sou 2023 4

Till statsrådet Erik Slottner

Regeringen beslutade den 1 oktober 2020 att tillkalla en särskild ut- redare med uppgift att utreda möjliga finansieringsmodeller för den samhällsomfattande posttjänsten. Utredaren ska också överväga vilken omfattning som den samhällsomfattande posttjänsten bör ha och vilka konkreta tjänster som bör ingå i den. Till utredare förordnades samma dag f.d. rådsdirektören Britt Bohlin.

Hovrättsrådet Martin Nilsson har varit huvudsekreterare åt utred- ningen från och med den 1 oktober 2020. Sekreterare åt utredningen har från och med den 1 oktober 2020 till och med den 30 december 2021 varit f.d. ämnesrådet Per Östensson, från och med den 10 okto- ber 2020 verksjuristen Sofie Sandell, från och med den 6 april 2021 till och med den 31 oktober 2021 ekonomie doktorn Helen Forslind och från och med den 1 mars 2022 departementsrådet Lena Hägglöf.

Som experter förordnades från och med den 26 oktober 2020 ämnesrådet Anna-Karin Adolfsson, koordinatorn Pär Ove Bergquist, utredaren Anna Kindberg, kanslirådet Sofia Knapp, sakkunnige Joakim Levin, kanslirådet Erik Mattsson, kvalificerade statistikern Maria Melkersson, rådet Karin Morild, ämnesrådet Carl Scheutz, kanslirådet Eva Sörell och departementssekreteraren Daniel Zerea.

Anna-Karin Adolfsson entledigades den 30 november 2021 och ersattes av kanslirådet Sofie Berg Cormier från och med den 1 decem- ber 2021. Daniel Zerea entledigades den 5 september 2021 och ersat- tes av departementssekreteraren Jonathan Grosin från och med den 6 september 2021. Anna Kindberg entledigades den 29 november 2022.

Sammanfattning

Utredningsuppdraget

Vårt uppdrag avser den samhällsomfattande posttjänsten. Denna post- tjänst regleras i postlagen (2010:1045) och definieras som en post- tjänst som ska finnas i hela landet, som är av god kvalitet och som innebär att alla användare kan ta emot postförsändelser och till rimliga priser kan avlämna sådana försändelser. I praktiken är det Postnords verksamhet med post som utgör den samhällsomfattande posttjänsten i Sverige. Postnord är genom bolagets tillståndsvillkor ålagt att till- handahålla denna posttjänst.

Bakgrunden till vårt uppdrag är att brevmängderna har sjunkit mycket under 2000-talet och förväntas fortsätta att sjunka. Särskilt om inte kraven på den samhällsomfattande posttjänsten sänks kan portointäkterna om några år inte förväntas vara tillräckliga för att finan- siera tjänsten.

Enligt våra direktiv ska vi överväga vilken omfattning som den sam- hällsomfattande posttjänsten bör ha och vilka konkreta tjänster som bör ingå i den. För närvarande finns det ett krav på att Postnord ska erbjuda en tjänst som innebär att brev delas ut inom två arbetsdagar. I vårt uppdrag ingår att bedöma om detta krav ska ändras.

Eftersom det förutses att den samhällsomfattande posttjänsten kan komma att behöva finansiering vid sidan om portointäkterna ska

viutreda möjliga finansieringsmodeller för tjänsten. Vi ska bland annat utreda modeller som utgår från finansiering genom statsstöd och från upphandling. Om det bedöms lämpligt ska vi vidare lämna ett eller flera ytterligare förslag som innebär att olika tjänster i den samhälls- omfattande posttjänsten finansieras på skilda sätt eller att sådana tjänster i olika delar av landet finansieras på skilda sätt. Vi ska också ta ställning till om det är möjligt och behövligt att för vissa delar av

Sammanfattning

SOU 2023:4

landet finansiera posttjänster med en servicenivå som är högre än den generella servicenivån inom den samhällsomfattande posttjänsten.

Postregleringen

Postdirektivet

Begreppet samhällsomfattande posttjänst härrör från EU:s post- direktiv1 och infördes i den svenska postregleringen som ett led i att postdirektivet genomfördes i svensk rätt. Merparten av postlagens krav på den samhällsomfattande posttjänsten har sin grund i postdirektivet.

Enligt postdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att använ- darna har tillgång till samhällsomfattande tjänster som inbegriper stadigvarande tillhandahållna posttjänster av fastställd kvalitet inom hela territoriet till rimliga priser för samtliga användare. Skyldighe- ten gäller adresserade försändelser som väger högst 2 kg. Beträffande paket gäller skyldigheten dock försändelser upp till 10 kg. Den sam- hällsomfattande posttjänsten omfattar bland annat adresserade brev, paket, dagstidningar och tidskrifter.

I medlemsstaternas skyldigheter ingår att säkerställa att den sam- hällsomfattande tjänsten som huvudregel garanteras minst fem arbets- dagar i veckan och innebär minst en insamling samt ett överlämnande vid varje fysisk eller juridisk persons bostad respektive lokaler. För att garantera tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjäns- ten får medlemsstaterna utse ett eller flera företag att tillhandahålla tjänsterna. Det är också möjligt att utse olika företag att tillhanda- hålla olika delar av de samhällsomfattande tjänsterna eller täcka olika delar av det nationella territoriet. Om postdirektivets krav på den samhällsomfattande posttjänsten uppfylls av marknaden kan tillhanda- hållandet av denna tjänst överlämnas till marknaden.

Postdirektivet innehåller inte några kvalitetskrav för inrikes post- tjänster. I stället ankommer det på medlemsstaterna att föreskriva

1Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna (EGT L 15, 21.1.1998, s. 14). Direktivet har därefter ändrats år 2002 och 2008, genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/39/EG av den 10 juni 2002 om ändring av direktiv 97/67/EG för att ytterligare öka konkurrensen inom postsektorn i gemen- skapen (EGT L 176, 5.7.2002, s. 21) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/6/EG av den 20 februari 2008 om ändring av direktiv 97/67/EG beträffande fullständigt genom- förande av gemenskapens inre marknad för posttjänster (EUT L 52, 27.2.2008, s. 3).

SOU 2023:4

Sammanfattning

kvalitetsnormer särskilt beträffande befordringstider och tjänsternas tillförlitlighet.

Om den samhällsomfattande posttjänsten inte är självfinansie- rande finns det enligt postdirektivet möjlighet för medlemsstaterna att finansiera den genom upphandling eller statsstöd. Direktivet inne- håller vidare regler om prissättning och redovisning. Bland annat före- skrivs att priserna för var och en av de tjänster som ingår i den sam- hällsomfattande tjänsten ska vara rimliga, kostnadsorienterade, öppna för insyn och icke-diskriminerande.

Postlagen och postförordningen

Enligt postlagen krävs tillstånd för att bedriva postverksamhet. Ett sådant tillstånd får förenas med villkor om skyldighet för tillstånds- havare att tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten. I Sverige har den samhällsomfattande posttjänsten hittills säkerställts genom att Postnords tillstånd förenats med en skyldighet för bolaget att tillhandahålla hela den samhällsomfattande posttjänsten.

Flera av postdirektivets bestämmelser återges i postlagen, bland annat bestämmelsen om insamling och utdelning varje arbetsdag och minst fem dagar i veckan. Precis som enligt postdirektivet krävs alltså enligt postlagen att post delas ut minst fem dagar i veckan. Postnord har infört s.k. varannandagsutdelning. Denna innebär att merparten brev delas ut endast varannan dag. Postnord delar emellertid ut paket och expressbrev varje arbetsdag och erbjuder en tjänst för utdelning varje arbetsdag av adresserade dagstidningar. Post- och telestyrelsen (PTS) har bedömt att utdelning på detta sätt uppfyller postlagens krav.

Beträffande tjänsternas kvalitet föreskrivs i postförordningen (2010:1049) att den samhällsomfattande posttjänsten ska uppfylla kravet att minst 95 procent av de inrikes brev som har lämnats in för tvådagarsbefordran före angiven senaste inlämningstid ska ha delats ut inom två påföljande arbetsdagar. Denna bestämmelse innefattar en skyldighet för Postnord att tillhandahålla en tjänst som innebär att brev delas ut inom två arbetsdagar. I övrigt finns det inte närmare krav på att Postnord ska tillhandahålla vissa tjänster.

Sammanfattning

SOU 2023:4

Beträffande finansiering av den samhällsomfattande posttjänsten gäller enligt postlagen att tillgången till den samhällsomfattande post- tjänsten ska tillförsäkras genom upphandling om det är nödvändigt med hänsyn till kostnaderna för att tillhandahålla tjänsten.

Den svenska postmarknaden

Postmarknaden består av två delmarknader: brevmarknaden och paket- marknaden. Postnord har skilda nät för brev och paket, med till exem- pel särskilda sorteringsanläggningar för brev och paket. Breven delas ut av brevbärare medan paket delas ut av personal i paketverksam- heten, om de inte hämtas ut hos postombud.

Brev brukar delas in i brevlådepost, kontorspost och sändnings- brev. Med sändningar avses serier av försändelser med samma format och vikt och som vanligtvis produceras industriellt och med hjälp av datorstöd. Sändningsbreven omfattar ungefär 83 procent av voly- merna på den svenska brevmarknaden. Sändningsbrev produceras i regel i tryckerier, som även kuverterar och sorterar posten. Med kontorspost avses post som normalt frankeras i frankeringsmaskin. Kontorsposten omfattar cirka 12 procent av volymerna på den in- rikes brevmarknaden. Med brevlådepost avses post som postas i brev- låda, vanligtvis frankerad med frimärken. Brevlådeposten omfattar 5 procent av volymerna på brevmarknaden.

Befordran av brevlådepost och kontorspost kräver en kostsam infrastruktur med avancerade sorteringsmaskiner. I Sverige är det endast Postnord som har en sådan infrastruktur för befordran i hela landet. Citymail har emellertid ett nät för distribution av sändnings- brev, som levereras sorterade från tryckerierna till Citymail. Citymail når 54 procent av mottagarna. På brevmarknaden uppgår Postnords marknadsandel till strax under 80 procent av volymen, Citymails till ungefär 20 procent och övriga postföretags till ungefär 1 procent. Under perioden 2000–2021 sjönk brevvolymerna med 56 procent. Den årliga procentuella minskningen har ökat sedan 2000. Under tolvmånadersperioden fram till oktober 2022 sjönk Postnords brev- volym med 12 procent.

På paketmarknaden ökar volymerna och det finns flera företag med rikstäckande nät för paketleveranser i hela landet. År 2021 ökade paketvolymerna med 25 procent och omsättningen med 33 procent.

SOU 2023:4

Sammanfattning

Postnords marknadsandel uppgår till ungefär 50 procent av den totala volymen.

Våra överväganden och förslag

Den samhällsomfattande posttjänstens omfattning

Den enda konkreta tjänst som Postnord är skyldig att tillhandahålla är alltså en brevtjänst med två dagars befordringstid. Postnord till- handahåller dock många tjänster, bland annat tjänster som är särskilt utformade för kontorspost och sändningsbrev och tjänster med olika befordringstid. Alla tjänster som Postnord erbjuder ingår i den samhällsomfattande posttjänsten. Det innebär att de ska erbjudas i hela landet på icke-diskriminerande villkor och till rimliga priser. Att tjänster ingår i den samhällsomfattande posttjänsten är alltså en garanti för att de tillhandahålls på detta sätt. Det finns dock också negativa effekter av att tjänster ingår i den samhällsomfattande post- tjänsten. De prissättningsregler som gäller för sådana tjänster är sned- vridande, och för tjänster riktade till konsumenter finns ett mervärdes- skatteundantag som har snedvridande effekter på paketmarknaden. Dessa negativa effekter skulle undvikas om tjänsterna inte ingick i den samhällsomfattande posttjänsten. Effekterna kan dock undvikas även om tjänsterna ingår i den samhällsomfattande posttjänsten, genom att PTS inte utser något postföretag att tillhandahålla samhällsom- fattande posttjänster på de delar av postmarknaden som är välfun- gerande och inte kräver något statligt ingripande.

Iflera EU-länder har den samhällsomfattande posttjänsten en mindre omfattning än den svenska, till exempel genom att sändnings- brev eller e-handelspaket inte ingår i tjänsten.

Brevsändningar och kontorspost utgör en mycket stor andel av breven som skickas i Sverige och innefattar samhällsviktig post från bland annat myndigheter, vården och företag. En del av denna post är just sådan post som bör ingå i den samhällsomfattande posttjänsten, och det bör finnas tjänster som är särskilt utformade för sådan post. Det är också viktigt att det finns pakettjänster som är anpassade för de olika kundsegmenten på paketmarknaden och som tillhandahålls i hela landet på icke-diskriminerande villkor och till rimliga priser. Den samhällsomfattande posttjänsten bör därför fortsätta att ha den nuvarande omfattningen. Detta behöver dock inte innebära att PTS

Sammanfattning

SOU 2023:4

ska utse något postföretag att tillhandahålla alla tjänster som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten. Enligt vår bedömning talar kon- kurrensen på särskilt e-handelsmarknaden och tjänsteutbudet på den marknaden för att PTS inte bör utse något företag att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten när det gäller sådana paket.

En ändrad brevdefinition

Brev definieras i postlagen som en adresserad försändelse som är inne- sluten i kuvert eller annat omslag och som väger högst 2 kg samt vykort, brevkort och liknande försändelser. Företagen på paketmarknaden erbjuder tjänster som benämns pakettjänster även för försändelser som väger mindre än 2 kg. Dessa hanteras i paketflöden men är alltså enligt postlagen brev. Dessa brev konkurrerar marknadsmässigt med pakettjänster, och i flera avseenden finns det skäl att reglera dem på samma sätt som andra varuförsändelser. Vi föreslår därför att brev- definitionen i postlagen begränsas till att avse adresserade försändelser med kuvert eller annat omslag, som befordras genom en tjänst av- sedd för skriftligt innehåll och som väger högst 2 kg samt vykort och liknande försändelser.

Servicenivåer i den samhällsomfattande posttjänsten

Postnord bör inte återgå till att dela ut post varje dag med brev- bäraren till alla postmottagare på det sätt som gällde innan bolaget 2022 införde varannandagsutdelning. Varannandagsutdelning innebär inte att det tar längre tid för posten att komma fram. Den huvudsakliga negativa effekten av varannandagsutdelningen är att de dagstidnings- prenumeranter som får sin dagstidning med posten får ungefär hälften av tidningarna dagen efter utgivningsdagen. Antalet dagstidningar som delas ut av Postnord uppgick 2022 till mindre än 10 miljoner exemplar och utgör mindre än 4 procent av den totala prenumererade upplagan. Postnord har beräknat nettokostnaden 2025 för varjedags- utdelning i stället för varannandagsutdelning till 690 miljoner kronor. Det finns inte behov av utdelning varje dag som motiverar den extra kostnaden för sådan utdelning.

Beträffande befordringstidskravet i postförordningen, som inne- bär att Postnord ska tillhandahålla en brevtjänst med två dagars be-

SOU 2023:4

Sammanfattning

fordringstid, föreslår vi att kravet ändras till ett krav på att breven ska delas ut inom tre arbetsdagar. För situationen att inga krav ändras har Postnord beräknat att rörelseresultatet i bolagets brevverksamhet, ex- klusive s.k. paketbrev, kommer att vara en förlust om uppemot 200 mil- joner kronor 2024. Utan ändrade krav prognosticerar Postnord en förlust i denna del av sin verksamhet om 1 miljard kronor 2028 och 1,3 miljarder kronor 2030. Om befordringstidskravet ändras till tre dagar bedömer Postnord att rörelseresultatet förbättras med 420 mil- joner kronor 2025 och 512 miljoner kronor 2030.

När Postnord har anpassat sin verksamhet efter det nya kravet kom- mer alla tjänster i brevnätet som idag har en till två dagars beford- ringstid att få en dags längre befordringstid. Om några år kommer detta att medföra att dagstidningsprenumeranter som får sin tidning genom Postnord kommer att få den en eller två arbetsdagar efter utgivningsdagen. Ett särskilt tidningsstöd bör övervägas utanför den samhällsomfattande posttjänsten.

Postförordningens kvalitetskrav att 95 procent av de berörda bre- ven ska ha delats ut i tid bör fortsätta att gälla eftersom tillförlitlighet är viktig för användarna.

Finansieringsmodeller

Den samhällsomfattande posttjänsten innebär att alla slags brev ska kunna lämnas in i hela landet för utdelning hos alla mottagare i lan- det. I Sverige är det endast Postnord som har ett nät som krävs för att tillhandahålla brevdelen av den samhällsomfattande posttjänsten. Under överskådlig tid kommer det därför att vara Postnord som till- handahåller denna del. Även om befordringstidskravet ändras från nuvarande två till tre dagar kommer skyldigheten för Postnord att tillhandahålla brevdelen av den samhällsomfattande posttjänsten om några år att innebära en betydande nettokostnad för bolaget. Post- nord bör ersättas för denna kostnad.

Ersättningen kommer att anses som statsstöd enligt EU:s stats- stödsregler och kommer därför att behöva anmälas till och godkännas av Europeiska kommissionen innan den betalas ut. Vi lämnar förslag på en förordning om statlig ersättning för tillhandahållande av den samhällsomfattande posttjänsten som är anpassad efter EU:s stats- stödsregler.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i postlagen (2010:1045)

Härigenom föreskrivs i fråga om postlagen (2010:1045) att 1 kap. 2 § och 3 kap. 1 och 4 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap.

2 §

I denna lag betyder

användare: varje fysisk eller juridisk person som i egenskap av avsändare eller mottagare har nytta av att en posttjänst tillhandahålls,

brev: en adresserad försändelse	brev: en adresserad försändelse
som är innesluten i kuvert eller	med kuvert eller annat omslag,
annat omslag och som väger högst	som befordras genom en tjänst av-
2 kg samt vykort, brevkort och lik-	sedd för skriftliga meddelanden
nande försändelser,	och som väger högst 2 kg samt vy-
	kort och liknande försändelser,
obeställbart brev: ett brev som

1.inte kan delas ut till mottagaren,

2.är ofrankerat eller otillräckligt frankerat, eller

3.har återsänts från en postförvaltning eller ett befordringsföre- tag i utlandet till det postbefordringsföretag som befordrade brevet från Sverige,

postförsändelse: en adresserad försändelse som väger högst 20 kg och som överlämnas i den slutliga form i vilken den ska transporteras av en tillhandahållare av posttjänster,

postnummersystemet: ett system av sifferserier som för postbeford- ringsändamål används för att dela in landet i postnummerområden,

samhällsomfattande posttjänst: en posttjänst som ska finnas i hela landet, som är av god kvalitet och som innebär att alla användare kan ta emot postförsändelser bestå- ende i

1. brev,

2. dagstidningar, tidskrifter, kataloger och andra adresserade försändelser som i samtliga fall väger högst 2 kg, och

3. paket som väger högst 20 kg och till rimliga priser för be- fordran kan avlämna sådana för- sändelser.

Författningsförslag

SOU 2023:4

postverksamhet: regelbunden insamling, sortering, transport och ut- delning av brev mot betalning,

posttjänst: insamling, sortering, transport och utdelning av post- försändelser mot betalning.

samhällsomfattande posttjänst: en posttjänst som ska finnas i hela landet, som är av god kvalitet och som innebär att alla användare kan ta emot postförsändelser och till rimliga priser för befordran kan avlämna sådana försändelser.

3 kap.

1 §

Den samhällsomfattande posttjänsten ska uppfylla kraven att

1.det varje arbetsdag och minst fem dagar i veckan, utom under omständigheter eller geografiska förhållanden som tillståndsmyndig- heten bedömer utgör skäl för undantag, ska göras minst en insamling och minst en utdelning av postförsändelser,

2.expeditions- och inlämningsställena ska ligga så tätt att använ- darnas behov beaktas,

3.de bestämmelser om befordringstider efterlevs, som meddelats av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer,

4.det ska vara möjligt att försäkra postförsändelser och att få kvitto från mottagaren på att en postförsändelse har tagits emot,

5.enstaka postförsändelser ska befordras till enhetliga priser, och

6.villkoren för tjänsten ska vara allmänt tillgängliga.

SOU 2023:4Författningsförslag

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1. vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten,

2. på vilket sätt kravet enligt	2. på vilket sätt kravet enligt
första stycket 1 på utdelning av	första stycket 1 på utdelning av
postförsändelser ska fullgöras,	postförsändelser ska fullgöras,
och
3. krav på befordringstider.	3. krav på befordringstider, och
	4. på vilket sätt kravet enligt
	första stycket 2 på placering av
	expeditions- och inlämningsställen
	ska fullgöras.

4 §

Tillgången till den samhälls-	Om det behövs för att säker-
omfattande posttjänsten ska till-	ställa den samhällsomfattande post-
försäkras genom upphandling om	tjänsten får den myndighet som
det är nödvändigt med hänsyn till	regeringen bestämmer
kostnaderna för att tillhandahålla	1. upphandla hela eller delar av
tjänsten.	den samhällsomfattande posttjäns-
	ten, eller
	2. lämna ersättning till den som
	utsetts att tillhandahålla hela eller
	delar av denna tjänst.
	Regeringen eller den myndig-
	het som regeringen bestämmer kan
	med stöd av 8 kap. 7 § regerings-
	formen meddela föreskrifter om
	ersättningen enligt första stycket 2.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.

Författningsförslag

SOU 2023:4

1.2Förslag till förordning (2024:000) om statlig ersättning för tillhandahållande av den samhällsomfattande posttjänsten

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om statlig ersättning till den som tillhandahåller hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten enligt postlagen (2010:1045).

2 § Denna förordning är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § reger- ingsformen.

Förutsättningar för ersättning

3 § Statlig ersättning för tillhandahållande av hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten får lämnas till den som har tillstånd att bedriva postverksamhet och som enligt villkor för tillståndet är skyldig att tillhandahålla hela eller delar av denna tjänst.

Ersättning får lämnas i mån av tillgång på medel.

4 § Ersättning får lämnas endast om skyldigheten för en tillstånds- havare att tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten

1.innebär en nettokostnad, som beräknats med beaktande av bilaga I till Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemen- skapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvali- teten på tjänsterna, senast ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/6/EG, och

2.utgör en orimlig ekonomisk belastning.

SOU 2023:4

Författningsförslag

5 § Ersättning får lämnas endast i enlighet med

1.kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april

2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Euro- peiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som bevil- jas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse,

2.kommissionens beslut 2012/21/EU av den 20 december 2011 om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unio- nens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmän- nyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att till- handahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (2012/21/EU), eller

3.ett beslut av Europeiska kommissionen om godkännande av stöd.

Stödets storlek

6 § Ersättningen ska motsvara nettokostnaden för sökandens skyl- dighet att tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten med avdrag för incitament till kostnadseffektivitet.

Prövning av ärenden om ersättning

7 § Post- och telestyrelsen prövar frågor om ersättning enligt denna förordning.

8 § Om Post- och telestyrelsen bedömer att den samhällsomfat- tande posttjänsten helt eller delvis bör säkerställas genom upphandling får ersättning inte lämnas för tillhandahållandet av den samhällsom- fattande posttjänsten till den del som tjänsten enligt denna bedömning bör upphandlas.

9 § Ersättning lämnas per kalenderår.

Ansökan om stöd

10 § En ansökan om ersättning ska vara skriftlig och ges in till Post- och telestyrelsen.

Författningsförslag

SOU 2023:4

11 § Ansökan om ersättning avseende ett visst kalenderår ska läm- nas till Post- och telestyrelsen senast den 1 september två kalenderår före kalenderåret som ersättningen avser.

12 § Ansökan ska innehålla

1.uppgift om sökanden,

2.uppgift om vilken ersättning som begärs för det aktuella kalen- deråret,

3.uppgift om vilken ersättning som maximalt kommer att begäras för de två efterföljande kalenderåren,

4.uppgift om nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten under de år som avses i 1 och 2, och

5.övriga uppgifter som behövs för prövningen av ansökan.

Med ansökan ska ges in underlag som styrker nettokostnaden

som avses i 4 samt andra underlag som behövs för prövningen av ansökan.

13 § Om ersättningen enligt 12 § första stycket 2 behöver anmälas till Europeiska kommissionen ska sökanden lämna de uppgifter och det underlag som behövs för en anmälan av stöd till Europeiska kom- missionen.

Beslut om stöd

14 § Post- och telestyrelsen ska besluta om ersättningen under det år som ersättningen enligt 12 § första stycket 2 avser.

15 § Om ersättning tillerkänns med stöd av kommissionens beslut 2012/21/EU ska beslutet innehålla de uppgifter som följer av arti- kel 4 i beslutet i den mån uppgifterna inte framgår av denna förord- ning eller annan handling.

Utbetalning av stöd

16 § Ersättning för ett visst år ska betalas ut den 1 februari, 1 maj, 1 augusti och 1 november det året med 25 procent av ersättningen vid varje utbetalningstillfälle.

SOU 2023:4

Författningsförslag

Om ersättning behöver anmälas till Europeiska kommissionen får ersättningen inte betalas ut förrän Europeiska kommissionen har god- känt ersättningen. Om ersättning till följd av detta utbetalningsför- bud inte kan betalas ut i enlighet med första stycket ska sådan er- sättning betalas ut vid det första möjliga tillfället enligt första stycket efter Europeiska kommissionens beslut.

Hinder mot att betala ut ersättning

17 § Post- och telestyrelsen ska besluta att ersättning helt eller del- vis inte ska betalas ut om

1.den som har beviljats ersättning genom att lämna oriktiga upp- gifter har orsakat att stödet beviljats felaktigt eller med för högt be- lopp, eller

2.ersättningen av något annat skäl beviljats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta.

Återkrav och återbetalning

18 § Den som har erhållit ersättning enligt denna förordning ska senast den 1 juni året efter det år som ersättningen avser till Post- och telestyrelsen lämna in underlag som styrker nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten under det år som ersättningen avser.

19 § Post- och telestyrelsen ska året efter det år som ersättningen avser kontrollera att ersättningen inte överstiger nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten.

Om utbetalad ersättning överstiger nettokostnaden för skyldig- heten att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten, ska mottagaren återbetala det överskjutande beloppet tillsammans med ränta. Bestämmelser om räntan finns i 4 § lagen (2013:388) om till- lämpning av Europeiska unionens statsstödsregler.

Post- och telestyrelsen ska återkräva den överskjutande delen av ersättningen tillsammans med ränta. Beslut om återkrav ska fattas senast den 1 december året efter det år som ersättningen avser.

Författningsförslag

SOU 2023:4

20 § Den som har tagit emot ersättning är återbetalningsskyldig om det finns grund för det enligt 17 §.

21 § Om den som har tagit emot ersättning är återbetalningsskyl- dig enligt 20 § ska Post- och telestyrelsen besluta att helt eller delvis kräva tillbaka ersättningen.

Om ett belopp som återkrävts med stöd av första stycket inte återbetalas i rätt tid, ska dröjsmålsränta enligt räntelagen tas ut på beloppet.

Om det finns särskilda skäl får Post- och telestyrelsen helt eller delvis avstå från ett krav på återbetalning eller ränta.

Offentliggörande, rapportering och registerföring

22 § I 12 a § lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unio- nens statsstödsregler och i förordning (2016:605) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler finns bestämmelser om offent- liggörande, rapportering och registerföring.

Överklagande

23 § I 40 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut än beslut enligt 17 § får dock inte överklagas.

Rätt att meddela föreskrifter

24 § Post- och telestyrelsen får meddela föreskrifter om verkställig- heten av denna förordning.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2024.

SOU 2023:4

Författningsförslag

1.3Förslag till förordning om ändring i postförordningen (2010:1049)

Härigenom föreskrivs i fråga om postförordningen (2010:649) att nuvarande 5–7 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 §

Post- och telestyrelsen får för en eller flera tillståndshavare förena tillståndet att bedriva postverksamhet med villkor om skyldighet att tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten.

Post- och telestyrelsen får i en- lighet med 3 kap. 4 § första stycket 1 postlagen (2010:1045) säkerställa den samhällsomfattande posttjäns- ten genom upphandling.

6 §

Den samhällsomfattande post-	Den samhällsomfattande post-
tjänsten ska, utöver vad som anges	tjänsten ska, utöver vad som anges
i 3 kap. 1 § postlagen (2010:1045),	i 3 kap. 1 § postlagen (2010:1045),
uppfylla kravet att minst 95 pro-	uppfylla kravet att minst 95 pro-
cent av de inrikes brev som har	cent av de inrikes brev som har
lämnats in för tvådagarsbefordran	lämnats in för tredagarsbefordran
före angiven senaste inlämnings-	före angiven senaste inlämnings-
tid ska ha delats ut inom två på-	tid ska ha delats ut inom tre på-
följande arbetsdagar, oavsett var	följande arbetsdagar, oavsett var
i landet breven har lämnats in.	i landet breven har lämnats in.

När det gäller adresserade försändelser som väger högst 2 kg, som har överlämnats i den slutliga form i vilken de ska transporteras av en tillhandahållare av posttjänster och som före angiven senaste in- lämningstid har lämnats in för gränsöverskridande postbefordran inom den snabbaste normalkategorin inom Europeiska unionen, ska den samhällsomfattande posttjänsten uppfylla kravet att

1.minst 85 procent av försändelserna ska ha delats ut inom tre påföljande arbetsdagar, och

2.minst 97 procent av försändelserna ska ha delats ut inom fem påföljande arbetsdagar.

SOU 2023:4

Författningsförslag

1.4Förslag till förordning om ändring

i förordningen (2007:951) med instruktion för Post- och telestyrelsen

Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (2007:951) med instruk- tion för Post- och telestyrelsen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

Post- och telestyrelsen har till uppgift att

1.främja att en väl fungerande samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet finns tillgänglig för alla användare enligt de mål som anges i postlagen (2010:1045),

2.fortlöpande följa utvecklingen och bevaka att posttjänsterna svarar mot samhällets behov,

3.främja en effektiv konkurrens,

4.övervaka prisutvecklingen,

5. pröva frågor om tillstånd	5. pröva frågor om tillstånd
och utöva tillsyn enligt post-	och utöva tillsyn enligt post-
lagen, och	lagen,
6. meddela föreskrifter enligt	6. säkerställa den samhällsom-
postförordningen (2010:1049)	fattande posttjänsten enligt 3 kap.
	4 § första stycket 1 postlagen
	(2010:1045),
	7. pröva frågor om ersättning
	enligt förordning (2024:000) om
	statlig ersättning för tillhanda-
	hållande av den samhällsomfat-
	tande posttjänsten, och
	8. meddela föreskrifter enligt
	postförordningen.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2024.

2 Inledning

2.1Utredningsuppdraget

Vårt uppdrag avser den samhällsomfattande posttjänsten. Denna posttjänst regleras i postlagen och definieras som en posttjänst som ska finnas i hela landet, som är av god kvalitet och som innebär att alla användare kan ta emot postförsändelser och till rimliga priser kan avlämna sådana försändelser. I praktiken är det Postnords verksamhet med post som utgör den samhällsomfattande posttjänsten i Sverige. PostNord Group AB är nämligen genom bolagets tillståndsvillkor ålagt att tillhandahålla denna posttjänst. Med Postnord avser vi i detta betänkande PostNord Group AB, som ingår i Postnordkoncernen, där moderbolaget är PostNord AB (publ).

Bakgrunden till vårt uppdrag är att brevmängderna har sjunkit mycket under 2000-talet. Mellan 2000 och 2021 sjönk de med 56 pro- cent, och minskningen förväntas fortsätta. Särskilt om inte kraven på den samhällsomfattande posttjänsten sänks finns det risk för att portointäkterna om några år inte kommer att vara tillräckliga för att finansiera tjänsten.

Enligt våra direktiv ska vi överväga vilka konkreta tjänster som bör ingå i en samhällsomfattande posttjänst med oförändrad, utökad respektive minskad omfattning. För närvarande finns det ett krav på att Postnord ska erbjuda en tjänst som innebär att brev delas ut inom två arbetsdagar. I vårt uppdrag ingår att bedöma om detta krav ska ändras. För de tre alternativen med en samhällsomfattande posttjänst med oförändrad, utökad respektive minskad omfattning ska vi upp- skatta kostnaderna och förorda ett av alternativen.

Eftersom det förutses att den samhällsomfattande posttjänsten kan komma att behöva finansiering vid sidan om portointäkterna ska

viutreda möjliga finansieringsmodeller för tjänsten. Vi ska bland annat utreda modeller som utgår från finansiering genom statsstöd och

Inledning

SOU 2023:4

från upphandling. Vi ska lämna förslag på hur varje sådan modell bör utformas. Om det bedöms lämpligt ska vi vidare lämna ett eller flera ytterligare förslag som innebär att olika tjänster i den samhällsom- fattande posttjänsten finansieras på skilda sätt, och/eller att sådana tjänster i olika delar av landet finansieras på skilda sätt. Vi ska med en utförlig motivering förorda ett av de förslagen.

Vi ska också ta ställning till om det är möjligt och behövligt att för vissa delar av landet finansiera posttjänster med en servicenivå som är högre än den generella servicenivån inom den samhällsomfattande posttjänsten.

Slutligen anges i våra direktiv att vi i fråga om samtliga förslag, för- utom lösningar som innebär en skatt, ska utarbeta nödvändiga för- fattningsförslag och föreslå hur finansieringen ska gå till.

2.2Vårt arbete

2.2.1Utredningssammanträden

Utredningsarbetet påbörjades den 1 oktober 2020 och har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna, sammanlagt sexton, sammanträden.

2.2.2Möten med den parlamentariska referensgruppen

Vi har biträtts av en parlamentariskt sammansatt referensgrupp bestående av Emma Berginger (mp), Dan Ericsson (kd), Helena Gellerman (l), Anders Hansson (m), Mikael Larsson (c), Teres Lindberg (s), Thomas Morell (sd) och Jessica Thunander (v). Vi har haft sex möten med referensgruppen.

2.2.3Övriga möten och kontakter

Vi har haft återkommande möten med företrädare för Postnord och Post- och telestyrelsen (PTS). Därutöver har vi i första hand haft möten eller på annat sätt kommunicerat med Arena för framtidens distribution, Bolagsverket, Brahehälsan i Löberöd, Bring, Budbee, Bussgods, Citymail Sweden AB, DB Schenker, DHL, DHR, Distrikts- veterinärerna, tre domstolar (Göteborgs tingsrätt, Förvaltningsrät- ten i Malmö, Hovrätten över Skåne och Blekinge), Domstolsverket,

SOU 2023:4

Inledning

E-hälsomyndigheten, Fagersta kommun, Fedex, Folkhälsomyndig- heten, Fria Postoperatörers Förening, Företagarna, Försvarets mate- rielverk, Försvarsmakten, Försäkringskassan, Hela Sverige ska leva, iBoxen, Inera AB, Instabox, Jetpak, Jordbruksverket, Kivra, Krono- fogdemyndigheten, Kungliga biblioteket, Landsbygdsnätverket, Lant- brukarnas Riksförbund, Lidingö kommun, Läkemedelsdistributörs- föreningen, Läkemedelsverket, länsstyrelserna, Mediestödsutredningen (Ku 2021:B), Migrationsverket, MTD, Myndigheten för digital för- valtning, Myndigheten för press, radio och tv, Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap, Nätverket för statliga myndigheters behov av fysiska posttjänster, Patent- och registreringsverket, Pensions- myndigheten, Pensionärernas Riksorganisation, Plikt- och prövnings- verket, Polismyndigheten, Predictive Movement, Pressens Morgon- tjänst, Region Gotland, Region Norrbotten, Region Skåne, Region Stockholm, Saco, Sahlgrenska sjukhuset, Schibsted, Seko, Skatte- verket, Skärgårdarnas riksförbund, Småkom, Socialstyrelsen, SPF Seniorerna, ST, Statens Servicecenter, Statens veterinärmedicinska anstalt, Svensk Adressändring, Svensk Djursjukvård, Svensk Handel, Svenskt Näringsliv, Sveriges Apoteksförening, Sveriges kommuner och regioner, Sveriges paketombud, Sveriges Tidskrifter, Swedbank AB, Säkerhetspolisen, Tillväxtverket, Trafikverket, Transportstyrel- sen, TU (Mediehusens branschorganisation), Tullverket, Tåbelunds vårdcentral, Unilabs, UPS, Valmyndigheten och Västra Götalands- regionen.

Vi har besökt Postnords sorteringsterminal i Rosersberg tillsam- mans med företrädare för Postnords ledning och Citymails terminal i Norsborg tillsammans med företrädare för Citymails ledning.

2.2.4Kontakter med andra länder

Under hösten 2021 besökte vi det danska Transportministeriet, Trafik- styrelsen och Posten Danmark A/S i Köpenhamn, det finska Kom- munikationsministeriet och Posti Group Abp i Helsingfors samt det norska Samferdselsdepartementet och Posten Norge AS i Oslo.

Vi har även haft möten med EU-kommissionen liksom kommu- nikation med tillsynsmyndigheterna i ett flertal EU-länder.

Inledning

SOU 2023:4

2.2.5Konsultuppdrag

Under utredningstiden har vi fått hjälp med flera olika uppdrag av konsulter.

Copenhagen Economics hade under november 2021 i uppdrag från oss att redovisa ekonomiska överväganden avseende möjligheten att utesluta s.k. sändningsbrev ur den samhällsomfattande posttjänsten och vilket behov av ny reglering som kunde behövas vid ett sådant uteslutande. I redovisningen skulle även ingå erfarenheter från andra länder av att utesluta sändningar och även rekommendation för hur frågan bör hanteras i Sverige.

WSP Sverige AB hade under vintern 2021 till och med våren 2022 i uppdrag att genomföra en värderingsstudie åt oss. Syftet med upp- draget var att redovisa en samhällsekonomisk analys av vad föränd- ringar av olika krav för posttjänsten kan innebära.

Joakim Levin, sakkunnig i ekonomisk analys och reglering på PTS, hade under april 2022 i uppdrag att granska och skriva en rapport om Postnords beräkningar av kostnader för den samhällsomfattande post- tjänsten.

Universitetslektorerna Peter Andersson och Pernilla Ivehammar hade under våren 2022 via Linköpings universitet i uppdrag att i en rapport redogöra för ekonomisk teori och ekonomiska erfarenheter och studier av om den prisreglering som gäller för tjänster avseende befordran av brev och paket som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten är samhällsekonomiskt optimal för situationen på den svenska postmarknaden eller om det finns skäl att antingen ändra tillämpningen av kostnadsorienteringskravet eller att besluta att de aktuella tjänsterna, eller vissa av dem, inte ska ingå i den samhälls- omfattande posttjänsten.

Copenhagen Economics hade under september 2022 i uppdrag att genomföra en undersökning av tjänsteutbudet på den svenska paket- marknaden jämfört med paketmarknaderna i Norge och Finland. Syftet var att ta reda på om pakettjänster fortfarande behöver ingå i den samhällsomfattande posttjänsten.

SOU 2023:4

Inledning

2.3Betänkandets disposition

Vårt uppdrag omfattar den svenska postmarknaden, användarnas be- hov av post samt digitala alternativ till post. I betänkandet redogör

vidärför först för postregleringen, postmarknaden, användarnas behov av post samt digitala alternativ till post (kapitel 3–7).

Den svenska postregleringen bygger på EU:s postdirektiv.1 Detta direktiv har genomförts även i övriga EU-länder, och dessa länder har mött de minskande brevmängderna på olika sätt. Vi redogör där- för även för internationella förhållanden (kapitel 8).

Postdirektivet innehåller en rad krav som medlemsstaterna be- höver beakta. Vissa krav är har särskild betydelse för vårt uppdrag och dessa behandlar vi i ett särskilt kapitel (kapitel 9). I detta kapitel gör vi överväganden i några frågor som nämns särskilt i våra direktiv och i några frågor som har betydelse för senare överväganden i andra frågor.

När vi utformar finansieringsmodellerna behöver vi beakta EU:s statsstödsregler och upphandlingsregelverket. Dessa regelverk behand- lar vi i kapitel 10 och 11.

Vårt uppdrag innefattar samhällsekonomiska aspekter. Detta har framhållits i våra direktiv, där det anges att vi ska analysera de sam- hällsekonomiska effekterna i utredningsarbetets alla delar. Den sam- hällsekonomiska teori som har särskild betydelse behandlar vi i kapitel 12.

Efter dessa bakgrundskapitel gör vi våra överväganden och lämnar våra förslag i kapitel 13–18. Därefter behandlar vi ikraftträdande- frågor och förslagens konsekvenser i kapitel 19 och 20 för att slut- ligen kommentera författningsförslagen i kapitel 21.

3 Gällande rätt

3.1Den samhällsomfattande posttjänsten

Vårt uppdrag gäller den samhällsomfattande posttjänsten, som i Sverige regleras i postlagen (2010:1045). Enligt postlagen avses med den sam- hällsomfattande posttjänsten en posttjänst som ska finnas i hela landet, som är av god kvalitet och som innebär att alla användare kan ta emot postförsändelser och till rimliga priser för befordran kan avlämna sådana försändelser. I 3 kap. postlagen finns bestämmelser med när- mare krav på den samhällsomfattande posttjänsten. Rent faktiskt är den samhällsomfattande posttjänsten den verksamhet med post som Postnord bedriver.

