Ett stärkt och samlat skydd av välfärdssystemen
Slutbetänkande av
2021 års bidragsbrottsutredning
Stockholm 2023
SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.
Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2023
ISBN 978-91-525-0701-8 (tryck)
ISBN 978-91-525-0702-5 (pdf)
ISSN 0375-250X
Till statsrådet Anna Tenje
Regeringen beslutade den 3 juni 2021 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av möjligheterna att stärka arbetet med att bekämpa bidragsbrott mot Försäkringskassan, Pensions- myndigheten, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Migrations- verket och Arbetsförmedlingen (dir. 2021:39).
Utredningen har antagit namnet 2021 års bidragsbrottsutredning (S 2021:03).
Som särskild utredare förordnades från och med den 1 augusti 2021 professorn i kriminologi Amir Rostami. Som sakkunniga i utred- ningen förordnades från och med den 15 oktober 2021 ämnesrådet vid Justitiedepartementet Anna Björnemo, departementssekreteraren vid Finansdepartementet Joacim Danielsson, departementsrådet vid Arbetsmarknadsdepartementet Karin Hermanrud, kanslirådet vid Socialdepartementet Helen Kasström och ämnesrådet vid Justitie- departementet Monika Olsson.
Som experter förordnades från och med den 15 oktober 2021 studie- stödsutredaren vid CSN Veronica Andersson, utredaren vid Brotts- förebyggande rådet Henrik Angerbrandt, kvalificerade handläggaren vid Arbetsförmedlingen Andreas Brånin, chefen vid Försäkringskassan Fredrik Falk, departementssekreteraren vid Utbildningsdeparte- mentet Kristina Haskas, byråchefen vid Åklagarmyndigheten My Hedström, verksamhetsutvecklaren vid Pensionsmyndigheten Jenny Helge Blom, rättssakkunnige vid Finansdepartementet Johanna Johansson, advokaten Olof Kullinger, kammarrättslagmannen Peder Liljeqvist, enhetschefen vid Ekonomistyrningsverket Eva Lindblom, kanslirådet vid Justitiedepartementet Lena Ljungberg, utredaren och forskaren vid Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) Johan Mellberg, brottsförebyggande specialisten vid Ekobrottsmyndigheten Sara Persson, rättsliga specialisten vid Skatteverket Fredrik Rådman, experten vid Migrationsverket Jesper Starkerud, överintendenten vid
Polismyndigheten Per Wadhed och verksjuristen vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen Niklas Wallentin.
Den 1 november 2021 rättades beslutet om förordnande av ex- perter på sådant sätt att den nationelle samordnaren mot organiserad brottslighet vid Försäkringskassan Thomas Falk förordnades som expert i stället för Fredrik Falk. Den 1 februari 2022 förordnades bi- trädande avdelningschefen vid Sveriges a-kassor Christoffer Östnaes som expert i utredningen. Förbundsjuristen vid Sveriges Kommuner och Regioner Lena Dalman förordnades den 28 februari 2022 att vara expert i utredningen. Den 11 april 2022 entledigades Veronica Andersson från sitt uppdrag och utredaren vid CSN Joacim Strömblad förordnades i stället som expert i utredningen. Den 14 april 2022 entledigades Helen Kasström från sitt uppdrag och departe- mentssekreteraren vid Socialdepartementet Carolin Jarlehag förord- nades i stället som sakkunnig i utredningen. Den 5 september 2022 entledigades Anna Björnemo från uppdraget att vara sakkunnig i ut- redningen. Samma datum entledigades Johanna Johansson och Johan Mellberg från sina uppdrag och i stället förordnades rättssakkunnige vid Finansdepartementet Rebecca Haenflein och juristen och utred- aren vid ISF Hanna Westgård att vara experter i utredningen. Monika Olsson entledigades den 9 september 2022 från uppdraget att vara sakkunnig i utredningen. Den 10 oktober 2022 entledigades Kristina Haskas från sitt uppdrag och i stället förordnades ämnesrådet vid Utbildningsdepartementet Marie Mäkk att vara expert i utredningen. Den 1 januari 2023 entledigades Jenny Helge Blom från sitt uppdrag och verksamhetsutvecklaren Mitra Mehrabi förordnades att vara expert i hennes ställe. Lena Ljungberg entledigades som expert den 1 mars 2023 och departementssekreteraren Tina Lindmark förord- nades samma dag att vara expert i hennes ställe. Fredrik Rådman entledigades från sitt uppdrag den 17 april 2023.
Som sekreterare anställdes den 16 augusti 2021 hovrättsassessorn Karin Brandqvist Sundblad, den 20 september 2021 ämnesrådet Lena Olofsson Warstrand och den 1 oktober 2021 den rättsliga experten Madelene Bougas Lööf och rådmannen Alexander Warnolf. Som huvudsekreterare anställdes den 20 september 2021 hovrättsassessorn Sofia Lyth. Den 14 augusti 2022 avslutade Alexander Warnolf sin anställning som sekreterare i utredningen. Rådmannen Fredrik Van Kesbeeck Andersson anställdes som sekreterare från den 1 november
2022. Lena Olofsson Warstrand avslutade sin anställning som sekre- terare i utredningen den 14 augusti 2023.
Utredningen överlämnade den 15 juni 2022 delbetänkandet Stärkt arbete med att bekämpa bidragsbrott – Administrativt sanktionssystem och effektivare hantering av misstänkta brott (SOU 2022:37).
Utredningen överlämnar härmed slutbetänkandet Ett stärkt och samlat skydd av välfärdssystemen (SOU 2023:52). Betänkandet har skrivits i vi-form. Det betyder dock inte att full enighet har rått i alla avseenden.
Stockholm i september 2023
Amir Rostami
/Sofia Lyth
Madelene Bougas Lööf
Karin Brandqvist Sundblad
Fredrik Van Kesbeeck Andersson
Lena Olofsson Warstrand
Sammanfattning
Uppdraget
Vårt uppdrag har varit att se över möjligheterna att stärka arbetet med att bekämpa bidragsbrott mot Försäkringskassan, Pensionsmyndig- heten, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Migrationsverket och Arbetsförmedlingen. För att få en heltäckande bild har vi även inklu- derat kommuner och arbetslöshetskassor i kartläggningen och för- slagen. Syftet med översynen har varit att säkerställa en ändamålsenlig och effektiv hantering som kan minska antalet felaktiga utbetalningar och bidragsbrott i de ekonomiska förmåner och stöd som hanteras av myndigheterna.
I vårt delbetänkande, som överlämnades till regeringen i juni 2022, behandlade vi i första hand processen från det att den beslutande aktören får en impuls om att en utbetalning kan vara felaktig, till dess att ett brott utreds och lagförs. Vi bedömde att de mest ändamåls- enliga åtgärderna för att stärka hanteringen av bidragsbrott är att in- föra ett system med administrativa sanktionsavgifter och att flytta ansvaret för att utreda bidragsbrott till Ekobrottsmyndigheten. Den främsta åtgärden mot felaktiga utbetalningar och brott som begås mot välfärdssystemen är dock att förhindra och förebygga att fel och brott över huvud taget kan begås.
Vårt slutbetänkande är huvudsakligen inriktat på hur felaktiga ut- betalningar och brott mot välfärdssystemen kan förebyggas och be- kämpas. Vi har genomgående haft en kunskapsbaserad brottsförebyg- gande ansats i vår kartläggning och analys och i våra överväganden och förslag. Genom de förslag som nu lämnas, tillsammans med de för- slag vi redan har lämnat, är vår avsikt att presentera en effektiv, pro- portionerlig och ändamålsenlig helhetslösning för ett stärkt och samlat skydd av de gemensamma välfärdssystemen.
23
Sammanfattning |
SOU 2023:52 |
Kartläggning och överväganden
Välfärdssystemen består av olika förmåner och stöd och är en av grund- bultarna i det svenska välfärdssamhället. De bidrar till att uppfylla människors rätt till social trygghet och till att minska fattigdom, ex- kludering och ojämlikhet, samtidigt som de stärker politisk stabilitet och social sammanhållning. Brott mot välfärdssystemen riskerar att urholka tilliten till systemen och hota förtroendet för välfärdssamhället. För att upprätthålla legitimiteten i välfärdssystemen och för att de ska uppfattas som trovärdiga och rättvisa krävs att rätt ersättning kom- mer rätt person och rätt företag till del. De beslutande myndigheternas uppskattningar av omfattningen av felaktiga utbetalningar har dock visat att betydande summor betalas ut felaktigt varje år.
Under 2021 betalade staten ut totalt 728 miljarder kronor i olika förmåner och stöd som avser en enskild person. Ungefär 2 procent av dessa utbetalningar, cirka 14,6 miljarder kronor, bedömer Ekonomi- styrningsverket (ESV) är felaktiga utifrån de studier av felaktiga ut- betalningar som beslutande myndigheter genomfört. Den faktiska omfattningen av felaktiga utbetalningar är troligen ännu högre. De sökande orsakade 90 procent av det totalt uppskattade beloppet som betalades ut felaktigt. För merparten av felen som orsakats av sök- ande, 56 procent eller cirka 7,4 miljarder kronor, fanns misstankar om att brott låg bakom de felaktiga utbetalningarna.
Ekonomiska incitament i kombination med låg upptäcktsrisk ökar motivationen hos gärningspersoner att begå brott mot välfärdssyste- men. Under 2021 upptäcktes och polisanmäldes misstänkta bidrags- brott motsvarande 734 miljoner kronor. Det utgör endast 10 procent av det uppskattade beloppet för misstänkta bidragsbrott 2021. Skälen till att så få brott upptäcks och anmäls är flera. Det handlar om hur regelverken är konstruerade och benägenheten hos beslutande aktö- rer att anmäla misstänkta brott. Det kan i sin tur bero på de prioriter- ingar och resurser myndigheterna har, myndigheternas kunskap om brottsupplägg och orsakerna till brottsligheten, vilka metoder som används för att upptäcka brott och vilken effekt dessa får på brotts- ligheten.
Det har konstaterats att såväl den organiserade brottsligheten som den våldsbejakande extremismen utnyttjar svaga kontrollpunkter i väl- färdssystemet och tillskansar sig offentliga medel. Inom de beslutande myndigheterna är upplevelsen att kriminella nätverk och organiserad
SOU 2023:52 |
Sammanfattning |
brottslighet i allt högre grad använder företag som brottsverktyg för att begå brott riktade mot välfärdssystemen. Stora belopp betalas också ut felaktigt för till exempel assistans eller nystartsjobb där något arbete inte har utförts. Det finns indikationer på att brottsuppläggen förändras och att otillåten påverkan, infiltration av myndigheter, data- intrång och manipulation av data och identiteter kommer att bli van- ligare. Sådan brottslighet riskerar att vara systemhotande. Det är där- med motiverat att omedelbart vidta åtgärder riktade mot all typ av välfärdsbrottslighet för att bättre skydda välfärdssystemen.
Att de beslutande aktörerna och de brottsutredande myndigheterna har kunskap om och hanterar orsakerna till brottsligheten är avgörande för att komma till rätta med brott som begås mot välfärdssystemen. För att vidta effektiva åtgärder krävs ett strukturerat, kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete. Vår kartläggning visar att de beslutande aktörerna har goda kunskaper om orsakerna till felaktiga utbetal- ningar men att det finns stora variationer mellan aktörerna, både vad gäller vilka förutsättningar de har att arbeta brottsförebyggande och i vilken mån de arbetar strukturerat och kunskapsbaserat för att före- bygga välfärdsbrott.
De regelverk som styr välfärdssystemen behöver ses som en hel- het och vara enhetliga, enkla att tillämpa och robusta mot brott. Den som tar fram förslag till nya författningar på välfärdssystemens om- råde bör ha kunskap om orsakerna till och riskerna för brottsliga an- grepp och hur dessa kan undvikas. Vår kartläggning visar att lagstift- ningen på området har kommit att bli ett svåröverskådligt lapptäcke som växt allt efter hand. Åtgärder har genomförts på vissa områden, men har medfört att de beslutande myndigheterna har fått olika för- utsättningar för att förebygga brott mot välfärdssystemen. Kunskapen om betydelsen av regelverkens konstruktion kan i högre grad användas vid utformningen av nya bestämmelser och regelverk.
Många felaktiga utbetalningar skulle kunna förhindras om den myndighet som handlägger förmånen eller stödet kan hämta in upp- gifter från eller kontrollera dem mot en säker källa. Vår kartläggning visar att de beslutande aktörerna inte i tillräcklig utsträckning har till- gång till uppgifter som behövs för att kunna fatta riktiga beslut, sam- tidigt som den attitydundersökning vi har låtit genomföra, visar att en majoritet av allmänheten har en positiv attityd till att det i större utsträckning inhämtas sådana uppgifter för att förhindra bidragsbrott. Dessutom trodde majoriteten av de som svarade på undersökningen
Sammanfattning |
SOU 2023:52 |
att beslutande aktörer redan inhämtar fler uppgifter än vad som är fallet.
Sedan bidragsbrottslagens (2007:612) införande år 2007 har flera förslag lämnats i syfte att öka myndigheternas möjligheter att bekämpa brott mot välfärdssystemen. Förslagen har dock tagit lång tid att genomföra eller så har frågorna utretts på nytt. I vissa fall har för- slagen inte lett till någon åtgärd över huvud taget.
Regeringen har under senare år stärkt styrningen och bland annat infört ett mål för korrekta utbetalningar, föreskrivit ett krav på att risk- och omfattningsstudier ska genomföras, infört likalydande rap- porteringskrav i de beslutande aktörernas regleringsbrev, inrättat Rådet för korrekta utbetalningar och beslutat att inrätta Utbetalnings- myndigheten. Vi bedömer dock att vidtagna åtgärder inte är tillräck- liga för att komma åt problemen med brott som begås mot välfärds- systemen. Eftersom välfärdsbrott föranleder stora kostnader för sam- hället, i form av felaktiga utbetalningar och kostnader för beslutande, brottsutredande och rättskipande aktörer, kan brottsförebyggande åtgärder bidra till stora samhällsekonomiska vinster och framför allt till att upprätthålla välfärdssamhällets legitimitet. Det är inte något alternativ att lämna dagens situation oförändrad. Vi bedömer att fler åtgärder behöver vidtas som ger ökad kunskap, bättre beslutsunder- lag, förbättrade verktyg och metoder för att stärka och skydda väl- färdssystemen mot brottslighet och felaktiga utbetalningar.
Ett stärkt och samlat skydd av välfärdssystemen
Beslutande myndigheter får ett reglerat ansvar att förebygga välfärdsbrott
Vi föreslår att Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen får ett ansvar att före- bygga brott mot välfärdssystemen. Ansvaret ska inbegripa bidrags- brottslighet men också annan brottslighet som riktas mot dessa väl- färdssystem, till exempel brottslighet som innefattar manipulation av uppgifter och identiteter, dataintrång, otillåten påverkan och infiltra- tion av myndigheter. Ansvaret ska regleras i en särskild förordning. Syftet med förordningen ska vara att säkerställa att de beslutande myn- digheterna arbetar kunskapsbaserat, strukturerat, hållbart och effek-
SOU 2023:52 |
Sammanfattning |
tivt med att förebygga brott mot förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen och som respektive myndighet administrerar.
De beslutande myndigheterna ska kartlägga brottsligheten som riktas mot välfärdssystemen, dess orsaker och konsekvenserna för de förmåner och stöd som myndigheterna beslutar om. Resultatet ska sammanställas i en lägesbild. Utifrån lägesbilden ska de beslutande myndigheterna ta ställning till vilka åtgärder som behöver vidtas för att förebygga välfärdsbrott och sammanställa dessa i en åtgärdsplan. Lägesbilden och åtgärdsplanen ska uppdateras och följas upp minst vartannat år.
För att undvika ökad administration och dubbelarbete ska det brottsförebyggande arbetet integreras med annat analys- och planer- ingsarbete, till exempel arbetet i enlighet med förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll och uppgifter i enlighet med förord- ningen (2021:663) om arbetet med att säkerställa korrekta utbetal- ningar från välfärdssystemen.
De beslutande myndigheterna bör erbjudas ett ändamålsenligt stöd för att det brottsförebyggande arbetet ska få genomslag och genom- föras i verksamheten på ett effektivt sätt. Brottsförebyggande rådet (Brå) bör ge de beslutande aktörerna stöd i hur ett brottsförebyggande arbete ska bedrivas. Ekobrottsmyndigheten bör i sin tur stödja samt- liga beslutande myndigheter genom att bidra med kunskap om hur eko- nomisk brottslighet kan förebyggas. Stödet till de beslutande myndig- heterna ska vara behovsanpassat, individuellt och praktiknära i den mening att arbetet ska leda till praktisk handling och ett effektivt resultat. För att kunna ge det stöd som eftersträvas bör regeringen ge Brå och Ekobrottsmyndigheten i uppdrag att tillsammans med ESV inventera vilka behov av stöd som de beslutande myndigheterna har.
En viktig beståndsdel i ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete är att det utförs i samverkan med andra berörda aktörer. Det kan till exempel handla om att aktörerna tillsammans kan skapa en helhetsbild över den totala brottsutvecklingen, identifiera system- övergripande risker, vidta gemensamma åtgärder eller utbyta erfaren- heter och kunskap. Vi föreslår att samverkan om det brottsförebyg- gande arbetet bör äga rum inom ramen för det befintliga arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och att ESV bör ansvara för samordningen.
Regeringen bör överväga att på sikt utvidga det reglerade brotts- förebyggande ansvaret till att omfatta myndigheter som fungerar som
Sammanfattning |
SOU 2023:52 |
grindvakter för välfärdssystemen och till aktörer som betalar ut stöd som är riktade till företag och föreningar.
Enkla och robusta regelverk ska säkerställas
Vi föreslår att konsekvenserna för brottsligheten och det brotts- förebyggande arbetet på välfärdssystemens område alltid ska beaktas när regler utformas. Den kunskap som finns om orsakerna till brotts- lighet som har sin grund i regelverkens konstruktion ska vara en natur- lig, integrerad del av arbetet med regelgivning och i konsekvensutred- ningar. En särskild funktion, Rådet mot välfärdsbrott, bör inrättas som ett särskilt beslutsorgan inom ESV. Funktionen ska granska regel- förslag så att dessa ger ett bättre skydd mot brott och olika brottsliga upplägg. Funktionen ska också ge praktiskt stöd och ta fram vägled- ande principer för regelgivning på området.
Vi föreslår även att regeringen tillsätter utredningar som på ett samlat sätt ser över befintliga regelverk så att alla beslutande aktörer får likartade förutsättningar och möjligheter att förebygga brott och felaktiga utbetalningar. Regelverken ska ses över utifrån perspektivet att de ska vara enkla, enhetliga och robusta mot välfärdsbrott. De be- slutande myndigheterna bör få i uppdrag av regeringen att lämna under- lag till behov av sådana utredningar med syfte att stärka regelverken mot välfärdsbrott och felaktiga utbetalningar.
För att kunna möta behovet av enkla och robusta regelverk bör Regeringskansliet ha dedikerade resurser för att skyndsamt, samord- nat och effektivt kunna hantera förslag om regelförändringar som kan förhindra brott riktade mot välfärdssystemen. En samordnande funktion bör därför inrättas vid Finansdepartementet och regleras i arbetsordning.
Utökade möjligheter att inhämta uppgifter
Vi föreslår att vissa beslutande aktörer ska få större möjligheter att hämta in uppgifter från andra aktörer än den enskilde som ett led i att förhindra att brott kan begås. Förslagen innebär att Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten kommer att kunna inhämta upp- gifter om en annan fysisk person än den försäkrade och även upp- gifter om juridiska personer. Vi föreslår också utökade möjligheter för
SOU 2023:52 |
Sammanfattning |
dessa myndigheter att inhämta uppgifter från banker när det finns miss- tanke om felaktigheter. Vi föreslår även att kommunerna ska kunna inhämta vissa uppgifter om inkomst från Skatteverket.
Genom att berörda myndigheter och kommuner i större utsträck- ning kan inhämta uppgifter direkt från andra aktörer än den enskilde som vill ta del av en förmån, kan felaktiga utbetalningar som har sin grund i att enskilda avsiktligt lämnar oriktiga uppgifter eller under- låter att anmäla ändrade förhållanden förhindras. Även oavsiktliga fel som enskilda gör på grund av att de inte förstår vilka uppgifter som ska lämnas kan förhindras.
En utökad uppgiftsinhämtning kan medföra att riskerna för kränk- ning av enskildas personliga integritet ökar. Personuppgifter kommer att behöva behandlas i större utsträckning och på olika sätt, i vissa fall avseende personer som inte själva ansökt om någon förmån. Person- uppgiftsbehandlingen syftar dock till att tillgodose ett viktigt allmänt intresse – att rätt ersättning ska gå till rätt person och företag – och kommer att omfattas av skyddsåtgärder. Behovet av att behandla dessa personuppgifter bedöms stå i proportion till det ingrepp i den per- sonliga integriteten som behandlingen kan innebära för den enskilde.
Ett gemensamt register över beslutade sanktionsavgifter införs
I vårt delbetänkande lämnade vi förslag om ett administrativt sank- tionsavgiftssystem. Vi föreslår nu att det inrättas ett gemensamt regis- ter över beslutade sanktionsavgifter och att registret administreras av Utbetalningsmyndigheten. Sanktionsavgiftsregistret ska i första hand regleras i den lag om behandling av personuppgifter som ska gälla för Utbetalningsmyndigheten och i tillhörande förordning.
De som beslutar om sanktionsavgifter ska underrätta Utbetalnings- myndigheten om besluten så att uppgifter kan tas in i sanktionsavgifts- registret. Registret ska bland annat få innehålla uppgifter om vem som fått en sanktionsavgift, hur stor den var och för vilken förmån eller vilket stöd som avgiften beslutades. Utbetalningsmyndigheten ska få behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att kunna admi- nistrera registret. Uppgifter i sanktionsavgiftsregistret ska omfattas av sekretess och får bara lämnas ut på begäran av vissa aktörer och av den som förekommer i registret. Behovet av att behandla person- uppgifter i sanktionsavgiftsregistret bedöms stå i proportion till det
Sammanfattning |
SOU 2023:52 |
ingrepp i den personliga integriteten som behandlingen kan innebära för den enskilde.
Vi lämnar också förslag som möjliggör tillsyn över handläggningen av ärenden om sanktionsavgifter. Inspektionen för arbetslöshets- försäkringen (IAF) ska få tillgång till uppgifter från arbetslöshets- kassorna som inspektionen behöver för att kunna föra det allmännas talan i domstol angående en arbetslöshetskassas beslut om sanktions- avgift.
Ett system med bidragsspärr införs
Vi föreslår att det införs ett system med bidragsspärr på välfärds- systemens område som i allt väsentligt omfattar samma typer av för- måner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen. Systemet ska re- gleras i en ny lag, lagen om bidragsspärr på välfärdssystemens område. Bidragsspärren utformas som en särskild rättsverkan av brott.
Den som av allmän domstol döms eller av åklagare meddelas ett strafföreläggande för bidragsbrott av så kallad normalgraden eller grovt bidragsbrott ska meddelas en bidragsspärr. En spärrtid på mellan sex månader och tre år, eller minst ett år vid grovt bidragsbrott, ska be- stämmas utifrån förhållandena kring brottet. Spärrtiden börjar gälla från det att beslutet om bidragsspärr får laga kraft. En meddelad bidrags- spärr träffar samtliga förmåner och stöd som omfattas av bidrags- brottslagen med undantag för ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) och bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Den som har fått en bidragsspärr hindras från att ta del av sådana förmåner och stöd från det allmänna som träffas av spärren.
Det finns möjlighet för den som meddelats en bidragsspärr att hos den myndighet, kommun eller arbetslöshetskassa som beslutar om en förmån eller ett stöd ansöka om undantag för förmånen eller stödet. För att beviljas ett sådant undantag krävs särskilda skäl, vilket inne- bär att undantagsmöjligheten ska tillämpas restriktivt. Uppgifter om meddelade bidragsspärrar ska – på motsvarande sätt som för beslut om administrativa sanktionsavgifter – samlas i ett register som admi- nistreras av Utbetalningsmyndigheten. Den personuppgiftsbehand- ling som är nödvändig för att hantera systemet med bidragsspärr be-
SOU 2023:52 |
Sammanfattning |
döms stå i rimlig proportion till det intrång det kan innebära för den enskilde.
Vi bedömer att det kan bli fråga om mellan 200 och 250 meddelade bidragsspärrar per år. Om systemet med administrativa sanktions- avgifter inte införs kan det förväntas bli betydligt fler.
Konsekvenserna av våra förslag i slutbetänkandet
Vi bedömer att våra förslag kommer att leda till att välfärdsbrotts- ligheten minskar. Genom ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbetssätt får myndigheterna en aktuell lägesbild över brottsligheten och kan agera snabbare och mer kraftfullt mot olika brottsliga upp- lägg. Med enhetliga, robusta och enkla regelverk minskar möjligheten att lämna oriktiga uppgifter och inte anmäla ändrade förhållanden när så krävs. En mer omfattande uppgiftsinhämtning leder till att upp- gifter kan hämtas från en tillförlitlig källa och ökar risken för upp- täckt. En ökad upptäcktsrisk i kombination med en ytterligare sank- tion mot ett begånget brott i form av en bidragsspärr, kan få enskilda att avhålla sig från att begå bidragsbrott.
Kostnaderna för att genomföra våra förslag i slutbetänkandet upp- går till 36,1 miljoner kronor för löpande kostnader och 132,2 miljoner för utveckling av nya it-stöd. De största utvecklingskostnaderna är kopplade till sanktionsavgiftsregistret och systemet med bidrags- spärr med 20 miljoner kronor respektive 112,2 miljoner kronor.
De totala kostnaderna för samtliga av våra förslag i slutbetänkandet kan ställas i relation till de besparingar som förslagen skulle kunna med- föra för statskassan. Även om det bara skulle bli en förhållandevis liten preventiv effekt i form av minskade felaktiga utbetalningar orsakade av enskilda om exempelvis 5 procent skulle det leda till en uppskattad besparing på 650 miljoner kronor. Till detta kommer alla andra sam- hällsvinster som ett minskat antal välfärdsbrott och felaktiga utbetal- ningar medför för samhället.
Sammanfattning |
SOU 2023:52 |
Stärkt skydd av välfärdssystemen från ansökan till lagföring
Vi har eftersträvat att föreslå åtgärder som har ett konkret syfte att motverka grundorsakerna till att det kan begås bidragsbrott och andra brott mot välfärdssystem som omfattas av bidragsbrottslagen. Vår ut- gångspunkt har också varit att förslagen ska leda till handling och ope- rativa åtgärder och ett effektivare arbete mot välfärdsbrott. Syftet med de åtgärder som vi föreslår – i delbetänkandet och slutbetänkandet – är att skapa ett starkare skydd för välfärdssystemen, stärka kontrollen, öka upptäcktsrisken och minska motivationen hos gärningspersoner att begå välfärdsbrott.
Genom att
•de beslutande aktörerna får ett tydligare ansvar att förebygga väl- färdsbrott,
•regelverken för att skydda välfärdssystemen stärks,
•de beslutande aktörerna får utökade möjligheter att inhämta upp- gifter,
•det införs ett system med administrativa sanktionsavgifter,
•ansvaret för att utreda bidragsbrott flyttas över till Ekobrotts- myndigheten, och
•det införs ett system med bidragsspärr
kommer det samlade skyddet av välfärdssystemen att stärkas betyd- ligt. Åtgärderna innebär förstärkningar i hela kedjan med att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra brott riktade mot välfärdssystemen.
Källa: Egen bearbetning.
1 Författningsförslag
1.1Förslag till lag (2026:000) om bidragsspärr på välfärdssystemens område
Härigenom föreskrivs följande.
Inledande bestämmelser
1 § Denna lag innehåller bestämmelser om bidragsspärr på välfärds- systemens område.
Med bidragsspärr avses ett beslut om att den som spärren gäller under en bestämd tid (spärrtid) hindras från att ta del av ekonomiska förmåner och stöd i den omfattning som anges i 5 §.
Förutsättningarna för bidragsspärr
2 § Den som har gjort sig skyldig till brott enligt 2 § bidragsbrotts- lagen (2007:612), som inte är ringa, eller brott enligt 3 § den lagen, ska meddelas en bidragsspärr.
Spärrtiden
3 § En spärrtid ska bestämmas till lägst sex månader och högst tre år. Om det varit fråga om ett brott enligt 3 § bidragsbrottslagen (2007:612), ska spärrtiden bestämmas till lägst ett år.
4 § Spärrtiden gäller från det att beslutet om bidragsspärr har fått laga kraft.
33
Författningsförslag |
SOU 2023:52 |
Bidragsspärrens omfattning och innebörd
5 § En bidragsspärr gäller för sådana ekonomiska förmåner och stöd som anges i 1 § bidragsbrottslagen (2007:612). Den gäller dock inte för ekonomiska förmåner enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. eller 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453).
6 § Utbetalningar får inte göras av förmåner och stöd som avser tid under vilken spärrtiden gäller. Förmåner och stöd som inte avser en viss tid, får inte beslutas under spärrtiden.
Beslut enligt första stycket överklagas i den ordning som gäller för den förmån eller det stöd som beslutet avser.
Beslut om bidragsspärr
7 § Om inte något annat föreskrivs i denna lag beslutas en bidrags- spärr av den domstol som handlägger brottmålet.
8 § Ett strafföreläggande enligt 48 kap. 2 § rättegångsbalken ska, om förutsättningarna för detta är uppfyllda, även omfatta bidragsspärr, enligt de förutsättningar som anges i 2 §.
Strafföreläggandet ska utöver vad som följer av 48 kap. 6 § rätte- gångsbalken innehålla uppgift om vilken tid bidragsspärren ska gälla enligt 3 §.
Undantag från bidragsspärr
9 § Den som har en bidragsspärr som gäller enligt 3 och 4 §§ får efter ansökan medges undantag från bidragsspärrens omfattning enligt 5 § för en viss ekonomisk förmån eller ett visst ekonomiskt stöd, om det finns särskilda skäl.
10 § En fråga om undantag från bidragsspärr prövas av den myn- dighet, kommun eller arbetslöshetskassa som beslutar om den eko- nomiska förmån eller det ekonomiska stöd som ansökan om undantag avser.
Beslut om undantag överklagas i den ordning som gäller för den förmån eller det stöd som beslutet avser.
SOU 2023:52 |
Författningsförslag |
Bidragsspärrsregister
11 § Utbetalningsmyndigheten ska enligt 3 b kap. 1 § lagen (2023:457) om behandling av personuppgifter vid Utbetalningsmyndigheten administrera ett register över bidragsspärrar som meddelats enligt denna lag.
1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.
2.En bidragsspärr får beslutas endast för brott som begåtts efter ikraftträdandet.
Författningsförslag |
SOU 2023:52 |
1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring
Härigenom föreskrivs att det i lagen (1997:238) om arbetslöshets- försäkring ska införas en ny paragraf, 59 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
59 a § |
|
En arbetslöshetskassa ska till |
|
Inspektionen för arbetslöshetsförsäk- |
|
ringen lämna de uppgifter som in- |
|
spektionen behöver för att kunna |
|
föra det allmännas talan i domstol. |
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.
SOU 2023:52 |
Författningsförslag |
1.3Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)
Härigenom föreskrivs att 11 kap. 11 b § socialtjänstlagen (2001:453) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
11kap.
11 b §1
Socialnämnden har rätt att hos |
Socialnämnden har rätt att hos |
Skatteverket ta del av uppgifter om |
Skatteverket ta del av uppgifter om |
enskilda som avser inkomstslaget |
enskilda som avser inkomstslaget |
kapital enligt inkomstskattelagen |
kapital enligt inkomstskattelagen |
(1999:1229) eller återbetalning av |
(1999:1229). Socialnämnden har |
skatt enligt skatteförfarandelagen |
även rätt att ta del av uppgifter i |
(2011:1244). Om det finns skäl |
en arbetsgivardeklaration enligt |
för det ska Skatteverket på eget |
26 kap. |
skatteförfarandelagen |
initiativ lämna sådana uppgifter |
(2011:1244) eller uppgifter om |
till socialnämnden. |
enskilda som avser återbetalning |
|
av skatt enligt samma lag. Om det |
finns skäl för det ska Skatteverket på eget initiativ lämna sådana upp- gifter till socialnämnden.
Regeringen meddelar ytterligare föreskrifter om vilka uppgifter som ska lämnas ut enligt första stycket.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
1Senaste lydelse 2011:1407.
Författningsförslag |
SOU 2023:52 |
1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2006:469) om behandling av personuppgifter vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen
Härigenom föreskrivs att 4, 8 och 10 §§ lagen (2006:469) om behand- ling av personuppgifter vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
4 §1
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får behandla person- uppgifter, om det är nödvändigt
1.för tillsyn över arbetslöshetskassorna och uppföljning av arbetslöshetsförsäkringen enligt 89 § första stycket lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor,
2.för tillsyn över handläggning av och rutiner för handläggning av sådana ärenden hos Arbetsförmedlingen som har samband med arbetslöshetsförsäkringen eller som rör återkallande av anvisningar till arbetsmarknadspolitiska program,
3.för tillsyn över handläggning av och rutiner för handläggning av sådana ärenden hos Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan som rör åtgärder inom aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etabler- ingsersättning eller för uppföljning av sådana åtgärder,
4. för registrering av uppgifter |
4. för registrering av uppgifter |
enligt lagen om arbetslöshets- |
enligt lagen om arbetslöshets- |
kassor, eller |
kassor, |
5. som underlag och för kon- |
5. som underlag och för kon- |
troll vid utfärdande av intyg en- |
troll vid utfärdande av intyg en- |
ligt 48 § lagen (1997:238) om |
ligt 48 § lagen (1997:238) om |
arbetslöshetsförsäkring. |
arbetslöshetsförsäkring, eller |
|
6. för att föra det allmännas |
|
talan i domstol. |
1Senaste lydelse 2018:260.
SOU 2023:52 |
Författningsförslag |
8 §2
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får behandla person- uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden endast om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det.
Bestämmelsen i första stycket omfattar inte uppgifter om bidrags- spärrar som meddelats enligt lagen (2026:000) om bidragsspärr på väl- färdssystemens område.
10 §3
Personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa fri- hetsberövanden får inte behandlas i statistik- och tillsynsdatabasen.
Detsamma gäller uppgifter om att den enskilde har vårdats med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) eller varit föremål för en åtgärd enligt utlänningslagen (2005:716).
Bestämmelsen i första stycket omfattar inte uppgifter om bidrags- spärrar som meddelats enligt lagen (2026:000) om bidragsspärr på väl- färdssystemens område.
1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.
2.Bestämmelserna i 8 § andra stycket och 10 § tredje stycket tillämpas första gången den 1 januari 2026.
2Senaste lydelse 2018:260
3Senaste lydelse 2018:260.
Författningsförslag |
SOU 2023:52 |
1.5Förslag till lag om ändring i lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd
Härigenom föreskrivs att 4 kap. 9 § lagen (2008:145) om statligt tand- vårdsstöd ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
4 kap.
9 §1
Om inte annat följer av denna lag, gäller i tillämpliga delar föl- jande bestämmelser i socialförsäkringsbalken för ärenden om statligt tandvårdsstöd:
–107 kap. 9, 10, 12, 17 och 18 §§ om utmätning, preskription och skadestånd m.m.,
–108 kap. 2, 11, 15, 16, 19 och 21 §§ samt 22 § första stycket om återbetalningsskyldighet och ränta m.m.,
– 110 kap. 13 §, 14 § 1 och 2 |
– 110 kap. 13 §, 14 § 1 och 2, |
samt 31 § och 115 kap. 4 § om |
14 a §, 31 §, |
31 a § samt 33 a § |
uppgiftsskyldighet m.m., |
och 115 kap. |
4 § om uppgifts- |
|
skyldighet m.m., |
–113 kap. 2–17, 19, 20 och 21 §§ om ändring, omprövning och överklagande.
Bestämmelserna i 108 kap. 2, 11, 15, 16, 19 och 21 §§ samt 22 § första stycket socialförsäkringsbalken gäller dock inte i förhållande till vårdgivare.
Försäkringskassans beslut gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
1Senaste lydelse 2017:341.
SOU 2023:52 |
Författningsförslag |
1.6Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Härigenom föreskrivs att 28 kap. 4 § och 40 kap. 7 d §1 offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
28kap. 4 §2
Sekretess gäller i ett ärende om |
Sekretess gäller i verksamhet |
arbetsskadeförsäkring för uppgift |
avseende förmåner enligt social- |
om en enskilds affärs- eller drift- |
försäkringsbalken, samt andra för- |
förhållanden, om det kan antas att |
måner och ersättningar som enligt |
den enskilde lider skada om upp- |
lag eller förordning eller särskilt |
giften röjs. |
beslut av regeringen handläggs av |
|
Försäkringskassan eller Pensions- |
|
myndigheten för uppgift om en |
|
enskilds affärs- eller driftförhål- |
|
landen, om det kan antas att den |
|
enskilde lider skada om uppgiften |
|
röjs. |
För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.
Lydelse enligt SFS 2023:460 |
Föreslagen lydelse |
40kap.
