sou 2023 50

En modell för svensk försörjningsberedskap

Betänkande av Utredningen om

nationell samordning av försörjningsberedskapen

Stockholm 2023

SOU 2023:50

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2023

ISBN 978-91-525-0697-4 (tryck)

ISBN 978-91-525-0698-1 (pdf)

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Carl-Oskar Bohlin

Regeringen beslutade den 2 september 2021 att tillsätta en utredning som ska analysera och föreslå en funktion med ansvar för nationell samordning av försörjningsberedskapen samt utreda principer och former för finansiering av samhällets försörjningsberedskap. Till särskild utredare förordnades den 2 september Birgitta Böhlin.

Som sakkunniga förordnades den 2 november 2021 kanslirådet Emil Antonsson (Finansdepartementet), ämnesrådet Anna Ax (Kli- mat- och näringslivsdepartementet), kanslirådet Roland Bjuremalm (Landsbygds- och infrastrukturdepartementet), kanslirådet Cecilia Dahlberg (Landsbygds- och infrastrukturdepartementet), ämnes- rådet Ingmarie Druve (Försvarsdepartementet), kanslirådet Andreas Hermansson (Finansdepartementet), ämnesrådet Helena Santesson Kurti (Socialdepartementet), kanslirådet Lina Törner (Justitiedepar- tementet) och ämnesrådet Katarina Yuen (Klimat- och näringslivs- departementet). Lina Törner var förordnad som sakkunnig t.o.m. den 31 augusti 2022. Kanslirådet Pontus Abado Nilsson (Justitie- departementet) var förordnad som sakkunnig under perioden den 11 mars – 31 december 2022. Som sakkunniga förordnades kansli- rådet Anette Häggström Ahrnens (Försvarsdepartementet) den 1 september 2022 och den rättssakkunniga Therese Quant den 1 januari 2023 (Försvarsdepartementet).

Som experter i utredningen förordnades den 2 november 2021 länsrådet Anneli Bergholm Söder (Länsstyrelsen Gotland), tf. enhetschefen Anders Eriksson (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap), avdelningschefen Andréas Kinnander (Försvarets mate- rielverk), upphandlingsstrategen Karin Peedu (Sveriges Kommuner och Regioner) och generalmajoren Jonas Wikman (Försvarsmak- ten). Den 1 december 2021 förordnades den seniora rådgivaren Johan Sjöberg (Svenskt Näringsliv) som expert.

Utredningen har biståtts av ett sekretariat. Som sekreterare i ut- redningen anställdes revisionsdirektören Sascha Sohlman den 20 sep- tember 2021, departementssekreteraren Goran Bogdanovic den 27 september 2021 och tf. rådmannen Sara Persson den 17 februari 2022. Sedan den 14 mars 2022 har Goran Bogdanovic varit huvud- sekreterare i utredningen.

Den 2 mars 2023 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för ut- redningen, vilket innebar att utredningstiden förlängdes till den 31 augusti 2023.

Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om nationell samordning av försörjningsberedskapen, överlämnar härmed betän- kandet En modell för svensk försörjningsberedskap (SOU 2023:50).

Stockholm i augusti 2023

Birgitta Böhlin

/Goran Bogdanovic

/Sascha Sohlman

/Sara Persson

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		23
1	Författningsförslag.....................................................	37

1.1Förslag till lag om ändring i lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta

i totalförsvarsplaneringen .......................................................

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2006:544)

om kommuners och regioners åtgärder inför och vid

extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap .........

1.3Förslag till förordning om upphävande av förordningen

(1982:517) om beredskapsersättning, beredskapslån
och beredskapsgaranti.............................................................	41

1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen

(1982:1005) om skyldighet för näringsidkare,
arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta
i totalförsvarsplaneringen .......................................................	42

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder

inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd
beredskap.................................................................................	44

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2008:1002) med instruktion för Myndigheten för
samhällsskydd och beredskap ................................................	45

1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2010:185) med instruktion för Trafikverket .......................

Innehåll

SOU 2023:50

1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:527) med instruktion för

Upphandlingsmyndigheten....................................................

1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen

	(2022:524) om statliga myndigheters beredskap ..................		52
2	Utredningens uppdrag, genomförande,
	utgångspunkter och avgränsningar...............................		61
2.1	Utredningsuppdraget .............................................................		61
2.2	Utredningens genomförande.................................................		62
2.3	Utgångspunkter och avgränsningar.......................................		63
	2.3.1	Några utgångspunkter enligt direktiven................	64

2.3.2Arbetet med försörjningsberedskapen är i sin

linda..........................................................................

2.3.3Näringslivets roll i försörjningen med varor

och tjänster ..............................................................

2.3.4Myndigheternas ansvarsområden och

sektorsvis expertis ...................................................

2.3.5Försörjningsberedskapens dimensionering

	och kostnader ..........................................................	66
2.3.6	Strukturen för krisberedskap och civilt försvar ....	67
2.3.7	Ansökan om svenskt Nato-medlemskap...............	67

2.3.8Försörjningsberedskapen är avgränsad till

3.2.1Totalförsvar består av militärt försvar och

civilt försvar .............................................................

3.2.2Det övergripande målet för totalförsvaret

	2021–2025................................................................	73
3.2.3	Samhällsviktig och totalförsvarsviktig verksamhet ....	75

SOU 2023:50Innehåll

3.3	Försörjningsberedskap ...........................................................		76
4	Försörjningsrelaterade utmaningar i kris och krig ..........		79
4.1	Försörjningsrelaterade störningar..........................................		79
	4.1.1	Störningar som påverkar tillgång till
		arbetskraft ................................................................	79

4.1.2Störningar som leder till brist på insatsvaror

	och reservdelar .........................................................	80
4.1.3	Störningar som leder till brist på energi .................	81
4.1.4	Störningar i distribution..........................................	81

4.1.5Störningar i internationella leveranskedjor (inklusive avspärrning och blockader av

handelsflottor) .........................................................

4.1.6Störningar till följd av handelspolitiska

	åtgärder som införs av andra länder........................	82
4.1.7	Efterfrågerelaterade störningar...............................	82

4.1.8Störningar i säkerhetspolitiska kriser och i

krig............................................................................

4.2Identifierade försörjningsrelaterade brister

och utmaningar på strukturell nivå ........................................

4.2.1Försörjningsförmågan återuppbyggs från en

låg nivå......................................................................

4.2.2Brist på tydliga mål och krav

försvårar planeringsarbetet......................................

4.2.3Brist på analys av behov, prioritering och handlings-alternativ försvårar ett enhetligt och

effektivt arbete.........................................................

4.2.4Bristande samordning och splittrad

		ansvarsstruktur riskerar att leda till
		ineffektivitet.............................................................	90
	4.2.5	Begränsade förutsättningar för nationell
		krisledning................................................................	91
4.3	Våra slutsatser .........................................................................		93
5	Regelverk som är centrala för försörjningen av varor
	och tjänster...............................................................		95

Innehåll

SOU 2023:50

5.1 Fullmaktslagarna.....................................................................		95
5.1.1	Ransoneringslagen ..................................................	95
5.1.2	Prisregleringslagen ..................................................	99

5.1.3Förfogandelagen och förberedelse för

förfogande .............................................................

100

5.1.4Lagen (1992:1402) om undanförsel och

förstöring...............................................................

104

5.2Annan författning av relevans

för försörjningsberedskapen ................................................

105

5.2.1Lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer

m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen ..............

105

5.2.2Förordningen (1982:517) om beredskapsersättning, beredskapslån och

beredskapsgaranti..................................................

105

5.2.3Lagen (1976:295) om skyldighet för näringsidkare att medverka vid lagring för

försörjningsberedskap...........................................

106

5.2.4Förordningen (1992:390) om förberedelser

	för leverans av varor och tjänster .........................	106
5.3 Offentlig upphandling..........................................................		107
5.3.1	EU-direktiven, tröskelvärde och principer..........	107

5.3.2Den svenska upphandlingslagstiftningen

SOU 2023:50		Innehåll
6.2 Bilaterala samarbeten ............................................................		141
6.2.1	Krishandelsavtal med Norge och Finland............	142

6.2.2Avsiktsförklaring mellan Sverige och Finland om fördjupat samarbete inom krisberedskap,

civilt försvar och räddningstjänst .........................

144

6.2.3Avtal med Estland om ömsesidig

6.4.1Krisinstrument för den inre marknaden

(SMEI) ...................................................................

150

6.4.2Åtgärder för en hög gemensam cybersäkerhetsnivå i hela unionen (NIS2-

direktivet)...............................................................

152

6.4.3Kritiska entiteters motståndskraft (CER-

		direktivet)...............................................................	154
	6.4.4	EU:s civilskyddsmekanism ...................................	156
7	En samordnad försörjningsberedskap – åtgärder,
	principer och ansvarsfördelning.................................		157
7.1	Försörjningsrelaterade åtgärder ...........................................		158
	7.1.1	Kort om respektive åtgärd ....................................	159

7.1.2De olika åtgärderna kan användas vid olika

	situationer ..............................................................	163
7.2 Principer med relevans för försörjningsberedskapen .........		165
7.2.1	Principer för krishantering....................................	165

7.2.2Principer och utgångspunkter för återuppbyggandet av en samordnad

försörjningsberedskap ...........................................

169

Innehåll

SOU 2023:50

7.3 Ansvarsfördelning ................................................................		172
7.3.1	Ansvarsfördelning mellan offentliga aktörer ......	172

	7.3.2	Ansvarsfördelning mellan det allmänna och
		näringslivet ............................................................	177
8	Försörjningsanalys – bakgrund ..................................		183

8.1Analys inom ramen för den tidigare

försörjningsberedskapen ......................................................

183

8.1.1Överstyrelsen för ekonomiskt försvars analys

	av uthållighet och försörjningsstandard...............	183
8.1.2	Företagsplanläggning i den tidigare
	försörjningsberedskapen.......................................	186

8.2Behov av en samlad kunskap om samhällets försörjningsförmåga och att planera i dialog

med näringslivet har lyfts .....................................................

188

8.2.1Behov av att ta fram försörjningsnivåer

och förbereda prioriteringar .................................

189

8.2.2Behov av att planeringen för försörjning av varor och tjänster sker i dialog med det privata

		näringslivet ............................................................	190
8.3	Nuvarande förhållanden och pågående analysarbeten........		193
	8.3.1	Arbetet inom vissa sektorer .................................	193
	8.3.2	Vissa statliga utredningar......................................	198
	8.3.3	Steg i utökad samverkan och
		totalförsvarsplanering mellan det offentliga
		och näringslivet har tagits.....................................	200
9	Försörjningsanalys – överväganden och förslag ............		203

9.1Det saknas tillräcklig kunskap om Sveriges

försörjningsförmåga .............................................................

203

SOU 2023:50

Innehåll

9.2Försörjningsanalyser kan ge en samlad kunskap om

Sveriges försörjningsförmåga ...............................................		205
9.2.1	Generellt om försörjningsanalysen ......................	205

9.2.2Närmare om behoven av försörjningsviktiga

varor och tjänster...................................................

207

9.2.3Närmare om tillgången till försörjningsviktiga

varor och tjänster...................................................

211

9.2.4Försörjningsanalysen ska resultera i en

bedömning av eventuella brister i
försörjningsförmågan ............................................	214

9.3Utgångspunkter för förslagen om uppgifter

med behovs- och försörjningsanalys....................................

215

9.3.1Arbetet bör ske inom den nya

beredskapsstrukturen ............................................

216

9.3.2Ett effektivt arbete kräver regelbunden

återkoppling ...........................................................

216

9.4Arbetet med försörjningsanalyser begränsas till vissa

beredskapssektorer ...............................................................

217

9.4.1	Beredskapssektorer inom vilka
	det ska göras försörjningsanalys ...........................	219

9.5Förslag på uppgifter kopplat till arbetet med behovs-

och försörjningsanalys..........................................................		223
9.5.1	Nya uppgifter för beredskapsmyndigheterna......	223
9.5.2	Vissa sektorsansvariga myndigheters uppgifter...	232

9.5.3Den nationellt samordnande funktionens

uppgifter.................................................................	238
9.6 En utökad informationsskyldighet ......................................	244

9.6.1En utökad informationsskyldighet för

myndigheter under regeringen .............................

244

9.6.2En utökad informationsskyldighet för

kommuner och regioner........................................	246
9.7 Försvarsmaktens behov av civila resurser............................	248

9.8Analysarbetet kan leda till förslag på förberedande åtgärder som ska stärka försörjningsförmågan i kris

och krig..................................................................................

250

Innehåll

SOU 2023:50

9.9 Rapportering av behovs- och försörjningsanalyser ............		252
9.9.1	Sammanfattande om rapporteringen....................	252
9.9.2	Beredskapsmyndigheternas rapportering ............	256

9.9.3De sektorsansvariga myndigheternas

rapportering...........................................................

259

9.9.4Rapportering av den nationella

		försörjningsanalysen och prioriterade
		åtgärdsförslag ........................................................	261
9.10	Hur ska uppgifterna regleras?..............................................		262
	9.10.1 Uppgifter som bör regleras i förordning .............		262
	9.10.2	Begreppet försörjningsberedskap definieras .......	264
9.11	Ikraftträdande .......................................................................		265
10	Informationsinhämtning från näringsidkare .................		267
10.1	Vilka typer av uppgifter har myndigheterna behov av? .....		267
10.2	Är den nuvarande ordningen tillräcklig?.............................		268
	10.2.1	Viss författningsreglerad uppgiftsskyldighet
		för näringsidkare ...................................................	269
	10.2.2 Uppgifter i offentliga register ..............................		272
	10.2.3 Slutsatser av gällande reglering.............................		273
10.3	Lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare,
	arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i
	totalförsvarsplaneringen.......................................................		275
	10.3.1	Bakgrund................................................................	275
	10.3.2 Lagen är tillämplig på totalförsvarsplaneringen ..		276

10.3.3Lagen ska kunna tillämpas på planeringen

	av försörjningsberedskapen ..................................	278
10.3.4	Upplysningsskyldighetens omfattning................	280
10.3.5 Vissa andra justeringar i lagen ..............................		282
10.3.6	Fler myndigheter blir
	totalförsvarsmyndigheter .....................................	284
10.3.7	Ikraftträdande........................................................	285
11 Kontaktpunkt för produktionsomställning ...................		287

SOU 2023:50	Innehåll
11.1 Produktionsomställning i kris och krig ...............................	287

11.1.1I fredstida kriser sker omställning i stor

utsträckning på frivilliga grunder .........................

288

11.1.2I krig och krigsfara kan staten besluta om viss

omställning av företagens produktion .................

289

11.1.3Exempel på produktionsomställning under

senare år..................................................................

291

11.1.4Förutsättningar för produktionsomställning

i ett urval av branscher ..........................................

292

11.1.5Produktionsomställning i ett nutida

sammanhang...........................................................

294

11.1.6Behov av utvecklade arbetssätt för att

		möjliggöra omställning..........................................	296
11.2	Övervägande och förslag: den nationellt samordnande
	funktionen bör tillhandahålla en kontaktpunkt för
	information för företagen.....................................................		299
12	Beredskapslagring – bakgrund ..................................		305
12.1	Beredskapslagring i den tidigare
	försörjningsberedskapen ......................................................		305
	12.1.1	En omfattande verksamhet ...................................	306
	12.1.2 Beredskapslagring samordnades i stor
		utsträckning av ÖCB.............................................	307
12.2	Arbete med utökad beredskapslagring har inletts ..............		309
	12.2.1	Försvarsberedningen .............................................	309
	12.2.2	Regeringens totalförsvarsproposition ..................	310
	12.2.3 FOI:s rapport om beredskapslagring ...................		310

12.2.4Utredningen om Hälso- och sjukvårdens

beredskap ...............................................................

313

12.2.5Socialstyrelsens arbete med beredskapslagring

inom hälso- och sjukvården ..................................

315

12.2.6Livsmedelsverkets analys av

dricksvattenförsörjningen .....................................

316

12.2.7Livsmedelsverkets och Jordbruksverkets

analys av livsmedelsförsörjningen.........................

318

12.2.8MSB:s rapport om det civila försvaret

fram till 2030..........................................................

318

Innehåll

SOU 2023:50

13	Beredskapslagring – överväganden och förslag ............	321
13.1	Beredskapslagring är ett sätt att säkerställa
	försörjningsförmågan ...........................................................	321
	13.1.1 Beredskapslagren behöver anpassas till olika
	behov i olika delar av landet och för såväl civilt
	som militärt bruk...................................................	322
	13.1.2 Produktions- eller konsumtionsnära

omsättningslagring bör eftersträvas i första hand .. 322

13.1.3Beredskapslagring av varor av lång hållbarhet,

god kvalitet och låg förädlingsgrad bör
eftersträvas i första hand.......................................	323

13.1.4Beredskapslagring är förenat med utmaningar

och risker ...............................................................	324
13.1.5 Beredskapslagring kan leda till behov
av omfattande kontroll och inventering ..............	324
13.1.6 Upprättande av beredskapslager tar tid
och kräver prioriteringar .......................................	325
13.1.7 Beredskapslagring kräver omfattande
finansiering ............................................................	325
13.2 Beredskapslagring ska inrättas på goda grunder .................	326
13.2.1 Faktorer att beakta vid inrättande och
upprätthållande av beredskapslager......................	326
13.3 Det finns behov av sektorsövergripande nationell
samordning av beredskapslagring ........................................	327
13.4 Förslag på uppgifter kopplat till beredskapslagring ...........	330
13.4.1 Den nationellt samordnande funktionen ska
upprätta beredskapslager av sådana varor som
ingen annan myndighet har ansvar för.................	330

13.4.2Den nationellt samordnande funktionen ska få beredskapslagra varor på uppdrag av andra

statliga myndigheter..............................................

330

13.4.3 Den nationellt samordnande funktionen
ska ta ut avgifter för uppdragsverksamheten .......	333

13.4.4Den nationellt samordnande funktionen ska lämna stöd till andra beredskapslagrande

myndigheter...........................................................	334
13.4.5 Förslagen regleras i instruktion............................	335

SOU 2023:50Innehåll

13.5	Underlag om lagersläpp av beredskapslagrade varor bör
	kunna lämnas till regeringen för beslut ...............................		336
14	Den nationellt samordnande funktionens organisation ...		339
14.1	Behov av kompetenser..........................................................		340
	14.1.1 Den nationellt samordnande funktionens
		uppgifter.................................................................	340
	14.1.2 Den nationellt samordnande funktionens
		behov av kompetenser och personalkategorier....	341
14.2	Det finns i huvudsak två tänkbara lösningar
	på organisationsfrågan ..........................................................		343
	14.2.1 Ansvaret bör ligga på en myndighet.....................		344
	14.2.2 Befintliga myndigheter som skulle kunna
		få ansvaret...............................................................	344
14.3	Tidigare lösningar på organisationsfrågan ...........................		346
	14.3.1 Överstyrelsen för civil beredskap
		(ÖCB): 1986–2002 ................................................	346
	14.3.2	Krisberedskapsmyndigheten (KBM):
		2002–2008 ..............................................................	347
	14.3.3	Statens räddningsverk
		(Räddningsverket): 1986–2008 .............................	348

14.3.4Styrelsen för psykologiskt försvar

(SPF): 1954–2008 ..................................................

349

14.3.5Inrättandet av Myndigheten för

	samhällsskydd och beredskap (MSB) 2009..........	349
14.4 MSB:s verksamhet och organisation....................................		353
14.4.1	Verksamhet ............................................................	353
14.4.2	Organisation ..........................................................	356

14.4.3MSB:s arbete med bäring på

försörjningsberedskap ...........................................	359
14.5 Tidigare utvärderingar av MSB.............................................	362

14.5.1 Statskontorets myndighetsanalys
av Myndigheten för samhällsskydd och
beredskap ...............................................................	362

14.5.2MSB:s utvärdering av myndighetens stöd

vid skogsbranden i Västmanland 2014 .................

364

Innehåll

SOU 2023:50

14.5.3Bara skog som brinner? – Försvarshögskolans utvärdering av krishanteringen under

skogsbranden i Västmanland 2014 .......................	364
14.5.4 Riksrevisionens granskning av

säkerhetsarbetet vid kärnteknisk verksamhet .....	365
14.5.5 MSB:s hantering av covid-19-pandemin ..............	365

14.5.6Utredningens intryck från samtal med andra myndigheter inom krisberedskap och civilt

		försvar samt med företrädare för näringslivet	..... 368
14.6	MSB får ansvaret för den nationella samordningen............		369
14.7	MSB:s ledningsform ändras .................................................		375
14.8	Den nya funktionen vid MSB dimensioneras
	till 60 årsarbetskrafter...........................................................		381
	14.8.1 Behov av nya kompetenser ...................................		381
	14.8.2	Dimensionering.....................................................	382
	14.8.3 Utökad bemanning i kris och krig – inlåning
		och av personal till MSB .......................................	384
14.9	Ett försörjningsberedskapsråd i MSB..................................		386
15	Övriga överväganden och förslag................................		393
15.1	Gemensamma utgångspunkter
	för försörjningsberedskapen ................................................		393
	15.1.1	Planeringsförutsättningar för totalförsvaret
		har formulerats i viss mån.....................................	394

15.1.2Nuvarande planeringsförutsättningar är inte

	tillräckliga för försörjningsberedskapen ..............	395
15.2 Lägesbild för hantering av
försörjningsrelaterade störningar ........................................		397
15.2.1	Lägesbildsarbetet ska kunna resultera i
	åtgärder ..................................................................	398

15.2.2Uppdrag till MSB att redovisa vad som behövs för att utveckla lägesbilder för hantering

av försörjningsrelaterade störningar ....................

399

SOU 2023:50	Innehåll
15.3 Ansvar för att säkerställa försörjning med övriga varor
och tjänster ............................................................................	400
15.3.1 Försörjning med övriga varor och tjänster

i den tidigare försörjningsberedskapen ................	401
15.3.2 Utredningen om näringslivets

försörjningsberedskap ...........................................

403

15.3.3Våra förslag täcker inte alla försörjningsviktiga

		varor och tjänster ...................................................	404
15.4	Transporter i kris och krig ...................................................		407
	15.4.1	Uppgifter inom transportområdet .......................	407
	15.4.2	Transporternas roll i försörjningsberedskapen....	410
	15.4.3 Ett första steg är att en aktör gör
		försörjningsanalys avseende transporter ..............	412
15.5	Åtgärder för att säkerställa viktiga handelsflöden ..............		415
	15.5.1 Utrikeshandelns roll i den tidigare
		försörjningsberedskapen .......................................	415
	15.5.2 Det finns ett behov av att analysera behov
		av att vidta åtgärder för att säkerställa handeln
		med försörjningsviktiga varor och tjänster
		i kris och krig .........................................................	416
15.6	Stöd i upphandling och avtalsskrivning ...............................		417
16	Finansiering av försörjningsberedskapen ....................		419
16.1	Finansiering av samhällets försörjningsberedskap
	genom statliga avgifter och andra finansieringsformer.......		419
	16.1.1 När kan statlig verksamhet finansieras med
		avgifter?..................................................................	419
	16.1.2 Hur används avgiftsfinansiering i dag
		inom krisberedskap och civilt försvar?.................	421
	16.1.3 Vad har andra kommit fram till
		om när avgiftsfinansiering är möjlig? ...................	426

16.1.4Vår analys och bedömning av möjligheten att avgiftsfinansiera delar av

försörjningsberedskapen .......................................

432

16.1.5Införandet av särskilda skatter och en fond

för försörjningsberedskap bör undvikas ..............

441

Innehåll

SOU 2023:50

16.2 Former för statlig finansiering av åtgärder för att
upprätthålla eller stärka försörjningsberedskapen..............	445

16.2.1Förordningen (1982:517) om beredskapsersättning, beredskapslån och

	beredskapsgaranti ska upphöra att gälla...............	445
16.2.2	Statliga garantier för försörjningsberedskap .......	453
16.2.3	Sökbart beredskapsstöd för företag .....................	454
16.3 Finansieringsprinciper för försörjningsberedskapen..........		456

16.3.1Tidigare finansieringsprinciper för civilt försvar, krisberedskap eller

		försörjningsberedskap...........................................	456
	16.3.2	Den kommunala finansieringsprincipen..............	463
	16.3.3 Behov av nya finansieringsprinciper
		för försörjningsberedskapen.................................	464
	16.3.4	Överväganden och förslag:
		Finansieringsprinciper för
		försörjningsberedskapen.......................................	467
17	Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och
	personuppgiftsbehandling.........................................		477
17.1	Allmänt om offentlighets- och sekretesslagen ...................		477
	17.1.1 Sekretess begränsar rätten att ta del
		av allmänna handlingar..........................................	477
	17.1.2 Sekretess gäller som utgångspunkt
		även mellan myndigheter ......................................	478
	17.1.3 Uppgiftsskyldigheten i 6 kap. 5 § OSL................		479
	17.1.4 Vissa bestämmelser bryter sekretessen
		mellan myndigheter...............................................	480
	17.1.5	Sekretessens styrka ...............................................	482
17.2	Närmare om vissa sekretessbestämmelser på området
	krisberedskap och totalförsvar.............................................		483
	17.2.1 Sekretess till skydd för allmänna intressen..........		483

17.2.2Sekretess till skydd för uppgift om enskilds

personliga eller ekonomiska förhållanden ...........

486

SOU 2023:50	Innehåll
17.3 Utredningens överväganden rörande sekretess...................	489

17.3.1Finns det behov av nya sekretessbestämmelser till skydd för myndigheternas verksamhet

med behovs- och försörjningsanalys?...................

489

17.3.2Hindrar sekretess att relevant information lämnas till de myndigheter som har i uppgift

	att göra behovs- och försörjningsanalyser? .........	497
17.4 Säkerhetsskydd......................................................................		498
17.4.1	Allmänt om säkerhetsskyddslagen .......................	499
17.4.2	Förhållandet mellan offentlighets- och
	sekretesslagen och säkerhetsskyddslagen ............	503

17.4.3Uppgifterna i behovs- och försörjningsanalyserna kan komma att vara

säkerhetsskyddsklassificerade...............................	505
17.5 Personuppgiftsbehandling....................................................	509

17.5.1Allmänt om dataskyddsförordningen

och dataskyddslagen ..............................................

510

17.5.2Överväganden kring utredningens förslag

		i förhållande till dataskyddslagstiftningen	........... 513
18	Konsekvenser..........................................................		517
18.1	Konsekvenser för statliga myndigheter ...............................		518
	18.1.1 Myndigheten för samhällsskydd och
		beredskap ...............................................................	518
	18.1.2	Sektorsansvariga beredskapsmyndigheter............	522
	18.1.3	Övriga beredskapsmyndigheter inklusive
		länsstyrelserna........................................................	523
	18.1.4	Konsekvenser för Försvarsmakten.......................	524
	18.1.5 Övriga myndigheter under regeringen.................		524
	18.1.6 Effekter för statens budget ...................................		525
18.2	Konsekvenser för kommuner och regioner ........................		527
18.3	Konsekvenser för företag eller enskilda ..............................		527
	18.3.1	Små företags arbetsförutsättningar,
		konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ..............	528
18.4	Övriga konsekvenser för samhället......................................		529

Innehåll

SOU 2023:50

19 Författningskommentar ............................................

531

19.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta

i totalförsvarsplaneringen.....................................................

531

19.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:544)

om kommuners och regioners åtgärder inför och vid

extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.......

533

19.3Förslaget till förordning om upphävande

av förordningen (1982:517) om beredskapsersättning,

beredskapslån och beredskapsgaranti..................................

534

19.4Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare,

arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i
totalförsvarsplaneringen.......................................................	534

19.5Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför

och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd
beredskap ..............................................................................	536

19.6Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för

	samhällsskydd och beredskap ..............................................	536
19.7	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(2010:185) med instruktion för Trafikverket .....................	542
19.8	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(2015:527) med instruktion
	för Upphandlingsmyndigheten............................................	542
19.9	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(2022:524) om statliga myndigheters beredskap ................	543
Referenser.......................................................................		555

SOU 2023:50		Innehåll
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2021:65 ...........................................	575
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2023:35 ...........................................	597
Bilaga 3	Kategorier av beredskapslagring ..................................	599

Sammanfattning

Förslagen i korthet

En av huvuduppgifterna för en funktion med ansvar för den natio- nella samordningen av försörjningsberedskapen är enligt våra förslag att ta fram en nationell försörjningsanalys avseende Sveriges samlade behov av försörjningsviktiga varor och tjänster. Samråd med Försvars- makten ska ske i frågor som rör Försvarsmaktens behov av civila re- surser. Analysen ska innehålla förslag på åtgärder som behövs för att säkerställa samhällets tillgång till de varor och tjänster som identi- fierats.

En ytterligare uppgift för den nationellt samordnande funktionen är enligt våra förslag att tillhandahålla en kontaktpunkt dit företag kan vända sig för att få information eller vägledning om var de kan få information om produkt- och tjänstespecifika regler, certifiering och testning, licenser, dispenser och tillfälliga regelförenklingar för produktion av försörjningsviktiga varor och tjänster samt möjlighet till finansiellt stöd för innovation.

Vidare föreslår vi att den nationellt samordnande funktionen ska beredskapslagra varor som är försörjningsviktiga och som inte om- fattas av någon annan myndighets ansvarsområde samt bedriva upp- dragsverksamhet genom att tillhandahålla beredskapslagringstjäns- ter åt statliga myndigheter. Uppdragsverksamheten ska finansieras med avgifter.

Med utgångspunkt i dessa uppgifter är vårt förslag att ansvaret för den nationella samordningen av försörjningsberedskapen ska ges till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Den till- kommande verksamheten medför ett förslag på att MSB ska ombil- das till en styrelsemyndighet och att det ska inrättas ett rådgivande organ – ett försörjningsberedskapsråd – i myndigheten.

Sammanfattning

SOU 2023:50

Vi lämnar även förslag på uppgifter till andra statliga myndigheter än MSB. Beredskapsmyndigheterna och vissa sektorsansvariga myndig- heter enligt förordningen (2022:524) om statliga myndigheters bered- skap ska ta fram behovs- och försörjningsanalyser som ska ligga till grund för MSB:s nationella försörjningsanalys. Länsstyrelsernas ana- lyser ska omfatta kommuners och regioners behov av försörjningsvik- tiga varor och tjänster och länsstyrelserna får en författningsreglerad möjlighet att begära in sådana uppgifter från kommuner och regio- ner. Vidare ska den försörjningsanalys som Trafikverket får i uppgift att göra även omfatta transporter (transportörer och logistikcentrum).

För att möjliggöra för beredskapsmyndigheterna att få del av nödvändig information från näringsidkare för sitt analysarbete före- slår vi att samtliga beredskapsmyndigheter med undantag för Säker- hetspolisen blir så kallade totalförsvarsmyndigheter och att lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorga- nisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen utökas till att även omfatta planeringen av försörjningsberedskapen.

Ett ytterligare förslag är att det ska framgår av Upphandlings- myndighetens instruktion att myndighetens upphandlingsstöd ska bidra till att krisberedskaps- och totalförsvarsaspekter säkerställs i upphandling av samhällsviktig verksamhet och sådan verksamhet som är nödvändig för totalförsvarsvaret. Vidare föreslår vi att regeringen ger Kommerskollegium i uppdrag att undersöka tänkbara åtgärder som kan säkerställa handelsflöden även under störda förhållanden.

För att möjliggöra en sammanhängande planering av försörjnings- beredskapen föreslår vi slutligen att regeringen uppdrar åt MSB att i samråd med Försvarsmakten precisera planeringsantaganden för för- sörjningsberedskapen inom ramen för gällande politiska inriktning för civilt försvar och försörjningsberedskap.

Alla måste bidra

Försörjning med varor och tjänster är en fundamental del av sam- hällets funktionalitet och en stor del av varu- och tjänsteförsörj- ningen utgör samhällsviktig verksamhet som under normala förhåll- anden sker i näringslivets regi. Även i krissituationer som följer av eller leder till omfattande störningar i försörjningen med varor och tjänster kommer samhället att vara beroende av näringslivets verk-

SOU 2023:50

Sammanfattning

samhet och leveransförmåga. För ett handelsberoende land som Sverige är det centralt att de globala handelsflödena upprätthålls. Även när försörjningen med varor och tjänster utsätts för störningar är det angeläget att i största möjliga utsträckning upprätthålla handeln, inte minst för att förbättra möjligheterna att hantera störningarna. En störning kan emellertid vara av sådan karaktär att handel med omvärl- den inte räcker till för att hantera uppkomna bristsituationer. För sådana situationer behöver samhället ha beredskap i form av exempel- vis beredskapslager och förberedd produktionsomställning.

Ansvaret för att planera och skapa en beredskap för samhällets mest nödvändiga varu- och tjänsteförsörjning i allvarliga krissituatio- ner måste vila på staten i första hand. Samtidigt är den verksamhet som bedrivs i flera företag, kommuner och regioner samt andra orga- nisationer avgörande för att upprätthålla grundläggande funktioner i samhället. Försörjningsberedskapen omfattar alltså såväl statlig som privat och kommunal verksamhet.

Förslagen vi lägger fram är av långsiktig, utvecklande karaktär. Att bygga upp en väl fungerande försörjningsberedskap i alla berörda sektorer tar tid. På sikt ska våra förslag kunna leda till att ändamåls- enliga åtgärder vidtas i den omfattning som krävs för att bygga upp en stark försörjningsberedskap. I ett omvärldsläge med krig i Europa och med erfarenheterna från en flerårig pandemi under de senaste åren är det samtidigt uppenbart att arbetet i vissa avseenden måste påbörjas oberoende av våra förslag. I flera fall går det inte att vänta på att våra förslag ska få genomslag innan arbete med att tillgodose uppenbara specifika behov inleds. Det är ett skäl till att försörjnings- beredskapen inledningsvis behöver rikta in sig på de viktigaste sam- hällsfunktionerna och den samhällsviktiga verksamhet som bär upp dessa funktioner. Vi har under utredningens gång också sett att initiativ tagits på flera områden och att arbetet med att stärka för- sörjningsberedskapen har påbörjats i vissa delar.

Förslagen kan väntas få konsekvenser för vissa statliga och kom- munala myndigheter när det exempelvis gäller personalresurser, kom- petensbehov, kontakter med näringslivet eller hantering av säkerhets- skyddsklassificerad information.

En viktig avgränsning för vårt arbete har varit att inte göra sek- torsspecifika analyser av vilka varor som Sverige bör ha en försörj- ningsberedskap för, eller vilka prioriteringar som bör göras inom en viss samhällssektor. Sektorsspecifika frågeställningar hanteras bäst av

Sammanfattning

SOU 2023:50

myndigheterna inom respektive sektor. Det har inte heller ingått i vårt uppdrag att föreslå hur försörjningsberedskapen ska dimensio- neras i stort eller beräkna kostnader för den.

I betänkandet använder vi begreppet försörjningsberedskap om den verksamhet som syftar till att vid fredstida krissituationer och höjd beredskap (och då ytterst krig) upprätthålla den försörjning av varor och tjänster som är nödvändig för befolkningens överlevnad, för att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna eller för att bidra till det militära försvarets förmåga.

Den nationellt samordnande funktionen för försörjningsberedskapen

MSB ska ansvara för den nationella samordningen av försörjningsberedskapen

I betänkandet har kapitlen med förslag på uppgifter till en nationellt samordnande funktionen för försörjningsberedskapen placerats före det kapitel i vilket vi tar ställning till vilken samhällsaktör som ska få ansvaret för den nationella samordningen. Uppgifterna har nämligen varit utgångspunkten för vår bedömning av hur den nationellt sam- ordnande funktionen lämpligen bör organiseras.

Utifrån de uppgifter vi identifierat, och efter att noga ha övervägt för- och nackdelar med MSB och andra alternativ, är vårt förslag att funktionen ska inrättas vid MSB. Försörjningsberedskapen är en del av såväl krisberedskapen som det civila försvaret, och andra alterna- tiv som vi övervägt medför enligt vår bedömning en alltför svår gräns- dragningsproblematik i förhållande till MSB:s nuvarande uppdrag både nationellt och internationellt.

MSB ombildas till en styrelsemyndighet

Som en konsekvens av de uppgifter som vi föreslår ska tillkomma MSB föreslår vi att myndigheten ombildas till en styrelsemyndighet. Vi ser ett behov av bredd i form av olika ledningskompetenser i den nya verksamheten, som förväntas leda till åtminstone indirekt om- fattande finansiellt ansvar med betydande påverkan på flera samhälls- sektorer.

SOU 2023:50

Sammanfattning

Ett försörjningsberedskapsråd inrättas

För att de aktörer som berörs närmast av försörjningsanalysverksam- heten ska få bra förutsättningar för samarbete inom försörjningsbered- skapen, behövs ett forum på myndighetsnivå för att kunna utveckla samarbetet i frågor som rör försörjningsberedskapen mellan statliga myndigheter och näringslivet. Forumet ska vara ett rådgivande organ till MSB i rollen som nationellt samordnande funktion. Vi föreslår därför att det inrättas ett försörjningsberedskapsråd vid MSB.

Uppgifter som tillkommer MSB i egenskap av nationellt samordnande funktion för försörjningsberedskapen

Nationell försörjningsanalys

För att få kunskap om samhällets försörjningsförmåga ska MSB, vart- annat år, ta fram en nationell försörjningsanalys. Analysen ska ge en sektorsövergripande bild av samhällets samlade behov av och tillgång till försörjningsviktiga varor och tjänster. Den nationella försörjnings- analysen ska även omfatta sådana varor och tjänster som inte ingår i någon annan myndighets ansvarsområde – så kallade övriga varor och tjänster. Analysen ska innehålla förslag på åtgärder som behöver vid- tas för att säkerställa tillgången till de varor och tjänster som identi- fierats samt förslag på hur dessa åtgärder bör prioriteras. Analysen ska utgöra ett beslutsunderlag för regeringen i arbetet med att stärka försörjningsberedskapen.

Grunden för den nationella försörjningsanalysen ska vara de för- sörjningsanalyser som vi föreslår ska tas fram av vissa sektorsansva- riga myndigheter (försörjningsanalysmyndigheter). Försörjnings- analysmyndigheterna ska skicka sina analyser till MSB senast i slutet av september månad varje udda år. Vi föreslår att MSB ska rapportera den nationella försörjningsanalysen till Regeringskansliet senast den 1 mars året därpå, det vill säga varje jämnt år. Det sammanfaller i tid med inlämningen av det årliga budgetunderlaget till regeringen.

Sammanfattning

SOU 2023:50

En kontaktpunkt för företag

Vi föreslår att MSB inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap ska tillhandahålla en kontaktpunkt för företag. Genom funktionen ska företagen kunna få hjälp med vart de kan vända sig för att få information om:

–produkt- och tjänstespecifika regler,

–certifiering och testning,

–licenser,

–dispenser och tillfälliga regelförenklingar för produktion av för- sörjningsviktiga varor och tjänster,

–möjlighet till finansiellt stöd för innovation.

Beredskapslagring

Det kan förväntas att försörjningsanalyserna kommer att identifiera varor som behöver beredskapslagras i statlig regi eller genom avta- lade tjänster från företag. En del av varorna kommer tydligt att falla inom ramen för beredskapsmyndigheters ansvarsområden. Vissa av de identifierade varorna kommer dock inte att kunna kopplas till någon särskild myndighet. Vi föreslår att MSB ska upprätta och upp- rätthålla statliga beredskapslager för lagring av försörjningsviktiga varor som inte omfattas av någon annan myndighets ansvarsområde, inom ramen för försörjning med övriga varor och tjänster.

I de fall beredskapslagring sker i regi av en annan myndighet än MSB, ska myndigheten kunna lämna stöd till andra myndigheter exempelvis genom att bistå med kunskap och information kring be- redskapslagring.

När varor som redan är beredskapslagrade behöver användas i en krissituation, och ansvaret för beredskapslagringen ligger hos myn- digheter under regeringen, bör regeringen besluta om användningen om det saknas särskilda skäl för att myndigheten beslutar om det.

SOU 2023:50

Sammanfattning

Uppdragsverksamhet

Vi föreslår att MSB ska få utföra beredskapslagring med tillhörande tjänster på uppdrag av andra statliga myndigheter. MSB ska ta ut avgif- ter för uppdragsverksamheten och få disponera avgiftsinkomsterna.

Uppgifter som tillkommer andra aktörer

Försörjningsanalyser ska identifiera behov av åtgärder

och ligga till grund för den nationella försörjningsanalysen

Vi har försökt undvika att lägga förslag som utgår från en teoretisk eller enbart historisk grund utan förankring i de faktiska behoven av åtgärder. För att få den sektorsövergripande överblick som behövs för att säkerställa att de främsta behoven av åtgärder fångas upp återstår ett omfattande analysarbete i respektive sektor. En enhetlighet i det arbetet och en prioritering av effektiva åtgärder som stärker försörj- ningsförmågan behövs också. Det kräver nationell samordning av arbe- tet. Detta har lett fram till våra förslag om försörjningsanalyser, som ska kunna utgöra beslutsunderlag för att åtgärda brister i försörjnings- förmågan. MSB ges rätt att meddela föreskrifter om analysarbetet.

Försörjningsanalyserna inleds med behovsanalyser

Första ledet i en försörjningsanalys är att göra behovsanalyser inom för samhället centrala områden för varu- och tjänsteförsörjning i fredstida krissituationer och vid höjd beredskap. I ett andra led av för- sörjningsanalysen måste behovsanalysen ställas mot tillgången till de identifierade försörjningsviktiga varorna och tjänsterna i dessa situa- tioner, för att därefter kunna leda till slutsatser om ett eventuellt be- hov av åtgärder.

Behovsanalyserna omfattar identifiering av dels försörjningsvik- tiga varor och tjänster, dels företag som bedriver samhällsviktig re- spektive totalförsvarsviktig verksamhet.

Försörjningsanalyserna ska bidra till att ge en samlad kunskap om Sveriges försörjningsförmåga i olika krissituationer.

I analysarbetet kommer ställningstaganden att behöva tas till ett brett spektrum av frågor. Det kan gälla vilka varor som är försörjnings- viktiga, om varorna lämpar sig för beredskapslagring och hur staten

Sammanfattning

SOU 2023:50

lämpligast avtalar tjänster om omsättningslagring i ordinarie verk- samhet. Det kan också gälla huruvida en vara lämpar sig att producera vid krissituationer, om det är möjligt att förbereda en omställning till sådan produktion och hur staten kan avtala sådana förberedelser. Underlag om åtgärdernas behov av finansiering bör också åtfölja så- dana förslag.

Försörjningsanalyser ska göras inom den nya beredskapsstrukturen

Vi föreslår att arbetet med försörjningsanalyser ska utgå från den myndighetsstruktur för samhällets krisberedskap och civilt försvar som började gälla den 1 oktober 2022 men begränsas till följande be- redskapssektorer:

–Elektroniska kommunikationer och post,

–Energiförsörjning,

–Finansiella tjänster,

–Hälsa, vård och omsorg,

–Livsmedelsförsörjning och dricksvatten,

–Transporter.

Förslaget innebär att de sektorsansvariga myndigheterna för dessa beredskapssektorer blir försörjningsanalysmyndigheter och därmed får till uppgift att göra försörjningsanalyser för respektive bered- skapssektor ovan. Arbetet ska ske i samverkan med övriga myndig- heter i beredskapssektorn. Grunden för analysarbetet utgörs av de behovsanalyser som beredskapsmyndigheterna ska ta fram. Behoven i kommuner och regioner ska fångas upp i länsstyrelsernas arbete med behovsanalyser.

Samråd om Försvarsmaktens behov av civila resurser

Försörjningsberedskapen behöver säkerställa att Försvarsmakten får tillgång till den försörjning av de civila varor och tjänster som myn- digheten behöver för att lösa sina uppgifter i krig. Vi föreslår därför

SOU 2023:50

Sammanfattning

att försörjningsanalysmyndigheterna ska samråda med Försvarsmak- ten om dessa behov.

Rapportering av analyserna

Arbetet med behovs- och försörjningsanalyser ska bedrivas konti- nuerligt. För att åstadkomma en rimlig balans mellan den tid som analysarbetet kommer att kräva och behovet av att ha tillgång till aktuell kunskap om den nationella försörjningsförmågan föreslår vi att rapportering ska ske vartannat år.

Behovsanalyserna ska skickas till de sektorsansvariga myndig- heterna vid samma tidpunkt som beredskapsmyndigheterna redan i dag är ålagda att rapportera sina risk- och sårbarhetsbedömningar, det vill säga senast i slutet av september månad varje jämnt år.

De sektorsansvariga myndigheternas försörjningsanalyser, som ska baseras på behovsanalyserna, ska rapporteras ett år senare till MSB och Regeringskansliet.

En utökad uppgiftsskyldighet för myndigheter under regeringen och för kommuner och regioner

Försörjningsanalyserna ska enligt våra förslag grunda sig på de behovs- analyser som beredskapsmyndigheterna tar fram. Alla myndigheter är inte beredskapsmyndigheter och det kan tänkas uppstå situationer där de sektorsansvariga myndigheterna som ska göra försörjnings- analyser, samt MSB, behöver vissa uppgifter från myndigheter som inte ingår i det nya beredskapsstrukturen. Av det skälet föreslår vi att statliga myndigheter under regeringen – med vissa undantag – ska vara skyldiga att på förfrågan från någon av de myndigheter som ska göra försörjningsanalyser lämna information om sina behov av för- sörjningsviktiga varor och tjänster.

Enligt våra förslag ska länsstyrelsernas behovsanalyser inkludera behoven av försörjningsviktiga varor och tjänster hos kommunerna och regionerna. Det förutsätter att länsstyrelserna har möjlighet att få del av sådana uppgifter. Vi föreslår därför att det i lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap införs en skyldighet för kom- muner och regioner att på begäran av länsstyrelsen lämna informa-

Sammanfattning

SOU 2023:50

tion om sina behov av försörjningsviktiga varor och tjänster. MSB får rätt att meddela närmare föreskrifter om uppgiftsskyldigheten.

En utökad möjlighet att inhämta uppgifter från näringsidkare

Tillämpningsområdet för lagen (1982:1004) om skyldighet

för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen utökas

De myndigheter som enligt våra förslag ska göra behovs- och för- sörjningsanalyser behöver ha möjlighet att få del av vissa uppgifter från näringsidkare som är av betydelse för försörjningsberedskapen. Enligt vår bedömning finns begränsningar i befintliga regelverk som leder till att myndigheterna enligt nuvarande ordning inte kommer att ha möjlighet att begära in de uppgifter som behövs för analys- arbete. Vi föreslår därför att tillämpningsområdet för lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen utökas till att även omfatta plane- ringen av försörjningsberedskapen.

En utökning av antalet totalförsvarsmyndigheter

Förslaget om att beredskapsmyndigheterna ska ta fram behovsana- lyser inkludera behoven av försörjningsviktiga varor och tjänster inom ansvarsområdet. Ansvarsområdet avser inte bara den egna verksam- heten utan hela det område som myndigheten verkar inom, eller har något slags ansvar för. Det kommer därför att inkludera behoven av försörjningsviktiga varor och tjänster även hos vissa näringsidkare.

Möjligheten att begära in upplysningar från näringsidkare enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknads- organisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen tillfaller de så kallade totalförsvarsmyndigheterna. Enligt nuvarande ordning är inte alla beredskapsmyndigheter totalförsvarsmyndigheter. För att det ska vara möjligt för beredskapsmyndigheterna att begära in upplys- ningar från näringsidkare för sitt analysarbete föreslår vi att de bered- skapsmyndigheter (med undantag för Säkerhetspolisen) som inte redan i dag är totalförsvarsmyndigheter läggs till i listan över totalförsvars-

SOU 2023:50

Sammanfattning

myndigheter i förordningen (1982:1005) om skyldighet för närings- idkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvars- planeringen.

Övriga förslag

Uppdrag till MSB för att utveckla delar av försörjningsberedskapen

De nu gällande planeringsantagandena som utgår från regeringens inriktning för totalförsvaret och för det civila försvaret är inte tillräck- ligt precisa för att ligga till grund för arbetet med försörjningsanalys. Vi föreslår därför att regeringen ger MSB i uppdrag att i samråd med Försvarsmakten precisera planeringsantaganden för försörjnings- beredskapen inom ramen för gällande politiska inriktning för civilt försvar och försörjningsberedskap.

För att åtgärder ska kunna vidtas inför och vid allvarliga stör- ningar i leveranskedjor behöver en försörjningsrelaterad lägesbild upprättas. En sådan lägesbild bör uppdateras löpande och vid behov innehålla förslag på åtgärder, som kan beslutas av regeringen eller berörda myndigheter. För att beslut om åtgärder ska kunna fattas i tid är det viktigt att det finns en struktur för tidig förvarning. Vi föreslår därför att regeringen ger MSB i uppdrag att undersöka vad som krävs för att myndigheten ska ha möjlighet att lämna lägesbilder för att åtgärder ska kunna vidtas inför och vid allvarliga störningar i leveranskedjor.

Transporter i fredstida krissituationer och vid höjd beredskap

Till skillnad från vad som gäller för transportinfrastrukturområdet saknas det i stor utsträckning en myndighet med ett ansvar för att tillgodose totalförsvarets behov av transporter under kriser och i krig. Detta skapar osäkerhet om tillgängligheten vid sådana situa- tioner och riskerar att leda till en bristfällig försörjningsförmåga. Vi föreslår därför att den försörjningsanalys som Trafikverket får i upp- gift att göra enligt vårt förslag även ska omfatta transporter (trans- portörer och logistikcentrum).

Sammanfattning

SOU 2023:50

Kommerskollegium får i uppdrag att analysera åtgärder för att säkerställa handelsflöden

Handelsflöden är en central del av samhällets försörjningsförmåga också i fredstida krissituationer och vid höjd beredskap. Åtgärder som syftar till att säkerställa handelsflöden av försörjningsviktiga varor och tjänster till och från Sverige kan därmed utgöra en viktig del av försörjningsberedskapen.

Vi föreslår därför att regeringen ger Kommerskollegium i upp- drag att analysera möjliga åtgärder för att i största möjliga utsträck- ning säkerställa handelsflöden och undersöka om det finns skäl att återuppta ett arbete tillsammans med andra myndigheter för att för- bereda sådana åtgärder.

Bättre stöd i upphandling och avtalsskrivning

Upphandling av varor och tjänster är centralt för uppbyggnaden av försörjningsberedskapen. Vi föreslår att det tydligt ska ingå i Upp- handlingsmyndighetens uppgifter att det upphandlingsstöd som myn- digheten ger till upphandlande myndigheter, enheter och leverantörer även ska bidra till att krisberedskaps- och totalförsvarsaspekter säker- ställs i upphandling av samhälls- och totalförsvarsviktig verksamhet.

Finansieringsfrågor

Avgiftsfinansiering av viss specifik beredskap är möjlig

Utredningen ska enligt direktiven pröva möjligheten att finansiera samhällets försörjningsberedskap med avgifter. Avgiftsfinansiering av viss beredskap förekommer i dag i några väl avgränsade verksam- heter. Vår analys pekar på att avgiftsfinansiering kan användas sek- torsvis om villkoren för betungande avgifter är uppfyllda. Det är dock inte möjligt att tillämpa avgiftsfinansiering på samhällets för- sörjningsberedskap i sin helhet.

SOU 2023:50

Sammanfattning

Försörjningsberedskapen behöver inte några särskilda finansieringsformer

Vi bedömer att finansieringsformerna beredskapsersättning, bered- skapslån och beredskapsgarantier enligt förordning (1982:517) inte behövs med de möjligheter som existerande generella finansierings- former erbjuder. MSB:s upphandling av tjänster i syfte att upprätt- hålla eller stärka landets försörjningsberedskap behöver inte styras genom en särskild förordning. Vi föreslår därför att förordningen ska upphöra att gälla.

Finansieringsprinciper för försörjningsberedskapen

Vid beslut om och utformningen av åtgärder som rör försörjnings- beredskap bör staten utgå från ett antal principer om finansierings- ansvar. Staten bör genom sina beslut bestämma gränsdragningen mel- lan principerna. De principer vi föreslår är:

1.Staten bär huvudansvaret för försörjningsberedskapen. Staten an- svarar därför huvudsakligen för finansieringen av de åtgärder för att stärka försörjningsberedskapen som staten prioriterar och som inte är författningsreglerade.

2.Staten kan ersätta externa deltagare för betydande kostnader att delta i planerings- och övningsverksamhet som staten anordnar om det krävs för att säkerställa deras deltagande.

3.Enskilda och icke-statliga aktörer inklusive kommuner och regio- ner kan förväntas att på egen bekostnad upprätthålla en viss grund- beredskap för att hantera mindre störningar i sin verksamhet.

4.För kommuner och regioner gäller den kommunala finansierings- principen för stadigvarande förändringar av det kommunala an- svaret. För aktivitetsbaserade åtgärder som kräver statlig styrning bör i stället riktade bidrag användas.

5.Företag ansvarar i normalfallet själva för finansieringen av för- fattningsreglerade skyldigheter att vidta beredskapsåtgärder.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta

i totalförsvarsplaneringen

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalför- svarsplaneringen att 1, 2 och 5 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		1 §1
Ägare	eller innehavare av		Ägare eller innehavare av
industriella anläggningar, andra			industriella anläggningar, andra
näringsidkare samt sådana arbets-			näringsidkare samt sådana arbets-
givarorganisationer och		arbets-	givarorganisationer och arbets-
tagarorganisationer som avses i 6 §			tagarorganisationer som avses i 6 §
lagen (1976:580) om medbestäm-			lagen (1976:580) om medbestäm-
mande i arbetslivet, är skyldiga att			mande i arbetslivet är, enligt be-
på begäran av den myndighet som			stämmelserna i denna lag, skyldiga
regeringen	bestämmer	(total-	att på begäran av den myndighet
försvarsmyndighet), delta i total-			som regeringen bestämmer (total-
försvarsplaneringen enligt bestäm-			försvarsmyndighet), delta i total-
melserna i denna lag.			försvarsplaneringen samt i planer-
			ingen av försörjningsberedskapen.

Lagen gäller varken statliga eller kommunala myndigheter och inte heller den som i stället omfattas av särskilda föreskrifter för totalförsvaret.

1Lag (2019:859).

Författningsförslag

SOU 2023:50

			2 §2
Ägare	eller	innehavare	av	Ägare eller		innehavare	av
industriella anläggningar			och	industriella	anläggningar		och
andra näringsidkare skall lämna				andra näringsidkare ska lämna de
de upplysningar om personal,				upplysningar om personal, lokaler,
lokaler, maskiner och annan ut-				maskiner och annan utrustning,
rustning,	produktion, förbruk-			produktion, förbrukning av ener-
ning av energi, råvaror och andra				gi, råvaror och andra förnöd-
förnödenheter, lagerhållning, in-				enheter, lagerhållning, transporter,
köp, leveranser och annat dylikt				leverantörer,	inköp, leveranser
som totalförsvarsmyndigheterna				och annat dylikt som total-
behöver för sitt planeringsarbete				försvarsmyndigheterna behöver
samt, om det behövs, i övrigt				för sitt planeringsarbete samt, om
medverka vid planeringen av de				det behövs, i övrigt medverka vid
egna uppgifterna inom total-				planeringen av de egna uppgif-
försvaret.				terna inom totalförsvaret.
Den som på grund av bestäm-				Den som på grund av bestäm-
melserna i första stycket har fått				melserna i första stycket har fått
utföra arbete som har medfört				utföra arbete som har medfört
betydande kostnader, kan få er-				betydande kostnader, kan få er-
sättning för detta av allmänna				sättning för detta av allmänna
medel. Kan överenskommelse om				medel. Kan överenskommelse om
ersättningen inte träffas med den				ersättningen inte träffas med den
myndighet som har begärt arbe-				myndighet som har begärt arbe-
tet, skall frågan hänskjutas till				tet, ska frågan hänskjutas till av-
avgörande	av	skiljemän enligt		görande av skiljemän enligt lagen
lagen (1929:145) om skiljemän.				(1999:116)	om	skiljeförfarande.
Skiljemännen avgör om ersättning				Skiljemännen avgör om ersätt-
skall utgå och bestämmer i så fall				ning ska utgå och bestämmer i så
ersättningens storlek.				fall ersättningens storlek.

2Lag (1994:1725).

SOU 2023:50Författningsförslag

5 § Totalförsvarsmyndigheterna får meddela de förelägganden som

behövs för efterlevnaden av 2 §. I beslut om föreläggande kan vite

sättas ut.
Beslut om föreläggande får	Beslut om föreläggande får
överklagas till regeringen.	överklagas till allmän förvalt-
	ningsdomstol.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

Författningsförslag

SOU 2023:50

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i freds- tid och höjd beredskap att det i 6 kap. ska införas en ny paragraf, 3 §, och närmast före 6 kap. 1 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	6 kap.
Skyldighet att lämna	Skyldighet att lämna
upplysningar m.m. om	upplysningar m.m. om
krigsfångar och andra	krigsfångar och andra
skyddade personer	skyddade personer samt viss
	annan informationsskyldighet
	3 §
	På begäran av länsstyrelsen ska
	kommuner och regioner lämna
	information om sina behov av
	sådana varor och tjänster som är
	nödvändiga för att vid fredstida
	krissituationer och höjd beredskap
	säkerställa försörjningen av de
	viktigaste samhällsfunktionerna i
	kommunerna och regionerna.
	Kommuner och regioner ska
	även lämna information om vilka
	näringsidkare som är nödvändiga
	för försörjningen av viktiga sam-
	hällsfunktioner på lokal och regio-
	nal nivå.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

SOU 2023:50

Författningsförslag

1.3Förslag till förordning om upphävande av förordningen (1982:517) om beredskapsersättning, beredskapslån och beredskapsgaranti

Regeringen föreskriver att förordningen (1982:517) om beredskaps- ersättning, beredskapslån och beredskapsgaranti ska upphöra att gälla vid utgången av juni 2024.

Författningsförslag

SOU 2023:50

1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta

i totalförsvarsplaneringen

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1982:1005) om skyl- dighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen att 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §1

Rätt att begära upplysningar eller att begära medverkan enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknads- organisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen har – förutom Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Myndigheten för totalförsvarsanalys – följande totalförsvarsmyndigheter:

1.Affärsverket svenska kraftnät,

2.Arbetsförmedlingen,


		3. Bolagsverket,
		4.	Domstolsverket,
		5.	E-hälsomyndigheten,
		6.	Energimarknadsinspek-
		tionen,
3.	Finansinspektionen,	7.	Finansinspektionen,
		8.	Folkhälsomyndigheten,
4. Fortifikationsverket,		9.	Fortifikationsverket,
5. Försvarets materielverk,		10. Försvarets materielverk,
6. Försvarsmakten,		11.		Försvarsmakten,
7.	Försäkringskassan,	12.		Försäkringskassan,
8.	Kommerskollegium,	13. Kommerskollegium,
		14.		Kriminalvården,
		15.		Kustbevakningen,
		16.		Lantmäteriet,
9.	Livsmedelsverket,	17.		Livsmedelsverket,
		18.		Luftfartsverket,
		19.		Läkemedelsverket,
10. länsstyrelserna,		20. länsstyrelserna,

1Förordning (2022:1769).

SOU 2023:50

Författningsförslag

		21.	Migrationsverket,
		22. Myndigheten för digital för-
		valtning,
		23. Myndigheten för psykologiskt
		försvar,
		24.	Naturvårdsverket,
11.	Pensionsmyndigheten,	25.	Pensionsmyndigheten,
12. Polismyndigheten,		26.	Polismyndigheten,
13. Post- och telestyrelsen,		27.	Post- och telestyrelsen,
		28.	Riksgäldskontoret,
14.	Sjöfartsverket,	29.	Sjöfartsverket,
15.	Skatteverket,	30.	Skatteverket,
16.	Socialstyrelsen,	31.	Socialstyrelsen,
17.	Statens energimyndighet,	32.	Statens energimyndighet,
18.	Statens jordbruksverk,	33.	Statens jordbruksverk,
		34.	Statens servicecenter,
		35.	Statens skolverk,
		36. Statens veterinärmedicinska
		anstalt,
		37. Strålsäkerhetsmyndigheten,
		38. Sveriges meteorologiska och
		hydrologiska institut,
19.	Tillväxtverket,	39. Tillväxtverket,
20.	Trafikverket,	40. Trafikverket,
21.	Transportstyrelsen, och	41. Transportstyrelsen,
22.	Tullverket.	42. Tullverket och
		43.	Åklagarmyndigheten

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.

Författningsförslag

SOU 2023:50

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser

i fredstid och höjd beredskap

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2006:637) om kom- muners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap att 12 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
12 §1
Myndigheten för samhälls-	Myndigheten för samhälls-
skydd och beredskap får med-	skydd och beredskap får med-
dela närmare föreskrifter om så-	dela närmare föreskrifter om
dana risk- och sårbarhetsanalyser	1. sådana risk- och sårbarhets-
som avses i 2 kap. 1 § lagen	analyser som avses i 2 kap. 1 §
(2006:544) om kommuners och	lagen (2006:544) om kommuners
regioners åtgärder inför och vid	och regioners åtgärder inför och
extraordinära händelser i freds-	vid extraordinära händelser	i
tid och höjd beredskap.	fredstid och höjd beredskap och
	2. informationsskyldigheten	i
	6 kap. 3 § lagen (2006:544) om

kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära hän- delser i fredstid och höjd bered- skap.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.

1Förordning (2019:1053).

SOU 2023:50

Författningsförslag

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2008:1002) med in- struktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

dels att 1, 19 och 20 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas åtta nya paragrafer, 9 b–f, 21 a, 23 a och

26 b §§, och närmast före 9 b § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §1

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har ansvar för frå- gor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den ut- sträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka, kris, krig eller krigsfara.

Myndigheten ska

1.utveckla och stödja arbetet med civilt försvar,

2.utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser och vara pådrivande i arbetet med förebyggande och sårbarhets- reducerande åtgärder,

3.arbeta med och verka för samordning mellan berörda samhälls- aktörer för att förebygga och hantera olyckor, kriser och konsekven- ser av krig och krigsfara,

4.samordna kommunerna på nationell nivå och stödja dem med råd och information i deras verksamhet enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor samt utföra tillsyn enligt samma lag,

5.bidra till att minska konsekvenser av olyckor, kriser, krig och krigsfara,

6.följa upp och utvärdera samhällets arbete med krisberedskap och civilt försvar,

7. se till att utbildning och	7. se till att utbildning och
övningar kommer till stånd inom	övningar kommer till stånd inom
myndighetens ansvarsområde, och	myndighetens ansvarsområde,
8. företräda det civila försva-	8. företräda det civila försva-
ret på central nivå i frågor som	ret på central nivå i frågor som
har betydelse för avvägningen	har betydelse för avvägningen

1Förordning (2020:885).

Författningsförslag

SOU 2023:50

mellan civila och militära behov av samhällets resurser om inte något annat följer av annan för- fattning.

mellan civila och militära behov av samhällets resurser om inte något annat följer av annan för- fattning, och

9.ansvara för den nationella samordningen av försörjningsbered- skapen.

Samordning av försörjningsberedskapen

9 b §

Myndigheten ska vartannat år göra en nationell försörjningsanalys av samhällets samlade behov av och tillgång till försörjningsviktiga varor och tjänster. I den ska även ingå en analys av behovet av och till- gången till försörjningsviktiga varor och tjänster som inte omfattas av någon annan myndighets ansvars- område (övriga varor och tjänster).

Den nationella försörjnings- analysen ska innehålla förslag på åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa tillgången till de varor och tjänster som identifierats samt hur dessa åtgärder bör prioriteras.

Analysen ska göras med ut- gångspunkt i de underlag som läm- nats till myndigheten enligt 18 c § tredje stycket, 24 a § andra stycket och 24 c § femte stycket förord- ningen (2022:524) om statliga myn- digheters beredskap.

Arbetet ska ske i samråd med Försvarsmakten i fråga om För- svarsmaktens behov av civila resurser.

SOU 2023:50

Författningsförslag

Senast den 1 mars varje jämnt årtal ska myndigheten lämna den nationella försörjningsanalysen till Regeringskansliet (Försvarsdepar- tementet).

9 c §

Myndigheten ska inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap bistå företag med infor- mation eller uppgifter om vart före- tag kan vända sig för att få informa- tion om

1.produkt- och tjänstespecifika regler,

2.certifiering och testning,

3.licenser,

4.dispenser och tillfälliga regel- förenklingar för produktion av för- sörjningsviktiga varor och tjänster samt

5.möjlighet till finansiellt stöd för innovation.

9 d §

Myndigheten ska upprätta och upprätthålla statliga beredskaps- lager avseende varor som inte om- fattas av någon annan myndighets ansvarsområde och som är nödvän- diga för att i fredstida krissituatio- ner och höjd beredskap säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och befolkningens överlevnad.

Författningsförslag

SOU 2023:50

9 e §

Myndigheten ska bistå andra myndigheter med kunskap och information i frågor som rör beredskapslagring.

9 f

Myndigheten får bedriva upp- dragsverksamhet i form av bered- skapslagring med tillhörande tjäns- ter på uppdrag av andra statliga myndigheter.

19 §

Myndigheten leds av en myn- Myndigheten leds av en styrelse. dighetschef.

20 §

Vid myndigheten ska det finnas	Styrelsen består av högst nio
ett insynsråd som består av högst	ledamöter.
tio ledamöter.
	21 a §
	Inom myndigheten finns ett råd-
	givande organ som benämns för-
	sörjningsberedskapsråd. Det råd-
	givande organet ska verka för ömse-
	sidigt informationsutbyte och för att
	samarbetet mellan statliga myn-
	digheter och näringslivet utvecklas
	i frågor som rör försörjningsbered-
	skapen och som berör både närings-
	livet och staten.
	Myndighetschefen är ordförande
	i rådet.

SOU 2023:50

Författningsförslag

23 a §

Ledamöterna i försörjnings- beredskapsrådet utses av myndig- heten.

26 b §

Myndigheten ska ta ut avgifter för den verksamhet som bedrivs i 9 f § och besluta om avgifternas storlek.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.

Författningsförslag

SOU 2023:50

1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2010:185) med in- struktion för Trafikverket att det ska införas en ny paragraf, 3 b, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	3 b §
	Trafikverkets försörjningsanalys
	enligt 24 b och c §§ förordningen
	(2022:524) om statliga myndig-
	heters beredskap ska omfatta även
	behoven av och tillgången till trans-
	porter (transportörer och logistik-
	centrum).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.

SOU 2023:50

Författningsförslag

1.8Förslag till förordning om ändring

i förordningen (2015:527) med instruktion för Upphandlingsmyndigheten

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2015:527) med in- struktion för Upphandlingsmyndigheten att 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §1

Myndigheten ska ge upphandlingsstöd till upphandlande myn- digheter, enheter och leverantörer. Stödet ska inriktas på att

1.bidra till att upphandlingar hanteras strategiskt, genom metod- utveckling eller på annat sätt,

2.bidra till att upphandlingar planeras, genomförs, följs upp och utvärderas på ett ändamålsenligt sätt,

3.verka för ökad miljöhänsyn och sociala hänsyn samt utveckla och förvalta kriterier för miljöhänsyn, inklusive energikrav, och sociala hänsyn inom upphandling,

4.öka kompetensen om innovationsupphandling,

5.bidra till att hela inköpsprocessen kan genomföras elektroniskt och delta i standardiseringen av densamma,

6. underlätta för små och	6. underlätta för små och
medelstora företag samt idéburna	medelstora företag samt idéburna
organisationer att delta i upp-	organisationer att delta i upp-
handling, samt	handling,
7. utveckla och förvalta

a)en nationell databas för statistik på upphandlingsområdet,

b)en nationell databas för annonsering av valfrihetssystem, och

c) en kriteriedatabas för miljö-	c) en kriteriedatabas för miljö-
anpassad upphandling.	anpassad upphandling, samt
	8. bidra till att krisberedskaps-
	och totalförsvarsaspekter säkerställs
	i upphandling av samhällsviktig
	verksamhet och sådan verksamhet
	som är nödvändig för totalförsvaret.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.

1Förordning (2019:1315).

Författningsförslag

SOU 2023:50

1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2022:524) om stat- liga myndigheters beredskap

dels att 3, 6, 12, 18, 23, 26 och 27 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas sex nya paragrafer, 18 a–c och 24 a–c §§, och närmast före 18 a, 23, 24–24 b och 25 §§ nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

3 §

För Regeringskansliet, kommittéväsendet och Försvarsmakten gäller endast bestämmelsen i 13 § om informationshanteringssystem.

För Bokföringsnämnden och Finanspolitiska rådet gäller inte bestämmelsen i 7 § om risk- och sårbarhetsanalys.

För Klimatpolitiska rådet gäller inte bestämmelserna i 7 § om risk- och sårbarhetsanalys och 8 § om utbildning och övning.

För Säkerhetspolisen gäller	För Säkerhetspolisen gäller
inte bestämmelserna i 12 § andra	inte bestämmelserna i 12 § andra
stycket och 22 § andra, tredje och	och tredje styckena och 22 § andra,
femte styckena om informations-	tredje och femte styckena om
skyldighet, 14 § om it-incident-	informationsskyldighet, 14 § om
rapportering och 19 § om risk-	it-incidentrapportering, 18 a och
och sårbarhetsbedömning.	c §§ om behovsanalys och 19 §
	om risk- och sårbarhetsbedöm-
	ning.
För Fortifikationsverket, För-	För Fortifikationsverket, För-
svarets materielverk, Försvarets	svarets materielverk, Försvarets
radioanstalt, Försvarshögskolan,	radioanstalt, Försvarshögskolan,
Försvarsunderrättelsedomstolen,	Försvarsunderrättelsedomstolen,
Statens inspektion för försvars-	Statens inspektion för försvars-
underrättelseverksamheten, Total-	underrättelseverksamheten, Total-
försvarets forskningsinstitut och	försvarets forskningsinstitut och
Totalförsvarets plikt- och pröv-	Totalförsvarets plikt- och pröv-
ningsverk gäller inte bestämmel-	ningsverk gäller inte bestämmel-
serna i 12 § andra stycket om	serna i 12 § andra och tredje
informationsskyldighet, 14 § om	styckena om informationsskyldig-

SOU 2023:50Författningsförslag

it-incidentrapportering och 17 §	het, 14 § om it-incidentrappor-
om risk- och sårbarhetsbedöm-	tering och 17 § om risk- och
ning.	sårbarhetsbedömning.
	För Myndigheten för totalför-
	svarsanalys gäller inte bestämmel-
	sen i 12 § tredje stycket om infor-
	mationsskyldighet.

För utlandsmyndigheterna tillämpas denna förordning endast i den utsträckning som bestäms i föreskrifter som meddelas av Reger- ingskansliet (Utrikesdepartementet).

6§

I denna förordning avses med

1.fredstida krissituationer: situationer som

– avviker från det normala,

– drabbar många människor, stora delar av samhället eller hotar

grundläggande värden,

–innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunktioner, och

– kräver samordnade och	– kräver samordnade och
skyndsamma åtgärder från flera	skyndsamma åtgärder från flera
aktörer, och	aktörer,
2. samhällsviktig verksamhet:	2. samhällsviktig verksamhet:
verksamhet, tjänst eller infrastruk-	verksamhet, tjänst eller infrastruk-
tur som upprätthåller eller säker-	tur som upprätthåller eller säker-
ställer samhällsfunktioner som är	ställer samhällsfunktioner som är
nödvändiga för samhällets grund-	nödvändiga för samhällets grund-
läggande behov, värden eller säker-	läggande behov, värden eller säker-
het.	het, och
	3. försörjningsberedskap: verk-
	samhet som syftar till att vid
	fredstida krissituationer och höjd
	beredskap upprätthålla den för-
	sörjning av varor och tjänster som
	är nödvändig för att trygga befolk-
	ningens överlevnad, säkerställa de
	viktigaste samhällsfunktionerna eller
	bidra till det militära försvarets
	förmåga.

Författningsförslag

SOU 2023:50

12 §

Varje myndighet ska på förfrågan från Regeringskansliet lämna den information som behövs för samlade lägesbilder.

Varje myndighet ska även på förfrågan från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap lämna den information som behövs för att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt 7 § förordningen (2008:1002) med in- struktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. När det gäller det civila försvarets stöd till det militära försvaret ska in- formation endast lämnas i fråga om den eventuella påverkan stödet har på möjligheterna att tillgodose civila behov av samhällets resurser.

Varje myndighet ska även på förfrågan från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap eller någon av de sektorsansvariga myn- digheterna som enligt 24 b § ska göra försörjningsanalyser lämna den information om sina behov av försörjningsviktiga varor och tjäns- ter som myndigheterna behöver för sitt analysarbete.

18 §

Statliga myndigheter med ansvar inom en eller flera viktiga samhälls- funktioner och vars verksamhet har särskild betydelse för samhällets krisberedskap och totalförsvaret ska vara beredskapsmyndigheter.

Av bilaga 1 till denna förordning framgår vilka myndigheter som

är beredskapsmyndigheter.
Beredskapsmyndigheternas	Beredskapsmyndigheternas
uppgifter, utöver de uppgifter	uppgifter, utöver de uppgifter
som de har enligt 7–16 §§, följer	som de har enligt 7–16 §§, följer
av 19–22 §§.	av 18 a–22 §§.
	Behovsanalys
	18 a §
	Beredskapsmyndigheterna ska
	kartlägga och analysera behoven
	av försörjningsviktiga varor och

SOU 2023:50

Författningsförslag

tjänster som omfattas av myndig- hetens ansvarsområde.

Analysen ska även innehålla uppgifter om vilka näringsidkare som bedriver samhälls- respektive totalförsvarsviktig verksamhet in- om ansvarsområdet.

18 b §

Länsstyrelsernas behovsanalys enligt 18 a § ska omfatta behoven av försörjningsviktiga varor och tjänster i den egna verksamheten samt i kommunerna och regionerna inom länet.

Analysen ska även innehålla uppgifter om vilka näringsidkare som är nödvändiga för försörj- ningen på lokal och regional nivå.

18 c § Beredskapsmyndigheterna ska,

senast vid utgången av september månad varje jämnt årtal, lämna be- hovsanalysen till den sektors- ansvariga myndigheten i bered- skapssektorn.

Länsstyrelserna och de bered- skapsmyndigheter som inte ingår i någon beredskapssektor ska dela upp behovsanalysen efter ansvars- område för de beredskapssektorer som anges i 24 b § och, vid samma tidpunkt som i första stycket, lämna behovsanalysen till respektive sek- torsansvarig myndighet som enligt 24 b § ska göra försörjningsanalyser.

Uppgifter om försörjningsvik- tiga varor och tjänster som inte om-

Författningsförslag

SOU 2023:50

fattas av ansvarsområdena för de beredskapssektorer som anges i 24 b § ska sammanställas och läm- nas till Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap.

Sektorsansvariga myndigheter

23 §

Vissa beredskapsmyndigheter ska ingå i beredskapssektorer.

Ivarje beredskapssektor ska en av beredskapsmyndigheterna vara sek- torsansvarig myndighet. Övriga beredskapsmyndigheter i sektorn ska delta i arbetet.

Av bilaga 2 till denna förordning framgår beredskapssektorernas indelning och vilka beredskapsmyndigheter som är sektorsansvariga myndigheter.

De sektorsansvariga myndig-		De sektorsansvariga myndig-
heternas uppgifter, utöver de upp-		heternas uppgifter, utöver de upp-
gifter som	beredskapsmyndig-	gifter som beredskapsmyndig-
heterna har	enligt 7–16 §§ och	heterna har enligt 7–16 §§, 18 a
19–22 §§, följer av 24 och 25 §§.		och 18 c §§ samt 19–22 §§, följer
		av 24 och 25 §§.

Sektorsansvariga myndigheters uppgifter

24 §

En sektorsansvarig myndighet ska inom sin beredskapssektor leda arbetet med att samordna åtgärder inför och vid fredstida kris- situationer och höjd beredskap. Den ska också driva på arbetet inom beredskapssektorn, stödja beredskapsmyndigheterna samt verka för att uppgifter och roller inom beredskapssektorn tydliggörs.

En sektorsansvarig myndighet ska därutöver verka för att de åt- gärder som beredskapsmyndigheterna inom beredskapssektorn vid- tar är samordnade med de åtgärder som andra beredskapsmyndig- heter, inklusive länsstyrelser och civilområdesansvariga länsstyrelser, samt Försvarsmakten vidtar. Den ska vidare verka för att samverkan med näringslivet sker i den utsträckning det behövs.

SOU 2023:50

Författningsförslag

Sammanställning av behovsanalyser

24 a §

De sektorsansvariga myndig- heterna ska sammanställa de be- hovsanalyser som myndigheterna får del av enligt 18 c § och lämna sammanställningarna till respek- tive sektorsansvarig myndighet som enligt 24 b § ska göra försörjnings- analyser. Sammanställningarna ska vara uppdelade efter ansvarsområde för de beredskapssektorer som an- ges i 24 b §.

Uppgifter om försörjningsvik- tiga varor och tjänster som inte omfattas av ansvarsområdena för de beredskapssektorer som anges i

24b § ska sammanställas och läm- nas till Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap.

Försörjningsanalys

24 b §

De sektorsansvariga myndig- heterna i beredskapssektorerna Elektroniska kommunikationer och post, Energiförsörjning, Finansiella tjänster, Hälsa, vård och omsorg, Livsmedelsförsörjning och dricks- vatten samt Transporter ska göra försörjningsanalyser.

Författningsförslag

SOU 2023:50

24 c §

En försörjningsanalys enligt

24 b § ska avse samhällets sam- lade behov av och tillgång till för- sörjningsviktiga varor och tjänster som omfattas av beredskapssektorns ansvarsområde.

Ianalysarbetet ingår att kart- lägga och analysera leveransförmå- gan hos näringsidkare som bedriver samhälls- respektive totalförsvars- viktig verksamhet och som bedöms vara av särskild betydelse för för- sörjningsberedskapen.

Analysen ska vid behov inne- hålla förslag på åtgärder som be- höver vidtas för att trygga försörj- ningen av de varor och tjänster som omfattas av analysen.

Analysen ska göras med ut- gångspunkt i de behovsanalyser som beredskapsmyndigheterna ska upp- rätta enligt 18 a–b §§ samt ske i samråd med Försvarsmakten i fråga om Försvarsmaktens behov av civila resurser.

Försörjningsanalysen ska, senast vid utgången av september månad varje udda årtal, lämnas till Reger- ingskansliet och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

SOU 2023:50

Författningsförslag

Rapportering och annan informationsskyldighet

25 §

En sektorsansvarig myndighets skyldighet att lämna information enligt 22 § och 8 § förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap ska även omfatta läget inom beredskapssektorns ansvarsområde.

En sektorsansvarig myndighet ska vid en fredstida krissituation eller höjd beredskap vid behov lämna underlag till regeringen avseende prioritering och fördelning av resurser inom beredskapssektorn.

26 §

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela ytter- ligare föreskrifter om sådana säkerhetskrav för informationshan- teringssystem som avses i 13 § utom i fråga om Regeringskansliet, kommittéväsendet och Försvarsmakten. Myndigheten ska därvid be- akta nationell och internationell standard för informationssäkerhet.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får även, efter att de sektorsansvariga myndigheterna som enligt 24 b § ska göra försörj- ningsanalyser fått tillfälle att yttra sig, meddela ytterligare föreskrifter om innehållet i behovs- och försörj- ningsanalyser samt metod för kart- läggning och analys av närings- idkares leveransförmåga enligt 18 a och 24 c §§.

27 §

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela när- mare föreskrifter om

1.risk- och sårbarhetsanalyser enligt 7 § och risk- och sårbarhets- bedömningar enligt 17 och 19 §§,

2.it-incidentrapportering enligt 14 § efter att ha gett Polismyn- digheten, Säkerhetspolisen och Försvarsmakten tillfälle att yttra sig,

3.beredskapsmyndigheternas informationsskyldighet enligt 22 § andra stycket,

Författningsförslag

SOU 2023:50

4.uppgifter inför höjd bered- skap enligt 10 och 11 §§ utom i fråga om Kustbevakningen, För- svarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Totalförsvarets forsk- ningsinstitut, Fortifikationsverket och Försvarshögskolan, och

5.uppgifter inför och vid höjd beredskap enligt 2 § 10 och 11 samt 21 § utom i fråga om Kust- bevakningen.

5.uppgifter inför och vid höjd beredskap enligt 2 § 10 och 11 samt 21 § utom i fråga om Kust- bevakningen, och

6.tidpunkt för rapportering av de sektorsansvariga myndigheternas sammanställningar enligt 24 a §.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.

2Utredningens uppdrag, genomförande, utgångspunkter och avgränsningar

2.1Utredningsuppdraget

Regeringen beslutade den 2 september 2021 att tillsätta en utredning som ska analysera och föreslå en funktion med ansvar för nationell samordning av försörjningsberedskapen samt utreda principer och former för finansiering av samhällets försörjningsberedskap. Försla- gen ska syfta till att stärka Sveriges förmåga att upprätthålla en nöd- vändig försörjning vid fredstida krissituationer, höjd beredskap och ytterst krig. Utredaren ska bland annat

–analysera och föreslå vilka uppgifter en funktion med ansvar för nationell samordning av försörjningsberedskapen ska ha samt hur denna funktion ska förhålla sig till vissa andra aktörer med ansvar eller betydelse för försörjningsberedskapen,

–analysera och föreslå hur funktionen ska organiseras och finan- sieras,

–analysera och föreslå ändamålsenliga och övergripande principer och förutsättningar för fördelning av ansvar mellan det allmänna och näringslivet,

–pröva möjligheten att finansiera samhällets försörjningsberedskap med avgifter, analysera för- och nackdelar med andra former av finansiering, samt föreslå principer och former för finansiering av samhällets försörjningsberedskap,

–utarbeta nödvändiga författningsförslag.

Utredningens uppdrag, genomförande, utgångspunkter och avgränsningar

SOU 2023:50

Enligt de ursprungliga direktiven skulle uppdraget ha redovisats den

31maj 2023. I mars 2023 beslutade regeringen om ett tilläggsdirektiv som innebär att uppdraget i stället ska redovisas den 31 augusti 2023. Direktiven för utredningens arbete återfinns i bilagorna 1 och 2.

2.2Utredningens genomförande

Vår utredning har antagit namnet Utredningen om nationell sam- ordning av försörjningsberedskapen. Vi påbörjade arbetet i septem- ber 2021. Sedan november 2021 har vi haft en grupp av experter och sakkunniga till vårt förfogande.

Enligt kommittédirektiven ska utredaren bedriva sitt arbete utåt- riktat och i relevant omfattning inhämta kunskap, erfarenheter och synpunkter från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Försvarsmakten, Försvarets materielverk, myndigheter med ansvar i enlighet med förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap och andra relevanta statliga myndigheter, kommuner och regioner, Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), branschorganisationer och företag inom näringslivet samt övriga relevanta aktörer.

Utredaren ska beakta relevant arbete som pågår inom Regerings- kansliet, exempelvis den fortsatta beredningen av betänkandet Struktur för ökad motståndskraft (SOU 2021:25) respektive av betänkandet En stärkt försörjningsberedskap för hälso- och sjukvården (SOU 2021:19) från Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap (S 2018:09), inom kommittéväsendet, exempelvis Utredningen om en materielför- sörjningsstrategi för det militära försvaret (Fö 2020:02) samt övriga relevanta rapporter och underlag på området (exempelvis Riksrevisio- nens utvärderingar om svensk försörjningsförmåga). Om det bedöms som motiverat ska utredaren även inhämta kunskap och erfarenheter från andra länder.

Utredningens genomförande har präglats av att regeringen paral- lellt med vårt arbete har beslutat om ett flertal uppdrag till myndig- heter och ett antal nya utredningar på försörjningsberedskapsom- rådet och andra relevanta områden.

Utredaren och medarbetare från sekretariatet har haft möten och dialog med företrädare för flera myndigheter inklusive Sveriges EU- representation, branschorganisationer, företag, kommuner och regio-

SOU 2023:50

Utredningens uppdrag, genomförande, utgångspunkter och avgränsningar

ner, EU-kommissionen samt Kungliga krigsvetenskapsakademien. Utredningen har haft kontakt med företrädare för de sektorsansva- riga beredskapsmyndigheter som vi bedömt vara aktuella för våra förslag om försörjningsanalyser och som har haft regeringsuppdrag om försörjningsberedskap.

För att inhämta kunskap och erfarenheter från andra länder har utredningen haft möten och dialog med företrädare för det finländ- ska arbetsmarknads- och näringslivsministeriet och den finländska För- sörjningsberedskapscentralen samt den estländska bolaget för bered- skapslagring – Estonian Stockpiling Agency. Vi har också haft dialog med den federala delen av den schweiziska organisationen för för- sörjningsberedskap – Federal Office for National Economic Supply.

Utredningen har deltagit i möte med Samverkansområde geogra- fiskt områdesansvar den 17 mars 2022, Hanaholmens seminarium om försörjningsberedskapssamarbete vid Finlands ambassad i Stockholm den 26 april 2022 och Försvarsmaktens konferens om transporter den 8–9 december 2022.

Vi har haft möten och dialog med företrädare för ett antal andra utredningar, bland annat Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap (dir. 2018:77, dir. 2019:83, dir. 2020:84), Materielförsörj- ningsutredningen (dir. 2020:119), Kommittén om beredskap enligt regeringsformen (dir. 2021:80), Utredningen om en ny livsmedels- beredskap (dir. 2022:33), Coronakommissionen (dir. 2020:74), Ut- redningen om näringslivets försörjningsberedskap (dir. 2022:72), Betal- ningsutredningen (dir. 2020:133) samt Va-beredskapsutredningen (dir. 2022:127).

2.3Utgångspunkter och avgränsningar

Det har varit viktigt för utredningen att utgå från vilka uppgifter som borde läggas på en nationellt samordnande funktion innan vi föreslår hur den ska organiseras. Vår uppfattning har varit att valet av orga- nisationsform måste bero på vilka uppgifter som den nationella sam- ordningen av försörjningsberedskapen ska omfatta – inte tvärtom. Det återspeglas i betänkandet genom att den nationellt samordnande funktionen anges som just en funktion tills vi föreslagit de grund- läggande uppgifterna för den. Först när vi i texten har analyserat vilka uppgifter som behöver lösas och av vem föreslår vi vilken myn-

Utredningens uppdrag, genomförande, utgångspunkter och avgränsningar

SOU 2023:50

dighet som är bäst lämpad för placering av den nationellt samord- nande funktionen. Det är först i kapitel 14 vi tar ställning till place- ringen.

2.3.1Några utgångspunkter enligt direktiven

Utredningens direktiv anger ett antal utgångspunkter för vårt arbete. De gäller bland annat Sveriges uthållighet vid en säkerhetspolitisk kris och i krig, ambitionsnivån i försörjningen under sådana förhål- landen, upprätthållandet av de globala handelsflödena, beaktandet av lokala och regionala behov avseende tillgänglighet till viktiga varor och tjänster, variationen av förutsättningar och behov vid överväg- anden om ansvarsförhållanden, organisationsformen för statlig verk- samhet, ansvarsprincipen, effektiviteten i organisationen av statsför- valtningen och avgiftsfinansiering av försörjningsberedskapen.

Vi har beaktat utgångspunkterna i de delar de är relevanta för de förslag vi lägger fram. Flera av utgångspunkterna blir relevanta först när konkreta förslag om exempelvis beredskapslagring eller förbere- delser för produktionsomställning tas fram i den vidare utvecklingen av försörjningsberedskapen. Våra förslag ger de grundläggande förut- sättningarna för att utgångspunkterna ska kunna beaktas i det arbetet.

2.3.2Arbetet med försörjningsberedskapen är i sin linda

Som vi har nämnt har flera initiativ tagits av regeringen och en hel del arbete som rör försörjningsberedskapen pågår redan. Det gäller både sektorsövergripande verksamhet vid MSB och inom enskilda sek- torer, inte minst på hälso- och sjukvårdsområdet där Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap lämnat flera förslag.

Syftet med våra förslag om samordning av försörjningsbered- skapen är att uppnå långsiktig hållbarhet och kontinuitet i arbetet med att stärka försörjningsförmågan. Det kan komma att ta tid innan våra förslag kommer att visa resultat och ge effekt. Därför är det viktigt att inte vänta tills våra förslag genererar nya åtgärder för stärkt för- sörjningsförmåga. Behov som redan identifierats och som identifie- ras innan våra förslag ger resultat ska inte nödvändigtvis invänta behandling för att arbetet förväntas bli bättre samordnat och struk- turerat i framtiden. Åtgärder för att möta uppenbara behov för stärkt

SOU 2023:50

Utredningens uppdrag, genomförande, utgångspunkter och avgränsningar

försörjningsförmåga måste kunna vidtas tidigare än så inom de ramar som finns.

2.3.3Näringslivets roll i försörjningen med varor och tjänster

Som regeringen konstaterar i våra direktiv äger, driver och finansie- rar privata aktörer många av de viktigaste samhällsfunktionerna i stor utsträckning. Näringslivet är alltså av central betydelse för totalför- svaret och för försörjningsberedskapen. Vi har därför också haft som utgångspunkt att våra förslag måste möjliggöra att näringsidkare och statliga myndigheter kan samarbeta på ett effektivt sätt.

Men utöver den försörjningsberedskap som staten har ansvaret för att organisera finns också näringslivets egen förmåga att med sina resurser och egna drivkrafter hantera störningar på en viss nivå i för- sörjningsflödena. Det får inte glömmas bort när det gäller vilka stör- ningsnivåer och behov man planerar för i uppbyggnaden av den offentliga delen av försörjningsberedskapen.

Från utredningens perspektiv har därför utgångspunkten om att de globala handelsflödena ska upprätthållas i största möjliga ut- sträckning även under störda förhållanden varit viktig. I det ingår att varor som finns beredskapslagrade och omställning av produktion i första hand ska användas när handeln inte fungerar. När försörj- ningsberedskapen planeras och utvecklas är det därför viktigt att bygga på de erfarenheter som finns av att handeln under störningar i varuförsörjningen kan lösa uppkomna brister av specifika varor, ofta snabbare än offentliga insatser.

2.3.4Myndigheternas ansvarsområden och sektorsvis expertis

En avgränsning enligt direktiven är att sektorsspecifika analyser och förslag rörande exempelvis vilka varor som Sverige bör ha en försörj- ningsberedskap med samt vilka prioriteringar som bör göras inom en viss samhällssektor inte faller inom ramen för utredarens uppdrag. Utgångspunkten ska enligt direktiven vara att sektorsspecifika fråge- ställningar ska hanteras av myndigheterna inom respektive sektor.

Denna avgränsning har varit viktig för utredningen. För att be- döma behoven av exempelvis beredskapslagring av en vara behöver det finnas expertis som rör bland annat tillgången till, möjliga alter-

Utredningens uppdrag, genomförande, utgångspunkter och avgränsningar

SOU 2023:50

nativ till och användningen av varan. Det naturliga blir att det görs av de myndigheter där kunskap om det aktuella området finns. Den tvärsektoriella analysen och överblicken behövs också, men den blir omöjlig att åstadkomma utan expertis på sektornivå. Våra förslag om försörjningsanalyser utgår från detta. Förslagen ger en sektors- övergripande struktur för att fånga upp vad som behöver göras. Däri kommer även sektorsvisa behov att uppdagas, både vad gäller resur- ser och regelverk. Åtgärder som bedöms som prioriterade och som staten avsätter resurser för kommer att kunna genomföras oavsett om de är sektorsövergripande eller gäller en specifik sektor.

Begreppet ansvarsområde

Med uttrycket ansvarsområde menar vi ett område inom vilket en myndighet verkar och har något slags ansvar för. Det innebär inte att våra förslag utgår från att varje myndighet som ska göra analyser inom ett ansvarsområde också per automatik ansvarar för försörj- ningen inom det området. Det handlar i stället om att avgränsa om- råden inom vilka myndigheten har expertis eller verksamhet som är tillräckligt närliggande den egna verksamheten (se avsnitt 7.3.1).

2.3.5Försörjningsberedskapens dimensionering och kostnader

Det ingår inte i vårt uppdrag att dimensionera försörjningsbered- skapen. Det är upp till riksdag och regering att formulera uthållig- hetsmål och liknande samt koppla sådana mål till resurser för stärkt försörjningsförmåga. Det har inte varit möjligt eller meningsfullt att göra uppskattningar av kostnader för den framtida försörjnings- beredskapen. Vi presenterar i stället förslag om försörjningsanalys, som ska ses som ett verktyg för måluppfyllelse, resursbehov och prio- ritering av åtgärder och resurser. Beräknade kostnader rör enbart de förslag vi lägger fram för det strukturerade arbete som försörjnings- analyserna innebär enligt våra förslag.

Vi presenterar också förslag om beredskapslagring. Vilka varor som ska beredskapslagras, dimensionering av lagringen, resurstillgång, med mera, blir ett resultat av försörjningsanalysen.

SOU 2023:50

Utredningens uppdrag, genomförande, utgångspunkter och avgränsningar

2.3.6Strukturen för krisberedskap och civilt försvar

Vi har i enlighet med våra direktiv utgått från den myndighets- struktur för krisberedskap och civilt försvar som bygger på förslagen från Utredningen om civilt försvar och som trädde i kraft den 1 oktober 2022, och flera av våra förslag på uppgifter till statliga myndigheter under regeringen föreslår vi ska regleras i förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap (beredskapsförord- ningen). De förändrade uppgifterna för myndigheterna enligt bered- skapsförordningen kommer att ta tid att se resultaten av. Vi har där- för analyserat dem utifrån syftena med förslagen som ledde fram till förordningen och den slutliga utformningen av uppgifterna i dialog med bland annat företrädare för berörda myndigheter och Reger- ingskansliet.

2.3.7Ansökan om svenskt Nato-medlemskap

Sedan tidigare har svenska myndigheter inom ramen för Partnerskap för fred deltagit i Nordatlantiska fördragsorganisationens (Natos) arbete med civil beredskap1. Under arbetets gång har Sverige ansökt om medlemskap i Nato. När nu Sverige har fått status som inbjuden stat i organisationen förväntas det svenska deltagandet fördjupas framöver. Vi har inte kunnat ta hänsyn till hur arbetet med civil be- redskap inom Nato kan komma att påverka försörjningsberedskapen eftersom processen bara har påbörjats.

2.3.8Försörjningsberedskapen är avgränsad till civila resurser

Vi har tolkat varor och tjänster inom civilt försvar som sådana som avser civilt bruk. Försvarsmaktens behov av civila resurser i planer- ing och genomförande av försörjningsberedskapen bör givetvis be- aktas. Men vår analys och våra förslag har inte utgått från varor och tjänster som enbart syftar till militär användning.

1Begreppet civil beredskap används av regeringen när det gäller det samarbetet inom Nato i Raminstruktion för det svenska civila beredskapsarbetet inom ramen för Nato/PFF, 2021-01-28, Ju2021/00361.

3Krisberedskap, totalförsvar och försörjningsberedskap

I detta kapitel redogör vi för vissa begrepp som är centrala för för- sörjningsberedskapen och som återkommer på flera ställen i betän- kandet.

3.1Allmänt om krisberedskap

3.1.1Krisberedskap bygger på ordinarie verksamhet

Samhällets krisberedskap kan beskrivas som förmågan att förebygga, motstå och hantera krissituationer. Förmågan byggs upp i den ordi- narie verksamheten genom bland annat utbildning, övning samt ge- nom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris.

I 6 § förordningen (2022:524) om statliga myndigheters bered- skap (beredskapsförordningen) finns sedan den 1 oktober 2022 en definition av begreppet fredstida krissituation som situationer som avviker från det normala, drabbar många människor, stora delar av samhället eller hotar grundläggande värden, innebär en allvarlig stör- ning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunktioner, och kräver samordnade och skyndsamma åtgär- der från flera aktörer. När vi i detta betänkande använder oss av be- greppet fredstida krissituation åsyftas den i beredskapsförordningen intagna definitionen.

Även andra uttryck används för att beskriva händelser som om- fattas av krisberedskapen. Utöver kris är ett annat återkommande begrepp extraordinär händelse. Det definieras i lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH) som en händelse som

Krisberedskap, totalförsvar och försörjningsberedskap

SOU 2023:50

avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller över- hängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller en region.1

Krisberedskapssystemet ryms inom den ordinarie förvaltnings- strukturen. Det innebär bland annat att inga särskilda lagar träder in vid fredstida kriser innan höjd beredskap inträder. Regeringen har antagit följande mål för krisberedskapen:

–minska risken för olyckor och kriser som hotar vår säkerhet,

–värna människors liv och hälsa samt grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter ge- nom att upprätthålla samhällsviktig verksamhet,

–hindra eller begränsa skador på egendom och miljö då olyckor och krissituationer inträffar.2

Krisberedskapen bör även bidra till att minska lidande och konse- kvenser av allvarliga olyckor och katastrofer i andra länder och kris- beredskapsarbetet utgör också en utgångspunkt för arbetet med det civila försvaret. Regeringen anser i likhet med Försvarsberedningen att ett starkt totalförsvar bidrar till att förstärka den fredstida kris- beredskapen. Arbetet med krisberedskap och totalförsvar blir därför ömsesidigt förstärkande.3

3.1.2Principer för krishantering

I det svenska krisberedskapssystem ingår de grundläggande princip- erna om ansvar, närhet och likhet.

Ansvarsprincipen innebär att den som har ansvar för en verk- samhet under normala förhållanden också har motsvarande ansvar vid kriser eller samhällsstörningar.

Likhetsprincipen är en tillämpning av ansvarsprincipen och inne- bär att en verksamhets organisering och lokalisering så långt som möjligt ska överensstämma i fred, kris och krig. Vissa avvikelser kan dock vara nödvändiga.

11 kap. 4 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordi- nära händelser i fredstid och höjd beredskap.

2Prop. 2014/15:1, utgiftsområde 6, s. 15.

3Prop. 2020/21:30, s. 127.

SOU 2023:50

Krisberedskap, totalförsvar och försörjningsberedskap

Närhetsprincipen innebär att kriser ska hanteras på lägsta möjliga nivå i samhället. Den ledningsnivå som närmast berörs av ett akut krisförlopp ska alltså normalt svara för ledningen av de åtgärder som krävs för att hantera krisen på ett effektivt sätt.

Vi för ett längre resonemang om dessa principer i avsnitt 7.2.1.

3.1.3Det geografiska områdesansvaret

Det geografiska områdesansvaret finns i den svenska krisberedska- pen på nationell4, högre regional5,6, regional7,8och lokal nivå9 och in- nebär att det inom ett geografiskt område finns en aktör som ska verka för inriktning, samordning och i vissa fall genomföra priorite- ring av åtgärder gällande krisberedskap och civilt försvar som skär tvärsektoriellt. Den som har ett geografiskt områdesansvar övertar inte ansvaret från någon annan aktör – varje aktör behåller det ordi- narie ansvaret för sitt verksamhetsområde.10

Inom ett geografiskt område ska det finnas ett organ med ansvar för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella krishan- teringsåtgärder. Samordningen innebär att de geografiskt områdesan- svariga organen ska initiera och underlätta den samverkan som krävs vid en kris.

Regeringen är geografiskt områdesansvarig på den nationella nivån. Ansvaret utövas med stöd av de centrala myndigheterna, där MSB har ett särskilt uppdrag att stödja berörda myndigheters sam- ordning av åtgärder vid en fredstida kris eller vid höjd beredskap.11 Regeringens uppgift när det gäller det geografiska områdesansvaret på nationell nivå är bland annat att ansvara för den övergripande in- riktningen, samordningen och prioriteringen av samhällets bered- skap.12 På den högre regionala nivån har de civilområdesansvariga länsstyrelserna från och med den 1 oktober 2022 ett geografiskt om-

4Utgår från regeringsformens bestämmelser om att det är regeringen som styr riket.

57 § förordningen (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser.

6Prop. 2022/23:45, s. 17.

77 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.

84 § förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap.

92 kap. 7 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraord- inära händelser i fredstid och höjd beredskap.

10I enlighet med ansvarsprincipen, jämför med avsnitt 3.1.2.

117 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

12Prop. 2007/08:92, s. 14.

Krisberedskap, totalförsvar och försörjningsberedskap

SOU 2023:50

rådesansvar för sina respektive civilområden när det gäller civilt för- svar.13 Ansvaret avser uppgifter inför och vid höjd beredskap. På den regionala nivån är länsstyrelsen geografiskt områdesansvarig myndig- het och har en sammanhållande och stödjande roll inom krisberedskap i länet.14 På den lokala nivån har kommunerna det geografiska om- rådesansvaret. Kommunerna ska inom sitt geografiska område verka för att samordna de krishanteringsåtgärder som vidtas av olika aktörer under en extraordinär händelse. De ska också verka för samordning av informationen till allmänheten under en sådan händelse.15

Det geografiska områdesansvaret utövas samtidigt på de olika nivåerna.

När det gäller ansvaret för att hantera krissituationer avgörs detta av krisens karaktär om omfattning. Hanteringen av kriser utgår från det geografiska områdesansvaret och präglas i regel av ett nedifrån och upp-perspektiv. En krissituation som enbart drabbar en kom- mun hanteras i första hand lokalt, även om konsekvenserna också kan behöva hanteras parallellt på regional eller nationell nivå. Om en kris är mer omfattande kan den även hanteras på länsnivå med stöd av nationella myndigheter.

3.2Allmänt om totalförsvar

3.2.1Totalförsvar består av militärt försvar och civilt försvar

Totalförsvar är den verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Den består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar).16 Det civila försvaret är den verksamhet som myndigheter, kommuner och regioner samt enskilda, företag och det civila samhället bedriver för att förbereda Sverige för krig. I fredstid omfattar det civila försvaret beredskapsplanering och för- mågehöjande åtgärder, vilket innebär att aktörerna förbereder och planerar inför att aktivt kunna verka i händelse av ett skärpt säker- hetsläge. Under höjd beredskap och då ytterst krig utgörs verksam-

137 § förordningen (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser.

147 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.

152 kap. 7 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordi- nära händelser i fredstid och höjd beredskap.

16Se 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.

SOU 2023:50

Krisberedskap, totalförsvar och försörjningsberedskap

heten av nödvändiga åtgärder för att upprätthålla målet för civilt för- svar.17

Med det militära försvaret avses den verksamhet som bedrivs av Försvarsmakten med stöd av försvarsmyndigheterna, delar av de fri- villiga försvarsorganisationerna, delar av försvarsindustrin samt even- tuella militära samarbetspartners.18 Det militära försvaret är för sin försörjning av varor och tjänster beroende av att det civila försvaret fungerar tillfredställande.

Totalförsvaret aktiveras först vid beslut om höjd beredskap, det vill säga när regeringen beslutar att försvarsförmågan ska höjas. Höjd beredskap är ett samlingsnamn för beredskapsnivåerna skärpt bered- skap och högsta beredskap. Om Sverige är i krig råder automatiskt högsta beredskap.19 Beslut om höjd beredskap får avse en viss del av landet eller en viss verksamhet. Under högsta beredskap är totalför- svar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas.

Det finns särskilda regler i regeringsformen och i ett flertal andra författningar som syftar till att förenkla beslutsfattande i krig och till att underlätta omställningen av samhället från fredstida behov till försvar av landet. Administrativ beredskap är samlingsbegreppet för dessa författningar. Det består av författningsberedskap, som utgörs av författningar för att planlägga och reglera samhällets omställning från fred till krig och för att säkerställa att samhället fungerar även i krig, och organisationsberedskap, som är bestämmelser om myndig- heters uppgifter och organisation i krig eller vid krigsfara samt vid planeringen i fredstid.

3.2.2Det övergripande målet för totalförsvaret 2021–2025

Den 15 december 2020 beslutade riksdagen inriktningen för total- försvaret 2021–2025. I regeringens proposition Totalförsvaret 2021– 2025 (prop. 2020/21:30) anges att utgångspunkten för såväl det mili- tära som det civila försvaret bör vara att under minst tre månader kunna hantera en säkerhetspolitisk kris i Europa och i Sveriges när- område som innebär allvarliga störningar i samhällets funktionalitet samt krig under del av denna tid.

17Prop. 2020/21:30, s. 89.

18Försvarsmakten, Militärstrategisk doktrin – MSD 2022, 2022, s. 71.

193 § andra stycket lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.

Krisberedskap, totalförsvar och försörjningsberedskap

SOU 2023:50

Riksdagen beslutade i samband med propositionen om mål för totalförsvaret, det militära försvaret och det civila försvaret. Det övergripande målet för totalförsvaret från och med år 2021 är att ha förmåga att försvara Sverige mot väpnat angrepp och värna vår säker- het, frihet, självständighet och handlingsfrihet. Verksamheten ska kunna bedrivas enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet.20 Målet för det militära försvaret ska vara att ha förmåga att:

–försvara Sverige mot väpnat angrepp,

–hävda Sveriges territoriella integritet samt värna suveräna rättig- heter och nationella intressen i Sverige och utanför svenskt terri- torium i enlighet med internationell rätt,

–främja landets säkerhet samt förebygga och hantera konflikter och krig genom att i fredstid genomföra operationer på vårt eget territorium och i närområdet samt delta i internationella freds- främjande insatser, och

–skydda samhället och dess funktionalitet genom att med befintlig förmåga och resurser bistå övriga samhället såväl i fred som vid höjd beredskap.21

Målet för det civila försvaret ska vara att ha förmåga att:

–värna civilbefolkningen,

–säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna,

–upprätthålla en nödvändig försörjning,

–bidra till det militära försvarets förmåga vid väpnat angrepp eller krig i vår omvärld,

–upprätthålla samhällets motståndskraft mot externa påtryck- ningar och bidra till att stärka försvarsviljan,

–bidra till att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred, och

–med tillgängliga resurser bidra till förmågan att delta i internatio- nella fredsfrämjande och humanitära insatser.22

20Prop. 2020/21:30, s. 86.

21Prop. 2020/21:30, s. 87.

22Prop. 2020/21:30, s. 89.

SOU 2023:50

Krisberedskap, totalförsvar och försörjningsberedskap

Det är det väpnade angreppet som är dimensionerande för det civila försvaret. Regeringen anser i likhet med Försvarsberedningen att ett starkt totalförsvar bidrar till att förstärka den fredstida krisbered- skapen. Genom en för totalförsvaret sammanhållen planering, led- ning, beredskap samt nödvändiga resurser för att kunna hantera krig, förbättras även möjligheterna att förebygga och hantera fredstida kriser.

Regeringen beslutade den 17 december 2020 om en inriktning för en sammanhängande planering för totalförsvaret.23 Beslutet innebär att Försvarsmakten och MSB ska främja och utveckla en samman- hängande planering för totalförsvaret enligt planeringsförutsättningar som utgår från de mål för totalförsvaret som anges i propositionen Totalförsvaret 2021–2025.

3.2.3Samhällsviktig och totalförsvarsviktig verksamhet

Sedan den 1 oktober 2022 finns begreppet samhällsviktig verksamhet definierat i 6 § förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap som verksamhet, tjänst eller infrastruktur som upprätt- håller eller säkerställer samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet. Definitionen överensstämmer med hur MSB sedan tidigare definierar begreppet. När vi i detta betänkande använder begreppet samhällsviktig verk- samhet åsyftas den nu aktuella definitionen.

Som angetts ovan är målet för det civila försvaret bland annat att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna. Vilka samhällsfunktioner som är de viktigaste är inte närmare preciserat. All samhällsviktig verk- samhet behöver dock sannolikt inte upprätthållas vid höjd beredskap och då ytterst krig. Den verksamhet som upprätthåller de viktigaste samhällsfunktionerna bör därmed kunna ses som något snävare än all samhällsviktig verksamhet. MSB har i regleringsbrevet för bud- getåret 2023 ett uppdrag att utarbeta en vägledning för identifiering av samhällsviktig verksamhet som är nödvändig för totalförsvaret. Vägledningen ska komplettera myndighetens befintliga vägled- ningar om samhällsviktig verksamhet. Redovisning ska ske senast den 1 december 2023.

23Regeringsbeslut 29, 2020-12-17, Fö2016/00864 Fö2017/00850 Fö2019/01291 (delvis) Fö2020/01269 (delvis).

Krisberedskap, totalförsvar och försörjningsberedskap

SOU 2023:50

För att tydliggöra skillnaden mellan samhällsviktig verksamhet och sådan verksamhet som upprätthåller eller säkerställer de viktigaste samhällsfunktionerna har vi valt att i betänkandet använda uttrycket totalförsvarsviktig verksamhet. Det begreppet har även använts av bland annat utredningen Näringslivets roll i totalförsvaret24, utred- ningen Förbättrat skydd för totalförsvaret25 och av försvarsbered- ningen i rapporten Motståndskraft26 för den verksamhet som ska upp- rätthållas vid höjd beredskap och ytterst i krig.

3.3Försörjningsberedskap

Begreppet försörjningsberedskap används i såväl den politiska de- batten som i en rad författningar – bland annat i skyddslagen (2010:305) och lagen (1976:295) om skyldighet för näringsidkare att medverka vid lagring för försörjningsberedskap – för att beskriva en beredskap som handlar om att kunna förse diverse aktörer med nöd- vändiga varor och tjänster. Begreppet är inte författningsreglerat, och det är inte närmare preciserat vad försörjningsberedskapen om- fattar, i termer av områden eller sektorer. För att kunna föreslå ända- målsenliga uppgifter för en nationellt samordnande funktion när det gäller försörjningsberedskapen är det nödvändigt att precisera vad vi menar med försörjningsberedskap.

I Finland är begreppet intaget i bland annat 1 § lagen om tryg- gande av försörjningsberedskapen (18.12.1992/1390). Där anges att syftet med lagen är att, med tanke på undantagsförhållanden och all- varliga störningar som kan jämföras med undantagsförhållanden trygga de ekonomiska funktioner och därtill hörande tekniska system som är nödvändiga för befolkningens utkomst, landets näringsliv och landets försvar (försörjningsberedskap).

I juli 2020 fick Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) i upp- drag av regeringen att analysera vissa övergripande frågor om för- sörjningsberedskap. Med utgångspunkt i den finska definitionen be- skriver FOI försörjningsberedskap som ”förmågan att i kris- och krigssituationer 1) förse befolkningen med de varor och tjänster som behövs för dess fortlevnad och 2) förse samhällsviktiga verksam- heter med de varor och tjänster som behövs för deras funktionali-

24SOU 2019:51.

25SOU 2019:34.

26Ds 2017:66.

SOU 2023:50

Krisberedskap, totalförsvar och försörjningsberedskap

tet.” Enligt FOI omfattar det även det arbete som bedrivs för att främja förmågan att förse befolkningen och de samhällsviktiga verk- samheterna med nödvändiga varor och tjänster.27

I slutrapporten Civilt försvar mot 2030 – ett totalförsvar i balans28 bedömer MSB att försörjningsberedskapen ska beskrivas som den verksamhet som syftar till att i kris och krig upprätthålla den försörjning av varor och tjänster som är nödvändig för befolkningens överlevnad, för att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna samt för att bidra till det militära försvarets förmåga.

Av de skäl som närmare framgår i avsnitt 9.10 anser vi att det finns anledning att definiera begreppet försörjningsberedskap i för- ordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap. Vi läm- nar i detta avsnitt förslag på en definition som ligger i linje med hur MSB bedömer att begreppet bör beskrivas.

27FOI, Nationell försörjningsberedskap – FOI:s analys av försörjningsberedskapen som svar på regeringsuppdrag Ju2020/02565/SSK, Ju2018/05358/SSK, 2021, s. 25.

28Rapporten är svar på det uppdrag regeringen gav MSB den 31 mars 2022 att till Regerings- kansliet (Justitiedepartementet) redovisa förslag på åtgärder som kan vidtas för att stärka det civila försvaret, Ju2022/01205.

4Försörjningsrelaterade utmaningar i kris och krig

I detta kapitel redogör vi för de problem och brister som våra förslag är tänkta att lösa, eller åtminstone lindra. Vi börjar med att gå igenom olika typer av försörjningsrelaterade störningar som kan uppstå. Där- efter redogör vi för möjliga konsekvenser av att Sverige inte klarar av att vid fredstida krissituationer eller höjd beredskap upprätthålla den försörjning av varor och tjänster som är nödvändig för befolkningens överlevnad, för att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna samt för att bidra till det militära försvarets förmåga. Slutligen går vi igenom identifierade brister på strukturell nivå som lyfts fram i ett antal rapporter som publicerats under den senaste 15-årsperioden eller som tagits upp vid våra intervjuer.

4.1Försörjningsrelaterade störningar

För att förbereda åtgärder som kan behöva vidtas för att förebygga eller hantera en bristsituation, antingen med en enskild åtgärd eller en kombination av åtgärder, behöver olika typer av störningar som kan uppstå och som kan leda till en försörjningsrelaterad kris identifieras.

4.1.1Störningar som påverkar tillgång till arbetskraft

En grundläggande förutsättning är att rätt utbildad och arbetsför per- sonal finns tillgänglig. Störningar som påverkar tillgången till perso- nal kan vara:

–smittsamma sjukdomar,

–strejker,

Försörjningsrelaterade utmaningar i kris och krig

SOU 2023:50

–begränsningar i persontransporter,

–mobilisering vid krigsutbrott (personal som krigsplacerats i annan verksamhet),

–stort skadeutfall eller avlidna på grund av krigshandlingar.

Personalförsörjningsrelaterade störningar kan bli särskilt allvarliga om de drabbar yrkeskategorier med en direkt koppling till försörj- ning, exempelvis inom transporter såsom lastbilschaufförer, lok- förare, piloter samt fartygsbesättningar och lotsar, och inom pro- duktion av livsmedel och dricksvatten. Om tillgången till nyckel- personal i viss industriproduktion minskar kan det också få stora konsekvenser för landets försörjning.

4.1.2Störningar som leder till brist på insatsvaror och reservdelar

För att produktionen av försörjningsviktiga varor ska fungera krävs insatsvaror. Det kan handla om råvaror till livsmedelsindustrin i form av foder till djurhållning, diesel till jordbruksmaskiner, driv- medel för transporter, utsäde och gödsel till spannmålsproduktion. Det kan också handla om petroleumprodukter till kemikalieindust- rin, aktiva substanser till läkemedelsproduktion samt viktiga metal- ler eller komponenter till industriproduktion. För att maskiner och annan utrustning ska kunna hållas i drift under längre tid behövs reservdelar. En stor del av de insatsvaror och reservdelar som an- vänds i produktionen av försörjningsviktiga varor och drift av viktig utrustning importeras i dag från ett stort antal länder, och även mindre störningar av denna import kan få långtgående konsekven- ser. Det är därför avgörande för försörjningsförmågan att handels- flöden med omvärlden och inhemsk produktion fungerar så långt det är möjligt. Störningar i tillgången till insatsvaror kan vara:

–blockerade handelsvägar eller andra avbrott i exporten till Sverige,

–olyckor, terroristhandlingar, sabotage, sanktioner mot handel och krigshandlingar som slår mot kritisk infrastruktur för in- hemsk produktion.

SOU 2023:50

Försörjningsrelaterade utmaningar i kris och krig

4.1.3Störningar som leder till brist på energi

Produktionen av försörjningsviktiga varor är mycket starkt beroende av tillgång till energi. Störningar i energitillgången kan handla om:

–blockerade handelsvägar eller andra avbrott i exporten till Sverige,

–olyckor, terroristhandlingar, sabotage och krigshandlingar som slår mot kritisk infrastruktur för distribution och/eller lagring av energi.

Sverige är särskilt beroende av elektricitet för både industriproduk- tion och hushåll, och jämfört med många andra europeiska länder kommer en avsevärt mindre andel av den svenska energimixen från olja och naturgas.

Omställningen till hållbara energikällor, i enlighet med uppsatta miljömål, kan medföra vissa svårigheter att försörja Sverige med drivmedel, i synnerhet vid höjd beredskap. Samtidigt som en diver- sifierad energimix kan minska sårbarheter på ett generellt plan, kan krav på fossilfria bränslen under en övergångsperiod skapa problem för transport- och jordbrukssektorn samt för det militära försvaret under ansträngda förhållanden.

4.1.4Störningar i distribution

En väl fungerande distribution av försörjningsviktiga varor är en förutsättning för att Sverige ska kunna försörjas. I ledet efter pro- duktion kan försörjningen störas genom exempelvis brist på kompe- tenser och behörig personal, brist på fungerande transportmedel, drivmedelsbrist och brist på framkomliga transportleder. Exempel på störningar i distribution är olyckor, terroristhandlingar, sabotage och krigshandlingar som slår mot transportinfrastruktur eller logi- stiksystem.

Försörjningsrelaterade utmaningar i kris och krig

SOU 2023:50

4.1.5Störningar i internationella leveranskedjor (inklusive avspärrning och blockader av handelsflottor)

Kommerskollegium genomförde 2021 en analys av den svenska im- portens diversifieringsgrad.1 Syftet med analysen, som beställts av Utrikesdepartementet, var att undersöka hur beroende Sverige är av import av kritiska varor från andra länder ur ett försörjningsper- spektiv. Enligt studien tillhör Sverige de 15 länderna i världen med högst importdiversifiering. Diversifieringsgraden är ungefär den- samma som för de nordiska grannländerna, och har haft en likartad utveckling över tid. Samtidigt poängterades det i rapporten att den tillgängliga importstatistiken är på en så hög aggregeringsnivå att det inte är möjligt att identifiera kritiska beroenden fullt ut. Med denna brasklapp pekade alltså Kommerskollegium på att Sverige, jämfört med många andra länder, har en relativt liten sårbarhet vid import- bortfall från enskilda exportländer.

4.1.6Störningar till följd av handelspolitiska åtgärder som införs av andra länder

Tillgången till försörjningsviktiga varor och tjänster påverkas i varie- rande utsträckning av andra länders handelspolitik. Utrikeshandeln kännetecknas av ett stort antal frihandelsavtal med sänkta eller slo- pade tullar mellan länder och grupper av länder. Vid en allvarlig kris eller i krig är det sannolikt att andra länder inför olika typer av han- delsbegränsande åtgärder för att försöka säkra det egna landets för- sörjning.

4.1.7Efterfrågerelaterade störningar

En akut efterfrågerelaterad störning kan uppstå till följd av en allvar- lig kris som leder till snabbt förändrade konsumtionsbehov. Efter- frågan på vissa varor kan under kort tid mångdubblas, vilket ställer höga krav på såväl produktion som distribution, både inom ett land och internationellt. Om krisen slår mot flera länder samtidigt upp- står en ökad konkurrens om dessa varor och tjänster, med höga priser och risk för hamstringsbeteenden hos befolkningen som följd.

1Kommerskollegium, Analys av varuimportens diversifieringsgrad, 2021.

SOU 2023:50

Försörjningsrelaterade utmaningar i kris och krig

En bristsituation behöver inte uppstå som en följd av en plötslig händelse. Den kan också uppstå som en del av ett längre händelse- förlopp. I takt med att länders ekonomier utvecklas mot högre för- ädling i produktionen, ökar efterfrågan på vissa strategiskt viktiga insatsvaror. Den internationella specialisering som följer av globali- seringen har lett till att flera sådana insatsvaror produceras i ett fåtal länder, och i några fall sker i princip hela den globala produktionen i ett land.

4.1.8Störningar i säkerhetspolitiska kriser och i krig

Försörjningsrelaterade störningar i fredstid har flera likheter med störningar som uppstår i en situation då Sverige befinner sig i en säker- hetspolitisk kris eller i krig. I båda fall kan störningarna få allvarliga konsekvenser för såväl människors liv och hälsa som samhällets funk- tionalitet. De kan även komma att leda till intressekonflikter mellan olika verksamheter som kräver hårda prioriteringar under fredstida kriser såväl som i krig.

Försörjningsrelaterade störningar i säkerhetspolitiska kriser och krig skiljer sig dock från fredstida försörjningskriser på flera sätt. Till att börja med innebär sådana kriser en högre grad av komplexitet än en fredstida kris. Med utgångspunkt i att det finns en motståndare med ambitionen att försvaga Sverige, dess befolkning och institutioner, måste både beredskapen för och hanteringen av en krigssituation dimensioneras för att en rad samhällsviktiga verksamheter sannolikt kommer att utsättas för angrepp (kritisk infrastruktur, transporter med mera). Delar av Sverige kan bli avskurna från övriga landet, vilket ställer högre krav på kommunikationsmöjligheter, samordning och i vissa fall beslutsfattande på lägre nivåer. Jämfört med fredstida kriser innebär ett krigstillstånd att möjligheten att hantera brister i större utsträckning påverkas av faktorer som är utanför Sveriges kontroll.

Samtidigt som belastningen på ett samhälle i krig kan antas vara högre än i en fredstida kris, finns andra möjligheter för samhället att agera. I och med att beredskapslagstiftningen träder I kraft vid höjd beredskap, antingen selektivt genom regeringsbeslut vid skärpt be- redskap eller i sin helhet vid högsta beredskap, är de författnings- mässiga förutsättningarna för offentliga institutioner att agera större

Försörjningsrelaterade utmaningar i kris och krig

SOU 2023:50

än i fred. Detta skapar större manöverutrymme och möjliggör snab- bare hantering.

På ett generellt plan innebär en prioritering av det mest nöd- vändiga att konsumtionen av varor och tjänster som importeras till Sverige eller produceras inhemskt kan dämpas. Exempelvis kan kon- sumtionen av icke nödvändiga matvaror minska. Efterfrågan på vissa specifika varor och tjänster kan samtidigt öka. Sjukvårdsprodukter som behövs vid katastrofmedicinska insatser behöver finnas i större antal och volymer i krig än i fred. Det samma gäller för dieselolja och vissa produkter för hemberedskap.

4.2Identifierade försörjningsrelaterade brister och utmaningar på strukturell nivå

Brister inom försörjningen av varor och tjänster i fredstida kriser och i krig har identifierats i ett stort antal utredningar, granskningar och analysarbeten under den senaste 15-årsperioden.

4.2.1Försörjningsförmågan återuppbyggs från en låg nivå

Det är inledningsvis viktigt att poängtera att de brister i försörj- ningsförmågan som uppstått under de senaste 20–25 åren är en följd av medvetna politiska beslut om vilka det länge rått stor enighet. Den tidigare nationella organisationen för försörjningsberedskap, som formellt upphörde genom att funktioner med ett samordnings- ansvar hos funktionsansvariga myndigheter togs bort 2002, föregicks av försvarsbeslut som successivt skar ner på utgifterna till totalförsva- ret, såväl det militära som det civila försvaret.

I propositionen Förändrad omvärld – omdanat försvar2 från 1999 bedömde regeringen att resurserna inom det civila försvaret i allmän- het, när så var möjligt, skulle anpassas till och kunna ingå vid inter- nationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Resurserna skulle även kunna användas vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Den förändrade hotbilden medförde att satsningar även i fortsättningen behövde vidtas för att minska sårbarheten i infrastrukturen medan däremot åtgärder främst vad gäller försörjningsberedskapen samt

2Prop. 1998/99:74.

SOU 2023:50

Försörjningsrelaterade utmaningar i kris och krig

skyddsrumsbyggande borde kunna minska väsentligt.3 De fredstida handelsmönstren, företagens internationalisering, utvecklingen av multilaterala organ som exempelvis Världshandelsorganisationen (WTO) och medlemskapet i EU pekade mot att handeln skulle fort- gå någorlunda ostörd långt in i en eventuell fredstida kris. Den internationella utvecklingen med ökad integration och starkare öm- sesidigt beroende minskade riskerna från en försörjningssynpunkt. Samtidigt innebar den ökade globala konkurrensen och den allt snab- bare tekniska utvecklingen en förändring av det svenska näringslivet. Beredskapslagring, särskilt av råvaror, borde mot bakgrund av de för- ändrade förutsättningarna så långt möjligt kunna ersättas med andra metoder. Regeringen avsåg därför att ge berörda myndigheter i upp- drag att använda nya metoder för att trygga försörjningsförmågan.4

Från slutet av 1990-talet låg således stora delar av det som tidigare utgjort svensk försörjningsberedskap nere. Det försvarspolitiska in- riktningsbeslutet 20155 innebar dock en skarp U-sväng. Mot bak- grund av Rysslands agerande i Ukraina skulle det starka fokus som legat på internationella insatser och krisberedskap i stor utsträckning bytas ut mot fokus på nationellt försvar, och arbetet med totalför- svar med både militära och civila delar skulle återupptas. Till följd av detta hamnade så småningom fokus även på försörjningsförmågan och beroenden av olika varor och tjänster i såväl militärt som civilt försvar.

Försvarsberedningen ansåg i rapporten Motståndskraft från 2017 att Sverige behövde bygga upp en försörjningsberedskap för total- försvarets behov vid höjd beredskap och ytterst i krig. Varor och tjänster som är nödvändiga för befolkningens överlevnad samt för att samhället ska kunna fungera på en grundläggande nivå behövde prioriteras.6

I Försvarsmaktens och Myndigheten för samhällsskydd och be- redskaps (MSB) gemensamma rapport Handlingskraft – Handlings- plan för att främja och utveckla en sammanhängande planering för total- försvaret 2021–2025 från 2021 presenteras försörjningsberedskap som ett av sex fokusområden för att öka förmågan inom totalförsvaret. Samhällets grundläggande robusthet och dess förmåga att motstå fredstida kriser bidrar enligt rapporten till den krigsavhållande effek-

3Prop. 1998/99:74, s. 149.

4Ibid., s. 151.

5Prop. 2014/15:109.

6Ds 2017:66, s. 161.

Försörjningsrelaterade utmaningar i kris och krig

SOU 2023:50

ten i totalförsvaret. Försörjningsberedskapen behöver utvecklas och näringslivet bör i ökad utsträckning delta i arbetet med att säkerställa försörjningen. Detta kräver att verksamhet som upprätthåller försörj- ningsförmåga identifieras och omhändertas i beredskapsplaneringen samt att nya författningar för försörjningsberedskapen införs.7

MSB publicerade samma år Strategi för försörjningsberedskap.8 I denna strategi presenterar myndigheten den önskade förmåge- utvecklingen 2021–2030. Tidsperioden består av två perioder, en upp- byggnadsfas 2021–2025 och en utvecklingsfas 2026–2030, med en kontrollstation däremellan.

När det gäller behovet av en fungerande försörjningsberedskap konstaterade Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) i en rapport från 2017 att försörjning av varor och tjänster är central för samtliga delar av det civila försvaret. FOI konstaterade att beredskapslager hade avvecklats med undantag för oljeprodukter, där Sverige är bundet av internationella avtal att bibehålla dessa. Lagerhållningen inom näringslivet hade också minskat, till följd av företagens sträv- ande mot effektivisering och just-in-time-principer. Sammantaget hade den minskade lagerhållningen gjort försörjningen mer sårbar. Dagens strategi för försörjning bygger, enligt FOI, generellt på till- gången till internationella marknader. Hur lagerhållning som strategi inom civilt försvar ska värderas påverkas av hur hotbilden ser ut och vilken tilltro som finns till att de globala marknaderna ska finnas tillgängliga. FOI konstaterade även att det inte längre finns någon planering av hur industrier ska kunna ställa om sin produktion till sådan som är av betydelse för totalförsvaret. Detsamma gällde för livsmedelsförsörjningen.9

Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap konstaterade i ett delbetänkande från 2021 att Sverige inte är och inte heller kan bli självförsörjande på sjukvårdsprodukter såsom läkemedel, medi- cintekniska produkter, personlig skyddsutrustning eller livsmedel för speciella medicinska ändamål. Import är en nödvändig förutsätt- ning för en fungerande försörjning av hälso- och sjukvården, och importberoendet är därmed en kritisk faktor och en sårbarhet ur ett kris- och beredskapsperspektiv. Flera exempel på globala bristsitua- tioner har visat hur händelser utanför Sveriges gränser påverkar för-

7Försvarsmakten och MSB, Handlingskraft – Handlingsplan för att främja och utveckla en sam- manhängande planering för totalförsvaret 2021–2025, 2021, s. 22.

8MSB, Strategi för försörjningsberedskap, 2021.

9FOI, Det civila försvarets utgångspunkt i krisberedskapen, 2017, s. 41 f.

SOU 2023:50

Försörjningsrelaterade utmaningar i kris och krig

sörjningen med sjukvårdsprodukter, men det finns även nationella exempel i närtid på hur sårbar försörjningen är.

Sammanfattningsvis är det vår uppfattning att det råder en bred samsyn kring att försörjningsberedskapen återigen behöver utvecklas. Vid våra intervjuer med myndigheter med uppgifter inom försörj- ningsfrågor har det framkommit att arbetet med försörjningsbered- skap har kommit olika långt. Vissa myndigheter har långt framskridna planeringsarbeten, i vissa fall på myndigheternas egna initiativ, medan andra inte har påbörjat något sådant arbete. Någon omfattande övnings- verksamhet kopplat till försörjningsberedskap har inte genomförts under en längre tid.

Ett exempel på ett arbete som kommit längre än på flera andra områden är Livsmedelsverkets, Jordbruksverkets och Statens veteri- närmedicinska anstalts (SVA) gemensamma projekt som resulterat i rapporten Livskraft – mätt och frisk.10 I rapporten identifieras åtgär- der för att uppnå försörjningsförmåga inom livsmedel inklusive dricks- vatten, såsom kartläggning av strategiska varor, lagerhållning av nöd- vändiga varor samt prioritering vid livsmedelsbrist och ransonering.

4.2.2Brist på tydliga mål och krav försvårar planeringsarbetet

MSB uppgav 2021 att samhällsviktig verksamhet behöver identifie- ras, och att det saknas fastställda krav på vilken förmåga som ska upprätthållas i samhällsviktiga verksamheter. Det saknas heltäckande skyldigheter avseende risk- och kontinuitetshantering, och aktörer som ansvarar för samhällsviktig verksamhet behöver analysera vilka risker som finns och ha en plan B om riskerna blir verklighet.11

Ien granskningsrapport om livsmedels- och läkemedelsförsörj- ning från 2018 konstaterade Riksrevisionen att Sverige under efter- krigstiden hade produktionsmål för livsmedel (även kallade självför- sörjningsmål eller beredskapsmål). Produktionsmålen togs sedan bort, och i och med inträdet i EU 1995 upphörde den statliga plane- ringen för livsmedelsberedskap helt. Livsmedelslagren avvecklades

10Livsmedelsverket, Jordbruksverket och SVA, Livskraft – mätt och frisk – Öppen samman- fattning av Livsmedelsverkets, Jordbruksverkets och Statens veterinärmedicinska anstalts redovis- ning gällande underlag för den fortsatta inriktningen av det civila försvaret (Ju2019/02477/SSK), 2020.

11MSB, Kraftsamling – för en stärkt civil beredskap – baserad på MSB:s nationella risk- och för- mågebedömning 2021, s. 18.

Försörjningsrelaterade utmaningar i kris och krig

SOU 2023:50

likaså.12 Regeringen hade visserligen uttryckt ambitioner och vid- tagit vissa åtgärder, men Riksrevisionens samlade bedömning var att detta inte på ett tydligt sätt givit utslag i styrningen av livsmedels- och läkemedelsförsörjning. Ansvarsförhållanden, krav och ambitions- nivåer var inte tydliga, och Riksrevisionens bedömning var att detta påverkade förutsättningarna för arbetet och gjorde det svårare att följa upp området. Riksrevisionen bedömde också att även om det hade genomförts insatser så hade ansvariga myndigheter inte vidtagit tillräckliga åtgärder och att arbetet behövde fortsätta att utvecklas.13

När det gäller försörjningsberedskapen i krig betonade Försvars- beredningen 2017 att den fredstida servicenivån och standarden omöj- ligt kan upprätthållas i krig. Ambitionsnivåer för försörjningsfrågor skulle enligt beredningen analyseras, och en utgångspunkt för plane- ringen var att det militära och civila försvaret inom ramen för ett sam- manhållet totalförsvar skulle planera för att under minst tre månader kunna möta och hantera en säkerhetspolitisk kris i Europa och vårt närområde som leder till allvarliga konsekvenser för samhällets funk- tionalitet.14

Baserat på såväl de rapporter som nämnts ovan som den informa- tion vi samlat in inom ramen för denna utredning är det vår uppfatt- ning att flera aktörer som bedriver försörjningsrelaterad verksamhet saknar tillräckligt tydliga mål, och att detta är en begränsning i deras arbete med att planera för försörjningsrelaterade störningar. Det väp- nade angreppet som dimensioneringsgrund och att samhället ska ha en uthållighet under tre månader behöver brytas ned i tydligare mål.

4.2.3Brist på analys av behov, prioritering och handlingsalternativ försvårar ett enhetligt och effektivt arbete

Riksrevisionen bedömde i en granskningsrapport 2008 att regeringen dittills inte hade skaffat sig ett tillräckligt underlag för att besluta om vilka åtgärder som behövs för att få en bättre krisberedskap, inte gör sådana sammanhållna analyser eller bedömningar för Sverige som helhet och följaktligen inte har möjlighet att redovisa sin bedömning av Sveriges krisberedskap till riksdagen. En konsekvens av detta var

12Riksrevisionen, Livsmedels- och läkemedelsförsörjning – samhällets säkerhet och viktiga Sam- hällsfunktioner, s. 28 f.

13Ibid., baksida.

14Ds 2017:66, s. 161.

SOU 2023:50

Försörjningsrelaterade utmaningar i kris och krig

enligt Riksrevisionen att regeringens styrning blev mer händelsestyrd än förebyggande. Riksrevisionen ansåg att en prioritering av insatser för att förbättra krisberedskapen var beroende av en avvägning mel- lan bedömd sannolikhet för att en kris ska inträffa och den skada som krisen kan orsaka. Det som kännetecknade de allvarliga kriser som inträffade under 2000-talet, vare sig det var attacken mot World Trade Center, tsunamikatastrofen, stormen Gudrun eller andra all- varliga kriser, var enligt Riksrevisionen att ingen i ansvarig ställning bedömde dem som sannolika.15

Riksrevisionen bedömde vidare att regeringen inom de olika sam- hällsområdena i mycket olika utsträckning hade klarlagt vem som prioriterade tillgängliga resursers användning eller hur denna prio- ritering gick till vid en allvarlig samhällskris på nationell nivå. Inom pandemiområdet hade detta dock klarlagts genom lagändringar 2007 i hälso- och sjukvårdslagen, som innebar att Socialstyrelsen fick be- myndigande att efter regeringsbeslut kunna ta över prioritering av resurser, tillfälliga nedläggningar, resursöverföring med mera för landstingen. För betalningssystemet menade Riksrevisionen däremot att granskningen visade att det inte fanns någon resursprioritering alls förberedd. När det gällde försörjning med el- och telekommu- nikation för betalningssystemet ansåg Riksrevisionen att det fanns oklarheter om vem som fattade beslut och vad som skulle prioriteras och att det vid en av myndigheten genomförd intervju gavs en möjlig förklaring till olikheterna inom olika samhällsområden: ”Frågor som är etablerade sedan lång tid tillbaka såsom ordning, säkerhet och hälsa har upprättade system för vem och vad som ska prioriteras. Detta gäller inte för relativt nya frågor som ofta knyter an till näringslivet.”16

I Strategi för försörjningsberedskap från 2021 skrev MSB att för- mågor, strukturer och resurser som kommer att krävas vid krigsfara och krig var under utveckling. De skulle komma att behöva anpassas utifrån de behov och förutsättningar som finns i olika sektorer och inom landets olika geografiska områden. Varor och tjänster som är nödvändiga för befolkningens överlevnad och för att samhället ska kunna fungera på en grundläggande nivå kommer att behöva prio- riteras. På grund av den knapphet i resurser som kommer att råda under krigsförhållanden behövde funktionskrav och generella priori-

15Riksrevisionen, Regeringen och krisen, s. 9.

16Ibid., s. 35.

Försörjningsrelaterade utmaningar i kris och krig

SOU 2023:50

teringsgrunder arbetas fram och fastställas på nationell nivå för olika verksamheter, utifrån både civila och militära behov.17

Vår uppfattning från intervjuer med ett stort antal offentliga och privata aktörer är att det saknas en tydlig bild av vilka varor och tjänster som produceras, importeras och konsumeras i Sverige i normala fall. Detta bidrar till att det saknas en tydlig behovsbild, vilket i sin tur försvårar för regeringen att ställa tydliga krav på försörjningsförmåga.

4.2.4Bristande samordning och splittrad ansvarsstruktur riskerar att leda till ineffektivitet

Riksrevisionen skrev i sin granskningsrapport från 2008 att reger- ingen inte hade utsett någon som bereder underlag för en samlad be- dömning av vilka åtgärder som krävdes, utan varje departement han- terade detta enligt sitt definierade myndighets- och politikområde. Konsekvensen av att de enskilda departementen i hög grad styrde myndigheternas krisberedskap var enligt Riksrevisionen en högre risk för kostnadskrävande och reaktiva åtgärder som inte avvägdes mot de samlade nationella behoven.18

När det gäller tillgången till sjukvårdsprodukter skrev Utred- ningen om hälso- och sjukvårdens beredskap i ett delbetänkande från 2021 att det saknas en överblick över vilka resurser som finns till- gängliga i Sverige, och att det endast är tillgängliga resurser som kan omfördelas. Ingen aktör har i dag ett samlat ansvar att ha denna över- blick, och det saknas i viss utsträckning redskap och principer för att åstadkomma omfördelningar.19 Utredningen konstaterade att det finns ett fåtal sjukvårdsprodukter som i dag beredskapslagras av olika myn- digheter genom olika regeringsuppdrag. Uppdragen är spridda över flera myndigheter och departement, och den nuvarande ordningen leder till att sällanuppgifter som upphandling och inköp av sådana produkter ska lösas av flera myndigheter och att nyckelkompetenser kring regelverk och de olika marknadernas (läkemedel, medicintek- nik, personlig skyddsutrustning, livsmedel för speciella medicinska ändamål) funktion ska upprätthållas på flera ställen.20

17MSB, Strategi för försörjningsberedskap, 2021, s. 7.

18Riksrevisionen, Regeringen och krisen, s. 10.

19SOU 2021:19, s. 258.

20Ibid., s. 265.

SOU 2023:50

Försörjningsrelaterade utmaningar i kris och krig

Företrädare för näringslivet har lyft bristande samordning mellan offentliga aktörer under covid-19-pandemin. Företagen kunde inte få svar på frågor om regler och krav för produkter på vilka efterfrå- gan skjutit i höjden, och detta försvårade företagens produktions- omställning för att möta denna efterfrågan.

Sammanfattningsvis är det vår uppfattning att samordningen bland offentliga aktörer när det gäller försörjningsrelaterade frågor är otill- räcklig, och att detta riskerar att leda till ineffektivitet i arbetet.

4.2.5Begränsade förutsättningar för nationell krisledning

Riksrevisionen skrev i sin granskningsrapport från 2008 att den svenska förvaltningsmodellens långtgående delegering med självstän- diga myndigheter och kommunalt självstyre kunde försvåra möjlig- heten att samordna verksamheter före och under en kris. Förberedel- ser hade inte gjorts för att regeringen tillräckligt snabbt skulle kunna förordna en myndighet som kan få ansvar och befogenhet att opera- tivt samordna samhällets resurser för att hantera en omfattande sam- hällskris. Konsekvensen kunde bli att människorna drabbas värre än nödvändigt och att det tar längre tid att komma tillbaka till samhällets normaltillstånd än annars.21 Riksrevisionen rekommenderade reger- ingen att utreda, överväga och för riksdagen föreslå en förberedd be- slutsprocess som träder I kraft i det extrema fall då nuvarande an- svarsprinciper inte räcker till för en nationell ledning av samhällets samlade resurser för krishantering. Genom en sådan lagstiftning men- ade Riksrevisionen att regeringen kunde få befogenhet att förklara att ett nationellt krisläge gällde och ge en myndighet särskilda befogen- heter för att klara av situationen. Oavsett om regeringen föreslog riks- dagen sådan undantagslagstiftning eller inte menade Riksrevisionen att regeringen borde se över den då gällande sektorslagstiftningen för att förbereda de nya lagar och de förordningar som skulle bli nödvändiga att ändra vid en extraordinär omfattande samhällskris.22

Coronakommissionen poängterade i sitt slutbetänkande att det svenska systemet för krisberedskap och krishantering bygger på an- svars-, närhets- och likhetsprinciperna – och att detta är en väsentlig utgångspunkt för statens och regeringens krishantering. Kommissio-

21Riksrevisionen, Regeringen och krisen, s. 10.

22Ibid., s. 84.

Försörjningsrelaterade utmaningar i kris och krig

SOU 2023:50

nen lyfte också det geografiska områdesansvaret som en styrande princip för det svenska krisberedskaps- och krishanteringssystemet. Detta ansvar innebär att det inom ett geografiskt område ska finnas ett organ som har ansvar för att samordningen mellan olika aktörer inom detta område fungerar (regeringen på nationell, länsstyrelser på regional och kommuner på lokal nivå). Det innebär dock inte att detta organ tar över ansvaret från någon annan aktör utan samtliga aktörer behåller sitt ansvar, i enlighet med ansvarsprincipen. Kommis- sionen pekade på att flera utvärderingar av hanteringen av de kriser som Sverige har drabbats av visar att ansvarsprincipen har begräns- ningar och att en strikt tillämpning till och med kan försämra kris- hanteringen. Exempelvis kan signalerna till omvärlden fördröjas från den myndighet som inte förmår lösa krisen på egen hand. Principen riskerar även att få hämmande konsekvenser om aktörerna inte vågar agera utanför det vardagliga samtidigt som en kris ofta ställer andra och ibland högre krav än under normala förhållanden. Även det geo- grafiska områdesansvaret har visat på utmaningar. Enligt kommissio- nen finns det bland annat gränsdragningsproblem avseende regering- ens, länsstyrelsernas och kommunernas geografiska områdesansvar; dels mellan respektive nivå, dels i förhållande till andra aktörer.23

Vad gäller ansvarsprincipen skrev Coronakommissionen att även om det är en enkel princip i teorin, så blir det svårare att få helheten att fungera väl i praktiken ju fler som delar på ansvaret. Ansvaret för krisberedskapen på regional och lokal nivå är uppdelat på 21 läns- styrelser, 21 regioner och 290 kommuner. I många regioner och kom- muner finns dessutom ett stort antal privata utförare. Därtill kommer de statliga myndigheter som har ett nationellt krisberedskapsansvar. Flera av de utredningar och granskningar som kommissionen hade gått igenom visar på vikten av att regeringen inom ramen för sitt geografiska områdesansvar tar ett större helhetsansvar som innebär att regeringen i större utsträckning följer upp krisberedskapen och ut- ifrån den uppföljningen mer tydligt anger en nationell inriktning för samhällets krisberedskap. Kommissionen uppgav att tidigare genom- förda uppföljningar hade pekat på att aktörer i olika utsträckning hade uppfyllt de bestämmelser som lagar, förordningar och inrikt- ningar angav, exempelvis vad gäller övningsverksamhet och planer,

23SOU 2022:10, s. 302 f.

SOU 2023:50

Försörjningsrelaterade utmaningar i kris och krig

och att uteblivna nödvändiga beredskapsförberedelser före en kris får konsekvenser för förmågan att hantera de kriser som uppstår.24

4.3Våra slutsatser

Störningar i försörjningen av nödvändiga varor och tjänster kan uppstå till följd av både utbuds- och efterfrågerelaterade faktorer. Utbudet kan minska på grund av försämrad tillgång på arbetskraft, insatsvaror, energi, distribution och transporter, av störningar i internationella leveranskedjor samt av handelspolitiska åtgärder som vidtas av andra länder. Efterfrågan kan öka på grund av såväl snabbt ändrade konsumtionsbehov, ofta till följd av en kris, eller successivt genom att samhället utvecklas och därmed också behoven av vissa specifika insatsvaror. Försörjningsrelaterade störningar och kriser kan få konsekvenser för människors liv och hälsa och samhällets funktionalitet.

Tidigare analysarbeten har pekat på behoven av en väl fungerande försörjningsberedskap, och på att viss lagerhållning och andra försörj- ningsrelaterade åtgärder behöver byggas ut och förberedas. Dock kvarstår utmaningar inom krisberedskap och civilt försvar när det gäller mål och krav, analys av behov, prioritering och handlings- alternativ samt samordning. Det är uppenbart att försörjningsbered- skapen behöver utvecklas på flera sätt för att möta samhällets behov.

Vi konstaterar att arbetet med att återigen bygga upp en nationell försörjningsberedskap börjar på en låg och ojämn nivå, och att det finns ett antal problem som kommer av att den svenska försörjnings- beredskapen varit vilande i ett antal år. De omfattande beroenden som finns mellan sektorer och mellan det offentliga och näringslivet gör arbetet komplicerat, och motiverar en process som i vissa viktiga delar sker enhetligt och centraliserat.

När det gäller försörjningsberedskap, i synnerhet beredskapslag- ring, måste konkreta mål fastslås för att möjliggöra myndigheternas genomförande och beräkningar av antal, volymer och kvalitet på de varor som ska möjliggöra försörjningen av Sverige, eller åtminstone vilka varugrupper som ska ingå.

24Ibid., s. 320 f.

5Regelverk som är centrala för försörjningen av varor och tjänster

Bestämmelser med särskilda regler som berör försörjningen av varor och tjänster vid fredstida kriser, höjd beredskap och ytterst krig finns i såväl viss sektorsspecifik lagstiftning som i annan lagstiftning, bland annat de så kallade fullmaktslagarna. I detta kapitel ger vi en över- gripande beskrivning av vissa regelverk som kan bli tillämpliga vid händelser med påverkan på försörjningen av varor och tjänster.

5.1Fullmaktslagarna

Flera av de lagar som kan vara aktuella i vissa kris- och krigssituationer är så kallade fullmaktslagar. En fullmaktslag innehåller bestämmelser som ger regeringen fullmakt att under vissa givna förutsättningar meddela bestämmelser på ett område som annars hör till riksdagens normgivningskompetens. Fullmaktslagarna är permanent i kraft, men de bestämmelser som närmare anger i vilka situationer regeringen har befogenhet att besluta – befogenhetsbestämmelserna – kan endast till- lämpas efter en särskild föreskrift om det (eller automatiskt vid krig).

5.1.1Ransoneringslagen

Ransoneringslagen (1978:268) är en fullmaktslag med uteslutande för- sörjningspolitiska syften. De krisåtgärder som lagen ger regeringen möjlighet att vidta syftar till att tillgodose befolkningens och total- försvarets behov av energi och varor.1 Det försörjningspolitiska syftet

1Prop. 1977/78:75, s. 48.

Regelverk som är centrala för försörjningen av varor och tjänster

SOU 2023:50

medför att lagen inte kan användas för att tillgodose andra intressen än sådana som är försörjningspolitiskt motiverade.

Vid krig tillämpas befogenhetsbestämmelserna (reglering av handel

m.m.och särskilda avgifter i 6–9 §§) automatiskt. I övriga situationer har regeringen fått ett bemyndigande (fullmakt) att besluta att befo- genhetsbestämmelserna helt eller delvis ska tillämpas. Regeringen får fatta ett sådant beslut om riket är i krigsfara eller om det till följd av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i föreligger knapphet eller betydande fara för knapphet på förnödenhet2 som är av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen.

Något som särskiljer ransoneringslagen från annan fullmaktslag- stiftning, till exempel förfogandelagen, är att regeringen också får besluta att lagen ska tillämpas om det uppkommit knapphet eller fara för knapphet på grund av utomordentliga händelser som inte är kopplade till förekomsten av krig eller krigsfara. Som exempel på utomordentliga händelser anges i förarbetena till ransoneringslagen krissituationer då produktion, sysselsättning, export och konsum- tion inte kan upprätthållas i normal omfattning på grund av import- bortfall av en eller flera försörjningsviktiga varor utan att det är krig eller krigsfara i vår nära omvärld.3 Utöver detta omfattas försörj- ningsproblem till följd av inrikes händelser. För sådana händelser medför det krav på undantagskaraktär som ligger i begreppet utom- ordentliga händelser att krisen inte ska ha uppkommit till följd av statens egna handlande. Lagen är inte heller tänkt att tillämpas i de situationer där staten ges möjlighet att påverka och styra utvecklingen. Tidsfaktorn är därför av betydelse. Som exempel på inhemska hän- delser av undantagskaraktär anges i förarbetena omfattande bränder eller skadegörelse i produktionsanläggningar som är av stor betydelse för folkförsörjningen samt plötsligt uppkomna naturkatastrofer.4

Reglering av handel m.m.

Om det är nödvändigt för hushållning med förnödenhet som är av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen får regeringen enligt 6 § första stycket föreskriva att förnödenheten

2Med förnödenheter avses lösöre, elektrisk kraft och annan energi. Pengar och andra betal- medel omfattas inte av begreppet, se prop. 1977/78:75, s. 69.

3Prop. 1977/78:75, s. 49.

4Ibid., s. 50 f.

SOU 2023:50

Regelverk som är centrala för försörjningen av varor och tjänster

–under viss tid inte får saluhållas, utbjudas mot vederlag, överlåtas eller förvärvas,

–får saluhållas, utbjudas mot vederlag, överlåtas eller förvärvas en- dast i den ordning och på de villkor som föreskrivs av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer,

–får användas endast för de ändamål, på de villkor och med de be- gränsningar som föreskrivs av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.

Ransonering enligt denna bestämmelse kan till exempel införas för att fördela konsumtionen jämnare och för att därmed gynna svaga konsumentgrupper. Alternativt kan ransonering användas för att direkt styra konsumtionen till vissa konsumenter eller viss konsum- tion som av andra skäl bör gynnas. Ett exempel kan vara att vacciner fördelas så att de gör mest nytta för att stoppa en smittspridning, ett annat att styra konsumtionsutrymme från den privata till den offent- liga sektorn eller att styra konsumtionen till vissa samhällsviktiga sektorer.

Föreskrifterna kan avse alla och envar, det vill säga även staten, kommuner och regioner.

Auktorisation

I 7 § finns en bestämmelse om auktorisation av till exempel tillverkare eller försäljare av bristvaror. Bestämmelsen innebär att regeringen får bestämma att det krävs tillstånd för bland annat tillverkning eller för- säljning av viss förnödenhet. Det får ske om det är nödvändigt för hushållningen av förnödenhet som är av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen. Redan i förarbetena till ransoneringslagen angavs att auktorisation i de flesta fall innebär konkurrensbegränsningar och att det är av stor vikt att auktorisationen inte ges en utformning så att den i onödan snedvrider konkurrensförhållandena inom närings- livet.5

5Ibid., s. 72.

Regelverk som är centrala för försörjningen av varor och tjänster

SOU 2023:50

Särskilda avgifter

Om det är nödvändigt för att tillgodose behov av förnödenhet som är av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen har regeringen möjlighet att ta till vissa verktyg för att utjämna priser på förnöden- heter. För förnödenheter som importeras eller tas fram, tillverkas eller bereds i landet sker detta enligt 8 § ransoneringslagen genom en så kallad clearingavgift eller ett clearingbidrag. För att hindra att försörjningsviktiga varor exporteras kan regeringen enligt 9 § ta ut en prisutjämningsavgift av förnödenheter som förs ut ur landet.

Förfogande

I en situation där reglering av handeln enligt 6 § är tillämplig har regeringen möjlighet att samtidigt besluta om förfogande av förnö- denheter enligt 13 §. Det innebär, till skillnad från förfogandelagen, att ransoneringslagens bestämmelser om förfogande även är tillämp- liga i fredstida kriser (knapphet på grund av utomordentlig händelse). Eftersom bestämmelsen avser förnödenheter är det inte möjligt att förfoga över fast egendom. Bestämmelsen om förfogande i ransone- ringslagen är begränsad till näringsidkare. I en krissituation kan alltså egendom inte tas i anspråk hos privatpersoner. Bestämmelsen med- ger inte heller att förnödenheten tas i anspråk med nyttjanderätt.

Enligt 13 § första punkten kan näringsidkare, som i sin rörelse äger förnödenhet som omfattas av regleringen, tvingas avstå förnö- denheten med äganderätt till staten eller annan. Av 5 § ransonerings- lagen framgår att sådant beslut inte utan tvingande skäl får meddelas i fråga om förnödenhet som näringsidkaren oundgängligen behöver för sin näring.

Punkterna 2–4 innehåller möjligheter att ålägga ägare eller inne- havare av viss egendom att utöva verksamhet eller använda egendo- men för framställning eller förvaring av förnödenheter eller för tran- sporter. Förfogandet får endast gälla egendom i näringsidkarens rörelse och ålägganden att utöva verksamhet eller medverka till fram- ställning av förnödenhet får endast meddelas om det kan ske inom ramen för näringsidkarens vanliga verksamhet. Näringsidkaren kan alltså inte tvingas att tillverka produkter som ligger utanför det normala sortimentet. Vidare får åläggande att framställa eller förvara förnödenhet bara gälla förnödenheter som omfattas av ransoneringen.

SOU 2023:50

Regelverk som är centrala för försörjningen av varor och tjänster

Förfogande inskränks genom att det ska vara oundgängligen nöd- vändigt. Det innebär i praktiken att alla andra rimliga alternativ ska vara uttömda innan ett beslut om förfogande får fattas.

5.1.2Prisregleringslagen

Prisregleringslagen (1989:978) är uppbyggd enligt samma systema- tik som ransoneringslagen i fråga om fullmakt för regeringen. På samma sätt som ransoneringslagen träder prisregleringslagen i till- lämpning om landet kommer i krig. Regeringen har också möjlighet att besluta att en eller flera av befogenhetsbestämmelserna i 13, 14, 19, 22–26, 28, 29 och 34 §§ (se nedan) ska tillämpas om Sverige är i krigsfara eller om det av någon annan orsak finns risk för en allvarlig prisstegring inom landet på en eller flera viktiga varor eller tjänster. Pris- regleringslagen har därmed en vidare tillämpning är ransoneringslagen. Om det inte är fråga om krigsfara får dock prisregleringsföreskrifter bara gälla varor och tjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet eller uthyrning av bostadslägenheter och lokaler i näringsverksam- het, enligt 8 § 2 och 9 §.