Begreppet samhällsomfattande posttjänst härrör från EU:s post- direktiv1 från 1997 och infördes i den svenska postregleringen den 1 juli 1998 som ett led i att postdirektivet genomfördes i svensk rätt. Flera av postlagens krav på den samhällsomfattande posttjänsten har sin grund i postdirektivet, och postdirektivet måste beaktas om änd- ringar ska göras i den svenska regleringen av den samhällsomfattande posttjänsten. I detta kapitel redogör vi övergripande för postdirek- tivets och den interna svenska postregleringens bestämmelser om den samhällsomfattande posttjänsten.

Gällande rätt

SOU 2023:4

3.2Postdirektivet

De svenska reglerna om den samhällsomfattande posttjänsten har alltså sin grund i EU:s postdirektiv. Direktivet antogs 1997 men har sedan ändrats genom direktiv från 2002 och 2008. När vi i detta be- tänkande hänvisar till postdirektivet avser vi direktivet i dess nu gäl- lande lydelse. Ursprungsdirektivet och de två ändringsdirektiven be- nämner vi 1997 års direktiv, 2002 års direktiv och 2008 års direktiv.

Postdirektivet syftar till att få en väl fungerande postsektor med harmoniserade bestämmelser rörande samhällsomfattande tjänster och att förbättra postservicen på den inre marknaden. Genom direktivet sker ingen fullständig harmonisering av postmarknaden utan direk- tivet är ett s.k. minimidirektiv. Det är alltså möjligt för medlems- staterna att ställa högre krav på den samhällsomfattande posttjänsten än de som följer av direktivet.

Direktivet syftar också till att införa en inre marknad fullt ut för posttjänster, alltså en postmarknad utan inre gränser och med fri rör- lighet för posttjänster. Detta innebär att särskilda eller exklusiva rättig- heter avskaffades inom postsektorn. Det får alltså inte finnas några rättsliga monopol.

Möjligheten till monopol avskaffades stegvis genom de tre direk- tiven. Enligt 1997 och 2002 års direktiv var det tillåtet för medlems- staterna att låta vissa brevtjänster omfattas av monopol. Genom 2002 års direktiv fastställdes en tidtabell för en gradvis liberalisering av postsektorn. Vad som fick omfattas av monopol var brev inom en viktgräns av 100 gram från och med den 1 januari 2003 och 50 gram från och med den 1 januari 2006. Genom 2008 års direktiv liberalise- rades emellertid postmarknaden helt.

Möjligheten till monopol hade varit ett sätt att säkra finansieringen av den samhällsomfattande posttjänsten. Liberaliseringen innebar att denna finansieringsmöjlighet försvann. I 2008 års postdirektiv infördes därför bestämmelser om finansieringen av den samhällsomfattande posttjänsten, bland annat bestämmelser om att den kan finansieras genom statsstöd eller upphandling. Postdirektivet innehåller också bestämmelser som syftar till att främja verklig konkurrens och för- hindra snedvridning av konkurrensen. Dessa bestämmelser gäller bland annat prissättningen av tjänster i den samhällsomfattande posttjänsten.

SOU 2023:4

Gällande rätt

Den svenska postmarknaden liberaliserades inte som en följd av postdirektivet utan det dåvarande Postverkets ensamrätt att befordra brev hade avskaffats den 1 januari 1993.

Nedan i avsnitten 3.2.1–3.2.3 redogör vi översiktligt för post- direktivets bestämmelser om den samhällsomfattande posttjänsten, om finansieringen av den och om prissättning och redovisning. I kapi- tel 9 behandlar vi vissa av postdirektivets krav närmare.

3.2.1Samhällsomfattande posttjänster

Merparten av postdirektivets bestämmelser gäller den samhällsomfat- tande posttjänsten. Av artikel 3.1 framgår att medlemsstaterna ska säkerställa att användarna har tillgång till samhällsomfattande tjänster som inbegriper stadigvarande tillhandahållna posttjänster av fast- ställd kvalitet inom hela territoriet till rimliga priser för samtliga an- vändare. Posttjänster definieras som tjänster som innefattar insam- ling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser (artikel 2 led 1). Med postförsändelse avses en adresserad försändelse i den slutliga form i vilken den ska transporteras av en tillhandahållare av posttjänster (artikel 2 led 6). Det anges vidare att sådana försändelser omfattar, förutom brevförsändelser, till exempel böcker kataloger, tidningar och tidskrifter, samt postpaket som innehåller varor med eller utan kommersiellt värde. Den samhällsomfattande posttjänsten omfattar alltså bland annat adresserade brev, paket, dagstidningar och tidskrifter.

I medlemsstaternas skyldigheter ingår att vidta åtgärder för att säkerställa att expeditions- och insamlingsställena ligger så tätt att användarnas behov beaktas (artikel 3.2). De ska också säkerställa att den samhällsomfattande tjänsten garanteras minst fem arbetsdagar i veckan, utom under omständigheter eller geografiska förhållanden som bedöms vara undantagsvis förekommande, och innebär minst en insamling samt ett överlämnande vid varje fysisk eller juridisk per- sons bostad respektive lokaler (artikel 3.3). I undantagsfall, under villkor som den nationella tillsynsmyndigheten bestämmer, kan dock överlämnande ske vid lämpliga anläggningar. Varje undantag som beviljas måste meddelas kommissionen och alla nationella tillsyns- myndigheter. Innebörden av kravet på utdelning minst fem arbets-

Gällande rätt

SOU 2023:4

dagar i veckan och möjligheten till undantag från kravet behandlar vi närmare i avsnitt 9.1.

Varje medlemsstat ska besluta om nödvändiga åtgärder för att de samhällsomfattande tjänsterna ska omfatta följande minimipresta- tioner (artikel 3.4):

•Insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser som väger högst 2 kg.

•Insamling, sortering, transport och utdelning av postpaket som väger högst 10 kg.

•Tjänster för rekommenderade och assurerade försändelser.

De nationella tillsynsmyndigheterna får höja viktgränsen för vad som täcks av de samhällsomfattande tjänsterna när det gäller postpaket till högst 20 kg (artikel 3.5). Medlemsstaterna är dock alltid skyldiga att se till att postpaket på upp till 20 kg som tas emot från andra med- lemsstater överlämnas inom deras territorium, oavsett vilken vikt- gräns för postpaket som bestämts beträffande de samhällsomfattande tjänsterna i just denna medlemsstat. De samhällsomfattande tjäns- terna ska täcka såväl nationella som gränsöverskridande tjänster (artikel 3.7).

Varje medlemsstat ska säkerställa att tillhandahållandet av sam- hällsomfattande tjänster garanteras (artikel 4.1). För att göra detta får medlemsstaterna utse ett eller flera företag att tillhandahålla sam- hällsomfattande tjänster så att hela det nationella territoriet täcks. Det är också möjligt att utse olika företag att tillhandahålla olika delar av de samhällsomfattande tjänsterna eller täcka olika delar av det nationella territoriet. (artikel 4.2)

Bestämmelsen i artikel 4.2 infördes genom 2008 års postdirektiv. I skäl 23 i detta direktiv angavs att i den fram till då gällande lydelsen av postdirektivet gällde att tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster i första hand skulle ske genom att tillhandahållare av sam- hällsomfattande tjänster utses. I skälet framhölls emellertid att ökad konkurrens och valfrihet innebar att medlemsstaterna borde till- erkännas ytterligare flexibilitet att fastställa det effektivaste och lämp- ligaste sättet att tillhandahålla de samhällsomfattande tjänsterna. Enligt vad som vidare uttalades borde samtidigt principerna om objektivitet, öppenhet, icke-diskriminering, proportionalitet och minsta möjliga snedvridning av marknaden följas för att säkerställa det fria utbudet

SOU 2023:4

Gällande rätt

av posttjänster på den inre marknaden. Medlemsstaterna skulle enligt detta skäl få tillämpa en eller flera av följande möjligheter: att mark- naden tillhandahåller samhällsomfattande tjänster, att ett eller flera företag utses att tillhandahålla olika delar av samhällsomfattande tjäns- ter eller att täcka olika delar av landet och att tjänsterna upphandlas offentligt. Slutligen uttalas att om en medlemsstat beslutar sig för att utse ett eller flera företag för att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster eller olika delar av samhällsomfattande tjänster, måste det garanteras att tillhandahållarna av de samhällsomfattande tjänsterna åläggs att följa kvalitetskraven på de samhällsomfattande tjänsterna på ett öppet och proportionerligt sätt.

Artikel 5 innehåller några ytterligare krav på de samhällsomfat- tande tjänsterna. Bland annat ska användarna erbjudas samma tjänst under jämförbara förhållanden och tjänsterna utvecklas som svar på den tekniska, ekonomiska och sociala omgivningen samt på använ- darnas behov.

Medlemsstaterna ska alltså enligt artikel 3.1 säkerställa att an- vändarna har tillgång till posttjänster av fastställd kvalitet. I direktivet fastställs inte några kvalitetskrav för inrikes posttjänster. I stället före- skrivs att medlemsstaterna ska säkerställa att normer för kvaliteten på de samhällsomfattande tjänsterna bestäms i syfte att garantera post- service och hög kvalitet. Kvalitetsnormerna ska särskilt inriktas på befordringstider och tjänsternas regelbundenhet och tillförlitlighet (artikel 16). Medlemsstaterna ska besluta om kvalitetsnormer för post inom landet och säkerställa att de är förenliga med de normer som beslutas för gränsöverskridande tjänster inom unionen (artikel 17).

För gränsöverskridande tjänster inom unionen finns kvalitets- normer i Bilaga II till postdirektivet. Kvalitetsnormerna innebär att 85 procent av försändelserna ska ha överlämnats till adressaten inom tre arbetsdagar från avlämningsdatum och 97 procent ska ha över- lämnats efter fem dagar från avlämningsdatum. Kvalitetsnormerna i respektive medlemsland ska bestämmas i förhållande till befordrings- tiden för postförsändelser inom den snabbaste normalkategorin, be- räknad från inlämning till utdelning. Normerna måste uppfyllas inte bara för det totala flödet inom gemenskapstrafiken i dess helhet utan också för varje bilateralt flöde mellan två medlemsstater. Det finns en möjlighet för nationella tillsynsmyndigheter att meddela undan- tag från kvalitetsnormerna i bilaga II om extraordinära situationer med avseende på infrastruktur eller geografiska förhållanden kräver

Gällande rätt

SOU 2023:4

det (artikel 18). Om det blir aktuellt ska myndigheten genast under- rätta kommissionen om beslutet.

3.2.2Finansiering av samhällsomfattande posttjänster

I artikel 7 i postdirektivet anges att medlemsstaterna får finansiera tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster på följande sätt eller på annat sätt som är förenligt med fördraget.

•Medlemsstaterna får garantera tillhandahållandet av samhällsom- fattande tjänster genom upphandling i enlighet med gällande be- stämmelser och föreskrifter om offentlig upphandling.

•Om skyldigheten innebär en nettokostnad och utgör en orimlig ekonomisk belastning för tillhandahållaren får medlemsstaten

a)införa ett system för att med offentliga medel kompensera berörda företag, eller

b)ett system för att fördela nettokostnaden mellan tillhanda- hållare och/eller användare. För detta ändamål får inrättas en kompensationsfond som finansieras av tillhandahållare och/eller genom avgifter från användare och som för detta ändamål för- valtas av ett av förmånstagaren eller förmånstagarna oberoende organ. I bilaga I till 2008 års postdirektiv finns riktlinjer för beräkningen av den eventuella nettokostnaden för att tillhanda- hålla samhällsomfattande tjänster.

Denna bestämmelse infördes genom 2008 års postdirektiv. I skälen i detta direktiv förklarades att medlemsstaterna kan använda även andra i unionslagstiftningen godkända finansieringsalternativ, exem- pelvis att besluta att vinster som härrör från annan verksamhet som tillhandahållarna av samhällsomfattande tjänster bedriver och som inte omfattas av tillämpningsområdet för de samhällsomfattande tjänsterna helt eller delvis ska användas till att finansiera de samhälls- omfattande tjänsternas nettokostnader, förutsatt att detta stämmer överens med fördraget (skäl 26).

SOU 2023:4

Gällande rätt

3.2.3Prissättning och redovisning

Postdirektivet innehåller vidare regler om prissättning och redovis- ning. Bland annat föreskrivs att priserna för var och en av de tjänster som ingår i den samhällsomfattande tjänsten ska vara rimliga, kost- nadsrelaterade och ge incitament till ett effektivt tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster, öppna för insyn och icke-diskrimi- nerande (artikel 12). Vi återkommer till innebörden av prissättnings- kraven i avsnitt 9.3–9.6.

Artikel 14 innehåller redovisningsbestämmelser. Enligt dessa ska tillhandahållarna av samhällsomfattande tjänster i den interna redo- visningen ha skilda konton för att tydligt skilja mellan tjänster och produkter som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna och de som inte gör det. Artikeln innehåller också bestämmelser om kostnads- fördelning, bland annat om hur gemensamma kostnader ska förde- las. Dessa frågor behandlar vi närmare i avsnitt 9.2.

3.3Postlagen och postförordningen

3.3.1Den samhällsomfattande posttjänsten

Den lag som reglerar postverksamhet och den samhällsomfattande posttjänsten är postlagen (2010:1045). Kompletterande bestämmel- ser finns i postförordningen (2010:1049).

Definitioner

I 1 kap. 2 § postlagen definieras vissa begrepp. Med samhällsomfat- tande posttjänst avses en posttjänst som ska finnas i hela landet, som är av god kvalitet och som innebär att alla användare kan ta emot postförsändelser och till rimliga priser för befordran kan avlämna sådana försändelser. Posttjänst definieras i sin tur som insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser mot betal- ning, och med postförsändelse avses en adresserad försändelse som väger högst 20 kg och som överlämnas i den slutliga form i vilken den ska transporteras av en tillhandahållare av posttjänster. I för- arbetena förklaras, precis som anges i postdirektivet, att i begreppet postförsändelse ingår förutom brev även till exempel böcker, kata-

Gällande rätt

SOU 2023:4

loger, tidningar, tidskrifter och paket.2 Den samhällsomfattande posttjänsten omfattar alltså bland annat brev, paket, tidskrifter och dagstidningar om de väger högst 20 kg och är adresserade.

Av de olika försändelser som ingår i begreppet postförsändelse definieras brev i postlagen. Med en sådan försändelse avses en adres- serad försändelse som är innesluten i kuvert eller annat omslag och som väger högst 2 kg samt vykort, brevkort och liknande försändelser. Även adresserade försändelser i plastomslag, till exempel tidskrifter, utgör brev.3 Brev omfattas av fler regler i postlagen än andra post- försändelser, till exempel av regler om hur brev som inte kan delas ut till mottagaren ska hanteras. Vissa av dessa regler redogör vi för i avsnitt 15.3.2. Sådana bestämmelser finns inte för till exempel paket.

Postverksamhet är en del av begreppet posttjänst eftersom post- verksamhet är begränsad till regelbunden insamling, sortering, trans- port och utdelning av brev mot betalning. Distinktionen mellan post- verksamhet och posttjänst har betydelse bland annat på så sätt att det krävs tillstånd för postverksamhet men inte för andra posttjänster. Tillståndskravet gäller alltså inte paketverksamhet.

Tillståndskrav

Enligt postlagen krävs det alltså tillstånd för att bedriva postverk- samhet. Tillstånden beviljas av Post- och telestyrelsen (PTS). Till- stånd att bedriva postverksamhet får förenas med vissa villkor. Bland annat får en tillståndshavare åläggas att tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten. Det är på detta sätt som post- företag utses att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten i Sverige.

3.3.2Vissa krav på den samhällsomfattande posttjänsten

I 3 kap. 1 § postlagen föreskrivs vissa krav på den samhällsomfat- tande posttjänsten och ges ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vilka tjänster som ska ingå i denna posttjänst och om krav på befordringstider. I paragrafen anges de krav som den samhällsomfat-

2Prop. 2009/10:216, Ny postlag, s. 87.

3Prop. 1993/94:38, Postlag och en förändrad verksamhetsform för Postverket m.m., s. 152.

SOU 2023:4

Gällande rätt

tande posttjänsten ska uppfylla utöver de krav som ställs upp i defi- nitionen i 1 kap. 2 § postlagen.

Insamling och utdelning av postförsändelser fem dagar i veckan

För den samhällsomfattande posttjänsten gäller att det varje arbets- dag och minst fem dagar i veckan, utom under omständigheter eller geografiska förutsättningar som tillståndsmyndigheten bedömer ut- gör skäl för undantag, ska göras minst en insamling och en utdelning av postförsändelser (3 kap. 1 § 1).

PTS har utfärdat allmänna råd om utdelning av post inom den samhällsomfattande posttjänsten.4 I råden anges bland annat hur ut- delning i tätort respektive utanför tätort bör ske samt hur postlådor och fastighetsboxar ska vara placerade. De allmänna råden upphävs den 1 april 2023 i och med att PTS föreskrifter om utdelning av post träder i kraft.5 Enligt föreskrifterna kommer utdelning av postför- sändelser som huvudregel ske i postmottagarens postanordning. Post- mottagare som idag har 200 meter till sin postanordning ska inte få ännu längre avstånd. Tillhandahållaren kommer under vissa förut- sättningar att ha möjlighet att anvisa en ny plats för postanordning inom 200 meter från postmottagarens adressplats, i normalfallet entrén till byggnaden där postmottagaren bor.

För närvarande gäller emellertid beträffande utdelning i tätort enligt råden att i villaområden bör post delas ut i postlådor som mon- teras utmed brevbärarens väg i lådsamling eller vid respektive fastig- hets tomtgräns. I flerfamiljshus bör post som huvudregel delas ut i fastighetsbox i entréplan eller utomhus. Vid utdelning i tätort gäller att postmottagare som på grund av ålder eller funktionsnedsättning inte har möjlighet att hämta sin post i fastighetsbox eller i postlåda i lådsamling på begäran bör få sin post utdelad vid tomtgränsen eller i postinlägg i lägenhetsdörren. Den som är 80 år eller äldre har alltid rätt att på begäran få sådan service medan postoperatören har rätt att kräva läkarintyg för att styrka funktionshinder av dem som är yngre.

Utanför tätort bör post delas ut i postlåda, som vanligtvis placeras i lådsamling, utmed brevbärarens färdväg. Det anges också att post-

4PTS allmänna råd om utdelning av post vid tillhandahållande av samhällsomfattande post- tjänst, PTSFS 2008:6.

5 PTS föreskrifter och allmänna råd om utdelning av post vid tillhandahållandet av samhälls- omfattande posttjänst, PTSFS 2022:20.

Gällande rätt

SOU 2023:4

operatören bör dela ut post till postmottagare som bor mindre än 200 meter in på sidoväg från brevbärarens huvudväg i en lådsamling vid huvudvägen. Vidare bör postoperatören dela ut post längs sido- väg om det finns minst två postmottagare som är stadigvarande bo- satta eller verksamma per kilometer sidoväg. Beträffande utdelning utanför tätort finns inte några bestämmelser om utdelning i postlåda vid tomtgränsen för personer som fyllt 80 år eller har en funktions- nedsättning. En sådan tjänst regleras emellertid i Postnords tillstånds- villkor och upphandlats av PTS.

I de allmänna råden finns också föreskrifter om s.k. värdeförmed- ling. Med sådan avses in- och utlämning av rekommenderade försän- delser och paket, inklusive postförskott, samt försäljning av frimärken. I råden anges att värdeförmedling bör tillhandahållas vid postopera- törens serviceställen eller, då serviceställe saknas inom rimligt avstånd, i anslutning till den ordinarie postgången. När värdeförmedling till- handahålls i anslutning till den ordinarie postutdelningen bör mot- tagare som bor högst 200 meter från huvudvägen kunna beställa värde- förmedling i anslutning till bostaden upp till två gånger per vecka och mottagare som bor 200–1 000 meter från huvudvägen kunna göra det upp till en gång per vecka.

Huvudregeln är alltså att paket hämtas ut hos postombud men den som får post genom lantbrevbäringen kan få paket utdelade genom brevbäraren. I praktiken fungerar paketdistributionen via lantbrev- bäringen på så sätt att mottagaren efter avisering om att ett paket har kommit till ombudet kan boka utkörning via telefon eller Postnords webbplats. Denna möjlighet att boka utkörning av paket brukar kal- las kompletterande postservice.

Befordringstid

Vidare gäller för den samhällsomfattande posttjänsten att de bestäm- melser om befordringstider som meddelats av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska efterlevas (3 kap. 1 § 3).

Regeringen har i 6 § postförordningen föreskrivit att minst 95 pro- cent av de inrikes brev som har lämnats in för tvådagarsbefordran före angiven senaste inlämningstid ska ha delats ut inom två påfölj- ande arbetsdagar, oavsett var i landet breven har lämnats in.

SOU 2023:4

Gällande rätt

Även gränsöverskridande postbefordran inom den samhällsomfat- tande posttjänsten regleras i 6 § postförordningen. För att de krav som ställs i bilaga II i postdirektivet ska uppfyllas föreskrivs att adresse- rade försändelser upp till 2 kg som har lämnats in för gränsöver- skridande postbefordran inom den snabbaste normalkategorin inom Europeiska unionen ska uppfylla följande krav: minst 85 procent av försändelserna ska ha delats ut inom tre påföljande arbetsdagar och minst 97 procent av försändelserna ska ha delats ut inom fem på- följande arbetsdagar.

Övriga krav på den samhällsomfattande posttjänsten

I postlagen föreskrivs också att expeditions- och inlämningsställena ska ligga så tätt att användarnas behov beaktas (3 kap. 1 § 2).

Det ska även vara möjligt att försäkra postförsändelser (skicka assu- rerade försändelser) och att få kvitto från mottagaren på att en post- försändelse har tagits emot (rekommenderad försändelse) (punkten 4). Slutligen ska villkoren för tjänsten vara allmänt tillgängliga (punkten 6). Det innebär att allmänna villkor, prislistor och kvalitetsnormer för den samhällsomfattande posttjänsten ska hållas tillgängliga för allmänheten.

Regeringen och PTS har genom 3 kap. 1 § andra stycket postlagen respektive 6–7 §§ postförordningen bemyndigande att meddela före- skrifter om vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande post- tjänsten, om på vilket sätt utdelning ska fullgöras och om krav på befordringstider. I förarbetena framhålls att en precisering av vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten är av vikt både för användarna och postbefordringsföretagen så att det är tydligt hur stort det offentliga åtagandet är.6 PTS har inte beslutat några föreskrifter om vilka tjänster som ska ingå i tjänsten.

6Prop. 2009/10:216, Ny postlag, s. 95.

Gällande rätt

SOU 2023:4

3.3.3Prissättning, redovisning och finansiering av den samhällsomfattande posttjänsten

Prissättningen av den samhällsomfattande posttjänsten

Precis som föreskrivs i postdirektivet ska prissättningen av den sam- hällsomfattande posttjänsten vara öppen för insyn, icke-diskrimine- rande och kostnadsorienterad samt främja ett effektivt tillhandahål- lande av tjänsten (3 kap. 2 §).

Insynskravet innebär att utbudet av samhällsomfattande post- tjänster, leverans- och användarvillkor och kvaliteten på tjänsterna samt priser ska hållas tillgängliga för allmänheten.7

Kravet på icke-diskriminering medför att priser och andra villkor för den samhällsomfattande posttjänsten ska tillämpas lika för alla användare som uppfyller villkoren för tjänsten.

Kostnadsorienteringskravet motsvarar postdirektivets krav att pris- erna ska vara kostnadsrelaterade. Vad som avses med kostnadsorien- terade priser anges inte närmare i lag eller förarbeten. Enligt 10–11 §§ postförordningen får PTS meddela föreskrifter om kraven på kost- nadsorienterade priser. PTS har inte meddelat några sådana före- skrifter men har i de tillståndsvillkor som gäller för tillhandahållaren av den samhällsomfattande posttjänsten förtydligat bland annat hur redovisning av rabatter ska gå till och hur kalkylering och redovis- ning ska utformas så att tillståndsmyndigheten kan kontrollera att priserna är rimliga, kostnadsorienterade och icke-diskriminerande.8

I avsnitt 9.3–9.6 behandlar vi innebörden av postdirektivets och postlagens prissättningsregler närmare.

Prishöjningstak

I postlagen ges regeringen möjlighet att meddela föreskrifter om att priser för tjänster som ingår i postverksamhet och som omfattas av den samhällsomfattande posttjänsten inte får överstiga vissa nivåer (3 kap. 3 §). Med stöd av sitt mandat har regeringen i 9 § postförord- ningen infört ett prishöjningstak för befordran av inrikes, frimärkta brev som har lämnats in för tvådagarsbefordran och som väger högst 250 gram. Taket innebär att priset inte får höjas mer än summan av

7Prop. 2009/10:216, Ny postlag, s. 58.

8Post- och telestyrelsens beslut den 20 februari 2020, dnr 19-13285.

SOU 2023:4

Gällande rätt

den procentuella ökningen av konsumentprisindex mellan juli när- mast föregående år och juli året dessförinnan och den procentuella förändringen närmast föregående år av antalet sådana brev multipli- cerat med en faktor som motsvarar den förändring av genomsnitts- kostnaden för befordran av breven som förändringen ger upphov till. Enligt 9 a § postförordningen ska PTS minst vart tredje år fastställa faktorn som motsvarar förändringen.

Krav på tydlig redovisning

I 3 kap. 2 § andra stycket postlagen finns särskilda regler om hur den som har utsetts att tillhandahålla hela eller delar av den samhälls- omfattande posttjänsten ska ställa upp sin interna redovisning. Bland annat gäller att tillhandahållaren ska ha olika konton för att tydligt skilja mellan tjänster och produkter som ingår i den samhällsomfat- tande posttjänsten och de som inte gör det.

Finansiering av den samhällsomfattande posttjänsten

Enligt 3 kap. 4 § postlagen ska tillgången till den samhällsomfattande posttjänsten tillförsäkras genom upphandling om det är nödvändigt med hänsyn till kostnaderna för att tillhandahålla tjänsten. Av för- arbetena framgår att upphandling bedömdes vara det mest ändamåls- enliga sättet att säkerställa tjänsten till en så låg kostnad för det all- männa som möjligt.9

I förarbetena till bestämmelsen anges att upphandling ska ske om kostnaderna för att tillhandahålla tjänsten skulle utgöra en orimlig ekonomisk belastning. Enligt förarbetena kunde ett företag således inte förpliktigas att utan ersättning tillhandahålla en tjänst som skulle innebära en oskälig kostnad. Regeringen förklarade också att vid be- dömningen av om tillhandahållaren kan drabbas av orimliga kostnader skulle hänsyn tas till tjänsten som helhet. Enligt regeringen skulle omständigheten att en tjänst är olönsam att tillhandahålla i viss gles- bygd kunna till exempel kompenseras av att den är lönsam i tätare befolkade delar av landet.10

9Prop. 2009/10:216, Ny postlag, s. 48–49. 10 Prop. 2009/10:216, Ny postlag, s. 97.

4Den faktiska samhällsomfattande posttjänsten i Sverige

4.1Den samhällsomfattande posttjänsten tillhandahålls av Postnord

I Sverige har den samhällsomfattande posttjänsten hittills säkerställts genom att Post- och telestyrelsen (PTS) i tillståndsvillkoren för Post- nord Group AB (Postnord) ålagt bolaget att tillhandahålla den sam- hällsomfattande posttjänsten. Det senaste beslutet om tillståndsvillkor är från den 18 februari 2022.1

Enligt beslutet ska Postnord tillhandahålla hela den samhällsom- fattande posttjänsten. Som skäl för att utse Postnord att tillhandahålla hela denna tjänst angav PTS inledningsvis att postlagens redovisnings- regler och vissa av prissättningsreglerna träffar endast en utsedd till- handahållare. Såväl prissättningsreglerna som redovisningsreglerna var enligt myndigheten nödvändiga för att den skulle kunna utöva en effektiv tillsyn över prissättningen och i sig skäl för att utse tillhanda- hållare av den samhällsomfattande posttjänsten. Mot bakgrund av behovet av att kunna utöva tillsyn bedömde PTS därför att tillhanda- hållare ska utses.

PTS angav också som skäl för sitt beslut att den samhällsomfat- tande posttjänsten inte i någon del tillgodoses i tillräcklig omfatt- ning av marknadens aktörer i konkurrens på kommersiella grunder. Beslutet skulle därför omfatta en skyldighet att tillhandahålla hela den samhällsomfattande posttjänsten.

Slutligen bedömde myndigheten att Postnord är den enda opera- tören som har ett rikstäckande nät med 100 procent av landets post- mottagare och den enda av de större postoperatörerna som har ut- delning fem dagar i veckan. Mot denna bakgrund ansåg PTS att det

1PTS beslut 2022-02-18, Tillståndsvillkor för Postnord Group AB, dnr 21-12544.

Den faktiska samhällsomfattande posttjänsten i Sverige

SOU 2023:4

inte fanns någon operatör som kunde utgöra ett komplement till Post- nord att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten. PTS ansåg därför att endast Postnord skulle utses att tillhandahålla tjänsten och att skyldigheten skulle gälla hela den samhällsomfattande post- tjänsten.

4.2Tjänster i den samhällsomfattande posttjänsten

Enligt postlagen ingår postförsändelser, dvs. adresserade försändel- ser som väger högst 20 kg, i den samhällsomfattande posttjänsten. Regeringen och PTS har bemyndigande att meddela föreskrifter om vilka tjänster som ska ingå i denna tjänst men några sådana föreskrifter har inte beslutats. Postförordningens bestämmelse att 95 procent av de inrikes brev som har lämnats in för tvådagarsbefordran före an- given senaste inlämningstid ska ha delats ut inom två påföljande arbets- dagar uppfattas som ett krav på att Postnord ska tillhandahålla en tjänst med tvådagarsbefordran. I övrigt är det upp till Postnord att bestämma vilka närmare tjänster som erbjuds, dock att bolaget måste erbjuda befordran av de olika försändelser som omfattas av den sam- hällsomfattande posttjänsten och uppfylla till exempel kravet på ut- delning minst fem dagar i veckan.

När det gäller frågan vad som avses med tjänst finns det i post- lagen regler om redovisning av de olika tjänster som ingår i den sam- hällsomfattande posttjänsten. PTS utövar tillsyn över redovisningen. I det sammanhanget tillämpar PTS begreppet på så sätt att med tjänst avses i huvudsak enskilda tjänster eller kategorier av tjänster som de framgår av Postnords prislistor och villkor.

Postnord erbjuder ett trettiotal sådana tjänster. Tjänsterna avser brev, paket, tidskrifter, dagstidningar och adresserad reklam. Vad gäller brev och paket finns det tjänster som är riktade särskilt till privat- personer och tjänster riktade särskilt till myndigheter och företag.

Bland brevtjänster riktade till privatpersoner finns frimärkta brev och bland tjänsterna till myndigheter och företag finns brev som frankeras med frankeringsmaskin eller skickas med porto betalt. Stora avsändare erbjuds tjänster för s.k. sändningar, dvs. större mängder försändelser med samma format och vikt och som vanligtvis kuver- teras direkt i ett tryckeri. För sådana brev finns det en tjänst med utdelning inom en till två dagar (1:a-klassbrev sändning) och en annan

SOU 2023:4

Den faktiska samhällsomfattande posttjänsten i Sverige

tjänst med utdelning inom fyra dagar (Ekonomibrev sändning). Post- nord erbjuder också en tjänst som kallas för varubrev och som är riktad till e-handelsföretag som skickar varor som väger högst 2 kg. För sådana brev finns både en tjänst med utdelning över natt och en tjänst med senare utdelning. För vanliga brev finns också en express- brevstjänst med befordran över natt.

Även beträffande paket finns flera olika tjänster, särskilt för av- talskunder. Dessa kunder erbjuds tjänster med uthämtning hos post- ombud och med hemleverans. Beträffande tidskrifter tillhandahålls dels en tjänst med utdelning en eller två dagar efter inlämning (Post- tidning A), dels en tjänst med utdelning inom fyra dagar (Posttid- ning B). För adresserad reklam finns en tjänst som motsvarar tjänsten Ekonomibrev sändning.

Postnord erbjuder också olika tjänster för utrikesförsändelser, och tjänster avseende rekommenderade försändelser och försäkrade postförsändelser.

Utöver de nämnda tjänsterna erbjuder Postnord en rad tjänster som inte ingår i den samhällsomfattande posttjänsten.

4.3Insamlings- och utdelningsfrekvens

4.3.1Undantag från utdelning fem dagar i veckan

Post som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten ska som huvud- regel samlas in och delas ut minst fem arbetsdagar i veckan. PTS får emellertid medge undantag från detta krav.

PTS har medgett sådant undantag i Postnords tillståndsvillkor. Myndigheten har i dessa angett att Postnord får göra undantag i områden som är särskilt glest befolkade, i områden som saknar bil- väg som är farbar året runt och i områden med öar utan fast land- förbindelse och som saknar reguljär färjetrafik under en eller flera av veckans dagar. Insamlings- och utdelningsfrekvensen får dock aldrig understiga två dagar i veckan.2

Sedan 1990-talet finns en politisk målsättning att antalet hushåll utan femdagarsutdelning inte får öka. Under 1990-talet var det 1 600 hushåll som inte hade femdagarsutdelning. Vid slutet av 2019 var

2Se punkten 1.2 i PTS beslut 18.2.2022 om tillståndsvillkor för Postnord, dnr 21-12544.

Den faktiska samhällsomfattande posttjänsten i Sverige

SOU 2023:4

antalet hushåll i Sverige med färre utdelningsdagar än fem dagar i veckan 1 293.3

4.3.2Postnords varannandagsutdelning

I januari 2021 började Postnord införa s.k. varannandagsutdelning och sedan den 2 maj 2022 sker utdelning enligt den modellen i hela landet. Utdelningsmodellen bygger på att merparten brev delas ut varannan dag medan varubrev och expressbrev delas ut varje dag. Paket delas som regel inte ut tillsammans med brev och påverkas där- för inte av förändringen utan delas precis som tidigare ut varje dag, i den mån de inte lämnas ut hos postombud.

PTS har i ett tillsynsbeslut4 bedömt att modellen med varannan- dagsutdelning uppfyller postlagens krav på utdelning fem dagar i veckan. Som skäl för denna bedömning angav PTS bland annat att alla pakettjänster, varubrev och expressbrev som ska direkt till mot- tagaren delas ut varje helgfri vardag, att Postnord erbjuder en till- läggstjänst för daglig utdelning av postdistribuerad tidning samt att försändelser som ska till postombud, postboxar, företagscenter, stor- kundsnummer eller till företag med utkörningsavtal levereras helg- fria vardagar.

3PTS, Svensk postmarknad 2020, PTS-ER-2020:10, s. 25.

4PTS beslut den 24 juni 2021 – avslut av tillsyn av Postnords nya produktionsmodell i Malmö terminalområde, dnr 21-108.

5 Postmarknaden

5.1Den svenska postmarknaden

Postmarknaden består av två delmarknader: brevmarknaden och paket- marknaden. Brevmarknaden riktar sig traditionellt i första hand mot kommunikation, det vill säga distribution av skriftliga meddelanden, medan paketmarknaden omfattar distribution av varor och andra fysiska föremål.

I postlagen avses med brev en adresserad försändelse som väger högst 2 kg. Begreppet paket är inte definierat i vare sig postdirektivet eller postlagen. Vi använder termen för försändelser som väger 2– 20 kg. Post- och telestyrelsen (PTS) har infört termen paketbrev för småpaket som i postlagens mening är brev och som i vart fall delvis delas ut i regelbundna utdelningsslingor.

Den faktiska posthanteringen stämmer väl överens med brev- definitionen. Postnord hanterar brev, inklusive paketbrev, i sitt brev- nät med särskilda sorteringsanläggningar för brev, medan bolaget hanterar paket i ett särskilt nät. Breven delas ut av brevbärare medan paket delas ut av personal i paketverksamheten, om de inte hämtas ut hos postombud.

5.1.1Den svenska brevmarknaden

Brev som är avsedda för skriftliga meddelanden brukar delas in i brev- lådepost, kontorspost och sändningar. Med sändningar avses serier av försändelser med samma format och vikt och som vanligtvis pro- duceras industriellt och med hjälp av datorstöd. Sändningarna om- fattar ungefär 83 procent av volymerna på den svenska brevmarknaden. Sändningsbrev produceras i regel i tryckerier som även kuverterar och sorterar posten.

Postmarknaden

SOU 2023:4

Med kontorspost avses post som normalt frankeras i frankerings- maskin och vanligtvis distribueras som enstaka försändelser. Kontors- posten omfattar cirka 12 procent av volymerna på den inrikes brev- marknaden och består framför allt av enstaka försändelser som skickas från företag och andra organisationer till hushåll och företag.

Med brevlådepost avses post som postas i brevlåda, vanligtvis frankerad med frimärken, och distribueras som enstaka försändelser. Brevlådeposten omfattar 5 procent av volymerna på den inrikes brev- marknaden.

Brevmängdernas utveckling

Sedan millennieskiftet har brevvolymen i Sverige sjunkit varje år. Under 2020 var minskningen större än något tidigare år och uppgick till 11,8 procent. 2021 låg minskningen på 5,4 procent (7,1 procent om paketbrev räknas bort). Det tredje kvartalet 2022 var Postnords brevmängder 12 procent lägre än det tredje kvartalet 2021. Under perioden 2000–2021 sjönk den totala brevvolymen med 56 procent. År 2000 skickades 3,426 miljarder brev medan det 2021 skickades 1,505 miljarder brev.

Utvecklingen med minskande brevmängder har accelererat under senare år. Under perioden 2000 till 2010 var den kumulativa genom- snittliga årliga förändringen (CAGR) –1,7 procent, men under perio- den 2010–2021 låg den på –5,7 procent. Dessa siffror inkluderar totala volymer av brevförsändelser, alltså både traditionella brev och paket- brev. Om paketbreven exkluderas är nedgången kraftigare.

För 1997–2021 ser kurvan för volymutvecklingen ut på följande sätt.

SOU 2023:4

Postmarknaden

Figur 5.1 Utvecklingen av totala brevvolymer i tusental 1997–2021

Källa: PTS, Svensk postmarknad 2021.

Som framgår av figur 5.1 ovan och tabell 5.1 nedan har minskningen varit kraftigare sedan 2017.

Tabell 5.1	Antal brev i Sverige 2016–2021 samt 2000

År	Antal miljoner brev	Index (100 = år 2000)
2000	3 426,3	100
…

2016	2 273,1	66,3
2017	2 201,8	64,3
2018	2 018,4	58,9
2019	1 805,5	52,7

2020	1 592,5	46,4
2021	1 505,9	44,0

Källa: PTS, Svensk postmarknad 2021 och Svensk postmarknad 2022.

Sedan 2000-talets början har Sveriges befolkning ökat med 18 pro- cent. Samtidigt som brevmängderna har sjunkit har alltså antalet av- lämningsställen ökat.

Postmarknaden

SOU 2023:4

5.1.2Volymer och omsättning på brevmarknaden under 2021

Under 2021 skickades alltså cirka 1,5 miljarder brevförsändelser inom Sverige. Av dessa var ungefär 1,4 miljarder traditionella brev och cirka 73 miljoner paketbrev. Omsättningen uppgick till 9,2 miljarder kronor under 2021, varav traditionella brev stod för 7,2 miljarder kronor och paketbrev för 2 miljarder kronor.

Jämfört med föregående år minskade den totala brevmarknaden 2021 med 5,4 procent i termer av volymer men ökade med 1,1 procent i termer av omsättning. Om totalsiffrorna delas upp framgår att tra- ditionella brev minskade både i termer av volymer (–7 procent) och i termer av omsättning (–9 procent) medan paketbreven ökade både räknat i volymer (+45 procent) och omsättning (+74 procent).

Tabell 5.2 Volymer och omsättning på brevmarknaden 2021

Brevmarknaden	Volymer	Omsättning	Förändring	Förändring
(tusental)	2021	2021	2020–2021	2020–2021
			Volymer	Omsättning
Totala brevförsän-	1 505 919	9 197 255	–5,4 %	1,1 %
delser 0–2 kg
Varav brev	1 433 223	7 230 240	–7,1 %	–9,3 %
Varav paketbrev	72 696	1 967 015	45,3 %	74,6 %

Källa: PTS, Svensk postmarknad 2022.

5.1.3Konkurrenssituationen på brevmarknaden

Marknaden för brev (riktad mot skriftliga meddelanden)

Som vi har beskrivit i kap. 3 krävs tillstånd för att regelbundet dela ut brev mot betalning. I maj 2022 hade 25 företag tillstånd att be- driva postverksamhet i Sverige.

Postnord har sedan liberaliseringen av brevmarknaden i början av 1990-talet haft en stark ställning på brevmarknaden. Efter liberali- seringen ökade först antalet operatörer med tillstånd. I slutet av 1997 hade cirka 100 företag tillstånd att bedriva postverksamhet. Därefter vände utvecklingen, och i maj 2022 var alltså 25 postoperatörer verk- samma på den svenska brevmarknaden.

