sou 2023 30

Till statsrådet Anna Tenje

Regeringen beslutade den 20 oktober 2021 att en särskild utredare ska se över regelverket för sjukpenninggrundande inkomst (SGI), det vill säga inkomstunderlaget för bland annat sjukpenning och för- äldrapenning (dir. 2021:90). Uppdraget skulle redovisas till reger- ingen senast den 20 april 2023.

Verkställande direktör Calle Nathanson förordnades den 20 okto- ber som särskild utredare. Utredningen antog namnet Ett trygghets- system för alla, översyn av regelverket för sjukpenninggrundande inkomst.

Den 21 april 2022 beslutade regeringen (dir. 2022:30) att en parla- mentarisk sammansatt referensgrupp skulle inrättas till stöd för utredarens arbete.

Den 23 mars 2023 beslutade regeringen att förlänga utrednings- tiden och att uppdraget i sin helhet att uppdraget i sin helhet skulle slutredovisas senast den 20 juni 2023 (dir. 2023:41).

Utöver den parlamentariska referensgruppen har en grupp av sak- kunniga och en grupp av experter bistått utredningen. Därutöver har utredningen tagit hjälp av en referensgrupp bestående av intresse- organisationer för konst- och kulturarbetare.

Personer från Riksdagens samtliga partier har förordnats som leda- möter i den parlamentariska referensgruppen. Som ledamöter förord- nades från och med den 22 juni 2022 riksdagsledamoten Mattias Vepsä (S), riksdagsledamoten Ann-Sofie Alm (M), före detta riks- dagsledamoten Mats Berglund (MP), riksdagsledamoten Catarina Deremar (C), riksdagsledamoten Hans Eklind (KD), riksdagsleda- moten Bengt Eliasson (L), riksdagsledamoten Ida Gabrielsson (V) och riksdagsledamoten Julia Kronlid (SD). Julia Kronlid (SD) entlediga- des med verkan från den 12 december 2022. Riksdagsledamoten Carla Aranda (SD) förordnades från och med den 12 december 2022. Mattias Vepsä (S) och Hans Eklind (KD) entledigades med verkan från och

med den 9 mars 2023. Riksdagsledamöterna Ingemar Kihlström (KD) och Åsa Eriksson (S) förordnades från och med 9 mars 2023.

Som sakkunniga förordnades från och med den 10 december 2021 kanslirådet Esbjörn Åkesson, ämnesrådet Maria Lidström, kanslirådet Sofi Knutas, kanslirådet Kristian Löfgren, kanslirådet Anton Färnström och ämnesrådet Mikael Lindman. Mikael Lindman entledigades med verkan från och med den 28 april 2023.

Som experter i utredningen förordnades från och med den 10 de- cember 2021 socialförsäkringsexperten Erik Ageberg, näringspoli- tiske ansvarige Mattias Andersson, utredare Stefan Ahlenius, välfärds- ekonom Renée Andersson, rättsliga experten Pia Blank Thörnroos, försäkringsexpert Catharina Bäck, utredare Mikael Dubois, verksam- hetsledare Ulrica Källén, verksamhetsutvecklare Eva Nilsson, välfärds- ekonom Thomas Andrén och från och med den 21 mars 2022 utredare Sonja Nikolovska.

Mattias Andersson entledigades med verkan från och med den

22 augusti 2022. Vice ordföranden Caroline Szyber förordnades från och med den 22 augusti 2022. Erik Ageberg entledigades med verkan från och med den 21 december 2022. Näringspolitiska experten Lise- Lotte Argulander förordnades från och med den 21 december 2022.

Referensgruppen av intresseorganisationerna har bestått av perso- ner ansvariga för socialförsäkringsfrågor inom olika medlemsorgani- sationer som ingår i Konstnärliga och Litterära Yrkesutövares Sam- arbetsnämnd.

Från och med den 8 november 2021 förordnades ämnesrådet Marcus Gry som huvudsekreterare i utredningen och från och med den 22 november 2021 förordnades verksamhetsutvecklaren Erik Irewo och den rättslige experten Serdar Gürbüz till utredningen.

Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Ett trygghets- system för alla – nytt regelverk för sjukpenninggrundande inkomst (SOU 2023:30). Utredarens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i juni 2023

Calle Nathanson

/Marcus Gry

Erik Irewo

Serdar Gürbüz

Innehåll

SOU 2023:30

12	Anpassning av förmånsbestämmelser .........................		371
12.1	Arbetstidsberäknad ersättning.............................................		371
	12.1.1 Arbetstidsberäkning av förmåner för anställda ...		379
	12.1.2	Arbetstidsberäknade förmåner
		till egenföretagare..................................................	393
	12.1.3 Arbetstidsberäknad ersättning till arbetslösa ......		396
	12.1.4 Arbetstidsberäknad ersättning till studerande
		med flera ................................................................	401
12.2	Rätten till förmåner ..............................................................		406
	12.2.1 Bedömning av rätt till sjukpenning för helt
		och delvis arbetslösa..............................................	415
	12.2.2 Beräkning av ersättning till delvis arbetslösa.......		433
12.3	240-dagarsvillkoret i föräldrapenningen .............................		440
	12.3.1	Dagens regelverk ...................................................	441
	12.3.2 Dagens regelverk i relation till våra förslag .........		441
	12.3.3 Förslag på ny 240-dagarsregel ..............................		442

13	Övergångsregler och ikraftträdande ............................		447
13.1	Ikraftträdande .......................................................................		447
13.2	Övergångsbestämmelser ......................................................		448
	13.2.1	SGI .........................................................................	448
	13.2.2	Förmånsbestämmelser ..........................................	449

14	Ekonomiska konsekvenser.........................................	451
14.1	Utgångspunkter för analysen ..............................................	451
14.2	Ekonomiska konsekvenser – styckekostnader ...................	456
	14.2.1 Effekter av historisk och framåtsyftande
	beräkningsgrund....................................................	456
	14.2.2 Effekter av systemets tröghet...............................	459
	14.2.3 Effekter av skyddad inkomst................................	459
	14.2.4 Effekter av uppräkningar av skyddad inkomst....	460
	14.2.5 Effekter för arbetslösa ..........................................	461
	14.2.6 Effekter av skyddsregel för avtalat
	korttidsarbete ........................................................	462
	14.2.7 Effekter av uppbyggnadsskede för företagare.....	463

Sammanfattning

Utredningen Ett trygghetssystem för alla – översyn av regelverket för sjukpenninggrundande inkomst lämnar i detta betänkande förslag på hur sjukpenninggrundande inkomst (SGI) kan fastställas. Våra för- slag innebär relativt genomgripande förändringar angående hur SGI kan fastställas och får bedömas som en stor strukturreform om för- slagen genomförs.

Uppdraget

Utgångspunkterna i arbetet har, i enlighet med våra direktiv, varit att tillgodose ett bättre skydd än i dag för vissa grupper samt att beakta möjligheterna att övergå till att fastställa SGI utifrån historiska in- komster och att ge förslag på ett system som ger bättre trygghet och förutsebarhet för de försäkrade. Utredningen ska även ge förslag som leder till stärkt kvalitet och effektivitet i handläggningen och minska risken för felaktiga utbetalningar.

I vårt arbete har vi beaktat flera tidigare utredningar och underlag, men särskilt beaktat utredningarna Mer trygghet och bättre försäkring SOU 2015:21 från år 2015 och Ett förbättrat trygghetssystem för före- tagare – enklare och mer förutsägbart SOU 2021:98.

Generellt om våra förslag

Principiellt leder vår utredning fram till att vi lägger förslag om att SGI ska bestämmas utifrån historiska inkomster i de flesta situa- tioner, men att det fortsättningsvis även ska finnas möjligheter för enskilda att få en SGI fastställd på sina aktuella inkomster. Möjlig- heterna att helt övergå till ett system där SGI endast skulle beslutas på historisk grund anser vi skapar ett sämre skydd för redan svaga

Sammanfattning

SOU 2023:30

grupper vilket i så fall skulle förutsätta ett flertal olika komplette- rande särregleringar för att uppfylla direktivets ambitioner. Till exempel för nytillträdda och för arbetstidsbaserade förmåner. Vi har haft som ambition att minimera särregler i största möjligaste mån och därför föreslår vi inte att SGI uteslutande ska bestämmas på historiska inkomstuppgifter. Dock kan inte vissa särskilda regler helt undvikas i vissa situationer.

Utredningens förslag och bedömningar

Vi föreslår att dagens definition av SGI ändras till att även kunna fast- ställas från historiska inkomster. Vi föreslår också att SGI kan fast- ställas utifrån aktuella inkomster vilka beräknas som en årlig inkomst. Det blir således inte som i dag att inkomsten ska förväntas finnas under de kommande 6 månader, utan inkomsten ska antingen ha fun- nits eller finnas. Dock finns det vissa undantag till att inkomsterna ska finnas men det bygger inte på samma antagande som är fallet med dagens regelverk. Vi minskar kvalifikationstiden till en månads arbete.

Motivet till att ha både bakåtblickande (historiska) inkomster och aktuella inkomster ska kunna beaktas är att vissa grupper annars skulle få ett för svagt skydd. Det gäller framför allt nytillträdda på arbetsmarknaden, de som är behovsanställda och personer som av andra skäl inte har haft möjligheten att arbeta upp sina historiska inkomster.

Vidare finns det, för att undvika risk för felaktiga utbetalningar, skäl till att bibehålla aktuella inkomster och det gäller bland annat när enskilda ska få rätt nivå på arbetstidsbaserade ersättningar samt när olika grader av arbetsförmåga måste fastställas. Om inte aktuella inkomster och aktuell omfattning av arbete skulle användas i dessa situationer skulle det vara stor risk för att enskilda skulle bli över- eller underkompenserade av socialförsäkringarna.

Ramtider och kvalificering

Vi föreslår två kvalificeringsvillkor. Det första villkoret är tillämpligt såväl när en SGI ska fastställas på historiska inkomster som för aktu- ella inkomster. Villkoret är att det måste finnas en minsta inkomst på 42,5 procent av prisbasbeloppet.

SOU 2023:30

Sammanfattning

Det andra villkoret gäller endast om SGI ska fastställas på aktuella inkomster, och villkoret är att den enskilde ska vara anställd i minst en månad. Det är en lättnad från dagens regler där den enskilde ska antas ha inkomster under 6 månader eller att inkomsterna är årligen återkommande.

Vi föreslår två olika ramtider för historiska inkomster, en för an- ställda och en för egenföretagare. Den historiska inkomsten ska fast- ställas baserad på arbetsgivardeklarationer som sträcker sig över en period på tolv månader tillbaka för anställda, och beslut om slutlig skatt och beslut om debitering av preliminär skatt för egenföretagare över en period om tre år.

Inkomster som räknas

De inkomster som ligger till grund för SGI varierar något mellan huruvida SGI fastställs på historiska inkomster eller aktuella inkoms- ter. För historiska inkomster är det alla inkomster där socialavgifter eller egenavgifter har inbetalats till Skatteverket som ska beaktas. Det gäller såväl som bonusar, övertidsersättningar, avgångsvederlag etcetera. I vissa fall kan vissa inkomster periodiseras.

För SGI som fastställs på aktuella inkomster ska det vara inkomster som utgör en ordinarie månadslön. Där ingår inte extratimmar som inte är återkommande eller andra typer av rörliga ersättningar som inte kan förutses. Det är alltså färre olika typer av inkomster som används vid fastställandet av aktuell inkomst.

Skydd

Ivårt direktiv framgick att dagens SGI-skydd i de särskilda situa- tioner som omfattas av skydd i dag i all väsentligt ska kvarstå. I vårt arbete har vi därför utgått från de situationer som omfattas i dag. Vi ger dock förslag på en annan konstruktion av skyddet som passar ihop med övriga delar av våra förslag och för fler grupper som i dag inte omfattas av ett tillräckligt skydd i vissa situationer. Vi kallar konstruktionen skyddad inkomst och det går i princip ut på att kom- pensatoriska fiktiva inkomster läggs till månader som har inkomst- bortfall i de situationer där enskilda har fått vissa ersättningar från socialförsäkringen eller från arbetslöshetsförsäkringen eller viss ersätt-

Sammanfattning

SOU 2023:30

ning för plikttjänstgöring, tid då den enskilde bedrivit vissa studier och viss tid då den enskilde har varit gravid.

Dessa fiktiva inkomster borgar för att SGI inte minskar över tid med månader som inneburit inkomstbortfall på grund av skydds- värda situationer.

Utöver skyddad inkomst kommer vårt föreslagna regelverk med att fastställa SGI utifrån historiska inkomster baserat på olika ram- tider tillgodose att en enskild inte kan förlora hela sin SGI från en dag till en annan, vilket i vissa fall kan inträffa med dagens regelverk. Med vårt förslag sker en utfasning av månader inom ramtiden för anställda respektive egenföretagare. Om inkomsten över tid minskar så läggs månader till, som saknar inkomst och som inte berättigar till skyddad inkomst, och SGI kommer då minska över tid.

Sammantaget med denna konstruktion för successivt minskande SGI samt konstruktionen med skyddad inkomst bedömer vi att skyd- den i socialförsäkringarna blir avsevärt bättre än i dag.

Andra särskilda situationer

Trots den skyddade inkomsten och principen med en ramtid finns det vissa situationer som ändå inte når en tillräcklig nivå av skydd. Det är bland annat personer som helt eller delvis finansierar sin yrkes- verksamhet med konstnärspolitiska stipendier som inte är skatteplik- tiga, det är personer som är nytillträdda på arbetsmarknaden som har svårt att bygga upp en historisk inkomst som är tillräcklig, egenföre- tagare som startar nytt företag och enskilda som har avtalat korttids- arbete. I samtliga dessa situationer har vi förslag på en särregel som tillgodoser de specifika situationerna och ger ett bättre skydd än vad som är fallet i dagens regelverk.

Därtill kommer situationen för medföljande till anställda som sänds ut av sin arbetsgivare samt situationen för familjehemsföräldrar att med våra förslag få ett förbättrat skydd jämfört med i dag.

När andra förmåner finns samtidigt

För personer som uppbär andra ersättningar av mer permanent slag som sjuk- eller aktivitetsersättning eller livränta lägger vi förslag på att SGI ska justeras i enlighet med omfattningen i den förmånen.

SOU 2023:30

Sammanfattning

Om exempelvis en person har sjukersättning på halvtid kommer SGI att baseras på 50 procent av de historiska inkomster som föregår peri- oden med sjukersättningen. Över tid kan sedan antingen historiska inkomster eller aktuella inkomster ligga till grund för den SGI som avser den halva omfattningen som den enskilde arbetar.

Förmånsbestämmelser – arbetstidsbaserade ersättningar

Olika förmåner i socialförsäkringssystemet kalenderdagsberäknas eller arbetstidsberäknas när ersättningsnivån ska fastställas. Till exem- pel är sjukpenning efter sjuklöneperioden kalenderdagsberäknad medan tillfällig föräldrapenning är arbetstidsberäknad. De arbetstids- beräknade ersättningarna förutsätter att det finns en arbetstid att utgå ifrån när ersättningen ska fastställas. I ett system med enbart historiska inkomster finns inga sådana uppgifter.

Vi lämnar förslag som innebär att för historiska inkomster ska en omfattning om heltid användas för att beräkna ett belopp per timme. För aktuella inkomster ska den aktuella omfattningen av arbete an- vändas för att räkna ut ett belopp per timme. Om den aktuella inkoms- ten per timme är högre ska den historiska inkomsten räknas om via en arbetstidsfaktor så att ersättningsbeloppet blir korrekt. Det behövs för att vissa situationer inte ska över- eller underkompenseras.

Förmånsbestämmelser – arbetsförmåga

Vidare kommer den aktuella inkomsten och den aktuella arbetstiden att användas för att kunna fastställa arbetsförmågans nedsättning vid sjukdom. Då förhållandena mellan de historiska inkomsterna och den aktuella situationen kan skilja sig åt (omfattning av arbete kan ha förändrats etcetera) så lägger vi förslag på ett nytt regelverk för att avgöra arbetsförmågans nedsättning i relation till de historiska inkomsterna och omfattningen av det aktuella arbetet.

Sammanfattning

SOU 2023:30

Kombinatörer

Enligt utredningens direktiv ska SGI för kombinatörer, det vill säga personer som har inkomst av både näringsverksamhet och anställ- ning beaktas i arbetet. Vi lägger förslag på hur inkomster ska läggas samman vid fastställande av SGI för kombinatörer. Dessa förslag är utarbetade så att de även fungerar för våra övriga förslag på förmåns- bestämmelser vad gäller arbetstidsbaserade ersättningar och arbets- förmågans nedsättning, samt för skyddad inkomst. I princip innebär våra förslag att inkomsterna för kombinatörer läggs ihop när SGI ska fastställas, men med vissa justeringar så att inte kombinatörerna blir under- eller överkompenserade då deras inkomstperioder från anställ- ning och eget företagande kan ligga omlott, eller sekventiellt då upp- gifterna om kombinatörers inkomster avser olika perioder och har olika frekvens (årlig och månadsvis).

Konsekvenser

De förslag vi lägger för den strukturella reformen avseende ett nytt regelverk för SGI innebär en utgiftsökning för staten på cirka två mil- jarder, där 200 miljoner är uppskattade kostnader för Försäkrings- kassan. Då våra förslag till viss del kan innebära beteendeförändringar hos de försäkrade har skattningarna ett visst mått av osäkerhet.

Förslagen innebär en finansiell transferering från stat till enskilda och indirekt till Sveriges kommuner. Utgiftsökningen beror primärt på att dagens system inte beaktar rörliga ersättningar i samma ut- sträckning som det förslag vi lägger, det vill säga att dagens system inte fullt ut beaktar människors faktiska inkomster samt inbetalda socialavgifter och egenavgifter. Utgiftsökningen för staten är till viss del också en effekt av att människor med våra förslag till nytt regel- verk inte kan bli utkastade ur systemet från en dag till en annan, samt att fler människor kommer att få tillgång till systemen.

Införande

Vår bedömning är att våra förslag kan införas relativt snabbt. Det förutsätter vanligt beredningsarbete, men förslagen är utformade så att inte mycket ytterligare arbete behöver göras förutom för vissa

SOU 2023:30

Sammanfattning

myndigheter. Försäkringskassan behöver en viss tid på sig att imple- mentera regelverket på processnivå och behöver enligt deras egen bedömning bygga om sina IT-system till viss del, vilket tar en del tid och resurser i anspråk.

Apropå förutsebarhet och systemets komplexitet

En ständig balansgång i vårt arbete har varit att förslagen ska bidra till ett socialförsäkringssystem som är rättvist och som inte resul- terar i över- eller underkompensationer för den enskilde i vissa situa- tioner. Stundtals kan detta ingångsvärde kollidera med enkelhet i ett system. Vi har försökt att få reglerna så enkla som vi har förmått givet förbehållet att det ska bli rätt och riktigt för den enskilde och för systemet som helhet. Ibland kan våra förslag vara tekniskt utma- nande, men vår bedömning är ändock att enskilda ska kunna förstå vad vissa tekniska lösningar resulterar i och hur de enskilda kan för- hålla sig till de olika reglerna. Till exempel är våra förslag kring skyd- dad inkomst stundtals komplicerade till sin konstruktion, men genom att vårt föreslagna regelverk bygger på en genomgående automati- sering så kommer den enskilde enkelt och snabbt att få veta att SGI inte minskar i skyddsvärda situationer. Vår bedömning är att våra för- slag är i enlighet med direktivets uppdrag om ökade förutsebarhet. Man kan exemplifiera med delar av pensionssystemet och dagens soci- alförsäkringssystem, där pensionssystemet som uppvisar viss kom- plexitet, till exempel hur balanseringen i pensionssystemet fungerar och exakt hur det påverkar en enskilds pension, samt dagens kom- plexa regler i socialförsäkringen om SGI-skydd.

Balansen mellan att ha ett system som ger ”exakt rätt” och enkel- het och förutsebarhet är ingen vetenskap utan i vissa fall har sunt förnuft fått råda.

Sammanfattning

SOU 2023:30

Avslutande kommentar

De samlade förslagen som vi lämnar i detta betänkande ger förut- sättningar för en strukturell reform av socialförsäkringarna där:

•människors faktiska inkomster får en starkare betydelse än i dag,

•där fler personer som arbetar får tillgång till socialförsäkrings- systemet,

•där skydd för inkomstbortfall i vissa situationer blir tydligare, mer proportionerligt och mindre styrande för människors beteenden,

•där personer med både inkomster av anställning och näringsverk- samhet, så kallade kombinatörer, får ett tydligare och ett mer ändamålsenligt regelverk och

•där situationer som varit särskilt problematiska som situationen för konstnärer och kulturskapare, familjehemsföräldrar och med- följande till vissa utlandsarbetande får en ökad trygghet,

•där systemet i sin helhet blir mer effektivt tack vare en högre automatiseringsgrad och mindre andel felaktiga utbetalningar.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1990:659) om särskild löne- skatt på vissa förvärvsinkomster att 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §

Särskild löneskatt ska för varje år betalas till staten med 24,26 pro- cent på

1.ersättning som utfaller enligt kollektivavtalsgrundad avgångs- bidragsförsäkring som tecknas av arbetsgivare till förmån för arbets- tagare,

2.avgångsersättning som på annan grund än kollektivavtalsgrundad avgångsbidragsförsäkring utbetalas av staten, kommun eller kommu- nalförbund som arbetsgivare eller av Sveriges Kommuner och Lands- ting eller det för kommunerna och regionerna gemensamma organet för administration av personalpension, under förutsättning att arbets- givaren tillämpar kommunalt pensionsavtal eller av annan arbetsgiv- are, under förutsättning att arbetsgivaren tillämpar kommunalt pen- sionsavtal och att borgen eller liknande garanti tecknats av kommun, kommunalförbund eller Sveriges Kommuner och Landsting,

3.avgångsersättning som omfattas av s.k. trygghetsavtal,

4.ersättning som utges enligt gruppsjukförsäkring som åtnjuts enligt grunder som fastställts i kollektivavtal mellan arbetsmark- nadens huvudorganisationer och den del ersättningen utgör komple- ment till sjukersättning eller till aktivitetsersättning,

5.ersättning som utges på grund av ansvarighetsförsäkring som åtnjuts enligt grunder som fastställts i kollektivavtal mellan arbets-

FörfattningsförslagSOU 2023:30

marknadens huvudorganisationer och den del ersättningen utges i form av engångsbelopp som inte utgör kompensation för förlorad

inkomst,
6. bidrag som en arbetsgivare lämnar till
– en sådan vinstandelsstiftelse		– en sådan vinstandelsstiftelse
som avses i 25 kap. 21 § socialför-		som avses i 59 kap. 26 § socialför-
säkringsbalken	om ersättningar	säkringsbalken	om ersättningar
från stiftelsen är avgiftsfria enligt		från stiftelsen är avgiftsfria enligt
2 kap. 18 §	socialavgiftslagen	2 kap. 18 §	socialavgiftslagen
(2000:980), eller		(2000:980), eller

–en annan juridisk person med motsvarande ändamål med undan- tag för bidrag som lämnas till en pensions- eller personalstiftelse enligt lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m.

Skattskyldig är den som utgett sådan ersättning eller sådant bidrag som avses i första stycket.

Vid bestämmande av skatteunderlaget tillämpas bestämmelserna

i2 kap. 4–15 och 17–25 §§ socialavgiftslagen.

Vid bestämmande av skatteunderlaget enligt första stycket 5 ska bortses från ersättning för arbetsskada som inträffat före utgången av juni 1993 om ersättningen avser tid därefter samt från ersättning för arbetsskada som inträffat före utgången av år 1992 om skadan anmälts till allmän försäkringskassa eller Försäkringskassan efter utgången av juni 1993. Detta gäller dock endast ersättning som för en och samme arbetstagare beräknas på lönedelar som inte överstiger sju och en halv gånger prisbasbeloppet enligt 2 kap. 6 och 7 §§ social- försäkringsbalken.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

2.Äldre bestämmelser tillämpas för tid som avser tid före den 1 januari 2026.

SOU 2023:30

Författningsförslag

1.2Förslag till lag om ändring i socialavgiftslagen (2000:980)

Härigenom föreskrivs i fråga om socialavgiftslagen (2000:980) att 2 kap. 18 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap. 18 §

En sådan ersättning från en			En sådan ersättning från en
vinstandelsstiftelse eller från någon			vinstandelsstiftelse eller från någon
annan juridisk person med mot-			annan juridisk person med mot-
svarande	ändamål,	som enligt	svarande	ändamål,	som enligt
25 kap.	21–23 §§	socialförsäk-	59 kap.	26–28 §§	socialförsäk-
ringsbalken inte ska beaktas vid			ringsbalken inte ska beaktas vid
beräkningen av sjukpenninggrun-			beräkningen av sjukpenninggrun-
dande inkomst, är avgiftsfri.			dande inkomst, är avgiftsfri.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

2.Äldre bestämmelser tillämpas för tid som avser tid före den 1 januari 2026.

För sådana biståndsarbetare m.fl. som avses i 5 kap. 6 § och för sådana medföljande familjemed- lemmar som avses i 5 kap 8 §, som har ansetts bosatta i Sverige under vistelse utomlands, ska efterskydds- tiden börja löpa först efter återkoms- ten till Sverige, om den sker inom eller direkt efter den tid då de enligt bestämmelserna i 5 kap. ansågs bo- satta i Sverige under utlandsvistel- sen.

Författningsförslag

SOU 2023:30

1.3Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken

dels att 25 kap., 26 kap. och 28 kap. 16 § ska upphöra att gälla, dels att 6 kap. 10 §, 27 kap. 10 §, 27 kap. 46 §, 28 kap. 3 §, 28 kap.

5 §, 28 kap. 6 §, 28 kap. 8 §, 28 kap. 9 §, 28 kap. 11 §, 28 kap. 12 §, 28 kap. 13 §, 28 kap. 14 §, 28 kap. 15 §, 28 kap. 17 § och 28 kap. 18 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas ett nytt kapitel, 25 kap., och två nya para- grafer 35 a § i 12 kap. samt 11 a § i 28 kap. av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6kap. 10 §

Försäkringen enligt 6 § fort-	Försäkringen enligt 6 § fort-
sätter att gälla efter efterskydds-	sätter gälla efter efterskydds-
tiden enligt 8 § så länge bestäm-	tiden enligt 8 § så länge det går
melserna i 26 kap. 11–16 §§ om	att fastställa en sjukpenninggrun-
sjukpenninggrundande inkomst	dande inkomst för personen enligt
vid förvärvsavbrott (SGI-skyddad	bestämmelserna i 25 kap.
tid) är tillämpliga på personen.

12 §

För biståndsarbetare m.fl. enligt 5 kap. 6 § som till följd av utlandsarbete inte omfattas av den arbetsbaserade försäkringen och som efter utlandstjänstgöringens slut åter- vänder till Sverige ska efterskydds- tiden börja löpa först efter återkoms- ten, om utlandstjänstgöringen varat längst fem år.

SOU 2023:30

Författningsförslag

12kap. 35 a §

240-dagarsvillkoret i 35 § 1 ska anses uppfyllt även för en enskild som sammanlagt har fått inkoms- ter på minst 85 000 kronor under de tolv kalendermånader som när- mast föregår förlossningen eller den förväntade förlossningen, om den enskilde har fått minst en åttondel av detta belopp före den sjunde kalendermånaden innan den må- nad då förlossningen har skett eller beräknas ske och minst ytterligare en åttondel av beloppet före var och en av de därpå följande måna- derna innan den månad då för- lossningen har skett eller beräknas ske.

25 kap.

Allmänna bestämmelser om sjukpenninggrundande inkomst Innehåll

1 § I detta kapitel finns grundläggande bestämmelser om sjukpen- ninggrundande inkomst i 2–5 §§. Vidare finns bestämmelser om

–hur den sjukpenninggrundande inkomsten ska beräknas i 6–21 §§,

–särskilda regler om beräkning av sjukpenninggrundande in- komst i vissa situationer i 22–26 §§,

–sjukpenninggrundande inkomst under och efter förvärvsav- brott av skäl som anges i 27–38 §§,

–återställande av förlorad sjukpenninggrundande inkomst i 39– 40 §§, och

–kommunikation i 41 §.

Författningsförslag

SOU 2023:30

Grundläggande bestämmelser

2 § Sjukpenninggrundande inkomst är en årsinkomst i pengar från anställning eller näringsverksamhet som kan beräknas enligt reglerna i detta kapitel.

3 § Försäkringskassan ska besluta om sjukpenninggrundande in- komst

–om det behövs för att avgöra rätten till en förmån eller för att beräkna en förmån enligt bestämmelser i socialförsäkringsbalken eller i annan författning,

–om det i övrigt behövs för handläggningen av ett ärende, eller

–om en enskild särskilt begär det även om något ersättnings- ärende inte är aktuellt.

4 § Ett beslut om sjukpenninggrundande inkomst gäller tills att den enskildes inkomstförhållanden eller andra omständigheter för- ändras på ett sätt som har betydelse för rätten till eller storleken på en förmån.

5 § Av ett beslut om sjukpenninggrundande inkomst ska framgå hur stor den sjukpenninggrundande inkomsten är och i vilken ut- sträckning denna avser inkomst från anställning eller inkomst från näringsverksamhet.

Hur den sjukpenninggrundande inkomsten ska beräknas

6 § Sjukpenninggrundande inkomst ska beräknas utifrån inkomster som den enskilde har haft (historisk inkomst) och utifrån inkomster som den enskilde kan antas komma att ha (aktuell inkomst) under de förutsättningar som beskrivs i 8–13 §§.

7 § Om både historisk och aktuell inkomst beräknas för en en- skild, ska den sjukpenninggrundande inkomsten beslutas till det belopp som följer av beräkningen av aktuell inkomst endast om den blir högre än det belopp som följer av beräkningen av historisk inkomst.

SOU 2023:30

Författningsförslag

Beräkning av historisk inkomst

8 § Historisk inkomst beräknas endast för enskilda som inte har uppnått riktåldern för pension vid ingången av den månad som den sjukpenninggrundande inkomsten ska bestämmas för.

9 § Den historiska inkomsten är

1.summan av de inkomster av anställning som den enskilde har fått under tolv månader och

2.ett genomsnitt av de inkomster från näringsverksamheten som framgår av

– beslut om debitering av preliminär skatt för året som föregår det år som den sjukpenninggrundande inkomsten ska fastställas för, och

– inkomster från näringsverksamhet som framgår av beslut om slutlig skatt för första året (år 1) och andra året (år 2) som föregår året före det år som den sjukpenninggrundande inkomsten ska fast- ställas för.

Om den enskilde under en sådan månad som anges i första stycket 1 har fått inkomster av anställning som tjänats in under minst två månader, kan inkomsterna fördelas på de månader som inkoms- terna hänförs till, om den enskilde särskilt begär det.

Om ramtiden enligt första stycket innehåller det första och det andra kalenderåret under vilket den enskilde hade rätt till beräkning av aktuell inkomst enligt 23 § första stycket, ska inkomsten under det året eller de åren fastställas till den aktuella inkomsten som följer av 23 § om den därigenom blir högre än om den beräknas enligt första och andra styckena.

Första stycket 2 gäller endast om den enskilde bedrivit närings- verksamhet under minst en av de senaste tolv månaderna som före- går den månad som den historiska inkomsten ska fastställas för.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen får meddela ytterligare före- skrifter om hur inkomsterna ska räknas.

Författningsförslag

SOU 2023:30

Beräkning av aktuell inkomst

10 § Aktuell inkomst beräknas för en enskild som förvärvsarbetar, eller som skulle ha förvärvsarbetat om inte någon sådan skyddsvärd situation som avses i33 §, 35 § andra stycket eller 37 § andra stycket hade förhindrat detta.

Första stycket gäller endast under förutsättning att arbetet har pågått minst en månad eller skulle ha kommit att pågå minst en månad om inte anledning som ger rätt till ersättning enligt 33 §, 35 § andra stycket eller 37 § andra stycket hade förhindrat detta.

11 § Den aktuella inkomsten får läggas till grund för ersättning tidigast från och med den första dagen i den ersättningsperiod som infaller i anslutning till att Försäkringskassan fått kännedom om den enskildes inkomster.

12 § Den aktuella inkomsten är 97 procent av

1.den ordinarie lön eller motsvarande normal inkomst från anställ- ning per månad som det kan förväntas att den enskilde kommer att få eller skulle ha kommit att få från ett sådant arbete som avses i 10 §, multiplicerat med tolv, respektive

2.den årsinkomst från näringsverksamhet som det kan förväntas att den enskilde kommer att få eller skulle ha kommit att få från ett sådant arbete som avses i 10 §.

13 § Vid tillämpningen av 10 § ska en sådan behovsanställd som avses i 27 kap. 16 a § första stycket anses ha ett sådant arbete som avses i 10 § under den tid som avses i 27 kap. 16 a § andra stycket.

14 § Sjukpenninggrundande inkomst som beräknas på aktuell in- komst för en enskild som är föräldraledig enligt föräldraledighets- lagen (1995:584) från en anställning, ska beräknas utifrån hur den enskilde skulle ha arbetat i anställningen om han eller hon inte hade varit föräldraledig. Denna beräkning gäller som längst i tretton måna- der räknat från och med den månad då den enskilde först tillträdde anställningen, eller på nytt tillträdde anställningen i hel omfattning efter en tjänstledighet av annan anledning.

SOU 2023:30

Författningsförslag

Inkomster som är sjukpenninggrundande

15 § Vid beräkningen enligt 9 och 12 §§ räknas som inkomst från anställning

1.kontant ersättning som en utbetalare är skyldig att betala arbets- givaravgifter för enligt socialavgiftslagen (2000:980), om inte annat följer av 18 §,

2.statlig ersättning för arbete i etableringsjobb, och

3.annat som ska anses vara inkomst av anställning enligt 27 §.

16 § Vid beräkning av inkomst av näringsverksamhet beaktas

1.inkomster som den enskilde är skyldig att betala egenavgifter för enligt socialavgiftslagen (2000:980), om inte annat följer av 18 §, och

2.annat som ska anses vara inkomst från näringsverksamhet enligt 27 §.

Inkomster som inte är sjukpenninggrundande

17 § Följande inkomster är inte sjukpenninggrundande och ska bortses från vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst enligt 8–12 §§

1.inkomst av förvärvsarbete som den enskilde utför under tid för vilken han eller hon får sjukersättning enligt bestämmelserna i 37 kap. 3 §, och

2.inkomst som en enskild har haft innan han eller hon beviljades aktivitetsersättning, sjukersättning eller livränta utöver vad som följer av 26 §.