7d §
Sekretess gäller hos Utbetal- |
Sekretess gäller hos Utbetal- |
ningsmyndigheten i dess verksam- |
ningsmyndigheten för uppgift om |
het med att administrera systemet |
en enskilds personliga eller ekono- |
med transaktionskonto och att |
miska förhållanden i myndighetens |
förebygga, förhindra och upptäcka |
verksamhet med att |
felaktiga utbetalningar från väl- |
1. administrera systemet med |
färdssystemen för uppgift om en en- |
transaktionskonto, |
skilds personliga eller ekonomiska |
|
förhållanden. |
|
1Denna lydelse träder i kraft den 1 januari 2024.
2Senaste lydelse 2017:1076.
Författningsförslag |
SOU 2023:52 |
2. förebygga, förhindra och upp- täcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen,
3. administrera register över beslut om sanktionsavgifter på väl- färdssystemens område, och
4. administrera register över meddelade bidragsspärrar på väl- färdssystemens område.
För uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.
1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025 i fråga om 28 kap. 4 § och i övrigt den 1 juli 2024.
2.Bestämmelsen i 40 kap. 7 d § första stycket 4 tillämpas första gången den 1 januari 2026.
SOU 2023:52 |
Författningsförslag |
1.7Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110)
Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken (2010:110) dels att 110 kap. 31 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas tre nya paragrafer, 110 kap. 14 a, 31 a och
33 a §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
110kap. 14 a §
En förfrågan enligt 14 § första stycket 1 får även göras om annan fysisk person än den försäkrade och om juridisk person. En sådan för- frågan får dock bara göras om det kan antas att en förmån kan komma att beslutas felaktigt eller med ett för högt belopp, eller om det kan antas att en förmån har be- slutats, betalats ut eller tillgodo- räknats felaktigt eller med ett för högt belopp. Om förfrågan avser en fysisk person ska den hand- läggande myndigheten informera den som förfrågan avser.
31 §1
Myndigheter, arbetsgivare och uppdragsgivare, anordnare av per- sonlig assistans samt försäkringsinrättningar ska på begäran lämna Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket och allmän förvaltningsdomstol uppgifter som avser en namngiven person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av denna balk.
Arbetsgivare och uppdragsgivare är även skyldiga att lämna så- dana uppgifter om arbetet och arbetsförhållandena som behövs i ett ärende om arbetsskadeförsäkring.
1Senaste lydelse 2012:935.
Författningsförslag |
SOU 2023:52 |
Myndigheter, anordnare av per- sonlig assistans och enskild som trätt i affärsförbindelse med anord- nare av personlig assistans, samt enskild som utfört sådan åtgärd som ger rätt till ersättning enligt 52 kap. 8 och 9 §§, ska på begäran lämna Försäkringskassan upp- gifter som avser en juridisk person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av denna balk.
31 a §
Myndigheter, arbetsgivare och uppdragsgivare, anordnare av per- sonlig assistans samt försäkrings- inrättningar ska på begäran lämna Försäkringskassan och Pensions- myndigheten uppgifter som avser annan fysisk person än den försäk- rade när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av denna balk. En sådan begäran får dock bara göras om det kan an- tas att en förmån kan komma att beslutas felaktigt eller med ett för högt belopp, eller om det kan antas att en förmån har beslutats, betal- ats ut eller tillgodoräknats felaktigt eller med ett för högt belopp. Den handläggande myndigheten ska in- formera den som begäran avser.
33 a §
Banker och andra penning- inrättningar ska på begäran lämna Försäkringskassan och Pensions- myndigheten uppgifter som avser en
SOU 2023:52 |
Författningsförslag |
försäkrad, annan fysisk person eller en juridisk person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av denna balk. En sådan begäran får dock bara göras om det kan antas att en förmån kan komma att beslutas felaktigt eller med ett för högt belopp, eller om det kan antas att en förmån har beslu- tats, betalats ut eller tillgodoräknats felaktigt eller med ett för högt belopp. Om uppgifterna avser en annan fysisk person än den försäkrade, ska den handläggande myndigheten in- formera den som begäran avser.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
Författningsförslag |
SOU 2023:52 |
1.8Förslag till lag om ändring i lagen (2023:456) om skyldighet att lämna uppgifter till Utbetalningsmyndigheten
Härigenom föreskrivs att det i lagen (2023:456) om skyldighet att lämna uppgifter till Utbetalningsmyndigheten1 ska införas tre nya paragrafer, 11–13 §§, och närmast före 11 och 12 §§ nya rubriker av följande lydelse.
Lydelse enligt SFS 2023:456 |
Föreslagen lydelse |
|
Uppgifter av betydelse för |
|
sanktionsavgiftsregistret |
|
11 § |
|
Försäkringskassan, Pensions- |
|
myndigheten, Centrala studiestöds- |
|
nämnden, Migrationsverket, Arbets- |
|
förmedlingen, kommunerna och |
|
arbetslöshetskassorna ska lämna de |
|
uppgifter till Utbetalningsmyndig- |
|
heten som behövs för att myndig- |
|
heten ska kunna administrera sank- |
|
tionsavgiftsregistret. |
|
En allmän förvaltningsdomstol |
|
som prövar överklagande av beslut |
|
om administrativ sanktionsavgift |
|
ska till Utbetalningsmyndigheten |
|
lämna uppgifter om domar och be- |
|
slut i vilka domstolen meddelat, |
|
ändrat eller upphävt ett beslut om |
|
administrativ sanktionsavgift. |
|
Regeringen eller den myndig- |
|
het som regeringen bestämmer kan |
|
med stöd av 8 kap. 7 § regerings- |
|
formen meddela föreskrifter om |
|
verkställigheten av uppgiftsskyldig- |
|
heten i första stycket. |
1Lagen träder i kraft den 1 januari 2024.
SOU 2023:52 |
Författningsförslag |
Uppgifter av betydelse för bidragsspärrsregistret
12§
En allmän domstol ska till
Utbetalningsmyndigheten sända uppgifter om domar och beslut i vilka domstolen har meddelat ett be- slut om bidragsspärr. Samma sak ska gälla för åklagare som har meddelat bidragsspärr genom ett strafföreläg- gande som har godkänts.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen med- dela föreskrifter om hur domstol- arna ska fullgöra sin uppgifts- skyldighet enligt denna paragraf.
13 §
Uppgifter om domar och beslut som avses i 12 § ska lämnas så snart avgörandet om bidragsspärr har fått laga kraft.
1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.
2.Bestämmelserna i 12 och 13 §§ tillämpas första gången den 1 januari 2026.
Författningsförslag |
SOU 2023:52 |
1.9Förslag till lag om ändring i lagen (2023:457) om behandling av personuppgifter vid Utbetalningsmyndigheten
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2023:457) om behandling av personuppgifter vid Utbetalningsmyndigheten1
dels att 1 kap. 2 och 6 §§ och 4 kap. 1 och 4 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas två nya kapitel, 3 a och 3 b kap., två nya paragrafer, 4 kap. 3 a och b §§, och nya rubriker närmast före 4 kap. 3 a och b §§ av följande lydelse.
Lydelse enligt SFS 2023:457 |
Föreslagen lydelse |
1kap. 2 §
Denna lag tillämpas vid be- |
Denna lag tillämpas vid be- |
handlingen av personuppgifter vid |
handlingen av personuppgifter vid |
Utbetalningsmyndigheten i dess |
Utbetalningsmyndigheten i dess |
verksamhet med att administrera |
verksamhet med att |
|
systemet med transaktionskonto |
1. administrera systemet med |
och att förebygga, förhindra och |
transaktionskonto, |
|
|
upptäcka felaktiga utbetalningar |
2. förebygga, förhindra |
och |
från välfärdssystemen. |
upptäcka felaktiga utbetalningar |
|
från välfärdssystemen, |
|
|
3. administrera |
register |
över |
|
beslut om sanktionsavgifter på väl- |
|
färdssystemens område, och |
|
|
4. administrera |
register |
över |
|
meddelade bidragsspärrar på väl- |
|
färdssystemens område. |
|
Lagen gäller endast om behandlingen är helt eller delvis automa- tiserad eller om personuppgifterna ingår i eller kommer att ingå i ett register.
Bestämmelserna i 6–8, 10 och 11 §§ samt 2–4 kap. gäller även vid behandling av uppgifter om avlidna.
1Lagen träder i kraft den 1 januari 2024.
SOU 2023:52Författningsförslag
6 § Utbetalningsmyndigheten får behandla personuppgifter om det
är nödvändigt för att kunna utföra sina uppgifter att
1. administrera ett system med |
1. administrera ett system med |
transaktionskonto, och |
transaktionskonto, |
|
|
2. förebygga, förhindra och |
2. förebygga, förhindra |
och |
upptäcka felaktiga utbetalningar |
upptäcka felaktiga utbetalningar |
från välfärdssystemen. |
från välfärdssystemen, |
|
|
3. administrera |
register |
över |
|
beslut om sanktionsavgifter på väl- |
|
färdssystemens område, och |
|
|
4. administrera |
register |
över |
|
meddelade bidragsspärrar på väl- |
|
färdssystemens område. |
|
Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om begränsningar av ändamålen i första stycket.
3 a kap. Sanktionsavgiftsregistret
1 § För att hantera samordnad registrering av och information om beslut om sanktionsavgifter på välfärdssystemens område ska Utbetalningsmyndigheten administrera ett register över sanktions- avgifter som beslutats enligt lagen (2024:000) om sanktionsavgifter på välfärdssystemens område, benämnt sanktionsavgiftsregistret.
2 § I sanktionsavgiftsregistret får uppgifter som rör sanktions- avgifter som meddelats enligt lagen (2024:000) om sanktionsavgifter på välfärdssystemens område behandlas.
Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om vilka uppgifter som får behandlas i sanktionsavgifts- registret.
3 b kap. Bidragsspärrsregistret
1 § För att hantera samordnad registrering av och information om meddelade bidragsspärrar på välfärdssystemens område ska Utbetalningsmyndigheten administrera ett register över bidragsspärrar
Författningsförslag |
SOU 2023:52 |
som meddelats enligt lagen (2026:000) om bidragsspärr på välfärds- systemens område, benämnt bidragsspärrsregistret.
2 § I bidragsspärrsregistret får uppgifter som rör bidragsspärrar som meddelats enligt lagen (2026:000) om bidragsspärr på välfärds- systemens område behandlas.
Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om vilka uppgifter som får behandlas i bidragsspärrs- registret.
4kap. 1 §
Personuppgifter får inte be- |
Personuppgifter får inte be- |
handlas under längre tid än vad |
handlas under längre tid än vad |
som behövs med hänsyn till ända- |
som behövs med hänsyn till ända- |
målet med behandlingen, dock |
målet med behandlingen, dock |
som längst den tid som följer av |
som längst den tid som följer av |
2 och 3 §§. |
2–3 b §§. |
|
Uppgifter i |
|
sanktionsavgiftsregistret |
|
3 a § |
|
Personuppgifter som behandlas |
|
i sanktionsavgiftsregistret får inte |
|
behandlas längre än fem år efter det |
|
datum då uppgifter om beslutet om |
|
sanktionsavgift registrerades. |
|
Sådana uppgifter får inte heller |
|
behandlas efter att uppgift har kom- |
|
mit in till Utbetalningsmyndig- |
|
heten om att beslutet om sanktions- |
|
avgift har upphört att gälla. |
Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § reger- ingsformen meddela föreskrifter om att personuppgifter som avses i 1–3 b §§ får behandlas under viss tid eller att sådana uppgifter får fortsätta att behandlas för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål.
SOU 2023:52 |
Författningsförslag |
Uppgifter i bidragsspärrsregistret
3 b §
Personuppgifter som behandlas i bidragsspärrsregistret får inte be- handlas längre än tre år efter att spärrtiden har löpt ut.
4 §
Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § reger- ingsformen meddela föreskrifter om att personuppgifter som avses i 1–3 §§ får behandlas under viss tid eller att sådana uppgifter får fortsätta att behandlas för arkiv- ändamål av allmänt intresse, veten- skapliga eller historiska forsk- ningsändamål eller statistiska ändamål.
1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.
2.Bestämmelserna i 1 kap. 2 § första stycket 4 och 6 § första stycket 4, 3 b kap. 1 och 2 §§ och 4 kap. 3 b § tillämpas första gången den 1 januari 2026.
Författningsförslag |
SOU 2023:52 |
1.10Förslag till lag om ändring i lagen (2024:000) om sanktionsavgifter på välfärdssystemens område
Härigenom föreskrivs att det i lagen (2024:000) om sanktionsavgifter på välfärdssystemens område ska införas två nya paragrafer, 17 a och 21 §§, och närmast före 21 § en ny rubrik av följande lydelse.
Lydelse enligt SOU 2022:37 |
Föreslagen lydelse |
|
17 a § |
|
En arbetslöshetskassa ska till |
|
Inspektionen för arbetslöshetsförsäk- |
|
ringen lämna de uppgifter som in- |
|
spektionen behöver för att kunna |
|
föra det allmännas talan i domstol. |
|
Sanktionsavgiftsregistret |
|
21 § |
|
Utbetalningsmyndigheten ska |
|
enligt 3 a kap. 1 § lagen (2023:457) |
|
om behandling av personuppgifter |
|
vid Utbetalningsmyndigheten ad- |
|
ministrera ett register över beslut |
|
om sanktionsavgifter enligt denna |
|
lag. |
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.
SOU 2023:52 |
Författningsförslag |
1.11Förslag till förordning (2024:000) om skyldighet att lämna uppgifter till Utbetalningsmyndigheten
Härigenom föreskrivs följande.
Inledande bestämmelse
1 § I denna förordning finns bestämmelser som kompletterar lagen (2023:456) om skyldighet att lämna uppgifter till Utbetalningsmyndig- heten. Termer och uttryck i förordningen har samma betydelse som i den lagen.
Förordningen är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen.
Rätt att meddela föreskrifter
2 § Utbetalningsmyndigheten får, efter att ha gett Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrations- verket, Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om verkställigheten av 11 § första stycket lagen (2023:456) om skyldighet att lämna uppgifter till Utbetalnings- myndigheten.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2024.
Författningsförslag |
SOU 2023:52 |
1.12Förslag till förordning (2025:000) om brottsförebyggande arbete
på välfärdssystemens område
Härigenom föreskrivs följande.
Förordningens innehåll, tillämpningsområde och syfte
1 § I denna förordning finns bestämmelser om ansvar för brotts- förebyggande arbete för Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket och Arbetsförmed- lingen.
2 § Ansvar för det brottsförebyggande arbetet gäller för sådan brotts- lighet som är riktad mot de ekonomiska förmåner och stöd som om- fattas av 1 § bidragsbrottslagen (2007:612).
3 § Myndigheterna ska bidra till att samhällets samlade brottsföre- byggande arbete på välfärdssystemens område bedrivs på ett effektivt sätt genom att fullgöra de uppgifter som följer av denna förordning.
4 § Bestämmelserna i denna förordning syftar till att säkerställa att myndigheterna utifrån ett kunskapsbaserat underlag tar ställning till behovet av brottsförebyggande åtgärder avseende sådana ekonomiska förmåner och stöd som myndigheten beslutar om enligt 1 § bidrags- brottslagen (2007:612).
Lägesbild och åtgärdsplan
5 § Myndigheterna ska ta fram en lägesbild över brottsligheten inom de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen (2007:612) och som myndigheten beslutar om. Lägesbilden ska innehålla
1.en kartläggning av brottsligheten, dess omfattning, orsaker och konsekvenser,
2.annan information av betydelse i sammanhanget, och
3.en analys av kartläggningen och informationen.
SOU 2023:52 |
Författningsförslag |
6 § Myndigheterna ska, med lägesbilden som underlag, besluta om en plan för vilka åtgärder som myndigheten avser att vidta för att förebygga brott (åtgärdsplan).
7 § Myndigheterna ska minst vartannat år i februari uppdatera läges- bilden och följa upp åtgärdsplanen.
8 § Arbetet med lägesbilden och åtgärdsplanen ska i den utsträck- ning som det är lämpligt integreras med sådant analys- och planerings- arbete som sker i enlighet med andra författningar.
Ansvar för samordning av övergripande lägesbild och åtgärder
9 § Ekonomistyrningsverket ska ansvara för samordningen av det brottsförebyggande arbete som myndigheterna som anges i 1 § ska bedriva.
Ekonomistyrningsverket ska när det finns anledning redovisa så- dana gemensamma behov av brottsförebyggande åtgärder som verket har identifierat i sin samordning av arbetet enligt denna förordning. Redovisningen ska i den utsträckning som det är lämpligt integreras i den redovisning som Ekonomistyrningsverket gör enligt 11 och 13 §§ förordningen (2021:663) om arbetet med att säkerställa kor- rekta utbetalningar från välfärdssystemen.
1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.
2.Myndigheterna behöver inte besluta om en åtgärdsplan enligt 6 § förrän i samband med den årsredovisning som ska lämnas i februari 2026.
Författningsförslag |
SOU 2023:52 |
1.13Förslag till förordning (2025:000) om myndigheters inhämtande av yttrande från Rådet mot välfärdsbrott
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Denna förordning gäller för förvaltningsmyndigheter under reger- ingen. Förordningen tillämpas dock inte på kommittéer och särskilda utredare som omfattas av 1 § kommittéförordningen (1998:1474).
2 § Innan en myndighet beslutar föreskrifter som kan få effekter av betydelse för brottslighet och brottsförebyggande arbete inom de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen (2007:612) ska myndigheten ge Rådet mot välfärdsbrott inom Ekonomistyrnings- verket tillfälle att inom en tid av minst två veckor yttra sig över den konsekvensutredning enligt förordningen (2007:1244) om konsekvens- utredning vid regelgivning som legat till grund för förslaget. Vid in- hämtande av sådant yttrande ska Rådet mot välfärdsbrott ges tillgång till såväl förslaget till föreskrifter som den konsekvensutredning som legat till grund för förslaget.
3 § En myndighet får avstå från att ge Rådet mot välfärdsbrott till- fälle att yttra sig över förslaget till föreskrifter och konsekvensutred- ningen, om
1.Rådets granskning skulle sakna betydelse,
2.myndigheten till följd av sekretess inte kan lämna de uppgifter till Rådet som behövs för att det ska kunna yttra sig,
3.det skulle medföra väsentliga olägenheter om de uppgifter som Rådet behöver för att kunna yttra sig blir offentliga,
4.det skulle fördröja ärendets behandling på ett sätt som medför väsentliga olägenheter, eller
5.myndigheten med stöd av 2 eller 5 § förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning inte har genomfört en konsekvensutredning.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.
SOU 2023:52 |
Författningsförslag |
1.14Förslag till förordning om ändring i förordningen (1997:836) om arbetslöshetskassor
Härigenom föreskrivs att det i förordningen (1997:836) om arbets- löshetskassor ska införas en ny paragraf, 6 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
6 a § |
|
En arbetslöshetskassa ska i en- |
|
lighet med vad Inspektionen för |
|
arbetslöshetsförsäkringen närmare |
|
föreskriver lämna uppgifter till in- |
|
spektionen om ärenden om sank- |
|
tionsavgift enligt lagen (2024:000) |
|
om sanktionsavgifter på välfärds- |
|
systemens område. |
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2024.
Författningsförslag |
SOU 2023:52 |
1.15Förslag till förordning om ändring i förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
Härigenom föreskrivs att 3 § förordningen (2002:623) om behand- ling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
3 §1
För handläggning av ärenden, för planering, metodutveckling, tillsyn, uppföljning, resultatredovisning, utvärdering av verksamheten, för kontroll av ekonomiskt stöd till arbetsgivare och enskilda som tar del av insatser inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten samt för samarbete inom Europeiska unionen eller Europeiska eko- nomiska samarbetsområdet, allt enligt 4 § 1, 3, 4 och 6 lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, får i fråga om arbetssökande och andra personer som omfattas av verksamheten endast följande personuppgifter behandlas:
1.namn, kön, person- eller samordningsnummer, adress, e-post- adress, telefonnummer och andra kontakt- och identifieringsuppgifter,
2.löne- och kontouppgifter,
3.medborgarskap och födelseland,
4.uppgifter om arbetslöshet, tidsperiod då en person är eller har varit anmäld hos Arbetsförmedlingen och tillhörighet till arbetslös- hetskassa enligt registrering,
5.uppgifter om inresedatum till Sverige, ansökan om uppehålls- tillstånd, folkbokföringsdatum, arbetstillstånd och uppehållstillstånd eller uppehållskort,
6.önskemål om typ av arbete, arbetstid, arbetsort, anställnings- form och varaktighet samt uppgifter om körkort, tillgång till bil, ut- bildning, arbetslivserfarenhet, tidigare arbetsgivare, språkkunskaper, speciell kompetens och andra uppgifter som har betydelse vid arbets- sökning,
7.uppgifter om behov av språk-, syn- eller teckentolk, arbets- hjälpmedel eller särskild anpassning av insatser,
1Senaste lydelse 2022:816.
SOU 2023:52 |
Författningsförslag |
8.uppgifter om tidpunkter, händelser och innehåll i kontakter med Arbetsförmedlingen och leverantörer som utför arbetsmarknads- politiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen,
9.uppgifter om den arbetssökande som rapporteras in av
a)en myndighet,
b)en arbetsgivare, eller
c)en leverantör som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen,
10. uppgifter som behövs som underlag för beslut om anvisning till arbetsmarknadspolitiska program eller insatser eller för beslut om nystartsjobb eller statlig ersättning för arbete i etableringsjobb,
11. uppgifter om eller med betydelse för anvisning till arbetsmark- nadspolitiska program eller insatser, beslut om nystartsjobb eller stat- lig ersättning för arbete i etableringsjobb eller innehåll i och omfatt- ning av arbetsmarknadspolitiska program eller insatser,
12. uppgifter med betydelse för handläggningen av ärenden enligt förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknads- politiska insatser samt uppgifter om ersättning från arbetslöshetskassa och om samordning med andra förmåner,
13. uppgifter om sökta arbeten, anvisningar att söka arbete och resultatet av anvisningarna,
14. uppgifter om att den arbetssökande verkställer eller har verk- ställt ett fängelsestraff, huruvida verkställigheten sker eller har skett
ianstalt eller genom elektronisk intensivövervakning, tidpunkt för
åtgärder enligt 11 kap. 1 § fängelselagen (2010:610), tidpunkt för vill- korlig frigivning och prövotid för skyddstillsyn,
15. uppgifter om språkkunska- |
15. uppgifter om språkkunska- |
per, yrkeskunskaper eller andra |
per, yrkeskunskaper eller andra |
uppgifter som har betydelse för ut- |
uppgifter som har betydelse för ut- |
färdande av ett kunskapscertifikat |
färdande av ett kunskapscertifikat |
enligt förordningen (2017:820) |
enligt |
förordningen (2017:820) |
om etableringsinsatser för vissa |
om etableringsinsatser för vissa |
nyanlända invandrare, och |
nyanlända invandrare, |
|
16. uppgifter om bidragsspärrar |
|
som |
meddelats enligt lagen |
|
(2026:000) om bidragsspärr på väl- |
|
färdssystemens område, och |
Författningsförslag |
SOU 2023:52 |
16. andra uppgifter som har |
17. andra uppgifter som har |
lämnats i ett ärende eller som är |
lämnats i ett ärende eller som är |
absolut nödvändiga för handlägg- |
absolut nödvändiga för handlägg- |
ningen av ett ärende. |
ningen av ett ärende. |
Första stycket gäller även behandling av personuppgifter om en arbetssökandes barn, make, maka eller sambo eller annan närstående person, om uppgifterna har betydelse i ett ärende om ersättning en- ligt förordningen om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspoli- tiska insatser eller i ett ärende om etableringsinsatser enligt förord- ningen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.
Personuppgifter som avses i första stycket och som avser en arbets- sökandes barn, make, maka eller sambo eller annan närstående person får även behandlas i andra ärenden än som anges i andra stycket om uppgifterna är absolut nödvändiga för handläggningen av ärendet.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.
SOU 2023:52 |
Författningsförslag |
1.16Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration
Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (2003:766) om behand- ling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
2 §1
Utöver de fall som anges i 114 kap. 15 § första stycket social- försäkringsbalken får för de ändamål som avses i det stycket och med beaktande av de begränsningar som anges i samma stycke samt i 11 och 12 §§ samma kapitel, i socialförsäkringsdatabasen behandlas upp- gifter i en handling som kommit in i ett ärende och sådana uppgifter i en handling, som upprättats i ett ärende, som är nödvändiga för ären- dets handläggning samt uppgifter om
1.kön,
2.civilstånd,
3.medborgarskap,
4.födelseort,
5.studiemedel och andra ekonomiska förhållanden,
6.värnpliktstjänstgöring, utbildning, yrke och arbetsuppgifter,
7.arbetssökande, arbetsgivare, arbetsställe och vilken bransch den registrerade är verksam i,
8.preliminärskatt, inkomstbeskattning och fastighetstaxering,
9.hyra för hyreslägenhet eller avgift för bostadsrättslägenhet,
10.uppgifter i och formerna för ansökningar eller anmälningar,
11.förekomsten av begäran om förhandsprövning enligt lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd eller enligt föreskrifter som med- delats med stöd av lagen samt koder för de tandvårdsåtgärder som begäran avser,
13.åtgärdskoder enligt förordningen (2008:193) om statligt tand- vårdsstöd,
15.patientavgifter och tandvårdsersättningar,
16.tidpunkter, tidsperioder och belopp dels för ersättningar, dels för ersättningsgrundande förhållanden, i ärenden,
1Senaste lydelse 2018:461.
Författningsförslag |
SOU 2023:52 |
17.nedsatt arbetsförmåga,
18.förmåns- eller ersättningsrelaterad information i intyg och utlåtanden av läkare eller annan intygsgivare,
19.förmåns- eller ersättningsrelaterad information i rehabiliterings- utredningar eller andra utredningar i rehabiliteringsärenden samt reha- biliteringsplaner,
20.arten av, kostnaderna och tidpunkterna för föreslagna, planerade och vidtagna rehabiliteringsåtgärder,
21.leverantörer av produkter och tjänster inom rehabiliterings- området,
22.vårdgivare,
23.remisser,
24.läkaren som utfärdat intyg eller utlåtanden som ligger till grund för beslutet om ersättning,
25.diagnoser,
26.förekomsten av sådan särskild grund för beaktande av högre bostadskostnad som avses i 97 kap. 18 § andra stycket och 27 § andra stycket socialförsäkringsbalken,
27.bevakningsanledningar,
28.frågor om återbetalningsskyldighet har uppkommit,
29.anledningen till att ett ärende har avslutats,
30.avgöranden av domstol, Försäkringskassan eller Pensionsmyndig- heten som är av betydelse för enskilda ärenden i fråga om uppgifter om utgången, de bestämmelser som har tillämpats och om avgörandet har överklagats,
31.beslut i ärenden,
32.att den registrerade får eller har rätt till ersättning enligt för- ordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknads- politiska insatser,
34.registrerade som får eller har fått vård eller försörjning helt eller delvis på det allmännas bekostnad,
35.den registrerade från utsöknings- och indrivningsdatabasen,
36.att den registrerade är häktad, intagen i kriminalvårdsanstalt eller i övrigt har tagits om hand på det allmännas bekostnad,
37.att den registrerade vistas eller bor i en särskild boendeform enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller vistas eller bor på annat lik- nande sätt,
38.att godmanskap eller förvaltarskap är anordnat enligt föräldra- balken,
42. den registrerade hos Migra- tionsverket som behandlas med stöd av 11 och 13 §§ utlännings- datalagen (2016:27),
43. att den registrerade eller dennes make eller sambo får vård- nadsbidrag enligt den upphävda lagen (2008:307) om kommunalt vårdnadsbidrag, och
44. bidragsspärr som meddelats enligt lagen (2026:000) om bidrags- spärr på välfärdssystemens område.
SOU 2023:52 |
Författningsförslag |
39.vilken personkrets enligt 52 kap. 10–13 §§ socialförsäkrings- balken som den registrerade hör till,
40.att den registrerade på grund av sjukdom eller handikapp var- aktigt saknar förmåga att vårda barn,
41.den registrerade i register hos sådana organ i andra stater som har att handlägga ärenden om social trygghet i enlighet med EU- rättsliga regler,
42. den registrerade hos Migra- tionsverket som behandlas med stöd av 11 och 13 §§ utlännings- datalagen (2016:27), och
43. att den registrerade eller dennes make eller sambo får vård- nadsbidrag enligt den upphävda lagen (2008:307) om kommunalt vårdnadsbidrag.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.
Författningsförslag |
SOU 2023:52 |
1.17Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning
dels att 9 § och rubriken närmast före 9 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 7 a § av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
7 a § |
|
Kan regleringen få effekter av |
|
betydelse för brottslighet eller brotts- |
|
förebyggande arbete inom de för- |
|
måner och stöd som omfattas av |
|
bidragsbrottslagen (2007:612), ska |
|
konsekvensutredningen i den om- |
|
fattning som är möjlig, innehålla |
|
en beskrivning av följande: |
|
1. i vilken utsträckning regler- |
|
ingen kan komma att påverka |
|
brottsligheten och det brottsförebyg- |
|
gande arbetet, och |
|
2. om särskilda hänsyn behöver |
|
tas till sådan brottslighet eller brotts- |
|
förebyggande arbete vid reglernas |
|
utformning. |
Inhämtande av yttrande från |
Inhämtande av yttrande från |
Regelrådet och regeringens |
Regelrådet, Rådet mot |
medgivande |
välfärdsbrott och regeringens |
|
medgivande |
9 §1 |
Innan en myndighet beslutar |
Innan en myndighet beslutar |
föreskrifter, ska myndigheten be- |
föreskrifter, ska myndigheten be- |
akta det som anges i förordningen |
akta det som anges i förordningen |
1Senaste lydelse: 2014:571.
SOU 2023:52 |
Författningsförslag |
(2011:118) om myndigheters in- hämtande av yttrande från Regel- rådet och i förordningen (2014:570) om regeringens med- givande till beslut om vissa före- skrifter.
(2011:118) om myndigheters in- hämtande av yttrande från Regel- rådet, i förordningen (2014:570) om regeringens medgivande till beslut om vissa föreskrifter och förordningen (2025:000) om myn- digheters inhämtande av yttrande från Rådet mot välfärdsbrott.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.
Författningsförslag |
SOU 2023:52 |
1.18Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:975) om uppgiftsskyldighet i vissa fall enligt socialtjänstlagen (2001:453)
Härigenom föreskrivs att 6 § i förordningen (2008:975) om upp- giftsskyldighet i vissa fall enligt socialtjänstlagen (2001:453) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
6 §1
Socialnämnden har rätt att hos Skatteverket ta del av följande uppgifter om enskilda:
1.namn, personnummer och i förekommande fall samordnings- nummer,
2.sammanlagda intäktsposter och överskott i inkomstslaget kapital enligt inkomstskattelagen (1999:1229), och
3.belopp och datum för återbetalning av skatt enligt skatte- förfarandelagen (2011:1244).
Om det finns skäl för det ska Skatteverket på eget initiativ lämna uppgifter som avses i första stycket till socialnämnden.
Socialnämnden har också rätt att hos Skatteverket ta del av föl- jande uppgifter om enskilda:
1.uppgifter per betalningsmot- tagare i en sådan arbetsgivardekla- ration eller förenklad arbetsgivar- deklaration som avses i 26 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244),
2.identifikationsuppgifter för den uppgiftsskyldige och betalnings- mottagaren, och
3.uppgift om den redovisnings- period som deklarationen avser.
Om det finns skäl för det ska Skatteverket på eget initiativ lämna uppgifter som avses i första och andra stycket till socialnämnden.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.
1Senaste lydelse 2011:1470.
2 §
Myndigheten ska
1. bistå regeringen med det underlag som behövs för att bedöma om statsförvaltningen är effektiv och om den interna styrningen och kontrollen är betryggande,
2. utveckla och förvalta principer, regelverk och metoder för en effektiv ekonomisk styrning i staten,
3. göra prognoser för samt ana- 3. göra prognoser för samt ana- lysera och lämna information om lysera och lämna information om den offentliga ekonomin, med sär- den offentliga ekonomin, med sär- skilt fokus på den statliga ekono- skilt fokus på den statliga ekono-
min, ochmin,
4. inom sitt verksamhetsområde 4. inom sitt verksamhetsområde ge stöd till andra statliga myndig- ge stöd till andra statliga myndig-
heter.heter,
5. svara för metodutveckling, rådgivning och utbildning med anledning av 7 a § förordningen (2007:1244) om konsekvensutred- ning vid regelgivning, och
6. stödja kommittéer och sär- skilda utredare som omfattas av 1 § kommittéförordningen (1998:1474) samt Regeringskansliet i deras arbete med att upprätta konsekvensutred- ningar i sådana delar som avses i 5.
67
SOU 2023:52 |
Författningsförslag |
1.19Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:1023) med instruktion för Ekonomistyrningsverket
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2016:1023) med instruktion för Ekonomistyrningsverket
dels att 2 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas fyra nya paragrafer, 23 a–c och 25 a §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
Författningsförslag |
SOU 2023:52 |
23 a §
Inom myndigheten finns ett särskilt beslutsorgan som benämns Rådet mot välfärdsbrott. Rådet ska
–yttra sig över konsekvensutred- ningar som upprättats i enlighet med 15 a § kommittéförordningen (1998:1474) eller 6 och 7 a §§ för- ordningen (2007:1244) om konse- kvensutredning vid regelgivning och som har legat till grund för ett förslag till föreskrifter som kan få effekter av betydelse för brottslig- het och brottsförebyggande arbete inom de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen (2007:612),
–yttra sig över andra konse- kvensutredningar som har legat till grund för ett förslag som kan få effekter av betydelse för sådan brotts- lighet och brottsförebyggande arbete, om Regeringskansliet begär det,
–tillgängliggöra sina yttranden på en webbplats, och
–varje år lämna en skriftlig rap- port till regeringen med en redo- visning av resultat och slutsatser av föregående års uppgifter.
23 c §
Rådet ansvarar för sina beslut. Rådet ansvarar för sin verksamhet inför myndighetens ledning.
Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för att Rådet mot välfärdsbrott tilldelas resurser för sin verksamhet samt för att verk- samheten bedrivs författningsenligt
SOU 2023:52 |
Författningsförslag |
och effektivt och redovisas på ett tillförlitligt sätt.
25 a §
Ordförande, vice ordförande, övriga ledamöter och ersättare i Rådet mot välfärdsbrott utses av regeringen för en bestämd tid.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.
Författningsförslag |
SOU 2023:52 |
1.20Förslag till förordning om ändring i förordningen (2023:463) om behandling av personuppgifter vid Utbetalningsmyndigheten
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2023:463) om behand- ling av personuppgifter vid Utbetalningsmyndigheten1
dels att 11 och 12 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas åtta nya paragrafer 8 a–h §§ och närmast före 8 a och 8 f §§ nya rubriker av följande lydelse.
Lydelse enligt SFS 2023:463 |
Föreslagen lydelse |
|
|
Sanktionsavgiftsregistret |
|
|
8 a § |
|
|
|
Sanktionsavgiftsregistret |
får |
|
innehålla följande uppgifter: |
|
|
1. fullständigt namn och person- |
|
nummer, |
samordningsnummer, |
|
organisationsnummer eller annan |
|
identitetsbeteckning avseende den |
|
som meddelats en sanktionsavgift, |
|
2. viken förmån eller vilket stöd |
|
som sanktionsavgiften avser, |
|
|
3. avgiftens storlek, |
|
|
4. när beslutet meddelades och |
|
fick laga kraft, och |
|
|
5. vilken myndighet, kommun |
|
eller arbetslöshetskassa som har be- |
|
slutat om |
sanktionsavgiften |
och |
|
ärendenummer om sådant finns. |
|
Om ett beslut om sanktions- |
|
avgift har överklagats får registret |
|
också innehålla uppgifter om över- |
|
klagandet och domstolens dom. |
1Förordningen träder i kraft den 1 januari 2024.
SOU 2023:52 |
Författningsförslag |
8 b §
På begäran av Försäkrings- kassan, Pensionsmyndigheten, Cen- trala studiestödsnämnden, Migra- tionsverket, Arbetsförmedlingen, en kommun eller en arbetslöshets- kassa ska uppgifter lämnas ut från sanktionsavgiftsregistret i den ut- sträckning de behövs för handlägg- ning av ärenden om administra- tiva sanktionsavgifter, i fråga om den som ärendet gäller.
8 c §
På begäran av Ekobrotts- myndigheten ska uppgifter lämnas ut från sanktionsavgiftsregistret i den utsträckning de behövs för att myndigheten ska kunna förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lag- föra brott.
8 d §
På begäran av Ekonomi- styrningsverket ska uppgifter läm- nas ut från sanktionsavgiftsregistret i den utsträckning de behövs för myndighetens uppföljning av det administrativa sanktionssystemet.
8 e §
Uppgifter om den enskilde själv ska på begäran lämnas ut till denne.
