sou 2023 31

Framtidens yrkeshögskola

– stabil, effektiv och hållbar

Betänkande av Utredningen om

framtidens yrkeshögskola – stabil, effektiv och hållbar

Stockholm 2023

SOU 2023:31

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2023

ISBN 978-91-525-0637-0 (tryck)

ISBN 978-91-525-0638-7 (pdf)

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Utbildningsdepartementet

Regeringen beslutade den 20 oktober 2021 att tillsätta en särskild ut- redare med uppdrag att föreslå de förändringar som krävs i yrkeshög- skolans regelverk för att säkerställa den växande utbildningsformens effektiva funktion även för framtiden. Samma dag förordnades Maria Bernhardsen, chef avdelningen för näringslivets kompetensförsörjning vid Svenskt Näringsliv, som särskild utredare.

Charlotta Eriksson har sedan den 1 juni 2022 varit huvudsekre- terare i utredningen. Maria Cederholm anställdes som sekreterare i utredningen från och den med 29 augusti 2022. Anna Verené anställ- des som jurist i utredningen från och med den 1 januari 2022 till och med den 1 maj 2023 och Tomas Agdalen som jurist från och med 7 mars 2023. Margareta Landh Nyberg, vid Myndigheten för yrkes- högskolan (MYH), har varit anställd deltid i utredningen sedan den 1 december 2021 till och med den 31 januari 2022 och varit utred- ningens kontaktperson vid MYH. Helena Asp var anställd som sekreterare i utredningen den 3 december 2021 till och med den 31 mars 2022.

Från och med den 9 februari förordnades som sakkunniga i ut- redningen: Sofia Biglert (Arbetsmarknadsdepartementet), Malin Mendes (Utbildningsdepartementet), Marie Wall (Näringsdeparte- mentet), Malin Winbladh (Finansdepartementet). Som experter att biträda utredningen förordnades från samma dag Hans Adolfsson (Umeå universitet), Josefin Born Nilsson (Yrkeshögskoleförbun- det), Hanna Cederqvist (Svenskt Näringsliv), Mia Nikali (LO), Inger Nordahl (MYH), Anders Nyhlén (studerande), Eva Marie Rigné (SKR) och Andreas Sandberg (UHR).

Den 14 juni entledigades Josefine Born Nilsson från uppdraget som expert i utredningen. Samma dag förordnades som expert Jesper Lundholm (Unionen), Pia Olsson (Yrkeshögskoleförbundet) och Jenny Sörby (MYH).

Den 29 augusti entledigades Sofia Biglert som sakkunnig i utred- ningen. Samma dag förordnades Abukar Omarsson (Arbetsmark- nadsdepartementet) som sakkunnig i utredningen. Peder Liljeqvist (Kammarrätten) förordnades samma dag som expert.

Från och med den 14 februari 2023 entledigades Malin Mendes som sakkunnig och Annika Järemo (Utbildningsdepartementet) för- ordnades som sakkunnig i utredningen.

Utredningen, som antagit namnet Utredningen om framtidens yrkeshögskola – stabil, effektiv och hållbar, överlämnar härmed sitt betänkande SOU 2023:31. I och med detta är uppdraget avslutat.

Stockholm i juni 2023

Maria Bernhardsen

/Charlotta Eriksson Maria Cederholm Tomas Agdalen Anna Verené

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		21
1	Författningsförslag.....................................................	33

1.1Förslag till lag om ändring i lagen (2009:128) om

yrkeshögskolan .......................................................................

1.2Förslag till lag om ändring i offentlighets- och

sekretesslagen (2009:400).......................................................

1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2009:130) om yrkeshögskolan..............................................

1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:131) om utbildning inom yrkeshögskolan som

uppdragsutbildning .................................................................

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2011:1162) med instruktion för Myndigheten för
yrkeshögskolan .......................................................................	55

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:13) om behörighetsgivande förutbildning inom

Innehåll	SOU 2023:31
2.3 Yrkeshögskolans framväxt	..................................................... 64

2.4Omvärldsförändringar med betydelse

	för yrkeshögskolan .................................................................		67
2.5	Definitioner ............................................................................		69
2.6	Vårt arbete...............................................................................		69
2.7	Genomförandet ......................................................................		70
2.8	Disposition..............................................................................		71
3	Vissa frågor om statsbidrag och särskilda medel till
	yrkeshögskolan ..........................................................		73
3.1	Uppdraget ...............................................................................		73
3.2	Avgränsning och metod .........................................................		73
3.3	Statsbidrag till yrkeshögskolan..............................................		74
3.4	Iakttagelser om effekter av regleringen av statsbidrag .........		75
	3.4.1	Effekter på utbud ....................................................	75
	3.4.2	Effekter på funktion ...............................................	79
	3.4.3	Effektivitet...............................................................	82
	3.4.4	Sammanfattande iakttagelser av effekter ...............	85
3.5	Överväganden .........................................................................		86
3.6	Förslag för att använda medel mer effektivt .........................		89

3.6.1MYH bör som regel få möjlighet att föra över

SOU 2023:31

Innehåll

4.3.4Utbildningsanordnares användning av

systemtjänster för ansökan .....................................

4.4Utmaningar med dagens hantering av ansökan till

yrkeshögskolan .......................................................................

4.4.1Utmaningar med att en sökande kan söka och

antas till ett obegränsat antal platser ......................

4.4.2Ineffektiv ansökningsprocess för sökande

och utbildningsanordnare .......................................

4.4.3Svårigheter i behörighetsbedömning

och risk för olika bedömningar ...............................

4.5Arbeten som påverkar hanteringen av ansökan till

yrkeshögskolan .......................................................................		99
4.5.1	Betygsdatabasen Beda .............................................	99

4.5.2Digitalisering av svensk förvaltning och

	specifikt inom utbildningsområdet ......................	100
4.5.3	SDG-förordningens genomförande i Sverige ......	101

4.6Befintligt antagningssystem för universitet

och högskolor NyA ..............................................................		103
4.7 Överväganden om ett gemensamt system för ansökan ......		106
4.7.1	Behov av ett gemensamt system för ansökan
	till yrkeshögskolan.................................................	106
4.7.2	Behov av ett ökat statligt åtagande .......................	107
4.7.3	Funktioner som behöver tillhandahållas ..............	108
4.7.4	Systemtekniska förutsättningar i systemet ..........	112

4.7.5Kostnader och principer för finansiering av

	systemet .................................................................	113
4.7.6	Behov av samordning av anordnare ......................	114

4.7.7Alternativet att ansluta yrkeshögskolan

till systemet NyA...................................................

115

4.7.8Alternativet med ett nytt gemensamt system

		för ansökan inom yrkeshögskolan........................	117
4.8	Förslag om ett gemensamt system för ansökan..................		120
	4.8.1	Uppdrag att genomföra en förstudie....................	120
4.9	Behörighetsprov för grundläggande behörighet .................		122
	4.9.1	Försöksverksamheten ...........................................	122

Innehåll

SOU 2023:31

4.9.2Förhållandet mellan behörighetsprovet

och reell kompetens ..............................................

124

4.9.3Överväganden om behörighetsprov för

5.4.1Informationsöverföring från

	utbildningsanordnare ............................................	131
5.4.2	Informationsöverföring från systemet till SCB ..	132

5.4.3Systemet för studiedokumentation används

		för fler syften .........................................................	132
5.5	Övergripande beskrivning av Ladok ...................................		132
5.6	Utmaningar med MYH:s system ........................................		133
	5.6.1	Uppgifter om examen riskerar försvinna.............	133
	5.6.2	Användargränssnitt för studerande saknas..........	134

5.6.3Bristande möjlighet att identifiera personer i

systemet .................................................................

134

5.6.4Brist på systemstöd för vissa

utbildningsformer .................................................

135

5.6.5SDG-förordningen ställer nya krav på

systemet .................................................................

135

5.6.6Bristande rättssäkerhet i systemet och övriga

juridiska utmaningar .............................................	135
5.7 Överväganden om system för studiedokumentation .........	137

5.7.1Alternativet att ansluta yrkeshögskolan till

Ladok .....................................................................

137

5.7.2Ett nytt system för studiedokumentation hos

MYH ......................................................................

139

SOU 2023:31		Innehåll
5.7.3	Så bör systemet utformas......................................	140
5.8 Förslag om ett nytt system för studiedokumentation........		142

5.8.1MYH ges i uppdrag att i samverkan med

6.4Direktövergångar från gymnasieskolan

till yrkeshögskolan ................................................................

146

6.5Tillgången till yrkeshögskoleutbildningar som omfattar

mellan 100 och 200 yrkeshögskolepoäng är liten ...............

147

6.6Möjligheten att bygga på sin kompetens har ökat

genom kurser och kurspaket ................................................

148

6.7 Möjligheter till påbyggnad inom den tidigare
utbildningsformen kvalificerad yrkesutbildning.................	149

6.8Tidigare förslag kring progression inom

	yrkeshögskolan .....................................................................		150
	6.8.1	Rapport från MYH och SUHF ............................	150
	6.8.2	Ytterligare förslag om progression.......................	150
6.9	Tidigare förslag om reviderade examenskrav ......................		151
6.10	Överväganden och förslag om progression
	och examenskrav ...................................................................		152

6.10.1Det bör finnas möjlighet till progression inom

yrkeshögskolesystemet .........................................

152

6.10.2Fördjupningsutbildningar bör kunna leda till

en kvalificerad yrkeshögskoleexamen ..................

153

6.10.3En ny bestämmelse om att utbildning får avslutas med en kvalificerad

Innehåll	SOU 2023:31
	yrkeshögskoleexamen och mer ändamålsenliga
	läranderesultat .......................................................	154
	6.10.4 Behörighetskraven behöver ändras ......................	158
6.11	LIA i yrkeshögskolan ...........................................................	161
	6.11.1 Tidigare förslag om krav på minst 25 procents
	LIA för utbildningar som leder till
	yrkeshögskoleexamen. ..........................................	161
6.12 Överväganden och förslag om LIA .....................................		162
	6.12.1 LIA i framtidens yrkeshögskola...........................	162
	6.12.2 Förslag om LIA i framtidens yrkeshögskola.......	164
6.13 Konsekvenser av vårt förslag om progression,
	examenskrav och LIA...........................................................	165
7	Långsiktiga förutsättningar och ett mer stadigvarande
	utbud av utbildningar ...............................................	167
7.1	Uppdraget .............................................................................	167
7.2	Avgränsning och metod .......................................................	168

7.3MYH beslutar om en utbildning ska ingå

i yrkeshögskolan och för hur lång tid .................................

168

7.4Det finns utbildningar som har behov av mer

stadigvarande förutsättningar ..............................................		169
7.4.1	Skäl för längre varaktighet ....................................	169
7.4.2	Ett alltmer stadigvarande utbildningsutbud ........	170

7.4.3Olika försök har gjorts för att hitta kriterier

för ett stadigvarande utbud...................................

172

7.4.4MYH har övervägt att hantera utbildningar

med lång varaktighet i ett eget spår .....................

173

7.4.5Utbildningar det finns ett kontinuerligt behov

	av ............................................................................	174
7.5 Det finns en efterfrågan på längre planeringshorisont.......		174
7.5.1	Möjligheter och risker med längre
	beslutsperioder ......................................................	175
7.5.2	Möjligheter och risker med ett mer
	stadigvarande utbildningsutbud inom vissa
	utbildningsinriktningar .........................................	178

SOU 2023:31

Innehåll

7.5.3Längre planeringsförutsättningar kan

utformas på fler sätt...............................................

178

7.6Förutsättningarna för analyser och prognoser utvecklas

kontinuerligt..........................................................................

182

7.6.1Ansökan är det mest centrala underlaget för

att bedöma efterfrågan ..........................................

182

7.6.2MYH analyserar kontinuerligt

	arbetsmarknadens behov av utbildningar.............	182
7.6.3	Bedömningar av utbildningsplatser ......................	184

7.6.4Möjligheter och utmaningar i arbetet med att

	utveckla analyser på längre sikt än fem år ............	185
7.7 Överväganden .......................................................................		186
7.7.1	Tillämpa fler beslut om fler
	utbildningsomgångar.............................................	186

7.7.2För att arbetslivets behov ska kunna styra

behöver systemet vara flexibelt.............................

187

7.7.3Långsiktiga planeringsförutsättningar bör

skapas på flera sätt .................................................

188

7.7.4Ansökningarna är den viktigaste grunden

		för att analysera behov av kompetens ..................	189
7.8	Förslag för mer långsiktiga förutsättningar ........................		190
	7.8.1	Fortsätt att förenkla processerna vid ansökan.....	190
	7.8.2	Stimulera utbildningsmiljöer som skapar
		förutsättningar för investeringstunga
		utbildningar i ett flexibelt system .........................	190
8	Godkännande av utbildningsanordnare
	inom yrkeshögskolan ................................................		193
8.1	Uppdraget..............................................................................		193
8.2	Avgränsning och metod .......................................................		193
8.3	Reglering................................................................................		194
8.4	MYH:s process för godkännande av utbildningar ..............		194
8.5	Syftet med godkännande av utbildningsanordnare.............		195

Innehåll

SOU 2023:31

8.6Olika system för godkännande av anordnare inom

andra utbildningsformer ......................................................

196

8.7Syftet med systemen för prövningen av anordnare kan

vara flera	................................................................................	201
8.7.1	Säkerställa långsiktighet........................................	201
8.7.2	Kvalitet...................................................................	202
8.7.3	Effektivt resursutnyttjande ..................................	203

8.8Vad ett system för godkännande av

	utbildningsanordnare kan innebära för yrkeshögskolan ....		203
	8.8.1	Högre trösklar.......................................................	203
	8.8.2	Legitimitet och tillit till välfärdssystem...............	204
	8.8.3	Professionalisering ................................................	204
	8.8.4	Ökade kostnader ...................................................	204
8.9	Överväganden .......................................................................		205
8.10	Förslag om tydligare prövning
	av utbildningsanordnaren.....................................................		206
9	Utbildningsanordnarens och ledningsgruppens ansvar.. 209
9.1	Uppdraget .............................................................................		209
9.2	Avgränsning och metod .......................................................		209
9.3	Entreprenad inom yrkeshögskolan .....................................		210
	9.3.1	Anordna utbildning i samverkan med andra .......	210
	9.3.2	Risker med oklara ansvarsförhållanden ...............	210
	9.3.3	Samverkan med arbetslivet betonas .....................	211

9.3.4Vanligt att annan än utbildningsanordnaren

genomför utbildningen .........................................

212

9.3.5Erfarenheter från den kommunala

vuxenutbildningen.................................................

213

9.3.6Överväganden om entreprenad inom

		yrkeshögskolan......................................................	214
9.4	Utbildningsanordnarens ansvar ...........................................		215
	9.4.1	Reglering om utbildningsanordnarnas ansvar .....	216
	9.4.2	Förslag om utbildningsanordnarens ansvar.........	217
9.5	MYH:s tillsyn .......................................................................		221

SOU 2023:31	Innehåll
9.5.1 Reglering om MYH:s tillsyn.................................	221
9.5.2 Förslag om tillsyn ..................................................	222

9.6Ledningsgruppens ansvar och regleringen i förhållande

till kommunallagen och regeringsformen............................

226

9.6.1Reglering om ledningsgruppens ansvar samt

		den kommunala beslutsordningen och RF ..........	226
	9.6.2	Överväganden och förslag om
		ledningsgruppen ....................................................	228
10 Utbildningarnas innehåll, namn och andra
	förändringar för att främja kvalitet .............................		233
10.1	Uppdraget..............................................................................		233
10.2	Avgränsning och metod .......................................................		233
10.3	Regleringen av nationellt likvärdigt innehåll.......................		234
10.4	Nationellt likvärdigt innehåll ...............................................		234
	10.4.1	Utbildningar som har nationellt likvärdigt
		innehåll ...................................................................	235
	10.4.2	Föreskrifter föregås av kontakter med
		branschen och konsekvensutredning ...................	236
	10.4.3	Skäl för att reglera nationellt likvärdigt
		innehåll i en utbildning ..........................................	237
	10.4.4	Det finns önskemål att samordna innehåll
		i utbildningar – men inte ett behov av att
		reglera del av innehållet .........................................	239
	10.4.5	Övervägande om delvis nationellt likvärdigt
		innehåll ...................................................................	242
10.5	Certifieringar och krav från branschen................................		243
	10.5.1	Yrkeshögskolans utbildningar anpassar sig till
		olika krav ................................................................	244
	10.5.2	Certifieringar och krav från branschen bör
		inte vara ett krav för att ingå i yrkeshögskolan....	246
10.6	Namn på utbildningar...........................................................		247
	10.6.1	Mångfald av namn vilket varierar med
		utbildning ...............................................................	247

Innehåll	SOU 2023:31
	10.6.2 Det finns behov av enhetliga namn för vissa
	utbildningar ...........................................................	248
	10.6.3 Utbildningarnas namn behöver inte begränsas ...	249
10.7	Andra förändringar för att främja kvalitet
	i yrkeshögskolan ...................................................................	250
	10.7.1 Fler åtgärder behövs för att främja kvaliteten
	i yrkeshögskolan....................................................	250
	10.7.2 Andras iakttagelser om förbättringsområden .....	253
11	Yrkeshögskolans roll i omställningen mot
	ett hållbart samhälle.................................................	255
11.1	Uppdraget .............................................................................	255
11.2	Avgränsning och metod .......................................................	255
11.3	Yrkeshögskolans värdegrund...............................................	256
11.4	Hållbar utveckling och Agenda 2030 ..................................	256
	11.4.1 Sveriges genomförande av Agenda 2030..............	257
	11.4.2 EU sätter ljuset på utbildning för hållbar
	utveckling med fokus på grön och digital
	omställning ............................................................	257
11.5	Lagens betydelse för hållbar utveckling ..............................	258
11.6	Yrkeshögskolan och hållbar utveckling ..............................	260
	11.6.1 MYH:s tillämpning av regelverken i
	förhållande till hållbar utveckling.........................	261
	11.6.2 MYH:s prioriteringar utgår ofta från delar
	av hållbar utveckling..............................................	261
	11.6.3 Tillgången till utbildning påverkar hållbar
	utveckling ..............................................................	263
11.7	MYH har lämnat förslag om utvecklat arbete med
	Agenda 2030 för hållbarhet..................................................	264
	11.7.1 Arbete pågår med genomförande hos MYH .......	264
11.8	Kompetens för klimatomställningen...................................	265
	11.8.1 Fler och nya kompetenser efterfrågas för att
	klara klimatomställningen ....................................	265

SOU 2023:31Innehåll

	11.8.2	Nationella kartläggningar av kompetenser
		för klimatomställningen ........................................	267
11.9	Överväganden om yrkeshögskolans roll i omställningen
	mot ett hållbart samhälle ......................................................		268
	11.9.1	Yrkeshögskolan bidrar till en hållbar
		utveckling på flera sätt...........................................	268
	11.9.2	Fler vägar in till yrkeshögskolan kan utvecklas ...	270
	11.9.3	Styrning av fördelningen av platser mellan
		utbildningsområden bör undvikas........................	270
11.10	Förslag som bidrar till hållbar utveckling
	och kompetens för klimatomställningen.............................		272
	11.10.1	Fler platser på yrkeshögskolans program och
		kurser......................................................................	272
12	Utbildning motsvarande ett fjärde tekniskt år .............		275
12.1	Uppdraget..............................................................................		275
12.2	Avgränsning och metod .......................................................		275
12.3	Vidareutbildning i form av ett fjärde tekniskt år inom
	gymnasieskolan .....................................................................		276
	12.3.1	Anordnare av det fjärde tekniska året ..................	277
	12.3.2	Elever på det fjärde tekniska året..........................	277
12.4	Problembild utifrån dagens situation ..................................		278
12.5	Förändringar om det fjärde tekniska året förs över till
	yrkeshögskolan .....................................................................		279
	12.5.1	Utbildningens namn och innehåll ........................	280

12.5.2Möjlighet till behörighetsgivande

	förutbildning..........................................................	281
12.5.3	Reglering ................................................................	281
12.5.4	Statsbidrag..............................................................	282
12.5.5 Ökade kostnader för studiestöd ...........................		282
12.5.6	Praktiskt genomförande........................................	283
12.6 Risker med en överföring av det fjärde tekniska året..........		285
12.6.1 Målgrupperna skiljer sig åt ....................................		285

12.6.2Det finns redan i dag möjlighet att arrangera

liknande utbildningar inom yrkeshögskolan .......

286

Innehåll		SOU 2023:31
	12.6.3 Påverkan på gymnasieskolans teknikprogram
	och rekrytering till högskolan ..............................	287
	12.6.4 Gymnasieingenjör som koncept ..........................	288
12.7	Möjligheter till förbättringar av det befintliga fjärde
	tekniska året ..........................................................................	289
12.8	Övervägande om överföring av ett fjärde tekniskt år till
	yrkeshögskolan .....................................................................	289
13	Sekretess och dataskydd för ett system för ansökan
	och studiedokumentation..........................................	291
13.1	Uppdraget .............................................................................	291
13.2	Avgränsning och metod .......................................................	291
13.3	Sekretesslagstiftningen.........................................................	292
13.4	Dataskyddsregleringen och behandlingen
	av personuppgifter ................................................................	294

13.5Överväganden i fråga om reglering gällande informationsöverföring och sekretess i ett system för

ansökan till yrkeshögskolan.................................................	295
13.5.1 Behov av nya sekretessbestämmelser...................	296

13.5.2Behov av nya bestämmelser med anledning

av informationsöverföring ....................................

298

13.5.3Samtycke inför utlämnande av uppgifter

SOU 2023:31Innehåll

13.8	Överväganden gällande personuppgiftshantering i
	MYH:s studiedokumentationssystem .................................		312
	13.8.1	Komplettering av dataskyddsregleringen.............	312
	13.8.2 Placering av bestämmelser motsvarande
		en registerförfattning ............................................	316
	13.8.3 Tydliga bemyndiganden behövs i fråga om
		insamling av uppgifter för
		studiedokumentation ............................................	318
14	Sekretesskydd i ärenden om statsbidrag för särskilt
	pedagogiskt stöd .....................................................		321
14.1	Uppdraget..............................................................................		321
	14.1.1	Avgränsning och metod ........................................	321
	14.1.2 Regleringen för särskilt pedagogiskt stöd............		321
14.2	Statsbidrag för särskilt pedagogiskt stöd hos MYH.............		322
	14.2.1 Ansökningsprocessen för särskilt pedagogiskt
		stöd .........................................................................	322
	14.2.2 Antalet ansökningar har ökat ...............................		323
14.3	Förslag om sekretesskydd vid ansökan om statsbidrag
	för särskilt pedagogiskt stöd ................................................		324
	14.3.1 Sekretess ska gälla hos MYH i ärenden om
		statsbidrag eller särskilda medel för särskilt
		pedagogiskt stöd....................................................	324
15	Yrkeshögskolan i framtiden.......................................		329
15.1	Stabil, effektiv och hållbar ....................................................		329
15.2	Arbetsmarknadens behov ska styra .....................................		330
15.3	Tillit till yrkeshögskolan.......................................................		331
	15.3.1 Tydliga spelregler – det ska vara lätt att göra
		rätt ..........................................................................	332
15.4	Staten har ett ansvar för att det finns en fungerande
	infrastruktur för yrkeshögskolan.........................................		333
15.5	MYH har en central roll i att skapa förutsättningar för
	yrkeshögskolan .....................................................................		334

Innehåll	SOU 2023:31
15.6	Ett livslångt lärande kräver rörlighet
	mellan utbildningssystemen.................................................	335
15.7	Fortsatt behov av expansion av yrkeshögskolan ................	336
15.8	Utblick utanför utredningens uppdrag ...............................	336
16	Konsekvenser ..........................................................	339
16.1	Inledning ...............................................................................	339
16.2	Konsekvenser av olika förslag..............................................	340
	16.2.1 Förslag om anslagssparande för anslag 1:19
	Statligt stöd till yrkeshögskoleutbildning ...........	341
	16.2.2 Förslag om förstudie om ett gemensamt
	ansökningssystem till yrkeshögskolan ................	341
	16.2.3 Förslag om uppdrag att utveckla ett nytt
	system för studiedokumentation .........................	346
	16.2.4 Förslag om lärande i arbete,
	fördjupningsutbildningar och ändrade
	examenskrav ..........................................................	348
	16.2.5 Förslag om prövning av utbildningsanordnare ...	351
	16.2.6 Förslag om utbildningsanordnarens ansvar,
	tillsyn och ledningsgruppen..................................	352
	16.2.7 Förslag om utredning om utbildningsmiljöer .....	353
	16.2.8 Förslag om expansion av utbildningsplatser
	för e n hållbar utveckling .......................................	354
16.3	Samlade konsekvenser för MYH .........................................	357
16.4	Effekter för kommuner och regioner..................................	358
16.5	Förslagens betydelse för den kommunala självstyrelsen ...	358
16.6	Betydelse för brottsligheten och det
	brottsförebyggande arbetet..................................................	359
16.7	Betydelse för sysselsättning och offentlig service i olika
	delar av landet .......................................................................	359
16.8	Betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män ......	359
16.9	Möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen ..........	360
16.10	Konsekvenser för den personliga integriteten ....................	360

SOU 2023:31		Innehåll
16.11	EU-rättsliga konsekvenser ...................................................	360
16.12	Konsekvenser för de offentliga finanserna..........................	361
16.13	Finansiering av förslagen ......................................................	361
17	Författningskommentar ............................................	363
17.1	Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:128) om
	yrkeshögskolan .....................................................................	363
17.2	Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och
	sekretesslagen (2009:400).....................................................	365
17.3	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(2009:130) om yrkeshögskolan............................................	366

17.4Förslaget till förordning om ändring i förordningen om (2009:131) om utbildning inom yrkeshögskolan som

uppdragsutbildning ...............................................................

376

17.5Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2011:1162) med instruktion för myndigheten för

	yrkeshögskolan .....................................................................	377
17.6	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(2017:13) om behörighetsgivande förutbildning inom
	yrkeshögskolan .....................................................................	378
18	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...............	379
18.1	Ikraftträdandebestämmelser.................................................	379
	18.1.1 Vissa av förslagen kan träda i kraft den 1 april
	2025 ........................................................................	379
	18.1.2 Övriga förslag kan träda i kraft den 1 januari
	2025 ........................................................................	380
18.2	Övergångsbestämmelser.......................................................	381
Referenser ......................................................................		383
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2021:88................................................		393

Sammanfattning

Utredningen om framtidens yrkeshögskola har haft i uppdrag att föreslå de förändringar som krävs i yrkeshögskolan för att säkerställa den växande utbildningsformens effektiva funktion för framtiden. Syftet med utredningen är att förtydliga yrkeshögskolans roll i ut- bildningssystemet och att skapa förutsättningar för att yrkeshög- skolan ska kunna fortsätta att utvecklas med bibehållen kvalitet.

Vi har med utgångspunkt i direktiven prövat flera idéer om hur yrkeshögskolan ska utvecklas. Vår förhoppning är att utredningen bidrar till att skapa en stabil grund för yrkeshögskolan i framtiden – som har förmågan att växa med arbetslivets efterfrågan.

Yrkeshögskolan i framtiden

För att möta framtida behov av yrkeskunnande föreslår vi att yrkes- högskolan växer och att utbildningsplatserna ökar i en takt som mot- svarar 35 procent i förhållande till nuläget på 10 år.

Yrkeshögskolan har en viktig roll i att förse svensk arbetsmark- nad med kompetens. Det är till exempel avgörande för tillväxt och välfärdens utveckling, samtidigt som nya krav på arbetsmarknaden ställs genom behovet av omställning av samhället i en hållbar rikt- ning. Vi anser att yrkeshögskolan är väl riggad för att kunna möta sådana snabbt uppkomma behov. Staten bör ta ett större ansvar för att det finns en fungerande infrastruktur för yrkeshögskolan för att yrkeshögskolan ska kunna möta framtida behov.

Vi lägger flera förslag som vi bedömer behöver vara vägledande för yrkeshögskolan i framtiden och för kommande reformering:

Sammanfattning

SOU 2023:31

•Arbetsmarknadens behov ska även fortsatt styra yrkeshögskolan.

Inom yrkeshögskolan ska det bara finnas utbildningar som efter- frågas inom arbetslivet eller utbildningar där det finns behov av ett kvalificerat yrkeskunnande som är av betydelse för individen och samhället, såsom utbildningar inom smala yrkesområden.

•Tillit till yrkeshögskolan ska vara hög.

Ytterst är det kvaliteten på utbildningen och hur väl en anordnare levererar den utbildning som efterfrågas som är avgörande för att finnas inom yrkeshögskolan. Tilliten till yrkeshögskolan kan skadas om den styrs i detalj.

•Spelreglerna ska vara tydliga – det ska vara lätt att göra rätt.

Yrkeshögskolans möjlighet att vara flexibel kräver förutsägbarhet och tydliga spelregler. Den ska präglas av tydliga krav på leverans. Det ska också vara tydligt vem som har ansvar för utbildningarna.

Yrkeshögskolans särart behöver fortsatt vara styrande

Yrkeshögskolan ska ge möjlighet att skaffa sig efterfrågat yrkeskun- nande som förser arbetsmarknaden med ändamålsenlig och kvalifice- rad arbetskraft. Utbildning inom yrkeshögskolan initieras och drivs i nära samverkan med arbetslivet och dimensioneras efter arbetsmark- nadens behov. På så sätt skiljer sig yrkeshögskolans konstruktion och uppdrag från andra utbildningsformer. Yrkeshögskolan karaktäriseras av att den erbjuder:

•Eftergymnasiala utbildningar anpassade utifrån arbetslivets behov

•Flexibilitet i förhållande till efterfrågan

•Ett betydande inflytande från arbetslivet

•Korta ledtider

•Lärande i arbete (LIA)

•Flera vägar in till utbildning

•En decentraliserad utbildningsform

•Ett självreglerande system.

SOU 2023:31

Sammanfattning

Särarten behöver fortsatt vara styrande vid kommande behov av reformeringar av yrkeshögskolan. Då ges förutsättningar för yrkes- högskolan att fortsätta utvecklas och vara stabil, effektiv och hållbar.

Yrkeshögskolan har sedan starten år 2009 genomgått en stor expansion. Antalet utbildningsplatser har fördubblats och utbudet av utbildningar och utbildningsformer har breddats. Yrkeshögsko- lan har också professionaliserats och blivit mer kompetent, träff- säker och systematisk. Samtidigt har utbildningarna fått allt stabilare förutsättningar.

Vissa frågor om statsbidrag

Vi beskriver de effekter på yrkeshögskolans utbud, funktion och effektivitet som regleringen av statsbidraget medför.

Vi menar att systemet med statsbidrag för utbildningar inom yrkeshögskolan i grunden fungerar bra. Yrkeshögskolan har utveck- lats i riktning mot önskvärda effekter i fråga om utbud, funktion och effektivitet. Utbildningar som motsvarar arbetslivets behov kommer till stånd på ett effektivt sätt. Utformningen av statsbidraget stödjer yrkeshögskolesystemets grundläggande logik med att det ska bidra till flexibilitet och mångfald.

Styrning av yrkeshögskolan bör utformas så att den ger möjlighet för MYH och utbildningsanordnare att planera verksamheten.

För att ytterligare öka effektiviteten inom yrkeshögskolan före- slås en möjlighet till anslagssparande.

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

Nuvarande ansökansprocess till yrkeshögskolan är decentraliserad. Ansökan till en utbildning görs hos respektive utbildningsanordnare och studerande kan söka och antas till ett obegränsat antal utbild- ningar. Det medför ett antal utmaningar för så väl samhället i stort som för studerande och utbildningsanordnare.

Vi bedömer att en aktör behöver garantera att ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan finns och fungerar långsik- tigt för alla aktörer. Ett gemensamt ansökningssystem kan bidra till en ökad rättssäkerhet och sänkta trösklar för studerande att ansöka till yrkeshögskolan, vilket i förlängningen kan bida till en stärkt

Sammanfattning

SOU 2023:31

kompetensförsörjning. Ett sådant system kan även bidra till effekti- viserad administration och hantering för utbildningsanordnare, en rationalisering som bidrar till bättre planeringsförutsättning för alla aktörerna i inom yrkeshögskolan och bidra till ett bättre nyttjande av statsbidraget. Det kan också bidra till ett kostnadseffektivt infö- rande av nya krav till följd av Single Digital Gateway (SDG-förord- ningen) som syftar till att underlätta rörlighet inom EU.

Vi har analyserat möjligheten att använda högskolornas system för antagning (NyA) också för ansökan till yrkeshögskolan, men konstaterar att det är förknippat med juridiska och tekniska utma- ningar som innebär att användandet av NyA inte är aktuellt utifrån nuvarande förutsättningar.

Vi beskriver i stället möjligheterna med ett eget gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan med MYH som ansvarig myndighet för systemet och hur ett sådant system bör utformas. Ett sådant system ska bland annat innehålla gemensamma ansöknings- omgångar där studerande får prioritera sina ansökningar och med en gräns för hur många utbildningar en studerande kan antas till. Syste- met ska även innefatta en automatisk inhämtning av gymnasiebetyg från betygsdatabasen Beda och erbjuda stöd i bedömning av behö- righet utifrån gymnasiebetyg och ett antal ytterligare funktioner.

Den exakta utformningen av ett gemensamt system och vilka verksamhetsmässiga förutsättningar som krävs behöver undersökas närmre i en förstudie. Vi föreslår att MYH, Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) och Universitets- och högskolerådet (UHR) får i uppdrag att göra en förstudie för inrättandet av ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan. Förstudien ska resultera i en kravspecifikation för det gemensamma ansökningssystemet och för- slag på hur systemet ska förvaltas.

Ett förstärkt system för studiedokumentation

I vår analys av behoven av ett förstärkt system för studiedokumen- tation i yrkeshögskolan och konst- och kulturutbildningar har vi jämfört alternativet att ansluta till studiedokumentationssystemet inom högskolan (Ladok). Ett annat alternativ är att fortsätta att ut- veckla MYH:s egna system för studiedokumentation.

SOU 2023:31

Sammanfattning

Ett förstärkt system för studiedokumentation behöver utformas på ett rättssäkert sätt och bland annat innehålla ett gränssnitt gent- emot studerande för att de ska kunna få tillgång till sina yrkeshög- skolemeriter, vara anpassad för samtliga utbildningsformer som MYH administrerar och ge möjlighet att verifiera individer i systemet.

Vi föreslår att MYH ska ges i uppdrag att i samverkan med DIGG utforma ett nytt studiedokumentationssystem. Uppdraget ska sam- ordnas med uppdraget att genomföra en förstudie för inrättandet av ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan.

Vissa frågor om examina och progression

Utbildningar inom yrkeshögskolan ska tillåtas bygga på en efter- gymnasial utbildning, eller motsvarande kunskaper. Det möjliggör både en ökad fördjupning (det vill säga en ökad progression) och en ökad rörlighet inom yrkeshögskolan.

Vi bedömer att yrkeshögskolan bör omfattas av fördjupnings- utbildningar motsvarande minst 200 yrkeshögskolepoäng som gör det möjligt att uppnå en kvalificerad yrkeshögskoleexamen om den studerande har förkunskaper motsvarande en eftergymnasial utbild- ning inom samma område som fördjupningsutbildningen.

Examenskraven avseende läranderesultat för kunskaper, färdig- heter, ansvar och självständighet ska ändras i enlighet med förslag från MYH, såväl i fråga om en yrkeshögskoleexamen som en kvali- ficerad yrkeshögskoleexamen.

LIA är centralt för att stärka yrkeshögskoleutbildningarnas kopp- ling till arbetslivet. Vi bedömer att LIA bör vara obligatoriskt för ut- bildningar inom yrkeshögskolan som inte är kurser eller fördjup- ningsutbildningar.

Vi föreslår att för utbildningar som omfattar minst 100 yrkeshög- skolepoäng, och som inte är fördjupningsutbildningar, ska minst en fjärdedel av utbildningstiden bestå av LIA på en arbetsplats, om inte undantag medgetts av MYH.

Sammanfattning

SOU 2023:31

Långsiktiga förutsättningar och ett mer stadigvarande utbud av utbildningar

För att utbildningar inom yrkeshögskolan ska svara mot arbets- marknadens förändrade behov måste det finnas en viss flexibilitet i systemet genom att utbildningar fasas ut samtidigt som nya utbild- ningar kommer in. Det finns fördelar med ett mer stadigvarande utbud av utbildningar inom yrkeshögskolan, men det gör det också svårare att anpassa utbudet till arbetslivets förändrade behov. Vi har därför landat i att alla utbildningar behöver vara under ständig pröv- ning. Det betyder att inga utbildningar bör få en permanent status.

Ansökan om att få bedriva utbildning inom yrkeshögskolan är det mest centrala underlaget för att bedöma efterfrågan på utbild- ningar. Möjligheterna att på längre sikt bedöma kompetensbehov för arbetsmarknaden är begränsade. Det pågår flera olika arbeten som på sikt kan bidra med data för analyser om arbetsmarknadens kom- petensbehov.

Ansökningsprocessen för utbildningsanordnare behöver konti- nuerligt förenklas. Det gör det enklare att pröva utbildningar sam- tidigt som det frigör tid både för anordnarna och MYH.

MYH bör fortsätta att ta initiativet för att skapa förutsättningar för långsiktig planering för utbildningsanordnare genom att förenkla ansökningsprocessen för utbildningsanordnarna.

För att möjliggöra bättre planeringsförutsättningar för utbildnings- anordnare behöver möjligheten att fatta beslut om fler utbildnings- omgångar i ett och samma beslut tillämpas i högre utsträckning.

Långsiktiga planeringsförsättningar kan också skapas genom att stimulera utbildningsmiljöer för investeringstunga utbildningar på fler orter. Staten behöver ta ett långsiktigt ansvar för finansiering av sådana miljöer. Vi förslår att en utredning får i uppdrag att identifiera behovet av utbildningsmiljöer och utreda hur staten på ett samhälls- ekonomiskt sätt kan stimulera att sådana miljöer skapas.

SOU 2023:31

Sammanfattning

Godkännande av utbildningsanordnare inom yrkeshögskolan

Det finns i dag en prövning av anordnarna i samband med att de ansöker om att få statsbidrag för att anordna en utbildning inom yrkeshögskolan. Den görs av MYH enligt myndighetens föreskrift. Inom skolan är Skolinspektionens ägar- och ledningsprövning för fristående huvudmän reglerad i lag. Men situationerna är olika för de olika utbildningsformerna, bland annat gäller prövningen inom skol- väsendet en långsiktig förmåga hos huvudmannen att bedriva skola eftersom tillstånden inte är tidsbegränsade. Den förmågan är inte lika avgörande inom yrkeshögskolan.

Vi bedömer inte att det bör utformas ett särskilt system för god- kännande som skulle kunna motsvara en slags certifiering av anord- nare med en egen rättsverkan. Vi anser i stället att det är betydelse- fullt att behålla den prövning av anordnarna som redan görs idag av MYH. Regleringen för den prövningen bör regleras i förordning. Med det uppnås tydlighet för anordnarna och säkrare statsbidrags- system.

Utbildningsanordnarens och ledningsgruppens ansvar

Vi föreslår att en definition av utbildningsanordnare införs i lagen om yrkeshögskolan. Med utbildningsanordnare ska avses den som har det huvudsakliga ansvaret för utbildningen. I samma lag ska anges att ut- bildningsanordnaren ansvarar för att utbildningsverksamheten genom- förs i enligt med regelverken. Vidare ska förordningen om yrkeshög- skolan ändras så att det framgår att det i utbildningsplanen för en utbildning ska anges vilka som medverkar i anordnandet av utbild- ningen. Syftet med dessa förslag är att skapa tydlighet i ansvar. Därut- över bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter om betygssätt- ning och utfärdande av examens- och utbildningsbevis.

I instruktion för MYH ska anges att myndigheten har tillsyn över utbildningsverksamheten inom yrkeshögskolan.

Det ska i lagen om yrkeshögskolan också anges att det hos utbild- ningsanordnaren ska finnas en ledningsgrupp för varje utbildning. Och det ska i lagen och i förordningen om yrkeshögskolan beskrivas vilka uppgifter ledningsgruppen har.

Sammanfattning

SOU 2023:31

Det föreligger inte något behov av att reglera när en utbildning får läggas ut på entreprenad. Däremot bör entreprenader inom yrkes- högskolans verksamhet och dess påverkan på kvaliteten i yrkeshög- skolan fortsatt följas upp och utvärderas.

Utbildningarnas innehåll, namn och andra förändringar för att främja kvalitet

Mot bakgrund av de självreglerande mekanismerna i systemet för yrkeshögskolan bör inte MYH:s möjligheter att reglera innehållet i utbildningar utökas. Vi bedömer att branscherna bäst samordnar kra- ven på utbildningarna. Att reglera en del av en utbildning kan riskera att skapa onödigt merarbete för många utbildningsanordnare och kan vara irrationellt i förhållande till att reglera en hel utbildning.

Det finns på motsvarande sätt mekanismer i nuvarande system som gör att namn på utbildningar samordnas och standardiseras utan att det närmare behöver regleras.

Vi föreslår att MYH får i uppdrag att analysera och föreslå åt- gärder för att öka de studerandes förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningarna genom att undersöka vilka funktioner som kan vara gemensamma kopplat till studerandehälsa. MYH bör också analy- sera och föreslå åtgärder för att värna innovationskraften i yrkes- högskolan.

Det finns inga behov av att fastställa nationellt likvärdigt innehåll för en del av en yrkeshögskoleutbildning. Vi bedömer också att det inte finns några andra avgörande behov av förändringar när det gäller nationellt likvärdigt innehåll i yrkeshögskolan.

Det bör heller inte vara ett krav att en utbildning inom yrkeshög- skolan uppfyller krav för certifiering eller andra typer av krav för auktorisering som ställs inom olika branscher, för att ingå i yrkes- högskolan.

SOU 2023:31

Sammanfattning

Yrkeshögskolans roll i omställningen mot ett hållbart samhälle

Yrkeshögskolan bidrar till hållbar utveckling på flera olika sätt. Det sker dels genom att bidra till kompetensförsörjningen av viktiga yrkesroller för samhällets och arbetslivet omställning i en hållbar riktning, dels genom att utbildningar utvecklas i takt med arbets- livets behov av kompetenser som innefattar ett ökat fokus på miljö- och klimat och mer generella kompetenser för hållbar utveckling. Yrkeshögskolan erbjuder även flera vägar in till studier och möjlig- het att kunna tillgodoräkna sig tidigare utbildning eller andra erfa- renheter för att snabbare kunna ta sig igenom utbildningen. På så sätt bidrar yrkeshögskolan till genomförandet av Agenda 2030:s mål 4 om att säkerställa inkluderande och likvärdig utbildning av god kvalitet och främja livslångt lärande för alla.

Vi ser inte att en ökad styrning av MYH:s prioriteringar av utbild- ningsplatser är vägen framåt för en förbättrad kompetensförsörjning för klimatomställningen eller hållbar utveckling generellt. För att yrkes- högskolan ska kunna bidra ytterligare till en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar samhällsutveckling förslår vi i stället att yrkeshög- skolan ska utvidgas med permanenta medel både för program och kurser. För att möta arbetslivets behov av snabb omställning bör ande- len medel som går till kurser öka i förhållande till nuvarande fördelning mellan kurser och program.

Ett fjärde tekniskt år

Vi avråder regeringen att göra en överföring från gymnasieskolan till yrkeshögskolan av vidareutbildning motsvarande ett fjärde tekniskt år. Vi ser att det föreligger betydande risker med en sådan överföring som kan motverka syftet med en bättre fungerande kompetensför- sörjning.