Uppgifter som ska användas vid beräkningen

18 § Beräkningen av den enskildes sjukpenninggrundade inkomst ska grundas på

1.uppgifter om tidigare inkomster som har deklarerats till Skatte- verket av en arbetsgivare,

2.den uppskattning av den enskildes inkomster som gjorts vid beslut om slutlig eller preliminär skatt,

Författningsförslag

SOU 2023:30

3.Den inkomst av näringsverksamhet som ligger till grund för egenavgifter enligt SAL, eller

4.annan uppgift som är relevant.

Regler om avrundning samt om högsta och lägsta belopp

19 § När sjukpenninggrundande inkomst beräknas ska aktuell re- spektive historisk inkomst av anställning och näringsverksamhet beräknas var för sig och avrundas till närmast lägre hundratal kronor.

20 § Den sjukpenninggrundande inkomsten får inte beslutas till ett belopp som överstiger 10,0 prisbasbelopp. Om inkomst av anställning och inkomst av näringsverksamhet tillsammans överstiger 10,0 pris- basbelopp ska inkomst av näringsverksamhet i första hand uteslutas.

21 § Sjukpenninggrundande inkomst som understiger 42,5 pro- cent av ett prisbasbelopp ska inte beslutas.

Särskilda regler om beräkning av sjukpenninggrundande inkomst i vissa situationer

Nytillträde på arbetsmarknaden

22 § En enskild som har avslutat studier på en av treutbildnings- nivåer och som inte avser att fortsätta studera ska anses som nytill- trädd på arbetsmarknaden om han eller hon påbörjar en anställning inom tolv månader från utgången av den månad som studiernas avslu- tades.

Det finns tre utbildningsnivåer;

1.grundskolenivå,

2.gymnasienivå, och

3.högskolenivå.

Med grundskolenivå enligt andra stycket 1 avses sådana studier som omfattas av 10–12 kap. och 20 kap. skollagen (2010:800).

Med gymnasienivå enligt andra stycket 2, avses Allmän kurs på folkhögskola och sådana studier som omfattas av 16–17 och 19–20 kap. skollagen.

SOU 2023:30

Författningsförslag

Med högskolenivå enligt andra stycket 3 avses sådana som studier som omfattas av högskolelagen (1992:1434) eller lagen (2009:128) om yrkeshögskolan.

Vid beräkning av aktuell inkomst ska den enskilde anses ha börjat arbeta i anställningen i första stycket från utgången av den månad då han eller hon avslutade studierna. Anställningen ska därefter anses pågå under en tid om tolv månader, även om anställningen varar kor- tare tid.

Vid beräkning av historisk inkomst ska den enskilde anses ha arbetat i anställningen i första stycket från utgången av den månad då han eller hon avslutade studierna och tolv månader framåt, även om anställningen har varat kortare tid.

En enskild kan inte vara nytillträdd mer än en gång per utbild- ningsnivå.

Start av näringsverksamhet

23 § För en enskild som bedriver näringsverksamhet i aktiebolags- form och är företagare i den mening som avses i 34–34 c §§ lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, eller som bedriver närings- verksamhet i någon annan form, ska den aktuella inkomsten av när- ingsverksamhet enligt 10 § beräknas till ett belopp som minst mot- svarar en aktuell inkomst som skulle ha beräknats för den enskilde om han eller hon hade fått skälig lön för motsvarande arbetsupp- gifter som anställd.

Beräkningen av aktuell inkomst enligt första stycket gäller under en tid om 36 månader räknat från den månad då en anmälan för registrering enligt 7 kap. 2 § skatteförfarandelagen (2011:1244) har gjorts eller borde ha gjorts (uppbyggnadsskedet). I det fall den en- skilde inte är skyldig att göra en anmälan för registrering, ska upp- byggnadsskedet räknas som om en sådan skyldighet hade funnits.

Om den enskilde efter det att anmälan om registrering enligt andra stycket gjordes, borde ha gjorts eller ska anses som gjord, börjar bedriva samma verksamhet i en annan sådan företagsform som avses i första stycket ska uppbyggnadsskedet räknas från det att den första näringsverksamheten påbörjades.

Författningsförslag

SOU 2023:30

Avtalat korttidsarbete

24 § För en enskild som deltar i korttidsarbete som berättigar arbetsgivaren till preliminärt stöd enligt lagen (2013:948) om stöd vid korttidsarbete, ska inkomsten från det arbete som arbetstids- förkortningen avser räknas som om arbetstidsförkortningen inte hade förelegat.

Stipendier

25 § För en enskild som har fått ett statligt konstnärspolitiskt sti- pendium ska stipendiebeloppet räknas som inkomst av anställning vid beräkning av historisk inkomst. Beloppet ska därvid fördelas jämnt över den tid som stipendiet avser.

Under tid som en enskild mottar konstnärspolitiskt stipendium ska vid beräkningen av sjukpenninggrundande inkomst bortses från inkomsten som grundas på det konstnärspolitiska stipendiet.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om vilka statliga konstnärspolitiska stipendier som får räknas som sjuk- penninggrundande inkomst.

Enskilda som får vissa förmåner

26 § När historisk inkomst ska beräknas för en enskild som får aktivitetsersättning, sjukersättning eller livränta enligt bestämmelser i denna avdelning, ska en justeringsinkomst beräknas i stället för inkomster av anställning och näringsverksamhet, till den del ram- tiden avser tid innan han eller hon fick förmånen.

Justeringsinkomsten är den sjukpenninggrundande inkomst som har beräknats eller skulle kunna ha beräknats för den enskilde på de inkomster som han eller hon hade närmast innan den månad som förmånen har beviljats för, minskad med

1.en andel som motsvarar omfattningen av aktivitetsersättningen eller sjukersättningen, eller

2.en andel som motsvarar mellanskillnaden mellan den inkoms- ten och den förväntade inkomst efter skadan som har uppskattats vid beslutet om livränta.

SOU 2023:30

Författningsförslag

Regler om beräkning av sjukpenninggrundande inkomst i samband med vissa förvärvsavbrott

Skyddad inkomst

27 § Om den enskildes inkomster under ramtiden har minskat i sam- band med någon sådan skyddsvärd situation som avses i 33–38 §§, ska inkomsten enligt 9 § beräknas som om en sådan minskning inte hade skett (skyddad inkomst) enligt vad som följer av 28–32 §§.

Till den del den enskildes sjukpenninggrundande inkomst inne- håller sådan skyddad inkomst som avses i första stycket som har be- räknats för ett tidigare kalenderår än det år som den sjukpenning- grundande inkomsten ska beräknas för, ska den räknas upp med ett belopp som motsvarar den procentuella skillnaden mellan det prisbas- belopp som gällde för det förstnämnda året och det prisbasbelopp som gäller för det år som den sjukpenninggrundade inkomsten ska beräknas för.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med- delar ytterligare föreskrifter om hur omräkning enligt andra stycket ska göras.

Inkomstminskning

28 § Vid tillämpning av 27 § ska inkomsten anses ha minskat om den inkomst som kan beräknas för den enskilde enligt 9 § är lägre än den motsvarande inkomst som den enskilde hade närmast innan den skyddsvärda situationen förelåg eller den inkomst som var aktuell för den enskilde när den skyddsvärda situationen förelåg.

En minskning av inkomsten enligt första stycket ska anses ha samband med en skyddsvärd situation i den mån den enskilde

1.under den månad då den skyddsvärda situationen förelåg eller månaden därpå (skyddstid) har fått en lägre inkomst av anställning än vad han eller hon hade under motsvarande månad ett år tidigare eller än den inkomst per månad som har eller kunde ha bestämts som aktuell inkomst enligt 10–14 §§ och 7 § (referensinkomst), och skill- naden däremellan motsvarar omfattningen av den skyddsvärda situa- tionen,

2.under det år då den skyddsvärda situationen förelåg eller året därpå (skyddstid) har fått en lägre inkomst av näringsverksamhet än

Författningsförslag

SOU 2023:30

vad han eller hon hade tre år tidigare eller än den årliga inkomst som har eller kunde ha bestämts enligt 10–14 §§ och 7 § (referensinkomst), och skillnaden däremellan motsvarar omfattningen av den skydds- värda situationen.

Regeringen eller den myndighet som regeringen utser får före- skriva om villkor för att en inkomstminskning som har skett under en senare månad än vad som avses i andra stycket 1 ska anses ha samband med den skyddsvärda situationen.

Den skyddsvärda situationens omfattning

29 § Vid beräkningen av den omfattning i vilken en skyddsvärd situa- tion har förelegat ska varje hel dag då en sådan situation som avses i 33–38 §§ har förelegat anses utgöra en skyddsdag.

Som mest ska 28 sådana dagar som avses i första stycket beaktas per månad om skyddad inkomst ska beräknas för inkomst av anställ- ning och 336 sådana dagar beaktas per år om skyddad inkomst ska beräknas för inkomst av näringsverksamhet.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att dagar med ersättning som avses i 33–38 §§ som inte utges för arbetsfria dagar eller som bara under vissa villkor utges för arbetsfria dagar, ska räknas som ett högre antal dagar än vad som följer av första stycket, samt att dagar då en sådan situation som avses i 33–38 §§ har förelegat för den som har inkomst av anställning och inkomst av näringsverksamhet, ska räknas som ett högre antal dagar än vad som följer av första stycket.

Skyddsvärdet

30 § Vid uppskattningen av den omfattning i vilken en skyddsvärd situation har förelegat ska skyddsdagar enligt 29 § tilldelas ett skydds- värde. Skyddsvärdet beräknas för inkomst av anställning och inkomst av näringsverksamhet var för sig enligt 31 och 32 §§. Skyddsvärdet beräknas för månader eller år som ingår i den skyddstid som avses i 28 § andra stycket, och som ingår i ramtiden vid beräkning av sjuk- penningsgrundande inkomst enligt 9 §.

Vid beräkning av skyddsvärdet menas med genomsnittsinkomst den genomsnittliga inkomst per månad eller per år som den enskilde

SOU 2023:30

Författningsförslag

hade närmast innan den skyddsvärda situationen förelåg, eller som var aktuell för den enskilde när den skyddsvärda situationen förelåg.

Regeringen eller den myndighet som regeringen utser får dock föreskriva att genomsnittsinkomsten ska beräknas utifrån en sjuk- penninggrundande inkomst som har beslutats för den enskilde som tidigast för den månad då den skyddsvärda situationen förelåg.

31 § Vid beräkning av skyddad inkomst av anställning är skydds- värdet för en månad lika med referensinkomsten sedan denna har minskats med differensen mellan 28 och antalet skyddsdagar gånger genomsnittsinkomsten delad med 28. Skyddsvärdet får dock inte därigenom bli högre än tre gånger genomsnittsinkomsten delad med 28 och multiplicerad med antalet skyddsdagar, om inte annat följer av andra stycket.

Om inte annat följer av tredje stycket, får skyddsvärdet inte räk- nas till ett lägre belopp än till

1.genomsnittsinkomsten delad med 28 gånger antalet skyddsdagar,

eller

2.referensinkomsten delad med 28 gånger antalet skyddsdagar. Skyddsvärdet för den andra månaden i skyddstiden ska utan

hinder av andra stycket minskas med ett belopp som motsvarar den inkomstminskning som har skett under den första månaden i skydds- tiden, i den mån denna inte överstiger det skyddsvärde som har beräk- nats för den månaden.

32 § Vid beräkning av skyddad inkomst av näringsverksamhet be- räknas skyddsvärdet enligt 31 § per år i stället för per månad. Talet 336 används därvid i stället för 28.

Vid egen eller annans sjukdom samt smitta

33 § En skyddsvärd situation ska anses ha förelegat under tid för vilken den enskilde har fått

1.sjukpenning,

2.rehabiliteringspenning,

3.smittbärarpenning,

4.tillfällig föräldrapenning, eller

5.närståendepenning.

Författningsförslag

SOU 2023:30

En skyddsvärd situation ska anses ha förelegat under tid för vil- ken den enskilde har fått ersättning från arbetsskadeförsäkringen som motsvarar sjukpenning eller rehabiliteringspenning eller en där- med jämförbar förmån.

En skyddsvärd situation ska anses ha förelegat under tid då en enskild som ansökt om sjukpenning har väntat på slutligt beslut i ärendet samt under tid för vilken den enskilde inte har fått sjukpen- ning trots att hans eller hennes arbetsförmåga har varit nedsatt på ett sätt som berättigar till sjukpenning.

Tid som avses i tredje stycket ska dock inte anses vara skyddsvärd för de första fjorton dagarna i ett sjukdomsfall, och inte heller i övrigt om det finns skäl som talar emot det.

Ersättning från arbetslöshetsförsäkringen

34 § En skyddsvärd situation ska anses ha förelegat under tid för vilken den enskilde har fått

1.arbetslöshetsersättning som avses i lagen om arbetslöshetsför- säkring, eller

2.aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etableringsersättning. En skyddsvärd situation ska anses ha förelegat under tid för vil-

ken den enskilde har fått periodiskt ekonomiskt stöd enligt ett sär- skilt avtal mellan arbetsmarknadens parter i stället för någon av ovan- stående ersättningar.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen får bestämma ytterligare vill- kor för de situationer där detta ska gälla.

Vid plikttjänstgöring och militär utbildning

35 § En skyddsvärd situation ska anses ha förelegat under tid då den enskilde genomgått utbildning som rekryt inom Försvarsmakten eller annan militär utbildning.

En skyddsvärd situation ska anses ha förelegat under tid för vil- ken den enskilde har fått sådan dagpenning som avses i förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga.

SOU 2023:30

Författningsförslag

Studier

36 § En skyddsvärd situation ska anses ha förelegat under tid då den enskilde har bedrivit studier, för vilka han eller hon

1.har fått studiestöd enligt studiestödslagen (1999:1395), eller

2.utan att ha fått studiestöd har bedrivit studier på minst halvtid för vilka studiemedel fick lämnas enligt studiestödslagen under förut- sättning att studierna bedrevs på eftergymnasial nivå eller bedrivs från och med det andra kalenderhalvåret det år den enskilde fyllde 20 år.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela ytterligare före- skrifter om vilka studier som medför att beräkning av skyddad in- komst ska göras.

Graviditet

37 § En skyddsvärd situation ska anses ha förelegat under tid då den enskilde varit gravid, för de sex månaderna som närmast föregår barnets födelse eller den beräknade tidpunkten för födelsen.

En skyddsvärd situation ska utöver vad som anges i första stycket också anses ha förelegat under tid för vilken den enskilde har fått graviditetspenning.

Föräldraledighet

38 § En skyddsvärd situation ska anses ha förelegat under tid då den enskilde kan antas ha vårdat ett barn i någon omfattning, om den enskilde var förälder till barnet eller likställdes med förälder enligt 1 § föräldraledighetslagen (1995:584) och barnet inte hade fyllt ett år.

Det som föreskrivs i första stycket gäller även vid adoption av barn som inte fyllt tio år eller vid mottagande av sådant barn i avsikt att adoptera det, om mindre än ett år hade förflutit sedan den en- skilde fick barnet i sin vård.

En skyddsvärd situation ska utöver vad som anges i första stycket också anses ha förelegat under tid för vilken den enskilde har fått föräldrapenning.

Författningsförslag

SOU 2023:30

Återställande av förlorad sjukpenninggrundande inkomst

Efter en period med vissa förmåner eller viss utlandsvistelse

39 § När historisk inkomst ska beräknas för en enskild som tidi- gare har fått aktivitetsersättning, sjukersättning eller livränta enligt bestämmelser i denna balk, ska en återställningsinkomst beräknas till den del ramtiden avser tid under vilken han eller hon fick förmånen, om det är mer förmånligt för den enskilde.

Återställningsinkomsten är

1.den historiska inkomst som har beräknats eller skulle kunna ha beräknats för den enskilde på de inkomster som han eller hon hade närmast innan den månad då förmånen upphörde, och

2.den historiska inkomst som har beräknats eller skulle kunna ha beräknats för den enskilde på de inkomster som han eller hon hade närmast innan den månad som förmånen först beviljades för sedan dessa inkomster har minskats med ett belopp som motsvarar den justeringsinkomst som avses i 26 § om en sådan har bestämts eller skulle kunna ha bestämts och räknats upp med den procentuella mel- lanskillnaden mellan prisbasbeloppet det år som förmånen först beviljades och det år då förmånen upphörde.

Återställningsinkomsten enligt andra stycket får inte överstiga den historiska inkomst som har beräknats eller skulle kunna ha beräknats för den enskilde på de inkomster som han eller hon hade närmast innan den månad som förmånen först beviljades för, sedan denna räknats upp med den procentuella mellanskillnaden mellan prisbasbeloppet det år som förmånen först beviljades och det år då rätten till förmånen upphörde.

40 § En återställningsinkomst ska beräknas för enskilda som har återvänt till Sverige efter en utlandsvistelse under vilka de har ansetts bosatta i Sverige enligt 5 kap. 6 eller 8 §§. Den månad då den enskilde reste från Sverige räknas då som den månad från vilken förmån har beviljats och den månad då den enskilde återvände till Sverige räknas som den månad då förmånen upphörde.

Kommunikation

41 § Beslut om sjukpenninggrundande inkomst får fattas utan före- gående underrättelse.

27 kap.

10 §

För de första 14 dagarna i en För de första 14 dagarna i en sjukperiod lämnas sjukpenning sjukperiod lämnas sjukpenning som svarar mot sjukpenninggrun- endast under förutsättning att dande inkomst av anställning den försäkrade skulle ha förvärvs- endast under förutsättning att den arbetat om han eller hon inte försäkrade skulle ha förvärvs- hade varit sjuk.

arbetat om han eller hon inte hade varit sjuk.

Med tid för förvärvsarbete enligt första stycket likställs tid som avses i 25 kap. 28 §.

46 §

Vid bedömningen av om arbetsförmågan är nedsatt ska det beaktas om den försäkrade på grund av sjukdomen inte kan utföra sitt vanliga arbete eller annat lämpligt arbete som arbetsgivaren till- fälligt erbjuder honom eller henne.

Om den försäkrade på grund av sjukdomen behöver avstå från förvärvsarbete under minst en fjärdedel av sin normala arbetstid en viss dag, ska hans eller hennes arbetsförmåga anses nedsatt i minst motsvarande grad den dagen.

Vid bedömningen av i vilken För den som är arbetslös ska omfattning arbetsförmågan är den normala arbetstiden anses nedsatt enligt 45 § 2–4 gäller att vara 40 timmar per vecka. Om arbetstiden varje dag ska mins- han eller hon uppbär partiell akti- kas i motsvarande grad eller, om vitetsersättning eller sjukersättning arbetstiden förläggs på ett annat ska dock den normala arbetstiden sätt, att arbetstidens förläggning anses vara 40 timmar minskat med inte får försämra möjligheterna en andel som motsvarar omfatt-

till återgång i arbete.ningen av aktivitetsersättningen eller sjukersättningen.

Vid bedömningen av i vilken omfattning arbetsförmågan är nedsatt enligt 45 § 2–4 gäller att arbetstiden varje dag ska mins-

Föreslagen lydelse

SOU 2023:30

Nuvarande lydelse

Författningsförslag

SOU 2023:30

kas i motsvarande grad eller, om arbetstiden förläggs på ett annat sätt, att arbetstidens förläggning inte får försämra möjligheterna till återgång i arbete.

28kap. 3 §

Kalenderdagsberäknad sjukpenning lämnas för alla dagar i veckan oavsett om den försäkrade skulle ha utfört förvärvs-arbete eller inte.

Arbetstidsberäknad sjukpen-	Arbetstidsberäknad sjukpen-
ning lämnas bara för timmar eller	ning lämnas bara för timmar eller
dagar när den försäkrade skulle	dagar när den försäkrade skulle
ha förvärvsarbetat.	ha förvärvsarbetat. Med förvärvs-
	arbete likställs dagar för vilken den
	försäkrade skulle ha fått dagpen-
	ning från arbetslöshetskassa och
	dagar som skulle ha räknats som
	karensdagar enligt lagen (1997:238)
	om arbetslöshetsförsäkring.

5§

Sjukpenning ska arbetstidsberäknas

1.under de första 14 dagarna i en sjukperiod enligt 27 kap. 10 och 11 §§, om inte annat följer av 6 § tredje stycket,

2.under studietid som avses i 27 kap. 12 §,

3.under tid med periodiskt ekonomiskt understöd som avses i 27 kap. 13 §,

4.under deltagande i arbetsmarknadspolitiskt program som avses

i27 kap. 14 §,

5.under behandling eller rehabilitering som avses i 27 kap. 15 §, och

6.under plikttjänstgöring som avses i 27 kap. 16 §.

Det som föreskrivs i första stycket gäller endast till den del sjuk- penningen motsvarar sjukpenning- grundande inkomst av anställning. Om den försäkrade har inkomst även av annat förvärvsarbete, ska

SOU 2023:30Författningsförslag

sjukpenningen kalenderdagsbe- räknas i den delen.

6 §

Sjukpenning ska alltid kalen-	Sjukpenning ska alltid kalen-
derdagsberäknas när den försäk-	derdagsberäknas när den försäk-
rade	rade får sjukpenning för tid då
	han eller hon annars skulle ha
	fått graviditetspenning, föräldra-
	penning eller rehabiliterings-
	penning

1.är helt eller delvis arbetslös, om inte annat följer av tredje stycket,

2.får sjukpenning för tid då han eller hon annars skulle ha fått graviditetspenning, föräldra- penning eller rehabiliterings- penning, eller

3.är egenföretagare och har en sjukpenninggrundande inkomst som består av endast inkomst av annat förvärvsarbete.

Om sjukpenning till en familje- hemsförälder ska beräknas på grundval av en sjukpenninggrun- dande inkomst som omfattar ersättning för vården, ska sjukpen- ning som motsvarar denna ersätt- ning kalenderdagsberäknas.

För en försäkrad som avses i första stycket 1 lämnas kalender- dagsberäknad sjukpenning under de första 14 dagarna i en sjuk- period endast om den försäkrade är anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen samt är beredd att ta ett erbjudet arbete i en omfattning som svarar

För en familjehemsförälder som får ersättning för vården för tid då sjukpenning kommer i fråga, ska sjukpenningens stor- lek och ordinarie arbetstid eller motsvarande normal arbetstid be- räknas på en sjukpenninggrun- dande inkomst respektive ett beräknat antal timmar i förvärvs- arbete som inte omfattar ersätt- ningen.

Författningsförslag

SOU 2023:30

mot den bestämda sjukpenning- grundande inkomsten. Om det som nu föreskrivits skulle framstå som oskäligt, får kalenderdags- beräknad sjukpenning ändå läm- nas under de första 14 dagarna i sjukperioden.

8 §

Om en arbetsgivare ska svara för sjuklön för samma dag som sjuk- penning kommer i fråga, ska sjukpenningens storlek beräknas på grundval av en sjukpenninggrundande inkomst som inte omfattar anställningsförmåner från den arbetsgivaren. Den sjukpenninggrun- dande inkomsten ska inte heller omfatta statlig ersättning som läm- nas för arbete i etableringsjobb hos den arbetsgivare som ska svara

för sjuklön.
Årsarbetstiden beräknas i de	Den ordinarie arbetstiden eller
fall som anges i första stycket på	den motsvarande normala arbets-
grundval av beräknat antal tim-	tiden beräknas i de fall som anges
mar i förvärvsarbete hos arbets-	i första stycket på grundval av
givare som inte ska svara för	beräknat antal timmar i förvärvs-
sjuklön.	arbete hos arbetsgivare som inte
	ska svara för sjuklön.

9 §

För en familjehemsförälder som får ersättning för vården för tid då sjukpenning kommer i fråga, ska sjukpenningens stor- lek och årsarbetstiden beräknas på en sjukpenninggrundande in- komst respektive ett beräknat antal timmar i förvärvsarbete som inte omfattar ersättningen.

Till den del den försäkrade är arbetslös enligt 11 a § ska sjuk- penning räknas ned med en faktor som erhålls genom att mellanskill- naden mellan den enskildes histo- riska inkomst enligt 25 kap. 9 § och hans eller hennes aktuella in- komst enligt 25 kap 12 § delas med den del av den historiska inkoms- ten som motsvarar den del till vil- ken den enskilde anses vara arbets- lös enligt 11 a §. Om det framräk- nade beloppet överstiger en mot- svarande andel av 543 kronor, ska sjukpenningen till den del den avser arbetslöshet i stället beräk- nas till den motsvarande andelen av 543 kronor. Det gäller dock inte sjukpenning som avses i 27 kap. 6 § och inte heller sjukpenning som av- ses i 28 kap 6 §

Om den enskilde anses vara arbetslös till någon del enligt 11 a §, ska sjukpenningen till den del den avser förvärvsarbete, räk- nas upp med en faktor som erhålls genom att den del av den enskildes historiska inkomst som avses i 25 kap. 9 § som motsvarar förvärvs- arbete enligt 11 a §, delas med den enskildes aktuella inkomst enligt 25 kap. 12 §.

11 a §

Om den enskilde förvärvs- arbetar, ska hans eller hennes arbets- tid uppmätt i timmar per vecka delas med 34 och hans eller hennes

Författningsförslag

SOU 2023:30

11 §

Till den del den försäkrade är arbetslös lämnas hel sjukpenning med högst 543 kronor om dagen. Detta gäller dock inte sjukpen- ning som avses i 27 kap. 6 eller 16 a §.

Författningsförslag

SOU 2023:30

	aktuella inkomst av förvärvs-
	arbete delas med 87,5 procent av
	hans eller hennes SGI. Den högsta
	av dessa kvoter ska avrundas ned-
	åt till närmsta fjärdedel av 1. Den
	enskilde ska anses vara arbetslös
	till resterande del.
	Om den försäkrade bedriver
	sådan näringsverksamhet som av-
	ses i 25 kap. 12 § 2. ska hans eller
	hennes inkomst av näringsverk-
	samhet enligt 25 kap 9 § räknas
	som aktuell inkomst vid tillämp-
	ning av andra stycket om den är
	högre än den inkomst som avses i
	25 kap. 12 §. Det gäller dock inte
	om den försäkrade har upphört
	med verksamheten på det sätt som
	avses i 35–36 §§ lagen (1997:238)
	om arbetslöshetsförsäkring, av annat
	skäl än vad som avses i 25 kap.
	33 §, 35 § andra stycket eller 37 §
	andra stycket.
12 §
När arbetstidsberäknad sjuk-	Hel arbetstidsberäknad sjuk-
penning ska beräknas tillämpas	penning motsvarar per dag beräk-
– 13 och 16 §§, om sjukpen-	ningsunderlaget enligt 7 § 1. eller
ning ska lämnas för endast en dag,	2. till den del det avser inkomst av
och	anställning, delat med talet 2 080
– 14–16 §§, om sjukpenning ska	gånger det antal timmar som den
lämnas för mer än en dag.	enskilde skulle ha haft som ordi-
	narie arbetstid eller motsvarande
	normal arbetstid för den dagen.
	Om antalet timmar eller det sam-
	manlagda antalet timmar inte upp-
	går till ett helt timtal, ska avrund-
	ning göras till närmaste hela tim-

Om sjukpenning ska arbets- tidsberäknas enligt 12 § för dagar då den enskilde också får reha- biliteringspenning, graviditetspen- ning eller föräldrapenning, ska sjuk- penning inte lämnas i en högre omfattning än att den enskilde sam- manlagt får hel förmån för en dag. Arbetstidsberäknad sjukpenning enligt 12 § ska för dagar då den en- skilde också får rehabiliteringspen- ning, graviditetspenning eller för- äldrapenning lämnas för ett antal timmar som motsvarar det antal timmar som den enskilde skulle ha arbetat, delat med differensen mel

SOU 2023:30

Författningsförslag

tal, varvid halv timme avrundas uppåt.

Sjukpenning som beräknas enligt första stycket ska multipli- ceras med en faktor som erhålls genom att kvoten av den enskildes aktuella inkomst enligt 25 kap. 12 § och det antal timmar per vecka som han eller hon har som ordinarie arbetstid eller motsvarande nor- mal arbetstid i sitt aktuella arbete, gånger 52, delas med det timbe- lopp som avses i första stycket och avrundas nedåt till två decimaler (arbetstidsfaktor). Om det tal som därigenom erhålls är lägre än 1 används talet 1.

Sjukpenning enligt första och andra stycket avrundas till när- maste hela krontal, varvid 50 öre avrundas uppåt.

13 §

Om sjukpenning ska lämnas för endast en dag, ska hel sjukpen- ning beräknas enligt följande:

1. Först ska beräkningsunder- laget enligt 7 § 1 eller 2 divideras med årsarbetstiden, varefter kvoten avrundas till närmaste hela kron- tal.

2. Därefter ska kvoten som fås i 1 multipliceras med antalet tim- mar av ordinarie arbetstid eller motsvarande normal arbetstid.

Om arbetstidsberäknad sjuk- penning lämnas på grundval av inkomst av näringsverksamhet, ska hel arbetstidsberäknad sjuk- penning för dag motsvara kvoten mellan beräkningsunderlaget enligt 7 § 1. eller 2. till den del det avser inkomst av näringsverksamhet, och 260. Beloppet avrundas till närmaste hela krontal, varvid 50 öre avrundas uppåt.

Arbetstidsberäknad sjukpen- ning lämnas under högst fem ka- lenderdagar per sjudagarsperiod. För det fall den försäkrade avstår från förvärvsarbete under fler än fem kalenderdagar under en sju- dagarsperiod, lämnas arbetstids- beräknad sjukpenning för de första fem dagarna i perioden. Sjudagars- perioden ska alltid beräknas med utgångspunkt i den dag för vilken ersättning begärs, varefter de när- mast föregående sex dagarna räk- nas med i perioden.

Om den försäkrade har upp- hört med verksamheten på det sätt som avses i 35–36 §§ lagen (1997:238) om arbetslöshetsför- säkring, av annat skäl än vad som avses i 25 kap. 33 §, 35 § andra stycket eller 37 § andra stycket, gäller att sjukpenning enligt första

Författningsförslag

SOU 2023:30

lan 1 och den omfattning i vilken rehabiliteringspenning, gravidi- tetspenning eller föräldrapenning lämnas för samma dag.

14 §

Om sjukpenning på samma förmånsnivå lämnas för mer än en dag, ska hel sjukpenning för dag beräknas för dessa dagar enligt följande:

1. Först ska kvoten enligt 13 §

1 beräknas.

2. Därefter ska kvoten enligt 1 multipliceras med det samman- lagda antalet timmar av ordinarie arbetstid eller motsvarande nor- mal arbetstid som avser dessa dagar.

3. Slutligen ska den produkt som fås i 2 divideras med antalet dagar med sjukpenning.

Om arbetstidsberäknad sjuk- penning lämnas på grundval av inkomst av anställning till en för- säkrad som är arbetslös och som annars skulle ha fått arbetslöshets- ersättning, ska hel arbetstidsbe- räknad sjukpenning för dag mot- svara kvoten mellan beräknings- underlaget enligt 7 § 1 eller 2 §, till den del det avser inkomst av anställning, och 260. Beloppet av- rundas till närmaste hela krontal, varvid 50 öre avrundas uppåt. Sjukpenningen får därvid inte läm- nas till ett högre belopp än 760 kro- nor per dag.

SOU 2023:30

Författningsförslag

stycket lämnas för dagar då den enskilde annars skulle ha fått ar- betslöshetsersättning.

Sjukpenningen får därvid inte lämnas till ett högre belopp än 760 kronor per dag.

15 §

Om sjukpenning lämnas på olika förmånsnivåer för mer än en dag ska de timmar som avser samma nivå adderas var för sig. Sjukpenning ska beräknas för varje sådan period för sig.

16 §

Om antalet timmar eller det (upphävs) sammanlagda antalet timmar

enligt 13–15 §§ inte uppgår till ett helt timtal, ska avrundning göras till närmaste hela timtal, varvid halv timme avrundas uppåt.

Sjukpenning avrundas till när- maste hela krontal, varvid 50 öre avrundas uppåt.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om beräk- ning av ordinarie arbetstid och mot- svarande normal arbetstid, samt om hur beräkning av sjukpenning enligt detta kapitel ska göras,

Författningsförslag

SOU 2023:30

17 §

Om den försäkrades sjukpen-	Om den försäkrades sjukpen-
ning i de fall som avses i 5 § mot-	ning i de fall som avses i 5 § mot-
svarar sjukpenninggrundande in-	svarar sjukpenninggrundande in-
komst av såväl anställning som	komst av såväl anställning som
annat förvärvsarbete beräknas be-	näringsverksamhet beräknas be-
loppet av hel sjukpenning för dag	loppet av hel sjukpenning för dag
enligt följande:	enligt följande:
1. Den del av sjukpenningen	1. Den del av sjukpenningen
som motsvarar inkomst av anställ-	som motsvarar inkomst av anställ-
ning beräknas enligt 12–16 §§.	ning beräknas enligt 12–13 §§ och
	15 §.
2. Den del av sjukpenningen	2. Den del av sjukpenningen
som motsvarar inkomst av annat	som motsvarar inkomst från när-
förvärvsarbete beräknas enligt 10	ingsverksamhet beräknas enligt
och 11 §§.	14 §.

18 §

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om schablon- beräkning av ordinarie arbetstid och motsvarande normal arbets- tid.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

2.De nya bestämmelserna tillämpas även på ersättningsperioder som har påbörjats före ikraftträdandet.

3.Äldre bestämmelser tillämpas fortfarande i fråga om förmåner som avser tid före den 1 januari 2026.

4.Om en enskilds sjukpenninggrundande inkomst vid ikraftträ- dandet skulle ha omfattats av SGI-skydd enligt äldre bestämmelser ska, om det är mer förmånligt för den enskilde, den del av den sjuk- penninggrundande inkomsten som beräknats på

Författningsförslag

SOU 2023:30

1.4Förslag till förordning om beräkning av skyddad inkomst

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om hur skyddad inkomst som avses i 25 kap. 27–28 §§ socialförsäkringsbalken ska beräknas.

2 § Årlig uppräkning enligt 25 kap. 28 § socialförsäkringsbalken ska göras genom att de inkomster från tidigare år som har betydelse för beräkningen av skyddad inkomst enligt 28–31 §§ multipliceras med den procentuella förändringen av prisbasbeloppet för det år som sjukpenninggrundande inkomst ska beräknas för jämfört med pris- basbeloppet för året närmast dessförinnan, om denna är positiv. Där- efter beräknas sjukpenninggrundande inkomst enligt 25 kap. som om den enskilde haft dessa inkomster.