Författningsförslag |
SOU 2023:52 |
|
Bidragsspärrsregistret |
|
8 f § |
|
Bidragsspärrsregistret får inne- |
|
hålla följande uppgifter: |
|
1. fullständigt namn och person- |
|
nummer eller samordningsnummer |
|
avseende den som har meddelats en |
|
bidragsspärr, |
|
2. den tid bidragsspärren avser, |
|
3. när beslutet fick laga kraft, |
|
och |
|
4. vilken domstol som har be- |
|
slutat om bidragsspärren samt mål- |
|
nummer. |
|
8 g § |
|
På begäran av Försäkrings- |
|
kassan, Pensionsmyndigheten, Cen- |
|
trala studiestödsnämnden, Arbets- |
|
förmedlingen, en kommun eller en |
|
arbetslöshetskassa ska uppgifter läm- |
|
nas ut från bidragsspärrsregistret i |
|
den utsträckning de behövs för be- |
|
dömning och kontroll i fråga om |
|
utbetalningar av förmåner och stöd. |
|
8 h § |
|
Uppgifter om den enskilde själv |
|
ska på begäran lämnas ut till denne. |
11 § |
Utbetalningsmyndigheten får |
Utbetalningsmyndigheten får |
meddela föreskrifter om att per- |
meddela föreskrifter om att per- |
sonuppgifter som avses i 4 kap. |
sonuppgifter som avses i 4 kap. |
1–3 §§ lagen (2023:457) om be- |
1-3b §§ lagen (2023:457) om be- |
handling av personuppgifter vid |
handling av personuppgifter vid |
Utbetalningsmyndigheten får be- |
Utbetalningsmyndigheten får be- |
handlas under viss tid. |
handlas under viss tid. |
SOU 2023:52 |
Författningsförslag |
Utbetalningsmyndigheten får också i ett enskilt fall besluta om sådan behandling som avses i första stycket.
12 §
Riksarkivet får, efter att ha gett |
Riksarkivet får, efter att ha gett |
Utbetalningsmyndigheten tillfälle |
Utbetalningsmyndigheten tillfälle |
att yttra sig, meddela föreskrifter |
att yttra sig, meddela föreskrifter |
om att personuppgifter som avses |
om att personuppgifter som avses |
i 4 kap. 1–3 §§ lagen (2023:457) |
i 4 kap. 1–3 b §§ lagen (2023:457) |
om behandling av personuppgifter |
om behandling av personuppgifter |
vid Utbetalningsmyndigheten |
vid Utbetalningsmyndigheten |
får fortsätta att behandlas för |
får fortsätta att behandlas för |
arkivändamål av allmänt intresse, |
arkivändamål av allmänt intresse, |
vetenskapliga eller historiska |
vetenskapliga eller historiska |
forskningsändamål eller statistiska |
forskningsändamål eller statistiska |
ändamål. |
ändamål. |
Riksarkivet får meddela föreskrifter om att handlingar eller upp- gifter som ska bevaras för sådana ändamål ska överlämnas till en arkivmyndighet.
1.Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2024.
2.Bestämmelserna i 8 f–h §§ tillämpas första gången den 1 januari
2026.
2Utredningens uppdrag och arbete
2.1Utredningsuppdraget
Utredningens uppdrag består i att göra en översyn av möjligheterna att stärka arbetet med att bekämpa bidragsbrott mot Försäkrings- kassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Migrationsverket och Arbetsförmedlingen. Syftet med översynen är att säkerställa en ändamålsenlig och effektiv hantering för att därigenom minska antalet felaktiga utbetalningar och bidragsbrott i de ekono- miska förmåner och stöd som hanteras av myndigheterna. Uppdraget ska, enligt direktiven, slutredovisas senast den 31 augusti 2023. En del- redovisning överlämnades till regeringen den 15 juni 2022. Direktiven för utredningens arbete finns i bilaga 1.
Försäkringskassan inkom den 18 maj 2020 till regeringen med en skrivelse med framställan om ändring i 110 kap. 14 § socialförsäkrings- balken för att möjliggöra förfrågningar om andra än den försäkrade när det har betydelse för bedömningen av frågan om ersättning. En- ligt ett regeringsbeslut den 9 februari 2023 överlämnades skrivelsen till utredningen.1
I delbetänkandet lämnade vi förslag som syftade till att förbättra hanteringen av misstänkta bidragsbrott. Vi föreslog bland annat att ett system med administrativa sanktionsavgifter ska införas och att ansvaret för att utreda bidragsbrott ska flyttas till Ekobrottsmyndig- heten. I delbetänkandet behandlade vi i första hand processen från det att den beslutande myndigheten får en impuls om att en utbetal- ning kan vara felaktig till dess att ett brott utreds och lagförs. Vi gick inte närmare in på vilka förebyggande åtgärder som kan vara viktiga för att säkerställa korrekta utbetalningar eller hur myndigheterna
1Regeringsbeslut 2023-02-29, Skrivelse med framställning om ändring i 110 kap. 14 § social- försäkringsbalken, S2020:04520.
75
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2023:52 |
arbetar med att upptäcka bidragsbrott. Hanteringen av misstänkta fel- aktiga utbetalningar är dock bara en del i en mer omfattande process som handlar om att förebygga, upptäcka, hantera och lagföra bidrags- brott.
För att skydda de välfärdssystem som omfattas av bidragsbrotts- lagen (2007:612) krävs ett helhetsgrepp som stärker hela processen från det att en ansökan om en ekonomisk förmån eller ett stöd in- kommer till en beslutande myndighet, kommun eller arbetslöshets- kassa till att en person får en administrativ sanktionsavgift eller lag- förs för bidragsbrott. Vi aviserade därför i delbetänkandet att vi avsåg återkomma till frågor av mer brottsförebyggande karaktär och till vissa frågor som har anknytning till inrättandet av ett administrativt sank- tionsavgiftssystem. I detta betänkande har vi ett huvudsakligt fokus på brottsförebyggande åtgärder. Skälen till att vi har anlagt ett brotts- förebyggande perspektiv och hur vi har använt oss av tillhörande metodik beskrivs i kapitel 3.
Vår avsikt är att föreslå åtgärder som, tillsammans med de förslag som vi har lagt fram i delbetänkandet, kommer att stärka arbetet med att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra brott riktade mot välfärds- systemen. På så sätt kan välfärdssystemen få ett förstärkt och effek- tivt skydd mot brottsliga angrepp.
2.2Genomförande av uppdraget
Vi inledde vårt arbete i augusti 2021. Den 15 juni 2022 överlämnade
videlbetänkandet Stärkt arbete med att bekämpa bidragsbrott – Admini- strativt sanktionssystem och effektivare hantering av misstänkta brott (SOU 2022:37).
Arbetet har därefter bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med gruppen av sakkunniga och experter. Utredningen har sammanträtt vid sammanlagt sju tillfällen för att ta fram detta betänkande.
Enligt direktiven ska utredaren samråda med Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten, övriga berörda myn- digheter och andra för sammanhanget relevanta aktörer. Sådant sam- råd har i huvudsak fullgjorts genom experterna.
SOU 2023:52 |
Utredningens uppdrag och arbete |
Sekretariatet eller delar av sekretariatet har även haft möten med företrädare för Brottsförebyggande rådet (Brå) den 5 december 2022 och 31 mars 2023, CSN den 30 januari 2023, Ekonomistyrnings- verket (ESV) den 10 februari 2023, Försäkringskassan den 3 mars och 24 april 2023, Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) den 20 mars 2023, Sveriges a-kassor och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen den 8 maj 2023 och Svenska Bankföreningen den 15 maj 2023.
Enligt direktiven ska utredaren även hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och utred- ningsväsendet. Sekretariatet eller delar av sekretariatet deltog i möte med Utredningen om inrättande av Utbetalningsmyndigheten den 16 november, den 5 och 20 december 2022, den 5 januari samt den 5 och 11 maj 2023, med Trygghetsberedningen den 29 augusti 2022, med Delegationen för arbetslivskriminalitet den 1 september 2022, med Utredningen om ett straffrättsligt skydd för statliga stöd till före- tag den 5 september 2022, med Utredningen om bolaget som brotts- verktyg den 17 oktober 2022, med Utredningen om förbättrade möj- ligheter att utbyta information med brottsbekämpande myndigheter den 9 november 2022 och med Utredningen om interoperabilitet vid datadelning den 10 maj 2023.
Huvudsekreteraren har den 17 november 2022 deltagit i ett råds- möte som hölls av Intressegruppen för assistansberättigade.
Utöver fysiska och digitala möten har vi haft underhandskontakter med expertgruppen, berörda myndigheter och andra relevanta aktörer. Vi har även haft kontakter med Statistiska Centralbyrån (SCB) som på vårt uppdrag har genomfört en enkätundersökning och djupinter- vjuer. Resultaten av enkäten och intervjuerna presenteras i kapitel 5.
Inom ramen för den kartläggning som vi har genomfört har vi skickat ut frågor till Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, Sveriges a-kassor, Polismyndig- heten, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten och Brå som dessa har fått besvara skriftligen. Frågorna har bland annat handlat om och i sådana fall på vilket sätt myndigheterna arbetar brottsförebyg- gande, om myndigheterna ser några behov av brottsförebyggande åt- gärder och vilka eventuella behov de har av att inhämta fler uppgifter än i dag. Vi har även skickat ut frågorna till tolv kommuner2. De till- frågade kommunerna har valts ut genom kontakt med SKR och samt-
2Kommunerna som har fått frågeformuläret är Malmö, Stockholm, Eskilstuna, Göteborg, Botkyrka, Nacka, Karlstad, Helsingborg, Norrköping, Luleå, Örebro och Lysekil.
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2023:52 |
liga av dem ingår i expertrådet för SSBTEK3. Svaren på de utskickade frågorna framgår av kapitel 4.
Vi har även i vår kartläggning ställt frågor till departement och myn- digheter i Belgien, Danmark, Norge och Storbritannien om hur de arbetar brottsförebyggande. Detta i syfte att göra en internationell ut- blick och undersöka om det finns goda exempel att ta del av. Frågorna har handlat om hur länderna arbetar med att inhämta uppgifter för att bedöma om en enskild har rätt till en förmån eller ett stöd, hur ny och ändrad lagstiftning inom deras välfärdsområden tas fram och hur man arbetar brottsförebyggande inom sina välfärdsområden.
2.3Avgränsningar och begrepp
2.3.1Avgränsningar
I detta betänkande har vi ett huvudsakligt fokus på åtgärder som kan bidra till att minska brottslighet riktad mot de välfärdssystem som om- fattas av bidragsbrottslagen. Många av förslagen skulle kunna användas för en större krets av aktörer och för att förebygga annan brottslighet än den som riktas mot de välfärdssystem som omfattas av bidrags- brottslagen. Enligt våra direktiv ska vi dock begränsa oss till att före- slå åtgärder som syftar till att stärka arbetet med att bekämpa bidrags- brott. Vi har fokuserat på att lämna förslag på åtgärder som på olika sätt rör de förmåner och stöd som utbetalas av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, kommuner och arbetslöshetskassor och som omfattas av bidrags- brottslagen. Det kan dock finnas skäl att i en framtid överväga om förslagen ska omfatta en bredare krets av aktörer och brottslighet som riktas mot fler än de förmåner och stöd som omfattas av bidrags- brottslagen, exempelvis ersättning som utbetalas till företag och som inte avser en enskild person.
2.3.2Användandet av vissa begrepp
På samma sätt som i delbetänkandet använder vi begreppet de be- slutande myndigheterna i stället för de utbetalande myndigheterna, för att undvika förväxling med den nya myndigheten för utbetalning från
3Sammansatt bastjänst för ekonomiskt bistånd, SSBTEK.
SOU 2023:52 |
Utredningens uppdrag och arbete |
välfärdssystemen, Utbetalningsmyndigheten, som ska inrättas. Med beslutande myndighet avser vi då de fem myndigheterna som beslutar om utbetalningar från välfärdssystemen och som också omfattas av bidragsbrottslagen, nämligen Försäkringskassan, Pensionsmyndig- heten, CSN, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen. Utöver de myndigheter som vi benämner de beslutande myndigheterna kan också kommuner och arbetslöshetskassor besluta om utbetalningar som om- fattas av bidragsbrottslagen. Dessa omnämns därför särskilt vid sidan av de beslutande myndigheterna. I vissa fall använder vi de beslutande aktörerna som samlingsnamn för de beslutande myndigheterna, kom- munerna och arbetslöshetskassorna.
Vi har valt att i betänkandet använda begreppet välfärdsbrottslig- het som ett samlingsnamn för sådan brottslighet som riktas mot de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen. I begreppet innefattas också annan brottslighet än bidragsbrott som rör dessa för- måner och stöd, exempelvis urkundsförfalskning och bedrägerier, Begreppet bidragsbrottslighet är snävare och omfattar enbart sådana brott som regleras i bidragsbrottslagen.
Viss avvikelse från det nyss sagda görs i kapitel 5 där begreppen de beslutande aktörerna och förmåner har samma innebörd som i de frågor som ställdes i enkäten avseende allmänhetens attityder till uppgifts- inhämtning. I enkäten användes begreppet myndigheter som ett sam- lingsnamn för de beslutande myndigheterna, kommuner och arbets- löshetskassor. Begreppet bidrag användes synonymt med förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen.
2.4Betänkandets disposition
Betänkandet innehåller 16 numrerade kapitel, ett missiv och en sam- manfattning, samt en bilaga. I kapitel 1 redovisas våra författnings- förslag. I det här kapitlet, kapitel 2, redogör vi för vårt uppdrag och arbete, vissa avgränsningar och begrepp samt betänkandets disposition. Betänkandet i övrigt är indelat i fem delar. Kapitel 3 innehåller några utgångspunkter som vi har använt oss av i detta betänkande, bland annat ett kunskapsbaserat brottsförebyggande perspektiv. I betänk- andet har vi utgått från brottstriangeln som beskriver tre förutsätt- ningar som påverkar om brott kan komma att begås: lämpligt offer, frånvaro av kontroll och motiverad gärningsperson. I del II–IV be-
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2023:52 |
skriver vi åtgärder som enligt vår mening bidrar till att eliminera dessa förutsättningar när det gäller välfärdsbrottslighet.
Del I Kartläggning och aktuell lägesbild
Del I innehåller vår kartläggning, attitydundersökning, lägesbild och analys av vilka åtgärder som behöver vidtas.
I kapitel 4 har vi kartlagt bidragsbrottslighetens struktur, orsaker och utveckling. Vi beskriver också hur de beslutande aktörerna arbetar för att förebygga bidragsbrott och hur styrningen av det brottsföre- byggande arbetet ser ut. Vi har även kartlagt de regelverk som styr de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen och vilka pro- blem som regelverkens konstruktion innebär. Kartläggningen omfat- tar även behov av utökade möjligheter för de beslutande aktörerna att inhämta uppgifter om den sökande eller en tredje part och behovet av utökade sanktioner.
I kapitel 5 redogör vi för allmänhetens attityder till att myndigheter inhämtar uppgifter för att säkerställa att rätt ersättning går till rätt person.
Kapitel 6 innehåller en sammanfattande problembild och analys av kunskapen som inhämtats under kartläggningen och våra övervägan- den om vilka åtgärder som behöver vidtas.
Del II Skydda välfärdssystemen
Del II omfattar kapitel 7 och 8. I dessa kapitel presenterar vi våra för- slag till brottsförebyggande åtgärder som tar sikte på att stärka och skydda välfärdssystemen.
Del III Stärka kontrollen och öka upptäcktsrisken
Del III innehåller kapitel 9. Där presenteras våra förslag som tar sikte på att stärka kontrollen och upptäcktsrisken genom utökad upp- giftsinhämtning för vissa beslutande aktörer i syfte att förebygga brott riktade mot välfärdssystemen.
SOU 2023:52 |
Utredningens uppdrag och arbete |
Del IV Minska motivationen att begå brott
Del VI omfattar kapitel 10–12. I dessa kapitel beskriver vi åtgärder som kan bidra till att minska motivationen hos gärningspersoner att begå brott riktade mot välfärdssystemen.
Del V Ikraftträdande, konsekvenser och författningskommentar
Del V består av kapitel 13–16 och innehåller ikraftträdande och över- gångsbestämmelser, en övergripande integritetsskyddsanalys, konse- kvensutredning och författningskommentarer.
3 Våra utgångspunkter
3.1Inledning
Att motverka brottslighet är en av vår tids mest angelägna samhälls- utmaningar. På senare tid har Sverige drabbats av allvarlig brottslighet med koppling till kriminella nätverk och som innefattar dödligt skjut- vapenvåld, narkotikahandel och angrepp på välfärdssystemen. Situa- tionen har bidragit till att öka människors otrygghet, vilket kan leda till negativa och allvarliga effekter på såväl individ- som samhällsnivå. Otryggheten är nära kopplad till tilliten i samhället och kan ha stor negativ påverkan på enskildas fysiska, psykiska och sociala välbefin- nande.
De svenska välfärdssystemen är omfattande och en av grundbultarna i det svenska samhället. Brott mot välfärdsystemen, oavsett om det rör sig om organiserad brottslighet eller brott utförda av enskilda indivi- der, riskerar att urholka tilliten till systemen och hota förtroendet för välfärdssamhället. Brottens påverkan på samhället handlar därför inte bara om stora kostnader för staten, utan konsekvenserna är be- tydligt mer långtgående än så. Mot denna bakgrund finns det ett stort behov av att utveckla samhällets insatser för att förebygga bidrags- brottslighet och annan välfärdsbrottslighet riktad mot de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen (2007:612).
3.2Varför ett brottsförebyggande perspektiv?
Vårt uppdrag är att säkerställa en ändamålsenlig och effektiv hanter- ing av bidragsbrott för de beslutande aktörer som omfattas av bidrags- brottslagen, för att därigenom minska antalet bidragsbrott och fel- aktiga utbetalningar. I delbetänkandet fokuserade vi i huvudsak på kartläggning och åtgärdsförslag som avsåg processen från det att den beslutande myndigheten får en impuls om att en utbetalning kan vara
83
Våra utgångspunkter |
SOU 2023:52 |
felaktig, till dess att ett brott utreds och lagförs. Vi slog fast att den stora utmaningen är att rättsväsendet inte har resurser att prioritera bidragsbrott i den omfattning som samhället önskar och förväntar sig. Att det finns utmaningar i att prioritera bidragsbrotten är inte unikt för dessa brott, utan gäller även annan brottslighet när den grövre brottsligheten behöver prioriteras.
När ett brott begås får det konsekvenser, bland annat i form av kostnader för brottsoffret och samhället i stort. När det gäller välfärds- brottslighet är det kostsamt för staten och samhället i flera led. Det handlar om pengar som försvinner direkt ur statskassan till enskilda personer och företag som inte har rätt till pengarna. Pengar, som när de väl är utbetalade, ofta är svåra eller omöjliga att få tillbaka. An- tingen för att det kräver en omständlig, långdragen och kostsam åter- kravshantering eller för att det helt enkelt inte finns några pengar att hämta, på grund av att personen eller företaget inte har några tillgångar eller har försvunnit utomlands. Sedan en lagändring som trädde i kraft den 1 september 2022 är dock flera av de beslutande aktörernas beslut om återkrav direkt verkställbara, vilket har förbättrat förutsättning- arna till att få tillbaka felaktigt utbetalda belopp.
Det är även kostsamt för den drabbade beslutande aktören som både behöver lägga tid och resurser på att utreda och upprätta polis- anmälningar. Vidare innebär det stora kostnader för både brottsutred- ande och rättskipande myndigheter att hantera anmälningar och åtal som ofta innehåller omfattande utredningsmaterial och som kan vara svåra att både utreda och bedöma. Härtill kommer även andra mer indirekta kostnader i form av minskat eller bristande förtroende för myndigheter och välfärdssystemen i stort, när det visar sig att pengarna inte går till personer som verkligen behöver förmånen eller stödet. I förlängningen kan det i värsta fall leda till att enskildas vilja att bidra till välfärdssystemen minskar eller att det blir för kostsamt för Sverige att ha sådana generösa välfärdssystem som vi har i dag. Det riskerar att ytterligare öka otryggheten och utanförskapen i samhället.
Våra välfärdssystem är omfattande och har som huvudsyfte att vara en trygghet för enskilda i olika livssituationer. Även om det är tydligt uttalat och reglerat att en förmån eller ett stöd bara ska gå till den som har rätt till förmånen eller stödet, finns det samtidigt både krav och en förväntan på att det ska vara enkelt och gå snabbt att få ersättning när behov uppstår. Detta har i flera fall lett till att brott mot välfärdssystemen ses som förhållandevis ”lätta och snabba pengar”. Där
SOU 2023:52 |
Våra utgångspunkter |
det finns pengar att hämta i sämre ekonomiska tider kan det finnas stor risk för att välfärdssystemen blir mer utsatta för brott. Oavsett vem som är gärningsman är det just de ekonomiska incitamenten som driver brottsligheten. Ett av de övergripande målen måste därför vara att förhindra att pengar betalas ut felaktigt. Både statens och samhällets vinster är omfattande om man lyckas förebygga välfärdsbrotten redan innan de begås. Om tid och resurser läggs på det brottsförebyggande arbetet finns det stora vinster att göra. Det finns därför flera goda skäl att fokusera på och prioritera proaktiva brottsförebyggande åtgärder.
När det gäller brott riktade mot välfärdssystemen är offret allas våra gemensamma medel och det finns därför särskilda fördelar med ett brottsförebyggande arbete. Att förebygga brott riktade mot väl- färdssystemen är en rättvisefråga. Välfärdsbrott innebär att personer tar emot ekonomiska bidrag från samhället som de inte är berättigade till. Detta kan skapa en ojämlikhet i samhället. Det är viktigt att arbeta brottsförebyggande för att upprätthålla en rättvis fördelning av sam- hällets resurser. Brottsligheten leder till en kostnad för samhället efter- som resurser som är avsedda för personer i behov av förmåner eller stöd används av personer som inte är berättigade till dem. Detta kan leda till att färre resurser finns tillgängliga för personer som verkligen behöver dem och att samhällets ekonomiska kostnader ökar.
Att förebygga välfärdsbrott är också en förtroendefråga. Brotten kan påverka samhällets förtroende för välfärdssystemen och staten som helhet. Genom att arbeta brottsförebyggande kan samhället visa att man tar brottsligheten på allvar och agerar för att upprätthålla en hög nivå av tillit och transparens i samhället.
3.3Att arbeta brottsförebyggande
3.3.1Syftet med brottsförebyggande arbete
Brottsförebyggande arbete syftar till att minimera risken för att brott ska inträffa över huvud taget genom att påverka orsakerna till eller förutsättningarna för brottsligheten. I det brottsförebyggande arbetet har rättsväsendets myndigheter ett stort och viktigt ansvar, men det behövs också insatser från andra aktörer. Arbetet ställer höga krav på aktörerna, men samtidigt är de möjliga vinsterna omfattande. Därför är det angeläget att samhället utnyttjar den fulla potentialen av brotts- förebyggande arbete.
Våra utgångspunkter |
SOU 2023:52 |
Att förebygga brott kan innebära aktiviteter av skilda slag beroende på vilka orsakerna till brotten är och hur brottsuppläggen ser ut. Be- greppet kan betraktas ur flera olika perspektiv och berör många olika verksamhetsområden. Nedan följer en introduktion till den definition som vi har valt att använda oss av och en genomgång av olika teorier och tillvägagångssätt för att förebygga brott.
3.3.2Definition och teorier
Det finns ingen enhetlig definition av begreppet brottsförebyggande arbete. Brottsförebyggande rådet (Brå) beskriver att brottsförebygg- ande arbete är något som syftar till att förhindra att människor begår brott. Detta genom att försöka påverka antingen vissa omständig- heter i en situation där brott riskerar att begås, eller vissa personers benägenhet (motivation) att begå brott.1 Detta är också den defini- tion som vi har valt att utgå ifrån.
Det finns flera teorier om och tillvägagångssätt för att förebygga brott. En vanlig uppdelning av det brottsförebyggande arbetet är social och situationell brottsprevention. Syftet med social brotts- prevention är att motverka att individer begår brott eller återgår till att begå nya brott efter avtjänat straff. Åtgärderna riktas in mot risk- grupper eller enskilda individer som riskerat att begå eller har begått brott och ska minska motivationen hos den som kan begå ett brott. Situationell brottsprevention är i stället riktad mot tillfället, platsen eller sammanhanget där ett brott begås. Det kan handla om att kontrollera eller övervaka en plats eller ett objekt eller att använda lås eller larm. Syftet med åtgärderna är att skydda den eller det som kan riskera att utsättas för ett brott.
En annan teori som används är preventionsnivåer. Teorin utgår från att åtgärderna ska inriktas på individer eller grupper. Med primär prevention menas generella brottsförebyggande insatser som berör alla invånare, till exempel att alla har lås på sin dörr eller att det finns patrullerande poliser. Sekundär prevention riktas i stället mot risk- grupper och individer eller brottsutsatta platser. Tertiär prevention är i sin tur åtgärder som riktas mot dem som tidigare har begått eller
1Brå, 2020, Samverkan i lokalt brottsförebyggande arbete, tredje upplagan, s. 94.
SOU 2023:52 |
Våra utgångspunkter |
drabbats av brott eller mot tidigare brottsutsatta platser eller verk- samheter.2
Ytterligare exempel på en ofta tillämpad teori är brottstriangeln som utgår från den så kallade rutinaktivitetsteorin. Detta är en teori som faller inom området situationell brottsprevention.3 Teorin byg- ger på att det finns tre huvudsakliga förutsättningar som ska vara upp- fyllda för att ett brott ska kunna uppstå. De tre förutsättningarna är
•en motiverad gärningsperson,
•ett lämpligt objekt eller offer, och
•frånvaro av kontroll och avsaknad av kapabla väktare.
Figur 3.1 Brottstriangeln
Brottstillfälle
Frånvaro av kontroll
Källa: Brå, egen bearbetning.
Om alla tre förutsättningarna finns på plats vid samma tillfälle ökar risken för att ett brott ska begås. De brottsförebyggande åtgärderna ska enligt teorin inriktas på att minska motivationen hos en person att begå brott, skydda brottsoffret eller brottsobjektet och stärka kon- trollen eller öka risken för att bli upptäckt. Om triangelns olika delar skulle översättas till förhållandena vid bidragsbrott kan det liknas vid
2Social och situationell brottsprevention och preventionsnivåer beskrivs utförligare bland annat i regeringens skrivelse Tillsammans mot brott – Ett nationellt brottsförebyggande program, skr. 2016/17:126, s. 13 f. och i Brås skrift, 2020, Samverkan i lokalt brottsförebyggande arbete, tredje upplagan, s. 66.
3Cohen, L. och Felson, M., 1979. Social Change and Crime Rate Trends: A Routine Activity Approach, American Sociological Review, 44, s. 588 f.
Våra utgångspunkter |
SOU 2023:52 |
följande. Välfärdsystemen är det utsatta objektet. De beslutande aktö- rerna och brottsutredande myndigheterna är de väktare som kan bidra till ökad risk för upptäckt. Slutligen är den motiverade gärningsperso- nen den som väljer att begå brott riktade mot välfärdssystemen.
Enligt Brå ska det brottsförebyggande arbetet bedrivas kunskaps- baserat. Att arbeta kunskapsbaserat är att göra överväganden när man väljer åtgärder för att förhindra brott. Arbetssättet ska utgå från en lägesbild och utformas utifrån evidens- och erfarenhetsbaserade meto- der. Det innebär att arbeta systematiskt och strukturerat mot ett brotts- problem. Kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete
•grundar sig på kunskap om brottsproblemets omfattning, struktur och utveckling,
•utgår från analys av möjliga bakomliggande orsaker till brotts- problemet,
•är riktat mot orsakerna till brottsproblemet,
•består av insatser som är, så långt det går, beprövade eller utvärde- rade, och
•är återkommande reviderat utifrån uppföljning eller utvärdering.
Brå lyfter fram betydelsen av samverkan mellan aktörer på lokal, regional och nationell nivå och att aktörerna gemensamt gör bedöm- ningar och uppföljningar för att skaffa sig kunskap om de problem som ska åtgärdas.4
3.3.3Tillsammans mot brott – ett nationellt brottsförebyggande program
Även regeringen har framhållit vikten av ett brottsförebyggande arbete. Regeringen presenterade 2017 ett nationellt brottsförebygg- ande program – Tillsammans mot brott. Programmet är en del i arbetet med att nå det övergripande kriminalpolitiska målet om att minska brottsligheten och öka människors trygghet. Syftet med programmet är att skapa förutsättningar för ett strukturerat och långsiktigt brotts- förebyggande arbete i hela samhället. Målgruppen är myndigheter,
4www.bra.se/forebygga-brott/arbeta-brottsforebyggande.html. Hämtat 2023-07-17.
SOU 2023:52 |
Våra utgångspunkter |
landsting5, kommuner, näringslivet och det civila samhällets organi- sationer.6
I det brottsförebyggande programmet pekas två övergripande mål- områden ut – ökad kunskap och utvecklad samverkan. Enligt pro- grammet är den mest grundläggande förutsättningen för att förebygga brott att arbetet i så hög grad som möjligt baseras på kunskap. Berörda aktörer ska systematiskt kartlägga och analysera brottsligheten och dess orsaker. Kartläggningen och analysen ska användas för att iden- tifiera, prioritera och besluta relevanta åtgärder. Aktörerna bör löpande och systematiskt följa upp och utvärdera åtgärderna. Resultatet av ut- värderingarna och uppföljningarna ska sedan användas i det fortsatta utvecklingsarbetet. Av programmet framgår att kopplingen mellan forskning och praktik är viktig och att det bör finnas en upparbetad samverkan mellan myndigheter, kommuner och olika forsknings- aktörer på området. Forskning är särskilt betydelsefull för att få veten- skapligt grundade kunskapsunderlag och metodstöd.7
I programmet framhålls att en avgörande faktor för att förebygga brott på ett effektivt sätt är att arbetet bedrivs i nära samverkan med andra aktörer. Samverkan ska utgå från identifierade behov och leda fram till konkreta brottsförebyggande åtgärder som ska följas upp och utvärderas. Det behövs, enligt programmet, fler aktörer i samhället som aktivt arbetar med att förebygga brott. Samverkan bör äga rum på lokal, regional och nationell nivå mellan stat, regioner och kommun, men också med organisationer och näringsliv. Särskilt betydelsefull anses samverkan mot organiserad brottslighet vara. Det är också vik- tigt att samarbeta och utbyta erfarenheter mellan länder eftersom brottslighet i många fall sträcker sig över nationsgränserna.8
3.4Vårt angreppssätt
För att kunna vidta effektiva och träffsäkra åtgärder är det avgörande att hitta orsakerna till välfärdsbrottslighet. I syfte att hitta dessa orsa- ker, tillämpar vi i det här betänkandet grunderna för ett kunskaps- baserat brottsförebyggande arbetssätt. Det innebär att vi utifrån det
5Den 1 januari 2020 avskaffades beteckningen landsting i berörda lagar, bland annat kommunal- lagen och indelningslagen, och ersattes av beteckningen region.
6Skr. 2016/17:126, s. 6.
7Skr. 2016/17:126, s. 25 f.
8Skr. 2016/17:126, s. 28 f.
Våra utgångspunkter |
SOU 2023:52 |
kunskapsbaserade arbetssättet kartlägger och sammanställer en läges- bild över brottsligheten (kapitel 4 och 5), analyserar problembilden (kapitel 6) och utifrån analysen föreslår åtgärder (kapitel 7–12). Vi har valt att dela in åtgärderna utifrån det sätt som de kan verka brotts- förebyggande enligt brottstriangelns tre komponenter. Det vill säga om de kan bidra till att skydda välfärdssystemen (brottsobjektet), att ut- veckla de beslutande aktörernas och brottsutredande myndigheternas brottsförebyggande arbete och verktyg (kapabla väktare och kontroll) eller minska motivationen hos enskilda att begå bidragsbrott (gär- ningspersonen).
3.5Utgångspunkter i våra förslag
Utgångspunkten för vårt arbete har varit att lämna tydliga, effektiva och väl balanserade förslag. I delbetänkandet lämnades bland annat förslag om att införa ett administrativt sanktionssystem och att an- svaret för att utreda bidragsbrott ska flyttas till Ekobrottsmyndig- heten. I detta betänkande har vi huvudsakligen ett brottsförebyg- gande anslag i de förslag som vi lämnar. Dock är tanken att förslagen, tillsammans med de som vi har lämnat i delbetänkandet, ska ses som en helhet för att stärka samtliga steg i processen att förebygga, upp- täcka, utreda och lagföra brott. Förslagen bör därför införas i anslutning till varandra, som ett helhetspaket, men med olika ikraftträdande (se kapitel 13).
I våra överväganden och förslag i detta betänkande har vi utgått från att de förslag som lämnades i delbetänkandet kommer att genom- föras. Förslaget om bidragsspärr (se kapitel 12) bygger exempelvis på antagandet att systemet med administrativa sanktionsavgifter kommer att införas. I kapitel 12 och 15 redogör vi för vilken betydelse det skulle få för våra förslag, om förslagen i delbetänkandet inte genomförs.
Vår utgångspunkt är främst att föreslå åtgärder som ska förebygga och bekämpa bidragsbrott, men förslagen kan även få effekt på fel- aktiga utbetalningar i övrigt. Detta eftersom felaktiga utbetalningar och bidragsbrott bygger på samma grund, nämligen att någon lämnar oriktiga uppgifter eller underlåter att anmäla ändrade förhållanden.
I arbetet har vi eftersträvat att lämna tydliga förslag som har ett konkret syfte att åtgärda vissa grundorsaker till brottsligheten. Vi har också haft som utgångspunkt att förslagen ska leda till konkreta och
SOU 2023:52 |
Våra utgångspunkter |
operativa åtgärder och ett effektivare arbete, samtidigt som den admi- nistrativa bördan för de berörda aktörerna inte bör öka mer än nöd- vändigt.
DEL I
Kartläggning och aktuell lägesbild
93
4 Kartläggning
4.1Inledning
I detta kapitel kartlägger vi och tecknar en lägesbild över brott mot välfärdssystemen. Enligt Brottsförebyggande rådet (Brå) bör en kart- läggning för brottsförebyggande arbete vara en systematisk data- insamling om ett brottsproblem och innehålla information om vad, hur mycket, hur ofta, på vilket sätt och under vilka förutsättningar som brottsligheteten uppträder. Arbetet bör inledas med att utgå från be- fintlig statistik och inhämta annan kunskap för att sedan hitta varia- tioner och avvikelser och identifiera mönster. En lägesbild samman- ställer kartläggningens resultat och är en samlad bedömning av var problemen är störst, hur situationen ser ut i jämförelse med referens- data, hur utvecklingen har sett ut över tid och prognoser och fördjup- ningar kring vissa typer av brottslighet. Den kan också innehålla ett proaktivt tänkande om hur problem kan förutses.1
Vi har till att börja med inhämtat kunskap från den officiella kri- minalstatistiken och indikatorer som de beslutande myndigheterna och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) har i uppdrag av regeringen att redovisa i respektive myndighets årsredovisning. Vi har till att börja med inhämtat kunskap från den officiella kriminal- statistiken och indikatorer som de beslutande myndigheterna och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) har i uppdrag att redovisa i respektive myndighets årsredovisning. För att komplettera den bilden har vi kartlagt studier som ger en ökad förståelse om vilka gärningspersonerna är och deras motiv till att begå bidragsbrott. Stati- stik och studier är i regel uppbyggda på historisk information och upp- gifter. För att fånga framtida tendenser och utveckling av brottslig- heten har vi bett berörda aktörer att redogöra för deras upplevelser
1bra.se/forebygga-brott/arbeta-brottsforebyggande/egna-forberedelser/ta-fram-en- kartlaggning-och-lagesbild.html. Hämtat 2023-07-17.
95
av hur brottsligheten förändras. Vi har även tagit del av lägesbilder över organiserad brottslighet, arbetslivskriminalitet, ekonomisk brottslig- het och felaktiga utbetalningar. Den samlade kunskapen har vi an- vänt för att sammanställa en lägesbild över bidragsbrottsligheten (avsnitt 4.2).
Efter att kartläggningen är genomförd, bör en orsaksanalys göras. En orsaksanalys handlar enligt Brå om att förstå varför ett problem uppstår och analysera vilka tänkbara faktorer som kan leda till att ett brott sker vid en viss tid och på en viss plats. En orsaksanalys är att undersöka sammanhang som leder till brottslighet, kopplat till exem- pel till situationen, gärningspersonen och den brottsutsatte.2 För att öka förståelsen för orsaker till brott mot välfärdssystemen har vi an- vänt oss av de beslutande aktörernas riskanalyser och uppskattningar av omfattningen av felaktiga utbetalningar. Av riskanalyserna framgår vilka risker som finns kopplade till förmånens utformning, uppgifter och underlag, kontroll och handläggning, generellt förebyggande arbete och ledning, styrning och kontroll. Omfattningsstudierna ger en upp- skattning av andelen avsiktliga och oavsiktliga felaktiga utbetalningar som görs varje år av de beslutande myndigheterna (avsnitt 4.3).
Utifrån kartläggningen, lägesbilden och beskrivningen av orsakerna till brottsligheten är enligt Brå nästa steg att ta fram en åtgärdsplan och vidta åtgärder.3 Vi har gjort en övergripande behovsinventering av brottsförebyggande åtgärder som beslutande aktörer och brotts- utredande myndigheter har identifierat. Behoven är sammanställda i avsnitt 4.4. Utifrån den kunskap som framkommit av lägesbilden, orsakerna till brottsligheten och de beskrivna behoven, har vi i av- snitt 4.5 gjort en fördjupad kartläggning. De områden som vi har valt att titta närmare på är hur de beslutande aktörernas arbetar med att förebygga välfärdsbrott, brister i regelverkens konstruktion och möj- ligheter att inhämta uppgifter. I kapitel 5 redovisar vi resultatet av en undersökning om allmänhetens attityder till uppgiftsinhämtning. I kapitel 6 analyserar vi lägesbilden och orsakerna till bidragsbrott och överväger vilka åtgärder som bör vidtas. Dessa beskrivs i kapitel 7–12.
2bra.se/forebygga-brott/arbeta-brottsforebyggande/gemensamma-forberedelser/gor-en- orsaksanalys.html. Hämtat 2023-07-17.