Målgrupperna för det fjärde tekniska året och studerande inom yrkeshögskolan skiljer sig åt. Det medför en stor osäkerhet i hur attraktivt det är för målgruppen som i dag läser det fjärde tekniska året inom ramen för gymnasieskolan att i stället välja yrkeshög- skolan. Det innebära också en stor osäkerhet i om målgruppen över 22 år som i dag söker sig till yrkeshögskolan har samma förutsätt-

Sammanfattning

SOU 2023:31

ningar att klara utbildning motsvarande ett fjärde tekniskt år inom samma tidsram. En överföring skulle också kunna ha negativa kon- sekvenser för det treåriga teknikprogrammet som i sin organisering ofta är tätt sammankopplad med det fjärde tekniska året, bland annat avseende lärarförsörjningen.

Sekretess- och dataskyddsreglering för ett gemensamt system för ansökan och studiedokumentationssystem

Vi har beskrivit på vilket sätt lagstiftningen, med anledning av våra förslag om ett gemensamt system för ansökan och studiedokumen- tationssystem, behöver anpassas till skydd för den enskildes integ- ritet. Det rör både ändringar i offentlighets- och sekretesslagen för att bryta offentlighetsprincipen och ändringar för att uppfylla skyl- digheterna enligt dataskyddsförordningen. Vi belyser även vissa tek- niska förutsättningar som måste finnas på plats för att tillse fören- lighet med nämnda regelverk.

Sekretesskydd vid ansökan om statsbidrag för särskilt pedagogiskt stöd

Vi har undersökt behovet av skydd för uppgifter om enskildas per- sonliga förhållanden i ärenden om statsbidrag respektive särskilda medel för särskilt pedagogiskt stöd inom yrkeshögskolan och konst- och kulturutbildning med statsbidrag. Det ska ställas mot intresset av insyn i sådana ärenden. Att det är frågan om offentliga medel talar för behov av insyn. Samtidigt kan uppgifter om personliga förhål- landen i själva ansökan, intyg och utlåtande vara av mycket integri- tetskänslig karaktär. Vi anser att behovet av insyn bör kunna till- godoses genom de uppgifter som framgår av själva besluten om statsbidrag eller särskilda medel, som innehåller vissa grundläggande uppgifter – bland annat omfattningen av beviljat stöd.

Med hänsyn till den integritetskänsliga information som kan finnas i ärendena bedömer vi att det finns behov av sekretess till skydd för uppgifter om enskilds personliga förhållanden i ärenden om stats- bidrag eller särskilda medel för särskilt pedagogiskt stöd som gäller hos MYH.

SOU 2023:31

Sammanfattning

Konsekvenser

Våra förslag förväntas bidra till bättre förutsättningar för alla som verkar inom yrkeshögskolan och förtydligar yrkeshögskolans roll. Förslagen innebär även ökade möjligheter till progression inom yrkes- högskolan och ytterst till en bättre fungerande kompetensförsörjning.

Flera av förslagen medför ökade kostnader för staten då det handlar om att öka antalet utbildningsplatser, stärka upp delar som till exempel förbättrade systemstöd och ökad rättssäkerhet i proces- ser. Samtidigt innebär våra förslag viss möjlighet till effektiviseringar och bättre nyttjande av statsbidraget för yrkeshögskoleutbildning.

Vi redogör för konsekvenserna av våra förslag ur flera perspektiv, framför allt gällande studerande, utbildningsanordnare och MYH samt hur förslagen kan finansieras. Även andra aktörer påverkas av våra förslag så som systemleverantörer och andra myndigheter.

Den största utgiften kommer med en expansion av yrkeshög- skolan. Behoven av yrkeshögskoleutbildad kompetens är stora i för- hållande till yrkeshögskolans utbud, inte minst för att klara Sveriges klimatmål och bidra till en hållbar utveckling. Studier har pekat på att satsningar på yrkeshögskoleutbildning är samhällsekonomiskt lönsamt och bidrar både till att individer stärker sin position på arbetsmarknaden och till en bättre kompetensförsörjning som bi- drar till ökad produktivitet och tillväxt. Vi ser det därför som moti- verat att tillföra nya medel för att investera i yrkeshögskolan och erbjuda fler utbildningsplatser.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i lagen (2009:128) om yrkeshögskolan

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2009:128) om yrkeshög- skolan

dels att 2 och 14 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 13 a och 13 b §§, och närmast före 13 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

I lagen avses med

–studerande: den som är antagen till och bedriver studier vid en utbildning som ingår i yrkeshögskolan,

–uppdragsutbildning: utbildningsverksamhet som anordnas mot ersättning från uppdragsgivare som inte är en fysisk person och där uppdragsgivaren utser den som ska få delta i utbildningen,

–utbildningsanordnare: den som har det huvudsakliga ansvaret för utbildningen,

–yrkeshögskolan: samtliga utbildningar som avses i 7 § och som inte är utbildningar enligt högskolelagen (1992:1434) eller kan leda fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, och

–årsplats: en studerandeplats i heltidsutbildning som omfattar 40 veckor.

Författningsförsag

SOU 2023:31

Ledningen av utbildningen

13 a § Utbildningsanordnaren ansvarar

för att utbildningsverksamheten genomförs enligt denna lag och enligt föreskrifter som har med- delats i anslutning till lagen.

Det ska hos utbildningsanord- naren finnas en ledningsgrupp för utbildningen. Ledningsgruppen ska 1. anta sökande till utbild-

ningen,

2. pröva frågor om tillgodo- räknande, och

3. svara för att ett systematiskt kvalitetsarbete bedrivs.

Ledningsgruppen får, i den ut- sträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, besluta att uppgifter som avses i andra stycket 1 ska utföras av utbild- ningsanordnaren.

Regeringen får meddela före- skrifter om ledningsgruppens sam- mansättning och ytterligare före- skrifter om utbildningsanordna- rens och ledningsgruppens upp- gifter.

13 b §

En sådan utbildningsanordnare som ska tillämpa förvaltnings- lagen (2017:900) och lednings- gruppen hos en sådan utbildnings- anordnare behöver inte tillämpa bestämmelserna i 25 och 32 §§ i den lagen om kommunikation och motivering av beslut i ärenden om

SOU 2023:31Författningsförsag

antagning enligt 13 a § andra stycket 1.

Om en motivering har ute- lämnats ska en sådan om möjligt lämnas i efterhand, om någon en- skild begär det och det behövs för att han eller hon ska kunna ta till vara sin rätt.

14 §1

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om

vilka examina som får avläggas inom yrkeshögskolan.
Utbildningsanordnaren får ut-		Regeringen får meddela före-
färda utbildningsbevis och exa-		skrifter om
mensbevis. Regeringen eller den		1. betygssättning, och
myndighet	som regeringen	2. vem som får utfärda exa-
bestämmer	kan med stöd av	mensbevis och utbildningsbevis.
8 kap. 7 § regeringsformen med-		Regeringen eller den myn-
dela föreskrifter om utbildnings-		dighet som regeringen bestäm-
bevis och examensbevis.		mer kan med stöd av 8 kap. 7 §
		regeringsformen meddela	före-
		skrifter om examensbevis	och
		utbildningsbevis.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

1Senaste lydelse 2016:1183.

Författningsförsag

SOU 2023:31

1.2Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att 23 kap. 7 och 8 §§ offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

23 kap

7 §1

Sekretess gäller hos Skolväsendets överklagandenämnd i ärenden som uppkommit där till följd av överklagande av beslut samt i till- synsverksamhet hos Statens skolinspektion och Myndigheten för yrkeshögskolan samt hos Lärarnas ansvarsnämnd i ärenden om legitimation, för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.

Sekretess gäller hos Myndig- heten för yrkeshögskolan i ärenden om statsbidrag eller särskilda medel för särskilt pedagogiskt stöd för uppgift om en enskilds per- sonliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.

Sekretessen gäller inte beslut i ärende.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio

år.

23 kap

8 §2

Den tystnadsplikt som följer av 1 § inskränker rätten enligt 1 kap. 1 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 10 §§ yttrande- frihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter.

1Senaste lydelse 2011:191.

2Senaste lydelse 2018:1919.

SOU 2023:31

Författningsförsag

Den tystnadsplikt som följer av 2–5 §§ inskränker rätten att meddela och offentliggöra upp- gifter, när det är fråga om uppgift som hänför sig till annat än ett ärende om tillrättaförande av en elev eller skiljande av en elev från vidare studier.

Den tystnadsplikt som följer av 2–5 §§ och 7 § andra stycket inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift som hänför sig till annat än ett ärende om tillrättaförande av en elev eller skiljande av en elev från vidare studier.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

Författningsförsag

SOU 2023:31

1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan1

dels att 4 kap. 5 § ska upphöra att gälla,

dels att 1 kap. 2, 3 7 och 9 §§, 2 kap. 3, 7, 13, 14 och 15–17 §§, 3 kap. 3 och 7 §§, 4 kap. 1–3, 6 och 8 §§, 5 kap. 7 och 8 §§, 7 kap. 1 §, 8 kap. 2 § och rubriken närmast före 2 kap. 3 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 2 kap. 6 b och 14 b §§, och närmast före 2 kap. 6 b § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

1 kap

2 §

Ansökan om att en utbildning ska ingå i yrkeshögskolan och om att utbildningsanordnaren får ta ut studerandeavgifter för utbild- ningen ska ges in till Myndigheten för yrkeshögskolan.

Myndigheten får meddela	Myndigheten får meddela
föreskrifter om ansökan.	föreskrifter om ansökan samt om
	vilka uppgifter och dokument som
	krävs för att visa att förut-
	sättningarna i 3 § är uppfyllda.

1 kap

3 §2

För att en utbildning ska få ingå i yrkeshögskolan krävs det utöver vad som anges i 3, 5, 6, 12 och 13 §§ lagen (2009:128) om yrkeshögskolan att

1. utbildningen

a)svarar mot behov av kvalificerad arbetskraft i arbetslivet som inte tillgodoses genom en utbildning enligt högskolelagen (1992:1434) eller en utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, eller

1Senaste lydelse av 4 kap. 5 § 2019:1071.

2Senaste lydelse 2017:15.

SOU 2023:31

Författningsförsag

b)medverkar till att utveckla eller bevara kvalificerat yrkeskun- nande inom ett smalt yrkesområde som är av betydelse för individen och samhället, och

2. utbildningsanordnaren har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen enligt lagen om yrkeshögskolan och 24 kap. denna förordning.

2.utbildningsanordnaren vid tidpunkten för ansökan inte har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Kronofogdemyn- digheten och inte är i likvidation eller försatt i konkurs, samt

3.utbildningsanordnaren har förutsättningar att följa de före- skrifter som gäller för utbild- ningen enligt lagen om yrkes- högskolan och 24 kap. denna förordning.

1kap 7 §

Myndigheten för yrkeshögskolan får återkalla ett beslut om att en utbildning ska ingå i yrkeshögskolan, om utbildningen inte längre uppfyller kraven eller utbildningsanordnaren eller någon annan som medverkar i anordnandet inte iakttar sina skyldigheter enligt denna

förordning.
Innan myndigheten fattar ett	Innan myndigheten fattar ett
beslut enligt första stycket, ska	beslut enligt första stycket, ska
den ansvariga utbildningsanord-	utbildningsanordnaren ha fått
naren ha fått tillfälle att avhjälpa	tillfälle att avhjälpa bristerna.
bristerna.

1kap 9 §3

En sådan anordnare av ut-			En sådan anordnare av ut-
bildning	inom yrkeshögskolan		bildning	inom yrkeshögskolan
som ska tillämpa förvaltnings-			som ska tillämpa förvaltnings-
lagen (2017:900) behöver		inte	lagen (2017:900) behöver		inte
tillämpa	bestämmelserna	i	tillämpa	bestämmelserna	i
25 och 32 §§ i den lagen		om	25 och 32 §§ i den lagen		om
kommunikation och motivering			kommunikation och motivering

3Senaste lydelse 2018:1041.

Författningsförsag

SOU 2023:31

av beslut i ärenden om betygs- av beslut i ärenden om betygs- sättning enligt 2 kap. eller antag- sättning enligt 2 kap.

ning enligt 4 kap. 2 § första stycket 2.

Om en motivering har utelämnats ska en sådan om möjligt läm- nas i efterhand, om någon enskild begär det och det behövs för att han eller hon ska kunna ta till vara sin rätt.

2 kap.

Ansvarig utbildningsanordnare Utbildningsanordnaren

2 kap

3 §4

För varje utbildning ska det	Av 13 a § lagen (2009:128) om
finnas en ansvarig utbildnings-	yrkeshögskolan framgår att utbild-
anordnare som ansvarar för att	ningsanordnaren ansvarar för att
utbildningen genomförs enligt	utbildningsverksamheten genom-
lagen (2009:128) om yrkeshög-	förs enligt lagen, denna förordning
skolan och enligt denna och andra	och andra förordningar som an-
förordningar.	sluter till lagen och i enlighet med
	myndighetsbeslut enligt dessa för-
	fattningar.
Den ansvariga utbildnings-	Utbildningsanordnaren ska se
anordnaren ska se till att	till att

1.det finns platser för lärande i arbete på en arbetsplats och att dessa uppfyller de krav som finns för utbildningen, om sådant lärande ingår i utbildningen,

2.det finns vägledning om studiealternativ, antagning och tillträde samt yrkesvägledning, och

3.de studerande som behöver särskilt pedagogiskt stöd i utbild- ningen får sådant stöd.

4Senaste lydelse 2016:155.

SOU 2023:31

Författningsförsag

Lärande i arbete

2kap

6 b §

I fråga om utbildningar som omfattar minst 100 yrkeshögskole- poäng och som inte är fördjup- ningsutbildningar ska minst en fjärdedel av utbildningstiden bestå av lärande i arbete på en arbets- plats om inte undantag medgetts enligt andra stycket.

Undantag får beviljas av Myndigheten för yrkeshögskolan efter ansökan om det finns sär- skilda skäl.

Myndigheten för yrkeshögsko- lan får meddela ytterligare före- skrifter om ansökan.

2kap 7 §5

För varje utbildning ska det finnas en utbildningsplan. Av planen

ska följande framgå:
1. den ansvariga	utbildnings-	1. utbildningsanordnaren
anordnaren och, i förekommande		och, i förekommande fall, övriga
fall, övriga utbildningsanordnare,		som medverkar i anordnandet av
		utbildningen,
2. utbildningens	mål och	2. utbildningens mål och
inriktning samt den eller de		inriktning och den eller de kurser
kurser som ingår i utbildningen,		som ingår i utbildningen samt om
		det är fråga om en fördjupnings-
		utbildning,

3.om undervisningen helt eller delvis bedrivs på engelska,

4.utbildningens omfattning, huvudsakliga uppläggning och orga- nisation,

5Senaste lydelse 2016:155.

Författningsförsag

SOU 2023:31

5.omfattningen av lärande i arbete på en arbetsplats om så- dant lärande ingår i utbildningen,

5.omfattningen av lärande i arbete på en arbetsplats om så- dant lärande ingår i utbildningen, eller att beslut om undantag fattats enligt 2 kap. 6 b § andra stycket samt datum för beslutet.

6.antalet timmar lärar- eller handledarledd verksamhet som utbild- ningen omfattar,

7.de krav på särskilda förkunskaper som ställs upp enligt 3 kap.

3 §,

8.de grunder som ska användas vid urval bland behöriga sökande till utbildningen,

9.de särskilda mål och krav som ska gälla för en examen om utbildningen kan få avslutas med en sådan, och

10.hur utbildningen ska kvalitetssäkras.

Myndigheten för yrkeshögskolan får meddela föreskrifter om utbildningsplanen.

2kap 13 §6

En utbildning får avslutas med en yrkeshögskoleexamen, om

1.den studerande har fullgjort vad som krävs för att få lägst betyget Godkänt på alla kurser som ingår i utbildningen,

2. den	studerande		uppfyller	2. den	studerande			uppfyller
följande	krav	på kunskaper:		följande	krav	på	kunskaper:
specialiserade kunskaper inom ett				praktisk	och	erfarenhetsbaserad
arbets- eller studieområde, kun-				specialiserad kunskap från yrkes-
skaper om och överblick över				området
områden gränsande till det egna
arbets- eller studieområdet, samt
kunskaper om arbetsprocesser och
kvalitetskriterier inom ett arbets-
eller studieområde
3. den	studerande		uppfyller	3. den	studerande			uppfyller
följande krav på färdigheter: kan				följande krav på färdigheter: kan
planera,	utföra	samt	identifiera	lösa sammansatta			problem och
resurser för att		utföra	specialise-	arbetsuppgifter		inom		yrkesom-

6Senaste lydelse 2015:939.

SOU 2023:31Författningsförsag

rade arbetsuppgifter,		kan	lösa	rådet, kan välja och använda rele-
sammansatta	problem	inom	ett	vanta	metoder,	verktyg	och
arbets- eller studieområde, samt				tekniker för att planera och utföra
kommunicera åtaganden och lös-				kvalificerade arbetsuppgifter inom
ningar inom ett arbets- eller				yrkesområdet, kan tillämpa rele-
studieområde på minst ett främ-				vanta	kvalitetskriterier		inom
mande språk,				yrkesområdet samt samarbeta och
				kommunicera i situationer som
				krävs för yrkesutövningen,
4. den studerande		uppfyller		4. den studerande uppfyller
följande krav på kompetenser:				följande krav på ansvar och själv-
kan självständigt behandla inne-				ständighet: kan ansvara för kvali-
håll i ett arbets- eller studieområde				ficerade	arbetsuppgifter		inom
som leder till vidare lärande och				yrkesområdet samt		självständigt
professionell	utveckling,		kan	utvärdera resultat och erfarenheter
övervaka arbets- eller studieverk-				som leder till lärande och
samhet samt	slutföra	förelagda		utveckling inom yrkesområdet.
projekt,

5.utbildningen omfattar minst 200 yrkeshögskolepoäng, och

6.den studerande inom ramen för kursfordringarna har fullgjort ett självständigt arbete (examensarbete).

2kap 14 §7

En utbildning får avslutas med en kvalificerad yrkeshögskole- examen, om

1.den studerande har fullgjort vad som krävs för att få lägst betyget Godkänt på alla kurser som ingår i utbildningen,

2. den studerande	uppfyller	2. den	studerande uppfyller
följande krav på kunskaper:		följande	krav	på kunskaper:
avancerade kunskaper	inom ett	praktisk	och	erfarenhetsbaserad
arbets- eller studieområde, insikt i		avancerad kunskap från yrkes-
områdets etablerade metoder för		området,
kunskapsutveckling, djup kunskap
inom någon del av området samt
orientering i områdets	aktuella

forsknings- och utvecklingsfrågor,

7Senaste lydelse 2015:939.

Författningsförsag

SOU 2023:31

3.den studerande uppfyller följande krav på färdigheter: kan identifiera, formulera, analysera, lösa problem och utföra komplexa uppgifter samt kan kommunicera åtaganden och lösningar inom arbets- eller studieområdet i såväl nationella som internationella sammanhang,

4.den studerande uppfyller följande krav på kompetenser: kan värdera information och metoder inom arbets- eller studie- området med hänsyn till relevanta sociala, etiska och vetenskapliga aspekter, kan tillämpa specia- liserad kunskap för utveckling inom arbets- eller studieområdet samt ta ansvar för ledning av individers och gruppers utveckling

iarbetet,

5.utbildningen omfattar minst 400 yrkeshögskolepoäng,

6.minst en fjärdedel av utbild- ningstiden består av lärande i arbete på en arbetsplats, och

7.den studerande inom ramen för kursfordringarna har fullgjort ett självständigt arbete (examensarbete).

3.den studerande uppfyller följande krav på färdigheter: kan analysera och formulera problem och lösningar inom yrkesområdet, kan planera, genomföra och utvärdera komplexa arbetsupp- gifter inom yrkesområdet, kan utveckla och utforma arbetsinne- håll, varor eller tjänster med hänsyn till relevanta krav för yrkesområdet samt samarbeta och kommunicera i situationer som krävs för verksamheten,

4.den studerande uppfyller följande krav på ansvar och själv- ständighet: kan ansvara för resul- tat inom en komplex eller specia- liserad verksamhet samt ansvara för utveckling, av kompetens eller verksamhet, med hänsyn till relevanta kvalitetsaspekter,

5.utbildningen omfattar minst 400 yrkeshögskolepoäng, och

6.den studerande inom ramen för kursfordringarna har fullgjort ett självständigt arbete (examensarbete).

SOU 2023:31

Författningsförsag

2kap 14 b §

En utbildning får även avslu- tas med en kvalificerad yrkeshög- skoleexamen, om

1.den studerande har fullgjort vad som krävs för att få lägst betyget Godkänt på alla kurser som ingår i utbildningen,

2.den studerande uppfyller föl- jande krav på kunskaper: praktisk och erfarenhetsbaserad avancerad kunskap från yrkesområdet,

3.den studerande uppfyller följande krav på färdigheter: kan analysera och formulera problem och lösningar inom yrkesområdet, kan planera, genomföra och ut- värdera komplexa arbetsuppgifter inom yrkesområdet, kan utveckla och utforma arbetsinnehåll, varor eller tjänster med hänsyn till rele- vanta krav för yrkesområdet samt samarbeta och kommunicera i situationer som krävs för verk- samheten,

4.den studerande uppfyller föl- jande krav på ansvar och själv- ständighet: kan ansvara för resul- tat inom en komplex eller specia- liserad verksamhet samt ansvara för utveckling, av kompetens eller verksamhet, med hänsyn till relevanta kvalitetsaspekter,

5.utbildningen är en fördjup- ningsutbildning som omfattar minst 200 yrkeshögskolepoäng,

6.utbildningen tillsammans med eftergymnasial utbildning

FörfattningsförsagSOU 2023:31

	inom samma	område motsvarar
	minst 400 yrkeshögskolepoäng, och
	7. den studerande inom ramen
	för kursfordringarna har fullgjort
	ett självständigt arbete (examens-
	arbete).
2 kap
15 §
En studerande som uppfyller	En studerande som uppfyller
kraven för en examen ska på	kraven för en examen ska på
begäran få ett examensbevis av	begäran få ett examensbevis av
den ansvariga utbildningsanord-	utbildningsanordnaren eller led-
naren. I beviset ska utbild-	ningsgruppen	för utbildningen
ningens inriktning anges.	I beviset ska	utbildningens in-
	riktning anges.

Till examensbeviset ska en beskrivning av utbildningens innehåll

och mål bifogas.
	2 kap
	16 §
En studerande ska på begäran		En studerande ska på begäran
få ett utbildningsbevis av den an-		få ett utbildningsbevis av utbild-
svariga	utbildningsanordnaren,	ningsanordnaren eller lednings-
om den studerande		gruppen för utbildningen, om den
		studerande

1.inte har fullgjort vad som krävs för en examen, eller

2.inte begär att få ett examensbevis enligt 15 §.

I beviset ska utbildningens innehåll och de mål som den stu- derande har uppnått anges.

2 kap

17 §8

Myndigheten för yrkeshögskolan får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för att säkerställa likvärdighet när det gäller betyg, examensarbete samt examens- och utbildningsbevis.

8Senaste lydelse 2012:643.

SOU 2023:31

Författningsförsag

Myndigheten får även med- dela föreskrifter om att den ansvariga utbildningsanordnaren ska lämna uppgifter till myndig- heten om de studerande och deras studieresultat, betyg och examina. Myndigheten får med- dela föreskrifter om på vilket sätt och när uppgifterna ska lämnas.

Myndigheten får även med- dela föreskrifter om att utbild- ningsanordnaren ska lämna upp- gifter till myndigheten om de studerande och deras studie- resultat, betyg och examina. Myndigheten får meddela före- skrifter om på vilket sätt och när uppgifterna ska lämnas.

3kap 3 §9

För behörighet att antas till en utbildning får det utöver vad som anges i 1 och 2 §§ ställas krav på särskilda förkunskaper. Sådana krav ska vara nödvändiga för att den studerande ska kunna tillgodogöra sig utbildningen. Kraven får avse kunskaper från en eller flera kurser i gymnasieskolans nationella program eller motsvarande kunskaper.

Om det är fråga om en sådan kort utbildning som avses i 2 kap. 5 § andra stycket eller det finns andra särskilda skäl, får kraven på särskilda förkunskaper även avse yrkeserfarenhet eller andra kunskaper än sådana som avses i första stycket, om de är av betydelse för utbildningens speciella inriktning eller det yrkesområde som utbildningen förbereder för.

Om det är fråga om en för- djupningsutbildning får kraven på särskilda förkunskaper avse hel eller del av en eftergymnasial utbildning inom samma område, eller motsvarande kunskaper.

Det får utöver krav på kunskaper även ställas sådana villkor som är en förutsättning för utbildningens speciella inriktning eller det yrkesområde som utbildningen förbereder för. Om det finns särskilda skäl, får en sökande anses vara behörig att antas till en utbildning även om ett sådant villkor inte är uppfyllt. Den sökande får dock inte antas till utbildningen innan villkoret är uppfyllt.

9Senaste lydelse 2022:1101.

FörfattningsförsagSOU 2023:31

3 kap

7 §10

Urvalsgrunden särskilt prov får endast avse kunskaper och färdigheter som är nödvändiga för att den sökande ska kunna

tillgodogöra sig utbildningen.
Urvalsgrunden tidigare		ut-	Urvalsgrunden tidigare			ut-
bildning ska i första hand avse			bildning ska i första hand avse
utbildning på	gymnasial nivå.		utbildning	på	gymnasial nivå.
Annan tidigare	utbildning	får	Annan tidigare		utbildning	får
användas som	urvalsgrund	om	användas	som	urvalsgrund	om
det finns särskilda skäl.			det finns särskilda skäl eller om
			det är fråga om en fördjupnings-
			utbildning.

Urvalsgrunden yrkeserfarenhet får endast användas om det finns

särskilda skäl.
		4 kap
		1 §11
Hos den ansvariga utbild-			Av 13 a § lagen (2009:128)
ningsanordnaren ska		det finnas	om yrkeshögskolan framgår att det
en ledningsgrupp för utbild-			hos utbildningsanordnaren ska
ningen. Om en utbildnings-			finnas en ledningsgrupp för ut-
anordnare är ansvarig för flera			bildningen. Om en utbildnings-
utbildningar,	får	lednings-	anordnare är ansvarig för flera
gruppen vara	gemensam för		utbildningar, får ledningsgrup-
dessa.			pen vara gemensam för dessa.

En ledningsgrupp för utbildningar som är av särskilt värde för individen och samhället inom ett eller flera smala yrkesområden får vara gemensam för flera utbildningsanordnare.

	4 kap
	2 §12
Ledningsgruppen	för utbild-	I 13 a § lagen (2009:128) om
ningen ska		yrkeshögskolan finns bestämmel-
1. se till att utbildningen		ser om ledningsgruppens uppgifter.
genomförs enligt lagen (2009:128)		Ledningsgruppen ska dessutom
om yrkeshögskolan,	denna och

10Senaste lydelse 2016:155.

11Senaste lydelse 2013:873.

12Senaste lydelse 2019:1316.

SOU 2023:31

Författningsförsag

andra förordningar och före- skrifter som har meddelats av Myndigheten för yrkeshögskolan samt i enlighet med beslut av myndigheten,

2.anta sökande till utbild- ningen,

3.pröva frågor om tillgodo- räknande enligt 2 kap. 12 §,

4.utfärda examens- och utbildningsbevis, och

5.svara för att ett systematiskt kvalitetsarbete bedrivs.

Ledningsgruppen får när det gäller en sådan kort utbildning som avses i 2 kap. 5 § andra stycket eller en sådan kurs som avses i 2 kap. 6 § överlåta de upp- gifter som avses i första stycket 2 och 4 till utbildningsanordnaren.

utfärda examens- och utbild- ningsbevis.

Ledningsgruppen får när det gäller en sådan kort utbildning som avses i 2 kap. 5 § andra stycket eller en sådan kurs som avses i 2 kap. 6 § besluta att utbildningsanordnaren får anta sökande och utfärda examens- och utbildningsbevis.

4kap 3 §13

Ledningsgruppen ska bestå av

1.företrädare för de delar av arbetslivet som berörs av utbild- ningen,

2.minst en företrädare för skolväsendet,

3.minst en företrädare för de studerande, och

4.den person som avses i 6 §.

Om ledningsgruppen är gemensam för flera utbildningsanord- nare, ska varje sådan person som avses i 6 § ingå i gruppen.

Den eller, om ledningsgrup-			Utbildningsanordnaren eller,
pen	är gemensam för	flera	om ledningsgruppen är gemen-
utbildningsanordnare, de ansva-			sam för	flera	utbildnings-
riga	utbildningsanordnarna	får	anordnare, dessa		utbildnings-
utse ledamöter utöver dem som			anordnare	får utse ledamöter

13Senaste lydelse 2017:852.

Författningsförsag

SOU 2023:31

anges i första och andra utöver dem som anges i första

styckena.och andra styckena. Ledningsgruppen för en utbildning som får avslutas med en

kvalificerad yrkeshögskoleexamen ska dessutom bestå av minst en företrädare för ett universitet eller en högskola som utsetts av universitetet eller högskolan.

4 kap
6 §
Det ska finnas en av den	Det ska finnas en av utbild-
ansvariga utbildningsanordnaren	ningsanordnaren utsedd person
utsedd person som leder det	som leder det dagliga arbetet i
dagliga arbetet i verksamheten.	verksamheten. Denna person ska
Denna person ska särskilt verka	särskilt verka för att utbild-
för att utbildningen utvecklas.	ningen utvecklas.

		4 kap
		8 §14
Den	ansvariga	utbildnings-	Utbildningsanordnaren	är
anordnaren är skyldig att med-			skyldig att medverka i den tillsyn
verka i den tillsyn över utbild-			som initieras av Myndigheten för
ningen som initieras av Myndig-			yrkeshögskolan.
heten för yrkeshögskolan.
Med tillsyn avses i denna			Bestämmelser om vad som av-
förordning en självständig gransk-			ses med tillsyn finns i 4 § andra
ning som har till syfte att kon-			stycket förordningen (2011:1162)
trollera om den verksamhet som			med instruktion för Myndigheten
granskas uppfyller de krav som			för yrkeshögskolan.
följer av	lagar och	andra före-

skrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att utbildningsanord- naren ska rätta fel som upptäckts vid granskningen.

14Senaste lydelse 2016:155.

SOU 2023:31

Författningsförsag

5 kap

7 §

Beslut om statsbidrag eller särskilda medel ska innehålla uppgifter om

1. den ansvariga utbildnings- 1. utbildningsanordnaren, anordnare som avses i 2 kap. 3 §,

2.belopp,

3.utbildningens omfattning och antal årsplatser, och

4.utbildningens lokalisering.

Beslutet ska även innehålla en upplysning om att utbildnings- anordnaren inte får ta ut studerandeavgifter för utbildningen enligt 9 § tredje stycket lagen (2009:128) om yrkeshögskolan.

5kap 8 §

Statsbidrag eller särskilda	Statsbidrag eller särskilda
medel betalas ut av Myndigheten	medel betalas ut av Myndigheten
för yrkeshögskolan till den an-	för yrkeshögskolan till utbild-
svariga utbildningsanordnare som	ningsanordnaren.
avses i 2 kap. 3 §.

7kap 1 §15

En studerande på en utbildning inom yrkeshögskolan, som anordnas av staten, en region eller ett landsting, får avskiljas från utbildningen under de villkor som anges i 19 § lagen (2009:128) om yrkeshögskolan.

Frågor om avskiljande prövas av Högskolans avskiljandenämnd enligt 8–20 §§ förordningen (2007:989) om avskiljande av studenter från högskoleutbildning och 8 § förordningen (2007:990) med

instruktion för Högskolans avskiljandenämnd.
Nämnden tar upp frågor om	Nämnden tar upp frågor om
avskiljande endast efter skriftlig	avskiljande endast efter skriftlig
anmälan från ledningsgruppen	anmälan från	ledningsgruppen
för utbildningen. Den ansvariga	för utbildningen.		Utbildnings-
utbildningsanordnaren är den stu-	anordnaren är	den studerandes
derandes motpart hos Högsko-	motpart hos Högskolans avskil-
lans avskiljandenämnd eller hos	jandenämnd eller		hos domsto-

15Senaste lydelse 2019:1071.

Författningsförsag

SOU 2023:31

domstolen, om ett beslut av nämnden i fråga om avskiljande överklagas.

len, om ett beslut av nämnden i fråga om avskiljande överklagas.

8kap 2 §16

Ett beslut av den ansvariga	Ett beslut av utbildnings-
utbildningsanordnaren om avslag	anordnaren eller ledningsgruppen
på en studerandes begäran att få	för utbildningen om avslag på en
examensbevis eller utbildnings-	studerandes	begäran att få
bevis får överklagas till Över-	examensbevis	eller utbildnings-
klagandenämnden för högskolan.	bevis får överklagas till Över-
	klagandenämnden för högskolan.

Utöver vad som anges i första stycket får följande beslut av ett universitet eller en högskola som har staten som huvudman över- klagas till Överklagandenämnden för högskolan:

1.beslut om att en sökande inte uppfyller kraven på behörighet för att bli antagen till utbildningen,

2.beslut om tillgodoräknande av utbildning, och

3.beslut om att inte bevilja den som är antagen till utbildning anstånd med att påbörja studierna eller att få fortsätta sina studier efter studieuppehåll.

Beslut av Överklagandenämnden för högskolan enligt denna för- ordning får inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 april 2025 i fråga om 2 kap. 6 b och 7 §§, 2 kap. 13 , 14 och 14 b §§, 3 kap. 3 och 7 §§ och i övrigt den 1 januari 2025.

2.Äldre bestämmelser gäller för beslut om att en utbildning får ingå i yrkeshögskolan som meddelats före ikraftträdandet i fråga om 2 kap. 6 b och 7 §§, 2 kap. 13 , 14 och 14 b §§, 3 kap. 3 och 7 §§.

3.Äldre bestämmelser gäller för ansökningar om att en utbild- ning får ingå i yrkeshögskolan som inkommit till Myndigheten för yrkeshögskolan före ikraftträdandet i fråga om 2 kap. 6 b och 7 §§, 2 kap. 13 , 14 och 14 b §§, 3 kap. 3 och 7 §§.

16Senaste lydelse 2017:852.

SOU 2023:31

Författningsförsag

1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:131) om utbildning inom yrkeshögskolan som uppdragsutbildning

Härigenom föreskrivs att 5 och 6 §§ och rubriken närmast före 5 § förordningen (2009:131) om utbildning inom yrkeshögskolan som uppdragsutbildning ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
Tillämpning av förordningen		Tillämpning av lagen och
om yrkeshögskolan		förordningen om
		yrkeshögskolan
	5 §1
I fråga om uppdragsutbild-		I fråga om uppdragsutbild-
ning tillämpas	förordningen	ning tillämpas
(2009:130) om	yrkeshögskolan	1. lagen (2009:128) om yrkes-
med undantag av 1 kap. 1–8 §§,		högskolan med undantag av 13 a §
2 kap. 2, 5 och 6 §§, 3 kap., 4 kap.		andra stycket 1 och 13 b §, och
2 § första stycket 2, 5 kap., 6 kap.		2. förordningen (2009:130)
och 8 kap. 2 § andra stycket 1.		om yrkeshögskolan med undan-
		tag av 1 kap. 1–8 §§, 2 kap. 2,
		5 och 6 §§, 3 kap., 5 kap., 6 kap.
		och 8 kap. 2 § andra stycket 1.

I fråga om behörighetsgivande förutbildning inom yrkeshög- skolan som bedrivs som uppdragsutbildning enligt denna förordning tillämpas förordningen (2017:13) om behörighetsgivande förutbild- ning inom yrkeshögskolan med undantag av 1 § första meningen och 2 och 4 §§ samt med de undantag som följer av första stycket. Vid tillämpningen av den förordningen ska det med den ordinarie utbild- ningen förstås den ordinarie uppdragsutbildningen.

1Senaste lydelse 2018:1042.

FörfattningsförsagSOU 2023:31

			6 §2
Den ansvariga			utbildningsan-	Den utbildningsanordnare		som
ordnare	som	enligt 2 kap. 3 §		enligt 13 a § första stycket lagen
första	stycket		förordningen	(2009:128) om	yrkeshögskolan
(2009:130) om			yrkeshögskolan	ansvarar för att utbildnings-
ansvarar	för	att utbildningen		verksamheten	genomförs	ska
genomförs ska även ansvara för				även ansvara för att uppdragsut-
att uppdragsutbildningen genom-				bildningsverksamheten
förs enligt denna förordning.				genomförs enligt denna förord-
				ning.

Ledningsgruppen för utbild- ningen, som enligt 4 kap. 2 § första stycket 1 förordningen om yrkeshögskolan ska se till att ut- bildningen genomförs, ska även se till att uppdragsutbildningen genomförs enligt denna för- ordning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.

2Senaste lydelse 2017:14. Ändringen innebär bl.a. att andra stycket tas bort.

SOU 2023:31

Författningsförsag

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1162) med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan

Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (2011:1162) med in- struktion för Myndigheten för yrkeshögskolan ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	4 §
Myndigheten ska	Myndigheten ska
1. ha tillsyn över utbild-	1. ha tillsyn över utbild-


ningarna inom yrkeshögskolan,				ningsverksamheten					i	fråga	om
de utbildningar inom yrkeshög-				utbildningarna				inom		yrkeshög-
skolan som bedrivs som upp-				skolan,		de	utbildningar inom
dragsutbildningar,		de	utbild-	yrkeshögskolan					som bedrivs
ningar	som statsbidrag		lämnas	som	uppdragsutbildningar,						de
för	enligt	förordningen		utbildningar			som			statsbidrag
(2012:140) om statsbidrag för				lämnas		för	enligt		förordningen
viss utbildning som rör tolkning				(2012:140)			om	statsbidrag			för
och teckenspråk samt de utbild-				viss utbildning som rör tolkning
ningar som stöd lämnas för				och teckenspråk samt de utbild-
enligt	förordningen (2013:871)			ningar som stöd lämnas för
om stöd för konst- och kultur-				enligt	förordningen					(2013:871)
utbildningar och vissa andra ut-				om stöd för konst- och kultur-
bildningar, och				utbildningar och vissa andra ut-
				bildningar, och

2.granska kvaliteten i de utbildningar som avses i 1 samt ut- bildningsanordnarnas kvalitetsarbete.

Med tillsyn avses i denna förordning en självständig gransk- ning som har till syfte att kon- trollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra före- skrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att utbildnings-

Författningsförsag

SOU 2023:31

anordnaren ska rätta fel som upp- täckts vid granskningen.

Tillsynen och kvalitetsgranskningen ska genomföras med utgångspunkt i en behovsanalys och avse enskilda utbildningar. Kvalitetsgranskningen ska även avse utbildningsanordnarens eget kvalitetsarbete. Kvalitetsgranskningen kan därutöver ha en över- gripande karaktär utifrån olika teman.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.

SOU 2023:31

Författningsförsag

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:13) om behörighetsgivande förutbildning inom yrkeshögskolan

Härigenom föreskrivs att 6 § förordningen (2017:13) om behörig- hetsgivande förutbildning inom yrkeshögskolan ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

6 §

För varje förutbildning ska det finnas en utbildningsplan. Av

planen ska följande framgå:
1. utbildningens benämning,
2. den ansvariga utbildnings-	2. utbildningsanordnaren och,
anordnaren och i förekommande	i förekommande fall, övriga som
fall övriga utbildningsanordnare,	medverkar i anordnandet av ut-
	bildningen,

3.den yrkeshögskoleutbildning som utbildningen förbereder för,

4.om undervisningen helt eller delvis bedrivs på engelska,

5.utbildningens omfattning, huvudsakliga uppläggning och organisation,

6.de krav på behörighet som gäller för att bli antagen till utbild- ningen, och

7.de grunder som ska användas vid urval bland behöriga sökande till utbildningen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.

2 Inledning

2.1Uppdraget

Vi ska föreslå de förändringar som krävs i yrkeshögskolans regelverk för att säkerställa den växande utbildningsformens effektiva funk- tion även för framtiden. Syftet med utredningen är att förtydliga yrkeshögskolans roll i utbildningssystemet och att skapa förutsätt- ningar för att yrkeshögskolan ska kunna fortsätta att utvecklas med bibehållen kvalitet. Vi ska bland annat:

•lämna förslag på hur ett gemensamt system för ansökan till yrkes- högskolan kan utformas,

•föreslå hur ett förstärkt system för studiedokumentation för yrkeshögskolan och konst- och kulturutbildningar bör utformas och införas,

•föreslå på vilka grunder en utbildningsinriktning inom yrkeshög- skolan ska kunna ha längre varaktighet och föreslå vilka utbild- ningsinriktningar som bör ingå i ett mer stadigvarande utbud,

•föreslå hur möjligheten till progression i yrkeshögskolesystemet kan öka genom att utbildningar kan bygga på annan eftergym- nasial utbildning eller motsvarande kunskaper bör utformas, och

•föreslå hur yrkeshögskolan i högre grad kan bidra med kom- petens för klimatomställning och ta ställning till om utbildning för klimatomställning på något sätt bör kunna prioriteras.1

1Dir 2021:88, Framtidens yrkeshögskola – stabil, effektiv och hållbar.

Inledning

SOU 2023:31

2.1.1Avgränsningar

Vi har prioriterat att lämna förslag som tillsammans bidrar till en helhet och som ger yrkeshögskolan bästa förutsättningar att verka framåt. Det innebär att något förslag behöver konkretiseras vidare för att landa i exempelvis en upphandling eller på annat sätt konkre- tiseras för att genomföras fullt ut. Ett sådant område är ett gemen- samt system för ansökan till yrkeshögskolan. Vi har i dessa fall ut- format förslagen så att det framgår vilket arbete som bör fortsätta och hur det kan tas vidare.

Vi har inte haft i uppdrag, eller haft möjlighet att på eget initiativ, jämföra yrkeshögskolan med motsvarande system i andra länder. Det är osäkert vad sådana studier skulle kunna ge för ytterligare lärdomar om verksamheten för att utveckla yrkeshögskolan framåt.

Gällande sekretess och dataskydd, i kapitel 13, gör vi bedöm- ningar i stället för att lägga förslag eftersom detta arbete är beroende av pågående arbeten inom olika myndigheter.

Smala yrkesområden utgör en särskild del av yrkeshögskolan och berörs av denna utredning på olika sätt. Även konst- och kultur- utbildningar berörs av vissa av våra förslag. När vi beskriver yrkes- högskolan och dess särart på olika sätt utgår vi genomgående från den merpart av utbildningar inom yrkeshögskolan som syftar till att svara mot arbetslivets behov av eftergymnasial yrkesutbildad kom- petens. Ytterligare avgränsningar redovisas i respektive kapitel.

2.2Våra utgångspunkter

En central utgångspunkt för all utbildning inom yrkeshögskolan är att den ska baseras på arbetsmarknadens behov av kompetens. Yrkeshög- skolan ska därmed ge individer möjlighet att skaffa sig yrkeskunnande och förse samhället med kvalificerad yrkeskraft. Yrkeshögskolan har sin grund i de lagar och regler som styr yrkeshögskolan och särskiljer sig på olika sätt från andra utbildningsformer, vilket beskrivs närmare nedan.

SOU 2023:31

Inledning

2.2.1Yrkeshögskolans förutsättningar

Yrkeshögskolan styrs genom bland annat lagen (2009:128) om yrkes- högskolan och förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan. Bestäm- melserna i lagen om yrkeshögskolan syftar till att säkerställa att efter- gymnasiala yrkesutbildningar som svarar mot arbetslivets behov kommer till stånd, att statens stöd för eftergymnasiala yrkesutbild- ningar fördelas effektivt och att utbildningarna håller hög kvalitet. Lagen syftar även till att inom smala yrkesområden tillgodose behov av eftergymnasiala yrkesutbildningar som leder till förvärvsarbete för de studerande eller till en ny nivå inom deras yrke.

