Förutsättningarna för en ny kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring
Delbetänkande av Förutsättningsutredningen
–en ny kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring Stockholm 2023
SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.
Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2023
ISBN 978-91-525-0675-2 (tryck)
ISBN 978-91-525-0676-9 (pdf)
ISSN 0375-250X
Till statsrådet och chefen för Arbetsmarknadsdepartementet
Regeringen beslutade den 26 augusti 2021 att tillkalla en särskild utre- dare avseende förutsättningarna för en ny kollektivavtalad arbets- löshetsförsäkring (dir. 2021:64). Överdirektör Francisca Ramsberg förordnades fr.o.m. den 1 december 2021 som särskild utredare. Ut- redningen har antagit namnet Förutsättningsutredningen – en ny kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring (A 2021:06).
Utredaren Fredrik Karlman förordnades som sekreterare fr.o.m. den 1 januari 2022. Utredaren Lisa Ahlström förordnades som sekre- terare och enhetschefen Johan Hedelin som huvudsekreterare fr.o.m. den 1 april 2022. Lisa Ahlström entledigades den 13 december 2022. Utredaren Cecilia Vestin förordnades som sekreterare fr.o.m. den 13 februari 2023. Departementssekreteraren Klas Lindström förord- nades som sekreterare fr.o.m. den 16 maj 2023 t.o.m. 30 juni 2023.
Som referensgrupp till utredningen förordnades fr.o.m. den 25 april 2022 välfärdsekonomen Thomas Andrén, LO-ekonomen Niklas Blomqvist, stabschefen Hanna Finmo, LO-ekonomen Torbjörn Hållö, avdelningschefen Carina Lindfelt, förhandlaren Karin Nordin, biträdande förhandlingschefen Matilda Nyström Arnek, förbunds- juristen Markus Sjöstedt och förhandlingschefen Per Widolf.
Ämnesrådet Jenny Oretun Wilnier, numera kanslirådet Erik Ronnle och ämnesrådet Hans Sacklén förordnades att som sakkunniga ingå i utredningen fr.o.m. den 9 maj 2022.
Chefjuristen Jonas Ardhe, biträdande kassaföreståndaren Alexander Augst, rättsliga experten Emelie Cedergren, utredaren Anna Fransson, biträdande generaldirektören tillika enhetschefen Annelie Westman och kvalificerade handläggaren Martin Sandblom förordnades att bi- träda utredningen som experter fr.o.m. den 5 september 2022.
Den 8 november 2022 entledigades experten Annelie Westman och från och med samma dag förordnades enhetschefen Jessica Idbrant som expert i utredningen.
Den 7 februari 2023 entledigades experten Martin Sandblom och från och med samma dag förordnades kvalificerade handläggaren Henrik Elmefur att vara expert i utredningen.
Den 27 juni 2023 entledigades experten Jonas Ardhe och sakkun- nige Erik Ronnle. Samma dag förordnades departementssekretera- ren Anderas Vigren att biträda utredningen som expert.
Härmed överlämnar utredningen delbetänkandet Förutsättningarna för en ny kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring (SOU 2023:41).
Stockholm i augusti 2023
Francisca Ramsberg
/Johan Hedelin
Fredrik Karlman
Cecilia Vestin
Sammanfattning
Bakgrund
Svenskt Näringsliv, Förhandlings- och samverkansrådet PTK, Industrifacket Metall och Svenska Kommunalarbetareförbundet har tillsammans lämnat förslag om att utreda förutsättningarna för en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring som kan stärka partsmodellen och värna förutsägbarheten inom arbetslöshetsförsäkringen.
I ett särskilt protokoll har de förslagsställande parterna angivit sina förväntningar på en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring som att den ska ge ett påtagligt bättre skydd till den försäkrade än vad den statliga försäkringen ger i utgångsläget:
•att fler löntagare med låga eller oregelbundna inkomster, men som bidrar till finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen, kan kvalificera sig för ersättning,
•att flertalet löntagare har minst 80 procent av lönen försäkrad och att denna nivå sedan avtrappas,
•att åstadkomma en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring som innebär en kostnadsreducering för arbetsgivarna.
Utredningens uppdrag
Regeringen har ansett att det finns ett behov av att utreda förutsätt- ningarna samt för- och nackdelar med en ny kollektivavtalad arbets- löshetsförsäkring. I uppdraget ingår som ett första steg att kartlägga och analysera vilka skäl som ligger till grund för parternas förslag samt att kartlägga och redovisa vilka centrala, rättsliga och andra, frågeställningar och avvägningar som uppkommer med anledning av detsamma.
19
Sammanfattning |
SOU 2023:41 |
Utredningen kan sammanfattningsvis sägas ha till uppdrag att undersöka i vilken utsträckning det finns förutsättningar för den föreslagna lösningen och har antagit namnet Förutsättningsutredningen
–en ny kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring.
Utredningen har i sitt arbete utgått från det befintliga regel- verket, från den tidigare remissbehandlade utredningen om en ny arbetslöshetsförsäkring (SOU 2020:37) och från nuvarande organi- sation av administrationen – dock med den högre taknivå som nu- mera har permanentats.
En kollektivavtalad försäkring bör omfatta samtliga arbetstagare på en arbetsplats med kollektivavtal
Om en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring införs, bör den om- fatta samtliga arbetstagare på arbetsplatser med kollektivavtal, alltså även de som inte är medlemmar i den avtalsslutande organisationen. Enligt utredningen bör den utformas som en avtalsförsäkring med de konsekvenser det medför. Det hindrar inte att den kollektiv- avtalade försäkringen får den statliga arbetslöshetsförsäkringen som ett slags golv. En kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring torde förutsätta ändringar bl.a. i skattelagstiftningen.
En kollektivavtalad försäkring bör vara frivillig och inte leda till moturval
En kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring bör utformas så att den inte i praktiken tvingar in någon del av arbetsmarknaden – t.ex. offentlig sektor – i systemet. Det behöver även säkras att det inte uppkommer ett s.k. moturval som hotar försäkringens hållbarhet. Med det avses t.ex. risken att endast kollektivavtalsområden med relativt hög arbetslöshetsrisk skulle komma att anslutas till försäk- ringen.
SOU 2023:41 |
Sammanfattning |
De flesta arbetstagare skulle potentiellt sett kunna omfattas av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring
Under 2021 omfattades cirka 86 procent av alla anställda av ett kollektivavtal (inklusive s.k. hängavtal). I privat sektor (där omkring 6 av 10 anställda arbetade 2021) omfattades en något mindre andel, drygt 77 procent, av kollektivavtal.
75 procent av alla anställda uppfyllde medlemsvillkoret i arbets- löshetsförsäkringen.
Arbetslöshetskassornas roll kan bevaras om en kollektivavtalad försäkring införs
De nuvarande medlemsbaserade arbetslöshetskassorna bör i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring – utöver statlig arbetslös- hetsersättning – även betala ut kollektivavtalad ersättning till sina medlemmar. De som inte är medlemmar i en sådan arbetslöshets- kassa bör erhålla sin ersättning från den kompletterande arbetslös- hetskassan (Arbetslöshetskassan Alfa).
Dagens krav på den försäkrade kan behållas
De förslagsställande parterna har i sina rapporter angivit att den försäkrade för att omfattas måste vara arbetslös, arbetsför, oför- hindrad att ta ett arbete och i övrigt ska stå till arbetsmarknadens förfogande vilket motsvarar villkoren i nuvarande arbetslöshets- försäkring. Det utgör även en förutsättning för att arbetslöshets- kassorna ska kunna hantera utbetalningen av kollektivavtalad ersätt- ning.
Fyra alternativa utformningar
Utredningen förutsätter att en eventuell kollektivavtalad försäkring kommer att ha viss enhetlighet när det gäller definitioner och ut- formning av villkor även om parterna helt själva sätter nivåerna. En självklar utgångspunkt när det gäller ett kollektivavtalat tak är att det bör vara högre än det statliga taket.
Sammanfattning |
SOU 2023:41 |
Utredningen har tagit fram flera olika alternativ varav några även innefattar en statlig delfinansiering av den kollektivavtalade delen av ersättningarna. Alternativen utgår i övrigt från de diskussioner som utredningen fört med de förslagsställande parterna och utredningens uppdrag som det framgår av direktivet. Alternativen utgår från två olika exempelnivåer för det kollektivavtalade taket (38 500 kronor respektive 43 500 kronor). Fyra alternativ utkristalliserar sig genom att de bägge taknivåerna kombineras med förekomsten respektive avsaknaden av en statlig delfinansiering.
Med nuvarande statliga taknivå på 33 000 kronor/månad utanför det kollektivavtalade systemet och kollektivavtal innebärande en tak- nivå på 38 500 kronor/månad prognosticerar utredningen att utgift- erna för kollektivavtalad och statlig arbetslöshetsersättning tillsam- mans skulle uppgå till 14,7 miljarder kronor under 2024.
Jämfört med en statlig arbetslöshetsersättning där alla har nuvar- ande taknivå på 33 000 kronor/månad skulle det i så fall medföra ökade kostnader med 700 miljoner kronor.
Parternas utgifter för kollektivavtalad arbetslöshetsersättning skulle utan en statlig delfinansiering uppgå till cirka 11 miljarder kronor sam- tidigt som statens utgifter för de individer som helt eller delvis arbetar utanför kollektivavtal skulle uppgå till omkring 3,6 miljarder kronor.
En finansiering av arbetslöshetsförsäkringen utanför statens budget har prövats tidigare
En finansiering av arbetslöshetsförsäkringen utanför statens budget har prövats tidigare i form av den s.k. Arbetsmarknadsfonden, Fonden som skapades i slutet av 1980-talet avvecklades redan 1995 på grund av att dess ekonomiska situation blivit ohållbar.
Utredningen redovisar en simulering av vad det skulle ha medfört i höjda avgifter att behålla fonden under den dåvarande lågkonjunk- turen.
Om Arbetsmarknadsfonden inte hade upphört innan den nya budgetlagen infördes är det enligt utredningens bedömning rimligt att anta att den inte skulle ha bedömts som förenlig med sagda lag.
SOU 2023:41 |
Sammanfattning |
Förutsättningarna för en ny kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring
Utredningsarbetet hittills visar att det kan finnas förutsättningar för en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring. Den behöver i så fall ut- formas i enlighet med vad som skisseras i delbetänkandet. Flera olika alternativa utformningar kan dock vara möjliga. Utredningen gör i nuläget inte något ställningstagande till huruvida en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring är att förorda – inte heller vilken av de pre- senterade alternativen som i så fall vore att föredra. De presenterade alternativen är heller inte uttömmande.
Sveriges internationella förpliktelser bedöms däremot inte lägga hinder i vägen för en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring. Den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen väcker frågor om fören- ligheten med statsstödsreglerna och dessa frågor växer ju mera offent- liga medel som tillförs. De kan endast hanteras som en integrerad del av den fortsatta utformningen av ett eventuellt förslag.
Den kollektivavtalade ersättningen bör enligt utredningen kunna tas med utomlands vid arbetssökande inom EU/EES.
I arbetet med slutbetänkandet planerar utredningen att utgå från att transparensen för den enskilde inte bör minska, från att en kollek- tivavtalad arbetslöshetsförsäkring bör vara lätt att kontrollera och administrera samt från att staten har ett fortsatt behov av arbetslös- hetsförsäkringen som ett stabiliseringspolitiskt verktyg.
Ett antal frågor kommer att behöva hanteras inom ramen för arbetet med slutbetänkandet, däribland den lämpliga gränsdragningen mellan staten och parterna, frågor om den kollektivavtalsstiftelse som part- erna förordat samt formerna för kompensation till arbetsgivare. Till detta kommer ett flertal frågor om handläggning, beskattning etc.
Former för kompensation till arbetsgivare
Ett införande av en kollektivavtalad försäkring skulle innebära ökade kostnader för arbetsgivare och det bör därför tas ställning till hur arbetsgivarna eventuellt bör kompenseras.
Sammanfattning |
SOU 2023:41 |
En kompensation till arbetsgivarna genom en statlig engångs- överföring till en buffertfond, i enlighet med de förslagsställande parternas ursprungstanke, anser utredningen inte vara förenlig med budgetlagen.
Inte heller är det enligt utredningen ändamålsenligt med en kom- pensation till arbetsgivarna genom en generell sänkning av arbets- givaravgiften eftersom det skulle innebära att arbetsgivare kan få en kompensation utan att behöva ingå ett avtal om en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring.
Det är även svårt att genomföra en differentierad arbetsgivar- avgift vilken även skulle medföra en uppenbar risk för moturval i försäkringen.
I första hand bör i stället prövas om en kompensation till arbets- givarna kan lämnas som statsbidrag till arbetslöshetskassorna för vidare utbetalning direkt till arbetstagare och i andra hand genom den modell som redan tillämpas inom ramen för omställningsstödet.
Enligt de förslagsställande parterna är en indexering av ersätt- ningsnivåerna i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring av central betydelse. Frågan om en indexering kommer liksom frågan om kom- pensation till arbetsgivare att behandlas vidare i utredningens slut- betänkande.
1Uppdraget och dess genomförande
1.1Utredningens uppdrag
Utredningens uppdrag framgår av dess kommittédirektiv (dir. 2021:64): En särskild utredare ska kartlägga, analysera och redovisa förutsättningarna för en ny kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring. Bakgrund till uppdraget är att Svenskt Näringsliv, Förhandlings- och samverkansrådet PTK, Industrifacket Metall och Svenska Kommunal- arbetareförbundet tillsammans har lämnat ett förslag om att utreda förutsättningarna för en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring som kan stärka den svenska partsmodellen och värna förutsägbarheten inom arbetslöshetsförsäkringen.
Eftersom parterna har föreslagit att arbetslöshetsförsäkringen ska göras om för att delvis vara kollektivavtalad har regeringen sett ett behov av att utreda förutsättningarna samt för- och nackdelar med ett sådant förslag.
Av utredningens direktiv framgår att regeringen anser att arbets- löshetsförsäkringen ska vara ändamålsenligt utformad, effektiv och anpassas till nya förutsättningar på arbetsmarknaden. För att skapa en långsiktigt ändamålsenlig arbetslöshetsförsäkring förutsätts en- ligt direktivet en bred legitimitet.
1.2Genomförandet av utredningen
Av utredningens direktiv framgår att det behöver utredas brett kring förutsättningarna för, och konsekvenserna av, en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring. Av direktivet framgår även att utredaren ska samråda med en referensgrupp bestående av företrädare för arbets- marknadens parter och med företrädare för de små- och medelstora
25
Uppdraget och dess genomförande |
SOU 2023:41 |
företagen. Utredningen ska även föra en dialog med andra relevanta organisationer och myndigheter.
Under arbetets gång har utredningen haft biträde av en expertgrupp samt av sakkunniga. Utredningen har under arbetet haft kontakt med olika myndigheter och intresseorganisationer. Ett omfattande statis- tiskt underlagsmaterial har beställts från Statistiska centralbyrån (SCB) och Fora försäkringscentral AB (Fora)1 har därvid också tillgänglig- gjort nödvändiga uppgifter för att kunna fördjupa bearbetningen så att den besvarar de frågor uppdraget aktualiserar.
Expertgrupp och sakkunniga
Expertgruppen med företrädare för Skatteverket, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Medlingsinstitutet, Sveriges a-kassor, Ar- betsförmedlingen och Fora utsågs den 13 september 2022. Dess sam- mansättning framgår av betänkandets missiv. Under utredningen har sammanträden med expertgruppen hittills ägt rum vid sex tillfällen.
Tre sakkunniga har förordnats av arbetsmarknadsministern från och med den 9 maj 2022. Utredningen har sammanträtt med dessa i samband med expertgruppens möten men också vid några tillfällen i övrigt.
Referensgrupp
Referensgruppen förordnades av arbetsmarknadsministern den 25 april 2022 och har varit sammansatt av deltagare från arbetstagarorganisa- tioner och arbetsgivarorganisationer. Arbetstagarorganisationerna har företrätts av representanter från de fackliga centralorganisationerna LO, TCO och Saco samt förhandlingskartellen PTK. Arbetsgivarorga- nisationerna har företrätts av representanter för Svenskt Näringsliv, Sveriges Kommuner och Regioner samt Arbetsgivarverket. Referens- gruppen har hittills sammanträtt vid sex tillfällen.
1Fora ägs gemensamt av Svenskt Näringsliv och LO samt administrerar försäkringar för cirka
4miljoner individer.
SOU 2023:41 |
Uppdraget och dess genomförande |
1.3Utredningens arbete
För att tydliggöra utredningens arbetssätt bör det inledningsvis näm- nas att det av utredningsdirektivet framgår att ett motiv till att utred- ningen tillsatts är vad som framförts av de förslagsställande parterna. Eftersom utredningen ska utreda förutsättningarna för en kollektiv- avtalad arbetslöshetsförsäkring har det för utredningen framstått som ofruktbart att fokusera sitt arbete på sådana lösningar som det kan antas saknas förutsättningar för parterna att senare vilja teckna kol- lektivavtal om. Parternas ställningstaganden har därför utgjort en yttre ram för utredningsarbetet även om utredningen inom denna ram förhållit sig relativt fritt till de konkreta lösningarna.
Vidare har utredningen ansett att en helt principiell eller teoretisk ansats – där för- respektive nackdelar med en kollektivavtalad arbets- löshetsförsäkring ställs mot varandra – inte hade varit tillräckligt bely- sande. Det hänger samman med att utredningsuppdraget tar sin ut- gångspunkt i en idéskiss snarare än i en direkt bedömningsbar ut- formning. Det är inte möjligt att uttala sig om förutsättningarna för att genomföra en så stor förändring av arbetslöshetsförsäkringen utan att kunna räkna på konsekvenserna i olika dimensioner. Förut- sättningarna beror naturligtvis även på vilken konkret utformning som väljs.
Utredningens ansats har därför varit att först ta ställning till vil- ken övergripande utformning av en kollektivavtalad arbetslöshets- försäkring som bäst tar om hand de förslagsställande parternas utgångspunkter inom ramen för olika inte minst rättsliga förutsätt- ningar (kapitel 8 och 9) samt därefter bedöma förutsättningarna för en sådan lösning genom att konkret räkna på vilka effekter det skulle få vid olika alternativa genomföranden (avsnitt 11 och 12).
Den modell som utredningen tagit fram och som presenteras i delbetänkandet innehåller fyra alternativ som har beräknats så långt möjligt utan att utredningen i delbetänkandet gör något ställnings- tagande till om ett genomförande är att förorda eller inte. Detta stämmer också bäst med det syfte som utredningen har; att låta par- ternas förslag utredas grundligt och utan onödiga låsningar.
Uppdraget och dess genomförande |
SOU 2023:41 |
Utredningens övergripande metod
Under första halvåret 2022 tog utredningen fram olika underlag om den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen och förhållanden på arbets- marknaden. Vidare kartlades skälen till parternas förslag och motiv för införandet av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring. Flera inter- vjuer och studiebesök genomfördes under denna fas.
Under ledning av den särskilda utredaren genomförde utredningen i oktober 2022 ett rundabordssamtal för att genomlysa och diskutera en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring med olika intressenter inom området.
Under hösten 2022, gjordes successivt ställningstaganden angå- ende olika aspekter av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring som efter hand stämdes av med referens- och expertgrupp. Utifrån dessa ställningstaganden gjordes under inledningen av 2023 en för- djupad kartläggning av olika rättsliga förutsättningar. Inte minst de EU-rättsliga aspekterna diskuterades med olika forskare. Under denna fas gjordes också flera kompletterande kunskapsinhämtande inter- vjuer.
Därefter har under 2023 fokus i hög grad legat på att säkra slutlig tillgång till nödvändig statistik och göra beräkningar av olika alter- nativa utformningar.
Det ligger i sakens natur att utredningens angreppssätt inlednings- vis har haft ett individperspektiv snarare än ett systemperspektiv. Systemeffekterna kan nämligen endast bedömas med utgångspunkt i ett konkret regelverk. I ett regelstyrt system för arbetslöshetsförsäk- ring blir summan av utbetalningar beroende av regelverket som styr individens ersättning.
Redogörelse för de statistikkällor som utredningen använt
I arbetet har statistik från Arbetsförmedlingen, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Medlingsinstitutet och Statistiska central- byrån använts, varav en del redovisas i figurer och tabeller i framför allt kapitel 2 men även i andra kapitel. SCB har även använt underlag från Fora. Utredningen har i huvudsak valt att avgränsa sig till statistik som avser 2021 och 2022 även om särskilt det förstnämnda året kan ha påverkats av den tidigare Covid 19-pandemin (jfr avsnitt 3.2.2).
SOU 2023:41 |
Uppdraget och dess genomförande |
Utredningens externa kontakter
Utredningen träffade ledande företrädare för LO, PTK, Svenskt Näringsliv och Almega vid ett möte i mars 2022. Vidare har utred- ningen träffat de förslagsställande parternas utredare av en kollek- tivavtalad arbetslöshetsförsäkring, Anders Ferbe, vid två tillfällen. Utredningen har träffat författargruppen till parternas bägge rap- porter om en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring både i grupp och enskilt.
Utredningen träffade Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Medlingsinstitutet och Sveriges a-kassor under våren och försommaren 2022. Vidare genomfördes studiebesök på Unionens a-kassa, Akade- mikernas a-kassa, Byggnads a-kassa och Sekos a-kassa (samordnat besök hos de bägge sistnämnda) samt Arbetslöshetskassan Alfa. Utredningen hade också möten med professor Anders Forslund, IFAU och professor Anders Kjellberg, Lunds universitet.
Iseptember 2022 deltog utredningen vid Sveriges a-kassors kon- ferens för arbetslöshetskassornas försäkringsansvariga och i sam- band med detta delade utredningen ut en enklare enkät som de försäkringsansvariga fyllde i. Utredningen deltog också i några andra sammanhang genom att informera om utredningen hos arbets- löshetskassor i samband med dessa kassors egna arrangemang.
Utredningen träffade Företagarna under november månad 2022 samt har även haft vissa kontakter med organisationen Svensk Försäk- ring. Under september 2022 intervjuade utredningen Bliwa, Unionen Medlemsförsäkring och Folksam Sak om kompletterande inkomst- försäkringar. Vidare träffade utredningen under oktober–november 2022 de fyra största omställningsorganisationerna (Trygghetsrådet, Trygghetsfonden, Trygghetsstiftelsen och Omställningsfonden) för att intervjua dem om deras verksamhet.
Utredningen träffade Medlingsinstitutet under sommaren 2022, Kammarkollegiet i början av 2023 samt Finansinspektionen under hösten 2022 och återigen under 2023. Under perioden januari–april 2023 har utredningen träffat ett flertal forskare inom rättsvetenskap med olika för utredningen relevanta specialområden, nämligen docent Jaan Paju, Stockholms universitet, jur. dr. h.c. Kerstin Ahlberg, Stockholms universitet, docent Vladimir Bastidas Venegas, Uppsala universitet och jur. dr. Caroline Johansson, Uppsala universitet.
Uppdraget och dess genomförande |
SOU 2023:41 |
1.4Delbetänkandets disposition
Betänkandet inleds med en bakgrundsbeskrivning av förhållandena på den svenska arbetsmarknaden i kapitel 2. Beskrivningen innefattar en redogörelse för arbetskraftens storlek, förekomsten av deltidsarbete, arbetslöshetens sammansättning och vilka som får arbetslöshetsersätt- ning. Beskrivningen är kortfattad och syftar till att ge tillräcklig infor- mation om de storheter som utmärker arbetsmarknaden.
I syfte att visa varför arbetslöshetsförsäkringen ser ut som den gör finns i kapitel 3 en övergripande beskrivning av bakgrunden till arbetslöshetskassornas och arbetslöshetsförsäkringens tillkomst. Sedan följer en nulägesbeskrivning av arbetslöshetskassornas roll i admi- nistrationen av arbetslöshetsförsäkringen samt en beskrivning av hur finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen ser ut i dag (kapitel 4). I kapitel 5 finns en beskrivning av varför den s.k. arbetsmarknads- fonden infördes i slutet av 1980-talet och varför den måste upplösas redan under 1990-talet. I kapitel 6 finns en sammanfattande beskriv- ning av dagens regler och villkor för att få ersättning från arbetslös- hetsförsäkringen.
I kapitel 7 finns en redogörelse för de förslagsställande parternas förhandlingar, motiv och önskemål avseende en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring.
Vissa av utredningens rättsliga överväganden finns i kapitel 8 efter- följt av utredningens inledande ställningstaganden och utgångspunk- ter vilka redovisas i kapitel 9. Sammantaget återspeglar dessa bägge kapitel den enda modell som utredningen anser genomförbar om en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring ska tillskapas.
Därefter redovisas i kapitel 10 hur många arbetstagare som potentiellt sett skulle kunna komma att omfattas av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring. I kapitel 11 finns en redogörelse för fyra olika utformningar och i kapitel 12 beräknas de ekonomiska konsekvens- erna för stat och parter av dessa fyra alternativ.
I kapitel 13 sammanfattas vad som återstår att utreda i slutbetän- kandet och görs en övergripande redovisning av hur utredningen planerar att göra detta.
2 Arbetsmarknaden
I detta kapitel finns en bakgrundsbeskrivning av förhållandena på den svenska arbetsmarknaden. I avsnitt 2.1 finns en kortare redo- görelse för arbetskraftens storlek, förekomsten av deltidsarbete, arbetslöshetens sammansättning och vilka som får arbetslöshets- ersättning. I avsnitt 2.2 finns en beskrivning av kollektivavtalens täckningsgrad och organisationsgraden för arbetstagare respektive arbetsgivare baserat på rapporter från Medlingsinstitutet samt pro- fessor Anders Kjellberg. I avsnitt 2.3 redogörs för anställda och arbetslösa efter fackföreningsanslutning och demografi. Statistiken i det sistnämnda avsnittet är särskilt framtagen från Statistiska central- byråns (SCB) arbetskraftsundersökningar (AKU) för utredningens räkning.
2.1Grundläggande förhållanden på arbetsmarknaden
Uppgifterna om arbetskraftens storlek, förekomsten av deltidsarbete, arbetslöshetens sammansättning och vilka som får arbetslöshetsersätt- ning är hämtade från SCB, Arbetsförmedlingen och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) där den sistnämnda myndigheten hämtar sina registeruppgifter från arbetslöshetskassornas och Arbetsförmedlingens register.
De tre myndigheternas metoder för att inhämta (och redovisa) sta- tistiska uppgifter skiljer sig åt. SCB:s uppgifter kommer från månatlig datainsamling (genom telefonintervjuer) och Arbetsförmedlingens från dess register. Även IAF:s statistik bygger på registerdata.
Det bör framhållas att AKU, som görs av SCB, är en urvals- undersökning. Till följd av olika metoder för uppgiftsinsamling redovisar AKU och Arbetsförmedlingen olika antal arbetslösa. De
31
Arbetsmarknaden |
SOU 2023:41 |
har också olika definitioner för vem som är arbetslös. Arbetsför- medlingens definition avser de som är inskrivna på Arbetsförmed- lingen medan AKU definierar alla som uppger att de söker arbete – och som kan ta arbete – som arbetslösa.
2.1.1Arbetskraftens storlek och antalet sysselsatta
Det fanns 2022 enligt AKU i genomsnitt knappt 5,6 miljoner per- soner i arbetskraften i åldern 15–74 år. Av dessa var drygt 5,1 miljo- ner sysselsatta, medan drygt 400 000 var arbetslösa. Av de sysselsatta var drygt 500 000 företagare eller medhjälpare i familjeföretag.
Itabell 2.1 finns en fördelning av de sysselsatta på respektive bransch samt den genomsnittliga överenskomna arbetstiden per vecka (som beskrivs närmare under 2.1.2) enligt SNI-standarden. Standarden för svensk näringsgrensindelning (SNI) används för att klassificera före- tag och arbetsställen efter vilken verksamhet de bedriver. Den högsta nivån benämns avdelning och omfattar 21 olika branscher. Eftersom redovisningen av den publika delen av AKU utgår från denna nivå används den i utredningens redogörelse.1
2.1.2Genomsnittlig arbetstid
I normalfallet innebär en heltidstjänst 40 timmars arbetsvecka. Inom flera branscher finns emellertid avtalat om en kortare arbetstid. Enligt AKU var den genomsnittliga överenskomna veckoarbetstiden 37,2 timmar 2022. Två branscher, personliga och kulturella tjänster samt hotell- och restaurang, hade enligt AKU en genomsnittligt över- enskommen arbetstid som var 34 timmar eller lägre 2022. Av AKU framgår också att över en femtedel av de sysselsatta i sex branscher hade en genomsnittlig arbetstid på 34 timmar eller lägre i veckan. Flest deltidsarbetande, relativt sett, fanns inom hotell- och restaurang där 33 procent arbetade 34 timmar eller mindre. Denna bransch följdes av personliga och kulturella tjänster där 30 procent arbetade 34 timmar eller mindre.
1Nio branscher redovisas inte i AKU p.g.a. för få observationer. Sysselsättningen i dessa branscher har slagits samman med andra närliggande branscher i redovisningen.
SOU 2023:41 |
Arbetsmarknaden |
Tabell 2.1 Totalt antal sysselsatta i Sverige (inklusive företagare och medhjälpare i familjeföretag) samt genomsnittligt överenskommen arbetstid per vecka fördelat på bransch och kön (15–74 år), tusental, 2022
Bransch |
Antal |
|
|
Genomsnittl. |
Genomsnittl. |
Genomsnittl. |
|
sysselsatta |
varav |
varav |
arbetstid |
arbetstid |
arbetstid |
|
(tusental) |
sysselsatta |
sysselsatta |
(båda könen) |
(kvinnor) |
(män) |
|
|
kvinnor |
män |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Jordbruk, |
|
|
|
|
|
|
skogsbruk o |
|
|
|
|
|
|
fiske |
88,9 |
19,4 |
69,5 |
39,5 |
34,5 |
40,8 |
Tillverkning o |
|
|
|
|
|
|
utvinning, |
|
|
|
|
|
|
energi o miljö |
557,3 |
140,8 |
416,4 |
38,6 |
37,8 |
39,1 |
|
|
|
|
|
|
|
Byggverksamhet |
329,3 |
36,9 |
292,4 |
40,0 |
36,9 |
40,4 |
Handel |
527,8 |
218,2 |
309,6 |
35,5 |
32,9 |
37,2 |
|
|
|
|
|
|
|
Transport |
199,8 |
43,2 |
156,7 |
38,2 |
36,6 |
38,7 |
Hotell och |
|
|
|
|
|
|
restaurang |
156,9 |
77,9 |
79,0 |
33,6 |
30,4 |
36,4 |
|
|
|
|
|
|
|
Information och |
|
|
|
|
|
|
kommunikation |
309,4 |
86,6 |
222,9 |
38,7 |
38,1 |
38,9 |
Finansiell |
|
|
|
|
|
|
verksamhet, |
|
|
|
|
|
|
företagstjänster |
969,1 |
414,4 |
554,7 |
37,5 |
36,9 |
38,0 |
|
|
|
|
|
|
|
Offentlig |
|
|
|
|
|
|
förvaltning |
|
|
|
|
|
|
m.m. |
418,6 |
253,0 |
165,6 |
38,2 |
37,9 |
38,6 |
Utbildning |
574,6 |
417,7 |
157,0 |
37,6 |
37,5 |
37,8 |
|
|
|
|
|
|
|
Vård och |
|
|
|
|
|
|
omsorg |
758,4 |
571,3 |
187,1 |
35,6 |
35,3 |
36,4 |
Personliga och |
|
|
|
|
|
|
kulturella |
|
|
|
|
|
|
tjänster |
244,8 |
144,8 |
100,0 |
33,1 |
32,3 |
34,2 |
Uppgift saknas |
12,8 |
4,7 |
8,1 |
- |
- |
- |
Totalt |
5 147,8 |
2 429,0 |
2 718,8 |
|
|
|
Källa: SCB.
Inom vård och omsorg, handel samt jordbruk, skogsbruk och fiske arbetade cirka en fjärdedel 34 timmar eller mindre. Vård och omsorg var den bransch som flest deltidsarbetande fanns inom i absoluta tal, knappt 190 000 personer.
Arbetsmarknaden |
SOU 2023:41 |
Hotell- och restaurangbranschen hade inte bara den relativt högsta andelen deltidssysselsatta utan också relativt flest sysselsatta som arbetade 19 timmar eller färre med knappt 13,5 procent. Även inom personliga och kulturella tjänster arbetade mer än 10 procent 19 tim- mar eller färre.
Bland sysselsatta kvinnor arbetade 22 procent deltid, medan mot- svarande siffra för män var 12 procent. Personer med lägre utbild- ningsnivå (förgymnasial utbildning) arbetade i högre grad deltid än personer med högre utbildningsnivå (eftergymnasial utbildning).
2.1.3Antal inskrivna på Arbetsförmedlingen och antal ersättningstagare i arbetslöshetsförsäkringen
Av Arbetsförmedlingens månadsstatistik för februari 2023 framgick att 341 000 personer var inskrivna vid Arbetsförmedlingen som arbetslösa den 1 februari 2023. Av dessa var 158 000 öppet arbetslösa och 183 000 i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Det i särklass van- ligaste programmet var Jobb- och utvecklingsgarantin, med 115 000 deltagare.
Utöver de som var inskrivna som arbetslösa var ytterligare 193 000 personer inskrivna vid Arbetsförmedlingen i februari trots att de inte var arbetslösa. Om man summerar de sistnämnda med de som var inskrivna som arbetslösa var 534 000 personer inskrivna vid Arbetsförmedlingen.
Enligt statistik från IAF fick 75 000 personer ersättning från arbets- löshetsförsäkringen under februari månad 2023. Av de som fick arbets- löshetsersättning fick 19 000 personer ersättning på deltid.
2.1.4Medlemskap i arbetslöshetskassor bland inskrivna på Arbetsförmedlingen
Utredningen har beräknat andelen inskrivna medlemmar för respek- tive arbetslöshetskassa utifrån Arbetsförmedlingens statistik över inskrivna medlemmar kompletterat med antalet medlemmar från IAF:s statistik. Enligt dessa beräkningar var Arbetslöshetskassan Alfa den arbetslöshetskassa som hade störst andel anslutna (medlemmar) som i februari 2023 var inskrivna på Arbetsförmedlingen. Knappt 30 procent av denna arbetslöshetskassas anslutna var inskrivna på
SOU 2023:41 |
Arbetsmarknaden |
Arbetsförmedlingen. Knappt en femtedel av Hotell- och restaurang- anställdas arbetslöshetskassas medlemmar var inskrivna på Arbets- förmedlingen. Drygt 10 procent av medlemmarna hos Fastighets respektive Sveriges Arbetares arbetslöshetskassor var inskrivna som arbetslösa på Arbetsförmedlingen. Akademikernas arbetslöshets- kassa hade den lägsta andelen inskrivna medlemmar med 2 procent.
Den genomsnittliga andelen arbetslösa medlemmar hos arbets- löshetskassor närstående LO-förbund var 8,5 procent medan den för TCO-förbund närstående arbetslöshetskassor var 3,6 procent. Knappt en tredjedel av de inskrivna på Arbetsförmedlingen var inte medlemmar i någon arbetslöshetskassa.
Den genomsnittliga andelen arbetslösa som var medlemmar i en arbetslöshetskassa och inskrivna i någon form av arbetsmarknads- politiskt program var 46 procent. 42 procent av medlemmarna var öppet arbetslösa, medan resterande 12 procent var inskrivna som deltidsarbetslösa eller tillfälligt timanställda. Ledarnas arbetslöshets- kassa hade den högsta andelen öppet arbetslösa bland sina arbetslösa medlemmar med en andel på 63 procent medan Kommunals arbetslöshetskassa hade den lägsta andelen på 31 procent. Generellt sett var en något lägre andel av de som inte tillhörde en arbets- löshetskassa inskrivna i någon form av arbetsmarknadspolitiskt program, med en andel på 41 procent att jämföra med 46 procent för de som var medlemmar i en arbetslöshetskassa.
I genomsnitt 4,6 procent av de arbetslösa som var medlemmar i en arbetslöshetskassa var deltidsarbetslösa. Den totala andelen del- tidsanställda av de inskrivna på Arbetsförmedlingen var 3,8 procent. Flest inskrivna deltidsarbetslösa medlemmar hade Lärarnas arbets- löshetskassa med en andel på 12,5 procent medan Elektrikernas arbets- löshetskassa hade den lägsta andelen deltidsarbetslösa medlemmar med 0,7 procent.
De arbetslösa som hade en tillfällig timanställning utgjorde 6,5 procent av de inskrivna på Arbetsförmedlingen. Journalisternas arbetslöshetskassa hade den högsta andelen med 13,1 procent av medlemmarna medan Elektrikernas arbetslöshetskassa hade den lägsta andelen med 3,1 procent av medlemmarna. De som inte tillhörde någon arbetslöshetskassa var i låg utsträckning deltidsarbetslösa (1,7 procent) och timanställda (3,2 procent).