Omräkning enligt första stycket ska göras om sjukpenninggrun- dande inkomst ska bestämmas från och med februari ett visst år beträffande sådana inkomster som den enskilde hade under det kalen- derår som närmast föregår året före det år som sjukpenninggrundande inkomst ska beräknas för. Om sjukpenninggrundande inkomst ska bestämmas för januari ska omräkningen i stället avse de inkomster som den enskilde hade under det kalenderår som inföll tre år tidigare.

Det som sägs i första och andra stycket tillämpas på motsvarande sätt för tidigare år som ingår i en ramtid vid beräkning av skyddad inkomst av näringsverksamhet.

3 § För den som kan visa att en inkomstminskning som skett senare än under den skyddstid som följer av 25 kap. 29 § socialför- säkringsbalken har samband med en skyddsvärd situation, får skyd- dad inkomst på begäran av den enskilde beräknas som om denna inkomstminskning skett under skyddstiden.

Försäkringskassan får föreskriva på vilket sätt en enskild ska fram- föra en begäran som avses i första stycket och vilken typ av underlag den enskilde måste kunna uppvisa för att det ska vara visat att ett sådant samband föreligger. Försäkringskassan får också föreskriva att en begäran inte behövs om det står klart att en inkomstminskning har samband med en skyddsvärd situation.

SOU 2023:30

Författningsförslag

4 § Vid beräkning av antalet skyddsdagar under en månad eller ett år enligt 25 kap. 30 § socialförsäkringsbalken ska följande tillämpas:

1.Varje timme för vilken den enskilde har fått sådan ersättning enligt 25 kap. 33 § socialförsäkringsbalken som har arbetstidsberäk- nats enligt 28 kap 12 § socialförsäkringsbalken räknas som en åtton- del av en dag vid hel ersättning och motsvarande lägre andel av en dag om den enskilde har fått ersättning i lägre omfattning än hel. Antalet dagar per månad eller per år med sådan ersättning ska där- efter multipliceras med talet 1,4 och därefter multipliceras med den arbetstidsfaktor som har använts vid beräkning av förmånsbeloppet enligt 28 kap 12 § socialförsäkringsbalken.

2.Varje dag för vilken den enskilde har fått sådan ersättning enligt 25 kap. 33 § socialförsäkringsbalken som har beräknats per dag enligt 28 kap. 15 eller 16 § socialförsäkringsbalken räknas som en dag vid hel ersättning och motsvarande lägre andel av en dag om den en- skilde har fått ersättning i lägre omfattning än hel. Antalet dagar per månad eller år med sådan ersättning ska därefter multipliceras med talet 1,4.

3.Varje dag för vilken den enskilde har fått ersättning som avses

i25 kap. 33 §, 34 § andra stycket eller 36 § sista stycket socialförsäk- ringsbalken räknas som en dag vid hel ersättning och motsvarande lägre andel av en dag om den enskilde har fått ersättning i lägre om- fattning än hel. Antalet dagar per månad eller år med sådan ersätt- ning ska därefter multipliceras med talet 1,4.

Efter uppräkning av antalet skyddsdagar per månad eller år enligt första stycket ska det som sägs i 25 kap. 30 s§ tillämpas.

5 § Antalet skyddsdagar avseende anställning ska räknas upp om den sjukpenninggrundande inkomst som har bestämts eller som kunde ha bestämts för en enskild för en månad då en skyddsvärd situation har förelegat under färre än 28 dagar eller månaden som närmast följer på en sådan månad innehåller både inkomst av anställning och inkomst av näringsverksamhet.

Antalet skyddsdagar ska då divideras med den procentuella andel av denna SGI som avsåg eller skulle kunna ha avsett inkomst av an- ställning. Om antalet skyddsdagar under månaden därigenom skulle överstiga 28, ska 28 dagar räknas under den månaden.

Författningsförslag

SOU 2023:30

6 § Antalet skyddsdagar av näringsverksamhet för en enskild ska räknas upp om den enskilde under en månad då en skyddsvärd situa- tion har förelegat under färre än 28 dagar och månaden som närmast följer på en sådan månad hade inkomst av anställning.

Antalet skyddsdagar ska då ökas med det antal som erhålls genom att antalet skyddsdagar multipliceras med kvoten av den inkomst av anställning som den enskilde hade under den av de två månader som avses i första stycket då inkomsten av anställning var lägst, och en tolftedel av den inkomst av näringsverksamhet som har beaktats i den SGI som har eller som skulle kunna ha beräknats för den månad då den skyddsvärda situationen förelåg. Om antalet skyddsdagar under månaden därigenom skulle överstiga 28, ska 28 dagar räknas under den månaden.

Om månaden då en skyddsvärd situation har förelegat i den om- fattning som avses i första stycket är december, ska den inkomst av anställning som den enskilde hade i december användas som inkomst av anställning för båda de månader som avses i första och andra styckena.

Verkställighetsföreskrifter

7 § Försäkringskassan får meddela föreskrifter om verkställig- heten av denna förordning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

SOU 2023:30

Författningsförslag

1.5Förslag till förordning om beräkning av historisk inkomst

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om hur historisk inkomst som avses i 25 kap. 9 § första stycket socialförsäkrings- balken ska beräknas.

Ramtiden vid historisk inkomst av anställning

2 § Beräkning av historisk inkomst av anställning och inkomst av anställning ska göras utifrån olika ramtider.

Ramtiden vid historisk inkomst av anställning

3 § Ramtiden vid beräkning historisk inkomst av anställning ut- görs av tolv månader som närmast föregått månaden innan den månad som den sjukpenninggrundande inkomsten ska beslutas.

4 § Ramtiden vid beräkning historisk inkomst av näringsverksam- het utgörs av ett genomsnitt av

–beslut om debitering av preliminär skatt för året som föregår det år som den sjukpenninggrundande inkomsten ska fastställas för, och

–inkomster från näringsverksamhet som framgår av beslut om slutlig skatt för första året och andra året som föregår året före det år som den sjukpenninggrundande inkomsten ska fastställas för.

Verkställighetsföreskrifter

5 § Försäkringskassan får meddela föreskrifter om verkställig- heten av denna förordning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

Författningsförslag

SOU 2023:30

1.6Förslag förordning om beräkning av historisk inkomst för enskilda som har både inkomst av anställning och inkomst av näringsverksamhet

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om hur historisk inkomst ska beräknas för enskilda som har både inkomst av anställ- ning och inkomst av näringsverksamhet.

2 § Den historiska inkomsten är

1.summan av de inkomster av anställning som den enskilde har fått under tolv månader och

2.ett genomsnitt av de inkomster från näringsverksamheten som framgår av de två senaste årens beslut om slutlig skatt och beslut om debitering av preliminär skatt för året som föregår året som den sjuk- penninggrundande inkomsten ska fastställas. Om det äldsta beslutet om slutlig skatt (första året) understiger det efterföljande årets slut- liga skatt (andra året) och beslutet om debitering av preliminär skatt (tredje året), ska inkomsterna för det första året bestämmas till det lägsta av inkomsterna av det andra och det tredje året.

3 § Den historiska inkomsten av anställning är summan av de in- komster av anställning som den enskilde har fått under tolv månader.

4 § Den historiska inkomsten av näringsverksamhet är ett genom- snitt av de inkomster från näringsverksamheten som framgår av de två senaste årens beslut om slutlig skatt och beslut om debitering av preliminär skatt för året som föregår året som den sjukpenninggrun- dande inkomsten ska fastställas. Om det äldsta beslutet om slutlig skatt (första året) understiger det efterföljande årets slutliga skatt (andra året) och beslutet om debitering av preliminär skatt (tredje året), ska inkomsterna för det första året bestämmas till det lägsta av inkomsterna av det andra och det tredje året.

5 § Om både historisk inkomst av anställning och historisk in- komst av näringsverksamhet kan beräknas för en enskild, så ska hans eller hennes är hans eller hennes sammanlagda historiska utgöras

1.ett genomsnitt av de inkomster av anställning som den enskilde har fått under en sådan period som ligger till grund för beräkning av historisk inkomst i 2 §, och

SOU 2023:30

Författningsförslag

2. historisk inkomst av näringsverksamhet.

Historisk inkomst enligt första stycket ska beräknas endast om den blir högre än om den beslutas till det belopp som följer av beräk- ningen av historisk inkomst.

Om både historisk och aktuell inkomst ska beräknas för en en- skild, så ska den sjukpenninggrundande inkomsten beslutas till det belopp som följer av beräkningen av aktuell inkomst endast om den därigenom blir högre än om den beslutas till det belopp som följer av beräkningen av historisk inkomst.

Om historisk inkomst av både anställning och näringsverksamhet ska beräknas för en enskild, så ska den sjukpenninggrundande in- komsten beslutas till det belopp som följer av beräkningen av aktuell inkomst endast om den därigenom blir högre än om den beslutas till det belopp som följer av beräkningen av historisk inkomst.

6 § Aktuell inkomst beräknas för en enskild som

1.som förvärvsarbetar eller skulle ha förvärvsarbetat i minst en månad om inte anledning som ger rätt till ersättning enligt 29 §, 31 § andra stycket eller 33 § andra stycket socialförsäkringsbalken hade förelegat, eller

2.bedriver sådan näringsverksamhet som anges i 2 kap. 23 § första stycket inkomstskattelagen (1999:1229) och skulle ha förvärvsarbetat

iminst en månad om inte anledning som ger rätt till ersättning enligt 29 §, 31 § andra stycket eller 33 § andra stycket socialförsäkrings- balken hade förelegat.

Verkställighetsföreskrifter

7 § Försäkringskassan får meddela föreskrifter om verkställigheten av denna förordning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

2Uppdraget och dess genomförande

Uppdraget i korthet

Uppdraget i regeringens direktiv (S2021:07) – att se över regelverket för SGI – innehåller flera olika delar. Det övergripande syftet med utredningen är att ta fram förslag för en ökad trygghet och förut- sebarhet för den försäkrade samt en stärkt kvalitet och effektivitet i handläggningen samt minska de felaktiga utbetalningarna i socialför- säkringen. Inom arbetet ska även möjligheten att använda månadsvisa uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen tillvaratas.

Vissa specifika situationer

Vi har tolkat direktivet utifrån tre övergripande perspektiv. Dessa är:

•SGI ska beräknas och fastställas på ett sådant sätt att det ger en ökad trygghet och förutsebarhet för den försäkrade, samt att SGI ska anpassas mer utifrån dagens arbetsmarknad med större andel tillfälliga anställningar.

•Dagens system med olika SGI-skydd ska inte försämras utan för- enklas, göras mer förutsebart och undersöka om fler situationer behöver omfattas av något skydd.

•Graden av automatisering ska öka och stärka kvaliteten i hand- läggningen och att felaktiga utbetalningar ska motverkas.

Dessa tre perspektiv är i viss mån att betrakta som kommunicerande kärl, och i vissa situationer kan exempelvis en hög grad av auto- matisering till viss del motverka en hög grad av förutsebarhet och tvärtom. I vårt arbete har dessa tre delar beaktats i de olika förslag

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2023:30

som utredningen för fram. Men i vissa fall har en prioritering gjorts vad gäller en eller flera, men inte av alla dessa delar. Exempelvis kan graden av automatisering fått ge vika när vi har bedömt att det är viktigare med en adekvat nivå av SGI för en viss förmån.

Enligt utredningens direktiv ska utredningen analysera behovet av att utöka SGI-skyddet till exempel för personer som nekas sjuk- penning, för mottagare av konstnärspolitiska stipendier, för familje- hemsföräldrar, för utsända och för medföljande. Det har varit vår ambition att dels lägga fram förslag som tillgodoser dessa nämnda specifika situationer, dels att tillgodose andra situationer förutom de exemplifierade där socialförsäkringen med dagens regelverk inte till fullo når ett tillräckligt skydd, exempelvis behovs- och visstidsan- ställda.

Utredningens överväganden

I vårt uppdrag ligger att se över situationen för egenföretagare och kombinatörer. Kombinatörer är personer som har inkomster från när- ingsverksamhet och anställning. Precis innan denna utredning påbör- jade sitt arbete lämnades slutbetänkandet SOU 2021:98 som har utrett hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas för egenföretagare med inkomst av i form av enskilda näringsidkare, handelsbolag eller från en europeisk-ekonomisk förening.1 En del av de förslag som behandlas i betänkandet har till viss del präglat arbetet i denna utred- ning. Det ska framhållas att betänkandet SOU 2021:98 har tagits fram inom ramen för rådande regelverk och det ingick inte i den utred- ningens uppdrag att komma med förslag för kombinatörer, medan vi har att föreslå nya sätt att fastställa SGI för alla förvärvsarbetande, såväl anställda som egenföretagare. Det hade varit önskvärt om dessa utredningar hade genomförts parallellt, eller att frågorna hanterats inom samma utredning då gränsytan mellan utredningarna är stor. Vår bedömning är att de förslag som lämnats i SOU 2021:98 i stort inte är förenliga med de regeländringar som vi föreslår, men att för- slagen har inspirerat oss i de förslag som vi lägger.

Vidare bygger våra slutgiltiga förslag på det utredningsarbete som har pågått under ett flertal år och som har resulterat i ett flertal olika betänkanden. Främst är det den parlamentariska socialförsäkrings-

1SOU 2021:98 ”Ett förbättrat trygghetssystem för företagare – enklare och mer förutsägbart”.

SOU 2023:30

Uppdraget och dess genomförande

utredningen SOU 2015:21 tankar och idéer som vi har tagit vid i detta betänkande. Ett exempel är att tidigare utredning har framfört att om SGI ska kunna baseras på historiska uppgifter behövs även uppgifter om arbetad tid som ett komplement till dagens uppgifter om inkomst.2 Det beror främst på hur arbetstidsberäknade förmåner ska kunna be- räknas. Vi har flyktigt tittat på denna fråga för att få en uppfattning om hur problematiskt det skulle vara att utöka insamlingen av upp- gifter, men har valt att inte gå vidare i denna fråga. Våra förslag utgår från att dessa uppgifter inte finns tillgängliga. Det pågår en utred- ning En översyn av vissa skatteförfaranderegler för att motverka fusk och arbetslivskriminalitet3 där denna fråga behandlas särskilt.

Avgränsningar

Bestämmelserna om SGI är en del av ett vidare regelverk. Regelverket kring socialförsäkringar i sin helhet har ett antal olika regler och kom- ponenter som påverkar hur SGI fastställs, men där då även det speci- fika regelverket kring hur SGI fastställs påverkar andra delar av regel- verket. Till exempel hur stor en förmån de facto påverkas av hur SGI beräknas, men även hur stor andel av SGI som utgår som ersättning. Det finns alltså regler såsom ersättningsgraden på 80 procent av SGI, taknivåerna för SGI på 10 och 7,5 prisbasbelopp och omräknings- faktorn på 0,97 som påverkar hur stort ett ersättningsbelopp blir.

Vår bedömning är att dessa delar inte direkt berör hur SGI kan be- räknas med ett nytt regelverk och vi har därför inte lagt några förslag som specifikt rör dessa delar av regelverket för socialförsäkringen.

Vidare har vi inte behandlat eller undersökt ersättningar som inte är dagersättningar, som exempelvis livränta och aktivitetsersättningar, och hur dessa påverkas av ett förändrat regelverk kring hur SGI fast- ställs. Vår bedömning är att de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag för dessa ersättningar inte heller är av någon betydande omfatt- ning.

2SOU 2012:47.

3Dir. 2022:68.

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2023:30

Synpunkter till utredningen

Kopplat till vårt arbete har det funnits fyra olika grupper som har bistått utredningen. En grupp har bestått av sakkunniga från Social- departementet, Finansdepartementet, Arbetsmarknadsdepartementet och Kulturdepartementet i Regeringskansliet. Det primära syftet med denna grupp har varit att bevaka och informera om de gränsytor som finns mellan socialförsäkringsområdet och respektive departements politikområde.

En expertgrupp har också bistått utredningens arbete. Expertgrup- pen har bestått av personer från olika myndigheter, organisationer som representerar företagare och fackliga organisationer. De myndig- heter som det har funnits med experter ifrån i expertgruppen är För- säkringskassan, Skatteverket, Konstnärsnämnden och Inspektionen för socialförsäkringen. Företagarperspektivet har belysts av experter från Svenskt Näringsliv, Småföretagarnas Riksförbund och Företag- arna. De fackliga representanterna i expertgruppen har kommit från LO, TCO och Saco. Utöver dessa har kulturskaparnas perspektiv representerats av organisationen KLYS (Konstnärliga och Litterära Yrkesutövares Samarbetsnämnd). KLYS har 14 medlemsorganisa- tioner som bland annat utgörs av Sveriges Författarförbund, Scen & Film och Svenska Journalistförbundet. KLYS samordnar och driver sina medlemmars gemensamma frågor inom områden som kulturpoli- tik, skatte-, arbetsmarknads-, upphovsrätts- och mediefrågor.

Utöver Sakkunniggruppen och Expertgruppen har även en refe- rensgrupp bestående av flera fackliga organisationer från kultursek- torn bistått utredningen. Dessa organisationer ingår även i KLYS, men då villkoren för konstnärer och kulturskapare är så heterogena har vi bedömt det som viktigt att särskilt ta del av deras respektive synpunkter. De organisationer som deltagit i referensgruppen är de organisationer som ingått i KLYS nätverk för socialförsäkringsfrågor, det vill säga Sveriges Författarförbund, Svenska Fotografers förbund, Sveriges Yrkesmusikförbund, Föreningen Svenska Tonsättare, Dra- matikerförbundet, Svenska Journalistförbundet, Svenska Tecknare, Svenska Musikerförbundet, Konstnärernas Riksorganisation, Scen & Film och SKAP.

Under utredningens gång har även en parlamentarisk referens- grupp bistått i arbetet och gett framför allt politiska perspektiv på vårt arbete. Denna grupp har bestått av riksdagsledamöter och före

SOU 2023:30

Uppdraget och dess genomförande

detta riksdagsledamöter utsedda av samtliga partier representerade i riksdagen.

Förutom de möten som skett med dessa grupper har utredningen enskilt haft dialog med myndigheter, främst Skatteverket och För- säkringskassan, organisationer som Svenskt Näringsliv, TCO och Konstnärsnämnden och andra utredningar som ”Översyn av social- försäkringsskyddet för gravida − ett modernare regelverk”4, ”En över- syn av vissa skatteförfaranderegler för att motverka fusk och arbetslivs- kriminalitet”5, ”Utredningen om barn och unga i samhällets vård”6 och ”En översyn av arbetsskadeförsäkringen”7.

Slutligen har utredningen även haft externa kontakter med Utrikes- departementet, Riksdagskanslier för olika partier, Konstnärsnämnden, Sveriges Kommuner och Regioner samt SRF-konsulterna.

Den särskilde utredaren har även presenterat utredningens arbete vid olika tillfällen, som exempelvis vid konferenser arrangerade av Scen & Film, Kulturrådet och KLYS.

Betänkandets disposition

Regelverket kring hur SGI fastställs är komplext. För att helt kunna tillgodogöras sig detta betänkande är det en fördel om kunskaperna om dagens regelverk är djupa. Vi har valt att inte presentera en exten- siv redogörelse för dagens system, utan den informationen får in- hämtas på annat håll. Det finns dock en kortare bakgrundsbeskrivning.

Betänkandet inleds med författningsförslagen (kapitel 1) och därefter följer bakgrund och problembeskrivning (kapitel 3 och 4 och UU).

Innan vi presenterar våra förslag i detalj har vi skrivit ett kapitel som kortfattat och övergripande beskriver vilka principiella övervä- ganden vi har gjort för våra förslag om att fastställa SGI (kapitel 5).

Förslagen (kapitel 6 till 7) berör först hur SGI ska definieras, sedan hur det ska beräknas, följt av regler som gäller vissa specifika situationer (kapitel 9 och 10). Sedan följer hur SGI ska skyddas från vissa händelser (kapitel 11) och slutligen hur ersättningsnivåerna ska hanteras med ett nytt sätt att fastställa SGI (kapitel 12).

4Dir. 2021:94.

5Dir. 2022:68.

6SOU 2021:06.

7Dir. 2021:116.

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2023:30

Mot slutet av betänkanden finns kapitel om hur systemet bör im- plementeras (kapitel 13), konsekvenser av våra förslag (kapitel 14) och författningskommentarer (kapitel 15). Slutligen kommer ett kapi- tel om allmänna tankegångar från utredningen på kompletterande arbete som skulle göra ett socialförsäkringssystem ännu bättre (kapi- tel 16) följt av bilagor.

Exempel

De förslag som vi lägger avser att skapa ett bättre socialförsäkrings- system. Vi föreslår en anpassning av systemet som bättre svarar upp mot vissa situationer som kan föreligga för den enskilde. Det tål att nämnas att antalet situationer som kan uppstå i detta system är många. I dagens system finns risken att ”falla mellan stolarna”, och vi bedömer att i och med de förslag vi lägger fram kommer denna risk att minska.

Vi har under arbetets gång reflekterat och funderat på ett antal olika situationer som kan infinna sig för de enskilda, och i vissa kapi- tel finns exempel på hur våra förslag är avsedda att fungera i vissa situationer. Exemplen gör inte anspråk på att vara heltäckande för de situationer som kan uppstå. Vi inser att det kommer förekomma situationer som inte täcks av de förslag som vi lägger i och med detta betänkande. För en andel av dessa kommer en praxis som utvecklas inom Försäkringskassans arbete och olika rättsliga prövningar och ställningstaganden.

Termer och begrepp

I betänkanden återkommer vissa termer och begrepp på ett flertal ställen. För att inte förvirra läsaren kommer här några definitioner på ett antal termer.

SOU 2023:30

Uppdraget och dess genomförande

Enskilda/personer/försäkrade

Dessa begrepp förekommer i texterna men avser samma sak. Vi har försökt att ensa bland begreppen så långt det går och använda ordet enskild eller enskilda, men där vissa hänvisningar gjorts till andra texter kan ett annat begrepp förekomma, såsom försäkrade.

Historisk SGI/historiska inkomster

Generellt avser dessa begrepp när SGI har fastställts på historiska inkomstuppgifter (AGI:er eller beslut om slutligskatt/beslut om pre- liminär beskattning). Ibland kan uttrycket skrivas som historisk SGI, men avser alltså då att historiska inkomster har använts för att fast- ställa en SGI.

Inkomster av näringsverksamhet

Med begreppet avses aktiv näringsverksamhet och sådana inkomster som ligger till grund för egenavgifter enligt socialavgiftslagen (2000:980).

Egenföretagare

Med egenföretagare avser vi enskilda som bedriver enskild verksam- het, handelsbolag eller kommanditbolag. Vi avser ej aktiebolagsägare.

3 Bakgrund

Denna bakgrundbeskrivning syftar till att ge en kort historisk inblick i utvecklingen av socialförsäkringen och av begreppet SGI. Beskriv- ningen gör inte anspråk på att vara heltäckande. Det finns ett flertal betänkanden, myndigheters- och forskarrapporter som mer ingående tar upp socialförsäkringens utveckling över tid, dess effektivitet i vissa avseenden samt ger förslag på förändringar.

3.1Socialt skydd

Principen kring socialt skydd har funnits med i mänsklighetens historia under årtusenden. Under evolutionens gång har människan utvecklats för att öka vår möjlighet till fortlevnad, bland annat genom att interagera med andra på ett sätt som gagnar oss själva. Initialt gav flocken oss ett skydd mot utomstående faror och sedan dess har det sociala skyddet utvecklats och i viss mån blivit mer raffinerat och abstrakt. Även om flocken i vissa avseenden kvarstår i dag används begreppet socialt skydd nuförtiden i en vidare mening. Det sociala skyddet har således sett ut på flera olika sätt och tagit sig olika ut- tryck genom historien.

Det sociala skyddet av i dag ser olika ut i olika delar av världen och det finns lika många varianter på ett socialt skydd som det finns konstellationer av människor i olika strukturer. I vissa delar av världen tillhandahålls skyddet fortsatt primärt av familjen eller släkten, i andra delar av världen kan delar av skyddet utgå från det allmänna, från arbetsgivare eller från arbetstagarorganisationer. Under det senaste århundradet har det sociala skyddet sakta men säkert utvecklats i flera länder där nationalstaten har varit tillräckligt stabil över tid.

Vad gäller svenskt vidkommande under senare tid infördes den första lagen om sjukkassor år 1891 och omfattade cirka 3 procent av

Bakgrund

SOU 2023:30

befolkningen.1 Under 1950-talet infördes lagen om allmän sjukför- säkring med en inkomstrelaterad sjukförsäkring.2 Inför detta inför- ande fanns en principiell diskussion under slutet av 1940-talet ledd av en sjukvårdskommitté om vilka som skulle omfattas av försäk- ringen samt om den skulle ge en grundtrygghet för enskilda eller om försäkringen skulle ersätta inkomstbortfall. Kommittén kom fram till att samtliga anställda skulle omfattas av försäkringen och att den i viss mån skulle ersätta inkomstbortfall. Dock var den dåvarande socialministern inte av samma uppfattning som kommittén vad gäl- ler de huvudsakliga förslagen och alternativa förslag utarbetades. De alternativa förslagen avsåg en högre grad av grundskydd och mindre av skydd för inkomstbortfall. Dock kom detta förslag inte att genom- föras och frågan sköts på framtiden. År 1955 infördes försäkringen som då innebar att inkomstbortfallsprincipen fastställdes och de huvudprinciper som fortsatt gäller för det sociala skyddet i dag.

3.1.1Det sociala skyddets komponenter

Begreppet socialt skydd som avses i detta betänkande innehåller ett antal olika komponenter där syfte, regelverk, volymer och mottagare skiljer sig åt. I denna text och de delar som detta betänkande handlar om behandlas en delmängd av dessa komponenter. Det sociala skyd- det som inte berörs av våra förslag på ett nytt regelverk är bland annat de bosättningsbaserade förmånerna som barnbidrag, bostads- bidrag, ekonomiskt bistånd etcetera. För att vara berättigad till dessa förmåner är bosättning den centrala principen till om en person är be- rättigad till stödet eller inte. Sedan kan de olika bosättningsbaserade skydden ha olika kompletterande villkor som måste uppfyllas för att skyddet ska komma en person till godo.

Arbetsbaserade ersättningar är en annan grupp av socialt skydd och förmåner där den huvudsakliga principen om huruvida en ersätt- ning ska utgå överhuvudtaget eller på en viss nivå, bestäms av om en person arbetar eller inte. Detta rör bland annat arbetslöshetsför- säkringen, sjukpenning, graviditetspenning och föräldrapenning. De arbetsbaserade ersättningarna bygger i regel på att det är en inkomst

1Kongl. Maj:ts Nåd. Proposition No 24. Lagen trädde i kraft 1 juli 1892.

2Lagen den 3 januari 1947 (nr 1) om allmän sjukförsäkring.

SOU 2023:30

Bakgrund

som på något sätt ska ersättas. Detta kallas vanligen för inkomst- bortfallsprincipen.

3.1.2Begreppet SGI och historien

Den debatt som fanns innan införandet av den inkomstrelaterade sjukförsäkringen gällde bland annat huruvida försäkringen skulle kon- strueras utifrån en grundtrygghet eller om den skulle vara uppbyggd kring inkomstbortfallsprincipen. Med grundtrygghet avses att ersätt- ningen ligger på en viss grundläggande nivå och omfattar flertalet, och med inkomstbortfallsprincipen menas att täcka upp för det fak- tiska inkomstbortfall som sker i samband med att en person inte kan arbeta, exempelvis vid sjukdom.

Internationellt kan dessa två perspektiv delvis delas upp i de så kallade Beveridge- eller Bismark-orienterade socialförsäkringssystem, där (i vid mening) Beveridge avser ett mer grundtrygghetsbaserat sy- stem och Bismark ett mer inkomstförsäkringsbaserat system. Det finns inget tydligt motsattsförhållande mellan hur olika länder har implementerat sina respektive socialförsäkringssystem, utan det finns element av både Beveridge- och Bismark-principiella delar i ett flertal olika länders socialförsäkringssystem.

I och med Sveriges införande av en inkomstrelaterad sjukförsäk- ring blev det uttalade syftet att försäkringen ska täcka det inkomst- bortfall som uppstår i samband med arbetsoförmåga på grund av sjukdom. Andelen av inkomsten som kompenseras har varierat över tid beroende på hur utvecklingen av socialförsäkringens komponenter som ersättningsnivåer, maxbelopp, villkor, etcetera har förändrats i relation till den allmänna inkomstutvecklingen.

I och med införandet av inkomsttak på ersättningen blir inkomst- bortfallsprincipen olika beroende på inkomstnivå. En inkomsttagare som har en högre inkomst än taknivån i socialförsäkringen har en lägre andel av sin inkomst som ersätts med de allmänna socialförsäkringarna, jämfört med försäkrade som har lägre inkomster. Taknivåerna har vari- erat mellan olika ersättningar över tid och gör så även i dag.

Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) konstaterar i Rapport 2022–2 att andelen av inkomsten som täcks har minskat över tid. Dock kommer år 2022 med en höjning av inkomsttaket och den historiska höjningen av prisbasbeloppet 2023 att bli ett hack i den

Bakgrund

SOU 2023:30

trend av minskad andel av inkomsten som ersätts, som funnits under de senaste decennierna. ISF skriver vidare i samma rapport att an- delen personer som har kollektivavtalade försäkringar för att skydda ett inkomstbortfall har ökat och att vi har en utveckling där ersätt- ningsnivån av inkomstbortfallet, utöver att vara avhängigt av inkomst- nivåer, kan komma att bero på yrkesval.

Ingen av taknivåerna för socialförsäkringen har varit knutet till ett löneindex, där en av anledningarna kan antas vara den kil som upp- står mellan löneutvecklingen, och därmed statens skatteintäkter, och ökningen av ersättningsbeloppen. Det historiskt sett positiva nettot av statens intäkter jämfört med utgifterna för socialförsäkringarna som uppstått på grund av en långsammare ökning av ersättningsnivån än löneutvecklingen, har under ett flertal år gett staten ett årligt ökat reformutrymme. Däremot ser det annorlunda ut under år 2023 där prisbasbeloppet höjts mer på grund av att inflationen har ökat snab- bare än löneutvecklingen.

3.1.3Vad är egentligen SGI?

SGI definieras enligt dagens regelverk som den årliga inkomst som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få för eget arbete, antingen som arbetstagare i allmän eller enskild tjänst (inkomst av anställning) eller på annan grund (inkomst av annat förvärvsarbete).3 SGI fastställs normalt i samband med att en försäkrad ansöker om en förmån. SGI existerar alltså när en förmån beviljas och existerar latent under den tid en förmån inte gäller. En person har i egentlig mening ingen SGI om personen inte har en förmån.

Under 1990-talet fastställde Försäkringskassan däremot SGI för samtliga försäkrade som skrivit in sig på en Försäkringskassa. Om det inkom uppgifter som föranledde att SGI skulle ändras beslutade Försäkringskassan om en ny SGI. Det kom därför att fattas en hel del beslut om SGI trots att en stor del denna information inte an- vändes. I samband med sjuklönelagens (1991:1047) införande blev arbetsgivarna ansvariga för sjuklön i början av sjukperioden. Det inne- bar att behovet för Försäkringskassan att fastställa SGI utan något aktuellt ärende därmed minskade. Således är SGI i viss mån latent till dess att en ansökan om en förmån inkommer till Försäkringskassan

325 kap. 2 § socialförsäkringsbalken, SFB.

SOU 2023:30

Bakgrund

och om samtliga villkor är uppfyllda fastställs SGI på en nivå som beror på vilken inkomst den ansökande har.

Om en person har en SGI för en förmån vid ett tillfälle och vid ett senare tillfälle får en förmån baserad på samma SGI, så har SGI:n inte funnits under den tid som löpt mellan förmånstillfällena utan det är en SGI som fastställts till samma belopp, men vid två olika tillfällen. Varför detta är viktigt beror bland annat på konstruktionen med SGI-skydd. När ett villkor för SGI-skydd är uppfyllt är inte heller SGI fastställd till ett visst värde, dock resulterar det i att SGI inte kan bli lägre än när SGI-skyddet börjar gälla, det vill säga att det definierar en lägsta nivå för den SGI som kan komma att uppstå.

Vidare kan det förekomma att samtliga villkor för rätten till en för- mån inte är uppfyllda, Om villkoren inte är uppfyllda fastställs inte heller någon SGI. Motsatsvis kan villkoren för rätten till en förmån vara uppfyllda, men att SGI inte fastställs på grund av att villkoren för SGI inte är uppfyllda. SGI villkoras i dag av;

•att den enskilde är försäkrad för arbetsbaserade förmåner enligt 4 och 6 kap. SFB,

•att inkomsten kommer från ett arbete i Sverige som kan antas vara under minst sex månader i följd eller är årligen återkommande, och

•att den antagna inkomsten kan antas uppgå till minst 24 procent av prisbasbeloppet per år.

För SGI så bortses de inkomster som ligger över inkomsttaket bero- ende på vilken förmån som avses. Taket för föräldrapenning och sjuk- penning är på 10 prisbasbelopp (PBB) och tillfällig föräldrapenning för vård av barn (VAB) har ett takbelopp på 7,5 PBB.

3.1.4Hur historiskt är SGI?

Dagens regelverk har en nedräkning av ersättningsnivån på 3 pro- cent. Det vill säga att ersättningsnivån utgår från nivån på SGI men att denna multipliceras med 97 procent och sedan med ytterligare 80 procent (75 procent för sjukpenning längre än ett år) vilket gör att den totala ersättningsnivån är 77,6 procent av en persons SGI.

Bakgrund

SOU 2023:30

Det innebär att för inkomster på 81 500 blir ersättningsnivån 50 pro- cent och för inkomster på 61 100 blir ersättningsnivån 75 procent.

Att SGI multipliceras med 97 procent har haft lite olika förklar- ingar och syften över tid. I budgetpropositionen 2006 skrev den då- varande regeringen att den ”anser att beräkningen av den sjukpen- ninggrundande inkomsten bör ändras. En sjukpenninggrundande inkomst som grundar sig på historiska inkomster i stället för, som i dag, den förväntade inkomsten är mera rättvisande. En sådan inkomst- beräkning minskar dessutom väsentligt möjligheterna till försäkrings- bedrägeri. I avvaktan på att ett regelsystem som baseras på historiska inkomster genomförs föreslår regeringen i denna proposition att den sjukpenninggrundande inkomsten multipliceras med 0,989”.4 Det har sedan dess gått 17 år. Året därpå minskades siffran 0,989 till 0,97 av en ny regering och har sedan dess legat på denna nivå. Ursprunget till omräkningen på 0,97 var alltså motivet att SGI ska baseras på historiska inkomster. Att denna reform sammanföll med allmänna budgetåtstramningar är nog ingen slump.