En anordnare av en utbildning inom yrkeshögskolan kan efter ansökan få statsbidrag eller särskilda medel för en utbildning. An- ordnare av yrkeshögskoleutbildning kan vara privata utbildnings- företag, kommuner, regioner och statliga myndigheter.

Inom yrkeshögskolan bedrivs både kurser och program, behörig- hetsgivande förutbildning och uppdragsutbildning.

Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH) är den myndighet som beviljar statsbidrag till utbildningsanordnare och granskar att utbild- ningarna uppfyller de krav som ställs i författningen. Ersättningen utgår från schabloner.

2.2.2Yrkeshögskolans särart

Yrkeshögskolans särart har varit vägledande för vårt arbete. Med denna särart menas att yrkeshögskolan särskiljer sig från andra utbild- ningsformer på en rad olika vis. Det finns också likheter. Yrkeshög- skolan ska svara mot behov av kvalificerad arbetskraft i arbetslivet som inte kan tillgodoses genom en utbildning inom högskolan. Men i likhet med högskolan erbjuder yrkeshögskolan eftergymnasial utbild- ning som är studiemedelsberättigad.

Förenklat kan studier inom högskolan sägas ha sin tyngd i den vetenskapliga eller konstnärliga grunden, medan yrkeshögskolan också till stor del vilar på beprövad erfarenhet.2 Högskoleutbildning ska karaktäriseras av att utveckla studenternas självständighet, problem- lösningsförmåga och förmåga att utveckla sina kunskaper. Vidare ska högskoleutbildning vara användbar både i arbetslivet och som ett led

2Prop. 1992/93:1, Om universitet och högskolor – frihet för kvalitet, Ds 2000:33, Eftergymnasial yrkesutbildning, s. 19.

Inledning

SOU 2023:31

på vägen mot en forskarutbildning. Det är bland annat utifrån dessa utgångspunkter som högskoleutbildningar kvalitetssäkras. Yrkeshög- skoleutbildning ska däremot ha sin grund i kunskap som genererats dels i produktionen av varor och tjänster, dels i vetenskap och utformas så att en både hög kvalitet och yrkesrelevans nås. Utbildningen i yrkes- högskolan karakteriseras av arbetslivets krav, och dess relevans för yrkeskunnandet är därför central när utbildningen initieras och kvali- tetssäkras.3 En utbildning i yrkeshögskolan leder fram till tydliga yrken och yrkesroller som den studerande ska kunna gå ut till omedelbart.

Som utgångspunkt för vårt utredningsarbete sammanfattas nedan vad yrkeshögskolan erbjuder:

Eftergymnasiala utbildningar anpassade utifrån arbetslivets behov

Yrkeshögskolan erbjuder utbildningar som bygger på kunskaper från gymnasial utbildning eller motsvarande kunskaper.4 Det är arbets- livets behov av kvalificerad arbetskraft som ska styra vilka utbild- ningar som erbjuds.

Flexibilitet i förhållande till efterfrågan

Yrkeshögskolan tar sin utgångspunkt i arbetslivets behov. Det inne- bär att yrkeshögskolan flexibelt ska anpassa sig och erbjuda det som efterfrågas av arbetslivet. Arbetslivets förändring och förändrings- takt gör att yrkeshögskolan behöver förändras och vara utformad så att den kan möta behov som uppstår i samband med omställning av olika slag. Utbildningsutbudet och utbildningarnas innehåll omprö- vas därmed kontinuerligt.

Yrkeshögskolan erbjuder utbildningar med varierad längd. Den vanligaste formen är program om cirka ett år som leder fram till en yrkeshögskoleexamen, men det finns även längre program som kan leda till en kvalificerad yrkeshögskoleexamen och kurser som kan var så korta som en vecka.

3Prop. 2008/09:68, Yrkeshögskolan, s. 31.

45 § lagen (2009:128) om yrkeshögskolan.

SOU 2023:31

Inledning

Ett betydande inflytande från arbetslivet

Arbetslivet ska ha ett betydande inflytande i yrkeshögskolans utbild- ningar genom att initiera och bestämma dess innehåll och upplägg. Det tar sig också uttryck i att en majoritet av ledningsgruppen för varje ut- bildning, som ansvarar för bland annat utbildning, antagning och exa- minering av studerande, ska bestå av representanter från arbetslivet. De som undervisar i utbildningarna har många gånger spetskompetens från arbetslivet.5

Korta ledtider

Yrkeshögskolan ska kunna erbjuda utbildningar efter snabbt upp- komna behov hos arbetsgivare till skillnad från exempelvis högsko- lan, som erbjuder vissa utbildningar kontinuerligt och där föränd- ringar inte kan göras lika snabbt. Yrkeshögskolan är på det sättet utformad för att snabbt kunna ställa om till exempelvis behov av ny kompetens i samband med omställning på en ort. För individen er- bjuds också möjligheter att snabbare nå en examen genom att i utbild- ningen kunna tillgodoräkna sig tidigare yrkeskunskaper genom så kallad YH-flex.

Lärande i arbete

Yrkeshögskolans utbildningar erbjuder i stor utsträckning lärande i arbete (LIA). LIA genomföras i samarbete med de delar av arbets- livet som berörs av utbildningen. LIA har visat sig ha betydelse för den studerandes möjlighet att få ett arbete.6

Flera vägar in

Yrkeshögskolan erbjuder också fler vägar in till utbildningarna. Det är möjligt att bli antagen till en utbildning via reell kompetens genom att visa att man har kunskaper och färdigheter som motsvarar kraven utan att ha gymnasieexamen. En sökande kan också bli antagen till

54 kap. 2 § förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan.

6MYH (2022), Studerandes sysselsättning 2021.

Inledning

SOU 2023:31

en utbildning om anordnaren anser att individen kan tillgodogöra sig utbildningen och utföra yrket som utbildningen förbereder för.

En decentraliserad utbildningsform

Yrkeshögskolan är en decentraliserad utbildningsform med ett stort antal utbildningsanordnare. Utbildningarna planeras, dimensione- ras, utformas och genomförs i nära samarbete med arbetsgivare i hela landet. Det innebär att utbildningar anpassas, förankras och utveck- las i nära samverkan med arbetsgivares lokala behov. Varje utbild- ningsanordnare har ett stort ansvar för administration kopplat till ansökningsprocess och studiedokumentation.

Ett självreglerande system

Dimensioneringen av utbildningar i yrkeshögskolesystemet är i grun- den självreglerande. Det betyder att utbildningarna utformas och anpassas i enlighet med efterfrågan från arbetslivet. Om en utbildning inte efterfrågas längre så ska den inte finnas kvar i systemet. Däremot finns det möjligheter att justera utformningen av en utbildning och därmed komma tillbaka till yrkeshögskolan med en ny utbildning.

Vi kommer på olika sätt återkomma till särarten i vårt empiriska underlag samt vad som behöver bevaras och utvecklas kopplat till denna.

2.3Yrkeshögskolans framväxt

Yrkeshögskolan inrättades år 2009 med uppdrag att tillgodose arbets- livet med kvalificerad arbetskraft. Föregångaren till yrkeshögskolan var den kvalificerade yrkesutbildningen (KY). Med KY lades grunden för den organisation som gällt sedan dess: i stället för en fast utbild- ningsorganisation ger regeringen resurser till en statlig myndighet (MYH) för utveckling, planering, prioritering och kvalitetssäkring med en mångfald av utbildningsanordnare med tidsbegränsade upp- drag att bedriva utbildningar.7

7Ds 2000:33, s. 24.

SOU 2023:31

Inledning

MYH har sitt huvudkontor i Västerås men finns också i Hässleholm. År 2020 fanns det 138 anställda vid myndigheten.8 Totalt utbetalades år 2021 drygt 3,4 miljarder kronor i statligt stöd till yrkeshögskolan.9

En del av det livslånga lärandet genom hög omställningsförmåga

Yrkeshögskolan har successivt positionerats som en viktig hörnsten i det livslånga lärandet och är en central aktör vid omställning i yrkeslivet. I samband med pandemin levererade yrkeshögskolan i snabb takt utbildningsplatser inom flera nya områden. Flera utbild- ningar kunde erbjudas digitalt. Yrkeshögskolan har också i samband med större industrinedläggningar kunnat erbjuda utbildningar för att individer ska kunna ställa om till andra yrken.

Regeringen har i senaste budgetpropositionen uttryckt att yrkes- högskolan har en viktig roll när det gäller att möta de fortsatt stora kompetensbehoven i hela Sverige, möjliggöra omställning och främja matchningen på arbetsmarknaden.10

Yrkeshögskolan har fördubblats och breddats på mindre än tio år

Yrkeshögskolan har haft en stadig tillväxt och fördubblats sedan år 2014. Antalet studerande på yrkeshögskolan var 86 000 år 2021, vil- ket är fler än något annat år. Av de studerande var 53 procent kvin- nor och 47 procent män. Under pandemin ökade platserna kraftigt.11 Yrkeshögskolan har också breddats genom att erbjuda både längre program, kortare kurser och YH-flex. Även införandet av behörighets- givande förutbildningar har skapat möjligheter för nya grupper att ta sig in på yrkeshögskolan och breddat rekryteringen. Yrkeshögskolan når därför fler och nya grupper. Andelen som tar en utbildning på

8MYH, Årsredovisning för 2021, s. .

9Prop. 2022/23:1, Budgetpropositionen för 2023, Utgiftsområde 16, s. 99.

10Ibid., s. 99.

11SCB, https://www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/utbildning-och- forskning/eftergymnasial-yrkesutbildning/yrkeshogskolan/pong/statistiknyhet/sokande- och-studerande-i-yrkeshogskolan-2021/ 2022-03-24.

Inledning

SOU 2023:31

distans har ökat. Av pågående utbildningsomgångar är 28 procent av utbildningsomgångar på distans (år 2021).12

Ett fåtal mycket stora anordnare och många små

Utbildningsanordnarna inom yrkeshögskolan består i huvudsak av ett fåtal stora aktörer. Samtidigt finns det många små utbildnings- anordnare. De är ofta specialiserade på olika spetsområden.

Utbildningarna bedrivs i olika driftsformer. Av de utbildnings- anordnare som år 2021 bedrev utbildning var 59 procent privata aktö- rer och 41 procent offentliga aktörer. Sett till antalet utbildningsplat- ser så har de ökat mer hos privata anordnare än hos offentliga anordnare.13

Stabilare förutsättningar

Yrkeshögskolan har över tid fått alltmer stabilare förutsättningar för studerande, utbildningsanordnare och arbetsgivare, exempelvis genom att en utbildning kan beviljas fler utbildningsomgångar i ett och samma beslut.

På väg att professionaliseras

I och med den successiva etableringen och tillväxten har yrkes- högskolan efterhand professionaliserats, på så sätt att den blivit mer kompetent, träffsäker och systematisk. Olika administrativa struk- turer såsom resultatmätningar, tillsyn, kvalitetsgranskningar och stöd till utbildningsanordnare har byggts upp. Vissa utbildningar har också reglerats genom ett nationellt likvärdigt innehåll. MYH har en etablerad dialog med arbetslivet, anordnare och branschorganisa- tioner för anordnare.

12MYH (2022), Statistisk årsrapport 2022, s. 7–8. Enligt MYH har en utbildning en eller flera utbildningsomgångar med olika starttidpunkter. En omgång kan liknas vid en klass med stu- derande.

13Ibid., s. 11.

SOU 2023:31

Inledning

2.4Omvärldsförändringar med betydelse för yrkeshögskolan

Vi har identifierat några övergripande omvärldsförändringar som på olika sätt påverkar yrkeshögskolan och som får konsekvenser för yrkeshögskolans framtid.

Regeringen har i propositionen Flexibilitet, omställningsförmåga och trygghet på arbetsmarknaden angett att det behövs en reform för ökad flexibilitet, omställningsförmåga och trygghet på arbetsmark- naden.14 Regeringen har lagt ett förslag om ett nytt omställnings- studiestöd per den 1 januari 2023 för att ge ökade möjligheter till vidareutbildning.15

Inom EU har flera initiativ tagits sedan år 2020 för att stärka yrkesutbildning. Europeiska rådet har antagit en rekommendation om yrkesutbildning för hållbar konkurrenskraft, social rättvisa och motståndskraft. Av rekommendationen framgår att yrkesutbildning är en del av det livslånga lärandet. Yrkesutbildning kan vara avgö- rande för de utmaningar som följer av den allt snabbare utvecklingen på makronivå och framtida omställningar och kan vara central för att åtgärda den allt större kompetensbristen på EU:s arbetsmarknad. Europaparlamentet har understrukit att yrkesutbildning, särskilt genom sitt fokus på praktik och arbetsplatsförlagd utbildning, spelar en central roll på en arbetsmarknad som är inriktad på en rättvis omställning och som ständigt förändras. Europaparlamentet har också betonat vikten av att ny kompetens når alla arbetstagare i om- ställningen till en grön och digital ekonomi.16 Kommissionen har an- tagit en europeisk komptensagenda som bland annat innehåller en strategi för att modernisera yrkesutbildningen för livslångt lärande.17

Det finns därutöver en rad övergripande omvärldsförändringar som ställer krav på ökad kompetensutveckling och omställning. För att möta dessa förändringar behöver yrkeshögskolan utvecklas.

14Prop. 2021/22:176, Flexibilitet, omställningsförmåga och trygghet på arbetsmarknaden.

15Prop. 2022/23:1, Utgiftsområde 16, s. 41.

16Rådets rekommendation den 24 november 2020 om yrkesutbildning för hållbar konkur- renskraft, social rättvisa och motståndskraft (2020/C 417/01). Europaparlamentets resolution av den 17 december 2020 om rådets rekommendation om yrkesutbildning för hållbar konkur- renskraft, social rättvisa och motståndskraft (2020/2767(RSP).

17European Skills Agenda – Employment, Social Affairs & Inclusion – European Commission (europa.eu), 2023-05-02.

Inledning

SOU 2023:31

Internationalisering

Många av besluten på EU-nivå kan innebära att fler studerande från EU söker sig till yrkeshögskolan. Även rörlighet inom Norden och andra länder kan innebära nya möjligheter och utmaningar för yrkes- högskolan i form av exempelvis fler studerande och möjligheter till samarbeten. Svenska arbetsgivare har också behov av att locka till sig talanger och kunnande från andra länder än Sverige.

Teknikutveckling och digitalisering

Arbetsmarknaden påverkas av en allt snabbare teknikutveckling och digitalisering. Det innebär att det behövs utbildningar som kan möta dessa förändringar och en yrkeshögskola som kan utbilda för nya yrken.

En alltmer föränderlig och oförutsägbar arbetsmarknad

Dagens arbetsmarknad präglas av att arbetskraften är rörlig och att det finns behov av flexibilitet i arbetskraftens sammansättning. För- ändringstrycket i ekonomin är starkt, bland annat till följd av den internationella konkurrensen och den snabba tekniska utveck- lingen.18 Yrkeshögskolan behöver vara flexibel för att ha en möj- lighet att möta dessa förändrade villkor.

Klimatomställningen och gröna jobb

Klimatomställningen medför omfattande strukturella förändringar med behov av nya kompetenser på arbetsmarknaden.19 För att män- niskor ska kunna möta arbetsmarknadens behov och de nya jobb som växer fram ökar krav på tillgången på utbildningar. Det innebär att yrkeshögskolan behöver erbjuda utbildningar som på olika sätt möter denna omställning.

18Prop. 2021/22:176, s. 80.

19Ibid., s. 80.

SOU 2023:31

Inledning

Demografiska förändringar

Sveriges befolkning blir äldre samtidigt som den framtida välfärds- utvecklingen förutsätter att sysselsättningen ökar och att arbetslivet blir längre. Dessa förändringar ökar behovet av utbildad arbetskraft och tillgång till kontinuerlig kompetensutveckling, utöver den kom- petensutveckling som sker inom anställningar som arbetsgivare ansva- rar för. Kompetensutveckling behövs i hela arbetslivet för att upprätt- hålla konkurrenskraft.20

Omvärldsförändringarna får flera konsekvenser för yrkeshögskolan vilka vi återkommer till i våra analyser.

2.5Definitioner

I betänkandet har vi valt att genomgående skriva utbildningar, då detta är en terminologi som används inom sektorn, och med vilken avses kurser och program. I förordningen om yrkeshögskolan anges att ut- bildningen ska bedrivas i form av en eller flera kurser.21 MYH an- vänder uttrycket program för utbildningar som omfattar minst 100 yrkeshögskolepoäng, medan utbildningar upp till 99 yrkeshög- skolepoäng betecknas kurser.22 När det i betänkandet finns anledning till att precisera utbildningens längd görs det.

2.6Vårt arbete

Den särskilde utredaren och sekretariatet har haft sex möten med expertgruppen där experterna fått lämna synpunkter utifrån olika frågeställningar och olika texter diskuterats. Därtill har flera texter skickats för skriftliga synpunkter till expertgruppen.

I enlighet med direktiven har vi också inhämtat synpunkter från MYH, Statens skolverk, Universitets- och högskolerådet (UHR), Umeå universitet, Ladokkonsortiet, Statistiska Centralbyrån (SCB), Högskolans avskiljandenämnd, Sveriges kommuner och Regioner

20Ibid., s. 80–81.

212 kap. 4 § första stycket förordningen om yrkeshögskolan.

22https://www.myh.se/yrkeshogskolan/ansok-om-att-bedriva-utbildning/ansokan. 2023-04-20.

Inledning

SOU 2023:31

och andra berörda myndigheter till exempel Myndigheten för digital förvaltning (DIGG).

2.7Genomförandet

I vårt arbete har flera tillvägagångssätt och källor använts:

•Inläsning av offentligt tryck såsom propositioner, betänkanden och utredningar från myndigheter. MYH har genomfört flera kartläggningar som vi använt oss av.

•Intervjuer med personer inom myndigheter och utbildningsanord- nare om yrkeshögskolans uppgift, roll, möjligheter och utma- ningar att genomföra yrkesutbildning. Syftet har varit att samla in kunskap. Sammanlagt har cirka 70 intervjuer genomförts.

•Möten och skriftlig informationsinhämtning via telefon och e-post till först och främst myndigheter (bland annat MYH, UHR, SCB, och DIGG) och utbildningsanordnare om uppgifter i verksamheterna, regelverk, pågående utredningar och andra för- hållanden som berör utredningens områden.

•Enkät till utbildningsanordnare om nuläget och utvecklingsom- råden kopplat till bland annat system för ansökan och studie- dokumentation. Enkäten har genomförts av SCB i form av en totalundersökning och omfattade 242 utbildningsanordnare. Det var totalt 152 utbildningsanordnare som besvarade enkäten vilket gav en svarsfrekvens om 63 procent.

•Fokusgrupper med utbildningsanordnare i syfte att få fördjupade beskrivningar av yrkeshögskolans nuläge, utmaningar och möj- ligheter kopplat till utredningens frågeställningar. Totalt genom- fördes fyra fokusgrupper med totalt sexton utbildningsanord- nare, där samtliga inbjudna deltog. Utbildningsanordnarna valdes ut för att få spridning i anordnarens storlek, var utbildningar er- bjuds, offentlig och privat anordnare och vilka utbildningar som erbjuds det vill säga bredd och spets.

•Samtal med representanter från arbetslivet, vilket först och främst har genomförts med branschföreträdare. Vi har också träffat repre-

SOU 2023:31Inledning

sentanter för större företagsetableringar i Västerbotten och Norrbotten om hållbar omställning.

•Fokusgrupp med gymnasieskolor för att hämta in erfarenheter av genomförande av fjärde tekniskt år och vad en flytt till yrkeshög- skolan skulle kunna medföra. Sammanlagt deltog representanter från cirka 40 gymnasieskolor.

Respektive kapitel inleds med de specifika uppgifter som angivits i direktivet till utredningen kopplat till respektive område. Därefter följer ytterligare preciseringar av metod i respektive kapitel.

Vi har använt statistiska rapporter och data som publicerats till och med år 2022 för att studera och beskriva utvecklingen inom yrkeshögskolan. Genomgående har tidsserier om minst tre år tilläm- pats om inte annat anges.

2.8Disposition

Vi har valt att disponera utredningen så att vi inledningsvis beskriver statsbidragets effekter på utbud, funktion och effektivitet i kapitlet Vissa frågor om statsbidrag och särskilda medel till yrkeshögskolan (Kap. 3). Kapitlet ger en övergripande bild av hur yrkeshögskolan fungerar. Därefter beskrivs möjligheter till bland annat effektiviser- ingar i Ett gemensamt system för ansökan och behörighetsprov för grund- läggande behörighet (Kap. 4) och Ett förstärkt system för studiedoku- mentation (Kap. 5). Vidare följer Vissa frågor om examina och pro- gression (Kap. 6) som bland annat behandlar möjligheten till för- djupningar i yrkeshögskolan samt våra förslag till ändrade bestäm- melser. Frågan om hur långsiktiga förutsättningar kan skapas i ett flexibelt system tas upp i kapitel 7, Långsiktiga förutsättningar och ett mer stadigvarande utbud av utbildningar.

Därefter följer kapitel 8, Godkännande av utbildningsanordnare där vi analyserar möjligheter med system för godkännande och våra ställningstagande kopplat till detta. Kapitlet har nära kopplingar till om hur ansvar för yrkeshögskoleutbildning behöver förtydligas, vil- ket utreds i kapitel 9, Utbildningsanordnarens och ledningsgruppens ansvar. Kapitlet innefattar också frågor om tillsyn.

Efter detta följer en analys och ställningstaganden om behov av att reglera utbildningarnas namn och fastställa delvist nationellt lik-

Inledning

SOU 2023:31

värdigt innehåll i utbildningar. Kapitlet inrymmer också andra upp- slag för att främja kvalitet (Kap. 10, Utbildningarnas innehåll, namn och andra förändringar för att främja kvalitet).

Efter detta följer två mer specifika frågor i kapitlen Yrkeshögskolans roll i omställningen mot ett hållbart samhälle (Kap. 11) och Utbildning motsvarande ett fjärde tekniskt år (Kap. 12).

I kapitel 13 beskrivs Sekretess och dataskydd för ett system för ansö- kan och studiedokumentation och kapitel 14 tar specifikt upp Sekre- tesskydd i ärenden om statsbidrag för särskilt pedagogiskt stöd.

Slutligen beskriver vi den övergripande inriktning och principer som kan vara vägledande framåt, kapitel 15 Yrkeshögskolan i framtiden. Konsekvenser av förslagen beskrivs i kapitel 16 följt av författnings- kommentarer (Kap. 17) och ikraftträdande- och övergångsbestäm- melser (Kap. 18).

3Vissa frågor om statsbidrag och särskilda medel till yrkeshögskolan

3.1Uppdraget

Vi ska beskriva de effekter på yrkeshögskolans utbud, funktion och effektivitet som regleringen av statsbidraget medför. Vidare ska vi vid behov föreslå förändringar i syfte att effektivisera statens stöd till yrkeshögskolan ytterligare och lämna nödvändiga författnings- förslag.

3.2Avgränsning och metod

Vi har valt att operationalisera utbud, funktion och effektivitet under respektive avsnitt.

Utöver reglering påverkar styrning, organisering och resurser yrkeshögskolans utbud av utbildningar. Att isolera effekter av regel- verk från övriga faktorer är inte enkelt. De effekter som beskrivs ska därför betraktas med viss försiktighet och framför allt ses som indi- katorer på utfall och förändringar i yrkeshögskolesystemet. Under- laget för beskrivningen av effekter bygger på dokumentstudier och iakttagelser från våra intervjuer.

Vi har bedömt att Europeiska unionens regler om statligt stöd inte påverkar vår beskrivning.

I vilka situationer statsbidrag inte ska beviljas för yrkeshögskole- utbildning diskuteras också i kapitel 8 Godkännande av utbildnings- anordnare inom yrkeshögskolan.

Vissa frågor om statsbidrag

SOU 2023:31

3.3Statsbidrag till yrkeshögskolan

Yrkeshögskolan finansieras genom ett statsbidragssystem som regleras i lagen (2009:128) om yrkeshögskolan och förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan.

Statlig finansiering i form av statsbidrag eller särskilda medel får lämnas för utbildningar inom yrkeshögskolan enligt bestämmelserna i lagen och förordningen om yrkeshögskolan. Myndigheten för yrkes- högskolan (MYH) har i uppgift att bevilja statsbidrag eller särskilda medel.1

MYH ska vid sin fördelning av statsbidrag eller särskilda medel särskilt ta hänsyn till i vilken grad en utbildning:

•i kvalitativt och kvantitativt hänseende svarar mot arbetslivets behov av kvalificerad arbetskraft eller medverkar till att utveckla eller bevara kvalificerat yrkeskunnande inom ett smalt yrkesom- råde som är av betydelse för individen och samhället,

•finansieras av arbetslivet, och

•har en utifrån arbetslivets behov lämplig regional eller nationell placering.2

När det gäller en utbildning inom ett smalt yrkesområde får MYH, om det finns särskilda skäl, bortse från kravet på att utbildningen delvis ska finansieras av arbetslivet. Myndigheten ska vid fördel- ningen av medel även beakta resultat av genomförd tillsyn, kvalitets- granskning och uppföljning.

Statsbidrag och särskilda medel får inte lämnas för en sådan del av en utbildning för vilken statsbidrag eller särskilda medel lämnats på annat sätt.3

Vid beräkningen av statsbidrag eller särskilda medel ska MYH särskilt beakta de faktiska kostnaderna för utbildningen, och hur det samlade ekonomiska ansvaret för en utbildning delas mellan staten, arbetslivet och andra finansiärer.4

Yrkeshögskolan styrs också av att den ska vara effektiv och att god hushållning ska eftersträvas.5

1Förordningen (2011:1162) med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan.

25 kap. 5 § förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan.

35 kap. 3 § förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan.

45 kap. 6 §, förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan.

51 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) och 3 § myndighetsförordningen (2007:515).

SOU 2023:31

Vissa frågor om statsbidrag

Tidsgränsen för MYH:s så kallade beställningsbemyndigande6 (nedan endast bemyndigande), det vill säga det antal år som myndig- heten får ikläda staten ekonomiska åtaganden, har effekter på hur många utbildningsomgångar som myndigheten kan bevilja stats- bidrag i ett och samma beslut.

3.4Iakttagelser om effekter av regleringen av statsbidrag

I detta avsnitt summeras våra iakttagelser om de effekter som regler- ingen för statsbidraget till yrkeshögskolan medför för utbudet, funk- tion och effektivitet inom yrkeshögskolan. Även regler om till exem- pel anslag har vissa effekter på möjligheten att använda statsbidraget, vilket beskrivs nedan.

3.4.1Effekter på utbud

Med effekter på yrkeshögskolans utbud avser vi vilka utbildningar som startas och om det finns förutsättningar att bedriva olika sorters utbildningar, det vill säga att det ges stabila förutsättningar för befint- liga utbildningar samtidigt som nya utbildningar kan starta. En indi- kator på stabilare förutsättningar är att andelen utbildningar beviljade med tre eller fler utbildningsomgångar7 har ökat.

En annan indikator för effekten är om utbildningarna har en ut- ifrån arbetslivets behov lämplig regional eller nationell placering. Det är inte enkelt att mäta då en regional placering behöver bedömas i förhållande till arbetslivets behov. Vi har valt att studera två indi- katorer på regional spridning som MYH följer i sina årsredovis- ningar. Den första indikatorn mäter andelen utbildningsplatser med start i flera kommuner. Den andra indikatorn mäter andelen bevil- jade utbildningsplatser i olika regioner. En ökning för dessa indika- torer tyder på en större geografisk spridning.

6Med beställningsbemyndigande avses det högsta belopp som myndighetens samtliga åtagan- den för ett visst ändamål får uppgå till i slutet av budgetåret. Med åtagande avses i detta sam- manhang ett avtal eller en utfästelse som är bindande och som leder till framtida utgifter vilka ska finansieras med anslag. En utfästelse om ett bidrag är bindande om en handling blivit över- lämnad till mottagaren eller om andra omständigheter visar att utfästelsen är avsedd att vara känd. Se 23 § ESVFA 2022:3 Anslag och inkomsttitlar.

7En omgång kan liknas vid en klass med studerande, se MYH, Statistisk årsrapport 2022, s. 7.

Vissa frågor om statsbidrag

SOU 2023:31

För att studera effekterna på utbudet har vi valt dessa indikatorer:

•Utbudet av utbildningar.

•Andelen utbildningar beviljade med tre eller fler utbildningsom- gångar.

•Andelen utbildningsplatser med start i flera kommuner.

•Andelen beviljade utbildningsplatser i regioner, inom vilka män- niskor kan bo och arbeta utan att behöva göra längre resor (utan- för de tre storstadsregionerna Göteborg, Malmö-Lund och Stockholm) i förhållande till det totala utbildningsutbudet.

Beskrivningen kompletteras nedan med data för utveckling av ut- budet.

Ett brett utbud av utbildningar

Yrkeshögskolan erbjuder många olika utbildningar. De fem största områdena är: Data/it Ekonomi, administration och försäljning, Hälso- och sjukvård och socialt arbete, Samhällsbyggnad och bygg- teknik och Teknik och tillverkning. Under år 2021 hade dessa fem områden fyra femtedelar av samtliga utbildningsomgångar.

Teknik och tillverkning och Ekonomi, administration och försälj- ning är utbildningsområden som dominerat sedan yrkeshögskolans start fram till år 2020. Sedan år 2021 har Data/it gått om Ekonomi, administration och försäljning.8

Samtidigt erbjuder yrkeshögskolan flera utbildningar inom smala yrkesområden. Under 2021 erbjöds 24 utbildningsomgångar inom smala yrkesområden. Cirka 1 procent av alla antagna går en smal ut- bildning (år 2021). Över tid har 285–406 personer per år gått sådana utbildningar.

Enligt MYH är det svårt att få lönsamhet (att kostnaderna täcks av intäkter) för vissa investeringstunga teknikutbildningar. MYH menar att dessa utbildningar anordnas i större utsträckning av stora privata anordnare som kan balansera en förlust av en tekniktung utbildning med intäkter från andra utbildningar. Offentliga anordnare söker allt- mer sällan om att genomföra sådana utbildningar. De intar i stället

8MYH, Statistisk årsrapport 2022, s. 8.

SOU 2023:31

Vissa frågor om statsbidrag

ofta en mäklarroll. Det innebär att de offentliga aktörerna i dessa situationer samordnar utbildningar för fler orter eller hjälper till med lärmiljöer. Det gör exempelvis kommuner då de önskar ha utbild- ningen men inte får ekonomi i att anordna utbildningen själva. Tek- niktunga utbildningar utförs i allt mindre utsträckning av mindre an- ordnare.

Andelen utbildningar med tre eller fler utbildningsomgångar har ökat

De finansiella villkoren för det anslag som finansierar statsbidragen, och MYH:s särskilda bemyndigande, får konsekvenser för hur långa åtaganden som MYH kan ingå. Det påverkar i sin tur hur många utbildningsomgångar som myndigheten kan bevilja utbildnings- anordnare vid ett och samma beslut.9

MYH beviljar allt fler utbildningar med fler än tre utbildnings- omgångar. Så som redovisas i kapitel 7 är andelen utbildningar som beviljats fler än tre utbildningsomgångar 79 procent. Det är en kon- tinuerlig ökning sedan år 2017, då andelen som beviljades fler än tre omgångar låg på 12 procent. Andelen som beviljats fem utbildnings- omgångar har legat stabilt på cirka 1–2 procent sedan år 2017 (1 pro- cent 2022). Det motsvarar 3 (av 426) utbildningar som beviljades över fem utbildningsomgångar i januari 2022. Samtidigt har, enligt uppgifter från MYH, mellan 22–30 procent av ansökningarna avsett fem utbildningsstarter. Efterfrågan på fler utbildningsstarter i sam- ma beslut är högre än vad som beviljas.10

Vi kan alltså konstatera att utbildningsutbudet har fått stabilare förutsättningar. Samtidigt finns ett betydande utrymme att bevilja fler utbildningar fler utbildningsomgångar i ett och samma beslut, när mer långsiktiga förutsättningar behövs. Stabilare förutsättningar ger bättre möjligheter att planera och bedriva särskilt investerings- tunga utbildningar.

9Prop. 2021/22:1, Utgiftsområde 16, s. 133, Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Myn- digheten för yrkeshögskolan.

10Underlag från MYH, 2023-01-03.

Vissa frågor om statsbidrag

SOU 2023:31

Utifrån arbetslivet lämplig regional eller nationell placering

Den geografiska spridningen av utbildningar i yrkeshögskolan har ökat något. Andelen utbildningsplatser i utbildningar med start i flera kommuner ökade från 6 till 8 procent av yrkeshögskolans totala utbud av utbildningsplatser (år 2020 jämfört med år 2021).11 Enligt MYH innebär ökningen att förutsättningarna förbättrats för både studerande och arbetslivet att få tillgång till yrkeshögskoleplatser på fler platser i landet.

Av de utbildningsplatser som MYH i januari 2021 beviljade statsbidrag för fanns 45 procent i regioner utanför Göteborg, Malmö-Lund och Stockholm. Det är en ökning med tre procent- enheter jämfört med året innan.12

MYH:s uppföljning av antalet beviljade utbildningsplatser per

10 000 invånare 20–64 år visar på en expansion av utbildningsplatser i Västernorrland, som ligger i topp, med över 250 utbildningsplatser åren 2022–2029, tillsammans med Västra Götaland och Jönköping.13 Denna utveckling tyder på att utbildningsplatser följer arbetsmark- nadens behov. Särskilt i Västernorrland där det pågår omfattande företagsetableringar.

Samtidigt som allt fler utbildningar startar på fler orter ökar också utbildning på distans. Andelen utbildningsomgångar på distans har ökat från 20 procent år 2018 till 28 procent år 2021. Hälso- och sjuk- vård och socialt arbete hade högst andel distansutbildning bland de fem största utbildningsområdena.14

En ökad distansundervisning står till viss del i strid med att utbild- ningarna ska ha en utifrån arbetslivets behov lämplig regional eller nationell placering. Om studerande kan tillgängliggöra sig utbild- ningen på flera platser har den geografiska placeringen av en utbildning inte samma betydelse som tidigare. Men den geografiska placeringen av LIA har stor betydelse på grund av kopplingen till arbetslivet.

11Se MYH Årsredovisning för 2021, s. 24. Jämförelsen avser utbildningsplatser med avslut 2021–2028 (8 procent av platserna i utbildningar som ges i flera kommuner) i jämförelse med utbildningsplatserna som fanns året innan, dvs. platser med avslut 2020–2026 (6 procent av platserna i utbildningar som ges i flera kommuner).

12Se MYH Årsredovisning för 2021, s. 23. I regioner inom vilken människor kan bo och arbeta, utan att behöva göra alltför tidsödande resor, utanför de tre storstadsregionerna.

13MYH presentation yrkeshögskoledagen 2022-11-10.

14MYH, Statistisk årsrapport 2022, s. 8.

SOU 2023:31

Vissa frågor om statsbidrag

3.4.2Effekter på funktion

Med effekter på yrkeshögskolans funktion avser vi statsbidragens påverkan på yrkeshögskolans möjlighet att vara flexibel i förhållande till arbetslivets behov. Det rör möjligheten för yrkeshögskolan att kunna ställa om, eller ompröva sin verksamhet, i förhållande till arbets- livets förändrade behov.

Effekter på yrkeshögskolans funktion har vi också tolkat som möj- ligheten att använda medel flexibelt mellan år.

Ytterligare en aspekt är om yrkeshögskolan i förhållande till annan statlig eller statligt finansierad verksamhet har en lång eller kort tidsram för de ekonomiska åtaganden MYH får ikläda staten.

Tre indikatorer är alltså särskilt intressanta:

•Andelen medel som är uppbundna över tid.

•Möjligheten att använda medel flexibelt mellan budgetår.

•Tidsramen för de åtaganden MYH får ikläda staten i förhållande till annan statlig, eller statligt finansierad, verksamhet.

Alltmer medel binds upp men utrymme finns för nya utbildningar

Vi bedömer att yrkeshögskolan har en god möjlighet att vara flexibel i förhållande till arbetslivets behov. Utbildningsbehovet prövas kon- tinuerligt. Det är inte på förhand styrt vilka utbildningar som ska finnas i yrkeshögskolan. Det finns goda chanser att flexibelt anpassa utbildningar i och med att medel inte är låsta till vissa utbildningar.

Som vi visar i kommande avsnitt har andelen utbildningar som beviljats mer än tre utbildningsomgångar ökat (se tabell 7.1.). Flera utbildningar har därmed fått stabilare förutsättningar. Det innebär samtidigt att alltmer resurser har låsts upp i längre perioder, cirka 80 procent av utbildningarna omprövas först vart tredje år.

Studerar vi utfallet av bemyndigandena (utfallen åren 2019–2022) finns ett utrymme för nya åtaganden varje år, även om det minskat något.15 Det finns trots allt goda förutsättningar för nya utbildningar

15Se Prop. 2020/21:1, Budgetpropositionen för 2021, prop. 2021/22:1 Budgetpropositionen för 2022, prop. 2022/23:1 Budgetpropositionen för 2023, Utgiftsområde 16, Beställningsbemyn- digande för anslaget 1:19 Statligt stöd till yrkeshögskoleutbildning.

Vissa frågor om statsbidrag

SOU 2023:31

att komma in i systemet samtidigt som mer medel har låsts upp över tid.

Möjligheten att föra medel mellan år är begränsad

För anslag som används till statsbidrag till utbildningsanordnare gäller i regel att outnyttjade medel från ett budgetår inte får föras över till ett annat budgetår genom ett så kallat anslagssparande.16 Överskott av medel återförs i stället till statens budget. Flexibiliteten är i detta avseende begränsad. MYH som tilldelas anslaget 1:19 Stat- ligt stöd till yrkeshögskoleutbildning har i detta avseende inget undan- tag. MYH har dock för år 2023 fått ett anslagssparande för 1.19 Stat- ligt stöd till yrkeshögskoleutbildning, anslagspost 11.17 MYH har haft en anslagskredit kopplat till anslaget, vilken är cirka 5 procent för verksamhetsåret 2022.18 För det anslag som avser MYH:s förvaltning har myndigheten ett anslagssparande och en anslagskredit.19

En effekt av tillämpningen av dessa regler är att det skapar svårig- heter att långsiktigt planera verksamheten och ger en ryckighet i verksamheten. Det blir särskilt svårt att planera verksamhet när MYH får särskilda medel för satsningar inom ett speciellt område som ska genomföras under en begränsad tid. MYH tilldelades sådana tillfälliga medel år 2021 och aviserade i budgetunderlaget för åren 2022–2024 svårigheter att snabbt omsätta medlen.20 Exempelvis var en riktad satsning på specialistundersköterska inom äldrevården svår att hinna omsätta i utbildning. Med det följde flera inställda utbild- ningsomgångar. För att få bättre förutsättningar att planera önskar MYH att i större utsträckning kunna föra över outnyttjade anslags- medel mellan budgetår.

I budgetunderlaget för åren 2023–2025 framförs en önskan att få möjlighet att föra över under- och överskott mellan åren för att underlätta den ekonomiska planeringen över år.21

166 och 7 §, Anslagsförordning (2011:223) och samtal med Finansdepartementet 2022-08-22.

17Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Myndigheten för yrkeshögskolan.

18Se Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Myndigheten för yrkeshögskola. Anslags- krediten för anslagsposten 11 Statligt stöd för yrkeshögskoleutbildning m.m. (ram) har legat mellan 4,6 och 5,9 procent de senaste fyra åren.

19Anslag 1:14 Myndigheten för yrkeshögskolan. Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Myndigheten för yrkeshögskolan.

20MYH, Budgetunderlag för 2022–2024, s. 4.

21MYH, Budgetunderlag för 2023–2025, s. 10.

SOU 2023:31

Vissa frågor om statsbidrag

Jämförelse med finansieringen av universitet och högskolor

Universitet och högskolor finansieras huvudsakligen genom anslag. De flesta lärosäten tilldelas ett ramanslag i form av ett takbelopp som anger den högsta ersättning som lärosätet kan erhålla i anslag från staten för sin utbildning på grundnivå och avancerad nivå för ett år.

Utgångspunkten för lärosätena är att de får betalt för faktiskt genomförd utbildning, inte för beslutat antal utbildningsplatser. Sta- tens ersättning beräknas på antalet registrerade studenter på kurser (helårsstudenter) och deras prestationer i form av avklarade poäng på kurserna (helårsprestationer). Vid årets slut beräknas värdet av antalet helårsstudenter och helårsprestationer vid respektive lärosäte och stäms av mot lärosätets takbelopp. Lärosäten med takbelopp har möj- lighet att balansera anslagsutrymme mellan åren upp till 10 procent av takbeloppet.

Det finns möjlighet för universitet och högskolor att spara out- nyttjade anslagsmedel till kommande år. Om värdet överstiger tak- beloppet, vid överproduktion, får lärosätet inte mer pengar i ersätt- ning från staten. Det överproducerarande lärosätet kan i stället spara det överskjutande beloppet (upp till maximalt 10 procent av tak- beloppet), för avräkning ett kommande budgetår när man inte upp- når tilldelat takbelopp.22

Möjlighet att ingå längre åtagande än flertalet andra verksamheter

MYH har ett bemyndigande på sju år. Det gör att MYH kan bevilja utbildningsanordnare att ingå åtaganden om ekonomiska förpliktelser som är upp till sju år. Det är en relativt lång tid i jämförelse med andra statliga verksamheter, eller statligt finansierade verksamheter.

Vi har studerat samtliga bemyndiganden i statens budget för år 2022 inom samtliga utgiftsområden (totalt 101 bemyndiganden inom 27 utgiftsområden).23

Vanligast är att bemyndigandena är ettåriga (22 bemyndiganden). Den genomsnittliga tidsramen för bemyndigandena är 5,7 med en median om 3 år.

22UKÄ (2019), Finansieringen av svenska universitet och högskolor, s. 145, 149.

23Prop. 2020/21:1, Tre utgiftsområden 25–27 är inte sakområden på motsvarande sätt. Där finns inga bemyndiganden om ekonomiska åtaganden.

Vissa frågor om statsbidrag

SOU 2023:31

De bemyndiganden som har en längre tidsram berör olika verk- samheter men karaktäriseras av bland annat olika investeringar så- som transport, beredskap, EU-fonder och forskning.

Det finns 26 bemyndiganden som är längre än 7 år i budgetpro- positionen för år 2021 och de finns framför allt inom: Allmän miljö- och Naturvård (6), Kommunikationer (5), Utbildning- och universi- tetsforskning (5) och Kommunikationer (4). Några av dessa har en mycket lång tidsram.

Inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning finns, utöver bemyndiganden till forskning, bland annat ett bemyndigande till utveckling av skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet som likt bemyndigandet till yrkeshögskolan har en tidsram om sju år.24

3.4.3Effektivitet

Med effekter på yrkeshögskolans effektivitet avses om regleringen av statsbidraget för yrkeshögskolan bidrar till att nå övergripande mål till en rimlig kostnad.25 Effektivitet kan också beskrivas att givet ett mål inte använda mer resurser än nödvändigt för att nå målet.26 Exempelvis är det effektivt att genomföra en verksamhet med oför- ändrad eller ökad kvalitet med en minskad kostnad.

