumulerat underskott i verksamheten skulle det kunna utgöra ett otillåtet statsstöd.
43Prop. 2008/09:231 Konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på marknaden m.m., s. 37.
44Marknadsmisslyckanden avser situationer där konkurrensen inte fungerar ändamålsenligt.
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
SOU 2023:54 |
Sammantaget framstår det som juridiskt olämpligt att
Statens servicecenter skulle erbjuda tjänster åt kommunsektorn
Sammanfattningsvis är det utredningens bedömning att det förvisso är juridiskt möjligt att konstruera en lösning där kommuner och regioner får möjlighet att köpa administrativa tjänster av Statens servicecenter. Utredningen bedömer dock att en sådan lösning inte är lämplig dels då det kan bli problematiskt ur konkurrensrättsliga aspekter, dels för att det inte verkar finnas något behov ur kommunernas och regio- nernas perspektiv.
8.6.2Bedömning av övriga förutsättningar
Sannolikt inget större behov i nuläget
Utredningens kontakter med kommunsektorn visar att kommuner och regioner i nuläget inte verkar ha något större behov av att använda sig av Statens servicecenters administrativa tjänster. Varken SKR eller deras bolag har tagit några initiativ på området. Ingen av de kommuner och regioner som vi har varit i kontakt med har ett sådant behov. Intervjuerna med företrädare för kommuner och regioner överensstämmer med våra övriga iakttagelser på området. Det enda dokumenterade fall som vi har identifierat där en enskild kommun har efterfrågat Statens servicecenters tjänster är inte längre aktuellt, enligt företrädare för den aktuella kommunen.
Det går förstås inte att utesluta att det ändå kan finnas enskilda kommuner eller regioner som har ett sådant behov i nuläget. Men den bild som framkommer i denna utredning är att omfattningen av ett eventuellt problem som enkelt skulle lösas genom en sådan ord- ning – om ett sådant existerar – inte är stort. Vägen till en välfunge- rande central lösning för kommunsektorns stödtjänster inom perso- nal- och ekonomiadministration framstår dessutom som lång eftersom det finns så stora skillnader i hur kommuner och regioner sköter dessa uppgifter i dagsläget. En effektiv övergång skulle kräva en betydligt större enhetlighet än vad som är fallet i dag.
SOU 2023:54 |
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
Potentiellt riskfylld investering för Statens servicecenter
En lösning där Statens servicecenter erbjuder administrativa tjänster åt kommunsektorn skulle kräva en investering från myndighetens sida. Det går inte att rakt av öppna upp de administrativa tjänster som servicecentret i dag erbjuder åt statliga myndigheter för kom- munsektorn, utan myndigheten skulle behöva etablera en ny verk- samhetsgren för att serva kommuner och regioner. Kostnaderna för att bygga upp en sådan verksamhet bör vägas mot de eventuella vins- terna som kan nås med en sådan lösning.
I de kontakter vi har haft med Statens servicecenter konstaterar myndigheten att man i nuläget är tveksam till fördelarna med att bredda myndighetens uppdrag till att även omfatta kommunsektorn. Att starta en ny verksamhetsgren från grunden ses som en riskfylld investering ifall intresset från kommunsektorn visar sig vara litet. Myndigheten har tillräckligt att göra med att få nuvarande verksam- het att fungera väl.
Det finns en risk att lösningen blir underutnyttjad, särskilt om tjänsten är frivillig för kommunsektorn. Det är svårt att bedöma om man på sikt skulle kunna tjäna in investeringskostnaden som en sådan lösning skulle innebära för staten. Att få lönsamhet i en sådan verksamhet skulle sannolikt kräva en relativt stor anslutningsgrad. Att uppnå en stor anslutningsgrad framstår i sin tur som osannolikt i dagsläget givet det låga intresset från kommunsektorn.
Gemensam service över organisatoriska gränser är inte främmande för kommuner
Trots det begränsade intresset för en extern lösning för personal- och ekonomiadministrationen kan vi samtidigt konstatera att den omfattande samverkan på området tyder på att många kommuner redan har bedömt att de inte kan sköta sin administration effektivt i egen regi, och/eller att de når olika typer av vinster och fördelar genom att söka samarbeten med andra kommuner. Vår kartläggning visar att många kommuner redan har någon typ av interkommunalt samarbete inom personal- och ekonomiadministration. Ibland ingår dessa typer av samarbeten i en mer strategisk samverkan där kommu- nerna samarbetar om flera olika verksamheter i fasta konstellationer.
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
SOU 2023:54 |
Interkommunal samverkan har varit ett ledord i de senaste decen- niernas kommunreformer i Sverige.45 Möjligheterna till olika typer av interkommunal samverkan har successivt utökats och omfatt- ningen har ökat kraftigt sedan 1980-talet.46 Det finns i dag flera olika sätt för kommuner att samarbeta med varandra. Utöver informella samarbetsformer genom olika typer av utbyten och nätverk (så kal- lad ”lös samverkan”) finns både offentligrättsliga och privaträttsliga samverkansformer. De offentligrättsliga formerna är kommunalför- bund och gemensamma nämnder. Privaträttsliga former är avtals- samverkan, bolag, stiftelser samt ideella och ekonomiska föreningar. Vår kartläggning visar också att det finns ett flertal olika interkom- munala samverkanslösningar för de administrativa stödtjänsterna. Dessa lösningar används också, framför allt av de mindre kommunerna.
I våra intervjuer framkommer att de främsta motiven till att kom- munerna gör gemensam sak kring administrationen är att förbättra kompetensförsörjningen, minska sårbarheten och öka effektiviteten i verksamheterna. Små kommuner med en liten administrativ funk- tion och små handläggningsvolymer kan vara sårbara vid till exempel ledigheter och sjukskrivningar. Med en låg grundbemanning är det svårt för personalen att specialisera sig.
Frågan att söka samarbeten över organisationsgränser för att effektivisera sin administration är således inte främmande för kom- munerna. Det finns heller inte mycket som talar för att frågan skulle bli mindre aktuell framöver.
Kompetensförsörjning är en stor utmaning för kommunsektorn
–men oklart om även administrationen påverkas
Kommunsektorn står inför stora utmaningar framöver. Det handlar exempelvis om ett ökat tryck på att effektivisera verksamheter. Den utmaning som framträder tydligast i våra intervjuer är kompetens- försörjningen.
De som ser positivt på möjligheten att göra gemensam sak kring administrationen lyfter framför allt utmaningar med kompetensför- sörjningen som ett argument. Olika förutsättningar vad gäller de-
45Se till exempel Mattisson, O. (2013) Organisation och styrning på den lokala samhällsnivån
– en forskningsöversikt om förändringar och utvecklingstendenser. Underlag till Utredningen om en kommunallag för framtiden.
46SOU 2020:8 Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. Slut- betänkande av kommunutredningen.
SOU 2023:54 |
Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner |
mografi, närings- och företagsstruktur samt utbildningsstruktur och kompetens skapar olika förutsättningar att bedriva verksamheten effektivt i olika delar av landet.
Vi har inte kunnat identifiera någon beskrivning av kommunsek- torns rekryteringsbehov specifikt inom personal- och ekonomi- administration. Men administrationen brukar sällan beskrivas som det område där det finns särskilt stora rekryteringsproblem. I SKR:s personalprognos framkommer att de största rekryteringsbehoven finns bland vårdpersonal och lärare.47 Samma bild framträder i våra intervjuer. Det är framför allt specialisttjänster som det är svårt att hitta rätt kompetens till.
8.6.3Utredningens slutsats
Vid en samlad bedömning ser utredningen inte skäl för regeringen eller Statens servicecenter att för närvarande eftersträva en lösning där kommuner och regioner ska kunna ansluta sig till servicecentrets administrativa tjänster. För detta talar bland annat att det finns ett litet behov av och intresse för en sådan möjlighet från kommuners och regioners sida, att de rättsliga förutsättningarna inte är gynn- samma samt att det för Statens servicecenter skulle innebära en helt ny och riskfylld verksamhet att erbjuda tjänster till kommuner och regioner.
För det fall att kommunsektorn framöver ser behov av mer cent- raliserade lösningar för sin personal- och ekonomiadministration, så framstår det för utredningens del som mer naturligt att initiativet i första hand tas inom kommunsektorn, till exempel inom ramen för samarbetet i SKR.
47Sveriges Kommuner och Regioner (2022) Välfärdens kompetensförsörjning. Personal- prognos 2021–2031 och hur välfärden kan möta kompetensutmaningen.
9 Konsekvensbeskrivningar
Utredningen ska göra de konsekvensbeskrivningar som framgår av kommittéförordningen (1998:1474). Utöver detta ska utredningen enligt direktiven särskilt beskriva de lämnade förslagens konsekven- ser för den kommersiella marknaden för administrativa stödsystem och aktörerna på denna marknad. Om förslagen påverkar den kom- munala självstyrelsen ska utredningen också redovisa de särskilda överväganden som gjorts i enlighet med 14 kap. 3 § regeringsformen.
I det följande ges först en allmän beskrivning av förslagens karaktär (9.1). Därefter behandlas förslagens konsekvenser avseende ekonomi (9.2), för kommuner (9.3), för företag (9.4) samt avseende övriga aspekter som tas upp i kommittéförordningen (9.5).
9.1Allmänt om utredningens överväganden
Utredningens uppdrag är att utvärdera hur centraliseringen av admi- nistrativa tjänster till Statens servicecenter har påverkat statsförvalt- ningens effektivitet. I uppdraget ingår även att utreda vissa frågor om fortsatt utveckling av samordnade administrativa tjänster. Syftet är att ge underlag för en effektivare samordning av administrativa tjänster genom Statens servicecenter.