3bra.se/forebygga-brott/arbeta-brottsforebyggande/genomforande/uppratta- atgardsplan.html. Hämtat 2023-07-17.
4.2Bidragsbrottslighetens omfattning, struktur och utveckling
För att kunna arbeta kunskapsbaserat med att förebygga välfärds- brott behövs kunskap om brottsproblemets omfattning, struktur och utveckling. I följande avsnitt har vi sammanställt den kunskap som finns om bidragsbrott och felaktiga utbetalningar i form av den offi- ciella kriminalstatistiken, mätbara indikatorer och de beslutande aktö- rernas bedömning av trender och utveckling av brottsupplägg. Sam- tidigt finns det vissa utmaningar med underlaget som man bör vara medveten om.
Bidragsbrott är i hög grad ett spanings- och ingripandebrott. För- ändringar i antalet anmälda brott beror framför allt på vilket kontroll- arbete de beslutande aktörerna bedriver, hur effektivt detta arbete är och i vilken utsträckning de anmäler misstänkta bidragsbrott. Det går därför inte att dra några säkra slutsatser om den faktiska utvecklingen av bidragsbrottsligheten enbart utifrån till exempel antalet anmälda bidragsbrott.4
Andra utmaningar är att de beslutande aktörerna och de brotts- utredande myndigheterna mäter antalet misstänkta bidragsbrott på olika sätt. Polismyndigheten redovisar antalet ärenden, medan Åklagar- myndigheten redovisar antalet brottsmisstankar. Försäkringskassan
åsin sida mäter antal ärenden fördelat på vilken förmån det är fråga om. Sammantaget leder detta till att det är svårt att följa upp och få en fullständig och rättvisande bild av antalet misstänkta bidragsbrott.5 Ändå anser vi att dessa källor har ett värde för kunskapsinhämtningen och att det sammantagna underlaget ger en vägledning om hur bidrags- brottsligheten ser ut och utvecklas.
4Brå, 2016, Bedrägeribrottsligheten i Sverige – Kartläggning och åtgärdsförslag, rapport 2016:9, s. 43.
5Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, 2019, Delredovisning av regeringsuppdrag till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten om förbättrad hantering av bidragsbrott,
dnr A310.133/2019, s. 5 f.
4.2.1Den officiella kriminalstatistiken över brott mot bidragsbrottslagen
Den officiella kriminalstatistiken6 ger en bild av antalet misstänkta bidragsbrott som hanteras av rättsväsendet. Många felaktiga utbetal- ningar orsakade av enskilda anmäls dock inte och utredningar av an- mälda bidragsbrott läggs ner. Det finns omvärldsfaktorer som kan leda till tillfällig eller mer permanent påverkan på antalet anmälda och lag- förda bidragsbrott. Sådana faktorer kan vara regeringsuppdrag och ökade resurser för att stärka arbetet med att motverka bidragsbrott, myndigheternas interna prioriteringar och resurser, förändringar i lag- stiftning eller i samhället i stort.
I följande avsnitt redogör vi för antalet anmälda bidragsbrott, upp- klarade brott och lagföringar. Vi redovisar de påföljder som beslutats av domstolar respektive åklagare och kön och ålder på de personer som lagförs. Syftet med redovisningen är att få en bild av hur utvecklingen av brott mot bidragsbrottslagen (2007:612) har sett ut över tid som den framgår av kriminalstatistiken och om vilka som begår brotten. För att sätta in informationen i en större kontext jämför vi statistiken för bidragsbrott med motsvarande uppgifter för bedrägeribrott och brott enligt brottsbalken. All statistik i detta avsnitt är hämtad från Brås statistikdatabas och avser, med något undantag, perioden 2014– 2022. Brå har tidigare genomfört en studie över bedrägeribrottslig- heten i Sverige som beskriver bidragsbrottslighetens utveckling mellan 2008 och 2014.7 Vi har valt att avgränsa undersökningen till den efter- följande perioden, 2014 till 2022.
En längre sammanställning av den officiella kriminalstatistiken för brott mot bidragsbrottslagen finns i kapitel 5 i vårt delbetänkande.8
Antalet anmälda bidragsbrott har börjat minska
Antalet anmälda bidragsbrott har ökat kraftigt sedan bidragsbrotts- lagen infördes 2007. Fram till och med 2014 anmäldes cirka 9 000 bi- dragsbrott per år, för att sedan öka och 2020 nå en högsta notering om drygt 27 000 anmälda brott. Året därefter bröts den uppåtgående
6Brå ansvarar för Sveriges officiella kriminalstatistik. Officiell statistik är sådan statistik som regleras i lagen (2001:99) och förordningen (2001:100) om den officiella statistiken.
7Brå, rapport 2016:9, s. 42 f.
8Stärkt arbete med att bekämpa bidragsbrott – Administrativt sanktionssystem och effektivare hantering av misstänkta brott, SOU 2022:37, s. 137 f.
trenden och 2022 var antalet anmälda bidragsbrott cirka 19 000. Vid en jämförelse mellan åren 2008 och 2022 har antalet anmälda bidrags- brott fördubblats.
Figur 4.1 Utvecklingen av antalet anmälda brott mot bidragsbrottslagen 2008–2022, totalt och för de beslutande myndigheterna
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
Totalt
Mot Försäkringskassan
Mot kommunerna
Mot a-kassorna och Arbetsförmedlningen
Mot Pensionsmyndigheten, CSN och Migrationsverket
Källa: Brås officiella kriminalstatistik för 2008–2022, egen bearbetning.
Ett växande antal anmälda brott mot Försäkringskassan är den främsta anledningen till den stora volymökningen av misstänkta bi- dragsbrott. Försäkringskassan är också den myndighet som över tid
har stått för merparten av antalet anmälda bidragsbrott. Antalet an- mälda bidragsbrott mot arbetslöshetskassorna, Arbetsförmedlingen och kommunerna ökade 2018–2021 för att sedan avta något. Tillämp- ningsområdet för bidragsbrottslagen utvidgades den 1 januari 2020 till att bland annat omfatta brott inom arbetsgivarstöd, men verkar ännu inte har lett till fler anmälda brott. Anmälda brott mot Pensions- myndigheten, Centrala studiestödsnämnden (CSN) och Migrations- verket har ökat successivt sedan bidragsbrottslagen trädde i kraft och ligger under senare år på ungefär samma nivå som anmälda bidrags- brott mot kommunerna, förutom en tillfällig nedgång under 2021.
Som en jämförelse har antalet bedrägeribrott9 också fördubblats från 2008 till 2022. Under 2008 anmäldes 91 000 bedrägeribrott. An- talet ökade sedan markant fram till 2018 då drygt 238 000 bedrägeri- brott anmäldes, för att sedan avta något till cirka 182 000 anmälda brott under 2022. Det totala antalet anmälda brott mot brottsbalken har inte ökat på samma sätt som bidrags- och bedrägeribrotten. De anmälda brotten var 2008 cirka 1 145 000 medan motsvarande antal 2022 var 1 170 000.
Andelen personuppklarade bidragsbrott är relativt hög i förhållande till andra brott
Personuppklarade brott är handlagda brott där ett lagföringsbeslut har fattats om minst en misstänkt person. Det innebär att brottsanmälan har lett till strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse. Från 2014 till 2022 har antalet personuppklarade bidragsbrott ökat från 3 600 till 11 000. Personuppklaringsprocenten har under samma period ökat från 31 till 40 procent. En tillfällig ökning till 48 procent inträffade under 2018. En bidragande orsak till den höga personuppklaringsprocenten kan vara att Polismyndigheten under det året utredde få ärenden, men av de ärenden som utreddes var det många som gick vidare till åklagare.10
9Med bedrägeribrott avses brott enligt 9 kap. 1–3 §§ brottsbalken. I denna kategori ingår till exempel identitetsbedrägerier, romansbedrägerier, fakturabedrägerier och kortbedrägerier.
10Se även SOU 2022:37, s. 161 och s. 233.
Figur 4.2 Personuppklaringsprocent för brott mot bidragsbrottslagen 2014–2022
60
50
40
30
20
10
-
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Brott mot bidragsbrottslagen (totalt)
Mot Försäkringskassan
Mot kommunerna
Mot a-kassorna och Arbetsförmedlingen
Mot Pensionsmyndigheten, CSN och Migrationsverket
Källa: Brås officiella kriminalstatistik 2014–2022, egen bearbetning.
Andelen personuppklarade brott mot bidragsbrottslagen har under lång tid varit högre för brott mot Försäkringskassan än för övriga beslutande aktörer. De senaste två åren har andelen personuppklarade bidragsbrott mot arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen ökat och är på samma nivå som brott mot Försäkringskassan. Den lägsta personuppklaringsprocenten har brott mot kommunerna, Pensions- myndigheten, CSN och Migrationsverket. Andelen varierar mellan åren, men har de senaste tre åren legat på runt 20 procent.
Vi har inte hittat några entydiga svar till varför personuppklarings- procenten för brott mot bidragsbrottslagen varierar i så hög grad mellan de olika beslutande aktörerna. En förklaring till den höga nivån för brott mot Försäkringskassan kan vara att myndigheten har bedrivit
ett långsiktigt arbete för att motverka bidragsbrott, utökat kontroll- verksamheten och utvecklat samarbetet med Polismyndigheten för att öka kvaliteten på brottsanmälningarna. Åtgärderna kan ha bidragit till att fler misstänkta bidragsbrott klaras upp. En annan förklaring till variationen i uppklaringsprocent kan vara varierande kunskaper inom Polismyndigheten om olika socialförsäkringssystem och olika sätt att prioritera anmälningar.
Den stora ökningen av antalet personuppklarade brott mot arbets- löshetskassorna och Arbetsförmedlingen kan bero på att bidrags- brottslagen från och med 2020 har utvidgats till att omfatta stöd till arbetsgivare och anordnare. Brott som avser arbetsgivarstöd brukar normalt uppgå till höga belopp11, vilket också kan bidra till att dessa hanteras med en viss förtur.
Jämfört med annan brottslighet är den genomsnittliga person- uppklaringsprocenten för bidragsbrott hög. Under 2022 var andelen personuppklarade bedrägeribrott 3 procent och brott mot brottsbalken 6 procent. Enligt Brå är en förklaring till den höga personuppklarings- procenten för bidragsbrott att gärningspersonen – till skillnad mot vid bedrägeribrott – i nästan samtliga fall är känd och i regel också är den person som är mottagare av utbetalningen av förmånen eller stödet.12
Antalet lagföringsbeslut har ökat
Antalet lagföringsbeslut av brott med bidragsbrott som huvudbrott har ökat betydligt sedan 2019. Från att ha legat på mellan 300 och 400 lag- föringsbeslut per år mellan 2014 och 2018, ökade antalet lagförings- beslut till 1 126 under 2022. Det är främst domsluten som har ökat under de senaste åren, medan strafförelägganden har minskat något.
Den stora ökningen i antalet lagföringsbeslut kan troligen för- klaras med det stora inflödet av anmälda brott mellan 2018 och 2020 och att det är dessa som nu med en viss tidsfördröjning har utretts och lagförts. Det ökade antalet anmälda bidragsbrott sammanfaller med att Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten under denna period hade i uppdrag av regeringen att förbättra hanteringen av bidrags- brott.13
11Arbetsförmedlingens årsredovisning 2022, s. 70.
12Brå, rapport 2016:9, s. 45.
13Regeringsbeslut 2018-05-24, Uppdrag till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten om för- bättrad hantering av bidragsbrott, Ju2018/03037/KRIM.
Figur 4.3 Antalet lagföringsbeslut med bidragsbrott som huvudbrott totalt och i form av domslut, strafförelägganden och åtalsunderlåtelser perioden 2014–2022
1200
1000
800
600
400
200
0
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Lagföringsbeslut med bidragsbrott som huvudbrott (totalt)
Domslut
Åtalsunderlåtelse
Strafföreläggande
Källa: Brås officiella kriminalstatistik 2014–2022, egen bearbetning.
Det är inte lika vanligt med lagföringar i form av åtalsunderlåtelse för brott mot bidragsbrottslagen som för brottsbalksbedrägerier, men desto vanligare med strafförelägganden. Under 2022 var fördelningen i andelen lagföringsbeslut för brottsbalksbedrägerier 83 procent för domslut, 10 procent för strafförelägganden och 7 procent för åtals- underlåtelse. Motsvarande fördelning för bidragsbrotten 2022 var som jämförelse 83, 16 och 1 procent.
Den vanligaste lagföringen för brott mot bidragsbrottslagen är brott som bedöms som ringa och brott av normalgraden.14 Andelen lag- föringsbeslut i denna kategori har ökat från 78 procent under 2014 till 95 procent under 2022. I motsvarande grad har andelen lagföringar med vårdslöst bidragsbrott15 som huvudbrott minskat från 11 till drygt
142 § bidragsbrottslagen (2007:612).
154 § bidragsbrottslagen.
3 procent. Även antalet lagföringar av grova bidragsbrott16 har minskat till knappt 1,5 procent.
Figur 4.4 Lagföringsbeslut efter huvudbrott 2014–2022, procent
100
80
60
40
20
0
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Bidragsbrott, ringa bidragsbrott (2 §)
Grovt bidragsbrott (3 §)
Vårdslöst bidragsbrott (4 §)
Källa: Brås officiella kriminalstatistik 2014–2022, egen bearbetning.
Varför antalet lagföringsbeslut om bidragsbrott av normalgraden och ringa brott har ökat har vi inte hittat någon förklaring till, men det kan bero på att de beslutande aktörerna upptäcker och anmäler allt fler misstänkta bidragsbrott som motsvarar den typen av brott.
Andelen kvinnor och medelåldern är högre än vid annan brottslighet
Det finns inte några större skillnader i fördelningen mellan kvinnor och män när det gäller olika lagföringsbeslut för bidragsbrott. I pro- centuella andelar av det totala antalet lagföringsbeslut var det i genom- snitt 41 procent kvinnor respektive 45 procent män som under den redovisade perioden dömdes för bidragsbrott som bedömdes som ringa eller brott av normalgraden. För grovt bidragsbrott var fördelningen 2 procent kvinnor och 5 procent män, medan den var 3 procent för kvinnor och 4 procent för män vid vårdslösa bidragsbrott.
163 § bidragsbrottslagen.
Figur 4.5 Lagföringsbeslut med bidragsbrott som huvudbrott efter kön 2014–2022, procent
70
60
50
40
30
20
10
0
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Kvinnor Män
Källa: Brås officiella kriminalstatistik 2014–2022, egen bearbetning.
Andelen kvinnor som lagförs för bidragsbrott som huvudbrott är be- tydligt högre än för annan brottslighet. Under 2022 fördelades lag- föringsbesluten på 45 procent kvinnor och 55 procent män. Som jäm- förelse var de som lagfördes för brott mot brottsbalken under samma år fördelade på 24 procent kvinnor och 76 procent män. Fördelningen vid bedrägeribrott var 23 procent kvinnor och 76 procent män. Att det är en större andel kvinnor som lagförs för bidragsbrott än för annan brottslighet beror sannolikt på att det är fler kvinnor än män som har tillgång till förmåner och stöd från välfärdssystemen.
Det är ytterst ovanligt att personer under 20 år lagförs för bidrags- brott. De flesta lagförda för bidragsbrott är mellan 30 och 49 år. An- delen lagförda i denna ålderskategori har också ökat över tid. Den största ökningen står åldersgruppen 30–39 år för. Samtidigt har andelen lagförda i de yngre och äldre åldersgrupperna minskat. Det är ett mönster som skiljer sig från annan brottslighet.
Figur 4.6 Lagföringsbeslut med bidragsbrott som huvudbrott efter ålder 2014–2022, procent
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
|
|
|
15-20 år |
|
21-29 år |
|
|
30-39 år |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40-49 år |
|
50-59 år |
|
|
60- år |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Brås officiella kriminalstatistik 2014–2022, egen bearbetning.
Som jämförelse kan nämnas att fördelningen mellan olika ålderskate- gorier är mycket mer jämn för brott mot brottsbalken. Av samtliga brott genomfördes 20 procent av personer i åldern 15–20 år, 22 procent i kategorin 21–29 år, 23 procent i kategorin 30–39 år, 17 procent i kate- gorin 40–49 år, 11 procent i kategorin 50–59 år och 7 procent för per- soner över 60 år. Personer som lagförts för bedrägeribrott under 2022 var i regel yngre än de som lagförts för bidragsbrott. Vid bedrägeri- brott var 14 procent under 21 år och en stor andel lagförda var i ålders- kategorin 21–39 år.
Många är tidigare ostraffade
Den övervägande majoriteten av de som lagförs för bidragsbrott är sedan tidigare ostraffade, det vill säga de har inte lagförts för något brott tidigare. Under den redovisade perioden har antalet personer som inte lagförts sedan tidigare ökat något. De senaste åren har andelen ostraf- fade legat på strax över 70 procent. De som lagförs för bidragsbrott och som lagförts för brott en eller ett par gånger tidigare har minskat något sedan 2014. Andelen lagföringsbeslut där den lagförde har haft tre eller fler lagföringar sedan tidigare ligger på mellan 6 och 10 pro- cent varje år.
Figur 4.7 Lagföringsbeslut efter huvudbrott och antalet lagföringar under 2014–2022, procent
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
|
|
0 |
|
1-2 |
|
|
3-4 |
|
5- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Brås officiella kriminalstatistik 2014–2022, egen bearbetning.
Som jämförelse kan nämnas att det är betydligt vanligare att den som döms för ett bedrägeribrott har dömts för brott tidigare. Andelen som tidigare varit ostraffade och blivit lagförda för brottsbalksbedrägerier var 2022 cirka 37 procent. Motsvarande andel för samtliga brott mot brottsbalken var 47 procent.
Återfall förekommer
En annan frågeställning är i vilken mån den som har lagförts för brott mot bidragsbrottslagen återfaller i brott och om dessa i så fall är bidragsbrott. Brå har på uppdrag av utredningen sammanställt stati- stik över hur många av de som under 2021 lagfördes för bidragsbrott som under perioden 2011–2020 hade dömts för något brott.
Under 2021 lagfördes 1 123 personer för bidragsbrott. I urvalet ingick personer som hade dömts för bidragsbrott både som huvud- brott och bibrott. Av dessa hade totalt 70 procent inte tidigare lag- förts för något brott under de senaste tio åren.
Tabell 4.1 Antal gånger individer som lagfördes1 för brott2 mot bidragsbrottslagen under 2021 har lagförts för något brott tidigare de senaste tio åren
Lagförda alla brottstyper, |
Individer |
Andel, |
antal gånger tidigare |
|
procent |
|
|
|
0 gånger |
783 |
70 |
1 gång |
195 |
17 |
|
|
|
2 gånger |
65 |
6 |
3 gånger |
30 |
3 |
|
|
|
4 gånger |
14 |
1 |
5 gånger |
14 |
1 |
|
|
|
6 eller fler |
22 |
2 |
|
|
|
1.Åtalsunderlåtelse, strafföreläggande eller domslut i tingsrätten.
2.Med brott avses både huvudbrott och bibrott.
Källa: Bearbetning av statistik från Brås register för lagförda personer .
Cirka 30 procent av de individer som under 2021 lagfördes för bidrags- brott hade tidigare blivit lagförda för något brott under 2011–2020. De vanligaste förekommande brotten som dessa hade lagförts för var olovlig körning, ringa narkotikabrott, brott mot trafikförordningen, ringa stöld och stöld.
SOU 2023:52Kartläggning
Tabell 4.2 De fem vanligaste förekommande huvudbrotten i lagföringsbesluten av tidigare lagförda under en 10-års period
Procent
Brott |
Andel av lagföringsbesluten med respektive |
|
brott som huvudbrott, procent |
Olovlig körning |
17 |
Ringa narkotikabrott |
16 |
|
|
Trafikförordningen |
11 |
Ringa stöld |
7 |
Stöld |
6 |
|
|
Källa: Bearbetning av statistik från Brås register för lagförda personer.
De som hade återfallit i bidragsbrott var något färre än ovan nämnda brott. Av de som lagfördes för brott mot bidragsbrottslagen under 2021 hade 2 procent tidigare lagförts för samma brott någon gång under perioden 2011–2020. Av studien framgick att majoriteten, totalt 1,8 procent, hade lagförts de senaste fem åren (2016–2020). Som en jämförelse hade 1,9 procent av de individer som lagfördes för bidrags- brott år 2021 lagförts för bedrägeribrott någon gång under de senaste tio åren. Endast 0,5 procent hade lagförts under perioden 2016– 2020.17
Statistiken ska dock tolkas med viss försiktighet. Enligt Brå varierar sannolikheten att bli kontrollerad mellan de beslutande myndigheterna och det går därför inte att med säkerhet säga hur många som begår upp- repade bidragsbrott.18 Polisanmälningar läggs också ner på grund av att det inte går att bevisa att gärningen har begåtts med uppsåt eller av grov oaktsamhet.19 Upplevelsen bland de beslutande aktörerna och brottsutredande myndigheter är att återfall i bidragsbrott kan före- komma, men att det inte går att uttala sig om omfattningen.20
Vår slutsats är att återfall i bidragsbrott enligt statistiken är rela- tivt ovanligt, men att det med all sannolikhet finns ett mörkertal av upprepade bidragsbrott som inte återspeglas i statistiken. Hur stort detta mörkertal är har inte varit möjligt för oss att uppskatta.
17Skrivelse från Brå den 20 april 2023.
18Skrivelse från Brå den 2 november 2022.
19Se bland annat SOU 2022:37, s. 341.
20Se till exempel skrivelser från Polismyndigheten den 2 november 2022, Ekobrottsmyndigheten den 6 november 2022, Migrationsverket den 7 november, Pensionsmyndigheten den 4 november 2022, Eskilstuna kommun den 25 oktober 2022 och Örebro kommun den 4 november 2022.
4.2.2Indikatorer över polisanmälningar och vilka belopp dessa omfattar
Kriminalstatistiken ger inte en heltäckande bild av bidragsbrottens utveckling. Ett sätt att komplettera kunskapsbilden på är att använda mätbara indikatorer. De senaste åren har de beslutande myndigheterna och IAF fått i uppdrag av regeringen att redovisa indikatorer som gör det möjligt att följa de beslutande myndigheternas och arbetslöshets- kassornas arbete med att bidra till det övergripande målet att utbetal- ningarna från välfärdssystemen ska vara korrekta, andelen felaktiga ut- betalningar ska minska och fel ska motverkas.21 Två av de indikatorer myndigheterna ska redovisa är antalet polisanmälningar och de upp- täckta felaktiga utbetalningarnas andel av det totalt utbetalda belop- pet. De beslutande myndigheterna har valt att beräkna indikatorerna utifrån något olika parametrar, vilket medför att resultaten inte alltid går att jämföra mellan myndigheterna. Däremot kan de ge en indikation om hur utvecklingen ser ut för den specifika myndigheten och arbets- löshetskassorna.
Det totala antalet polisanmälningar har ökat de senaste åren, i syn- nerhet när det gäller för antalet ärenden som Försäkringskassan anmä- ler. Några myndigheter särskiljer inte om anmälan avser bidragsbrott, utan anmälan kan även avse andra misstänkta brott som till exempel urkundsförfalskning eller bedrägerier.
21Budgetpropositionen för 2021, prop. 2020/21:1 utg.omr. 2, bet. 2020/21:FiU2, rskr. 2020/21:150.
Figur 4.8 Totala antalet polisanmälningar 2015–2022 för beslutande myndigheter och arbetslöshetskassor
9000
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
|
Försäkringskassan |
|
Pensionsmyndigheten |
|
|
|
|
|
|
|
CSN |
|
|
|
Migrationsverket |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Arbetsförmedlingen |
|
Arbetslöshetskassor |
|
|
|
|
|
*Arbetsförmedlingen: Anmälningarna innefattar även bedrägerier och urkundsförfalskningar
*Pensionsmyndigheten: Anmälningarna innefattar även bedrägerier
*CSN: Anmälning innefattar bidragsbrott, förfalskningsbrott (14 § BrB) och missbruk av hand ling (15 kap.12 § BrB). Den absoluta merparten av alla anmälningar rör dock misstänkta bidragsbrott.
Källa: Sammanställning av uppgifter från årsredovisningar för Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen och IAF under perioden 2015 –2022 som kompletterats med underlag från ovanstående myndigheter. Uppgifter för Migrationsverket avseende 2018 saknas.
Försäkringskassans polisanmälningar har ökat med 38 procent från 2021 till 2022. Det största antalet anmälningar står förmånerna barn- bidrag, föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning för. Dessa har ökat med mellan 31 och 77 procent. En sannolik förklaring till ök- ningen kan enligt Försäkringskassan vara att myndigheten har fått in fler anmälningar från kommunerna och en ökad kännedom inom kommunerna om lagen om underrättelseskyldighet. Under 2021 har Försäkringskassan dessutom genomfört fler riktade insatser mot till- fällig föräldrapenning. Antalet polisanmälningar inom assistansersätt-
ning har minskat till följd av att myndigheten endast gör en polis- anmälan där alla anmälda personer ingår, i stället för att som tidigare göra en polisanmälan per person.22
Även från Pensionsmyndigheten ökade antalet polisanmälningar under 2022. Enligt myndigheten berodde ökningen främst på ett större inflöde av impulser från externa parter, men också interna impulser till följd av stärkt kontrollverksamhet.23
CSN har under 2022 utökat antalet medarbetare som arbetar med misstänkta bidragsbrott. Det har lett till bättre möjligheter att skynd- samt polisanmäla när det finns misstanke om brott.24
Antalet bidragsbrott som Migrationsverket anmälde sjönk kraftigt under 2021 och 2022. För Migrationsverkets del spelar antalet inskriva i mottagningssystemet en avgörande roll. Skillnaden i antalet mellan år 2020 och 2022 beror troligen på att antalet inskrivna var stort under covid-19-pandemin 2020. Statistiken är dock bristfällig på grund av bristande felaktig registrering.25
Merparten av polisanmälningar som gjordes av Arbetsförmedlingen under 2022 avsåg stöd till arbetssökande. Den största andelen av dessa utgjordes av programresor och de misstänkta brotten upptäcktes i riktade kontroller. De anmälningar som avsåg stöd till arbetsgivare och anordnare bestod dock i ett mycket högre anmält belopp till ett värde om i genomsnitt 103 300 kronor per beslut.26
Ett byte av handläggningssystem och en it-säkerhetsincident som drabbade samtliga arbetslöshetskassor i december 2022 har bidragit till att vissa arbetslöshetskassor inte kunde skicka alla anmälningar som de hade tagit beslut om till Polismyndigheten under 2022.27
Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN och Arbets- förmedlingen uppger i sina årsredovisningar för 2022 att kontroll- arbetet har intensifierats. Myndigheterna menar att orsaken till att antalet polisanmälningar har ökat kan vara att myndigheterna i högre utsträckning använder sig av riskbaserade kontroller och att antalet underrättelser har ökat.
22Försäkringskassans årsredovisning 2022, s. 120 f.
23Pensionsmyndighetens årsredovisning 2022, s. 43 f.
24CSN:s årsredovisning 2022, s. 84.
25Migrationsverkets årsredovisning 2022, s. 120 och skrivelse från Migrationsverket den 25 april 2023.
26Arbetsförmedlingens årsredovisning 2022, s. 70.
27IAF, 2023, Upptäckta felaktiga utbetalningar från arbetslöshetskassorna 2020–2022, rapport 2023:3, s. 12.
De beslutande myndigheterna och IAF redogör också sedan en tid tillbaka i sina årsredovisningar det totala beloppet för polisanmäl- ningar om misstänkta brott.
Tabell 4.3 Anmälningar om misstänkta brott i belopp, miljoner kronor
|
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Försäkringskassan |
|
|
|
|
|
694,1 |
608,7 |
602,2 |
Pensionsmyndigheten |
|
|
|
|
37,0 |
37,0 |
37,0 |
35,0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
CSN |
|
|
28,9 |
36,7 |
35,0 |
29,7 |
46,4 |
39,3 |
Migrationsverket |
|
|
|
|
|
0,7 |
0,4 |
0,03 |
Arbetsförmedlingen |
19,0 |
26,6 |
34,3 |
61,4 |
60,6 |
39,9 |
42,0 |
17,0 |
A-kassor |
|
|
|
|
|
0,2 |
0,3 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Totalt |
|
|
|
|
|
801,6 |
734,8 |
693,5 |
Källa: Årsredovisningar för Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen och IAF under perioden 2015–2022.
Enligt Försäkringskassan stod orsakerna ”arbete trots förmån” och ”utlandsvistelse och bosättning utomlands” för de högst felutbetalda beloppen bland de ärenden som polisanmäldes under 2022. Myndig- heten kunde se en tydlig koppling mellan skillnaderna i beloppen och antalet avslutade kontrollutredningar inom respektive förmån.28
4.2.3Gärningspersonerna och deras motiv till att begå bidragsbrott
Utifrån den officiella kriminalstatistiken drar vi slutsatsen att majo- riteten av de som lagförs för bidragsbrott är ostraffade sedan tidigare. Flera befinner sig i en fas av livet som tidsmässigt sammanfaller med när många väljer att bilda familj. Föräldrapenning och tillfällig för- äldrapenning är också förmåner där det förekommer ett stort antal felaktiga utbetalningar (se avsnitt 4.3.3). Mer information än så är svår att utläsa om de som begår bidragsbrott. Brå genomförde under 2016 en undersökning av bedrägeribrottsligheten som också innehöll en analys av vem som begår bidragsbrott och varför. I studien kartlades ett större antal polisärenden och tingsrättsdomar kombinerat med intervjuer med gärningspersoner. Av studien framkom, något för- enklat, tre kategorier av gärningspersoner.
28Försäkringskassans årsredovisning 2022, s. 121.
Den dominerande kategorin har låg förståelse för regler, slarvar eller genomgår en personlig kris
Den största gruppen av personer som var misstänkta för bidrags- brott var tidigare ostraffade. De beskrivs som personer där livet kom lite emellan. Många angav att de befann sig i en svår period i livet och därmed behövde dryga ut vardagsekonomin. Bakomliggande orsaker kunde vara skulder, missbruksproblem och arbetslöshet. I många fall hade de misstänkta haft svårt att förstå villkoren för förmånerna och hur de skulle fylla i en ansökan.29
Den andra kategorin utnyttjar systemen mer systematiskt
Av de granskade ärendena framgick en kategori av mer planerande och kvalificerade bidragsbrottslingar. Kategorin bestod av personer som av vänner eller familj hade lärt sig brottsupplägg och hur man utnytt- jar välfärdssystemen. Ofta bestod brotten i att arbeta svart samtidigt som den misstänkte fick ersättning från Försäkringskassan, kommunen eller en arbetslöshetskassa. Brotten riktades i regel mot flera aktörer. Brottsuppläggen kunde bestå i att kombinera olika förmåner och stöd, exempelvis kunde personen ha arbetslöshetsersättning, ekonomiskt bistånd, föräldrapenning eller sjukpenning samtidigt som de hade skenseparerat. På så sätt kunde personen erhålla mer bostadsbidrag och kanske också underhållsstöd än vad han eller hon var berättigad till. Det förekom också gärningspersoner med flera identiteter som var ett tecken på mer planerade och utstuderade bidragsbrott.
Det bedömdes vara svårt att skilja ut denna kategori av gärnings- personer från den första kategorin eftersom de i regel skyllde på slarv eller okunskap. I denna kategori återfanns också personer som begick annan typ av ekonomisk brottslighet som till exempel bedrägerier och skattebrott.30
29Brå, rapport 2016:9, s. 121.
30Brå, rapport 2016:9, s. 122 f.
Den tredje kategorin har en brottsplan och använder företag som brottsverktyg
Den tredje kategorin begick storskalig ekonomisk brottslighet eller organiserad brottslighet. I denna grupp var det vanligt att företag an- vändes som brottsverktyg. Gärningspersonerna identifierade kryphål i regelverk eller kontroller och utnyttjade dessa i omfattande skala. De ersättningar som var utsatta var bland annat assistansersättning, tand- vårdsstöd och Arbetsförmedlingens stöd till företag. Bidragsbrotts- ligheten ingick i regel som en del av en mer omfattande ekonomisk brottslighet, som till exempel skattebrott och bokföringsbrott.31
Svårt att få en bild av hur fördelningen mellan kategorierna ser ut
I Brås undersökning av bedrägeri- och bidragsbrottslighet gjordes en rad intervjuer med personer dömda för bidragsbrott som bekräftade bilden av de tre kategorierna ovan. Samma mönster har också fram- kommit vid tidigare studier. Även vi har kommit till samma resultat när vi har studerat ett slumpmässigt urval av tingsrättsdomar avseende bidragsbrott från 2022.32
Det kan vara helt skilda metoder och åtgärder som behöver sättas in beroende på om bidragsbrotten begås av slarv, är systematiska eller utförs av grovt kriminella. Vi har försökt skapa oss en bild av hur för- delningen ser ut mellan de olika kategorierna, men det framkommer inte tydligt vare sig i kriminalstatistiken, av domarna eller utifrån svaren på de frågor som vi har ställt till de beslutande aktörerna. Till exem- pel kan den som i själva verket begår systematiska bidragsbrott ange att brottet har tillkommit på grund av slarv eller missförstånd. Bak- om mindre allvarliga brott kan det också gömma sig individer som förekommer i grovt kriminella sammanhang eller nätverk, men detta framgår varken av statistiken eller domarna.
31Brå, rapport 2016:9, s. 123 f.
32Vi har slumpmässigt valt ut och studerat 30 tingsrättsdomar från 2022.
Ekonomiska incitament motiverar gärningspersonerna
Motiven till att begå bidragsbrott är relativt entydiga. I Brås undersök- ning angav de misstänkta gärningspersonerna ekonomiska incitament som skäl till att begå bidragsbrott. Det kunde vara att man befann sig i en socialt utsatt situation eller hade skulder. Ibland förekom beskriv- ningar av välfärdssystemen som en bankomat som kunde användas när man ansåg sig vara i behov av pengar. Andra begick bidragsbrott i syfte att ta ut brottsvinster som kunde finansiera annan kriminalitet eller verksamhet, alternativt att medlen fördes ut ur landet.33
4.2.4Trender och indikationer på att brottsligheten förändras
Utöver att inhämta information från den officiella kriminalstatistiken och mätbara indikatorer, har vi bett beslutande aktörer34 och brotts- utredande myndigheter att redogöra för trender och tendenser vad gäller bidragsbrottslighetens utveckling. Initialt efterfrågade vi också statistik från de beslutande aktörerna som kunde komplettera den officiella kriminalstatistiken. Utöver de indikatorer som vi redogör för i avsnitt 4.2.2, har de beslutande aktörerna uppgett att de saknar annan statistik om bidragsbrott. Till exempel är underlaget för misstänkta bidragsbrott för litet för att kunna mätas enskilt. En annan orsak är att det saknas en fullständig återkoppling från polis och åklagare i polis- anmälda ärenden. Några myndigheter har uppgett att de inte har rätts- ligt stöd för att inhämta uppgifter eller att it-stöden inte är konstru- erade för att ta fram sådan information.
Vi har kompletterat myndigheternas redogörelser för upplevda trender och tendenser vad gäller brottsupplägg med information från lägesbilderna för de myndighetsgemensamma samarbetena mot orga- niserad brottslighet och arbetslivskriminalitet, Ekobrottsmyndighetens lägesbild över ekonomisk brottslighet och Ekonomistyrningsverkets (ESV) årliga redovisning av uppfyllelsen av det riksdagsbundna målet om korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.
33Brå, rapport 2016:9, s. 121 f.
34Kommunerna som har fått frågor utskickade är Malmö, Stockholm, Eskilstuna, Göteborg, Botkyrka, Nacka, Karlstad, Helsingborg, Norrköping, Luleå, Örebro och Lysekil.
Företag används som brottsverktyg
Flera myndigheter har sett indikationer på att antalet kriminella som använder företag för att utnyttja välfärdssystemen ökar. De ekono- miska förmåner och stöd som angrips är i första hand assistansersätt- ning, tandvårdsstöd och olika former av anställningsstöd. Assistans- ersättningen är särskilt utsatt och det förekommer att den utnyttjas i kombination med arbetskraftsinvandring.35 Detta kan få följdeffek- ter på enskildas pensionsgrundande inkomst, vilket i sin tur kan resul- tera i att allmän pension beräknas fel.36
Ekobrottsmyndigheten har också noterat att företag är ett använd- bart verktyg för att kunna begå brott i större omfattning. Vid brott som avser tandvårdsstöd och assistansersättning kan målvakter figu- rera. Det finns också fall där läkare skriver oriktiga sjukintyg.37 Falska identiteter kan användas för att företag ska kunna ta emot lön för personlig assistans som inte har blivit utförd. Inom tandvården kan den brottsliga verksamheten riktas mot personer med svag förank- ring i de svenska välfärdssystemen och som har begränsad erfarenhet av tandvård sedan tidigare. Ekobrottsmyndigheten har uppmärksam- mat att det förekommer att brottslighet flyttas mellan bolag genom att en verksamhet försätts i konkurs i samband med till exempel omfat- tande återkrav och att verksamheten återuppstår med hjälp av mål- vakter i ett nytt bolag.38
Det är inte möjligt att med någon säkerhet säga att företag används som brottsverktyg i högre utsträckning än tidigare. Enligt Polis- myndigheten finns tendenser till en ökning som kan bero på en rad olika anledningar. En bidragande orsak kan vara att de beslutande aktö- rerna har fått mer kunskap om brottsuppläggen och upptäcker brotten i större utsträckning tack vare ökade kontrollåtgärder.39
35Polismyndigheten, 2021, Myndighetsgemensam lägesbild organiserad brottslighet 2021, s. 10 f. Polismyndigheten, 2023, Myndighetsgemensam lägesbild organiserad brottslighet 2023, s. 9 f. och Arbetsmiljöverket, 2021, Lägesbild 2021 – För det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regel- överträdelser och brottslighet i arbetslivet, s. 24 f.