Arbetsmarknaden |
SOU 2023:41 |
2.1.5Vilka får ersättning från arbetslöshetsförsäkringen?
Något fler män än kvinnor fick ersättning från arbetslöshetsför- säkringen 2022, det gäller både totalt och för samtliga ålderskate- gorier utom 45–49 år. Flest personer fick ersättning i ålderskategorin 35–39 år och minst antal i ålderskategorin upp till 24 år, se tabell 2.2 nedan.
Tabell 2.2 Antal arbetslösa som fått ersättning under 2022 per ålderskategori och kön
Ålderskategori |
Antal som beviljats en |
|
|
|
ersättningsperiod |
varav kvinnor |
varav män |
|
|
|
|
–24 år |
11 060 |
4 572 |
6 488 |
25–29 år |
24 932 |
11 582 |
13 350 |
|
|
|
|
30–34 år |
17 084 |
16 739 |
17 429 |
35–39 år |
31 144 |
15 471 |
15 673 |
40–44 år |
27 609 |
13 659 |
13 950 |
45–49 år |
25 208 |
12 714 |
12 494 |
|
|
|
|
50–54 år |
24 308 |
12 093 |
12 215 |
55–59 år |
25 381 |
12 338 |
13 043 |
|
|
|
|
60-år |
23 856 |
10 756 |
13 100 |
Totalt |
227 666 |
109 924 |
117 742 |
Källa: IAF (uttaget gjort i april 2023).
De allra flesta (89 procent) som beviljades en ny period med arbets- löshetsersättning 2022 fick den baserat på den s.k. huvudregeln, d.v.s. att den ersättningssökande under en period av 12 månader innan arbetslösheten och enligt de regler som gäller sedan mars 2020 har arbetat minst 60 timmar per månad under sex av dessa månader. De som var upp till 24 år hade den högsta andelen med 95 procent. 3 procent av de upp till 24 år beviljades en ersättningsperiod enligt alternativregeln, vilket var den högsta andelen. Alla andra ålders- grupper hade en sådan andel på cirka 1 procent. De äldsta ålders- grupperna hade en relativt högre andel som beviljades ersättning enligt de skyddsregler som finns för personer som upparbetar ett arbetsvillkor under tiden i arbetslöshet.2
2I skrivande stund saknas helårssiffror för 2022.
SOU 2023:41 |
Arbetsmarknaden |
Ju äldre den arbetslöse är desto högre dagpenning har han eller hon. Kvinnor har något lägre dagpenning än män i samtliga ålders- kategorier, se tabell 2.3.
Tabell 2.3 Medeldagpenning per ålderskategori och kön (andra halvåret 2022), kronor per dag
Ålderskategori |
Medeldagpenning |
Kvinnor |
Män |
|
|
|
|
–24 år |
771 |
773 |
801 |
25–29 år |
822 |
786 |
854 |
30–34 år |
846 |
812 |
881 |
35–39 år |
856 |
823 |
891 |
|
|
|
|
40–44 år |
867 |
835 |
901 |
45–49 år |
877 |
852 |
907 |
|
|
|
|
50–54 år |
891 |
867 |
918 |
55–59 år |
905 |
867 |
928 |
60– år |
905 |
884 |
928 |
Totalt |
870 |
842 |
898 |
Källa: IAF (uttaget gjort i mars 2023).
De flesta som får arbetslöshetsersättning har en beräknad normal- arbetstid3 som indikerar att de tidigare har haft en heltidsanställning. Män har generellt en något högre normalarbetstid än kvinnor enligt denna statistik. Både bland män och kvinnor är det ålderskategorin upp till 24 år som har lägst normalarbetstid.
2.2Kollektivavtalens täckningsgrad och andelen fackligt anslutna
I detta avsnitt finns en redogörelse för hur stor del av arbetskraften som omfattas av kollektivavtal och hur stor del av arbetskraften som är fackligt ansluten. Redogörelsen utgår från uppgifter hämtade från Medlingsinstitutets senaste årsrapporter (avseende 2021 och 2022)4
3Den genomsnittliga arbetstiden under den sökandes ramtid beräknad enligt 23 b § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.
4Avtalsrörelsen och lönebildningen 2021, Medlingsinstitutet, 2022 samt Avtalsrörelsen och löne- bildningen 2022, Medlingsinstitutet, 2023.
Arbetsmarknaden |
SOU 2023:41 |
och från rapporter författade av professor Anders Kjellberg vid Lunds universitet på uppdrag av tankesmedjan Arena Idé.5
I vissa delar är uppgifterna redovisade med en lägre detaljerings- nivå än i andra fall, vilket beror både på källornas bristande tillgång till adekvat bakgrundsmaterial samt på att det i vissa fall har saknats relevanta uppdaterade uppgifter. Även skillnader som går att utläsa i förhållande till utredningens egna och relativt mera detaljerade upp- gifter som presenteras i kapitel 10, och sedermera ligger till grund för utredningens egna beräkningar, får betraktas mot den bakgrunden.
2.2.1Antalet arbetstagare som arbetar på arbetsplatser som omfattas av kollektivavtal
En arbetstagare kan omfattas av kollektivavtal antingen genom att arbetsgivaren är medlem i en kollektivavtalsslutande arbetsgivarorga- nisation eller genom att arbetsgivaren själv tecknar ett kollektivavtal direkt med berörda fackliga organisationer (se vidare avsnitt 2.2.2).
Enligt Medlingsinstitutet omfattas omkring nio av tio löntagare i Sverige av kollektivavtal. Antalet arbetstagare som omfattas av ett kollektivavtal är stabil och det finns för närvarande cirka 650 kol- lektivavtal. De senaste tillgängliga uppgifterna som tagits fram av Anders Kjellberg visar att 87 procent av de anställda mellan 15–74 år omfattades av kollektivavtal 2021.6
Enligt uppgifter som tagits fram av Medlingsinstitutet med hjälp av en ny variabel i Lönestrukturstatistiken omfattades 87,5 procent av de anställda av kollektivavtal år 2022.7
I offentlig sektor anses i princip samtliga arbetstagare omfattas av kollektivavtal.8
I tabell 2.4 redovisas Medlingsinstitutets uppgifter om antalet medlemsföretag hos Svenskt Näringsliv. Omkring hälften av de an-
5Se framför allt Kjellberg Anders, Den svenska modellen i en oviss tid – Fack, arbetsgivare och kollektivavtal på en föränderlig arbetsmarknad, Arena Idé, Stockholm, 2020. Se även Kjellberg Anders, Den svenska modellen ur ett nordiskt perspektiv – Facklig anslutning och nytt huvud- avtal, Arena Idé, Stockholm, 2023 och Kjellberg Anders, Kollektivavtalens täckningsgrad samt organisationsgraden hos arbetsgivarförbund och fackförbund, Rev. 2023 Sociologiska institutio- nen, Lunds universitet.
6Kjellberg Anders, Kollektivavtalens täckningsgrad samt organisationsgraden hos arbetsgivar- förbund och fackförbund, Rev. 2023 Sociologiska institutionen, Lunds universitet, s. 160.
7Medlingsinstitutets pressmeddelande den 20 juni 2023, Nya variabler i statistiken.
8Medlingsinstitutets årsrapport 2022, s. 150. Uppenbarligen beror emellertid slutsatsen på hur offentlig sektor definieras.
SOU 2023:41 |
Arbetsmarknaden |
ställda i Svenskt Näringslivs medlemsföretag arbetade under 2022 i företag med mellan 1–249 anställda.
Tabell 2.4 Svenskt Näringslivs medlemmar fördelade på medlemsföretagens antal anställda vid årsskiftet 2022/23
Anställda i företaget |
Antal företag |
Antal anställda |
|
|
|
0/okänt |
9 424 |
- |
1–9 |
28 296 |
117 132 |
10–49 |
16 919 |
360 409 |
50–249 |
4 534 |
453 607 |
|
|
|
250–499 |
583 |
201 271 |
500– |
480 |
733 247 |
Totalt |
60 236 |
1 865 666 |
|
|
|
Källa: Medlingsinstitutets årsrapport 2022, s. 139.
De offentliga arbetsgivarna organiseras i huvudsak av Sveriges Kom- muner och Regioner, vars medlemmar har 1,2 miljoner anställda, och Arbetsgivarverket, som företräder 250 myndigheter, affärsverk och arbetsgivare med anknytning till det statliga området som tillsam- mans har cirka 270 000 anställda.
Fremia organiserar företag och organisationer inom bl.a. koopera- tion, civilsamhälle samt medarbetar- eller partnerägda företag samt Sobona kommun- och regionägda aktiebolag, handelsbolag, stiftel- ser, och kommunalförbund. Dessa utgör de största arbetsgivar- organisationerna utanför Svenskt Näringsliv, Arbetsgivarverket och Sveriges Kommuner och Regioner9 (se tabell 2.5). Utöver dessa finns ett antal mindre fristående arbetsgivarorganisationer. I Medlings- institutets årsrapport (2022) ges följande exempel: Folkbildnings- förbundet, Teatercentrum, Danscentrum, Arbetarrörelsens förhand- lingsorganisation, Socialdemokratiska Ungdomsrörelsens Arbetsgivar- organisation (SUA) och Sveriges Skorstensfejaremästares Riksför- bund.
Inget hindrar att en person kan vara anställd av flera företag eller myndigheter som sinsemellan kan tillhöra olika arbetsgivarorgani- sationer, vilket i så fall kan medföra en dubbelräkning.
9Medlingsinstitutets årsrapport 2022, s. 141.
ArbetsmarknadenSOU 2023:41
Tabell 2.5 |
Större arbetsgivarorganisationer utanför Svenskt Näringsliv |
|
|
|
|
Organisation |
|
Antal företag |
Antal anställda |
|
|
|
Arbetsgivaralliansen* |
3 263 |
47 012 |
BAO** |
|
155 |
46 172 |
|
|
|
|
Fastigo*** |
|
910 |
23 600 |
Fremia |
|
5 319 |
154 112 |
|
|
|
Frisörföretagarna |
3 367 |
3 885 |
Sinf**** |
|
539 |
15 600 |
|
|
|
|
Sobona |
|
1 044 |
92 000 |
Svenska kyrkans arbetsgivarorganisation |
610 |
23 000 |
|
|
|
Svensk Scenkonst |
117 |
12 200 |
Totalt |
|
15 324 |
417 581 |
Källa: Medlingsinstitutets årsrapport 2022, s. 141.
*Arbetsgivarorganisation för ideella och idéburna organisationer.
**Bankinstitutens arbetsgivarorganisation.
***Fastighetsbranschens arbetsgivarorganisation.
****Arbetsgivarorganisation för ägarledda mindre och medelstora företag.
2.2.2Antalet arbetsplatser och arbetstagare med hängavtal
Ett hängavtal är en kollektivavtalsbindning mellan en facklig orga- nisation och en enskild arbetsgivare. Skillnaden ligger i att häng- avtalet på arbetsgivarsidan inte tillkommer genom medlemskap i en arbetsgivarorganisation. Däremot är vanligen utgångspunkten att hängavtalet knyts till de villkor som överenskommits i ett annat kollektivavtal, som har träffats mellan organisationer på bägge sidorna.
Av naturliga skäl är det fackförbunden som har bäst kännedom om vilka företag som har tecknat hängavtal. I slutet av 2022 stod dessa enligt uppgifter från Anders Kjellberg och baserat på uppgifter från fackförbunden för knappt 4 procentenheter av kollektivavtalens totala täckningsgrad i privat sektor.10
LO-förbunden har tecknat flest hängavtal och totalt har de tecknat hängavtal med 30 700 företag. Flest företag med hängavtal finns inom den privata tjänstesektorn (inklusive handeln), där cirka 13 300 företag tecknat hängavtal. Därefter följer byggbranschen med cirka 10 300 tecknade hängavtal och därefter industrin där cirka 7 100 företag har tecknat hängavtal.
10Medlingsinstitutets årsrapport 2022, s. 149.
SOU 2023:41 |
Arbetsmarknaden |
Antalet företag med hängavtal med tjänstemannafack är betydligt lägre och totalt har ungefär 3 300 företag tecknat sådana avtal.
Sammanlagt finns det ungefär 34 000 företag med hängavtal. Siff- ran är dock inte helt rättvisande eftersom ett företag kan ha häng- avtal med flera fackförbund och dessutom arbetsgivare med flera arbetsställen kan vara dubbelräknade samtidigt som vissa företag med hängavtal de facto saknar anställda.11
Medlingsinstitutet redovisar i sina årsrapporter även uppgifter om antal hängavtalsanslutningar hämtat från Foras register. Även dessa baseras på inrapportering från fackförbunden men avser alla anslutningar som varit registrerade någon gång under året, d.v.s. även de som upphört. Även vid sammanslagningar av organisationer och vid namnbyten kan flera registreringar uppkomma. Det gör att upp- gifterna inte är jämförbara med de som redovisats ovan. Enligt Foras uppgifter fanns det under 2022 cirka 66 000 hängavtalsanslutningar. Det var något färre än under 2021.
När det gäller hur många arbetstagare som varit anställda i företag som endast är bundna av hängavtal avser senaste tillgängliga upp- gifter år 2021 och det finns bara uppgifter för arbetstagare som om- fattas av hängavtal med LO-förbund. År 2021 var antalet arbets- tagare som omfattades av hängavtal med LO-förbund cirka 186 500, vilket var något fler än 2020.12
I kapitel 10 redovisar utredningen uppgifter från sina egna samman- ställningar som utvisar antalet arbetstagare hos företag som bedöms vara bundna av kollektivavtal endast genom att ha tecknat hängavtal.
2.2.3Medlemskap i fackförbund och antalet tecknade kollektivavtal
Det finns omkring 55 fackliga organisationer i Sverige och av dessa är knappt 50 medlemmar i de tre stora fackliga centralorganisationerna. Andelen fackligt anslutna på den svenska arbetsmarknaden har stabi- liserat sig på närmare 70 procent. Motsvarande siffror i grannländerna Danmark och Finland är 60–65 procent.13
11a. a.
12a. a. s. 36.
13a. a. s. 148.
Arbetsmarknaden |
SOU 2023:41 |
Andelen fackligt anslutna, den s.k. fackliga organisationsgraden, har på en totalnivå varit stabil de senaste tio åren och variationen har endast varit någon procentenhet upp eller ned. Det finns dock en tydlig skillnad mellan arbetare och tjänstemän. Arbetarnas fackliga organisationsgrad har sjunkit medan den hos tjänstemännen i stället har ökat under tioårsperioden.
När covid 19-pandemin började 2020 steg både arbetarnas och tjänstemännens fackliga organisationsgrad. Sammantaget ökade arbe- tarnas fackliga organisationsgrad från 60 till 62 procent mellan 2019 och 2021 och tjänstemännens från 72 till 74 procent under pandemi- åren 2020 och 2021.14 Mellan 2021 och 2022 sjönk organisations- graden bland både arbetare och tjänstemän.15
De 14 LO-förbunden hade 1 202 000 yrkesaktiva medlemmar (vid slutet av 2022) och hade tecknat sammanlagt cirka 240 olika kollek- tivavtal. Det LO-förbund som tecknat flest kollektivavtal var Kom- munal (53 avtal) följt av Transport (29 avtal) och IF Metall (26 avtal).16 De 12 TCO-förbunden hade 982 000 yrkesaktiva medlemmar (vid slutet av 2022) och hade tecknat sammanlagt cirka 170 olika kollektivavtal. Ett kollektivavtal var tecknat via förhandlingskar- tellen OFR (med Arbetsgivarverket). Unionen hade tecknat flest kollektivavtal (87 avtal) följt av Vision (29 avtal) och Scen- och film
(19 avtal).17
De 22 Saco-förbunden hade 740 000 yrkesaktiva medlemmar (vid slutet av 2022) och hade tecknat sammanlagt cirka 130 olika kollektiv- avtal. Via Akademikeralliansen, som är en organisation för förhand- lingssamverkan mellan 16 Sacoförbund i regioner, kommuner och kommunala företag, har tecknats två olika kollektivavtal med Sverige Kommuner och Regioner samt åtta med Sobona. Inom Akademiker- förbunden samarbetar 13 Sacoförbund inom handels- och tjänste- området. Akademikerförbunden har tecknat totalt 32 olika kollektiv- avtal. Inom Saco-S samverkar 19 fackförbund inom staten. De har tecknat ett kollektivavtal med Arbetsgivarverket. Sammanlagt finns därmed 156 olika kollektivavtal inom Saco-området.18
14Kjellberg Anders, Den svenska modellen ur ett nordiskt perspektiv: facklig anslutning och nytt huvudavtal, 2023, s. 216.
15Kjellberg Anders, Kollektivavtalens täckningsgrad samt organisationsgraden hos arbetsgivar- förbund och fackförbund, Rev. 2023, s. 150.
16Medlingsinstitutets årsrapport 2022, s. 144–145 samt Medlingsinstitutets dokument ”Samtliga gällande kollektivavtal på förbundsnivå” (läst i april 2023).
17a. a.
18a. a.
SOU 2023:41 |
Arbetsmarknaden |
Det finns ett antal fackliga organisationer som inte är medlemmar i någon centralorganisation. Bland dessa kan nämnas bl.a. Brand- männens riksförbund, Ledarna, Svensk pilotförening, Säljarnas riksförbund, Svenska hamnarbetarförbundet och Sveriges Arbetares Centralorganisation, SAC (syndikalisterna). I särklass störst bland dessa organisationer är Ledarna som också hade tecknat flest kollek- tivavtal (65 kollektivavtal).19
2.2.4Vilka branscher/företag saknar kollektivavtal?
Utifrån egna register samt kompletterande data från Fora har Sta- tistiska centralbyrån (SCB) tagit fram underlag till utredningen över organisationsgraden bland arbetsgivare och kollektivavtalens täck- ningsgrad bland anställda enligt bl.a. SNI (se kapitel 10). Uppdel- ningen i SNI är emellertid inte alltid tillräckligt belysande och det finns inte minst därför anledning att redogöra även kvalitativt för vad som sedan tidigare är känt om vilka branscher som saknar kollektiv- avtal.
Enligt Anders Kjellberg har tidigare saknats tillförlitlig bransch- uppdelad statistik över hur stor andel av arbetstagarna som finns på arbetsplatser som saknar kollektivavtal. Han har ändå försökt att göra en sammanställning utifrån olika källor för att i vart fall skapa en uppfattning om i vilka branscher kollektivavtal har en svag ställning. Inom handeln är den fackliga anslutningsgraden relativt låg (cirka 52 procent) och många företag saknar kollektivavtal. Inom hotell- och restaurangbranschen är den fackliga anslutningsgraden 27 procent bland arbetare och andelen arbetsgivare med kollektiv- avtal är också låg. Även inom byggbranschen är anslutningen till fackliga organisationer låg och har dessutom sjunkit relativt kraftigt under senare år. Framför allt beror detta på en ökande användning av utstationerade arbetare som tas in via internationella beman- ningsföretag, här finns också inslag av osjälvständiga uppdrags- tagare.20
När det gäller snävare avgränsade branscher med både låg andel kollektivavtal och låg facklig anslutningsgrad är taxibranschen ett exempel. I denna bransch tar de stora taxibolagen i mycket hög ut-
19a. a.
20Kjellberg Anders, Den svenska modellen i en oviss tid – Fack, arbetsgivare och kollektivavtal på en föränderlig arbetsmarknad, s. 93–105.
Arbetsmarknaden |
SOU 2023:41 |
sträckning in små företag som underentreprenörer. I flyttbranschen är både den fackliga anslutningsgraden låg och antalet kollektivavtal få. Budbilsbranschen beskrivs av Anders Kjellberg som i princip oreglerad med en låg organisationsgrad både på arbetstagarsidan och arbetsgivarsidan. Även städbranschen (inklusive fönsterputs, golv- vård, fruktkorgar, kaffeservice etc.) beskrivs av Anders Kjellberg som en bransch med få kollektivavtal och stort inslag av under- entreprenörer. I de två sistnämnda branscherna förekommer ett stort antal anställda med olika former av statliga lönesubventioner och i samtliga dessa branscher är det heller inte ovanligt med osjälv- ständiga uppdragstagare.21
Inom medie- och it-branschen är anslutningen till arbetsgivar- organisationer låg bland arbetsgivarna och antalet kollektivavtal få. Anders Kjellberg nämner bl.a. att nästan inga av de högst rankade tillväxtbolagen i it-branschen har tecknat kollektivavtal. Detsamma gäller för de flesta spelutvecklingsbolag. Även bland TV-produk- tionsbolag är antalet kollektivavtal få. Inom e-handel har antalet företag med kollektivavtal varit få, men en ökning har skett under senare år.22
Advokatfirmor, revisionsfirmor och konsultföretag är exempel på företag där få har tecknat kollektivavtal. Även bland jord- och skogsbruksföretagen är antalet med kollektivavtal få. Branschen kännetecknas av en hög andel säsongsanställd utländsk arbetskraft.
Bland frisörföretagare sjunker andelen tecknade kollektivavtal främst till följd av att de flesta företagen inte har någon anställd eller bara någon enstaka anställd. Den närliggande skönhetssalongsbran- schen saknar en central arbetsgivarorganisation och därmed ett cen- tralt kollektivavtal. Förekomsten av utländsk arbetskraft är hög.23
Noterbart är också att små företag i Stockholms län har tecknat kollektivavtal i betydligt lägre utsträckning än i resten av Sverige. Det gäller utöver företag inom ”övriga tjänster” även företag inom handel, hotell- och restaurang och transporter samt i viss utsträck- ning inom byggbranschen.24
21a. a.
22a. a.
23a. a., s. 93–105.
24a. a., s. 87–89.
SOU 2023:41 |
Arbetsmarknaden |
Enligt Företagarna saknar närmare 2 av 3 företag med mellan 1–
49 anställda kollektivavtal och denna andel är växande sedan 2005. Dessa företag har tillsammans över 800 000 anställda.25
2.3Redovisning av specialbeställd statistik från AKU
Utredningen har gjort en beställning av specialbearbetad statistik från Statistiska centralbyråns (SCB) arbetskraftsundersökningar (AKU) i syfte att fördjupa bakgrundskunskapen om ett antal faktorer på arbetsmarknaden. Beställningen har för att överensstämma med vilka åldersgrupper som kan erhålla arbetslöshetsersättning endast omfattat personer i åldrarna 20–66 år och avser år 2022.26
På en övergripande nivå omfattar beställningen anställda efter arbetad tid27 samt arbetslösa som önskar arbeta hel- eller deltid. I av- snittet redogör utredningen för relationen mellan antalet anställda och arbetslösa. Det finns dock begränsningar eftersom grupperna (an- ställda och arbetslösa) selekteras på olika sätt. Kopplingen mellan arbetslösa och anställda har i huvudsak gjorts genom att de arbetslösa anses arbetslösa inom samma område etc. och med samma arbetstid som de tidigare varit verksamma.
Det ska i sammanhanget framhållas att personer med subventio- nerade anställningar som erhåller lön från arbetsgivaren betecknas som anställda i AKU, och inte går att skilja ut från andra anställda i dessa tabeller. Över huvud taget syftar redovisningen inte till att belysa arbetslöshetens nivå utan endast till att belysa skillnader i nivå mellan olika grupper etc. Utredningen tillmäter således inte bety- delse till de absoluta nivåerna utan primärt till inbördes skillnader mel- lan dessa. Av intresse för utredningen är inte minst de implicita skill- nader i risk som man kan ana sig till, och som kan påverka förutsätt-
25Så många småföretag har kollektivavtal – maj 2022, Företagarnas redovisning av den s.k. små- företagsbarometern, baserad på 4 000 telefonintervjuer. Undersökningsföretaget Novus har genomfört själva undersökningen. Inkom 2022-12-06 (utredningens aktbilaga 44).
26SCB har till utredningen även levererat data avseende 2021 men eftersom det inte var några större skillnader mellan åren, på en övergripande nivå, redovisas endast underlag för 2022.
27Anställda som arbetar 1–34 timmar arbetar deltid medan de som arbetar 35 timmar eller mer arbetar heltid.
Arbetsmarknaden |
SOU 2023:41 |
ningarna att få en bred och stabil anslutning till en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring.28
I tabellerna förekommer i huvudsak uppgifter om anställda, arbets- lösa, sådana arbetslösa som också är inskrivna på Arbetsförmedlingen och slutligen om inskrivna på Arbetsförmedlingen som också fick arbetslöshetsersättning. I analysen har Förutsättningsutredningen framför allt tittat på följande i de olika tabellerna:
•Andelen arbetslöshet. Förhållandet mellan antalet heltidsanställda och antalet arbetslösa som önskar arbeta heltid, mätt som en kvot. Eftersom arbetslösa sätts i relation endast till antalet an- ställda är kvoten inte jämförbar med sedvanliga arbetslöshetstal och heller inte avsedd för jämförelser med sådana.
•Andelen inskrivna. Andelen av dessa arbetslösa som är inskrivna på Arbetsförmedlingen.
•Andel med arbetslöshetsersättning. Andelen av inskrivna arbets- lösa som även anger att de erhåller arbetslöshetsersättning.
2.3.1Heltidsarbetande efter fackföreningsanslutning/huvudorganisation
Av tabell 2.6 på nästa sida framgår andelen arbetslöshet (med avse- ende på personer som önskar arbeta heltid) i olika centralorga- nisationer, hur stor andel av dessa som också är inskrivna på Arbetsförmedlingen (andel inskrivna) samt hur många av de som är inskrivna som anger att de får arbetslöshetsersättning (andel med ersättning).29
28Underlagen i beställningen finns även på finare nivåer, t.ex. avseende tidsbegränsat anställda, privat- respektive offentliganställda, olika åldrar och yrkeskoder etc., men blir då frekvent
”prickad” med hänsyn till lågt antal observationer eller liknande. Osäkerheten ökar ju mer man delar upp statistiken, vilket har varit begränsande för utredningens analyser.
29Observera att andel inskrivna beräknas endast i förhållande till arbetslösa samt att andel med arbetslöshetsersättning beräknas endast i förhållande till inskrivna. De tre måtten summerar alltså inte till 100%.
Tabell 2.6 Heltidsanställda, arbetslösa som vill arbeta heltid, inskrivna arbetslösa vid Arbetsförmedlingen och inskrivna som erhållit arbetslöshetsersättning, allt i åldern 20–66 år. Fördelade efter fackföreningsanslutning/huvudorganisation (antal i tusental), 2022
Facklig |
Anställda |
Arbetslösa |
|
|
|
|
|
huvudorg. |
(heltidsanställda) |
(som vill |
|
varav |
|
varav erhåller |
|
|
|
arbeta heltid) |
|
inskrivna |
|
arbetslöshets- |
|
|
|
|
|
arbetslösa |
|
ersättning |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Antal tusental |
Antal tusental |
Andel |
Antal tusental |
Andel inskrivna |
Antal tusental |
Andel med |
|
|
|
arbetslöshet |
|
|
|
ersättning |
LO |
623,5 |
33,5 |
5% |
28,5 |
85% |
23,1 |
81% |
|
|
|
|
|
|
|
|
TCO |
975,8 |
21,6 |
2% |
17,0 |
79% |
14,0 |
82% |
Saco |
567,5 |
7,6 |
1% |
3,8 |
50% |
- |
75%* |
|
|
|
|
|
|
|
|
Övriga |
128,6 |
|
|
|
|
|
|
Ej anslutna |
959,8 |
148,4 |
15% |
114,7 |
77% |
63,0 |
55% |
Uppgift saknas |
8,1 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Totalt |
3 263,3 |
216,5 |
7% |
167,7 |
77% |
105,4 |
63% |
Källa: SCB.
* Uppgiften avser 2021 eftersom uppgift saknas för 2022.
Arbetsmarknaden |
SOU 2023:41 |
På en totalnivå är, som framgår av tabell 2.6 på föregående sida, cirka 77 procent av de som uppger att de är arbetslösa även inskrivna vid Arbetsförmedlingen (andel inskrivna). Omkring 63 procent av de inskrivna erhåller även ersättning (andel med ersättning).
Nedan redovisas några observationer som utredningen bedömer vara särskilt relevanta efter genomgång av tabell 2.6 på föregående sida:
•Andel arbetslöshet är högre i LO-gruppen jämfört med hos övriga organiserade, men påtagligt lägre i förhållande till gruppen oorga- niserade.
•Andel inskrivna är markant lägre i Sacogruppen än bland övriga, såväl organiserade som oorganiserade.
•Andelen med arbetslöshetsersättning är högre för de organiserade än för de oorganiserade (i förhållande till Sacoanslutna baseras uppgiften på siffror för 2021, eftersom det saknas en jämförbar siffra för 2022).
De som är oorganiserade är, oavsett hur man räknar, den största gruppen bland de arbetslösa. De utgör nästan 70 procent av det totala antalet arbetslösa som önskar arbeta heltid. De utgör en mot- svarande andel av inskrivna på Arbetsförmedlingen men en något lägre andel av de som faktiskt får ersättning, cirka 60 procent. De oorganiserade är alltså lika benägna som andra att anmäla sig på Arbetsförmedlingen när de saknar arbete men får i något mindre utsträckning ersättning när de gjort en sådan anmälan.
Situationen är den motsatta för TCO-medlemmar. Dessa utgör
10 procent av de arbetslösa (som önskar arbeta heltid), 10 procent av de som skriver in sig på Arbetsförmedlingen men 13 procent av de som får ersättning.
LO-medlemmar utgör 15 procent av de arbetslösa (som önskar arbeta heltid), 17 procent av de inskrivna samt 22 procent av de som erhåller ersättning. De är alltså både mer benägna att anmäla sig på Arbetsförmedlingen än andra grupper och får i något högre utsträck- ning ersättning när de har gjort det.
Saco-medlemmar utgjorde drygt 3 procent av de arbetslösa (som önskar arbeta heltid) och närmare 2 procent av de som skrev in sig på Arbetsförmedlingen. Som framgår av tabellen saknas det uppgift från 2022 avseende i vilken utsträckning de Saco-medlemmar som
SOU 2023:41 |
Arbetsmarknaden |
skrev in sig fick ersättning men detta har tidigare inte avvikit markant från hur det sett ut för övriga organiserade.
2.3.2Heltidsarbetande – skillnader baserat på demografiska förhållanden
Vid en jämförelse med avseende på kön framgår i tabell 2.7 på nästa sida att andelen arbetslöshet är jämförbar men att däremot män förefaller något mera benägna att anmäla sig som arbetssökande på Arbetsförmedlingen när de är arbetslösa (andel inskrivna) samt då även får ersättning i något högre utsträckning (andel med ersättning).
Vid en jämförelse avseende familjeförhållanden och försörjnings- börda för barn framgår att andelen arbetslöshet var lägre bland per- soner som var gifta eller sammanboende.
I viss mån men inte lika tydligt gällde motsvarande även alla som har barn.
Personer som är gifta eller sammanboende och/eller har barn framstår också som inskrivna på Arbetsförmedlingen i större ut- sträckning vid arbetslöshet. De som är gifta eller sambo får även med något högre sannolikhet ersättning från arbetslöshetsförsäkringen när de är anmälda på Arbetsförmedlingen. Det är svårt att uttala sig om i vilken riktning orsakssambanden går.
Vid en jämförelse baserat på ålder kan konstateras att benägen- heten att anmäla sig på Arbetsförmedlingen liksom chansen att vid en sådan anmälan erhålla arbetslöshetsersättning ökar med åldern och att detta samband är förhållandevis tydligt.
Tabell 2.7 Heltidsanställda, arbetslösa som vill arbeta heltid, inskrivna arbetslösa vid Arbetsförmedlingen och inskrivna som erhållit arbetslöshetsersättning, allt i åldern 20–66 år. Fördelade efter kön, civilstånd, ålder och barn (antal i tusental), 2022
Demografiska |
Anställda |
Arbetslösa |
|
|
|
|
|
förhållanden |
(heltidsanställda) |
(som vill |
|
varav inskrivna |
|
varav erhåller |
|
|
|
arbeta |
|
arbetslösa |
|
arbetslöshetsersättning |
|
|
|
heltid) |
|
(heltidsarbetande) |
|
|
|
|
Antal tusental |
Antal |
Andel |
Antal tusental |
Andel |
Antal tusental |
Andel |
|
|
tusental |
arbetslöshet |
|
inskrivna |
|
med |
|
|
|
|
|
|
|
ersättning |
Kvinnor |
1430,7 |
96,9 |
7% |
73,1 |
75% |
43,5 |
60% |
|
|
|
|
|
|
|
|
Män |
1 832,7 |
119,6 |
7% |
94,5 |
79% |
61,9 |
66% |
Gift/sambo |
2 324,5 |
111,5 |
5% |
90,9 |
82% |
59,5 |
65% |
|
|
|
|
|
|
|
|
Ensamstående |
933,7 |
103,7 |
11% |
75,6 |
73% |
45,5 |
60% |
Alla med barn |
1 408,4 |
79,9 |
6% |
68,2 |
85% |
42,3 |
62% |
|
|
|
|
|
|
|
|
Alla utan barn |
1 849,8 |
135,3 |
7% |
98,3 |
73% |
62,7 |
64% |
Ålder 20–24 |
198,5 |
31,5 |
16% |
16,1 |
51% |
7,3 |
45% |
|
|
|
|
|
|
|
|
Ålder 25–39 |
1 255,5 |
80,3 |
6% |
57,6 |
72% |
34,7 |
60% |
Ålder 40–54 |
1 179,9 |
67,1 |
6% |
59,1 |
88% |
36,6 |
62% |
|
|
|
|
|
|
|
|
Ålder 55–66 |
629,5 |
37,6 |
6% |
34,8 |
93% |
26,8 |
77% |
Totalt 20–66 |
3 263,3 |
216,5 |
7% |
167,7 |
77% |
105,4 |
63% |
Källa: SCB.
SOU 2023:41 |
Arbetsmarknaden |
2.3.3Deltidsarbetande
Relativt sett finns flest deltidsanställda inom kommunal sektor, 260 000 att sätta i relation till antalet heltidsanställda inom sektorn 751 000 personer (motsvarande 26 procent deltidsanställda). I privat sektor fanns 458 000 deltidsanställda att sätta i relation till 2 191 000 heltidsanställda (motsvarande 17 procent deltidsanställda).
Av tabell 2.8 på nästa sida framgår antalet deltidsanställda, arbets- lösa som önskar arbeta deltid, hur många av dessa som uppger sig vara arbetslösa som också är inskrivna på Arbetsförmedlingen och hur många av de som är inskrivna som uppger att de får arbetslöshets- ersättning.
Endast LO har tillräckligt många medlemmar som är deltidsarbets- lösa för att Förutsättningsutredningen ska kunna erhålla uppgifter från SCB om både inskrivning vid Arbetsförmedlingen och eventuellt er- hållande av arbetslöshetsersättning. Dessa deltidsarbetande är mindre benägna att anmäla sig på Arbetsförmedlingen men när de väl gör det erhåller de arbetslöshetsersättning i samma utsträckning som andra arbetslösa LO-medlemmar.
Situationen ser liknande ut för oorganiserade vilka utgör en rela- tivt stor andel av de deltidsanställda.
Demografiska skillnader mellan deltidsanställda och arbetslösa framgår av tabell 2.9. Sammanfattningsvis finns här delvis samma typer av samband som gäller för heltidsanställda.
Vid en jämförelse med avseende på kön framgår t.ex. att män förefaller något mera benägna att anmäla sig som arbetssökande på Arbetsförmedlingen när de är arbetslösa (andel inskrivna). Vid en jämförelse med avseende på familjeförhållanden och försörjnings- börda för barn framgår att den som är gift eller sambo alternativt har barn har en lägre risk för arbetslöshet, om den mäts på detta sätt. De är också mera benägna att anmäla sig på Arbetsförmedlingen. I denna tabell verkar de däremot få ersättning i lägre utsträckning när de väl har gjort en sådan anmälan. Det är som redan framhållits svårt att uttala sig om i vilken riktning orsakssambanden går.