De åtgärder som kan bli aktuella enligt prisregleringslagen är bland andra beslut om högstpris, prisstopp, förhandsanmälningsskyl- dighet och utfästelsepris.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får enligt 13 § föreskriva att ett visst skäligt pris ska gälla som högstpris vid försäljning av en viss vara eller utförande av en viss tjänst. Detta pris får inte överskridas utan tillstånd.

Prisstopp innebär enligt 14 § att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att den som säljer en viss vara eller utför en viss tjänst inte utan tillstånd får överskrida det pris som respektive säljare tillämpade den dag som anges i föreskriften. Det högsta tillåtna priset för samma vara kan alltså skilja sig åt från säljare till säljare men även skifta mellan en säljares olika försäljningsställen.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan vidare enligt 19 § föreskriva förhandsanmälningsskylighet i vissa situa- tioner. Förhandsanmälningsskylighet innebär att den som säljer en viss vara eller utför en viss tjänst inte utan tillstånd får höja det pris som tillämpades för leverans av varan eller utförande av tjänsten den

Regelverk som är centrala för försörjningen av varor och tjänster

SOU 2023:50

dag som anges i föreskriften förrän en viss tid – högst en månad

–efter att anmälan om prishöjningen gjorts.

En föreskrift om högstpris, prisstopp eller förhandsanmälnings- skyldighet behöver inte avse hela landet utan kan begränsas till att gälla endast en viss del. Föreskriften får också begränsas till att gälla endast ett visst eller vissa säljled.

Regeringen kan också föreskriva om så kallat utfästelsepris enligt

22 §. Det innebär att den som gör en utfästelse om att tillämpa ett högsta pris på viss vara eller tjänst eller om hur försäljningen av en viss vara eller utförandet av en viss tjänst ska ordnas inte får frångå utfästelsen utan särskilt tillstånd.

Övriga regleringsmöjligheter är förbud mot prisocker, försäljnings- förbud, tvångskartellering, nyetableringsförbud och auktorisationstvång.

Förbud mot prisocker enligt 23 § innebär att regeringen får före- skriva att den som tillhandahåller en vara eller en tjänst inte får begära eller ta emot en ersättning som väsentligen överstiger det gängse priset, eller som annars är att anse som oskälig med hänsyn till självkostnaden och de grunder som i övrigt som allmänt tillämpas vid prissättning av liknande varor eller tjänster.

Försäljningsförbud enligt 24 § ger möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva att en viss vara eller tjänst inte får tillhandahållas. En sådan möjlighet finns dock endast om inte högstpris eller prisstopp gäller för varan eller tjäns- ten. Syftet är att regeringen ska kunna hindra ett kringgående av en prisreglering genom att varor och tjänster ändras för att inte längre omfattas av prisregleringen.

Om synnerliga skäl föreligger får regeringen föreskriva om tvångs- kartellering, nyetableringsförbud eller auktorisationstvång. Bestäm- melserna finns i 25 och 26 §§ och gäller enbart mot näringsidkare.

Slutligen får regeringen enligt 34 § besluta om hyresstopp genom att föreskriva att den som hyr ut en bostadslägenhet eller en lokal inte utan tillstånd får ta ut en högre hyra för bostadslägenheten eller lokalen än den hyra som gällde en viss dag som anges i föreskriften.

5.1.3Förfogandelagen och förberedelse för förfogande

Förfogandelagen (1978:262) ger möjlighet för staten att med tvång förfoga över egendom i syfte att tillgodose totalförsvarets och folk- försörjningens behov (4 §). Lagen är utformad som en fullmaktslag

100

SOU 2023:50

Regelverk som är centrala för försörjningen av varor och tjänster

enligt 15 kap. 6 § regeringsformen vilket innebär att bestämmelserna om förfogande kan sättas i tillämpning om Sverige är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara och om det till följd av dessa förhållanden föreligger knapphet eller betydande fara för knapphet inom riket på egendom av vikt för totalförsvaret eller folkförsörj- ningen. Lagen kan också sättas i tillämpning om det är nödvändigt att med hänsyn till försvarsberedskapen inkalla totalförsvarspliktiga till tjänstgöring med stöd av 4 kap. 7 eller 8 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Förfogandelagen är däremot inte tillämplig vid freds- tida krissituationer. Vissa delar av lagen gäller även i fredstid, efter- som det handlar om planeringsarbete och förberedelser som måste vidtas innan bestämmelserna om förfogande träder i tillämpning.

Av 5 § första stycket framgår att genom förfogande kan

–fastighet tas i anspråk med nyttjanderätt och annan egendom tas i anspråk med äganderätt eller nyttjanderätt,

–nyttjanderätt, servitut eller liknande rätt till egendom upphävas eller begränsas och nyttjanderätt i andra hand tillskapas,

–ägare eller innehavare av fastighet, gruva, byggnad, industrian- läggning eller annan anläggning eller av transportmedel, arbets- maskin eller liknande åläggas att utöva verksamhet för eller på annat sätt medverka till framställning av egendom för statens eller annans räkning,

–ägare eller innehavare av lageranläggning åläggas att förvara egen- dom,

–ägare eller innehavare av transportmedel åläggas att ombesörja transporter,

–viss person åläggas tillfällig uppgift för Försvarsmakten som väg- visare, budbärare, arbetsmanskap eller sjukvårdspersonal.

Förfogande får ske för att tillgodose totalförsvarets eller folkför- sörjningens ofrånkomliga behov av egendom eller tjänster om det inte utan olägenhet kan tillgodoses på annat sätt. Staten eller annan får förfoga över egendom och tjänster, men förfogande kan aldrig riktas mot staten. I förarbetena till förfogandelagen anges att egen-

101

Regelverk som är centrala för försörjningen av varor och tjänster

SOU 2023:50

dom som ägs av statliga företag som självständiga juridiska personer inte är undantagna förfogande. Däremot är statens skogar, kraftverk och egendom som disponeras för statens verksamhet eller statliga ändamål undantagna från förfogande. Exempel på det senare är bib- liotek, Försvarsmaktens egendom samt polis- och domstolsväsen- dets egendom.6

Det är regeringen eller – efter regeringens bemyndigande – kom- muner, regioner eller statliga myndigheter som beslutar om för- fogande (6 §). Sådana bemyndiganden finns i förfogandeförord- ningen (1978:558). Olika myndigheter har enligt förordningen rätt att besluta om olika förfoganden. Försvarsmakten, Fortifikations- verket och Försvarets materielverk beslutar om förfogande för För- svarsmakten (1 § förfogandeförordningen). Vilken myndighet som beslutar om förfogande för andra myndigheter anges i 2 §. Beslut om förfogande över transportmedel fattas av Trafikverket, Sjöfartsver- ket, Transportstyrelsen eller länsstyrelsen i det län där transportmed- let finns. Förfogande för fastigheter och radioanläggningar beslutas av länsstyrelsen i det län där fastigheten eller radioanläggningen ligger. Tjänster och annan egendom än transportmedel, fastigheter och radioanläggningar beslutas av kommuner, regioner eller den statliga myndighet som regeringen beslutar särskilt. Om förfogande har förberetts genom uttagning eller på annat sätt får beslut om för- fogande meddelas även av den myndigheten för vars behov förbere- delsen har gjorts (2 § förfogandeförordningen).

Om flera myndigheter, kommuner eller regioner gör anspråk på egendom som inte är förberedd för förfogande, avgörs frågan om vem som ska ha företrädesrätt i samråd mellan myndigheterna. Om enighet inte nås hänskjuts frågan till regeringen.

Efter ett beslut om förfogande får ägare eller innehavare av egen- dom som omfattas av förfogande inte överlåta, förbruka, skada, göm- ma undan eller föra bort egendomen. Om det kan antas bli nödvändigt med förfogande får beslut som innebär motsvarande förbud att dis- ponera egendomen meddelas mot ägare eller innehavare av egendom i avvaktan på beslut om förfogande. Dispositionsförbudet beslutas av den myndighet som har rätt att besluta om förfogande. Den som omfattas av beslut om förfogande eller dispositionsförbud är skyldig att vårda egendomen och att, om det krävs, avlämna egendom som tagits i anspråk genom förfogande. Tid och plats för sådant avläm-

6Prop. 1977/78:72, s. 87.

102

SOU 2023:50

Regelverk som är centrala för försörjningen av varor och tjänster

nande fastställs av den myndighet som har meddelat beslutet eller av myndighet som regeringen bestämmer (13 § förfogandelagen).

Förfogande ersätts genom skälig ersättning enligt vissa bestämda ersättningsgrunder till den som äger eller nyttjar egendomen nor- malt. För handläggning av ärenden om ersättning finns en central värderingsnämnd (Riksvärderingsnämnden) och lokala värderings- nämnder.

Förberedelse för förfogande

I fred ska förfogande förberedas av de myndigheter som regeringen bestämmer (63 § förfogandelagen). Sådan förberedelse sker genom så kallad uttagning enligt bestämmelserna i förordningen (1992:391) om uttagning av egendom för totalförsvarets behov. Förordningen gäller förberedelser av förfogande över mark, byggnader, fartyg, luft- fartyg, fordon, radioanläggningar och hundar. Förordningens syfte är att skapa förutsebarhet för både myndigheter som kommer att ha behov av sådan egendom (behovsmyndighet) och för de enskilda som äger eller brukar den egendom eller de tjänster som blir uttagna för förfogande.

Av förordningen framgår att behovsmyndigheten ska analysera och planera vilken egendom den kommer att ha behov av att förfoga över i händelse av krig eller krigsfara. Myndigheten ska sedan anmäla behovet till den myndighet som beslutar om uttagning (uttagnings- myndigheten). Uttagningsmyndighet för mark och byggnader är länsstyrelsen i det län där den fastighet är belägen i vilken marken ingår eller på vilken byggnaden ligger. Länsstyrelsen är också uttag- ningsmyndighet för radioanläggningar i det län där anläggningen finns. Försvarsmakten är uttagningsmyndighet för fartyg, fordon och hundar. Andra behovsmyndigheter än Försvarsmakten ska emel- lertid anmäla behov av fordon till Trafikverket, och inte till Försvars- makten som är uttagningsmyndighet. För luftfartyg är Transport- styrelsen uttagningsmyndighet.

För att underlätta behovsmyndighetens planering har myndig- heten möjlighet att begära nödvändiga uppgifter om en egendom som är föremål för förberedelse för förfogande från egendomens ägare eller innehavare. Den möjligheten tillkommer även uttagnings- myndigheten. Behovsmyndigheten eller uttagningsmyndigheten kan

103

Regelverk som är centrala för försörjningen av varor och tjänster

SOU 2023:50

även begära att egendomen tillhandahålls för besiktning. Uttagnings- myndigheten ska föra register över uttagen egendom och egendo- mens ägare.

Beslutet om uttagning innebär inte någon större påverkan för den som äger eller innehar egendomen, men om regeringen beslutar om höjd beredskap inför en krigsfara eller om krig bryter ut kan egen- domen komma att tas i anspråk för att ingå i totalförsvaret.

5.1.4Lagen (1992:1402) om undanförsel och förstöring

Lagen om undanförsel och förstöring ger möjlighet att skydda egen- dom av betydelse för totalförsvaret eller egendom av historisk eller kulturell betydelse mot förstörelse på grund av krigshandlingar. Det kan ske genom att egendomen föras bort från sin ordinarie plats. Om undanförsel inte räcker finns möjlighet att i vissa fall även för- störa egendom. Det kräver dock att det finns en betydande risk för att egendomen kan falla i en angripares händer och underlätta dennes krigsansträngningar.

På samma sätt som för andra fullmaktslagar är lagen tillämplig i krig och kan, om regeringen beslutar det, tillämpas även vid krigsfara och utomordentliga förhållanden föranledda av krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara (1 och 2 §§ lagen om undanförsel och förstöring).

Beslut om undanförsel fattas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. I förordningen (1993:243) om undanförsel och förstöring framgår att det ankommer på varje beredskapsmyn- dighet enligt förordningen (2022:524) om statliga myndigheters be- redskap att planera hur egendom som huvudsakligen används inom myndighetens verksamhetsområde ska undanföras. I planeringssyfte får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer före- lägga den som äger eller innehar egendom som kan antas komma i fråga för undanförsel eller förstöring att medverka vid den planlägg- ning och de andra förberedelser som behövs för att en sådan åtgärd ska kunna genomföras (11 § lagen om undanförsel och förstöring). Ett sådant föreläggande att medverka vid planläggning av och andra förberedelser för undanförsel meddelas av länsstyrelsen i det län där egendomen finns (4 § förordningen om undanförsel och förstöring).

104

SOU 2023:50

Regelverk som är centrala för försörjningen av varor och tjänster

5.2Annan författning av relevans för försörjningsberedskapen

5.2.1Lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta

i totalförsvarsplaneringen

Ägare eller innehavare av industriella anläggningar och andra närings- idkare är enligt lagen skyldiga att på begäran av totalförsvarsmyndig- het delta i totalförsvarsplaneringen i vissa avseenden. Bestämmelserna i lagen innebär bland annat att näringsidkare har en omfattande upp- lysningsplikt och även i övrigt är skyldiga att medverka vid plane- ringen av de egna uppgifterna inom totalförsvaret. Lagen behandlas närmare i kapitel 10.

5.2.2Förordningen (1982:517) om beredskapsersättning, beredskapslån och beredskapsgaranti

Enligt förordningen får beredskapsersättning, lån eller garantier lämnas till den som i syfte att upprätthålla eller stärka landets för- sörjningsberedskap åtar sig vissa beredskapsåtaganden gentemot MSB. Beredskapsåtagandena kan enligt förordningen vara att

1.upprätthålla viss produktionskapacitet eller produktion,

2.utveckla ersättningsprodukter,

3.förbereda viss alternativ produktion,

4.beredskapslagra vissa varor eller

5.vidta annan åtgärd som regeringen har godkänt.

Ärenden om beredskapsersättning och beredskapslån prövas av MSB, som kan hänskjuta prövningen till regeringen. Ärenden om bered- skapsgarantier prövas av Riksgäldskontoret eller den myndighet som kontoret bestämmer. För beredskapsgarantier gäller vad som före- skrivs om kreditgarantier i förordningen (2011:211) om utlåning och garantier. Förordningen innehåller bland annat bestämmelser om vad avtalen ska innehålla, vad de får innehålla och hur lång utbetal- nings- och avtalsperioden får vara. Förordningen behandlas närmare i avsnitt 16.2.1.

105

Regelverk som är centrala för försörjningen av varor och tjänster

SOU 2023:50

5.2.3Lagen (1976:295) om skyldighet för näringsidkare att medverka vid lagring för försörjningsberedskap

Denna lag var ett redskap för att verkställa den statliga beredskaps- lagringen i det gamla totalförsvaret. Av bestämmelserna i lagen fram- går att staten kan begära av vissa näringsidkare att upplåta lagrings- utrymme, eller plats för uppförande av sådant utrymme, för varor som är av vikt för totalförsvaret. Det gäller i förhållande till näringsidkare som inte i obetydlig omfattning förbrukar varor som är viktiga för folkförsörjningen och som staten håller i lager för att utnyttjas när krig eller krigsfara råder eller införseln av varor till riket minskar av annan anledning. Näringsidkare kan även åläggas att köpa vara från sådant lager om det behövs för omsättningen av varulagret. Närings- idkare har rätt till ersättning av staten för upplåtelse av lagerutrym- me och plats för uppförande av lagerutrymme samt för merkostna- der vid inköp från lagren. Den numera nedlagda Överstyrelsen för civil beredskap pekas i den tillhörande förordningen7 ut som tillsyns- myndighet. Regelverket är gällande men tillämpas inte.

5.2.4Förordningen (1992:390) om förberedelser för leverans av varor och tjänster

Förordningen reglerar så kallad företagsplanläggning vilket var en planeringsåtgärd för beredskapsmyndigheter inom ramen för den tidigare försörjningsberedskapen. Förordningen gäller för myndig- heter under regeringen som behöver tillförsäkra sig leverans av varor och tjänster som är viktiga för totalförsvaret under förhållanden som avses i 1 § eller 2 § första stycket förfogandelagen. Dessa myndig- heter ska anmäla behovet till någon av beredskapsmyndigheterna enligt förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap. Beredskapsmyndigheterna ska inom sina respektive områden träffa avtal med företag om att dessa ska tillhandahålla varor och tjänster under krig, krigsfara, utomordentliga förhållanden eller om totalför- svarspliktiga kallats in till tjänstgöring. Förordningen är aktuell för totalförsvaret, men har inte tillämpats i nutid.

7Förordningen (1977:741) om skyldighet för näringsidkare att medverka vid lagring för för- sörjningsberedskapen.

106

SOU 2023:50

Regelverk som är centrala för försörjningen av varor och tjänster

5.3Offentlig upphandling

5.3.1EU-direktiven, tröskelvärde och principer

Reglerna om offentlig upphandling grundar sig på EU-rätten. Med fördraget om den Europeiska unionen (EU-fördraget) och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) som utgångs- punkt har EU antagit fyra centrala direktiv8 för upphandlingsområ- det i syfte att undanröja hinder för den fria rörligheten. Direktivens tillämpningsområde bestäms utifrån vissa ekonomiska gränsvärden i form av så kallade tröskelvärden. Direktivens bestämmelser behöver bara tillämpas på upphandlingar vars beräknade värde minst uppgår till det tröskelvärden som är relevant för den aktuella upphandlingen.9 Reglerna om tröskelvärden bygger på tanken att upphandlingar vars värde understiger en viss nivå inte påverkar konkurrensen och den fria rörligheten inom unionen i sådan grad att de behöver omfattas av upphandlingsdirektivens bestämmelser. Även om upphandlings- direktiven inte omfattar upphandlingar under angivna tröskelvärden kan unionsrätten ändå vara tillämpligt på kontraktet. Baserat på be- stämmelser i EUF-fördraget har EU-domstolen utvecklat ett antal grundläggande upphandlingsrättsliga principer som gäller icke-dis- kriminering, likabehandling, proportionalitet, öppenhet och ömse- sidigt erkännande. Av domstolens praxis framgår att dessa principer gäller även för sådana kontrakt under tröskelvärdena som har ett be- stämt gränsöverskridande intresse (se till exempel Borta, C-298/15, EU:C:2017:266, punkt 36 och där angiven rättspraxis).

Principen om icke-diskriminering innebär ett förbud mot att dis- kriminera leverantörer på grund av nationalitet, som exempelvis etablerings- eller verksamhetsland. Även om den upphandlande myn- digheten eller enheten inte förväntar sig några utländska anbud får

8Direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (LOU-direktivet), direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och post- tjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG (LUF-direktivet), direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner (LUK-direktivet) samt direktiv 2009/81/EG av den 13 juli 2009 om samordning av förfarandena vid tilldelning av vissa kontrakt för bygg- entreprenader, varor och tjänster av upphandlande myndigheter och enheter på försvars- och säkerhetsområdet och om ändring av direktiven 2004/17/EG och 2004/18/EG (LUFS-direktivet).

9Tröskelvärdena enligt LOU är bl.a. 1 456 476 kronor för varu- och tjänstekontrakt som till- delas av centrala upphandlande myndigheter, 2 236 731 kronor för varu- och tjänstekontrakt som tilldelas av upphandlande myndigheter som inte är centrala upphandlande myndigheter och 55 991 099 kronor för byggentreprenader. Se tillkännagivande (2022:190) om tröskelvär- den vid offentlig upphandling.

107

Regelverk som är centrala för försörjningen av varor och tjänster

SOU 2023:50

den inte vid utformningen av förfrågningsunderlaget införa krav som enbart svenska företag känner till eller klarar av att uppfylla. Anbudssökande och anbudsgivare från andra orter ska behandlas på samma sätt som företag från den egna kommunen.

Principen om likabehandling innebär att alla leverantörer ska ges så lika förutsättningar som möjligt. Alla måste till exempel få samma information vid samma tillfälle. Upphandlare får till exempel inte acceptera ett anbud som lämnats in för sent, eftersom samma regler och tidsfrister ska gälla alla.

Transparens- eller öppenhetsprincipen innebär en skyldighet för den upphandlande myndigheten eller enheten att skapa öppenhet genom att lämna information om upphandlingen och hur upphand- lingen kommer att gå till. Upphandlingen ska präglas av öppenhet och förutsebarhet. För att anbudsgivarna ska ges samma förutsätt- ningar att lämna anbud måste upphandlingsdokumenten vara klart och tydligt formulerade och innehålla samtliga krav på det som ska upphandlas och hur anbuden ska utvärderas.

Proportionalitetsprincipen innebär att de krav som den upphand- lande myndigheten eller enheten ställer i upphandlingsdokumenten måste vara rimliga i förhållande till det som ska upphandlas. Kraven ska vara både lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet med upphandlingen och om det finns flera alternativ bör det alternativ som är minst ingripande eller belastande för leverantören väljas.

Principen om ömsesidigt erkännande innebär att intyg och certi- fikat som har utfärdats av en medlemsstats behöriga myndigheter ska anses som gällande också i andra medlemsstater.

5.3.2Den svenska upphandlingslagstiftningen utgörs av fyra centrala lagar

Genom fyra centrala lagar har upphandlingsdirektiven implemen- terats i svensk rätt. Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU) reglerar processen för den offentliga sektorns anskaffning av varor, byggnadsentreprenader och andra tjänster. LOU gäller för sådan offentlig upphandling som inte omfattas av någon av de andra upphandlingslagarna eller av något specifikt undantag som gäller i den enskilda upphandlingen. Lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna (LUF) reglerar upphandling inom sektorerna vatten, energi, transporter och posttjänster. Lagen (2016:1147) om

108

SOU 2023:50

Regelverk som är centrala för försörjningen av varor och tjänster

upphandling av koncessioner (LUK) gäller för upphandling av bygg- koncessioner och tjänstekoncessioner som genomförs av en upphand- lande myndighet eller enhet. Lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet (LUFS) gäller för upphandling på försvars- och säkerhetsområdet av militär utrustning och utrustning av känslig karaktär10 samt byggentreprenader, varor och tjänster som direkt hänför sig till sådan utrustning.

Utöver dessa fyra upphandlingslagar finns särskilda bestämmelser om upphandling av kollektivtrafik i 4 a kap. i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik.

Upphandlingslagarna gäller för samtliga upphandlingar, oavsett värde. De icke-direktivstyrda upphandlingarna, det vill säga sådana upphandlingar som faller utanför upphandlingsdirektivens tillämp- ningsområde, regleras i LOU och LUF i särskilda kapitel. I samtliga lagar finns även ett antal undantag från lagarnas tillämpningsområde.

5.3.3Närmare om lagen om offentlig upphandling

LOU är en förfarandelagstiftning som reglerar hur upphandlande myndigheter ska gå till väga vid inköp av varor och tjänster. Lag- stiftningen är omfattande och detaljrik och vi har i detta avsnitt fokuserat på vissa bestämmelser som vi anser har särskild relevans för vårt uppdrag.

Lagens tillämpningsområde

LOU gäller för upphandling som genomförs av en upphandlande myndighet. Med upphandling avses de åtgärder som en upphand- lande myndighet vidtar i syfte att anskaffa varor, tjänster eller bygg- entreprenader genom tilldelning av kontrakt (1 kap. 2 § LOU). Lagen gäller för upphandlingar oavsett värde. Särskilda bestämmelser finns i 19 kap. och 19 a kap. för annonspliktiga upphandlingar under trös-

10Utrustning, byggentreprenader eller tjänster av känslig karaktär kan vara när militära och icke-militära styrkor samarbetar för att uppnå samma mål eller där syftet med upphandlingen är att uppnå säkerhet som är viktig för Sverige. Det kan då handla om uppdrag för gränsskydd, polisverksamhet och krishanteringsinsatser.

109

Regelverk som är centrala för försörjningen av varor och tjänster

SOU 2023:50

kelvärdena och annonspliktiga upphandlingar av tjänster enligt bi- laga 211 till LOU samt direktupphandling.

Med upphandlande myndighet avses en statlig eller kommunal myndighet (1 kap. 22 § första stycket LOU). Vid tillämpning av lagen jämställs med myndighet beslutande församling i en kommun eller en region, offentligt styrda organ, och sammanslutningar av en eller flera statliga eller kommunala myndigheter eller kommunala eller regionala församlingar, eller sammanslutningar av ett eller flera organ (1 kap. 22 § andra stycket LOU). Vad som avses med statliga och kommunala myndigheter eller kommunala och regionala för- samlingar skapar sällan tolkningsproblem. Vad som däremot avses med offentligt styrda organ är inte alltid självklart. I LOU avses med begreppet en sådan juridisk person som tillgodoser behov i det all- männas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär, och 1) som till största delen är finansierad av staten, en kommun, en region eller en upphandlande myndighet,

2)vars verksamhet står under kontroll av staten, en kommun, en region eller en upphandlande myndighet eller 3) i vars styrelse eller motsvarande ledningsorgan mer än halva antalet ledamöter är ut- sedda av staten, en kommun, en region eller en upphandlande myn- dighet (1 kap. 18 § LOU). Det avser alltså aktiebolag och andra privat- rättsliga subjekt som på något sätt kontrolleras eller finansieras av det offentliga och som tillgodoser behov i det allmännas intresse som inte är av industriell eller kommersiell karaktär.12

Vissa undantag från LOU:s tillämpningsområde

Undantag på grund av att upphandlingen omfattas av LUFS eller något av undantagen i LUFS

Det finns ett flertal situationer som är undantagna från upphand- lingsreglerna i LOU. Av 3 kap. 3 § LOU framgår att lagen inte gäller för en upphandling som omfattas av LUFS eller några av undantagen i 1 kap. 7–10 §§ LUFS. Det innebär att LOU inte ska tillämpas på

11I bilaga 2 till LOU finns en förteckning över sociala tjänster och andra särskilda tjänster, t.ex. socialförsäkringstjänster, hälsovård, juridiska tjänster, samhällstjänster (t.ex. militära för- svarstjänster, civilförsvarstjänster och försvarstjänster).

12Ett exempel på ett fall när bestämmelsen tillämpats är rättsfallet HFD 2016 ref. 67. Högsta förvaltningsdomstolen fann i det målet att Akademiska Hus AB utgjorde ett offentligt styrt organ som ska jämställas med myndighet vid tillämpning av LOU bland annat eftersom det behov som verksamheten uppfyllde inte ansågs vara av industriell eller kommersiell karaktär.

110

SOU 2023:50

Regelverk som är centrala för försörjningen av varor och tjänster

upphandling på försvars- och säkerhetsområdet av bland annat mili- tär utrustning och utrustning av känslig karaktär eftersom sådan upphandling regleras i LUFS. Det innebär också att LOU inte är tillämplig i de fall det i LUFS särskilt anges att LUFS inte ska till- lämpas. Till exempel gäller detta för kontrakt för vilka tillämpningen av LUFS skulle kräva att en upphandlande myndighet eller enhet till- handahåller information vars avslöjande strider mot Sveriges väsent- liga säkerhetsintressen (1 kap. 10 § första stycket punkten 1 LUFS). För sådana kontrakt ska alltså inte heller LOU tillämpas.

Undantag på grund av väsentliga säkerhetsintressen

Även om en upphandling inte är undantagen från LOU:s tillämpning av det skälet att den omfattas av LUFS eller något av undantagen i LUFS, kan det ändå finnas väsentliga säkerhetsintressen som gör att det är olämpligt att genomföra ett offentligt upphandlingsförfar- ande. I 3 kap. 4 § LOU finns därför en bestämmelse som har karak- tären av säkerhetsventil. Av bestämmelsen framgår att reglerna i LOU inte gäller för upphandlingen om 1) skyddet av Sveriges väsent- liga säkerhetsintressen inte kan säkerställas om upphandlingen genom- förs enligt LOU eller 2) en tillämpning av LOU skulle kräva att en upphandlande myndighet tillhandahåller information vars avslöjande strider mot Sveriges väsentliga säkerhetsintressen (3 kap. 4 § LOU).

Vad som är ett väsentligt säkerhetsintresse är inte definierat och får avgöras från fall till fall. Från politiskt håll har Sveriges regering hittills identifierat tre väsentliga säkerhetsintressen: stridsflygförmågan (Budgetproposition 2014)13, undervattensförmågan (Vårändringsbud- get 2014)14 samt integritetskritiska delar av ledningssystemområdet såsom sensorer, telekrig och krypto (Budgetproposition 2018)15.

En förutsättning för att ett kontrakt ska kunna undantas på den första grunden, det vill säga att skyddet av Sveriges väsentliga säker- hetsintressen inte kan säkerställas om upphandlingen genomförs enligt LOU, är att det inte är möjligt att tillgodose skyddsbehovet för dessa säkerhetsintressen genom tillämpning av lagen. Om det går att uppnå skyddet genom mindre ingripande åtgärder under upp- handlingsförfarandet får undantaget inte tillämpas. Ett exempel på

13Prop. 2013/14:1, Budgetproposition för 2014, Utgiftsområde 6, s. 66.

14Prop. 2013/14:99, Vårändringsbudget, s. 20.

15Prop. 2017/18:1, Budgetproposition för 2018, Utgiftsområde 6, s. 46–47.

111

Regelverk som är centrala för försörjningen av varor och tjänster

SOU 2023:50

mindre ingripande åtgärder kan vara genom att ingå ett säkerhet- sskyddsavtal med berörda leverantörer enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585) eller genom att handlingar lämnas ut med förbehåll enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Om behovet av skydd kan tillgodoses med sådana åtgärder ska kontraktet alltså konkur- rensutsättas genom upphandling.16

Den andra grunden – att en tillämpning av lagen skulle kräva att en upphandlande myndighet tillhandahåller information vars av- slöjande strider mot Sveriges väsentliga säkerhetsintressen – tar sikte på utlämnande av information och innebär en koppling till arti- kel 346.1 a) i EUF-fördraget som anger att ingen medlemsstat ska vara skyldig att lämna sådan information vars avslöjande den anser strida mot sina väsentliga säkerhetsintressen. Bestämmelsen i fördra- get är begränsat till åtgärden att lämna ut information. Bestämmelsen i LOU kompletterar fördragsbestämmelsen på så sätt att ett kon- trakt kan undantas från konkurrensutsättning genom upphandling om ett genomförande av en upphandling skulle medföra att sådan information som omfattas av fördragsbestämmelsen röjs.

Bestämmelserna i 3 kap. 4 § LOU kan som sagt aktualiseras i de fall en upphandling inte kan undantas genom tillämpning av något av undantagen i LUFS. Paragrafens karaktär av säkerhetsventil gör det dock svårt att närmare ange i vilka situationer den kan aktuali- seras. I förarbetena till bestämmelsen anges att en tänkbar situation kan vara vid anskaffning på försvarsområdet av materiel, som visser- ligen är avsedd för specifikt militära ändamål men som också har en civil användning och som inte har utvecklats eller anpassats speciellt för militära syften. I vilken utsträckning undantaget är tillämpligt får dock avgöras från fall till fall.17

Undantag på grund av sekretess eller Sveriges väsentliga intressen

Det finns även undantag från LOU:s tillämpning på grund av sek- retess eller Sveriges väsentliga intressen. Av 3 kap. 5 § LOU följer att lagen inte gäller när upphandling och fullgörandet av kontrakt omfattas av sekretess eller rör Sveriges väsentliga intressen, om det skydd som behövs inte kan säkerställas vid en upphandling enligt

16Prop. 2015/16:195, s. 954.

17Ibid, s. 954 f.

112

SOU 2023:50

Regelverk som är centrala för försörjningen av varor och tjänster

LOU. Bestämmelsen avser situationer då undantag krävs utan att det är fråga om ett försvars- eller säkerhetsintresse. Syftet med undan- taget är att undanta upphandlingar som rör så känsliga förhållanden att det inte ens kan göras känt att en upphandling ska äga rum be- träffande dessa förhållanden. Det är tillräckligt att skyddsbehovet i bestämmelsen omfattar något av momenten i upphandlingen eller fullgörandet av det.

Bestämmelsen innehåller ett proportionalitetskrav. Dels krävs att skyddsbehovet är lagreglerat (sekretess) eller rör Sveriges väsentliga intressen, dels krävs att de berörda väsentliga intressena inte kan garanteras genom mindre ingripande åtgärder, till exempel genom säkerhetskyddsavtal enligt säkerhetsskyddslagen eller utlämnande av handlingar med sekretessförbehåll.

Ramavtal löper som längst i fyra år medan motsvarande begränsning saknas för kontrakt

I LOU finns två avtalstyper: ramavtal och kontrakt. Ett ramavtal som upphandlas enligt LOU får som utgångspunkt löpa som längst

ifyra år, inklusive options- och förlängningsklausuler, när upphand- lingen genomförs enligt de direktivstyrda reglerna. Endast om det finns särskilda skäl får ett ramavtal, enligt de direktivstyrda reglerna, löpa under längre tid. Hur lång tid ett ramavtal får löpa vid icke- direktivstyrd upphandling, alltså upphandling under tröskelvärdena samt av sociala tjänster och andra särskilda tjänster som framgår av bilaga 2 till LOU, avgörs av de grundläggande upphandlingsprinci- perna och omständigheterna i det enskilda fallet. Det betyder att en löptid som kan anses vara tillåten i ett fall inte nödvändigtvis anses tillåten i ett annat fall.

För andra typer av avtal än ramavtal, det vill säga för kontrakt, finns inte någon motsvarande begränsning vad gäller avtalstidens längd. En alltför lång kontraktstid kan dock anses oproportionerlig med hänsyn till kontraktsföremålet.

Gränsdragningen mellan ramavtal och kontrakt är inte alltid själv- klar och beror, förenklat sett, på hur avtalsvillkoren är utformade i det enskilda fallet liksom på vad avtalet huvudsakligen avser. Ett ramavtal är ett avtal som inte tar sikte på ett faktiskt köp, utan

istället lägger grunden för flera, eventuella, köp under en given tids- period. Ramavtal brukar användas när den upphandlande myndig-

113

Regelverk som är centrala för försörjningen av varor och tjänster

SOU 2023:50

heten har ett återkommande behov av en viss vara eller tjänst, men det råder osäkerhet kring volym och exakta leveranstidpunkter. För att utföra själva köpet görs ett avrop från ramavtalet (tilldelning av kontrakt). EU-domstolen har i rättspraxis uttalat att det är främ- mande för regelverket att offentliga avtal ingås för obestämd tid i offentlig upphandling och att starka skäl, däribland upprätthållandet av konkurrensen, talar för att tilldelning av koncessioner för en obe- gränsad tid, vilket det var fråga om i det fallet, inte är förenligt med EU:s rättsordning.

Om det finns särskilda skäl får ramavtal ingås för längre tid än fyra år. De särskilda skälen ska vara hänförliga till föremålet för upphandlingen och det är den upphandlande myndigheten som ska visa att skälen föreligger. Det kan röra sig om situationer där före- målet för upphandlingen är av sådant slag att det medför stora inve- steringar för leverantören som ska betala sig under avtalstiden – exem- pelvis att leverantören måste förfoga över utrustning som har längre avskrivningstid än fyra år och som måste vara tillgänglig när som helst under ramavtalets hela löptid. Syftet med undantaget är då att tillförsäkra en effektiv konkurrens när ramavtalet ingås.18 Som exem- pel kan nämnas Kammarrätten i Stockholms dom den 23 maj 2013 i mål 1583–13 som gällde marknaden för tvätt och textilservice med mycket få aktörer där en lång avtalstid ansågs främja konkurrensen, liksom Kammarrätten i Göteborgs dom i mål 3124-3127-13 rörande en upphandling av avfallshämtning där leverantören behövde förfoga över fordon med lång avskrivningstid, något som skapade ekono- misk osäkerhet för mindre aktörer och verkade konkurrenshäm- mande. I båda fallen accepterades en avtalstid på sju år. I Kammar- rätten i Sundsvalls dom den 26 februari 2019 i mål 2573–18 ansågs säkerhetsaspekten i samband med en lång implementeringstid av ett tekniskt system på färjor motivera avtalets löptid på åtta år för installation respektive tio år för service/underhåll.

Den fyraåriga löptiden för ett ramavtal hindrar inte den upp- handlande myndigheten från att avropa och tilldela ett kontrakt från ett ramavtal strax innan ramavtalet löper ut. Det enskilda kontraktet kan därmed löpa efter det att ramavtalet upphört.19

18Ibid., s. 515 och 1008 f.

19Enligt EU:s upphandlingsdirektiv (62) behöver löptiden för enskilda kontrakt som tilldelats innan ramavtalet löpt ut inte sammanfalla med löptiden för ramavtalet. De kan vara både kortare och längre.

114

SOU 2023:50

Regelverk som är centrala för försörjningen av varor och tjänster

Kvalificeringskrav

En upphandlande myndighet får i upphandlingen ställa krav på att leverantörerna ska vara kvalificerade i vissa avseenden. Av 14 kap. 1 § LOU framgår att sådana krav endast får avse behörighet att utöva yrkesverksamhet enligt 2 §, ekonomisk och finansiell ställning enligt 3 och 4 §§, eller teknisk och yrkesmässig kapacitet enligt 5 §. Vidare ska kraven vara lämpliga och proportionerliga. Lämplighetskravet tar sikte på att kravet ska vara lämpligt för att säkerställa att leveran- tören har den rättsliga och finansiella förmågan som krävs för full- görande av det aktuella upphandlingskontraktet. Det innebär också att kraven ska vara lämpliga för att säkerställa att leverantören har den tekniska och yrkesmässiga kapacitet som krävs för att fullgöra avtalet. Att kraven ska vara proportionerliga innebär att kravet ska ha anknytning till det som ska anskaffas och stå i proportion till det. I vilken utsträckning ett krav är proportionerligt får avgöras från fall till fall. Kammarrätten i Stockholm ansåg i ett mål som avsåg en upphandling av ballistiska skyddsvästar, att ett uppställt volymkrav för tidigare leveranser om 1 000 sådana skyddsvästar per år inte var nödvändigt för att den upphandlande myndigheten skulle ha möjlig- het att förvissa sig om tillräcklig teknisk kapacitet. Kravet ansågs därför oproportionerligt.20

Kravet på teknisk och yrkesmässig kapacitet får innebära att leve- rantören ska förfoga över nödvändiga personalresurser och tekniska resurser samt ha sådan erfarenhet som behövs för att kontraktet ska kunna fullgöras enligt en ändamålsenlig kvalitetsstandard (14 kap. 5 § LOU).

Särskilda avtalsvillkor

Av 17 kap. 1 § LOU framgår att en upphandlande myndighet får ställa särskilda miljömässiga, sociala, arbetsrättsliga och andra villkor för hur ett kontrakt ska fullgöras. De särskilda villkoren ska ha anknyt- ning till det som anskaffas. Vilka villkor som kan ställas får avgöras i det enskilda fallet. En förutsättning för att villkoren ska vara tillåtna är att de inte strider mot de grundläggande upphandlingsrättsliga prin- ciperna. De får till exempel inte diskriminera leverantörer från andra medlemsstater.

20Kammarrätten i Stockholms dom den 23 maj 2012 i mål nr 116–12.

115

Regelverk som är centrala för försörjningen av varor och tjänster

SOU 2023:50

Villkoret ska anges i upphandlingsdokumenten och avse fullgör- andet av kontraktet, det vill säga avtalsvillkor. Typiskt för ett sådant villkor är att det inte behöver vara uppfyllt när anbudet lämnas in, utan i stället uppfylls under kontraktstiden. Att uppställa ett avtals- villkor i stället för ett obligatoriskt krav som måste vara uppfyllt när anbudet kommer in kan ge en ökad konkurrens genom att fler före- tag har möjlighet att lämna anbud i upphandlingen. I valet mellan att uppställa ett krav som ett tilldelningskriterium eller ett avtalsvillkor kan en upphandlande myndighet även väga in att tilldelningskrite- rierna inte i sig innefattar ett åtagande från leverantören att under avtalet också uppfylla villkoret. Genom att göra villkoren till avtals- villkor och koppla dem till påföljder kan den upphandlande myndig- heten bättre säkra upp att den leverantör som tilldelas avtalet också uppfyller villkoren under kontraktstiden.21

21Se Rosén, Andersson & Mühlenbock m.fl., Lagen om offentlig upphandling – En kommentar (28 dec. 2020, Version 3, JUNO), kommentaren till 17 kap. 1 §.

116

6Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

I detta kapitel gör vi en internationell utblick över hur andra länder har organiserat sin försörjningsberedskap nationellt och hur dessa länder arbetar med beredskapslagring. Kapitlet innehåller även en beskrivning av de andra samarbeten som Sverige deltar i, såväl bila- teralt som internationellt.

6.1Försörjningsberedskapen i andra länder

Flera europeiska länder har system för att samordna sin försörjnings- beredskap på ett nationellt plan. I detta avsnitt redogör vi för hur det arbetet går till i Finland, Estland och Schweiz. Urvalet har baserats på geografisk närhet och relevans för vårt uppdrag.

6.1.1Finland

Försörjningsberedskapen i Finland har sina rötter i totalförsvaret och sträcker sig tillbaka till 1960-talet. Ur ett säkerhetspolitiskt per- spektiv har Finland sett sig självt som en ö. En viktig utgångspunkt i planeringen för och dimensioneringen av den finska försörjnings- beredskapen är därför det beroende Finland har av transporter till sjöss. En annan utgångspunkt är en diversifierad ekonomi, med en hög grad av självförsörjning inom livsmedel och en varierad energi- sektor. Ytterligare en utgångspunkt av försörjningsberedskapen är finländarnas höga förtroende för varandra och för myndigheter.

En aspekt av försörjningsberedskapen är att den utgör en del av en allsidig säkerhet som bygger på gemensamma insatser från myn- digheter, företag och föreningar. Förutom funktionen ekonomi, infra-

117

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

SOU 2023:50

struktur och försörjningsberedskap ingår ledarskap, internationella och EU-aktiviteter, försvarsförmåga, inre säkerhet, befolkningens och samhällets funktionalitet samt psykologisk motståndskraft i denna all- sidiga säkerhet.

Den finska försörjningsberedskapen har utvecklats från att ha sin tyngdpunkt i lagerhållning, produktionskvoter, investeringar och tek- niska system till att även omfatta kontinuitetsplanering, motstånds- kraft mot störningar, samverkan samt digitalisering. Lagerhållning är emellertid fortfarande en viktig del i beredskapen. Det finns tre typer av försörjningsberedskapslagerhållning i Finland: skyddslager, obli- gatoriska lager och statliga säkerhetslager.1 Vi redogör för dessa mer i detalj senare i detta avsnitt.

Försörjningsberedskapens syfte och organisation

Enligt lagen (1992/1390) om tryggande av försörjningsberedskapen syftar denna beredskap till att med tanke på undantagsförhållanden och allvarliga störningar som kan jämföras med undantagsförhållanden trygga de ekonomiska funktioner och därtill hörande tekniska system som är nödvändiga för befolkningens utkomst, landets näringsliv och landets försvar.2 För tryggande av försörjningsberedskapen under alla förhållanden ska tillräcklig beredskap att producera förnödenheter samt att styra produktion, distribution, konsumtion och utrikeshandel åstad- kommas och upprätthållas. Statsrådet uppställer de allmänna målen för försörjningsberedskapen, i vilka beredskapsnivån fastställs med beaktande av minimibehoven för befolkningen och ett nödvändigt näringsliv samt för försvaret.3

Utvecklandet av försörjningsberedskapen och samordningen av beredskapsförberedelserna ankommer på arbets- och näringsminis- teriet. Varje ministerium ska utveckla försörjningsberedskapen inom sitt eget ansvarsområde.4

1Försörjningsberedskapscentralen, Current Themes in Security of Supply, PPT, 2022-06-14.

21 § lagen (1992/1390) om tryggande av försörjningsberedskapen.

32 § Ibid.

44 § Ibid.

118

SOU 2023:50

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

Försörjningsberedskapscentralen (FBC)

För utvecklandet och upprätthållandet av försörjningsberedskapen finns Försörjningsberedskapscentralen (FBC). FBC har en styrelse och en verkställande direktör. I anslutning till FBC finns Försörj- ningsberedskapsrådet samt som permanenta samarbetsorgan sekto- rer och pooler. Ledningen av och tillsynen över FBC ankommer på arbets- och näringsministeriet.5 FBC har till uppgift att:

1.utveckla samarbetet mellan den offentliga förvaltningen och när- ingslivet i frågor som gäller försörjningsberedskapen,

2.säkerställa funktionen hos sådana tekniska system som är livsvik- tiga med tanke på försörjningsberedskapen,

3.trygga kritisk varu- och tjänsteproduktion samt sådan produktion som stöder det militära försvaret,

4.sköta den obligatoriska lagringen och skyddslagringen,

5.i statens säkerhetslager hålla sådana material som är nödvändiga för uppnåendet av målen enligt 1 § lagen (1992/1390) om trygg- ande av försörjningsberedskapen och fullgörandet av de inter- nationella avtalsförpliktelser som är bindande för Finland.

Bestämmelser om FBC:s andra uppgifter som är nödvändiga för tryg- gande av försörjningsberedskapen kan utfärdas genom förordning av statsrådet.6

Verksamheten vid FBC leds av en styrelse som inklusive ordför- anden och vice ordföranden består av minst 9 och högst 11 medlem- mar, varav minst 4 representerar näringslivet. Styrelsens mandatperiod är tre år. Statsrådet utnämner styrelsens ordförande, vice ordförande och övriga medlemmar på förslag av Försörjningsberedskapsrådet. Arbets- och näringsministeriet fastställer styrelsens arvoden.7

Styrelsen har till uppgift att bland annat leda FBC:s verksamhet, styra sektorernas och poolernas verksamhet, utnämna medlemmar i sektorerna och godkänna de poolavtal som ingås med samarbetspar- terna. Vidare ska styrelsen förvalta försörjningsberedskapsfonden och se till att ekonomin och verksamheten ordnas på behörigt sätt.8

55 § Ibid.

66 § Ibid.

77 § Ibid.

88 § Ibid.

119

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

SOU 2023:50

Statsrådet anställer en verkställande direktör för FBC.9 Verkstäl- lande direktören har till uppgift att:

1.leda FBC:s verksamhet och förvaltning enligt de anvisningar som styrelsen har meddelat,

2.lämna styrelsen och dess medlemmar sådana uppgifter som be- hövs för att styrelsen ska kunna sköta sina uppgifter,

3.utnämna andra tjänstemän än de som avses i 8 § 3 punkten (cheferna för de resultatenheter som är direkt underställda verkstäl- lande direktören) och anställa personal,

4.bereda de ärenden som tas upp för beslut i styrelsen eller Försörj- ningsberedskapsrådet samt verkställa besluten,

5.vara generalsekreterare för Försörjningsberedskapsrådet.10

Enligt Statsrådets förordning (25.6.2008/455) om Försörjnings- beredskapscentralen ska FBC bland annat också främja samt följa och samordna myndigheternas beredskap att styra landets ekonomi under sådana exceptionella förhållanden som avses i 1 § i lagen (1992/1390) om tryggande av försörjningsberedskapen. FBC ska också främja beredskapsplaneringen och beredskapsförberedelserna för allvarliga störningar under normala förhållanden och för verk- samhet under undantagsförhållanden. Därutöver ska FBC följa den internationella utvecklingen på försörjningsberedskapens område och hålla kontakt med inhemska och utländska myndigheter och inrätt- ningar, handha planering, byggande, affärstransaktioner och förvalt- ning i anslutning till statens säkerhetslagring samt sörja för skötseln och övervakningen av lagren. FBC ska också främja skyddslagringen och för statens räkning ingå avtal enligt lagen om skyddslager (970/1982). 11

FBC har cirka 75 anställda, och är uppdelad i fem avdelningar: bas- produktion, energiförsörjning, infrastruktur, planering och analys samt administration. FBC ser tre områden där samarbete mellan länderna runt Östersjön skulle kunna vara aktuellt: flaskhalsar för transport på väg, järnväg och till sjöss; regionala handelsflöden för råvaror som

98 a § Ibid.

108 b § Ibid.

111 § statsrådets förordning (25.6.2008/455) om Försörjningsberedskapscentralen.

120

SOU 2023:50

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

kan användas inom flera områden (exempelvis polymerer och plas- ter) och återvunna råmaterial; samt säkerhet för sjötransporter.12

Försörjningsberedskapsrådet

Försörjningsberedskapsrådet har till uppgift att upprätthålla och ut- veckla kontakterna med de viktigaste samarbetsparterna, följa för- sörjningsberedskapens tillstånd och utveckling samt lägga fram åt- gärdsförslag.

Statsrådet utnämner minst 22 och högst 26 personer till medlem- mar i Försörjningsberedskapsrådet för en mandatperiod på högst tre år. Ordföranden och minst hälften av de övriga medlemmarna ska ut- nämnas enligt förslag från näringslivet.13

Utöver vad som bestäms i lagen om tryggande av försörjnings- beredskapen ska försörjningsberedskapsrådet:

1.upprätthålla den privata sektorns beredskap till samarbete i försörj- ningsberedskapsfrågor,

2.analysera nya hot mot försörjningsberedskapen och främja forsk- ningen på området,

3.ta initiativ och främja åsiktsutbyte i frågor som gäller försörj- ningsberedskapen,

4.ta initiativ i syfte att utveckla lagstiftningen på försörjningsbered- skapens område,

5.utvärdera hur tillräckliga och ändamålsenliga de resurser är som riktas till försörjningsberedskapen,

6.utvärdera sektor- och poolfältets omfattning och ändamålsenlig- het samt verksamhetens resultat.14

12Försörjningsberedskapscentralen, Current Themes in Security of Supply, PPT, 2022-06-14.

138 c § lagen (1992/1390) om tryggande av försörjningsberedskapen.

145 § statsrådets förordning (25.6.2008/455) om Försörjningsberedskapscentralen.

121

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

SOU 2023:50

Sektorer och pooler

I anslutning till FBC finns sektorer och pooler som upprätthåller och utvecklar försörjningsberedskapen och kontinuitetshanteringen i ett nätverk av företag och organisationer inom respektive ansvars- område. Till sektorerna hör företrädare för myndigheter, ministerier, centrala ämbetsverk, näringslivsorganisationer och centrala företag. Sektorerna har till uppgift att främja samarbetet mellan näringslivet och myndigheterna och att styra, samordna och följa beredskapen inom det egna området. Dessutom kan de lägga fram förslag till ut- veckling av försörjningsberedskapen samt utvärdera och analysera hoten inom sitt område och utvecklingstrenderna inom försörjnings- beredskapen. Poolerna stödjer och främjar den operativa beredskapen inom enskilda verksamhetsområden och verksamhetsställen och deras verksamhet planeras och genomförs i samarbete med näringslivet. Poolernas verksamhet baserar sig på avtal mellan branschorganisatio- nerna och FBC. Deras uppgift är att tillsammans med företagen i branschen följa, utreda, planera och bereda försörjningsberedskapen inom sitt område samt fastställa och utarbeta allmänna planer för verk- samheterna under undantagsförhållanden. De upprätthåller också en databas över kritiska verksamhetsställen och aktörer inom sitt verk- samhetsområde och ordnar sådana informations-, utbildnings- och övningstillfällen som behövs för att upprätthålla beredskapen inom sitt område.15

FBC:s styrelse utser sakkunniga som företräder olika områden av försörjningsberedskap till medlemmar i sektorerna, vars uppgift är att bedöma försörjningsberedskapens tillstånd och främja samarbetet mellan myndigheterna och näringslivet i försörjningsberedskapsfrågor. Pooler inrättas genom avtal mellan centralen och privata aktörer för att sörja för bransch- och företagsspecifika beredskapsförberedelser.16

FBC, sektorerna och poolerna har rätt att av näringsidkare och näringslivets organisationer få uppgifter om produktionskapacitet, lokaler, personalresurser och andra omständigheter som är nödvändiga för att åligganden enligt denna lag ska kunna skötas. I fråga om de uppgifter som fåtts med stöd av denna lag iakttas vad som i lagen om

15Statsrådet, Arbets- och näringsministeriet, Statsrådets redogörelse om försörjningsberedska- pen, Statsrådets publikationer 2022:60, 2022, s. 64 f.

168 d § lagen (1992/1390) om tryggande av försörjningsberedskapen.

122

SOU 2023:50

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999) föreskrivs om handlingssekretess samt tystnadsplikt och förbud mot utnyttjande.17 Det finns sju sektorer med ett antal pooler inom respektive sek- tor. Den finska försörjningsberedskapsorganisationen består av totalt cirka 1 000 partner och experter från såväl offentlig verksamhet som näringslivet. De sju sektorerna och 26 poolerna presenteras i tabell 6.1.

Tabell 6.1 Sektorer och pooler i den finska försörjningsberedskapen

Sektorer	Pooler

Livsmedel	Primärproduktion
	Livsmedelsindustri
	Dagligvaruhandel
	Hushållsberedskapskommission
Energi	Elförsörjning
	Värmeproduktion
	Drivmedel
	Gas

Transport och logistik	Lufttransporter
	Landtransporter
	Sjötransporter
	Hamnar
Hälsa	Folkhälsa
	Vatten
	Avfallshanteringskommission

Finans och försäkring	Finans
	Försäkring
Industri	Teknologi
	Skogsbruk
	Försvar
	Plast och gummi
	Bygg
	Kemi
Annat	Digitala kommunikationer
	Media
	Privat säkerhetssektor

Källa: Försörjningsberedskapscentralen.

Den operativa hanteringen sker i stor utsträckning i poolerna. Med- lemmarna består av företag som inom ramen för respektive sektor identifieras som viktiga utifrån ett försörjningsperspektiv, bransch-

178 e § Ibid.

123

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

SOU 2023:50

organisationer samt en representant vardera från FBC, ministeriet och Försvarsmakten. När det gäller ansvaret för beredskap inom offentlig sektor fastslås detta i lag, medan företagens deltagande i poolerna sker på frivillig basis. Inom ramen för en pool genomförs seminarier och övningar, och sektorsvisa riktlinjer och god praxis för beredskap tas fram. Arbetet omfattar även internationella samarbe- ten. Varje pool ska samverka med andra pooler och med FBC.

Programarbetet vid FBC18

I FBC:s verksamhet betonas vikten av ett omfattande och långsiktigt programarbete. För närvarande pågår programmen Energia 2030, Digitaalinen turvallisuus 2030, Logistiikka 2030 och Alue 2030. Ge- nom programmet Digitaalinen turvallisuus 2030 (ett program som gäller den digitala säkerheten 2030) förbättras förmågan hos centrala aktörer i det digitaliserade samhället att identifiera och avvärja cyber- hot. Genom programmet utvecklas dessa aktörers förmåga att upp- täcka och återhämta sig från störningar orsakade av cyberangrepp.

Störningsfri tillgång till energi är en grundläggande förutsättning för all vital verksamhet i samhället. Genom programmet Energia 2030 (Energi 2030) tryggas nu och i framtiden en så störningsfri energitillförsel som möjligt för samhällets behov. I programmet söks bland annat nya metoder för att trygga försörjningsberedskapen i fråga om energi i ett klimatneutralt Finland.

Genom programmet Alue 2030 (Region 2030) svarar man mot de regionala aktörernas behov bland annat med hjälp av kartläggningar av nuläget och grundläggande utredningar av hög kvalitet. Utifrån den lägesbildsinformation som fås fattas beslut om ändamålsenliga fortsatta åtgärder. Programmet stöder utvecklingen av den regionala försörjningsberedskapen och beredskapen i anslutning därtill och identifierar utmaningarna i olika slags regioner.

Genom programmet Logistiikka 2030 (Logistik 2030) stärks logi- stiken och transporterna vid allvarliga störningar samt stöds bered- skapen bland yrkesmänniskor inom branschen. I enskilda projekt deltar på bred front olika intressegrupper, företag inklusive bolag med staten som majoritetsägare samt forskningsinstitut.

18Informationen i detta avsnitt är hämtad från Statsrådet, Arbets- och näringsministeriet, Stats- rådets redogörelse om försörjningsberedskapen, Statsrådets publikationer 2022:60, 2022, s. 31 f.

124

SOU 2023:50

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

Statsrådets redogörelse för försörjningsberedskapen

År 2021 inleddes en översyn av den finska försörjningsberedskapen. I redogörelsen som publicerades 2022 uppgavs styrkan i det finländska försörjningsberedskapssystemet vara ett fungerande avtalsbaserat sam- arbete mellan den offentliga och den privata sektorn. Försörjnings- beredskapsorganisationens sektorer och pooler bildar en samarbets- struktur som i stor omfattning täcker de värde- och leveranskedjor som är väsentliga med tanke på försörjningsberedskapen samt de centrala aktörer som verkar inom dessa. Aktörerna inom den privata sektorn äger och driver till största delen de infrastrukturer, tjänster och produktioner som är kritiska med tanke på försörjningsbered- skapen. Företagen har därför en mycket viktig roll i försörjnings- beredskapsorganisationen.19

Den privata sektorns beredskap är i regel frivillig, om inte något annat bestäms i den speciallagstiftning som gäller sektorn. Företa- gens beredskap utgår från affärsmässiga grunder, avtal som ingåtts med kunderna och riskhanteringen i samband med dessa. Deltag- andet i samarbetet uppges främja företagets eget beredskapsarbete och kontinuitetshantering inom affärsverksamheten.20

Sektorerna och poolerna upprätthåller och utvecklar försörjnings- beredskapen och kontinuitetshanteringen i nätverket av företag och organisationer inom den egna branschen. Sektorerna har till uppgift att främja samarbetet mellan näringslivet och myndigheterna och att följa verksamheten inom poolerna inom den egna branschen. Inom sektorerna samordnas de lagstadgade skyldigheter som hänför sig till beredskapen med den frivilliga och avtalsbaserade beredskapen inom försörjningsberedskapsarbetet.

Poolerna stödjer och främjar den operativa beredskapen inom en- skilda verksamhetsområden och verksamhetsställen och deras verk- samhet planeras och genomförs i samarbete med näringslivet. Pool- ernas verksamhet baserar sig på avtal mellan branschorganisatio- nerna och FBC.21

Centralt i försörjningsberedskapsarbetet är uppdaterade lägesbilder, tolkningen av dem och framför allt förståelsen för de utvecklingsför- lopp som följer av dem. Tillförlitligt och förutseende lägesbildsarbete

19Statsrådet, Arbets- och näringsministeriet, Statsrådets redogörelse om försörjningsberedskapen, Statsrådets publikationer 2022:60, 2022, s. 29 f.

20Ibid., s. 30.

21Ibid., s. 30.

125

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

SOU 2023:50

kan inte utföras om man inte får tillräcklig reell information för detta av myndigheter, internationella partner, det finska nätverket av be- skickningar, företag och framför allt företag som är verksamma inter- nationellt. Poolerna fungerar som känselspröten för den lägesbild som FBC tagit fram. De ger också en värdefull uppfattning om de risker som hotar Finlands försörjningsberedskap. Covid-19-pande- min och kriget i Ukraina har visat att försörjningsberedskapsorgani- sationens lägesbildsarbete fungerar väl.22

Finansiering av försörjningsberedskapen

FBC har sedan 1993 förvaltat Försörjningsberedskapsfonden, som står utanför statsbudgeten.23 Inkomsterna till Försörjningsberedskaps- fonden tas från importerade energiprodukter och uppbärs i anslut- ning till energiskatt för el, stenkol, naturgas, bensin, diesel, lätt eld- ningsolja och tung eldningsolja. I bilagorna till lagen om punktskatt på elström och vissa bränslen (1260/1996) och lagen om punktskatt på flytande bränslen (1472/1994) återges skattetabeller med bland annat de ”försörjningsberedskapsavgifter” som ska betalas för varje energibärare. Fondens inkomster från skatterna är drygt 40 miljoner euro per år. Inkomsterna kallas i den finländska lagstiftningen för försörjningsberedskapsavgift. En motsvarighet i Sverige skulle för- modligen utgöra en skatt.

Det är medel ur Försörjningsberedskapsfonden som täcker ut- gifter för försörjningsberedskapsåtgärderna – FBC:s och Försörj- ningsberedskapsrådets verksamhet och andra utgifter som enligt lag ska finansieras från fonden. Åtgärder för försörjningsberedskapen finansieras också inom respektive ministeriums förvaltningsområde.

Ränteutgifter och andra kostnader som orsakas av säkerhetslag- ringen av spannmål, utsäde och vallfrö kan ersättas med medel ur statsbudgeten. FBC ska prissätta sina prestationer på affärsmässiga grunder, om inte tryggandet av försörjningsberedskapen förutsätter något annat.24

Försörjningsberedskapsfondens kapital utgörs av säkerhetslagrade varor, icke-placerade medel samt FBC:s övriga egendom och tillgångar. I fondens balansräkning ingår för närvarande innehav i ett antal bo-

22Ibid., s. 30.

23Lagen (1992/1390) om tryggande av försörjningsberedskapen.

2411 § Ibid.

126

SOU 2023:50

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

lag. Vinst och förlust som uppstått vid överlåtelse av säkerhetslagrade varor ska beaktas som en ändring i försörjningsberedskapsfondens kapital. Om statsrådet beslutar att dra in eller minska statens säker- hetslager, ska försörjningsberedskapsfondens kapital eller den del som motsvarar minskningen bokföras som inkomst i statsbudgeten.25

Statsrådet fastställer FBC:s resultaträkning, balansräkning och verk- samhetsberättelse. Vid fastställandet kan statsrådet på framställning av centralens styrelse besluta om överföring till statsbudgeten av sådana medel som influtit till försörjningsberedskapsfonden, om de inte är nödvändiga för förverkligandet av de mål för försörjnings- beredskapen som uppställts av statsrådet med stöd av 2 § andra stycket eller för täckande av utgifter enligt 15 § i samma lag.26

Till försörjningsberedskapsfonden kan, med statsrådets tillstånd och på de villkor som statsrådet bestämmer, upptas lån till ett belopp av högst 200 miljoner euro. Låneräntorna betalas och återbetalningen sker med medel ur försörjningsberedskapsfonden. Staten går i garanti för försörjningsberedskapsfondens lån enligt 13 § första stycket i samma lag i den mån försörjningsberedskapsfondens medel inte räcker till för finansieringen.27

Statsrådet berättigas att till FBC överlåta sådan egendom jämte markområden samt därpå belägna byggnader och anläggningar som är i säkerhetslagersfondens besittning. Överlåtelse av fast egendom som ägs av försörjningssäkerhetsfonden sker enligt vad som stadgas särskilt om överlåtelse av statens markegendom. Intäkterna av fas- tigheter och de vederlag som erhålls genom överlåtelser av dem ska redovisas som inkomst till försörjningsberedskapsfonden. När FBC förvärvar aktier och när aktier som centralen äger överlåts eller andra beslut om aktieinnehav fattas ska 4 § första stycket i lagen om sta- tens bolagsinnehav och ägarstyrning (1368/2007) tillämpas.28

Med medel ur försörjningsberedskapsfonden täcks de utgifter som föranleds av FBC:s och Försörjningsberedskapsrådets verksam- het samt de utgifter som i andra lagar har bestämts att ska täckas med medel ur försörjningsberedskapsfonden.29

2512 § Ibid.

2612 a § Ibid.

2713 § Ibid.

2814 § Ibid.

2915 § Ibid.

127

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

SOU 2023:50

År 2021 betalades cirka 40 miljoner euro till beredskapsfonden, och omsättningen uppgick till 116 miljoner euro. Fonden har en balansomslutning på cirka 2,3 miljarder euro.30

Finlands statsråd bedömer i en redogörelse att inkomsterna till fon- den minskar på lång sikt av två skäl.31 Dels har inga inflationsjusteringar gjorts sedan beslutet om hur inkomsterna ska tas ut 1992, dels sjunker trenden för inkomsterna på lång sikt för att samhället övergår från fossila energikällor till andra energikällor. Riksdagens ekonomiutskott anser att i den framtida utvecklingen av lagstiftningen bör målet vara att säkerställa att den kritiska infrastrukturen fungerar och att försörj- ningsberedskapsfonden är tillräcklig.32 Mot bakgrund av att fondens långsiktiga bärkraft enligt ovanstående bedöms hotad, framhåller För- svarsutskottet att fondens roll när det gäller att möjliggöra verksamhet och projekt bör garanteras så att verksamheten kan planeras på ett långsiktigt och målinriktat sätt utifrån en tryggad finansieringsbas.33

Den finländska riksdagens revisionsutskott har i samband med behandlingen av regeringens årsberättelse för 2020 konstaterat att det med avseende på fullständighetsprincipen för statsbudgeten är problematiskt att binda anslag mer än ett år och konstaterade att finansieringen av verksamheterna via en fond utanför statsbudgeten inskränker riksdagens budgetmakt.34 I utskottets betänkande konsta- terades samtidigt att användningen av försörjningsberedskapsfonden för de avsedda syftena ger flexibilitet och möjliggör snabb funk- tionsförmåga i exceptionella situationer.35

Beredskapslagring i Finland

Finland har ett system för beredskapslagring som har sitt ursprung från 1960-talet. Systemet är i dag indelat i tre typer av lager: skydds- lager av viktiga råvaror, obligatoriska lager av bränslen och läkemedel samt statliga säkerhetslager.

30Försörjningsberedskapscentralen, Current Themes in Security of Supply, PPT, 2022-06-14.

31Statsrådet, Arbets- och näringsministeriet, Statsrådets redogörelse om försörjningsbered- skapen, Statsrådets publikationer 2022:60, 2022, s. 32.

32Ekonomiutskottets utlåtande EkUU 23/2022 rd.

33Försvarsutskottets utlåtande FsUU 3/2022 rd.

34Finländska Riksdagens revisionsutskott, Betänkande ReUB 8/2021 rd.

35I finländska statens revisionsverks granskning av försörjningsberedskapen under covid-19- pandemin, ”Revisionsverkets ställningstaganden – Försörjningsberedskapen och tryggandet av den under covid-19-pandemin” bedömde Revisionsverket att stödsystemet, där Försörj- ningsberedskapscentralen fungerar som första insats och de statliga myndigheterna ordnar stödåtgärder på lång sikt, trots vissa problem har visat sig fungera i en pandemi.

128

SOU 2023:50

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

Skyddslager

Skyddslagren, som regleras i lagen (1982/970) om skyddslager, kan inrättas och upprätthållas för lagring av råvaror, förnödenheter och produkter som är nödvändiga för tryggande av befolkningen ut- komst och upprätthållande av produktionen vid eventuella störningar i utrikeshandeln. Skyddslager kan även inrättas och hållas för att upp- fylla Finlands internationella fördragsförpliktelser om krisberedskap inom energiförsörjningen. Med skyddslager avses varulager som före- tag på grundval av avtal upprätthåller utöver lager som krävs för affärs- verksamheten. Statsrådet fastställer positionsvis vilka råvaror, för- nödenheter och produkter som ska skyddslagras.

FBC ska ingå ett tidsbundet avtal om skyddslagring med företaget. I avtalet ska företaget förbinda sig att inrätta ett råvaru-, förnödenhets-, eller produktlager av överenskommen storlek och beskaffenhet samt att upprätthålla det en bestämd tid. Skyddslagringsavtal ska ingås för minst tre och högst tio år. Gällande avtal kan likväl förlängas med minst två år i taget. Enligt statsbudgeten kan företaget beviljas understöd för täckande av exceptionellt stora lagringskostnader. Understödet ska årligen betalas av FBC till företaget på det sätt som bestäms i avtalet.

Utgifter som föranleds av lagringsunderstödet för skyddslagring ska betalas med medel ur försörjningsberedskapsfonden. Förekom- mer störningar i tillgången på en råvara, en förnödenhet eller en pro- dukt och skulle företagets produktion avbrytas eller minska väsentligt om inte varorna i skyddslagret används, får företaget med handels- och industriministeriets tillstånd använda varorna i skyddslagret för sin produktion. Företaget ska inom den tid som föreskrivs av minis- teriet komplettera skyddslagret så att varumängden där motsvarar mängden enligt avtalet.

Handels- och industriministeriet kan på grund av exceptionell prisstegring eller dröjsmål med leverans eller av annan därmed jäm- förbar särskild orsak bevilja företaget tillstånd att tillfälligt, likväl högst under en tid av fyra månader, använda skyddslagret. Vid bevil- jandet av tillstånd att använda skyddslager ska handels- och industri- ministeriet även bestämma om övriga villkor som rör användningen.

I statsrådets förordning (683/2020) om ändring av statsrådets för- ordning om skyddslagringsprogram fastslås vilka produkter som kan skyddslagras. Det handlar främst om råvaror till industrin, men även utsäden, kaffe och sojabönor ingår.

129

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

SOU 2023:50

Obligatoriska lager

De obligatoriska lagren regleras i två lagar, lagen (2008/979) om obli- gatorisk lagring av läkemedel och lagen (1994/1070) om obligatorisk upplagring av importerade bränslen.

När det gäller beredskapslagring av läkemedel är syftet med denna lagring att trygga tillgången på läkemedel och möjligheten att använda läkemedel i situationer där den normala tillgången på läkemedel har försvårats eller är förhindrad. Denna lag tillämpas på läkemedelsfab- riker, importörer av läkemedelspreparat, verksamhetsenheter inom hälso- och sjukvården och Institutet för hälsa och välfärd, som i enlig- het med vad som föreskrivs i denna lag eller med stöd av den ska lagra läkemedelssubstanser och läkemedelspreparat samt hjälpsubstanser, tillsatsämnen och förpackningsmaterial som används vid framställ- ning av läkemedel.

Om den lagringsskyldige i stället för ett läkemedelspreparat lag- rar läkemedelssubstansen, ska denne samtidigt lagra den mängd som skyldigheten förutsätter av alla hjälpsubstanser, tillsatsämnen och förpackningsmaterial som behövs vid framställning av motsvarande preparat. De obligatoriska lager som avses i denna lag ska vara be- lägna i Finland i de lokaler som hör till verksamhetsstället för den lagringsskyldiga eller i Finland i de lokaler som hör till verksam- hetsstället för en avtalsdistributör som ingått distributions- och lag- ringsavtal med den lagringsskyldiga. Lagringsskyldigheten skiljer sig åt mellan läkemedelsfabriker, importörer, verksamhetsenheter inom hälso- och sjukvården samt för Institutet för hälsa och välfärd, och bestäms på grundval av försäljningen eller konsumtionen under det föregående året, och gäller ett kalenderår. Läkemedelsfabriker, im- portörer av ett läkemedelspreparat eller de för vars räkning impor- törens obligatoriska lager hålls får ersättning för upprätthållandet av det obligatoriska lagret. Ersättningen är Finlands Banks referensränta enligt 12 § i räntelagen (633/1982) höjd med två procentenheter på det kapital som är bundet till anskaffningen av den vara som finns i det obligatoriska lagret. Ersättning betalas varken till verksamhets- enheter inom hälso- och sjukvården eller till Institutet för hälsa och välfärd.36 Ersättningen för lagringsskyldigheten betalas årligen i efter-

363 kap. 12 § lagen om obligatorisk lagring av läkemedel (979/2008).

130

SOU 2023:50

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

skott utifrån en skriftlig ansökan till Försörjningsberedskapscentra- len. Ersättningen betalas ur försörjningsberedskapsfonden.37

Om det förekommer omfattande problem eller sannolik risk för omfattande problem som gäller tillgången på läkemedelssubstanser eller läkemedelspreparat eller på sådana hjälpsubstanser, tillsats- ämnen eller förpackningsmaterial som används vid framställningen av läkemedelspreparat och dessa problem inte beror på läkemedels- fabriker eller importörer, kan social- och hälsovårdsministeriet för att säkra försörjningsberedskapen i den situationen, på framställning av Säkerhets- och utvecklingscentret för läkemedelsområdet besluta att den mängd produkter som omfattas av lagringsskyldigheten får underskrida den mängd som föreskrivs i denna lag. I ministeriets be- slut kan det bestämmas för vilka ändamål och i vilka mängder den produkt som omfattas av lagringsskyldigheten kan användas. I be- slutet ska det bestämmas när storleken på de obligatoriska lagren återigen ska överensstämma med denna lag. Säkerhets- och utveck- lingscentret för läkemedelsområdet ska sköta verkställigheten av denna lag och av de bestämmelser och föreskrifter som utfärdats med stöd av den samt utöva tillsyn över de obligatoriska lagren och deras användning. FBC ska övervaka att villkoren för utbetalningen av lagringsersättning uppfylls.

När det gäller obligatoriska lager av importerade bränslen är syftet med denna lagring att trygga landets försörjningsberedskap. Med obligatoriskt lager avses det förnödenhetslager som den lagrings- skyldiga enligt denna lag ska hålla på egen bekostnad. Oljeprodukter och råvaror som används vid oljeraffinering lagras enligt denna lag också för att uppfylla Finlands internationella fördragsförpliktelser om krisberedskap inom energiförsörjningen. Lagringsskyldigheten gäller stenkol, med undantag för antracit samt stenkolsbriketter och liknande fasta bränslen; råolja och andra råvaror som används vid oljeraffinering; oljeprodukterna dieselolja och lätt brännolja, tung brännolja, motorbensin för förbränningsmotorer samt flygbensin och flygpetroleum; samt naturgas. Verk som använder stenkol samt stenkolsimportörer är skyldiga att lagra stenkol, importörer av råolja och oljeprodukter är skyldiga att lagra dessa produkter och natur- gasverk är skyldiga att lagra naturgas. FBC ska sköta verkställigheten av denna lag och årligen fastställa de mängder som omfattas av lag-

373 kap. 13 § Ibid.

131

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

SOU 2023:50

ringsskyldigheten samt utöva tillsyn över de obligatoriska lagren och deras användning.

Om den lagringsskyldiges produktion eller kommersiella verk- samhet på grund av störningar i tillgången på en produkt som om- fattas av lagringsskyldigheten löper risk att avbrytas eller väsentligt minska om inte det obligatoriska lagret tas i bruk, och annat inte följer av Finlands internationella fördragsförpliktelser om krisbered- skap inom energiförsörjningen, kan FBC på ansökan bevilja den lag- ringsskyldige tillstånd att underskrida den fastställda lagringsskyl- digheten. Då tillstånd till underskridande beviljas ska FBC bestämma hur stor underskridandet får vara samt inom vilken tid den lagrings- skyldige ska komplettera sitt lager till den fastställda nivån.

Statliga säkerhetslager

De statliga säkerhetslagren regleras i lagen (1992/1390) om tryggande av försörjningsberedskapen. I dessa lagras råvaror och produkter som är nödvändiga för befolkningens utkomst, näringslivets verksamhet och sådan produktion som stöder försvaret samt berör Finlands inter- nationella avtalsförpliktelser om försörjningsberedskap. Säkerhets- lagren av råolja och oljeprodukter ska placeras så att lagren kan tas i bruk och de facto levereras till slutanvändare och marknader inom sådana tidsfrister och under sådana förhållanden som lindrar even- tuellt förekommande leveransproblem. FBC ska säkerställa att säker- hetslagren är tillgängliga och fysiskt åtkomliga så att försörjnings- beredskapen är tryggad.38

Enligt statsrådets förordning (279/2006) om grunderna för ibruk- tagande av säkerhetslagrade läkemedel, sjukvårdsmaterial och skydds- utrustning kan dessa tas i bruk då användningen av dem är nödvändig för ändamålsenlig vård av befolkningen eller förebyggande av sjuk- domar och det inte finns tillräckliga kommersiella lager i landet av produkten eller utrustningen i fråga. De kan tas i bruk efter att social- och hälsovårdsministeriet har konstaterat att det finns grunder för detta.39 FBC beslutar om hur och när läkemedel, sjukvårdsmaterial

383 § lagen (1992/1390) om tryggande av försörjningsberedskapen.

391 § förordningen (279/2006) om grunderna för ibruktagande av säkerhetsupplagrade läke- medel, sjukvårdsmaterial och skyddsutrustning.

132

SOU 2023:50

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

och skyddsutrustning som tagits ur lagren ska ersättas med nya läke- medel, nytt sjukvårdsmaterial och ny skyddsutrustning.40

6.1.2Estland

Den estniska försörjningsberedskapen bygger till stor del på bered- skapslagring som sköts av ett statligt bolag, Estonian Stockpiling Agency (ESPA). Genom bildandet av ESPA 2021 som den centrala försörjningsberedskapsorganisationen i Estland utökades beredskaps- lagringen från att tidigare endast ha omfattat bränslen till att även omfatta lagerhållning av livsmedel, läkemedel och personlig skydds- utrustning. När det gäller beredskapslagringen av olja upptogs arbe- tet i anslutning till att Estland blev medlem i EU 2004. Övrig bered- skapslagring är dock relativt ny, och systemet är fortfarande under uppbyggnad.

ESPA ansvarar för att upprätta och förvalta statens reservlager samt att övervaka och stärka motståndskraften i olika samhällsvik- tiga sektorer. ESPA:s styrelse består av upp till sex medlemmar, lika många från statsförvaltningen som från näringslivet. Åtminstone en medlem ska nomineras av oljeindustrin, i övrigt är det upp till en tillsättandekommitté att utse kandidater. Medlemmarna väljs för en period av upp till tre år. ESPA ägs till 100 procent av staten.

När det gäller beredskapslagring av olja samlar ESPA in cirka 5 miljoner euro per år i en lageravgift som betalas av försäljare av bränsle. Avgiften går till förvaltning av lagren, exempelvis täcker den hyror av lagerbyggnader. Avgiftens storlek avspeglar försäljningen och kan därför variera från år till år. Inköp till lagren finansieras av staten genom att tillföra aktiekapital i ESPA. Det totala aktiekapi- talet, som huvudsakligen byggdes upp under den femårsperiod som följde inträdet i EU kopplat till beredskapslagringen av olja, uppgår i dag till cirka 135 miljoner euro.41,42

Staten bekostar beredskapslagring av livsmedel, läkemedel och personlig utrustning och viss annan utrustning genom att tillföra cirka 6 miljoner euro under en fyraårsperiod. Dessa pengar går inte in i ESPA:s aktiekapital, utan redovisas som vinst. ESPA håller på att utöka sin beredskapslagring till att även omfatta naturgas. Detta kom-

402 § Ibid.

41Estonian Stockpiling Agency, Security of Supply and Stockpiling in Estonia, PPT, 2022-07-07.

42Intervju med företrädare för ESPA, 2023-03-23.

133

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

SOU 2023:50

mer att innebära ett tillskott på cirka 170 miljoner euro till ESPA:s aktiekapital, som därmed kommer att uppgå till cirka 300 miljoner euro. Detta motsvarar cirka en procent av landets BNP.43

För att stärka den sektorsspecifika och övergripande försörjnings- beredskapen samt företagens kontinuitetshantering och motstånds- kraft har ESPA upprättat fyra sektorspecifika ”kluster”: bränsle, livsmedel, sjukvård samt motståndskraft och logistik. Klustren an- svarar för att övervaka och bedöma den övergripande beredskapen i sektorn, fastställa produktnomenklatur och kvantitet för lagerhåll- ningen, planera sätt att bygga, underhålla och omsätta lagren, ge re- kommendationer om motståndskraft och logistik samt delta i övningar och utbildningar.44

Innehållet i fysiska lager kan köpas som slutprodukter som lager- hålls av ESPA i hyrda lagerbyggnader, av företag som lagerhåller pro- dukterna åt ESPA eller av producenterna själva. Fysisk beredskapslag- ring kan också ske genom att producenter, importörer och grossister uppfyller av staten fastslagna miniminivåer. Utöver detta kan avtal ingås med lokala producenter om råvaror och produktionskapacitet.45

Processen för lagersläpp går till så att ESPA:s styrelse först ger en rekommendation om detta till närings- och infrastrukturminis- teriet, som lämnar förslag till regeringen som sedan fattar beslut.46

Beredskapslagring av flytande bränslen

När det gäller flytande bränslen ska bensin, flygbränsle, diesel och tung eldningsolja lagerhållas, i enlighet med EU-direktiv.47 Denna lagerhållning kan ske i Estland eller i andra medlemsländer. Estland har avtal om detta med Finland, Sverige, Lettland och Danmark (jäm- för avsnitt 6.2.3 om avtal mellan Estland och Sverige).48,49 Lagring av flytande bränslen regleras i lagen om lagring av flytande bränslen (Liquid Fuel Stocks Act) från 2005. Inköp för beredskapslagrings- ändamål ersätts från den nationella budgeten genom kapitaltillskott, men även medel från ESPA:s försäljning av lager kan användas. Kost-

43Estlands nominella BNP uppgick 2021 till 30,7 miljarder euro.

44Estonian Stockpiling Agency, Security of Supply and Stockpiling in Estonia, PPT, 2022-07-07.

45Ibid.

46Ibid.

47Rådets direktiv 2009/119/EG av den 14 september 2009 om skyldighet för medlemsstaterna att inneha minimilager av råolja och/eller petroleumprodukter.

481 kap. 2 § Liquid Fuel Stocks Act, RT I 2005, 13, 66.

49ESPA: ”Stocks management costs”, hämtad 2023-02-25.

134

SOU 2023:50

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

nader för driften av lagren täcks med en punktskatt i form av en lagerhållningsavgift. Vem som är betalningsskyldig framgår av 22 § första punkten i the Alcohol, Tobacco, Fuel and Electricity Excise Duty Act.50,51 Om en sådan betalningsskyldig saknas ska driften be- talas av den som genomför lagersläpp för konsumtion. En aktör som förser ett flygplan som tankas i Estland med flygbränsle ska också betala en sådan avgift.52

Beredskapslagring av livsmedel

Estland har sedan tidigt 2000-tal en viss lagerhållning av livsmedel. Det handlar om färdiga rätter i form av bland annat konserver, torra ingredienser, spannmålsprodukter och drycker. Antalet kalorier som lagerhålls ska räcka för landets befolkning i upp till en vecka. Dessa lager hålls av estniska företag som skrivit avtal med ESPA. Företagen måste ständigt hålla den överenskomna mängden mat och dryck i sina lagerbyggnader, och vid en kris köper staten dessa varor från tillverkare och grossister. ESPA har inlett förberedelser för att öka lagerhållningen av förberedda måltider och har fått i uppdrag av regeringen att bilda strategiska spannmålslager. 2022 slutfördes en studie om försörjnings- beredskapen på livsmedelsområdet. Enligt ESPA ger studien viktig information i bolagets arbete med att forma dessa nya lager och säkra kontinuiteten i kritiska produktionskedjor.53

Läkemedel och personlig skyddsutrustning

Lagerhållning av hälso- och sjukvårdsprodukter i Estland är indelad i olika typer av lager, och genomförs av olika organisationer. Hälso- och sjukvårdsnämnden håller exempelvis lager med vaccin, och till- sammans med Tartu Universitet, även ett lager med läkemedel för användning på sjukhus. ESPA ansvarar för att lagerhålla personlig skyddsutrustning för staten och ska inom en snar framtid även bilda ett lager av läkemedel avsett för apotek.54

50Alcohol, Tobacco, Fuel and Electricity Excise Duty Act, RT I 2007.

513 kap. 8 § Liquid Fuel Stocks Act, RT I 2005, 13, 66.

52Ibid.

53Informationen i detta avsnitt har hämtats från ESPA:s hemsida 2022-09-20.

54Informationen i detta avsnitt har hämtats från ESPA:s hemsida 2022-09-20.

135

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

SOU 2023:50

6.1.3Schweiz

Försörjningsberedskapen är näringslivets ansvar

I Federal Act on National Economic Supply från 2016 fastslås att den nationella försörjningsberedskapen är näringslivets ansvar. Om näringslivet inte kan garantera nationell försörjningsberedskap i all- varliga bristsituationer ska den federala staten och om det behövs även kantonerna vidta de åtgärder som krävs. Näringsliv och offent- lig förvaltning ska samarbeta. Innan försörjningsåtgärder (implemen- ting provisions) vidtas ska det först säkerställas att näringslivet inte kan säkra nationell försörjningsförmåga genom frivilliga åtgärder.55

Väsentliga varor och tjänster

Varor och tjänster anses vara väsentliga om de behövs direkt eller ge- nom ekonomiska processer för att övervinna allvarliga bristsituatio- ner. Väsentliga varor utgörs av:

–energikällor, tillsammans med alla produktionsmedel och produk- tionsprocesser som krävs för dess produktion,

–livsmedel, foder, terapeutiska produkter, utsäde och växter,

–andra oumbärliga varor som uppfyller dagliga behov,

–råvaror och utrustning för jordbruk, handel och industri.

Väsentliga tjänster utgörs av:

–transport och logistik,

–tillhandahållande av informations- och kommunikationstjänster,

–överföring och distribution av energikällor och energi,

–betalningstjänster,

–lagring av varor och energi.

Väsentliga tjänster inkluderar infrastruktur och resurser som krävs för dessa.56

55Kap. 1, art. 3 Federal Act on National Economic Supply (531).

56Kap. 1 art. 4 Ibid.

136

SOU 2023:50

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

Organisation

Den schweiziska organisationen för försörjningsberedskap, Natio- nal Economic Supply (NES), leds enligt lag av en representant för näringslivet. Denna representant ansvarar för hela organisationen, in- klusive den federala statens del (Federal Office for National Econo- mic Supply – FONES). Totalt är cirka 250 experter från näringslivet och offentlig förvaltning anslutna till arbetet.57 Varje kanton nomi- nerar en kantondelegat. Det finns också en militär delegat som kon- taktperson för landets försvarsmakt.58

Organisationen är indelad i sex specialistområden: energi, livs- medel, läkemedel, logistik, it och industri. Organisationen består också av FONES sekretariat och en beredskapslagringssektion vid FONES.59 Respektive område ansvarar för planering och säkring av nationell försörjning av nödvändig energi vid extrema brister. De experter som ingår i specialistområdena ska bidra med kunskap, erfarenhet och kontakter inom sina fält.

Området energi är indelat i fem sektioner: elektricitet, petro- leumprodukter, naturgas, trä och dricksvatten. Området livsmedel består av sektionerna växtodling, mjölk, kött samt varuanskaffning och distribution. Området läkemedel är indelat i sektionerna läke- medel, medicinska produkter och hygienartiklar. Området logistik är indelat i flygtransporter, sjötransporter, sjöfart på Rhen, järnvägs- transport, plattformar och nationell distribution. Inom området it analyserar experterna it-relaterade sårbarheter och utvecklar åtgärder för att öka motståndskraften. Området industri är indelat i utrust- ning, kemikalier och förpackning. Dessa tre sektioner upprätthåller bevakningslistor över material och utrustning, som återkommande ses över för att upptäcka inköpsrelaterade risker. De utarbetar åt- gärder såsom leveransavtal och kompletterande pliktlagring för att säkra materialet och utrustningen i en krissituation.60

57FONES: ”Federal Office for National Economic Supply”, hämtad 2022-10-09.

58FONES: ”Organisation and structure of National Economic Supply”, hämtad 2023-02-23.

59FONES: ”Specialist divisions”, hämtad 2022-10-09.

60FONES: ”Organisational management”, hämtad 2022-10-09.

137

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

SOU 2023:50

Förberedande åtgärder

Förbundsrådet61 bemyndigar specialistområdena att vidta förbere- dande åtgärder för att säkra nationell försörjningsförmåga vid allvar- liga nära förestående eller pågående bristsituationer. Dessa åtgärder ska inte vara konkurrenshämmande.

Förbundsrådet ansvarar för samordning mellan olika departement, varav närings-, utbildnings- och forskningsdepartementet (EAER) har ett övergripande ansvar. Om frivilliga åtgärder som näringslivet vid- tagit är otillräckliga kan förbundsrådet kräva att företag som är sär- skilt viktiga utifrån ett nationellt försörjningsperspektiv säkerställer att de kan fortsätta sin verksamhet, och i synnerhet har vidtagit tek- niska och administrativa åtgärder. Detta gäller oavsett de aktiviteter som myndigheter genomför för att säkra försörjningen med väsent- liga varor och tjänster.62

Förbundsrådet kan bestämma att industriavtal för att säkra natio- nell försörjningsberedskap vid allvarliga bristsituationer ska vara gene- rellt bindande om:

–En kvalificerad majoritet av företagen i den aktuella branschen har godkänt dem.

–De stämmer överens med de federala försörjningsmålen.

–De garanterar lika rättigheter, inte bryter mot några tvingande federala eller kantonala bestämmelser eller permanent påverkar andra ekonomiska sektorers intressen.

–De förväntas ge viktiga makroekonomiska fördelar.63

Beredskapslagring

Schweiz är starkt importberoende, och beredskapslagring är ett cen- tralt verktyg i den schweiziska försörjningsberedskapen. Cirka 90 pro- cent av beredskapslagringen utgick 2015 från lagringsskyldighet hos företag, så kallad pliktlagring.64 Övrig beredskapslagring skedde ge- nom frivillig beredskapslagring.

61Förbundsrådet är den schweiziska federationens verkställande organ och är landets motsva- righet till en regering.

622 kap. 5 art. Federal Act on National Economic Supply (531).

632 kap. 6 art. Ibid.

64FONES, Report on Strategic Stockpiling 2015, s. 7.

138

SOU 2023:50

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

Pliktlagring

Förbundsrådet kan kräva att vissa nödvändiga varor lagerhålls. FONES sluter avtalen med berörda företag om lagerhållning av dessa varor. Om ett avtal inte slutits i tid ska FONES beordra att avtalet sluts. Därutöver kan förbundsrådet införa tillståndskrav för import av varor som måste lagerhållas.65

Alla aktörer som importerar, tillverkar, bearbetar eller säljer varor på marknaden för första gången måste sluta ett avtal. Förbundsrådet bestämmer vilka företag som måste sluta ett avtal. FONES kan göra undantag från krav på avtal för företag som endast skulle ge mindre bidrag till försörjningsberedskapen. EAER avgör för en viss tids- period en miniminivå avseende kvantitet och kvalitet för varje vara som förbundsrådet har valt ut ska lagerhållas.66

Ett avtal om pliktlagring reglerar framför allt dessa faktorer:

–varans beskaffenhet och volym,

–förvaring, hantering, tillsyn, kontroll och ersättning av lagerhållna varor,

–lagerlokalens plats,

–finansiering och försäkring,

–betalningar för att täcka lagerhållningskostnader samt eventuella värde-, vikt- och kvalitetsminskningar av varorna som kan uppstå till följd av lagerhållningen,

–eventuella överföringar av lagringsskyldighet till tredje part,

–eventuella skyldigheter att bidra till skapandet av en garantifond,

–eventuella avtalsenliga påföljder.67

Företags skyldighet att lagerhålla regleras i Federal Act on National Economic Supply. Om kravet att hålla lager överförs, delvis eller till fullo, till en lämplig tredje part, ska FONES sluta ett separat plikt- lageravtal med denna tredje part. EAER kan utfärda en tvingande köporder om det är nödvändigt för att utnyttja en tillgänglig kapa-

652 kap. 7 art. Federal Act on National Economic Supply (531).

662 kap. 9 art. Ibid.

672 kap. 10 art. Ibid.

139

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

SOU 2023:50

citet eller att bygga lagerlokaler eller -byggnader för pliktlagring.68 Varor som hålls i pliktlager ska ägas av lagerhållaren.69 Om företag inte kan lagerhålla väsentliga varor eller endast kan göra det i en begrän- sad utsträckning kan konfederationen hålla sina egna beredskapslager.70 Förbundsrådet beslutar alltså vilka nödvändiga varor som måste lagerhållas och i vilka kvantiteter, medan lagren ägs av företagen. Om ekonomin på grund av en bristsituation inte längre kan möta efter- frågan på nödvändiga varor kan lager släppas på uppmaning av För-

bundsrådet.

I början av 2020 höll cirka 300 företag pliktlager för FONES räk- ning, till ett marknadsvärde av 3 miljarder schweiziska franc, mot- svarande drygt 30 miljarder svenska kronor.71

Företag som ska hålla pliktlager kan ingå i pliktlagringsorganisa- tioner. Sådana organisationer finns för spannmål, livsmedel och foder, hälso- och sjukvårdsprodukter, gödselmedel, petroleumprodukter och naturgas. Dessa organisationer erbjuder sina medlemmar tjänster inom exempelvis import och finansiering av lagerkostnader. De företräder också företagen i relation till Förbundsrådet och utgör länken mellan staten och näringslivet.72

Organisationerna har satt upp garantifonder för att finansiera lag- ringskostnader, fonder som ska kompensera lagerhållarna för deras lagerkostnader och absorbera prisfluktuationer på de lagerhållna var- orna. Kostnaderna för lagerhållningen kompenseras genom högre kostnader för kunderna. Om det finns en garantifond i en viss sektor kräver Förbundsrådet att alla pliktlagrande företag ska ingå i den relevanta pliktlagringsorganisationen och betala bidrag till denna fond. FONES övervakar de pliktlagrande företagen och pliktlagrings- organisationerna. FONES kontrollerar också att garantifondernas resurser används för det tänkta syftet och att bidragen är proportio- nerliga.73

Konfederationen ska garantera banklån för finansiering av de varor som pliktlagras.74 Om pengarna i garantifonderna inte räcker till för att täcka kostnader för lagerhållningen och prisförluster i pliktlag- ringen, ska pliktlagringsorganisationerna vidta nödvändiga åtgärder.

682 kap. 11 art. Ibid.

692 kap. 12 art. Ibid.

702 kap. 15 art. Ibid.

71FONES, Report on National Economic Supply 2017–2020, 2021, s. 30.

72Informationen i detta avsnitt har hämtats från FONES hemsida 2022-09-20.

73Informationen i detta avsnitt har hämtats från FONES hemsida 2022-09-20.

744 kap. 20 art. Federal Act on National Economic Supply (531).

140

SOU 2023:50

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

De kan inte utkräva bidrag till garantifonderna för inhemskt pro- ducerade livsmedel, foder, utsäden eller växter. Om det kan bevisas att kostnader som uppstår genom pliktlagring inte kan täckas av ovan nämnda åtgärder eller genom att FONES justerar storleken på bidragen till garantifonderna, ska konfederationen bära alla eller delar av kostnaderna som inte täcks. När det gäller livsmedel, foder, utsäden och växter ska konfederationen stå för hela mellanskillna- den.75 Om konfederationen har garanterat finansiering av pliktlager så fungerar lagren som säkerhet. Om pliktlagrade varor inte finns tillgängliga i den bestämda utsträckningen ska alla andra varor av samma typ som lagerhålls av den pliktlagrande lagerhållaren betrak- tas som pliktlager.76

Frivillig beredskapslagring

FONES sluter också avtal med privata företag om frivillig bered- skapslagring. Frivillig beredskapslagring används för försörjnings- viktiga varor som det normalt endast finns en liten efterfrågan på, eller som endast tillhandahålls av ett fåtal leverantörer. Det rör sig exempelvis om medicinska produkter och råmaterial för jästproduk- tion. Till skillnad från systemet med pliktlagring är företag inte tvungna att ingå avtal med NES. Om de väljer att sluta sådana avtal är de dock förpliktigade att följa samma krav som vid pliktlagring.77

6.2Bilaterala samarbeten

Vi har identifierat tre bilaterala avtal Sverige har tecknat med rele- vans för försörjningsberedskapen. Det gäller så kallade krishandels- avtal med Norge och Finland och ett avtal om beredskapslagring av oljeprodukter med Estland från 2004.

I krishandelsavtalen finns exempel på att de inte uppdaterats på länge, till exempel genom referenser till registrerade svenska kris- och krigsviktiga företag (K-företag). Totalförsvarets forskningsins- titut (FOI) har i ett underlag till regeringen bedömt att det är nöd- vändigt att utvärdera och fatta politiska beslut om möjligheten att

754 kap. 21 art. Ibid.

764 kap. 23 art. Ibid.

77FONES, Report on National Economic Supply 2017–2020, 2021, s. 30.

141

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

SOU 2023:50

återaktivera de gällande krishandelsavtalen nedan eller skriva nya kris- handelsavtal med samarbetsländer som underlättar import och ex- port vid krig.78 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har också i en redovisning av regeringsuppdrag föreslagit att reger- ingen bör uppdra till en myndighet att inventera behovet av krishan- delsavtal för att säkerställa inhemsk produktionsförmåga för så väl fredstida kriser som för det civila försvarets behov i krig. Om ett sådant behov föreligger behöver enligt MSB en myndighet ges upp- draget att se över och föreslå uppdateringar på de befintliga krishan- delsavtalen nedan.

Utöver krishandelsavtal har vi identifierat ett pågående samarbete mellan MSB och Finlands Försörjningsberedskapscentral.

6.2.1Krishandelsavtal med Norge och Finland

Sverige har sedan 1986 en överenskommelse med Norge om handel mellan länderna i internationella krislägen, och en motsvarande över- enskommelse med Finland från 1992.

Protokoll om handel mellan Sverige och Norge i internationella krislägen

Enligt överenskommelsen om handel mellan Sverige och Norge i internationella krislägen ska länderna verka för att utbytet av proto- kollförda varor ska genomföras i internationella krislägen. Den nor- mala handeln mellan länderna utgör grunden för handeln även i kris- lägen och ska i största möjliga utsträckning äga rum på överenskomna kommersiella villkor. Länderna förbinder sig att arbeta för att det för varje vara som protokollet gäller ingås erforderliga kommersiella av- tal mellan köpare och säljare.79

I krislägen ska handeln med varor som omfattas av protokollet inte utsättas för andra begränsningar än de som gäller för landets egen försörjning. Produktionen av avtalade varor ska ges samma prioritet som produktionen för det egna landets försörjning, när det gäller till-

78FOI: Sveriges civila försvar i ett förändrat säkerhetspolitiskt läge, FOI memo baserat på FOI:s underlag inför nästa försvarspolitiska inriktningsbeslut, som överlämnades till regeringen

28september 2022.

79Protokoll om handel mellan Sverige och Norge i internationella krislägen, Köpenhamn den

3mars 1986. UD, Sveriges överenskommelser med främmande makter nr 73, SÖ 1986:73.

142

SOU 2023:50

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

gång till råvaror, energi, arbetskraft, transporter och liknande. Be- rörda svenska företag ska registreras som (K-företag) i Sverige och berörda norska företag i det norska beredskapsregistret.

Avtal med Finland om ekonomiskt samarbete i internationella krislägen

Enligt överenskommelsen med Finland om ekonomiskt samarbete i internationella krislägen ska länderna verka för att utbytet av proto- kollförda varor ska genomföras i internationella krislägen. På motsva- rande sätt som i handelsprotokollet med Norge ovan utgör normal handel grunden för handeln i krislägen, begränsningar för handeln ska undvikas och berörda företag ska registreras.80

I avtalet med Finland ska dessutom länderna verka för ökat sam- arbete i frågor av betydelse för ländernas försörjningsberedskap. Särskilt önskvärt är att samråd och informationsutbyte sker när det gäller exempelvis livsmedel, industrivaror, energi, kommunikatio- ner, hälso- och sjukvård, bank- och försäkringsväsende och bered- skapsplanering i allmänhet.

Finländska statsrådet bedömer i sin redogörelse om försörjnings- beredskapen att försörjningsberedskapssamarbetet mellan Finland och Sverige har som helhet betraktat hittills varit begränsat och att bilateralt kommittéarbete enligt avtalet i praktiken inte tillämpats sedan 1990-talet. Statsrådet anser också att det är det viktigt att stärka särskilt det bilaterala försörjningsberedskapssamarbetet mellan Finland och Sverige.81

Materielförsörjningsutredningens betänkande

Materielförsörjningsutredningen ansåg i sitt betänkande Materielför- sörjningsstrategi – För vår gemensamma säkerhet (SOU 2022:24) att ett utvecklat nordiskt samarbete kring försörjningssäkerhet bidrar till robusta försörjningslösningar och en ökad uthållighet i det militära försvaret. Utredningen bedömde att ett möjligt utvecklingsområde skulle kunna vara en förnyad tillämpning av de krishandelsavtal som

80Avtal med Finland om ekonomiskt samarbete i internationella krislägen, Århus den 10 novem- ber 1992. UD, Sveriges internationella överenskommelser nr 73, SÖ 1992:73.

81Statsrådet, Arbets- och näringsministeriet, Statsrådets redogörelse om försörjningsbered- skapen, Statsrådets publikationer 2022:60, 2022, s. 14.

143

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

SOU 2023:50

ingicks med Norge 1986 och Finland 1992. Utredningen konstate- rade att avtalen fortfarande är giltiga, men inte tillämpas. Avtalen fyller enligt utredningen en viktig funktion genom att bidra till förut- sättningarna för att upprätthålla produktionen av viktiga produkter. Eftersom avtalen utarbetades under andra förutsättningar bedömde utredningen att behovet av krishandelsavtal borde inventeras, att befintliga avtal därefter bör ses över och uppdateras samt att det bör göras en analys av huruvida avtal behöver upprättas även med andra länder. Regeringen borde enligt utredningen därför i ett första steg uppdra åt FMV att inventera behovet av krishandelsavtal för att säker- ställa inhemsk produktionsförmåga för det militära försvarets be- hov. Om ett sådant behov föreligger behöver regeringen, enligt den utredningen, ta ställning till vilken myndighet som bör ges uppdraget att se över, uppdatera och komplettera befintliga krishandelsavtal. Enligt utredningen bör en sådan uppgift eventuellt ligga på MSB.82

6.2.2Avsiktsförklaring mellan Sverige och Finland om fördjupat samarbete inom krisberedskap, civilt försvar och räddningstjänst

Avsiktsförklaringen undertecknades av Sveriges och Finlands inrikes- ministrar i februari 2021. Målet med ett fördjupat samarbete är enligt avsiktsförklaringen att förbättra ländernas förmåga till motståndskraft och främja gemensamma intressen inom krisberedskapsområdet. Sam- arbetet utgår från behovet av att stärka förmågan att förebygga och hantera risker, sårbarheter och hot på både kort och lång sikt.83

6.2.3Avtal med Estland om ömsesidig beredskapslagring av råolja och petroleumprodukter

Avtalet täcker de lager av råolja och petroleumprodukter som om- fattas av EU-direktivet om skyldighet för medlemsstaterna att inneha minimilager av sådana produkter.84 Med beaktande av direktivet och nationell lagstiftning om skyldighet att hålla oljelager möjliggör av-

82SOU 2022:24, s. 351.

83Regeringskansliet och Finlands inrikesministerium: Avsiktsförklaring mellan Sverige och Finland rörande fördjupat samarbete inom krisberedskap, civilt försvar och räddningstjänst.

84Rådets direktiv 68/414/EEG av den 20 december 1968 om en skyldighet för medlemsstaterna i Europeiska ekonomiska gemenskapen att inneha minimilager av råolja och/eller petroleum- produkter, ändrat genom rådets direktiv 98/93/EG av den 14 december 1998.

144

SOU 2023:50

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

talet för ett företag i ett av länderna att hålla lager i det andra landet. Inget av länderna får vägra att överföra lager som täcks av avtalet från sitt territorium. Behöriga myndigheter ska kräva företag som håller lager inom det andra landets territorium åtminstone månatlig stati- stik om lagren. Länderna ska också samråda så snart det är möjligt i händelse av en försörjningskris.85

6.2.4Samarbete mellan MSB och FBC

På myndighetsnivå har finländska Försörjningsberedskapscentralen (FBC) och MSB ett aktivt samarbete. Myndigheterna utarbetade i bör- jan av 2020 en gemensam strategisk färdplan för försörjningsbered- skapssamarbetet, som anger samarbetsformerna fram till 2025.86

I färdplanen beskrivs processen för hur det bilaterala samarbetet ska skapa administrativa ramar, samförstånd om verksamhetsvillkor och teman där det bilaterala samarbetet stärker ländernas försörj- ningsberedskap och allmänna beredskap. Teman förs in i samarbetet exempelvis genom gemensamma utredningar, analyser och övningar. Teman kan vara:

–nätverksbildning och ömsesidigt beroende av samhällets kritiska funktioner,

–regionala beroenden av globala värde- och leveranskedjor samt de behov som dessa medför för aktuell lägesuppfattning och tvär- sektoriellt samarbete,

–samarbete mellan den offentliga och den privata sektorn.

6.3Internationella samarbeten

6.3.1Nordiska samarbetsavtal

Grunden för samarbetet mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige i Nordiska rådet och Nordiska ministerrådet är det så kallade Helsingforsavtalet från 1962. Efter att en rapport med

85Avtal med Estland om ömsesidig beredskapslagring av råolja och petroleumprodukter, Tallinn den 30 april 2004, UD, Sveriges internationella överenskommelser nr 27, SÖ 2004:27.

86Statsrådet, Arbets- och näringsministeriet, Statsrådets redogörelse om försörjningsbered- skapen, Statsrådets publikationer 2022:60, 2022, s. 14–15.

145

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

SOU 2023:50

12 rekommendationer om nordisk civil beredskap87 överlämnats till Nordiska ministerrådet i november 2021, framhöll de nordiska stats- ministrarna att det finns ett behov av att ytterligare stärka samarbetet om beredskap och krishantering. De nordiska samarbetsministrarna påpekade i juni 2022 att ansvaret ligger fast hos berörda nationella myndigheter och att arbetet med vidareutveckling pågår i Nordiska ministerrådet sektorer och i andra samarbetsstrukturer, såsom Haga- samarbetet om civil samhällssäkerhet och det nordiska försvarssam- arbetet Nordefco.88 Ordförandeskapet för Hagasamarbetet roterar mellan de nordiska länderna. Sverige leder arbetet under 2023. Ett mål för Hagasamarbetet är stärkt operativt samarbete, däribland möjligheten att ge och ta emot gränsöverskridande stöd.

6.3.2Natos arbete med civil beredskap89

Förutom de kollektiva säkerhetsgarantierna har Nordatlantiska för- dragsorganisationens (Natos) medlemmar enats om att stärka sam- hällets motståndskraft på ett antal områden. Det civila beredskaps- arbetet inom Nato är inriktat mot förmågan att upprätthålla politiskt beslutsfattande och centrala ledningsfunktioner, att säkerställa viktiga samhällsfunktioner och civilt stöd till militära verksamheter.90

Nato har definierat sju civila förmågor som gör ett land mer mot- ståndskraftigt, det vill säga att landet har en förmåga att återhämta sig eller motstå störningar. De sju grundläggande civila förmågorna som Nato har identifierat är:

1.Säkerställande av politiskt beslutsfattande och centrala lednings- funktioner.

2.Motståndskraftig energiförsörjning.

3.Effektiv hantering av okontrollerade stora befolkningsrörelser.

4.Motståndskraftiga system för livsmedels- och dricksvattenför- sörjning.

87Strategisk genomlysning: Nordisk civil beredskap, Nordiska ministerrådet 2021:063

88Norden.org: ”Deklaration från de nordiska samarbetsministrarna om krissamarbete”, häm- tad 2023-07-17.

89Inom Nato talar man i termer av civil beredskap eller civil resiliens snarare än civilt försvar och krisberedskap.

90Raminstruktion för det svenska civila beredskapsarbetet inom ramen för Nato/PFF (Ju2021/00361).

146

SOU 2023:50

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

5.Hantering av stora masskadeutfall.

6.Motståndskraftiga civila kommunikationssystem.

7.Motståndskraftiga transportsystem.

Nato har tagit fram en vägledning och utvärderingskriterier för hur civilt försvar och krisberedskap ska stärkas i enlighet med förmågorna.

Det svenska civila beredskapsarbetet inom ramen för Natos partnerskap för fred

Sveriges nuvarande samarbete med Nato sker inom ramen för Part- nerskap för fred (PFF). Regeringen bedömer att Natos erfarenheter med att säkerställa samhällsviktiga funktioner är värdefulla för arbe- tet med det civila försvaret.91 Det civila beredskapsarbetet är dock ett i huvudsak nationellt ansvar.92 Detta grundar sig på Nordatlan- tiska fördraget, särskilt dess artikel3, som anger att parterna, var för sig och tillsammans, genom kontinuerlig och effektiv egen beredskap och ömsesidigt bistånd, ska upprätthålla och utveckla sin individuella och kollektiva förmåga att stå emot väpnade angrepp.

Resilience Committee är Natos högsta organ för civila beredskaps- frågor.93 Under Resilience Committee verkar sex planeringsgrupper, i vilka Sverige är representerat genom en myndighet i respektive grupp:94

–Trafikverket representerar Sverige i planeringsgruppen för trans- portfrågor. Utöver Trafikverket deltar Transportstyrelsen, Luft- fartsverket och Sjöfartsverket i undergrupper.

–Livsmedelsverket representerar Sverige i planeringsgruppen för livs- medels- och jordbruksfrågor. Jordbruksverket deltar vid behov.

–Socialstyrelsen representerar Sverige i planeringsgruppen för hälso- frågor.

–Post- och telestyrelsen representerar Sverige i planeringsgruppen för civila kommunikationer. MSB deltar vid behov.

91Raminstruktion för det svenska civila beredskapsarbetet inom ramen för Nato/PFF (Ju2021/00361).

92Prop. 2020/21:30, s. 58.

93Resilience Committee ersatte våren 2022 den föregående kommittén, Civil Emergency Planning Committee.

94Raminstruktion för det svenska civila beredskapsarbetet inom ramen för Nato/PFF (Ju2021/00361)

147

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

SOU 2023:50

–Energimyndigheten, representerar Sverige i planeringsgruppen för energifrågor.

–MSB representerar Sverige i planeringsgruppen för civilskydds- frågor. Denna grupp hanterar två av de sju grundläggande civila förmågorna, nämligen Säkerställande av politiskt beslutsfattande och centrala ledningsfunktioner och Effektiv hantering av okontrol- lerade befolkningsrörelser.95

Beroende på mötenas innehåll ska ett antal andra myndigheter delta i möten och stödja arbetet.96 Berörda departement och myndigheter ansvarar för att inom sina respektive områden säkerställa att infor- mation och lärdomar från det civila beredskapsarbetet med Nato omhändertas i arbetet med krisberedskap och civilt försvar. Frågor som tas upp i planeringsgrupperna med betydelse för totalförsvars- planering ska hanteras samordnat genom att myndigheter som deltar i planeringsgrupperna i lämplig omfattning delar information till övriga berörda myndigheter.97

Enligt raminstruktionen för det svenska civila beredskapsarbetet inom ramen för PFF ska de berörda myndigheterna i sitt arbete med planeringsgrupperna och i andra relevanta forum prioritera tre om- råden:98

1.Utvecklingen av civilt försvar som en del av totalförsvaret.

2.Civil beredskapsplanering i relation till det svenska värdlands- stödavtalet med Nato.99

3.Ett utvecklat samarbete i utformning av och genomförande av övningar.

95Nato: Resilience Committee”, hämtad 2023-07-17.

96Affärsverket svenska kraftnät, Folkhälsomyndigheten, Försvarshögskolan, Försvarsmakten, Kustbevakningen, Statens veterinärmedicinska anstalt, Strålsäkerhetsmyndigheten och Total- försvarets forskningsinstitut. Raminstruktion för det svenska civila beredskapsarbetet inom ramen för Nato/PFF (Ju2021/00361)

97Raminstruktion för det svenska civila beredskapsarbetet inom ramen för Nato/PFF (Ju2021/00361).

98Ibid.

99Riksdagen har beslutat om samförståndsavtal med Nato om värdlandsstöd i enlighet med reger- ingens proposition Samförståndsavtal om värdlandsstöd (prop. 2015/16:152, bet. 2015/16:UFöU4, rskr. 2015/16:257).

148

SOU 2023:50

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

Sveriges medlemskap i Nato

Regeringen beslutade den 16 maj 2022 att Sverige skulle ansöka om medlemskap i Nato. Riksdagen har sedan tidigare beslutat om sam- förståndsavtal med Nato om värdlandsstöd i enlighet med regeringens proposition Samförståndsavtal om värdlandsstöd (prop. 2015/16:152). En förutsättning för att kunna ta emot militärt stöd från Nato är att det inom det civila försvaret säkerställs praktiska och logistiska arrangemang till stöd för civila och militära verksamheter.100 Konse- kvenserna av ett svensk Natomedlemskap beskrivs i en promemoria från Utrikesdepartementet (Ds 2022:24).

I skrivande stund har Sverige status som inbjuden medlem, men alla Natos medlemsländer har inte ratificerat Sveriges anslutnings- protokoll.

6.3.3OECD

Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) är en internationell organisation för utbyte av idéer och erfarenheter inom områden som påverkar den ekonomiska utvecklingen mellan industriella länder med demokrati och marknadsekonomi. OECD:s verksamhetsfält har sedan grundandet 1961 växt, från att huvudsak- ligen handla om ekonomisk tillväxt och handel, till att även omfatta områden som utbildning, forskning, innovation, beskattning, miljö, klimat, hälsa och sociala frågor.101

På handelsområdet presenterar OECD sitt arbete på delområdet motståndskraftiga försörjningskedjor med ett webbverktyg. Bakgrun- den är den belastning på försörjningskedjorna som covid-19-pande- min förde med sig. Webbverktyget samlar pågående OECD-analys ur ett handelspolitiskt perspektiv och redovisar aktuella policyåtgärder, relevanta verktyg och publikationer. Målet är att fördjupa den ge- mensamma evidensbasen, identifiera verktyg med politiska alterna- tiv och förbättra kommunikationen om vikten av öppna marknader under en pandemi. Webbverktyget omfattar fyra ”nycklar” till mot- ståndskraftiga försörjningskedjor:102

100Ds 2022:24, s. 53.

101Sveriges strategi för arbetet i OECD, UD2022/03044.

102OECD: “Keys to resilient supply chains – Policy tools for preparedness and responsive- ness”, hämtad 2023-07-17.

149

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

SOU 2023:50

–riskhanteringsverktyg,

–inrikespolitiska verktyg,

–privat-offentliga verktyg,

–internationella verktyg.

Varje nyckel leder till publikationer med analyser som bland annat rör:

–hur potentiella risker identifieras,

–när riskhantering bör vara ett offentligt åtagande,

–hur investeringar i infrastruktur, digital handel, upphandling och regelflexibilitet kan främja försörjningskedjors motståndskraft,

–hur privat-offentlig samverkan kan stärka förtroendet för globala leveranskedjors förmåga att tillhandahålla nödvändiga varor och tjänster vid rätt tidpunkt och i rätt kvantiteter,

–hur multilaterala och bilaterala avtal kan säkerställa motstånds- kraftiga globala leveranskedjor.

Utöver de regelbundna granskningar OECD gör av ett politikområde eller av enskilda länder, kan medlemsstater på eget initiativ få ett politikområde granskat av OECD. Det finns olika former för sådana granskningar. Ett aktuellt exempel är en analys av det svenska bered- skapssystemet med särskild betoning på försörjningsberedskap och privat-offentlig samverkan, som OECD utför och som finansieras av EU.

6.4Försörjningsrelaterade EU-initiativ

6.4.1Krisinstrument för den inre marknaden (SMEI)

Under covid-19-pandemin ställde vissa medlemsstater upp hinder mot den fria rörligheten, vilket visade på ett behov av att stärka den inre marknadens motståndskraft överlag och vid kriser. EU-kom- missionen föreslog därför en förordning som ska inrätta ett nytt krisinstrument för att stärka den inre marknaden i händelse av

150

SOU 2023:50

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

kris.103 I anslutning till förordningen föreslås även snabbare proces- ser för att godkänna krisrelevanta varor och att prioritera marknads- kontrollen av dessa.104 Förändringarna kallas Single Market Emer- gency Instrument (SMEI).

Syftet med det ramverk som krisinstrumentet utgör är att utrusta EU med verktyg som kan visa sig vara nödvändiga i en krissituation. Ramverket ska dels skydda den fria rörligheten för varor, tjänster och personer på den inre marknaden, dels säkerställa tillgången till varor och tjänster av strategisk betydelse och till krisrelevanta varor och tjänster. Åtgärderna ska vara tidsbegränsade, tas bort så snart situationen tillåter och inte skapa en onödig administrativ börda. Vissa begränsningar av den fria rörligheten för varor, tjänster och personer förbjuds (till exempel exportrestriktioner av krisrelevanta varor).

Tre ramar föreslås som styr vilka åtgärder som blir tillämpliga i olika lägen i utvecklingen mot en kris – ramen för beredskapsplane- ring, ramen för bevakning och ramen för krissituationer.

Ramen för beredskapsplanering kräver ingen särskild aktivering. Kommissionen ska kunna upprätta krisprotokoll för krissamarbete, informationsutbyte och kriskommunikation och ska anordna utbild- ningar och simuleringar utifrån potentiella scenarier för krissituatio- ner på den inre marknaden. Ett system för tidig varning om viktiga incidenter som kan störa den inre marknadens funktion och dess leveranskedjor utvecklas.

Ramen för bevakningsläge kan aktiveras av kommissionen. Förut- sättningen för att aktivera fasen är att en kris som hotar tillgången på strategiska varor och tjänster kan inträffa. När bevakningsläge aktiverats ska nationella behöriga myndigheter bevaka leveransked- jorna av fastställda strategiska varor och tjänster och på nationell nivå identifiera vilka aktörer som är mest relevanta för dessa varor. Myndigheterna ska också rikta frivilliga informationsförfrågningar till de berörda aktörerna om vad som påverkar tillgängligheten av strategiska varor. Kommissionen kan bedöma om upprättandet av strategiska reserver är nödvändigt i syfte att förbereda för krisfasen. Kommissionen kan då begära information om hur mycket av en vara som lagras på EU-ländernas territorium och om möjligheterna att

103Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av ett krisinstrument för den inre marknaden och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 2679/98, COM(2022) 459.

104COM(2022) 461 och COM(2022) 462.

151

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

SOU 2023:50

öka lagerhållningen. Kommissionen kan också besluta om icke- bindande mål för kvantiteter och tidsfrister för när dessa strategiska reserver ska uppnås för individuella medlemsstater. Om en medlems- stat misslyckas med att uppnå målet kan kommissionen i undantags- fall ålägga medlemsstaten att bygga upp sina strategiska reserver av den berörda varan inom en fastställd tidsfrist.

Kommissionen kan föreslå rådet att ramen för krisläge aktiveras. Om strategiska reserver hos medlemsstaterna anses vara otillräckliga för att bemöta krissituationen kan kommissionen då rekommendera att befintliga strategiska reserver i andra medlemsstater distribueras utifrån principen om solidaritet. I ett krisläge kan kommissionen även anpassa produktlagstiftningen till rådande krissituation. Åtgärderna omfattar bland annat snabbare processer för att godkänna krisrele- vanta varor och prioriterade insatser för tillsynen av krisvaror. Under krisläge är medlemsstaterna skyldiga att samråda med kommissionen och de andra medlemsstaterna innan de själva upphandlar krisrele- vanta varor. Medlemsstater kan också begära att kommissionen upp- handlar krisnödvändiga eller strategiska varor och tjänster för deras räkning.

Förslaget till förordning behandlas i skrivande stund i rådet.

6.4.2Åtgärder för en hög gemensam cybersäkerhetsnivå i hela unionen (NIS2-direktivet)

I december 2022 antogs ett EU-direktiv om åtgärder för en hög gemensam cybersäkerhetsnivå, det så kallade NIS2-direktivet.105 Direktivet ersätter det tidigare så kallade NIS-direktivet (Directive (EU) 2016/1148 on security of Network and Information Systems). Det nya direktivet kompletterar och är anpassat till CER-direktivet som omfattar fysisk säkerhet.

Syftet med NIS-direktivet var att förbättra den inre marknadens funktion genom att fastställa åtgärder för att uppnå en hög gemen- sam nivå på säkerhet i nätverk och informationssystem inom unionen. Enligt direktivet ställs krav på att leverantörerna ska vidta säkerhets- åtgärder för att hantera risker och incidenter i nätverk och informa- tionssystem som de är beroende av för att kunna tillhandahålla tjäns-

105Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2022/2555 om åtgärder för en hög gemensam cybersäkerhetsnivå i hela unionen, om ändring av förordning (EU) nr 910/2014 och direktiv (EU) 2018/1972 och om upphävande av direktiv (EU) 2016/1148

152

SOU 2023:50

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

terna. Leverantörerna ska också rapportera incidenter som har en betydande eller avsevärd påverkan på kontinuiteten i tjänsterna. Medlemsstaterna blev också skyldig att utse behöriga myndigheter, enheter för hantering av it-säkerhetsincidenter (Computer Security Incident Response Teams, nedan kallade CSIRT-enheter) och så kallade gemensamma kontaktpunkter. De behöriga myndigheterna övervakar tillämpningen av direktivet på nationell nivå.106 CSIRT- enheterna ansvarar för hanteringen av incidenter och risker samt deltar i ett europeiskt CSIRT-nätverk som främjar ett effektivt ope- rativt samarbete mellan medlemsstaterna. Den gemensamma kontakt- punkten ska utöva en sambandsfunktion för gränsöverskridande samarbete mellan medlemsstaternas myndigheter. MSB är Sveriges incidenthanteringsorganisation (CSIRT-enhet)107 och gemensam natio- nell kontaktpunkt enligt NIS-direktivet.108

NIS-direktivet har i svensk rätt genomförts genom lagen (2018:1174) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och därtill hörande förordning. Därutöver har MSB meddelat föreskrifter.

Syftet med det NIS2-direktivet är att minska fragmenteringen av den inre marknaden genom att föreskriva minimiregler för ett sam- ordnat regelverk. Tillämpningsområdet för regleringen utvidgas till att omfatta aktörer inom fler sektorer än det tidigare NIS-direktivet. De tillkommande sektorerna är avloppsvatten, förvaltning av IKT- tjänster (mellan företag), offentlig förvaltning, rymden, post- och bud- tjänster, avfallshantering, tillverkning, produktion och distribution av kemikalier, produktion, bearbetning och distribution av livsmedel, tillverkning, digitala leverantörer och forskning.

I direktivet används begreppet entitet vilket avser en fysisk eller juridisk person som bildats och erkänts som sådan enligt nationell rätt där den etablerats och som i eget namn får utöva rättigheter och ha skyldigheter.

Genom direktivet skärps kraven på aktörer genom att det införs minimikrav för åtgärder som ska tillämpas för att hantera risker kopplade till säkerheten i respektive aktörs nätverk och informations- system. I syfte att harmonisera medlemsstaterna sanktionssystem

106Enligt förordningen (2018:1175) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster är Energimyndigheten, Transportstyrelsen, Finansinspektionen, Inspektionen för vård och omsorg, Livsmedelsverket och Post- och telestyrelsen tillsynsmyndigheter för leve- rantörer av samhällsviktiga tjänster.

107Funktionen kallas av MSB för CERT-SE (Computer Emergency Response Team SE).

10812 och 22§§ förordningen (2018:1175) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster

153

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

SOU 2023:50

innehåller NIS2-direktivet även detaljerade bestämmelser om ingrip- anden och sanktioner. Vidare införs mer precisa rapporteringskrav.

I syfte att stödja samordnad hantering av storskaliga cybersäker- hetsincidenter och kriser på EU-nivå ska det Europeiska kontakt- nätverket för cyberkriser (EU-Cyclone) inrättas. EU-Cyclone ska fungera som mellanhand mellan den tekniska och politiska nivån under storskaliga cybersäkerhetsincidenter och kriser och förväntas stärka samarbetet på operativ nivå och stödja beslutsfattandet på politisk nivå. Nätverket ska bestå av företrädare för medlemsstaternas myn- digheter för hantering av cyberkriser.

Medlemsstaterna ska tillämpa bestämmelserna i NIS2-direktivet från och med den 18 oktober 2024, då också NIS-direktivet upphör att gälla. Regeringen beslutade den 23 januari 2023 att tillsätta en utredning som ska föreslå de anpassningar av svensk rätt som är nödvändiga för att NIS2-direktivet och CER-direktivet (se avsnitt 6.4.3) ska kunna genomföras.109

6.4.3Kritiska entiteters motståndskraft (CER-direktivet)

Inom EU har det under en längre tid pågått arbete med frågor kopplade till skydd av kritisk infrastruktur. EU inrättade 2006 the European Programme for Critical Infrastructure Protection (EPCIP) och antog 2008 ett direktiv110 som gällde för energi- och transport- sektorn. I april 2019 presenterades en utvärdering av direktivet som visade att vidtagna europeiska och nationella åtgärder gav aktuella ope- ratörer begränsade möjligheter att hantera de operativa utmaningar och sårbarheter som deras ömsesidiga beroende medför.111 EU- kommissionen lade i december 2020 ett förslag som pekade på be- hovet av förbättrad motståndskraft hos kritiska entiteter som till- handahåller oundgängliga tjänster.112

109Dir. 2023:30.

110Rådets direktiv 2008/114/EG av den 8 december 2008 om identifiering av, och klassifice- ring som, europeisk kritisk infrastruktur och bedömning av behovet att stärka skyddet av denna.

111Commission staff working document: Evaluation of Council directive 2008/114 on the identification and designation of European critical infrastructures and the assessment of the need to improve their protection, SWD(2019) 308.

112”Kritisk entitet”: en offentlig eller privat entitet som har identifierats av en medlemsstat och som tillhandahåller en eller flera samhällsviktiga tjänster, som bedriver verksamhet (och dess kritiska infrastruktur är belägen) på medlemsstatens territorium, samt där en incident skulle få betydande störande effekter för entitetens tillhandahållande av en eller flera samhälls- viktiga tjänster. (Faktapromemoria 2020/21:FPM72, Regeringskansliet).

154

SOU 2023:50

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

I december 2022 antogs det så kallade CER-direktivet (Directive of the European parliament and of the Council on the Resilience of Critical Entities).113 Enligt direktivet ska medlemsstaterna identifiera aktörer (så kallade kritiska entiteter) som tillhandahåller samhälls- viktiga tjänster inom sektorerna energi, transport, bankverksamhet, finansmarknadsinfrastruktur, hälso- och sjukvård, dricksvatten, av- loppsvatten, digital infrastruktur, offentlig förvaltning, rymden samt produktion, bearbetning och distribution av livsmedel. Direktivet ålägger de kritiska entiteterna skyldigheter att bland annat vidta åtgär- der för att stärka sin motståndskraft och att rapportera incidenter. Det innehåller också bestämmelser om tillsyn och sanktioner. Vidare fastställs i direktivet en ram för samarbete mellan medlemsstaterna.

För att säkerställa samstämmighet mellan CER-direktivet och NIS2-direktivet föreskrivs det i dessa att entiteter som har identi- fieras som kritiska entiteter enligt CER-direktivet även ska anses vara väsentliga entiteter enligt NIS2. De behöriga myndigheterna enligt respektive direktiv ska utbyta information med varandra om hot och incidenter samt om åtgärder som myndigheterna vidtar.

Som nämnt i avsnitt 6.4.2 har regeringen tillsätt en utredning som ska föreslå de anpassningar av svensk rätt som är nödvändiga för att NIS2-direktivet och CER-direktivet ska kunna genomföras.114

MSB:s roll hittills

MSB är utpekad nationell kontaktpunkt för det arbete som bedrivs inom ramen för direktiv 2008/114 om identifiering av europeisk kritisk infrastruktur och därmed också det europeiska programmet för skydd av kritisk infrastruktur (EPCIP). Det innebär att MSB samordnar frågor om skydd av kritisk infrastruktur i Sverige, med relevanta aktörer inom Sverige, med andra medlemsstater och med EU-kommissionen. MSB bistår även i arbetet med att identifiera even- tuell europeisk kritisk infrastruktur inom de svenska energi- och transportsektorerna. Direktiv 2008/114/EG upphör att gälla från och med den 18 oktober 2024.115

113Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2022/2557 av den 14 december 2022 om kritiska entiteters motståndskraft och om upphävande av rådets direktiv 2008/114/EG.

114Dir. 2023:30.

115Artikel27, Direktiv (EU) 2022/2557.

155

Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-initiativ

SOU 2023:50

6.4.4EU:s civilskyddsmekanism

EU:s civilskyddsmekanism inrättades 2001 och bygger på ett frivil- ligt system för ömsesidigt bistånd. Den ska stärka samarbetet mellan unionen och medlemsstaterna och underlätta samordningen på civil- skyddsområdet i syfte att förbättra effektiviteten hos systemen för förebyggande av, beredskap för och insatser vid naturkatastrofer och katastrofer som orsakats av människor.116 Civilskyddsmekanismen ska i första hand skydda människor, men även miljö och egendom, inklusive kulturarv, mot alla typer av naturkatastrofer och katastro- fer som orsakats av människor, inbegripet konsekvenserna av terror- dåd, tekniska och radiologiska katastrofer eller miljökatastrofer, för- oreningar av den marina miljön och akuta hälsokriser som inträffar inom eller utanför unionen. När det gäller konsekvenserna av terror- dåd och radiologiska katastrofer får civilskyddsmekanismen endast omfatta beredskapsåtgärder och katastrofinsatser.117

Civilskyddsmekanismen har förstärkts genom European Civil Protection and Humanitarian Aid Operations (RescEU). RescEU har upprättat en ny europeisk resursreserv, som inkluderar en flotta av flygplan och helikoptrar för brandbekämpning, flygplan för medi- cinsk evakuering samt ett beredskapslager för sjukvårdsutrustning och fältsjukhus som ska kunna användas vid hälsorelaterade nödsitua- tioner. Reserven omfattar även mobila skydd för tvångsförflyttade. EU utvecklar också en reserv för hantering av kemikaliska, biologiska, radiologiska och nukleära incidenter. Resursreserven är tänkt att an- vändas som en sista utväg när hela den nationella frivilligkapaciteten har förbrukats.118

MSB är Sveriges kontaktpunkt och behörig myndighet för till- lämpningen av civilskyddsmekanismen.119

116Europaparlamentets och rådets beslut nr 1313/2013/EU av den 17 december 2013 om en civilskyddsmekanism för unionen, kap. 1, art. 1.

117Ibid.

118EU-kommissionen: ”European Civil Protection and Humanitarian Aid Operations – rescEU Factsheet”, hämtad 2023-02-02.

1199 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och be- redskap.

156

7En samordnad försörjningsberedskap – åtgärder, principer och ansvarsfördelning

En samordnad försörjningsberedskap bör byggas upp utifrån ett antal viktiga principer och ställningstaganden, exempelvis när det gäller an- svarsfördelning, samordning och resursfördelning. Beredskapen ska möjliggöra att ett antal olika åtgärder vidtas för att säkerställa Sveriges försörjningsförmåga, med utgångspunkt i en analys av behov av och tillgång till försörjningsviktiga varor och tjänster. Beredskapen ska vara tydlig och enkel i sin uppbyggnad, samtidigt som den ska möj- liggöra flexibilitet och handlingsfrihet.

Enligt våra direktiv finns ett behov av att en utredare gör prin- cipiella överväganden om hur ansvar för olika beredskapsåtgärder ska fördelas mellan det allmänna och näringslivet samt mellan en natio- nellt samordnande funktion och andra aktörer. Vidare anges att ut- gångspunkten bör vara att förutsättningar och behov kan variera och vara beroende av vilka beredskapsåtgärder som vidtas, vilka försörj- ningsområden som avses och vilka typer av allvarliga kris- och krigs- situationer som åtgärderna är avsedda för. Utredningens uppgift är därför att analysera och föreslå vilka uppgifter en funktion med ansvar för nationell samordning av försörjningsberedskapen ska ha, liksom ändamålsenliga och övergripande principer och förutsätt- ningar för fördelning av ansvar mellan det allmänna och näringslivet.

I detta kapitel redogör vi för en försörjningsberedskap som ska klara av att vid fredstida krissituationer och höjd beredskap upprätt- hålla den försörjning av varor och tjänster som är nödvändig för be- folkningens överlevnad, för att säkerställa de viktigaste samhälls- funktionerna och för att bidra till det militära försvarets förmåga.

157

En samordnad försörjningsberedskap – åtgärder, principer och ansvarsfördelning

SOU 2023:50

Vi utgår från olika försörjningsrelaterade åtgärder som Sverige ska kunna vidta och hur dessa hänger ihop. Därefter för vi en prin- cipiell diskussion om frågor som berör försörjningsberedskapen. Slutligen presenterar vi våra överväganden med avseende på ansvars- fördelning mellan offentliga aktörer respektive mellan det allmänna och näringslivet.

7.1Försörjningsrelaterade åtgärder

Att skapa ett heltäckande system för försörjning i såväl fredstida krissituationer som under höjd beredskap och ytterst krig är svårt att försvara utifrån ett resurseffektivitetsperspektiv. Det handlar snarare om att utifrån rådande hot och risker hitta lösningar som möjliggör krishantering på kort och lång sikt och som innebär en rimlig resurs- åtgång. Fredstida krissituationer och krig kännetecknas av osäkerhet och komplexitet och skiljer sig ofta åt på olika sätt. Därför behöver hanteringen vara flexibel. En grund för samhällets flexibilitet är möj- ligheten att vidta ett antal försörjningsrelaterade åtgärder som kan användas i olika kombinationer.

De försörjningsrelaterade åtgärderna bör betraktas som verktyg för att förbättra försörjningsförmågan i samhället (definierad i av- snitt 9.1). I tabell 7.1 nedan ger vi exempel på försörjningsrelaterade åtgärder som vi har valt att dela in i tre kategorier: 1. analys, plane- ring och lägesbild, 2. utbudsstärkande åtgärder och 3. Förbruknings- dämpande åtgärder. Tabellen ger en överblick över åtgärderna i respektive kategori.

158

SOU 2023:50En samordnad försörjningsberedskap – åtgärder, principer och ansvarsfördelning

Tabell 7.1	Försörjningsrelaterade åtgärder

Analys, planering		Utbudsstärkande	Förbruknings-
och lägesbild		åtgärder	dämpande åtgärder

Försörjningsanalys		Beredskapslagring	Informationsinsatser
			och rekommendationer
Lägesbild och tidig		Produktionsomställning	Ransonering
förvarning			och prisreglering
Analys av företags		Omfördelning av tillgängliga
leveransförmåga		resurser på frivillig grund
Uttagning av egendom		Dispenser och tillfälliga
		regelförenklingar
Övning och utbildning		Säkerställande av viktiga
		handelsflöden
Krishandelsavtal		Förfogande

Källa: Utredningen.

7.1.1Kort om respektive åtgärd

Analys, planering och lägesbild

Försörjningsanalys

Genom att samhällets behov av och tillgång till försörjningsviktiga varor och tjänster kartläggs och analyseras kan skillnader mellan be- hov och tillgång identifieras. Sådana skillnader kan ligga till grund för olika försörjningsrelaterade åtgärder såsom beredskapslagring, förbe- redelser för produktionsomställning, uttagning av egendom och prio- ritering av vissa företag i kris och krig, och utgör därmed kärnan i försörjningsberedskapen. Vi redogör för våra överväganden och för- slag med avseende på försörjningsanalys i kapitel 9.

Lägesbild och tidig förvarning

För att åtgärder ska kunna vidtas under eller inför en störning i leveranskedjor behöver en försörjningsrelaterad lägesbild upprättas. En sådan lägesbild behöver uppdateras löpande. För att lägesbilden ska kunna upprättas och uppdateras så att beslut om åtgärder ska kunna fattas i tid, är det viktigt att det finns ett utarbetat system med tidig förvarning. Näringslivets bidrag i ett sådant arbete är oumbär-

159

En samordnad försörjningsberedskap – åtgärder, principer och ansvarsfördelning

SOU 2023:50

ligt. Vi redogör för våra överväganden och förslag med avseende på lägesbild och tidig förvarning i kapitel 15.

Analys av företags leveransförmåga

Som en del av försörjningsanalysen identifieras företag som bedriver samhälls- respektive totalförsvarsviktig verksamhet, och vissa av dessa analyseras med avseende på deras leveransförmåga i kris och krig. Analys av företags leveransförmåga gör det möjligt att bedöma pro- duktionskapaciteten i Sverige, och möjliggör både att det offentliga ställer precisa och relevanta krav vid upphandling och att förberedel- ser vidtas hos företagen. Vi redogör för våra överväganden och förslag med avseende på analys av företagens leveransförmåga i kapitel 9.

Uttagning av egendom

För att förfogande (se nedan) ska kunna fungera på ett effektivt sätt krävs förberedelser. Planering för förfogande görs genom så kallad uttagning.

Övning och utbildning

Med tanke på det stora antalet aktörer som ingår i försörjnings- beredskapen och de omfattande beroenden som råder dem emellan är det viktigt att utbilda den personal som ingår i denna beredskap, och genomföra övningar, såväl inom som mellan sektorer på natio- nell, regional och lokal nivå.

Krishandelsavtal

För att säkra en god försörjningsförmåga kan förberedelser göras för att kunna handla försörjningsviktiga varor med i första hand våra grannländer. Detta kan framför allt bli aktuellt om Sverige skulle bli avspärrat vid en konflikt i närområdet. Att utarbeta förslag till kris- handelsavtal kan bli ett resultat av arbetet med försörjningsanalys (se kapitel 9).

160

SOU 2023:50

En samordnad försörjningsberedskap – åtgärder, principer och ansvarsfördelning

Utbudsstärkande åtgärder

Beredskapslagring

En väl utformad beredskapslagring kan bidra till att försörja befolk- ningen och samhällsviktiga verksamheter under en övergångsperiod, antingen till dess att en störning i utrikeshandeln eller i leveranskedjor inom landet upphört, att företag ställer om sin produktion inom lan- det eller att efterfrågan minskar till normala nivåer. Beredskapslag- ringen skapar handlingsfrihet under denna period. Vi redogör för våra överväganden och förslag med avseende på beredskapslagring i kapi- tel 13.

Produktionsomställning

Att företag ställer om sin produktion i kris och krig är en viktig förut- sättning för Sveriges försörjningsförmåga, i synnerhet på lite längre sikt. Produktionsomställning kan handla om ändringar i såväl kvantitet som kvalitet. All operativ hantering vid omställning sker hos företagen, och det offentligas roll i fred sträcker sig till att skapa rätt förutsätt- ningar för att produktionen ska kunna ställas om. Vi redogör för våra överväganden och vårt förslag med avseende på en kontaktpunkt för produktionsomställning inför och vid kris och krig i kapitel 11.

Omfördelning av tillgängliga resurser på frivillig grund

I fredstida krissituationer och i krig kan brister på vissa varor och tjänster uppstå i vissa sektorer eller delar av landet, medan sådana varor och tjänster finns tillgängliga i andra sektorer eller delar av lan- det. Genom att mäkla resurser mellan olika aktörer kan staten öka tillgången där det behövs, i syfte att undvika bristsituationer.

Dispenser och tillfälliga regelförenklingar

I en allvarlig bristsituation, eller när risk för en sådan föreligger, kan undantag från gällande regelverk, så kallade dispenser, eller tillfälliga regelförenklingar bli nödvändiga för att produktionen ska kunna fort- sätta, utökas eller ställas om.

161

En samordnad försörjningsberedskap – åtgärder, principer och ansvarsfördelning

SOU 2023:50

Säkerställande av viktiga handelsflöden

I ett läge med allvarliga störningar i handeln med omvärlden kan vissa handelsrelaterade åtgärder vidtas för att upprätthålla handeln med försörjningsviktiga varor och tjänster så långt det är möjligt. Vi redogör för våra överväganden och förslag med avseende på åtgärder för att säkerställa viktiga handelsflöden i kapitel 15.

Förfogande

I krig eller krigsfara kan staten förfoga över annans egendom. Det kan bland annat handla om att ägare eller innehavare av fastigheter, gruvor, industrianläggningar, arbetsmaskiner och transportmedel åläggs att utöva verksamhet för eller på annat sätt medverka till framställning av egendom för statens räkning. Möjlighet att besluta om förfogande kan i viss utsträckning även göras i samband med ransonering enligt ransoneringslagen.

Förbrukningsdämpande åtgärder

Informationsinsatser och rekommendationer

Vid en uppkommen eller befarad bristsituation kan regeringen eller berörda myndigheter rekommendera befolkningen, företag eller offent- liga aktörer att minska konsumtionen av vissa varor och tjänster eller att återanvända, reparera och återvinna olika varor för att minska för- brukningen.

Ransonering och prisreglering

Om det är nödvändigt för hushållning med förnödenhet som är av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen kan regeringen besluta om bland annat begräsningar i rätten att sälja, överlåta, köpa, använda eller tillverka förnödenheten. En förutsättning för sådant beslut är att Sverige är i krigsfara eller att det till följd av krig eller av krigsfara som Sverige har befunnit sig i eller av annan utomordentlig händelse föreligger knapphet eller betydande fara för knapphet i landet på för- nödenhet av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen.

162

SOU 2023:50

En samordnad försörjningsberedskap – åtgärder, principer och ansvarsfördelning

Under vissa förhållanden kan regeringen även införa bestämmel- ser om regleringar av pris på varor och tjänster.

7.1.2De olika åtgärderna kan användas vid olika situationer

Förutsättningarna har utvecklats på flera viktiga områden

Till att börja med kan vi konstatera att det svenska samhället liksom vår omvärld genomgått ett antal viktiga förändringar sedan den tidi- gare försörjningsberedskapen lades ned vid millennieskiftet. Sveriges handel med andra medlemsländer inom EU har fortsatt att utveck- las, något som underlättats avsevärt av tillgången till den inre mark- naden. Även handeln med andra delar av världen har ökat, och den svenska ekonomin är i dag mer beroende än någonsin av såväl import som export av varor och tjänster. Samtidigt som den omfattande handeln med vår omvärld innebär möjligheter till specialisering och effektivitet, leder den till sårbarheter vid allvarliga störningar i leve- ranskedjor. Att så långt som möjligt upprätthålla handelsflöden är därför en prioriterad fråga.

Sveriges säkerhetspolitiska inriktning har samtidigt förskjutits. Från att följa en strikt neutralitetslinje i relation till vår omvärld har Sverige ingått bilaterala samarbeten med vissa länder på försvars- området, och har ansökt om medlemskap i Nato. Motiveringen under den tidigare försörjningsberedskapen att försörjningsoberoende var viktigt utifrån ett neutralitets- och alliansfrihetsperspektiv gäller därmed inte längre.

Digitaliseringen har också utvecklats fort under den 20-årsperiod som gått sedan den tidigare försörjningsberedskapen. Denna utveck- ling har möjliggjort omfattande effektiviseringar, bland annat när det gäller produktionsprocesser och informationshantering. Informa- tionsdelning kunde medföra omfattande arbete så sent som på 1990- talet. Samtidigt som digitaliseringen medfört effektivitetsvinster har den också gjort samhället mer sårbart för bortfall av elektricitet och it-relaterade incidenter och cyberangrepp.

Alla dessa utvecklingar påverkar hur olika försörjningsrelaterade åtgärder kan och bör användas på ett ändamålsenligt och resurs- effektivt sätt.

163

En samordnad försörjningsberedskap – åtgärder, principer och ansvarsfördelning

SOU 2023:50

Åtgärdernas tillämpbarhet

De olika åtgärderna lämpar sig olika bra för olika situationer eller störningsnivåer. Vissa åtgärder kan vidtas redan vid mindre stör- ningar, medan andra åtgärder innebär stora inskränkningar av mark- nadsekonomin, frihandeln eller var och ens rätt till sin egendom och dessa bör därför endast användas vid mycket allvarliga störningar. Här följer en uppdelning av åtgärderna efter när de kan komma att användas. Detta är inte en fastslagen indelning. Snarare ska det för- stås som en åtgärdstrappa, från vilken avvikelser kan förekomma.

Det förberedande skedet

I ett förberedande skede genomförs försörjningsanalyser. Inom ramen för detta arbete kartläggs och analyseras behov av och tillgång till försörjningsviktiga varor och tjänster. Samhälls- och totalförsvars- viktiga företag identifieras, och vissa av dessa företag analyseras med avseende på deras leveransförmåga.

Förberedelser för att kunna fortsätta handla med varor med våra grannländer i situationer då handeln med resten av världen försvårats eller omöjliggjorts kan också göras genom att sluta nya eller upp- datera befintliga krishandelsavtal med dessa länder. Därutöver kan beredskapslager upprättas och upprätthållas. Förfogande kan också förberedas genom uttagning. Slutligen kan förmågan att hantera all- varliga störningar i leveranskedjor upprätthållas eller stärkas genom övning och utbildning.

Flera mindre eller en allvarlig störning

Vid flera mindre eller en allvarlig störning i leveranskedjor kan beslut om användning av vissa beredskapslagrade varor fattas. Staten kan också underlätta för produktionsomställning genom att ge dispenser och införa tillfälliga regelförenklingar. För att dämpa förbrukningen kan staten ge rekommendationer om besparingar, ökad återvinning eller dylikt. Servicenivån inom olika verksamheter kan också anpas- sas för att resurserna ska räcka till.

164

SOU 2023:50

En samordnad försörjningsberedskap – åtgärder, principer och ansvarsfördelning

Flera allvarliga störningar

Vid flera allvarliga störningar i leveranskedjor kan beslut om använd- ning av ytterligare beredskapslagrade varor tas för att stärka utbudet. På längre sikt kan företag börja ställa om sin produktion för att möta efterfrågan. Vid långt gångna bristsituationer eller om det föreligger risk för detta kan ransonering och prisreglering införas.

Mycket allvarliga störningar

Vid mycket allvarliga störningar i leveranskedjor, exempelvis om Sverige befinner sig i krig eller krigsfara, kan ytterligare beredskaps- lagrade varor tas i bruk. Därutöver kan export- eller importrestrik- tioner införas för att säkra handeln med försörjningsviktiga varor och tjänster. Om Sverige befinner sig i krig eller krigsfara kan slut- ligen staten genom förfogande ta kontroll över produktions- och transportresurser för att säkra produktion och transporter.

7.2Principer med relevans

för försörjningsberedskapen

Till att börja med redogör vi för principer med relevans för kris- beredskapen och totalförsvaret i stort. Därefter går vi in på vilka prin- ciper som är relevanta för en samordnad försörjningsberedskap. Slut- ligen redogör vi för utgångspunkter för ansvarsfördelning mellan det allmänna och näringslivet.

7.2.1Principer för krishantering

Ansvars-, likhets- och närhetsprincipen

I prop. 2001/02:10 bedömde regeringen att tre principer borde gälla för att uppnå en helhetssyn i hanteringen av en situation i kris och krig.1 Ansvarsprincipen innebär att den som har ansvar för en verk- samhet i fred även ska ha det i krig om verksamheten ska upprätt- hållas under dessa förhållanden. Det ansvar som myndigheten eller organet på detta sätt har tilldelats innebär dels att myndigheten eller

1Prop. 2001/02:10, s. 76 f.

165

En samordnad försörjningsberedskap – åtgärder, principer och ansvarsfördelning

SOU 2023:50

organet ska svara för uppgiften i krig, dels att myndigheten eller organet i fred ska genomföra de beredskapsförberedelser som krävs för att krigsuppgiften ska kunna utföras. Ansvarsprincipen var när propositionen skrevs styrande för planeringen inom det civila för- svaret, och formuleringen av principen hade relaterats till kriget som hotbild. Ansvarsprincipen borde dock enligt regeringen tillämpas också på uppgifter som hade anknytning till svåra påfrestningar på samhället i fred. En sådan utvidgning bedömdes vara naturlig med hänsyn till den breddning av säkerhetsbegreppet som hade skett på senare tid.

Likhetsprincipen är en tillämpning av ansvarsprincipen och är mer inriktad på de praktiska förutsättningarna för en verksamhet. Enligt regeringen kunde den formuleras på så sätt att verksamhetens orga- nisation och lokalisering så långt som möjligt ska överensstämma i fred, kris och krig. Vissa avvikelser är dock nödvändiga, exempelvis förutsätter en myndighets krigsorganisation ofta att vissa funktioner tillförs mer personal eller att andra förstärkningar genomförs. Detta kan i sin tur ställa krav på organisatoriska förändringar. Innebörden av likhetsprincipen är att sådana förändringar inte ska göras större än vad som krävs med hänsyn till krisens eller krigets karaktär. Den förändring som hade skett under 1990-talet av principerna för myn- digheternas gruppering vid höjd beredskap var ett exempel på hur likhetsprincipen hade fått ett ökat genomslag. Under den tid då den dimensionerande hotbilden var en invasion som syftade till en ocku- pation av landet innebar normalplaneringen att en myndighets vikti- gaste delar vid mobilisering skulle bege sig till en särskild krigsuppe- hållsplats som i regel var belägen långt ifrån fredsuppehållsplatsen. Dessa principer hade övergivits till förmån för en planering som inne- bar att man i det längsta satt kvar på fredsuppehållsplatsen men ge- nomförde vissa åtgärder på denna i syfte att skapa fysiskt skydd, fun- gerande tele- och dataförbindelser, säker elförsörjning med mera.

Närhetsprincipen innebär att kriser ska hanteras på lägsta möjliga nivå i samhället. Med detta avses att den ledningsnivå eller instans som närmast berörs av det akuta krisförloppet normalt ska svara för ledningen av de åtgärder som krävs för att man ska kunna hantera krisen på ett effektivt sätt. Krishanteringen bör lyftas till högre nivåer endast om detta krävs för en rationell prioritering av olika åtgärder eller om samordningen av insatserna av andra skäl blir lidande av att krisen hanteras på den närmast berörda nivån. En erfarenhet från

166

SOU 2023:50

En samordnad försörjningsberedskap – åtgärder, principer och ansvarsfördelning

kriser under senare år var att informationshanteringen i samband med allvarliga kriser lätt lyftes till nationell nivå. Detta berodde på att medierna ofta utsatte företrädare för den nationella nivån för ett starkt tryck att göra uttalanden och i vissa fall engagera sig i kriser som berörde ett avgränsat område, till exempel en kommun eller ett län. I sådana situationer var det väsentligt att den operativa hante- ringen av krisen inte lyftes till fel nivå.

I prop. 2007/08:92 bedömde regeringen att samordning på cen- tral nivå borde ordnas så att den i minsta möjliga mån inkräktar på tidigare fastslagna principer (närhet, likhet och ansvar). Ett system där en central funktion tar över ledningen av den operativa verksam- heten uppgavs kunna leda till att aktörer på olika nivåer som i början av en kris har ansvaret avvaktar med att agera, vilket innebär att krisen riskerar att förvärras. Problem kan även uppstå på grund av osäkerhet om och hur en ansvarsövergång sker och vilka uppgifter som omfattas. Regeringen bedömde att ytterligare åtgärder därför borde vidtas för att underlätta samordningen på central myndighets- nivå och därmed stärka den operativa krishanteringsförmågan.2

I 2015 års budgetproposition skrev regeringen att ansvarsprin- cipen gällde, och att det innebar att den som har ett ansvar för en verksamhet under normala förhållanden har motsvararande ansvar även under krissituationer. I ansvaret ingår att vidta de åtgärder som krävs för att kunna förebygga, motstå, hantera, återställa och lära från olyckor och kriser och därigenom skapa både robusthet och krishanteringsförmåga. Ansvaret innebär också ett ansvar för varje aktör att samverka med andra, ofta sektorsövergripande. Dessa åt- gärder ska vidtas och finansieras inom den ordinarie verksamheten.3 Ansvaret att samverka med andra brukar hänvisas till som den ut- ökade ansvarsprincipen.

Tidigare förslag om en försiktighets- eller handlingsprincip

Ansvarsprincipens för- och nackdelar har diskuterats till och från under de senaste decennierna (se mer om detta i kapitel 4). En risk som lyfts med anledning av flera kriser under senare decennier är att krishanteringen blir för passiv och långsam om det saknas en aktör

2Prop. 2007/08:92, s. 16.

3Prop. 2014/15:1 utgiftsområde 6, s. 21.

167

En samordnad försörjningsberedskap – åtgärder, principer och ansvarsfördelning

SOU 2023:50

som kan fatta snabba beslut och ta över ansvaret från aktörer som inte vidtar åtgärder på ett effektivt sätt, eller om det uppstår mot- stridigheter mellan olika aktörers agerande. För att minska denna risk föreslog Katastrofkommissionen (SOU 2005:104) att vedertagna principer för krishantering borde kompletteras med en försiktighets- princip. Principen skulle enligt kommissionen kunna uttryckas så att om det finns välgrundad anledning att tro att en insats kan behövas, bör en sådan insats också göras.4

Efter skogsbranden i Västmanland 2014 föreslog Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) i en utvärderingsrapport5 att regeringen borde ange att de grundläggande principerna för samhällets krisberedskap skulle vara ansvarsprincipen, samverkansprincipen och handlingsprincipen, samt att likhetsprincipen och närhetsprincipen inte längre skulle vara grundläggande principer för samhällets krisbered- skap. Att berörda aktörer ska samverka för att säkerställa god samord- ning och effektivt resursutnyttjande ingår numera inom den så kallade utökade ansvarsprincipen. Förslaget om en handlingsprincip, som var tänkt att innebära att berörda aktörer skulle agera proaktivt och vidta nödvändiga åtgärder även i osäkra situationer med brist på information, och som är i linje med idén om en försiktighetsprincip, har dock inte levt vidare. Både likhets- och närhetsprinciperna gäller fortfarande.

Tidigare förslag om en enkelhetsprincip

Katastrofkommissionen konstaterade i sitt betänkande (SOU 2005:104) att ansvars-, likhets-, och närhetsprincipen även borde kompletteras med en enkelhetsprincip. Enligt kommissionen är enkelhet ett funda- mentalt krav på en organisationsstruktur för krishantering. Givet de villkor som råder för arbetet i en organisation under svår stress måste det stå klart för var och en hur det egna arbetet passar in i den över- gripande strukturen, vart informationen ska skickas, vem som har be- slutsansvaret och vem som ansvarar för förverkligandet av fattade be- slut. En konsekvens av detta var enligt kommissionen att det i en krisorganisation måste finnas ett tydligt centrum, där information bearbetas och analyseras, där beslut fattas och varifrån direktiv be- träffande förverkligandet av fattade beslut utgår.6

4SOU 2005:104, s. 300 f.

5MSB, Ansvar, samverkan, handling – Åtgärder för stärkt krisberedskap utifrån erfarenheterna från skogsbranden i Västmanland 2014 (Ju2015/1400/SSK), 2016, s. 23.

6SOU 2005:104, s. 299.

168

SOU 2023:50

En samordnad försörjningsberedskap – åtgärder, principer och ansvarsfördelning

7.2.2Principer och utgångspunkter för återuppbyggandet av en samordnad försörjningsberedskap

Bedömning: I synnerhet är ansvarsprincipen och idén om en enkel- hetsprincip relevanta i arbetet med att återuppbygga en samordnad försörjningsberedskap. Därutöver är ett antal andra utgångspunk- ter viktiga, bland annat när det gäller fördelning av kompetenser.

Våra förslag i relation till rådande och tidigare föreslagna principer

När vi tagit fram förslag på uppgifter inom ramen för en samordnad försörjningsberedskap har vi i första hand utgått från ansvarsprin- cipen och idén om en enkelhetsprincip.