Av kommittéförordningen framgår att de kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar som en utredning ska redovisa ska ta sikte på förslagen i ett betänkande. Utredningen lämnar dock endast ett fåtal uttryckliga förslag. Med hänsyn till uppdragets karaktär består de överväganden som redovisas i betänkandet i stället huvudsakligen av kvalitativa bedömningar av hur Statens servicecenters verksamhet med administrativa tjänster har fungerat, av dess effekter samt av hur olika förhållanden bör utvecklas framöver. De förslag som lämnas avser i samtliga fall åtgärder som utredningen anser att regeringen
241
Konsekvensbeskrivningar |
SOU 2023:54 |
antingen bör vidta (två utredningsuppdrag till Statens servicecenter) eller låta bli att vidta. De senare handlar om att utredningen anser att det inte bör införas vare sig ett nyckeltalsbaserat system för att följa upp effekterna av centralisering av administrativa tjänster till Statens servicecenter eller en författningsreglerad skyldighet för myndig- heterna att redovisa skäl för att inte ansluta sig till servicecentret.
9.2Ekonomiska konsekvenser
Som framgått av kapitel 5 var syftet med att koncentrera ekonomi- och personaladministrativa tjänster till Statens servicecenter att öka effektiviteten i den statliga administrationen. Detta förväntades ske genom såväl minskade kostnader som mer kvalitativa förbättringar. Utredningsarbetet har visat att påverkan på statsförvaltningens effektivitet av inrättandet av Statens servicecenter har berört både kostnads- och kvalitetsaspekter och i huvudsak tre områden: effek- tiviteten i produktionen av de berörda administrativa tjänsterna, systemaspekter samt förutsättningarna för myndigheternas eget arbete med ekonomi- och personaladministration.
De indikationer som finns på hur statsförvaltningens effektivitet inom dessa tre områden har påverkats av inrättandet av Statens servicecenter är inte entydiga, varken vad gäller effekternas riktning eller storlek. Som framgått av tidigare kapitel är exempelvis fördel- ningen bland de myndigheter utredningen intervjuat ungefär 50/50 mellan de som bedömer att inrättandet av servicecentret lett till att statsförvaltningen blivit effektivare och de som har motsatt upp- fattning. I genomsnitt visar utredningens enkät och intervjuer också på åsiktsskillnader mellan små och stora myndigheter. Till exempel är de små myndigheterna i genomsnitt mer nöjda med att vara kund till Statens servicecenter än de stora myndigheterna. Vidare bedömer de stora myndigheterna i genomsnitt att kostnadsbesparingarna till följd av anslutningen varit mindre än vad de små myndigheterna gör. En inte ovanlig synpunkt bland de stora myndigheterna är att deras administrativa kostnader snarare har ökat efter anslutningen.
Även om indikationerna kring effektivitetsutvecklingen inte är entydiga, så är utredningens övergripande bedömning – som fram- gått av kapitel 5 – ändå att centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter totalt sett har haft en positiv påverkan på
SOU 2023:54 |
Konsekvensbeskrivningar |
statsförvaltningens effektivitet. Denna slutsats bygger på en sam- manvägd bedömning av påverkan avseende de tre områdena, det vill säga effektiviteten i produktionen av de berörda administrativa tjänsterna, systemaspekter samt förutsättningarna för myndig- heternas eget arbete med ekonomi- och personaladministration. Samtidigt menar utredningen att det finns starka skäl som talar för att de samlade besparingar som hittills kunnat göras inte har varit av den omfattning som antogs innan reformen genomfördes.
Mot bakgrund av denna övergripande bedömning av den hittills- varande utvecklingen, så bedömer utredningen också att en ökad an- slutning till Statens servicecenters administrativa tjänster framöver, liksom centralisering av andra tjänster där så är lämpligt, i princip kan antas bidra till ökad effektivisering av statsförvaltningens admi- nistration och positiva ekonomiska konsekvenser för staten som hel- het. Storleken på dessa effekter kan utredningen dock inte närmare bedöma.
Bedömningen i föregående stycke utgår från koncernen staten som helhet. För att en anslutning till Statens servicecenter också ska medföra en nettobesparing för den enskilda, anslutande myndig- heten krävs även, som nämndes i kapitel 4, både att myndigheten förmår minska sin personal för de berörda arbetsuppgifterna och att avgiften till Statens servicecenter inte överstiger effektiviserings- utrymmet.
Eventuellt blir möjligheterna till stordriftsfördelar annorlunda framöver
I sammanhanget bör också beaktas, som nämnts i kapitel 7, att Statens servicecenters potential för att utvinna stordriftsfördelar framöver kan komma att se något annorlunda ut än hittills. För det talar bland annat servicecentrets nuvarande kundstruktur. I dag är omkring 90 procent av myndigheterna med färre än 500 anställda anslutna till servicecentret, medan anslutningsgraden ligger på cirka 50 procent för myndigheterna med fler än 500 anställda. Att döma av utred- ningens empiriska undersökningar har små myndigheter jämfört med stora myndigheter generellt sett både haft lättare att anpassa sig till Statens servicecenters sätt att producera sina tjänster och större nytta av att vara ansluten. Ett skäl till det kan vara att små myndig- heter mer sällan än stora myndigheter har behov av särlösningar i sin
Konsekvensbeskrivningar |
SOU 2023:54 |
ekonomi- och löneadministration som skiljer sig från servicecentrets standardmodell, varför denna modell är enklare att tillämpa för små myndigheter. Därtill kan antas att de största myndigheterna sannolikt är tillräckligt stora för att kunna utvinna betydande stor- driftsfördelar i sin administration även när den hanteras i egen regi.
Givet nuvarande kundstruktur lär anslutningen av nya kundmyn- digheter till Statens servicecenter framöver främst behöva ske bland stora myndigheter. Jämfört med i dag kan det därför möjligen bli svårare för Statens servicecenter att fullt ut tillämpa befintliga standard- lösningar vid kommande anslutningar, vilket kan påverka potentialen för att utvinna stordriftsfördelar bland nya kunder.
Även mixen av tjänster som kunderna köper kan ha betydelse i detta avseende. I dag är anslutningen störst till Statens servicecenters lönetjänster. Som framförts i kapitel 7 är det inte givet att möjlig- heterna att utvinna stordriftsfördelar kommer att vara lika stora om en expansion sker inom övriga tjänster, det vill säga redovisning, e-handel och konsulttjänster.
Mekanism för att underlätta större utvecklingsprojekt
Som framgått av avsnitt 5.2.2 bedömer utredningen att det med dagens helt avgiftsbaserade modell för finansiering av Statens servicecenters verksamhet med administrativa tjänster finns risk för att större, sam- hällsekonomiskt lönsamma utvecklingsprojekt inte kan genomföras i önskvärd omfattning. Utredningen anser att det därför finns skäl för regeringen att överväga att tillskjuta medel och på lämpligt sätt komplettera dagens finansieringsmodell med en mekanism som för- bättrar servicecentrets möjligheter att genomföra större utvecklings- projekt. Enligt utredningens mening kan det lämpligen handla om att antingen införa ett särskilt utvecklingsanslag till Statens service- center eller att helt eller delvis skriva av den låneskuld som service- centret haft med sig sedan myndighetens tidiga år. Utredningens förslag är att regeringen bör uppdra till Statens servicecenter att närmare analysera hur myndighetens finansieringsmodell kan modi- fieras i syfte att säkerställa att större, samhällsekonomiskt lönsamma utvecklingsprojekt kan komma till stånd.
Grunden för utredningens överväganden i denna del är att sam- hällsekonomiskt lönsamma utvecklingsprojekt i dag inte kommer
SOU 2023:54 |
Konsekvensbeskrivningar |
till stånd i önskvärd omfattning i Statens servicecenters verksamhet. Om servicecentret genom ett tillskott av medel gavs bättre möjlig- heter att genomföra större utvecklingsprojekt, kan därför antas att den samhällsekonomiska effekten av en sådan åtgärd skulle vara positiv eller åtminstone neutral.
I ett nyligen redovisat regeringsuppdrag har Statens servicecenter redovisat beräkningar som tyder på att en åtgärd av detta slag skulle kunna bli lönsam.1 Enligt den aktuella rapporten skulle betydande effektiviseringar och personalbesparingar kunna göras genom ökad digitalisering och automatisering i produktionen av servicecentrets administrativa tjänster. För att långsiktigt kunna etablera en adekvat utvecklingsförmåga är myndighetens bedömning att Statens service- center under åren 2024–2026 bör tillföras anslagsmedel om 11 miljo- ner kronor per år – en investering som av servicecentret på några års sikt bedöms leda till en nettobesparing. Det kan antas att en mot- svarande effekt skulle kunna uppnås med det tillskott av medel som utredningen här diskuterar.
Även om en nettobesparing skulle uppstå på några års sikt, så skulle dock såväl ett utvecklingsanslag som en skuldavskrivning på kort sikt innebära en utgift för statskassan som momentant kan behöva finansieras. En närmare analys av hur denna finansiering ska hanteras bör enligt utredningen göras inom ramen för det uppdrag som utredningen föreslår att regeringen bör ge till Statens service- center om att närmare analysera hur myndighetens finansierings- modell kan modifieras i syfte att säkerställa att större, samhällseko- nomiskt lönsamma utvecklingsprojekt kan komma till stånd. Ett ingångsvärde för en sådan analys bör vara att tillskottet av medel om möjligt bör finansieras inom Statens servicecenter befintliga anslags- ramar. Tentativt menar utredningen att en tänkbar finansieringskälla möjligen skulle kunna vara att under några år minska något på ambi- tionerna vad gäller utbyggnaden av nya lokala servicekontor. Eventuellt skulle delar av de anslagsmedel som Statens servicecenter tilldelas för utbyggnaden av nätet av servicekontor i stället kunna användas för det ändamål som här diskuteras.
1Statens servicecenter (2023) Ökad effektivitet genom digitalisering och automatisering. Redovisning av uppdrag i regleringsbrev för 2023.