Tabell 2.8 Deltidsanställda, arbetslösa som vill arbeta deltid, inskrivna arbetslösa vid Arbetsförmedlingen (som vill arbeta deltid) och inskrivna som erhållit arbetslöshetsersättning, allt i åldern 20–66 år. Fördelade efter fackföreningsanslutning/huvudorganisation (antal i tusental), 2022
Facklig |
Deltidsanställda |
Arbetslösa |
|
|
|
|
|
huvudorg. |
|
(som vill ha |
|
varav |
|
varav erhåller |
|
|
|
deltidsarbete) |
|
inskrivna |
|
arbetslöshetsersättning |
|
|
|
|
|
arbetslösa |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Antal tusental |
Antal tusental |
Andel |
Antal |
Andel |
Antal tusental |
Andel med |
|
|
|
arbetslöshet |
tusental |
inskrivna |
|
ersättning |
LO |
163,6 |
9,0 |
6% |
6,2 |
69% |
5,0 |
81% |
|
|
|
|
|
|
|
|
TCO |
165,6 |
8,1 |
5% |
3,9 |
48% |
|
|
Saco |
104,8 |
|
|
|
|
|
|
Övriga |
10,3 |
|
|
|
|
|
|
Ej anslutn. |
314,0 |
52,8 |
17% |
28,2 |
53% |
13,1 |
46% |
|
|
|
|
|
|
|
|
Uppg saknas |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Totalt |
762,4 |
76,2 |
10% |
40,0 |
52% |
21,7 |
54% |
Källa: SCB.
Tabell 2.9 Deltidsanställda, arbetslösa som vill arbeta deltid, inskrivna arbetslösa vid Arbetsförmedlingen (som vill arbeta deltid) och inskrivna som erhållit arbetslöshetsersättning, allt i åldern 20–66 år. Fördelade efter kön, ålder, civilstånd, och barn (antal i tusental), 2022
Demografiska |
Deltidsanställda |
Arbetslösa |
|
|
|
|
|
förhållanden |
|
(som vill ha |
|
varav inskrivna |
|
varav erhåller |
|
|
|
deltidsarbete) |
|
arbetslösa |
|
arbetslöshetsersättning |
|
|
Antal tusental |
Antal tusental |
Andel |
Antal tusental |
Andel |
Antal tusental |
Andel med |
|
|
|
arbetslöshet |
|
inskrivna |
|
ersättning |
Kvinnor |
535,3 |
50,4 |
9% |
25,4 |
50% |
13,8 |
54% |
|
|
|
|
|
|
|
|
Män |
227,0 |
25,9 |
11% |
14,5 |
56% |
7,9 |
54% |
Gift/sambo |
495,2 |
37,1 |
7% |
21,7 |
58% |
11,1 |
51% |
|
|
|
|
|
|
|
|
Ensamstående |
265,5 |
38,7 |
15% |
18,0 |
47% |
10,5 |
58% |
Alla med barn |
288,4 |
22,9 |
8% |
14,7 |
64% |
7,3 |
50% |
|
|
|
|
|
|
|
|
Alla utan barn |
474,4 |
53,3 |
11% |
25,2 |
47% |
14,4 |
57% |
Ålder 20–24 |
123,9 |
20,3 |
16% |
5,0 |
25% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ålder 25–39 |
263,1 |
27,3 |
10% |
14,4 |
53% |
7,6 |
53% |
Ålder 40–54 |
202,0 |
15,7 |
8% |
11,3 |
72% |
6,1 |
54% |
|
|
|
|
|
|
|
|
Ålder 55–66 |
173,2 |
12,9 |
7% |
9,3 |
72% |
6,1 |
66% |
Totalt 20–66 |
762,4 |
76,2 |
10% |
40,0 |
52% |
21,7 |
54% |
Källa: SCB.
Arbetsmarknaden |
SOU 2023:41 |
2.3.4Deltidsanställda som är undersysselsatta
Personer som samtidigt uppbär arbetslöshetsersättning och lön med- för att särskilda frågor uppkommer både när det gäller beräkningen av arbetslöshetsersättningen och möjligheterna att kontrollera riktig- heten i det som utbetalas samt att personen verkligen står till arbets- marknadens förfogande för arbete i högre utsträckning än som utförs.
De undersysselsatta utgör en delmängd av de sysselsatta. I tabellerna nedan sätts undersysselsatta i relation till anställda som arbetar deltid, d.v.s. samma mängd som utgör bas för beräkningarna i 2.3.3.
Som framgår av tabell 2.10 fanns undersysselsatta i samtliga huvud- organisationer även om de var särskilt många i LO och då motsvarar andelen bland oorganiserade. Det är endast dessa som utredningen kan redogöra fullständigt för baserat på statistiken från SCB. Den visar att en väldigt låg andel av de undersysselsatta enligt AKU skriver in sig på Arbetsförmedlingen, endast omkring var fjärde. Av dessa erhåller mindre än hälften arbetslöshetsersättning.
Som framgår av tabell 2.11 var andelen undersysselsatta högre bland män samt bland yngre, bland personer utan barn samt bland ensamstående. Skillnaderna i benägenhet att skriva in sig hos Arbets- förmedlingen är dock relativt små och motsvarar vad som fram- kommit av materialet i övrigt.
Kvinnor, sammanboende eller gifta, personer utan barn och äldre personer förefaller i något större utsträckning erhålla ersättning när de har anmält sig på Arbetsförmedlingen.
Tabell 2.10 Deltidsanställda, undersysselsatta, inskrivna undersysselsatta och undersysselsatta som erhållit arbetslöshetsersättning, allt i åldern 20–66 år efter fackföreningsanslutning/huvudorganisation (antal i tusental), år 2022
Demografiska |
Deltidsanställda |
Undersys- |
|
|
|
|
|
förhållanden |
|
selsatta |
|
varav |
|
varav erhåller |
|
|
|
|
|
inskrivna |
|
arbetslöshets- |
|
|
|
|
|
arbetslösa |
|
ersättning |
|
|
Antal tusental |
Antal tusental |
Andel under- |
Antal |
Andel inskrivna |
Antal tusental |
Andel med |
|
|
|
sysselsatta |
tusental |
|
|
ersättning |
LO |
163,6 |
33,9 |
21% |
8,9 |
26% |
4,4 |
49% |
|
|
|
|
|
|
|
|
TCO |
165,6 |
15,0 |
9% |
3,5 |
23% |
|
|
Saco |
104,8 |
9,3 |
9% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Övriga |
10,3 |
|
|
|
|
|
|
Ej anslutn. |
314,0 |
65,9 |
21% |
16,8 |
25% |
7,1 |
42% |
Uppg saknas |
|
|
|
|
|
|
|
Totalt |
762,4 |
126,5 |
17% |
32,0 |
25% |
16,0 |
50% |
Källa: SCB.
Anm. Andel undersysselsatta har beräknats på samma sätt som andel arbetslöshet i tidigare tabeller.
Tabell 2.11 Deltidsanställda, undersysselsatta, inskrivna undersysselsatta och undersysselsatta som erhållit arbetslöshetsersättning, allt i åldern 20–66 år efter kön, ålder, civilstånd, och barn (antal i tusental), 2022
Demografiska |
Deltidsanställda |
Undersys- |
|
|
|
|
|
förhållanden |
|
selsatta |
|
varav inskrivna |
|
varav erhåller |
|
|
|
|
|
arbetslösa |
|
arbetslöshets- |
|
|
|
|
|
|
|
ersättning |
|
|
Antal tusental |
Antal tusental |
Andel under- |
Antal tusental |
Andel |
Antal tusental |
Andel med |
|
|
|
sysselsatta |
|
inskrivna |
|
ersättning |
Kvinnor |
535,3 |
82,0 |
15% |
19,6 |
24% |
10,1 |
52% |
|
|
|
|
|
|
|
|
Män |
227,0 |
44,5 |
20% |
12,5 |
28% |
5,9 |
47% |
Gift/sambo |
495,2 |
68,8 |
14% |
17,6 |
26% |
10,0 |
57% |
Ensamstående |
265,5 |
57,5 |
22% |
14,4 |
25% |
5,9 |
41% |
Alla med barn |
288,4 |
41,4 |
14% |
12,0 |
29% |
5,2 |
43% |
Alla utan barn |
474,0 |
85,2 |
18% |
20,0 |
23% |
10,7 |
54% |
Ålder 20–24 |
123,9 |
29,8 |
24% |
4,7 |
16% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ålder 25–39 |
263,1 |
51,6 |
20% |
12,2 |
24% |
4,8 |
39% |
Ålder 40–54 |
202,0 |
27,9 |
14% |
8,7 |
31% |
4,9 |
56% |
Ålder 55–66 |
173,2 |
17,3 |
10% |
6,5 |
38% |
4,6 |
71% |
Totalt 20–66 |
762,4 |
126,5 |
17% |
32,0 |
25% |
16,0 |
50% |
Källa: SCB, egna beräkningar.
Anm. Andel undersysselsatta har beräknats på samma sätt som andel arbetslöshet i tidigare tabeller.
3Arbetslöshetskassornas och arbetslöshetsförsäkringens bakgrund
I detta kapitel finns en genomgång av varför den svenska arbets- löshetsförsäkringen administreras av arbetslöshetskassor och en beskrivning av hur arbetslöshetsförsäkringen utvecklats historiskt.
Av utredningens direktiv framgår som en utgångspunkt att de nuvarande arbetslöshetskassorna fortsatt ska administrera arbetslös- hetsförsäkringen även om utredningen har möjlighet att pröva andra lösningar. Ett skäl till detta torde vara vidmakthållandet av den s.k. Gent-modellen. Från och med 1908 när den första riksdagsmotionen om en statsunderstödd ersättning vid arbetslöshet väcktes och fram till att statsstödet till arbetslöshetskassor infördes gjordes flera statliga utredningar för att undersöka möjligheterna till en offentligt finansierad arbetslöshetsförsäkring, som med olika konstruktioner redan hade införts i flera andra europeiska länder. I belgiska Gent infördes en modell med offentligt understödda fristående arbets- löshetskassor redan kring sekelskiftet.1
När det offentliga stödet till arbetslöshetskassor infördes i Sverige kom Gent-modellen att tjäna som en viktig inspirationskälla.2 Ut- redningen noterar att administrationen av arbetslöshetsförsäkringen genom arbetslöshetskassor kan härledas till historiska orsaker kopp- lat till arbetskraftens tidiga organisering. Vissa bedömare3 framhåller än i dag den positiva effekten för facklig organisering genom att arbetslöshetskassor närstående fackliga organisationer betalar ut
1Se SOU 1922:59, SOU 1928:9 och SOU 1931:20.
2Se t.ex. SOU 2020:37, s. 114.
3Se t.ex. Kjellberg Anders, Den svenska modellen i en oviss tid – Fack, arbetsgivare och kollek- tivavtal på en föränderlig arbetsmarknad, 2020, Arena idé, Stockholm, s. 40–45.
57
Arbetslöshetskassornas och arbetslöshetsförsäkringens bakgrund |
SOU 2023:41 |
arbetslöshetsersättning. En fackligt administrerad arbetslöshetsför- säkring finns i dag bara i ett fåtal andra länder i Europa.
Stödet reglerades inledningsvis i förordningar. Nästa stora för- ändring i utvecklingen av arbetslöshetsförsäkringen var när den reglerades i en särskild lag 1973, samtidigt som ett statligt kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) infördes för dem som inte var berätti- gade att få ersättning från en arbetslöshetskassa.
År 1989 infördes en buffertfond (den s.k. arbetsmarknadsfonden, som beskrivs mer utförligt i kapitel 5) vilken finansierades genom en höjning av arbetsmarknadsavgiften. Tanken med fonden var att överskott som genererades i goda tider skulle finansiera underskott under sämre tider.4 Försöket att finansiera arbetslöshetsförsäkringen utanför statsbudgeten genom fondering av arbetsgivaravgifter fick emellertid avbrytas bl.a. till följd av svårigheten att förutsäga arbets- löshetens storlek och därmed dess kostnader. Efter några år med över- skott i arbetsmarknadsfonden slog den ekonomiska krisen till och fonden fick avvecklas 1995 med ett underskott på 87 miljarder kro- nor.5
År 1998 infördes den nuvarande lagen (1997:238) om arbetslös- hetsförsäkring samtidigt som bestämmelserna om arbetslöshetskas- sornas organisation och förvaltning skiljdes ut till lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor. I samband med detta fasades också KAS ut samtidigt som den kompletterande arbetslöshetskassan (Arbetslös- hetskassan Alfa) skapades. Syftet med att skapa Arbetslöshetskassan Alfa var att den skulle betala ut grundersättning till de som inte var medlemmar i en arbetslöshetskassa samt vara ett alternativ för dem som inte ville vara medlem i en fackligt närstående arbetslöshets- kassa.6
Arbetslöshetsförsäkringen har utretts vid ett flertal tillfällen även under den nuvarande lagstiftningens bestånd. Många utredningar har inte resulterat i några stora förändringar.
Nedan följer en kort historik om arbetslöshetskassornas till- komst och den s.k. Gent-modellen (3.1), arbetslöshetsförsäkringens utveckling fram till 1998 (3.2), tidigare finansiering av arbets- löshetsförsäkringen (3.3) och en kortfattad redogörelse för tidigare utredningar om arbetslöshetsförsäkringen (3.4). Kapitlet innehåller
4Prop. 1987/88:114, s. 38.
5SOU 1996:51, s. 111–112.
6Prop. 1996/97, s. 126–128.
SOU 2023:41 |
Arbetslöshetskassornas och arbetslöshetsförsäkringens bakgrund |
också ett avsnitt om kompletterande inkomstförsäkring (3.5) och om kollektivavtalade omställningsavtal (3.6).
3.1LO-förbund bildade de första arbetslöshetskassorna
Framväxten av arbetslöshetskassor är tätt sammankopplad med den fackliga organiseringen av arbetskraften.7 Svenska bleck- och plåtsla- gareförbundet bildade en arbetslöshetskassa 1900, Måleriförbundet 1916 och Svenska elektriska arbetareförbundet 1928. Flera andra LO-förbund övervägde att bilda arbetslöshetskassor men avstod till följd av finansieringsproblem. Arbetslöshetskassorna finansierades helt av medlemsavgifter och ersättningen var därför låg och reglerna för att få ersättning restriktiva.8
Från 1901 tillämpades det ett system med kommunala bidrag till frivilliga arbetslöshetskassor bildade av arbetare i den belgiska staden Gent.9 Det brukar ofta refereras till att den svenska arbetslöshets- försäkringen hanteras enligt den s.k. Gent-modellen.10 Gent- modellen är i dag, som det får förstås, tänkt att bidra till stabilitet på arbetsmarknaden genom att arbetslöshetskassorna bidrar till en hög facklig organisationsgrad. En hög organisationsgrad är i sin tur tänkt att skapa mer jämbördiga förhållanden mellan löntagare och arbets- givare, vilket ska leda till stabilitet på arbetsmarknaden.
Enligt utredningen har den offentliga finansieringen alltid utgjort en oundgänglig komponent i Gent-modellen som den har imple- menterats i Sverige. Avgörande har således varit inte bara utbetal- ningen genom fackligt närstående medlemsorganisationer i form av arbetslöshetskassor utan även den offentliga finansieringen, som sett över en längre period i huvudsak har varit ökande.
Med Gent-modellen bör därför avses ett system där från staten fristående (frivilliga) medlemsorganisationer i form av arbetslös- hetskassor, som i de flesta fall är närstående fackliga organisationer, handhar arbetslöshetsersättning och för detta får statsbidrag till den ersättning som betalas ut.
7SOU 1971:42, s. 68–69.
8SOU 1971:42, s. 69 och SOU 2008:54, s. 83.
9SOU 1922:59, s. 50–51.
10SOU 2020:37, s. 114.
Arbetslöshetskassornas och arbetslöshetsförsäkringens bakgrund |
SOU 2023:41 |
3.2Arbetslöshetsförsäkringens utbyggnad
Den statsunderstödda arbetslöshetsförsäkringen som infördes 1935 utvecklades successivt och allt fler grupper kom över tid att omfat- tas. I början av 1940-talet tillkom den första arbetslöshetskassan för tjänstemän. Ett viktigt motiv för att ge statligt stöd till arbetslös- hetsförsäkringen var inledningsvis den ojämnt fördelade risken för arbetslöshet mellan olika branscher och grupper. Möjligheterna för vissa grupper med hög risk för arbetslöshet att själva finansiera en egen arbetslöshetskassa bedömes vara små. Initialt avsåg detta arbe- tare men över tid har det offentliga eftersträvat att allt större grupper på arbetsmarknaden ska omfattas av arbetslöshetsförsäkringen.
Under 1940-talet gjordes arbetslöshetsförsäkringen mer generös. I slutet av 1940-talet hade arbetslöshetskassorna över en miljon med- lemmar men sedan mattades medlemsutvecklingen av under 1950- talet. Möjligheten för företagare att få arbetslöshetsersättning utöka- des 1956. På 1960-talet tillkom arbetslöshetskassor som organiserade stora grupper med förhållandevis liten arbetslöshetsrisk, bl.a. grundades Akademikernas erkända arbetslöshetskassa 1969. I slutet av 1960-talet fanns 43 arbetslöshetskassor som organiserade de flesta branscher och i början 1970-talet omfattades huvuddelen av arbetskraften av arbets- löshetsförsäkringen.
Ibörjan av 1970-talet infördes det kontanta arbetsmarknads- stödet (KAS) för dem som inte var medlemmar i en arbetslöshets- kassa. Arbetslöshetsförsäkringens tillväxttakt borde enligt 1974 års utredning om arbetslöshetsförsäkring bl.a. sättas i relation till de generösare villkor som beslutats under perioden från att den stats- understödda försäkringen infördes fram till 1970-talet.11
Från och med 1989 togs de karensdagar som funnits i arbetslös- hetsförsäkringen sedan dess införande bort samtidigt som både arbets- löshetsförsäkringens högsta dagpenning och KAS-ersättningen höj- des. För att finansiera arbetslöshetsförsäkringen inrättades den s.k. arbetsmarknadsfonden (se kapitel 5).12
11SOU 1948:39, s. 91–104, SOU 1971:42, s. 72–79 och SOU 1978:45, s. 58–59.
12SOU 1987:56, s. 10–18 och SOU 1996:51, s. 34–35.
SOU 2023:41 |
Arbetslöshetskassornas och arbetslöshetsförsäkringens bakgrund |
Tabell 3.1 Högsta ersättningsnivå i arbetslöshetsförsäkringen i fasta (2022 års) respektive löpande priser och tillämpad procentuell ersättningsnivå. Kronor per dag respektive procent
År |
Högsta ersättning i |
Ersättnings- |
Högsta ersättning i |
MI/SCB |
|
löpande priser per dag |
nivå % |
fasta priser (2022 |
löneindex |
|
|
|
|
års) per dag |
(se anm.) |
|
|
|
|
|
|
|
|
Inkomst- |
Grund- |
|
Inkomst- |
Grund- |
|
|
baserad |
ersättning |
|
baserad |
ersättning |
|
|
ersättning |
|
|
ersättning |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1980 |
195 |
75 |
92% |
1 163 |
447 |
39 |
1981 |
210 |
75 |
92% |
1 148 |
410 |
43 |
|
|
|
|
|
|
|
1982 |
230 |
80 |
92% |
1 183 |
411 |
46 |
1983 |
280 |
100 |
92% |
1 352 |
483 |
49 |
|
|
|
|
|
|
|
1984 |
300 |
100 |
92% |
1 342 |
447 |
53 |
1985 |
315 |
100 |
92% |
1 311 |
416 |
56 |
|
|
|
|
|
|
|
1986 |
360 |
120 |
92% |
1 380 |
460 |
61 |
1987 |
400 |
140 |
92% |
1 441 |
504 |
65 |
|
|
|
|
|
|
|
1988 |
425 |
149 |
90% |
1 438 |
504 |
69 |
1989 |
450 |
158 |
90% |
1 386 |
487 |
76 |
|
|
|
|
|
|
|
1990 |
495 |
174 |
90% |
1 389 |
488 |
84 |
1991 |
543 |
191 |
90% |
1 441 |
507 |
89 |
|
|
|
|
|
|
|
1992 |
564 |
198 |
90% |
1 444 |
507 |
92 |
1993 |
564 |
198 |
80% |
1 403 |
493 |
94 |
|
|
|
|
|
|
|
1994 |
564 |
245 |
80% |
1 370 |
595 |
97 |
1995 |
564 |
245 |
80% |
1 325 |
576 |
100 |
|
|
|
|
|
|
|
1996 |
564 |
230 |
75,0% |
1 250 |
510 |
106 |
1997 |
580 |
240 |
80% |
1 230 |
509 |
111 |
1998 |
580 |
240 |
80% |
1 186 |
491 |
115 |
1999 |
580 |
240 |
80% |
1 147 |
475 |
119 |
|
|
|
|
|
|
|
2000 |
580 |
240 |
80% |
1 105 |
457 |
123 |
2001 |
680 |
270 |
80%* |
1 241 |
493 |
129 |
|
|
|
|
|
|
|
2002 |
730 |
320 |
80% |
1 280 |
561 |
134 |
2003 |
730 |
320 |
80% |
1 237 |
542 |
139 |
|
|
|
|
|
|
|
2004 |
730 |
320 |
80% |
1 198 |
525 |
143 |
2005 |
730 |
320 |
80% |
1 162 |
509 |
148 |
|
|
|
|
|
|
|
2006 |
730 |
320 |
80% |
1 127 |
494 |
152 |
|
|
|
|
|
|
|
Arbetslöshetskassornas och arbetslöshetsförsäkringens bakgrundSOU 2023:41
År |
Högsta ersättning i |
Ersättnings- |
Högsta ersättning i |
MI/SCB |
|
löpande priser per dag |
nivå % |
fasta priser (2022 |
löneindex |
|
|
|
|
års) per dag |
(se anm.) |
|
|
|
|
|
|
|
|
Inkomst- |
Grund- |
|
Inkomst- |
Grund- |
|
|
baserad |
ersättning |
|
baserad |
ersättning |
|
|
ersättning |
|
|
ersättning |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2007 |
680 |
320 |
80% |
1 016 |
478 |
157 |
2008 |
680 |
320 |
80% |
975 |
459 |
164 |
|
|
|
|
|
|
|
2009 |
680 |
320 |
80% |
942 |
443 |
170 |
2010 |
680 |
320 |
80% |
919 |
432 |
174 |
2011 |
680 |
320 |
80% |
897 |
422 |
178 |
2012 |
680 |
320 |
80% |
871 |
410 |
183 |
|
|
|
|
|
|
|
2013 |
680 |
320 |
80% |
850 |
400 |
188 |
2014 |
680 |
320 |
80% |
827 |
389 |
193 |
|
|
|
|
|
|
|
2015 |
910 |
365 |
80% |
1 080 |
433 |
198 |
2016 |
910 |
365 |
80% |
1 055 |
423 |
203 |
2017 |
910 |
365 |
80% |
1 031 |
413 |
207 |
2018 |
910 |
365 |
80% |
1 005 |
403 |
213 |
|
|
|
|
|
|
|
2019 |
910 |
365 |
80% |
980 |
393 |
218 |
2020 |
1 200 |
510 |
80% |
1 266 |
538 |
223 |
|
|
|
|
|
|
|
2021 |
1 200 |
510 |
80% |
1 233 |
524 |
229 |
2022 |
1 200 |
510 |
80% |
1 200 |
510 |
235 |
|
|
|
|
|
|
|
2023 |
1 200 |
510 |
80% |
n.a |
n.a. |
i.u. |
Källa: Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (april 2023).
Anm: Index har hämtats från Medlingsinstitutet/SCB och återspeglar genomsnittlig nominell lön per timme i hela ekonomin (beräknad med nationalräkenskaperna 1980–1992, därefter med konjunkturlönestatistiken). Åren 2001–2023 avses högsta ersättning de första 100 dagarna. Uppgifterna om ersättningsnivå avser den 31 december respektive år.
Efter ett utredningsförslag13 samordnandes hanteringen av arbetslös- hetsersättningen. Det kontanta arbetsmarknadsstödet avskaffades 1998 och hanteringen samordnades med arbetslöshetsförsäkringen i en ny gemensam lag14. Den kompletterande arbetslöshetskassan, arbets- löshetskassan Alfa, bildades för utbetalning av grundersättning till de som inte var medlemmar i någon arbetslöshetskassa. Ärenden om arbetslöshetsersättning handlades därefter bara av arbetslöshetskas- sor och länsarbetsnämndernas roll i hanteringen avvecklades. För- säkringsbestämmelserna skärptes och arbetslöshetsförsäkringens roll som en omställningsförsäkring förtydligades. I samband med att den
13SOU 1996:150, den s.k. ARBOM-utredningen.
14Lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF).
SOU 2023:41 |
Arbetslöshetskassornas och arbetslöshetsförsäkringens bakgrund |
nya lagen om arbetslöshetsförsäkring (som fortfarande gäller) in- fördes tillkom också en separat lag om arbetslöshetskassornas verksamhet, lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor (LAK). Den tidigare inkomstbaserade arbetslöshetsförsäkringen, som fortsatt krävde medlemskap i en arbetslöshetskassa, benämndes härefter inkomstbortfallsförsäkring.15
3.2.1Erfarenheter från kompletterande inkomstförsäkring
Det finns omfattade debatt och forskning kring utformning av vill- koren i arbetslöshetsförsäkring även internationellt.16 Här intas ett mera praktiskt perspektiv baserat på att ett förväntat huvudinnehåll i en kollektivavtalad försäkring tänks vara ett höjt tak.
Från de försäkringsbolag som i dag erbjuder kompletterande in- komstförsäkring (se vidare avsnitt 3.5) i motsvarande inkomstskikt har utredningen inhämtat att ett negativt samband mellan inkom- stens nivå och risken för arbetslöshet anses föreligga. Kostnaderna för att höja taket i de kompletterande inkomstförsäkringarna är såle- des generellt sett låga medan kostnaderna för att förlänga ersätt- ningsperioden generellt sett är höga.
Det antas bl.a. vara detta som förklarar att vissa förbund med lågt löneläge har haft svårt att få till stånd en bärkraftig inkomst- försäkring. De första 100 dagarna är också märkbart billigare att försäkra eftersom den allmänna ersättningen är högre. Det är även av mycket stor betydelse hur trygghetsavtalen ser ut.17
15Prop. 1996/97:107.
16För två olika perspektiv se t.ex. Blomqvist Niklas, Vilken roll spelar arbetslöshetsförsäkringen i samhällsekonomin?, LO, Stockholm, 2022 s. 10 respektive Uddén Sonnegård Eva, Hur bör arbets- löshetsförsäkringen utformas? – Några personliga reflektioner kring alliansens arbetslöshetsförsäkring, Underlagsrapport till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen, Stockholm 2011, s. 35–37.
17Utredningens anteckningar från möten med försäkringsbolag som erbjuder kompletterande inkomstförsäkringar, daterade 2022-12-21, aktbilaga 51.
Arbetslöshetskassornas och arbetslöshetsförsäkringens bakgrund |
SOU 2023:41 |
3.2.2Erfarenheter från takhöjningen från 25 000 till 33 000 kronor
Det är här även av intresse att studera effekterna av den takhöjning som gjordes från 25 000 till 33 000 kronor i samband med covid 19- pandemin, en höjning som numera har permanentats. Som underlag för detta har utredningen använt IAF:s statistik samt dividerat de totala kostnaderna med antalet ersättningsdagar, avseende inkomst- baserad respektive annan ersättning.
Det framkommer därvid att den genomsnittliga dagpenningen för ersättningstagare utan inkomstbaserad ersättning var 271 kronor pre-covid 19 (2017) och under 2022 låg på en nivå runt 376 kronor. Den genomsnittliga dagpenningen har alltså ökat med 39 procent samtidigt som den genomförda höjningen av taket motsvarar 40 pro- cent (510/365=1,40). Det höjda taket har alltså för ersättningstagare utan inkomstbaserad ersättning i princip haft fullt genomslag på kostnaderna i försäkringen.
Tabell 3.2 Ersättningstagare med grundersättning 2017–2022
År |
Ersättnings- |
Ersättnings- |
Genomsnitt |
Ersättningstak |
Kommentar |
|
tagare, |
dagar |
dagpenning, |
kr/dag |
|
|
tusental |
miljoner |
kronor |
|
|
|
|
|
|
|
|
2017 |
23 |
1,4 |
271 |
365 |
Pre-covid 19 |
2018 |
22 |
1,5 |
270 |
365 |
Pre-covid 19 |
|
|
|
|
|
|
2019 |
27 |
1,9 |
289 |
365 |
Pre-covid 19 |
2020 |
43 |
3,4 |
371 |
Höjt under året |
Svårtolkat |
2021 |
27 |
1,8 |
378 |
510 |
Covid 19 |
2022 |
23 |
1,5 |
376 |
510 |
Post-covid 19 |
Källa: IAF och utredningens egna beräkningar.
När det gäller personer med inkomstrelaterad ersättning (i praktiken de som även uppfyller ett medlemsvillkor) var den genomsnittliga dagpenningen 712 kronor pre-covid 19 (2017) och har ökat till
858kronor post-covid 19 (2022). Den genomsnittliga dagpenningen har ökat med 21 procent. Takhöjningen från 25 000 till 33 000 kro- nor motsvarade däremot en höjning med hela 32 procent.
Dagpenningen har således ökat väsentligt mindre än takhöj- ningen. Det beror bl.a. naturligtvis på att personer som slog i taket
SOU 2023:41 |
Arbetslöshetskassornas och arbetslöshetsförsäkringens bakgrund |
redan före höjningen inte erhåller högre ersättning trots takhöj- ningen.
Tabell 3.3 Ersättningstagare med inkomstrelaterad ersättning 2017–2022
År |
Ersättnings- |
Ersättnings- |
Genomsnitt |
Ersättningstak |
Kommentar |
|
tagare, |
dagar, |
dagpenning, |
tkr/månad |
|
|
tusental |
miljoner |
kronor |
|
|
|
|
|
|
|
|
2017 |
205 |
16,6 |
712 |
25 |
Pre-covid 19 |
2018 |
205 |
17,3 |
718 |
25 |
Pre-covid 19 |
|
|
|
|
|
|
2019 |
214 |
18,9 |
728 |
25 |
Pre-covid 19 |
2020 |
306 |
28,9 |
810 |
Höjt under året |
Svårtolkat |
|
|
|
|
|
|
2021 |
290 |
24,5 |
843 |
33 |
Covid 19 |
2022 |
207 |
16,0 |
858 |
33 |
Post-covid 19 |
Källa: IAF och utredningens egna beräkningar.
Mycket pekar också på att 2022 i hög grad liknar ett normalt år för arbetslöshetsförsäkringen som framgår av nu redovisade tidsserier. Under åren 2017–2019 varierade, om samtliga ersättningstagare beak- tas (bägge tabellerna ovan) antalet ersättningstagare mellan 227 000– 241 000 och antalet ersättningsdagar mellan 18,0–20,8 miljoner enligt IAF:s statistik. År 2022 var antalet ersättningstagare 230 000 och antalet ersättningsdagar 17,5 miljoner, vilket inte kraftigt avviker från tiden före pandemin. Åren däremellan 2020–2021 varierade däremot antalet ersättningstagare mellan 290 000–306 000 och antalet ersätt- ningsdagar mellan 24,5–28,9 miljoner.
3.3Tidigare finansiering av arbetslöshetsförsäkringen
Som nämnts ovan har arbetslöshetskassorna fått statliga bidrag för finansieringen av arbetslöshetsersättningen sedan 1935. Den statliga ersättningen har varierat över tid. Till en början täckte de statliga bidragen ungefär en tredjedel av den ersättning som betalades ut. De delar som inte täcktes av statsbidraget stod arbetslöshetskassornas medlemmar och fackliga organisationer för.
Ett statsbidrag uppdelat på en proportionell del och en progressiv del infördes i början av 1960-talet. Det sistnämnda bidraget var knu- tet till antalet utbetalda ersättningsdagar och var ett sätt att utjämna
Arbetslöshetskassornas och arbetslöshetsförsäkringens bakgrund |
SOU 2023:41 |
medlemsavgifterna mellan arbetslöshetskassorna. Vid denna tid- punkt betalades statsbidraget ut årsvis och i efterskott.18
Det statliga åtagandet för finansieringen av arbetslöshetsförsäk- ringen tilltog allt mer och i mitten av 1970-talet bestod drygt tre fjärdedelar av den utbetalda arbetslöshetsersättningen av statliga bi- drag. I syfte att finansiera en del av arbetslöshetsersättningen, där statens andel dittills finansierats direkt över statsbudgeten, infördes 1974 en arbetsmarknadsavgift.19
I början av 1980-talet höjdes grundbidraget (det proportionella statsbidraget) till arbetslöshetskassorna för att motsvara minst 80 pro- cent av utbetald ersättning. Det progressiva statsbidraget till de arbets- löshetskassor som hade högst arbetslöshet höjdes också.20 Under 1980-talet ökade statens andel av den utbetalda arbetslöshetsersätt- ningen från 91 procent i början av 1980-talet till 95 procent i mitten av 1980-talet.21
Utmärkande för perioden 1970–1989 var att staten successivt finansierade en allt större del av den arbetslöshetsersättning som betalades ut och att arbetslöshetskassornas medlemmar under perio- den finansierade en allt mindre andel. Antalet arbetslösa medlemmar hos den enskilda arbetslöshetskassan fick också en allt mindre betydelse för dennas finansiering under perioden. Av tabellen nedan framgår utvecklingen av statens andel av utbetald arbetslöshets- ersättning under åren 1974–1988.
Fram till 1989 betalades statsbidragen ut månadsvis med en sum- ma som motsvarade föregående utbetalda ersättning. Månadsbelop- pet var preliminärt och en gång per år gjordes en slutavräkning mellan Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och arbetslöshetskassorna. Denna ersättningsmodell krävde att arbetslöshetskassorna höll egna fonder för att klara av stigande ersättningskostnader vid högre arbets- löshet. Kravet på fondering hade ursprungligen tillkommit redan på 1930-talet när statsstödet till arbetslöshetskassorna infördes. Ur- spungskapitalet till fonderna kom från de organisationer som bildade arbetslöshetskassorna. Fonderna fick bara tas i anspråk om med- lemsavgifterna inte täckte kostnaderna för arbetslöshetskassans verksamhet. Under 1970-talet mildrades fonderingskravet vid två tillfällen. Efter ytterligare en sänkning av fonderingskravet i början
18SOU 1991:57, s. 46–47.
19a. bet.
20a. bet. s. 47–51.
21a. bet. s. 47–51 och s. 111–114.
SOU 2023:41 |
Arbetslöshetskassornas och arbetslöshetsförsäkringens bakgrund |
av 1980-talet motsvarade kravet tre månaders totala kostnader för arbetslöshetskassan. I det fall någon arbetslöshetskassas fond inte räckte till tvingades Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) att göra en extra utbetalning.
Tabell 3.4 |
Statens andel av utbetald arbetslöshetsersättning 1974–1988 |
|
|
|
År |
|
Andel |
1974 |
|
77,4% |
1975 |
77,3% |
|
|
1976 |
|
79,3% |
1977 |
87,3% |
|
|
1978 |
|
90,2% |
1979 |
90,9% |
|
|
1980 |
|
90,8% |
1981 |
92,4% |
|
|
1982 |
|
89,3% |
1983 |
94,9% |
|
|
1984 |
|
95,3% |
1985 |
95,0% |
|
|
1986 |
|
95,1% |
1987 |
94,9% |
|
|
1988 |
|
94,0% |
|
|
|
Källa: Prop. 1996/97:107, s. 220.
Efter att en ny modell för utbetalning av statsbidrag infördes 1989 fick arbetslöshetskassorna inte längre avsätta medel till fonder. Fon- derna upplöstes därför och de medel som fanns i dessa tillföll de respektive organisationer som tagit initiativ till bildandet av de olika arbetslöshetskassorna.22 Det nya utbetalningssystemet för stats- bidraget som infördes 1989 innebar att arbetslöshetskassorna där- efter fick ersättning med hela den utbetalda arbetslöshetsersätt- ningen redan när denna betalades ut. Eftersom denna hantering ökade kostnaderna för statsbidraget infördes en finansieringsavgift som arbetslöshetskassorna fick betala in till staten.23
På grund av flera mindre förändringar av arbetslöshetsförsäk- ringen och ett ökande utnyttjande av densamma beroende på struk- turella förändringar i arbetskraften under 1980-talet höjdes arbets-
22SOU 1991:57, s. 47–53.
23Prop. 1987/88:114, s. 2.
Arbetslöshetskassornas och arbetslöshetsförsäkringens bakgrund |
SOU 2023:41 |
marknadsavgiften vid ett flertal tillfällen under detta decennium. Höjningen av arbetsmarknadsavgiften täckte dock inte kostnads- ökningarna och staten fick allt oftare ta andra budgettitlar i anspråk för att täcka kostnaderna. I mitten av 1980-talet tillsattes en utred- ning för att se över behovet av olika förändringar i arbetslöshetsför- säkringen. På grund av de ökade kostnaderna fick utredningen också i uppdrag att se över finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen. Ut- redningens förslag ledde senare till införandet av den s.k. arbets- marknadsfonden som beskrivs mer utförligt i kapitel 5.24
3.4Tidigare utredningar om arbetslöshetsförsäkringen
På 1920-talet initierades flera utredningar om statsunderstödda arbets- löshetskassor. I utredningarna återfinns bl.a. en genomgång av de system med offentligt understödda arbetslöshetskassor som då hade inrättats i Belgien. Även andra länders organisation och finansiering av en offentlig arbetslöshetsförsäkring behandlas, bl.a. den obligato- riska arbetslöshetsförsäkring som hade införts i Storbritannien 1910.25 Ingen av utredningarna resulterade i något riksdagsbeslut.