36Skrivelse från Pensionsmyndigheten den 21 december 2022.
37Skrivelse från Ekobrottsmyndigheten den 6 november 2022.
38Ekobrottsmyndigheten, 2020, Ekobrottsmyndighetens lägesbild om ekonomisk brottslighet i Sverige, s. 22 f. och skrivelse från Ekobrottsmyndigheten den 6 november och den 21 december 2022.
39Skrivelse från Polismyndigheten den 2 november 2022.
Det finns kopplingar mellan välfärdsbrott och organiserad brottslighet
Enligt myndigheterna tillskansar sig organiserad brottslighet omfat- tande belopp från välfärdssystemen och det finns kopplingar till inter- nationella brottsnätverk. Uppgifter från Polismyndighetens under- rättelseverksamhet, beslutande aktörer och polisutredningar visar att välfärdsbrott förekommer bland multikriminella. Att utnyttja välfärds- systemen kan utgöra en grundförsörjning för den kriminelle, men också finansiera annan kriminell verksamhet och terrorism. Enligt Polismyndigheten kan både enskilda individer och nätverk ligga bak- om brottsligheten. Det förekommer att olika nätverk har samarbetat för att dölja brottsligheten för myndigheterna, bland annat inom assistansområdet. När tillståndet dras in för ett assistansföretag med kopplingar till ett nätverk, förflyttas brukarna tillfälligt till ett annat bolag med tillstånd som har kopplingar till ett annat nätverk.40
Att det finns kopplingar mellan välfärdsbrott och organiserad brottslighet framgår också av en rapport från Nationella bedrägeri- centrum (NBC) vid Polismyndigheten. Genom att jämföra om per- soner som är misstänkta för bedrägeribrott inklusive bidragsbrott förekommer i Polismyndighetens särskilda uppgiftssamlingar (SUS) kunde man dra slutsatsen att bedrägeribrott är en bland flera vinst- drivande aktiviteter som individer och grupper inom organiserade kriminella miljöer ägnar sig åt. I de fall brottsligheten rör sig om bi- dragsbrott och penningtvätt finns en något högre andel kopplingar till terrorbrott. Analysen visar också kopplingar mellan bidragsbrott och penningtvätt.41
Enligt en rapport från Polismyndigheten hade 37 procent av de
8000 individer som beskrivs som nätverkskriminella ekonomiskt stöd från Försäkringskassan under 2021. Det rörde sig främst om aktivitets- stöd, sjukpenning och tandvårdsbidrag. Många av de som erhållit akti- vitetsstöd hade samtidigt bedrivit omfattande handel med narkotika.42 Enligt Nationellt centrum för terrorbedömning är välfärdsbrotts- lighet en del av den brottslighet som används för att finansiera terro- rism.43 Att det finns en koppling mellan bidragsbrott och finansiering
40Skrivelse från Polismyndigheten den 2 november 2022.
41Polismyndigheten, 2021, De organiserade bedrägerierna – En rapport om bedrägerier kopplade till organiserade kriminella miljöer, dnr A354.340/2021, s. 26.
42Polismyndigheten, 2022, Brottsvinst som ett större samhällsproblem, dnr HD5822-74/2021, s. 29.
43Nationellt centrum för terrorhotbedömning, 2023, Helårsbedömning 2023 – Sammanfattning, s. 5.
av terrorism framgår även i en rapport från Brå. Administrativa åt- gärder som kontrollutredningar av bidrag, indragna bidrag och åter- krav kan spela en viktig roll i att förebygga och förhindra misstänkt finansiering av terrorism.44
Det är inte möjligt att utifrån den officiella kriminalstatistiken dra några slutsatser om hur omfattande den organiserade och systematiska brottsligheten som riktas mot välfärdssystemen är. Under 2022 var en femtedel av alla underrättelseärenden och regionala insatser som pågick inom det myndighetsgemensamma samarbetet mot organiserad brotts- lighet rapporterade med någon typ av bedrägeribrott eller bidragsbrott som primär brottstyp.45 Polismyndigheten bedömer att det troligen har skett en expansion av brottsligheten och att den också riktas mot kommuner och regioners välfärdsutbetalningar, exempelvis till vård- centraler, HVB-hem (hem för vård eller boende), skyddade boenden och familjehem.46 Polismyndigheten har också noterat att otillåten på- verkan, infiltration och korruption som en del av organiserad ekono- misk brottslighet riktas mot myndigheter.47
Brå har gjort studier som, utöver kriminalstatistiken, baseras på ana- lyser av polisanmälningar av misstänkta bidragsbrott och intervjuer med utredare och gärningspersoner. Brå menar att systematisk brotts- lighet förekommer, men att myndigheterna till viss del kan överskatta kopplingen till annan brottslighet. En trolig förklaring till den över- skattningen är att sådana ärenden ofta prioriteras framför enklare bi- dragsbrott från det att de upptäcks till dess att förundersökning in- leds.48
Brottsligheten hittar nya vägar när åtgärder sätts in
Utifrån de svar vi har fått av de beslutande aktörerna och brottsutred- ande myndigheterna är det svårt att ge ett entydigt svar på om tillväga- gångssätten för att begå bidragsbrott har förändrats de senaste fem åren. Det finns dock indikationer på att brottsligheten ändrar karak- tär när förutsättningarna ändras.
44Brå, 2021, Finansiering av terrorism – En studie av motåtgärder, Rapport 2021:6, s. 9.
45Polismyndigheten, 2023, Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2022, s 36.
46Polismyndigheten, 2023, Myndighetsgemensam lägesbild – Organiserad brottslighet 2023, s. 10.
47Polismyndigheten, 2023, Myndighetsgemensam lägesbild – Organiserad brottslighet 2023, s. 14 f.
48Skrivelse från Brå den 2 november 2022.
När Brå under 2015 studerade brottslighet kopplad till intyg före- kom det ofta felaktiga uppgifter om sjukpenninggrundande inkomster och förfalskade läkarintyg.49 I samband med att Brå några år senare sam- lade in data till en rapport om terrorfinansiering, framkom att bidrags- brottslighet kopplad till terrorfinansiering hade övergått till att i högre grad omfatta skenseparationer. Tänkbara skäl till det var att nya regler har tillkommit. Från den 1 juli 2018 kan vissa myndigheter till exempel inhämta inkomstuppgifter på individnivå från arbetsgivardeklarationen. Det försvårar möjligheterna att begå brott mot flera välfärdssystem.50 Dock är det endast för ett fåtal förmåner och stöd som uppgifterna kan inhämtas elektroniskt. Enligt Brå har också de beslutande myndig- heternas kunskap om hur man granskar intyg ökat. En annan bidrag- ande orsak menar Brå kan vara att de beslutande myndigheterna i allt högre grad strävar efter att hämta uppgifter direkt från källan vid be- slut om en sökande uppfyller villkoren för en förmån eller ett stöd.51
Att beslutande myndigheter kan hämta månatliga inkomstuppgif- ter från Skatteverket har lett till fler förändrade brottsupplägg. Till exempel har åtgärden för det arbetsgivarstöd som Arbetsförmedlingen administrerar bidragit till att förhindra att arbetsgivare anmäler för låga eller inga löneuppgifter till Skatteverket och för hög utbetald lön till Arbetsförmedlingen. I stället har det börjat förekomma att arbets- tagare tvingas betala tillbaka hela eller delar av sin lön till arbets- givaren i efterhand.52 Samma upplägg används vid löneutbetalningar för introduktionsjobb, extratjänst, nystartsjobb och lönebidrag som sedan den 1 maj 2018 ska vara spårbara. Enligt Sveriges a-kassor har till- gången till månadsvisa inkomstuppgifter inneburit att fler felaktiga utbetalningar har upptäckts, vilket leder till att fler misstänkta bidrags- brott anmäls.53
Brå har under de senaste åren noterat att allt fler kommuner ber myndigheten om stöd och kunskap avseende välfärdsbrott. Brå be- dömer att kompetensen om bidragsbrottslighet generellt är lägre inom kommunerna än hos myndigheterna och att kommunernas kontroll- insatser är mindre utvecklade. Om det ökade antalet förfrågningar från kommunerna beror på en ökad medvetenhet om brottsligheten
49Brå, 2015, Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet – En rapport om välfärdsbrott med felaktiga intyg, Rapport 2015:8, s. 40 f.
50Skrivelse från Brå den 2 november 2022.
51Skrivelse från Brå den 2 november 2022.
52Skrivelse från Arbetsförmedlingen den 4 november 2022.
53Skrivelse från Sveriges a-kassor den 7 november 2022.
eller om bidragsbrott riktade mot kommunerna faktiskt har ökat är inte möjligt att säkerställa.54 Enligt Polismyndigheten finns det risk för att kommunerna utsätts för bidragsbrott i högre utsträckning med anledning av att de beslutande myndigheterna har blivit bättre på att upptäcka bidragsbrott.55
Nya stöd eller regeländringar ökar risken för brott
Under 2020 infördes tillfälliga statliga stödpaket i syfte att minska pan- demins negativa ekonomiska konsekvenser på samhället. Stödpaketet bestod bland annat av ett flertal olika ersättningar för kostnader för arbetskraft, stöd för korttidspermittering, ersättning för sjuklöne- kostnader och tillfälliga anstånd. Under 2021 betalade Tillväxtverket ut cirka 7,8 miljarder kronor i korttidsstöd. Myndigheten beslutade om cirka 900 återkrav och avslag och gjorde närmare 221 polisanmäl- ningar.56 En tredjedel av de strategiska personer som identifierades inom det myndighetsgemensamma samarbetet mot organiserad brotts- lighet bedömdes ha kopplingar till företag och organisationer som an- sökt om pandemirelaterade stöd.57
När nya förmåner införs, som exempel vid covid-19-pandemin, eller vid regelförändringar finns det alltså en förhöjd risk för att stöden blir utsatta för brott.
Kunskapen om brottsliga upplägg sprids inom nätverk och grupper
Brå har i flera studier sett kopplingar mellan bidragsbrottslighet och nätverk och det har varit tydligt att personer inom ett nätverk lär sig brottsupplägg av varandra och använder dessa tills man blir upptäckt. Nätverken kan bestå av kriminella nätverk, grupper med gemensamt etniskt ursprung eller vänskapsbaserade nätverk. Sådana exempel kan framför allt hittas i underrättelseuppgifter och vid intervjuer med gärningspersoner.58
Att kunskap om hur välfärdssystemen kan missbrukas sprids mellan grupper stöds av iakttagelser från några kommuner. Dessa har bland
54Skrivelse från Brå den 2 november 2022.
55Skrivelse från Polismyndigheten den 2 november 2022.
56Tillväxtverkets årsredovisning 2021, s. 18 f.
57Polismyndigheten, 2021, Myndighetsgemensam lägesbild organiserad brottslighet 2021, s. 11.
58Skrivelse från Brå den 2 november 2022.
annat noterat att brottsupplägget är detsamma inom vissa etniska grup- per. Det kan handla om skilsmässor som infaller efter att en av makarna har fått anställning, pension eller annan ersättning som hade sänkt det ekonomiska biståndet om makarna fortsatt varit gifta. Maken eller makan har i sådana fall folkbokfört sig på en bulvanadress. Det före- kommer att ungdomar skriver sig på andra adresser när de uppnår den åldern där de räknas som självförsörjande.59 Stockholms stad bedö- mer att det finns en viss övervikt av överutnyttjande av ekonomiskt bistånd bland personer som har en god uppfattning om hur systemet fungerar.60
4.3Orsaker till felaktiga utbetalningar
Vi har i tidigare avsnitt beskrivit bidragsbrottslighetens omfattning, struktur och utveckling utifrån den officiella kriminalstatistiken, mät- bara indikatorer, den kunskap som finns om gärningspersonerna och deras motiv till att begå bidragsbrott samt trender och indikationer på den riktning brottsligheten verkar ta. Nästa steg är att få en tydli- gare bild över vad som kan orsaka att brott kan begås. De beslutande myndigheterna och IAF ska på uppdrag av regeringen genomföra risk- analyser och omfattningsstudier kopplat till felaktiga utbetalningar. Riskanalyserna för felaktiga utbetalningar kan också ge information om orsaker till att brott kan begås. Kombinerat med de beslutande myndigheternas uppskattningar av omfattningen av felaktiga utbetal- ningar ger det en indikation om var de främsta riskerna och det största utflödet av felaktiga utbetalningar finns. Det kan i sin tur utgöra ett underlag för vilket område och vilka brottsförebyggande åtgärder som behöver sättas in och prioriteras.
Det är värt att notera att det finns skillnader i det sätt på vilket de beslutande aktörerna genomför riskanalyser och omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Aktörerna använder olika begrepp och metoder, vilket gör att resultaten inte alltid blir jäm- förbara och att det inte går att säkerställa utvecklingen över tid. Dock har resultatet av omfattningsstudierna blivit mer tillförlitligt.61
59Skrivelse från Eskilstuna kommun den 25 oktober 2022.
60Skrivelse från Göteborgs stad den 26 oktober 2022.
61Se till exempel ESV, 2023, Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, ESV 2023:22, s. 43 f. och s. 61 f.
Den följande sammanställningen bygger på Försäkringskassans, Pensionsmyndighetens, CSN:s, Migrationsverkets, Arbetsförmed- lingens och IAF:s svar på ett regeringsuppdrag om att genomföra risk- analyser avseende felaktiga utbetalningar.62 Beskrivningar angående ekonomiskt bistånd har inkommit i samband med frågor som vi har ställt till ett antal kommuner.
4.3.1Risker som kan orsaka felaktiga utbetalningar
Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen och IAF ska återkommande analysera riskerna för felaktiga utbetalningar av enskilda ersättningar och identifiera er- sättningar med en hög risk för felaktiga utbetalningar.63 Syftet med riskanalyserna är att de ska vara möjligt att jämföra olika förmåner inom välfärdssystemen och över tid. De senaste riskanalyserna är från 2021 och har varit underlag till studierna av omfattningen av felaktiga utbetalningar.
Riskanalyserna genomförs genom en kvalitativ metod där tjänste- män på de beslutande myndigheterna bedömer riskerna i systemen och om dessa har systemkritisk, väsentlig eller betydande påverkan på ut- betalningarna och förtroendet för välfärdssystemen. Att uppskatta vilka riskerna är och kvantifiera dem kan ge en fördjupad bild av orsa- kerna till felaktiga utbetalningar och var de huvudsakliga problemen finns. Några myndigheter har i ett antal skattningar på en mer detal- jerad nivå redovisat orsakerna till de fel som beror på den sökande. Redovisningen medför en kunskapshöjning då den ger en indikation om vad felen består av. Den är inte heltäckande för alla myndigheter och ersättningar. Resultaten ska enligt ESV tolkas med viss försiktig- het då skattningarnas tillförlitlighet varierar.64
62Redovisning av uppdrag enligt regleringsbrev Riskanalyser avseende felaktiga utbetalningar, Fi2021/03218.
637 § förordningen (2021:663) om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från väl- färdssystemen.
64ESV 2023:22, s. 30.
Oriktiga uppgifter och ändrade förhållanden
De främsta orsakerna till felaktiga utbetalningar är att uppgifterna som lämnas av sökande är felaktiga eller att de sökande inte anmäler änd- rade förhållanden som kan ha betydelse för rätten till förmånen eller stödet. Riskerna kan uppstå genom att den enskilde eller någon annan, sväljer att inte anmäla ändrade förhållanden eller inte har kunskap om att han eller hon är skyldig att informera om dessa.65
En hög risk för felaktig utbetalning finns i de fall enskilda avsikt- ligt låter bli att anmäla ändrade förhållanden. Sådan information kan vara ändrade familjeförhållanden, förändrat hälsotillstånd eller att den enskilde flyttar utomlands. Risken är betydande om ersättningen löper på under en lång tid. Myndigheterna har ofta begränsade möjligheter att upptäcka om något förändras som kan påverka rätten till ersättning.
En av de största riskfaktorerna är enligt myndigheterna uppgifter som lämnas av den sökande utan underlag från en tredje part som styr- ker uppgifterna. Vid sådana egenrapporterade uppgifter finns det risk för att den sökande undanhåller information, lämnar felaktiga upp- gifter eller inte anmäler ändrade förhållanden som kan ha betydelse för storleken på utbetalningen. Felen kan vara både avsiktliga och oav- siktliga.
I många fall har de beslutande aktörerna begränsade möjligheter att verifiera egenrapporterade uppgifter. En särskild risk finns när in- formationen gäller en grunduppgift, till exempel uppgifter om bo- sättning, civilstånd, studier, inkomst, skulder och uppehållstillstånd. Grunduppgifterna påverkar rätten till och storleken på ett stort antal förmåner och stöd som myndigheterna beslutar om och betalar ut. Andra uppgifter som kan vara svåra att verifiera är beskrivningar av arbetsuppgifter, funktionsnedsättning, omvårdnads- och tillsynsbehov.
Alla uppgifter är inte egenrapporterade. I allt större utsträckning har de beslutande aktörerna möjlighet att i samband med ansökan om förmåner och stöd och under löpande utbetalning hämta in och veri- fiera uppgifter med tredje part, till exempel andra myndigheter och banker. Samtidigt kvarstår den förhöjda risken att det kan finnas fel- aktigheter i dessa grunduppgifter som hämtas in och som påverkar bedömningen av eller rätten till förmånen eller stödet. Det är därför särskilt viktigt att myndigheter som ansvarar för grunduppgifterna
65Se till exempel Försäkringskassan 2021, Svar på regeringsuppdrag Rapport – Uppdrag att genom- föra riskanalyser med avseende på felaktiga utbetalningar, dnr 2021/000500, s. 5.
ser till att dessa håller en hög kvalitet. Sådana grunduppgifter kan vara folkbokföring, boendekostnad, civilstånd, inkomster och nettoförmö- genhet.
Även om uppgifterna kan hämtas in från en tredje part kan det vara en viss eftersläpning med återkopplingen på en begäran om att lämna ut uppgifter eller att den aktör som har uppgifterna inte alls svarar på begäran. Många uppgifter kan inte heller hämtas in från annan efter- som det saknas rättsligt stöd för de berörda aktörerna att utbyta in- formationen.
Nedan följer några exempel på vanligt förekommande risker. Hur betydande risken är kan variera för de olika beslutande aktörerna be- roende på hur förmånerna är utformade. Det som bedöms som en hög risk för en felaktig utbetalning av en förmån behöver inte nödvän- digtvis innebära samma risk för en annan förmån.
Arbete trots förmån
Flera förmåner och stöd bygger på uppgifter om vilka inkomster och tillgångar den enskilde har. I dessa fall finns det en betydande risk att den enskilde undanhåller information om tillgångar som han eller hon förfogar över. En av de stora riskerna – och som är svår att upptäcka
–är svartarbete, det vill säga att den försäkrade arbetar och får lön sam- tidigt som han eller hon också får en förmån eller ett stöd. Arbete trots förmån är ett av de största problemen för Försäkringskassan och re- sulterar i ett stort antal polisanmälningar och felaktiga utbetalda be- lopp inom till exempel tillfällig föräldrapenning, föräldrapenning, aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning, sjuk- penning och sjukersättning.66 Dolda inkomster och tillgångar medför också en risk för felaktig utbetalning inom det ekonomiska biståndet där enskilda döljer tillgångar eller överdriver sina behov.
Falska intyg
Det finns en rad risker som är kopplade till olika former av intyg. Läkarintyg kan till exempel utfärdas felaktigt på grund av att läkaren inte har tillräcklig kännedom om den enskildes hälsotillstånd eller att
66Försäkringskassan, 2021, Svar på regeringsuppdrag Rapport – Uppdrag att genomföra risk- analyser med avseende på felaktiga utbetalningar, dnr 2021/000500, s. 7.
den enskilde lämnar felaktiga uppgifter till läkaren.67 I samband med olika anställningsstöd kan det inte sällan vara påtryckningar från arbets- givare och arbetssökande om att ta fram falska intyg eller felaktigt ifyllda tidrapporter.68 Inom studiestödet förekommer förfalskade an- tagningsbesked vid ansökan om studielån för studier utomlands. Det kan också röra sig om förfalskade resultat i intyg, att den studerande betalar skolan för att bli godkänd, blanco-intyg och att hyresvärdar och skolor intygar högre boendekostnader än vad som faktiskt är fallet.69
Identitet och ålder
Förmåner och stöd är kopplade till enskilda individer. Att personer utger sig för att vara någon annan, inte existerar över huvud taget eller uppger en felaktig ålder utgör en hög risk för en felaktig utbetalning. Det har till exempel visat sig att en och samma person kan ha flera person- eller samordningsnummer. Digitala hjälpmedel som e-legiti- mationer underlättar att skapa falska identiteter eller utnyttja andras identiteter. Kontrollen försvåras i och med att allt fler ansökningar görs digitalt utan personliga möten med handläggare.70
Folkbokföring och utlandsvistelse
Att bo utomlands eller utlandsvistelse är ett annat område där risken för felaktiga utbetalningar är relativt stor. Många förmåner och stöd gäller endast om den enskilde är bosatt i Sverige. Enskilda meddelar inte att de bor eller befinner sig utomlands, samtidigt som de får ersättning som de inte har rätt till vid vistelse eller bosättning utomlands. Det är också vanligt att en individ som befinner sig i utlandet eller som har bosatt sig utomlands har flera förmåner som påverkas, till exempel
67Försäkringskassan, dnr 2021/000500, s. 6.
68Arbetsförmedlingen, 2021, Riskanalyser med avseende på felaktiga utbetalningar – Återrapport Arbetsförmedlingen regleringsbrev 2021, uppdrag 4, s. 17.
69CSN, 2021, CSN:s riskanalys – felaktiga utbetalningar – Inom ramen för regeringsuppdraget om en effektiv styrning och uppföljning av arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, dnr ADM/2021:383, s. 30.
70Se till exempel Pensionsmyndigheten, 2021, Riskanalyser avseende felaktiga utbetalningar – Svar på regleringsbrevsuppdrag, dnr 2021-365, s. 29.
barnbidrag, underhållsstöd och bostadsbidrag. Att kunna kontrollera och verifiera att en person befinner sig utomlands är mycket svårt.71 Bosättning inom Sverige är ett annat riskområde och som kan inne- bära att felaktiga uppgifter lämnas om civilstånd och familjerelationer. Beroende på hur förmånen eller stödet är utformat kan det förekom- ma skenseparationer, till exempel att den enskilde är sammanboende trots att han eller hon uppger sig bo själv. Andra fall kan handla om att den enskilde inte bor på angiven adress. Förmåner där denna proble- matik förekommer är bland annat ekonomiskt bistånd, underhållsstöd, bostadsbidrag och bostadstillägg. Även bosättning är svår för de beslu- tande aktörerna att kontrollera och det kan finnas betydligt större problem med felaktig bosättning inom Sverige än vad som upptäcks.72
Dubbla utbetalningar
Ett liknande problem, men som inte bedöms vara omfattande, är att den enskilde kan få utbetalningar från flera förmåner samtidigt och att han eller hon inte är berättigad till dessa. Till exempel kan arbets- givaren samtidigt få lönebidrag och annat statligt stöd avsedda för samma lönekostnader. En person kan också ha studiestöd och sam- tidigt aktivitetsstöd, etableringsersättning eller utvecklingsersättning. Ett annat sätt att få dubbla utbetalningar är att få ekonomiskt bistånd från flera kommuner samtidigt.73 Risken för dubbla utbetalningar be- döms av myndigheterna vara liten. Den nya Utbetalningsmyndigheten bedöms ha ökade förutsättningar att upptäcka dubbla utbetalningar.
Krångliga regelverk
En stor del av riskerna för felaktiga utbetalningar ligger enligt myn- digheterna i komplexiteten i regelverken. När lagstiftning tas fram finns en överhängande risk att välfärdssystemen inte ses som en helhet. Det kan saknas kunskap om hur systemen utnyttjas och hur riskerna
71Se till exempel Försäkringskassan, 2021, Svar på regeringsuppdrag Rapport – Uppdrag att genom- föra riskanalyser med avseende på felaktiga utbetalningar, dnr 2021/000500, s. 7 och Pensions- myndigheten, 2021, Riskanalyser avseende felaktiga utbetalningar – Svar på regleringsbrevs- uppdrag, dnr 2021-365, s. 30.
72Se till exempel Försäkringskassan, 2021, Svar på regeringsuppdrag Rapport – Uppdrag att genom- föra riskanalyser med avseende på felaktiga utbetalningar, dnr 2021/000500, s. 7.
73Se till exempel Arbetsförmedlingen, 2021, Riskanalyser med avseende på felaktiga utbetalningar
– Återrapport Arbetsförmedlingen regleringsbrev 2021, uppdrag 4, s. 18.
för felaktiga utbetalningar kan reduceras från början. Regelverken kan vara svåra att förstå både för den enskilde och för handläggaren.74
Risker kan också byggas in i välfärdssystemen. Dessa risker är i regel kända av de beslutande aktörerna. En särskild risk rör ersättningar där villkoren innehåller olika bedömningstillstånd. Till exempel kan hand- läggarens bedömningsutrymme påverkas av komplexiteten i regel- verket. Arbetslöshetskassornas handläggning vid prövning av ersätt- ningsrätt, ersättningsnivå och eventuella hinder för ersättningsrätt innehåller många moment av bedömningar.75
I andra förmåner handlar det om att intygsingivaren inte har till- räcklig kännedom om den enskilde utan bedömningen bygger i många fall på de uppgifter som den enskilde själv har lämnat. Enligt CSN finns en betydande risk för felaktiga utbetalningar i system som inne- håller många parametrar. Studiemedel är ett exempel på ett sådant system. Handläggningen innehåller bland annat parametrar som ålder, studieresultat, tidigare utbildning, obetalda lån, oreglerade återkrav och inkomst.76
Andra riskfaktorer är om förmånen bygger på framtida inkomster som är svåra både för den enskilde och handläggaren att uppskatta. Beräkningsreglerna kan vara krångliga och stora belopp av förmånen kan betalas ut i förskott.
Brister i handläggningen
Betydande risker för felaktiga utbetalningar kan uppstå beroende på hur de beslutande aktörerna handlägger och kontrollerar ärendena. Bristerna kan leda till att felaktiga uppgifter inte upptäcks. Manuell hantering ökar risken för olika bedömningar och tolkningar av upp- gifter i ärenden.77 Det kan finnas brister i myndigheternas kontroller, att kontroller görs först i efterhand eller att kontrollerna nedpriori- teras eller inte genomförs, vilket betydligt ökar risken för att avsikt- liga fel aldrig upptäcks. En annan risk uppstår om inga löpande kon- troller görs under pågående beslut och när förmåner och stöd betalas ut under lång tid.
74Se till exempel Pensionsmyndigheten, 2021, Riskanalyser avseende felaktiga utbetalningar – Svar på regleringsbrevsuppdrag, dnr 2021-365, s. 24.
75IAF, 2021, Identifierade risker för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott inom arbetslöshets- försäkringen, rapport 2021:9, s. 23.
76CSN, dnr ADM/2021:383, s. 12.
77Se till exempel IAF, rapport 2021:9, s. 22.
4.3.2Exempel på olika brottsupplägg
För att exemplifiera hur riskerna för felaktiga utbetalningar kan an- vändas för att utnyttja välfärdssystemen, beskriver vi nedan några van- liga brottsupplägg som de beslutande aktörerna har uppgett för oss. Brottsuppläggen är ofta snarlika oavsett vilket system som är utsatt. Ofta handlar det om uppgifter eller situationer som är svåra att kon- trollera, till exempel svartarbete, skenseparationer, undanhållna in- komster och tillgångar eller utlandsvistelser.
Företag som brottsverktyg och arbete trots förmån är stora problemområden
Försäkringskassan har konstaterat stora problem med brottslighet inom assistansersättning, tillfällig föräldrapenning och föräldrapen- ning. Assistansersättningen är dessutom särskilt utsatt för organiserad brottslighet, i synnerhet då företag utgör en del av brottsupplägget. Bilden är dock ännu mer komplex vad gäller assistansersättning efter- som det även finns anhöriga som är assistenter som kan missbruka systemet. Det gör att systemet blir svårt att kontrollera. Tandvårds- stöd är en annan stödform som är utsatt för brottslighet, men belop- pen och omfattningen är inte lika stor som inom assistansersättning.78
Arbete trots förmån är ett stort problemområde för Försäkrings- kassan, både sett till felaktigt utbetalda belopp och antalet polisanmäl- ningar. Ett annat stort problem handlar om enskilda som inte meddelar att de bor utomlands samtidigt som de får ersättning som de då inte har rätt till.79
Skenanställningar och falska löneutbetalningar förekommer vid arbetsgivarstöd
Medvetna försök att missbruka de stöd som Arbetsförmedlingen administrerar är främst riktade mot arbetsgivarstöden och bidrag för resor för att kunna delta i arbetsmarknadspolitiska aktiviteter eller anställningsintervjuer. Vanliga tillvägagångssätt är att arbetstagaren inte får någon lön av arbetsgivaren eller att han eller hon behöver betala
78Försäkringskassan, 2021, Svar på regeringsuppdrag Rapport – Uppdrag att genomföra risk- analyser med avseende på felaktiga utbetalningar, dnr 2021/000500, s. 6 f.
79Försäkringskassan, dnr 2021/000500, s. 7.
tillbaka hela eller delar av lönen för att arbetsgivaren ska kunna ut- nyttja arbetsgivarstöden. När det gäller bidrag för resor kan den sök- ande medvetet försöka få ut ett felaktigt eller för högt belopp genom att begära ersättning för resor som aldrig genomförts, ibland genom att skicka in förfalskade underlag till myndigheten.
Det förekommer skenanställningar eller att företag inte har någon verksamhet i syfte att tillskansa sig stöd från Arbetsförmedlingen. I andra fall kan det röra sig om att arbetsgivaren inte har tecknat de försäkringar som krävs för vissa stöd, för att på så sätt kunna minska sina arbetsgivarkostnader. Andra upplägg är att den arbetstagare som arbetsgivaren beviljats stöd för att anställa i själva verket är den som driver företaget eller att arbetsgivaren anställer familjemedlemmar. Inom ekonomiska och ideella föreningar är det svårt att kontrollera vilka arbetsuppgifter som arbetstagaren utför och hur stor föreningens verksamhet är.80
Fler söker studiemedel utan att ha för avsikt att studera
Under covid-19-pandemin ökade antalet misstänkta brott i form av studerande som ansökte om studiemedel för utlandsstudier utan att ha för avsikt att studera. En annan form av brott som har ökat är att personer använder andra personers elektroniska legitimationer och bankkonton för att på felaktiga grunder ansöka om studiestöd. De personer som står bakom sådana upplägg kan ha kopplingar till den organiserade brottsligheten.81
CSN menar att brottsuppläggen för att utnyttja studiestödssyste- met utvidgats till att även omfatta personer som är anställda vid skolor och högskolor. Under 2021 upptäcktes att en anställd administratör vid en kommunal vuxenutbildning under flera år hade rapporterat fel- aktiga uppgifter till CSN i syfte att studiestöd skulle betalas ut felak- tigt till personer som inte studerade. I andra fall har det handlat om förfalskade intyg från andra svenska myndigheter som har använts som underlag för att bli antagen till studier vid en utländsk läroanstalt, i syfte att senare kunna få ut stora summer studiestöd utan att ha någon avsikt att studera.82
80Skrivelser från Arbetsförmedlingen den 4 november och den 21 december 2022.
81Skrivelser från CSN den 11 november och den 20 december 2022.
82Skrivelse från CSN den 11 november 2022.
Behov överdrivs och tillgångar undanhålls för att få dagersättning
Genom uppgifter från handläggare och sökande har det framkommit att sökande medvetet undanhåller information om egna tillgångar i samband med den initiala registreringen vid Migrationsverket. Sök- andena får tips av varandra eller via sociala medier hur man kan undan- hålla viss information. Det är också relativt vanligt att den sökande anmäler en inkomst först efter att den första lönen har betalats ut eller helt undanhåller uppgifter om anställning. Inte sällan rör det sig om individer som antingen har återvändandeärenden eller som någon gång preskriberats och börjat om processen på nytt. I det här fallet kan ekonomisk utsatthet bidra till att öka incitamenten för att missbruka välfärdssystemen.83
Skenseparationer förekommer vid ekonomiskt bistånd
Även inom ekonomiskt bistånd är det vanligt att personer undanhåller inkomster eller tillgångar. Det förekommer att personer som söker bistånd har anställning som de undanhåller information om. Andra har bankkonton och tillgångar som de inte redovisar vid ansökan.
Eskilstuna kommun bedömer att det är omfattande felaktiga ut- betalningar avseende ekonomiskt bistånd på grund av att förmånen bygger på egenrapporterade uppgifter. Avsaknaden av att kunna in- hämta uppgifter från källan gör det möjligt för personer att medvetet undanhålla information. Ekonomiskt bistånd ska dessutom betalas ut brådskande och det leder till korta tidsramar att utreda ärendet och höga krav på att handläggaren ska arbeta skyndsamt.84
I Eskilstuna kommun bor majoriteten av de personer som utreds för misstänkta bidragsbrott i utsatta områden och kopplingar har gjorts till parallella samhällsstrukturer. Många av de personer som utreds visar sig inte ha de behov som de uppger utan har oredovisade inkoms- ter eller tillgångar. De bedöms söka stödet för att höja sin levnads- standard eller för att föra medlen utomlands.85
Örebro kommun har noterat att enskilda individer under en längre tid systematiskt lämnar felaktiga uppgifter, exempelvis felaktiga in- komstuppgifter. Några grupper där det ofta förekommer felaktigheter
83Skrivelse från Migrationsverket den 7 november 2022.
84Skrivelse från Eskilstuna kommun den 25 oktober 2022.
85Skrivelse från Eskilstuna kommun den 25 oktober 2022.
är personer som skenseparerar eller inte anger att de bor tillsammans enligt sambolagen (2003:376). Även personer som inte bor i den bo- stad de uppger och söker ersättning för utnyttjar bidragssystemen på ett felaktigt sätt. Av de anmälda bidragsbrott som gjorts under de senaste fem åren har orsaken ”oredovisade konton i annan bank än konton som redovisats” ökat i antal.86
Utlandsvistelser och avsaknad av dödsintyg försvårar korrekta utbetalningar av pensioner
Utifrån de kontrollutredningar som Pensionsmyndigheten gör, kan myndigheten konstatera att de vanligaste felen uppstår kring uppgifter om inkomster, tillgångar och bosättning eller utlandsvistelse. Myndig- heten vet dock inte omfattningen av hur många medvetna försök som görs.87
4.3.3Omfattningen av bidragsbrott och felaktiga utbetalningar
I föregående avsnitt har vi beskrivit några av de vanligaste riskerna som kan skapa möjligheter att begå brott mot välfärdssystemen. För att kunna identifiera och prioritera vilka åtgärder som behöver vidtas kan storleken på de olika riskerna ha en viss betydelse. Åtgärder bör vara sådana som ger så stor effekt som möjligt i förhållande till målet att minska brott mot de förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrotts- lagen. Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Migrations- verket, Arbetsförmedlingen och IAF ska återkommande studera om- fattningen av felaktiga utbetalningar. Resultatet rapporteras till ESV. Verket har i uppgift att vart tredje år för regeringen redovisa resultaten av myndigheternas genomförda omfattningsstudier och en bedömning av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssyste- men.88 Den första redogörelsen överlämnades till regeringen i mars 2023.89
Studierna av felaktiga utbetalningar syftar till att ge kunskap om omfattningen av och orsakerna till de felaktiga utbetalningarna, både
86Skrivelse från Örebro kommun den 4 november 2022.
87Skrivelse från Pensionsmyndigheten den 4 november 2022.
887 och 13 §§ förordningen om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärds- systemen.
89ESV 2023:22.
för enskilda system och samlat. Resultatet från omfattningsstudierna används som ett stöd för regeringens och myndigheternas prioriter- ingar och utformning av åtgärder i arbetet med att säkra korrekta ut- betalningar och motverka bidragsbrott och för att följa upp det av riksdagen beslutade målet om att de felaktiga utbetalningarna från väl- färdssystemen ska minska.90
Med felaktiga utbetalningar menas utbetalningar från välfärdssyste- men som görs trots att villkoren för att ta del av ersättningen inte är uppfyllda.91 Omfattningsstudierna inkluderar såväl avsiktliga som oav- siktliga fel som görs av den sökande och fel som uppstår i myndig- heternas handläggning. I följande avsnitt redogör vi för resultatet av de omfattningsstudier som de beslutande myndigheterna och IAF genom- förde under 2022.