Konsekvensbeskrivningar |
SOU 2023:54 |
9.3Konsekvenser för kommuner
En utredning ska belysa hur dess förslag påverkar kommuner och regioner, i synnerhet avseende kostnadsaspekter och eventuell på- verkan på den kommunala självstyrelsen. Som nämndes i inled- ningen anges också i utredningens direktiv att vi – om förslagen på- verkar den kommunala självstyrelsen – ska redovisa de särskilda överväganden som gjorts i enlighet med 14 kap. 3 § regeringsformen. Det berörda lagrummet anger att ”en inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den”.
I utredningens uppdrag ingår att analysera och bedöma förutsätt- ningarna för att kommuner och regioner ska kunna ansluta sig till Statens servicecenters administrativa tjänster. Som framgått av kapitel 8 är utredningens bedömning i denna del att det för när- varande inte finns skäl för regeringen eller Statens servicecenter att eftersträva en lösning där kommuner och regioner ska kunna ansluta sig till servicecentrets administrativa tjänster. För det talar att kommuners och regioners behov och intresse är litet, att de rättsliga förutsättningarna inte är gynnsamma samt att tjänster till kommuner och regioner skulle vara en ny och riskfylld verksamhet för Statens servicecenter. Om kommunsektorn framöver ser behov av mer centraliserade lösningar för sin personal- och ekonomiadministra- tion, så framstår det mer naturligt att initiativet i första hand tas inom kommunsektorn, till exempel inom ramen för samarbetet i Sveriges Kommuner och Regioner (SKR).
Eftersom utredningen inte föreslår någon anslutning av kom- muner och regioner till Statens servicecenters administrativa tjänster
– och heller inte några andra förändringar för kommunsektorn – bedöms utredningens överväganden sakna påverkan på den kommu- nala självstyrelsen. Övervägandena påverkar heller inte kostnaderna eller intäkterna för kommuner eller regioner.
I sammanhanget bör också nämnas att en del i utredningens rätts- liga analys i kapitel 8 av förutsättningarna för kommuner och regioner att ansluta sig till Statens servicecenters administrativa tjänster har handlat om överväganden i enlighet med 14 kap. 3 § regerings- formen. Som nämnts i avsnitt 8.6.1 slår regeringsformen fast det kommunala självstyret. Det grundlagsskyddade självstyret innebär i korthet att den enskilda kommunen ansvarar för sin verksamhet och
SOU 2023:54 |
Konsekvensbeskrivningar |
att eventuella ingrepp i självstyret ska vara ändamålsenliga och pro- portionerliga. Kravet på proportionalitet förutsätter att syftet med inskränkningen i självstyret bedöms leda till någon reell vinst eller fördel och att det bedöms att det inte kan genomföras på ett mindre ingripande sätt. Utredningen ser inte några skäl som talar för att kommunerna och regionerna genom lag ska åläggas att använda sig av Statens servicecenters administrativa tjänster. Det är svårt att se vilka nationella värden som skulle motivera en sådan inskränkning i självstyrelsen. Att tvångsmässigt ansluta kommuner och regioner till Statens servicecenter skulle vidare aktualisera den kommunala finansi- eringsprincipen som innebär att sektorn ska kompenseras fullt ut för sina merkostnader. Som framgått av kapitel 8 bedömer utredningen därför att en ordning där kommuner och regioner skulle få möjlighet att ansluta sig till servicecentrets administrativa tjänster skulle behöva baseras på frivillighet från å ena sidan kommuner och regioner och å andra sidan Statens servicecenter för att vara genomförbar.
9.4Konsekvenser för företag
Av kommittéförordningen framgår att en utredning ska belysa för- slagens konsekvenser för företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt. Förslagen i utredningens betänkande bedöms sakna betydelse i dessa avseenden.
Som nämnts tidigare anges också i utredningens direktiv att vi särskilt ska beskriva de lämnade förslagens konsekvenser för den kom- mersiella marknaden för administrativa stödsystem och aktörerna på denna marknad.
Statens servicecenters verksamhet med administrativa tjänster åt andra myndigheter kan säkerligen påverka den berörda marknaden och dess aktörer. Detta då servicecentret som upphandlare represen- terar ett stort antal myndigheter och därmed blir en stor kund med större förhandlingsmakt på marknaden för personal- och ekonomi- administrativa system för offentlig sektor. De strategiska vägval som Statens servicecenter gör i hanteringen av systemfrågor – exempelvis att myndigheten för närvarande inför en ny anskaffningsstrategi – kan därför få betydelse för marknaden för administrativa stödsystem.
Som framgått av avsnitt 5.2.5 anser utredningen att de strategiska vägval som Statens servicecenter nyligen gjort i hanteringen av
Konsekvensbeskrivningar |
SOU 2023:54 |
systemfrågor framstår som vettiga. De eventuella effekter som dessa strategiska vägval kan ha på den kommersiella marknaden för admi- nistrativa stödsystem och dess aktörer får dock helt tillskrivas Statens servicecenters agerande. Utredningen redovisar inte några egna överväganden eller förslag i betänkandet som kan antas få kon- sekvenser för den berörda marknaden.
9.5Övriga konsekvenser i kommittéförordningen
Utredningens förslag bedöms inte medföra några konsekvenser av- seende de övriga aspekter som tas upp i 14–15 §§ kommittéförord- ningen, det vill säga varken för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möj- ligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
Av kommittéförordningen (15 a §) framgår också att om ett be- tänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, så ska försla- gens kostnadsmässiga och andra konsekvenser särskilt anges i betän- kandet.2 Utredningen lämnar dock inga förslag till nya eller ändrade regler. En konsekvensutredning av det slag som efterfrågas i 15 a § kommittéförordningen bedöms därför inte vara relevant att göra.
2Konsekvenserna ska då anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvens- utredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.
Referenser
Degerfeldt, E., Leeman, D. & Waern, M. (2022) Säkerhetsskydds- lagen En kommentar. Gula Biblioteket.
Den finska regeringens proposition (RP 281/2018) till riksdagen med förslag till lag om Servicecentret för statens ekonomi- och personalförvaltning och till lag om ändring av 2 § i lagen om statskontoret.
Ds 2020:29 En utvecklad organisation för lokal statlig service – slutredovisning.
Ds Fler tillåtna uppdragsgivare inom kapitalförvaltningen vid Kammarkollegiet (Fi 2022:E).
Ekan Management (2022) Verksamhetsanalys Statens service- center.
Ekan Management (2023) Kalkyl- och avgiftsmodell e-handel Statens servicecenter.
Ekonomistyrningsverket (2003:17) Resultatanalys för nybörjare.
Ekonomistyrningsverket (ESV 2007:33) Gemensamma lösningar för effektivare administration.
Ekonomistyrningsverket (ESV 2011:3) Metodstöd för enhetlig bedömning av stödverksamheten – Servicecenteruppdraget.
Erlingsson, G.O. & Flemgård, J. (2018) Att (om)organisera den politiska basorganisationen: Forskningsöversikt om kommun- reformer i utvecklade demokratier – med fokus på effekter av kommunsammanläggningar och mellankommunala samarbeten. Linköpings universitet, Centrum för kommunstrategiska studier.
Europadomstolens dom i mål C-383/21, 384/21, C-451/08, C- 113/13, C-51/15, C-305/08 och C-429/19.
249
Finansdepartementet, Regleringsbrev för budgetåren 2012–2023 avseende Statens servicecenter.
Finansdepartementet (2018) Utökad anslutning till Statens service- centers tjänster.
Kommittédirektiv 2011:99, Tilläggsdirektiv till Utredningen Ett myndighetsgemensamt servicecenter för en effektivare statlig administration (Fi 2010:08).
Mattisson, O. (2013) Organisation och styrning på den lokala sam- hällsnivån – en forskningsöversikt om förändringar och utveck- lingstendenser. Underlag till Utredningen om en kommunallag för framtiden.
Mattisson, O. & Thomasson, A. (2019) Interkommunal sam- verkan. En kunskapsöversikt.
Prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny rege- ringsform och riksdagsordning.
Prop. 1990/91:117 Regeringens proposition om en ny kommunal- lag.
Prop. 1993/94:150 Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1994/95, m.m.
Prop. 1995/96:220 Lag om statsbudgeten.
Prop. 2008/09:231 Konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på marknaden m.m.
Prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag.
Prop. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt.
Prop. 2010/11:40 En reformerad budgetlag.
Prop. 2011/12:1 Budgetproposition för 2012, Utgiftsområde 2. Prop. 2012/13:1 Budgetproposition för 2013, Utgiftsområde 2. Prop. 2017/18:1 Budgetproposition för 2018, Utgiftsområde 2.
Prop. 2017/18:89 Ett modernt och stärkt skydd för Sveriges säkerhet – ny säkerhetsskyddslag.
Prop. 2020/21:194 Ett starkare skydd för Sveriges säkerhet.
Riksrevisionen (RiR 2016:19) Statens servicecenter – Har admini- strationen blivit effektivare?
Riksrevisionen (RiR 2021:3) Administrationen i statliga myndig- heter – en verksamhet i förändring.
Riksrevisionen (RiR 2022:26) Trakasserier, hot och våld – före- byggande insatser och hantering vid statliga myndigheter.
Servicecenterutredningen (2012) Avrapportering till Social- departementet den 15 mars 2012.
Skr. 2016/17:77 Riksrevisionens rapport om Statens servicecenter.
Skr. 2020/21:218 Riksrevisionens rapport om administrationen i statliga myndigheter.
SOU 2007:72 Kommunal kompetens i utveckling. Betänkande av Kommunala kompetensutredningen.
SOU 2009:86 Strategi för myndigheternas arbete med e-förvalt- ning. Betänkande av E-delegationen.
SOU 2011:38 Ett myndighetsgemensamt servicecenter. Betänkande av Servicecenterutredningen.
SOU 2011:69 Olagligt statsstöd. Betänkande av Statsstöds- utredningen.
SOU 2020:8 Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärds- uppdraget. Slutbetänkande av kommunutredningen.