Vi bedömer att om regleringen av statsbidraget ska bidra till effektivitet så ska det övergripande målet för yrkeshögskolan nås: att eftergymnasiala yrkesutbildningar som svarar mot arbetslivets be- hov kommer till stånd. En viktig indikator på måluppfyllelse är ande- len studeranden som kommer i arbete efter att ha genomgått utbild- ningarna.

När resurserna används effektivt används medel till utbildnings- platser. Centralt för effektiviteten är dessutom att statsbidraget an- vänds det år som det betalas ut (nyttjandegraden). En hög nyttjande- grad innebär att medel omsätts till utbildning i takt med att medel tillförts systemet. Om utbildningar ställs in, det uppstår tomma plat- ser, studerande hoppar av eller utbildningar startar senare än planerat sjunker nyttjandegraden och statsbidrag betalas inte ut.

24Prop. 2021/22:1, Utgiftsområde 16, s. 10.

25ESV 2019:29, Stöd för effektivisering, s. 27. Enligt ESV handlar effektivitet om att nå sina mål/resultat med god kvalitet och till en rimlig kostnad.

26Lena Unemo (2012), ”Teori och forskningsläget” i Den effektiva staten, Statskontoret, s. 38.

SOU 2023:31

Vissa frågor om statsbidrag

Betydelse för yrkeshögskolans effektivitet är också den inre effek- tiviteten, det vill säga MYH:s och utbildningsanordnares processer.

Vi har valt följande indikatorer på effektivitet:

•Andel i arbete efter utbildning.

•Andel av statsbidraget som används det år det betalas ut.

•Effektivitet i MYH processer.

Andelen i arbete efter yrkeshögskoleutbildning är hög

Andelen som är i arbete ett år efter avslutad yrkeshögskoleexamen är på en hög nivå, 89 procent. Under pandemin, åren 2019–2020, sjönk andelen i arbete från 93 procent till 87 procent. Perioden innan, åren 2016–2019, var andelen som hade arbete året efter yrkeshögskole- examen över 90 procent.27

Även Riksrevisionen har bedömt att utbildningar som motsvarar arbetslivets behov kommer till stånd i en omfattning som gör yrkes- högskolan effektiv.28 Bedömningen bygger på en studie av yrkes- högskolestuderandes inkomst- och sysselsättningsutveckling efter påbörjad utbildning. Riksrevisionen menar att utvecklingen av in- komst- och sysselsättning är en indikation på att utbildningarna i genomsnitt svarar mot arbetslivets behov, även om andra förklar- ingar inte kan uteslutas i och med att det inte fullt ut kan kontrol- leras för alla orsaker till inkomstökningen. Det finns också andra studier som har visat att yrkesutbildningar har en positiv utveckling på studerandes inkomster.29

Ytterligare ett relevant mått på yrkeshögskolans effektivitet är om de studerande får ett arbete som motsvarar examen. Andelen examinerade som uppgett att de har ett arbete som helt eller till största delen överensstämmer med utbildningen året efter examen var 65 procent år 2021. Det var i nivå med året innan, men lägre än år 2019 då motsvarande andel var 71 procent.30

27MYH, Studerandes sysselsättning 2021, s. 11.

28RiR 2021:3, Yrkeshögskolan – ambitioner, styrning och uppföljning, s. 45.

29Tillväxtanalys (2018), Evaluation the Impact on Labour Earnings of Higher Vocational Edu- cations. Böckerman m.fl. (2018), “More skilled, better paid: labour marked return to post- secondary vocational education”. IFAU, 2015:16, Yrkeshögskolan – vilka söker, vem tar examen och hur går det sedan?

30MYH, Studerandes sysselsättning 2021, s. 26.

Vissa frågor om statsbidrag

SOU 2023:31

Allt större del av statsbidraget används samma år som det betalas ut

Nyttjandegraden av statsbidraget har ökat. År 2021 var nyttjande- graden för utbildningar 82,3 procent. Föregående år var nyttjande- graden 80,6 procent (år 2020) och året dessförinnan 78,3 procent (år 2019).31

MYH använder nyttjandegraden i sin planering för att bedöma det ekonomiska utrymmet för olika utbildningar och utifrån detta bevilja nya platser och utbildningsomgångar.32 I praktiken innebär det att MYH beviljar fler platser, än vad anslaget medger ett enskilt år, för att anslaget ska kunna användas effektivt.33 Den positiva utvecklingen tyder på att det finns incitament att öka nyttjandegraden, exempelvis åtgärder för att minska tomma utbildningsplatser. Flera åtgärder har också vidtagits av MYH, bland annat behörighetsgivande förutbild- ningar, kurs på tom plats (lediga utbildningsplatser på utbildning nytt- jas till kurs) riktat tillfälligt startbidrag och genomförandebidrag för att undvika outnyttjade platser eller att utbildningar behöver ställa in.34

Det finns utrymme för ytterligare effektiviseringar i processerna

Som vi visar finns möjligheter att effektivisera utbildningsanordnar- nas processer, bland annat processen för ansökan till yrkeshögsko- lan, med hjälp av utvecklade systemstöd.

MYH arbetar kontinuerligt med att effektivisera sina interna processer. Riksrevisionen har rekommenderat MYH att utveckla sin handläggningsprocess för utbildningar så att den blir mer effektiv och säkerställa att besluten innehåller en klargörande motivering. Enligt Riksrevisionen kan en strukturerad och automatiserad insam- ling av information även göra att MYH:s uppföljningsmöjligheter ökar.35

Under 2020 inledde MYH en översyn av ansöknings- och bedöm- ningsprocessen med bland annat bedömningsstöd och beslutsmallar samt förbättrad kommunikation inför ansökan i syfte att öka trans-

31MYH, Årsredovisningen 2019 s. 18, Årsredovisning 2020 s. 22 och Årsredovisningen 2021 s. 31.

32Se MYH, Årsredovisning 2020 och Årsredovisningen 2021.

33RiR 2021:13, s. 29.

34MYH, Årsredovisning för 2021, s. 31–33, samt uppgifter 2023-01-03.

35RiR 2021:13, s. 46, 48.

SOU 2023:31

Vissa frågor om statsbidrag

parens och tydlighet.36 Utgångspunkten för MYH är att prövningen av om en utbildning ska få ingå i yrkeshögskolan ska hanteras separat från prövningen av statsbidrag eller särskilda medel. Under 2021 har myndigheten fokuserat på arbetet med att utveckla bedömnings- kriterier. Myndigheten har också arbetat med att tydliggöra motiver- ingarna i besluten. Arbeten har också gjorts för att minska ställtider i bedömningsprocessen.37

3.4.4Sammanfattande iakttagelser av effekter

Sammanfattningsvis har följande iakttagits kopplat till önskvärda effekter av statsbidragets reglering på utbud, funktion och effekti- vitet:

•En bredd i de utbildningar som beviljas.

Utbildningar med olika förutsättningar kan starta. Fler utbild- ningar beviljas fler utbildningsstarter i ett och samma beslut. Det finns samtidigt möjlighet att bevilja en större andel utbildningar fler utbildningsomgångar, och öka spridningen i antalet beviljade utbildningsomgångar, vilket skulle kunna möta än mer olika be- hov hos utbildningsanordnare.

•Den geografiska spridningen ökar.

•Andelen medel som är uppbundna är relativt begränsad i förhål- lande till totalen. Det finns ett utrymme för nya utbildningar att ta sig in samtidigt som vissa utbildningar fått stabilare förutsätt- ningar.

•Möjligheten att ingå långsiktiga åtaganden är stor relativt övrig statlig eller statligt finansierad verksamhet.

•Måluppfyllelsen är hög. Andelen som kommer i arbete efter utbild- ningen är cirka 90 procent.

•Nyttjandegraden av statsbidraget ökar.

•Yrkeshögskolans processer har effektiviserats, men kan effektivi- seras ytterligare. MYH arbetar kontinuerligt med att öka effekti- viteten i ansöknings- och bedömningsprocessen.

36MYH, Årsredovisning 2021, s. 87.

37MYH, Årsredovisning 2021, s. 22, och uppgifter från MYH 2022-12-20 och 2023-01-03.

Vissa frågor om statsbidrag

SOU 2023:31

Det finns utmaningar kopplat till regelverket, sett till följande indi- katorer:

•Flexibiliteten i möjligheten att föra över medel mellan år är be- gränsad.

3.5Överväganden

Statsbidragssystemet för yrkeshögskolan fungerar i sin helhet ända- målsenligt och yrkeshögskolan har utvecklats i riktning mot önsk- värda effekter i fråga om utbud, funktion och effektivitet. Det ger stöd för hög måluppfyllelse genom att utbildningar som motsvarar arbetslivets behov kommer till stånd på ett effektivt sätt. Systemet stödjer yrkeshögskolesystemets grundläggande logik med att det ska bidra till flexibilitet och mångfald. Regelverket för yrkeshögskolan ger möjligheter att bevilja längre planeringsförutsättningar för de utbildningar som behöver det. Vidare finns det fungerande processer som kontinuerligt utvecklas och effektiviseras av bland annat MYH. Samtidigt finns det vissa begräsningar i flexibiliteten i användandet av medel mellan år.

Styrningen av yrkeshögskolan är avgörande för de förutsätt- ningar som myndigheten och utbildningsanordnare har att leverera utbildningar. Regeringen ansvarar för att styrningen av yrkeshög- skolan inte är mer ryckig än nödvändigt.

Yrkeshögskolan behöver samtidigt rustas för att hantera en allt snabbare föränderlig arbetsmarknad som kan innebära korta led- tider. Då behöver det finnas möjlighet till viss ökad flexibilitet när medel kan användas.

Ett sätt att skapa effektivitet i nyttjandet av statliga medel inom yrkeshögskolan är att ge MYH möjligheten att föra över medel mel- lan budgetår.

Effektivitet kan också nås genom ökad träffsäkerhet i planering och uppföljning, och på olika sätt undvika att det inte uppstår tom- ma platser i utbildningarna.

Effektivitet kan även nås genom ändamålsenliga processer och systemstöd för att ansöka om att bedriva utbildning och för att söka till utbildningar.

SOU 2023:31

Vissa frågor om statsbidrag

En styrning som möjliggör planering för MYH och utbildningsanordnare

Styrning av yrkeshögskolan bör utformas så att den möjliggör en god planering för MYH och utbildningsanordnare. Det finns redan en förutsägbarhet i yrkeshögskolans verksamhet såtillvida att det be- hövs en kontinuerlig tillväxt av utbildningsplatser, bland annat knu- ten till arbetslivets förändringar och i viss mån demografiska föränd- ringar (se kapitel 7).

Styrningen med särskilda satsningar, medel till olika områden, med kort varsel, skapar svåra planeringsförutsättningar för MYH och ut- bildningsanordnare. Sådana situationer bör i möjligast mån undvikas. Om det ändå finns behov av särskilda satsningar finns också behov av en styrning som ger förutsättningarna att planera för verksamheten. Om medel för sådana satsningar betalas ut så tidigt som möjligt aktu- ellt budgetår ökar förutsättningarna för planering. För detta behövs en kontinuerlig budgetdialog mellan Regeringskansliet och MYH.

Det finns anledning att göra det möjligt för MYH att föra över medel mellan budgetår för anslaget Statligt stöd till yrkeshögskoleutbildning

Vi har funnit skäl att överväga förändringar i de finansiella villkoren så att MYH regelmässigt får möjlighet till anslagssparande, för anslag 1:19 Statligt stöd till yrkeshögskoleutbildning.

Det finns en övervägande fördel med möjlighet till anslagsspa- rande, då det skapar en flexibilitet och ger myndigheten möjlighet att föra över en viss del av tilldelade medel som inte används till kom- mande år.38 Det bidrar till god hushållning och effektivt användande av statens resurser eftersom det skapar incitament för att använda medlen på ett ändamålsenligt vis – träffsäkerhet i utbildningar – i stället för att använda upp medel under innevarande år. När medel behöver användas upp skyndsamt finns risk för att medlen inte använts på ett effektivt vis. Medel kanske går till enklare och billigare utbildningar i stället för till dyrare utbildningar eller sådana som tar längre tid att ta fram. Det ökar risken för ett användande av statliga medel som varken svarar mot arbetsmarknadens behov eller håller rätt kvalitet.

38Enligt anslagsförordning (2011:223), 7 § 1 stycket, Med ett anslagssparande avses vad en myndighet vid budgetårets slut inte utnyttjat av ett anslag sedan indragningar räknats bort.

Vissa frågor om statsbidrag

SOU 2023:31

Avsaknad av möjlighet att föra över medel till ett annat budgetår ger å andra sidan incitament att skynda på att ta fram utbildningar. Det är önskvärt att yrkeshögskolan har korta ledtider och att den snabbt kan ställa om efter olika behov på arbetsmarknaden. Sam- tidigt behöver det göras så att medel används på ett rimligt sätt. En möjlighet att flytta medel mellan budgetår bör därför ges. Det ska vara möjligt om det finns effektivitetsvinster att göra jämfört med att inte föra över medlen.

MYH har en hög nyttjandegrad av medlen. Det är värdefullt att alla medel används till rätt verksamhet. Anslagssparande ger ytterli- gare ett verktyg som kan bidra till effektivisering då en begränsad mängd medel kan föras över till kommande år. En möjlighet till an- slagssparande om 3 procent, i likhet med ett anslag som i huvudsak avser förvaltningsutgifter, är en rimlig nivå.39

Regeringens beslut om anslagssparande görs varje år. Vår upp- fattning är att MYH kontinuerligt behöver få möjlighet till ett an- slagssparande.

Möjligheten för MYH att fatta långsiktiga beslut

MYH har, i jämförelse med andra myndigheter och verksamheter, möjlighet att fatta beslut som är relativt långsiktiga. Vår samlade bedömning är att det inte heller finns några andra skäl eller väsentliga förändringar i verksamheten som talar för en ännu längre tidsram än sju år för bemyndigandet. Tidsramen för bemyndigandet kan vara föremål för budgetdialogen mellan departement och myndighet om det inträffar väsentliga förändringar i verksamheten.

397 §, 2 stycket, anslagsförordningen, Ett anslagssparande på ett anslag som huvudsakligen avser förvaltningsutgifter får disponeras med tre procent av det tilldelade beloppet. Sparande på övriga anslag får endast disponeras efter särskilt beslut av regeringen.

SOU 2023:31

Vissa frågor om statsbidrag

Inget behov av ytterligare regleringar

Statsbidrag och särskilda medel får inte lämnas för en sådan del av en utbildning inom yrkeshögskolan för vilken statsbidrag eller särskilda medel lämnas på annat sätt40.Vi bedömer att det inte finns behov av ytterligare reglering. Regler om detta finns i föreskrifter av MYH.

Prövningen av utbildningsanordnares ekonomiska situation görs i dag vid godkännande av en utbildning. Enligt lagstiftningen bygger beviljande av statsbidrag inom yrkeshögskolan på att utbildningen är godkänd av MYH.

3.6Förslag för att använda medel mer effektivt

3.6.1MYH bör som regel få möjlighet att föra över medel till kommande budgetår

Vårt förslag: Myndigheten för yrkeshögskolan bör som regel bemyndigas att få disponera ett anslagssparande om högst 3 pro- cent avseende 1:19 Statligt stöd till yrkeshögskoleutbildning.

Regeringen bör som regel ge MYH möjlighet att föra över outnytt- jade medel, om högst 3 procent av tillgängliga medel på 1:19 Statligt stöd till yrkeshögskoleutbildning, till kommande budgetår (det vill säga anslagsspara). Det skapar möjlighet att använda medel till yrkes- högskolan mer effektivt då det ger MYH och utbildningsanordnare större flexibilitet att använda medel så att de ger största möjliga nytta. Det gynnar ytterst träffsäkerheten i utbildningarna så att de motsvarar arbetslivets behov.

Flexibilitet är särskilt viktigt i en situation då yrkeshögskolan kontinuerligt växer och yrkeshögskolan snabbt behöver kunna an- passas till en föränderlig arbetsmarknad och nya kompetensbehov.

Det finns redan incitament för att använda medel med korta led- tider. Men det behöver också finnas en möjlighet att skjuta vissa medel till kommande budgetår. Det kan handla om att det inte går att få fram en utbildning under pågående budgetår som motsvarar arbetslivets behov. Det kan också handla om att utbildningen under pågående bud-

405 kap. 3 § förordningen om yrkeshögskolan.

Vissa frågor om statsbidrag

SOU 2023:31

getår inte uppnår tillräcklig kvalitet eller att det inte går att hitta sökan- den till en utbildning som efterfrågas av arbetslivet.

4Ett gemensamt system för ansökan och behörighetsprov för grundläggande behörighet

4.1Uppdraget

Vi ska lämna två alternativa förslag på hur ett system för ansökan till och bedömning av grundläggande behörighet till yrkeshögskolan kan utformas. Ett alternativ som innebär utvecklande av ett eget system för yrkeshögskolan som är gemensamt för alla utbildnings- anordnare och ett alternativ som innebär ett stöd i antagningen till yrkeshögskolan som samordnas eller integreras med det befintliga systemet för antagning till högskolan NyA (Nytt Antagningssystem för högskolan). Vi ska analysera om, och i så fall hur, de två förslagen kan bidra till att öka effektiviteten i yrkeshögskolesystemet.

Vi ska därutöver följa Universitet och högskolerådets (UHR:s) försöksverksamhet med ett behörighetsprov för tillträde till hög- skoleutbildning och beskriva om, och i så fall hur, provet skulle kunna användas för att styrka behörighet till yrkeshögskolan.

4.2Avgränsning och metod

Vi har studerat och analyserat nuvarande processer för ansökan till yrkeshögskolan och kartlagt vilka utmaningar hanteringen medför för samhälle, studerande och utbildningsanordnare. Som stöd för analysen kring utbildningsanordnares utmaningar använder vi oss av utredningens enkätundersökning och fokusgrupper med utbild- ningsanordnare. Vi har också kartlagt andra pågående processer och regeringsuppdrag som påverkar förutsättningarna att skapa ett ge-

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

SOU 2023:31

mensamt system för ansökan och analyserat det befintliga antag- ningssystemet för högskolor.

Vi beskriver hur ett gemensamt ansökningssystem för yrkeshög- skolan bör utformas och vilka behov av förändrade regelverk som följer av detta.

Överväganden om ansökningssystemets förenlighet med data- skyddslagstiftning presenteras i kapitel 13, där också frågor om sek- retess behandlas. Regelförändringar kopplat till ansökningssystemet är avhängigt andra pågående processer och beskrivs därmed i form av bedömningar och anges därför inte i författningsförslagen (kapi- tel 1) eller i författningskommentaren (kapitel 17).

Vi har följt försöksverksamheten med behörighetsprov för grund- läggande behörighet till högskolan och fört dialog med UHR för att inhämta preliminära resultat och erfarenheter.

4.3Ansökan och antagning inom yrkeshögskolan

4.3.1Decentraliserad hantering

Inom yrkeshögskolan sker ansökan och antagning till en utbildning lokalt hos respektive utbildningsanordnare. Det inbegriper bedöm- ningen av behörighet. Det är utbildningens ledningsgrupp som antar sökanden och prövar frågor om tillgodoräknanden.1

På Myndigheten för yrkeshögskolans (MYH:s) webbplats2 sam- manfattas processen för utbildningsanordnaren för antagningen enligt följande:

1.Gör en tidplan för tillträdesprocessen.

2.Lägg ut information till sökande.

3.Ta emot ansökningar. Bekräfta mottagandet och be om komplet- tering vid behov.

4.Bedöm behörighet. Dokumentera behörighetsbedömningarna.

5.Genomför urvalsprocess om utbildningen har fler behöriga sökande än platser. Dokumentera poäng i urval.

14 kap. 2 § 2 förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan.

2https://www.myh.se/yrkeshogskolan/for-utbildningsanordare/tilltrade-till-utbildning hämtat 23-05-02

SOU 2023:31

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

6.Lämna beslutsunderlag för ledningsgruppen. Beslutsunderlaget ska visa behörighetsbedömning och poäng i urval för alla sökande.

7.Sammankalla ledningsgruppen till beslut om antagning av de stu- derande.

8.Skicka antagningsbesked.

Utbildningsanordnare hanterar reservantagning för de fall det upp- står tomma platser.

Inom yrkeshögskolan finns cirka 230 olika utbildningsanordnare.3

Merparten av utbildningarna har liknande startdatum men det skiljer i ansökningstider

Utbildningsanordnare bestämmer själva datum för ansökningsperio- den. Anordnaren bestämmer också utbildningarnas start- och slut- datum.

Merparten av utbildningarna startar i månadsskiftet augusti/ september eller i januari, med viss variation på exakt startdatum. Cirka 90 procent av programmen startar i augusti/september. Mer- parten av resterande program (8 procent) startar i januari.4

För kurser inom yrkeshögskolan är det en större variation på start- och slutdatum.

Variationen för när ansökan till utbildningarna öppnar och stäng- er är stor. För program stänger 9 procent av anordnare ansökan 9 veckor innan utbildningens start, 58 procent mellan 10–15 veckor innan start och 28 procent 16 veckor eller tidigare innan utbild- ningens start.5

3MYH, Statistisk årsrapport 2022, s. 11.

4Uppgifter från MYH 22-07-01.

5Utredningens enkät, Yrkeshögskolans utbildningar och ansökningsprocess, 2022-10-19.

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

SOU 2023:31

Sökande ansöker lokalt hos respektive anordnare

Ansökan till yrkeshögskoleutbildningar sker genom en separat ansö- kan till respektive utbildningsanordnare. Det finns i dag ett antal olika söksidor för att hitta utbildningar till yrkeshögskolan, men inte en gemensam sida för att genomföra ansökan på.

En sökande kan ansöka och antas till ett obegränsat antal yrkes- högskoleutbildningar och därefter påbörja studier på flera utbild- ningar. Den sökande som har ett gymnasiebetyg eller motsvarande bifogar det underlaget i varje enskild ansökan. Därtill kan ytterligare dokumentation vara aktuell att skicka med, som exempelvis arbets- intyg och hälsointyg.

4.3.2Antalet ansökningar har ökat kraftigt

Antalet ansökningar till program inom yrkeshögskolan har ökat kraftigt. Mellan åren 2020–2021 ökade antalet ansökningar från 215 800 till 232 400, en ökning med 8 procent. Under de senaste fem åren har antalet ansökningar mer än fördubblats.6 Införandet av kurser har också inneburit fler ansökningar till yrkeshögskolan. Ut- över programmen gjordes 15 800 ansökningar till kurser med start år 2021.7

Allt fler personer har sökt till mer än en utbildning. Totalt under år 2021 ansökte 55 procent till en utbildning, medan 45 procent sökte till flera utbildningar. Det är en ökning jämfört med åren 2015–2020, då andelen som ansökt till fler utbildningar har legat mellan 34 och 44 procent.8

6MYH, Statistisk årsrapport 2022, s. 13.

7Ibid., s. 39.

8Ibid., s. 13.

SOU 2023:31

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

4.3.3Krav på informationsöverföring till SCB

Vid ansökan och antagning har utbildningsanordnarna en skyldighet att lämna uppgifter9 om sökande till Statistiska centralbyrån (SCB).10 SCB har i uppdrag att ta fram officiell statistik inom utbildningsom- rådet och däribland statistikområdet eftergymnasiala utbildningar, där yrkeshögskolan ingår.11 Utbildningsanordnarna är skyldiga att lämna de efterfrågade uppgifterna elektroniskt på det sätt som SCB anvisar senast åtta veckor efter att SCB begär uppgifterna.12

4.3.4Utbildningsanordnares användning av systemtjänster för ansökan

Majoriteten av utbildningsanordnare inom yrkeshögskolan (79 pro- cent) använder någon form av systemstöd från privata aktörer. System- stöden används för att effektivisera antagningsprocessen, underlätta hantering av ansökningar och kommunikationen med sökanden och för statistikuppföljning och rapportering.13

En majoritet av dessa använder en systemtjänst vid namn yh- antagning.se, men det förekommer även andra systemtjänster.14

Befintliga systemstöd innefattar inte möjlighet till automatiserad inhämtning av betyg från betygsdatabasen för gymnasiebetyg, Beda (se avsnitt 4.5.1) eller någon bedömning av behörighet. Bedöm- ningen genomförs hos respektive utbildningsanordnare och regi- streras i systemen. Systemstöden innefattar inte heller någon sam- ordning mellan utbildningsanordnare utan ansökningar hanteras separat för respektive anordnare.

9Uppgifter som ska rapporteras är bland annat uppgifter om utbildningen, uppgifter om den sökande så som personnummer, inklusive till exempel personer med skyddad identitet, namn och postort, om den sökande är behörig eller inte, om den sökande bedömts behörig enbart med stöd av 3 kap. 1 § 4 förordningen om yrkeshögskolan, s.k. reell kompetens, om den sökande har bedömts behörig med stöd av 3 kap. 4 § yrkeshögskolan, den s.k. 20-procents- regeln. Enligt SCB avser myndigheten att ändra uppgiftsskyldigheten i fråga om personnum- mer eftersom sådan föreskriftsrätt bedömts saknas.

101 och 2 §§ Statistiska centralbyråns föreskrifter (SCB-FS 2019:24) om uppgifter till statistik om sökande till yrkeshögskolan.

112 § Förordning (2016:822) med instruktion för Statistiska centralbyrån och https://www.scb.se/lamna-uppgifter/undersokningar/sokande-till- yrkeshogskoleutbildningar/ hämtat 23-05-02

122 § Statistiska centralbyråns föreskrifter (SCB-FS 2019:24) om uppgifter till statistik om sökande till yrkeshögskolan.

13Utredningens enkät, 2022-10-19.

14ViaEcole som äger systemet yhantagning.se, 22-01-11.

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

SOU 2023:31

4.4Utmaningar med dagens hantering av ansökan till yrkeshögskolan

Dagens hantering av ansökan till yrkeshögskolan skapar flera utma- ningar för studerande och utbildningsanordnare. Hanteringen ska- par också utmaningar för ett effektivt nyttjande av statsbidraget för yrkeshögskoleutbildning. Nedan beskrivs utmaningarna ur stude- randes, anordnares och samhällets perspektiv.

4.4.1Utmaningar med att en sökande kan söka och antas till ett obegränsat antal platser

Riksrevisionen har iakttagit utmaningar med att en person kan ansöka och antas till ett obegränsat antal yrkeshögskoleutbild- ningar.15 Innebörden av det är att personer vid utbildningens start kan uppta platser på en utbildning de inte har för avsikt eller möj- lighet att genomföra. Det förekommer därför ofta sena avhopp från utbildningar. Om anordnare inte lyckas fylla platserna med reserver uppstår tomma platser på vissa utbildningar och utbildningsom- gången kan ibland av den orsaken ställas in. Det påverkar i sin tur nyttjandegraden negativt, det vill säga att andelen beviljade platser som fylls med studerande och för vilka statsbidrag betalas ut minskar (se kapitel 3).

Vid första rapporteringen om studerande för utbildningsstarten år 2021 var antalet tomma platser 3 140 stycken och antalet inställda utbildningar 25 stycken.16 Utbildningsanordnares rapportering till MYH ska göras senast fyra veckor efter påbörjad utbildning. Anord- nare uppger att de kan arbeta med att tillsätta reserver så långt som två veckor efter utbildningens start. MYH registrerar alltså de tom- ma platserna efter reservtagningen.

Tomma platser inom yrkeshögskolan kan bero på andra faktorer än sena avhopp. Den vanligaste orsaken är att det varit för få sökande till utbildningen.

I huvudfallet är studerande registrerade på enbart en utbildning (98 procent), men det förekommer alltså att studerande är antagna och registrerade på flera utbildningar. Under år 2022 var 560 (av runt 33 000) personer registrerade på fler än en utbildningsstart. De som

15RiR 2021:13, s. 11.

16Uppgifter från MYH 22-11-11.

SOU 2023:31

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

är registrerade på flera utbildningar är registrerade på i genomsnitt 2,2 utbildningar. Men det förekommer att personer är registrerade på så många som 10 utbildningar vid tillfället för rekvisition och där statsbidrag därmed betalas för denna person tio gånger.17

Begränsade planeringsförutsättningar och resurskrävande arbete för anordnare

Flertalet anordnare i våra fokusgrupper och i vår enkät uppger att arbetet med att tillsätta reserver ofta är resurskrävande. Nuvarande processer innebär också dåliga planeringsförutsättningar för anord- narna. Om anordnare inte lyckas fylla platserna får de heller inte den ersättning de har budgeterat.

Problematiken med tillsättandet av platser upplevs olika av utbild- ningsanordnarna vi undersökt, 57 procent av dem uppger att det är viktigt eller mycket viktigt att minska administration gällande till- sättande av platser genom att till exempel begränsa antalet yrkeshög- skolepoäng en sökande kan antas till, medan 29 procent anser att det inte är så viktigt och 14 procent anser att det inte alls är viktigt. Behoven upplevs större bland stora anordnare.18

En majoritet (56 procent) av utbildningsanordnarna uppger att de antar fler studerande än vad de beviljats medel för (överintag). Om avhopp inte sker i den utsträckning anordnare räknat med får anordnarna inte ersättning för alla studerande.19

Begränsade planeringsförutsättningar även för sökande

Ansökningsprocessen innebär begränsade möjligheter för sökande till yrkeshögskolan att planera sin studiegång och ha överblick i sitt sökande. I en situation där en stor andel av de som initialt antas till utbildningen inte har för avsikt att läsa utbildningen kan det uppstå stora skiften i studerandegruppen under utbildningens start. Perso- ner som har sökt utbildningen och som har för avsikt att gå den kan hamna långt ner på en reservlista trots att de egentligen har goda chanser att antas till utbildningen. Dessa personer kan bli antagna

17Uppgifter från MYH 2023-04-24.

18Utredningens enkät, 2022-10-19.

19Ibid.

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

SOU 2023:31

flera veckor efter utbildningen har startat, vilket försvårar möjlighe- ten för dem att planera sin studiegång.

4.4.2Ineffektiv ansökningsprocess för sökande och utbildningsanordnare

Frånvaron av en gemensam portal för ansökan medför att en sökan- de som vill ansöka till flera utbildningar kan behöva genomföra an- sökningar parallellt hos flera olika anordnare. Samtliga sökande behöver dessutom själva identifiera och inhämta sina egna betyg och meriter och bifoga dessa separat till respektive anordnare för utbild- ningar man söker till. Även fortsatt dialog om behov av kompletter- ingar av uppgifter behöver föras med respektive utbildningsanord- nare. Sammantaget medför nuvarande process för ansökan flera trösklar för den som vill utbilda sig inom yrkeshögskolan, vilka kan påverka söktrycket till yrkeshögskolan negativt.

Den stora ökningen av ansökningar till yrkeshögskolan har också ökat administrationen hos utbildningsanordnare. Med större volymer av ansökningar ökar behovet av effektiv hantering av ansökningspro- cessen. Hela 80 procent av utbildningsanordnarna anser att det är vik- tigt eller mycket viktigt att administrationen av ansökningar och in- hämtning av betyg vid ansökan underlättas. Utbildningsanordnare beskriver en manuell hantering av inhämtningen av betyg och att en persons betyg kan komma att bedömas parallellt hos ett stort antal utbildningsanordnare.

4.4.3Svårigheter i behörighetsbedömning och risk för olika bedömningar

Behörighetsbedömning av gymnasiebetyg kan av olika skäl vara svåra att göra för anordnarna. Det finns visst metodstöd hos MYH för hur utbildningsanordnarna ska bedöma behörighet till en utbildning inom yrkeshögskolan. Genom funktionen anordnarstöd genomförs en rad stödinsatser och myndigheten besvarar frågor via en frågedatabas, telefon och e-post. I vår enkät svarar 71 procent av anordnarna att det är viktigt eller mycket viktigt att behörighetsprövningen underlättas och att anordnarna kan få stöd i behörighetsprövningen.20

20Utredningens enkät, 2022-10-19.

SOU 2023:31

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

Inom yrkeshögskolan finns fyra olika grunder för grundläggande behörighet (se kapitel 6) och de får därutöver ställa krav på särskilda förkunskaper. Sådana krav ska vara nödvändiga för att den stude- rande ska kunna tillgodogöra sig utbildningen och får till exempel avse kunskaper från en eller flera kurser i gymnasieskolans nationella program eller motsvarande kunskaper.21

Svårigheter vid bedömning av grundläggande eller särskild behö- righet kan uppkomma vid granskandet av äldre betyg eller på grund av att kodbeteckningar för olika kurser ändrats i samband med refor- meringar av gymnasieskolan. En majoritet av anordnare (79 pro- cent) uppger också att det finns ett behov av att underlätta och effek- tivisera bedömningen av utländska gymnasiebetyg.22

Svårigheter kan även uppkomma vid bedömning av kunskaper i svenska.

Många anordnare uppger att det är särskilt utmanande med behö- righet utifrån reell kompetens, som är en bedömning för vilken anord- narna har den nödvändiga sakkunskapen (se vidare kring avgränsning i avsnitt 4.7.3).

Den decentraliserade antagningen medför en risk för att en sökan- des betyg kan komma att bedömas olika av olika utbildningsanord- nare, trots att det rör sig om samma behörighetskrav.23

4.5Arbeten som påverkar hanteringen av ansökan till yrkeshögskolan

I avsnittet beskrivs ett antal arbeten som pågår parallellt med vår ut- redning och som bedöms ha inverkan på frågan om ett gemensamt ansökningssystem till yrkeshögskolan.

4.5.1Betygsdatabasen Beda

Beda är en nationell betygsdatabas som förvaltas av UHR. Anslutna gymnasieskolor och anordnare av vuxenutbildningar rapporterar själva in såväl slutbetyg som enstaka kurser och gymnasieexamina till

213 kap. 4 § förordningen om yrkeshögskolan.

22Utredningens enkät, 2022-10-19.

23Uppgifter från fokusgrupper med anordnare samt MYH (2019), Centralt system för sökande till yrkeshögskoleutbildningar.

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

SOU 2023:31

Beda. 95 procent av Sveriges gymnasieskolor och 70 procent av Sveriges vuxenutbildningsorganisationer var anslutna år 2021.24

UHR har i uppdrag att bygga ut Beda för att omfatta ytterligare ändamål. Utgångspunkten för uppdraget är en förstudie gjord av Sta- tens skolverk (Skolverket) och en senare förstudie gjord av UHR.25 Enligt förstudien från Skolverket ska Beda omfatta ytterligare ändamål så som antagning till folkhögskola och ytterligare uppgifter, som ut- ländska validerade betyg och betygsuppgifter från utbildningsanord- nare som bedriver utbildning motsvarande kommunal vuxenutbild- ning och Kriminalvården.26 Uppdraget har även kommit att inkludera tillgång till Beda för anordnare inom yrkeshögskolan.27 UHR ska redo- visa uppdraget i mars 2024.

UHR uppger som preliminär bedömning att det inte är möjligt att erbjuda varje enskild anordnare tillgång till Beda genom certifikat, utan att det behövs en central mottagare som representerar yrkeshög- skolan. Att ge certifikat till enskilda anordnare skulle bland annat innebära ett ohanterligt arbete vid uppdateringar och UHR bedömer inte heller att anordnarna har den tekniska möjligheten eller kapa- citeten för att ansluta sig till Beda. Enligt UHR är det även med hän- syn till sekretess- och dataskyddslagsstiftningen en fördel om det är en myndighet som är mottagare till uppgifterna.28

4.5.2Digitalisering av svensk förvaltning och specifikt inom utbildningsområdet

Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) ska samordna och stödja den förvaltningsgemensamma digitaliseringen i syfte att göra den offentliga förvaltningen mer effektiv och ändamålsenlig.29

DIGG har också fått i särskilt uppdrag av regeringen att leda arbetet med att etablera en förvaltningsgemensam digital infrastruk- tur för att information ska kunna utbytas på ett säkert och effektivt sätt.30

24UHR, Årsredovisning 2020, s. 10.

25Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Universitets- och högskolerådet, s. 6.

26Skolverket (2018), Förstudie om betygsdatabas för rätten till behörighetsgivande utbildning inom Komvux.

27Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Universitets- och högskolerådet.

28Samtal med UHR 22-01-26 och 22-11-11.

291 §, förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning.

30Infrastrukturdepartementet, Uppdrag att fortsätta etableringen av en förvaltningsgemensam digital infrastruktur för informationsutbyte, 2022-01-13.

100

SOU 2023:31

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

Regeringen har vidare uppdragit åt åtta myndigheter att gemen- samt utveckla förutsättningarna för tillgängliggörande av data och digital information om utbildning och arbetsmarknad och etablera former för förvaltning av en sammanhållen datainfrastruktur för kompetensförsörjning och livslångt lärande.31 Utvecklingen av ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan har berörings- punkter med dessa uppdrag. Det rör till exempel frågor om skapande av en grunddatadomän för utbildnings- och arbetsmarknadsområ- det, personers tillgång till data om sig själva och lättillgänglig infor- mation om utbildningsvägar.

4.5.3SDG-förordningens genomförande i Sverige

Europeiska unionen beslutade år 2018 om den så kallade SDG-för- ordningen.32 Förordningen syftar till att på ett samlat sätt tillhanda- hålla information, förfaranden (till exempel ansöka till utbildning) och tjänster för privatpersoner och företag i samband med fri rör- lighet inom EU:s inre marknad. Den ska minska den administrativa bördan för privatpersoner och företag. I Sverige har DIGG fått i uppdrag att samordna genomförandet av förordningen och presen- terade i december 2021 en genomförandeplan för detta.33

SDG-förordningen handlar bland annat om att möjliggöra till- gång till online-förfaranden. Vidare ska behöriga myndigheter till- handahålla möjlighet till utbyte av bevis i vissa online-förfaranden.34 Privatpersoner och företagare ska bara behöva lämna en uppgift en gång till offentlig verksamhet. För att åstadkomma detta ska EU- kommissionen i samarbetet med medlemsländerna inrätta ett tek- niskt system för automatiskt utbyte av bevis mellan behöriga myn- digheter. Det ska vara infört till december 2023. Den nationella för- valtningsgemensamma digitala infrastrukturen föreslås bli en länk

31Näringsdepartementet, Uppdrag att utveckla en sammanhållen datainfrastruktur för kompe- tensförsörjning och livslångt lärande, 2021-06-17.

32Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1724 av den 2 oktober 2018 om in- rättande av en gemensam digital ingång för tillhandahållande av information, förfaranden samt hjälp- och problemlösningstjänster och om ändring av förordning (EU) nr 1024/2012.

33DIGG (2021), Genomförandeplan för införandet av bevisutbyte enligt engångsprincipen.

34Art 14.2 i SDG-förordningen. De onlineförfaranden som avses är de förfaranden som för- tecknas i bilaga II i SDG-förordningen och de förfaranden som anges i bland annat Europa- parlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkes- kvalifikationer.

101

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

SOU 2023:31

mellan svenska myndigheter och den europeiska infrastrukturen för det tekniska systemet.

Livshändelsen Studera

SDG-förordningens bilaga II pekar ut 21 förfaranden inom sju livs- händelser, bland annat livshändelsen Studera, som ska göras tillgäng- liga digitalt på ett icke-diskriminerande sätt för EU-medborgare. För Sveriges del kan flera förfaranden komma att omfattas av förord- ningens krav på att vara helt online med bevisutbyte inom det tekniska systemet. Det innebär att identifiering av användare, tillhandahållande av information och bevis (kan vara betyg), undertecknanden och slut- giltig inlämning ska kunna utföras elektroniskt.35

För att skapa ett kostnadseffektivt införande föreslås i genom- förandeplanen satsningar på samlade bevistjänster inom framför allt studerandeområdet.36

För yrkeshögskolans del innebär SDG-förordningen att den sven- ska e-tjänsten måste tillåta e-legitimationer från alla medlemsländerna och kunna hämta gymnasiebetyg från alla medlemsländerna för att kunna slutföra ansökan till en svensk yrkeshögskola37. Både statliga, kommunala och privata utbildningsanordnare berörs av förordningen eftersom de är finansierade av offentliga medel och/eller står under statlig tillsyn och därmed omfattas av begreppet behöriga myndig- heter.38

35Artikel 6.2. i SDG-förordningen.

36DIGG har i sin genomförandeplan rekommenderat att MYH ges i uppdrag att samordna processen med att genomföra SDG-förordningen och vid behov ta fram en gemensam digital tjänst avseende ansökningsförfaranden till yrkeshögskolor.

37I artikel 6 och bilaga II till SDG-förordningen beskrivs närmare de förfaranden som ska erbjudas helt online för bland annat yrkeshögskolans del, såsom förfarandet att lämna in an- sökan om antagning till en offentlig inrättning för högre utbildning. Enligt DIGG omfattas alla eftergymnasiala utbildningar oavsett längd och som är offentligt finansierade och/eller står under statlig tillsyn av förfarandet. Tolkningen av begreppet offentlig inrättning definieras enligt avsnitt 1.4 i Single digital gateway, Scope of Annex II procedures, Explanatory paper v.03 EU-kommissionen den 16 mars 2022 på samma sätt som offentligrättsligt organ i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG.

38Enligt artikel 3 punkt 4 i SDG-förordningen. Se avsnitt 1.4 i Single digital gateway, Scope of Annex II procedures, Explanatory paper v.03 EU-kommissionen den 16 mars 2022.

102

SOU 2023:31

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

SDG-förordningen kan medföra kostnader för anordnare om en central tjänst inte införs

Att förfarandet ska vara helt online innebär att alla Sveriges lärosäten och yrkeshögskolor måste ha en digital tjänst som tillåter använda- ren att identifiera sig genom en e-legitimation utfärdad i någon av EU:s medlemsländer.

Enligt DIGG är den estimerade kostnaden för att bygga en sådan e-tjänst som uppfyller kraven i SDG-förordningen cirka 8 miljoner kronor för varje utbildningsanordnare. För ett kostnadseffektivt in- förande föreslår DIGG att man i stället för att varje enskild anord- nare ska tillse detta bör använda sig av en gemensam digital tjänst.39

Ett gemensamt system för att hantera gränsöverskridande förfa- randen kan enligt DIGG gå att kombinera med ett system för natio- nella ansökningar till yrkeshögskolan.40

4.6Befintligt antagningssystem för universitet och högskolor NyA

UHR har i uppgift att biträda universitet och högskolor vid antag- ning av studenter och ansvara för ett samordnat antagningsförfa- rande.41 För det arbetet finns antagningssystemet NyA. Lärosätena kan ansluta sig till NyA frivilligt.

NyA infördes inom högskolan för att det skulle ge den sökande ett enkelt anmälningsförfarande, en god överblick över det sökbara utbildningsutbudet och möjlighet att kontrollera handlingar som låg till grund för behörighets- och meritvärderingen. Vid införandet av NyA lyfte regeringen även fram att ett gemensamt ansöknings- system kan bidra med rationaliserad process och skapa bättre planer- ingsförutsättningar för inblandade aktörer. Regeringen beskrev att samtliga lärosäten bör använda sig av det nya systemet för att systemet skulle fungera effektivt. 42

I NyA kan lärosäten utannonsera sina utbildningar och ange even- tuella särskilda behörighetskrav, antal platser, urvalsgrunder och antal platser per urvalsgrund. På webbsidan antagning.se gör sökanden sina

39Se DIGG (2021) samt uppgift 2022-05-05 och 2022-05-09.

40Möte med DIGG 2022-03-04, 2022-10-17 och 2022-10-25.

412 § förordningen (2012:811) med instruktion för Universitets-och högskolerådet.

42Utbildningsdepartementet, Uppdrag till Verket för högskoleservice att utveckla ett nytt system för antagning av studenter till högskoleutbildning, 2000-06-21.