1932 tillsattes en ny utredning som utmynnade i ett förslag om en frivillig arbetslöshetsförsäkring för lönearbetare. Försäkringen skulle finansieras genom statsbidrag, medlemsavgifter och arbets- givaravgifter. Regeringen lade fram en proposition om en stats- understödd arbetslöshetsförsäkring 1933 som dock avslogs. Efter att regeringen återkommit med ett omarbetat förslag fattade dock riks- dagen beslut om statsunderstödda arbetslöshetskassor 1934.26
Sedan den statsunderstödda arbetslöshetsförsäkringen infördes 1935 har det gjorts ett flertal offentliga utredningar som innefattar arbetslöshetsförsäkringen.27 De flesta av dessa utredningar har be- handlat frågor om hur fler ska omfattas av arbetslöshetsförsäkringen, hur den ska finansieras samt hur generös den ska vara, t.ex. taket
24a. prop. s. 38–39.
25SOU 1922:59 och SOU 1928:29.
26Arbetslöshetskassornas samorganisation: Arbetslöshetsförsäkringen i Sverige 1935–1980 och SOU 1996:51, s. 31–32.
27Se t.ex. SOU 1948:39, SOU 1955 :27, SOU 1963:40, SOU 1967:66, SOU 1971:42, SOU 1978:45, SOU 1987:56, SOU 1991:57, SOU 1993 :52, SOU 1996 :51, SOU 1996 :150, SOU 2008 :53, SOU 2015 :21, SOU 2020:37 och SOU 2020:46.
SOU 2023:41 |
Arbetslöshetskassornas och arbetslöshetsförsäkringens bakgrund |
m.m.för ersättningsnivåer och kompensationsgraden i procent av tidigare inkomster.
Flera av de utredningar som gjorts om arbetslöshetsförsäkringen har delvis behandlat frågan om en obligatorisk arbetslöshetsförsäk- ring och en utredning behandlar enbart denna fråga. Frågan skulle kunna sorteras i fyra delfrågor:
•Hur ska en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring administreras?
•Vilka behöver en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring?
•Vilka har en sådan (varaktig) anknytning till arbetsmarknaden att de bör omfattas av en obligatorisk försäkring?
•Hur undviker man överförsäkring vid en obligatorisk försäkring?
I samband med senare års utredningar har även frågan om hur en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring skulle påverka systemet med Gent-modellen varit framträdande. Detta till följd av arbetskraftens sjunkande organisationsgrad.
Den senaste utredningen om arbetslöshetsförsäkringen är utred- ningen om ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen (SOU 2020:37) som presenterades i juni 2020. De huvudsakliga förslagen i utredningen kan sammanfattas enligt följande:
•Den nuvarande lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF) med tillhörande förordning (1997:835) om arbetslöshets- försäkring ska ersättas av en ny lag respektive en ny förordning. Flertalet av dagens bestämmelser ska föras över till det nya regel- verket med mindre redaktionella och språkliga justeringar, sam- tidigt som ett antal nya materiella bestämmelser tillkommer.
•Kvalificeringen till arbetslöshetsförsäkringen ska grundas på in- komster. Till följd av detta ersätts dagens arbetsvillkor med ett inkomstvillkor.
•Ersättningsperiodens längd ska vara differentierad utifrån den sökandes förankring på arbetsmarknaden mätt utifrån förvärvs- inkomster. Ersättningens storlek ska bestämmas utifrån sökandens tidigare inkomster och medlemstid (anslutningstid till Arbetslös- hetskassan Alfa).
Arbetslöshetskassornas och arbetslöshetsförsäkringens bakgrund |
SOU 2023:41 |
•Ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen ska trappas ned för alla med tiden i arbetslöshet.
•Beräkningsreglerna ska ändras från en dag- och veckobaserad för- säkring till en månadsbaserad försäkring.
Frågan om genomförandet av förslagen i SOU 2020:37 bereds i skri- vande stund fortfarande i Regeringskansliet. Remissomgången är sedan länge avslutad. Det framgår av Förutsättningsutredningens direktiv att utredningen ska förhålla sig till den pågående reformer- ingen av arbetslöshetsförsäkringen.28 Utredningens förhållningssätt till förslagen i SOU 2020:37 redovisas fortsatt i avsnitt 9.4.
3.5Kompletterande inkomstförsäkring
Den första individuella inkomstförsäkringen erbjöds enligt uppgift under sent 1990-tal. Denna försäkringsprodukt finns fortsatt kvar på marknaden även om det handlar om ett litet bestånd. Avgiften är differentierad baserat på vilken arbetslöshetskassa man tillhör. Det innebär att även denna individuellt tecknade produkt är kopplad till arbetslöshetskassorna i visst avseende och i praktiken nyttjar dess handläggningsresurser. De kompletterande inkomstförsäkringarna är beroende av arbetslöshetskassornas handläggning genom att arbetslöshetskassans beslut utgör underlag för försäkringsbolaget, även om den kompletterande försäkringen är frikopplad från den offentliga arbetslöshetsförsäkringen.29
De kompletterande inkomstförsäkringarna löser vissa problem, särskilt problemet med moturval, genom att alla medlemmar i fack- föreningen ansluts. En sammantagen bedömning ger vid handen att de kompletterande inkomstförsäkringarna har kommit till baserat på önskemål och behov på arbetstagarsidan och att fackföreningarnas medverkan för sådana försäkringars framväxt och fortbestånd har varit avgörande. Det har däremot inte förekommit utbudstryck från försäkringsbolag. Snarare har fackföreningar måst ta till extraordi- nära åtgärder, t.ex. gå in med eget ägande av försäkringsbolag, för att produkterna skulle komma till stånd.
28Dir. 2021:64, s. 6.
29Genom en särskild regel i 31 § ALF reduceras dock arbetslöshetsersättningen om den totala ersättningen skulle komma att överstiga 80 procent av den tidigare inkomsten.
SOU 2023:41 |
Arbetslöshetskassornas och arbetslöshetsförsäkringens bakgrund |
Praxis avseende skatt vid kompletterande inkomstförsäkring (se avsnitt 8.2.1) har också varit en förklaring till att försäkringarna har fått sådan stor omfattning som de har i dag. Dessa försäkringar är, som berörda försäkringsbolag konstaterar, väldigt viktiga för fack- föreningarnas medlemsrekrytering, men för försäkringsbolagen är de fortsatt en lite ”udda” produkt.
Det var på tjänstemannasidan som de första inkomstförsäkringarna med automatisk anslutning tillkom. Dåvarande Svenska Industri- tjänstemannaförbundet (SIF) var först ut med att erbjuda komplet- terande inkomstförsäkring som ingick i medlemskapet. SIF analyse- rade olika verksamhetsformer bl.a. att driva försäkringsverksamheten direkt inom ramen för själva fackförbundet, men kraven på tillsyn etc. gjorde att man valde att bilda ett särskilt sakförsäkringsbolag år 2001. Ett år senare beslutade det första Saco-förbundet, att ansluta sina med- lemmar automatiskt till en inkomstförsäkring. Antalet Saco-förbund med sådan anslutning växte sedan efter hand. Ytterligare några år senare tecknade de första LO-förbunden kompletterande inkomst- försäkringar.
Det har inom fackföreningsrörelsen funnits tveksamheter kring vilket som är det bästa sättet att hantera arbetslöshetsförsäkringen. Det fanns inledningsvis en stor tvekan till att erbjuda komplette- rande inkomstförsäkringar eftersom det ansågs vara ett offentligt ansvar att erbjuda en tillräckligt generös arbetslöshetsförsäkring. Valet 2006 och de förändringar i arbetslöshetsförsäkringen som det medförde anses dock allmänt ha lett till att inkomstförsäkringarna togs till heders av ytterligare fackförbund och det går att se ett tidsmässigt samband med att LO-förbund började erbjuda inkomst- försäkring efter dessa förändringar.
Den allmänna bedömningen är att inkomstförsäkringarna är uppenbart viktiga för förbunden inte minst i konkurrensen om med- lemmar och i deras medlemserbjudande och detta återspeglas också i försäkringens utformning. Det är varje fackförbund som styr ut- formningen och normalt eftersträvar de så generösa ersättnings- villkor som möjligt för att kunna konkurrera med andra fackförbund om medlemmar.
Skadekostnaderna utgör begränsningen och restriktiviteten där- vidlag hamnar i praktiken ofta på försäkringsbolaget att uppmärk- samma behovet av. Generellt sett har taken höjts över tid, vilket också gäller för antalet ersatta dagar. Man har inte analyserat eller
Arbetslöshetskassornas och arbetslöshetsförsäkringens bakgrund |
SOU 2023:41 |
anpassat taken i förhållande till inflationen utan dessa upplevs pri- märt ha styrts av konkurrensen mellan fackföreningarnas respektive erbjudanden.
Flera LO-förbund har inget tak i sina basförsäkringar vilket illustrerar att det inte finns så många medlemmar med höga inkom- ster. I övrigt är det generellt så att de förbund som har lägst arbetslöshetsrisk har bäst villkor. Vad gäller taknivåerna har förbund med få höginkomsttagare möjlighet att billigt höja nivån samtidigt som detta då riskerar att sticka i ögonen på merparten av förbundets medlemmar. Motsatt har förbund med många höginkomsttagare svårt att höja taken av kostnadsskäl men hålls inte på samma sätt tillbaka av att det sticker i ögonen på andra medlemmar.
Sammantaget upplever flera intervjuade att detta leder till ungefär likvärdiga önskemål mellan förbunden. De kompletterande inkomst- försäkringarna varierar framför allt med avseende på tak och antal ersättningsdagar. Ovanpå detta försäkringsskydd för alla medlemmar erbjuder försäkringsbolagen tilläggsförsäkringar som kan se mera olika ut och har större likheter med andra försäkringsprodukter. 30
3.6Kollektivavtalade omställningsavtal
Arbetsmarknadens parter började teckna omställningsavtal i början av 1970-talet31. Först omfattades i huvudsak privatanställda tjänste- män. Antalet omställningsavtal har sedan blivit allt flera och finns nu inom de flesta avtalsområden. För att vara berättigad till omställ- ningsstöd ska personen enligt huvudregeln vara uppsagd p.g.a. arbets- brist.
Enligt en av parternas underlagsrapporter inför de fortsatta för- handlingarna om anställningsskydd och omställning tillkom omställ- ningsavtalen bl.a. på grund av kritik mot Arbetsförmedlingens funktion och prioriteringar.32 Omställningsorganisationerna (som handhar den verksamhet som omställningsavtalen omfattar) arbetar därför i huvud- sak med olika stödinsatser till den som blir arbetslös.
30Utredningens anteckningar från möten med försäkringsbolag som erbjuder kompletterande inkomstförsäkringar, daterade 2022-12-21, aktbilaga 51.
31Omställningsorganisationerna regleras i kollektivavtal och finansieras genom att arbetsgivaren avsätter en procentuell andel av lönesumman till dessa.
32Rapport från parternas arbetsgrupper inför förhandlingarna om anställningsskydd och omställ- ning – Ett förstärkt system för omställning. LO, PTK och Svenskt Näringsliv 2020, s. 106.
SOU 2023:41 |
Arbetslöshetskassornas och arbetslöshetsförsäkringens bakgrund |
Omställningsavtalen för tjänstemän i privat sektor och offent- liganställda ger också kompletterande ersättning avseende den delen av lönen som överstiger takbeloppet i arbetslöshetsförsäkringen. Denna ersättning brukar kallas för avgångsersättning (AGE). Den AGE som betalas ut från omställningsorganisationerna avlastar in- komstförsäkringarna och en takhöjning i arbetslöshetsförsäkringen innebär att kostnaderna för AGE minskar. För arbetare i privat sektor erbjuds i stället för AGE ett engångsbelopp, avgångsbidrag (AGB), som anses vara ett slags skadestånd för att anställningen upphört. AGB avlastar inte inkomstförsäkringarna och påverkas inte av en takhöjning.
Avsättningarna från arbetsgivarna till de olika omställningsavtalen skiljer sig åt när det gäller storleken. Generellt är avsättningarna lägre för offentliga arbetsgivare, vilket kan förmodas spegla att risken för arbetslöshet är högre i privat sektor. Storleken på de totala AGE- utbetalningarna är relativt sett betydligt större för dem som arbetar som tjänstemän i privat sektor. Detta beror rimligtvis både på högre arbetslöshet och högre löner för dessa tjänstemän i förhållande till de statligt och kommunalt anställda som blir arbetslösa.
4Arbetslöshetskassornas roll i dagens arbetslöshetsförsäkring
Den allmänna arbetslöshetsförsäkringen handläggs, liksom när den infördes 1935, av arbetslöshetskassor. Sedan 1998 regleras arbetslös- hetskassornas verksamhet och arbetslöshetsförsäkringen i två sepa- rata lagar, lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor (LAK) respektive lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF) med tillhörande förordningar och föreskrifter.
Till följd av att det finns två olika regelkomplex beskrivs dessa i varsitt kapitel. I detta kapitel finns en redogörelse för arbetslös- hetskassornas verksamhet och struktur (4.1) samt regleringen i LAK (4.2). Kapitlet innehåller också en redogörelse för den nuvarande finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen (4.3). Vidare behandlas statens uttag av avgifter och skatter enligt socialavgiftslagen samt lagen om allmän löneavgift (4.4) liksom arbetslöshetskassornas eko- nomi (4.5) och medlemsavgifter (4.6). Först i kapitel 6 finns en genomgång av regelverket för att få ersättning från arbetslöshets- försäkringen samt för reglerna i ALF.
4.1Arbetslöshetskassornas uppgifter och verksamhet
Arbetslöshetskassorna handlägger ärenden om ersättning från arbets- löshetsförsäkringen och betalar ut densamma. Arbetslöshetskas- sorna är medlemsorganisationer där medlemskapet är frivilligt. De är formellt fristående från fackförbund eller branschorganisationer men delar ofta namn, historia och i viss utsträckning styrelsefunk- tionärer med sådana organisationer. Administrativt samarbete före- kommer också i olika utsträckning vilket beskrivits i olika rapporter
75
Arbetslöshetskassornas roll i dagens arbetslöshetsförsäkring |
SOU 2023:41 |
från Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen.1 Den som är med- lem i en arbetslöshetskassa behöver dock inte vara medlem i en när- stående facklig organisation.
Det finns för närvarande 24 registrerade arbetslöshetskassor in- klusive den kompletterande arbetslöshetskassan. Arbetslöshetskas- sorna är huvudsakligen organiserade efter yrken och/eller branscher.
Den kompletterande arbetslöshetskassan, Arbetslöshetskassan Alfa, handlägger ärenden om ersättning för de ersättningssökande som inte är medlemmar i någon arbetslöshetskassa. Det är möjligt för enskilda att (bransch- och yrkesoberoende) ansluta sig till Ar- betslöshetskassan Alfa och på så sätt få samma rättigheter när det gäller ersättningsrätten som medlemmar i andra arbetslöshetskassor. Arbetslöshetskassan Alfa har dock bara en enda medlem, nämligen arbetslöshetskassornas service- och intresseorganisation, Sveriges a- kassor. Att vara ansluten till Arbetslöshetskassan Alfa medför såle- des inga rättigheter som normalt följer av ett medlemskap, såsom möjligheten att delta i val av ombud till föreningsstämman.2
Antalet arbetslöshetskassor har minskat under 2000-talet. I slutet av 1990-talet fanns drygt 40 arbetslöshetskassor.3 Minskningen av an- talet arbetslöshetskassor hänger samman med och återspeglas även i arbetslöshetskassornas verksamhetsområden (se avsnitt 4.2.1). Arbets- löshetskassorna har genom fusioner blivit allt större. Fastän arbets- löshetskassorna fortfarande är en slags föreningar utför de förvalt- ningsuppgifter som omfattar myndighetsutövning. Genom reglering och praxis har de också kommit att jämställas med statliga myndig- heter i allt fler avseenden (se avsnitt 9.2).
Medlemmarna i arbetslöshetskassorna är inte jämnt fördelade mellan de olika arbetslöshetskassorna. Den största arbetslöshetskas- san, Akademikernas arbetslöshetskassa, hade nästan 760 000 med- lemmar medan den minsta, Säljarnas arbetslöshetskassa, hade knappt 8 000 medlemmar i december 2022. I tabell 4.1 på nästa sida finns en fördelning av arbetslöshetskassornas medlemmar på respektive arbets- löshetskassa i december 2022.
1Se t.ex. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), Rapport 2018:2.
2Den kompletterande arbetslöshetskassan regleras i 85–87 b §§ LAK.
3SOU 1996:51, s. 76.
SOU 2023:41Arbetslöshetskassornas roll i dagens arbetslöshetsförsäkring
Tabell 4.1 |
Medlemsantal och öppet arbetslösa i respektive |
|
arbetslöshetskassa (december 2022) |
|
|
|
|
Arbetslöshetskassa |
Antal medlemmar |
Varav öppet |
|
|
|
arbetslösa |
Akademikernas |
|
759 744 |
7 835 |
Unionens |
|
728 635 |
16 110 |
Kommunalarbetarnas |
603 943 |
18 461 |
IF Metalls |
|
275 005 |
6 481 |
|
|
|
Handelsanställdas |
188 067 |
5 802 |
Arbetslöshetskassan Alfa |
155 202* |
20 053 |
|
|
|
|
Lärarnas |
|
153 541 |
1 558 |
Vision |
|
147 288 |
2 180 |
Byggnadsarbetarnas |
131 649 |
4 758 |
Småföretagarnas |
104 027 |
2 813 |
|
|
|
Transportarbetarnas |
97 176 |
3 704 |
Hotell- och restauranganställdas |
86 589 |
5 832 |
|
|
|
|
Ledarnas |
|
78 659 |
1 045 |
Sekos |
|
77 667 |
2 276 |
STs |
|
76 597 |
819 |
Finans- och försäkringsbranschens |
49 030 |
516 |
|
|
|
|
Fastighets |
|
46 474 |
2 296 |
GS |
|
45 432 |
1 349 |
|
|
|
|
Elektrikernas |
|
30 980 |
358 |
Livsmedelsarbetarnas |
29 443 |
1 031 |
Pappersindustriarbetarnas |
12 692 |
269 |
Journalisternas |
|
9 899 |
208 |
|
|
|
Sveriges arbetares |
8 858 |
421 |
Säljarnas |
|
7 591 |
299 |
|
|
|
|
Totalt |
|
3 904 198 |
155 719 |
|
|
|
|
*Gäller antalet anslutna eftersom Arbetslöshetskassan Alfa bara har en medlem, Sveriges a-kassor. Källa: Inspektionen för Arbetslöshetsförsäkringen (IAF) och Arbetsförmedlingen.
Tabellen innehåller också information om hur många av arbets- löshetskassans medlemmar som var inskrivna på Arbetsförmed- lingen som öppet arbetslösa i december 2022. Eftersom arbetslös- heten kan variera under året ska detta ses som en ögonblicksbild över fördelningen av arbetslösa på respektive arbetslöshetskassa.
Arbetslöshetskassornas roll i dagens arbetslöshetsförsäkring |
SOU 2023:41 |
4.2Bestämmelser om arbetslöshetskassan
Ärenden om arbetslöshetsersättning hanteras enligt 1 § LAK av arbetslöshetskassor. En förening som vill verka som arbetslöshets- kassa måste enligt 7 § LAK vara registrerad hos Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF). Eftersom handläggningen av ären- den om arbetslöshetsersättning innefattar myndighetsutövning har arbetslöshetskassorna delegerats uppgiften att administrera arbets- löshetsförsäkringen med beaktande av 12 kap. 4 § regeringsformen (RF). Överlämnandet till arbetslöshetskassorna har skett genom 5 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF).
Arbetslöshetskassans högsta beslutande organ är föreningsstäm- man. På föreningsstämman väljer arbetslöshetskassans medlemmar, genom valda ombud, en styrelse som är ansvarig för arbetslöshets- kassans verksamhet. Styrelsen utser en kassaföreståndare, som är an- svarig chef för den löpande verksamheten på arbetslöshetskassan. Det finns särskilda bestämmelser som reglerar styrelsens arbete och vilka krav som ställs på de personer som ska väljas till styrelseleda- möter.4
En arbetslöshetskassa har endast till uppgift att handlägga ären- den om arbetslöshetsersättning och får inte bedriva annan verksam- het.5 Arbetslöshetskassans företagsnamn ska innehålla ordet arbets- löshetskassa och endast arbetslöshetskassor som är registrerade enligt LAK får använda detta ord i sitt företagsnamn.6
Arbetslöshetskassan har rätt till statsbidrag för de kostnader den har för att betala ut arbetslöshetsersättning. Sådan ersättning betalas ut enligt bestämmelserna i lagen (1997:238) om arbetslöshetsför- säkring (ALF). Det finns särskilda regler för hur en arbetslöshets- kassa får bildas och för hur verksamheten ska bedrivas. För att en arbetslöshetskassa ska kunna registreras krävs att den har till ända- mål att ge sina medlemmar arbetslöshetsersättning och antalet med- lemmar ska vara minst 10 000 vid registrering av en ny arbetslös- hetskassa. Arbetslöshetskassan ska vidare ha antagit stadgar, utsett en styrelse och revisorer.7
Det finns krav på stadgarnas innehåll i LAK, men undantag från dessa får beviljas av tillsynsmyndigheten (IAF) om det finns sär-
415–33 §§ LAK. Begreppet företagsnamn har här ersatt det tidigare använda begreppet firma.
56 § LAK.
64 § LAK.
73 § LAK.
SOU 2023:41 |
Arbetslöshetskassornas roll i dagens arbetslöshetsförsäkring |
skilda skäl.8 Enligt uppgift från IAF har några sådana undantag inte gjorts.9 Arbetslöshetskassan ska anmäla stadgeändringar som tas av föreningsstämman till IAF, som ska pröva anmälan. Kassan ska löpande också bl.a. anmäla de personer som har utsetts till styrelse- ledamöter, kassaföreståndare, suppleanter, firmatecknare och revisorer. Även hur arbetslöshetskassans firma tecknas ska anmälas till IAF.10
För att bli medlem i en arbetslöshetskassa ska personen som an- söker om medlemskap vid ansökningstillfället förvärvsarbeta och uppfylla villkoren i arbetslöshetskassans stadgar om arbete inom dess verksamhetsområde. Den som vid ansökningstillfället inte arbe- tar har rätt att bli medlem, om denne uppfyllde villkoren när han eller hon arbetade senast. Det är inte tillåtet att vara medlem i flera arbetslöshetskassor samtidigt.11
4.2.1Arbetslöshetskassornas verksamhetsområden
Enligt LAK ska en arbetslöshetskassa ha ett avgränsat verksamhets- område. Ett verksamhetsområde ska enligt LAK omfatta en viss yrkeskategori eller bransch eller vissa närbesläktade sådana.12 Vidare framgår att en förutsättning för att bevilja ändring av arbetslös- hetskassans verksamhetsområde är att verksamhetsområdet inte helt eller delvis sammanfaller med det registrerade verksamhetsområdet för en annan arbetslöshetskassa13, en regel som däremot inte tillämpas för redan befintliga överlappande verksamhetsområden. Detta krav gäller heller inte för den kompletterande arbetslöshetskassan, Arbetslöshetskassan Alfa.14 Flertalet av de verksamhetsområden som arbetslöshetskassorna har i dag blev registrerade långt innan reglerna i LAK tillkom.
Nedan finns en beskrivning av hur arbetslöshetskassornas verk- samhetsområden är avgränsade och hur de överlappar varandra.15 De flesta arbetslöshetskassor har verksamhetsområden som omfattar en bransch eller flera angränsande branscher som deras medlemmar ver- kar inom. Några få arbetslöshetskassor har fortfarande verksam-
85 § LAK.
9Enligt e-post från IAF den 12 december 2022, aktbilaga 46.
109–14 §§ LAK.
1134 § LAK.
121 § andra stycket LAK.
138 § LAK.
1487 § andra stycket LAK.
15Uppgifterna är hämtade från arbetslöshetskassornas stadgar (som finns registrerade hos IAF).
Arbetslöshetskassornas roll i dagens arbetslöshetsförsäkring |
SOU 2023:41 |
hetsområden som omfattar vissa yrkeskategorier. Till följd av fusio- ner mellan arbetslöshetskassor omfattar verksamhetsområdena i vissa fall en mycket stor mängd branscher. I vissa fall är arbetslös- hetskassornas verksamhetsområden inte helt logiskt utformade och innehåller också i några fall små grupper, som får anses vara långt ifrån arbetslöshetskassans huvudsakliga verksamhetsområde. Arbetslöshets- kassor har också fusionerats utan att närstående fackliga organisa- tioner har gjort det.
Några arbetslöshetskassor har verksamhetsområden som om- fattar påtagligt många eller till och med flertalet arbetstagare. Bland dessa återfinns Akademikernas arbetslöshetskassa vars verksamhets- område utgår från utbildning i stället för från branschtillhörighet – verksamhetsområdet begränsas av kravet på att medlemmen ska vara akademiker. Begreppet akademiker definieras dock inte.
Ett antal arbetslöshetskassor har verksamhetsområden som är avgränsade till en mer begränsad del av arbetsmarknaden och flera av dessa arbetslöshetskassor har dessutom verksamhetsområden som inte medger att företagare blir medlemmar. Detta utmärker främst de tolv arbetslöshetskassor som är närstående till fackliga organisa- tioner inom LO.
Även de fem arbetslöshetskassor som är närstående fackliga orga- nisationer inom TCO har mer avgränsade verksamhetsområden i förhållande till de arbetslöshetskassor som organiserar företagare och akademiker.
De 22 Saco-förbunden är närstående Akademikernas arbetslös- hetskassa liksom TCO-anslutna Vårdförbundet.16
Arbetslöshetskassor för företagare
En majoritet av arbetslöshetskassorna har verksamhetsområden som inte bara omfattar anställda utan också företagare. Flera av de tidi- gare renodlade företagarkassorna har däremot upphört genom fusion. Den mest renodlade företagarkassan är nu Småföretagarnas arbetslöshetskassa som har ett verksamhetsområde vilket i princip omfattar företagare inom alla verksamhetsområden på arbetsmark-
16Från hösten 2021 tillhörde Lärarförbundet (som tidigare var ett TCO-förbund) Saco. Detta förbunds närstående arbetslöshetskassa har inte fusionerats med Akademikernas arbetslös- hetskassa när Lärarförbundet och Lärarnas riksförbund sedermera fusionerades och blev Sveriges Lärare den 1 januari 2023.
SOU 2023:41 |
Arbetslöshetskassornas roll i dagens arbetslöshetsförsäkring |
naden. Även Unionens arbetslöshetskassa har många företagarmed- lemmar bl.a. till följd av en tidigare fusion med Svensk Handels arbetslöshetskassa.
Några av de arbetslöshetskassor som främst organiserar anställda har verksamhetsområden som i formell mening skulle kunna om- fatta de flesta företagare. Ytterligare några andra har verksamhets- områden där det tydligt framgår att de organiserar företagare inom det egna verksamhetsområdet (i något fall också koncentrerat till en mycket specifik grupp). Drygt hälften av arbetslöshetskassorna har stadgereglerade verksamhetsområden där det huvudsakligen framgår att verksamhetsområdet bara omfattar anställda, men i några av dessa fall finns ändå skrivningar om att verksamhetsområdet innefattar grupper av företagare. I det sistnämnda fallet har verksamhetsområ- denas något motsägelsefulla omfattning formulerats i samband med fusioner.
4.2.2Arbetslöshetskassornas samverkan
Det framgår av lagen om arbetslöshetskassor att arbetslöshetskas- sorna ska samverka i frågor om administration, service, information, utbildning och utveckling av arbetslöshetskassornas verksamhet.17 I förarbetena till lagen motiveras kravet på samverkan med att den leder till effektiviseringar, kostnadsbesparingar och en enhetligare tillämpning av regelverket.18
Samverkan sker i stor utsträckning via organisationen Sveriges a- kassor (tidigare Arbetslöshetskassornas samorganisation) som är en ideell förening i vilken samtliga arbetslöshetskassor är medlemmar. Värt att notera är att denna organisation inte är reglerad i LAK och att den inte står under statlig tillsyn.
1788 § LAK.
18Prop. 1996/97:107, s. 125.
Arbetslöshetskassornas roll i dagens arbetslöshetsförsäkring |
SOU 2023:41 |
4.2.3Tillsynen över arbetslöshetskassorna
Sedan 2004 ansvarar Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) för den offentliga tillsynen över arbetslöshetskassorna och arbetslöshetsförsäkringen. Tillsynen regleras i 89–92 §§ LAK och preciseras i förordningen (2007:906) med instruktion för Inspek- tionen för arbetslöshetsförsäkringen.
4.3Finansiering av arbetslöshetsförsäkringen
ARBOM-utredningen19 som presenterades 1996 ligger till grund för utformningen av arbetslöshetsförsäkringens nuvarande finansiering. Arbetsmarknadsavgiften skulle enligt utredningens förslag fortsatt utgöra den största delen i finansieringen av arbetslöshetsförsäk- ringen. Tillfälliga underskott borde enligt utredningen täckas med allmänna budgetmedel medan tillfälliga överskott borde tillfalla staten.20 Arbetslöshetskassornas administrativa kostnader skulle även fortsättningsvis täckas av dess medlemmar.
Utredningen föreslog också att arbetslöshetskassornas medlem- mar i högre utsträckning än tidigare skulle bidra till finansieringen.21 Enligt förslaget i betänkandet skulle därför inkomstbortfallsdelen i arbetslöshetsförsäkringen till största delen finansieras av arbets- marknadsavgiften medan resterande del skulle täckas av avgifter från arbetslöshetskassornas medlemmar. Det i utredningen föreslagna grundbeloppet skulle däremot i sin helhet täckas av arbetsmark- nadsavgiften. Till följd av utredningens förslag skulle medlemsavgif- terna till arbetslöshetskassorna behöva höjas för att medlemmarna på så sätt skulle öka sitt direkta bidrag till finansieringen.22
Fördelningen av kostnaderna för finansieringen mellan staten och arbetslöshetskassorna har varierat ganska kraftigt under den senaste 20-årsperioden (se tabell 4.2 på nästa sida). Under perioden 2007–2013 införde den dåvarande regeringen först en förhöjd finansieringsavgift 2007 och sedan en arbetslöshetsavgift som fanns åren 2008–2013. Syftet med bägge dessa avgifter var att medlems- avgiften hos arbetslöshetskassorna skulle spegla arbetslöshetsnivån
19SOU 1996:150.
20a. prop., s. 308.
21År 1995 var arbetslöshetskassornas bidrag till finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen i genomsnitt tre procent av utbetald ersättning (a. prop., s. 289).
22a. prop., s. 308.
SOU 2023:41 |
Arbetslöshetskassornas roll i dagens arbetslöshetsförsäkring |
hos respektive arbetslöshetskassa. Avgiftsändringarna ledde till att statens andel av finansieringen minskade medan arbetslöshetskassor- nas andel (genom höjda medlemsavgifter) ökade.
Tabell 4.2 Arbetslöshetskassornas finansieringsavgifter och utbetald arbetslöshetsersättning 2002–2022
År |
Total |
Utbetald |
Finansieringsavgiftens |
|
finansieringsavgift |
arbetslöshetsersättn. |
andel av utbetald ersättn./ |
|
(mkr) |
(mkr) |
statens andel |
|
|
|
|
|
2002 |
2 817 |
22 677 |
12% |
/ 88% |
2003 |
3 010 |
28 465 |
11% |
/ 89% |
|
|
|
|
|
2004 |
3 068 |
32 614 |
9% |
/ 91% |
2005 |
3 102 |
31 189 |
10% |
/ 90% |
|
|
|
|
|
2006 |
3 132 |
26 918 |
12% |
/ 88% |
2007 |
11 3111 |
19 438 |
59% |
/ 41% |
|
|
|
|
|
2008 |
8 391** |
13 592 |
62% |
/ 38% |
2009 |
7 749** |
19 561 |
38% |
/ 62% |
|
|
|
|
|
2010 |
6 239** |
17 615 |
35% |
/ 65% |
2011 |
4 958** |
13 112 |
38% |
/ 62% |
|
|
|
|
|
2012 |
5 193** |
13 710 |
38% |
/ 62% |
2013 |
5 521** |
14 633 |
38% |
/ 62% |
|
|
|
|
|
2014 |
2 851*** |
13 385 |
21% |
/ 79% |
2015 |
2 997 |
12 738 |
24% |
/ 76% |
|
|
|
|
|
2016 |
3 365 |
12 517 |
24% |
/ 76% |
2017 |
3 438 |
12 245 |
28% |
/ 72% |
|
|
|
|
|
2018 |
3 495 |
12 826 |
27% |
/ 73% |
2019 |
3 559 |
14 318 |
25% |
/ 75% |
|
|
|
|
|
2020 |
4 159 |
24 595 |
17% |
/ 83% |
2021 |
4 488 |
21 369 |
21% |
/ 79% |
|
|
|
|
|
2022 |
4 601 |
14 398 |
32% |
/ 68% |
|
|
|
|
|
1Inklusive den förhöjda finansieringsavgiften som infördes 2007.
**Inklusive arbetslöshetsavgiften som ersatte den förhöjda finansieringsavgiften 2008.
***Arbetslöshetsavgiften avskaffades den 31 december 2013.
Källa: IAF samt ESV (uppgiften om finansieringsavgiften 2002–2005).
Statens andel sjönk från cirka 90 procent till cirka 40 procent åren 2007–2008 för att sedan öka till cirka 60 procent under åren fram till dess att arbetslöshetsavgiften avskaffades 2014. Därefter ökade åter sta- tens andel medan arbetslöshetskassornas andel av finansieringen sjönk. Detta fick till följd att arbetslöshetskassornas medlemsavgifter sänktes.
Arbetslöshetskassornas roll i dagens arbetslöshetsförsäkring |
SOU 2023:41 |
Sedan 2014 har statens andel av finansieringen legat mellan 72 och
79 procent. Under pandemiåret 2020 sjönk arbetslöshetskassornas andel av finansieringen p.g.a. att utbetalningarna av arbetslöshets- ersättning ökade kraftigt till följd av hög arbetslöshet och att ersätt- ningstaket i arbetslöshetsförsäkringen höjdes. Detta skedde trots att antalet medlemmar i arbetslöshetskassorna ökade och fick till följd att finansieringsavgiften visserligen ökade i absoluta tal men att den relativa andelen sjönk p.g.a. att utbetalningarna av ersättning ökade ännu mer. Efter att pandemieffekterna på arbetsmarknaden avtagit har finansieringsavgifternas andel av finansieringen åter ökat
En sammanfattande slutsats som torde kunna dras baserat på ovanstående är att utbetald arbetslöshetsersättning varierar påtagligt kraftigare än finansieringsavgifterna vilket i sin tur förklarar varför statens andel av kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringen varierar så kraftigt upp och ned mellan enskilda år.
4.4Statens uttag av avgifter och skatter enligt socialavgiftslagen samt lagen om allmän löneavgift
I socialavgiftslagen (2000:980) finns bestämmelser om avgifter för finansiering av systemen för social trygghet. Socialavgifter utgörs av bl.a. arbetsgivaravgifter. Arbetsgivarna betalar arbetsgivargifter som något förenklat beräknas på den anställdes lönesumma. De arbetsgivare som betalar arbetsgivaravgifter enligt socialavgiftslagen ska varje år också betala en allmän löneavgift enligt 1 § lagen (1994:120) om allmän löneavgift. Av tabellen nedan framgår procentsatserna för de avgifter som arbetsgivarna betalar.23
23Uppgifterna i tabellen avser de avgifter som arbetsgivarna betalar enligt huvudregeln, för t.ex. yngre personer under 18 år och äldre personer över 65 år betalas en lägre avgift.