SOU 2023:4

Postmarknaden

På marknaden för stora sändningar (inlämningar med minst 500 brev) är Postnord och Citymail de två huvudsakliga konkurrenterna. Postnord täcker hela Sverige medan Citymails utdelningsverksam- het når cirka 54 procent av alla mottagare.

För rikstäckande befordran av enstaka brev är Postnord i prak- tiken den enda postoperatören. På lokal nivå utgörs konkurrensen av ett tjugotal lokalt verksamma postoperatörer med förhållandevis små volymer.

Postnord har rent faktiskt monopol på all rikstäckande brevlåde- post, det vill säga brev som läggs på brevlåda. Den marginella kon- kurrens som finns avser lokalpost på ett fåtal orter. När det gäller rikstäckande kontorspost (osorterad post från företag och organisa- tioner) har Postnord också en mycket stark ställning. Konkurrens finns från operatören Mailworld Office vars affärsidé är att samla in kontorspost och konvertera den till sändningar. Under 2020 samlade Mailworld Office in drygt 14 miljoner försändelser. Dessa överläm- nades till Citymail eller Postnord för slutlig utdelning.

Postnord är fortfarande den största aktören på marknaden för tra- ditionella brevtjänster, och hade under 2021 en marknadsandel på mellan 75 och 80 procent i termer av volymer. Citymail hade det året en marknadsandel om mellan 20 och 25 procent. Därefter har de tio företagen inom morgontidningsdistributionen (MTD) sammantaget mellan 1 och 5 procent av marknaden medan övriga postoperatörer tillsammans hade mindre än 1 procent av marknaden.

Tabell 5.3 Marknadsandelar på marknaden för brev 0–2 kg (exklusive paketbrev (2021)

Operatör	Marknadsandel, volym	Marknadsandel, omsättning
Postnord	75–80 % (–3)	85–90 % (–1)
Citymail	20–25 % (2)	10–15 % (1)
MTD	1–5 % (0)	<1 % (0)
13 aktörer med enskilt <1 %	<1 % tillsammans	<1 % tillsammans

Källa: PTS, Svensk postmarknad 2022.

Marknaden för paketbrev (lättare varuförsändelser i brevflödet)

Brevmarknaden omfattar alltså både traditionella brev och lättare varu- försändelser som går i brevflödet. Den senare delmarknaden har ökat kraftigt under senare år, i takt med att e-handeln har ökat.

Postmarknaden

SOU 2023:4

Postnord är den största aktören på marknaden för paketbrev, med en marknadsandel på mellan 75 och 80 procent i termer av volymer. Näst störst är MTD, som med sitt gemensamma varumärke Early Bird har en sammanlagd marknadsandel på mellan 15 och 20 pro- cent. Därefter kommer Citymail med en marknadsandel på mellan 1 och 5 procent, medan övriga aktörer på marknaden tillsammans har en marknadsandel som understiger 1 procent.

Tabell 5.4 Marknadsandelar på marknaden för paketbrev (2021)

Operatör	Marknadsandel, volym	Marknadsandel, omsättning

Postnord	75–80 % (–2)	85–90 % (0)
MTD	15–20 % (2)	10–15 % (0)

Citymail	1–5 % (0)	1–5 % (0)
6 aktörer med enskilt <1 %	<1 % tillsammans	<1 % tillsammans

Källa: PTS, Svensk postmarknad 2022.

5.1.4Paketmarknaden

Antal paket och omsättning

När det gäller paket omfattar postlagen försändelser som väger 2–20 kg, och sådana paket ingår i den samhällsomfattande posttjänsten. Paket- breven konkurrerar emellertid med paket och ingår affärsmässigt i paketmarknaden. Den totala marknaden omfattar därmed både tradi- tionella paket, som går i paketflödet, och paketbrev, som går i brev- flödet.

Paketmarknadens största delmarknad är marknaden för försän- delser som skickas från företag till konsument (B2C). Denna stod 2021 för 66 procent av alla paket, eller 74 procent om paketbreven räknas in i den totala volymen. Därefter följde marknaden för för- sändelser som skickas från företag till företag (B2B). Denna stod för 31 procent av paketen, eller 23 procent om paketbreven räknas in i den totala volymen. Slutligen stod marknaden för försändelser från konsument (C2X) för 3 procent av paketen.

SOU 2023:4

Postmarknaden

Figur 5.2 Andel B2C, B2B och C2X av total paketvolym (2021)

Källa: PTS, Svensk postmarknad 2022.

Jämfört med 2020 hade antalet B2C-paket ökat både i termer av voly- mer (+14 procent) och i termer av omsättning (+17 procent). Likaså hade B2B-paketen ökat (34 procent i termer av volymer och 49 pro- cent i termer av omsättning). Inom C2X-segmentet hade volymerna ökat med cirka 44 procent och omsättningen med 22,5 procent. Även paketbreven hade ökat kraftigt (45 procent baserat på volymer, 75 pro- cent baserat på omsättning).1

Konkurrenssituationen på paketmarknaden

Marknaden för B2C-paket

Som figur 5.2 ovan visar är B2C-marknaden den största delmark- naden. Traditionellt har det vanligaste leveranssättet för B2C-paket varit leverans till mottagarens dörr eller till ombud. Under senare år har leverans till paketskåp blivit ett allt vanligare leveranssätt.

Postnord är den största aktören på marknaden för B2C-paket, med en marknadsandel på 55–60 procent i termer av omsättning. Där- efter följer DHL med en marknadsandel på 10–15 procent, följt av tre företag (Schenker, Instabox, Budbee) som vardera har 5–10 pro- cent av marknaden.2 Fyra företag (Bring Parcels, Best Transport, Airmee och UPS) har vardera mellan 1 och 5 procent. Övriga aktö- rer på marknaden har tillsammans enskilt mindre än 2 procent, och tillsammans cirka 2 procent av marknaden.

1Statistiken härrör från uppgifter som paketoperatörer lämnar till PTS. Den relativt kraftiga ökningen i B2B-volymer reflekterar delvis att myndigheten den senaste insamlingen för första gången fick in data från DSV Road, TNT och FedEx, som alla är relativt stora aktörer på B2B- marknaden.

2 Budbee och Instabox har under hösten 2022 gått ihop och bildat företaget Instabee.

PostmarknadenSOU 2023:4

Tabell 5.5	Marknadsandelar på marknaden av B2C-paket,
	exklusive paketbrev (2021)
	Mätt i omsättning

Operatör		Marknadsandel omsättning B2C-paket,
		exklusive paketbrev
Postnord		50–55 % (–6)
DHL		10–15 % (–1)

Schenker		5–10 % (–2)
Instabox		5–10 % (3)
Budbee		5–10 % (2)
Bring Parcels		1–5 % (1)

Best Transport		1–5 % (0)
Airmee		1–5 % (1)

UPS		1–5 % (O)
4 aktörer enskilt <1 %		ca 2 % tillsammans

Källa: PTS, Svensk postmarknad 2022.

Tabell 5.6 Marknadsandelar på marknaden av B2C-paket, exklusive paketbrev (2021)

Mätt i volym

Operatör	Marknadsandel volym B2C-paket,
	exklusive paketbrev
Postnord	50–55 % (–6)
DHL	10–15 % (–1)

Instabox	10–15 % (5)
Schenker	5–10 % (–3)
Budbee	5–10 % (2)
Bring Parcels	1–5 % (1)

Airmee	1–5 % (1)
UPS	1–5 % (O)

6 aktörer enskilt <2 %	ca 2 % tillsammans

Källa: PTS, Svensk postmarknad 2022.

Marknaden för B2B-paket

Paketmarknadens näst största delmarknad utgörs av distribution mel- lan företag (B2B). Även på denna marknad är Postnord den största aktören, med en marknadsandel på mellan 35 och 40 procent, i ter- mer av omsättning. Därefter följer tre företag med mellan 10 och

SOU 2023:4

Postmarknaden

15 procent (Schenker, TNT och DHL), varefter ytterligare tre före- tag har mellan 5 och 10 procent (UPS, DSV Road, FedEx), följt av Bring Parcels som har mellan 1 och 5 procent av marknaden. Övriga på marknaden har enskilt mindre än 2 procent och en kombinerad marknadsandel på 2 procent.

Tabell 5.7 Marknadsandelar på marknaden för B2B-paket (2021)

Mätt i omsättning

Operatör	Marknadsandel omsättning B2B-paket

Postnord	35–40 % (–10)
Schenker	10–15 % (–6)

TNT	10–15 % (–)
DHL	10–15 % (–3)

UPS	5–10 % (–3)
DSV Road	5–10 % (–)

FedEx	5–10 % (–)
Airmee	1–5 % (1)

Bring Parcels	1–5 % (–2)
2 aktörer enskilt <2 %	ca 2 % tillsammans

Källa: PTS, Svensk postmarknad 2022.

Tabell 5.8 Marknadsandelar på marknaden för B2B-paket (2021)

Mätt i volym

Operatör	Marknadsandel volymomsättning B2C-paket
Postnord	45–50 % (–7)
Schenker	10–15 % (–4)

DHL	10–15 % (–1)
DSV Road	5–10 % (–)
UPS	5–10 % (–2)
Bring Parcels	1–5 % (–2)

TNT	1–5 % (–)
3 aktörer enskilt <2 %	1–5 % (O)

6 aktörer enskilt <2 %	ca 2 % tillsammans

Källa: PTS, Svensk postmarknad 2022.

Postmarknaden

SOU 2023:4

Marknaden för C2X-paket

Marknaden för C2X-paket är en liten men växande delmarknad med fortfarande ett jämförelsevis litet antal aktörer verksamma. Postnord är störst på denna delmarknad (i termer av volymer), med en mark- nadsandel på mellan 40 och 45 procent, följt av Schenker med mellan 35 och 40 procent, DHL med mellan 20 och 25 procent och Buss- gods med mindre än 1 procent.

Tabell 5.9	Marknadsandelar på marknaden för C2X-paket (2021)
	Mätt i volym

Operatör	Marknadsandel (volym) C2X-paket
Postnord	40–45 % (15)
Schenker	35–40 % (–8)

DHL	20–25 % (–6)
Bussgods	<1 %

Källa: PTS, Svensk postmarknad 2021.

Tabell 5.10 Marknadsandelar på marknaden för C2X-paket (2021)

	Mätt i omsättning

Operatör	Marknadsandel (omsättning) C2X-paket

Postnord	50–55 % (7)
Schenker	30–35 % (–4)

DHL	15–20 % (–2)
Bussgods	1–5 % (–1)

Källa: PTS, Svensk postmarknad 2022.

5.1.5Paketmarknaden när även gränsöverskridande försändelser räknas in

PTS hämtar årligen in uppgifter från företag som är verksamma på paketmarknaden.3 Detta sker enligt EU:s paketförordning.4 Denna förordning omfattar paket upp till 31,5 kg, och informationsinsam- lingen avser inrikes paketleveranstjänster, inkommande gränsöverskri- dande paketleveranstjänster (tjänster där avsändaren finns utanför

3PTS, Den svenska paketmarknaden 2021, PTS-ER2022:27.

4Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/644 av den 18 april 2018 om gräns- överskridande paketleveranstjänster, EUT L 112, 2.5.2018, s. 19–28.

SOU 2023:4

Postmarknaden

Sverige och mottagaren i Sverige) och utgående gränsöverskridande paketleveranstjänster (tjänster med avsändaren i Sverige och mot- tagaren utanför Sverige.

Av denna paketmarknad stod 2021 inrikes paketleveranstjänster för 73 procent av marknaden i termer av antalet distribuerade paket, gränsöverskridande utgående paketleveranstjänster för 15 procent och gränsöverskridande inkommande paketleverenstjänster för 11 procent.

Uttryckt i antal paket motsvarar detta 358 miljoner utdelade paket i 2021, varav 263 miljoner paket hade både avsändaren och mottaga- ren i Sverige, 55,5 miljoner paket hade avsändaren i Sverige och mot- tagaren utomlands, och 39,7 miljoner paket hade avsändaren utom- lands och mottagaren i Sverige. I termer av omsättning var det totala värdet på marknaden 22 miljarder kronor under 2021, varav inrikes- marknaden stod för 12,4 miljarder, utgående paket för cirka 6,7 mil- jarder och inkommande paket för cirka 2,9 miljarder.

Postnord hade störst marknadsandel på den totala marknaden, med 40–45 procent av omsättningen och 50–55 procent av volymen. Beträffande de tre delmarknaderna hade Postnord störst marknads- andel på den inrikes marknaden och marknaden för inkommande paket. På marknaden för utgående paket hade emellertid UPS störst marknadsandel när det gällde omsättning (30–35 procent) medan Post- nord hade störst marknadsandel i termer av volymer (35–40 procent).

5.2Postservice – en geografisk översikt

5.2.1Utdelning av post

I Sverige finns ungefär 5,3 miljoner avlämningsställen för post. Med avlämningsställen avses enskilt brevinkast, fack i fastighetsbox, en- skild postlåda, postlåda i lådsamling samt vissa särskilda lösningar i svårtillgänglig geografi. Av dessa avlämningsställen finns ungefär 4,7 miljoner i någon av Sveriges drygt 2 000 tätorter. Strax över 5 mil- joner av avlämningsställena har ett hushåll som postmottagare.

Eftersom Postnord är utsedd att tillhandahålla den samhällsomfat- tande posttjänsten i Sverige delar bolaget ut post till samtliga dessa avlämningsställen. Bolaget organiserar utdelningen i lantbrevbäring och stadsbrevbäring. Den största skillnaden mellan utdelningsform- erna är att mottagarna inom lantbrevbäringen normalt sett har till- gång till fler tjänster än vad som utförs inom stadsbrevbäringen, där-

Postmarknaden

SOU 2023:4

ibland möjlighet att få paket utkörda kostnadsfritt. Generellt sett är kostnaden per mottagare och utdelad försändelse väsentligt högre inom lantbrevbäringen än inom stadsbrevbäringen.

På mindre tätorter där det av olika anledningar inte är möjligt att etablera ombud, samtidigt som det kanske är långt eller på annat sätt svårt för mottagarna att ta sig till närmaste ombud, erbjuder Post- nord lantbrevbäring för att säkerställa en viss servicenivå på orten. Även om det generellt sett är så att stadsbrevbäring är den utdel- ningsform som Postnord erbjuder inom tätort och lantbrevbäring den utdelningsform som erbjuds utanför tätort är det betydligt fler avlämningsställen som idag betjänas av lantbrevbäring än vad som de facto ligger utanför tätort, vilket illustreras i följande tabell.

Tabell 5.11 Avlämningsställen utdelningsform/tätort

	Utanför tätort	I tätort	Totalt
Lantbrevbäring	594 000	253 000	847 000
Stadsbrevbäring	36 000	4 419 000	4 455 000
Totalt	630 000	4 672 000	5 302 000

Källa: PTS, Svensk postmarknad 2021.

Närmare 630 000 avlämningsställen är placerade utanför tätort. Av dessa ligger omkring 36 000 nära en tätort och betjänas därför av Postnords stadsbrevbärarslinga. Samtidigt ligger drygt 250 000 av- lämningsställen i tätorter som är små och på platser där det är svårt att etablera ombud inom rimliga avstånd. Dessa betjänas då med lantbrevbäring i stället. Totalt sett är det därmed cirka 850 000 av- lämningsställen som idag betjänas av lantbrevbäring.

På landsbygden är möjligheten att få paket hemsända via Post- nords lantbrevbäring ett komplement till operatörens ombudsnät. Efter att mottagaren fått en avisering om att ett paket har kommit fram till ombudet bokar mottagaren utkörning via telefon eller genom Postnords webbplats. Även andra ärenden som kan utföras på ett fullserviceombud går i huvudsak att utföra via lantbrevbäraren. Tillgång till tjänsten baseras på mottagarens postnummer. Om ut- delningsformen inom postnumret är lantbrevbäring är tjänsten möj- lig att boka, annars inte.

Postmarknaden

SOU 2023:4

Inom tätort är medelavståndet till mottagarnas postlådor under 20 meter och utanför tätort är medelavståndet strax under 200 meter. Av de 630 000 mottagarna med avlämningsställen utanför tätort har 16 000 mer än 1 kilometer till sin postlåda. 80 procent av dessa 630 000 har upp till 200 meter och 95 procent har maximalt 500 meter.

Avståndet till ett postombud där det går att hämta och lämna paket är i genomsnitt 2 kilometer i hela landet. Inom tätorter är genom- snittet omkring 1 kilometer. För mottagare som är bosatta eller verk- samma utanför tätort eller i mindre tätorter är den genomsnittliga resvägen till ett ombud knappt 9 kilometer.

5.2.3Servicenät för paketutdelning

Ombudsnät för in- och utlämning av paket är traditionellt sett grundstommen för paketleveranser i Sverige. Under de senaste åren har antalet ombud ökat. Parallellt har marknaden för hemleveranser utvecklats och flera nya aktörer har etablerat sig. Paketboxar och paketskåp har också börjat etableras som en alternativ kanal för att ta emot och även returnera paket.

Aktörer med ombudsnät

Antalet ombud har ökat kontinuerligt under de senaste åren. Antalet servicepunkter fördelade sig 2021 enligt följande.

SOU 2023:4

Postmarknaden

Tabell 5.12 Antal paketombud 2021

Distributör	Antal service-	Geografisk täckning	Geografisk täckning
	punkter	Antal län av 21	Antal kommuner
	2022 (2021)	(2021)	av 290 (2021)

Bring, totalt	1 838 (1 676)		21 (21)	290 (289)
Paketboxar/paketskåp		73 (0)
Paketombud	1 765 (1 676)
Budbee, totalt	1 403	(343)	16 (12)	216 (91)
Paketbox/paketskåp	1 403	(343)
Bussgods, totalt	257	(254)	21 (21)	115 (116)
Paketombud	257	(254)
DB Schenker, totalt	1 687 (1 680)		21 (21)	115 (116)
Paketombud	1 687 (1 680)		21 (21)	290 (290)

DHL Freight, totalt	1 855 (1 879)		21 (21)	290 (290)
Paketombud	1 855 (1879)
DHL Express, totalt	1 360 (1 411)		21 (21)	290 (290)
Paketombud	1 360 (1 257)

Iboxen, totalt	449 (0)		10 (0)	34 (0)
Paketbox/Paketskåp	449 (0)
Instabox, totalt	2 252	(933)	21 (19)	278 (194)
Paketbox/Paketskåp	2 252	(933)
Postnord, totalt	2 800 (2 162)		21 (21)	290 (290)
Paketbox/Paketskåp	602 (0)
Företagscenter	201	(206)
Postombud	1 601 (1 590)
Utlämningsställe	396	(366)

Källa: PTS, Svensk postmarknad 2022.

SOU 2023:4

Postmarknaden

Figur 5.4 illustrerar det samlade utbudet av ombud i Sverige. Fyra aktörer (DB Schenker, Bring, DHL och Postnord) har rikstäckande ombudsnät och vart och ett av dessa postföretag har postombud i samtliga Sveriges kommuner. Dessutom finns det två aktörer som kompletterar varandra geografiskt sett. UPS har sina ombud eta- blerade i södra Sverige upp till i höjd med Gävle, medan Bussgods är koncentrerade till norra Sverige från Gävle och uppåt, med enstaka egna ombud i södra Sverige. Bussgods har dessutom ett samarbete med DHL för att kunna nå fler mottagare söderut.

I många fall är samma fysiska servicepunkt ombud för två eller flera av paketdistributörerna, i andra fall ligger de spridda från var- andra. Postnord levererar minst fem dagar per vecka till samtliga av sina ombud och övriga aktörer gör i huvudsak detsamma. I ett par av ombudsnäten finns det dock undantag. Undantagen är dock mar- ginellt förekommande och sker främst till de mer avlägset belägna ombuden.

5.3Postnords postverksamhet

5.3.1Postnordkoncernen

Begreppet den samhällsomfattande posttjänsten och regleringen av denna infördes den 1 juli 1998 i den då gällande postlagen. Vid den tiden tillhandahölls den samhällsomfattande posttjänsten av Posten AB, som hade bildats i samband med att Postverket bolagiserades den 1 mars 1994. Numera tillhandahålls den samhällsomfattande post- tjänsten av PostNord Group AB, som ingår i en koncern där Post- Nord AB (publ) är moderbolag. Koncernen bildades 2009 genom ett samgående mellan Posten AB och danska Post Danmark A/S. Den svenska staten äger 60 procent av aktierna i Postnord AB och den danska staten 40 procent. Var och en av staterna har 50 procent av rösterna i bolaget. Postnord Group AB äger 100 procent av aktierna i Post Danmark A/S, som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten i Danmark.

I PostNord AB:s bolagsordning anges att föremålet för bolagets verksamhet ska vara att, direkt eller genom dotterbolag, tillhanda- hålla rikstäckande postverksamhet i Sverige och Danmark genom bolagets postdistribuerande dotterbolag i Sverige respektive Post Danmark A/S, och genom lantbrevbäringen utföra grundläggande

Postmarknaden

SOU 2023:4

betaltjänster i Sverige på begäran av den som tillhandhåller tjänsterna på uppdrag av staten. Enligt bolagsordningen för PostNord Group AB har det bolaget motsvarande föremål för sin verksamhet, dock att den ska vara med huvudinriktning på den svenska marknaden. Som

vihar nämnt ovan använder vi i detta betänkande namnet Postnord för PostNord Group AB.

5.3.2Postens väg hos Postnord

Postnord organiserar sin postverksamhet i två olika nät, ett för brev och ett för paket.

I sitt brevnät samlar Postnord in brev från gula brevlådor eller direkt från företag och myndigheter och transporterar dem till någon av sina brevterminaler. Merparten brev lämnas dock in till termina- lerna direkt av tryckerierna. I brevterminalerna sker s.k. uppsamlings- och spridningssortering. Därefter transporteras posten till brevbärar- kontor och s.k. hubbar, där brevbärare gör en avslutande sortering för att sedan dela ut posten längs sina brevbärarslingor.

Pakethanteringen sker alltså i ett särskilt nät med särskilda paket- terminaler, och paketen delas i regel inte ut av brevbärare längs fasta slingor utan av paketbilschaufförer.

Vi redogör nu närmare för hur Postnord har organiserat sitt arbete med brev- och paketbefordran.

Postnords brevhantering

Postnords brevhantering är organiserad i nio brevterminalsområden, med en brevterminal i varje område. Över landet finns 88 brev- bärarkontor och 105 s.k. hubbar. På brevbärarkontoren hanteras huvudsakligen brev, medan både brev och paket distribueras från hubbarna. På brevbärarkontor med lantbrevbärarslingor hanteras dock även paket som levereras med lantbrevbärare. Hubbarna täcker ofta större områden än brevbärarkontoren. Ett skäl till att utdelning i ett visst område sker från en hubb i stället för från ett brevbärarkontor kan vara att området ligger så pass långt från närmaste paketterminal att det inte är rationellt att låta paketutdelningen till området utgå från paketterminalen.

SOU 2023:4

Postmarknaden

Postnord har också 73 s.k. depåer. Vid en depå arbetar brevbärare vars utdelningsrundor utgår från depån. Vid en depå sker emellertid inte någon sortering utan posten kommer dit sorterad från ett brev- bärarkontor.

Brevbärarna arbetar på brevbärarkontoren, hubbarna och depåerna och utgår från dessa när de delar ut post på sina brevbärarslingor. Det finns 7 779 brevbärarslingor i landet.

I brevterminalerna sker två sorters sortering, uppsamlingssorter- ing och spridningssortering. Uppsamlingssorteringen är den första sorteringen och vid denna sorteras brev utifrån vilket av de nio brev- terminalsområdena som posten ska till. Brev som ska delas ut i samma område som de uppsamlingssorteras i stannar i brevterminalen och spridningssorteras där. Brev som ska delas ut i något av de andra åtta områdena transporteras med Postnords rikstransportorganisation till de andra brevterminalerna för spridningssortering. Majoriteten av dessa transporter sker med tåg, en mindre andel med lastbil och vissa med flyg.

Vid spridningssorteringen fördelas och sorteras breven efter for- mat så att C5-brev sorteras för sig, andra platta försändelser (till exem- pel andra brev än C5-brev samt adresserad reklam, vykort och tid- skrifter) för sig och s.k. klump för sig. Med klump avses tjockare försändelser. De tre grupperna av försändelser sorteras i olika slags sorteringsmaskiner i brevterminalerna. Vid sortering av andra brev än C5-brev krävs viss manuell hantering. C5-brev sorteras direkt i den ordning som brevbäraren går i på sina brevbärarrundor, s.k. gång- ordning, medan övrig post sorteras på antingen postnummer, brev- bärarkontor eller hubb.

När spridningssorteringen är klar transporteras posten till brev- bärarkontor eller hubbar, där brevbärare gör den sista sorteringen så att all post blir sorterad i gångordning. Först sker då en sortering där posten sorteras till de olika slingorna och därefter görs en andra sor- tering där posten sorteras i gångordning för varje slinga. Den andra delen av sorteringen görs av den brevbärare som ska dela ut posten på slingan. Sorteringen underlättas av att brevbäraren kan sin slinga och vet i vilken ordning som han eller hon går till postlådorna och brevinkasten på slingan.

Från brevterminalerna levereras post till brevbärarkontoren och hubbarna dels tidigt på morgonen, dels på seneftermiddagen. Posten som levereras på morgonen ska i regel delas ut samma dag, medan

Postmarknaden

SOU 2023:4

den som levereras på eftermiddagen ska delas ut nästkommande dag. Den sistnämnda posten sorteras antingen på eftermiddagen eller kväl- len den dagen eller nästkommande morgon. Merparten av den sorter- ingen sker dagen då posten kommer till brevbärarkontoret.

När brevbäraren ger sig ut på sin slinga har han eller hon tre fack med sorterad post, för C5-brev, för andra platta försändelser respek- tive för klump. Det är vanligt att klumpbrev är för stora eller för tjocka för att lämnas i en postlåda, en fastighetsbox eller ett brev- inkast. I sådana fall tar brevbäraren med sig brevet tillbaka till sin arbetsplats, där de samlas ihop och körs till ett postombud där mot- tagaren kan hämta det. När brevbäraren kommer tillbaka från sin slinga tar han eller hon även hand om annan post som inte varit möjlig att leverera.

Postnord har 22 000 gula brevlådor utplacerade över landet. Mer- parten av dessa töms av brevbärare när de passerar brevlådorna. Vissa brevlådor töms emellertid av Postnords paketbilsförare, till exempel i samband med att de lämnar paket till eller hämtar paket från ett paketombud.

Postnords pakethantering

Postnords pakethantering är organiserad i sex paketterminalsområden, med en paketterminal i varje område. Pakethanteringen börjar med att Postnord hämtar upp paketen hos kundföretag, när det är företag som skickar paket, och hos paketombuden, när paketen kommer från privatpersoner. Paketen körs till en omlastningsplats där skåpbilar sammanstrålar för att lasta om paketen till större lastbilar. Dessa transporterar därefter paketen till en av de sex paketterminalerna. Dessa terminaler är inte samma terminaler som brevterminalerna och inte heller samlokaliserade med dem.

På paketterminalerna sorteras paketen maskinellt utifrån vilken terminal som de ska till härnäst. De paket som inte ska spridas direkt från paketterminalen där de uppsamlingssorterats transporteras till någon av de andra fem paketterminalerna. Majoriteten av dessa trans- porter sker med lastbil och en mindre andel med tåg. Inga paket trans- porteras med flyg.

När paketen har kommit fram till den andra paketterminalen sorteras paketen till de olika ombuden eller för utkörning. De körs

SOU 2023:4

Postmarknaden

därefter till en distributionspunkt för paket eller till en hubb. När paket sorteras på en hubb kan de sorteras så att de bärs ut av en brevbärare på dennes slinga. På hubben eller distributionspunkten lastas paketen i skåpbilar eller lastbilar och körs för leverans direkt hos mottagaren eller till ett ombud. Chauffören tömmer brevlådor i anslutning till ombud.

Befordringstider för Postnords pakettjänster

För paket finns inga föreskrivna kvalitetskrav beträffande beford- ringstider. Postnord transporterar inte paket med flyg och befordrar därför inte paket över natt i hela Sverige. Inom södra Sverige, i om- rådet upp till Sundsvall, befordras paket över natt, dock inte till och från Gotland, och även inom norra Sverige, i området norr om Sundsvall, befordras paket över natt. Mellan dessa två områden tar det emellertid i regel två dagar för paket att komma fram.

Postnords varannandagsutdelning

Postnord införde under 2021 och 2022 en utdelningsmodell i brev- nätet som innebär att utdelning på de traditionella brevbärarsling- orna görs endast varannan dag. Utdelningen i paketnätet påverkas inte av denna s.k. varannandagsutdelning utan paket delas ut varje arbetsdag på samma sätt som tidigare.

Varannandagsutdelningen i brevnätet bygger på vad Postnord kallar ett tjockt flöde och ett tunt flöde. Varannan arbetsdag delas post ut i det tjocka flödet, på traditionellt sätt längs fasta slingor. De andra dagarna delas post ut utan att det sker längs fasta slingor. I det tjocka flödet görs utdelning av alla slags brev, tidningar, varubrev och expressbrev. De andra dagarna delas huvudsakligen varubrev och expressbrev ut.

Varannandagsutdelningen innebär inte att det tar längre tid för posten att komma fram, snarare tvärtom i viss mån. Postförord- ningens krav på att 95 procent av inrikes brev som lämnats in för tvådagarsbefordran ska ha delats ut inom två arbetsdagar ska iakttas även vid varannanandagsutdelning. Detta innebär att om brev som postas en måndag ska delas ut på en adress med utdelning tisdag och torsdag den veckan behöver de delas ut på tisdagen. Dessa brev kom-

Postmarknaden

SOU 2023:4

mer alltså fram över natt. De skiljs därför ut i uppsamlingssorter- ingen för att befordras snabbare.

Det nuvarande kvalitetskravet att 95 procent av breven som läm- nats in för tvådagarsbefordran ska ha delats ut inom två arbetsdagar infördes den 1 januari 2018. Dessförinnan gällde att 85 procent av breven som lämnats in för övernattbefordran skulle ha delats ut på- följande arbetsdag. När kravet ändrades 2018 från övernattbefordran till två dagars befordringstid kunde Postnord minska sina brevtrans- porter med flyg avsevärt. När Postnord sedan infört varannandags- utdelning har bolaget behövt utöka sitt riksflyg på nytt för att kunna uppfylla postförordningens krav. Eftersom hälften av breven som postas för tvådagarsbefordran behöver befordras över natt är Post- nords postnät dimensionerat för viss övernattbefordran. Detta har medfört att Postnord kan erbjuda tjänster med övernattbefordran, till exempel ett expressbrev. Postnord erbjuder också snabbare leverans av post till postboxar. Även sådan post skiljs ut vid uppsam- lingssorteringen och befordras över natt. Mottagare med postbox får alltså all post som lämnats in för tvådagarsbefordran över natt.

Postnords prissättning

När portot för ett brev betalas med frimärke kostar det 15 kronor att skicka ett brev som väger högst 50 gram. Kontorspost och särskilt sändningar kostar emellertid betydligt mindre än så. Eftersom pris- sättningen inom den samhällsomfattande posttjänsten enligt post- lagen ska vara öppen för insyn är priserna för Postnords tjänster inom den samhällsomfattande posttjänsten tillgängliga på Postnords webb- plats. För avtalskunder med frankeringsmaskin kostar det 10,50 kronor att skicka ett brev med en högsta vikt om 50 gram. För osorterade sändningar kan priset gå ner till 5,36 kronor per brev och för sorte- rade sändningar kan priset ligga på 4,41 kronor per brev i lågzon och 4,76 kronor per brev i högzon för den som skickar 75 001–100 000 brev i en sändning. För den som skickar fler brev än så är priset något lägre. För sändningar med mer än 120 000 försändelser får kunden avdrag för extra sorterad sändning med 12–19 öre i lågzon och 19– 21 öre i normalzon. Med lågzon avses lågprisområden för Postnords sorterade sändningar. Dessa utgörs av områden i och kring 30 städer i Sverige.

SOU 2023:4

Postmarknaden

Postnord erbjuder expresstjänster beträffande brev och paket. Expressbrev delas ut inom en vardag efter inlämningsdagen. Dock gäller att expressbrev till öar som måste nås med färja kan få längre befordringstid. Undantaget gäller dock inte expressbrev till Gotland. Ett frimärkt expressbrev på högst 50 gram kostar 91 kronor. Om portot betalas på Postnords hemsida kostar tjänsten 66 kronor. En avtalskund betalar 52,20 kronor.

5.4Citymails postverksamhet

Citymail är alltså Postnords huvudsakliga konkurrens på brevom- rådet. Bolaget når 54 procent av alla mottagare, och verksamheten är inriktad på sändningar.

Citymail har i sin organisation fyra brevterminaler, ungefär 100 brevbärarkontor och drygt 1 000 brevbärarslingor. På var och en av slingorna delas post ut var fjärde dag. Citymails huvudtjänst är där- för utdelning inom fyra dagar. Bolaget tillhandahåller dock också en tjänst med övernattbefordran till de slingor där det är utdelning en viss dag.

Breven som Citymail distribuerar levereras av kunderna till någon av de fyra brevterminalerna, i regel direkt från tryckerierna. Posten levereras nästan utan undantag sorterad och till 90 procent är den sorterad i brevbärarens gångordning. Posten levereras dock uppdelad för var och en av Citymails olika kunder, så även om den är sorterad i gångordning måste posten från de olika kunderna sammanföras med posten från övriga kunder och separeras utifrån vilken slinga som den ska delas ut på. Citymail har några enklare sorteringsmaskiner som skulle kunna användas för en del av detta arbete men sorter- ingen görs i huvudsak för hand.

Vad gäller Citymails arbete med breven när de har levererats till bolagets brevterminaler så är det första som sker att den post som ska till någon av de tre andra terminalerna separeras och transpor- teras dit med lastbil så att den är framme under natten eller tidig morgon. På terminalerna separeras därefter posten utifrån vilket brev- bärarkontor som den ska till och transporteras till dessa så att den är framme på morgonen. På brevbärarkontoret sorteras posten därefter till de olika slingorna, och sedan sorterar brevbäraren posten i gång- ordning för sin slinga.

6Användning och behov av posttjänster

6.1Vårt arbete med att utreda användarnas behov av posttjänster

I vårt uppdrag ingår att överväga vilka konkreta tjänster som bör ingå i den samhällsomfattande posttjänsten. Uppdraget innefattar även överväganden om vilka servicenivåer som bör gälla för dessa tjänster.

Anledningen till att utredningen tillsattes är att brevvolymerna har minskat kraftigt under en lång rad år och förutses fortsätta att sjunka. Vid oförändrade servicenivåer kommer därmed brevverksamheten inom den samhällsomfattande posttjänsten gå med förlust, och den samhällsomfattande posttjänsten som helhet riskerar att gå med underskott. En central fråga för oss har därför varit att utreda om det nuvarande kravet på en brevtjänst med två dagars befordringstid bör sänkas till ett krav på en tjänst med tredagarsbefordran. En sådan förändring skulle möjliggöra effektiviseringar och kostnadsbesparingar hos tillhandahållaren av tjänsten och förbättra förutsättningarna för tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten.

Till skillnad från i en del andra länder ställs i Sverige inte något krav beträffande befordringstider för pakettjänster. Vi har utrett om marknaden tillgodoser användarnas behov av pakettjänster eller om behoven i något avseende är större än utbudet.

Under utredningstiden har Postnord infört varannandagsutdel- ning, se beskrivning i kapitel 4 och 5. I vårt uppdrag har därför även ingått att utreda om posten bör delas ut enligt denna modell eller till exempel på det sätt som skedde innan den nya modellen infördes.

När det gäller användarnas behov av posttjänster har vårt fokus legat på de ovan redovisade aspekterna men vi har även utrett behoven i andra avseenden, till exempel eventuella behov av en expresstjänst.

Användning och behov av posttjänster

SOU 2023:4

Vi har arbetat på olika sätt för att utreda behoven för olika använ- dargrupper. Vad gäller statliga myndigheter har vi på egen hand genom- fört en enkät hos ett tjugotal myndigheter och även diskuterat fråge- ställningarna med merparten av dessa myndigheter vid möten. Frågorna har gällt bland annat:

•hur viktigt det är för dessa myndigheter att brev kommer fram inom 1, 2, 3 eller 5 dagar,

•hur myndigheterna arbetar med att ersätta fysiska brev med digi- tala alternativ och vilka hinder som finns för det arbetet,

•hur stor andel av myndigheternas brevmängder som inom fem år beräknas ha ersatts av digitala alternativ,

•om myndigheten påverkats negativt av Postnords varannandags- utdelning, samt

•om det befintliga utbudet av tjänster för paketbefordran uppfyller myndigheternas behov.

De statliga myndigheter som har besvarat enkäten är Bolagsverket, Domstolsverket, Folkhälsomyndigheten, Försvarets materielverk, Försäkringskassan, Kronofogdemyndigheten, Läkemedelsverket, Mig- rationsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Pen- sionsmyndigheten, Plikt- och prövningsverket, Patent- och registrer- ingsverket, Skatteverket, Socialstyrelsen, Statens veterinärmedicinska anstalt, Säkerhetspolisen, Transportstyrelsen, Trafikverket, Tullverket och Valmyndigheten.1 Dessa myndigheter har gjort ett grundligt arbete inom sina organisationer för att ta fram underlag till oss.

Beträffande vården har vi genomfört en liknande enkät och haft möten med Region Skåne, Västra Götalandsregionen, Region Norr- botten och Region Gotland. Vi har också haft möten med före- trädare för Region Stockholm, Folktandvården i Stockholm, två vårdcentraler och diagnostikföretaget Unilabs AB och då diskuterat motsvarande frågor. Vi har även träffat Läkemedelsdistributörs- föreningen, Sveriges Apoteksförening, Apoteket AB och, som redan nämnts, Läkemedelsverket.

Vad gäller privatpersoner och mindre företag har vi anlitat WSP Sverige AB för enkäter till dessa två målgrupper, se bilaga 2. Enkät-

1Vi har kontaktat några ytterligare myndigheter som dock inte medverkat.

SOU 2023:4

Användning och behov av posttjänster

erna har innehållit dels frågor som byggt på en så kallad stated pre- ferencemetod och som syftat till att se hur respondenterna värderar olika servicenivåer inom den samhällsomfattande posttjänsten, dels några frågor för fritextsvar.

Beträffande privatpersoner har vi också träffat flera intresseorga- nisationer som företräder bland annat landsbygds- och seniorperspek- tivet. Bland dessa organisationer finns DHR, Hela Sverige ska leva, PRO, Skärgårdarnas riksförbund och SPF Seniorerna. Beträffande landsbygdsperspektivet har vi även träffat Länsstyrelsernas nätverk för hållbar utveckling.

När det gäller näringslivet och särskilt större företag har vi sökt kontakt med och ställt några frågor till Svenskt Näringsliv och deras medlemsorganisationer men endast Svensk Handel, Svensk Digital Handel, Svensk Djursjukvård och TechSverige har medverkat. Vi har också skickat en enkät till åtta av Sveriges största företag där vi har fått svar endast från Apoteket AB och Swedbank. Däremot har vi haft kontakt med företagarorganisationen Företagarna, som själv gjort en enkät bland sina medlemsföretag om deras behov av posttjänster. Vi har också haft möten med Lantbrukarnas Riksförbund.

Dagstidningsföretag och tidskriftsföretag påverkas av Postnords varannandagsutdelning. Vi har därför träffat TU – Mediehusens branschorganisation, Sveriges Tidskrifter, Bonnier News AB, Gota Media AB, Skånska Dagbladet, Schibsted AB och Myndigheten för press, radio och tv.

Beträffande behoven hos kommunerna har vi haft möten med SKR, Småkom, Fagersta kommun och Lidingö kommun.

Vidare har vi med utgångspunkt i ett frågedokument haft möten med nio av de största paketdistributörerna på den svenska mark- naden. Frågorna har endast till mindre del gällt användarnas behov, men mötena har bidragit till utredningsunderlaget även i den delen.

Vi har också haft nytta av andra myndigheters arbete. Post- och telestyrelsen (PTS) har de senaste åren publicerat rapporter som rör behov av posttjänster utifrån olika perspektiv. Rapporterna behand- lar Användares behov av posttjänster (2016),2 Behov av fysiska brev- tjänster på en digitaliserad marknad (2018),3 Behov av posttjänster i lands- och glesbygd (2019),4 Hur påverkas användarna av varannan-

2PTS, Användares behov av posttjänster, PTS-ER-2016:7.

3PTS, Behov av fysiska brevtjänster på en digitaliserad marknad, PTS-ER-2018:19.

4PTS, Behov av posttjänster i lands- och glesbygd – En kvalitativ undersökning, PTS-ER-2019:19.