Således har det sedan reformen 2006 funnits en bild av att histo- riska inkomster ska komma att ligga till grund för att fastställa SGI. Detta samtidigt som principen om inkomstbortfallsprincipen fort- satt har gällt och att SGI alltjämt fastställs utifrån förväntad inkomst. Dock finns det sedan 2019 bättre förutsättningar att beakta faktiska historiska inkomster och därmed uppfylla de motiv som gavs i budget- propositionen år 2006.

3.2Utvecklingen av AGI

Genom förordningen (1902:84) om inkomstskatt infördes en skyl- dighet att lämna kontrolluppgifter till ledning för den egna taxer- ingen. Förordningens bestämmelser fördes år 1910 till en förordning om taxeringsmyndigheter och förfarandet vid taxering. Förord- ningens systematik behölls sedan genom 1928 års taxeringsförord- ning och 1956 års taxeringslag (1956:623).

Kontrollskyldigheten var i huvudsak inriktad på den som hade fått lön, naturaförmån eller pension av en offentlig arbetsgivare eller aktieutdelning. De privatanställdas inkomster skulle redovisas först när antalet stadigvarande sysselsatta uppgick till minst fem personer.

4Prop. 2006/07:1.

SOU 2023:30

Bakgrund

År 1991 upphävdes 1956 års taxeringslag och ersattes av två lagar; nya taxeringslagen (1990:324) samt lagen (1990:325) om självdekla- ration och kontrolluppgifter. Till lagen om självdeklaration och kon- trolluppgifter överfördes bestämmelserna om uppgiftsskyldigheten. Vidare reglerades vem som skulle lämna kontrolluppgifter och vad de skulle innehålla. Lagen om självdeklaration och kontrolluppgifter innehöll även vissa kompletterande bestämmelser för uppgiftsskyl- dighetens fullgörande.

I april 1995 tillsattes en utredning med uppdrag att bland annat göra en systematisk översyn av reglerna om uppgiftsskyldighet och att utarbeta så enkla och enhetliga regler som möjligt (dir. 1995:12). I februari 1998 lämnade utredningen (som antog namnet Skattekon- trollutredningen) sitt slutbetänkande (SOU 1998:12). Utredningen föreslog bland annat att kontrolluppgiftsskyldigheten skulle inskrän- kas i flertalet fall till att omfatta enbart utbetalningar med mera till fysiska personer och dödsbon. Vidare skulle arbetsgivares uppgifts- skyldighet beträffande utgivna kostnadsersättningar i tjänsten för- enklas. Arbetsgivarens uppgiftsskyldighet angående utbetalda ersätt- ningar för egendom som arbetstagaren upplåtit till arbetsgivaren ut- vidgades. Skattekontrollutredningens förslag till en ny lag behand- lades i departementspromemorian En ny lag om självdeklarationer och kontrolluppgifter (Ds 2000:70). Promemorian innehöll en omar- betad version av den av Skattekontrollutredningens förslag till ny lag om självdeklaration och kontrolluppgifter (2001:1227), och den trädde i kraft den 1 januari 2002 (prop. 2001/02:25). Kontrolluppgift om in- komst i inkomstslaget tjänst skulle lämnas en gång per år. Enligt huvud- regeln skulle löner arvoden, pensioner, förmåner, sjukpenning, för- äldrapenning och andra inkomster som erhålls på grund av tjänst tas upp som inkomst. För fysiska personer skulle, med vissa begränsade undantag, kontrolluppgift lämnas av den som har gett ut ersätt- ningen eller förmånen.

Hösten 2005 inrättades utredningen Delegationen mot felaktiga utbetalningar. I juli 2008 lämnade delegationen sitt betänkande (SOU 2008:74). Delegationen föreslog bland annat att regeringen skulle besluta om införande av månadsuppgifter om lön på individ- nivå. Alla arbetsgivare skulle omfattas av uppgiftslämnandet. Månads- uppgiften skulle kompletteras med uppgifter om arbetstid och från- varotid. De utbetalande myndigheterna, arbetslöshetskassorna och

Bakgrund

SOU 2023:30

kommunerna skulle få direktåtkomst till vissa uppgifter i systemet för månadsuppgifter.

I sin slutrapport från den 30 juni 2008, Månadsuppgift och skatte- deklaration (dnr 131 420079-08/113) föreslog Skatteverket ett obli- gatoriskt system som innebar att arbetsgivare i elektronisk form skulle lämna uppgift om lön och skatteavdrag på arbetstagarnivå varje månad. Vidare föreslogs att den årliga kontrolluppgiften om lön och avdragen skatt skulle avskaffas. För att underlätta för arbets- givare föreslogs att månadsuppgifterna skulle förtryckas i elektro- niska skattedeklarationer. Det skulle innebära att uträkning av preli- minär skatt, baserad på skattetabell eller enligt jämkningsbeslut, skulle kunna lämnas som en service åt arbetsgivarna.

I juni 2009 lämnade Skatteförfarandeutredningen sitt slutbetänk- ande Skatteförfarandet (SOU 2009:58). Utredningen föreslog att de bestämmelser som i dag gäller skatteförfarandet och som fanns i taxer- ingslagen, skattebetalningslagen (1997:483) och lagen om självdekla- ration och kontrolluppgifter skulle samlas i en skatteförfarandelag. Reglerna som gällde kontrolluppgift i inkomstslaget tjänst föreslogs vara i stort sett desamma. Den 1 januari 2012 trädde skatteförfar- andelagen (2011:1244) i kraft.

Den 8 oktober 2009 tillsattes en utredning med uppgift att ta fram ett förslag om att arbetsgivare med flera ska lämna uppgift om lön och skatteavdrag på arbetstagarnivå varje månad (månadsuppgift) till en lämplig myndighet som utredaren skulle föreslå (dir. 2009:91). Utred- ningen som antog namnet Månadsuppgiftsutredningen lämnade sitt betänkande i april 2011 (SOU 2011:40). Månadsuppgiftsutredningen föreslog att uppgift om utgiven ersättning och förmån som utgör intäkt i inkomstslaget tjänst skulle lämnas varje månad. Den årliga kontrolluppgiften för intäkt i inkomstslaget tjänst skulle tas bort. Kontrolluppgift om inkomster i inkomstslagen näringsverksamhet och kapital skulle även i fortsättningen lämnas en gång per år. Månads- uppgiften föreslogs lämnas elektroniskt till Skatteverket, med möjlig- het till dispens för två år i taget. De uppgifter som hade lämnats av en uppgiftslämnare under en månad skulle enligt utredningen ligga till grund för arbetsgivardeklarationen. Månadsuppgiften skulle dess- utom innehålla uppgift om det i den utgivna ersättningen ingick sjuk- lön eller kompletterande ersättningar i samband med sjukdom eller föräldraledighet. Om ersättningen avsåg annan tid än den aktuella månaden skulle uppgiftslämnaren ange detta samt vilken period som

SOU 2023:30

Bakgrund

ersättningen avsåg. Anledningen till att nya uppgifter skulle lämnas var att Försäkringskassan behövde dessa i sin ärendehantering.

I prop. 2016/17:58 föreslogs att uppgifter om utbetalda ersätt- ningar för arbete och skatteavdrag på individnivå, det vill säga per betal- ningsmottagare, skulle lämnas löpande till Skatteverket. Uppgifterna skulle normalt lämnas månadsvis i en arbetsgivardeklaration i stället för årligen i en kontrolluppgift. För uppgiftsskyldiga som skulle föra en personalliggare och som hade fler än 15 anställda trädde bestäm- melserna i kraft den 1 juli 2018. För övriga uppgiftsskyldiga trädde bestämmelserna i kraft den 1 januari 2019. Dessutom föreslogs att Försäkringskassan, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen för vissa ändamål, från och med den 1 januari 2019, skulle få medges di- rektåtkomst till beskattningsdatabasen i fråga om uppgifter per betal- ningsmottagare och vissa andra uppgifter i en arbetsgivardeklaration. Som skäl angavs att direktåtkomsten skulle förbättra myndigheternas kontrollmöjligheter och effektivisera deras arbete.

I SOU 2022:31 föreslogs att Ekonomistyrningsverket bör ges i uppdrag att analysera möjligheterna att utöka antalet uppgifter som lämnas i arbetsgivardeklarationer på individuell nivå, så kallade AGI:er, samt på vilket sätt handläggande myndigheter kan använda information från arbetsgivardeklarationerna i arbetet med att be- kämpa felaktiga utbetalningar och bidragsbrott.5

5SOU 2022:31, Rätt och lätt – ett förbättrat regelverk för VAB.

4 Reformbehov

Varför finns behov att reformera reglerna om SGI?

Socialförsäkringarnas roll har beskrivits i ett flertal tidigare betänk- anden. Denna utredning kommer inte att redogöra för den historiska utvecklingen av socialförsäkringssystemen i allmänhet. Enstaka till- bakablickar behövs dock för att förklara behovet av förändring. En del av de behov som vi lyfter fram har sitt ursprung i vårt direktiv, men är också kända behov som belysts i tidigare betänkanden och rapporter. Om läsaren efterfrågar en mer utförlig bakgrund till dagens socialförsäkringssystem och då främst kring SGI hänvisas bland annat till Mer trygghet och bättre försäkring1, Harmoniserat inkomstbegrepp2 och Ett förbättrat trygghetssystem för företagare – enklare och mer förut- sägbart3 för att kunna bilda sig en mer omfattande bild av socialför- säkringsområdet och vilka betänkanden som delvis behandlat samma frågor som vi gör i vårt arbete.

Inledningsvis beskrivs här ett avsnitt om dagens regelverk. Den följs av en beskrivning av dagens arbetsmarknad i relation till social- försäkringarna och de utmaningar som finns med dagens regelverk vad gäller SGI-skydd.

4.1Dagens regelverk om SGI

SGI är en central del av socialförsäkringssystemet och ligger till grund för beräkningen av ett flertal förmåner som betalas per dag. SGI utgör beräkningsunderlag för följande förmåner4 som utbetalas när en person tvingas avstå från förvärvsarbete:

1SOU 2015:21.

2SOU 2012:47.

3SOU 2021:98.

4Se 24 kap. 2–3 §§ socialförsäkringsbalken.

Reformbehov

SOU 2023:30

•Sjukpenning

•Graviditetspenning

•Rehabiliteringspenning

•Föräldrapenning

•Tillfällig föräldrapenning

•Närståendepenning

•Smittbärarpenning

•Dagpenning inom totalförsvaret.

Vidare har SGI betydelse för när livränta ska bestämmas.5 Bestämmelser om SGI finns i socialförsäkringsbalken, olika för-

ordningar, Försäkringskassans föreskrifter och rådets förordning 883/2004.6 Genom åren har även ett flertal vägledande avgöranden avseende tillämpningen av SGI utvecklats.7

SGI definieras som den årliga inkomst i pengar som en försäkrad kan antas komma att få tills vidare för eget arbete i Sverige8. Bedöm- ningen är följaktligen att SGI är en framåtsyftande inkomst. Social- försäkringen ska därigenom ersätta den inkomstförlust som uppstår på grund av ett försäkringsfall. Med andra ord ska ersättningen mot- svara den inkomst som det kan antas att den enskilde skulle ha haft om denne inte varit sjuk eller föräldraledig eller liknande. För att en inkomst ska räknas in i SGI krävs därför att den utgår för arbete som utförs av den försäkrade själv. Inkomsten i pengar (det vill säga inte naturaförmåner) ska vara direkt kopplad till den egna arbetsinsatsen. Det innebär att ersättningar som inte utgör ersättning för utfört arbete inte kan ingå i SGI. Ersättningar som är till för att kompensera en anställd för ökade kostnader eller liknande kan inte ingå i SGI eftersom de inte anses utgöra ersättning för arbete.

541 kap. 6 § socialförsäkringsbalken.

6Europaparlamentets och rådet förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om sam- ordning av de sociala trygghetssystemen. Tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen.

7Se exempelvis Försäkringskassans vägledning 2004:5 om sjukpenninggrundande inkomst och årsarbetstid.

8Se 25 kap. 2 § socialförsäkringsbalken.

SOU 2023:30

Reformbehov

När bestäms SGI och hur länge gäller den?

Bestämmelserna om sjukpenninggrundande inkomst har i första hand till syfte att ligga till grund för beräkningen av den omedelbara och dagliga inkomstförlust som uppkommer vid frånvaro från arbetet på grund av sjukdom.

När SGI-systemet kom till bestämdes en persons SGI först i sam- band med att han eller hon registrerades hos en försäkringskassa. Om personens inkomstförhållanden förändrades, det vill säga om den- ne fick en löneförhöjning, ett nytt jobb med annan lön, eller om per- sonen slutade jobba, så skulle detta anmälas till Försäkringskassan så fort som möjligt och myndigheten ändrade SGI utifrån de nya för- hållandena. Den bestämda SGI:n gällde således från och med att in- komstförhållandena uppstod och bestod tills att inkomstförhållan- dena förändrades. Numera bestäms SGI i samband med att en person ansöker om en förmån som beräknas på SGI9, men den ursprungliga logiken beträffande tidpunkten när SGI gäller är densamma.10 De antaganden om framtida inkomst som ska göras, ska alltså göras med utgångspunkt i de förhållanden som rådde när de inkomstförhål- landen uppstod som är aktuella vid tidpunkten för försäkringsfallet. En beslutad SGI gäller sedan i princip tills att förhållandena för- ändras, till exempel vid löneförhöjningar, nytt arbete om det var av- talat innan försäkringsfallet, vid beviljad sjuk- och aktivitetsersätt- ning eller uttag av inkomstpension.

Villkor för att få SGI

Det finns också vissa villkor som måste vara uppfyllda för att den enskildes inkomster ska kunna ligga till grund för en SGI, bland annat att inkomsten ska komma från arbete som kan antas vara minst sex månader i följd eller vara årligen återkommande.11 En person som inte har ett sådant arbete kan alltså inte få någon SGI. Eftersom upp- skattningen av de framtida inkomsterna ska göras utifrån förhållan- dena vid den tidpunkt då omständigheterna uppstod, så är det dock inte nödvändigt att den enskilde redan har arbetat i sex månader i

9Se 26 kap. 2 § socialförsäkringsbalken.

10Den 1 juli 1994 ändrades reglerna för registrering av SGI på så vis att den försäkrade endast i samband med ett ersättningsärende skulle anmäla ändrade inkomstförhållanden till För- säkringskassan (prop. 1993/94:59).

1125 kap. 3 § andra stycket socialförsäkringsbalken.

Reformbehov

SOU 2023:30

följd när SGI ska bestämmas. Det är tillräckligt att den försäkrade har påbörjat ett arbete som, när det påbörjades, kunde antas komma att vara i minst sex månader i följd. För att arbetet ska kunna antas vara minst sex månader i följd krävs i regel att det finns något mer än den försäkrades förhoppning och önskan om att arbetet ska fort- sätta, till exempel ett anställningsavtal eller något liknande. I praxis har det dock utvecklats vissa undantag från detta, till exempel för gravida försäkrade som påbörjar ett arbete när kortare tid än sex månader återstår till den förväntade förlossningen12 och för försäk- rade som får sitt första jobb efter avslutade studier13.

Om en person inte har kunnat påbörja arbetet

I princip gäller alltså en ny SGI från att en inkomstförändring sker. Ett avtal om framtida arbete påverkar därför inte SGI förrän den enskilde börjar arbeta i enlighet med avtalet. Om den enskilde aldrig påbörjar arbetet, så kommer han eller hon inte heller att ha de inkoms- terna som arbetet skulle ha gett, och kan inte heller få en SGI utifrån de inkomsterna. Det finns dock ett undantag från detta, om den en- skilde blir sjuk innan han eller hon har hunnit påbörja arbetet, så kan en SGI baseras på de inkomster som arbetet skulle ha gett om den enskilde hade börjat arbeta. En förutsättning är dock att avtalet slöts innan sjukdomen uppstod och att det kan antas att den enskilde skulle ha börjat arbeta (och ha arbetat i minst sex månader i följd eller årligen) om han eller hon inte hade blivit sjuk.14 Den SGI som kan bestämmas gäller i så fall från den tidpunkt då arbetet skulle ha påbörjats om den försäkrade hade varit frisk. Motsatsvis kan SGI i regel inte ändras med anledning av avtal om arbete som den försäk- rade ingår under tiden han eller hon är sjuk, eftersom han eller hon då inte kan antas komma att arbeta i enlighet med avtalet förrän han eller hon blir frisk. Principen bör kunna tillämpas även i andra situa- tioner än sjukdom, om det är ett oförutsett försäkringsfall som gör att arbetet inte kan påbörjas, till exempel vid vård av sjukt barn. I ett kammarrättsmål prövades frågan om ett barns sjukdom kunde anses jämställas med egen sjukdom såvitt avser förhinder att påbörja tjänst-

12Se FÖD mål nr 636/1981, FÖD mål nr 1867/1981, FÖD mål nr 1063/1988 och FÖD mål nr 1582/1992.

13FÖD 1981:6 och FÖD 1986:59.

14Se FÖD 1985:29 och FÖD 1985:33.

SOU 2023:30

Reformbehov

göring i avtalad anställning. Domstolen anförde att utrymmet för en förälder att arbeta då barnet är sjukt torde många gånger vara större än vid egen sjukdom genom att någon annan kan ta hand om barnet vid sjukdom. Domstolen ansåg dock utrymmet måste bedömas i det enskilda faller och att det inte generellt kan fastställas att det finns en möjlighet att själv arbeta vid barns sjukdom.15

I vissa fall har tidigare inkomster betydelse

Det är alltså förväntade framtida inkomster som ligger till grund för SGI. Bedömningen av de förväntade inkomsterna är framåtblick- ande, men framåtblickande från en tidpunkt som ofta redan har pas- serats när SGI ska bestämmas – nämligen den tidpunkt då inkomst- förhållandena senast förändrades. Det innebär att det oftast är fråga om en sorts retroaktiv framåtblickande bedömning, där Försäkrings- kassan har att göra antaganden om framtida inkomster utifrån de för- hållanden som förelåg vid en viss förfluten tidpunkt. Till exempel om en person har oregelbundna inkomster där det är svårt att anta en förväntad inkomst. Då kan en kvalificerad bedömning av framtida inkomster göras baserat på det tidigare mönstret av historiska in- komster. I de flesta fall är detta oproblematiskt, det är tillräckligt att utreda de inkomstförhållanden som gällde när försäkringsfallet inträf- fade. I andra fall kan det vara svårare. Om det inte finns någon avtalad lön eller liknande och de framtida inkomsterna svårligen kan upp- skattas, kan Försäkringskassan använda tidigare faktiska inkomster som stöd för att uppskatta de framtida inkomsterna.16 Det blir aktu- ellt till exempel när SGI ska bestämmas för egna företagare.

Vad är SGI-skydd?

SGI-skyddad tid innebär att SGI under en period då den försäkrade inte jobbar eller jobbar i mindre omfattning än tidigare ska beräknas med utgångspunkt i förhållandena närmast innan han eller hon slu-

15Kammarrätten i Stockholms dom i mål nummer 2489–22. I det aktuella målet fann dom- stolen att det inte hade framkommit anledning att ifrågasätta att den enskilde hade tillträtt anställningen om denne inte hade vårdat sitt sjuka barn. Den enskilde hade därför rätt till en SGI baserad på det arbetet.

16Jfr Försäkringskassans rättsliga ställningstagande 2021:03, Fastställande av sjukpenning- grundande inkomst (SGI).

Reformbehov

SOU 2023:30

tade jobba eller gick ned i arbetstid, om SGI därigenom blir högre än om den skulle beräknas utifrån de aktuella förhållandena.17 SGI- skydd kan gälla i vissa angivna situationer, till exempel vid studier, föräldraledighet, sjukdom, eller arbetslöshet.18 För varje sådan situa- tion finns olika villkor som måste vara uppfyllda för att SGI-skydd ska gälla. Olika situationer som ger SGI-skydd kan avlösa varandra så länge det finns en obruten kedja av SGI-skydd. Då beräknas SGI utifrån de förhållanden som rådde innan den försäkrade först slutade jobba eller gick ned i arbetstid.

Kan SGI ändras under tid med SGI-skydd?

Om den enskilde arbetar under SGI-skyddad tid och tjänar mer pengar än vad han eller hon gjorde innan, så har SGI-skyddet inte någon betydelse. Då bestäms en ny SGI utifrån de aktuella inkomst- förhållandena, eftersom det i regel är mer fördelaktigt för den en- skilde. Om den enskilde får ett nytt jobb under SGI-skyddad tid så kan inkomsten från det nya jobbet ligga till grund för en SGI (om han eller hon börjar arbeta, eller under de förutsättningar som beskrivs under rubriken ”Om en person inte har kunnat påbörja arbetet” i av- snittet ovan). Om den enskilde får en löneförhöjning i sitt befintliga arbete under tid med SGI-skydd, till exempel under en sjukperiod då denne inte arbetar alls, så kan den nya lönen ligga till grund för en ny SGI trots att den enskilde aldrig har börjat arbeta med den nya lönen. Det förutsätter dock att löneförhöjningen sker till följd av en lönerevision hos arbetsgivaren. Den nya SGI:n gäller då antingen från den tidpunkt som den nya lönen gäller eller från den tidpunkt då löneavtalet undertecknades, den av dessa som infaller senast. Det är alltså inte möjligt att höja SGI retroaktivt vid en retroaktivt gäll- ande löneförhöjning.

I vissa situationer kan också SGI sänkas utan hänsyn till SGI-skydd, det är om den enskilda beviljas livränta, sjuk-eller aktivitetsersättning eller tjänstepension.

1726 kap. 9 § socialförsäkringsbalken.

18Jfr 26 kap. 11–18 a §§ socialförsäkringsbalken. Det finns även vissa SGI-skydd som utveck- lats i praxis.

SOU 2023:30

Reformbehov

I vilka situationer är SGI-skyddad?

De situationer som ger SGI-skydd beskrivs i 26 kap. 11–18 a §§ social- försäkringsbalken, men det finns också regler i förordningar och andra föreskrifter som ställer upp ytterligare villkor för att SGI-skydd ska gälla, eller som utökar SGI-skydden i förhållande till det som anges i socialförsäkringsbalken. Därtill finns domstolspraxis om att SGI- skydd kan anses föreligga i ytterligare situationer, och det finns även vissa situationer där Försäkringskassan anser att SGI-skydd föreligger trots att det inte finns något explicit författningsstöd eller praxis.19

Översiktligt kan de SGI-skyddande situationerna sägas omfatta:

•Studier

•Periodiskt ekonomiskt stöd enligt trygghetsavtal, om den

–enskilde deltar i rehabilitering, förebyggande behandling,

–utbildning eller start av företag

•Arbetsmarknadspolitiskt program, om den enskilde får

–aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etableringsersättning

•Arbetslöshet, om den enskilde står till arbetsmarknadens förfog- ande som arbetssökande

•Graviditet, om den enskilde avbryter eller inskränker

–förvärvsarbete eller arbetssökande inom sex månader före den

–förväntade förlossningen

•Föräldraledighet, när den enskilde inte arbetar eller arbetar

–mindre än tidigare och tar hand om ett barn som inte har fyllt ett år

•Plikttjänstgöring och militär rekrytutbildning

•Sjukdom

•En period på tre månader efter att den enskilde helt har avbrutit förvärvsarbete

•Avtalat korttidsarbete som ger arbetsgivaren rätt till stöd.

19Försäkringskassans rättsliga ställningstagande 2018:06, Sjukpenninggrundande inkomst (SGI) under tid som försäkrad får graviditetspenning, närståendepenning, smittbärarpenning, tillfällig föräldrapenning eller föräldrapenning enligt 12 kap. 5 § socialförsäkringsbalken.

Reformbehov

SOU 2023:30

Genom praxis har SGI-skydden utökats i vissa situationer. Enligt fast rättspraxis skyddas SGI för föräldrar som tar hand om ett barn som har fyllt ett år, men bara om de tar ut föräldrapenning i en omfatt- ning som svarar mot arbetstidsminskningen.20 Försäkringskassan an- ser också att SGI-skydd gäller under tid då den enskilde tillfälligt arbetar i samma omfattning som sin SGI och det finns visst stöd för detta i några kammarrättsdomar men det har inte prövats i högsta instans. Vidare anser Försäkringskassan att SGI-skydd också gäller under tid då den enskilde får en förmån som beräknas på SGI, till exempel tillfällig föräldrapenning eller närståendepenning.21

Studietids-SGI

I vissa av de situationer som ger SGI-skydd finns en särskild regel som innebär att sjukpenning inte får baseras på den skyddade SGI:n under tiden som situationen består. I stället fastställs en tillfällig SGI baserad på de inkomster av förvärvsarbete som den försäkrade kan antas ha under tiden om han eller hon överhuvudtaget kan antas ha några sådana inkomster.22 Denna form av SGI kallas för studietids- SGI. Reglerna om studietids-SGI gäller framför allt i de situationer då den försäkrade kan antas få sin försörjning på annat sätt än genom förvärvsarbete, till exempel vid studier och vid deltagande i arbets- marknadspolitiska program som ger rätt till aktivitetsstöd. Det inne- bär att en person som slutar arbeta för att studera eller delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program inte kan få sjukpenning baserad på sin SGI under studietiden eller programtiden. Då kan han eller hon i stället behålla eventuellt studiestöd eller aktivitetsstöd under sjuk- dom, efter att Försäkringskassan har godkänt sjukperioden. Den en- skilde har dock kvar sin SGI hela tiden, och efter att studierna eller programmet har avslutats så kan återigen sjukpenningen beräknas utifrån den vanliga SGI:n.

Reglerna om studietids-SGI gäller sjukpenning, men tillämpas även på andra förmåner som anses kunna jämställas med sjukpen- ning, till exempel tillfällig föräldrapenning. Vissa förmåner beräknas

20Försäkringskassans allmänna råd 2002:2 till 26 kap. 15 § socialförsäkringsbalken.

21Försäkringskassans rättsliga ställningstagande 2018:06, Sjukpenninggrundande inkomst (SGI) under tid som försäkrad får graviditetspenning, närståendepenning, smittbärarpenning, tillfällig för- äldrapenning eller föräldrapenning enligt 12 kap. 5 § socialförsäkringsbalken.

22Jfr 26 kap. 19 § socialförsäkringsbalken.

SOU 2023:30

Reformbehov

dock på den skyddade SGI:n även under studietid, till exempel för- äldrapenning och rehabiliteringspenning. Det finns i dagsläget ingen formell beskrivning av vilka förmåner som är att jämställa med sjuk- penning vid tillämpningen av reglerna om studietids-SGI.

Återfå SGI

En SGI som har förlorats när den enskilde har slutat arbeta och inte oavbrutet omfattats av SGI-skydd kan i princip aldrig fås tillbaka. Den enda möjligheten att återigen bli försäkrad är att den enskilde börjar arbeta i ett (nytt) arbete som uppfyller villkoren för SGI. Men det finns undantag i några situationer. Efter att vissa förhållanden, där man normalt sett inte har möjlighet att behålla sin SGI, har upp- hört, kan den enskilde återfå den SGI som han eller hon hade innan de nya förhållandena uppstod. Det gäller efter en period med liv- ränta, sjukersättning eller aktivitetsersättning.23

Vissa biståndsarbetare kan också återfå sin SGI när de återvänder till Sverige efter en tjänstgöring utomlands.24 Möjligheten att återfå SGI kan också sägas utgöra ett sorts skydd för SGI, även om det inte är fråga om SGI-skyddad tid.

66-åringar

Vissa SGI-skydd har en åldersgräns. SGI-skydd vid sjukdom och vid arbetslöshet, samt det så kallade tremånadersskyddet, gäller inte för enskilda som har fyllt 66 år. En enskild som fortsätter att arbeta efter att denne har fyllt 66 kan dock, precis som yngre personer, få en SGI baserad på inkomsterna från sitt arbete (om det uppfyller villkoren för SGI). Men om den enskilde blir sjuk och inte kan arbeta finns det inget SGI-skydd under sjukdomstiden. Då får denne ha kvar sin SGI så länge det kan visas att den enskilde skulle ha arbetat om denne inte hade varit sjuk, det vill säga så länge anställningen består om det är fråga om en anställd. För enskilda som är 66 år och inte är anställda finns inget skydd då den enskilde inte antas ha någon inkomst.

I vid bemärkelse kan man alltså säga att det finns tre olika varianter på SGI-skydd. De kan beskrivas som att SGI behålls aktiv under

23Se 26 kap. 22 a § socialförsäkringsbalken.

2426 kap. 24 § socialförsäkringsbalken.

Reformbehov

SOU 2023:30

skyddstiden, att SGI blir vilande under skyddstiden, respektive att den försäkrade har möjlighet att återfå en förlorad SGI efter skyddstiden.

Aktiv SGI

Med aktiv SGI menas att förmåner25 under vissa förvärvsavbrott beräknas på den SGI som gällde före förvärvsavbrottet. SGI är aktiv vid följande förvärvsavbrott:

•När den försäkrade haft tillfälligt förvärvsavbrott under högst tre månader.26

•När den försäkrade är arbetslös och arbetssökande.27

•När den försäkrade vid graviditet avbryter eller inskränker sitt förvärvsarbete tidigast sex månader före beräknad tidpunkt för barns födelse.28

•När den försäkrade helt eller delvis avstår från förvärvsarbete under föräldraledighet för vård av barn under ett år.29

•När den försäkrade är sjuk eller genomgår rehabilitering.30

Vilande SGI

Med vilande SGI menas att den försäkrade får behålla sin skyddade SGI under ett förvärvsavbrott men att den inte är aktiv under den SGI-skyddande tiden. Den vilande SGI:n aktiveras när förvärvsav- brottet upphör. SGI är vilande under bland annat följande situa- tioner:

•När den försäkrade bedriver studier med studiestöd eller andra särskilt definierade studier.

•När den försäkrade deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program med aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning.31

25Det vill säga sådana förmåner som beräknas med SGI som grund.

26Jfr 26 kap. 18 § socialförsäkringsbalken.

27Jfr 26 kap. 13 § första stycket socialförsäkringsbalken.

28Jfr 26 kap. 14 § socialförsäkringsbalken.

29Jfr 26 kap. 15 § socialförsäkringsbalken.

30Jfr 26 kap. 17 § socialförsäkringsbalken.

31Jfr 26 kap. 19 § socialförsäkringsbalken.

SOU 2023:30

Reformbehov

4.2Behov av förändring

Sammanfattningsvis är vår uppfattning att socialförsäkringarna fun- gerar relativt väl för relativt stora grupper i samhället. Dock finns det grupper och personer där socialförsäkringssystemen inte fullt ut fungerar ändamålsenligt. Det kan vara personer som inte uppfyller villkoren för SGI-skydd enligt dagens regelverk och som drabbas av negativa konsekvenser därav, eller personer som tycker att ansök- ningsförfarandena är så pass komplicerade att de undviker att ansöka om sociala förmåner överhuvudtaget. Det finns även grupper eller personer som inte uppfyller dagens kvalifikationsregler för en SGI trots att en person kan ha arbetat heltid under rätt lång tid men för olika arbetsgivare med olika anställningsperioder och där varje enskild period inte uppfyller dagens kvalifikationskrav.

En anledning till att det ser ut så här är bland annat att socialför- säkringssystemen är konstruerade utifrån hur arbetsmarknaden har fungerat tidigare, men där andelen atypiska anställningsformer blir allt fler och de mer traditionella anställningsförhållandena har minskat. Det innebär att människor i mindre utsträckning än tidigare har samma arbetsgivare under sina yrkesverksamma år. Tidigare fanns det även ett mer tudelat förhållande mellan antingen egenföretagare och anställd medan gruppen som blandar dessa former av förvärvs- arbete, så kallade kombinatörer, är större i dag.

Dagens socialförsäkringssystem saknar tillfredställande lösningar för en växande grupp personer som har varierande inkomster, kor- tare anställningar och personer som kombinerar anställning med före- tagande. Vissa brister i dagens regelverk ger dessa personer ett försäk- ringsskydd som inte är jämförbar med de villkor som personer med en mer traditionell form av anställning har. Utöver denna problema- tik har socialförsäkringssystemet lappats och lagats med olika former av SGI-skydd för att tillgodose vissa specifika behov. Dessa skydd har dock svårt att hantera föränderligheten på arbetsmarknaden och har som bieffekt att de blir styrande om och hur enskilda söker olika förmåner.

Reformbehov

SOU 2023:30

Dagens arbetsmarknad och socialförsäkringarna

Dagens arbetsmarknad ser delvis annorlunda ut än vad den gjorde för 50 år sedan när grunden för den arbetsbaserade försäkringen lades. En viss andel av den arbetsföra delen av befolkningen arbetar i den så kallade gig-ekonomin, som är växande. Begreppet gig-ekonomin an- vänds här som en företeelse som innefattar människor som tar sig an kortare uppdrag, så kallade “gig”, i stället för eller vid sidan av en tra- ditionell anställning eller studier. Framväxten av gig-ekonomin (den definition av gig-ekonomin som används här följer nedan) beror del- vis på ökad digitalisering och förväntningar på en ökad flexibilitet i arbetslivet, men även för personer som har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. I dag finns digitala marknadsplatser som möjliggör matchning av tillfällig arbetskraft med den som har behov av denna. Utöver gig-ekonomin, eller som en del av den beroende på vilka defi- nitioner som används, finns det en andel av arbetsmarknaden som ut- görs av behovsanställda. Behovsanställda innebär personer med korta anställningar, och denna grupp som andel av arbetsmarknaden har vuxit under det senaste decenniet och kan antas fortsätta växa. Gemen- samt för dessa grupper är att den sociala trygghet som finns via de offentliga socialförsäkringarna träffar dessa grupper relativt sämre än för personer som har mer traditionellt anställningsförhållande.

Gig-ekonomin

Ett gig beskriver ett enskilt projekt eller en uppgift där en arbets- givare och arbetssökande vid behov matchas ihop. En typisk defi- nition av gig-ekonomin är att arbetet är öppet och att en arbetsgivare har begränsad kontroll över arbetstagarens tid eller val av arbete samt att arbetstagarna använder sina egna verktyg och ansvarar för sin egen arbetsmiljö32,33. Relationen mellan arbetsgivare och arbetssök- ande är tillfällig, men kan variera från ett uppdrag på några timmar till flera månader.

Gig-ekonomin saknar en allmängiltig definition och därmed är det svårt att ange hur stor denna del utgör av arbetsmarknaden i Sverige i dag. Vem som definieras som arbetstagare inom gig-ekonomin vari-

32What Do Platforms Do? Understanding the Gig Economy, Annual Review of Sociology, Vol. 46:273-294, 2020.