Mer än 14 miljarder betalas ut felaktigt
De felaktiga utbetalningarna uppskattas till 2 procent
Under 2021 betalade staten ut totalt 728 miljarder kronor i olika för- måner och stöd som avser en enskild person. Beräknat utifrån de omfattningsstudier som de beslutande myndigheterna och IAF har genomfört, bedömer ESV att ungefär 2 procent av de totala utbetal- ningarna från välfärdssystemen var felaktiga under 2021. Det motsvarar en punktskattning på 14,6 miljarder kronor. Om allmän pension undantas från skattningen, då utbetalningarna av förmånen uppskattas ha en låg andel fel, ligger de felaktiga utbetalningarna på cirka 4,1 procent.92
ESV bedömer att den faktiska omfattningen av felaktiga utbetal- ningar troligen är högre än vad som framgår av redovisningen. Det be- ror på att vissa av de metoder och avgränsningar som myndigheterna har använt sig av har lett till systematiska underskattningar.93
90ESV, 2021, Underlag inför 2022 års omfattningsstudier, rapport 2021:37, s. 13 och regerings- beslut 2022-01-03, Uppdrag att studera felaktiga utbetalningar av vissa ersättningar, Fi2021/03247 och Fi2022/00107.
912 § förordningen om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.
92ESV 2023:22, s. 20.
93ESV 2023:22, s. 24 f.
Merparten av felen orsakas av sökande
Av omfattningsstudierna framgår att de sökande orsakade 90 procent av det totalt skattade beloppet som betalades ut felaktigt under 2021. Merparten av felen, 56 procent, orsakades av att den sökande lämnat felaktiga uppgifter vid ansökan. Att inte anmäla ändrade förhållanden som påverkar storleken på förmånen stod för 44 procent av fel som orsakats av sökande.94
Myndigheterna orsakade 9 procent av det skattade beloppet av fel- aktiga utbetalningar. Fördelningen varierar dock mellan olika myndig- heter och ersättningar. Migrationsverket orsakade till exempel 69 pro- cent av antalet felaktiga utbetalningar avseende dagersättning för asylsökande i huvudsak på grund av förskottsfelet.95 Med förskotts- fel avses en utbetalning av en förmån som initialt var korrekt, men fel har uppkommit efter att utbetalningen har genomförts. De sam- lade myndigheternas förskottsfel uppskattas till 2 procent.
Förmåner med störst andel felaktiga utbetalningar
Det finns en stor variation på storleken på de felaktiga utbetalning- arna. De förmåner och stöd som uppskattas ha högst felaktigt utbe- talda belopp är:
•sjukpenning (1,7–2,6 miljarder kronor),
•assistansersättning (1,1–2,9 miljarder kronor),
•tillfällig föräldrapenning (1,3–1,5 miljarder kronor), och
•lönebidrag 0,9–1,8 miljarder kronor).
Det stora osäkerhetsintervallet för assistansersättning beror på att skattningen av fel orsakade av den sökande bygger på en tidigare skatt- ning som har gjorts genom expertbedömningar (Expert Elicitation96).
Det finns också stora variationer mellan de olika förmånerna vad gäller hur stora felen är i förhållande till utgifterna för förmånen. De fyra förmånerna med störst andel felaktiga utbetalningar är:
94ESV 2023:22, s. 27 f.
95Migrationsverket, 2022, Omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar av dagersättning till asyl- sökande år 2021, dnr 1.3.3-2022-20394, s. 14.
96Expert Elicitation är en metod som används för att extrahera ämnesexperters kunskap för att uppskatta okända kvantiteter.
•bostadsbidrag (16–20 procent),
•lönebidrag (8–16 procent),
•tillfällig föräldrapenning (13–15 procent), och
•nystartsjobb (7–15 procent).
Att det finns en hög andel felaktiga utbetalningar behöver inte be- tyda att alla är avsiktliga fel utan kan i stället vara en indikation på ett komplext regelverk. Försäkringskassan bedömer till exempel att endast 31 procent av de felaktiga utbetalningarna inom bostadsbidrag är miss- tänkt avsiktliga fel, medan motsvarande uppskattad andel för föräldra- penning är 79 procent.
Förmåner som har en hög andel avsiktliga fel
Vårt uppdrag är att stärka arbetet med att bekämpa bidragsbrott. Där- för är misstänkta avsiktliga fel orsakade av sökande av särskilt intresse för vår kartläggning. Myndigheterna bedömer att i snitt 56 procent av det totala beloppet för fel som orsakades av den sökande kan anses vara misstänkt avsiktligt. Denna siffra bör dock tolkas med viss för- siktighet eftersom det är stor variation i myndigheternas definition av vad som är ett misstänkt avsiktligt fel. Försäkringskassan har använt sig av en modellbaserad skattningsmetod som baseras på polisanmälda fel, vilket troligtvis innebär en viss underskattning av de misstänkt avsiktliga felen. Arbetsförmedlingen och CSN har i stället använt en definition där nästan alla fel orsakade av den sökande kategoriseras som misstänkt avsiktligt, även om det i många fall handlar om oaktsam- het enligt myndigheterna. Med tanke på att Försäkringskassan står för den stora merparten av de totala utbetalningarna kan skattningen för misstänkt avsiktliga fel om 56 procent vara en underskattning.97
Vi har trots osäkerheten i skattningarna översiktligt beräknat vilken omfattning de misstänkta avsiktliga felen har i några av de förmåner där myndigheterna uppskattar att belopp över 500 miljoner kronor betalades ut felaktigt under 2021 (se tabell nedan). Förmånerna är sorterade utifrån det uppskattade felaktigt utbetalda beloppet.
97ESV 2023:22, s. 27.
KartläggningSOU 2023:52
|
Tabell 4.4 |
Uppskattning av omfattningen av felaktiga utbetalningar |
|
|
|
|
gällande några förmåner |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Myndig- Förmån |
|
Utgifter |
Punkt- |
Punkt- |
Andel fel |
Belopp fel |
Misstänkta |
Belopp |
het |
|
2021, |
|
skattning |
skattning |
orsakade |
orsakade |
avsiktliga |
|
|
|
|
|
mnkr |
FUT, mnkr |
FUT, procent |
av sökande |
av sökande |
fel, procent |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
FK |
Sjukpenning |
|
34 300 |
|
2 265 |
|
6,6 |
|
95 |
|
2 158 |
|
38 |
|
820 |
|
FK |
Assistans- |
24 199 |
|
1 979 |
|
|
|
|
|
1 967 |
|
|
|
1 082 |
|
|
ersättning |
|
|
8,2 |
|
99 |
|
|
55 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
FK |
Tillfällig |
|
10 080 |
|
1 394 |
|
|
|
|
|
1 372 |
|
|
|
|
|
|
föräldrapenning |
|
|
|
13,8 |
|
98 |
|
|
57 |
|
782 |
|
AF |
Lönebidrag |
11 172 |
|
1 352 |
|
12,1 |
|
81 |
|
1 095 |
|
x |
x |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
CSN |
Studiemedel, |
|
36 689 |
|
1 179 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Sverige |
|
|
|
3,2 |
|
52 |
|
613 |
|
x |
|
x |
|
FK |
Föräldrapenning |
35 158 |
|
1 161 |
|
3,3 |
|
98 |
|
1 139 |
|
79 |
|
900 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
PM |
Bostadstillägg |
|
13 109 |
|
756 |
|
5,7 |
|
85 |
|
643 |
|
x |
|
x |
|
FK |
Bostadsbidrag |
4 233 |
|
748 |
|
17,7 |
|
99 |
|
741 |
|
31 |
|
230 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
IAF |
Arbetslöshets- |
|
21 369 |
|
564 |
|
2,6 |
|
51 |
|
285 |
|
44 |
|
125 |
|
|
ersättning |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Egen bearbetning utifrån omfattningsstudier för 2021.
Ser man till de förmåner där det finns mer säkerställda uppgifter är föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och sjukpenning de för- måner där man kan anta att det utbetalas stora belopp som orsakats av avsiktliga fel. Inom föräldrapenningen bedömdes till exempel 79 pro- cent av de felaktiga utbetalningarna vara avsiktliga från den sökandes sida. Dessa förmåner har studerats empiriskt och det finns relativt säkra uppskattningar av andelen misstänkta avsiktliga fel som orsakas av sökanden.
Även assistansersättning kan ha ett högt antal misstänkta avsiktliga fel, men den metod som använts för att göra uppskattningarna har stora osäkerhetsintervall. Arbetsförmedlingen och CSN bedömer att nästan samtliga fel orsakade av sökande är misstänkt avsiktliga, men troligen finns det ett antal fel som sökande har gjort oavsiktligt. Vi har därför inte redogjort för lönebidrag och studiemedel för studier i Sverige i tabellen ovan. Pensionsmyndigheten har inte beräknat de misstänkta avsiktliga felen för till exempel bostadstillägg då dessa är mycket svåra att uppskatta på grund av komplexiteten i förmånens villkor.
Risker kopplade till inkomst, arbete, bosättning och civilstånd är vanligt förekommande
För några av de förmåner som varit föremål för omfattningsstudier har de beslutande myndigheterna och IAF redovisat delrisker till de fel som den sökande gör på en mer detaljerad nivå. Det ger en tydligare indikation på vad felen kan bestå av. De förmåner som det finns en mer detaljerad redogörelse för är nystartsjobb, lönebidrag, sjukersättning, aktivitetsersättning, arbetsskadelivränta, barnbidrag, bostadsbidrag, bostadstillägg, föräldrapenning, sjukpenning, tillfällig föräldrapenning, underhållsstöd, arbetslöshetsförsäkring, studiemedel för studier i Sverige, studiemedel för studier utomlands, garantipension och in- komstpensionstillägg. Enligt ESV har Försäkringskassan och Arbets- förmedlingen redovisat delriskerna med en hög detaljeringsgrad, men resultaten ska ändå tolkas med en viss försiktighet.98
För de förmåner och stöd där delrisker finns redovisade, har ESV uppskattat de vanligast förekommande riskerna för felaktiga utbetal- ningar som är orsakade av den sökande. Dessa risker är
•felaktig uppgift om förmögenhet,
•felaktig inkomstuppgift och ökad inkomst,
•arbete trots förmån,
•sammanboende/skenseparation,
•arbetssökande och arbetsgivare är gifta eller sambos,
•felaktig folkbokföring inom Sverige, och
•felaktig arbetsförmåga.99
Det finns gemensamma risker i förmåner med en hög andel felaktiga utbetalningar
Ovan identifierade vi några förmåner som har studerats empiriskt och som kännetecknas av att stora summor uppskattas betalas ut fel- aktigt och där antalet misstänkta avsiktliga fel orsakade av sökande är hög. Dessa förmåner, som beloppsmässigt står för en stor andel av de felaktiga utbetalningarna, är föräldrapenning, tillfällig föräldrapen-
98ESV 2023:22, s. 30.
99ESV 2023:22, s. 31.
ning, sjukpenning och bostadsbidrag. För alla dessa fyra förmåner har också delrisker identifierats som kan ge en indikation på vad som orsa- kar de felaktiga utbetalningarna. Det kan därför vara av särskilt intresse att se vilka de största riskerna i dessa system är.
Tabell 4.5 Identifierade delrisker i några utvalda förmåner, rangordnade utifrån den vanligaste förekommande risken
Föräldrapenning |
Tillfällig |
Sjukpenning |
Bostadsbidrag |
|
föräldrapenning |
|
|
|
|
|
|
Arbete trots förmån, |
Arbete trots förmån |
Arbete trots förmån |
Inkomstuppgifter |
har ej vårdat barn |
|
|
|
Bosättning eller |
Felaktiga |
Anställningsförhållanden |
Sammanboende/ |
vistelse utomlands |
inkomstuppgifter |
|
skenseparation |
Felaktiga |
|
Inkomstuppgifter |
Bosättning eller |
inkomstuppgifter |
|
|
vistelse utomlands |
|
|
Sjukdom, arbetsförmåga |
|
|
|
|
|
|
|
Vistelse eller bosättning |
|
|
|
utomlands |
|
|
|
Omfattning |
|
|
|
Studerar |
|
|
|
Arbetstid, |
|
|
|
arbetsuppgifter |
|
|
|
Bisyssla |
|
Källa: Omfattningsstudier för 2021 avseende föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, sjukpenning och bostadsbidrag.
Som framgår av tabellen ovan kan man se vissa mönster och att ett antal delrisker är gemensamma för de undersökta förmånerna. De ris- ker som förekommer i flera förmåner är kopplade till inkomst, arbete och bosättning. För dessa förmåner betalas större belopp ut på felak- tiga grunder bland annat med anledning av att den sökande har lämnat felaktiga inkomstuppgifter, arbetar samtidigt som han eller hon får en förmån eller i själva verket inte bor eller vistas i Sverige.100 Det kan därför antas att förmåner som innehåller liknande villkor också löper en förhöjd risk för avsiktliga fel som orsakas av sökanden.
100ESV, 2023, Målet att minska de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen – en samlad analys av måluppfyllelsen för 2022, ESV 2023:26, s. 19.
En stor andel av de felaktiga utbetalningarna upptäcks inte
Som vi har beskrivit tidigare beräknas omfattningen av felaktiga ut- betalningar från välfärdssystemen uppgå till cirka 2 procent av det totalt utbetalda beloppet. En följdfråga blir hur stor andel av dessa fel som upptäcks av de beslutande aktörerna.
De beslutande myndigheterna har under senare år haft i uppdrag att i årsredovisningen återrapportera totalt belopp av upptäckta fel- aktiga utbetalningar i förhållande till de totala utbetalningarna och till den senaste uppskattningen av det totala beloppet av felaktiga utbetal- ningar.101
Under 2022 upptäckte de beslutande myndigheterna i regel fler felaktiga utbetalningar än föregående år. Ingen myndighet hade upp- täckt mer än en tredjedel av storleken på de uppskattade felen. Samt- liga av de berörda myndigheterna, förutom CSN, hade ökat andelen upptäckta fel i förhållande till de totala utbetalningarna.
Tabell 4.6 Upptäckta felaktiga utbetalningar som andel av totala utbetalningar (procent)
Myndighet |
2020 |
2021 |
2022 |
|
|
|
|
Arbetsförmedlingen |
0,4 |
0,6 |
0,9 |
Arbetslöshetskassorna |
0,8 |
1,2 |
1,5 |
CSN |
1,5 |
1,6 |
0,9 |
Försäkringskassan |
0,7 |
0,7 |
0,8 |
|
|
|
|
Migrationsverket |
1,3 |
1,3 |
2,4 |
Pensionsmyndigheten |
0,02 |
0,03 |
0,04 |
|
|
|
|
Totalt |
0,38 |
0,40 |
0,39 |
|
|
|
|
Källa: ESV, egen bearbetning.
Andelen upptäckta felaktiga utbetalningar var under 2022 cirka 0,39 procent av det totalt utbetalda beloppet. De upptäckta felen kan avse felutbetalningar från flera år. Därför är troligen de faktiska upp- täckta felaktiga utbetalningar för år 2022 mindre än 0,39 procent av de totala utbetalningarna. Det ska jämföras med de 2 procent som uppskattas vara felaktiga utbetalningar. Med andra ord finns det ett stort gap mellan det uppskattade antalet felaktiga utbetalningar och de som faktiskt upptäcks. Det finns inte heller några skillnader i jäm-
101Se till exempel regleringsbreven för Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen och IAF 2021–2023.
förelse med föregående år. Till saken hör dock att vissa förmåner och stöd har fått förändrade villkor under covid-19-pandemin, vilket även kan ha påverkat antalet upptäckta felaktiga utbetalningar. Vissa myndigheter har också på grund av it-tekniska begränsningar inte haft möjlighet att mäta antalet upptäckta fel. Det kan sammantaget innebära att de upptäckta felaktiga utbetalningarna kan vara fler i antal än vad statistiken visar, men inte i belopp.102
Inga säkra slutsatser kan dras om utvecklingen
Den första gemensamma omfattningsstudien genomfördes 2007 av FUT-delegationen. Delegationen uppskattade att mellan 18 och 20 mil- jarder kronor årligen betalades ut felaktigt från välfärdssystemen. Nästa omfattningsstudie presenterades under 2019 av KUT-delegationen som bedömde att cirka 18 miljarder kronor betalades ut felaktigt från välfärdssystemen varje år. Osäkerhetsintervallet var brett och uppskat- tades till mellan 11 och 27 miljarder kronor, även om delegationen själva bedömde att ett smalare intervall sannolikt hade varit mer rätt- visande.103 Som andel av samtliga utbetalningar motsvarade det mellan knappt 2 och drygt 4 procent.104 Hälften av de felaktiga utbetalning- arna bedömdes bero på avsiktliga fel från sökanden och resterande del på oavsiktliga fel från sökande (30 procent) och fel från myndig- heterna (20 procent).
De omfattningsstudier som genomfördes av KUT-delegationen baserades i högre grad på empiri än FUT-delegationens studie.105 För fyra beloppsmässigt stora förmåner uppskattades dock omfattningen av felaktiga utbetalningar med en metod, Expert Elicitation, som har bemötts av kritik.106 Bland annat är osäkerhetsintervallerna i skatt- ningarna stora. Enligt ESV är omfattningsstudierna för 2021 betydligt
102ESV 2023:26, s. 22 f.
103Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, SOU 2019:59, bilaga 3, s. 289 f.
104KUT-delegationen, 2017, Läckaget i välfärdssystemen, del 2 – Omfattningen av felaktiga utbetal- ningar från välfärdssystemen, s. 156.
105Omfattningen av felaktiga utbetalningar för nio enskilda ersättningar studerades med i huvudsak empiriska metoder.
106Se Altermark, N. & Nilsson, H., 2017, ”Det handlar om miljarder”: En metodanalys av hur assistansfusket bedöms av svenska myndigheter, s. 121. STIL, Stiftarna av Independent Living i Sverige, www.stil.se/sites/default/files/det_handlar_om_miljarder_webb.pdf. Hämtat 2017-07-17. Altermark, N. & Nilsson, H., 2020, State Measurements of Benefit Fraud: Why Expert Elicitations Cannot Be Used to Measure Incorrect Personal Assistance Payments, Scandinavian Journal of Disability Research, 22(1), Article 1,.org/10.16993/sjdr.610. Hämtat 2023-07-17.
säkrare än föregående studier. Det beror på att en större andel av förmånerna har studerats empiriskt.107 Osäkerhetintervallerna är där- med betydligt snävare än tidigare genomförda omfattningsstudier. Samtidigt har omfattningsstudierna för 2021 inte omfattat vissa risker, till exempel riskerna för oredovisade löneinkomster och att vårdnads- havare som får tillfällig föräldrapenning är hemma med friskt barn. En uppskattning om 14,6 miljarder kronor är därför sannolikt en underskattning av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar.
Eftersom metoderna skiljer sig åt i flera hänseenden mot de gemen- samma omfattningsstudier som har presenterats tidigare, går det inte att göra en direkt jämförelse av resultaten. Det innebär att ESV inte kan dra några säkra slutsatser om hur utvecklingen av felaktiga ut- betalningar i de olika förmånerna och stöden ser ut, vilket inte heller vi kan.
Allmänhetens inställning till omfattningen av bidragsfusk
Ytterligare ett sätt att möta omfattningen av de felaktiga utbetalning- arna är att rikta frågan till allmänheten. ESV undersöker regelbundet allmänhetens attityder till bidragsfusk. Myndigheten har vid de två senaste undersökningarna 2022 och 2023 frågat allmänheten om hur vanligt man tror att det är med bidragsfusk. Värt att notera är att frågorna rör sådana fel som är avsiktliga och därmed inte innefattar alla felaktiga utbetalningar.
Vid enkätundersökningen från 2023 uppgav 37 procent av de svar- ande att de tror att bidragsfusk är ganska eller mycket omfattande. Samma typ av fråga ställdes i en enkätundersökning som genomfördes på uppdrag av KUT-delegationen 2018. Eftersom frågeställning och metod skiljer sig åt mellan åren är resultaten inte fullt ut jämförbara. ESV drar ändå slutsatsen att andelen av befolkningen som anser att bidragsfusk är omfattande ligger på en oförändrad nivå.108
I ESV:s enkät ställdes även frågor om den upplevda upptäcktsrisken i samband med bidragsfusk. Av de svarande instämde 41 procent helt eller delvis i påståendet att det är troligt att myndigheterna skulle upp- täcka om de fuskade med bidrag. Det är en ökning i antal gentemot föregående år då 36 procent svarade att de trodde att upptäcktsrisken
107Omfattningen av felaktiga utbetalningar för 24 enskilda ersättningar har studerats med em- piriska metoder. För ytterligare ett 20-tal ersättningar har omfattningen uppskattats på annat sätt.
108ESV 2023:26, s. 35 f.
var hög. Motsvarande procentandel svarande var under 2018 cirka 43 procent.109 Även här gäller att metod och frågeställningar har för- ändrats under åren och det går därmed inte att dra någon slutsats om utvecklingen över tid.
4.4Behov av åtgärder för att förebygga bidragsbrott
För att bekämpa bidragsbrott behöver myndigheterna ha tillgång till tillräckliga och effektiva verktyg för att förebygga, upptäcka och för- hindra brotten. Vår kartläggning i delbetänkandet fokuserade på be- hovet av verktyg för att hantera misstänkta bidragsbrott. I detta be- tänkande har vi inventerat vilka behov de berörda aktörerna har av verktyg och åtgärder som kan leda till att förebygga felaktiga utbetal- ningar och bidragsbrott.
Följande avsnitt är en sammanställning av de brottsförebyggande åtgärder och verktyg som de beslutande aktörerna och brottsutredande myndigheterna har uppgett att de har behov av men som de saknar. Vi har kategoriserat behoven i ett antal områden.
4.4.1Ökad styrning, prioritering och resurser för att förebygga brott
Många beslutande aktörer beskriver hur insatser som kan bidra till att förebygga bidragsbrott ofta blir nedprioriterade till förmån för andra uppgifter. Ofta är det de beslutande aktörernas serviceuppdrag som prioriteras framför andra uppgifter. Detta hindrar en effektiv kontroll innan felaktigheter uppstår och ökar risken för brott. Flera kommuner beskriver dessutom stressade situationer och brist på re- surser som gör att kontroller och kontakten med den sökande får stå tillbaka för administrativa uppgifter. De beslutande aktörerna lyfter fram att brottsförebyggande arbete och kontroller behöver få en högre prioritet och status och genomsyra hela organisationen. De beslutande aktörerna behöver avsätta tid och resurser, ta fram effektiva metoder
109ESV 2023:26, s. 34.
och öka antalet kontroller. Ekobrottsmyndigheten menar att fler myn- digheter skulle behöva ha ett uttalat brottsförebyggande uppdrag.110
4.4.2Utvecklade arbetssätt
Många beslutande aktörer beskriver att arbetet med att förebygga bidragsbrott i många fall inte bedrivs systematiskt. Ibland saknas rutiner eller så är rutinerna inte tillräckliga, analyserna brister i kvalitet och utvärdering och återkoppling av genomförda åtgärder uteblir.111 De beslutande aktörerna beskriver hur de behöver arbeta mer syste- matiskt och kunskapsbaserat. Kunskapen om bidragsbrottslighetens struktur och utveckling bör särskilt användas för att utforma effektiva kontrollsystem och att handlägga ärenden så att de blir rätt från början. De beslutande aktörerna uppger också att de bör studera återkravs- ärenden för att kunna hitta möjligheter till förbättringar och identi- fiera informationsinsatser för att fånga upp ärenden där det finns en
stor risk för felaktiga utbetalningar.
Ett annat område som aktörerna bedömer behöver förbättras är interna rutiner. Rutinerna för att säkerställa att information som den beslutande aktören får in når rätt handläggare eller funktion kan för- bättras. Det kan också röra sig om bättre rutiner för att verifiera upp- gifter i underlag från sökande eller att handläggare begär in underlag som kan styrka rätten till en förmån eller ett stöd. En annan åtgärd som aktörerna framför är att handläggarnas kunskap och kompetens behö- ver höjas och att de bör få utbildning om problembilden, sekretess- brytande regler, var de kan söka offentlig information, vad informatio- nen betyder och vad den kan få för betydelse för ärendehanteringen.112
110Se till exempel skrivelser från Arbetsförmedlingen den 4 november, Ekobrottsmyndigheten den 6 november, Försäkringskassan den 4 november, Migrationsverket den 7 november, Pensions- myndigheten den 4 november, Eskilstuna kommun den 25 oktober och Stockholms stad den
26oktober 2022.
111Hur de beslutande aktörerna arbetar för att förebygga bidragsbrottslighet beskrivs mer ut- förligt i kapitel 7.
112Se till exempel skrivelser från CSN den 11 november, Ekobrottsmyndigheten den 6 november, Migrationsverket den 7 november, Polismyndigheten den 2 november och den 21 december och Sveriges a-kassor den 7 november 2022.
4.4.3Utökade och mer träffsäkra kontroller
Många beslutande aktörer lyfter fram kontroller som det främsta verk- tyget för att förhindra bidragsbrott. Det kan handla om att bli bättre på de interna kontroller som de genomför och att kunna använda in- formation som redan finns inom myndigheten. Andra åtgärder är att kontroller ska sättas in så tidigt som möjligt i handläggningen för att upptäcka fler felaktiga utbetalningar och minska den administrativa kostnaden för återkrav. Aktörerna noterar att förmågan att upptäcka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott behöver stärkas ytterligare för att de ska kunna göra egna tillförlitliga analyser och kontroller. I detta arbete bör de brottsutredande myndigheterna vara behjälpliga genom att samverka på olika sätt med de beslutande aktörerna.
De beslutande aktörerna ser behov av ett rättsligt stöd för och ökad förmåga att arbeta med riskbaserade kontroller. Sådana kontroller kan vara mer träffsäkra och kostnadseffektiva än slumpvisa kontroller. De behöver ha möjlighet att arbeta med datadrivna riskanalyser och kunna förfina den dataanalys som Utbetalningsmyndigheten ska ägna sig åt. Aktörerna vill också kunna förfina analyserna med parametrar som är unika för myndigheten, kommunen eller arbetslöshetskassan. Ett annat önskemål är att kunna använda artificiell intelligens (AI) för att upptäcka falska intyg, manipulerade uppgifter eller misstänkta beteenden.113
4.4.4Fler och förbättrade operativa verktyg
De beslutande aktörerna har en klar bild över vilka risker som finns inbyggda i välfärdssystemen. Några av de vanligaste riskerna för fel- aktiga utbetalningar är till exempel svåröverskådliga och komplexa regelverk, egenrapporterade uppgifter och uppgifter eller information som är svåra att kontrollera, till exempel falsk folkbokföring, utlands- vistelser, falska identiteter och manipulerade intyg (se avsnitt 4.3.1).
Aktörerna har en rad förslag på hur riskerna ska kunna elimineras. Det handlar om att förenkla regelverken och i högre utsträckning an- vända sig av uppgifter som är lättare att kontrollera, till exempel histo- riska inkomstuppgifter eller att använda schablonbelopp. Ett stort
113Se till exempel skrivelser från Arbetsförmedlingen den 4 november, CSN den 11 november, Ekobrottsmyndigheten den 6 november, Polismyndigheten den 2 november, Sveriges a-kassor den 7 november, Örebro kommun den 4 november och Pensionsmyndigheten den 21 decem- ber 2022.
behov hos de beslutande aktörerna är ökade möjligheter att inhämta uppgifter om den sökande, och om andra fysiska och juridiska perso- ner direkt från en kvalitetssäkrad källa. För att få ett fördjupat underlag kring detta behov av att inhämta uppgifter har vi bett de beslutande myndigheterna, ett urval av kommunerna114 och Sveriges a-kassor att beskriva vilka uppgifter de behöver. Dessa behov beskriver vi närmare i kapitel 6 och 9.
Andra verktyg som aktörerna efterfrågar är till exempel utökad möjlighet att göra kontrollbesök. Det kan vara att kunna göra oan- mälda hembesök för att utreda vilka som bor i en bostad och deras civilstånd. Kommunerna vill också kunna bedriva viss spaning, till exempel kontrollera vilka som bor i en specifik trappuppgång. Kom- munerna vill ha befogenheter att göra observationer vid arbetsplatser och kontrollera fordonsinnehav. Arbetsförmedlingen vill kunna göra fler oannonserade kontrollbesök hos arbetsgivare. Polismyndigheten ser behov av att de beslutande aktörerna får möjlighet att göra risk- baserade kontroller och att detta ska kombineras med att till exempel Inspektionen för vård och omsorg (IVO) och kommuner får göra oanmälda hembesök och kontroller.115
Andra aktörer föreslår åtgärder för att öka kvaliteten i folkbok- föringen och upptäcka personer som har flyttat utomlands. Det kan röra sig om utökade kontroller hos Skatteverket och kontroller av ut- och inresor från och till Sverige.116 Att upptäcka falska identiteter lyfts också fram som en viktig åtgärd. Pensionsmyndigheten beskri- ver bland annat behov av levnadsintyg för alla som uppbär någon av myndighetens förmåner och stöd samt utökad identifiering under löpande utbetalningar. Andra förslag är att stärka identitetskontrollen vid anmälan om flytt till Sverige, kontroll av biometriska uppgifter och att göra det svårare att missbruka e-legitimationer.117
Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten ser stora risker med att företag används som brottsverktyg. Myndigheterna menar att Bolagsverket bör få utökade möjligheter att kontrollera uppgifter vid
114Kommunerna som har fått frågor utskickade är Malmö, Stockholm, Eskilstuna, Göteborg, Botkyrka, Nacka, Karlstad, Helsingborg, Norrköping, Luleå, Örebro och Lysekil. De tillfråg- ade kommunerna har valts ut genom kontakt med SKR och samtliga av dem ingår i expertrådet för SSBTEK.
115Se till exempel skrivelser från Arbetsförmedlingen den 4 november, Eskilstuna kommun den
25oktober, Norrköpings kommun den 25 oktober och Polismyndigheten den 2 november 2022.
116Se till exempel skrivelser från Ekobrottsmyndigheten den 6 november, Pensionsmyndig- heten den 4 november och Polismyndigheten den 2 november 2022.
117Se till exempel skrivelser från Ekobrottsmyndigheten den 6 november, Pensionsmyndig- heten den 4 november och den 21 december 2022 och Polismyndigheten den 2 november 2022.
registrering av företag och löpande kunna kontrollera registrerade företag. Företag bör i högre utsträckning få sina tillstånd återkallade. Ekobrottsmyndigheten välkomnar en översyn av regelverket kring arbetskraftsinvandring gällande personliga assistenter. Myndigheten ser att tillståndsplikt är ett verktyg som har brottsförebyggande effekt, och att en utökning av tillståndsplikten till flera områden så som tand- vård skulle kunna minska möjligheterna att begå brott. En annan åt- gärd inom tandvården är att den vars tandvårdsstöd används får ett meddelande om det, på samma sätt som det i dag sker i samband med RUT- och ROT-avdrag. Ekobrottsmyndigheten menar vidare att skärpta regler behövs för redovisning av medel som utbetalas av det offentliga. Ytterligare insatser är att se över möjligheten till ökade krav på revisorer i verksamheter som hanterar medel från det offentliga och att se över och skärpa konsekvenserna för verksamheter som inte anlitar en auktoriserad revisor om sådana krav finns.118
4.4.5Utökad samverkan och erfarenhetsutbyte
De beslutande aktörerna och brottsutredande myndigheterna menar att de i högre grad behöver utbyta erfarenheter om lägesbild och brottsupplägg för att förhindra brott. Det kan handla om att utbyta kunskap om misstänkt och konstaterad brottslighet och dela goda exempel på förebyggande arbete. De föreslår till exempel att samverkan kring LUS-lagen119 skulle kunna användas. Andra samarbetsområden är kontrollarbete och gemensamma riskanalyser. Enligt Ekobrotts- myndigheten har MUR-samverkan120 potential att öka kunskapen om vilka uppgifter om sökande som olika aktörer behöver få tillgång till.121
118Se till exempel skrivelser från Ekobrottsmyndigheten den 6 november och den 21 december samt Polismyndigheten den 2 november 2022.
119Lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet.
120Förkortningen MUR står för motståndskraft hos utbetalande och rättsvårdande myndig- heter. Det är ett nätverk med totalt 22 myndigheter vars syfte är att stärka det myndighets- övergripande arbetet mot bidragsbrott och missbruk av välfärdssystemet.
121 Se till exempel skrivelser från CSN den 11 november och Ekobrottsmyndigheten den 6 november och den 21 december 2022.
4.4.6Behov av åtgärder som har identifierats av ESV
ESV ska till regeringen lämna en samlad analys av i vilken utsträckning det av riksdagen beslutade målet att utbetalningarna ska vara korrekta, andelen felaktiga utbetalningar ska minska och fel ska motverkas har uppfyllts.122
I den senaste analysen av måluppfyllelsen angående att fel ska mot- verkas, bedömer ESV att de beslutande aktörernas ökade kontroll- insatser och åtgärder har bidragit till att fler fel har kunnat förhindras. Trots detta visar de beslutande myndigheternas omfattningsstudier att de felaktiga utbetalningarna fortsatt är betydande och att vissa för- måner och stöd är mer utsatta för brott än andra. För förmånerna och stöden med betydande fel bedömer ESV att ökade kontroller inte är en tillräcklig åtgärd. De beslutande myndigheterna behöver ha kom- petens och rättsliga förutsättningar att identifiera och förebygga fel innan de resulterar i felaktiga utbetalningar. I de fall komplexa regel- verk bidrar till att fel begås bedömer ESV att arbetet med att förenkla reglerna bör prioriteras. Myndighetens samlade bedömning att det krävs såväl en höjd ambitionsnivå inom myndigheterna, som främ- jande regeländringar för att målet att minska de felaktiga utbetalning- arna från välfärdssystemen ska uppnås.123
ESV ska också årligen föreslå åtgärder i syfte att säkerställa kor- rekta utbetalningar från välfärdssystemen. De åtgärder som myndig- heten framförde i redovisningen för 2023 var bland annat att regeringen bör ändra offentlighets- och sekretesslagen, se över fler registerförfatt- ningar, utreda en mer sammanhållen identitetsförvaltning, beräkna er- sättningens storlek på historiska inkomster och utöka myndigheternas tillgång till bankuppgifter. Regeringen bör enligt ESV stärka styrningen och samverkan inom området korrekta utbetalningar, till exempel genom att utveckla förordningen (2021:663) om arbetet med att säker- ställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och att använda myndighetsdialogen för att följa upp myndigheternas arbete på om- rådet.
ESV föreslog även flera förebyggande åtgärder, som till exempel ökad möjlighet att utbyta information om socialtjänst och sjukvård, utöka underrättelseskyldigheten till att omfatta regionerna, ge fler
122Prop. 2020/21:1, bet. 2020/21:FiU1, Regeringens skrivelse, Redovisning av åtgärder i enlig- het med målsättningarna i det nationella brottsförebyggande programmet Tillsammans mot brott, skr. 2020/21:63.
123ESV 2023:26, s. 50.
myndigheter ett brottsförebyggande uppdrag och att kommunernas arbete med att förebygga välfärdsbrottslighet ska följas upp.124
4.5Fördjupad kartläggning
Iavsnitt 4.2–4.4 har vi kartlagt brottsligheten, dess orsaker och be- rörda aktörers bedömning av vilka behov av åtgärder som finns för att förebygga brott. Utifrån den kunskaps- och behovsinhämtningen har vi bedömt att det finns behov av att gå vidare med en fördjupad kart- läggning inom några områden. Det handlar om områden där det fram- gått hur brottsuppläggen ser ut och orsakerna till brottsligheten är identifierade, där orsakerna utgör stora risker för felaktiga utbetal- ningar och det därför kan finnas anledning att genomföra åtgärder. Det har framförts fler behov än vad vi har haft möjlighet att omhän- derta inom ramen för denna utredning. Några av de behov som har lyfts fram av de berörda aktörerna hanteras inom ramen för andra pågående utredningsuppdrag och vi har därmed bedömt att dessa är omhänder- tagna.
De beslutande aktörerna har framfört behov av vissa operativa verktyg och vi bedömer att flera av dem kräver en djupgående analys och utredning som inte ryms inom ramen för vårt uppdrag. Det har inte heller i alla delar varit möjligt att utifrån aktörernas underlag av- göra vilka av dessa åtgärder som kan få störst effekt och därmed bör prioriteras framför andra åtgärder. Däremot kan det finnas anledning för kommande utredningar att titta närmare på flera av dessa behov. När det gäller de behov som vi har valt att gå vidare med och kartlägga ytterligare, har vi avgränsat oss till sådana områden där vi bedömer att åtgärder kan ge stor effekt och skapa ett långsiktigt och hållbart brotts- förebyggande arbete.
Av vår kartläggning framgår att problembilden kan delas upp i följande huvudpunkter
•styrning, prioritering, resurser,
•rutiner och arbetssätt, och
•regelverkens konstruktion.
124ESV, 2023, Säkerställ korrekta utbetalningar från välfärdssystemen – förslag på åtgärder, rapport 2023:25.
Vi har utifrån dessa huvudpunkter valt att fördjupa kartläggningen i de frågor som avser hur styrningen av de beslutande aktörernas brotts- förebyggande arbete är utformad, hur de beslutande aktörerna arbetar i praktiken med att förebygga brott, brister i regelverkens konstruk- tion och behov av ökad uppgiftsinhämtning Behoven av uppgifts- inhämtning beskrivs i kapitel 6 och 9. Vi har kompletterat kartlägg- ningen om uppgiftsinhämtning genom en attitydundersökning om allmänhetens inställning till att myndigheter inhämtar fler uppgifter vid ansökan om en förmån eller ett stöd. Undersökningen har genom- förts på vårt uppdrag och resultatet redovisas i kapitel 5.