103

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

SOU 2023:31

ansökningar. I NyA samlas ansökningar till program och kurser för nästan alla lärosäten. Där sker sedan en maskinell bedömning av behö- righet och uträkning av meritvärde. I systemet sker också urval och hantering av reserver. Utöver maskinell bedömning av gymnasiebetyg, genom automatiserad inhämtning av betyg från gymnasiebetygsdata- basen Beda, erbjuder UHR manuellt stöd i mer komplicerade frågor om behörighet kopplade till gymnasiebetyg. Cirka 95 procent av behö- righetsprövningen är automatiserad, medan 5 procent innebär att den sökande måste bedömas manuellt av handläggare. Systemet genererar även urvalsresultat och antagningsbesked.

Användandet av systemet bygger på att lärosätenas antagnings- processer samordnas tidsmässigt. Sveriges universitets- och hög- skoleförbund (SUHF) har utfärdat ett antal rekommendationer till lärosätena i detta avseende. Rekommendationerna innefattar bland annat nationella gemensamma ansökningsomgångar, ett begränsat antal sökalternativ, antal högskolepoäng en sökande maximalt kan bli antagen till (takvärde), anmälnings- och kompletteringstider och antal urval. Enligt rekommendationerna ska det finnas sju gemensam- ma ansökningsomgångar per år. En sökande kan ansöka till max 12 ut- bildningar. Det finns därutöver ett takvärde om max 45 högskolepoäng som en sökande kan antas till per termin. Rekommendationerna har haft en samordnande funktion genom att högskolor därefter anpassat sina egna föreskrifter gällande antagningsförfarandet efter dessa.43

Begränsningarna i antalet ansökningsomgångar, antal sökalterna- tiv och takvärden bidrar gemensamt till att underlätta administratio- nen och till att genomföra effektivare ansökningsomgångar för sökan- den och lärosätena.

I NyA finns även automatisk inhämtning av uppgifter om med- borgarskap och uppehållstillstånd, statistiköverföring till ett antal myndigheter och särskild manuell hantering för sekretesskyddade studenter.

NyA har olika gränssnitt och behörighetsgrader som påverkar vem som har åtkomst till vad i systemet.

43Se till exempel Stockholms universitets antagningsordning. I den senare anges till exempel att ”Stockholms universitet deltar i den samordnade antagningen via UHR:s antagnings- system, NyA. Universitetet följer de tidplaner och rutiner som UHR beslutar ska gälla för arbetet […]”

104

SOU 2023:31

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

Den totala kostnaden för NyA uppgick år 2022 till cirka 227 mil- joner kronor.44 Samma år använde totalt 40 lärosäten NyA.45

Finansiering av NyA

UHR tecknar treåriga överenskommelser med de lärosäten som del- tar i de nationella antagningsomgångarna för högskolan. Överens- kommelsen innefattar såväl licens- som antagningstjänst. Möjlighet finns att endast teckna överenskommelse om licenstjänst. Läro- sätena kan även köpa till andra tjänster som UHR erbjuder, till exempel handläggning och registrering av meriter. Det sker genom att teckna den så kallade antagningstjänsten. Därutöver kan tilläggstjäns- ter beställas, däribland egna separata antagningsomgångar.46 Systemet finansieras med avgifter från lärosätena. Avgiften för licenstjänsten grundas på antalet högskolestuderande och avgiften för antagnings- tjänsten på antal ansökningar till det enskilda lärosätet under ett år.

Pågående utveckling av NyA

UHR arbetar kontinuerligt med att utveckla och modernisera NyA. För att säkra förvaltning, utveckling och drift av systemet krävs det en omfattande förnyelse av NyA:s systemarkitektur och användargräns- snitt. Dagens system har kontinuerligt byggts på och det finns många kopplingar mellan olika funktioner och beståndsdelar, vilket gör att systemet är svårt att vidareutveckla. Sedan år 2020 pågår ett arbete med att förnya systemet. Det görs genom att bygga upp NyA i en webb- applikation.

UHR har målet att vara helt färdig med moderniseringen till en webbapplikation någon gång åren 2025–2028.47

44UHR, Årsredovisning 2022, s. 40.

45UHR, Årsredovisning 2022, s. 17.

46MYH (2019), Centralt system för sökande till yrkeshögskoleutbildningar, s. 20–21.

47Uppgift från UHR 23-03-23.

105

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

SOU 2023:31

4.7Överväganden om ett gemensamt system för ansökan

I direktivet har regeringen pekat ut två alternativ för ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan. Antingen att ansluta yrkes- högskolan till högskolornas antagningssystem NyA eller att skapa ett eget system för yrkeshögskolan.

Ett tredje alternativ är ett så kallat nollalternativ, det vill säga att inte göra något.

4.7.1Behov av ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

Vi har beskrivit ett antal utmaningar för olika aktörer som dagens hantering av ansökan till yrkeshögskolan medför. Det handlar om utmaningar för samhället, sökanden och utbildningsanordnare. Vi har också belyst pågående processer som väntas ha en inverkan på ansökningsförfarandet till yrkeshögskolan. Baserat på detta ser vi att följande behöver förbättras utifrån rådande situation:

•Underlätta för sökande till yrkeshögskolan att snabbt och enkelt hitta utbildningar och genomföra sin ansökan samtidigt som rätts- säkerheten för den studerande i ansöknings- och antagningspro- cessen stärks.

•Möjliggöra en effektiv administration och hantering av ansök- ningsprocessen för utbildningsanordnare.

•Rationalisera ansökningsprocessen och bidra till förbättrade pla- neringsförutsättningar för samtliga aktörer i systemet som också bidrar till ett effektivt nyttjande av statsbidraget.

•Hantera kravställningar till följd av EU-medlemskapet, däribland SDG-förordningens krav.

För att genomföra dessa förbättringar och för att skapa goda för- utsättningar för yrkeshögskolan att utvecklas i framtiden bedömer vi att det behöver skapas ett gemensamt system för ansökan till yrkes- högskolan. Utöver effektivisering av processer, ökad rättssäkerhet och bättre nyttjande av statsbidraget väntas ett sådant system kunna bidra till sänkta trösklar för sökande till yrkeshögskolan. Det kan

106

SOU 2023:31

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

bidra till en bättre fungerande kompetensförsörjning i arbetslivet – som dessutom är det övergripande syftet med vårt uppdrag.

4.7.2Behov av ett ökat statligt åtagande

Det finns privata aktörer som bistår utbildningsanordnare med systemtjänster för att underlätta och kvalitetssäkra ansökningsproces- sen. Delar av de förbättringsområden vi har identifierat skulle troligt- vis kunna utvecklas på den privata marknaden. Vi har övervägt statens åtagande för detta och bedömer att det, trots eventuell utveckling på den privata marknaden, krävs ett ökat statligt åtagande för ett gemen- samt ansökningssystem och att en statlig myndighet bör ges i uppgift att ansvara för ett sådant system. Skälen för detta är i huvudsak effek- tivitet, långsiktighet, rättssäkerhet och ett stärkt studerandeperspektiv.

Vi bedömer att en aktör behöver garantera att ett gemensamt system finns och fungerar långsiktigt för alla parter inom yrkeshög- skolan. Det inkluderar att ta särskilt ansvar för studerandeperspektivet. Befintliga leverantörer av systemtjänster har utbildningsanordnare som kunder och har inte som uttalat ansvar att tillgodose studerandes behov. Det finns i dag till exempel inte en gemensam portal för sökande till yrkeshögskolan att genomföra sin ansökan via och få över- sikt över ansökningsprocessen. Det talar för att en statlig myndighet bör ansvara för systemet.

Vidare bedömer vi att en viktig förutsättning för effektivisering av ansökningsprocessen för såväl anordnare som sökanden är tillgången till betygsdatabasen Beda. Vi ser det som mest sannolikt att ett nytt- jande av Beda för yrkeshögskolans räkning kräver att det är en ansvarig myndighet som kopplas upp gentemot Beda.

För en ökad rättssäkerhet för den studerande i ansöknings- och antagningsprocessen krävs en kompetens och enhetlighet i beslut som enskilda utbildningsanordnare kan ha utmaningar att säkerställa på egen hand.

Ett gemensamt system för ansökan kräver samordning bland aktö- rerna i systemet. Yrkeshögskolesystemet kan fungera bättre genom att staten kan samordna och utveckla regelverk som stödjer varandra. Samordning bland utbildningsanordnare kan genomföras utan statlig inblandning, men vi bedömer att sannolikheten för samordning ökar med en statlig aktör som tar huvudansvar för ansökningssystemet.

107

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

SOU 2023:31

En jämförelse kan göras med högskolorna där staten gett UHR i uppdrag att bistå universitet och högskolor med ett gemensamt an- sökningssystem (NyA). Som skäl i regeringens beslut för inrättan- det av NyA anges ett starkt studerandeperspektiv, rättssäkerhet och en rationell hantering av ansökningar i systemet. Vi finner inga argu- ment för att det statliga åtagandet vid antagningen bör skilja sig åt gällande yrkeshögskolan med tanke på hur den etablerat sig som en viktig del i utbildningssystemet.

Enligt den förvaltningspolitiska propositionen bör statliga myn- digheter som regel inte sälja varor och tjänster på en marknad.48 Vi kan konstatera att det i dag finns en marknad för systemstöd till utbild- ningsanordnare, men vi anser med bakgrund av de skäl vi angett ovan att staten behöver ansvara för ett gemensamt ansökningssystem.

Däremot bör staten inte konkurrera med privata aktörer genom att själva utveckla och ta fram tjänster där privata aktörer i stället kan användas.49 Att ansvara för ett system som vi föreslår handlar ytterst om att ur rättsligt hänseende vara ansvarig för personuppgifter i syste- met. Ansvarig myndighet kan och bör därför dra nytta av privata tjänster i största möjliga mån i så väl uppbyggnad som förvaltandet av ansökningssystemet. Det är viktig både ur marknadssynpunkt, för att dra nytta av befintlig kompetens som redan finns på marknaden, och för att främja innovation och utveckling.

4.7.3Funktioner som behöver tillhandahållas

Nedan beskriver vi de funktioner som ett gemensamt system för an- sökan bör innehålla. Den exakta tekniska utformningen av sådana funktioner och fortsatta överväganden av vad som ska ingå i ansök- ningssystemet för att det till exempel ska vara användarvänligt och kostnadseffektivt är frågor som behöver utredas närmre (se vidare i avsnitt 4.8).

Den beskrivning av systemet som görs här utgår ifrån den ansvars- fördelning som i dag regleras i förordningen (2009:130) om yrkeshög- skolan för ansökan, urval och antagning. Det betyder att bedömning av om en sökande möter särskilda förkunskapskrav och urvalet till utbildningarna fortsatt ska vara en uppgift för utbildningsanordna-

48Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 61.

49Ibid., s. 61.

108

SOU 2023:31

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

ren. Vidare ska ledningsgruppen för respektive utbildning även i fortsättningen anta sökanden.

Vi ser att särskilda förkunskapskrav som baseras på gymnasie- betyg kan automatiseras och föreslår därmed att en sådan bedöm- ning inkluderas i ansökningssystemet.

Ansökningssystemet ska vidare vara anpassat till yrkeshögsko- lans regelverk för grundläggande behörighet, särskilda förkunskaps- krav, urval och 20-procentsregeln. Det ställer särskilda krav på funk- tioner och utformning (för en närmare redogörelse av dessa bestäm- melser, se avsnitt 6.3.1).

Bedömningen av reell kompetens ska fortsatt göras av respektive utbildningsanordnare eftersom det är utbildningsanordnarna som har den nödvändiga sakkunskapen i fråga om den specifika utbild- ningen.

Ett it-system med gemensam ansökningsportal för studerande och gränssnitt mot utbildningsanordnare

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan behöver inne- fatta ett it-system som underlättar och effektiviserar ansökningspro- cessen med automatiserade processer. Ansökningssystemet ska inne- fatta en gemensam ansökningsportal för studerande att genomföra sin ansökan på. Det ska även ha ett gränssnitt gentemot utbildningsanord- nare där de kan administrera sina ansökningsprocesser. De utbild- ningar som utbildningsanordnarna lägger in i systemet ska kopplas till kraven för grundläggande behörighet och särskilda förkunskapskrav och urvalsgrunder.

Tillgång i ansökningssystemet till studiedokumentationssystem och automatiserad bedömning

Ansökningssystemet ska innefatta en automatiserad inhämtning och bedömning av gymnasiemeriter från betygsdatabasen Beda. Utöver uppgifter från Beda ska systemet kunna inhämta uppgifter om aka- demiska meriter från Ladok och uppgifter om examen från yrkeshög- skolan. Det bör undersökas i ett fortsatt arbete hur detta kan säker-

109

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

SOU 2023:31

ställas på ett rättssäkert sätt i förhållande till regler gällande informa- tionsöverföring och sekretess.50

Manuellt stöd i bedömning av behörighet

Ansökningssystemet bör innefatta manuellt handläggarstöd som er- bjuder utbildningsanordnarna stöd vid bedömning av behörighet i fråga om de gymnasiebetyg som inte kan bedömas maskinellt. Det rör fall där det ur rättssäkerhetssynpunkt är en fördel om bedöm- ningar av behörighet görs av en central part med tillbörlig kompe- tens på området. Den manuella bedömningen registreras i systemet. För övriga behörighetsbedömningar, exempelvis om reell kompe- tens, ska registreringen om behörighet kunna utföras av utbildnings- anordnarna.

Gemensamma ansökningsomgångar, takvärden och prioritering av sökta utbildningar

Systemet ska använda sig av gemensamma ansökningsomgångar, det vill säga en samordning kring vilka datum för ansökan till en specifik utbildning som gäller. Systemet ska innefatta krav på den studerande att prioritera bland valda utbildningar och ha en maxgräns för hur många yrkeshögskolepoäng en studerande kan antas till (takvärden) per termin. På så sätt uppnås en större träffsäkerhet för sökande som också börjar på en specifik utbildning.

Exakt hur många ansökningsomgångar som ska finnas i ansök- ningssystemet bör samordnas i dialog med användarna av det.

Ansökningssystemet bör innehålla möjlighet till separata ansök- ningsomgångar där så är motiverat. Sådana ansökningsomgångar med- för inte samma möjlighet till rationalisering och det måste planeras resursmässigt hos ansvarig myndighet.

50I den mån uppgifter i Beda omfattas av sekretess och ska överföras till ett eget ansöknings- system för yrkeshögskolan behövs exempelvis en bestämmelse om uppgiftsskyldighet som bry- ter sekretessen. Vid överföring till en annan myndighet är det möjligt att ha en sådan bestämmelse enligt 10 kap. 28 § första stycket OSL. I fråga om Ladok kan en annan lösning behövas. Enligt Ladokkonsortiet (2022-10-13) skulle meriter gällande en specifik studerande till exempel kunna överföras till ansökningssystemet om denne i ansökningssystemet samtycker till en överföring av uppgifter.

110

SOU 2023:31

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

Urval, reserver och sen anmälan

Utbildningsanordnarna ska i ansökningssystemet kunna lägga in vilka krav på behörigheter och urvalsgrunder som ska gälla för respektive utbildning. Anordnarna behöver också kunna registrera vilka stude- rande som anses behöriga (utöver de sökande med gymnasiebetyg som bedömts behöriga maskinellt via betyg från Beda eller manuellt genom handläggarstöd). I de fall urvalsgrunden är betyg bör syste- met kunna göra ett maskinellt urval. I de fall urvalsgrunden inte utgörs av betyg, utan till exempel genom särskilt prov, bör anordnarna kunna registrera ett urval av studerande. Ansökningssystemet bör därefter kunna generera en lista på föreslagna antagna personer utifrån den prioriteringsordning som de sökande har gjort i förhållande till sökta utbildningar och de maxantal yrkeshögskolepoäng som de kan antas till. I ansökningssystemet bör det vidare vara möjligt för utbildnings- anordnarna att kunna begära uppgifter om reserver och att öppna för sen ansökan.

Verifiering via E-legitimation

E-legitimation för att verifiera sig som sökande kan ersätta en process med utskick av engångskod. E-legitimationen skulle innebära stöd för flertalet svenska e-legitimationer och för europeiska e-legitimationer som är godkända inom eIDAS-förordningen.

Enligt UHR51 kan e-legitimation skapa en tidsvinst på flera dagar och det skulle även göra processen mer rättssäker eftersom myndig- heten då genast vet att personen är den som den utger sig för att vara. Fördelen är också att sökanden med e-legitimation har tillgång till funktionerna i systemet. E-legitimation kan även underlätta vid han- tering av sekretesskyddade studerande.

51Uppgift från UHR 2022-05-24.

111

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

SOU 2023:31

Automatiserad information till SCB och Skatteverket

Ett gemensamt ansökningssystem ska kunna leverera automatiserad statistik till SCB eller uttagsmöjligheter för SCB.

Det ska även finnas en koppling mot Skatteverket för automatisk kontroll av om sökanden har sekretesskyddade uppgifter och en avi- sering om detta i systemet till handläggare behöver finnas.

Lista på föreslagna antagna

Ansökningssystemet behöver kunna tillhandahålla en lista på före- slagna antagna personer sedan behörighetsbedömningar och urval gjorts och där hänsyn tagits till sökandens prioriteringsordning och takvärden. Den fortsatta hanteringen i samband med antagning ska göras av utbildningsanordnarna.

Särskild hantering av sekretesskyddade studerande

Ansökningssystemet ska vara utformat för att kunna hantera stude- rande med fullt sekretesskydd på ett säkert sätt. Se vidare i kapitel 13.

4.7.4Systemtekniska förutsättningar i systemet

Teknisk utformning som är förenlig med regelverk för sekretess- och dataskydd

Ansökningssystemet ska säkerställa förenlighet med juridiska krav, exempelvis såsom att det inte är direktåtkomst för utbildningsanord- narna52, att sekretessprövningen garanteras och att ansökningssyste- met inte är i strid med olika sekretessregler. Överväganden kring be- hov av reglering och teknisk utformning för att tillse förenlighet med sekretess- och dataskyddsreglering för ett gemensamt system för ansökan görs i kapitel 13.

52Detta innebär en teknisk utformning i enlighet med eSams rekommendationer så att uppgifter från systemet fås genom ett elektroniskt utlämnande på annat sätt än genom direktåtkomst. Det innebär även att en redigering av uppgifterna direkt i systemet inte bör vara möjlig utan att en begäran om ändring görs.

112

SOU 2023:31

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

Anpassningar och funktioner med hänsyn till SDG-förordningen

Ansökningssystemet bör utvecklas så att det också tillgodoser SDG- förordningens krav. Vi beskriver nedan preliminär bedömning av vad en förenlighet med SDG-förordningen kräver.

Förenlighet med SDG-förordningen förutsätter enligt DIGG bland annat att systemet innehåller en möjlighet att legitimera sig med e-legitimation. Enligt DIGG behöver tjänsten vidare vara anslu- ten till det europeiska OOTS-nätverket via den förvaltningsgemen- samma infrastrukturen Ena. Tjänsten behöver erbjuda gränsöver- skridande inloggning med eIDAS, möjlighet att kommunicera säkert elektroniskt med unionsmedborgare, och möjlighet att kunna ladda upp statistik på månadsbasis gällande användningen. Och alla webb- sidor som ger information om e-tjänsten ska vara registrerade i EU:s länkregister och följa EU:s riktlinjer och erbjuda användaren möjlig- heten att svara på frågor om hur de upplever informationen.53

Enligt SDG-förordningen ska användaren få tillgång till en till- räckligt utförlig, tydlig och användarvänlig förklaring på ett officiellt unionsspråk (engelska). Vi bedömer att SDG-förordningen innebär att det ska finnas en gemensam EU-sökingång för att hitta till ett lands utbildningar, som sedan hänvisar vidare till en ansökningspor- tal där ansökan kan genomföras. Exakt vilken information som behöver finnas på engelska får specificeras i det arbete med att ta fram ett ansökningssystem som vi föreslår ska inledas.

4.7.5Kostnader och principer för finansiering av systemet

Kostnader för ett eget system för ansökan till yrkeshögskolan är av två slag. Det är en initial utvecklingskostnad och kostnader för att förvalta och utveckla systemet. Kostnaden för att förvalta och ut- veckla systemen rör det tekniska systemet, det manuella handläggar- stödet och administration.

Den initiala utvecklingskostnaden bör mot bakgrund av resone- manget om ett ökat statligt åtagande för ansökningsprocessen till yrkeshögskolan finansieras med statliga medel. Se vidare i kapitel 16.

För att finansiera förvaltningen av det ansökningssystem vi be- skrivit är vår bedömning att det bör ske av utbildningsanordnarna i

53Uppgifter från DIGG 22-05-05 och 22-05-09.

113

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

SOU 2023:31

form av avgifter. Utbildningsanordnare som använder sig av ansök- ningssystemet ska betala en avgift till ansvarig myndighet. Vilka av- gifter som ska gälla och för vad får avgöras i samband med utveck- landet av ansökningssystemet. Vägledande i ett sådant arbete bör vara att modellen beaktar skillnader mellan utbildningsanordnares storlek. I syfte att skapa ett systemstöd för utbildningsanordnare som är attraktivt att ansluta sig till för flertalet anordnare bör en differen- tiering av avgifter baseras på utbildningsanordnarnas storlek. Det är viktigt att finansieringsmodellen stödjer den mångfald av utbildnings- anordnare som finns i dagens system. Kostnaderna för tjänsterna bör därmed utformas så att de inte är relativt sett dyrare för små anordnare än större anordnare.

4.7.6Behov av samordning av anordnare

Yrkeshögskolan består av ett stort antal utbildningsanordnare. För att uppnå effektivitet i ett gemensamt ansökningssystem behövs ökad samordning av aktörerna i systemet och att utbildningsanordnare i yrkeshögskolan väljer att ansluta sig till det. En sådan samordning krävs bland annat kring gemensamma ansökningsomgångar.

Flera utbildningsanordnare värnar friheten att själva välja tid för ansökan till sin utbildning och ansökningstiderna för utbildningar skiljer sig åt i stor utsträckning. Men för program inom yrkeshög- skolan har det ändå skett en synkronisering i när utbildningarna star- tar. Cirka 90 procent av alla program påbörjas i månadsskiftet augusti/ september. Skillnader i starttid för kurser är betydligt större, men utgör samtidigt en mindre del av utbudet av utbildningar inom yrkes- högskolan. Samordningen kring gemensamma ansökningsomgångar kan komma att bli en utmaning i skapandet av systemet, men är sam- tidigt en förutsättning för att uppnå effektivitet och rationalisering av ansökningsprocessen.

Ett gemensamt ansökningssystem innebär att det blir nödvändigt med standardisering av tjänster. Det för att nå stordriftsfördelar och därmed kunna använda resurser effektivt. Det innebär att varje en- skild utbildningsanordnare inte kommer att kunna få funktioner och tjänster utformat enligt sitt eget önskemål. Däremot är det nödvän- digt att olika tjänsteutbud erbjuds i ansökningssystemet, så att syste- met passar en utbildningsanordnare som önskar få grundläggande

114

SOU 2023:31

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

basfunktioner för ansökningsprocessen tillgodosedda. Den som vill få mer stöd och service ska kunna köpa tjänster för detta. En tjänste- katalog behöver därför utvecklas av systemansvarige i samverkan och dialog med utbildningsanordnare och utformas så att den fun- gerar för både stora och små utbildningsanordnare.

Vi bedömer att anslutning till ansökningssystemet bör bygga på frivillighet. Skälen för detta är att det skapar incitament att utveckla och ta fram ett system som bidrar till nytta för utbildningsanord- narna. Det är också frivilligt för högskolan att ansluta sig till det ansöknings- och antagningssystem som gäller för dem.

Om ett gemensamt system för ansökan inte införs behöver utbild- ningsanordnare på egen hand säkerställa förenlighet med SDG-för- ordningen, vilket enligt DIGG kan innebära kostnader om cirka 8 mil- joner kronor per anordnare. Att stå utanför ett gemensamt ansök- ningssystem väntas mot den bakgrunden innebära ökade kostnader för utbildningsanordnare jämfört med att ansluta sig till systemet. Det är ett tydligt incitament för att ansluta sig.

4.7.7Alternativet att ansluta yrkeshögskolan till systemet NyA

Antagningssystemet för universitet och högskolor (NyA) innefattar flera av de funktioner som vi bedömer som nödvändiga för att effek- tivisera ansökningsprocessen till yrkeshögskolan och som bidrar till en rättssäker bedömning av meriter. Användandet av NyA för yrkes- högskolans räkning skulle också innebära effektivitetsvinster i för- hållande till att bygga ett nytt system för yrkeshögskolans del.

En grundläggande skillnad mellan yrkeshögskolan och högskolan rör bestämmelserna om grundläggande behörighet och särskilda för- kunskapskrav. Även om bedömning av gymnasiebetyg förekommer i båda fallen är förutsättningar för bedömningen olika. Det innebär att NyA på olika sätt skulle behöva anpassas för yrkeshögskolan.

En integrering av yrkeshögskolan i NyA kräver dessutom sam- ordning mellan MYH och UHR, bland annat för att tillgodose yrkeshögskolans behov och anpassningar.

Den främsta utmaningen för användning av NyA inom yrkeshög- skolan är behovet av att modernisera detta system, både gällande de bakomliggande regelverken och den juridisk och tekniska utform- ningen av det.

115

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

SOU 2023:31

Utmaningar med NyA ur juridisk och teknisk synvinkel

Det har i tidigare utredningar konstaterats att NyA inte motsvarar de verkliga förhållandena för formen för utlämnande i systemet och att förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid uni- versitet och högskolor är i behov av en översyn.54

Universitetskanslersämbetet (UKÄ) har haft i uppdrag av reger- ingen att genomföra en översyn av regleringen för NyA.55 UKÄ före- slår olika ändringar.56 Och pekar samtidigt på ett antal utmaningar, bland annat gällande enskilda utbildningsanordnare inom högskolan som inte kan jämställas med myndigheter och ur sekretesshänseende därmed inte kan ges direktåtkomst till NyA. Mot bakgrund av att majoriteten av utbildningsanordnare inom yrkeshögskolan är enskilda får denna problematik anses särskilt försvårande vid ett övervägande om att använda NyA för ansökan till yrkeshögskolan.

Den tekniska utformningen av en myndighets system för utläm- nande av uppgifter är avgörande för om utlämnandet ska anses som direktåtkomst eller som annat elektroniskt utlämnande än genom direktåtkomst57. Systemet behöver vara utformat i enlighet med den modell som eSam beskriver i sin vägledning för att inte vara direkt- åtkomst.58 En genomgång av systemet visar att så inte är fallet i NyA. Se vidare avsnitt 13.3.

Även om UKÄ:s förslag leder till en förbättring bedömer vi att NyA fortsatt är förknippat med sådana tekniska och rättsliga ut- maningar att en anslutning för yrkeshögskolan inte är lämplig utifrån nuvarande fortsättningar.

54SOU 2017:49, EU:s dataskyddsförordning och utbildningsområdet, s. 282. och SOU 2021:83, Belastningsregisterkontroll och avskiljande av studenter, s. 178 f.

55Utbildningsdepartementet 2022-05-05. Uppdraget ska i de delar som berör antagnings- registret redovisas den 1 mars 2023 och i övrigt senast den 31 december 2023.

56UKÄ (2023), En översyn av bestämmelserna om antagningsregister – Delredovisning av ett regeringsuppdrag.

57Se HFD 2015 ref. 61 och SOU 2020:35, Kontroll för ökad tilltro, s. 338.

58Se eSams (2016) Elektroniskt informationsutbyte – en vägledning för utlämnande i elektronisk form, s. 24 och 26.

116

SOU 2023:31

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

4.7.8Alternativet med ett nytt gemensamt system för ansökan inom yrkeshögskolan

Med ett nytt eget system för ansökan till yrkeshögskolan ges för- utsättningar att bygga ett system som tillgodoser yrkeshögskolans behov och regelverk.

Vi har tidigare motiverat ett ökat statligt åtagande för ansöknings- processen till yrkeshögskolan. Vi anser att en myndighet ska ansvara för systemet. Vi menar att MYH bör ha ansvaret för ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan. MYH kan därmed kravställa och samordna ansökningssystemet så att yrkeshögskolans samlade behov tillvaratas.

Med det gemensamma antagningssystemet finns dessutom sam- ordningsvinster för MYH gällande dess övriga uppgifter, till exem- pel för tillsynen. Med MYH som ansvarig för ansökningssystemet kan också en effektiv samordning ske med det system för studie- dokumentation för yrkeshögskolan som vi föreslår.

MYH:s roll i det gemensamma ansökningssystemet

Att ansvara för ett gemensamt ansökningssystem är något som skulle innebära en utökad roll för MYH. En sådan utvidgning av myndighetens uppdrag är väl förenligt med MYH:s övriga uppgifter.

Regeringen har i fråga om högskolan ansett att det är viktigt att skilja främjande och serviceinriktade verksamheter från uppgifter som handlar om att granska, utvärdera och utöva tillsyn inom området.59 Uttalandena gjordes i samband med ändring av myndighetsstrukturen inom högskolan som resulterade i nuvarande ansvarsfördelningen mel- lan UHR och UKÄ.

Gällande yrkeshögskolan har regeringen uttalat att verksamheten är av för liten omfattning för att uppgifterna på ett meningsfullt sätt ska kunna delas mellan två eller flera myndigheter. Vidare har reger- ingen framfört att ansvarig myndighet för yrkeshögskolan bör orga- niseras så att de uppgifter som rör tillsyn och kvalitetsgranskning skiljs från myndighetens övriga uppgifter.60

MYH har redan i dag i uppgift att tillgodose behov av eftergymnasial yrkesutbildning, främja utvecklingen av utbildningar inom yrkeshög-

59Prop. 2011/12:133, Nya myndigheter inom utbildningsområdet m.m., s.14.

60Prop. 2008/09:68, s. 56.

117

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

SOU 2023:31

skolan och ha tillsyn och granska kvalitén i utbildningarna. MYH ska inom ramen för sin tillsyn lämna råd och vägledning till utbild- ningsanordnare, främja validering, framställa statistik och informera och sprida kunskap om yrkeshögskolan och det samlade utbudet av utbildningar inom denna.

Ändring av instruktionen för Myndigheten för yrkeshögskolan

Vår bedömning: Vid införandet av ett gemensamt system för an- sökan till yrkeshögskolan bör förordningen (2011:1162) med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan kompletteras med en bestämmelse om att MYH har till uppgift att biträda an- ordnarna vid antagning av studerande till yrkeshögskolan och att ansvara för ett samordnat ansökningsförfarande.

För MYH:s utökade uppdrag för ansökningsprocessen till yrkeshög- skolan behöver förordningen (2011:1162) med instruktion för Myn- digheten för yrkeshögskolan (MYH:s instruktion) kompletteras. Vi bedömer att en ny bestämmelse bör införas som anger att myndig- heten även har till uppgift att biträda vid antagning av studerande och ansvara för ett samordnat ansökningsförfarande. Genom användandet av uttrycket ansökningsförfarande tydliggörs att frågan om antagning sker utanför systemet.

Ett sådant utökat uppdrag för myndigheten innebär behov av ytter- ligare reglering gällande informationsöverföring och sekretess samt dataskydd, se kapitel 13.

Särskild utmaning gällande MYH:s roll i ett ansökningssystem

Det manuella stöd som MYH skulle erbjuda vid behörighetsbedöm- ning av gymnasiebetyg bör ses som en del i arbetet med att biträda vid antagning, det vill säga en service till anordnarna i form av förslag till beslut.

En jämförelse kan göras med hanteringen inom högskolan där Överklagandenämnden för högskolan har uttalat att om en handling på något sätt inkommit till UHR anses den därmed ha kommit det

118

SOU 2023:31

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

lärosäte tillhanda på vars uppdrag UHR genomför antagningen.61 Det är därför angeläget att systemet och hanteringen konstrueras på ett sådant sätt att handläggarstödet utgör en service och att det for- mellt är utbildningsanordnarna som anses ha fattat beslut om såväl behörighet, urval och sedermera antagning. Gentemot den stude- rande bör det också framgå tydligt att anordnaren fattat beslut om antagning och behörighet.

Verksamhetsmässiga förutsättningar för att skapa ett nytt ansökningssystem

Utveckling av ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögsko- lan bör ske i nära samverkan mellan leverantören och beställaren för att uppnå goda resultat.62 En förutsättning för införandet av ett nytt system skulle därmed vara utökade it-resurser till MYH och invol- verandet av ytterligare myndigheter i en sådan utveckling, så som DIGG och UHR utifrån sina erfarenheter av systemet NyA.

Systemet som föreslås tas fram kräver även juridisk kompetens för att säkerställa förenlighet med regelverk avseende till exempel yrkeshögskolans regelverk för behörighet och tillträde till studier, förenlighet med sekretess och dataskyddsreglering och relevanta EU-regelverk.

Ansökningssystemet kräver resurser för personal för registrer- ing, granskning och hantering av ansökningar. Det krävs även resur- ser och särskilda kompetenser för bedömningen av de gymnasie- betyg som av olika skäl är svårare att bedöma. Det kan till exempel röra sig om bedömning av utländska betyg och hantering av sekre- tesskyddade studerande.

Ingående av avtal och administration kopplat till ansöknings- systemet kräver också mer resurser.

61ÖNH:s beslut den 9 maj 2017, reg.nr. 23-271-17.

62Samtal med DIGG 23-01-24.

119

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

SOU 2023:31

4.8Förslag om ett gemensamt system för ansökan

4.8.1Uppdrag att genomföra en förstudie

Vårt förslag: Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH), Myndig- heten för digital förvaltning och Universitets- och högskolerådet får ett gemensamt uppdrag att genomföra en förstudie för inrät- tandet av ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan. Förstudien ska ta sin utgångspunkt i det förslag till utformandet av ansökningssystemet som presenteras i denna utredning. MYH ska samordna arbetet som ska resultera i en kravspecifikation för systemet och förslag på hur det ska förvaltas.

Det finns, utifrån såväl samhällsperspektiv som sökande- och anord- narperspektiv, flera skäl för att införa ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan. Vi menar att det bör vara ett statligt åtagande att garantera långsiktigheten i ett gemensamt system för ansökan. Vi har beskrivit övergripande utgångspunkter för ett sådant system och listat de funktioner som vi bedömer bör ingå i detta. Mot bakgrund av de utmaningar vi ser med alternativet att använda NyA också i yrkeshögskolan bedömer vi att ett eget system för ansökan till yrkeshögskolan med MYH som ansvarig myndighet är det alter- nativ som är genomförbart utifrån rådande omständigheter.

För att realisera ett gemensamt system för ansökan till yrkeshög- skolan behöver vissa aspekter undersökas närmare i en förstudie. Vi föreslår därmed att MYH, DIGG och UHR får ett gemensamt uppdrag att genomföra en förstudie för inrättande av ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan. MYH ska samordna arbetet med förstudien. UHR ska medverka i förstudien utifrån sitt ansvar för antagningssystemet NyA och DIGG utifrån rollen som sam- ordnande myndighet för förvaltningens digitalisering och genom- förande av SDG-förordningen.

Förstudien ska utgå från den beskrivning av funktioner som vi har redovisat i avsnitt 4.7.3 och med MYH som ansvarig myndighet för systemet.

Förstudien ska resultera i en kravspecifikation för ansöknings- systemet och förslag på hur systemet ska förvaltas. Den närmre pre- ciseringen av vilket stöd som kan ges mellan myndigheter ska tyd-

120

SOU 2023:31

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

liggöras i förstudien. Förslaget ska kostnadsberäknas uppdelat på drift, underhåll och utvecklingskostnader.

Vidare bör förstudien belysa de risker som kan omgärda större projekt med inslag av it, bland annat alltför långa implementerings- tider och hur dessa kan undvikas, till exempel genom ett successivt införande av ansökningssystemet. Det är också viktigt att förstudien tar hänsyn till frågor som rör sekretess och dataskydd och gör det med utgångspunkt i de bedömningar vi beskriver i kapitel 13. Andra viktiga frågor är bemanning och kompetensutveckling.

Samordning bland utbildningsanordnare är nödvändig

Ett gemensamt ansökningssystem ställer krav på en utökad samord- ning av utbildningsanordnare. Vi ser Yrkeshögskoleförbundet och Almega Utbildningsföretagen som möjliga samarbetsparter för ut- veckling och förvaltning av systemet. Med aktörer som samlar utbild- ningsanordnare och kan agera samverkanspart ökar möjligheterna för att bygga ett ansökningssystem som är väl anpassat efter anord- narnas behov och kan därmed bidra till att göra systemet attraktivt för anordnarna att ansluta sig till. I arbetet med förstudien bör därmed synpunkter inhämtas från Yrkeshögskoleförbundet och Almega Ut- bildningsföretagen.

Samordning med berörda myndigheter och pågående regeringsuppdrag

I arbetet med en förstudie om ett gemensamt ansökningssystem bör synpunkter inhämtas från SCB i och med den informationsöver- föring som behöver ske mellan SCB och systemet. Förstudien bör även identifiera andra relevanta aktörer som kan komma att beröras eller påverkas av systemet.

I uppdraget om förstudien bör även ingå att närmre analysera de krav på aktörer inom yrkeshögskolan som SDG-förordningens genom- förande kan innebära och föreslå hur dessa krav hanteras i ett gemen- samt ansökningssystem.

Även om vi i dagsläget och under nuvarande förutsättningar inte bedömer det som möjligt för yrkeshögskolans räkning att bygga vidare på NyA bör ändå öppenhet iakttas i förstudien för det utveck-

121

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

SOU 2023:31

lingsarbete UHR bedriver gällande NyA och vilka möjligheter till synergier mellan högskolornas system och yrkeshögskolans system som kan vara möjliga i framtiden.

I arbetet med ett nytt system för ansökan till yrkeshögskolan bör man även ta hänsyn till frågan om en effektiv digital förvaltning med möjligheter att samordna datainfrastruktur och möjligheter för andra delar av förvaltningen att dra nytta av systemet. Förstudien bör i det sammanhanget beakta så väl arbetet med en förvaltnings- gemensam digital infrastruktur som arbetet inom regeringsuppdrag för en sammanhållen datainfrastruktur för kompetensförsörjning och livslångt lärande.

4.9Behörighetsprov för grundläggande behörighet

UHR har fått i uppdrag av regeringen att utveckla ett nationellt behörighetsprov för grundläggande behörighet för högskolan och genomföra en försöksverksamhet med ett sådant prov.63 Provet ska möjliggöra för den som inte har grundläggande behörighet till hög- skoleutbildning att visa att hen har de nödvändiga kompetenser som krävs för sådan behörighet.

UHR har inlett försöksverksamheten som pågår under åren 2022–2023 och kommer därefter att utvärderas.64

Vi har i uppdrag att följa UHR:s försöksverksamhet för att av- göra huruvida behörighetsprovet kan användas för grundläggande behörighet även till yrkeshögskolan.

4.9.1Försöksverksamheten

Göteborgs universitet har på uppdrag av UHR utvecklat och kon- struerat behörighetsprovet och ansvarar för att analysera provresul- taten. En arbetsgrupp med externa forskare och experter inom prov- konstruktion har tagit fram ett ramverk som ska säkra provets kvalitet.

Provet mäter kompetenser motsvarande gymnasienivå i svenska, engelska, matematik och ett antal kognitiva kompetenser.

63Enligt förordningen (2018:1510) om försöksverksamhet med behörighetsprov för tillträde till högskoleutbildning.

64SOU 2017:20, Tillträde för nybörjare – ett öppnare och enklare system för tillträde till högskole- utbildning.

122

SOU 2023:31

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

Provet vänder sig till personer som är minst 24 år och som inte fullföljt sin gymnasieutbildning, men har arbetat eller skaffat sig kunskaper på annat sätt.

Resultat och erfarenheter

Det har genomförts ett första provtillfälle där det var ungefär lika många anmälda till provet som antalet platser (max 1 000). Cirka hälften av dem som hade anmält sig till provet genomförde det. Av dem blev 424 godkända och 87 underkända.

Det första tillfället genomfördes oktober 2022 på fem orter, i sam- verkan med fem lärosäten: Göteborgs universitet, Luleå tekniska uni- versitet, Lunds universitet, Mittuniversitetet och Stockholms univer- sitet. Ytterligare ett provtillfälle är inplanerat (september 2023).

Provet är kostnadsfritt. UHR gör en preliminär bedömning att det faktum att provet var gratis kan ha haft effekter på bortfallet.

UHR har utöver samarbete med Göteborgs universitet för prov- konstruktionen byggt upp en administrativ struktur för att genom- föra provet. Det inbegriper bland annat anmälningsfunktion, mark- nadsföring av provet och information till lärosäten.

UHR följer löpande upp och utvärderar provet. UHR bedömer provets konstruktion preliminärt som ändamålsenligt.

UHR har inte någon uppskattning kring potentiellt antal indi- vider som har intresse av att skriva provet men uppger att provet är konstruerat så att det går att skalas upp. Provet är byggt så att det ska kunna genomföras digitalt, även fast första provet genomfördes fysiskt.

Regelverk

Till grund för försöksverksamheten finns förordningen (2018:1510) om försöksverksamhet med behörighetsprov för tillträde till hög- skoleutbildning. Av den framgår bland annat att UHR ansvarar för att ta fram och genomföra provet och beslutar om resultat på detta och att beslut om provresultat inte får överklagas. Vidare framgår att alla universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen (1992:1434) ska använda sig av samma behörighetsprov.

123

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

SOU 2023:31

Av högskoleförordningen (1993:100)65 framgår att en sökande ska anses ha sådana nödvändiga kompetenser som anges i 7 kap. 5 § högskoleförordningen om grundläggande behörighet om den sökan- de har godkänt resultat på ett sådant behörighetsprov som anges i förordningen (2018:1510) om försöksverksamhet med behörighets- prov för tillträde till högskoleutbildning.

Möjligheten till att få sin kompetens bedömd utifrån reell kom- petens finns fortsatt enligt 7 kap 5 b § högskoleförordningen.

UHR:s bedömer att det inte kommer ske någon ändring i förord- ningen om provet permanentas utan de behörighetsgrunder som nu finns i förordningen kommer att finnas kvar.

4.9.2Förhållandet mellan behörighetsprovet och reell kompetens

Inför försöksverksamheten med behörighetsprov för högskolan hade UHR under 2018 ett förberedande uppdrag där det ingick att lämna förslag på tydliggörande av hur det nationella behörighetsprovet och bedömningen av reell kompetens för grundläggande behörighet för- håller sig till varandra.66

I redovisningen av uppdraget bedömer UHR att de individer som väljer att skriva provet respektive ansöker om bedömning av reell kompetens i stor utsträckning kommer att vara samma målgrupp. UHR beskriver vidare att det är rimligt att anta att vissa individer väljer att både göra ett behörighetsprov och begär att få bli bedömd genom reell kompetens för att därigenom öka sina chanser att upp- fylla kraven för grundläggande behörighet. UHR gör en uppdelning av personer som i första hand väntas välja behörighetsprovet och de som inte väljer att göra provet.

Personer som i första hand bedöms välja behörighetsprovet:

•För personer som gör behörighetsprovet ställs inga krav på till exempel arbetslivserfarenhet. Provtagaren kan ha inhämtat kun- skaper på annat sätt. Denna grupp har liten chans att bli bedömda genom reell kompetens, men har möjlighet att göra provet.

657 kap. 5 a § 6 högskoleförordningen.

66UHR (2019), Förberedande uppdrag inför utvecklingen av ett nationellt behörighetsprov och en försöksverksamhet.

124

SOU 2023:31

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

•Personer med bristfällig dokumentation kommer i högre utsträck- ning välja att göra behörighetsprovet eftersom de saknar handlingar som styrker behörigheten vid ansökan om reell kompetens.