33Stanford, J. (2017). The resurgence of gig work: Historical and theoretical perspectives. The Economic and Labour Relations Review, 28(3), 382–401.

SOU 2023:30

Reformbehov

erar mellan att enbart inkludera dem som tar sig an tillfälliga uppdrag via olika typer av digitala plattformar, till att även inkludera visstids- anställda, uppdragstagare med eller utan företag eller samtliga som omfattas av atypiska anlitandeformer. I många fall avgränsas en gig- arbetstagare från en arbetstagare i ett traditionellt anställningsförhål- lande genom att uppdragstagaren är att betrakta som egenföretagare med eget ansvar att betala skatter och avgifter. Därmed får arbets- tagaren ett visst ansvar för sin egen trygghet på liknande sätt som en egenföretagare. Alternativt kan det finnas arrangemang via egenan- ställningsföretag där det anlitade egenanställningsföretaget tar hand om skatter och avgifter mot en kostnad för uppdragstagaren.

Det finnas inga typiska uppdrag inom gig-ekonomin utan det kan vara allt från barnpassning, matleveranser och sophämtning, till copy- writing, webbutveckling eller grafisk design. Uppdragen karaktäri- seras oftast som enskilda uppgifter som kan göras vid behov, från både beställare och arbetstagare. Uppdragstiden kan variera och det finns i regel ingen fast ram för hur länge ett arbete sträcker sig. Det som kännetecknar en arbetstagare inom gig-ekonomin är ofta att per- sonen har flera olika jobb via olika företag eller plattformar samtidigt. Inspektionen för socialförsäkringen skriver i en rapport från 2023 Gigarbetare och Socialförsäkringen att gig-arbete grovt kan delas in i två typer, de arbeten som utförs digitalt och de som utförs lokalt där gigarbetaren fysiskt utför sysslor.34 Uppdragen som utförs digitalt kan kräva specialkompetens. Det kan vara uppgifter som program- mering, app-utveckling, marknadsföring, översättning och språkkur- ser. De lokala och fysiska jobben är generellt okvalificerade och består av till exempel att köra ut mat, hämta skräp, tvätta bilar eller köra taxi.

I betänkandet Ett förbättrat trygghetssystem för företagare – enklare och mer förutsägbart35 finns ett avsnitt som beskriver delar av gig-eko- nomin och med en hänvisning till betänkandet Mikroföretagarkonto

–schabloniserad inkomstbeskattning36 uppskattas antalet arbetstagare inom gig-ekonomin till mellan 200 00 och 400 000 personer. Enligt en rapport från McKinsey utgör anställda inom gig-ekonomin cirka 1–2 miljoner personer i Sverige, eller cirka 30 procent av arbets- kraften37. Dessa personer kan delas in i underliggande kategorier där 30 procent utgörs av personer som aktivt väljer olika arbeten och att

34”Gigarbetare och socialförsäkringen", Inspektionen för Socialförsäkringen, rapport 2023:3.

35SOU 2021:98, s. 199–204.

36SOU 2021:55, s. 110–118.

37Independent work: choice, necessity, and the gig economy, McKinsey & Company, 2016.

Reformbehov

SOU 2023:30

det utgör deras huvudsakliga inkomstkälla. En annan grupp utgörs av de som kompletterar en inkomst av anställning med arbete i gig- ekonomin. Cirka 14 procent utgörs av personer som under perioder när de inte har en traditionell anställning arbetar inom gig-ekonomin. Slutligen identifieras en grupp på cirka 16 procent som mer eller mindre aldrig tar sig in på den reguljära arbetsmarknaden, och vars anknytning till arbetsmarknaden får betraktas som så svag att det inte finns något alternativ till att uteslutande arbeta i gig-ekonomin.

Oaktat antalet personer som arbetar inom gig-ekonomin i dag så växer gruppens andel på arbetsmarknaden relativt snabbt. I tidigare betänkanden redovisas att EU-kommissionens bedömning av gig- ekonomin är att den kommer att växa med cirka 20 procent årligen framöver38. Även om konjunkturen kan ha vissa effekter på tillväxt- takten kan det antas att denna andel av arbetsmarknaden fortsatt kom- mer att öka.

Inspektionen för socialförsäkringen konstaterar i sin rapport från 2023 att i grunden är gigarbete ett otryggt arbete för många av dem som utför det och att det bidrar till en osäker tillgång till socialför- säkringarna. Myndigheten konstaterar att regelverket ger gigarbetarna möjlighet att få ersättning från socialförsäkringen. Men att det oregel- bundna arbetet och organiseringen av gig-arbetet visar att socialför- säkringen är konstruerad för andra typer av arbete än gigarbete.

Tidsbegränsat anställda

En annan del av arbetsmarknaden som delvis kan betraktas som gig- ekonomin utgörs av personer med tidsbegränsade anställningar. Statistiska centralbyrån (SCB) har viss statistik som berör tidsbegrän- sade anställningar, där definitionen av denna grupp anställda omfattar personer med en anställning som gäller under en begränsad tid, exem- pelvis vikariat, säsongsarbete, provanställning eller objekts-/projekt- anställning.

Den definition som SCB använder för tidsbegränsat anställda omfattar inte personer med en fast anställning i botten. Det innebär att de tidsbegränsat anställda inte har samma anknytning till arbets- marknaden som övriga anställda. I SCB:s arbetskraftsundersök- ningar (AKU) ställs frågan till de intervjuade om vilken typ av tids-

38SOU 2021:98.

SOU 2023:30

Reformbehov

begränsad anställning personen har. Det finns då ett flertal svars- alternativ som exempelvis vikariat, provanställning, praktik, säsong- arbete, projektanställning etcetera. Utifrån dessa definitioner är det cirka 766 000 (16 procent) personer som har en tidsbegränsad anställ- ning år 2019. Det är en lägre skattning än rapporten från McKinsey, men högre än det antal som skattas av tidigare betänkanden när det gäller gig-ekonomin. Den främsta anledningen till diskrepanserna i antal beror mest sannolikt på olika definitioner. I McKinsey-rap- porten beaktas personer som har en fast anställning i botten men som kompletterar med arbete inom gig-ekonomin, alternativt befin- ner sig mellan fasta arbeten, men som ändock inte faller under en tidsbegränsad anställning enligt SCB:s definition.

Enligt data från SCB är det fler kvinnor än män som har en tids- begränsad anställning, 18,3 procent av alla anställda kvinnor och 14,9 bland män39. Unga, utrikes födda och personer som inte har gymna- sieutbildning är också överrepresenterade bland tidsbegränsat an- ställda. Bland kvinnor i åldern 15–24 år var 60 procent av alla anställda tidsbegränsat anställda under 2019, 12,3 procentenheter fler än män- nen i samma ålder. Utrikes födda utgjorde 30,8 procent utav alla tidsbegränsat anställda i åldern 15–74 år, vilket kan jämföras med 18,6 procent av alla fast anställda. Det var små skillnader mellan utrikes födda män och kvinnor, både bland fast- och tidsbegränsat anställda.

Begreppet tidsbegränsade anställningar innefattar flera olika anställ- ningstyper, med varierande grad av trygghet för den anställde. Många tillsvidareanställningar inleds med en provanställning som varar som längst i sex månader, vilket gör att anställningsformen ofta är en väg in till en fast anställning. Vikariat och allmän visstidsanställning kan fort- gå i upp till två år innan arbetsgivaren behöver erbjuda en fast tjänst.

Förekomsten av tidsbegränsade anställningar varierar något mel- lan olika sektorer. Andelen tidsbegränsat anställda av antalet anställda totalt skiljer sig endast marginellt mellan sektorerna, däremot finns något större skillnader mellan sektorerna om man ser till könsfördel- ning. Bland personer som arbetar i kommunal sektor var andelen med tidsbegränsade anställningar högre bland männen jämfört med kvinnorna, 21,4 procent jämfört med 16,7 procent. Kvinnor i kom- munal sektor var dock tre gånger fler än antalet män och av de tids- begränsade anställningarna i kommunal sektor var 71,4 procent kvin- nor. Lägst andel tidsbegränsat anställda fanns i privat sektor, där

39ISSN Serie AM110 – Arbetskraftsundersökningarna – Tema. Utkom den 31 mars 2020.

Reformbehov

SOU 2023:30

13,5 procent av männen och 19,7 procent av kvinnorna hade en tids- begränsad anställning.

Den bransch som under år 2019 hade högst andel tidsbegränsat anställda var ”Hotell och restaurang”, där 42 procent av alla anställda hade en tidsbegränsad anställning. Denna följdes av branscherna ”Personliga och kulturella tjänster” och ”Jordbruk, skogsbruk och fiske” där andelen uppgick till 32 procent respektive 22 procent. Branschen som hade lägst andel tidsbegränsat anställda var ”Tillverkning av verkstadsvaror”, där andelen uppgick till 6,6 procent av de anställda. I ”Hotell och restaurang” var en högre andel av kvinnorna än männen tidsbegränsat anställda, 46 respektive 38 procent, medan det omvända förhållandet gällde inom ”Utbildning”, där 20 procent av kvinnorna och 25 procent av männen hade en tidsbegränsad anställning. Inom ”Personliga och kulturella tjänster” var det en ungefär lika stor andel av kvinnorna som av männen som hade en tidsbegränsad anställning.

Under perioden 2005–2019 har antalet tidsbegränsat anställda i åld- rarna 15–74 år ökat från 626 000 till 766 000 personer. Under finans- krisen åren 2008–2009 minskade tillfälligt antalet tidsbegränsat an- ställda och den lägsta nivån nåddes under år 2009, med 613 000 per- soner. Även om antalet tidsbegränsat anställda ökade under perioden låg andelen relativt oförändrad. Fler kvinnor än män var tidsbegränsat anställda och skillnaden var relativ konstant under hela perioden.

Av alla personer med tidsbegränsad anställning var 16 procent ut- rikes födda i början av perioden. Denna andel ökade med 15 procent- enheter till 31 procent fram till år 2019. En anledning till detta är den befolkningsökning som skett under perioden, men det kan även för- klaras av att utrikes födda till större del har inträdesjobb till arbets- marknaden, vilket i många fall börjar med provanställning eller annan tidsbegränsad tjänst. Bland utrikes födda har andelen tidsbegränsat anställda av anställda totalt varit högre än bland inrikes födda under hela den undersökta perioden, och andelen har ökat, från 21 procent under år 2005 till 25 procent under år 2019. Den högsta andelen tids- begränsat anställda återfinns bland de utrikes födda kvinnorna, 22 pro- cent under år 2005 och 27 procent under år 2019.

Vissa typer av de tidsbegränsade anställningarna ökade under perioden, medan andra minskade. Vikariat, som är den näst vanli- gaste typen av tidsbegränsad anställning minskade från 164 000 an- ställda år 2005 till 118 000 under år 2019. Även antalet projekt- och objektanställda minskade, från 97 000 till 56 000. Under samma

SOU 2023:30

Reformbehov

period ökade den vanligaste typen av tidsbegränsade anställningar, tim- och behovsanställning, från 245 000 under 2005 till 393 000 under 2019. Antalet provanställda ökade också, från 49 000 till 90 000 per- soner. Gruppen tim- och behovsanställda inkluderar anställda per tim- me med överenskommelse om schema för viss tid, behovsanställda, allmän visstidsanställning, feriearbete, och tillfälligt arbete under refe- rensveckan. Denna grupp har ökat de senaste 15 åren, från att utgöra 39 procent av alla tidsbegränsade anställningar år 2005 till 51 procent år 2019. Ökningen har framför allt skett under åren 2005–2012, där- efter har det varit en utplaning. Under hela perioden var en större andel av kvinnorna än männen tim- och behovsanställda, och skill- naden mellan könen har varit relativt oförändrad över tid.

Andelen anställda med vikariat har minskat från 26 procent av alla tidsbegränsat anställda år 2005 till 15 procent år 2019. Den största delen av minskningen skedde mellan 2006 och 2010. Vikariat är be- tydligt vanligare bland kvinnor än bland män och skillnaden mellan könen har varit relativt konstant över tid.

Andelen tidsbegränsat anställda som hade en provanställning har fluktuerat relativt mycket under perioden 2005–2019. Andelen mins- kade från 12 procent av alla tidsbegränsade anställningar år 2008 till 8 procent ett år senare. Särskilt stor var minskningen bland männen, som minskade från 17 procent till 11 procent mellan dessa två år. Liksom för ovan nämnda typer av tidsbegränsade anställningar en ihål- lande könsskillnad, men till skillnad från vikariat och tim- och behovs- anställningar, så är det högre andel män än kvinnor som har en prov- anställning.

Arbetsmarknaden varierar inom EU vilket särskilt syns i andelen tidsbegränsat anställda bland EU:s medlemsländer. För statistik från år 2018 var andelen tidsbegränsat anställda i åldrarna 15–74 år fler än var fjärde anställd i Spanien och endast cirka 1 procent av de anställda i Rumänien. De länder som hade högst andel tidsbegränsat anställda var Spanien, Polen, Portugal och Nederländerna, där fler än var femte anställd hade en tidsbegränsad anställning. Länderna med lägst andel tidsbegränsat anställda var Rumänien, Litauen, Lettland, Estland och Bulgarien där färre än var tjugonde anställd var tidsbegränsat anställd. Sveriges andel uppgick till cirka 17 procent, vilket var över genom- snittet för EU-länderna på 14 procent.

Sammanfattningsvis finns det en relativt stor grupp på arbets- marknaden med temporära anställningar och det gäller framför allt

Reformbehov

SOU 2023:30

för vissa grupper. För dessa grupper som har en tidsbegränsad anställ- ning och eller tillhör gig-ekonomin kan i vissa fall socialförsäkringarna med dagens regelverk inte ge samma grad av skydd som för reguljärt anställda. Det beror bland annat på att dagens regelverk förutsätter en ett antagande om inkomster under 6 månader eller ett årligen åter- kommande arbete. För en delmängd av de personer som betraktas som tidsbegränsat anställda och eller arbetar inom gig-ekonomin nås inte dessa kvalifikationskrav. Vidare finns det för dessa grupper en högre risk att falla mellan de olika SGI-skydd som finns i dag bero- ende på att personen kanske inte arbetar lika konstant och kontinu- erligt som de som har en tillsvidareanställning.

Problem med dagens SGI-skydd

Enligt vad som har beskrivits ovan om SGI kan man alltså säga att SGI uppstår i det ögonblick då det går att göra ett antagande om framtida inkomster med viss varaktighet, och att den därefter kan be- hållas så länge arbets- och inkomstförhållanden förblir oförändrade eller så länge villkoren för något av SGI-skydden är uppfyllda. Mot- satsvis upphör SGI i det ögonblick då det inte går att göra ett sådant antagande om framtida inkomster och det inte heller föreligger något SGI-skydd. Reglerna om SGI med antaganden om framtida inkomster och reglerna om SGI-skydd som medger att man under vissa förutsättningar behåller sin SGI vid avbrott eller inskränkning av förvärvsarbete samspelar och avgör tillsammans gränserna för försäkringsskyddet. Om det inte fanns regler om SGI-skydd skulle det vara svårt att beräkna ersättningen på något lämpligt sätt, till exempel för en person som avser att vara föräldraledig en längre tid.

Det finns dock problem med nuvarande regelverk beträffande SGI-skydd. Vi har enligt vårt direktiv i uppdrag att analysera behovet av att utöka SGI-skyddet i vissa situationer, men även att analysera möjligheterna att förenkla SGI-skyddet i sin helhet och göra det mer förutsebart, samtidigt som skyddet i de situationer som i dag omfat- tas i allt väsentligt kvarstår. Utgångspunkterna för vårt uppdrag är således dels att skyddet beroende på vår analys kan behöva utökas med fler SGI-skyddande situationer, dels att regelverket är komplext och svåröverskådligt och att det därför i sin helhet behöver förenklas

SOU 2023:30

Reformbehov

och göras mer förutsebart. Utifrån en initial analys har vi gjort nedanstående observationer:

Nuvarande regler ger allt för dramatiska effekter

Som beskrivits ovan kan SGI uppstå och förloras på ett ögonblick. Man får en SGI omedelbart när förutsättningarna för det är upp- fyllda och man förlorar också sin SGI omedelbart när det inte före- ligger något SGI-skydd om inte förutsättningarna för att bestämma en ny SGI är uppfyllda. SGI och SGI-skydd är således en fråga om allt eller inget. Det innebär att en enskild som rör sig mellan arbete och SGI-skydd eller mellan olika SGI-skydd kan förlora hela sitt för- säkringsskydd från en dag till en annan om det uppstår en brist i kedjan av olika SGI-skydd. Konsekvensen är densamma oavsett om det är fråga om en stor brist under lång tid eller om det är en mycket liten brist, till exempel att något av villkoren för SGI-skydd i en viss situation inte har varit uppfyllt under en enda dag. En aspekt av detta är också att den enskildes historik i övrigt saknar betydelse. En per- son som har arbetat (och därmed betalat in avgifter) under mycket lång tid, exempelvis i 20 eller 30 år, kan förlora sin SGI på grund av ett missförstånd eller en kortvarig lucka mellan olika SGI-skydd. Samtidigt kan en person som bara knappt har arbetat alls få en SGI och sedan behålla denna under i princip obegränsad tid.

Ett exempel där skyddsreglerna ger märkliga effekter är skyddet i samband med arbetslöshet. Betänk att en person avbryter ett för- värvsarbete på heltid. När en försäkrad avbryter sitt förvärvsarbete och därför inte längre har någon inkomst är huvudregeln att SGI:n ska sänkas efter tre månader.40 Från denna regel finns det undantag som innebär att den försäkrades SGI beräknas med utgångspunkt i förhållandena närmast före avbrottet. För att SGI-skydd ska gälla måste vissa villkor vara uppfyllda.

En förutsättning för att den försäkrade ska få SGI-skydd när han eller hon är helt eller delvis arbetslös är att den försäkrade är beredd att anta erbjudet arbete som i omfattning motsvarar tidigare fast- ställd SGI. Det krävs också att den försäkrade aktivt söker sådant arbete och är anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbets- förmedlingen eller söker jobb på det sätt som Försäkringskassan

40Jfr 26 kap. 18 § socialförsäkringsbalken.

Reformbehov

SOU 2023:30

föreskriver.41 Att den försäkrade ska vara beredd att anta erbjudet arbete i en omfattning som svarar mot den fastställda SGI:n innebär att SGI-skyddet inte gäller om den försäkrade söker arbete som är av lägre omfattning än det arbete som hans eller hennes SGI är base- rad på. I en sådan situation finns det inte heller stöd i någon bestäm- melse för att fastställa SGI:n till en lägre nivå. En arbetslös som måste alltså vara arbetssökande på heltid för att skydda en SGI som baseras på ett heltidsarbete. Det finns dock inte något som hindrar att en delvis arbetslös försäkrad arbetar i en lägre omfattning än den skyddade SGI:n så länge denne är beredd att anta ett arbete som svarar mot den skyddade SGI:n.

Den försäkrade kan alltså inte ta ett halvtidsjobb och söka ett annat halvtidsjobb. I ett sådant fall skulle den försäkrades SGI-skydd vid arbetslöshet upphöra och därigenom skulle hans eller hennes SGI fastställas till antingen noll kronor eller utifrån halvtidsarbetet under förutsättning att halvtidsarbetet uppfyller övriga villkor för SGI.

Ett annat exempel där regelverket kring SGI-skydden ibland kan ge märkliga effekter är SGI-skyddet vid graviditet.42 Skyddet gäller under tid då den försäkrade är gravid och avbryter eller inskränker sitt förvärvsarbete tidigast sex månader före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten för födelsen.43

Med uttrycket ”inskränker sitt förvärvsarbete” avses att kvinnan minskar sin arbetstid.44 Uttrycket syftar alltså inte på en eventuell förändring av inkomsten under denna period. Försäkringskassan har i ett allmänt råd utvidgat målgruppen för skyddet till att även om- fatta de som är arbetslösa. Att avbryta eller inskränka arbetssökande på grund av graviditet jämställs alltså med att avbryta eller inskränka förvärvsarbete. Detta bör endast gälla den som omfattas av SGI-skydd enligt 3 § förordning (2000:1418) om tillämpning av vissa skyddsbe- stämmelser för sjukpenninggrundande inkomst.45 En kvinna kan exempelvis efter sitt barns ettårsdag skydda sin SGI om hon i oav-

41Jfr 26 kap. 13 § socialförsäkringsbalken och 3 § förordning (2000:1418) om tillämpningen av vissa skyddsbestämmelser för SGI. Försäkringskassan har dock inte valt att inte föreskriva på vilket den försäkrade ska söka arbete, vilket innebär att skyddet förutsätter att den försäk- rade aktivt söker arbete som svarar mot den fastställda SGI:n och är anmäld hos den offentliga arbetsförmedlingen.

4226 kap. 15 § första stycket socialförsäkringsbalken.

43SGI-skyddet vid graviditet tillkom i samband med en större reformering av föräldraförsäk- ringen 1985. Motsvarande bestämmelse hade tidigare funnits i Riksförsäkringsverkets kungörelse (RFFS 1980:3) om sjukpenninggrundande inkomst i samband med föräldraledighet m.m.

44Prop. 1984/85:78 s. 79 f. och 118 f.

45Jfr Försäkringskassans allmänna råd 2002:2 till 26 kap. 14 § socialförsäkringsbalken.

SOU 2023:30

Reformbehov

bruten följd har förkortad arbetstid och tar ut föräldrapenningför- mån som minst svarar mot arbetstidens nedsättning. Men när det är mindre än sex månader kvar till beräknad förlossning av ett annat barn kan hon emellertid inte skydda hela sin SGI om hon avbryter arbetet och inte fortsätter ta ut föräldrapenning. Om hon slutar ta ut föräldrapenning under denna tid kommer följaktligen en ny SGI fastställas som motsvarar den förkortade arbetstiden. Detta beror på att hon anses ha avbrutit arbetet med förkortad tid och således inte det arbete som ligger till grund för den skyddade SGI:n.

Ett ytterligare exempel där SGI-skyddet vid graviditet ger en märk- lig effekt är om en kvinna är helt sjukskriven tid innan det är sex måna- der kvar till beräknad förlossning och friskförklaras när det är mindre än sex månader kvar till beräknad förlossning. Kvinnan kan dock i ett sådant fall inte omfattas av SGI-skyddet vid graviditet eftersom hon avbröt sitt arbete när det var mer än sex månader kvar till beräk- nad förlossning. I ett sådant läge behöver kvinnan således återgå i arbete som kan ligga till grund för SGI och därefter avbryta arbetet för att omfattas av det aktuella skyddet, eller om kvinnan är arbetslös vid den tidpunkten måste hon återgå till sitt arbetssökande och där- efter avbryta arbetssökandet.

Dessa exempel visar att SGI-skyddsreglerna saknar proportio- nalitet och att det i vissa situationer förutsätts en hög kännedom om regelverket av de försäkrade för att SGI inte ska påverkas negativt. Eftersom konsekvenserna av en brist i SGI-skyddet saknar propor- tion till såväl bristens storlek som den enskildes tidigare arbetsinsats eller bidrag till försäkringen, uppstår det oundvikligen situationer där det kan framstå som orättvist att den enskilde inte får behålla sin SGI. Denna egenskap hos regelverket har sannolikt bidragit till att driva på utvecklingen på så sätt att allt fler situationer har kommit att medföra SGI-skydd. Om inte regelverkets grundkonstruktion förändras är det sannolikt att denna utveckling kommer att fortsätta.

Regelverket är komplext och svåröverblickbart

SGI-skydd anses utgöra ett undantag från huvudregeln (huvudregeln varande att ersättning beräknas på de inkomster som den enskilde kan antas komma att ha). Då det rör sig om ett undantag behöver skydds- reglerna tillämpas med viss restriktivitet, eftersom huvudregeln an-

Reformbehov

SOU 2023:30

nars riskerar att urholkas. De situationer som ger SGI-skydd måste också kunna avgränsas tydligt från likartade situationer som inte ger SGI-skydd. Det är därför rationellt att det ställs vissa villkor för att SGI-skydd ska gälla i den ena eller den andra situationen. Villkoren för SGI-skydd relaterar till de omständigheter som är specifika för respektive skyddad situation. Med andra ord: Det finns vissa villkor som måste vara uppfyllda för att SGI ska vara skyddad vid arbets- sökande, helt andra villkor för att SGI ska vara skyddad vid studier. Varje SGI-skyddande situation har sina egna villkor och sin egen logik. Detta är naturligt och säkerligen i viss mån ofrånkomligt. Det innebär emellertid att regelverket som helhet blir mycket komplext och svåröverblickbart. Och eftersom reglerna är komplexa och svår- överblickbara kan det vara svårt för den enskilda att veta om han eller hon omfattas av SGI-skydd i den situation som han eller hon befin- ner sig. Ibland är det också i viss mån en bedömningsfråga.

Regelverkets komplexitet kan beskrivas genom ett exempel: Antag att en person överväger att sluta arbeta ett tag för att studera. Han eller hon kontaktar då Försäkringskassan för att fråga hur hans eller hennes försäkringssituation kan komma att påverkas av SGI- skydd. Försäkringskassan kan då beskriva vad SGI-skydd innebär, att SGI-skydd kan föreligga under tid för studier och vilka villkor som måste vara uppfyllda för detta. När det gäller studier är det flera alternativa villkor som kan vara uppfyllda, antingen att man får vissa bidrag för studierna (studiemedel, studiestartsstöd eller visst utbild- ningsbidrag), eller att det är fråga om studiemedelsberättigande stu- dier eller studier inom eget yrkesområde.46 Om den enskilde inte får studiemedel, men studierna är studiemedelsberättigande, så finns ytterligare villkor. Då ska studierna bedrivas på minst ”halvtid”, och ifall den försäkrade är (förenklat) under 20 år så måste det också vara fråga om eftergymnasiala studier. Annars kan det i stället vara fråga om studier inom eget yrkesområde och då behöver det beskrivas vad eget yrkesområde betyder. Om det är fråga om studier inom eget yrkesområde så finns det också en tidsgräns för hur länge skyddet gäller, men den tidsgränsen gäller inte om den enskilde är tjänstledig från en anställning. Sedan kanske Försäkringskassan också vill passa på att informera om det som gäller beträffande förmåner under stu- dietiden (det vill säga om sjukanmälan, studietids-SGI, etcetera).

46Jfr 26 kap. 11 § socialförsäkringsbalken.

SOU 2023:30

Reformbehov

Det är alltså en hel del information att ta in som försäkrings- tagare. Från Försäkringskassans sida går det inte att på förhand att veta vilken information som den enskilde behöver utan att ta reda på mer om hans eller hennes situation. Problemet är emellertid att detta inte är all information som den enskilde kan tänkas behöva. Även om den enskilde har försäkrat sig om att SGI-skydd kommer att gälla under studietiden, kan han eller hon nämligen ändå komma att förlora sin SGI om det uppstår ett glapp i SGI-skyddet efter att stu- dierna har avslutats (eller redan innan studierna påbörjas). Den enskilde kan därför också behöva information om möjligheterna till SGI-skydd i anslutning till studierna. Vilken information han eller hon därvid kan komma att få nytta av beror på de individuella om- ständigheterna som föreligger, eller som kan tänkas komma att upp- stå. Det kan till exempel vara relevant med information om det så kallade tremånadersskyddet, eller om SGI-skydd vid graviditet eller föräldraledighet, eller om SGI-skydd genom att stå till arbetsmark- nadens förfogande. För vart och ett av dessa SGI-skydd finns en hel del väsentlig information beträffande under vilka omständigheter SGI kan vara skyddad och villkor som måste vara uppfyllda.

Komplexiteten i SGI-skyddsreglerna, som visas i exemplet ovan, kommer sig huvudsakligen av två egenskaper i regelverket. Den ena är att varje SGI-skyddande situation i sig består av ett komplex av regler, den andra att det finns många olika SGI-skyddande situa- tioner som kan bli relevanta för en enskild beroende på hur hans eller hennes situation utvecklar sig.

Att förenkla SGI-skyddet i sin helhet och göra det mer förutse- bart utan att vare sig inskränka eller utöka SGI-skyddet är mot denna bakgrund inte helt enkelt. Som nämnts ovan relaterar de villkor som gäller för SGI-skydd i olika situationer till de omständigheter som är förknippade med de specifika situationerna. Man kan förstås över- väga en översyn av varje SGI-skyddssituation och föreslå justeringar. Det skulle dock nästan med nödvändighet innebära antingen utök- ningar eller inskränkningar (eller både och) av SGI-skyddet. Exem- pelvis skulle SGI-skyddet vid studier bli enklare om det ändrades på så sätt att SGI-skydd skulle gälla vid studier som berättigar till studie- medel, utan undantag eller ytterligare villkor. Det skulle dock inne- bära en utökning av SGI-skyddet eftersom det inte längre skulle stäl- las krav på att studierna bedrevs på minst halvtid eller att det var fråga om eftergymnasiala studier om den enskilde var under 20 år.

Reformbehov

SOU 2023:30

Samtidigt skulle det också eventuellt innebära en inskränkning av skyddet, om det finns studier som inte berättigar till studiemedel men som ändå kan ge SGI-skydd enligt nuvarande regler, till exem- pel i egenskap av studier inom eget yrkesområde. Det är inte heller säkert att en sådan översyn helt skulle lösa problemet. Det skulle ju fortfarande behöva finnas villkor som definierade skyddssituatio- nerna, och det skulle fortfarande vara fråga om olika SGI-skydd att pussla ihop till en obruten kedja. Även om reglerna för vart och ett av SGI-skydden kunde göras något mindre komplicerade, så skulle det alltså fortfarande vara ett komplex av regler, som sannolikt skulle förbli svårt att överblicka.

Sammanfattningsvis kan det konstateras att reglerna om SGI- skydd är allt för beroende av den enskildes beteende i vissa situationer.

En ytterligare observation är att nuvarande regelverk innebär att det i viss mån är upp till den enskilde att ”se till” att hans eller hennes SGI omfattas av skydd. Den enskilde kan nämligen i vissa situationer agera på ett sätt som innebär att SGI-skydd gäller, medan SGI-skydd inte gäller om han eller hon agerar på något annat sätt. I dessa situa- tioner handlar det inte om att den enskilde har att välja på att an- tingen ge sig in i en situation eller låta bli. Det handlar i stället om att den enskilde – som redan befinner sig i en viss situation – själv förfogar över vissa omständigheter och genom sitt agerande kan, eller ”måste”, åstadkomma att situationen ger SGI-skydd. Det kan till exempel handla om att enskilda som inte längre får sjukpenning måste anmäla sig till Arbetsförmedlingen och börja söka arbete, eller att föräldrar som inte arbetar eller som arbetar deltid måste ta ut för- äldrapenning ett visst antal dagar i veckan när barnet har fyllt ett år.

Försäkringskassan lägger mycket resurser på att informera de en- skilda om vad de måste göra i detta syfte, och det har sannolikt stor inverkan på de enskildas beteende. Till exempel kan man föreställa sig att enskilda efter uppmaning från Försäkringskassan registrerar sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen för att skydda sin SGI även om de inte alls är intresserade av att få ett (nytt) jobb, eller att de tar ut föräldrapenning på ett sätt som de annars inte skulle ha gjort, för att skydda sin SGI.

Det kan ifrågasättas om det är lämpligt att SGI-skyddsreglerna ska ha denna handlingsstyrande effekt. Det är förvisso en god och viktig egenskap hos ett försäkringssystem att villkoren är utformade på så sätt att vissa beteenden uppmuntras medan andra beteenden

100

SOU 2023:30

Reformbehov

motverkas. Villkoren i vilket försäkringssystem som helst bör till exempel uppmuntra beteenden som minimerar risken för att försäk- ringsfall inträffar. I allmänna försäkringar kan det också handla om att försäkringsgivaren, som är det allmänna, vill uppmuntra försäk- ringstagarna att företa vissa aktiviteter som på sikt kan förväntas ge en större allmännytta (till exempel genom att erbjuda försäkrings- tagarna möjlighet att sluta arbeta under en tid för att studera, starta företag eller ta hand om sina barn, utan att de förlorar sitt försäk- ringsskydd). I de situationer som nämnts ovan är det emellertid inte situationen eller aktiviteten i sig som villkoren uppmuntrar eller avskräcker ifrån. I stället blir det en fråga om huruvida enskilda som är eller har varit i dessa situationer har agerat på ”rätt” eller ”fel” sätt, det vill säga om de har varit anmälda hos Arbetsförmedlingen och varit aktivt arbetssökande, eller om de har tagit ut rätt antal dagar med föräldrapenning i förhållande till hur mycket de jobbar.

Det är också dessa situationer som orsakar övervägande problem, det vill säga att de enskilda förlorar sin SGI på grund av ”glapp” i SGI-skyddskedjan. Det vanligaste sättet att bli av med sin SGI är alltså att man har befunnit sig i en situation som hade kunnat ge SGI- skydd, men att man har gjort ”fel” eller i vart fall inte gjort det man skulle ha behövt göra för att åstadkomma att SGI-skydd faktiskt förelåg. Inte sällan handlar det om formaliteter. En försäkrad som är arbetslös kan ha varit beredd att anta erbjudet arbete och kanske till och med har sökt sådant arbete, men av någon anledning inte regi- strerat sig hos Arbetsförmedlingen eller blivit avregistrerad av någon händelse. En försäkrad som är föräldraledig kanske har tagit hand om barnet men inte ansett sig behöva så mycket föräldrapenning så att uttaget svarar mot arbetstidsminskningen, i alla fall inte om man räknar på det sätt som reglerna föreskriver.