SOU 2021:75 En god kommunal hushållning. Betänkande av utred- ningen om en effektiv ekonomistyrning i kommuner och regioner.
SOU 2021:97 Säker och kostnadseffektiv it-drift – förslag till var- aktiga former för samordnad statlig it-drift. Slutbetänkande av It-driftsutredningen.
Statens servicecenter (odaterad) Samverkansmodellen.
Statens servicecenter (odaterad) Kommuner anslutna till central lönetjänst. Idépapper.
Statens servicecenter, Årsredovisningar för åren 2012–2022.
Statens servicecenter (2014) Kostnadsjämförelse: Statens service- center – Drift i egen regi.
Statens servicecenter (2017) System för administrativa tjänster. Redovisning av uppdrag i regleringsbrev för 2017.
Statens servicecenter (2017) Samordning och omlokalisering av myndighetsfunktioner. Slutrapport i regeringsuppdrag om sam- ordning och omlokalisering av myndighetsfunktioner.
Statens servicecenter (2019) En förvaltningsgemensam tjänst för e- arkiv. Slutrapport juni 2019.
Statens servicecenter (2020) Förstudie – Etablera en förvaltnings- gemensam tjänst för E-arkiv.
Statens servicecenter (2021) Åtgärder för att minska kostnads- utvecklingen för administrativa tjänster. Redovisning av upp- drag i regleringsbrev för 2021.
Statens servicecenter (2021) Plan för anslutning av myndigheter till Statens servicecenters lönerelaterade tjänster för åren 2022–2025. Redovisning av uppdrag i regleringsbrev för 2021.
Statens servicecenter (2021) Avgifter för Statens servicecenters tjänster 2022.
Statens servicecenter (2021) Pilotprojekt administrativa säkerhets- tjänster.
Statens servicecenter (2022) Lärosäten och e-handelstjänst. Avrapportering regleringsbrevsuppdrag.
Statens servicecenter (2022) Åtgärder för att minska kostnads- utvecklingen för administrativa tjänster. Redovisning av upp- drag i regleringsbrev för 2022.
Statens servicecenter (2022) Inriktning IT-sourcing.
Statens servicecenter (2022) Granskning av IT-säkerhet. Intern- revisionsrapport 2022-12-15.
Statens servicecenter (2023) Ökad effektivitet genom digitalisering och automatisering. Redovisning av uppdrag i regleringsbrev för 2023.
Statskontoret (2016:19) Mer tid till kärnverksamheten.
Statskontoret (2017) Kostnader för små myndigheter. Promemoria.
Statskontoret (2017) Frivillig samverkan mellan myndigheter – några exempel. Rapport i skriftserien Om offentlig sektor.
Statskontoret (2023:5) Hand i hand – en analys av kommunal sam- verkan.
Sveriges Kommuner och Regioner (2022) Välfärdens kompetens- försörjning. Personalprognos 2021–2031 och hur välfärden kan möta kompetensutmaningen.
Upphandlingsmyndigheten (odaterad) Avtal som är undantagna från upphandlingsreglerna. Material från Upphandlings- myndighetens webbplats.
Upphandlingsmyndigheten (2017:3) Offentlig avtalssamverkan – om s.k. Hamburgsamarbeten och inköpscentralers möjlighet att bedriva grossistverksamhet.
Åre kommun (2016). Hemställan till regeringen. Dnr KS2016.367.
Bilaga 1
Kommittédirektiv 2022:107
En effektivare samordning av administrativa tjänster genom Statens servicecenter
Beslut vid regeringssammanträde den 7 juli 2022
Sammanfattning
En särskild utredare ska utvärdera hur centraliseringen av admini- strativa tjänster till Statens servicecenter har påverkat statsförvalt- ningens effektivitet. Den särskilda utredaren ska även utreda vissa frågor om fortsatt utveckling av samordnade administrativa tjänster. Syftet är att ge underlag för en effektivare samordning av administra- tiva tjänster genom Statens servicecenter.
Utredaren ska bl.a.
•utvärdera hur centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter har påverkat effektiviteten i den statliga administra- tionen,
•utvärdera Statens servicecenters systematiska arbete med säkerhets- skydd och it- och informationssäkerhet,
•utreda förutsättningarna för en ökad anslutning till Statens service- center och ytterligare tjänster hos myndigheten som leder till ökad effektivitet, och
•utreda förutsättningarna för att kommuner och regioner ska kunna ansluta sig till Statens servicecenters administrativa tjänster.
Uppdraget ska redovisas senast den 15 september 2023.
Uppdraget att utreda en effektivare samordning av administrativa tjänster genom Statens servicecenter
Kraven på effektivitet i statens verksamhet framgår av bl.a. budget- lagen (2011:203) och myndighetsförordningen (2007:515). För att öka effektiviteten och minska administrationskostnaderna i staten beslutade regeringen efter förslag i betänkandet Ett myndighets- gemensamt servicecenter (SOU 2011:38) att 2012 inrätta myndig- heten Statens servicecenter.
Enligt förordningen (2012:208) med instruktion för Statens service- center har myndigheten till uppgift att efter överenskommelse med andra myndigheter under regeringen tillhandahålla tjänster som gäller administrativt stöd åt myndigheterna. Statens servicecenter ska i sin verksamhet säkerställa en ändamålsenlig balans mellan kostnadseffek- tivitet, kvalitet och service. Myndigheten ska även kontinuerligt sam- verka med de myndigheter som nyttjar tjänsterna i syfte att utveckla tjänsternas utformning och innehåll med avseende på kvalitet och effektivitet. I förordningen (2015:665) om statliga myndigheters användning av Statens servicecenters tjänster regleras därtill att ett antal myndigheter ska vara anslutna till Statens servicecenters löne- relaterade tjänster och e-handelstjänster.
Hur centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter har påverkat effektiviteten i den statliga administrationen behöver utvärderas
Riksrevisionen konstaterar i granskningen Administrationen i stat- liga myndigheter – en verksamhet i förändring (RiR 2021:3) att det finns indikationer på att de resurser som har frigjorts till följd av stor- driftsfördelar och ökad kostnadseffektivitet genom Statens service- centers tjänster inte har resulterat i en större andel kärnverksamhet inom staten som helhet. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att utvärdera hur införandet av Statens servicecenter har påverkat de administrativa kostnaderna inom staten och ta ställning till hur re- formen bör drivas vidare.
I den skrivelse som lämnades till riksdagen med anledning av Riks- revisionens rapport (skr. 2020/21:218) aviserade regeringen att den avser att följa upp och utvärdera hur införandet av samordning av administrativa tjänster genom Statens servicecenter har påverkat effek-
tiviteten i den statliga administrationen, i vilken utsträckning det har inneburit besparingar av administrativa kostnader inom staten samt hur förutsättningarna för myndigheter att effektivisera sin admini- stration har påverkats.
Av skrivelsen framgår även att regeringen delar Riksrevisionens bild att det kan finnas en målkonflikt mellan å ena sidan myndigheternas behov av anpassningar när vissa administrativa funktioner förs över till Statens servicecenter och å andra sidan statens långsiktiga effekti- vitetsvinster. I skrivelsen framhåller regeringen behovet av att Statens servicecenter och anslutande myndigheter genomför ett grundligt analys- och förberedelsearbete inför anslutning till Statens service- centers tjänster. Det kan t.ex. handla om att säkerställa att nödvändiga organisatoriska och verksamhetsmässiga förändringar genomförs i takt med en anslutning, så att de potentiella effektivitetsvinster som en anslutning till de administrativa stödtjänsterna möjliggör kan för- verkligas och resurser för bl.a. administration kan användas för andra ändamål.
Omvärldsförändringar och ett försämrat säkerhetspolitiskt läge har medfört att behovet av arbete med säkerhetsskydd och informations- säkerhet hos statliga myndigheter har ökat. Detta gäller även Statens servicecenter och de myndigheter som använder Statens servicecenters tjänster. Myndigheternas ansvar för säkerhetsskydd, informations- säkerhet och beredskap regleras i bl.a. säkerhetsskyddslagen (2018:585), säkerhetsskyddsförordningen (2021:955) och förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap.
Utredaren ska därför
•utvärdera hur centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter har påverkat effektiviteten i den statliga administra- tionen som helhet och de samlade administrativa kostnaderna,
•bedöma hur centraliseringen av administrativa tjänster har på- verkat förutsättningar för myndigheter med olika storlek och verk- samhet att effektivisera sin administration,
•utvärdera Statens servicecenters arbete med att utveckla och effek- tivisera sin verksamhet samt att tillhandahålla och stödja anslutna myndigheter med administrativa tjänster,
•utvärdera hur Statens servicecenter arbetar för att uppnå en ända- målsenlig balans mellan kostnadseffektivitet, kvalitet och service i sina tjänster,
•utvärdera Statens servicecenters systematiska arbete med säkerhets- skydd och it- och informationssäkerhet samt analysera effekterna av detta arbete för säkerheten i administrationen hos anslutna myn- digheter och i statsförvaltningen som helhet,
•utvärdera det analys- och förberedelsearbete inför anslutning till Statens servicecenters tjänster som anslutande myndigheter och Statens servicecenter vidtagit och belysa eventuella målkonflikter mellan enskilda myndigheters anpassningar och effektivitetsvinster för staten som helhet, och
•föreslå en metod för uppföljning av effekterna av centralisering av administrativa tjänster till Statens servicecenter.
En ökad anslutning till Statens servicecenter och ytterligare tjänster hos myndigheten bör utredas
Regeringen beslutade i mars 2021 att ytterligare tio myndigheter sen- ast under 2024 ska ha anslutit sig till Statens servicecenters tjänster för elektronisk beställnings- och fakturahantering (Fi2021/01405). Ett antal skrivelser har inkommit från myndigheter och en intresseorga- nisation med synpunkter på anslutningen till Statens servicecenters tjänster med anledning av ovan nämnda regeringsbeslut (Fi2021/ 02268, Fi2022/00485, Fi2022/01961, U2022/01603 och U2022/02301). I Statens servicecenters regleringsbrev för år 2022 anges vidare att myndigheten ska verka för att antalet myndigheter som är anslutna till Statens servicecenters lönetjänst respektive e-handelstjänst ska öka till att omfatta 60 respektive 40 procent av antalet anställda i staten 2025 (Fi2021/04004).