Användning och behov av posttjänster

SOU 2023:4

dagsutdelning (2020),5 Samhällets behov av posttjänster (2020),6 Total- försvarets behov av posttjänster vid höjd beredskap (2020),7 Sär- skilda behov av posttjänster (2021),8 Utvärdering av posttjänst för äldre och personer med funktionsnedsättning boende i glesbygd (2022)9 och Befolkningens användning av posttjänster (2022).10

Tillväxtverket har publicerat rapporter som bland annat fokuserar på Företagens behov av service i gles- och landsbygder (2017)11 och Tillgänglighet till kommersiell och offentlig service (2021).12

Kapitlet beskriver det som framkommer ur rapporterna och ut- redningens möten med användare av posttjänster med utgångspunkt i bland annat typ av försändelse, mottagare, avsändare och grad av digitalisering. Särskilda posttjänster riktade till vissa grupper kan i många fall underlätta användandet av posttjänster (se kapitel 3). Den pågående digitaliseringen (se kapitel 7) i kombination med hur kon- kurrensen utvecklas (se kapitel 5) påverkar också hur stora behov som framtidens samhällsomfattande posttjänst behöver tillgodose.

6.2Försändelser med skriftliga meddelanden

Behoven och möjligheterna till substitution skiljer sig åt beroende på om det är ett meddelande eller en vara som ska skickas respektive tas emot. Med försändelse med skriftligt meddelande avses brev- försändelse som innehåller skriftlig information och som inte inne- håller någon typ av föremål. Ett sådant fysiskt meddelande kan i stor utsträckning substitueras genom ett digitalt meddelande.

5PTS, Hur påverkas mottagarna av varannandagsutdelning – En kvantitativ undersökning av konsekvenser för mottagarna av brev vid test av ändrad utdelningsfrekvens, PTS-ER-2020:29.

6 PTS, Samhällets behov av posttjänster – En kvalitativ undersökning av konsekvenser för stora avsändare vid ändrad utdelningsfrekvens, PTS-ER-2019:25.

7 PTS, Förstudie av totalförsvarets behov av posttjänster, PTS-ER-2020:23.

8 PTS, Särskilda behov av posttjänster, PTS-ER-2021-8.

9 PTS, Utvärdering av Posttjänst för äldre och personer med funktionsnedsättning boende i glesbygd

– En kvalitativ undersökning av hur tjänsten motsvarar användarnas behov, PTS-ER-2022:5. 10 PTS, Befolkningens användning av posttjänster, PTS-ER-2022:15.

11 Tillväxtverket, Företagens behov av service i gles- och landsbygder, rapport (0237).

12 Tillväxtverket, Tillgänglighet till kommersiell och offentlig service 2021, rapport (0369).

SOU 2023:4

Användning och behov av posttjänster

6.2.1Stora avsändare och mottagare av försändelser med skriftliga meddelanden

PTS ser ett fortsatt behov av tillförlitlig brevtjänst

ISamhällets behov av posttjänster (2020)13 drar PTS slutsatsen att stora organisationer har ett fortsatt behov av en tillförlitlig brevtjänst för att kommunicera skriftliga meddelanden, men inte nödvändigt- vis med utdelning fem dagar i veckan. Det finns också ett visst behov av att kunna skicka och ta emot skriftliga meddelanden snabbt även i framtiden. En alltför lång tid mellan en förfrågan och att personen får tillgång till en handling ses som en negativ utveckling i en ansvars- tagande myndighetsutövning. Myndigheter som har tät kontakt med företagare (som Skatteverket, Bolagsverket och Arbetsförmedlingen) tar upp skillnaden i digital förmåga mellan stora och små företag. Den bilden bekräftas även av Företagarna, som vid interna under- sökningar märkt en påtaglig skillnad i förmågan att hantera digitala verktyg inom fakturering, bokföring och kundkontakt mellan mindre och större företag. Myndigheter som primärt riktar sig mot målgrup- per som är mindre digitala (såsom Migrationsverket och Pensions- myndigheten) uppger i undersökningen att de i stor utsträckning kommunicerar över telefon, eftersom det är det mest tidseffektiva verktyget vid ärendehandläggning. Detta gäller även privat sektor.

Digitalisering ses som viktig fördel av stora företag enligt PTS

Samhällets behov av posttjänster (2020) visar enligt PTS på att det faktum att företag i stor utsträckning drivs av affärslogik och vinst- maximering gör att frågan om hur ofta posten delas ut främst kommer att handla om konkurrenskraft för dem. Större företag har snabbt tagit till sig tekniska möjligheter, och genomför omfattande digitali- seringar av hela verksamheten, inklusive kundkontakter. Att kunna få e-fakturor, se avtal och reglera sina tjänster på nätet och få tillgång till snabb kundservice över e-post och chatt ses därför som viktiga fördelar på marknaden. Den fysiska posten blir därmed per auto- matik mindre viktig. Samtidigt måste försändelser med bankdosor och bankkort fortfarande skickas med post. Större organisationer

13PTS har i rapporten med hjälp av Analysys Mason undersökt stora avsändares och mot- tagares behov av utdelningsfrekvens. Totalt har 42 personer från 27 organisationer intervjuats.

Användning och behov av posttjänster

SOU 2023:4

upplever däremot att det här är hanterbara problem som kan lösas via bud eller rekommenderad post i framtiden.

PTS konstaterar med utgångspunkt i rapporten att det är långt kvar innan dagens meddelandeflöden helt och hållet digitaliseras. Även om många myndigheter och företag har kommit långt i sin digitali- sering, har de ett fortsatt behov av brev som ett sätt att skicka och ta emot skriftliga meddelanden. Detta behöver dock inte nödvändigtvis kunna ske med utdelning fem dagar i veckan. De större företag som intervjuats uppger sig påverkas mindre av en ändrad utdelnings- frekvens eftersom de har digitaliserat sina meddelandeflöden i högre utsträckning än offentlig sektor. Undersökningens resultat tyder på att fysiska brev alltmer kommer att vara ett alternativ till digital kom- munikation, när det gäller att kommunicera skriftliga meddelanden. Detta alternativ kommer att vara särskilt viktigt för vissa försändel- ser och för vissa mottagare.

Enligt PTS bör fokus ligga på att säkerställa en stabil och till- förlitlig, om än något långsammare, postgång för de brev som inte kan digitaliseras. Det är viktigare att användaren kan vara säker på att brevet når rätt adressat vid utlovad tid, snarare än att det kommer fram så snabbt som möjligt.

6.2.2Privatpersoner och små företags behov av försändelser med skriftliga meddelanden

IBehov av fysiska brevtjänster på en digitaliserad marknad (2018)14 framgår att 59 procent av alla privatpersoner och företag anser att det inte innebär några problem om utdelning sker endast två gånger i veckan. En lägre andel (48 procent) av företagen i områden med tillgänglighetsindex låg eller mycket låg upplever att det inte kom- mer att bli några problem. De största upplevda problemen är att det saktar ner eller hindrar arbetet eller orsakar förseningar (19 procent) samt påverkar företaget negativt ekonomiskt (18 procent). Det är vanligare bland företagen att de vill kunna ta emot och skicka fysiska brev i högre frekvens – varje dag eller några gånger per vecka. I om- råden med tillgänglighetsindex låg eller mycket låg finns det en

14PTS har med stöd av Intermetra intervjuat 1 000 privatpersoner i Sverige mellan 20–80 år som använder någon form av internetplattform, till exempel surfplatta, smartphone eller dator och 500 mindre företag, för att kartlägga dessa gruppers behov av att använda fysiska brev- tjänster (ta emot och skicka), samt hur de ser på nuvarande posttjänster i förhållande till digi- tala alternativ.

SOU 2023:4

Användning och behov av posttjänster

större andel företag som vill ha möjlighet att ta emot och skicka brev oftare. En mycket liten andel privatpersoner tycker att det är nöd- vändigt att kunna ta emot (5 procent) eller skicka (1 procent) skrift- liga meddelanden i form av fysiska brev varje dag.

IBefolkningens användning av posttjänster (2022)15 framgår att den absoluta majoriteten av respondenterna (82 procent) tar emot upp till fem brev under en vecka.

Av samma rapport framgår att en fjärdedel (25 procent) av respon- denterna menar att de är beroende av postutdelning fem dagar i veckan. Respondenterna skulle i svaret bortse från leveranser av eventuell dagstidning. Detta innebär en minskning med tolv procentenheter sedan 2019. Sedan 2016 är en nedåtgående trend obruten, och sedan 2014 har andelen som uppger att de är beroende av postutdelning fem dagar i veckan nästan halverats.

Behoven av frekvens i postutdelning korrelerar med respondent- ernas ålder såtillvida att ju äldre respondenterna är, desto större är behovet av att få postutdelning oftare. Medelvärdet hos personer 18– 34 år är 2 dagar/veckan och hos personer 75 år eller äldre 2,8 dagar/ veckan. 56 procent av respondenterna har uppgett att de har behov av postutdelning tre dagar i veckan, 24 procent kan nöja sig med två dagar och 11 procent med en dag i veckan. En högre frekvens med fyra dagar i veckan är det tre procent som anser sig behöva medan 4 procent behöver ha utdelning fem dagar i veckan.

På fråga om vilka konsekvenser det kan få att brev delas ut färre dagar än fem i veckan menade 58 procent att det inte skulle få några konsekvenser och sju procent att de inte kunde komma på några konsekvenser. De mest förekommande möjliga konsekvenserna som tas upp i frisvaren är att det tar längre tid att få sin post, risk att missa att betala räkningar, men också missa bokningar av tider och dylikt och att det för egenföretagare skulle få olika negativa konsekvenser för företaget.

Många respondenter uppger att de redan har varannandagsutdel- ning och att det fungerar bra. En del menar att det inte spelar någon roll vad de tycker, de vet att det kommer att införas ändå. Somliga tycker att det är väldigt viktigt att ha brevutdelning fem dagar i

15PTS har med hjälp av Enkätfabriken AB kartlagt användandet av posttjänster hos ett riks- representativt urval av befolkningen som är mellan 18–85 år. Underlaget i rapporten är baserat på 1 132 helt eller delvis genomförda intervjuer/enkäter.

Användning och behov av posttjänster

SOU 2023:4

veckan av principiella skäl. En del tar upp att det har varit svårt att lära sig vilka dagar det är utdelning.

IHur påverkas användarna av varannandagsutdelning (2020)16 redovisar PTS hur användarna har påverkats av Postnords test av varannandagsutdelning som inleddes under 2020 i delar av Skåne. De som har svarat i undersökningen har fortsatt fått sin postdistribuerade dagstidning utdelad varje vardag under prövoperioden vilket inte är standard vid normal varannandagsutdelning. PTS bedömer att för de allra flesta får varannandagsutdelning av brev inte så stora konse- kvenser. En stor majoritet av de 1 200 intervjuade var positivt eller neutralt inställda till Postnords test medan 22 procent var negativa. Farhågor om möjliga negativa konsekvenser för en själv eller andra påverkar inställningen till varannandagsutdelning. 22 procent av de svarande uppger att de är negativt inställda till varannandagsutdelning, medan 15 procent uppger att det medfört negativa konsekvenser för dem. 84 procent av intervjupersonerna har inte påverkats av försöket med varannandagsutdelning, medan 15 procent svarar att de har på- verkats ganska eller mycket negativt. Fördröjning av viktiga eller brådskande brev och kallelser från myndigheter och sjukvård samt svårighet att hinna betala fakturor i tid har uppgetts som konsekvenser av varannandagsutdelning. Intervjupersonernas inställning i frågan beror på ålder och sysselsättning. De mest negativa är personer som är 45–64 år och egenföretagare. Resultatet är enligt PTS rimligt då det är dessa användargrupper som får brev mest frekvent. Egenföre- tagarna pekar på behovet av att få myndighetspost och fakturor i tid. Några företagare har behov av post dagligen, då de annars riskerar att förlora arbetstid. Det kan röra sig om exempelvis avtal, ritningar och varuprover. De främsta skälen till att de tillfrågade vill ha fysiska brev är att inte alla avsändare, såsom myndigheter, skickar digitala försändelser. Tre procent av intervjupersonerna har ingen dator och kan därför inte ta emot digitala försändelser.

16Undersökningen är gjord med stöd av Point AB och omfattar 1 200 telefonintervjuer med ett slumpmässigt urval privatpersoner och egenföretagare i området i åldrarna 18 år och uppåt.

SOU 2023:4

Användning och behov av posttjänster

Alternativa lösningar behövs för vissa grupper enligt

PTS bedömning

En slutsats PTS drar av undersökningen är att det är viktigt att sam- hället så långt som möjligt försöker säkerställa alternativa lösningar för de grupper som har tydliga behov av brevutdelning varje dag. Det handlar till exempel om personer med särskilda behov av posttjänster på grund av funktionsnedsättning och till viss del även egenföreta- gare. För att på olika sätt skapa förutsättningar för sådana lösningar arbetar PTS med ökad digital inkludering och delaktighet, bredbands- stöd samt anordnar årliga innovationstävlingar för att alla ska kunna dra nytta av digitaliseringens möjligheter, oavsett funktionsförmåga.

Konsekvenser av en dags längre befordringstid

IBefolkningens användning av posttjänster (2022) har respondenterna fått möjlighet att fritt beskriva vilka konsekvenser det skulle kunna få för dem om förstaklasspost befordrades inom tre arbetsdagar i stället för två. 754 respondenter valde att besvara frågan. Av dessa menade 59 procent att det inte skulle få några konsekvenser och elva procent att de inte kunde komma på några konsekvenser. Det är något van- ligare att äldre personer bland respondenterna uppger att det inte skulle få några konsekvenser. Många menar att det beror på inne- hållet i breven. När det gäller räkningar tror många att det kommer att innebära negativa konsekvenser. En del respondenter menar också att det är viktigt att kunna lita på att brev kommer fram snabbt, oavsett innehåll.

Privatpersoner ser ett behov av posttjänster även om det finns digitala alternativ enligt PTS undersökning

IBehov av fysiska brevtjänster på en digitaliserad marknad (2018) har PTS kartlagt privatpersoners och företags behov av att använda fysiska brevtjänster (ta emot och skicka) samt hur de ser på nu- varande posttjänster i förhållande till digitala alternativ. Var åttonde privatperson (12 procent) uppger att de har ett mycket stort eller stort behov av att kunna skicka skriftliga meddelanden i fysisk form jämfört med 28 procent av företagen. En ungefär lika stor andel av

Användning och behov av posttjänster

SOU 2023:4

privatpersoner och företag (21 procent respektive 25 procent) anger att de har ett mycket stort/stort behov av att kunna ta emot skriftliga meddelanden. Företag och privatpersoner i områden med tillgänglig- hetsindex låg/mycket låg samt de äldre åldersgrupperna bland privat- personerna anger i lite högre grad att de har ett mycket stort behov/ stort behov både gällande att kunna skicka samt ta emot fysiska brev.17

Myndighetsinformation och fakturor är de viktigaste typerna av fysiska brev att kunna ta emot. För företag är speciellt fakturor viktigast. Personliga brev samt brev till myndighetskontakter värde- ras av privatpersonerna som den viktigaste typen av brev att kunna skicka, medan fakturor är viktigast även här för företag. Privatper- sonerna anser att vana – vill ha det som det alltid har varit – samt arkivering för brev som de tar emot, är den vanligaste orsaken till att de har ett mycket stort eller stort behov att kunna ta emot samt kunna skicka fysiska brev. Huvudorsakerna till företagens behov av att kunna ta emot brev är att avsändarna (kunder och leverantörer) inte är anslutna till en digital brevlåda, och orsaken till att de har behov att kunna skicka brev är att mottagarna saknar möjlighet eller vilja till att ta emot elektronisk information.

Många företagare ser ett behov av utdelning varje dag enligt Företagarnas undersökning

Företagarna redovisar i rapporten Företagares behov av posttjänster (2021)18 medlemmarnas syn på hur förändringen med varannandags- utdelning kommer påverka vardagen för det egna företaget. Resultatet visar att 29 procent av företagen svarar att den nya modellen inte

17Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser har tagit fram ett tillgänglighets- index som förvaltas av Tillväxtverket idag. Metoden bygger på indexerad tillgänglighet till olika tätortsstorlekar. Tillgänglighetsindexet väger samman närhet till tätort och respektive tätorts storlek. Tillgänglighetsindex har en indelning i fem kategorier utifrån grad av tillgänglighet till olika stora tätorter. I områden med mycket låg tillgänglighet finns inga tätorter som har 1 000 in- vånare eller över. Dessa är mycket glest befolkade med små tätorter. Områden med låg till- gänglighet har inga tätorter som har 3 000 eller fler invånare, så de är också tämligen gles- befolkade med små tätorter, men inte lika tydligt glesbefolkade som områdena med mycket låg tillgänglighet. Områden med mellan tillgänglighet innehåller tätorter med 3 000–30 000 invå- nare. Områden med hög tillgänglighet innehåller relativt stora tätorter, med 30 000–60 000 in- vånare, men även kringliggande landsbygder. I områden med mycket hög tillgänglighet finns de största städerna i Sverige med över 60 000 invånare. Tillgänglighetsindex ger en bild av Sverige, där den geografiska spridningen av befolkningen har fått styra.

18Rapportens resultat bygger på en webbaserad enkät till Företagarnas företagarpanel genom- förd 19 mars – 7 april 2021. Antal respondenter var 864 företagare med bred representation sett till olika branscher, företagsstorlekar och geografisk hemvist.

100

SOU 2023:4

Användning och behov av posttjänster

kommer få några negativa konsekvenser. Var femte företagare tror att varannandagsutdelning kommer få stora negativa konsekvenser för det egna företaget. I de öppna svaren framkommer en bild av att många företagare uppfattar varannandagsutdelning som ytterligare ett steg på en negativt sluttande väg mot en allt sämre postal service. Några exempel på situationer där varannandagsutdelning kan ge nega- tiva konsekvenser är enligt de svarande företagen brevförsändelser till och från myndigheter med kort svarstid och förseningsavgift, fakturor samt när kunder och klienter fysiskt behöver signera avtal, kallelser och andra handlingar.

6.2.3Behov i områden med längre avstånd till tätort

Boende på landsbygderna har ofta större behov av fysiska meddelanden enligt PTS undersökning

ISamhällets behov av posttjänster (2020) framgår att privatpersoner och företag som bor och/eller är verksamma på landsbygderna ofta har ett större behov av att ta emot och att skicka fysiska meddelanden. Anledningarna till det kan vara flera, exempelvis nämns en generellt högre medelålder och en sämre utbyggd bredbandsinfrastruktur. Bristen på, och avstånden till, fysiska butiker och myndighetskontor medför också att många måste kommunicera på distans med företag och myndigheter. Migrationsverket lyfter fram att många nyanlända under sin etableringsperiod i Sverige är bosatta i landsbygdskommu- ner, och dessutom ofta saknar möjlighet att kommunicera digitalt med Migrationsverket och andra myndigheter. Ärendehandläggning och överklaganden är två typer av myndighetsutövning som i hög utsträckning hanteras genom fysiska brev med meddelanden mellan myndigheter och privatpersoner.

Digitaliseringen gör att efterfrågan på brevförsändelser minskar

IBehov av posttjänster i lands- och glesbygd (2019)19 framgår att privat- personers behov av att ta emot meddelanden och information i form av brevförsändelser minskar och det gör även deras behov av leverans

19Konsultföretaget A-focus har som underlag till rapporten intervjuat 25 privatpersoner, 15 före- tagare och 16 företrädare för olika organiserade intressen på landsbygden som har relevanta erfarenheter av att skicka och ta emot postförsändelser.

101

Användning och behov av posttjänster

SOU 2023:4

av brevförsändelser fem dagar i veckan. Anledningen är att en allt större del av deras skriftliga kommunikation sker digitalt. All skrift- lig kommunikation är dock inte digital. Det finns fortfarande viktig skriftlig kommunikation som sker i fysisk form. Det omfattar till exempel kallelser och annan kommunikation från vårdsektorn, faktu- ror från avsändare som privatpersoner har valt att behålla i fysiskt format eller från avsändare som ännu inte erbjuder digitala fakturor, bankärenden, information och kommunikation med myndigheter och andra offentliga organisationer som inte sker via digitala brevlådor och direktreklam. De privatpersoner som har intervjuats förväntar sig att deras framtida behov att ta emot brevförsändelser kommer att minska, i takt med att fysiska brev ersätts med digital kommunika- tion. En mindre andel förväntar sig att behovet kommer att ligga kvar på samma nivå som idag, men ingen tror att behovet kommer att öka.

Gles- och landsbygdsföretagen ser inte behov av utdelning varje dag

Rapporten Behov av posttjänster i lands- och glesbygd (2019) visar att behovet av att ta emot brevförsändelser med meddelanden minskar i och med digital kommunikation. Trots detta bedömer företagen att viss meddelandehantering kommer att kvarstå. Företagen efterlyser ökad samverkan mellan de olika aktörer som distribuerar brev och tidningar på landsbygden. Företagen har i regel inte behov av att ta emot dessa försändelser varje dag utan uppger att varannandagsut- delning med några undantag skulle fungera acceptabelt bra. Undan- tagen omfattar pappersfakturor från andra lokala företag med kort betaltid. I de fall där företagens kunder inte är digitaliserade skickas fortfarande en delmängd av fakturorna per brev av den specifika anled- ningen. Även myndighetspost anses viktig att få snabbt med tanke på att företagaren kan behöva agera snabbt och att det kan föreligga risk för avgifter eller böter.

Lantbrevbäringen fyller många behov

Av Användares behov av posttjänster (2016) framgår att det finns resul- tat som kan tyda på att posttjänster ofta betraktas som en rättighet, att alla användare har rätt till samma servicenivå oavsett var i landet

102

SOU 2023:4

Användning och behov av posttjänster

man befinner sig. Om servicenivån försämras på vissa platser kan känslan av utanförskap förstärkas. Resultaten visar att det finns en förväntan om att den service som erbjuds på mindre tillgängliga plat- ser ska motsvara den på övriga platser.

Lantbrevbäringens betydelse har särskilt lyfts fram i Behov av posttjänster i lands- och glesbygd (2019). Förutom att fylla det funk- tionella behovet att leverera försändelser, fyller lantbrevbäraren även andra emotionella behov för boende på landsbygden. Behov som handlar om trygghet, social kontakt och känslan av att vara delaktig i ett fungerande samhälle. Lantbrevbärartjänstens existens och förut- sättningar utgör en viktig symbolfråga för landsbygden.

Användares behov av posttjänster (2016) visar att det finns skill- nader mellan stad och landsbygd och kanske framför allt mellan stad och mer utpräglad glesbygd. Skillnaderna avser både hur man upp- fattar dagens posttjänster och vilka behov man prioriterar när det gäller framtida posttjänster. Exempelvis är det för boende och verk- samma i områden med sämre tillgänglighet viktigare att försändel- serna delas ut ofta, medan boende i andra områden prioriterar att platsen för utdelning fungerar.

6.2.4Särskilda användargruppers behov av försändelser med skriftliga meddelanden

Det finns användargrupper vars behov av att skicka och ta emot skrift- liga meddelanden behöver belysas särskilt. Rapporten Särskilda behov av posttjänster – En kvalitativ undersökning av behov av posttjänster hos personer med funktionsnedsättning och äldre (2021)20 fokuserar särskilt på personer med synnedsättning och blinda personer, äldre över 80 år utan särskild påvisad funktionsnedsättning (fokus på per- soner med låg teknikvana), personer med neuropsykiatrisk funk- tionsnedsättning, medfödd eller förvärvad hjärnskada, dövblindhet, motorisk nedsättning, hörselnedsättning och döva personer.

20Undersökningen har genomförts i form av 14 djupintervjuer med privatpersoner i målgrup- perna samt sju med företrädarorganisationer. Totalt har 197 personer besvarat enkätunder- sökningen.

103

Användning och behov av posttjänster

SOU 2023:4

Personer med funktionsnedsättning har ofta större behov av fysisk post med leverans till hemmet enligt PTS undersökning

ISärskilda behov av posttjänster – En kvalitativ undersökning av behov av posttjänster hos personer med funktionsnedsättning och äldre

(2021) framkommer att många uppger att de har ett mycket stort eller ganska stort behov av att ta emot brev (70 procent) medan färre uppger att de har ett stort eller ganska stort behov av att skicka brev (37 procent). Det bör därmed anses vara viktigare att anlägga ett mot- tagarperspektiv på postservicen än ett avsändarperspektiv.

Hörselskadades riksförbund poängterade vid undersökningen att många med hörselnedsättning finns i den äldre målgruppen, där en större andel har svårt att använda digitala verktyg. Om de inte kan ta del av information via digitala hjälpmedel eller radio på grund av sin hörselnedsättning, blir de väldigt beroende av att få skriftliga med- delanden i form av fysiska brev.

Personer med motorisk nedsättning uppgav i både intervjuer och enkätsvar att de har ett stort behov av att kunna ta emot fysisk post. Många upplever att möjligheten att få mindre varuförsändelser (upp till två kg) levererade till hemmet är mycket viktig och bidrar till att förenkla vardagen. Att kunna ta emot myndighetspost och vårdkallel- ser i god tid inför exempelvis läkarbesök är också mycket viktigt för personer i den målgruppen.

Organisationen Delaktighet-Handlingskraft-Rörelsefrihet (DHR) menade att deras medlemmar generellt är nöjda med de posttjänster som erbjuds. Däremot ser de negativt på trenden det senaste decenniet att mer post levereras till fastighetsboxar i lägenhetshus i stället för till dörren. För dem med en motorisk funktionsnedsättning som har svårt att ta sig till bottenplan anser DHR att det är bättre att få post direkt till lägenhetsdörren. Även SPF Seniorerna belyste i undersökningen behovet av att få brev till dörren för medlemmar som bor i flerfamiljs- hus, snarare än att behöva ta sig till en fastighetsbox eller lådsamling.

Personer med låg digital delaktighet och digitalt utanförskap använder fysisk post i större utsträckning enligt PTS

Samhällets behov av posttjänster (2020) beskriver myndigheternas ut- maningar att ha kontakt med grupper som i viss mån redan är socialt utsatta. Det kan röra sig om äldre, människor som har försörjnings-

104

SOU 2023:4

Användning och behov av posttjänster

stöd, arbetssökande eller nyanlända som ännu saknar svenskt person- nummer (och därmed tillgång till bank-id och liknande tjänster). Vid en lägre utdelningsfrekvens är det främst dessa grupper som kan drab- bas hårdast, eftersom de ofta har mer frekvent kontakt med myndig- heter genom ärendehandläggning och frågor och svar om myndighets- utövning. Kontakten med denna målgrupp sker också oftare genom fysisk post jämfört med andra målgrupper. Många av dessa grupper har inte heller möjlighet att få en säker digital brevlåda, eftersom det krävs bank-id för att registrera en sådan, vilket inte alla har möjlighet att skaffa (eller upplevd förmåga eller vilja). I vissa ärendetyper kan telefonkontakt vara ett alternativ men i flera fall är de alternativa kommunikationsvägarna bristfälliga.

En slutsats från PTS undersökning av särskilda behov av post- tjänster från 2021 är att vara digitalt aktiv minskar behovet av att använda posttjänster för skriftliga meddelanden. För vissa målgrupper, som personer med dövblindhet, personer med synnedsättning och äldre med liten digital vana, är det svårare att ta del av det digitala samhället.

6.3Försändelser med varor

Till skillnad från vad som gäller för försändelser med skriftligt med- delande kan försändelser med varor inte ersättas digitalt. För att av- göra vilken servicenivå som dessa försändelser ska omfattas av redo- görs nedan för den användning som finns idag.

6.3.1Stora avsändare och mottagares behov av försändelser med varor

ISamhällets behov av posttjänster (2020) poängteras att även privata företag med en hög digitaliseringsgrad har fortsatt behov av fysisk posthantering. Det kan exempelvis röra sig om mindre varuförsän- delser som skickas i kuvert och väger högst två kilo, vilket gör att de klassas som brevförsändelser enligt postlagen. En förändring i ut- delningsfrekvensen kan därför påverka svenska e-handlares konkur- rensförmåga, särskilt gentemot globala aktörer som Amazon som ofta tillhandahåller egna logistiktjänster även för mindre varor. Små reservdelar eller andra fysiska föremål som krävs i företagens verk-

105

Användning och behov av posttjänster

SOU 2023:4

samhet kan behövas med kort varsel, och konsekvenserna vid en för- dröjd leverans av brev kan bli stora för den enskilde näringsidkaren.

6.3.2Privatpersoners och små företags behov av försändelser med varor oavsett tillgänglighet till tätort

Postnord undersöker årligen e-handelsutvecklingen i rapporten E-barometern.21 I E-barometerns årsrapport för 2021 framgår det att konsumenternas önskemål förskjutits och hemleveranser och paket- boxar blir alltmer efterfrågade som leveransalternativ.

Andelen konsumenter som näthandlar, och hur mycket, skiljer sig åt mellan de olika regionerna i Sverige. Störst är e-handelsandelen i Stockholms län där 80 procent av konsumenterna e-handlar, följt av Kalmar och Örebro län. Västmanland, Västerbotten och Krono- bergs län är de regioner som har lägst e-handelsandel. I Blekinge, Gotland och Västmanland har e-handelsandelen ökat mest sedan 2020. På Gotland har även genomsnittligt köpbelopp per månad (snittköp) ökat mycket men både e-handelsandel och snittköp ligger fortfarande under rikssnittet, troligtvis på grund av att länet ligger mer avlägset ur ett logistiskt perspektiv. I flera regioner minskade såväl snittköp som e-handelsandel jämfört med 2020. Detta kan till stor del bero på att 2020 hade den största ökningen inom e-handeln någonsin på grund av pandemin. Under 2021 var pandemin mer begränsad och många återgick till att handla i fysiska butiker, vilket bidrog till att e-handeln minskade i vissa regioner. Samtliga regioners e-handels- andelar har dock ökat jämfört med 2019.

Hållbarhet spås av Postnord bli en allt viktigare faktor för leve- ranserna framöver. Samtidigt uppger ungefär 28 procent av de till- frågade konsumenterna att de kan tänka sig att betala mer för att få en vara levererad samma dag. Särskilt viktigt är detta bland de yngre,

37procent i åldersgruppen 18–29 år jämfört med 10 procent i ålders- gruppen 65–79 år.

21Postnord följer i samarbete med Svensk Digital Handel och HUI Research den svenska detalj- handelns utveckling inom e-handeln. E-barometern publiceras en gång per kvartal och bygger på ett flertal konsumentundersökningar och en företagsundersökning (postnord.se).

106

SOU 2023:4

Användning och behov av posttjänster

Den digitala andrahandsmarknaden ökar

Den digitala andrahandsmarknaden har ökat under året och nästan hälften av svenskarna har handlat second hand under 2021 enligt E-barometerns årsrapport 2021. Tradera, Facebook och Blocket är de populäraste handelsplatserna vilket visar att konsumenterna upp- skattar att handla begagnat C2C, det vill säga köpa och sälja till och från andra konsumenter. Denna företeelse har vuxit i skuggan av den expanderande e-handeln med en lika snabb expansion av olika former av utlämningsställen, upphämtningsstationer, boxar och hemleveran- ser. Trenden med växande andrahandsförsäljning mellan konsumen- ter ställer nya krav på bättre möjligheter för konsumenter att inte bara hämta upp paket utan också skicka dem enligt Postnord. Även den växande skaran av mikroföretag som har försäljning via sociala kanaler eller handelsplatser har behov av att skicka försändelser med varor snabbt och enkelt.

PTS har undersökt befolkningens önskemål om utdelningsfrekvens och servicenätet

Av Befolkningens användning av posttjänster (2019), som bland annat beskriver den svenska befolkningens inställning till kvaliteten och användningen av Postnords service framgår att 92 procent av de till- frågade besöker något av Postnords serviceställen åtminstone en gång under ett år. En fjärdedel av respondenterna uppger att de besöker Post- nords serviceställen 1–3 gånger/år (25 procent) respektive 1 gång/ månad (25 procent). Det är vanligare bland äldre, 65+, att besöka ett serviceställe 1–3 gånger om året medan det är vanligare bland de som är yngre än 55 år att göra besök varje månad. Den vanligaste anled- ningen till besök är att hämta paket eller tjocka brev vilket 96 pro- cent av respondenterna gör.

Av Användares behov av posttjänster (2016) framgår att de flesta användare anser att de befintliga service-/ombudsnäten med manuell service fungerar bra när det gäller att skicka och ta emot försändelser med varor. 79 procent av privatpersonerna svarar att de är mycket eller ganska nöjda med lokaliseringen av ombudet där man vanligen hämtar ut paket eller brev med varor. När det gäller företagen tycker 72 procent att det fungerar mycket eller ganska bra att ta emot för- sändelser med varor. När företag ska skicka sådana försändelser anger

107

Användning och behov av posttjänster

SOU 2023:4

54 procent att det fungerar ganska eller mycket bra. Privatpersoner i områden med sämre tillgänglighet värderar i hög utsträckning att det ska vara möjligt att utföra andra typer av ärenden på platsen. I områden med bättre tillgänglighet värderas snarare närheten till om- budet från bostaden.

6.3.3Behov av försändelser med varor i områden med längre avstånd till tätort

Privatpersoner i landsbygder vill ha valmöjligheter när de e-handlar enligt PTS undersökningar

IBehov av posttjänster i lands- och glesbygd (2019) beskriver PTS användarnas behov av posttjänster i landsbygder med särskilt fokus på varuförsändelser. Det framkommer att privatpersonernas behov av att ta emot paketförsändelser i landsbygder ökar till följd av ökad e-handel. Mottagare av paket i glesbygder vill på ett enkelt sätt kunna påverka vilken transportör som ska sköta frakten, välja till vilket ut- lämningsställe paketet ska skickas alternativt vid vilken tidpunkt det ska levereras till hemadressen och erbjudas möjlighet att få stora och tunga föremål levererade ända fram till dörren.

Privatpersoners behov av att kunna skicka paket i glesbygder är inte lika stort som behovet av att kunna ta emot paket, men är delvis sammankopplat med paketmottagande och e-handel. När privatper- soner skickar paket är behoven störst när det gäller att kunna retur- nera varor från e-handel, genomföra leverans efter privat försäljning av föremål på Tradera eller Blocket och skicka presenter. En del av dessa föremål skickas och förmedlas som brev snarare än paket. Det rör leverans av små föremål som till exempel kläder eller egentill- verkade hobbyartiklar.

Användares behov av posttjänster (2016) visar att det finns skill- nader mellan stad och landsbygder när intervjupersonerna ska göra en avvägning mellan att ha ombud placerade nära hemmet eller sam- ordnad med annan service. I områden med hög tillgänglighet till ser- vice framstår närhet till hemmet som viktigt, till exempel när man ska hämta varor som beställts genom e-handel. I områden med sämre tillgänglighet prioriterar användaren i stället samordning med annan service. Detta kan, enligt PTS, bero på att det annars kan bli för- hållandevis komplicerat att utföra vardagsärenden då det i dessa delar

108

SOU 2023:4

Användning och behov av posttjänster

av landet, med ett begränsat befolkningsunderlag, är i det närmaste ofrånkomligt med betydande avstånd mellan olika serviceställen.

Företagens behov av att ta emot varuförsändelser ökar enligt undersökningar

Enligt Tillväxtverkets rapport Företagens behov av service i gles- och landsbygder (2017)22 är post- och pakethanteringen av mycket stor betydelse för gles- och landsbygdsföretagens förmåga att bedriva sin verksamhet. Exempel på behov som lyfts fram i de 30 intervjuer som rapporten bygger på är fordonsverkstadens behov av att få beställda reservdelar och fastighetsmäklarens försändelser som måste skickas rekommenderat i original. Den ökade e-handeln innebär att paket- hanteringen ökar och därmed behoven av välfungerande transport- tillgång. En mycket hög andel av samtliga intervjuade näringar anser att posttjänsten är mycket viktig. Samma sak gäller för behovet av posttjänster oavsett om tillgänglighetsklassen för företagets placering räknas som tillgänglighet mellan, låg eller mycket låg.

Slutsatserna i Tillväxtverkets rapport är att de servicefunktioner som de tillfrågade företagen anser är viktigast att ha tillgång till och an- vänder i störst utsträckning – post/paket, dagligvaror och drivmedel

–också är den service som företagen har bäst tillgänglighet till. Det indikerar att företag i landsbygder många gånger har relativt god till- gänglighet till de funktioner som är viktigast för dem för att kunna fortleva och utvecklas. Flertalet företag betonar att den fortsatta ut- vecklingen av dagens servicenivå i mycket hög grad påverkar deras möjligheter att kunna driva och utveckla verksamheten vidare. Många företagare uttryckte även i intervjuerna oro för att servicen kan komma att försämras framöver och menar att de då riskerar att tvingas flytta eller lägga ner verksamheten.

Av Användarnas behov i lands- och glesbygdsområden (2019) fram- går att precis som för privatpersoner ökar företagens behov av att ta emot föremål genom paketförsändelser. Företagarna köper relativt många specialprodukter på internet som inte finns att köpa lokalt eller inte kan köpas till konkurrenskraftiga priser lokalt. Företagen upplever att deras behov av att e-handla varor och få dem levererade

22Rapporten bygger på litteraturstudier, 30 intervjuer med företagare, enkätsvar från 454 före- tag samt en workshop med nationella aktörer inom serviceområdet.

109

Användning och behov av posttjänster

SOU 2023:4

som paket kommer att öka, i synnerhet behovet att snabbt få tillgång till varor vid akuta situationer.

Det som skiljer företagarnas behov från privatpersoners behov är att företagare har en kundrelation att ta hänsyn till och där paket- leveranserna ofta påverkar företagarens egna förutsättningar att upp- fylla de löften denne gjort till sin kund, som i sin tur kan påverka dennes förutsättningar att bedriva sin verksamhet. Om paketleveranser som påverkar företagares kunder blir försenade eller inte fungerar som förväntat, uppstår därför större affärsmässiga konsekvenser än för privatpersoner. Detta medför till exempel att företagare i pressade situationer kan ägna stora delar av sin arbetsdag till att åka bil betyd- ligt längre sträckor än vad privatpersoner gör, för att hämta paket med innehåll som är kritiskt för deras kunder. Detta får större eko- nomiska konsekvenser i form av bortfall av debiterbar arbetstid, än när en privatperson tvingas ta en omväg efter arbetet för att hämta ett paket.

Om oförutsägbara behov av varutransport uppstår till exempel till följd av reparationsbehov är det viktigt att företagarna känner sig trygga med att leverans kommer att ske på utsatt tidpunkt, har en möjlighet att välja snabba(re) paketleveranser och kan påverka en- skilda leveranser, till exempel genom att hämta på en mellandepå, få ett paket utlagt på utlämningsställets lastbrygga eller beställa leverans till hemadressen. Vid förutsägbara behov är det enligt respondent- erna viktigt att få paketen levererade till ombud som har anpassade öppettider, få löpande besked om var paketet finns att hämta och få leverans till arbetsplatsen vid behov.

6.3.4Särskilda användargruppers behov av varuförsändelser

Rapporten Särskilda behov av posttjänster – En kvalitativ undersök- ning av behov av posttjänster hos personer med funktionsnedsättning och äldre (2021) visar enligt PTS att det finns ett större behov av att kunna ta emot paket än av att skicka paket, vilket stämmer överens med resultaten i tidigare undersökningar. Drygt 70 procent svarar att de har ett ganska eller mycket stort behov av att kunna ta emot paket. Däremot uppger bara 30 procent att de har ett ganska eller mycket stort behov av att skicka paket. På dessa frågor är det ingen

110

SOU 2023:4

Användning och behov av posttjänster

av målgrupperna som markant skiljer sig från övriga, utan alla grup- per har liknande behov.

Det framgår av enkätundersökningen att närheten till ombud eller utlämningsställe är viktig, men att det i flera fall inte är något som de svarande upplever som ett problem. På frågan om de upplever att det finns problem med upphämtning eller avlämning av paket till ombud eller utlämningsställe svarar 41 procent att avståndet är ett problem. Vissa har lyft att paket inte levereras till de närmaste om- buden samtidigt som ett kort avstånd inte alltid upplevs som det bästa alternativet eftersom det kan vara lättare att ta kommunala färd- medel i stället för att gå. Det upplevs därför som viktigt att själv kunna välja ombud.

6.4Postdistribuerade dagstidningar och tidskrifter

Tidningar och tidskrifter som är adresserade är försändelser som om- fattas av den samhällsomfattande posttjänsten. Ändringar i service- nivån för brev påverkar utformningen av tjänsterna för tidningar och tidskrifter varför behoven av dessa försändelser behöver beskrivas närmare.

6.4.1Mindre än fyra procent av de prenumererade dagstidningarna distribueras med Postnord

Enligt uppgifter till oss från TU (Mediehusens branschorganisation) berördes i december 2020 cirka 140 000 postdistribuerade dagstid- ningsexemplar per utgivningsdag av Postnords varannandagsutdel- ning. Bland dessa 140 000 fanns både fådagarstidningar (utkommer 1–2 dagar i veckan) och dagstidningar som utkommer 3–7 dagar i veckan. På veckobasis var det cirka 350 000 exemplar som berördes eftersom flera av tidningarna inte utkommer varje dag. De hushåll som får sin tidning med posten har de mer svårtillgängliga adresserna i landet. Enligt uppgifter till oss från Postnord hösten 2022 är det under fyra procent av den samlade prenumererade dagstidningsupp- lagan som delas ut med post i stället för med morgondistribution. Den samlade dagspressupplagan som delades ut av Postnord uppgick under 2021 till cirka 13,5 miljoner exemplar enligt Postnord. Dessa uppgifter innehåller både tidningsexemplar som delas ut i områden

111

Användning och behov av posttjänster

SOU 2023:4

där det finns ett verksamt distributionsföretag och i områden där tid- ningar bara kan delas ut med Postnord.