SGI-skyddsreglerna är ”särskilda”

En aspekt av ovanstående resonemang som gör det hela mer svår- överskådligt och svårt att förutse, är att SGI-skyddet regleras särskilt ifrån andra regler som kan gälla i den situation som den försäkrade befinner sig i. Det är till exempel en sak att vara inskriven hos Arbets- förmedlingen och uppfylla de krav som Arbetsförmedlingen ställer, men en annan sak att uppfylla villkoren för SGI-skydd som arbets-

101

Reformbehov

SOU 2023:30

sökande. Och en tredje sak, som kan vara aktuell i samma situation, är att stå till arbetsmarknadens förfogande på det sätt som krävs för att man ska få a-kasseersättning eller aktivitetsstöd. På samma sätt är det skillnad mellan att man, med vissa begränsningar, själv kan välja hur man disponerar sin föräldrapenning och att man måste ta ut ett visst antal dagar med föräldrapenning per vecka för att skydda sin SGI efter barnets ettårsdag. Den enskilde behöver alltså iaktta de regler som gäller för att uppnå önskat resultat i den aktivitet eller situation som han eller hon befinner sig i, till exempel för att ha rätt till A-kassa eller föräldrapenning, och sedan iaktta andra regler som handlar om SGI-skydd. Detta bidrar till att regelverket som helhet framstår som komplext. Det vore förmodligen lättare att förutse ut- fallet om SGI-skyddet följde det faktiska uttaget av föräldrapenning eller till exempel a-kasseersättning. Det kan dock svårligen göras inom det nuvarande regelsystemet eftersom SGI inte kan skyddas delvis. Ett exempel:

En person vill arbeta halvtid och ta hand om sitt barn övrig tid. Han eller hon har räknat ut att han eller hon klarar sig på inkomsten av halvtidsarbete i kombination med ett uttag av föräldrapenning motsvarande en och en halv dag per vecka. Sammantaget motsvarar det cirka två tredjedelar av hans eller hennes tidigare heltidsinkomst. Reglerna om föräldrapenning medger att han eller hon gör detta så länge det finns föräldrapenningdagar kvar, med de begränsningar som följer av bland annat barnets ålder. När barnet är under ett år innebär detta upplägg inga problem för den enskilde, men när barnet fyller ett så måste den enskilde antingen börja arbeta mer eller ta ut mer föräldrapenning varje vecka för att skydda sin SGI. Annars skulle SGI bestämmas utifrån halvtidsinkomsten och ifall personen blev sjuk och varken kunde jobba eller ta hand om barnet skulle sjukpen- ningen troligen inte bli tillräcklig. Den enskilde kanske då väljer att ta ut mer föräldrapenning (2,5 dagar per vecka) för att skydda sin SGI, fastän han eller hon inte behöver det. Det innebär att den enskilde inte fritt kan disponera sin föräldrapenning på det sätt som han eller hon föredrar, trots att reglerna för föräldrapenning medger det.

102

SOU 2023:30

Reformbehov

Specifika utmaningar för vissa grupper

Utöver de problem som dagens regelverk har för arbetsmarknadens föränderlighet och ovan beskrivna utmaningar med SGI-skydden, ska vi i enlighet med vårt direktiv särskilt fokusera på några grupper vad gäller deras situation i relation till socialförsäkringarna.

Konstnärer och kulturskapare

I vårt direktiv har konst- och kulturskaparnas situation särskilt be- lysts. Det är olika aspekter av denna yrkeskategori som har särskilda utmaningar när det gäller socialförsäkringssystemen. Bland annat är det en stor andel av konstnärerna och kulturskaparna som är kombi- natörer, det vill säga att de kombinerar anställning med egenföretag- ande. Vidare är det relativt vanligt förekommande att konstnärer och kulturskapare har fluktuerande inkomster. Det kan gå relativt långa perioder utan inkomst som senare betalas ut vid ett tillfälle eller att inkomsternas storlek är kraftigt varierande per månad. Bland konst- närerna och kulturskapare finns även en icke oansenlig andel som stundtals har sin försörjning helt eller delvis och varierande över tid via stipendier.

Stipendier räknas vanligen inte som inkomst av tjänst även om det finns vissa undantag, och därför betalas i regel inte några social- avgifter för stipendier. Då stipendier inte räknas in som inkomst av tjänst resulterar det i att dessa personer inte kan få en SGI fastställd såtillvida de inte har andra inkomster som inte är stipendier och som ingår i fastställandet av SGI. Problemet infinner sig i regel inte under stipendietiden då stipendiet finns kvar under perioder av sjukdom eller föräldraledighet. Däremot kan perioden efter en stipendiefinan- siering bli problematisk om perioden har inneburet lägre eller inga sjukpenninggrundande inkomster. Då finns det en risk för att SGI fastställs till noll. Därutöver förekommer det att under perioder med stipendier förändrar stipendietagaren sina övriga inkomster så att de blir lägre än innan perioden med stipendium. Vissa stipendier har även villkor, till exempel i förordning 2019:1269, som stipulerar hur mycket en stipendietagare får arbeta under perioden med stipendium.

Utöver stipendier för gruppen konstnärer och kulturskapare finns andra grupper som helt eller delvis finansieras via stipendier, till exempel akademiker och idrottare. Dessa grupper har i regel en

103

Reformbehov

SOU 2023:30

lite annorlunda finansiering av stipendier än konstnärer och kultur- skapare. Akademiker kan ha perioder under doktorandstudier eller vid visstidsanställningar som delvis eller helt finansieras via stipen- dier, men det är vår uppfattning att de inte har denna typ av försörj- ning under en längre tid, eller återkommande under ett antal år, jämfört med konstnärer och kulturskapare där stipendier i perioder kan förekomma under hela arbetslivet. Därmed inte sagt att behovet för dessa grupper skulle vara mindre vad gäller hur SGI påverkas av stipendiefinansiering än för konstnärer och kulturskapare.

Totalt sett finns en bred flora av stipendier där vissa är privata och andra beviljas av offentliga institutioner såsom staten, regioner eller kommuner.

Givet dessa aspekter finns indikationer på att denna yrkeskategori använder sig av socialförsäkringarna i mindre utsträckning än genom- snittet i befolkningen. I en rapport från Konstnärsnämnden från år 201647 konstateras exempelvis att bland konstnärer använder cirka 8 procent sjukförsäkringen, medan motsvarande andel i befolkningen var 9,7 procent. För föräldraförsäkringen var motsvarande siffror 17,1 procent jämfört med 19,7 procent. Inom de jämförda grupperna finns såklart en stor variation. Gruppen konstnärer och kulturskapare har enligt rapporten generellt sett en lägre inkomstnivå än övriga i samhället och kan i detta avseende betraktas som en grupp med mindre marginaler för inkomstbortfall.

Egenföretagare

Egenföretagare i allmänhet använder socialförsäkringen i mindre ut- sträckning än befolkningen i stort. Inspektionen för socialförsäk- ringen har i en rapport från 201248 konstaterat att bland egenföre- tagare och kombinatörer är det ett mindre uttag än förväntat av socialförsäkringarna. Dock finns det en spridning mellan företags- former apropå nyttjandegrader och mellan olika förmåner. Det är minst skillnad mellan företagare och anställda vad gäller sjukpen- ning, men betydligt större skillnad vad avser föräldrapenning.

Företagande sker i olika former som aktiebolag, enskild firma, handels- eller kommanditbolag. En väsentlig skillnad vad gäller fast-

47Konstnärernas demografi, inkomster och sociala villkor, ISBN 978-91-982566-4-2, 2016.

48ISF Rapport 2012:8.

104

SOU 2023:30

Reformbehov

ställande av SGI för personer som arbetar inom dessa företagsformer är att i aktiebolag är ägaren i regel anställd i bolaget och har relativt ofta en månadsinkomst som påminner om den struktur som en an- ställd har. Det innebär att personer som är anställda i sitt eget aktie- bolag måste rapportera in sina månadsinkomster till Skatteverket via arbetsgivardeklarationerna på individnivå.

Det finns i dag vissa skyddsregler för personer som startar före- tag, så kallade uppbyggnadsregler, som ger egenföretagaren en fiktiv SGI under 3 år från företagets bildande. Denna SGI ska motsvara den som en anställd med samma arbetsuppgifter, utbildning och erfaren- het skulle ha fått. När det gäller att fastställa SGI för företagare, där det inte sker månadsutbetalning av lön i aktiebolag, använder För- säkringskassan senaste beslut om slutlig skatt som underlag.

När en SGI ska fastställas utifrån dagens regelverk utgår Försäk- ringskassan ofta från de tre senaste årens resultat och tittar på en eventuell trend för att fastställa en SGI. Detta handläggningsför- farande har Riksrevisionen (2018)49 konstaterat är ändamålsenligt men samtidigt lyfts ett antal faktorer fram som kan göra fastställ- andet osäkert. Exempelvis konstaterar Riksrevisionen i en regres- sionsanalys att ersättningen för egna företagare med enskild firma avviker mer från firmans historiska inkomst än dito med aktiebolag eller för anställda. Detta förfarande kan vara svårt att förstå för egen- företagaren och den SGI som slutligen fastställs kan avvika från det resultat som företaget faktiskt har redovisat.

Medföljande

Personer som arbetar utomlands har ett visst socialt skydd i dag utifrån olika definierade personkategorier, såsom biståndsarbetare och statligt anställda som är utsända. Dock omfattas personer som är medföljande till utsända inte av något SGI-skydd i dag, det vill säga att deras eventuella SGI sätts till noll när de eventuellt avbryter sitt förvärvsarbete. Vad gäller dessa personers sociala trygghet be- handlas en del av dessa frågor i utredningen Svensk social trygghet i en globaliserad värld50 och i våra direktiv finns deklarerat att det finns ett behov av att fortsätta utreda vissa av de förslag som lämnades i

49Fastställande av föräldrapenning för egenföretagare (RiR 2018:1).

50SOU 2017:05.

105

Reformbehov

SOU 2023:30

detta betänkande. Det gäller förslag kring försäkringstillhörighet och SGI-skydd för anställda som sänds ut av sin arbetsgivare för att arbeta i ett annat land och medföljande. När det gäller utsända så får de tillbaka sin SGI efter tiden utomlands så länge utlandsvistelsen är maximalt 5 år, dock finns alltså inget liknande skydd för medfölj- ande till utsända. Det finns utmaningar när det gäller definitionen av medföljande då det saknas ett entydigt fastställt begrepp. Till exem- pel, om en utsänd persons make eller maka följer med efter ett antal månader efter den utsända har påbörjat sitt arbete i utlandet och denne sedan åker tillbaka till Sverige i ett antal månader, för att sedan åter åka utomlands för att under ännu en period bo med den utsände. När kan en person under dessa perioder betraktas som medföljande? När upphör personen att vara det och vilka skyldigheter åligger den medföljande att rapportera som sina förehavanden till exempelvis Försäkringskassan?

Felaktiga utbetalningar

För att upprätthålla legitimiteten i välfärdssystemen krävs att rätt ersättning kommer rätt person till del. Det förekommer felaktigt nyttjande av välfärdssystemen och regeringen har vid olika tillfällen tillsatt utredningar för att studera och råda bot på detta.

Då det finns ett flertal olika system varierar graden av felaktiga utbetalningar och oegentligheter i dessa system. Välfärdssystemen kan även ha olika grad av kontrollfunktioner vilka har olika möjlig- heter att avslöja och förhindra graden av felaktiga utbetalningar, bidragsbrott och andra oegentligheter.

Delegationen för korrekta utbetalningarna från välfärdsystemen (KUT-delegationen) lämnade ett betänkande år 2019 som dels ana- lyserar omfattningen av felaktiga utbetalningar, dels föreslår vissa åtgärder som utredningen bedömer bör genomföras för att felaktiga utbetalningar ska minska. Vidare har Ekonomistyrningsverket (ESV) lämnat en rapport Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen år 202351. Rapporten baseras på omfattningsstudier som de utbetalande myndigheterna och Inspektionen för arbetslöshetsför- säkringen har genomfört under 2022, och sedan redovisat till ESV.

51ESV 2023:22.

106

SOU 2023:30

Reformbehov

KUT-delegationen uppskattar att det kan röra sig om totalt 5,5 procent av de totala utgifterna som är felaktiga utbetalningar, det vill säga att de felaktiga utbetalningarna uppgår till cirka 18 miljarder årligen. ESV:s skattning är att cirka 14,6 miljarder betalas ut felaktigt. ESV bedömer att myndighetens skattning är mer tillförlitlig jämfört med KUT-delegationens underlag då den framför allt baseras på empi- riska metoder jämfört med KUT-delegationens analyser vilka har fler inslag av subjektiva skattningsmetoder. Dock är mörkertalet stort när det gäller felaktiga utbetalningar, varför uppskattningarna av felaktiga utbetalningar anges med ett osäkerhetsintervall i KUT-delegationens betänkande (11 till 27 miljarder) och ESV:s rapport (13 till 16,2 mil- jarder).

För de välfärdssystem som använder SGI i sina förmåner bedöm- des de felaktiga utbetalningarna under år 2018 av KUT-delegationen till cirka 20 procent för tillfällig föräldrapenning och cirka 2 procent för föräldrapenning. ESV bedömer samma felaktighet till 13,8 pro- cent fel för tillfällig föräldrapenning och 3,3 procent fel för föräldra- penning För sjukpenning bedömdes andelen felaktiga utbetalningar till cirka 3,6 procent av KUT-delegationen och 6,6 procent av ESV. Dock finns även för dessa uppskattningar en viss osäkerhet. Delega- tionen kategoriserar tillfällig föräldrapenning som ett system som be- döms ha en högre risk för felaktiga utbetalningar, så kallade system som är särskilt riskfyllda. Det estimat som ESV har för felaktiga utbe- talningar för tillfällig föräldrapenning styrker denna bedömning. ESV bedömer totalt sett att en sammanslagning av Försäkringskassans skattningar visar att omfattningen av felaktiga utbetalningar, på grund av en felaktig SGI inom föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och sjukpenning, uppgår sammantaget till 275 miljoner kronor eller 6 procent av de totala utbetalningarna för dessa ersättningar för 2021.

Orsaken till felaktiga utbetalningar bedöms av KUT-delega- tionen vila på olika grunder där förmåner som har en hög automati- seringsgrad har större inslag av felaktigheter. I tre olika system som undersöktes (tillfällig föräldrapenning, föräldrapenning och statligt tandvårdsstöd) uppskattades andelen misstänkt avsiktliga fel till respektive 20,7, 1,3 och 3,7 procent. I system som har högre grad av manuella handläggningsrutiner uppskattas andelen misstänkt avsikt- liga fel till en betydligt mindre andel. ESV redovisar att felaktiga upp- gifter vid ansökan orsakade flest felaktiga utbetalningar (57 procent), och av dessa bedömer myndigheterna att i snitt 54 procent av det to-

107

Reformbehov

SOU 2023:30

tala beloppet för fel som orsakades av den sökande kan anses vara misstänkt avsiktligt.

För sjukpenningen uppskattar alltså KUT-delegationen att felen uppgår till cirka 3,6 procent, vilket motsvarar en kostnad på cirka 1,2 miljarder kronor. Dessa fel kan vidare delas upp i olika typer av fel som beror på den enskilde (55 procent) eller fel som begås av myn- digheten (45 procent). Av de 55 procenten som beror på den enskilde är cirka 35 procent av felen att den enskilde lämnat felaktiga uppgifter vid ansökan och 20 procent på att personen inte anmäler ändrade för- hållanden. Bland fel som enskilda orsakar uppskattas detta kosta cirka 650 miljoner kronor och består nästan till två tredjedelar (62 pro- cent) av fall som bedöms vara misstänkt avsiktliga. De misstänkt avsiktliga felen kan ske vid ansökningstillfället av en förmån och bland annat bestå av att den sökande medvetet ser till att exempelvis läkarutlåtandet inte speglar verkliga förhållanden eller att denne undanhåller korrekta uppgifter om hur mycket den sökande verk- ligen arbetar. När det gäller ändrade förhållanden kan det handla om att en mottagare av sjukpenning inte anmäler att denne har börjat arbeta mer vid deltidssjukskrivning, börjat arbeta innan beviljad period löpt ut eller inte anmält att denne blivit arbetslös (som inne- bär sänkt ersättning).

ESV bedömer att för sjukpenningen och föräldrapenningen är an- delen fel som begås at de sökande cirka 95 respektive 98 procent. Av de fel som upptäcks består dessa till cirka 20 procent av felaktig upp- given inkomst och 18 procent att den enskilde har arbete trots ersättning.

När det gäller de fel som begås av myndigheterna är det KUT- delegationens uppfattning att dessa fördelas relativt jämt mellan ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut, att det fattats ett felaktigt beslut trots tillräckliga och korrekta uppgifter, att utbetal- ningarna blir fel trots rätt beslut och slutligen att uppgifter om änd- rade förhållanden inte har omhändertagits.

Fel i samband med beslut om SGI

Försäkringskassan har i en urvalsundersökning studerat hur stor andel av SGI-ärendena som har en skillnad mellan en fastställd SGI och en SGI som kontrollerats mot arbetsgivare. Dock är SGI enligt

108

SOU 2023:30

Reformbehov

dagens regelverk ett antagande om framtida inkomster varför det finns ett mått av osäkerhet i vad en korrekt SGI faktiskt är.

Analysen utgår då från att en felaktig SGI är de fall då SGI visat sig vara en felaktigt fastställd uppgift om årsarbetstid och eller årsin- komst utifrån vad som var känt vid tidpunkten då SGI fastställdes. Dock behöver inte en felaktigt fastställd SGI innebära felaktigt utbe- talda förmåner. Om exempelvis både en felaktig SGI och en faktisk SGI ligger över takbeloppet kommer ersättningsnivån vara lägre än båda SGI-beloppen och vara riktig.

Sammantaget är graden av felaktighet i det undersökta urvalet rela- tivt litet, cirka 365 kronor per ärende. Dock är det cirka 1 980 kronor för de ärenden som betraktas som felaktiga. Undersökningen hittade några få ärenden där felaktigheten var relativt stor, cirka 180 000 kro- nor för mycket utbetalat.

Om dessa fel i urvalet räknas upp på totala mängden ärenden mot- svarar de felaktiga utbetalningarna cirka 158–475 miljoner kronor med ett 95-procentigt konfidensintervall och en punktskattning på 386 miljoner kronor. Av dessa är det cirka 163 som betalas ut för lite och cirka 223 som betalas ut för mycket. Per förmånssystem och år skulle det motsvara cirka 623 miljoner felaktiga utbetalningar för föräldrapenning, 390 miljoner för sjukpenningen och 156 miljoner för tillfällig föräldrapenning, totalt 1 168 miljoner kronor. Av dessa belopp skattas summorna som betalats ut för mycket till 249, 273 och 62 miljoner kronor för respektive föräldrapenning, sjukpenning och tillfällig föräldrapenning. Dessa skattningar korresponderar mot volymen av respektive förmån snarare än möjligheten för en enskild att lämna felaktiga uppgifter.

Sammanfattningsvis uppvisar felaktig SGI generellt förhållande- vis små avvikelser, men det finns ett fåtal som avviker med större belopp. De felaktiga utbetalningarna i absoluta tal uppgår till bety- dande summor, eftersom SGI är centralt inom flera beloppsmässigt stora ersättningssystem. Det ska även betonas att det finns osäker- heter i dessa skattningar. Särskilt med ärenden som har skyddad SGI, vilken kan avvika mot arbetsgivares uppgifter om inkomst.

Sedan KUT-utredningen lämnade sitt slutbetänkande år 2019 har ett projekt startat på Försäkringskassan där uppgivna inkomster i ansökan om förmån jämförs med AGI från Skatteverket. Om skill- naden är alltför stor ska den sökande styrka sina inkomstuppgifter.

109

Reformbehov

SOU 2023:30

Det är ännu oklart hur mycket detta projekt har bidragit till att fel- aktiga utbetalningar minskat.

Utfall av socialförsäkringarna i dag

Bruket av socialförsäkringarna skiljer sig relativt mycket mellan könen. Under 2022 var det cirka 620 000 unika mottagare som hade sjukpen- ning. Av dessa var cirka 63 procent kvinnor. Antalet dagar i genom- snitt per individ var 96,5 dagar för kvinnor och 94 dagar för män så skillnaden i sjukperiodens längd varierar inte nämnvärt i genomsnitt mellan könen. Belopp per person var under 2022 cirka 64 900 för män och 62 750 för kvinnor. Då kvinnor i snitt har lite längre sjuk- perioder visar skillnaden i belopp att män har högre inkomster än kvinnor i genomsnitt.

För föräldrapenningen är skillnaderna mer markanta mellan könen. Dock är skillnaden mellan könen avseende antal individer som tar ut föräldrapenning överhuvudtaget under 2022 inte särskilt stor. Av cirka 800 000 mottagare av föräldrapenning för heldagar var under år 2022 cirka 54 procent kvinnor och 46 procent män. För personer som tog ut halvdagar var andelen 57 procent kvinnor och 43 procent män. Den stora skillnaden består dock i uttaget av antalet nettodagar per person, där kvinnor under 2022 tog ut cirka 77 dagar per person och män tog ut cirka 39 dagar. Kvinnor tar alltså ut nästan dubbelt så många dagar som män. Ungefär samma skillnader i om- fattning är det för uttag av föräldrapenning på 25 procent. Denna skillnad kan delvis förklaras av att kvinnor tar ut mer partiell för- äldraledighet och går ner i omfattning av arbete under en längre period efter mäns tid med föräldraledighet. Detta utöver att kvinnor tar ut mer föräldraledigt under barnets första levnadsår jämfört med mäns uttag av föräldraledighet den perioden som följer på kvinnans ledig- het. En mer utförlig beskrivning av hur arbetsmarknadsanknyt- ningen och arbetsutbud ser ut i relation till föräldraförsäkringen finns i SOU 2017:101 Jämställt föräldraskap och goda uppväxtvillkor för barn

–en ny modell för föräldraförsäkringen.

Sammantaget finns det relativt stora skillnader i uttag av social- försäkringarna mellan könen. Denna utredning kommer inte att lämna förslag som direkt påverkar denna snedfördelning då upp- draget främst handlar om att fastställa SGI på ett nytt och bättre sätt.

110

SOU 2023:30

Reformbehov

I kapitel 15 som behandlar konsekvenser finns ytterligare resone- mang hur våra förslag påverkar inkomster på ett mer generellt plan mellan kvinnor och män.

4.3Sammanfattning

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det finns en del utmaningar på SGI-området för att skapa ett enklare och tryggare socialförsäk- ringssystem. Dels ett system som är mer förutsebart än dagens råd- ande system för större grupper på arbetsmarknaden, dels att förenkla systemet med SGI-skydd och även göra det mer förutsebart. Vidare är det gynnsamt om större delar av handläggningen av dessa ärenden går att automatisera och lämna mindre utrymme för bedömningar. Våra utgångspunkter i vårt arbete har varit att regelverket för sjuk- penninggrundande inkomst ska ge ökad trygghet och förutsebarhet, även till de grupper som särskilt har omnämnts i vårt direktiv, samt att göra SGI-skyddet mer förutsebart och att det ska vara svårare att förlora sitt socialförsäkringsskydd i allmänhet, samt att beakta en effektiv och rättssäker handläggning av SGI.

4.4Ett nytt regelverk för SGI måste införas

Utredningens förslag: Bestämmelserna i 25 och 26 kap. social- försäkringsbalken ska upphävas och ersättas med nya bestäm- melser.

De nya bestämmelserna ska införas i kap. 25 och kap. 26 ska upphöra att gälla.

Skälen för utredningens förslag

Vårt direktiv

Enligt vårt direktiv ska vi utreda hur regelverket för SGI ska ge ökad trygghet och förutsebarhet för den försäkrade samt leda till stärkt kvalitet och effektivitet i handläggningen och minska de felaktiga utbetalningarna. Därtill ska vi analysera möjligheterna att förenkla SGI-skyddet och göra det mer förutsebart samtidigt som skyddet i de

111

Reformbehov

SOU 2023:30

situationer som i dag omfattas i allt väsentligt kvarstår. Vi ska analysera behovet av att utöka SGI-skyddet till exempel för personer som nekas sjukpenning, för mottagare av konstnärspolitiska stipendier, för familjehemsföräldrar, för utsända och för medföljande familjemed- lemmar. Vi ska vidare utreda möjligheten att utnyttja AGI vid fast- ställandet av SGI för att bland annat möjliggöra en så hög automati- seringsgrad som möjligt och lämna nödvändiga författningsförslag.

Nya bestämmelser bör ersätta de nuvarande bestämmelserna i 25 och 26 kap. SFB

SGI är i ingången till stora delar av socialförsäkringssystemet. I prak- tiken är SGI ett beräkningsverktyg som används för att bestämma storleken på de förmåner som den ligger till grund för.

Dagens SGI-regelverk är emellertid mycket komplext och där- med är det svårt att förstå samt förutse dess effekter. Som framgår av avsnitt 4.2 har vår analys identifierat en del brister i det nuvarande regelverket, som emellanåt ger oproportionerliga effekter för de en- skilda. Det finns därför ett starkt behov av en förenkling av regelverket för att öka förståelsen och därmed förutsebarheten.

Ett förutsebart regelverk kännetecknas av att det är lätt att förstå. Enligt vår mening ökar förutsättningarna för detta om regelverket är enkelt att förklara för de enskilda. Men innebär det att det är regel- verket som helhet eller om det är regelverkets samtliga beståndsdelar som ska vara enkelt att förstå? Med hänsyn till vårt uppdrag är det, enligt vår mening, svårt att åstadkomma ett regelverk som kan till- godose båda dessa delar. Detta i synnerhet då det i vårt uppdrag in- gått att utreda möjligheterna att använda AGI som beräkningsgrund. I AGI finns nämligen inte uppgift om varken arbetat tid, frånvarotid eller period som de deklarerade inkomsterna hänförs till. Det saknas därmed sådana uppgifter som i dag används vid fastställande av SGI. En annan försvårande omständighet i detta hänseende har varit att det i vårt uppdrag ingått att försöka förenkla SGI-skyddet. Vi har därför stått inför ett vägval.

Eftersom SGI dels ska beräknas utifrån en enskilds förvärvsin- komster, dels i förekommande fall skyddas när det är påkallat, dels i vissa fall kunna återfås, torde därför de enskilda vara mest betjänta av ett regelverk som ger ett tämligen begripligt och acceptabelt resul- tat. Vår utgångspunkt har därför varit att skapa ett sådant regelverk

112

SOU 2023:30

Reformbehov

som också möjliggör automatisering i högre grad. En konsekvens av vår målsättning har varit att vi i vissa delar ansett oss nödgade att föreslå vissa förhållandevis komplicerade algoritmer för att SGI ska kunna beräknas i vissa situationer. Vårt syfte med algoritmerna är dock att dessa genom ett digitalt system snabbt kan tillgängliggöra och enkelt förstås av den enskilde.

Vi bedömer att vårt uppdrag kräver så pass radikala förändringar av SGI-regelverket att det i princip är fråga om ett nytt regelsystem. Vi har därför övervägt att upphäva 25 och 26 kap. SFB och lägga våra förslag i ett nytt 25 a kap. SFB, för att på så sätt markera att det är fråga om ett systemskifte. Men av olika skäl har vi valt att inte göra det. Däremot anser vi att det är ofrånkomligt att de nuvarande be- stämmelserna i 25 och att 26 kap. SFB upphävs. De nya bestämmel- ser som vi föreslår kommer endast korrespondera med nuvarande bestämmelser på så sätt att samma ord eller begrepp kan händelsevis nämnas vid en jämförelse med de numrerade bestämmelserna i 25 kap. SFB som gäller i dag. Den omständigheten att samma ord eller begrepp skulle korrespondera innebär inte att sammanhanget därmed är detsamma. Vi bedömer därför att en gängse presentation av våra förslag på författningar i två parallella spalter inte kommer att tillföra något mervärde, snarare tvärtom. Även om det är ett av- steg från kutymen med lagstiftsarbete, har vi ändock valt att lägga fram våra lagförslag som om det vore fråga om ett helt nytt kapitel, vilket det i princip är.

113

5Våra förslag och vissa principiella överväganden i korthet

Detta kapitel syftar till att ge en översiktlig beskrivning av våra över- väganden av central karaktär samt en kort övergripande beskrivning av de förslag vi lägger inom ramen för vår utredning om ett nytt regelverk för att fastställa sjukpenninggrundande inkomst (SGI). Syftet är att ge en lättförståelig ingång för att man som läsare ska kunna bilda sig en uppfattning om hur vi har tänkt att våra förslag ska fungera och vilka överväganden vi har gjort. Då dagens regler kring SGI bygger på en relativt komplex lagstiftning som i sin tur resulterar i en komplex tillämpning anser vi att det är på sin plats med en kortfattad introduktion till utredningens förslag.

Sammanfattningsvis lägger vi förslag för:

•att SGI ska kunna beslutas utifrån historiska inkomster med en ramtid om tolv månader för anställda,

•att SGI ska kunna beslutas utifrån historiska inkomster med en ramtid om tre år för egenföretagare (ej företagare som bedriver verksamhet via aktiebolag eftersom de betraktas som anställda),

•att SGI även ska kunna beslutas utifrån aktuella inkomster för både anställda och egenföretagare,

•att dagens SGI-skydd ersätts med vad vi kallar skyddad inkomst,

•särskilda regler för kombinatörer.

Utöver dessa förslag lägger vi en rad ytterligare förslag för att han- tera dessa principiella skillnader mot dagens regelverk, och för att vårt föreslagna regelverk ska passa in i den övriga lagstiftningen för socialförsäkringen.

115

Våra förslag och vissa principiella överväganden i korthet

SOU 2023:30

5.1Förslag och allmänna överväganden

Då några av våra förslag har en relativt hög detaljnivå kommer vi inte redogöra för hela förslaget i detta kapitel. Kapitlet syftar främst till att förklara varför vi lägger de förslag som vi gör, samt hur systemet på en övergripande nivå är tänkt att fungera. Utgångspunkten för vårt arbete har varit dels det som framgår av utredningens direktiv, dels delar som behöver förändras för att uppnå direktivets uppdrag och som vi själva har uppmärksammat längs arbetets gång.

Utgångspunkten att använda historiska inkomster

5.1.1Utgångspunkten att använda historiska inkomster

Utifrån den problembeskrivning som har återgetts i kapitel 4 och i enlighet med utredningens direktiv finns det anledning att se över om SGI kan baseras på faktiska historiska inkomster. Detta sam- tidigt som vi enligt direktivet även ska beakta inkomstbortfallsprin- cipen i de förslag vi lägger (se även kapitel 4). Det har tidigare kon- staterats att historiska inkomster bör vara en utgångspunkt i fast- ställandet av SGI och vi har i och med detta betänkande fortsatt det arbetet.1

När det gäller hur inkomster ska beaktas utifrån socialförsäk- ringen och inkomstbortfallsprincipen finns flera olika ingångsvärden och principer. Avseende socialförsäkringens inkomstbortfallsprin- cip syftar den till att det inkomstbortfall som uppstår som ska ersättas. Dagens regelverk avser att uppfylla denna princip men gör det endast i viss mån. I dagens socialförsäkring finns vissa begränsningar i hur mycket en person kan få sin inkomst ersatt av försäkringen. Begräns- ningar som takbelopp, det vill säga att det är maximalt inkomster upp till tio prisbasbelopp som ersätts, att ersättningen utgår till 77,6 procent av inkomsten, och att inte alla inkomster beaktas, bör betraktas som avsteg från denna princip. Vidare finns ett relativt komplicerat regelverk kring skyddad SGI som också får betraktas som avsteg från inkomstbortfallsprincipen.

Det finns en inneboende problematik med att använda historiska uppgifter i relation till inkomstbortfallsprincipen, eftersom histo-

1SOU 2015:21.

116

SOU 2023:30

Våra förslag och vissa principiella överväganden i korthet

riska inkomster är just historiska, och inkomstbortfallsprincipen avser ett inkomstbortfall här och nu som ska ersättas.

Om inkomstbortfallsprincipen skulle vara den enda principen i systemet torde dagens regelverk om vilken inkomst som ska ersättas vara ett rimligt alternativ. Då borde dock rimligen nedräkningen av ersättningen med 0,97 tas bort. Dock, som vi har konstaterat i kapi- tel 4 finns det problem med dagens regelverk på ett flertal områden vad gäller enskilda som har variabla inkomster, eller enskilda som har kortvariga anställningar eller regelverket kring SGI-skydd. Vidare så argumenterar till exempel utredningen om arbetslöshetsförsäkringen i sitt betänkande att historiska inkomster ryms inom begreppet in- komstbortfallsprincipen och vi ser att det finns fördelar om samma principer skulle gälla inom flera försäkringsområden.2

Sedan år 2019 redovisar arbetsgivare utbetalda ersättningar på indi- vidnivå i arbetsgivardeklarationer (AGI) till Skatteverket. AGI:er kan användas för att beräkna en SGI som baseras på historiska inkomster (se kapitel 4 och kapitel 8).

Vi lägger således i och med detta betänkande förslag på ett nytt regelverk där historiska inkomster ska kunna användas som underlag för att fastställa SGI.

Det innebär att historiska inkomster ger ett mer omfattande efter- skydd i socialförsäkringen för den enskilde än det som finns i dag. Detta skydd fasas ut över tid för dem utan inkomster, allt eftersom vissa månader med inkomster utgår ur den tidsperiod som beaktas (se diskussion om ramtid i kapitel 8, avsnitt 4) och nya månader utan inkomster kommer in.

2SOU 2020:37.

117

Våra förslag och vissa principiella överväganden i korthet

SOU 2023:30

Figur 5.1 En ny månad kommer in i ramtiden (januari) samtidigt som en månad hamnar utanför (föregående januari). Den nya månadens inkomster bidrar till den historiska SGI:n samtidigt som den utgående månadens bidrag till SGI försvinner. Om den nya månaden inte bidrar med några inkomster blir förändringen av SGI de inkomster som försvinner ”ut” ur ramtiden

J F M A M J J A S O N D J

Vid en minskning av SGI beror det på vilken inkomst månaden som försvinner ur ramtiden har bidragit med i den totala beräkningen av SGI, samt hur mycket månaden som försvinner ut ur ramtiden har bidragit med, se figur 5.1. Den tröghet som vi introducerar i social- försäkringen i och med denna princip borgar för att ingen person kastas ut ur skyddet med kort eller utan varsel, och ger i och med detta en förutsebarhet för hela försäkringskollektivet.

Våra förslag kan i vissa avseenden anses vara avsteg från inkomst- bortfallsprincipen i dess renaste form. Dock anser vi att avstegen är berättigade i relation till försäkringsmässigheten som borde finnas för de som arbetar, och att det finns ett visst efterskydd för de som inte arbetar, dock inte livslångt som det kan göra med dagens regel- verk med SGI-skydd. Omfattningen av efterskyddet beror på de in- komster som en person har haft under de senaste tolv månaderna, det vill säga att det blir en tydligare koppling till de socialavgifter en enskild har betalat. Denna koppling saknas delvis i dagens system, men i det system som vi föreslår innebär det att om en person har arbetat i lägre omfattning kommer även efterskyddet att ha lägre om- fattning. Har en person arbetat mer blir efterskyddet i regel högre. Se specifikt förslaget om att SGI ska kunna fastställas på historiska inkomster i kapitel 8, avsnitt 4 och 5.

En central fråga som vi funderat på under arbetets gång har varit om det skulle bli ett tillräckligt väl fungerande system att uteslut- ande använda historiska inkomster för att fastställa SGI. Vi har kom-

118

SOU 2023:30

Våra förslag och vissa principiella överväganden i korthet

mit fram till att det inte blir det. Därför lägger vi ett kompletterande förslag att SGI även ska kunna fastställas utifrån aktuella inkomster.