Ansvarsprincipen

Vid allvarliga försörjningsrelaterade störningar finns det risk för att det uppstår oklarheter kring ansvarsfördelningen mellan myndigheter vilket kan medföra att vissa frågor inte blir omhändertagna. Om myndigheter inte har tillräcklig information om händelseutvecklingen eller saknar förståelse för det sektorsövergripande perspektivet kan de inta en avvaktande hållning. Hanteringen kan då bli långsam och ineffektiv. En försiktighets- eller handlingsprincip skulle då kunna vara ett nödvändigt komplement till ansvarsprincipen för en effektiv krishantering. I linje med ansvarsprincipen anser vi dock att en för- skjutning av ansvar mellan aktörer vid en allvarlig försörjningsrela- terad störning bör undvikas så långt som möjligt, eftersom det skulle riskera ineffektivitet i hanteringen. Enligt våra direktiv ska vi motivera eventuella avsteg från ansvarsprincipen i våra förslag. Vi bedömer att

viinte har gjort några sådana avsteg, eftersom våra förslag inte innebär att ansvaret förskjuts i kris eller krig. I våra förslag innebär nationell samordning av försörjningsberedskapen att den nationellt samord- nande funktionen gör nationella, sektorsövergripande försörjnings- analyser, ger stöd i hanteringen av statliga beredskapslager, får före- skriftsrätt när det gäller arbetet med försörjningsanalys, fungerar som en gemensam kontaktpunkt för företag i frågor om produktions- omställning, beredskapslagrar varor inom ramen för sitt ansvarsområde

169

En samordnad försörjningsberedskap – åtgärder, principer och ansvarsfördelning

SOU 2023:50

samt bedriver uppdragsverksamhet i form av beredskapslagring på uppdrag av andra myndigheter. Därutöver ska funktionen kunna föreslå åtgärder till regeringen, men ska inte fatta beslut om andra myndigheters verksamheter i övrigt. Vi bedömer att inget av detta innebär att funktionen utövar styrning av andra myndigheter som inkräktar på dessa myndigheters ansvarsområden.

Idén om en enkelhetsprincip

I linje med Katastrofkommissionens förslag på en enkelhetsprincip anser vi att enkelhet bör vara en ledstjärna när ett system för försörj- ningsberedskap byggs upp. Det bör vara självklart vad respektive myndighet ska göra och hur myndighetens arbete ska passa in i den övergripande strukturen, vart informationen ska skickas, vem som fattar beslut om åtgärder och vem som ansvarar för genomförandet. Detta anser vi ska gälla både i ett förberedande skede och vid han- teringen av försörjningsrelaterade störningar. Denna idé återspeglas bland annat i våra förslag genom att arbetet med försörjningsanalyser ska genomföras i en struktur med tydliga rapporteringsvägar där aktörer med särskilt utpekat ansvar bearbetar information och utgör viktiga kontaktpunkter i relation till näringslivet, och där den natio- nellt samordnande funktionen har ett tydligt ansvar för det sektors- övergripande perspektivet och utgör en expert- och beredningsmyn- dighet till regeringen för att denna ska kunna fatta beslut vid behov och utan onödiga dröjsmål.

Övriga utgångspunkter för våra överväganden och förslag

En princip om fördelning av kompetenser – en kompetensprincip

I arbetet med att skapa en effektiv och ändamålsenlig ansvarsför- delning har vi utgått från att en välfungerande försörjningsberedskap ska bygga på att kompetenser bör återfinnas där de mest naturligt hör hemma. Om en ny uppgift ska införas och om valet av vem som ska få den står mellan flera aktörer, bör det särskilt beaktas vilka kompetenser som redan finns hos respektive aktör. Om det hos en aktör finns kompetenser som skulle vara relevanta för uppgiften, direkt eller indirekt, talar detta för att det finns effektivitetsvinster att

170

SOU 2023:50

En samordnad försörjningsberedskap – åtgärder, principer och ansvarsfördelning

hämta med att denna aktör får uppgiften. Det kan både handla om en förstärkning av befintliga kompetenser och att helt nya kompe- tenser byggs upp i ett befintligt sammanhang med relevans för upp- giften. En effekt av en kompetensprincip är att synergier kan uppstå i relation till aktörens övriga verksamhet och att gränsdragnings- problem i relationerna mellan olika aktörer kan undvikas eller mini- meras.

Idén om en kompetensprincip skiljer sig från närhetsprincipen på så sätt att den inte nödvändigtvis innebär att en kris bör hanteras på en så låg nivå som möjligt; snarare kan det i vissa frågor vara mer effektivt med en tydlig centralisering. Vi anser att en samordnad för- sörjningsberedskap bör utformas med en sådan kompetensprincip som utgångspunkt, och att mandat och uppgifter bör anpassas ut- ifrån detta. En kompetensprincip kan vara vägledande för hur resur- ser ska fördelas på ett optimalt sätt, bland annat genom att minimera risken för dubbelarbete. Vilka uppgifter och kompetenser en natio- nellt samordnande funktion ska ha bör därmed passa in i hur hela systemet är uppbyggt eller kan byggas upp på bästa sätt. En kompe- tensprincip kan vara vägledande för ansvarsfördelningen såväl mellan offentliga aktörer som mellan offentliga och privata aktörer, exem- pelvis när det gäller beredskapslagring.

Beslut ska kunna fattas på väl genomarbetade underlag

I arbetet med att ta fram förslag har vi haft som utgångspunkt att de beslut som riksdagen och regeringen fattar behöver grunda sig i väl genomarbetade underlag som beaktar alla berörda sektorers och aktörers behov. Nationell samordning av försörjningsberedskapen handlar till stor del om att tillse att sådana underlag tas fram, vid behov och utan onödiga dröjsmål. Så länge riksdag och regering, när situationen kräver det, har möjlighet att fatta snabba beslut bedömer

viatt ansvarsprincipen fortsatt kan och ska gälla. Först om regering och riksdag är förhindrad till det, kan eventuella avsteg från ansvars- principen behövas. Detta kan ske till exempel genom att regeringen

iförväg och inom regeringsformens gränser delegerar vissa beslut till en eller flera myndigheter.

171

En samordnad försörjningsberedskap – åtgärder, principer och ansvarsfördelning

SOU 2023:50

Försörjningsrelaterade åtgärder ska inte störa marknader mer än nödvändigt

Försörjningsberedskapen är starkt beroende av näringslivets deltag- ande. Det handlar bland annat om analys av företags leveransförmåga, beredskapslagring och produktionsomställning. Det är viktigt att marknader inte påverkas mer än nödvändigt samt att de åtgärder som vidtas inom ramen för försörjningsberedskapen vare sig gynnar eller missgynnar de berörda företagen, jämfört med andra företag. Vid all- varliga krissituationer eller i krig kan ingripanden på konkurrensområ- det bli nödvändiga, men bör då avslutas så fort de inte längre behövs.

7.3Ansvarsfördelning

I detta avsnitt analyserar och föreslår vi hur den nationellt samord- nande funktionens ansvar och uppgifter ska förhålla sig till andra offentliga aktörer som har ansvar inom försörjningsberedskapen eller betydelse för denna. Vi analyserar och föreslår även ändamålsenliga och övergripande principer och förutsättningar för fördelning av an- svar mellan det allmänna och näringslivet när det gäller nödvändig försörjning i kris och krig.

7.3.1Ansvarsfördelning mellan offentliga aktörer

Bedömning: De sektorsansvariga myndigheterna för beredskaps- sektorerna Elektroniska kommunikationer och post (Post- och telestyrelsen), Energiförsörjning (Energimyndigheten), Finansiella tjänster (Finansinspektionen), Hälsa, vård och omsorg (Social- styrelsen), Livsmedelsförsörjning och dricksvatten (Livsmedels- verket) och Transporter (Trafikverket) bör vid sidan om den nationellt samordnande funktionen få en central roll i försörj- ningsberedskapen, och ska även beakta Försvarsmaktens behov. Behoven på regional och lokal nivå omhändertas med stöd av länsstyrelserna. Den nationellt samordnande funktionen bör få ansvar för sektorsövergripande, nationell samordning samt ett särskilt ansvar kopplat till försörjningen med övriga varor och tjänster.

172

SOU 2023:50

En samordnad försörjningsberedskap – åtgärder, principer och ansvarsfördelning

Befintlig struktur bör användas

I bedömningen av vilka uppgifter som den nationellt samordnande funktionen och andra aktörer bör ha, har vi utgått från den struktur för krisberedskap och civilt försvar som började gälla i oktober 2022. Det finns vinster att hämta med att använda befintliga strukturer, då arbete med frågor om krisberedskap och civilt försvar redan pågår inom ramen för dessa. Att göra alltför stora avsteg från rådande struktur skulle sannolikt leda till onödiga gränsdragningsproblem och innebära en större resursåtgång. När det gäller att göra behovs- analyser föreslår vi att alla beredskapsmyndigheter ska göra sådana.

Vissa sektorsansvariga myndigheter bör få ett särskilt ansvar för försörjningsberedskapen

Vi anser att beredskapsmyndigheter, regioner, kommuner samt ett stort antal företag behöver ingå i försörjningsberedskapen på olika sätt. När det gäller beredskapsmyndigheterna kan vi konstatera att vissa beredskapssektorer ansvarar för samhällsviktiga verksamheter som producerar, tillverkar, levererar eller utför varor och tjänster som stora delar av samhället är beroende av i sin dagliga verksamhet eller som befolkningen behöver för sin hälsa och överlevnad. Med ut- gångspunkt i detta lämnar vi förslag som innebär att de sektorsan- svariga myndigheterna inom beredskapssektorerna Elektroniska kom- munikationer och post (Post- och telestyrelsen), Energiförsörjning (Energimyndigheten), Finansiella tjänster (Finansinspektionen), Hälsa, vård och omsorg (Socialstyrelsen), Livsmedelsförsörjning och dricks- vatten (Livsmedelsverket) och Transporter (Trafikverket) får en central roll i försörjningsberedskapen. Vi motiverar denna avgräns- ning i kapitel 9. De sex utpekade sektorsansvariga myndigheterna får ansvar för att göra försörjningsanalyser inom respektive sektors an- svarsområde, på nationell, regional och lokal nivå i samråd med För- svarsmakten och med stöd av länsstyrelserna, och kommer därmed att vara viktiga kontaktpunkter i kontakterna med näringslivet. För att inkludera behoven på regional och lokal nivå inom respektive sektor behöver dessa sektorsansvariga myndigheter ta stöd från läns- styrelserna, som förutom att kartlägga och analysera behoven i den egna verksamheten ska sammanställa behoven i kommunerna och regionerna. Den nationellt samordnande funktionen ansvarar för sek-

173

En samordnad försörjningsberedskap – åtgärder, principer och ansvarsfördelning

SOU 2023:50

torsövergripande, nationell samordning, och får rätt att meddela föreskrifter för analysarbetet På detta sätt har vi beaktat både det horisontella perspektivet i form av beredskapssektorer och det ver- tikala perspektivet – det vill säga den nationella, regionala och lokala nivån. Vi har även beaktat Försvarsmaktens behov, då försörjnings- analyserna ska göras i samråd med myndigheten.

Den nationellt samordnande funktionen

Den nationellt samordnande funktionen får med våra förslag en tu- delad roll inom ramen för försörjningsberedskapen. Funktionen kommer att verka sektorsövergripande genom såväl arbetet med för- sörjningsanalyser som med statlig beredskapslagring. Samordningen handlar inte om en formell styrning av berörda myndigheter, för- utom att funktionen får föreskriftsrätt i vissa specifika metodfrågor. Genom att lämna förslag på åtgärder för att säkra försörjningsför- mågan blir funktionen ett berednings- och expertorgan åt regeringen. Dessutom innebär våra förslag om beredskapslagring att funktionen kan få en central roll och överblick över systemet som kommer att underlätta en samordnande roll.

Vi bedömer att det är av stor betydelse för försörjningsbered- skapen att funktionen får en ledande roll i analysarbetet. Risken är annars att försörjningsberedskapen inte blir tillräckligt enhetlig, och att den dimensioneras på ett icke ändamålsenligt och resursineffek- tivt sätt. Detta ställer krav på funktionen i form av en hög nivå av kompetens och tydlighet i kontakterna med andra aktörer. Det kräver också att andra aktörer möjliggör och underlättar en sådan rollfördelning, exempelvis genom att se till att funktionen får den information och återkoppling den behöver för att ta sitt ansvar.

Därutöver föreslår vi att den nationellt samordnande funktionen får ett ansvar för varor och tjänster som ingen annan myndighet har ansvar för – så kallade övriga varor och tjänster – genom att genom- föra försörjningsanalyser avseende övriga varor och tjänster och upprätta beredskapslager av övriga varor.

174

SOU 2023:50

En samordnad försörjningsberedskap – åtgärder, principer och ansvarsfördelning

Offentliga aktörers ansvarsområden behöver i vissa fall förtydligas

En förutsättning för en välfungerande försörjningsberedskap som om- fattar ett stort antal offentliga aktörer inom olika samhällssektorer är att aktörernas respektive ansvar är tydligt definierat. Utan en tyd- lig ansvarsfördelning blir ansvarsprincipen problematisk då det är oklart vem som ansvarar för vad i en kris eller krig. Detta kan leda till osäkerheter kring vem som ska vidta vissa åtgärder och försörj- ningsförmågan kan bli bristfällig på vissa områden.

Vad en aktör ansvarar för kan skilja sig åt beroende på om ansva- ret avser aktörens verksamhets- eller ansvarsområde. Verksamhets- området syftar på aktörens egen verksamhet, och med avseende på försörjningsberedskapen består behoven främst av den personal, in- frastruktur och övriga resurser som behövs för att den egna verk- samheten ska kunna bedrivas. Ansvarsområde är ett begrepp som öppnar upp för ett större ansvar, och som omfattar det område som aktören är verksam inom. Medan en aktörs verksamhetsområde är relativt enkelt att definiera och avgränsa, är det i många fall svårare att definiera och avgränsa vissa offentliga aktörers ansvarsområden eftersom det kan inbegripa ett stort antal aktörer, såväl offentliga som privata, och kan inkludera folkförsörjning.

I kapitel 9 definierar vi försörjningsberedskap som den verksamhet som syftar till att vid fredstida krissituationer och höjd beredskap upprätthålla den försörjning av varor och tjänster som är nödvändig för befolkningens överlevnad, för att säkerställa de viktigaste samhälls- funktionerna samt för att bidra till det militära försvarets förmåga. Även om ansvarsområdet för vissa aktörer i princip är detsamma som verksamhetsområdet, handlar det för många offentliga aktörer om be- tydande verksamhet som ligger utanför deras verksamhetsområden.

Huruvida ansvarsområdet har definierats och avgränsats skiljer sig åt mellan aktörer och sektorer, och ibland finns även variationer i ansvarsfrågan mellan olika områden som en aktör är verksam inom. Inom exempelvis hälso- och sjukvård och dricksvattenförsörjning finns ett utpekat ansvar hos bland annat regioner och kommuner att tillhandahålla vård och dricksvatten. Förvaltningsmyndigheter stöd- jer dessa aktörer i deras arbete att fullgöra sina uppgifter. På andra områden är det i stort sett bara privata aktörer som tillhandahåller de nödvändiga samhällstjänsterna. Det finns i vissa fall lagstadgade

175

En samordnad försörjningsberedskap – åtgärder, principer och ansvarsfördelning

SOU 2023:50

krav om vad dessa privata aktörer är skyldiga att kunna leverera, exempelvis på telekom- och läkemedelsområdet. I andra fall finns inte några sådana krav. På livsmedelsområdet finns exempelvis inget ansvar för någon aktör att tillgodose att det finns en försörjnings- beredskap utöver i vissa verksamheter såsom vård, skola, socialtjänst och kriminalvård. Ingen utpekad aktör har ansvar för försörjningen av befolkningen i stort med livsmedel. Det är därmed inte fastslaget att vare sig Livsmedelsverket, någon annan myndighet eller privata aktörer har ett utpekat ansvar för att vidta åtgärder för att säkerställa folkförsörjningen med livsmedel. Detta skiljer sig från exempelvis dricksvatten där det finns ett offentligt ansvar för dricksvatten i kommunal regi (det finns dock inte något sådant fastlaget ansvar när det gäller dricksvatten som inte tillhandahålls i kommunal regi).

Det finns en liknande problematik på transportområdet. Medan det finns ett tydligt statligt ansvar för att transportinfrastrukturen ska fungera såväl i normala fall som i kris och krig är det otydligt vilken statlig aktör som ansvarar för att vidta åtgärder som syftar till att säkerställa att nödvändiga transporter till och från och inom landet kan ske i kris och krig.

Dessa skillnader har delvis att göra med att den tidigare försörj- ningsberedskapen till stor del upphörde. Samtidigt har ansvaret på områden som drabbats av kriser sedan dess en tydligare ansvarsför- delning än områden som varit förskonade från sådana.

Att ansvaret är tydligt för vissa försörjningsområden men inte för andra påverkar hur effektivt genomförandet av våra förslag kan ske. Det kan därför finnas behov av att ansvar tydliggörs. Vi lämnar för- slag på transportområdet som syftar till just detta, och i en parallell utredning (Utredningen om en ny livsmedelsberedskap) analyseras ansvarsfrågorna på livsmedelsområdet. Förtydliganden kan även be- hövas på andra områden. En uppenbar risk är annars att en nationellt samordnande funktion behöver ta ansvar för områden som naturligt hör hemma hos en annan offentlig aktör, utifrån det ansvar för för- sörjning med övriga varor och tjänster som vi i kapitel 15 föreslår att funktionen ska ha (varor och tjänster som inte ingår i någon annan myndighets ansvarsområde). Otydliga ansvarsförhållanden kan uppenbaras inom ramen för försörjningsanalys som vi redogör för i kapitel 9.

176

SOU 2023:50

En samordnad försörjningsberedskap – åtgärder, principer och ansvarsfördelning

Eftersom vi utgår från offentliga aktörers ansvarsområden i flera av våra förslag är det viktigt att det är tydligt vad vi avser. När vi i detta betänkande använder begreppet ansvarsområde syftar vi på det område en offentlig aktör verkar inom och har något slags ansvar för, till exempel ett tillsynsansvar, samordningsansvar eller ett geo- grafiskt områdesansvar.

7.3.2Ansvarsfördelning mellan det allmänna och näringslivet

Bedömning: Staten bär ansvaret för totalförsvaret, och bör där- för ha det övergripande ansvaret för de förberedelser som behö- ver göras för att säkra försörjningsförmågan i krig eller krigsfara. Staten bör även ha huvudansvaret för åtgärder för att säkra för- sörjningsförmågan i fredstida krissituationer. I de delar närings- livet ska ha ett utpekat ansvar inom ramen för försörjningsbered- skapen behöver detta regleras i avtal eller i lag.

Utgångspunkter för ansvarsfördelning

Principer för fördelning av ansvaret för försörjningsberedskapen mellan det allmänna och näringslivet diskuterades till och från under det sena 1900-talet, och frågan är tätt förknippad med fördelningen av finansieringsansvaret dem emellan. I likhet med hur ansvaret var fördelat inom ramen för den tidigare försörjningsberedskapen anser

viatt staten bär huvudansvaret för försörjningsberedskapen. Detta motiverar vi med två huvudsakliga argument. För det första bär staten ansvaret för Sveriges säkerhets- och försvarspolitik, och av detta föl- jer att staten även ansvarar för den del av försörjningsberedskapen som syftar till att upprätta och upprätthålla en god försörjnings- förmåga i krig och krigsfara. Det är varken rimligt eller lämpligt att företag tar över detta ansvar. För det andra är det inte heller rimligt att förutsätta eller genom en princip fastslå att företag på eget initia- tiv ska ansvara för den del av försörjningsberedskapen som syftar till att upprätta och upprätthålla en god försörjningsberedskap i freds- tida krissituationer. En sådan princip skulle riskera att endast bli en fingervisning om vad staten önskar från företagen, utan möjlighet till uppföljning eller kontroll. Visserligen kan det antas ligga i många

177

En samordnad försörjningsberedskap – åtgärder, principer och ansvarsfördelning

SOU 2023:50

företags intressen att ha en viss kontinuitet och beredskap för olika händelser, men beslut om åtgärder för att uppnå detta fattas baserat på företagens egen riskhantering. Det finns inte skäl att ändra på den ordningen. I den mån företagens engagemang behöver säkerställas, bör det alltså ske på andra sätt.

Företag har i första hand ett ansvar inför ägarna

Enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmark- nadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen har ägare av industriella anläggningar, andra näringsidkare samt vissa arbets- givarorganisationer och arbetstagarorganisationer vissa skyldigheter att delta totalförsvarsplaneringen. I första hand avser detta att lämna uppgifter om sin verksamhet till totalförsvarsmyndigheterna (se vidare i kapitel 10). Privata företag har som utgångspunkt inga generella skyldigheter att upprätta eller upprätthålla kontinuitet eller bered- skap i sin verksamhet gentemot det allmänna. Bolagsledningen har en omsorgsplikt och en lojalitetsplikt gentemot bolaget. Lojalitets- plikten innefattar en allmän plikt att främja bolagets intresse och att inte främja eget eller annans intresse på bolagets bekostnad. Det innefattar även ett antal särskilda lojalitetsförpliktelser, däribland en allmän skyldighet att undvika intressekonflikter.

Alla åtgärder för att stärka ett företags kontinuitet och beredskap ska i första hand kunna motiveras med att det gynnar bolaget. Vis- serligen kan sådana åtgärder i flera fall gynna ett företag då det ökar motståndskraften mot försörjningsrelaterade störningar, och företag kan ha en tradition eller kultur av att ta ett samhällsansvar. Det är dock företaget självt som måste bedöma detta, och en sådan vinst- kalkyl påverkas av företagets riskanalys.

Det offentliga kan alltså inte förlita sig på att privata företag vid- tar några sådana åtgärder. För att staten ska kunna göra detta kan den antingen ingå avtal med företag om att de ska vidta sådana åtgärder, eller införa lagstadgade skyldigheter att vidta dem.

Bolag med statligt ägande lyder som utgångspunkt under samma lagar som privatägda bolag.7 Knappt hälften av de statligt ägda bola- gen har särskilt beslutade samhällsuppdrag som beslutas av riksdagen och syftar till att generera andra effekter än ekonomisk avkastning till

7Regeringen.se: ”Så styrs bolagen”, hämtad 2023-04-19.

178

SOU 2023:50

En samordnad försörjningsberedskap – åtgärder, principer och ansvarsfördelning

ägaren.8 Som ägare har staten därmed möjlighet att sätta upp mål för bolagens verksamhet, exempelvis när det gäller kontinuitet och bered- skap. I dessa fall har staten alltså andra förutsättningar att utan avtal eller lagstiftning ställa krav på företag.

Näringslivets ansvar kan regleras i lag

Exempel på kravställning i lag om kontinuitet och beredskap

I förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap av- ses med fredstida krissituationer sådana situationer som avviker från det normala, drabbar många människor, stora delar av samhället eller hotar grundläggande värden, innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunk- tioner och kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer.9 I huvudsak är det alltså hur allvarliga konsekvenser en hän- delse kan få, liksom deras spridning i samhället, som avgör om det är en fredstida krissituation eller inte.

Olika händelsers möjliga konsekvenser är också en viktig ut- gångspunkt i motiveringen av den lagstiftning som redan finns i vissa sektorer, där näringslivet har ett utpekat ansvar för att vidta vissa beredskaps- eller riskreducerande åtgärder. När det gäller elförsörjning ska vissa företag enligt elberedskapslagen (1997:288) vidta beredskaps- åtgärder som behövs för att förebygga, motstå och hantera stör- ningar i elförsörjningen som kan medföra svåra påfrestningar på samhället, samt sådana åtgärder som krävs för att göra det möjligt att vidta de åtgärder som behövs vid höjd beredskap. Ersättning läm- nas för detta. Dessa företag ska även upprätta en risk- och sårbar- hetsanalys avseende säkerheten i den egna verksamheten samt lämna de uppgifter som elberedskapsmyndigheten behöver för att kunna upprätta den nationella risk- och sårbarhetsanalysen inom elsektorn.

När det gäller säkerhetskänslig verksamhet ställs i säkerhetsskydds- lagen (2018:585) krav på den som till någon del bedriver säkerhets- känslig verksamhet, däribland vissa företag, att utreda behovet av säkerhetsskydd samt planera och vidta de säkerhetsskyddsåtgärder som behövs. Såväl enskilda som offentliga aktörer kan vara verk- samhetsutövare. Verksamhetsutövarna ska även kontrollera säker-

8Riksrevisionen, Statligt ägda bolag med samhällsuppdrag – regeringens styrning, 2017, s. 5.

96 § förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap.

179

En samordnad försörjningsberedskap – åtgärder, principer och ansvarsfördelning

SOU 2023:50

hetsskyddet i den egna verksamheten, anmäla och rapportera sådant som är av vikt för säkerhetsskyddet och i övrigt vidta de åtgärder som krävs enligt lagen.

När det gäller informationssäkerhet för samhällsviktiga och digi- tala tjänster ska leverantörer av samhällsviktiga tjänster enligt lagen (2018:1174) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digi- tala tjänster, dock inte företag under en viss storlek, vidta ändamåls- enliga och proportionella tekniska och organisatoriska åtgärder för att hantera risker som hotar säkerheten i nätverk och informations- system som de använder för att tillhandahålla samhällsviktiga tjäns- ter. På motsvarande sätt ska leverantörer av digitala tjänster vidta de tekniska och organisatoriska åtgärder som de anser ändamålsenliga och proportionella och som hanterar risker som hotar säkerheten i nätverk och informationssystem som de använder när de tillhanda- håller digitala tjänster inom EU. Åtgärderna syftar i båda dessa fall till att säkerställa kontinuiteten i tjänsterna.

På hälso- och sjukvårdsområdet har regeringen föreslagit att det

ihälso- och sjukvårdslagen (2017:30) ska förtydligas att de sjuk- vårdsprodukter och den övriga utrustning som behövs för att kunna ge god vård ska finnas där hälso- och sjukvård bedrivs.10

Motiv för kravställning i lag

Det kan vara motiverat att på liknande bevekelsegrunder som i exemplen ovan införa lagkrav på kontinuitet och beredskap även på andra områden med betydelse för samhällets försörjningsförmåga. Ytterligare en aspekt som kan motivera sådana krav är att ett avbrott i en samhälls- eller totalförsvarsviktig verksamhet förväntas ske momentant, det vill säga att en störning uppstår plötsligt, och får direkta konsekvenser för befolkningen eller andra verksamheter. Kontinuitet blir i dessa fall av särskilt stor vikt.

Att införa krav på kontinuitet och beredskap i lag är fördelaktigt på så sätt att det möjliggör konkurrensneutralitet – kraven gäller alla företag i en avgränsad verksamhet. Samtidigt kan storleksgränser sättas för vilka företag som ska omfattas av kraven, och på så sätt undviks konkurrenssnedvridning mellan större och mindre företag.

10Prop. 2022/23:45.

180

SOU 2023:50

En samordnad försörjningsberedskap – åtgärder, principer och ansvarsfördelning

En lagstadgad skyldighet innebär att det offentliga inte behöver upphandla och avtala om beredskap och kontinuitet med företag, något som kan vara särskilt fördelaktigt i de fall det finns ett stort antal företag som levererar en vara eller tjänst. Vi resonerar kring för- och nackdelar med lagstadgad lagringsskyldighet i bilaga 3; i flera delar gäller dessa sannolikt för införande av lagkrav även när det gäller andra aspekter av kontinuitet och beredskap.

181

8 Försörjningsanalys – bakgrund

Detta kapitel är ett bakgrundskapitel till de överväganden och förslag om ett arbete med behovs- och försörjningsanalyser som presenteras i kapitel 9. Vi inleder kapitlet med redogörelse för hur motsvarande arbete gick till under den tidigare försörjningsberedskapen. Därefter redogör vi för vad riksdagen, regeringen, utredningar och näringslivet uttalat avseende delar av det arbete som vi kallar för försörjnings- analys. Slutligen redogör vi för nuvarande förhållanden, pågående analysarbeten och steg som tagits för utökad samverkan mellan det offentliga och näringslivet i totalförsvarsplaneringen.

8.1Analys inom ramen för den tidigare försörjningsberedskapen

Försörjningsanalys genomfördes i den tidigare försörjningsberedska- pen, i form av analys av uthållighet och försörjningsstandard samt företagsplanläggning.

8.1.1Överstyrelsen för ekonomiskt försvars analys av uthållighet och försörjningsstandard

Försörjningsberedskapsutredningen redogjorde i sitt betänkande från 1975 för hur arbetet med kartläggning och analys av Sveriges uthål- lighet och försörjningsstandard gick till vid denna tid.1 Antaganden om karaktär och varaktighet hos de olika kriser och krig som i framtiden skulle kunna tänkas drabba Sverige var viktiga utgångs- punkter när det ekonomiska försvarets omfattning och inriktning skulle bedömas. Planeringsåtgärderna skulle inriktas för att olika

1SOU 1975:57, s. 83 ff.

183

Försörjningsanalys – bakgrund

SOU 2023:50

tänkbara kriser kunde hanteras så att påfrestningarna skulle vara rimliga för samhället, samtidigt som det militära försvarets förmåga kunde bibehållas eller stärkas. Viktiga utgångspunkter för inrikt- ningen var hur länge ett tänkbart kris- eller angreppsfall, samt stör- ningar i utrikeshandeln till följd av detta, skulle pågå. För en längre tids kris var det viktigt att planeringen innefattade en genomgripande omställning och utbyggnad av produktionen. Beredskapslagringen skulle i dessa fall inriktas på råvaror som inte kunde framställas i landet för att täcka behoven. För en kortare kris bedömdes inte någon om- fattande omställning av produktionen hinna ske, och beredskapslag- ringen utgjordes i större utsträckning av förädlade varor.

I planeringen för en kris var det viktigt att välja en försörjnings- standard som kunde accepteras ur samhällelig synvinkel. Vid svåra kriser skulle den mest oundgängliga varuförsörjningen säkras, medan det i mindre allvarliga fall kunde handla om att tillse att tillverkning av relativt undgängliga varor fortsatte, för att undvika negativa kon- sekvenser för produktion, sysselsättning och export. I bedömningen av vilka resurser som skulle avdelas för det ekonomiska försvaret togs alltså hänsyn inte bara till säkerhetspolitiska faktorer och be- folkningens överlevnad; näringslivets fortlevnad och befolkningens möjlighet till arbete beaktades också.

Staten hade inte preciserat någon särskild övergripande målsätt- ning för det ekonomiska försvaret, även om det ekonomiska försvarets verksamhet förankrades i 1968 års riksdags uttalande om inriktningen av Sveriges säkerhetspolitik.2 Överstyrelsen för ekonomiskt försvar (ÖEF) hade dock gjort vissa ställningstaganden i samband med sina förslag till planer för beredskapslagring. För åren 1970–1975 utgick förslaget från ett läge med total avspärrning och innebar att bered- skapslagringen tillsammans med möjlig nedskärning av näringslivets lager och eventuell produktion skulle täcka behoven för dels ett års nedskuren förbrukning av varor som behövdes för folkförsörjningens nödvändiga behov, dels Försvarsmaktens och andra myndigheters behov för planlagd krigsproduktion, dels vissa behov av färdigvaror avsedda för civilbefolkningens försörjning i ett utrymningsläge. I lag- ringsplanen argumenterade ÖEF för att beredskapslagren borde

2Sveriges säkerhetspolitik, liksom andra länders, syftar till att bevara landets oberoende. Vårt säkerhetspolitiska mål bör därför vara att i alla lägen och former som vi själva väljer trygga en nationell handlingsfrihet för att inom våra gränser bevara och utveckla vårt samhälle i politiskt, ekonomiskt, socialt, kulturellt och varje annat hänseende efter våra egna värderingar samt i sam- band därmed utåt verka för internationell avspänning och fredlig utveckling.

184

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – bakgrund

dimensioneras så att de tillsammans med andra tillgångar inom lan- det i princip kunde täcka de nödvändigaste behoven till dess att en tillräcklig inhemsk produktion kunde komma i gång, inom de områ- den där en sådan produktion var möjlig.

Behovet av resurser under en kristid hade först inte beräknats med utgångspunkt av olika angrepps- eller krisfall – i stället utgick plane- ringen från en total avspärrning som en teoretisk konstruktion, som skulle kunna täcka ett flertal olika kriser. ÖEF utvecklade dock med stöd av Försvarets forskningsanstalt (FOA) planeringsarbetet så att beräkningen av exempelvis behov av beredskapslagring skulle kunna utgå från en preciserad krisstandard (krisbehov). Detta genomfördes med hjälp av input-outputanalys som möjliggjorde planering för alternativa angrepps- och krisfall inom alternativa kostnadsramar. På så sätt kunde standarder för olika behovsområden på skilda nivåer formuleras.

Överstyrelsen för civil beredskaps försörjningsanalys och programplanering

Arbetet med att analysera och planera försörjningen av Sverige i kris och krig fortsatte under Överstyrelsen för civil beredskaps (ÖCB) tid (1986–2002). ÖCB skulle inom funktionen Försörjning med indu- strivaror, i den mån det inte ankom på någon annan myndighet, göra försörjningsanalyser innefattande planer för produktion, import, ex- port, lagring, distribution och konsumtion för dessa förhållanden.3

Under samma period hade ÖCB också ansvar för att inom ramen för den så kallade programplaneringen lämna förslag till fördelning av den ekonomiska planeringsramen på olika funktioner och myndig- heter inom det civila försvaret. Vid fördelningen av den ekonomiska planeringsramen skulle ÖCB sträva efter att uppnå den fördelning som gav den bästa totaleffekten utifrån beredskapssynpunkt. Under arbetet överlade ÖCB med de andra myndigheterna, men hade under slutet av 1990-talet inte längre någon skyldighet att inhämta samråd från myndigheterna när förslaget till ramfördelning togs fram.4

Som en följd av försvarsinriktningsbesluten 1999–2001 och 2004 upphörde i stor utsträckning planeringen för höjd beredskap och då ytterst krig, sedan bedömningen gjorts att det efter kalla krigets slut

32 § förordningen (1988:1122) med instruktion för Överstyrelsen för civil beredskap.

4SOU 1996:58, s. 15.

185

Försörjningsanalys – bakgrund

SOU 2023:50

inte fanns något behov av en omfattande försörjningsberedskap. I och med det upphörde även arbetet med att genomföra försörj- ningsanalyser.

8.1.2Företagsplanläggning i den tidigare försörjningsberedskapen

För att säkerställa tillgången till vissa varor och tjänster även i kris och krig genomfördes inom ramen för den tidigare försörjnings- beredskapen ett omfattande arbete med att planlägga företags pro- duktion. Fram till millennieskiftet hade Sverige ett utvecklat system för planläggning av företag. Under 1990-talet var cirka 11 000 före- tag registrerade som kris- och krigsviktiga företag (K-företag), vilket innebar att de hade upprättade beredskapsplaner med åtgärder för att säkra fortsatt produktion och distribution av försörjningsviktiga varor och tjänster. Företagen analyserade tillsammans med berörda myndigheter vilka förutsättningar som fanns för produktion av varor och tjänster under störda förhållanden.

Syftet var att identifiera eventuella svaga länkar i produktions- kedjan och bedöma om åtgärder måste vidtas redan i fred för tillräcklig leveranssäkerhet i kris eller krig. Förberedelserna ökade möjligheterna att tillgodose behoven av arbetskraft, energi, reservdelar, råvaror och halvfabrikat, transporter och andra viktiga varor och tjänster som företag behövde för att kunna fortsätta sin verksamhet i kris eller krig. Förberedelserna skulle även öka kunskapen om förhållanden i kris och därmed handlingsberedskapen inför sådana.5

Företagsplanläggning var den samlade benämningen på alla de fredstida beredskapsåtgärder som vidtogs för ett visst företag. Bered- skapsåtgärderna kunde till exempel omfatta personalplanläggning, säkrande av reparationskapacitet och beredskapsavtal. Samtliga åt- gärder skulle bidra till att säkerställa en godtagbar leveranssäkerhet och tillgänglighet av de aktuella produkterna eller tjänsterna i kris eller i krig. En beredskapsplan var den handling som dokumenterade företagets och den planläggningsansvariga myndighetens avtal om leverans av varor eller tjänster efter genomförd företagsplanläggning.6

5ÖCB, Allmänna råd och Handbok om Planläggning av Företag, 1996, s. 5 f.

6Ibid., s. 7.

186

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – bakgrund

Det var de funktionsansvariga myndigheterna7 som träffade avtal med företag om leverans av varor och tjänster under kris eller krig. Efter tillstånd av de funktionsansvariga myndigheterna kunde även andra myndigheter, inklusive Försvarsmakten, få träffa avtal med företag och blev därmed planläggande myndighet inom de ramar som de funktionsansvariga myndigheterna beslutade. Överlåtelse av plan- läggningsansvar kunde antingen beviljas generellt för en viss typ av företag eller ske från gång till gång för enskilda företag.

En bedömning av vilka varor och tjänster som kunde komma att vara intressanta i kris eller krig skulle inte göras enbart utifrån in- hemska behov, utan även utifrån exportpotentialen i denna produk- tion. Enligt ÖCB gjorde tillgång till attraktiva exportvaror Sverige mer intressant som handelspartner för omvärlden i en krissituation, och det kunde därför vara viktigt att redan i fredstid beakta detta.8 De funktionsansvariga myndigheterna hade ansvaret för insamling av totalförsvarets samtliga behov av varor och tjänster från ett visst företag. När det gällde vissa varor och tjänster hade Försvarsmakten delegerat ansvaret för bedömning av kompletteringsbehov till sina regionala myndigheter, varför mycket av Försvarsmaktens komplet- teringsbehov handlades regionalt.

När det gällde bedömning av planläggningsbehov ansvarade den myndighet som hade behov av en viss vara eller tjänst i kris eller krig för att, så långt det var möjligt bedöma och beskriva detta behov, dess omfattning, krav på leveranssäkerhet, leveranstider med mera. Behovet anmäldes till funktionsansvarig myndighet eller till den myn- dighet som den funktionsansvariga myndigheten hade överlåtit plan- läggningsansvaret till.9 De funktionsansvariga myndigheterna skulle inte bara bedöma behovet av den egna funktionen, utan även samla in och bedöma totalförsvarets samlade behov.

I syfte att upprätthålla eller stärka landets försörjningsberedskap ingicks i vissa fall beredskapsavtal med företag. Innan ett sådant avtal ingicks skulle det noggrant prövas om det inte fanns andra, mer ända- målsenliga, beredskapsåtgärder som gav samma effekt. På uppdrag av regeringen skulle ÖCB pröva ärenden om beredskapsersättning,

7Vi denna tid fanns följande funktioner, som alla hade en funktionsansvarig myndighet: Civil ledning, Ordning och säkerhet, Utrikeshandel, Befolkningsskydd och räddningstjänst, Psyko- logiskt försvar, Socialförsäkring m.m., Telekommunikationer, Transporter, Finansiella tjäns- ter, Skatte- och uppbördsväsende, Livsmedelsförsörjning m.m., Flyktingverksamhet, Land- skaps- och fastighetsinformation, Energiförsörjning, Försörjning med industrivaror.

8ÖCB, Allmänna råd och Handbok om Planläggning av Företag, 1996, s. 9.

9Ibid., s. 11.

187

Försörjningsanalys – bakgrund

SOU 2023:50

beredskapslån och beredskapsgaranti. I de fall prövningen resulterade i behov av beredskapsavtal gjorde ÖCB detta för statens räkning. Genom beredskapsavtalen betalade staten för ett företags beredskap under en viss tid. Beredskapsavtalet innebar ett åtagande för före- taget att genomföra en eller flera av följande åtgärder:

–upprätthålla viss produktionskapacitet eller produktion,

–utveckla ersättningsprodukter,

–förbereda viss alternativ produktion,

–beredskapslagra vissa varor,

–vidta annan åtgärd som regeringen hade godkänt.

Vid denna tid fanns cirka 250 beredskapsavtal med K-företag. Då det fanns ungefär 11 000 K-företag, innebar planläggningen av företag i de flesta fall inte att staten slöt avtal med företagen. Det var i stället planläggningen i sig som skulle möjliggöra fortsatta leveranser i kris eller krig.

Grundregeln var att Försvarsmakten och varje civil samhällsfunk- tion bar sina egna kostnader för beredskapsåtgärder. Enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorga- nisationer med flera att delta i totalförsvarsplaneringen utgick ersätt- ning för företagens medverkan endast i de fall arbetet hade medfört betydande kostnader. Till myndigheter som medverkade i företags- planläggningen utgick normalt ingen ersättning för merkostnader.

8.2Behov av en samlad kunskap om samhällets försörjningsförmåga och att planera i dialog med näringslivet har lyfts

Försvarsberedningen har lyft behovet av att ta fram försörjnings- nivåer och förbereda prioriteringar, och regeringen har lyft behovet av att planera för försörjning av varor och tjänster i dialog med när- ingslivet.

188

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – bakgrund

8.2.1Behov av att ta fram försörjningsnivåer och förbereda prioriteringar

Det säkerhetspolitiska läget har sedan millennieskiftet förändrats i grunden, och med det även planeringen. Försvarsberedningen skrev i sin rapport Motståndskraft från 2017 att krav på olika försörjnings- nivåer ska dimensioneras utifrån civilbefolkningens och samhällets behov. Försörjningsnivåer ska enligt beredningen också ta Försvars- maktens behov i beaktande. Inom berörda sektorer och verksamheter ska de ansvariga offentliga och privata aktörerna gemensamt inom ramen för beredskapsplaneringen fastställa miniminivåer för försörj- ningen vid allvarligare säkerhetspolitiska kriser och i krig. Den myn- dighet som har ett utpekat övergripande ansvar för respektive sektor ska enligt beredningen leda detta arbete. Beredningen ansåg vidare att det på nationell nivå behöver utarbetas och fastställas generella prioriteringsgrunder för olika verksamheter på grund av den knapp- het i resurser som kommer att råda under krigsförhållanden. Meto- der för prioritering, men även för ransonering, behöver utvecklas inom olika berörda sektorer, bland annat inför en situation då ransone- ringslagen (1976:268) tillämpas. Beredningen skrev vidare att krig i Sverige eller i vårt närområde ställer höga krav på försörjnings- beredskapen. Berörda myndigheter och privata aktörer behöver fast- ställa hur en krigssituation kan komma att påverka möjligheten att upprätthålla den egna verksamheten. Vidare behöver aktörerna inom respektive sektor i totalförsvaret analysera de beroendeförhållanden som finns mellan de olika verksamheterna inom sektorn. Även sek- torns beroende av andra sektorers verksamhet ska enligt bered- ningen analyseras. För att ha en tillräcklig försörjning i enlighet med de krav som ställs och för att undvika att ett avbrott i en sektor får påverkan även på annan samhällsviktig verksamhet, måste en grund- läggande nivå av säkerhet uppnås i flertalet berörda sektorer och verksamheter.10

10Ds 2017:66, s. 162.

189

Försörjningsanalys – bakgrund

SOU 2023:50

8.2.2Behov av att planeringen för försörjning av varor

och tjänster sker i dialog med det privata näringslivet

Den återupptagna totalförsvarsplaneringen, ett förändrat säkerhets- politiskt läge och erfarenheter från bland annat covid-19-pandemin har gjort att näringslivets förmåga att kunna leverera varor och tjäns- ter även under ansträngda förhållanden och behovet av att involvera näringslivet i totalförsvarsplaneringen på nytt har aktualiserats. Rysslands invasionskrig av Ukraina och följderna det har fått för den internationella handeln är en faktor som bidragit ytterligare till det behovet.

Försvarsberedningen

Försvarsberedningen underströk i rapporten Motståndskraft från 2017 vikten av att berörda aktörer inom försörjningsberedskapen genomför ett intensifierat, systematiskt och synkroniserat arbete för att en ökad försörjningssäkerhet snabbare ska kunna uppnås. En förut- sättning för en sammanhållen, långsiktig och hållbar beredskaps- planering avseende försörjning var enligt beredningen att den redan inledningsvis sker i nära dialog med privata aktörer på samtliga nivåer.11 Vidare bedömde beredningen att ett första steg i att utreda hur totalförsvarsviktiga företag i krig kan leverera varor och tjänster enligt olika avtalsformer med staten är att dessa företag och organi- sationer identifieras, vilket beredningen bedömde lämpligast kunde genomföras av ansvariga myndigheter inom respektive sektor i sam- verkan med privata aktörer, länsstyrelser och Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap (MSB), som beredningen föreslog skulle ansvara för civil ledning.12 Länsstyrelser och andra myndigheter borde sedan, enligt beredningen, få i uppgift att ansvara för registreringen av dessa företag, men även för planeringen avseende inriktning, varu- och tjänsteproduktionens omfattning, skydd och bevakning med mera. Vidare ansåg beredningen att Försvarsmaktens behov borde tillgo- doses genom leveranser från utsedda krigsviktiga företag. Dessa borde vidare utgöra en grund för att krigsplacera nyckelpersoner i näringslivet. På så sätt skulle berörda företag bibehålla den personal som ansågs vara viktig för den fortsatta produktionen.13

11Ibid., s. 162 f.

12Ibid., s. 140.

13Ibid., s. 140 f.

190

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – bakgrund

Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygghet

Vilken roll näringslivet skulle ha i totalförsvarsplaneringen var där- efter föremål för utredning. Utredningen om totalförsvarets försörj- ningstrygghet skulle bland annat lämna förslag på åtgärder för sam- verkansformer och effektiv planering mellan offentliga och privata aktörer i syfte att säkerställa totalförsvarets kritiska behov i händelse av höjd beredskap och då ytterst krig. I betänkandet Näringslivets roll i totalförsvaret (SOU 2019:51) föreslog utredningen bland annat att regeringen skulle uppdra åt totalförsvarsmyndigheter att identi- fiera vilka företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet, att kretsen myndigheter som har rätt att begära upplysningar om total- försvarsviktig verksamhet från näringsidkare utökas samt att formerna för hur totalförsvarsviktiga företag ska lämna upplysningar förtydligas och görs enhetliga. För att etablera nya former för långsiktig samver- kan mellan offentliga och privata aktörer på den centrala, regionala och lokala nivån föreslog utredningen att ett nationellt råd skulle inrättas i Regeringskansliet och att länsstyrelsernas regionala råd för krisberedskap och skydd mot olyckor även skulle avse totalförsvaret.

Utredningen bedömde att det tidigare systemet med bland annat försörjningsanalyser, företagsplanläggning och K-företag utgjorde ett viktigt arv, men att avgörande omvärldsförändringar omöjliggjorde att samma system återinförs på nytt. Det främsta skälet till detta bedöm- des vara medlemskapet i EU som bland annat innebär att svenska företag inte kan behandlas annorlunda än andra EU-företag. Utred- ningen pekade bland annat på att EU-medlemskapet inneburit en tvingande lagstiftning om upphandlingskrav vid avtalsslut mellan stat eller kommun och företag, samt EU-rättsliga regler om konkur- rens och om statsstöd. Vidare menade utredningen att även förut- sättningar för näringslivet har förändrats i grunden, bland annat ge- nom att varor inte längre lagras som tidigare.14

Regeringens totalförsvarsproposition

Även i den försvarspolitiska propositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30) konstaterades att näringslivet måste involveras mer i planeringen av totalförsvaret, och regeringen bedömde att offentliga aktörer i nära dialog med privata aktörer borde bedöma

14SOU 2019:51, s. 13.

191

Försörjningsanalys – bakgrund

SOU 2023:50

behovet av förberedelser för att säkerställa en rimlig beredskap. Som exempel angavs att det kan handla om bland annat prioritering och fördelning av resurser samt andra nödvändiga åtgärder som att fram- ställa eller lagra produkter och material inom till exempel hälso- och sjukvården och i livsmedelskedjan.15

Materielförsörjningsutredningen

Materielförsörjningsutredningen konstaterade i sitt betänkande Materielförsörjningsstrategi – För vår gemensamma säkerhet från 2022 att verksamhet som är nödvändig i kris och krig behöver dimen- sioneras för det och omfattas av planering och förberedelser för att kunna fungera i kris, höjd beredskap och ytterst krig. Utredningen konstaterade också att något nytt K-företagssystem i enlighet med Försvarsberedningens förslag inte finns i dag, och hänvisade till vad Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygghet hade skrivit tre år tidigare om svårigheterna med att återinföra det tidigare systemet med bland annat försörjningsanalyser, företagsplanläggning och K-företag. Materielförsörjningsutredningen konstaterade samtidigt att den andra utredningen föreslagit att regeringen uppdrar åt total- försvarsmyndigheterna att identifiera vilka företag som bedriver total- försvarsviktig verksamhet. Materielförsörjningsutredningen bedömde att det, oaktat de begränsningar som finns i dag, är av stor betydelse att företag och organisationer vars produktion av materiel eller tjäns- ter som är viktig för totalförsvaret identifieras. Detta eftersom det är en förutsättning för att dels involvera dessa aktörer i totalförsvars- planeringen i enlighet med lagen (1982:1004) om skyldighet för närings- idkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvars- planeringen, dels krigsplacera personal vid företagen med allmän tjänsteplikt. Utredningen konstaterade att identifieringen av krigs- viktiga företag och organisationer måste ske med utgångspunkt i dessa aktörers faktiska funktioner och tillgångar och således inte får begränsa konkurrensen på marknaden.16

15Prop. 2020/21:30, s. 130.

16SOU 2022:24, s. 260 f.

192

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – bakgrund

Näringslivet

Även näringslivsaktörer har i olika sammanhang framhållit behovet av en tydlig dialog mellan näringslivet och det offentliga inom ramen för totalförsvarsarbetet. I en intervjustudie som Totalförsvarets forsk- ningsinstitut (FOI) genomförde 2017 med ett antal företag inom branscherna bevakning och säkerhet, it och telekom, bygg och entre- prenad samt kyl- och frystransporter framkom att de branscher som intervjuades i studien framför allt efterlyste inbjudan till dialog och deltagande samt en tydlig syn från det offentliga på näringslivet som en del av beredskapsplaneringen.17

Inom ramen för denna utredning har vi träffat företrädare från en rad olika företag och branschorganisationer. Det har vid dessa dia- loger framkommit att det finns såväl en vilja hos företag att delta i totalförsvarsplaneringen som ett intresse hos företagen själva av bland annat en långsiktig och stabil kontinuitetsplanering. Samtidigt har det framhållits att det även finns affärsmässiga gränser för hur långt företag är beredda att bidra utan ersättning eller andra incitament från statens sida. En aspekt som lyfts av flera aktörer är också behovet av att det offentliga i högre grad involverar företagen redan i plane- ringsstadiet, så att lösningar på försörjningsutmaningar kan utveck- las gemensamt.

8.3Nuvarande förhållanden och pågående analysarbeten

Det pågår ett antal analysarbeten med relevans för försörjnings- beredskapen inom olika sektorer och i statliga utredningar. De olika analysarbetena sker separat och utgår inte från tydliga, gemensamma hot- och riskbilder eller arbetsprocesser.

8.3.1Arbetet inom vissa sektorer

Vid våra intervjuer med ett urval av beredskapsmyndigheterna har det framgått att myndigheterna har kommit olika långt i det återupp- tagna arbetet med totalförsvarsplanering. Nedan ges några exempel på arbeten med att identifiera försörjningsviktiga varor och tjänster.

17FOI, Näringslivets syn på roller och ansvar i totalförsvaret, 2017, s. 22.

193

Försörjningsanalys – bakgrund

SOU 2023:50

Livsmedel och dricksvatten

I rapporten Livskraft – mätt och frisk, som är en öppen sammanfatt- ning av Livsmedelsverkets, Jordbruksverkets och Statens veterinär- medicinska anstalts (SVA) svar på regeringsuppdrag18 från juli 2019, redovisade nämnda myndigheter flera förslag på åtgärder för att bygga förmåga inom dricksvatten- och livsmedelsförsörjningen. Bland annat föreslog myndigheterna att mängden livsmedel som behöver finnas tillgänglig för att en tillräcklig nivå för livsmedelsförsörjning ska kunna upprätthållas under en tre månader lång allvarlig säker- hetspolitisk kris skulle analyseras. Vidare föreslogs att strategiska varor i hela livsmedelskedjan skulle kartläggas och att myndigheterna skulle ges i uppdrag att genomföra en fördjupad analys över nöd- vändiga varor och förnödenheter som finns i fredstid och hur dessa varor flödar i livsmedelskedjan. Regeringen har bland annat med stöd i det underlaget gett myndigheterna uppdrag om livsmedels- beredskap. I uppdraget ingår bland annat att påbörja lämpliga åt- gärder för att inleda uppbyggnaden av en livsmedelsberedskap samt att kartlägga strategiska varor för livsmedelskedjans funktionalitet, identifiera totalförsvarsviktig verksamhet i livsmedelskedjan och göra en analys av livsmedelskedjans beroenden och sårbarheter.19

Jordbruksverket och SVA fick i november 2020 i uppdrag av regeringen att bedöma nationella försörjningsbehov avseende hälso- och sjukvård vid en kris eller vid höjd beredskap och då ytterst i krig. I rapporten konstaterades att det i många fall finns likartade behov mellan humansjukvården och djurens hälso- och sjukvård bland annat avseende läkemedel. Därför behöver det vid kris och höjd beredskap finnas ett tydligt utpekat mandat att fördela resurser från djursjuk- vården till humansjukvården och tvärtom, eller att freda tillgången inom respektive verksamhet. Det kan även behöva föras en diskus- sion om fördelning av resurser mellan olika typer av verksamhet in- om djurens hälso- och sjukvård.20

18Den 11 juli 2019 fick bevakningsansvariga myndigheter i uppdrag att analysera de behov och åtgärdsförslag avseende det civila försvaret som Försvarsberedningen, MSB och Försvars- makten hade redovisat. Enligt uppdraget skulle Livsmedelsverket, Jordbruksverket och Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) tillsammans analysera redovisade behov och åtgärds- förslag avseende livsmedelsförsörjning, inklusive dricksvattenförsörjning. Ju2019/00312/SSK.

19Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Livsmedelsverket.

20Jordbruksverket och SVA, Nationella försörjningsbehov inom djurens hälso- och sjukvård vid kris eller höjd beredskap och då ytterst i krig, 2020, s. 21 f.

194

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – bakgrund

I regleringsbrevet för budgetår 2022 fick Livsmedelsverket fort- satt uppdrag att tillsammans med Jordbruksverket och SVA arbeta med att bygga upp en livsmedelsberedskap.21 Av återrapporteringen av uppdraget från februari 2023 framgår att myndigheterna i syfte att öka kunskapen om vilka varor som är särskilt viktiga för försörjnings- förmågan under höjd beredskap fört dialog med företag i livsmedels- kedjan. Analys av befintlig statistik och genomgång av sakkunniga har också påbörjats.

Livsmedelsverket har också inlett ett arbete med att kartlägga vilka företag som skulle kunna bedömas vara av särskild betydelse för Sveriges livmedelsberedskap, i dialog med ett flertal företag, och har tillsammans med Jordbruksverket, Svensk dagligvaruhandel och Svensk handel tagit fram ett förslag på en metod för att mäta mäng- den mat i det nationella livsmedelssystemet. Livsmedelsverket har även tagit fram en standardiserad bedömningsmetod för kartläggning och analys av företagens förmåga att leverera varor och tjänster under höjd beredskap.22

Livsmedelsverket och Jordbruksverket har i uppdrag att skapa ökade förutsättningar för att flödet i livsmedelskedjan fungerar även vid en allvarlig bristsituation. Tillsammans med relevanta aktörer ska man förbereda hanteringsåtgärder för en bristsituation. Inom ramen för uppdraget skapas ett nätverk av företag, branschorganisationer, myndigheter och andra aktörer med stor betydelse för livsmedels- försörjningen för att förbereda handlingsalternativ för att kunna hantera störningar i olika flöden. Myndigheterna och näringslivet tar också fram ett gemensamt signalsystem för att tidigt upptäcka stör- ningar som kan leda till brist. Målet är att aktörerna ska kunna han- tera den typen av störningar inom den egna organisationen, inom branschen, eller tillsammans med andra.23,24

I regleringsbrevet för budgetår 2023 fick Livsmedelsverket i upp- drag att tillsammans med Jordbruksverket utarbeta ett förslag med grunder för prioritering och fördelning av kritiska resurser på livs- medelsområdet för det fall ransoneringslagen (1978:268) skulle behöva tillämpas. Förutsättningarna att utarbeta ändamålsenliga strukturer och rutiner för prioritering och fördelning inom gällande regelverk ska analyseras och eventuella behov av kompletterande åtgärder ska

21Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Livsmedelsverket.

22Livsmedelsverket, Myndighetsgemensam redovisning av uppdrag inom civilt försvar 2022, 2023.

23Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Livsmedelsverket.

24Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Statens jordbruksverk.

195

Försörjningsanalys – bakgrund

SOU 2023:50

identifieras. Myndigheterna ska redovisa resultatet i en gemensam rapport senast den 22 februari 2024.25

Hälsa, vård och omsorg

Socialstyrelsen har enligt sin instruktion ansvar för att på regeringens uppdrag samordna förberedelserna för försörjning av sjukvårdspro- dukter inför höjd beredskap och för att upprätthålla en katastrof- medicinsk beredskap. Den 31 mars 2022 fick Socialstyrelsen i uppdrag att identifiera och sammanställa de mest kritiska läkemedel som behövs inom sjukvården och tandvården vid fredstida kriser, höjd beredskap och ytterst krig i syfte att stärka lagerhållningen i regio- nerna. Syftet med uppdraget var att sammanställningen skulle utgöra ett underlag för regionerna i inköpsprocessen för uppbyggnaden och stärkandet av försörjningsberedskapen.26 I sin redovisning av upp- draget framhåller Socialstyrelsen att den lista som tagits fram på inget sätt är heltäckande utan är tänkt att vara ett steg i arbetet med att förstärka försörjningsberedskapen och ett stöd i regionernas in- köpsprocesser.27

Den 1 december 2022 fick Socialstyrelsen i uppdrag av regeringen att ta fram underlag för vilka sjukvårdsprodukter som enligt myndig- hetens bedömning på ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt behöver lagerhållas för att hälso- och sjukvården ska kunna erbjuda sådan vård som inte kan anstå vid fredstida kriser, höjd beredskap eller ytterst krig. Socialstyrelsen ska vidare lämna förslag på sådana sjukvårdsprodukter som inte lämpar sig för omsättningslagring eller som av andra skäl bör lagerhållas i statliga säkerhetslager på ett ända- målsenligt och kostnadseffektivt sätt.28

Den 20 januari 2022 fick Läkemedelsverket i uppdrag av reger- ingen genomföra en kartläggning avseende den svenska läkemedels- produktionen samt eventuell produktion av aktiva substanser. Läke- medelsverket ska samarbeta med de nordiska länderna inom ramen för det Nordiska ministerrådets initiativ kring nordisk produktions- kartläggning, och ska även undersöka om det finns förutsättningar

25Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Livsmedelsverket.

26Regeringsbeslut I:7, 2022-03-31, S2022/01940 (delvis).

27Socialstyrelsen, Uppdrag att identifiera och sammanställa de mest kritiska läkemedel och därtill tillhörande medicintekniska produkter inför fredstida kriser, höjd beredskap och ytterst krig, 2022-04-19.

28Regeringsbeslut II:3, 2022-12-01, S2022/04550 (delvis).

196

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – bakgrund

att genomföra motsvarande kartläggning inom området medicintek- niska produkter.29

Transporter

Trafikverket tillhandahåller i dag strategiska insatsvaror för järnväg i huvudsak i form av betongslipers och räls. I mars 2022 fick Trafik- verket i uppdrag att lämna en redogörelse över vilka olika typer av materiel som bör definieras som strategiska insatsvaror samt lämna förslag på hur tillgången till dessa varor kan säkerställas vid såväl normala omständigheter som vid fredstida kriser, höjd beredskap och ytterst krig för att myndigheten ska kunna uppfylla sina åtagan- den att bygga, underhålla och driva statliga vägar och järnvägar.30 Uppdraget redovisades i rapporten Strategiska insatsvaror31. Bitumen och cement bedöms av Trafikverket utgöra strategiska insatsvaror inom vägområdet medan järnvägsområdet är beroenden av tusentals unika komponenter. För att tillgången till strategiska insatsvaror ska säkerställas föreslog Trafikverket en ändring i myndighetens instruk- tion på så sätt att det befintliga bemyndigandet att upphandla och tillhandahålla materiel för järnvägsinfrastruktur även ska omfatta vägområdet. Detta ingår numera i myndighetens instruktion.32

Finansiella tjänster

Finansinspektionen, som är sektorsansvarig myndighet för bered- skapssektorn Finansiella tjänster, har påbörjat ett arbete med att identifiera sektorns beroenden.

Riksbanken, som inte ingår i beredskapssektorn men har ett an- svar för betaltjänster, har inlett ett arbete med att bland annat iden- tifiera vilka betalningsflöden som ska prioriteras vid fredstida kris- situationer och i krig.33

29Regeringsbeslut I:4, 2022-01-20, S2022/00453 (delvis).

30Regeringsbeslut I 2, 2022-03-17, I2022/00692.

31Trafikverket, Strategiska insatsvaror – Hur arbetar Trafikverket med att säkra tillgången till material för väg- och järnvägsinfrastruktur under fred, höjd beredskap och krig?, 2022-09-20.

326 § förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket.

33Intervju med företrädare för Riksbanken, 2023-02-01.

197

Försörjningsanalys – bakgrund

SOU 2023:50

Energiförsörjning

Regeringen har gett Energimyndigheten och Svenska kraftnät i upp- drag att intensifiera arbetet med att stärka försörjningstryggheten i energisektorn på kort och lång sikt. En del i uppdraget som givits till Energimyndigheten är att föreslå en indikativ dimensionering för trygg elförsörjning och elförsörjning för totalförsvarets behov samt föreslå hur dimensioneringen för elförsörjningen kan tillämpas inom hela energisektorn samt förfinas och uppdateras regelbundet. De myn- digheter som ingår i beredskapssektorn för energiförsörjning, MSB och Försvarsmakten ska löpande och vid behov bistå Energimyndig- heten med sakkunskap för att bland annat säkerställa att den före- slagna dimensioneringen inte avviker från annan relevant planering. Deluppdraget ska redovisas senast den 13 oktober 2023.34

Elektronisk kommunikation och post

I syfte att stärka robustheten inom elektronisk kommunikation arbe- tar Post- och telestyrelsen (PTS) med försörjning av drivmedel till reservkraft. Arbetet innefattar att inventera myndighetens och sek- torns förbrukning per tidsenhet, i dialog med länsstyrelser. Energi- myndigheten är inkopplad i arbetet för att undersöka försörjnings- möjligheter till hela landet. Arbetet genomförs delvis som en förstudie tillsammans med underleverantörer för att identifiera beroenden in- om sektorn.

8.3.2Vissa statliga utredningar

Utredningen om en ny livsmedelsberedskap

I april 2022 tillsatte regeringen en särskild utredare som ska föreslå och utveckla inriktning för livsmedelsberedskapen inklusive styrmedel för näringslivet medverkan. I uppdraget ingår bland annat att redovisa sedan tidigare föreslagna eller pågående åtgärder samt lämna even- tuella nya förslag på åtgärder som är av vikt för uppbyggnaden av en livsmedelsberedskap samt analysera åtgärderna utifrån kostnadseffek- tivitet, kommunal självstyrelse och näringslivets medverkan och förut-

34Regeringsbeslut III3, 2022-12-15, I2022/02319.

198

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – bakgrund

sättningar samt att föreslå en utvecklad inriktning för livsmedels- beredskapen. Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2023.35

Utredningen om ökad försörjningsberedskap av varor och tjänster från industrin

I syfte att stärka Sveriges förmåga att upprätthålla en nödvändig för- sörjning och därigenom säkerställa tillgång till samhällsviktiga varor och tjänster vid fredstida krissituationer, höjd beredskap och ytterst krig har regeringen uppdragit åt en särskild utredare att bland annat kartlägga vilka varor och tjänster i Sverige som har väsentlig bety- delse för upprätthållandet av samhällsviktig verksamhet eller där all- varliga konsekvenser i övrigt riskerar att uppstå om varan eller tjänsten inte tillgängliggörs.36 Uppdraget ska vara klart senast den 31 oktober 2024.

Ökad beredskap för att säkerställa en robust och kontinuerlig leverans av vattentjänster

I syfte att stärka förmågan att leverera vattentjänster vid händelse av kris, höjd beredskap och då ytterst krig samt utifrån de nya förut- sättningar som följer av ett förändrat klimat har en särskild utredare fått i uppdrag att se över regelverk och ansvarsfördelning och vid behov föreslå förändringar för att säkerställa en robust och kon- tinuerlig leverans av vattentjänster.37 I uppdraget ingår bland annat att klarlägga behovet av krav på planering, förberedelseåtgärder, om- fattningen av behovet av en försörjningsberedskap avseende vatten- tjänster och lämna förslag för att säkerställa robusthet och konti- nuitet i hela landet av försörjningen av kritiska material. Uppdraget ska redovisas senast den 31 januari 2024.

35Dir. 2022:33.

36Dir. 2022:72.

37Dir. 2022:127.

199

Försörjningsanalys – bakgrund

SOU 2023:50

8.3.3Steg i utökad samverkan och totalförsvarsplanering mellan det offentliga och näringslivet har tagits

De senaste årens ökade fokus på återuppbyggandet av totalförsvaret har resulterat i att det sedan en tid pågår arbeten inom flera sektorer med att i högre utsträckning än tidigare göra det möjligt att involvera näringslivet i planeringsarbetet.

Utvecklingsprojekt för försörjning av varor och tjänster

Med start 2022 genomförde MSB en riktad satsning på försörjnings- beredskap med inriktning på ökad samverkan mellan myndigheter och näringslivet. Till stöd har myndigheterna den av MSB publice- rade vägledningen Planering för försörjning av varor och tjänster.38 Kärnan i vägledningen är en metod i sex steg för planering i fred för försörjning av varor och tjänster vid höjd beredskap. De steg som beskrivs i vägledningen är att beskriva behoven, utvärdera beredskaps- åtgärder, förbereda företagsdialog, genomföra företagsdialog, välja bered- skapsåtgärd samt uppföljning.

Planeringen är enligt MSB tänkt att mynna ut i olika typer av förberedelser, till exempel att resurser ska fördelas eller prioriteras på ett visst sätt eller överenskommelser om att företag ska framställa eller lagra vissa varor eller komponenter.

Utvecklingsprojektet genomförs med stöd av anslag 2:4 Krisbered- skap och sammanlagt deltar nio myndigheter: Kustbevakningen, Luft- fartsverket, Läkemedelsverket, Polismyndigheten, Sveriges meteoro- logiska och hydrologiska institut (SMHI), Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA), Trafikverket, Fortifikationsverket och Sjöfartsverket.

Livsmedelsverkets, Jordbruksverkets och SVA:s uppdrag för att stärka livsmedelsberedskapen

Livsmedelsverket har tillsammans med Jordbruksverket och Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) flera uppdrag från regeringen för att bygga upp Sveriges livsmedelsberedskap, vilket nämnts i avsnitt 8.3.1.

38MSB, Planering för försörjning av varor och tjänster – En vägledning till myndigheter för höjd beredskap och krig, 2021. Vägledningen riktar sig i första hand till de myndigheter som har särskilt ansvar inför och vid höjd beredskap, det vill säga beredskapsmyndigheter, men kan även användas av aktörer utanför denna målgrupp.

200

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – bakgrund

Ett av uppdragen är att kartlägga strategiska varor för livsmedelsked- jans funktionalitet, identifiera totalförsvarsviktig verksamhet i livs- medelskedjan och analysera livsmedelskedjans beroenden och sårbar- heter. Vidare ska företagens förmåga att kunna leverera varor och tjänster under höjd beredskap kartläggas och analyseras. Livsmedels- verket ska även, tillsammans med berörda företag och andra relevanta aktörer, arbeta för att skapa ökade förutsättningar att säkerställa flö- det i livsmedelskedjan vid en allvarlig bristsituation under svåra freds- tida förhållanden eller höjd beredskap och då ytterst krig. Under perioden 2021–2023 ska arbetet exempelvis omfatta förberedelser för branschöverenskomna hanteringsåtgärder som vid behov snabbt kan tillämpas. Arbetet kan kompletteras med utbildningsinsatser. Uppdraget ska slutredovisas till regeringen senast den 31 december 2023.

På ett övergripande plan uppger Livsmedelsverket att en viktig fråga i arbetet är vilka mål och ambitionsnivåer som sätts för försörj- ningen. Om inte målen definieras riskerar analysen att bli skev. Det finns också ett behov av att myndigheter förmedlar sina behov av varor och tjänster till andra sektorer och myndigheter för att de ska kunna göra sina analyser.39

Det tvärsektoriella näringslivsrådet

Regeringen beslutade den 12 januari 2023 att tillsätta ett tvärsekto- riellt näringslivsråd för totalförsvar och krisberedskap.40 Rådet är en del av Regeringskansliet och ska vara ett forum på strategisk nivå för ömsesidigt informationsutbyte och rådgivning i frågor som är av gemensam vikt för näringslivet, arbetstagarorganisationerna och sta- ten avseende totalförsvar och krisberedskap. Syftet är att öka kun- skapen hos deltagarna i rådet om tvärsektoriella frågor avseende de olika perspektiv och förutsättningar som gäller för näringslivet, arbets- tagarorganisationerna och staten genom att exempelvis utbyta läges- information och lägesbilder med varandra både på kort och lång sikt. Rådet ska på en strategisk nivå komplettera befintliga operativa sam- arbeten mellan näringsliv, arbetstagarorganisationer och det offent- liga inom olika sektorer samt på olika nivåer i samhället.

39Intervju med företrädare för Livsmedelsverket, 2023-04-05.

40Regeringsbeslut II:2, 2023-01-12, Fö2023/00119.

201

Försörjningsanalys – bakgrund

SOU 2023:50

Länsstyrelsens regionala råd

För att skapa nödvändig samordning inom krisberedskapen har läns- styrelserna sedan tidigare ett regionalt råd för krisberedskap och skydd mot olyckor, i vilket representanter för länsstyrelsen och be- rörda aktörer i krishanteringssystemet ingår. Utredningen om total- försvarets försörjningstrygghet föreslog i sitt betänkande att de regio- nala råden även skulle omfatta totalförsvar, eftersom regionala råd även för totalförsvaret blir ett viktigt instrument för att skapa en effektiv planering mellan offentliga och privata aktörer på den cen- trala, regionala och lokala nivån i syfte att tillgodose totalförsvarets behov. Utredningen om civilt försvar instämde i den bedömningen och föreslog i betänkandet Struktur för ökad motståndskraft (SOU 2021:25) en ändring av bestämmelsen i förordning (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap. Ändringen, som innebär att det regionala rådet även ska arbeta med totalförsvar och att det i rådet även ska ingå representanter för berörda aktörer i totalförsvaret, trädde i kraft den 1 oktober 2022.

202

9Försörjningsanalys

– överväganden och förslag

I detta kapitel ger vi förslag på hur ett arbete med att ta fram försörj- ningsanalyser kan stärka landets försörjningsförmåga, vilka åtgärder som kan följa av analysarbetet och vilken roll en funktion med ansvar för nationell samordning av försörjningsberedskapen ska ha.

9.1Det saknas tillräcklig kunskap om Sveriges försörjningsförmåga

Bedömning: För att underlätta för riksdag, regering och i för- längningen myndigheter att vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa flödet av varor och tjänster som är nödvändiga för be- folkningens överlevnad, för att säkerställa de viktigaste samhälls- funktionerna eller för att bidra till det militära försvarets förmåga behövs samlad och uppdaterad kunskap om hur Sveriges försörj- ningsförmåga ser ut. För att förvärva sådan kunskap krävs ett systematiskt och kontinuerligt arbete med att identifiera och analysera behov av och tillgång till försörjningsviktiga varor och tjänster. Arbetet måste utgå från gemensamma utgångspunkter för kartläggning och analys. Risken är annars att försörjnings- beredskapen dimensioneras och utformas på ett ineffektivt sätt.

203

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

SOU 2023:50

I kapitel 8 har vi konstaterat att arbeten med att kartlägga behov, beroenden och behov av åtgärder har inletts eller genomförts genom olika regeringsuppdrag och utredningar inom ramen för ett flertal sektorer. Försvarsberedningens skrivning från 2017 om att krav på olika försörjningsnivåer ska dimensioneras utifrån civilbefolkningens och samhällets behov, samt med beaktande av Försvarsmaktens be- hov, har därmed börjat omhändertas.

Vi kan konstatera att arbetet har kommit olika långt i olika sekto- rer. Vidare saknas det en aktör med ett samordnat nationellt ansvar för att sammanställa behoven och tillgången till försörjningsviktiga varor och tjänster och bedöma hur landets samlade försörjningsför- måga ser ut. Det saknas även en sektoröverskridande samordning av den kartläggning och analys av behov, tillgång och lämpliga bered- skapsåtgärder som pågår i vissa sektorer. Det finns därmed en uppenbar risk för att olika aktörer gör sina analyser utifrån olika ut- gångspunkter och med skilda metoder. Vi bedömer att detta kan innebära att det blir svårt att sammanföra analyserna till en samlad kunskap om Sveriges försörjningsförmåga. Det kan också innebära att beslut om förberedande åtgärder inför försörjningsrelaterade störningar på central nationell nivå kan behöva fattas på alltför otill- räckliga underlag.

I valet mellan olika åtgärder för att säkra försörjningen är det viktigt att underlagen från olika sektorer och myndigheter så långt det är möjligt görs utifrån gemensamma utgångspunkter och metoder för att kartlägga och analysera behov av och tillgång till försörjnings- viktiga varor och tjänster. Utan sådana försvåras nödvändiga avväg- ningar och prioriteringar, och dimensioneringen och utformningen av försörjningsberedskapen riskerar därmed att bli ineffektiv. Exem- pelvis kan prioritering av vissa sektorer och åtgärder komma att göras på godtyckliga grunder. Mot bakgrund av detta bedömer vi att det krävs ett systematiskt och kontinuerligt arbete för att skapa samlad och uppdaterad kunskap om Sveriges försörjningsförmåga.

När vi framöver använder begreppet försörjningsberedskap avser

viden verksamhet som syftar till att vid fredstida krissituationer och höjd beredskap upprätthålla den försörjning av varor och tjänster som är nödvändig för befolkningens överlevnad, för att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna eller för att bidra till det militära försvarets förmåga. I avsnitt 9.10.2 föreslår vi att begreppet definieras

iförordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap.

204

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

Med försörjningsförmåga menar vi förmågan att vid fredstida kris- situationer och höjd beredskap upprätthålla den försörjning av varor och tjänster som är nödvändig för befolkningens överlevnad, för att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna samt för att bidra till det militära försvarets förmåga.

Begreppet försörjningsviktiga varor och tjänster syftar på de varor och tjänster som är nödvändiga vid fredstida krissituationer och höjd beredskap för befolkningens överlevnad, för att säkerställa de vikti- gaste samhällsfunktionerna eller för att bidra till det militära försva- rets förmåga. Det är alltså sådana varor och tjänster som bör omfattas av arbetet med att få samlad kunskap om Sveriges försörjnings- förmåga. Varken försörjningsförmåga eller försörjningsviktiga varor och tjänster bedömer vi behöver definieras i förordning.

9.2Försörjningsanalyser kan ge en samlad kunskap om Sveriges försörjningsförmåga

Bedömning: En samlad kunskap om Sveriges försörjningsförmåga vid fredstida krissituationer och höjd beredskap kan erhållas ge- nom att vissa aktörer får i uppgift att göra försörjningsanalyser avseende samhällets behov av och tillgång till försörjningsviktiga varor och tjänster.

9.2.1Generellt om försörjningsanalysen

Som vi angett ovan bedömer vi att det arbete som sker i dag med att kartlägga försörjningsviktiga varor och tjänster, även om det är en bra början, inte ger tillräcklig kunskap för att det ska vara möjligt att på ett effektivt och ändamålsenligt sätt vidta sådana förberedande åtgärder som krävs för att säkra samhällets försörjningsförmåga vid fredstida krissituationer och under höjd beredskap. Ett av proble- men är att det inte finns någon sammanhållen analys av hur förmågan ser ut i olika typer av krissituationer. För att åstadkomma en sam- manhållen analys krävs ett strukturerat och kontinuerligt arbete med att identifiera och analysera samhällets behov av och tillgång till försörjningsviktiga varor och tjänster i fredstida krissituationer och vid höjd beredskap. Detta arbete kan ske inom ramen för vårt förslag

205

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

SOU 2023:50

om försörjningsanalys. Syftet med försörjningsanalysen är att besluts- fattare ska ha bra underlag för att kunna utveckla försörjningsbered- skapen genom att vidta förberedande beredskapsåtgärder som för- stärker försörjningsförmågan vid fredstida krissituationer och i krig. Med beslutsfattare menar vi här riksdagen, regeringen och statliga myndigheter, men i förlängningen också kommuner, regioner och företag.

För att ge en rättvisande bild av försörjningsförmågan behöver försörjningsanalysen innehålla olika typer av information. Först och främst behövs en kartläggning och analys av vilka behov som sam- hället i stort har av försörjningsviktiga varor och tjänster i olika situationer. Försörjningsanalysen behöver även inkludera informa- tion om tillgången till försörjningsviktiga varor och tjänster. Kart- läggningen och analysen av behov och tillgång utgör underlag för förslag på väl avvägda förberedande åtgärder för att motverka möjliga störningar i leveranskedjor.

Som framgår i avsnitt 9.4 och 9.5 bedömer vi att den del av försörj- ningsanalysen som avser behoven bör göras av samtliga beredskaps- myndigheter enlig förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap med undantag av Säkerhetspolisen, medan analysen av tillgången bör göras av vissa sektorsansvariga myndigheter. Det är alltså dessa sektorsansvariga myndigheter som kommer att göra försörjningsanalyserna. Vi kallar dem därför för försörjningsanalys- myndigheter.

I figur 9.1 nedan illustreras försörjningsanalysens beståndsdelar med behov och tillgång i mitten.

206

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

Figur 9.1 Försörjningsanalys

Behov och tillgång utgör grunden för åtgärder för att stärka försörjningsberedskapen. För att kartlägga och analysera behoven behöver försörjningsviktiga varor och tjänster, företag och möjliga behov av prioriteringar av verksamheter, flöden och användare identifieras. För att kartlägga tillgången krävs kunskap om produktionskapacitet i Sverige, handelsflöden och befintlig lagerhållning. Försörjningsanalysen ska kunna resultera i åtgärder

Källa: Utredningen.

9.2.2Närmare om behoven av försörjningsviktiga varor och tjänster

Behoven av försörjningsviktiga varor och tjänster kan skilja sig åt mellan fredstida krissituationer och krig, både avseende vilka varor och tjänster som behövs och hur omfattande behoven av dessa är. Det är därför nödvändigt att identifiera vilka varor och tjänster som är nödvändiga i olika situationer. Detta förutsätter i sin tur att anta- ganden görs om vilka verksamheter som ska upprätthållas i olika typer av krissituationer. För att vid allvarliga bristsituationer kunna vidta väl avvägda åtgärder behöver det klargöras vilka verksamheter, försörjningsflöden och användare av varor och tjänster som kan be- höva prioriteras. Först då kan rätt förberedelser göras. Behovsana- lysen behöver därför inkludera både information om hur förbruk- ningen av försörjningsviktiga varor och tjänster ser ut i normala fall och vad av detta som bör och kan prioriteras bort vid olika typer av

207

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

SOU 2023:50

försörjningsrelaterade störningar, liksom om det finns aktörer eller grupper av befolkningen som bör prioriteras vid bristsituationer. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har i regle- ringsbrevet för 2023 ett uppdrag att utarbeta en vägledning för iden- tifiering av samhällsviktig verksamhet som är nödvändig för totalför- svaret som ska komplettera myndighetens befintliga vägledningar om samhällsviktig verksamhet.1 Denna vägledning kommer att kunna vara till hjälp i myndigheternas bedömning av vilka verksamheter som kan behöva prioriteras i olika typer av krissituationer.

Ytterligare en del av behovsanalysen består i att identifiera företag som bedriver samhälls- och totalförsvarsviktig verksamhet. Denna information är viktig både för att klarlägga beroenden av företag och för försörjningsanalysen i stort. Som framgår av figur 9.1 består analy- sen av behoven av tre delar: att identifiera vilka varor och tjänster som är försörjningsviktiga; att identifiera företag och näringsidkare som bedriver samhälls- respektive totalförsvarsviktig verksamhet samt att identifiera verksamheter, försörjningsflöden och användare som kan behöva prioriteras före andra. Behovsanalysen ska slutligen, inom det samhällsområde som analysen omfattar, resultera i slutsatser om nödvändiga volymer och nödvändig kvalitet av försörjningsviktiga varor och tjänster i fredstida krissituationer och vid höjd beredskap.

Identifiering av försörjningsviktiga varor och tjänster

Identifieringen av varor och tjänster handlar om att beredskapsmyn- digheterna (se avsnitt 9.5 nedan om förslag till uppgift för dessa myn- digheter) behöver ta ställning till vilka varor och tjänster som är nöd- vändiga för att säkerställa de viktiga samhällsfunktionerna inom myndighetens ansvarsområde och befolkningens liv och hälsa också i en situation med störda förhållanden och ytterst i krig. Det handlar även om att kvantifiera hur stort behovet av varan eller tjänsten är i olika typer av krissituationer.

Som vi beskrivit tidigare i detta kapitel måste analysarbetet utgå från gemensamma utgångspunkter. De gemensamma antaganden för totalförsvarsplaneringen som tillhandahållits av Försvarsmakten och

1Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2023 till Regeringskansliet.

208

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

MSB i handlingsplanen Handlingskraft2 bör vara en utgångspunkt i arbetet, liksom de mer precisa antagandena för det civila försvaret som finns i Planeringsinriktning för det civila försvaret3. I kapitel 15 föreslår vi att regeringen ska uppdra åt MSB att i samråd med För- svarsmakten precisera planeringsantaganden för försörjningsbered- skapen. Om regeringen går vidare med detta förslag kommer dessa antaganden att kunna utgöra en viktig utgångspunkt i arbetet.

Behovsanalysen omfattar som nämnts inte bara den egna bered- skapsmyndighetens behov utan även behoven inom myndighetens ansvarsområde (se våra resonemang kring ansvarsområden i kapi- tel 7). De viktiga samhällsfunktioner och verksamheter som omfattas av ansvarsområdet behöver därför identifieras, se mer om det längre ned i detta avsnitt. Eftersom denna verksamhet många gånger bedrivs av privata aktörer behöver beredskapsmyndigheterna ha möjlighet att samverka med det privata näringslivet samt ha möjlighet att begära in den information som behövs för analysarbetet, såsom företagens behov av vissa varor och tjänster. Den senare frågan behandlar vi i kapitel 10.

Identifiering av företag som bedriver samhällsviktig respektive totalförsvarsviktig verksamhet

Försörjningsviktiga varor och tjänster produceras och levereras i stor utsträckning av företag. För att kunna göra en fullödig behovs- analys är det viktigt att identifiera beroenden av dessa företag. I stor utsträckning är de företag som bedriver samhälls- och totalförsvars- viktig verksamhet desamma, men de kan även skilja sig åt. Vissa verk- samheter som bedöms vara försörjningsviktiga i en fredstida krissitua- tion kan behöva prioriteras ned i en krigssituation. Sådan verksamhet kan med andra ord vara samhällsviktig men inte totalförsvarsviktig.

Vilka företag som bedriver samhälls- respektive totalförsvarsviktig verksamhet kan bedömas genom att kartlägga och analysera konse- kvenser av störningar i leveranserna av företagens varor och tjänster. Många gånger finns sannolikt kunskap om vilka dessa företag är redan hos myndigheterna. Inom arbete med risk- och sårbarhetsanalyser (RSA) identifierar myndigheter i dag samhällsviktig verksamhet

2Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Handlingskraft – Handlings- plan för att främja och utveckla en sammanhängande planering för totalförsvaret 2021–2025, 2021.

3MSB 2019–00366, rapporten är sekretessbelagd.

209

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

SOU 2023:50

inom sitt ansvarsområde respektive geografiska område (länsstyrel- serna). Enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585) ska den som till någon del bedriver säkerhetskänslig verksamhet anmäla det till tillsynsmyn- digheten. Det finns även en anmälningsplikt i lagen (2018:1174) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster som medför att det åligger leverantörer av samhällsviktiga tjänster att an- mäla sig till tillsynsmyndigheten och av anmälan ska det framgå om leverantören tillhandahåller en samhällsviktig tjänst i två eller flera medlemsstater inom EU. Vidare bedrivs inom flera sektorer någon form av privat-offentlig samverkan som också kan vara grund för identifiering av dessa företag. Exempel på sådan samverkan är SKAL inom livsmedelsbranschen, TP SAMS inom transportsektorn och organisationen Elsamverkan inom energisektorn. Som vi redogjort för i kapitel 8 genomförs även regeringsuppdrag med tydlig fokus på att involvera näringslivet i myndigheternas planeringsarbete. Dessa in- strument utgör en god grund för identifieringen av relevanta företag.

Prioritering av verksamheter, flöden och användare

Vid allvarliga bristsituationer kan vissa leveranser av varor och tjänster behöva prioriteras framför andra. Om det exempelvis finns en brist på transportkapacitet kan vissa varuleveranser eller trans- portstråk vara viktigare än andra. I kris och krig kan alla inte heller få tillgång till varor och tjänster i den utsträckning de är vana vid. I ett läge då efterfrågan överskrider utbudet eller då priset på en vara eller tjänst stiger så kraftigt att endast de mest resursstarka aktörerna har råd med varan eller tjänsten, kan även vissa aktörers behov behöva prioriteras framför andras. Beredskapsmyndigheternas bedömning av behoven av försörjningsviktiga varor och tjänster bör därför göras utifrån antaganden om vilka konsekvenser olika händelseutvecklingar kan få och vilka verksamheter, flöden eller användare som i dessa lägen bör prioriteras.

Inom vissa samhällssektorer finns redan i dag regler och principer för hur prioriteringar av användare ska göras vid olika bristsitua- tioner. Så är fallet till exempel inom elsektorn och inom hälso- och sjukvården. Under de vaccinationsprogram som införts för att bekämpa såväl svininfluensan som covid-19-pandemin har vissa grupper fått förtur framför andra. Vidare har Livsmedelsverket i uppdrag att till-

210

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

sammans med Jordbruksverket utarbeta ett förslag med grunder för prioritering och fördelning av kritiska resurser på livsmedelsområdet för det fall ransoneringslagen (1978:268) behöver tillämpas.4 Inom vissa sektorer finns därmed redan utarbetade principer att ta avstamp i vid bedömningen och inom vissa är de under uppbyggnad. Se mer om arbetet med prioritering i vissa sektorer i kapitel 8.

Behovsanalysen ska resultera i slutsatser om volymer och kvalitet

För att kunna göra de sammanställningar och bedömningar som krävs för en försörjningsanalys behöver kunskap inom respektive sam- hällssektor användas. För att de ska vara användbara i arbetet med för- sörjningsanalys måste behovsanalyserna inkludera kvantitativa upp- skattningar av nödvändiga volymer av en viss vara eller tjänst i olika situationer, samt vilken kvalitet på varan eller tjänsten som krävs.

9.2.3Närmare om tillgången till försörjningsviktiga varor och tjänster

Att kartlägga och analysera tillgången till försörjningsviktiga varor och tjänster handlar om att bilda sig en uppfattning om i vilken ut- sträckning de behov som identifierats i det tidigare ledet av arbetet kan tillgodoses vid störningar i leveranskedjor. För att få en god uppfattning om hur tillgången till försörjningsviktiga varor och tjäns- ter ser ut i samhället inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap behöver exempelvis produktionskapaciteten i landet och handelsflödena till och från landet undersökas och analyseras. En ytterligare aspekt som är relevant att undersöka är i vilken utsträck- ning försörjningsviktiga varor och tjänster lagerhålls av olika aktörer.

Med hänsyn till att det är det privata näringslivet som till stor del står för den samhällsviktiga verksamhet som bedrivs i landet kom- mer de försörjningsanalysmyndigheter som föreslås i avsnitt 9.5 att behöva föra dialog med och få information från företag som pro- ducerar, tillverkar, levererar eller på annat sätt tillhandahåller för- sörjningsviktiga varor och tjänster. Förutsättningarna för sådan upp- giftsinhämtning återkommer vi till i kapitel 10.

4Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Livsmedelsverket.

211

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

SOU 2023:50

Produktionskapacitet

En viktig utgångspunkt för kartläggningen och analysen av tillgång till försörjningsviktiga varor och tjänster är vilka sådana varor och tjänster som kan produceras i landet vid fredstida krissituationer och i krig, liksom i vilken omfattning produktionen kan ske. Genom att utgå från normal produktion och analysera möjliga konsekvenser av störningar i leveranskedjor (exempelvis avseende insatsvaror, trans- porter eller reservdelar), kan en uppfattning fås om produktions- kapaciteten i olika lägen. Information från företag kommer i många fall krävas för att ett sådant arbete ska kunna genomföras.

Handelsflöden över Sveriges gränser

För flera varor och tjänster som identifieras som försörjningsviktiga finns sannolikt ett starkt beroende av import eller införsel från andra EU-länder. Dessutom kan importen vara en viktig del i produktion av varor och tjänster som sedan exporteras. Det är därför av central betydelse att ha en god uppfattning om hur handelsflödena ser ut och hur de kan påverkas av olika typer av störningar. Även när det gäller analys av handelsflöden kommer företagens kunskap och information att utgöra en nödvändig grund för analysen. Därutöver bör Kommerskollegium och Tullverket kunna bistå med expertis och statistik. Kommerskollegium är Sveriges expertmyndighet för handelsanalys, och har en naturlig roll att spela i arbetet med att kartlägga och analysera handelsflöden. Tillgänglig handelsstatistik tas i regel fram en gång per år, och detaljupplösningen är begränsad. Statistiken är därmed i första hand användbar när det gäller att se trender och förändringar på lite längre sikt. För kortare händelse- förlopp är den mindre användbar, och att få information direkt från företagen blir då desto viktigare. Handelsstatistik kan utgöra ett stöd i kartläggningen av handelsflöden och analysen av möjliga konse- kvenser av störningar i utrikeshandeln samt i bedömningen av even- tuella behov av och möjligheter till åtgärder för att säkerställa han- delsflödena.

Tullverket ska bland annat övervaka och kontrollera trafiken till och från Sverige så att bestämmelser om in- och utförsel av varor följs,5 och i den tidigare försörjningsberedskapen skulle myndigheten

52 § förordningen (2016:1332) med instruktion för Tullverket.

212

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

inom ramen för funktionen Utrikeshandel bland annat sammanställa statistisk över varuströmmar. Tullverket kan sannolikt också bidra med relevant information i arbetet med att kartlägga och analysera handelsflöden.

Lagerhållning

I de fall försörjningsviktiga varor lagerhålls kan detta bidra till den totala tillgången på dessa varor inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. För att de sektorsansvariga myndigheter som enligt våra förslag ska göra försörjningsanalyser ska kunna göra så- dana, är det därför avgörande att de har tillgång till information om hur mycket som lagerhålls av företag och beredskapslagras av offent- liga aktörer inom ramen för respektive sektors ansvarsområde. För att den nationellt samordnande funktionen ska kunna göra sektors- övergripande försörjningsanalyser, vilket vi föreslår i avsnitt 9.5.3, måste den ha tillgång till information om beredskapslagring inom alla beredskapssektorer.

Tillgångsanalysen omfattar analys av leveransförmågan hos vissa näringsidkare

När samhälls- och totalförsvarsviktiga företag har identifierats kan vissa av dessa företag behöva analyseras utifrån deras förmåga att leve- rera försörjningsviktiga varor och tjänster vid fredstida krissituationer och höjd beredskap.

En analys av ett företags leveransförmåga syftar till att staten ska kunna bedöma tillgängligheten och leveranssäkerheten avseende före- tagets varor och tjänster vid fredstida krissituationer och i krig. Till- gänglighet handlar om hur snabbt och under hur lång tid en vara eller tjänst kan levereras vid fredstida krissituationer och höjd beredskap, medan leveranssäkerhet handlar om med vilken säkerhet ett företag kan leverera varor och tjänster i en utsträckning som motsvarar behovet av varan eller tjänsten.

Krav på ett företags tillgänglighet och leveranssäkerhet är bero- ende av hur många företag som levererar samma eller liknande varor eller tjänster samt hur viktiga företagets varor och tjänster är för för- sörjningsförmågan. Företag för vars varor och tjänster det inte behöver

213

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

SOU 2023:50

finnas hög tillgänglighet eller leveranssäkerhet, behöver inte analy- seras utifrån deras individuella leveransförmåga. Med tanke på det stora antalet företag som har verksamhet i Sverige är en avgränsning också nödvändig för att arbetet ska kunna genomföras. Exempelvis skulle det vara en nästintill omöjlig uppgift att analysera leveransför- mågan hos alla lantbrukare eller åkerier i Sverige. Med tanke på det stora antalet företag i båda dessa branscher kan kartläggning och analys av leveransförmågan I stället behöva göras samlat för respek- tive grupp av företag. Det finns flera möjligheter för myndigheter att få information om branscher och företag utan att behöva kon- takta dem, bland annat har SCB statistik över utrikes- och inrikes- handel som kan vara värdefull i ett sådant arbete. Vi redogör för uppgifter i offentliga register i avsnitt 10.2.2.

Analysen bör genomföras i dialog med företagen och utgå från produktionsmässiga faktorer, handelsflöden samt befintlig lagerhåll- ning. Produktionsmässiga faktorer kan exempelvis vara tillgång till personal, rå- och insatsvaror, infrastruktur och utrustning, it-system, robusthet samt säkerhetsskydd. Analysen kan göras utifrån fiktiva störningar i form av exempelvis importbortfall eller antagonistiska handlingar. Den samlade leveransförmågan jämförs sedan med de behov av leverans av varan eller tjänsten som kartlagts och analyserats, för att klarlägga eventuella skillnader mellan behov och förmåga. Genom att få kännedom om sådana skillnader kan den risk som detta innebär för försörjningsförmågan identifieras och kvantifieras. Om denna risk är för stor kan olika åtgärder vidtas, exempelvis genom kravställning vid upphandling eller statlig beredskapslagring.

Som framgår av kapitel 10 föreslår vi att tillämpningsområdet för lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknads- organisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen utvidgas på så sätt att lagen blir tillämplig för den uppgiftsinhämtnings som be- hövs för analysarbetet. Behovet av att eventuellt ingå säkerhetsskydds- avtal behandlas i kapitel 17.

9.2.4Försörjningsanalysen ska resultera i en bedömning av eventuella brister i försörjningsförmågan

När eventuella skillnader mellan behov av och tillgång till försörj- ningsviktiga varor och tjänster i olika situationer klarlagts, ska för- sörjningsanalysen kunna resultera i en bedömning av vilka brister

214

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

som finns i försörjningsförmågan. Så långt det är möjligt bör brister i försörjningsförmågan kvantifieras för att underlätta förståelsen av vad bristerna innebär för risker. För risker som bedöms orimligt stora kan olika typer av åtgärder för en stärkt försörjningsberedskap vidtas.

Här följer några exempel på brister som genom försörjningsanalys potentiellt skulle kunna identifieras:

–bristande beredskapslagring av en insatsvara för primärproduk- tion av livsmedel,

–bristande förmåga att ställa om produktion till ett visst läkemedel,

–behov av förändringar i beredskapslagstiftningen för att möjlig- göra ändamålsenligt agerande inför och vid höjd beredskap,

–bristande transportförmåga av bränsle/drivmedel till vissa delar av landet,

–luckor eller otydligheter i ansvarsfördelningen mellan statliga myn- digheter,

–brister i ansvarsfördelningen mellan stat och kommun när det gäller beredskapslagring,

–bristande skalskydd för viktiga distributionspunkter.

Exemplen är inte på något sätt uttömmande och det är på förhand svårt att värdera huruvida något av exemplen ovan skulle kunna bli relevanta i en framtida kris. Det är försörjningsanalysernas syfte att generera det underlag som behövs för att kunna identifiera och vär- dera bristerna. Försörjningsanalysen ska genom att generera sam- manhållna analyser och bedömningar ge ett tillräckligt underlag för att besluta om vilka åtgärder som behövs för en stärkt försörjnings- beredskap.

9.3Utgångspunkter för förslagen om uppgifter med behovs- och försörjningsanalys

Våra förslag om behovs- och försörjningsanalys innebär en ordning där behoven av försörjningsviktiga varor och tjänster kartläggs och analyseras av samtliga beredskapsmyndigheter, samt på lokal och regional nivå av länsstyrelserna. Tillgången till dessa varor och tjäns-

215

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

SOU 2023:50

ter kartläggs och analyseras sedan i försörjningsanalyser av de sektors- ansvariga myndigheterna i vissa beredskapssektorer. Dessa samman- ställs sedan till en nationell, sektoröverskridande försörjningsanalys av den nationellt samordnande funktionen, som också gör försörj- ningsanalys av sådana varor och tjänster som inte omfattas av någon myndighets ansvarsområde (övriga varor och tjänster). Detta illustre- ras i figur 9.2 i avsnitt 9.9.

9.3.1Arbetet bör ske inom den nya beredskapsstrukturen

Arbetet med att göra försörjningsanalyser är tänkt att vara en del av samhällets planering för att förebygga risken för avbrott i försörj- ningskedjor, oberoende av om risken har sin grund i en fredstida krissituation eller en säkerhetspolitisk kris med antagonistiska hand- lingar som riktas mot Sverige. Det är ett arbete som behöver göras av aktörer samordnat och löpande, och rapporteras med visst åter- kommande intervall.

Analysarbetet bör utgå från strukturen för samhällets krisbered- skap och civilt försvar som började gälla den 1 oktober 2022. Struk- turen är organiserad med utgångspunkt i samhällsviktiga verksam- heter och funktioner som är av särskild betydelse att upprätthålla vid fredstida krissituationer och under höjd beredskap. För att ytterli- gare stärka den struktur som nu är under uppbyggnad är det enligt vår bedömning lämpligt att arbetet med att göra försörjningsanalyser i möjligaste mån anpassas till de roller och arbetssätt som strukturen medför.

9.3.2Ett effektivt arbete kräver regelbunden återkoppling

I en struktur där vissa aktörer uttrycker behov av varor och tjänster som ska omhändertas av andra aktörer är det viktigt att aktörerna som uttryckt sina behov får kännedom om huruvida behoven om- händertagits och i vilken utsträckning. Risken är annars att behovs- aktörerna felaktigt utgår från att åtgärder vidtagits för att åtgärda eventuella brister, alternativt att de själva vidtar åtgärder trots att behoven redan omhändertagits av andra. Detta kräver att aktörerna i denna struktur har en kontinuerlig dialog och stämmer av vad som återstår att göra. Det finns med andra ord ett tydligt behov av åter-

216

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

koppling från de aktörer som får en samordnande roll till de övriga aktörerna i systemet. I den struktur för rapportering som illustreras i figur 9.2 behövs alltså återrapportering ”nedåt”, det vill säga den nationellt samordnande funktionen behöver återkoppla till försörj- ningsanalysmyndigheterna, och dessa behöver i sin tur återkoppla till övriga sektorsansvariga myndigheter och beredskapsmyndigheter. Länsstyrelserna, som ska sammanställa behoven hos kommuner och regioner, behöver återkoppla till dessa.

Även om vi inte lämnar något förslag på återkoppling kring hur behoven omhändertas inom ramen för försörjningsanalys, bedömer

viatt detta måste ingå som en central del i arbetet, och att det därmed bör beaktas i framtagandet av föreskrifter om behovs- och försörj- ningsanalys som vi föreslår att den nationellt samordnande funk- tionen ska göra.

9.4Arbetet med försörjningsanalyser begränsas till vissa beredskapssektorer

Bedömning: Försörjningsanalyser bör göras i beredskapssektorer vars ansvarsområden omfattar samhällets försörjning med sådana försörjningsviktiga varor och tjänster som vid en störning i leve- ranskedjor riskerar att medföra allvarliga konsekvenser för viktiga samhällsfunktioner inom flera andra sektorer, befolkningens över- levnad eller det militära försvarets förmåga.

Förslag: Arbetet med försörjningsanalys begränsas till följande sex beredskapssektorer enligt förordningen (2022:524) om stat- liga myndigheters beredskap:

•Elektroniska kommunikationer och post.

•Energiförsörjning.

•Finansiella tjänster.

•Hälsa, vård och omsorg.

•Livsmedelsförsörjning och dricksvatten.

•Transporter.

217

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

SOU 2023:50

Det ska finnas ett verkligt behov av att införa en ny uppgift för en myndighet och vi har därför haft anledning att fundera över om arbetet med försörjningsanalyser bör göras inom samtliga beredskapssek- torer, eller om det kan finnas skäl att begränsa arbetet till vissa sek- torer. Som framgår av det följande föreslår vi en struktur enligt det senare alternativet.

Vissa av de sektorer som vi föreslår ska omfattas av arbetet med försörjningsanalys ingick i den tidigare försörjningsberedskapen och har varit oproblematiska att identifiera. För områden som inte tidi- gare ingick i försörjningsberedskapen, men som numera kan ses som en grundläggande infrastruktur för samhällets funktionalitet, har be- dömningen varit svårare. Det har i dessa fall handlat om att hitta en rimlig avgränsning av försörjningsberedskapen utifrån direkta och indirekta beroenden mellan sektorer och aktörer.

Signifikant för de beredskapssektorer som vi bedömer ska omfat- tas av arbetet med försörjningsanalys är att de tillhandahåller försörj- ningsviktiga varor och tjänster samt att de omfattar samhällsviktig verksamhet med starka beroendeförhållanden såväl mellan verksam- heter inom respektive sektor som mellan sektorer.

Genomgående gäller också för dessa sex beredskapssektorer att i princip samtliga viktiga samhällsfunktioner är direkt beroende av varor och tjänster inom dessa beredskapssektorers ansvarsområden. El, vat- ten, livsmedel och elektroniska kommunikationer krävs för att funk- tionerna ska kunna fungera, och de flesta viktiga samhällsfunktioner är helt beroende av transporter och fungerande betalningssystem. Denna bedömning gjorde även Utredningen om civilt försvar.6 Vi anser att denna kategori varor och tjänster utgör kärnan av de be- roenden som gör att en allvarlig störning i försörjningen med dem riskerar att medföra allvarliga konsekvenser för viktiga samhälls- funktioner inom flera andra beredskapssektorer, för befolkningens liv och hälsa eller för det militära försvarets förmåga. Sådana varor och tjänster anser vi höra till de för samhället mest grundläggande.

6SOU 2021:25, s. 272.

218

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

9.4.1Beredskapssektorer inom vilka det ska göras försörjningsanalys

Som vi tidigare konstaterat bedrivs merparten av samhällets försörj- ning med försörjningsviktiga varor och tjänster av företag. En enskild statlig myndighet kan inte ha det fullständiga ansvaret för försörj- ningen med försörjningsviktiga varor och tjänster i betydelsen att myndigheten tar över den verksamhet som försörjer samhället med sådana varor. Vissa statliga myndigheter har dock ansvarsområden som tar sikte på samhällets försörjning med vissa försörjningsviktiga varor och tjänster. Vad vi har kunnat identifiera kan sådana statliga myndigheter under regeringen finnas bland beredskapsmyndigheter i beredskapssektorerna Elektroniska kommunikationer och post, Energiförsörjning, Finansiella tjänster, Hälsa, vård och omsorg, Livs- medelsförsörjning och dricksvatten samt Transporter.

Exempelvis omfattar elektronisk kommunikation, el, betalningar och transporter försörjningsviktiga varor och tjänster där en allvarlig störning får omedelbara konsekvenser för viktiga samhällsfunktio- ner och för befolkningens liv och hälsa. En allvarlig störning i läke- medelsförsörjningen eller dricksvattenförsörjningen riskerar att få omedelbara konsekvenser för befolkningens liv och hälsa men även för viktiga samhällsfunktioner.

Allvarliga störningar i de fyra andra beredskapssektorerna Eko- nomisk säkerhet, Försörjning av grunddata, Ordning och säkerhet eller Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen kan också få allvarliga konsekvenser för viktiga samhällsfunktioner eller befolk- ningens överlevnad. Vi bedömer dock att störningar inom dessa bered- skapssektorers ansvarsområden inte får lika stor spridning och direkta konsekvenser i samhället som i fallet med de sex beredskapssektorer som vi föreslår ska göra försörjningsanalys. Detta gäller heller inte Migrationsverket, Myndigheten för psykologiskt försvar eller Skol- verket, som inte ingår i någon beredskapssektor.

Arbetet med att göra försörjningsanalys kommer att bli omfat- tande, och det finns därför skäl att begränsa arbetet till de aktörer som verkligen behöver göra det. Behoven av de varor och tjänster som omfattas av de sex utpekade beredskapssektorerna ska enligt våra förslag samtidigt kartläggas och analyseras inom de övriga bered- skapssektorerna samt för de tre myndigheter som inte ingår i en beredskapssektor. På så sätt exkluderar vi inte någon beredskaps-

219

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

SOU 2023:50

sektor eller samhällsviktig funktion utifrån deras behov av varor och tjänster.

Vårt urval av beredskapssektorer som ska göra försörjnings- analyser och som därmed kommer att utgöra kärnan i försörjnings- beredskapen överensstämmer till stor del med det urval som gjorts i Finlands försörjningsberedskap (se avsnitt 6.1.1) samt i försörjnings- sammanhang i EU och i Nato.

Elektroniska kommunikationer och post

Begreppet ”elektroniska kommunikationer” är inte entydigt och inne- fattar samtliga beroenden i den kedja som gör kommunikation genom överföring av elektroniska signaler möjlig. Utöver själva den fysiska infrastrukturen, som kan utgöras av optisk fiber, radiolänknät, tråd- nät eller andra fysiska medium för att överföra elektroniska signaler, består elektroniska kommunikationer dels av tjänster och system som är nödvändiga för att den fysiska infrastrukturen ska fungera, dels av tjänster som riktar sig mot slutanvändarna.7 Sverige ligger långt fram vad gäller digitalisering och är ett av världens mest upp- kopplade länder.8 En stor del av kommunikationen inom såväl privat som offentlig verksamhet sker digitalt, och elektroniska kommuni- kationer har därmed en stor betydelse för samhällets funktionalitet. Det finns starka ömsesidiga beroenden mellan funktionerna inom sektorn elektroniska kommunikationer och post men även till andra sektorer eftersom samtliga sektorer är beroende av att kommunika- tioner kan ske elektroniskt. Uppstår det störningar i de elektroniska kommunikationerna påverkar det flera sektorer och inte minst för- sörjningsflödena i varukedjor. Det militära försvaret är också bero- ende av fungerande elektroniska kommunikationer och posthantering.

När det gäller posthantering har regeringen bedömt att det finns ett fortsatt behov av en fungerande posthantering av fysiska försän- delser både i fredstid och under höjd beredskap trots en ökad digita- lisering av verksamheterna.9 Vi gör ingen annan bedömning. Den verksamhet som bedrivs inom ansvarsområdet för beredskapssek- torn Elektroniska kommunikationer och post förser således andra

7PTS, PTS inriktning i totalförsvarsarbetet för sektorn elektronisk kommunikation 2020–2025, Bilaga 3.

8Ibid.

9Prop. 2020/21:30, s. 151.

220

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

aktörer med sådana varor och tjänster som behövs för att säkerställa det varu- och tjänsteflöde som är nödvändiga för att samhällsviktiga verksamheter och viktiga samhällsfunktioner ska fungera. Vi bedö- mer därför att det bör göras försörjningsanalyser inom denna sektor.

Energiförsörjning

Vårt samhälle är helt beroende av energi. Det finns flera kritiska bero- enden mellan energislagen, men även mellan energislagen och andra samhällsviktiga verksamheter. Energi behövs för uppvärmning och nedkylning, för belysning, för transporter av personer och gods samt för produktion och distribution av varor och tjänster. Utan en fun- gerande energiförsörjning hotas flödena i varukedjorna och på sikt människors hälsa och överlevnad. Energiförsörjning är därmed ett av de viktigaste områdena för försörjningsberedskapen. En funger- ande energiförsörjning behövs för att säkerställa flödet av varor och tjänster som är av betydelse för att andra samhällsviktiga verksam- heter och viktiga samhällsfunktioner ska fungera, för att människor ska överleva och den bidrar till det militära försvarets förmåga. Det är därför viktigt att få kunskap om hur samhällets behov av de olika energislagen ser ut, hur tillgången säkerställs i dag, vilka brister och sårbarheter som finns och på vilket sätt försörjningen kan säkerställas i olika typer av scenarier. Det bör därför göras försörjningsanalyser inom beredskapssektorn Energiförsörjning.

Finansiella tjänster

Inom beredskapssektorn Finansiella tjänster ingår bland annat den viktiga samhällsfunktionen betalningsförmedling. Ett väl fungerande system för att genomföra betalningar är en grundläggande förutsätt- ning för samhällsekonomin. Befolkningen, företagen och det offent- liga behöver alla tillgång till betaltjänster som gör det möjligt att betala för varor och tjänster. Om betalningsflödena upphör kommer på sikt även leveranser av varor och tjänster att utebli. En fungerande betalningsförmedling är därför avgöranden för att säkerställa flödet av varor och tjänster som är av betydelse för att upprätthålla sam- hällsviktiga funktioner även under fredstida krissituationer och höjd beredskap. En fungerande betalningsförmedling bidrar också till det

221

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

SOU 2023:50

militära försvarets förmåga. Inom sektorn finansiella tjänster bör av det skälet försörjningsanalyser göras beträffande betaltjänster samt de varor och tjänster som är kritiska för att säkerställa en fungerande betalningsförmedling även i kris och krig.

Hälsa, vård och omsorg

En fungerande försörjning av läkemedel och sjukvårdsmaterial är av- görande för att en god vård ska kunna ges, och i längden avgörande för människors liv och hälsa. Det finns vidare ett stort behov av att kunna ta hand om skadade vid krig. Att försörjningen av läkemedel och sjukvårdsmateriel fungerar har därför betydelse för Försvars- makten och bidrar till det militära försvarets förmåga. Vidare är akut- sjukvård nödvändig för att trygga befolkningens överlevnad. Det är viktigt att få kunskap om hur samhällets behov av läkemedel och sjuk- vårdsmaterial ser ut, hur tillgången säkerställs i dag, vilka brister och sårbarheter som finns och på vilket sätt försörjningen kan säkerställas i olika typer av scenarier.

Livsmedelsförsörjning och dricksvatten

En fungerande livsmedels- och dricksvattenförsörjning är grunden för människors hälsa och överlevnad och centrala områden för för- sörjningsberedskapen. Det finns flera kritiska beroenden mellan livs- medelskedjan och andra samhällsviktiga verksamheter. För att livs- medel ska nå befolkningen krävs till exempel transporter. Vidare är livsmedelskedjan beroende av en fungerande elförsörjning, av elek- troniska kommunikationer och av personal som utför en stor del av arbetet i produktionen. Även vattenförsörjningen är beroende av en fungerande elförsörjning. En fungerande livsmedels- och dricksvat- tenförsörjning bidrar även till det militära försvarets förmåga. Det är viktigt att få kunskap om hur samhällets behov av livsmedel- och dricksvatten ser ut, hur tillgången säkerställs i dag, vilka brister och sårbarheter som finns och på vilket sätt försörjningen kan säkerstäl- las i olika typer av scenarier. Det bör därför göras försörjningsanalys avseende samhällets behov av och tillgång till livsmedel och dricks- vatten samt de varor och tjänster som är kritiska för att säkerställa försörjningen med livsmedel och dricksvatten.

222

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

Transporter

Vårt samhälle är helt beroende av transporter. En fungerande trans- portinfrastruktur är avgörande för att varuleveranser ska nå motta- garen. Lika viktigt är det att det finns aktörer som opererar på väg och järnväg, i luften och till sjöss. Flera samhällsviktiga funktioner inom andra sektorer är helt beroende av fungerande transporter. Det militära försvarets förmåga är också beroende av civila transport- resurser. Det är viktigt att få kunskap om hur samhällets behov av transporter ser ut, hur tillgången säkerställs i dag, vilka brister och sår- barheter som finns och på vilket sätt försörjningen kan säkerställas i olika typer av scenarier. Det bör därför göras försörjningsanalys av- seende samhällets behov av och tillgång till transporter och om det finns varor och tjänster som är kritiska för försörjningen av de vik- tiga samhällsfunktioner och den samhällsviktiga verksamhet som be- drivs inom ansvarsområdet för beredskapssektorn Transporter.

9.5Förslag på uppgifter kopplat till arbetet med behovs- och försörjningsanalys

9.5.1Nya uppgifter för beredskapsmyndigheterna

Förslag: Beredskapsmyndigheterna ska kartlägga och analysera behoven av försörjningsviktiga varor och tjänster samt identifiera företag som bedriver samhälls- respektive totalförsvarsviktig verk- samhet inom myndigheternas respektive ansvarsområden.

Länsstyrelsernas analys ska omfatta behoven av försörjnings- viktiga varor och tjänster i den egna verksamheten och i kommu- nerna och regionerna inom länet, i egenskap av geografiskt om- rådesansvariga myndigheter. Den ska även omfatta uppgifter om vilka näringsidkare som är nödvändiga för försörjningen på lokal och regional nivå.

Säkerhetspolisen ska undantas från skyldigheten att göra be- hovsanalys.

223

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

SOU 2023:50

Beredskapsmyndigheterna ska sammanställa behoven inom sina ansvarsområden

En förutsättning för att försörjningsanalysmyndigheterna (jämför av- snitt 9.5.2) ska lyckas med sin uppgift är att de har tillgång till infor- mation från andra aktörer om hur deras behov av försörjningsviktiga varor och tjänster ser ut. Sådan information behöver komma från så- väl andra offentliga aktörer som från näringslivet.

Försörjningsanalysen ska avse samhällets behov av försörjnings- viktiga varor och tjänster, det vill säga varor och tjänster som är nöd- vändiga för att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna, befolk- ningens överlevnad eller som bidrar till det militära försvarets förmåga. Beredskapsmyndigheter besitter i flera fall redan kompetens när det gäller att identifiera vilka varor och tjänster som är försörjnings- viktiga, och de kontakter som redan finns mellan beredskapsmyn- digheterna och näringslivet är en viktig förutsättning för detta arbete. Vi bedömer därför att det bör ankomma på beredskapsmyndig- heterna att analysera och sammanställa uppgifter om de försörj- ningsviktiga varor och tjänster som är nödvändiga för att säkerställa de viktiga samhällsfunktioner som omfattas av beredskapsmyndig- heternas ansvarsområde.

Ansvarsområdet ska i detta sammanhang förstås som det område en myndighet verkar inom och har något slags ansvar för, till exempel ett tillsynsansvar, samordningsansvar eller ett geografiskt områdes- ansvar. Det kommer därmed att inkludera inte bara den egna sam- hällsviktiga verksamheten, utan också sådan verksamhet som bedrivs av andra aktörer, såväl offentliga som privata. Beredskapsmyndig- heterna har därmed behov av att kunna vända sig till dessa aktörer för att få uppgifter. Se mer om den frågan i avsnitten 9.6.1 och 9.6.2 samt i kapitel 10.

I beredskapsmyndigheternas behovsanalyser kan tre huvudkate- gorier av varor och tjänster ingå

1.varor och tjänster som omfattas av det samlade ansvarsområdet för någon av de sex beredskapssektorer inom vilka respektive sek- torsansvarig myndighet ska göra försörjningsanalyser,

2.varor och tjänster som omfattas av det samlade ansvarsområdet för någon av de fyra beredskapssektorer inom vilka det inte ska göras försörjningsanalyser, och

224

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

3.varor och tjänster som inte omfattas av någon myndighets ansvars- område.

Att identifiera vilka varor och tjänster som är försörjningsviktiga vid fredstida krissituationer och höjd beredskap är ett arbete som ligger framför oss, och vi vet i dag inte exakt vilka dessa varor och tjänster är. Det går dock att utifrån de tre kategorierna identifiera exempel på typer av varor och tjänster som skulle kunna bli aktuella. När det gäller kategori 1 kan det handla om tjänligt dricksvatten, elektricitet och värme samt transporter av varor och människor. När det gäller kategori 2 kan det handla om bevakning och skydd, lagring av data samt räddningstjänstmateriel. När det gäller kategori 3 kan det handla om rå- och insatsvaror till industrin såsom metaller, mineraler och kemikalier; it-utrustning och elektroniska komponenter; konsum- tionsvaror för personligt bruk (exempelvis textilvaror och hygien- artiklar) samt tvätteritjänster i anslutning till vårdinrättningar.

Vi bedömer att varor och tjänster i kategori 1 utgör en betydande del av de varor och tjänster som kommer att identifieras som för- sörjningsviktiga i beredskapsmyndigheternas behovsanalys, och detta är också skälet till att vi valt ut dessa sex sektorer som särskilt rele- vanta ur ett försörjningsperspektiv. Kategori 2 utgör sannolikt en av- sevärt mindre del än kategori 1, även om det kan finnas varor och tjänster som ett flertal beredskapsmyndigheter definierar som för- sörjningsviktiga i denna kategori. När det gäller kategori 3 är det svårt att ha en uppfattning om omfattningen av varor och tjänster som kan bli aktuella.

Beredskapsmyndigheternas behovsanalyser kommer att omfatta varor och tjänster som ligger utanför den egna beredskapssektorns samlade ansvarsområde. För att behoven ska kunna omhändertas av andra beredskapssektorer behöver dessa få kunskap om hur dessa behov ser ut. När det gäller energisektorn behöver viktiga förbru- kare av energi identifieras inom andra sektorer. Således bör det vara exempelvis livsmedelssektorns ansvar att först identifiera viktiga före- tag för livsmedelsförsörjningen och sedan undersöka om dessa har ett särskilt beroende av el, gas, flytande drivmedel, avsättning av spillvärme i fjärrvärmenät, etcetera och förmedla detta till energi- sektorn. Vi beskriver i avsnitt 9.9 hur denna rapportering ska gå till.

225

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

SOU 2023:50

Identifiering av företag som bedriver samhällsviktig respektive totalförsvarsviktig verksamhet

För att försörjningsanalysmyndigheterna ska få tillgång till samtliga uppgifter som behövs för analysarbetet behöver de information från företag som producerar eller levererar försörjningsviktiga varor och tjänster inom beredskapssektorns ansvarsområde. Det förutsätter i sin tur kunskap om vilka företag som bedriver sådan verksamhet. Upp- giften att identifiera företag som bedriver samhällsviktig respektive totalförsvarsviktig verksamhet inom respektive myndighets ansvars- område eller geografiska områdesansvar (detta avser länsstyrelserna) bör ges till beredskapsmyndigheterna av samma skäl som angetts ovan till varför dessa myndigheter ska få i uppgift att identifiera och analy- sera behoven av försörjningsviktiga varor och tjänster.

Såväl Försvarsberedningen som Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygghet har bedömt att det finns behov av att identifiera vissa för totalförsvaret viktiga företag, och utredningen föreslog att regeringen skulle uppdra åt totalförsvarsmyndigheter att identifiera företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet. Exempelvis har Livsmedelsverket, Jordbruksverket och SVA haft sådana uppdrag sedan 2021. Begreppet totalförsvarsviktiga företag har ersatts med före- tag särskilt viktiga för totalförsvaret. MSB har fått i uppdrag att ut- arbeta en vägledning för identifiering av samhällsviktig verksamhet som är nödvändig för totalförsvaret.10

I likhet med Försvarsberedningen och Utredningen om totalför- svarets försörjningstrygghet bedömer vi att det finns ett behov av att vissa företag identifieras. För att tydliggöra att identifieringen syftar till att stärka försörjningsförmågan under hela hotskalan, och inte enbart för att tillgodose totalförsvarets kritiska behov i händelse av höjd beredskap och ytterst krig, bör såväl företag som bedriver samhällsviktig som totalförsvarsviktig verksamhet identifieras. Hur identifieringen kan gå till har vi beskrivit i avsnitt 9.2.2.

10Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Myndigheten för samhällsskydd och beredskap).

226

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

Länsstyrelsernas behovsanalyser ska omfatta uppgifter från kommuner och regioner

Länsstyrelserna är statens representant i länet och svarar för den stat- liga förvaltningen, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. Länsstyrelsernas upp- drag är brett och tvärsektoriellt. En del utgörs av de uppgifter som tillkommer länsstyrelserna som geografiskt områdesansvariga inom sina län, vilket följer av förordning (2017:868) med länsstyrelse- instruktion och förordning (2017:870) om länsstyrelsernas krisbered- skap och uppgifter inför och vid höjd beredskap. Ansvaret innebär på övergripande nivå att länsstyrelserna har en sammanhållande och stödjande roll i länet inom krisberedskap och civilt försvar. Det inne- bär vidare att länsstyrelserna har en aktiv roll i det gemensamma före- byggande och förberedande arbetet i länet genom att bland annat vara ett stöd till länets aktörer i fråga om planering, risk- och sårbarhets- analyser, utbildning och övning, uppföljning av kommunernas till- lämpning av lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och rapportering av kommunernas och regionernas beredskapsförbe- redelser.

Länsstyrelserna är redan i dag mottagare av information från kom- muner genom att varje kommun ska hålla länsstyrelsen underrättad om vilka förberedelser som vidtagits inför extraordinära händelser samt lämna lägesrapporter och information om händelseutvecklingen vid extraordinära händelser. Rapporteringsskyldigheten finns även vid höjd beredskap. Länsstyrelserna är även mottagare av såväl kom- munernas som regionernas risk- och sårbarhetsanalyser.

Vår bedömning är att det kan skapa svårigheter för länsstyrel- serna att ta sitt geografiska områdesansvar fullt ut om en annan aktör ansvarade för att vara den regionala kontaktpunkten mellan de sek- torsansvariga myndigheterna samt kommunerna och regionerna vad gäller att få in uppgifter till grund för de sektorsansvariga myndig- heternas försörjningsanalyser. Länsstyrelsernas uppgift bör därför omfatta kommunernas och regionernas behov av försörjningsviktiga varor och tjänster samt identifiering av företag som har betydelse för försörjningen på lokal och regional nivå. Frågan om hur detta ska regleras för kommuner och regioner behandlas i avsnitt 9.6.2.

227

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

SOU 2023:50

Behovsanalyserna kommer att se olika ut

Beredskapsmyndigheterna skiljer sig åt med avseende på såväl ansvars- områden som uppgifter. Medan vissa myndigheter har ett omfattande ansvarsområde har andra myndigheter ansvarsområden som inte nämnvärt sträcker sig utanför den egna verksamheten. Vissa myn- digheter bedriver verksamhet som i stor utsträckning präglas av praktiskt eller operativt arbete, medan andra uteslutande arbetar med ärendehantering eller uppgifter av administrativ karaktär. Beho- ven avseende försörjningsviktiga varor och tjänster, vilka företag som bedriver samhällsviktig respektive totalförsvarsviktig verksamhet samt vilka behov av prioritering som identifieras inom ramen för behovsanalysarbetet kommer därmed att se mycket olika ut. Detta innebär att analysarbetets omfattning kommer att skilja sig avsevärt mellan beredskapsmyndigheterna.

Vad ska behovsanalyserna användas till?

Det främsta skälet till att beredskapsmyndigheterna får i uppgift att sammanställa behoven av försörjningsviktiga varor och tjänster är att dessa uppgifter ska tjäna som underlag för de försörjningsanalyser som vissa sektorsansvariga myndigheter ska ta fram. I avsnitt 9.9 fram- går hur behovsanalyserna ska rapporteras till de sektorsansvariga myndigheterna.

Beredskapsmyndigheterna ska enligt beredskapsförordningen ha god förmåga att bland annat genomföra sina uppgifter vid höjd beredskap och myndigheterna ska genomföra den omvärldsbevak- ning, de utvecklingsinsatser samt de övriga förberedelser som krävs för att myndigheten ska klara sina uppgifter vid fredstida krissitua- tioner och höjd beredskap. Det inkluderar att anskaffa de förnöden- heter och den utrustning som behövs för att myndigheten ska klara sina uppgifter vid sådana förhållanden (20 § beredskapsförordningen). Beredskapsmyndigheterna har därmed redan i dag en uttalad uppgift att upphandla eller på annat sätt anskaffa varor och andra förnöden- heter för myndigheternas egna verksamheter för att kunna hantera fredstida krissituationer och genomföra sina uppgifter vid höjd be- redskap. Utöver att utgöra en grund för de försörjningsanalyser som vissa sektorsansvariga myndigheters ska göra bedömer vi att behovs- analyserna kan vara av vikt för myndighetens planering för att kunna

228

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

fortsätta sin egen verksamhet vid fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Behovsanalyser bör hållas isär från risk- och sårbarhetsbedömningar, men arbetsprocesserna kan sannolikt integreras

Inom ramen för risk- och sårbarhetsanalys (RSA) ska varje myndighet

1.identifiera samhällsviktig verksamhet inom myndighetens ansvars- område,

2.kontinuerligt analysera om det inför eller vid fredstida krissitua- tioner och höjd beredskap finns sårbarhet och hot eller risker som allvarligt kan hota, skada eller försämra förmågan till den sam- hällsviktiga verksamheten inom ansvarsområdet,

3.bedriva ett systematiskt arbete för att kunna upprätthålla den egna samhällsviktiga verksamheten (kontinuitet) och verka för att andra aktörer inom ansvarsområdet också bedriver ett sådant arbete, och

4.minst vartannat år värdera och sammanställa resultatet av analys- arbetet enligt 1–3 i en risk- och sårbarhetsanalys. Risk- och sår- barhetsanalysen ska även omfatta vilka åtgärder som myndig- heten vidtagit och planerar för att minska sårbarheten mot sådana hot och risker som identifierats samt en övergripande bedömning av vilka övriga åtgärder inom myndighetens ansvarsområde som bör vidtas i samma syfte.11

Beredskapsmyndigheterna ska lämna en sammanfattande redovis- ning av risk- och sårbarhetsanalysen i form av en risk- och sårbar- hetsbedömning till Regeringskansliet och MSB. Risk- och sårbar- hetsbedömningen ska innehålla dels uppgifter om de åtgärder som myndigheten vidtagit och planerar för att minska sårbarheten mot sådana hot och risker som identifierats i risk- och sårbarhetsanaly- sen, dels en övergripande bedömning av vilka övriga åtgärder inom myndighetens ansvarsområde som bör vidtas i samma syfte samt hur dessa åtgärder ska prioriteras. De beredskapsmyndigheter som ingår

ien beredskapssektor ska även lämna en risk- och sårbarhetsbedöm- ning till den sektorsansvariga myndigheten. 12

117 § förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap.

127 och 19 § Ibid.

229

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

SOU 2023:50

De behovsanalyser som vi föreslår att beredskapsmyndigheterna ska göra har innehållsmässigt således tydliga likheter med RSA-arbetet. Arbetet med att identifiera samhällsviktig verksamhet inom myndig- hetens ansvarsområde inom ramen för RSA-arbetet har mycket ge- mensamt med arbetet med att identifiera försörjningsviktiga varor och tjänster samt identifiera företag som bedriver samhälls- respek- tive totalförsvarsviktig verksamhet. Att kontinuerligt analysera sår- barheter och hot ligger också nära arbetet med att analysera behoven inom ramen för en myndighets ansvarsområde.

Samtidigt finns det också betydande skillnader vad gäller infor- mationens detaljeringsgrad. En behovsanalys ska kunna resultera i typer och kvantiteter av försörjningsviktiga varor och tjänster som behövs, vilket inte ingår i RSA-arbetet. Vidare ska behov av möjliga prioriteringar mellan verksamheter, flöden och användare kunna identifieras, något som heller inte ingår i RSA-arbetet.

I avsnitt 9.9 lämnar vi förslag på hur behovs- och försörjnings- analyserna bör rapporteras. Även om rapporteringsvägarna delvis är desamma för risk- och sårbarhetsbedömningar och behovsanalyserna i första ledet (de ska rapporteras till sektorsansvariga myndigheter), skiljer de sig i det andra ledet, då sektorsvisa sammanställningar av behovsanalyserna ska rapporteras till de sex sektorsansvariga myn- digheter som ska göra försörjningsanalys (se figur 9.2). Vi föreslår heller inte att behovsanalyserna generellt ska rapporteras till reger- ingen eller den nationellt samordnande funktionen. En ordning där behovsanalyser skulle vara inkluderade i risk- och sårbarhetsbedöm- ningar skulle leda till att de sex utpekade sektorsansvariga myndig- heterna fick information om beredskapsmyndigheternas risk- och sårbarhetsanalysarbete även på områden som de inte behöver för att göra försörjningsanalys. För att undvika detta skulle risk- och sår- barhetsbedömningarna behöva delas upp så att ingen onödig infor- mation delas som kan vara säkerhetskänslig.

Informationens känslighet kommer också att skilja sig åt mellan de två analysarbetena. Till följd av behoven av konkretion och detalj- rikedom kan behovsanalyserna i stor utsträckning komma att om- fattas av försvarssekretessen i 15 kap. 2 § OSL, vilket till skillnad från uppgifter som enbart omfattas av sekretessen för risk- och sårbar- hetsanalys i 18 kap. 13 § OSL, även kan innebära att uppgifterna är säkerhetsskyddsklassificerade och av det skälet måste hanteras ut-

230

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

ifrån de krav på säkerhetsskydd som uppställs i säkerhetsskyddslagen (se mer om den bedömningen i kapitel 17).

Samtidigt som det finns vissa skäl som talar för att inkludera behovsanalyserna i risk- och sårbarhetsanalyserna och risk- och sår- barhetsbedömningarna, bedömer vi att de innehållsmässiga skillna- derna, samt skillnader i rapporteringsvägar, innebär att arbetet med att identifiera försörjningsviktiga varor och tjänster inte bör inklu- deras i arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser. De två analysarbe- tena kommer dock att bedrivas av samtliga beredskapsmyndigheter, och sannolikt delvis av samma personal vid flera av dessa myndig- heter. De delar som sammanfaller innehållsmässigt kan därmed sannolikt integreras för att undvika dubbelarbete och skapa större effektivitet i arbetet. Vi föreslår därför att arbetet sker parallellt och rapporteras med samma frekvens som risk- och sårbarhetsbedöm- ningar, men att resultatet av arbetena hålls isär.

Säkerhetspolisen bör inte omfattas av skyldigheten att sammanställa behov

Som framgår av förslagen i 9.9 om rapportering är tanken att behovs- analyserna ska ligga till grund för de sektorsansvariga myndig- heternas försörjningsanalyser. Utifrån den verksamhet som Säker- hetspolisen bedriver, bedömer vi att det inte är lämpligt att införa en skyldighet för myndigheten att göra behovsanalyser. Skälet är främst att en sådan skyldighet direkt eller indirekt skulle kunna komma att handla om uppgifter kopplat till Sveriges säkerhet.

231

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

SOU 2023:50

9.5.2Vissa sektorsansvariga myndigheters uppgifter

Förslag: Post- och telestyrelsen (PTS), Energimyndigheten, Finansinspektionen, Socialstyrelsen, Livsmedelsverket och Trafikverket (försörjningsanalysmyndigheter) ska göra försörj- ningsanalyser genom att sammanställa samhällets samlade behov av sådana försörjningsviktiga varor och tjänster som omfattas av respektive beredskapssektors ansvarsområde samt analysera till- gången till dessa och eventuella allvarliga brister i försörjnings- beredskapen.

I arbetet ingår att kartlägga och analysera leveransförmågan hos de företag som bedöms vara av särskild vikt för försörjnings- beredskapen.

Analyserna ska vid behov innehålla förslag på åtgärder som bör vidtas för att trygga försörjningen av de varor och tjänster som omfattas av analysen.

Analysen ska göras med utgångspunkt i beredskapsmyndig- heternas behovsanalyser.

Uppgiften att göra försörjningsanalys bör tillkomma vissa sektorsansvariga myndigheter

I avsnitt 9.4.1 har vi bedömt att arbetet med försörjningsanalyser bör göras inom beredskapssektorerna Elektroniska kommunikationer och post, Energiförsörjning, Finansiella tjänster, Hälsa, vård och omsorg, Livsmedelsförsörjning och dricksvatten samt Transporter.

De sektorsansvariga myndigheternas huvudsakliga uppgift är att leda arbetet med att inom sin respektive beredskapssektor samordna åtgärder inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. De ska också driva på arbetet inom beredskapssektorn och stödja de övriga beredskapsmyndigheterna inom sektorn samt verka för att uppgifter och roller inom sektorn tydliggörs. En viktig del i struk- turen med beredskapssektorer och sektorsansvariga myndigheter är att det finns en myndighet som har översikt över beredskapsläget inom respektive sektor och verkar för att samverkan med närings- livet sker. Eftersom arbetet med försörjningsanalys kommer att inne- bära omfattande kontakter med såväl andra offentliga aktörer som med näringslivsföreträdare bedömer vi att uppgiften kan stärka den

232

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

roll som följer med sektorsansvaret enligt beredskapsförordningen. Vidare skulle det sannolikt försvåra de sektorsansvariga myndig- heternas roll som samordnande och pådrivande aktör inom sektorn om uppgiften att genomföra försörjningsanalys tilldelades en annan aktör inom beredskapssektorn.

En alternativ lösning skulle kunna vara att beredskapsmyndig- heterna gör sina egna försörjningsanalyser, det vill säga även under- söker tillgången till försörjningsviktiga varor och tjänster. Det skulle kunna motiveras utifrån att dessa myndigheter sannolikt har mest kunskap om de företag som bedriver verksamhet som är samhälls- viktig eller viktig för totalförsvaret. Samtidigt skulle en sådan ord- ning riskera att flera myndigheter kontaktar samma företag för att analysera dess leveransförmåga. Detta är enligt vår bedömning något som måste undvikas så långt det går. Arbetet med att analysera före- tags leveransförmåga kräver också kompetenser och särskilda arbets- processer och metoder som det inte vore effektivt att alla 60 myn- digheter bygger upp och vidmakthåller. Att försörjningsanalyser görs av sektorsansvariga myndigheter innebär också en lägre risk för gränsdragningsproblem mellan beredskapsmyndigheternas ansvars- områden inom en beredskapssektor. Sammantaget bedömer vi där- för att det är mest effektivt att försörjningsanalyserna görs av ett mindre antal myndigheter som redan har ett samordningsansvar.

Befintliga uppgifter och samverkansstrukturer utgör en grund för analysarbetet, men det finns utmaningar och luckor

Flera av försörjningsanalysmyndigheterna har redan i dag instruk- tionsenliga uppgifter som vi bedömer ligger väl i linje med uppgiften att göra försörjningsanalys. Vidare finns upparbetade kontaktnät och forum för privat-offentlig samverkan inom sektorerna som kan utgöra en god grund för arbetet. Inom beredskapssektorn Finan- siella tjänster finns dock strukturella utmaningar, och sektorn Trans- porter omfattar inte alla de delar som behöver ingå i försörjnings- analyserna.

233

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

SOU 2023:50

Det finns särskilda utmaningar för arbetet i beredskapssektorn Finansiella tjänster

Det finns en särskild utmaning kopplat till hur försörjningsanalys ska gå till inom ramen för beredskapssektorn Finansiella tjänster. Riksbanken, som ansvarar för att betalningssystemet fungerar, är en myndighet under riksdagen som varken är en beredskapsmyndighet eller ingår i en beredskapssektor. Varken Finansinspektionen eller regeringen kan kräva att Riksbanken kartlägger behov av eller till- gång till försörjningsviktiga varor och tjänster. Visserligen ska Riks- banken under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap hålla regeringen och Riksgäldskontoret underrättade om viktigare frågor,13 men i normala fall finns inte en sådan skyldighet. Som framgår av avsnitt 9.9 bedömer vi att arbetet med försörjningsanalys ska regle- ras i beredskapsförordningen. Eftersom Riksbanken inte är en myn- dighet under regeringen innebär det också att det inte går att ålägga Riksbanken någon uppgift i arbetet med försörjningsanalys på det sätt som kan ske med de myndigheter som ingår i de beredskaps- sektorer inom vilka arbetet med försörjningsanalys ska ske. De åt- gärdsförslag som försörjningsanalyserna ska resultera i har heller inte någon självklar mottagare, då det är riksdagen och inte reger- ingen som skulle kunna behöva besluta om sådana åtgärder. Under rådande förutsättningar måste arbetet med försörjningsanalys inom ramen för finansiella tjänster därför i stora delar ske på frivillig basis. Detta kan i sin tur innebära utmaningar i form av vilka resurser som ska läggas på arbetet för Riksbankens räkning.

Betalningsutredningen tog upp denna problematik i sitt betänk- ande från 2023.14 Utredningen bedömde visserligen att nyligen be- slutade förändringar i ansvarsförhållanden, uppgifter och befogenheter inom krisberedskapen och det civila försvaret på betalningsområdet innebar att de generella brister som identifierats avseende förmåga och tydlighet i ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter i flera avseenden har hanterats. Betalningsutredningen bedömde sam- tidigt att Finansinspektionens respektive Riksbankens nya beredskaps- uppdrag på betalningsområdet delvis är överlappande, och att detta kan leda till otydlighet gentemot andra aktörer, inte minst de företag som har en viktig roll i att medverka i övnings- och planeringsverk-

135 kap. 7 § lagen (2022:1568) om Sveriges riksbank.

14SOU 2023:16, s 568 ff.

234

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

samhet samt inlämna underlag (till exempel risk- och sårbarhets- analyser) som grund för viktiga ställningstaganden. Vidare konsta- terade Betalningsutredningen att lagstiftaren inte har tydliggjort hur det operativa krishanteringsarbetet på betalningsområdet ska orga- niseras utöver Riksbankens, Finansinspektionens och Riksgäldens egna beredskapsuppgifter, trots att betalningsområdet så tydligt pekas ut som ett viktigt beredskapsområde.

Vidare finns det enligt Betalningsutredningen en risk för att regeringens, Försvarsmaktens, MSB:s och andra berörda myndig- heters (som till exempel de civilområdesansvariga länsstyrelserna) behov av snabb, tillförlitlig och samstämmig information om hän- delseutveckling, resurser samt förmågor hos och hot mot centrala aktörer inte kan tillgodoses om det inte är tydligt i författning vem som har det samlade ansvaret för att ge sådan information.

Mot bakgrund av det allvarliga säkerhetsläget och den centrala samhällsfunktion som betalningar utgör finns det enligt Betalnings- utredningen skäl att Finansinspektionens respektive Riksbankens ansvar och uppgifter inom den civila beredskapen på betalnings- området tydliggörs samt att mer ändamålsenliga former för samverkan, särskilt när det gäller operativ krishantering, övervägs, med beak- tande av Riksbankens särskilda ställning som myndighet under riks- dagen. Eftersom Finansinspektionen är sektorsansvarig myndighet för beredskapssektorn Finansiella tjänster är det enligt Betalnings- utredningens mening önskvärt att Riksbanken, genom en ändring i riksbankslagen, får skyldighet att samråda med eller informera Finansinspektionen under fredstida krissituationer och vid höjd be- redskap. Detta skulle, enligt utredningen, ge Finansinspektionen bättre förutsättningar att få en samlad lägesbild, som förutom att ligga till grund för beslut om planering och åtgärder inom området finansiella tjänster (och därmed när det gäller betalningar), kan ut- göra ett viktigt underlag för beslut som fattas av andra berörda myn- digheter eller av regeringen.

Vi anser att Finansinspektionen ska göra försörjningsanalyser. Vi konstaterar samtidigt att beredskapssektorn Finansiella tjänster skil- jer sig från övriga beredskapssektorer, och att Finansinspektionens roll som sektorsansvarig myndighet försvåras av detta faktum. Mycket av det arbete som behöver göras inom ramen för försörjningsanalys i sektorn kommer sannolikt att behöva utföras av Riksbanken, och Finansinspektionens bidrag till arbetet blir sannolikt avsevärt mer

235

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

SOU 2023:50

begränsat än vad som gäller för de andra fem sektorsansvariga myn- digheter som vi föreslår ska göra försörjningsanalyser. Ett effektivt arbete med försörjningsanalys är därmed beroende av ett nära sam- arbete mellan de två myndigheterna.

Transporter omfattas inte fullt ut av beredskapssektorns ansvarsområde

Trafikverket är sektorsansvarig myndighet i beredskapssektorn Trans- porter. Utöver att sektorsansvaret i sig motiverar uppgiften att göra försörjningsanalys har Trafikverket instruktionsenliga uppgifter som ligger i linje med det övergripande ansvaret för samordning och pla- nering för krisberedskap och det civila försvaret för transportområ- det. Det handlar i första hand om den långsiktiga planeringen av infrastruktur för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar.

En särskild fråga uppstår när det gäller transporter, det vill säga utförare av transporttjänster samt logistikcentra. Det finns för till- fället inte någon myndighet som har ansvar för det. I avsnitt 15.4 föreslår vi att Trafikverkets försörjningsanalyser även ska avse trans- porter (transportörer och logistikcentra).

Arbetet med försörjningsanalys måste ske i samverkan med övriga myndigheter i beredskapssektorn

Även om försörjningsanalysmyndigheterna kommer att ha tillgång till beredskapsmyndigheternas behovsanalyser avsnitt kommer de sannolikt att vara i behov av att samverka med andra aktörer för att kunna göra försörjningsanalyser. Vidare kommer de sannolikt även att behöva utgå från en betydande mängd ytterligare källor och underlag.

Myndigheter har en långtgående skyldighet att bistå varandra och samverka vilket kommer till uttryck i bland annat 8 § förvaltnings- lagen (2017:900). Sådant samarbete kan ske mer eller mindre for- mellt. Även myndighetsförordningen (2007:515) innehåller bestäm- melser om samverkan. I förordningen anges att en myndighet ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som hel-

236

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

het (6 §). Myndighetsförordningen gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen, det vill säga inte för kommunala myndigheter.

Därutöver innehåller beredskapsförordningen särskilda bestäm- melser om samverkansskyldigheter genom en uttrycklig bestäm- melse som innebär att beredskapsmyndigheterna ska samverka med varandra, med berörda länsstyrelser och civilområdesansvariga läns- styrelser i deras roll som geografiskt områdesansvariga myndigheter, med de övriga statliga myndigheter, kommuner, regioner, samman- slutningar och näringsidkare som är berörda samt med Försvarsmak- ten avseende behovet av stöd till det militära försvaret. Vidare har de sektorsansvariga myndigheterna en uppgift att driva på arbetet inom beredskapssektorn, stödja beredskapsmyndigheterna samt verka för att uppgifter och roller inom beredskapssektorn tydliggörs. Dessa bestämmelser bedömer vi vara tillräckliga för att tillgodose det be- hov av samverkan som kommer att behövas.

Analys av vissa företags leveransförmåga ingår i analysen av tillgång

Vi har i avsnitt 9.2.3 utvecklat hur vi bedömer att arbete med att analysera företags leveransförmåga bör gå till. Vi bedömer att detta arbete bör utföras av försörjningsanalysmyndigheter. Antalet kon- takter mellan offentliga aktörer och mellan offentliga och privata aktörer kan därmed hållas nere, samtidigt som behoven inom alla beredskapssektorer samt hos regioner och kommuner kan omhän- dertas. De sektorsansvariga myndigheterna har redan uppgiften att inom sina beredskapssektorer leda arbetet med att samordna åtgär- der inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap, samt verka för att samverkan med näringslivet sker i den utsträckning det behövs.15

Dessa sektorsansvariga myndigheter bör inom ramen för detta ansvar kontakta företag och inleda dialoger om företagens förutsätt- ningar för leverans av försörjningsviktiga varor och tjänster. Detta förhindrar inte att myndigheter som uttryckt behov av varor och tjänster av företaget bjuds in till sådana dialoger. En sådan lösning liknar arbetet med företagsplanläggning i den tidigare försörjnings- beredskapen, då behovsmyndigheter kunde närvara vid möten mel- lan planläggande funktionsansvariga myndigheter och företag.

1524 § förordning (2022:524) om statliga myndigheters beredskap.

237

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

SOU 2023:50

Analysen ska göras med utgångspunkt i behovsanalyserna och innehålla förslag på åtgärder

Det är först när behoven av varor och tjänster jämförs med tillgången som det går att dra slutsatser om vilka eventuella brister som finns i försörjningsförmågan. Försörjningsanalyserna behöver därför göras med utgångspunkt i beredskapsmyndigheternas behovsanalyser. Syftet med försörjningsanalyserna är att identifiera åtgärder som krävs för att säkra försörjningen av varor eller tjänster; det kan exempelvis handla om upprättande av beredskapslagring eller förberedelser för produktionsomställning.

9.5.3Den nationellt samordnande funktionens uppgifter

Förslag: Den nationellt samordnande funktionen ska göra en nationell försörjningsanalys som avser samhällets samlade behov av och tillgång till försörjningsviktiga varor och tjänster. Den nationella analysen ska göras med utgångspunkt i de försörj- ningsanalyser och de åtgärdsförslag som lämnats till funktionen av försörjningsanalysmyndigheterna. Den nationella analysen ska också omfatta en försörjningsanalys av samhällets behov av och tillgång till försörjningsviktiga varor och tjänster som inte om- fattas av någon annan myndighets ansvarsområde (övriga varor och tjänster).

Den nationella försörjningsanalysen ska leda till förslag på åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa den långsiktiga till- gången till de försörjningsviktiga varor och tjänster som identi- fierats. Det ska i ett samlat förslag från den nationellt samord- nande funktionen framgå hur åtgärderna bör prioriteras.

Den nationellt samordnande funktionen ska, efter att ha gett försörjningsanalysmyndigheterna tillfälle att yttra sig, få meddela ytterligare föreskrifter om arbetet med behovs- och försörjnings- analys.

238

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

Nationell försörjningsanalys och kompletterande åtgärdsförslag

För att få kunskap om den samlade försörjningsförmågan behöver försörjningsanalyserna i de sex berörda sektorerna sammanställas nationellt. En sådan nationell försörjningsanalys bör göras av den nationellt samordnande funktionen för försörjningsberedskapen.

Genom att identifiera uppkomna eller möjliga framtida brister i tillgång till försörjningsviktiga varor och tjänster i olika scenarier kan den nationellt samordnande funktionen bedöma om det före- ligger behov av att föreslå ytterligare åtgärder för att säkerställa för- sörjningen med varan eller tjänsten än de som föreslagits av de sex utpekade försörjningsanalysmyndigheterna.

Det bör därför ingå i den nationellt samordnande funktionens uppgift att ta fram kompletterande förslag i förhållande till åtgärds- förslagen från försörjningsanalysmyndigheterna om det behövs. Den nationellt samordnande funktionen bör i de fall andra myndigheter berörs samråda med dem om sådana förslag. Likaså bör samråd ske om den nationellt samordnande funktionen identifierar ett behov av att justera inkomna åtgärdsförslag från sektorsansvariga myndigheter.

Liksom de åtgärdsförslag som försörjningsanalysmyndigheterna ska ta fram enligt vårt förslag (avsnitt 9.5.2) förväntas den nationellt samordnande funktionens förslag omfatta åtgärder av förberedande, strategisk, långsiktig karaktär. Exempel på åtgärder kan vara utökad eller minskad beredskapslagring av en varutyp, utökade eller minskade förberedelser som möjliggör produktionsomställning eller förberedelse för ransonering eller förfogande. Åtgärderna kan omfatta sådant som är rimligt att staten beslutar för att förbättra försörjnings beredskapen.

Det är inte givet att enbart en utbyggnad och ökning av försörj- ningsberedskapens omfattning föreslås. När utbyggnaden av försörj- ningsberedskapen nått en viss mognad, och när strukturomvandlingar sker i samhället, kan vissa åtgärder behöva avvecklas eller justeras.

Försörjningsanalysen är en process som främst behandlar för- beredande, strategiska långsiktiga mål för försörjningsförmågan. Skulle analysen ändå identifiera relevanta åtgärder som bör behandlas skyndsamt måste inte sådana åtgärder invänta vår föreslagna process för försörjningsanalys. För att relevanta åtgärder ska kunna vidtas utan onödiga dröjsmål är det av stor vikt att information om försörj- ningsrelaterade störningar snabbt når den nationellt samordnande funktionen. Vi utvecklar dessa resonemang i kapitel 15.

239

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

SOU 2023:50

Övriga varor och tjänster

I kapitel 15 beskrivs ansvaret för försörjningsanalyser av övriga varor och tjänster och avgränsningen mot övriga försörjningsanalyser när- mare.

Prioriterade åtgärdsförslag och kostnadsberäkning

Den nationella försörjningsanalysen och försörjningsanalysmyndig- heters åtgärdsförslag ska ligga till grund för en sammanställning av prioriterade åtgärdsförslag, som den nationellt samordnande funk- tionen tar fram. Det finns flera skäl till att en prioritering av åtgärds- förslagen kommer att behövas. Det gäller framför allt åtgärder som kräver nya statliga medel och därför ska föras vidare till den statliga budgetprocessen. Nya statliga medel till alla åtgärdsförslag för att stärka landets försörjningsförmåga kommer sannolikt inte att kunna tillgodoses, särskilt inte i början av utbyggnaden av försörjnings- beredskapen. Det kan vidare finnas olika vägar att uppnå samma för- sörjningsförmåga vid fredstida krissituationer och höjd beredskap

–bara den med en överblick över alla åtgärder har bra förutsättningar för att värdera vilken som är mest kostnadseffektiv. Olika åtgärder kan också vara olika angelägna att genomföra tidigt – alla måste inte genomföras samtidigt. För den långsiktiga utvecklingen kommer en återkommande uppdaterad nationell försörjningsanalys kunna an- vändas för ett väl genomarbetat underlag i den process för det civila försvaret som hanteras av Försvarsberedningen och slutligen reger- ingen i samband med beslut om totalförsvarsproposition och bud- getproposition.

Försvarsberedningen ansåg att en myndighet16 när det gäller be- redskapsåtgärder bör ha som uppgift att lämna förslag till regeringen på avvägningar och prioriteringar mellan verksamhetsområden och sektorer med mera, inte minst vad avser ekonomiska resurser, för att säkerställa att det inte sker helt olika bedömningar inom olika sek- torer.17 Vi delar till fullo den bedömningen mot bakgrund av de skäl vi nämnt till att prioriteringar behövs. I dag har MSB till uppgift att företräda det civila försvaret på central nivå i frågor som har bety-

16Försvarsberedningen anger MSB.

17Ds 2017:66, s. 217.

240

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

delse för avvägningen mellan civila och militära behov av samhällets resurser om inte något annat följer av annan författning.18

Även när det gäller berörda aktörers planering inom det civila försvaret för att under höjd beredskap kunna stödja Försvarsmak- ten, för regeringen ett resonemang om att stödet kan innebära svåra avvägningar, både akut och på lång sikt, av hur resurser behöver prio- riteras mellan Försvarsmaktens behov och samhällets generella be- hov. Regeringen påpekar att fördelning av kritiska resurser inte kan utgå från en enskild aktörs behovsbild, utan måste ses i ett större sammanhang och anser därför att det är viktigt att det finns en plane- ring och principer för hur prioriteringar ska göras.19 Vi delar även denna bedömning och ser att våra förslag kan bidra till hur resurser behöver prioriteras mellan Försvarsmaktens behov och samhällets generella behov.

En prioritering av åtgärder för en stärkt försörjningsberedskap har generellt bäst förutsättningar när kunskapen som en nationell försörjningsanalys samlar blir tillgänglig och när åtgärdsförslagen är kostnadsberäknade. Först då kan kvalitativa och kvantitativa jämför- elser göras för att göra en ändamålsenlig prioritering. Arbetet med att kostnadsberäkna förslagen kan bidra till att utveckla dem och förfina dem, eftersom det krävs ytterligare analys av åtgärdens om- fattning, fördelning över tid och andra ställningstaganden. Det är viktigt att använda samma metod för att kostnadsberäkna förslagen. I detta avseende bör den nationellt samordnande funktionen kunna utgöra ytterligare stöd utöver sådant som Ekonomistyrningsverket kan ge.

De försörjningsanalyser som ska ligga till grund för förslag till prioritering kommer att kräva jämförelser mellan sektorer och kun- skap som växer fram med tiden allteftersom verksamheten på bered- skapsområdet utvecklas. Därför behövs en process som den som vi föreslår för försörjningsanalys och som mynnar ut i åtgärdsförslag.

Förutsättningarna för att utveckla förslag på beredskapsåtgärder i tidsbegränsade regeringsuppdrag kan inte bli desamma som de är om myndigheterna har det som sin uppgift. Möjligheterna för en myndighet att systematiskt utveckla åtgärdsförslag och beräkna kost- nader blir svagare för den typ av relativt korta uppdrag som upp-

181 § 8 punkten förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

19Prop. 2020/21:30, s. 123 och 128.

241

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

SOU 2023:50

draget MSB fick 2022 att sammanställa förslag på åtgärder för att stärka det civila försvaret20, än för en myndighet som kan planera för resurser och utveckla specifik kompetens för en stadigvarande upp- gift. Eftersom de behov som försörjningsberedskapen ska förbereda för ständigt kommer att finnas, bör processen för försörjningsanalys och kostnadsberäknade åtgärdsförslag vara återkommande och lång- siktig. Den behöver också vara strukturellt anpassningsbar, så att rätt försörjningsförmåga finns på plats när den behövs. Det ger proces- sen och involverade aktörer möjlighet att över tid utveckla och för- fina metoderna så att förslagen och prioriteringarna görs på ett en- hetligt och för budgetprocessen ändamålsenligt sätt. Processen ska inte hindra berörda myndigheter att inkludera beredskapsåtgärder i sina respektive budgetunderlag till regeringen genom ordinarie bud- getprocess.

Utöver budgetär prioritering bör det, som Försvarsberedningen också påpekat, finnas en etablerad process och förmåga att göra avvägningar rörande hur resurserna för beredskapsförberedelserna lämpligast bör fördelas vad gäller geografiska områden.21 Även när det gäller geografiska hänsynstaganden är det lämpligt att ha den hel- hetsbild som den nationella försörjningsanalysen förväntas ge.