I en kartläggning som Myndigheten för press, radio och tv (MPRT) gjorde 2020 av tidningsdistributionen framkom att de geografiska förutsättningarna har en avgörande roll för distributionen – både i glesbygd och i storstäder. Särskilt svårt är det att upprätthålla morgon- distribution där avstånden är långa, vilket framför allt gäller i inlandet och landets nordligaste län. Kartläggningen visar även att skärgårds- öar är exempel på områden där förutsättningarna för distribution är sämre. Precis som utanför städerna kan det också i storstäder finnas glesa, och därmed dyrare, turer i områden med mycket låg hushålls- täckning. Rinkeby i Stockholm nämns som ett exempel.23

6.4.2Tillgång till papperstidning är vanligast hos den äldsta åldersgruppen

I Mediekonsumtion 2021 framgår att tillgång till en tryckt morgon- tidning är vanligast hos den äldsta åldersgruppen, 58 procent av 65– 79-åringarna att jämföra med 10 procent av 25–44-åringarna. Av den äldre åldersgruppen är det 73 procent som har tillgång till en morgon- tidningsprenumeration (papper eller digital) medan det endast är

29procent i åldersgruppen 25–44 år. Ungefär hälften av alla svenskar i åldern 9–79 år har tillgång till en prenumeration på en dagstidning vilket är liten ökning jämfört med föregående år. Antalet prenume- rationer har legat på en relativt stabil nivå sedan 2016.24

I Internetstiftelsens rapport Svenskarna och internet 2021 fram- går att digitala dagstidningar, till skillnad från många andra medie- slag, har gått om sin traditionella motsvarighet papperstidningen.25 Nyheter konsumeras nu i betydligt högre grad digitalt. Av internet- användare över 8 år läser 31 procent tidningen digitalt varje dag till skillnad mot 17 procent som läser den på papper varje dag. Samtidigt har i princip lika många hushåll med internetanvändare över 18 år, nära 3 av 10, uppgett att de under de senaste 12 månaderna har be- talat för en prenumeration på pappersdagstidning som en digital dags- tidning.

23Myndigheten för press, radio och tv, Kartläggning av förutsättningar för tidningsdistribution, dnr 19-02080.

24Myndigheten för press, radio och tv, Mediekonsumtion 2021, ISSN 1404-2819, ISBN 978-

91-987111-1-0.

25Se www.svenskarnaochinternet.se.

112

SOU 2023:4

Användning och behov av posttjänster

6.4.3Gratistidningarna påverkas av servicenivån

Gratistidningar är inte adresserade och omfattas därmed inte av den samhällsomfattande posttjänsten. I många fall delas de emellertid ut av brevbärare och påverkas därmed av ändringar i servicenivån. Enligt uppgifter från företrädare för Gratistidningarnas förening är distri- bution till brevlåda eller brevinkast en grundläggande förutsättning för den lokala gratistidningens verksamhet och räckvidden under 2022 är i genomsnitt 71 procent. Det ger många kommuninnevånare den demokratiska möjligheten att läsa de lokala nyheter som gratis- tidningen erbjuder.

Postnords distributionsvillkor har enligt föreningen successivt försämrats och befaras fortsätta att göra det. Ändrat pris och andra villkorsändringar bedöms leda till att lokala gratistidningar hänvisas till andra distributörer vilket i praktiken endast är en - Svensk Direkt Reklam (SDR). Övriga distributörer kan inte distribuera i alla om- råden utan köper i sin tur segment av distributionen i olika geogra- fiska områden av Postnord. I framtiden kommer därmed vissa om- råden helt att sakna distribution av gratistidning. Detta innebär att medborgare i delar av landet, främst på landsbygden kommer att bli utan gratistidning och den lokala journalistiken. Konsekvensen blir enligt Gratistidningarnas förening en ojämlik tillgång till lokala ny- heter och lokal information i kommunerna.

6.4.4Tidskrifterna

Mediebarometern är en årlig undersökning av den svenska befolk- ningens tillgång till, och användning av, olika typer av medier.26 I 2021 års upplaga av Mediebarometern framgår att frågorna om tid- skriftsläsning omfattar alla typer av tidskrifter, exempelvis veckotid- ningar, serietidningar, specialmagasin, yrkes- och branschtidningar och medlems- och kundtidningar. Dessa tidningar har traditionellt varit i tryckt format men idag finns en rik flora av digitala tidskrifter.

26Mediebarometern 2021 är en undersökning av den svenska befolkningens medievanor. Medie- barometern genomförs av Nordicom vid Göteborgs universitet i samverkan med Dagens Nyheter, Göteborgs-Posten, Myndigheten för press, radio och tv, Sveriges Radio, Sveriges Television och Sveriges Utbildningsradio. Resultaten i 2021 års undersökning bygger på svar från omkring 6 000 slumpmässigt utvalda personer i åldern 9 till 85 år.

113

Användning och behov av posttjänster

SOU 2023:4

Flest tidskriftsläsare på papper bland de äldre

I befolkningen 9 till 85 år läste 36 procent någon tidskrift en vanlig dag 2021. Den största andelen läste tidskrift på papper, 25 procent, och ungefär hälften så stor andel läste tidskrift digitalt, 17 procent.

Jämfört med 2020 ökade andelen läsare av digitala tidskrifter något under 2021. Det var särskilt bland befolkningen 45 till 64 år som den digitala läsningen ökade. Andelen läsare av en tidskrift på papper var ungefär lika hög 2021 som 2020 i hela befolkningen 9 till 85 år. Flest tidskriftsläsare fanns bland de äldsta, 65 till 85 år, där varannan läste någon tidskrift en vanlig dag.

Tillgången till prenumererad tryckt tidskrift högst bland de äldre

Under 2021 hade 37 procent av befolkningen 9 till 85 år tillgång till en tidskriftsprenumeration i hushållet. De flesta hade tillgång till en tryckt tidskrift. Den andelen uppgick till 32 procent medan andelen med tillgång till en digital prenumeration var 11 procent. Den stora majoriteten av tidskriftsprenumerationerna avsåg enskilda titlar. Endast 5 procent av befolkningen sade sig ha tillgång till en digital prenu- merationstjänst för tidskrift, som till exempel Readly. Under 2021 var tillgången till en prenumererad tidskrift högst bland personer i åldersgruppen 65 till 85 år. Över hälften av dem hade tillgång till en prenumererad tidskrift. Det var också mer vanligt bland högskole- utbildade att ha tidskriftsprenumeration jämfört med dem som inte var det. Tillgången till digital tidskriftsprenumeration var jämnt ut- spridd i förhållande till boendeort. Däremot var tillgången till tryckt tidskrift något mer utbredd på landsbygden.

Av Svenskarna och Internet 2021 framgår att fler har varit villiga att betala för vecko- och månadsmagasin på papper än digitalt. 22 pro- cent har betalat för en prenumeration på ett vecko- eller månads- magasin i pappersformat och endast 4 procent för en motsvarande digital prenumeration under året.

114

SOU 2023:4

Användning och behov av posttjänster

En utmaning att digitalisera läsandet av tidskrifter

Vi har haft möte med branschorganisationen Sveriges Tidskrifter som organiserar utgivarna av tidskrifter. Enligt organisationen dominerar tryckta tidskrifter utgivningen (71 procent av tidningarna) och det är enligt organisationen en utmaning att digitalisera tidningsläsandet som inte går så fort som man trodde att det skulle göra för 15 år sedan. 90 procent av tidskrifterna distribueras som prenumeration och Sveriges Tidskrifter har ett stort beroende av distribution med Postnord.

Viktigt med bestämd utdelningsdag för vissa tidskrifter

Utdelning via ordinarie postgång är en förutsättning för att tid- skrifter ska kunna levereras till hushåll i hela landet. Enligt Sveriges Tidskrifter fungerar inte varannandagsutdelning för affärsidén som flera tidskrifter har, till exempel Travronden som behöver tryckas och delas ut nära inpå travet på helgen. För vissa tidskrifter är det viktigt att ha en bestämd utgivningsdag. Enligt uppgift från Post- nord är det knappt 100 titlar som återkommande använder sig av A-post. Sveriges Tidskrifter anser att antalet kan vara ett mått på hur många tidskrifter som anser att en viss utdelningsdag är så viktig att man är beredd att betala det dyrare portot. Antalet har sjunkit under 2021 jämfört med 2020.

6.5Synpunkter och underlag till utredningen från användarna av posttjänster

6.5.1Vården och folkhälsan

Vi har haft möten med några av landets regioner, vårdcentraler, Inera AB, E-hälsomyndigheten och Unilabs angående deras behov av post- hantering och digitaliseringsarbete inom vården.

Inera AB ägs av Sveriges kommuner och regioner (SKR) tillsam- mans med regionerna och kommunerna och har till uppdrag att digi- talisera välfärden genom att förse ägarna med digital infrastruktur, bland annat 1177.se. Genom 1177.se är det möjligt att skicka och ta emot meddelanden och även att skicka digitala kallelser. Region Skåne

115

Användning och behov av posttjänster

SOU 2023:4

var i juni 2021 den enda regionen som hade börjat använda möjlig- heten till att skicka kallelser via 1177.se. I 1177.se finns en tjänst för att lämna provsvar till patienter och enligt Inera AB är alla regioner utom Västerbotten och Västernorrland anslutna till den tjänsten. Det finns enligt Inera AB stora hinder för digitaliseringen inom vården i form av många och gamla system som är svåra att ansluta till 1177.se men företaget uppskattar att vården inom fem år borde ha ganska höga volymer av digitala kallelser.

Vårdcentralerna som vi har träffat skickar många kallelser på pap- per, både till återkommande kontroller och inför enstaka hälsokon- troller. Kallelserna är i regel inte brådskande utan brukar skickas i god tid och vill man fylla en tid vid avbokning brukar man ringa patienten. Vårdcentralerna skulle därmed inte påverkas om det tog tre i stället för två dagar för brev att komma fram, inte heller beträf- fande provsvar till patienter som oftast lämnas per telefon framför allt när det gäller något brådskande eller allvarligt. Remisser, blod- prover och andra analyser mellan vårdenheterna i flera av regionerna skickas med regionens egen transporttjänst alternativt med taxi och nyttjar därmed inte någon posttjänst.

Möjligheterna att ersätta papperspost med digitala alternativ är helt beroende av utvecklingen inom respektive region. I Skåne kan till exempel patienterna se sina bokade tider i 1177.se och få ett på- minnelse-sms om de har godkänt denna tjänst, vilket en stor del av patienterna emellertid inte har gjort.

Region Skåne kommer att flytta fysisk post till inkorgen på 1177.se, som ska bli navet för regionens invånarkommunikation före, under och efter vårdbesöket. Lösningar och infrastruktur finns på plats i 1177.se och begränsningen ligger i att ansluta journal- system till den nationella tjänsteplattformen. Av cirka 4 miljoner kallelser till vårdbesök 2020 gjordes endast 12 000 digitalt men arbete pågår med ytterligare digitalisering av kallelser. Ett nytt journalsystem för samtliga vårdverksamheter beräknas införas 2022–2023. Antalet realiserbara digitala kallelser år 2025 prognostiseras till 40–50 pro- cent. För att detta mål ska uppnås krävs emellertid att det fattas politiska beslut och att medel tillförs. Regionen uppskattar därmed att det kommer finnas fortsatta behov av post under många år fram- över även om regionerna fortsätter att digitalisera. Kallelser till vård- besök kan kräva snabb återkoppling via brev liksom att kallelser behöver skickas snabbt till brådskande återbesök efter provsvar. Själv-

116

SOU 2023:4

Användning och behov av posttjänster

tester i hemmet tros öka och behöver då befordras med post. Digi- taliseringen i hälso- och sjukvården tar lång tid med nuvarande förut- sättningar enligt Region Skåne.

Region Stockholm började under 2021 att skicka kallelser digitalt i primärvården och regionens plan är att alla offentliga vårdenheter ska skicka kallelser digitalt 2022. Det sker främst av säkerhets- och integritetsskäl, men även av miljö- och ekonomiska skäl. Vårdpersonal lägger mycket tid på att hitta rätt postadress till personer som ska kallas till besök. Regionen har beslutat att vårdtagarna ska kunna välja om de vill ha brev digitalt eller på papper. Målsättningen är att hälften av alla vårdkallelser ska vara digitala 2023 men den omfattar inte privata vårdgivare som står för mer än hälften av vårdkontakterna, eftersom dessa vårdgivare inte kan använda Mina meddelanden.

Regionen har valt att skicka kallelser genom Mina meddelanden eftersom de flesta användare har en närmare koppling till den digitala brevlådan Kivra än till 1177.se.

Folktandvården i Stockholm skickar digitala brev till mottagare med digital brevlåda (40 procent 2021) och pappersbrev till de som inte har digital brevlåda. Folktandvården använder sig även av sms vid kallelser.

E-hälsomyndigheten uppger att nästan alla recept är digitala och att myndigheten tillhandahåller en tjänst där recept kan skickas digi- talt. 99 procent av recepten beträffande människor skickas digitalt och 80 procent av recepten beträffande djur. Alla recept beträffande människor kan rent faktiskt skickas digitalt men lämnas av vissa integritetsskäl i stället direkt till patienten.

Folkhälsomyndigheten tar emot många prover som skickas med brev och anser att det är ett stort problem att prover inte kommer fram med övernattbefordran. Myndigheten är lokaliserad i Stock- holm och Östersund och skickar även en stor del intern post som behöver komma fram snabbt, till exempel avtal och beslut som inte kan hanteras digitalt i dagsläget.

Folkhälsomyndigheten är referenslaboratorium för flera smitt- samma sjukdomar och myndighetens laboratorium är mottagare av patientprover från hela landet och erbjuder i flera fall unika analyser. Myndigheten har en analysportfölj med sällsynta analyser och där- med också varierande krav på snabba provsvar. Räknat från provtag- ningsdatum tar det i genomsnitt 2,5 dagar för prover inom Sverige att nå laboratoriet. I och med att det redan finns en inbyggd för-

117

Användning och behov av posttjänster

SOU 2023:4

dröjning utöver själva postgången är myndigheten i flera fall redan i ytterkant för vad som är acceptabelt för att kunna säkerställa kvalitets- säkrade analysresultat. För de mer akuta analyserna, inom Sverige, ankommer cirka 35 procent till Folkhälsomyndigheten dagen efter provtagning medan övriga 65 procent ankommer inom 2,5 dagar. En längre befordringstid kan leda till att ännu fler prover måste skickas med akuttransporter. Det kan också påverka patienter som väntar på svar som är avgörande för fortsatt behandling när läkare i större utsträckning sätter in empirisk behandling som kanske inte är rätt eller optimal för patienten. Detta kan leda till ökat lidande eller för- dröjt tillfrisknande. Försenade leveranser påverkar känsliga prov- material som riskerar att bli för gamla för att kunna analyseras. Patien- ten kan i dessa fall behöva provtas på nytt vilket både förlänger tiden till diagnos och skapar ytterligare obehag för patienten.

Akuta provsvar meddelas alltid per telefon till behandlande läkare, men papperssvar skickas också som fördröjs om postutdelningen sker mer sällan. Det pågår ett arbete för att regionerna i högre grad ska använda e-remisser, men i dagsläget sker mycket kommunikation fort- farande via den fysiska posten.

6.5.2Läkemedel

Apoteket AB har uppgett att företaget har ett samhällsansvar för läke- medelsförsörjning och att längre befordringstid kan komma att drabba landsbygderna i och med att e-handeln ökar och de fysiska apoteken läggs ned. Brådskande försändelser med medicin skickas som express- paket och kan då nå majoriteten av Apotekets egna ombud i Sverige över natt. Många budfirmor kan erbjuda snabbare leveranser än Post- nord i stora delar av landet men ofta inte i glesbygd där de som kanske har störst behov av hemleverans befinner sig enligt Apoteket. Även om paketbrev kanske inte initialt kommer att beröras av en reglering med längre befordringstid kan tjänsten komma att påverkas i slutänden, enligt Apotekets uppfattning. Det skulle kunna med- föra dyrare tjänster som drabbar kunder framför allt i områden utan konkurrens eftersom valmöjligheterna där är färre. Enligt Apoteket kan det leda till att alla inte får god och lika vård i landet.

Läkemedelsdistributörsföreningen har meddelat att en långsammare befordran av brevförsändelser inte påverkar den svenska läkemedels-

118

SOU 2023:4

Användning och behov av posttjänster

distributionen. Svensk läkemedelsdistribution utförs i dedikerade transportnät eller i viss mån via paket dvs. i ett annat flöde än brev- försändelser.

Läkemedelsverket har uppgett att läkemedelsförsörjningen inte påverkas signifikant vid en dags längre befordringstid och tre dagars befordringstid bedöms därför inte ha betydelsefulla negativa effek- ter på samhällsnivå. Läkemedel distribueras i regel inte i brevflödet och tidskritiska läkemedel skickas inte i brev.

Sveriges Apoteksförening har upplyst oss om att det ofta är det lokala apoteket som garanterar snabb leverans av läkemedel och att det i akuta fall finns läkemedel på sjukhusen. De svenska apoteken lagerhåller i princip alla typer av läkemedel och har därmed ett mycket stort ansvar att försörja landet med läkemedel vilket är unikt jämfört med andra länder. Med hänsyn till krav på kylning av mediciner och identifiering vid uthämtning så skickas mediciner oftast inte med icke-spårbara paketbrev utan antingen i paketflödet eller med bud eller i apotekskedjan. På landsbygderna finns det apoteksombud som de boende ofta e-handlar genom. Även djurläkemedel distribueras via apoteken och samma regler för distribution gäller för dem som för humanläkemedel. Läkemedelsverket ser för närvarande över sina föreskrifter om e-handel och distributionskraven kan därför komma att skärpas.

6.5.3Djurhälsa

En grupp försändelser som flera organisationer framfört oro kring när det gäller längre befordringstider är brev med prover från djur som ska analyseras vid laboratorier och som behöver komma fram snabbt för att inte bli förstörda. Sådana prover skickas dels till Statens veterinärmedicinska anstalt, som har ett ansvar att bland annat ut- reda och motverka smittsamma sjukdomar hos djur, dels till privata laboratorier vid till exempel djursjukhus.

Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) är nationellt referens- laboratorium och beredskapsmyndighet för sjukdomsberedskap. SVA:s sjukdomsövervakning bygger på att prover skickas till myndig- heten i Uppsala från hela landet. Det handlar om fysiska försändelser som i hög grad går med svarspost och som läggs på gula brevlådor, eftersom detta är vad djurägare och veterinärer ute i landet har till-

119

Användning och behov av posttjänster

SOU 2023:4

gång till på ett enkelt sätt och dygnet om. Prover där det finns miss- tanke om epizootisk sjukdom går med bud och betalas av Jordbruks- verket, men dessa utgör endast en liten bråkdel av de prover som analyseras vid SVA. År 2020 hanterades 145 sådana misstankar av cirka 700 000 prover. Merparten går via ovannämnda kanaler och skickas in av privatpersoner, veterinärer eller småföretagare.

Prover skickas i allt högre grad för analys utanför Sveriges gränser på grund av att de transporter som erbjuds till exempelvis Tyskland är mer pålitliga än de inhemska enligt SVA. Detta kan leda till att information om sjukdomsstatus hos svenska djur inte kommer myn- digheten till del. I förlängningen kan det innebära att Sverige inte får kontroll över sjukdomsläget i landet och inte heller antibiotikaresi- stensläget liksom att det kan bli svårt för myndigheten att motbevisa antagonistisk informationspåverkan om smitta. Myndigheten kan heller inte ha en plan för övervakning.

Enligt SVA behöver prover befordras snabbt, men postgången (brev och paket) till myndigheten tar i vissa fall för lång tid. Om prover från vilda, tama, land- och vattenlevande djur inte kommer fram i tid resulterar det i att prover blir obrukbara, vilket leder till att nya prover måste tas. Ett förändrat befordringskrav innebär att det blir ännu större osäkerhet för både avsändare och mottagare avseende vilken dag som postförsändelsen kommer att levereras.

SVA anser att den samhällsomfattande posttjänsten bör innefatta ett riksomfattande nätverk av brevlådor eller inlämningsställen där alla typer av försändelser kan lämnas i slutet av arbetsdagen och komma fram till viktiga samhällsaktörer, inklusive SVA, inom två arbetsdagar. Med riksomfattande nätverk menas att försändelser kan skickas även från mindre orter i hela landet. Leveranssäkerheten måste vara hög för att upprätthålla förtroendet för tjänsten. Myndigheten har upp- handlat särskilda transporttjänster men det går inte att göra överallt eftersom de privata budföretagen generellt inte är intresserade av att köra i små orter.

Distriktsveterinärerna skickar prover med analysmaterial till SVA och andra laboratorier. Det är cirka 8 000 prover per år som skickas till SVA från Distriktsveterinärerna där tiden är en riskfaktor, det vill säga analys behöver göras inom 48 timmar. Det är viktigt att beford- ringstiderna är korta och att brevlådorna töms sent på dagen så att prover hinner postas innan tömning. En möjlighet att posta på brev- låda är att föredra eftersom det tar tid att posta paket hos ombud och

120

SOU 2023:4

Användning och behov av posttjänster

en del kliniker kan ha ganska långt till ett paketombud. Särskilt bråds- kande eller angelägna prover skickas med bud, som till exempel prover vid misstanke om fågelinfluensa eller andra smittoutbrott.

Lantbrukarnas riksförbund framhåller att prover på bakterier och virus som veterinärer skickar till SVA behöver komma fram snabbt, i de flesta fall inom 24 timmar (trikinprover håller i 48 timmar) för att kunna analyseras på ett tillförlitligt sätt. Trikintester skickas till SVA via brev från hela landet. Provet går att genomföra trots att leveransen tar tid. Det medför dock risk för att vildsvinsköttet i fråga förfars innan jägaren har fått svar på provet och kan sälja köttet.

Om veterinärer bedömer att det inte finns möjlighet att få fram analysprov i tid finns det risk för en överanvändning av antibiotika. Lantbrukarnas Riksförbund framhåller att en lantbrevbäring med hög servicenivå är nödvändig om näringarna ska vara kvar, vilket är ett led i bland annat att uppfylla riksdagens krav på att Sveriges livsmedels- försörjning ska öka och djurhållningen vara god. På landsbygderna finns i många fall inget alternativ till Postnord för att distribuera proverna. För blodprover och trikinprover som behöver skickas med övernattbefordran finns ingen lösning alls utan landsbygdsföretag kan behöva åka själva till laboratoriet vilket inte är en bra lösning för landsbygdsföretagen enligt Lantbrukarnas riksförbund.

Svensk djursjukvård framhåller att postservicen redan idag inne- bär att många prover skickas utomlands för analys eftersom det upp- levs som mer leveranssäkert och inte blir någon prisskillnad för kunden. De inhemska laboratorierna har betydligt större kapacitet för analys än vad som utnyttjas och en bättre postservice skulle inne- bära att fler analyser gjordes i Sverige till gagn för både djurskyddet och folkhälsan. Många av Sveriges veterinärkliniker ligger i lands- bygder, och inte nödvändigtvis i anslutning till ett postombud vilket medför att man är beroende av att kunna posta på en brevlåda alter- nativt använda en upphämtningstjänst. Långa leveranstider riskerar dels obrukbara prover, dels felaktiga provsvar, eftersom det rör sig om biologiskt, levande, material. Även ur ett samhällsperspektiv ser Svensk djursjukvård det som olyckligt att nedrustningen av svensk infrastruktur, dit postgången räknas, riskerar att kraftigt försvåra eller till stora delar omöjliggöra svensk kommersiell veterinärmedicinsk laboratorieverksamhet.

121

Användning och behov av posttjänster

SOU 2023:4

6.5.4Företag

Företagarna menar att längre befordringstider slår hårdare än varannan- dagsutdelning mot näringsidkarna med hänsyn till bland annat bråds- kande myndighetskommunikation. Snabba leveranser är viktiga främst när det gäller paket. Företagarna har under 2021 genomfört en enkät bland sina medlemmar som visar att 7 av 10 företagare anser att det är viktigt för det egna företaget att kunna skicka eller ta emot försän- delser med varor som når mottagaren nästföljande dag. Lika många anser att det är viktigt att kunna skicka eller ta emot fysiska brev som når mottagaren inom två dagar. Undersökningens resultat visar att svenska företag generellt ser ett stort behov av snabba leveranser och korta befordringstider. De branscher som har störst behov av skynd- samma varuförsändelser är tillverkningsindustrin, handeln, transport- branschen och besöksnäringen.

Lantbrukarnas Riksförbund anser att det är viktigt att fakturor, myndighetspost med svarstider och överklaganden till förvaltnings- rätten kan komma fram snabbt liksom brev med reservdelar för att hålla lantbruket i gång.

Lantbrukarnas Riksförbund har närmare beskrivit de behov av brådskande leveranser som Sveriges stuterier och grisuppfödare har med anledning av avel. Det framgår att avelsmaterial för häst- och gris skickas till uppfödare över hela landet och det måste användas inom 24 timmar eftersom det inte går att frysa. Avelsmaterialet måste också komma fram för att passa den korta brunstperiod som suggor och ston har enligt Lantbrukarnas riksförbund. I samband med att kvalitets- kravet på övernattbefordran ändrades till att avse tvådagarsbefordran har stuterierna försökt att lösa situationen genom privata transporter i slingor som stuterierna gemensamt organiserar och ibland även att paketen hämtas direkt på flygplatser. De privata lösningarna för häst- semin fungerar tillfredsställande i stora delar av landet men är en dyrare tjänst än att skicka expressbrev och sårbarare med en utförare och inte fullt fungerande tjänst i norra Sverige och på Gotland enligt Lant- brukarnas riksförbund.

Det finns därutöver ett behov av att skicka exempelvis jordprover, foderprover och träckprover för analys vilket kräver snabba leveran- ser då det är biologiska material som kan förändras under transport. Vissa av de senare nämnda materialen och proverna klarar dock mer

122

SOU 2023:4

Användning och behov av posttjänster

än 24 timmar. Tiden varierar beroende på material och vilka analyser som ska genomföras på det aktuella provet.

Svensk handel och Svensk digital handel anser att det är viktigt att paketbrev fortsatt delas ut varje dag i hela landet.

Swedbank AB har framfört att banken skickar stora volymer postala utskick varje år. En längre befordringstid än två dagar skulle påverka hanteringen av utbetalningsavier, avdragsspecifikationer, lönebesked och insättningsbesked, vilket kan leda till stora konsekvenser i det fall en utbetalningsavi avser en persons månadslön eller bidrag. Låne- processen kommer försenas när utskick och retur av skuldebrev tar längre tid. Lagkrav på löpande skuldebrev gör att processen inte helt kan digitaliseras.

Viss typ av kommunikation kan enligt Swedbank vara olämpligt eller omöjligt att skicka digitalt, till exempel uppsägningar, påmin- nelser, anmodan om att infria borgen och brev som enligt avtal ska skickas rekommenderat eller på annat medium. Utskick av bankkort kan inte ersättas med digitala utskick. Behovet av snabba utskick av bankkort borde emellertid minska enligt Swedbank, i och med att det ofta finns tillgängligt i digitala plånböcker. Vissa kundgrupper är inte digitala, till exempel omyndiga kunder, personer under förvaltarskap etcetera. och vissa myndigheter accepterar inte digital kommunika- tion med banken, vilket gör att brev fortsatt behöver skickas. Det finns situationer där digitala alternativ inte bedöms bli en realitet i närtid, till exempel när det gäller internationella ramavtal för derivat- handel eller andra internationella avtalsupplägg och kommunikation med svenska och utländska myndigheter. Betalgirot hanterar betal- ningar som kan komma att bli för sent betalda med en längre beford- ringstid. Tjänsten används av en kundgrupp som har en snittålder på 73 år. Swedbanks bedömning är att den behöver finnas under över- skådlig tid som ett komplement för människor som är äldre, bor i glesbygd eller har mindre företag (lantbrukare).

Teleoperatörerna har genom TechSverige framfört att en längre befordringstid kan komma att påverka utskicken av sim-kort till kunderna. Kundlöftet är en leveranstid på 1–3 dagar från beställning. Majoriteten av kunderna får paketen dagen efter beställning och sim- kort inom 1–2 dagar. Om detta fördröjs ytterligare kan det bli prak- tiska problem i de fall en kund har valt att byta operatör men vill behålla sitt nummer genom så kallad portering då ett sim-kort behövs för att kunna ringa med den nya operatören.

123

Användning och behov av posttjänster

SOU 2023:4

6.5.5Myndigheter

Bolagsverket har uppgett att det vid bland annat likvidation och fusion finns tidsfrister för när kommunikation ska ha kommit in till Bolags- verket. Vid rättidsprövning av inkommen handling kan det bli svårare att fatta beslut om brevet ska befordras under en längre tid eftersom det måste kunna avgöras när det har blivit avskilt för Bolagsverkets räkning. Tidsfristerna är dock inte kortare än en månad. Original- underskrifter krävs i alla anmälningar och ansökningar och en under- skrift genom bank-id godtas som en originalunderskrift från de som har möjlighet att ha bank-id. En tidsfrist kan brytas genom att bolaget skickar ett mejl till Bolagsverket inom rätt tid och sedan kompletterar med pappersbrev. Bolagsverket anser att i ärenden om likvidation måste aktiebolagslagen, lagen om ekonomiska föreningar och delgivnings- lagen ändras så att digital kommunikation är tillåten för att myndig- heten ska kunna arbeta mer digitalt innan en längre befordringstid införs.

År 2016 skickade Bolagsverket omkring 1 750 000 brev och 2021 var det knappa en miljon brev. Myndigheten uppskattar att om fem år finns det en digital lösning i myndighetens olika e-tjänster oavsett vad som ska kommuniceras till kund, företag eller myndighet men man har inte något uppskattat antal för hur många brev som kommer att skickas. Det pågår ett arbete med genomförande av två EU-direktiv, det så kallade Bolagsrättspaketet, som syftar till att undanröja admi- nistrativa hinder vid registrering av aktiebolag och vid annat utbyte av information mellan bolagen och registreringsmyndigheten. I sam- band med det utvecklas en enklare lösning för digital kommunika- tion men ingen e-hantering eftersom det inte finns lagstöd för det. Bolagsrättspaketet beräknas träda i kraft i augusti 2023 och kommer innebära en rätt för bolagen att anmäla ärenden elektroniskt samtidigt som de fortfarande kommer ha kvar rätten att skicka in anmälan på papper. Bolagsrättspaketet kommer att omfatta aktiebolag och filialer medan övriga juridiska personer inte kommer att träffas av regelverket.

Vid kontakter med Domstolsverket, Göteborgs tingsrätt, Förvaltnings- rätten i Malmö och Hovrätten över Skåne och Blekinge har framkommit att kommunikationen mellan domstol och part i stor utsträckning sker med e-post. Mellan domstol och advokat sker den regelmässigt på det sättet, och även kommunikationen med till exempel åklagare sker elektroniskt. Andelen lösbrev som domstolarna skickar minskar varje

124

SOU 2023:4

Användning och behov av posttjänster

år till förmån för elektroniska handlingar. Av de handlingar som för- valtningsrätterna skickade under det tredje kvartalet 2022 befordrades 36,34 procent med lösbrev medan återstoden skickades digitalt. Mot- svarande andel för kammarrätterna, tingsrätterna och hovrätterna var 25,15 procent, 29,57 procent och 19,99 procent under samma period. Domstolarna har inte möjlighet att skicka digitala brev genom Mina meddelanden men Domstolsverket planerar att påbörja ett arbete för att göra det möjligt.

Beträffande merparten fysisk post som domstolarna sänder är det inte viktigt om den når mottagaren inom två eller tre dagar. En över- gång till tre dagars befordringstid skulle dock göra det svårare för domstolarna att iaktta vissa föreskrivna frister. För tingsrätternas del gäller i mål där den tilltalade är häktad eller under 18 år att huvud- förhandling ska påbörjas snarast och senast inom två veckor från den dag då åtalet väcktes. Tingsrätterna har i regel inte tillgång till mail- adresser till målsägande och vittnen som ska kallas till förhandlingen utan kallelser behöver skickas per post. Merparten av mottagarna be- kräftar också delgivningen genom att skicka tillbaka ett fysiskt del- givningskvitto. Med tre dagars befordringstid tar det därför lång tid innan domstolen vet om kallelsen nått mottagaren. Det finns möjlig- het för mottagaren att bekräfta mottagandet genom att skanna av en QR-kod på det fysiska delgivningskvittot eller genom att klicka på en länk när en kallelse kan sändas per mejl, men mottagarna använder inte den möjligheten i någon stor utsträckning. En övergång till tre dagars befordringstid skulle göra det svårt för tingsrätterna att iaktta de föreskrivna fristerna.

2021 avgjorde tingsrätterna 5 239 mål med häktade efter huvud- förhandling och i dessa mål kallades 35 006 målsägande och vittnen till förhandlingarna. Samma år avgjorde tingsrätterna 3 275 mål med minderåriga tilltalade efter förhandling och i dessa mål kallades 11 885 målsägande och vittnen. Dessutom kallas eller underrättas de tilltalades vårdnadshavare om förhandlingen.

Hovrätterna har inte samma frister att förhålla sig till och kallar inte vittnen i någon större utsträckning. För hovrätternas del skulle en övergång till tre dagars befordringstid inte leda till några bekymmer.

Förvaltningsrätterna ska i vissa situationer hålla förhandling inom en vecka. Ofta är den berörde personen omhändertagen, som i psy- kiatrimålen, men det finns situationer där den berörde måste nås i hemmet. I dessa fall kan det bli svårt att iaktta fristerna vid tre dagars

125

Användning och behov av posttjänster

SOU 2023:4

befordringstid. Även i mål om inhibition av verkställighet av utvis- ning kan det krävas att försändelser kommer fram på kortare tid än tre dagar. När det gäller tvångsmålen är det oftast fråga om kallelser till muntliga förhandlingar där förhandlingen är nära förestående och domstolen saknar e-postadress till parten.

Sedan 2021 tillhandahåller domstolarna en e-tjänst för digital under- skrift av ansökningar som ska vara egenhändigt undertecknade. Sådana handlingar är därför inte längre beroende av postbefordran.

Försäkringskassan har uppgett att om befordringstiden förlängs kan handläggningstiden förlängas men Försäkringskassan skickar mer- parten av breven med B-post och ser inte några direkta problem med en dags längre befordringstid. När svarsfrister bestäms beaktas beford- ringstiden och Försäkringskassan har en uttalad policy att ringa i stället för att skicka brev om det är ett brådskande ärende. De flesta försändelserna skickas digitalt men allt som skickas lokalt skickas med brev till exempel intyg med underskrift, delgivning av beslut i ärenden om underhållsstöd, brev med blankett för vilket det inte finns någon e-tjänst och brev till personer med god man. 2016 skickade Försäkringskassan 27,2 miljoner försändelser och 2020 hade det mins- kat till 10,9 miljoner försändelser. Genom att meddelanden skickas digitalt via Mina meddelanden uppskattar Försäkringskassan att 82 mil- joner pappersutskick har undvikits mellan 2013 och 2020.

Försvarets materielverk har förklarat att myndigheten skickade 270 000 brev 2016 och beräknas skicka 8 000 brev 2021, varav 25 pro- cent med B-post. Verket har ett fortsatt behov av att skicka bråds- kande försändelser samtidigt som det viktigaste är att försändelser hanteras säkert, levereras på utsatt tid till rätt mottagare och att det är förutsägbart när leveransen kommer att ske. Domstolsprocesser, utlämnanden av allmän handling och svar på remisser med kort remiss- tid som inte kan skickas digitalt kan påverkas negativt av längre be- fordringstid enligt Försvarets materielverk.

Försvarsmakten har uppgett att en längre befordringstid kommer medföra störningar i verksamheten under fredstid samtidigt som det inte finns några lagkrav som hindrar digitalisering av myndighetens försändelser utan det är andra praktiska skäl som inte alltid gör det möjligt eller lämpligt med digitala alternativ. Under 2015 skickade Försvarsmakten omkring en miljon brev och under 2020 cirka 2 mil- joner brev. Ökningen beror på att vissa funktioner har tillkommit från Försvarets materielverk men bedömningen är att det inte är så

126

SOU 2023:4

Användning och behov av posttjänster

stor skillnad mellan volymerna om man bortser från detta. I och med Försvarsmaktens tillväxt de kommande åren, är det enligt myndig- heten rimligt att anta, att antalet försändelser (post och paket) kom- mer att öka och att paket kommer stå för den största procentuella ökningen.

Kronofogdemyndigheten har uppgett att ändrade befordringskrav medför att befintliga arbetsrutiner behöver justeras men att det inte finns några lagkrav som blir svåra att iaktta med tre dagars beford- ringstid. Kronofogden har många ärenden med lagstadgade tidsfris- ter att förhålla sig till och ändrade arbetsrutiner och system kommer leda till betydande kostnader för att undvika kundpåverkan. Det finns ett rättsligt hinder att digitalisera i den begränsningsregel som finns i 2 kap. 25 § lagen om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndig- hetens verksamhet, vilken endast möjliggör utlämnande digitalt om regeringen har meddelat föreskrifter om det. En särskild utredare har utsetts av regeringen att senast den 31 maj 2023 redovisa en översyn av bland annat Kronofogdens registerförfattning i syfte att skapa ända- målsenliga regler som är anpassade efter dagens behov (dir. 2021:104). Myndigheten har historiskt under ganska lång tid skickat omkring 11–12 miljoner brevförsändelser årligen. Under andra halvåret 2021 minskade volymen kraftigt och för helåret uppgick den till cirka 8,5 miljoner försändelser. Det är enligt myndigheten svårbedömt i vilken utsträckning och takt myndighetens kunder kommer att an- vända digitala tjänster.

Migrationsverket har uppgett att flertalet av de handlingar som myndigheten skickar och tar emot är originalhandlingar som inte kan ersättas digitalt. Det gäller till exempel uppehållstillstånd, visering, uppehållskort och provisoriska främlingspass. I hanteringen av original- handlingar används rekommenderade brevtjänster och en snabb gransk- ning av dessa handlingar kräver en postgång med befordringstid inom 24 timmar. Myndigheten omfattas av flera legala krav som gör att myndigheten inte kan digitalisera sina ärenden utan måste fortsätta med brev.27 I återvändandearbetet kommunicerar Migrationsverket fortfarande via brev i viss mån med utländska beskickningar och myndigheter. Posthanteringen har emellertid till viss del ersatts med digitala alternativ till exempel genom elektroniskt ärendehanterings-

27Krav på egenhändig underskrift finns till exempel i 2 § medborgarskapsförordningen (2001:218),

5 kap. 5 c och 7 § samt 6 kap 6 b § utlänningsförordningen (2006:97) och 8 § förordningen (1994:361) om mottagande av asylsökande.

127

Användning och behov av posttjänster

SOU 2023:4

system och krypterade lösningar. Myndigheten är beroende av en snabb postgång vid särskilda händelser, exempelvis vid ett ökat behov av boenden. Även kallelser till asylsökande, förlängningsansökare och tillståndssökare kan behöva skickas snabbt. En förlängd befordrings- tid skulle enligt Migrationsverket påverka handläggningen negativt genom sämre service och förlängda ledtider. Migrationsverkets cen- trala utskick uppskattas till 2 miljoner 2016 och de senaste tre åren har verket skickat mellan 1 miljon och 1,2 miljoner brev per år. Utöver dessa brev skickas även ytterligare ett stort antal brev från de en- skilda kontoren, både inrikes och utrikes. Myndigheten arbetar mot att hantera hela ansökningsprocessen digitalt – från ansökan i myn- dighetens e-tjänst till att beslut kan publiceras på sökandes ”Mina sidor” alternativt i sökandes digitala brevlåda. Förutsatt att de digi- tala verktygen utvecklas på myndigheten med möjlighet till digital signering kommer den fysiska hanteringen av brev att minska. De asylsökande som saknar personnummer och som inte har styrkt iden- titet kan dock få svårt att få en digital signatur.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) bedömer att det är viktigt att det inte tar längre tid än tre dagar att befordra brev samtidigt som myndigheten inte har identifierat någon reglering som blir svår att uppfylla med en längre befordringstid. Vissa tidskritiska aktiviteter där resultat i verksamheten är beroende av kommunikation med brev kan emellertid bli fördröjda. Vissa problem skulle kunna undvikas med bättre framförhållning enligt MSB men långt ifrån alla. Myndigheten skickade drygt 27 000 brev 2016 och 2021 skickades drygt 10 000 brev. Prognosen över antal brev i framtiden är svårbe- dömd men antalet bedöms sjunka.