Riksrevisionen anger i granskningen Administrationen i statliga myndigheter – en verksamhet i förändring att regeringens tryck på myndigheter att ansluta sig till Statens servicecenter är svagt och att anslutningen går långsamt. Ett av skälen till den låga anslutningstakten är enligt Riksrevisionen målkonflikten mellan långsiktiga effektivi- tetsvinster för staten och anpassningar av verksamheten hos enskilda myndigheter som på kort sikt kan medföra problem. Det är enligt
Riksrevisionen oklart hur stor effektiviseringspotential som kvarstår i reformen. I den skrivelse som lämnats till riksdagen med anledning av Riksrevisionens rapport har regeringen uppgett att den även fort- sättningsvis kommer att följa upp och löpande styra Statens service- center mot en breddad tjänsteutveckling och en ökad anslutnings- grad genom självständiga beslut från andra myndigheter. Regeringen kommer även fortsatt att överväga att, där så bedöms lämpligt och effektivt, besluta om anslutningar till Statens servicecenters tjänster.
Med anledning av Riksrevisionens granskning och regeringens skrivelse har riksdagen tillkännagett för regeringen att den bör vidta åtgärder för att fler myndigheter ska ansluta sig till Statens service- centers verksamhet. Detta för att på så sätt främja en kostnadseffektiv administration i den statliga förvaltningen. I tillkännagivandet fram- för riksdagen även att de myndigheter som väljer egna lösningar ska lämna en redogörelse för orsakerna till detta och de faktiska kostna- derna för de egna lösningarna i jämförelse med vad de hade fått betala för de gemensamma lösningar som finns via Statens servicecenter (bet. 2021/22:FiU12 punkt 2, rskr. 2021/22:27).
Utredaren ska därför
•med utgångspunkt i utvärderingen av centraliseringen av admini- strativa tjänster till Statens servicecenter analysera hur en ökad an- slutning och användning av Statens servicecenters administrativa tjänster fortsatt kan bidra till effektivisering av statsförvaltningens administration,
•med utgångspunkt i den gjorda analysen föreslå åtgärder som kan främja en ökad anslutning av statliga myndigheter till Statens servicecenter, i första hand via frivilliga överenskommelser,
•ta ställning till om ytterligare tjänster genom centralisering till Statensservicecenter kan bidra till ökad effektivitet i den statliga administrationen och i så fall föreslå vilka,
•ta ställning till om en författningsreglerad skyldighet för myndig- heterna att redovisa skäl för att inte ansluta sig till Statens service- center, i enlighet med riksdagens tillkännagivande (bet. 2021/ 22:FiU12 punkt 2, rskr. 2021/22:27), är ändamålsenlig för att få fler myndigheter att ansluta sig till Statens servicecenter, och om så bedöms vara fallet föreslå en enhetlig modell för detta, och
•vid behov lämna nödvändiga författningsförslag.
Förutsättningarna för att kommuner och regioner ska kunna ansluta sig till Statens servicecenters administrativa tjänster behöver utredas
Den svenska folkstyrelsen förverkligas bl.a. genom kommunal själv- styrelse. Kommuner och regioner, som har ett omfattande ansvar för välfärden, har frihet att inom ramen för befintlig lagstiftning själva utforma och organisera sin verksamhet och ansvarar för de olika verk- samheternas resultat, kvalitet och innehåll. Det är således kommu- nerna och regionerna som bestämmer hur olika administrativa upp- gifter ska skötas. För tjänster som omfattas av upphandlingsplikt ska bl.a. lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU) tillämpas. Vidare är det kommunerna och regionerna som via kommunalskatten finansierar merparten av kommunala verksamheter. En del av finan- sieringen kommer från statliga bidrag.
Enligt 1 kap. 2 § första stycket LOU gäller lagen för upphandling som genomförs av en upphandlande myndighet. Med upphandling av- ses de åtgärder som vidtas i syfte att anskaffa varor, tjänster och bygg- entreprenader genom tilldelning av kontrakt. Av 1 kap. 22 § LOU framgår att med upphandlande myndighet avses bl.a. en kommunal myndighet. Bestämmelserna i LOU genomför Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG. Högsta förvaltningsdomstolen har slagit fast att anskaffningar mellan statliga myndigheter under regeringen inte omfattas av det upphandlingsrätts- liga regelverket eftersom statliga myndigheter ingår i samma juridiska person (HFD 2021 ref. 35). Frågan om kommuners och regioners för- utsättningar att ansluta sig till Statens servicecenter har dock varken behandlats i rättspraxis eller utretts.
Kommuner och regioner är åtskilda från staten och utgör från staten fristående offentliga aktörer. En situation där en statlig aktör kan anses sälja tjänster till kommuner och regioner på en öppen mark- nad i konkurrens med privata företag kan vara problematisk ur stats- stödssynpunkt. EU:s statsstödsregler regleras i artiklarna 107–109 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Statsstödsreglerna innehåller gränser för medlemsstaternas möjligheter att med offent- liga medel stödja en viss verksamhet. Detta oavsett om det är staten eller kommuner och regioner som ger stödet. Statsstöd får inte läm- nas om det inte förhandsgodkänts av kommissionen eller utformats
enligt särskilda undantagsregler. Syftet med reglerna är att medlems- staterna inte ska snedvrida konkurrensen på EU:s inre marknad.
I riksdagens tillkännagivande med anledning av Riksrevisionens granskning och regeringens skrivelse uppmanas regeringen även att utreda förutsättningarna för att kommuner och regioner ska kunna ansluta sig till Statens servicecenter.
Utredaren ska därför
•analysera och bedöma förutsättningarna för att kommuner och regioner ska kunna ansluta sig till Statens servicecenters admini- strativa tjänster och de rättsliga förutsättningarna för detta avse- ende bl.a. konkurrensrätt, upphandlingsrätt och EU:s statsstöds- regler,
•bedöma den potentiella omfattningen av volym för var och en av Statens servicecenters tjänster som en möjlig anslutning för kom- muner och regioner skulle innebära,
•beskriva de fördelar och nackdelar, inklusive säkerhetsmässiga så- dana, som finns för kommuner och regioner med att kunna an- vända sig av Statens servicecenters tjänster, och
•beräkna de finansiella effekterna för kommuner, regioner och staten.
Konsekvensbeskrivningar
Utredaren ska, utöver vad som följer av kommittéförordningen (1998:1474), särskilt beskriva de lämnade förslagens konsekvenser för den kommersiella marknaden för administrativa stödsystem och aktö- rerna på denna marknad.
Utredaren ska redovisa vilka konsekvenser förslagen får för kom- muner och regioner. Om förslagen påverkar den kommunala själv- styrelsen ska de särskilda överväganden som gjorts i enlighet med 14 kap. 3 § regeringsformen redovisas.
Kontakter och redovisning av uppdraget
Utredaren ska inhämta underlag från ett urval av anslutna myndig- heter vid genomförandet av utvärderingen. Utredaren ska samråda med Ekonomistyrningsverket om eventuellt förslag till metod och
ordning för löpande uppföljning av effekterna av centralisering av administrativa tjänster till Statens servicecenter och förslag på regler- ing av en skyldighet för statliga myndigheter som väljer att inte ansluta sig till Statens servicecenters administrativa tjänster att redovisa skäl och kostnadsberäkningar för detta. Gällande säkerhetsfrågor ska utred- aren inhämta synpunkter från berörda tillsynsmyndigheter enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585).
Utredaren ska i uppdraget att analysera och bedöma förutsättning- arna att möjliggöra för kommuner och regioner att kunna ansluta sig till Statens servicecenters administrativa tjänster samråda med Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och ha en löpande dialog med ett urval av kommuner och regioner.
Uppdraget ska redovisas senast den 15 september 2023.
(Finansdepartementet)
Bilaga 2
Enkätfrågor
Utredningen genomförde under perioden november till början av december 2022 en enkät till samtliga statliga myndigheter om bland annat deras syn på Statens servicecenter. Nedan återges de frågor som ställdes i enkäten. Enkätens resultat presenteras i kapitel 4.
0. Inledande fråga
0.1.Är myndigheten i dag kund till Statens servicecenter?
• Ja > Myndigheten får besvara frågorna i del 1 och 5.
• Nej > Myndigheten får besvara frågorna i del 2, 4 och 5.
•Nej men har varit det tidigare > Myndigheten får besvara frå- gorna i del 2, 3, 4 och 5.
1.Frågor till myndigheter som i dag är kunder till Statens servicecenter
1.1.Vilka tjänster köper myndigheten av Statens servicecenter? Med tjänster avses här både löpande hantering av administrationen och konsultuppdrag genomförda av Statens servicecenter (flera svar möjliga)
•Lönetjänster
•Redovisningstjänster
•E-handelstjänster
•Konsulttjänster
1.2.Hur länge har myndigheten varit kund till Statens servicecenter?
• Mindre än 1 år
• 1–3 år
• 4–7 år
• Mer än 7 år
1.3.Vad föranledde myndigheten att bli kund till Statens service- center?