Den nationellt samordnande funktionen bör få meddela föreskrifter om behovs- och försörjningsanalys

De uppgifter som avser arbetet med behovs- och försörjningsana- lyser och som vi föreslår ska tillkomma beredskapsmyndigheterna, den nationellt samordnande funktionen och vissa sektorsansvariga myndigheter bedömer vi vara sådana att de omfattas av regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Sådan normgiv- ningskompetens kan delegeras till en förvaltningsmyndighet med stöd av 8 kap. 11 § regeringsformen.

Det finns behov av att myndigheternas arbete med behovs- och försörjningsanalyser görs på ett samordnat och strukturerat sätt. Om exempelvis behovsanalyserna inte görs enhetligt kommer det sannolikt att vara svårare för försörjningsanalysmyndigheterna att genomföra försörjningsanalyser, än om arbetet utgått från samma

20Regeringsbeslut I:9, 2022-03-31, Uppdrag till MSB att lämna förslag på åtgärder för att stärka det civila försvaret (Ju2022/01209).

21Ds 2017:66, s. 48.

242

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

bedömningsgrund. Utan närmare föreskrifter för hur analysarbetet ska gå till är risken också stor att försörjningsanalysmyndigheterna kommer att utforma sina respektive försörjningsanalyser på vitt skilda sätt, vilket kommer att försvåra den nationellt samordnade funktio- nens arbete med att bedöma samhällets samlade försörjningsförmåga. För att uppnå ett enhetligt arbetssätt med behovs- och försörjnings- analyser behöver en myndighet få möjlighet att besluta om ytter- ligare föreskrifter för analysarbetet.

På samma sätt bör det säkerställas att det är möjligt att uppnå enhetlighet i arbetet med att på sektornivå analysera vissa företag som bedriver samhällsviktig eller totalförsvarsviktig verksamhet, och de myndigheter som åläggs ansvar för att genomföra företagsana- lyser behöver därför få ledning kring hur det ska gå till. Risken är annars att myndigheterna värderar företagens leveransförmåga på olika sätt och enligt olika principer.

Den nationellt samordnande funktionen har ett övergripande ansvar att samordna försörjningsberedskapen nationellt och bör vara den aktör som bemyndigas att meddela föreskrifter för arbetet med behovs- och försörjningsanalys samt analys av företagens leverans- förmåga. Med hänsyn till de olika behov som finns inom de bered- skapssektorer som omfattas av förslagen finns det skäl att göra det obligatoriskt för den nationellt samordnande funktionen att inhämta yttranden från försörjningsanalysmyndigheterna innan föreskrifterna meddelas.

Vissa varor och tjänster kan ingå i fler än en beredskapssektors ansvarsområde

I många fall är det självklart vilken samhällsviktig funktion en vara eller tjänst har en koppling till, och därmed vilken beredskapssektor vars ansvarsområde den faller under. Exempelvis är läkemedel en grupp varor som i första hand faller under beredskapssektorn Hälsa, vård och omsorg, och elektricitet faller under Energiförsörjning. Det finns dock fall där en vara eller tjänst kan ingå i fler än en beredskaps- sektors ansvarsområde. Exempelvis kan viss skyddsutrustning behö- vas i flera sektorer. I dessa fall kan det vara oklart hur gränsdrag- ningen mellan sektorernas ansvar ska göras. Detta ställer krav på att de försörjningsanalyser som de sex sektorsansvariga myndigheter ska göra enas, och att den nationellt samordnande funktionen arbe-

243

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

SOU 2023:50

tar för att dubbelarbete undviks. Detta är en typ av frågor som kan bli föremål för det försörjningsberedskapsråd som vi föreslår i kapitel 14.

9.6En utökad informationsskyldighet

9.6.1En utökad informationsskyldighet för myndigheter under regeringen

Förslag: Myndigheter under regeringen ska vara skyldiga att lämna information om sina behov av försörjningsviktiga varor och tjänster. Skyldigheten gäller på fråga från någon av försörj- ningsanalysmyndigheterna, eller den nationellt samordnande funk- tionen, och informationen ska behövas för dessa myndigheters försörjningsanalyser.

Regeringskansliet, kommittéväsendet, Försvarsmakten, Forti- fikationsverket, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Försvarshögskolan, Försvarsunderrättelsedomstolen, Myndigheten för totalförsvarsanalys, Statens inspektion för försvarsunderrät- telseverksamheten, Säkerhetspolisen, Totalförsvarets forsknings- institut och Totalförsvarets plikt- och prövningsverk ska undan- tas från skyldigheten.

Behovet av information

Försörjningsanalyserna kommer att omfatta en rad uppgifter och information som försörjningsanalysmyndigheterna inte har tillgång till och inte heller har möjlighet att få fram utan hjälp från andra aktörer. En del av denna information kommer de sex utpekade försörjningsanalysmyndigheterna att få in genom övriga beredskaps- myndigheters sammanställda behovsanalyser. Vi bedömer emellertid att försörjningsanalysmyndigheterna kan behöva viss information även från myndigheter som inte ingår i den nya beredskapsstruk- turen. Denna information kommer sannolikt inte att vara begränsad till uppgifter som dessa myndigheter förfogar över. I stället kommer det många gånger att handla om sammanställningar och bedömningar från dessa myndigheter och det arbete som kommer att krävas måste därmed anses gå utöver den uppgiftsskyldighet som följer av 6 kap.

244

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

5 § OSL. Vidare kan det inte uteslutas att uppgifterna kan vara belagda med sekretess. För att säkerställa att försörjningsanalysmyn- digheterna, och den nationellt samordnande funktionen, har möj- lighet att få del av de uppgifter som behövs för försörjningsanaly- serna bör det enligt vår bedömning finnas en tydlig uppgiftsskyldig- het för samtliga myndigheter under regeringen – med vissa undantag

–att lämna det underlag som behövs för nämnda analysarbete. Hur skyldigheten ska regleras behandlar vi i avsnitt 9.10.1.

Vissa myndigheter bör undantas från informationsskyldigheten

Regeringskansliet och kommittéväsendet ska inte omfattas av den föreslagna informationsskyldigheten. Vidare har vi övervägt i vilken utsträckning informationsskyldigheten bör omfatta Säkerhetspoli- sen och myndigheterna inom försvarssektorn, det vill säga Försvars- makten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Försvarshögskolan, Försvarsunderrättelsedomstolen, Myndigheten för totalförsvarsanalys, Statens inspektion för försvars- underrättelseverksamheten, Totalförsvarets forskningsinstitut och Totalförsvarets plikt- och prövningsverk.

Det är tydligt att det kan finns ett behov för försörjningsanalys- myndigheterna att få del av uppgifter från vissa försvarsmyndigheter. Vår bedömning är emellertid att det inte bör införas en författnings- reglerad skyldighet för dessa att lämna uppgifter om sina behov. Skä- let är främst att det, utifrån den verksamhet som myndigheterna be- driver, inte bedöms lämpligt med en skyldighet att lämna underlag eftersom det direkt eller indirekt kan komma att handla om bered- skap och förmågor inom det militära försvaret eller militära säker- hets- och underrättelsetjänsten. Avseende Säkerhetspolisen är skälet till att vi inte bedömer informationsskyldigheten som lämplig främst att underlaget skulle kunna komma att handla om uppdrag och uppgifter kopplat till Sveriges säkerhet. Informationen i ett sådant underlag kan röra myndighetens underrättelse- och säkerhetsarbete och är av sådan karaktär att den endast bör lämnas till Regerings- kansliet.

Det finns en risk att ett sådant undantag från informationsskyl- digheten leder till effektivitetsförluster i form av bristande enhetlig- het och dubbelarbete. Exempelvis kan ett företag komma att bedö-

245

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

SOU 2023:50

mas utifrån sin leveransförmåga av fler än en myndighet. Det återstår att analysera hur dessa myndigheters försörjningsbehov kan omhän- dertas utan att röja säkerhetskänslig information. Detta är ett arbete som behöver göras inom Regeringskansliet tillsammans med berörda myndigheter.

Försörjningsanalysmyndigheternas behov av att få tillgång till uppgifter kring Försvarsmaktens behov av stöd från de civila myn- digheterna bör I stället tillgodoses genom en tydlig samrådskyldig- het avseende frågan om försörjningsanalys, se mer om denna bedöm- ning i avsnitt 9.7.

9.6.2En utökad informationsskyldighet för kommuner och regioner

Förslag: Kommuner och regioner ska vara skyldiga att på för- frågan från länsstyrelsen i det egna länet lämna den information om behoven av försörjningsviktiga varor och tjänster på kommu- nal och regional nivå som länsstyrelserna behöver för att kunna fullgöra sina uppgifter enligt förslagen i detta kapitel om behovs- analys och uppgifter om företag som är av betydelse för försörj- ningen på lokal och regional nivå. Den nationellt samordnande funktionen ska få meddela närmare föreskrifter om informa- tionsskyldigheten.

Skyldigheten ska regleras i lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

Behovet av information

I avsnitt 9.5.1 föreslår vi att länsstyrelsernas uppgift med behovs- analys ska omfatta att kartlägga och analysera behoven av försörj- ningsviktiga varor och tjänster i kommuner och regioner samt iden- tifiera företag som bedriver samhälls- respektive totalförsvarsviktig verksamhet på kommunal respektive regional nivå. En förutsättning för att kommuner och regioner ska vara skyldiga att lämna de upp- gifter till länsstyrelserna som de kommer att vara i behov av med anledning av förslaget är att det regleras i lag.

246

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

I lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, för- kortad LEH, samt tillhörande förordning (2006:637) om kommu- ners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap finns bestämmelser avseende kommu- ner och regioners rapporteringsskyldighet till länsstyrelsen. Såvitt avser kommuner framgår av bestämmelserna att kommunerna ska hålla länsstyrelsen underrättad om vilka förberedelser som vidtagits inför extraordinära händelser samt lämna lägesrapporter och infor- mation om händelseutvecklingen vid extraordinära händelser och, såvitt avser civilt försvar, hålla länsstyrelsen underrättad om de beredskapsförberedelser som vidtagits och om de övriga förhållan- den som har betydelse för det civila försvaret i kommunen. Vid höjd beredskap ska kommunen hålla länsstyrelsen underrättad om bered- skapsläget och de övriga förhållanden som har betydelse för det civila försvaret i kommunen.22 När det gäller regionerna ska dessa hålla Socialstyrelsen och MSB underrättade om vilka förberedelser som vidtagits inför extraordinära händelser och vid sådana händelser ska regionerna lämna lägesrapporter och information om händelseutveck- lingen till Socialstyrelsen och länsstyrelsen. Varje region ska vidare hålla Socialstyrelsen och MSB underrättade om de beredskapsförbe- redelser som vidtagits och om de övriga förhållanden som har bety- delse för det civila försvaret inom regionens ansvarsområde. Vid höjd beredskap ska regionen hålla Socialstyrelsen, MSB och länssty- relsen underrättad om beredskapsläget och de övriga förhållanden som har betydelse för det civila försvaret inom regionens ansvars- område.23

En ny bestämmelse i LEH

De skyldigheter som finns i dag för kommuner och regioner att förse länsstyrelsen med information är inte tillräckliga för att länsstyrel- serna ska ha möjlighet att begära in uppgifter som kommer att behö- vas för att länsstyrelserna ska ha möjlighet att göra behovsanalyser som omfattar kommuner och regioner. Av det skälet behöver det införas en ny bestämmelse i lag som innebär att kommuner och

222 kap. 9 § LEH och 2 och 6 §§ FEH.

232 kap. 9 § LEH och 3 och 7 §§ förordningen om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

247

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

SOU 2023:50

regioner ska vara skyldiga att på förfrågan från en länsstyrelse lämna det underlag som länsstyrelserna behöver för att kunna fullgöra sina uppgifter enligt förslagen i detta kapitel om behovsanalys och sam- manställning av företag som är av betydelse för försörjningen på lokal och regional nivå. I LEH regleras kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Vi föreslår att den nya bestämmelsen tas in i den lagen.

Verkställighetsföreskrifter

Det är angeläget att de underlag som länsstyrelserna ska göra sitt analysarbete på håller en god kvalitet och är jämförbara och enhetliga. Den nationellt samordnande funktionen för försörjningsberedskapen bör därför få meddela verkställighetsföreskrifter om informations- skyldigheten. Regeringens rätt att meddela verkställighetsföreskrifter följer av 8 kap. 7 § regeringsformen. Bemyndigandet tas därför in i förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

9.7Försvarsmaktens behov av civila resurser

Förslag: Försörjningsanalysmyndigheterna samt den nationellt samordnande funktionen ska samråda med Försvarsmakten angå- ende Försvarsmaktens behov av civila resurser.

En del av målet för det civila försvaret är att bidra till det militära försvarets förmåga vid väpnat angrepp eller krig i vår omvärld.24 En viktig del av detta stöd utgörs av att säkerställa att Försvarsmakten får tillgång till den försörjning av de civila varor och tjänster (med detta avses alltså inte försvarsmateriel) som myndigheten behöver för att lösa sina uppgifter i krig. I takt med att det militära försvaret genomgick omfattande nedskärningar under åren runt millennie- skiftet och framåt nedprioriterades även logistiken, och Försvars- makten är i dag avsevärt mer beroende av det civila försvarets resur- ser för sin verksamhet än under slutet av 1900-talet. För att det civila försvaret ska kunna bidra till det militära försvarets förmåga är det

24Prop. 2020/21:30, bet. 2020/21:FöU4.

248

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

därför viktigt att det militära försvaret beaktas när försörjnings- beredskapen på nytt ska byggas upp och samordnas. För att För- svarsmaktens behov ska kunna omhändertas i arbetet behöver de myndigheter som får i uppgift att göra försörjningsanalyser (PTS), Energimyndigheten, Finansinspektionen, Livsmedelsverket, Trafik- verket och Socialstyrelsen) få information om det militära försvarets behov – vilka varor och tjänster det handlar om samt i vilka kvanti- teter och var i landet de kan komma att behövas. Därutöver behöver den nationellt samordnande funktionen få motsvarande information om behoven av varor och tjänster som inte ingår i dessa sex sektorer, inom ramen ansvaret för försörjningen av övriga varor och tjänster som vi lämnar förslag på i kapitel 15.

Som vi beskriver i avsnitt 9.6.1 bedömer vi att det inte bör införas en författningsreglerad skyldighet för försvarsmyndigheterna att på begäran från dessa sektorsansvariga myndigheter lämna underlag till dessa. Det är dock viktigt att det tydliggörs att samverkan mellan de sex utpekade försörjningsanalysmyndigheterna och Försvarsmakten måste ske kring frågor om behoven av försörjningsviktiga varor och tjänster. Under utredningens gång har såväl privata som offentliga aktörer som vi talat med återkommande framfört ett stort behov av att Försvarsmakten beskriver och kvantifierar sina behov av stöd från det civila försvaret.

Till viss del har Försvarsmakten redan i dag en skyldighet att lämna upplysningar till andra myndigheter. Av 3 § förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten framgår bland annat att Försvarsmakten fortlöpande ska lämna upplysningar till berörda myndigheter om förhållanden i den operativa planeringen som har betydelse för deras verksamhet. Försvarsmakten ska också, enligt 7 §, samordna beredskapsplanläggningen och den operativa planläggningen inom myndigheten med motsvarande planläggning inom övriga delar av totalförsvaret. Det finns vidare bestämmelser i beredskapsförordningen som tar sikte på samverkan mellan bered- skapsmyndigheterna och Försvarsmakten. För att det ska vara tyd- ligt att försörjningsanalysmyndigheterna behöver ha en dialog med Försvarsmakten inom ramen för arbetet med försörjningsanalys bör det särskilt anges att samråd ska ske mellan dessa aktörer. I kapi- tel 17 redogör vi för frågor om informationssäkerhet och sekretess.

249

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

SOU 2023:50

9.8Analysarbetet kan leda till förslag

på förberedande åtgärder som ska stärka försörjningsförmågan i kris och krig

Bedömning: Inom ramen för den analys av företags leveransför- måga som försörjningsanalysmyndigheterna ska göra kommer sannolikt behov av att vidta ett antal åtgärder att identifieras och vidtas för att stärka företagens förmåga att leverera försörjnings- viktiga varor och tjänster i fredstida krissituationer och krig. Det handlar dels om åtgärder som företag kan vidta, dels sådana åt- gärder som staten kan vidta.

Beredskapslagring

Många företags verksamheter kännetecknas av just-in-time-leveran- ser och en minimal lagerhållning. Om det vid analysen av företag fram- kommer att de bedriver en verksamhet som är av särskild vikt för leveransen av varor och tjänster inför och vid fredstida krissituatio- ner och under höjd beredskap och det saknas uthållighet i form av lagerhållning av varor som möjliggör denna verksamhet, kan bered- skapslagring vara nödvändig. Ju färre företag som bedriver liknande verksamhet inom ett geografiskt område, desto större kan behovet av detta vara. Beredskapslagringen kan omfatta såväl insatsvaror som färdiga konsumtionsvaror. Den kan ske i statlig regi genom att staten upprättar statliga beredskapslager. Den kan också ske inom ramen för företags distributionskedjor genom att staten upphandlar denna tjänst utifrån kravspecifikationer om bland annat statens tillgång till varorna. Den kan även ske genom lagstadgad lagringsskyldighet (se bilaga 3 för resonemang om kategorier för beredskapslagring).

Förberedelser för produktionsomställning

Företags produktion kan behöva ändras vid allvarliga störningar i leveranskedjor, till följd av en fredstida krissituation eller att Sverige befinner sig i krig eller krigsfara. Det kan gälla produktionens om- fattning såväl som att andra varor och tjänster behöver produceras i landet, eller att de produceras på andra sätt och med andra insats-

250

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

varor på grund av störningarna (se mer om produktionsomställning i kapitel 11). För att förbereda omställning av företagens produktion kan alternativa rutiner och arbetsprocesser i företagens verksamhet behöva utarbetas av företagen. Sektorsansvariga myndigheter eller den nationellt samordnande funktionen kan behöva upphandla och avtala om utökad produktionskapacitet som innebär investeringar i form av exempelvis maskiner och infrastruktur för leveranser.

Uttagning av egendom

I kapitel 5 och 11 redogör vi för vilket stöd förfogandelagen ger staten att i krig eller krigsfara förfoga över annans egendom. För att sådant förfogande ska kunna genomföras effektivt behöver det för- beredas i fredstid genom uttagning. Uttagning går till så att en myn- dighet (behovsmyndighet) anmäler eventuella behov av egendom till den myndighet som beslutar om uttagning (uttagningsmyndighet). I anslutning till att företags förmåga att leverera försörjningsviktiga varor och tjänster analyseras kan behov av uttagning identifieras och förberedas av de sektorsansvariga myndigheterna i samråd med be- rörda länsstyrelser (för anläggningar) eller Försvarsmakten (fordon).

Prioritering av vissa företag vid fredstida krissituationer och höjd beredskap

Vid kartläggning och analys av företags förutsättningar för produk- tion kan kritiska beroenden och sårbarheter identifieras. Om dessa innebär tillräckligt allvarliga konsekvenser för försörjningsförmågan vid fredstida krissituationer och höjd beredskap kan vissa företag be- höva prioriteras när det gäller tillgång till resurser av olika slag. Detta var också ett syfte med det gamla K-företagssystemet, då vissa före- tag skulle kunna prioriteras avseende exempelvis kommunalteknisk försörjning, och tillgång till varor som samhället led brist på. Företag informerades om möjliga prioriteringar men de fick inga garantier för att dessa skulle genomföras.

Prioritering av företag kräver lagstöd. Inom bland annat elsek- torn finns i dag förberedelser för prioritering av tillgången till el för vissa företags verksamheter vid en uppkommen bristsituation inom

251

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

SOU 2023:50

metoden för Styrel.25 Identifiering och analys av företag som bedri- ver samhälls- respektive totalförsvarsviktig verksamhet kan blotta behov av och ge underlag för ytterligare prioriteringsområden som sedan kan tas vidare i det ordinarie lagstiftningsarbetet.

Upprättande av krishandelsavtal med våra grannländer

Som vi redogör för i kapitel 6 har Sverige överenskommelser med Norge och Finland om utbyte av vissa varor som ska genomföras i internationella krislägen. Om försörjningsanalysen visar på behov av varor som inte produceras i Sverige men däremot i något grannland, kan liknande avtal behöva ingås med detta land. Alternativt kan befintliga avtal uppdateras och förnyas. Genom försörjningsanalyser- na kan myndigheterna lämna förslag på varor som kan vara aktuella för krishandelsavtal.

9.9Rapportering av behovs- och försörjningsanalyser

9.9.1Sammanfattande om rapporteringen

Behovsanalyserna och identifieringen av företag som bedriver sam- hälls- respektive totalförsvarsviktig verksamhet är en förutsättning för att försörjningsanalyser ska kunna göras. Försörjningsanalys- myndigheterna, som presenteras i avsnitt 9.5.2, behöver därför få ta del av analyserna. Enligt vårt förslag nedan ska beredskapsmyndig- heter rapportera behovsanalyserna till den sektorsansvariga myndig- heten i den egna beredskapssektorn. Därefter ska de sektorsansva- riga myndigheterna sammanställa behovsanalyserna inom respektive beredskapssektor och rapportera sina sammanställningar till de sex försörjningsanalysmyndigheterna. Länsstyrelserna och de beredskaps- myndigheter som inte ingår i någon beredskapssektor ska skicka sina behovsanalyser direkt till försörjningsanalysmyndigheterna.

25Styrel är ett arbete som syftar till att identifiera och prioritera samhällsviktiga elanvändare vid en kortsiktig elbrist och behov av manuell frånkoppling för delar av elnätet. Se Energi- myndighetens hemsida för mer information.

252

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

Exempel 1: Jordbruksverket

Jordbruksverket kartlägger och analyserar behoven inom myn- dighetens ansvarsområde. Behovsanalysen, som ska inkludera identifiering av företag som bedriver samhälls- respektive total- försvarsviktig verksamhet, skickas till Livsmedelsverket, som är sektorsansvarig myndighet för beredskapssektorn Livsmedels- försörjning och dricksvatten. Livsmedelsverket sammanställer samtliga behovsanalyser i beredskapssektorn, inklusive sin egen, och rapporterar uppgifter om de behov som inte berör den egna sektorn till de andra fem försörjningsanalysmyndigheterna, upp- delat på behoven av varor och tjänster med avseende på respektive beredskapssektor (Elektroniska kommunikationer och post, Energiförsörjning, Finansiella tjänster, Hälsa, vård och omsorg samt Transporter). Livsmedelsverket rapporterar även de behov som den egna beredskapssektorn har av varor och tjänster som inte faller inom den egna eller någon av dessa fem beredskaps- sektorers ansvarsområden till den nationellt samordnande funk- tionen.

I egenskap av försörjningsanalysmyndighet kartlägger och analyserarar Livsmedelsverket tillgången till de varor och tjänster inom den egna beredskapssektorns ansvarsområde som identi- fierats i samtliga beredskapsmyndigheters behovsanalyser i en försörjningsanalys som rapporteras till den nationellt samord- nande funktionen. I detta arbete ingår att analysera vissa företags leveransförmåga. Den nationellt samordnande funktionen gör därefter en nationell, sektorsövergripande försörjningsanalys base- rad på de sex försörjningsanalyser myndigheten mottagit, samt rapporteringen av samtliga beredskapsmyndigheters behov av varor och tjänster som inte faller in under någon av de sex ut- pekade beredskapssektorernas ansvarsområde.

253

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

SOU 2023:50

Exempel 2: Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingen kartlägger och analyserar behoven inom myn- dighetens ansvarsområde. Behovsanalysen skickas till Försäkrings- kassan, som är sektorsansvarig myndighet för beredskapssektorn Ekonomisk säkerhet. Försäkringskassan sammanställer behovs- analyserna inom den egna beredskapssektorn och rapporterar till de sex försörjningsanalysmyndigheterna, uppdelat på behoven med avseende på respektive beredskapssektor (Försäkringskassan gör ingen egen försörjningsanalys). Försäkringskassan rappor- terar behoven av varor och tjänster som inte faller in i någon av dessa sex sektorers ansvarsområden till den nationellt samord- nande funktionen. I övrigt sker arbetet på samma sätt som i exempel 1.

Exempel 3: Länsstyrelsen i Uppsala län

Länsstyrelsen kartlägger och analyserar behoven inom den egna verksamheten, samt behoven inom ramen för kommunernas och Region Uppsalas respektive ansvarsområden. Länsstyrelsen rap- porterar behovsanalysen direkt till de sex försörjningsanalysmyn- digheterna samt till den nationellt samordnande funktionen när det gäller de varor och tjänster som inte faller in i någon av dessa sex beredskapssektorers ansvarsområden. I övrigt sker arbetet på samma sätt som i exempel 1.

Exempel 4: Migrationsverket

Migrationsverket kartlägger och analyserar behoven inom ramen för myndighetens ansvarsområde och rapporterar behovsanaly- sen på samma sätt som länsstyrelserna. I övrigt sker arbetet på samma sätt som i exempel 1.

Strukturen för rapportering av behovs- och försörjningsanalyserna framgår av figur 9.2.

254

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

Figur 9.2 Struktur för rapportering av behovs- och försörjningsanalyser

Överblicksbild av beredskapsmyndigheternas rapportering av behovsanalyser samt vissa sektorsansvariga myndigheters rapportering av försörjningsanalyser till den nationellt samordnande funktionen

		Övriga 4	sektorsansvariga		myndigheter
						behovsanalys


		Trafikverket
						+

		Livsmedelsverket				+ behovsanalys
						+ behovsanalys + behovsanalys

		Socialstyrelsen
Den nationellt samordnande	funktionen	Socialstyrelsen

		Finans-		inspektionen
		Finans-		inspektionen
						behovsanalys

		Energi-		myndigheten
						+
						+ behovsanalys
		Post- och		telestyrelsen		+ behovsanalys
		Försörjningsanalys-		myndigheter

Behovsanalyser direkt till försörjningsanalys- myndigheter resp. funktionen (övrigt)

Behovsanalyser

Migrationsverket

Myndigheten för psykolog. försvar Skolverket

15 beredskaps- myndigheter

Luftfartsverket

Sjöfartsverket

Transportstyrelsen

Länsstyrelser (+regioner och kommuner)** Naturvårdsverket

Jordbruksverket

Statens veterinärmedicinska anstalt

E-hälsomyndigheten

Folkhälsomyndigheten

Läkemedelsverket

Riksgäldskontoret

Riksbanken*

Svenska kraftnät

Energimarknadsinspektionen

Strålsäkerhetsmyndigheten

Svenska kraftnät

MSB

Trafikverket

Övriga beredskaps-

myndigheter

* Riksbanken är en myndighet

under riksdagen och omfattas inte

av beredskapsförordningen

** Länsstyrelserna skickar

behovsanalyserna direkt till

försörjningsanalysmyndigheterna

respektive funktionen (övrigt)

Källa: Utredningen.

Anm: Från och med den 1 januari 2024 är Utbetalningsmyndigheten beredskapsmyndighet och kommer då att ingå i beredskapssektorn Ekonomisk säkerhet.

255

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

SOU 2023:50

9.9.2Beredskapsmyndigheternas rapportering

Förslag: Beredskapsmyndigheter ska senast vid utgången av sep- tember månad varje jämnt årtal rapportera behovsanalysen och uppgifter över näringsidkare som bedriver samhälls- och totalför- svarsviktig verksamhet till respektive sektorsansvarig myndighet.

Länsstyrelserna, Migrationsverket, Myndigheten för psyko- logiskt försvar samt Skolverket ska rapportera sina behovsana- lyser direkt till de sex försörjningsanalysmyndigheterna. Uppgif- ter om försörjningsviktiga varor och tjänster som inte omfattas av ansvarsområdena för någon av de sex beredskapssektorer inom vilka försörjningsanalyser ska tas fram ska rapporteras till den nationellt samordnande funktionen.

Rapportering till de sektorsansvariga myndigheterna

När det gäller rapporteringen av beredskapsmyndigheternas behovs- analyser till försörjningsanalysmyndigheterna, samt till den natio- nellt samordnande funktionen avseende sådana varor och tjänster som inte faller in under någon av dessa sex sektorers ansvarsområ- den, har vi identifierat två huvudsakliga sätt som den skulle kunna gå till på. Det första är att alla beredskapsmyndigheter skickar sina behovsanalyser direkt till de sju mottagarna, uppdelat i sju underlag. Det andra sättet är att beredskapsmyndigheterna rapporterar sina be- hov samlat till sina respektive sektorsansvariga myndigheter som sam- manställer behovsanalyserna inom sin sektor och rapporterar dessa vidare till försörjningsanalysmyndigheterna samt till den nationellt samordnande funktionen, uppdelat i respektive sektor.

Vi ser flera fördelar med det andra alternativet. För det första kan antalet rapporter minskas avsevärt – I stället för att göra sju separata rapporter behöver beredskapsmyndigheterna bara göra en samlad rapport per myndighet. De mottagande myndigheterna behöver inte heller ta emot lika många rapporter som de ska använda i sina för- sörjningsanalyser, och det blir sannolikt lättare att hantera utifrån ett säkerhetsskyddsperspektiv. För det andra innebär en ordning där behovsanalyserna går genom de sektorsansvariga myndigheterna att dessa myndigheter kan stämma av arbetet sinsemellan, och risken för att rapporterna görs på olika sätt minskar. För det tredje innebär en

256

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

sådan ordning att kompetensen inom sektorerna stärks, och att de sektorsansvariga myndigheterna stärks i sin roll i övrigt.

Med utgångspunkt i dessa resonemang föreslår vi att de bered- skapsmyndigheter som ingår i en beredskapssektor som huvudregel ska rapportera sina behovsanalyser till sina respektive sektorsansva- riga myndigheter.

Länsstyrelserna och beredskapsmyndigheter som inte ingår i någon sektor

När det gäller länsstyrelserna ingår dessa i två beredskapssektorer: Livsmedelsförsörjning och dricksvatten samt Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen. Enligt den ordning som vi föreslagit i det förra avsnittet för beredskapsmyndigheternas rapportering av behovsanalyser skulle länsstyrelserna rapportera sina behovsanalyser till den sektorsansvariga myndigheten inom någon av dessa sektorer, det vill säga Livsmedelsverket eller den nationellt samordnande funk- tionen. Med tanke på den sektorsövergripande roll som länsstyrel- serna har på regional nivå, och eftersom länsstyrelserna utöver sina egna behov även ska undersöka behoven i kommuner och regioner, skulle detta vara mindre lämpligt. En ordning där en sektorsansvarig myndighet fick alla 21 behovsanalyser avseende behoven på lokal och regional nivå skulle innebära att onödigt mycket information samlades på denna myndighet. Det är också i första hand utifrån det geografiska områdesansvaret som länsstyrelserna gör behovsanalys, och inte utifrån sin roll som beredskapsmyndighet i en specifik sektor. Vi föreslår därför att länsstyrelserna rapporterar sina behovs- analyser direkt till de sex försörjningsanalysmyndigheterna, respek- tive den nationellt samordnande funktionen avseende sådana varor och tjänster som inte faller in i någon av de sex sektorer för vilka försörjningsanalyser ska göras.

Som framgår av figur 9.2 finns det tre beredskapsmyndigheter som inte ingår i en beredskapssektor: Migrationsverket, Myndig- heten för psykologiskt försvar och Skolverket. Eftersom de inte har någon sektorsansvarig myndighet att rapportera till föreslår vi att deras rapportering sker på samma sätt som för länsstyrelserna.

257

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

SOU 2023:50

Beredskapsmyndigheter som ingår i flera beredskapssektorer

Vissa beredskapsmyndigheter omfattas av mer än en sektor. Exem- pelvis omfattar både beredskapssektorn Elektroniska kommunikatio- ner och post och beredskapssektorn Energiförsörjning beredskaps- myndigheten Svenska kraftnät. Det är fördelaktigt att en myndighet endast gör en behovsanalys och rapporterar den till en sektorsansvarig myndighet. Vilken myndighets behovsanalys som ska rapporteras till vilken sektorsansvarig myndighet bedömer vi kan utredas av myndig- heterna själva. Annars bör den nationellt samordnande funktionen ta med detta i sina föreskrifter för försörjningsanalys.

Tidpunkten för rapportering

Rapporteringen bör samordnas i regeringens befintliga styrproces- ser. När det gäller beredskapsmyndigheternas rapportering av sina risk- och sårbarhetsbedömningar ska dessa enligt gällande ordning lämnas till Regeringskansliet och MSB senast vid utgången av sep- tember månad varje jämnt årtal.26 Det finns vinster med att använda samma periodicitet för behovsanalyserna som för risk- och sårbar- hetsbedömningen. Viss information som erhålls genom arbetet med risk- och sårbarhetsanalyserna samt de sammanfattande risk- och sårbarhetsbedömningarna kommer sannolikt att vara till nytta även för myndigheternas arbete med behovsanalyserna och den bedöm- ning som ska rapporteras till Regeringskansliet (till ansvarigt sak- departement) och den nationellt samordnande funktionen. Vidare åligger det genom det uppdrag som ges i anvisningarna för det civila försvaret samtliga beredskapsmyndigheter att vid samma tidpunkt under åren 2021–2025 rapportera sitt arbete med att stärka det civila försvaret till ansvarigt departement och till MSB.

Av dessa skäl bör beredskapsmyndigheterna rapportera behovs- analyserna senast vid utgången av september månad varje jämnt årtal.

2619 § förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap.

258

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

9.9.3De sektorsansvariga myndigheternas rapportering

Förslag: De sektorsansvariga myndigheterna ska sammanställa behovsanalyserna uppdelat efter ansvarsområde för de sex bered- skapssektorer inom vilka försörjningsanalyser ska tas fram och rapportera sammanställningarna till respektive försörjningsana- lysmyndighet. Uppgifter om försörjningsviktiga varor och tjäns- ter som inte omfattas av ansvarsområdena för någon av dessa sex beredskapssektorer ska sammanställas och lämnas till den natio- nellt samordnande funktionen. Den nationellt samordnande funk- tionen får meddela närmare föreskrifter om tidpunkten för rap- portering.

Försörjningsanalysmyndigheterna ska senast vid utgången av september månad varje udda årtal lämna försörjningsanalysen till Regeringskansliet (till ansvarigt sakdepartement) och den natio- nellt samordnande funktionen.

Sammanställning av behovsanalyserna

Eftersom beredskapsmyndigheternas enligt våra förslag ska skicka behovsanalyserna till den sektorsansvariga myndigheten i respektive sektor kommer samtliga sektorsansvariga myndigheter att vara mot- tagare av behovsanalyser. För att försörjningsanalysmyndigheterna ska ha möjlighet att därefter påbörja sitt analysarbete behöver de få del av den information som finns i behovsanalyserna. Det är en upp- gift för samtliga sektorsansvariga myndigheter att sammanställa in- formationen i behovsanalyserna och skicka det vidare till den sek- torsansvariga myndighet som ska göra försörjningsanalys inom ett visst område. Exempelvis ska information om sådana varor och tjänster som naturligen kan sägas höra hemma i beredskapssektoren Energiförsörjning skickas till Energimyndigheten, medan informa- tion om varor och tjänster som naturligen kan sägas höra hemma inom beredskapssektorn Livsmedelsförsörjning och dricksvatten ska skickas till Livsmedelsverket. Det kommer sannolikt att finnas varor och tjänster som inte har någon naturlig hemvist inom någon av de sex beredskapssektorer inom vilka det kommer att bedrivas arbete med försörjningsanalyser. Information om dessa varor och tjänster ska sammanställas och skickas till den nationellt samord-

259

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

SOU 2023:50

nande funktionen. Den nationellt samordnande funktionen kommer härmed att få information om behov av såväl varor och tjänster som omfattas av det samlade ansvarsområdet i någon av de fyra bered- skapssektorer som inte ska göra försörjningsanalyser, såväl som varor och tjänster som inte omfattas av någon myndighets ansvarsområde (det vi benämner kategori 2 respektive 3 i 9.5.1). Det är endast den senare kategorin som utgörs av det vi i kapitel 15 definierar som övriga varor och tjänster, och som vi föreslår att funktionen ska an- svara för. Den nationellt samordnande funktionen kommer alltså att i viss utsträckning få information som den inte har ett direkt behov av inom ramen för sitt ansvarsområde. Vi bedömer dock att denna information kan vara användbar för funktionen i arbetet med natio- nell försörjningsanalys, då den kan identifiera behov av åtgärder kopplade till sådana varor och tjänster och vid behov föreslå sådana till regeringen.

Det bör ankomma på den nationellt samordnande funktionen att tillsammans med de övriga försörjningsanalysmyndigheterna komma överens om när de sektorsansvariga myndigheterna ska skicka sam- manställningarna till försörjningsanalysmyndigheterna. Om enighet inte kan nås bör den nationellt samordnande funktionen meddela föreskrifter om det.

Tidpunkt för rapportering av försörjningsanalyserna

I avsnitt 9.9.2 har vi bedömt att rapportering bör samordnas med be- fintliga styrprocesser och att det finns vinster med att använda samma rapporteringsintervall för behovsanalyserna som för risk- och sårbarhetsbedömningen. För att försörjningsanalysmyndigheterna ska kunna använda beredskapsmyndigheternas behovsanalyser som underlag i arbetet med försörjningsanalys är det nödvändigt att be- hovs- och försörjningsanalyserna inte sammanfaller tidsmässigt. För- sörjningsanalysmyndigheterna bör därför rapportera sina försörj- ningsanalyser till Regeringskansliet (till ansvarigt sakdepartement) och den nationellt samordnande funktionen vid utgången av sep- tember månad varje udda år.

260

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

9.9.4Rapportering av den nationella försörjningsanalysen och prioriterade åtgärdsförslag

Förslag: Den nationellt samordnande funktionen ska senast den 1 mars varje jämnt årtal lämna en nationell försörjningsanalys över Sveriges samlade behov av och tillgång till försörjnings- viktiga varor och tjänster till Regeringskansliet (Försvarsdeparte- mentet).

Försörjningsberedskapen kommer att präglas av förändring, särskilt inledningsvis när försörjningsförmågan ska förstärkas. Även på sikt kommer försörjningsberedskapen att präglas av förändringar, när strukturomvandlingar i samhället och omvärldsutvecklingen skapar nya behov att förstärka eller avveckla delar av försörjningsbered- skapen. Det finns därför skäl att försörjningsanalyserna utvecklas och uppdateras efter hand.

Några av de åtgärdsförslag som följer av försörjningsanalyserna kommer sannolikt att anses angelägna på åtminstone medellång sikt och kommer därför att lämnas in av berörd myndighet i myndig- hetens budgetunderlag till regeringen. Äskanden om försörjnings- beredskapsåtgärder i den gängse processen kommer att vägas mot alla andra äskanden i den statliga budgetprocessen. Det kan därför vara värdefullt för regeringen att ha en sammanställning av priorite- rade förslag för att stärka försörjningsberedskapen om det är möjligt och politiskt prioriterat att göra satsningar på det området, jämför avsnitt 9.5.3.

Sådana åtgärdsförslag som försörjningsanalyserna genererar och som är övergripande, långsiktiga och kräver betydande ekonomiska resurser lämpar sig dock bäst för att invänta den process för det civila försvaret som hanteras av Försvarsberedningen och slutligen reger- ingen i samband med beslut om totalförsvarsproposition och tillhör- ande budgetproposition. Genom att arbetet med de nationella försörj- ningsanalyserna är kontinuerligt och förslag på åtgärder bearbetas återkommande kan den mest aktuella nationella försörjningsanalysen användas som grund för underlag till Försvarsberedningen i den pro- cessen.

En tvåårig cykel bedömer vi vara lämplig för att vara tillräckligt aktuell för de två användningsområdena ovan och samtidigt ge förut- sättningar för fördjupande arbete med försörjningsanalyserna och

261

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

SOU 2023:50

behovsanalyserna. Myndigheter under regeringen ska enligt förord- ning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag senast den 1 mars varje år lämna ett budgetunderlag till regeringen.

Eftersom försörjningsanalyserna ska rapporteras senast i slutet av september varje udda år och eftersom åtgärdsförslag som är av sådan karaktär att de bör föras in i budgetprocessen bör kunna behandlas medan analyserna fortfarande är aktuella, ska den nationella försörj- ningsanalysen och de prioriterade åtgärdsförslagen därför lämnas in till Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) vartannat år och fin- nas tillgänglig den 1 mars varje jämnt år.

9.10Hur ska uppgifterna regleras?

9.10.1Uppgifter som bör regleras i förordning

Förslag: De uppgifter kopplade till arbetet med behovs- och för- sörjningsanalyser som vi föreslår ska tillkomma statliga myn- digheter enligt detta kapitel regleras i förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap.

Förslaget på uppgifter till den nationellt samordnande funk- tionen regleras i instruktionen för den myndighet som får ansva- ret för den nationellt samordnande funktionen.

Som anförts i avsnitt 9.3.1 är arbetet med att göra försörjningsana- lyser tänkt att vara en del av samhällets planering för att motverka risken för avbrott i försörjningskedjor. Eftersom behoven av och tillgången till försörjningsviktiga varor och tjänster varierar över tid är det inte tillräckligt att försörjningsanalysen görs vid ett enstaka tillfälle. I stället bör arbetet, som vi också föreslår i avsnitt 9.1, vara kontinuerligt och rapporteringen återkommande. Uppgiften bör så- ledes också regleras i författning.

De uppgifter som vi föreslår ska tillkomma beredskapsmyndig- heterna och vissa sektorsansvariga myndigheter avseende behovs- och försörjningsanalyser omfattas av regeringens restkompetens i 8 kap. 7 § regeringsformen och kan därmed regleras i förordning. Detsamma gäller förslagen om en uppgiftsskyldighet för statliga myndigheter under regeringen, samt om en nationell försörjnings- analys.

262

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

I förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap har sedan den 1 oktober 2022 myndigheternas uppgifter såväl inför som vid fredstida krissituationer och höjd beredskap samlats. Avsik- ten med den nya förordningen är att bestämmelser som är övergri- pande och gäller för de statliga myndigheternas beredskapsplanering ska finnas samlade i en förordning, men med kompletteringar i för- ordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och upp- gifter inför och vid höjd beredskap när det gäller länsstyrelsernas uppgifter. Enligt vår bedömning är det lämpligt att även nya upp- gifter som har att göra med myndigheternas planering inför fredstida krissituationer och höjd beredskap regleras i beredskapsförord- ningen, om det inte finns starka skäl som talar för en annan ordning.

Vi lämnar nu förslag som innebär en utökad informationsskyl- dighet för statliga myndigheter under regeringen,27 nya uppgifter för beredskapsmyndigheterna och nya uppgifter för vissa sektorsansva- riga myndigheter. De nya uppgifterna är en del i myndigheternas beredskapsarbete. Genom att uppgifterna regleras i beredskapsför- ordningen blir det tydligt att de nu föreslagna uppgifterna är en del i ett enhetligt system som sträcker sig från förberedelser för och agerande vid fredstida krissituationer till planering inför och åt- gärder vid höjd beredskap. De nya bestämmelserna är inte heller så omfattande att det talar mot att reglera dem i beredskapsförordningen. Enligt vår bedömning bör därför de nya uppgifterna som enligt våra förslag i detta kapitel som tillkommer statliga myndigheter regleras i förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap.

Förslagen i detta kapitel som avser den nationellt samordnande funktionens arbete med att göra en nationell försörjningsanalys hör till grunduppdraget för denna funktion och bör därför regleras i instruktionen för den myndighet som får ansvaret för den nationella samordningen av försörjningsberedskapen, se kapitel 14.

27Med vissa undantag, vilket framgår av avsnitt 9.6.1.

263

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

SOU 2023:50

9.10.2Begreppet försörjningsberedskap definieras

Bedömning: En definition av försörjningsberedskapen förenklar aktörernas vardagliga arbete, underlättar planeringsarbetet och förbättrar möjligheterna till uppföljning och utvärdering.

Förslag: En definition av begreppet försörjningsberedskap införs i förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap.

Idag finns inte begreppet försörjningsberedskap definierat i författ- ning, men begreppet förekommer i såväl författningar – exempelvis i skyddslagen – som i andra offentliga texter. I takt med det för- ändrade säkerhetspolitiska läget i vår omvärld samt till följd av kli- matförändringar som påverkar flera samhällsviktiga funktioner, har försörjningsfrågor blivit alltmer angelägna för aktörer på alla sam- hällsnivåer. Att ha förmåga att upprätthålla en nödvändig försörj- ning är nu även en del av målet för det civila försvaret.

Vi ser ett övergripande behov av att terminologin inom krisbered- skapen och det civila försvaret är tydlig och enhetlig på ett samhälls- övergripande plan. Det förenklar aktörernas vardagliga arbete efter- som tid inte behöver läggas på att definiera och tolka begrepp. Detta underlättar i sin tur planeringsarbetet och inte minst möjligheterna till uppföljning och utvärdering.

I beredskapsförordningen finns begreppen fredstida krissituation och samhällsviktig verksamhet definierade. Försörjningsberedska- pen är en del av krisberedskapen och det civila försvaret. Syftet med att lägga till försörjningsberedskap till begreppslistan är att skapa en ökad tydlighet och samsyn mellan aktörer i samhället som arbetar med försörjningsberedskapsfrågor kring vad försörjningsberedskap är. Det utgör även ett steg på vägen mot en enhetlig terminologi inom krisberedskapen och det civila försvaret. Vi anser därför att det finns skäl att på förordningsnivå definiera begreppet försörjnings- beredskap.

I kapitel 3 har vi gått igenom hur försörjningsberedskap definie- rats av olika aktörer. Vår definition utgår från hur MSB i slutrappor- ten Civilt försvar mot 2030 – ett totalförsvar i balans28 har ansett att

28Rapporten är svar på det uppdrag som regeringen gav MSB den 31 mars 2022 att till Reger- ingskansliet (Justitiedepartementet) redovisa förslag på åtgärder som kan vidtas för att stärka det civila försvaret.

264

SOU 2023:50

Försörjningsanalys – överväganden och förslag

begreppet bör beskrivas, vilket är ”den verksamhet som syftar till att i kris och krig upprätthålla den försörjning av varor och tjänster som är nödvändig för befolkningens överlevnad, för att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna samt för att bidra till det militära försvarets förmåga”.

Vi föreslår mot denna bakgrund att en definition av försörjnings- beredskap införs i beredskapsförordningen med innebörden att för- sörjningsberedskap är den verksamhet som syftar till att vid freds- tida krissituationer och höjd beredskap upprätthålla den försörjning av varor och tjänster som är nödvändig för befolkningens överlev- nad, för att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna samt för att bidra till det militära försvarets förmåga.

9.11Ikraftträdande

Vi bedömer att det är angeläget att arbetet med att ta fram behovs- och försörjningsanalyser kommer i gång hos beredskapsmyndigheterna och försörjningsanalysmyndigheterna. Författningsändringarna bör därför träda i kraft så snart som möjligt. Samtidigt innebär våra för- slag ökade kostnader för vissa statliga myndigheter. De ändringar i statens budget som krävs för att ta hänsyn till sådana kostnader kan behandlas i ordinarie budgetproposition tidigast i budgeten för 2025. Med hänsyn till detta och i övrigt till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande och den fortsatta beredningen i Regerings- kansliet föreslår vi att förslagen som avser ändringar i förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap och instruktionen för den myndighet som får ansvaret för den nationellt samordnande funktionen bör träda i kraft den 1 januari 2025. Även ändringarna i lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, som kräver behandling i riksdagen, samt ändringen i förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, bör kunna träda i kraft den 1 januari 2025. Förslagen är inte av den arten att de kräver några särskilda övergångsregler.

265

10Informationsinhämtning från näringsidkare

I stor utsträckning äger, driver och finansierar privata aktörer många av de viktigaste samhällsfunktionerna. Den information som myn- digheterna behöver i sitt arbete med de behovs- och försörjnings- analyser som vi föreslår i kapitel 9 finns därmed nästan uteslutande hos dessa aktörer.

I detta kapitel redogör vi för vilka uppgifter myndigheterna har behov av i sitt analysarbete och vilka uppgifter som är möjliga att få del av med stöd av nuvarande reglering och vilka brister som vi iden- tifierat. Därefter lämnar vi förslag på ändringar i lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen.

10.1Vilka typer av uppgifter har myndigheterna behov av?

Utredningens förslag om behovs- och försörjningsanalyser förut- sätter att de myndigheter som ska göra analyserna har tillgång till relevanta uppgifter att analysera.

Beredskapsmyndigheternas behovsanalys omfattar inte bara den egna verksamheten, utan hela dess ansvarsområde och inkluderar där- med även behoven hos privata aktörer som bedriver samhälls- respek- tive totalförsvarsviktig verksamhet inom området. Analysarbetet förut- sätter att myndigheterna har möjlighet att få del av upplysningar från dessa aktörer om deras behov av varor och tjänster som är nöd- vändiga för att den verksamhet som bedrivs ska kunna fortsätta i olika typer av krissituationer. Det kommer att handla om bland annat behov av energi, vatten, arbetskraft, maskiner, lokaler, råvaror,

267

Informationsinhämtning från näringsidkare

SOU 2023:50

elektroniska kommunikationer, livsmedel, insatsvaror, transporter och betaltjänster.

Försörjningsanalysmyndigheterna kommer även att analysera vissa företags förmåga att leverera varor och tjänster i kriser och krig. Detta kräver tillgång till fler uppgifter än de som beredskapsmyndig- heterna samlar in för sin behovsanalys. Myndigheterna kommer att behöva identifiera exempelvis brister och sårbarheter hos företag som kan påverka förmågan till leverans. Sårbarheter kan till exempel utgöras av komplexa leveranskedjor, kritiska beroenden av insats- varor och komponenter eller beroende av import eller export, kon- kurrenssituationer eller eventuella intressekonflikter till följd av ut- ländskt ägande och liknande. Det kan även handla om beroenden av immateriella tillgångar så som exempelvis kunskap om produktions- metoder som inte finns i landet. En analys av leveransförmågan förutsätter att myndigheten som utför analysen får kännedom om sådana beroenden.

Den övervägande delen av den information som myndigheterna kommer att behöva få del av från näringsidkare för sitt analysarbete, oberoende av om det rör sig om behovs- eller försörjningsanalysen, utgör sannolikt information som kan anses utgöra företagshemlig- heter enligt 2 § lagen (2018:558) om företagshemligheter, förkortad LFH. Vidare kan den verksamhet som företaget bedriver vara säker- hetskänslig och omfattas av säkerhetsskyddslagstiftningen. Det finns därmed ett stort behov av att myndigheterna kan skydda företagens uppgifter på ett säkert sätt. Vi behandlar dessa frågor i kapitel 17.

10.2Är den nuvarande ordningen tillräcklig?

Det finns redan i dag författningar som innebär skyldigheter för näringsidkare att lämna upplysningar och i vissa fall även handlingar till myndigheter. Det finns också redan i dag flera uppgifter som myndigheter kan få del av ur offentliga register, och som därmed inte förutsätter enskilda näringsidkares deltagande. Nedan följer en över- siktlig beskrivning av vilka uppgifter som näringsidkare har skyldighet att lämna enligt vissa författningar och vilka uppgifter som myndig- heter har möjlighet att få del av utan direkt inblandning av enskilda. Redogörelsen är inte heltäckande och den har begränsats till områden som på ett eller annat sätt har anknytning till de beredskaps- och

268

SOU 2023:50

Informationsinhämtning från näringsidkare

sektorsansvariga myndigheter som enligt våra förslag i kapitel 9 kom- mer att ha behov av uppgifter från näringsidkare för sitt analysarbete.

10.2.1Viss författningsreglerad uppgiftsskyldighet för näringsidkare

Upplysningar för myndigheters beredskapsplanering

För att möjliggöra för statliga myndigheter att erhålla den informa- tion som de behöver för sitt planeringsarbete finns ett generellt krav på näringslivet att delta i planeringen för totalförsvaret. Detta följer av lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmark- nadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. Av lagens inledande bestämmelse framgår att ägare eller innehavare av indust- riella anläggningar, andra näringsidkare samt sådana arbetsgivar - organisationer och arbetstagarorganisationer som avses i 6 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, är skyldiga att på be- gäran av de så kallade totalförsvarsmyndigheterna1 delta i totalför- svarsplaneringen. Lagen gäller både för fysiska och juridiska personer och den omfattar i stort sett samtliga näringsidkare.2 Skyldigheten omfattar att lämna de upplysningar om personal, lokaler, maskiner och annan utrustning, produktion, förbrukning av energi, råvaror och andra förnödenheter, lagerhållning, inköp, leveranser och annat dylikt som totalförsvarsmyndigheterna behöver för sitt planerings- arbete. Vidare framgår att skyldigheten, om det behövs, även omfat- tar att i övrigt medverka vid planeringen av de egna uppgifterna inom totalförsvaret. Denna lag behandlas närmare i avsnitt 10.3.

Det finns även bestämmelser om näringsidkares uppgiftsskyl- dighet i bland annat förfogandelagen (1978:262), ransoneringslagen (1978:268) och lagen (1992:1402) om undanförsel och förstöring.

Om det behövs för att genomföra förfogande enligt förfogande- lagen i fråga om egendom ska var och en på begäran av den myndig-

1Av 1 § förordning (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen framgår att följande myndigheter är totalförsvars- myndigheter: Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Myndigheten för totalförsvars- analys, Affärsverket svenska kraftnät, Arbetsförmedlingen, Finansinspektionen, Fortifikations- verket, Försvarets materielverk, Försvarsmakten, Försäkringskassan, Kommerskollegium, Livsmedelsverket, länsstyrelserna, Pensionsmyndigheten, Polismyndigheten, Post- och tele- styrelsen, Sjöfartsverket, Skatteverket, Socialstyrelsen, Statens energimyndighet, Statens jord- bruksverk, Tillväxtverket, Trafikverket, Transportstyrelsen och Tullverket.

2Prop. 1981/82:179, s. 11.

269

Informationsinhämtning från näringsidkare

SOU 2023:50

het som får besluta om förfogandet lämna uppgift om den mängd av egendomen som han eller hon innehar eller tillverkat, eller till vars framställning han eller hon har medverkat (46 § förfogandelagen). Om förfogande förbereds genom uttagning är ägare eller innehavare av egendom skyldig att på begäran av den myndighet som regeringen bestämmer lämna nödvändiga uppgifter om egendom som behövs för förberedelsen och att tillhandahålla den för besiktning på den tid och plats som myndigheten bestämmer (48 och 63 §§ förfogande- lagen).

Enligt ransoneringslagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva att den som innehar förnödenhet som är av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen eller för- nödenhet som avses med föreskrift enligt 6 § andra stycket eller 7 § ska lämna uppgift om innehavet (31 § ransoneringslagen). Vidare får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva, att den som yrkesmässigt frambringar, tillverkar, bereder, köper, säl- jer eller i yrkesmässig verksamhet använder förnödenhet som avses med föreskrift enligt 6–9 §§ ska lämna de skriftliga uppgifter angå- ende rörelsen och föra de anteckningar som är nödvändiga för att kunna kontrollera att föreskriften följs (32 § ransoneringslagen). I samband med reglering enligt 6 eller 7 § i fråga om energi är var och en skyldig att, i den utsträckning som föreskrivs av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer, lämna de uppgifter och göra de avläsningar som är nödvändiga för genomförande av regleringen (33 § ransoneringslagen).

I lagen om undanförsel och förstöring finns en bestämmelse om skyldighet för den som äger eller innehar egendom som kan antas komma i fråga för undanförsel eller förstöring att medverka vid den planläggning och de andra förberedelser som behövs för att en sådan åtgärd ska kunna genomföras (11 § lagen om undanförsel och för- störing).

Uppgiftsskyldighet i viss sektorsspecifik författning

Även i viss sektorsspecifik författning finns bestämmelser om närings- idkares, eller verksamhetsutövares, uppgiftsskyldighet till offentliga aktörer.

270

SOU 2023:50

Informationsinhämtning från näringsidkare

I elberedskapslagen (1997:288) regleras skyldigheten att vidta be- redskapsåtgärder3 inom elsektorn för den som bedriver produktion av el, handel med el eller sådan överföring av el som sker med stöd av nätkoncession enligt 2 kap. 1 § ellagen (1997:857). Dessa aktörer ska vidta de beredskapsåtgärder som beslutas med stöd av lagen samt upprätta en risk- och sårbarhetsanalys avseende säkerheten i den egna verksamheten. För att elberedskapsmyndigheten (Svenska kraft- nät) ska kunna upprätta den nationella risk- och sårbarhetsanalysen inom elsektorn finns en skyldighet för aktörerna att lämna de upp- gifter som myndigheten behöver för det arbetet (4 § elberedskaps- lagen). Svenska kraftnät får meddela föreskrifter om skyldighet för den som avses i 1 § andra stycket att lämna information till elbered- skapsmyndigheten när det har uppstått en sådan störning i elförsörj- ningen som kan medföra svåra påfrestningar på samhället (9 a § elberedskapslagen och 1 och 8 §§ förordningen [1997:294] om el- beredskap). Den typ av information som kan behövas är exempelvis om händelseutvecklingen i stort, en störnings omfattning, den för- väntade utvecklingen och tillgängliga resurser samt planerade och vidtagna åtgärder.4

Inom området för elektroniska kommunikationer finns i lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation, förkortad LEK, en skyl- dighet för den som bedriver verksamhet som omfattas av lagen att på begäran av regleringsmyndigheten lämna de upplysningar eller handlingar som myndigheten behöver för sådana ändamål som räk- nas upp i 10 kap. 1 § LEK, bland annat för klart definierade statis- tiska ändamål, rapporter och studier. Enligt samma lag finns skyl- digheter för en operatör som enligt vad som närmare anges i 5 kap. 7 § har betydande inflytande på en marknad i grossistledet att på be- gäran tillhandahålla regleringsmyndigheten redovisningsuppgifter om de marknader i slutkundsledet som är förknippade med den mark- naden (10 kap. 2 § LEK).

Härutöver finns flera exempel på att näringsidkare, eller andra aktörer, är skyldiga att på begäran av en tillsynsmyndighet lämna upp- gifter som myndigheten behöver för sin tillsyn. Så är fallet i exem- pelvis lagen (2012:806) om beredskapslagring av olja. En tillsyns-

3Med beredskapsåtgärder avses enligt lagen åtgärder som behövs för att förebygga, motstå och hantera sådana störningar i elförsörjningen som kan medföra svåra påfrestningar på sam- hället. Det är det Svenska kraftnät, som i sin egenskap av beredskapsmyndigheten, beslutar om vilka elberedskapsåtgärder som ska vidtas enligt lagen. Se 3 § elberedskapslagen (1997:288).

4Prop. 2011/12:89 s. 25.

271

Informationsinhämtning från näringsidkare

SOU 2023:50

myndighet har möjlighet att begära in upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen enligt 8 kap. 2 § lagen om beredskaps- lagring av olja. Vidare ska den som är lagringsskyldig och den som utför lagring åt någon annan vid utgången av varje månad lämna upp- gifter till tillsynsmyndigheten om faktiska lagernivåer vid utgången av föregående månad och om eventuella brister i lager och övriga uppgifter som myndigheten begär (6 kap. 3 §).

Den som står under tillsyn enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585) ska på begäran tillhandahålla tillsynsmyndigheten den information som behövs för tillsynen av att verksamhetsutövare följer lagen och de föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen (6 kap. 2 §). På samma sätt har tillsynsmyndigheten rätt att för sin tillsyn få del av handlingar och upplysningar som behövs för tillsynen enligt LEK (11 kap. 3 § LEK).

10.2.2Uppgifter i offentliga register

Ett flertal myndigheter samlar in och tillhandahåller offentlig infor- mation om näringsidkare. Det gäller inte minst för statistikansvariga myndigheter5 som tillhandahåller statistik inom flera olika områden. Enligt lagen (2001:99) om den officiella statistiken ska officiell statis- tik finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forsk- ning. Uppgifter som får samlas in avser bland annat namn och per- son- eller organisationsnummer för den som bedriver verksamheten, produktion av varor och tillhandahållande av tjänster, förbrukning av varor och anlitande av tjänster, antalet anställda, lagerhållning, investeringar, beställningar, köp, försäljningar och leveranser samt priser för varor och tjänster (5 § förordningen [2001:100] om den officiella statistiken, förkortad statistikförordningen). De statistik- produkter som tas fram av statistikansvariga myndigheter är offentliga och kan därför lämnas ut och göras tillgängliga av myndigheterna.

Vilka myndigheter som är ansvariga för statistiken och vad an- svaret omfattar framgår av bilagan till statistikförordningen. Trafik- analys är ansvarig för framställningen av statistik för bland annat vägtrafik, sjöfart och luftfart. Statistiken inom området vägtrafik omfattar exempelvis fordon på väg, lastbilstrafik och utländska last-

5Av 2 § förordningen (2001:100) om den officiella statistiken följer att vad som är officiell statistik och vilka myndigheter som ansvarar för den (statistikansvariga myndigheter) framgår av bilagan till förordningen.

272

SOU 2023:50

Informationsinhämtning från näringsidkare

bilstransporter i Sverige. På exempelvis energiområdet är Energi- myndigheten statistikansvarig myndighet för tillförsel och användning av energi, energibalanser och prisutveckling inom energiområdet. När det gäller handel med varor och tjänster är SCB statistikansvarig myndighet för inrikes- och utrikeshandel. Statistiken för inrikeshan- del visar bland annat hur mycket livsmedel och drycker som säljs inom den svenska handeln totalt och uppdelat på produkter. SCB ansvarar även för viss statistik på området för näringsverksamhet, bland annat för den statistik som belyser verkställda och planerade investeringar inom företagssektorn. Dessa uppgifter redovisas per bransch och med fördelning på byggnader och anläggningar respek- tive maskiner och inventarier. Myndigheten ansvarar även för statis- tik som visar den kvartalsvisa utvecklingen av företagens lager för- delat på lagertyper. Statistiken redovisas för det totala näringslivet och uppdelat på branscher.

Vissa uppgifter om enskilda näringsidkare finns tillgängliga hos bland annat Bolagsverket och Skatteverket. Bolagsverket ansvarar för registrering av företag och föreningar. Hos myndigheten är det möjligt att få tillgång till bland annat registreringsbevis, bolagsord- ningar, årsredovisningar och register över verkliga huvudmän. Ge- nom Skatteverket är det möjligt att få del av uppgifter om ett företag är godkänt för F-skatt, registrerat för mervärdesskatt och som arbets- givare samt om företaget har uppgift om beslutade arbetsgivar- avgifter de tre senaste månaderna. Vidare finns det möjlighet att hos Kronofogden få del av information om eventuella skulder och obe- talda fakturor som är registrerade hos myndigheten på ett företag eller en näringsidkare.

10.2.3Slutsatser av gällande reglering

Genom den offentliga statistiken kan myndigheter ta del av bransch- specifik information inom flera samhällsområden som kan vara vär- defull för flera av de myndigheter som ska göra försörjningsanalyser. Vidare kan viss grundläggande företagsinformation fås via Skatte- verket eller Bolagsverket. De uppgifter som är tillgängliga genom offentliga register och liknande är emellertid enligt vår bedömning inte tillräcklig för att det ska vara möjligt att göra de behovs- och försörjningsanalyser som vi föreslår i kapitel 9. Statistikprodukterna

273

Informationsinhämtning från näringsidkare

SOU 2023:50

är uppdelad på branscher och utgörs av aggregerade uppgifter som återges i bland annat diagram, tabeller och medelvärden. Den inne- håller inte några uppgifter om enskilda. De uppgifter som ligger till grund för framställningen av statistikprodukterna, så kallade mikro- data, omfattas av statistiksekretess enligt 24 kap. 8 offentlighets‑ och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Sekretessen är absolut, men det finns vissa undantag som medger att sådana uppgifter får lämnas ut. Det rör sig om uppgifter som behövs för forskningsända- mål, uppgifter som behövs för statistikändamål, så kallade indirekta uppgifter som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande är direkt hänförliga till en enskild och vissa uppgifter som avser avlidna (24 kap. 8 § OSL). Vår bedömning är att det inte är möjligt att inom ramen för myndigheternas arbete med behovs- och försörjningsanalyser få del av de uppgifter som ligger till grund för statistikprodukter. Möjligen kan indirekta uppgifter erhållas. Efter- som behovet av information kommer att avse specifika näringsidkare, måste dock värdet av sådana uppgifter anses vara begränsat.

Möjligheterna att begära in uppgifter enligt förfogandelagen och lagen om undanförsel och förstöring är begränsade till särskilda ändamål och det går inte, enligt vår bedömning, att med stöd i dessa regelverk få in de uppgifter som behövs för arbetet med behovs- och försörjningsanalyser. Detsamma gäller ransoneringslagen.

Det är inte heller självklart att det är möjligt att använda uppgifter som framkommer i exempelvis tillsynsärenden eller som i övrigt samlats in i specifik verksamhet, utanför den verksamheten. Sådana uppgifter är många gånger känsliga och kan omfattas av sekretess. De kan dessutom vara säkerhetsskyddsklassificerade vilket bland annat innebär särskilda regler för hur uppgifterna får hanteras, se mer om det i kapitel 17.

Visserligen finns det inom flera samhällssektorer upparbetade privat-offentliga samverkansformer som bygger på frivilligt informa- tionsutbyte. Det utgör en viktig grund för myndigheternas analys- arbete. För att säkerställa myndigheternas tillgång till den informa- tion som behövs för arbetet med behovs- och försörjningsanalyser måste det även finnas ett tydligt författningsstöd som ger myndig- heterna möjlighet att begära in de uppgifter som behövs.

Den lagstiftning som finns på området och som ger ett generellt mandat för myndigheter som är utpekade totalförsvarsmyndigheter att inhämta upplysningar från näringsidkare är lagen (1982:1004) om

274

SOU 2023:50

Informationsinhämtning från näringsidkare

skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. Vi övergår nu till en prövning av om den lagen är möjlig att tillämpa på den uppgiftsinhämtning som behövs för behovs- och försörjningsanalyserna.

10.3Lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen

10.3.1Bakgrund

Lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknads- organisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen trädde i kraft den 1 januari 1983, då lagen (1948:390) om skyldighet för närings- idkare m.fl. att biträda vid planläggningen av rikets ekonomiska för- svarsberedskap upphörde.6 Det ekonomiska försvaret var benäm- ningen på den verksamhet som avsåg att trygga försörjningen för det svenska samhället om landet helt eller delvis blev hänvisat till egna försörjningsresurser.7 När 1948 års lag infördes uttalade departements- chefen att en ändamålsenlig planläggning av den ekonomiska försvars- beredskapen krävde samverkan mellan de planläggande myndigheterna och näringslivet. Det var, enligt departementschefen, nödvändigt att de planläggande myndigheterna hade ingående kännedom om närings- livet, såväl avseende förhållanden i allmänhet som förutsättningar hos olika näringsidkare att i olika avseenden bidra till näringslivets upprätthållande under en avspärrnings- eller krissituation. Myndig- heterna behövde därför ha författningsmässiga befogenheter att be- gära in uppgifter och att påkalla biträde vid planläggningsarbetet.8 En viktig del av försörjningsplaneringen avsåg planläggning av indu- strins verksamhet och målet var att hålla i gång den del av industrin och näringslivet i övrigt som hade betydelse för totalförsvaret. Lagen från 1948 var fram till att den ersattes av den nu aktuella lagen det rättsliga verktyg som reglerade näringsidkares medverkan och upp- giftsskyldighet i beredskapsplaneringen.9

6Skyldigheten för näringsidkare att delta i planeringsarbetet sträcker sig längre tillbaka än så och har varit lagstadgad sedan lagen den 16 april 1937 (nr 159) om skyldighet för näringsidkare m.fl. att biträda vid arbetet å rikets ekonomiska försvarsberedskap.

7Prop. 1981/82:179 s. 29.

8Kungl. Maj:ts proposition den 6 februari 1948, nr 96, s. 11.

9Prop. 1981/82:179, s. 30 f.

275

Informationsinhämtning från näringsidkare

SOU 2023:50

Genom den lag som trädde i kraft 1983 infördes regler för arbets- marknadens parters medverkan i totalförsvarsplaneringen. Bestäm- melserna som tog sikte på näringsidkares uppgifts- och planerings- skyldigheter i förhållande till totalförsvarsmyndigheterna överfördes i flera avseenden oförändrade från 1948 års lag utan förändring i sak.10 Förarbetena till den äldre lagen är därmed i vissa delar fort- farande relevanta.

10.3.2Lagen är tillämplig på totalförsvarsplaneringen

Till skillnad från 1948 års lag anges i den nuvarande lagen att skyldig- heten avser deltagande i totalförsvarsplaneringen, någon förändring i sak från vad som gällde från 1948 års lag var däremot inte tänkt.

Begreppet totalförsvar definieras i lagen (1992:1403) om totalför- svar och höjd beredskap som verksamhet som behövs för att förbe- reda Sverige för krig. Totalförsvar består av militär verksamhet (mili- tärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar) och under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedri- vas.11 Totalförsvarsresurser ska utformas så att de även kan användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället.12 Med totalförsvarsresurser avses alla de resurser som finns inom totalförsvarsverksamhet.13 Syftet är att totalförsvarsre- surser i extraordinära lägen ska kunna förstärka det normala freds- samhällets resurser för hantering av risker och störningar.14 När dessa resurser tas i anspråk i sådan verksamhet är det alltså inte fråga om totalförsvarsverksamhet. Det handlar i stället om att totalför- svarsresurser ställs till förfogande för det samhällsorgan som nor- malt har att hantera en viss situation.15

Den del av totalförsvaret som avser det civila försvaret kan beskri- vas som den verksamhet som myndigheter, kommuner och regioner samt enskilda, företag och det civila samhället genomför för att för- bereda Sverige för krig. Det civila försvaret ska även bidra till att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrest-

10Det gäller bl.a. 2 § om uppgiftsskyldigheten, se prop. 1981/82:179.

111 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap och prop. 1996/97:4, s. 64.

122 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.

13Prop. 1996/97:4, s. 62.

14Ibid., s. 62.

15Ibid., s. 60.

276

SOU 2023:50

Informationsinhämtning från näringsidkare

ningar på samhället i fredstid, exempelvis pandemier och cyber- attacker, samt effekter av klimatförändringar.16

Genom försvarsbeslut och regeringsbeslut fastställs de övergrip- ande riktlinjerna för totalförsvaret. I december 2015 beslutade reger- ingen att bevakningsansvariga myndigheter17 skulle återuppta plane- ringen för sin beredskap inom ramen för det civila försvaret.18 I den försvarspolitiska inriktningspropositionen som låg till grund för be- slutet angavs målet för det civila försvaret vara att värna civilbefolk- ningen, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp eller krig i vår om- värld. Regeringen bedömde i samma proposition att en samman- hängande planering för totalförsvaret bör säkerställas genom plane- ringsanvisningar till berörda myndigheter och planeringen borde genomföras med utgångspunkt i en helhetssyn där hotskalan om- fattar såväl fredstida krissituationer som höjd beredskap.19

Sedan totalförsvarsplaneringen återupptogs 2015 har det säker- hetspolitiska läget försämrats och behovet av att vidta ytterligare åtgärder för att stärka förmågan inom totalförsvaret har ökat. Målet för det civila försvaret har utvidgats och omfattar nu även uttryck- ligen bland annat förmågan att upprätthålla en nödvändig försörj- ning och att bidra till att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred.20 Av de reviderade planeringsanvisningarna till beredskapsmyndigheterna som besluta- des i mars 2023 framgår bland annat att myndigheternas arbete med civilt försvar ska genomföras med utgångspunkt i målet för det civila försvaret och regeringens proposition Totalförsvaret 2021–2025 som är relevanta för myndigheterna.21 Försvarsmakten och MSB har sedan försvarsbeslutet 2015 fått ett antal gemensamma regerings- uppdrag som syftar till att ta fram gemensamma grunder för inrikt- ningen av totalförsvarsplaneringen. I rapporten Handlingskraft redo- visas en process för en sammanhängande totalförsvarsplanering på nationell nivå och sex fokusområden lyfts fram som särskilt viktiga för

16Prop. 2020/21:30, s. 29 och regeringsbeslut II:14 2020-12-17 Ju2020/04658 (delvis).

17Begreppet bevakningsansvariga myndigheter används inte längre. Sedan den 1 oktober 2022 används i stället begreppet beredskapsmyndigheter.

18Regeringsbeslut II:16, 2015-12-10, Ju2015/00054/SSK, Ju2015/00055/SSK, Ju2015/00067/SSK (delvis), Ju2015/09669/SSK.

19Prop. 2014/15:109, s. 51 och 59.

20Prop. 2020/21:30, s. 89.

21Regeringsbeslut II: 2023-03-30 Fö2023/00751.

277

Informationsinhämtning från näringsidkare

SOU 2023:50

att ökade den samlade förmågan och krigsavhållande effekten i total- försvaret. Försörjningsberedskapen utgör ett sådant fokusområde.22

10.3.3Lagen ska kunna tillämpas på planeringen av försörjningsberedskapen

Förslag: Det ska genom ett tillägg i lagen (1982:1004) om skyl- dighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen framgå att lagen kan användas för den uppgiftsinhämtning som behövs för planeringen av försörj- ningsberedskapen.

Lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmark- nadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen gäller näringsidkares skyldighet att delta i just totalförsvarsplaneringen. En förutsättning för att lagen, i dess nuvarande lydelse, ska kunna till- lämpas på behovs- och försörjningsanalyserna är därmed att de är en del av myndigheternas totalförsvarsplanering.

Totalförsvarsplaneringen är en dynamisk process som ändras och anpassas till det rådande säkerhetspolitiska läget, förändrade hotbil- der och behov. Vilken verksamhet som närmare ingår i planeringen är i grunden ett politiskt beslut. Det övergripande målet för totalför- svaret är från och med 2021 att ha förmåga att försvara Sverige mot väpnat angrepp och värna vår säkerhet, frihet, självständighet och handlingsfrihet. En del av målet för det civila försvaret är att ha för- måga att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och att upp- rätthålla en nödvändig försörjning. Myndigheternas planering för det civila försvaret ska genomföras med utgångspunkt i de delar av målet för det civila försvaret och inriktningspropositionen i övrigt som är relevanta för myndigheten. De myndigheter som ska planera för civilt försvar – det vill säga beredskapsmyndigheterna – är myn- digheter med ansvar inom en eller flera viktiga samhällsfunktioner och vars verksamhet är av särskild betydelse för krisberedskapen och totalförsvaret. Det ankommer även på dessa att vidta de förberedel- ser som krävs för att klara sina uppgifter vid fredstida krissituationer och höjd beredskap, vilket inkluderar anskaffning av förnödenheter och utrustning. Försörjningsberedskapen och förmågan att säker-

22FM2021-17683:2 och MSB202016261-3, s. 22.

278

SOU 2023:50

Informationsinhämtning från näringsidkare

ställa en nödvändig försörjning måste därför anses relevant för samt- liga beredskapsmyndigheter.

Den verksamhet som myndigheter behöver vidta för att uppnå förmågan att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och upp- rätthålla en nödvändig försörjning måste anses ingå i myndigheternas planering för civilt försvar och därmed totalförsvarsplaneringen. För att uppnå nämnda förmåga krävs, enligt vår bedömning, att myndig- heterna skaffar sig kunskap om hur den befintliga försörjningsför- mågan ser ut. Förslaget i kapitel 9 om behovs- och försörjningsana- lyser syftar till att ge sådan kunskap. Det talar enligt vår bedömning för att den verksamhet som myndigheterna kommer att bedriva med anledning av förslagen om behovs- och försörjningsanalys kan anses vara en del av myndigheternas arbete med att stärka det civila för- svaret och en del av totalförsvarsplaneringen.

Våra förslag om behovs- och försörjningsanalys avser emellertid även att omhänderta myndigheternas och samhällets behov av nöd- vändiga varor och tjänster för att kunna klara fredstida krissituatio- ner. En strikt tolkning av begreppet totalförsvarsplanering, som den planering som behövs för att förbereda Sverige för krig, innebär att lagen inte är tillämplig för sådan uppgiftsinhämtning som avser den del av analysarbetet som hänför sig till fredstida krissituationer utan koppling till totalförsvaret.

Eftersom privata aktörer i stor utsträckning äger och ansvarar för många av de viktigaste samhällsfunktionerna, som bland annat hand- lar om transporter och produktion av nödvändiga varor och tjänster, kommer myndigheterna att vara i behov av att privata aktörer bidrar med uppgifter för att försörjningsförmågan ska kunna bedömas. En ordning där myndigheterna fullt ut måste förlita sig på frivilligt upp- giftslämnande är inte tillräcklig. Ett tydligt författningsstöd måste finnas även för den uppgiftsinhämtning som hänför sig till sådant analysarbete som avser rent fredstida krissituationer.

Det är rimligt att anta att det i myndigheternas verksamhet med behovs- och försörjningsanalyser inte alltid kommer att vara möjligt att dra en skarp gräns mellan behov som enbart gäller för fredstida kriser och behov som avser höjd beredskap. Det är också rimligt att anta att motsvarande gräns inte alltid kommer att vara möjlig att upp- rätthålla vid myndigheternas kontakter med näringslivet. Enligt vår bedömning är det därför lämpligt att den rättsliga möjligheten för

279

Informationsinhämtning från näringsidkare

SOU 2023:50

myndigheterna att begära in upplysningar för behovs- och försörj- ningsanalysen finns i samma författning, oberoende av konfliktnivå.

Eftersom den nuvarande lydelsen medför att det råder viss oklar- het om lagen går att tillämpa på den uppgiftsinhämtning som krävs för arbetet med behovs- och försörjningsanalyserna bör den kom- pletteras på så sätt att uppgiftsskyldigheten även ska gälla för plane- ringen av försörjningsberedskapen.

Det bör i sammanhanget framhållas att det givetvis är viktigt att näringslivet inte betungas mer än nödvändigt och att myndigheten i första hand bör undersöka i vilken utsträckning det är möjligt att få uppgifter på annat sätt än genom en formell uppgiftsinhämtning.

10.3.4Upplysningsskyldighetens omfattning

Förslag: Upplysningsskyldigheten enligt 2 § lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen ska även omfatta upp- gifter om transporter och leverantörer.

Det finns behov av att utöka informationsskyldigheten

Den nuvarande upplysningsskyldigheten i 2 § lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen omfattar upplysningar om personal, lokaler, maskiner och annan utrustning, produktion, förbrukning av energi, råvaror och andra förnödenheter, lagerhållning, inköp, leve- ranser och annat dylikt som totalförsvarsmyndigheterna behöver för sitt planeringsarbete.

I avsnitt 10.1 har vi redogjort för vilka typer av uppgifter som de beredskaps- och sektorsansvariga myndigheterna som ska göra be- hovs- och försörjningsanalyser kan behöva för sitt analysarbete och de behov beredskapsmyndigheterna har av uppgifter kring energi, arbets- kraft, maskiner, lokaler, råvaror och livsmedel omfattas uttryckligen av lagens nuvarande ordalydelsen. Även behovet av uppgifter om vatten och insatsvaror täcks eftersom det får anses ingå i begreppet ”andra förnödenheter”.

280

SOU 2023:50

Informationsinhämtning från näringsidkare

Det svenska näringslivet är starkt importberoende, och företa- gens leveranskedjor är därmed känsliga för allvarliga störningar av importen eller införseln från EU. För att inom ramen för försörj- ningsanalysen kunna bedöma ett företags leveransförmåga måste dess beroenden av varor och tjänster från andra länder beaktas och det är nödvändigt att de myndigheter som ska göra försörjningsana- lyser kan begära att få del av sådan information från företagen. Av den nuvarande lydelsen kan uppgifter om ”inköp” begäras in. Vi bedömer att det omfattar såväl inköp som sker inom landet, respek- tive inköp som görs genom att varan importeras från tredje land eller förs in från ett annat EU land och något förtydligande i detta avse- ende är därmed inte nödvändigt.

När det gäller information om företagens behov av transporter och leverantörer gör vi följande bedömning.

Myndigheternas behov av information kring behovet av trans- porter har inte någon tydlig motsvarighet i den nuvarande lydelsen. Begreppet ”leverans” är nära relaterat i bemärkelsen att det – på samma sätt som begreppet transporter – tar sikte på att förflytta något från en plats till en annan. Medan transporter involverar olika tran- sportmedel som vägfordon, tåg, fartyg och luftfarkoster för att för- flytta något tar begreppet leveransen enligt vår bedömning sikte på själva överlämnandet och är därmed något snävare än begreppet transporter. En leverans kan exempelvis vara en del av en transport- process.

Att transporter fungerar är en nödvändig förutsättning för handel och därmed för Sveriges försörjning av olika varor och tjänster. Det är även en förutsättning för att flera andra viktiga samhällsfunk- tioner ska kunna upprätthållas vid fredstida krissituationer och krig. I egenskap av sektorsansvarig myndighet inom beredskapssektorn Transporter ska Trafikverket enligt våra förslag i kapitel 9 göra för- sörjningsanalyser som ska omfatta samhällets behov av transporter. För att det ska vara möjligt att i försörjningsanalysen inkludera näringsidkares behov av transporter behöver det vara tydligt att det är en uppgift som går att begära in enligt den nu aktuella lagen. Vi bedömer att den nuvarande lydelsen inte på ett tydligt sätt medger sådan uppgiftsinhämtning. Lagen bör därför kompletteras på så sätt att transporter läggs till de uppgifter som omfattas av uppgiftsskyl- digheten.

281

Informationsinhämtning från näringsidkare

SOU 2023:50

Många företag är i dag beroende av långa och komplexa försörj- ningskedjor. Samtidigt råder inom många branscher en strävan efter att sänka lagerkostnader, minimera onödigt svinn och göra både pro- duktion och leveranser så konstadseffektiva som möjligt. De alltmer sammankopplade försörjningskedjorna, i kombination med avsak- naden av buffertar i form av exempelvis lager, kan vid exempelvis bristsituationer påverka leveranser av varor och tjänster i flera led. Denna komplexitet gör att det inte räcker att identifiera risker inom den egna verksamheten. De myndigheter som enligt förslagen i detta betänkande får i uppgift att göra försörjningsanalyser, och därigenom granska vissa företags förmåga att leverera varor och tjänster i olika typer av krissituationer, kommer att behöva få information om vilka leverantörer som företaget är beroende av. Sådana uppgifter är nöd- vändiga för att myndigheten ska ha möjlighet att förstå vilka risker som finns i försörjningskedjorna, var de finns och hur stora de är. Utan sådan kunskap är det inte möjligt att bedöma företagets för- måga att leverera i en krissituation, och inte heller möjligt att be- döma vilka åtgärder som på bästa sätt kan trygga försörjningen.

Av den nuvarande lydelsen framgår inte uttryckligen att upp- gifter om leverantörer omfattas av upplysningsskyldigheten. För att det ska vara förutsebart för näringsidkare vilka uppgifter som de kan bli skyldiga att lämna ifrån sig föreslår vi att lagen kompletteras på så sätt att det framgår att uppgifter om leverantörer är uppgifter som totalförsvarsmyndigheterna kan begära in med stöd av lagen.

10.3.5Vissa andra justeringar i lagen

Förslag: Hänvisningen i 2 § lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i total- försvarsplaneringen till lagen (1929:145) om skiljemän ändras till lagen (1999:116) om skiljeförfarande.

Bestämmelsen i 5 § lagen (1982:1004) om skyldighet för när- ingsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalför- svarsplaneringen om att beslut om föreläggande får överklagas till regeringen ändras till att beslut får överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol.

282

SOU 2023:50

Informationsinhämtning från näringsidkare

Lagen (1929:145) om skiljemän upphörde att gälla den 1 april 1999. Den har ersatts av lagen (1999:116) om skiljeförfarande. Av det skälet bör 2 § i lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbets- marknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen därför ändras på så sätt att en hänvisning i stället görs till lagen (1999:116) om skiljeförfarande.

Om det behövs för att en näringsidkare ska följa en begäran att lämna upplysningar eller i övrigt medverka vid planeringen av de egna uppgifterna inom totalförsvaret får totalförsvarsmyndigheterna enligt 5 § meddela de förelägganden som behövs. Ett beslut om före- läggande får förenas med vite. Av andra stycket framgår att ett så- dant föreläggande får överklagas till regeringen.

Tidigare var huvudregeln att förvaltningsbeslut överklagades till närmast högre förvaltningsmyndighet och i sista hand till reger- ingen. Målsättningen har sedan länge varit att regeringen i minsta möjliga utsträckning ska handlägga ärenden som inte kräver ett ställningstagande av regeringen som politiskt organ (se bland annat prop. 1983/84:120). Ordning med överklagande till närmast högre myndighet och i sista hand till regeringen övergavs definitivt genom den forumregel som 1998 infördes i den tidigare förvaltningslagen.23 Forumregeln återfinns i dag i 40 § förvaltningslagen och av den följer att allmän förvaltningsdomstol är rätt forum för överklagande av förvaltningsbeslut.

Bestämmelsen i 5 § lagen (1982:1004) om skyldighet för närings- idkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvars- planeringen om att beslut om föreläggande får överklagas till reger- ingen bör därför ändras till att beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Frågor om överklagandefrister, talerätt med mera och formerna för överklagande av myndighetens beslut framgår i övrigt av för- valtningslagens bestämmelser.

23Prop. 2016/17:180, s. 244.

283

Informationsinhämtning från näringsidkare

SOU 2023:50

10.3.6Fler myndigheter blir totalförsvarsmyndigheter

Förslag: Bolagsverket, Domstolsverket, E-hälsomyndigheten, Energimarknadsinspektionen, Folkhälsomyndigheten, Kriminal- vården, Kustbevakningen, Lantmäteriet, Luftfartsverket, Läke- medelsverket, Migrationsverket, Myndigheten för digital förvalt- ning, Myndigheten för psykologiskt försvar, Naturvårdsverket, Riksgäldskontoret, Statens servicecenter, Statens skolverk, Statens veterinärmedicinska anstalt, Strålsäkerhetsmyndigheten, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut och Åklagar- myndigheten ska utses till totalförsvarsmyndigheter.

Rätten att begära in upplysningar från näringsidkare med stöd av lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknads- organisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen tillkommer de så kallade totalförsvarsmyndigheterna. Vilka dessa är framgår av 1 § förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbets- marknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. Samtliga sektorsansvariga myndigheter enligt förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap är utpekade totalförsvarsmyn- digheter. Motsvarande gäller inte fullt ut för de beredskapsmyndig- heter som enligt våra förslag får i uppgift att göra behovsanalyser.

Behovsanalyserna ska avse myndigheternas ansvarsområden vilket för flertalet myndigheter kommer att kräva att information inhämtas från privata aktörer. För att det ska vara möjligt för dessa myndig- heter att använda sig av rätten att begära in upplysningar från näringsidkare krävs att de pekas ut som totalförsvarsmyndigheter. Det är skälet till att vi föreslår att de beredskapsmyndigheter som enligt våra förslag ska göra behovsanalyser och som inte redan i dag är totalförsvarsmyndigheter, läggs till i listan över totalförsvars- myndigheter. Att en myndighet pekas ut som totalförsvarsmyndig- het innebär, så vitt utredningen erfarit, inte någon annan skyldighet för myndigheten i fråga.

Det bör framhållas att möjligheten att begära in upplysningar från näringsidkare bör utnyttjas med försiktighet. Innan en formell upp- giftsinhämtning görs bör myndigheterna givetvis ha uttömt möjlig- heten att få del av uppgifterna på annat sätt, exempelvis genom offent- liga register eller liknande.

284

SOU 2023:50

Informationsinhämtning från näringsidkare

10.3.7Ikraftträdande

Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande samt den fortsatta beredningen i Regeringskansliet och riksdagen föreslår utredningen att förslagen som avser ändringar i lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorga- nisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen bör träda i kraft den 1 januari 2025. Detsamma bör gälla för ändringarna i förord- ningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmark- nadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen.

285

11Kontaktpunkt för produktionsomställning

I detta kapitel ger vi förslag på hur staten kan skapa förutsättningar för företagens produktionsomställning vid en inträffad eller befarad försörjningsrelaterad störning genom att utgöra en kontaktpunkt för företag när de ställer om sin produktion. Kapitlet inleds med ett avsnitt om hur omställning av företagens produktion i kris och krig kan gå till. I detta avsnitt redogör vi för vad som gäller i fred respek- tive krig eller krigsfara. Vi ger sedan exempel på omställningar som gjorts under covid-19-pandemin och till följd av Rysslands anfalls- krig mot Ukraina, samt hur förutsättningarna för omställning ser ut i olika branscher. Vi redogör också för hur omställning kan gå till i ett nutida sammanhang. Därefter redogör vi för behoven av utveck- lade arbetssätt för att möjliggöra omställning. Slutligen redogör vi för vårt övervägande och förslag.

11.1Produktionsomställning i kris och krig

Produktionsomställning kan handla om ändringar i såväl kvantitet som kvalitet. Företag kan utöka produktionsvolymer, producera varor av annan kvalitet eller med andra insatsvaror än i normala fall. De kan återbruka eller återvinna material eller reparera utrustning i högre utsträckning. De kan också använda andra produktionssätt eller produktionstekniker. Produktionsomställning kan också handla om att företag börjar producera varor som de tidigare inte producerat.

Produktionsomställning kan bli aktuell för alla branscher. Exem- pel från senare år går att hitta inom industrin samt jordbruks- och livsmedelsproduktionen. Ett annat exempel är den omställning som skedde under andra världskriget när jordbruks-, industri- och bränsle-

287

Kontaktpunkt för produktionsomställning

SOU 2023:50

produktion ställdes om för att hantera den minskade importen till följd av att handelsvägar delvis var avspärrade.1

All operativ hantering vid omställning sker hos företagen, och det offentligas roll i fred sträcker sig till att skapa rätt förutsättningar för att produktionen ska kunna ställas om. I krig kan det offentliga styra omställning genom förfogande, men förberedelser måste göras för att detta ska kunna genomföras på ett effektivt sätt. Erfarenheter under covid-19-pandemin har visat att det finns behov av att ut- veckla det förutsättningsskapande arbetet.

11.1.1I fredstida kriser sker omställning i stor utsträckning på frivilliga grunder

I fredstid har staten ingen befogenhet att styra eller bestämma över privata företags produktion. Det finns sätt att reglera företagens verksamhet genom lagstiftning, exempelvis på miljöområdet, men att fastslå produktionsmål, vilka varor och tjänster som ska produ- ceras samt till vilket pris dessa ska säljas ingår inte i den svenska marknadsekonomin. I stället kan ändrad produktion hos privata före- tag uppnås genom på förhand ställda krav i avtal genom upphandling.

Omställning kan förberedas genom beredskapsklausuler i avtal

Det offentliga kan förbereda en ökad eller på andra sätt ändrad pro- duktion genom att ställa krav i avtal som sluts med företag, exem- pelvis i form av beredskapsklausuler. Genom att ställa tydliga krav i anbudsförfarande vid upphandling kan staten, regioner och kommu- ner komma överens med företag om att de ska producera en viss mängd av en vara eller tjänst i kris eller krig.

Omställning kan främjas genom stödinsatser

Vid en fredstida kris kan företagen behöva stöd för att de ska ställa om sin produktion. Det kan handla om att de får relevant informa- tion om hur behoven av en vara eller tjänst ser ut, eller vilka regler och krav som ställs på produktion, leverans och försäljning.

1Detta beskrivs i boken Hur Sverige ordnade folkförsörjningen under andra världskriget– Män- nen och kvinnorna bakom verket. Björnberg, Arne (red.), 1946.

288

SOU 2023:50

Kontaktpunkt för produktionsomställning

11.1.2I krig och krigsfara kan staten besluta om viss omställning av företagens produktion

En viktig skillnad jämfört med när det råder fred i landet, är att om- ställning av företagens produktion i krig och krigsfara inte bara kan ske på frivilliga grunder. Staten har genom förfogandelagen (1978:262) under vissa förutsättningar möjlighet att i krig eller krigsfara förfoga över annans egendom. Så får ske för att tillgodose totalförsvarets eller folkförsörjningens ofrånkomliga behov av egendom eller tjänst, om inte behovet utan olägenhet kan tillgodoses på annat sätt.2 Bland annat kan ägare eller innehavare av fastighet, gruva, byggnad, industrianlägg- ning eller annan anläggning eller av transportmedel, arbetsmaskin eller liknande åläggas att utöva verksamhet för eller på annat sätt med- verka till framställning av egendom för statens eller annans räkning.3 Det innebär att staten kan ålägga en fabriksägare att upprätthålla en tillverkning som är betydelsefull för totalförsvaret eller folkför- sörjningen, eller att tvinga en fabriksägare att tillverka andra produk- ter än normalt. Möjligheten till förfogande begränsas dock av att ägaren inte kan tvingas att tillverka produkter som faller utanför fastighetens eller fabrikens naturliga och tekniska förutsättningar.4 Ett beslut om förfogande blir gällande mot den som förfogande rik- tas mot när denna har tagit del av beslutet.

Förfogande förbereds genom uttagning

För att förfogande ska kunna fungera på ett effektivt och rättssäkert sätt krävs förberedelser. Den fredstida planeringen för förfogande sker genom så kallad uttagning enligt bestämmelserna i förordning (1992:391) om uttagning av egendom för totalförsvarets behov.5 Ut- tagningsmyndighet för mark och byggnader är länsstyrelsen i det län där den fastighet är belägen, i vilken marken ingår eller på vilken byggnaden ligger. Länsstyrelsen är även uttagningsmyndighet för radioanläggningar. Uttagningsmyndighet för fartyg, fordon och hun-

24 § förfogandelagen (1978:262).

35 § Ibid.

4Prop. 1977/78:72, s. 90.

5Det framgår av 63 § förfogandelagen (1978:262) och 1 § förordning (1992:391) om uttagning av egendom för totalförsvarets behov.

289

Kontaktpunkt för produktionsomställning

SOU 2023:50

dar är Försvarsmakten. Uttagningsmyndighet för luftfartyg är Trans- portstyrelsen.6

Planeringen kräver information och kunskap om den egendom som kan bli föremål för beslut om uttagning. Många gånger kommer myndigheterna sannolikt kunna skaffa sig den information som be- hövs genom kontakt med ägare eller innehavare av egendomen. Vi bedömer att de förslag vi lämnar i kapitel 9 om försörjningsanalys som avser identifiering och analys av företag kommer att vara en hjälp i det arbetet. Det finns därutöver bestämmelser i förfogande- lagen (1978:262) som gör det möjligt för den myndighet som är i behov av att kunna förfoga över egendom i krig eller i en krigssitua- tion, och för den myndighet som beslutar om uttagning, att begära in uppgifter som myndigheten behöver för sin planering för förfog- ande från ägaren eller innehavaren av egendomen.7

Personalförsörjning för krigstida produktion

Försvarsberedningen skrev i sin rapport Motståndskraft från 2017 att krigsplacering av nyckelpersoner i näringslivet innebär att berörda företag kan bibehålla den personal som anses vara viktig för den fortsatta produktionen. Beredningen uppgav vidare att grunden för detta bör vara att utse krigsviktiga företag.8

I fredstid finns inga skyldigheter för företag att krigsplacera sin personal, utan det måste ske på frivillig basis. Vid höjd beredskap kan dock staten kräva krigsplacering med stöd av lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Totalförsvarsplikt gäller för varje svensk med- borgare från början av det kalenderår han eller hon fyller 16 år till slutet av det kalenderår han eller hon fyller 70 år. Denna plikt gäller även under motsvarande tid för var och en som utan att vara svensk medborgare är bosatt i Sverige. Totalförsvarsplikt fullgörs som värn- plikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt.9 När det råder höjd bered- skap får regeringen föreskriva om allmän tjänsteplikt, om det behövs för att verksamhet som är av särskild vikt för totalförsvaret ska kunna upprätthållas. Föreskriften kan avse en viss del av landet eller

611–27 §§, förordningen (1992:391) om uttagning av egendom för totalförsvarets behov.

748 § förfogandelagen (1978:262) och 9 § (1992:391) förordning om uttagning av egendom för totalförsvarets behov.

8Ds 2017:66, s. 141.

91 kap. 3 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.

290

SOU 2023:50

Kontaktpunkt för produktionsomställning

en viss verksamhet.10 Allmän tjänsteplikt fullgörs genom att den är som totalförsvarspliktig kvarstår i sin anställning eller fullföljer ett uppdrag, tjänstgör enligt avtal om frivillig tjänstgöring inom total- försvaret, eller utför arbete som anvisas honom eller henne av den myndighet som regeringen bestämmer.11 Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer ska besluta hos vilka arbetsgivare och uppdragsgivare som allmän tjänsteplikt ska fullgöras, och vilka arbetstagare och uppdragstagare som ska omfattas av allmän tjänste- plikt.12

11.1.3Exempel på produktionsomställning under senare år

Under covid-19-pandemin och till följd av Rysslands invasionskrig mot Ukraina har produktionsomställning genomförts inom flera sektorer.

Omställningar under covid-19-pandemin

Till följd av covid-19-pandemin ökade under våren 2020 förbruk- ningen av andningsskydd, förkläden, desinfektionsmedel och annan materiel till sjukvården explosionsartat.13,14 Efterfrågan översteg snabbt utbudet på dessa varor, och eftersom pandemin ledde till liknande problem i stora delar av världen fanns inledningsvis begränsade möj- ligheter att importera dem från andra länder. Det uppstod en brist på dessa varor som fick negativa konsekvenser för vårdpersonalens arbets- miljö och möjligheter att bedriva vård på ett säkert sätt.

Delar av näringslivet var tidigt ute och undersökte möjligheterna att möta den ökade efterfrågan på ovan nämnda varor. Omställning skedde, i många fall på företagens eget initiativ, både genom att be- fintlig produktion ökade och genom att företag som i vanliga fall producerade andra varor ställde om sin produktion till att börja pro- ducera de efterfrågade varorna.

106 kap. 1 § Ibid.

116 kap. 2 § Ibid.

126 kap. 3 § Ibid.

13SOU 2021:89, s. 301 ff.

14Folkhälsomyndigheten, 2020: ”Nya regler för framställning av desinfektionsmedel”, hämtad 2022-11-17.

291

Kontaktpunkt för produktionsomställning

SOU 2023:50

Ett exempel på produktionsomställning till varor som företag tidigare inte producerat är de industriföretag som började tillverka skyddsutrustning till vårdpersonal under pandemin. Detta presente- ras mer i detalj i avsnitt 11.1.5.

Omställningar med anledning av kriget i Ukraina

Inom jordbruks- och livsmedelsproduktion har oro för minskad tillgång till såväl spannmål som konstgödsel och andra insatsvaror på den globala jordbruks- och livsmedelsmarknaden till följd av Rysslands anfallskrig mot Ukraina, och de sanktioner som införts på import från Ryssland, lett till hög inflation och osäkerhet kring framtida leveranser. Exporten av solrosolja från Ukraina har också minskat kraftigt,15 vilket lett till att den svenska livsmedelsindustrin fick ersätta solrosolja med raps- och palmolja i sina recept. De be- rörda företagen fick problem med förtryckta förpackningar, som då inte längre stämde överens med innehållet. Genom att Livsmedels- verket gav dispenser från reglerna för märkning fick företagen under vissa förutsättningar tillåtelse att trots detta sälja sina produkter under en övergångsperiod.16

Under senare år har svenska företag initierat projekt som syftar till att möjliggöra inhemsk produktion av kväve, fosfor och kalium som alla tre används i konstgödsel. Det handlar om att använda rest- produkter och avfall från industrier och hushåll. Arbetet har inten- sifierats med anledning av Rysslands invasionskrig mot Ukraina.

11.1.4Förutsättningar för produktionsomställning i ett urval av branscher

Vi har ställt frågor om produktionsomställning till branschorgani- sationer inom energi, kemi, raffinaderier, läkemedel och transpor- ter.17 Även om det inte bör dras för stora slutsatser för samtliga samhällssektorer och branscher utifrån detta, kan de svar vi fått från dessa branscher visa på såväl gemensamma utmaningar som olikheter mellan dessa branscher.

15New York Times, 2022-04-30: ”Sunflower Oil ’Vanishes’ as Ukraine War Grinds On”, häm- tad 2022-11-17.

16Minnesanteckningar från möte med Svensk Handel, 2022-05-11.

17Svar på skriftliga frågor som utredningen ställt till Svenskt Näringsliv, 2022-04-04.

292

SOU 2023:50

Kontaktpunkt för produktionsomställning

Tillgång till råvaror den avgörande faktorn inom energi och transporter

Produktionsomställningen från fossilbaserade bränslen till förnybar energi är relativt enkel och snabb när det gäller värme, givet att det finns tillgång till förnybara bränslen. Den minskade tillgången till solrosolja i Sverige har lett till att rapsolja används i större utsträck- ning inom livsmedelsproduktion. Eftersom rapsolja också används i biodiesel kan tillgången till biodiesel minska, vilket bland annat skulle drabba offentliga aktörer som är stora användare av biodiesel.

Det finns en global marknad för olja och kol. Jämfört med många länder på kontinenten är Sverige inte så beroende av naturgas – 2020 utgjorde importerad naturgas endast cirka tre procent av den totala energitillförseln till Sverige18 – men denna gas är mycket viktig för vissa tillverkningsbranscher, och spillvärme används för uppvärm- ning av samhällen. Sveriges import av naturgas sker till stor del via en enskild gasledning som kopplar samman Sverige med kontinenten via Danmark. I energisektorn kan inte störningar vid brist på import av materiel uteslutas. Flera bolag använder samma leverantörer och underleverantörer, och för att undvika brist på resurser uppger bran- schen att samverkan kan behövas.

Produktionens skala avgörande för omställningstakten

Inom kemikalieindustrin produceras specialkemikalier i små satser, vilket möjliggör relativt snabb omställning. Produktion i större voly- mer är kontinuerligt i drift och därmed mer trögrörlig utifrån ett omställningsperspektiv. Raffinaderier är en ytterlighet, då de drivs dygnet runt under en femårsperiod med ett sex månaders fönster för justering inför nästa produktionsperiod.

Läkemedelsbranschen kännetecknas av produktion i satser, vilket möjliggör snabb omställning från ett tekniskt perspektiv. Detta krä- ver dock aktiva substanser som oftast inte produceras i Sverige, och tillståndsprocesserna för sådan omställning kan vara långa.

Inom plastindustrin finns det också möjlighet till relativt snabb omställning, i många fall är det möjligt att genomföra på ett par veckor. Det kan dock vara svårt att ställa om produktionen från exempelvis fordonskomponenter till förpackningar.

18Energimyndigheten: ”Sveriges import av naturgas”, hämtad 2023-03-13.

293

Kontaktpunkt för produktionsomställning

SOU 2023:50

Behov av infrastrukturutveckling och tillståndsprocesser inom transporter

När det gäller omställning av transporter från en typ av hamn till en annan, exempelvis från container- till bulkhamn, skulle de flesta hamnar med viss framförhållning kunna ställa om för annan gods- hantering. De största praktiska utmaningarna är infrastruktur på land och att få tillstånd från myndigheter. I synnerhet är det besvär- ligt att ställa om till energihamn (olja och gas), då det kräver omfat- tande uppbyggnad av mottagningskapacitet i form av infrastruktur samt tillstånd. Även att fungera som hamn för torrbulk kräver infra- strukturutveckling, exempelvis förvaras spannmål och kalksten i silos. Framför allt tenderar processerna för nya miljötillstånd att bli utdragna. Erfarenheterna från de hamnar som byggts om de senaste åren är att detta kan ta upp till tio år. Att bygga ny landinfrastruktur i form av exempelvis silos kan sannolikt genomföras på ett par år. Detta förutsätter dock att gällande planbestämmelser i kommunen medger detta; i annat fall behöver det föregås av några års planpro- cess. Att bygga energihamnar är sannolikt den åtgärd som är både mest komplicerad och tidskrävande. Även om maskinparken i hamn behöver anpassas till ett nytt ändamål är detta en mindre utmaning så länge det inte råder brist på fordon.

11.1.5Produktionsomställning i ett nutida sammanhang

Utvecklingen inom teknik och produktionsmetoder möjliggör nya former för produktionsomställning som skulle kunna ingå i en sam- ordnad försörjningsberedskap. Under senare år har initiativ tagits från näringslivet för att dra nytta av denna utveckling.

Utvecklingen av metoder och tekniker för produktion skapar nya förutsättningar och utmaningar

Näringslivets utveckling mot en allt högre grad av just-in-time- leveranser och minimal lagerhållning har medfört både svagheter och styrkor för försörjningsberedskapen. Det leder till sårbarheter i och med att varor inte finns tillgängliga i någon större omfattning när en allvarlig försörjningsrelaterad störning inträffar, men det leder också

294

SOU 2023:50

Kontaktpunkt för produktionsomställning

till minskat svinn. De korta ledtiderna som kännetecknar flera branscher ställer också krav på anpassningsförmåga och möjlighet att mer eller mindre i realtid justera sin verksamhet till förändringar i utbud och efterfrågan.

Möjligheterna till produktionsomställning har utvecklats för flera industrier under de senaste decennierna, i takt med effektivisering av affärssystem, digitalisering, robotisering och nya produktionsmetoder såsom så kallad friformsframställning eller 3D-printing utvecklas. Detta kan sannolikt möjliggöra större flexibilitet än under den tidi- gare försörjningsberedskapen, och en god försörjningsförmåga kan i viss mån uppnås till en lägre kostnad. Samtidigt kan nya utmaningar uppstå. Modern teknik är starkt beroende av fungerande it-system, vilket gör samhället mer sårbart för it-relaterade incidenter.

Flexibel beredskap – ett initiativ från en grupp industriföretag

Ibörjan av covid-19-pandemin gick fyra industriföretag samman och ställde om delar av sin produktion för att möta den kraftiga ökningen i efterfrågan på skyddsutrustning till vården som uppstod under våren 2020. På initiativ av ABB inleddes ett samarbete med Saab AB och sedan Mölnlycke Healthcare och Volvo Group för att tillverka skyddsförkläden, ansiktsvisir och munskydd. De fyra företagen drog nytta av sina sammanlagda kunskaper inom automatiserade produk- tionsprocesser och robotisering, lämpliga produktionsfaciliteter, per- sonlig skyddsutrustning samt transport och logistik.

Ett koncept för en framtida flexibel beredskap föreslås av företagen

Tillsammans med Research Institutes of Sweden (RISE) och seder- mera Region Stockholm har dessa företag utvecklat ett koncept för en strukturerad omställning av industriproduktion till det som be- hövs vid kriser och i krig. Flexibel beredskap, som konceptet kallas, bygger på fyra olika typer av produktionsnav eller anläggningar där flera företag och andra aktörer kan verka tillsammans, och där viss produktion och innovation ska pågå i fred för att kunna skalas upp vid kris eller i krig. Det totala behovet har beräknats till 53 produk- tionsnav placerade i olika delar av landet. En typ av produktionsnav skulle ha resurser för friformsframställning/3D-printing.

295

Kontaktpunkt för produktionsomställning

SOU 2023:50

En annan komponent i konceptet är ett kontrollcenter, liknande det center som startades av Region Stockholm med stöd av Scania under våren 2020 för inköp av skyddsutrustning till akutsjukvården, primärvården och kommunerna för att möta behoven till följd av covid-19-pandemin.

Ytterligare en komponent i konceptet är en digital plattform som ska möjliggöra synkronisering av den information och de system som används för att skapa en lägesbild och distribution av exem- pelvis specifikationer och behov.

I Totalförsvarets forskningsinstituts (FOI) inledande analys av konceptet flexibel beredskap från 2022 lyftes flera fördelar fram med konceptet om det skulle införas, men även utmaningar. Förutom att produktionen skulle kunna gynnas av sådana förberedelser vid kris och i krig skulle samordning mellan olika aktörer kunna underlättas, och förståelsen och förtroendet mellan offentliga och privata aktörer kunna öka. FOI bedömde att konceptet med flexibel beredskap skulle kunna ingå i försörjningsberedskapen som en åtgärd av flera. Detta förutsatte dock att ett antal villkor behövde uppfyllas, såsom för- beredda planer, strukturer, beslutsvägar och avtal mellan offentliga och privata aktörer.19 Samtidigt lyfte rapporten fram produktionsrelate- rade utmaningar såsom behov av skydd av anläggningar; samhälleliga utmaningar såsom svårigheter vid utländskt ägande av företag samt juridiska utmaningar såsom behovet av konkurrensneutralitet och att undvika en otillbörlig inkludering eller exkludering av företag. Omställningsaspekten av navens produktion väckte även ett antal frågor från vissa aktörer som intervjuats i studien. För dessa var relevansen med att skapa ett nav, eller anledningen till att en sådan lösning skulle vara bättre än att planlägga och avtala produktion i krigstid med enskilda företag, inte uppenbara.

11.1.6Behov av utvecklade arbetssätt för att möjliggöra omställning

Betydelsen av att företagen ska kunna ställa om sin produktion har lyfts av Försvarsberedningen, regeringen, myndigheter och företrä- dare för näringslivet.

19FOI: Flexibel beredskap – En inledande analys av ett koncept för att ställa om industriproduk- tionen i Sverige under kriser och krig, 2022, s. 3.

296

SOU 2023:50

Kontaktpunkt för produktionsomställning

Försvarsberedningen

Försvarsberedningen skrev i rapporten Motståndskraft från 2017 att eftersom det är osäkert huruvida leveranser kommer att kunna nå Sverige vid en säkerhetspolitisk kris i Europa som sträcker sig över en längre tid än tre månader, kan omställning för att öka den inhemska produktionen av exempelvis livsmedel krävas i ett sådant läge.20

I rapporten Värnkraft från 2019 uppgav beredningen att krigs- viktiga företag som i fredstid tillverkar materiel eller tillhandahåller tjänster som har direkt påverkan på den militära operativa förmågan, exempelvis försvarsindustrin, så långt det är möjligt bör upprätthålla sin verksamhet även under krigsförhållanden. Enligt beredningen kan dessa företag även behöva utöka sin kapacitet för att kunna öka leveranstakten av sin produktion. Vidare bedömde beredningen att det, eftersom det är osäkert om leveranser som är av vikt för att det militära försvaret kommer att nå Sverige vid en säkerhetspolitisk kris, kan krävas förberedelser för en omställning av produktionen med hänsyn till tillgängliga råvaror, komponenter och personella resurser inom vissa särskilt viktiga områden.21

Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap

Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap konstaterade att en tillverkningsberedskap förutsätter dels säkerställande av att det finns tillverkningskapacitet för de produkter som ska tillverkas, dels att de produkter som tillverkas kan sättas på marknaden och komma till användning.22 Utredningen konstaterade vidare att det saknas strukturer för att stödja industrins omställning och möjligheter att säkerställa certifiering av produkter som behöver CE-märkas.23

Utredningen pekar ut tre huvudalternativ för hur ett identifierat behov av inhemsk produktion kan lösas: genom att beredskapstill- verkningen knyts till det eller de företag som redan bedriver produk- tion av de sjukvårdsprodukter som efterfrågas; genom att anlita före- tag som i ett normalläge tillverkar andra sjukvårdsprodukter än de som efterfrågas för beredskap, vilket kräver viss omställning av till- verkningen; och genom att anlita företag som saknar särskild erfa-

20Ds 2017:66, s. 163.

21Ds 2019:8, s. 278.

22SOU 2021:19, s. 644.

23Ibid., s. 265.

297

Kontaktpunkt för produktionsomställning

SOU 2023:50

renhet av att producera sjukvårdsprodukter, vilket kräver ingripande omställningar av befintlig produktion. Mot bakgrund av EU-sam- arbetet måste utgångspunkten vara att produktion som sker i Sverige inte ska prioriteras mot den svenska marknaden i de fall höjd bered- skap inte råder.24

Utredningen konstaterade vidare att möjligheterna till omställ- ning av tillverkning varierar med produkternas komplexitet. Ibland kan en produkt som framstår som enkel lämpa sig illa för tillverkning genom omställd produktion. Utredningen bedömde därför att för- djupade kartläggningar och analyser behövde genomföras.25

Regeringens totalförsvarsproposition

Ipropositionen Totalförsvar 2021–2025 delade regeringen den be- dömning som Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap gjort – att det kan finnas skäl att se över behoven av tillverknings- beredskap för ett begränsat antal produkter. Regeringen framhöll att ett arbete kring tillverkningsberedskap skulle kunna ske i form av samarbete med andra närliggande länder.26

Näringslivet efterfrågar större tydlighet och bättre samordning bland offentliga aktörer

Vid våra intervjuer med ett flertal företrädare för näringslivet har ett antal brister i hur offentlig förvaltning bemötte de initiativ som togs av företag och branschorganisationer under covid-19-pandemin lyfts. Offentliga aktörer kunde inte tydliggöra vilka behov de hade av olika varor, exempelvis kunde näringslivsföreträdare inte få svar på hur många munskydd som behövdes. Offentliga aktörer kunde inte heller samordna sig kring frågor om vilka regler som gäller för produktion av olika varor eller uppge vilken myndighet som ansvarade för dessa. Det kunde vara svårt att hitta rätt ingångar och kontaktpersoner vid myndigheter, och myndigheterna uppges ha dröjt med att svara på frågor från näringslivsföreträdare.

Det uppges ha rått otydligheter kring upphandling av hand- desinfektionsmedel, och det kunde vara svårt att få svar på frågor om

24Ibid., s. 651 f.

25Ibid., s. 700.

26Prop. 2020/21:30, s. 142.

298

SOU 2023:50

Kontaktpunkt för produktionsomställning

upphandlingsregler från det offentliga. Det har även framförts att ansvarsfördelningen mellan offentliga aktörer är otydlig och spridd, och en krisledande organisation med ett övergripande ansvar för för- sörjningsberedskapen har efterfrågats.

Det finns också positiva exempel på hur det offentliga agerat under pandemin. Under hösten 2021 uppstod allvarliga problem med bemanning då en stor andel av befolkningen uppmanades stanna hemma för att minska spridningen av covid-19-viruset. För att lösa personalbristen lånade företag inom detaljvaruhandeln ut personal till varandra, något som möjliggjordes av att Konkurrensverket tillät undantag från förbud mot kartellbildning.

11.2Övervägande och förslag: den nationellt samordnande funktionen bör tillhandahålla en kontaktpunkt för information för företagen

Bedömning: En viktig förutsättning för produktionsomställning är att företag har tillgång till relevant information. Genom att före- tagen får information om förutsättningarna för omställning kan Sverige dra nytta av företagens omställningsförmåga, samtidigt som konkurrenssnedvridning mellan små och stora företag undviks.

Förslag: Den nationellt samordnande funktionen ska inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap tillhandahålla en kontaktpunkt för företag. Genom funktionen ska företagen kunna få information eller uppgift om vart de kan vända sig för att få information om:

–produkt- och tjänstespecifika regler,

–certifiering och testning,

–licenser,

–dispenser och tillfälliga regelförenklingar för produktion av för- sörjningsviktiga varor och tjänster,

–möjlighet till finansiellt stöd för innovation.

Uppgiften ska regleras i instruktionen för den myndighet som tilldelas uppgiften att vara nationellt samordnande funktionen

299

Kontaktpunkt för produktionsomställning

SOU 2023:50

Vi ser ett behov av att företagen ska kunna kontakta en aktör för att få information om bland annat regler, certifiering och testning, eller vilka myndigheter som har sådan information. Syftet med en sådan kontaktpunkt för information är att tillgängliggöra relevant infor- mation samt undanröja hinder för produktionsomställning som kan komma av att behöva kontakta ett stort antal offentliga aktörer innan ett företag kan fatta beslut om produktionsomställning. Nedan redo- gör vi för vilken typ av information som en kontaktpunkt ska kunna ge till företag.

Förmedling av information om produkt- och tjänstespecifika regler

För att kunna fatta beslut om att ställa om sin produktion till varor och tjänster som ett företag i normala fall inte producerar, är det av avgörande betydelse att företaget kan få relevant information om vilka regler och krav som ställs på sådan produktion. Det kan för ett före- tag vara oklart vilken myndighet som har föreskriftsrätt för en vara eller en tjänst. Många varor innehåller delkomponenter eller material som ett flertal myndigheter har meddelat föreskrifter om. Motsvar- ande utmaning finns när det gäller tjänster, exempelvis transporter eller it-tjänster, som också kan omfattas av olika regelverk med rele- vans för en omställning. Det kan vara svårt för företagen att veta vilken eller vilka myndigheter de ska kontakta i frågor om vilka regler som gäller för den vara eller tjänst som företaget avser att ställa om sin produktion till. Arbetet med att ta reda på det kan dessutom vara tidskrävande. De ansträngningar som ett företag är villigt att göra för att ta reda på vilka regler som gäller, och eventuellt ansöka om dispenser, beror på faktorer såsom företagets storlek och tidigare erfarenheter av myndighetskontakter. Generellt har stora företag mer resurser att lägga på administrativa åtgärder än små företag. Vissa större företag har även etablerade kontakter med myndigheter och Regeringskansliet sedan tidigare. Sammantaget kan alltså admi- nistrativa merkostnader medföra att små och medelstora företag drar sig för att ställa om sin produktion. Detta innebär dels att produk- tionsomställningen inte blir så effektiv som den skulle kunnat bli, dels att merkostnaderna får en konkurrenssnedvridande effekt.

För att öka kunskapen hos företag om ansvarsfördelningen mellan myndigheter bör staten samla information till företagen om vilken

300

SOU 2023:50

Kontaktpunkt för produktionsomställning

eller vilka myndigheter som ansvarar för regler så att företagen vet vart de kan vända sig. Här finns stora vinster med en central funktion som kan fungera som en gemensam kontaktpunkt för företagen. Den nationellt samordnande funktionen bör få uppgiften att till- handahålla en gemensam kontaktpunkt för offentlig verksamhet i frågor om ansvar för regelverk. Funktionen ska också kunna infor- mera Regeringskansliet om förfrågningar som inkommit från före- tagen, så att det snabbt ska kunna bereda eventuella regeländringar, i de fall regeringen behöver fatta beslut om sådana.

Certifiering och testning

Produktion av ett stort antal varor och tjänster kräver certifiering för att få säljas. För många produkter finns det exempelvis EU-krav för hälsa, miljö och säkerhet, och en så kallad CE-märkning krävs för försäljning inom EU. Detta kräver i sin tur att produkterna genomgår testning. Det finns ett antal testnings- och certifierings- organisationer dit företagen kan vända sig. En kontaktpunkt vid den nationellt samordnande funktionen för förmedling av information ska kunna lotsa företagen vidare till dessa organisationer.

Licenser

Vid omställning till annan produktion än företagets normala, kan frågor om patent och rättigheter att använda sådana uppstå. Enligt patentlagen (1967:837) kan tvångslicenser erhållas om hänsyn till all- mänt intresse av synnerlig vikt kräver det. En tvångslicens utfärdas av domstol.

Det är inte en angelägenhet för vare sig den nationellt samord- nande funktionen eller någon annan myndighet förutom domstolarna att behandla frågan om tvångslicenser. Däremot ska en kontakt- punkt vid funktionen för förmedling av information kunna lämna information om vart de kan vända sig och hur ansökningsprocessen går till.

301

Kontaktpunkt för produktionsomställning

SOU 2023:50

Dispenser och tillfälliga regelförenklingar för produktion av försörjningsviktiga varor och tjänster

När företag ställer om sin produktion för att möta en förändrad efterfrågan kan frågor om vilka regler och krav som gäller uppstå. Det kan handla om produktion av varor där godkända insatsvaror inte längre finns tillgängliga, och att användningen av substitut därmed inte är godkänt eller lever upp till gällande krav. Ett exempel är miljökrav inom energi och transporter. Det kan också gälla behov av samarbeten mellan företag som i normala fall inte är tillåtna utifrån ett konkurrensperspektiv. I en allvarlig bristsituation, eller när risk för en sådan föreligger, kan undantag från gällande regel- verk, så kallade dispenser, eller tillfälliga regelförenklingar bli nöd- vändiga för att produktionen ska kunna fortsätta, utökas eller ställas om. Dispens kan i vissa fall ges av den myndighet som har före- skriftsrätt för produktion av en vara eller tjänst, annars är det reger- ingen som beslutar om detta.

Vi bedömer att det inte behövs någon nationell samordning av handhavandet av bedömningar av regelefterlevnad och dispensgiv- ning. Detta utförs i dag av myndigheter med ansvar för sina respek- tive regelområden, och beslutas i första hand av regeringen. Så bör det förbli. Däremot ska en kontaktpunkt vid den nationellt samord- nande funktionen för förmedling av information kunna hänvisa före- tagen till respektive föreskrivande myndighet. Om problem med regeluppfyllnad eller behov av dispenser lyfts av företag ska en sådan kontaktpunkt även kunna informera ansvarig myndighet och/eller Regeringskansliet.

Förmedling av information om finansiellt stöd till innovation

När företag ställer om sin produktion för att producera eller leverera varor eller tjänster med nya metoder eller arbetssätt, eller med andra rå- eller insatsvaror än normalt, kan detta ske genom att ett eller flera företag försöker hitta nya lösningar för produktionen. Medan om- ställning genom ökad produktion i första hand sker genom planering och avtal, kan innovativa lösningar för alternativ produktion i högre grad behöva hittas under en pågående försörjningsrelaterad stör-

302

SOU 2023:50

Kontaktpunkt för produktionsomställning

ning.27 En förutsättning för att sådan innovation kan vara att företag och andra aktörer får finansiellt stöd från staten för att arbeta med detta. Företag och offentliga aktörer kan söka innovationsfinan- siering från Vinnova.

Vi bedömer att det inte finns något behov av att försörjnings- specifika innovationsstöd till offentliga eller privata aktörer handhas av den nationellt samordnande funktionen. Däremot bör den kontakt- punkt vid funktionen som vi föreslår ska inrättas kunna informera såväl företag som offentliga aktörer vart de kan vända sig om de vill söka stöd till innovativa lösningar på försörjningsrelaterade pro- blem. Detta omfattar även eventuella satsningar som görs under en pågående bristsituation.

27Detta är en slutsats i en MSB-finansierad forskningsstudie från Tekniska högskolan vid Jönköping University, av hanteringen av covid-19-pandemin: Näringslivsbaserad motstånds- kraft – Lärdomar från pandemin för det civila försvaret, 2021.

303

12 Beredskapslagring – bakgrund

Beredskapslagring var en central del i den tidigare försörjningsbered- skapen. Statliga lager av livsmedel, bränslen, läkemedel med mera var en försäkring mot bristsituationer till följd av kris eller krig, och lagerhållningen byggde på erfarenheter som gjorts under båda världskrigen. Under andra världskriget bidrog beredskapslagring i kombination med ett utvecklat ransoneringssystem till att landet kunde försörjas, trots störningar i utrikeshandeln. Detta var något som hade misslyckats under första världskriget. I anslutning till Sveriges inträde i EU 1995 upphörde beredskapslagringen i Sverige med några få undantag.

Detta kapitel inleds med en beskrivning av hur beredskapslag- ringen genomfördes inom ramen för den tidigare försörjningsbered- skapen. Därefter lyfts de behov av utökad beredskapslagring som har framkommit i olika sammanhang, samt förberedelser till beredskaps- lagring som vidtagits i olika sektorer. Vi redogör för våra övervägan- den och förslag i kapitel 13.

12.1Beredskapslagring i den tidigare försörjningsberedskapen

Under kalla kriget beredskapslagrades ett stort antal varor i olika delar av Sverige. Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) hade ett samordnande ansvar för stora delar av denna beredskapslagring.

305

Beredskapslagring – bakgrund

SOU 2023:50

12.1.1En omfattande verksamhet

Under perioden mellan andra världskriget och mitten av 1990-talet beredskapslagrades ett stort antal varor i lager som var spridda över landet. Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) redogör i en rapport1 för den beredskapslagring som bedrevs inom tre områden: livs- medel- och dricksvattenförsörjning, oljeprodukter och finans- och betalningssystem (kontanter). När det gällde livsmedels- och dricks- vattenförsörjning lagrades både livsmedel av olika förädlingsgrad och insatsvaror för jordbruket som krävdes för att jordbruket skulle kunna bedrivas vid längre avspärrning eller störningar i import- flöden. Kemikalier för dricksvattenproduktion beredskapslagrades också. Beredskapslagren var spridda över hela landet, förutom när det gällde insatsvaror för jordbruket som främst lagrades söder om Dalälven. Vissa varor direktlagrades hos berörda företag eller i deras närhet för att förenkla omsättning.

När det gällde beredskapslagring av oljeprodukter påbörjades denna redan i slutet av 1930-talet, och syftet med lagren var att de skulle användas vid avspärrnings- och krigssituationer. Fram till 1973 skedde denna beredskapslagring främst hos näringslivet genom att oljehandelsföretag och storförbrukare av olja var lagringsskyldiga enligt lag. Ett visst finansieringsstöd utgick för denna verksamhet. Efter oljekrisen 1973–74 åtog sig Sverige som medlem i International Energy Agency (IEA) även att lagra oljeprodukter för fredstida kri- ser. Genom 1987 års totalförsvarsbeslut övertog staten ansvaret för krigslagringen medan de lagringsskyldiga företagen övertog ansvaret för fredskrislagringen. De särskilda bergrumsanläggningar som ägts av näringslivet för krigslagring av olja såldes också till staten, som övertog driften av dessa. Riksdagen och regeringen beslutade utifrån en förändrad hotbild 1993 att de statliga oljeberedskapslagren skulle vara avvecklade år 1999. Ansvaret för krigslagringen överfördes till näringslivet med avsikt att lagringen för krigssituationer skulle inte- greras med lagring för fredstida kriser och den övriga kommersiella lagringen av oljeprodukter. Lagren för fredstida kriser skulle således kunna tas i anspråk även i krig. Rent teoretiskt och planeringsmäs- sigt skulle dock volymerna för krig och fredskriser hållas isär. Den nya lagerhållningen kom att ägas och bekostas av näringslivet.

1FOI, Beredskapslagring – En kunskapsöversikt om beredskapslagring som ett verktyg för ökad försörjningsberedskap i Sverige, 2019, s. 59 ff.

306

SOU 2023:50

Beredskapslagring – bakgrund

När det gällde beredskapslagring av kontanter höll Riksbanken beredskapslager av sedlar och mynt runt om i landet. Administratio- nen av denna verksamhet skedde genom Riksbankens regionala orga- nisation. Tillverkning av mynt skedde vid Myntverket i Eskilstuna, och det är oklart om verket hade några specifika beredskapslager. Till- verkningen av sedlar skedde vid Tumba Bruk Aktiebolag i Tumba, ett av Riksbanken helägt dotterbolag. Vid höjd beredskap och krig skulle produktionen av sedlar fortsätta om situationen medgav detta, och för detta syfte hade bruket ett visst beredskapslager för sin produktion.

12.1.2Beredskapslagring samordnades i stor utsträckning av ÖCB

Enligt myndighetens instruktion skulle ÖCB inom funktionen Övrig varuförsörjning, i den mån det inte ankom på någon annan myndighet, vidta beredskapsåtgärder så att enskildas överlevnad och samhällets funktion tryggas, om landet under krig, krigsfara eller andra utom- ordentliga förhållanden helt eller delvis blev hänvisat till egna för- sörjningsresurser. Härvid skulle ÖCB bland annat ansvara för be- redskapslagring. ÖCB skulle, i den mån det inte ingick i någon annan myndighets uppgifter, förbereda åtgärder för att mildra verkningarna av importbortfall av varor, som är av vikt för folkförsörjningen, utan att det är krig eller krigsfara i rikets närhet (fredstida kris). Dessa förberedelser skulle bland annat avse genomförandet av fredstida krislagring i den omfattning regeringen bestämde.2

ÖCB skulle också genomföra beredskapslagring och de andra beredskapsåtgärder som följande myndigheter begärde och anvisade medel för: Socialstyrelsen, Statens jordbruksnämnd, samt Styrelsen för psykologiskt försvar. Vidare fick ÖCB mot ersättning åta sig lagringsuppgifter också för annans räkning.3 När ÖCB bildades fick myndigheten även genomföra beredskapslagring åt Statens energi- verk.4

ÖCB skulle i fråga om beredskapslagring anskaffa lämpliga loka- ler och andra anläggningar samt träffa uppgörelser med myndigheter och enskilda om köp, försäljning, lagring, förädling eller omsättning

24 § förordningen (1986:423) med instruktion för överstyrelsen för civil beredskap.

34 § förordningen (1988:1122) med instruktion för överstyrelsen för civil beredskap.

45 § förordningen (1986:423) med instruktion för överstyrelsen för civil beredskap.

307

Beredskapslagring – bakgrund

SOU 2023:50

av varor. Lagringsverksamheten skulle bedrivas enligt affärsmässiga grunder så långt detta var möjligt utan att beredskapen eftersattes. Avvikelser fick göras från vad som har föreskrivits om upphandling för statens behov. Beslut om lokalisering av lagringsanläggningar skulle fattas efter samråd med de civilbefälhavare och länsstyrelser som berördes.5 Beslut om lokalisering av lagringsanläggningar eller lager av särskild betydelse för beredskapen skulle fattas efter hörande även av överbefälhavaren och andra berörda myndigheter.6

Under andra halvan av 1990-talet ägde ÖCB ett flertal lager- lokaler på strategiska platser i Sverige. Lagringen skedde både för egen och andra myndigheters räkning, och bedrevs i så kallade lager- byar. Lagerbyarna hade uppförts av ÖCB:s föregångare Överstyrelsen för ekonomiskt försvar (ÖEF) under 1970-talet. När ÖCB inrät- tades i ÖEF:s ställe 1986 övertog den nya myndigheten driften av lagerbyarna. En lagerby bestod av åtta till tolv lagerfastigheter för beredskapslagring inom ett inhägnat område. Lagren var bland annat utrustade med kylrum och valv för läkemedelslagring.7 ÖCB:s för- rådssektion, som drev lagerbyarna, överfördes senare till Svenska Lagerhus AB – ett statligt affärsdrivande bolag som låg under Finans- departementet.

Beredskapslagring genomfördes även hos tillverkare och distri- butörer som en reserverad del av det ordinarie flödet. Beroende på vilken vara som lagerhölls skedde beredskapslagringen genom om- sättningslagring eller i långtidslager där varorna skulle kasseras efter ett visst datum. Såväl rå- och insatsvaror som färdiga produkter lag- rades. ÖCB sammanställde innehåll och lagervärden både för egen räkning och för andra myndigheter. Beredskapslagringen genomför- des under denna period i programmen textil och sjukvård, läkemedel, kemiska produkter, metall och verkstadsprodukter, sjukvårdsartiklar och elektronik.8

Lagerbyar har beskrivits som ett sätt att styra upp och profes- sionalisera statlig beredskapslagring som tidigare skett i olika myn- digheters regi. Genom att stora delar av beredskapslagringen i dessa lagerbyar omsattes på marknaden undveks kapitalförstöring, då var- orna i regel inte behövde kasseras. Systemet med två olika former av

56 § Ibid.

67 § Ibid.

7SOU 2021:19, s. 304. Referens till Historiebeskrivning lagerhållning läkemedel samverkan mellan Socialstyrelsen och ÖEF, Komm2019/00193.

8MSB, Besök hos Krigsarkivet 2020-10-06, PM, 2020.

308

SOU 2023:50

Beredskapslagring – bakgrund

beredskapslagring – genom omsättning i lagerbyar och genom några hundra beredskapsavtal med företag där företagen ibland ägde varorna, ibland staten – har också beskrivits som en bra lösning. En risk med den senare formen var att företag kunde minska sina egna lager i takt med att de statliga lagren hos företagen växte – trots klau- suler i avtalen där företagen förpliktigade sig att inte göra detta.9 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) bedömer att den tidigare modellen med samlagring troligen innebar en ökad kost- nadseffektivitet. De berörda myndigheterna behövde inte driva sepa- rata lagerbyar med tillhörande affärs- och logistiksystem, kostnader för hyresavtal, lagerpersonal (en lagerby sköttes av åtta till tio per- soner)10, administrativ personal med mera. Den samlade overhead- kostnaden för statens beredskapslagring kunde därmed troligen hållas nere.11

12.2Arbete med utökad beredskapslagring har inletts

Såväl Försvarsberedningen och regeringen som myndigheter har under senare år lyft behov av utökad lagerhållning i beredskapssyfte.

12.2.1Försvarsberedningen

För att säkerställa försörjningen under en allvarlig säkerhetspolitisk kris skrev Försvarsberedningen i rapporten Motståndskraft från 2017 att den ansåg att det ska finnas lagerhållning i statlig eller privat regi för att kunna förse civilbefolkningen och Försvarsmakten med nöd- vändiga varor och förnödenheter. Beredningen pekade på att staten enligt lagen (1976:295) om skyldigheter för näringsidkare att med- verka vid lagring för försörjningsberedskap kan kräva att näringslivet upplåter befintligt lagerutrymme eller plats för uppförande av sådant utrymme. Distributionen av varor och förnödenheter måste ses över och säkras. Exempelvis skulle lokala noder för försörjning av livs- medel, drivmedel, med mera kunna upprättas i olika delar av Sverige.12 Beredningen ansåg bland annat att krav ska kunna ställas

9Intervju med företrädare för MSB, 2023-01-03.

10Ibid.

11MSB, Besök hos Krigsarkivet 2020-10-06, PM, 2020.

12Ds 2017:66, s. 163.

309

Beredskapslagring – bakgrund

SOU 2023:50

på privata drivmedelsaktörer att utöka lagerhållning av drivmedel på regional och delvis lokal nivå.13 Vidare ansåg beredningen att en livsmedelsberedskap behöver byggas främst genom lagerhållning av nödvändiga livsmedel för att klara försörjningen vid en säkerhets- politisk kris.14 Förutom att inventera och säkerställa möjligheter till reservvattentäkter konstaterade beredningen att det kan finnas behov av att utöka lagerhållning av kemikalier och reservdelar samt säkra tillgången på reservkraft för att säkerställa nödvattenförsörjningen.15

12.2.2Regeringens totalförsvarsproposition

Regeringen bedömde i Totalförsvarsproposition 2021–2025 att frågor om ansvar och metoder för att uppnå försörjningstrygghet såsom lager- hållning i statlig eller privat regi var en angelägen och komplicerad fråga som behövde analyseras och utredas närmare under kommande år.16

12.2.3FOI:s rapport om beredskapslagring

I en rapport om beredskapslagring från 2019 definierade FOI bered- skapslagring som att en produkt lagras för att vid behov tas i anspråk vid en allvarlig nationell kris- eller krigssituation. Andra lager, som kan vara en buffert för mindre störningar och kriser, benämnde FOI vanliga lager.17 FOI konstaterade i rapporten att det förekom viss beredskapslagring och det också kunde finnas behov av att åter- inrätta lagring av vissa varor. Samtidigt lyftes avsaknaden av mål för försörjningsnivån som ett problem när behoven av lagerhållning ska bedömas, och FOI ansåg att ett beslut om att upprätta beredskaps- lager måste föregås av ett omfattande analysarbete.18,19 FOI skrev vidare att beredskapslagring kan syfta till att hantera tillförselstör- ningar, täcka efterfrågan på extraordinära kvantiteter samt täcka sär- skilda kris- och krigsbehov.20 I rapporten presenterade FOI fyra kategorier av beredskapslager, fördelade på två grupper: 21

13Ibid., s. 169.

14Ibid., s. 171.

15Ibid., s. 174.

16Prop. 2020/21:30, s. 130.

17FOI, Beredskapslagring – En kunskapsöversikt om beredskapslagring som ett verktyg för ökad försörjningsberedskap i Sverige, 2019, s. 12 f.

18Ibid., s. 3.

19Ibid., s. 23.

20Ibid., s. 26.

21Ibid., s. 27 ff.

310

SOU 2023:50

Beredskapslagring – bakgrund

Frivilliga beredskapslager

Beredskapslager på individnivå

Slutkonsumenter eller medborgare säkrar sin egen tillgång till livsmedel och andra nödvändiga varor för en viss tid: så kallad hemberedskap.

Beredskapslager på organisationsnivå

Specifika beredskapslager som en enskild aktör eller flera aktörer gemensamt (myndighet, företag eller annan organisation) primärt använder för sin egen verksamhet i en allvarlig kris- eller krigssitua- tion, som har upprättats på frivillig basis och som organisationen själv har full beslutanderätt över. Det kan exempelvis handla om be- redskapslager med insatsvaror för att kunna upprätthålla verksam- heten trots störningar eller färdiga produkter för att kunna upprätt- hålla åtaganden gentemot kunder och uppdragsgivare.

Statligt reglerade eller styrda beredskapslager

Beredskapslager på organisationsnivå

Beredskapslager som upprättas hos enskilda aktörer eller flera aktö- rer gemensamt (myndighet, företag eller annan organisation) genom statlig reglering, antingen som ett verktyg för att uppfylla leverans- krav eller målsättningen med försörjningsberedskapen. Statligt reglerade beredskapslager på organisationsnivå är integrerade i distributionskedjan. Det innebär att aktörerna upprättar lager i an- slutning till sin verksamhet eller normala distribution, vilket medför att insatsvaror snabbt kan användas i verksamheten och konsum- tionsfärdiga varor snabbt kan släppas ut på marknaden. Den enskilda aktören har det operativa ansvaret för beredskapslagret, vars exakta innehåll antingen kan bestämmas av staten, den enskilda aktören eller en kombination av de båda. Ägarskapet för beredskapslagret kan tillskrivas enskilda aktörer, som exempelvis den internationellt och statligt reglerade oljelagringen, men också staten. Till skillnad från frivilliga beredskapslager kan statligt reglerade beredskapslager på organisationsnivå följas upp och kontrolleras, även om det kan innebära praktiska utmaningar givet antalet aktörer.

311

Beredskapslagring – bakgrund

SOU 2023:50

Fristående nationella beredskapslager

Beredskapslager är lager som staten direkt ansvarar för, och kontrol- lerar den operativa styrningen av. Lagerhållare kan vara staten själv, i form av exempelvis sektorsansvariga myndigheter22, eller genom avtal med anlitade privata aktörer. Dessa lager är beroende av funge- rande distributionskanaler. Vissa typer av varor behöver också omsät- tas, vilket kräver en större organisation för lagerhantering, försäljning och inköp av nya varor. Fristående nationella beredskapslager kan vara mycket storskaliga och ekonomiskt investeringstunga.

FOI pekade i rapporten från 2019 på tre huvudsakliga aspekter som behöver beaktas vid utformningen av statligt reglerade bered- skapslager: organisation, finansiering samt lokalisering och distribu- tion.23 När det gäller organisation skrev FOI bland annat att strate- gisk styrning kan ske genom statlig reglering eller härstamma från lagar eller förordningar där viss bestämmanderätt kan delegeras till särskilt utpekade myndigheter eller sektorsansvariga myndigheter. På operativ nivå handlar styrningen om möjligheten att besluta i frågor som vad och hur mycket som ska lagras, samt hur och på vilka platser det ska göras, utifrån vald strategi. Det kan också omfatta rutiner för uppföljning och kontroll. Den operativa styrningen kan hanteras av staten, exempelvis genom särskilt utpekade myndig- heter, genom samverkan mellan statliga och privata aktörer (i likhet med hur detta görs i Finland) eller av privata aktörer. FOI ansåg att ansvaret för lagerhållning, likt det tidigare systemet för beredskaps- lagring, kan ligga på två övergripande typer av lagerhållare; staten i egenskap av olika företrädare alternativt avtalsbundna eller lagligt förpliktade privata företag. Ägare av lagerhållna varor och lagerbygg- nader kan i båda fall utgöras av statliga eller privata aktörer. Vilken aktör som är bäst lämpad att stå för ägarskapet avgörs enligt FOI sannolikt av vem som står för den operativa styrningen samt vem som är lagerhållare.

När det gäller finansiering konstaterade FOI att beredskapslag- ring kan vara ett kostsamt verktyg för en ökad försörjningsbered- skap. Kostnader består av kapitalkostnader i form av framför allt

22FOI :s rapport skrevs innan nuvarande beredskapssektorer och sektorsansvariga myndig- heter fastslogs i förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap. Eftersom det när rapporten skrevs 2019 inte fanns några myndigheter med ett tydligt sektorsansvar får FOI:s benämning tolkas som ett generellt begrepp.

23FOI--R--4644--SE, s. 29 ff.

312

SOU 2023:50

Beredskapslagring – bakgrund

räntekostnader och avskrivnings- eller värdeminskningskostnader för anläggningen. Driftskostnader utgörs av hyra, el, uppvärmning, personal och underhåll av anläggningen. Därtill kommer kostnader vid återanskaffning av de lagrade produkterna i de fall produkterna omsätts, vilket till del kan kompenseras för om varorna säljs på en marknad, eller i de fall de måste kasseras. Det finns ett antal olika finansieringslösningar som kan användas för beredskapslagring: att kostnaderna bärs av lageransvariga kommersiella aktörer (denna lös- ning används vid beredskapslagring av olja i Sverige); genom sek- torsvisa beredskapsavgifter (denna lösning används bland annat i beredskapslagringen för elsektorn); genom en beredskapsfond, vars intäkter kommer från en avgift eller skatt (som i Finland) samt ge- nom pliktlagring som finansieras genom fonder som i sin tur finan- sieras och förvaltas av de lagringsskyldiga företagen själva (som i Schweiz).

12.2.4Utredningen om Hälso- och sjukvårdens beredskap

Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap fick i uppdrag att se över hälso- och sjukvårdens beredskap inför och vid allvarliga händelser i fredstid och höjd beredskap samt lämna förslag på hur hälso- och sjukvårdens förmåga att hantera denna typ av händelser långsiktigt bör utvecklas.24 Uppdraget omfattade efter tilläggs- direktiv även att överväga åtgärder för att förebygga och hantera situationer med brist på hälso- och sjukvårdsmaterial samt läkemedel när inte någon allvarlig händelse påverkar försörjningen.

Utredningen konstaterade att de beredskapslager som fanns när betänkandet skrevs 2021 var små och anpassade efter det säkerhets- politiska läge som utvecklades under slutet av 1990- och början av 2000-talet. Ansvaret för och upphandlingen av statliga beredskaps- lager av läkemedel för fredstida kriser var fördelade på tre myndig- heter utifrån olika regeringsuppdrag25 (Folkhälsomyndigheten, Social- styrelsen och Strålsäkerhetsmyndigheten).

Utredningen bedömde att de statliga beredskapslager för sjuk- vårdsprodukter som fanns i huvudsak var organiserade på ett effek- tivt sätt. Av effektivitetsskäl borde dock huvudansvaret för statliga

24Dir. 2018:77.

25SOU 2021:19, s. 316.

313

Beredskapslagring – bakgrund

SOU 2023:50

beredskapslager för sjukvårdsområdet samlas hos en myndighet. I avsaknad av en funktion med det sammanhållande ansvaret för förnödenhetsförsörjning för samtliga sektorer i kris och krig likt ÖCB bedömde utredningen att ansvaret borde falla på Socialsty- relsen. Expertmyndigheter ska fortsätta stödja den myndighet som ansvarar för försörjningsberedskapen på hälso- och sjukvårdsområ- det med kompetens kring vad som ska upphandlas.26

Utredningen föreslog ett system för lagerhållning av sjukvårds- produkter i Sverige indelat i fyra nivåer. På den första nivån uppnås ökad lagerhållning utifrån befintliga regler genom åtgärder som medför att samtliga aktörer som bedriver hälso- och sjukvård säker- ställer att redan gällande krav uppfylls genom bland annat tillräcklig lagerhållning. Exempelvis föreslås förtydligande i gällande rätt och utökade krav på sjukvårdshuvudmännen att lagerhålla sjukvårdspro- dukter som de omsätter i vardagen. 27

På den andra nivån görs den grundläggande robustheten i för- sörjningen med sjukvårdsprodukter starkare genom införandet av en rättslig reglering om lagerhållning i Sverige; en lagerhållning som går utöver den frivilliga lagerhållning som finns i framför allt distribu- tionsledet. Syftet med bestämmelserna i lagen skulle vara att skydda människors liv och hälsa samt upprätthålla totalförsvarets förmåga i situationer då försörjningen till Sverige av sjukvårdsprodukter för- svårats eller förhindrats. Bestämmelserna skulle också syfta till att Sverige ska kunna fullgöra internationella åtaganden. Lagerhållnings- skyldigheten skulle vara utformad med utgångspunkt i den normala omsättningen av de aktuella produkterna.

På den tredje nivån föreslås behovet av vissa kritiska läkemedel som i händelse av exempelvis en allvarlig kris eller krig kommer att efterfrågas i avsevärt större mängd än vad som är normalt, och som därför inte som regel kan omsättas, täckas genom att statliga säker- hetslager införs. Staten skulle vara ansvarig för sådana lager. Social- styrelsen föreslogs få i uppgift att ansvara för statliga säkerhetslager.

På den fjärde nivån föreslås staten ansvara för att tillverkning av produkter för vilka lagerhållning inte är möjligt eller lämpligt sker, vilket sannolikt måste ske genom privata aktörer. Utredningen kon- staterar samtidigt att alla insatsvaror som är nödvändiga för bered- skapsproduktion måste finnas på plats i Sverige, och att staten för

26Ibid., s. 318.

27Ibid., s. 280 ff.

314

SOU 2023:50

Beredskapslagring – bakgrund

att minimera olika affärsrisker kan behöva svara för att lagerhållning av de olika insatsvaror som är nödvändiga i statliga säkerhetslager eller hos exempelvis tillverkaren.

Vissa av utredningens förslag om lagerhållning har omhänder- tagits i prop. 2022/23:45.

12.2.5Socialstyrelsens arbete med beredskapslagring inom hälso- och sjukvården

I december 2021 gav regeringen Socialstyrelsen i uppdrag att inom myndigheten utveckla ett arbete för ett samlat statligt ansvar för för- sörjningsberedskapen inom hälso- och sjukvårdsområdet vid allvar- liga händelser i fredstid samt höjd beredskap och ytterst krig. I upp- draget ingick att lämna förslag på hur ett arbete kopplat till statligt ansvar för försörjningsberedskapen inom hälso- och sjukvården kan uppnås samt påbörja genomförandet av de insatser som krävs. Social- styrelsen skulle också utveckla nationella samverkansstrukturer som syftar till att stärka arbetet med försörjningsberedskapen inom hälso- och sjukvården. I detta arbete skulle även företag inom läkemedel och medicintekniska produkter beaktas. I ett initialt skede skulle en förstudie genomföras där förutsättningarna för dessa strukturer analy- seras så att ansvarsprincipen kan bibehållas. Uppdraget delredovisa- des i juni 2022, och en slutredovisning av Socialstyrelsens uppdrag ska lämnas senast den 31 december 2023 till Regeringskansliet.28

I delredovisningen från juni 2022 konstaterade Socialstyrelsen att det generellt sett inte finns någon lagerhållningsskyldighet för läke- medel i Sverige, och att det således inte heller finns några bestäm- melser om att öppenvårdsapotek ska ha någon viss lagerhållning. Även om de två huvudsakliga distributörerna av läkemedel, Tamro AB och Oriola Sweden AB, har vissa buffertar för att säkerställa fortlöpande leveranser, så uppstår återkommande restnoteringar även utan krisläge. Socialstyrelsen konstaterade också att det saknas en nationell samlad bild över vilka läkemedel och medicintekniska produkter som vid varje enskilt tillfälle finns tillgängliga. Samtidigt saknar regionerna i de flesta fall elektroniska lagersystem för läke- medel, vilket försvårar möjligheten att få en samlad bild över till- gången. Därutöver konstaterade Socialstyrelsen att det finns en mycket

28Regeringsbeslut I:33, 2021-12-22, S2021/08235 (delvis).

315

Beredskapslagring – bakgrund

SOU 2023:50

begränsad nationell beredskapslagring genom statliga myndigheter, som ansvarar för lagerhållning av vissa läkemedel, vacciner, antidoter och medicintekniska produkter avsedda för kris och krig. 29

I december 2022 gav regeringen Socialstyrelsen i uppdrag att ta fram underlag för vilka sjukvårdsprodukter som ska omfattas av försörjningsberedskap på hälso- och sjukvårdsområdet. Socialstyrel- sen ska ta fram underlag för vilka hälso- och sjukvårdsprodukter som behöver lagerhållas för att hälso- och sjukvården ska kunna erbjuda sådan vård som inte kan vänta vid fredstida kriser, höjd beredskap eller ytterst krig. Underlaget ska ligga till grund för arbetet med att säkerställa att Sverige har rätt lagerhållning i hälso- och sjukvården och i statliga säkerhetslager. Socialstyrelsen ska också identifiera de sjukvårdsprodukter som har stor betydelse för liv och hälsa och som är svåra att lagerhålla och där produktion skulle kunna övervägas. Socialstyrelsen ska redovisa uppdraget i tre delredovisningar till Socialdepartementet samt i en slutredovisning senast den 23 februari 2024.30 I den första delredovisningen har Socialstyrelsen redovisat vilka sjukvårdsprodukter som behövs för traumavård och som bör finnas i statliga säkerhetslager. I den andra delredovisningen har Socialstyrelsen redovisat underlag för beredskapslagring av läke- medelssubstanser och de förbrukningsartiklar som behövs för admi- nistrering av läkemedel.31 Regeringen har också beslutat om ett uppdrag till Socialstyrelsen att köpa in och lagra sjukvårdsprodukter som behövs för traumavård till statliga säkerhetslager. Socialstyrel- sen ska senast den 1 juni 2026 lämna en redovisning av uppdraget till Regeringskansliet (Socialdepartementet).32

12.2.6Livsmedelsverkets analys av dricksvattenförsörjningen

Som ett led i uppbyggnaden av det svenska totalförsvaret utredde Livsmedelsverket under 2019–2021 dricksvattenförsörjningens kemi- kalieberoende. Inom ramen för projektet kartlades sårbarheter i kemi- kalieförsörjningen. Eftersom dricksvattenförsörjning är en kritisk

29Socialstyrelsen, Delredovisning av regeringsuppdrag om försörjningsberedskapen inom hälso- och sjukvården – Nulägesbeskrivning och beskrivning av det fortsatta arbetet, 2022, s. 11.

30Regeringsbeslut II:3, 2022-12-01, S2022/04550 (delvis).

31Socialstyrelsen, Underlag för beredskapslagring av vissa läkemedel och vissa förbruknings- artiklar – Delredovisning 2 i Socialstyrelsens uppdrag att ta fram underlag för vilka sjukvårds- produkter som bör omfattas av hälso- och sjukvårdens försörjningsberedskap, 2023.

32Regeringsbeslut II:5, 2023-02-16, S2023/00681 (delvis).

316

SOU 2023:50

Beredskapslagring – bakgrund

förutsättning för totalförsvaret och understödjer det civila försvarets samtliga förmågor, uppgav Livsmedelsverket att staten måste anses ha ett övergripande ansvar för att vid långvariga kriser eller krig se till att Sveriges dricksvattenförsörjning kan upprätthållas så långt det är möjligt.

När det gällde lagerhållning på nationell nivå uppgav Livsmedels- verket att staten bör ha nationella beredskapslager av kemikalier som används till bland annat dricksvattenproduktion. Vidare bedömde Livsmedelsverket att det vore lämpligt att ha flera lager utspridda geografiskt över landet för att minska risker och sårbarheter ur till exempel transportperspektiv och vid olika hotscenarier. Livsmedels- verket uppgav att ytterligare utredningsarbete krävs för att identi- fiera hur den nationella statliga lagerhållningen bör utformas. I rap- porten presenteras för- och nackdelar med fyra möjliga alternativ:33

–Staten köper och äger produkten och förvarar den hos leveran- tör/producent: praktiskt och kostnadseffektivt, och varorna är skyddade vid tillämpning av fullmaktslagstiftningen; samtidigt ställer det höga krav på granskning av bolag och avtalsskrivning, det är svårt att uppnå sakrättsligt skydd och det är en säkerhets- risk att ha viktiga beredskapslager hos privata aktörer.

–Staten köper och äger produkten och förvarar den i egen regi: det är säkert, sakrättsligt skydd uppstår och varorna är även skyddade vid tillämpning av fullmaktslagstiftningen; samtidigt måste staten ansvara för förvaring och tillkommande praktiska uppgifter och ha tillstånd att hantera och förvara varorna.

–Staten köper och äger produkten och förvarar den hos en annan aktör: det är förhållandevis säkert, och varorna är skyddade vid tillämpning av fullmaktslagstiftningen; samtidigt krävs det att varorna är individualiserade och identifierbara för sakrättsligt skydd.

–Staten har rätt att köpa en viss mängd av en produkt men pro- ducenten äger och förvarar produkten: det är kostnadseffektivt; samtidigt ställs höga krav på granskning av bolag och avtalsskriv- ning, det finns inget sakrättsligt skydd, varorna är inte skyddade

33Livsmedelsverket, Försörjning av kemikalier inom den svenska dricksvattenproduktionen, Dnr 2021/03355, 2021, s. 29 ff.

317

Beredskapslagring – bakgrund

SOU 2023:50

vid tillämpning av fullmaktslagstiftningen och det är en säkerhets- risk att ha viktiga beredskapslager hos privata aktörer.

12.2.7Livsmedelsverkets och Jordbruksverkets analys av livsmedelsförsörjningen

I en rapport från 202134 skrev Livsmedelsverket och Jordbruksverket att näringslivet betonat att ett beredskapssystem inklusive lagerhåll- ning måste bygga på bland annat konkurrensneutralitet och att före- tag får adekvat ersättning av staten. Vidare konstaterades att olika länder har olika lösningar på beredskapslagring av livsmedel utfor- made utifrån sina respektive förvaltningsmodeller.35

12.2.8MSB:s rapport om det civila försvaret fram till 2030

MSB skrev i rapporten Civilt försvar mot 2030 – ett totalförsvar i balans från 2022 att beredskapslager har stor betydelse för att säker- ställa samhällets försörjningsförmåga. Inom flera sektorer planera- des det för att påbörja beredskapslagring om nödvändiga beslut skulle fattas och medel skulle tilldelas, som exempelvis inom livs- medel och dricksvatten, energi och sjukvård. MSB betonade även betydelsen av beredskapslagring för att kunna säkerställa den indu- striproduktion som behövs under höjd beredskap och krig.36

När det gäller försörjning av sjukvårdsprodukter föreslog MSB att bidrag ges till regionerna som ersättning för lagerinköp av utrust- ning. Därtill borde Socialstyrelsen få medel på förvaltningsanslaget för att hålla samman arbetet med försörjning och statlig beredskaps- lagring av sjukvårdsprodukter.37

När det gäller beredskapslagring av insatsvaror med mera inom livsmedelsproduktion borde livsmedelsmyndigheterna upprätta bered- skapslager som syftar till att möjliggöra produktion vid allvarliga störningar, inklusive höjd beredskap och krig. Vidare bedömde MSB att livsmedelsmyndigheterna bör överväga att införa investerings-

34Regeringsuppdrag till Livsmedelsverket och Jordbruksverket att tillsammans analysera och redogöra för lärdomarna som utbrottet av det nya coronaviruset som orsakar sjukdomen covid-19,

35Jordbruksverket och Livsmedelsverket, En robust livsmedelsförsörjning vid kriser och höjd beredskap – Åtgärder och arbetsformer som stärker förutsättningarna, s. 24.