Pensionsmyndigheten har uppgett att det kan bli svårt att hålla löf- tet att pensionärer ska få sitt utbetalningsbesked för årets pensions- utbetalningar innan årets första utbetalningsdag (17–18 januari) med en längre befordringstid. Fondhändelsebrev, fondbytesblankett och pinkod som i dagsläget behöver komma fram till kunden inom en viss tid, påverkas negativt om försändelsen tar längre tid liksom hand- läggningen på myndigheten när kommunicering tar längre tid. Åter- krav och felaktiga utbetalningar vid dödsfall har också tidsfrister som påverkas. Faktorer som försvårar ytterligare digitalisering av ut- skicken är kundens rätt att välja om man vill ha fysisk eller digital post, förekomsten av eventuella sekretessbelagda uppgifter, informations- klassning och tillgänglighetsperspektivet. Myndigheten kan inte kräva

128

SOU 2023:4

Användning och behov av posttjänster

att alla ska vara anslutna till digitala brevlådor eller ha andra digitala alternativ. 2015 skickade Pensionsmyndigheten omkring 11,3 mil- joner brev vilket 2020 hade sjunkit till 6,2 miljoner samtidigt som prognosen framåt är osäker.

Plikt- och prövningsverket har uppgett att långsam befordran av brev kan medföra att myndigheten behöver sända ut en större mängd brev vid ett tillfälle i stället för att dela upp breven på fler tillfällen. I övrigt uppstår problem vid en längre befordringstid framför allt vid höjd beredskap. För fem år sedan skickade myndigheten cirka 270 000 brev vilket hade sjunkit till cirka 190 000 brev 2020. Dess- utom skickades 100 000 informationsbroschyrer och 16 000 mönst- ringshandböcker ut på uppdrag av myndigheten under 2020. Antalet brev antas inte minska eftersom kontaktuppgifter till totalförsvars- pliktiga minderåriga erhålls från folkbokföringsdatabasen.

Polismyndigheten har framhållit ökade risker med hållbarhet för forensiskt material vid en längre befordringstid och i flera fall måste dessa prover på till exempel blod, topsningar och fingeravtryck skickas på annat sätt för att kunna levereras tillräckligt snabbt. För dessa försändelser finns även särskilda krav på hur snabbt de behöver leve- reras och hur de måste hanteras under leverans. Om försändelserna hanteras i paketflödet finns det en risk att innehållet förstörs eller kontamineras eftersom det är en annan produktionsprocess. Enligt Polismyndigheten är spårbarheten på paket något sämre än på brev- tjänsterna för rekommenderade och värdefulla brev som har en säk- rare hantering mellan överlämningar i de olika processerna. Myndig- heten använder en särskild rekommenderad brevtjänst som tillåter en vikt upp till 20 kg med vissa måttbegränsningar för vissa försändelser.

Längre befordringstid kan medföra betydande svårigheter att upp- fylla kraven i satsningar som till exempel arbetsmetoden snabbare lag- föring och andra liknande tidsfrister som ställer krav på Polismyn- digheten i kommunikationen med andra myndigheter. Medborgare som inte kan eller vill använda digitala lösningar har en förväntan på att Polismyndigheten ska kunna fatta beslut och nås av deras brev inom viss tid. Detta gäller till exempel tillstånd att genomföra demon- strationer, inneha vapen, genomföra fyrverkerier, stöldanmälningar med mera. Vid en längre postgång finns det enligt myndigheten risk för att handlingar kommer till mottagaren för sent i till exempel del- givningsprocessen. Avseende kallelse till förhör så finns det även där en risk för att försändelsen inte kommer mottagaren tillhanda tillräck-

129

Användning och behov av posttjänster

SOU 2023:4

ligt snabbt. Det kan också innebära att operativ polis måste åka ut och hämta in personer till förhör vilket kommer att kräva utökade resurser.

Om tiden förlängs för att skicka bevismaterial inom myndigheten finns en risk för att det kan förlänga häktningstider för frihetsberö- vade personer som kan påverka medborgaren negativt. Identitets- handlingar kan behöva hanteras skyndsamt och levereras med kort varsel både inom myndigheten och till bland annat Migrationsverket och Kriminalvården. Vid hantering av identitetshandlingar vid utlän- ningsärenden som behöver levereras med kort varsel så kommer en längre befordringstid att ha en negativ påverkan. Det kan också inne- bära att interna resurser får leverera fysiska försändelser till andra myndigheter.

Många av de meddelanden som skickas mellan myndigheter be- höver hanteras skyndsamt och de kan även vara integritetskänsliga. Ett exempel är överklaganden i förvarsärenden där skyndsamhets- begreppet idag tolkas som tre dagar. Under 2017 skickade Polis- myndigheten strax över 4,8 miljoner brevförsändelser vilket 2020 hade ökat till cirka 4,9 miljoner. Om 3–5 år prognostiseras cirka 3 miljoner försändelser att skickas.

Patent- och registreringsverket (PRV) menar att konsekvenserna av en långsammare postgång blir att myndighetens kunder kan få svårare att uppfylla konventions- och lagstadgade tidsfrister. I ärenden med korta frister som exempelvis vid delgivning vid administrativ häv- ning kommer det bli svårt att hinna besvara föreläggandet i tid efter- som delgivning måste ske med ordinarie postgång. Därtill tillkom- mer att många av fristerna är mycket korta i detta förfarande. Bland annat är överklagandetiden för avvisningsbeslut och avskrivnings- beslut tre veckor enligt förvaltningslagen. Detsamma gäller för vissa internationella ärenden där fristen redan idag upplevs som kort och sökanden ofta är representerad av ombud. En längre befordringstid kan påverka PRV till exempel när en svensk registreringsinnehavare önskar ansöka om en internationell registrering som ska skickas till Internationella Byrån i Schweiz inom två månader. Under denna tid ska PRV granska ansökan och kommunicera med kunderna per post och ibland även till kunder i utlandet. 2016 skickade PRV drygt 97 000 brev vilket 2020 hade sjunkit till drygt 53 000 brev. Prognosen framåt är osäker enligt verket.

Skatteverket framhåller att en långsammare postgång kan medföra att skattebetalaren inte får brådskande anståndsbeslut i tid, att rest-

130

SOU 2023:4

Användning och behov av posttjänster

föringar hinner ske innan Skatteverket har fått ta del av kundens an- sökan eller innan kunden fått ta del av förslag till beslut. Det kan även leda till rättsförluster hos skattebetalare då sista dag för överklagande och omprövning räknas utifrån poststämpeln. Det finns även risk för återkallelse av F-skatten för företag och betalningsanmärkning om handläggningstiden utökas. Det kan bli svårt att skicka in yttranden till domstol i tid när det inte finns en digital säker lösning och det kan bli svårt att kräva att en före detta godkänd upplagshavare ska inventera sitt lager i tid enligt Skatteverket. Det blir omöjligt för så kallade händelseskattskyldiga att lämna en särskild skattedeklaration i tid vilket ska ske fem dagar efter en skattepliktig händelse om blan- ketten först ska skickas ut till den skattskyldige. Detsamma gäller kommande bestämmelser om en veckas redovisningsperioder för distansförsäljare.

För mottagare av förmedlingspost är det oerhört viktigt att dessa försändelser kommer fram skyndsamt eftersom försändelserna redan är försenade när de ankommer till mottagaren. Förmedlingsposten förmedlar fysiska försändelser till personer med skyddade uppgifter genom att avsändaren skickar posten till Skatteverket som sedan skickar den vidare till mottagaren. En dags extra befordringstid kan därmed innebära att det tar ytterligare två dagar för posten att komma fram. Konsekvensen av en sen försändelse kan innebära inkassokrav, uteblivna läkarbesök samt ökade kostnader för mottagaren. Dessa fysiska försändelser går inte att ersätta med digitala alternativ. Arbete och dialog pågår emellertid för att få mottagare av förmedlingspost att använda digitala brevlådor. De senaste åren har antalet försändel- ser inom förmedlingsposten ökat och 2020 var antalet brevförsän- delser drygt 735 000 medan rekommenderade brev och paket uppgick till drygt 5 000. Skatteverket prognostiserar att antalet förmedlade försändelser kommer att fortsätta öka.

Under 2018 skickade Skatteverket 27,6 miljoner försändelser med post och 2020 hade antalet minskat till 21,4 miljoner.

Socialstyrelsen framhåller att det för passtillstånd finns ett lag- stadgat skyndsamhetskrav som innebär att Socialstyrelsen bedömer att det är mycket viktigt att breven kommer fram inom en dag. Ett annat exempel är dödsbevis som med regelbundenhet felaktigt leve- reras till Socialstyrelsen i stället för till Skatteverket. Denna anmälan ska göras inom 48 timmar så det skulle bli stora konsekvenser för dessa dödsfall om det skulle bli en sådan fördröjning. Utan dödsinty-

131

Användning och behov av posttjänster

SOU 2023:4

get registrerat kan man inte begrava en person. Så även om det är mest kritiskt för Skatteverket så påverkar det även Socialstyrelsen. Det är när dödsbeviset är registrerat som Socialstyrelsen får uppgift om dödsorsaksintyg som ska registreras inom en treveckorsperiod. Socialstyrelsen mottar årligen 80 000–90 000 dödsorsaksintyg totalt varav hälften inkommer digitalt via olika e-tjänster. Det finns inte några digitala alternativ för den utgående posten motsvarande cirka 3 000 brev per år. Myndigheten behandlar ofta känsliga uppgifter och sådana kan inte skickas med digitala alternativ om det inte är säker- ställt att mottagaren har digitala lösningar som uppfyller krav beträf- fande integritet och säkerhet. Socialstyrelsens vision är att merparten inkommande och utgående post ska kunna ersättas med krypterad e-post och olika e-tjänster de kommande fem åren. År 2015 skickade Socialstyrelsen 41 000 brev och 2020 hade antalet sjunkit till knappt 23 000 brev.

Säkerhetspolisen hanterar ofta uppgifter som omfattas av sekretess eller är säkerhetsskyddsklassificerade och kan därför vara förhindrad att skicka information över öppna kanaler. Myndigheten skickar varje vecka värdepost mellan myndighetens regionala enheter där en för- dröjning på tre eller fem dagar skulle bli problematisk. Om post- gången blir långsammare påverkar detta Säkerhetspolisen mer som avsändare än som mottagare av brev. Myndigheten skickar eller tar emot 15 000 brev per år.

Trafikverket har uppgett att det inte finns några lagkrav som blir svåra att iaktta om det tar tre respektive fem dagar för ett brev att komma fram. Samtidigt lyfter Trafikverket fram att det övergripande är mycket viktigt att posten levereras så snart som möjligt. Förse- nade fakturor kan leda till försenade inbetalningar, försenade brev angående fordonsflytt kan ge ökade kostnader för ägaren som ska hämta fordonet eftersom det påförs en daglig avgift när fordonet står uppställt hos Trafikverket.

Trafikverkets begränsningar att digitalisera kommunikationen är knutna till både lagkrav och praktiska svårigheter. Lagkrav som på- verkar möjligheten till digitalisering är säkerhetsskyddslagen, offent- lighets- och sekretesslagen och lagkrav rörande planläggningsprocessen för att ta fastställelsebeslut som får laga kraft när överklagandetiden passerat. Arbetet förutsätter fysisk post i alla led och kan inte digi- taliseras förrän det skett en lagändring. Enligt körkortslagen ska till exempel avslagsbeslut skickas med fysisk post. Hanteringen av per-

132

SOU 2023:4

Användning och behov av posttjänster

sonuppgifter enligt dataskyddsregelverket förändrar också arbets- sättet för handläggning av ärenden inom flera områden. Trafikverket har inte statistik över de brevvolymer som skickas men porto- kostnaderna för både fysiska och digitala utskick uppgick 2016 till 22,5 miljoner kronor och 2020 till 17,5 miljoner kronor. Ett exempel på hur digitaliseringsarbetet går framåt är antalet brev som avdel- ningen för förarprov skickar som för fem år sedan uppgick till 2 mil- joner och 2021 var det cirka 207 000 brev som skickades.

Transportstyrelsen ser problem med att betalningstiden blir kortare om brev med fakturor når mottagaren senare. Långsammare post- gång kan också leda till förlängda svarstider i sjö- och luftfartsfrågor och till problem i yrkestrafiksammanhang eftersom yrkesförarbevis, färdskrivarkort och körkort måste finnas i originalhandling när man kör lastbil. Mottagargruppen som blir mest utsatt med förlängda svarstider är yrkestrafiken och ärenden gällande luftskepp och fartyg. Hanteringen av ärenden via telefonsamtal till kundtjänst är något som inte är önskvärt då det ökar belastningen på kundtjänst. Registrerings- bevis vid försäljning av bil måste finnas i original och lång väntan på beviset kan orsaka irritation. Transportstyrelsen skickade 27,6 mil- joner brev under 2017 vilket hade sjunkit till 22,4 miljoner under 2021. Om tio år är förhoppningen att myndigheten har gått över mer och mer till digitala utskick, men även att utskick har kunnat ersättas genom digitala tjänster som exempelvis Mina sidor.

Tullverket anser att det är av stor vikt att de varor som skickas till Tullverkets laboratorium och till Nationellt forensiskt laboratorium för analys kommer fram snabbt, eftersom resultaten från analyserna används i förundersökningar, som enligt lagkrav ska bedrivas skynd- samt. Dessa varor skickas med rekommenderad post och myndig- heten utgår från att denna hantering kommer att finnas kvar. Inom EU pågår ett arbete för att digitalisera tullhanteringen och målet är att all informationsöverföring inom tullverksamheten ska ske digi- talt senast 2025. Tullverkets mål är att merparten av hanteringen ska ske digitalt inom fem år, men samtidigt kommer det att finnas behov av pappershantering hos mindre företag och privatpersoner. Om fem år förväntas Tullverket ha infört möjlighet till digital signatur för ansökningar som ska vara undertecknade. 2017 skickade Tullverket 383 000 brev och 2020 skickade verket 82 000 brev.

Valmyndigheten är mycket beroende av en fungerande postgång och köper även specialtjänster i samband med val. Röstkort ska distri-

133

Användning och behov av posttjänster

SOU 2023:4

bueras till alla röstberättigade under en kort lagstadgad period. Där- utöver kan borttappade röstsedlar behöva skickas ut brådskande. Det finns emellertid ett förslag på förordningsändring för att möjlig- göra digitala alternativ. På så sätt kan väljarna få sina röstkortsupp- gifter och väljarinformation snabbare än vid vanlig postgång.28 En omfattande utlandsröstning som ska omhändertas under en extremt kort period efter valdagen omhändertas i ett särskilt flöde hos Post- nord. Valmyndigheten har börjat köpa vissa flygtjänster av Postnord för att rösterna ska hinna räknas i tid.

Vid valet 2022 skickades det cirka 8 miljoner röstkort under peri- oden 17–23 augusti som behövde vara framme hos adressaten senast den 24 augusti. Försändelserna förmedlades av både Postnord och Citymail. Vid valet 2024 planerar Valmyndigheten att skicka röst- kort via Mina meddelanden. Prognosen är att cirka 5,7 miljoner per- soner kommer att ha en digital brevlåda 2024 och inför valet 2026 är prognosen 6,7 miljoner. Det innebär att antalet röstkort som skickas via post minskar drastiskt de kommande fem åren till 1–2 miljoner röstkort.

6.5.6Organisationer

Organisationen DHR har framhållit att om postgången blir lång- sammare är det viktigt att myndigheterna tar höjd för det. Ärenden om personlig assistans förutsätter till exempel fysiska inlagor, och det i processer som redan är långsamma. Bland personer med syn- nedsättning finns ett stort behov av fysisk post med blindskrift. Även svårigheter att använda skärmar innebär att medlemmar behöver ha tillgång till fysiska brev eller tidningar.

SPF Seniorerna anser att postservicen är en grundläggande sam- hällsservice och att det är negativt att post delas ut endast varannan dag, eftersom posten är en viktig del i den sociala strukturen. På landsbygden har brevbäraren en viktig social funktion i och med att man kan prata med brevbäraren varje dag. Postservicen bör enligt organisationen utökas med extra tjänster som att titta till äldre. SPF Seniorerna har vidare framfört att även om de flesta medlemmarna är digitala har organisationen många medlemmar som är i digitalt utanförskap. En anledning till detta är att många seniorer inte har

28SOU 2021:96, Säkerhet och tillgänglighet vid val, Slutbetänkande av 2020 års valutredning.

134

SOU 2023:4

Användning och behov av posttjänster

ekonomiska förutsättningar att bekosta uppkoppling och dator. Många seniorer behöver också stöd för att kunna använda digitala alternativ till post. En annan viktig anledning till att äldre undviker digitala alter- nativ är att de är rädda för att utsättas för brott.

Pensionärernas riksorganisation har uppgett att många av organi- sationens medlemmar har låg inkomst och att det kan kosta dem för mycket att bli digitala.

6.6Totalförsvarets behov vid höjd beredskap

PTS har 2020 genom intervjuer kartlagt totalt 15 totalförsvarsaktörers behov av brev- och pakettjänster under höjd beredskap liksom samma aktörers behov av distribution av säkerhetsskyddsklassificerade fys- iska handlingar i fredstid.29 Myndigheten konstaterar att i dagsläget använder samtliga aktörer posttjänster för distribution av brev- och paketförsändelser som är av betydelse för till exempel hälso- och sjukvård, omsorg, offentlig förvaltning, brottsbekämpning eller för- svar. De flesta aktörerna bedömer att mottagare av försändelser och distributionsbehovet i stort sett skulle vara detsamma under höjd beredskap, givet fungerande elektroniska kommunikationer. Trots verksamheternas ökade digitalisering gör de tillfrågade aktörerna i undersökningen bedömningen att behovet av en fungerande post- hantering av fysiska försändelser både i fredstid och under höjd bered- skap kvarstår. Det framkommer inte något särskilt behov av beford- ringstid på försändelserna i rapporten men det är en av frågorna som har tagits upp under intervjuerna. Förstudien visar på att den ökade digitaliseringen av allt fler verksamheter bidragit till svåra utmaningar för aktörerna att både tekniskt och resursmässigt gå tillbaka till en manuell hantering av verksamhetens postflöden.

Utredningen har haft möten med ett antal av de myndigheter som ingår i totalförsvaret för att ytterligare ta reda på vilka särskilda be- hov som kan uppstå under höjd beredskap och kris.

Bolagsverket har framhållit att behovet av postgång blir mycket högre för att få kontinuitet i verksamheten vid höjd beredskap.

Försvarets materielverk har betonat vikten av en fungerande post- tjänst när det är långa störningar och avbrott i tillgången till elektro-

29PTS, Förstudie av totalförsvarets behov av posttjänster, PTS-ER-2020:23.

135

Användning och behov av posttjänster

SOU 2023:4

niska kommunikationer. Det är även viktigt att försändelsers expo- neringstid i leveranskedjan inte blir för lång.

Försvarsmakten måste kunna agera skyndsamt på oförutsedda hän- delser där myndighetens uppgifter kan ställa krav på omedelbar till- gång till information som även inkluderar post. För Försvarsmakten är det av yttersta vikt att order om krigsplacering och krigstjänst- göring kan distribueras såväl elektroniskt som fysiskt på mycket kort tid under höjd beredskap.

MSB uppger att konsekvenserna av att inte kunna skicka försän- delser under höjd beredskap kan bli att Regeringskansliet blir utan lägesbild, registerkontroller av ny personal försenas, leverantörer av varor och tjänster försenas, fysiska sim-kort som ska levereras för att möjliggöra säker kommunikation mellan totalförsvarets aktörer ute- blir liksom inkallelseordrar som behöver skickas. Konsekvenserna beror mycket på hur elektroniska kommunikationer fungerar. Post- befordran av brev och paket är beroende av fungerande transport, energi och elektroniska kommunikationer, och kan i vissa fall ha en särskild roll som reservförfarande när andra kommunikationssystem drabbas av störningar. Postbefordran utgör en redundans till elek- tronisk kommunikation. I ett läge av kris eller höjd beredskap där andra samhällssektorer kan vara påverkade i stor utsträckning kom- mer totalförsvarets, och samhällets, behov av en fungerande post- tjänst att öka.

Plikt- och prövningsverket har framhållit att hastighet är av yttersta vikt för utskick av tjänstgöringsorder. För varje dag som brevutdel- ningen dröjer riskerar mobiliseringen av det militära försvaret att för- senas med lika lång tid.

SVA har lyft att det är avgörande att transportfunktionerna i posttjänsten fungerar väl redan i fredstid, om de ska ha en rimlig chans att fungera vid svåra förhållanden.

6.7WSP:s studie av betalningsvilja

Inom ramen för uppdraget ska utredningen analysera de samhälls- ekonomiska konsekvenserna av varierande servicenivåer på post- tjänsten för att kunna ställa kostnader och nyttor mot varandra i en samhällsekonomisk kalkyl. WSP har fått i uppdrag att göra en studie av den betalningsvilja som privatpersoner och företag har för olika

136

SOU 2023:4

Användning och behov av posttjänster

servicenivåer avseende exempelvis utdelningsfrekvens, befordrings- tider och expresstjänster, se bilaga 2. Privatpersoner och företag ska förstås och studeras både som avsändare och mottagare av post.

6.7.1Privatpersoner

Enkäten till privatpersoner skickades ut i slutet av januari 2022 via en web-panel till ett riksrepresentativt urval (geografi, kön och ålder) om 8 000. Datainsamlingen gav 3 000 svar, vilket motsvarar en svars- frekvens på 37,5 procent. Nivån på svarsfrekvensen är enligt förväntan med avseende på att frågeperioden endast var en vecka.

Privatpersonernas värderingar för posttjänsten innehåller inte bara värdet av ett faktiskt användande av tjänsten utan mer generellt vad systemet i sig har för värde. Utöver användarvärdet kommer alltså även värderingar för möjligheten att i framtiden kunna skicka brev inom ett visst antal dagar och värderingar för andra personers använd- ande att visas. Skatt valdes som betalningsinstrument för att fånga mer än vad man är villig att betala för ens egen användning av tjänsten.

Varjedagsutdelning och snabb befordran av brev värderas högt av privatpersoner

En generell och övergripande tendens i undersökningen är att privat- personer anser att hög utdelningsfrekvens är betydelsefullt. För hela urvalsgruppen har varjedagsutdelningen nästan samma värdering oav- sett om kravet på befordran är övernatt eller två dagar.

Onyttan av att förlänga befordringstiden från två till tre dagar är värderad till 14 kronor per person och månad i kombination med varannandagsutdelning i båda fallen. Den allra lägsta nivån på post- tjänsten som fanns som alternativ var femdagarsbefordran och ut- delning en vardag i veckan. Den har en genomgående låg värdering. Välfärdsförlusten av brevtjänsten med tredagarsbefordran och utdel- ning varannan vardag i jämförelse med tvådagarsbefordran och var- annandagsutdelning uppskattas till 1,5 miljarder kronor. Om brev- tjänsten övergår till övernattbefordran och utdelning varje vardag erhålls i stället en välfärdsvinst som har uppskattats till 1,9 miljarder kronor. En befordringstid över fem dagar förefaller värderas som en

137

Användning och behov av posttjänster

SOU 2023:4

mycket stor försämring jämfört med jämförelsealternativet (–12 mil- jarder kronor).

Fritextsvaren indikerar att vissa tycker att postsystemet i stort är viktigt som samhällsfunktion. Det är emellertid färre än en tredjedel som har skrivit något överhuvudtaget på respektive fråga och det är inget specifikt tema som synes ha varit särskilt viktigt. På frågan – ”Är det någon särskild typ av brev som du tar emot och som du vill ska komma fram inom två arbetsdagar, i så fall vad och varför?” – svarade cirka 26 procent ”Nej” och 16 procent ”Alla”. ”Nej” kan tolkas både som att det handlar om att alla brev är viktiga och som att inga särskilda brev är viktiga. En mindre andel av respondenterna svarade myndighetsbrev, fakturor/räkningar, brev från vårdgivare, och mindre försändelser köpta på exempelvis Tradera.

På frågan – ”Är det någon särskild typ av brev som du skickar och som du vill ska komma fram inom två arbetsdagar, i så fall vad och varför?” – svarade ungefär 10 procent av de som svarade att alla brev är viktiga. Några skrev myndighetsbrev, gratulationer, vykort och andra hälsningar.

Vad gäller frågan om varannandagsutdelningens effekter var vissa oroliga över befordringstiderna och längre väntan på posten. Vissa angav också osäkerhet om när brev och mindre försändelser kommer fram, vilket exempelvis försvårar gratulationer på själva bemärkelse- dagen.

Paket och privatpersoner

Avseende pakettjänster är den intressanta jämförelsen mellan dagens nivå och ett scenario där alla paket i hela landet kommer fram efter en vardag. Den skattade betalningsviljan för en sådan förändring är i genomsnitt 6 kronor per person och månad. Värderingen tycks vara högre för yngre personer liksom för personer med högre inkomster. Det ger en lägre nytta för privatpersoner att försämra paketgången.

6.7.2Företag

Enkäten till företag skickades till ett bruttourval om cirka 2 700 och besvarades i sin helhet av 225 företag, vilket ger en svarsfrekvens på knappt 4 procent. Svarsfrekvensen var därmed mycket låg. Målpopu-

138

SOU 2023:4

Användning och behov av posttjänster

lationen för enkäten var små och medelstora företag med färre än 250 anställda.

Företagen värderar snabb brevbefordran högt

Betalningsviljefrågorna till företagen hade pris per brev respektive paket som betalningsinstrument. Utifrån svaren är bedömningen att det inte går att säga något om eventuella skillnader mellan branscher.

Jämförelsealternativet avseende brev är nuvarande befordrings- krav på två dagar. Den betalningsvilja som företagen har för att höja kravet till övernattbefordran har beräknats till 0,16 kronor. En sänk- ning av servicenivån till tredagarsbefordran värderas till –4,02 kronor.

I genomsnitt angav de svarande företagen att de skickar 456 brev och 181 paket per månad. Det är emellertid svårt att säga huruvida dessa siffror är träffsäkra. En stor del av de svarande skrev ingen siffra alls, vilket skulle kunna tolkas som att de skickar väldigt få brev och paket. Multiplicerar man värderingen på 4 kronor per brev med 450 blir det 1 800 kronor per månad.

Välfärdsförlusten beräknas till 798 miljoner kronor om brev kom- mer fram efter tre vardagar i stället för två vardagar. Om brev kommer fram efter fyra respektive fem vardagar uppgår den totala välfärds- förlusten till drygt en miljard kronor respektive drygt 2,1 miljarder kronor. Om breven i stället kommer fram efter en vardag har före- tagen värderat detta till en total välfärdsvinst på 32 miljoner kronor vilket får bedömas som en marginell avvikelse jämfört med jäm- förelsealternativet.

139

7Digitaliseringens påverkan på behoven av posttjänster

7.1Möjligheter att ersätta post med digitala alternativ

De sjunkande brevmängderna i Sverige kommer att leda till förluster i brevverksamheten inom den samhällsomfattande posttjänsten, i vart fall om inte kraven på denna tjänst sänks. Ett sätt att minska den ekonomiska belastningen på den samhällsomfattande posttjänsten är att lätta på kravet att det ska erbjudas en tjänst som innebär att brev delas ut inom två arbetsdagar.

Nedgången i brevmängderna beror på samhällets digitalisering. Samtidigt som digitaliseringen leder till att kraven på postgången kan behöva sänkas skulle digitaliseringen kunna göra det möjligt att sänka kraven utan att konsekvenserna blir för stora. Vid avvägningen om en sådan förändring bör göras har förutsättningarna att ersätta brev med digitala alternativ en avgörande betydelse.

De digitala alternativen till brev består bland annat av e-post, digitala brev till digitala brevlådor1 samt Mina sidor2 och liknande funk- tioner som myndigheter, företag och andra organisationer använder. I detta kapitel behandlar vi förutsättningarna för att använda sådana alternativ. Vi redogör för möjligheterna till internetuppkoppling i hela landet, den digitala delaktigheten i Sverige, övergången till ett digitalt offentligt Sverige och hinder för att ersätta brev med digitala alternativ.

1Digital post skickas på ett säkert sätt och ingen obehörig kan läsa eller komma åt din post eftersom du loggar in med din e-legitimation. Det finns tre digitala brevlådor för privatperso- ner och tre digitala brevlådor för företag att välja mellan.

2 Mina sidor är personliga sidor hos till exempel en myndighet eller företag dit man får åtkomst genom att legitimera sig med e-legitimation.

141

Digitaliseringens påverkan på behoven av posttjänster

SOU 2023:4

7.2Funktionell tillgång med 10 Mbit/s till internet räcker för att använda digital brevlåda

Post- och telestyrelsen (PTS) bedömer i rapporten Översyn av nivån för funktionellt tillträde till internet (2017) att en nivå om endast 5 Mbit/s möjliggör tillgång till de grundläggande internettjänster som beskrivs

iEU-kommissionens direktivförslag om elektroniska kommunika- tioner.3 Nivån ger därmed möjlighet att söka information på internet, ta del av nyheter, söka jobb eller utbilda sig på distans, sköta sin privat- ekonomi och tillgodogöra sig samhällsservice från det offentliga. Den ger vidare möjlighet att kommunicera via e-post, sociala medier och använda videosamtal med standardkvalitet.

PTS har i bredbandskartläggningen för 20214 undersökt hur många bostäder som inte har tillgång till funktionellt internet, dvs. hastig- heter om minst 10 Mbit/s. I oktober 2021 saknade färre än 80 hus- håll och företag tillgång till 10 Mbit/s. Av de hushåll och företag som saknade tillgång i oktober 2021, återfanns vissa på samma plats (i samma byggnad). Antalet byggnader som saknade tillgång till 10 Mbit/s uppgick därför i oktober 2021 till färre än 60.5 Upplevelsen av täck- ning i en bostad kan variera beroende på exempelvis hustyp och mobilabonnemang samt om en riktantenn har installerats för att för- stärka mottagningen.6

Även om de allra flesta hushåll och företag har tillgång till bred- band genom åtminstone en accessteknik (det kan till exempel vara fiber, radiolänk, kabel-tv eller satellit), saknar alltså fortfarande en del tillgång till detta. Dessa hushåll och företag har sedan några år tillbaka möjlighet att vända sig till PTS för att ansöka om stöd till telefoni och grundläggande internet. PTS har i uppdrag att se till att dessa hushåll och företag som saknar tillgång till telefoni och funk- tionell tillgång till internet via kommersiella lösningar får sådan till-

3PTS, Översyn av nivån för funktionellt tillträde till internet, PTS-ER-2017:8.

4 PTS, PTS mobiltäcknings- och bredbandskartläggning 2021, PTS-ER-2022:19.

5 I oktober 2021 fanns det i Sverige totalt enligt PTS data 4 775 539 hushåll och 1 260 986 företag (fördelade på 2 274 993 byggnader).

6 Täckning via mobilnäten visas i täckningskartor som beskriver signalnivåer i hela Sverige i ytor i form av rutor om 100 × 100 meter för alla accesstekniker i alla frekvensband. Hushåll och arbetsställen i byggnader som ligger i en sådan yta anses täckta om signalnivån i ytan mot- svarar en nivå som ger täckning utomhus med en mobilterminal fri från kroppskontakt. Om signalnivån utomhus med en mobilterminal fri från kroppskontakt är för låg för att uppnå förväntad hastighet förväntas slutkunden vidta egna åtgärder för att förbättra signalstyrkan till en kostnad på max 5 000 kronor. En sådan åtgärd kan vara att installera en yttre riktantenn, s. 23 i rapportens metoddel.

142

SOU 2023:4

Digitaliseringens påverkan på behoven av posttjänster

gång.7 Med funktionell tillgång till internet menas tillgång till en fast nätanslutningspunkt som är utformad så att den kan ta emot data med en hastighet om lägst 10 Mbit/s.8 Regeringen kallar detta för den statliga internetgarantin. Den som beviljas en åtgärd får en uppkopp- ling för telefoni eller grundläggande internet som PTS tillhanda- håller via en upphandlad leverantör. Den enskilde får själv stå för en kostnad om 5 000 kronor. Stödet kan endast bli aktuellt i sådana om- råden där det inte finns kommersiellt intresse för att anlägga bredband.

7.3Digitaliseringens möjligheter ska utnyttjas

I regeringens digitaliseringsstrategi från 2017 anges inriktningen för digitaliseringspolitiken (regeringen.se).9 Visionen är ett hållbart digi- taliserat Sverige. Det övergripande målet är att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Detta ska ske genom digital kompetens, digital trygghet, digital innovation, digital ledning och digital infrastruktur. Det ska vara enkelt för människor och företag att digitalt komma i kontakt med det offentliga Sverige och där det är möjligt och relevant ska uppgifter bara behöva lämnas en gång.

7.3.1Sverige helt uppkopplat 2025 – en bredbandsstrategi

I skrivelsen Sverige helt uppkopplat 2025 – en bredbandsstrategi (2016) beskriver regeringen sin bredbandsstrategi som bland annat innebär ett helt uppkopplat Sverige år 2025.10 Visionen är ett helt uppkopplat Sverige eftersom det skapar förutsättningar för att bo och verka i hela landet, driva tillväxt och innovativ produktion. På kort sikt är målsättningen att 95 procent av alla hushåll och företag har tillgång11 till bredband om minst 100 Mbit/s år 2020. På längre sikt bedömer

7Tillgång till samhällsomfattande tjänster ska tillförsäkras genom upphandling av staten om det är särskilt påkallat med hänsyn till kostnaderna för tillhandahållande av tjänsten eller nätet. Det framgår av 5 kap. 1 § andra stycket LEK. Sådan upphandling blir möjlig genom för- ordningen (2018:20) om stöd för åtgärder som ger tillgång till telefoni och funktionell tillgång till internet.

8 3 § stödförordningen.

9 Se regeringens skrivelse med dnr N2017/03643/D.

10 Se regeringens skrivelse med dnr N2016/08008/D.

11 Tillgång enligt detta mål inkluderar endast de hushåll och företag som har faktisk tillgång till 100 Mbit/s.

143

Digitaliseringens påverkan på behoven av posttjänster

SOU 2023:4

regeringen att det behövs mål på två områden; tillgång till snabbt bredband i hela Sverige och till stabila mobila tjänster av god kvalitet

–där ledordet är ”användning utan upplevd begränsning”. Hela Sverige omfattar områden där människor och saker normalt befinner sig.

Målet för 2025 innebär att 98 procent bör ha tillgång12 till bred- band om minst 1 Gbit/s i hemmet och på arbetet, resterande 1,9 pro- cent bör ha tillgång till minst 100 Mbit/s, och 0,1 procent bör ha tillgång till minst 30 Mbit/s.

Målet om snabbt bredband år 2025 avser endast anslutning i fasta punkter eller på en fast plats, det vill säga användning i hemmet eller på arbetet. Användning utanför hem och arbete, exempelvis vid för- flyttning mellan arbete och hem, omfattas inte av målet. Där gäller i stället målet om tillgång till stabila mobila tjänster av god kvalitet år 2023.

7.3.2PTS följer upp strategin årligen

PTS har ansvar för att årligen följa upp regeringens bredbandsstrategi och presenterar resultaten i myndighetens rapport om mobiltäck- nings- och bredbandskartläggning.13 Enligt den senaste rapporten som mäter status den 1 oktober 2021 framgår att 88 procent av alla hushåll och företag har tillgång till hastigheter om 100 Mbit/s. Detta innebär att bredbandsmålet om en tillgång på 95 procent till 2020 inte har uppnåtts. Till skillnad från bredbandsmålet för 2025 inklu- derar bredbandsmålet för 2020 endast de hushåll och företag som har faktisk tillgång till 100 Mbit/s.

Frågan är då om 2025 års mål kommer att uppfyllas. I oktober 2021 hade 95,8 procent av alla hushåll och företag antingen tillgång till 1 Gbit/s eller fiber i absoluta närheten. Av de 95,8 procenten är 93,8 procent sådana som PTS kan bekräfta genom inrapporterad data

–dvs. Sveriges bredbandsaktörer har rapporterat att dessa antingen är anslutna till fibernätet eller är möjliga att efteranslutna till fiber- nätet till en kostnad av högst 40 000 kronor, eller har tillgång till snabbt bredband via kabel-tv-nätet. Resterande 2 procentenheter är hushåll

12Innebörden av tillgång i detta mål är att alla bör ha möjlighet till anslutning och målet är beroende av att det finns ett skäligt erbjudande. Målet betyder att hushållet eller företagen har fiber eller motsvarande i sin absoluta närhet och därmed möjlighet att köpa en anslutning. Tillgång kan alltså teoretiskt finnas även om individen inte har en vilja eller möjlighet att investera i en faktisk anslutning.

13PTS, PTS mobiltäcknings- och bredbandskartläggning 2021, PTS-ER-2022:19.

144

SOU 2023:4

Digitaliseringens påverkan på behoven av posttjänster

och företag som PTS uppskattar har möjlighet att ansluta sig till nät som medger 1 Gbit/s genom sin absoluta närhet till fibernät. I glest bebyggda områden (utanför tätort och småort) hade 76,6 procent av alla hushåll och företag tillgång till 1 Gbit/s eller fiber i absoluta närheten. PTS räknar med att myndighetens bredbandsstöd kommer att öka tillgången de närmaste åren.

Vad gäller tillgången till 30 Mbit/s eller it-infrastruktur i absoluta närheten som medger en sådan bithastighet, hade cirka 98,6 procent av hushållen och företagen i Sverige detta i oktober 2021. Det kan jämföras med andelen med tillgång till 30 Mbit/s som var 97,7 pro- cent. Detta innebär att endast 0,9 procent av de som har it-infra- struktur i sin absoluta närhet som medger 30 Mbit/s, saknar faktisk tillgång till 30 Mbit/s. De 0,9 procent som endast har it-infrastruktur i absoluta närheten, har det genom accessteknikerna fiber eller fast radio. I övrigt finns det flera hushåll och företag som har till exempel fiber i absoluta närheten, men som saknar faktisk anslutning. I dessa fall är det dock vanligt att man har tillgång till 30 Mbit/s via andra accesstekniker – företrädesvis via mobilnätet.

7.4Digital delaktighet

Stiftelsen för Internetinfrastruktur (Internetstiftelsen) genomför år- ligen en undersökning av svenska folkets internetvanor, hur använd- ningen av internet utvecklas och digitaliseringen av samhället. Resul- taten redovisas i rapporten Svenskarna och internet.14 Enligt rapporten avseende 2022 är det 94 procent av befolkningen som är 16 år och äldre som använder internet och nästan alla dessa användare (90 pro- cent) gör det dagligen. De 6 procent som inte använder internet alls tillhör nästan uteslutande de äldsta i samhället. De som använder internet minst av alla är personer födda på 1920- och 1930-talet och enligt mätningarna använder var femte pensionär inte internet. De allra äldsta har emellertid ökat sin användning av e-tjänster under 2022. Användningen av mobilt bank-id har ökat liksom antalet som har digital brevlåda och som använder digitala vårdtjänster jämfört med 2021 i gruppen födda på 1920- och 1930-talet.

14Respondenterna i undersökningen är den svensktalande befolkningen som kan svara på en undersökning via telefon eller webb. Det innebär att personer som inte behärskar det svenska språket eller lider av exempelvis demens, har läs- och talsvårigheter eller av andra skäl inte kan svara eller nås inte representeras i undersökningen (svenskarnaochinternet.se).

145

Digitaliseringens påverkan på behoven av posttjänster

SOU 2023:4

Nästan alla i befolkningen från 18 år och äldre använder e-legi- timation (91 procent) och den dagliga användningen av den vanligaste e-legitimationen bank-id uppgår enligt undersökningen till 71 procent.

Nästan 7 av 10 i befolkningen från 18 år och äldre använder en digital brevlåda enligt undersökningen. I gruppen med de äldsta pensio- närerna (20- och 30-talisterna) är det flest (8 av 10) som inte använder digital brevlåda medan 80- och 90-talisterna är de som använder det i störst utsträckning (82 procent).

Av rapporten framgår vidare att 13 procent av internetanvän- darna från 16 år upplever att en instabil uppkoppling är begränsande för deras användning medan knappt var tionde användare menar att kostnader är begränsande och 2 procent uppger att de begränsar sin användning på grund av funktionsvariation.

7.4.1Sällan- och ickeanvändarna riskerar dubbelt utanförskap enligt Internetstiftelsen

Internetstiftelsen har i en delrapport till Svenskarna och internet 2020 särskilt undersökt digitalt utanförskap. Senare undersökningar har inte haft detta fokus varför vi redogör för resultaten även om de kan ha påverkats av utvecklingen inom digitalisering under pandemin. Internetstiftelsen konstaterar i rapporten att sällan- och ickeanvän- darna är en jämförelsevis liten grupp, men att den är sammankopplad med demografiska och socioekonomiska faktorer såsom inkomst, utbildning och ålder. De äldsta i samhället, de ensamstående och de med lägst inkomst är grupper som i högre grad lever i ett utanförskap på olika sätt. Genom den snabba digitaliseringen som nu pågår riskerar de som inte använder internet ett dubbelt utanförskap enligt Inter- netstiftelsen. Personer med en funktionsvariation eller funktions- nedsättning behöver i högre grad digital hjälp. Andelen funktions- varierade som är sällan- eller ickeanvändare (17 procent) av internet är också mer än dubbelt så stor än befolkningen (6 procent) i stort. Enligt Internetstiftelsens delrapport är det mycket tydligt att andelen som riskerar att leva i ett digitalt utanförskap tillhör de äldre, och i synnerhet de allra äldsta, i vårt samhälle. De som ofta är i störst behov av samhällets tjänster.