•Eget val av myndigheten
•Förordningsreglering
•Skälen varierade för olika tjänster
1.4.Inför att en myndighet ska ansluta sig till Statens servicecenter sker i allmänhet ett anslutningsprojekt där kundmyndigheten och Statens servicecenter gemensamt går igenom hur anslutningen ska ske och hur de fortsatta relationerna ska fungera. Hur bedömer myndigheten att det anslutningsprojekt som skedde inför myndig- hetens anslutning till Statens servicecenter fungerade vad gäller:
a)Tiden som anslutningsprojektet tog från start till mål
• Genomförandet tog betydligt längre tid än förväntat
• Genomförandet tog något längre tid än förväntat
• Genomförandetiden var lagom lång
• Genomförandet tog något kortare tid än förväntat
• Genomförandet tog betydligt kortare tid än förväntat
• Kan inte bedöma
b)Arbetstiden som myndigheten lade ner på anslutningsprojektet
• Arbetet krävde betydligt mer arbetstid än förväntat
• Arbetet krävde något mer arbetstid än förväntat
• Arbetet krävde lagom mycket arbetstid
•Arbetet krävde något kortare arbetstid än förväntat
•Arbetet tog betydligt kortare tid än förväntat
•Kan inte bedöma
c)Hur nöjd är myndigheten med Statens servicecenters insatser i anslutningsprojektet?
•Mycket missnöjd
•Ganska missnöjd
•Varken nöjd eller missnöjd
•Ganska nöjd
•Mycket nöjd
•Kan inte bedöma
1.5.Bedömer myndigheten att det analys- och förberedelsearbete som skedde i anslutningsprojektet ledde till att förutsättningarna för anslutningen blev helt klargjorda?
•Ja
•Nej, men de utestående frågorna var av mindre vikt
•Nej, det återstod väsentliga frågor som var olösta
•Om nej > Beskriv gärna vilka frågor som återstod att lösa efter anslutningsprojektet och hur de har påverkat er fortsatta relation till Statens servicecenter: (fritextsvar)
•Kan inte bedöma
1.6.Har myndigheten några ytterligare synpunkter att framföra av- seende anslutningsprojektet? (fritextsvar)
1.7.Vad anser ni om kvaliteten och avgiftsnivån på Statens service- centers tjänster? Myndigheterna besvarar bara frågor för de tjänster som de köper av Statens servicecenter.
Mycket |
Ganska |
Varken |
Ganska |
Mycket |
Kan inte |
missnöjd |
missnöjd |
nöjd eller |
nöjd |
nöjd |
bedöma |
|
|
missnöjd |
|
|
|
Lönetjänster
-Kvalitet
-Avgiftsnivå
Redovis- ningstjänster
-Kvalitet
-Avgiftsnivå
E-handels- tjänster
-Kvalitet
-Avgiftsnivå
Konsult- tjänster
-Kvalitet
-Avgiftsnivå
1.8.Beskriv gärna motiven för era bedömningar i svaren ovan (fritextsvar)
1.9.Vad anser ni om Statens servicecenters kundservice, samverkan och hantering av säkerhetsaspekter vid leverans av tjänsterna?
|
Mycket |
Ganska |
Varken |
Ganska |
Mycket |
Kan inte |
|
missnöjd |
missnöjd |
nöjd eller |
nöjd |
nöjd |
bedöma |
|
|
|
missnöjd |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Statens servicecenters |
|
|
|
|
|
|
kundservice? |
|
|
|
|
|
|
Den samverkan |
|
|
|
|
|
ni har med |
|
|
|
|
|
Statens servicecenter? |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Statens servicecenters |
|
|
|
|
|
|
hantering av säker- |
|
|
|
|
|
|
hetsskydd och it- |
|
|
|
|
|
|
och informations- |
|
|
|
|
|
|
säkerhet i de levere- |
|
|
|
|
|
|
rade tjänsterna? |
|
|
|
|
|
|
1.10.Hur bedömer ni att kvaliteten i Statens servicecenters leverans av tjänster totalt sett har utvecklats under den tid myndigheten har varit kund till Statens servicecenter?
•Kraftig försämring
•Viss försämring
•Varken bättre eller sämre
•Viss förbättring
•Kraftig förbättring
•Kan inte bedöma
2.Frågor till myndigheter som i dag inte är kunder till Statens servicecenter, inklusive de som varit det
2.1.Vilka är huvudskälen till att myndigheten inte är kund till Statens servicecenter i dag? (flera svar möjliga)
•Vår nuvarande administrationslösning fungerar bra
•Anslutning till Statens servicecenter bedöms inte leda till mins- kade kostnader
•Vi upplever inget tryck från regeringen om att myndigheten ska ansluta
•Vi bedömer att Statens servicecenters kundservice inte är tillräck- ligt bra
•Anslutning till Statens servicecenter bedöms inte leda till ökad kvalitet
•Viktigt att ha administratörerna på plats i egna myndigheten
•Vi bedömer att samverkan med Statens servicecenter inte skulle fungera tillräckligt bra
•Den standardisering som Statens servicecenter bygger på passar inte för vår verksamhet
•Vi bedömer att Statens servicecenters arbete med säkerhetsskydd och it- och informationssäkerhet inte är tillräckligt bra
•Andra skäl > ange vilka (fritextsvar)
2.2.Utveckla gärna era bedömningar om varför myndigheten inte är kund till Statens servicecenter i dag (fritextsvar)
3.Frågor till myndigheter som tidigare varit kunder hos Statens servicecenter
3.1.Motsvarar de skäl som angavs i den föregående frågan också de skäl som fick er att sluta vara kund hos Statens servicecenter?
•Ja
•Delvis
•Nej
•Om delvis eller nej > ange vilka andra skäl som fanns (fritextsvar)
3.2.Vilka tjänster köpte myndigheten av Statens servicecenter? Med tjänster avses här både löpande hantering av administrationen och konsultuppdrag genomförda av Statens servicecenter (flera svar möjliga)
•Lönetjänster
•Redovisningstjänster
•E-handelstjänster
•Konsulttjänster
3.3.Hur länge sedan är det myndighetens kundrelation till Statens servicecenter upphörde?
•Mindre än 1 år
•1–3 år
•4–7 år
•Mer än 7 år
3.4.Vad föranledde myndigheten att bli kund till Statens service- center?
•Eget val av myndigheten
•Förordningsreglering
•Skälen varierade för olika tjänster
3.5.Inför att en myndighet ska ansluta sig till Statens servicecenter sker i allmänhet ett anslutningsprojekt där kundmyndigheten och Statens servicecenter gemensamt går igenom hur anslutningen ska ske och hur de fortsatta relationerna ska fungera. Hur bedömer myndigheten att det anslutningsprojekt som skedde inför myndig- hetens anslutning till Statens servicecenter fungerade vad gäller:
a)Tiden som anslutningsprojektet tog från start till mål
• Genomförandet tog betydligt längre tid än förväntat
• Genomförandet tog något längre tid än förväntat
• Genomförandetiden var lagom lång
• Genomförandet tog något kortare tid än förväntat
• Genomförandet tog betydligt kortare tid än förväntat
• Kan inte bedöma
b)Arbetstiden som myndigheten lade ner på anslutningsprojektet
• Arbetet krävde betydligt mer arbetstid än förväntat
• Arbetet krävde något mer arbetstid än förväntat
• Arbetet krävde lagom mycket arbetstid
• Arbetet krävde något kortare arbetstid än förväntat
• Arbetet tog betydligt kortare tid än förväntat
• Kan inte bedöma
c)Hur nöjd var myndigheten med Statens servicecenters insatser i anslutningsprojektet?
•Mycket missnöjd
•Ganska missnöjd
•Varken nöjd eller missnöjd
•Ganska nöjd
•Mycket nöjd
•Kan inte bedöma
3.6.Bedömer myndigheten att det analys- och förberedelsearbete som skedde i anslutningsprojektet ledde till att förutsättningarna för anslutningen blev helt klargjorda?
•Ja
•Nej, men de utestående frågorna var av mindre vikt
•Nej, det återstod väsentliga frågor som var olösta
•Om nej > Beskriv gärna vilka frågor som återstod att lösa och hur de påverkade er fortsatta relation till Statens servicecenter: (fritextsvar)
•Kan inte bedöma
3.7.Har myndigheten några ytterligare synpunkter att framföra av- seende anslutningsprojektet? (fritextsvar)
3.8.Vad ansåg/anser ni om kvaliteten och avgiftsnivån på de tjäns- ter som myndigheten köper/köpte från Statens servicecenter? Myndigheterna besvarar bara frågor för de tjänster som de köpte av Statens servicecenter.
Mycket |
Ganska |
Varken |
Ganska |
Mycket |
Kan inte |
missnöjd |
missnöjd |
nöjd eller |
nöjd |
nöjd |
bedöma |
|
|
missnöjd |
|
|
|
Lönetjänster
-Kvalitet
-Avgiftsnivå
Redovis- ningstjänster
-Kvalitet
-Avgiftsnivå
E-handels- tjänster
-Kvalitet
-Avgiftsnivå
Konsult- tjänster
-Kvalitet
-Avgiftsnivå
3.9.Beskriv gärna motiven för era bedömningar i svaren ovan (fritextsvar)
3.10.Vad ansåg ni om Statens servicecenters kundservice, samver- kan och hantering av säkerhetsaspekter vid leverans av tjänsterna?
|
Mycket |
Ganska |
Varken |
Ganska |
Mycket |
Kan inte |
|
missnöjd |
missnöjd |
nöjd eller |
nöjd |
nöjd |
bedöma |
|
|
|
missnöjd |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Statens servicecenters |
|
|
|
|
|
|
kundservice? |
|
|
|
|
|
|
Den samverkan ni |
|
|
|
|
|
hade med Statens |
|
|
|
|
|
servicecenter? |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Statens servicecenters |
|
|
|
|
|
|
hantering av säkerhets- |
|
|
|
|
|
|
skydd och it- och |
|
|
|
|
|
|
informationssäkerhet |
|
|
|
|
|
|
i de levererade |
|
|
|
|
|
|
tjänsterna? |
|
|
|
|
|
|
3.11.Hur bedömer ni att kvaliteten i Statens servicecenters leve- rans av tjänster totalt sett utvecklades under den tid myndigheten var kund till Statens servicecenter?