De beslutande aktörerna har också uttryckt behov av ökad sam- verkan. I vårt delbetänkande kartlade vid det behovet och vilka samver- kansorgan som finns på området. Vi bedömer att en ytterligare kart- läggning angående samverkan därför inte är nödvändig. De slutsatser som vi kom fram till i delbetänkandet återkommer vi till i kapitel 6–8. I delbetänkandet genomförde vi även en kartläggning av problembild och behov av åtgärder som finns i den senare delen av kedjan, det vill säga i första hand efter det att en felaktig utbetalning har konstaterats av de beslutande aktörerna. En ytterligare kartläggning angående hur ett misstänkt bidragsbrott hanteras anser vi inte vara nödvändig. Där- emot anknyter vi till slutsatser från delbetänkandet om hanteringen även i detta betänkande.125
4.5.1De beslutande aktörernas brottsförebyggande arbete
Brottsförebyggande arbete bedrivs av många aktörer och på alla sam- hällsnivåer. De grundläggande samhällsförhållandena som påverkar brottsligheten är ytterst en fråga för regering och riksdag. Det är också en tvärsektoriell fråga som rör ett stort antal politikområden. Reger- ing och riksdag har en viktig roll att styra och skapa förutsättningar för ett effektivt brottsförebyggande arbete hos olika aktörer. På nationell, regional och lokal nivå finns myndigheter som har ett uttalat ansvar för att bedriva brottsförebyggande arbete eller att stödja andra att bygga upp och vidareutveckla sitt brottsförebyggande arbete.
I det här avsnittet kommer vi att beskriva några av de myndig- heter och andra aktörer som kommer i kontakt med brott riktade mot välfärdssystemen och som på ett eller annat sätt kan bidra till att
125SOU 2022:37, s. 281 f. och s. 325 f.
förebygga brott. Vi studerar hur styrningen av dessa aktörer har sett ut i form av politisk inriktning, reglering, instruktion och reglerings- brev, men också om de har en reglerad uppgift att förebygga brott. Vi har gått tillbaka i tiden till 2005 när regeringen aviserade ett stort åt- gärdspaket för att förhindra fusk och fel inom välfärdssystemen och har sedan följt utvecklingen framåt.
Styrning och inriktning
I följande avsnitt beskriver vi politikens inriktning som den har fram- gått i den årliga budgetpropropositionen. I den anger regeringen den politiska inriktningen för olika utgiftsområden. Finansplanen, som är en bilaga till budgetpropositionen och innehåller en redogörelse för regeringens ekonomiska politik, innehöll under flera år regeringens inriktning och åtgärder för att förhindra felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
Vi har granskat finansplanerna för att få en bild av regeringens styrning av de beslutande myndigheternas arbete med att förhindra felaktiga utbetalningar och motverka bidragsbrott, men främst tagit fasta på hur de beslutande myndigheternas brottsförebyggande arbete har styrts. I finansplanerna beskrivs detta arbete i regel under samlings- namnet felaktiga utbetalningar. Felaktiga utbetalningar är ett bredare begrepp än bidragsbrott och innefattar avsiktliga fel, men också oav- siktliga fel som kan begås av enskilda eller av myndigheterna. I många fall har det inte gått att skilja ut avsiktliga från oavsiktliga felaktiga utbetalningar i beskrivningarna. Vi har därför tittat på politikens in- riktning för hela området.
Det kan vara värt att notera att sammanställningen inte är kom- plett. Det finns även andra åtgärder som regeringen har vidtagit för att förhindra felaktiga utbetalningar än de som framgår av finansplanen. Att inventera samtliga åtgärder som har föreslagits eller genomförts under åren 2006 till 2022 är enligt vår mening alltför tidskrävande för att rymmas inom utredningens uppdrag. Ytterligare beskrivningar av regeringens styrning i bland annat berörda myndigheters reglerings- brev och gemensamma återrapporteringskrav finns dock i kapitel 6 i vårt delbetänkande.
Mål och inriktning
I budgetpropositionen för 2006 aviserade regeringen ett stort åtgärds- paket mot felaktiga utbetalningar och följde sedan upp och utvecklade åtgärderna under några år i finansplanen. I budgetpropositionerna för åren 2010 till och med 2012 var den politiska inriktningen att arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar skulle övergå till att utgöra en integrerad del i berörda myndigheters löpande verksamhet. Det gjorde att beskrivningen av felaktiga utbetalningar utgick från finans- planen från 2013, men återkom igen i budgetpropositionen för 2017, efter att det hade tillsatts flera utredningar med fokus på felaktiga utbetalningar och bidragsbrott.
Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen) före- slog 2008 att regeringen skulle sätta upp ett mål om att felaktiga ut- betalningar inte får förekomma.126 Ett övergripande mål om att fel- aktiga utbetalningar från välfärdssystemen ska minska beslutades av riksdagen 2020 efter ett ursprungligt förslag från Delegationen för korrekta utbetalningar (KUT-delegationen).127 Från och med budget- propositionen för 2021 följs det riksdagsbundna övergripande målet upp i utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning.
Straffrättslig reglering och sanktioner
Regeringen identifierade tidigt ett antal områden som behövde åtgär- das för att värna välfärdssystemen. Ett område var att skärpa den straff- rättsliga regleringen och 2007 trädde bidragsbrottslagen i kraft. Från 2020 utvidgades lagens tillämpningsområde till att även gälla stöd, bi- drag och ersättningar som avser en enskild person, men betalas ut till eller tillgodoräknas någon annan än den enskilde.128 Regeringen avise- rade i budgetpropositionen för 2023 att den avsåg att införa ett särskilt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag och andra juridiska personer, exempelvis genom en utvidgning av bidragsbrottslagen.129
Regeringen har också gett utredningar i uppdrag att föreslå sank- tioner mot felaktiga utbetalningar. Under 2008 presenterade en utred- ning förslag om att en bidragsspärr skulle införas som innebar och att
126Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, SOU 2008:74, s. 98.
127SOU 2019:59, s. 141; prop. 2020/21:1 Utgiftsområde 2, bet. 2020/21:FiU2,
rskr. 2020/21:150.
128Ett starkare skydd för välfärdssystemen, prop. 2018/19:132.
129Budgetpropositionen för 2023, prop. 2022/23:1, Utgiftsområde 2, s. 109 f.
den som har dömts för ett allvarligare bidragsbrott under en viss tid inte skulle ha rätt till den eller de förmåner som brottet hade avsett.130 En tid därefter föreslog en annan utredning att ett administrativt sanktionssystem skulle införas för att motverka att ersättningar från välfärdssystemen betalas ut på felaktiga grunder.131 Förslagen ledde inte till några åtgärder från regeringens sida och frågorna har utretts på nytt i och med vårt delbetänkande132 och nu i slutbetänkandet. En annan snarlik åtgärd som utreddes var att införa en generell återkravs- lag som skulle omfatta de förmåner som ingår i välfärdssystemen.133
Regelverkens konstruktion
Att svagheter i regelverkens konstruktion kan leda till en ökad risk för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott var också ett område som regeringen tidigt uppmärksammade. I budgetpropositionen för 2007 uppgav regeringen att kommittéer som tog fram förslag som leder till utbetalningar av stöd eller bidrag skulle säkerställa att risken för fel- aktigt utnyttjande minimerades och att de uppgifter som låg till grund för utbetalningar kunde kontrolleras. Utredningar skulle ta fram för- slag till informationsutbyte där det var nödvändigt och redogöra för förslagens konsekvenser ur ett kontrollperspektiv. Detsamma skulle gälla förslag som togs fram inom Regeringskansliet.134
Året därefter, 2008, framhöll regeringen att det var viktigt för den enskilde med tydliga och enhetliga trygghetssystem. Regeringen avsåg därför att se över gällande regelverk och tillsätta ett antal utredningar som skulle utreda beräkningsgrunden för inkomst, tydliga tidsgränser för upphörande eller omprövning av ersättning, förbättrad folkbok- föring och tydligare bestämmelser om återkrav.135 I budgetpropositio- nen för 2009 aviserade regeringen ett flerårigt samverkansuppdrag för de beslutande myndigheterna som bland annat skulle resultera i system- övergripande förslag till regeländringar.136
Även i budgetpropositionen för 2010 lyftes regelverken fram som en av de främsta orsakerna till felaktiga utbetalningar. Två tredjedelar
130Bidragsspärr, SOU 2008:100.
131Sanktionsavgifter på trygghetsområdet, SOU 2011:3.
132SOU 2022:37, s. 357 f.
133Se till exempel Budgetpropositionen för 2010, prop. 2009/10:1, s. 337 f.
134Budgetpropositionen för 2007, prop. 2006/07:1, s. 45 f.
135Budgetpropositionen för 2008, prop. 2007/08:1, s. 38 f.
136Budgetpropositionen för 2009, prop. 2008/09:1, s. 20 f.
av alla felaktiga utbetalningar bedömdes orsakas av brister i regler och stödsystemens utformning och dess tillämpning, vilket gjorde det svårt för både sökande och handläggare att göra rätt. Regeringen menade därför att det var viktigt med åtgärder på bred front.137 Översyn av regelverken nämns igen i budgetpropositionen för 2018 som en av de åtgärder regeringen hade vidtagit och som regeringen avsåg att fort- sätta med.138 I budgetpropositionen för 2022 bedömde regeringen att välfärdssystemens utformning fortsatt var en viktig orsak till felaktiga utbetalningar.139
Kontroller
Kontroller är ett annat område där regeringen identifierat att åtgär- der behöver vidtas. Under 2008 trädde förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll i kraft.140 Statskontoret fick 2009 i upp- gift att analysera betydelsen av olika drivkrafter för dimensioneringen av kontroller och åtgärder mot felaktiga utbetalningar hos Försäkrings- kassan.141 Studier genomfördes samtidigt av CSN:s och Arbets- förmedlingens kontrollarbete. ESV fick samma år i uppdrag att utveckla instrument som skulle göra det möjligt att följa upp myndigheternas kontroller kopplade till utbetalningar från välfärdssystemen. En själv- utvärderingsmetod utvecklades och prövades. Vid återrapporteringen 2011 menade ESV att myndigheternas arbete med intern styrning och kontroll hade utvecklats på ett sådant sätt att det inte fanns anled- ning att ha en särskild självutvärderingsmetod.
I budgetpropositionen för 2013 angav regeringen att kopplingen till berörda myndigheters arbete med intern styrning och kontroll behövde bli tydligare. Regeringen menade att det i flera av de berörda myndigheternas årsredovisningar saknades en samlad analys av effek- tiviteten i verksamheten där både produktivitet och kvalitet vägdes in. Regeringen avsåg därför att ha en dialog med myndigheter som be- talar ut stöd och bidrag från välfärdssystemen om innehållet i resultat- analysen och redovisningen av den. I budgetpropositionen för 2018 lyfte regeringen fram behovet av att myndigheterna hade en kontroll-
137Prop. 2009/10:1, s. 337 f.
138Budgetpropositionen för 2018, prop. 2017/18:1, s. 52 f.
139Budgetpropositionen för 2022, prop. 2021/22:1, Utgiftsområde 2, s. 92 f.
140Prop. 2006/07:1, s. 45 f.
141Statskontoret, 2010, Försäkringskassans kontrollarbete – drivkrafter och dimensionering, rapport 2010:9.
verksamhet som kunde motverka fusk och bedrägerier från välfärds- systemen, men också för att motverka penningtvätt och terrorfinan- siering.
Vid några tillfällen har regeringen tillskjutit medel för att stärka myndigheternas kontrollarbete. Under 2006 och 2007 tilldelades Försäkringskassan och dåvarande Arbetsmarknadsstyrelsen extra re- surser för att stärka kontrollverksamheten. En motsvarande satsning gjorde regeringen i budgetpropositionen för 2021, men inkluderade då fler myndigheter. De beslutande aktörerna tillfördes permanenta medel kopplade till det övergripande målet om minskade felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och myndigheternas deltagande i uppdrag för att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott om totalt 125 miljoner kronor. Försäkringskassan tilldelades 50 mil- joner årligen för att effektivisera och öka kontrollutredningar och åter- krav. Året därefter fick Försäkringskassan medel för efterhands- kontroller av utbetalningar av ersättning för höga sjuklönekostnader (EHS). I budgetpropositionen för 2023 föreslog regeringen att medel tillfördes för att finansiera en stärkt kontroll av det statliga tand- vårdsstödet. Den 1 januari 2024 inleder Utbetalningsmyndigheten sin verksamhet. Myndigheten ska bland annat göra systemövergripande kontroller av utbetalningar från välfärdssystemen.
Informationsutbyte
Ett annat område där regeringen har sett behov av åtgärder och som ofta leder till förbättrade kontroller är ett utökat informationsutbyte. Syftet med att utöka informationsutbytet har varit att förbättra myn- digheternas beslutsunderlag, förebygga felaktiga utbetalningar och öka servicen för den enskilde.
Den 1 januari 2009 trädde ett antal lagar och förordningar i kraft som möjliggjorde ett utökat elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga förvaltningen.142 Syftet var att minska felaktiga utbetal- ningar.143 Under 2010 gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att föreslå hur månadsvisa inkomstuppgifter kan utformas för att bland annat ge Försäkringskassan och Skatteverket bättre kontrollmöjlig- heter.144 Förslaget som lämnades ledde då inte till någon åtgärd, men
142SFS 2008:937 och 2008:967–982.
143Prop. 2009/10:1, s. 337 f.
144Budgetpropositionen för 2011, prop. 2010/11:1, s. 279 f.
den 1 januari 2019 fick Försäkringskassan, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen möjlighet att inhämta månadsvisa inkomstuppgif- ter från Skatteverket.145
I budgetpropositionen för 2012 hänvisade regeringen till att den myndighetsgemensamma samverkan mot organiserad brottslighet hade lett till snabbare kommunikationsvägar och ett utökat informations- utbyte mellan myndigheter.146 En bokstavsutredning har haft i upp- drag att utvärdera möjligheterna till informationsutbyte mellan myn- digheter, kommuner och arbetslöshetskassor, i syfte att säkerställa att de uppgifter som ligger till grund för utbetalningar från välfärds- systemen är korrekta. Promemorian har remitterats och förslagen be- reds för närvarande inom Regeringskansliet.147 Regeringen bedömde i budgetpropropositionen för 2023 att myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor behövde ha bättre tillgång till information om en- skilda personer och företag och att stärkta möjligheter att utbyta infor- mation är ett viktigt verktyg i arbetet mot felaktiga utbetalningar.148 Regeringen angav också i 2023 års ekonomiska vårproposition att reger- ingen kommer ge berörda myndigheter nya verktyg att identifiera miss- bruk och fusk genom utökade möjligheter att utbyta information.149
Samverkan
Regeringen har också sett behov av att myndigheterna samverkar i frågor som rör felaktiga utbetalningar. FUT-delegationen inrättades 2005 med uppgift att främja samverkan, sprida erfarenheter och före- slå mål för att minska felaktiga utbetalningar. Efter att delegationen avslutat sitt arbete fick bland andra Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan, IAF, Migrationsverket, Socialstyrelsen, Skatte- verket och ESV i uppdrag att samverka för att utveckla metoder för och redovisa resultat av myndigheterna arbete mot felaktiga utbetal- ningar från välfärdssystemen.150
När myndigheternas samverkansuppdrag upphörde menade reger- ingen att det fortsatt fanns behov av samverkan mellan de berörda myn- digheterna när det gällde underrättelseskyldighet, informationsinsatser
145Uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen, prop. 2016/17:58, s. 123 f.
146Budgetpropositionen för 2012, prop. 2011/12:1, s. 670 f.
147Utökat informationsutbyte, Ds 2022:13.
148Prop. 2022/23:1, Utgiftsområde 2, s. 109 f.
1492023 års ekonomiska vårproposition – Förslag till riktlinjer, prop. 2022/23:100, s. 9 f.
150Se till exempel Budgetpropositionen för 2011, prop. 2010/11:1, s. 279 f.
och omfattningsstudier.151 Under 2016 inrättades KUT-delegationen. Syftet med delegationen var att motverka överutnyttjande och fel- aktiga utbetalningar från välfärdssystemen.152 När delegationens upp- drag upphörde tre år senare fick en funktion vid ESV i uppdrag att föra vidare det arbete som delegationen hade påbörjat och att analy- sera, följa upp och bidra till samordning av myndigheternas arbete. Ett råd för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen inrättades vid ESV. Rådet ska främja samverkan mellan de myndigheter som är representerade i rådet, vara ett forum för informations- och erfaren- hetsutbyte samt diskutera åtgärder mot felaktiga utbetalningar.153
Granskningar av regeringens styrning
Regeringens styrning av de beslutande myndigheternas hantering av bidragsbrott har granskats vid några tillfällen. Under 2011 presenterade Riksrevisionen en granskning om statens arbete med att motverka bidragsbrott var effektivt och om det hade blivit mer effektivt efter bidragsbrottslagen införande. Riksrevisionen noterade att regeringen inte hade följt upp tillämpningen av bidragsbrottslagen för flertalet berörda myndigheter och därmed inte kände till vilken effekt lagen hade fått och vad den hade lett till. Regeringen hade också tillsatt flera olika utredningar och ett samverkansprojekt som på olika sätt berörde bidragsbrottsarbetet. Riksrevisionen ansåg att regeringen inte varit tillräckligt nyanserad i sin styrning av de beslutande myndigheternas arbete med bidragsbrott, utan hade styrt samtliga beslutande myn- digheter på ungefär samma sätt, oavsett förutsättningar och vilka för- måner myndigheterna hanterade.154
Riksrevisionen granskade 2016 felaktiga utbetalningar inom social- försäkringen. Riksrevisionen konstaterade att Försäkringskassan sedan 2012 hade lämnat ett 80-tal förslag med åtgärder för att minska fel- aktiga utbetalningar. Av dessa hade 15 genomförts eller behandlats. Beredningsunderlaget hade varierat mellan olika förslag, vilket hade påverkat möjligheter till genomförande. Enligt Riksrevisionen före- låg en risk att den låga genomförandegraden lett till att mycket arbete gjorts i onödan. Några andra försvårande omständigheter var begräns-
151Budgetpropositionen för 2013, prop. 2012/13:1, s. 464 f.
152Budgetpropositionen för 2017, prop. 2016/17:1, s. 590 f.
153Prop. 2021/22:1, Utgiftsområde 2, s. 92.
154Riksrevisionen, 2011, Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten, RiR 2011:20, s. 35.
ningar i informationsutbyte, variationer i kraven på myndighets- samverkan i de olika myndigheternas instruktioner och att nödvändiga uppgifter för att bedöma arbetet med att motverka felaktiga utbetal- ningar saknades. Vidare menade Riksrevisionen att regeringen hade prioriterat andra områden som till exempel förtroendet för Försäkrings- kassan framför felaktiga utbetalningar. Det saknades tydliga styr- signaler inriktade mot arbetet mot felaktiga utbetalningar, vilket hade lett till att det saknades uppgifter om den totala omfattningen och uppgifter för att mäta kostnadseffektiviteten.155
Enligt en rapport från Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) från 2018 förändrades regeringens fokus för styrning av Försäkrings- kassan vid två tillfällen under perioden 2012–2016. Fokus för styr- ningen 2012 handlade om att förtroendet för myndigheten skulle öka för att sedan förskjutas 2016 till rättssäkerhet och samhällsmålet om att sänka sjukpenningtalet till 9,0 dagar 2020. Det medförde att hand- läggningen av sjukpenning gick från att vara mer generös till att bli mer restriktiv. Enligt ISF kan variationen i tillämpningen över tid utan att några större regeländringar har genomförts för sjukförsäkringen innebära att rättssäkerheten äventyras. Myndigheten kunde konsta- tera att en styrning mot förtroende ledde till ett högre förtroende men också en högre sjukfrånvaro, medan styrning mot att sänka sjukpen- ningtalet fick motsatt effekt.156
Lag och förordning
För många myndigheter styrs verksamheten av lagar och förordningar. Regeringen kan genom resonemang och överväganden i en proposi- tion eller skrivelse ge uttryck för sin politik inom ett visst område. Efter att riksdagen har beslutat om en proposition kan regeringen utfärda lagar, besluta förordningar och fatta andra beslut som riktar sig till myndigheten. Vi har inventerat de lagar och förordningar som har betydelse för berörda aktörers arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Vi undersöker också i vilken mån aktörerna är styrda till att förebygga brott riktade mot välfärds- systemen.
155Riksrevisionen, 2016, Felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringen – Försäkringskassans kontrollverksamhet, RiR 2016:11, s. 50 f.
156Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), 2018, Förändrad styrning av och i Försäkrings- kassan – En analys av hur regeringens mål om ett sjukpenningtal på 9,0 dagar påverkar handlägg- ningen av sjukpenning, rapport 2018:16, s. 11 f.
Lag om kommunernas ansvar för att förebygga brott
Sverige har ett långtgående kommunalt självstyre. Principen för den kommunala självstyrelsen innebär att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala själv- styrelsens grund. En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör enligt proportionalitetsprincipen inte gå utöver vad som är nödvän- digt med hänsyn till de ändamål som föranlett den.157
Enligt regeringen har kommunerna en särskilt viktig roll att före- bygga brott och det har därför funnits skäl att lagstifta på området. För att säkerställa att kommunerna arbetar effektivt och kunskaps- baserat med att förebygga brott infördes en ny lag den 1 juli 2023. Enligt den ska kommunerna ta fram en lägesbild över brottsligheten och utifrån denna ta ställning till behovet av åtgärder och besluta om en åtgärdsplan. Kommunerna ska ansvara för samordningen av det lokala brottsförebyggande arbetet och inrätta en samordningsfunk- tion.158 Brå och länsstyrelserna ska ge kommunerna stöd i det brotts- förebyggande arbetet.159 Kommunernas utökade ansvar avser det lokala brottsförebyggande området och är därför mycket brett.
Förordningar som gäller för samtliga förvaltningsmyndigheter
Det finns ett antal förordningar som de flesta myndigheter ska följa. Enligt 3 § myndighetsförordningen (2007:515) ska till exempel myn- dighetsledningen ansvara för att myndigheten hushållar väl med statens medel.
Förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag innehåller bestämmelser om planering, budgetering och uppföljning av den statliga verksamheten. Myndigheterna ska till regeringen lämna in en årsredovisning vid avslutat verksamhetsår och budgetunderlag för de tre närmast följande budgetåren. Återrapporteringen ska utgå från uppgifterna i myndighetens instruktion och de mål och återrapporter- ingskrav som regeringen har angett i regleringsbrev eller annat beslut.160
15714 kap. 3 § regeringsformen.
158Kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete, prop. 2022/23:43.
159Regeringsbeslut 2023-02-23, Uppdrag att utveckla det nationella stödet i det brottsförebyggande arbetet, Ju2023/00472, Ju2022/00985, Ju2022/02969.
1602 kap. 1 §, 3 kap. 1 § och 9 kap. 3 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budget- underlag.
Internrevisionsförordningen (2006:1228) reglerar vilka förvalt- ningsmyndigheter som ska tillämpa den och hur den interna revisio- nen ska gå till. Internrevisionens uppgift är att granska och föreslå för- bättringar av myndighetens interna styrning och kontroll. Resultatet av revisionen redovisas till myndighetsledningen, som beslutar om nödvändiga åtgärder. Myndigheter som omfattas av internrevisions- förordningen är myndigheter som hanterar stora penningflöden, har många anställda och har komplexa regelverk.
I förordningen om intern styrning och kontroll finns bestämmel- ser om hur myndigheter ska förebygga brott som är riktad mot myn- dighetens verksamhet. Myndighetsledningen ansvarar för att det finns en process för intern styrning och kontroll vid myndigheten som fun- gerar på ett betryggande sätt. Processen ska förebygga att verksam- heten utsätts för korruption, otillbörlig påverkan, bedrägeri och andra oegentligheter. Myndigheterna ska göra riskanalyser för att identi- fiera omständigheter som gör att myndigheten inte kan fullgöra sina uppgifter, nå verksamhetens mål eller uppfylla kraven på att hushålla med statens medel. Myndigheten ska med ledning av riskanalyser vidta de åtgärder som är nödvändiga för att den med rimlig säkerhet ska kunna fullgöra sina uppgifter, uppnå verksamhetens mål och uppfylla kraven i 3 § myndighetsförordningen. Den interna styrningen och kontrollen ska systematiskt följas upp och bedömas.161
Med intern styrning och kontroll avses en process som syftar till att myndigheterna ska bedriva en effektiv verksamhet, följa lagar, för- ordningar och andra regler och lämna en tillförlitlig redovisning och rättvisande rapportering av verksamheten.162 Syftet med förordningen är att stärka regeringen styrning av myndigheterna och tydliggöra kraven på myndigheternas ledning avseende intern styrning och kon- troll.163 I departementsskrivelsen som föregick förordningen berördes inte felaktiga utbetalningar mer än att förordningen var ett sätt att minska risken för felaktiga utbetalningar av EU-budgeten.164 Inte heller i ESV:s föreskrifter och allmänna råd nämns uttryckligen fel- aktiga utbetalningar från välfärdssystemen.165 Däremot hänvisar reger-
1612–5 §§ förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll.
162Intern styrning och kontroll i staten, Ds 2006:25, s. 54.
163Ds 2006:25, s. 19.
164Ds 2006:25, s. 9 f.
165www.esv.se/press-och-publicerat/foreskrifter/esvfa-20228/. Hämtat 2023-07-18.
ingen i flera fall till förordningen just när det gäller myndigheternas förmåga att kontrollera utbetalningar från välfärdssystemen.166
Myndigheternas instruktion
Myndigheters instruktioner är ett instrument för regeringen att styra statsförvaltningen. Genom instruktionen bestämmer regeringen myn- dighetens uppgifter, ledningsform och andra förhållanden som är specifika för myndigheten. Vi har gått igenom instruktionerna för de myndigheter som vi bedömer kan ha en roll i att förebygga och mot- verka bidragsbrott. Vi kan konstatera att vissa myndigheter har en ut- pekad uppgift att förebygga brott eller ekonomisk brottslighet, medan uppgiften är mer diffus för andra myndigheter. Nedan går vi närmare in på vad otydligheten består i.
Några av de myndigheter vars instruktion vi har granskat har en uttalad uppgift att stödja, samordna eller arbeta brottsförebyggande. Uppgiften är då generellt inriktad på att arbeta för att förebygga brott, förutom Ekobrottsmyndigheten som ska bedriva brottsförebyggande arbete som avser ekonomisk brottslighet.
Brå ska utveckla det nationella stödet och samordningen av det brottsförebyggande arbetet. Av Brås instruktion framgår att myndig- heten ska identifiera utvecklingsområden för det brottsförebyggande arbetet och ge regeringen, rättsväsendets myndigheter och brottsföre- byggande aktörer underlag för åtgärder och prioriteringar som är kun- skapsbaserad. Vidare ska Brå ge metodstöd till myndigheter och aktörer som har betydelse för det brottsförebyggande arbetet.167
Länsstyrelserna ska stödja och bidra till regional samordning av brottsförebyggande arbete. Länsstyrelserna ska vidare bidra till att minska brottsligheten och öka tryggheten i länet. Arbetet ska baseras på kunskap och beprövad erfarenhet och ska samordnas med det brottsförebyggande arbete som bedrivs av myndigheter på nationell nivå. Varje år ska länsstyrelserna till Brå lämna en samlad redovisning av det arbete som har bedrivits lokalt och regionalt inom respektive län.168
Polismyndigheten ska enligt polislagen (1984:387) förebygga, för- hindra och upptäcka brottslig verksamhet och andra störningar av den
166Se bland annat prop. 2006/07:1, s. 45 f.; prop. 2009/10:1, s. 337 f.; prop. 2011/12:1, s. 670 f.
1671 och 3 §§ förordningen (2016:1201) med instruktion för Brottsförebyggande rådet.
168Förordningen (2016:1258) om regional samordning inom det brottsförebyggande området.
allmänna ordningen eller säkerheten.169 Polismyndigheten ska enligt sin instruktion bedriva verksamheten rättssäkert och enhetligt när man förebygger brottslig verksamhet.170
Ekobrottsmyndigheten ska bedriva brottsförebyggande arbete mot ekonomisk brottslighet. Myndigheten ska lämna information om eko- nomisk brottslighet till andra myndigheter och till kommuner, när- ingsliv, organisationer och allmänheten. I uppgiften ingår att följa upp och analysera brottsutvecklingen och rättstillämpningen för ekono- misk brottslighet och ta fram förslag till åtgärder. Ekobrottsmyndig- heten ska också samordna åtgärder mot ekonomisk brottslighet.171
Av instruktionerna för Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN och Migrationsverket framgår att myndigheterna ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott.172 Arbetsförmedlingen hade tidigare också denna uppgift i sin instruktion, men sedan den 1 december 2022 är den överförd till förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten som inne- håller bestämmelser om Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Enligt förordningen ska verksamheten utformas och be- drivas så att bland annat bidragsbrott motverkas och risken för fel- aktiga utbetalningar minimeras. Arbetsförmedlingen ska säkerställa att den arbetsmarknadspolitiska verksamheten bedrivs i enlighet med förordningen även då verksamheten utförs av andra än myndigheten.173
Förordningen om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar
Förordningen om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen innehåller bestämmelser som syftar till att stärka arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssyste- men. Med felaktiga utbetalningar avses här utbetalningar från välfärds- systemen som görs trots att villkoren för att ta del av ersättningen inte är uppfyllda. Enligt förordningen ska Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan, IAF, Migrationsverket och Pensionsmyndigheten kontinuerligt studera omfattningen av felaktiga utbetalningar. Myndig-
1692 § polislagen (1984:387).
1702 § förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten.
1714 och 5 §§ förordningen (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten.
1722 § 3 förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan, 2 § 6 förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten, 4 § förordningen (2017:1114) med in- struktion för Centrala studiestödsnämnden, 5 § 1 förordningen (2019:502) med instruktion för Migrationsverket.
1731, 2 och 4 §§ förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
heterna ska till exempel analysera riskerna för felaktiga utbetalningar, identifiera ersättningar där risken för felaktiga utbetalningar är som störst och studera omfattningen av felaktiga utbetalningar.
ESV ska samordna arbetet och varje år till regeringen redovisa en lägesbeskrivning av det arbete som berörda myndigheter och aktörer har bedrivit för att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärds- systemen. ESV ska också föreslå vilka åtgärder som behöver vidtas. Vart tredje år ska myndigheten redovisa en fördjupad lägesbeskriv- ning, analyser av orsakerna till felaktiga utbetalningar och en bedöm- ning av den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna och vilka åtgärder som har vidtagits.
I ESV:s uppgifter ingår att identifiera åtgärder som kan tydliggöra individens ansvar för att lämna korrekta uppgifter vid ansökan om ersättning från välfärdssystemen, men i övrigt finns inga bestämmelser som särskilt uttrycker om och i så fall på vilket sätt myndigheterna ska arbeta för att förebygga brott riktad mot välfärdssystemen.
Regleringsbrev
Regleringsbrev utfärdas för alla statliga myndigheter och gäller för ett år i taget. I regleringsbrevet anges myndighetens anslag och andra finansiella befogenheter samt villkor för användningen av dessa medel under det aktuella budgetåret. Regleringsbrevet innehåller i allmänhet också mål, återrapporteringskrav och särskilda uppdrag till myndig- heten.
I vårt delbetänkande har vi utförligt beskrivit de mål, återrapporter- ingskrav och uppdrag avseende felaktiga utbetalningar som de beslu- tande och brottsutredande myndigheterna har fått av regeringen i re- gleringsbreven från 2010 till 2022.174 Vi har i slutbetänkandet undersökt om myndigheterna har fått uppgifter som handlar om att förebygga felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Fler än de återrapporterings- krav och uppdrag som vi återger nedan kan ha haft ett brottsförebyg- gande syfte utan att detta tydligt framgår av regleringsbreven. Det förekommer också att myndigheterna får i uppdrag att motverka fel- aktiga utbetalningar som främst handlar om att minska antalet omed- vetna fel.
174För en mer detaljerade beskrivning, se SOU 2022:37, s. 259 f.
Försäkringskassan har under många år haft återrapporteringskrav avseende uppgiften att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. Andra uppgifter har handlat om att stärka kontrollperspektivet i handläggningen. Under 2019 skulle myndig- heten redogöra för vilka insatser som genomförts och som kunde ha betydelse för målen i regeringens brottsförebyggande program Till- sammans mot brott. Genom regleringsbrevet för 2021 infördes ett mål för assistansersättningen som är att förebygga och förhindra felaktiga utbetalningar och bidragsbrott.
Vid upprepade tillfällen har Försäkringskassan haft i uppdrag att redovisa vilka åtgärder myndigheten har vidtagit för att minska oav- siktliga fel från handläggare och sökanden. I regleringsbreven för 2021–2023 fick Försäkringskassan i uppgift att redovisa vilka åtgärder som hade vidtagits för att säkerställa och underlätta för den enskilde att lämna korrekta uppgifter i samband med ansökan och att anmäla ändrade förhållanden som har betydelse för rätten till ersättning.
Pensionsmyndigheten har fram till och med 2019 haft uppdrag eller återrapporteringskrav som har handlat om att minska de oavsiktliga felen och utveckla kontrollsystemen. Sedan 2021 har myndigheten haft i uppdrag att redovisa åtgärder som säkerställer att den enskilde lämnar korrekta uppgifter och anmäler ändrade förhållanden.
Under många år hade CSN som mål att motverka bidragsbrott och säkerställa att utbetalningar bara går till den som har rätt till det. Myndigheten skulle dessutom återrapportera vilka åtgärder som hade vidtagits och planerades för att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Från och med 2018 flyttades uppgiften från reglerings- brevet till myndighetens instruktion.175
Migrationsverket har i regleringsbreven haft som mål att arbeta för att motverka bidragsbrott, i huvudsak kopplat till ersättningar för asyl- sökande. Myndigheten har också haft återrapporteringskrav om hur den arbetar för att upptäcka missbruk av regler och hur den interna styrningen och kontrollen kan utvecklas för att minimera risken för felaktiga utbetalningar.
Arbetsförmedlingen har haft som återrapporteringskrav att redo- göra för vilka riskanalyser myndigheten har genomfört och hur myn- digheten har arbetat för att förhindra felaktiga utbetalningar i verk- samheten. Precis som Migrationsverket har myndigheten haft uppdrag avseende intern styrning och kontroll. I regleringsbreven för 2019 fick
1754 § förordningen med instruktion för Centrala studiestödsnämnden.
Arbetsförmedlingen i uppdrag att ta fram en handlingsplan för att mot- verka felaktiga utbetalningar. Även myndighetens kontrollarbete har tagits upp i regleringsbreven. I regleringsbrevet för 2022 fick myndig- heten i uppdrag att stärka kontrollen och uppföljningen av oseriösa leverantörer. I regleringsbrevet för 2023 fick myndigheten liknande uppdrag som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att säker- ställa att enskilda lämnar korrekta uppgifter och anmäler ändrade för- hållanden som har betydelse för rätten till ersättning.
Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten har inte haft några upp- drag som specifikt pekar ut förebyggande arbete mot bidragsbrotts- lighet. Däremot fick myndigheterna under 2018 i uppdrag av reger- ingen att förbättra hanteringen av bidragsbrott.176
Sedan 2021 har ESV fått i uppdrag att samordna de beslutande aktörernas riskanalyser och omfattningsstudier avseende felaktiga ut- betalningar. ESV har också haft i uppdrag att ta fram indikatorer för felaktiga utbetalningar, inklusive sådana som är intressanta för att få utökad information om bidragsbrottslighetens utveckling.
Skrivelse
Tillsammans mot brott
Som vi har beskrivit i kapitel 3 redovisade regeringen 2017 ett natio- nellt brottsförebyggande program, Tillsammans mot brott177, för riks- dagen. I programmet beskrivs hur myndigheter och aktörer ska arbeta för att förebygga brott, men också vilka åtgärder som behöver vidtas inom en rad olika områden, där bland annat välfärdsbrottslighet ingår. Programmet är en skrivelse från regeringen och något riksdagsbeslut har därför inte fattats om innehållet i den. Av de beslutande myndig- heterna nämns Försäkringskassan och Migrationsverket som myndig- heter som ingår i det brottsförebyggande arbetet. Försäkringskassan kan enligt programmet bidra i arbetet med att stävja fusk och miss- bruk av socialförsäkringen genom att säkerställa välfungerande kon- trollfunktioner. Migrationsverket bör bistå Säkerhetspolisen i dess verksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet och frågor som rör terrorism.178
176Regeringsbeslut 2018-05-24, Ju2018/03037/KRIM.
177Regeringens skrivelse, Tillsammans mot brott – Ett nationellt brottsförebyggande program, skr. 2016/17:126.
178Skr. 2016/17:126, s. 19.
4.5.2Det brottsförebyggande arbetet i praktiken
Det finns ingen formell definition av brottsförebyggande arbete. När
vihar undersökt hur de beslutande aktörerna arbetar med att förebygga brott riktade mot välfärdssystemen, har vi noterat att de har olika tolk- ningar och föreställningar om vad brottsförebyggande arbete är. Ofta blandar man samman förebyggande åtgärder för att minska oavsikt- liga fel med insatser som kan förebygga bidragsbrott. För att få en likvärdig och jämförbar bild av hur och med vad aktörerna de facto arbetar för att förebygga brott, har vi undersökt i vilken mån de följer de olika momenten i modellen för ett kunskapsbaserat brottsföre- byggande arbete (avsnitt 3.3).