146

SOU 2023:4

Digitaliseringens påverkan på behoven av posttjänster

7.4.2Önskemål om kanal för samhällsinformation skiljer sig åt mellan användarna

Delrapporten om digitalt utanförskap (2020) redovisar även svar på frågan om hur man helst vill få brådskande samhällsinformation och då är sms det populäraste valet, oavsett ålder, utbildningsnivå eller hur ofta man använder internet. När det gäller allmän, men inte bråds- kande, samhällsinformation föredrar de flesta svenskar e-post, men inte alla. Den grupp som lever i eller riskerar att hamna i digitalt utanförskap, de som är sällan- och ickeanvändare av internet föredrar post i postlådan. Den digitala brevlådan är mest populär hos de som är 26–35 år, de högutbildade och/eller de i höginkomsthushåll – och inte alls hos den äldre befolkningen.

Allmän samhällsinformation vill både sällan- och ickeanvändare helst ha via post i postlådan vilket särskiljer dem från befolkningen i stort som föredrar e-post. Sällananvändarna föredrar förutom post i postlådan – e-post, sms och nyheter på tv medan ickeanvändarna inte vill ha e-post men däremot sms och nyheter på tv.

Både de i låg- och höginkomsthushåll föredrar först och främst sms och e-post för brådskande information. För allmän information hamnar e-post på första plats hos båda. För boende i höginkomst- hushåll ligger digital brevlåda på topp tre för både brådskande och allmän information, medan de i låginkomsthushåll föredrar post i brevlådan. De i höginkomsthushåll föredrar digital brevlåda i högre utsträckning än högutbildade och de flesta andra grupper. Digital brevlåda är också den kanal som mest särskiljer låg- och höginkomst- hushåll.

Personer med en funktionsvariation har samma kanaler i topp tre för både brådskande och allmän samhällsinformation. Sms leder stort för brådskande samhällsinformation och därefter kommer e-post och post i postlådan. För allmän information är det mycket jämnt mellan e-post, post i postlådan och sms. Digital brevlåda är inte lika många intresserade av.

147

Digitaliseringens påverkan på behoven av posttjänster

SOU 2023:4

7.4.3Inkluderande kommunikationslösningar behövs för digital omställning

En funktionsvariation kan ta sig uttryck på många olika sätt vilket kan ge behov av helt olika kanaler. Myndigheten för delaktighet är ansvarig för att personer med funktionsvariation ska ha samma rättig- heter och kunna ta del av samhällsinformation som alla andra. PTS har ett särskilt uppdrag att, tillsammans med andra myndigheter, genomföra den svenska funktionshinderspolitiken. Myndigheten får ett särskilt anslag och budget för att främja digital delaktighet och inkluderande kommunikationslösningar, med särskilt fokus på per- soner med funktionsnedsättning och andra utsatta grupper.

Pandemin har visat på vikten av att alla har tillgång till och för- måga att använda digitala verktyg för att kunna vara delaktiga i sam- hället. PTS pekar i en rapport från 2021 på att arbetet för digital del- aktighet är fragmenterat och behöver mer samverkan och långsiktighet för att nå framgång.15 Myndigheten konstaterar att det fortfarande inte är möjligt för alla att få tillgång till och använda e-identifiering, vilket tillsammans med bredbandsutbyggnad är en förutsättning för digital delaktighet. PTS har i ytterligare en rapport från 2021 be- skrivit behov av posttjänster hos personer som inte är digitalt delak- tiga.16 Resultatet av undersökningen visar att behovet av posttjänster varierar mellan målgrupper, men också mellan yngre och äldre per- soner. Ett digitalt aktivt liv minskar behovet av att använda brev- tjänster för skriftliga meddelanden. PTS bedömer att äldre, synned- satta, dövblinda och personer med motorisk nedsättning har ett större behov av brevtjänster. Vissa målgrupper har specifika behov som behöver tillgodoses såsom behov av blindskriftsförsändelser.

Tillgången till wifi på särskilda boenden varierar

För att äldre personer ska kunna vara digitala krävs bland annat att det finns internetuppkopplingsmöjligheter på särskilda boenden. Socialstyrelsen har i en enkät bland annat undersökt kommunernas erbjudande av internettillgång på särskilda boenden och slutsatserna finns i en publikation från 2020.17 I enkäten ställdes frågan om kommu-

15PTS, Digital omställning till följd av covid-19, PTS-ER-2021:1.

16PTS, Särskilda behov av posttjänster, PTS-ER-2021:8.

17Socialstyrelsen, E-hälsa och välfärdsteknik i kommunerna 2020, artikelnummer 2020-5-6779 publicerad i maj 2020.

148

SOU 2023:4

Digitaliseringens påverkan på behoven av posttjänster

nen erbjuder uppkoppling till internet i särskilda boenden för äldre och i boenden för personer med funktionsnedsättningar. Av de svar- ande kommunerna var det 77 procent som uppgav att boenden för äldre kunde få tillgång till internet och 74 procent av kommunerna hade wifi eller fiber i boenden för personer med funktionsnedsätt- ningar. Av fritextsvaren framgick att det varierade mellan olika boen- den i kommunen. Framför allt nyare boenden hade fiber eller wifi för de boende. Det varierade också huruvida de boende hade tillgång till internet i den egna bostaden eller enbart i gemensamma lokaler. Flera kommuner planerar att utrusta fler boenden med wifi. I 54 pro- cent av kommunerna får de boende i särskilda boenden för äldre själva stå för abonnemanget och betala för sin uppkoppling. I 63 pro- cent av kommunerna får de boende i stöd- och serviceboenden själva stå för abonnemangskostnaden.

Tillgången till wifi på äldreboenden har även kommit upp som en fråga till socialministern i riksdagen under 2020. Regeringen har ingått en överenskommelse med Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) med rubriken Överenskommelse mellan staten och Sveriges Kom- muner och Regioner om äldreomsorg – teknik, kvalitet och effekti- vitet med den äldre i fokus. Syftet är att ge kommunerna bättre förutsättningar att verksamhetsutveckla genom digitalisering inom äldreomsorgen.

7.4.4Infrastrukturen för digitala taltidningar kan användas till kris- och samhällsinformation

Myndigheten för tillgängliga medier (MTM) har gjort en översyn av hur taltidningsverksamheten kan utvecklas utifrån läsarnas behov av och tillgång till nyheter och samhällsinformation i ett alltmer digi- taliserat medielandskap. I redovisningen av uppdraget framgår bland annat att det i dagsläget finns cirka 3 700 taltidningsprenumeranter i Sverige, vilka tar del av 127 dagstidningar i ett tillgängligt format.18 Prenumeranten får hela papperstidningens innehåll uppläst av en syntetisk röst och kan bläddra mellan olika artiklar och avsnitt i tid- ningen som skickas digitalt under natten och därmed kommer ut samtidigt som papperstidningen. MTM ansvarar för att omvandla papperstidningen till taltidning och ser till att den går att läsa med olika

18MTM, En taltidning i takt med tiden, MTM 2020/367.

149

Digitaliseringens påverkan på behoven av posttjänster

SOU 2023:4

typer av läsutrustning och tillhandahåller även internetuppkoppling till alla läsare till en förhållandevis låg kostnad.

Myndigheten har föreslagit för regeringen att infrastrukturen för taltidningar kan användas till att distribuera krisinformation från myndigheter till de läsare som använder taltidningstjänsten. Ett för- sök med uppföljning av krisinformation med anledning av pandemin, utförd av Begripsam på uppdrag av MTM visar att det är uppskattat av läsarna men samtidigt finns utmaningar i att nå fram med infor- mationen. Det finns enligt MTM potential i att även framöver an- vända infrastrukturen för taltidningen som en kanal för att nå ut med kris- och samhällsinformation. Infrastrukturen kan då bli en platt- form för information från fler myndigheter än MTM, vilket skulle öka möjligheten för staten att samlat och i större utsträckning än tidigare nå ut till personer med en läsnedsättning.19

7.4.5Tillgänglighet till digitala brevlådor för personer med funktionsnedsättning

Personer med funktionsnedsättning använder inte digitala brevlådor i samma utsträckning som befolkningen gör generellt enligt PTS under- sökning från 2021.20 Målgrupperna i undersökningen har varit per- soner med synnedsättning, neuropsykiatrisk funktionsnedsättning och hjärnskada. Slutsatserna från undersökningen är att flera deltagare saknar information om vad en digital brevlåda är och vad den an- vänds till. I vissa fall har deltagarna svårt att själva söka efter informa- tion och behöver få information riktad till sig om digitala brevlådor. En del känner en oro inför det digitala och säkerheten förknippad med digitala tjänster. Hjälpmedel, till exempel för att få text och innehåll uppläst eller för att förstora text, är inte alltid kompatibla med de digitala brevlådorna och ibland är det svårt att hitta rätt funktion.

PTS anser att resultat och slutsatser från undersökningen ger ett värdefullt bidrag till det fortsatta främjandearbetet för full digital in- kludering. Rapporten lämnar förslag på hur leverantörerna av digitala brevlådor kan förbättra tillgängligheten.

19MTM, En taltidning i takt med tiden, MTM 2020/367.

20PTS, Tillgängligheten i digitala brevlådor – en användarundersökning, PTS-ER 2021:14.

150

SOU 2023:4

Digitaliseringens påverkan på behoven av posttjänster

7.4.6Intresseorganisationerna ser både fördelar och nackdelar med digitala lösningar

Utredningen har haft möten med företrädare för flera organisationer för personer med funktionsvariation och äldre för att få deras bild av möjligheterna till digital delaktighet och framför allt digitala kom- munikationslösningar.

Organisationen delaktighet, handlingskraft, rörelsefrihet uppger att många av föreningens medlemmar har lång startsträcka med digitala lösningar och att knappa ekonomiska förhållanden i vissa fall leder till att tillgång till uppkoppling och dator prioriteras bort. Medlemmarna har ofta kognitiva förutsättningar att hantera digitala alternativ. De flesta har tillgång till e-post och klarar att använda den beroende på vilka funktionsvariationer som man har; många medlemmar har mul- tipla funktionsnedsättningar. För de allra flesta av medlemmarna kan det finnas post som de inte kan klara på egen hand, vilket kan gälla både fysisk post och digital post. För en hel del medlemmar kan det vara lättare att använda digital post än fysisk och digitaliseringen gynnar i regel föreningens medlemmar.

Pensionärernas riksorganisation framhåller att många av medlem- marna har låg inkomst och att det kan kosta dem för mycket att bli digitala. Det är viktigt att informera om fördelarna med en digital brevlåda så att medlemmarna förstår vitsen med att skaffa en. Upp till 75 år är de flesta digitala men där går en gräns och därefter sjunker antalet som är digitala snabbt.

SPF Seniorerna uppger att digitalisering är en av de stora frågorna för föreningen. De flesta medlemmarna är digitala men SPF har många medlemmar som är i digitalt utanförskap. En viktig anledning till detta är att många seniorer inte har ekonomiska förutsättningar att bekosta uppkoppling och dator. På äldreboenden finns det ofta inte möjlighet till uppkoppling. Många seniorer behöver också stöd för att kunna använda digitala alternativ till post. En annan viktig anled- ning till att äldre undviker digitala alternativ är att de är rädda för att utsättas för brott.

151

Digitaliseringens påverkan på behoven av posttjänster

SOU 2023:4

7.5Övergången till ett digitalt offentligt Sverige

Digitalt först var regeringens program för digital förnyelse av det offentliga Sverige som genomfördes under 2015–2018. Programmet sågs som en viktig del i arbetet med att stärka styrningen och sam- ordningen på området och skapa en enklare, öppnare och effektivare förvaltning. Digitalt först innehöll ett antal reformer för att öka takten i digitaliseringen av offentlig sektor med hjälp av ett antal myn- digheter, kommuner och landsting.

Digitalt först är även enligt regeringen en princip som säger att digitala tjänster, när det är möjligt och relevant, ska vara förstahands- val i den offentliga sektorns kontakter med privatpersoner, organisa- tioner och företag. Målet är att det ska vara enkelt att komma i kontakt med det offentliga Sverige.

7.5.1Digital post som rättighet och skyldighet

En del av regeringens program Digitalt först var att tillsätta Utred- ningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster. I sitt del- betänkande föreslår utredningen att enskilda och företag, om de begärt det, ska ha rätt att som mottagare få försändelser från statliga myndigheter elektroniskt om det inte finns särskilda skäl för undan- tag.21 För att uppnå regeringens mål för de statliga myndigheterna menar utredningen emellertid att en av statsmakterna uttalad rättig- het för medborgare och företag att kunna ta emot myndighetspost elektroniskt inte är ett tillräckligt styrmedel. Rättigheten behöver kompletteras med ett obligatorium för statliga myndigheter att ansluta som avsändare till Mina meddelanden (infrastrukturen för digital post) och skicka myndighetspost digitalt. Utredningen föreslår där- för att alla statliga myndigheter ska som avsändare teckna avtal med Skatteverket och skicka säkra elektroniska försändelser i infrastruk- turen, om inte regeringen beslutar annat.

I delbetänkandet drog utredningen slutsatsen att det skulle räcka att reglera Mina meddelanden i en egen förordning men när kun- skapen om dataskyddsförordningen ökat bedömde utredningen att en förordning inte är tillräcklig för den reglering som behövs av Mina meddelanden. I utredningens slutbetänkande föreslås därför bland

21SOU 2017:23, Digitalforvaltning.nu, delbetänkande av Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster.

152

SOU 2023:4

Digitaliseringens påverkan på behoven av posttjänster

annat att mottagare, om de begärt det, ska ha rätt att få digital post från statliga myndigheter om det inte finns särskilda skäl för undan- tag.22 Förslaget innebär att regeln ska ingå i en ny lag om infrastruk- tur för digital post. Enligt förslaget ska det krävas särskilda skäl för att underlåta att skicka försändelsen digitalt via Mina meddelanden om individer och företag begärt att få digital post från statliga myn- digheter. Sådana särskilda skäl kan till exempel vara att den statliga myndigheten bedömer att man inte kan ta sitt personuppgiftsansvar eller att den statliga myndighetens verksamhetskaraktär är olämplig för att använda digital post i det enskilda fallet. Förslaget innebär att det skulle vara en rättighet för alla mottagare att få sin post från stat- liga myndigheter digitalt genom Mina meddelanden.

Några av utredningens förslag har omhändertagits i promemorian Auktorisationssystem för elektronisk identifiering och för digital post (2020), som har upprättats inom Regeringskansliet där det föreslås kompletteringar och bearbetningar av de förslag som utredningen lämnar i fråga om valfrihetssystem för elektronisk identifiering och för digital post. Enligt promemorian fortsätter beredningen av utred- ningens övriga förslag i Regeringskansliet.23

7.5.2Digital förvaltning i internationellt perspektiv 2021

Internationella jämförelser visar att Sverige halkar efter avseende myndigheternas digitaliseringsarbete. Myndigheten för digital för- valtning (DIGG) har sammanställt fem av de mest erkända inter- nationella jämförelserna av den digitala förvaltningen i olika länder: EU-kommissionens index för digital ekonomi och digitalt samhälle (Digital Economy and Society Index, DESI) och deras eförvaltnings- jämförelse (eGovernment Benchmark), FN:s eförvaltningsundersök- ning (UN E-government Survey) samt OECD:s OURdata Index och index för digital förvaltning (Digital Government Index).24 Dessa undersökningar speglar olika perspektiv på digitaliseringen av den offentliga förvaltningen.

DIGG konstaterar i rapporten att i internationell jämförelse står sig Sveriges digitala förvaltning relativt väl. Detta gäller särskilt de

22SOU 2017:114, Reboot – omstart för den digitala förvaltningen, slutbetänkande av Utred- ningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster.

23Se www.regeringen.se.

24DIGG, Digital förvaltning i internationellt perspektiv 2021.

153

Digitaliseringens påverkan på behoven av posttjänster

SOU 2023:4

indikatorer som på olika sätt fångar förutsättningar för digitalisering. Vi har jämförelsevis en högutbildad befolkning, god bredbandsutbyg- gnad och högt internetanvändande. Ser vi i stället till digitala offent- liga tjänster ligger Sverige något efter de toppresterande länderna i internationella indexmätningar. Baserat på de undersökningar som presenteras i rapporten är det tre typer av utmaningar som särskilt framträder för Sveriges del: att vi är ojämna och saknar sammanlänk- ningar mellan olika tjänster och områden, att vi är dåliga på öppna data samt att vi utvecklas långsamt.

En delförklaring till varför vi presterar ojämnt är enligt DIGG den decentraliserade förvaltningsmodell Sverige har som gör att beslut om vilka e-tjänster som ska finnas och hur dessa ska se ut och för- hålla sig till övriga förvaltningen till stor del fattas av alla aktörer var för sig, vilket försvårar för samverkan och sammanlänkning av olika tjänster.

Sverige har en ny nationell datastrategi sedan 2021

Betygen i flera av mätningarna dras även ned av att Sverige under- presterar vad gäller öppna data. Hantering av data är avgörande för förvaltningens digitalisering och mått på hur väl Sverige arbetar med öppna data ingår i både OECD:s OURdata Index och i EU:s DESI. Förvaltningens arbete med data är också en viktig komponent i OECD:s nya Digital Government Index. Även i rapporten Digital Government Review of Sweden från 2019 identifierar OECD arbe- tet med öppna data som det område som Sverige måste jobba mest med för att bibehålla ranking gällande nyttjande av digitaliseringens möjligheter. De länderna som ofta ligger i topp, så som Danmark, Estland, Finland och Storbritannien, har ofta en mer centralstyrd och tydlig digitaliseringspolitik, ofta med konkreta mål och tids- planer som omfattar hela förvaltningen.25 Detta har vi inte på samma sätt i Sverige.

Regeringen har emellertid i oktober 2021 fattat beslut om en ny datastrategi.26 Tanken är att de statliga förvaltningsmyndigheter som kan effektivisera verksamheten och förenkla för företag och med-

25DIGG, Styrning av digitala investeringar, dnr 2020-325.

26Bilaga till beslut II 5 vid regeringssammanträde den 20 oktober 2021, I2021/02739.

154

SOU 2023:4

Digitaliseringens påverkan på behoven av posttjänster

borgare med hjälp av delad data, AI och datadriven analys ska ha på- börjat det arbetet senast 2025.

DIGG har tidigare också visat att det finns fler anledningar till att implementeringen av nya tekniker går långsamt. Det beror främst på osäkerhet kring hur de nya teknikerna fungerar tillsammans med be- fintliga regelverk, begränsningar i möjligheterna att behandla person- uppgifter och bestämmelser som försvårar eller hindrar tillgång till vissa uppgifter från andra aktörer. Myndighetens mätning av den digitala mognaden bland myndigheter visar att myndigheterna själva bedömer att befintliga lagar och regler är det största hindret för digital utveckling generellt. Här anges både befintligt regelverk och osäkerhet vid regeltolkning som hindrande för att digitalisera verk- samheten.27

7.5.3DIGG utvecklar infrastrukturen för digital post

DIGG har bland annat i uppdrag att ansvara för den förvaltnings- gemensamma digitala infrastrukturen och främja användningen av infrastrukturen för säkra elektroniska försändelser.28 Myndigheten ansvarar även för utveckling, förvaltning och drift av infrastrukturen för digital post, även kallad Mina meddelanden och för den digitala brevlådan Min myndighetspost.

Anslutningen till Mina meddelanden är frivillig för mottagare och avsändare av meddelanden och för leverantörer av digitala brevlådor. Ett av de krav som ställs är att den enskilda mottagaren ska logga in i brevlådan med hjälp av en e-legitimation för att få ta del av med- delanden som innehåller skyddsvärd information.

Utgångsläget är att alla offentliga myndigheter tillåts skicka digi- tal post till alla mottagare, det är mottagaren själv som går in i brev- lådan och väljer bort de avsändare som den inte vill ta emot digital post ifrån. Posten kommer då att skickas ut på papper i stället.

27DIGG, Myndigheters digitala mognad och it-kostnader, dnr 2019-469.

28Se 4 § förordning (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning.

155

Digitaliseringens påverkan på behoven av posttjänster

SOU 2023:4

Drygt 5,8 miljoner digitala brevlådor 2022

Enligt statistik från DIGG fanns det drygt 5,8 miljoner digitala brev- lådor i december 2022, varav drygt 5,6 miljoner tillhörde privatper- soner och drygt 185 000 företag. På avsändarsidan fanns det 233 av- sändare, varav 148 kommuner, 62 myndigheter, 10 kommunförbund och 13 regioner.29

Det fanns i december 2022 tre brevlådeföretag att välja mellan som privatperson eller ägare av enskild firma: Kivra, Min Myndighetspost och Billo. Kivra är den klart största digitala brevlådan med drygt 5,3 miljoner privatpersoner anslutna och knappt 100 000 företag (oktober 2022). Min myndighetspost är statens digitala brevlåda för den som bara vill ha meddelanden från myndigheter och kommuner

–inte från privat sektor – samlat i sin digitala brevlåda. Även företag som vill ta emot post från myndigheter digitalt kan välja den här brevlådan. Billo är det nyaste brevlådeföretaget och det erbjuder en särskild postadress dit användaren kan få all sin fysiska post digitali- serad och presenterad i appen. Fysisk post kan läsas in i företagets digitaliseringscenter maskinellt och sedan skickas till den digitala brevlådan. Företag som vill använda digital brevlåda kan vända sig till Kivra, Min myndighetspost och den nya brevlådan Fortnox före- tagsbrevlåda. Samtliga brevlådor är gratis och man kan bara ta emot myndighetspost i en och samma brevlåda samtidigt, den man senast har anslutit sig till.

7.5.4Offentliga aktörer och leverantörer till offentliga aktörer ska fakturera elektroniskt

Sedan den 1 april 2019 gäller att leverantörer som behöver skicka fak- turor till kunder i offentlig sektor till följd av en offentlig upphandling, ska skicka e-fakturor enligt en europeisk standard.30 Alla offentliga aktörer måste kunna ta emot sådana e-fakturor som följer standar- den och vara registrerade som fakturamottagare i infrastrukturen. Statliga myndigheter behöver dessutom också kunna hantera faktu- ror från andra myndigheter elektroniskt, oavsett om fakturan är till följd av en upphandling eller inte.31

29Se www.digg.se.

30Lag (2018:1277) om elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling.

31Det regleras sedan den 1 mars 2021 i DIGG:s föreskrifter om hantering av beställningar och standarder vid elektroniskt informationsutbyte (MDFFS 2021:1).

156

SOU 2023:4

Digitaliseringens påverkan på behoven av posttjänster

Enligt DIGG:s uppföljning av regleringen avseende helåret 2020 är det tydligt att lagstiftningen på området fått genomslag då 84 pro- cent av den totala mängden leverantörsfakturor som skickas till myn- digheter är elektroniska.32

7.5.5Digital kommunikation hos brottsbekämpande myndigheter

Polismyndigheten har i november 2020 anslutit sig till infrastruktu- ren Mina meddelanden. Genom anslutningen kan Polismyndigheten vidarebefordra handlingar i systemet för Åklagarmyndighetens och Ekobrottsmyndighetens räkning. Varken Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten har i sina egna it-system utvecklat möjligheten att skicka handlingar till misstänkta personer genom tjänsten Mina meddelanden. En grov uppskattning är att cirka 30–40 procent av de som misstänks eller står åtalade för brott redan nu skulle kunna nås via tjänsten Mina meddelanden.

Sveriges domstolar saknar för närvarande möjligheter att använda tjänsten Mina meddelanden. Av Domstolsverkets remissvar i reger- ingens proposition om snabbare lagföring av brott framgår att en anslutning skulle kräva en omfattande it-utveckling förknippat med en stor utvecklingskostnad.33 Sveriges domstolar använder sedan många år tillbaka en säker e-postlösning som består av att meddelanden för- varas på en säker server som den enskilde med eller utan kod kan logga in på när denne tar emot e-postmeddelanden. Med systemet säker- ställs att meddelandet är oförvanskat och inte har öppnats av någon obehörig. Säkerhetsnivån kan anpassas efter behov och det krävs inte någon särskild utrustning eller programvara för mottagaren. Idag saknar Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten helt förutsätt- ningar att kommunicera med enskilda med en säker e-postlösning samtidigt som Sveriges domstolar under många år har haft en egen lösning på plats.34

32DIGG, Uppföljning av myndigheternas e-handel. Uppföljningen utförs genom en enkät som skickas till statliga myndigheter med fler än 50 årsarbetskrafter (ÅA) och som lyder under för- ordning 2003:770 om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte och tillhörande föreskrifter. Enkäten avseende helår 2020 skickades till 160 myndigheter varav 152 svarade, vilket ger en svarsfrekvens på 95 procent.

33Prop. 2021/22:279, En snabbare lagföring, s. 36–37.

34SOU 2021:46, Snabbare lagföring – ett snabbförfarande i brottmål, betänkande av Utredningen om snabbare lagföring, s. 197–198.

157

Digitaliseringens påverkan på behoven av posttjänster

SOU 2023:4

E-post kan användas när en myndighetsföreträdare har kontakt med delgivningsmottagaren. Delgivningsmottagaren kan då ta emot information om förenklad delgivning och myndighetsföreträdaren dokumentera den enskildes e-postadress. En sådan ordning tilläm- pas redan idag vid förenklad delgivning i brottmål enligt 33 kap. 6 § rättegångsbalken.

7.6Det behövs för ökat elektroniskt informationsutbyte

Vägen framåt för digitaliseringen av den offentliga förvaltningen en- ligt DIGG handlar om långsiktiga investeringar, ett tydligt politiskt ledarskap och ett samordnat ansvar på myndighetsnivå. Myndighetens bedömning är att regeringen bör kraftsamla kring några områden för att Sverige ska hänga med jämförbara länder i utvecklingen och i högre grad ta vara på digitaliseringsmöjligheterna.35

I en rapport från 2020 konkretiserar DIGG att möjligheten för fler att ha en e-legitimation (hantering av minderåriga och personer utan svenskt personnummer) liksom ersättningssystemet till privata leve- rantörer är pusselbitar som behöver komma på plats i närtid för att få fart på den digitala utvecklingen.

En ytterligare viktig komponent vad gäller digital identitet är att bygga en infrastruktur för e-underskrift och att etablera tjänster för förvaltning och validering av e-underskrifter. Enligt DIGG saknar Sverige vidare många av de förvaltningsgemensamma strukturer som finns i andra länder, till exempel vad gäller informationsutbyte mel- lan offentliga aktörer. Arbete med digital infrastruktur har länge pågått i Sverige, men arbetet har skett inom sektorer eller för speci- fika syften, vilket innebär att de lösningar som finns idag är myndig- hets- eller sektorspecifika och sällan interoperabla med varandra.36

35DIGG, Digitala Sverige 2021, dnr 2022-0466.

36DIGG, Sveriges digitala förvaltning 2020, publicerad 15 december 2020.

158

SOU 2023:4

Digitaliseringens påverkan på behoven av posttjänster

7.6.1Digital identitet är en förutsättning för att utnyttja digitala tjänster

Digital identitet är enligt DIGG i många fall en avgörande förut- sättning för att kunna vara en del av den digitala marknaden och utnyttja digitala offentliga tjänster. Sverige har en lösning som i stor utsträckning baseras på privata leverantörer, vilket kan vara proble- matiskt enligt myndigheten då identitetsområdet bygger på en hög nivå av tillit som staten borde vara garanten för.

För att få e-legitimation idag behöver man ha ett svenskt person- nummer eller styrkt samordningsnummer samt en giltig id-handling. Freja eID Plus erbjuder möjlighet till e-legitimation om man har samordningsnummer och finns i folkbokföringsdatabasen i Sverige eller har avregistrerats för mindre än tre år sedan. Även personer som har skyddade personuppgifter kan få Freja eID Plus om man regi- strerar sig med ett giltigt svenskt pass. För att använda tjänsten måste man vara minst 13 år eller 8 år och ha tillstånd från sin vård- nadshavare.37 Övriga utfärdare av e-legitimation38 kräver svenskt per- sonnummer vilket innebär att utlandsfödda som inte uppfyller kraven för att vara folkbokförd och därmed inte kan få ett svenskt person- nummer inte kan få en e-legitimation.

DIGG ska den 31 januari 2023 redovisa förslag på hur staten kan utfärda e-legitimationer. Myndigheten kommer att utgå från att den statliga e-legitimationen ska finnas i flera format och utformningen ska medge att så många som möjligt kan använda en statlig e-legiti- mation.39

För att ingå avtal om en digital brevlåda måste man ha ett person- nummer och e-legitimation samt ha rätt att ingå bindande avtal. DIGG har vid möte med oss uppgett att myndigheten i en verksamhets- analys kommit fram till att det bör utredas hur man kan underlätta för omyndiga att ha en digital brevlåda. Kivra tillåter att minderåriga från 16 år kan få en digital brevlåda med samtycke från målsman medan Min myndighetspost har 18-årsgräns.

37Se www.frejaeid.com.

38Banker och Skatteverket utfärdar bank-id respektive e-legitimationen AB Svenska Pass.

39Se www.digg.se.

159

Digitaliseringens påverkan på behoven av posttjänster

SOU 2023:4

7.6.2Ersättningsmodellen för myndighetspost

DIGG och Kivra har i möten med oss lyft fram att det behövs en reg- lering kring vad offentliga avsändare ska betala när de skickar digital post. Idag är det gratis för dessa aktörer att skicka meddelanden när de använder Mina meddelanden. En ersättningsmodell för de offent- liga avsändarna kan antas ge incitament att stimulera innovation och antalet brevlådeföretag och e-legitimationsleverantörer samt ge en ökad valmöjlighet.

Regeringen har remitterat en promemoria med ett förslag till en ny lag som bland annat ger DIGG rätt att tillhandahålla auktorisa- tionssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering och för digital post.40

7.6.3Informationsutbyte mellan offentliga aktörer

Varje dag skickas mängder av information mellan aktörer i offentlig sektor, i handläggningen av ärenden och beslut. Ofta handlar det om sekretessklassad information som vårdplaner, behandlingsplaner, bedömningar av arbetsförmåga och utdrag ur belastningsregistret. I brist på säkrare alternativ används ofta fax eller vanliga brev, särskilt inom hälso- och sjukvården, skolan och socialtjänsten. Med tjänsten säker digital kommunikation kan kommuner, regioner och statliga myndigheter utbyta känslig och sekretessklassad information digitalt på ett tryggt, enkelt och säkert sätt. På sikt ska det även vara möjligt för privata utförare med helt eller delvis offentligt finansierade upp- drag att ansluta till tjänsten. Tjänsten bygger på en gemensam digital infrastruktur som kommuner, regioner och statliga myndigheter kan ansluta sina egna system till. Sedan den 1 mars 2022 går det att an- sluta sig till tjänsten som Inera ansvarar för (digg.se). DIGG ska en- ligt ett regeringsuppdrag förbereda för att senast den 29 september 2023 ansvara för tillhandahållandet av infrastruktur för säker digital kommunikation.41

40Regeringen, Auktorisationssystem för elektronisk identifiering och för digital post, publicerad

21december 2020.

41Regeringen, Uppdrag att tillhandahålla infrastruktur för säker digital kommunikation i offent- lig sektor, dnr I2021/03317.

160

SOU 2023:4

Digitaliseringens påverkan på behoven av posttjänster

7.6.4Digitaliseringsrättsutredningen

Digitaliseringsrättsutredningen med fokus på juridiska aspekter i digitaliseringsarbetet har identifierat behovet av en reformerad lag- stiftning för att öka digitaliseringsnivån hos myndigheter. Utredningen har kartlagt vilka hinder det finns för regeringens digitaliserings- strategi Digitalt först och bland annat sett att flertalet myndigheter, men inte alla, tekniskt och utvecklingsmässigt har möjlighet att er- bjuda digitala kanaler för enskildas myndighetskontakter och ärenden. Med ett tydligare rättsligt stöd om hur långt myndigheterna kan gå, till exempel om de kan kräva en digital ansökan från medborgarna, skulle det vara lättare för myndigheterna att ta ytterligare steg framåt i sin digitalisering.42

Myndigheter bör enligt Digitaliseringsrättsutredningens bedöm- ning sträva efter att sköta informationshanteringen digitalt även när den enskilde inte själv kan eller vill inleda ärendet genom en digital tjänst. Det kan till exempel åstadkommas genom service i form av kompletterande telefontjänster eller personligt besök på sätt som gör att myndigheten kan registrera nödvändiga uppgifter digitalt så att pappershantering inte längre behövs. Även med en strävan att frångå pappershantering förmodar Digitaliseringsrättsutredningen att i vart fall vissa myndigheter under en tid framöver fortsatt behöver han- tera handlingar som ges in i fysisk form.

7.6.5Undertecknande i den digitala världen

Digitaliseringsrättsutredningen tar även upp frågan om hantering av krav på undertecknande, underskrift och namnteckning i sitt betänk- ande. Utredningens kartläggning visar att det på flera rättsområden fortfarande finns behov av att ändra författningar som innehåller formkrav för att förvaltningen helt ska kunna ersätta pappersförfar- anden med digitala förfaranden. I flera fall verkar pågående eller önskat utvecklingsarbete, som företrädare för myndigheter nu börjar undersöka, innefatta helt andra processer för informationshantering än en digital motsvarighet till pappershantering. Digitalisering av ärendeprocesser handlar med andra ord inte om att förmedla färdiga pdf-dokument eller andra färdiga elektroniska handlingar på ett sätt

42SOU 2018:25, Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering, betänkande av Digitaliserings- rättsutredningen.

161

Digitaliseringens påverkan på behoven av posttjänster

SOU 2023:4

som motsvarar tidigare pappershantering. Också detta kan medföra behov av ändringar i författningar som reglerar ärendeprocesser i förvaltningen.

Digitaliseringsrättsutredningen lämnar inte något författnings- förslag på en generell bestämmelse som skulle innebära att samtliga formkrav av en viss typ, till exempel underskrift, skulle anses upp- fyllda med vissa elektroniska rutiner.

Ändrad reglering och elektronisk signatur underlättar för användarna

Handlingar som enligt rättegångsbalken ska vara egenhändigt under- tecknade (stämningsansökningar, resningsansökningar, klagan över domvilla och fullmakter) har fram till nyligen behövts ges in i pappers- version i original. Numera kan de emellertid genom ett särskilt reg- lerat undantag ges in digitalt, undertecknade med en s.k. avancerad elektronisk signatur.43 De elektroniska underskrifter som för när- varande används i Sverige via tjänsterna för e-legitimationer, till exem- pel bank-id, anses generellt uppfylla kraven för avancerade elektro- niska underskrifter.

Det finns även digitala lösningar för undertecknande av hand- lingar. Kivra har till exempel en signeringstjänst som enligt uppgift från företaget täcker cirka 80 procent av marknaden av dokument som behöver undertecknas. Anställningsavtal kan till exempel signe- ras med bank-id. Det finns även andra företag som tillhandahåller mer avancerade lösningar.

7.7Det offentliga Sverige digitaliserar

sin kommunikation i olika utsträckning

Vi har under utredningstiden haft ett stort antal möten med myn- digheter och andra offentliga aktörer som har beskrivit sitt arbete med att digitalisera kommunikationen med framför allt medborgarna men även internt och mellan organisationerna. Samtliga de organisa- tioner som utredningen har varit i kontakt med bedriver digitalise-

43Bestämmelsen som möjliggör detta finns i 33 kap. 1 a § rättegångsbalken. Av paragrafen följer att undertecknandet kan göras med en sådan avancerad elektronisk underskrift som avses i artikel 3 i EU:s förordning om elektronisk identifiering.

162

SOU 2023:4

Digitaliseringens påverkan på behoven av posttjänster

ringsarbeten i olika stor utsträckning. De lösningar som övervägs innefattar bland annat införande av digitala signaturer, e-arkiv och e-remiss. Arbete pågår även med lösningar som innebär större möjlig- heter att skicka information på ett säkert sätt via olika typer av kryp- terade tjänster.

Flera organisationer nämner att utvecklingen med att kontinuer- ligt digitalisera interna system i syfte att effektivare kommunicera med anställda på ett säkert sätt minskar behovet av att skicka brev inom den egna myndigheten.

7.7.1Många anledningar till att digitalisera verksamheten

Organisationerna lyfter i princip likande anledningar till att digitali- sera sin verksamhet. Främst är det av effektivitetskrav, för att minska ledtider, effektivisera processtyrda flöden och säkerställa att post inte kommer bort utan finns samlad på ett ställe där ingen annan kommer åt den. Det är kostnadsbesparande och miljövänligt och minskar platsberoendet för användarna eftersom man kan ta emot sitt digitala brev var som helst. Säkra digitala tjänster ger bättre möjligheter att skydda informationen och bättre kontroll över när informationen sänds och att den mottas av rätt mottagare. Digitaliseringens möjlig- heter används för att skapa en enklare vardag för kunderna och för att utveckla verksamheten och tjänsterna utifrån ett kundnyttoper- spektiv. Tjänster som uppfyller kundernas behov skapar ett incitament att använda digitala tjänster i första hand.

DIGG har prognostiserat att besparingen för digital post från 2021 till och med 2026 är ackumulerat över 1,3 miljarder kronor med utgångspunkt i att utskrift, kuvertering och porto för analog post i snitt kostar 3,5 kronor, att föreslagen ersättningsmodell för digital post börjar gälla från och med januari 2022 och att antalet meddelan- den ökar från 58 miljoner 2021 till 85 miljoner 2026. Myndigheten framhåller att snabbare och säkrare post i sin tur kan spara pengar i andra led, till exempel minskade antal missade sjukvårdsbesök till följd av utebliven eller försenad post. Med en låg kostnad för att skicka meddelanden kan också andelen servicemeddelanden öka. Det verkliga utfallet under 2021 blev knappt 82 miljoner meddelanden samtidigt som någon ersättningsmodell fortfarande inte finns på plats, vilket borde innebära möjlighet till betydligt större besparingspoten-

163

Digitaliseringens påverkan på behoven av posttjänster

SOU 2023:4

tial för avsändarna. Den senaste prognosen (november 2022) för antal meddelanden under 2026 uppgår till 128 miljoner.

Portokostnaden för fysiska brev uppges inte påverka digitaliser- ingens hastighet i någon större utsträckning utan det är främst andra skäl som anges för att utveckla digitala alternativ och ett högre porto skulle därmed troligtvis inte påskynda den digitala övergången.

7.7.2Hinder mot att digitalisera

Några av de hinder som myndigheter har identifierat för att digitali- sera sin verksamhet är formkrav som innebär att vissa dokument, till exempel affärsjuridiska handlingar och hemliga handlingar, inte får digitaliseras och spridas eller förvaras digitalt. Vissa dokument kräver också en fysisk underskrift av olika skäl, ofta gällande internationell verksamhet. För att övergå till digital hantering av till exempel lik- vidationer har Bolagsverket framfört att aktiebolagslagen, lagen om ekonomiska föreningar och delgivningslagen behöver ändras. Ytter- ligare ett exempel är att Riksrevisionen i dagsläget inte godkänner att digitala kvitton kan betraktas som originalhandling, vilket medför att kvitton måste skickas med post till en central funktion.

Tillstånd som styrker uppehållstillstånd eller visering, uppehålls- kort och provisoriska främlingspass och visering, är fysiska hand- lingar som behöver distribueras från tillverkaren till kunden – emellanåt via utlandsmyndigheterna. I återvändandearbetet kommunicerar Mig- rationsverket i dagsläget fortfarande via brev i viss mån med ut- ländska beskickningar och myndigheter när det rör sekretessbelagda uppgifter. Posthanteringen har till viss del ersatts med digitala alter- nativ som anpassats efter innehåll och mottagare, till exempel genom elektroniskt ärendehanteringssystem och krypterade lösningar. Digi- tala alternativ kan emellertid inte ersätta all den kommunicering som myndigheten har i dagsläget med externa mottagare.

Transportstyrelsen utreder hur sådana utskick ska hanteras i fram- tiden där det fysiska pappret i sig har ett värde (registreringsbevis) eller där syftet med utskicket är att återsända någonting från mot- tagaren till exempel en grundhandling.

En anledning till att en av de kommuner utredningen har träffat inte kommunicerar med kommuninvånarna genom Mina meddelan- den är att kommunens verksamhetssystem inte är direkt kopplade till

164

8 Internationella förhållanden

8.1Postregleringen i några länder

I detta kapitel redogör vi för regleringen av den samhällsomfattande posttjänsten i några andra länder. Vi behandlar särskilt vilka föränd- ringar som gjorts i kraven på den samhällsomfattande posttjänsten för att minska den ekonomiska belastningen. Som kommer att framgå har kraven beträffande befordringstider sänkts i flera andra länder. I flera länder är också den samhällsomfattande posttjänsten så kallat smalare, i den meningen att färre brev- eller pakettjänster ingår än i Sverige.