36MSB, Civilt försvar mot 2030 – ett totalförsvar i balans, s. 56.

37Ibid., s. 96.

318

SOU 2023:50

Beredskapslagring – bakgrund

stöd för vissa kostnader för livsmedelslagring av offentliga måltider.38 Den initiala kostnaden för sådana livsmedelsrelaterade lager upp- skattade MSB och myndigheterna inom sektorn till två miljarder kronor. Utöver detta uppskattades den årliga kostnaden för förvalt- ningen av lagren till 260 miljoner årligen under perioden 2026–2030.39

38Ibid., s. 107.

39Ibid., s. 108.

319

13Beredskapslagring

– överväganden och förslag

I detta kapitel presenterar vi våra bedömningar av hur beredskaps- lagring kan bidra till försörjningsberedskapen och om behoven av nationell samordning med avseende på beredskapslagring. Därefter presenterar vi våra förslag på uppgifter till den nationellt samord- nande funktionen och andra aktörer. I bilaga 3 resonerar vi utifrån tre kategorier av beredskapslagring om hur framtida beredskaps- lagring på olika nivåer kan se ut och vad vi bedömer kan vara relevant att beakta vid utformningen.

13.1Beredskapslagring är ett sätt att säkerställa försörjningsförmågan

Bedömning: Genom att försörja befolkningen och samhällsvik- tig verksamhet under en period skapar beredskapslagrade varor handlingsfrihet, samtidigt som omställning av produktionen under- lättas. Beredskapslagring är dock en komplicerad verksamhet, och vid upprättande av beredskapslager behöver ett stort antal fakto- rer beaktas.

Med beredskapslagring avser vi lagerhållning av försörjningsviktiga varor som vid behov ska kunna tas i anspråk vid en fredstida kris- situation eller under förhållanden som råder vid höjd beredskap.1 Vid behov ska varorna på relativt kort tid kunna släppas ut på marknaden eller distribueras till befolkningen, samhällsviktiga verksamheter eller

1Detta ligger i linje med FOI:s definition av beredskapslager från 2019: att en produkt lagras för att vid behov tas i anspråk vid en allvarlig nationell kris- eller krigssituation. Andra lager, som kan vara en buffert för mindre störningar och kriser, benämner FOI vanliga lager.

321

Beredskapslagring – överväganden och förslag

SOU 2023:50

andra aktörer som är viktiga för krisberedskapen eller totalförsvaret. Behoven av lagerhållna försörjningsviktiga varor kan ha olika karak- tär beroende på händelseutvecklingen och skilja sig åt mellan olika samhällssektorer.

13.1.1Beredskapslagren behöver anpassas till olika behov

i olika delar av landet och för såväl civilt som militärt bruk

Om det bedöms att en vara bör beredskapslagras, behöver lagerhåll- ningen anpassas efter förutsättningarna att producera och transpor- tera varor i landet. Beredskapslagring behöver därför kunna skilja sig åt med avseende på omfattning, innehåll och placering av lagerloka- ler beroende på var i landet den ska ske. Sårbarheter i transportsys- tem i vissa delar av landet kan även motivera större lagringsvolymer än i andra delar av landet. Om förutsättningar för produktion av fär- diga produkter saknas i ett geografiskt område, kan de lagerhållna varornas förädlingsvärde behöva vara högre än i andra delar av landet. I glest befolkade områden där lagren ska försörja ett större område kan beredskapslagring utanför tätbebyggda orter vara motiverad.

Beredskapslagringen kan även behöva anpassas till användning inom såväl det civila som militära försvaret. I stor utsträckning sam- manfaller det civila förvarets behov av en vara med det militära försva- rets behov. Det kan dock finnas fall då beredskapslagringens utform- ning och placering behöver se olika ut beroende på om de lagerhållna varorna endast ska användas av civila aktörer, eller om det militära försvaret också ska kunna använda dem.

När beredskapslagring planeras och utformas är det således vik- tigt att behoven i olika delar av landet och hos det militära försvaret beaktas.

13.1.2Produktions- eller konsumtionsnära omsättningslagring bör eftersträvas i första hand

Beredskapslagring bör i första hand och när det är lämpligt ske genom omsättningslagring. Detta innebär att varor lagerhålls en tid innan de används. Pengar kan på detta sätt sparas genom att varor inte kas- seras för att de passerat sista förbrukningsdatum. Om det är möjligt

322

SOU 2023:50

Beredskapslagring – överväganden och förslag

och lämpligt bör beredskapslagring av slutprodukter ske nära försälj- ning och konsumtion. Beredskapslagring av rå- och insatsvaror bör i första hand ske produktionsnära, det vill säga nära de företag som producerar försörjningsviktiga varor. Genom att beredskapslagringen sker nära den ordinarie försörjningskedjan kan existerande och ordi- narie distributionskanaler användas. Ansvaret för lagerhållningen bör så långt som möjligt läggas på de som är ansvariga för inköp och lagerhållning i vardagen, för att undvika att en ny organisation behö- ver upprättas, och för att dra nytta av den kompetens som redan finns.

Utifrån ett krisberedskaps- och totalförsvarsperspektiv kan om- sättningslagring nära konsumtion eller produktion i vissa fall vara olämpligt eller omöjligt. Det kan handla om att varor behöver bered- skapslagras i geografiska områden som försvårar och fördyrar för- säljning på marknader eller omsättning på annat sätt. Det kan även handla om varor som inte används i normala fall, och därmed inte har en marknad att omsättas på.

13.1.3Beredskapslagring av varor av lång hållbarhet, god kvalitet och låg förädlingsgrad bör eftersträvas i första hand

Vid fredstida krissituationer och i krig är det viktigt att de lagerhållna varorna är tillgängliga och uppfyller behoven. Varorna bör därför ha lång hållbarhet och vara av god kvalitet. Kvalitet kan i detta samman- hang betyda olika saker; inom livsmedelsområdet kan kvalitet likstäl- las med högt och diversifierat näringsinnehåll samt lång hållbarhet, medan det inom underhåll av järnväg innebär att materiel uppfyller relevanta specifikationer, krav eller standarder.

Att lagerhålla varor med låg förädlingsgrad är önskvärt i de fall detta är möjligt, eftersom det möjliggör flexibilitet i produktionen och i vissa fall även längre hållbarhet. Det är exempelvis i regel bättre att lagerhålla spannmål än bröd. Lämplig förädlingsgrad beror sam- tidigt på faktorer såsom produktionskapacitet i olika delar av landet samt komplexiteten i den slutprodukt som lagerhållningen syftar till att säkerställa tillgången på. I vissa delar av landet kan färdiga mål- tider vara att föredra, och maskiner och fordon kan behöva bered- skapslagras i sin slutgiltiga form i alla delar av landet.

323

Beredskapslagring – överväganden och förslag

SOU 2023:50

13.1.4Beredskapslagring är förenat med utmaningar och risker

Beredskapslagring av en vara är förenat med vissa risker och utma- ningar, och det finns uppenbara osäkerheter i arbetet med att dimen- sionera lagren. Uthållighet i termer av normalförbrukning kan vara missvisande i vissa scenarier. Detta gäller i synnerhet vid efterfråge- relaterade störningar (den omfattande ökningen på efterfrågan av munskydd under covid-19-pandemin är ett exempel på detta). Det går heller inte att veta exakt hur stort behovet av varor är vid hän- delser som inträffar sällan. Vidare kan teknik- och samhällsutveck- ling leda till att varor som beredskapslagras inte längre är försörj- ningsviktiga, eller att exempelvis reservdelar blir obsoleta när teknisk utrustning utvecklas. Beslut om beredskapslagring måste därför följas upp och utvärderas regelbundet. Distributionsmöjligheterna måste också vara tillräckligt flexibla för att följa teknikutvecklingen och andra strukturförändringar i samhället. Regleringar av såväl lagerhåll- ning, transporter och försäljning av vissa varor – exempelvis på läke- medelsområdet – är också en viktig aspekt att beakta vid upprättande av beredskapslager.

13.1.5Beredskapslagring kan leda till behov av omfattande kontroll och inventering

Beredskapslagring medför behov av kontroll och uppföljning. Lag- rens innehåll behöver inventeras med jämna mellanrum för att till- gängligheten till varor kan säkerställas i fredstida krissituationer och i krig. Det handlar både om att försäkra sig om att varorna är kuranta, det vill säga fortfarande duger för användning, och att varorna finns lagerhållna i den omfattning som det är bestämt. Lagerlokaler behö- ver besiktigas så att de uppfyller krav på lagerhållning av de aktuella varorna. It-system och annan infrastruktur behöver kontrolleras så att de uppnår eventuella krav på säkerhetsskydd. Transportmöjlig- heter måste säkras så att beslut om att varorna ska användas kan genomföras. Omfattningen av denna kontrollverksamhet beror till viss del på hur beredskapslagringen utformas och dimensioneras, men

vibedömer att hur beredskapslagringen än utformas kräver verksam- heteten omfattande resurser, i första hand personal.

324

SOU 2023:50

Beredskapslagring – överväganden och förslag

13.1.6Upprättande av beredskapslager tar tid och kräver prioriteringar

Att upprätta beredskapslager tar tid och är resurskrävande, såväl i analys- och planeringsfasen som vid genomförandet. Detta ställer krav på en tydlig prioriteringsordning – vad ska beredskapslagras först, och vad kan vänta? En sådan prioritering måste utgå från en gedigen analys av såväl varors betydelse för försörjningsberedskapen som vilka aktörer som ska få ta del av varorna i fredstida krissitua- tioner och i krig. De försörjningsanalyser vi föreslår i kapitel 9 utgör en bra grund för prioriteringar, vilket dock inte ska hindra att bered- skapslagring ska kunna initieras för uppenbara behov innan försörj- ningsanalyser pekat ut behoven.

Uppbyggnaden av lagerhållning behöver också ske över tid för att minimera risken för bristsituationer till följd av att varor som ska lagerhållas köps in i för snabb takt, men också för att möjliggöra uppbyggnad av lagringsfaciliteter och nödvändig logistik för den eller de aktörer som ska ansvara för lagerhållningen.

13.1.7Beredskapslagring kräver omfattande finansiering

Omfattande investeringar kan krävas när beredskapslagren upprättas. Resurser behöver läggas på inköp av varor, inventering av befintlig infrastruktur för lagerhållning, upphandling av lagerkapacitet, ny- byggnation och installation av it-system med mera. Därefter medför drift och underhåll löpande kostnader. I Finland omsattes 1,9 miljar- der euro i beredskapslagring 2020, varav 1,4 miljarder i de statligt ägda beredskapslagren. Detta motsvarade 0,8 procent av BNP.2 Som

vianfört i kapitel 12 har Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap (MSB) uppskattat den initiala kostnaden för beredskapslager för livsmedelssektorn till två miljarder kronor, och en årlig förvalt- ningskostnad på 260 miljoner under perioden 2026–2030.3

2Finlands BNP uppgick 2020 till 238 miljarder euro. Statistics Finland, ”National economy”, hämtad 2023-02-20.

3MSB, Civilt försvar mot 2030 – ett totalförsvar i balans, s. 108.

325

Beredskapslagring – överväganden och förslag

SOU 2023:50

13.2Beredskapslagring ska inrättas på goda grunder

I kapitel 9 föreslår vi att den nationellt samordnande funktionen vartannat år ska lämna en nationell försörjningsanalys över Sveriges samlade behov av och tillgång till försörjningsviktiga varor och tjäns- ter till Regeringskansliet. I arbetet ska myndigheten utgå från de för- sörjningsanalyser som lämnats till myndigheten av försörjningsanalys- myndigheterna. Den nationella analysen ska även innehålla förslag på åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa tillgången till för- sörjningsviktiga varor och tjänster som identifierats samt hur dessa åtgärder bör prioriteras. En möjlig sådan åtgärd är att inrätta bered- skapslager eller ändra befintliga beredskapslagers omfattning eller inriktning.

13.2.1Faktorer att beakta vid inrättande och upprätthållande av beredskapslager

Genom en regelbunden process för utvärdering, prioriteringar och förslag till beredskapslagring inom ramen för försörjningsanalyser kan försörjningsberedskapen stegvis förstärkas över tid och utveck- las eller omvärderas vid behov. I början av utbyggnaden av systemet kan det krävas att återkommande samlade beslut om beredskaps- lagring lämnas med en högre frekvens för att efter den initiala fasen lämnas med en lägre frekvens. Vid framtagandet av underlag för be- redskapslagring av en vara behöver ett antal faktorer beaktas så att beslutet kan fattas på goda grunder. Nedan följer exempel på sådana faktorer:

–Syftet med beredskapslagringen behöver fastslås.

–Eventuella tvärsektoriella beroenden av en vara behöver kart- läggas och analyseras.

–Omfattningen behöver fastslås.

–Antalet beredskapslager som varan ska lagras i och lagrens geo- grafiska placering behöver fastslås.

–Kostnadsberäkningar för förslagen och för närmaste alternativa förslag behövs.

–Varans betydelse för försörjningsförmågan påverkar dess prioritet.

326

SOU 2023:50

Beredskapslagring – överväganden och förslag

–Hur beredskapslagrade varor ska användas vid fredstida krissitua- tioner och i krig behöver analyseras.

–Möjligheterna för omsättning av varorna påverkar förutsättning- arna för beredskapslagring.

–Hotbilden kan sätta gränser för hur beredskapslagringen kan gå till.

–Lämplig form för beredskapslagring behöver fastslås.

13.3Det finns behov av sektorsövergripande nationell samordning av beredskapslagring

Bedömning: De statliga beredskapslager som finns i dag är ut- spridda på flera olika myndigheter. Vi bedömer att central sam- ordning av beredskapslagringen på nationell nivå behövs. Detta kan ske genom beredskapslagring av försörjningsviktiga varor som ingen annan myndighet har ansvar för, genom att en myndighet beredskapslagrar på uppdrag av andra myndigheter och genom stöd åt andra myndigheters beredskapslagring. Den nationellt sam- ordnande funktionen är bäst lämpad att få ansvar för sådan sam- ordning.

Covid-19-pandemin och den negativa utvecklingen av säkerhetsläget i Sveriges närområde under senare år – i synnerhet Rysslands inva- sionskrig mot Ukraina – har krävt en omvärdering av behoven av beredskapslagring. Riksdagen, regeringen och flera myndigheter har bedömt att beredskapslagringen i Sverige behöver utökas eller byg- gas upp för flera samhällsviktiga funktioner.

Den befintliga beredskapslagringen har hittills utförts separat av myndigheter utan någon större nationell samordning, vare sig på sektornivå eller centralt. Inom hälso- och sjukvården har dock sam- ordning inletts, genom att Socialstyrelsen fått i uppdrag att bland annat ta fram underlag för vilka hälso- och sjukvårdsprodukter som behöver lagerhållas för att hälso- och sjukvården ska kunna erbjuda sådan vård som inte kan vänta vid fredstida kriser eller under höjd beredskap.

327

Beredskapslagring – överväganden och förslag

SOU 2023:50

Beredskapslagring är en komplex verksamhet som kräver lång- siktighet i planeringen och finansiering av omfattande investeringar och underhåll. Det är viktigt att ett sådant arbete genomförs på ett ändamålsenligt och resurseffektivt sätt, så att nyttan maximeras sam- tidigt som statliga medel används på bästa sätt. Ett sätt att uppnå ändamålsenlighet och resurseffektivitet i arbetet är att det samord- nas. I ett läge då beredskapslagringen utökas i flera sektorer är det viktigt att dra nytta av de vinster som central samordning på natio- nell nivå kan medföra. Eventuella risker med en centraliserad process för beredskapslagring behöver samtidigt hanteras.

Att beredskapslagringen samordnas centralt på nationell nivå kan ske genom att den nationellt samordnande funktionen beredskaps- lagrar försörjningsviktiga varor åt andra myndigheter. Enligt våra förslag i kapitel 15 får funktionen ansvaret för så kallade övriga varor och tjänster genom att inkludera dessa i den nationella försörjnings- analysen. Beroende på vilka slutsatser funktionen drar inom ramen för dessa analyser, kan detta leda till att funktionen behöver bered- skapslagra exempelvis rå- och insatsvaror till industrin. Därutöver kan funktionen få i uppgift att även beredskapslagra varor åt andra myndigheter och sektorer, enligt vårt förslag om uppdragsverksam- het (se avsnitt 13.4.2). Den nationellt samordnande funktionen kan också bistå andra myndigheter med kunskap och information i frå- gor som rör beredskapslagring.

Vinster och risker med nationell samordning av beredskapslagringen

Genom nationell samordning av planeringen av beredskapslagring av en vara skulle möjligheter till samlokalisering av beredskapslagren (vi kallar detta samlagring) kunna identifieras. Samlagring kan dels innebära att beredskapslager samlas inom ett geografiskt område, dels att olika typer av varor lagerhålls i samma lagerbyggnad. Gemen- sam lagring har ett antal fördelar:

–Innehållet i beredskapslagren kan anpassas utifrån regionala och lokala behov. Spridning över landet möjliggörs, och mindre mäng- der av en vara kan beredskapslagras på flera platser i landet.

–Driften av beredskapslagren är mindre personalkrävande än om beredskapslagringen skulle genomföras sektorsvis.

328

SOU 2023:50

Beredskapslagring – överväganden och förslag

–Det möjliggör enhetlig hantering av de lagerhållna varorna i de fall detta är möjligt och önskvärt.

–Det möjliggör effektivisering av användandet av transportresurser.

–Det förenklar enhetlighet och besparingar i arbetet med säkerhets- skydd.

–Det effektiviserar arbetet med att inventera och besiktiga bered- skapslagren.

De vinster som uppkommer med samlagring måste vägas mot andra värden, såsom behov av geografisk spridning och specifika regionala och lokala behov av beredskapslagring. Det finns sannolikt fall där det inte är lämpligt eller möjligt att samlagra varor.

Det finns även risker kopplade till att samla en stor del av ansvaret för beredskapslagring hos en myndighet. Det handlar dels om behov av kompetens, dels om att en stor mängd skyddsvärd information hamnar på en myndighet.

Sammanfattningsvis bedömer vi att det finns goda skäl för att beredskapslagringen ska kunna ske centralt genom den nationellt samordnande funktionens försorg, men att det vid en prövning av vinster och risker med en sådan ordning kan finnas skäl för att bered- skapslagringen sker hos de myndigheter eller sektorer som har be- hov av dem. Vi föreslår att myndigheter ska kunna ge den nationellt samordnande funktionen i uppdrag att beredskapslagra varor åt dem. Samtidigt kan det i den nationella försörjningsanalysen framkomma att viss beredskapslagring av effektivitets- eller andra skäl bör ske genom funktionens försorg. Regeringen kan vid behov fatta sådana beslut.

329

Beredskapslagring – överväganden och förslag

SOU 2023:50

13.4Förslag på uppgifter kopplat till beredskapslagring

13.4.1Den nationellt samordnande funktionen ska upprätta beredskapslager av sådana varor som ingen annan myndighet har ansvar för

Förslag: Den nationellt samordnande funktionen får i uppgift att upprätta och upprätthålla statliga beredskapslager för lagring av försörjningsviktiga varor som inte omfattas av någon annan myn- dighets ansvarsområde, inom ramen för försörjning med övriga varor och tjänster.

Som vi redogör för i kapitel 15 finns det inte någon fastställd defini- tion av övriga varor och tjänster. I uppbyggandet av en ny försörj- ningsberedskap behöver kartläggning och analys av vad övriga varor och tjänster ska omfatta göras på nytt. Ett sådant arbete möjliggörs av de sektorsvisa försörjningsanalyserna och den sammantagna för- sörjningsanalys som görs av försörjningsanalysmyndigheterna och den nationellt samordnade funktionen, vilket beskrivs i kapitel 9. Försörjningsanalyserna ska också kunna leda till förslag på omfatt- ning och finansiering av de övriga varor det ska vara frågan om.

Ingen annan myndighet eller aktör än den nationellt samord- nande funktionen kan med våra förslag få den överblick som behövs för att ansvara för beredskapslagring av övriga varor och tjänster. Utifrån ett kompetensperspektiv är det heller inte rimligt att någon annan myndighet ska ansvara för beredskapslagring av så vitt skilda varor som detta kan innebära. Mot bakgrund av detta bedömer vi att den bästa lösningen är att den nationellt samordnande funktionen får detta ansvar.

13.4.2Den nationellt samordnande funktionen ska få beredskapslagra varor på uppdrag av andra statliga myndigheter

Förslag: Den nationellt samordnande funktionen ska få bedriva uppdragsverksamhet i form av beredskapslagring med tillhörande tjänster på uppdrag av andra statliga myndigheter.

330

SOU 2023:50

Beredskapslagring – överväganden och förslag

Den nationellt samordnande funktionen ska bedriva uppdragsverksamhet

Vi har i avsnitt 13.3 kommit fram till att det finns behov av att bered- skapslagring ska kunna ske centralt genom den nationellt samord- nande funktionen, men att det vid en prövning av vinster och risker med en sådan ordning kan finnas skäl för att beredskapslagringen sker hos de myndigheter eller sektorer som har behov av dem. Den prövningen bör i första hand ske hos de myndigheter som besitter den sektorsvisa kompetensen, och de myndigheter som har i upp- drag att hålla beredskapslager ska ha möjlighet att ge den nationellt samordnande funktionen i uppdrag att beredskapslagra varor åt dem.

Ett alternativ till att den nationellt samordnande funktionen be- driver uppdragsverksamhet i form av beredskapslagring vore att ange vilka myndigheter som skulle få beredskapslagra hos den nationellt samordnande funktionen, på samma sätt som ÖCB hade till uppgift att under vissa villkor genomföra beredskapslagring åt utpekade myn- digheter, nämligen Socialstyrelsen, Jordbruksverket och Styrelsen för psykologiskt försvar.4 Utan att försörjningsanalyser är gjorda saknas det i nuläget tillräcklig grund för en sådan ordning. Det är inte heller säkert att en sådan ordning behövs.

Istället bör den nationellt samordnande funktionen få till uppgift att bedriva uppdragsverksamhet på beredskapslagringsområdet för framtida behov av beredskapslagring i staten. Det är ett sätt att möj- liggöra att behoven styr i vilken myndighets regi en statlig bered- skapslagring lämpligast sker. Viktiga parametrar om själva bered- skapslagringen, exempelvis i vilken omfattning eller hur länge en vara ska lagerhållas, bör ha omhändertagits genom försörjningsanalys eller lämnats till ansvarig myndighet att bedöma.

Med tjänsten beredskapslagring menar vi i första hand att till- handahålla lämpliga lokaler, med lämpligt säkerhetsskydd och upp- rätthålla lämpliga betingelser i övrigt för varans funktionalitet och hållbarhet. Vad tjänsten beredskapslagring ska omfatta är en del av de villkor myndigheterna får komma överens om. Huruvida ytterli- gare uppgifter ska omfattas av tjänsten beredskapslagring, såsom in- köp eller distributionsförmåga, måste utgå från den beställande myn- dighetens behov och bör utgöra en del av en skriftlig överenskom- melse. En viktig del av förberedelserna för en sådan överenskommelse

44 § förordningen (1988:1122) med instruktion för Överstyrelsen för civil beredskap.

331

Beredskapslagring – överväganden och förslag

SOU 2023:50

kommer sannolikt att handla om att beställande myndighet ska för- medla den kunskap om varorna som behövs för att den nationellt samordnande funktionen ska kunna utforma och dimensionera bered- skapslagren effektivt.

Omfattningen av den nationellt samordnande funktionens uppdragsverksamhet

Vår utgångspunkt har varit att staten med det huvudsakliga ansvaret för försörjningsberedskapen inledningsvis ger de statliga myndig- heterna möjlighet att beställa beredskapslagringstjänster av den natio- nellt samordnande funktionen. Huruvida andra offentliga aktörer, såsom regioner och kommuner bör få beredskapslagra hos den natio- nellt samordnande funktionen har vi inte tagit ställning till, den möj- ligheten kan bli aktuell för framtida försörjningsanalyser. I dag saknas också tillräckligt underlag för att låta andra organisationer än offent- liga aktörer få beredskapslagra i statlig regi.

Ur ett statligt perspektiv blir avgiftsfinansiering av en tjänst som enbart berör olika myndigheter en metod för att omfördela resurser inom staten. Det innebär i princip att de tjänster som produceras hos en myndighet finansieras med anslagsmedel som tilldelats den myn- dighet som köper och använder tjänsten.5

Den nationellt samordnande funktionen ska vara en tvärsektoriell funktion med en väl utvecklad förmåga att beredskapslagra varor åt andra statliga aktörer. Beredskapslagring ska omfatta anskaffning av lämpliga lokaler och andra anläggningar samt lagring av varan. Det bör också vara möjligt att inkludera inköp, försäljning, kassation och distribution av de varor som lagerhålls om beställande myndighet vill inkludera sådana uppgifter i uppdraget, och om det är möjligt för den nationellt samordnande funktionen att genomföra. En begränsande faktor för funktionen kan bli hur många årsarbetskrafter som står till förfogande för beredskapslagringsverksamheten. Funktionen ska inte på kort sikt ta uppdrag som de inte har personella resurser att klara av, men långsiktigt bör personalstyrkan gå att dimensionera efter hur omfattningen av uppdragen utvecklas.

5ESV, Finansieringslösningar för gemensamma digitala tjänster, PM, 2016.

332

SOU 2023:50

Beredskapslagring – överväganden och förslag

Utöver själva beredskapslagringen och tilläggstjänster som avser den lagrade varan, bör inte andra uppgifter ingå i beredskapslagrings- verksamheten.

13.4.3Den nationellt samordnande funktionen ska ta ut avgifter för uppdragsverksamheten

Förslag: Den nationellt samordnande funktionen ska ta ut avgif- ter för uppdragsverksamheten.

Den nationellt samordnande funktionen ska besluta om avgif- ternas storlek och ska få disponera avgiftsinkomsterna.

En myndighet under regeringen har rätt att ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Förutom för ett antal allmänna tjänster av tillfällig art eller mindre omfattning får en myndighet bestämma storleken på avgifter endast efter ett särskilt bemyndigande från regeringen. Om inte regeringen har föreskrivit något annat ska avgifter beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnad, det vill säga full kostnadstäckning. Som utgångspunkt får en myndighet disponera avgiftsinkomster endast efter ett särskilt bemyndigande.6

Det är viktigt att den som har ansvar för tillgång till en viss vara vid fredstida krissituationer eller höjd beredskap också har det finansiella ansvaret för hur det beredskapsansvaret ska realiseras. Ett alternativ vore att det skulle ankomma på den nationellt samordnande funktionen att finansiera beredskapslagring åt andra myndigheter med ett statligt anslag. Då skulle en enda anslagsnivå vara begrän- sande för antalet varor som funktionen beredskapslagrar åt andra. Det vore enligt vår uppfattning olämpligt. Dels skulle funktionen behöva en urvalsgrund för att välja vilka varor anslaget kan räcka till och därmed behöva göra prioriteringar mellan myndigheter i olika sektorer på ett sätt som bör ankomma på regeringen. Dels skulle den myndighet som har ansvar för tillgång till varan inte ha samma möj- lighet att påverka med vilken kvalitet beredskapslagringen ska ge- nomföras. Vi förordar i stället att med varje ansvar för tillgången till en vara ska det också finnas en finansiering för det ansvaret.

6Se 3, 5 och 25 §§ avgiftsförordningen (1992:191).

333

Beredskapslagring – överväganden och förslag

SOU 2023:50

När statlig beredskapslagring är aktuell ska en myndighet som har ett ansvar för tillgången till en vara kunna välja mellan att bered- skapslagra i egen regi eller att beställa en sådan tjänst från den natio- nellt samordnande funktionen. Om den aktuella myndigheten redan har erfarenhet och förmåga att beredskapslagra är det möjligt att beredskapslagring av ytterligare en vara är lämplig att genomföras i egen regi. En myndighet som saknar sådan erfarenhet står i högre grad inför ställningstagandet att skapa en egen sådan förmåga eller att ge den nationellt samordnande funktionen i uppdrag att genom- föra en beredskapslagring av varan. I vems regi beredskapslagringen av en vara bäst görs är en fråga som ska kunna bedömas som ett resultat av försörjningsanalys.

För tjänsten ska den nationellt samordnande funktionen få rätt att ta ut avgifter, besluta om avgifternas storlek och disponera av- gifterna. Genom att besluta om avgifternas storlek kan en myndig- het anpassa avgiftsinkomsterna till de kostnader som uppstår för aktuella uppdrag. Får en myndighet disponera avgifterna förbättras förutsättningarna för myndigheten att anpassa verksamheten till efterfrågad kvalitet.

Skulle den nationellt samordnande funktionen stå för en del av kostnaden skulle incitamenten riskera att bli skeva. Avgiften ska därför bära hela den nationellt samordnande funktionens kostnad för beredskapslagringstjänsten. Avgiften ska därmed beräknas med ett ekonomiskt mål om full kostnadstäckning. Till grund för beräk- ningen ska själva beredskapslagringsverksamhetens kostnader för personal, lokaler och övrig drift ingå.

Ju bättre förmåga till beredskapslagring till en rimlig kostnad som den nationellt samordnande funktionen har att erbjuda, desto större är sannolikheten att funktionen får uppdraget. Det ska vara ändamåls- enligheten och kostnadseffektiviteten med avseende på varans tillgäng- lighet vid fredstida krissituationer och höjd beredskap som avgör.

13.4.4Den nationellt samordnande funktionen ska lämna stöd till andra beredskapslagrande myndigheter

Förslag: I de fall beredskapslagring sker i regi av en annan myn- dighet än den nationellt samordnande funktionen, ska funktio- nen kunna lämna stöd till dessa myndigheter.

334

SOU 2023:50

Beredskapslagring – överväganden och förslag

Mot bakgrund av den komplexitet som omgärdar beredskapslagring, och som framkommer av avsnitt 13.1, anser vi att den bör betraktas som ett eget expertområde. Vi konstaterar också att det finns ett fler- tal vinster med att beredskapslagring utförs av den nationellt sam- ordnande funktionen, när andra myndigheter bedömer det som gynnsamt och ger funktionen ett sådant uppdrag. Samtidigt kan det finnas fall där skälen för att en annan myndighet ansvarar för bered- skapslagringen väger över, exempelvis om den ansvariga myndig- heten redan har byggt upp beredskapslager.

I dessa fall kan de beredskapslagrande myndigheterna behöva stöd för att bygga upp och bibehålla egen expertis på området. Eftersom den nationellt samordnande funktionen föreslås få ansvar för lagerhållning av övriga varor och att bedriva uppdragsverksam- het, kommer sådan expertis att finnas där. Mot bakgrund av detta föreslår vi att funktionen ska kunna lämna stöd till dessa myndig- heter. Det kan exempelvis handla om vägledningar eller goda exem- pel på hur arbetet kan utföras och rådgivning om hur olika utma- ningar i arbetet kan hanteras. Stödet kan röra sådant som vi beskrivit ovan om vad tjänsten beredskapslagring kan omfatta.

13.4.5Förslagen regleras i instruktion

Förslag: Bestämmelser om den nationellt samordnande funktio- nens uppgifter kopplat till beredskapslagring, uppdragsverksam- het och funktionens rätt att ta ut avgifter, besluta om avgifternas storlek och disponera avgiftsinkomsterna regleras i instruktionen för den myndighet som får ansvaret att utgöra nationellt sam- ordnande funktion för försörjningsberedskapen.

Vi har i detta kapitel bedömt att det finns behov av central sam- ordning av beredskapslagring på nationell nivå, och att ett sätt att uppnå sådan samordning är att ge den nationellt samordnande funk- tionen i uppdrag att hålla beredskapslager av så kallade övriga varor samt att beredskapslagra varor åt andra statliga myndigheter på upp- drag av dessa. Visst stöd i beredskapslagringsfrågor ska också kunna ges. Naturligen återstår flera frågor att besvara innan den nationellt samordnande funktionen kan upprätta sina beredskapslager och det har inte varit möjligt att inom ramen för denna utredning lämna

335

Beredskapslagring – överväganden och förslag

SOU 2023:50

förslag på ett fullständigt regelverk som tar hänsyn till alla relevanta aspekter av en framtida beredskapslagringsverksamhet. Exempelvis bör frågor om vilka varor, vilka kvantiteter eller var i landet som det finns ett behov av att beredskapslagra kunna besvaras efter genomförd försörjningsanalys.

Som angivits ovan måste det följa av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen att en myndighet under reger- ingen ska ha rätt att ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller. Myndigheters uppdragsverksamhet regleras vanligen i myndigheters instruktioner eller i regleringsbrev. Den nationellt samordnande funktionens uppdragsverksamheten är tänkt att vara av långsiktig karaktär, och bestämmelser om den nationellt samord- nande funktionens uppdragsverksamhet och myndighetens rätt att ta ut avgifter, besluta om avgifternas storlek och disponera avgifts- inkomsterna bör föras in i instruktionen för den myndighet som får ansvaret att utgöra nationellt samordnande funktion.

13.5Underlag om lagersläpp av beredskapslagrade varor bör kunna lämnas till regeringen för beslut

Bedömning: När beredskapslagrade varor ska användas (under- skridande av beslutat beredskapslager) och ansvaret för bered- skapslagringen ligger på myndigheter under regeringen, bör reger- ingen besluta om användningen om det saknas särskilda skäl för att myndigheten beslutar. Den myndighet som ansvarar för be- redskapslagringen bör ge regeringen nödvändigt beslutsunderlag.

För att säkra försörjningen vid allvarliga störningar i leveranser av försörjningsviktiga varor utifrån eller inom landet kan mängden be- redskapslagrade varor behöva minska. Beslut om att tidigare beslu- tade beredskapslagringsnivåer ska kunna underskridas behöver alltså fattas. I beslutet ska det fastslås med hur mycket lagringsnivåerna ska kunna underskridas och under hur lång tid. I de fall det är nöd- vändigt ska det även framgå hur och av vem varorna ska användas.

Beslut om att använda beredskapslagrade varor skulle kunna fat- tas av antingen regeringen eller en myndighet med ansvar för bered- skapslagring av en vara. Det första alternativet har flera fördelar och är möjlig när myndigheter under regeringen har ansvaret för bered-

336

SOU 2023:50

Beredskapslagring – överväganden och förslag

skapslagringen. Användningen av beredskapslagrade varor kan bli aktuell endast när en kris eller bristsituation uppstår. Att en myn- dighet skulle fatta beslut om användning skulle kunna vara lämpligt om det på förhand skulle gå att ställa upp kriterier för när en sådan situation inträffat. I många fall är detta dock sannolikt mycket svårt, eftersom kriser kan komma i ett stort antal skepnader och ha ett mer eller mindre akut förlopp. Det talar för att det bör vara ett politiskt ställningstagande att definiera en kris- eller bristsituation, något som kräver tillgång till uppdaterad information och bedömning av situa- tionen (se vårt förslag om lägesbild för hantering av försörjningsrela- terade störningar i kapitel 15). Omfattande lagersläpp kan också innebära stor marknadspåverkan, vilket talar för att beslutet bör fattas av den politiska nivån. Ett regeringsbeslut medför också en större tydlighet i relation till de som ansvarar för olika former av beredskaps- lagring än ett myndighetsbeslut, och möjliggör prioritering av använ- dare på ett sätt som det skulle vara svårt för en myndighet att göra.

En fördel med att myndigheter själva fattar beslut om lagersläpp av varor som beredskapslagras är att vägen till beslut blir kortare. En annan är att myndigheterna har mer detaljkunskap om marknader än Regeringskansliet och regeringen. En risk skulle samtidigt kunna vara att myndigheter justerar sin beredskapslagring för att hantera egna anslagsproblem, antingen för att sänka kostnaden för myndig- heternas egna projekt eller som budgetregulator. Samtidigt bör det vara möjligt att bemyndiga myndigheter att med fastställda kriterier besluta om användning av sina beredskapslager. Behoven och förut- sättningarna kan se olika ut för olika typer av varor.

Vi bedömer att argumenten för att regeringen fattar beslut om lagersläpp av statligt beredskapslagrade varor väger tyngre än argu- menten för att det skulle vara myndigheterna som i första hand fattar ett sådant beslut. Samtidigt bör ett sådant regeringsbeslut vila på underlag från den nationellt samordnande funktionen eller andra myndigheter som är ansvariga för beredskapslagring.7 Funktionen eller annan ansvarig myndighet bör därför förse regeringen med det underlag den behöver för att kunna fatta ett sådant beslut.

7Den svenska beredskapslagringen av olja har en liknande konstruktion, där regeringen på Energimyndighetens inrådan kan besluta om att lagringsskyldigheten minskar eller upphör när behov finns av att öka tillgång av produkterna på marknaden.

337

Beredskapslagring – överväganden och förslag

SOU 2023:50

I Finland åligger det Försörjningsberedskapscentralen (FBC) att besluta om underskridande av lagringsskyldigheten av flytande bräns- len, medan läkemedel, sjukvårdsmaterial och skyddsutrustning som beredskapslagras i säkerhetslager kan tas i bruk först efter att social- och hälsovårdsministeriet har konstaterat att det finns grunder för användningen.8 På grund av exceptionella väderförhållanden och en låg skördenivå under 2021, och brist på utsäde av vårsäde och rybs fattade den finska regeringen i mars 2022 beslut om att tillfälligt genomföra ett lagersläpp av utsäde för att säkerställa vårens sådd. Ett utkast till beslutet togs fram av Arbets- och näringsministeriet, base- rat på underlag från FBC, vilket stämts av med berörda aktörer. FBC såg sedan till att beslutet förverkligades.

I Sverige beslutar regeringen om lagersläpp av olja. Energimyn- digheten har till uppgift att upprätta en beredskapsplan för hur Sveriges beredskapslager ska användas vid allvarliga försörjnings- avbrott och om hur en begränsning av förbrukning av lagringsbränslen ska genomföras vid sådana avbrott.9 I Estland beslutas detta av lan- dets regering efter förslag från ansvarig minister.10

För varor som kräver akut distribution vid vissa på förhand defi- nierade händelser, kan det däremot vara motiverat att ansvarig myn- dighet har rätt att besluta om användning av beredskapslagrade varor. Ett exempel på en sådan vara är jodtabletter som ska intas vid en kärnkraftsolycka. I detta fall finns det inga skäl till regerings- beslut då händelsen är lätt att definiera och kräver snabb hantering, samtidigt som det inte finns några andra användningsområden för de lagerhållna tabletterna. Det är med andra ord motiverat att beslut om användningen av beredskapslagrade varor även fortsatt kan vara dele- gerade till myndighetsnivån.

8Förordning (279/2006) om grunderna för ibruktagande av säkerhetsupplagrade läkemedel, sjukvårdsmateriel och skyddsutrustning.

97 kap. 2 § lagen (2012:806) om beredskapslagring av olja samt 2 § förordningen (2012:873) om beredskapslagring av olja.

102 kap. 7 § Liquid Fuel Stocks Act RT I 2005, 13, 66.

338

14Den nationellt samordnande funktionens organisation

Enligt våra direktiv ska vi, med utgångspunkt i ansvarsprincipen, analysera och föreslå en funktion som ska ansvara för nationell sam- ordning av försörjningsberedskapen avseende planering för respek- tive samordning av hantering av nödvändig försörjning vid fredstida krissituationer, höjd beredskap och ytterst krig. Utifrån regeringens utgångspunkt att statsförvaltningen bör organiseras på ett effektivt sätt, ska vi noga pröva om nytillkommande uppgifter kan utföras av befintliga myndigheter i stället för att nya myndigheter inrättas, och om det finns skäl att föreslå en funktion som inte inryms i en befint- lig myndighet särskilt motivera detta.

I detta kapitel redogör vi först för de kompetenser som en natio- nellt samordnande funktion behöver för att kunna lösa de uppgifter som vi föreslår att en sådan ska ha. Därefter redogör vi för vårt första ställningstagande i frågan om vilka aktörer som skulle kunna vara lämpliga för att få ansvaret, vilket utgjort en viktig utgångspunkt i våra överväganden och förslag; detta för att skapa större tydlighet i resten av detta kapitel. Sedan beskriver vi hur ansvaret för nationell samordning av krisberedskap, civilt försvar, psykologiskt försvar och försörjningsberedskap organiserades tidigare. Därefter redogör

viför Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) nuvar- ande verksamhet och organisation samt presenterar tidigare utvärde- ringar av myndigheten. Sedan presenterar vi våra iakttagelser under utredningsarbetet med avseende på organisationsfrågan. Slutligen redo- gör vi för våra överväganden och förslag på hur den nationellt sam- ordnande funktionen ska organiseras.

339

Den nationellt samordnande funktionens organisation

SOU 2023:50

14.1Behov av kompetenser

Bedömning: De uppgifter vi föreslår att en funktion med ansvar för nationell samordning av försörjningsberedskapen ska ha inne- bär att funktionen har behov av kompetenser med koppling till krisberedskap och totalförsvar, analys och metod, statistik och databehandling, logistik, inköp och lagerhållning, juridik och näringsverksamhet.

En funktion med ansvar för nationell samordning av försörjnings- beredskapen behöver kompetenser som återspeglar det ansvar funk- tionen ska ha, och som möjliggör att funktionens uppgifter löses på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. I och med att funktionen kom- mer att utgöra ett viktigt gränssnitt mellan offentlig och privat verk- samhet bör den bemannas med personal med kunskaper och erfaren- heter från båda dessa verksamheter.

Vi går nedan igenom vilka kompetenser funktionen behöver ut- ifrån de uppgifter vi föreslår att funktionen ska ha, samt vilka perso- nalkategorier som motsvarar respektive kompetens. Vi har valt att endast redogöra för kompetenser och personalkategorier som utgör kärnverksamheten vid funktionen. Vi har därmed inte tagit med kompetenser och personalkategorier som alla myndigheter behöver, såsom myndighetsjurister, HR-personal, kommunikationspersonal eller chefer.

14.1.1Den nationellt samordnande funktionens uppgifter

Vi föreslår att den nationellt samordnande funktionen ska få uppgifter eller uppdrag kopplat till försörjningsanalys, beredskapslagring, att tillhandahålla en kontaktpunkt för företag inför och vid produktions- omställning i kris och krig, lägesbild och tidig förvarning. När det gäller försörjningsanalys består uppgifterna på en sektorsövergripande nivå av att göra avancerade analyser av försörjningsflöden samt kom- plexa beräkningar av behov och tillgång till försörjningsviktiga varor och tjänster, att föreslå åtgärder samt stödja andra myndigheter och skapa enhetlighet i deras arbete. Inom ramen för området försörjning med övriga varor och tjänster föreslår vi att funktionen ska analysera leveransförmågan hos de företag som identifierats av beredskapsmyn-

340

SOU 2023:50

Den nationellt samordnande funktionens organisation

digheterna som särskilt viktiga för att upprätthålla verksamheten och leverera varor och tjänster enligt beredskapsmyndigheternas ansvars- område under fredstida krissituationer och i krig.

När det gäller beredskapslagring består uppgifterna i att upprätta och upprätthålla statliga beredskapslager för lagring av försörjnings- viktiga varor som inte ingår i någon annan myndighets ansvars- område samt att ha förmåga att beredskapslagra försörjningsviktiga på uppdrag av andra myndigheter. Funktionen ska även, efter för- frågan, lämna stöd till myndigheter i deras beredskapslagring.

När det gäller att utgöra en kontaktpunkt för produktionsomställ- ning i kris och krig består uppgifterna i att upprätthålla kunskap samt förmedla information och kontaktvägar till företag.

14.1.2Den nationellt samordnande funktionens behov av kompetenser och personalkategorier

Med utgångspunkt i dessa uppgifter bedömer vi att den nationellt samordnande funktionen behöver kompetenser inom områden som listas nedan.

Krisberedskap och totalförsvar

För att kunna lösa sina uppgifter behöver funktionen djupa sak- kunskaper i krisberedskap och totalförsvar. Det kan exempelvis handla om kunskap om ömsesidiga beroende mellan olika delar av samhället och förståelse för vilka konsekvenser i form av kedjereak- tioner som kan uppstå vid en försörjningsrelaterad störning. Utan sådana kunskaper kan funktionen inte sätta försörjningsrelaterade frågor i sina rätta sammanhang och riskerar att föreslå åtgärder som kan bli felriktade eller i värsta fall kontraproduktiva. Relevant per- sonalkategori för denna kompetens är handläggare eller analytiker in- om krisberedskap och totalförsvar.

341

Den nationellt samordnande funktionens organisation

SOU 2023:50

Analys och metodkunskap

Funktionen kommer med våra förslag att göra omfattande kartlägg- nings- och analysarbeten inom ett brett område av frågor med kom- plexa samband. Det kräver kunskaper om metodik och analysmodel- ler, såväl inom funktionen som i relation till andra myndigheter. Uppgifterna kommer sannolikt också att innebära arbete i olika typer av projekt eller program, vilket kräver erfarenhet av projektledning. Relevanta personalkategorier för dessa kompetenser är erfarna utre- dare med metodkunskap.

Statistik och databehandling

För att kunna göra försörjningsanalyser, såväl sektorsövergripande som inom försörjning med övriga varor och tjänster, behöver en stor mängd data samlas in, sammanställas och bearbetas. Det kan exem- pelvis handla om att behandla data om företag och handelsstatistik samt göra komplexa beräkningar. Relevanta personalkategorier för denna kompetens är statistiker och nationalekonomer.

Leveranskedjor

För att förstå hur en störning i ett led av en leveranskedja kan sprida sig till andra led, och bedöma vilka konsekvenserna kan bli för andra led i kedjan, behöver funktionen ha kunskap om inhemska och inter- nationella handels- och logistikkedjor. Relevanta personalkategorier för denna kompetens är logistiker, importörer och exportörer.

Inköp och lagerhållning

För att upprätta och upprätthålla statliga beredskapslager behöver funktionen gedigen kunskap om beredskapslagringens alla delar: in- köp, transporter, lagerhållning, inventering och säkerhetsskydd. Rele- vanta personalkategorier för denna kompetens är logistiker, strate- giska inköpare, lagerchefer, säkerhetshandläggare och jurister.

342

SOU 2023:50

Den nationellt samordnande funktionens organisation

Juridik

Den verksamhet som funktionen kommer att bedriva enligt våra för- slag medför att den behöver ha kunskaper inom flera olika rätts- områden. Förutom inom krisberedskaps- och totalförsvarslagstift- ningen i stort bedömer vi att särskilt goda kunskaper kommer att krävas inom bland annat offentlig upphandling, offentlighet och sekretess samt frågor kopplade till säkerhetsskydd. Relevant perso- nalkategori för denna kompetens är jurister.

Viss näringsverksamhet

Funktionen kommer att ha omfattande kontakter med företrädare för näringslivet i sitt arbete, såväl i normala fall som i kris och krig. För att skapa incitament för och förtroende hos företagen att delta i det gemensamma arbetet för att säkra en god försörjningsförmåga behöver funktionen ha en god förståelse för näringslivets förutsätt- ningar och drivkrafter samt hur framför allt industriproduktion går till på ett övergripande plan. Det är därför viktigt att det finns per- soner med bakgrund inom relevanta delar av näringslivet bland funk- tionens personal. Relevanta personalkategorier för denna kompetens är personer med erfarenhet från näringslivet, exempelvis före detta egen- företagare, anställda vid industriföretag eller branschorganisationer.

14.2Det finns i huvudsak två tänkbara lösningar på organisationsfrågan

Ett första steg i arbetet med att komma fram till den bästa lösningen för hur den nationellt samordnande funktionen ska organiseras är att utgå från de uppgifter som vi föreslår ska läggas på funktionen, och sedan undersöka vilken eller vilka myndigheter som naturligen skulle kunna ha dessa uppgifter.

I kapitel 9, 11, 13 och 15 föreslår vi att den nationellt samord- nande funktionen ska ha uppgifter i såväl ett förberedande skede som under en kris eller i krig. Det handlar alltså om en funktion som inte bara ska kunna ha beredskap inför försörjningsrelaterade stör- ningar; funktionen ska även kunna lösa uppgifter under en pågående störning i syfte att lindra konsekvenserna av denna.

343

Den nationellt samordnande funktionens organisation

SOU 2023:50

14.2.1Ansvaret bör ligga på en myndighet

Relativt tidigt kom vi fram till att valet stod mellan en befintlig myn- dighet eller att en ny myndighet inrättas. Att fler än en myndighet skulle samordna försörjningsberedskapen skulle motverka idén om att skapa enhetlighet och synergier samt möjliggöra skalfördelar. I de länder vi jämfört med (Finland, Estland och Schweiz) är inte heller ansvaret för nationell samordning av försörjningsberedskapen delat, utan ligger i huvudsak på en aktör. I våra direktiv konstateras det att huvudregeln att statlig verksamhet ska bedrivas i myndig- hetsform ska vara en utgångspunkt för våra överväganden avseende funktionen för nationell samordning av försörjningsberedskapen. Vi har heller inte funnit skäl att analysera möjligheterna att ge samord- ningsansvaret till ett statligt bolag eller någon annan form av orga- nisation. För att bilda bolag krävs det en affärsverksamhet som har intäkter. Vi har inte identifierat varor eller tjänster som det finns en marknad för i dag och som ett sådant bolag skulle kunna sälja.

14.2.2Befintliga myndigheter som skulle kunna få ansvaret

När det gäller sektorsövergripande arbete med försörjningsanalys, beredskapslagring och lägesbilder, ansvara för försörjning med övriga varor och tjänster samt utgöra en kontaktpunkt för produktions- omställning i kris och krig behöver en nationellt samordnande funk- tion uppfylla tre huvudsakliga kriterier. För det första behöver funk- tionen ha en tydlig koppling till den övriga krisberedskapen och totalförsvaret. Utan en djup förståelse för detta arbete riskerar en nationellt samordnande funktion att göra felbedömningar i frågor om ömsesidiga beroenden och prioritering av åtgärder.

För det andra behöver funktionen ha en tydligt sektorsövergrip- ande roll. Arbetet med sektorsövergripande nationella försörjnings- analyser underlättas avsevärt om den aktör som har i uppgift att göra det har en överblick och förståelse för helheten.

För det tredje kommer den nationellt samordnande funktionen att ha ett stort antal kontakter med näringslivet, både utifrån sitt ansvar för att säkerställa tillgången till övriga varor och tjänster och på ett generellt plan, exempelvis genom det försörjningsberedskapsråd som

viföreslår. Det är viktigt att ha en god förståelse för näringslivets förutsättningar och drivkrafter för att arbetet ska bli effektivt.

344

SOU 2023:50

Den nationellt samordnande funktionens organisation

Bland befintliga myndigheter har vi bedömt att MSB är det bästa alternativet. Detta grundar vi på att de uppgifter som vi föreslår ska ligga hos en nationellt samordnande funktion ligger nära MSB:s ansvar när det gäller framför allt krisberedskap och civilt försvar. I myndighetens uppdrag ingår bland annat att utveckla och stödja arbetet med civilt försvar; utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser och vara pådrivande i arbetet med förebygg- ande och sårbarhetsreducerande åtgärder samt företräda det civila försvaret på central nivå i frågor som har betydelse för avvägningen mellan civila och militära behov av samhällets resurser, om inte något annat följer av annan författning. MSB har också en tydligt sektors- övergripande roll. Att ge MSB ansvaret för nationell samordning av försörjningsberedskapen skulle motsvara den lösning som fanns under den tidigare försörjningsberedskapen, då Överstyrelsen för ekono- miskt försvar (ÖEF) och sedermera Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) hade samordningsansvaret. En utmaning med att ge MSB an- svar för nationell samordning av försörjningsberedskapen ur ett struk- turellt perspektiv är att MSB är sektorsansvarig myndighet för be- redskapssektorn Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen.

MSB har visserligen inte lika nära kontakter med eller kunskap om det svenska näringslivet som vissa andra myndigheter. Exem- pelvis skulle vissa myndigheter under Klimat- och näringslivsdepar- tementet kunna ha en fördel i detta sammanhang, eftersom de har mer kontakter med och därmed sannolikt större förståelse för närings- livet. Detta skulle kunna vara värdefullt i arbetet med att bland annat analysera företags leveransförmåga. Näringspolitiken skulle också få en tydligare koppling till beredskapsfrågorna med en sådan lösning. Vi bedömer dock att MSB uppfyller de andra två kriterierna, och att detta gör myndigheten till ett bättre val. Vi redogör för tidigare dis- kussioner om näringspolitikens kopplingar till försörjningsbered- skap i kapitel 15, där vi landar i slutsatsen att MSB bör ha ansvaret för försörjning med övriga varor och tjänster.

Vissa av de uppgifter vi föreslår skulle kunna läggas på en annan myndighet. Exempelvis har Försvarets materielverk (FMV) kompe- tens när det gäller inköp och upphandling, och arbetar i viss utsträck- ning redan med frågor kring beredskapslagring. Det är dock vår upp- fattning att myndigheten under de kommande åren behöver fokusera på sitt stöd till Försvarsmakten, eftersom det militära försvaret be- finner sig i en expansiv fas.

345

Den nationellt samordnande funktionens organisation

SOU 2023:50

Det finns även myndigheter som skulle kunna ha ett samord- nande ansvar utifrån de sektorer de ingår i, såsom Socialstyrelsen eller Livsmedelsverket, och som redan arbetar med krisberedskap och civilt försvar. Vi bedömer dock att en sådan lösning skulle vara mindre lämplig, eftersom ingen av dessa har ett den sektorsövergri- pande överblick som en nationellt samordnande funktion behöver. Att ge ansvaret till en myndighet som inte har ett sektorsövergripande ansvar utan bara inom en specifik sektor för även andra problem med sig. Det kan uppstå otydligheter om en myndighet med sektorsansvar för en beredskapssektor men som inte i övrigt har ett sektoröver- skridande samordningsansvar begär underlag från alla andra sektors- ansvariga myndigheter för att göra en sammanvägd försörjnings- analys med förslag på åtgärder inom en eller flera andra sektorer till regeringen. Den samordnande sektorsansvariga myndigheten skulle få en särställning gentemot andra sektorsansvariga myndigheter, och misstankar om att myndigheten prioriterade åtgärder inom den egna sektorn skulle kunna försvåra arbetet i stort.

Den andra lösningen är alltså att lägga uppgifterna på en ny myn- dighet. I avsnitt 14.6 redogör vi för de för- och nackdelar med de två alternativen som vi identifierat.

14.3Tidigare lösningar på organisationsfrågan

I detta avsnitt redogör vi för de myndigheter som haft en samord- nande roll inom krisberedskap, civilt försvar, psykologiskt försvar och försörjningsberedskap under den senaste fyrtioårsperioden, samt hur organisationsfrågan utvecklades under denna period.

14.3.1Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB): 1986–2002

ÖCB var central förvaltningsmyndighet för frågor om ledning och samordning av verksamhet inom det civila försvaret och ansvarade för funktionerna Civil ledning och samordning, Försörjning med industrivaror (som inledningsvis benämndes Övrig varuförsörjning),

346

SOU 2023:50

Den nationellt samordnande funktionens organisation

Transporter samt Kyrklig beredskap.1 Inom funktionen Försörjning med industrivaror skulle ÖCB

–göra försörjningsanalyser innefattande planer för produktion, import, export, lagring, distribution och konsumtion under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden,

–verka för att produktionen av försörjningsviktiga förnödenheter kunde upprätthållas i kriser och i krig,

–ansvara för beredskapslagring,

–verka för att varor kunde distribueras till landets olika delar,

–förbereda regleringar och ransoneringar,

–följa och ta initiativ till sådan forskning och produktutveckling som hade betydelse för funktionen.2

ÖCB och Styrelsen för psykologiskt försvar hade tillsammans drygt 200 anställda när Krisberedskapsmyndigheten (KBM) inrättades 2002.3

14.3.2Krisberedskapsmyndigheten (KBM): 2002–2008

Den säkerhetspolitiska utvecklingen under 1990-talet medförde att fokus gradvis flyttades från krigshot till andra typer av hot mot samhället och beredskapen låg på att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. ÖCB lades ned och i stället inrättades KBM. KBM var förvaltningsmyn- dighet för frågor om samhällets säkerhet när det gällde krishantering och civilt försvar. KBM skulle bidra till att stärka krishanteringsför- mågan hos kommuner, landsting, länsstyrelser och andra myndigheter. KBM skulle också verka för samverkan mellan offentliga organ, orga- nisationer och näringsliv, liksom kunna lämna stöd till offentliga organ i krissituationer.4

KBM skulle samordna planeringen av åtgärder som stärker bered- skapen när det gäller krishantering och civilt försvar genom att bland

11 § förordningen (1988:1122) med instruktion för Överstyrelsen för civil beredskap och 2 § i den numera upphävda förordningen (1986:423) med instruktion för överstyrelsen för civil beredskap.

22 § förordningen (1988:1122) med instruktion för överstyrelsen för civil beredskap.

3Publikt: ”Ny myndighet – 60 tjänster bort”, hämtad 2023-02-13.

41 § förordningen (2007:856) med instruktion för Krisberedskapsmyndigheten.

347

Den nationellt samordnande funktionens organisation

SOU 2023:50

annat utarbeta planeringsinriktning, utveckla metoder för risk- och sårbarhetsanalyser och samordna planeringen för det civila försvaret med motsvarande planering för det militära försvaret.5

Därutöver skulle KBM ha ett sammanhållande myndighetsansvar för samhällets informationssäkerhet, och skulle samordna signal- skyddsverksamheten inom sitt verksamhetsområde.6

14.3.3Statens räddningsverk (Räddningsverket): 1986–2008

I den mån det inte var en uppgift för någon annan myndighet skulle Räddningsverket vara central förvaltningsmyndighet för räddnings- tjänst, olycks- och skadeförebyggande åtgärder samt sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning, och transporter på land av farligt gods.

Räddningsverket var också central förvaltningsmyndighet för frågor om brandfarliga och explosiva varor samt frågor om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalie- olyckor. Myndigheten hade ett samlat ansvar för miljöfrågor med an- knytning till myndighetens verksamhetsområde och skulle inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter.7

Räddningsverket skulle bedriva utbildning som tillgodosåg behov av kompetens hos kommuner och statliga myndigheter för att kunna utföra uppgifter enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor.8

Räddningsverket skulle också hålla en beredskap för bistånd vid katastrofer i utlandet och fick delta i räddnings- och katastrofinsat- ser vid katastrofer i andra länder som fordrade omedelbara åtgärder. Vidare ankom det på Räddningsverket att i samverkan med berörda myndigheter och organisationer förbereda så att myndigheten, i en situation då många människor med hemvist i Sverige drabbas av en allvarlig olycka eller katastrof i utlandet, med kort varsel i ett inled- ande skede kunde stödja utlandsmyndigheter och de nödställda.9

53 § Ibid.

65 och 6 § § Ibid.

71 § förordningen (2005:890) med instruktion för Statens räddningsverk.

83 § Ibid.

96 § Ibid.

348

SOU 2023:50

Den nationellt samordnande funktionens organisation

14.3.4Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF): 1954–2008

SPF var en central förvaltningsmyndighet för det psykologiska för- svaret. Myndigheten hade till uppgift att leda och samordna plan- läggningen av rikets psykologiska försvar, att sprida kunskaper om säkerhetspolitiken och totalförsvaret samt att främja och samordna andra myndigheters information inom dessa ämnesområden. Vid be- redskapstillstånd eller krig eller annars efter särskilt beslut av reger- ingen hade myndigheten dessutom till uppgift att bevara och stärka befolkningens försvarsvilja och motståndsanda.10

14.3.5Inrättandet av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) 2009

Försvarsberedningen 2006

MSB har sitt ursprung i Försvarsberedningen 2006, som bedömde att de föregående årens händelser11 hade visat att gränsen mellan en olycka, allvarlig kris och en svår påfrestning blev alltmer diffus. I EU-sammanhang gick utvecklingen från räddningstjänst mot ett bredare fokus på skydd och säkerhet. KBM och Räddningsverket an- svarade för frågor inom områdena skydd mot olyckor, svåra påfrest- ningar samt civilt försvar. Dessa områden hade enligt beredningen mycket gemensamt och skulle med fördel kunna hanteras som en helhet. Beredningen bedömde att en ny myndighet skulle få stor tro- värdighet genom att vara både planerande och operativt verksam, och även bli en naturlig kontaktpunkt i det internationella samarbetet. Enligt beredningen skulle en sammanläggning också ge betydande synergieffekter bland annat när det gällde utbildnings- och övnings- verksamhet, samt möjliggöra rationaliseringar och omprioriteringar som skulle kunna frigöra medel för annan verksamhet.12

102 § förordningen (1985:476) med instruktion för Styrelsen för psykologiskt försvar.

11Under åren fram till 2006 hade ett flertal naturrelaterade kriser inträffat, såsom flodvågs- katastrofen i Indiska oceanen 2004 och stormen Gudrun 2005. Storskaliga terroristattentat hade också genomförts i flera länder.

12Ds 2006:1, s. 39 f.

349

Den nationellt samordnande funktionens organisation

SOU 2023:50

Utredningen om en myndighet för säkerhet och beredskap

En särskild utredare fick i uppdrag att genomföra en översyn av verksamheterna vid KBM, Räddningsverket och Styrelsen för psyko- logiskt försvar (SPF) i syfte att lämna förslag till en preciserad upp- gifts-, ansvars- och resursfördelning.13 Utredningen bedömde att bildandet av en ny myndighet skulle skapa förutsättningar för att bedriva ett integrerat arbete mot olyckor och kriser, i stället för att verka utifrån antingen olycks- eller krisperspektivet. En sådan utveck- ling skulle också öka sannolikheten för att samhället skulle fungera som en helhet såväl till vardags som vid större kriser eftersom alla aktörer skulle få stöd av en aktör enligt en metod.14

Regeringens proposition

Regeringen bedömde i proposition (2007/09:92) Stärkt krisberedskap

–för säkerhets skull att det borde skapas bättre förutsättningar för ett brett säkerhetsarbete och en generell beredskap för att kunna hantera störningar och skador oberoende av händelse och omfattning. Arbetet borde enligt regeringen hållas ihop i hela hotskalan – från hot och händelser som påverkar individen, hot och händelser som påverkar stora delar av befolkningen och olika väsentliga samhällsfunktioner, till hot och händelser som berör flera länder. Områdena skydd mot olyckor, svåra påfrestningar och civilt försvar hade enligt regeringen mycket gemensamt och kunde med fördel hanteras som en helhet. Att skapa en myndighet som hanterar ett brett spektrum från olyckor i vardagen till allvarliga kriser i samhället kunde därför ses som ett naturligt steg i den utveckling av krisberedskapsarbetet som bedrivits under senare år. Regeringen ansåg att tillskapandet av en ny myndig- het inom politikområdet Samhällets krisberedskap var ett viktigt led i strävan att utifrån en helhetssyn på samhällets krisberedskap värna befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet samt förmågan att upprätthålla grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet samt mänskliga fri- och rättigheter.15 En ny myndighet borde därför inrättas, med sammanhållande och stödjande uppgifter före, under och efter en kris. Under en kris borde myndigheten få i uppgift att

13Dir. 2006:80, s. 1.

14SOU 2007:31, s. 22.

15Prop. 2007/08:92, s. 56.

350

SOU 2023:50

Den nationellt samordnande funktionens organisation

stödja samordningen av de centrala myndigheternas åtgärder genom att bland annat underlätta kontakter över administrativa och geogra- fiska gränser. Myndigheten borde vara pådrivande och inriktande, stödja andra aktörer på området samt utveckla och följa upp arbetet med samhällets krisberedskap. Myndigheten borde vara inrättad den 1 januari 2009.16 Regeringen föreslog samtidigt att Krisberedskaps- myndigheten, Statens räddningsverk och Styrelsen för psykologiskt försvar skulle läggas ned den 31 december 2008.17

Den nya myndighetens roll

När MSB inrättades var det inte bara en sammanslagning av tre myn- digheters verksamhetsområden. Samordningsansvaret inom krisbered- skap och civilt försvar ändrade också karaktär. KBM skulle samordna planeringen av åtgärder som stärker beredskapen när det gällde kris- hantering och civilt försvar genom att bland annat utarbeta plane- ringsinriktning, utveckla metoder för risk- och sårbarhetsanalyser och samordna planeringen för det civila försvaret med motsvarande planering för det militära försvaret. MSB fick inte ett lika uttalat an- svar för samordning eller inriktning av dessa frågor, med undantag från föreskriftsrätten gällande risk- och sårbarhetsanalyser. MSB skulle i stället utveckla, stödja arbetet med civilt försvar och samhällets be- redskap mot olyckor och kriser samt arbeta med och verka för sam- ordning mellan samhällsaktörer för att förebygga och hantera olyckor, kriser och konsekvenser av krig och krigsfara.

MSB bildades under period av nedskärningar av totalförsvaret

MSB bildades under en period då den rådande generella uppfatt- ningen hos såväl riksdag som regering var att det utöver hot från storskalig terrorism inte fanns något större säkerhetspolitiskt hot mot Sverige.18 Fokus var på krishantering och inte civilt försvar. De föregående årens naturkatastrofer och andra olyckor samt terrorist- attentat hade lett till att beredskapen fick ett starkt fokus på att

16Ibid., s. 55.

17Ibid., s. 60.

18Regeringen bedömde i Prop. 2008/09:140 (s. 28) att ett enskilt militärt väpnat angrepp direkt mot Sverige var fortsatt osannolikt under överskådlig framtid.

351

Den nationellt samordnande funktionens organisation

SOU 2023:50

skydda Sverige och dess befolkning mot sådana händelser snarare än mot ett väpnat angrepp.

Under samma period hade stora nedskärningar gjorts på militärt försvar. Försvarsmaktens verksamhet hade inriktats på internationella insatser, inte nationellt försvar. De stora nedskärningarna i kombi- nation med ett starkt fokus på internationella insatser innebar att det var rationellt att koncentrera ledningen till högkvarteret, och logi- stik och lagerhållning centraliserades från att tidigare ha varit place- rade nära krigsförbanden. Under denna period gjordes ingen nationell försvarsplanering, och det ställdes inte några särskilda förmågekrav på krigsförband som skulle verka i Sverige.

Arbetet med civilt försvar i offentlig verksamhet var starkt be- gränsat under denna period. De förändringar som det militära för- svaret genomgick under denna period i termer av centraliserade led- ningsstrukturer och stödfunktioner samt fokus på internationella insatser har flera likheter med utvecklingen av skyddet av det civila samhället under samma tid, och återspeglades i MSB:s inrättande.

Sammanslagning av ÖCB och Räddningsverket hade diskuterats tidigare

I början av 1990-talet diskuterades för- och nackdelar med att slå ihop ÖCB och Räddningsverket. Utredningen av lednings- och myn- dighetsorganisationen för försvaret (LEMO) konstaterade i ett del- betänkande från 1993 att förslag hade kommit från skilda håll att slå samman de två myndigheterna, med motiveringen att det skulle kunna undanröja oklarheter i uppgifts- och ansvarsfördelningen dem emel- lan, samtidigt som besparingar skulle kunna åstadkommas. Ytterligare ett skäl som framförts var att befolkningsskyddet och räddningstjäns- ten hade en särskild tyngd inom det civila försvaret. Utredningen ansåg att det fanns flera nackdelar med en sådan åtgärd. Visserligen var befolkningsskyddet och räddningstjänsten en betydelsefull del av det civila försvaret, men även försörjningsfrågorna var viktiga, inte minst när det gällde stödet till och samverkan med Försvars- makten. Utredningen konstaterade att Räddningsverket hade en bety- delsefull samordningsuppgift inom den fredstida räddningstjänsten, och att denna uppgift torde behöva utvecklas med avseende på att få ett effektivt utnyttjande av samhällets fredstida räddningstjänst. Ut- redningen framhöll att de uppgifter som följer av att ha samordnings-

352

SOU 2023:50

Den nationellt samordnande funktionens organisation

ansvaret för samhällets beredskap inför krig och krigsfara ställer andra krav än samordningen av den fredstida räddningstjänsten. För att säkerställa att samordningen av det civila försvaret inte nedprio- riterades i förhållande till de i fred mer uppmärksammade och aktuella uppgifterna avseende samordning av samhällets räddnings- tjänst, ansåg utredningen att dessa två tunga samordningsuppgifter borde åvila olika myndigheter.19

14.4MSB:s verksamhet och organisation

För att avgöra om den mest ändamålsenliga lösningen är att ge de uppgifter om nationell samordning av försörjningsberedskapen som

viföreslår i kapitel 9, 11, 13 och 15 till MSB, behöver vi utgå från de uppgifter MSB har i dag och hur myndigheten är dimensionerad och organiserad för att sedan analysera vilka för- respektive nackdelar en sådan ordning skulle ha. Vi börjar med att presentera MSB:s verk- samhet och organisation.

14.4.1Verksamhet

MSB inrättades den 1 januari 2009 genom en sammanslagning av KBM, Räddningsverket och SPF. Stora delar av den del av MSB som arbetade med psykologiskt försvar bröts ut 2021, i och med inrät- tandet av Myndigheten för psykologiskt försvar. MSB har ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka, kris, krig eller krigs- fara. Inom sitt verksamhetsområde ska MSB:

–utveckla och stödja arbetet med civilt försvar,

–utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser och vara pådrivande i arbetet med förebyggande och sårbarhets- reducerande åtgärder,

–arbeta med och verka för samordning mellan berörda samhälls- aktörer för att förebygga och hantera olyckor, kriser och konse- kvenser av krig och krigsfara,

19SOU 1993:95, s. 85 f.

353

Den nationellt samordnande funktionens organisation

SOU 2023:50

–samordna kommunerna på nationell nivå och stödja dem med råd och information i deras verksamhet enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor samt utföra tillsyn enligt samma lag,

–bidra till att minska konsekvenser av olyckor, kriser, krig och krigs- fara,

–följa upp och utvärdera samhällets arbete med krisberedskap och civilt försvar,

–se till att utbildning och övningar kommer till stånd inom myn- dighetens ansvarsområde,

–företräda det civila försvaret på central nivå i frågor som har bety- delse för avvägningen mellan civila och militära behov av sam- hällets resurser om inte något annat följer av annan författning.20

I förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap framgår det inte att myndigheten har några specifika uppgifter inom försörjningsberedskap.21 Däremot framgår det att myndigheten i sitt förebyggande och förberedande arbete i samverkan med myndigheter, kommuner, regioner, organisationer och företag ska identifiera och analysera sådana sårbarheter, hot och risker i samhället som kan anses vara särskilt allvarliga. Myndigheten ska vidare tillsammans med de ansvariga myndigheterna genomföra en övergripande planering av åtgärder som bör vidtas. Myndigheten ska värdera, sammanställa och rapportera resultatet av arbetet till regeringen. Vidare ska myndigheten senast vid utgången av april månad varje udda årtal lämna en nationell risk- och sårbarhets- bedömning till regeringen. I arbetet ska myndigheten beakta de risk- och sårbarhetsbedömningar som beredskapsmyndigheter lämnar enligt 19 § förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap. Myndigheten ska genomföra bedömningen såväl på en övergripande samhällsnivå som beredskapssektorsvis. Av bedömningen ska särskilt

201 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och be- redskap.

21Även om försörjningsberedskapsuppgifter inte nämns uttryckligen i MSB:s instruktion har myndigheten gjort tolkningen att den har uppgifter såsom att stödja aktörer på området, eftersom myndigheten ser försörjningsberedskapen som en del av krisberedskap och civilt försvar. Att MSB har uppgifter avseende avvägningar mellan det militära och civila försvaret uppger myndigheten vara av relevans för försörjningsberedskapen.

354

SOU 2023:50

Den nationellt samordnande funktionens organisation

allvarliga hot, risker och sårbarheter samt vidtagna och planerade åtgärder framgå.22

Vid en kris eller vid höjd beredskap ska MSB se till att berörda aktörer under sådana förhållanden, när det gäller krishantering och civilt försvar, får tillfälle att samordna åtgärder, samordna informa- tion till allmänhet och medier, effektivt använda samhällets samlade resurser och internationella förstärkningsresurser samt samordna stö- det till centrala, regionala och lokala organ i fråga om information och lägesbilder. Myndigheten ska vidare bistå Regeringskansliet med underlag och information av betydelse för myndighetens ansvars- område i samband med allvarliga olyckor och kriser samt under höjd beredskap.23

MSB ska på nationell nivå främja att lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen följs, samt samordna kommunerna på nationell nivå och stödja dem med råd och information i deras verksamhet enligt denna lag. MSB har tillsynsansvar för att lagen följs av kommunerna.

MSB har valt att dela in sin verksamhet i fyra områden:

–skydd mot olyckor,

–operativ hantering av samhällsstörningar,

–cybersäkerhet och säkra kommunikationer,

–beredskap för kriser och krig.

Verksamheten bedrivs och bedöms utifrån de mål som har satts upp för dessa fyra områden, och myndighetens intäkter och kostnader är fördelade enligt samma indelning.24

222 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och be- redskap.

237 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och be- redskap.

24MSB:s årsredovisning 2021, s. 9.

355

Den nationellt samordnande funktionens organisation

SOU 2023:50

14.4.2Organisation

MSB är en så kallad enrådighetsmyndighet som leds av en myndig- hetschef som också är generaldirektör.25 Vid myndigheten finns ett insynsråd som består av högst tio ledamöter.26 Detta råd ska utöva insyn i verksamheten och ge myndighetschefen råd. Generaldirek- tören är ordförande i insynsrådet.27 Vid myndigheten finns också en överdirektör som är generaldirektörens ställföreträdande.28 General- direktören har ett kansli som är ett direktstöd till generaldirektören och bistår denna med den strategiska styrningen. MSB har en intern- revision vars uppgift är att tillhandahålla objektiv bedömning av myndighetens riskhantering, ledning, styrning och kontroll. Intern- revisionen är också rådgivande och kan tillhandahålla insikt om myn- dighetens interna styrning och kontroll.29

I MSB finns en ledningsgrupp, som är generaldirektörens rådgiv- ande forum. Där behandlas frågor av principiell och strategisk karak- tär inom planering, genomförande och uppföljning av verksamhet. Det är generaldirektören som beslutar om vilka deltagare som ingår i ledningsgruppen. Respektive deltagare ska bidra till att myndig- heten som helhet utvecklas effektivt. I detta ingår bland annat att samverka, redovisa, rapportera och dela information.30

Generaldirektören beslutar om ett stort antal olika ärenden, bland annat inriktning för användningen av myndighetens inkomster, års- redovisning och särskild dokumentation av finansiell del av årsredo- visning, budgetunderlag samt myndighetens beredskaps- och krigs- organisation.31

MSB:s kärnverksamhet är organiserad i fyra avdelningar:32 Avdel- ningen för räddningstjänst och olycksförebyggande, Operativa avdel- ningen, Avdelningen för cybersäkerhet och säkra kommunikationer samt Avdelningen för krisberedskap och civilt försvar.

2519 och 22 § § förordning (2008:100) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

2620 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

27MSB, Arbetsordning för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), 2022, s. 2.

28Enligt 23 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

29MSB, Arbetsordning för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Bilaga 1: orga- nisation och uppgifter, 2023, s. 5.

30MSB, Arbetsordning för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), 2022, s. 2.

31Ibid., s. 4.

32MSB: ”Organisation”, hämtad 2022-11-22.

356

SOU 2023:50

Den nationellt samordnande funktionens organisation

Avdelningen för räddningstjänst och olycksförebyggande har upp- gifter inom räddningstjänst, förebyggande av olyckor och utbildnings- verksamhet. Uppgifterna omfattar att stärka förmågan att förebygga, förbereda, genomföra och leda effektiva räddningsinsatser; samordna och stödja utveckling av kommunal räddningstjänst; stärka det olycks- förebyggande arbetet avseende bränder, natur- och klimatrelaterade olyckor och farliga ämnen samt att utveckla, tillhandahålla och ut- värdera utbildningar inom myndighetens ansvarsområde.

Operativa avdelningen har uppgifter inom operativ hantering av samhällsstörningar vid olyckor, kriser och krig. Avdelningen sam- ordnar verksamheten inom områdena insatser, personal, logistik och operativ ledning. I avdelningens uppgifter ingår att stärka nationell beredskap, driva och inrikta den aktörsgemensamma hanteringen av samhällsstörningar samt att stärka andra aktörer med kompetens och materiel vid insatser samt att prioritera och fördela förstärknings- resurser.

Avdelningen för cybersäkerhet och säkra kommunikationer har i uppgift att analysera och bedöma omvärldsutvecklingen; samordna arbetet med samhällets informations- och cybersäkerhet; ge råd och stöd i förebyggande arbete till målgrupper; tillhandahålla kommu- nikationstjänster för ledning och samverkan inom och mellan sam- hällsviktiga verksamheter; säkerställa länsstyrelsernas ledningsplat- ser och ge stöd till övriga aktörers utveckling av ledningsplatser; upprätta nationell funktion Computer Emergency Response Team (CERT-SE) för stöd till samhället genom att vara mottagare av, hantera och förebygga it-incidenter; vara nationell kontaktpunkt och nationell Computer Security Incident Response Team (CSIRT) med tillhörande uppgifter enligt EU:s direktiv om åtgärder för en hög gemensam nivå på säkerhet i nätverks- och informationssystem

ihela unionen (NIS); leda ett NIS-samarbetsforum där tillsyns- myndigheter och Socialstyrelsen ingår; delta i arbetet i det nationella cybersäkerhetscentret; vara nationellt samordningscenter till det europeiska kompetenscentret för cybersäkerhet; stödja medieföre- tagens beredskapsplanering samt att samordna rymdvädersfrågor och vara nationell kontaktpunkt för Galileosystemets larmkedja i Sverige.

Avdelningen för krisberedskap och civilt försvar har i uppgift att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera kriser och krig. I uppgiften ingår att inrikta aktörers arbete samt att finansiera för- mågehöjning hos aktörer, ge målgruppsanpassat stöd till aktörer att

357

Den nationellt samordnande funktionens organisation

SOU 2023:50

utveckla sin beredskap, pröva och utveckla aktörers förmåga genom övning; analysera hot och risker samt utvärdera och bedöma befintlig förmåga som underlag för nya inriktningar samt att samordna arbetet med krisberedskap, civilt försvar och klimat. I denna avdelning ingår Enheten för försörjningsberedskap, vars uppgift är att utveckla och stödja aktörer i beredskapsplanering med fokus på att stärka samhäl- lets funktionalitet och försörjning. I denna uppgift ingår att utveckla processer, strukturer och metodstöd för samhällsviktig verksamhet, risk- och sårbarhetsanalyser, kontinuitetshantering, kritiska beroenden, försörjningsberedskap, personalförsörjning samt näringslivssamver- kan. Vidare ingår att säkerställa beredskapshänsyn i samhällsplane- ringen och att identifiera mark- och vattenområden för anläggningar av riksintresse för totalförsvarets civila delar. Antalet medarbetare vid enheten för försörjningsberedskap uppgår till 20.

Utöver ovanstående består MSB:s organisation av avdelningen för rättsligt stöd, kommunikationsavdelningen, avdelningen för verk- samhetsstöd och avdelningen för internationell samordning.

Myndigheten hade drygt 1 200 anställda 2022. Myndighetens års- arbetskrafter presenteras avdelningsvis i tabell 14.1.

Tabell 14.1 MSB:s personal fördelat på avdelningar

Årsarbetskrafter, avrundade heltal

Avdelning/del av myndigheten	Antal årsarbetskrafter

Generaldirektör, överdirektör,
generaldirektörens kansli samt internrevisionen	10
Avdelningen för internationell samordning	11

Avdelningen för räddningstjänst
och olycksförebyggande	375
Operativa avdelningen	209

Avdelningen för cybersäkerhet
och säkra kommunikationer	170
Avdelningen för krisberedskap
och civilt försvar	152

Kommunikationsavdelningen	51
Rättsavdelningen	22

Avdelningen för verksamhetsstöd	131
Totalt	1 131

Källa: MSB, 2023-02-16.

358

SOU 2023:50

Den nationellt samordnande funktionens organisation

14.4.3MSB:s arbete med bäring på försörjningsberedskap

MSB bedriver sedan ett antal år arbete som har direkt eller indirekt koppling till försörjningsberedskap, såväl med aktörer inom landet som med andra länder.

Stöd, vägledningar och pilotprojekt

MSB har genomfört en kampanj med namnet Förberedda företag samt tagit fram webbsidor som riktar sig till företag med bland annat information om vad som förväntas av företag i kris och krig. På myn- dighetens hemsida finns information om bland annat det svenska civila beredskapssystemet, försörjningsberedskap och samverkan med offentliga aktörer.33 Syftet med detta arbete är enligt MSB att tydlig- göra företagens betydelse för upprätthållandet av de viktigast sam- hällsfunktionerna i kris och krig.

MSB tog 2020 fram ett verktyg för att säkra tillgången till varor och tjänster på kort och lång sikt, och som riktar sig till myndigheter, regioner och kommuner. Inom ramen för detta verktyg presenteras åtgärder som kan vidtas av aktörerna för att säkerställa samhällets funktionalitet. Dessa åtgärder delas in i omfördelning och mäklande av resurser, ökning av volymer eller lagring hos företag, statlig produk- tion och statliga lager samt regleringar (såsom prisreglering, ransone- ring och exportrestriktioner för vissa varor).34

MSB tog 2021 fram en strategi för försörjningsberedskap i syfte att beskriva en målbild för arbetet och för att möta de ökade kraven och förväntningarna på försörjningsberedskapen från regering, myn- digheter och övriga samhället.35 I strategin presenteras en önskad förmågeutveckling under perioden 2021–2030, som har identifierats i dialog med myndigheter och branschorganisationer. Mot slutet av denna period ska heltäckande lagstiftning för försörjningsbered- skapen kunna tillämpas, beredskapshänsyn ska tas i samhällsplane- ringen och avtal och planer för leveranser under krig för samtliga företag som är viktiga för totalförsvaret finns på plats i tillräcklig omfattning.36

33MSB: ”Beredskap för företag”, hämtad 2023-05-08.

34MSB, Stöd till myndigheter, regioner och kommuner: Verktyg för att säkra tillgången till varor och tjänster, 2020, s. 2 ff.

35MSB, Strategi för försörjningsberedskap, 2021, s. 6.

36Ibid., s. 11.

359

Den nationellt samordnande funktionens organisation

SOU 2023:50

MSB publicerade 2021 även en vägledning om hur ansvariga myn- digheter kan planera för försörjningen av varor och tjänster vid höjd beredskap och krig. Vägledningen beskriver en fredstida planerings- metod för leverans av varor och tjänster vid höjd beredskap och krig. Metoden omfattar en behovs- och försörjningsanalys som ska klar- lägga resurser och behov för att överväga lämpliga beredskapsåtgärder, och baseras på sex delar: beskriva behov, utvärdera beredskapsåtgär- der, förbereda företagsdialog, genomföra företagsdialog, välja bered- skapsåtgärder och uppföljning. De åtgärder som listas i vägledningen är justering av avtal, upphandling för att möta behov, förberedande av förfogande, förbrukningsdämpning genom uppmaningar eller punkt- skatter, förberedande av ransonering samt företagsplanläggning genom avtal mellan myndigheter och företag.37

Under perioden 2022–2023 genomför MSB en riktad satsning på försörjningsberedskap med fokus på ökad samverkan med närings- livet. Kustbevakningen, Trafikverket, Luftfartsverket, Läkemedels- verket, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) och Polismyndigheten genomför projekt för att stärka sin och Sveriges försörjningsbered- skap samt involvera företag i planeringen. Projekten finansieras av MSB genom anslag 2:4 Krisberedskap.38 Sedan början av 2023 deltar även Fortifikationsverket och Sjöfartsverket.

Nordiskt samarbete

MSB har ett trilateralt samarbete med Försörjningsberedskapscentra- len (FBC) i Finland och ansvarigt departement (Närings- och fiskeri- departementet) i Norge om kritiska handelsflöden. I rapporten Cri- tical Nordic Flows från 2020 analyseras symmetrier och asymmetrier mellan ländernas beroenden av internationella varu- och tjänsteflö- den i syfte att kollektivt stärka försörjningstryggheten och skyddet av infrastruktur. Sex samhällsområden har undersökts: kommunika- tioner och digitala nätverk, energi, finansiell infrastruktur, livsmedel,

37MSB, Planering för försörjning av varor och tjänster – En vägledning till myndigheter för höjd beredskap och krig, 2021.

38MSB, Så stärker myndigheter och företag tillsammans försörjning i kris och krig – Utvecklings- projekt för försörjning av varor och tjänster, 2022.

360

SOU 2023:50

Den nationellt samordnande funktionens organisation

läkemedel, och transporter. I rapporten föreslås fortsatta samarbets- områden och förutsättningar för detta.39

MSB har sedan ett antal år även ett bilateralt samarbete med FBC. 2020 utarbetades en gemensam strategisk färdplan för samarbetet med riktning på 2025. I färdplanen beskrivs bakgrunden till och mål för samarbetet under perioden. Särskilda teman och aktiviteter pekas ut, exempelvis utbyte av information, analyser och metoder för arbe- tet med kritiska beroenden och försörjningsberedskap. Teman förs in i det praktiska samarbetet exempelvis med hjälp av gemensamma utredningar, analyser och övningar.40 Inom ramen för det bilaterala samarbetet har FBC och MSB återkommande möten. Under våren 2023 genomfördes dialog mellan MSB och FBC om scenarioarbete utifrån Ukrainaerfarenheterna och ett gemensamt arbete med bered- skapslagring.

Samarbeten inom EU

MSB är nationell kontaktpunkt för flera EU-initiativ med relevans för försörjningsberedskap.

MSB:s arbete med lägesbilder

MSB har till uppgift att vid allvarliga olyckor och kriser samt vid höjd beredskap rapportera om händelseutvecklingen till regeringen och bistå Regeringskansliet med underlag och information. Lägesbilden delas också med ansvariga aktörer och med de som inte är direkt involverade i händelsen men som kan bli det på sikt. Den nationella lägesbilden ger aktörerna inklusive regeringen samma bild av situa- tionen, överblick av konsekvenser händelsen kan få för viktiga funk- tioner i samhället, en bild av vad som behöver göras och underlag till att ta välgrundade beslut. MSB har lägesbilden som grund när myn- digheten inriktar och samordnar aktörernas gemensamma arbete.

En förutsättning för att lägesbilder ska kunna sammanställas är att det är möjligt för MSB att få del av den information som behövs.

39FBC i Finland, Närings- och fiskeridepartementet i Norge och MSB, Critical Nordic Flows

– Collaboration between Finland, Norway and Sweden on Security of Supply and Critical Infrastructure Protection, 2020, s. 7.

40Statsrådet, Arbets- och näringsministeriet, Statsrådets redogörelse om försörjningsberedskapen, s. 14 f.

361

Den nationellt samordnande funktionens organisation

SOU 2023:50

För att MSB ska kunna fullgöra sitt uppdrag att bistå Regerings- kansliet med lägesbilder finns därför en skyldighet för andra statliga myndigheter att, på förfrågan från MSB, lämna information för samlade lägesbilder. Sedan den 1 oktober 2022 gäller denna skyldig- het även information under höjd beredskap.41

14.5Tidigare utvärderingar av MSB

I arbetet med att identifiera den bästa lösningen på hur den nationella samordningsfunktionen för försörjningsberedskapen ska organiseras har vi som ett av två huvudsakliga alternativ undersökt möjligheterna att ge MSB ansvaret för denna samordning. För att bedöma om MSB bör få detta ansvar är det relevant att undersöka hur myndigheten arbetar i dag, och vilka utmaningar som myndigheten har i sin verk- samhet. Ett antal utvärderingar av MSB har gjorts sedan myndig- heten bildades, både på ett generellt plan och specifikt kopplat till olika händelser. Syftet med detta avsnitt är att belysa utmaningar i myndighetens arbete genom åren, samt i vilken utsträckning dessa utmaningar finns kvar än i dag. Denna bakgrund har hjälpt oss i våra resonemang kring för- respektive nackdelar med att MSB ges ansva- ret för nationell samordning av försörjningsberedskapen.

14.5.1Statskontorets myndighetsanalys

av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

Statskontoret genomförde 2012 en myndighetsanalys av MSB. När MSB bildades 2009 hade myndigheten sin verksamhet lokaliserad på i huvudsak fyra orter. Av flera skäl uppgav Statskontoret att det fanns ett stort behov av intern samordning inom myndigheten, och att få denna samordning att fungera sågs som en viktig fråga för framtiden som skulle kunna motivera vissa organisatoriska förändringar.42

Statskontoret skrev att MSB:s ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret, till viss del gav myndighetens uppdrag karaktären av en odefinierad restpost, snarare än att det var

41Se 12 § förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap och 7 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

42Statskontoret, Myndighetsanalys av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, 2012, s. 7.

362

SOU 2023:50

Den nationellt samordnande funktionens organisation

en tydlig beskrivning av vad som ingår i myndighetens ansvar. Enligt Statskontoret fanns det en viss risk att formuleringen skapade otyd- lighet både för andra aktörer och för MSB i att avgöra var gränserna för dess uppdrag går. Detta särskilt som ansvarsprincipen utvecklades eller förtydligades i samband med MSB:s bildande; samordningen kunde inte sägas vara MSB:s ansvar eftersom alla redan var skyldiga att samverka.43

Statskontoret konstaterade vidare att MSB hade många olika upp- drag och uppgifter, och att det var en stor spännvidd i typen av upp- gifter – från operativa till analyserande uppgifter och från tillsyns- verksamhet till stödjande verksamhet. Myndigheten hade uppgifter i hela hotskalan från vardagsolyckor till kriget. Relativt konkreta uppdrag blandades med mer övergripande, och myndigheten hade uppgifter av såväl sakområdes- som processkaraktär.

Statskontoret pekade i rapporten på tre utmaningar för MSB. Den första utmaningen gällde samordningen och kommunikationen internt i myndigheten och mellan MSB och andra aktörer på området. Det förekom att en avdelning eller enhet bedrev projekt eller arbete som sammanföll en annan avdelnings eller enhets arbete. MSB:s organi- sation skapade förvirring enligt de målgruppsrepresentanter som intervjuats, och man hade svårt att veta vart man skulle vända sig i specifika frågor. Samordningen mellan MSB och andra centrala myn- digheter på området brast i väsentliga delar, vilket ibland ledde till dubbla och motstridiga budskap som kunde försvåra arbetet för länsstyrelser, landsting och kommuner.

Den andra utmaningen var att MSB:s ansvar inte upplevdes som tydligt av cirka hälften av de som intervjuats. Otydligheten tog sig både uttryck i att MSB gick för långt och agerade utöver sitt mandat, exempelvis i ”hantera-processen”44, och i att MSB inte tog sitt fulla ansvar eller fullt ut använde sitt mandat som expertmyndighet eller inom utvärdering, lärande och forskning. Det fanns också en upp- fattning att kunskapen om MSB:s roll och ansvar hos enskilda indi- vider inom MSB brast.

Den tredje utmaningen handlade om att MSB saknade kunskap om en eller flera målgrupper, i synnerhet landstingen (som regionerna benämndes förr). Mycket av MSB:s verksamhet upplevdes hålla hög

43Ibid., 2012:1, s. 23 f.

44MSB:s hantera-process bestod i biståndsinsatser, övriga insatser och samordning. Ledning och administration, lägesbild och beredskap, omvärldsanalys var en beståndsdel i alla dessa tre delar, medan insatspersonal och materiel endast ingick i biståndsinsatser och övriga insatser.

363

Den nationellt samordnande funktionens organisation

SOU 2023:50

kvalitet men var dåligt anpassad till aktuella målgrupper och därmed mindre användbar. Detta gällde inte minst MSB:s arbete med upp- följning, utvärdering och lärande samt forskning och utveckling. MSB uppfattades ha alltför stort fokus på Regeringskansliet, och för mycket av ett uppifrånperspektiv snarare än att använda eller tillvara- ta ett nedifrånperspektiv.

Sammanfattningsvis var Statskontorets uppfattning att MSB hade en mycket diversifierad målgrupp, där det fanns olika behov och önske- mål både mellan och inom respektive målgrupp. Det var en utmaning för MSB att efter bästa förmåga och bästa sätt möta dessa olika behov.45

14.5.2MSB:s utvärdering av myndighetens stöd vid skogsbranden i Västmanland 2014

I maj 2015 publicerade MSB en utvärderingsrapport av myndighetens stöd i arbetet med skogsbranden i Västmanland 2014. Av rapporten framgår att MSB lämnade omfattande stöd till aktörerna, både av- seende uttalade och outtalade behov. Myndigheten hade tagit flera initiativ med olika framgång. Utfallet berodde ibland på mottagarens förväntningar och behov; i andra delar hade MSB haft en mer avvakt- ande hållning, vilket medförde att MSB:s stöd kommit sent.

Varken i det förberedande skedet eller under händelsen hade MSB varit tillräckligt tydlig i kommunikationen av vilket stöd som myn- digheten erbjöd samt vilka ansvar och roller som myndigheten hade under en händelse. Vidare var MSB:s ansvar och roller otydligt för många av MSB:s medarbetare som engagerades. Sammantaget med- förde detta att aktörerna inte alltid hade vetat vad de kunde förvänta sig av MSB.46

14.5.3Bara skog som brinner? – Försvarshögskolans utvärdering av krishanteringen under skogsbranden i Västmanland 2014

I Försvarshögskolans utvärderingsrapport av skogsbranden i Väst- manland 2014 från september 2015 ges en liknande bild som den som MSB hade givit tidigare samma år. En aspekt som lyftes var de oklar-

45Statskontoret, Myndighetsanalys av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, 2012, s. 72.

46MSB, MSB:s stöd vid skogsbranden i Västmanland 2014, 2015, s. 78 f.

364

SOU 2023:50

Den nationellt samordnande funktionens organisation

heter som uppkom kring huruvida MSB:s personal som deltog i stabs- arbetet var där som observatörer eller resursförmedlare.47

14.5.4Riksrevisionens granskning av säkerhetsarbetet vid kärnteknisk verksamhet

Riksrevisionen publicerade 2019 en granskningsrapport om säker- hetsarbetet vid kärnteknisk verksamhet. I granskningen, som omfat- tade regeringen, Regeringskansliet, MSB, Strålsäkerhetsmyndigheten och fyra länsstyrelser, undersöktes bland annat om MSB:s och SSM:s tillsyn över länsstyrelserna respektive berörda tillståndshavare samt stöd till länsstyrelserna var tillfredsställande. Av rapporten framgår att SSM och länsstyrelserna uppgett att MSB:s samordning mellan olika samverkansforum skedde på ett otillfredsställande sätt. Det förekom att samma frågor togs upp i olika forum, vilket ledde till ett parallellarbete snarare än ett renodlat utvecklingsarbete i respektive samverkansforum. Vidare uppfattade länsstyrelserna MSB:s stöd inom ramen för kärnenergiberedskapen som varierande. Föreskrifterna beskrevs som tydliga och heltäckande, och MSB var även behjälplig med utbildning angående utrustning om behovet fanns. Däremot uppgav samtliga länsstyrelser att de saknade en gemensam ingång för frågor om kärnenergiberedskap inom MSB. Frågan hanterades på flera olika avdelningar, vilket gjorde det svårt att veta vem man skulle vända sig till.48

14.5.5MSB:s hantering av covid-19-pandemin

För att samhället ska dra lärdomar av hanteringen och effekterna av det virus som orsakade sjukdomen covid-19 gav regeringen i juni 2020 en kommitté i form av en kommission i uppdrag att bland annat utvärdera regeringens, berörda förvaltningsmyndigheters, regionernas och kommunernas åtgärder för att begränsa spridningen av det virus som orsakade sjukdomen covid-19 och spridningens effekter.49

47Försvarshögskolan, Bara skog som brinner? – Utvärdering av krishanteringen under skogs- branden i Västmanland 2014, 2015.

48Riksrevisionen, Om det värsta skulle hända – statens arbete för att förhindra och hantera kärn- tekniska olyckor, RiR 2019:30, s. 38 f.

49Dir. 2020:74.

365

Den nationellt samordnande funktionens organisation

SOU 2023:50

Kommissionen, som antog namnet Coronakommissionen, uppgav att MSB hade en otydlig och mer undanskymd roll under pandemin. Kommissionen bedömde att den rådande formella ansvarsfördel- ningen mellan de olika statliga myndigheterna med anknytning till smittskyddsområdet inte gav någon av dem uppgiften att leda andra myndigheter i en omfattande kris. Det var därför inte givet på för- hand hur hanteringen de facto skulle komma att organiseras under pandemin. Enligt kommissionen skulle MSB, som besitter expertis i fråga om samhällskriser och krishantering, teoretiskt kunna ha fått ett betydligt större utrymme och en tydligare position. I stället hade Folkhälsomyndigheten (FHM) tagit den ledande rollen i pandemi- bekämpningen.50 MSB hade enligt uppgift heller inte varit involverad i arbetet med revideringen av det nationella planeringsstödet för den svenska pandemiberedskapen.51

MSB uppgav i ett skriftligt svar till kommissionen att myndig- hetens förmåga att samverka med och möta upp de initiativ som togs inom näringslivet var begränsad, något som förstärktes av viss otyd- lighet om rollfördelningen mellan MSB och andra myndigheter, främst Socialstyrelsen. MSB hade även upplevt att det hade funnits utmaningar när det gällde myndighetens samordningsuppgift, sär- skilt i förhållande till myndigheter som var hårt ansträngda och/eller ovana vid sektoröverskridande samverkan.52

Inom ramen för lägesbildsarbetet uppgav MSB att FHM i det inledande skedet inte delade MSB:s uppfattning om behovet av att agera proaktivt utifrån ett krisberedskapsperspektiv. Det fanns bland annat tveksamhet kring behovet av en samlad kommunikation med allmänheten. MSB uppfattade att FHM inte ville skapa oro i onödan genom att tidigt hantera frågor kopplade till virusutbrottet inom ramen för krishanteringssystemets strukturer. MSB upplevde att FHM ifrågasatte MSB:s förberedande initiativ. Även från Social- styrelsens sida uppfattade MSB en viss tveksamhet till att inleda ett samarbete kring kommunikation. MSB uppgav att det hade upplevts som svårt att få information och svar på frågor kopplat till andra aktörers, bland andra FHM:s, bedömningar, planerade åtgärder och hantering av situationen inom olika ansvarsområden. Det hade exem- pelvis rört information som MSB hade efterfrågat kopplat till myn-

50SOU 2021:89, s. 748.

51Ibid., s. 164.

52SOU 2022:10, s. 378.

366

SOU 2023:50

Den nationellt samordnande funktionens organisation

dighetens uppgift att upprätthålla en samlad lägesbild och stödja myn- digheterna med samordning.53

MSB ansåg att myndigheten kunde uppfylla sitt samordnings- ansvar under covid-19-pandemin, men menade att det hade funnits utmaningar med att få till en effektiv samordning. En av dessa utma- ningar hade varit att få förståelse för att pandemin krävde en aktörs- gemensam hantering för att få till samlade lösningar. Enligt MSB handlade det om att aktörer inte till fullo hade förståelse för var- andras uppdrag och att behovet av att få tillgång till information och lägesbilder inte tillgodosågs. MSB hade exempelvis i mycket liten utsträckning gett stöd till eller medverkat vid samordning inför eller i samband med beslut om smittskyddsåtgärder. Det var enligt MSB svårt att åstadkomma ändamålsenlig samverkan med andra berörda myndigheter inför viktiga beslut av allomfattande karaktär, såsom restriktioner. Det var i vissa fall oklart för MSB på vilka grunder be- sluten fattades och vilka intressen som vägdes mot varandra inför besluten. MSB var i de flesta fall inte involverad i dessa diskussioner.54

MSB ansåg att det inledningsvis under pandemin inte var tydligt för myndigheten vilka förväntningar regeringen hade på den inom ramen för samordningsuppdraget, eller hur man såg på behovet av tvärsektoriell samordning generellt. På kommunikationsområdet ansåg MSB att styrningen och förväntningarna var tydligare, med uppdrag från regeringen att genomföra informationsinsatser gemen- samt med andra myndigheter och att säkerställa att myndigheternas information var samordnad och nådde ut till alla. Enligt MSB kom- plicerades dock uppdragen inom kommunikationsområdet av att regeringen samtidigt också gav andra myndigheter omfattande upp- drag inom samma område utan att alltid tydliggöra att även den kommunikationen behövde samordnas.55 Att MSB hade regeringens uppdrag att säkerställa att informationen till allmänheten var sam- ordnad, samtidigt som myndigheten ofta inte hade fått förhands- information om förändringar i regler och rekommendationer, blev enligt MSB särskilt utmanande för myndigheten.56

53Ibid., s. 381.

54Ibid., s. 382 f.

55Ibid., s. 383.

56Ibid., s. 497.

367

Den nationellt samordnande funktionens organisation

SOU 2023:50

14.5.6Utredningens intryck från samtal med andra myndigheter inom krisberedskap och civilt försvar samt med företrädare för näringslivet

Vår uppfattning är att myndigheten tar egna initiativ och gör mer än vad som framgår i styrningen från regeringen när det gäller försörj- ningsberedskap. I första hand rör sig detta om analyser och vägled- ningar. Detta upplevs som positivt av flera aktörer. Det finns dock enligt ett flertal offentliga och privata aktörer utmaningar i MSB:s arbete med krisberedskap, civilt försvar och mer specifikt inom för- sörjningsberedskap som lyfts vid våra intervjuer.

Ett problem som lyfts av flera myndigheter, och som även iden- tifierats i flera av de tidigare utvärderingar av MSB som presenterats ovan, är att den interna samordningen i myndigheten är bristfällig. MSB ansvarar för ett stort antal samverkansforum som sker på olika samhällsnivåer och uppges spreta. Ansvaret för de olika forumen ligger hos olika delar av myndigheten. MSB uppges av flera myndigheter redan ha ett för stort verksamhetsområde.

Ytterligare ett problem, och som också lyfts i tidigare utvärder- ingar, har med MSB:s ansvar och mandat att göra. Ansvaret upplevs av flera som otydligt, och det förekommer fall då MSB inte släpps in i andra myndigheters arbete, eller då MSB inte lyckas få med myndig- heter i projekt. MSB:s mandat uppfattas också som svagt, vilket inne- bär att myndigheten har en otacksam roll.

MSB:s stöd till myndigheter och näringslivsföreträdare upplevs ibland som otillräckligt. Det handlar om frågor om upphandlings- regler, vägledning i arbetet med företagsplanläggning och MSB:s samordningsroll. I vissa fall verkar problemen ligga i att förväntning- arna inte överensstämmer med mandatet, och att det i vissa fall är andra myndigheter som svarar för de frågor som det efterfrågas svar på. När det gäller upphandling är det exempelvis Upphandlingsmyn- digheten som ska stödja andra aktörer i frågor kring upphandling, inte MSB.

Avslutningsvis bedömer vi att de utmaningar som Statskontoret pekade på i sin myndighetsanalys av MSB från 2012 i flera delar kvarstår.

368

SOU 2023:50

Den nationellt samordnande funktionens organisation

14.6MSB får ansvaret för

den nationella samordningen

Förslag: Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska få ansvaret för den nationella samordningen av försörjningsbered- skapen. Ansvaret ska regleras i myndighetens instruktion.

I detta avsnitt redogör vi för våra skäl att föreslå att MSB ska få an- svaret för nationell samordning av försörjningsberedskapen.

Fördelar och nackdelar med att MSB får ansvaret för nationell samordning av försörjningsberedskapen

Fördelar

Den viktigaste fördelen med att ge MSB ansvaret för nationell sam- ordning av försörjningsberedskapen är att MSB redan har ansvar för frågor om bland annat krisberedskap och civilt försvar samt åtgärder före, under och efter en olycka, kris, krig eller krigsfara samt upp- giften att företräda det civila försvaret i avvägningar mellan det civila och militära försvaret. MSB ingår redan i en samordningsstruktur med andra myndigheter, inklusive beredskapsmyndigheterna. MSB har upparbetade kontakter, såväl nationellt som internationellt, och ett stort antal aktörer vet vilken myndighet de kan vända sig till i beredskapsfrågor. MSB:s förtroende hos andra aktörer skulle också kunna stärkas med ett nytt ansvar som kombineras med ett tydligare mandat än myndigheten har i många andra frågor. MSB har tagit vissa initiativ inom försörjningsberedskap och bedriver sedan tidigare ett omfattande lägesbildsarbete. MSB:s arbete med att identifiera riks- intressen för totalförsvarets civila del samt med utländska direkt- investeringar har sannolikt också gemensamma beröringspunkter med det arbete som behöver bedrivas inom ramen för försörjnings- analys.

MSB har också upprättade internationella samarbeten och är nationell kontaktpunkt i EU- och Natosammanhang. Sammantaget utgör dessa omständigheter skäl för att även nationell samordning av försörjningsberedskapen placeras hos MSB, då ett upparbetat kontaktnät och vissa kompetenser och rutiner redan finns på plats.

369

Den nationellt samordnande funktionens organisation

SOU 2023:50

Att ge MSB ansvaret skulle medföra att arbetet med nationell samordning av försörjningsberedskapen etableras snabbare och kan starta tidigare, eftersom verksamhetsstöd och grundläggande funk- tioner redan finns inom myndigheten. På kort sikt skulle det även spara resurser, eftersom de initiala investeringskostnaderna är lägre än om en ny myndighet inrättas.

Det faktum att MSB har kompetens inom vissa av de samord- nande uppgifter vi föreslår för en nationellt samordnande funktion är ytterligare ett skäl att ge MSB samordningsansvaret. MSB har kunskap och överblick om krisberedskapen och det civila försvaret i stort, bland annat när det gäller arbetet på EU-nivå samt genom arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser. MSB har också viss upp- handlingskompetens, erfarenheter från beredskapslagring samt trans- porter och boenden inom ramen för den operativa verksamheten. Det är dock oklart i vilken utsträckning dessa kompetenser skulle vara användbara.

Tack vare att myndigheten redan har många anställda kan interna resurser prioriteras om till extra insatser som kan krävas i en försörj- ningsrelaterad krissituation. Detta kan gå snabbare än att låna sekon- derad personal från andra myndigheter, och beroenden av andra myndigheter kan undvikas eller minskas.

Att inhysa en funktion för nationell samordning av försörjnings- beredskapen kan också motiveras utifrån ett resurseffektivitetsper- spektiv, då administrativa kostnader kan delas med andra delar av myndigheten.

Nackdelar

En betydande nackdel med att ge MSB samordningsansvaret är att myndigheten redan har ett stort antal uppgifter och ansvarsområden. Om MSB:s ansvar utökas ytterligare finns enligt vår bedömning en risk för att de nya uppgifterna inte får tillräckligt stor uppmärksam- het. Därutöver kan MSB:s utmaningar med intern samordning och kommunikation med andra aktörer öka ytterligare. Vi ser en risk för att det kan bli svårt att hålla reda på alla roller samt att välja eller prioritera en roll i fredstida krissituationer eller i krig. Regeringens styrning och ledningen av myndighetens verksamhet skulle också bli

370

SOU 2023:50

Den nationellt samordnande funktionens organisation

ännu mer diversifierad, och beslutsgångarna i en större organisation skulle kunna bli långsammare än i en ny och mindre myndighet.

MSB har dessutom rollen som beredskapsmyndighet inom sekto- rerna Elektronisk kommunikation och post samt Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen (i det senare fallet är MSB också sek- torsansvarig myndighet). Det kan bli utmanande för MSB att skilja på rollerna; som nationellt samordnande aktör för försörjnings- beredskapen skulle MSB få en specifik roll, medan MSB inom närlig- gande verksamheter huvudsakligen har en mer stödjande roll. Denna utmaning har MSB redan i dag, men sannolikt skulle den bli ännu större om myndigheten fick ansvaret för nationell samordning av försörjningsberedskapen. Detta eftersom ett sådant ansvar kommer att innebära en starkare samordningsroll än vad MSB har i dag. Som sektorsansvarig myndighet finns det risk för att det skulle uppfattas som att MSB prioriterar den egna sektorn snarare än beaktar kris- beredskapen och det civila försvarets behov jämbördigt för hela samhället.

Att lägga ansvaret för nationell samordning av försörjningsbered- skapen på MSB kan leda till att verksamhetsområdet blir för omfat- tande, och någon annan av myndighetens verksamhetsområden eller uppgifter som har en mindre tydlig koppling till försörjningsbered- skapen kan behöva lyftas bort för att MSB ska kunna lösa sina upp- gifter på ett bra och effektivt sätt. De positiva effekter detta kan få behöver samtidigt vägas mot eventuella negativa konsekvenser för MSB:s verksamhet.

Att lägga samordningsansvaret på MSB innebär vidare en risk för att nya uppgifter anpassas till gammal organisation och kompetens, i stället för att organisationen och kompetensen anpassas till nya uppgifter om MSB får ansvaret. Detta kan i sin tur leda till att de nya uppgifterna inte får den uppmärksamhet som krävs. Vid konkurrens om resurserna inom myndigheten skulle uppgifterna kopplat till att samordna försörjningsberedskapen kunna prioriteras ned om andra uppgifter är mer etablerade i MSB:s kultur och organisation.

Uppgifterna inom ramen för nationell samordning av försörjnings- beredskapen hos MSB skulle också innebära att ännu mer skyddsvärd information samlas hos en och samma myndighet. Detta skulle kunna öka risken för att MSB utsätts för antagonistiska hot, och potentiellt leda till ett ökat hot mot myndighetens ledning och personal.

371

Den nationellt samordnande funktionens organisation

SOU 2023:50

Slutligen behöver MSB:s förtroende som en relevant aktör inom krisberedskap och civilt försvar hos myndigheter och företag stärkas efter bland annat hanteringen av covid-19-pandemin. Det är viktigt att myndigheten kan rekrytera personal med hög kompetens för att arbeta med de uppgifter vi föreslår ska ligga hos MSB.

När det gäller allmänhetens förtroende för MSB har detta enligt en förtroendemätning återhämtats kraftigt efter att ha sjunkit under pandemin, och har sedan dess fortsatt öka.57

Fördelar och nackdelar med att inrätta en ny myndighet

Fördelar

En viktig fördel med att samordningsansvaret läggs på en ny myn- dighet är att denna myndighet skulle få ett renodlat uppdrag med fokus på försörjningsberedskap. Detta skulle bland annat öka möj- ligheten att etablera ett effektivt arbetssätt för de specifika försörj- ningsrelaterade uppgifter vi föreslår. Om försörjningsberedskapen står i centrum kan det vara lättare att bygga upp kompetens från grunden, än om denna beredskap ingår i ett större verksamhets- område. En ny myndighet skulle ha möjlighet att fokusera på sitt huvuduppdrag i en skarp situation, snarare än att behöva kraftsamla runt många nödvändiga uppgifter som då behöver lösas. En ny myn- dighet skulle också kunna ha snabbare beslutsgångar, och därmed vara mer flexibel och snabbfotad. Det skulle innebära en möjlighet att bygga upp ny verksamhet utan ett historiskt bagage, och innebära möjlighet till nytänkande och flexibla arbetsformer.

En ny myndighet skulle innebära en tydlig politisk reform och signal utåt om att det tas nya tag på området. Det skulle vara en möj- lighet för regeringen att tydligt kommunicera hur angelägen försörj- ningsberedskapen är, och att staten tar ett stort ansvar för denna. En särskild myndighet skulle också kunna vara medvetandegörande och ge en trygghetsskapande effekt hos befolkningen. Försörjnings- beredskapen skulle bli tydligt avgränsad för aktörer inom krisbered- skap och civilt försvar, och det skulle bli tydligare utifrån sett vad det ska kraftsamlas kring i en skarp situation. Det skulle också bli lättare att sekondera rätt kompetens från andra myndigheter om den nya myndigheten ges en tydlig och avgränsad roll.

57Kantar Public och Medieakademin, Förtroendebarometer, presentation, 2023.

372

SOU 2023:50

Den nationellt samordnande funktionens organisation

De uppgifter som vi föreslår ska ingå i nationell samordning av försörjningsberedskapen innebär att MSB får ett mandat att sam- ordna myndigheters arbete i större utsträckning än i dag. En ny myndighet skulle, i likhet med hur försörjningsberedskapen är orga- niserad i Finland, innebära möjligheter att skapa tydliga processer som omhändertar de grundläggande behoven av styrning av bered- skapsmyndigheterna från fackdepartementen i frågor om försörj- ningsberedskap, samtidigt som samordnade frågor kan styras från den nya myndighetens departement.

Nackdelar

Den främsta nackdelen med att lägga samordningsansvaret på en ny myndighet är att det skulle uppstå otydligheter i förhållande till MSB:s ansvar. En separat försörjningsberedskapsmyndighet skulle leda till att såväl offentliga som privata aktörer skulle kunna få svårt att veta vart de ska vända sig i frågor om krisberedskap och civilt försvar, eftersom försörjningsberedskap är en del av båda dessa om- råden. Det finns även risk för att denna otydlighet skulle uppstå i relation till andra länder. Det skulle också kunna skapa en konkur- renssituation och innebära svåra gränsdragningar mellan myndig- heternas verksamheter.

Försörjningsberedskapen skulle också kunna bli isolerad från kris- beredskapen och det civila försvaret på en sektorsövergripande nivå, vilket i vissa fall skulle kunna leda till avvägningsproblem. En myn- dighet som inte är en del av samordningen av krisberedskapen och det civila försvaret skulle sannolikt behöva lägga kraft på att hålla sig uppdaterad med den pågående utvecklingen i stort. En ny myndighet skulle behöva tydliggöra sin roll i relation till MSB för andra aktörer, såväl i det förberedande arbetet som vid krishantering.

Det skulle ta längre tid att etablera verksamheten inledningsvis, och vara juridiskt mer tungrott att starta en ny myndighet jämfört med att lägga uppgifter på en befintlig myndighet. Vidare skulle det ta tid att bygga upp säkerhetsskydd, och bli mer resurskrävande i ett initialt skede.

En mindre myndighet skulle kunna innebära större sårbarhet när det gäller bemanning, och därmed större behov av att låna personal från andra aktörer.

373

Den nationellt samordnande funktionens organisation

SOU 2023:50

Sammanvägd bedömning

Det har inte varit självklart för oss vilken aktör som ska få ansvaret för den nationella samordningen av försörjningsberedskapen. Inom ramen för utredningsarbetet har vi ställt frågor till ett stort antal aktörer, såväl inom offentlig som privat sektor, om hur en nationellt samordnande funktion bäst kan organiseras. Tillsammans med våra experter och sakkunniga har vi också genomfört en SWOT-analys58 av de två alternativ som vi identifierat som relevanta när det gäller hur en funktion som ska ansvara för nationell samordning av för- sörjningsberedskapen kan organiseras – som ett nytt verksamhets- område vid MSB respektive genom att en ny myndighet bildas.

Som vi redogjort för tidigare finns det flera relevanta för- och nackdelar med båda alternativen. Dessa för- och nackdelar väger sammantaget nästan lika tungt. En ny myndighet skulle enligt vår bedömning kunna leda till större tydlighet och fokus på försörj- ningsberedskapen. Samtidigt är det vår uppfattning att det faktum att försörjningsberedskapen är en del av krisberedskapen och det civila försvaret skulle innebära att en separat försörjningsberedskaps- myndighet skulle resultera i svåra gränsdragningar mellan myndig- heternas verksamheter. Detta är ett starkt skäl för att MSB bör få ansvaret, och får fördelarna att väga över för en sådan lösning. En bärande idé vi haft när vi arbetat fram våra förslag är att minimera antalet kontaktpunkter när det är lämpligt, i syfte att skapa effekti- vitet. Vi bedömer att en lösning med två samordnande myndigheter inom krisberedskap och civilt försvar skulle motverka den idén. Det skulle sannolikt även leda till en gränsproblematik, och konflikter såväl internt som i relation till andra samhällsaktörer. Det skulle ock- så leda till oklarheter kring vart olika aktörer ska vända sig i frågor om krisberedskap och civilt försvar. Vår sammantagna bedömning är därför att MSB ska få ansvaret för nationell samordning av försörj- ningsberedskapen. Ansvaret ska regleras i myndighetens instruktion.

Ansvaret bör framgå av MSB:s grunduppdrag

För att det ska bli tydligt för såväl MSB internt som för andra aktörer på central, regional och lokal nivå vilket uppdrag MSB har är det enligt vår uppfattning viktigt att myndighetens ansvar för den natio-

58Strengths(styrkor), weaknesses (svagheter), opportunities (möjligheter) och threats (hot).

374

SOU 2023:50

Den nationellt samordnande funktionens organisation

nella samordningen av försörjningsberedskapen kommer till uttryck i myndighetens grunduppdrag. Detta framgår i sin tur av förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

Av den första paragrafen i myndighetens instruktion anges an- svarsområdet på ett övergripande plan. Där framgår att MSB ansvarar för frågor och skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka, kris, krig eller krigsfara.

Eftersom försörjningsberedskapen utgör en integrerad del i såväl krisberedskapen som det civila försvaret kan ansvaret för frågor om försörjningsberedskap redan sägas omfattas av formuleringen i den inledande bestämmelsen i instruktionen. Förslaget om att MSB ska ansvara för samordningen av den nationella försörjningsberedskapen bör enligt vår bedömning inte medföra något förtydligande eller någon ändring i paragrafens första stycke. Ett lämpligt sätt att tyd- liggöra det nya ansvaret är enligt vår bedömning i stället att införa en ny punkt i den inledande paragrafens andra stycke med lydelsen att myndigheten ska ansvara för den nationella samordningen av försörj- ningsberedskapen.

14.7MSB:s ledningsform ändras

Förslag: Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska om- bildas till en styrelsemyndighet. Styrelsen ska bestå av högst nio ledamöter.

Vi analyserar nedan de kriterier regeringen använder för att välja ledningsform för de myndigheter den styr. Vi utgår även här från att MSB får fler uppgifter med det som följer av att bli en nationellt samordnande funktion för försörjningsberedskapen.

Kriterier för ledningsform för myndigheter under regeringen

Regeringen bedömde i propositionen Offentlig förvaltning för demo- krati, delaktighet och tillväxt från 2010 att verksamhetens art, poli- tiska prioriteringar och regeringens behov av att styra myndigheten

375

Den nationellt samordnande funktionens organisation

SOU 2023:50

på ett visst sätt bör vara utgångspunkten för valet av en myndighets ledningsform.59 Enrådighetsmyndigheter som ledningsform lämpar sig enligt regeringen i regel väl för verksamhet som i hög grad är styrd av lag, som i huvudsak är av rutinärende- och servicekaraktär, verksamhet av främjande karaktär eller en myndighet med ett litet finansiellt ansvar. Regeringen kan välja att inrätta ett insynsråd i vissa enrådighetsmyndigheter. Insynsrådets uppgift är att utöva insyn och att ge myndighetschefen råd. Insynsrådet har inga beslutsbefogen- heter. Insynsråd kan förekomma exempelvis då insyn i verksamheten av medborgare och politiker bedöms som särskilt angelägen eller när verksamheten har breda kontaktytor mot många olika grupper.60 Styrelsemyndighet som ledningsform lämpar sig enligt regeringen för myndigheter som beslutar om medel i stor omfattning, myndigheter med stora anslag eller transfereringar, myndigheter som förvaltar stora tillgångar, forskningsintensiv eller kunskapsproducerande verk- samhet eller verksamhet som i stor utsträckning påverkar näringsliv, kommuner eller landsting (tidigare benämning av regioner).61

Av Regeringskansliets vägledning för val av ledningsformer från 201562 anges att styrelsemyndighet bör övervägas som ledningsform om något eller några av följande kriterier är uppfyllda:

–omfattande finansiellt ansvar i form av budgetomslutning eller tillgångar,

–stor påverkan på andra samhällssektorer det vill säga näringsliv, kommuner, landsting (regioner), ideella organisationer och med- borgare, exempelvis genom att myndighetens ledning beslutar om föreskrifter och har stort ansvar att göra egna strategiska och principiella vägval,

–tvärsektoriell och komplex verksamhet som rör flera samhälls- områden,

–forskningsintensiv och kunskapsproducerande verksamhet (högre utbildning),

–affärsliknande verksamhet,

59Prop. 2009/10:175, s. 108.

60Ibid., s. 109 f.

61Ibid., s. 110.

62Regeringskansliet, Finansdepartementet, Vägledning för val av ledningsformer, promemoria, 2015-12-10.

376

SOU 2023:50

Den nationellt samordnande funktionens organisation

–tydligt behov av bredd i form av olika kompetenser för att leda verksamheten.

Enligt Regeringskansliet bör ledningsformen enrådighetsmyndighet användas för myndigheter som inte uppfyller kriterierna för styrelse- myndighet och där verksamheten i allt väsentligt karaktäriseras av att de:

–i hög grad är styrd av lag, det vill säga myndigheten ansvarar för oberoende och opartisk myndighetsutövning,

–i huvudsak är av rutinärende- och servicekaraktär,

–är av främjandekaraktär,

–innebär att myndigheten inte har ett omfattande finansiellt ansvar enligt internrevisonsförordningens kriterier.

MSB uppfyller med de tillkommande uppgifterna i hög grad flera kriterier för styrelsemyndigheter

Omfattande finansiellt ansvar

Även om MSB:s nuvarande finansiella ansvar inte är omfattande i relation till de myndigheter som har en omfattande budgetomslut- ning eller ansvarar för omfattande tillgångar, så kommer de förslag

vilägger att öka omfattningen av MSB:s påverkan på statens budget. Det gäller dels direkt, genom att MSB förväntas ansvara för fler nationella beredskapslager, dels indirekt genom de prioriteringar som MSB kommer att föreslå regeringen i utbyggnaden av försörj- ningsberedskapen.

Stor påverkan på andra samhällssektorer

Genom bredden av uppgifter MSB redan i dag har, så riktar sig verk- samheten till flera kategorier i samhället. Med förslagen vi lägger kommer stegvis andra statliga och kommunala verksamheter och företag att påverkas i högre utsträckning än vad de gör i dag av de strategiska vägval som MSB förväntas göra. Det ligger i sakens natur

377

Den nationellt samordnande funktionens organisation

SOU 2023:50

att riktigt stor påverkan på andra samhällssektorer uppstår först vid en fredstida kris eller i en krigssituation.

Hur fördelningen av uppgifter/arbetsordning mellan en styrelse och generaldirektören ska göras i krissituationer går att precisera i förväg innan sådana situationer uppstår.

Tvärsektoriell verksamhet som rör flera samhällsområden

Redan i dag rör MSB:s verksamhet ett stort antal samhällsområden. Genom ansvaret för att utveckla och stödja arbetet med civilt försvar och samhällets beredskap mot olyckor och kriser har MSB berör- ingspunkter med samtliga tio beredskapssektorer och 59 andra bered- skapsmyndigheter. Genom arbetet med den försörjningsanalys som

viföreslår, samt arbetet med beredskapslagring och förberedelser för produktionsomställning som kan bli följden av våra förslag, kommer alla sektorer att beröras ytterligare.

Affärsliknande verksamhet

Genom att MSB kommer att få ansvar för beredskapslagring för övriga varor och tjänster samt uppdragsverksamhet, kommer delar av verksamheten att präglas av affärsliknande förhållanden. Det gäl- ler inte minst i de fall staten genom MSB behöver sätta priser vid försäljning av (delar av) sådana varor som MSB beredskapslagrar.

Behov av bredd i form av olika ledningskompetenser

Genom de förslag vi lämnar kommer MSB att i hög grad att behöva samarbeta med andra statliga myndigheter på flera viktiga områden, såsom energi-, transport-, läkemedels-, livsmedels- och dricksvatten- försörjning. Det gäller allt ifrån sårbarheter, behov av beredskaps- förberedelser till avtalsskrivande och distribution. För MSB krävs därför på ledningsnivå en kompetens med erfarenheter på flera om- råden för att MSB:s verksamhet ska vara väl anpassad till olika områ- dens förutsättningar. Det gäller även från näringsliv och kommunal verksamhet.

378

SOU 2023:50

Den nationellt samordnande funktionens organisation

Vi bedömer att det finns ett tydligt behov av bredd i form av kom- petenser inom de områden som anges ovan för att leda verksam- heten.

Förutsättningar för internrevisionen förbättras

MSB omfattas av internrevisionsförordningen (2006:1228). I styrelse- myndigheter ska resultatet av internrevisionens granskning redovisas till styrelsen. Det är också styrelsen som beslutar om riktlinjer för internrevisionen, revisionsplan för internrevisionen, och åtgärder med anledning av internrevisionens iakttagelser och rekommendationer.

Internrevisionen ska granska och lämna förslag till förbättringar av myndighetens process för intern styrning och kontroll. Vi bedömer att internrevisionen har bättre förutsättningar att arbeta självständigt i förhållande till den granskade verksamheten om myndigheten leds av en styrelse. I propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (Prop. 2009/10:175) gör regeringen samma bedömning.

Verksamheten vid MSB får bättre förutsättningar att utvecklas om myndigheten leds av en styrelse

Vi konstaterar ovan att MSB:s verksamhet redan i dag uppfyller flera av kriterierna för en styrelsemyndighet. Samtidigt kommer de upp- gifter till MSB inom ramen för nationell samordning av försörjnings- beredskapen innebära att myndighetens verksamhet kommer att på- verka näringsliv, kommuner och regioner i större utsträckning än

idag. MSB bedriver redan i dag tvärsektoriell och komplex verksam- het som rör flera samhällsområden och graden av samarbete kommer att behöva öka ytterligare med våra förslag. Genom arbetet med beredskapslagring kan visst arbete som MSB ska bedriva få inslag av affärsverksamhet. Slutligen bedömer vi att det finns ett tydligt behov av bredd i form av olika kompetenser för att leda verksamheten, med tanke på verksamhetsområdets stora omfång och kontaktytor mot olika typer av aktörer.

En styrelse skulle kunna utgöra ett bättre stöd i arbetet än ett insynsråd, eftersom en styrelse har ett starkt och tydligt beslutsman- dat, snarare än en rådgivande roll, och genom att beslut om frågor av

379

Den nationellt samordnande funktionens organisation

SOU 2023:50

principiell karaktär eller större betydelse samt inriktning av intern- revisionen fattas av ett kollektiv som utses av regeringen, och som också inriktar internrevisionen. Det leder i sin tur till att det vid rekrytering av ledningskompetens är tydligare och mer attraktivt att vara styrelseledamot än ledamot av ett insynsråd.

En styrelse ger också trygghet för myndighetschefen i strategiska beslut. ESV anger i en analys att myndighetschefer för styrelsemyn- digheter sannolikt i mindre utsträckning är i behov av informella kontakter med regeringen än vad myndighetschefer för enrådighets- myndigheter är, därför att de har styrelsen att diskutera med inför strategiska beslut.63

Mot bakgrund av ovanstående föreslår vi att MSB upphör att vara enrådighetsmyndighet och i stället blir en styrelsemyndighet.

Antalet styrelseledamöter

Enligt Regeringskansliets Handledning om regeringens styrning av Styrelsemyndigheter (2018-08-27) är en lämplig storlek på en styrelse sex till nio ledamöter. Eftersom varje ledamot till MSB:s styrelse sannolikt behöver säkerhetsprövas och genomgå registerkontroll innan den kan förordnas, föreslår vi inte någon nedre gräns för an- talet styrelseledamöter. Säkerhetsprövning kan ta tid och få som konsekvens att styrelsen under korta perioder behöver vara färre än sex ledamöter.

En styrelse med många ledamöter möjliggör att det finns en bred kunskapsrepresentation och samlad kompetens som därigenom kan bidra till att leda verksamheten. Samtidigt kan en alltför stor styrelse med många ledamöter hämma konstruktiva diskussioner och ett effek- tivt arbete. För att styrelsen ska kunna fungera på ett effektivt sätt bör den enligt vår bedömning därför inte vara större än nio ledamöter.

63ESV, Ekonomisk styrning i staten, 2021, s. 55.

380

SOU 2023:50

Den nationellt samordnande funktionens organisation

14.8Den nya funktionen vid MSB dimensioneras till 60 årsarbetskrafter

Bedömning: De uppgifter vi föreslår för den nationellt sam- ordnande funktionen beräknas kräva en bemanning om 60 års- arbetskrafter när verksamheten är fullt utbyggd.

MSB har personal med kompetens inom flera av de områden som vi föreslår att den nationellt samordnande funktionen ska få uppgifter inom, och viss del av denna personal kan överföras till denna funktion från övriga delar av myndigheten. Inom vissa om- råden behöver dock myndigheten förstärkas med ny kompetens.

14.8.1Behov av nya kompetenser

I avsnitt 14.1.2 redogör vi för de kompetenser och personalkatego- rier som en funktion för nationell samordning av försörjningsbered- skapen behöver. Med utgångspunkt i att vi föreslår att MSB ska få ansvaret för denna samordning behöver MSB:s befintliga kompe- tens- och personalförsörjning klargöras för att bedöma vilka behov av personalförstärkning myndigheten har. Nedan redogör vi för de kompetenser som redan finns på myndigheten, vilka som måste för- stärkas och vilka som saknas helt.

–Handläggare eller analytiker inom krisberedskap och totalförsvar: krisberedskap och civilt försvar tillhör MSB:s kärnverksamhet, och det finns en hög nivå av kompetens inom myndigheten.

–Erfarna utredare med metodkunskap: MSB bedriver en omfatt- ande analys- och metodutvecklingsverksamhet. Vi bedömer att det finns viss kompetens i myndigheten.

–Statistiker och nationalekonomer: avancerade beräkningar och be- handling av statistik, databaser med mera tillhör inte MSB:s kärn- verksamhet i dag. Vi bedömer därför att myndigheten behöver bygga upp ny kompetens inom detta.

–Importörer och exportörer: MSB behöver bygga upp ny kompetens inom detta.

381

Den nationellt samordnande funktionens organisation

SOU 2023:50

–Logistiker, lagerchefer och säkerhetshandläggare: MSB har kunskap om beredskapslagring genom beredskapslagringen av förstärk- ningsresurser för kommuner och regioner och arbetet med EU:s beredskapslager för sjukvårdsmateriel. Vi bedömer dock att denna kompetens behöver förstärkas, men det är svårt att i nuläget beräkna med hur mycket. Den statliga beredskapslagringens om- fattning och utformning beror på ett stort antal faktorer som behöver beaktas på sektornivå respektive av MSB när det gäller försörjning med övriga varor och tjänster. Hur mycket av denna beredskapslagring som ska utföras av MSB beror också på i vilken utsträckning MSB ska beredskapslagra varor på uppdrag av andra myndigheter. När det gäller säkerhetsskydd har myndigheten gedigen kunskap och erfarenhet av frågor om fysiskt skydd, informationssäkerhet och personalsäkerhet. Vi bedömer dock att denna kompetens behöver förstärkas både kunskaps- och personal- mässigt.

–Strategiska inköpare: MSB har viss erfarenhet och kunskap om upphandling och inköp av varor. Inom ramen för beredskaps- lagring bedömer vi dock att myndigheten behöver förstärkas både kunskaps- och personalmässigt.

–Tidigare företagare, anställd hos ett industriföretag eller bransch- organisation: Endast ett fåtal av MSB:s personal har sådan kom- petens och erfarenhet från industrin. Vi bedömer att MSB behö- ver förstärkas med ny kompetens inom detta område.

14.8.2Dimensionering

Bedömning: För de uppgifter som följer av våra förslag beräknas den nationellt samordnande funktionen vid MSB kräva 60 års- arbetskrafter. Det beräknas för MSB kräva ett tillskott av 46 års- arbetskrafter.

I Finland ansvarar Försörjningsberedskapscentralen (FBC) för den nationella samordningen av försörjningsberedskapen. Enligt FBC:s hemsida har organisationen drygt 75 anställda.64 Vi känner inte till

64Försörjningsberedskapscentralen (Huoltovarmuuskeskus): ”Försörjningsberedskapscentra- len”, hämtad 2023-07-20.

382

SOU 2023:50

Den nationellt samordnande funktionens organisation

antalet årsarbetskrafter vid FBC men antar att FBC använder sig av 75 årsarbetskrafter. ÖCB hade ungefär 75 anställda som arbetade med försörjningsberedskap.65 ÖCB hade tidigare ansvaret för civil transportverksamhet under höjd beredskap. Det faktum att vi inte föreslår att MSB ska ansvara för det vi kallar transporttjänster moti- verar ett något lägre antal personer jämfört med ÖCB. Samtidigt bedömer vi att arbetet med försörjningsanalys blir mer resurskräv- ande än det var tidigare, och att det därmed jämnar ut sig på totalen. Detta bygger också på att en stor del av arbetet med försörjnings- analys och analys av företags leveransförmåga utförs på sektornivå inom de sex sektorer som vi identifierat som särskilt viktiga för att säkra försörjningsförmågan, vilket i sin tur leder till behov av ökade resurser till de sektorsansvariga myndigheterna för dessa sektorer.

Den nya nationellt samordnande funktionen vid MSB bör kunna dimensioneras med utgångspunkt i dimensioneringen av Finlands Försörjningsberedskapscentral (FBC) och hur ÖCB tidigare var dimensionerat. Kärnverksamheten inom ansvaret för nationell sam- ordning av försörjningsberedskapen enligt våra förslag kommer där- för att kräva motsvarande 75 årsarbetskrafter.

I dag arbetar 20 personer, motsvarande 14 årsarbetskrafter, vid enheten försörjningsberedskap på MSB. Vår bedömning är att genom den struktur för försörjningsanalys och åtföljande åtgärdsförslag som vi föreslår och genom uppgiften till MSB att lämna en nationell försörjningsanalys och prioriterade åtgärdsförslag till regeringen, kommer MSB:s möjligheter att påverka utvecklingen av Sveriges för- sörjningsberedskap att öka i förhållande till nuvarande mandat och verksamhet. Huvuddelen av den verksamhet som MSB bedriver på försörjningsberedskapsområdet bör kunna få mer verkan genom de åtgärdsförslag som myndigheten kommer att kunna lägga fram till regeringen. Metoden för att förbättra försörjningsberedskapen i samhället bör därför kunna gå från att utveckla koncept, bedriva pro- jekt och vägleda genom skriftliga handledningar och rapporter till att i större utsträckning i samråd med berörda föreslå åtgärder som riksdag och regering kan besluta om. Det innebär enligt vår uppfatt- ning att de anställda vid enheten för försörjningsberedskap bör kunna arbeta med de nya uppgifterna i den nationellt samordnande funk- tionen för försörjningsberedskapen.

65SOU 1993:95, s. 38. Av anvisade medel gick cirka 50 till funktionsuppgifter för industriell försörjning, och av detta uppskattar vi antalet anställda till cirka 75 personer.

383

Den nationellt samordnande funktionens organisation

SOU 2023:50

Vi känner inte till andelen anställda med verksamhetsövergripande funktioner vid FBC, men gör i beräkningen antagandet att andelen bör vara densamma som vid MSB. Andelen verksamhetsövergripande personal vid MSB 202366 är 20 procent.

Eftersom MSB är en etablerad myndighet med verksamhetsöver- gripande funktioner, behöver inte MSB samma tillskott av personal med den nationellt samordnande funktionen. Vi bör därför kunna minska behovet av antalet årsarbetskrafter som ska utgöra den natio- nellt samordnande funktionen från 75 årsarbetskrafter till 80 procent av det, det vill säga 60 årsarbetskrafter.

Med vårt resonemang enligt ovan att den enhet som i dag arbetar med försörjningsberedskap i stort sett bör kunna arbeta inom den nya nationellt samordnande funktionen beräknar vi behov av ett tillskott av 60 minus 14 årsarbetskrafter. Det återstående behovet av nytillskott för att uppnå personalresurser som motsvarar resurserna vid finländska FBC är sålunda 46 årsarbetskrafter.

14.8.3Utökad bemanning i kris och krig

– inlåning och av personal till MSB

Det är rimligt att anta att arbetet med att hantera en allvarlig störning i leveranskedjor kräver en bemanning som är större än i normala fall.

Ikrig kan denna skillnad vara avsevärd. Vid sådana situationer behöver lägesbild, tidig förvarning, och utarbetandet av förslag på åtgärder till regeringen ske med tätare intervaller och med högre intensitet än i vanliga fall. Även kontaktpunkten för företagens omställning av pro- duktion behöver aktiveras. Dessutom kan särskilda expertkunskaper komma att behövas vid exempelvis inköp av sådana övriga varor eller tjänster som avses i avsnitt 15.3 – kunskaper som MSB inte kan eller bör upprätthålla själv. Under andra världskriget sköttes arbetet med exempelvis dåtidens försörjningsanalyser, ransonering med mera inom ramen för ett antal kommissioner. Under efterkrigstiden skulle olika kommissioner aktiveras om Sverige hamnade i krig.

Vi bedömer att en ordning där en helt ny organisation med uppgifter inom försörjningsberedskap uppstår vid händelser som inträffar sällan riskerar att leda till ineffektivitet och avbrott i en verksamhet som kan

66Antal årsarbetskrafter 2023 vid Internrevisionen, GD och GD:s kansli, Internationella av- delningen, Kommunikationsavdelningen, Rättsavdelningen och avdelningen för Verksamhets- stöd är 225.

384

SOU 2023:50

Den nationellt samordnande funktionens organisation

vara avgörande för befolkningens överlevnad och försvaret av landet. Det är visserligen av största vikt att den nationella samordningens kapacitet och expertis kan anpassas efter rådande omständigheter. Det är också avgörande att näringslivet engageras i arbetet. I linje med lik- hetsprincipen bedömer vi dock att det mest effektiva är att behålla den fredstida organisationen även i kris och krig. Detta kan framför allt ske genom att förbereda utlåning eller sekondering av personal.

Regeringskansliet publicerade 2022 en promemoria i vilken förut- sättningarna för in- och utlåning av personal mellan myndigheter under regeringen kartlades. Det bedömdes att det redan i dag finns goda möjligheter för myndigheterna att låna personal av varandra och det konstateras att lån också skett och sker, ibland i tämligen stor omfattning. Utredningen uppgav vidare att det som huvudregel bör vara frivilligt för myndigheterna och enskilda arbetstagare att delta i lån. Bedömningen var att det inte heller behövdes någon författningsreglerad skyldighet för myndigheterna att delta i eller förbereda sig för personallån. Det kan dock uppstå enskilda situa- tioner där regeringen kan behöva ge vissa myndigheter ett direkt uppdrag att delta i lån. Om regeringen genom dessa åtgärder får information om att myndigheterna inte tar tillvara statens personal- resurser på ett effektivt sätt kan regeringen också tydligare behöva styra myndigheternas arbete med personallån. Regeringen skulle då, till exempel genom återrapporteringskrav eller uppdrag, kunna ålägga ett urval av myndigheter att redovisa vilka åtgärder de vidtagit för att kunna genomföra fler personallån.67

Vi instämmer i den bedömning som gjorts i nämnda utredning. Utifrån förväntade behov av personalförstärkning vid den nationellt samordnande funktionen vid en fredstida krissituation och i krig av- seende såväl omfattning som expertis är därmed en lösning att andra myndigheter lånar ut eller sekonderar sin personal till funktionen för att ingå i arbetet med att hantera en försörjningsrelaterad störning.

67Ds 2022:26, s. 3 f.

385

Den nationellt samordnande funktionens organisation

SOU 2023:50

14.9Ett försörjningsberedskapsråd i MSB

Bedömning: Det saknas ett tvärsektoriellt forum på myndighets- nivå för att samarbetet mellan statliga myndigheter och närings- livet ska utvecklas i frågor som rör försörjningsberedskapen i stort. Det finns därmed ett glapp mellan den privat-offentliga samverkan som sker inom ramen för beredskapssektorerna och det tvärsektoriella näringslivsrådet för totalförsvar och krisbered- skap som riskerar att försvåra ett effektivt arbete inom ramen för försörjningsberedskapen. Det bör därför inrättas ett rådgivande organ vid Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Rådet bör bestå av företrädare för de tio sektorsansvariga myndigheterna, för de sex civilområdesansvariga länsstyrelserna, FMV och För- svarsmakten. Rådet bör därutöver bestå av företrädare för närings- livet med verksamhet med koppling till beredskapssektorernas ansvarsområden.

Förslag: Det inrättas ett försörjningsberedskapsråd vid Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap. Myndighetens general- direktör ska vara ordförande i rådet. Myndigheten beslutar vilka som ska delta i rådet.

I våra direktiv konstateras det att staten är beroende av näringslivets engagemang för att stärka försörjningsberedskapen, och att det i uppdraget att föreslå hur funktionen ska organiseras även ingår att ta ställning till hur organisationen ska möjliggöra och säkerställa näringslivets deltagande genom att exempelvis knyta privat-offent- liga samverkansorgan till funktionen. Vi ska därför analysera och föreslå hur näringslivets deltagande organisatoriskt ska möjliggöras i förhållande till funktionen med ansvar för nationell samordning av- seende planering för samt hantering av nödvändig försörjning vid fredstida krissituationer, höjd beredskap och då ytterst krig. Vi ska även beakta relevanta befintliga former för privat-offentlig samver- kan i våra analyser och förslag samt ta ställning till eventuella behov av ytterligare former för samverkan.68

68Dir. 2021:65, s. 19.

386

SOU 2023:50

Den nationellt samordnande funktionens organisation

Förslag från andra statliga utredningar

Mot bakgrund av förslagen om en ny struktur för ansvar, ledning och samordning föreslog Utredningen om civilt försvar att reger- ingen skulle ge MSB i uppdrag att bilda och administrera ett centralt beredskapsråd. Enligt förslaget bör företrädare för de sektorsansva- riga myndigheterna och de civilområdesansvariga länsstyrelserna ingå i beredskapsrådet, som föreslås ledas gemensamt av generaldirektö- ren för MSB och ÖB. Även andra företrädare för myndigheter och organisationer med betydelse för totalförsvaret bör enligt förslaget kunna adjungeras och vid behov delta i rådet. Enligt det lagda för- slaget är tanken att det centrala beredskapsrådet ska vara ett forum för information och dialog, som ska skapa möjlighet att kontinuer- ligt stämma av pågående planering för krisberedskap och höjd bered- skap samt beredskapsläget inom olika sektorer och civilområden. Enligt förslaget ska MSB ansvara för att förvalta och administrera det centrala beredskapsrådet. Regeringen har ännu inte beslutat om ett centralt beredskapsråd.

Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap har i sitt slut- betänkande lämnat förslag på inrättande av ett beredskapsråd vid Socialstyrelsen.69 I rådet föreslås ledande befattningshavare i kommu- ner och regioner samt E-hälsomyndigheten Folkhälsomyndigheten, Läkemedelsverket och Försvarsmakten bjudas in. Rådet syftar bland annat till att ge Socialstyrelsen och de övriga hälso- och sjukvårds- myndigheterna den kunskap som de behöver ha för att kunna ut- trycka hälso- och sjukvården samt omsorgens behov i den nationella processen för totalförsvaret.70 Socialstyrelsen har i sitt remiss- yttrande över betänkandet tillstyrkt förslaget om ett beredskapsråd men betonat att det är angeläget att ett beredskapsråd inte begränsas till enbart hälso- och sjukvård utan att det utformas så att det om- fattar hela beredskapssektorn Hälsa, vård och omsorg, som även om- fattar smittskydd, tandvård och socialtjänst.71

69SOU 2022:6, s. 388. Utredningen lämnade sitt slutbetänkande innan den nya strukturen för statliga myndigheters beredskap trädde i kraft den 1 oktober 2022.

70Ibid., s. 400 f.

71Socialstyrelsen, Socialstyrelsens yttrande över betänkandet – Hälso- och sjukvårdens beredskap

– struktur för ökad förmåga (SOU 2022:6), 2022-06-072022.

387

Den nationellt samordnande funktionens organisation

SOU 2023:50

Det inrättade näringslivsrådet på central nivå

Den 12 januari 2023 fattade regeringen beslut om att tillsätta ett tvär- sektoriellt näringslivsråd för totalförsvar och krisberedskap. Rådet ska vara ett forum på strategisk nivå för ömsesidigt informationsutbyte och rådgivning i frågor som är av gemensam vikt för näringslivet, arbetstagarorganisationerna och staten avseende totalförsvar och kris- beredskap. Rådets syfte är att öka kunskapen hos deltagarna i rådet om tvärsektoriella frågor avseende de olika perspektiv och förutsätt- ningar som gäller för näringslivet, arbetstagarorganisationerna och staten – exempelvis genom att utbyta lägesinformation och läges- bilder med varandra både på kort och lång sikt.

Näringslivsrådet ska på en strategisk nivå komplettera befintliga operativa samarbeten mellan näringsliv, arbetstagarorganisationer och det offentliga inom olika sektorer samt på olika nivåer i samhället. Enligt regeringen kan det bland annat handla om frågor rörande för- sörjningsberedskap och eller andra områden som är relevanta avse- ende återuppbyggnaden av totalförsvaret och utformningen av kris- beredskapen.72

Försörjningsberedskapsrådet i Finland

I kapitel 6 beskriver vi hur försörjningsberedskapen i Finland är organiserad och vilka områden, åtgärder och uppgifter den omfattar. I Finland finns ett nationellt råd för privat-offentligt samarbete inom ramen för försörjningsberedskap, med namnet Försörjnings- beredskapsrådet. Enligt 8 c § lagen 18.12.1992/1390 1390/1992 om tryggande av försörjningsberedskapen har rådet till uppgift att upp- rätthålla och utveckla kontakterna med de viktigaste samarbetspar- terna, följa försörjningsberedskapens tillstånd och utveckling samt lägga fram åtgärdsförslag. I 5 § Statsrådets förordning 25.6.2008/455 förtydligas rådets uppgifter. Det ska:

–upprätthålla den privata sektorns beredskap till samarbete i för- sörjningsberedskapsfrågor,

–analysera nya hot mot försörjningsberedskapen och främja forsk- ningen på området,

72Regeringsbeslut II:2, 2023-01-12, Fö2023/00119.

388

SOU 2023:50

Den nationellt samordnande funktionens organisation

–ta initiativ och främja åsiktsutbyte i frågor som gäller försörjnings- beredskapen,

–ta initiativ i syfte att utveckla lagstiftningen på försörjningsbered- skapens område,

–utvärdera hur tillräckliga och ändamålsenliga de resurser är som riktas till försörjningsberedskapen,

–utvärdera sektor- och poolfältets omfattning och ändamålsenlig- het samt verksamhetens resultat.

Försörjningsberedskapsrådet är knutet till Försörjningsberedskaps- centralen (FBC), som sorterar under arbets- och näringsministeriet. Arbets- och näringsministern utnämner minst 22 och högst 26 per- soner till medlemmar i Försörjningsberedskapsrådet för en mandat- period på högst tre år. Ordföranden och minst hälften av de övriga medlemmarna ska utnämnas enligt förslag från näringslivet.

Ett försörjningsberedskapsråd bör inrättas som en del av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

Behovet av ett försörjningsberedskapsråd

Försörjningsberedskapen berör alla sektorer i samhället. De varor och tjänster som behövs för samhällets försörjning ägs och produceras till stor del av privata aktörer. För att försörjningsberedskapsarbetet ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt är det av central betydelse att näringslivet inkluderas i dialogen med offentliga aktörer.

Privat-offentlig samverkan sker i dag på lokal och regional nivå. Dessutom sker samverkan på olika sätt inom ramen för de olika bredskapssektorerna. Det saknas emellertid ett sektoröverskrid- ande forum för dialog och samarbete mellan de aktörer som har en samordnande roll inom de tio beredskapssektorerna och civilområ- dena, det vill säga mellan de sektorsansvariga myndigheterna och de civilområdesansvariga länsstyrelserna. Vidare saknas ett permanent forum där de sektorsansvariga myndigheterna och de civilområdes- ansvariga länsstyrelserna har möjlighet att samverka och utbyta in- formation med näringslivsföreträdare.

För att få till stånd ett effektivt försörjningsberedskapsarbete mellan det offentliga och det privata bedömer vi att ett forum för

389

Den nationellt samordnande funktionens organisation

SOU 2023:50

sådan samverkan mellan företag och det offentliga på nivån mellan beredskapssektorerna och Regeringskansliet behövs. Med ett sådant råd skapas möjlighet att kontinuerligt stämma av den pågående pla- neringen för fredstida krissituationer och höjd beredskap, och det möjliggör större enhetlighet i arbetet inom ramen för de privat- offentliga samverkansformer som finns inom respektive beredskaps- sektor. Ett forum för privat-offentlig samverkan kopplat till MSB kommer även vara ett värdefullt stöd i myndighetens samordnande arbete, bland annat genom att det möjliggör en direkt dialog med näringslivet. På så sätt kan även större legitimitet uppnås för de för- slag som lämnas till regeringen.

Det nyligen inrättade näringslivsrådet ska förvisso bedriva sek- toröverskridande arbete, men detta arbete ska ske på en mer över- gripande, strategisk nivå och företag finns inte representerade i rådet direkt, bara indirekt genom bransch- och arbetsgivarorganisationer. Ett försörjningsberedskapsråd inom MSB kan bli en naturlig länk mellan beredskapssektorerna och näringslivsrådet, genom vilket Reger- ingskansliet får kunskap om hur arbetet inom ramen för försörj- ningsberedskapen går centralt.

I februari 2023 bjöd MSB och Försvarsmakten in till ett möte med chefer från civilområdena, sektorsansvariga myndigheter, militärregio- nerna samt Myndigheten för psykologiskt försvar där totalförsvars- frågor diskuterades. Syftet med mötet var att identifiera satsningar som görs för att öka den samlade förmågan i totalförsvaret och om det finns särskilda beroenden mellan exempelvis olika sektorer.73 Dessa möten ersätter enligt vår bedömning inte det behov som finns av att tillsammans med näringslivsföreträdare diskutera försörjnings- relaterade frågor.

Vår bedömning är sammantaget att ett nationellt råd för informa- tionsutbyte och dialog avseende försörjningsrelaterade frågor be- hövs. I likhet med hur Försörjningsberedskapsrådet är organiserat i Finland, bör det försörjningsberedskapsråd som vi föreslås vara knutet till den nationellt samordnande funktionen för försörjnings- beredskap som föreslås i detta betänkande, det vill säga MSB. Rådets administration bör skötas av MSB.

73MSB: ”Läget är allvarligt – budskapet vid totalförsvarets chefsmöte”, hämtad 2023-05-05.

390

SOU 2023:50

Den nationellt samordnande funktionens organisation

Vilka aktörer bör ingå i rådet?

Det råd som vi föreslår ska inrättas vid MSB ska ingå i myndigheten. Det finns i princip inga begränsningar av vem som kan delta i ett sådant organ som vi föreslår. Det kan således röra sig om exempelvis företrädare för myndigheter, privata företag eller civilsamhället. Det är inte heller något krav att personen ska vara knuten till någon myn- dighet eller organisation. Som framgår av det följande bedömer vi att det i rådet bör ingå företrädare från näringslivet. Det är viktigt att varje utomstående persons deltagande tydligt kan motiveras med hän- syn till den konkreta uppgift som rådet ska lösa och vid beslut om deltagande kan det finnas skäl att beakta eventuella intressekonflik- ter, såväl faktiska som upplevda, som dessa utomstående personers deltagande kan ge upphov till. Även en upplevd intressekonflikt kan inverka negativt på andra aktörers förtroende för den verksamhet som ska bedrivas i rådet. Vidare utgör behov av säkerhetsprövning och registerkontroll av dem som ska delta i verksamheten en ytter- ligare aspekt att beakta vid tillsättande av deltagare i rådet.

När det gäller vilka offentliga aktörer som bör delta i rådet bedömer vi att dessa bör utgöras av företrädare för de tio sektors- ansvariga myndigheterna, de sex civilområdesansvariga länsstyrel- serna, FMV och Försvarsmakten. Även om vi i kapitel 9 föreslår att det är de sektorsansvariga myndigheterna inom sex av totalt tio beredskapssektorer som ska göra försörjningsanalyser, är försörj- ningsberedskapen en central fråga inom alla beredskapssektorer. Beredskapsmyndigheterna i de fyra övriga beredskapssektorerna kommer enligt våra förslag att göra behovsanalyser som sammanställs av respektive sektorsansvarig myndighet för att sedan rapporteras till försörjningsanalysmyndigheterna. Samtliga tio sektorsansvariga myn- digheterna bör därför delta i rådet. Det kommunala och regionala perspektivet bör också vara representerat i rådet och vår bedömning är att det lämpligast sker genom de civilområdesansvariga länssty- relserna. Ett försörjningsberedskapsråd bör kunna bygga vidare på det gemensamma arbete som påbörjats mellan MSB, Försvarsmak- ten, sektorsansvariga myndigheter och civilområdesansvariga läns- styrelser. När det gäller vilka näringslivsföreträdare som bör ingå i rådet bör en bred representation och kompetens eftersträvas. Exem- pelvis är det värdefullt med direkt representation av företag. Det kan

391

Den nationellt samordnande funktionens organisation

SOU 2023:50

i detta sammanhang finnas behov av avstämning med respektive sek- torsansvarig myndighet.

De utomstående personer som genom tydligt beslut knyts att delta i försörjningsberedskapsrådet kommer att delta i MSB:s verk- samhet när de utför sina uppgifter i rådet. Det finns därmed inget formellt hinder för myndigheten att dela sekretessbelagda uppgifter med rådsdeltagarna och dessa kommer att omfattas av förbudet i OSL på att röja eller utnyttja uppgift som de har fått kännedom om (jfr 2 kap. 1 § och 8 kap. 1 och 2 §§ OSL). En förutsättning är emellertid att det bedöms lämpligt, rör frågor som omfattas av rådets uppdrag och även i övrig följer gällande regelverk på området för exempelvis säkerhetsskydd.