SOU 2023:41Arbetslöshetskassornas roll i dagens arbetslöshetsförsäkring
Tabell 4.3 |
Arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift i procent av |
|
|
lönesumman |
|
|
|
|
Avgift/skatt |
|
% |
Arbetsgivaravgifter |
19,80 |
varav sjukförsäkringsavgift |
3,55 |
varav föräldraförsäkringsavgift |
2,60 |
varav ålderspensionsavgift |
10,21 |
|
|
varav efterlevandepensionsavgift |
0,60 |
varav arbetsmarknadsavgift |
2,64 |
|
|
varav arbetsskadeavgift |
0,20 |
Allmän löneavgift |
11,62 |
|
|
|
Summa |
|
31,42 |
|
|
|
Arbetsmarknadsavgiften är den del av arbetsgivaravgiften som är tänkt att finansiera arbetslöshetsförsäkringen och regleras i socialavgiftslagen (2000:980) och i lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter. Där framgår att arbetsmarknadsavgiften utöver arbetslöshetsersättningen också ska finansiera aktivitetsstödet, tillsyn över arbetslöshetsförsäk- ringen, kostnader enligt lönegarantilagen och statliga ålderspensions- avgifter på ovanstående. Eventuellt överskott från arbetsmarknadsavgif- ten fonderas inte utan används löpande till andra kostnader som staten har medan ett eventuellt underskott absorberas av statsbudgeten.24
4.5Arbetslöshetskassornas ekonomi
Arbetslöshetskassorna tar ut avgifter från medlemmarna, vilka be- skrivs mer utförligt i avsnitt 4.6. Till detta kommer viss mindre avkast- ning på eget kapital. Sammanlagt uppgick medlemsavgifterna till 6,5 miljarder kronor under 2022.25
Arbetslöshetskassornas administration bekostas med det ekono- miska överskott som uppstår givet övriga transaktioner. Hur stora medel som behöver disponeras för administrationen har varit tämligen stabilt och följt den allmänna prisutvecklingen under den senaste tioårsperioden, förutom i samband med covid 19-pandemin då medel som togs i anspråk för administrationen steg snabbare.
24Jfr förslagen i den s.k. ARBOM-utredningen, SOU 1996:150, s. 308.
25IAF.
Arbetslöshetskassornas roll i dagens arbetslöshetsförsäkring |
SOU 2023:41 |
Nödvändiga medel för administration uppgick till knappt 2 miljarder kronor under 2022. I tabellen 4.4 nedan finns som jämförelse en sammanställning av arbetslöshetskassornas administrationskostnader i förhållande till utbetald ersättning för den senaste femårsperioden.
Tabell 4.4 Arbetslöshetskassornas administrationskostnader i förhållande till utbetald ersättning 2017–2021
År |
Utbetald arbets- |
Adm. kostnad (mkr) |
Andel av utbet. |
|
löshetsersättning |
|
ersättn. (%) |
|
|
|
|
2017 |
12 200 |
1 600 |
13 |
2018 |
12 800 |
1 600 |
13 |
|
|
|
|
2019 |
14 300 |
1 600 |
11 |
2020 |
24 600 |
1 800 |
7 |
|
|
|
|
2021 |
21 400 |
1 900 |
9 |
|
|
|
|
Källa: IAF. Siffrorna är avrundade.
Storleken på uttaget av finansieringsavgift från respektive arbetslös- hetskassa regleras i LAK och beror på antal medlemmar och den in- komstrelaterade ersättningens genomsnittliga nivå per månad i samma arbetslöshetskassa.26 Det är IAF som fakturerar arbetslöshetskassorna för finansieringsavgiften varje månad och som ser till att avgiften betalas in till staten. Finansieringsavgifterna från arbetslöshetskassorna upp- gick till sammanlagt 4,6 miljarder kronor under 2022.27
Under 2022 betalade arbetslöshetskassorna ut sammanlagt 14,4 mil- jarder kronor i arbetslöshetsersättning.28 Statsbidraget täcker till fullo kassornas kostnader för utbetald ersättning och erhålls i direkt anslutning till att arbetslöshetsersättningen betalas ut till den ersätt- ningsberättigade. Arbetslöshetskassorna behöver alltså inte hålla egna medel för utbetalningen av arbetslöshetsersättningen.
Förenklat kan sägas att processen kring utbetalningen av stats- bidraget till arbetslöshetskassorna genomförs i fem steg:
1.Sedan medlemmen i arbetslöshetskassan ansökt om ersättning och beviljats sådan skickas information till utbetalande bank från arbetslöshetskassan om hur mycket ersättning den sökande ska få utbetald.
2648 § LAK.
27IAF. Se även avsnitt 4.6 för en närmare analys av finansieringsavgiftens bestämningsfaktorer.
28IAF, dock Ekonomistyrningsverket avseende finansieringsavgiften 2002–2005.
SOU 2023:41 |
Arbetslöshetskassornas roll i dagens arbetslöshetsförsäkring |
2.Arbetslöshetskassan ansöker om statsbidrag för ersättningen i ett särskilt system29 hos Arbetsförmedlingen.
3.Arbetsförmedlingen får en fil30 från utbetalande bank med upp- gifter enligt punkt 1 för avstämning.
4.Arbetsförmedlingen betalar ut statsbidraget till arbetslöshetskas- sans bankkonto i utbetalande bank.
5.Utbetalande bank betalar ut arbetslöshetsersättningen till den ersättningssökande med medel från arbetslöshetskassans konto.
I figur 4.1 nedan finns en sammanställning av arbetslöshetskassornas ekonomi som överskådligt visar flödet mellan staten, arbetslöshets- kassorna och deras medlemmar.
Figur 4.1 Arbetslöshetskassornas ekonomi år 2022, bruttoflöden (till vänster) respektive nettoflöden (till höger)
Källa: IAF.
Av figuren framgår sammanfattningsvis att staten vid en nettoberäkning tillförde 9,8 miljarder kronor till arbetslöshetskassorna som sedan med- lemsavgifterna räknats av netto betalade ut 7,9 miljarder kronor till sina medlemmar år 2022. Skillnaden däremellan motsvarar i huvudsak de medel som arbetslöshetskassorna behöver för sin administration, vilket motsvarar ett påslag på 13 procent på utbetalda ersättningar. Denna
29Systemet i fråga kallas för ”Stark”.
30Swedbank benämner denna ”SUS-fil”.
Arbetslöshetskassornas roll i dagens arbetslöshetsförsäkring |
SOU 2023:41 |
andel varierar som sagt kraftigt beroende på hur mycket arbetslöshets- ersättning som betalas ut under året.
4.6Arbetslöshetskassornas medlemsavgifter
Medlemsavgifterna varierar mellan de olika arbetslöshetskassorna och den genomsnittliga medlemsavgiften var 145 kronor i månaden i december 2022. Arbetslöshetskassornas medlemsavgifter ska god- kännas av IAF.31 Det är tillåtet för arbetslöshetskassorna att ta ut olika avgifter för olika medlemskategorier.32 Denna möjlighet tillämpas emellertid sparsamt och då inte baserat på varierande risk för arbets- löshet. Fyra arbetslöshetskassor tar ut olika avgifter för de som inte är medlemmar i en närstående facklig organisation. Två av dessa arbets- löshetskassor tar ut 9 kronor mer i månaden och två arbetslöshets- kassor tar ut 10 kronor mer i månaden.
Medlemsavgiftens storlek beror på vilka medel som behövs för arbetslöshetskassans administration och på finansieringsavgiften. Den sistnämnda påverkas kraftigt vid höjningar av inkomsttaket i arbetslöshetsförsäkringen men är inte direkt beroende av arbetslös- hetens omfattning varken på totalnivå eller för den enskilda arbets- löshetskassan.
Arbetslösheten bland arbetslöshetskassans medlemmar och olika långa arbetslöshetsperioder för arbetslöshetskassornas medlemmar absorberas fullt ut av statskassan och påverkar således inte finansier- ingsavgiften. Inte heller antalet medlemmar som finansieringsavgif- ten ska spridas ut på förändrar inte finansieringsavgiften beräknad per medlem. Skillnader i arbetslöshetsnivån mellan arbetslöshets- kassorna kan dock ha en påverkan på vilka medel som behövs för administrationen utslaget per medlem.
I tabell 4.5 på nästa sida finns en sammanställning av arbetslöshets- kassornas ianspråktagna medel för administration och finansierings- avgifter, i bägge fallen utslaget per medlem. Av tabellen framgår också medlemsavgiften för respektive arbetslöshetskassa samt genomsnitt- ligt utbetald dagpenning.
3143 § LAK.
3241 § LAK.
SOU 2023:41 |
Arbetslöshetskassornas roll i dagens arbetslöshetsförsäkring |
Tabell 4.5 Arbetslöshetskassornas administrationskostnader, finansieringsavgifter, medlemsavgifter och genomsnittlig dagpenning, kronor
Arbetslöshetskassa |
Adm.kostn. |
Adm.kostn. |
Fin.avg. |
Medlemsavg. |
Genom- |
|
/medlem |
/ersättn. |
/medlem |
/månad |
snittl. |
|
per år |
tagare per |
per år |
|
dag- |
|
|
år |
|
|
penning |
Akademikernas |
265 |
7 462 |
1 312 |
130 |
997 |
Alfa |
895 |
6 293 |
1 015 |
150 |
770 |
|
|
|
|
|
|
Byggnadsarbetarnas |
547 |
5 868 |
1 203 |
146 |
917 |
Elektrikernas |
486 |
11 824 |
1 205 |
140 |
919 |
|
|
|
|
|
|
Fastighets |
674 |
5003 |
1 011 |
130 |
765 |
Finans- och |
|
|
|
|
|
Försäkringsbranschens |
380 |
11 707 |
1 315 |
140 |
989 |
|
|
|
|
|
|
GS |
840 |
9 901 |
1 187 |
170 |
890 |
Handelsanställdas |
752 |
7 648 |
1 089 |
145 |
829 |
|
|
|
|
|
|
Hotell- och |
|
|
|
|
|
Restauranganställdas |
952 |
3 630 |
1 026 |
157 |
771 |
IF Metalls |
405 |
6 083 |
1 189 |
139 |
900 |
|
|
|
|
|
|
Journalisternas |
634 |
6 810 |
1 297 |
165 |
975 |
Kommunalarbetarnas |
475 |
5 100 |
994 |
120 |
758 |
|
|
|
|
|
|
Ledarnas |
338 |
7 328 |
1 393 |
150 |
1 049 |
Livsmedelsarbetarnas |
470 |
4 728 |
1 161 |
145 |
873 |
Lärarnas |
324 |
8 688 |
1 228 |
130 |
928 |
Pappersindustriarbetarnas |
822 |
17 061 |
1 334 |
170 |
997 |
|
|
|
|
|
|
Sekos |
595 |
7 006 |
1 197 |
157 |
911 |
Småföretagarnas |
719 |
9 229 |
1 087 |
159 |
818 |
|
|
|
|
|
|
STs |
399 |
10 449 |
1 234 |
135 |
934 |
Sveriges arbetares |
576 |
4 432 |
1 048 |
135 |
826 |
Säljarnas |
744 |
6 954 |
1 274 |
155 |
950 |
Transportarbetarnas |
529 |
4 169 |
1 144 |
130 |
870 |
|
|
|
|
|
|
Unionens |
448 |
5 384 |
1 228 |
140 |
932 |
Vision |
403 |
8 502 |
1 192 |
135 |
906 |
|
|
|
|
|
|
Medel |
570 |
7 571 |
1 182 |
145 |
895 |
|
|
|
|
|
|
*Avgift för anslutna.
**Lägre avgift för medlemmar i närstående fackförbund.
Källa: IAF:s uttag från sin statistikdatabas 2023-06-26 samt egna beräkningar.
Sammanfattningsvis förefaller en viktig förklaring till variationer i avgifter vara skillnader i arbetslöshetskassornas egna administra- tionskostnader. Det illustreras i figur 4.2 på nästa sida.
Arbetslöshetskassornas roll i dagens arbetslöshetsförsäkring |
SOU 2023:41 |
Figur 4.2 Arbetslöshetskassornas administrativa kostnad per medlem/år och medlemsavgift/år, kronor
Källa: IAF:s uttag från sin statistikdatabas 2023-06-26 samt egna beräkningar.
Som framgår av figur 4.3 nedan styrs dock finansieringsavgiften fram- för allt av den genomsnittliga dagpenningen, vilket är helt i enlighet hur avgiftens beräkning görs.
Figur 4.3 Arbetslöshetskassornas genomsnittliga dagpenning och finansieringsavgift per medlem/år, kronor
Källa: IAF:s uttag från sin statistikdatabas 2023-06-26 samt egna beräkningar.
5En finansiering utanför statens budget har prövats tidigare
I detta kapitel finns en redogörelse för den s.k. Arbetsmark- nadsfonden som skapades i slutet av 1980-talet för att finansiera sta- tens åtaganden för arbetslöshetsförsäkringen utanför statens budget. Fonden avvecklades redan 1995 p.g.a. att dess ekonomiska situation blivit ohållbar och Förutsättningsutredningen redovisar därför också en simulering av vad det skulle ha kostat att behålla fonden.
5.1Staten ville finansiera arbetslöshetsförsäkringen utanför budgeten
Finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen gjordes om 1989. Ambi- tionen var att skapa ett slutet system där arbetslöshetsförsäkringen (och permitteringslönesystemet, som införts 1985) finansierades utan- för statens budget. För att trygga den långsiktiga finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen m.m. skapades Arbetsmarknadsfonden1. Tanken med fonden var att i goda tider bygga upp ett överskott i syste- met som kunde användas i sämre tider utan att det påverkade statens budget. Samtidigt skulle statens kostnader för kontant arbetsmark- nadsstöd (KAS) samt utbildningsbidragen vid arbetsmarknadsutbild- ning och yrkesinriktad rehabilitering finansieras helt genom anslag.
Den nya finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen skulle enligt vad som framgick av regeringens proposition bekostas av arbets- marknadsavgiften2 till 65 procent och till resterande 35 procent av finansieringsavgifter från arbetslöshetskassorna. Finansieringsavgif- ten skulle fastställas utifrån ett genomsnitt på den utbetalade ersätt- ningen i respektive arbetslöshetskassa.
1I praktiken var fonden ett konto hos Riksgäldskontoret (SOU 1996:51, s. 111).
2Arbetsmarknadsavgiften infördes 1974 (SOU 1991:57, s. 47).
91
En finansiering utanför statens budget har prövats tidigare |
SOU 2023:41 |
I samband med förändringarna gjordes arbetslöshetsförsäkringen också generösare genom att de fem karensdagarna togs bort, dagpen- ningen höjdes och den högsta kompensationsnivån fastställdes till 90 procent av tidigare lön. Från och med 1990 infördes en slags indexering genom en årligen återkommande anpassning av den högsta dagpenningen till löneutvecklingen för vuxna industriarbetare.3
Regeringen ville utöver vad som nämnts också bl.a. skapa en mer lätthanterlig finansieringsordning avseende statsbidragen. Den nya ordningen som infördes innebar att statsbidraget betalades ut direkt till arbetslöshetskassan i samband med utbetalning av ersättning till den ersättningssökande. Därmed försvann också kopplingen mellan arbetslöshetens storlek och arbetslöshetskassans egna kostnader för utbetald ersättning. Kravet på arbetslöshetskassorna att fondera medel för att möta stigande arbetslöshet togs bort och de fonder som kassorna hade upplöstes 1989.4 Utöver detta infördes också en utjämningsavgift för arbetslöshetskassorna som var tänkt att åstad- komma en utjämning av skillnaderna i medlemsavgift mellan arbets- löshetskassorna. Avgiften betalades rent tekniskt in till Arbetsmark- nadsfonden, och staten bestämde sedan hur inbetalda medel skulle betalas ut till de arbetslöshetskassor som hade högst kostnader. 5
De argument som framfördes för att motivera införandet av Arbets- marknadsfonden var främst budgettekniska. Bland annat exemplifie- rades behovet av förändring med att den gällande finansieringsord- ningen hade visat sig vara olämplig i ett budgettekniskt perspektiv. Kostnaderna för statsbidraget till arbetslöshetskassorna ansågs vara svårt att beräkna p.g.a. faktorer som osäkerheten i bedömningen av förändringar i det allmänna löneläget och arbetslöshetens omfattning. Det framhölls att även mycket små förändringar av arbetslösheten kunde innebära kraftiga ökningar eller minskningar av kostnaderna och att det under de senaste åren hade gjorts stora överskridanden av anslaget för bidragen till arbetslöshetsersättningen.6
För att finansiera olika förbättringar av arbetslöshetsersättningen samt p.g.a. ökande kostnader för ett ökande utnyttjande av arbets-
3Prop. 1987/88:114, s. 1–2 och s. 38–42. Denna finansieringslösning omfattade dock inte permitteringslönesystemet, som i sin helhet skulle finansieras via arbetsmarknadsavgiften. Se i sammanhanget även Ds A 1987:4 och SOU 1987:56.
4Den 31 december 1988 innehöll fonderna 2,3 miljarder kronor. När fonderna upplöstes tillföll de medel som fanns i dessa de organisationer som bildat respektive arbetslöshetskassa (SOU 1991:57, s. 53).
5Prop. 1987/88:114, s. 38–40 och SOU 1991:57 (ALFI-utredningen) s. 12.
6Prop. 1987/88:114, s. 38.
SOU 2023:41 |
En finansiering utanför statens budget har prövats tidigare |
löshetsförsäkringen hade arbetsmarknadsavgiften, som nämnts ovan, fått höjas vid flera tillfällen under 1980-talet. Trots detta hade inkommande avgifter inte räckt för att täcka löpande utgifter och medel hade därför fått överföras från andra inkomsttitlar i statens budget för att täcka kostnaderna.
Ansvarigt statsråd konstaterade att situationen vid tiden för propositionens framläggande hade förbättrats och att hon räknade med att alla upplånade medel skulle vara återbetalade under nästa budgetår. Enligt statsrådet var dock nämnda problem en anledning till att finna en enklare och mer lätthanterlig finansieringsmodell för arbetslöshetsersättningen. Ett sådant system borde enligt henne bygga på att varje utgiftsslag skulle finansieras ur bara en källa. Dess- utom ansåg hon att de kostnader som påverkades mest av förhål- landen som parterna på arbetsmarknaden rådde över borde finan- sieras genom arbetsgivaravgifter.7
A-kassekommittén8 hade föreslagit att allt över- eller underskott av avgiftsmedel borde balanseras mot statens budget. Statsrådet höll dock inte med om detta utan framhöll i stället att variationer i ut- betalningsbehovet skulle hanteras inom det nya finansieringssyste- met. För att klara detta skulle överskottsmedel behållas inom syste- met för att sedan nyttjas vid ökade kostnader. Till systemet skulle dessutom knytas en rörlig kredit om högst 1 miljard kronor, som skulle få användas om befintliga medel inte räckte för att täcka utgif- terna. En sådan kredit skulle, enligt statsrådet, undanröja behovet av snabba justeringar av arbetsmarknadsavgiften.9
5.2Hög arbetslöshet ledde till flera förändringar under kort tid
De första åren utvecklades saldot i Arbetsmarknadsfonden positivt10 och det beslutades därför att även kostnaderna för kontant arbets- marknadsstöd (KAS) samt utbildningsbidragen vid arbetsmark- nadsutbildning och yrkesinriktad rehabilitering (för de som skulle ha varit berättigade till arbetslöshetsersättning) skulle överföras från
7a. prop., s. 38–39.
8SOU 1987:56.
9Prop. 1987/88:114, s. 39.
10Arbetsmarknadsavgiften var då 2,16 procent av lönesumman.
En finansiering utanför statens budget har prövats tidigare |
SOU 2023:41 |
statens budget till Arbetsmarknadsfonden.11 Den svenska ekonomin började dock försämras mycket snabbt och kostnaderna för arbets- löshetsförsäkringen och KAS började stiga kraftigt 1991.
Mot bakgrund av detta uppstod snabbt ett underskott i Arbetsmarknadsfonden och regeringen ansåg att det var nödvändigt att komma till rätta med kostnadsutvecklingen. Den första föränd- ringen som genomfördes för att minska kostnaderna var en för- dubbling av finansieringsavgiften till 70 procent av den genom- snittligt utbetalda ersättningen i respektive arbetslöshetskassa12. Ändringen genomfördes från den 1 januari 1992 och fick till följd att den genomsnittliga månadsavgiften till arbetslöshetskassorna steg med 15 kronor från 37 till 52 kronor. Höjningen av finansieringsavgiften motiverades med att arbetsmarknadens parter själva skulle få bära ansvaret vid allt för stora löneförhöjningar genom indirekta ekonomiska incitament att hålla tillbaka löneökningarna.13
I den s.k. kompletteringspropositionen (prop. 1992/93:150) för- slogs ytterligare ett antal åtgärder för att dämpa kostnadsutveck- lingen:
•en karens liknande den som fanns innan 1989 skulle återinföras,
•modellen för uppräkning av ersättningen skulle avskaffas (det föreslogs att regeringen i stället skulle bemyndigas att fastställa dessa belopp),
•en sänkning av högsta kompensationsnivån från 90 procent till 80 procent av tidigare inkomst skulle genomföras,
•högsta dagpenning och KAS skulle sänkas.14
Förutom den sista punkten genomfördes ovannämnda förslag under 1993. För att förstärka Arbetsmarknadsfonden infördes från den 1 januari 1994 en obligatorisk egenavgift på en procent av lönesum- man samtidigt som arbetslöshetskassornas finansieringsavgift togs bort.15
11SOU 1993:52, s. 115.
12Förslaget hade lagts fram som en del av en ökad egenfinansiering i ALFI-utredningen (SOU 1991:57).
13Prop. 1991/92:98, s. 12–13 och SOU 2008:54, s. 90.
14Prop. 1991/92:98, s. 12–13.
15Prop. 1993/94:80, s. 29.
SOU 2023:41 |
En finansiering utanför statens budget har prövats tidigare |
Den 1 januari 1995 avskaffades egenavgiften samtidigt som arbets- marknadsavgiften höjdes kraftigt. Arbetslöshetskassornas finansier- ingsavgift återinfördes också. För finansiera underskottet i Arbets- marknadsfonden fick Riksgäldskontoret rätt att särskilt låna upp pengar för att finansiera underskottet. Slutligen avskaffades Arbets- marknadsfonden den 30 juni 1995, då med ett underskott på nära 87 miljarder kronor (vilket i dagens penningvärde motsvarar knappt 137 miljarder kronor).16
Till följd av det stora upplåningsbehovet för Arbetsmark- nadsfonden (som alltså låg utanför statens budget) hade skillnaderna mellan statens budgetsaldo och statens lånebehov ökat. Detta för- svårade ställningstagandet till budgetförslaget och var en av anled- ningarna till att regeringen i budgetpropositionen för år 1995/96 föreslog en övergång till bruttoredovisning. Arbetsmarknadsfonden avskaffades och det som redovisats hos fonden redovisades därefter i stället brutto på budgetens inkomsttitlar och anslag.17
5.2.1Arbetsmarknadsfonden gick från överskott till underskott under 1990-talet
I tabell 5.1 på nästa sida redovisas bl.a. Arbetsmarknadsfondens inkomster (arbetsmarknadsavgiften) och utgifter (arbetslöshets- ersättning, kontant arbetsmarknadsstöd/KAS, m.m.) för budgetåren 1989/90–1994/95.
Mellan budgetåren 1989/90–1991/92 redovisade Arbetsmark- nadsfonden totalt sett ett överskott, trots att inkomsterna från arbetsmarknadsavgiften understeg utgifterna under budgetåret 1991/92. Mellan budgetåren 1992/93–1994/95 redovisade Arbets- marknadsfonden i stället ett underskott.
16SOU 1996:51, s. 111–112.
17Dir. 2021:64, s. 4.
En finansiering utanför statens budget har prövats tidigare |
SOU 2023:41 |
Tabell 5.1 Arbetsmarknadsfondens inkomster och utgifter budgetåren 1989/90–1994/95 (miljoner kronor)
|
Totala |
Totala |
Fondens |
Fondens |
Arbetsmarknads- |
|
inkomster |
utgifter |
över- |
ackumulerade |
avgift (%) |
|
|
|
/underskott |
saldo 30 juni |
|
|
|
|
|
|
|
1989/90 |
12 581 |
5 607 |
6 974 |
11 188 |
2,16 |
1990/91 |
14 589 |
7 897 |
6 692 |
17 880 |
2,16 |
|
|
|
|
|
|
1991/92 |
14 268 |
25 130 |
-10 844 |
7 036 |
2,16 |
1992/93 |
13 153 |
36 817 |
-23 654 |
-16 618 |
2,12 |
|
|
|
|
|
|
1993/94 |
11 527 |
43 177 |
-36 650 |
-53 268 |
2,12 |
1994/95 |
21 209 |
49 431 |
-33 422 |
-86 690 |
2,12/4,32 |
Källa: ESV, Statens finanser 1995, s. 68.
Av tabellen framgår att inkomsterna från arbetsmarknadsavgiften uppgick till 21,2 miljarder kronor för budgetåret 1994/95. Samtidigt uppgick utgifterna till nästan 50 miljarder kronor, vilket genererade ett underskott på drygt 33 miljarder kronor för perioden. Som tidi- gare beskrivits ökade arbetsmarknadsavgiften från 2,12 procent till 4,32 procent under budgetåret.
5.2.2Arbetsmarknadsavgiften skulle baserat på
en hypotetisk beräkning ha behövt variera mellan
1 procent och 8,9 procent under åren 1990–1995
I tabell 5.2 på nästa sida redovisar utredningen räkneexempel för att illustrera en hypotetiskt nödvändig arbetsmarknadsavgift för att saldot i Arbetsmarknadsfonden inte skulle blivit negativt. Det hade i så fall behövt innebära att för budgetåren 1989/90 och 1990/91 skulle arbetsmarknadsavgiften varit lägre för att sedan varit högre (jämfört med faktisk nivå). Räkneexemplen är statiska och tar ingen hänsyn till beteendeeffekter som kan uppstå till följd av att reglerna ändras. Exempelvis skulle en ökad arbetsmarknadsavgift kunna med- föra att företag blir mindre benägna att anställa.
För att täcka utgifterna under budgetåren 1989/90 och 1990/91 hade inkomsterna från arbetsmarknadsavgiften behövt uppgå till cirka 5,6 respektive 7,9 miljarder kronor, vilket motsvarat en arbets- marknadsavgift på knappt 1 procent respektive 1,2 procent. Det kan jämföras med arbetsmarknadsavgifter på nästan 8,9 procent respek-
SOU 2023:41 |
En finansiering utanför statens budget har prövats tidigare |
tive 8,3 procent för att täcka utgifterna budgetåren 1993/94 respek- tive 1994/95, d.v.s. en kraftig höjning hade i så fall behövt göras under den s.k. 1990-talskrisen vilket i sin tur torde ha medfört en svårare arbetsmarknad p.g.a. högre kostnader för att ha anställda.
Tabell 5.2 Arbetsmarknadsfondens inkomster och utgifter budgetåren 1989/90–1994/95 samt arbetsmarknadsavgift respektive hypotetiskt nödvändig arbetsmarknadsavgift, miljoner kronor
|
Arbets- |
Arbets- |
Arbets- |
Faktiskt |
Hypotetiskt |
|
marknads- |
marknads- |
marknads- |
tillämpad |
nödvändig |
|
fondens |
fondens |
fondens |
arbets- |
arbetsmark- |
|
inkomster, |
utgifter, mkr |
över/ |
marknads- |
nads- |
|
mkr |
|
underskott, |
avgift (%) |
avgift (%) |
|
|
|
mkr |
|
|
|
|
|
|
|
|
1989/90 |
12 581 |
5 607 |
6 974 |
2,16 |
0,96 |
1990/91 |
14 589 |
7 897 |
6 692 |
2,16 |
1,17 |
|
|
|
|
|
|
1991/92 |
14 268 |
25 130 |
-10 844 |
2,16 |
3,80 |
1992/93 |
13 153 |
36 817 |
-23 654 |
2,12 |
5,93 |
1993/94 |
11 527 |
48 177* |
-36 650 |
2,12 |
8,86 |
1994/95 |
21 209 |
54 631** |
-33 422 |
3,2*** |
8,29 |
*Utgiften för budgetåret 1993/94 omfattar även 5 miljarder kronor för att finansiera vissa utbildningsbidrag under Arbetsmarknadsdepartementet.
**Utgiften för budgetåret 1994/95 omfattar även 5,2 miljarder kronor för att finansiera vissa utbildningsbidrag under Arbetsmarknadsdepartementet.
***För budgetåret 1994/95 har utredningen antagit att arbetsmarknadsavgiften var 3,2 procent (2,1+4,3)/2=3,2).
Källa: ESV, Statens finanser 1995, s. 68. och egna beräkningar.
5.2.3Mellan 1990–2022 skulle arbetsmarknadsavgiften behövt uppgå till i genomsnitt 3,6 procent
I figur 5.1 på nästa sida redovisas en längre tidsserie över vad den hypotetiska arbetsmarknadsavgiften skulle behövt uppgå till mellan 1990–2022 för att Arbetsmarknadsfondens intäkter skulle motsvara dess utgifter. Underlagen som används är hämtade från ESV samt IAF. Utredningen vill understryka att underlagen nedan ska tolkas med för- siktighet då ingen hänsyn tagits till vare sig konjunkturförändringar, regelförändringar eller förändringar i arbetsmarknadspolitiken. Tids- serien omfattar bl.a. såväl finanskrisen som covid 19-pandemin där staten betalade ut diverse stöd i syfte att upprätthålla sysselsättningen.
En finansiering utanför statens budget har prövats tidigare |
SOU 2023:41 |
I SOU 2022:30 beskrivs att stödet vid korttidsarbete bidrog till att hålla sysselsättningen uppe samt till att hålla nere arbetslösheten.18
Tidsserien omfattar även 1990-talskrisen som, enligt Konjunktur- institutet, hanterades med mycket stram såväl penning- som finans- politik vilket sannolikt bidrog till att återhämtningen på arbetsmark- naden dröjde länge.19
Figur 5.1 |
|
Hypotetiskt nödvändig (år för år respektive genomsnittligt) |
|
|
|
|
|
|
|
respektive faktiskt tillämpad arbetsmarknadsavgift 1990– |
|
|
|
|
|
|
|
2022, procent av avgiftsunderlaget |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Hypotetisk arbetsmarknadsavgift |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
18 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
16 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Genomsnittlig hypotetisk |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
arbetsmarknadsavgift |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
14 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Faktisk arbetsmarknadsavgift |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
12 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
8 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1990 |
1992 |
1994 |
1996 |
1998 |
2000 |
2002 |
2004 |
2006 |
2008 |
2010 |
2012 |
2014 |
2016 |
2018 |
2020 |
2022 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: ESV (1989–1994), SOU 1996:150 (1996), 1995 se not under tabell 5.2, 1997–1999 antaget utifrån avgiften år 2000 Ekonomifakta (2000- ) samt utredningens egna beräkningar.
Som illustreras av figur 5.1 närmast ovan skulle den hypotetiska arbetsmarknadsavgiften behövt uppgå till 3,6 procent för att intäkterna skulle ha täckt utgifterna mellan 1990–2022. De största variationerna i den hypotetiska arbetsmarknadsavgiften hade blivit nödvändiga i början av 1990-talet.
18SOU 2022:30, s. 153 och 161. Utredningen har ingen möjlighet att bedöma på vilket sätt utgifterna för arbetslöshetsersättning, aktivitetsstöd samt lönegarantin skulle påverkats om exempelvis stödet vid korttidsarbete inte betalats ut under covid 19-pandemin.
19Konjunkturinstitutet, Fördjupning i konjunkturläget juni 2009 Varaktiga sysselsättnings-
effekter av krisen, s. 80.
SOU 2023:41 |
En finansiering utanför statens budget har prövats tidigare |
5.3Arbetsmarknadsfonden framstår som svårförenlig med den budgetlag som sedermera infördes
Imitten av 1990-talet fanns ett behov av att strama upp budget- processen p.g.a. den ditintills dåliga budgetdisciplinen som lett till stora underskott i statens finanser. Den svenska statens finanser utmärktes vid tidpunkten av en av de högsta skuldsättningarna bland jämförbara OECD-länder. Som en bland flera åtgärder tillsattes budgetlagsutredningen20 och i denna konstaterades att utvecklingen av statsskulden kunde karaktäriseras som ohållbar.21
Eftersom vissa utgifter enligt dåvarande förfaringssätt hanterades utanför statens budget fanns en skillnad mellan budgetunderskottet och statens lånebehov, där det första var mindre än det senare. Arbetsmarknadsfonden som hanterades utanför statens budget var, p.g.a. sina underskott och därmed tillkommande upplåningsbehov, enligt nämnda utredning den faktor som bidrog mest till skillnaden mellan budgetunderskottet och lånebehovet. Sedan fondens ställ- ning blivit ohållbar och denna fått avvecklas vid halvårsskiftet 1995 började dock utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen i budgeten för budgetåret 1995/96 redovisas som ett särskilt anslag och inkomst- erna från avgifterna på en inkomsttitel.22
Riksdagen antog under 1996 lagen (1996:1059) om statsbudge- ten.23 Införandet av den s.k. budgetlagen var ett av flera olika medel i strävandena att strama upp budgetprocessen. Med budgetlagen till- kom en sammanhållen och tydlig reglering på finansmaktens område som tidigare saknats, vilket gav förutsättningar för att stärka budget- disciplinen. En av de viktigaste åtgärderna ansågs vara bestämmelserna om utgiftstak i lagen.24
Andra syften med budgetlagen var att skapa en tydligare och mer transparent bild av statens åtaganden samt bättre överensstämmelse mellan det redovisade budgetsaldot och statens lånebehov. Reger- ingens skyldighet att till riksdagen överlämna prognoser angående statens inkomster, utgifter och lånebehov samt en tidig utfallsredo- visning stärktes också. Det skulle leda till en omsorgsfullare beräk-
20Fi 1995:08.
21SOU 1996:14, s. 74.
22a. bet., s. 174.
23Har senare ersatts av Budgetlagen (2011:203).
24Jfr Bengtson, Budgetlag (2011:203) Karnov (JUNO), besökt 24 april 2023.
En finansiering utanför statens budget har prövats tidigare |
SOU 2023:41 |
ning av statens inkomster och utgifter och till att korrigerande åtgär- der vid behov kunde vidtas snabbare än tidigare.25
Om Arbetsmarknadsfonden inte likväl hade upphört innan bud- getlagen infördes är det enligt utredningens bedömning rimligt att anta att den inte skulle ha bedömts som förenlig med sagda lag.
25Prop. 1995/96, s. 21–31.
6Dagens regler och villkor för att få arbetslöshetsersättning
I kapitel 3–5 finns en genomgång av arbetslöshetskassornas verk- samhet, struktur och reglering samt finansieringen av arbetslöshets- försäkringen. I detta kapitel finns en genomgång av regler och villkor för att få ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Bestämmelserna om detta finns i huvudsak i lagen (1997:238) om arbetslöshetsför- säkring (ALF). Kompletterande bestämmelser finns i förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) utövar som tidigare har angivits tillsyn över arbetslöshetskassorna och kan även utfärda närmare föreskrifter om vissa bestämmelser i ALF och till- hörande förordning, d.v.s. avseende vissa sådana materiella regler som avser rätten till ersättning.
6.1Kort om det regelverk som styr arbetslöshetsförsäkringen
Sedan i juni 2020 bereds ett förslag till grundläggande förändringar av den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen1 i Regeringskansliet. Förslaget har fått stöd bland de flesta remissinstanserna och innebär bl.a. att arbetsvillkoret föreslås ersättas av ett inkomstvillkor. Inkomstvillkoret är föreslaget att beräknas på inkomstuppgifter från Skatteverket i stället för på uppgifter från den sökandes arbetsgivare om arbetad tid (se vidare avsnitt 3.4).
I samband med att covid 19-pandemin utbröt 2020 infördes ett antal tillfälliga bestämmelser i ALF. Dessa bestämmelser gjorde att det blev lättare att uppfylla såväl arbetsvillkoret som medlemsvill-
1SOU 2020:37.
101
Dagens regler och villkor för att få arbetslöshetsersättning |
SOU 2023:41 |
koret och att karenstiden förkortades från 6 till 2 dagar. Vidare in- fördes en tillfällig möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om undantag från lagens begränsning av företagares möjlighet att få arbetslöshets- ersättning vid upprepade uppehåll i näringsverksamheten, den s.k. femårsregeln. Regeringen har genom tillfälliga förändringar i förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring meddelat före- skrifter om att femårsregeln inte ska tillämpas.
Den 8 november 2022 överlämnade regeringen budgetpropositio- nen för 2023 (prop. 2022/23:1) till riksdagen. Angående utgiftsom- råde 14 (arbetsmarknad och arbetsliv) föreslog regeringen att de till- fälliga bestämmelserna i ALF skulle förlängas till den 1 januari 2024. Riksdagen fattade beslut om att anta budgetpropositionen den 13 december 2022. I budgetpropositionen framkom även att reger- ingen avsåg återkomma med förslag om att de tillfälliga förändring- arna i arbetslöshetsförsäkringen skulle permanentas. I promemorian En fortsatt stärkt arbetslöshetsförsäkring2 presenterades sådana förslag till lagändringar. Regeringen har den 16 mars 2023 överlämnat en pro- position3 till riksdagen om dessa lagändringar som i enlighet med arbetsmarknadsutskottets förslag har godtagits av riksdagen.4
6.2Tre villkor som ska uppfyllas för att få ersättning från arbetslöshetsförsäkringen
Enligt förarbetena till lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF) är arbetslöshetsförsäkringen en omställningsförsäkring. För- säkringen ska under en begränsad period ge kompensation för förlo- rad arbetsinkomst vid arbetslöshet.5
Arbetslöshetsförsäkringen omfattar både arbetstagare och före- tagare.6 Både hel- och deltidsarbetslösa kan få arbetslöshetsersättning.