De beslutande aktörerna och brottsutredande myndigheterna har angett om de har en lägesbild över brottslighetens omfattning, struk- tur och utveckling och hur de i så fall samlar in den kunskapen. De har redogjort för hur de använder lägesbilden för att analysera orsakerna till brott och om de utifrån analyserna genomför åtgärder, utvärderar insatserna och sedan återanvänder kunskapen. De beslutande aktörerna har också svarat på om de samverkar med andra aktörer och forsk- ningsinstitutioner. Slutligen har de redovisat vilka brottsförebyggande åtgärder som de har vidtagit och som de anser har gett störst effekt. I vissa fall har vi kompletterat redovisningarna med andra källor i form av policy- och styrdokument, skrivelser och utvärderingar. Vi beskriver även andra myndigheter som antingen har i uppdrag att stödja andra myndigheter eller på andra sätt är delaktiga i det brottsförebyggande arbetet.
Figur 4.9 Schematisk modell över kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete
Källa: Egen bearbetning utifrån Brås modell för kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete .
Nedan följer en sammanställning av resultatet av svaren på våra frågor. I texten nämns ibland bedrägeribrott, ekonomisk brottslighet och välfärdsbrott. I begreppen ingår brottslighet riktad mot välfärds- systemen som en del i den beskrivna brottsligheten. De beslutande aktörerna skiljer i regel inte på att arbeta allmänt med att förebygga fel- aktiga utbetalningar och att förebygga bidragsbrott. Vi redovisar där- för uppgifterna på det sätt som aktörerna själva beskriver sitt arbete.
Myndigheter med nationellt samordningsansvar
Brå
Brå har inrättat ett nätverk för nationella aktörer som ska bidra till ökad samverkan på det brottsförebyggande området. Myndigheten ska utveckla konkret stöd till brottsförebyggande aktörer, ta fram och sprida utbildning om brottsförebyggande arbete och stödja länssty- relserna i arbetet med att stödja och bidra till regional samordning av brottsförebyggande arbete. Brå arbetar inte operativt utan förmedlar kunskap och ger stöd till brottsförebyggande samordnare och till andra myndigheter, kommuner och aktörer.
Brå lämnar varje år en rapport till regeringen om hur arbetet har bedrivits lokalt, regionalt och nationellt och om det finns några cen- trala behov av utveckling.179 Välfärdsbrott berörs i rapporten från 2023 och myndigheten konstaterar att nationella myndigheters insat- ser i högre utsträckning riktas mot organiserad brottslighet och väl- färdsbrott, medan lokala aktörer riktar insatser främst mot brotts- problem som skadegörelse, ordningsstörningar och narkotika.180 Brå fick under 2021 i uppdrag av regeringen att kartlägga problemen med välfärdsbrott mot kommuner och regioner, och att identifiera och sprida kunskaper om åtgärder mot problemen.181 Kunskapen har spri- dits via webbinarier, konferenser och nätverksträffar riktade mot dem som arbetar mot frågan i kommuner och regioner och mot länsstyrel- sernas brottsförebyggande samordnare och samverkande myndigheter. Det finns en särskild ämnessida med metodstöd på Brås webbplats.182
Brå ingår tillsammans med Skatteverket, Försäkringskassan, Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och Ekobrottsmyndigheten i en arbetsgrupp som ska höja kunskapen och sprida information om ekonomisk brottslighet. Tillsammans med länsstyrelserna har arbets- gruppen arbetat för att uppmärksamma och medvetandegöra lokala brottsförebyggande aktörer om brott mot välfärden och hur dessa kan förebyggas.183
Välfärdsbrottslighet är ett av de fokusområden där Brå erbjuder kunskapshöjande insatser till kommuner med utsatta områden.184
Länsstyrelserna
Länsstyrelserna har gjort vissa insatser för att stödja det förebyggande arbetet mot välfärdsbrott och ekonomisk brottslighet. Länsstyrelsen i Skåne län har till exempel spridit erfarenheter och kunskap om ett arbetssätt för hur felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen kan förhindras som Malmö kommun har arbetat fram. Det har lett till att fler kommuner i länet har inlett eller är på väg att utveckla åtgärder
179Regeringsbeslut 2017-02-16, Uppdrag till Brottsförebyggande rådet att utveckla det nationella stödet och samordningen för brottsförebyggande arbete, Ju2017/01526.
180Brå, 2023, Det brottsförebyggande arbetet i Sverige – nuläge och utvecklingsbehov 2023, s. 63.
181Brå, 2022, Välfärdsbrott mot kommuner och regioner: Fel och oegentligheter bland företag och föreningar, rapport 2022:1 och Brå, 2022, Det brottsförebyggande arbetet i Sverige – nuläge och utvecklingsbehov 2022, s. 14 f.
182Brås årsredovisning 2022, s. 20.
183Brås årsredovisning 2022, s. 20 och skrivelse från Brå den 21 december 2022.
184Brås årsredovisning 2022, s. 18 och 23.
mot välfärdsbrott och ekonomisk brottslighet.185 Länsstyrelserna har därefter fortsatt att genom samverkan bidra med kunskapshöjande insatser kring bland annat välfärdsbrott.186
Brottsutredande myndigheter med brottsförebyggande uppgifter
Polismyndigheten
Nationella operativa avdelningen (Noa) vid Polismyndigheten är pro- cessägare för bedrägeribrott inklusive bidragsbrott. NBC ska stärka Polismyndighetens förmåga att påtala och vidta åtgärder mot bidrags- brottslighet och ansvarar för det strategiska brottsförebyggande arbetet på nationell nivå. Sektionen kan också initiera operativa insatser. NBC tar varje månad fram nationella och regionala lägesbilder över bedrägeri- och bidragsbrottslighet. I lägesbilderna beskrivs inflödet av polisanmälningar och om det förekommer några avvikelser. NBC och de regionala bedrägerienheterna har ett gemensamt bidragsforum där man diskuterar lägesbilderna, trender och förändrade brottsupplägg. Gruppen identifierar åtgärder som kan förebygga bidragsbrott och som NBC sedan tar upp med berörda beslutande aktörer.187
På regional nivå samarbetar Polismyndigheten främst med Åklagar- myndigheten och Försäkringskassan. Det förekommer att andra be- slutande aktörer deltar i det regionala samarbetet. Syftet med samverkan är att skapa återkopplingsrutiner mellan aktörerna, dela erfarenheter och information, hitta samverkansformer och skapa gemensamma kontaktnät. Målet med samarbetet är att förbättra utredningarna, effektivisera handläggningen och öka lagföringen. Bedrägerienheterna i polisregionerna ska prioritera utredning och lagföring av ärenden som leder till brottsförebyggande effekter eller attitydförändringar hos allmänheten.188
Bedrägeribrottslighet är bara en liten del av all brottsförebyggande verksamhet som Polismyndigheten bedriver. Verksamheten har där- för inte utvärderats, men myndighetens planlagda brottsförebyggande linjeverksamhet granskades under 2021 vid en intern tillsyn. Flera brister konstaterades i hur myndigheten bedrev det brottsförebyggande
185Brå, 2022, Det brottsförebyggande arbetet i Sverige – nuläge och utvecklingsbehov 2022, s. 44 och skrivelse från Brå den 21 december 2022.
186Brå, 2023, Det brottsförebyggande arbetet i Sverige – nuläge och utvecklingsbehov 2023, s. 58.
187Skrivelser från Polismyndigheten den 2 november 2022 och 20 januari 2023.
188Skrivelse från Polismyndigheten den 2 november 2022.
arbetet. Det saknades bland annat förutsättningar för att styra, följa upp och utvärdera den brottsförebyggande verksamheten.189
Polismyndigheten har efter den interna tillsynen tagit fram en stra- tegi för myndighetens brottsförebyggande arbete. Enligt strategin ska Polismyndigheten främst tillämpa situationell brottsprevention. Arbe- tet ska utgå från lägesbilder där man identifierar och analyserar pro- blem som orsakar brottslighet. Utifrån analysen ska relevanta metoder användas för att komma till rätta med problemen. Därefter ska åtgär- derna följas upp och utvärderas såväl under som efter genomföran- det.190 Polismyndigheten bedömde i årsredovisningen för 2022 att den brottsförebyggande verksamheten hade utvecklats positivt.191
Enligt Polismyndigheten är det när flera åtgärder sätts in samtidigt och tillsammans med andra aktörer som de brottsförebyggande åt- gärderna mot bidragsbrottslighet får störst effekt. Ett sådant exem- pel är när Polismyndigheten samverkar med beslutande aktörer som i sin tur genomför noggrannare kontroller. En viktig åtgärd är att dela information mellan berörda aktörer och att gemensamt kunna lagra, hantera och agera på uppgifterna. En annan effektiv åtgärd är när Polismyndigheten informerar i media och på sociala medier om olika ingripanden. Informationen kan bidra till att vissa individer avhåller sig från att utnyttja välfärdssystemen.192
Ekobrottsmyndigheten
Ekobrottsmyndighetens brottsförebyggande arbete leds av ett brotts- förebyggande kansli på myndighetens huvudkontor och har regionala brottsförebyggande specialister placerade i Göteborg, Linköping, Malmö, Stockholm och Umeå.193
Ekobrottsmyndigheten har en strategi för det brottsförebyggande arbetet. Det övergripande målet är att minska den ekonomiska brotts- ligheten och dess skadeverkningar. Det brottsförebyggande arbetet är främst inriktat på att samverka med andra myndigheter, kommuner,
189Polismyndigheten, 2021, Planlagd brottsförebyggande linjeverksamhet, tillsynsrapport 2021:6, A005.131/2019.
190Polismyndigheten, 2022, Polismyndighetens strategi för det brottsförebyggande arbetet, PM 2022:12, s. 6.
191Polismyndighetens årsredovisning 2022, s. 18.
192Polismyndigheten, 2021, De organiserade bedrägerierna – En rapport om bedrägerier kopp- lade till organiserade kriminella miljöer och skrivelser från Polismyndigheten den 2 november och 21 december 2022.
193Skrivelse från Ekobrottsmyndigheten den 21 december 2022.
näringsliv och organisationer och bedrivs både på nationell och regio- nal nivå. Syftet med myndighetens åtgärder är enligt strategin att göra det svårare att begå brott, göra det mer riskabelt att begå brott och skapa incitament att handla rätt. Ekobrottsmyndigheten ska också arbeta för att lönsamheten att begå brott ska minska och motverka bortförklaringar som underlättar brott.194
Ekobrottsmyndigheten tar vartannat år fram en lägesbild över eko- nomisk brottslighet. Myndighetens underrättelseverksamhet tar fram egna lägesbilder och deltar i arbetet med att ta fram myndighetsgemen- samma lägesbilder om organiserad brottslighet och arbetslivskrimi- nalitet. Det förekommer att brottslighet riktad mot välfärdssystemen beskrivs i de myndighetsgemensamma lägesbilderna som en del av annan brottslighet.195
Det utreds bara enstaka ärenden om bidragsbrott vid myndigheten. I dessa fall rör det sig främst om brott i näringsverksamhet som har koppling till ekonomisk brottslighet inom ramen för statligt tandvårds- stöd, personlig assistans och anställningsstöd från Arbetsförmedlingen. För att öka kunskapen om ekonomisk brottslighet på dessa områden har myndigheten granskat domar där ett fängelsestraff om minst ett år har dömts ut och gjort fördjupade analyser. Utifrån analysen har brotts- förebyggande åtgärder identifierats. En kontinuerlig dialog förs med utrednings-, lagförings- och underrättelseverksamheten inom myndig- heten om brottslighetens utveckling, nya brottsupplägg, brister i systemen som gör det möjligt att begå brott och hur dessa brister kan åtgärdas. Åtgärderna kan bestå i att myndigheter och organisationer behöver ändra sitt arbetssätt eller att det finns behov av regeländringar. Myndigheten sprider information om hur ekonomisk brottslighet kan förebyggas och samarbetar med berörda myndigheter, organisationer och intressegrupper. Ekobrottsmyndigheten använder kunskapen i samband med föreläsningar om hur man kan förebygga ekonomisk brottslighet, i dialoger med andra organisationer och i remissvar.196
Brå och Ekobrottsmyndigheten har ett samarbetsprojekt vars syfte är att utveckla skriptanalyser så att dessa kan användas för att analy- sera, identifiera och formulera åtgärder som kan förebygga ekonomisk brottslighet. Skriptanalyser används för att gå igenom olika brotts-
194Ekobrottsmyndigheten, 2019, Strategi för Ekobrottsmyndighetens brottsförebyggande arbete.
195Skrivelse från Ekobrottsmyndigheten den 6 november och den 21 december 2022.
196Skrivelse från Ekobrottsmyndigheten den 6 november 2022.
upplägg, analysera dessa och lämna förslag på brottsförebyggande åtgärder.197
Under 2021 granskade Riksrevisionen Ekobrottsmyndighetens arbete mot organiserad ekonomisk brottslighet under åren 2015–2020. Riksrevisionen konstaterade att den brottsförebyggande verksamheten utgjorde endast en procent av verksamhetskostnaderna i myndigheten och att flera vakanser hade bidragit till att det brottsförebyggande arbetet inte bedrivits på det sätt som det var tänkt. Riksrevisionen be- dömde att Ekobrottsmyndigheten hade brister i arbetet med att följa och analysera den ekonomiska brottslighetens utveckling. Det före- låg en risk för att den brottsförebyggande verksamheten inte kunde bedrivas på ett sätt som är kunskapsbaserat. Riksrevisionen rekommen- derade Ekobrottsmyndigheten att klargöra vad den brottsförebyg- gande verksamheten ska innehålla och hur den ska bedrivas i praktiken för att kunna genomsyra hela myndigheten.198
Sedan Riksrevisionens granskning har Ekobrottsmyndigheten in- lett samarbeten med flera myndigheter regioner, kommuner, bran- scher, intresseorganisationer och företrädare för näringslivet i syfte att förbättra deras tillsyns- och kontrollsystem. Myndigheten deltar också i MUR-samverkan. Särskilda insatser har riktats mot att stärka kommunernas arbete med att förebygga ekonomisk brottslighet och att förebygga arbetslivskriminalitet.199 I årsredovisningen för 2022 bedömer Ekobrottsmyndigheten att brottsförebyggande insatser är efterfrågade och att myndigheten har fått ett markant ökat inflöde av förfrågningar om samarbete. Rekrytering av viss kompetens har dock dragit ut på tiden.200
Beslutande myndigheter
Försäkringskassan
Enligt Försäkringskassan saknar myndigheten rättsligt stöd för att göra sammanställningar över bidragsbrottslighetens utveckling. Försäkringskassan har påbörjat ett arbete med att ta fram lägesbilder för att kunna vidta brottsförebyggande åtgärder och inhämtar viss
197Skrivelse från Brå den 21 december 2022.
198Riksrevisionen, 2021. Ekobrottsmyndigheten – arbetet mot den organiserade ekonomiska brotts- ligheten, RiR 2021:30, s. 28 f. och 48.
199Ekobrottsmyndighetens årsredovisning 2021, s. 37 f.
200Ekobrottsmyndighetens årsredovisning 2022, s. 42.
kunskap om brottsliga upplägg, dock inte kontinuerligt och systema- tiskt. Myndigheten medverkar i att ta fram myndighetsgemensamma lägesbilder om organiserad brottslighet och arbetslivskriminalitet. Inom ramen för samverkan görs en kontinuerlig och systematisk kun- skapsinhämtning.201 Försäkringskassan har under några år haft i upp- drag att till regeringen redovisa vilka åtgärder som den har vidtagit för att underlätta för den enskilde att göra rätt från början och att minska felaktiga utbetalningar samt vilka effekter åtgärderna har fått.202
Enligt Försäkringskassan bidrar myndigheten i arbetet med att stävja fusk och missbruk av socialförsäkringen genom att säkerställa att det finns kontrollstrukturer. För att rätt person ska få rätt utbetal- ning genomför myndigheten löpande både slumpmässiga och riktade kontroller av utbetalningar för socialförsäkringsförmåner.
Försäkringskassan samverkar regelbundet med andra myndigheter och aktörer kring felaktiga utbetalningar, organiserad brottslighet, brottsbekämpning och bedrägerier. Myndigheten leder det myndig- hetsgemensamma nätverket MUR, vars syfte är att deltagande aktö- rerna ska öka sin förmåga att förebygga felaktiga utbetalningar. Inom nätverket förs diskussioner om hur befintliga verktyg kan användas för att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar. En annan upp- gift för nätverket är att identifiera vilken information aktörerna kan hämta in från varandra.203
Försäkringskassans främsta brottsförebyggande åtgärd är att samla resurser specifikt riktade mot att utreda och upptäcka misstänkta fel- aktiga utbetalningar och bidragsbrott. Myndigheten har också genom- fört kommunikationsinsatser i syfte att påverka allmänhetens attityder till bidragsbrott.204
Pensionsmyndigheten
Pensionsmyndigheten har inte någon strategi eller något annat stöd- dokument för att förebygga bidragsbrott. Myndigheten har inte heller någon lägesbild över bidragsbrottslighetens utveckling. Myndigheten bedriver inget specifikt arbete med att förebygga bidragsbrott, men arbetar med att förebygga felaktiga utbetalningar generellt och att det
201Skrivelse från Försäkringskassan den 4 november 2022 och 18 januari 2023.
202Se till exempel regleringsbreven för Försäkringskassan 2021, 2022 och 2023.
203Skrivelse från Polismyndigheten den 2 november 2022.
204Skrivelse från Försäkringskassan den 4 november 2022.
ska bli rätt från början. Pensionsmyndigheten samlar in kunskap om bidragsbrottslighet utifrån de kontroller som myndigheten gör och utifrån de polisanmälningar som upprättas. Samverkan sker med andra aktörer (till exempel inom MUR, organiserad brottslighet, kommuner, andra myndigheter) både ur ett strategiskt perspektiv och på en ope- rativ nivå. En väl utbyggd samverkan är ett väsentligt verktyg i det övergripande kontrollarbetet på Pensionsmyndigheten. Genom att myndigheten deltar i olika samverkansforum med andra myndigheter och organisationer ökar den myndighetens kunskap om felaktiga ut- betalningar och dess orsaker.205 På samma sätt som Försäkringskassan har Pensionsmyndigheten haft i uppdrag av regeringen att underlätta för den enskilde att göra rätt från början och att redovisa vilka effek- ter åtgärderna har fått.206
Pensionsmyndigheten vidtar olika åtgärder för att minska felaktiga utbetalningar, bland annat genom att förbättra och utveckla webb- tjänster. Inom myndigheten arbetas det kontinuerligt med att förbättra informationen i samband med ansökan och underlätta för pensionä- rerna att lämna korrekta uppgifter. Informationen om förmånerna uppdateras löpande på Pensionsmyndighetens webbplats. Det arbetas också med att förbättra och förtydliga den generella informationen, genom exempelvis allmän information om förmånerna i media, på webbplatsen och riktad information via till exempel pensionärsorga- nisationer. Riktlinjer har tagits fram för att de brev som sänds ut till förmånstagarna ska vara enhetliga och tydliga. Exempelvis innehåller de nya beslutsbreven tydligare information om vilka skyldigheter som följer av att ha beviljats en förmån när det gäller att anmäla ändrade förhållanden.207
De brottsförebyggande åtgärder som ger störst effekt är enligt Pensionsmyndigheten efterkontroller, riskbaserade kontroller och slumpmässiga kontroller. Kontrollerna fångar upp de felaktigheter som finns i förmånerna och kan sedan användas för att vidta åtgärder för att utbetalningen ska bli rätt från början. Andra brottsförebyggande åtgärder som myndigheten har vidtagit är säkrare inloggning till myn- dighetens e-tjänster för att undvika identitetsbedrägerier.208
205Skrivelse från Pensionsmyndigheten den 4 november och 21 december 2022.
206Se till exempel regleringsbreven för Pensionsmyndigheten 2021, 2022 och 2023.
207Skrivelse från Pensionsmyndigheten den 21 december 2022.
208Skrivelse från Pensionsmyndigheten den 4 november 2022.
CSN
CSN arbetar aktivt med att säkra korrekta utbetalningar och mot- verka bidragsbrott. En utgångspunkt i arbetet är att främja viljan att göra rätt för sig. Det ska vara lätt att göra rätt och kunderna ska för- stå konsekvenserna av att göra fel. Kontrollerna ska vara legitima och enskilda ska ha ett högt förtroende för CSN.
CSN uppger att myndigheten inte har ett brottsutredande upp- drag. Lagöverträdelser eller andra sökbegrepp som avslöjar känsliga personuppgifter enligt 8 § studiestödsdatalagen får inte användas, vilket försvårar uppföljning av bidragsbrottslighetens utveckling. Myn- digheten anser sig ha god kunskap om varför misstänkta bidragsbrott uppstår och kunskapen används vid utformandet av riskbaserade kon- troller, men också vid utformningen av rutiner för arbetssätt vid hand- läggningen. Lärdomar från misstänkta bidragsbrott förmedlas syste- matiskt till studiestödsutredare vilket leder till ökade möjligheter att identifiera framtida misstänkta ärenden. En sådan identifierad risk- grupp gäller till exempel olika former av utlandsstudier. Dessa ärenden handläggs därför i en särskild ordning och innefattar mer omfattande och frekventa kontroller. CSN använder även olika former av proaktiv kommunikation, där riskgrupper vid vissa tillfällen till exempel kon- taktas via SMS eller mejl och informeras om vikten av att anmäla änd- rade förhållanden. Sådana insatser har visat sig resultera i högre anmäl- ningsfrekvens.209
CSN samarbetar med andra myndigheter för att förstärka sin för- måga att motverka bidragsbrott och felaktiga utbetalningar. Ett exem- pel på ett sådant samarbete är MUR-samverkan. Inom MUR samver- kar CSN till exempel med Kronofogdemyndigheten och Skatteverket kring projektet Upptäck välfärden – ett utbildningsmaterial som kan användas i gymnasieskolans undervisning i samhällskunskap. Syftet med materialet är att öka elevernas förståelse för vikten av att värna samhällets gemensamma resurser. Andra brottsförebyggande åtgär- der som har vidtagits är regeländringar, som gör att det vid utlands- studier blir svårare att få studiemedel utbetalda redan innan studierna har börjat och att myndigheten har skärpt kontrollrutinerna.210
Under 2018 genomförde myndigheten en internrevision av arbetet med att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar och bidrags-
209Skrivelser från CSN den 4 och 11 november och 20 december 2022.
210Skrivelser från CSN den 4 och 11 november och 20 december 2022.
brott. Revisionen identifierade att det saknades en samsyn inom myn- digheten om hur uppdraget att upptäcka och förhindra felaktiga ut- betalningar och bidragsbrott ska bedrivas. Även den övergripande och löpande uppföljningen av myndighetens arbete mot felaktiga utbetal- ningar och bidragsbrott behövde ses över. Som ett resultat av intern- revisionen tog CSN fram en strategi för att säkra korrekta utbetal- ningar och motverka bidragsbrott. Myndigheten såg över ledning och styrning av området och en ny uppföljning togs fram. Arbetet resul- terade också i ett nytt systematiskt arbete med kontrollplaner och uppföljning av kontroller.211
Migrationsverket
Migrationsverket arbetar brottsförebyggande genom att informera sökanden om dennes skyldigheter via informationsblad, med stöd av tolk i samband med första ansökan vid en ankomstenhet och i sam- band med besök eller kontakter via mejl och telefon.212
Migrationsverket har samordnare för felaktiga utbetalningar, mot organiserad brottslighet och arbetslivskriminalitet. Enligt myndig- heten är fel som beror på den egna myndighetens handläggning den främsta orsaken till felaktiga utbetalningar. Det är också där den främsta potentialen till att förebygga och minska de felaktiga utbetalningarna finns.213
Arbetsförmedlingen
Myndigheten har ingen lägesbild över bidragsbrottsligheten men med- verkar i att ta fram de myndighetsgemensamma lägesbilderna över organiserad brottslighet och arbetslivskriminalitet. De gemensamma lägesbilderna har hittills inte använts som ett stöd för inriktningen av myndighetens interna arbete. Arbetsförmedlingen planerar att under 2023 ta fram en intern lägesbild för att identifiera sårbarheter och hot, inklusive brottsfenomen, mot Arbetsförmedlingen.
Arbetsförmedlingen samlar in kunskap om upplägg för bidrags- brottslighet vid interna nätverksträffar med sakkunniga och via olika
211Skrivelser från CSN den 4 och 11 november samt 20 december 2022 och CSN 2021, dnr ADM/2021:383, s. 27.
212Skrivelser från Migrationsverket den 7 november och den 21 december 2022.
213Skrivelser från Migrationsverket den 7 november och den 21 december 2022.
forum för myndighetssamverkan. Kunskapen återanvänds för att ge- nomföra åtgärder, såsom att bygga in fler kontroller och spärrar i hand- läggningssystemen. Myndigheten arbetar med att öka medvetenheten om felaktiga utbetalningar och bidragsbrottslighet hos handläggare genom information och utbildningar samt att myndigheten lämnar förslag till regeringen på regeländringar. Kunskapen om de brottsliga uppläggen används också för att genomföra riktade urvalskontroller som kan begränsa att förmåner och stöd betalas ut felaktigt. Urvals- kontrollerna kan vara inriktade mot särskilda riskbranscher eller bo- lagsformer. Myndigheten genomför inte någon systematisk uppfölj- ning eller utvärdering av effekterna av de åtgärder som genomförs.214
Arbetsförmedlingen bedömer att en av de viktigaste brottsföre- byggande åtgärderna är att myndigheten kan hämta in uppgifter från kreditinstitut. En åtgärd som minskar risken för främst oavsiktliga fel är införandet av en automatiserad utbetalningsprocess (AUP). AUP innebär att Arbetsförmedlingen varje månad hämtar uppgift om en arbetstagares bruttolön direkt från Skatteverket. Andra brottsföre- byggande åtgärder som genomförts är centraliserad arbetsgivarkontroll och riskbaserade urvalskontroller. Myndighetssamverkan används för att utbyta kunskap och erfarenheter som leder till insikt om att vidta brottsförebyggande åtgärder.215
Kommuner och arbetslöshetskassor
Kommuner
I vår dialog med ett tiotal kommuner har det framkommit att am- bitionsnivå, prioriteringar och förutsättningar att arbeta med att före- bygga bidragsbrott skiljer sig åt mellan olika kommuner. En av de kommuner som arbetar strukturerat med felaktiga utbetalningar är Malmö kommun. Kommunen har en handlingsplan och en särskild grupp som arbetar med att sprida kunskap inom verksamheten och höja kompetensen om felaktiga utbetalningar. Man följer kontinuer- ligt upp antalet impulser och vad den misstänkta felaktigheten består i.
Uppföljningen används i förvaltningens arbete med att identifiera risker och åtgärder för att förebygga riskerna. Handläggare får utbild- ning i vilka riskerna är och hur man kan identifiera dem i den löpande
214Skrivelse från Arbetsförmedlingen den 4 november 2022.
215Skrivelse från Arbetsförmedlingen den 4 november 2022.
handläggningen. Uppgifterna används också för att identifiera områ- den där det kan finnas behov av samverkan med andra aktörer, till exempel statliga myndigheter eller andra kommunala förvaltningar och bolag. Kommunen har återkommande avstämningar med andra kommuner som bedriver ett aktivt arbete med att utreda felaktiga ut- betalningar och med berörda statliga myndigheter som till exempel Polismyndigheten och Försäkringskassan. Inom samarbetet tar de in- gående aktörerna upp nya företeelser och brottsupplägg för bidrags- brott och sprider goda exempel på hur de kan beivras.216
Det är inte alla kommuner som har kunskapen eller möjligheten att arbeta strukturerat med att förebygga felaktiga utbetalningar. I Eskilstuna kommun finns ett samarbetsforum med statliga aktörer för att på lokal nivå arbeta med välfärdsbrottslighet. Kommunen arbetar med att belysa problemet och medvetandegöra handläggare om vad de bör vara uppmärksamma på i utredningar och i kontakten med bruka- ren. Polisanmälningar tas upp i media för att uppmärksamma frågan hos allmänheten.217 Örebro kommun sammanställer årligen antalet upptäckta felaktiga utbetalningar och anmälda misstänkta bidragsbrott. Denna information sprids internt i verksamheten för att göra hand- läggare uppmärksamma på vilka felaktigheter som förekommer och bidra till att felaktiga utbetalningar upptäcks.218
I Karlstads kommun får handläggare information om vilka kon- troller som kan genomföras för att förebygga felaktiga utbetalningar.219 Socialtjänsten inom Stockholms kommun förebygger felaktiga ut- betalningar genom att arbeta med vilken information och hur denna lämnas ut till varje enskild individ. Informationen ska vara tydlig an- gående vilka uppgifter den sökande behöver lämna och konsekvenserna av att lämna felaktiga uppgifter.220 Flertalet kommuner uppger att de arbetar brottsförebyggande genom att dra lärdomar av de felaktiga utbetalningar som upptäcks och utifrån den kunskapen utarbeta åt- gärder och stärka handläggningsprocessen.
Åtgärder som ger en god brottsförebyggande effekt är enligt kom- munerna att informera sökanden om bidragsbrottslagen och vilket ansvar den sökande har att lämna korrekta uppgifter och anmäla änd- rade förhållanden. Flera kommuner framför att mycket mer tid och
216Skrivelse från Malmö kommun den 4 november 2022.
217Skrivelse från Eskilstuna kommun den 25 oktober 2022.
218Skrivelse från Örebro kommun den 4 november 2022.
219Skrivelse från Karlstads kommun den 7 november 2022.
220Skrivelse från Stockholms kommun den 26 oktober 2022.
resurser skulle behöva läggas på att utöka klientkontakten. Kommu- nerna betonar också hur stress, brist på resurser och prioriteringar ökar risken för felaktiga utbetalningar och att misstänkta bidragsbrott inte upptäcks.221 Stickprovskontroller och att inhämta uppgifter via SSBTEK (sammansatt bastjänst för ekonomiskt bistånd), Info Torg och andra kontrollverktyg kan ge en brottsförebyggande effekt. Kom- munerna uppger att handläggarna behöver ha kunskap om hur de ska utreda ansökningar om ekonomiskt bistånd utifrån de underlag som bifogas ansökan.222
Arbetslöshetskassor
Arbetslöshetskassorna följer upp resultatet av tidigare polisanmäl- ningar och anpassar vid behov anmälningarna efter den återkoppling kassorna får av till exempel avkunnade domar. Inom arbetslöshets- kassorna pågår ett projekt för att vidareutveckla kontroller och möj- lighet att förhindra felaktiga utbetalningar.223
Regelverket för arbetslöshetsförsäkringen är komplext och det är i många fall svårt att avgöra om sökanden medvetet lämnat felaktiga uppgifter. Enligt Sveriges a-kassor är den främsta åtgärden för att för- hindra felaktiga utbetalningar att sökanden får så tydlig information som möjligt. Av informationen ska det framgå vilka villkoren i arbets- löshetsförsäkringen är och skyldigheten att lämna korrekta uppgifter till arbetslöshetskassorna.
Andra brottsförebyggande åtgärder med god effekt är de kontroller som arbetslöshetskassorna genomför för att förhindra att sökanden får utbetalningar från flera förmåner samtidigt. Andra åtgärder är att inhämta uppgifter från arbetsgivardeklarationer på individnivå från Skatteverket och kontroller av om sökanden står till arbetsmarkna- dens förfogande.224
221Skrivelser från till exempel Stockholms, Göteborgs, Malmö, Karlstads och Örebro kommuner.
222Skrivelse från Lysekils kommun den 1 november 2022.
223Skrivelse från Sveriges a-kassor den 6 november 2022.
224Skrivelse från Sveriges a-kassor den 6 november och 19 december 2022.
Övriga myndigheter
Åklagarmyndigheten
Åklagarmyndigheten har inget reglerat brottsförebyggande ansvar. Inom myndigheten finns en särskild organisation för bedrägeri och bidragsbrott. En grupp av särskilt utpekade åklagare hanterar samt- liga ärenden om misstänkta bedrägerier och bidragsbrott. Utvecklings- centrum ansvarar för att utveckla metoder, bygga upp kunskap och samverka med andra myndigheter inom området.
Utbetalningsmyndigheten
Utbetalningsmyndigheten börjar sin verksamhet den 1 januari 2024. Myndigheten ska förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbe- talningar från välfärdssystemen. I uppgiften ingår att ansvara för att genomföra utbetalningar av förmåner och stöd från de anslutna stat- liga välfärdssystemen, samt utbetalningar från skattekontot hos Skatte- verket, genom ett system med transaktionskonto. Myndigheten kom- mer inte att hantera utbetalningar från kommuner och regioner.225
Genom att samordna information om och kontroll av olika ut- betalningar kan både avsiktliga och oavsiktliga felaktigheter i högre grad upptäckas. Myndigheten ska kunna underrätta berörda myndig- heter om sådana fel. Samordning gör det också möjligt att utföra systemövergripande riskanalyser, urval och kontroller av utbetalning- arna, och därigenom uppmärksamma var riskerna för felaktiga ut- betalningar är som störst, samt var det eventuellt uppstår konflikter mellan utbetalningar från olika utbetalningssystem. De beslutande myndigheternas och arbetslöshetskassornas ansvar för såväl kontroller som handläggning ska vara oförändrat. Utbetalningsmyndigheten ska komplettera, men inte ersätta, existerande kontrollarbete hos beslu- tande myndigheter och arbetslöshetskassor, och myndigheten kommer inte heller att kunna överpröva de beslut om förmåner och stöd som de beslutande myndigheterna och arbetslöshetskassorna har fattat.226
225Utbetalningsmyndigheten, prop. 2022/23:34, s. 27 och 31.
226Prop. 2022/23:34, s. 27.
ESV
ESV ansvarar för att samordna arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.227 Vart tredje år ska Arbets- förmedlingen, CSN, Försäkringskassan, IAF, Migrationsverket och Pensionsmyndigheten studera omfattningen av felaktiga utbetalningar och rapportera arbetet till ESV. ESV ska samordna myndigheternas arbete och redovisa resultaten av omfattningsstudierna till regeringen. Den första redovisningen presenterades i april 2023. Varje år ska ESV redovisa en samlad lägesbeskrivning av det arbete som har bedrivits av berörda myndigheter och aktörer för att säkerställa korrekta ut- betalningar från välfärdssystemen.
Myndigheten ska bedöma den totala omfattningen och analysera orsakerna till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Av redo- visningen ska framgå vilka åtgärder som de beslutande myndigheterna och arbetslöshetskassorna har genomfört och vilken effekt de har fått. Dessutom ska ESV varje år föreslå vilka åtgärder som behöver vidtas för att minska antalet felaktiga utbetalningar.228
Övriga aktörer
En viktig komponent för att lyckas med att förebygga brott är att arbetet bedrivs i samverkan med berörda aktörer. Aktörerna kan vara både offentliga och privata. Privata aktörer som kan vara betydelse- fulla för att förhindra bidragsbrott är till exempel banker och försäk- ringsbolag som kan bidra med information om undanhållna tillgångar eller felaktiga inkomstuppgifter. Även företag har intresse av att för- måner och stöd inte utnyttjas i felaktiga syften som kan leda till en sned konkurrenssituation och dåliga arbetsvillkor. Andra aktörer som kan bidra till att förebygga bidragsbrott är intresseorganisationer inom till exempel personlig assistans som arbetar för att premiera sunda företag och att rätt bidrag ska gå till rätt person. Det finns ett visst samarbete med andra aktörer för att förebygga bidragsbrott, men vi har inte sett att den sker i någon mer strukturerad och långsiktig form. Inte heller samverkan mellan beslutande aktörer, brottsutredande myn- digheter och forskningsinstitutioner verkar vara särskilt utbredd.
2272 a § förordningen (2016:1023) med instruktion för Ekonomistyrningsverket.
228Se till exempel 7–13 §§ förordningen om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.
4.5.3Regelverkens konstruktion
Den rättsliga regleringen
De förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen regleras i flera olika regelverk, exempelvis socialförsäkringsbalken som gäller för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, medan lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. gäller för Migrationsverket. Det är i dessa regelverk som villkoren för olika förmåner och stöd anges, det vill säga vilka krav som ska uppfyllas för att man ska ha rätt till en viss förmån eller ett visst stöd.
Det finns även andra regelverk som har direkt eller indirekt be- tydelse för förmånerna och stöden. Ett exempel är förvaltningslagen (2017:900) som styr alla förvaltningsmyndigheters handläggning och bland annat reglerar hur ett ärende ska utredas. Det finns special- bestämmelser i respektive myndighets förmåns- eller stödregelvek som kan ha bestämmelser om utredningsbefogenheter. Även bestämmel- ser om offentlighet och sekretess som reglerar vilka uppgifter myn- digheter kan utbyta mellan varandra är intressanta i sammanhanget. Likaså regler om vissa möjligheter att inhämta uppgifter från andra aktörer som exempelvis en bank eller en arbetsgivare aktualiseras. Det finns alltså olika typer av regler som handlar om att utreda eller så långt möjligt säkerställa att förmånen eller stödets materiella villkor är upp- fyllda.
Slutligen finns regelverk om att en myndighet på ett formellt plan får hantera vissa personuppgifter inom sin verksamhet och utifrån vissa bestämda ändamål. Samtliga dessa regelverk beskrivs översikt- ligt nedan.
Brister i regelverkens konstruktion kan öppna upp möjligheter att missbruka välfärdssystemen. I följande avsnitt beskriver vi de risker som tidigare har identifierats och problem med anknytning till regel- verkens konstruktion som har f