Det bör ankomma på MSB att besluta om vilka aktörer som ska ingå i rådet.

392

15 Övriga överväganden och förslag

Vi har i detta betänkande fokuserat på det vi bedömer vara kärnan i försörjningsberedskapen – frågor om försörjningsanalys, beredskaps- lagring och produktionsomställning. Utöver det presenterar vi här ytterligare uppgifter och uppdrag som är nödvändiga för att skapa ett effektivt arbete inom ramen för försörjningsberedskapen.

15.1Gemensamma utgångspunkter för försörjningsberedskapen

Bedömning: För att åstadkomma en sammanhängande planering av försörjningsberedskapen är det viktigt att berörda aktörer kan utgå från samma antaganden och mål. De nu gällande planerings- antagandena som utgår från regeringens inriktning för totalför- svaret och för det civila försvaret är inte tillräckligt precisa för att ligga till grund för arbetet med försörjningsanalys.

Förslag: Regeringen bör uppdra åt Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap att i samråd med Försvarsmakten precisera planeringsantaganden för försörjningsberedskapen inom ramen för gällande politiska inriktning för civilt försvar och försörjnings- beredskap.

I våra direktiv uppger regeringen att framtagande av underlag för prioriteringsgrunder är ett exempel på uppgift som den nationellt samordnande funktionen skulle kunna ha.1 I förstudien till denna utredning uppger Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) att en central aktör skulle kunna ha till uppgift att sätta upp ramar och mål-

1Dir. 2021:65.

393

Övriga överväganden och förslag

SOU 2023:50

sättningar för försörjningsberedskapen, och att det är en fördel om detta utreds på central nivå i stället för hos varje enskild aktör.2

15.1.1Planeringsförutsättningar för totalförsvaret har formulerats i viss mån

Regeringen beslutade i december 2020 om en inriktning för en sam- manhängande planering för totalförsvaret.3 Beslutet innebär att För- svarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ska främja och utveckla en sammanhängande planering för totalförsvaret enligt planeringsförutsättningar som utgår från de mål för totalförsvaret som anges i totalförsvarspropositionen4. Reger- ingen beslutade också om anvisningar för det civila försvaret under försvarsperioden 2021–2025.5 Utgångspunkten för planeringen för totalförsvaret ska vara att under minst tre månader kunna hantera en säkerhetspolitisk kris i Europa och Sveriges närområde som innebär allvarliga störningar i samhällets funktionalitet samt krig under en del av denna tid. Under del av tiden och inom de tre månaderna ska det planeras för att Sverige är i krig och krigshandlingar pågår på svenskt territorium med perioder av högintensiva strider och perio- der med lägre stridsintensitet. Under de tre månaderna förutsätts vidare att det råder höjd beredskap och att logistikflödena med om- världen har begränsningar men inte är helt avbrutna.

Som svar på regeringens uppdrag från december 2020 har För- svarsmakten och MSB tagit fram en handlingsplan för att främja och utveckla en sammanhängande planering för totalförsvaret 2021–2025 (Handlingskraft).6 I Handlingskraft introduceras en årlig process för att samordna planeringen mellan det civila och det militära försvaret så att beroenden kan identifieras och särskilda satsningar lyftas fram till regeringen. Handlingskraft innehåller planeringsantaganden som utgångspunkt för en gemensam planering. Planeringsantagandena är

2FOI, Nationell försörjningsberedskap - FOI:s analys av försörjningsberedskapen som svar på regeringsuppdrag Ju2020/02565/SSK, Ju2018/05358/SSK, 2021, s. 86.

3Regeringsbeslut 29, 2020-12-17, Fö2016/00864, Fö2017/00850, Fö2019/01291 (delvis) och Fö2020/01269 (delvis).

4Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/2021:30).

5Regeringsbeslut II:4, 2020-12-17, Ju2020/04658 (delvis). Regeringen fattade 2023-03-30 beslut om ändring av anvisningarna för det civila försvaret 2021–2025 (Regeringsbeslut II:3, 2023-03-30 Fö2023/00751.

6Försvarsmakten och MSB, Handlingskraft – Handlingsplan för att främja och utveckla en sammanhängande planering för totalförsvaret 2021–2025, 2021.

394

SOU 2023:50

Övriga överväganden och förslag

på en övergripande nivå och syftar till att som ingångsvärden be- skriva den situation som totalförsvaret har att förhålla sig till, men utgör inte mål eller krav.

MSB har också som svar på regeringsuppdrag redovisat en plane- ringsinriktning för det civila försvaret.7

15.1.2Nuvarande planeringsförutsättningar är inte tillräckliga för försörjningsberedskapen

Som vi skrivit i avsnitt 4.2.2 är vår uppfattning att flera aktörer som bedriver försörjningsrelaterad verksamhet saknar tillräckligt tydliga mål, och att detta är en begränsning i deras arbete med att planera för försörjningsrelaterade störningar. Det är också svårt att beräkna kostnader för försörjningsberedskapen. Vi konstaterar att mål har satts upp för totalförsvaret, men bedömer att dessa mål är för allmänt hållna för att möjliggöra planering och dimensionering av försörj- ningsberedskapen. Dimensionering kan omfatta volymer av bered- skapslagrade varor, planerad produktionsökning eller åtgärder för att dämpa förbrukningen av varor och tjänster. Regeringens utgångspunkt för planeringen8, ovan nämnda inriktningsbeslut för planeringen av totalförsvaret och anvisningar för det civila försvaret preciserar inte heller ambitionsnivåerna tillräckligt för dimensionering av försörj- ningsberedskapen.

Den som ska planera för upprätthållande av försörjningsförmå- gan i samhällsviktiga verksamheter i fredstida krissituationer och i krig behöver kunna formulera vilken förmåga som ska upprätthållas. För att försörjningsberedskapen ska kunna dimensioneras rätt, och för att försörjningsrelaterade åtgärder ska vidtas på ett effektivt sätt, behöver övergripande mål brytas ned i kvantifierbara störningsni- våer och standarder i termer av slutlig användning av varor och tjäns- ter som berörda aktörer kan planera utifrån. Arbetet inom ramen för den tidigare försörjningsberedskapen, liksom pågående arbete inom beredskapssektorerna, kan här utgöra en bra utgångspunkt (vi har be- skrivit dessa arbeten i kapitel 8).

För att regeringen och myndigheter vid allvarliga händelser ska kunna fatta välgrundade beslut behöver de åtminstone veta vilken uthållighet försörjningsförmågan har i respektive sektor. Eftersom

7MSB, Planeringsinriktning för det civila försvaret, MSB 2019-00366, 2019.

8Prop. 2020/21:30, s. 84.

395

Övriga överväganden och förslag

SOU 2023:50

det ömsesidiga beroendet mellan sektorerna är starkt finns det dock risker med en situation där uthålligheten skiljer sig åt mellan sekto- rerna – i praktiken kan då sårbarheter och svagheter spilla över mellan sektorer och skapa osäkerhet i bedömningen av uthålligheten. Det kan därför också finnas goda skäl att sträva mot en likvärdighet i ut- hållighet i försörjningsförmågan för alla sektorer.

För att kunna bedöma olika aspekter av uthålligheten och försörj- ningsförmågan i sektorerna krävs en helhetsbild, inte minst av tvär- sektoriella beroenden. Vi bedömer därför att arbetet med att utarbeta planeringsförutsättningar bör utföras av den aktör som har ansvar för nationell samordning av försörjningsberedskapen, det vill säga MSB. Samtidigt behöver det militära försvarets behov beaktas, och arbetet bör därför ske i samråd med Försvarsmakten.

MSB har bedömt att styrningen av det civila försvaret bör ut- vecklas, särskilt avseende den politiska inriktningen, och har belyst betydande utmaningar med styrningen. MSB efterlyser bland annat tydligare ambitionsnivåer för vilken förmåga det civila försvaret ska ha. En av regeringen uttryckt ambitionsnivå skulle ge ett ramverk för myndigheterna för att omsätta den politiska inriktningen i priorite- ringar och mål i den egna verksamheten.9

Ett första steg för att utveckla styrningen av civilt försvar och konkretisera ambitionsnivån för försörjningsberedskapen skulle vara att regeringen uppdrar åt MSB att i samråd med Försvarsmakten dels precisera planeringsantaganden för försörjningsberedskapen inom ramen för gällande politiska inriktning för civilt försvar och försörj- ningsberedskap, dels identifiera och redovisa behov av ytterligare poli- tisk inriktning av ambitionsnivån. Eftersom ett av syftena med för- sörjningsberedskapen är att upprätthålla försörjningen av varor och tjänster som är nödvändig för att bidra till det militära försvarets förmåga, är det viktigt att Försvarsmakten ingår i ett sådant arbete.

9MSB, C vilt försvar mot 2030 – ett totalförsvar i balans -Slutredovisning av regeringsuppdrag (Ju2022/01209/SSK), s. 24.

396

SOU 2023:50

Övriga överväganden och förslag

15.2Lägesbild för hantering av försörjningsrelaterade störningar

Bedömning: För att åtgärder ska kunna vidtas inför och vid all- varliga störningar i leveranskedjor kan det finnas behov av att en särskild försörjningsrelaterad lägesbild upprättas. En sådan läges- bild bör i så fall uppdateras löpande och vid behov innehålla för- slag på åtgärder, som kan beslutas av regeringen eller berörda myndigheter. För att beslut om åtgärder ska kunna fattas i tid är det viktigt att det finns en struktur för tidig förvarning.

Förslag: Regeringen bör ge MSB i uppdrag att undersöka vad som krävs för att myndigheten ska ha möjlighet att lämna läges- bilder för att åtgärder ska kunna vidtas inför och vid allvarliga störningar i leveranskedjor.

Vid en allvarlig försörjningsrelaterad störning behövs en samlad överblick över situationen – störningens omfattning och möjliga kon- sekvenser för viktiga samhällsfunktioner, vad ansvariga aktörer gör för att hantera störningen samt vilka åtgärder som bör vidtas för att undvika eller lindra en bristsituation. Detta fås genom att en lägesbild upprättas med information från relevanta aktörer. En lägesbild möj- liggör en gemensam lägesuppfattning och effektivt beslutsfattande.

Regeringen har i propositionen Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull beskrivit lägesbild som en sammanställning av uppgifter för att skapa en bild över vad som har hänt, händer eller kommer att hända. Lägesuppfattning är enligt samma beskrivning en bedömning av hur det som inträffat påverkar aktörens sammanhang. Regeringen gjorde bedömningen att en samlad lägesbild utgör grunden för att aktörerna i krisberedskapssystemet ska kunna genomföra lämpliga åtgärder och samverka och att förmågan att skapa samlade lägesbilder borde stärkas.10

Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap har med ut- gångspunkt i den sektorn väl beskrivit lägesbilders betydelse för beslut som måste fattas skyndsamt och vad som krävs för att läges- bilder ska bidra till en god lägesuppfattning för beslutsfattare. Ut- redningen för resonemang bland annat om behov av prognoser med

10Prop. 2007/08:92, s. 1 f.

397

Övriga överväganden och förslag

SOU 2023:50

flera tidsperspektiv, förberedd information om resursläge, risker med för frekvent eller omfattande rapportering, anpassningar för olika beslutsnivåers skilda behov av precision, behovet av standar- diserad information i rapporteringen, behovet av bedömningar från expertmyndigheter och behovet av sekretess eller säkerhetsskydd.11 Vår bedömning är att resonemangen till stora delar kan generaliseras till andra sektorer.

15.2.1Lägesbildsarbetet ska kunna resultera i åtgärder

Genom lägesbildsarbetet skapas en uppfattning om Sveriges försörj- ningsförmåga under pågående försörjningsrelaterade störningar, vilket är nödvändigt för möjligheten att vidta åtgärder som säkrar tillgången eller dämpar förbrukningen av försörjningsviktiga varor och tjänster. För att beslutsfattare ska få en uppfattning om vilka åtgärder som kan vara aktuella att vidta i detta syfte ska lägesbilderna, i likhet med för- sörjningsanalyserna, vid behov innehålla förslag på nödvändiga åt- gärder. Nedan följer en lista över tänkbara åtgärder som kan behöva vidtas. Det är en lista över åtgärder som vi identifierat inom ramen för utredningsarbetet, men ska därmed inte ses som uttömmande.

–prioritering av resurser,

–beslut om lagersläpp,

–förfogande över egendom,

–konsumtionsdämpande insatser, exempelvis informationsinsatser och rekommendationer,

–ransonering och prisreglering,

–åtgärder för att säkerställa försörjningsviktiga handelsflöden.

11SOU 2022:6, s. 290 ff.

398

SOU 2023:50

Övriga överväganden och förslag

15.2.2Uppdrag till MSB att redovisa vad som behövs för att utveckla lägesbilder för hantering

av försörjningsrelaterade störningar

På området läkemedel och medicintekniska produkter har reger- ingen beslutat om uppdrag till Läkemedelsverket och E-hälsomyn- digheten att göra en förstudie om åtgärder för att Läkemedelsverket ska kunna sammanställa en nationell lägesbild över tillgång, lokalise- ring och förbrukning. Myndigheterna ska bland annat analysera om det finns behov av författningsändringar för att möjliggöra delning av information och säkerställa att uppgifterna skyddas i den utsträck- ning som behövs.12

På liknande sätt bör MSB få ett uppdrag att identifiera behov av författningsändringar, men i vårt fall med syftet att kunna framställa en nationell lägesbild för hantering av försörjningsrelaterade stör- ningar i fredstida krissituationer och vid höjd beredskap. Det bör framgå i uppdraget att MSB ska beakta befintliga rapporteringsskyl- digheter och strukturer och så långt det är möjligt utgå från dessa i syfte att minimera tillkommande rapporteringsuppgifter för bered- skapsmyndigheterna. Uppdraget bör ges efter att MSB och För- svarsmakten redovisat sitt nuvarande uppdrag13 att pröva förmågan att rapportera och ta fram lägesbild under höjd beredskap med gäl- lande författningar. Uppdraget bör även omfatta en redovisning av ytterligare behov för att möjliggöra ändamålsenliga nationella läges- bilder av försörjningsrelaterade störningar. Särskilt bör MSB redo- visa vad som krävs för att möjliggöra att information om störningar i tillgången till försörjningsviktiga varor och tjänster ska komma in i ett tidigt skede, i syfte att bedöma möjligheten till att utveckla ett arbete med tidig förvarning med en för myndigheten lämplig av- gränsning. Uppdraget till MSB bör också beakta den vidare utform- ningen av förslaget till EU:s krishanteringsinstrument (SMEI). Enligt en del av förslaget ska, när ett så kallat bevakningsläge aktiverats, nationella behöriga myndigheter bevaka leveranskedjorna av fast- ställda strategiska varor och tjänster och på nationell nivå identifiera vilka aktörer som är mest relevanta för dessa varor. Det kan finnas skäl att avvakta med ett arbete med att utveckla en nationell försörj- ningsrelaterad lägesbild och invänta resultatet av dessa förhandlingar.

12Regeringsbeslut I:9, 2022-02-24, S2022/01265 (delvis).

13Regeringsbeslut I:34, 2022-07-07, Ju2022/02410, redovisas senast den 1 april 2024.

399

Övriga överväganden och förslag

SOU 2023:50

Uppdraget bör också omfatta en analys av hur näringslivet ska kunna bidra till försörjningsrelaterade lägesbilder.

15.3Ansvar för att säkerställa försörjning med övriga varor och tjänster

Bedömning: De varor och tjänster som identifieras som försörj- ningsviktiga inom ramen för beredskapsmyndigheternas behovs- analyser kommer inte att endast beröra de sex sektorer som vi identifierat som försörjningsviktiga (Elektroniska kommunika- tioner och post, Energiförsörjning, Finansiella tjänster, Hälsa, vård och omsorg, Livsmedelsförsörjning och dricksvatten samt Transporter). Vissa varor och tjänster som inte ingår i någon myndighets ansvarsområde kommer också att bedömas vara för- sörjningsviktiga (övriga varor och tjänster). En myndighet bör an- svara för att göra försörjningsanalyser av övriga varor och tjänster.

Förslag: Den nationella försörjningsanalysen som MSB ska göra enligt förslagen i avsnitt 9.5.3 ska omfatta även sådana varor och tjänster som inte ingår i någon annan myndighets ansvarsområde. Det ska framgå av myndighetens instruktion.

I detta avsnitt beskriver vi hur ansvarsfördelningen med avseende på försörjningsområden som ingen aktör ansvarar för löstes inom ramen för den tidigare försörjningsberedskapen. Därefter skriver vi kortfat- tat om Utredningen om näringslivets försörjningsberedskap. Vi redo- gör sedan för vilka varor och tjänster som inte täcks av våra förslag om försörjningsanalys, och hur vi definierar försörjning med övriga varor och tjänster. Slutligen redogör vi för våra överväganden och förslag när det gäller vilken aktör som vi anser bör få ansvaret för detta.

400

SOU 2023:50

Övriga överväganden och förslag

15.3.1Försörjning med övriga varor och tjänster i den tidigare försörjningsberedskapen

Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) har konstaterat att övrig varuförsörjning, eller försörjning med industrivaror som det senare kom att kallas, har en lång historia i det svenska totalförsvaret med många återkommande frågeställningar och vägval gällande ansvars- förhållanden och gränsytor mellan såväl offentliga och privata aktö- rer som mellan olika myndigheter. Området hade ansetts falla mellan stolarna när det gällde det sammanhållande beredskapsansvaret, var- för Överstyrelsen för ekonomiskt försvar (ÖEF) och sedermera Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) hade ett eget sektors- eller funktionsansvar.14

Vad övrig varuförsörjning och försörjning med industrivaror har omfattat tidigare

Funktionen Försörjning med industrivaror omfattade produktion och distribution av varor som behövdes för totalförsvarets försörjning under kriser och i krig. Funktionens ansvarsområde omfattade inte produktion och distribution av energi eller livsmedel (dessa ingick i andra funktioner). Verksamheten inriktades på vissa varu- och tjänste- områden, såsom elektronikprodukter, textilvaror, kemiska produk- ter, papper, plast, gummi, stål, sjukvårdsmaterial och läkemedel, metaller, verkstadsprodukter samt service och reparationer inom dessa områden. ÖCB:s uppgift inom ramen för funktionen var att inventera och sammanställa totalförsvarets behov av industrivaror under kriser och i krig samt vidta de åtgärder som krävdes för att nödvändig försörjning skulle kunna uppnås i olika lägen.15 De vikti- gaste beredskapsåtgärderna inom ramen för funktionen var följande:

–försörjningsanalyser som syftade till att klargöra behov av och tillgång till kris- eller krigsviktiga varor och tjänster,

–företagsplanläggning med ansvar för föreskrifter och allmänna råd, kontinuerlig ny-planläggning och aktuellthållning av befint- liga planer,

14FOI, Nationell försörjningsberedskap – FOI:s analys av försörjningsberedskapen som svar på regeringsuppdrag Ju2020/02565/SSK, Ju2018/05358/SSKFOI-R--5174--SE, 2021, s. 70 f.

15ÖCB, Civilt försvar, 1995, s. 106.

401

Övriga överväganden och förslag

SOU 2023:50

–beredskapsavtal (avtal om statlig ersättning för viss produktion, för leveranser av varor och tjänster samt för eventuell lagring),

–forskning och utveckling, exempelvis framtagande av substitut ur inhemsk råvara för att minska importberoendet av strategiska varor och utveckling av inhemsk produktion av bland annat vissa elektronikkomponenter,

–krishandelsavtal mellan Norge och Sverige och mellan Finland och Sverige för bilateralt handelsutbyte i en kris,

–lagring av strategiska varor.16

När frågan prövats tidigare har ansvaret lagts på ÖCB

Utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för för- svaret (LEMO) övervägde om ansvaret för funktionen Försörjning med industrivaror borde ligga kvar på ÖCB eller överföras till NUTEK (Verket för näringslivsutveckling). I sitt betänkande från 1993 konstaterade utredningen att den industriella försörjningsberedska- pen hade ett nära samband med närings- och industripolitiken. Vi- dare noterade utredningen att sambanden mellan energiförsörj- ningen och den industriella beredskapen också var betydande, och att vissa besparingar rimligen borde kunna åstadkommas genom att sammanföra funktionsansvaret de båda funktionerna under en led- ning (NUTEK var då funktionsansvarig myndighet för funktionen Energiförsörjning). Utredningen såg samtidigt argument mot en överföring av funktionsansvaret för försörjning av industrivaror till NUTEK. Det var vid en närmare anblick förenat med påtagliga svå- righeter att inordna den industriella försörjningsberedskapen i något av de olika verksamhetsområden som NUTEK arbetade med inom dess uppgifter på de näringspolitiska och regionalpolitiska områdena. LEMO ansåg när rapporten skrevs att en överföring av funktions- ansvaret från ÖCB till NUTEK inte borde komma till stånd. Där- emot var det dock lämpligt att ytterligare utveckla samarbetet mellan myndigheterna, inte minst på forskningsområdet.17

16SOU 1993:95, s. 37.

17Ibid., s. 114 f.

402

SOU 2023:50

Övriga överväganden och förslag

Funktionsansvaret flyttades inte över till NUTEK, utan kvarstod hos ÖCB fram till 2002, då funktionsindelningen upphävdes.

15.3.2Utredningen om näringslivets försörjningsberedskap

I juni 2022 utsågs en särskild utredare som ska kartlägga vilka varor och tjänster i Sverige som har väsentlig betydelse för upprätthåll- andet av samhällsviktig verksamhet eller där allvarliga konsekvenser i övrigt riskerar att uppstå om varan eller tjänsten inte tillgänglig- görs. Utredaren ska bland annat analysera ansvarsfördelning mellan myndigheter, föreslå utökat samhällsuppdrag avseende industriforsk- ning, provning och certifiering, utreda regeringens möjlighet att be- sluta om tillfälligt miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet samt lämna nödvändiga författningsförslag.18 I kommittédirektiven till utredningen anges att samhällsviktig verksamhet av intresse i detta sammanhang är varor och tjänster som är nödvändiga för att upp- rätthålla samhällsviktig verksamhet eller där allvarliga konsekvenser i övrigt för exempelvis bostadsbyggande, byggnation av infrastruktur, arbetsmarknad eller Sveriges ekonomi riskerar att uppstå om varan eller tjänsten inte tillgängliggörs.

Regeringen konstaterar att Sveriges geologiska undersökning (SGU) och Tillväxtverket i sina respektive instruktionsenliga upp- drag saknar särskilt utpekade beredskapsansvar inom sina områden, och att det behöver analyseras om sådant ansvar bör införas. I sam- band med detta bör det också övervägas om myndigheterna, med hänsyn till de eventuellt tillkommande uppgifterna, bör utses som beredskapsmyndigheter enligt förordning (2022:524) om statliga myn- digheters beredskap och, om så är fallet, om det finns skäl att göra justeringar av beredskapssektorerna enligt samma förordning. Ut- redaren ska därför bland annat analysera om, och i så fall hur, det ansvar Tillväxtverket och SGU har i dag behöver förändras för att möta näringslivets och det övriga samhällets behov av stöd för att säkerställa tillgång till samhällsviktiga varor och tjänster i kris eller höjd beredskap. Dessa delar av utredningens uppdrag ska redovisas senast den 31 oktober 2024.19

18Dir. 2022:72.

19Ibid.

403

Övriga överväganden och förslag

SOU 2023:50

15.3.3Våra förslag täcker inte alla försörjningsviktiga varor och tjänster

I våra förslag om försörjningsanalys har vi utgått från viktiga sam- hällsfunktioner och utifrån dessa identifierat de sex beredskapssek- torer som inom ramen för respektive sektors ansvarsområde bör få en särskilt viktig roll i försörjningsberedskapen. På så sätt har vi försökt täcka de områden som vi bedömer är viktigast utifrån ett försörjningsperspektiv, och därigenom de varor och tjänster som är försörjningsviktiga i fredstida krissituationer och i krig. Det finns dock luckor i en sådan struktur. De sex beredskapssektorernas sam- manlagda ansvarsområden täcker inte alla varor och tjänster som behövs för att säkerställa en god försörjningsförmåga, och det finns även varor och tjänster som inte omfattas av ett ansvar från någon offentlig aktör.

Vad kan försörjning med övriga varor och tjänster omfatta?

Genom våra förslag om att försörjningsanalyser ska utföras av Post- och telestyrelsen (PTS), Energimyndigheten, Finansinspektionen, Socialstyrelsen, Livsmedelsverket och Trafikverket omhändertas varor och tjänster i det vi i avsnitt 9.5.1 kallar kategori 1 (varor och tjänster som omfattas av det samlade ansvarsområdet i någon av de sex beredskapssektorer för vilka respektive sektorsansvarig myndig- het ska göra försörjningsanalyser). Varor och tjänster i kategori 2 (varor och tjänster som omfattas av det samlade ansvarsområdet i någon av de fyra beredskapssektorer som inte ska göra försörjnings- analyser) och kategori 3 (varor och tjänster som inte omfattas av någon myndighets ansvarsområde) faller dock utanför dessa myn- digheters försörjningsanalyser. När det gäller varor och tjänster i kategori 2 har vi bedömt att dessa inte bör omhändertas inom ramen för försörjningsberedskapen (se våra resonemang om detta i kapi- tel 9). Det är således varor och tjänster i kategori 3 som vi avser med begreppet försörjning med övriga varor och tjänster.

Det handlar alltså om ett slags restpost av försörjningsviktiga varor och tjänster. Kartläggningen av vilka varor och tjänster det kan handla om på ett övergripande plan bör därför utgå från vad som inte redan omhändertas av andra.

404

SOU 2023:50

Övriga överväganden och förslag

Vad omfattar ansvaret?

Ansvaret för att säkerställa försörjning med övriga varor och tjänster består i att genomföra försörjningsanalyser. I korthet går försörj- ningsanalyser av övriga varor och tjänster ut på att den ansvariga aktören ska undersöka tillgången till varor och tjänster som inte om- fattas av någon myndighets ansvarsområde, att analysera inhemsk produktion av dessa varor och tjänster, samt företags leveransför- måga, liksom att identifiera åtgärder för att säkra leveransförmågan.

Ansvaret omfattar även att vid behov beredskapslagra varor som ingår i denna kategori (se kapitel 13).

MSB är mest lämpad för att få ansvaret

MSB:s föregångare ÖCB och dessförinnan ÖEF hade ansvaret för funktionen Övrig varuförsörjning, som sedan bytte namn till För- sörjning med industrivaror. Ett skäl till att dessa myndigheter hade ansvaret för dessa frågor var att de ansågs falla mellan stolarna. Detta skäl är relevant även i dag. Det vi avser med försörjning med övriga varor och tjänster är ett slags restpost som inte har någon självklar hemvist i någon beredskapssektor eller myndighet. De varor och tjänster som bedöms vara försörjningsviktiga kan också variera över tid. Detta talar för att en myndighet med ansvar för nationell sam- ordning av försörjningsberedskapen får uppgiften att genom försörj- ningsanalys och beredskapslagring säkerställa försörjningsförmågan av dessa varor och tjänster.

Så länge ingen annan myndighet får ett utpekat ansvar för för- sörjningen med övriga varor och tjänster faller det sig naturligt att MSB, som enligt våra förslag i kapitel 14 får ansvaret för nationell samordning av försörjningsberedskapen, får ansvar för detta, då det handlar om varor och tjänster som är försörjningsviktiga men som ingen beredskapsmyndighet eller annan myndighet har ansvar för i dag.

I våra resonemang kring huruvida MSB ska få ansvaret för natio- nell samordning av försörjningsberedskapen i kapitel 14 bedömer vi att det kan vara problematiskt att myndigheten både är samordnande över sektorsgränserna och för en beredskapssektor (Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen). Denna problematik bedömer vi inte gäller för ansvaret för försörjning med övriga varor och tjänster. Det handlar inte om en beredskapssektor där andra myndigheter in-

405

Övriga överväganden och förslag

SOU 2023:50

går, och därmed finns inte några otydligheter gentemot sådana. Det är heller inte en fråga om en specifik del av samhället eller grupp av aktörer, utan snarare ska försörjningsanalyserna utgå från behoven i samhället i stort.

Sammanfattningsvis bedömer vi att det finns flera synergieffekter med att ge MSB ansvaret för försörjning med övriga varor och tjäns- ter, som inte skulle uppstå om ansvaret i stället gavs till en annan myndighet. Vi föreslår därför att ansvaret läggs på MSB.

Vårt förslag kopplat till övriga myndigheters ansvar

Av de tre kategorier av varor och tjänster som vi redogör för ovan och i kapitel 9 omfattar försörjning med övriga varor och tjänster kategori 3 (varor och tjänster som inte omfattas av någon myndig- hets ansvarsområde). En ordning där MSB ansvarar för att göra för- sörjningsanalyser och beredskapslagra varor är inte problematisk i relation till andra myndigheters ansvarsområden. MSB har enligt den inledande bestämmelsen i sin instruktion ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Eftersom de varor och tjänster som ingår i kategori 3 inte faller under någon annan myndighets ansvarsområde, bedömer vi att det skulle kunna falla under MSB:s ansvarsområde. Eftersom ansvaret inte förändras vid kris eller krig, behöver inte heller avsteg göras från ansvarsprincipen.

406

SOU 2023:50

Övriga överväganden och förslag

15.4Transporter i kris och krig

Bedömning: Till skillnad från vad som gäller för transportinfra- strukturområdet saknas det i stor utsträckning en myndighet med ett ansvar för att tillgodose totalförsvarets behov av trans- porter under kriser och i krig. Detta skapar osäkerheter om till- gängligheten vid sådana situationer och riskerar att leda till en bristfällig försörjningsförmåga.

Förslag: Den försörjningsanalys som Trafikverket får i uppgift att göra enligt förslagen i kapitel 9 ska även omfatta transporter (transportörer och logistikcentrum). Det ska framgå av Trafik- verkets instruktion.

Det finns ett mycket starkt beroende av transporter inom de flesta samhällsviktiga funktioner, liksom inom det militära försvaret. Att kunna transportera försörjningsviktiga varor och människor som ska kunna utföra försörjningsviktiga tjänster är därmed avgörande för Sveriges försörjningsförmåga. Detta gäller såväl inom landet som i handeln med andra länder.

15.4.1Uppgifter inom transportområdet

Trafikverket

Trafikverket har enligt sin instruktion ansvar för den långsiktiga infra- strukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar. Trafik- verket får även, efter överenskommelse med Sjöfartsverket, ansvara för genomförandet av infrastrukturprojekt i farleder, slussar och kanaler. Trafikverket ska verka för en grundläggande tillgänglighet i den interregionala kollektivtrafiken.20

Inom ramen för sin uppdrags-, uthyrnings- och försäljningsverk- samhet ingår att utföra uppdrag inom väg- och järnvägsinfrastruk- turområdena bland annat upphandla och tillhandahålla materiel för järnvägsinfrastruktur, tillhandahålla färjeverksamhet och förvalta och

201 § förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket.

407

Övriga överväganden och förslag

SOU 2023:50

hyra ut järnvägsfordon till i första hand järnvägsföretag som staten ingår trafikeringsavtal med, i andra hand andra järnvägsföretag.21

Trafikverket har vissa uppgifter kopplat till interregional lokaltrafik. Trafikverket ska ingå och ansvara för statens avtal om transport- politiskt motiverad interregional kollektivtrafik, inklusive flygtrafik, som inte upprätthålls i annan regi och där det saknas förutsättningar för kommersiell drift, samt linjetrafik till Gotland. Trafikverket ska också se till att det finns regelbunden flygtrafik på linjen Östersund- Umeå. Trafikverket ska även ansvara för statens avtal med AB Stor- stockholms Lokaltrafik, om regeringen inte beslutat något annat.22 Trafikverket får även ingå avtal om transportpolitiskt motiverad internationell kollektivtrafik som inte upprätthålls i de regionala kollektivtrafikmyndigheternas regi och där det saknas förutsättningar för kommersiell drift.23 Därutöver får Trafikverket fatta beslut om att teckna avtal om ny trafik och om villkoren för denna trafik, om att förändra utbudet av trafik, samt besluta om att lägga ned trafik som bedrivs under avtal, under förutsättning att regeringen inte har beslutat något annat. Trafikverket får vidare göra insatser för att komplettera trafik som i huvudsak faller under de regionala kollektiv- trafikmyndigheternas ansvar om det bedöms viktigt för den inter- regionala kollektivtrafiken, och under förutsättning att sådana insat- ser inte ersätter det ansvar de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har enligt lagen (2010:1836) om kollektivtrafik.24 I de avtal Trafik- verket svarar för ska Trafikverket väga in behovet av funktionella arbetsmarknadsregioner.25

Trafikverket är beredskapsmyndighet och sektorsansvarig myn- dighet enligt förordningen (2022:524) om statliga myndigheters be- redskap.26

Sjöfartsverket

Sjöfartsverkets huvuduppgifter är bland annat att tillhanda lotsning, svara för farledshållning och vid behov inrätta nya farleder, tillhanda- hålla sjöräddnings- och flygräddningstjänst samt utföra transporter

216 § Ibid.

2212 a § Ibid.

2312 b § Ibid.

2412 c § Ibid.

2512 d § Ibid.

263 a § Ibid.

408

SOU 2023:50

Övriga överväganden och förslag

med helikopter på begäran av sjukvårdshuvudman, svara för isbryt- ning, verka för att sjöfartens påverkan på miljön minimeras, sjökart- läggning inom Sjöfartsverkets ansvarsområde och samordning av detta inom Sverige, samt redovisa och dokumentera Sveriges gränser till havs.27

Luftfartsverket

Luftfartsverkets huvuduppgift är att tillhandahålla en säker, effektiv och miljöanpassad flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart.28

Transportstyrelsen

Enligt myndighetens instruktion har Transportstyrelsen till huvud- uppgift att svara för regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn in- om transportområdet.29

Länsstyrelser

Enligt 13 kap. 1 § trafikförordningen (1998:1276) ska länsstyrelsen i ett län varje år upprätta en sammanställning över allmänna vägar och andra viktigare vägar i länet. Sammanställningen ska även ta upp bärighetsklasser, föreskrifter enligt 4 kap. 17 f §30 och sådana lokala trafikföreskrifter som är av större allmänt intresse. Sammanställ- ningen ska föras in i länets författningssamling och sändas till Trafik- verket, Transportstyrelsen, Försvarsmakten och Polismyndigheten och de myndigheter som har hand om väg- eller gatuhållningen.

Kommuner och regioner

Kommuners och regioners ansvar för kollektivtrafik regleras i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik. Enligt 2 kap. 1 § ansvarar kommu- nerna och regionerna inom ett län gemensamt för den regionala kollektivtrafiken, med undantag för Stockholms län, där regionen

272 § förordningen (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket.

281 § förordningen (2010:184) med instruktion för Luftfartsverket.

291 § förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen.

30Träder i kraft 2023-08-31.

409

Övriga överväganden och förslag

SOU 2023:50

som utgångspunkt ensam har detta ansvar, och Gotlands län, där kommunen har ansvaret. Detta ansvar omfattar även persontrans- porter enligt lagen (1997:736) om färdtjänst eller lagen (1997:735) om riksfärdtjänst i sådana kommuner som överlåtit sina uppgifter enligt någon av dessa lagar till den kommunala kollektivtrafikmyn- dighet som avses i 2 §.

Beredskapssektorn Transporter

Sedan 1 oktober 2022 finns en beredskapssektor för transporter. Trafikverket är sektorsansvarig myndighet, och i övrigt utgörs sek- torn av Luftfartsverket, Sjöfartsverket och Transportstyrelsen.31

Sammanfattning

Det finns luckor i ansvarsfördelningen på transportområdet. Vi kon- staterar att det till skillnad från transportinfrastrukturområdet i stor utsträckning saknas en myndighet med ett ansvar för att tillgodose totalförsvarets behov av transporter under kriser och i krig. Inom ramen för den tidigare försörjningsberedskapen omhändertogs detta av ÖCB och de andra myndigheterna i funktionen Transporter.

15.4.2Transporternas roll i försörjningsberedskapen

Försvarsberedningen och totalförsvarspropositionen om transporter och transportinfrastruktur

Försvarsberedningen konstaterade att det inte gjordes en samlad analys av krisberedskapsförmågan hos de kommersiella aktörerna, och att det inte heller ställs krav på robusthet eller förmåga att han- tera samhällsstörningar i verksamheten. Beredningen ansåg att olika former för samverkan med och kravställningar gentemot de privata aktörerna på transportområdet borde analyseras och utvecklas för att sammantaget skapa en robustare förmåga att hantera allvarliga kriser och krig. Försvarsberedningen lyfte vidare möjligheten att i lagstiftning ställa krav på privata aktörer att vidta åtgärder för att öka

31Bilaga 2 till förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap.

410

SOU 2023:50

Övriga överväganden och förslag

sin förmåga att upprätthålla funktionalitet vid störningar, ha förmåga att samverka och skyldighet att bidra till myndigheternas arbete vid störningar. Sådana krav skulle kunna förenas med att någon eller några myndigheter bemyndigas föreskriftsrätt och ansvar för tillsyn och stöd. Försvarsberedningen ansåg att Trafikverket med stöd av övriga myndigheter inom transportområdet borde leda arbetet med att utveckla beredskapsförmågan hos de kommersiella aktörerna.32

Regeringen delade Försvarsberedningens och myndigheternas bedömningar, bland annat om att Trafikverket med stöd av övriga myndigheter inom transportsektorn ska leda arbetet med att ut- veckla beredskapsförmågan hos de kommersiella aktörerna, och att näringslivet i ökad utsträckning bör inkluderas i totalförsvarsplane- ringen.33

Utredningen om civilt försvar

Utredningen om civilt försvar föreslog i sitt betänkande att en be- redskapssektor för transporter skulle inrättas. Utredningen konsta- terade att verksamheten på transportområdet till stor del drivs av privata företag på olika marknader. Statliga myndigheter på trafik- området har i vissa fall operativa uppgifter, exempelvis trafikledning, men en stor del av myndigheternas uppgifter går ut på att upphandla drift och underhåll, ta fram föreskrifter, tillstånd, göra tillsyn samt den långsiktiga infrastrukturutvecklingen i landet. I utredningens betänkande är det inte klarlagt huruvida den föreslagna bereskaps- sektorn ska arbeta med möjligheter för offentliga aktörer att använda privata transportresurser. Utredningen nämner visserligen Trans- portsektorns samverkan inför samhällsstörningar (TP SAMS), men utöver detta klargör inte utredningen hur dessa uppgifter ska tas om hand.34

32Ds 2017:66, s. 178 f.

33Prop. 2020/21:30, s. 148.

34SOU 2021:25, s. 256 f.

411

Övriga överväganden och förslag

SOU 2023:50

15.4.3Ett första steg är att en aktör gör försörjningsanalys avseende transporter

Vi konstaterar att när det gäller transportinfrastruktur är ansvars- frågan omhändertagen, genom transportmyndigheternas instruktions- bundna uppgifter. I FOI:s förstudie till denna utredning uppges att ingen myndighet har ett uttalat ansvar för att hantera frågor som rör det civila samhällets behov av transporter för försörjning av kritiska förnödenheter vid kris. Detta har bekräftats vid våra intervjuer med relevanta offentliga och privata aktörer inom transportområdet – det saknas en ansvarig myndighet för att säkra transporter som bygger på privata resurser i form av fordon, fartyg och luftfarkoster, logi- stikcentra med mera i kris och i krig. Ingen myndighet har heller samlad information om vad som i dag transporteras av privata aktö- rer på väg eller järnväg. Visserligen pågår arbete med att förbereda förfogande, men denna form av resursutnyttjande är inte vare sig möjlig eller ändamålsenlig vid alla typer av försörjningsrelaterade störningar; snarare är förfogande en sista utväg och ett komplement till upprättade avtal mellan det offentliga och privata aktörer.

Utöver de konsekvenser som nämnts ovan leder bristen på en ansvarig myndighet för transporter att otydligheter kring ansvaret för exempelvis drivmedelstransporter inte blir tydliggjorda och åt- gärdade. Det är exempelvis oklart om det är Energimyndigheten, Trafikverket eller någon annan myndighet som ansvarar för att säker- ställa drivmedelstransporter (avseende transportörer, bensinmackar, drivmedelsdepåer och drivmedelshamnar) i kris och krig. Vissa för- tydliganden beträffande ansvaret för kommunalt ägda flygplatser och hamnar kan också behövas. Om det fanns en myndighet med ett uttalat ansvar för transporter bedömer vi att denna fråga lättare skulle kunna lösas.

Det finns många aspekter att beakta i ansvarsfrågan. Transport- området består av ett stort antal aktörer, och beroendena mellan olika samhällssektorer med avseende på transporter är komplexa. Att föreslå ett generellt ansvar för transporter och vad detta skulle om- fatta och få för konsekvenser kräver en avgränsning för vad en statlig aktör ska ansvara för, hur och i vilka fall staten ska ingå avtal med företag och vilka av dessa som prioriteras. Det har inte funnits möj- lighet att inom ramen för denna utredning göra detta, och i våra direktiv finns heller inte något sådant uppdrag beskrivet. Med ut-

412

SOU 2023:50

Övriga överväganden och förslag

gångspunkt i våra övriga förslag ser vi dock behov av att en aktör gör försörjningsanalyser avseende transporter i kris och krig.

Våra förslag om försörjningsanalys finns i kapitel 9. I korthet går det ut på att aktören ska ta emot de behovsanalyser som görs av bered- skapsmyndigheterna och undersöka tillgången till sådana transpor- ter. I detta arbete ingår att analysera vilka transporter som finns till- gängliga i Sverige, hur beroendet av utländska leverantörer av sådana tjänster ser ut samt eventuella sårbarheter och flaskhalsar i olika scenarier. För att göra detta behöver aktören analysera vissa företag som identifierats inom ramen för beredskapsmyndigheternas behovs- analyser. I uppgiften ingår även att identifiera åtgärder.

Med tanke på det stora antalet offentliga och privata aktörer som ingår i transportområdet, är det inte rimligt att en statlig aktör ana- lyserar och skriver avtal med företag som levererar transporter till hela samhället. Exempelvis bör kommuner och regioner som utgångs- punkt även fortsatt ingå avtal med företag som utför transporter för hälso- och sjukvård och omsorgsverksamhet. Det handlar snarare om vissa delar av transportområdet där det behövs en statlig aktör för att säkra vissa transporter eller hantera vissa sårbarheter som respektive aktör inte kan förväntas omhänderta på egen hand. Det kan exempelvis handla om att upprätta drivmedelsdepåer eller säker- ställa tillgången till reservlok.

Trafikverkets försörjningsanalys bör omfatta transporter

I egenskap av sektorsansvarig myndighet inom beredskapssektorn Transporter ska Trafikverket enligt våra förslag i kapitel 9 göra för- sörjningsanalyser. Trafikslagens skilda förutsättningar och det stora antalet aktörer gör arbetet med försörjningsberedskap särskilt ut- manande. Det finns också ett stort mått av tvärsektoriella behov kopplat till transporter i övriga samhället. Detta skulle kunna moti- vera att en aktör med ansvar för nationell samordning av försörj- ningsberedskapen även fick ansvar för att göra försörjningsanalyser med avseende på transporter. Vi konstaterar samtidigt att likheter finns mellan beredskapssektorerna Transporter och Energiförsörj- ning i detta avseende. Den senare består av flera olika energislag och ett stort antal aktörer, och de tvärsektoriella beroendena är sannolikt ännu större än när det gäller transporter.

413

Övriga överväganden och förslag

SOU 2023:50

Oavsett vilken myndighet som får ansvaret bedömer vi att kom- petenser behöver byggas upp, och resurser tilldelas, för att uppgif- terna som det innebär ska kunna lösas. En viktig fråga blir därför var dessa kompetenser mest naturligt hör hemma. Trafikverket har redan

idag vissa uppgifter som inbegriper transporter, bland annat ska myn- digheten ingå avtal för statens räkning om viss interregional kol- lektivtrafik samt linjetrafik till Gotland. Vidare finns kompetens hos myndigheten när det gäller upphandling av underhållsleverantörer, och även om detta skiljer sig från transporter bedömer vi att denna kompetens kan komma till nytta när ny kompetens ska byggas upp.

Att bygga upp kompetenser inom analys av transportflöden, identifiering och analys av företag med mera på Trafikverket skulle ligga i linje med den kompetensprincip som vi presenterar i kapitel 7, eftersom det skulle kunna leda till synergier i relation till myndig- hetens befintliga verksamhet. En annan aspekt av kompetensprin- cipen är att gränsdragningsproblematiken i relationer till andra aktö- rer kan undvikas eller minimeras. En lösning där MSB får ett ansvar för försörjningsanalyser med avseende på transporter skulle sanno- likt leda till oklarheter kring ansvarsfördelningen mellan MSB och beredskapssektorn Transporter, såväl för beredskapsmyndigheterna och Försvarsmakten som för näringslivet. MSB skulle också behöva stämma av sitt arbete med försörjningsanalys, beredskapslagring och lägesbilder med transportmyndigheterna. Detta skulle sannolikt öka behovet av kontakter jämfört med om Trafikverket fick ansvaret. Detta anser vi bör undvikas.

En viktig skillnad jämfört med den tidigare försörjningsbered- skapen är att det i dag finns en beredskapssektor som en transport- myndighet har sektorsansvar för. Detta fanns inte tidigare, då ÖCB hade det övergripande ansvaret. En lösning som liknar den tidigare är därmed mindre relevant i dag än då.

Sammantaget bedömer vi att det är mer effektivt och ändamåls- enligt att Trafikverkets försörjningsanalys (se kapitel 9) ska omfatta även behov av och tillgång till av transporter i kris och krig. En sådan lösning ligger i linje med vad både Försvarsberedningen och reger- ingen skrivit.

414

SOU 2023:50

Övriga överväganden och förslag

15.5Åtgärder för att säkerställa viktiga handelsflöden

Bedömning: Handelsflöden är en viktig del av försörjningsför- mågan, och åtgärder som syftar till att säkerställa handelsflöden av försörjningsviktiga varor och tjänster till och från Sverige kan därmed utgöra en viktig del av försörjningsberedskapen.

Förslag: Regeringen bör ge Kommerskollegium i uppdrag att analysera möjliga åtgärder för att i största möjliga utsträckning säkerställa handelsflöden även under störda förhållanden samt undersöka om det finns skäl att återuppta ett arbete tillsammans med andra myndigheter för att förbereda sådana åtgärder.

I våra direktiv uppger regeringen att det är centralt för Sverige som importberoende land att de globala handelsflödena upprätthålls i största möjliga utsträckning även under störda förhållanden.35 Ut- gångspunkten är att de globala handelsflödena ska upprätthållas i största möjliga utsträckning även under störda förhållanden och att varor som tillhandahållits genom exempelvis lagerhållning och om- ställning av produktion i första hand ska användas när handeln inte fungerar. I den utsträckning vi lämnar förslag som avviker från Sveriges etablerade handelspolitiska inriktning om att verka för öppen och fri handel samt att motverka protektionism ska vi särskilt motivera detta.36 Vi lämnar inte några sådana förslag, däremot föreslår vi att behoven av att vidta handelsrelaterade åtgärder för att hantera för- sörjningsrelaterade störningar kartläggs och analyseras, samt att be- hoven av ett strukturerat arbete med detta undersöks.

15.5.1Utrikeshandelns roll i den tidigare försörjningsberedskapen

Arbetet med handelsrelaterade frågor inom ramen för krisberedskap och civilt försvar skedde under åren fram till 2002 inom ramen för funktionen Utrikeshandel.37 Som funktionsansvarig myndighet ledde

35Dir. 2021:65, s. 2.

36Dir. 2021:65, s. 16.

37ÖCB, Civilt försvar, 95:4, 1995, s. 73 ff.

415

Övriga överväganden och förslag

SOU 2023:50

Kommerskollegium arbetet i funktionen, som även innefattade Statens jordbruksverk, Tullverket, Exportkreditnämnden och Riksbanken.

15.5.2Det finns ett behov av att analysera behov

av att vidta åtgärder för att säkerställa handeln

med försörjningsviktiga varor och tjänster i kris och krig

Handelsflöden är centrala för försörjningsförmågan. Åtgärder som syftar till att i största möjliga utsträckning säkerställa handelsflöden av försörjningsviktiga varor och tjänster till och från Sverige kan därmed utgöra en viktig del av försörjningsberedskapen.

Vi kan konstatera att någon motsvarighet till det arbete som tidigare utfördes inom ramen för funktionen Utrikeshandel inte ut- förs i dag. I våra direktiv framgår det inte att vi ska utreda och analy- sera åtgärder för att säkerställa utrikeshandeln i kris och krig eller undersöka behoven av en ny beredskapssektor för utrikeshandel. Det har vi inte heller gjort. Vi ser dock behov av att dessa frågor undersöks. En sådan undersökning behöver beakta de rättsliga förut- sättningar som finns i dag för att vidta åtgärder för att i största möjliga utsträckning säkerställa handelsflöden – i synnerhet när det gäller de regler som Sverige har förbundit sig att följa som medlems- stat i EU. Vi föreslår därför att Kommerskollegium, som Sveriges expertmyndighet med ansvar för frågor som rör utrikeshandel och handelspolitik, får i uppdrag att kartlägga och analysera möjliga åt- gärder för att i största möjliga utsträckning säkerställa handelsflöden då handeln med vår omvärld utsätts för allvarliga störningar som kan uppstå i fredstida krissituationer och krig. Med utgångspunkt i de slutsatser som dras av denna analys bör Kommerskollegium även bedöma om det finns skäl att återuppta ett arbete tillsammans med andra myndigheter för att förbereda sådana åtgärder.

416

SOU 2023:50

Övriga överväganden och förslag

15.6Stöd i upphandling och avtalsskrivning

Bedömning: Ett sätt att stärka möjligheten till leveranser av varor och tjänster även i fredstida krissituationer och vid höjd beredskap är att inom ramen för ett upphandlingsförfarande ställa krav som säkrar näringsidkarens leveransförmåga. Det kan till exempel handla om krav på uthållighet, omställningsförmåga, robusthet eller övning och utbildning.

Förslag: Det ska framgå av Upphandlingsmyndighetens instruk- tion att det upphandlingsstöd som myndigheten ger till upphand- lande myndigheter, enheter och leverantörer även ska bidra till att krisberedskaps- och totalförsvarsaspekter säkerställs i upphand- ling av samhällsviktig verksamhet och sådan verksamhet som är nödvändig för totalförsvarsvaret.

Det är viktigt att myndigheter, kommuner och regioner i sina avtal med privata aktörer avseende leverans av varor och tjänster som är av betydelse för att samhälls- och totalförsvarsviktig verksamhet ska fungera, ställer rätt krav i upphandlingen och utformar avtalen på ett ändamålsenligt sätt. Som ett led i att stärka upphandlingskompetensen hos offentliga aktörer har Upphandlingsmyndigheten haft ett reger- ingsuppdrag att utveckla stöd vid upphandling av samhällsviktig verksamhet.38 Myndighetens fördjupade stöd om hur upphandlande myndigheter och enheter kan integrera krisberedskapsaspekter vid offentlig upphandling finns på myndighetens hemsida.

Vi bedömer att det stöd som hittills presenterats inte är tillräck- ligt för att offentliga aktörer ska ha möjlighet att utveckla avtal med relevanta och ändamålsenliga klausuler. En liknande bedömning gjordes av Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap i slut- betänkandet Hälso- och sjukvårdens beredskap – struktur för ökad förmåga.39 Utredningen om civilt försvar ansåg att stödet från Upp- handlingsmyndigheten borde tydliggöras och utvecklas i frågor som rör krisberedskap och totalförsvar samt att regeringen därför borde överväga ändringar när det gäller instruktionerna för Upphandlings- myndigheten.40 För att stärka myndigheternas, kommunernas och

38Uppdrag att ge förstärkt stöd vid upphandling av samhällsviktig verksamhet (Fi 2019/03819).

39SOU 2022:6, s. 467.

40SOU 2021:25, s. 284.

417

Övriga överväganden och förslag

SOU 2023:50

regionernas kunskaper om vilka krav som kan ställas i upphandlingen, och hur olika former av beredskapsklausuler kan utformas så att de är förenliga med de grundläggande principerna om likabehandling, transparens eller öppenhet, proportionalitet, konkurrensneutralitet och ömsesidigt erkännande, behövs enligt vår bedömning vägled- ning och stöd på en mer detaljerad nivå än vad som finns samordnat hittills. Det är också viktigt att stödet kan utformas mer verksam- hetsspecifikt och utifrån hur olika marknader ser ut. I syfte att stärka aktörernas kunskap om vilka krav som kan ställas i upphandlingen, och hur avtal kan utformas för att säkra leveranser i olika typer av krissituationer, bedömer vi att Upphandlingsmyndighetens uppgift bör förtydligas på så sätt att det uttryckligen framgår av myndig- hetens instruktion att upphandlingsstödet ska bidra till att krisbered- skaps- och totalförsvarsaspekter säkerställs i upphandling av samhälls- och totalförsvarsviktig verksamhet.

418

16Finansiering av försörjningsberedskapen

Detta kapitel inleds med frågan om avgiftsfinansiering för att finan- siera samhällets försörjningsberedskap, inklusive en analys av Finlands erfarenheter av hur försörjningsberedskapen finansieras. Därefter följer analys och förslag om andra finansieringsformer för försörj- ningsberedskapen än avgiftsfinansiering. Slutligen följer våra förslag till finansieringsprinciper för försörjningsberedskapen.

16.1Finansiering av samhällets försörjnings- beredskap genom statliga avgifter

och andra finansieringsformer

16.1.1När kan statlig verksamhet finansieras med avgifter?

Rätten att besluta om statliga skatter och avgifter

Av regeringsformen framgår att föreskrifter som avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna när det gäller skyldigheter för en- skilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller eko- nomiska förhållanden ska meddelas genom lag.1 Kravet på lagstift- ning omfattar därmed föreskrifter om avgifter som är betungande för den enskilde samt skatter till staten. När det gäller betungande avgifter har riksdagen möjlighet att delegera sin beslutanderätt till regeringen.2 Den möjligheten finns inte för statliga skatter. Till skatte- området hänförs inte bara direkta skattebestämmelser utan även regler om taxering och betalning av skatt.3 Regeringen har däremot

18 kap. 2 § regeringsformen (1974:152).

2Delegation av betungande avgifter är även möjlig till kommuner med stöd av 8 kap. 9 § RF.

3På skatteområdet får dock delegation ske avseende införseltullar och anstånd med betalning (så kallat moratorium), 8 kap. 3 och 4 §§ RF.

419

Finansiering av försörjningsberedskapen

SOU 2023:50

rätt att utan riksdagens bemyndigande besluta om statliga avgifter som inte är betungande.4 Som exempel på sådana frivilliga avgifter kan nämnas avgifter för statistik- och registerbearbetningar och in- trädesavgifter vid museer.5 Med avgifter menar vi hädanefter betung- ande avgifter om vi inte anger att de är frivilliga eller kommunala.

Gränsen mellan skatt och avgift

Regeringsformen innehåller inte någon definition av begreppen skatt eller avgift. Vad en penningpålaga kallas saknar betydelse för den stats- rättsliga innebörden.6 Sociala avgifter är exempel på skatter, trots benämningen. Den principiella skillnaden mellan skatter och avgifter är att en skatt är ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt mot- prestation, medan en avgift betalas för en direkt motprestation från det allmänna.7 Bedömningen av huruvida en ersättning är en skatt eller en avgift eller något annat inkomstbegrepp måste grunda sig i en helhetsbedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet.

I vissa fall är det enkelt att konstatera att den som betalar en avgift får en motprestation från det allmänna. Pålagor som utgör ersättning för åtgärder i myndighetsutövning och som riktar sig direkt till den avgiftsskyldige är enligt praxis att bedöma som avgifter. Det kan exempelvis gälla provtagning, inspektion eller pålagor som tas ut för kostnader för handläggningen av en ansökan. I praktiken är gränsen mellan skatter och avgifter emellertid flytande, och i vissa fall kan en pålaga ha karaktären av avgift även om någon preciserad motpres- tation inte utgår.8 Det kan uppstå när prestationen utgörs av en så kallad kollektiv motprestation. Med det menas att det är det kollektiv som den betalande ingår i som får del av motprestationen och inte den enskilde själv. Kollektiva motprestationer förutsätter att avgifts- kollektivet tydligt kan avgränsas och identifieras.

Exempel på sådana kollektiv är i lag definierade näringsidkare för vilka pålagor tas ut endast i näringsreglerande syfte och som i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga enligt särskilda regler. Utmärk- ande för dessa fall är att företagen i den berörda näringsgrenen får

48 kap. 7 § regeringsformen (1974:152).

5Prop. 1975:8, s. 46.

6Prop. 1973:90, s. 219 f.

7Ibid., s. 213, jämför även med s. 140.

8Ibid., s 219.

420

SOU 2023:50

Finansiering av försörjningsberedskapen

tillbaka de pengar som betalats in. Dessa fall kännetecknas också av att avgifterna och de motsvarande utgifterna inte redovisas i statens budget.9 Ett exempel på ett sådant näringsreglerande syfte skulle syftet med Kärnavfallsfonden kunna vara.10

Kostnadssamband

Det bör finnas ett samband mellan statens självkostnad för motpres- tationen och avgiftsuttaget. Om det enbart föreligger en motpresta- tion men inget kostnadssamband är det tveksamt om kriterierna är uppfyllda för vad som är en avgift.

Det räcker att avgiften bidrar till att täcka en del av kostnaderna. Är syftet däremot att pålagan ska vara större än självkostnaden är det en indikation på att det inte rör sig om en avgift. Statens kostnader för motprestationen kan variera över tid. Avgiftskaraktären för- svagas om eventuella ackumulerade överskott inte beaktas i avgifts- sättningen eller om stora avvikelser från full kostnadstäckning tillåts. Om betalningskollektivet ändras med tiden så att det egentligen rör sig om olika kollektiv så kan även cykliska variationer gynna eller drabba de olika kollektiven på ett sätt som försvagar avgiftsbegreppet.11

16.1.2Hur används avgiftsfinansiering i dag inom krisberedskap och civilt försvar?

Försörjningsberedskapen är en del av krisberedskapen och det civila försvaret. Avgiftsfinansierad verksamhet som handlar om beredskap i de delar som avser försörjningsförmåga är därför relevant för för- sörjningsberedskapen. I detta avsnitt följer beskrivningar av exister- ande avgiftsfinansiering av sådana verksamheter.

9Ibid.

10ESV 2004:17, Att avgränsa avgifter – Kartläggning och probleminventering, s. 18.

11ESV 2004:17, Att avgränsa avgifter – Kartläggning och probleminventering, s 13.

421

Finansiering av försörjningsberedskapen

SOU 2023:50

Elberedskapsavgiften finansierar beredskapsåtgärder för fredstida och krigstida händelser

Nätinnehavare, det vill säga den som innehar nätkoncession12 enligt ellagen (1997: 857), betalar en avgift för beredskapsåtgärder som ge- nomförs enligt elberedskapslagen (1997:288). Avgiften tas ut per kalenderår av Elsäkerhetsverket enligt förordningen (2017:1040) om elberedskapsavgift, nätövervakningsavgift och elsäkerhetsavgift och redovisas mot inkomsttitel på statens budget. Den baseras på re- spektive nätinnehavares antal uttagspunkter, där elanvändare har av- tal om att ta ut el för förbrukning.

De beredskapsåtgärder som avgiftsuttaget syftar till finansieras från en del av anslaget 1:6 Elberedskap som disponeras av Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät).13 Anslagsposten Elberedskap används bland annat till att ersätta aktörer för beredskapsåtgärder som Svenska kraftnät beslutat om enligt elberedskapslagen.14 Bered- skapsåtgärderna syftar till att förebygga, motstå och hantera sådana störningar i elförsörjningen som kan medföra svåra påfrestningar på samhället och att tillgodose elförsörjningen vid höjd beredskap.15 Åtgärderna avser därmed beredskap för händelser i fredstid och vid höjd beredskap.

I Svenska kraftnäts föreskrifter och allmänna råd om elberedskap anges exempel på typer av beredskapsåtgärder.16 En stor del av de avsatta medlen avser genomförda åtgärder för elnätens robusthet och förberedelser för så kallad ödrift, det vill säga lokala elnät som upp- rättas vid störning. Svenska kraftnät planerar för stora tillkommande investeringar i ödrift i för totalförsvaret prioriterade områden.17

Utöver att ersätta andra aktörer för beredskapsåtgärder som be- slutats av myndigheten, genomför Svenska kraftnät också egna be- redskapsåtgärder för att öka den gemensamma förmågan att hantera svåra påfrestningar på elförsörjningen. För elnätsföretagens räkning hanterar exempelvis Svenska kraftnät ett beredskapslager som kan användas vid svåra påfrestningar i regionnäten vid fredstida kris-

12En starkströmsledning får enligt ellagen inte byggas eller användas utan tillstånd (nätkon- cession).

13En annan del av anslaget disponeras av Energimyndigheten för civilt försvar och för ersätt- ning för solidaritetsgas enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/1938.

14Svenska kraftnäts regleringsbrev för budgetåret 2023.

153 § elberedskapslagen (1997:288).

162 § SvKFS 2013:2.

17Svenska kraftnäts årsredovisning för 2022.

422

SOU 2023:50

Finansiering av försörjningsberedskapen

situationer och vid höjd beredskap. Lagret utgör en del av en gemen- sam reparationsberedskap för elnätsägarna och avropas på förfrågan.18

Relationen mellan statens avgiftsuttag för elberedskapen och utgifter för åtgärderna

Det är Elsäkerhetsverket som är administrativt ansvarig myndighet för hanteringen av elberedskapsavgiften. I myndighetens reglerings- brev anges ett krav på full kostnadstäckning. För att möjliggöra en balans mellan avgiftsuttaget och kostnaderna ska Svenska kraftnät rapportera kostnader för åtgärder och verksamhet enligt elbered- skapslagen (1997:288) till Elsäkerhetsverket och vara delaktiga i sam- rådet mellan Elsäkerhetsverket och Ekonomistyrningsverket om av- giften enligt 7 § avgiftsförordningen (1992:191).19

Statens finansiering av elberedskapsåtgärderna uppgår också enligt regeringen till motsvarande belopp som avgiftsuttaget över tid.20 De faktiska utgifterna på anslagsposten Elberedskap har för åren 2018– 2022 uppgått till 252 miljoner kronor i genomsnitt och kan jämföras med det faktiska avgiftsuttaget som för samma period varit i genom- snitt 244 miljoner kronor per år.21 Hur väl statens utgifter och av- giftsinkomster för elberedskapen balanserar beror självfallet på hur långa intervall som studeras. Vårt exempel illustrerar trots det ett visst samband mellan utgiftsnivå och avgiftsnivå.

Med ökade ambitioner på elberedskapsområdet har också anslag och faktiska utgifter för beredskapsåtgärderna ökat under perioden ovan och beräknas enligt regeringens redovisning i budgetproposi- tionen för 2023 fortsätta öka de närmaste två åren. Statens uttag av elberedskapsavgift kan därför väntas öka framöver om full kostnads- täckning fortsatt ska gälla för åtgärderna enligt elberedskapslagen. För 2023 beslutade riksdagen att öka det maximalt tillåtna uttaget av elberedskapsavgiften till 350 miljoner kronor från att det för åren 2018–2022 har varit 255 miljoner kronor årligen.22

Ytterligare en illustration av de ökade ambitionerna för elbered- skapen är hur de bemyndiganden om ekonomiska åtaganden som

18Svenska kraftnät: ”Reparationsberedskap”, hämtad 2023-03-27.

19Svenska kraftnäts regleringsbrev för 2023.

20Prop. 2022/23:1 Budgetpropositionen för 2023, Utgiftsområde 21.

21Utfall enligt Svenska kraftnäts anslagsredovisning och Elsäkerhetsverkets redovisning mot inkomsttitel i respektive årsredovisning för 2018–2022.

22Prop. 2022/23:1 Budgetpropositionen för 2023, Utgiftsområde 21.

423

Finansiering av försörjningsberedskapen

SOU 2023:50

riksdagen beslutat har utvecklats sedan 2019. För att möjliggöra tecknande av avtal om fleråriga projekt och långsiktiga investeringar är det nödvändigt att kunna fatta beslut om åtaganden som medför utgifter efter det aktuella budgetåret. Den bemyndiganderam för ekonomiska åtaganden på anslaget Elberedskap som riksdagen be- slutat har ökat i omfattning från 200 miljoner kronor 2019 till 2 000 miljoner kronor 2021, samtidigt som respektive tidsram för behov av framtida anslag ökat från 4 år till 25 år. Svenska kraftnät har i årsredovisningarna för 2021–2022 påpekat att ramen är anpas- sad så att myndigheten i egenskap av Sveriges elberedskapsmyndig- het ska kunna svara upp mot totalförsvarets behov av investeringar under kommande år. Bland annat beräknas kostnader för tillkom- mande investeringar i ödrift uppgå till minst 1 000 miljoner kronor.

Beredskapsavgift för elektroniska kommunikationer

Den som bedriver verksamhet som är anmäld enligt lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation (LEK) ska betala en avgift för finan- siering av åtgärder mot allvarliga fredstida hot mot och påfrestningar på elektronisk kommunikation.23 Genom LEK genomförs Europa- parlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1972 av den 11 decem- ber 2018 om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kom- munikation. Lagen ersätter den tidigare gällande lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, nedan benämnd äldre LEK.

Avgifterna ska enligt LEK fördelas med skälig andel på var och en av dem som bedriver den anmälda verksamheten. Avgiften ska betalas årligen till Post- och telestyrelsen (PTS) och har av reger- ingen begränsats så att den får uppgå till högst 4 promille av årsom- sättningen i den verksamhet som omfattas av anmälan. Om årsom- sättningen understiger 30 miljoner kronor ska ingen avgift betalas.24 PTS har begränsat avgiften ytterligare till högst 1,86 promille av års- omsättningen.25 Avgiften kallas av PTS för beredskapsavgift. Den offentligrättsliga verksamhet för vilken avgiften tas ut har i PTS regleringsbrev och årsredovisning benämningen Totalförsvar, trots att avgiften avser fredstida händelser.

2314 kap. 3 § lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation.

2411 kap. 1 § förordningen (2022:511) om elektronisk kommunikation.

254 § PTSFS 2022:17 Post- och telestyrelsens föreskrifter om avgifter.

424

SOU 2023:50

Finansiering av försörjningsberedskapen

Myndigheten disponerar inte själv beredskapsavgiften. I stället redovisas den mot inkomsttitel på statens budget. Medel som mot- svarar avgiften disponerar PTS som en del av anslag 2:5 Driftsäker och tillgänglig elektronisk kommunikation på utgiftsområde 22 Kom- munikationer. Avgiftsuttaget ska ge PTS full kostnadstäckning för åtgärder mot allvarliga fredstida hot mot och påfrestningar på elek- tronisk kommunikation.26

Riksdagen fastställde senast det totala avgiftsuttaget under 2021 för finansiering av åtgärder mot allvarliga fredstida hot och påfrest- ningar som gäller elektronisk kommunikation till högst 100 miljoner kronor.27 Från och med 2022 fastställer inte längre riksdagen maxi- malt avgiftsuttag. I stället har regeringen informerat riksdagen om att regeringen framöver inte kommer att begära att riksdagen fast- ställer avgiftsuttaget. Regeringen kommer att följa upp avgiften mot dess ekonomiska mål och informera riksdagen om avgiftsuttaget.28 Vid utgången av 2021 hade den beredskapsavgiftsfinansierade verk- samheten ett avgiftsunderskott. Det skrevs av i sin helhet i 2022 års regleringsbrev.29

Utöver de avgiftsfinansierade utgifterna för åtgärder som enbart tar sikte på fredstida hot och påfrestningar finns på anslag 2:5 även andra icke avgiftsfinansierade medel för åtgärder som avser höjd beredskap. Dessa utgifter inkluderar förutom elektroniska kommu- nikationer även post, och redovisas sedan 2020 i PTS årsredovis- ning.30 Medel för båda ändamålen används för att bevilja sökbart finansiellt stöd enligt följande. PTS kan med stöd av förordningen (2018:1300) om statligt stöd för driftsäkra och robusta elektroniska kommunikationer ge stöd till företag för att genomföra vissa åt- gärder i syfte att skydda kommunikationerna mot allvarliga hot och påfrestningar i fredstid och vid höjd beredskap. Stödet får lämnas om det uppfyller ett antal villkor som EU-kommissionen uppställt för statsstöd.31 Stöd enligt förordningen får inte lämnas för åtgärder

2611 kap. 1 § förordningen (2022:511) om elektronisk kommunikation.

27Budgetpropositionen för 2021 (prop. 2020/21:1 utg.omr. 22, bet. 2020/21:TU1, rskr. 2020/21:131).

28Budgetpropositionen för 2022 (prop. 2021/22:1, utg.omr. 22, s. 111).

29PTS årsredovisning för 2022, s. 69.

30Utgifter för insatser för ökad nät- och informationssäkerhet, säkerhetsskydd samt åtgärder inom samhällets krisberedskap och civilt försvar för skydd av elektroniska kommunikationer mot allvarliga hot och påfrestningar i fredstid samt vid höjd beredskap redovisas sedan 2020 i PTS årsredovisning. Sedan 2021 redovisas utgifter för civilt försvar på en egen anslagspost under anslag 2:5 Driftsäker och tillgänglig elektronisk kommunikation.

31Villkoren enligt 3 § förordningen (2018:1300) om statligt stöd för driftsäkra och robusta elektroniska kommunikationer.

425

Finansiering av försörjningsberedskapen

SOU 2023:50

som ett företag är skyldigt att genomföra enligt lag eller annan för- fattning, som ett företag kan genomföra på kommersiella grunder, eller som kan upphandlas i konkurrens.32 Det sista villkoret handlar om åtgärder som kan upphandlas av myndigheter, i praktiken främst på PTS ansvarsområde.

Företag kan enligt förordningen beviljas finansiellt stöd för robust- hetshöjande åtgärder genom ett ansökningsförfarande. Så länge medel finns kan PTS bevilja stöd för dels standardiserade åtgärder, dels anpassade åtgärder för den sökande verksamheten. Standardi- serade robusthetshöjande åtgärder är sådana som många aktörer har behov av. Det finns i dagsläget två standardiserade typer av åtgärder

–borrning för att förlägga fiberkablar under vattendrag i stället för på brospann och utökad elförsörjningsförmåga.33

Det är svårt att ur PTS årsredovisning och rapport om myndig- hetens totalförsvarsarbete utläsa om den beredskapsavgiftsfinansie- rade verksamheten omfattar något annat än finansiellt stöd enligt förordning (2018:1300).34

16.1.3Vad har andra kommit fram till

om när avgiftsfinansiering är möjlig?

Utöver de exempel vi nu redovisat på avgiftsfinansiering, finns andra exempel där den finansieringsformen är av principiellt intresse, men som inte nödvändigtvis gäller beredskapsåtgärder. Vi inleder följ- ande avsnitt med några exempel på resonemang om gränsdragningen mellan avgifter och skatter och särskilt vad som krävs av den offent- liga motprestationen för att den offentliga pålagan ska kunna anses vara en avgift.

324 § förordningen (2018:1300) om statligt stöd för driftsäkra och robusta elektroniska kom- munikationer.

33PTS: ”Robusthetshöjdande åtgärder”, hämtad 2023-03-31.

34PTS årsredovisning 2022 och 2021 skiljer inte i resultatredovisningen för elektroniska kom- munikationer på verksamhet som avser motprestationen för beredskapsavgiften och annat anslag.

426

SOU 2023:50

Finansiering av försörjningsberedskapen

Andras resonemang om motprestationen i relation till avgiftskollektivet och avgiftens kostnadstäckning

Gränsdragningen mellan skatt och avgift har utretts i många andra sammanhang än just försörjningsberedskap. Ett exempel är Dricks- vattenutredningens resonemang om huruvida de förslag till åtgärder de lade fram kunde finansieras med statliga avgifter. Utredningen kom fram till att en statlig vattenavgift på kommunernas dricksvattenpro- duktion för de fastigheter som är anslutna till kommunalt vatten och avlopp (VA-kollektiv) inte kunde riktas till vissa kommuner utan att konstruktionen skulle bedömas som en skatt. Utredningen angav att de underliggande principerna för offentliga avgifter skulle kräva en statlig motprestation som kommer alla avgiftsbetalande VA-kollektiv till godo.35 Som en kontrasterande jämförelse anförde dricksvatten- utredningen att det finns en principiell skillnad mellan en statlig vatten- avgift och elberedskapsavgiften – elnätet representerar till skillnad från dricksvattennätet ett sammanhängande nationellt system, och åtgärder för en del av elnätet kan därför anses gynna hela elnäts- systemet.36

Ett annat exempel är Kommittén om finansiering av offentliga infra- strukturinvesteringar via skatter, avgifter och privat kapital som bland annat skulle utreda om större infrastrukturinvesteringar kunde finan- sieras genom uttag av en avgift. Avgiften skulle beakta i vilken ut- sträckning fastigheter ökar i värde till följd av en investering samt den direkta nytta olika grupper kunde ha av den offentliga investeringen. I sin bedömning utgick kommittén dels från regeringsformens be- skrivning av den offentliga avgiftens karaktär som en ersättning för en direkt motprestation från det allmänna, dels från ett resonemang om att avgifterna ska täcka det allmännas kostnader för motpresta- tionen och inte får sättas i relation till det ekonomiska värde för den enskilde som motprestationen från det allmänna får.37 Kommittén bedömde att en avgiftskonstruktion rättsligt sett skulle fungera om avgiftens syfte vore kostnadstäckning, men inte om den avsåg en återföring till staten av det ökade värdet. Detta gällde, enligt kom- mittén, även om den återförda delen av värdeökningen skulle an- vändas för att täcka utpekade kostnader. Värdeökningen kunde inte

35SOU 2016:32, s. 873.

36Ibid., s. 874.

37SOU 2018:13, s. 111.

427

Finansiering av försörjningsberedskapen

SOU 2023:50

enligt kommittén anses som en sådan motprestation som gör att den kan ligga till grund för en avgift.38

Tidigare resonemang om införandet av avgift som finansieringsform för beredskap inom vissa sektorer

När avgiftsfinansieringen av elberedskapen och beredskapen för det som nu kallas elektroniska kommunikationer (telekommunikationer) infördes 1997 motiverade regeringen finansieringsformen med att innebörden av ansvarsprincipen skulle utökas så att den i viss ut- sträckning även blev vägledande för fördelning av kostnadsansvaret för andra beredskapsåtgärder än planering, övning och utbildning.39 Regeringens motivering till varför beredskapen för just de två sekto- rerna skulle avgiftsfinansieras och inga andra är något oklar.

Regeringen ansåg att det bidragssystem som redan fanns för el- beredskapen borde finansieras genom att en offentligrättslig avgift infördes inom elförsörjningsområdet. Ett sådant finansieringssys- tem bedömdes vara konkurrensneutralt såväl gentemot oljesektorn som mellan företagen inom elförsörjningen. Vidare skapades enligt regeringen förutsättningar för ett effektivt medelsutnyttjande.40

Regeringens förslag att avgiftsfinansiera vissa beredskapsåtgärder i sektorerna för elförsörjning och telekommunikation föregicks av bland annat en utredning om finansieringen av det civila försvaret (CFF-utredningen). Utredningen hade motiverat avgiftsfinansiering inom vissa sektorer på liknande sätt som regeringen, nämligen att ansvarsprincipen bör vara vägledande vid fördelningen av kostnads- ansvaret för det civila försvarets beredskapsåtgärder. CFF-utred- ningen anförde även hänsyn till det statsfinansiella läget som motiv för avgiftsfinansiering.41 Remissinstanserna stödde i huvudsak ut- redningens förslag. Några instanser stödde inte helt utredningens förslag vad avsåg ansvarsprincipen i finansieringsdelen, de ansåg att beredskapsinvesteringar skulle vara en statlig angelägenhet och borde ses som en kollektiv nytta. Vissa remissinstanser ansåg vidare att utredningens förslag om avgiftsfinansiering snarare var att betrakta som punktskatt än avgift.42 CFF-utredningen föreslog avgiftsfinan-

38Ibid., s. 14.

39Prop. 1996/97:4, s. 226.

40Ibid., s. 287.

41SOU 1996:58, s. 29.

42Prop. 1996/97:4, s. 225.

428

SOU 2023:50

Finansiering av försörjningsberedskapen

siering av beredskapsåtgärder för telekommunikations-, rundradio-, elförsörjnings- och transportsektorn.

Ellagstiftningsutredningen (ELU) hade före CFF-utredningen före- slagit att elberedskapen skulle finansieras med medel över statens budget, under förutsättning att elbranschen skulle fortsätta finansiera huvuddelen av sina beredskapskostnader.43 En majoritet av remiss- instanserna hade tillstyrkt ELU:s förslag till finansiering, men flera hade ansett den föreslagna anslagsnivån vara för låg. Regeringen på- pekade att de stora inslagen av frivillighet i branschen att genomföra beredskapsåtgärder bland annat hade byggt på de tidigare marknads- förhållandena inom elförsörjningen. Genom de legala konkurrens- begränsningar som funnits hade elföretagen kunnat föra beredskaps- kostnader vidare till konsumtionsledet. Konkurrensbegränsningarna hade även möjliggjort ett relativt långtgående samarbete om elbered- skap mellan elföretagen.44 Regeringen tycks ha menat att det var tveksamt att fortsatt lita till frivilliga beredskapsåtgärder.

Efter CFF-utredningen fick Elberedskapsutredningen (EBU) enligt regeringens direktiv i uppdrag att i stället lämna förslag till ett kon- kurrensneutralt system för avgiftsfinansiering av elberedskapen.45 EBU föreslog att elberedskapsavgiften skulle tas ut som offentlig- rättsligt reglerad nätavgift som skulle administreras på samma sätt som den då befintliga nätövervakningsavgiften46. Elberedskapsavgiften skulle utformas som en fast avgift som utgår med olika belopp för hög- och lågspänningsabonnemang.47 Så blev också fallet. I dag admi- nistreras elberedskapsavgiften, nätövervakningsavgiften och elsäker- hetsavgiften av Elsäkerhetsverket.48

Isamband med att CFF-utredningen föreslog avgiftsfinansiering av elbranschernas beredskap och Elberedskapsutredningen redovisade sina förslag49 om bland annat finansiering av beredskapsförberedel- serna, kallade regeringen remissinstanser till en hearing. Överstyrel- sen för civil beredskap (ÖCB) framhöll då att en avgiftsfinansiering reducerar möjligheterna att göra avvägningar mellan olika funktio- ner när det gäller användning av medel för det civila försvaret och att

43SOU 1995:51.

44Prop. 1996/97:86, s. 20.

45Dir 1996:23. [beslutat den 7 mars 1996, jfr överlämnande av CFF-utredningen ”mars 1996”, samma sekreterare].

46Nätövervakningsavgiften finansierar i dag delar av Energimarknadsinspektionens verksamhet.

47SOU 1996:78.

48Förordning (2017:1040) om elberedskapsavgift, nätövervakningsavgift och elsäkerhetsavgift.

49SOU 1996:78.

429

Finansiering av försörjningsberedskapen

SOU 2023:50

elberedskapsavgiftens användningsområde därför borde definieras så brett som möjligt.50 Från att elberedskapen varit inriktad på civilt försvar i propositionen där lagen föreslogs har den med tiden kom- mit att även omfatta åtgärder inriktade på fredstida händelser.

På teleområdet skulle beredskapsåtgärderna avgiftsfinansieras bara till viss del, regeringen bedömde att hälften kunde finansieras från statens budget och den andra hälften genom avgifter. Inriktningen under den då kommande försvarsbeslutsperioden innebar att bered- skapsåtgärderna skulle utformas och dimensioneras med hänsyn även till fredstida påfrestningar som kan inträffa, till exempel terro- ristangrepp mot strategiskt viktiga anläggningar. På teleområdet skulle därför ett avgiftssystem införas som omfattar vissa beredskaps- åtgärder mot allvarliga fredstida hot och påfrestningar.51

Det förslag som regeringen hade aviserat i propositionen Total- försvar i förnyelse – etapp 2 (prop. 1996/97:4) presenterades senare i en promemoria upprättad inom Kommunikationsdepartementet. Enligt promemorians förslag skulle regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bemyndigas att ta ut en offentligrättslig avgift för att finansiera åtgärder mot allvarliga fredstida störningar på teleområdet. Övriga beredskapsåtgärder på teleområdet skulle även fortsättningsvis upphandlas med medel från statsbudgeten. Flera teleoperatörer var mycket kritiska till förslaget om avgifter. De framförde att det samhällsintresse som förväntas tillgodoses till följd av det utökade ansvaret för beredskapstjänster i fredstid typiskt sett är ett ansvar som inte skall övervältras på operatörer utan i stället finansieras inom ramen för statens budget.

Regeringen påpekade att den dittillsvarande principen hade varit att operatörerna själva svarade för det fredstida skyddet medan sta- ten via statsbudgeten finansierade de extra åtgärder som behövdes för att skydda telenätet i en krigssituation.52 Finansieringsansvaret hade därför varit väl definierat utifrån begreppen krig respektive fred. Vidare anförde regeringen att utvecklingen hade medfört att en bredare bild av tänkbara risker, hot och påfrestningar måste tecknas. Exempel på sådana hot var fredstida terrorism och sabotage. Efter-

50Prop. 1996/97:4, s. 315–316. Vår tolkning att det gäller medel för det civila försvaret och inte civilförsvarmedel (skyddsrum och räddningstjänst i krig).

51Prop. 1996/97:4, s. 283.

52Finansieringsprinciper för beredskapsåtgärder inom civilt försvar som föreslogs i 1987 års försvarsbeslut innebar att Televerket skulle svara för finansieringen av sina beredskapsåtgärder (prop. 1986/87:95, s. 14).

430

SOU 2023:50

Finansiering av försörjningsberedskapen

som sådana angrepp kunde inträffa under fredstid bedömde reger- ingen det som rimligt att operatörerna skulle vara med och finansiera de åtgärder som bedömdes vara nödvändiga för att skydda telenätet mot den typen av hot. Även om den typen av hot krävde åtgärder som ändå måste vidtas för att skydda mot angrepp i krig, så rörde det sig om en gråzon som operatörerna skulle finansiera.53

I samband med nya EU-direktiv ersattes 2003 telelagen (1993:597) med äldre LEK (jfr avsnitt 16.1.2). Regeringen ansåg att auktorisa- tionsdirektivet54 tillät att en avgift i likhet med den i telelagen tas ut för elektroniska kommunikationer, eftersom villkor för användning vid stora katastrofer för att trygga kommunikationen mellan larm- tjänster och myndigheter och trygga sändningar till allmänheten enligt direktivet fick uppställas.

Avgiften hade sedan den infördes 1997 enbart erlagts av Telia- Sonera. TeliaSonera vände sig i samband med införandet av äldre LEK mot den skyldighet bolaget redan hade att betala beredskaps- avgift och hade till regeringen hemställt att skyldigheten skulle upphöra. TeliaSonera ansåg att avgiften var att betrakta som skatt och att det av Utredningen om elektronisk kommunikation55 före- slagna bemyndigandet att meddela föreskrifter avseende beredskaps- avgiften därför borde utgå.56 Regeringen ansåg att det alltjämt fanns skäl att finansiera åtgärder mot allvarliga fredstida hot och påfrest- ningar rörande elektronisk kommunikation genom ett avgiftssystem. Det skulle enligt regeringen i praktiken inte förekomma att avgifts- skyldighet bara skulle gälla för en operatör och det var å andra sidan inte givet att alla anmälningspliktiga skulle förpliktas att betala av- giften. Mindre operatörer med verksamhet av endast ringa betydelse från allmän synpunkt borde enligt regeringen undantas från avgifts- skyldighet, eftersom deras verksamhet typiskt sett inte var föremål för de åtgärder som skall finansieras.

Skyldigheten att betala beredskapsavgift kvarstod med en utvidg- ning av tillämpningsområdet till att även omfatta elektroniska kom- munikationer och därmed en viss utvidgning av vilka som kunde åläggas att betala avgiften.57 Regeringen poängterade att vid utform-

53Prop. 1996/97:61, s. 47–48.

54Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster.

55SOU 2002:60.

56Prop. 2002/03:110, s. 292.

57Ibid., s. 292–294.

431

Finansiering av försörjningsberedskapen

SOU 2023:50

andet av avgifternas verkställighetsföreskrifter måste konkurrens- neutralitet iakttas, vilket medförde att avgiftsuttaget på något sätt måste stå i proportion till företagets storlek för att inte avgiften skulle bli mer betungande för små än för större företag

Bestämmelsen om beredskapsavgift överfördes oförändrad i sak från den äldre LEK (2003:389) till den nuvarande (2022:482).

När är avgiftsfinansiering av försörjningsberedskapen lämplig?

Försvarsberedningen framförde i rapporten Motståndskraft att för beredskapsåtgärder inom verksamheter som redan bedrivs av privata aktörer kan olika finansieringsformer vara aktuella. I vissa fall kan åtgärder för att öka kontinuiteten och robustheten finansieras genom att avgifter tas ut av företag som är verksamma inom en viss sektor, inte minst på sikt. Formerna för finansieringen behöver, enligt be- redningen, hanteras sektorsvis. Ett exempel som enligt Försvars- beredningen kan övervägas är att införa beredskapsavgifter för pri- vata aktörer i transportsektorn. Samtidigt som Försvarsberedningen var öppen för avgiftsfinansiering i vissa fall ansåg den att kostna- derna för att genomföra de egna förslagen framför allt ska finansieras via statens budget.58

Regeringen angav i propositionen Totalförsvaret 2021–2025 som sin utgångspunkt att försörjningsberedskapen i tillämpliga delar ska vara avgiftsfinansierad, utan att närmare motivera en sådan utgångs- punkt.59

16.1.4Vår analys och bedömning av möjligheten

att avgiftsfinansiera delar av försörjningsberedskapen

Bedömning: Det är inte möjligt att tillämpa avgiftsfinansiering på samhällets försörjningsberedskap i sin helhet. Avgiftsfinansie- ring kan däremot användas sektorsvis om villkoren för betung- ande avgifter är uppfyllda. Om avgifter som finansieringsform ska införas inom fler sektorer bör möjligheterna och lämplig- heten till sådan finansiering utredas sektorsvis.

58Ds 2017:66, s. 179, 217–219.

59Prop. 2020/21:30, s. 130.

432

SOU 2023:50

Finansiering av försörjningsberedskapen

Våra direktiv anger att det finns behov av att bland annat utifrån en prövning av tillämpbarheten av avgiftsfinansiering föreslå principer och former för finansiering av samhällets försörjningsberedskap. I detta avsnitt prövar vi tillämpbarheten av avgiftsfinansiering.

Vår bedömning är att om staten tar ut avgifter för åtgärder som

vianser bör omfattas av försörjningsberedskapen kommer de främst att ha karaktären av betungande avgifter. Som vi har beskrivit tidigare om försörjningsanalys, bör beredskapsåtgärder bygga på statens analys av behoven av försörjningsviktiga varor och tjänster. Åtgärderna bör inte bygga på önskemål från den enskilde som staten inte identifierat som prioriterade. Det är svårt att föreställa sig att enskilda vill köpa sådana tjänster som åtgärderna utgör, det vill säga att avgifterna är frivilliga. I den mån försörjningsberedskapen ska finansieras genom statliga avgifter, kommer deras införande därför att kräva beslut av riksdagen, eftersom riksdagen ska besluta om betungande avgifter.

Hela samhället är inte ett väl definierat kollektiv som får en specificerad motprestation

Avgiftsfinansiering av försörjningsberedskapen kan tillämpas

–för ett väl avgränsat och definierat kollektiv som betalar avgiften

–om avgiftskollektivet får en specificerad motprestation från staten som kan vara till nytta för hela kollektivet och

–om avgiftens syfte är att täcka statens kostnader för motpresta- tionen.

Försörjningsberedskapen omfattar främst verksamhet som riktar sig till hela samhället och inte verksamhet på uppdrag av enskilda. Hela samhället kan inte sägas utgöra ett i regeringsformens mening väl definierat kollektiv som får en specificerad motprestation. Av detta följer att avgiftsfinansiering av samhällets försörjningsberedskap i sin helhet inte är möjlig.

433

Finansiering av försörjningsberedskapen

SOU 2023:50

Tillämpbarhet i vissa sektorer

Den som betalar elberedskapsavgift hör till ett avgränsat kollektiv som kan identifieras genom att den innehar nätkoncession enligt el- lagen. De beredskapsåtgärder som genomförs enligt elberedskaps- lagen kan sägas utgöra den kollektiva motprestationen, åtminstone så länge beredskapsåtgärder för en del av elnätet kan anses gynna hela elnätssystemet. Det går också att se ett samband mellan avgifts- uttag och statens kostnader för beredskapsåtgärderna enligt elbered- skapslagen.

Historiskt har det sambandet inte alltid varit tydligt. Reger- ingen medgav i propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158) att det då rådde en viss diskrepans mellan när beredskapsavgifterna på telekommunikationsområdet och elbered- skapen togs ut och när åtgärderna genomfördes. Anslagsbelastningen hade varit lägre än avgiftsuttagets storlek. Regeringens avsikt var att åstadkomma en bättre balans mellan avgiftsuttag och utgifter.60

Vad gäller beredskapsavgiften för elektroniska kommunikationer är det liksom för elberedskapsavgiften ett tydligt avgränsat kollektiv som klart kan identifieras – i det här fallet den som bedriver anmäl- ningspliktig verksamhet enligt LEK. Det är dock svårare att bedöma hur kollektivet gynnas av statens motprestation. Dels är det oklart hur hela kollektivet kan gynnas av statliga åtgärder som finansieras genom avgiften, dels är det svårt att ur PTS årsredovisning utläsa vilka åtgärder som avser motprestationen för beredskapsavgiften.

Som vi såg i avsnitt 16.1.1 gör den kollektiva motprestationen det mindre tydligt att det rör sig om en avgift i regeringsformens mening, än när motprestationen är direkt och specifik till den som betalar pålagan. Om det dessutom är oklart vad den kollektiva motpresta- tionen för pålagan utgör ligger det närmare till hands att betrakta pålagan som en skatt.

Hur avgiftsfinansiering av vissa sektorers beredskap motiverats

Vi har sett i exemplen i avsnitten 16.1.2–16.1.3 att staten har infört avgiftsfinansiering där det är möjligt och när statsfinansiella behov funnits. Visserligen har principiella skäl anförts för avgiftsfinansie- ring av beredskapsåtgärder, såsom en vidgad betydelse av ansvars-

60Prop. 2001/02:158, s. 35.

434

SOU 2023:50

Finansiering av försörjningsberedskapen

principen utöver den gängse betydelsen, men i förarbetena nämns också det statsfinansiella läget. Ett annat skäl för avgiftsfinansiering som regeringen hävdat är att företagen inom telekomsektorn (och senare elektroniska kommunikationer) sedan tidigare själva ansvarat för den fredstida robustheten och därför likväl kan ansvara för åt- gärder som bedömts vara nödvändiga för att skydda telenätet mot terrorism och sabotage i fred. För elberedskapen har regeringen ock- så hänvisat till att det sedan tidigare fanns bidrag för elberedskap som kunde gå till företagen.

Med de undantag och hänsynstaganden som gjorts för respektive sektor blir principerna gällande bara för de två sektorerna som vi studerat. Vi har heller inte kunnat finna att det förts fram en klar principiell motivering till att elberedskapsavgiften ska kunna finan- siera beredskapsåtgärder som avser både fredstida och krigstida händelser, medan beredskapsavgiften för elektroniska kommunika- tioner begränsas till sådana som enbart rör fredstida händelser. Vår slutsats är att det är tveksamt att företagen ska finansiera beredska- pen för händelser som i första hand bedöms som krigstida, i de fall det är möjligt att göra en sådan avgränsning.

Försvarsberedningen höll öppet för avgiftsfinansiering av för- sörjningsberedskapen från företag inom en viss sektor, men utan närmare motiveringar.61 Regeringen har i propositionen Totalförsvar 2021–2025 angivit avgiftsfinansiering som utgångspunkt där det är tillämpligt, utan närmare motiveringar. Regeringen bedömer samti- digt att insatser med statlig finansiering bör genomföras på området elektroniska kommunikationer för att stärka robustheten i privata nätägares nät i syfte att uppnå en förmåga som går utöver den som krävs vid en fredstida kris.62

I budgetpropositionen för 2021 (utgiftsområde 6), som beslutades i samband med totalförsvarspropositionen, anges under avsnittet om politikens inriktning att det civila försvarets utgiftsökning ska finan- sieras med avgifter så långt det är möjligt och att den funktion för en nationellt samordnad försörjningsberedskap som vi utreder i första hand ska finansieras med avgifter. Vi har inte funnit några närmare motiveringar till avgiftsfinansieringen som utgångspunkt.

61Ds 2017:66, s. 217–219.

62Prop. 2020/21:30, s. 151.

435

Finansiering av försörjningsberedskapen

SOU 2023:50

Lämplighet

För att ta ställning till en eventuell ny avgiftsfinansiering av försörj- ningsberedskapen är det också viktigt att bedöma hur lämplig den är som finansieringsform. Det finns då flera lämplighetskriterier att undersöka. Vi begränsar oss här till effektiv ekonomisk styrning ur ett statligt perspektiv, konsekvenserna för det avgiftsbetalande kol- lektivet och dess kunder eller användare.

Effektiv ekonomisk styrning ur ett statligt perspektiv

Om den statliga finansieringen ska kunna riktas in på det mest prio- riterade och tidsmässigt angelägna behöver medel kunna allokeras dit de bäst behövs. Det fungerar bäst när inkomsterna inte är låsta till en viss typ av verksamhet, utan är en del av statens samlade in- komster. De senaste årens många covid-19-pandemirelaterade änd- ringar av statens budget för innevarande år har visat hur flexibel statens budgetering är när det verkligen krävs. Även om långsiktig- het bör eftersträvas i uppbyggnaden av försörjningsberedskapen i samhället, så är flexibilitet i prioriteringarna av godo, inte minst under snabba krisartade förlopp. Visserligen är en kombination av avgiftsfinansiering med finansiering från statens budget som helhet möjlig och medger en viss flexibilitet.

Det är inte svårt att tänka sig att en sektors försörjningsbered- skap efter en tid har nått en viss mognad och att nya resurser eller delar av de existerande i stället främst bör riktas mot att förstärka sektorer där svagheter i försörjningsförmågan har identifierats som prioriterade att åtgärda. Här kan resultatet av den försörjningsanalys

viföreslår i kapitel 9 i form av åtgärdsförslag och prioriteringar kom- ma att spela en betydande roll. När takten i uppbyggnaden av för- sörjningsberedskapen skiljer sig åt mellan sektorer och behoven med tiden växlar mellan sektorerna, riskerar en avgiftsfinansiering bli svå- rare att anpassa till behoven än en anslagsfinansiering som är obero- ende inkomstbas. Avgiftsfinansieringen kräver som vi sett tidigare att avgifterna stämmer överens med statens motprestationer till det betalande kollektivet, vilket i sin tur skulle innebära en icke önskvärd ryckighet i avgiftsuttaget om staten på goda grunder måste prioritera om resurserna till försörjningsberedskapen i en annan sektor. Det är mot denna bakgrund vi tolkar av ÖCB 1997 framförda synpunkt att

436

SOU 2023:50

Finansiering av försörjningsberedskapen

en avgiftsfinansiering reducerar möjligheterna att göra avvägningar mellan olika funktioner när det gäller användning av medel till det civila försvaret (jämför med avsnitt 16.1.3).

Det finns inget som hindrar att en basfinansiering som respektive sektor kan tänkas behöva för ett stabilt upprätthållande av försörj- ningsberedskapen ligger kvar på en konstant nivå på vanliga anslag på statens budget. Det innebär samtidigt att hela skattekollektivet belastas i stället för de företag i ett specifikt användarkollektiv som drar nytta av försörjningsberedskapen.

Konsekvenserna för det avgiftsbetalande kollektivet och dess kunder eller avnämare

Ur en avgiftsbelagd sektors perspektiv är det främst en nackdel att betala för beredskapsåtgärder som annars hade finansierats av staten. Möjligen kan hela kostnaden för avgifterna föras över på de kunder eller avnämare av sektorns varor och tjänster har. Sådana konsekven- ser måste tas hänsyn till i förhållande till det riksdag och regering vill åstadkomma. Utan att ha undersökt det för specifika sektorer kan ett avgiftsbetalande kollektiv generellt förväntas få större möjligheter att påverka vilka åtgärder staten vidtar. Det skulle i så fall kunna vara en marginell fördel med en avgiftsfinansiering.

Vi har också sett att regeringen vid Svenska kraftnät har inrättat ett rådgivande organ (Elberedskapsrådet), som har till uppgift att bevaka elföretagens och det övriga totalförsvarets intressen i frågor om elberedskap. På detta sätt ges elföretagen tillfälle att yttra sig i frågor om beredskapsåtgärder som de berörs av.63 Sedan tidigare och innan Svenska kraftnät blev en styrelsemyndighet utsåg regeringen vid myndigheten ett insynsråd som i princip hade samma uppgift.64 Vi har inte kunnat finna någon motsvarande förordningsstyrd funk- tion hos PTS.65 Samtidigt finns möjligheten att involvera näringslivet eller representanter för kommunal verksamhet även när åtgärderna finansieras från statens budget.

6313 § förordningen (2007:1119) med instruktion för Affärsverket svenska kraftnät.

64Prop. 1996/97:86, s. 38.

65I delvis annat syfte bildades 2005 ett frivilligt samarbetsforum med syfte att stödja åter- ställandet av den nationella infrastrukturen för elektroniska kommunikationer vid allvarliga störningar i samhället – Nationella telesamverkansgruppen (NTSG).

437

Finansiering av försörjningsberedskapen

SOU 2023:50

Våra slutsatser

Det budgetära skälet framstår för oss som det starkaste för att införa avgifter som finansieringsform. Det kan mycket väl finnas sådana skäl, men de ska vägas mot de nackdelar som finns med en avgifts- finansiering och mot att införa en särskild skatt i stället för en avgift.

För att undvika en anpassning av verksamheten till att i första hand utgöra en kollektiv motprestation som motiverar att det är frågan om en avgift, är det enligt vår uppfattning mer ändamålsenligt att använda sig av statens budget med de inkomstkällor den har för att finansiera försörjningsberedskapen, även i en väl definierad sektor. Det medför en flexibilitet att utföra de åtgärder som behövs och är prioriterade, utan hänsyn till någon rättviseaspekt för motprestatio- nen inom ett avgiftskollektiv.

Ett avgiftssystem riskerar också att ha en konserverande effekt. Om avgiftsuttaget inte ska variera över tid så måste också de statliga utgifterna hållas någorlunda konstanta för sakens skull, inte för att behovet av försörjningsberedskap motsvarar den aktuella utgiftsnivån i just den aktuella sektorn. Det är i så fall inte ett effektivt användande av samhällets resurser.

En avgiftsfinansiering av försörjningsberedskapen för ett väl av- gränsat användarkollektiv av företag kan dock ha sin legitimitet om det bara är det kollektivet som drar nytta av sådan statlig verksamhet.

Om försörjningsberedskapen ändå ska avgiftsfinansieras bör det utredas sektorsvis

Även om avgiftsfinansiering av försörjningsberedskapen i tillkomm- ande sektorer bör undvikas mot bakgrund av de nackdelar som finns, är avgiftsfinansiering möjlig om det krävs av statsfinansiella skäl. Så länge villkoren för avgiftsfinansiering i regeringsformens mening kan anses vara uppfyllda, så länge den avgiftsfinansierande sektorn har ekonomisk bärkraft och den avgiftsfinansierade verksamheten kan bedrivas ändamålsenligt och effektivt kan avgiftsfinansiering använ- das för vissa delar av försörjningsberedskapen.

Att fördjupa oss i enskilda sektorers beredskapsverksamhet är inte en del av vårt uppdrag. Vår övergripande analys av beredskapen för elförsörjningen och för försörjningen av elektroniska kommuni- kationer har dock inte kunnat visa att den valda finansieringsformen

438

SOU 2023:50

Finansiering av försörjningsberedskapen

skulle sakna ändamålsenlighet eller effektivitet. Det kan dessutom vara svårt att sätta det i relation till alternativet, att finansieringen skulle utgöras av statens samlade inkomster.

På ett teoretiskt plan ser dagens struktur för avgiftssättning, med Svenska kraftnäts deltagande i avgiftsansvarig myndighets samråd med ESV rimlig ut, med tanke på att Svenska kraftnät planerar för och beslutar om beredskapsåtgärder i kraft av elberedskapsmyndig- het. Kostnaderna för den kollektiva motprestationen från staten tycks motsvara avgiftsuttaget över tid. Hur väl konstruktionen fun- gerar i praktiken när det gäller bedömningar av vad avgifterna baseras på, konsekvenser för nätinnehavarna och deras kunder eller bered- skapsåtgärdernas ändamålsenlighet eller kostnadseffektivitet är en prioriteringsfråga för sektorn och ligger därmed utanför vårt uppdrag.

En viktig parameter i frågan om avgifter är en lämplig finansie- ringsform är på vilket sätt ökade kostnader för en viss sektor förs vidare, det vill säga vem som i praktiken kommer att betala för en avgift som införs. I sektorerna för elförsörjning och försörjning av elektroniska kommunikationer är det inte orimligt att det påverkar slutkonsumentens kostnader för tjänsterna. Men hur skulle det bli för hälso- och sjukvårdens användare – skulle det bli ökade avgifter för patienter och andra avnämare, eller skulle det kommunala skatte- kollektivet få bära kostnaderna i ökad utsträckning?

Om fler sektorer ska bli föremål för avgiftsfinansiering av för- sörjningsberedskapen bör det mot bakgrund av ovanstående sektors- vis utredas hur villkoren för tillämpbarhet ovan ska kunna uppfyllas och om det är den lämpligaste finansieringsformen.

Finlands sätt att finansiera försörjningsberedskapen är inte en avgiftsfinansiering i svensk mening

Finlands finansiering av försörjningsberedskapen förs ibland fram som exempel på en avgiftsfinansiering. Vi ska enligt våra direktiv också beakta erfarenheter från hur försörjningsberedskapen i andra länder såsom Finland finansieras.

Som vi såg i kapitel 6 har man i Finland inrättat en fond (Försörj- ningsberedskapsfonden) som står utanför statsbudgeten och som täcker utgifter för den verksamhet som enligt finländsk lag ska finansieras från fonden. Inkomsterna till fonden uppbärs i anslutning till energi- skatt för el, stenkol, naturgas, bensin, diesel, lätt eldningsolja och

439

Finansiering av försörjningsberedskapen

SOU 2023:50

tung eldningsolja. Parallellt med fonden finansieras under respektive ministerium de försörjningsberedskapsåtgärder som hör till ministe- riets förvaltningsområde under statens budget, men medel som an- visas för tryggande av försörjningsberedskapen särredovisas inte.

Inkomsterna till fonden kallas i den finländska lagstiftningen för försörjningsberedskapsavgift. En motsvarighet i Sverige skulle för- modligen utgöra en skatt, eftersom det inte uppenbart finns ett väl avgränsat och definierat avgiftskollektiv som betalar avgiften och som får en specificerad motprestation från staten. Åtgärderna som finansieras riktas till en större målgrupp än energisektorn. Pålagorna som kallas försörjningsberedskapsavgift betalas också enligt skatte- tabeller som hör till den finländska lagen (1996/1260) om punkt- skatt på elström och vissa bränslen respektive lagen (1994/1472) om punktskatt på flytande bränslen. Om de finländska erfarenheterna ska beaktas så bör de jämföras med att införa en särskild skatt för att finansiera försörjningsberedskapen.

Fördelarna med att införa ytterligare en skatt på energisektorn för att finansiera försörjningsberedskap skulle främst vara att staten får ytterligare en inkomstbas, att förväntade högre priser på energi skulle minska importberoendet och klimatpåverkan samt att inkoms- terna kan prioriteras friare än vid en avgiftsfinansiering. Den nackdel som redovisats i finländska statsrådets redogörelse om försörjnings- beredskapen är att fondens inkomstbas minskar på lång sikt på grund av att samhället övergår från fossila energikällor till andra energikällor. Fondens långsiktiga bärkraft bedöms därför vara hotad om inget görs. I redogörelsens riktlinjer anges därför att nya finansieringskällor måste hittas på sikt.66

När det gäller konstruktionen att fonden inte är en del av statens budget har det i den nämnda finländska redogörelsen bedömts som problematiskt ur ett statsbudgetperspektiv att binda anslag mer än ett år och att finansieringen på detta sätt inskränker riksdagens bud- getmakt. Samtidigt konstaterades att användningen av försörjnings- beredskapsfonden för de avsedda syftena ger flexibilitet och möjliggör snabb funktionsförmåga i exceptionella situationer. I redogörelsens riktlinjer anges att fonden bör bevaras som en snabb och flexibel finansiär för projekt som är kritiska för försörjningsberedskapen.

66Statsrådet, Arbets- och näringsministeriet, Statsrådets redogörelse om försörjningsberedskapen, 2022.

440

SOU 2023:50

Finansiering av försörjningsberedskapen

Vi bedömer att de nackdelar som förs fram i det finländska stats- rådets redogörelse är lika giltiga för svenska förhållanden. Fördelen med flexibilitet i förhållande till den finländska statsbudgeteringens möjligheter har vi inte kunnat värdera. Men som vi nämnt tidigare har riksdag och regering i Sverige visat stor flexibilitet och snabbhet

iändringar av statens budget i samband med covid-19-pandemin. Utöver det finns nackdelar med att inrätta fonder och särskilda skatter, som vi återkommer till i följande avsnitt.

16.1.5Införandet av särskilda skatter och en fond för försörjningsberedskap bör undvikas

Bedömning: Införandet av särskilda skatter eller en fond för att finansiera försörjningsberedskapen bör undvikas.

Våra direktiv anger att vi i den utsträckning avgifter inte bedöms till- lämpliga, ska analysera för- och nackdelar med andra former av finan- siering av samhällets försörjningsberedskap.

Ur ett statsbudgetperspektiv återstår utöver avgiftsfinansiering i princip två sätt att finansiera försörjningsberedskapsåtgärder – in- förandet av nya särskilda skatter eller införandet av skyldigheter som lägger över ansvaret på en verksamhetsutövare som inte är staten att finna finansiering för att leva upp till skyldigheten. Det senare har ibland kallats för egenfinansiering.

Ytterligare en metod är att låta statens budget i stort finansiera åtgärderna på utgiftssidan utan hänsyn till statens inkomstsida. Ur ett statsbudgetperspektiv är åtgärden då ofinansierad och måste, allt annat lika, hanteras antingen genom ökad statsskuld, ökade skatte- satser på existerande skatter eller minskade utgifter på andra områden. Införandet av skyldigheter och att låta statens budget i stort hantera utgifterna är snarare indirekt finansiering än uttryckliga finansierings- former.

Eftersom försörjningsberedskapen i Finland finansierats med en särskilt införd punktskatt (som benämns försörjningsberedskaps- avgift) kommer vi här kort att redogöra för vad en sådan finansierings- form skulle kunna innebära. Vi kommer även att analysera vad inrät- tandet av en fond för försörjningsberedskap utanför statens budget skulle kunna innebära, som jämförelse med den finländska försörj-

441

Finansiering av försörjningsberedskapen

SOU 2023:50

ningsberedskapen. Även i Sverige förekommer fonder som inte är en del av statens budget. Ett svenskt exempel är kärnavfallsfonden.67

För- och nackdelar med att införa nya skatter

För- och nackdelar med olika typer av skatter finns väl beskrivna i litteratur om skatteteori. Någon närmare analys av finansieringsfor- men generellt blir därför överflödig. Vi tar i det följande upp exempel på resonemang om införandet av nya skatter vi funnit i samband med finansiering av försörjningsberedskap.

En fördel med att beskatta allt företagande jämfört med vissa branscher är att det är lättare att utforma konkurrensneutralt. Ge- nom att som i Finland beskatta enbart energi påverkas företag som har energikrävande verksamhet mer av skatten än de som inte har det. Även om det ur ett försörjningsberedskapsperspektiv kan vara för- delaktigt att minska samhällets energiberoende, är det inte nödvän- digtvis en fördel för försörjningsberedskapen att vissa typer av före- tag får större nackdelar av att ha sin produktion inom landet än de annars skulle ha fått. Som vi såg i avsnitt 16.1.4 identifierades också i den finländska redogörelsen en risk att inkomsterna till försörj- ningsberedskapen på lång sikt kunde urholkas när användningen av de energislag som beskattades minskade i framtiden.

En råvaruskatt som skulle utgå från en andel av kostnaden för företagens inköp av material analyserades i 1975 års försörjnings- beredskapsutredning (FBU). FBU pekade på risken för att en från försörjningsberedskapsperspektiv icke önskvärd förskjutning i pro- duktionsmönster mot tillverkning av mer förädlade varor kan bli följden. FBU bedömde vidare att de hänsynstaganden och anpass- ningar som behövde göras skulle leda till orimliga administrativa kostnader i proportion till det totala skattebelopp som det skulle vara fråga om.68 I det fallet valde regeringen i stället att höja en exister- ande särskild beredskapsavgift för oljeprodukter, med motiveringen

67Den regleras bland annat i lagen (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter. Syftet med lagen är att fondera kärnavfallsavgifter som tas ut för kostnader som omhänder- tagande av avfall och avveckling och rivning av kärntekniska anläggningar genererar tills avfallet är placerat i slutligt förvar. En statligt förvaltad fond infördes på 1980-talet sedan riks- dagen lagstiftade om att medel för att täcka utgifter för hantering och förvaring av kärn- kraftens restprodukter måste förvaltas på ett sådant sätt att de med säkerhet skulle finnas till- gängliga när de behövdes i framtiden. Därför ersattes det system som införts på 1970-talet att kärnkraftsbolagen skulle fondera medel i sina egna bokslut.

68SOU 1975:57 Varuförsörjning i kristid.

442

SOU 2023:50

Finansiering av försörjningsberedskapen

att en mycket stor del av industrin och flertalet konsumenter där- igenom fick bidra till finansieringen.69

Generellt sett bedömer vi att införandet av en ny skatt utan att det finns principiella skäl att beskatta en avgränsad grupp, beteende eller verksamhet riskerar att generera mer administration för både staten och de skattskyldiga än vad det är värt för att finna ny finan- siering av försörjningsberedskapen.

Särskild skatt på en vara eller en tjänst har i en rapport från Försvarets forskningsanstalt (FOA) framhållits som lämplig om man av beredskapsskäl vill styra bort produktion och konsumtion av varan eller tjänsten. Gemensamt för införandet av punktskatter på vissa varor och avgifter för viss verksamhet är att det påverkar priset på berörda varor och tjänster om inte efterfrågan är helt okänslig för prisförändringar. Om varan eller tjänsten är väsentlig för beredska- pen är sådana finansieringsformer mindre lämpliga.70

För- och nackdelar med en fond utanför statens budget

Som vi sett i avsnitt 16.1.4 har man i Finland inrättat en fond (för- sörjningsberedskapsfonden) som står utanför statens budget för att finansiera den finländska försörjningsberedskapen.

Av den redogörelse som finländska statsrådet publicerat om för- sörjningsberedskapen framgår att en fördel med en särskild fond är att medlen i fonden uppfattas som tillgängliga att snabbt användas vid en krissituation. Ett exempel på snabb reaktion var stödjandet av sjötrafiken i början av covid-19-pandemin med cirka 30 miljoner euro av försörjningsberedskapsfondens medel. När passagerarbil- färjorna hotades av ett omfattande trafikstopp ålade Försörjnings- beredskapscentralen genom ett undantagsförfarande för tiden den 19 mars–18 juni 2020 en allmän trafikplikt för åtta fartygslinjer, ge- nom vilken man tryggade fortsatt linjetrafik och långtradarfrakter. Med hjälp av det stöd som betalats ur försörjningsberedskapsfonden till fartygsbolagen kunde fartygstrafiken fortsätta utan avbrott till dess att man hann ordna statens budgetfinansiering.71

69Prop. 1975/76:152.

70FOA, Finansieringsprinciper för civil beredskap, 1993, s. 2 och s. 19.

71Finländska Revisionsutskottets yttrande (ReUB 8/2021 rd).

443

Finansiering av försörjningsberedskapen

SOU 2023:50

En nackdel ur ett statsbudgetperspektiv och som den finländska riksdagens revisionsutskott konstaterade är att finansiering via en fond utanför statens budget inskränker riksdagens budgetmakt.

Ytterligare en aspekt med en fond utanför statens budget tas upp av det finländska revisionsutskottet i ett yttrande om regeringens årsberättelse 2020, nämligen risken för att fonden finansierar det som är meningen att statens budget ska finansiera på respektive ministeriums förvaltningsområde. Försörjningsberedskapsfondens betydelse som allmän källa till finansiering av försörjningsbered- skapsprojekt inom den offentliga förvaltningen har blivit allt vikti- gare under årens lopp, samtidigt som utskottet noterade en försäm- ring när det gäller olika förvaltningsområdens egen beredskap och koordinering med avseende på försörjningsberedskapen och med avseende på resurstilldelningen.72

FOI har påpekat att Finlands framgång i att bevara det civila försvaret under en tid av lägre säkerhetspolitiska spänningar åtmins- tone delvis kan förklaras av införandet av en beredskapsfond som säkerställer en stabil finansiering av civilt försvar.73 Vi har inte kunnat bedöma om det är fonden som finansieringsform som säkerställt bevarandet. Oavsett konstruktion blir det slutligen en politisk prio- ritering som avgör vilken möjlighet riksdagen vill ha att besluta om de av staten inhämtade ekonomiska resurserna. Inte heller försörj- ningsberedskapsfonden är garanterad någon helt oberoende status. Det har exempelvis reglerats i lag att statsrådet på framställning av Försörjningsberedskapscentralens styrelse kan besluta om överföring till statsbudgeten av sådana medel som influtit till försörjnings- beredskapsfonden, om de inte är nödvändiga för förverkligandet av målen för försörjningsberedskapen.74

Andra sätt att uppnå flexibilitet vid behov

Arrangemang med syftet att snabbt frigöra budgetmedel kan se olika ut. Den svenska riksdagen bemyndigar till exempel årligen reger- ingen att utnyttja en kredit i Riksgäldskontoret i händelse av krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden som uppgår till högst 40 miljarder kronor – den så kallade beredskapskrediten för

72Finländska Riksdagens revisionsutskott, bet. ReUB 8/2021 rd.

73FOI, FOI:s underlag inför nästa försvarspolitiska inriktningsbeslut, bilaga 1, 2022.

7412 a § finländska lagen om tryggande av försörjningsberedskapen (1992/1390).

444

SOU 2023:50

Finansiering av försörjningsberedskapen

totalförsvaret. Beredskapskrediten ska säkerställa att en nödvändig beredskapshöjning inte förhindras eller fördröjs därför att reger- ingen inte disponerar nödvändiga betalningsmedel.

Som vi sett under covid-19-pandemin har Sveriges riksdag och regering visat att tillgång till budgetmedel för krissituationer kan beslutas relativt snabbt när väl ett behov identifierats.

Medel som är direkt tillgängliga för regeringen eller en myndighet skulle förvisso vara ett sätt att likt finländska försörjningsbered- skapsfonden att lättare kunna hantera situationer i väntan på stats- makternas budgetbeslut. Vi anser dock att kunskap om möjliga behov och förmågan att identifiera dem i en krissituation är en grundläg- gande faktor som måste etableras i första hand. Det är inte säkert att tillgång till budgetmedel leder till att de används för rätt åtgärder annars. Kärnavfallsfonden är ett exempel på när åtgärdsbehoven på förhand är kända och bestämda – risken för att utnyttja medlen fel är därmed mindre.

16.2Former för statlig finansiering av åtgärder för att upprätthålla eller stärka försörjningsberedskapen

16.2.1Förordningen (1982:517) om beredskapsersättning, beredskapslån och beredskapsgaranti ska upphöra att gälla

Bedömning: Finansieringsformerna beredskapsersättning, bered- skapslån och beredskapsgarantier enligt förordning (1982:517) behövs inte. Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) upphandling av tjänster i syfte att upprätthålla eller stärka landets försörjningsberedskap behöver inte styras genom en sär- skild förordning.

Förslag: Förordning (1982:517) om beredskapsersättning, bered- skapslån och beredskapsgaranti ska upphöra att gälla.

445

Finansiering av försörjningsberedskapen

SOU 2023:50

Kort om bestämmelserna i förordningen

Enligt förordningen (1982:517) om beredskapsersättning, beredskaps- lån och beredskapsgaranti får sådan ersättning, lån eller garanti lämnas till den som i syfte att upprätthålla eller stärka landets försörjnings- beredskap åtar sig vissa beredskapsåtaganden gentemot MSB. Bered- skapsåtagandena kan enligt förordningen vara att

1.upprätthålla viss produktionskapacitet eller produktion,

2.utveckla ersättningsprodukter,

3.förbereda viss alternativ produktion,

4.beredskapslagra vissa varor eller

5.vidta annan åtgärd som regeringen har godkänt.

Vid ingåendet av avtalen ska det för försörjningsberedskapen för- månligaste alternativet väljas. Det finns vidare bestämmelser om vad avtalen ska innehålla, vad de får innehålla och hur lång utbetalnings- och avtalsperioden får vara.

Historiska skäl för förordningens införande

Vid tiden för förordningens tillkomst ansåg regeringen att upprätt- hållande av inhemsk produktionskapacitet ofta var det mest ekono- miska sättet att klara försörjningsberedskapen. Om möjligt skulle produktionskapaciteten tryggas genom att befintlig produktion bi- behölls, även om det kunde anses vara mer rationellt att hålla kapa- citet ”i malpåse”.75 Samtidigt påpekade regeringen att samhällets komplexitet och funktioners inbördes beroenden gjorde det allt svå- rare för berörda myndigheter att med rimliga insatser följa utveck- lingen och vidta nödvändiga beredskapsåtgärder. Det blev därför enligt

75Regeringens proposition (1981/82:102), bilaga 3 Handelsdepartementet, s. 30.

446

SOU 2023:50

Finansiering av försörjningsberedskapen

regeringen alltmer angeläget att fastställa vilka krav som i första hand skulle tillgodoses och vilka beredskapsåtgärder som därvid skulle prioriteras.76

Statsmakterna hade dittills försökt upprätthålla delar av försörj- ningsberedskapen genom att låta bland annat Överstyrelsen för eko- nomiskt försvar (ÖEF) upphandla bibehållen produktionskapacitet. Upphandlingen av sådana tjänster skedde vanligen genom statliga lån till företagen. Lånen skrevs ned om företagen utförde den av staten önskade prestationen. I vissa fall förekom statliga garantier för lån som företagen tog upp på den ordinarie kreditmarknaden. Denna typ av upphandling inleddes 1973.77

De statliga lån, med stora möjligheter till avskrivningar, och garantier som utformats under 1970-talet var begränsade till produk- tions- eller produktionskapacitetsanknutna villkor. Enligt ÖEF för- svårades flexibiliteten och en inriktning med mer långsiktiga effekter på försörjningsförmågan av sådana villkor. ÖEF anförde också pro- blem med utformningen när det gällde företagens inkomstbeskattning och soliditet, den inhemska konkurrensen, handelspolitiska relatio- ner och även sysselsättnings- och regionalpolitiken.78

ÖEF önskade att nya låne- och garantiformer skulle grundas på affärsmässiga uppgörelser mellan myndigheten och företagen och att så långa avtalstider som möjligt skulle eftersträvas. Vidare poäng- terade ÖEF att myndighetens ekonomiska åtagande skulle ses som en ersättning för ett företags åtagande snarare än ett rent finansiellt stöd.79

Regeringen förslog därför riktlinjer för de nya finansieringsfor- merna beredskapslån och beredskapsgarantier som skulle ersätta tidi- gare förekommande typer av statliga lån och garantier för försörj- ningsberedskapen. Beredskapslånen skulle enligt riktlinjerna vara ränte- och amorteringsfria och kunna skrivas av på mellan ett och femton år. Detta krävde att riksdagen årligen bemyndigade reger- ingen att inom en angiven beloppsram ingå avtal om beredskapslån som medförde utbetalningar över flera budgetår. Lånen skulle vara konkurrensneutrala i bemärkelsen att alla företag skulle ha rätt att konkurrera om att sälja de beredskapstjänster som ÖEF ville köpa för lånen. Beredskapsgarantierna föreslogs kunna lämnas inom en

76Ibid., s. 1.

77Ibid., s. 30.

78Ibid., s. 34–36.

79Ibid., s. 37.

447

Finansiering av försörjningsberedskapen

SOU 2023:50

samlad garantiram som riksdagen fastställde för varje budgetår. Be- redskapsgarantierna skulle enligt regeringen kunna ges för lån till såväl försörjningsviktiga investeringar som för säsongsmässigt be- hov av rörelsekapital till skoindustrin. Riksdagen godkände rikt- linjerna för beredskapslån och beredskapsgarantier.80

Regeringen föreslog ramar för de nya beredskapslånen och bered- skapsgarantier på 200 miljoner respektive 125 miljoner kronor var- dera. Låneramen föreslogs i betydelsen av ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämde att för maxi- malt 200 miljoner kronor ingå avtal om industriella åtgärder som medförde utbetalningar av beredskapslån över flera år enligt de före- slagna riktlinjerna.81

Bedömningar om konkurrens i samband med svenskt EU-inträde

I en rapport från 1992 bedömde ÖCB att beredskapslånen och be- redskapsgarantierna enligt förordningen inte stred mot EG-rättens principer, men att upphandlingen av tjänsterna måste ske enligt EG:s upphandlingsprinciper. I samband med rapporten lämnade ÖCB för- slag på hur förordningen skulle utformas så att den speglade det kommersiella i avtalen på ett bättre sätt. Till exempel föreslogs ett förtydligande av att snedvridning av konkurrensförhållanden skulle undvikas. ÖCB bedömde i samband med bestämmelsen att lån och garantier enligt förordningen borde betraktas som ersättning för be- redskapstjänster enligt avtal och inte som stöd till företag.

Avtal vars syfte var att upprätthålla en viss produktion, till exem- pel en typ av funktionssäkerhetsavtal för att upprätthålla kapaciteten inom jordbruket och livsmedelsindustrin bedömde ÖCB och Jord- bruksverket strida mot EG-rätten. ÖCB påpekade därför vikten av att avtalen utformades på ett sätt att konkurrensen inte snedvreds eller i övrigt kom i konflikt med EG-rätten. I de fall det inte var möj- ligt måste vitala förnödenheter säkras med andra beredskapsåtgärder, till exempel lagring. När det gällde avtal om beredskapslagring i privat regi bedömde ÖCB att beredskapslån eller garanti kunde användas, men att avtalen borde vara utformade så att konkurrensen inte snedvreds, det vill säga så att företagen inte kunde använda

80Prop. 1981/82:102, bilaga 3, bet. 1981/b2 FöU:18 s. 140, rskr 374.

81Prop. 1981/82:102, bilaga 3, s. 101–102.

448

SOU 2023:50

Finansiering av försörjningsberedskapen

lagren för egen räkning. Ytterligare en förutsättning var att inför- skaffande och avyttring av lagren skedde på ett sätt som inte skulle snedvrida konkurrensen.82

Förordningen används inte i dag

När förordningen infördes hade varken budgetlagen (2011:203) eller det regelverk för offentlig upphandling som grundar sig på EU-rät- tens upphandlingsrättsliga principer tillkommit. Förordningen har heller inte tillämpats på länge. MSB upphandlar för närvarande inte tjänster för att stärka försörjningsberedskapen.

En delförklaring till att förordningen inte tillämpats på länge kan vara en bestämmelse som anger att MSB och Riksgälden vid sina pröv- ningar särskilt ska överväga om andra åtgärder än förordningens tre finansieringsformer är mer ändamålsenliga. En viktigare förklaring är sannolikt att nödvändiga ekonomiska ramar saknas.83

Den främsta förklaringen är att det saknas ekonomiska befogen- heter för att använda förordningens finansieringsformer. För att kunna tillämpa förordningen när det gäller beredskapsersättning krävs det anslag som omfattar ändamålet för avtalen. För beredskapslån krävs ett anslag med ett ändamål om utgifter för lån eller en utlånings- ram i Riksgäldskontoret (Riksgälden) och för beredskapsgaranti krävs en av riksdagen beslutad garantiram för ändamålet. Regeringen får enligt budgetlagen besluta om utlåning och ställa ut kreditgarantier för det ändamål och till det högsta belopp som riksdagen bestämmer.

Enligt den så kallade statliga garanti- och utlåningsmodellen ska också en avgift tas ut som motsvarar statens förväntade kostnad för åtagandet, om inte riksdagen beslutar annat. Förväntade kostnader för lån och garantier består av de förväntade förluster och administ- rativa kostnader som är förknippade med åtagandet.

82ÖCB, EES-anslutning och EG-medlemskap: Konsekvenser för svensk försörjningsberedskap

– huvudrapport, ÖCB rapport 5, 1992, s. 38–39 samt bilagan s. 2.

83KPMG, Rapport om beredskapsfinansiering – Beredskapsersättning, beredskapslån och bered- skapsgarantier Riksgälden, 2022.

449

Finansiering av försörjningsberedskapen

SOU 2023:50

Något behov av finansieringsformerna beredskapsersättning, beredskapslån och beredskapsgaranti finns inte i dag

Av det vi kunnat hitta om tillämpningen av förordningen tycks ”beredskapslån” vara det som främst har använts historiskt, även om det funnits av riksdagen beslutade ramar för beredskapsgarantier och i viss mån utfärdade statliga garantier. Beredskapslånen tycks i sin tillämpning haft karaktären av förskottsbetalning för upphandlad tjänst, med möjlighet till återkrav om företagen inte uppfyllde sina åtaganden (beredskapsåtaganden) enligt avtalen. Redan i prop. 1981/82:102 beskrevs i riktlinjerna för beredskapslånen att de skulle vara ränte- och amorteringsfria och kunna skrivas av på mellan ett och femton år.

ÖEF redovisade i sin balansräkning inte lån till teko-, sko-, garveri-, metall- och verkstadsindustrin, till kemisk industri eller till utbyggnad av oljelagringen, med hänvisning till att de finansierades med anslagsmedel och var ränte- och amorteringsfria.84 Det framgår inte av redovisningen om detta utgjorde beredskapslån enligt för- ordning 1982:517 eller om dessa lån var äldre än så.85 I praktiken var beredskapslånen en ersättning för det som avtalats i beredskapsavtalen.

Det finns för statliga myndigheters upphandling av tjänster i dag inga särskilda finansieringsformer. Huruvida företag som vill delta i upphandlingar av tjänster på försörjningsberedskapens område be- höver statliga lån eller statliga kreditgarantier är för tidigt att säga. Att införa statliga lån och garantier utan att det går att beskriva exempel på verkliga behov är enligt vår uppfattning fel ordning. Vad

vivet i dag finns inga behov av statliga lån eller statliga garantier på området.

Behovet av att styra upphandling av tjänster inom försörjningsberedskap

När beredskapslånen infördes (prop. 1981/82:102) angav regeringen att de var konkurrensneutrala i bemärkelsen att alla företag skulle ha rätt att konkurrera om att sälja de beredskapstjänster som ÖEF ville

84Utestående lånefordringar för dessa lån uppgick till 529 miljoner kronor 1986-06-30. I balansräkningen under omsättningstillgångar redovisade ÖEF kundfordringar på 5 miljoner kronor och diverse fordringar på 1 miljon kronor.

85ÖEF:s årsbok 1985/86, s. 11.

450

SOU 2023:50

Finansiering av försörjningsberedskapen

köpa för lånen. Beredskapslånen var alltså till för statlig upphandling i konkurrens.

I dag finns bland annat LOU och LUFS som gäller för offentlig upphandling. Därför uppstår frågan dels om upphandling kan ge- nomföras med den styrning förordning (1982:517) utgör, dels om en förordning behövs för de upphandlingar som kan blir aktuella för försörjningsberedskapen. Det är svårt att se att förordningen behövs för att kunna upphandla tjänster.

Så länge statliga myndigheter disponerar anslag och varor och tjänster som ska upphandlas ryms inom anslagsändamål och av reger- ingen uppsatta villkor i regleringsbrev är upphandling enligt LOU och LUFS möjlig. De villkor som tidigare fanns i beredskapsavtal och som reglerades genom förordningen bör av upphandlande myn- dighet kunna formuleras i upphandlingsvillkor och avtal även utan denna förordning.

Förordning (1982:517) om beredskapsersättning, beredskapslån och beredskapsgaranti ska upphöra att gälla

Den fråga som återstår är om regeringen behöver styra statliga upp- handlingar i större utsträckning på området försörjningsberedskap än på andra områden där det generella regelverket ansetts räcka. Ett sådant behov bör grundas på erfarenhet av att upphandla tjänster på området. Vi har inte kunnat finna några erfarenheter i modern tid som pekar på ett behov av en styrning genom denna förordning. Möjligen finns ett behov av att försäkra sig om att en framtida kostsam utbyggnad av försörjningsberedskapen hanteras på ett mer reglerat sätt än för staten i övrigt. Det ska i så fall vägas mot den reglering som redan finns för offentlig upphandling och statens möj- ligheter till ekonomisk eller finansiell styrning av verksamheten. Vår bedömning är att den senare är tillräcklig för att undvika ineffektiv användning av statens resurser om den tillämpas korrekt. Det är det slutliga skälet till att förordning (1982:517) om beredskapsersätt- ning, beredskapslån och beredskapsgaranti inte längre behövs. Vi föreslår därför att den ska upphöra att gälla.

Detta hindrar inte att MSB med den erfarenhet som samlas från berörda myndigheter utvecklar stöd för hur upphandlingar och avtal utformas på bästa sätt.

451

Finansiering av försörjningsberedskapen

SOU 2023:50

För att MSB ska kunna upphandla tjänster för att upprätthålla eller stärka landets försörjningsberedskap behövs ett anslag med ett anslagsändamål för syftet som myndigheten disponerar

Vi har redan föreslagit att MSB ska få i uppgift att upprätthålla bered- skapslager för lagring av försörjningsviktiga varor inom ramen för myndighetens ansvarsområde och åt andra myndigheter. Det räcker dock inte för att kunna göra det. Det krävs också ekonomiska befo- genheter i form av anslag vars anslagsändamål tillåter upprättande av sådana beredskapslager. Vi kan inte i dag veta vad ett sådant anslags- ändamål bör omfatta eller hur mycket medel som bör anslås för än- damålet. När tillräckligt med kunskap finns om det kan MSB föra fram ett fullt utvecklat förslag i budgetunderlag till regeringen, baserat på försörjningsanalyser.

I hur stor utsträckning MSB behöver upphandla beredskapslag- ring som en tjänst saknas det i dag underlag för. Sannolikt kommer även ett bemyndigande om ekonomiska åtaganden att behövas kopp- lat till ett anslag för ändamålet, för att myndigheten ska kunna teckna fleråriga avtal.

Vi har heller inte föreslagit att MSB ska få i uppgift att genomföra åtgärder för att

1.upprätthålla viss produktionskapacitet eller produktion,

2.utveckla ersättningsprodukter,

3.förbereda viss alternativ produktion,

på det sätt som anges för beredskapsåtaganden i 5 § i förordningen. Om ett behov att vidga MSB:s uppgifter till att omfatta 1–3 ovan framkommer i arbetet med de försörjningsanalyser vi föreslagit, så står det MSB fritt att föra fram sådana förslag till regeringen.86

869 kap. 2 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.

452

SOU 2023:50

Finansiering av försörjningsberedskapen

16.2.2Statliga garantier för försörjningsberedskap

Bedömning: Om den nationella försörjningsanalysen identifie- rar ett behov av statliga garantier, så bör analysen också kunna kvantifiera hur stora ramar som behövs för ändamålet. Därefter kan regeringen ta ställning till om statliga garantier behövs och hur stora ramar den i så fall ska begära för ändamålet av riksdagen.

Hur ska företag eller organisationer som vill finansiera en beredskapsåtgärd göra?

Under uppbyggnaden och upprätthållandet av den framtida försörj- ningsberedskapen kan staten komma att behöva upphandla tjänster såsom beredskapslagring eller förberedelser för produktionsomställ- ning. Som vi såg i avsnitt 16.2.1 ovan har även upprätthållande av in- hemsk produktion upphandlats historiskt. Sedan Sverige gick med i EU och med den lagstiftning på konkurrensområdet som följt torde upprätthållande av inhemsk produktion genom statligt ekonomiskt stöd vara svårt att motivera. Det går även att ifrågasätta om det stöd för upprätthållande av produktion på exempelvis sko- och bekläd- nadsområdet som finansierades av staten hade försörjningsberedskap som främsta ändamål – det kan till stora delar även tolkas som in- dustripolitik.

Ett företag eller organisation som vinner en upphandling av en tjänst av typen beredskapslagring eller beredskap för produktions- omställning kommer sannolikt behöva göra investeringar i anlägg- ningar för syftet. Kapital kan då anskaffas på lånemarknaden.

Kan statliga garantier för försörjningsberedskap behövas?

Staten kan använda garantier för att minska konsekvenserna av finan- siella kriser som uppstår i samhället. Garantier används till exempel för att stödja svenska exportföretag, bostadsbyggande, infrastruktur- projekt och för att trygga stabiliteten vid ekonomiska kriser.

Det kan teoretiskt uppkomma situationer där alla företag som bedriver samhällsviktig verksamhet har svårt att ta upp lån på mark- naden för att finansiera investeringar som följer av att staten upp- handlar tjänster för att stärka försörjningsberedskapen. Om ett så-

453

Finansiering av försörjningsberedskapen

SOU 2023:50

dant behov skulle uppstå kan riksdag och regering fatta de beslut som behövs för att införa en specifik garanti för ändamålet.

Hur kan statliga garantier utformas och dimensioneras?

Behovet av statliga garantier med syftet att stärka försörjningsbered- skapen bedöms bäst när tillräckliga erfarenheter av offentlig upp- handling av tjänster på området finns. Så länge det är möjligt för företag att finansiera aktuella investeringar på lånemarknaden och staten kan genomföra önskade upphandlingar, torde inte något be- hov av statliga garantier finnas på detta område. Om den nationella försörjningsanalysen ändå identifierar ett behov av statliga garantier bör analysen också kunna kvantifiera hur stora ramar som behövs för ändamålet. Det bör ankomma på MSB att baserat på ett even- tuellt identifierat behov föreslå en utformning av en statlig garanti som ska kunna ges till företag för att möjliggöra finansiering av de investeringar som kan krävas för tjänster som statliga myndigheter upphandlar för att stärka försörjningsberedskapen.

16.2.3Sökbart beredskapsstöd för företag

Bedömning: I den mån det inom en sektor inte redan finns en förordning om sökbart statligt stöd till företag för åtgärder inom samhällsviktig verksamhet och en försörjningsanalys har identi- fierat ett behov av det, bör det för berörd sektor utredas om ett sådant stöd kan införas.

Något sökbart beredskapsstöd för företag i allmänhet behövs inte.

Försörjningsanalysen kan identifiera åtgärder som stärker försörjningsförmågan men som inte kan upphandlas

Förslag som följer av försörjningsanalyser för att stärka försörjnings- beredskapen kan leda till statliga åtgärder i egen regi och till upp- handling av åtgärder. Staten kan däremot inte rikta åtgärder till en- skilda företag för att stärka samhällets försörjningsförmåga.

454

SOU 2023:50

Finansiering av försörjningsberedskapen

Det kan ändå finnas åtgärder som stärker eller säkerställer sam- hällets försörjningsförmåga och som rör enskilda företags egen verk- samhet, eller en grupp verksamhetsutövares verksamhet men som det saknas affärsmässiga grunder för företagen att finansiera själva och som inte kan upphandlas.

Ett sätt att finansiera åtgärder som stärker samhällets försörjnings- förmåga och som inte kan upphandlas är att låta företag söka eko- nomiskt stöd för att genomföra åtgärden. Staten kan förvisso upp- handla tjänster som är till nytta för samhällets försörjningsförmåga, men det är inte alltid fallet. Ett visst företag kan behöva genomföra vissa åtgärder för att skydda den samhällsviktiga verksamheten mot allvarliga hot och påfrestningar i fredstid och vid höjd beredskap.

Sökbara stöd för företag med viss typ av samhällsviktig verksamhet finns

Ett exempel på att vissa företag med samhällsviktig verksamhet kan söka och beviljas statligt stöd finns, nämligen det som regleras ge- nom förordningen (2018:1300) om statligt stöd för driftsäkra och robusta elektroniska kommunikationer. Stöd enligt den förordningen beslutas av PTS och beskrevs närmare i avsnitt 16.1.2. Det kan finnas fler sådana stöd som tillämpas på beredskapsområdet som vi inte känner till.

Ett eventuellt sökbart stöd för försörjningsberedskap ska endast inrättas om behov finns

De försörjningsanalyser som vi föreslår bör kunna fånga upp de flesta behov av åtgärder för att stärka försörjningsberedskapen. Ge- nom de åtgärdsförslag som tas fram finns förutsättningar för att besluta de viktigaste åtgärderna. Genomförandet kan ske antingen i statlig regi eller genom statlig upphandling av tjänster. Om tjänster upphandlas, bör villkor som motverkar sårbarheter och ökar mot- ståndskraften kunna omfattas av avtalen. I normalfallet saknas det därför behov av andra sätt för staten att finansiera avtalen än anslag för att betala avtalen.

Om särskilda behov ändå finns inom samhällsviktig verksamhet att rikta åtgärder till enskilda företag, som i exemplet ovan på området

455

Finansiering av försörjningsberedskapen

SOU 2023:50

elektroniska kommunikationer, så kan särskilda stöd införas. Det kommer att kräva en motivering till varför behovet finns och varför alternativet att upphandla en tjänst i sammanhanget inte är möjlig. Det är lättast att motivera behoven och utforma en avgränsning av användningen inom enskilda sektorer. Därför bör det främst kunna bli aktuellt sektorsvis. Att visa att upphandling inte är möjlig för att komma tillrätta med sårbarheter i försörjningsförmåga generellt är svårt. Därför bör inte heller ett sådant generellt stöd inrättas för försörjningsberedskapen.

16.3Finansieringsprinciper

för försörjningsberedskapen

Med finansieringsprinciper menar vi resultatet av generella principiella överväganden om vem som bör bära ansvaret att finansiera en viss verksamhet eller åtgärd. Finansieringsprinciper för försörjningsbered- skapen kan därför utgöra en grund för riksdagens och regeringens vägval i utformningen av den. Genom att finansieringsprinciper ex- plicit formuleras kan de också öka myndigheters, företags, kommu- ners och regioners förståelse för hur staten ser på finansieringsansvar för olika delar av försörjningsberedskapen.

16.3.1Tidigare finansieringsprinciper för civilt försvar, krisberedskap eller försörjningsberedskap

De principiella frågeställningarna om finansieringsansvar eller vad det offentliga eller statliga åtagandet bör omfatta visar sig vara snarlika oberoende om resonemangen tar sin utgångspunkt i civilt försvar, krisberedskap eller försörjningsberedskap. Vi har här sammanställt ett antal sådana resonemang som förts om svenska förhållanden sedan 1970-talet.

Försörjningsberedskapsutredningens förslag 1975

Vad gäller den beredskapslagring som avsåg totalförsvaret föreslog 1971 års försörjningsberedskapsutredning (FBU) att den skulle be- kostas av staten, eftersom totalförsvaret var en följd av säkerhets-

456

SOU 2023:50

Finansiering av försörjningsberedskapen

och neutralitetspolitiken. Utredningens förslag skulle innebära en ökad lagring hos företagen, som skulle ersättas av staten. Inom sta- ten skulle kostnaderna för beredskapslager ses som en del av total- försvaret.87

FBU skiljde beredskapslagringen, som per definition avsåg total- försvaret och därmed krig eller avspärrning, från sitt förslag om en särskild fredkrislagring. Ett program för statliga fredkrislager skulle enligt FBU innebära ett tryggande av försörjningen vid fredstida kri- ser. FBU ansåg att företagen genom fredkrislagren skulle få en viss garanti för sin verksamhet under en kris och därmed sin produktion och export tryggad. Eftersom detta förväntades få gynnsamma åter- verkningar på lönsamheten ansåg FBU att det var motiverat att före- tagen medverkade till fredkrislagringen genom kompletterande lag- ring. Det skulle ske genom att företag som förbrukar varuslag som omfattas av statens fredskrislager gjordes skyldiga att hålla extra lager utöver den normala egna lagringen, så att ökningen av företagens lager motsvarade den statliga fredskrislagringen. Därmed skulle kostna- derna för fredkrislagren fördelas mellan företagen och staten.88

Lagringen av livsmedels- och jordbruksprodukter och förnöden- heter för jordbruken var dock undantagna från principen och skulle i sin helhet finansieras över statens budget. Det motiverades med önskemål om självförsörjning under en avspärrningsperiod och att beredskapslagring av sådana varor kunde ses som en del av jord- brukspolitiken i stort.89

Regeringen ansåg att förslagen hade vissa nackdelar. Eftersom industrierna i regel var beroende av varandra skulle en lagring hos ett företag komma att gynna hela landets industri och samhället i övrigt. Det skulle enligt regeringen också vara svårt att fastställa rimliga, lämpliga och rättvisa minimilager hos olika företag, vilket var förut- sättningen för att en viss lageruthållighet skulle kunna bestämmas. Regeringen föreslog därför i stället att fredskrislagren skulle ägas av staten och att finansieringen skulle ske genom att den existerande särskilda beredskapsavgiften för oljeprodukter skulle höjas. Motive- ringen till finansieringen var att en mycket stor del av industrin och flertalet konsumenter därigenom skulle bidra till finansieringen,

87SOU 1975:57, s. 180.

88Ibid., s. 185.

89Ibid., s. 185.

457

Finansiering av försörjningsberedskapen

SOU 2023:50

vilket ansågs rimligt med hänsyn till oljeprodukternas vidsträckta användning och stora betydelse för hela samhället.90

1987 års försvarsbeslut

Genom 1987 års försvarsbeslut fastställdes principer för finansiering av beredskapsåtgärder inom civilt försvar. Principerna byggde på att alla som var ansvariga för en verksamhet som skulle upprätthållas vid höjd beredskap själva skulle svara för kostnader för planering och utbildnings- och övningsverksamhet. Däremot ansågs staten ha ett ansvar för att svara för kostnaderna för anläggningar eller utrustning som behövs för beredskapsändamål. Kostnaderna för drift och under- håll av system och anläggningar skulle fördelas mellan staten och den verksamhetsansvariga utifrån en bedömning av omständigheterna i varje särskilt fall. Hänsyn skulle också tas till den verksamhetsansva- riges fredsnytta med åtgärderna.91

I beslutet ingick att definiera vissa funktioner som skulle tilldelas medel ur den gemensamma ekonomiska planeringsramen för total- försvaret, medan andra funktioner skulle finansieras inom ramen för myndigheternas ordinarie förvaltningsanslag. I beslutet skiljdes också på vilka typer av kostnader som skulle finansieras ur den ekonomiska planeringsramen och vilka som inte skulle det.

CFF-utredningens förslag 1996

CFF-utredningen hade bland annat i uppdrag att föreslå vilka prin- ciper som skulle gälla för finansieringen av beredskapsåtgärder inom det civila försvaret. Utredningen redogjorde för olika synsätt på var finansieringsbördan för sådana åtgärder skulle ligga.

CFF-utredningen ansåg att det inte var rimligt att betrakta be- redskapsåtgärder som en tjänst som staten skulle upphandla från andra samhällsaktörer. Genom att hänvisa till ansvarsprincipen skulle inte bara genomförande, utan också finansiering av beredskapsåtgär- der enligt CFF-utredningen betraktas som ett åliggande för alla sam- hällsaktörer som skulle bedriva verksamhet under krig eller vid andra

90Prop. 1975/76:152, s. 43.

91SOU 2001:41, s. 84.

458

SOU 2023:50

Finansiering av försörjningsberedskapen

allvarliga nationella påfrestningar. Därför skulle kostnadsansvaret delas mellan staten och den verksamhetsansvarige.

Det krävdes enligt CFF-utredningen en flexibel tillämpning av finansieringsprinciperna. De hänsynstaganden som behövde göras för ekonomisk bärkraft, konkurrensneutralitet, rättvisekrav, och styr- ningsbehov gjorde enligt CFF-utredningen att man fick acceptera att det kunde uppstå skillnader mellan olika sektorer vid den prak- tiska tillämpningen av grundsynen.

Som en följd av att ansvarsprincipen skulle vara vägledande också vid fördelningen av kostnadsansvaret för det civila försvarets bered- skapsåtgärder, föreslog CFF

–att för statliga affärsverk och statliga aktiebolag som bedrev bered- skapsverksamhet skulle avgifts- eller så kallad egenfinansiering användas som huvudsaklig finansieringsmetod

–att telekommunikations-, rundradio- och elbranschernas bered- skapsverksamhet skulle avgiftsfinansieras

–att transportsektorns beredskapskostnader skulle finansieras med hjälp av avgifter som knöts till utnyttjandet av respektive infra- strukturella system (vägar, järnvägar och flygplatser).

Statlig skatt förordades av CFF-utredningen som finansieringskälla av beredskapsåtgärder när det av olika skäl var omöjligt eller olämp- ligt att egen- eller avgiftsfinansiera beredskapsåtgärden eller då staten hade ett behov av att kunna detaljstyra hur beredskapsmedlen skall användas.

CFF-utredningens förslag genomfördes endast delvis. Reger- ingen anförde i prop. 1996/97:4 i samband med behandlingen av CFF-utredningens förslag att det civila försvaret omfattade ett stort antal olika verksamheter som bidrog till samhällets förmåga att klara krig och andra svåra påfrestningar. Sambandet och beroendet mellan olika verksamheter inom det civila försvaret bedömdes vara starkt. Verksamhetssambanden medförde enligt regeringen att det inte var meningsfullt att ta ställning till de olika verksamheterna inom det civila försvaret var för sig.

Regeringen ansåg vidare att innebörden av ansvarsprincipen skulle utökas så att den i viss utsträckning även blev vägledande för för- delning av kostnadsansvaret för andra beredskapsåtgärder än plane-

459

Finansiering av försörjningsberedskapen

SOU 2023:50

ring, övning och utbildning. Hänsyn skulle dock tas till branschernas och de verksamhetsansvarigas ekonomiska bärkraft.92

Regeringen bedömde att avgiftsfinansiering skulle införas på el- och teleområdet och påpekade samtidigt att nya finansieringsformer skulle ställa nya krav på statsmakternas styrning av verksamheten. Förändringarna trädde i kraft den 1 juli 1997.

Sårbarhets- och säkerhetsutredningen 200193

Sårbarhets- och säkerhetsutredningen skulle enligt direktiven bland annat lämna förslag på hur långt det statliga finansiella åtagandet skulle sträckas när det gäller åtgärder mot svåra fredstida störningar. Ett statligt åtagande att säkerställa en beredskap mot svåra fredstida påfrestningar fick enligt regeringens direktiv i sig inte innebära att kommuner och regioner i minskad omfattning genomförde grund- läggande åtgärder för att hantera och förebygga olika former av fredstida olyckor och störningar.

Sårbarhets- och säkerhetsutredningen påpekade att några över- gripande principer för finansieringen av svåra påfrestningar på sam- hället i fred inte hade fastställts i samband med CFF-utredningens förslag. Däremot hade staten angett att hänsyn om möjligt skulle tas till beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred vid utformningen av beredskapsåtgärderna inom det civila försvaret. I övrigt förutsattes beredskapen mot svåra påfrestningar på sam- hället i fred finansieras genom åtgärder inom ramen för berörda myndigheters ordinarie anslag. Några särskilda medel för svåra på- frestningar på samhället i fred disponerades normalt inte.

Sårbarhets- och säkerhetsutredningen hävdade att ingen ifråga- satte att inriktning, prioritering och till stor del finansiering av så- dana beredskapsförberedelser som avsåg ett väpnat angrepp mot Sverige var en statlig uppgift. Utredningen fastslog också att staten även fortsättningsvis borde ha ett särskilt ansvar för situationer som gällde höjd beredskap.

Vad gäller det offentliga åtagandet inom krishanteringsområdet ansåg Sårbarhets- och säkerhetsutredningen att offentliga organ har ett särskilt ansvar för sådana krissituationer som privata aktörer

92Prop. 1996/97:4, s. 226.

93SOU 2001:41.

460

SOU 2023:50

Finansiering av försörjningsberedskapen

endast i begränsad utsträckning kan skydda sig mot genom egna åt- gärder eller genom försäkringslösningar. Utredningen ansåg att offent- liga organ i vissa skeden var de enda möjliga att utföra vissa uppgifter som var svåra att lägga på privata aktörer.

Däremot ansåg utredningen att det offentliga åtagandet inte var lika självklart i alla allvarliga krissituationer och att det inte följer av ovanstående att offentliga organ bör ta på sig ett generellt finansie- ringsansvar för alla de åtgärder som kan krävas för att möta allvarliga krissituationer. Som ett skäl framfördes att skadeverkningarna också av mycket allvarliga krissituationer kan begränsas om grundläggande säkerhetsåtgärder vidtas av den som är ansvarig för en verksamhet. Vidare ansåg utredningen att det också är viktigt att stimulera alla aktörer i samhället att vidta de säkerhetsåtgärder som är möjliga att genomföra.

Som exempel anfördes det vara rimligt att företag som i sin verk- samhet är starkt elberoende anskaffar reservkraft för att upprätthålla vitala funktioner om konsekvenserna av ett elavbrott blir omfattande och kostsamma för företaget. Det fanns enligt utredningen ingen anledning att offentliga organ i en sådan situation skulle lämna eko- nomiska bidrag till företagets reservkraftsatsningar.

Sårbarhets- och säkerhetsutredningen konstaterade vidare att sta- tens finansieringsansvar inom krishanteringsområdet främst bör av- se extrema och osannolika händelser med mycket allvarliga och långt- gående konsekvenser som är svåra att hantera på ett rationellt sätt för andra aktörer än staten. Statens finansieringsansvar för åtgärder som avser höjd beredskap kunde ses som ett specialfall av denna princip. Vad gäller finansieringen av samhällets insatser före, under och efter en allvarlig kris redovisade utredningen följande förslag:94

–att förhandlingar borde upptas med kommunerna om utform- ningen av ett nytt ersättningssystem vad gäller kommunernas planeringsinsatser beträffande höjd beredskap och andra allvar- liga krissituationer

–att kostnaderna för det fysiska skyddet till stor del borde finan- sieras genom egenfinansiering av byggherren vid nyproduktion

–att det var angeläget att ta fram en policy för ersättning till de som hade drabbats av konsekvenserna av allvarliga krissituationer.

94SOU 2001:41, s. 17–18.

461

Finansiering av försörjningsberedskapen

SOU 2023:50

Propositionen Samhällets säkerhet och beredskap

Regeringens bedömningar i propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158) ligger till grund för dagens finansie- ringsformer för beredskapsverksamhet.

Regeringen konstaterade att i syfte att förbättra samhällets resurs- användning behövde åtgärder inom beredskapen mot svåra påfrest- ningar på samhället i fred och höjd beredskap samordnas både vad avsåg verksamhet och finansiering.

Det var enligt regeringen lämpligt att statens ansvar inom kris- hanteringsområdet skulle avse åtgärder som var specifikt inriktade på extrema händelser med låg sannolikhet och med mycket allvarliga och långtgående konsekvenser. Vidare ansåg regeringen att admi- nistrativa beredskapskostnader, kostnaderna för planläggning, utbild- ning av egen personal för kris- och krigsorganisation och övnings- verksamhet skulle finansieras av den verksamhetsansvarige. Undantag skulle dock göras för planläggning, utbildning och övning som var av större omfattning. Med det avsågs att insatsen syftade till sam- verkan mellan olika verksamheter och därmed inte enbart berörde den egna verksamheten. Detta gällde planläggning samt utbildnings- och övningsverksamhet som berörde flera samverkansområden95 och som syftade till hantering av svåra påfrestningar på samhället i fred eller väpnat angrepp. Planläggning, utbildning och övningsverk- samhet som syftade till hantering av olyckor och som kunde hän- föras till basförmågan i samhället skulle dock enligt regeringen finan- sieras av den verksamhetsansvarige.

För händelser som fysiska och juridiska personer kan skydda sig mot genom försäkringslösningar eller genom egna säkerhetsåtgärder skulle staten i princip inte ta på sig kostnader enligt regeringen. Kost- naderna för att tillgodose grundläggande säkerhetskrav i en verksam- het skulle i dessa fall belasta den verksamhetsansvarige. Alla juridiska och fysiska personer hade enligt regeringen ett ansvar för att på egen bekostnad vidta vissa grundläggande åtgärder för att skydda sig mot konsekvenserna av olyckor och kriser. Exempel på åtgärder som räknades till grundsäkerhet och som den verksamhetsansvarige skulle finansiera är informationssäkerhetsåtgärder som syftar till att skydda

95När den nya strukturen för krisberedskap och civilt försvar inrättades 2022 ersattes de tidigare samverkansområdena Ekonomisk säkerhet (SOES), Farliga ämnen (SOFÄ), Geogra- fiskt områdesansvar (SOGO), Skydd, undsättning och vård (SOSUV), Teknisk infrastruktur (SOTI) och Transporter (SOTP) med tio beredskapssektorer.

462

SOU 2023:50

Finansiering av försörjningsberedskapen

användaren mot IT-relaterade hot som sker isolerat. Andra exempel var åtgärder för att klara av störningar i infrastrukturen vid snö- oväder eller stormar samt begränsade och kortvariga avbrott eller andra driftstörningar vid tekniska eller andra problem.

Investeringar avseende svåra påfrestningar på samhället i fred finansierades i huvudsak över andra utgiftsområden än utgifts- område 6, som då benämndes Totalförsvar. Genom att skapa förmåga att hantera en svår påfrestning skulle i många fall även en grundför- måga inom det civila försvaret skapas. Statliga myndigheters inve- steringar avseende svåra påfrestningar på samhället i fred som inte direkt stärkte förmågan vid höjd beredskap skulle även fortsätt- ningsvis finansieras över dessa myndigheters respektive förvaltnings- anslag eller motsvarande.