För att ha rätt till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen behö- ver den ersättningssökande uppfylla ett antal villkor. Dessa villkor handlar sammanfattningsvis om att den sökande måste stå till arbets-
2Ds 2022:28.
3Prop. 2022/23:85.
4Bet. 2022/23:AU10, rskr. 2022/23:213. Regeringen har sedermera även beslutat flera änd- ringar i förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring.
5Prop. 1996/97, s. 83.
61 § ALF.
SOU 2023:41 |
Dagens regler och villkor för att få arbetslöshetsersättning |
marknadens förfogande och vara anmäld på Arbetsförmedlingen (allmänna villkor).
För att ha rätt till ersättning måste den sökande också ha arbetat en viss mängd timmar under de tolv månader som föregår arbets- lösheten (benämns arbetsvillkor).
Slutligen måste den sökande ha varit medlem i en arbetslös- hetskassa under ett års tid (benämns medlemsvillkor).7
En sökande som uppfyller de två förstnämnda villkoren, men inte är medlem i en arbetslöshetskassa eller inte har varit medlem under tillräckligt lång tid kan få ersättning på en lägre nivå än de som uppfyller medlemsvillkoret. En mer utförlig beskrivning av reglerna kring detta kommer i följande avsnitt.
6.2.1Uppfyllda allmänna villkor
För att ha rätt till arbetslöshetsersättning krävs att den arbetssökande är arbetsför och oförhindrad att åta sig arbete för en arbetsgivares räkning minst 3 timmar varje arbetsdag och i genomsnitt minst 17 timmar i veckan, vidare är anmäld som arbetssökande på Arbets- förmedlingen och även i övrigt står till arbetsmarknadens förfogande.8 Självfallet förutsätts personen i fråga vara arbetslös i någon utsträck- ning (d.v.s. helt eller delvis sakna förvärvsarbete) och särskilda regler utesluter som huvudregel studerande från ersättningsrätt.
Ansökan om ersättning
Som nämnts ovan måste den arbetssökande anmäla sig på Arbets- förmedlingen för att ha rätt till arbetslöshetsersättning. När sökan- den anmält sig meddelar Arbetsförmedlingen detta till sökandens arbetslöshetskassa. För att kunna få ersättning från arbetslöshets- kassan måste dock den arbetssökande själv ansöka om ersättning.9
7Arbetslöshetsförsäkringens villkor kan förenklat sammanfattas som att de uttrycker utgångs- punkterna om omställning och frivillighet. De allmänna villkoren (tillsammans med åtgärderna vid misskött arbetssökande och förlängd eller orsakad arbetslöshet) definierar vem som är ofrivilligt arbetslös, d.v.s. under omställning, medan arbetsvillkoret definierar kravet på för- ankring på arbetsmarknaden innan arbetslösheten, d.v.s. omställningens utgångspunkt. Med- lemsvillkoret värnar frivilligheten genom att det i princip (med normala uppsägningstider osv.) inte går att erhålla ersättning genom att bli medlem först när man vet att man kommer bli arbetslös.
89–11 §§ ALF.
947 § ALF.
Dagens regler och villkor för att få arbetslöshetsersättning |
SOU 2023:41 |
I normalfallet samlar sökanden själv ihop de handlingar som krävs för att ansöka om ersättning. För den som förvärvsarbetat krävs en tidrapport och en anmälan om arbetslöshet som sökanden själv fyller i samt ett eller flera arbetsgivarintyg (numera i huvudsak ersatta av ett digitalt flöde), som fylls i av den sökandes arbetsgivare. De flesta handlingar går numera att skicka in elektroniskt till arbetslöshets- kassan.
Under den period den sökande gör anspråk på ersättning måste denne löpande fylla i tidrapporter med information till arbetslös- hetskassan. Av tidrapporten framgår bl.a. om den sökande varit arbetslös, arbetat eller varit sjuk.10
6.2.2Ett uppfyllt arbetsvillkor
Syftet med arbetsvillkoret är enligt förarbetena till ALF att den sök- ande ska ha en fast förankring på arbetsmarknaden för att kunna ta del av ersättning från arbetslöshetsförsäkringen.11
Kvalificeringsperioden för att uppfylla ett arbetsvillkor
Kvalificeringsperioden för att få arbetslöshetsersättning benämns ramtid och är alltid 12 månader. Det är under denna period som arbetsvillkoret ska uppfyllas. Ramtiden läggs normalt ut på de 12 månader som direkt föregår den månad då den sökande anmäler sig på Arbetsförmedlingen. Det finns dock flera undantag i regel- verket som medger att ramtiden kan förskjutas. Den tid som an- vänds för att förskjuta ramtiden kallas för överhoppningsbar tid och får vara maximalt fem år.
I det fall den sökande varit medföljande till någon vid dennes arbete i utlandet (och denne haft en arbetsgivare med säte i Sverige samt lönen betalats ut från Sverige) kan ramtiden förskjutas ytter- ligare.12
Om det finns tid som får hoppas över innebär det att ramtiden för arbetsvillkoret förskjuts med samma antal månader som den sökande – i denna mening – varit förhindrad från att arbeta. Arbets-
1047–47 c §§ ALF.
11Prop. 1996/97, s. 96–97.
1212–18 §§ ALF.
SOU 2023:41 |
Dagens regler och villkor för att få arbetslöshetsersättning |
löshetskassan kan då räkna på arbete eller företagande som ligger längre tillbaka i tiden än det senaste året. Exempel på vad som kan räknas som överhoppningsbar tid är heltidsstudier, tjänstgöring som rekryt i totalförsvaret, viss föräldraledighet och styrkt sjukdom.13
Två olika sätt att uppfylla arbetsvillkoret
Det finns två olika sätt att uppfylla arbetsvillkoret: huvudregeln och alternativregeln.
Arbetslöshetskassan prövar först om den sökande uppfyller arbets- villkoret enligt huvudregeln. Denna regel innebär att den sökande under en ramtid på tolv månader som föregått arbetslösheten ska ha arbetat minst 60 timmar per månad under sex av dessa månader. Månaderna behöver inte vara sammanhängande.
Om den sökande inte uppfyller arbetsvillkoret enligt huvud- regeln prövar arbetslöshetskassan om den sökande uppfyller arbets- villkoret enligt alternativregeln. Denna regel innebär att den sökande ska ha arbetat sammanlagt 420 timmar under sex sammanhängande månader där arbetet inte understigit 40 timmar någon månad.
Har sökanden inte arbetat i tillräcklig utsträckning men genom- fört totalförsvarsplikt eller fått föräldrapenning, får totalt två måna- der med sådan tid tillgodoräknas som arbetad tid.
För att fastställa storleken på ersättningen krävs i normalfallet både en beräkning av den arbetade tiden och inkomsten som den sökande har haft under ramtiden.14
6.2.3Ett uppfyllt medlemsvillkor
Arbetslöshetsförsäkringen är indelad i en grund- och en inkomst- bortfallsförsäkring. Grundförsäkringen omfattar alla på arbetsmark- naden som uppfyller kraven för att få arbetslöshetsersättning (se avsnitt 6.2.1 och 6.2.2) och lämnas tidigast den dag då den arbetslöse fyller 20 år. Inkomstbortfallsförsäkringen omfattar däremot endast de som har uppfyllt ett medlemsvillkor i en arbetslöshetskassa.
1312–14 §§ ALF.
1412–18 §§ ALF.
Dagens regler och villkor för att få arbetslöshetsersättning |
SOU 2023:41 |
För att uppfylla medlemsvillkoret måste den sökande ha varit medlem i en arbetslöshetskassa (eller ansluten till Arbetslöshets- kassan Alfa) under ett års tid.15 Den övre åldersgränsen för båda delarna i försäkringarna är numera 66 år.16
6.3Ersättningsperiodens längd
En ersättningsperiod i arbetslöshetsförsäkringen är som längst 300 er- sättningsdagar. När ersättningsperioden är förbrukad får den som har barn under 18 år en förlängning av ersättningsperioden utan att behöva ansöka om detta. För en sådan ersättningstagare kan ersätt- ningsperioden alltså vara upp till 450 ersättningsdagar.17
En ny ersättningsperiod kan inte beviljas förrän den ersättnings- sökande har uppfyllt ett arbetsvillkor på nytt.
6.4Ersättningsnivån – inkomstrelaterad ersättning eller grundbelopp
Arbetslöshetsförsäkringen är konstruerad som en veckoförsäkring och maximalt kan fem ersättningsdagar betalas ut per vecka. Ersätt- ningen från arbetslöshetsförsäkringen betalas ut i form av dagpenning som är skattepliktig. Dagpenningen får inte lämnas förrän den sökande under en sammanhängande tid av 12 månader har varit arbetslös i 2 dagar (karensvillkor).18
Tid då den sökande får avgångsvederlag ersätts inte. Den tids- period som avgångsvederlaget motsvarar räknas fram genom att det totala värdet av avgångsvederlaget divideras med den genomsnittliga lönen den sökande har haft det senaste året.19
154–8 §§ ALF.
16Från och med 2023 gäller nya pensionsåldrar som styr när allmän pension kan tas ut första gången och när garantipension, inkomstpensionstillägg och bostadstillägg kan börja betalas ut. Det är ett steg mot att införa det som kallas riktåldern. Riktåldern kommer från och med 2026 att styra när olika förmåner kan betalas ut.
1722 § ALF.
1821 § ALF.
1913 § första stycket 3 ALF.
SOU 2023:41 |
Dagens regler och villkor för att få arbetslöshetsersättning |
Arbetsinkomster under perioden med arbetslöshet räknas av från dagpenningen. Även avdrag för allmän ålderspension eller annan pension som lämnas p.g.a. förvärvsarbete ger avdrag på dagpen- ningen.20
När arbetslöshetskassan beräknar ersättningsnivån får även vissa socialförsäkringsförmåner räknas med. De förmåner som får räknas med är:
•sjuklön eller ersättning från Försäkringskassan vid tvist om sjuk- lön enligt lagen (1991:1047) om sjuklön,
•graviditetspenning,
•föräldrapenningsförmån,
•sjukpenning,
•rehabiliteringspenning,
•smittbärarpenning eller
•närståendepenning enligt socialförsäkringsbalken.21
Inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning
Arbetslöshetsersättningen kan beräknas som inkomstrelaterad ersätt- ning eller som grundbelopp. Den ersättningssökande som uppfyller både ett arbetsvillkor och ett medlemsvillkor kan få inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning. Över 90 procent av de som i dag får arbets- löshetsersättning får inkomstrelaterad ersättning. Den inkomstrela- terade ersättningen uppgår till 80 procent av tidigare lön upp till ett visst takbelopp.
Den inkomstrelaterade dagpenningen regleras i 4 § förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring. Sedan den 1 januari 2023 är den högsta möjliga dagpenningen 1 200 kronor (under de första 100 dagarna). Detta innebär att den högsta inkomst som ersätts med 80 procent i arbetslöshetsförsäkringen är 1 500 kronor per dag mot- svarande 33 000 kronor per månad. Efter 100 dagar sjunker ersätt- ningen till maximalt 1 000 kronor per dag. Som tidigare inkomst mot- svarar det 1 250 kronor per dag eller 27 500 kronor per månad.
2032 § ALF.
2125 a § andra stycket ALF.
Dagens regler och villkor för att få arbetslöshetsersättning |
SOU 2023:41 |
Som en följd av tillfälliga regler under covid 19-pandemin var nu- varande ersättningsnivå även tillfälligt giltig under perioden april 2020 till sista december 2022.
Grundbelopp
De ersättningssökande som uppfyller arbetsvillkoret men inte med- lemsvillkoret kan få arbetslöshetsersättning med grundbeloppet. Grundbeloppet regleras i 3 § förordningen (1997:835) om arbets- löshetsförsäkring. Sedan den 1 januari 2023 är grundbeloppet 510 kro- nor per ersättningsdag för den ersättningssökande som har arbetat heltid. Om den sökande inte arbetat heltid räknas beloppet ned i pro- portion till den tidigare sysselsättningsgraden22. I detta fall påverkas ersättningen alltså, enligt nuvarande regelverk, inte av tidigare in- komstnivå utan endast av arbetad tid. Även grundbeloppet var till- fälligt höjt under covid 19-pandemin till nuvarande ersättningsnivå.
6.5Företagares rätt till arbetslöshetsersättning samt beräkning av ersättningsrätten för företagare
Den som bedöms vara företagare enligt ALF har i normalfallet rätt till ersättning när verksamheten avvecklats eller när företagaren inte vidtar några åtgärder i verksamheten. En företagare är enligt 34 § ALF en fysisk person som bedriver näringsverksamhet enligt 13 kap. 1 § första stycket inkomstskattelagen (1999:1229). Enligt sist- nämnda lag avses med näringsverksamhet sådan förvärvsverksamhet som bedrivs yrkesmässigt och självständigt. Förvärvsverksamhet är verksamhet som bedrivs i vinstsyfte men det finns inte något krav på att verksamheten faktiskt går med vinst. Med kravet på yrkesmäs- sighet följer att verksamheten ska bedrivas regelbundet, varaktigt och i viss omfattning. Kravet på självständighet innebär att verksam- heten inte ska ha karaktären av en anställning. Ett kriterium för bedömning av självständigheten är antalet uppdragstagare. För att bedömas som företagare ska den sökande ha arbetat i verksamheten och haft ett så starkt inflytande att det ekonomiska resultatet för
22Det finns också ett golv för ersättningen på 255 kronor/dag.
SOU 2023:41 |
Dagens regler och villkor för att få arbetslöshetsersättning |
verksamheten till stor del beror på den sökandes kompetens, åtgär- der eller ställningstaganden.23
När en företagare avvecklar näringsverksamheten ska detta kunna motiveras med att verksamheten inte ger en rimlig försörjning. En företagare anses enligt ALF vara arbetslös när denne inte längre vidtar några åtgärder i näringsverksamheten.24 Åtgärder som är nöd- vändiga p.g.a. oförutsedda händelser ska inte beaktas.25 Till exempel får företagaren fortsatt vidta sådana åtgärder som lagen kräver samt avvecklingsåtgärder, som inte kunnat göras innan företagaren upp- hörde att bedriva verksamheten.26 Vid en bedömning av om före- tagaren upphört med verksamheten ska arbetslöshetskassan alltid göra en samlad bedömning av omständigheterna i ärendet.27
I vissa fall kan en företagare göra uppehåll med näringsverksam- heten men ändå ha rätt till arbetslöshetsersättning. Under covid 19- pandemin infördes tillfälligt ett mer generöst regelverk angående sådana uppehåll.28 Regeringen har enligt vad som framgått ovan före- slagit och riksdagen beslutat (avsnitt 6.1) att permanenta denna för- ändring.
Företagares dagpenning beräknas inte på samma sätt som för en anställd. Dagsförtjänsten beräknas i stället på senaste beslutet om slutlig skatt. Eftersom inkomsterna från näringsverksamheten kan ha sjunkit innan den avvecklades får dagsförtjänsten om det är för- månligare grundas på den genomsnittliga inkomsten från verksam- heten under de två år som föregår beskattningsåret i senaste beslut om slutlig skatt.29 Om företagaren bara drivit verksamheten under en begränsad tid innan arbetslöshetens inträde får dagsförtjänsten grundas på tidigare anställning. I sådana fall ska prövningen av om arbetsvillkoret uppfyllts också avse tiden i anställning.30
I det fall en person under ramtiden har kombinerat anställning med företagande gäller särskilda regler. Enligt dessa regler grundas beräkningen av dagsförtjänsten på inkomst från både anställningen och näringsverksamheten.31
2334 § ALF.
2435 § ALF.
2535 § andra stycket ALF.
265 a och 5 b §§ förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring.
2735 a § ALF.
2835 § tredje stycket ALF.
2937 § ALF.
3037 a § ALF.
3137 b § ALF.
Dagens regler och villkor för att få arbetslöshetsersättning |
SOU 2023:41 |
6.6Sanktionssystemet i arbetslöshetsförsäkringen
Som nämnts i avsnitt 6.2 är arbetslöshetsförsäkringen en omställ- ningsförsäkring. Förutom reglerna för ekonomiskt stöd vid arbets- löshet så innehåller regelverket för arbetslöshetsförsäkringen även incitament för att tiden i arbetslöshet ska bli så kort som möjligt. En viktig del av dessa incitament är sanktionssystemet i arbetslöshets- försäkringen. Sanktionssystemet bidrar till att öka rörligheten på arbetsmarknaden och därmed till att stärka förutsättningarna för att matchningen mellan arbetssökande och arbetsgivare fungerar väl.
Nuvarande regler om sanktioner härrör från ändringar genom- förda 2013 och enligt förarbetena32 innebar dessa överlag att sank- tionssystemet mildrades men att fler åtgärdsgrunder infördes. I jäm- förelse med tidigare sanktionssystem upphävdes bestämmelserna om nedsättning av dagpenning och i stället blev avstängning från ersättningsrätt den enda åtgärden för sökande som bryter mot reg- lerna i arbetslöshetsförsäkringen. Även varning infördes som ett nytt begrepp. Avstängning på egen begäran och p.g.a. otillbörligt upp- trädande skilde sig åt före 2013 men inordnades nu i samma sank- tionssystem.
Enligt SOU 2020:37 fungerar sanktionssystemet i huvudsak väl och den utredningen har bedömt att det fortsatt finns ett behov av ett sanktionssystem liknande det som gäller i dag. Utredningen före- slog i sitt betänkande några i sammanhanget mindre förändringar av sanktionssystemet för att underlätta tillämpningen.33
Förutsättningsutredningen gör ingen egen bedömning av sank- tionssystemet utan har tagit som utgångspunkt att det fortsatt kom- mer tillämpas ett samlat sanktionssystem även vid ett eventuellt in- förande av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring. Utredningen har inte funnit anledning att närmare analysera de förslag till juster- ingar av sanktionssystemet som föreslås i SOU 2020:37, vilka fort- farande bereds i Regeringskansliet. Förutsättningsutredningen har inte heller för avsikt att lämna några förslag angående ändrade sank- tionsregler i arbetslöshetsförsäkringen. De förslagsställande parterna har i nuläget inte efterlyst några sådana förändringar.
32Prop. 2012/13:12.
33SOU 2020:37, s. 432–462.
7De förslagsställande parternas förhandlingar och önskemål
Den 22 juni 2022 tecknade LO, PTK och Svenskt Näringsliv nya huvudavtal om trygghet, omställning och anställningsskydd för pri- vatanställda. De nya huvudavtalen ingår i likhet med Saltsjöbads- avtalet (1938) och Industriavtalet (1997) i en lång tradition av parts- reglering. Det är en tradition där parterna, i stället för att staten stiftar lagar för att reglera förhållandena på arbetsmarknaden, teck- nar kollektivavtal. I detta kapitel kommer utredningen redogöra för de förslagsställande parternas (nedan vanligen förenklat som par- ternas) förslag om en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring.
7.1Ett etablerat samarbete mellan parterna
Även om kollektivavtal om anställningsvillkor utgjort kärnan för parterna har samarbetet dem emellan alltid haft även andra viktiga delar. Hur omfattande detta ytterligare samarbete varit upplevs ha varierat över tid. Sedan ett antal år anses samarbetsförutsättningarna såväl som intresset att samarbeta om frågor på ett bredare spektrum ha varit växande.
Redan 1997 tecknades det s.k. Industriavtalet som sedan upprät- tats i nya versioner 2011 och 2016. Under senare år anses även par- ternas gemensamma intressen i förhållande till EU:s olika organ ha bidragit till ett intresse att samarbeta närmare. Samtidigt upplevs centralorganisationernas roll och mandat ha stärkts och det har funnits ett påtagligt behov för parterna att manifestera sina gemen- samma ståndpunkter även i förhållande till politiken.
Det nya huvudavtal som tecknades 2022 bör ses mot denna bak- grund. Huvudavtalen omfattar de grundläggande relationerna mel-
111
De förslagsställande parternas förhandlingar och önskemål |
SOU 2023:41 |
lan parterna inom den privata sektorn och andra avtal mellan par- terna har huvudavtalen som en förutsättning.
Utöver nya huvudavtal undertecknade ovan nämnda parter sam- tidigt förhandlingsprotokoll med frågor som anknyter till huvud- avtalet. I dessa förhandlingsprotokoll behandlas bl.a. parternas ut- gångspunkter och förväntningar på innehållet i och genomförandet av en statlig utredning om en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring.
7.1.1Parternas förhandlingar om anställningsskydd och omställning
Hösten 2017 och våren 2019 begärde LO respektive PTK förhand- lingar om anställningsskydd och omställning med Svenskt Närings- liv. Förhandlingarna avsåg arbetsmarknadens funktionssätt. Förhand- lingarna pågick fram till december 2019 och därefter bestämdes att tre arbetsgrupper skulle utreda frågor kopplade till anställnings- skydd, omställning och arbetslöshetsförsäkring. Parternas förslag om anställningsskydd och omställning är till stora delar genomförda och ett nytt avtal mellan parterna finns även klart om s.k. etablerings- jobb, som avses ge långtidsarbetslösa en ny möjlighet att ta sig in på arbetsmarknaden.
Det efter hand breddade samarbetsområdet illustrerar ett ökat intresse från parterna att ta ansvar även i delar som går utöver ett omedelbart medlemsintresse. Det utgör även ett led i att stärka kollektivavtalsmodellen.
7.1.2Parternas tidigare rapporter om arbetslöshetsförsäkringen
När det gäller arbetslöshetsförsäkringen tog en arbetsgrupp tillsatt av parterna fram förslag om en modell för att ersätta dagens offent- ligt finansierade arbetslöshetsförsäkring med en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring. I juni 2020 redovisades rapporten Underlag inför fortsatta förhandlingar – Rapport från parternas arbetsgrupper in- för förhandlingarna om anställningsskydd och omställning, också kal- lad Junirapporten.
SOU 2023:41 |
De förslagsställande parternas förhandlingar och önskemål |
I huvudsak gjorde författarna till Junirapporten följande bedöm- ningar:
•att det finns förutsättningar för parterna att styra och reglera en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring,
•att en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring ska ingå i samma kollektivavtalsstruktur som övriga försäkringar och pensioner,
•att en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring ska omfatta de arbetsplatser och arbetstagare som är bundna av kollektivavtal,
•att villkoren i en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring ska fastställas i kollektivavtal, och
•att de företag som omfattas av en kollektivavtalad arbetslöshets- försäkring får en sänkt arbetsgivaravgift och i stället betalar en avgift till en kollektivavtalsstiftelse (se avsnitt 7.3.6).
Efter publiceringen av rapporten, och med denna som underlag, återgick parterna till att förhandla. En kompletterande rapport togs också fram av i huvudsak samma arbetsgrupp, den s.k. September- rapporten.
I oktober 2020 avslutades förhandlingarna genom att Svenskt Näringsliv och PTK blev överens om ett utkast till huvudavtal. Senare i december 2020 anslöt sig även LO-förbunden IF Metall och Kommunal till huvudavtalet mellan Svenskt Näringsliv och PTK.
7.1.3Parternas önskemål om en utredning
Kort därefter överlämnade parterna en principöverenskommelse till regeringen som omfattade inte bara frågan om en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring utan var allra mest konkret med avseende på frågor om anställningsskydd och omställning. Det som överläm- nades var en del av utkastet till huvudavtal och innehöll även förslag till ny lagstiftning. Parterna angav att en förutsättning för att slut- ligen underteckna huvudavtalet var att förslagen i principöverens- kommelsen genomfördes.
Det nya huvudavtalet undertecknades slutligen i Saltsjöbaden under juni månad 2022. I förhandlingsprotokollet från detta tillfälle
De förslagsställande parternas förhandlingar och önskemål |
SOU 2023:41 |
återfanns de förslagsställande parternas gemensamma skrivningar om en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring.
7.2Förhandlingsprotokollen till huvudavtalet
I förhandlingsprotokollen daterade den 22 juni 2022 (i kontakterna med utredningen ofta refererat till som protokollet) återges vad parterna är överens om i fråga om den kollektivavtalade arbetslös- hetsförsäkringen. Nedan återges parternas utgångspunkter i diskus- sionerna med staten om en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring.
•Det finns stora fördelar om offentliganställda omfattas av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring. En sådan försäkring skulle, kostnadsmässigt, bli ungefär likvärdig med en som endast om- fattar privatanställda, men riskspridningen skulle öka och därmed bidra till att minska svängningarna mellan olika år.
•En avgiftsväxling mellan en del av arbetsgivaravgiften och en kollektivavtalad avgift är en förutsättning.
•En betydande buffertfond, finansierad av statliga medel, behövs för att kunna möta konjunkturnedgångar.
•Storleken på avgiftsväxlingen och buffertfondens storlek bör ha sin utgångspunkt i den överfinansiering av arbetslöshetsförsäk- ringen som skett via arbetsgivaravgiften och avgifter från arbets- löshetskassorna.
•För att ta del av en kollektivavtalad inkomstbortfallsförsäkring behöver den arbetslöse ha varit betalande medlem i en arbets- löshetskassa.
•En kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring ska ha en mer för- säkringsmässig utformning genom att utgifterna över tid fullt ut täcks av intäkterna till försäkringen. Detta skapar förutsättningar för att golvet och taket i försäkringen ska kunna indexeras efter förändringar i lönenivåerna.
•Försäkringen ska upprätthålla drivkrafter till arbete genom ända- målsenliga ekonomiska incitament, kontroller och sanktions- möjligheter.
SOU 2023:41 |
De förslagsställande parternas förhandlingar och önskemål |
•Som utgångspunkt ska de förbundsvisa arbetslöshetskassorna kvarstå, men det finns en öppenhet för att diskutera olika model- ler för administration och kontroll.
Vidare anges i protokollet vad parterna har för förväntningar på den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen. Parternas önskemål var att en eventuell utredning skulle undersöka hur en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring kunde ge ett påtagligt bättre skydd till den försäkrade än vad den statliga försäkringen ger i utgångsläget:
•att fler löntagare med låga eller oregelbundna inkomster, men som bidrar till finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen, kan kvalificera sig för ersättning,
•att flertalet löntagare har minst 80 procent av lönen försäkrad och att denna nivå sedan avtrappas,
•att åstadkomma en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring som innebär en kostnadsreducering för arbetsgivarna.
7.3De förslagsställande parternas önskemål
Utredningen har vid ett flertal tillfällen haft möjlighet att träffa före- trädare för parterna och representanter för arbetsmarknaden i stort, i olika konstellationer. Vi har haft gemensamma möten med refe- rensgruppen, utsedd av arbetsmarknadsministern, vilken är kopplad till utredningen. Utredningen har även haft informella möten där en eller flera parter getts möjlighet att mer fokusera på kärnfrågorna för den egna verksamheten. Vidare har utredningen haft ett öppet runda- bordssamtal dit även andra intressenter utöver parterna var inbjudna.
Vid dessa tillfällen har utredningen haft möjlighet att ställa frågor för att fördjupa förståelsen av drivkrafter och skäl som ligger bakom parternas vilja att delvis ta över ansvaret för arbetslöshetsförsäk- ringen från staten genom att tillskapa en kollektivavtalad arbetslös- hetsförsäkring. Utredningen har också haft möjlighet att ställa frå- gor på detaljnivå om det system parterna har tänkt sig, även om svaren då vanligen inte gått utöver vad som redan står i parternas rapporter eller protokoll. Utredningen har dock förstått att de parter som står bakom önskemålet om att utreda en kollektivavtalad arbets- löshetsförsäkring anser att det vid oklarheter framstår som ända-
De förslagsställande parternas förhandlingar och önskemål |
SOU 2023:41 |
målsenligt att i första hand titta på hur motsvarande frågor har lösts inom ramen för andra kollektivavtalade trygghetssystem.
Nedan redogörs tematiskt för vissa diskussioner som har förts med parterna. Arbetsgivarorganisationer och arbetstagarorganisa- tioner har såvitt utredningen erfarit delvis olika motiv för att förorda en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring, men hedrar bägge de avtal och protokoll som tecknats. De har en tydlig samsyn i att en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring kan bidra till att stärka den svenska partsmodellen och att en sådan försäkring bör betraktas som en del av ett ökat partsansvar för omställning på svensk arbetsmark- nad. Den placerar sig därigenom, enligt de förslagsställande parterna, som ett naturligt nästa steg i det bredare ansvarstagande som illustre- ras av parternas engagemang t.ex. avseende de nya etableringsjobben.
7.3.1Stabilitet i och förstärkning av arbetslöshetsförsäkringen
Från arbetstagarsidan är möjligheten till indexering efter föränd- ringar i lönenivåerna grundläggande eftersom en avsaknad av index- ering i praktiken får samma effekt som om nivåerna i försäkringen årligen skulle sänkas. Det finns också ett starkt önskemål från arbetstagarsidan att hindra politiskt beslutade försämringar för de försäkrade i skyddet från arbetslöshetsförsäkringen. Sedan 1990- talet har både kvalifikations- och ersättningsvillkoren i arbetslös- hetsförsäkringen successivt stramats åt. Ersättningstaket, som är ett belopp bestämt i kronor, har under 2000-talet bara höjts vid ett fåtal tillfällen. Efter regeringsskiftet 2006 gjordes ett antal förändringar gällande arbetslöshetsförsäkringen. Till exempel togs den tidigare skattereduktionen för medlemsavgiften till arbetslöshetskassor och fackföreningar bort (varav den förra nyligen har återinförts). Taket för ersättningen sänktes samtidigt som beräkningen av ersättningens storlek gjordes mindre förmånlig. Avgiften till arbetslöshetskassorna kopplades också i större utsträckning till arbetslösheten för varje arbetslöshetskassas medlemmar först i form av en förhöjd finan- sieringsavgift åren 2007–2008 och sedan i form av en arbetslös- hetsavgift åren 2009–2013.
Den förhöjda finansieringsavgiften ledde till att arbetslöshets- kassorna fick höja medlemsavgifterna för de medlemmar som inte var arbetslösa. Kassornas medelavgift steg från drygt 110 kronor/månad
SOU 2023:41 |
De förslagsställande parternas förhandlingar och önskemål |
år 2006 till knappt 350 kronor/månad år 2008. När den förhöjda finan- sieringsavgiften togs bort 2009 kunde medlemsavgifterna sänkas marginellt och när arbetslöshetsavgiften togs bort den 31 december 2013 återgick avgifterna till tidigare nivåer.
Under en tvåårsperiod efter förändringarna 2007 minskade anta- let medlemmar i arbetslöshetskassorna med nästan 400 000 personer samtidigt som de fackliga organisationerna förlorade 245 000 med- lemmar. Arbetslöshetskassor för företagare, ett antal arbetslöshets- kassor närstående vissa LO-förbund samt ett antal mindre arbets- löshetskassor förlorade flest medlemmar.
Arbetslöshetskassornas medlemsantal började inte öka igen förr- än i samband med att covid 19-pandemin utbröt 2020, när tillfälliga regler infördes för att personer snabbare skulle kvalificera sig för er- sättning. Antalet medlemmar i fackliga organisationer har däremot inte ökat i någon större utsträckning. Parterna ser en tydlig koppling mellan förändringarna, främst 2007, och antalet medlemmar både i arbetslöshetskassorna och de fackliga organisationerna.
Genom att ta över ansvaret för arbetslöshetsförsäkringen vill par- terna medverka till att försäkringen ger ett påtagligt bättre skydd till de försäkrade än vad den statliga försäkringen tillhandahåller. Driv- krafter till arbete ska upprätthållas genom att försäkringen präglas av ändamålsenliga ekonomiska incitament, kontroller och sank- tionsmöjligheter. Parterna anser sig ha den bästa kunskapen kring vad som faktiskt fungerar och om hur man kan ”skruva” i arbets- löshetsförsäkringen för att få bästa effekt. Båda sidor upplever redan och tar redan ett ansvar även för personer som är mellan jobb, vilket illustreras av de sedan länge etablerade trygghetsorganisationerna, vilka dessutom får en utvecklad roll genom omställningsreformen samtidigt som motsvarande stöd enligt avtal är planerat att erbjudas även utanför kollektivavtalen.
7.3.2Parterna vill stärka kollektivavtalsmodellen
Kollektivavtal är en del av fundamentet i den svenska modellen. Löner och anställningsvillkor regleras genom kollektivavtal som för- handlas fram av arbetsmarknadens parter. Parterna har skapat egna institutioner för att hantera t.ex. arbetsskador och pensioner. Till följd av detta ser parterna att det följer en redan befintlig logik att
De förslagsställande parternas förhandlingar och önskemål |
SOU 2023:41 |
även arbetslöshetsförsäkringen blir föremål för parternas kollek- tivavtalsförhandlingar. Arbetsgivarna har accepterat att gå fram med önskemålet om en utredning eftersom man ser positivt på att kol- lektivavtalsmodellen stärks i allmänhet, så att arbetsfreden säkras. Systemet ska därmed bygga på en hög grad av solidaritet mellan olika fackföreningar och arbetsgivare inom ramen för kollektivavtals- modellen.
Att få fler företag att vilja teckna kollektivavtal och därmed gå in i en arbetsgivareorganisation är för de förslagsställande parterna en drivkraft för en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring, dock inte en lika tydligt uttalad drivkraft som minskade kostnader för arbets- givare.
Att stärka partsmodellen innefattar emellertid inte bara en kvan- titativ förstärkning genom att flera kommer att omfattas av kollek- tivavtal utan minst lika tydligt en kvalitativ förstärkning som kan förklaras som att modellen måste fortsätta ”leverera” goda resultat och främja utvecklingen och då inte bara genom ändamålsenliga löne- och anställningsvillkor.
Parternas gemensamma intressen av olika EU-frågor samt frågor om anställningsskydd och omställning utgör enligt de förslagsstäl- lande parterna i denna kontext en viktig grundplatta att bygga vidare på. Den svenska arbetsmarknadsmodellen skulle enligt parterna bli stärkt av att ytterligare en delkomponent av arbetsmarknaden reglerades i kollektivavtal och ett viktigt styrverktyg hamnar i par- ternas kontroll. I Junirapporten anför parterna själva att:
Redan i dag är naturligtvis arbetsmarknadens parter en stark kraft på såväl arbetsmarknaden, som i samhället. Men ökat ansvar leder sannolikt till än starkare position, vilket långsiktigt kan vara ett mål i sig för parts- modellen.
Även om utvecklingen av partsmodellen långt ifrån endast handlar om att fler ska omfattas av kollektivavtal antar parterna att det även kan bli attraktivare för arbetstagare att gå med i en facklig orga- nisation med en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring. Det gäller enligt parterna trots att det – till skillnad från vad som gäller med de kompletterande inkomstförsäkringarna i dag – utgår samma förmå- ner oavsett fackföreningsmedlemskapet. Således anses en kollektiv- avtalad arbetslöshetsförsäkring kunna bidra till en högre organisa- tionsgrad även på arbetstagarsidan. Ytterst sett syftar parternas
SOU 2023:41 |
De förslagsställande parternas förhandlingar och önskemål |
överenskommelse om en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring till att stärka de berörda företagens konkurrenskraft genom att ned- bringa deras kostnader.
7.3.3Arbetsgivarna vill minska kostnaderna
Att sänka kostnaderna var grundläggande för arbetsgivarna när de ställde sig bakom att gå fram med önskemålet att utreda förut- sättningarna för en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring. Svenskt Näringsliv har sedan flera år ansett att arbetslöshetsförsäkringen är överfinansierad genom arbetsmarknadsavgiften.
I Junirapporten räknar de förslagsställande parterna på hur mycket arbetsgivare har betalat in årligen i arbetsgivaravgift och hur mycket staten har betalat i statsbidrag till arbetslöshetsersättning. I rapporten anser man att det sker en överfinansiering av arbetslöshetsförsäk- ringen då arbetsgivarnas inbetalningar överstiger utbetalningarna från staten. De åren man räknar på i rapporten är 2010 till 2019.
Genom att ta över ansvaret för försäkringen mot en skatteväxling ser parterna en potential till sänkta kostnader för arbetsgivarna sam- tidigt som överfinansieringen ger ett utrymme för att samtidigt förbättra försäkringens innehåll. Att kostnaderna för arbetsgivarna faktiskt minskar utgör dock och har alltid utgjort en helt avgörande förutsättning för arbetsgivarorganisationerna i alla diskussioner om en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring.