Personer som inte bedöms göra behörighetsprovet

•Personer under 24 år har inte rätt att utföra provet.

•Personer som ligger nära den formella behörigheten väljer sanno- likt i större utsträckning att ansöka om reell kompetens än de som har bristande dokumentation.

4.9.3Överväganden om behörighetsprov för grundläggande behörighet i yrkeshögskolan

Vi har följt UHR:s försöksverksamhet. Det finns ett prov på plats som enligt preliminära bedömningar mäter de kunskaper som provet är tänkta att utvärdera.

Bestämmelserna kring grundläggande behörighet skiljer sig åt mel- lan högskolan och yrkeshögskolan. Förenklat kan den grundläggande behörigheten till högskolan anses ha högre teoretiska krav än inom yrkeshögskolan. Tillträdesreglerna för högskolorna inkluderar till exempel krav på vetenskapligt förhållningssätt, förmåga att kunna be- lysa frågor ur flera perspektiv och problemlösningsförmåga. Det prov som tagits fram är också konstruerat att mäta sådana förmågor.

I yrkeshögskolans regelverk i frågan om tillträdesprocessen görs inga specifikationer kring enskilda förmågor. Av tillträdesreglerna för grundläggande behörighet till yrkeshögskolan framgår inget som kan anses gå utöver de krav för grundläggande behörighet som finns inom högskolan och som behörighetsprovet för högskolan är avsett att mäta. Det föreligger alltså inte några principiella hinder mot att behörighetsprovet för högskolan skulle kunna användas för att be- döma grundläggande behörighet även inom yrkeshögskolan.

Ett behörighetsprov inom yrkeshögskolan kan, innebära ytter- ligare en väg in till studier för den enskilda som inte har avlagt gym- nasieexamen eller av olika orsaker inte kan bevisa tillräckliga for- mella meriter.

Vid användandet av ett behörighetsprov för yrkeshögskolan vill vi betona vikten av att möjligheterna till att ansöka om prövning utifrån reell kompetens inte försämras och att det ansvar utbildningsanord-

125

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

SOU 2023:31

nare har i dag, att vid begäran pröva individers reella kompetens, kvar- står. Antalet som antas utifrån reell kompetens är betydligt större inom yrkeshögskolan än inom högskolan, 15 procent av antagna till yrkeshögskolan antogs på reell kompetens under 2021. Utifrån detta ser vi det som angeläget att ett behörighetsprov blir ytterligare en möj- lighet för individer att bli behöriga till yrkeshögskolan. Men det ska inte uppfattas som att det ersätter individuella prövningar av reell kom- petens.

4.9.4Behörighetsprovet kan användas för grundläggande behörighet även inom yrkeshögskolan

Vår bedömning: Om försöksverksamheten med behörighets- provet för grundläggande behörighet i högskolan permanentas bör provet även användas för bedömning av grundläggande be- hörighet till yrkeshögskolan.

Försöksverksamheten för behörighetsprov till högskolan pågår till och med år 2023 och först efter det kommer resultat och utvärdering vara fullt tillgängliga. Vi bedömer utifrån nuvarande kunskap att om behörighetsprovet i högskolan ska permanentas bör det även använ- das för att bedöma grundläggande behörighet för studier inom yrkes- högskolan.

Erfarenheter så här långt visar att framtagandet av ett behörig- hetsprov är kostsamt och kräver specifika kompetenser. Att använda samma behörighetsprov för grundläggande behörighet till högsko- lan som till yrkeshögskolan kan ses som ett kostnadseffektivt sätt att möjliggöra för fler personer som är intresserade av yrkeshög- skolestudier att påvisa sin kompetens och skapa ytterligare en väg in till yrkeshögskolan.

Om provet permanentas bör MYH få i uppdrag att samverka med UHR kring delar som berör yrkeshögskolan. Det rör framför allt informationen till utbildningsanordnare inom yrkeshögskolan kring behörighetsregler och marknadsföring av provet till målgrupper som är intresserade av yrkeshögskolestudier.

Vi anser att UHR fortsatt bör ha huvudansvaret för behörighets- provet, dess genomförande och administrationen. MYH bör agera samarbetspart till UHR för de delar som berör yrkeshögskolan. An-

126

SOU 2023:31

Ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan

vändandet av provet för yrkeshögskolan skulle även föranleda ett ut- ökat uppdrag till UHR att anpassa ansökningsprocessen och mark- nadsföringen av provet till målgrupper som är intresserade av yrkes- högskolestudier. Även vid ett permanent införande i högskolan av behörighetsprovet kan antalet platser utvärderas successivt för att an- passa till efterfrågan utifrån yrkeshögskolans målgrupp.

Vid användandet av behörighetsprovet i yrkeshögskolan bedömer

viatt det bör införas en separat bestämmelse i 3 kap. 1 § första stycket förordningen om yrkeshögskolan i form av en ytterligare punkt. I punkten kan anges att grundläggande behörighet för att antas till utbildningen har den som har godkänt resultat på ett sådant behörig- hetsprov. Detta skulle motsvara bestämmelserna kring behörighets- provet i högskoleförordningen.

127

5Ett förstärkt system

för studiedokumentation

5.1Uppdraget

Vi ska analysera och beskriva behoven av ett förstärkt system för studiedokumentation i yrkeshögskolan och konst- och kulturutbild- ningar. Vi ska jämföra alternativet att ansluta yrkeshögskolan och konst- och kulturutbildningar till studiedokumentationssystemet inom högskolan, Ladok, genom att Myndigheten för yrkeshögsko- lan (MYH) ansluts som medlem av Ladokkonsortiet respektive att MYH får licensierad tillgång till Ladok, eller att fortsätta att utveckla MYH:s eget system för studiedokumentation.

Vi ska vidare föreslå hur ett förstärkt system för studiedokumen- tation för yrkeshögskoleutbildningar och konst- och kulturutbild- ningar bör utformas och införas samt beskriva vilka nödvändiga funk- tioner det utbyggda studiedokumentationssystemet bör innehålla.

5.2Avgränsning och metod

Vi har gjort en genomgång av MYH:s befintliga studiedokumenta- tionssystem, fört dialog med MYH och analyserat behov och utma- ningar utifrån detta system. Vi har också gjort en genomgång av Ladok och fört dialog med Ladokkonsortiet för att undersöka de praktiska och juridiska konsekvenserna med detta alternativ. Vi har även fört dialog med Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) för överväganden gällande systemlösningar och de krav som följer av SDG-förordningen.1

1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1724 av den 2 oktober 2018 om inrät- tande av en gemensam digital ingång för tillhandahållande av information, förfaranden samt hjälp- och problemlösningstjänster och om ändring av förordning (EU) nr 1024/2012.

129

Ett förstärkt system för studiedokumentation

SOU 2023:31

Vårt förslag i detta kapitel är avgränsat till MYH:s och studeran- des behov kopplat till studiedokumentation.

Överväganden om studiedokumentationssystemets förenlighet med dataskyddslagstiftning presenteras i kapitel 13, där också frågor om sekretess behandlas. Regelförändringar beskrivs i form av be- dömningar och anges därmed inte i författningsförslagen (kapitel 1) eller i författningskommentaren (kapitel 17).

5.3Reglering gällande studiedokumentation

Enligt MYH:s instruktion ska myndigheten svara för ett register över uppgifter om de studerande i utbildningarna inom yrkeshög- skolan och i de utbildningar inom yrkeshögskolan som bedrivs som uppdragsutbildningar. Registret ska innehålla de studerandes studie- resultat, betyg, examina och utbildningsbevis.2 MYH ska också svara för ett register över uppgifter om de studerande i konst- och kultur- utbildningar och vissa andra utbildningar och de studerandes studie- resultat, betyg, intyg och utbildningsbevis.3

Bemyndigandet för insamling av uppgifter gällande yrkeshög- skolan finns i 2 kap. 17 § förordningen (2009:130) om yrkeshögsko- lan där det anges att MYH får meddela föreskrifter om att den an- svariga utbildningsanordnaren ska lämna uppgifter till myndigheten om de studerande och deras studieresultat, betyg och examina lik- som om på vilket sätt och när uppgifterna ska lämnas. Sådana före- skrifter har meddelats genom Myndigheten för yrkeshögskolans föreskrifter MYHFS 2016:8 om studiedokumentation.

I förarbetena till lagstiftningen uttalades att de studerande bör omfattas av ett studiedokumentationssystem som innebär att studie- resultat sparas och kan verifieras även om utbildningsanordnaren av- vecklar sin verksamhet.4 Vidare angavs att MYH har i uppgift att samordna studiedokumentationen genom att svara för ett register över uppgifter i enlighet med myndighetens instruktion.5

22 § 5 förordningen (2011:1162) med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan.

32 § 6 förordningen med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan.

4Prop. 2008/09:68, s. 61.

5Prop. 2015/16:198, En stärkt yrkeshögskola – ett lyft för kunskap, s. 29.

130

SOU 2023:31

Ett förstärkt system för studiedokumentation

5.4MYH:s nuvarande system för studiedokumentation

MYH har utvecklat ett eget system för studiedokumentation inom yrkeshögskolan. Det är i drift sedan år 2013. När MYH beslutade att utveckla ett eget system för studiedokumentation valde myndig- heten ett begränsat system så att det skulle fungera tills dess att den nya versionen av Ladok skulle vara i drift.6 MYH:s system byggdes enbart för yrkeshögskolans utbildningar. Numera innehåller det även uppgifter från konst- och kulturutbildningar.

MYH är systemägare och ansvarar för förvaltning och utveckling av systemet för studiedokumentation. Driftskostnaden för studie- dokumentationssystemet består dels av kostnader för it-system som uppskattas till cirka en miljon kronor per år, dels av kostnader för per- sonal som hanterar studiedokumentation. MYH har fyra årsarbets- krafter som arbetar med handläggning av studiedokumentation.

5.4.1Informationsöverföring från utbildningsanordnare

Utbildningsanordnare är skyldiga att rapportera vissa uppgifter om de studerande i sina utbildningar. Anordnarna rapporterar uppgifter via webbgränssnittet Mina sidor på MYH:s webbplats. De uppgifter anordnare är skyldiga att rapportera är:

•Namn och personuppgifter på de studerande som är antagna och som bedriver studier, senast fyra veckor efter att den studerande har påbörjat en utbildning.7

•Betyg, senast fyra veckor efter att betygen satts.8

•Kopior på examens- och utbildningsbevis, senast fyra veckor efter att de har utfärdats av utbildningens ledningsgrupp. Anordnarna skannar in bevisen och de ligger som PDF-filer i MYH:s system.9

6MYH (2016) Utredning av förutsättningar för att ersätta vissa nuvarande system med Ladok, s. 2.

73 och 4 §§ MYH:s föreskrifter (MYHFS 2016:8) om studiedokumentation.

85 och 6 §§ MYH:s föreskrifter (MYHFS 2016:8om studiedokumentation.

97 § MYH:s föreskrifter (MYHFS 2016:8) om studiedokumentation.

131

Ett förstärkt system för studiedokumentation

SOU 2023:31

5.4.2Informationsöverföring från systemet till SCB

MYH lämnar löpande uppgifter till Statistiska centralbyrån (SCB) om antagna som påbörjat studier vid yrkeshögskoleutbildningarna. På våren lämnas även uppgifter om studerande som påbörjat konst- och kulturutbildning eller utbildning med endast tillsyn. Uppgif- terna ska lämnas vid den tidpunkt och på det sätt som myndig- heterna kommer överens om.10

SCB får leveranser av MYH både gällande studerande och utbild- ningsinformation.

5.4.3Systemet för studiedokumentation används för fler syften

Systemet för studiedokumentation används för fler syften än enbart för bevarande av studiedokumentation.11 Uppgifterna används i MYH:s egen administration av utbildningar, i uppföljning och utvärdering, för offentlig statistik och som underlag för rekvisition och utbetalning av statsbidrag.

Systemet för studiedokumentationen är sammankopplat med utbildningsdatabasen Ella som innehåller uppgifter om utbildning- arna utifrån anordnarnas ansökningar om att få bedriva utbildning. Uppgifter från Ella skickas över till systemet för studiedokumen- tation.

Vidare innehåller MYH:s register för studiedokumentation upp- gifter om yrkeshögskolan, konst- och kulturutbildningar och upp- gifter rörande grundutbildade kontakttolkar.

Systemets utformning speglar myndighetens behov av att admi- nistrera och följa upp utbildningarna i förhållande till utbildnings- anordnarna.

5.5Övergripande beskrivning av Ladok

Inom högskolan registreras studieresultat i Ladok. I Ladok samlas studiedokumentation och uppgifter om examina. I systemet finns också möjlighet att hämta uppgifter om studenter för uppföljning

107 § 2 förordningen (2011:1162) med instruktion för MYH.

11Uppgifter från MYH 2022-04-22 och MYH (2021), Genomlysning av studiedokumentation med mera.

132

SOU 2023:31

Ett förstärkt system för studiedokumentation

och statistik. Förutom lärosäten och studenter hämtar även Univer- sitet- och Högskolerådet (UHR), CSN, Skolverket och SCB upp- gifter ur Ladok. Den senaste versionen av Ladok är i fullt bruk sedan år 2018.

Ladok används i dag av cirka 20 000 lärare och administratörer och omkring 234 000 studenter har tillgång till systemet. Det innehåller uppgifter om 3,2 miljoner studenter.

Ladok ägs av ett konsortium bestående av 40 lärosäten och CSN, det så kallade Ladokkonsortiet.12 Konsortiet har egna beslutsorgan som beslutar om nya parter till systemet. Systemutvecklingen sker gemensamt för alla högskolor, men varje högskola äger och svarar för innehållet i sitt eget register. Konsortiet svarar för förvaltning och drift av systemet.

Den reglering som berör Ladok är förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor.

5.6Utmaningar med MYH:s system

Sedan MYH:s system för studiedokumentation utvecklades har för- utsättningarna för systemet förändrats, framför allt gällande ett ut- ökat uppdrag för myndigheten att bevara uppgifter. Fler utbild- ningsformer som kräver dokumentation har dessutom tillkommit. Vi har identifierat följande utmaningar med nuvarande system för studiedokumentation:

5.6.1Uppgifter om examen riskerar försvinna

Det finns inte någon regelmässig rapportering av uppgifter om exa- men från utbildningsanordnarna till MYH. Enligt nuvarande pro- cesser är det först när den studerande begär det som ledningsgruppen för en utbildning utfärdar examensbevis och anordnaren rapporterar först då en kopia av examensbeviset till MYH.13 Dokumentation av studerande och studieresultat riskerar därför att gå förlorade, vilket också påpekades när yrkeshögskolan bildades.14 Med nuvarande pro- cesser kan inte tillgången till dokumentation säkerställas.

12https://ladok.se/ladok/detta-ar-ladok, 23-05-02.

132 kap. 15 och 16 §§ förordningen om yrkeshögskolan

14SOU 2008:29, Yrkeshögskolan - För yrkeskunnande i förändring, s. 208 och 221.

133

Ett förstärkt system för studiedokumentation

SOU 2023:31

Enligt nuvarande processer diarieförs de examens- och utbild- ningsbevis som anordnarna skickar som en inkommen handling. Det är dock oklart hur de fysiska dokument som uppstår ska hanteras, eftersom det inte finns något bemyndigande att ta in och arkivera faktiska handlingar som examens- eller utbildningsbevis. I myndig- hetens instruktion omnämns endast att MYH ska svara för ett register över uppgifter om examina och utbildningsbevis.

MYH har en pågående översyn (fram till år 2023) av föreskrifter om studiedokumentation med avsikten att tillse att det tydliggörs på vilket sätt, och när, uppgifter om examen ska lämnas in till myndig- heten. MYH:s inriktning är att uppgifter ska lämnas till myndighe- ten regelmässigt en viss tid efter det att utbildningen avslutats. Ändringarna som myndigheten föreslår i översynen innebär att endast uppgifter om examen kommer att regleras och inhämtas, inte hand- lingar, och att myndigheten därigenom inte har för avsikt att utgöra ett arkiv i detta avseende.

5.6.2Användargränssnitt för studerande saknas

MYH:s system saknar ett användargränssnitt (en ingång) för stude- rande. Studerande behöver både kunna göra en kontroll av uppgifter för egen del och kunna hämta och skriva ut uppgifter om till exempel examen genom ett registerutdrag. Den studerande måste i nuläget i stället vända sig till utbildningsanordnaren för information om detta och mot bakgrund av att utbildningsanordnare byts ut riskerar denna information bli otillgänglig.

Det förekommer även att arbetsgivare vill verifiera att de uppgif- ter om examen en person delger arbetsgivaren är korrekta. I dag sak- nas sådana möjligheter i systemet.

5.6.3Bristande möjlighet att identifiera personer i systemet

Det är i dag inte möjligt att identifiera personer i MYH:s system för studiedokumentation. Det är heller inte möjligt att filtrera informa- tion på individ, anordnare och betyg. MYH saknar därför möjlighet att verifiera att de uppgifter om personer som anordnare rapporterar in är riktiga personer.

134

SOU 2023:31

Ett förstärkt system för studiedokumentation

5.6.4Brist på systemstöd för vissa utbildningsformer

Det går inte att hantera uppgifter för alla typer av utbildningar som MYH administrerar i det nuvarande systemet för studiedokumenta- tion. Systemanpassningar vid införande av nya utbildningsvarianter är omfattande. Det saknas dessutom systemstöd för kurs på tom plats, YH-flex och uppdragsutbildningar. Dessa utbildningsformer hanteras manuellt vilket är tidskrävande för myndigheten och an- ordnare.

5.6.5SDG-förordningen ställer nya krav på systemet

Som beskrivits i kapitel 4 ställer SDG-förordningens genomförande i Sverige vissa krav kopplat till ansökan och studiedokumentation inom yrkeshögskolan. Vi ser därmed att arbetet med ett förstärkt system för studiedokumentation behöver beakta SDG-förord- ningens krav.

5.6.6Bristande rättssäkerhet i systemet och övriga juridiska utmaningar

Nedan sammanfattas utmaningar med bristande rättssäkerhet och övriga juridiska utmaningar med MYH:s nuvarande system. Närmare överväganden kring dessa utmaningar presenteras i kapitel 13.

Mina sidor innefattar en direktåtkomst till systemet

Rapportering av uppgifter från utbildningsanordnarna till systemet sker via Mina sidor. Anordnarna har ett gränssnitt som innebär att de kan komma in i MYH:s system för att ta del av uppgifter på motsva- rande sätt som MYH:s handläggare. Anordnarna har därmed genom Mina sidor direktåtkomst till systemet.

135

Ett förstärkt system för studiedokumentation

SOU 2023:31

Uppgifterna i systemet är inte tydligt avgränsade

Uppgifterna i systemet används för flera andra ändamål än bevarande av uppgifter. Vidare är uppgifter som rör studerande och studie- resultat i yrkeshögskolan respektive konst- och kulturutbildningar blandade trots att det är fråga om olika register. För att det ska vara tydliga avgränsade register och även kunna regleras som sådana be- höver de uppgifter som hör till respektive register samlas och av- gränsas såväl juridiskt som tekniskt.

Nuvarande reglering i MYH:s instruktion är bristfällig i förhållande till kraven i dataskyddsförordningen

Nuvarande reglering i MYH:s instruktion gällande studiedokumen- tation15 är inte tillräcklig. Bestämmelserna anger varken ändamålet med registret eller personuppgiftsansvaret. Den uppfyller därmed inte kraven i dataskyddsförordningen.

Bemyndigande gällande konst- och kulturutbildningarna saknas

För konst- och kulturutbildningar saknas bemyndigande och före- skrifter från MYH gällande insamlingen av uppgifterna. Det är även oklart vilka uppgifter som avses.

Tidigare utredningar har föreslagit att en reglering kan utformas med ett bemyndigande för MYH att meddela föreskrifter om att utbildningsanordnarna ska lämna vissa uppgifter till MYH, bland annat om de studerande och deras studieresultat. En bestämmelse som den i 2 kap. 17 § förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan skulle enligt samma betänkande lämpligen kunna placeras i 40 § förordningen (2013:871) om stöd för konst- och kulturutbildningar och vissa andra utbildningar.16

152 § 5 och 6 i förordningen med instruktion för MYH.

16SOU 2017:49, s. 347.

136

SOU 2023:31

Ett förstärkt system för studiedokumentation

5.7Överväganden om system för studiedokumentation

Vår analys pekar på svårigheter med att använda Ladok för yrkes- högskolans räkning. Nedan redogörs för så väl övergripande utma- ningar med att för yrkeshögskolan använda ett system som är anpassat för högskolorna, som specifika problem med att ansluta yrkeshög- skolan till Ladok. Vi bedömer att MYH bör ansvara för ett system för studiedokumentation anpassat för yrkeshögskolan och redogör i av- snittet för hur ett sådant system bör utformas.

5.7.1Alternativet att ansluta yrkeshögskolan till Ladok

MYH har undersökt möjligheten att ansluta yrkeshögskolan till Ladok utifrån att en övergång till Ladok skulle innebära fördelar för studerande, utbildningsanordnare, MYH och andra myndigheter. Det skulle innebära att uppgifter om studerande och studieresultat blir lätt tillgängliga och driftssäkerheten större än med MYH:s nu- varande system. Två alternativ för att ansluta till Ladok identifie- rades då, antingen att MYH blir medlem i Ladokkonsoritet eller att konsortiet licensierar ut programvaran till MYH.17 Frågan togs inte vidare och någon anslutning har inte genomförts.

Övergripande om användandet av Ladok för yrkeshögskolan

Vi har analyserat användandet av Ladok för studiedokumentation inom yrkeshögskolan och kan konstatera att det föreligger ett antal övergripande utmaningar med Ladok som kan sammanfattas enligt följande:

•Ladok är utformat efter högskolornas behov och förutsättningar. Det gäller till exempel högskolornas studieordningar och till dessa kopplade begrepp. Ladokkonsortiet bedömer att endast 20 pro- cent av Ladoks nuvarande funktionalitet skulle kunna utnyttjas av yrkeshögskolan.

•Att försöka inkludera yrkeshögskolan och konst- och kultur- utbildningar skulle kräva att separata strukturer i systemet utfor-

17MYH (2016), Utredning av förutsättningar för att ersätta vissa nuvarande system med Ladok.

137

Ett förstärkt system för studiedokumentation

SOU 2023:31

mas och att dessa strukturer inte inverkar negativt på högskolor- nas användning av Ladok. Ladokkonsortiet ser svårigheter med att försöka inkludera fler utbildningsformer eftersom systemet redan är komplext.

•En skillnad mellan MYH:s nuvarande system för studiedokumen- tation och Ladok är att Ladok bygger helt på kopplingen till individer. Inom Ladok hämtas individdata in från högskolornas ansökningssystem NyA och datan finns därmed i systemet från början. Inom yrkeshögskolan rapporterar utbildningsanordnare in uppgifter i systemet som inte är kopplade till individer vilket därmed inte är förenligt med Ladoks utformning

•Användande av Ladok skulle kräva en överföring av uppgifter från MYH:s nuvarande system. För detta skulle ett särskilt kost- samt konverteringssystem behöva byggas.

•Flera utredningar har påvisat att den praktiska tillämpningen för högskolornas studiedokumentation genom Ladok inte stämmer överens med regelverket och därför påkallat en översyn.18 En ut- maning som påtalats berör skillnaden mellan statliga universitet och högskolor och enskilda utbildningsanordnare. Denna utma- ning skulle förstärkas vid användning av Ladok för yrkeshög- skolans räkning då majoriteten av yrkeshögskolans anordnare är privata aktörer det vill säga enskilda.19

Specifika praktiska och juridiska svårigheter gällande anslutning till Ladok

Utöver ovan nämnda utmaningar med Ladok ser vi specifika prak- tiska och juridiska svårigheter med att ansluta yrkeshögskolan till Ladok. Ladokkonsortiet har framfört20 att det inte är möjligt att an- sluta utbildningsanordnare inom yrkeshögskolan som egna myn- digheter till Ladok på ett motsvarande sätt som högskolorna. Det skulle varken vara hanterbart eller fungera juridiskt att dela systemet

18Se till exempel SOU 2017:49 s. 282 och SOU 2021:83 s.178.

19Regeringen har gett UKÄ i uppdrag att genomföra en översyn av redovisningsförordningen. Utbildningsdepartementet, Uppdrag att genomföra en översyn av förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor, 2022-05-05. Uppdraget ska i de delar som berör högskolornas studieregister redovisas senast den 31 december 2023.

20Möte med Ladokkonsortiet den 2022-02-23 och 2022-10-13.

138

SOU 2023:31

Ett förstärkt system för studiedokumentation

på det sättet. Ladokkonsorotiet pekar på svårigheter att vara system- leverantör gentemot över 200 anordnare, av vilka ett stort antal av dessa är enskilda och byts ut över tid.

Den enda möjliga lösningen som konsortiet ser är att MYH age- rar som ett lärosäte i förhållande till Ladok där utbildningsanord- narna skulle motsvara lärosätenas institutioner. Även med detta föl- jer olika svårigheter. Det skulle enligt konsortiet vara svårt att lik- ställa MYH med högskolorna som deltagare i konsortieformen. Medlemskapet i konsortiet baseras på ett avtal mellan lärosätena där parterna gemensamt beslutar om styrning av verksamheten.

Regleringen för studiedokumentation för högskolorna utgår dessutom från att varje högskola ska föra ett studieregister21 och att högskolorna använder Ladok för detta syfte. I regleringen finns inga bestämmelser om att en central myndighet, som till exempel UHR, ska föra ett register.

Vi anser att MYH inte kan likställas med en högskola utifrån regleringens mening. Inte heller kan utbildningsanordnare jämställas med högskolornas institutioner.

5.7.2Ett nytt system för studiedokumentation hos MYH

MYH:s befintliga system för studiedokumentation saknar flera nöd- vändiga funktioner, samtidigt som det har olika begränsningar gäl- lande den rättsliga och tekniska utformningen. Vi bedömer därför att det finns flera skäl att bygga ett nytt system. Det på grund av att det krävs genomgripande förändringar av det nuvarande systemet. Enligt DIGG talar de nödvändiga förändringarna för att man bör skapa ett nytt system snarare än att vidareutveckla det befintliga.22 DIGG uppger vidare att det är av vikt att skapandet av ett nytt studie- dokumentationssystem samordnas med ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan.

Gällande frågan om rapportering av examen pågår ett utveck- lingsarbete hos MYH för att tillse att det tydliggörs på vilket sätt, och när, uppgifter om examen ska lämnas in till myndigheten i syftet att långsiktigt garantera tillgång till uppgifter om examen. I vår be- skrivning av hur studiedokumentationssystemet bör utformas utgår

212 kap. 1 § förordningen (1993:1153) om redovisning av studier med mera vid universitet och högskolor

22Uppgifter från DIGG 2022-10-25.

139

Ett förstärkt system för studiedokumentation

SOU 2023:31

vifrån att frågan omhändertas i MYH:s arbete och lämnar därmed inte ytterligare förslag avseende detta.

5.7.3Så bör systemet utformas

Ett förstärkt studiedokumentationssystem bör innehålla följande funktioner:

•Ett gränssnitt gentemot studerande och direktåtkomst för den studerande att se sina egna betyg och uppgifter om examen.

•Kontroll av uppgifter, till exempel av skyddade personuppgifter, genom koppling till Skatteverket.

•Anpassning till nya utbildningsformer och varianter.

•Automatiserad statistik till SCB eller ha uttagsmöjligheter för detta ändamål.

•En möjlighet för till exempel en arbetsgivare att kunna verifiera uppgifter om att en tidigare studerande har en viss examen.23

•Att uppgifter i olika register tekniskt är åtskilda och att uppgifter från dessa inte sammanblandas.

Systemet bör innefatta en förbättrad studeranderegistrering med möjlighet att verifiera personer så att de kan identifieras. De funk- tioner som tagits upp i avsnitt 4.7.3 i fråga om ett eget ansök- ningssystem för yrkeshögskolan innefattar att e-legitimation införs för åtkomst av ett sådant system. Om ett gemensamt ansöknings- system införs kommer MYH ha tillgång till information för att verifiera individer även kopplat till studiedokumentationssystemet.

För att tillgodose förenlighet med sekretess- och dataskydds- reglering är det även av vikt att systemet:

•Inte medger direktåtkomst på det sätt som sker via Mina sidor

idag. Uppgifter från systemet behöver fås genom ett elektroniskt utlämnande på annat sätt än genom direktåtkomst.

•Ovanstående innebär även att en redigering av uppgifterna direkt

isystemet inte bör vara möjlig, utan att en begäran från utbild-

23Rättslig grund och teknisk anpassning för denna funktion återges i kap. 13 Sekretess- och dataskyddsreglering för ett gemensamt system för ansökan och studiedokumentationssystem.

140

SOU 2023:31

Ett förstärkt system för studiedokumentation

ningsanordnaren om ändring görs, vilket sedan sker av myndig- heten, även om detta görs automatiserat.

Närmare överväganden kring behov av reglering och teknisk anpass- ning återges i kapitel 13.

Anpassningar och funktioner med hänsyn till

SDG-förordningen

En genomgång av SDG-förordningen och vad denna innebär i för- hållande till ett gemensamt ansökningssystem för yrkeshögskolan har redovisats i avsnitt 4.5.3. I förhållande till ett studiedokumenta- tionssystem aktualiseras art. 14 i SDG-förordningen om utbyte av bevis för onlineförfaranden.24

Enligt artikel 14 punkten 2 ska de bevis i elektroniska format som är av relevans för nämnda onlineförfaranden för behöriga myndig- heter i andra medlemsstater göras tillgängliga i ett elektroniskt for- mat som möjliggör automatiskt utbyte.25 Enligt DIGG krävs inte att det är fråga om ett examensbevis i form av en handling eller att detta hämtas från ett arkivsystem.26 Registerutdrag i fråga om uppgifter om examen i MYH:s studiedokumentationssystem kan enligt DIGG an- ses vara ett sådant bevis som omfattas av artikel 14 i SDG-förord- ningen.

För att systemet ska vara anpassat till SDG-förordningen krävs enligt DIGG att MYH tillhandahåller en visuell presentation av efterfrågade data.

Verksamhetsmässiga förutsättningar

De behov av anpassningar för att genomföra vårt förslag till utfor- mande av studiedokumentationssystem som tagits upp i avsnitt 5.7.3. kräver vissa utvecklingskostnader, se vidare i kapitel 16.

Vi ser möjligheter till viss effektivisering av yrkeshögskolan genom införandet av ett nytt system för studiedokumentation, både

24Dessa förtecknas i bilaga II i förordningen. Det bevisutbyte som aktualiseras kopplas till ansökningsförfarandet.

25I art. 3.5 i SDG-förordningen definieras bevis som bland annat dokument eller data som en behörig myndighet begär för att bevisa fakta eller överensstämmelse med formkrav.

26Uppgifter från DIGG 2022-10-10 och 2022-10-25.

141

Ett förstärkt system för studiedokumentation

SOU 2023:31

för MYH och utbildningsanordnarna. Det gäller till exempel nuva- rande hantering av utbildningsformer utanför systemet som i dag behöver hanteras manuellt och som vid införandet av ett nytt system kan automatiseras.

5.8Förslag om ett nytt system för studiedokumentation

5.8.1MYH ges i uppdrag att i samverkan med DIGG utforma ett nytt system för studiedokumentation

Vårt förslag: Myndigheten för yrkeshögskolan ska ges i uppdrag att i samverkan med Myndigheten för digital förvaltning utforma ett nytt system för studiedokumentation i enlighet med den be- skrivning av det systemet som ges i avsnitt 5.7.3. Uppdraget ska samordnas med uppdraget att genomföra en förstudie för inrät- tandet av ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan.

Vi har kartlagt brister i nuvarande system för studiedokumentation hos MYH och behov av förändringar för detta ändamål. Vidare har

vianalyserat förutsättningarna att ansluta yrkeshögskolan till Ladok och menar att en anslutning till Ladok inte är möjlig av flera skäl. Vi föreslår därför att ett nytt system för studiedokumentation hos MYH utformas för att möta behov hos MYH och studerande. MYH ska ansvara för systemet. Vi föreslår att MYH tillsammans med DIGG får i uppdrag att utforma ett system i enlighet med vårt för- slag om utformning i avsnitt 5.7.3 och utifrån våra överväganden kring reglering och teknisk anpassning i kapitel 13. MYH ska sam- ordna uppdraget och ta stöd av DIGG i frågor om SDG-förord- ningens genomförande. Uppdraget ska samordnas med uppdraget om att genomföra en förstudie för införandet av ett gemensamt system för ansökan till yrkeshögskolan (se kapitel 4).

Arbetet behöver inledas med en närmare precisering av studie- dokumentationssystemet. I detta arbete bör även andra behov hos till exempel utbildningsanordnare och andra myndigheter undersökas.

I arbetet med framtagandet av ett nytt system ska kraven som ställs utifrån SDG-förordningen på studiedokumentation inom yrkeshögskolan beaktas.

142

6Vissa frågor om examina och progression

6.1Uppdraget

Vi ska analysera och föreslå hur möjligheten till progression (för- djupning) i yrkeshögskolesystemet kan öka genom att möjliggöra att utbildningar inom yrkeshögskolan som leder till kvalifikationer på nivå 6 i den nationella referensramen för kvalifikationer för livs- långt lärande1 kan bygga på annan eftergymnasial utbildning eller motsvarande kunskaper. En yrkeshögskoleutbildning med kvalifi- kationer på nivå 6 ger en kvalificerad yrkeshögskoleexamen.2

Vi ska även utifrån Myndigheten för yrkeshögskolans (MYH) förslag till reviderade examenskrav överväga om ytterligare änd- ringar behövs när det gäller examensbestämmelserna. Vidare ska vi analysera vilka förändringar av kraven för behörighet att antas till yrkeshögskolan som blir nödvändiga med hänsyn till övriga förslag i denna del av uppdraget och lämna förslag på sådana förändringar. Konsekvenserna av förslagen ska belysas för såväl ungdomar som vill övergå direkt till yrkeshögskolan från gymnasieskolan som för per- soner med lång yrkeserfarenhet och utbildningsbakgrund som så snabbt som möjligt vill uppnå en kvalificerad yrkeshögskoleexamen. Därutöver ska vi föreslå i vilka typer av yrkeshögskoleutbildningar LIA ska vara en obligatorisk del.

Slutligen ska vi redogöra för hur förslagen underlättar rörlighet mellan yrkeshögskolan och högskolan och vid behov lämna förslag som kan bidra till att ytterligare förbättra möjligheterna till rörlighet mellan yrkeshögskola och högskola samt lämna nödvändiga författ- ningsförslag.

1Se förordningen (2015:545) om referensram för kvalifikationer för livslångt lärande.

2Se 14 § förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan.

143

Examina och progression

SOU 2023:31

6.2Avgränsning och metod

I kapitlet utgår vi främst från tidigare presenterade förslag från MYH och andra aktörer kopplade till yrkeshögskolan. Vi har också jämfört yrkeshögskolan med föregångaren kvalificerad yrkesutbildning (KY).

För progression och ökad rörlighet lämnar vi endast förslag om progression inom yrkeshögskolesystemet och förslag som kan inne- bära viss rörlighet från högskolan till yrkeshögskolan. Frågan om rörlighet från yrkeshögskolan till högskolan behandlas inte närmare eftersom högskolans regelverk ligger utanför vårt uppdrag.

6.3Möjligheterna till progression i yrkeshögskolan

I avsnittet presenterar vi nuvarande regler för antagning och vilka möjligheter det ger till progression. Det finns i dag inte möjlighet till progression inom yrkeshögskolan på samma sätt som det gör inom högskolan.

6.3.1Nuvarande regler för antagning

Grundläggande behörighet med gymnasieexamen

En utbildning inom yrkeshögskolan ska väsentligen bygga på de kun- skaper som de studerande fått på nationella program i gymnasieskolan eller på motsvarande kunskaper.3

För grundläggande behörighet att antas till en utbildning i yrkes- högskolan krävs gymnasieexamen eller motsvarande.4

35 § lagen (2009:128) om yrkeshögskolan

4Det vill säga den som har avlagt en gymnasieexamen inom gymnasieskolan eller inom kom- munal vuxenutbildning (3 kap. 1 § 1 förordningen om yrkeshögskolan) eller har en svensk eller utländsk utbildning som motsvarar dessa krav (3 kap. 1 § 2), eller är bosatt i någon av de nordiska länderna och där är behörig till motsvarande utbildning (3 kap. 1 § 3).

144

SOU 2023:31

Examina och progression

Grundläggande behörighet med reell kompetens

Det är också möjligt att uppnå grundläggande behörighet till yrkes- högskolan genom så kallad reell kompetens, liksom genom anordna- rens bedömning att en individ kan tillgodogöra sig utbildningen och utöva yrket som utbildningen förbereder för.5

Grundläggande behörighet och krav på särskilda förkunskaper

Utöver grundläggande behörighet får det, under vissa förutsätt- ningar, ställas krav på särskilda förkunskaper. Sådana krav ska vara nödvändiga för att den studerande ska kunna tillgodogöra sig utbild- ningen. Kraven får avse kunskaper från en eller flera kurser i gymna- sieskolans nationella program eller motsvarande kunskaper.6

Om det är fråga om en så kallad kort utbildning (utbildningen omfattar mindre än 100 yrkeshögskolepoäng), eller det finns andra särskilda skäl, får kraven på särskilda förkunskaper även avse yrkes- erfarenhet eller andra kunskaper om de är av betydelse för utbild- ningens speciella inriktning eller det yrkesområde som utbildningen förbereder för.7

När det gäller begreppet andra kunskaper har kunskaperna i prak- tiken haft karaktären av särskilda färdigheter som varit nödvändiga för utbildningens speciella inriktning. Det har i den typen av utbild- ningar varit tydligt att den studerande inte kan genomföra utbild- ningen utan dessa kunskaper.8

5Reell kompetens uttrycks i 3 kap. 1 § 2 förordningen om yrkeshögskolan genom uttrycket motsvarar. Grundläggande behörighet har även den som genom svensk eller utländsk utbild- ning eller praktisk erfarenhet eller på grund av någon annan omständighet har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen (3 kap. 1 § 4 förordningen om yrkeshögskolan).

63 kap. 3 § första stycket förordningen om yrkeshögskolan.

73 kap 3 § andra stycket förordningen om yrkeshögskolan.

8Ett exempel på en sådan utbildning är utbildning till kyrkomusiker, med förkunskapskraven att den sökande ska kunna spela orgel och läsa noter. Ett annat exempel där annan kunskap skulle kunna godtas är utbildning till badmästare, där den sökande behöver ha en fastställd, godtagbar nivå på simkunskaper för att påbörja utbildningen. Dessa förmågor är inte möjliga att tillägna sig enbart teoretiskt och ett fokus på praktiska färdigheter är extra stort bland denna typ av yrkes- roller (jfr MYH (2017), Uppföljning – rättslig bedömning av särskilda skäl.

145

Examina och progression

SOU 2023:31

Behörighet på grund av särskilda villkor

Utöver krav på förkunskaper får även ställas sådana villkor som är en förutsättning för utbildningens speciella inriktning eller det yrkes- område som utbildningen förbereder för.9 Om det finns särskilda skäl, får en sökande anses vara behörig att antas till en utbildning även om ett sådant villkor inte är uppfyllt.

20-procentsregeln

Den så kallade 20-procentsregeln innebär att högst 20 procent av plat- serna i en utbildning får avsättas för sökande som saknar de i lagen angivna meriterna om de av andra skäl kan tillgodogöra sig utbild- ningen.10 Sökanden ska bedömas kunna tillgodogöra sig utbildningen och därefter kunna utöva det yrke som utbildningen förbereder för.

6.3.2Regelverket motverkar efterfrågad progress

Det går inte att med nuvarande regelverk skapa påbyggnadsutbild- ningar där eftergymnasial utbildning används som behörighetsgrund eftersom det i dag endast är möjligt att kräva gymnasieutbildning som särskilda förkunskaper. Det är därmed inte heller möjligt att genom en sådan påbyggnadsutbildning uppnå en kvalificerad yrkes- högskoleexamen motsvarande nivå 6 i den nationella referensramen för ett livslångt lärande.

6.4Direktövergångar från gymnasieskolan till yrkeshögskolan

Ungefär 5 procent av studerande i yrkeshögskolan påbörjar sina utbildningar samma år som de går ut från gymnasiet. Ytterligare ungefär 5 procent tar ett kompletterande år på sig innan de börjar yrkeshögskoleutbildningar. Andelen som påbörjar en yrkeshögskole- utbildning före 22 års ålder har varit i stort sett oförändrad sedan de nya behörighetsreglerna trädde i kraft år 2016, se tabell 6.1. 11

93 kap 3 § tredje stycket förordningen om yrkeshögskolan.

10Se 3 kap 4 § förordningen om yrkeshögskolan.

11MYH (2019), Går ungdomarna vidare till yrkeshögskolestudier efter gymnasiet.

146

SOU 2023:31Examina och progression

Tabell 6.1	Antagna studerande under 22 år till yrkeshögskoleutbildning
	med startår 2014–2020
	Antal samt andel (%) av samtliga antagna

	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020

Under 22 år	2 391	2 009	1 817	2 034	2 381	2 801	3 861

Totalt	18 083	18 037	19 279	20 363	22 750	28 171	35 613

Andel (%)	13,2	11,1	9,4	10,0	10,5	9,9	10,8

Källa: Myndigheten för yrkeshögskolan.

6.5Tillgången till yrkeshögskoleutbildningar som omfattar mellan 100 och 200 yrkeshögskolepoäng är liten

Fram till år 2020 var det enbart möjligt att bedriva yrkeshögskoleut- bildning som omfattar minst sex månaders studier (100 yrkeshög- skolepoäng). Sedan år 2020 finns möjlighet att om det finns tomma platser efter att en utbildning har startat anta sökande till en eller flera kurser inom utbildningen, även om kursen eller kurserna var och en för sig eller tillsammans omfattar mindre än 100 yrkeshögskole- poäng.12

En yrkeshögskoleutbildning som omfattar 100 yrkeshögskole- poäng kan inte leda till en examen. Intresset hos utbildningsanordnare att ansöka om denna typ av utbildningar är och har varit mycket begränsad. Vi har i våra intervjuer och fokusgrupper identifierat att vissa utbildningsanordnare inte anser att de ekonomiska incitamen- ten är tillräckliga för dessa utbildningar. Det beror framför allt på att en kort utbildning kräver lika stora resurser som en längre utbild- ning.

Av tabell 6.2 framgår att antalet beviljade yrkeshögskoleutbild- ningar med upp till 200 yrkeshögskolepoäng är få, relativt antalet utbildningar med mer än 200 yrkeshögskolepoäng.

12Se 2 kap. 6 § förordningen om yrkeshögskolan.

147

Examina och progressionSOU 2023:31

Tabell 6.2	Antal beviljade yrkeshögskoleutbildningar 2022 med startår
	2022–2026 fördelat på antal yrkeshögskolepoäng (yhp)

Antal yhp	2022	2023	2024	2025	2026

100	0	1	1	1	0
101–199	3	4	2	1	0

200	48	51	39	9	1
201–700	332	369	302	43	9

Totalt	383	425	344	54	10

Källa: Myndigheten för yrkeshögskolan

MYH:s sätt att fatta beslut om upp till fem utbildningsomgångar, se närmare kapitel 7, är en faktor som påverkar utbildningsanordnarnas beteende och därmed utbildningarnas längd. Utbildningsanordnarna fokuserar i hög grad på att lämna in ansökningar som gör det möjligt att bedriva utbildning så länge som möjligt. Flertalet av de halvårs- utbildningar som är beviljade i yrkeshögskolan har beviljats två om- gångar. Det betyder att utbildningen blir föremål för förnyad prövning varje år om den startar en gång per halvår och bedrivs på heltid.