16.3.2Den kommunala finansieringsprincipen

Staten ger kommuner och regioner generella statsbidrag bland annat för att stötta samhällsviktiga verksamheter och kompensera för skattebortfall. Staten reglerar nivån på de generella statsbidragen till kommuner och regioner när kommunala uppgifter och ambitions- nivåer förändras. Den så kallade kommunala finansieringsprincipen har tillämpats sedan 1993 och innebär att kommuner och regioner inte bör åläggas nya uppgifter utan att samtidigt få möjlighet att finan- siera dessa med annat än höjda skatter. Om staten fattar beslut som gör att den kommunala verksamheten kan bedrivas billigare, bör sta- ten på motsvarande sätt minska de statliga bidragen. Principen är generell och har inte specifikt med civilt försvar, krisberedskap eller försörjningsberedskap att göra.

Genom ett riksdagsbeslut 1994 har vissa preciseringar gjorts av tillämpningen av finansieringsprincipen.96 Principen omfattar enbart statligt beslutade åtgärder som direkt tar sikte på den kommunala verksamheten. Principen gäller när riksdagen, regeringen eller en statlig myndighet fattar bindande beslut om ändrade regler för en verksamhet. Principen omfattar inte statliga beslut om åtgärder som inte direkt tar sikte på, men som ändå får direkta ekonomiska effek- ter för kommunsektorn. Effekterna av sådana åtgärder ska däremot

96Prop. 1993/94:150, bet. 1993/94:FiU19, rskr. 1993/94:442.

463

Finansiering av försörjningsberedskapen

SOU 2023:50

beaktas vid den bedömning som görs av det skattefinansierade ut- rymmet i samband med fastställandet av ramen för statsbidragen.

De ekonomiska regleringar mellan stat och kommunsektor som den kommunala finansieringsprincipen ger upphov till redovisas år- ligen i budgetpropositionen under utgiftsområde 25 Allmänna bi- drag till kommuner. I genomsnitt regleras cirka fyra nya reformer per år.97 SKR har publicerat dokument som i detalj beskriver principens tillämpning.98

16.3.3Behov av nya finansieringsprinciper för försörjningsberedskapen

Som tidigare utredningar konstaterat kan förebyggande åtgärder in- för allvarliga krissituationer ofta vara kostnadskrävande och olön- samma ur ett företagsekonomiskt eller privatekonomiskt perspektiv. Företag, organisationer och enskilda saknar ofta förutsättningar för att vidta effektiva åtgärder mot osannolika händelser med mycket långtgående konsekvenser. Samtidigt kan inte det offentliga åta sig att ansvara för varje möjlig åtgärd som kan hävdas vara förebyggande mot krissituationer eller öka motståndskraften mot störningar i sam- hället.

Det finns därför anledning att pröva om det är möjligt att preci- sera det statliga åtagandet inom försörjningsberedskapen.

Försörjningsberedskapen byggs upp på nytt

Regeringen påpekar i våra direktiv att det ännu inte är fastställt för alla aktörer vilka specifika beredskapsåtgärder som ska införas. Det kan därför finnas ett behov av att det föreslås principer för finansie- ring av samhällets försörjningsberedskap.

Detta bör enligt vår uppfattning förstås som att det behövs gene- rella finansieringsprinciper för försörjningsberedskapen, som framtida ställningstaganden om beredskapsåtgärder ska utgå ifrån. En gene- rell finansieringsprincip ska kunna utgöra grunden för ställningstag- andet, så att berörda aktörer ska behandlas någorlunda lika och bättre kunna förutse vad aviserade åtgärder kan innebära ekonomiskt.

97Riksrevisionen, Den kommunala finansieringsprincipen – tillämpas den ändamålsenligt? RIR 2018:8.

98SKR: ”Finansieringsprincipen”, hämtad 2023-01-12.

464

SOU 2023:50

Finansiering av försörjningsberedskapen

Samhällsutvecklingen motiverar att tidigare finansieringsprinciper prövas på nytt

Tidigare finansieringsprinciper för försörjningsberedskapen och eko- nomiskt försvar formulerades innan försörjningsberedskapen avveck- lades vid millennieskiftet. Även om de tidigare principerna kan rymma värdefulla insikter, så har samhällsekonomin och omvärlden i övrigt utvecklats mycket sedan dess. Utöver att försörjningsberedskapen nu till stora delar byggs upp från grunden kan det därför vara motiverat att pröva tidigare ställningstaganden och överväga nya finansierings- principer.

Även tidigare har samhällsutvecklingen motiverat översyn av gäl- lande finansieringsprinciper. Vad gällde finansieringsprinciperna för civilt försvar angav regeringen 1995 i direktiven till CFF-utredningen att en grund för översynen skulle vara de förändringar som genom- förts inom den statliga förvaltningen med syfte att förbättra styr- ningen på såväl statsmakts- som myndighetsnivå. Översynen skulle också göras mot bakgrund av att mer kostnadskrävande beredskaps- åtgärder dittills hade grundats på behoven vid ett väpnat angrepp, medan hänsyn vid utformning och dimensionering av beredskapsåt- gärder nu också skulle tas till de krav som ställs vid svåra nationella påfrestningar i fred och vid internationella insatser.99

Andra aktörer har fört fram behov av principer

FOI för i ett underlag inför nästa försvarspolitiska inriktnings- beslut100 fram att en finansieringsprincip för det civila försvaret är nödvändig. FOI anser att behovet av nya finansieringsprinciper be- höver synliggöras i den fortsatta totalförsvarsuppbyggnaden. Dels behöver det enligt FOI tydliggöras vad som ska finansernas, av vilken aktör och på vilket sätt, dels hur en långsiktigt stabil finansiering av civilt försvar bör se ut i Sverige.101

99Dir. 1995:152.

100Försvarsberedningen föreslår att det ska börja gälla januari 2025, Kontrollstation 2023 (Ds 2023:12).

101FOI:s underlag inför nästa försvarspolitiska inriktningsbeslut, FOI 2022–639, bilaga 1, den 28 september 2022.

465

Finansiering av försörjningsberedskapen

SOU 2023:50

Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap har påpekat att så länge det råder oklarhet om vem som ska finansiera en åtgärd eller viss verksamhet, finns det anledning att räkna med att åtgärden inte utförs eller att verksamheten inte bedrivs alls eller i otillräcklig omfattning.102

Själva finansieringsbehovet av nya åtgärder leder per automatik till att riksdag och regering måste ta ställning till hur åtgärderna ska finansieras. Försvarsberedningen pekar exempelvis på att deras för- slag medför behov av resursförstärkningar på flera områden och att i princip tre metoder till buds för finansiering av beredskapsåtgärder: anslagsfinansiering, avgiftsfinansiering eller finansiering inom befint- liga medel. Ett ställningstagande om de nämnda finansieringsform- erna leder samtidigt till ett principiellt ställningstagande om vem som ska bidra till finansieringen och hur stor spridningen är på finan- siärer.103 Regeringen uttrycker inte behov av finansieringsprinciper explicit (mer än i våra direktiv), men anser att frågor om ansvar och metoder för att uppnå försörjningstrygghet såsom lagerhållning i statlig eller privat regi och tillverkningsberedskap är angelägna och komplicerade frågor som behöver analyseras och utredas närmare under kommande år.104

102SOU 2022:6, s. 346.

103Ds 2017:66, s. 216.

104Prop. 2020/21:30, s. 130.

466

SOU 2023:50

Finansiering av försörjningsberedskapen

16.3.4Överväganden och förslag: Finansieringsprinciper för försörjningsberedskapen

Förslag: Vid beslut om och utformningen av åtgärder som rör försörjningsberedskap bör staten utgå från följande principer om finansieringsansvar. Staten bör genom sina beslut bestämma gräns- dragningen mellan principerna.

Statens ansvar

1.Staten bär huvudansvaret för försörjningsberedskapen. Staten ansvarar därför huvudsakligen för finansieringen av de åtgär- der för att stärka försörjningsberedskapen som staten priori- terar och som inte är författningsreglerade.

2.Staten kan ersätta externa deltagare för betydande kostnader att delta i planerings- och övningsverksamhet som staten an- ordnar om det krävs för att säkerställa deras deltagande.

Icke-statliga aktörers ansvar

3.Enskilda och icke-statliga aktörer inklusive kommuner och regioner kan förväntas att på egen bekostnad upprätthålla en viss grundberedskap för att hantera mindre störningar i sin verksamhet.

Kommunernas och regionernas ansvar

4.För kommuner och regioner gäller den kommunala finansie- ringsprincipen för stadigvarande förändringar av det kommu- nala ansvaret. För aktivitetsbaserade åtgärder som kräver stat- lig styrning bör i stället riktade bidrag användas.

Företagens ansvar

5.Företag ansvarar i normalfallet själva för finansieringen av för- fattningsreglerade skyldigheter att vidta beredskapsåtgärder.

467

Finansiering av försörjningsberedskapen

SOU 2023:50

Hur ska finansieringsprinciper användas?

Vi ser inte något behov av att manifestera finansieringsprinciperna på något annat sätt än i förslaget ovan. Det står givetvis regeringen fritt att formulera beslut om finansieringsprinciper om försörjning- sberedskap i exempelvis uppdrag till myndigheter eller i skrivelser, om den ser ett behov av det. Vid tidigare formuleringar av finansie- ringsprinciper för civilt försvar eller krisberedskap har det dock inte fattats explicita beslut om principer.

Vilka faktorer behöver man ta hänsyn till?

Kostnader för försörjningsberedskapen måste bäras av någon. I slut- ändan landar kostnadsbördan på medborgarna via skatter, avgifter eller priser på konsumerade varor och tjänster. Finansieringsformen för en åtgärd kommer att påverka vem som ska ansvara för finansie- ringsbördan. När finansieringsformen, och därmed finansierings- ansvaret, för en åtgärd ska bestämmas bör beslutet grundas på hur den finansiella styrningen påverkar försörjningsberedskapen och effekten på försörjningsförmågan i fredstida krissituationer och vid höjd beredskap, det vill säga finansieringsformens ändamålsenlighet och effektivitet.

Samtidigt måste hänsyn tas till rättvisa i betydelsen fördelningen av finansieringsbördan, det vill säga på hur många och på vilka sprids bördan.105 En faktor som delvis är förknippad med fördelningen av finansieringsbördan är vilken förmåga att bära kostnaderna den som ansvarar för finansiering har. Ofta har tidigare finansieringsprinciper utgått från att låga kostnader kan bäras av respektive myndighet, företag eller kommun medan höga kostnader och långsiktiga ekono- miska åtaganden såsom investeringar i anläggningar bör bäras av någon med större resurser till förfogande.106

Hänsyn måste också tas till hur angelägen beredskapsverksam- heten är för de berörda parterna under normala förhållanden, när verksamheten inte hotas av störningar och kärnverksamheten be- höver tillgängliga resurser. Det finns en risk med att förlita sig på finansiering inom den egna verksamheten eller frivillighet. Risken är

105FOA, Finansieringsprinciper för civil beredskap, 1993, s. 1.

106Jämför med Gunnar Petris förslag till finansieringsprinciper inför 1987 års försvarsbeslut, där administrativa kostnader (för planerings-, utbildnings- och övningsverksamhet) skulle bäras av den egna verksamheten eftersom kostnaderna är relativt låga (prop. 1986/87:95, s. 125).

468

SOU 2023:50

Finansiering av försörjningsberedskapen

att den förväntade åtgärden inte blir av eller genomförs med en så låg ambitionsnivå att effekten på försörjningsförmågan försvagas eller uteblir.

Vi har i tidigare avsnitt om bland annat beredskap för elektroniska kommunikationer sett resonemang om att kostnader för bered- skapsåtgärder som tar sikte på fredstida krissituationer skulle kunna bäras av ett visst kollektiv (avgiftskollektivet för beredskapsavgiften i exemplet), medan finansieringsansvaret för åtgärder som avser krigs- tida förhållanden skulle bäras av ett annat (hela skattekollektivet över statens budget i samma exempel). I ett sådant resonemang måste också hänsyn tas till att många förberedande åtgärder förbättrar förutsättningarna att hantera en krissituation vid både fredstida och krigstida störningar. Den förberedande åtgärden är oberoende av vil- ken hotnivå som råder när den ska skydda mot en viss typ av stör- ning. I sådana fall försvåras möjligheten att försöka dra en gräns mellan hotnivåerna för att bestämma vem som bör ha finansieringsansvaret för den förberedande åtgärden.

Staten bär huvudansvaret för att finansiera den del

av försörjningsberedskapen som inte regleras i författning

Staten har redan ansvar för inriktning för och planering av totalför- svaret. Som en del av ansvaret för totalförsvaret följer ansvar för planering av civilt försvar, vilket i sin tur omfattar de delar av försörj- ningsberedskapen som avser civilt försvar. Statens ansvar finns på motsvarande sätt för den del av försörjningsberedskapen som kan anses gälla fredstida krissituationer. Vi anser det därför som princi- piellt rimligt att staten också bär det huvudsakliga finansieringsansva- ret för den verksamhet som staten i sin planering för civilt försvar ser som prioriterad – oavsett vem som utför den. Det finns här ett praktiskt skäl att behandla försörjningsberedskapen avseende freds- tida och krigstida krissituationer likadant, eftersom gränsen för vilken typ av hot en åtgärd tar sikte på inte alltid finns eller är särskilt tydlig.

Statens ansvar kan också motiveras med att den försörjningsför- måga i fredstida krissituationer och krig som försörjningsberedskapen omfattar är en kollektiv nyttighet där alla i samhället drar nytta av att samhällsfunktionerna fungerar och det finns en beredskap att för- sörja befolkningens mest basala behov.

469

Finansiering av försörjningsberedskapen

SOU 2023:50

Det tidigare av CFF-utredningen och av regeringen formulerade resonemanget om en utvidgad tolkning av ansvarsprincipen, så att den i viss utsträckning även blev vägledande för fördelning av kost- nadsansvaret anser vi inte vara hållbar som finansieringsprincip. Skulle en sådan princip hårdras till kommuner, regioner eller alla företag skulle ett omfattande och invecklat system för avgiftsfinansiering behöva utvecklas. Den kommunala finansieringsprincipen innebär att vissa tillkommande uppgifter för kommuner ska staten finansiera

–det är svårt att se att kommuner och regioner samtidigt enligt en utvidgad ansvarsprincip enligt ovanstående skulle betala avgifter till staten samtidigt. Hur alla företag ska kunna avgiftsbeläggas för be- redskapsåtgärder som avser det de ansvarar för under normala för- hållanden är också svårt att föreställa sig.

Vi har i avsnitt 16.1.4 dragit slutsatsen att avgiftsfinansiering i princip bara bör komma i fråga när staten behöver fler inkomstbaser för att säkra försörjningsberedskapens finansiering. I stället för det synsätt som CFF-utredningen gav uttryck för håller vi oss till en stra- mare betydelse av ansvarsprincipen, nämligen att den som har ansvar för en samhällsverksamhet under normala förhållanden också har ansvaret för den verksamheten under en kris och vid höjd beredskap. Att staten finansierar sådana förberedelser som vi har beskrivit ovan hindrar inte att det i ansvaret också ingår att vidta beredskapsförbe- redelser som krävs för att verksamheten ska kunna hållas i gång under kris- och krigsförhållanden. Tvärtom underlättar det för den normala verksamheten att kunna avsätta resurser för att ta sitt ansvar enligt ansvarsprincipen om staten bekostar åtgärderna.

Vi ansluter i princip till resonemanget i FOA:s rapport från 1993 som anger att fördelen med finansiering över statens budget är att det finansieras av alla i landet, som många andra offentliga behov. Finansieringen följer därmed de värderingar om välfärdsfördelning med mera som ligger bakom skattesystemets utformning. Finansie- ring över statens budget stärker riksdagens kontroll över hur mycket resurser som avsätts för beredskapsåtgärder. En nackdel som FOA tar upp är att en sådan finansiering bidrar till att höja skattetrycket och med det följande nackdelar på samhällets effektivitet. En annan nackdel är att finansieringsformen inte ger lika stora incitament att hålla kostnaderna nere för den som ska genomföra en åtgärd som om vederbörande hade finansierat den själv.107 Vi vill här påpeka att inte

107FOA, Finansieringsprinciper för civil beredskap, 1993, s. 17.

470

SOU 2023:50

Finansiering av försörjningsberedskapen

hela kostnaden för beredskapsåtgärderna behöver öka skattetrycket eller för den delen statens lånebehov. Statsmakterna har alltid en möjlighet att väga olika utgifter mot varandra och göra prioriteringar som kan innebära att viss verksamhet får mindre finansiering. Kost- nadseffektivitet är viktigt och därför blir incitament för att hålla nere kostnaderna för beredskapsåtgärderna viktiga. Det bör därför i sam- manhanget tilläggas att varor och tjänster som kan upphandlas i kon- kurrens också bör göra det. Ett centralt syfte med upphandling är just att uppnå målet för åtgärden till lägsta möjliga kostnad.

Staten kan inte och bör inte finansiera alla potentiella beredskapsåtgärder

Det finns likväl gränser för hur långt statens finansieringsansvar enligt ovanstående kan sträcka sig. Staten kan inte och bör inte finansiera alla potentiella beredskapsåtgärder. Det gäller uppenbart åtgärder som staten inte bedömer ingår i försörjningsberedskapen. Det kan också röra områden i samhället som inte anses vara en del av det statliga åtagandet, som hör till den privata eller kommunala sfären.

Vissa åtgärder medför inte några uppenbara kostnader för staten. Statliga myndigheters rekommendationer till enskilda, företag och kommunal verksamhet kan lämpa sig för områden som ligger utan- för det statliga åtagandet. Sådana rekommendationer och tillhörande informationskampanjer kan ha viss effekt, men staten måste i plane- ring och beslut om andra åtgärder ta höjd för brister i viljan och förmågan att följa dem.

Det kan inte heller alltid vara ett krav att staten finansierar regle- ringar för företag som staten eller EU beslutar bara för att regleringen är relaterad till försörjningsberedskap. Se nedan om företagens ansvar.

Undantag bör övervägas noga

När det gäller kostsamma investeringar i stor skala kan staten också vara den enda som har de resurser som krävs och kan bära kostna- derna. Även för kostnader som kan beskrivas som relativt låga för en verksamhet bör staten kunna ta finansieringsansvaret, om åtgärden bedömts som prioriterad.

471

Finansiering av försörjningsberedskapen

SOU 2023:50

Undantagen från statens huvudansvar bör noga övervägas, så att inte antaganden om att åtgärder borde ha vidtagits i en allvarlig kris- situation visar sig ha varit fel. Även om statligt finansierade bered- skapsåtgärder och lagstiftade skyldigheter att utföra sådana åtgärder inte garanterat fungerar som tänkt, så är risken större för att rekom- mendationer och nog så väl motiverade förhoppningar om ansvar att utföra och finansiera beredskapsåtgärder fallerar. Att företag eller kommuner av principiella skäl borde finansiera en viss typ av bered- skapsåtgärder, blir inte mycket värt ifall de inte gör det. Särskilt allvarligt blir det att upptäcka det först i en krissituation, i krigs- liknande förhållanden eller krig. Beredskapsåtgärdernas karaktär, som ofta tar sikte på osannolika eller svårförutsedda händelser i framtiden, gör det ännu svårare i konkurrensen om begränsade re- surser än andra typer av skyldigheter som staten påför verksam- heten. Det kan internt inom verksamheten vara lockande med mindre kostsamma alternativa sätt att genomföra en beredskapsåtgärd än mer kostsamma sätt, trots att de senare kan vara mer ändamåls- enliga. Verksamheter under hård ekonomisk press kan i värsta fall sluta tillföra resurser för beredskapsåtgärderna, så att tidigare insat- ser för försörjningsförmågan med tiden förlorar effekt.

Även om tillsyn och kontroll i vissa sammanhang kan minska nämnda risker, så står grundförutsättningen för att åtgärder genom- förs på stabilare grund om finansieringen inte måste konkurrera om andra resurser inom ett företags eller en kommuns verksamhet. Med statlig finansiering har åtminstone staten finansiell kontroll över åt- gärderna.

Betydande kostnader för deltagande i planerings-, och övningsverksamhet som staten anordnar bör bäras av staten

Som en följd av ovanstående resonemang att staten bör bära finan- sieringsansvaret för åtgärder den prioriterar, ska staten också ersätta de deltagare från kommuner, regioner, företag och andra organisa- tioner för sådana kostnader som deltagandet i planerings- och övnings- verksamheten medför, om de är betydande.

För övningar bör denna princip begränsas till övningar av en så- dan storlek att representanter för flera verksamhetsutövare deltar. Principen bör också bara gälla verksamhetsutövare som kallas, det

472

SOU 2023:50

Finansiering av försörjningsberedskapen

kan inte vara en rättighet att delta i övningar inom ramen för för- sörjningsberedskapen.

Vad som för vissa verksamheter är en relativt låg kostnad, kan för andra vara relativt hög. Risken med att överlåta åt respektive verk- samhet att själv finansiera deltagandet i övningar är att det för vissa kan innebära att kostnaden gör att de avstår från att delta i övning- arna. Att den statliga arrangören bör stå för kostnaderna för övningen bör också ge ett visst incitament för ansvarig myndighet att vara kostnadseffektiv i övningarnas omfattning och frekvens. Det är för prioriterade övningar som resurser bör avsättas. Samtidigt bör inte obetydliga kostnader skapa onödiga administrativa kostnader.

För utbildningar finns ett eget intresse för en verksamhets kom- petensutveckling som talar för att deltagande företag, kommuner, regioner och andra organisationer själva får finansiera sitt deltagande.

Icke-statliga aktörers ansvar

Samhället bör kunna förvänta sig av alla verksamheter ett viss grund- läggande ansvar för verksamhetens egen beredskap för störningar i verksamheten. Som vi tidigare påpekat i kapitel 7 har företag det ansvar de har inför sina ägare att upprätta kontinuiteten i verksam- heten. Men oavsett hur angelägen ägarnas krav på kontinuitet är bör staten som huvudsaklig finansiär av försörjningsberedskapen ha en gräns för hur långt statens finansieringsansvar sträcker sig. Motsva- rande gräns bör finnas även för kommunala verksamheter.

Vi ansluter här till de bedömningar regeringen gjorde i propo- sitionen Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158), som utgår från att för händelser som fysiska och juridiska personer kan skydda sig mot genom försäkringslösningar eller genom egna säker- hetsåtgärder bör staten i princip inte ta på sig finansieringsansvaret. Kostnaderna för att tillgodose sådana grundläggande säkerhetskrav i en verksamhet bör i dessa fall belasta den verksamhetsansvarige. Detta innebär i praktiken att den tidigare formulerade principen fortsatt gäller.

Företag har redan i dag ansvar gentemot sina ägare för att vidta och finansiera vissa grundläggande åtgärder för att motverka och skydda sig mot konsekvenserna av mindre störningar i den egna verk- samheten. Det gäller även för statliga och kommunala bolag. Även

473

Finansiering av försörjningsberedskapen

SOU 2023:50

dessa ansvarar gentemot sina ägare för att verksamheten har till- räcklig robusthet i relation till kostnaden. Frivilliga åtgärder vidtas därför i den utsträckning företagens ägare finner det möjligt och företagsekonomiskt värt att finansiera.

Det kan röra allt från ett företags grundläggande säkerhetsskydd, cybersäkerhet, möjligheter att hantera variationer i flödet av varor till kvalitetsåtaganden mot kunder. Rimligtvis identifieras och värde- ras potentiella störningar bäst nära den egna verksamheten, åtmin- stone när störningen är av en mindre omfattning eller specifik för den egna verksamheten. Detsamma gäller riskavvägningar i beslut om dimensionering. Allt detta sker på en konkurrensutsatt marknad, som sätter en kostnadsgräns i riskbedömningen.

På liknande sätt som företag bör kommuner och regioner inom ramen för sin ordinarie verksamhet ansvara för att den är tillräckligt motståndskraftig för att klara av mindre störningar.

Kommuners och regioners ansvar

Innebörden av den kommunala finansieringsprincipen (jämför med avsnitt 16.3.2) är bland annat att kommuner och regioner bör kom- penseras med statsbidrag om staten fattar bindande beslut om änd- rade regler som direkt tar sikte på den kommunala verksamheten.

I den mån försörjningsanalysen identifierar ett behov av åtgärder som innebär en stadigvarande förändring av det kommunala ansvaret och statsmakterna väljer att gå fram med dem, bör den kommunala finansieringsprincipen även gälla för försörjningsberedskapen. Om åtgärderna är aktivitetsbaserade och kräver statlig styrning är i stället riktade bidrag en lämpligare form av finansiering.

Vissa gränsdragningsfrågor om redan gällande regler för kom- munal verksamhet har uppmärksammats av Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap. Enligt den utredningen har kommuner och regioner finansieringsansvar för att även vid höjd beredskap upprätthålla vård för ordinarie behov.108 Samtidigt påpekar utred- ningen att staten i mycket hög utsträckning ska ersätta det arbete som åligger kommuner och regioner i arbetet med109

108SOU 2022:6, s. 346

109Ibid., s. 350.

474

SOU 2023:50

Finansiering av försörjningsberedskapen

–att genomföra risk- och sårbarhetsanalyser

–att skapa en krisledningsnämnd

–att inom sitt geografiska område och i fråga om extraordinära händelser i fredstid verka för viss samordning (gäller kommuner)

–att ge förtroendevalda och anställd personal den utbildning och övning som behövs för att lösa sina uppgifter under extraordinära händelser i fredstid

–avge rapporter till myndigheter.

Företag ansvarar i normalfallet själv för finansieringen av författningsreglerade skyldigheter

Vi har i avsnitt 7.3.2 om ansvarsfördelningen mellan det allmänna och näringslivet påpekat att företag i första hand har ett ansvar inför sina ägare. Vi landade där i slutsatsen att om delar näringslivet ska ha ett utpekat ansvar inom ramen för försörjningsberedskapen behöver detta regleras i avtal eller i lag.

Som vi sett tidigare påpekade Sårbarhets- och säkerhetsutred- ningen att skadeverkningarna av mycket allvarliga krissituationer i vissa sammanhang kan begränsas om grundläggande säkerhetsåtgär- der vidtas av den som är ansvarig för en verksamhet. Det kan därför i vissa fall vara motiverat att införa skyldigheter att vidta vissa typer av förebyggande åtgärder, som rimligen bekostas av verksamhets- utövaren.

Företag ansvarar i normalfallet själv för finansieringen av för- fattningsreglerade skyldigheter, om inte annat anges i författningen. Konsekvenserna av att företags kostnader för varje författningsreg- lering med betydelse för försörjningsberedskapen skulle finanserias av staten kan vi inte överblicka. Det gäller oavsett författningar som i dag regleras av staten eller av EU beslutade förordningar. Även framtida regleringar på försörjningsberedskapens område riskerar att hämmas onödigt mycket av ett krav på att staten finansierar före- tagens kostnader. Därför bör företag i normalfallet stå för de kost- nader som uppstår också till följd av nya lagstadgade skyldigheter.

Varje reglering av företag på försörjningsberedskapens område bör givetvis ta hänsyn till att inte skapa orimliga kostnader för företagen.

475

17Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

De förslag som vi lämnar i detta betänkande innebär att en stor mängd känslig information kommer att delas mellan olika samhälls- aktörer.

I detta kapitel beskriver vi kort regleringen i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, och vilka bestämmelser vi bedömer kan vara tillämpliga på våra förslag. Vi redogör även för hur våra förslag förhåller sig till säkerhetsskyddslagen (2018:585) och rele- vant dataskyddsreglering, med utgångspunkt i EU:s dataskydds- förordning.

17.1Allmänt om offentlighets- och sekretesslagen

17.1.1Sekretess begränsar rätten att ta del av allmänna handlingar

Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen, förkortad TF, ska var och en ha rätt att ta del av allmänna handlingar. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Om en handling är att anse som allmän ska den på begäran lämnas ut till den som önskar ta del av handlingen. Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast om det krävs med hänsyn till vissa särskilda intressen, till exempel rikets säkerhet eller skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. En begränsning av rätten att ta del av all- männa handlingar ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag

–det vill säga OSL – eller i en annan lag som OSL hänvisar till om det anses lämpligare i ett visst fall (2 kap. 2 § TF).

477

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

SOU 2023:50

I den mån handlingar som utarbetas när myndigheterna genom- för behovs- och försörjningsanalyser är att anse som allmänna, ska de således lämnas ut på begäran, om inte en eller flera sekretess- bestämmelser hindrar ett utlämnande.

17.1.2Sekretess gäller som utgångspunkt även mellan myndigheter

Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, oavsett om det sker genom utlämnande av en allmän handling eller genom att röja upp- giften muntligen eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). En upp- gift som är sekretessbelagd får inte röjas för enskilda eller för andra myndigheter om inte annat anges i OSL eller i lag eller förordning som OSL hänvisar till. Det gäller även mellan olika verksamhets- grenar inom en myndighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. (8 kap. 1 och 2 §§ OSL). Sekretess följer alltså i normalfallet inte med en uppgift när den lämnas till en annan myndighet. Om en sekretessreglerad uppgift lämnas från en myn- dighet till en annan, gäller sekretessen för uppgiften hos den motta- gande myndigheten bara under förutsättning att 1) det följer av en primär sekretessbestämmelse som är tillämplig hos den mottagande myndigheten, eller 2) det följer av en bestämmelse om överföring av sekretess (7 kap. 2 § OSL).

En primär sekretessbestämmelse är en bestämmelse om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av att bestämmelsen riktar sig direkt till myndigheten, omfattar en viss verksamhetstyp eller en viss ärendetyp som hanteras hos myndigheten, eller omfattar vissa uppgifter som finns hos myndigheten (3 kap. 1 § OSL). Försvars- sekretessen i 15 kap. 2 § OSL är ett exempel på en primär sekretess- bestämmelse.

Vissa bestämmelser är utformade på ett sådant sätt att de inte är direkt tillämpliga hos den mottagande myndigheten, även om upp- giften omfattas av sekretess hos den myndighet som lämnade ut uppgiften. För att uppgiften ska skyddas av sekretess hos den mot- tagande myndigheten krävs att det finns en bestämmelse om att sekretessen överförs till den myndigheten. En bestämmelse om över- föring av sekretess är en bestämmelse som innebär att en sekretess- bestämmelse som är tillämplig på en uppgift hos en myndighet, ska tillämpas på uppgiften även av en myndighet som uppgiften lämnas

478

SOU 2023:50

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

till eller som har elektronisk tillgång till uppgiften genom direkt- åtkomst hos den förstnämnda myndigheten (3 kap. 1 § OSL). En sekretessbestämmelse som gäller på grund av bestämmelser om över- föring av sekretess kallas en sekundär sekretessbestämmelse.

I vissa fall blir en uppgift offentlig hos den mottagande myndig- heten även om uppgiften omfattats av sekretess hos den utlämnande myndigheten. Det sker om den mottagande myndigheten inte kan åberopa vare sig en primär eller en sekundär sekretessbestämmelse.

17.1.3Uppgiftsskyldigheten i 6 kap. 5 § OSL

Myndigheter har en långtgående skyldighet att bistå varandra och samverka. Det kommer till uttryck i bland annat 8 § förvaltnings- lagen (2017:900) och 6 § myndighetsförordningen (2007:515). Bestäm- melserna innebär däremot inte någon generell skyldighet att lämna uppgifter på begäran av en annan myndighet. En sådan bestämmelse finns dock i 6 kap. 5 § OSL där det anges att en myndighet på begäran av en annan myndighet ska lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets be- höriga gång. Skyldigheten omfattar alla uppgifter som en myndighet förfogar över och bestämmelsen är alltså inte begränsad till uppgifter i allmänna handlingar. Vidare gäller skyldigheten även när begäran görs av en annan självständig verksamhetsgren inom samma myndig- het (8 kap. 2 § OSL). En sekretessbelagd uppgift är en sekretessregle- rad uppgift för vilken sekretess gäller i ett enskilt fall. Att uppgiften är sekretessreglerad innebär alltså inte ett hinder för utlämnande i sig, utan sekretess måste även gälla i det enskilda fallet. Om en sekretessprövning leder till bedömningen att en uppgift är belagd med sekretess kan uppgiften alltså inte lämnas ut med stöd av 6 kap. 5 § OSL. För att en sekretessbelagd uppgift ska få lämnas från en myndighet till en annan, eller till en självständig verksamhetsgren inom samma myndighet, krävs att det antingen finns ett undantag från sekretess eller att det finns en sekretessbrytande bestämmelse som är tillämplig. Som kommer att framgå i avsnitt 17.1.4 finns en rad sekretessbrytande bestämmelser som gör det möjligt för myndig- heter att lämna ut även sådana uppgifter som är sekretessbelagda.

479

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

SOU 2023:50

17.1.4Vissa bestämmelser bryter sekretessen mellan myndigheter

Den myndighet som förvarar en uppgift prövar om uppgiften kan lämnas ut. En utgångspunkt för utlämnande av information är således att varje myndighet ansvarar för sin egen information.

En sekretessbelagd uppgift får som utgångspunkt inte lämnas ut eller på annat sätt röjas för en annan myndighet. Det förekommer dock situationer när en myndighets intresse av att ta del av en sekretess- belagd uppgift hos en annan myndighet väger tyngre än det intresse som sekretessen ska skydda. För att tillgodose myndigheternas be- hov av information finns därför flera undantag från huvudregeln att sekretess gäller mellan myndigheter.

Sekretessbrytande bestämmelser som gäller i förhållande till myn- digheter finns i både OSL och i särskilda lagar som bland annat om- fattar vissa utpekade myndigheter och som kommit till i ett visst syfte. I 10 kap. OSL finns generella sekretessbrytande bestämmelser och bestämmelser om undantag från sekretess samlade.

Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till riksdagen eller regeringen (10 kap. 15 § OSL). Har uppgifter lämnats till regeringen eller riksdagen kan de vara sekretessbelagda där, på grund av att vissa sekretessbestämmelser, främst enligt vissa bestämmelser i 15–19 kap. OSL. Särskilda bestämmelser om överföring av sekretess finns också i 41 kap. 3–6 §§ OSL.

Vidare hindrar inte sekretess att en myndighet lämnar ut en sekretessbelagd uppgift till en enskild eller till en annan myndighet, om det krävs för att den utlämnande myndigheten ska kunna full- göra sin verksamhet (10 kap. 2 § OSL). Exempel på sådana situatio- ner är när meddelanden till en annan myndighet kan ingå som ett från verksamheten i övrigt oskiljaktigt moment, eller när en myndig- het kan se sig tvungen att ge en annan myndighet del av hemlig in- formation till grund för ett remissyttrande (prop. 1979/80:2 Del A, s. 122). Bestämmelsen ska tillämpas restriktivt och sekretessen får en- dast efterges i de fall där det är nödvändigt att en sekretessbelagd upp- gift lämnas ut för att en myndighet ska kunna fullgöra en viss skyldig- het som den har (prop. 1979/80:2 del A s. 465, Lagrådets yttrande).

I 10 kap. 27 § OSL finns den så kallade generalklausulen som innebär att en sekretessbelagd uppgift får lämnas till en annan myn- dighet (eller verksamhetsgren) om det är uppenbart att intresset av

480

SOU 2023:50

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

att uppgifterna lämnas har företräde framför det intresse som sekre- tessen ska skydda. Bestämmelsen gäller endast till förmån för andra myndigheter. Syftet med generalklausulen är att den ska utgöra en ventil för det fall ett utbyte av uppgifter uppenbart behöver ske och situationen inte har kunnat förutses i lagstiftningen. Ett rutinmässigt uppgiftsutbyte ska i regel vara författningsreglerat (jämför med prop. 1979/80:2 Del A s. 327). En förutsättning för att bestämmel- sen ska kunna tillämpas är att det inte finns en specialreglering i annan lag eller förordning som reglerar det aktuella uppgiftsläm- nandet. Om det exempelvis finns en bestämmelse som anger att en uppgift kan lämnas ut under vissa villkor är det inte möjligt att lämna ut uppgifterna med stöd av generalklausulen om de angivna villkoren inte är uppfyllda.

I 10 kap. 28 § OSL finns en generell bestämmelse som innebär att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller annan förordning. Om det i sådan författning finns en uppgiftsskyldighet bryts sekretessen ge- nom 10 kap. 28 § OSL. En bestämmelse i en lag eller förordning om uppgiftsskyldighet ska alltså tillämpas när de uppgifter som omfattas av utlämningsskyldigheten omfattas av sekretess.1

För att 10 kap. 28 § OSL ska bli tillämplig krävs att bestämmelsen om skyldigheten att lämna en uppgift uppfyller vissa krav på kon- kretion. Bestämmelsen kan till exempel ta sikte på utlämnande av uppgifter av ett speciellt slag, gälla en viss myndighets rätt att få del av uppgifter i allmänhet eller avse en skyldighet för en viss myndig- het att lämna andra myndigheter information. Som exempel kan nämnas statliga myndigheters skyldigheter enligt 12 § förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap, nedan benämnd be- redskapsförordningen, att på förfrågan från MSB lämna den infor- mation som behövs för att MSB ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt 7 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap. Ett annat exempel är skyl- digheten för beredskapsmyndigheterna enligt 22 § samma förordning att inför och vid höjd beredskap lämna underlag till de civilområdes- ansvariga länsstyrelserna för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt förordningen (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser. Det föreligger i dessa fall en sådan författningsreglerad uppgiftsskyl-

1Bestämmelsen ska dock inte tillämpas på vissa internationella avtal (27 kap. 5 § 30 kap. 7, 11 och 24 §§, 37 kap. 2 § OSL) och på uppgifter ur belastningsregistret (35 kap. 3 § OSL).

481

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

SOU 2023:50

dighet som medför att bestämmelsen i 10 kap. 28 § OSL blir till- lämplig och uppgifterna ska därmed lämnas ut även om de omfattas av sekretess. En bestämmelse som mer generellt föreskriver om sam- arbete mellan myndigheter är däremot inte av det slag att det innebär en uppgiftsskyldighet i den mening som avses i 10 kap. 28 § OSL. Inte heller en sådan bestämmelse som i 6 kap. 5 § OSL – angående myndigheternas upplysningsplikt gentemot varandra – är av det slaget. Detsamma gäller i fråga om den allmänna samverkansskyldigheten som regleras i 8 § förvaltningslagen.

Bestämmelser som föreskriver att en myndighet får lämna upp- gifter till en annan myndighet är inte heller av det slaget att bestäm- melsen i 10 kap. 28 § OSL blir tillämplig. I vilken utsträckning upp- giften ändå får lämnas till en annan myndighet (eller verksamhetsgren), får i stället bedömas för varje särskilt fall med tillämpning av bland annat sekretessbestämmelsernas skaderekvisit (se nedan) och general- klausulen i 10 kap. 27 § OSL. Blir resultatet av prövningen att sek- retess inte hindrar att uppgiften lämnas ut kan 6 kap. 5 § OSL bli tillämplig.

17.1.5Sekretessens styrka

Hur stark sekretessen är bestäms i regel med hjälp av ett så kallat skaderekvisit. Man skiljer mellan raka skaderekvisit och omvända skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgif- terna är offentliga. Det anges genom att sekretess gäller bara om det kan antas att skada eller men uppkommer om uppgiften röjs. Ett rakt skaderekvisit innebär normalt att det är uppgifternas karaktär som får avgöra om sekretess gäller eller inte. Om uppgiften är sådan att den genomsnittligt sett måste betraktas som harmlös ska den alltså normalt anses vara offentlig. Om uppgiften i stället typiskt sett måste betraktas som känslig omfattas den normalt av sekretess.

Det omvända skaderekvisitet har i stället utgångspunkten att sek- retess gäller för uppgiften. Det uttrycks genom att sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan skada eller men. I vissa fall innehåller sekretessbestämmelsen inte något skaderekvisit. Sekretessen är i sådana fall absolut, vilket innebär att de uppgifter som omfattas av bestämmelsen ska hållas hemliga oavsett skada. Det

482

SOU 2023:50

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

ska alltså inte göras någon skadeprövning om uppgifterna begärs ut- lämnade. Statistiksekretessen i 24 kap. 8 § OSL är ett sådant exempel.

17.2Närmare om vissa sekretessbestämmelser på området krisberedskap och totalförsvar

Utredningens förslag innebär i flera avseenden att uppgifter kommer att behöva delas mellan myndigheter (i detta inräknat kommuner och regioner) och mellan myndigheter och privata aktörer. Det finns ett antal bestämmelser i OSL som kan bli tillämpliga. Nedan redovisas ett antal av dessa bestämmelser och i vilken mån sekretess kan hindra ett utlämnande mellan myndigheter eller mellan myndigheter och privata aktörer.

17.2.1Sekretess till skydd för allmänna intressen

Försvarssekretess

I 15 kap. 2 § OSL finns en bestämmelse som anger att sekretess gäller för uppgift som rör verksamhet för att försvara landet eller planlägg- ning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. Det är den så kallade försvarssekretessen.

Föremål för försvarssekretessen är alla de olika verksamheter som är av betydelse för landets försvar. Enligt lagen (1992:1403) om total- försvar och höjd beredskap är totalförsvar sådan verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Det består av militär verk- samhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). I för- arbetena till den motsvarande bestämmelse i den tidigare sekretess- lagen (1980:100) uttalas att området som skyddas av försvarssekretess täcker alla de olika verksamheter som är av betydelse för landets försvar, alltså inte bara rent militära företeelser utan också åtgärder med avseende på till exempel det som tidigare kallades den ekono- miska försvarsberedskapen, folkförsörjningen och det psykologiska försvaret (se prop. 1979/80:2 Del A s. 132).

Störst tillämpningsområde har bestämmelsen när det gäller sådana uppgifter som avser det militära försvaret, men även uppgifter på

483

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

SOU 2023:50

områden som ligger vid sidan av det militära försvaret kan omfattas av bestämmelsen om de på något sätt rör totalförsvaret. På till exem- pel befolkningsskyddets område innebär det att uppgifter omfattas av bestämmelsen bara om det rör sig om folkförsörjningen vid krig eller krigsfara eller andra förhållanden som är föranledda av krig. Uppgifter om folkförsörjningen vid fredskriser utan betydelse för rikets säkerhet faller däremot utanför bestämmelsens tillämpnings- område.2 Sådana uppgifter kan i stället omfattas av sekretess enligt exempelvis 18 kap. 13 § OSL om sekretess för risk- och sårbarhets- analys.

Bestämmelsen om försvarssekretess är en primär sekretessbestäm- melse utan begränsad räckvidd. Den gäller för uppgifterna som så- dana, oavsett hos vilken myndighet de förekommer och ska således tillämpas av alla myndigheter och andra organ som ska tillämpa OSL.

Försvarssekretessen gäller med ett rakt skaderekvisit vilket inne- bär att presumtion för offentlighet gäller. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter är inskränkt för uppgifter som omfattas av försvarssekretessen.

Säkerhets- eller bevakningsåtgärd

I 18 kap. 8 § OSL finns en bestämmelse för brottsförebyggande åt- gärder i annan verksamhet än hos Polismyndigheten och Säkerhets- polisen. Enligt bestämmelsen gäller sekretess för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om säkerhets- eller bevakningsåtgärd, om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs och åtgärden avser

1.byggnader eller andra anläggningar, lokaler eller inventarier,

2.tillverkning, förvaring, utlämning eller transport av pengar eller andra värdeföremål samt transport eller förvaring av vapen, ammu- nition, sprängämne, klyvbart material eller radioaktiva ämnen,

3.telekommunikation eller system för automatiserad behandling av information,

4.behörighet att få tillgång till upptagning för automatiserad be- handling eller annan handling,

2Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen, (5 juli 2022, JUNO, version 25), kommentaren till 15 kap. 2 §.

484

SOU 2023:50

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

5.den civila luftfarten eller den civila sjöfarten,

6.transporter på land av farligt gods, eller

7.hamnskydd.

Som exempel på säkerhets- eller bevakningsåtgärder nämns i förarbe- tena funktioner för användning av lösenord, loggning och kryptering, installation av brandväggar och antivirusprogram samt administra- tiva rutiner för till exempel utdelning av lösenord eller bevakning av loggar och larm. Som exempel på uppgifter som kan bidra till att lämna upplysningar om säkerhets- eller bevakningsåtgärder nämns bland annat uppgift om vilken typ och version av operativsystem som använts. Sådana uppgifter kan enligt förarbetena hemlighållas om till exempel en viss version av ett operativsystem har visat sig ha svagheter som gör att det är lätt att olovligen ta sig in i systemet trots de vidtagna skyddsmekanismerna, eftersom en utomstående genom uppgifterna kan få information om hur man kringgår de vidtagna skyddsåtgärderna (prop. 2003/04:93 s.81 f).

Bestämmelsens tillämpningsområde är inte inskränkt till en viss myndighet utan gäller uppgifter som lämnar eller kan bidra till upp- lysning om säkerhets- eller bevakningsåtgärd i vissa angivna avseen- den oavsett hos vilken myndighet uppgiften förekommer.

Bestämmelsen gäller med ett rakt skaderekvisit vilket innebär att presumtion för offentlighet gäller. Rätten att meddela och offent- liggöra uppgifter är inskränkt för uppgifter som omfattas av bestäm- melsen.

Risk- och sårbarhetsanalyser m.m.

Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till en myndighets verk- samhet som består i risk- och sårbarhetsanalyser avseende fredstida krissituationer, planering och förberedelser inför sådana situationer eller hantering av sådana situationer, om det kan antas att det allmän- nas möjligheter att förebygga och hantera fredstida kriser motverkas om uppgiften röjs (18 kap. 13 § OSL).

Bestämmelsen är tillämplig på uppgifter som har samlats in eller producerats inom ramen för analys-, planerings- eller förberedelse- verksamheten avseende fredstida kriser (prop. 2004/05:5 s. 262). De krissituationer som avses är mycket allvarliga kriser, alltså inte olyckor

485

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

SOU 2023:50

och andra händelser av mer vardaglig karaktär (prop. 2004/05:5 s. 266). Sekretessen gäller för såväl uppgifter som avser förberedelser inför fredstida krissituationer som för uppgifter som uppkommer vid han- teringen av sådana situationer. Uppgifter som uppkommer under hanteringen av en sådan situation och som kan skyddas med stöd av bestämmelsen är bland annat information som uppdagas under själva krisen om brister och oförmågor som är av bestående natur, och som därmed också har bäring på förmågan att motverka framtida kriser. Det kan exempelvis vara fråga om gränssättande tekniska faktorer såsom brist på kapacitet i kommunikationssystem, beroendeförhåll- anden av vissa leverantörer eller bristande redundans (prop. 2008/09:152 s. 45).

Bestämmelsens tillämpningsområde har inte begränsats till att gälla uppgifter hos en viss myndighet eller uppgifter i en viss verk- samhet. I stället gäller sekretessen för uppgift som hänför sig till myndighets verksamhet. Om en uppgift som omfattas av sekretess- bestämmelsen lämnas till en annan myndighet ska således även den mottagande myndigheten tillämpa bestämmelsen på uppgiften.

Bestämmelsen gäller med ett rakt skaderekvisit vilket innebär att presumtion för offentlighet gäller. Rätten att meddela och offentlig- göra uppgifter är inskränkt för uppgifter som omfattas av bestäm- melsen.

17.2.2Sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden

Tillsyn och stödverksamhet m.m.

Eftersom det kan bli aktuellt att begära in uppgifter från företag som kan innehålla affärshemligheter och andra känsliga uppgifter är det viktigt att det finns ett tillräckligt skydd för dessa i OSL.

Enligt 30 kap. 23 § OSL gäller sekretess, i den utsträckning reger- ingen meddelar föreskrifter om det, i en statlig myndighets verksam- het som består i utredning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt 1) för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forsknings- resultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, och 2) för uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhål-

486

SOU 2023:50

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

landen än som avses i 1 för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet.

Av förarbetena till den tidigare sekretesslagen anges att avsikten med begreppet planering är att markera att sådan utredning som be- står i till exempel infordrande av uppgifter från olika företag som sker för att underlätta bland annat försvars- och krisplaneringen inom ramen för folkhushållningen faller inom paragrafens tillämpningsom- råde (prop. 1979/80:2 Del A s. 234).

Regeringen har i 9 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), förkortad OSF, och i bilagan till förordningen meddelat föreskrifter om i vilken utsträckning sekretess enligt 30 kap. 23 § första stycket OSL gäller. I den bestämmelsen anges bland annat att sekretess gäller i den utsträckning som anges i bilagan till OSF. Enligt bilagan gäller detta bland annat för:

–utredning, planering, tillsyn och stödverksamhet hos MSB (p. 13),

–uppföljnings- och stödverksamhet hos länsstyrelser, Socialstyrel- sen och MSB i frågor som rör förberedelser enligt lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap eller enligt motsvarande äldre föreskrifter (p. 31),

–planering, tillståndsgivning och tillsyn enligt ransoneringslagen (1978:268) (p. 70),

–planering och tillsyn enligt förfogandelagen (1978:262) (p. 71),

–beredskapsplanering för livsmedelsförsörjning (p. 86),

–utredning, planering och stödverksamhet hos länsstyrelser i frågor som rör näringslivet med undantag för att sekretessen inte gäller för beslut (p. 88),

–utredning och planering enligt förordning (2022:524) om statliga myndigheters beredskap och förordningen (2015:1053) om total- försvar och höjd beredskap eller enligt motsvarande äldre bestäm- melse (p. 123).

487

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

SOU 2023:50

Samhällsplanering och försörjningsberedskap

I 38 kap. 6 § OSL finns en bestämmelse som anger att sekretess gäller för sådan uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden som har lämnats till följd av särskild lagstiftning om uppgiftsskyl- dighet i frågor som rör samhällsplanering eller försörjningsbered- skap eller försörjningsberedskap vid oljekriser, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.

Sekretessen gäller bland annat för uppgifter som har lämnats på grund av lagen (1977:439) om kommunal energiplanering, oljekris- lagen (1975:197) och lagen (1982:1004) om skyldighet för närings- idkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvars- planeringen.3

Bestämmelsens tillämplighet är inte beroende av hos vilken myn- dighet uppgifterna förekommer. Avgörande är i stället om uppgif- terna har lämnats för något av de syften som anges i paragrafen.4 Med affärs- eller driftförhållanden avses, förutom förhållanden i specifika ärenden, exempelvis affärshemligheter av mer allmänt slag som marknadsundersökningar, marknadsplaneringar, prissättningskalky- ler och planer rörande reklamkampanjer. Även konstruktionsarbeten, utredningar av annat slag, prov, förhandlingar och andra affärshän- delser omfattas av begreppet.5 Uppgifter som har krävts in med stöd av annan lagstiftning till exempel som underlag för försvars- eller krisplanering omfattas inte av sekretessen enligt denna paragraf men kan i stället skyddas genom sekretessen för beredskapsplanering som finns i 7 § och med stöd av 30 kap. 23 § OSL (prop. 1979/80:2 Del A s. 228).

Beredskapsförberedelser hos kommuner och regioner

Sekretess gäller hos kommuner och regioner i verksamhet som avser beredskap för extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap enligt lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH) eller planering enligt förfogandelagen (1978:262). Sekretess gäller för 1) uppgifter om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, upp-

3Se Lorentzon, Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) 38 kap. 6 §, Lexino 2023-04-11 (JUNO).

4Ibid.

5Prop. 1979/80:2 Del A, s. 144.

488

SOU 2023:50

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

finningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, och 2) för uppgift om andra ekono- miska eller personliga förhållanden än som avses i 1 för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för verksamheten (38 kap. 7 § OSL).

När det gäller LEH ankommer det på kommuner och regioner att analysera vilka extraordinära händelser i fredstid som kan inträffa i kommunen respektive regionen och hur dessa händelser kan på- verka den egna verksamheten. Resultatet av analysarbetet ska sam- manställas i en risk- och sårbarhetsanalys. Vidare ska kommuner och regioner vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap. Det kan till exempel handla om att upprätta vissa planer. I arbetet samverkar kommunerna och regionerna med bland annat näringsidkare. Den aktuella sekretessbestämmelsen innebär att sekretess gäller för uppgifter i sådan verksamhet och syftet är bland annat att undvika att privata aktörer undanhåller information för kommuner och regioner som behövs för deras planering.

17.3Utredningens överväganden rörande sekretess

17.3.1Finns det behov av nya sekretessbestämmelser till skydd för myndigheternas verksamhet med behovs- och försörjningsanalys?

Bedömning: De befintliga bestämmelserna om sekretess i offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400) är tillräckligt omfattande och ger ett tillräckligt starkt skydd för uppgifter som kommer att omfattas av myndigheternas behovs- och försörjningsanalyser.

Det finns behov av att kunna skydda uppgifter som framkommer i myndigheternas verksamhet med behovs- och försörjningsanalys

I kapitel 9 lämnar vi förslag på en process för insamling och analys av uppgifter som syftar till att öka myndigheternas kunskap om be- hoven av och tillgången till försörjningsviktiga varor och tjänster så att åtgärder som förhindrar bristsituationer till följd av försörjnings- relaterade störningar på hela hotskalan kan vidtas. Handlingar som utarbetas i denna verksamhet kommer i stor utsträckning att inne-

489

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

SOU 2023:50

hålla uppgifter som är känsliga ur säkerhetssynpunkt för verksam- heter inom myndighetens ansvarsområde och för hela samhället. I korthet handlar förslagen om att vissa beredskapsmyndigheter får i uppgift att analysera behoven av försörjningsviktiga varor och tjäns- ter inom respektive myndighets ansvarsområde. Behovsanalyserna kommer att överlämnas till de sektorsansvariga myndigheterna. Vissa av dessa kommer, utöver behoven, att analysera tillgången till försörjningsviktiga varor och tjänster vilket inkluderar en analys av vissa näringsidkares leveransförmåga i olika krissituationer. De sek- torsansvariga myndigheternas försörjningsanalyser ska sedan ligga till grund för den nationella försörjningsanalysen som MSB, i egen- skap av ansvarig för den nationella samordningen av försörjnings- beredskapen, får i uppgift att ta fram.

Det är inte möjligt att i detalj ange vilka uppgifter som kommer att ingå i myndigheternas analysarbete. Beredskapsmyndigheterna ska till en början bedöma vilka varor och tjänster som är nödvändiga för att de viktiga samhällsfunktioner som omfattas av myndighetens ansvarsområde ska kunna upprätthållas i kris och krig. Det kommer sannolikt att handla om att sammanställa uppgifter kring behoven av exempelvis energi, livsmedel, kommunalteknisk försörjning, trans- porter, reservkraft, sjukvårdsprodukter, läkemedel och tvätteritjäns- ter inom sjukvården, men även av sådana varor och komponenter som är kritiska för att nu nämnda försörjningsområden ska kunna upprätthållas i kris och krig. Det kan handla om behov av exempelvis kemikalier för vattenrening, vissa kritiska rå- och insatsvaror, driv- medel eller liknande. Det kan därutöver handla om behoven av olika typer av infrastruktur som är nödvändiga för att olika verksamheter ska fungera.

Det kommer även att omfatta information om behoven av att kunna göra prioriteringar mellan verksamheter, exempelvis vissa företag eller grupper av användare.

Analyserna omfattar myndigheternas respektive ansvarsområden vilket förutsätter att myndigheterna undersöker hur behoven av försörjningsviktiga varor och tjänster ser ut såväl inom den egna verksamheten som hos vissa näringsidkare som bedriver verksamhet inom ansvarsområdet.

Den kartläggning och analys av tillgångar som är en del av de sektorsvisa försörjningsanalyserna som ska göras inom sex utpekade beredskapssektorer omfattar en mer djupgående bedömning av vissa

490

SOU 2023:50

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

näringsidkare, vilken sannolikt kommer att baseras i det närmaste ute- slutande på uppgifter från näringsidkarna. Det kan exempelvis handla om uppgifter om maskiner och annan utrustning, produktions- förhållanden, importberoenden, förbrukning av energi, råvaror och andra förnödenheter, lagerhållning, inköp, leveranser och liknande. Vår bedömning av hur sådana typer av uppgifter kan hämtas in från näringsidkare behandlas i kapitel 10. Med de ändringar vi föreslår i det kapitlet kan uppgiftinhämtningen göras med stöd i lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorga- nisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen.

Den information som samlas in kommer att bearbetas och sam- manställas i olika typer av handlingar av beredskapsmyndigheterna och de sektorsansvariga myndigheterna. Dessa handlingar kommer att innehålla detaljerad information om såväl den egna verksam- hetens behov av varor och tjänster i kris och krig, som bedömningar avseende motsvarande behov hos vissa näringsidkare. Försörjnings- analyserna kan även tänkas innehålla uppgifter om beroenden och bedömningar av brister som kan tänkas påverka en näringsidkares försörjningsförmåga i kris och krig. Sammantaget möjliggör dessa analyser en detaljerad kartläggning av samhällets sårbarheter som kan användas i kriminella syften eller för att försvaga Sverige inför eller vid ett väpnat angrepp. Det kan exempelvis handla om brister i säkerhetsskydd eller konsekvenser av att en viss verksamhet störs eller slås ut. Det kan också handla om detaljerade uppgifter om till- gång till eller brister på en viss typ av infrastruktur, reservkraft eller detaljerade bedömningar av samhällets behov av en viss kritisk vara. Informationen kan därmed bli ytterst känslig utifrån ett totalför- svarsperspektiv.

I den nationella försörjningsanalysen kommer ytterligare sam- manställningar av information att göras, för att generera underlag om hela samhällets behov av och tillgång till försörjningsviktiga varor och tjänster i kris och krig. Den nationella försörjningsanalysen kan även tänkas innefatta detaljerade beskrivningar av vad som krävs för att säkra den försörjning som blir nödvändig i sådana situationer och den kan komma att visa på beroenden mellan olika verksamheter, förmågor, sårbarheter eller andra förhållanden.

Uppgifter som sammanställs i behovs- och försörjningsanalyserna kommer därför, var för sig eller tillsammans med andra uppgifter, att vara känsliga både med hänsyn till allmänna och enskilda intressen.

491

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

SOU 2023:50

Det måste därför vara möjligt att hålla sådana uppgifter hemliga. Det förutsätter att det finns bestämmelser i OSL som ger möjlighet att begränsa insynen i myndigheternas verksamhet. I vilken utsträckning uppgifterna även kommer att vara säkerhetsskyddsklassificerade åter- kommer vi till i avsnitt 17.4.

Behovet av skydd för allmänna intressen är uppfyllt genom befintliga bestämmelser

Myndigheternas arbete med behovs- och försörjningsanalyser utgör en del av myndigheternas försörjningsberedskapsarbete. Försörjnings- beredskapen är i sin tur en del av såväl krisberedskapen som det civila försvaret, och analyserna kommer att innehålla bedömningar som avser såväl fredstida krissituationer som situationer med höjd bered- skap och ytterst krig. Som anförts i avsnitt 17.2.1 gäller försvarssek- retessen inte bara rent militära företeelser, utan också åtgärder med avseende på exempelvis den ekonomiska försvarsberedskapen och folkförsörjningen – det vill säga det som i dag är en del av det vi kallar försörjningsberedskapen. Vi bedömer att den verksamhet som myn- digheterna kommer att bedriva med behovs- och försörjningsanaly- serna med avseende på situationer med höjd beredskap rör det som tidigare benämndes folkförsörjningen vid krig och krigsfara och att den därmed rör totalförsvaret (15 kap. 2 § OSL). Uppgifter som fram- kommer vid myndigheternas arbete med behovs- och försörjnings- analyser och som avser behov av eller tillgång till försörjning vid höjd beredskap, kan enligt vår bedömning därmed omfattas av bestäm- melsen om försvarssekretess i 15 kap. 2 § OSL. De myndigheter som har i uppgift att göra behovs- och försörjningsanalyser kan därmed komma att hantera uppgifter som, enskilt eller sammantaget, kan ge en sådan kunskap om samhällets behov av vissa varor och tjänster att det kan antas utgöra en sådan fara för Sveriges säkerhet om uppgif- terna röjs att försvarssekretess kan vara aktuell.

Eftersom bestämmelsen om försvarssekretess ska tillämpas inom hela den offentliga förvaltningen kommer uppgifterna att vara skyd- dade av sekretess enligt den bestämmelsen även när en behovs- och försörjningsanalys överlämnas till en annan myndighet än den som gjort analysen.

Det går inte att utesluta att arbetet med behovs- och försörjnings- analyser kan komma att röra rent fredstida krissituationer. Enligt

492

SOU 2023:50

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

förarbetena till bestämmelsen om försvarssekretess i den tidigare sekretesslagen faller uppgifter om folkförsörjningen vid rena freds- kriser utan betydelse för totalförsvaret utanför bestämmelsens till- lämpningsområde. Enligt vår bedömning är det därför inte självklart att bestämmelsen om försvarssekretess kan skydda alla uppgifter i behovs- och försörjningsanalyserna. Uppgifter som avser fredstida kriser kan däremot omfattas av sekretess enligt bestämmelsen i 18 kap. 13 § om risk- och sårbarhetsanalyser. Det följer av att kriser som arbetet med analyserna ska omfatta, är sådana allvarliga freds- tida kriser som avses i 18 kap. 13 § OSL och arbetet med behovs- och försörjningsanalys innebär att uppgifter samlas in eller produceras inom ramen för analys- och planeringsverksamhet avseende fredstida kriser. Eftersom bestämmelsen är tillämplig på uppgifter hos såväl den myndighet som har samlat in eller producerat dem, som hos en myndighet som har fått dem överlämnade till sig, kan uppgifterna vara skyddade av sekretess även hos exempelvis en sektorsansvarig myndighet som har mottagit en behovsanalys från en beredskaps- myndighet eller hos MSB efter att myndigheten fått del av en sek- torsansvarig myndighets försörjningsanalys.

Det är vidare tänkbart att myndigheterna inom ramen för analys- arbetet får del av uppgifter som kan omfattas av skydd för intresset av att förebygga och beivra brott i 18 kap. 8 § OSL (säkerhets- eller bevakningsåtgärd). Till exempel kan beskrivningar av säkerhet kring styr- och övervakningssystem, skyddsåtgärder som exempelvis skal- skydd eller larm och upphandlingar av exempelvis bevakningstjäns- ter kunna omfattas av sådan sekretess. I den mån uppgifter om olika säkerhets- eller bevakningsåtgärder förekommer i samband med myndigheternas behovs- och försörjningsanalyser bör de vid behov kunna skyddas enligt 18 kap. 8 § OSL.

Sammantaget finns flera sekretessbestämmelser som kan bli till- lämpliga på de uppgifter som kommer att förekomma inom ramen för arbetet med behovs- och försörjningsanalyser. Vår bedömning är att de befintliga sekretessbestämmelserna i OSL är tillräckligt omfat- tande för att skydda uppgifter som hanteras inom ramen för denna verksamhet.

Nästa fråga är om det befintliga sekretesskyddet kan anses vara tillräckligt starkt. Styrkan i en sekretessbestämmelse bestäms, vilket anges ovan i avsnitt 17.1.5, i regel med hjälp av så kallade skaderekvisit.

493

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

SOU 2023:50

Samtliga ovan nämnda bestämmelser har ett rakt skaderekvisit vilket innebär att det föreligger en presumtion för att uppgifterna är offentliga.

Att det föreligger en presumtion för offentlighet innebär dock inte att sekretesskyddet är svagt i sig. Om det kan antas att sådan skada som anges i sekretessbestämmelsen uppstår om uppgiften röjs har presumtionen brutits och uppgiften är då sekretessbelagd och får inte utan särskilt lagstöd lämnas ut eller röjas muntligen.

Arbetet med behovs- och försörjningsanalyser kommer att inne- bära att en stor mängd uppgifter om samhällets behov av varor och tjänster i olika typer av krissituationer sammanställs och analyseras. Visserligen är det svårt att redan nu fullt ut bedöma vilka uppgifter som kommer att omfattas av arbetet och hur känsliga uppgifterna kommer att vara. Detta i sig motiverar dock inte ett starkare sekre- tesskydd. Vidare rör det sig om flera olika typer av uppgifter med skiftande känslighetsgrad, vilket gör det mindre lämpligt med ett omvänt skaderekvisit för alla uppgifter.

Generellt måste dock anses gälla att ju fler uppgifter som sam- manställs desto större är risken att uppgifterna, sammantaget, blir känsliga ur säkerhetssynpunkt eftersom även flera relativt okänsliga uppgifter som vägs samman kan ge en sådan bild av till exempel vissa sårbarheter i samhället, eller behov av kritiska resurser, som kan vara skyddsvärda. Enligt vår bedömning kommer uppgifterna därmed att vara sådana att det många gånger kommer att finnas anledning att anta att det exempelvis kan vålla fara för landets säkerhet om uppgif- terna inom ramen för arbetet med behovs- eller försörjningsanalys röjs (15 kap. 2 § OSL), eller att det kan finnas anledning att anta att det allmännas möjligheter att förebygga och hantera fredstida kriser motverkas om uppgifter inom det arbetet röjs (18 kap. 13 § OSL). Enligt vår bedömning tillgodoser de nuvarande bestämmelserna be- hovet av att kunna hindra känsliga uppgifter från att lämnas ut då dessa inte får röjas om det kan antas leda till skada.

Sammantaget anser vi att de nuvarande bestämmelserna i OSL ger ett tillräckligt skydd för de uppgifter som är känsliga ur det allmännas intresse och som kan förekomma i myndigheternas verksamhet som rör behovs- och försörjningsanalys. Vi återkommer i avsnitt 17.4 till frågan i vilken utsträckning uppgifterna kan vara så känsliga att säkerhetsskyddslagstiftningen kan aktualiseras.

494

SOU 2023:50

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

Behovet av skydd för vissa enskilda intressen

Arbetet med såväl behovs- som försörjningsanalyserna kommer medföra behov av insamling av uppgifter från näringsidkare om deras ekonomiska verksamhet. Det kan gälla till exempel uppgifter om till- verkning, prissättning, beroenden av andra leverantörer, leveranser eller olika typer av tekniska lösningar som företagen använder sig av i sin verksamhet. Uppgifterna kommer många gånger att utgöra affärshemligheter och vara av betydelse för näringsidkarens affärs- förhållanden och konkurrensen på marknaden. Uppgifterna kan även vara marknadspåverkande. Om myndigheter saknar möjlighet att sekretessbelägga information som är känslig ur ett konkurrens- perspektiv kan ett utlämnande av uppgifterna tänkas få negativ på- verkan på konkurrensen mellan företagen. Avsaknad av möjlighet att sekretessbelägga uppgifter från företagen kommer vidare att leda till en avsevärt mindre vilja att dela med sig av information.

I kapitel 10 lämnar vi förslag som innebär att lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen utvidgas så att den går att tillämpa på den uppgiftsinhämtning som behövs för behovs- och försörj- ningsanalyserna. Uppgifter från en näringsidkare som har lämnats som en följd av uppgiftsskyldigheten i den lagen kommer att omfat- tas av sekretess enligt 38 kap. 6 § OSL.

I 38 kap. 6 § OSL anges föremålet för sekretessen vara uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden. Med hänsyn till den mängd uppgifter som kan utgöra affärs- och driftförhållanden (se avsnitt 17.2.2) är det rimligt att anta att de uppgifter som kommer att begäras in i det närmast uteslutande kommer att utgöra sådana uppgifter. När det gäller räckvidd av bestämmelsen är den inte be- gränsad till en viss verksamhet eller en viss myndighet. I stället gäller den för uppgifter som har lämnats till följd av särskild lagstiftning om uppgiftsskyldighet i frågor som rör samhällsplanering eller för- sörjningsberedskap. Det är utredningens uppfattning att det innebär att dess tillämplighet inte är beroende av hos vilken myndighet upp- gifterna förekommer. Avgörande är i stället om uppgiften har lämnats till följd av sådan särskild lagstiftning som anges i bestämmelsen. Som anförts i avsnitt 17.2.2 omfattas lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i total- försvarsplaneringen. Det innebär att 38 kap. 6 § OSL kommer att

495

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

SOU 2023:50

vara tillämplig på uppgifter som begärts in med stöd av den nyss nämnda lagen även när uppgifterna lämnas vidare till en annan myndighet. Det kan exempelvis handla om en situation när en bered- skapsmyndighet lämnar en behovsanalys vidare till en sektorsansva- rig myndighet, eller när den nationella försörjningsanalysen lämnas vidare av MSB till Regeringskansliet.

Det är tänkbart att behovs- och försörjningsanalyser även kom- mer att innehålla känsliga uppgifter från näringsidkare som inte har begärts in med stöd av den nyss nämnda lagen. I dessa fall kommer 38 kap. 6 § OSL inte att vara tillämplig och uppgifterna kommer därmed inte att kunna skyddas från att lämnas ut med stöd av den bestämmelsen. Sådana uppgifter kan i stället omfattas av sekretess enligt 30 kap. 23 § OSL i de fall regeringen särskilt meddelat före- skrift om det.

Som närmare anförts i avsnitt 17.2.2 avses med planering i 30 kap.

23 § OSL bland annat att förtydliga att sådan utredning som består i till exempel inhämtande av uppgifter från olika företag som sker för att underlätta bland annat försvars- och krisplaneringen inom folk- hushållningen faller inom bestämmelsens tillämpningsområde. Vår bedömning är att uppgiften att göra behovs- och försörjningsanalyser kommer att hänföra sig till sådan planerings- och utredningsverk- samhet som sker för att underlätta försvars- och krisplaneringen inom försörjningsberedskapen och att verksamheten därmed om- fattas av 30 kap. 23 § OSL. Eftersom sekretessen enligt 30 kap. 23 § OSL endast gäller i den utsträckning som framgår av bilagan till OSF krävs att den verksamhet som de aktuella uppgifterna kommer att ingå i omfattas av någon av punkterna i bilagan (se 30 kap. 23 § OSL och 9 § OSF).

Enligt våra förslag ska uppgifterna att göra behovs- och för- sörjningsanalyser regleras i beredskapsförordningen. Uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden som framkommer i en myn- dighets verksamhet som består i utredning och planering enligt den förordningen är upptagen i punkten 123 i bilagan till OSF och om- fattas därmed av sekretess enligt 30 kap. 23 § OSL (9 § OSF och punkten 123 i bilagan till OSF). Det innebär att en näringsidkares affärs- eller driftförhållanden som förekommer i myndigheternas arbete med behovs- och försörjningsanalyserna kommer att omfattas av sekretessbestämmelsen i 30 kap. 23 § OSL. När det gäller de natio- nella försörjningsanalyserna kommer dessa att omfattas av punk-

496

SOU 2023:50

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

ten 13 i bilagan till OSF som avser utredning, planering, tillsyn och stödverksamhet hos MSB.

Våra förslag innebär att det kommer att framgå av beredskapsför- ordningen att behovsanalyserna ska överlämnas till sektorsansvariga myndigheter för att ligga till grund för deras arbete med försörjnings- analyser. Vidare kommer framgå att försörjningsanalyserna ska över- lämnas till MSB för det fortsatta arbetet med den nationella analysen. Bestämmelsen i 30 kap. 23 § OSL kommer därmed att vara tillämplig även när en behovs- eller försörjningsanalys lämnas vidare till den myndighet som ska göra ytterligare analysarbete.

Enligt våra förslag i kapitel 9 ankommer det på en kommun eller region att på begäran av en länsstyrelse lämna vissa uppgifter som den behöver för att kunna göra sina sammanställningar av behovs- analyser på regional och lokal nivå. Det kan hända att kommunerna har uppgifter från näringsidkare som är av det slaget att de behöver kunna skyddas. När dessa lämnas över till en länsstyrelse kommer de att omfattas av sekretess enligt 30 kap. 23 § OSL.

17.3.2Hindrar sekretess att relevant information lämnas

till de myndigheter som har i uppgift att göra behovs- och försörjningsanalyser?

Bedömning: Utredningens förslag om en skyldighet i bered- skapsförordningen (2022:524) om statliga myndigheters bered- skap för statliga myndigheter under regeringen att, på begäran av en sektorsansvarig myndighet som har i uppgift att göra försörj- ningsanalys och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, lämna information om sina behov av försörjningsviktiga varor och tjänster som dessa myndigheter behöver för sitt arbete med försörjningsanalyser utgör en sådan uppgiftsskyldighet som inne- bär att uppgifter får lämnas ut enligt 10 kap. 28 OSL trots sekretess.

Samma bedömning gäller för utredningens förslag om en skyl- dighet för kommuner och regioner i lagen (2006:544) om kom- muners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap att, på begäran av en läns- styrelse, lämna information om sina behov av försörjningsviktiga varor och tjänster.

497

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

SOU 2023:50

Som nämnts i föregående avsnitt finns det flera olika sekretess- bestämmelser som kan bli tillämpliga på de uppgifter som samlas in, sammanställs och analyseras inom ramen för myndigheternas arbete med behovs- och försörjningsanalyser. Frågan blir då om sekretessen hindrar myndigheterna från att lämna uppgifter till de myndigheter som har i uppgift att göra försörjningsanalyser.

I 10 kap. 28 § OSL finns en generell bestämmelse som innebär att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller annan förordning. Som redogjorts för i avsnitt 17.1.4 krävs för att 10 kap. 28 § OSL ska bli tillämplig att uppgiftsskyldigheten uppfyller vissa krav på konkretion.

Utredningens förslag i avsnitt 9.6.1 innebär en skyldighet för statliga myndigheter att på begäran av en sektorsansvarig myndighet som har i uppgift att göra försörjningsanalys och av MSB att lämna de uppgifter som är nödvändigt för att den sektorsansvariga myn- digheten eller MSB ska kunna fullgöra sina uppgifter med att göra försörjningsanalyser. Förslaget är begränsat på så sätt att det endast gäller uppgifter om myndighetens behov av försörjningsviktiga varor och tjänster och det krävs att uppgiften är nödvändig för arbetet med försörjningsanalyser. Vidare gäller uppgiftsskyldigheten endast gent- emot de sex sektorsansvariga myndigheter som ska göra försörjnings- analyser och mot MSB. Uppgiftsskyldigheten är därmed så preciserad att den utgör en uppgiftsskyldighet som innebär att uppgifter får lämnas ut enligt 10 kap. 28 OSL trots sekretess.

Motsvarande bedömning gäller förslaget i avsnitt 9.6.2 om en skyldighet för kommuner och regioner att på förfrågan från en läns- styrelse lämna det underlag som länsstyrelsen behöver för att kunna fullgöra sina uppgifter enligt 18 a och b §§ beredskapsförordningen.

17.4Säkerhetsskydd

Vi har konstaterat att de uppgifter som myndigheterna kommer att hantera inom ramen för verksamheten med behovs- och försörjnings- analyser kommer att vara känsliga för såväl allmänna som enskilda intressen och att sekretess i stor utsträckning kommer att gälla för uppgifter i de båda analyserna. Vi går nu över till frågan hur upp- gifterna i behovs- och försörjningsanalyserna förhåller sig till säker- hetsskyddslagen.

498

SOU 2023:50

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

17.4.1Allmänt om säkerhetsskyddslagen

Säkerhetskänslig verksamhet

och säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter

I säkerhetsskyddslagen finns bestämmelser om säkerhetsskydd för den som till någon del bedriver säkerhetskänslig verksamhet. Med säkerhetsskydd avses skydd av säkerhetskänslig verksamhet mot spio- neri, sabotage, terroristbrott och andra brott som kan hota verksam- heten samt skydd i andra fall av säkerhetsskyddsklassificerade upp- gifter (1 kap. 2 § säkerhetsskyddslagen).

Med säkerhetskänslig verksamhet avses verksamhet som är av bety- delse för Sveriges säkerhet eller som omfattas av ett internationellt åtagande om säkerhetsskydd som är förpliktande för Sverige (1 kap. 1 § säkerhetsskyddslagen). Uttrycket ”Sveriges säkerhet” tar sikte på förhållanden av grundläggande betydelse för Sverige. Det kan handla om både militär och civil verksamhet. Förutom militär verk- samhet kan det exempelvis gälla central statsförvaltning eller viktig civil infrastruktur som flygplatser, energianläggningar och informa- tionssystem för elektronisk kommunikation. Även samhällsviktig verksamhet kan bedömas röra Sveriges säkerhet. Verksamheter som både nationellt och internationellt definieras som samhällsviktiga finns ofta inom sektorerna energiförsörjning, livsmedelsförsörjning, elektroniska kommunikationer, vattenförsörjning, transporter och finansiella tjänster. Avgörande för om sådan verksamhet kan anses röra Sveriges säkerhet är om en antagonistisk handling (exempelvis spioneri, sabotage eller terroristbrott) skulle kunna medföra skade- konsekvenser på nationell nivå. Sådana skadekonsekvenser kan till exempel vara störningar i eller bortfall av leveranser, tjänster och funktioner som är nödvändiga för samhällets funktionalitet ur ett nationellt perspektiv. Exempelvis har elförsörjning en särställning genom sin direkta och indirekta påverkan på samhällets funktion och ett avbrott skulle även få allvarliga skadekonsekvenser i andra sekto- rer, såsom elektroniska kommunikationer och centrala betalnings- system.6

Ett annat skäl till att en verksamhet kan anses vara av betydelse för Sveriges säkerhet är om det där hanteras säkerhetsskyddsklassifi- cerade uppgifter. Det är uppgifter som rör säkerhetskänslig verksam-

6Prop. 2017/18:89, s. 44.

499

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

SOU 2023:50

het och som därför omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), eller uppgifter som skulle ha omfattats av sekretess enligt den lagen om den hade varit tillämplig (1 kap. 2 § säkerhetsskyddslagen). Det innebär att det inte uppställs något krav på att verksamheten ska omfattas av bestämmelserna om sekretess i OSL för att en uppgift ska anses kunna vara säkerhetsskyddsklassi- ficerad.

Det kan exempelvis handla om att verksamheten hanterar stora mängder information som inte är säkerhetsskyddsklassificerade, men som av andra skäl betraktas som säkerhetskänsliga. Det kan vara fråga om uppgifter som samlats från olika allmänt tillgängliga källor men där den samlade uppgiftsmängden är nödvändig för andra aktörer i en klart säkerhetskänslig verksamhet. Sammanställningar av upp- gifter från olika källor kan också göra att den sammanställda infor- mationen kan anses utgöra säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter även om informationen kommer från öppna källor.7

Säkerhetsskyddsanalys, säkerhetsskyddsåtgärder och säkerhetsskyddsklassificering

Utgångspunkten för säkerhetsskyddsarbetet är en säkerhetsskydds- analys. Det är den som till någon del bedriver säkerhetskänslig verk- samhet som genom arbetet med säkerhetsskyddsanalys ska utreda behovet av säkerhetsskydd. Analysen ska dokumenteras. (2 kap. 1 § säkerhetsskyddslagen). Säkerhetsskyddsanalysen ska identifiera vilka säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter och vilken säkerhetskänslig verksamhet i övrigt som finns i verksamheten samt vilka hot och sårbarheter som finns kopplade till dessa skyddsvärden. Vidare ska säkerhetsskyddsanalysen innehålla en bedömning av vilka säkerhets- skyddsåtgärder som är nödvändiga (2 kap. 1 § säkerhetsskyddsför- ordningen).

Det finns tre olika typer av säkerhetsskyddsåtgärder i säkerhets- skyddslagen.

Informationssäkerhet handlar om skydd för säkerhetsskyddsklassi- ficerade uppgifter. Säkerhetsskyddsåtgärderna ska förebygga att sådana uppgifter obehörigen röjs, ändras, görs otillgängliga eller förstörs. Informationssäkerhet ska också förebygga skadlig inverkan i övrigt

7Prop. 2017/18 :89, s. 45.

500

SOU 2023:50

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

på uppgifter och informationssystem som gäller säkerhetskänslig verksamhet. Det handlar då framför allt om skyddsåtgärder för att tillgodose behov av tillgänglighet och riktighet i fråga om uppgifter och informationssystem som inte utgör eller innehåller säkerhets- skyddsklassificerade uppgifter, men som har avgörande betydelse för viktiga samhällsfunktioner. Det kan till exempel vara fråga om skydd för uppgifter och informationssystem som har en avgörande betydelse för styrning, reglering och övervakning av el- och vatten- försörjning.

Fysisk säkerhet syftar till att förebygga att obehöriga får tillträde till områden, byggnader och andra anläggningar eller objekt där de kan få tillgång till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller där säkerhetskänslig verksamhet i övrigt bedrivs. Åtgärden kan också av- se skydd mot sådan skadlig inverkan som kan orsakas utan att någon obehörig har berett sig tillträde till platsen. Exempelvis kan det röra sig om att en kabel för samhällsviktig elektronisk kommunikation skyddas genom ett robust hölje eller larm, eller åtgärder för att skyd- da ett objekt mot så kallade drönare.8

Personalsäkerhet handlar om att förebygga att personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt deltar i en verksamhet där de kan få tillgång till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller verksam- het som är säkerhetskänslig av någon annan anledning, exempelvis att verksamheten bedrivs vid ett skyddsobjekt enligt skyddslagen (2010:305).

Säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter ska delas in i någon säker- hetsskyddsklass utifrån den skada som ett röjande av uppgiften kan medföra för Sveriges säkerhet eller för Sveriges förhållande till en annan stat eller mellanfolklig organisation. Dessa klasser återfinns i säkerhetsskyddslagen 2 kap. 5 § och är:

–kvalificerat hemlig vid en synnerligen allvarlig skada,

–hemlig vid en allvarlig skada,

–konfidentiell vid en inte obetydlig skada, eller

–begränsat hemlig vid endast ringa skada.

8Prop. 2020/21:194, s. 20.

501

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

SOU 2023:50

Säkerhetsskyddsavtal

En aktör som genom exempelvis ett affärsavtal får tillgång till en verksamhetsutövares säkerhetskänsliga verksamhet omfattas inte av säkerhetsskyddslagen enbart av det skälet. Den andra aktören har därmed inte automatiskt någon skyldighet att vidta nödvändiga åt- gärder för att skydda säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller annan säkerhetskänslig verksamhet. För att kunna säkerställa att säkerhetsskyddet uppfyller författningskraven behöver därför verk- samhetsutövaren på något annat sätt ålägga den andra aktören att vidta dessa åtgärder. Detta görs genom ett säkerhetsskyddsavtal som ingås mellan parterna.

Ett säkerhetsskyddsavtal ska ingås med en annan aktör om en verksamhetsutövare avser att genomföra en upphandling, ingå ett avtal eller inleda en samverkan eller ett samarbete med en annan aktör, om aktören genom förfarandet kan få tillgång till 1) säker- hetsskyddsklassificerade uppgifter i säkerhetsskyddsklassen konfi- dentiell eller högre, eller 2) annan säkerhetskänslig verksamhet av motsvarande betydelse för Sveriges säkerhet (4 kap. 1 § säkerhets- skyddslagen). Kravet på säkerhetsskyddsavtal mellan statliga myn- digheter gäller bara vid anskaffning av en vara, tjänst eller bygg- entreprenad (4 kap. 2 § säkerhetsskyddslagen).

När det gäller kravet på säkerhetsskyddsavtal vid ingående av avtal krävs inte att det är fråga om skriftliga avtal mellan parterna för att skyldigheten ska inträda, även mer informella samarbeten om- fattas. Det finns inget krav på att ingå säkerhetsskyddsavtal när en aktör får tillgång till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter till följd av en författningsreglerad uppgiftsskyldighet. Sådan uppgifts- skyldighet betraktas nämligen inte som samarbete eller samverkan som kräver säkerhetsskyddsavtal.9

I säkerhetsskyddslagen finns bestämmelser om att verksamhets- utövaren ska göra en särskild säkerhetsskyddsbedömning och lämp- lighetsbedömning innan ett förfarande som innebär ett krav på säkerhetsskyddsavtal påbörjas (4 kap. 7 § säkerhetsskyddslagen). Denna skyldighet gäller inte samarbeten och samverkan mellan verksam- hetsutövare inom totalförsvarsplaneringen och krisberedskapen med stöd av bland annat lagen (1982:1004) om skyldighet för närings- idkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvars-

9Prop. 2020/21:194, s. 128.

502

SOU 2023:50

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

planeringen (6 kap. 2 § säkerhetsskyddsförordningen). Den gäller inte heller för beredskapsmyndigheternas samverkan med övriga statliga myndigheter, kommuner, regioner, sammanslutningar och näringsidkare enligt 20 § andra stycket 3 beredskapsförordningen.

17.4.2Förhållandet mellan offentlighets- och sekretesslagen och säkerhetsskyddslagen

Det finns ett tydligt samband mellan OSL och säkerhetsskydds- lagen. En förutsättning för att en uppgift ska vara säkerhetsskydds- klassificerad är att den rör säkerhetskänslig verksamhet och därför omfattas av sekretess enligt OSL, eller skulle ha omfattats av sekre- tess om den lagen hade varit tillämplig (1 kap. 2 § andra stycket säkerhetsskyddslagen). Det uppställs alltså inte något krav på att verksamheter som säkerhetsskyddslagen gäller för ska omfattas av bestämmelserna om sekretess i OSL för att en uppgift ska kunna anses vara säkerhetsskyddsklassificerad. Däremot är en säkerhets- skyddsklassificerade uppgifter till sin natur sådana att de hänför sig till en bestämmelse om sekretess, med hänsyn till antingen Sveriges säkerhet eller Sveriges förbindelser med någon annan stat eller mellanfolklig organisation. Sådana bestämmelser finns i bland annat 15 kap. OSL.

Det finns flera skillnader mellan sekretessregleringen och säker- hetsskyddsregleringen. Enligt OSL får en sekretessbelagd uppgift inte röjas för enskilda eller för andra myndigheter, om inte annat anges i lagen eller någon lag eller förordning som OSL hänvisar till. Säkerhetsskyddsregleringen har ett bredare syfte. Säkerhetsskydds- åtgärden informationssäkerhet ska inte bara förebygga att säkerhets- skyddsklassificerade uppgifter obehörigen röjs, utan också förebygga att de ändras, görs otillgängliga eller förstörs. Vidare ska verksam- hetsutövaren också vidta andra säkerhetsskyddsåtgärder (fysisk säker- het och personalsäkerhet) som ytterst syftar bland annat till att skydda säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Någon motsvarig- het finns inte i sekretessregleringen.

En annan skillnad mellan sekretessregleringen och säkerhets- skyddsregleringen är att OSL är inriktad på hemlighållande av de sekretessbelagda uppgifterna i enskilda fall medan säkerhetsskydds- regleringen är inriktad mot att skapa ett förebyggande skydd i verk- samheten genom de samverkande säkerhetsskyddsåtgärderna infor-

503

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

SOU 2023:50

mationssäkerhet, fysisk säkerhet och personalsäkerhet. En verksam- het kan vara säkerhetskänslig utan att den hanterar några säkerhets- skyddsklassificerade uppgifter.

Enligt OSL får en handling som innehåller en uppgift som kan antas omfattas av sekretess förses med en särskild anteckning, en sekretessmarkering10 (5 kap. 5 § första stycket OSL). Denna marke- ring ska innehålla uppgift om

–tillämplig sekretessbestämmelse,

–datum när anteckningen gjordes, och

–den myndighet som har gjort anteckningen.

När en sekretessbelagd uppgift också är säkerhetsskyddsklassifice- rad ska säkerhetsskyddslagstiftningens regler följas vilket bland annat innebär att en handling som innehåller säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter ska förses med en anteckning om vilken säkerhetsskydds- klass uppgifterna i handlingen har (7 § säkerhetsskyddsförordningen). En säkerhetsskyddsklassificerad handling i säkerhetsskyddsklassen konfidentiell eller högre ska därutöver förses med en anteckning om handlingens beteckning, antal sidor och uppgifter om bilagor och, om det är fråga om en fysisk handling, en anteckning om handlingens exemplarnummer (Säkerhetspolisens föreskrifter om säkerhetsskydd (PMFS 2022:1).

Anteckning om säkerhetsskyddsklass indikerar hur säkerhets- skyddsklassificerade uppgifter ska hanteras för att ett tillräckligt säkerhetsskydd ska uppnås exempelvis avseende förvaring av hand- lingen, vilka som kan få tillgång till den med mera. Sådana bestäm- melser finns inte i OSL.

10En sekretessmarkering är en upplysning om att det kan finnas uppgifter i handlingen som är sekretessbelagda. Om en handling som försetts med en sekretessmarkering begärs ut ska frågan om utlämnande prövas på vanligt sätt.

504

SOU 2023:50

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

17.4.3Uppgifterna i behovs- och försörjningsanalyserna kan komma att vara säkerhetsskyddsklassificerade

Arbetet med behovs- och försörjningsanalys kan omfattas av säkerhetsskyddslagen

Grundläggande för säkerhetsskyddslagen är att ansvaret för att iden- tifiera och bedöma behovet av säkerhetsskydd är knutet till verksam- hetsutövaren. De myndigheter som enligt våra förslag kommer att arbeta med behovs- och försörjningsanalyser, samt även beredskaps- lagring, kommer inledningsvis att behöva ta ställning till i vilken ut- sträckning verksamheten omfattas av säkerhetsskyddslagen – det vill säga om myndigheten i denna del kommer att bedriva säkerhetskänslig verksamhet. En verksamhet är säkerhetskänslig om den har bety- delse för Sveriges säkerhet. Som framgått av avsnitt 17.4.1 kan så vara fallet om det i verksamheten hanteras säkerhetsskyddsklassifi- cerade uppgifter.

Vi har i avsnitt 17.3.1 bedömt att uppgifter i behovs- och för- sörjningsanalysverksamheten kan omfattas av bestämmelsen om försvarssekretess i 15 kap. 2 § OSL. Informationen i försörjningsana- lyserna – inte minst i den nationella försörjningsanalysen – kommer att spegla samhällets samlade behov av och tillgång till försörjnings- viktiga varor och tjänster. En antagonistisk handling, exempelvis spioneri eller sabotage, skulle kunna medföra skadekonsekvenser på nationell nivå genom till exempel störningar i eller bortfall av leve- ranser, tjänster och funktioner som är nödvändiga för samhällets funktionalitet ur ett nationellt perspektiv. Vår bedömning är att upp- gifterna i de sektorsvisa försörjningsanalyserna samt i den nationella försörjningsanalysen därmed även kan komma att innehålla säker- hetsskyddsklassificerade uppgifter i sådan omfattning att verksam- heterna där uppgifterna hanteras ska anses vara av betydelse för Sveriges säkerhet. Därmed kommer verksamheten i den delen att vara säkerhetskänslig och omfattas av säkerhetsskyddslagens bestäm- melser om säkerhetsskydd.

Behovsanalyser kommer enligt våra förslag att tas fram av samt- liga beredskapsmyndigheter (bortsett från Säkerhetspolisen). Till skillnad från försörjningsanalyserna kommer behovsanalyserna enbart att avse behoven av försörjningsviktiga varor och tjänster inom den egna myndighetens ansvarsområde. Vad som utgör en myndighets ansvarsområde är inte alltid självklart och det finns stora skillnader

505

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

SOU 2023:50

mellan myndigheterna. Medan ansvarsområdet för vissa myndig- heter i det närmaste helt sammanfaller med den egna verksamheten, kan ansvarsområdet för andra myndigheter omfatta även ett stort antal privata aktörer. I kapitel 7 finns ett utvecklat resonemang kring vad som utgör en myndighets ansvarsområdet. Sannolikt kommer det att finnas stora skillnader mellan myndigheternas behovsanalyser när det gäller mängden uppgifter och hur känsliga dessa är samt i vilken utsträckning uppgifterna kommer att vara säkerhetsskydds- klassificerade. Eftersom säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter till sin natur är sådana att de materiellt sett hänför sig till en bestäm- melse om sekretess, med hänsyn till antingen Sveriges säkerhet eller Sveriges förbindelser med någon annan stat eller mellanfolklig orga- nisation, krävs att myndigheterna är väl förtrogna med sekretesslag- stiftningen och de sekretessbestämmelser som är särskilt relevanta för vägledningen i fråga om vilka uppgifter som medföra krav på säkerhetsskydd, bland annat försvarssekretessen i 15 kap. 2 § OSL.

Det finns dock sannolikt en stor diskrepans mellan beredskaps- myndigheters vana vid att hantera säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Medan vissa myndigheter redan i dag bedriver säkerhets- känslig verksamhet i vissa avseenden och därför hanterar sådana typer av uppgifter, har andra myndigheter förmodligen mer begrän- sade erfarenheter av att bedriva säkerhetskänslig verksamhet. En säkerhetsskyddsanalys ska som sagt göras av den som bedriver säkerhetskänslig verksamhet. Metoden kan emellertid även användas för att bedöma om verksamheten är säkerhetskänslig och således omfattas av säkerhetsskyddslagen. I Säkerhetspolisens föreskrifter om säkerhetsskydd (PMFS 2022:1) finns kompletterande bestäm- melser om vad en säkerhetsskyddsanalys ska innehålla. Säkerhets- polisen har även utarbetat en metod för säkerhetsskyddsanalys som består i tre delar vilken kan vara till hjälp för myndigheterna i be- dömningen av om verksamheten är säkerhetskänslig eller inte.11

11Säkerhetspolisen, Vägledning i säkerhetsskydd, 2023.

506

SOU 2023:50

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

Något om vilka krav som ställs på den som bedriver säkerhetskänslig verksamhet

Hanteringen av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter ställer sär- skilda säkerhetskrav på myndigheterna i flera avseenden. Det handlar bland annat om krav på tillgång till fortifikatoriskt anpassade utrym- men, säkra system, att personalen är säkerhetsprövad, begränsningar i inpasseringar och robusta skalskydd.

Som angetts i avsnitt 17.4.1 ska skyddsåtgärden informations- säkerhet förebygga att säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter obe- hörigen röjs, ändras, görs otillgängliga eller förstörs, och förebygga skadlig inverkan i övrigt på uppgifter och informationssystem som gäller säkerhetskänslig verksamhet. Det innebär att de myndigheter som i och med våra förslag till någon del kommer att bedriva säkerhetskänslig verksamhet kommer att behöva kunna ta emot, dela och bearbeta sådan information på ett säkert sätt. Detta kan innebära att aktörerna behöver särskild it-utrustning. Exempelvis kan arbetet i delar behöva ske utan uppkoppling mot internet. Vidare är det viktigt att det går att säkerställa vilka organisationer och individer som tagit del av viss information, och det ska kunna gå att spåra dokument bakåt i tiden. Frågan om uppdelning av information, i syfte att undvika att för stora mängder information samlas hos en ett eller ett fåtal individer, är central.

Vissa aktörer, i första hand MSB och de sex sektorsansvariga myndigheterna, kommer att ha omfattande kontakter med företag för att samla in information om deras verksamheter. I dessa kon- takter är det av stor vikt att i första hand den nationellt samordnande aktören och de sex sektorsansvariga myndigheter som ska göra för- sörjningsanalyser försäkrar sig om att företagen kan lämna relevant information om sin verksamhet utan att riskera att sådan infor- mation blir känd för konkurrenter.

När det gäller den fysiska säkerheten, som handlar om tillträdes- begränsningar till områden, byggnader eller andra anläggningar eller objekt, exempelvis fordon, där tillgång till säkerhetsskyddsklassifi- cerade uppgifter kan fås, handlar det om att ha ett adekvat skalskydd och inpasseringskontroller och om bevakning av såväl byggnader som vissa transporter. Endast behörig personal ska ha tillträde till den del av byggnaden eller anläggningen där den säkerhetskänsliga verksamheten bedrivs. Det måste även finnas rutiner för att säker-

507

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

SOU 2023:50

ställa att föremål som är olämpliga från säkerhetsskyddssynpunkt inte förekommer där den säkerhetskänsliga verksamheten bedrivs. Det handlar också om att personal som hanterar säkerhetsskydds- klassificerad information har tillgång till säkerhetsskåp.

Den personal som kommer att delta i den säkerhetskänsliga verk- samheten ska säkerhetsprövas.12 Säkerhetsprövningen syftar till att klarlägga om en person kan antas vara lojal mot de intressen som skyddas av lagen och i övrigt pålitlig från säkerhetssynpunkt. Pröv- ningen ska göras innan deltagandet i den säkerhetskänsliga verksam- heten påbörjas och ska innefatta en grundutredning samt, om anställ- ningen eller deltagandet i verksamheten har placerats i säkerhetsklass, registerkontroll och i vissa fall särskild personutredning. Ett deltag- ande i säkerhetskänslig verksamhet kan bestå i att personer ges till- träde till lokaler där verksamhetsutövaren bedriver säkerhetskänslig verksamhet, till exempel för att utföra arbete eller delta i utbild- ningar eller föreläsningar. Säkerhetsprövningen ska följas upp under den tid som deltagandet i den säkerhetskänsliga verksamheten på- går.13 Personal måste även få ändamålsenlig utbildning innan de ges åtkomst till verksamheten och utbildning ska sedan ges fortlöpande i den omfattning som behövs.

Behov av säkerhetsskyddsavtal

När myndigheterna inleder kontakter med näringsidkare för att få uppgifter och information av dem i syfte att bedöma behovet av försörjningsviktiga varor och tjänster eller analysera bland annat vissa företags leveransförmåga blir det viktigt att bedöma vilken typ av kontakter som kommer att behöva äga rum mellan myndigheten och näringsidkaren och vilken typ av information som kan behöva delas. Som framgår av kapitel 10 föreslår vi att lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen utvidgas på så sätt att den kan använ- das för den uppgiftsinhämtning som behövs för arbetet med behovs- och försörjningsanalyser. Eftersom en författningsreglerad uppgifts- skyldighet gentemot myndigheter inte utgör avtal, samverkan eller samarbete finns inget krav på säkerhetsskyddsavtal i de fall myndig-

12Enligt 3 kap. 1 § säkerhetsskyddslagen (2018:585). Vissa undantag görs för exempelvis statsråd.

133 kap. 2–3 § säkerhetsskyddslagen (2018:585).

508

SOU 2023:50

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

heternas informationsinhämtning sker med stöd av den lagen. Säker- hetsskyddsklassificerad information delas emellertid till viss del redan i dag mellan statliga myndigheter, kommuner, regioner och privata aktörer inom ramen för totalförsvarsplaneringen inklusive arbetet med civilt försvar och krisberedskap och kräver i dessa avseenden säkerhetsskyddsavtal. Till den del kontakterna med näringsidkare inom ramen för det föreslagna analysarbetet kommer att omfatta samverkan och samarbete som inte handlar om en ren författnings- grundad uppgiftsskyldighet finns det skäl att bedöma behovet av säkerhetsskyddsavtal. Myndigheterna måste därför ha goda kunska- per och rutiner kring dessa processer.

Verksamheten måste genomsyras av en stark säkerhetskultur

Utöver de praktiska och administrativa åtgärder som arbetet med säkerhetsskydd medför behöver arbetet med säkerhetskänslig verk- samhet utgå från en utpräglad säkerhetskultur. Personalen måste ha en stark säkerhetsmedvetenhet och upprätthålla denna över tid. Upp- följande säkerhetssamtal kan vara ett sätt att uppnå detta, men även en kontinuerlig dialog bland medarbetare och chefer. Vissa arbets- former och rutiner kan också underlätta en god säkerhetskultur, såsom rutiner för incidenthantering.

17.5Personuppgiftsbehandling

Våra förslag i kapitel 9 aktualiserar, utöver frågor om sekretess och säkerhetsskydd, även frågor om dataskydd eftersom en följd av våra förslag är att myndigheterna kommer att behöva behandla person- uppgifter. Myndigheter är personuppgiftsansvariga för behandling av personuppgifter som sker i myndighetens verksamhet. Vid be- handling av personuppgifter måste myndigheter följa flera regelverk; dataskyddsförordningen (GDPR), särskild registerförfattning, den kompletterande dataskyddslagen, det vill säga lagen med komplette- rande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning.

Det är därför nödvändigt att ta ställning till hur förslagen för- håller sig till reglerna om dataskydd.

509

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

SOU 2023:50

17.5.1Allmänt om dataskyddsförordningen och dataskyddslagen

Den generella regleringen av personuppgiftsbehandling i Sverige och i övriga EU-länder utgörs av Europaparlamentets och rådets förord- ning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska per- soner med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), förkortad dataskyddsförordningen.14 Dataskyddsförordningen är i egenskap av en EU-förordning direkt tillämplig i medlemsstaterna. Förordningen ska tillämpas på all helt eller delvis automatiserad behandling av personuppgifter.15

Med personuppgifter avses i dataskyddsförordningen varje upp- lysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person (artikel 4.1). Exempel på personuppgifter är namn, adress och per- sonnummer. Avgörande för om det ska anses vara en personuppgift är om uppgiften enskilt, eller tillsammans med andra uppgifter, kan knytas till en levande person. Med behandling av personuppgifter avser alla åtgärder som vidtas beträffande personuppgifter. Så snart personuppgifter på något sätt hanteras – automatiserat eller manuellt, oberoende av teknik – är det fråga om behandling i dataskyddsför- ordningens mening. Exempel på behandling av personuppgifter är insamling, registrering, lagring, bearbetning, läsning, användning, utlämning genom överföring, spridning, radering, arkivering och för- störing.

Personuppgiftsbehandling kräver att en rad grundläggande prin- ciper i artikel 5 dataskyddsförordningen är uppfyllda. Till exempel att personuppgifterna behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt i förhållande till den registrerade (artikel 5.1 a) och att de endast ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa

14På nationell nivå finns en grundlagsstadgad rätt till skydd för den enskildes personliga integritet i 2 kap. 6 § regeringsformen. Det finns också registerförfattningar som specifikt reglerar behandling av personuppgifter, både sådana som gäller för flera organisationer inom en sektor och sådana som bara gäller för en viss myndighet. Patientdatalagen (2008:355) och lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten är exempel på sek- torsspecifika registerförfattningar.

15Viss behandling av personuppgifter är uttryckligen undantagna från tillämpningsområdet. Den ska inte tillämpas på behandlingar som utförs av en fysisk person och som är av rent privat natur. Detsamma gäller behandling som sker inom verksamhet som inte omfattas av EU- rätten (t.ex. försvar och nationell säkerhet), behandling som sker inom EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik och behandling som sker inom brottsbekämpande verksamhet (artikel 2.2).

510

SOU 2023:50

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

ändamål (artikel 5.1 b). Vidare är behandling av personuppgifter en- dast tillåten om den stöder sig på minst en av de rättsliga grunder som räknas upp i artikel 6.1 i dataskyddsförordningen. Listan är ut- tömmande. Av relevans i detta sammanhang är de rättsliga grunder som anges i artikel 6.1 c och e.

–Behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige (led c).

–Behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndig- hetsutövning (led e).

De rättsliga grunderna i 6.1 c och e måste enligt artikel 6.3 fastställas i enlighet med unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt för att kunna läggas till grund för behandling av personuppgifter.

Vissa personuppgifter är känsligare ur integritetssynpunkt än andra. Det är som utgångspunkt förbjudet att behandla personupp- gifter exempelvis etniskt ursprung eller politiska åsikter (artikel 9).16 Personnummer utgör inte känsliga personuppgifter i dataskyddsför- ordningens mening, men har ändå getts en särställning genom att medlemsstaterna getts möjlighet att införa särskilda villkor för be- handlingen (artikel 87). Villkoren ska i sådana fall säkerställa att identifikationsuppgifterna bara får användas med iakttagande av lämpliga skyddsåtgärder för de registerarades fri- och rättigheter enligt dataskyddsförordningen.

Vad som avses med uppgift av allmänt intresse är inte närmare definierat i dataskyddsförordningen. Regeringen har uttalat att alla uppgifter som riksdag eller regering gett statliga myndigheter i uppdrag att utföra är av allmänt intresse. Även obligatoriska arbets- uppgifter som utförs av kommuner och regioner, till följd av deras åligganden enligt lag eller förordning, är av allmänt intresse i data- skyddsförordningens mening.17 Det är därmed den rättsliga grunden i artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen som vanligen tillämpas av myndigheten.

16Personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filo- sofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening och behandling av genetiska uppgifter, biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, uppgifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning (artikel 9 dataskyddsförord- ningen).

17Prop. 2017/18:105, s. 57.

511

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

SOU 2023:50

I Sverige har generella kompletterande bestämmelser till data- skyddsförordningen samlats i lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning, förkortad dataskydds- lagen. Genom dataskyddslagen har dataskyddsförordningens tillämp- ningsområde utvidgats till att omfatta även behandling av person- uppgifter i verksamhet som inte omfattas av unionsrätten.

Bestämmelser till grund för behandling av personuppgifter enligt artikel 6.1 c och 6.1 e har införts i 2 kap. 1 och 2 §§ dataskyddslagen. När det gäller personnummer anges i 3 kap. 10 § att sådana får be- handlas utan samtycke endast när det är klart motiverat med hänsyn till ändamålet med behandlingen, vikten av en säker identifiering eller något annat beaktansvärt skäl. Bestämmelsen innebär att en in- tresseavvägning mellan behovet av behandlingen och de integritets- risker som den innebär ska göras. Omständigheter som bör tillmätas betydelse vid intresseavvägningen är exempelvis det eftersträvade syftet med behandlingen kan uppnås på annat sätt, behandlingens omfattning och om den förutsätter samkörning av register.18

Att behandlingen av personuppgifter måste vara nödvändig innebär att det måste finnas ett samband mellan behandlingen och arbetsuppgiften eller myndighetsutövningen. Begreppet nödvändig innebär inte ett krav på att det ska vara omöjligt att utföra en uppgift av allmänt intresse utan att behandla personuppgiften. Den metod som den personuppgiftsansvarige väljer måste dock vara ändamåls- enlig, effektiv och proportionerlig och får därmed inte medföra ett onödigt intrång i enskildas privatliv.

Utöver dataskyddslagen finns registerförfattningar som reglerar hur personuppgifter får hanteras i vissa offentliga verksamheter. Registerförfattningarna har företräde framför dataskyddslagen, men måste fortfarande överensstämma med dataskyddsförordningen. Exempel på registerförfattningar är patientdatalagen och lagen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten.

18Prop. 2017/18:105, s. 199.

512

SOU 2023:50

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

17.5.2Överväganden kring utredningens förslag i förhållande till dataskyddslagstiftningen

Bedömning: Utredningens förslag om att de myndigheter som närmare anges i kapitel 9 ska genomföra behovs- och försörj- ningsanalyser samt identifiera företag som bedriver samhälls- och totalförsvarsviktig verksamhet medför inget behov av ändringar i dataskyddsregleringen.

Personuppgifter kommer att behandlas som en följd av förslagen om behovs- och försörjningsanalys

Behovs- och försörjningsanalyserna kommer att innehålla uppgifter om myndigheters och samhällets behov av och tillgång till försörj- ningsviktiga varor och tjänster. Syftet är inte att samla in upplys- ningar som direkt eller indirekt kan knytas till en fysisk person och merparten av uppgifterna i behovs- och försörjningsanalyserna kom- mer därför inte att utgöra personuppgifter i dataskyddsförordningens mening. Som en följd av förslagen kommer emellertid vissa person- uppgifter att behandlas.

Till att börja med kommer de beredskapsmyndigheter som enligt förslagen i kapitel 9 har i uppgift att identifiera företag som bedriver samhälls- och totalförsvarsviktig verksamhet sannolikt att samman- ställa kontaktuppgifter med exempelvis namn, telefonnummer och e-postadresser som kan kopplas till personer vid de företag som identifieras. Eftersom sådana uppgifter utgör personuppgifter i data- skyddsförordningens mening kommer myndigheterna att behandla personuppgifter när de utför den föreslagna uppgiften. I det fall viss verksamhet inte bedrivs i associationsrättslig form är det även tänkbart att de uppgifter som samlas in även kan komma att avse enskilda näringsidkares personnummer. Dessa uppgifter kommer att förmedlas till respektive sektorsansvariga myndighet, och därefter kan de komma att förmedlas till MSB. I samtliga led kommer per- sonuppgifterna att behandlas.

Samma typ av kontaktuppgifter, det vill säga namn, telefonnum- mer, e-postadresser och i förekommande fall personnummer till en- skilda näringsidkare, kommer troligtvis även att behandlas av de beredskaps- och sektorsansvariga myndigheter som enligt förslagen

513

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

SOU 2023:50

i kapitel 9 får i uppgift att göra behovs- och försörjningsanalyser. Det kan exempelvis handla om att myndigheterna får sådana uppgif- ter när de kontaktar näringsidkare för att få kunskap om förhåll- anden hos näringsidkaren som är av betydelse för myndighetens analysarbete. Det är möjligt att vissa personuppgifter kommer att framgå av de behovsanalyser som beredskapsmyndigheterna över- lämnar till den sektorsansvariga myndigheten. De sektorsansvariga myndigheterna kan därefter komma att inkludera vissa, eller samtliga, uppgifter i de försörjningsanalyser som myndigheterna kommer att ha i uppgift att ta fram. När försörjningsanalyserna vidareförmedlas till MSB, i sin egenskap av nationellt samordnande funktion för försörj- ningsberedskapen, kommer personuppgifterna att behandlas av MSB.

Det är även sannolikt att samma typ av personuppgifter, det vill säga främst namn, telefonnummer och e-postadresser, även kommer att behandlas av kommuner och regioner, genom att dessa enligt våra förslag i kapitel 9 blir skyldiga att på förfrågan från en länsstyrelse lämna vissa uppgifter om behov av försörjningsviktiga varor och tjänster.

Förslagen i kapitel 9 kommer sannolikt medföra att de person- uppgifter som framgår av exempelvis sammanställningar över före- tag samt handlingar med behovs- och försörjningsanalyser kommer att behandlas av varje statlig myndighet, region eller kommun som exempelvis upprättar, vidareförmedlar eller tar emot dessa handlingar.

Personuppgiftsbehandlingen avser inte uppgifter som är känsliga ur integritetssynpunkt

Även om våra förslag i kapitel 9 medför att aktörer i flera led kan komma att behandla samma personuppgifter bedömer vi att mäng- den uppgifter som kommer att behandlas är begränsad. Det kommer inte heller att röra sig om känsliga personuppgifter, utan först och främst kontaktuppgifter vars ändamål är att underlätta den samver- kan mellan olika aktörer som blir nödvändig med anledning av våra förslag. Den eventuella behandlingen av personnummer för enskilda näringsidkare kommer att ske i samma syfte. De personer om berörs av uppgifterna kommer många gånger även att vara medvetna om vilka uppgifter som behandlas eftersom uppgifterna (namn, telefon- nummer och e-postadresser) troligtvis kommer att ha lämnats till myndigheterna av berörda aktörer. Den personuppgiftsbehandling

514

SOU 2023:50

Frågor om sekretess, säkerhetsskydd och personuppgiftsbehandling

som blir aktuell med anledning av våra förslag i kapitel 9 kommer sammantaget inte att avse uppgifter som är känsliga ur integritets- synpunkt och personuppgiftsbehandlingen kommer inte att med- föra någon egentlig kränkning av den personliga integriteten.

Det finns rättslig grund för personuppgiftsbehandlingen

Som närmare redogjorts för i avsnitt 17.5.1 måste varje behandling av personuppgifter vila på någon av de rättsliga grunder som framgår av artikel 6.1 dataskyddsförordningen för att vara laglig och den rättsliga grunden ska vara fastställd i rättsordningen. Det innebär inte ett krav på att själva behandlingen av personuppgifter måste regleras utan i stället är det den rättsliga grunden – exempelvis en upp- gift av allmänt intresse – som ska ha stöd i rättsordningen. Vi föreslår att de arbetsuppgifter som kommer att medföra viss personuppgifts- behandling – det vill säga att identifiera företag som bedriver sam- hälls- och totalförsvarsviktig verksamhet samt att göra behovs- och försörjningsanalyser – regleras i beredskapsförordningen och, såvitt gäller MSB, i myndighetens instruktion. Uppgiftsskyldigheten för kommuner och regioner kommer att framgå av lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära hän- delser i fredstid och höjd beredskap. Som beskrivits i avsnitt 17.5.1 är alla uppgifter som riksdagen eller regeringen gett i uppdrag åt stat- liga myndigheter att utföra av allmänt intresse. Den personupp- giftsbehandling som blir en följd av våra förslag i kapitel 9 kommer därmed att vara en uppgift av allmänt intresse som kommer att vara fastställda i enlighet med svensk rätt (2 kap. 2 § dataskyddslagen). Den befintliga regleringen, tillsammans med våra förslag på tillägg i lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, beredskaps- förordningen och i förordningen (2008:1002) med instruktion för MSB, ger enligt vår bedömning tillräckligt stöd för den personupp- giftsbehandling som våra förslag kan leda till.

515

18 Konsekvenser

Vi lämnar i detta betänkande förslag på hur försörjningsberedskapen ska samordnas nationellt. Samordningen förväntas ge bättre förut- sättningar för väl avvägda och samordnade åtgärder som stärker för- sörjningsberedskapen. En starkare försörjningsförmåga för samhäl- let i fredstida krissituationer och vid höjd beredskap kan komma hela samhället till godo i sådana situationer. En statlig finansiering och samordning av tillkommande åtgärder kommer att stimulera stärkt försörjningsberedskap vid statliga myndigheter, i kommuner och regioner samt i näringslivet.

I kapitel 9 om försörjningsanalys lämnar vi förslag till en struktur som i framtiden ska generera analyser och åtgärdsförslag. Utan det underlag som försörjningsanalyserna ska resultera i kan vi inte för- utse vilka åtgärdsförslag som berörda myndigheter lämnar till reger- ingen. Därför kan vi inte heller beskriva alla relevanta konsekvenser av sådana förslag, även om de blir en följd av den analys- och för- slagsstruktur vi föreslår. Vi kan dock på ett generellt plan konstatera att förslagen kommer att få konsekvenser för ett stort antal aktörer i form av behov av ytterligare resurser, när det gäller såväl personal som medel för att upphandla varor och tjänster.

Genom våra förslag till uppgifter tydliggörs ansvaret varje myn- dighet har. Detta ger bättre förutsättningar för myndigheterna att långsiktigt utveckla och behålla kompetens än styrning genom till- fälliga regeringsuppdrag.

517

Konsekvenser

SOU 2023:50

18.1Konsekvenser för statliga myndigheter

18.1.1Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

Ett inrättande av en funktion för nationell samordning av försörj- ningsberedskapen vid Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap (MSB) kommer att innebära att myndigheten växer när det gäller ansvarsområden och bemanning. Inrättandet av funktionen betyder att MSB ska ansvara för den nationella samordningen av försörjningsberedskapen. Detta innebär i sin tur att MSB

–vartannat år ska göra en nationell försörjningsanalys av samhällets samlade behov av och tillgång till försörjningsviktiga varor och tjänster

–i den nationella försörjningsanalysen ska lämna förslag på åtgär- der för att stärka försörjningsberedskapen och förslag på hur åtgärderna bör prioriteras

–får tillhandahålla beredskapslagringstjänster på uppdrag av andra statliga myndigheter

–vid behov ska upprätta och upprätthålla statliga beredskapslager av försörjningsviktiga varor som inte omfattas av någon annan myndighets ansvarsområde

–ska bistå andra myndigheter som beredskapslagrar varor med kunskap och information i frågor som rör beredskapslagring

–ska tillhandahålla en kontaktpunkt för företag som vill ställa om sin produktion

–ska ha ett försörjningsberedskapsråd som i egenskap av ett råd- givande organ ska verka för att samarbetet mellan statliga myn- digheter och näringslivet utvecklas i frågor som rör försörjnings- beredskapen och som berör både näringslivet och det offentliga

–får meddela föreskrifter om behovs- och försörjningsanalyser samt metod för kartläggning och analys av näringsidkares leve- ransförmåga

–får meddela verkställighetsföreskrifter om informationsskyldig- heten enligt 12 § förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

518

SOU 2023:50

Konsekvenser

Kompetenser på flera områden kommer att behövas för de föreslagna uppgifterna. Kompetensbehovet för den nationellt samordnande funktionen kommer att behöva fyllas delvis från nuvarande kompe- tenser på MSB, men också på områden där myndigheten behöver få in ny kompetens, se avsnitt 14.8.1.

Vårt förslag att göra MSB till en styrelsemyndighet kommer att möjliggöra en bred kompetens på ledningsnivå inom myndigheten från sektorer som berörs av myndighetens verksamhet. Med en sty- relse kommer ledningen för myndigheten att ha ett bredare stöd i strategiska vägval som MSB behöver göra.

Vi föreslår att ett försörjningsberedskapsråd inrättas inom MSB, med medverkan från näringslivet (avsnitt 14.9). För myndigheten bör det kunna leda till permanenta och därmed mer utvecklade kontakt- ytor med de sektorer som MSB ska samordna försörjningsbered- skapen för. Den effekten torde kunna uppstå även på MSB:s övriga ansvarsområden, inte bara försörjningsberedskapen.

Kostnader för den nya funktionen vid MSB

Vi har i avsnitt 14.8.2 beräknat personalbehovet för den nationellt samordnande funktionens föreslagna uppgifter genom antagandet att behovet bör motsvara personalresurserna i den finländska För- sörjningsberedskapscentralen. I det avsnittet gör vi uppskattningen att fullt utbyggd dimensionering av personal bör vara ytterligare 46 årsarbetskrafter utöver de 14 årsarbetskrafter som i dag är place- rade på MSB:s enhet för försörjningsberedskap.

Med ett antagande av driftskostnad per årsarbetskraft om 1,4 mil- joner kronor per årsarbetskraft, beräknar vi ökningen av de årliga kostnaderna vid MSB till att bli 65 miljoner kronor när personal rekryterats fullt ut. Vi har då använt statens driftskostnader per års- arbetskraft för 2022 som grund. I det nyckeltalet ingår personalkost- nader, lokalkostnader, övriga driftskostnader, avskrivningar och nedskrivningar.1 Vi bedömer att tillskottet av 46 årsarbetskrafter bör kunna ske under två år, så att bemanningsbehovet är uppfyllt till slutet av det andra året. För att beräkna upptrappningen av årsarbets- krafter har vi uppskattat att 23 heltidsanställningar görs per år netto. Vidare gör vi ett antagande om att 11,5 heltidsanställda anställs från

1Not 6, 7, 9 och 10 i resultaträkningen i årsredovisning för staten för 2022.

519

Konsekvenser

SOU 2023:50

1 april och lika många från 1 oktober under samma år. Med ett så- dant antagande blir resursbehovet 12 årsarbetskrafter det första året, 35 årsarbetskrafter det andra året och därefter 46 årsarbetskrafter, se tabell 18.1. Det stora antalet myndigheter som för närvarande rekry- terar liknande kompetenser som MSB kommer sannolikt försvåra en snabbare rekrytering än så. Skulle den verkliga rekryteringstakten bli lägre än den beräknade, så bör konsulttjänster på området kunna användas som en temporär förstärkning. Vi bedömer att tillskott till MSB:s förvaltningsanslag bör kunna behandlas i budgetpropositio- nen för 2025, för att hantera de ökade kostnaderna för MSB enligt tabell 18.1.

När det gäller vårt förslag i avsnitt 13.3 omfattar uppgiften även att vid behov beredskapslagra varor som hör till kategorin övriga varor och tjänster, det vill säga samhällets försörjning med försörj- ningsviktiga varor och tjänster som inte omfattas av någon myndig- hets ansvarsområde. Det är inte meningsfullt att utan underlag göra uppskattningar av kostnader för lagringsverksamheten för den kate- gori av varor som myndigheten ansvarar för. Underlag för att be- räkna kostnader i denna del för nödvändig extra personal, lokaler, lagerhanteringssystem, säkerhetssystem, andra driftskostnader och själva varorna måste komma ur sådana försörjningsanalyser som vi föreslår i kapitel 9.

När det gäller förslaget om MSB:s uppdragsverksamhet att bered- skapslagra åt andra myndigheter så ska det ekonomiska målet vara full kostnadstäckning i avgiftsfinansieringen. Det innebär att beredskaps- lagringen ska finansieras av den myndighet som ger MSB i uppdrag att beredskapslagra varan. Varje förslag om sådan beredskapslagring måste innehålla ett förslag till hur den uppdragsgivande myndigheter ska finansiera beredskapslagringen. Därför ska sådan beredskaps- lagring inte belasta MSB, i stället finansierar den myndighet som be- ställer uppdraget verksamheten.

520

SOU 2023:50

Konsekvenser

Tabell 18.1 Uppskattning av tillkommande kostnader för MSB till följd av ökad bemanning av den nationellt samordnande funktionen

2022 års priser och löner. Årsarbetskrafter och miljoner kronor

	Första året	Andra året	Följande år

Årsarbetskrafter	11,5	34,5	46,0
Total kostnad för ökat antal årsarbetskrafter	16,3	49,0	65,3

Anm. Total kostnad baseras på personalkostnader, lokalkostnader, avskrivningar och nedskrivningar på statens verksamhetskostnader per årsarbetskraft enligt resultaträkningen i årsredovisning för staten 2022. Kostnader för beredskapslagring av kategorin Övriga varor ingår inte i denna beräkning.

Kostnader för regeringsuppdrag till MSB

I avsnitt 15.1 förslår vi att regeringen bör uppdra åt MSB att i samråd med Försvarsmakten precisera planeringsantaganden för försörjnings- beredskapen. I avsnitt 15.2 föreslår vi även att regeringen bör ge MSB i uppdrag att undersöka vad som krävs för att myndigheten ska ha möjlighet att lämna lägesbilder för att åtgärder ska kunna vidtas inför och vid allvarliga störningar i leveranskedjor. Båda uppdragen bör kunna utföras inom ramen för de anslag respektive myndighet disponerar. Skulle uppdragen leda till nya uppgifter för någon av myndigheterna får de kostnadsberäknas när det står klart vad uppgif- terna innebär.

Kostnader för den nya ledningsformen för MSB

Utöver konsekvenserna för ökad bemanning av den nationellt sam- ordnande funktionen beräknas vårt förslag om ändrad ledningsform att öka den årliga arvodeskostnaden med 0,25 miljoner kronor.2

2MSB:s årskostnad för insynsrådets arvoden åren 2021 och 2022 har varit drygt 0,03 miljoner kronor i genomsnitt. För styrelsemyndigheter med jämförbar storlek har årskostnaderna för styrelsearvoden för samma år varit i intervallet 0,26 miljoner kronor till 0,29 miljoner kronor. Med antagandet att den styrelse vi föreslår för MSB kommer att ha en årskostnad på 0,29 mil- joner kronor för styrelsearvoden, blir den ökade kostnaden för MSB i storleksordningen 0,3 miljoner kronor per år för att bli en styrelsemyndighet.

521

Konsekvenser

SOU 2023:50

18.1.2Sektorsansvariga beredskapsmyndigheter

Enligt våra förslag i avsnitt 14.9 bör företrädare för de tio sektors- ansvariga myndigheterna delta i det försörjningsberedskapsråd som

viföreslår ska inrättas vid MSB. Även för beredskapssektorer som inte ska göra försörjningsanalyser är den försörjning som analyseras

ide sex beredskapssektorerna en angelägen fråga. Ett visst förbere- dande stöd kan krävas inför mötena. Stödet bör kunna rymmas inom myndigheternas existerande resurser och kompetens.

Vissa sektorsansvariga beredskapsmyndigheter ska göra försörjningsanalyser

De sektorsansvariga beredskapsmyndigheter som ansvarar för de beredskapssektorer vi anger i avsnitt 9.5.2 (försörjningsanalysmyn- digheter) kommer att tillsammans med MSB särskilt beröras av våra förslag om försörjningsanalys. Berörda sektorsansvariga myndig- heter är:

–Post- och telestyrelsen

–Energimyndigheten

–Finansinspektionen

–Socialstyrelsen

–Livsmedelsverket

–Trafikverket

Dessa myndigheter kan, i den mån de inte har redan har det, komma att behöva kompetenser av relevans för arbetet med försörjningsana- lyser. Vi bedömer att de uppgifter myndigheterna ovan får genom förslagen i kapitel 9 kräver ett tillskott på 3 årsarbetskrafter vardera för den nya uppgiften. Tillskottet beräknas utöver det som kommit de sektorsansvariga myndigheterna till del genom Ny struktur för civilt försvar i budgetpropositionen för 2023. Med samma nyckeltal för kostnader per årsarbetskraft som för MSB ovan, dvs. 1,4 miljoner kronor per årsarbetskraft, kommer de sex sektorsansvariga myndig- heternas årliga kostnader att öka med 4,3 miljoner kronor vardera. Sammanlagt ökar kostnaderna för de sex berörda myndigheterna

522

SOU 2023:50

Konsekvenser

med 25,8 miljoner kronor. I nyckeltalet ingår utöver kostnader för personal även kostnader för lokaler, övriga driftskostnader, avskriv- ningar och nedskrivningar.

Vi föreslår i kapitel 15 att Trafikverket bör få ett förtydligande i sin instruktion att den försörjningsanalys som myndigheten får i uppgift att göra enligt förslagen i kapitel 9 även ska omfatta trans- porter. Detta förtydligande innebär inte några ytterligare uppgifter i förhållande till det tillskott om 3 årsarbetskrafter som gäller för de ovan nämnda sektorsansvariga myndigheterna.

18.1.3Övriga beredskapsmyndigheter inklusive länsstyrelserna

I avsnitt 9.5.1 föreslår vi ytterligare uppgifter för vissa beredskaps- myndigheter, däribland länsstyrelserna. Det är på förhand svårbe- dömt i hur stor utsträckning berörda beredskapsmyndigheter behöver extra resurser för att göra behovsanalyser. För vissa kan uppgiften bli mer resurskrävande än för andra. De kan också ha olika förutsätt- ningar som rör i hur stor utsträckning de redan gör liknande upp- gifter och kan använda sig av existerande erfarenheter.

Företrädare för de sex civilområdesansvariga länsstyrelserna bör delta i MSB:s försörjningsberedskapsråd. Ett visst förberedande stöd kan krävas inför mötena. Stödet bör kunna rymmas inom myndig- heternas existerande resurser och kompetens.

Bedömningen av i vilken utsträckning våra förslag medför att myndigheterna kommer att bedriva säkerhetskänslig verksamhet kommer att skilja sig åt mellan beredskapsmyndigheterna. Trots detta är det rimligt att anta att våra förslag kommer att medföra att fler myndigheter än i dag kommer att behöva hantera säkerhets- skyddsklassificerad information och därmed bedöma behovet av, och vidta, säkerhetsskyddsåtgärder. Sådana skyddsåtgärder kan i sin tur leda till vissa kostnader för myndigheterna.

I avsnitt 10.3.6 förslår vi att de beredskapsmyndigheter som inte redan i dag är totalförsvarsmyndigheter läggs till i listan över total- försvarsmyndigheter.3 Det innebär att det blir möjligt även för dessa myndigheter att använda sig av rätten att begära in upplysningar från näringsidkare för att kunna fullgöra uppgiften om behovsanalyser.

3Med undantag för Säkerhetspolisen.

523

Konsekvenser

SOU 2023:50

Samtidigt är det rimligt att anta att berörda näringsidkare kom- mer att få avsätta resurser för uppgiftslämnande (mer om detta nedan). Om det medför betydande kostnader för näringsidkarna ska de enligt 2 § lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmark- nadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen ersättas för dessa. Sådana kostnader bör den myndighet som gör behovsana- lysen stå för. Det som för en näringsidkare med verksamhet av mindre omfattning kan innebära betydande kostnad behöver inte göra det för en beredskapsmyndighet. Beredskapsmyndigheterna får prioritera verksamheten inom ramen för beslutad budget.

18.1.4Konsekvenser för Försvarsmakten

MSB och de sektorsansvariga myndigheter som har i uppgift att göra försörjningsanalys ska samråda med Försvarsmakten angående För- svarsmaktens behov av civila resurser (avsnitt 9.7). Effekten blir en förbättrad förmåga att säkerställa att Försvarsmakten får tillgång till den försörjning av de civila varor och tjänster som myndigheten behöver för att lösa sina uppgifter i krig. Med civila varor och tjänster avses inte försvarsmateriel.

MSB ska också samråda med Försvarsmakten i det regerings- uppdrag vi föreslår till MSB i kapitel 15 – att precisera planerings- antaganden för försörjningsberedskapen.

18.1.5Övriga myndigheter under regeringen

Vi föreslår avsnitt 9.6.1 att MSB och de sektorsansvariga myndig- heterna som har i uppgift att göra försörjningsanalyser ska kunna begära in uppgifter från statliga myndigheter under regeringen4 av- seende dessa myndigheters behov av försörjningsviktiga varor och tjänster som behövs för arbetet med försörjningsanalys.

Vi bedömer att uppgiftslämnandet inte kommer att vara av be- tungande karaktär i de allra flesta fall. Någon förstärkning av alla myndigheter med anledning av förändringen blir därför inte aktuell.

4Regeringskansliet, kommittéväsendet, Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Försvarshögskolan, Försvarsunderrättelsedomstolen, Myndigheten för totalförsvarsanalys, Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten, Säkerhetspolisen, Totalförsvarets forskningsinstitut och Totalförsvarets plikt- och prövnings- verk ska undantas från skyldigheten.

524

SOU 2023:50

Konsekvenser

För de myndigheter som eventuellt får frågan om sina behov kan det dock i vissa fall bli en omfattande uppgift. Beroende på vilka upp- gifter det gäller kan det kräva beräkningar och sammanställningar.

Regeringsuppdrag till Kommerskollegium

I avsnitt 15.5 föreslår vi att regeringen bör ge Kommerskollegium i uppdrag att analysera möjliga åtgärder för att i största möjliga ut- sträckning säkerställa handelsflöden även under störda förhållanden och att undersöka om det finns skäl att återuppta ett arbete tillsam- mans med andra myndigheter för att förbereda sådana åtgärder. Uppdraget bör kunna utföras inom ramen för myndighetens förvalt- ningsanslag.

Förtydligad uppgift till Upphandlingsmyndigheten

Vi föreslår i avsnitt 15.6 att Upphandlingsmyndigheten bör få en förtydligad uppgift att ge stöd och vägledning åt statliga myndigheter, kommuner och regioner i upphandling av samhälls- och totalför- svarsviktig verksamhet.

Vi har inte kunnat bedöma huruvida något resurstillskott behövs för en sådan uppgift.

18.1.6Effekter för statens budget

Regeringens översikt av behoven kommer att förbättras genom de åtgärdsförslag som MSB för fram till regeringen (jämför med avsnitt 9.5.3). Genom de avvägningar som kan göras i den nationella försörjningsanalysen och de förslag som följer av de prioriteringar som behöver göras bör regeringen i budgetprocesser och författ- ningsprocesser få en samlad bild av resursbehoven och andra behov som utgör ett bättre underlag för vidare beslut än utan en nationell samordning av försörjningsberedskapen.

Vi beräknar att de årliga kostnaderna för statliga myndigheter på sikt ökar med sammanlagt 91,4 miljoner med anledning av våra för- slag. Vi sammanfattar i tabell 18.2 de årliga effekterna på statens

525

Konsekvenser

SOU 2023:50

budget. Första året bör kunna vara 2025, genom beslut i budgetpro- position för det året.

Tabell 18.2 Budgeteffekter av förslagen, sammanfattning

2022 års priser och löner. Miljoner kronor

	Första året	Andra året	Följande år

Ökad bemanning MSB	16,3	49,0	65,3
Ökad bemanning försörjningsanalysmyndigheter	25,8	25,8	25,8

Ändrad ledningsform MSB	0,3	0,3	0,3
Total budgeteffekt	42,4	75,1	91,4

Anm. Samma nyckeltal per årsarbetskraft har använts för berörda sektorsansvariga myndigheter och övriga beredskapsmyndigheter som för MSB i tabell 18.1. Beloppen omfattar inte någon årlig pris- och löneomräkning (PLO).

Finansiering av ökade utgifter på statens budget

Med den struktur som vi har föreslagit i kapitel 9 kommer försörj- ningsberedskapen att ha förutsättningar att utvecklas kontinuerligt. Sektorsansvariga myndigheter och MSB kommer att kunna utveckla förslag som gäller långsiktigt. Förslag som vinner gehör i budgetpro- cessen kommer att kunna få stabil finansiering. En sådan stabilitet minskar behovet av tidsbegränsade insatser i form av projektfinan- siering.

Ett tydligare behov av resursförstärkning finns enligt vår bedöm- ning för den nationella samordningen av försörjningsberedskapen vid MSB och för den sektorsvisa samordningen vid de sex försörj- ningsanalysmyndigheterna. Resursförstärkningarna kommer att inne- bära ökade utgifter på statens budget som motsvarar våra kostnads- beräkningar ovan.

Finansieringen av det tillskott till MSB:s förvaltningsanslag som behövs och tillskotten till de sex försörjningsanalysmyndigheterna ska därför i första hand ske genom en omprioritering från anslag 2:4 Krisberedskap under utgiftsområde 6. Som alternativ finansierings- källa bör medel kunna avdelas från de medel för civilt försvar som aviserades i propositionen Totalförsvar 2021–2025 och i kommande beslut om medel för civilt försvar för nästa totalförsvarsbesluts- period.

526

SOU 2023:50

Konsekvenser

18.2Konsekvenser för kommuner och regioner

Enligt vårt förslag i avsnitt 9.5.1 ska den behovsanalys som länssty- relserna ska göra omfatta att, i samverkan med kommuner och regioner, kartlägga och analysera behoven av försörjningsviktiga varor och tjänster samt identifiera företag som har betydelse för för- sörjningen på lokal respektive regional nivå. Som en konsekvens av förslaget i avsnitt 9.6.2 ska kommuner och regioner vara skyldiga att på förfrågan från en länsstyrelse lämna den information som läns- styrelserna behöver för att kunna fullgöra sina uppgifter enligt vårt förslag.

De finansieringsprinciper för försörjningsberedskapen som vi föreslår i avsnitt 16.3 är avsedda att utgöra en grund för riksdagens och regeringens vägval i utformningen av försörjningsberedskapen. För kommuner och regioner har vi föreslagit att den kommunala finansieringsprincipen ska gälla för stadigvarande förändringar av det kommunala ansvaret.

Även om vi bedömer att kostnaderna för denna uppgift är be- gränsade i förhållande till de uppgifter som redan ska utföras enligt LEH kan vi inte på förhand säga hur omfattande arbetet blir för kommuner och regioner med att sammanställa den information som länsstyrelserna behöver. Skulle arbetet när det kommer i gång bli av omfattande karaktär bör staten kunna komma överens med kommu- ner och regioner om ambitionsnivån och statens finansiering enligt den kommunala finansieringsprincipen.

18.3Konsekvenser för företag eller enskilda

De behovsanalyser som beredskapsmyndigheterna ska göra i vissa fall kommer att leda till fler kontakter med berörda företag. Vi har i kapitel 10 förslagit ett tydligt författningsstöd för att myndighe- terna ska kunna begära in de uppgifter som behövs från företag för att säkerställa myndigheternas tillgång till den information som be- hövs för behovs- och försörjningsanalyserna. Det innebär en utökad uppgiftsskyldighet enligt 2 § lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i total- försvarsplaneringen.

En konsekvensanalys enligt 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning förutsätter att vissa upp-

527

Konsekvenser

SOU 2023:50

gifter kan bedömas på förhand. Sådana bedömningar är möjliga när den reglering som övervägs kommer att innebära ett regelverk som alla eller vissa företag kontinuerligt måste förhålla sig till. I sådana fall kan beskrivningen av konsekvenserna omfatta antalet berörda företag, vilka branscher företagen är verksamma i, storleken på före- tagen, uppskattning av tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader. För våra förslag kan dessa och liknande uppgifter inte bedömas på förhand.

Bedömningen av i vilken utsträckning våra förslag medför att företag och andra näringsidkare kommer att behöva avsätta tid och personella resurser för sammanställningar till uppgiftslämnandet kommer att skilja sig åt från fall till fall. Trots detta är det rimligt att anta att fler företag i ökad utsträckning kommer att få avsätta per- sonella resurser för uppgiftslämnande. Om det medför betydande kostnader för näringsidkarna ska de enligt lagen ersättas för dessa. Sådana kostnader bör den myndighet som gör behovsanalysen stå för.

18.3.1Små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt

Företag kan i fredstida krissituationer och vid höjd beredskap vilja ställa om sin produktion för att möta en ny efterfrågan som upp- kommer på grund av störningar i de normala leveranskedjorna. Då kan frågor uppstå om vilka regler som gäller för den vara eller tjänst som skulle kunna vara aktuell för produktionsomställning. I av- snitt 11.2 för vi ett resonemang om att förmågan att ta reda på vad som gäller kan se olika ut för olika företag beroende på företagets storlek och administrativa kapacitet. Vårt förslag om en kontakt- punkt avseende information till företag som vill ställa om sin pro- duktion vid fredstida krissituationer och höjd beredskap blir gynn- samt för alla företag, men får sannolikt störst effekt för små- och medelstora företag. Det beror på att behovet av egen administrativ kapacitet minskar genom den föreslagna funktionen när det gäller kunskap om regelverk som företaget i fråga normalt inte berörs av. Sådana marginaler finns det sannolikt mindre av i små och medel- stora företag.

528

SOU 2023:50

Konsekvenser

18.4Övriga konsekvenser för samhället

Den samhällsekonomiska nyttan av våra förslag är svår att beräkna, eftersom den främst beror på vilka beslut med stöd av försörjnings- analyserna som riksdagen eller regeringen väljer att fatta. Även om nyttan är svår att kvantifiera kommer förslagen att leda till en star- kare försörjningsförmåga, det vill säga förmågan att vid fredstida krissituationer och höjd beredskap upprätthålla den försörjning av varor och tjänster som är nödvändig för befolkningens överlevnad, för att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna samt för att bidra till det militära försvarets förmåga. Positiva effekter uppstår också om företag kan fortsätta leverera varor och tjänster och på så sätt sysselsätta människor i perioder av kris.

Våra förslag innebär att ett antal statliga myndigheter kommer att få personella förstärkningar för att kunna utföra sina nya uppgifter. Vår bedömning är dock att det inte kommer att ha några signifikanta konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet.

Vi bedömer att våra förslag inte heller kommer att påverka brotts- ligheten och det brottsförebyggande arbetet, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

529

19 Författningskommentar

19.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta

i totalförsvarsplaneringen

1 §

Ägare eller innehavare av industriella anläggningar, andra näringsidkare samt sådana arbetsgivarorganisationer och arbetstagarorganisationer som avses i 6 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet är, enligt be- stämmelserna i denna lag, skyldiga att på begäran av den myndighet som regeringen bestämmer (totalförsvarsmyndighet), delta i totalförsvarspla- neringen samt i planeringen av försörjningsberedskapen.

Lagen gäller varken statliga eller kommunala myndigheter och inte heller den som i stället omfattas av särskilda föreskrifter för totalförsvaret.

Paragrafen innehåller bestämmelser om vilka aktörer som är skyldiga att delta i totalförsvarsplaneringen. Genom ändringen i första stycket utvidgas lagen från att enbart gälla planering för totalförsvaret, till att även omfatta planering av försörjningsberedskapen. Ändringen ska ses mot bakgrund av de uppgifter som tillkommer beredskapsmyndig- heterna och vissa sektorsansvariga myndigheter enligt förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap med att göra behovs- och försörjningsanalyser.

Med försörjningsberedskap avses den verksamhet som syftar till att vid fredstida krissituationer och höjd beredskap upprätthålla den försörjning av varor och tjänster som är nödvändig för att trygga befolkningens överlevnad, säkerställa de viktigaste samhällsfunktio- nerna eller bidra till det militära försvarets förmåga. Med de viktigaste samhällsfunktionerna avses sådana samhällsfunktioner som ska säker- ställas under höjd beredskap.

531

Författningskommentar

SOU 2023:50

Ändringen innebär att lagens tillämpningsområde utvidgas från att tidigare vara begränsad till planeringen för höjd beredskap, till att nu även omfatta planeringen för fredstida krissituationer, så länge det avser försörjningsberedskapen. I praktiken innebär ändringen bland annat att totalförsvarsmyndigheterna har möjlighet att begära den information från näringsidkare som behövs för myndigheternas arbete med behovs- och försörjningsanalyser enligt förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap.

Den närmare innebörden av skyldigheten enligt första stycket framgår av andra och tredje paragraferna.

Övriga ändringar är av redaktionell karaktär. Övervägandena finns i avsnitt 10.3.3.

2 §

Ägare eller innehavare av industriella anläggningar och andra näringsidkare ska lämna de upplysningar om personal, lokaler, maskiner och annan utrust- ning, produktion, förbrukning av energi, råvaror och andra förnödenheter, lagerhållning, transporter, leverantörer, inköp, leveranser och annat dylikt som totalförsvarsmyndigheterna behöver för sitt planeringsarbete samt, om det behövs, i övrigt medverka vid planeringen av de egna uppgifterna inom total- försvaret.

Den som på grund av bestämmelserna i första stycket har fått utföra arbete som har medfört betydande kostnader, kan få ersättning för detta av allmänna medel. Kan överenskommelse om ersättningen inte träffas med den myndighet som har begärt arbetet, ska frågan hänskjutas till avgörande av skiljemän enligt lagen (1999:116) om skiljeförfarande. Skiljemännen av- gör om ersättning ska utgå och bestämmer i så fall ersättningens storlek.

I paragrafen finns en närmare beskrivning av vad den skyldighet som kommer till uttryck i första paragrafen innebär för ägare eller inne- havare av industriella anläggningar och andra näringsidkare.

Genom ändringen i första stycket utökas uppgiftsskyldigheten till att även omfatta uppgifter om transporter och leverantörer. Med trans- porter avses olika typer av transportmedel så som vägfordon, tåg, far- tyg och luftfarkoster för att förflytta något från en plats till en annan. Uppgifter om leverantörer syftar på information om vilka leveran- törer som företagen är beroende av för att kunna upprätthålla sin verk- samhet. Övervägandena finns i avsnitt 10.3.4.

532

SOU 2023:50

Författningskommentar

Andra stycket uppdateras på så sätt att den numera upphävda lagen (1929:145) om skiljemän ersätts med en hänvisning till lagen (1999:116) om skiljeförfarande. Övervägandena finns i avsnitt 10.3.5.

Övriga ändringar är endast språkliga.

5 §

Totalförsvarsmyndigheterna får meddela de förelägganden som behövs för efterlevnaden av 2 §. I beslut om föreläggande kan vite sättas ut.

Beslut om föreläggande får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Paragrafen reglerar vissa tvångsåtgärder gentemot den som inte full- gör de skyldigheter som följer av 2 §.

Paragrafens andra stycke ändras på så sätt att det numera anges att ett beslut om föreläggande får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, i stället för till regeringen. Övervägandena finns i avsnitt 10.3.5.

19.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid

och höjd beredskap

6 kap. Skyldighet att lämna upplysningar m.m. om krigsfångar och andra skyddade personer samt viss annan informationsskyldighet

3 §

På begäran av länsstyrelsen ska kommuner och regioner lämna information om sina behov av sådana varor och tjänster som är nödvändiga för att vid fredstida krissituationer och höjd beredskap säkerställa försörjningen av de vik- tigaste samhällsfunktionerna i kommunerna och regionerna.

Kommuner och regioner ska även lämna information om vilka närings- idkare som är nödvändiga för försörjningen av viktiga samhällsfunktioner på lokal och regional nivå.

Paragrafen, som är ny, reglerar kommuners och regioners skyldighet att lämna information till länsstyrelserna. Övervägandena finns i av- snitt 9.6.2. Bestämmelsen ska ses mot bakgrund av den skyldighet som åligger beredskapsmyndigheterna enligt förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap att analysera behoven av försörjnings- viktiga varor och tjänster inom myndigheternas respektive ansvars-

533

Författningskommentar

SOU 2023:50

områden (behovsanalyser). De analyser som länsstyrelserna ska ta fram ska enligt samma förordning inkludera behoven i kommuner och regioner.

Informationsskyldigheten omfattar kommunernas och regionernas behov av sådana varor och tjänster som är nödvändiga för att kommu- nerna och regionerna ska kunna säkerställa de viktigaste samhälls- funktionerna vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap får enligt 12 § förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extra- ordinära händelser i fredstid och höjd beredskap meddela verkställig- hetsföreskrifter avseende informationsskyldigheten.

19.3Förslaget till förordning om upphävande av förordningen (1982:517)

om beredskapsersättning, beredskapslån och beredskapsgaranti

Förslaget innebär att förordningen om beredskapsersättning, bered- skapslån och beredskapsgaranti upphör att gälla vid utgången av juni 2024. Övervägandena finns i avsnitt 16.2.1.

19.4Förslaget till förordning om ändring

i förordningen (1982:1005) om skyldighet

för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen

1 §

Rätt att begära upplysningar eller att begära medverkan enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisatio- ner m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen har – förutom Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Myndigheten för totalförsvarsanalys

–följande totalförsvarsmyndigheter:

1.Affärsverket svenska kraftnät,

2.Arbetsförmedlingen,

3. Bolagsverket,

4.Domstolsverket,

5.E-hälsomyndigheten,

6.Energimarknadsinspektionen,

7.Finansinspektionen,

534

SOU 2023:50

Författningskommentar

8.Folkhälsomyndigheten,

9.Fortifikationsverket,

10.Försvarets materielverk,

11.Försvarsmakten,

12.Försäkringskassan,

13.Kommerskollegium,

14.Kriminalvården,

15.Kustbevakningen,

16.Lantmäteriet,

17.Livsmedelsverket,

18.Luftfartsverket,

19.Läkemedelsverket,

20.länsstyrelserna,

21.Migrationsverket,

22.Myndigheten för digital förvaltning,

23.Myndigheten för psykologiskt försvar,

24.Naturvårdsverket,

25.Pensionsmyndigheten,

26.Polismyndigheten,

27.Post- och telestyrelsen,

28.Riksgäldskontoret,

29.Sjöfartsverket,

30.Skatteverket,

31.Socialstyrelsen,

32.Statens energimyndighet,

33.Statens jordbruksverk,

34.Statens servicecenter,

35.Statens skolverk,

36.Statens veterinärmedicinska anstalt,

37.Strålsäkerhetsmyndigheten,

38.Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut,

39.Tillväxtverket,

40.Trafikverket,

41.Transportstyrelsen,

42. Tullverket och

43. Åklagarmyndigheten.

Paragrafen anger vilka myndigheter som är totalförsvarsmyndigheter. Ändringen innebär en antalet totalförsvarsmyndigheter utökas på så sätt att samtliga beredskapsmyndigheter som har i uppgift att göra be- hovsanalyser enligt förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap blir totalförsvarsmyndigheter. Alla beredskapsmyndigheter med undantag av Säkerhetspolisen har därmed möjlighet att begära upplysningar från näringsidkare för planeringen av totalförsvaret och försörjningsberedskapen. Övervägandena finns i avsnitt 10.3.6.

535

Författningskommentar

SOU 2023:50

19.5Förslaget till förordning om ändring

i förordningen (2006:637) om kommuners

och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap

12 §

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela närmare före- skrifter om

1.sådana risk- och sårbarhetsanalyser som avses i 2 kap. 1 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordi- nära händelser i fredstid och höjd beredskap och

2.informationsskyldigheten i 6 kap. 3 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

Paragrafen innehåller bestämmelser om normgivningsbemyndigan- den. Övervägandena finns i avsnitt 9.6.2.

Punkten två är ny och innebär att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela verkställighetsföreskrifter även avseende kommuners och regioners informationsskyldighet i 6 kap. 3 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extra- ordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Sådana föreskrifterna kan till exempel gälla hur informationen ska redovisas till läns- styrelserna.

19.6Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

Verksamhetsområde

1 §

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka, kris, krig eller krigsfara.

Myndigheten ska

1.utveckla och stödja arbetet med civilt försvar,

2.utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser och vara pådrivande i arbetet med förebyggande och sårbarhetsreducerande åtgärder,

536

SOU 2023:50

Författningskommentar

3.arbeta med och verka för samordning mellan berörda samhällsaktörer för att förebygga och hantera olyckor, kriser och konsekvenser av krig och krigsfara,

4.samordna kommunerna på nationell nivå och stödja dem med råd och information i deras verksamhet enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor samt utföra tillsyn enligt samma lag,

5.bidra till att minska konsekvenser av olyckor, kriser, krig och krigs-

fara,

6.följa upp och utvärdera samhällets arbete med krisberedskap och civilt försvar,

7.se till att utbildning och övningar kommer till stånd inom myndig- hetens ansvarsområde,

8.företräda det civila försvaret på central nivå i frågor som har betydelse för avvägningen mellan civila och militära behov av samhällets resurser om inte något annat följer av annan författning, och

9.ansvara för den nationella samordningen av försörjningsberedskapen.

I paragrafen regleras myndighetens grunduppdrag. Genom tillägget i andra stycket 9 tydliggörs att ansvaret för den nationella samord- ningen av försörjningsberedskapen ingår i myndighetens grundupp- drag. Ansvaret gäller i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret, vilket följer av första stycket. Vilka närmare uppgifter som ansvaret omfattar framgår av andra bestämmelser, bland annat 9 b–f §§.

Övervägandena finns i avsnitt 14.6.

Samordning av försörjningsberedskapen

9 b §

Myndigheten ska vartannat år göra en nationell försörjningsanalys av sam- hällets samlade behov av och tillgång till försörjningsviktiga varor och tjänster. I den ska även ingå en analys av behovet av och tillgången till försörjnings- viktiga varor och tjänster som inte omfattas av någon annan myndighets ansvars- område (övriga varor och tjänster).

Den nationella försörjningsanalysen ska innehålla förslag på åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa tillgången till de varor och tjänster som iden- tifierats samt hur dessa åtgärder bör prioriteras.

Analysen ska göras med utgångspunkt i det underlag som lämnats till myn- digheten enligt 18 c § tredje stycket, 24 a 1 andra stycket och 24 c § femte stycket förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap.

Arbetet ska ske i samråd med Försvarsmakten i fråga om Försvarsmaktens behov av civila resurser.

Senast den 1 mars varje jämnt årtal ska myndigheten lämna den nationella försörjningsanalysen till Regeringskansliet (Försvarsdepartementet).

537

Författningskommentar

SOU 2023:50

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om den nationella försörjningsanalysen. Övervägandena finns i avsnitt 9.2, 9.5.3, 9.7, 9.9.4 och 15.3.

Av första stycket framgår att den nationella försörjningsanalysen ska avse samhällets samlade behov av och tillgång till försörjnings- viktiga varor och tjänster. Med försörjningsviktiga varor och tjänster avses varor och tjänster som är nödvändiga för att vid fredstida kris- situationer och höjd beredskap trygga befolkningens överlevnad, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna eller för att bidra till det militära försvarets förmåga. Den nationella analysen ska inklu- dera en analys av behovet av och tillgången till försörjningsviktiga så kallade övriga varor och tjänster. Med övriga varor och tjänster avses sådana varor och tjänster som inte omfattas av någon annan myndig- hets ansvarsområde.

Det framgår av andra stycket att analysen ska innehålla förslag på åtgärder för att stärka försörjningsberedskapen och förslag på hur åtgärderna bör prioriteras.

Av tredje stycket följer att den nationella försörjningsanalysen ska göras med utgångspunkt i de sektorsvisa försörjningsanalyser och sam- manställningar som myndigheten får del av från beredskaps- och sek- torsansvariga myndigheter. Det räcker inte att den nationella analysen utgör en sammanställning av vad som framkommer i de sektorsvisa analyserna. Avsikten är att myndigheten ska göra en egen analys.

Bestämmelsen i fjärde stycket innebär att myndigheten måste sam- råda med Försvarsmakten i frågor som gäller Försvarsmaktens behov av civila resurser. Eftersom den nationella försörjningsanalysen kom- mer att omfatta varor och tjänster som Försvarsmakten är beroende av innebär bestämmelsen i praktiken att samråd med Försvarsmakten alltid ska ske. Hur samrådet närmare ska gå till är upp till myndig- heterna att bestämma.

Femte stycket reglerar när och till vem rapportering ska ske.

9 c §

Myndigheten ska inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap bistå företag med information eller uppgifter om vart företag kan vända sig för att få information om

1.produkt- och tjänstespecifika regler,

2.certifiering och testning,

3.licenser,

538

SOU 2023:50

Författningskommentar

4.dispenser och tillfälliga regelförenklingar för produktion av försörjnings- viktiga varor och tjänster samt

5.möjlighet till finansiellt stöd för innovation.

Paragrafen, som är ny, innebär att myndigheten ska tillhandahålla en kontaktpunkt för företag som vill ställa om sin produktion till en annan. Förmågan att kunna bistå företag med relevant information kräver att myndigheten bygger upp kompetensen redan i fred. Myn- digheten behöver inte ha detaljerad kunskap avseende samtliga punk- ter som anges i paragrafen. Däremot ska myndigheten kunna hänvisa företaget till den aktör som bäst kan svara på företagets frågor. Över- vägandena finns i avsnitt 11.2.

9 d §

Myndigheten ska upprätta och upprätthålla statliga beredskapslager avseende varor som inte omfattas av någon annan myndighets ansvarsområde och som är nödvändiga för att i fredstida krissituationer och höjd beredskap säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och befolkningens överlevnad.

Paragrafen, som är ny, innebär att myndigheten ska beredskapslagra försörjningsviktiga varor. I första stycket anges vilka varor som ska lagerhållas. Enbart varor som inte omfattas av någon annan myndig- hets ansvarsområde omfattas av lagerhållningsskyldigheten. Övervä- gandena finns i avsnitt 13.4.1

9 e §

Myndigheten ska bistå andra myndigheter med kunskap och information i frågor som rör beredskapslagring.

Paragrafen är ny. Att bistå med kunskap och information innebär exempelvis att myndigheten ger vägledning eller goda exempel på hur arbetet med beredskapslagring kan utföras. Övervägandena finns i avsnitt 13.4.4.

9 f §

Myndigheten får bedriva uppdragsverksamhet i form av beredskapslagring med tillhörande tjänster på uppdrag av andra statliga myndigheter.

539

Författningskommentar

SOU 2023:50

Paragrafen, som är ny, innebär att myndigheten får bedriva uppdrags- verksamhet i form av beredskapslagring. De tillhörande tjänsterna kan exempelvis omfatta anskaffning av lokaler eller andra anläggningar samt lagring av varan. Tjänsten kan även omfatta inköp och distribu- tion av de varor som lagerhålls. Varor som kan komma i fråga för lager- hållning är främst sådana som inte omsätts i vardagen. Övervägandena finns i avsnitt 13.4.2.