•Kraftig försämring
•Viss försämring
•Varken bättre eller sämre
•Viss förbättring
•Kraftig förbättring
•Kan inte bedöma
4. Fråga till de som inte är kunder till SSC
4.1.Överväger myndigheten att under de närmaste åren (inom tre till fyra år) ansluta sig till Statens servicecenter?
•Ja, och vi har inlett diskussioner med Statens servicecenter om detta
•Ja, men vi för ännu inte diskussioner med Statens servicecenter om detta
•Nej
•Kan inte bedöma
5. Avslutande frågor till samtliga
5.1.Hur har myndighetens administrationskostnader utvecklats i absoluta tal under de senaste tre till fyra åren? Till administrations- kostnader räknar vi personalkostnader för administrativ personal, kostnader för systemstöd i administrationen och administrationens andel av myndighetens overheadkostnader.
Kostnaderna |
Kostnaderna |
Kostnaderna |
Kostnaderna |
Kan inte |
har ökat |
är ungefär |
har minskat |
har minskat |
bedöma |
|
desamma |
något (med |
kraftigt (med |
|
|
|
upp till 10 %) |
mer än 10 % |
|
Ekonomi- administration
Personal- administration
Övrig administration
5.2.Hur uppfattar ni att administrationskostnaderna som andel av myndighetens sammanlagda utgifter har utvecklats?
•Andelen har ökat
•Andelen är ungefär desamma
•Andelen har minskat
•Kan inte bedöma
5.3.Hur har antalet administrativ personal i myndigheten utveck- lats i absoluta tal under de senaste tre till fyra åren?
Antalet |
Antalet |
Antalet |
Antalet |
Kan inte |
personal har |
personal är |
personal har |
personal har |
bedöma |
ökat |
ungefär |
minskat |
minskat |
|
|
desamma |
något (med |
kraftigt (med |
|
|
|
upp till 10 %) |
mer än 10 % |
|
Personal inom ekonomi- administration
Personal inom personal- administration
Personal inom övrig administration
5.4.Hur uppfattar ni att den administrativa personalen som andel av den totala personalstyrkan har utvecklats?
•Andelen har ökat
•Andelen är ungefär desamma
•Andelen har minskat
•Kan inte bedöma
5.5.Vilka faktorer har framför allt påverkat hur kostnader och per- sonalstorlek har utvecklats i myndighetens administrativa verksam- het under de senaste tre till fyra åren? (fritextsvar)
5.6.Vilken grund bör framöver gälla för anslutning av myndigheter till Statens servicecenter?
•Anslutning bör främst bygga på frivillighet
•Anslutning bör främst bygga på en författningsreglerad skyldighet
•Kan inte bedöma
5.7.Har myndigheten förslag på ytterligare tjänster som genom centralisering till Statens servicecenter skulle kunna bidra till ökad effektivitet i statsförvaltningen? (fritextsvar)
5.8.Har myndigheten några ytterligare synpunkter ni vill framföra till utredningen? (fritextsvar)
Bilaga 3
Intervjuguider
I utredningen har intervjuer gjorts med ett trettiotal statliga myndig- heter om deras syn på Statens servicecenter samt med åtta kom- muner och tre regioner om förutsättningarna för att kommuner och regioner eventuellt skulle kunna ansluta sig till Statens servicecenters administrativa tjänster. Nedan återges de frågelistor som använts som utgångspunkt för intervjuerna. Resultatet av intervjustudierna redovisas i kapitel 4 respektive kapitel 8.
Intervjufrågor till statliga myndigheter
1. Inledning
•Presentation av närvarande personer och kort om utredningens uppdrag
2. Allmänt om myndigheten och dess administration i dag
a)Beskriv översiktligt era uppgifter, organisation, storlek m.m.
b)Beskriv myndighetens administration
•Organisation och omfattning?
–Vad gör ni själva och vad köper ni utifrån?
•Hur hanterar ni systemlösningar för administration?
•Hur har administrationen utvecklats över tid?
–Organisation och ”trender”?
–Kostnadernas utveckling? Orsaker?
c)Är ni kunder till Statens servicecenter?
• Om ja, myndigheten är kund:
–Vilka tjänster köper ni?
–Hur länge har ni varit kund?
–Varför valde ni att bli kund?
–Hur nöjda är ni med: Kvalitet? Service? Pris? Samverkan? Förberedelser innan anslutning?
–Hur bedömer ni att Statens servicecenters verksamhet totalt sett har utvecklats sedan ni blev kund?
–Hur bör SSC utvecklas framöver?
•Om nej, myndigheten är inte kund:
–Varför är ni inte kund?
–Vilken bild har ni av hur SSC fungerar?
–Hur bör SSC utvecklas framöver?
3. SSC:s påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen
a)Hur har centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter påverkat effektiviteten och de administrativa kostna- derna i den statliga administrationen?
•Statsförvaltningen som helhet och de totala kostnaderna?
•Påverkan på myndigheter med olika storlek och verksamhet?
b)Hur förmår SSC att utveckla och effektivisera sin verksamhet?
c)Har SSC en ändamålsenlig balans mellan kostnadseffektivitet, kvalitet och service i sina tjänster?
d)Hur fungerar det analys- och förberedelsearbete som sker inför anslutning till SSC:s tjänster?
•Finns det målkonflikter mellan enskilda myndigheters anpass- ningar och effektivitetsvinster för staten som helhet?
e)Har ni några idéer om hur effekterna av centralisering av administrativa tjänster till SSC kan följas upp?
4. Möjligheter till ökad anslutning och fler tjänster hos SSC
a)Skulle en ökad anslutning och användning av SSC:s administrativa tjänster fortsatt bidra till effektivisering av statsförvaltningens administration?
•Vad krävs för att det ska lyckas?
b)Har ni idéer om fler tjänster som genom centralisering till SSC skulle kunna bidra till ökad effektivitet i statsförvaltningen?
c)Vilken grund bör framöver gälla för anslutning av myndigheter till SSC?
•Borde myndigheter som inte ansluter sig avkrävas att redovisa skälen för att inte ansluta sig till SSC?
5. Säkerhetsskydd och it- och informationssäkerhet
a)Hur fungerar Statens servicecenters arbete med säkerhetsskydd och it- och informationssäkerhet?
b)Hur bör arbetet utvecklas?
6. Framtiden
a)Vad är särskilt viktigt att beakta för den fortsatta utvecklingen av statsförvaltningens administration?
•I allmänhet?
•Beträffande SSC?
b)Vilka viktiga utvecklingstendenser ser ni?
• Inom staten?
• I övrigt?
7. Avslutning
a)Finns det något ytterligare du vill tillägga?
b)Tips på material, intervjupersoner, övrigt?
Intervjufrågor till kommuner och regioner
1. Inledning
•Presentation av närvarande personer och kort om utredningens uppdrag
2. Allmänt om kommunen/regionen och dess administration i dag
a)Beskriv hur kommunen/regionen hanterar sin personal- och ekonomiadministration idag
•Organisation – vad gör ni själva och vad köper ni utifrån? Vad görs i samverkan med andra kommuner?
•Är tjänsterna centraliserade eller decentraliserade?
•Ungefär hur många anställda arbetar med personal/löne- och ekonomiadministration?
•Vilken/vilka delar av den kommunala/regionala administrationen tar mest tid eller resurser?
•Kan ni uppskatta hur produktionen ser ut vad gäller
–Hur många fakturor hanteras per år/månad?
–Hur många löneutbetalningar per månad?
•Hur hanterar ni systemlösningar för administration?
–Ex. vilket lönesystem? Hur upphandlas de?
•Hur har administrationen utvecklats över tid?
–Organisation och ”trender”?
–Kostnadernas utveckling? Orsaker?
•Vem beslutar om hur kommunens/regionens administrativa orga- nisation ska se ut (fullmäktige eller styrelse – eller någon annan?)
•Är det (stora) skillnader i vad som ska administreras mellan kom- muner av olika storlek och med olika förutsättningar eller är det i stort sett samma sak?
b)Vilka motiv ligger bakom valet att organisera verksamheten på ett visst sätt?
•Om samverkan sker med en annan kommun
–Varför sker samverkan?
–Vilka problem är det tänkt att lösa?
•För- och nackdelar med olika sätt att organisera verksamheten?
c)Finns det några särskilda utmaningar som er kommun/region har när det gäller administrativa stödtjänster inom personal- och ekonomiadministration? Vad beror utmaningarna på?
•Finns det särskilda utmaningar kring säkerhetsskydd?
3. Behov och intresse
a)Har kommunen/regionen ett behov av att anlita en extern part för tjänster inom ekonomi/löneadministration? Varför/varför inte? Vilka problem skulle det lösa i så fall?
•Kan SSC tänkas vara en möjlig tjänsteleverantör?
•Kan ett sådant behov tänkas uppstå på sikt?
b)Om intresset finns, vilka tjänster av SSC:s nuvarande utbud skulle kunna vara intressanta?
•Löneadministration
•E-handel
•Redovisning
c) Vilka för- och nackdelar ser ni med att anlita SSC?7
d)Om det blir aktuellt med att öppna upp SSC:s tjänsteutbud mot kommuner och regioner – vilken princip ska då gälla för anslutning?
e)Känner ni till vilka likheter och skillnader det finns mellan statens och kommunernas/regionernas redovisning och lönemodeller? Hur stora anpassningar skulle krävas för att SSC skulle kunna utföra tjänster åt kommuner?
4. Säkerhetsskydd och it- och informationssäkerhet
a)Finns det säkerhetsmässiga risker med att anlita en extern part för dessa tjänster?
•Hur hanterar kommuner/regioner som samverkar denna typ av risker?
•Hur hanterar kommuner/regioner som anlitar en extern part denna typ av risker?
b)Finns det några säkerhetsmässiga fördelar med att anlita en extern part för dessa tjänster?
5. Marknaden
a)Finns det en kommersiell marknad för denna typ av tjänster? Kan kommuner/regioner upphandla dessa tjänster privat?