6.6Möjligheten att bygga på sin kompetens har ökat genom kurser och kurspaket

Kortare yrkeshögskoleutbildningar i form av kurser och kurspaket (upp till 99 yrkeshögskolepoäng och kortare än ett halvår vid hel- tidsstudier) infördes år 2020.13 Syftet med kurser och kurspaket är att utveckla yrkeshögskolans flexibilitet och dess möjlighet att svara mot behov av fördjupad, breddad eller förnyad kompetens i arbetslivet.14

De flesta kurser och kurspaket ställer krav på särskilda förkun- skaper och det vanligast förekommande kravet är yrkeserfarenhet. Förkunskapskrav för antagning till en kurs i form av till exempel tidigare yrkeshögskoleexamen eller annan eftergymnasial utbildning förekommer endast i begränsad omfattning. Det förekommer ut- bildningar som för behörighet ställer krav på yrkeserfarenhet, som

13Se 2 kap. 5 § andra stycket förordningen om yrkeshögskolan.

14MYH (2020), Regeringsuppdrag. Införande av korta utbildningar inom yrkeshögskolan.

148

SOU 2023:31

Examina och progression

till exempel utbildningar för sjuksköterskor eller civilingenjörer – vilka kräver en tidigare akademisk utbildning.

I de kurser och kurspaket som hittills har beviljats har 96 procent någon form av särskilda förkunskapskrav. I 86 procent av dessa finns krav på relevant yrkeserfarenhet. Kraven på omfattningen av yrkes- erfarenheten varierar från tre månader upp till tre år. I flera utbild- ningsplaner anges att yrkeserfarenheten också kan ersättas med en eftergymnasial examen från yrkeshögskolan eller högskolan.15

Närmare 15 procent av de kurser och kurspaket som har beviljats från och med våren 2020 har krav på andra villkor än relevant yrkeserfarenhet för behörighet. De villkor som anges varierar. Van- ligast är krav på eftergymnasial utbildning. I flera fall har villkoren en bred karaktär och är inte så specifika, till exempel: ”eftergym- nasial utbildning på minst 2 år inom inköp/upphandling/logistik /hållbarhet eller motsvarande alt. arbetslivserfarenhet på minst 3 år inom ekonomi, inköp, upphandling, logistik eller inom hållbarhet”. I vissa fall anges villkoren i form av kunskaper inom ett visst område och i ett ytterligare fall som krav på en befintlig anställning inom ett yrke.16

6.7Möjligheter till påbyggnad inom den tidigare utbildningsformen kvalificerad yrkesutbildning

Den justering av behörighetsreglerna som gjordes i den kvalificerade yrkeshögskola (KY)17, som var föregångare till yrkeshögskolan, visar att det är möjligt att med behörighetsreglerna uppnå ökad rörlighet mellan yrkeshögskola och högskola och progression inom yrkes- högskolan. Det var dock en skillnad i regelverket för KY avseende tillträdesreglerna jämfört med dagens regler om behörighet för att antas till kurser i yrkeshögskolan som gjorde det möjligt att prio- ritera kravet på särskilda förkunskaper i form av yrkeserfarenhet och annan utbildning framför kravet på genomgångna kurser på gym- nasieskolan.

Under perioden 2005–2011 fanns det 15 utbildningar med annan KY-examen som förkunskapskrav och 14 utbildningar med en eller

15MYH (2021), Återrapportering av regeringsuppdrag om korta yrkeshögskoleutbildningar (kurser och kurspaket), s. 13–14.

16Ibid., s. 16.

17Förordning (2001:1131) om kvalificerad yrkesutbildning.

149

Examina och progression

SOU 2023:31

flera högskolekurser som förkunskapskrav. Även då byggde KY- utbildningen väsentligen på nationella program på gymnasiet.18

6.8Tidigare förslag kring progression inom yrkeshögskolan

6.8.1Rapport från MYH och SUHF

MYH och Sveriges universitets-och högskoleförbund (SUHF) har tillsammans lämnat flera förslag som syftar till att öka rörligheten mellan yrkeshögskolan och högskolan.19 De föreslog att en kvalifi- cerad yrkeshögskoleexamen ska kunna bygga på en yrkeshög- skoleexamen eller annan eftergymnasial utbildning. Dessutom före- slogs ett krav om sammanlagt minst 600 yrkeshögskolepoäng för en kvalificerad yrkeshögskoleexamen för att möjliggöra tillträde till den avancerade nivån inom högskolan. Detta bedömdes kunna öka rör- ligheten mellan yrkeshögskolan och högskolan. Genom att räkna ihop förkunskapskraven med det sammanlagda antalet yrkeshög- skolepoäng uppstår möjligheten att uppnå kvalificerad yrkeshög- skoleexamen. Därigenom menar MYH och SUHF att man kan kom- binera eftergymnasiala utbildningar av olika längd och karaktär.

Att omfattningen på utbildningen är tillräcklig i förhållande till förkunskapskraven skulle vara en fråga för MYH att bedöma.20

MYH och SUHF föreslog att en utbildning får avslutas med en kvalificerad yrkeshögskoleexamen om utbildningen omfattar minst 200 yrkeshögskolepoäng och den sammanlagda omfattningen av ut- bildningen tillsammans med eftergymnasiala förkunskapskrav motsvarar minst 600 yrkeshögskolepoäng.

6.8.2Ytterligare förslag om progression

Sveriges akademikers centralorganisation (Saco) menar att en yrkes- högskoleutbildning bör kunna bygga vidare på eftergymnasial ut- bildning. Möjligheten att inom yrkeshögskolan erbjuda fortbild-

18Exempel på yrkesroller som dessa utbildningar ledde till är key account manager, rekryter- ingskonsult och business intelligence specialist.

19MYH och SUHF (2019), Ökad rörlighet mellan yrkeshögskoleutbildning och högskole- utbildning.

20Ibid., s. 49.

150

SOU 2023:31

Examina och progression

ningskurser som bygger på yrkeshögskoleutbildning eller högskole- utbildning ger enligt Saco förbättrade möjligheter för yrkeshög- skolan att svara mot såväl individers som arbetslivets efterfrågan av kompetensutveckling, fortbildning och omställning. 21

Med anledning av det nya huvudavtalet Trygghet, omställning och anställningsskydd och omställningsstudiestödet har parterna lämnat för- slag om utbildningsutbud och validering.22 Parterna föreslår att en mer effektiv utbildning mot en kvalificerad yrkeshögskoleexamen bör tillgängliggöras dels för grupper som redan har avancerade kunskaper från en yrkeshögskoleutbildning eller högskoleutbildning, dels för grupper som har tillägnat sig motsvarande kunskaper i arbetslivet. Parterna föreslår därför att en kvalificerad yrkeshögskoleexamen även bör kunna ges för utbildningar som är minst ett år (200 yrkeshög- skolepoäng), när utbildningen bygger vidare på särskilda förkunska- per på eftergymnasial nivå.

6.9Tidigare förslag om reviderade examenskrav

Regeringen har sedan tidigare bedömt att det finns anledning att revidera examenskraven i yrkeshögskolan så att de blir mer ända- målsenliga och har därför uppdragit åt MYH att lämna förslag.23 Myndighetens förslag går i korthet ut på att:

•examensordningen och examensbeskrivningen införs i en särskild bilaga till förordningen,

•examensbeskrivningen ges en tydligare riktning av tillämpad kun- skap som ligger till grund för färdigheter och kompetenser24 inom ett yrkesområde.25

MYH konstaterar i rapporten att examenskraven i förordningen om yrkeshögskolan ska återspegla de nivåbeskrivningar för kunskaper, färdigheter och kompetenser som föreskrivs för nivå 5 respektive 6

21SACO (2018), Yrkeshögskolan – en väg till ny kunskap och kompetens.

22LO, PTK och Svenskt näringsliv, Parternas förslag om utbildningsutbud och validering med anledning av det nya huvudavtalet och omställningsstudiestödet, 22-03-29.

23Utbildningsdepartementet, Uppdrag att föreslå reviderade examenskrav för

yrkeshögskolans examina, 2021-10-20.

24Sedan den 1 januari 2023 används begreppet ansvar och självständighet i stället för kompe- tenser, se 2 § förordningen (2015:545) om referensram för kvalifikationer för livslångt lärande.

25MYH (2022), Regeringsuppdrag - förslag till reviderade examenskrav inom yrkeshögskolan.

151

Examina och progression

SOU 2023:31

i referensramen för kvalifikationer för livslångt lärande26. Begreppet kompetenser har sedan den 1 januari 2023 ersatts med begreppen ansvar och självständighet.27

Eftersom utbildningar inom yrkeshögskolan leder till många olika yrken och kompetenser framför MYH att examenskraven måste medge en viss flexibilitet.

Den föreslagna examensbeskrivningen syftar till att vara mer i linje med yrkeshögskolans särart och därmed bidra med en högre relevans för arbetslivet. Enligt MYH kan de föreslagna lärande- resultaten för kunskap, färdigheter och kompetenser eventuellt också bidra till en ökning av andelen kvalificerade yrkeshögskole- utbildningar och därmed kvalificerade yrkeshögskoleexamina.

6.10Överväganden och förslag om progression och examenskrav

6.10.1Det bör finnas möjlighet till progression inom yrkeshögskolesystemet

Vår bedömning: För att möjliggöra både en ökad fördjupning (en ökad progression) och en ökad rörlighet inom yrkeshög- skolan bör utbildningar inom yrkeshögskolan tillåtas bygga på en eftergymnasial utbildning eller motsvarande kunskaper.

Efterfrågan på yrkeshögskoleutbildning som bygger på annan ut- bildning än eftergymnasial utbildning har ökat. Det rör fortbild- ningar för fördjupningar på olika områden. Flexibiliteten inom och mellan utbildningssystemen behöver därför öka.

Vi delar i stort de bedömningar som MYH, SUHF, SACO och parterna har gjort om behovet av ökad flexibilitet. Mot denna bak- grund anser vi att det bör finnas möjlighet till fördjupning i yrkes- högskolan på motsvarande sätt som inom högskolesystemet.

Vi bedömer vidare att för att möjliggöra fördjupning och ökad rörlighet bör yrkeshögskoleutbildning tillåtas bygga på en eftergym- nasial utbildning.

26Bilaga 1 i förordningen (2015:545) om referensram för kvalifikationer för livslångt lärande.

27Se 2 § förordningen (2015:545) om referensram för kvalifikationer för livslångt lärande.

152

SOU 2023:31

Examina och progression

Begreppet eftergymnasial utbildning omfattar såväl yrkeshög- skoleutbildning inom ramen för en yrkeshögskoleexamen, som kur- ser och program inom högskolan.

6.10.2Fördjupningsutbildningar bör kunna leda till en kvalificerad yrkeshögskoleexamen

Vår bedömning: Yrkeshögskolan bör omfattas av fördjupnings- utbildningar motsvarande minst 200 yrkeshögskolepoäng som gör det möjligt att uppnå en kvalificerad yrkeshögskoleexamen om den studerande har förkunskaper motsvarande en eftergym- nasial utbildning inom samma område som fördjupningsutbild- ningen.

För att skapa möjlighet till fördjupning och därmed progression inom yrkeshögskolesystemet bör det finnas en möjlighet att exem- pelvis fortsätta från en yrkeshögskoleutbildning som motsvarar SeQF-nivå 5 (yrkeshögskoleexamen) till nästa examensnivå SeQF- nivå 6 (kvalificerad yrkeshögskoleexamen) utan att börja om från början. En utbildning som i dag leder till en kvalificerad yrkeshög- skoleexamen om 400 yrkeshögskolepoäng bör därför kunna vara kortare än två år. För att kunna åstadkomma detta bör yrkeshög- skolan omfattas av särskilda fördjupningsutbildningar om minst 200 poäng som kan leda till en kvalificerad yrkeshögskoleexamen under vissa förutsättningar. En sådan förutsättning är att den en- skilde både kan antas behörig till utbildningen och erhålla sådan examen som bygger på relevanta förkunskaper i form av efter- gymnasial utbildning. En annan förutsättning är att förkunskaper och fördjupningsutbildning kan ses sammantaget när det gäller att bedöma den totala omfattningen av en sådan kvalificerad yrkes- högskoleexamen. Det motsvarar MYH och SUHF:s förslag att omfattningskravet ska inberäkna förkunskapskraven. Även parter- nas förslag bygger på denna tankegång.

En sådan utbildning bör, med hänsyn bland annat till vad som redovisats i avsnitt 6.5, inte vara kortare än ett år. Den bör alltså om- fatta minst 200 yrkeshögskolepoäng.

153

Examina och progression

SOU 2023:31

Vi anser att det sammanlagda kravet inte bör uppgå till mer än 400 yrkeshögskolepoäng, vilken är den nuvarande omfattningen för en kvalificerad yrkeshögskoleexamen.

6.10.3En ny bestämmelse om att utbildning får avslutas med en kvalificerad yrkeshögskoleexamen och mer ändamålsenliga läranderesultat

Vårt förslag: En ny bestämmelse ska införas i förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan som innebär att en utbildning även får avslutas med en kvalificerad yrkeshögskoleexamen om utbildningen är en fördjupningsutbildning som omfattar minst 200 yrkeshögskolepoäng och utbildningen tillsammans med eftergymnasial utbildning inom samma område motsvarar minst 400 yrkeshögskolepoäng. Studeranden ska även i övrigt uppfylla villkoren för en kvalificerad yrkeshögskoleexamen i fråga om kunskaper, färdigheter, ansvar och självständighet.

Av utbildningsplanen ska det framgå om det är fråga om en fördjupningsutbildning.

Examenskraven avseende läranderesultat för kunskaper, färdig- heter, ansvar och självständighet ska ändras i enlighet med Myn- digheten för yrkeshögskolans (MYH) återrapportering 202228, såväl i fråga om en yrkeshögskoleexamen som en kvalificerad yrkeshögskoleexamen.

Vår bedömning: Utformningen av bestämmelsen om kvalifi- cerad yrkeshögskoleexamen bör utgå från de mer ändamålsenliga examenskrav avseende läranderesultat för kunskaper, färdigheter, ansvar och självständighet som föreslagits av MYH. Även nu- varande bestämmelser om yrkeshögskoleexamen och kvalificerad yrkeshögskoleexamen bör ändras på motsvarande sätt.

En fördjupningsutbildning ska kunna leda till en kvalificerad yrkes- högskoleexamen under vissa förutsättningar. Vi anser ovan att det i fråga om fördjupningsutbildningar om minst 200 yrkeshögskole- poäng bör vara möjligt att bygga på en eftergymnasial utbildning i syfte att nå en kvalificerad yrkeshögskoleexamen på kortare tid. Vi

28MYH (2022), Regeringsuppdrag – förslag till reviderade examenskrav inom yrkeshögskolan.

154

SOU 2023:31

Examina och progression

föreslår därför att regeringen inför en ny bestämmelse, 2 kap. 14 b § i förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan, med innebörden att en utbildning även får avslutas med en kvalificerad yrkeshögskole- examen om utbildningen är en fördjupningsutbildning som omfattar minst 200 yrkeshögskolepoäng och utbildningen tillsammans med eftergymnasial utbildning inom samma område motsvarar minst 400 yrkeshögskolepoäng.

Studeranden ska uppfylla villkoren för en kvalificerad yrkeshög- skoleexamen i fråga om kunskaper, färdigheter, ansvar och själv- ständighet.

Vi har övervägt möjligheten att knyta den föreslagna nya examensbestämmelsen till tidigare uppnådda examina, men bedömer att det finns alltför stora nackdelar med en sådan lösning. Det finns svårigheter med att ange specifika examina i en bestämmelse då risken är att dessa inte blir korrekta eller fullständiga och att en sådan uppräkning blir otymplig.

Det är svårt att på förhand bedöma exakt vilka examina som bör ligga till grund för en fördjupningsutbildning. En annan invändning är att en reglering utifrån examen i praktiken riskerar att exkludera en del av den tänkta målgruppen för en fördjupningsutbildning, såsom per- soner med högskoleutbildning som inte har en avslutad högskole- examen. Det skulle sannolikt även exkludera de som söker till yrkeshögskolan baserat på reell kompetens som de utvecklat i arbets- livet. Enligt till exempel en undersökning från Statistiska centralbyrån (SCB) framkom i fråga om ingenjörer att hälften av de som arbetade inte hade avslutad högskole- eller civilingenjörsexamen.29 Att utgå från examen snarare än utbildning i examensbestämmelsen skulle med hänsyn till det sagda riskera att skapa en inlåsningseffekt.

Några definitioner av begrepp i den nya examensbestämmelsen

Med begreppet inom samma område har utgångspunkten varit att hitta ett begrepp som inte är alltför vitt, som utbildningsområde eller för snävt, som inom samma inriktning (jämför Svensk utbildnings- nomenklatur, SUN 2000). Begreppet inom samma område, som även förekommer i examensordningen i högskoleförordningen

29SCB (2013), Ingenjörerna. En djupanalys av ingenjörsutbildade och personer med ett ingenjörs- yrke.

155

Examina och progression

SOU 2023:31

(1993:100), bedöms därför vara en lämplig formulering. Utgångs- punkten är att det är fråga om en ämnesmässig fördjupning som måste bedömas från fall till fall.

Det är alltså vår bedömning att en eftergymnasial utbildning30 inom samma område skulle kunna vara relevanta kurser och utbild- ningar inom högskolan motsvarande ett års studier. Det skulle exempelvis kunna vara fråga om högskolekurser inom data/it för fördjupning inom olika programspråk eller cybersäkerhet, högskole- kurser inom ekonomi för fördjupning inom affärsutveckling/key account och olika högskolekurser inom teknik, bygg och lantbruk som grund för fördjupningsutbildningar till arbetsledare inom dessa områden.

Den föreslagna bestämmelsen om kvalificerad yrkeshögskole- examen utgår från en fördjupningsutbildning som ska ha definierats och godkänts av MYH. Detta inbegriper även att MYH i samband med godkännandet av fördjupningsutbildningen har tagit ställning till utformningen av de förkunskapskrav i form av eftergymnasial ut- bildning som gäller för fördjupningsutbildningen. För utbildnings- anordnarna borde det därför främst bli en fråga om att tillgodoräkna den aktuella eftergymnasiala utbildningen.

Läranderesultaten ska vara ändamålsenliga

En bestämmelse om kvalificerad yrkeshögskoleexamen bör ange de läranderesultat som ska vara uppfyllda. Studerande ska därmed för en sådan kvalificerad yrkeshögskoleexamen uppfylla de villkor i fråga om kunskaper, färdigheter, ansvar och självständighet som är angivna för en kvalificerad yrkeshögskoleexamen. Det är lämpligt att utformningen av bestämmelsen i dessa delar utgår från de mer ända- målsenliga examenskrav avseende läranderesultat för kunskaper, fär- digheter, ansvar och självständighet som föreslagits av MYH.31

Vi bedömer att bestämmelsen ska innefatta ett omfattningskrav, det vill säga att fördjupningsutbildningen omfattar minst 200 yrkes- högskolepoäng och att utbildningen tillsammans med den eftergym-

30Begreppet eftergymnasial utbildning omfattar såväl yrkeshögskoleutbildning inom ramen för en yrkeshögskoleexamen, som kurser och program inom högskolan.

31MYH (2022), Regeringsuppdrag - förslag till reviderade examenskrav inom yrkeshögskolan.

156

SOU 2023:31

Examina och progression

nasiala utbildningen inom samma område motsvarar minst 400 yrkes- högskolepoäng.

Skälen för vår bedömning är att ett omfattningskrav som vi före- slår, oavsett om den bakomliggande eftergymnasiala utbildningen är en utbildning som lett fram till en yrkeshögskoleexamen eller kurser i högskolan, motsvarar minst ett års utbildning. Det sammanlagda omfattningskravet säkerställer också att en kvalificerad yrkeshög- skoleexamen på grund av en fördjupningsutbildning inte avviker för mycket från en kvalificerad yrkeshögskoleexamen, som inte bygger på en sådan utbildning. Det blir också logiskt utifrån att de två olika typerna av kvalificerad yrkeshögskoleexamen har samma termino- logi i fråga om såväl läranderesultat som namn på själva examen. Den likartade konstruktionen av bestämmelserna och placeringen av en ny bestämmelse efter de andra två examensbestämmelserna i 2 kap. 14 b § förordningen om yrkeshögskolan blir naturlig.

Uttrycket fördjupningsutbildning ska anges i utbildningsplanen

Uttrycket fördjupningsutbildning bör reserveras för utbildningar som har förkunskapskrav som innefattar eftergymnasial utbildning. Eftersom uttrycket framgår både av den föreslagna examensbestäm- melsen och av förslaget till ändrade behörighetskrav bör uttrycket används även i utbildningsplanen. Bestämmelsen i 2 kap. 7 § 2 förordningen om yrkeshögskolan ska därför justeras så att det anges att det av utbildningsplanen ska framgå om det är fråga om en fördjupningsutbildning.

Validering och tillgodoräknande är centralt

Vårt förslag på bestämmelse medför krav på möjlighet att få tidigare utbildning eller reell kompetens validerad och tillgodoräknad. Det bör vara en fråga för MYH att se över vilket stöd som utbildnings- anordnare behöver vid validering och tillgodoräknande av till exem- pel eftergymnasial utbildning i form av högskoleutbildning. Dessa situationer bedöms vara mindre frekvent förekommande jämfört med de fall där förkunskapskravet utgörs av en yrkeshögskoleutbildning. För yrkeshögskoleutbildningar borde tillgodoräknande kunna göras relativt enkelt, till exempel genom att ange kurser och yrkeshög-

157

Examina och progression

SOU 2023:31

skolepoäng som tillgodoräknade i examensbeviset eller vid rappor- tering av uppgifter om examen till MYH.

Mer ändamålsenliga läranderesultat för samtliga examensbestämmelser

Utformningen av den nya föreslagna bestämmelsen om kvalificerad yrkeshögskoleexamen på grund av en fördjupningsutbildning ska utgå från de av MYH föreslagna mer ändamålsenliga examenskrav avseende läranderesultat för kunskaper, färdigheter, ansvar och självständighet.

Examenskraven bör även ändras i nuvarande bestämmelser om yrkeshögskoleexamen och kvalificerad yrkeshögskoleexamen så att dessa överensstämmer med MYH:s förslag. Vi föreslår därmed en sådan reglering i 2 kap. 13–14 §§ förordningen om yrkeshögskolan.

6.10.4Behörighetskraven behöver ändras

Vårt förslag: Det ska göras ett tillägg i 3 kap. 3 § förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan i form av ett nytt tredje stycke med innebörden att särskilda förkunskaper för en fördjup- ningsutbildning får avse hel eller del av en eftergymnasial utbild- ning inom samma område eller motsvarande kunskaper, som fördjupningsutbildningen.

Det ska även göras ett tillägg i 3 kap. 7 § andra stycket för- ordningen om yrkeshögskolan med innebörden att annan tidigare utbildning får användas som urvalsgrund för antagande till utbildning vid fördjupningsutbildning.

Behörighetskraven för en yrkeshögskoleutbildning bör ändras så att det inte bara är kunskaper från en eller flera kurser i gymnasieskolans nationella program eller motsvarande kunskaper som krävs för att antas. Om det är fråga om en fördjupningsutbildning bör det vara möjligt att utforma förkunskapskrav i form av en eftergymnasial ut- bildning inom samma område som fördjupningsutbildningen. Detta skulle kunna ske genom ett nytt tredje stycke i 3 kap. 3 § för- ordningen om yrkeshögskolan där det anges att om det är fråga om

158

SOU 2023:31

Examina och progression

en fördjupningsutbildning får kraven på särskilda förkunskaper avse hel eller del av en eftergymnasial utbildning inom samma område, eller motsvarande kunskaper.

MYH:s prövning vid en fördjupningsutbildning som kan leda till en kvalificerad yrkeshögskoleutbildning

MYH ska säkerställa att förkunskapskraven är tillräckliga i samband med att myndigheten godkänner en fördjupningsutbildning som kan leda fram till en kvalificerad yrkeshögskoleexamen.32

Bedömningen innebär en kontroll av att förkunskapskraven är tydliga och precisa i fråga om vilken specifik eftergymnasial utbild- ning som krävs och karaktären av denna. Exempelvis en yrkeshög- skoleexamen/utbildning inom ett visst område eller viss högskole- utbildning i form av vissa angivna kurser eller program. Det innebär även en kontroll av att förkunskapskraven är av tillräcklig om- fattning, det vill säga att de motsvarar 200 yrkeshögskolepoäng. Prövningen innefattar även en kontroll av att förkunskapskraven är tillräckliga för att sökanden ska kunna tillgodogöra sig fördjup- ningsutbildningen och att dessa är inom samma område som för- djupningsutbildningen.33

I samband med ansökan behöver MYH även pröva längden och innehållet i fördjupningsutbildningen. Detta innebär att MYH kom- mer att bedöma att utbildningen är att anse som en fördjupnings- utbildning34, att utbildningen omfattar 200 yrkeshögskolepoäng och att den är inom ett visst område.

Vi bedömer att det sannolikt kommer ett vara ett begränsat antal utbildningar som definieras som sådana fördjupningsutbildningar som kan leda till en kvalificerad yrkeshögskoleexamen.

Anordnarnas prövning vid antagning och examen

Utbildningsanordnarna ska vid antagningen pröva om de särskilda förkunskapskraven är uppfyllda. Prövningen görs utifrån att sökan-

32En sådan kontroll innefattar att MYH kontrollerar att fördjupningsutbildningen till- sammans med de särskilda förkunskapskraven motsvarar 400 yrkeshögskolepoäng.

33Vilka förkunskapskraven är och omfattningen av dem framgår av utbildningsplanen som anordnarna bifogar ansökan till MYH.

34Av utbildningsplanen ska framgå om det är fråga om en fördjupningsutbildning.

159

Examina och progression

SOU 2023:31

dens åberopade meriter överensstämmer med angiven eftergym- nasial utbildning och genom validering av reell kompetens35.

Det bör vara en fråga för MYH att se över vilket stöd som ut- bildningsanordnare kan behöva ha vid validering och tillgodoräk- nande i samband med examen36. Ett sådant stöd kan i fråga om vali- dering även aktualiseras i samband med tillträde till en fördjupnings- utbildning.

Även urvalsreglerna behöver ändras

En ändring av behörighetsbestämmelsen innebär att urvalsreglerna behöver ändras. Detta eftersom uttrycket särskilda skäl förutsätter en prövning i det enskilda fallet37.

Vi bedömer att separata bestämmelser bör införas för att möjliggöra behörighet och urval i fråga om fördjupningsutbildningar som bygger på eftergymnasial utbildning. En sådan lösning är mest effektiv och förutsägbar för såväl utbildningsanordnarna som MYH.

De bestämmelser som föreslås bedöms vara förenliga med 5 § lagen (2009:128) om yrkeshögskolan som anger att en utbildning inom yrkeshögskolan väsentligen ska bygga på de kunskaper som eleverna får på nationella program i gymnasieskolan eller motsva- rande kunskaper. Vår utgångspunkt är att trösklarna för behörighet till yrkeshögskolan inte ska höjas i onödan och att yrkeshögskolan ska bygga på gymnasieutbildning eller motsvarande kunskaper. När det gäller fördjupningsutbildningar bedömer vi att dessa kommer att uppgå till en förhållandevis liten andel av utbudet av utbildningar inom yrkeshögskolan. Flertalet utbildningar i yrkeshögskolan kom- mer även i framtiden att bygga på nationella program på gymnasiet och motsvara en kvalifikationsnivå på SeQF-nivå 5. Föreslagna för- ändringar bedöms förenliga med lagtextens uttryck väsentligen, som i sig inrymmer en möjlighet till viss avvikelse från huvudregeln i form av till exempel särskilda förkunskapskrav. Bestämmelserna för- anleder därför inte någon ändring av 5 § i lagen om yrkeshögskolan.

35Reell kompetens motsvaras i den föreslagna författningstexten angivandet av att kraven på särskilda förkunskaper får avse hel eller del av en eftergymnasial utbildning inom samma område, eller motsvarande kunskaper. Konstruktionen har förordats av SUHF och MYH (2019), Ökad rörlighet mellan yrkeshögskoleutbildning och högskoleutbildning, s. 46.

36Detta har också framhållits i MYH och SUHF (2019).

37Uttrycket särskilda skäl används såväl i behörighetsbestämmelsen i 3 kap. 3 § andra stycket som i urvalsbestämmelsen i 3 kap. 7 § andra stycket förordningen om yrkeshögskolan.

160

SOU 2023:31

Examina och progression

6.11LIA i yrkeshögskolan

Nedan presenteras vår analys och ställningstaganden om LIA.

6.11.1Tidigare förslag om krav på minst 25 procents LIA för utbildningar som leder till yrkeshögskoleexamen.

MYH har förslagit ett generellt krav gällande lärande i arbete (LIA) som villkor för yrkeshögskoleexamen.38 LIA ingår ofta i yrkeshög- skoleutbildningarna, men är obligatoriskt bara för utbildningar som leder fram till en kvalificerad yrkeshögskoleexamen.39

Enligt tidigare reglering för kvalificerad yrkesutbildning40 skulle lärande i arbete utgöra ungefär en tredjedel av utbildningstiden.

De två olika examina i yrkeshögskolan, liksom de försvagade kraven på LIA, motiverades i förarbetena med syftet att sammanföra flera olika former av eftergymnasial yrkesutbildning, som inte är högskoleutbildning, under ett gemensamt regelverk. Yrkeshögsko- lan ska omfatta kvalificerad yrkesutbildning och andra utbildnings- former, exempelvis kortare påbyggnadsutbildningar inom ramen för kommunal vuxenutbildning. Det är fråga om ettåriga påbyggnads- utbildningar där förkunskapskravet oftast är yrkeslivserfarenhet. I förarbetena konstaterades vidare att det inte heller alltid är nöd- vändigt eller ens lämpligt med lärande i arbete i dessa utbildningar.41

Avsikten med att införa två olika examina i yrkeshögskolan var alltså inte att ta bort LIA i större delen av yrkeshögskoleut- bildningen – och det har inte heller skett i praktiken – utan avsikten var att kunna göra undantag för utbildning som annars inte skulle ha kunnat infogas i det nya systemet.

MYH har föreslagit att det införs ett krav på minst 25 procent LIA för utbildningar som leder till en yrkeshögskoleexamen. Det tydliggör enligt MYH att den studerande fått möjlighet att nå fär- digheter, ansvar och självständighet som är till nytta för arbetslivet och därmed stärks kopplingen mellan en yrkeshögskoleutbildning

38MYH (2022), Regeringsuppdrag - förslag till reviderade examenskrav inom yrkeshögskolan.

39Se 2 kap. 14 § förordningen om yrkeshögskolan.

40Se 2 kap. 2 § i den numera upphävda förordningen (2001:1131) om kvalificerad yrkes- utbildning.

41Prop. 2008/09:68 s. 42.

161

Examina och progression

SOU 2023:31

och arbetslivet.42 Med detta säkerställs att förutsättningarna för de utbildningar som leder till en examen baseras på lika villkor.

Enligt MYH kan det för vissa utbildningar, som till exempel har krav på yrkeserfarenhet för att vara behörig att söka densamma, finnas skäl att kunna göra undantag från LIA. MYH har därför föreslagit att det införs en möjlighet för myndigheten att pröva om det föreligger särskilda skäl att en utbildning får avslutas med en examen utan att utbildningen omfattar LIA. En sådan möjlighet bör enligt MYH inte bara avse utbildningar som kan avslutas med en yrkeshögskoleexamen utan även en utbildning som leder till en kvalificerad yrkeshögskoleexamen.

Över 97 procent av utbildningarna som leder till yrkeshög- skoleexamen har LIA i utbildningen, om än i varierande omfattning. De utbildningar som pågår nu (beviljats till och med januari 2022) har en genomsnittlig LIA om 26 procent av utbildningslängden. Andelen LIA varierar mellan 0 och 80 procent (lärlingsutbildning). Cirka 12 procent av alla utbildningar (över 100 yrkeshögskole- poäng) har inte 25 procents LIA.

6.12Överväganden och förslag om LIA

Nedan presenteras våra överväganden och förslag om lärande i arbete (LIA).

6.12.1LIA i framtidens yrkeshögskola

Vår bedömning: Lärande i arbete (LIA) bör vara obligatoriskt för samtliga utbildningar inom yrkeshögskolan, utom för kurser och fördjupningsutbildningar. Det bör finnas en möjlighet för Myndigheten för yrkeshögskolan att meddela dispens från kravet om LIA i utbildningarna.

LIA är centralt för att stärka yrkeshögskoleutbildningarnas kopp- ling till arbetslivet. Den studerande får genom LIA bland annat möj- lighet till ett arbetsintegrerat lärande. Genom att integrera teori med

42MYH (2022), Regeringsuppdrag – förslag till reviderade examenskrav inom yrkeshögskolan, s. 18.

162

SOU 2023:31

Examina och progression

praktiska kunskaper skapas en utbildningsmiljö som kan fördjupa de studerandes yrkeskunnande.

MYH har lyft behovet av att öka kravet på LIA för att stärka kopplingen mellan en yrkeshögskoleutbildning och arbetslivet.43

Vi delar denna bedömning. Mot bakgrund av tidigare redovisad statistik om LIA och tillgång till utbildningar av olika längd ser vi samtidigt inget hinder mot att kravet kopplas till utbildningens längd snarare än till examen. En sådan ordning skulle tvärtom mer bidra till en ökad enhetlighet och tydlighet. Vi anser att det därmed finns skäl för att LIA blir obligatoriskt för samtliga utbildningar som omfattar minst 100 yrkeshögskolepoäng. Därmed skulle inte kurser (korta utbildningar upp till 99 yrkeshögskolepoäng) omfattas.

Det finns skäl som talar för att LIA bör regleras på annat sätt än i examensordningen. Det kommer alltid att finnas utbildningar som når målen för kunskaper, färdigheter, ansvar och självständighet utan att behöva innehålla LIA, till exempel certifikatsutbildningar och andra reglerade utbildningar där det krävs obligatorisk praktik efter examen – oavsett om utbildningen innehåller LIA. Det kan också gälla utbildningar för vilka gesällbreven är beviset för vad man kan.

Om det införs en möjlighet till fördjupningsutbildningar, så kan det komma ännu fler utbildningar där arbetslivet väljer bort kravet på LIA och då bör inte LIA bestämma nivån på kunnandet.

Det är vidare troligt att flertalet av de personer som aktualiseras för att gå en fördjupningsutbildning redan har förvärvat arbetslivs- erfarenhet i varierande utsträckning inom det område som fördjup- ningsutbildningen avser.

Detta talar för att det förutom en reglering av skyldigheten i fråga om LIA även bör finnas ett generellt undantag från denna skyldighet för fördjupningsutbildningar. Med tanke på att det kan finnas även andra situationer där en skyldighet att en utbildning innefattar LIA ter sig orimlig, behöver även en dispensmöjlighet finnas.

43MYH, (2022) Regeringsuppdrag – förslag till reviderade examenskrav inom yrkeshögskolan.

163

Examina och progression

SOU 2023:31

6.12.2Förslag om LIA i framtidens yrkeshögskola

Vårt förslag: För utbildningar som omfattar minst 100 yrkes- högskolepoäng och som inte är fördjupningsutbildningar ska minst en fjärdedel av utbildningstiden bestå av lärande i arbete på en arbetsplats (LIA) om inte undantag medgetts av Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH). Undantag från kravet får beviljas av MYH, efter ansökan, om det finns särskilda skäl. MYH får meddela ytterligare föreskrifter om ansökan.

Av utbildningsplanen ska framgå omfattningen av LIA om sådant lärande ingår i utbildningen eller att beslut om undantag fattats av MYH samt datum för beslutet.

Vi har bedömt att LIA bör vara obligatoriskt för samtliga utbild- ningar som omfattar minst 100 yrkeshögskolepoäng. Vidare har vi bedömt att en dispensmöjlighet från LIA bör finnas samtidigt som fördjupningsutbildningar generellt bör vara undantagna från kravet på LIA och därmed inte behöver ansöka om undantag. Det finns inte något hinder för att LIA ingår i en fördjupningsutbildning.

Dispens från LIA bör kunna ges vid särskilda skäl efter ansökan hos MYH. En sådan möjlighet har även föreslagits av MYH44. Till skillnad från MYH anser vi att en möjlighet till prövning ska regleras, eftersom det i praktiken är fråga om ett ansökningsför- farande. Exempel på situationer där undantag från kravet på LIA skulle kunna aktualiseras är utbildningar där praktik är obligatoriskt efter examen, vid smala yrkesområden, vid nya utbildningar med speciella förutsättningar eller vid situationer där det finns krav på yrkeserfarenhet för att vara behörig till utbildningen. MYH ska även få meddela ytterligare föreskrifter om ansökan.

Regleringen av LIA bör ske genom införandet av en ny paragraf, 2 kap. 6 b §, i förordningen om yrkeshögskolan tillsammans med en ny rubrik Lärande i arbete.

Vi anser vidare att det av utbildningsplanen ska framgå omfatt- ningen av lärande i arbete på en arbetsplats om sådant lärande ingår i utbildningen eller att beslut om undantag fattats av MYH samt datum för beslutet.

44MYH (2022), Regeringsuppdrag – förslag till reviderade examenskrav inom yrkeshögskolan, Myndigheten för yrkeshögskolan, s. 19.

164

SOU 2023:31

Examina och progression

Vi bedömer även att regleringen om LIA bör finnas i en egen paragraf och flyttas från bestämmelserna om examen.

Om LIA regleras i examen, riskerar det att bli en otydlighet om vad examen innehåller i det fall en utbildning av särskilda skäl fått dispens. Alltså kommer inte arbetslivet att veta om utbildningen innehåller LIA. Det är också vår bedömning att om LIA regleras i examensordningen, så utesluter det dispensmöjlighet. Skyldighet och undantag behöver regleras tillsammans.

6.13Konsekvenser av vårt förslag om progression, examenskrav och LIA

För ungdomar som vill gå direkt från gymnasieskolan och för personer med lång yrkeserfarenhet och utbildningsbakgrund

Införandet av fördjupningsutbildningar inom yrkeshögskolan bör inte ha någon påverkan på dem som går ut direkt från gymnasiet. För personer med lång yrkeserfarenhet och utbildningsbakgrund kan vårt förslag leda till fler möjligheter att snabbare nå en kvalificerad yrkeshögskoleexamen.

För rörligheten mellan yrkeshögskolan och högskolan

Vi bedömer att förslagen kan påverka rörligheten mellan högskolan och yrkeshögskolan positivt då det kommer att vara möjligt att förklaras behörig till en fördjupningsutbildning baserat på tidigare högskoleutbildning och därmed kunna nå en kvalificerad yrkeshög- skoleexamen på kortare tid. Förslaget om fördjupningsutbildning bedöms medföra en möjlighet till progression inom yrkeshögskolan och därmed påverka rörligheten inom yrkeshögskolan positivt. Däremot kommer förslaget om fördjupningsutbildning inte att ha någon påverkan på rörligheten från yrkeshögskolan till högskolan.

165

7Långsiktiga förutsättningar och ett mer stadigvarande utbud av utbildningar

7.1Uppdraget

Vi ska kartlägga och beskriva möjligheter och risker med ett mer stadigvarande utbud av yrkeshögskoleutbildningar inom vissa utbild- ningsinriktningar. Vi ska sedan föreslå på vilka grunder en utbild- ningsinriktning ska kunna ha längre varaktighet och föreslå vilka av yrkeshögskolans utbildningsinriktningar som bör ingå i ett mer stadigvarande utbud.

Vidare ska vi föreslå hur ett system för längre varaktighet för vissa utbildningsinriktningar bör utformas och beskriva hur ansökan och godkännande ska göras inom detta system. Vi ska också föreslå hur utbildningarna ska dimensioneras och vilka geografiska hänsyn som ska tas.

Vi ska också föreslå hur arbetet med prognoser och analyser kan utvecklas för att möjliggöra prognostisering av kompetensbehovet på längre sikt än fem år för de mer stadigvarande utbildningsinrikt- ningarna.

Vi ska därutöver analysera och föreslå de förändringar som blir nödvändiga när det gäller statsbidrag och särskilda medel till yrkes- högskoleutbildning som en konsekvens av att utbildningar kan ingå mer stadigvarande i yrkeshögskolan och lämna nödvändiga författ- ningsförslag.

167

Långsiktiga förutsättningar och stadiggivande utbud

SOU 2023:31

7.2Avgränsning och metod

Utöver de metoder som ligger till grund för samtliga områden har särskilt förarbeten studerats i syfte att iaktta huvudsakliga skäl för bland annat varaktighet och stadigvarande utbud.

Vi har tolkat direktivets skrivningar om mer stadigvarande utbild- ningsutbud och längre varaktighet som att det framför allt är lång- siktiga förutsättningar för planering som eftersträvas.

7.3MYH beslutar om en utbildning ska ingå i yrkeshögskolan och för hur lång tid

Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH) beslutar om en utbildning ska ingå i yrkeshögskolan. Beslutet ska avse en viss tid.1 Från och med år 2017 finns möjligheten för MYH att bevilja utbildnings- omgångar inom en löptid på sju år. Det styrs av det så kallade beställ- ningsbemyndigandet för anslag 1:19 Statligt stöd till yrkeshögskolan

m.m.som har en löptid på sju år.2 En myndighet behöver ha ett beställningsbemyndigande för att den under ett budgetår ska kunna ingå ekonomiska åtaganden som medför utgifter under följande budgetår.3 Hur bemyndigandet är utformat är avgörande för hur många utbildningsomgångar som myndigheten kan bevilja i ett och samma beslut.

MYH har satt en gräns för utbildningsanordnare att ansöka och få beslut om maximalt fem utbildningsomgångar i ett och samma beslut. Inom ramen för beställningsbemyndigandet är det möjligt att bevilja sex omgångar för en utbildning på 400 yrkeshögskolepoäng och för en utbildning om 200 yrkeshögskolepoäng sju omgångar.4

När MYH inrättades år 2009 hade myndigheten möjlighet att i ett och samma beslut bevilja stöd för två utbildningsomgångar av en två år lång utbildning med start en gång vartannat år. Bemyndigandet kom dock från och med år 2012 att omfatta sex år5, eftersom det för pilotutbildningar behövdes en planering för fler utbildningsom- gångar än två.6

11 kap. 4 § förordningen (2009:130) yrkeshögskolan.

2Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende Myndigheten för yrkeshögskolan.

36 kap. 1 § budgetlagen (2011:203) och 17 § första stycket anslagsförordningen (2011:223).

4MYH (2019), Utbildningar med lång varaktighet inom yrkeshögskolan, s. 4–5.

5Regleringsbrev för budgetåret 2012 avseende Myndigheten för yrkeshögskolan.

6Ds 2015:41, En stärkt yrkeshögskola – ett lyft för kunskap, s. 56.

168

SOU 2023:31

Långsiktiga förutsättningar och stadiggivande utbud

7.4Det finns utbildningar som har behov av mer stadigvarande förutsättningar

I yrkeshögskolan är inga utbildningar permanenta. Utbildningsanord- nare behöver regelbundet ansöka om att utbildningen ska få ingå i yrkeshögskolan. Det gäller även konst- och kulturutbildningar och smala yrkesområden. Nedan sammanfattas på vilka grunder en utbild- ning har ansetts kunna ha längre varaktighet och vilka utbildningar som kan komma i fråga.