Vi börjar med att redogöra för regleringen i Danmark, Norge och Finland. I dessa länder har brevmängderna minskat ännu mer än i Sverige. Danmark är det EU-land där brevmängderna har minskat mest. Beträffande Norge och Finland finns geografiska och demo- grafiska likheter som gör jämförelser intressanta. Precis som i Sverige delas posten i dessa tre länder inte längre ut fem dagar i veckan. I dessa länder har kraven på befordringstider sänkts och befordrings- tiderna är längre än i Sverige.

Vi redogör också för den tyska regleringen av den samhällsom- fattande posttjänsten. Tyskland är det enda land som inte har någon utsedd tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten. Den tyska regleringen bygger på tanken att marknaden ska tillhandahålla de samhällsomfattande tjänsterna utan något statligt ingripande. Det är därför intressant hur regleringen av den samhällsomfattande post- tjänsten utformats i Tyskland.

Två centrala frågor för oss är om det nuvarande kravet på Post- nord att dela ut brev inom två dagar ska ändras till ett krav på tre dagars befordringstid och vad som i övrigt kan göras för att minska nettokostnaden för den samhällsomfattande posttjänsten. Vi har ställt

167

Internationella förhållanden

SOU 2023:4

frågor på dessa teman till tillsynsmyndigheterna i tiotalet EU-länder och redovisar vad som framkommit i dessa kontakter.

Slutligen redogör vi för vi hur modeller för finansiering av den sam- hällsomfattande posttjänsten har utformats i en del EU-länder och för några kommissionsärenden om ersättning för tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten i några länder.

8.1.1Danmark

I Danmark är Posten Danmark A/S utsedd att tillhandahålla den sam- hällsomfattande posttjänsten. Bolaget ingår i Postnordkoncernen, som redovisar bolagets verksamhet under Postnord Danmark.

Enligt Postnords årsredovisning för 2020 skickades det året 193 mil- joner brev med Postnord Danmark, att jämföra med 1 186 miljoner brev som Postnord Sverige befordrade.1 För Postnord Danmarks del hade brevmängderna minskat med 18 procent jämfört med 2019 och med 78 procent jämfört med 2010. Motsvarande minskningar för Postnord Sverige var 12 procent och 49 procent.

En starkt bidragande orsak till minskningen i brevmängder är att Danmark som det första landet i Europa infört en skyldighet för in- vånarna och företagen i landet att ta emot post från det offentliga digi- talt. Vi redogör för denna lagstiftning nedan.

Den samhällsomfattande posttjänsten regleras i Danmark genom den danska postlagen från 2010.2 Det är den danska tillsynsmyndig- heten på postområdet, Trafikstyrelsen, som genom tillstånd utser tillhandahållaren av den samhällsomfattande posttjänsten. I tillståndet uppställs ytterligare villkor för beträffande denna tjänst.

Även om det är Trafikstyrelsen som utser tillhandahållaren av den samhällsomfattande posttjänsten och fastställer villkor för denna tjänst har de politiska partierna en viktig roll i sammanhanget. Inför utse- endet av en tillhandahållare ingår de danska politiska partierna ett avtal om bland annat vem som ska utses och vilken servicenivå som ska gälla inom den samhällsomfattande posttjänsten. År 2016 ingick de politiska partierna ett avtal för 2017–2019 och beslutade då bland annat om befordringstiden för brev. År 2019 avtalade partierna om en tillfällig förlängning för Post Danmark att tillhandahålla den sam-

1Det är möjligt att siffrorna inte avser brev i postlagens mening utan tjänster som Postnord marknadsför som brevtjänster, där varubrev inte ingår.

2 Postloven, lov nr. 1536 af 21 december 2010.

168

SOU 2023:4

Internationella förhållanden

hällsomfattande posttjänsten. Samtidigt beslutade partierna att det skulle göras omfattande utredningar om bland annat omfattningen av den samhällsomfattande posttjänsten, finansieringsbehovet och den danska statens ägande i Postnord. Dessa utredningar är genom- förda och målet är att genom ett politiskt avtal komma överens om en långsiktig ordning för den samhällsomfattande posttjänsten. Något sådant avtal har dock ännu inte ingåtts.

Omfattning

Enligt den danska postlagen omfattar den samhällsomfattande post- tjänsten adresserade brev på högst 2 kg, adresserade dags-, vecko- och månadstidningar och motsvarande enhetliga tryckalster på högst 2 kg, adresserade paket på högst 20 kg med eller utan utdelning till adressaten, rekommenderade försändelser och värdeförsändelser (14 §).

Trafikstyrelsen har alltså genom ett tillstånd3 för Post Danmark utsett bolaget att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten. I bolagets tillståndsvillkor har Trafikstyrelsen angett att bolagets skyl- dighet inte omfattar adresserade paket som befordras utifrån ett avtal där avsändare och mottagare är näringsidkare (B2B). Skälet till detta är att det finns en stark konkurrens på paketmarknaden och därför inte anses nödvändigt att dessa paket ingår i den samhällsomfattande posttjänsten.

Befordringstider och kvalitetskrav

Till 2016 gällde att Post Danmark skulle erbjuda ett A-brev med över- nattbefordran och ett B-brev med fyra dagar befordringstid. Genom det politiska avtalet det året avskaffades A-brevet och i stället blev B-brevet standardbrev, med en befordringstid på fem dagar. I enlig- het med detta gäller sedan den 1 juli 2016 enligt Post Danmarks tillstånd att brev ska delas ut inom fem vardagar och paket över natt, dock inte paket från eller till Bornholm. Dessa ska delas ut inom två vardagar. Kvalitetskravet för både brev och paket är att 93 procent ska vara befordrade i överensstämmelse med dessa tidskrav.

3Individuel tilladelse til Post Danmark A/S, den 30 maj 2016, förlängt senast genom Midler- tidig tilladelse til Post Danmark A/S den 27 augusti 2021.

169

Internationella förhållanden

SOU 2023:4

Enligt det politiska avtalet från 2016 upphävdes alltså skyldighe- ten för Post Danmark att dela ut övernattbefordrade brev. I avtalet angavs att Post Danmark avsåg att i stället tillhandahålla en tjänst med övernattbefordran utanför den samhällsomfattande posttjänsten, ett så kallat Quickbrev. Post Danmark erbjuder nu en sådan tjänst. Dessa kan inte postas i brevlådor utan ska lämnas in till ett postombud. Quickbrevet erbjuds endast som inrikesbrev. Portot för ett vanligt brev som väger högst 50 gram ligger på 12 danska kronor medan portot för ett Quickbrev med den lägsta viktgränsen 100 gram kostar 29 danska kronor. Av de 193 miljoner brev som Post Danmark be- fordrade 2020 var 23 miljoner Quickbrev.

I det politiska avtalet från 2016 angavs att Post Danmark beträf- fande brev från EU-länder skulle införa en EU-expressförsändelse som avsändaren kunde välja i stället för standardbrevet. Därmed skulle postdirektivets krav beträffande befordringstider för gränsöverskri- dande försändelser uppfyllas.

Utdelning och insamling

I den danska postlagen finns inte någon bestämmelse om hur många dagar i veckan som insamling och utdelning ska göras. I Post Danmarks tillståndsvillkor föreskrivs emellertid att utdelning av postförsändel- ser ska ske minst fem vardagar i veckan. En enskild postmottagare får dock post endast var fjärde dag. Sedan befordringstidskravet ändrades till att brev ska delas ut inom fem dagar delar Post Danmark ut brev i fyradagarscykler så att mottagarna får brev var fjärde dag.

Tidningsprenumerationer

Den samhällsomfattande posttjänsten i Danmark omfattar adresse- rade dags-, vecko- och månadstidningar. Post Danmark bestämmer själv servicekravet för tidningar och övriga tidskrifter och uppfyllel- sen av kravet följs sedan upp av Trafikstyrelsen.

I stort sett alla tidningar i Danmark delas ut av privata distribu- törer. Den mycket lilla andel som inte delas ut av dessa (cirka en pro- cent) skickas via Post Danmark mot en betalning på kommersiella villkor. Post Danmark får inte någon statsfinansiering för denna ut- delning.

170

SOU 2023:4

Internationella förhållanden

Det digitala Danmark

I Danmark är det sedan 2013 obligatoriskt för företag att ha en elek- t0ronisk brevlåda dit den offentliga sektorn kan – men inte måste – skicka post digitalt. Den digitala posten är reglerad i lag4 och i sam- band med att obligatoriet infördes slogs även fast att digitala med- delanden som skickats digitalt har samma rättsverkan som meddelan- den och dokument skickade via traditionell papperspost.

Sedan november 2014 är det även obligatoriskt för medborgare att ta emot post digitalt från den offentliga sektorn. Dock kan med- borgare efter prövning hos kommunen undantas från obligatoriet. Undantag kan beviljas om man har en funktionsnedsättning som hindrar personen från att ta emot digital post, inte har tillgång till dator med tillräcklig uppkoppling i hemmet, är hemlös, har språksvårig- heter eller praktiska svårigheter att få inloggningsmöjligheter (NemID).

Den danska lösningen innebär att varje person som är 15 år eller äldre får en elektronisk brevlåda. För att läsa sin digitala post kan mot- tagaren antingen logga in på en medborgarportal (borger.dk) eller via en brevlådelösning (e-Boks). Borger.dk innehåller 2 000 kommu- nala och statliga självbetjäningslösningar, till exempel för att ansöka om förskoleplats, anmäla flytt eller ansöka om pension. Mottagaren väljer själv vilken lösning hon eller han föredrar.

4,8 miljoner danska medborgare över 15 år omfattas av lagen om offentlig post. Av dessa har 331 000 invånare beviljats undantag (fjärde kvartalet 2021). De invånare som är undantagna från skyldigheten att ha en digital brevlåda får i stället papperspost från det offentliga.

Danska myndigheter har inte någon lagreglerad skyldighet att ansluta sig till systemet men sedan obligatoriet för medborgare in- fördes har myndigheternas digitala meddelanden till enskilda och företag ökat kraftigt. Under 2021 skickades 227 miljoner digitala för- sändelser från det offentliga. Övergången till digital post omfattar inte bara myndigheter. Även företag har i hög grad avskaffat pappersposten.

8.1.2Finland

Brevmängderna i Finland har sjunkit mycket under 2000-talet. Mellan 2000 och 2022 sjönk brevmängderna i Finland med 60 procent. Motsvarande minskning i Sverige var 54 procent. Finland har 5,5 mil-

4Lov nr 528 af 11 juni 2012 om Digital Post fra offentlige afsendere.

171

Internationella förhållanden

SOU 2023:4

joner invånare och 2020 befordrades 500 miljoner brev i Finland. I Sverige, med 10,3 miljoner invånare, låg brevmängden det året på 1 592 miljoner brev. I en proposition från 2022 om ändringar i post- lagen bedöms att brevmängderna i Finland 2025 kommer att vara endast 150–300 miljoner.5

Den samhällsomfattande posttjänsten i Finland regleras i den finska postlagen.6 Posti Ab (Posti) har utsetts som tillhandahållare av sam- hällsomfattande posttjänster. Som vi kommer att redogöra för nedan ingår dock endast en mycket liten andel av de brev och paket som Posti befordrar i den samhällsomfattande posttjänsten.

Omfattning

Den finska samhällsomfattande posttjänsten är begränsad till tjänster som är riktade till konsumenter, vad som brukar kallas kontant- betalda brev och paket. Enligt 15 § i den finska postlagen ingår näm- ligen i den samhällsomfattande posttjänsten

•brevförsändelser som väger högst två kg, som betalas genom all- mänt använda kontantbetalningssätt och som användaren har möj- lighet att lämna till ett insamlingsställe för att transporteras av ett postföretag,

•postpaket som väger högst tio kg, som betalas genom allmänt använda kontantbetalningssätt och som användaren har möjlig- het att lämna till ett verksamhetsställe för post eller något annat lämpligt ställe för att transporteras av ett postföretag och hämta från ett sådant verksamhetsställe,

•postförsändelser som väger högst tjugo kg som ankommer till lan- det, samt

•rekommendations- och försäkringstjänster för brevförsändelserna och postpaketen.

Tidningar och tidskrifter omfattas inte av den finska postlagen och ingår därför inte i den samhällsomfattande posttjänsten.

5RP 216/2010 rd, Regeringens proposition till Riksdagen med förslag till postlag samt om god- kännande av världspostkonventionen och med förslag till lag om sättande i kraft av de bestämmelser i konventionen som hör till området för lagstiftningen, s. 13.

6 Postlag, 29.4.2011/415.

172

SOU 2023:4

Internationella förhållanden

Avgränsningen i 15 § i postlagen till kontantbetalda brev och paket motiverades i propositionen till postlagen med att behovet av att trygga tjänster är klart störst när det är fråga om tjänster som i allmänhet används av konsumentkunder samt små och medelstora företag. I pro- positionen förklarade regeringen att dessa kunders försändelsevoly- mer ofta är små och att de därför inte kan förhandla fram samma avtalsvillkor som kunder med större försändelsevolymer har möjlig- het att göra. Enligt den finska regeringen var det därför viktigt att de samhällsomfattande tjänsterna motsvarar behoven hos i synnerhet konsumenterna och små och medelstora företag. Kontantbetalda för- sändelser är för sådana användare av posttjänster det viktigaste sättet för avsändning. Regeringen uttalade vidare i propositionen att för- sändelser som masspostas för postföretaget genererar förutsägbara och stora mängder försändelser till nätet samt mer avkastning än små kunders enskilda försändelser. De hoppar också ofta över en del av postföretagets processkedja, varför de är mer kostnadseffektiva. Enligt regeringen lönar det sig därför för postföretaget att tillhandahålla goda tjänster och förmåner i synnerhet till dem som gör masspostningar. Den ansåg därför att det inte var förutsebart att tillgången av tjänster äventyras för stora kunder, även om de tjänster som de använder inte skulle höra till de samhällsomfattande tjänsterna.7

På grund av begränsningen till kontantbetalda brev är mindre än fem procent av alla brev som skickas i Finland brev som ingår i den samhällsomfattande posttjänst.

Tjänster som ska tillhandahållas av utsedd tillhandahållare

Den finska tillsynsmyndigheten, Transport- och kommunikations- verket (Traficom), beslutade 2011 att utse Posti till ensam tillhanda- hållare av den samhällsomfattande posttjänsten i Finland med undan- tag för Åland.8 År 2016 begränsade myndigheten detta beslut. Sedan dess är Posti vad gäller paket utsedd tillhandahållare endast för post- paket som skickas från Finland till utlandet. Enligt Traficom fanns det inte tillräcklig konkurrens i utbudet av dessa tjänster för att säker- ställa att samhällsomfattande tjänster tillhandahålls. Däremot utsåg

7RP 216/2010 rd, Regeringens proposition till Riksdagen med förslag till postlag samt om god- kännande av världspostkonventionen och med förslag till lag om sättande i kraft av de bestäm- melser i konventionen som hör till området för lagstiftningen, s. 99.

8 Kommunikationsverkets beslut den 29 december 2011, dnr 1644/9210/2011.

173

Internationella förhållanden

SOU 2023:4

Traficom inte någon tillhandahållare av andra samhällsomfattande tjänster för postpaket, det vill säga pakettjänster inom Finland samt utdelning av postpaket som ankommer till landet. Enligt Traficom var det inte nödvändigt att utse någon för tryggande av samhällsom- fattande tjänster i dessa delar, eftersom det på basis av en marknads- analys som myndigheten hade gjort fanns ett tillräckligt utbud av konkurrerande tjänster som var tillgängliga till alla användare och till rimliga priser.9

Nu är alltså Posti utsedd att tillhandahålla den samhällsomfat- tande posttjänsten endast beträffande brev samt paket som skickas till utlandet.

Befordringstider och kvalitetskrav

När det gäller vilka tjänster som ska tillhandahållas i den samhällsom- fattande posttjänsten anges i postlagen att i fråga om inrikes brevför- sändelser ska åtminstone sådana brevprodukter tillhandahållas som är avsedda att delas ut den fjärde vardagen från inlämningsdagen (15 §).

För inrikes brevförsändelser som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna gäller kvalitetskravet att de ska delas ut så att minst 50 pro- cent av försändelserna är framme senast den fjärde vardagen och minst 97 procent senast den femte vardagen från inlämningsdagen. Gränsöverskridande post inom Europeiska unionen ska delas ut så att minst 50 procent av försändelserna är framme den tredje dagen och 97 procent av försändelserna är framme den femte dagen från inläm- ningsdagen (19 §).

Enligt postlagen ska alltså Posti tillhandahålla en brevtjänst med fyra dagars befordringstid. Posti erbjuder emellertid också en brev- tjänst med utdelning inom två dagar (ett plusmärkesbrev). Sådana brev postas i brevlådor på samma sätt som vanliga brev men franke- ras med både ett vanligt frimärke och ett plusmärke. För ett vanligt brev som väger under 50 gram ligger portot på 1,95 euro medan ett sådant plusmärkesbrev kostar totalt 3,45 euro.

9Kommunikationsverkets beslut den 28 juni 2016, dnr 788/911/2016.

174

SOU 2023:4

Internationella förhållanden

Utdelning och insamling

I den finska postlagen föreskrivs att brevförsändelser som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna ska samlas in och delas ut fem var- dagar i veckan, med undantag av söckenhelger (17 §). Sedan 2017 delas emellertid posten ut tre dagar i veckan i Finland, dock fem dagar i veckan i områden utan morgondistribution av tidningar. I samband med ändringar i postlagen 2017 förklarades i förarbetena10 att i och med att lagens bestämmelser om befordringstider ändrades skulle det vara möjligt att övergå till utdelning tre dagar i veckan. För att säkerställa att dagstidningar skulle delas ut till alla prenumeranter i hela landet ålades emellertid tillhandahållaren av samhällsomfattande posttjänster att ordna utdelning fem dagar i veckan i områden utan morgontidningsutdelning med tidningsbud.

Under 2023 väntas en ändring i den finska postlagen träda i kraft som innebär att nuvarande krav på insamling och utdelning fem dagar i veckan ska övergå till insamling och utdelning tre dagar i veckan. Enligt förarbetena11 behöver postförsändelser som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna inte samlas in och delas ut samma vecko- dagar i hela landet, utan den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster ges möjlighet att samla in och dela ut postförsändelserna i olika områden under olika veckodagar på det sätt som tillhandahål- laren anser är bäst med beaktande av informationsskyldigheten gent- emot hushållen i området.

Lagändringen görs mot bakgrund av de minskande brevmängd- erna. Förändringen i utdelningsfrekvensen görs med stöd av post- direktivets möjlighet till undantag från dess krav på utdelning och insamling fem dagar i veckan. I förarbetena motiveras undantaget med att Finlands geografiska förhållanden är exceptionella på EU-nivå eftersom Finland är ett av EU:s mest glesbefolkade områden och har områden som hör till de glesast befolkade i Europa. Av EU:s med- lemsländer har Finland också det största antalet öar med bosättning året runt men ingen fast vägförbindelse. I förarbetena framhålls också att Finland tillsammans med övriga nordiska länder är föregångare inom digitalisering i Europa, vilket också gör läget i Finland när det gäller postutdelning till exceptionellt jämfört med många andra av EU:s medlemsländer. Regeringen påpekar också att i Finland får dess-

10RP 272/2016 rd, regeringens proposition till riksdagen om förslag till ändring av postlagen.

11RP 58/2022 rd, regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring och tempo- rär ändring av postlagen.

175

Internationella förhållanden

SOU 2023:4

utom den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster inget stöd, vilket på EU-nivå är exceptionellt.12

Som vi kommer att redovisa nedan införs i samband med föränd- ringen av utdelningsfrekvensen ett stöd för tidningsdistribution i områden utan sådan distribution med tidningsbud.

Tidningsdistribution via upphandling i vissa områden

Den samhällsomfattande posttjänsten i Finland omfattar inte tidningar och tidskrifter utan dessa distribueras för närvarande genom marknads- baserade avtal mellan utgivare och distributörer. Totalt distribueras cirka 80 procent av tidningarna i tidig distribution, varav ungefär hälften utförs av tidningarnas egna distributionsföretag. Tidnings- distribution är i princip tillgänglig över hela landet fem dagar i veckan.

Enligt förslaget till ändrad postlag ska ett särskilt tidsbegränsat stöd för tidningsdistribution beslutas i samband med övergången till insamling och utdelning tre dagar i veckan. Syftet är att i de områden där det inte finns något nät för morgondistribution av tidningar på kommersiella villkor och inte tillgång till en heltäckande morgon- distribution fem dagar i veckan skapa förutsättningar för utdelning av tidningar fem dagar i veckan. I de områden som omfattas av stats- understödet för tidningsutdelning ska de utdelningsdagar som ingår i skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster vara fasta. Den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster ska för hela understödsperioden meddela de fasta insamlings- och utdelnings- dagar som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna i de områden där det inte finns någon morgondistribution av tidningar på kommer- siella villkor och inte tillgång till en heltäckande morgondistribution fem dagar i veckan. Traficom ska bestämma de fasta utdelningsdagarna i sin utlysning om statsunderstöd för tidningsutdelning. Syftet med bestämmelsen är att undvika uppkomsten av överlappande utdelnings- nät och att skapa förutsättningar för utdelning av tidningar fem dagar i veckan i hela landet.

Traficom ska i en marknadsanalys bestämma de understödsberät- tigande områdena. De distributionsföretag som vunnit urvalsförfaran- det på sådana områden som bestäms av Traficom kan efter urvalsför- farandet beviljas statsunderstöd för tidningsutdelning. Statsunderstöd

12S. 83–84.

176

SOU 2023:4

Internationella förhållanden

ska kunna beviljas endast för utdelning sådana vardagar då området inte har utdelning som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna. Den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster får inte under under- stödsperioden för statsunderstödet för tidningsutdelning göra änd- ringar i meddelade insamlings- och utdelningsdagarna för de produk- ter som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna i de områden som omfattas av statsunderstödet för tidningsutdelning. I statsbudgeten för 2023 föreslås ett fast anslag om 15 miljoner euro för statsunder- stöd för tidningsutdelning i områden där det inte finns tillgång till morgondistribution fem vardagar i veckan.13

Det digitala Finland

I Finland har det pågått en omvälvning på marknaden för postför- sändelser sedan början av 2000-talet. Finland är en föregångare inom digitaliseringen globalt sett. Målet med programmet för främjande av digitaliseringen, som ingår i regeringsprogrammet, är att offent- liga tjänster ska vara tillgängliga digitalt för medborgare och företag före 2023. Myndigheten för digitalisering och befolkningsdata verkar sedan 2020 för att främja digitaliseringen av samhället, trygga till- gången till uppgifter och tillhandahålla tjänster för kundernas olika livsskeden.

I Finland används Suomi.fi för meddelanden från den offentliga förvaltningens organisationer till medborgare och företag. Tjänsten gör det möjligt för myndigheterna att kommunicera digitalt oavsett om medborgaren/företaget önskar få sitt meddelande i digital form eller som papperspost. Om organisationens kunder inte vill ta emot elektroniska meddelanden, skickar tjänsten meddelandena som tradi- tionella brev. Suomi.fi-tjänsterna erbjuder lösningar för till exempel elektronisk identifiering, uträttandet av ärenden åt någon annan och digital kommunikation.

Statliga förvaltningsmyndigheter och ämbetsverk, institutioner och affärsverk och kommunala myndigheter har sedan den 1 juli 2017 en skyldighet att använda vissa Suomi.fi-tjänster när de sköter i lag föreskrivna uppgifter. Detsamma gäller domstolar och andra rätts- liga myndigheter. Andra organisationer inom offentlig förvaltning

13Regeringens proposition RP 58/2022 rd, Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring och temporär ändring av postlagen.

177

Internationella förhållanden

SOU 2023:4

eller därmed jämförbara organisationer har i stor utsträckning rätt att använda Suomi.fi-tjänsterna. De kan utnyttja Suomi.fi-tjänsterna för att sköta en offentlig förvaltningsuppgift. Dessutom får kom- munala myndigheter även använda alla Suomi.fi-tjänster i sina övriga uppgifter.14

Slutanvändarna kan logga in med bankkoder, mobilcertifikat, iden- titetskort eller aktivkort som utfärdats av Myndigheten för digitalise- ring och befolkningsdata. Tjänstens slutanvändare är alla de medborgare och företag som tar emot myndighetsmeddelanden. Slutanvändaren ser tjänsten som en egen elektronisk brevlåda i Suomi.fi-webbtjänsten. Via den kan slutanvändaren också besvara myndighetsmeddelanden eller starta en ny meddelandetråd om kundorganisationen tillåter ömsesidig kommunikation.

För privata företag finns Posti Messaging som gör det möjligt att skicka kundkommunikation och fakturor till privatmottagare digi- talt. Även Kivra har lanserat en digital brevlåda och e-tjänst i Finland där privata företag kan skicka digital post.

8.1.3Norge

Norge har som part i EES-avtalet genomfört postdirektivet i sin natio- nella rätt. Den samhällsomfattande posttjänsten i Norge regleras i den norska postlagen,15 postförordningen16 och koncessionen till Posten Norge AS (Posten Norge), som är utsedd att tillhandahålla den sam- hällsomfattande posttjänsten. Koncessionen beslutas av Samferdsels- departementet.

Posten Norge befordrade 763 miljoner brev 2016 o

några EU-länder....................................................................		186
8.2.1	Belgien....................................................................	186

	8.2.2	Frankrike ...............................................................	187
	8.2.3	Grekland ................................................................	188
	8.2.4	Spanien...................................................................	189
	8.2.5	Österrike................................................................	189
8.3 Utformningen av stödordningar i några länder..................			189
	8.3.1	Danmark ................................................................	189
	8.3.2	Finland ...................................................................	191
	8.3.3	Norge.....................................................................	193
	8.3.4	Tyskland ................................................................	194
	8.3.5	Österrike................................................................	195
	8.3.6	Spanien...................................................................	196
	8.3.7	Italien .....................................................................	197
	8.3.8	Portugal .................................................................	199
	8.3.9	Irland......................................................................	200
8.4 Finansiering genom statsstöd i några andra länder.............			200
	8.4.1	Danmark ................................................................	201
	8.4.2	Spanien...................................................................	202
	8.4.3	Italien .....................................................................	202
	8.4.4	Frankrike ...............................................................	203
	8.4.5	Tjeckien .................................................................	203
9	Närmare om vissa krav i postdirektivet .......................		205
9.1 Postdirektivets krav på utdelning fem dagar i veckan ........			205
	9.1.1	Huvudregeln..........................................................	205
	9.1.2	Undantag från kravet på femdagarsutdelning .....	211
	9.1.3	Slutsatser om innebörden av postdirektivets
		krav på utdelning minst fem arbetsdagar
		i veckan ..................................................................	216
9.2 Postdirektivets krav på redovisningen ................................			217
	9.2.1	Direktivsbestämmelserna .....................................	218
	9.2.2	Redovisningskravens genomförande
		i svensk rätt............................................................	218
	9.2.3	Redovisningskrav i tillståndsvillkoren .................	219
	9.2.4	Innebörden av direktivets krav på redovisning
		enligt generaladvokaten i EU-domstolens
		mål C-256/17.........................................................	220

	en tjänst ingår i den samhällsomfattande
	posttjänsten eller inte ............................................	223
9.3 Postdirektivets krav på prissättningen.................................		223
9.3.1	Direktivsbestämmelserna......................................	223
9.3.2	Genomförandet i svensk rätt ................................	224
9.3.3	Förarbetsuttalanden ..............................................	225
9.3.4	Tillståndsvillkoren .................................................	226
9.4 Kostnadsorienteringskravet .................................................		228
9.4.1	Bestämmelsen och skäl i direktivet ......................	228
9.4.2	Generaladvokaten om
	kostnadsrelaterade priser ......................................	229

	kostnadsorienteringskravet...................................	237
9.4.5	Ytterligare uppfattningar
	om kostnadsorientering ........................................	239

	krav på kostnadsrelaterade priser..........................	243
9.5 Icke-diskriminerande prissättning .......................................		244
9.5.1	Postdirektivets bestämmelse.................................	244

Sammanfattning ................................................................		23
1	Författningsförslag.....................................................	31
1.1	Förslag till lag om ändring i postlagen (2010:1045) .............	31

	för Post- och telestyrelsen......................................................		41
2	Inledning..................................................................		43
2.1	Utredningsuppdraget..............................................................		43
2.2	Vårt arbete...............................................................................		44
	2.2.1	Utredningssammanträden.......................................	44

	referensgruppen.......................................................	44
2.2.3	Övriga möten och kontakter ..................................	44
2.2.4	Kontakter med andra länder ...................................	45
2.2.5	Konsultuppdrag .......................................................	46
2.3 Betänkandets disposition........................................................		47

3	Gällande rätt .............................................................		49
3.1	Den samhällsomfattande posttjänsten ..................................		49
3.2	Postdirektivet..........................................................................		50
	3.2.1	Samhällsomfattande posttjänster ...........................	51
	3.2.2	Finansiering av samhällsomfattande
		posttjänster..............................................................	54
	3.2.3	Prissättning och redovisning ..................................	55
3.3	Postlagen och postförordningen ...........................................		55
	3.3.1	Den samhällsomfattande posttjänsten...................	55
	3.3.2	Vissa krav på den samhällsomfattande
		posttjänsten .............................................................	56
	3.3.3	Prissättning, redovisning och finansiering
		av den samhällsomfattande posttjänsten ...............	60
4	Den faktiska samhällsomfattande
	posttjänsten i Sverige .................................................		63

	tillhandahålls av Postnord ......................................................		63
4.2	Tjänster i den samhällsomfattande posttjänsten ..................		64
4.3	Insamlings- och utdelningsfrekvens......................................		65
	4.3.1	Undantag från utdelning fem dagar i veckan ........	65
	4.3.2	Postnords varannandagsutdelning .........................	66
5	Postmarknaden..........................................................		67
5.1	Den svenska postmarknaden .................................................		67
	5.1.1	Den svenska brevmarknaden..................................	67

	brevmarknaden under 2021 ....................................	70
5.1.3	Konkurrenssituationen på brevmarknaden ...........	70
5.1.4	Paketmarknaden......................................................	72

5.2	Postservice – en geografisk översikt......................................		77
	5.2.1	Utdelning av post ....................................................	77
	5.2.2	De geografiska förutsättningarna ...........................	79
	5.2.3	Servicenät för paketutdelning .................................	80
5.3	Postnords postverksamhet.....................................................		83
	5.3.1	Postnordkoncernen.................................................	83
	5.3.2	Postens väg hos Postnord .......................................	84
5.4	Citymails postverksamhet......................................................		89
6	Användning och behov av posttjänster .........................		91
6.1	Vårt arbete med att utreda användarnas
	behov av posttjänster ..............................................................		91
6.2	Försändelser med skriftliga meddelanden.............................		94

	av försändelser med skriftliga meddelanden ..........	96
6.2.3	Behov i områden med längre avstånd till tätort...	101

	av försändelser med skriftliga meddelanden ........	103
6.3 Försändelser med varor ........................................................		105
6.3.1	Stora avsändare och mottagares behov
	av försändelser med varor......................................	105

	med längre avstånd till tätort ................................	108
6.3.4	Särskilda användargruppers behov
	av varuförsändelser ................................................	110
6.4 Postdistribuerade dagstidningar och tidskrifter .................		111

	dagstidningarna distribueras med Postnord ........	111
6.4.2	Tillgång till papperstidning är vanligast
	hos den äldsta åldersgruppen ................................	112

Innehåll		SOU 2023:4
6.4.3	Gratistidningarna påverkas av servicenivån	......... 113
6.4.4	Tidskrifterna..........................................................	113

	från användarna av posttjänster ...........................................		115
	6.5.1	Vården och folkhälsan ..........................................	115
	6.5.2	Läkemedel..............................................................	118
	6.5.3	Djurhälsa................................................................	119
	6.5.4	Företag...................................................................	122
	6.5.5	Myndigheter ..........................................................	124
	6.5.6	Organisationer.......................................................	134
6.6	Totalförsvarets behov vid höjd beredskap ..........................		135
6.7	WSP:s studie av betalningsvilja............................................		136
	6.7.1	Privatpersoner .......................................................	137
	6.7.2	Företag...................................................................	138
7	Digitaliseringens påverkan på behoven av posttjänster . 141
7.1	Möjligheter att ersätta post med digitala alternativ ............		141

	för att använda digital brevlåda............................................		142
7.3	Digitaliseringens möjligheter ska utnyttjas ........................		143
	7.3.1	Sverige helt uppkopplat 2025
		– en bredbandsstrategi ..........................................	143
	7.3.2	PTS följer upp strategin årligen............................	144
7.4	Digital delaktighet ................................................................		145

7.4.5	Tillgänglighet till digitala brevlådor
	för personer med funktionsnedsättning...............	150

	och nackdelar med digitala lösningar ...................	151
7.5 Övergången till ett digitalt offentligt Sverige .....................		152
7.5.1	Digital post som rättighet och skyldighet ...........	152

	offentliga aktörer ska fakturera elektroniskt .......	156
7.5.5	Digital kommunikation hos
	brottsbekämpande myndigheter...........................	157
7.6 Det behövs för ökat elektroniskt informationsutbyte .......		158
7.6.1	Digital identitet är en förutsättning
	för att utnyttja digitala tjänster .............................	159
7.6.2	Ersättningsmodellen för myndighetspost............	160
7.6.3	Informationsutbyte mellan offentliga aktörer.....	160
7.6.4	Digitaliseringsrättsutredningen ............................	161
7.6.5	Undertecknande i den digitala världen.................	161

		verksamheten .........................................................	163
	7.7.2	Hinder mot att digitalisera....................................	164
8	Internationella förhållanden......................................		167
8.1	Postregleringen i några länder..............................................		167
	8.1.1	Danmark ................................................................	168
	8.1.2	Finland ...................................................................	171
	8.1.3	Norge .....................................................................	178
	8.1.4	Tyskland.................................................................	181

		enligt Kammarrätten i Stockholm ........................	246
	9.5.4	Förarbetsuttalanden ..............................................	247
	9.5.5	Icke-diskrimineringskravets betydelse
		i några situationer ..................................................	247
9.6	Enhetliga priser .....................................................................		248
9.7	Tillträde till tillhandahållarens postnät................................		249

delar av landet........................................................................		250
9.8.1	Postdirektivets krav på likabehandling ................	250
9.8.2	Samma tjänst ..........................................................	251
9.8.3	Likabehandling enligt EU-domstolens praxis .....	252

	andra strecksatsen .................................................	253
9.8.5	Undantag med hänsyn till allmänintresset ..........	254
9.8.6	Proportionalitetskravet.........................................	256
9.8.7	Exempel från våra grannländer.............................	256

		för olika servicenivåer i olika delar av landet.......	257
9.9	Olika finansiering i olika delar av landet.............................		257
9.10	Orimlig ekonomisk belastning ............................................		258
	9.10.1	Tribunalens och domstolens
		uttalanden i Inpost ................................................	259
	9.10.2	ERGP:s uppfattning 2012.....................................	263
	9.10.3 Andra länders genomförande av kravet ...............		265

		ekonomisk belastning ...........................................	265
10	EU:s statsstödsregler................................................		267
10.1	EUF-fördragets statsstödsregler .........................................		267
	10.1.1	Inledning................................................................	267
	10.1.2 Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse .............		268
10.2	När anses en åtgärd som stöd? ............................................		269
	10.2.1	Fördragets regel.....................................................	269
	10.2.2	Företagsbegreppet.................................................	270

	eller med hjälp av statliga medel ...........................	271
10.2.4	Fördel.....................................................................	273
10.2.5	Selektivitet .............................................................	276
10.2.6 Snedvridning eller hot om snedvridning
	av konkurrensen samt påverkan på handeln
	mellan medlemsstaterna........................................	277
10.3 Ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
som innebär statsstöd...........................................................		278
10.3.1 Fördel av ersättning för tjänster av allmänt
	ekonomiskt intresse – Altmarkkriterierna ..........	278
10.3.2	Kommissionens uppfattning
	om Altmarkkriterierna..........................................	280

SOU 2023:4	Innehåll
10.3.3 SNCM mot kommissionen – Statsstöd vid
upphandling av tjänster av allmänt
ekonomiskt intresse ..............................................	282
10.3.4 Statsstöd till bpost efter upphandling
av tidningsutdelning ..............................................	288
10.3.5 Avslutande kommentar.........................................	290
10.4 Exemplet med statsstöd till Post Danmark A/S .................	291
10.5 Ordningen med undantag från förbudet
mot statligt stöd ....................................................................	292
10.6 Undantag för stöd till tjänster av allmänt
ekonomiskt intresse..............................................................	293
10.6.1 Förordningen om stöd av mindre betydelse
som beviljas företag som tillhandahåller
tjänster av allmänt ekonomiskt intresse...............	293
10.6.2 Kommissionens beslut om tjänster
av allmänt ekonomiskt intresse ............................	294

		nettokostnad..........................................................	308
	10.6.5	Nettokostnadsberäkningen i fallet
		med ersättning till Post Danmark ........................	309
10.7	Förfaranden för granskning av stöd ....................................		310
10.8	Kommissionens beslut i ärendet om stöd
	till Post Danmark..................................................................		312
10.9	Transparensdirektivet och insynslagen................................		312
	10.9.1	Transparensdirektivet............................................	312
	10.9.2 Direktivets genomförande i svensk rätt...............		315
11	Upphandlingsregelverket ..........................................		317
11.1	Inledning ...............................................................................		317
11.2	Regler om offentlig upphandling .........................................		318
	11.2.1 Upphandlingslagar som kan vara aktuella
		att tillämpa .............................................................	318

	11.2.2 Upphandling av tjänster av allmänt
		ekonomiskt intresse ..............................................	322
	11.2.3 Principer för offentlig upphandling .....................		322
11.3	Upphandling enligt LOU ....................................................		323
	11.3.1 Bestämmelser som är tillämpliga vid
		upphandling av bland annat posttjänster .............	324
	11.3.2	Allmänna bestämmelser........................................	324
	11.3.3	Upphandlingsförfaranden ....................................	324
	11.3.4	Regler för upphandlingsförfarandena
		i 6 kap. LOU..........................................................	327
	11.3.5 Upphandling av särskilda tjänster ........................		327
11.4	Upphandling enligt LUK.....................................................		327
11.5	Postdirektivets regler om finansiering
	genom upphandling ..............................................................		328
12	Vissa samhällsekonomiska aspekter ...........................		331
12.1	Inledning ...............................................................................		331
	12.1.1	Frågeställningarna .................................................	331
	12.1.2	Slutsatserna i sammanfattning..............................	332
12.2	Utgångspunkter....................................................................		333
	12.2.1 Hushållning med knappa resurser........................		333
	12.2.2 Nyttor och kostnader för offentliga projekt.......		335
	12.2.3	Betydelsen av incitament ......................................	336
	12.2.4	Betydelsen av priskänslighet.................................	337
	12.2.5	Välfärdsmaximering ..............................................	340
	12.2.6	Ramseyprissättning...............................................	342
12.3	Korsfinansiering och gräddskumning .................................		344
12.4	Principer för finansiering
	av samhällsomfattande tjänster ............................................		348
	12.4.1	Samfinansiering .....................................................	350
	12.4.2	Korsfinansiering ....................................................	350
	12.4.3	Kompensationsfond..............................................	351
	12.4.4	Statlig subvention..................................................	352

12.5	Slutsatser i promemorian Finansiering
	av samhällsomfattande posttjänster
	– en samhällsekonomisk analys ............................................		352
13	Övervägda tjänster i den samhällsomfattande
	posttjänsten............................................................		355
13.1	Den samhällsomfattande posttjänstens nuvarande
	omfattning och innehåll........................................................		355
13.2	Övervägda förändringar av den samhällsomfattande
	posttjänsten ...........................................................................		356
14	Den samhällsomfattande posttjänstens omfattning .....		359
14.1	Frågeställningen ....................................................................		359
	14.1.1 Olika förutsättningar på brev-
		och paketmarknaderna ..........................................	360
	14.1.2	Kapitlets disposition..............................................	361
14.2	Möjligheten att överlåta tillhandahållandet av den
	samhällsomfattande posttjänsten till marknaden................		362
	14.2.1	Postdirektivets regler ............................................	363
	14.2.2	Svenska förarbetsuttalanden .................................	364
	14.2.3	Den finska ordningen............................................	365
	14.2.4	Våra överväganden.................................................	366
14.3	Mervärdesskatteundantaget beträffande vissa tjänster
	i den samhällsomfattande posttjänsten................................		369

	posttjänster och frimärken....................................	369
14.3.2	Mervärdesskatteundantagets följder ....................	370
14.4 Statsstödsrättsliga aspekter på en snävare
samhällsomfattande posttjänst.............................................		372
14.4.1	Frågeställningen.....................................................	372
14.4.2	Kommissionsärenden ............................................	374
14.4.3 Våra kontakter med kommissionen .....................		374
14.4.4	Slutsatser beträffande statstödsrättsliga
	aspekter på en snävare samhällsomfattande
	posttjänst................................................................	376

Innehåll	SOU 2023:4
14.5 EU-kommissionens uppföljning av postdirektivet	............ 376
14.5.1 Kommissionens slutsatser beträffande