5.1.2Aktuella inkomster

Man kan ställa sig frågan varför vi överhuvudtaget tycker att SGI även ska kunna baseras på aktuella inkomster. Finns det några skäl till att fortsatt använda detta förfarande när vi har historiska inkomster att tillgå via AGI?

Våra argument för att det ska finnas en ventil som beaktar aktu- ella inkomster är framför allt att det kommer finnas personer som inte har hunnit arbeta upp en inkomst under de antal månader som ramtiden omfattar. Vidare kan det finnas personer som av olika skäl har inskränkt sina inkomster i Sverige, till exempel på grund av stu- dier, tjänstledighet för arbete utomlands med inkomster som inte beskattats i Sverige, eller tjänstledighet av andra skäl utan inkomster under ramtiden för historiska inkomster. Det finns även personer som arbetar mer säsongsbetonat och om det endast skulle finnas historiska inkomster som grund för SGI skulle dessa personer få en (alltför) låg ersättning. Till exempel om en person arbetar halva året i en säsongsbetonad näring och denne skulle bli sjuk under perioden då denne arbetar heltid skulle ersättningen vila på vissa månader med heltidsinkomster och vissa månader helt utan inkomster. Om sjuk- fallet inträffar under perioder då personen arbetar anser vi att det är detta inkomstbortfall som bör ersättas. Om personen däremot blir sjuk under perioder då denne inte arbetar kommer SGI att beräknas på historiska inkomster, vilket skulle kunna innebära att vissa arbe- tade månader inte ingår i ramtiden och försäkringsskyddet blir sämre. Slutligen är det vår bedömning att om det förelegat en inkomstför- ändring som inneburit en ökad inkomst ska denna inkomst beaktas inom ramen för SGI i enlighet med inkomstbortfallsprincipen. Se kapitel 7 och 8, för mer information kring detta ställningstagande.

Utöver detta måste det finnas ett sätt att hantera arbetstidsberäk- nade förmåner, det vill säga perioder när en person har en förmån som lämpligast beräknas per timme eller per dag. Den SGI som fast- ställs på historisk grund utgår endast från inkomsternas storlek, inte hur mycket arbetstid som genererat dessa specifika inkomster. Denna problematik har diskuterats tidigare och det har funnits idéer om att

119

Våra förslag och vissa principiella överväganden i korthet

SOU 2023:30

AGI ska inkludera uppgifter om arbetad tid.3 Dock har detta upp- fattats som administrativt tungt och ogörligt. Vi lägger inget förslag som skulle innebära att dessa uppgifter samlas in. Problemet med en historisk SGI i relation till arbetstidsbaserade förmåner blir alltså hur mycket SGI motsvarar per arbetstimme.

Vi föreslår en schabloniserad arbetstid som kan användas till arbets- tidsberäknade förmåner. Men om denna är för lågt räknad bedömer vi att det ska finnas utrymme för en enskild att få en ersättning i paritet med sitt faktiska inkomstbortfall som då baseras på en aktuell in- komst, se kapitel 12 för detaljer kring dessa förslag. Vidare skulle det bli stora utmaningar med hur exempelvis arbetsförmågans nedsätt- ning ska relateras till ersättningsstorlek om det inte skulle finnas några möjligheter till att fastställa en SGI som baseras på en aktuell inkomst.

Vi föreslår alltså att SGI även ska kunna beslutas på aktuella in- komster.

När det gäller varaktigheten i en SGI baserade på aktuella in- komster innebär vårt förslag att SGI bara ska fastställas under den period en enskild person faktiskt arbetar eller skulle ha arbetat om inte en anledning som ger rätt till vissa ersättningar förelegat (se 29, 31 och 33 §§ i våra författningsförslag). Så fort arbetet upphör över- går SGI till att vila på historisk grund. Det innebär att en person som har en visstidsanställning och under en period uppbär en förmån, kom- mer att få en annan ersättningsnivå när anställningen upphör (om för- månen fortfarande är aktuell). Den historiska inkomsten utgör ett visst skydd från att inte erhålla någon ersättning alls, dock anser vi att om den framåtsyftande inkomsten skulle utgöra underlaget till ersättningsstorleken efter det att personen slutat arbeta blir det ett för stort avsteg från inkomstbortfallsprincipen.

5.1.3Hur historiska och aktuella inkomster ska hänga ihop

Våra förslag kring hur SGI ska beräknas inkluderar alltså både möj- ligheten att SGI ska kunna beräknas på historiska inkomster och aktuella inkomster. Detta kommer att ske parallellt i och med att en ansökan om förmån inkommer till Försäkringskassan, som bearbetar uppgifterna automatiskt.

3SOU 2015:21.

120

SOU 2023:30

Våra förslag och vissa principiella överväganden i korthet

Beräkningen av historiska inkomster kommer att göras minst varje månad under en förmånsperiod vilket betyder att SGI:n kan kommas att ändras varje månad. Vår bedömning är att ett system som beaktar ett bredare perspektiv av situationer som enskilda kan hamna i, givet att en SGI kan fastställas på historiska och aktuella inkomster, är bättre än ett system som bygger på antingen enbart historiska eller enbart aktuella inkomster. Skälen behandlas bland annat i kapitel 7 och kapitel 8. Vidare är det vår bedömning att beslut om SGI kan automatiseras till hög grad. Det kommer alltid att vara möjligt när SGI beräknas på historiska inkomster, och då de framåtsyftande be- räkningarna kommer att hantera uppgifter som den sökande själva uppger i sin ansökan kan även detta ske automatiskt. Dock, om de uppgivna framåtsyftande inkomsterna är högre än de historiska kan ärendet falla ut till manuell handläggning i den utsträckning som Försäkringskassan anser det skäligt i och med att de ska utreda ären- det som dess beskaffenhet kräver. I vissa fall bör således uppgifter om inkomstens storlek och arbetets omfattning styrkas.

Således kan alltid en historisk SGI fastställas (om övriga villkor för förmånen är uppfyllda) och förmånen kan beslutas och utbetalas utan att en särskild komplettering vad gäller SGI behöver inhämtas.

5.1.4Vilka inkomster ingår i en SGI?

De historiska inkomster som ska ligga till grund för SGI är enligt vårt förslag samtliga inkomster där det betalats socialavgifter. Med socialavgifter avses inkomster där utbetalaren är skyldig att betala arbetsgivaravgifter och den enskilde är skyldig att betala egenavgifter för enligt socialavgiftslagen (2000:980). Socialförsäkringssystemet finansieras med socialavgifter och vi anser att det är rimligt att de in- komster som är med och finansierar systemet även ska beaktas när en SGI ska fastställas. Dock föreslår vi två undantag från denna regel där det inte utgår socialavgifter och det är konstnärspolitiska stipendier och inkomster vid särskilda situationer som berättigar till det vi kallar för skyddad inkomst. Skälen till att vi anser att dessa ska kunna betraktas som inkomster förklarats närmare i kapitel 9.

För aktuella inkomster är det i princip samma inkomstslag som de historiska, men vissa inkomstslag kommer inte att ingå, exempel- vis bonusar eller semesterersättningar då det är delvis rörliga ersätt-

121

Våra förslag och vissa principiella överväganden i korthet

SOU 2023:30

ningar som kan vara svåra att förutse. Se kapitel 8, avsnitt 8.4.6 för mer information om förslag kring detta.

5.1.5Kvalifikationskrav

Liksom i dag föreslår vi att det ska finnas ett kvalifikationskrav för att en SGI ska kunna fastställas. För historiska inkomster gäller att en person åtminstone har haft inkomster på minst 42,5 procent av prisbasbeloppet under den period som betraktas som ramtid för fast- ställandet av SGI. För att en persons aktuella inkomster ska kunna ligga till grund för SGI gäller samma inkomstvillkor (42,5 procent av prisbasbeloppet), samt att personen förvärvsarbetat eller skulle ha förvärvsarbetat i minst en månad om inte anledning som ger rätt till ersättning enligt 29 §, 31 § andra stycket eller 33 § andra stycket hade förelegat.

5.1.6Hur ansökningsprocessen går till

Således föreslår vi att två olika SGI ska beräknas i ett socialförsäk- ringsärende och genom ett automatiskt system ställas mot varandra. Dels en historisk som bygger på inkomstuppgifter från Skatteverket (via AGI), dels en som bygger på den aktuella inkomsten där denna uppgift kommer från den sökande precis som i dag. Båda dessa upp- gifter jämförs och den som är högst fastställs till den sjukpenning- grundande inkomsten. Om den aktuella, uppgivna, inkomsten är högre än de historiska inkomsterna kan dessa uppgifter komma att behöva styrkas av den sökande. Vidare kommer det vid jämförelsen ske en omräkning av den aktuella inkomsten med 0,97. Anledningen är att

vianser att inkomsterna ska jämföras på lika villkor, det vill säga att

viföreslår en korrigering av en (historiskt sett) viss löneutveckling, samt att vi anser att de historiska inkomsterna faktiskt är inbetalda avgifter medan den aktuella inkomsten är avsedda och planerade in- betalningar. Slutligen anser vi att en så stor andel som möjligt bör få sin SGI baserad på historiska uppgifter, men där aktuella inkomster ändå ska kunna beaktas av ovan angivna skäl.

Vår modell för fastställande av SGI kommer att bli något varierad beroende på om en person är anställd, egenföretagare eller både. För att kunna avgöra om den historiska inkomsten eller den aktuella in-

122

SOU 2023:30

Våra förslag och vissa principiella överväganden i korthet

komsten som ska ligga till grund för SGI för anställda kommer en automatisk jämförelse göras, där uppgifter om de historiska inkoms- terna hämtas från Skatteverket och de aktuella inkomsterna uppges av den sökande. De historiska uppgifter som används vid skattningen av SGI är månadsuppgifter. Den tid som inkomsterna avser kallar vi för ramtid. Vi föreslår att ramtiden uppgår till en period om 12 måna- der för anställda.

För egenföretagare kommer först en historisk SGI beräknas auto- matiskt via uppgifter från Skatteverket genom beslut om slutlig skatt och beslut om debiterad preliminär skatt. En SGI baserad på inkomster av näringsverksamhet kommer att beräknas som ett genomsnitt av två år med beslut om slutlig skatt och ett år med beslutad debiterad preli- minärskatt, totalt tre år. Beslut om debiterad preliminär skatt kom- mer inte att vara den skatt som betalas under innevarande räken- skapsår, det vill säga när en SGI ska fastställas, utan det kommer vara den debiterade preliminära skatten året innan. Om denna SGI ger en missvisande bild av en egenföretagares inkomster kan denne i så fall styrka sina aktuella inkomster med uppgifter om beslut om debi- terad preliminär skatt från innevarande räkenskapsår.

Om en person förvärvsarbetar som kombinatör och således har både inkomster av anställning och inkomster av näringsverksamhet föreslår vi att dessa inkomster ska läggas ihop vid fastställandet av SGI. Se avsnitt om hur SGI beräknas för kombinatörer i kapitel 7.

Således, när en anställd person ansöker om en förmån kommer Försäkringskassan att automatiskt jämföra inkomster och fatta ett beslut utifrån det belopp som är högst av den historiska inkomsten eller den inkomst som uppgivits på ansökan multiplicerad med 0,97. När en egenföretagare ansöker om förmån kommer Försäkrings- kassan att besluta om en SGI utifrån historiska uppgifter och fast- ställa denna. Om den sökande anser att inkomsterna är högre än den beslutade SGI:n ska han eller hon styrka det.

5.1.7Förmånsstorlekar

De olika förmånerna inom socialförsäkringen kan antingen kalen- derdags- eller arbetstidsberäknas. I dagens regelverk, som utgår från en persons förväntade inkomst och arbetets omfattning när en SGI beslutas så fungerar systemet med kalenderdags- och arbetstidsberäk-

123

Våra förslag och vissa principiella överväganden i korthet

SOU 2023:30

ning. När vi nu dock föreslår att SGI ska baseras på historiska in- komster kommer principerna kring dessa beräkningsförfaranden inte att fungera på samma sätt. Därför föreslår vi att fasta schabloni- serade delningstal ska användas när kalenderdags- och arbetstidsbe- räkningar görs utifrån en historisk SGI. Dessa kommer att jämföras med en beräkning utifrån förväntande inkomster och arbetstid. Den högsta av dessa blir det som utgör grunden för ersättningsbeloppet för förmånen, se kapitel 12 för mer information om våra förslag om dessa principer.

5.1.8När inkomster varierar av vissa skäl

Då en persons SGI beror på dennes inkomster innebär det att in- komstförändringar inom den ramtid som SGI grundas på kan resul- terar i att SGI kan förändras när nya månader med inkomster kom- mer in i ramtiden, och när andra månader ramlar ut ur ramtiden.

Inkomstförändringar kan bero på flera saker, men vissa inkomst- förändringar kommer i och med våra förslag att betraktas som skydds- värda. Det kan exempelvis vara vid sjukdom, föräldraledighet etcetera. Översiktligt är det de perioder som i dag omfattas av SGI-skydd.

Vi har övervägt olika angreppssätt för att hantera dessa situa- tioner, det vill säga de situationer som hanteras av dagens regler om SGI-skydd. Principiellt hanterar dagens SGI-skydd de situationer när en person får ett inkomstbortfall, till exempel på grund av sjuk- dom. Då personen inte längre har en antaglig inkomst ska SGI enligt regelverket sättas till noll eftersom personen i egentlig mening inte har något inkomstbortfall. Då måste det finnas vissa särregleringar för att SGI inte ska bli noll. Dock har regelverket, som vi redogör för i kapitel 4, kring SGI-skydd flera brister och att bibehålla ett lik- nande system med olika regelverk för olika skyddssituationer anser vi inte är önskvärt.

Vidare har vi övervägt att använda överhoppningsbar tid i skydds- värda situationer, det vill säga att när en SGI baserad på historiska inkomster ska beslutas så ska månader som innehåller skyddsvärda situationer som orsakat inkomstbortfall inte räknas med i underlaget. Dock anser vi att en sådant regelverk kommer att få gränsdragnings- problem. Till exempel hur många dagar under en månad ska omfattas av en skyddsvärd situation för att månaden inte ska ingå i under-

124

SOU 2023:30

Våra förslag och vissa principiella överväganden i korthet

laget? Om personen snarare har högre inkomster under en månad med en skyddsvärd situation, hur ska då denna månad hanteras?

När det gäller hur vissa inkomstförändringar ska hanteras föreslår

viett system som vi kallar skyddade inkomster. Förslaget innebär att om en period innehåller skyddsvärda situationer kommer dessa att kompenseras med fiktiva inkomster för att SGI inte ska minska. Storleken på dessa fiktiva inkomster kommer att härledas ur inkoms- ter som fanns innan den skyddsvärda perioden. Denna uppräkning kommer att motverka att SGI minskar på grund av inkomstbortfall under dessa situationer, men inte heller att SGI kan bli högre än vad den var innan förmånsperioden.

Problematiken med att ombesörja att en SGI baserad på histo- riska inkomster inte minskar i situationer som anses skyddsvärda är svår att lösa rent tekniskt. Vi har arbetat utifrån olika förslag och landat i att det förslag som vi lägger fram är det som har störst poten- tial att automatiseras. Vårt förslag kring skyddade inkomster utgår också ifrån att det finns en rimlighet i vad som ska kompenseras och hur mycket samt hur enkla reglerna kring skyddad inkomst är att för- stå. I vårt förslag har vi strävat efter att över- och underkompensation ska minimeras, dock kan det finnas utmaningar för den enskilde att manuellt för egen del beräkna den inkomst som kompenseras. Men det senare anser vi uppvägs av att det snabbt och automatiskt kan räknas fram och på så sätt tillgängliggöras för den enskilde.

Jämfört med dagens regler om SGI-skydd tycker vi dock att för- slaget är enklare att förmedla till de försäkrade. Det kommer inte att finnas några särskilda regler som gäller för de olika skyddsvärda situa- tionerna (som det gör i dag), utan principen är lätt att förstå. Befinner sig en person i en skyddsvärd situation kommer dennes SGI inte att minska som en konsekvens att denna situation. Huruvida en person befinner sig i en sådan situation bedömer vi som inte alltför svårt att avgöra. Fördelen med vårt förslag jämfört med dagens regelverk är att de försäkrade inte behöver hålla reda på olika regelverk för olika SGI-skyddade situationer.

De förslag vi lägger kommer inte heller att vara styrande för hur de försäkrade utnyttjar socialförsäkringen i relation till SGI-skydden. Vissa av dagens regler kan vara alltför styrande för hur personer an- vänder sig av socialförsäkringen. Till exempel så innebär de regler som finns för SGI-skydd för föräldrapenning att personer under barnets andra levnadsår måste ta ut föräldrapenning de dagar de inte arbetar

125

Våra förslag och vissa principiella överväganden i korthet

SOU 2023:30

för att deras SGI ska vara intakt. Vi anser att det borde vara föräld- rarnas sak att avgöra detta och att konsekvensen inte ska vara att en persons sociala skydd riskeras vid en enda dags felaktigt uttagna för- äldrapenning. Detaljer kring vårt förslag om skyddade inkomster återges i kapitel 11.

5.1.9Vissa specifika skyddsvärda situationer

Ett antal andra situationer än de som omfattas av dagens SGI-skydd har nämnts i vårt direktiv. Där poängteras att för vissa situationer blir SGI relativt låg och i dessa fall förslår vi särskilda regler för att motverka att det sociala skyddet inte ska bli alltför lågt för dessa, ofta utsatta, grupper. Ett sådant förslag är att statliga konstnärspoli- tiska stipendier ska räknas som inkomster när SGI ska beslutas.

Det kommer även att finnas en särskild regel för nytillträdda på arbetsmarknaden där aktuella inkomster kommer att betraktas som historiska inkomster för en viss period i relation till en ny anställ- ning, se kapitel 9.

Vi föreslår att egenföretagare som precis startat sin verksamhet fortsatt kommer att omfattas av reglerna kring uppbyggnadsskede. Men med vårt förslag kommer även en viss tid av uppbyggnadsskedet att kunna ingå i historisk beräkning av SGI efter att uppstartskedet har avslutats.

För personer som omfattas av avtalat korttidsarbete kommer de inkomster som skulle ha förelegat, om inte avtalat korttidsarbete hade funnits, användas för beräkning av SGI. Se kapitel 9 för mer information om våra förslag.

5.1.10Överväganden för egenföretagare

I utredningens direktiv beskrivs att dagens regelverk inte fullt ut möter de behov som finns för egenföretagare och kombinatörer. I utredningen SOU 2021:98 Ett förbättrat trygghetssystem för före- tagare – enklare och mer förutsägbart lämnas en del förslag för att för- bättra situationen för företagare. Dessa förslag utgår från dagens regelverk i hur SGI ska fastställas. När vi nu i och med våra förslag utgår från andra premisser i hur SGI ska fastställas är vår bedömning att förslagen i SOU 2021:98 inte är direkt tillämpbara.

126

SOU 2023:30

Våra förslag och vissa principiella överväganden i korthet

I vårt arbete har vi analyserat olika sätt hur en egenföretagares inkomster på bästa sätt ska bedömas. Vilka uppgifter ska ligga till grund för en SGI, och hur långt tillbaka i tid ska dessa uppgifter in- hämtas? När det gäller frågan om egenföretagares inkomster måste

viäven överväga hur reglerna ska passa ihop med reglerna för anställda då det finns kombinatörer som har inkomster av både anställning och näringsverksamhet.

De principer vi har prioriterat när det gäller företagarinkomster är att de bör ligga så nära som möjligt i tid med inkomster från an- ställning. Det har resulterat i att vi föreslår att i underlaget för att beräkna historiska inkomster från näringsverksamhet inkluderas upp- giften om det senaste året med beslut om debiterad preliminär skatt. Således är vårt förslag att vid beräkning av historiska inkomster för näringsverksamhet ska de två senaste åren med slutlig skatt och ett år med beslut av debiterad preliminär skatt användas. På så vis kom- mer de olika inkomstslagen närmare varandra i tid och det är lättare att hantera hur inkomstslagen ska kombineras vid fastställandet av SGI.

Möjligheten att fastställa en SGI på aktuella inkomster kommer även att finnas för egenföretagare. Det vill säga att en ansökan om förmån kan utgå från senaste beslut om debiterad preliminär skatt för innevarande räkenskapsår.

5.1.11SGI i förhållande till andra situationer

I vissa situationer, som när personer har sjuk- eller aktivitetsersätt- ning (SA) eller får livränta börjar ta ut inkomstpension eller efter

65års ålder kommer beslut om SGI att påverkas på olika sätt. I kort- het kommer omfattning av dessa ersättningar att påverka i vilken omfattning olika förmåner kan utgå. Vi lägger därför förslag om hur SGI som beräknats på historisk inkomst ska justeras när en enskild beviljas aktivitetsersättning, sjukersättning eller livränta. Detta för att undvika överkompensationssituationer.

I dessa situationer ska en justeringsinkomst beräknas vilken ersätter de inkomster som föreligger annars. Justeringen beaktar hur stor omfattning SA och livränta har beslutats om. Ingen justering kommer att göras för personer som uppbär tjänstepension. Se kapi- tel 10 vad gäller våra förslag på detta område.

127

6Begreppet sjukpenninggrundande inkomst

6.1Reformering av begreppet sjukpenninggrundande inkomst

Utredningens förslag: Sjukpenninggrundande inkomst är en års- inkomst i pengar från anställning eller från näringsverksamhet i Sverige.

Skälen för utredningens förslag

6.1.1Inledning

Sjukpenninggrundande inkomst (SGI) är ett beräkningsverktyg som används för beräkning av vissa arbetsbaserade förmåner och smitt- bärarpenning i socialförsäkringsbalken (SFB)1 som utbetalas per dag, så kallade dagersättningar. Vidare har SGI betydelse för när liv- ränta ska bestämmas,2 och för vissa andra författningar3.

I SFB definieras SGI som en årlig inkomst i pengar som en en- skild kan antas komma att få tills vidare för eget arbete i Sverige

1Se 24 kap. 2–3 §§ SFB.

241 kap. 6 § SFB.

3SGI har betydelse för följande författningar:

–Förordningen (1999:1155) om Polisens utlandsstyrka,

–Kommittéförordningen (1999:1474),

–Förordningen (1992:1299) om ersättning för uppdrag i statliga styrelser, nämnder och råd m.m.,

–Begravningsförordningen (1990:1147),

–Förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga,

–Lagen (1991:1047) om sjuklön., och

–lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ.

129

Begreppet sjukpenninggrundande inkomst

SOU 2023:30

antingen som arbetstagare i allmän eller i enskild tjänst (inkomst av anställning), eller på annan grund (inkomst av annat förvärvsarbete)4.

Med årlig inkomst enligt dagens regler menas inkomster under en tolvmånadersperiod. Att inkomsten ska beräknas som årlig inkomst innebär att tillfälliga inkomständringar och inkomstvariationer under året normalt inte ska påverka SGI. Däremot kan tillfälliga inkomster som är årligen återkommande ligga till grund för beräkning av SGI.

Med att SGI är den inkomst som en enskild kan antas komma att tills vidare få innebär att det ska göras ett antagande om vilka in- komster han eller hon kommer att ha framöver. SGI är därför en framtida inkomst.

Att inkomsten ska vara i pengar menas med dagens regler att endast ersättning i pengar, det vill säga inte naturaförmåner, som kan ligga till grund för SGI.

Med inkomst av anställning menas inkomst som arbetstagare får som lön i enskild eller allmän tjänst. Därtill kan även andra ersätt- ningar i pengar omfattas av begreppet inkomst av anställning.

Med inkomst av annat förvärvsarbete avses främst egenföretagares arbetsinkomst som skattemässigt utgör inkomst av näringsverksamhet.

Inkomst av anställning och inkomst av annat förvärvsarbete är principiellt likvärdiga i SGI-sammanhang.

6.1.2SGI ska vara en årsinkomst

I dag grundas SGI på en enskilds årliga (det vill säga under en tolv- månadersperiod) framtida inkomst. Principen om beräkningen av inkomstunderlaget för sjukpenning som en årlig genomsnittsin- komst förordades redan i Socialvårdskommitténs betänkande som låg till grund för 1947 års sjukförsäkringslag.5 Beräkningen av en en- skilds SGI görs mot bakgrund av hans eller hennes helårsinkomst. Om en anställning pågår längre tid än sex månader, men kortare tid än ett år, görs en omräkning av inkomsterna till att motsvara en hel- årsinkomst.

Vissa förmåner som SGI ligger till grund för utges för alla dagar i veckan. Sådana förmåner kallas för kalenderdagsberäknade för- måner. Ett exempel på en sådan förmån är kalenderdagsberäknad

4Se 25 kap. 2 § SFB.

5Jfr SOU 1944:15 och 9 § lagen den 3 januari 1947 (nr 1) om allmän sjukförsäkring.

130

SOU 2023:30

Begreppet sjukpenninggrundande inkomst

sjukpenning. Det är den vanligaste formen av sjukpenning och inne- bär att sjukpenning lämnas för alla dagar i veckan oavsett om den enskilde skulle ha förvärvsarbetat eller inte.6 Ett annat exempel på en förmån som kalenderdagsberäknas är föräldrapenning.

Om SGI fastställs som en årsinkomst underlättas beräkningen av kalenderdagsberäknade förmåner genom att SGI delas med talet 365 (det vill säga antalet dagar under ett år). Den erhållna kvoten anger värdet av en hel förmån som utbetalas för en dag. Därefter kan kvoten delas ytterligare beroende på vilken omfattning som en förmån utges för en dag. Av denna anledning bör SGI även fortsättningsvis utgöra en helårsinkomst. Däremot anser vi att SGI ska definieras som en årsinkomst och följaktligen inte en årlig inkomst såsom det for- muleras i dag. Syftet med denna distinktion är att klargöra att SGI inte ska begränsas till att endast utgöra en framtida årsinkomst, utan den kan även vara en årsinkomst som enskild har haft, det vill säga att SGI kan beräknas på en historisk årsinkomst.

6.1.3SGI ska vara inkomster som kommer från anställning eller näringsverksamhet

En förutsättning för att en inkomst ska kunna ligga till grund för SGI är att den kommer från eget förvärvsarbete. Till skillnad mot i dag behöver dock inkomsten inte vara direkt kopplad till den egna arbetsinsatsen för att den ska vara sjukpenninggrundande, utan det räcker med att inkomsten har sitt ursprung i förvärvsarbetet. Med inkomst från förvärvsarbete menas inkomst från anställning eller in- komst från näringsverksamhet.

Med inkomst från anställning menas sådana inkomster som en enskild får i egenskap av arbetstagare i enskild eller allmän tjänst. Det finns i den arbetsrättsliga lagstiftningen inte någon definition av be- greppet arbetstagare. Det förutsätts emellertid vara känt. Som inkomst av anställning räknas även sådana uppdragsinkomster som enskild som inte är god för F-skatt får som en privat person och som beläggs med arbetsgivaravgifter. Anställningsinkomster kännetecknas dock av att de behandlas som inkomst av tjänst i skattehänseende.

Med inkomst från näringsverksamhet menas överskottet av när- ingsverksamhet som en enskild ska betala egenavgifter på enligt

6Jfr 28 kap. 5–6 §§ SFB.

131

Begreppet sjukpenninggrundande inkomst

SOU 2023:30

3 kap. 3 § socialavgiftslagen (2000:980). (Se närmare i avsnitt 7.5 om vilka inkomster som kan ligga till grund för SGI.)

6.2Sjukpenninggrundande inkomst

kan vara historiska förvärvsinkomster

Utredningens förslag: SGI kan vara förvärvsinkomster som en enskild har haft (historisk inkomst).

Skälen för utredningens förslag

6.2.1SGI som en framtida inkomst medför problem för SGI-skydden

När en enskild inte längre har förvärvsinkomster har han eller hon enligt huvudregeln inte längre rätt till en SGI enligt dagens regel- verk. Vissa skäl till förvärvsavbrott anses dock vara så skyddsvärda att SGI under sådana förhållanden inte ska sänkas. Det kallas för SGI-skydd. Med SGI-skydd menas alltså att en enskild får behålla sin SGI, trots att han eller hon inte längre har någon förvärvsinkomst (läs mer om SGI-skydd i kapitel 11). En förutsättning för att SGI- skydd ska gälla är att det före förvärvsavbrottet ska ha fastställts eller funnits förutsättningar för att fastställa en SGI.7 Eftersom SGI-skydd tar sikte på den enskildes inkomstförhållanden före förvärvsavbrottet har det till följd att SGI under skyddad tid i praktiken beräknas på historiska inkomster, trots att SGI är en framtida inkomst. På så vis utgör systemet med SGI-skydd ett avsteg från den så kallade inkomst- bortfallsprincipen, som innebär att det är den förlorade arbetsinkoms- ten som ska ersättas.

Olika SGI-skydd kan emellertid avlösa varandra. I och med att SGI i grunden är en framtida inkomst får det därför inte finnas något av- brott i en kedja av SGI-skydd. Om det sker ett avbrott i en skyddskedja medför det att SGI-skyddet upphör och SGI sänks till noll kronor.

Ett avbrott i en skyddskedja kan ibland ge oproportionerliga kon- sekvenser för den enskilde. En enskild som exempelvis blir arbetslös har ett automatiskt skydd i tre månader efter förvärvsavbrottet.

7Jfr 26 kap. 9 § SFB.

132

SOU 2023:30

Begreppet sjukpenninggrundande inkomst

Efter tre månader måste han eller hon se till att skydda sin SGI med något annat skydd, som exempelvis SGI-skydd vid arbetslöshet. För att ifrågavarande skydd ska kunna inträda krävs dels att den enskilde anmäler sig som arbetssökande till Arbetsförmedlingen, dels aktivt söker ett arbete som motsvarar den skyddade SGI:n.8 Om den en- skilde anmäler sig en dag för sent till Arbetsförmedlingen uppstår det ett avbrott i skyddskedjan och skyddet förloras vilket innebär att hans eller hennes SGI därigenom blir noll kronor. I en sådan situa- tion har det emellertid ingen betydelse hur många år som den enskilde dessförinnan förvärvsarbetat. Det finns även andra situationer där den enskildes underlåtenhet att vidta åtgärder medför avbrott i skydds- kedjan och där SGI kan bli noll kronor som följd (se närmare beskriv- ning av sådana situationer i kapitel 11).

Den omständigheten att en enskild kan förlora sin SGI på grund av ett avbrott i SGI-skyddskedjan har fått lagstiftaren att emellanåt införa nya SGI-skydd för att minska de disproportionerliga konse- kvenserna. Senast en sådan åtgärd vidtogs var den 1 november 2018. Den aktuella åtgärden innebär att den som är att arbetslös och som har fått sjukpenning i någon omfattning anses uppfylla villkoren för SGI-skydd vid arbetslöshet i 25 arbetsdagar efter sista dagen med sjukpenning.9

6.2.2SGI som en framtida inkomst med viss varaktighet tenderar exkludera vissa anställningstyper

SGI beräknas enligt dagens regler, som nämnts, på en enskilds fram- tida inkomster. Dessa inkomster ska kunna antas ha en viss varaktig- het, som är minst sex månader i följd. Det betyder inte att inkoms- terna under dessa sex månader de facto måste ligga i framtiden för att de ska kunna beaktas. Så länge det är fråga om en pågående inkomst har det ingen betydelse om delar av månadsinkomsterna ligger bakåt i tiden. Villkoret om antagandeinkomster i sex månader i följd kan därför anses ange ramarna för en kvalificeringstid för rätten till SGI.

Vid tiden för införandet av SGI var en tillsvidareanställning nor- men för de flesta på den svenska arbetsmarknaden. Dagens arbets- marknad har emellertid förändrats sedan dess. Dels har de atypiska

826 kap. 13 § första stycket SFB och 3 § förordningen (2000:1418) om tillämpningen av vissa skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundande inkomst.

93 § tredje stycket förordning (2000:1418).

133

Begreppet sjukpenninggrundande inkomst

SOU 2023:30

anställningsformerna ökat i grad, dels har det uppstått nya anställ- ningsformer där arbetsmönstren inte nödvändigtvis alltid ger inkoms- ter i sex månader i följd.

Ett exempel på en förhållandevis ny arbetsform är den så kallade gig-ekonomin, där fasta anställningar ersätts med tillfälliga arbeten (så kallade gig). Det finns dock ingen vedertagen definition av gig- ekonomin. En definition av gig-ekonomin är att arbetet är öppet och att en arbetsgivare har begränsad kontroll över arbetstagarens tid eller val av arbete10 samt att arbetstagarna använder sina egna verktyg och ansvarar för sin egen arbetsmiljö.11 Relationen mellan arbets- givare och arbetstagare är tillfällig, men kan variera från ett uppdrag på några timmar till flera månader. De gig-arbetare vars uppdrag inte genererar inkomster i sex månader i följd kan därför inte uppfylla kvalificeringskravet för SGI. De riskerar följaktligen stå utan försäk- ringsskydd vid exempelvis arbetsoförmåga på grund av sjukdom.

En annan grupp som också kan ha svårigheter att uppfylla varak- tighetskravet är enskilda som har visstidsanställningar eller så kallade behovsanställningar. Det finns ingen vedertagen arbetsrättslig defini- tion av vad som menas med en behovsanställning. Vid tillämpning av bestämmelserna om sjukpenning anses dock en behovsanställd vara en enskild som vid behov kallas in för att arbeta i en tidsbegränsad anställning eller som är anställd för att arbeta vid behov.12

Genom en lagändring, som trädde i kraft den 1 februari 2022, har behovsanställda fått ökade möjligheter till ekonomisk trygghet vid sjukdom. Lagändringen innebär att sjukpenning till en behovsan- ställd lämnas under de första 90 dagarna i sjukperioden om det kan antas att den behovsanställde skulle ha förvärvsarbetat om han eller hon inte hade varit sjuk.13 Bedömningen om den behovsanställde kan antas skulle ha arbetat görs utifrån arbetsmönstret under en så kallad jämförelseperiod som föregått sjukfallet. Det är emellertid oklart om denna bedömning angående rätt till sjukpenning kan appliceras på regelverket om SGI såtillvida att den behovsanställde även kan antas ha inkomster för samma period som om rätt till sjukpenning anses föreligga. Om så inte är fallet torde regelverket framstå som besyn-

10What Do Platforms Do? Understanding the Gig Economy, Annual Review of Sociology, Vol. 46:273-294, 2020.

11Stanford, J. (2017). The resurgence of gig work: Historical and theoretical perspectives. The Economic and Labour Relations Review, 28(3), 382–401.

12Jfr 27 kap. 16 a § första stycket SFB, och prop. 2021/22:1 Utgiftsområde 10 s. 62.