Myndighetsledning

19 §

Myndigheten leds av en styrelse.

Paragrafen reglerar myndighetens ledningsform.

Myndigheten var tidigare en enrådighetsmyndighet. Ändringen innebär att myndigheten blir en styrelsemyndighet. Övervägandena finns i avsnitt 14.7.

20 §

Styrelsen består av högst nio ledamöter.

Paragrafen reglerar det högsta antalet styrelseledamöter som ska finnas i styrelsen. Tidigare lydelse innehöll bestämmelser om ett insynsråd. Ändringen är en följd av att ledningsformen ändras. Ledamöterna och styrelsens ordförande utses av regeringen. Övervägandena finns i avsnitt 14.7.

Särskilda organ

21 a §

Inom myndigheten finns ett rådgivande organ som benämns försörjningsbered- skapsråd. Det rådgivande organet ska verka för ömsesidigt informationsutbyte och för att samarbetet mellan statliga myndigheter och näringslivet utvecklas i frågor som rör försörjningsberedskapen och som berör både näringslivet och staten.

Myndighetschefen är ordförande i rådet.

540

SOU 2023:50

Författningskommentar

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om hur myndigheten ska organiseras.

I första stycket framgår att det inom myndigheten ska finnas ett råd- givande organ som benämns försörjningsberedskapsråd och som ska verka för ömsesidigt informationsutbyte och för utveckling av sam- arbetet mellan statliga myndigheter och näringslivet inom försörj- ningsberedskapen. Rådet utgör en del av myndigheten. Utomstående personer som genom tydliga beslut knyts att delta i rådet kommer därmed att delta i myndighetens verksamhet när han eller hon utför sina uppgifter i rådet.

Av andra stycket följer att myndighetschefen är ordförande i rådet. Övervägandena finns i avsnitt 14.9.

Anställningar och uppdrag

23 a §

Ledamöterna i försörjningsberedskapsrådet utses av myndigheten.

Av paragrafen, som är ny, följer att det är myndigheten som utser leda- möterna i försörjningsberedskapsrådet. Det finns inte någon formell gräns på antalet ledamöter. Övervägandena finns i avsnitt 14.9.

Avgifter

26 b §

Myndigheten ska ta ut avgifter för den verksamhet som bedrivs i 9 f § och besluta om avgifternas storlek.

Av paragrafen, som är ny, följer att myndigheten ska ta ut avgifter för den beredskapslagring som myndigheten åtagit sig åt andra myn- digheter enligt 9 f §. Myndigheten får disponera inkomsterna från avgifterna vilket framgår av 30 §. Övervägandena finns i avsnitt 13.4.3.

541

Författningskommentar

SOU 2023:50

19.7Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket

Uppgifter

3 b §

Trafikverkets försörjningsanalys enligt 24 b och c §§ förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap ska omfatta även behoven av och till- gången till transporter (transportörer och logistikcentrum).

Paragrafen är ny. Övervägandena finns i avsnitt 15.4.

Av förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap följer att vissa beredskapsmyndigheter har i uppgift att göra behovs- analyser avseende behoven av försörjningsviktiga varor och tjänster inom myndighetens ansvarsområde. Behovsanalyserna ligger till grund för de försörjningsanalyser över samhällets samlade behov av och till- gång till försörjningsviktiga varor och tjänster som omfattas av bered- skapssektorns ansvarsområde och som vissa sektorsansvariga myn- digheter har i uppgift att ta fram enligt samma förordning. Som sektorsansvarig myndighet för beredskapssektorn Transporter ansva- rar Trafikverket för att göra försörjningsanalyser inom den sektorn. Den nya bestämmelsen innebär att Trafikverket ska inkludera trans- portörer och logistikcentrum, som i dag inte omfattas av någon myn- dighets ansvarsområde, i sina försörjningsanalyser.

19.8Förslaget till förordning om ändring

i förordningen (2015:527) med instruktion för Upphandlingsmyndigheten

2 §

Myndigheten ska ge upphandlingsstöd till upphandlande myndigheter, enheter och leverantörer. Stödet ska inriktas på att

1.bidra till att upphandlingar hanteras strategiskt, genom metodutveck- ling eller på annat sätt,

2.bidra till att upphandlingar planeras, genomförs, följs upp och utvär- deras på ett ändamålsenligt sätt,

3.verka för ökad miljöhänsyn och sociala hänsyn samt utveckla och för- valta kriterier för miljöhänsyn, inklusive energikrav, och sociala hänsyn in- om upphandling,

4.öka kompetensen om innovationsupphandling,

542

SOU 2023:50

Författningskommentar

5.bidra till att hela inköpsprocessen kan genomföras elektroniskt och delta i standardiseringen av densamma,

6.underlätta för små och medelstora företag samt idéburna organisatio- ner att delta i upphandling,

7.utveckla och förvalta

a)en nationell databas för statistik på upphandlingsområdet,

b)en nationell databas för annonsering av valfrihetssystem, och

c)en kriteriedatabas för miljöanpassad upphandling, samt

8.bidra till att krisberedskaps- och totalförsvarsaspekter säkerställs i upp- handling av samhällsviktig verksamhet och sådan verksamhet som är nödvän- dig för totalförsvaret.

Paragrafen har ändrats. Övervägandena finns i avsnitt 15.6. Myndigheten ska ge upphandlingsstöd till upphandlande myndig-

heter, enheter och leverantörer. Av tillägget i punkten 8 följer att stödet ska inriktas även på att bidra till att krisberedskaps- och totalförsvars- aspekter säkerställs i upphandling av samhällsviktig verksamhet och samhällsviktig verksamhet som är nödvändig för totalförsvaret. Det kan exempelvis handla om vilka krav på leveranssäkerhet som kan ställas i upphandlingen eller hur force majeure-klausuler och andra särskilda kontraktsvillkor kan utformas.

Med samhällsviktig verksamhet avses verksamhet, tjänst eller infra- struktur som upprätthåller eller säkerställer samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet.

19.9Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap

Undantag från förordningens tillämpningsområde

3 §

För Regeringskansliet, kommittéväsendet och Försvarsmakten gäller en- dast bestämmelsen i 13 § om informationshanteringssystem.

För Bokföringsnämnden och Finanspolitiska rådet gäller inte bestäm- melsen i 7 § om risk- och sårbarhetsanalys.

För Klimatpolitiska rådet gäller inte bestämmelserna i 7 § om risk- och sårbarhetsanalys och 8 § om utbildning och övning.

För Säkerhetspolisen gäller inte bestämmelserna i 12 § andra och tredje styckena och 22 § andra, tredje och femte styckena om informationsskyl- dighet, 14 § om it-incidentrapportering, 18 a och c §§ om behovsanalys och 19 § om risk- och sårbarhetsbedömning.

543

Författningskommentar

SOU 2023:50

För Fortifikationsverket, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Försvarshögskolan, Försvarsunderrättelsedomstolen, Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten, Totalförsvarets forskningsinstitut och Totalförsvarets plikt- och prövningsverk gäller inte bestämmelserna i 12 § andra och tredje styckena om informationsskyldighet, 14 § om it-incident- rapportering och 17 § om risk- och sårbarhetsbedömning.

För Myndigheten för totalförsvarsanalys gäller inte bestämmelsen i 12 § tredje stycket om informationsskyldighet.

För utlandsmyndigheterna tillämpas denna förordning endast i den ut- sträckning som bestäms i föreskrifter som meddelas av Regeringskansliet (Utrikesdepartementet).

Paragrafen innehåller bestämmelser om undantag från förordningens tillämpningsområde. Av ändringarna i fjärde stycket följer att Säkerhets- polisen undantas från skyldigheten att göra behovsanalyser och skyldig- heten att på förfrågan från någon av de sektorsansvariga myndigheterna som har i uppgift att göra försörjningsanalyser, eller Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, lämna den information om sina behov av försörjningsviktiga varor och tjänster som dessa myndigheter behöver för sitt respektive arbete med försörjningsanalyser.

Ändringen i femte och sjätte styckena innebär att även de myndig- heter som räknas upp i dessa stycken undantas från skyldigheten att på förfrågan från någon av de sektorsansvariga myndigheterna som har i uppgift att göra försörjningsanalyser, eller Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap, lämna den information om sina behov av för- sörjningsviktiga varor och tjänster som dessa myndigheter behöver för sitt respektive arbete med försörjningsanalyser.

Övervägandena finns i avsnitt 9.5.1 och 9.6.1.

Uttryck i förordningen

6 §

I denna förordning avses med

1.fredstida krissituationer: situationer som

– avviker från det normala,

– drabbar många människor, stora delar av samhället eller hotar grund-

läggande värden,

–innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunktioner, och

–kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer,

544

SOU 2023:50

Författningskommentar

2.samhällsviktig verksamhet: verksamhet, tjänst eller infrastruktur som upprätthåller eller säkerställer samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet,

3.försörjningsberedskap: verksamhet som syftar till att vid fredstida kris- situationer och höjd beredskap upprätthålla den försörjning av varor och tjäns- ter som är nödvändig för att trygga befolkningens överlevnad, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna eller bidra till det militära försvarets förmåga.

Paragrafen innehåller definitioner av vissa grundläggande begrepp. Tredje punkten är ny och innebär att även begreppet försörjnings-

beredskap definieras. Med viktiga samhällsfunktion avses samhälls- funktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet. Med de viktigaste samhällsfunktionerna avses sådana samhällsfunktioner som ska säkerställas under höjd beredskap. Övervägandena finns i avsnitt 9.10.2.

Informationsskyldighet

12 §

Varje myndighet ska på förfrågan från Regeringskansliet lämna den infor- mation som behövs för samlade lägesbilder.

Varje myndighet ska även på förfrågan från Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap lämna den information som behövs för att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt 7 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap. När det gäller det civila försvarets stöd till det militära försvaret ska information endast lämnas i fråga om den eventuella påverkan stödet har på möjligheterna att tillgodose civila behov av samhällets resurser.

Varje myndighet ska även på förfrågan från Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap eller någon av de sektorsansvariga myndigheterna som enligt 24 b § ska göra försörjningsanalyser lämna den information om sina behov av försörjningsviktiga varor och tjänster som myndigheterna behöver för sitt analysarbete.

Paragrafen innehåller bestämmelser som reglerar skyldigheter för myndigheter under regeringen att lämna information till Regerings- kansliet och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

Tredje stycket är nytt och innebär att informationsskyldigheten utökas. Att informationsskyldigheten är begränsad till försörjnings- viktiga varor och tjänster som myndigheten behöver innebär att det ska vara fråga om varor och tjänster som är nödvändiga för att myn- digheten ska kunna upprätthålla den egna verksamheten i fredstida

545

Författningskommentar

SOU 2023:50

krissituationer och höjd beredskap. Vidare ligger en begränsning i att den sektorsansvariga myndigheten, eller Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap, som begär informationen ska vara i behov av den för sitt arbete med försörjningsanalyser. Förfrågan kan komma från var och en av de sektorsansvariga myndigheterna som ska göra försörjningsanalyser eller från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Av 3 § framgår vilka myndigheter som är undantagna från skyldigheten att lämna information.

Övervägandena finns i avsnitt 9.6.1.

Beredskapsmyndigheters uppgifter inför

och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap

Beredskapsmyndigheter

18 §

Statliga myndigheter med ansvar inom en eller flera viktiga samhällsfunktio- ner och vars verksamhet har särskild betydelse för samhällets krisberedskap och totalförsvaret ska vara beredskapsmyndigheter.

Av bilaga 1 till denna förordning framgår vilka myndigheter som är bered- skapsmyndigheter.

Beredskapsmyndigheternas uppgifter, utöver de uppgifter som de har enligt 7–16 §§, följer av 18 a–22 §§.

Paragrafen har justerats. Ändringen i tredje stycket är en följd av att det införs nya uppgifter för beredskapsmyndigheterna.

Behovsanalys

18 a §

Beredskapsmyndigheterna ska kartlägga och analysera behoven av försörjnings- viktiga varor och tjänster som omfattas av myndighetens ansvarsområde.

Analysen ska även innehålla uppgifter om vilka näringsidkare som bedriver samhälls- respektive totalförsvarsviktig verksamhet inom ansvarsområdet.

Paragrafen är ny. Övervägandena finns i avsnitt 9.2.2 och 9.5.1.

Av bestämmelsen följer en skyldighet för beredskapsmyndigheterna att göra behovsanalyser. Med ansvarsområde avses såväl den egna verk- samheten som ansvarsområdet i stort. Det kan vara det område myn-

546

SOU 2023:50

Författningskommentar

digheten verkar inom eller har någon form av ansvar för, exempelvis samverkansansvar eller tillsynsansvar. Flera beredskapsmyndigheters behovsanalyser kommer därmed att omfatta även vissa privata aktö- rernas behov.

Säkerhetspolisen är undantagen skyldigheten att göra behovsanalys vilket framgår av 3 §.

18 b §

Länsstyrelsernas behovsanalys enligt 18 a § ska omfatta behoven av försörj- ningsviktiga varor och tjänster i den egna verksamheten samt i kommunerna och regionerna inom länet.

Analysen ska även innehålla uppgifter om vilka näringsidkare som är nöd- vändiga för försörjningen på lokal och regional nivå.

Paragrafen, som är ny, anger vad länsstyrelsernas behovsanalyser ska innehålla. Övervägandena finns i avsnitt 9.5.1.

Av första stycket framgår att länsstyrelsernas behovsanalyser en- bart ska omfatta behoven i den egna verksamheten och inte, vilket är fallet för övriga beredskapsmyndigheter, behoven inom ansvars- området. Analyserna ska därmed omfatta de varor och tjänster som länsstyrelserna är i behov av för att klara av den egna verksamheten även under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Därutöver ska analyserna omfatta behoven i kommunerna och regionerna. Med det avses varor och tjänster som behövs för att kommunerna och regionerna, vid fredstida krissituationer och under höjd beredskap, ska kunna upprätthålla den samhällsviktiga verksamhet som kommu- nerna och regionerna ansvarar för. När det gäller kommunernas och regionernas behov åsyftas alltså behoven inom deras respektive an- svarsområden.

Av andra stycket framgår att analysen ska innehålla uppgifter om näringsidkare som är nödvändiga för försörjningen på lokal och regio- nal nivå.

18 c §

Beredskapsmyndigheterna ska, senast vid utgången av september månad varje jämnt årtal, lämna behovsanalysen till den sektorsansvariga myndigheten i beredskapssektorn.

547

Författningskommentar

SOU 2023:50

Länsstyrelserna och de beredskapsmyndigheter som inte ingår i någon bered- skapssektor ska dela upp behovsanalysen efter ansvarsområde för de bered- skapssektorer som anges i 24 b § och, vid samma tidpunkt som i första stycket, lämna behovsanalysen till respektive sektorsansvarig myndighet som enligt 24 b § ska göra försörjningsanalyser.

Uppgifter om försörjningsviktiga varor och tjänster som inte omfattas av ansvarsområdena för de beredskapssektorer som anges i 24 b § ska samman- ställas och lämnas till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

Paragrafen är ny och reglerar när och till vem rapportering av behovs- analyserna ska ske. Övervägandena finns i avsnitt 9.9.

Av första stycket följer att beredskapsmyndigheterna ska lämna den behovsanalys som myndigheten tar fram till den sektorsansvariga myndigheten i beredskapssektorn. Utgångspunkten är att beredskaps- myndigheterna enbart ska ta fram en behovsanalys. Till vilken sek- torsansvarig myndighet de beredskapsmyndigheter som ingår i flera beredskapssektorer ska skicka sin analys till bör avgöras i samverkan mellan myndigheterna.

För länsstyrelserna och de beredskapsmyndigheter som inte ingår i någon beredskapssektor gäller i stället andra stycket. Dessa myndig- heter ska rapportera behovsanalyserna vid samma tidpunkt som övriga beredskapsmyndigheter men rapportering ska ske direkt till den sektorsansvariga myndighet som har i uppgift att göra försörjnings- analys. Informationen ska därför delas upp efter ansvarsområde. Exempelvis ska uppgifter om varor och tjänster som kan sägas höra till ansvarsområdet för beredskapssektorn Energiförsörjning lämnas till Energimyndigheten, medan uppgifter om varor och tjänster som kan sägas höra till ansvarsområdet för Livsmedelsförsörjning och dricksvatten lämnas till Livsmedelsverket.

Behovsanalyserna kan innehålla uppgifter om varor och tjänster som inte kan sägas ha någon naturlig hemvist i någon av de bered- skapssektorer inom vilka försörjningsanalyser ska tas fram. Av tredje stycket framgår att sådana varor och tjänster ska sammanställas och lämnas till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Tredje stycket avser enbart länsstyrelserna och de beredskapsmyndigheter som inte ingår i någon beredskapssektor. Det framgår av 24 a § att motsvarande uppdelning ska göras av de sektorsansvariga myndig- heterna efter att de tagit del av beredskapsmyndigheternas behovs- analyser enligt första stycket i denna paragraf.

548

SOU 2023:50

Författningskommentar

Sektorsansvariga myndigheters uppgifter inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap

Sektorsansvariga myndigheter

23 §

Vissa beredskapsmyndigheter ska ingå i beredskapssektorer. I varje bered- skapssektor ska en av beredskapsmyndigheterna vara sektorsansvarig myn- dighet. Övriga beredskapsmyndigheter i sektorn ska delta i arbetet.

Av bilaga 2 till denna förordning framgår beredskapssektorernas indel- ning och vilka beredskapsmyndigheter som är sektorsansvariga myndig- heter.

De sektorsansvariga myndigheternas uppgifter, utöver de uppgifter som beredskapsmyndigheterna har enligt 7–16 §§, 18 a och 18 c §§ samt 19–22 §§, följer av 24 och 25 §§.

Ändringen i tredje stycket är en följd av att det införs nya uppgifter för beredskapsmyndigheterna i 18 a och 18c §§.

Sammanställning av behovsanalyser

24 a §

De sektorsansvariga myndigheterna ska sammanställa de behovsanalyser som myndigheterna får del av enligt 18 c § och lämna sammanställningarna till respektive sektorsansvarig myndighet som enligt 24 b § ska göra försörjnings- analyser. Sammanställningarna ska vara uppdelade efter ansvarsområde för de beredskapssektorer som anges i 24 b §.

Uppgifter om försörjningsviktiga varor och tjänster som inte omfattas av dessa beredskapssektorers ansvarsområden ska sammanställas och lämnas till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

Paragrafen, som är ny, anger vad de sektorsansvariga myndigheterna ska göra med de behovsanalyser som beredskapsmyndigheterna ska skicka till den sektorsansvariga myndigheten inom beredskapssektorn.

Av första stycket framgår att det ankommer på samtliga sektors- ansvariga myndigheter att sortera informationen i de behovsanalyser som de erhåller från beredskapsmyndigheterna. Informationen ska fördelas på de beredskapssektorer inom vilka en sektorsansvarig myndighet har i uppgift att ta fram försörjningsanalyser. Vilka dessa är framgår av 24 b §. Exempelvis ska uppgifter om varor och tjänster som kan sägas höra till ansvarsområdet för beredskapssektorn Energi-

549

Författningskommentar

SOU 2023:50

försörjning lämnas till Energimyndigheten, medan uppgifter om varor och tjänster som kan sägas höra till ansvarsområdet för Livsmedels- försörjning och dricksvatten lämnas till Livsmedelsverket.

Behovsanalyserna kan innehålla uppgifter om varor och tjänster som inte kan sägas höra hemma i någon av de beredskapssektorer inom vilka försörjningsanalyser ska tas fram. Av andra stycket fram- går att sådana varor och tjänster ska sammanställas och lämnas till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

Övervägandena finns i avsnitt 9.9.

Försörjningsanalys

24 b §

De sektorsansvariga myndigheterna i beredskapssektorerna Elektroniska kom- munikationer och post, Energiförsörjning, Finansiella tjänster, Hälsa, vård och omsorg, Livsmedelsförsörjning och dricksvatten samt Transporter ska göra försörjningsanalyser.

Paragrafen, som är ny, anger vilka myndigheter som ska göra försörj- ningsanalyser. Övervägandena finns i avsnitt 9.4.1 och 9.5.2. Den närmare innebörden av analysarbetet framgår av 24 c §.

24 c §

En försörjningsanalys enligt 24 b § ska avse samhällets samlade behov av och tillgång till försörjningsviktiga varor och tjänster som omfattas av beredskaps- sektorns ansvarsområde.

I analysarbetet ingår att kartlägga och analysera leveransförmågan hos när- ingsidkare som bedriver samhälls- respektive totalförsvarsviktig verksamhet och som bedöms vara av särskild betydelse för försörjningsberedskapen.

Analysen ska vid behov innehålla förslag på åtgärder som behöver vidtas för att trygga försörjningen av de varor och tjänster som omfattas av analysen.

Analysen ska göras med utgångspunkt i de behovsanalyser som beredskaps- myndigheterna ska upprätta enligt 18 a–b § samt ske i samråd med Försvars- makten i fråga om Försvarsmaktens behov av civila resurser.

Försörjningsanalysen ska, senast vid utgången av september månad varje udda årtal, lämnas till Regeringskansliet och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

550

SOU 2023:50

Författningskommentar

Paragrafen, som är ny, reglerar myndigheternas arbete med försörj- ningsanalys. Övervägandena finns i avsnitt 9.2, 9.5.2, 9.7, 9.8 och 9.9.

Av första stycket framgår att de sektorsvisa försörjningsanalyserna ska omfatta försörjningsviktiga varor och tjänster som omfattas av beredskapssektorns ansvarsområde. Med försörjningsviktiga varor och tjänster avses varor och tjänster som är nödvändiga för att vid freds- tida krissituationer och höjd beredskap trygga befolkningens över- levnad, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna eller för att bidra till det militära försvarets förmåga. Med de viktigaste samhälls- funktionerna avses sådana viktiga samhällsfunktioner som ska upp- rätthållas vid höjd beredskap.

Av andra stycket följer att den sektorsansvariga myndigheten har i uppgift att analysera vissa företags leveransförmåga. Med det avses förmågan att leverera varor och tjänster i fredstida krissituationer och höjd beredskap. De listor med företag som bedriver samhälls- respek- tive totalförsvarsviktig verksamhet och som tas fram av beredskaps- myndigheterna utgör underlag för bedömningen av vilka företag som bör granskas närmare. Avsikten är inte att samtliga företag ska bli föremål för ingående analys. Analysen bör koncentreras till de företag som är särskilt viktiga för försörjningsberedskapen, det vill säga för förmågan att upprätthålla försörjningen av varor och tjänster som är nödvändiga för att säkerställa de viktigaste samhällsfunktio- nerna, befolkningens överlevnad eller för att bidra till det militära försvarets förmåga. Av 26 § framgår att Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap får meddela ytterligare föreskrifter om metod för analys av företagens leveransförmåga.

Av tredje stycket följer att analysen vid behov ska innehålla förslag på åtgärder som kan stärka försörjningsförmågan i samhället. Det kan exempelvis handla om identifierade behov av lagerhållning.

Av fjärde stycket följer att utgångspunkten för de sektorsvisa försörj- ningsanalyserna är den information som finns i beredskapsmyndigheter- nas behovsanalyser. Vidare följer en skyldighet för de sektorsansvariga myndigheterna som ska göra försörjningsanalyser att samråda med Försvarsmakten. Eftersom försörjningsanalyserna sannolikt kommer att omfatta varor och tjänster som Försvarsmakten är beroende av innebär bestämmelsen i praktiken att samråd med Försvarsmakten alltid ska ske.

I femte stycket regleras när och till vem rapportering ska ske.

551

Författningskommentar

SOU 2023:50

Bemyndiganden

26 §

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela ytterligare före- skrifter om sådana säkerhetskrav för informationshanteringssystem som avses i 13 § utom i fråga om Regeringskansliet, kommittéväsendet och För- svarsmakten. Myndigheten ska därvid beakta nationell och internationell standard för informationssäkerhet.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får även, efter att de sektors- ansvariga myndigheterna som enligt 24 b § ska göra försörjningsanalyser fått tillfälle att yttra sig, meddela ytterligare föreskrifter om innehållet i behovs- och försörjningsanalyser samt metod för kartläggning och analys av näringsidkares leveransförmåga enligt 18 a och 24 c §§.

Paragrafen ger Myndigheten för samhällsskydd och beredskap rätt att meddela föreskrifter i vissa ämnen. Övervägandena finns i avsnitt 9.5.3.

Paragrafen har fått ett nytt andra stycke. Tillägget innebär ett norm- givningsbemyndigande för myndigheten avseende föreskrifter som kompletterar förordningen och avser behovs- och försörjningsanalyser inklusive metod för kartläggning och analys av näringsidkares leverans- förmåga. Föreskrifterna kan gälla till exempel innehållet i analyserna, hur analyserna ska sammanställas för att enhetlighet ska uppnås och hur redovisningen ska ske.

27 §

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela närmare före- skrifter om

1.risk- och sårbarhetsanalyser enligt 7 § och risk- och sårbarhetsbedöm- ningar enligt 17 och 19 §§,

2.it-incidentrapportering enligt 14 § efter att ha gett Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Försvarsmakten tillfälle att yttra sig,

3.beredskapsmyndigheternas informationsskyldighet enligt 22 § andra stycket,

4.uppgifter inför höjd beredskap enligt 10 och 11 §§ utom i fråga om Kustbevakningen, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Total- försvarets forskningsinstitut, Fortifikationsverket och Försvarshögskolan,

5.uppgifter inför och vid höjd beredskap enligt 20 § 10 och 11 samt 21 § utom i fråga om Kustbevakningen, och

6.tidpunkt för rapportering av de sektorsansvariga myndigheternas sam- manställningar enligt 24 a §.

552

SOU 2023:50

Författningskommentar

Paragrafen reglerar Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps rätt att meddela verkställighetsföreskrifter.

Tillägget i punkten 6 innebär att sådana föreskrifter även får avse tidpunkt för när de sektorsansvariga myndigheterna ska skicka sina sammanställningar av beredskapsmyndigheternas behovsanalyser till de sektorsansvariga myndigheterna som har i uppgift att göra försörj- ningsanalyser. Det omfattar även tidpunkt för när sammanställningar över sådana varor och tjänster som inte omfattas av ansvarsområdena för någon av de beredskapssektorer som anges i 24 b § ska skickas till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Övervägandena finns i avsnitt 9.9.

553

Referenser

Författningar

Lagar m.m.

Sverige

Lag (1948:390) om skyldighet för näringsidkare m.fl. att biträda vid planläggningen av rikets ekonomiska försvarsberedskap [upphävd].

Kungörelse (1974:152) om beslutad ny regeringsform. Oljekrislag (1975:197).

Lag (1976:295) om skyldighet för näringsidkare att medverka vid lagring för försörjningsberedskap.

Lag (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Lag (1977:439) om kommunal energiplanering. Förfogandelag (1978:262).

Ransoneringslag (1978:268).

Sekretesslag (1980:100) [upphävd].

Lag (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta

itotalförsvarsplaneringen. Prisregleringslag (1989:978).

Lag (1992:1402) om undanförsel och förstöring.

Lag (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Telelag (1993:597) [upphävd].

Lag (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Elberedskapslag (1997:288).

Ellag (1997:857).

555

Referenser

SOU 2023:50

Lag (1999:116) om skiljeförfarande.

Lag (2001:99) om den officiella statistiken.

Lag (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten.

Lag (2003:389) Lag (2003:389) om elektronisk kommunikation [upphävd].

Lag (2003:778) om skydd mot olyckor.

Lag (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

Lag (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter. Patientdatalag (2008:355).

Offentlighets- och sekretesslag (2009:400). Skyddslag (2010:305).

Lag (2010:1065) om kollektivtrafik.

Budgetlag (2011:203).

Lag (2012:806) om beredskapslagring av olja. Lag (2016:1145) om offentlig upphandling. Förvaltningslag (2017:900).

Lag (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning.

Säkerhetsskyddslag (2018:585).

Lag (2022:482) om elektronisk kommunikation. Lag (2022:1568) om Sveriges riksbank.

Finland

Lag (1982/970) om skyddsupplag.

Lag (1992/1390) om tryggande av försörjningsberedskapen.

Lag (1994/1070) om obligatorisk upplagring av importerade bränslen. Lag (1994/1472) om punktskatt på flytande bränslen.

Lag (1996/1260) om punktskatt på elström och vissa bränslen. Lag (2007/1368) om statens bolagsinnehav och ägarstyrning. Lag (2008/979) obligatorisk lagring av läkemedel.

556

SOU 2023:50

Referenser

Estland

Liquid Fuel Stocks Act, RT I 2005, 13, 66.

Alcohol, Tobacco, Fuel and Electricity Excise Duty Act,

RT I 2007, 45, 319.

Schweiz

Federal Act on National Economic Supply (531).

EU-lagstiftning och internationella rättskällor

Rådets direktiv 68/414/EEG av den 20 december 1968 om en skyldighet för medlemsstaterna i Europeiska ekonomiska gemenskapen att inneha minimilager av råolja och/eller petroleumprodukter, ändrat genom rådets direktiv 98/93/EG av den 14 december 1998.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster.

Rådets direktiv 2008/114/EG av den 8 december 2008

om identifiering av, och klassificering som, europeisk kritisk infrastruktur och bedömning av behovet att stärka skyddet av denna.

Commission staff working document: Evaluation of Council directive 2008/114 on the identification and designation of European critical infrastructures and the assessment of the need to improve their protection, SWD(2019) 308.

Rådets direktiv 2009/119/EG av den 14 september 2009 om skyldighet för medlemsstaterna att inneha minimilager av råolja och/eller petroleumprodukter.

Europaparlamentets och rådets beslut nr 1313/2013/EU av

den 17 december 2013 om en civilskyddsmekanism för unionen.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner.

557

Referenser

SOU 2023:50

Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den

26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG.

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän

dataskyddsförordning).

Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2022/2555 om åtgärder för en hög gemensam cybersäkerhetsnivå i hela unionen, om ändring av förordning (EU) nr 910/2014 och direktiv (EU) 2018/1972 och om upphävande av direktiv (EU) 2016/1148 (NIS 2-direktivet).

Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2022/2557

av den 14 december 2022 om kritiska entiteters motståndskraft och om upphävande av rådets direktiv 2008/114/EG.

Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrätt- ande av ett krisinstrument för den inre marknaden och om upp- hävande av rådets förordning (EG) nr 2679/98, COM(2022) 459.

Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordningarna (EU) 2016/424, (EU) 2016/425, (EU) 2016/426, (EU) 2019/1009 och (EU) nr 305/2011 vad gäller krisförfaranden för bedömning av överensstämmelse, antagande av gemensamma specifikationer och marknadskontroll till följd av en krissituation på den inre marknaden, COM(2022) 461 final.

Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiven 2000/14/EG, 2006/42/EG, 2010/35/EU, 2013/29/EU, 2014/28/EU, 2014/29/EU, 2014/30/EU, 2014/31/EU, 2014/32/EU, 2014/33/EU, 2014/34/EU, 2014/35/EU, 2014/53/EU och 2014/68/EU vad gäller krisförfaranden för bedömning av överensstämmelse, antagande av gemensamma specifikationer och marknadskontroll till följd av en krissituation på den inre marknaden, COM(2022) 462 final.

558

SOU 2023:50

Referenser

Förordningar

Sverige

Förordning (1977:741) om skyldighet för näringsidkare att medverka vid lagring för försörjningsberedskap.

Förordning (1982:517) om beredskapsersättning, beredskapslån och beredskapsgaranti.

Förordning (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen.

Förordning (1985:476) med instruktion för Styrelsen för psykologiskt försvar [upphävd].

Förordning (1986:423) med instruktion för överstyrelsen för civil beredskap.

Förordning (1988:1122) med instruktion för Överstyrelsen för civil beredskap [upphävd].

Avgiftsförordning (1992:191).

Förordning (1992:391) om uttagning av egendom för totalförsvarets behov.

Förordning (1997:294) om elberedskap.

Trafikförordning (1998:1276).

Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Förordning (2001:100) om den officiella statistiken.

Förordning (2005:890) med instruktion för Statens räddningsverk [upphävd].

Förordning (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

Myndighetsförordning (2007:515).

Förordning (2007:856) med instruktion

för Krisberedskapsmyndigheten [upphävd].

Förordning (2007:1119) Förordning (2007:1119) med instruktion för Affärsverket svenska kraftnät.

Förordning (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket. Förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten.

559

Referenser

SOU 2023:50

Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

Förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen. Offentlighets- och sekretessförordning (2009:641).

Förordning (2010:184) med instruktion för Luftfartsverket. Förordning (2010:185) med instruktion för Trafikverket. Förordning (2011:211) om utlåning och garantier. Förordning (2012:873) om beredskapslagring av olja. Förordning (2016:1332) med instruktion för Tullverket. Förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.

Förordning (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap.

Förordning (2017:1040) om elberedskapsavgift, nätövervakningsavgift och elsäkerhetsavgift.

Förordning (2018:1175) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster.

Förordning (2018:1300) om statligt stöd för driftsäkra och robusta elektroniska kommunikationer.

Förordning (2022:511) om elektronisk kommunikation. Förordning (2022:524) om statliga myndigheters beredskap. Förordning (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser.

Finland

Förordning (279/2006) om grunderna för ibruktagande av säkerhetslagrade läkemedel, sjukvårdsmaterial och skyddsutrustning.

Statsrådets förordning (25.6.2008/455) om Försörjningsberedskapscentralen.

Statsrådets förordning (683/2020) om ändring av statsrådets förordning om skyddslagringsprogram.

560

SOU 2023:50

Referenser

Myndighetsföreskrifter m.m.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Arbetsordning för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), 2022 (MSB S 00413).

Svenska kraftnät, Affärsverket svenska kraftnäts föreskrifter och allmänna råd om elberedskap, 2013, (SvKFS 2013:2).

Offentligt tryck

Riksdagstryck

Sverige

Prop. 1981/82:102 om säkerhets- och försvarspolitiken samt totalförsvarets fortsatta utveckling, bilaga 3, bet. 1981/b2 FöU:18 s. 140, rskr 374.

Prop. 1993/94:150 Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten

för budgetåret 1994/95, m.m., bet. 1993/94:FiU19, rskr. 1993/94:442.

Prop. 2015/16:152 Samförståndsavtal om värdlandsstöd, bet. 2015/16:UFöU4, rskr. 2015/16:257).

Budgetpropositionen för 2021 (prop. 2020/21:1 utg.omr. 22, bet. 2020/21:TU1, rskr. 2020/21:131).

Finland

Finländska Riksdagens revisionsutskott, Bet.

ReUB 8/2021 rd.

Ekonomiutskottets utlåtande EkUU 23/2022 rd.

Försvarsutskottets utlåtande FsUU 3/2022 rd.

Propositioner och skrivelser m.m.

Prop. 1948:96 med förslag till lag om skyldighet för näringsidkare m.fl. att biträda vid planläggningen av rikets ekonomiska försvarsberedskap.

561

Referenser

SOU 2023:50

Prop. 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m. m.

Prop. 1975:8 om följdlagstiftning med anledning av den nya regeringsformens bestämmelser om normgivning.

Prop. 1975/76:152 med förslag till åtgärder för försörjningsberedskapen.

Prop. 1977/78:72 om förfogande m.m.

Prop. 1977/78:75 med förslag till ransoneringslag m.m. Prop. 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m.m.

Prop. 1981/82:102 om säkerhets- och försvarspolitiken samt totalförsvarets fortsatta utveckling.

Prop. 1981/82:179 om administrativ beredskap på arbetsrättens område, m.m.

Prop. 1983/84:120 om regeringens befattning med besvärsärenden. Prop. 1986/87:95 Totalförsvarets fortsatta utveckling.

Prop. 1996/97:4 Totalförsvar i förnyelse – etapp 2.

Prop. 1996/97:61 Översyn av telelagen (1993:957) m.m. Prop. 1996/97:86 Nya regler om elberedskap.

Prop. 1998/99:74 Förändrad omvärld – omdanat försvar. Prop. 2001/02:10 Fortsatt förnyelse av totalförsvaret. Prop. 2001/02:158 Samhällets säkerhet och beredskap.

Prop. 2002/03:110 Lag om elektronisk kommunikation, m.m. Prop. 2003/04:93 Några frågor om sekretess, m.m.

Prop. 2004/05:5 Vårt framtida försvar.

Prop. 2007/08:92 Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull. Prop. 2008/09:140 Ett användbart försvar.

Prop. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt.

Prop. 2011/12:89 Ändringar i elberedskapslagen. Prop. 2013/14:99 Vårändringsbudget för 2014. Prop. 2014/15:1 Budgetpropositionen för 2015. Prop. 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning

–Sveriges försvar 2016–2020.

562

SOU 2023:50

Referenser

Prop. 2015/16:195 Nytt regelverk om upphandling.

Prop. 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag.

Prop. 2017/18:1 Budgetpropositionen för 2018.

Prop. 2017/18:89 Ett modernt och stärkt skydd för Sveriges säkerhet

–ny säkerhetsskyddslag.

Prop. 2017/18:105 Ny dataskyddslag.

Prop. 2020/21:30 Totalförsvaret 2021–2025. Prop. 2020/21:39 Budgetpropositionen för 2021.

Prop. 2020/21:194 Ett starkare skydd för Sveriges säkerhet. Prop. 2022/23:1 Budgetpropositionen för 2023.

Prop. 2022/23:45 Vissa frågor om hälso- och sjukvårdens försörjningsberedskap.

Statens offentliga utredningar

SOU 1975:57 Varuförsörjning i kristid.

SOU 1993:95 Ansvars- och uppgiftsfördelning inom det civila försvaret.

SOU 1995:51 Elförsörjning i ofred.

SOU 1996:58 Finansieringen av det civila försvaret.

SOU 1996:78 Elberedskapen – Organisation, ansvarsfördelning och finansiering.

SOU 2001:41 Säkerhet i en ny tid.

SOU 2002:60 Lag om elektronisk kommunikation.

SOU 2005:104 Sverige och tsunamin – granskning och förslag.

SOU 2007:31 Alltid redo! – En ny myndighet mot olyckor och kriser. SOU 2016:32 En trygg dricksvattenförsörjning.

SOU 2018:13 Finansiering av infrastruktur med skatt eller avgift? SOU 2019:34 Förbättrat skydd för totalförsvaret.

SOU 2019:51 Näringslivets roll inom totalförsvaret.

SOU 2021:19 En stärkt försörjningsberedskap för hälso- och sjukvården.

563

Referenser

SOU 2023:50

SOU 2021:25 Struktur för ökad motståndskraft. SOU 2021:89 Sverige under pandemin.

SOU 2022:6 Hälso- och sjukvårdens beredskap – struktur för ökad förmåga.

SOU 2022:10 Sverige under pandemin.

SOU 2022:24 Materielförsörjningsstrategi – För vår gemensamma säkerhet.

SOU 2023:16 Staten och betalningarna.

Departementsserier och promemorior

Ds 2006:1 En strategi för Sveriges säkerhet – Försvarsberedningens förslag till reformer.

Ds 2017:66 Motståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025.

Ds 2019:8 Värnkraft - Inriktningen av säkerhetspolitiken och utformningen av det militära försvaret 2021–2025.

Ds 2022:26 En hjälpande hand – ökade möjligheter till in- och utlån av personal mellan myndigheter.

Ds 2023:12 Kontrollstation 2023.

Kommittédirektiv

Dir. 1995:152 Översyn av principer för finansiering av beredskapsåtgärder samt vissa andra frågor inom det civila försvaret.

Dir. 1996:23 Ansvarsfördelning och organisation inom elberedskapsområdet.

Dir. 2006:80 Översyn av Statens räddningsverk, Krisberedskapsmyndigheten och Styrelsen för psykologiskt försvar för att skapa en myndighet för frågor om samhällets beredskap och säkerhet.

Dir. 2018:77 Hälso- och sjukvårdens beredskap och förmåga inför och vid allvarliga händelser i fredstid och höjd beredskap.

564

SOU 2023:50

Referenser

Dir. 2020:74 Utvärdering av åtgärderna för att hantera utbrottet av det virus som orsakar sjukdomen covid-19.

Dir. 2021:65 Nationell samordning av försörjningsberedskapen. Dir. 2022:33 En ny livsmedelsberedskap.

Dir. 2022:72 Ökad försörjningsberedskap för varor och tjänster från industrin.

Dir. 2022:127 Ökad beredskap för att säkerställa en robust och kontinuerlig leverans av vattentjänster.

Dir. 2023:30 Genomförande av EU:s direktiv om åtgärder för en hög gemensam cybersäkerhetsnivå i hela unionen och EU:s direktiv om kritiska entiteters motståndskraft.

Rapporter

Ekonomistyrningsverket, Att avgränsa avgifter – Kartläggning och probleminventering, 2004 (2004:17).

Ekonomistyrningsverket , Finansieringslösningar för gemensamma digitala tjänster, PM, 2016 (dnr 1.1-397/2015).

Ekonomistyrningsverket , Ekonomisk styrning i staten, 2021 (ESV 2021:19).

Försvarets forskningsanstalt, Finansieringsprinciper för civil beredskap, 1993 (FOA Rapport A 100044-1.3).

Totalförsvarets forskningsinstitut, Det civila försvarets utgångspunkt i krisberedskapen, 2017 (FOI-R--4431--SE).

Totalförsvarets forskningsinstitut, Näringslivets syn på roller och ansvar i totalförsvaret, 2017 (FOI-R--4551--SE).

Totalförsvarets forskningsinstitut, Beredskapslagring – En kunskapsöversikt om beredskapslagring som ett verktyg för ökad försörjningsberedskap i Sverige, 2019 FOI-R--4644--SE.

Totalförsvarets forskningsinstitut, Nationell försörjningsberedskap

–FOI:s analys av försörjningsberedskapen som svar på regeringsuppdrag Ju2020/02565/SSK, Ju2018/05358/SSK, 2021 (FOI-R--5174--SE).

Totalförsvarets forskningsinstitut, Sveriges civila försvar i ett förändrat säkerhetspolitiskt läge, FOI memo, 2022.

565

Referenser

SOU 2023:50

Totalförsvarets forskningsinstitut, Flexibel beredskap – En inled- ande analys av ett koncept för att ställa om industriproduktionen i Sverige under kriser och krig, 2022 (FOI--5351--SE).

Totalförsvarets forskningsinstitut, FOI:s underlag inför nästa för- svarspolitiska inriktningsbeslut, bilaga 1, 2022 (FOI 2022–639).

FONES, Report on Strategic Stockpiling 2015, 2015.

FONES, Report on National Economic Supply 2017–2020, 2021.

Försvarshögskolan, Bara skog som brinner? – Utvärdering

av krishanteringen under skogsbranden i Västmanland 2014, 2015 (FHS-06976).

Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap, Handlingskraft – Handlingsplan för att främja och utveckla en sammanhängande planering för totalförsvaret 2021–2025, 2021 (FM2021-17683:2 MSB2020-16261-3).

Försvarsmakten, Militärstrategisk doktrin – MSD 2022, 2022 (FM2022-14281:1).

Jordbruksverket och Livsmedelsverket, En robust livsmedels- försörjning vid kriser och höjd beredskap – Åtgärder och arbets- former som stärker förutsättningarna, 2021 (Rapport 2021:5).

Jordbruksverket och SVA, Nationella försörjningsbehov inom djurens hälso- och sjukvård vid kris eller höjd beredskap och då ytterst i krig, 2020 (Jordbruksverket dnr 6.9.17-17871/2020, SVA dnr 2020/943).

Kommerskollegium, Analys av varuimportens diversifieringsgrad, 2021 (dnr 2021/01782-2).

KPMG, Rapport om beredskapsfinansiering – Beredskapsersättning, beredskapslån och beredskapsgarantier Riksgälden, 2022.Livskraft

–mätt och frisk – Öppen sammanfattning av Livsmedelsverkets, Jordbruksverkets och Statens veterinärmedicinska anstalts redovis- ning gällande underlag för den fortsatta inriktningen av det civila försvaret (Ju2019/02477/SSK), 2019 (dnr Livsmedelsverket 2019/02459 Jordbruksverket 6.9.17-11624).

Livsmedelsverket, Försörjning av kemikalier inom den svenska dricksvattenproduktionen, 2021, (dnr 2021/03355).

Livsmedelsverket, Myndighetsgemensam redovisning av uppdrag inom civilt försvar 2022, 2023 (dnr 2022/04854).

566

SOU 2023:50

Referenser

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB:s stöd vid skogsbranden i Västmanland 2014 – Utvärdering, 2015 (MSB585).

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Ansvar, samverkan, handling – Åtgärder för stärkt krisberedskap utifrån erfarenheterna från skogsbranden i Västmanland 2014 (Ju2015/1400/SSK), 2016 (dnr 2015-954).

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Planerings- inriktning för det civila försvaret, 2019 (MSB 2019-00366).

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Stöd till myndigheter, regioner och kommuner: Verktyg för att säkra tillgången till varor och tjänster, 2020 (MSB1600).

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Planering för försörjning av varor och tjänster – En vägledning till myndigheter för höjd beredskap och krig, 2021 (MSB1765).

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Strategi för försörjningsberedskap, 2021 (MSB1784).

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Näringslivsbaserad motståndskraft – Lärdomar från pandemin för det civila försvaret, utförd av Jönköping University, 2021 (MSB1748).

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Kraftsamling

–för en stärkt civil beredskap – baserad på MSB:s nationella risk- och förmågebedömning 2021, 2021 (MSB1796).

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Årsredovisning 2021 för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, 2022 (MSB1921).

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Så stärker myndigheter och företag tillsammans försörjning i kris och krig

–Utvecklingsprojekt för försörjning av varor och tjänster, 2022 (MSB1992).

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Civilt försvar mot 2030 – ett totalförsvar i balans – Slutredovisning av regerings- uppdrag (Ju2022/01209/SSK), 2022 (MSB2095).

Post- och telestyrelsen, PTS inriktning i totalförsvarsarbetet för sektorn elektronisk kommunikation 2020–2025, bilaga 3, 2019 (dnr 19-13064).

567

Referenser

SOU 2023:50

Post- och telestyrelsen, Årsredovisning 2022 Post- och telestyrelsen, 2023 (PTS-ER-2023:2).

Regeringskansliet (Finansdepartementet), Vägledning för val av ledningsformer, 2015, PM.

Riksrevisionen, Regeringen och krisen, 2008 (RiR 2008:9).

Riksrevisionen, Statligt ägda bolag med samhällsuppdrag

–regeringens styrning, 2017 (RiR 2017:37).

Riksrevisionen, Livsmedels- och läkemedelsförsörjning – samhällets säkerhet och viktiga samhällsfunktioner, 2018 (RiR 2018:6).

Riksrevisionen, Den kommunala finansieringsprincipen – tillämpas den ändamålsenligt?, 2018 (RIR 2018:8).

Riksrevisionen, Om det värsta skulle hända – statens arbete för att förhindra och hantera kärntekniska olyckor, 2019 (RiR 2019:30).

Socialstyrelsen, Socialstyrelsens yttrande över betänkandet

–Hälso- och sjukvårdens beredskap – struktur för ökad förmåga (SOU 2022:6), 2022 (dnr 10628/2022).

Socialstyrelsen, Delredovisning av regeringsuppdrag om försörjnings- beredskapen inom hälso- och sjukvården – Nulägesbeskrivning och beskrivning av det fortsatta arbetet, 2022 (2022-6-8042).

Socialstyrelsen, Uppdrag att identifiera och sammanställa de mest kritiska läkemedlen och därtill tillhörande medicintekniska produkter inför fredstida kriser, höjd beredskap och ytterst krig, 2022 (dnr 15427/2022).

Socialstyrelsen, Underlag för beredskapslagring av vissa läkemedel och vissa förbrukningsartiklar – Delredovisning 2 i Socialstyrelsens uppdrag att ta fram underlag för vilka sjukvårdsprodukter som bör omfattas av hälso- och sjukvårdens försörjningsberedskap, 2023, (2023-5-8526).

Statskontoret, Myndighetsanalys av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, 2012 (2012:1).

Statsrådet, Arbets- och näringsministeriet, Statsrådets redogörelse om försörjningsberedskapen, 2022 (Statsrådets publikationer 2022:60).

Statens veterinärmedicinska anstalt, 2020 (2019/748:52020). Svenska kraftnät, Årsredovisning 2021, 2022 (SVK 2021/5340).

Säkerhetspolisen, Vägledning i säkerhetsskydd, 2023.

568

SOU 2023:50

Referenser

Trafikverket, Strategiska insatsvaror – Hur arbetar Trafikverket med att säkra tillgången till material för väg- och järnvägsinfrastruktur under fred, höjd beredskap och krig?, presentation 2022-09-20.

Överstyrelsen för civil beredskap, EES-anslutning och EG-medlem- skap: Konsekvenser för svensk försörjningsberedskap – huvud- rapport, 1992 (ÖCB rapport 5).

Överstyrelsen för civil beredskap, Civilt försvar, 1995 (95:4).

Överstyrelsen för civil beredskap, Allmänna råd och Handbok om Planläggning av Företag, 1996 (ÖCB AR 1996: 1).

Övrigt

Björnberg, Arne (red.), Hur Sverige ordnade folkförsörjningen under andra världskriget – Männen och kvinnorna bakom verket, 1946.

Energimyndigheten: ”Sveriges import av naturgas”, hämtad 2023-03-13.

Estonian Stockpiling Agency, Security of Supply and Stockpiling

in Estonia, 2022-07-07 (PPT).

EU-kommissionen: ”European Civil Protection and Humanitarian Aid Operations – rescEU Factsheet”, hämtad 2023-02-02.

Folkhälsomyndigheten, 2020: ”Nya regler för framställning av desinfektionsmedel”, hämtad 2022-11-17.

Försörjningsberedskapscentralen, Current Themes in Security of Supply, 2022-06-14 (PPT).

Försörjningsberedskapscentralen (Huoltovarmuuskeskus): ”För- sörjningsberedskapscentralen”, hämtad den 5 maj 2023-07-20.

Isaksson, Pär, Vår beredskap var god, 2021.

Kantar Public och Medieakademin, Förtroendebarometer, presentation, 2023 (presentation).

Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen, (5 juli 2022, JUNO, version 25), kommentaren till 15 kap. 2 §.

Lorentzon, Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) 38 kap. 6 §, Lexino 2023-04-11 (JUNO).

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap: ”Organisation”, hämtad 2022-11-22.

569

Referenser

SOU 2023:50

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap: ”Beredskap för företag”, hämtad 2023-05-08.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap: ”Läget är allvarligt

– budskapet vid totalförsvarets chefsmöte”, hämtad 2023-05-05.

New York Times, 2022-04-30: ”Sunflower Oil ’Vanishes’ as Ukraine War Grinds On”, hämtad 2022-11-17.

Norden.org: ”Deklaration från de nordiska samarbetsministrarna om krissamarbete”, hämtad 2023-07-17.

OECD: ”Keys to resilient supply chains – Policy tools for preparedness and responsiveness”, hämtad 2023-07-17.

Post- och telestyrelsen: “Robusthetshöjdande åtgärder”, hämtad 2023-03-31.

Publikt: ”Ny myndighet – 60 tjänster bort”, hämtad 2023-02-13.

Regeringskansliet (Utrikesdepartementet), Protokoll om handel mellan Sverige och Norge i internationella krislägen, 1986 (Sveriges överenskommelser med främmande makter nr 73, SÖ 1986:73).

Regeringskansliet (Utrikesdepartementet), Avtal med Finland om ekonomiskt samarbete i internationella krislägen, 1992 (Sveriges internationella överenskommelser nr 73, SÖ 1992:73).

Regeringskansliet (Utrikesdepartementet), Avtal med Estland om ömsesidig beredskapslagring av råolja och petroleumprodukter, 2004, (Sveriges internationella överenskommelser nr 27,

SÖ 2004:27).

Regeringskansliet (Justitiedepartementet), Planeringsanvisningar för det civila försvaret, 2015 (Ju2015/00054/SSK, Ju2015/00055/SSK, Ju2015/00067/SSK (delvis), Ju2015/09669/SSK).

Regeringskansliet, Handledning om regeringens styrning av Styrelsemyndigheter, 2018.

Regeringskansliet (Justitiedepartementet), Uppdrag

till bevakningsansvariga myndigheter att inkomma med underlag för den fortsatta inriktningen av det civila försvaret, 2019 (Ju2019/02477/SSK).

570

SOU 2023:50

Referenser

Regeringskansliet (Finansdepartementet), Uppdrag att ge förstärkt stöd vid upphandling av samhällsviktig verksamhet, 2019

(Fi 2019/03819).

Regeringskansliet (Försvarsdepartementet), Inriktning för en sammanhängande planering för totalförsvaret, 2020 (Fö2016/00864 Fö2017/00850 Fö2019/01291 (delvis) Fö2020/01269 (delvis)).

Regeringskansliet (Justitiedepartementet), Uppdrag till Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap att göra en samlad bedömning av förmågan inom det civila försvaret, 2020 (Ju2020/04658 (delvis)).

Regeringskansliet (Justitiedepartementet), Anvisningar för det civila försvaret för försvarsbeslutsperioden 2021–2025, 2020 (Ju JU2020/04658 (delvis)).

Regeringskansliet (Justitiedepartementet), Raminstruktion för det svenska civila beredskapsarbetet inom ramen för Nato/PFF (Ju2021/00361).

Regeringskansliet, Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Livsmedelsverket.

Regeringskansliet, Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Statens jordbruksverk.

Regeringskansliet (Socialdepartementet), Uppdrag om statligt ansvar för försörjningsberedskapen inom hälso- och sjukvården, 2021 (S2021/08235 (delvis)).

Regeringskansliet (Justitiedepartementet), Direktiv om resiliens inom kritiska enheter, Faktapromemoria, 2021 (2020/21:FPM72).

Regeringskansliet, Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Livsmedelsverket.

Regeringskansliet (Utrikesdepartementet), Sveriges strategi för arbetet i OECD, 2022 (UD2022/03044).

Regeringskansliet (Socialdepartementet), Uppdrag att identifiera och sammanställa de mest kritiska läkemedlen och därtill till- hörande medicintekniska produkter inför fredstida kriser, höjd beredskap och ytterst krig, 2022 (S2022/01940 (delvis) S2022/01940).

571

Referenser

SOU 2023:50

Regeringskansliet (Socialdepartementet), Uppdrag att ta fram underlag för vilka sjukvårdsprodukter som bör omfattas av hälso- och sjukvårdens försörjningsberedskap, 2022

(S2022/04550 (delvis)).

Regeringskansliet (Socialdepartementet), Uppdrag att göra en förstudie inför framtagandet av en nationell lägesbild över tillgången till läkemedel och medicintekniska produkter (S2022/01265 (delvis)).

Regeringskansliet (Landsbygds- och infrastrukturdepartementet), Uppdrag att redovisa och lämna förslag till hur tillgången

till strategiska insatsvaror säkerställs och kan utvecklas

iverksamheten, 2022 (I2022/00692).

Regeringskansliet (Landsbygds- och infrastrukturdepartementet), Uppdrag att stärka försörjningstryggheten i energisektorn, 2022 (I2022/02319).

Regeringskansliet (Justitiedepartementet), Uppdrag till MSB

att lämna förslag på åtgärder för att stärka det civila försvaret, 2022 (Ju2022/01209).

Regeringskansliet (Justitiedepartementet), Uppdrag till Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap och Försvarsmakten att pröva förmågan avseende rapportering under höjd beredskap (Ju2022/02410).

Regeringskansliet (Försvarsdepartementet), Ändring av anvisningar för det civila försvaret för försvarsbeslutsperioden 2021–2025, 2023 (Fö2023/00751).

Regeringskansliet (Försvarsdepartementet), Uppdrag till Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap att genomföra de åtgärder som behövs för att förbereda för en aktivering av civilplikten inom kommunal räddningstjänst, 2023 (Fö2023/00118).

Regeringskansliet (Försvarsdepartementet), Tillsättande av

ett tvärsektoriellt näringslivsråd för totalförsvar och krisberedskap, 2023 (Fö2023/00119).

Regeringskansliet (Socialdepartementet), Uppdrag att köpa in och lagra sjukvårdsprodukter som behövs för traumavård till statliga säkerhetslager, 2023 (S2023/00681 (delvis)).

Regeringskansliet, Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Livsmedelsverket.

572

SOU 2023:50

Referenser

Regeringskansliet, Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

Regeringskansliet, Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Affärsverket svenska kraftnät.

Regeringskansliet och Finlands inrikesministerium, Avsiktsförklaring mellan Sverige och Finland rörande fördjupat samarbete inom krisberedskap, civilt försvar och räddningstjänst.

Regeringen.se: ”Så styrs bolagen”, hämtad 2023-04-19. Statistics Finland, ”National economy”, hämtad 2023-02-20.

Rosén, Andersson & Mühlenbock m.fl., Lagen om offentlig upphandling – En kommentar (28 dec. 2020, Version 3, JUNO).

Skatteverket, Beträffande beredskapslån i mervärdesskattehänseende, ställningstagande, 1994 (Dnr: 24597–93/900).

Sveriges kommuner och regioner: ”Finansieringsprincipen”, hämtad 2023-01-12.

Svenska kraftnät: ”Reparationsberedskap”, hämtad 2023-03-27.

573

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2021:65

Nationell samordning av försörjningsberedskapen

Beslut vid regeringssammanträde den 2 september 2021

Sammanfattning

En särskild utredare ska analysera och föreslå en funktion med an- svar för nationell samordning av försörjningsberedskapen samt utreda principer och former för finansiering av samhällets försörjnings- beredskap. Förslagen ska syfta till att stärka Sveriges förmåga att upp- rätthålla en nödvändig försörjning vid fredstida krissituationer, höjd beredskap och ytterst krig.

Utredaren ska bl.a.

•analysera och föreslå vilka uppgifter en funktion med ansvar för nationell samordning av försörjningsberedskapen ska ha samt hur denna funktion ska förhålla sig till vissa andra aktörer med ansvar eller betydelse för försörjningsberedskapen,

•analysera och föreslå hur funktionen ska organiseras och finan- sieras,

•analysera och föreslå ändamålsenliga och övergripande principer och förutsättningar för fördelning av ansvar mellan det allmänna och näringslivet,

•pröva möjligheten att finansiera samhällets försörjningsbered- skap med avgifter, analysera för- och nackdelar med andra former av finansiering, samt föreslå principer och former för finansiering av samhällets försörjningsberedskap,

•utarbeta nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 maj 2023.

575

Bilaga 1

SOU 2023:50

En nationell samordning av försörjningsberedskapen

Regeringen konstaterar i propositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30) att ett väpnat angrepp mot Sverige inte kan ute- slutas. Det kan inte heller uteslutas att militära maktmedel eller hot om sådana kan komma att användas mot Sverige. Sverige blir ound- vikligen påverkat om en säkerhetspolitisk kris eller väpnad konflikt uppstår i Sveriges närområde.

Sveriges förmåga att hantera höjd beredskap och ytterst krig behöver därför stärkas på bred front. En viktig del i det arbetet är att stärka det civila försvaret.

I målet för det civila försvaret ingår att ha förmåga att upprätt- hålla en nödvändig försörjning. Att de globala handelsflödena upp- rätthålls i största möjliga utsträckning även under störda förhållan- den är centralt för Sverige som importberoende land. Likaså är det angeläget med samarbete avseende försörjningsfrågor internationellt, inom EU och Norden, såväl bi- som multilateralt. Vid en allvarlig kris eller i värsta fall krig riskerar dock de handelsflöden som fun- gerar under ett normaltillstånd att delvis eller helt sättas ur spel.

Vikten av att säkerställa försörjningsberedskapen för fredstida kriser har förtydligats under 2020 och 2021 i samband med smitt- spridningen av det virus som orsakar sjukdomen covid-19. Särskilt under den inledande fasen i pandemin förelåg det global brist på nöd- vändiga varor som exempelvis personlig skyddsutrustning.

Försörjningsberedskapen omfattar hela samhället där allmänna och enskilda intressen många gånger sammanfaller och är beroende av varandra. Näringslivet är en viktig del av vårt lands försörjnings- beredskap. Myndigheter, regioner, kommuner och andra offentliga aktörer har viktiga roller bland annat som beställare och kravställare. Hela försörjningskedjan måste beaktas i utformningen av den natio- nella försörjningsberedskapen.

En nationell försörjningsberedskap ska också beakta kommuners och regioners ansvar och behov. Utgångspunkten ska vara att lokala och regionala behov beaktas och tillgänglighet finns över hela landet av viktiga varor och tjänster.

För att försörjningsberedskapen ska utvecklas ytterligare ser reger- ingen därför behov av att den nationella försörjningsberedskapen stärks och att samordningen ökar. Frågor om vad den nationella för- sörjningsberedskapen ska omfatta och hur den ska samordnas, orga-

576

SOU 2023:50

Bilaga 1

niseras och finansieras är angelägna och komplicerade frågor som behöver analyseras och utredas närmare.

Bakgrund

Under 1900-talet har flera olika statliga myndigheter haft ett över- gripande ansvar för samordningen av försörjningsberedskapen i Sverige, eller det ekonomiska försvaret som det också har benämnts, med Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) som senaste exempel. När ÖCB avvecklades 2002 överfördes vissa delar av myndighetens uppgifter till Krisberedskapsmyndigheten (KBM) och därefter 2009 till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB).

Som en följd av försvarsinriktningsbesluten 1999–2001 och 2004 upphörde i stor utsträckning planeringen för höjd beredskap och ytterst krig. Bedömningen som gjordes var att det inte fanns något behov av en omfattande försörjningsberedskap. I stället var fokus på att utveckla en beredskap för kortare fredstida kriser. Den organi- sation och de åtgärder som fanns i det tidigare totalförsvaret, i form av en funktion med ansvar för samordning av den nationella försörj- ningsberedskapen, beredskapslagring och administrativa förberedel- ser för att säkerställa varuförsörjningen, har i stora delar avvecklats. Många författningar finns emellertid kvar och är alltjämt gällande.

Nuvarande ansvarsförhållanden

I dagsläget har flera olika aktörer påbörjat analys- och planerings- arbetet för att förbättra försörjningsberedskapen. Arbetet sker på olika nivåer och i olika samhällssektorer. Ansvarsprincipen innebär att den som har ansvar för en verksamhet i normala situationer också har motsvarande ansvar vid kris eller krig. Alla aktörer i det civila försvaret ska därmed ta ansvar för att stärka beredskapen och för- mågan att genomföra verksamhet även under kris och ytterst i krig. Ansvarsprincipen innebär också ett ansvar för varje aktör att sam- verka med andra.

577

Bilaga 1

SOU 2023:50

Statliga myndigheter

Enligt förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har MSB bl.a. till uppgift att före- träda det civila försvaret på central nivå i frågor som har betydelse för avvägningen mellan civila och militära behov av samhällets resur- ser. Inom ramen för denna uppgift har MSB pågående arbete med att analysera och ge vägledning kring hur försörjningsberedskapen kan byggas upp. I ett antal äldre men alltjämt gällande författningar för förberedande planering inför krig eller fredstida krissituationer har det ansvar som ålagts tidigare myndigheter med samordningsansvar för försörjningsberedskap i viss utsträckning förts över till MSB.

Förordningen (1982:517) om beredskapsersättning, beredskaps- lån och beredskapsgaranti reglerar hanteringen av ersättning, lån och garanti till privata företag som gör vissa s.k. beredskapsåtaganden. Enligt förordningen ska MSB pröva om ersättning kan ges avseende beredskapsersättning och beredskapslån. Beredskapsgarantier ska en- ligt samma förordning prövas av Riksgäldskontoret eller den myn- dighet som kontoret bestämmer.

Förordningen anger att beredskapsersättning, beredskapslån eller beredskapsgaranti får lämnas till den som i syfte att upprätthålla eller stärka landets försörjningsberedskap gör vissa beredskapsåtaganden gentemot MSB. Beredskapsåtaganden omfattar att upprätthålla viss produktionskapacitet eller produktion, utveckla ersättningsproduk- ter, förbereda viss alternativ produktion, beredskapslagra vissa varor eller vidta annan åtgärd som regeringen har godkänt.

Enligt förordningen ska MSB sträva efter att försörjningsbered- skapen långsiktigt ska kunna tryggas. I detta syfte får avtal om bered- skapsåtagande innehålla bestämmelser om skyldighet för mottagaren av beredskapsersättning, beredskapslån eller beredskapsgaranti att in- vestera i maskiner och anläggningar eller att förbättra sin organisation eller vidta andra åtgärder som MSB finner lämpliga.

I enlighet med förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap ska varje myndighet beakta totalförsvarets krav. Av förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansva- riga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap framgår att vissa myn- digheter har ett särskilt ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris, förebygga sårbarheter och motstå hot och risker. Vidare har dessa myndigheter ett ansvar att

578

SOU 2023:50

Bilaga 1

vidta de ytterligare förberedelser som krävs inom respektive an- svarsområde vid höjd beredskap (bevakningsansvariga myndigheter). Av dessa bevakningsansvariga myndigheter har flera myndigheter in- struktionsenliga uppgifter inom krisberedskap och civilt försvar som är av betydelse för försörjningsberedskapen. Exempelvis har Trafik- verket ansvar för övergripande samordning och planering för kris- beredskap och det civila försvaret för transportområdet i enlighet med förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket.

I förordningen (1992:390) om förberedelser för leverans av varor och tjänster anges bl.a. att myndigheter som behöver tillförsäkra sig leverans av varor och tjänster som är viktiga för totalförsvaret ska anmäla behovet till någon av de bevakningsansvariga myndigheterna. Vidare ska övriga berörda myndigheter höras innan företagsplan- läggning sker.

Flera myndigheter har i dag dessutom ett utpekat ansvar för för- sörjningsberedskap inom olika försörjningsområden. Exempelvis anges i förordningen (2014:520) med instruktion för Statens energi- myndighet att myndigheten har ansvar för att planera, samordna och i den utsträckning som regeringen föreskriver genomföra ransoner- ingar och andra regleringar som gäller användningen av energi. Energi- myndigheten är också tillsynsmyndighet för de företag som omfattas av lagen (2012:806) om beredskapslagring av olja.

Av förordningen (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen framgår att myndigheten har till uppgift att på regeringens uppdrag samordna förberedelserna för försörjningen med läkemedel och sjukvårdsmateriel inför höjd beredskap och för att upprätthålla en katastrofmedicinsk beredskap. Folkhälsomyndigheten har enligt för- ordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten till uppgift att på uppdrag av regeringen samordna förberedelserna för försörjningen med läkemedel inför allvarliga utbrott av smitt- samma sjukdomar. Under den pågående pandemin har bägge dessa myndigheter dessutom fått regeringsuppdrag om att säkerställa för- sörjningen av kritiska resurser, bl.a. skyddsutrustning, medicintek- nisk utrustning, läkemedel, testningskapacitet och vaccin.

Livsmedelsverket ansvarar enligt förordningen (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket för kris- och beredskapsplanering avseende dricksvattenförsörjning samt har ett ansvar för nationell samordning när det gäller kris- och beredskapsplanering av livsmedels- försörjning i leden efter primärproduktionen. I regleringsbreven för

579

Bilaga 1

SOU 2023:50

2021 för Livsmedelsverket, Statens jordbruksverk och Statens veteri- närmedicinska anstalt finns ett uppdrag om att myndigheterna ska påbörja lämpliga åtgärder för att inleda uppbyggnaden av en livs- medelsberedskap. Utöver det myndighetsgemensamma uppdraget ska Livsmedelsverket respektive Jordbruksverket också bl.a. arbeta för att skapa ökade förutsättningar att säkerställa flödet i livsmedels- kedjan vid en allvarlig bristsituation. Livsmedelsverket har även i uppdrag att stärka dricksvattenförsörjningen under höjd beredskap.

Länsstyrelsernas ansvar regleras främst i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion och i förordningen (2017:870) om läns- styrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap. Enligt dessa förordningar och förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap har länsstyrelserna ett regionalt geografiskt områdesansvar som bl.a. innebär att länsstyrelserna ska vara sammanhållande för krisbered- skapen inom sitt geografiska område samt före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas. Vid höjd beredskap har länsstyrelserna bl.a. an- svar för att verka för att länets tillgångar fördelas och utnyttjas så att försvarsansträngningarna främjas.

Även Upphandlingsmyndigheten, Konkurrensverket och Kom- merskollegium har ansvar för frågor som är relevanta i dessa samman- hang. Av förordningen (2015:527) med instruktion för Upphandlings- myndigheten framgår att myndigheten bl.a. har det samlade ansvaret för att utveckla, förvalta och stödja den upphandling som genomförs av upphandlande myndigheter och enheter. Myndigheten fick dess- utom i november 2019 i uppdrag av regeringen att bl.a. ge förstärkt stöd vid offentlig upphandling av samhällsviktig verksamhet, samt att påskynda utvecklingen så att leveranssäkerhet och krisberedskap säker- ställs på ett systematiskt och strategiskt sätt i upphandlande myndig- heters och enheters inköpsarbete (Fi2019/03819). Konkurrensverket är, enligt förordningen (2007:1117) med instruktion för Konkurrens- verket, förvaltningsmyndighet för konkurrensfrågor och tillsyns- myndighet för den offentliga upphandlingen. Myndigheten har bl.a. i uppgift att verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna samt en effektiv offentlig upphandling till nytta för det allmänna och marknadens aktörer. Kommerskollegium är i enlighet med förordningen (2012:990) med instruktion för Kommerskollegium förvaltningsmyndighet för frågor

580

SOU 2023:50

Bilaga 1

som rör utrikeshandel, EU:s inre marknad och EU:s handelspolitik. Myndigheten ska bl.a. verka för frihandel och fri rörlighet på EU:s inre marknad. Myndigheten lämnade på uppdrag av regeringen en rapport 2020 om hur Sverige och EU ska trygga försörjningen av varor under en kris. I rapporten jämförs olika handelspolitiska stra- tegier för försörjningstrygghet som EU kan tillämpa.

Kommuner och regioner

Kommuner och regioner ska enligt lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i freds- tid och höjd beredskap (LEH) analysera vilka extraordinära hän- delser i fredstid som kan inträffa i kommunen respektive regionen och hur dessa händelser kan påverka den egna verksamheten, samt fastställa en plan för hur de ska hantera extraordinära händelser för varje mandatperiod.

Kommuner har också enligt LEH ett geografiskt områdesansvar. Kommunen ska vidare under höjd beredskap eller när ransonerings- lagen i annat fall tillämpas, i den omfattning som regeringen i sär- skilda fall beslutar, vidta de åtgärder som behövs för försörjningen med nödvändiga varor, medverka vid allmän prisreglering och ran- sonering och medverka i övrigt vid genomförandet av åtgärder som är viktiga för landets försörjning.

Enligt 3 kap. 1 § LEH ska kommuner och regioner vidta de för- beredelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap (beredskapsförberedelser). Med beredskapsförberedelser avses alla de åtgärder som normalt sett behövs för att kunna hantera verksamheten under höjd beredskap. Kommuner och regioner ska alltså vidta de beredskapsförberedelser som behövs för deras respektive verksam- het under höjd beredskap. Förberedelser ska också ske för extraordi- nära händelser i enlighet med vad som stadgas i 2 kap. LEH.

Enligt 5 kap. 1 § i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) (HSL) finns krav på att vården ska bedrivas så att den uppfyller kraven på en god vård. I 5 kap. 2 § HSL anges vidare att där det bedrivs hälso- och sjukvårdsverksamhet ska det finnas den personal, de lokaler och den utrustning som behövs för att god vård ska kunna ges. Regio- nerna ska även enligt 7 kap. 2 § tredje stycket planera sin hälso- och sjukvård så att katastrofmedicinsk beredskap upprätthålls. Regioner

581

Bilaga 1

SOU 2023:50

har ett ansvar när det gäller sjukvårdens varuförsörjning som regleras i Socialstyrelsens föreskrift (SOSFS 2013:22) om katastrofmedicinsk beredskap. Där framgår att regionen ska planera så att hälso- och sjukvårdens försörjning av medicinteknisk utrustning, förbruknings- materiel och läkemedel anpassas till de behov som kan uppstå vid allvarlig händelse. Även sjukhusen har ett ansvar för läkemedelsför- sörjningen som regleras i lagen (2009:366) om handel med läkemedel.

Näringslivet

I stor utsträckning äger, driver och finansierar privata aktörer många av de viktigaste samhällsfunktionerna, som bl.a. handlar om pro- duktion och resurser för transporter av nödvändiga varor och tjäns- ter. Näringslivet är därmed av central betydelse för totalförsvaret och för försörjningsberedskapen. I propositionen Totalförsvaret 2021–2025 konstateras att involveringen av det privata näringslivet i planeringsarbetet bör öka. Offentliga aktörer bör, i nära dialog med privata aktörer, bedöma behovet av förberedelser för att säkerställa en rimlig beredskap. Det kan avse bl.a. prioritering och fördelning av resurser samt andra nödvändiga åtgärder såsom att framställa eller lagra produkter och materiel inom t.ex. hälso- och sjukvården och i livsmedelskedjan. I propositionen anges också att det ska inrättas ett tvärsektoriellt näringslivsråd under perioden 2021–2025 där närings- livet och branschorganisationer ska delta i utvecklingen av svensk försörjningsförmåga inom totalförsvaret. För närvarande finns även olika exempel på privat-offentlig samverkan såväl på regional nivå i form av näringslivsråd med anknytning till länsstyrelser som på nationell nivå inom olika samhällssektorer.

Näringslivets skyldigheter och åtaganden anges i flera olika för- fattningar. Exempelvis har näringslivet en skyldighet att på begäran av den myndighet som regeringen bestämmer delta i totalförsvars- planeringen enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaner- ingen. Vid höjd beredskap regleras näringslivets deltagande bl.a. genom att lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap anger att företag samt enskilda organisationer som enligt överenskommelse eller på annan grund är skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig ska vidta åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten. Staten

582

SOU 2023:50

Bilaga 1

ges genom förfogandelagen (1978:262) möjlighet att förfoga över privat egendom, nyttjanderätter och tjänster i syfte att tillgodose totalförsvarets behov av exempelvis försörjning. Vidare kan staten begära att näringslivet upplåter lagringsutrymme för varor enligt lagen (1976:295) om skyldighet för näringsidkare att medverka vid lagring för försörjningsberedskap. Ransoneringslagen (1978:268) ger regeringen möjlighet att vidta åtgärder för att genomföra en för- delning av förnödenheter samt begränsa handel med en viss vara om den bedöms vara av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen.

Det finns också mer specifik reglering av näringslivets skyldig- heter inom olika försörjningsområden. Exempelvis har vissa företag enligt lagen (2012:806) om beredskapslagring av olja en skyldighet att hålla beredskapslager av lagringsbränslen och råolja. Elbered- skapslagen (1997:288) innehåller bestämmelser om skyldigheter att vidta beredskapsåtgärder för bl.a. den som bedriver produktion av el och handel med el.

Nuvarande finansiering

Statlig verksamhet finansieras som huvudregel via anslag genom in- komster från skatter, avgifter och bidrag. I den utsträckning det

idagsläget finns en uppbyggd försörjningsberedskap inom olika för- sörjningsområden finansieras de beredskapsåtgärder som olika aktörer vidtar på olika sätt.

Hur myndigheter under regeringen får ta ut avgifter regleras i avgiftsförordningen (1992:191). En myndighet får ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller bara om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Reger- ingsformen definierar inte begreppen avgift eller skatt. För offent- ligrättsliga avgifter krävs ett bemyndigande i lag, medan föreskrifter om avgifter för uppdragsverksamhet kan beslutas av regeringen. I grundlagsförarbetena framhålls dock att en skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan en avgift vanligen avser en penningprestation som betalas mot en specificerad motprestation (jfr prop. 1973:90 s. 213).

Avgiftsfinansiering förekommer även avseende beredskapsåtgär- der inom t.ex. området elektroniska kommunikationer i enlighet med lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Avgiftsfinansier-

583

Bilaga 1

SOU 2023:50

ingen avser då åtgärder mot allvarliga fredstida hot och påfrestningar som gäller elektronisk kommunikation. Avgifterna tas ut av Post- och telestyrelsen.

Det finns också beredskapsåtgärder som är anslagsfinansierade, som exempelvis Socialstyrelsens lager av antivirala läkemedel, anti- doter för kemiska och nukleära händelser, infusionsvätskor och materiel samt Folkhälsomyndighetens förköpsavtal och inköp av vaccin.

De lager av lagringsbränslen och råolja som vissa företag har en skyldighet att hålla enligt lagen (2012:806) om beredskapslagring av olja finansieras varken genom offentligrättsliga avgifter eller anslag utan av de lagringsskyldiga. En lagringsskyldig som inte håller lager i den omfattning som har beslutats i enlighet med nämnda lag ska dock betala en lagringsavgift.

Vissa äldre regler för finansiering av försörjningsberedskaps- åtgärder inom näringslivet anges även i förordningen (1982:517) om beredskapsersättning, beredskapslån och beredskapsgaranti.

Aktuella granskningar, utredningar och analyser

Riksrevisionens rapport om livsmedels- och läkemedelsberedskap

Riksrevisionen granskade 2018 om det fanns tydliga förutsättningar för att bidra till robusta samhällsfunktioner och om sådana åtgärder hade vidtagits. Granskningen var inriktad mot livsmedels- och läke- medelsförsörjning. Riksrevisionen rekommenderade bl.a. regeringen att klargöra mål, krav och ansvar, att förtydliga de samordnings- uppdrag som Livsmedelsverket och Socialstyrelsen har samt att säker- ställa att samverkan fortsätter att utvecklas och att kunskaper till- varatas. Flera av dessa frågeställningar har behandlats i de utredningar som nämns fortsättningsvis i detta avsnitt.

Utredningen om civilt försvar

Utredningen om civilt försvar (Ju 2018:05) lämnade sitt slutbetän- kande Struktur för ökad motståndskraft (SOU 2021:25) den 1 mars 2021. Betänkandet innehåller förslag som berör frågor om ansvar, ledning och samordning inom det civila försvaret på lokal, regional

584

SOU 2023:50

Bilaga 1

och nationell nivå. Bland annat föreslås en struktur med statliga myndigheter indelade i sektorer och sektorsansvariga myndigheter, en geografisk indelning för civil ledning och samordning på regional nivå samt vissa förtydliganden avseende MSB:s ansvar och roll inom krisberedskap och civilt försvar. De sektorsansvariga myndigheterna föreslås exempelvis få i uppgift såväl att verka för att nödvändiga avtal med näringsliv och överenskommelser med andra myndigheter upprättas som att utveckla och vidmakthålla strukturer för samver- kan med näringslivet om detta är relevant för beredskapssektorn.

Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygghet

I betänkandet Näringslivets roll inom totalförsvaret (SOU 2019:51) har Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygghet (Fö 2018:01) lämnat förslag som avser näringslivets medverkan i totalförsvars- planeringen, som bl.a. inbegriper att nya former för långsiktig sam- verkan mellan offentliga och privata aktörer behöver etableras samt att vissa författningar inom området ses över.

Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap

I Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskaps (S 2018:09) delbetänkande Hälso- och sjukvård i det civila försvaret – underlag till försvarspolitisk inriktning (SOU 2020:23) konstateras att det finns vinster med att på nationell nivå samordna vissa strategiska för- sörjningsrelaterade frågor i stället för att aktörer inom olika områden i samhället skapar separata lösningar för detta. Utredningen anser där- för att regeringen bör överväga om en sammanhållande funktion för samhällets försörjningsberedskap bör inrättas.

I delbetänkandet anges vidare att nuvarande ordning innebär att liknande uppgifter ska lösas av flera myndigheter och att nyckel- kompetenser kring regelverk och marknadens funktion måste upp- rätthållas av många olika aktörer. Enligt utredningen finns behov av att avtal utformas på ett enhetligt sätt tvärsektoriellt, bl.a. för att det ska vara enhetligt gentemot näringslivet när flera aktörer i olika sek- torer behöver teckna avtal om samma sorts resurser. Utredningen anser att någon aktör behöver ha ansvar för den övergripande dialogen med företrädare för näringslivets olika sektorer och säkerställa de

585

Bilaga 1

SOU 2023:50

allmänna villkor och incitament som kan behövas och att ett mot- svarande samordningsbehov sannolikt finns vad gäller distribution och lagerhållning. Utredningen konstaterar att en nationell samord- ning kan ske inom ramen för en befintlig myndighets eller annan aktörs verksamhet, eller genom tillskapandet av en ny myndighet med en liknande funktion som ÖCB tidigare hade.

Utredningen föreslår även ett sammanhållet system för lagerhåll- ning av läkemedel och sjukvårdsmateriel. Beroende på vilket behov som finns av en vara föreslås olika typer av lagerhållning som utförs av olika aktörer. Systemet skulle bygga på en bas-lagerhållning som omfattar alla produkter som används i vardagen. Läkemedel som an- vänds i vardagen lagras i vården, på apotek och i hemmen. En om- fattande lagerhållning av alla läkemedel skulle bli oerhört kostsam, därför anser utredningen att det krävs en utökad lagringsskyldighet baserad på omsättningslagring för ett urval av viktiga produkter. För sådana läkemedel som av olika skäl inte kan omsättningslagras bedö- mer utredningen att det också krävs statliga beredskapslager. Vidare ser utredningen ett behov av en tillverkningsberedskap för ett fåtal särskilt viktiga läkemedel. Sådan tillverkningsberedskap förutsätter dock lagerhållning av vissa nödvändiga varor.

Utredningen lämnade den 31 mars 2021 delbetänkandet En stärkt försörjningsberedskap för hälso- och sjukvården (SOU 2021:19). Utredningen föreslår en rad åtgärder för att stärka försörjnings- beredskapen inom sektorn, som både omfattar författningsändringar och uppdrag till olika aktörer. I betänkandet utvecklas förslagen från utredningens första delbetänkande. Utredningen lämnar konkreta förslag om ett system för lagerhållning av sjukvårdsprodukter i Sverige indelat i fyra nivåer och en ny lag om lagerhållningsskyldig- het. Det bör enligt utredningens förslag införas krav i hälso- och sjukvårdslagen på kommuner och regioner i egenskap av huvudmän för hälso- och sjukvården att ha en utökad lagerhållning av sjuk- vårdsprodukter. Läkemedelsverket föreslås få i uppdrag att kartlägga vilken produktion av läkemedel och medicintekniska produkter som sker i Sverige och vilka beroenden denna har avseende insatsvaror. Utredningen föreslår också ett nytt mandat för omfördelning av resurser och att det ska inrättas särskilda beredskapsapotek. Utred- ningen föreslår även att det statliga bolaget Research Institutes of Sweden (RISE) får i uppdrag att stödja industrins omställning i kris och krig samt att bolaget ska upprätthålla sådan förmåga som krävs

586

SOU 2023:50

Bilaga 1

för att certifiera sjukvårdsprodukter. Utredningens slutbetänkande ska lämnas den 28 februari 2022.

Uppdrag till FOI om nationell försörjningsberedskap

Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) fick 2020 i uppdrag av reger- ingen att analysera frågor avseende nationell försörjningsberedskap (Ju2020/02565). I genomförandet av uppdraget har FOI fört dialog med många olika aktörer, såväl offentliga på olika nivåer som privata. FOI har i sin redovisning av uppdraget angett ett antal uppgifter som en nationellt samordnande aktör skulle kunna ha dels utifrån erfaren- heter i Sverige och andra länder, dels utifrån vilka behov som angetts vid intervjuer med myndigheter, kommuner och näringslivet.

Identifierade behov avser bl.a. uppgiften att i ett förberedande och förebyggande syfte samordna planering och inriktning av för- sörjningsberedskapen och att förbereda och säkerställa fungerande samverkan mellan det offentliga och näringslivet. Det kan enligt FOI exempelvis handla om att etablera gemensamma ramverk, skapa översikt över tillgängliga resurser, analysera hotbilder och att stödja privata och offentliga aktörer med konkretisering av mål och ambi- tionsnivå. Inom ramen för ett sådant förberedande arbete har även identifierats behov av stöd till ansvariga aktörer i arbetet med att t.ex. förbereda omställning av produktion, upprätta beredskapslager utifrån nationella behov, identifiera kritiska företag och förnöden- heter och analysera behov av dispenser och regellättnader.

Samordningsuppgifter inom försörjningsberedskapen behöver även utföras vid en fredstida krissituation, höjd beredskap och ytterst krig. FOI anger i detta avseende att en nationellt samord- nande aktör kan ansvara för framtagande av lägesbilder samt hantera och säkerställa inköp eller andra åtgärder som behövs för att till- godose försörjningsbehov nationellt. Vidare kan en sådan aktör ut- göra en kontaktpunkt för privata aktörer, något som har lyfts fram av företrädare för näringslivet i kontakterna med FOI.

FOI anser vidare att i den mån det finns frågor eller försörjnings- områden som ingen aktör ansvarar för i dag, men som är viktiga för Sveriges försörjningsberedskap, kan det finnas ett behov av att ett sådant utpekat ansvar åläggs en nationellt samordnande aktör. Histo- riskt hade ÖCB ansvar för försörjning av industrivaror som innebar

587

Bilaga 1

SOU 2023:50

att ÖCB bl.a. gjorde försörjningsanalyser, verkade för att produk- tion kunde upprätthållas och ansvarade för beredskapslagring av denna typ av varor.

I uppdraget till FOI ingick även att göra internationella jämförelser med andra länder som har en uppbyggd nationell försörjningsbered- skap (t.ex. Finland). I Finland har Försörjningsberedskapscentralen till uppgift att planera, utveckla och upprätthålla försörjningsbered- skapen. Försörjningsberedskapscentralen sorterar under arbets- och näringsministeriet och dess styrelse består av representanter från näringsliv och myndigheter. Beredskapsåtgärderna finansieras av Försörjningsberedskapsfonden med hjälp av en beredskapsavgift som tas ut som del av energiskatten. Från fonden betalas utgifterna för bl.a. beredskapsplaneringen. Fonden står utanför statens budget och förvaltas av Försörjningsberedskapscentralen.

Av FOI:s rapport framgår att frågan om omställning av produk- tion lyfts fram som viktig av näringslivet. En djupare förståelse för de förutsättningar och mekanismer som är kopplade till omställning av produktion, som en viktig del av försörjningsberedskapen, är värdefull för den fortsatta utvecklingen av den svenska försörjnings- beredskapen. Inom ramen för FOI:s uppdrag att bedriva säkerhets- och försvarspolitisk forskning och analys för regeringens behov ska FOI belysa goda exempel på när omställning av produktion fungerat under pandemin.

Uppdraget att föreslå en funktion med ansvar för nationell samordning av försörjningsberedskapen samt

hur försörjningsberedskapen ska finansieras

Som ett led i att stärka Sveriges beredskap för kris och krig måste försörjningen av nödvändiga varor och tjänster utvecklas. Hela lan- det ska beaktas genomgående i utredningen. En del i detta arbete är att skapa en nationell samordning av försörjningsberedskapen. Det stora antalet aktörer som har ansvar för försörjningsberedskapen samt de ambitionsökningar som förväntas på området ställer krav på samordning och ett effektivt resursutnyttjande för ett ändamåls- enligt resultat. För att bygga upp en modern försörjningsberedskap är forskning, innovation och digitalisering viktiga beståndsdelar, samtidigt som det är nödvändigt att förhålla sig till de sårbarheter som ny teknik och digitalisering också kan medföra. Det finns därför

588

SOU 2023:50

Bilaga 1

behov av att en utredare analyserar och föreslår uppgifter, ansvar, organisation och finansiering för en funktion med ansvar för natio- nell samordning av försörjningsberedskapen samt hur samhällets för- sörjningsberedskap kan finansieras. Syftet är bl.a. att åstadkomma ett system för försörjningsberedskapen, där den nationellt samordnande funktionen utgör en av flera aktörer som har ansvar för olika delar av försörjningsberedskapen. Sektorsspecifika analyser och förslag rörande exempelvis vilka varor som Sverige bör ha en försörjnings- beredskap av samt vilka prioriteringar som bör göras inom en viss samhällssektor faller dock inte inom ramen för utredarens uppdrag.

Den nationella samordningen av försörjningsberedskapen ska bidra till att Sverige ska kunna upprätthålla en nödvändig försörjning vid fredstida krissituationer, höjd beredskap och ytterst krig. Ut- gångspunkten är att Sverige under minst tre månader ska kunna hantera en säkerhetspolitisk kris i Europa och Sveriges närområde och som innebär allvarliga störningar i samhällets funktionalitet samt krig under del av denna tid. Under de tre månaderna förutsätts att det råder höjd beredskap och att logistikflödena med omvärlden har begränsningar men inte är helt avbrutna. Ambitionen ska vara att upprätthålla en nödvändig försörjning. Inom de flesta områden inne- bär det en avsevärt lägre försörjningsnivå än i ett fredstida nor- malläge. Enskilda individer som inte har ett omedelbart hjälpbehov vid en allvarlig händelse och som har förutsättningar och resurser att klara sig själva bör kunna ta ansvar för den egna försörjningen under en veckas tid och i solidaritet och samarbete med andra bistå var- andra i den utsträckning det är möjligt.

Det finns ett behov av att säkra Sveriges försörjningsberedskap under hela hotskalan, vid såväl fredstida krissituationer som vid höjd beredskap och ytterst krig. Det talar också för att näringslivet, som i vardagen ansvarar för och är en naturlig del av försörjningsflöderna, också kommer att ha en tydlig uppgift för försörjningsberedskapen i kris och krig. I flera författningar som reglerar frågor som är viktiga för försörjningsberedskapen träder dock vissa bestämmelser i kraft endast vid höjd beredskap. I de analyser och förslag som berör frågorna om uppgifter, ansvar och organisation som funktionen med ansvar för nationell samordning föreslås ha ska utredningen därför beakta de utmaningar som följer av den osäkerhet som kan uppstå i gränslandet mellan fred och krig eller andra situationer i fred som kan hota Sveriges försörjning.

589

Bilaga 1

SOU 2023:50

För att kunna bygga upp en fungerande nationell försörjnings- beredskap är det av yttersta vikt att hela samhället, både den offent- liga och den privata sektorn, tar ett gemensamt ansvar. Det är således inte bara det offentligas behov av försörjning vid fredstida kris- situationer, höjd beredskap och ytterst krig som behöver belysas, utan även näringslivets perspektiv måste omhändertas. Det är därför nödvändigt att utredaren i sina analyser och förslag tar hänsyn till företagens förutsättningar för att bidra till Sveriges försörjnings- beredskap, såväl som konkreta erfarenheter från covid-19-pandemin.

Utgångspunkten är att de globala handelsflödena ska upprätt- hållas i största möjliga utsträckning även under störda förhållanden och att varor som tillhandahållits genom exempelvis lagerhållning och omställning av produktion i första hand ska användas när han- deln inte fungerar. I den utsträckning utredaren lämnar förslag som avviker från Sveriges etablerade handelspolitiska inriktning om att verka för en öppen och fri handel samt att motverka protektionism, ska utredaren särskilt motivera detta.

Vilka uppgifter och vilket ansvar ska funktionen ha?

Regeringen bedömer att försörjningsberedskapen så långt som möj- ligt ska kunna säkerställa flödena i varukedjorna under fredstida kriser, höjd beredskap och då ytterst krig. Det bör inom området finnas en förmåga att t.ex. kunna upprätthålla viss produktions- kapacitet eller produktion, utveckla ersättningsprodukter, förbereda viss alternativ produktion samt beredskapslagra vissa varor. I detta ingår också att säkerställa att varor som produceras genom omställ- ning kan användas genom fungerande former för certifiering och ackreditering. Sådana planer och åtgärder finns delvis redan på plats genom olika lösningar i vissa samhällssektorer.

Arbetet med att ytterligare utveckla och bygga upp försörjnings- beredskapen kommer att omfatta flera olika samhällssektorer. Detta ökar behovet av samordning samt att det klargörs i vilka delar en nationell funktion ska få till uppgift att samordna arbetet. Utgångs- punkten ska dock vara att sektorsspecifika frågeställningar alltjämt ska hanteras av myndigheterna inom respektive sektor. Uppgifter som en nationell funktion ska kunna ha kan handla om t.ex. sam- ordning och gemensamma lösningar avseende lagerhållning, distri-

590

SOU 2023:50

Bilaga 1

bution, produktion och omställning av produktion samt att sam- ordna arbetet med att ta fram former och inriktning för näringslivets arbete med beredskapsfrågor. Det kan också handla om uppgifter som att stödja genom övningsverksamhet och utbildningar, ta fram lägesbilder, ge stöd till upphandling och avtalsskrivande, främja dia- log mellan privata och offentliga aktörer, hantera vissa finansierings- frågor, ta fram underlag för prioriteringsgrunder och ta ansvar för försörjningsfrågor som ingen annan aktör ansvarar för. Ytterligare en uppgift kan vara att stödja med analys och planering av tvär- sektoriella beroenden som påverkar försörjningsberedskapen som exempelvis tillgången på transporter, transportinfrastruktur och drivmedel. En utgångspunkt i arbetet ska vara att tillgängligheten av viktiga varor och tjänster över hela landet säkerställs. Det finns ett behov av att detta perspektiv beaktas i analyserna av och förslagen till vilka uppgifter och ansvar funktionen ska ha.

Flera tidigare utredningar och analyser har berört frågan om vilka uppgifter som en funktion med ansvar för nationell samordning bör ha utifrån de behov som identifierats, tidigare organisering av för- sörjningsberedskapen och internationella jämförelser. Relevanta delar av dessa utredningar och analyser är nödvändiga för utredaren att beakta.

En funktion med ansvar för samordning av nationell försörj- ningsberedskap behöver förhålla sig till de övriga aktörer som har ansvar inom eller betydelse för försörjningsberedskapen. Det hand- lar både om offentliga, dvs. statliga myndigheter, regioner och kommuner, och om privata aktörer. Utvecklingen av försörjnings- beredskapen har kommit olika långt i olika samhällssektorer och utredaren ska därför beakta och redogöra för de skilda förutsätt- ningar som gäller inom samhällssektorerna, såväl som regionalt och geografiskt, i ställningstagandena kring den nationellt samordnande funktionens uppgifter och ansvar. Mot bakgrund av att frågan om ansvarsförhållanden inom det civila försvaret behandlas i betänkan- det Struktur för ökad motståndskraft behöver utredaren förhålla sig till den fortsatta beredningen av betänkandet. Den samordnande funktionens ansvar och uppgifter ska inte inkräkta på det ansvar som åligger en enskild myndighetsledning i enlighet med myndighetsför- ordningen (2007:515) eller på det ansvar som faller på andra aktörer, t.ex. kommuner och regioner. Om utredaren av effektivitetsskäl eller andra syften föreslår avsteg från ansvarsprincipen vid en allvar-

591

Bilaga 1

SOU 2023:50

lig fredstida kris eller höjd beredskap och ytterst krig så ska skälen för detta motiveras. Utredarens analyser och förslag ska förebygga konkurrenssituationer mellan olika sektorer och gränsdragningspro- blematik mellan olika aktörers ansvar och verksamhet inom försörj- ningsberedskapen.

I enlighet med de författningar som reglerar försörjningsbered- skapen har staten ett övergripande ansvar. Samtidigt har näringslivet avgörande betydelse för att försörjningsberedskapen ska fungera och har som tidigare redovisats lagstadgade åtaganden för frågor relaterade till försörjningsberedskap. För att en nationellt samord- nad försörjningsberedskap ska byggas upp behöver avvägningar göras gällande hur den övergripande ansvarsfördelningen mellan det all- männa och näringslivet ska se ut. Detta med hänsynstagande till att det finns skillnader mellan olika samhällssektorer i dessa avseenden, beroende på faktiska faktorer och sektorsspecifika förutsättningar. Det är i dialog och samverkan med näringslivet som förslag på lös- ningar för varje sektor kan tas fram utifrån de specifika förutsätt- ningar som råder inom de olika sektorerna, bl.a. avseende tillgänglig nationell produktion, omställningsförmåga, handelsflöden m.m.

Det finns ett behov av att en utredare gör principiella över- väganden om hur ansvar för olika beredskapsåtgärder ska fördelas mellan det allmänna och näringslivet samt mellan den nationellt samordnande funktionen och andra aktörer. Utgångspunkten bör vara att förutsättningar och behov kan variera och vara beroende av vilka beredskapsåtgärder som vidtas, vilka försörjningsområden som avses och vilka typer av allvarliga kris- och krigssituationer som åtgärderna är avsedda för. Inom vissa samhällssektorer ligger exem- pelvis ansvaret för försörjningsberedskap på regioner och kommuner.

Utredaren ska därför

•analysera och föreslå vilka uppgifter en funktion med ansvar för nationell samordning av försörjningsberedskap ska ha avseende planering för samt hantering av nödvändig försörjning vid freds- tida krissituationer, höjd beredskap och ytterst krig, samt hur denna funktions ansvar och uppgifter ska förhålla sig till andra offentliga aktörer på olika nivåer som har ansvar inom försörj- ningsberedskapen eller betydelse för denna,

592

SOU 2023:50

Bilaga 1

•analysera och föreslå ändamålsenliga och övergripande principer och förutsättningar för fördelning av ansvar mellan det allmänna och näringslivet när det gäller planering för och hantering av nödvändig försörjning vid fredstida krissituationer, höjd bered- skap och ytterst krig,

•beakta relevanta delar av de utredningar och analyser som genom- förts inom området,

•beakta den fortsatta beredningen av betänkandet Struktur för ökad motståndskraft som bl.a. berör ansvarsförhållanden inom det civila försvaret,

•beakta och redogöra för relevant lagstiftning, såväl på nationell nivå som på EU-nivå, och

•utarbeta nödvändiga författningsförslag.

Hur ska funktionen vara organiserad?

Försörjningsberedskapen är central för landets beredskap för kris och krig. Det ligger i hela samhällets intresse att det sker en nationell samordning av försörjningsberedskapen samt att staten kan styra över denna samordning. Den nationella funktionen måste också ha författningsmässiga förutsättningar för att ha en samordnande roll. Huvudregeln att statlig verksamhet ska bedrivas i myndighetsform ska därför vara en utgångspunkt för utredarens överväganden avse- ende funktionen för nationell samordning av försörjningsbered- skapen. För att öka effektiviteten i statsförvaltningen ska det vidare alltid prövas om nya uppgifter kan ges till befintliga myndigheter i stället för att det inrättas nya.

För att stärka försörjningsberedskapen är staten beroende av näringslivets engagemang. I uppdraget att föreslå hur funktionen ska organiseras ingår även att ta ställning till hur organisationen ska möj- liggöra och säkerställa näringslivets deltagande exempelvis genom att knyta privat-offentliga samverkansorgan till funktionen.

593

Bilaga 1

SOU 2023:50

Utredaren ska därför

•med utgångspunkt i ansvarsprincipen, analysera och föreslå en funktion som ska ansvara för nationell samordning av försörj- ningsberedskapen avseende planering för respektive samordning av hantering av nödvändig försörjning vid fredstida krissitua- tioner, höjd beredskap och ytterst krig,

•utifrån regeringens utgångspunkt att statsförvaltningen bör orga- niseras på ett effektivt sätt, noga pröva om nytillkommande upp- gifter kan utföras av befintliga myndigheter i stället för att nya myndigheter inrättas, och om det finns skäl att föreslå en funk- tion som inte inryms i en befintlig myndighet särskilt motivera detta,

•analysera och föreslå hur näringslivets deltagande organisatoriskt ska möjliggöras i förhållande till funktionen med ansvar för natio- nell samordning av försörjningsberedskapen avseende planering för samt hantering av nödvändig försörjning vid fredstida kris- situationer, höjd beredskap och ytterst krig,

•beakta relevanta befintliga former för privat-offentlig samverkan i sina analyser och förslag samt ta ställning till eventuella behov av ytterligare former för samverkan,

•beakta och redogöra för relevant lagstiftning, såväl på nationell nivå som på EU-nivå, och

•utarbeta nödvändiga författningsförslag.

Hur ska funktionen finansieras och vilka principer och former för finansiering av samhällets försörjningsberedskap finns?

Det behövs analyser och förslag på lämpliga sätt att finansiera sam- hällets försörjningsberedskap, och på hur den nationellt samord- nande funktionens verksamhet ska finansieras inom ramen för det civila försvaret.

Regeringen konstaterar i propositionen Totalförsvaret 2021–2025 att utgångspunkten är att försörjningsberedskapen i tillämpliga delar ska vara avgiftsfinansierad. För att stärka försörjningsberedskapen, som så långt som möjligt i kris och krig ska kunna säkerställa flödena i varukedjorna, behövs beredskapsåtgärder. Åtgärder som exempel-

594

SOU 2023:50

Bilaga 1

vis lagring av viktiga varor och förberedelse för omställning av produktion kan behöva vidtas av flera aktörer på olika nivåer inom olika samhällssektorer. Vilka specifika beredskapsåtgärder som ska införas är ännu inte fastställt för alla aktörer och frågan föranleder ytterligare analyser och utredningar. Det finns behov av att det, ut- ifrån en prövning av tillämpbarheten av avgiftsfinansiering och en analys av för- och nackdelar med alternativa finansieringssätt, före- slås principer och former för finansiering av samhällets försörjnings- beredskap. Det finns vidare ett behov av att en bedömning görs i vilken utsträckning förslaget ska kunna knytas till olika tvärsekto- riella och sektorsspecifika åtgärder.

Utifrån de förslag som lämnas om den nationellt samordnande funktionens uppgifter finns det även ett behov av förslag på hur dessa uppgifter samt verksamheten i övrigt ska finansieras.

Utredaren ska därför

•pröva möjligheten att finansiera samhällets försörjningsbered- skap med avgifter,

•i den utsträckning avgifter inte bedöms tillämpliga, analysera för- och nackdelar med andra former av finansiering av samhällets försörjningsberedskap och beakta erfarenheter från hur försörj- ningsberedskapen i andra länder såsom Finland finansieras,

•med utgångspunkt i prövningen och analysen av olika former av finansiering, lämna förslag till principer och former för finansier- ing av samhällets försörjningsberedskap samt en bedömning av i vilken utsträckning förslaget ska kunna knytas till olika tvärsek- toriella och sektorsspecifika åtgärder,

•med utgångspunkt i prövningen och analysen av olika former av finansiering lämna förslag på hur föreslagna uppgifter och verk- samhet hos funktionen med ansvar för nationell samordning ska finansieras inom ramen för det civila försvaret,

•beakta och redogöra för relevant lagstiftning, såväl på nationell nivå som på EU-nivå, och

•utarbeta nödvändiga författningsförslag.

595

Bilaga 1

SOU 2023:50

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska analysera sina förslag och redovisa sina slutsatser när det gäller de effekter förslagen kan få för berörda myndigheter, regioner, kommuner och näringslivet. Utredaren ska även ta upp andra konsekvenser av sina förslag. Om förslagen i betänkandet på- verkar den kommunala självstyrelsen ska de särskilda överväganden som gjorts i enlighet med 14 kap. 3 § regeringsformen redovisas.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska bedriva sitt arbete utåtriktat och ska i relevant om- fattning inhämta kunskap, erfarenheter och synpunkter från MSB, Försvarsmakten, Försvarets materielverk, myndigheter med ansvar i enlighet med förordningen (2015:1052) om krisberedskap och be- vakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap och andra relevanta statliga myndigheter, kommuner och regioner, Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), branschorganisationer och företag inom näringslivet samt övriga relevanta aktörer.

Utredaren ska beakta relevant arbete som pågår inom Reger- ingskansliet, exempelvis den fortsatta beredningen av betänkandet Struktur för ökad motståndskraft (SOU 2021:25) respektive av be- tänkandet En stärkt försörjningsberedskap för hälso- och sjuk- vården (SOU 2021:19) från Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap (S 2018:09), inom kommittéväsendet, exempelvis Utred- ningen om en materielförsörjningsstrategi för det militära försvaret (Fö 2020:02) samt övriga relevanta rapporter och underlag på om- rådet (exempelvis Riksrevisionens utvärderingar om svensk försörj- ningsförmåga). Om det bedöms som motiverat ska utredaren även inhämta kunskap och erfarenheter från andra länder.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 maj 2023.

(Justitiedepartementet)

596

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2023:35

Tilläggsdirektiv till

Utredningen om nationell samordning av försörjningsberedskap (Ju 2021:10)

Beslut vid regeringssammanträde den 2 mars 2023

Förlängd tid för uppdraget

Regeringen beslutade den 2 september 2021 kommittédirektiv om nationell samordning av försörjningsberedskapen (dir. 2021:65). Upp- draget skulle enligt direktiven redovisas senast den 31 maj 2023.

Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 31 augusti 2023.

(Försvarsdepartementet)

597

Bilaga 3

Kategorier av beredskapslagring

I detta avsnitt presenterar vi olika kategorier av beredskapslagring och hur och när vi bedömer att kategorierna av lagring kan vara lämpliga att använda. Resonemangen är tänkta att kunna utgöra ett stöd vid den framtida utformningen av beredskapslager.

Beredskapslagring kan ske på ett antal olika sätt, vilket bland annat FOI, Livsmedelsverket och Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap har redogjort för och som vi beskrivit i kapitel 12. Form- erna för beredskapslagring skiljer sig också åt mellan olika länder, vilket vi redogör för i kapitel 6.

Vi bedömer att beredskapslagring kan delas in i tre huvudsakliga kategorier: avtalad beredskapslagring inom ramen för ett företags verk- samhet, beredskapslagring i statlig regi och beredskapslagring genom lagringsskyldighet i kommunal eller privat verksamhet. Tanken med dessa tre kategorier är att eftersträva balans mellan effektiv resurs- användning, snabbhet vid lagersläpp, behov av statlig kontroll samt krav på sekretess och säkerhetsskydd.

Kategori A – avtalad beredskapslagring inom ramen för företags verksamheter

Många varor har en begränsad livslängd. För att undvika kassering be- höver varan därför omsättas innan denna tid har passerats. Omsätt- ningen av beredskapslagrade varor underlättas och blir mer effektiv om dess befintliga lager- och distributionskanaler kan användas. Det är också eftersträvansvärt att lagerhållningen genomförs nära slut- användaren, eftersom detta minimerar transport- och logistikkostnader och möjliggör snabb leverans av varorna. Beredskapslagring genom omsättningslagring, det vill säga att produkter lagerhålls och omsätts enligt principen först-in, först-ut, i den ordinarie logistik- eller varu-

599

Bilaga 3

SOU 2023:50

kedjan, kan lösas genom att staten ingår avtal med företag som till- handahåller vissa försörjningsviktiga varor om att också beredskaps- lagra dessa i viss omfattning. Statliga myndigheter kan avtala bered- skapslagring med samma slags finansiering som andra avtal, det vill säga med de finansiella befogenheter som tilldelats myndigheten.

Ett exempel på existerande beredskapslagring genom avtal är Folk- hälsomyndighetens upphandlade säkerhetslager med vissa antibiotika för beredskapsändamål. Läkemedlen ägs av läkemedelsföretagen och utgörs av en större buffert i den ordinarie omsättningen av läkemedel som myndigheten har dispositionsrätt över.1 En motsvarighet till avtalade beredskapslager finns också i de finländska skyddslagren som upprättas genom avtal mellan Försörjningsberedskapscentralen (FBC) och företag.2 Det är FBC:s uppgift att för ett definierat tidsperspek- tiv ingå avtal om skyddslagring, där det berörda företaget förbinder sig att upprätta ett råvaru-, förnödenhets- eller produktlager av över- enskommen storlek och beskaffenhet. Lagersläpp från skyddslagren kan ske efter godkännande från Arbets- och näringsministeriet vid tillfällen då det förekommer oförutsedda förändringar på marknaden för en vara. En annan motsvarighet är de estniska livsmedelslager hos estniska företag som skrivit avtal med Estonian Stockpiling Agency (ESPA) (avsnitt 6.1.2)

Avtalade beredskapslager bör i första hand bygga på en naturlig omsättning av varorna

Som anförts i avsnitt 13.1.3 kan omsättningslagring i vissa fall vara olämpligt eller omöjligt. Exempelvis för varor som inte används i nor- mala fall, och därmed inte har en marknad att omsättas på.

Företag är lagerhållare

Eftersom ett syfte med denna form av beredskapslagring är att befint- liga leverans- och distributionskedjor ska kunna användas, är det naturligt att det är företagen som ansvarar för så stor del av lagerhåll- ningen som möjligt. Detta inkluderar att köpa in varor, se till att trans- porter till och från lagerbyggnader fungerar samt att hantera själva

1SOU 2021:19, s. 309.

2Finländska lagen (17.12.1982/970) om skyddsupplag.

600

SOU 2023:50

Bilaga 3

lagerhållningen. Företagen blir med andra ord lagerhållare åt staten. Beredskapslagringen kan ske dels genom att ett företag använder befintlig lagerkapacitet, dels genom att företaget åtar sig att skapa ny lagerkapacitet genom antingen nybyggnation eller genom att tillsam- mans med andra företag se till att de aktuella varorna kan lagerhållas på ett sätt som uppfyller de eventuella krav som gäller för varan i fråga.

Vad som beredskapslagras var, hur och i vilken omfattning kan vara skyddsvärd information, vilket kan ställa krav på att it-system och fysisk infrastruktur uppnår en viss säkerhetsskyddsnivå. De bered- skapslagrade varorna kan också behöva skyddas mot stöld eller annan yttre påverkan. Beredskapslagring av försörjningsviktiga varor hos privata aktörer innebär att staten inte har direkt kontroll över säker- hetsskyddet, men detta behöver inte betyda att säkerhetsskyddet är sämre. Det är dock viktigt att staten ställer tydliga krav på vilket säkerhetsskydd som behövs.

Både staten och företagen kan äga beredskapslagrade varor

Kännetecknande för kategori A-lager är att lagerhållningen sker hos företag, inom ramen för deras verksamheter. Vem som äger varorna kan dock skilja sig åt mellan olika varor och situationer. Antingen äger staten de lagerhållna varorna, och det avtalade företaget sköter endast inköp och lagerhållning, eller så äger företaget varorna och sköter på så sätt beredskapslagringen i sin helhet.

Om företagen äger varorna sköter de all hantering av de lager- hållna varorna vid omsättning. För att staten ska kunna förfoga över varorna vid lagersläpp bör avtal innehålla en option som ger rätt att när som helst köpa en viss mängd av varan. En fördel med denna lös- ning är att staten inte behöver sälja varor som omsätts, och vid om- sättning använder företaget varorna i sin egen verksamhet utan att behöva köpa dem av staten.

En nackdel är att det inte uppstår något sakrättsligt skydd för varorna hos företagen, eftersom varorna inte köps av staten förrän de ska användas vid lagersläpp. Varorna är inte heller skyddade mot förfogande när fullmaktslagstiftningen är tillämplig. Enligt förfog- andelagstiftningen kan regeringen, kommunen, regionen eller den statliga myndighet som regeringen beslutar särskilt besluta om för-

601

Bilaga 3

SOU 2023:50

fogande. Ransonering kan omfatta varorna då de ägs av en närings- idkare.

En annan nackdel är att det vid lagersläpp finns risker för konkur- renssnedvridning, om företag som inte har ett avtal om beredskaps- lagring med staten inte har samma förutsättningar att fortsätta med sin verksamhet om störningar i leveranskedjor uppstår som företag som har sådana avtal. Exempelvis har det lagerhållande företaget direkt tillgång till varorna vid lagersläpp, och även om det i avtal slås fast att även andra företag ska kunna få tillgång till varorna vid lager- släpp kan skillnader i transportkostnader påverka företagens konkur- renssituation. Detta kan behöva beaktas vid avtalsskrivning mellan stat och företag.

Ett statligt ägarskap av beredskapslagrade varor i kategori A kan vara att föredra om viss statlig kontroll över varorna eftersträvas, samtidigt som lagerhållning hos företag möjliggör effektivitetsvinster genom att befintliga leverans- och lagersystem används. Om bered- skapslagringen syftar till att säkra ett enskilt företags leveransför- måga, eller om lagringen bedöms vara relativt okänslig utifrån ett säkerhets- och sakrättsligt perspektiv, är det fördelaktigt att ett före- tag äger de aktuella varorna.

Hur lagerhållna varor kan användas vid kris och i krig

Användningen av de beredskapslagrade varorna i denna kategori regle- ras i parternas avtal. De kan användas i det lagerhållande företagets verksamhet eller av någon annan, genom försäljning på en marknad eller till offentlig verksamhet. En viktig aspekt vid försäljning är hur priset på en beredskapslagrad vara sätts. Priset ska återspegla såväl varans kvalitet och säljbarhet som det rådande marknadspriset på varan. Oberoende av om det är staten eller ett företag som säljer varan är det centralt att priset sätts på ett sätt som varken innebär att varan dumpas på marknaden, vilket får konsekvenser för företagen på marknaden, eller blir så dyra att endast vissa har råd att köpa varorna.

602

SOU 2023:50

Bilaga 3

Tydlig kravställning vid upphandling

Att beredskapslagra varor hos ett företag innebär en lägre nivå av kon- troll än om staten själv beredskapslagrar varorna, eftersom all eller större delen av hantering av varorna sker i företagens regi. Statens möjlighet att se till att varor lagerhålls i enlighet med avtalen blir där- för en viktig del av arbetet. Det bör tydligt framgå av avtalen som sta- ten sluter med företagen hur granskning av avtalsefterlevnad ska ske.

Det kan finnas ekonomiska incitament hos ett företag att minska på egna lager, i den mån företaget håller sådana, för att i stället använda de varor som lagerhålls för statens räkning. För att minska den risken bör avtal i denna lagringskategori innehålla effektiva vitesklausuler samt ge staten möjlighet att under avtalstiden granska företagens verksamheter. För att skydda varan från andra länders krislagstift- ning och eventuella importhinder kan det finnas skäl att undersöka möjligheten att vid upphandlingen ställa krav på lagerhållning i Sverige.3

För att säkra företagens förmåga att beredskapslagra varor åt staten behövs tydliga kravspecifikationer vid upphandling. För att staten inte ska betala för en tjänst som inte kan användas när behoven är som störst bör avtal om köp och lagerhållning av varorna innehålla krav på kontinuitet eller funktionalitet. Detta ökar sannolikheten att de företag som staten sluter avtal med har förmåga att sköta bered- skapslagringen också i kris eller krig. Det blir även viktigt att se över utformningen av eventuella force majeure-klausuler.

När är kategorin lämplig?

Beredskapslagring i kategori A innebär att existerande lager- och distributionskanaler hos företag kan användas. Detta förenklar om- sättning av de lagerhållna varorna. Det innebär också att invester- ingskostnader kan hållas nere. Lagerhållningen sker också nära slut- användaren, vilket minimerar transport- och logistikkostnader. Lagerhållning i kategori A möjliggör därför snabba leveranser, vilket innebär att tillgängligheten är hög på kort sikt. Specifika beredskaps- åtgärder inom vissa sektorer, i vissa enskilda företag eller delar av landet kan möjliggöras, och avtalsformen möjliggör flexibilitet ge- nom att avtalen har begränsad löptid. Kategori A en lämplig form av

3Detta framförs av Livsmedelsverket i rapporten Försörjning av kemikalier inom den svenska dricksvattenproduktionen från 2019.

603

Bilaga 3

SOU 2023:50

beredskapslagring för att säkra snabba leveranser av varor i en freds- tida krissituation eller i krig. Det kan handla om att undvika avbrott i vissa företags produktion, eller att folkförsörjningen i vissa delar av landet ska kunna säkras i en övergångsperiod. Det är också en lämp- lig form av beredskapslagring om det redan finns lagerkapacitet hos företagen som inte används, eller om lagerkapaciteten relativt enkelt kan utökas.

Denna kategori av beredskapslagring kan vara lämplig för varor av olika förädlingsgrad, eftersom den syftar till såväl att företagen i första hand ska kunna fortsätta sin produktion vid fredstida kris- situationer och i krig, som att säkra konsumtionen i vissa delar av landet.

Beredskapslagring i denna kategori bör i första hand ske genom att varorna omsätts genom försäljning. Samtidigt kan det i vissa fall vara motiverat att beredskapslagra vissa varor som inte kan eller bör omsättas genom sådan omsättning i denna kategori. Vissa maskiner eller annan utrustning som ska kunna användas av ett företag för att ställa om sin produktion kan vara företagsspecifika, och det kan därmed vara svårt eller olämpligt att omsätta dessa på en marknad.

Exempel på varor som kan beredskapslagras i kategori A är livs- medel hos matvarubutiker och utrustning för fortsatt eller omställd produktion hos industrin.

I en eskalerande kris- eller krigssituation innebär denna kategori att varornas tillgänglighet på kort sikt sannolikt är högre än varor som beredskapslagras i statlig regi (kategori B), men att leverans- säkerheten är lägre.

Samtidigt kan behoven av att regelbundet upphandla lagerhåll- ningstjänster försvåra långsiktiga åtaganden, i synnerhet om större investeringar i form av exempelvis lagerbyggnader krävs. Företag kan också gå i konkurs under ett avtals löptid, vilket innebär en risk utifrån ett beredskapsperspektiv.

Det kan finnas en risk för konkurrenssnedvridning vid användning av lagerhållna varor i kris och i krig med denna form av lagerhållning, eftersom företag som inte har avtal med staten om beredskapslagring kan få svårare att få tillgång till beredskapslagrade varor än de som beredskapslagrar dem.

En fördel med avtalsbaserad beredskapslagring är att den kan riktas mot särskilda verksamheter eller företag i ett specifikt geografiskt om- råde eller i en specifik delbransch.

604

SOU 2023:50

Bilaga 3

Kategori B – beredskapslagring i statlig regi

I de fall det finns behov av att varor beredskapslagras men det inte är möjligt eller lämpligt att avtala med företag om beredskapslagring bör staten upprätta egna sådana lager – statliga beredskapslager. Kategorin innebär att den nationellt samordnande funktionen eller en annan myndighet upphandlar försörjningsviktiga varor och lager- håller dessa för statens räkning. Staten äger därmed varorna och för- fogar över dem fullt ut. Denna form av beredskapslagring kan försvåra snabb omsättning av varor, eftersom varorna inte lagerhålls nära slut- användaren i den ordinarie distributionskedjan. I de fall omsättning inte är möjlig blir en följd att varor, till skillnad mot vad som ofta är fallet med avtalade omsättningslager, kan behöva kasseras när sista förbrukningsdatum har passerats.

Beredskapslagring i statliga beredskapslager kan behövas när be- hovet av vissa varor vida överstiger vad som normalt omsätts. Så kan exempelvis vara fallet vid en pandemi, vissa naturkatastrofer eller i krig. Det kan också behövas för varor som över huvud taget inte har något användningsområde i vardagen, utan enbart blir aktuella i vissa typer av kris- eller krigssituationer.

Statlig beredskapslagring kräver egna eller särskilda lager- och distributionskanaler. Kostnaderna för dessa lager blir därmed i många fall högre än för beredskapslager i kategori A. I ett inledande skede behöver organisation, infrastruktur och logistiksystem byggas upp, vilket kräver omfattande investeringar. Denna kategori innebär en hög grad av leveranssäkerhet, eftersom staten har full kontroll över de lagerhållna varorna. Tillgängligheten är i regel lägre på kort sikt än vid beredskapslagring genom avtal (kategori A), åtminstone om företagen ska använda varorna. Detta eftersom beredskapslag- ringen inte nödvändigtvis sker nära användningen. Beredskapslag- ring i kategori B möjliggör samlagring av olika typer av varor och varugrupper, vilket kan innebära flera effektivitetsvinster (se av- snitt 13.2). Det är en kategori som lämpar sig för en stor bredd av varor. De högre kostnaderna i kombination med den höga graden av kontroll och möjlighet till adekvat säkerhetsskydd gör denna kate- gori särskilt lämplig för beredskapslagring av varor som det finns stort behov av att med säkerhet få tillgång till inför mycket allvarliga fredstida kriser eller krig. Det är en mindre flexibel form av bered-

605

Bilaga 3

SOU 2023:50

skapslagring än kategori A, och bör därför planeras för en längre tids- period.

Lagersläpp kan riskera att störa marknader genom priseffekter, vilket särskilt måste beaktas när beredskapslagrade varor ska använ- das. Eftersom dessa varor endast bör användas vid allvarliga situatio- ner då brist kan antas råda, är dock sannolikheten för detta låg.

Exempel på existerande beredskapslagring i statlig regi är Trafik- verkets lager av reservdelar till järnvägstransportsystemet och Svenska kraftnäts lager av beredskapsmateriel för transmissions- och regionnäten inom ramen för myndighetens elberedskap. En motsva- righet till beredskapslager i kategori B återfinns i Finlands statliga säkerhetslager, där råvaror och produkter som är nödvändiga för be- folkningens utkomst, näringslivets verksamhet och sådan produktion som stöder försvaret samt berör Finlands internationella avtalsförplik- telser om försörjningsberedskap beredskapslagras. Se mer om Finlands och Estlands beredskapslagring i kapitel 6.

Omsättning av beredskapslagrade varor i kategori B

Att lagerhålla varor utanför ordinarie lager- och leveranskedjor för- svårar omsättning, åtminstone av varor med kort hållbarhet och som måste omsättas snabbt. Beredskapslagring i kategori B kännetecknas därför av att det bör omfatta varor som kräver en lägre omsättnings- takt än varor i kategori A. Det kan också vara så att en större andel av varorna, än varor i kategori A, kan behöva kasseras när sista förbrukningsdatum har passerats. Omsättning genom försäljning på en marknad sker bäst i kategori A och C (beredskapslagring genom lagstadgad lagringsskyldighet), eftersom varorna lagerhålls hos före- tagen inom ramen för befintliga lager- och leveranssystem.

Vissa varor som statliga myndigheter, regioner och kommuner använder i sin vardagliga verksamhet skulle kunna beredskapslagras i statliga beredskapslager. Detta är i linje med Livsmedelsverkets förslag om att kemikalier som används till bland annat dricksvatten- produktion ska beredskapslagras i statliga beredskapslager.4 Det är

4Det kan tilläggas att en särskild utredare har fått i uppdrag att bland annat klarlägga behovet av planerings- och förberedelseåtgärder och vid behov föreslå krav på att genomföra sådana åtgärder, inklusive krav på lagerhållning av kritiska varor, som va-huvudmännen eller den som annars ansvarar för driften av va-anläggningen ska uppfylla i syfte att upprätthålla kontinuitet i leveransen av vattentjänster. Uppdraget ska redovisas senast den 31 januari 2024. Dir. 2022:127.

606

SOU 2023:50

Bilaga 3

också i linje med förslaget om att vissa sjukvårdsprodukter bör bered- skapslagras i statliga säkerhetslager, som Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap lagt fram.5

Det kan samtidigt finnas fall då statlig beredskapslagring också kan lämpa sig för omsättning på en marknad. Exempelvis skulle det kunna vara lämpligt att beredskapslagra råvaror med mycket lång eller obegränsad hållbarhet i statliga beredskapslager. Omsättningstakten kan då vara mycket låg, och statlig beredskapslagring kan i dessa fall vara motiverad i relation till förändringar i företags förutsättningar för produktion om företag köps upp, slås samman eller går i konkurs.

Staten är lagerhållare och äger varorna

Det som framför allt kännetecknar denna kategori av beredskaps- lagring är att det är staten som ansvarar för lagerhållningen. Upp- handling av vissa tjänster i samband med lagerhållningen är möjlig, men inte nödvändig. Exempelvis kan hyra av lagerbyggnad, drift av vissa funktioner eller upprättande av säkerhetsskydd upphandlas.

Det är staten som fullt ut äger varor som beredskapslagras i stat- liga beredskapslager. Genom att äga varorna förfogar staten över dem i alla lägen, vilket ger ett större handlingsutrymme i krissituationer eller under normala förhållanden för exempelvis omdisponering av varorna mellan beredskapslager i olika delar av landet. När beslut om lagersläpp av varorna fattas har staten kontroll över dem utan för- dröjning.

I egenskap av verksamhetsutövare ansvarar staten för ett fullgott säkerhetsskydd

Beredskapslagring i statliga beredskapslager syftar till att säkra Sveriges försörjningsförmåga. Det är en form av beredskapslagring som har en direkt koppling till totalförsvarets behov av varor. Var lagerhållningen sker, av vilka varor och i vilken omfattning är infor- mation som i flera delar blir skyddsvärd, och om informationen röjs skulle detta kunna innebära stor skada för rikets säkerhet. Det blir därför en viktig uppgift för den myndighet som ansvarar för bered- skapslagringen att se till att ett fullgott säkerhetsskydd skapas kring

5SOU 2021:19.

607

Bilaga 3

SOU 2023:50

beredskapslagringen i alla dess delar. Säkerhetsskyddet, avseende personalsäkerhet (att se till att endast behörig personal har tillgång till skyddsvärd information och informationssystem samt fysisk infra- struktur), informationssäkerhet och fysisk säkerhet ska anpassas efter hur skyddsvärd verksamheten är.

Såväl offentliga som privata aktörer ska kunna använda varorna vid kris och i krig

Vid en allvarlig fredstida krissituation och i krig bör lagringsnivåerna tillåtas att sjunka så att varor kan komma ut till de aktörer som be- höver dem. Beroende på vilka varor som beredskapslagras i denna kategori kan det handla om statliga myndigheter, regioner och kom- muner som ska få tillgång till varorna. Det kan också handla om företag och privatpersoner.

Vid lagersläpp förser staten olika aktörer med beredskapslagrade varor, antingen genom leverans till offentliga aktörer eller genom för- säljning till företag och privatpersoner. I vissa fall kan det bli aktuellt med gratis utdelning av konsumtionsvaror till befolkningen. I de fall varor säljs till företag eller privatpersoner behöver staten sätta priser som minimerar risken för marknadsstörningar.

Finansiering

I normalfallet är statlig finansiering den enda möjliga vägen att finan- siera statlig beredskapslagring. I vissa speciella fall kan dock avgifts- finansiering vara möjlig. Det kan då röra sig om en väl definierad grupp av verksamhetsutövare som för att få utöva viss verksamhet betalar en avgift. Avgiften ska då finansiera beredskap, inklusive lager- hållning av nödvändiga varor, för att säkerställa gruppens förutsätt- ningar att bedriva verksamhet även under störda förhållanden. Ett exempel på avgiftsfinansierad beredskapslagring är Svenska kraftnäts lager av beredskapsmateriel inom ramen för elberedskapen. Detta lager finansieras av en elberedskapsavgift som elnätsbolagen betalar till Elsäkerhetsverket.

608

SOU 2023:50

Bilaga 3

Den nationellt samordnande funktionen eller ansvarig myndighet ansvarar för upprättande och drift av statliga beredskapslager

När ett nytt statligt beredskapslager ska upprättas kan detta utföras av antingen den nationellt samordnande funktionen eller en annan myndighet. Funktionen ska kunna vara behjälplig även i de fall myn- digheten inte är lagerhållare. För dessa fall bör funktionen vägleda andra myndigheter i hur kategori B-lager kan utformas. Vägledningen ska utgå från de särskilda förhållanden som gäller utformningen av beredskapslager där staten äger varorna. Funktionen bör också i öv- rigt kunna ge myndigheterna stöd i utformningen av lagren, såsom upphandling, kravställning och specifikationer. Stöd från Säkerhets- polisen, Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Fastighetsverket och Specialfastigheter kan också behövas i arbetet.

I de fall statliga beredskapslager redan upprättats i regi av en annan myndighet än den nationellt samordnande funktionen kan det i vissa fall finnas skäl att föra över ansvar för driften till funktionen, bland annat för att söka skalfördelar och möjligheter till samlagring. I andra fall kan det vara mest lämpligt att beredskapslagret fortsatt drivs av den ursprungliga myndigheten, exempelvis på grund av att de beredskapslagrade varorna har ett mycket specifikt användnings- område eller om hanteringen av varan kräver särskild expertis. Detta behöver utvärderas från fall till fall, i enlighet med de resonemang vi för i avsnitt 13.3.2.

Inventering och besiktning av beredskapslagring i denna kategori bör skötas av staten

Eftersom staten har kontroll över de varor som beredskapslagras i kategori B, är det lättare att få tillförlitlig information om och över- blick över lagrens status än i kategori A. Icke desto mindre behövs inventering och besiktning av beredskapslagren. Vilka varor som lagerhålls i ett beredskapslager, i vilka mängder de finns tillgängliga samt i vilket skick de är behöver inventeras återkommande. Lager- byggnader och annan infrastruktur behöver också besiktigas för att säkra en bra miljö för varorna så att de inte förstörs. Även säkerhets- skyddet behöver kontrolleras för att förhindra otillbörlig yttre på- verkan. Eftersom staten ansvarar för lagerhållningen i denna kategori, åligger även dessa delar staten. Även om det är möjligt att upphandla

609

Bilaga 3

SOU 2023:50

sådana tjänster, talar behoven av överblick, enhetlighet och sekretess för att den myndighet som lagerhåller i övrigt även bör ansvara för inventering och besiktning. Återkommande inventeringar under- lättar även ett effektivt arbete med försörjningsanalys.

När är kategorin lämplig?

En övergripande fördel med beredskapslagring i kategori B är att staten får stark kontroll över de lagerhållna varorna. Leveranssäker- heten är med andra ord hög. Vidare möjliggör denna typ av bered- skapslagring samlagring över sektorsgränser samt att lagerhållna varor omfördelas inom landet efter behov.

De varor som lämpar sig för lagerhållning i denna kategori är framför allt sådana för vilka omsättning inte är möjlig eller lämplig. Det kan handla om varor eller kvantiteter av varor som endast används vid särskilda händelser. Ett exempel är jodtabletter, som lagerhålls i statliga beredskapslager för att kunna användas vid kärnkraftsolyckor. Ett annat exempel är lagerhållningen av vissa antivirala läkemedel, som ska kunna användas vid pandemier. Ytterligare ett exempel är Svenska kraftnäts beredskapslagring av beredskapsmateriel för trans- missions- och regionnät som en del av myndighetens elberedskap. Det kan också handla om varor där säkerhetspolitiska skäl, sekretess eller behov säkerhetsskydd kräver att staten ansvarar för beredskaps- lagringen.

Statliga beredskapslager är till sin natur dyrare än avtalad bered- skapslagring. De distributionskedjor, logistiksystem, it-system och infrastruktur som används i kategori B-lager ingår inte i normala flö- den, som är fallet med beredskapslagring kategori A. En separat orga- nisation behöver byggas upp för att hantera beredskapslagringen. Denna relativa fördyrning bör åtminstone delvis minska genom sam- lagring av varor över sektorsgränserna.

Ett skäl för att beredskapslagra varor i kategori B är att de har en lång hållbarhet och som därmed kan omsättas i låg takt. En vara kan behöva finnas tillgänglig på en plats som gör det svårt eller omöjligt att omsätta genom försäljning. Det kan handla om livsmedel och läke- medel till Försvarsmaktens krigsförband, som ska användas i mycket glesbefolkade områden. Det kan även handla om varor som kan behövas för att kunna ge ett adekvat värdlandsstöd till militära för-

610

SOU 2023:50

Bilaga 3

band eller civil personal från andra stater i en fredstida krissituation eller i krig.

Sammantaget talar dessa faktorer för att varor med längre håll- barhet beredskapslagras i kategori B. Exempel på sådana är rå- och insatsvaror till industrin där det finns ett stort antal företag som behöver dessa för sin produktion i fredstida krissituationer och i krig. Kategori B-lager kan lämpa sig för beredskapslagring av varor som är avgörande för befolkningens liv och hälsa, och där inhemsk produktion vid längre importbortfall i en krigssituation med av- spärrning av handelsvägar inte är möjlig.

Varor som behövs först vid allvarliga fredstida krissituationer och i krig är en annan kategori varor som passar för statliga beredskaps- lager. Ett exempel på en vara som inte används i vanliga fall, och som skulle kunna ingå i en framtida statlig beredskapslagring, är auto- injektorer med motmedel mot nervgifter och som ska kunna använ- das i krig.

Exempel på varor som används i vardagen, men som kan behövas

ikraftigt ökade volymer går att hitta i hanteringen av covid-19-pan- demin: munskydd, skyddsmasker, skyddshandskar och liksäckar.

I de finska statliga säkerhetslagren beredskapslagras bland annat råolja och oljeprodukter, läkemedel, sjukvårdsmaterial och skydds- utrustning. I de estniska beredskapslagren, som ägs och drivs av ett statligt bolag, beredskapslagras flytande bränslen, livsmedel, läke- medel och personlig skyddsutrustning.

Kategori C – beredskapslagring genom lagstadgad lagringsskyldighet

Den långt gångna utvecklingen mot minimal lagerhållning och just- in-time-leveranser har, som vi konstaterat i kapitel 11 (Kontaktpunkt för produktionsomställning i kris och krig), lett till starkt begränsad robusthet och kontinuitet i produktionen hos såväl kommuner och regioner som hos privata företag. Detta kan innebära risker för sam- hället i de fall det handlar om samhällsviktig verksamhet, eftersom verksamheterna kan bli sårbara för störningar i handels- och distri- butionskedjor. Som vi skrivit i kapitel 7 är en principiell utgångspunkt i vårt arbete att försörjningsberedskapen inte ska störa marknader mer än nödvändigt. Att införa krav på lagerhållning är ett ingripande på

611

Bilaga 3

SOU 2023:50

marknader som kan få konsekvenser för företags konkurrenskraft, det medför också att de lagerhållningsskyldiga inte fritt får förfoga över det som lagerhålls. I de fall sådana krav ändå kan behövas är det viktigt att de genomförs på ett sätt som minimerar risken för kon- kurrenssnedvridning och även i övrigt sker inom de gränser som föl- jer av EU-rätten, regeringsformen och Europakonventionen.

Att införa lagringsskyldighet av försörjningsviktiga varor har två huvudsakliga syften. För det första är det ett sätt att öka aktörernas uthållighet, i och med att verksamheten kan fortsätta en viss period efter att en störning inträffat. Lagerhållna varor i direkt anslutning till samhällsviktig verksamhet skapar en första buffert mot störningar som kan användas i väntan på statliga åtgärder såsom beslut att an- vända varor som beredskapslagras genom avtal eller statlig bered- skapslagring. För det andra skapar det tydlighet i form av krav och mål för det som ska uppnås, och enhetlighet i hela landet genom att krav och mål gäller för alla aktörer i en avgränsad grupp.

I Finland finns en motsvarighet till kategori C-lager i de obliga- toriska lagren, som omfattar stenkol, råolja, oljeprodukter, naturgas och läkemedel. För energiprodukter är användare, återförsäljare och importörer lagringsskyldiga; och för läkemedel producenter, impor- törer, verksamheter inom hälso- och sjukvården samt Institutet för hälsa och välfärd. Lagringspliktens omfattning baseras på en genom- snittlig normalkonsumtion över en bestämd period för respektive varugrupp.6 I Schweiz är pliktlagring en central del av försörjnings- beredskapen, och omfattar nödvändiga livsmedel, spannmål, insats- varor till lantbruket, bränslen och läkemedel.

Införande av lagringsskyldighet kräver grundligt förarbete

En lagstadgad skyldighet att föra lager kräver långtgående analys och utredningsarbete för att vara möjlig. Utredningen om hälso- och sjuk- vårdens beredskap har föreslagit att en ny lag införs om lagerhållning av sjukvårdsprodukter för fredstida kriser och krig. Syftet med lagen är att skydda människors liv och hälsa samt upprätthålla totalförsva- rets förmåga i situationer då försörjningen till Sverige av sjukvårds- produkter försvårats eller förhindrats. Lagen syftar också till att

6FOI, Nationell försörjningsberedskap – FOI:s analys av försörjningsberedskapen som svar på regeringsuppdrag Ju2020/02565/SSK, Ju2018/05358/SSK, 2021, s. 149.

612

SOU 2023:50

Bilaga 3

Sverige ska kunna fullgöra internationella åtaganden. Förslaget till lagerhållningsskyldighet är utformad med utgångspunkt i den nor- mala omsättningen av de aktuella produkterna.7

Livsmedelsverket har bedömt att det bör införas en lagringsskyl- dighet för kemikalier för dricksvattenrening på lokal nivå. Enligt myndigheten är en lagringsskyldighet mest ändamålsenlig, eftersom det är viktigt för legitimiteten i beredskapssystemet att alla huvud- män tar ett liknande ansvar för en grundläggande lagerhållning.8 På så sätt minskar även risken för att vissa aktörer räknar med att vid behov kunna använda andras beredskapslagrade varor utan att själva ta ansvar för lagerhållningen av dem, och viljan att dela med sig av sina resurser till dem vars beredskapslagrade varor har tagit slut ökar.

Det ligger utanför denna utredning att kartlägga och föreslå varor eller varugrupper som bör beredskapslagras i kommunal eller privat verksamhet. Icke desto mindre är sådan beredskapslagring en poten- tiellt viktig del av ett sammanhängande beredskapslagringssystem, och för att dimensionera beredskapslagring genom avtal (kategori A) och i statliga beredskapslager (kategori B) behöver behovet av att införa lagerhållningsskyldighet genom lagstiftning analyseras på sek- tornivå, i samband med försörjningsanalyser av beredskapsmyndig- heter inom ramen för respektive beredskapssektor. Ett annat alternativ är att förslag på lagstiftad lagringsskyldighet tas fram inom ramen för särskilda utredningar. Detta tar sannolikt längre tid, vilket med- för att uppbyggandet av ett sammanhängande beredskapslagringssys- tem senareläggs.

Beredskapslager i kategori C sker till fullo genom omsättning

Beredskapslagring genom lagstadgad lagringsskyldighet kan syfta till att säkra uthålligheten i den samhällsviktiga verksamhet som en kom- mun, en region eller ett företag bedriver i vardagen. Beredskapslag- ringen bör ske med varor som används för att kunna bedriva denna verksamhet, och bör till fullo ske genom att varorna omsätts.

7SOU 2021:19, s. 282.

8Livsmedelsverket, Försörjning av kemikalier inom den svenska dricksvattenproduktionen, 2021, s. 25 f.

613

Bilaga 3

SOU 2023:50

Det finns endast behov av nationell samordning på central nivå avseende information

Behoven av beredskapslagring genom en lagstadgad lagringsskyldig- het, och kontrollen av efterlevnaden av denna skyldighet, är en fråga som i första hand berör beredskapsmyndigheter inom olika bered- skapssektorer och lagringsskyldiga kommuner, regioner och företag. Det finns inga behov av central samordning på nationell nivå av själva hanteringen av beredskapslagringen i denna kategori. Däremot behö- ver berörda sektorsansvariga myndigheter och den nationellt samord- nande funktionen ha kännedom om vilka varor som beredskapslagras av olika aktörer, och i vilka kvantiteter, för att kunna göra adekvata försörjningsanalyser.

De som lagerhåller varorna bör äga dem

För att undvika onödiga administrativa kostnader bör kommuner, regioner och företag som ålagts att beredskapslagra varor även äga dessa. Alla andra alternativ skulle leda till mindre effektivitet och ökade kostnader. Visserligen har inte staten kontroll över varorna, vilket innebär en risk utifrån ett leveranssäkerhetsperspektiv, men denna risk bör hanteras genom statlig tillsyn av lagerhållningen.

Ett fullgott säkerhetsskydd säkras genom lagkrav och föreskrifter

Det kan finnas fall där beredskapslagring i denna kategori är skydds- värd, utifrån ett informationsperspektiv eller på andra sätt. Säker- hetsskyddsåtgärder kan krävas för att skydda verksamheten. Som lagerhållare av varorna är det kommuner, regioner och företag som måste vidta sådana åtgärder. Detta måste beaktas när lagringsskyl- digheten utformas.

Kostnader för regioners och kommuners beredskapslagring genom lagringsskyldighet bör ersättas av staten

En viktig fråga när det gäller lagstadgad lagringsskyldighet är vem som ska bekosta lagerhållningen. Det finns två huvudsakliga alterna- tiv: antingen bekostar lagringsskyldiga kommuner, regioner, och före-

614

SOU 2023:50

Bilaga 3

tag lagerhållningen själva eller så ersätts de av staten. I Schweiz utgår ingen ersättning till lagringspliktiga företag för deras lagerhållning. Företagen för i stället i möjligaste mån över kostnaderna på slut- kunden. Detsamma gäller för beredskapslagring av olja i Sverige. I Finland utgår ersättning till dem som beredskapslagrar läkemedel i de obligatoriska lagren. Ingen sådan ersättning utgår dock till dem som är lagringsskyldiga för flytande bränslen.

En risk med att kommunala och privata aktörer själva får stå för kostnaderna är att dessa kostnader skapar ojämlikhet respektive kon- kurrenssnedvridning. Kostnader som kommer av en viss beredskaps- lagring kan slå hårdare mot en kommun eller region än en annan. Regionen eller kommunen kan ha sämre förutsättningar att ta ut skatt än andra regioner eller kommuner, vilket kan påverka andra verksamheter i kommunal regi på ett ojämlikt sätt. Kommuner skiljer sig dessutom åt när det gäller samhälls- och totalförsvarsviktig verksamhet – vissa kommuner har en mer omfattande sådan verk- samhet än andra. Detta faktum ökar riskerna för ojämlikhet ytter- ligare. Enligt den kommunala finansieringsprincipen ska kommuner och regioner heller inte behöva höja skatten eller prioritera om annan verksamhet för att finansiera nya statliga uppgifter. Vi bedö- mer därför att det är nödvändigt att staten ersätter regioner och kommuner för utökad lagringsskyldighet.

Endast företag av en viss storlek bör omfattas av lagringsskyldighet

För företag kan kostnader som uppstår med beredskapslagring base- rad på lagringsskyldighet snedvrida konkurrensen mellan företag, då företag som omfattas av kraven får konkurrensnackdelar i relation till andra företag i form av ökade kostnader. Så länge lagringsskyl- digheten riktas mot en hel sektor är dock denna snedvridning mindre problematisk än om endast vissa företag i en sektor är skyldiga att beredskapslagra. Det kan dock uppstå problem som har med företa- gens storlek att göra. Stora företag har större marginaler och kan där- med omhänderta ett krav på beredskapslagring än små. Detta riskerar att vara konkurrenssnedvridande på så sätt att mindre företag drabbas hårdare än större företag. En lagringsskyldighet kan därför behöva begränsas till företag av en viss storlek eller en viss omsättning.

615

Bilaga 3

SOU 2023:50

Tillsyn utförs av ansvarig myndighet

Vid lagstadgad lagringsskyldighet av en vara eller varugrupp kan statlig kontroll av verksamheten ske genom tillsyn. En tillsynsansva- rig myndighet behöver därför utses. Tillsyn kan ske av exempelvis varuhantering, inventering samt it-infrastruktur inklusive eventuella behov av säkerhetsskydd.

När är kategorin lämplig?

Beredskapslagringen sker inom ramen för vardaglig förbrukning av varor, vilket möjliggör omedelbar användning vid lagersläpp. Det är en form av beredskapslagring som gäller för alla kommuner, regioner eller företag inom ett avgränsat område. Beredskapslagring i kate- gori C möjliggör därmed hög tillgänglighet på kort sikt, och genom statlig tillsyn kan även en hög nivå av leveranssäkerhet uppnås.

Beredskapslagring genom kravställning är ett sätt att öka uthållig- heten i samhällsviktig verksamhet. Genom att lagringsskyldighet riktas mot alla aktörer som bedriver en viss samhällsviktig verksamhet och som uppfyller vissa kriterier kan uthållighet i dessa verksamheter säkras.

Risken för konkurrenssnedvridning är liten, eftersom ersättning utgår för uppkomna kostnader till kommuner och regioner och efter- som alla företag över en viss storlek omfattas inom en viss verksamhet.

Sammantaget motiverar dessa faktorer att varor som behövs i hela landet för att säkra försörjningen på framför allt kort sikt, till dess att eventuella beslut om användning av varor i avtalsbaserade eller statliga beredskapslager genomförs, beredskapslagras i kategori C. Med utgångspunkt i att åtgärder som syftar till att klara av en krigs- situation är en statlig angelägenhet, samt att det är varor som används i vardagen som bör beredskapslagras på detta sätt, är denna form av beredskapslagring mindre lämplig som primär beredskapsåtgärd för mycket allvarliga fredstida krissituationer eller krig, då längre uthållig- het och andra typer av varor kan komma att krävas. Lagringsskyldighet bör i första hand ses som ett första steg i en försörjningsberedskaps- trappa, där avtalsbaserade (kategori A) och statliga beredskapslager (kategori B) kan användas om en kris- eller bristsituation förvärras. Exempel på varor som skulle kunna lämpa sig för beredskapslagring i kategori C är läkemedel, drivmedel, insatsvaror till primärproduktion och livsmedelstillverkning, djurfoder, konstgödsel och utsäde.

616

Statens offentliga utredningar 2023

Kronologisk förteckning

1.Skärpta straff för flerfaldig brottslig- het. Ju.

2.En inre marknad för digitala tjänster

–ansvarsfördelning mellan myndig- heter. Fi.

3.Nya regler om nödlidande kreditavtal och inkassoverksamhet. Ju.

4.Posttjänst för hela slanten. Finansieringsmodeller för framtidens samhällsomfattande posttjänst. Fi.

5.Från delar till helhet. Tvångsvården som en del av en sammanhållen och personcentrerad vårdkedja. S.

6.En lag om tilläggsskatt för företag i stora koncerner. Fi.

7.På egna ben.

Utvecklad samverkan för individers etablering på arbetsmarknaden. A.

8.Arbetslivskriminalitet – arbetet

i Sverige, en bedömning av omfatt- ningen, lärdomar från Danmark och Finland. A.

9.Ett statligt huvudmannaskap för personlig assistans.

Ökad likvärdighet, långsiktighet och kvalitet. S.

10.Tandvårdens stöd till våldsutsatta patienter. S.

11.Tillfälligt miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet

–för ökad försörjningsberedskap. KN.

12.Förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende. Ju.

13.Patientöversikter inom EES och Sverige. S.

14.Organisera för hållbar utveckling. KN.

15.Förnybart i tanken. Ett styrmedels- förslag för en stärkt bioekonomi. LI.

16.Staten och betalningarna. Del 1 och 2. Fi.

17.En tydligare bestämmelse om hets mot folkgrupp. Ju.

18.Värdet av vinden. Kompensation, incitament och planering för

en hållbar fortsatt utbyggnad av vindkraften. Del 1 och 2. KN.

19.Statlig forskningsfinansiering. Underlagsrapporter. U.

20.Förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden. LI.

21.Informationsförsörjning på skolområdet. Skolverkets ansvar. U.

22.Datalagring och åtkomst till elektronisk information. Ju.

23.Ett modernare socialförsäkringsskydd för gravida. S.

24.Etablering för fler – jämställda möjlig- heter till integration. A.

25.Kunskapskrav för permanent uppe- hållstillstånd. Ju.

26.Översyn av entreprenörsansvaret. A.

27.Kamerabevakning för ett bättre djur- skydd. LI.

28.Samhället mot skolattacker. U.

29.Varje rörelse räknas – hur skapar vi ett samhälle som främjar fysisk aktivitet? S.

30.Ett trygghetssystem för alla. Nytt regelverk för sjukpenninggrundande inkomst. S.

31.Framtidens yrkeshögskola

– stabil, effektiv och hållbar. U.

32.Biometri – för en effektivare brottsbekämpning. Ju.

33.Ett förbättrat resegarantisystem. Fi.

34.Bolag och brott – några åtgärder mot oseriösa företag. Ju.

35.Nya regler om hållbarhetsredovisning. Ju.

36.Genomförande av minimilöne- direktivet. A.

37.Förstärkt skydd för den personliga integriteten. Behovet av åtgärder mot oskuldskontroller, oskuldsintyg och oskuldsingrepp samt omvändelseför- sök. Ju.

38.Ett förstärkt konsumentskydd mot riskfylld kreditgivning och överskuldsättning. Fi.

39.En inre marknad för digitala tjänster

–kompletteringar och ändringar i svensk rätt. Fi.

40.Förbättrade möjligheter för barn att utkräva sina rättigheter enligt barn- konventionen. S.

41.Förutsättningarna för en ny kollektiv- avtalad arbetslöshetsförsäkring. A.

42.Ett modernare regelverk för legalise- ringar, apostille och andra former av intyganden. UD.

43.En samordnad registerkontroll för upphandlande myndigheter och enheter. Fi.

44.En översyn av regleringen om frihets- berövande påföljder för unga. Ju.

45.Övergångsrestriktioner

–ökat förtroende för offentlig verk- samhet. Fi.

46.Jakt och fiske i renbetesland. LI.

47.En utvecklad arbetsgivardeklaration

–åtgärder mot missbruk av välfärdssystemen. Fi.

48.Rätt förutsättningar för sjukskriv- ning. S.

49.Skyddet för EU:s finansiella intressen. Ändringar och kompletteringar i svensk rätt. Fi.

50.En modell för svensk försörjningsbe- redskap. Fö.

Statens offentliga utredningar 2023

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

På egna ben.

Utvecklad samverkan för individers etablering på arbetsmarknaden. [7]

Arbetslivskriminalitet – arbetet i Sverige, en bedömning av omfattningen, lärdomar från Danmark och Finland. [8]

Etablering för fler – jämställda möjligheter till integration. [24]

Översyn av entreprenörsansvaret. [26]

Genomförande av minimilönedirektivet. [36]

Förutsättningarna för en ny kollektiv avtalad arbetslöshetsförsäkring. [41]

Finansdepartementet

En inre marknad för digitala tjänster

–ansvarsfördelning mellan myndig- heter. [2]

Posttjänst för hela slanten. Finansieringsmodeller för framtidens samhällsomfattande posttjänst. [4]

En lag om tilläggsskatt för företag i stora koncerner. [6]

Staten och betalningarna. Del 1 och 2. [16] Ett förbättrat resegarantisystem. [33]

Ett förstärkt konsumentskydd mot riskfylld kreditgivning och överskuldsättning. [38]

En inre marknad för digitala tjänster - kompletteringar och ändringar

i svensk rätt. [39]

En samordnad registerkontroll för upphandlande myndigheter och enheter. [43]

Övergångsrestriktioner – ökat förtroende för offentlig verksamhet. [45]

En utvecklad arbetsgivardeklaration

–åtgärder mot missbruk av välfärdssystemen. [47].

Skyddet för EU:s finansiella intressen. Ändringar och kompletteringar

i svensk rätt. [49]

Försvarsdepartementet

En modell för svensk försörjnings- beredskap. [50]

Justitiedepartementet

Skärpta straff för flerfaldig brottslighet. [1]

Nya regler om nödlidande kreditavtal och inkassoverksamhet. [3]

Förstärkt skydd för demokratin

och domstolarnas oberoende. [12]

En tydligare bestämmelse om hets mot folkgrupp. [17]

Datalagring och åtkomst till elektronisk information. [22]

Kunskapskrav för permanent uppehålls- tillstånd. [25]

Biometri – för en effektivare brottsbekämpning. [32]

Bolag och brott – några åtgärder mot oseriösa företag. [34]

Nya regler om hållbarhetsredovisning. [35]

Förstärkt skydd för den personliga integriteten. Behovet av åtgärder mot oskuldskontroller, oskuldsintyg och oskuldsingrepp samt omvändelse- försök. [37]

En översyn av regleringen om frihets- berövande påföljder för unga. [44]

Klimat- och näringslivsdepartementet

Tillfälligt miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet

–för ökad försörjningsberedskap. [11] Organisera för hållbar utveckling. [14]

Värdet av vinden. Kompensation, incitament och planering för en hållbar fortsatt utbyggnad av vindkraften. Del 1 och 2. [18]

Landsbygds- och infrastrukturdepartementet

Förnybart i tanken. Ett styrmedelsförslag för en stärkt bioekonomi. [15]

Förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden. [20]

Kamerabevakning för ett bättre djurskydd. [27]

Jakt och fiske i renbetesland. [46]

Socialdepartementet

Från delar till helhet. Tvångsvården som en del av en sammanhållen och personcentrerad vårdkedja. [5]

Ett statligt huvudmannaskap för personlig assistans.

Ökad likvärdighet, långsiktighet och kvalitet. [9]

Tandvårdens stöd till våldsutsatta patienter. [10]

Patientöversikter inom EES och Sverige. [13]

Ett modernare socialförsäkringsskydd för gravida. [23]

Varje rörelse räknas – hur skapar vi ett samhälle som främjar fysisk aktivitet? [29]

Ett trygghetssystem för alla. Nytt regelverk för sjukpenninggrundande inkomst. [30]

Förbättrade möjligheter för barn att

utkräva sina rättigheter enligt barn- konventionen. [40]

Rätt förutsättningar för sjukskrivning. [48]

Utbildningsdepartementet

Statlig forskningsfinansiering. Underlagsrapporter. [19]

Informationsförsörjning på skolområdet. Skolverkets ansvar. [21]

Samhället mot skolattacker. [28]

Framtidens yrkeshögskola

– stabil, effektiv och hållbar. [31]

Utrikesdepartementet

Ett modernare regelverk för legaliseringar, apostille och andra former av intygan- den. [42]

		civila resurser ...........................................................	67
3	Krisberedskap, totalförsvar och försörjningsberedskap....		69
3.1	Allmänt om krisberedskap .....................................................		69
	3.1.1	Krisberedskap bygger på ordinarie verksamhet ....	69
	3.1.2	Principer för krishantering .....................................	70
	3.1.3	Det geografiska områdesansvaret...........................	71
3.2	Allmänt om totalförsvar.........................................................		72

		utgörs av fyra centrala lagar..................................	108
	5.3.3	Närmare om lagen om offentlig upphandling .....	109
6	Internationell utblick och försörjningsrelaterade EU-
	initiativ	...................................................................	117
6.1	Försörjningsberedskapen i andra länder .............................		117
	6.1.1	Finland ...................................................................	117
	6.1.2	Estland ...................................................................	133
	6.1.3	Schweiz ..................................................................	136

		beredskapslagring av råolja och
		petroleumprodukter ..............................................	144
	6.2.4	Samarbete mellan MSB och FBC..........................	145
6.3	Internationella samarbeten ...................................................		145
	6.3.1	Nordiska samarbetsavtal .......................................	145
	6.3.2	Natos arbete med civil beredskap.........................	146
	6.3.3	OECD....................................................................	149
6.4	Försörjningsrelaterade EU-initiativ.....................................		150