7.3.4Parterna förespråkar en buffertfond
En statligt finansierad, betydande buffertfond förordas av de för- slagsställande parterna eftersom det finns en stor risk att tillgångs- värdena (både reella och finansiella tillgångar) sjunker under en låg- konjunktur samtidigt som inbetalningarna minskar och utbetalning- arna ökar. I den infrastruktur som parterna byggt upp kring sina kol- lektivavtalade försäkringar och pensioner finns redan betydande fonder och därför skulle en sådan hantering inte vara väsensskild från den som redan sker i dag. Om ett långsiktigt underskott uppstår skulle detta kunna hanteras genom möjligheten till sänkta ersättningar.
De förslagsställande parternas förhandlingar och önskemål |
SOU 2023:41 |
7.3.5Riskutjämning mellan olika kollektiv är viktig för parterna
Olika grupper på arbetsmarknaden har olika risk för arbetslöshet. Privatanställda har exempelvis oftast högre risk än offentliganställda för att bli arbetslösa. Frågan om olika risknivå avses enligt de förslags- ställande parterna hanteras på samma sätt som inom andra kollek- tivavtalade försäkringar där risknivåerna är olika, d.v.s. genom att en utjämning sker i kollektivet och överenskommelsen sker på huvud- organisationsnivå. I nuläget finns dock inga kollektivavtalsförsäk- ringar som är exakt lika för arbetare och tjänstemän eller behandlar privat och offentlig sektor som ett gemensamt riskkollektiv.
Med en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring skulle parterna gemensamt ta ansvar och se till att alla som arbetar på en arbetsplats med kollektivavtal skulle åtnjuta en högre ersättning än den statliga och behovet av inkomstförsäkringar skulle minska. Detta vore enligt de förslagsställande parterna även konsistent med deras ambition att gemensamt ta ett bredare ansvar för frågor som är kopplade till arbetsmarknaden och dess funktionssätt, på samma sätt som par- terna i andra sammanhang har gjort, utan att för den skull arbets- givarnas kostnader ökar. Avseende en kollektivavtalad arbetslös- hetsförsäkring förutsätts tvärtom arbetsgivarnas kostnader minska.
Dock skulle naturligtvis fortsatt personer som arbetar utanför kollektivavtal falla utanför en kollektivavtalad försäkring. Detta skulle också kunna bli en drivkraft för arbetstagare som vill omfattas av det bättre skyddet att organisera sig och att driva att arbetsgivaren ska teckna kollektivavtal.
LO, PTK och Svenskt Näringsliv har framfört till utredningen att de inte har någon synpunkt på hur andra parter väljer att komma överens i frågan om en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring. De anser dock att om grundtankarna med en kollektivavtalad arbets- löshetsförsäkring inte ska förfelas är det en fördel med så få och så breda kollektivavtal som möjligt i syfte att sprida riskerna och sätta en norm genom att många då kommer att omfattas. Det i sin tur talar för att såväl kollektivavtalen i fråga som den kollektivavtalsstiftelse parterna tänkt ska svara för viktiga funktioner i en kollektivavtalad modell borde omfatta flera centralorganisationer.
SOU 2023:41 |
De förslagsställande parternas förhandlingar och önskemål |
7.3.6Parterna vill bilda en gemensam kollektivavtalsstiftelse
Inledningsvis såg utredningen framför sig att det stora antalet kol- lektivavtal skulle innebära en omfattande arbetsinsats för arbetslös- hetskassorna för att hålla reda på olika regler som förekommer i olika avtal. Under diskussionerna har parterna framfört att antalet kollek- tivavtal inte utgör ett problem eftersom avsikten är att alla kollek- tivavtal i utgångsläget ska medföra samma villkor för arbetslöshets- ersättningen. Parterna har inte sett framför sig att man skulle vilja ha olika villkor i olika kollektivavtal eller att framtida förändringar skulle medföra en sådan spridning.
Att alla kollektivavtal har samma villkor innebär också att det inte blir problematiskt om en individ byter arbetsplats och kollektivavtal. Frågan hanteras i dag vid byte av arbetslöshetskassa genom att man får tillgodoräkna sig tiden i en annan arbetslöshetskassa.
Parterna har även framfört till utredningen att de utgår från att staten sätter ramarna och anger förutsättningarna för en kollektiv- avtalad arbetslöshetsförsäkring genom lag och att parterna därefter ges möjlighet att genom kollektivavtal bilda en kollektivavtals- stiftelse samt ange exempelvis försäkringsvillkor och bestämmelser om administration. Ett exempel på statens uppgift att utreda och skapa ramar och ange förutsättningar för en kollektivavtalad arbets- löshetsförsäkring är, enligt parterna, att bildandet av en kollektiv- avtalsstiftelse för detta ändamål kan kräva ändringar i inkomst- skattelagen vad gäller bestämmelserna om kollektivavtalsstiftelsers skattskyldighet.
Enligt parterna är dock den stora uppgiften för staten att utreda och skapa ramar samt ange förutsättningar för villkoren i en försäk- ring och dess finansiering. I och med att parterna ges möjlighet att reglera det närmare innehållet i kollektivavtal kan de även ändra dessa vid behov givet att ändringarna håller sig inom de av staten givna ramarna.
Avseende hur arbetslöshetskassorna ska kunna få uppgift om vilka ersättningssökande som omfattas av kollektivavtal har Fora tillgång till dessa uppgifter för hela den privata sektorn. Frågan har varit aktuell i samband med Kammarkollegiets kommande utbetal- ningar till företag som finansierar omställningsorganisationer och löses där huvudsakligen genom att uppgifter rapporteras in till Kammar- kollegiet av Fora.
8 Vissa rättsliga överväganden
I kapitel 7 har de förslagsställande parternas utgångspunkter presen- terats mot en deskriptiv bakgrund bestående av kapitel 2–6. I detta kapitel redogör utredningen för sina rättsliga överväganden i några centrala avseenden.
8.1En kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring utgör en avtalsförsäkring och bör fungera som andra avtalsförsäkringar
Enligt utredningen är det nödvändigt att fullt ut dra slutsatsen av att den tänkta försäkringen är kollektivavtalad, d.v.s. att den inte blir ett offentligrättsligt system. Det handlar således inte om att parterna kommer överens om en modell som staten därefter genomför och ansvarar för. Det handlar i stället om en privaträttslig lösning med allt vad det innebär. Det kan påverka bl.a. ersättningens skatterätts- liga status eller huruvida den grundar pensionsrättigheter. Vissa delar kommer därför kräva t.ex. ändrade skatteregler.
Eftersom utbetalningen tänks ske av arbetslöshetskassor till- kommer även en offentligrättslig komponent i utbetalningsledet. I övrigt bör dock en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring utfor- mas som en avtalsförsäkring med alla de konsekvenser det medför, bl.a. att den som utgångspunkt bör fungera som andra avtalsför- säkringar.
123
Vissa rättsliga överväganden |
SOU 2023:41 |
8.1.1Hur avtalsförsäkringen påverkas av den statliga försäkringen
Eftersom arbetsmarknadens parter självklart förfogar helt över inne- hållet i sina kollektivavtal fokuserar utredningen på att analysera hur en statlig arbetslöshetsförsäkring bör utformas och avgränsas så att den ger förutsättningar för att parterna ska kunna och vilja teckna kollektivavtal om arbetslöshetsförsäkring. Den statliga försäkringen får dock ofrånkomligen funktion som ett slags ”golv”.
En grundläggande utgångspunkt för utredningen är även att det är lättare att utforma och svårare att ifrågasätta modeller där ett kollektivavtalat system vid beräkning av ersättning etc. tar utgångs- punkt i befintliga statliga regler och handläggningsbeslut än att göra på motsatt sätt. Förenklat framstår det som mera gångbart och accepterat att ett kollektivavtal innehåller en regel där ersättningen minskar om den statliga ersättningen ökar, än att vice versa ett stat- ligt system justerar ned sina ersättningar till personer eftersom dessa samtidigt erhåller kollektivavtalad ersättning. Med rätta skulle det senare kunna uppfattas som att staten tillgodogör sig den kollektiv- avtalade förmånen.
Att införa statliga regler som ger ersättningar enligt kollektivavtal betydelse för den statliga ersättningens beräkning framstår alltså enligt utredningen inte som möjligt.1
När det får betydelse för beräkning av ersättning, t.ex. vid tillämp- ning av golv- och takregler, får man av liknande skäl betrakta det som att den statliga ersättningen ligger i ”botten” av vad som betalas ut till den enskilde och den kollektivavtalade ersättningen alltså utgör ”toppen”. Motsvarande gäller naturligtvis om pengar t.ex. krävs till- baka.
1Detta inte minst mot bakgrund av att en stor samsyn finns avseende att s.k. allmängiltig- förklaring av kollektivavtal bör undvikas i Sverige. Jfr dock regeln i 31 § ALF som reducerar arbetslöshetsersättningen om den totala ersättningsnivån, med beaktande av vissa andra ersätt- ningar, skulle komma att överstiga 80 procent av tidigare inkomst.
SOU 2023:41 |
Vissa rättsliga överväganden |
8.1.2En kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring bör omfatta även arbetstagare på kollektivavtal som inte är fackföreningsmedlemmar
Utredningens modell för en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring tar – liksom hela den svenska modellen på arbetsmarknaden – ut- gångspunkt i att villkoren regleras av arbetsmarknadens parter genom kollektivavtal. Det är arbetsgivarens kollektivavtalsbindning som bör styra vilka som omfattas av den kollektivavtalade försäk- ringen.
Med kollektivavtal avses i detta betänkande vanligen endast ett kollektivavtal som innehåller avtalsvillkor om en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring. Det innebär att arbetstagare som inte om- fattas av kollektivavtal i nu nämnd mening inte heller kommer att omfattas av den kollektivavtalade försäkringen. Denna grupp be- höver därför fortsatt omfattas av en statlig arbetslöshetsförsäkring.2
Ett kollektivavtal gäller naturligtvis mellan de avtalsslutande par- terna. Kollektivavtal binder enligt 26 § medbestämmandelagen (1976:580, MBL) även de arbetstagare och de företag som är med- lemmar i de avtalsslutande organisationerna. Har avtalet ingåtts av en sådan sammanslutning av arbetstagarorganisationer eller arbets- givarorganisationer som avses i 6 § tredje stycket MBL binds även de anslutna organisationerna och deras medlemmar. Exempel på sådana sammanslutningar är Svenskt Näringsliv och LO.
Situationen uppkommer inte sällan att en arbetstagare är medlem i en annan fackförening än den som sluter kollektivavtal eller inte i någon fackförening alls. Även om något individuellt avtal om att tillämpa kollektivavtalet inte har träffats med en sådan arbetstagare utgår man i rättspraxis från att anställningsavtalet hämtar sitt innehåll från vid varje tidpunkt gällande kollektivavtal om inte något annat har avtalats. Det betecknas som kollektivavtalets utfyllande verkan.
I förhållande till arbetstagarorganisationen anses vidare en arbets- givare med kollektivavtal normalt vara skyldig att tillämpa kollek- tivavtalets regler även i förhållande till oorganiserade arbetstagare
2Det bör framhållas att ett kollektivavtal naturligtvis kan innehålla regler om ersättning i sam- band med arbetslöshet som inte överensstämmer med vad som nu utreds. Inte heller sådana avtal avses innefattade i utredningens fortsatta diskussioner om arbetstagare som omfattas av kollektivavtal. Naturligtvis måste det vara möjligt för parter att teckna kollektivavtal om förmåner vid arbetslöshet utan att för den skull ingå i det nu utredda systemet.
Vissa rättsliga överväganden |
SOU 2023:41 |
liksom mot arbetstagare som är organiserade i en annan fackförening än den avtalsslutande.3
En kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring bör sammanfattnings- vis omfatta även arbetstagare på en arbetsplats med kollektivavtal som inte är medlemmar i den avtalsslutande fackföreningen. Detta avses ske genom kollektivavtalets utfyllande verkan.
8.1.3Kollektivavtalet kommer i huvudsak inte att medföra utkrävbara rättigheter för de arbetslösa och kan ändras även retroaktivt
Som utgångspunkt gäller att parterna i ett kollektivavtal har rätt att avgöra om en avtalsbestämmelse ska vara normerande för det indi- viduella anställningsförhållandet eller om kollektivavtalets verkningar ska ”stanna på organisationsplanet”.4
Att en arbetstagare omfattas av kollektivavtalets regler medför alltså inte automatiskt att dessa rättigheter blir utkrävbara på den indi- viduella nivån. Sammanfattningsvis gör utredningen bedömningen att parterna – genom hur de formulerar sitt kollektivavtal – helt förfogar över frågan om hur och i vilken utsträckning som arbetstagare kom- mer att kunna hänvisa till kollektivavtalets regler. Det gäller oavsett om arbetstagaren är bunden av kollektivavtal eller saknar sådan bun- denhet genom att vara medlem i någon annan fackförening än den som sluter kollektivavtal alternativt helt saknar fackföreningsmedlem- skap.
Enskilda eller intjänade rättigheter som inte får disponeras genom kollektivavtal
Principen om intjänade rättigheter innebär att en organisation inte utan särskilt medgivande får reglera anspråk som grundas på för- hållanden som inträffat i förfluten tid, men väl rättsverkningar för
3Enligt 7 § förordningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal är statliga myndigheter skyl- diga att tillämpa kollektivavtal även på oorganiserade arbetstagare. Vidare har kollektivavtal på den kommunala sidan endast status som rekommendationer, med hänsyn till det grundlags- fästa kommunala självstyret. Kommunerna är dock skyldiga att var för sig teckna motsvarande kollektivavtal med hänsyn till sitt medlemskap i SKR, vilket också undantagslöst torde ske.
4Källström K & Malmberg J, Anställningsförhållandet – inledning till den individuella arbets- rätten, 6 uppl., Uppsala, Iustus, 2022, s. 199.
SOU 2023:41 |
Vissa rättsliga överväganden |
framtiden (se t.ex. AD 1976 nr 91 och AD 1984 nr 128).5 Endast ett väsentligt äldre mål avser något annat än pensionsrättigheter (se AD 1966 nr 25) men illustrerar att gränsdragningen avseende vad som utgör intjänade rättigheter knappast är självklar. Gränsdragningen har även varit omdiskuterad genom åren (se t.ex. SvJT 1949 s. 664). I ett endast några år gammalt skadeståndsmål mot en kollektiv- avtalsslutande fackförening var det oomstritt att ändrade pensions- regler huvudsakligen i form av höjd pensionsålder medförde en besparing för arbetsgivaren och att rätten till pension vid 60 års ålder bortföll till nackdel för arbetstagarna. Slutsatsen i målet blev, för- enklat uttryckt, att själva utbetalningstidpunkten inte ansågs utgöra medlemmens enskilda rätt samt att kapitalbeloppet inte hade mins- kat. Det handlade heller inte om pensioner som redan betalades ut och inte om någon individuell pensionsförsäkring, vare sig finansie- rad genom premier från arbetstagaren eller genom individuella avstå- enden från lön.6
I doktrinen har framförts att tidpunkten för när en rättighet anses intjänad i stort verkar överensstämma med den tidpunkt när en rättighet har aktualiserats, med vilket menas t.ex. att en arbetstagare som skyddas av en tvingande lagregel har möjlighet att med för honom eller henne bindande rättsverkan avstå sin rätt.7 I samman- hanget med en arbetslöshetsförsäkring torde det närmast peka på den tidpunkt när själva arbetslösheten inträffar.
Självfallet måste redan utbetalade förmåner vara upparbetade. Diskussion kan däremot föras om situationen att en arbetstagare redan har ”arbetat upp” ett ställt villkor på t.ex. 12 månader men par- terna sedermera ändrar kraven och kräver 18 månader. Övervägande skäl talar ändå för att det senare inte skulle utgöra en otillåten retro- aktiv ändring, och att en arbetslöshetsersättning svårligen kan anses
5I samband med den s.k. 90-talskrisen aktualiserades flera frågor om huruvida avtalsreglerade pensioner kunde sänkas med hänvisning till att de offentliga pensionerna samtidigt justerades. Frågan prövades såväl avseende kommuner och landsting (AD 1998 nr 109) som avseende statliga arbetsgivare (AD 1995 nr 157) med resultat att pensionerna inte kunde sänkas trots att det hade överenskommits i kollektivavtal. Bägge målen avsåg sänkning av pension som redan hade börjat betalas ut.
6Svea Hovrätts dom den 23 april 2021 i mål T 7752-19.
7Källström K & Malmberg J, Anställningsförhållandet – inledning till den individuella arbets- rätten, 6 uppl., Uppsala, Iustus, 2022, s. 203.
Vissa rättsliga överväganden |
SOU 2023:41 |
upparbetad innan själva arbetslösheten har inträffat och ersättningen står i begrepp att betalas ut.8
I vart fall finns enligt utredningen inte anledning att anta att rättig- heter till en kollektivavtalad arbetslöshetsersättning skulle kunna anses intjänade före själva arbetslöshetens inträffande. Det medför att intjänade rättigheter kommer att vara av relativt begränsad och kort- siktig natur vid en jämförelse med andra avtalsförsäkringar, särskilt i jämförelsen med pensionsförmåner.
Retroaktiva ändringar av kollektivavtal
Vid tolkning av kollektivavtal är det avgörande kollektivavtalspar- ternas gemensamma uppfattning om avtalets innebörd vilken – om den kan styrkas – kan få genomslag även i strid med avtalets orda- lydelse. Det innebär i praktiken att kollektivavtals tillämpning kan ändras, i någon mening retroaktivt, under förutsättning att de avtals- slutande parterna är överens om det.9
En kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring bör enligt utred- ningen följa vad som gäller för kollektivavtal i övrigt vilket innebär att avtalsvillkoren kan ändras av kollektivavtalsparterna utan att de berörda arbetstagarna ger sitt medgivande.10
Ett kollektivavtal om arbetslöshetsförsäkring kommer således inte att medföra utkrävbara rättigheter för de arbetslösa och kan ändras retroaktivt endast med sedvanliga begränsningar innebärande att enskilda eller intjänade rättigheter inte får disponeras genom kollektivavtal.
8Argument kan även framhållas för att ersättningen endast ska anses upparbetad varje dag eller varje period som den ersättningsgrundande arbetslösheten pågår. Vilka regler som kommer att gälla är emellertid helt beroende på tydligheten och ställningstagandena i parternas eventuella kollektivavtal.
9AD 1958 nr 23 II och 1966 nr 25. Det förutsätter dock enligt AD 1965 nr 21 att organisa- tionerna hyste den hävdade uppfattningen redan vid kollektivavtalets tillkomst.
10Det ligger i sakens natur att parterna även kan komma överens om att inte tillämpa eventuell uppsägningstid, även om en sådan skulle finnas i kollektivavtalet.
SOU 2023:41 |
Vissa rättsliga överväganden |
8.1.4En kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring utgör inte en försäkringsrörelse och omfattas därför inte av några särskilda regler för att säkra dess utbetalningar
Med parterna har diskuterats att vissa avtalsförsäkringar ges indivi- duell form och tekniskt sett blir individuella försäkringsavtal. Det har emellertid inte framgått att så varit parternas avsikt när det gäller en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring. Tvärtom har deras utgångs- punkt varit att systemet ska hanteras som en kollektivavtalsstiftelse.11
Formen som kollektivavtalsstiftelse är inte avgörande varken för den skattemässiga behandlingen eller för eventuella särskilda krav att säkerställa förmågan till utbetalningar avseende förpliktelserna. För- säkringsrörelselagens regler är inte tillämpliga på verksamhet som drivs i t.ex. stiftelseform men får även anses medföra att försäk- ringsrörelse inte får drivas av en stiftelse, om det inte får särskilt stöd i lag.12
Till sin natur torde ett erbjudande av skydd mot arbetslöshet ut- göra försäkringsrörelse. Kompletterande inkomstförsäkring betraktas således som skadeförsäkring. Försäkringsrörelse är enligt förarbetena sådan ”verksamhet som går ut på att yrkesmässigt göra åtaganden att mot vederlag utge ekonomisk ersättning eller utföra en bestämd prestation vid ovissa händelsers inträffande”.13
I detta sammanhang gäller dock att ett egentligt åtagande som är omöjligt att ändra eller dra in uppkommer först vid den tidpunkt arbetslösheten inträffar. Ett sådant åtagande kan enligt utredningens bedömning inte medföra att en försäkringsrörelse bedrivs, eftersom händelsens inträffande vid eller efter den tidpunkten inte längre är oviss. Förenklat uttryckt saknas den nödvändiga riskkomponenten för att en försäkringsrörelse skulle kunna uppstå i situationen att
11Enligt stiftelselagen (1994:1220) 11 kap. 3–4 §§ bildas en kollektivavtalsstiftelse genom att en arbetsgivarorganisation och en central arbetstagarorganisation i kollektivavtal förordnar att pengar som arbetsgivare enligt kollektivavtal eller annat avtal tillskjuter, skall som en själv- ständig förmögenhet främja ett bestämt och varaktigt ändamål och någon åtar sig att ta emot pengarna för förvaltning i enlighet med förordnandet. Till skillnad från vad som gäller andra stiftelser får stiftarna och stiftelsen genom skriftlig överenskommelse ändra eller upphäva stiftelseförordnandet.
12Sådant stöd får anses finnas bl.a. för de medlemsbaserade arbetslöshetskassorna. En kol- lektivavtalad arbetslöshetsförsäkring kan dock som utgångspunkt inte anses grundad på för- fattning, om inte sådana författningsregler skulle tillskapas.
13Prop. 1984/85:77 s. 38 ff. Jfr även Eckerberg Per Johan, Vad är försäkring, egentligen?, i Juri- disk Publikation 2/2010 s. 151–173. Definitionen kräver således att försäkringsverksamheten sker mot vederlag som dock enligt vad som framgick vid utredningens möte med Finans- inspektionen den 17 oktober 2022 (aktbilaga 35) inte behöver inflyta kontinuerligt.
Vissa rättsliga överväganden |
SOU 2023:41 |
åtagandet endast följer av kollektivavtal, på det sätt som här förut- sätts.
För att arbetslöshetsförsäkring ska kunna erbjudas genom en kol- lektivavtalsstiftelse – som parterna önskar – förutsätts att densamma inte innefattar någon försäkringsrörelse i nu diskuterad mening.
En kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring kommer således inte att omfattas av några särskilda regler för att säkerställa förmågan till utbetalningar avseende förpliktelserna i huvudsak eftersom den kollektivavtalade försäkringen inte kommer att utgöra en försäkrings- rörelse.
8.1.5En kollektivavtalad försäkrings förmåga till framtida utbetalningar behöver säkerställas på frivillig basis
Vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring kommer det inte att handla om i sammanhanget stora belopp som behöver säkras, varken på individ- eller totalnivå. Vad gäller behovet att säkerställa för- mågan till utbetalningar avseende förpliktelserna är de löften som utställs kortsiktiga vid en jämförelse med t.ex. pensionslöften. I princip motsvarar åtagandena endast redan upparbetade förmåner enligt ovan. Det finns enligt utredningen inte skäl att ställa högre krav på parterna än som gäller andra avtalsförsäkringar som inte utgör försäkringsavtal och inte innefattar pensionslöften.
En utgångspunkt för en diskussion kring behovet att säkerställa förmågan till framtida utbetalningar kan dock vara de principer som Finansinspektionen tillämpar för kompletterande inkomstförsäk- ring, dock i så fall med beaktande av de möjligheter som finns för parterna att ändra ersättningsnivåerna för ännu inte inträffad arbets- löshet.14
Enligt Finansinspektionen varierar risken vid kompletterande in- komstförsäkring kraftigt över tid. Kraven på dessa företag framgår av Solvens II som syftar till att ett företag ska kunna leva upp till sina
14Kompletterande inkomstförsäkring anses inrymmas under skadeförsäkring klass 16 dit även förs en mängd olika förlustrisker inom såväl privatliv som affärsverksamhet. Vissa statistiska uppgifter finns tillgängliga avseende delpunkt a) i sagda klass, vilket motsvarar anställnings- och arbetslöshetsrisker vilka i statistiken betecknas som inkomst– och avgångsbidragsför- säkring (Finansinspektionens skrivelse till utredningen den 26 oktober 2022, aktbilaga 34).
SOU 2023:41 |
Vissa rättsliga överväganden |
förpliktelser med 99,5 procents säkerhet vilket anses ungefär ekviva- lent med att man kan misslyckas med detta ”en gång vart 200:e år”.15 Utöver risken för själva försäkringsverksamheten beaktas den risk som ligger i själva kapitalinnehavet, d.v.s. risken för att det kapital som ska trygga försäkringsrisken minskar i värde p.g.a. helt
andra förhållanden, t.ex. utvecklingen på finansmarknaden.16
De kompletterande inkomstförsäkringarna har kapitaliserats efter hand. Sammantaget framstår det som att ett närmast ”ömse- sidigt” förhållande finns mellan försäkringsbolag och dess försäk- ringstagare (fackföreningarna) som är avgörande för att hantera konjunktursvängningarna. Något av bolagen har avtal som tekniskt sett möjliggör premiejustering var fjärde månad (även om avgiften i praktiken justeras i cykler som är så långa som 3–4 år). Jämfört med annan försäkring är avvecklingstiden kort, och man behöver inte garantera utbetalningar avseende kommande års försäkringsavtal, som ännu inte är tecknade. Något bolag har även återförsäkrat sina risker. Hur variabel avgiften behöver vara anses även bero på vilka resurser som finns i fackförbundet som avtalet har tecknats med. I samtliga fall upplevs avtalen som långsiktiga och det finns en förståelse hos fackförbunden för att försäkringen måste gå runt i ett längre perspektiv. Förbunden har olika principer för hur de i sin tur debiterar vidare avgiften och hur medlemmens avgift följer den avgift som förbundet faktiskt betalar. Någon uppfattar det som att man har ett ”resultatdelningssystem” med de fackföreningar som tecknat inkomstförsäkring. Sammansättningen av olika fackförbund kan också bidra till utjämning över konjunkturer, t.ex. har offentlig- anställda sällan hög arbetslöshet samtidigt som privatanställda. Kon- junktursvängningarna har i praktiken inte upplevts som problematiska av bolagen trots att de varit stora. Statligt beslutade förändringar i arbetslöshetsförsäkringen har haft minst lika stor påverkan på försäk- ringens kostnader och bedöms mera problematiska och svårare att prognosticera än konjunkturförändringar. Förändringar som skett retroaktivt har varit särskilt besvärande. Det finns vidare stora
15Inkomstförsäkring och avgångsbidragsförsäkring ska enligt Finansinspektionens författ- ningssamling föras till affärsgren 12 i Solvens II – ”Försäkring mot ekonomiska förluster av olika slag”. Beräkningarna av kapitalkravet för riskmodulen skadeförsäkring beskrivs i arti- kel 113–135 i Solvens II förordningen.
16Av särskild betydelse i sammanhanget är att de standardformler som används utgår från att de individuella skaderiskerna är okorrelerade samt att det behöver beaktas att skaderiskerna även kan vara korrelerade med riskerna för att tillgångarnas värde minskar (se Finansinspek- tionens skrivelse till utredningen den 26 oktober 2022, aktbilaga 34).
Vissa rättsliga överväganden |
SOU 2023:41 |
skillnader mellan hur takförändringar påverkar inkomstförsäkring- arna på LO-sidan jämfört med TCO och Saco. Hos de senare centralorganisationerna fungerar trygghetsavtalens regler om AGE som en slags buffert medan däremot LO-försäkringarnas AGB inte avlastar de kompletterande försäkringarna.17
8.2En kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring torde förutsätta ändringar i skattelagstiftningen
Enligt utredningen bör en kollektivavtalad arbetslöshetsersättning jämställas med nuvarande dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen. Det kan även finnas behov av att se över skattereglerna för vissa stiftelser.
8.2.1Den kollektivavtalade försäkringen bör jämställas med nuvarande dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen
De kollektivavtalade ersättningarna bör enligt utredningen, om en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring genomförs, genom regler- ing jämställas med andra utbetalningar som arbetslöshetskassorna gör, vilket innebär att de utgör (skattepliktig) inkomst av tjänst hos mottagaren och belastas med statlig ålderspensionsavgift.
Kollektivavtalsstiftelsen, som de förslagsställande parterna enligt vad som framgår i kapitel 7 ser framför sig för att hantera medel till den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäkringen, förutsätts täcka kostnaderna för den statliga ålderspensionsavgiften avseende den del av utbetalningarna som avser kollektivavtalad ersättning, oavsett vil- ken teknisk konstruktion som väljs för att uppnå denna effekt. Som utgångspunkt borde avgiften enklast erläggas av arbetslöshetskas- sorna som dock naturligtvis måste kompenseras för densamma av den som finansierar utbetalningarna (staten respektive parterna).
17Utredningens anteckningar från möten med försäkringsbolag som erbjuder kompletterande inkomstförsäkringar om förutsättningarna för en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring daterade 2022-12-21, aktbilaga 71.
SOU 2023:41 |
Vissa rättsliga överväganden |
Beskattning av kompletterande inkomstförsäkring
Ersättning från en frivillig inkomstförsäkring är enligt ett avgörande från Högsta förvaltningsdomstolen inte skattepliktig (RÅ 2007 ref. 25). Det gäller både försäkringar som ingår i medlemsavgiften till ett fackförbund och frivilliga försäkringar som ligger helt utanför medlemsavgiften. Enligt nu gällande bestämmelse i 11 kap. 36 § inkomstskattelagen framgår nämligen explicit endast att arbetslös- hetsersättning och aktivitetsstöd ska beskattas. Mot bakgrund av såväl en tidigare skattefrihetsregel som var väsentligen bredare ut- formad som det faktum att det i sammanhanget inte var fråga om en försäkring som tagits p.g.a. tjänst (jfr RÅ 1982 Aa 136) tolkades den explicita skatteplikten för dagpenning från arbetslöshetsförsäk- ringen motsatsvis som att ersättningar från de kompletterande in- komstförsäkringarna var skattefria.
Till stöd för att en sådan ordning fortsatt är ändamålsenlig har till utredningen framför allt framförts att avgiften till den komplet- terande arbetslöshetsförsäkringen betalas med skattade pengar efter- som avdrag inte medges för premier för sådana försäkringar (9 kap. 2 § inkomstskattelagen, 1999:1229, IL).
Arbetsgivaravgifter etc.
Som huvudregel erläggs arbetsgivaravgift enligt socialavgiftslagen (2000:980) samt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift. Det är som huvudregel den som utger ersättningen som också ska betala avgif- terna.
Särskild löneskatt ska i stället för arbetsgivaravgifter betalas av den som ger ut vissa särskilt preciserade ersättningar p.g.a. avtals- försäkringar vilket innebär att skattesatsen är lägre än för själva lönen.18 Med avtalsförsäkringar avses i sammanhanget försäkringar som grundar sig på kollektivavtal. Bestämmelser om särskild löneskatt på förvärvsinkomster infördes i samband med skattereformen 1991 (prop. 1989/90:110 s. 379) med sikte på sådana inkomster som inte var förmånsgrundande.19
181 § första stycket lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster.
19Se Skatteverkets rättsliga vägledning avseende Särskild löneskatt på utgivna ersättningar, 2022 års version. Att arbetsgivaravgifter inte behöver betalas för motsvarande ersättningar som det betalas särskild löneskatt för framgår av 2 kap. 16 § socialavgiftslagen (2000:980).
Vissa rättsliga överväganden |
SOU 2023:41 |
Vid sidan av detta finns vissa ersättningar, däribland arbetslös- hetsersättning, som varken belastas med arbetsgivaravgift eller sär- skild löneskatt utan endast med en statlig ålderspensionsavgift.20 Dessa ersättningar är pensionsgrundande men får inte räknas med när den sjukpenninggrundande inkomsten fastställs och medför där- för som huvudregel inte någon ersättningsrätt från socialförsäk- ringen (pensionssystemet undantaget).
Lämplig beskattning vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring
Det kan diskuteras vilken skattemässig och annan behandling som vore mest logisk avseende en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäk- ring. Skäl kan å ena sidan tala för att den bör behandlas på motsva- rande sätt som de kompletterande inkomstförsäkringarna vilka i dagsläget täcker delar av motsvarande inkomstspann. Det medför i så fall att de blir skattefria hos mottagaren och ej är underlag för arbetsgivaravgifter för utgivaren.
När det gäller en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring framstår enligt utredningen en jämförelse med de kompletterande inkomst- försäkringarna inte som relevant eftersom deras skattesituation har en påtagligt särpräglad historisk förklaring.
I någon mening liknar den kollektivavtalade arbetslöshetsförsäk- ringen även de ersättningar som betecknas AGE. En principskiss över möjliga jämförelsepunkter återfinns i figur 8.1 på nästa sida.
Sammanfattningsvis anser utredningen att ersättningar från en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring bör behandlas på samma sätt som nuvarande dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen. Det medför enligt utredningen ett behov av lagändringar jämfört med i dag. Om skatteregler etc. inte ändras vid genomförande av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring är utredningens preliminära bedömning att den skulle beskattas som inkomst av tjänst och ut- göra underlag för arbetsgivaravgift och allmän löneavgift för utgiv- aren. De kollektivavtalade ersättningarna bör i stället enligt utredningen jämställas med andra utbetalningar som arbetslöshetskassorna gör, vil- ket innebär att de utgör (skattepliktig) inkomst av tjänst hos mot- tagaren.
201 och 2 §§ lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift.
SOU 2023:41 |
Vissa rättsliga överväganden |
Vidare bör ersättningen vara pensions- men inte SGI-grundande. Följaktligen kommer den även att belastas med en statlig ålderspen- sionsavgift.
Figur 8.1 Sammanställning avseende skatteregler omfattande olika former av ersättning som kan utges i samband med arbetslöshet
Ersättningsform |
Skatteregler |
SGI-grun- |
Pensionsgrun |
Skatteregler |
Anmärkning |
|
för |
dande |
dande |
etc. för |
|
|
mottagaren |
|
|
utgivaren |
|
Lön |
Beskattas som |
Ja |
Ja |
Arbetsgivar- |
Kan inte erhålla |
|
tjänsteinkomst |
|
|
avgift och |
ersättning |
|
|
|
allmän |
p.g.a. ar- |
|
|
|
|
|
|
|
|
löneavgift 31,42 |
betslöshet |
|
|
|
|
% |
|
Avgångsvederlag |
|
Nej |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Arbetslöshetsersättning, |
|
|
|
Statlig ålders- |
11 kap. 36 § |
aktivitetsstöd |
|
|
|
pensionsavgift |
inkomst- |
|
|
|
|
10,21 % |
skattelagen |
Flertalet avtals- |
|
|
Nej |
Särskild |
|
försäkringar (inklusive |
|
|
|
löneskatt på |
|
AGB) |
|
|
|
förvärvs- |
|
AGE |
|
|
|
inkomster |
AGE avräknas |
|
|
|
|
24,26 % |
från kompl. |
|
|
|
|
|
inkomst- |
|
|
|
|
|
försäking |
|
|
|
|
|
|
Kompletterande |
Beskattas inte |
|
|
Beskattas inte |
RÅ 2007 ref. |
inkomstförsäkring |
|
|
|
|
25 |
Källa: Utredningens egna översiktliga sammanställning av regelverk.
I jämförelse med ersättningar i det inkomstspann som i dag ersätts från kompletterande inkomstförsäkringar tillkommer eller syn- liggörs således vissa kostnader såväl som vissa pensionsrättigheter i förhållande till vad som i dag gäller vid kompletterande inkomstför- säkring.
8.2.2Arbetsgivare bör kunna dra av vad de betalar för den kollektivavtalade försäkringen
Arbetsgivarnas inbetalningar till kollektivavtalsstiftelsen (eventuellt via en mellanhand) bedömer utredningen som huvudregel skulle ut- göra avdragsgilla personalkostnader hos arbetsgivaren (16 kap 1 § inkomstskattelagen, jfr RÅ 1999 not. 57), under förutsättning att de är avgränsade till nu aktuellt ändamål.
Vissa rättsliga överväganden |
SOU 2023:41 |
Det bör observeras att utredningen inte beaktar denna skatte- konsekvens i sina beräkningar (kapitel 12). Effekten torde heller inte kunna tillgodogöras inom offentlig sektor annat än om verksam- heten drivs t.ex. i aktiebolagsform, eftersom stat, kommun och regioner inte är föremål för inkomstskatt.
8.2.3Skatteregler för kollektivavtalsstiftelser kan behöva anpassas
Enligt huvudregeln i 6 kap. 3 och 4 §§ inkomstskattelagen är svenska stiftelser obegränsat skattskyldiga.