7.4.1Skäl för längre varaktighet

Regeringen har angett skälen för när en utbildning kan omprövas med längre mellanrum.7 Det gäller utbildningar som:

•kräver stora investeringar,

•enbart finns inom yrkeshögskolan,

•anordnas av statliga myndigheter,

•är inom smala yrkesområden,

•är inom områden där andra myndigheter än MYH har ett särskilt ansvar, eller

•fyller ett behov som är samhällsviktigt. Som exempel angavs ut- bildningar inom vårdsektorn där långsiktiga lösningar är av avgö- rande betydelse för att kunna upprätthålla god kvalitet.8

Stora investeringar är enligt förarbetena till exempel maskiner och annan utrustning, speciella lokaler eller speciell kompetens. Dessa förhållanden uppges medföra dyra kostnader, vilket gör det svårt att bedriva utbildningarna om de endast får bedrivas i två omgångar.9

MYH har fört fram att det kan finnas skäl för lång varaktighet när det finns en långsiktig efterfrågan på kompetens eller att ett ut- bildningsinnehåll är reglerat i lag eller förordning. Vidare har MYH angett att ett skäl för varaktighet kan vara att en utbildning har fun-

7Prop. 2015/16:198.

8Prop. 2015/16:198, s. 23.

9Ds 2015:14, s. 64.

169

Långsiktiga förutsättningar och stadiggivande utbud

SOU 2023:31

nits i många år inom yrkeshögskolan och har goda resultat för exa- mens- och sysselsättningsgrad efter examen.10

Statskontoret har pekat på att vissa utbildningar generellt kan vara särskilt resurskrävande och därför behöver ha mer långfristiga tidsramar för att kunna säkerställa kvaliteten i utbildningarna. Ut- gångspunkten måste enligt Statskontoret då vara att det handlar om utbildningar till yrken där det finns möjlighet att bedöma att det finns långsiktiga behov av arbetskraft.11

Samtidigt finns också skäl för kortare varaktighet

Regeringen har också fört fram skäl för när det är aktuellt med färre beslutsomgångar:

•när det gäller utbildningar där MYH har svårt att bedöma hur långsiktigt arbetsmarknadens behov är, och

•innovativa utbildningar där den framtida arbetsmarknaden är osäker.12

7.4.2Ett alltmer stadigvarande utbildningsutbud

Antalet utbildningar som beviljas tre utbildningsomgångar har ökat kraftigt

Sedan år 2016 beviljar MYH ofta fler än två utbildningsomgångar i ett och samma beslut i syfte att skapa ett mer stabilt utbildnings- utbud. Myndigheten har som målsättning att bevilja i genomsnitt tre omgångar per utbildning.13

I tabell 7.1 redovisas antalet utbildningar som blivit beviljade att ingå i yrkeshögskolan åren 2017–2022 fördelat på antal utbild- ningsomgångar. Av tabellen framgår att andelen utbildningar som beviljats tre utbildningsomgångar ökat kraftigt mellan åren 2017– 2021, medan antalet utbildningar som beviljats två omgångar mins- kat i motsvarande omfattning under samma period.

10MYH (2019), Utbildningar med lång varaktighet inom yrkeshögskolan, s. 8.

11Statskontoret (2012), Myndighetsanalys av Myndigheten för yrkeshögskolan, s. 89.

12Prop. 2015/16:198, s. 23.

13MYH, Årsredovisning för 2021, s. 26.

170

SOU 2023:31Långsiktiga förutsättningar och stadiggivande utbud

Tabell 7.1	Utbildningar som blivit beviljade att ingå i yrkeshögskolan åren
	2017–2022 fördelat på antal utbildningsomgångar
	Antal och andel (%)

	2017		2018		2019		2020		2021		2022
	Antal	Andel	Antal	Andel	Antal	Andel	Antal	Andel	Antal	Andel	Antal	Andel
	Antal	Andel	Antal	Andel	Antal	Andel	Antal	Andel	Antal	Andel	Antal	Andel
1 omgång	1	0%	3	0%	5	1%	6	1%	1	0%	2	0%

2 omgångar	309	88%	336	64%	278	56%	153	37%	97	20%	86	20%
3 omgångar	31	9%	151	29%	191	38%	249	59%	359	74%	313	73%

4 omgångar	4	1%	26	5%	23	5%	8	2%	19	4%	22	5%
5 omgångar	6	2%	9	2%	3	1%	4	1%	8	2%	3	1%

Totalt antal
beviljade
utbildningar	351	100%	525	100%	500	100%	420	100%	484	100%	426	100%
Andel med
3 omgångar
eller fler		12%		35%		43%		63%		80%		79%

Anm. Uppgifterna avser beslut inom ordinarie ansökningsomgångar för yrkeshögskolan. De extra utbildningsomgångar som beviljades år 2020 ingår inte.

Källa: Myndigheten för yrkeshögskolan, Årsredovisning för år 2021 och för år 2022, egen bearbetning.

Av de utbildningar som myndigheten i början av år 2020 fattade beslut om skulle få ingå i yrkeshögskolan omfattade 79 procent tre utbildningsomgångar eller mer. År 2017 var motsvarande andel

12procent, alltså en ökning med 67 procentenheter. Andelen utbild- ningar, där utbildningsanordnaren i ett och samma beslut, beviljades fyra och fem utbildningsomgångar är förhållandevis liten. Myndig- heten använder sig sällan av möjligheten att i ett beslut fatta beslut om fler utbildningsomgångar än tre.

Utbildningar med fyra och fem utbildningsomgångar

De utbildningar för vilka utbildningsanordnaren i januari 2021 be- viljades fem utbildningsomgångar var utbildningar dels inom smala yrkesområden (byggnadsvård, mönsterkonstruktör och specialise- rad möbelsnickare med inriktning mot gesäll och hantverkslärling), dels inom teknik och tillverkning, som bland annat är investerings- tunga utbildningar (energitekniker specialisering vindkraft, hydraul- tekniker och järnvägstekniker).

Utbildningar med fyra utbildningsomgångar fördelade sig över ut- bildningsområdena data/it (systemingenjör), friskvård och kroppsvård

171

Långsiktiga förutsättningar och stadiggivande utbud

SOU 2023:31

(hud- och spaterapeut), hälso- och sjukvård och socialt arbete (tand- sköterska), kultur, media och design (leveldesigner, spelgrafiker), pedagogik och undervisning (trafiklärare, trafiklärarutbildning) och teknik och tillverkning (svetsare, läke- och livsmedelstekniker, pro- cessoperatör livsmedel, tågtekniker).14 Det skilde sig i liten grad från föregående år.

Många utbildningar har funnits länge

Flertalet utbildningar återkommer år efter år. Utbildningarnas inne- håll och upplägg kan ha förändrats över tid, liksom antalet utbild- ningsplatser.

Statistik från MYH visar att andelen utbildningar som har en före- gångare är relativt hög och att andelen har ökat. Av de ansökningar som blev beviljade i januari 2022 uppgick andelen utbildningar som hade en föregångare till 68 procent. År 2019 var motsvarande andel 54 procent.15 Flera utbildningar har bedrivits sammanhängande upp till 14–15 år, exempelvis trafiklärare, tandsköterska och vårdadmi- nistratör/medicinsk sekreterare.16

7.4.3Olika försök har gjorts för att hitta kriterier för ett stadigvarande utbud

MYH har gjort försök att finna kriterier för när utbildningar kan anses ha en grund för att vara mer stadigvarande. I ett regeringsupp- drag som redovisades år 2014 beskrev myndigheten att det fanns åtta utbildningsområden inom yrkeshögskolan, av totalt sexton områ- den, som skulle kunna vara aktuella för beslut om fler omgångar än två. Utgångspunkten var att kartlägga utbildningar som tillgodoser basbehov för samhället och som i princip är oberoende av konjunk- turer. Vidare konstaterades att behoven av stadigvarande utbild- ningar varierar över landet. Myndigheten pekade också på behov av

14Ibid., och resultat ansökningsomgång 2021 Resultat för program (YH-utbildningar från

100poäng) – Myndigheten för yrkeshögskolan (myh.se)

15Se resultat från ansökningsomgångar 2019 till 2022. Resultat för program (YH-utbildningar från 100 poäng) – Myndigheten för yrkeshögskolan (myh.se)

16MYH (2019), Utbildningar med lång varaktighet inom yrkeshögskolan, bilaga 1.

172

SOU 2023:31

Långsiktiga förutsättningar och stadiggivande utbud

mer ingående analys, bland annat av vad som menas med att tillföra samhället ett basbehov.17

MYH fortsatte att försöka identifiera kriterier för samhälls- viktiga utbildningsinriktningar och använda det som underlag i myn- dighetens prioritering och modell för långsiktiga beslut. Arbetet mötte olika svårigheter, bland annat frågan om vad som är att identi- fiera som samhällsviktigt. En annan fråga var nyttan av indelningen som urskiljande kriterium när nära hälften av alla utbildningar gick att identifiera som samhällsviktiga. Senare beslutade MYH att inte gå vidare med samhällsviktighet som en grund för att prioritera mellan inkomna ansökningar.18

7.4.4MYH har övervägt att hantera utbildningar med lång varaktighet i ett eget spår

MYH har övervägt att hantera utbildningar inom vissa utbildnings- inriktningar med lång varaktighet i ett särskilt spår med beslut om förnyat stöd utan att utsättas för konkurrens från andra utbild- ningar. Förslaget innebar att MYH i förväg skulle kommunicera till bland annat utbildningsanordnare hur stor del av utbudet som skulle tillgodoses av utbildningar med lång varaktighet.19 MYH har pekat på att en fördel med en sådan ordning är att det ger goda planer- ingsförutsättningar för utbildningsanordnare att bygga upp och ut- veckla kvaliteten i utbildningarna. Men en risk är att det kommer att finnas utbildningar som hanteras på olika sätt och därmed har olika förutsättningar.

Möjligheten att bevilja fler utbildningsomgångar i ett och samma beslut bedömdes av MYH vid denna tidpunkt (år 2019) ännu inte ha fått fullt genomslag inom myndigheten.20

17MYH (2014), Kartläggning av de utbildningar inom yrkeshögskolan där det behövs fler än nu- varande två utbildningsomgångar.

18Uppgift från MYH, 2022-09-14.

19MYH (2019), Utbildningar med lång varaktighet inom yrkeshögskolan.

20Ibid., s. 2.

173

Långsiktiga förutsättningar och stadiggivande utbud

SOU 2023:31

7.4.5Utbildningar det finns ett kontinuerligt behov av

Vår uppfattning är att det är svårt att fastställa hållbara kriterier för vilka utbildningar som ska vara stadigvarande. Däremot går det att utifrån historiska data identifiera vilka utbildningar som återkommit och som också sannolikt fortsatt kommer att vara en del av yrkes- högskolans utbildningsutbud.

Några utbildningar som bara ges inom yrkeshögskolan och som av MYH tagits upp som exempel på utbildningar för varaktighet är:

•trafiklärare,

•tandsköterska,

•vårdadministratör/medicinsk sekreterare,

•lokförare,

•trafikflygare,

•apotekstekniker.21

7.5Det finns en efterfrågan på längre planeringshorisont

I våra fokusgrupper med utbildningsanordnare har det framkommit en önskan om bättre förutsättningar att planera. Anordnarna efter- frågar fler utbildningsomgångar per beslut. De efterfrågar också för- enklingar i ansökningsprocessen för den som redan är i systemet och har en pågående utbildning.

MYH önskar få bättre förutsättningar att planera genom en bemyndiganderam på mer än sju år vilket skulle göra det möjligt att i ett och samma beslut besluta om än fler omgångar än vad som är möjligt i dag.22

I våra intervjuer och fokusgrupper har också uppmärksammats den studerandes behov av kontinuitet i utbud och innehåll och möj- lighet att kunna göra avbrott i studier.

21MYH (2014), Kartläggning av de utbildningar inom yrkeshögskolan där det behövs fler än nu- varande två utbildningsomgångar och MYH (2019), Utbildningar med lång varaktighet inom yrkeshögskolan.

22Samtal med MYH, 2022-09-01.

174

SOU 2023:31

Långsiktiga förutsättningar och stadiggivande utbud

7.5.1Möjligheter och risker med längre beslutsperioder

Regeringen har bedömt att beslut om att en utbildning ska ingå i yrkeshögskolan i regel bör omfatta fler än två utbildningsomgångar. Yrkeshögskolan får därmed bättre kontinuitet och planeringsförut- sättningar. Samtidigt framhåller regeringen att utbildningarnas olika förutsättningar och arbetsmarknadens behov gör att antalet utbild- ningsomgångar som beviljas behöver variera.23

Möjligheter med fler än två beslutsomgångar

Bättre förutsättningar att planera gynnar kvalitet och effektivitet

Regeringen anser att bättre planeringsförutsättningar motverkar kort- siktighet och får anordnare att satsa på att utveckla kvaliteten i ut- bildningar i stället för att lägga tid och kraft på att få nya omgångar beviljade.24 Det kan också bidra till kompetensinsatser som gynnar kvaliteten i verksamheten.25 Vidare kan det bidra till att MYH:s resur- ser används effektivare genom att resurser som myndigheten annars lägger på att bedöma och fatta beslut om utbildningar i stället kan an- vändas till att följa upp utbildningarnas kvalitet och utöva tillsyn över dem.26

Möjligheten för individen att planera sin utbildning

För individen innebär fler omgångar i ett och samma beslut ökade möjligheter att kunna planera för sin utbildning och möjligheten att gå in och ur en utbildning på grund av exempelvis föräldraledighet eller sjukdom.27

23Prop. 2015/16:198, s. 18, 20, 23.

24Ibid., s. 20.

25Ds 2015:41, s. 62.

26Prop. 2015/16: 198, s. 23 och Ds 2015:41, s. 63.

27Ibid.

175

Långsiktiga förutsättningar och stadiggivande utbud

SOU 2023:31

Möjligheten att marknadsföra och förankra en utbildning

Kortsiktighet gör det svårt att marknadsföra och förankra en ut- bildning.28 Bättre förutsättningar att planera skulle alltså ge goda möjligheter till att marknadsföra och förankra en utbildning.

Risker med att bevilja fler utbildningsomgångar

Svårt för nya utbildningar att komma in

En risk med långa beslutsperioder är att nya utbildningar som efter- frågas på arbetsmarknaden kan få svårt att komma in i yrkeshögskolan då alltmer medel är uppbundna. Det kan hindra den flexibilitet som kännetecknar utbudet av utbildningar inom yrkeshögskolan.29

Svårare att bedöma arbetsmarknadens behov

Längre beslutsperioder ställer också högre krav på MYH:s förmåga att bedöma arbetsmarknadens behov.30

Koncentration till storstäder vid fler utbildningsomgångar

En risk med längre beslutsperioder som har lyfts fram av regeringen är att utbildningar riskerar att koncentreras till storstadsområden där behovet av utbildad arbetskraft är större. Det kan innebära att ett fåtal större utbildningssamordnare gynnas. Samtidigt konstate- rade regeringen att den utvecklingen redan har inletts och ett beslut om fler än två utbildningsomgångar bedömdes inte ändra den ut- vecklingen.31

28Ds 2015:41, s. 59.

29Prop. 2015/16:198, s. 22 och Ds 2015:41, s 60.

30Prop. 2015/16:198, s. 22.

31Ds 2015:41, s. 61.

176

SOU 2023:31

Långsiktiga förutsättningar och stadiggivande utbud

Samlade iakttagelser om möjligheter och risker med beslut om fler utbildningsomgångar

Vi har kompletterat det regeringen framfört gällande beslut om fler utbildningsomgångar med det som framkommit i våra intervjuer med sakkunniga på myndigheter och i fokusgrupper bestående av utbild- ningsanordnare.

Vårt material verifierar i hög grad det som regeringen lyft fram. Samtidigt har materialet kompletterat beskrivningen med att det är en risk i att längre beslutsperioder inte tillgodoser det behov hos arbetslivet som kan uppstå snabbt. Detta behov kan se olika ut mellan olika branscher. Vi har också iakttagit att det finns en risk för minskad kvalitet om en utbildning omprövas och konkurrensutsätts mer sällan.

Nedan sammanfattas de möjligheter som uppstår med beslut om fler än två utbildningsomgångar:

•Bättre förutsättningar att planera skapar förutsättningar för ut- bildningar med olika behov.

•Ökad kvalitet till följd av tid att utveckla innehåll och tid för kompetensutveckling.

•Ökad effektivitet genom att anordnare och MYH frigör resurser som kan användas till att utveckla utbildningarna.

•Individens möjlighet att planera sin utbildning.

•Bättre möjligheter att marknadsföra en utbildning.

Nedan sammanfattas de risker som kan uppstå med beslut om fler utbildningsomgångar:

•Större risk att utbildningarna inte motsvarar arbetslivets behov då innehållet i utbildningarna inte omprövas i samma utsträck- ning.

•Svårare för utbildningar att komma in i systemet, framför allt nya utbildningar, då allt större del av resurserna binds upp för längre tid.

•Utbildningar koncentreras till storstäder.

•Ett fåtal dominerade utbildningsanordnare.

177

Långsiktiga förutsättningar och stadiggivande utbud

SOU 2023:31

•Minskad kvalitet i utbildningarna om de omprövas och konkur- rensutsätts mer sällan.

7.5.2Möjligheter och risker med ett mer stadigvarande utbildningsutbud inom vissa utbildningsinriktningar

Vår bedömning av huvudsakliga möjligheter och risker med ett mer stadigvarande utbildningsutbud sammanfattas till viss del med de möjligheter och risker som finns listade ovan i avsnitt 7.5.1 kopplade till beslut om två beslutsomgångar.

Ju mer stadigvarande utbudet är, desto bättre möjligheter för ut- bildningsanordnare, arbetsliv och studerande att planera för sin del i verksamheten. Men ett mer stadigvarande utbildningsutbud gör det svårare att anpassa utbudet till arbetslivets förändrade behov och möjligheten att ta hänsyn till olika samhällsförändringar, till exempel tillfälligare satsningar. Vid ett mer stadigvarande utbud är incitamen- ten för att investera i maskiner och lokaler större än vid beslut som avser kortare tid.

7.5.3Längre planeringsförutsättningar kan utformas på fler sätt

Bättre förutsättningar för långsiktig planering har försökts nås genom att ge MYH möjlighet att fatta beslut om fler utbildnings- omgångar i ett och samma beslut.

Ett annat sätt att skapa bättre förutsättningar för längre planer- ingsförutsättningar är att låsa medel till vissa utbildningar, det vill säga att ständigt finansiera vissa utpekade utbildningar. Ytterligare ett sätt att skapa långsiktighet finns kopplat till olika finansiella vill- kor, se vidare avsnitt 3.4.2.

Våra dokumentstudier och intervjuer med myndigheter, utbild- ningsanordnare och branschföreträdare har gett uppslag till ytter- ligare sätt att skapa mer långsiktiga planeringsförutsättningar för anordnarna och som kan bidra till kontinuitet i utbildningsutbudet. Nedan sammanfattas dessa sätt:

178

SOU 2023:31

Långsiktiga förutsättningar och stadiggivande utbud

Förenklade processer

Ett sätt att skapa långsiktighet i planeringen är att förenkla proces- sen för en ansökan från en utbildningsanordnare till beslut om god- kännande från MYH. Det kan exempelvis handla om att uppgifter som ligger till grund för en ansökan sparas hos MYH. Det kan inne- bära effektiviseringar genom att den som ansöker på nytt inte behö- ver ta fram ett fullständigt underlag vid varje ansökan. Ett förslag till ett förenklat ansökningsförande har förts fram av bland annat Almega Utbildningsföretagen.32

Förenklingar av ansökningsprocessen har genomförts kontinu- erligt och resulterat i att det nu finns tre vägar för ansökan:

–ansökan bygger på föregående utbildning (där de flesta uppgifter redan finns i webbformuläret och inte behöver fyllas i på nytt),

–ansökan avser utbildning som inte har en föregångare men upp- gifter från en tidigare ansökan kopieras (en del uppgifter behöver fyllas i på nytt), och

–ansökan avser ny utbildning (ansökan fylls i från början).33

När en anordnare söker ett förnyat beviljande för en redan existe- rande utbildning kan den information som behövs på nytt förenklas ytterligare så att anordnaren endast kommer in med förändringar i utbildningsplanen, avsiktsförklaringen och uppgifter om dimensio- neringen. Men en risk med förenklingar av detta slag är att uppgifter som sparas inte uppdateras och därmed förlorar i aktualitet och där- med i kvalitet.

Utbildningsmiljöer som kan tillhandahålla lokaler och material anpassade till investeringstunga utbildningar

Vi har i våra studier och intervjuer sett behov av utvecklade utbild- ningsmiljöer och ett samlat grepp kring finansiering. Enskilda ut- bildningsanordnare har svårigheter att ensam finansiera de lokaler och materiel för vissa investeringstunga utbildningar inom exem- pelvis el- och energiförsörjning eller lokförarutbildningar.

32Almega Utbildningsföretagen (2022), Yrkeshögskolan – en lönsam investering. Se också För- ordning (2017:1301) om statsbidrag för lärcentra.

33MYH (2019), Utbildningar med lång varaktighet inom yrkeshögskolan, s. 5–6.

179

Långsiktiga förutsättningar och stadiggivande utbud

SOU 2023:31

Det finns utbildningsmiljöer, exempelvis Trafikverksskolan, där staten lånar ut en anpassad miljö och maskinpark till anordnare och därmed skapar förutsättningar för utbildningar som kräver omfat- tande investeringar. Det finns också miljöer, till exempel Åsbro kursgård, där en privat aktör erbjuder bland annat 130 hektar övnings- område med stolpkonstruktioner på alla spänningsnivåer, ställverk, vattenkraftsimulator där olika moment i elkraftsutbildningar kan övas på verklig utrustning.34 Flera olika utbildningsanordnare, från olika utbildningsformer, kommer till miljön och utbildar bland annat anläggningsmontörer och servicetekniker.

Det finns ingen garanti för att dessa miljöer som används för sam- hällsviktiga utbildningar kommer att finnas långsiktigt. Elkrafts- utbildningarna är särskilt sårbara då miljöerna ägs av en privat aktör, som skulle kunna avveckla dem. För utbildningsplatser inom järn- vägsbranschen (ban-, el- och signaltekniker) finns bedömningar från Trafikverket om att utbildningarna behövs på fler orter och av fler utbildningsanordnare. De utbildningsplatser som finns fylls inte trots efterfrågan på kompetens. Även Sveriges byggindustrier har framfört behov av fler övningsanläggningar för utbildningsändamål. Enligt Trafikverket täcker inte ersättningen (schablonen) kostnaden för att bedriva järnvägsutbildningarna. Kostnaderna är särskilt höga till följd av krav på utbildningsanläggningarna och att utbildningsgrup- perna behöver vara små.35

Möjligheten för yrkeshögskolan att samarbeta med högskola, forsk- ning och arbetslivet för att få en stabil långsiktig finansiering av ut- bildningsmiljöer, kopplat till övningsmiljöer inriktade på järnvägstek- nik, har lyfts fram i en rapport beställd av Trafikverket. I rapporten påpekas att många kommuner inte kan göra den investering som krävs för att skapa miljöer för yrkeshögskoleanpassade utbildningar. Vidare framförs att om övningsanläggningens materiel kan delas av fler skapas en finansiering av miljöerna och kostnaderna för var och en kan minska.36

Även inom batteritillverkning efterfrågas mer utbildning och ökad kapacitet och tillgång till utbildning för att kunna säkra Sveriges kon-

34Uppgifter från Trafikverksskolan 2022-11-23 och Åsbro kursgård, 2022-09-23.

35Trafikverket (2021), Regeringsuppdrag kompetensförsörjning, s. 6 och Sveriges byggindustrier (2018), Järnvägstekniska utbildningar och yrken. Se också AFRY (2023) Utredning om övnings- anläggningar om behovet av övningsanläggningar. Rapport på uppdrag av Trafikverket.

36Afry (2023), s. 64.

180

SOU 2023:31

Långsiktiga förutsättningar och stadiggivande utbud

kurrenskraft. Bland förslag på åtgärder framförs bland annat behov av att vidareutveckla redan starka miljöer för kompetensutveckling.37

Erfarenheter från lärcentra och branschskoleförsöken

Det finns olika sätt att dela på kostnader med andra utbildningsfor- mer. Ett sätt är så kallade lärcentra som yrkesutbildningar och andra utbildningsformer använder i sina utbildningar. Staten kan bevilja statsbidrag till verksamhet som organiseras av en eller flera kom- muner där den studerande erbjuds stöd i sitt lärande av lärare och ges möjlighet att möta andra studenter.38

Myndighetssamverkan för kompetensförsörjning har samlat er- farenheter från aktörer och intressenter av kommunala lärcentra. En slutsats är att lärcentra behöver stabil och långsiktig finansiering, statsbidrag, för att skapa flexibilitet och förutsättningar till lång- siktig planering.39Även Tillväxtverket har framfört att finansiering, drift och utveckling av lärcentra behöver utredas vidare, bland annat att staten behöver tillföra ytterligare resurser samtidigt som kraven på kommunal medfinansiering sänks. Vidare har Tillväxtverket framfört att det är viktigt att stöd till lärcentra utformas så att det ges möj- lighet att planera för verksamheten på lång sikt.40

Under tidsperioden 2018–2023 pågick en försöksverksamhet med branschskolor som erbjuder yrkesutbildning på gymnasial nivå. För- söken utformades så att kommuner investerade och erbjöd utbild- ningsplatser inom smala yrkesområden som efterfrågas på arbets- marknaden för hela landet. Huvudmän inom gymnasieskolan eller vuxenutbildningen kunde ansöka om statsbidrag om 50 000 kronor per elev och läsår inom försöket. Vissa elever har emellertid inte varit beredda att flytta i den utsträckning som förväntats.41 Det talar för att det kan behövas utbildningsmiljöer på olika platser som erbjuder samma utbildningar.

37Sopra Steria (2022), Kompetensförsörjning för en hållbar batterivärdekedja i Sverige. På upp- drag av Energimyndigheten.

38Se MYH (2021) Lärcentra för kompetensförsörjning och livslångt lärande. Behovsinventering och analys.

39Ibid., s. 26 f. Med lärcentrum avses i Förordning (2017:1301) om statsbidrag ”verksamhet som organiseras av en eller flera kommuner och där den studerande erbjuds stöd i sitt lärande från lärare och annan personal samt ges möjlighet att möta andra studerande”.

40Tillväxtverket (2020), Landsbygders kompetensförsörjning – redovisning till regeringen. s. 77f.

41Lag (2017:571) om försöksverksamhet med branschskolor. SOU 2015:97, Välja yrke. Skol- verket (2021), Försöksverksamhet med branschskolor. En utvärdering av de tre första läsåren.

181

Långsiktiga förutsättningar och stadiggivande utbud

SOU 2023:31

7.6Förutsättningarna för analyser och prognoser utvecklas kontinuerligt

I detta avsnitt beskrivs MYH:s arbete med analyser av kompetens- behovet. Syftet är att ge en grund för att bedöma hur arbetet med prognoser och analyser behöver utvecklas för att bedöma kompe- tensbehovet på längre sikt än fem år för de mer stadigvarande utbild- ningsinriktningarna. Avsnittet bygger på beskrivningar från MYH om inte annat anges.42

7.6.1Ansökan är det mest centrala underlaget för att bedöma efterfrågan

Vår uppfattning är att det mest centrala underlaget för att bedöma efterfrågan på utbildningar är själva ansökningarna om att få bedriva en utbildning inom yrkeshögskolan. I ansökan ska utbildningsan- ordnaren motivera efterfrågan på den kompetens som den aktuella utbildningen ger. Med ansökan kommer också en avsiktsförklaring från arbetslivet vilket förpliktigar att det finns ett behov.

MYH tar vid bedömningen av ansökan, hänsyn till efterfrågan på utbildningar men också till utbildningens arbetslivsanknytning, an- ordnarkompetens, utbildningens upplägg och innehåll, tidigare resul- tat och lämplig regional placering.43

7.6.2MYH analyserar kontinuerligt arbetsmarknadens behov av utbildningar

MYH har till uppgift att analysera arbetsmarknadens behov av utbildningar inom yrkeshögskolan.44 Av förarbetena till yrkeshög- skolans införande anges att myndigheten inte ska utveckla en egen prognosverksamhet. För att kunna göra rätt prioriteringar mellan ansökningar om stöd bör myndigheten i stället utveckla sin om- världskunskap i samarbete med befintliga aktörer på arbetsmark- naden och i bred samverkan med yrkeshögskolans intressenter.45

42Samtal med MYH 2022-10-11, 2022-02-21 och 2022-03-01.

43https://www.myh.se/yrkeshogskolan/ansok-om-att-bedriva-utbildning/omradesanalyser- och-regional-efterfragan.

44Förordning (2011:1162) med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan, 2 § p 4.

45SOU 2008:29, s. 123–124 och 129–130, Prop. 2008/09:68, s. 23.

182

SOU 2023:31

Långsiktiga förutsättningar och stadiggivande utbud

I MYH:s arbete är omvärldsanalys centralt och de informations- källor som används i analysarbetet är främst:

•branschkontakter (cirka 60–70 branscher),

•statistik och prognoser från andra myndigheter och branschorga- nisationer,

•rapporter från andra myndigheter, branschorganisationer och arbetsmarknadens parter, och

•enkäter till regionalt utvecklingsansvariga.

Områdesanalyser

Sedan år 2018 har MYH tagit fram områdesanalyser inom olika ut- bildningsområden. Dessa är tänkta att vara ett stöd i ansöknings- och bedömningsprocessen. Analyserna beskriver kompetensbehovet på tre till fem års sikt. De ska ge ett riktmärke för vilken utveckling som myn- digheten bedömer det finns för en utbildningsinriktning baserat på bland annat redan pågående och beviljade utbildningsplatser, bedöm- ning av efterfrågan och det ekonomiska utrymmet för nya beslut.46

Områdesanalyserna täcker merparten av yrkeshögskolans 16 ut- bildningsområden. Till våren 2023 planeras cirka 50–60 områdesana- lyser. De täcker samtliga utbildningsområden och bygger på grupper av utbildningsinriktningar. Analyserna ska uppdateras årligen, även om sammansättningen av grupperna kan ändras.

Informationskällorna ger stöd för olika analyser och med olika lång sikt

Via branschkontakter får MYH information om behoven av kom- petens på cirka tre års sikt. Vissa branscher kan ge konkreta siffror för förväntade kompetensbehov för andra saknas det. Enligt MYH är det exempelvis lätt att uppskatta platser inom hälso- och sjukvård, men svårare för teknikföretag.

Statistiska centralbyrån (SCB) och Arbetsförmedlingen tar regel- bundet fram statistik och prognoser för utbud och efterfrågan på

46https://www.myh.se/yrkeshogskolan/ansok-om-att-bedriva-utbildning/omradesanalyser- och-regional-efterfragan.

183

Långsiktiga förutsättningar och stadiggivande utbud

SOU 2023:31

arbetskraft inom olika yrkesområden. Arbetsförmedlingens yrkes- prognoser har ett perspektiv på ett till fem år. SCB:s trender och pro- gnoser har en tidshorisont på över tio år. Statistiken är ofta för ospe- cifik för MYH:s behov, men kan ändå användas för att få en signal om behoven framöver.

Några branscher gör egna undersökningar för utbud och efter- frågan på arbetskraft inom olika yrkesområden med stöd av sina med- lemsföretag på en mer detaljerad nivå än SCB och Arbetsförmedlingen. Ett exempel är Fastighetsbranschens Utbildningsnämnd som tar fram prognoser vartannat år för rekryteringsbehoven i fastighetsbranschen. Deras prognoser omfattar tre yrkesroller inom yrkeshögskolan: fas- tighetstekniker, fastighetsingenjör och fastighetsförvaltare. Prognosen är inte heltäckande för fastighetsbranschen eftersom det endast är med- lemsföretag som ingår i undersökningen. Andra exempel på branscher som regelbundet gör egna prognoser är TechSverige (f.d. IT & tele- komföretagen), Energiföretagen och Sveriges Kommuner och Regio- ner (SKR).

För att inhämta information om och göra bedömningar av de regionala kompetensbehoven ställs varje år några frågor i en enkät till de regionalt utvecklingsansvariga i varje region. Med frågorna fångas in hur väl trenderna i områdesanalyserna stämmer överens med det regionala behovet. För de utbildningsområden där det saknas om- rådesanalyser har de regionalt utvecklingsansvariga möjlighet att be- skriva regionens behov.47

7.6.3Bedömningar av utbildningsplatser

Med utgångspunkt i en omvärldsanalys tar MYH fram en samlad bedömning av hur många utbildningsplatser som bör beviljas inom respektive utbildningsinriktning (en så kallad prioritering). Priori- teringen görs i två steg. I ett första steg bedöms behovet utifrån efterfrågan på utbildningsplatser oberoende av tilldelad medelsram för statsbidraget. Steg två görs efter det att ansökningsomgången har stängts, normalt i slutet av juni. Då sätts efterfrågan på olika platser i relation till de ansökningar som kommit in och till tillgången på befintliga medel. Omvärldsanalytikerna tar gemensamt fram en slut- lig prioritering mellan olika utbildningsområden inom ramen för

47MYH, Årsredovisning 2021, s. 24.

184

SOU 2023:31

Långsiktiga förutsättningar och stadiggivande utbud

befintlig budget. De regionala behoven kommer oftast in senare i processen.

7.6.4Möjligheter och utmaningar i arbetet med att utveckla analyser på längre sikt än fem år

MYH:s processer är inriktade på att analysera data med en sikt på tre till fem år. Möjligheterna att bedöma kompetensbehov på längre sikt är enligt MYH svårt eftersom det finns grundläggande osäkerheter i uppgifter om demografi, förändringar i arbetslivet och uppkomsten av nya yrken. Vissa kompetensbehov som är nära kopplade till demo- grafiska förändringar uppges vara lättare att uppskatta. Exempelvis innebär en åldrande befolkning att antaganden kan göras om efter- frågan på kompetens inom vård- och omsorg. Kompetensbehov kopplat till yrken som drivs av andra faktorer, såsom förändringar i teknik, är svårare att uppskatta. Det är enligt MYH särskilt svårt för små och medelstora företag som kan ha svårt att veta hur nya tek- nologier kommer att påverka verksamheten.

Även för stadigvarande utbildningar där det går att göra vissa antaganden om framtida behov, exempelvis för tandsköterska, kan enligt MYH den kompetens som efterfrågas förändras till följd av omvärldsförändringar till exempel i ny teknik.

Ny teknik kan på sikt innebära nya möjligheter för MYH att göra analyser

Ny teknik såsom datadrivna metoder och digitalisering kan enligt sakkunniga inom prognosverksamhet från bland annat Tillväxtver- ket skapa nya möjligheter att fånga och analysera kompetensbehov i ett längre tidsperspektiv. Samtidigt kan det också till följd av skifte av metoder under en övergångsperiod innebära vissa begränsningar att få tillgång till relevant statistik.

Det pågår flera olika arbeten som på sikt kan bidra med data till analyser om kompetensbehov. MYH och sju andra myndigheter har i uppdrag att utveckla förutsättningarna för att tillgängliggöra data och digital information om utbildning och arbetsmarknad och att etablera former för förvaltning av en sammanhållen datainfrastruk-

185

Långsiktiga förutsättningar och stadiggivande utbud

SOU 2023:31

tur för kompetensförsörjning och ett livslångt lärande.48 I samver- kansprogrammet för kompetensförsörjning och livslångt lärande har man identifierat ett behov av att beskriva kompetens på flera sätt än nuvarande yrkesgrupp och utbildningsnivå.

Andra arbeten som kan tillföra information till MYH:s analyser är de planeringsunderlag som regioner tar fram. Dessa ska utvecklas och innehålla bedömningar rörande behov av ändringar i utbild- ningsutbudet och vilka områden där den gymnasiala utbildningen för unga och vuxna behöver förstärkas, bibehållas eller är för omfat- tande. Detta ska bedömas utifrån bland annat arbetsmarknadens efterfrågan på kompetens. Skolverket har fått i uppdrag att utforma och tillgängliggöra de regionala planeringsunderlagen.49

7.7Överväganden

Vår bedömning är att yrkeshögskolan ingår i ett flexibelt system med viss kontinuitet i utbildningsutbudet. För att möjliggöra bättre pla- neringsförutsättningar för utbildningsanordnare behöver möjligheten till långsiktigheten tillämpas mer av MYH vid beslut om utbildnings- omgångar. Samtidigt behöver vissa kompletterande strukturer skapas för att ge mer stadigvarande förutsättningar för investeringstunga utbildningar.

7.7.1Tillämpa fler beslut om fler utbildningsomgångar

För att utbildningar inom yrkeshögskolan ska svara mot arbets- marknadens behov måste det finnas en viss flexibilitet i systemet som innebär att utbildningar fasas ut samtidigt som nya utbildningar kommer in. Mer stabilitet i form av beslut som gäller fler utbild- ningsomgångar måste vägas mot behovet av mindre flexibilitet.

Vi föreslår inte nya regler för att göra det möjligt att bevilja fler utbildningsomgångar än vad dagens system medger. Beslutsom- gångar med tidsramar upp till sju år är tillräckliga. Men MYH nyttjar inte de möjligheter som finns att besluta om fler än fem utbildnings-

48Näringsdepartementet, Uppdrag att utveckla en sammanhållen datainfrastruktur för kompe- tensförsörjning och livslångt lärande, 2021-06-17.

49Utbildningsdepartementet. Uppdrag om regionala planeringsunderlag, 2022-08-25.

186

SOU 2023:31

Långsiktiga förutsättningar och stadiggivande utbud

omgångar. Beslut om fler utbildningsomgångar bör i stället nyttjas i högre grad och följas upp under en längre period.

Andelen utbildningar som är mer stadigvarande, det vill säga har beviljats fler än fyra omgångar, behöver även fortsatt vara en mindre andel så att det finns utrymme för nya utbildningar i yrkeshögskolan.

7.7.2För att arbetslivets behov ska kunna styra behöver systemet vara flexibelt

Arbetslivets behov är utgångspunkten för om en utbildning ska få ingå i yrkeshögskolan. Det är en del av yrkeshögskolans särart och viktigt att värna. För att modellen ska frångås behöver det finnas starka skäl. Arbetslivet förändras också ständigt och därmed också behovet av nya utbildningar. Som vi visat finns det däremot vissa ut- bildningar som det kommer finnas behov av för överskådlig framtid. Frågan är därmed om det för vissa utbildningar ska göras undantag från särarten eller om alla utbildningar ska omprövas kontinuerligt?

Vi anser att det är viktigt att bevara den ordning där alla utbild- ningar är under ständig prövning, inga utbildningar ska vara perma- nenta. Däremot är det rimligt att fortsätta förenkla prövningen för utbildningar det vill säga göra det lättare för utbildningsanordnare att ansöka och för MYH att återanvända information.

Vi bedömer att det är svårt att utveckla hållbara kriterier som kan ligga till grund för vilka utbildningar som ska vara stadigvarande. Tidigare erfarenheter visar att kriterier som haft samhällsviktighet som utgångspunkt riskerar bli så pass breda att de inte hjälper till att urskilja utbildningar som bör vara stadigvarande. Och även vid ett mer eller mindre stadigvarande utbildningsutbud så finns det fortsatt ett behov av att kontinuerligt pröva utbildningarna för att säkerställa bland annat förändringar i innehåll, kvalitet och vem som ska utföra utbildningarna.

Mot bakgrund av att arbetslivets behov ska vara styrande över yrkeshögskolans utbud av utbildningar ser vi inga skäl att föreslå förändringar i regelverk och processer så att mer geografiska hänsyn tas i beviljandet av utbildningar.

187

Långsiktiga förutsättningar och stadiggivande utbud

SOU 2023:31

7.7.3Långsiktiga planeringsförutsättningar bör skapas på flera sätt

Vi har identifierat behov av fler insatser för att förenkla ansöknings- processen, bland annat ett mer förenklat förfarande när utbildnings- anordnare ansöker om att få utbildningar beviljade.

Centralt för förenklingsarbetet är att frigöra tid för både anord- nare och MYH. Information och data bör så lång som det är möjligt återanvändas för att underlätta för utbildningsanordnare som finns i systemet. Sådant arbete pågår inom MYH. Vi ser inte att det före- ligger något ytterligare behov av styrning. Vid behov kan regeringen ändå om den önskar påskynda förenklingsarbetet, eller om MYH framöver inte bedöms ta tillräckliga initiativ i denna riktning, över- väga att besluta om ett regeringsuppdrag till MYH.

Långsiktiga planeringsförsättningar kan också skapas genom att stimulera utbildningsmiljöer för investeringstunga utbildningar. Sta- ten kan inte garantera att vissa utbildningar för alltid är stadig- varande, då arbetslivets behov ser olika ut. Men staten kan stimulera en långsiktighet i att det finns miljöer som gör att relevanta utbild- ningar kommer till stånd.

Vi har utifrån tidigare erfarenheter från lärcentra och bransch- skolor bedömt att staten behöver ta ett ansvar för att skapa tillgång och tillgänglighet till utbildningsmiljöer som har en långsiktig håll- bar finansiering.

Vi bedömer också att det är samhällsekonomiskt effektivt att kartlägga hur det samlade behovet av utbildningsmiljöer ser ut. Det finns även inom vissa

	till utbildningsanordnare.......................................	300
13.6 Överväganden i fråga om reglering
av personuppgiftshantering vid ett system för ansökan.....		302
13.6.1	Komplettering av dataskyddsregleringen ............	303
13.6.2 Placering av bestämmelser motsvarande
	en registerförfattning ............................................	307
13.7 Överväganden om reglering för informationsöverföring
och sekretess för studiedokumentationssystemet..............		308
13.7.1 Sekretess vid befarad personförföljelse................		308
13.7.2	Författningsändringar på grund
	av informationsöverföring ....................................	310

	yrkeshögskolan .......................................................................		57
2	Inledning..................................................................		59
2.1	Uppdraget................................................................................		59
	2.1.1	Avgränsningar..........................................................	60
2.2	Våra utgångspunkter...............................................................		60
	2.2.1	Yrkeshögskolans förutsättningar ...........................	61
	2.2.2	Yrkeshögskolans särart ...........................................	61

		medel till kommande budgetår...............................	89
4	Ett gemensamt system för ansökan och
	behörighetsprov för grundläggande behörighet ..............		91
4.1	Uppdraget ...............................................................................		91
4.2	Avgränsning och metod .........................................................		91
4.3	Ansökan och antagning inom yrkeshögskolan.....................		92
	4.3.1	Decentraliserad hantering.......................................	92
	4.3.2	Antalet ansökningar har ökat kraftigt ...................	94
	4.3.3	Krav på informationsöverföring till SCB ..............	95

		grundläggande behörighet i yrkeshögskolan	....... 125
	4.9.4	Behörighetsprovet kan användas för
		grundläggande behörighet även inom
		yrkeshögskolan......................................................	126
5	Ett förstärkt system för studiedokumentation ..............		129
5.1	Uppdraget .............................................................................		129
5.2	Avgränsning och metod .......................................................		129
5.3	Reglering gällande studiedokumentation............................		130
5.4	MYH:s nuvarande system för studiedokumentation .........		131

		DIGG utforma ett nytt system för
		studiedokumentation ............................................	142
6	Vissa frågor om examina och progression....................		143
6.1	Uppdraget..............................................................................		143
6.2	Avgränsning och metod .......................................................		144
6.3	Möjligheterna till progression i yrkeshögskolan.................		144
	6.3.1	Nuvarande regler för antagning............................	144
	6.3.2	Regelverket motverkar efterfrågad progress........	146