•Om ja, vilka aktörer vänder man sig till?
•Vilka tjänster upphandlar man?
•Finns det geografiska skillnader i tillgången till tjänsterna?
6. Framtiden
a)Vad är särskilt viktigt att beakta för den fortsatta utvecklingen av kommunsektorns administration?
b)Vilka viktiga utvecklingstendenser ser ni?
•Inom kommunsektorn?
•I övrigt?
7. Avslutning
a)Finns det något ytterligare du vill tillägga?
b)Tips på material, intervjupersoner, övrigt.
Statens offentliga utredningar 2023
Kronologisk förteckning
1.Skärpta straff för flerfaldig brottslig- het. Ju.
2.En inre marknad för digitala tjänster
–ansvarsfördelning mellan myndig- heter. Fi.
3.Nya regler om nödlidande kreditavtal och inkassoverksamhet. Ju.
4.Posttjänst för hela slanten. Finansieringsmodeller för framtidens samhällsomfattande posttjänst. Fi.
5.Från delar till helhet. Tvångsvården som en del av en sammanhållen och personcentrerad vårdkedja. S.
6.En lag om tilläggsskatt för företag i stora koncerner. Fi.
7.På egna ben.
Utvecklad samverkan för individers etablering på arbetsmarknaden. A.
8.Arbetslivskriminalitet – arbetet
i Sverige, en bedömning av omfatt- ningen, lärdomar från Danmark och Finland. A.
9.Ett statligt huvudmannaskap för personlig assistans.
Ökad likvärdighet, långsiktighet och kvalitet. S.
10.Tandvårdens stöd till våldsutsatta patienter. S.
11.Tillfälligt miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet
–för ökad försörjningsberedskap. KN.
12.Förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende. Ju.
13.Patientöversikter inom EES och Sverige. S.
14.Organisera för hållbar utveckling. KN.
15.Förnybart i tanken. Ett styrmedels- förslag för en stärkt bioekonomi. LI.
16.Staten och betalningarna. Del 1 och 2. Fi.
17.En tydligare bestämmelse om hets mot folkgrupp. Ju.
18.Värdet av vinden. Kompensation, incitament och planering för
en hållbar fortsatt utbyggnad av vindkraften. Del 1 och 2. KN.
19.Statlig forskningsfinansiering. Underlagsrapporter. U.
20.Förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden. LI.
21.Informationsförsörjning på skolområdet. Skolverkets ansvar. U.
22.Datalagring och åtkomst till elektronisk information. Ju.
23.Ett modernare socialförsäkringsskydd för gravida. S.
24.Etablering för fler – jämställda möjlig- heter till integration. A.
25.Kunskapskrav för permanent uppe- hållstillstånd. Ju.
26.Översyn av entreprenörsansvaret. A.
27.Kamerabevakning för ett bättre djur- skydd. LI.
28.Samhället mot skolattacker. U.
29.Varje rörelse räknas – hur skapar vi ett samhälle som främjar fysisk aktivitet? S.
30.Ett trygghetssystem för alla. Nytt regelverk för sjukpenninggrundande inkomst. S.
31.Framtidens yrkeshögskola
– stabil, effektiv och hållbar. U.
32.Biometri – för en effektivare brottsbekämpning. Ju.
33.Ett förbättrat resegarantisystem. Fi.
34.Bolag och brott – några åtgärder mot oseriösa företag. Ju.
35.Nya regler om hållbarhetsredovisning. Ju.
36.Genomförande av minimilöne- direktivet. A.
37.Förstärkt skydd för den personliga integriteten. Behovet av åtgärder mot oskuldskontroller, oskuldsintyg och oskuldsingrepp samt omvändelseför- sök. Ju.
38.Ett förstärkt konsumentskydd mot riskfylld kreditgivning och överskuldsättning. Fi.
39.En inre marknad för digitala tjänster
–kompletteringar och ändringar i svensk rätt. Fi.
40.Förbättrade möjligheter för barn att utkräva sina rättigheter enligt barn- konventionen. S.
41.Förutsättningarna för en ny kollektiv- avtalad arbetslöshetsförsäkring. A.
42.Ett modernare regelverk för legalise- ringar, apostille och andra former av intyganden. UD.
43.En samordnad registerkontroll för upphandlande myndigheter och enheter. Fi.
44.En översyn av regleringen om frihets- berövande påföljder för unga. Ju.
45.Övergångsrestriktioner
–ökat förtroende för offentlig verk- samhet. Fi.
46.Jakt och fiske i renbetesland. LI.
47.En utvecklad arbetsgivardeklaration
–åtgärder mot missbruk av välfärdssystemen. Fi.
48.Rätt förutsättningar för sjukskriv- ning. S.
49.Skyddet för EU:s finansiella intressen. Ändringar och kompletteringar i svensk rätt. Fi.
50.En modell för svensk försörjningsbe- redskap. Fö.
51.Signalspaning i försvars- underrättelseverksamhet
–frågor med anledning
av Europadomstolens dom. Fö.
52.Ett stärkt och samlat skydd av välfärdssystemen. S.
53.En ändamålsenlig arbetsskadeförsäk- ring – för bättre ekonomisk trygghet, kunskap och rättssäkerhet. Volym 1 och 2. S.
54.Centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter
– en utvärdering. Fi.
Statens offentliga utredningar 2023
Systematisk förteckning
Arbetsmarknadsdepartementet
På egna ben.
Utvecklad samverkan för individers etablering på arbetsmarknaden. [7]
Arbetslivskriminalitet – arbetet i Sverige, en bedömning av omfattningen, lärdomar från Danmark och Finland. [8]
Etablering för fler – jämställda möjligheter till integration. [24]
Översyn av entreprenörsansvaret. [26]
Genomförande av minimilönedirektivet. [36]
Förutsättningarna för en ny kollektiv avtalad arbetslöshetsförsäkring. [41]
Finansdepartementet
En inre marknad för digitala tjänster
–ansvarsfördelning mellan myndig- heter. [2]
Posttjänst för hela slanten. Finansieringsmodeller för framtidens samhällsomfattande posttjänst. [4]
En lag om tilläggsskatt för företag i stora koncerner. [6]
Staten och betalningarna. Del 1 och 2. [16] Ett förbättrat resegarantisystem. [33]
Ett förstärkt konsumentskydd mot riskfylld kreditgivning och överskuldsättning. [38]
En inre marknad för digitala tjänster - kompletteringar och ändringar
i svensk rätt. [39]
En samordnad registerkontroll för upphandlande myndigheter och enheter. [43]
Övergångsrestriktioner – ökat förtroende för offentlig verksamhet. [45]
En utvecklad arbetsgivardeklaration
–åtgärder mot missbruk av välfärdssystemen. [47].
Skyddet för EU:s finansiella intressen. Ändringar och kompletteringar
i svensk rätt. [49]
Centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter
– en utvärdering. [54]
Försvarsdepartementet
En modell för svensk försörjnings- beredskap. [50]
Signalspaning i försvars- underrättelseverksamhet
– frågor med anledning
av Europadomstolens dom. [51]
Justitiedepartementet
Skärpta straff för flerfaldig brottslighet. [1]
Nya regler om nödlidande kreditavtal och inkassoverksamhet. [3]
Förstärkt skydd för demokratin
och domstolarnas oberoende. [12]
En tydligare bestämmelse om hets mot folkgrupp. [17]
Datalagring och åtkomst till elektronisk information. [22]
Kunskapskrav för permanent uppehålls- tillstånd. [25]
Biometri – för en effektivare brottsbekämpning. [32]
Bolag och brott – några åtgärder mot oseriösa företag. [34]
Nya regler om hållbarhetsredovisning. [35]
Förstärkt skydd för den personliga integriteten. Behovet av åtgärder mot oskuldskontroller, oskuldsintyg och oskuldsingrepp samt omvändelse- försök. [37]
En översyn av regleringen om frihets- berövande påföljder för unga. [44]
Klimat- och näringslivsdepartementet
Tillfälligt miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet
–för ökad försörjningsberedskap. [11] Organisera för hållbar utveckling. [14]
Värdet av vinden. Kompensation, incitament och planering för en hållbar fortsatt utbyggnad av vindkraften. Del 1 och 2. [18]
Landsbygds- och infrastrukturdepartementet
Förnybart i tanken. Ett styrmedelsförslag för en stärkt bioekonomi. [15]
Förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden. [20]
Kamerabevakning för ett bättre djurskydd. [27]
Jakt och fiske i renbetesland. [46]
Socialdepartementet
Från delar till helhet. Tvångsvården som en del av en sammanhållen och personcentrerad vårdkedja. [5]
Ett statligt huvudmannaskap för personlig assistans.
Ökad likvärdighet, långsiktighet och kvalitet. [9]
Tandvårdens stöd till våldsutsatta patienter. [10]
Patientöversikter inom EES och Sverige. [13]
Ett modernare socialförsäkringsskydd för gravida. [23]
Varje rörelse räknas – hur skapar vi ett samhälle som främjar fysisk aktivitet? [29]
Ett trygghetssystem för alla. Nytt regelverk för sjukpenninggrundande inkomst. [30]
Förbättrade möjligheter för barn att utkräva sina rättigheter enligt barn- konventionen. [40]
Rätt förutsättningar för sjukskrivning. [48]
Ett stärkt och samlat skydd av välfärdssystemen. [52]
En ändamålsenlig arbetsskadeförsäkring
–för bättre ekonomisk trygghet, kunskap och rättssäkerhet. Volym 1 och 2. [53]
Utbildningsdepartementet
Statlig forskningsfinansiering. Underlagsrapporter. [19]
Informationsförsörjning på skolområdet. Skolverkets ansvar. [21]
Samhället mot skolattacker. [28]
Framtidens yrkeshögskola
– stabil, effektiv och hållbar. [31]
Utrikesdepartementet
Ett modernare regelverk för legaliseringar, apostille och andra former av intygan- den. [42]