Från huvudregeln finns en undantagsregel som inskränker skatt- skyldighetens omfattning. Av 7 kap. 16 § inkomstskattelagen fram- går att vissa juridiska personer är skattskyldiga bara för inkomst p.g.a. innehav av fastigheter, vilket bl.a. avser stiftelser som bildats enligt avtal mellan organisationer av arbetsgivare och arbetstagare med ändamål att lämna avgångsersättning till arbetstagare som blivit arbetslösa eller att främja åtgärder till förmån för arbetstagare som blivit eller löper risk att bli arbetslösa eller att lämna understöd vid utbildning eller att lämna permitteringslöneersättning.21
Nyss nämnda undantagsregel är inte kopplad till huruvida stiftel- sen utgör en kollektivavtalsstiftelse eller inte. Det handlar således om två separata prövningar huruvida en kollektivavtalsstiftelse före- ligger respektive huruvida densamma har en s.k. inskränkt skatt- skyldighet.
Undantagsregeln torde heller i sin nuvarande formulering inte komma att omfatta en sådan kollektivavtalsstiftelse som nu utreds, framför allt eftersom en sådan inte omfattas av lagtextens orda- lydelse (då framför allt eftersom den syftar till att erbjuda kompen- sation för en faktisk inkomstförlust).
Däremot bedöms sådana stiftelser kunna erhålla inskränkt skatt- skyldighet genom en – rättsligt sett – förhållandevis enkel komplet- tering av 7 kap. 16 § inkomstskattelagen. Vid behov får en sådan möj- lighet belysas ytterligare i utredningens slutbetänkande. Därvid behö-
21Andra juridiska personer som är begränsat skattskyldiga är t.ex. akademier och studentkårer men även arbetslöshetskassor och personalstiftelser som avses i lagen (1967:531) om tryg- gande av pensionsutfästelse m.m. och vars ändamål uteslutande är att lämna understöd vid arbetslöshet, sjukdom, olycksfall eller utbildning.
SOU 2023:41 |
Vissa rättsliga överväganden |
ver naturligtvis hänsyn tas till de skäl som ligger bakom nuvarande avgränsningar.
Lagstiftarens utgångspunkter för nuvarande avgränsning
En allmän utgångspunkt för regler om inskränkt skattskyldighet är att skattegynnandet ska vara begränsat till stiftelser som i skälig omfattning aktivt främjar ett eller flera allmännyttiga ändamål och dessutom i endast ringa eller mycket ringa omfattning främjar andra ändamål. Detta återspeglas i vad som betecknas ändamålskravet (7 kap. 4 § inkomstskattelagen), verksamhetskravet (7 kap. 5 §) och fullföljdskravet (7 kap. 6 §).
Det s.k. fullföljdskravet har en särställning i sammanhanget efter- som det även innefattar en temporal aspekt och hindrar att medel ”läggs på hög” för att tillgodose det skattegynnade ändamålet endast i en framtid. Kravet har uttryckts som ett aktivitetskrav. Enligt full- följdskravet förutsätts över en femårsperiod 75–80 procent av den s.k. fullföljdsinkomsten beräknad enligt 7 kap. 7 § inkomstskatte- lagen användas för ändamålet.
Fullföljdskravet vid en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring
Eftersom verksamheten i de befintliga s.k. trygghetsstiftelserna är kraftigt konjunkturkänslig har det ansetts lämpligt att reglera ett särskilt undantag från fullföljdskravet för vissa stiftelser (prop. 2016/17:192) för att säkra att dessa inte i ett exceptionellt konjunkturläge förlorar sin inskränkta skattskyldighet. Risken att skattestatus för en sådan stiftelse ändras över tid är inte endast en fråga om beskattningen enstaka år utan kan utlösa relativt betydande och svåröverskådliga konsekvenser.
Om en stiftelse däremot erhåller medel från t.ex. arbetslöshets- kassorna (s.k. finansieringsavgift) eller från staten omfattas dessa inte heller av en undantagsregel med motsvarande formulering som för trygghetsstiftelserna, som den är formulerad, utan minst 75–80 pro- cent av dessa medel behöver i så fall betalas ut sett över en fem- årsperiod.
Vissa rättsliga överväganden |
SOU 2023:41 |
Sammanfattningsvis medför regelverket, även om 7 kap. 16 § in- komstskattelagen skulle kompletteras, vissa begränsningar i möj- ligheterna att kapitalisera en kollektivavtalsstiftelse på annat sätt än genom löpande inbetalningar direkt från arbetsgivare. Det är t.ex. inte automatiskt möjligt att tillföra medel från staten eller från de kollektivavtalsslutande parterna utan att dessa kommer att omfattas av fullföljdskravet. Även denna fråga kan således behöva belysas ytterligare i utredningens slutbetänkande.
8.2.4Även andra skattefrågor behöver utredas vidare inom ramen för arbetet med slutbetänkandet
I sammanhanget bör även konstateras att frågor om arbetslöshets- kassornas beröring med de medel som avser den kollektivavtalade försäkringen kan medföra skattefrågor som behöver adresseras i det fortsatta utredningsarbetet. Det handlar t.ex. om att analysera huru- vida någon momspliktig tjänst skulle komma att erbjudas i något led.
Vidare ska framhållas att en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäk- ring som utgör försäkringsrörelse kan medföra helt andra skattekon- sekvenser. Som framgår i avsnitt 8.1.4 har dock utredningen arbetat med utgångspunkten att verksamheten inte utgör försäkringsrörelse.
Den ersättning som eventuellt tillkommer arbetsgivare genom utbetalning från Kammarkollegiet behöver även den analyseras.
Utredningen kan heller inte utesluta att eventuella tillskott som lämnas till arbetsgivare för att finansiera den kollektivavtalade försäkringen skulle kunna anses utgöra skattepliktiga s.k. närings- bidrag enligt 29 kap. 2 och 4 §§ inkomstskattelagen (IL). Det handlar då t.ex. om eventuella medel som förmedlas via Kammarkollegiet eller om den s.k. finansieringsavgiften.
Som utredningen konstaterar i kapitel 13 behöver ett flertal skatte- frågor utredas vidare inom ramen för arbetet med slutbetänkandet.
SOU 2023:41 |
Vissa rättsliga överväganden |
8.3Rätten till fri rörlighet inom unionen
bör tillämpas även i den kollektivavtalade försäkringen
Arbetslöshetsförsäkringen handhas i huvudsak av självständiga arbets- löshetskassor och försäkringen är i väsentliga delar frivillig för den enskilde att ansluta sig till. På grundval av framför allt dessa insti- tutionella skillnader anses det från svenskt håll att arbetslöshetsför- säkringen inte ska ses som en del av den svenska socialförsäkringen.22
EU har valt att reglera arbetslöshetsförmåner trots medveten- heten om att flera medlemsstater, däribland Sverige, ser dessa som en del av arbetsmarknadspolitiken.
8.3.1Det finns flera olika relevanta EU-rättsregler om fri rörlighet
Begreppet arbetslöshetsförmån har grovt förenklat tolkats som en försäkring som utfaller vid arbetslöshet och för att motverka en inkomstförlust.23 EU:s koordineringsregler återfinns framför allt i förordning 883/2004/EG, vilken kan betecknas som lex specialis, men regler om likabehandling finns även i förordning 492/2011/EU, som mera har karaktär av lex generalis. Enligt den sistnämnda förord- ningen har en migrerande arbetstagare i sitt nya arbetsland rätt till ”alla sociala och skattemässiga förmåner” på samma villkor som lan- dets medborgare. I sammanhanget finns det anledning att erinra om att egenföretagare anses ha samma skyddsintresse som arbetstagare Det har även, för övrigt i ett svenskt mål, inträffat att ingripande skett baserat på primärrätten där föreliggande frågor anses reglerade av artikel 45 vilken även förstärks med avseende på migrerande arbetskraft genom artikel 48 FEUF.24
22Ryberg-Welander L, Socialförsäkringsrätt – om ersättning vid sjukdom, 4 uppl., Stockholm, Norstedts Juridik, 2022, s. 44.
23Paju J, Introduktion till EU:s socialförsäkringsrätt, 3 uppl., Stockholm, Norstedts Juridik, 2021, s. 66–67.
24a.a. s. 24 och 38 samt Paju J, Suveränitetserosion? – Om EU-rättens påverkan på nationella sociala trygghetsmodeller; särskilt Sverige, Stockholm, 2015 (diss), s. 97 och 419–420. Se även t.ex. Domstolens dom den 16 februari 2006 i mål C-185/04, Öberg mot Försäkringskassan.
Vissa rättsliga överväganden |
SOU 2023:41 |
8.3.2Det är inte helt klart men inte heller avgörande huruvida en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring omfattas av förordning 883/2004/EG
Att kollektivavtalade trygghetsordningar inte omfattas av förord- ningen 883/2004/EG har tidigare ansetts följa motsatsvis av att för- ordningen endast omfattar de socialförsäkringar som är nationellt lagreglerade.25 Den statliga utredning som gjordes inför anslut- ningen ansåg över huvud taget inte att ”arbetslöshetsstödet” var rele- vant att utreda i sammanhanget.26 Den utredningen konstaterade ändå att begreppet lagstiftning gavs en mycket vidsträckt innebörd och innefattade även förordningar eller föreskrifter samt alla andra tillämpningsbestämmelser, även rent administrativa föreskrifter ut- färdade på myndighetsnivå. Uttrycket lagstiftning ansågs emellertid enligt utredningen inte omfatta bestämmelser i kollektivavtal i den mån ett sådant avtal inte tjänar till att uppfylla ett lagstadgat krav på obligatorisk försäkring eller därigenom tillskapats ett systern som administreras i samma ordning som lagstadgade system.
Olika former av avtalsförsäkringar föll, fortfarande enligt samma äldre utredning och med särskild hänvisning till rättsfallet Kommis- sionen mot Frankrike27, i regel utanför förordningens tillämpnings- område.28 Frankrike som rättsfallet avser har heltäckande kollektiv- avtal trots låg facklig anslutning. De franska kollektivavtalen får i stället genomslag huvudsakligen genom allmängiltigförklaring.29
I utredningens intervjuer30 har framkommit följande av relevans för den rättsliga bedömningen av den inte försumbara ”befattning” som medlemsstaten Sverige i olika avseenden förväntas behöva ta även med en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring:
•Utgångsläget kan vara avgörande för bedömningen, i den meningen att ett system som tillskapas och är helt nytt kan för- väntas bli annorlunda (och mera välvilligt) bedömt än ett system som tidigare har varit statligt och byter huvudman.
25Paju J, Suveränitetserosion? – Om EU-rättens påverkan på nationella sociala trygghetsmodeller; särskilt Sverige, Stockholm, 2015 (diss), s. 97–98.
26SOU 1993:115, s. 25.
27Domstolens dom den 16 januari 1992 i mål C-57/90, Kommissionen mot Frankrike, p. 17–20.
28SOU 1993:115, s. 131.
29Tjänsteanteckning från utredningens möte med jur. dr. h.c. Kerstin Ahlberg den 7 mars 2023 (aktbilaga 82).
30Tjänsteanteckning från utredningens möte med docent Jaan Paju den 27 januari 2023 (akt- bilaga 59).
SOU 2023:41 |
Vissa rättsliga överväganden |
•Tröskeln är inte hög för att en åtgärd som i teknisk mening genomförs av någon annan än medlemsstaten ändå ska tillskrivas medlemsstaten. Det är lättare för något att glida över linjen och bedömas som en statlig åtgärd än i motsatt riktning.
•Det framstår som något mera sannolikt att frågan skulle bedömas mot andra EU regler än mot 883/2004/EG. Tröskeln kan då möj- ligen vara lägre än enligt förordningen för att en åtgärd ska till- skrivas medlemsstaten.
•Det är svårt att dra långtgående slutsatser av EU-domstolens avgörande i målet Kommissionen mot Frankrike, eftersom det är väl över 30 år gammalt och franska kollektivavtal inte har en lik- nande ställning som svenska dito.
•Det går inte att göra någon grundad prognos avseende hur den aktuella frågan skulle bedömas. Däremot förväntas inte Kom- missionen för sin del komma att prioritera frågor som så tydligt är kopplade till den svenska kollektivavtalsmodellen (vilket även understöds av andra bedömningar som utredningen tagit del av).
•Det framstår som angeläget att beakta i vilken utsträckning andra än Kommissionen kan förväntas aktualisera en prövning via nationella domstolar.
Utredningens sammantagna bedömning är mot den bakgrunden att en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring inte kan förväntas und- komma EU:s rörlighetsregler även om det ännu inte är närmare utrett vilka regler en sådan försäkring skulle komma att bedömas mot. Med hänsyn till frågans unika karaktär och den svenska kollek- tivavtalsmodellens särdrag är det även oklart om fortsatt utredning skulle bringa nämnvärd klarhet i den frågan.
8.3.3Den kollektivavtalade ersättningen bör få tas med utomlands vid arbetssökande inom EU och EES
Ovanstående leder enligt utredningen till att parterna i sina kollek- tivavtal om en eventuell kollektivavtalad försäkring bör möjliggöra för personer som omfattas att även ta med sig den kollektivavtalade ersättningen vid arbetssökande utomlands inom unionen och inom ramen för till unionsrätten anknytande regelverk. Ytterligare över-
Vissa rättsliga överväganden |
SOU 2023:41 |
väganden har utredningen inte sett anledning att presentera på detta stadium.
Huruvida den kollektivavtalade försäkringen omfattas av själva förordningen (883/2004/EG) om samordning av sociala trygghets- system har inte avgörande betydelse i detta läge. Frågan om huruvida förordningen bör anmälas enligt EU-förordningen får övervägas vidare inom ramen för slutbetänkandet. En sådan anmälan är oåter- kallelig och ska endast göras om själva förordningen är tillämplig.
Enligt utredningen bör alltså samma regler som gäller för att ta med sig den statliga ersättningen utomlands gälla för den kollek- tivavtalade ersättningen. Administrationen borde också kunna ske på motsvarande sätt som för den statliga ersättningen vilket i huvud- sak innebär att en roll tillkommer för berörda statliga myndigheter, vilket i slutbetänkandet behöver kostnadsberäknas.
När det sedan gäller själva ersättningsbeloppen som skickas utom- lands baserat på kollektivavtal kommer naturligtvis parterna genom sin kollektivavtalsstiftelse behöva finansiera sådan kollektivavtalad ersättning. Det har emellertid hittills inte handlat om några större belopp för den statliga försäkringen. Enligt uppgifter från IAF har det under perioden 2018–2022 handlat om mellan 100–200 ersätt- ningsperioder varje år varav naturligen bara en del skulle omfattas av de kollektivavtalade villkoren. Det saknas anledning att tro att om- fattningen av sådana ersättningar skulle växa endast baserat på att försäkringen görs kollektivavtalad. Förvisso kan en viss volym- ökning förväntas med ett högre kollektivavtalat tak, eftersom incita- menten för att överkomma den relativt mera komplicerade ansök- ningsproceduren i utlandsärenden blir mera påtagliga.
EU-rätten innehåller även regler om sammanläggning och frågan skulle i förlängningen möjligen väckas hur andra medlemsstater vid sin handläggning ska förfara med personer som upparbetat rättigheter inom den svenska kollektivavtalade försäkringen. Utredningens utgångs- punkt är naturligtvis att den kollektivavtalade försäkringen bör kunna jämställas med nuvarande arbetslöshetsförsäkring i detta avseende men formerna för hur detta kan åstadkommas behöver utredas vidare.
Arbetslöshetskassorna har redan i dag uppgifter innebärande att utfärda intyg om tillhörighet till den svenska arbetslöshetsförsäk- ringen i ärenden där personer som varit verksamma på arbetsmark- naden i Sverige söker arbetslöshetsersättning enligt ett annat EU- lands regler för arbetssökande i det landet. Dessa ärenden är till
SOU 2023:41 |
Vissa rättsliga överväganden |
antalet väsentligt fler än de ärenden där ersättning söks från den svenska arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen har när det gäller denna uppgift bedömt att den inte påverkas av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring eftersom en arbetssökande måste anses ha varit försäkrad enligt svenska regler alldeles oavsett om personen kvalificerar eller inte kvalificerar sig för en kollektivavtalad ersätt- ning. Eftersom den som ansöker om arbetslöshetsersättning enligt ett annat lands system åtminstone i nuläget inte kommer att kunna få del av någon kollektivavtalad ersättning finns heller inte skäl att anta att volymerna för dessa senare ärenden skulle öka.
8.4En kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring väcker statsstöds- snarare än konkurrensfrågor
Vidare ska särskilt beröras frågan om huruvida en kollektivavtalad för- säkring utgör en ekonomisk verksamhet i EU-rättens mening och däri- genom kommer att omfattas av konkurrens- och statsstödsregelverken.
8.4.1Det är inte nödvändigtvis avgörande huruvida
den kollektivavtalade försäkringen är en ekonomisk verksamhet
I en rad rättsfall har EU-domstolen tagit ställning till om organ som har fått uppdraget att administrera olika typer av försäkringssystem och tilläggspensioner utgör företag enligt konkurrensreglerna. Praxis avseende socialförsäkringar som inte omfattas av företagsbegreppet (icke-ekonomisk verksamhet) har sammanfattats med följande tre kumulativa kriterier:
1.verksamheten måste ha ett socialt syfte,
2.verksamheten måste baseras på solidaritetsprincipen, och
3.organet i fråga måste till viss grad stå under statens kontroll när det gäller prissättningen av tjänsten.
När ovanstående tre kriterier är uppfyllda anses verksamheten i fråga inte driva företagsverksamhet (vilket är ekvivalent med att verksam- heten i fråga inte utgör ekonomisk verksamhet). Kriterierna gällande
Vissa rättsliga överväganden |
SOU 2023:41 |
solidaritetsprincipen (2) och statlig tillsyn (3) anses vara relativa i den meningen att en viss grad av solidaritet och tillsyn måste vara uppnådd för att kriterierna skall vara uppfyllda. Domstolen har hittills inte i detalj definierat vilken grad av solidaritet och tillsyn som krävs, utan en bedömning i ljuset av tidigare rättspraxis måste göras i varje enskilt fall.31
8.4.2Omställningsstödet bedömdes inte utgöra statsstöd
I analysen inför genomförandet av det s.k. omställningsstödet utgick man från att all verksamhet av omställningskaraktär utgör ekonomisk verksamhet i EUF-fördragets mening.
Den utredningen tog vid den statsstödsrättsliga bedömningen av omställningsstödet och den ersättning som där lämnas till arbets- givare vilka erlägger avgifter till en registrerad trygghetsorganisation utgångspunkt i att ersättningen skulle motsvara vad dessa arbetsgivare bekostade för sitt åtagande samt vara på en nivå som motsvarar statens finansiering av den offentliga omställningsorganisationen. I den meningen skulle ersättningen medföra konkurrens- och kost- nadsneutralitet för arbetsgivare med respektive utan kollektivavtal. Mot den bakgrunden ansågs åtgärden inte vara selektiv och däri- genom inte träffas av statsstödsregelverket.32
Den avgörande skillnaden mellan omställningsstödet i förhållande till en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring är att den senare inte syftar till någon neutralitet, utan tvärtom till att arbetstagare med kol- lektivavtal ska erhålla ett bättre skydd än andra arbetstagare. Det skulle likväl kunna vara möjligt att argumentera att en statlig delfinansiering vore neutral, om densamma endast motsvarar vad staten betalar till arbetstagare utanför kollektivavtal och de statliga medlen förmedlas direkt till de arbetslösa via arbetslöshetskassorna.
31Bastidas Venegas V, En reformerad arbetsskadeförsäkring i ljuset av EU:s inremarknadsrätt, 2012 (opublicerad).
32Ds 2021:16, s. 115–116.
SOU 2023:41 |
Vissa rättsliga överväganden |
8.4.3Befintliga kollektivavtalade tjänstepensionssystem har inte erhållit statliga medel
I sammanhanget finns anledning att dra paralleller till andra avtals- försäkringar varvid dessa frågor framför allt har varit föremål för analyser avseende tjänstepensioner. Tjänstepensionerna är auto- noma system som inte får några medel från staten. Staten garanterar heller inte medlen eller deras utbetalning. Någon statsstödspro- blematik uppkommer således inte. Inom ramen för systemet garan- teras dock utbetalning oavsett om enskilda premier inte har blivit inbetalda som de ska av arbetsgivaren.
Bedömare som särskilt studerat tjänstepensionerna från ett EU- rättsligt perspektiv har till utredningen framfört att lösningar för en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring enklast borde kunna utfor- mas med beaktande av EU-domstolens praxis i konkurrensmålet Albany och med en neutral utformning som inte medför att någon förmån förmedlas i statsstödsregelverkets mening – det senare i linje med hur omställningsstödet hanterades. Vad gäller den konkurrens- rättsliga missbrukssituationen anses densamma relativt avlägsen i ett system utan allmängiltigförklarade kollektivavtal genom att tvånget att teckna avtal då hamnar flera steg bort.33
8.4.4En kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring behöver analyseras ytterligare i förhållande till statsstödsreglerna
Att det är statsstödsfrågan snarare än konkurrensreglerna i övrigt som påkallar särskild uppmärksamhet får stöd av andra intervjuer som ut- redningen har gjort. Vad gäller praxis avseende konkurrensrättsliga s.k. missbruksärenden gäller avseende artikel 106.1 när densamma tillämpas tillsammans med artikel 102 EUF-fördraget att en otillfredsställd efterfrågan måste uppkomma på marknaden för att ett missbruk enligt hittillsvarande praxis ska anses etablerat. En hypotetisk begränsning har däremot hittills inte ansetts tillräcklig för att etablera ett miss- bruk.34
33Tjänsteanteckning från utredningens möte med jur.dr. Caroline Johansson den 11 april 2023 (aktbilaga 83).
34Tjänsteanteckning från utredningens möte med docent Vladimir Bastidas Venegas den
31mars 2023 (aktbilaga 84).
Vissa rättsliga överväganden |
SOU 2023:41 |
De konkurrensrättsliga riskerna har sammanfattningsvis inte betonats i de kontakter utredningen har tagit med experter på om- rådet. Däremot påtalas att det finns systematiska skillnader mellan vilka konsekvenser olika regelverk får vid en eventuell överträdelse. Statsstödsöverträdelser har ofta särskilt långtgående konsekvenser med hänsyn till den återbetalningsskyldighet som inträder. I sådana situationer kan de ekonomiska överföringarna bli både komplicerade och ologiska eftersom medel knappast kommer kunna krävas till- baka från privatpersoner som erhållit arbetslöshetsersättning.
8.4.5Statsstödsfrågan ligger integrerad i de olika alternativ utredningen presenterar eftersom dessa innefattar olika omfattning och inriktning av statliga medel
När det gäller tillämpningen av själva statsstödsreglerna har mål som avsett artikel 106.1 tillämpad tillsammans med artikel 107 EUF- fördraget hittills varit kopplade till särskilda eller exklusiva rättig- heter, till situationer där flera olika privata rättssubjekt har tillåtits konkurrera med varandra inom ramen för systemet eller till tilläggs- tjänster man kunnat köpa avseende försäkring på ”bättre” villkor. Vanligen har det då handlat om att ett socialförsäkringssystem som i sig självt inte ansetts utgöra en företagsverksamhet har ansetts förmedla statsstöd till sådana andra verksamheter som utgjort före- tagsverksamhet, d.v.s. i praktiken till arbetsgivare.35 Det kan då t.ex. handla om att ett försäkringssystem tar över kostnader som arbets- givarna annars hade måst bära.
Situationen är emellertid inte artskild från en situation där ett för- säkringssystem som anses utgöra ekonomisk verksamhet erhåller statsstöd, som i förlängningen kommer andra företagsverksamheter till del. Från ett statsstödsperspektiv är det därför oklart om systemets ekonomiska eller icke-ekonomiska karaktär skulle få betydelse, eftersom ett statsstöd i princip kan lämnas även av en företags- verksamhet, om densamma har tillgång till statliga medel. Utlösande för statsstödsriskerna är således snarare själva tillförandet av offent- liga medel, oavsett om själva försäkringssystemet utgör företags- verksamhet eller inte.
35a. k.
SOU 2023:41 |
Vissa rättsliga överväganden |
I avsaknad av statsstödsrättsliga undantagsregler avpassade för det nu tänkta systemet med en kollektivavtalad arbetslöshetsför- säkring kommer det liksom avseende omställningsstödet, att handla om att något av rekvisiten för ett statligt stöd måste brista. Det kan t.ex. handla om att de offentliga tillskotten är generella, förmedlas till arbetstagare utan att fastna hos mellanhänder och heller inte fokuseras uteslutande på sektorer eller företag med kollektivavtal.
Enligt utredningens preliminära bedömning kan även system med en statlig delfinansiering av den kollektivavtalade ersättningen ha förutsättningar för att utesluta statligt stöd, även om det inte går att komma ifrån att en större resursöverföring alltid medför större risker från statsstödssynpunkt. Statsstödsfrågan kommer därigenom att ligga integrerad i de olika alternativ som utredningen presenterar i kapitel 11.
8.5Sveriges internationella förpliktelser i övrigt bedöms inte lägga hinder i vägen
8.5.1Föreningsfriheten påverkas inte
Den positiva föreningsfriheten framgår av 2 kap. 1 och 24 §§ regeringsformen (RF). Den negativa föreningsfriheten framgår av 2 kap. 2 § RF och anses vara mera begränsad än den positiva dito. Den tar sikte på sammanslutningar med vissa typer av åskådning och skyddar i princip endast mot det allmänna. Sammanslutningar av arbetstagare, näringsidkare och studenter har i olika sammanhang ansetts inte påverkas av den negativa föreningsfriheten även om gränsdragningarna tidvis har varit omdiskuterade.36 Precis som i dag krävs i de modeller utredningen skisserar ett medlemskap eller anslutning till en arbetslöshetskassa för att erhålla inkomstbaserad ersättning. En möjlighet till anslutning för den som inte vill vara medlem har hittills ansetts vara en godtagbar modell med avseende på den negativa föreningsfriheten. Den som inte vill vara medlem i en arbetslöshetskassa kan ansluta sig till den kompletterande arbets- löshetskassan. Utredningen ser på det hela taget inte att det till-
36Dnr. IJ2007/290/D (bokstavsutredningen Ju 2004:J), s. 16–18. Det framgår av NJA 1982 s. 853 att RF endast reglerar situationen i förhållande till det allmänna men att däremot internatio- nella konventioner etc. kan medföra ett skydd även i förhållande till enskilda organisationer.
Vissa rättsliga överväganden |
SOU 2023:41 |
kommer några nya frågor med beröring på föreningsfriheten genom utredningen.
8.5.2ILO-konventionen utgör inte ett hinder
Vad gäller den föreningsfrihet som är kopplad till parternas frihets- grader gjordes när omställningsstödet tillkom en analys. De förslag som den utredningen lämnade ansågs påverka parternas incitament att omförhandla sina kollektivavtal och justera dem i viss riktning, d.v.s. så att de reglerar ett grundläggande omställnings- och kompe- tensstöd som motsvarar det nya offentliga stödet. Det ansågs inne- bära att förslagen i praktiken påverkade parternas framtida förhand- lingsutrymme vilket kunde aktualisera internationella regler om föreningsfrihet.37
Föreningsfriheten och förhandlingsrätten skyddas av ILO-kon- ventioner, EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna och av Europarådets sociala stadga.38 Som konstaterades inför genomför- andet av omställningsstödet har dock ILO-kommittén historiskt medgett större utrymme för författningsändringar som begränsar parternas förhandlingsutrymme, än för sådana som innebär tving- ande ingrepp i befintliga kollektivavtal. Den lägger också stor vikt vid parternas egen inställning till författningsändringar som påverkar deras friheter, och om staten innan den väljer en författningslösning har verkat för att lösa frågan genom förhandling med eller mellan parterna.39 I fråga om omställningsstödet var det – på samma sätt som avseende nu föreliggande fråga – ett initiativ från partshåll.
De potentiella förslagen bryter heller inte rättsverkan och innebär inte andra tvingande ingrepp i befintliga kollektivavtal. Mot denna bakgrund bedöms nu – liksom tidigare avseende omställningsstödet
–att förslagen är förenliga med ILO-konventionerna. Förslagen kan heller inte anses strida mot EU:s stadga om de grundläggande rättig- heterna eller mot Europarådets sociala stadga.40
37Jfr Ds 2021:16, s. 180–181.
38Se t.ex. 1949 års ILO-konvention (nr 98) om tillämpningen av principerna för organisations- rätten och den kollektiva förhandlingsrätten, 1981 års ILO-konvention (nr 154) om främjande av kollektiva förhandlingar, artikel 28 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna och artikel 5 och 6 i Europarådets sociala stadga.
39ILO (2006). Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO, p. 1019–1029, 5 ed.
40Jfr Ds 2021:16, s. 180–181.
SOU 2023:41 |
Vissa rättsliga överväganden |
Utredningen har, utöver den fråga om föreningsfrihet som be- handlats ovan, analyserat huruvida Sverige lever upp till sitt ansvar att tillhandahålla en arbetslöshetsförsäkring om detta sker kollektiv- avtalsbaserat. Det torde i huvudsak vara ILO-konvention nr 16841 som kommer i fråga i detta sammanhang, då främst artikel 11 (om personkretsens storlek), artikel 14 (om ersättningens periodicitet) och artikel 15 (om ersättningens storlek). Enligt konventionen ska varje medlemsstat vidta lämpliga åtgärder för att samordna sitt system för skydd vid arbetslöshet och sin sysselsättningspolitik. Skyddet vid arbetslöshet och i synnerhet sättet för att lämna ersätt- ning vid arbetslöshet, bör vara utformat så att det bidrar till att främja full, produktiv och fritt vald sysselsättning och inte ta bort incitamenten för att arbeta och erbjuda arbete.
Av artikel 11 framgår att den skyddade personkretsen ska omfatta minst 85 procent av alla arbetstagare, vilket alla utredningens alter- nativ förväntas göra. Periodicitetskravet i artikel 14 innebär att ersättningen ska betalas ut genom periodiska ersättningar så att de ger den arbetslöse en partiell och övergående ersättning. Detta krav torde också vara uppfyllt. Angående förmånens storlek framgår av artikel 15 att ersättningen ska fastställas till minst 50 procent av den tidigare inkomsten, då arbetslösheten motsvarar heltid och förmå- nen grundas på avgifter eller tidigare inkomst. När det gäller utred- ningens olika alternativ medför dessa inledningsvis ersättning med minst 50 procent av tidigare inkomst vilket uppfyller konventionens krav. Nedtrappningen av ersättningen kan sedan motiveras på mot- svarande sätt som görs i SOU 2020:37 (s. 727) med hänsyn till god tillgång till ett försäkringsskydd över den lägsta nivån och att alla har möjlighet att bli medlemmar i en arbetslöshetskassa.
Det tillkommer sammanfattningsvis inga nya frågor kopplade till ILO-konventionen med utredningens presenterade alternativ. Fler- talet personer som inte är medlemmar i en arbetslöshetskassa har lägre ersättning i dag än de skulle få med utredningens olika alter- nativ, som i och för sig trappas ned snabbare. Redan i dag finns per- soner som inte erhåller någon ersättning alls, eftersom de inte upp- fyller kvalifikationsvillkoren. Frågan blir avslutningsvis om det spelar någon roll ur konventionernas synvinkel om vissa personer erhåller medel endast från ett kollektivavtalat system och inte i någon del från staten. Sverige tillämpar dock redan i dag ett system som anses vara
41Konventionen i fråga antogs 1988 och ratificerades av Sverige 1990 (prop. 1989/90:64).
Vissa rättsliga överväganden |
SOU 2023:41 |
frivilligt och fristående från staten varför det är svårt att se någon avgörande komplikation som tillkommer med utredningens alter- nativ. Möjligen skulle den ligga i att alla kan ansluta sig till en arbets- löshetskassa men inte kan hamna under kollektivavtal med mindre än att de byter jobb. Denna fråga kan svårligen omhändertas av utredningen eftersom dess uppdrag är att utreda just en kollektiv- avtalad modell. Det ligger i sakens natur att personer med kollektiv- avtal får ett försteg genom en sådan modell.
8.5.3Europeiska balken om social trygghet tillgodoses
The European Code of Social Security med tillhörande protokoll är antagna av Europarådet 1964. På svenska benämns den som Europe- iska balken om social trygghet (”balken”). Balken innehåller minimi- regler om social trygghet.42 Arbetslöshetsförsäkringen regleras i artiklarna 19–24. Av intresse i detta sammanhang är åtminstone arti- kel 21 (personkretsens storlek) och artikel 24 (ersättningsperiodens längd). Av protokollet till artikel 21 framgår att minst 55 procent av arbetskraften ska omfattas av en arbetslöshetsförsäkring, vilket alla utredningens alternativ som presenteras i kapitel 11 torde medföra.
När det gäller artikel 24 framgår av protokollet att ersättnings- perioden i genomsnitt inte ska understiga 21 veckor. Även detta krav får anses vara uppfyllt med god marginal. Redan i dagsläget avtrappas ersättningen efter 100 dagar vilket motsvarar 20 veckor. Liksom av- seende våra förpliktelser i förhållande till ILO är det framför allt om en kollektivavtalad försäkring skulle bedömas annorlunda än den nuvarande statliga dito som frågor kopplade till den s.k. balken skulle kunna aktualiseras med anledning av utredningens förslag.
42The revised European Code of Social Security. Sverige ratificerade balken avseende bl.a. arbetslöshetsförsäkring 1965, men har inte ratificerat uppdateringen från 1990.
9Utredningens inledande ställningstaganden
I detta kapitel redogör utredningen för de ställningstaganden som sammantaget utgör den modell utredningen förordar om en kollek- tivavtalad arbetslöshetsförsäkring ska genomföras. Dessa ställnings- taganden eller modellen ligger i sin tur till grund för utformningen av de alternativ som presenteras i kapitel 11.
De ställningstaganden som görs i detta kapitel utgör förutsätt- ningar för samtliga i kapitel 11 presenterade alternativ men innebär däremot inte något ställningstagande för något av dessa alternativ framför de övriga. Samtliga i kapitel 11 presenterade alternativ be- döms förenliga med de ställningstaganden som görs i detta kapitel. Ställningstagandena i detta kapitel leder däremot inte med någon automatik till just de nivåer avseende varken ersättning eller krav- ställande som återfinns i alternativen. Dessa utgör räkneexempel som utredningen, dock i dialog med parterna, har utformat.
I praktiken utgör befintliga regelverk och organisationslösningar som utredningen behöver beakta en grundstruktur som enligt utred- ningens bedömning bör vara utgångspunkt i den fortsatta diskus- sionen kring en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring. Utredning- ens ställningstaganden utgör en helhet som tillsammans avgränsar den möjliga utformningen av en kollektivavtalad arbetslöshetsförsäkring. Ställningstagandena utgör inte pusselbitar som kan bytas ut hur som helst utan pekar på en viss utformning av en kollektivavtalad arbets- löshetsförsäkring och utesluter andra utformningar, baserat på den bedömning av genomförbarhet som utredningen har gjort under arbetet med delbetänkandet.
Det kan här avslutningsvis tilläggas att utredningen i dessa delar har upplevt sina praktiska frihetsgrader som mera begränsade efter- som det i mångt och mycket handlat om att ”kryssa” mellan olika
151
Utredningens inledande ställningstaganden |
SOU 2023:41 |
hinder och önskemål som gör sig gällande. Därvid kan t.ex. fram- hållas parternas respektive utgångspunkter, befintlig nationell lag- stiftning på skatteområdet och inom arbetsrätten, de befintliga medlemsbaserade a-kassornas förutsättningar och EU-rättens krav. Även om det alltid är en subjektiv bedömning vad som är möjligt att ändra eller inte anser utredningen sig ha arbetat relativt förutsätt- ningslöst inom ramen för uppdraget.
9.1Det behövs en flexibel lösning som är hållbar över tid oavsett vilka organisationer som tecknar kollektivavtal om arbetslöshetsförsäkring
De förslagsställande parterna har till utredningen uttryckt sin ambi- tion att ett eventuellt kollektivavtal om arbetslöshetsförsäkring ska träffas på så hög nivå som möjligt för att erhålla så bred anslutning som möjligt, inte minst för att motverka ett ogynnsamt urval (s.k. moturval). Arbetsgivarorganisationerna inom offentlig sektor har tvärtom haft sådana önskemål att utredningen antar att de – om de över huvud taget vill ingå i en kollektivavtalad arbetslöshetsför- säkring – kan förväntas ställa krav på anpassade villkor baserat på den egna sektorns behov och förutsättningar, vilket rimligen leder till flera olika kollektivavtal med delvis varierande villkor.
Huvudorganisationerna har enligt reglerna i medbestämmande- lagen (1976:580, MBL) möjlighet att träffa sådana avtal som medför bundenhet för samtliga anslutna organisationer och deras individu- ella medlemmar. Detta står inte i motsättning till det faktum att de överenskommelser på arbetsmarknaden som har träffats på denna högsta ni