1327 kap. 16 a § andra stycket SFB.

134

SOU 2023:30

Begreppet sjukpenninggrundande inkomst

nerligt för den enskilde när han eller hon vid bedömningen av rätten till sjukpenningen kan antas skulle ha arbetat, men inte vid bedöm- ningen av kvalificeringskravet för SGI. Visserligen utgår SGI utifrån antagandeinkomster, men inkomsterna i fråga har sin grund i ett för- värvsarbete.

Det förefaller som vanligt förekommande att behovsanställda inte registrerar sig som arbetssökande på Arbetsförmedlingen mel- lan de olika arbetspassen.14 Det är oklart om detta beror på att de inte betraktar sig själva som arbetslösa. Oaktat skälen till detta så har det till följd att de behovsanställda inte kan skydda en eventuell SGI. En behovsanställd som inte betraktar sig som arbetslös, men som vill ha SGI-skydd måste alltså se till att uppfylla villkoren för SGI-skydd på grund av arbetslöshet såväl under som efter de olika arbetspassen. Villkoren för SGI-skydd vid arbetslöshet är att man dels ska vara anmäld som aktiv arbetssökande på Arbetsförmedlingen, dels vara beredd att ta en anställning som svarar mot den skyddade SGI:n.15 Med det senare villkoret menas att den enskilde ska vara beredd att ta ett arbete i samma arbetsomfattning som det arbete vars inkoms- ter ligger till grund för den skyddade SGI:n. Denna ordning försätter en enskild, som saknar avsikt att ta ett sådant arbete, i en prekär situation då han eller hon tvingas välja mellan att antingen uppge fel- aktiga uppgifter och därigenom riskera göra sig skyldig till bidrags- brott, eller att ange korrekta uppgifter och riskera att stå utan ett försäkringsskydd.

6.2.3SGI kan vara inkomster som en enskild har haft

Som nämnts medför ett avbrott i ett SGI-skydd eller en SGI-skydds- kedja att skyddet förloras och en enskilds SGI sänks till noll kronor. Flera av de identifierade problemen med SGI-skyddssystemet beror på att SGI med dagens regelverk fastställs utifrån framtida inkomst. Vid en övergång till ett regelsystem där SGI beräknas på historiska inkomster bör därför SGI-skydden utformas på ett annat sätt. Med historisk inkomst menas att SGI beräknas på förvärvsinkomster en enskild har haft. Vi bedömer att en del av de problem som dagens skyddssystem dras med kan lösas genom att SGI-skydden integreras

14Jfr SOU 2020:26 s. 42.

15Jfr 26 kap. 13 § första stycket SFB och 3 § förordning (2000:1418).

135

Begreppet sjukpenninggrundande inkomst

SOU 2023:30

i ett system med historisk SGI. På så vis kommer det även bli lättare för enskilda att förstå hur skyddssystemet fungerar och hela SGI- systemet blir sålunda mer förutsebart. (Läs mer om vårt förslag om SGI-skydd i kapitel 11.)

Behovet av SGI-skydd minskar betydligt redan med vårt förslag att SGI ska beräknas på historiska inkomster. Om inkomster under en ramtid på tolv månader ligger till grund för SGI så innebär inte en eventuell avsaknad av inkomst för en månad att SGI därigenom för- svinner, utan följden blir att den totala inkomsten under tolv måna- der blir lägre än tidigare. Beräkningsunderlaget för SGI kommer där- vid att minska om den månadsinkomst som kommer in i ramtiden är lägre än den månadsinkomst som faller ut ur ramtiden. Hur stor minskningen av SGI blir kommer alltså vara beroende av storleken av den månadens inkomst. Till skillnad mot i dag blir SGI-skydden sålunda inte beroende av om en enskild har vidtagit vissa åtgärder vid ett visst givet datum. En underlåtelse att vidta åtgärder kommer därför inte medföra att en enskilds SGI omedelbart blir noll kronor. Vårt förslag kommer endast ha till följd att SGI minskar i förhål- lande till både den tidsrymd som den enskilde avstår från att vidta åtgärden i fråga, och relationen mellan storleken av den månadsin- komst som faller ur ramtiden och den som kommer in. Men om in- komstminskningen beror på att den enskilde befunnit sig i en skyddad situation kommer han eller hon kompenseras med vårt förslag om skyddad inkomst för den månad som faller ur ramtiden. Kompensa- tionsgraden kommer vara beroende av omfattningen av skyddet. För en enskild som haft inkomster under en längre tid eller haft höga inkomster under en kort tid kommer det automatiskt att finnas ett visst skydd mot tillfälliga inkomstförluster i och med att inkomst- bortfallet kan utgöra en relativt sett låg andel av den totala SGI:n. De enskilda kommer vidare, till skillnad mot i dag, att successivt fasas ut från socialförsäkringen.

En annan konsekvens med historisk SGI är att de enskilda får ett skydd för inkomstbortfall genom medel som redan har inbetalats till socialförsäkringssystemet, trots att de vid tiden för ett försäkrings- fall inte har några inkomster. Det framstår som rimligt att enskilda som har bidragit till försäkringen genom att betala in socialavgifter också ska kunna erhålla någon ersättning om ett försäkringsfall in- träffar. Till exempel kommer behovsanställda och andra enskilda som har oregelbundna inkomster, som i dag inte kan uppfylla villkoren för

136

SOU 2023:30

Begreppet sjukpenninggrundande inkomst

en framåtsyftande SGI, därmed att få en SGI om den beräknas på historiska inkomster. En historisk beräknad SGI kommer med andra ord att ta hänsyn till dagens arbetsmarknad på ett sätt som en framåt- syftande SGI inte kan göra.

En ytterligare konsekvens med historisk beräknad SGI är att det ger möjlighet för enskilda som inte har förvärvsarbete, men som har förvärvsarbetat, att under en övergångsperiod kunna bibehålla en uppnådd ekonomisk levnadsstandard.

I dag utgår SGI från den enskildes avsikt att arbeta. Vid tidpunk- ten för fastställande av historisk beräknad SGI kan det finnas avsikt att arbeta, även om en enskild inte har någon pågående anställning. Den omständigheten att en enskild i samband med ett förvärvsav- brott anmäler sig som arbetssökande på Arbetsförmedlingen behöver inte nödvändigtvis ge uttryck för att han eller hon har en faktisk avsikt att förvärvsarbeta. En enskild som, av olika anledningar, inte inom föreskriven tid anmält sig som arbetssökande och därmed inte skyd- dat sin SGI behöver emellertid inte ha saknat en avsikt att arbeta.

En annan situation där en enskild måste anmäla sig som arbets- sökande på Arbetsförmedlingen för att skydda sin SGI utan att ha för avsikt att ta en ny anställning kan belysas med följande exem- pel: En enskild har fått sjukpenning i 180 dagar för att han eller hon saknar arbetsförmåga på grund av sjukdom i förhållande till arbete hos sin arbetsgivare. Vid dag 181 i rehabiliteringskedjan bedöms arbets- förmågan mot hela arbetsmarknaden.16 Försäkringskassan bedömer därvid att den enskilde skulle klara av ett annat arbete på arbetsmark- naden och avslår därmed hans eller hennes ansökan om fortsatt om sjukpenning. Den enskilde anser sig dock vara fortsatt sjuk och begär därför omprövning av Försäkringskassans beslut. I avvaktan på Försäkringskassans omprövningsbeslut måste dock den enskilde anmäla sig som arbetssökande på Arbetsförmedlingen för att skydda sin SGI, trots att han eller hon inte har någon avsikt av att ta ett nytt arbete. Den enskilde anser sig ju vara sjuk och äskar ha sjukpenning. Denna process fortsätter även om den enskilde får ett nytt avslags- beslut och därefter överklagar avslagsbeslutet till domstol.

Avsikten att arbeta är emellertid subjektivt. Det går därför inte med någon närmare grad av precision att säga vilken form av bevis- ning som krävs för att styrka avsikten att arbeta. Det bör åtminstone finnas något mer än den enskildes ord. I vart fall blir det svårt att

16Jfr 27 kap. 48 § SFB.

137

Begreppet sjukpenninggrundande inkomst

SOU 2023:30

avgöra en enskilds avsikt när en sådan bedömning ska göras retro- aktivt. En ordning där den enskildes avsikt att arbeta saknar bety- delse vid fastställande av historisk SGI kommer att medföra minskad administration för både Försäkringskassan och den enskilde. En ytter- ligare mervinst är enskilda som inte har för avsikt att ta ett nytt arbete (exempelvis vissa behovsanställda eller enskilda som efter dag 180 överklagat Försäkringskassans beslut) inte behöver anmäla sig till Arbetsförmedlingen för att skydda sin SGI. Ett system med historisk SGI bör därför inte ta hänsyn till den enskildes avsikt att fortsätta förvärvsarbeta efter ett förvärvsavbrott. Eftersom SGI efter ett in- komstbortfall gradvis kommer att sjunka har det till följd att enskilda som inte har en avsikt att förvärvsarbeta kommer att utförsäkras i motsvarande mån. Till vilken grad SGI:n kommer att sjunka beror som nämnts på storleken på inkomsten i den månad som faller ur ramtiden. Systemet kommer sålunda ha en automatisk reglering av försäkringsskyddet för enskilda som saknar avsikt att arbeta.

6.3Sjukpenninggrundande inkomst kan vara aktuella förvärvsinkomster

Utredningens förslag: SGI kan vara förvärvsinkomster som en enskild kan antas komma att få (aktuell inkomst).

Skälen för utredningens förslag

6.3.1Närmare om aktuell inkomst

Med hänsyn till att vi föreslår ett införande av historiskt beräknad SGI uppstår frågan om det därför skulle räcka att ha ett SGI-system som endast består av historisk beräknad SGI. Svaret på frågan blir beroende av de konsekvenser som ett sådant system för med sig.

Som närmare beskrivs i avsnitt 11 är det huvudsakliga syftet med införandet av ett system med historisk beräknad SGI att bygga in SGI-skyddet i ett sådant system för att på så vis begränsa de problem som dagens SGI-skydd dras med. Den omständigheten att inkoms- terna beräknas på historiska förvärvsinkomster medför att en enskilds SGI kommer att minska gradvis efter ett förvärvsavbrott, även om

138

SOU 2023:30

Begreppet sjukpenninggrundande inkomst

denne inte omfattas av något uttalat SGI-skydd. Historiskt beräknad SGI kan därför anses utgöra ett slags SGI-skydd i sig. För en enskild vars inkomstsituation förändras så att han eller hon får lägre för- värvsinkomster, kommer sålunda de lägre inkomsterna inte ha direkt genomslag på SGI eftersom de historiska inkomsterna kommer att omfattas av ett visst SGI-skydd. Denna tröghet av förändring av en enskilds SGI borde öka incitamenten att hellre ta en anställning som ger lägre förvärvsinkomster, än att aktivt avstå från att ta anställning i syfte att hålla sina inkomster som SGI baseras på så höga som möjligt.

Med endast historisk beräknad SGI kommer sålunda enskilda vars inkomstsituation förändras inte kunna få ersättning utifrån den faktiska inkomst som de har vid tidpunkten för försäkringsfallet. Ett sådant system kräver att en enskild måste ha haft förvärvsinkomster i minst tolv månader för att kunna få socialförsäkringsförmåner som någorlunda motsvarar det aktuella inkomstbortfallet som han eller hon går miste om i samband med ett försäkringsfall.

För en enskild som inte hunnit förvärvsarbeta i tolv månader kan det ha till följd att han eller hon kanske inte anser sig kunna vara sjukskriven eller vara hemma med sjukt barn. Det kan till exempel vara enskilda som är nytillträdda på arbetsmarknaden, enskilda som har återgått till arbete efter en längre tids tjänstledighet eller enskilda som nyligen har fått ett nytt jobb med högre lön. I dylika fall bedöms socialförsäkringen, som en följd av beräkningsgrunden för vissa arbets- baserade förmåner, inte fylla de behov som finns och socialförsäk- ringsskyddet får därför anses som alltför svagt.

En enskild som i dag inte har inkomster som kan antas vara i minst sex månader i följd kan ändå få en SGI om han eller hon har inkomster som kan antas vara årligen återkommande.17 Med årligen återkommande inkomster menas enligt förarbetena säsongsbetonade arbeten, och innebär att bedömningen av sådant arbete ska göras över en längre tidsperiod än ett år. Begreppet årligen återkommande arbete förutsätter att det ska vara fråga om arbete som upprepas årsvis och fordrar att det ska ske under minst två år i följd. Det kan vara att en enskild redan har arbetat i det aktuella arbetet en gång om året i två eller flera år när SGI ska bestämmas, men det kan också vara att den enskilde hade inkomster från arbetet förra året och kan antas få inkomster även i år, eller att den enskilde haft inkomster i arbetet under detta år och kan antas få det även nästa år. Det beskrivs dock

17Jfr 25 kap. 3 § andra stycket 2 SFB.

139

Begreppet sjukpenninggrundande inkomst

SOU 2023:30

inte närmare om vad som menas med säsongsbetonade arbeten. Lagtextens ordalydelse begränsar inte heller bestämmelsen till att gälla enbart sådana arbeten som typiskt sett anses vara säsongsarbeten.

Avsaknaden av ett förtydligande om vad som ska anses utgöra årligen återkommande arbete har föranlett Försäkringskassan att göra ett rättsligt ställningstagande18 för att avgöra när det är fråga om ett arbetsmönster som upprepas under minst två år i följd. För att avgöra om ett sådant arbetsmönster föreligger ska en sammanvägd bedömning göras av bland annat följande omständigheter:

•Att arbetet är förlagt till ungefär samma del av året varje år.

•Att det är fråga om liknande arbetsuppgifter.

•Att arbetet till omfattning och arbetsperiodens eller arbetsperio- dernas längd är liknande.

•Att det är fråga om liknande anställningsförhållanden (timanställ- ning vid behov, vikariat med mera).

Att det är fråga om samma arbetsgivare eller samma arbetsplats eller motsvarande.

Det är alltså inte alltid enkelt att avgöra när en enskild kan antas ha årligen återkommande arbete. En fördel med ett system som tillåter en SGI beräknad på både historisk och aktuell inkomst, är att det ger en möjlighet att komma till rätta med de avgränsningsproblem som de årligen återkommande inkomsterna dras med. Om den enskilde vid tidpunkten för fastställandet av SGI har en pågående anställning kan dennes SGI fastställas på de aktuella inkomsterna. Motsatsvis, det vill säga om den enskilde vid tidpunkten för fastställandet av SGI inte arbetar, kan SGI fastställas på hans eller hennes historiska in- komster.

Ett sådant tillvägagångssätt bedömer vi även ge ett bättre utfall av storleken av sökta SGI-grundande förmåner för enskilda med årligen återkommande arbeten. I dag får en enskild med årligen återkom- mande arbeten en SGI som grundas på inkomsterna från den period som han eller hon arbetat under ett år. Detta beräkningssätt innebär för exempelvis en enskild som förvärvsarbetar heltid halva året och är ledig på den andra delen av året att han eller hon får en SGI som motsvarar halvtid, oavsett om ett försäkringsfall inträffar under tid

18FKRS 2021:03 Fastställande av SGI.

140

SOU 2023:30

Begreppet sjukpenninggrundande inkomst

med arbete eller inte. En sådan enskild får alltså under tid med för- värvsarbete exempelvis sjukpenning baserat på halvtidsinkomster, trots att han eller hon går miste om inkomster som motsvarar hel- tidsarbete. Med ett tudelat system kommer en enskild som har år- ligen återkommande inkomster att få en SGI beräknad på aktuell inkomst under tid med arbete och en SGI beräknad på historisk in- komst när han eller hon inte längre arbetar. Om den enskilde i sam- band med ansökan om en förmån kan ge information om när arbetet kommer att påbörjas respektive avslutas, kommer Försäkringskassan att få kännedom om när den enskildes SGI ska beräknas på aktuell och historisk inkomst. Om den enskilde vid tiden för ansökan inte kan göra en sådan bedömning, åligger det dock den enskilde att infor- mera Försäkringskassan om dylika förhållanden.19

En SGI beräknad på aktuell inkomst ligger vidare i linje med för- säkringen för arbetsbaserade förmåner, det vill säga förmåner som grundas på förvärvsarbete. Arbetstagare är försäkrade för arbetsbas- erade förmåner från och med den första dagen av anställningstiden. För andra gäller försäkringen från och med den dag som arbetet har påbörjats.20 En SGI beräknad på aktuell inkomst kan på så vis ge ut- rymme för att SGI beräknas på de inkomster som den enskilde har vid tiden för ett försäkringsfall.

Sammantaget bedömer vi att ett system med endast historisk beräknad SGI inte ger ett tillfredställande socialförsäkringsskydd för alla försäkrade. För att tillgodose socialförsäkringsskyddet för exem- pelvis enskilda som är nytillträdda på arbetsmarknaden, enskilda som har återgått till arbete efter en längre tids tjänstledighet, enskilda som nyligen har fått ett nytt jobb med högre lön och enskilda som har år- ligen återkommande arbete skulle det därför behöva införas särskilda undantagsbestämmelser. Vår bedömning är dock att ett sådant system skulle öka komplexiteten och därmed även minska förutsebarheten. Med hänsyn till att dylika ärenden skulle behöva utredas särskilt skulle den administrativa bördan öka för de enskilda, deras arbets- givare och Försäkringskassan.

Sammanfattningsvis bedömer vi att det finns ett behov av att SGI- systemet även framgent ska kunna fastställa SGI beräknad på aktuell

19En enskild har enligt 110 kap. 13 § andra stycket en informationsplikt om sina inkomstför- hållanden och andra uppgifter som behövs för tillämpningen av SFB.S.

20Jämför 6 kap. 8 § första stycket SFB.

141

Begreppet sjukpenninggrundande inkomst

SOU 2023:30

inkomst. På så vis kommer även kopplingen till inkomstbortfalls- principen21 i högre grad kunna upprätthållas.

Med hänsyn till att det inte sällan föreligger svårigheter att kvanti- fiera de aktuella inkomsterna för enskilda som har rörliga inkomst- påslag (såsom övertidsersättning, bonus etcetera) bör som huvudregel endast ordinarie lön eller motsvarande normal inkomst av anställ- ning per månad som det kan förväntas att den enskilde kommer att få eller skulle ha kommit att få ingå i beräkningen av de aktuella in- komsterna. För att kunna dra slutsatser om vad som kan anses utgöra ordinarie lön eller motsvarande normal inkomst för en enskild, kan ledning tas från uppgifter om lön enligt kollektivavtalet eller anställ- ningsavtalet.

6.4Till vilket belopp ska sjukpenninggrundande inkomst fastställas?

Utredningens förslag: SGI ska fastställas till det högsta av den SGI som beräknats på

1.historisk inkomst,

2.aktuell inkomst.

Skälen för utredningens förslag

6.4.1Närmare om vilket belopp som SGI ska fastställas till

Vårt förslag innebär alltså att en enskild som vid tidpunkten för fast- ställandet av SGI har ett förvärvsarbete och har haft historiska för- värvsinkomster, kommer att ha rätt till en SGI som beräknas på såväl historiska som aktuella inkomster. Socialförsäkringsskyddet för en sådan enskild kommer att sträcka sig både framåt och bakåt i tiden. För att han eller hon inte ska bli överkompenserad kan därför enligt vårt förslag SGI endast fastställas på antingen historisk eller aktuell inkomst. Så beroende på var i livet en enskild befinner sig såvitt avser förvärvsarbete kan utfallet av hans eller hennes SGI därför få olika

21Denna princip går ut på att det är den förlorade arbetsinkomsten ska som ersättas.

142

SOU 2023:30

Begreppet sjukpenninggrundande inkomst

utfall. Frågan är vilken beräkningsgrund som då ska ha företräde vid en given situation.

Ett syfte med historisk beräknad SGI är att den ska kunna ge skydd för de förvärvsinkomster en enskilde har haft. För en enskild som har en pågående anställning får därför historisk SGI ses som ett aktivt SGI-skydd. Historisk beräknad SGI bör därför ses som en para- meter till vilket minsta belopp SGI ska fastställas till. Det framstår därför som rimligt att historisk beräknad SGI får företräde i de fall den är högre än en SGI beräknad på aktuell inkomst.

SGI-skydd enligt dagens regelverk innebär att SGI inte får fast- ställas till ett lägre belopp än de inkomster som skyddas. I dag finns det inte någon begräsning mot att SGI fastställs till ett högre belopp för en enskild som har en SGI-grundande anställning som ger högre inkomster än de inkomster han eller hon har haft och som omfattas av skydd. Detta talar i sig för att en SGI beräknad på aktuell inkomst bör ha företräde om den är högre än SGI beräknad på historisk in- komst.

I dag ger ett tillfälligt arbete som antas vara mindre än sex måna- der och som inte kan ligga till grund för SGI inte direkt genomslag på en enskilds skyddade SGI. Enligt praxis anses den enskildes SGI vara skyddad mot sänkning om det tillfälliga arbetet är i en omfatt- ning som motsvarar hans eller hennes SGI. 22Även detta talar för att SGI beräknad på aktuella inkomster bör ha företräde om den är högre än SGI beräknad på historiska inkomster.

Om en lägre framtida inkomst skulle få direkt genomslag har det till följd att en enskild som arbetar därmed skulle ha ett sämre för- säkringsskydd än den som nyligen avslutat sitt förvärvsarbete. En sådan ordning framstår inte bara som besynnerlig, utan den kan även minska incitamenten för en enskild att ta ett lägre betalt förvärvs- arbete i nära anslutning till en förutsebar ersättningsgrundande hän- delse, som exempelvis föräldraledighet. Det ger i sin tur utrymme för spekulation inom försäkringen och utfallet av SGI skulle i dylika fall bli beroende av hur väl insatt en enskild är i SGI-regelverket.

Vi anser sammanfattningsvis att övervägande skäl talar för att SGI ska fastställas till den högsta av historiska och aktuella inkomster. Även för den enskilde borde det framstå som rimligt och förutsebart att låta de inkomster som ger bäst utfall ligga till grund för SGI.

22Kammarrätten i Göteborgs domar 2008–08 och 5134–12, se även Försäkringskassans väg- ledning 2004:5, version 16, s. 1005.

143

Begreppet sjukpenninggrundande inkomst

SOU 2023:30

6.5Inkomster som är sjukpenninggrundande

Utredningens förslag: Som sjukpenninggrundande inkomst räknas

1.kontanta ersättningar som en utbetalare är skyldig att betala arbetsgivaravgifter för enligt socialavgiftslagen (2000:980),

2.inkomster som den enskilde är skyldig att betala egenavgifter för enligt socialavgiftslagen,

3.statlig ersättning för arbete i etableringsjobb,

4.statliga konstnärspolitiska stipendier, och

5.skyddade inkomster.

Skälen för utredningens förslag

6.5.1Det finns med dagens regelverk en osäkerhet

om vilka inkomster som kan ligga till grund för SGI

De inkomster som i dag kan ligga till grund för beräkning av SGI är främst inkomster som kommer från en enskilds anställning och när- ingsverksamhet. För att en ersättning ska räknas in i SGI ska den utgå på grund av arbete som utförs av den enskilde själv. Inkomsten i pengar (det vill säga inte naturaförmåner) ska vara direkt kopplad till den egna arbetsinsatsen. Det innebär motsatsvis att inkomster som inte anses utgöra ersättning för utfört arbete inte kan ingå i SGI.

Regelverket om vad som anses utgöra SGI-grundande inkomster är dock förhållandevis komplext. I 25 kap. SFB finns det 15 bestämmel- ser23 som anger vilka inkomster som kan ligga till grund för respektive som inte kan ligga till grund för beräkning av SGI. Dessa bestäm- melser är emellertid inte heltäckande. I vissa fall har inkomstbegrep- pet klargjorts genom praxis. Ersättningar som exempelvis avgångs- vederlag24 och kollektivavtalad sjuklön,25 anses inte utgöra inkomst av anställning och är därför inte SGI-grundande. Det är emellertid oklart om ersättning för förlorad arbetsinkomst (som exempelvis ut- ges till familjehemsföräldrar) kan anses utgöra inkomst av eget arbete.

2325 kap. 7–8, 10–21 §§ SFB.

24Jfr RÅ 2004 ref. 145.

25Jfr RÅ 2010 ref. 37.

144

SOU 2023:30

Begreppet sjukpenninggrundande inkomst

Det finns ingen närmare information om detta i vare sig förarbetena eller praxis från Högsta förvaltningsdomstolen.

En egenföretagare som bedriver aktiv näringsverksamhet beskat- tas, efter avdrag för egenavgifter, för företagets överskott i inkomst- slaget näringsverksamhet. Vanligtvis brukar överskottet av närings- verksamheten ligga till grund för beräkning av SGI. Detta gäller dock inte om den egna företagaren gjort så kallade skattemässiga dispositioner. En egenföretagares SGI ska alltså beräknas utan hän- syn till eventuella skattemässiga dispositioner.26 Med skattemässiga dispositioner menas sådana skatterättsliga åtgärder som en egenföre- tagare, under vissa förutsättningar, kan använda sig av för att förändra resultatet för skatten på sitt överskott. Syftet brukar normalt vara för att sänka sin beskattning eller möjligtvis skjuta upp beskattning till ett senarelagt tillfälle. Detta görs genom att en del av överskottet för innevarande år undantas från beskattning genom avsättningar i olika fonder. Vissa avsättningar kan endast göras under en begränsad tid27, medan andra inte har någon tidsbegränsning28. Men det kan också leda till att överskottet kan öka genom att tidigare års avsättningar återförs till beskattning.29 Vissa återföringar är tvingande medan andra är valfria. När de skattemässiga dispositionerna har genomförts görs sedan ett schablonavdrag för egenavgifter. Ett eventuellt överskott redovisas till Skatteverket som inkomst av näringsverksamhet.

Med hänsyn till att avdrag för egenavgifter görs efter gjorda skattemässiga dispositioner får det till följd att det behöver beräknas ett nytt schablonavdrag för egenavgifter, utan hänsyn till gjorda skattemässiga dispositioner. En sådan beräkning påverkar således de egna företagarnas resultat, som antingen blir ett överskott eller ett underskott. Normalt beräknas SGI för en egenföretagare utifrån de inkomsterna av näringsverksamhet som har bestämts av Skatteverket vid beskattningen för de tre senaste beskattningsåren. När så är fallet behöver det kontrolleras om det har gjorts skattemässiga disposi- tioner under de aktuella beskattningsåren.

26Jfr RÅ 2010 ref. 64, HFD 2014 ref. 3 och Kammarrätten i Stockholms dom i mål num- mer 2494–13.

27Avsättning till en periodiseringsfond måste återföras till beskattning senast sjätte året efter avsättningen.

28Avsättning till en expansionsfond har ingen tidsbegränsning och på de avsatta medlen betalas en så kallad expansionsfondskatt som motsvarar bolagsskatten på ett aktiebolags vinst.

29Exempel på dylika skatterättsliga dispositioner är avdrag görs för underskott från tidigare verksamhetsår, avsättningar eller återföringar till och från periodiseringsfonder, expansions- fonder, skogskonton.

145

Begreppet sjukpenninggrundande inkomst

SOU 2023:30

Det finns alltså en hel del regler som den enskilde måste ha hålla reda på, vilket orsakar en osäkerhet om vad som gäller. Dessa för- hållanden gör det därför svårt för enskilda att förstå vilka inkomster som är sjukpenninggrundande och därmed uppskatta storleken av sin SGI. Denna osäkerhet brukar yttra sig i att den enskilde i sam- band med ansökan om en SGI-grundad förmån som uppger antingen för höga eller för låga inkomster. Många gånger får det som följd att Försäkringskassans utredningsskyldighet aktualiseras med längre handläggningstider och ökad administration som följd.

Inkomstvillkoret i ett föreslaget regelverk för arbetslöshetsförsäkringen

I vårt uppdrag ingår att öka den ekonomiska förutsägbarheten för enskilda som går mellan sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäk- ringen. Vi ska därför överväga om vissa principer kan göras gemen- samma mellan sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen. Det gäller exempelvis skyddsregler för beräkning av rätten till och stor- leken på ersättningen. Även andra möjligheter till harmonisering mel- lan försäkringarna, till exempel definition av inkomster, bör övervägas.

I betänkandet Ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen (SOU 2020:37)30 föreslås det att de inkomster från förvärvsarbete som ligger till grund för prövning av inkomstvillkoret som huvud- regel ska vara sådana inkomster som arbetsgivaren eller annan fysisk person ska vara skyldig att betala socialavgifter för. Enligt utred- ningen stärks på så sätt kopplingen mellan rätten till arbetslöshets- ersättning och social trygghet å ena sidan och det arbete och de skatter som finansierar välfärden å andra sidan.

Det föreslagna beräkningsunderlaget för arbetslöshetsersättningen består huvudsakligen av inkomster vilka det betalas socialavgifter för. Detta motiveras med att det är sådan lön som har inneburit att social- avgifter, och därigenom arbetsmarknadsavgifter, betalas in som bör ligga till grund för rätt till arbetslöshetsersättning. Ett sådant synsätt har till följd att rätten till arbetslöshetsersättning villkoras av de in- komster som har bidragit till socialförsäkringssystemet som helhet.

Genom att definiera ersättningsgrundande inkomst bedöms det bli tydligare för enskilda som arbetar i olika medlemsstater inom EU-/EES-området eller Schweiz vad som gäller och varför. Den som

30Betänkandet bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

146

SOU 2023:30

Begreppet sjukpenninggrundande inkomst

omfattas av svensk social trygghet enligt de förordningar och avtal som gäller inom området omfattas även av ett krav på att social- avgifter betalas in.31

6.5.2Inkomster i pengar som är underlag för arbetsgivaravgifter och egenavgifter ska vara SGI-grundande

De inkomstrelaterade förmånerna i den svenska socialförsäkringen finansieras av de sociala avgifterna, som består av arbetsgivaravgifter, egenavgifter och allmän pensionsavgift.32

Arbetsgivaravgifter ska, med vissa undantag, betalas på avgifts- pliktig ersättning för arbete i Sverige, och arbete i utlandet till en en- skild som när arbetet utförs omfattas av svensk socialförsäkring enligt unionsrätten inom Europeiska unionen (EU) eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller enligt avtal med andra stater.33 Avgiftspliktig ersättning är ersättning för arbete och annan ersättning som betalas ut på grund av ett avtal om arbete.34 En arbets- givare är därför skyldig att betala arbetsgivaravgifter på en utbetald lön till en arbetstagare.

Egenavgifter ska, med vissa undantag, betalas på avgiftspliktig in- komst av arbete i Sverige, och arbete i utlandet om den avgiftsskyl- dige när arbetet utförs omfattas av svensk socialförsäkring enligt unionsrätten inom EU, EES eller enligt avtal med andra stater.35 Denna skyldighet omfattar främst företagare med enskild firma och företagare i handels-eller kommanditbolag.

Arbetsgivaravgifter och egenavgifter består av olika delavgifter som exempelvis arbetsmarknadsavgift, sjukförsäkringsavgift och för- äldraförsäkringsavgift.36

Arbetsmarknadsavgiften ska finansiera arbetslöshetsförsäkringen,37 som är en omställningsförsäkring och som under vissa förutsättningar lämnar ersättning under en begränsad tid mellan arbeten.

31SOU 2020:37 s. 279.

32Jfr 1 kap. 1 § socialavgiftslagen, 6 § lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift och 10 § lagen (1998:676) om statlig ålderspension.

332 kap. 4 § socialavgiftslagen (2000:980).

34Jfr Blank Thörnroos och Sindahl, Socialavgifter (16 november 2022, Juno) kommentaren till

2kap. 1 § socialavgiftslagen.

353 kap. 2 § socialavgiftslagen.

362 kap. 26 § och 3 kap. 13 § socialavgiftslagen.

379 § lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter.

147

Begreppet sjukpenninggrundande inkomst

SOU 2023:30

Sjukförsäkringsavgiften ska finansiera bland annat följande ersätt- ningar som utbetalas av Försäkringskassan;

•graviditetspenning,

•sjukpenning,

•ersättning för merkostnader för resor,

•rehabiliteringspenning,

•närståendepenning,

•ersättningar för kostnader för utredning i ärenden om sjukdom och rehabilitering.38

Föräldraförsäkringsavgiften ska bland annat finansiera föräldrapen- ningförmåner.39

SGI används som beräkningsunderlag för vissa förmåner som sjuk- försäkrings- och föräldraförsäkringsavgiften finansierar.

Som huvudregel ska kontant ersättning som är underlag för arbetsgivaravgifter och egenavgifter räknas som SGI.

En acceptans för ett socialförsäkringssystem påverkas av den en- skildes förståelse för systemet. Förståelsen påverkas i sin tur om en sak, som exempelvis förvärvsinkomstinkomst, utan goda skäl har olika betydelser beroende på vilken socialförsäkringsförmån som är aktuell. Med hänsyn till att en enskild kan gå mellan olika socialför- säkringar är det därför angeläget att, så långt som möjligt, eftersträva samstämmighet om vad som ska anses utgöra förvärvsinkomst. I detta sammanhang är det emellertid viktigt att beakta syftet med socialförsäkringssystemet, som är att ge en enskild skydd vid inkomst- bortfall. Rättssäkerhetsskäl påkallar att ett sådant skydd omfattar samtliga steg från det att rätten till en viss socialförsäkringsförmån uppstår till dess att utbetalningen av densamma görs. En helhetsbe- dömning bör alltså göras med den sammanlagda mervinsten i form av ett enhetligt och transparent socialförsäkringssystem.

Som nämnts kännetecknas förvärvsinkomster av att de medför en skyldighet att betala socialavgifter. Genom att låta inkomster i pengar för vilka socialavgifter betalas ingå i även SGI skulle det på så vis upp-

383–4 §§ lagen om fördelning av socialavgifter.

395 § lagen om fördelning av socialavgifter.

148

SOU 2023:30

Begreppet sjukpenninggrundande inkomst

stå en explicit och en förutsebar koppling mellan socialavgifter, SGI och ersättning från arbetslöshetskassa.

En samstämmighet av inkomstbegreppet bedöms även ge vissa synergieffekter. Eftersom det är fråga om avgiftsbelagda förvärvsin- komster finns det därför möjligheter att inhämta information om inkomsterna i fråga från Skatteverket. En arbetsgivare är skyldig att månatligen deklarera en enskild anställds avgiftspliktiga förvärvsin- komster till Skatteverket.40 Samma möjligheter till inhämtande av information från Skatteverket gäller även för inkomster för vilka en enskild ska betala egenavgifter för. De enskilda som har inkomster för vilka det ska betalas egenavgifter är skyldiga att deklarera dessa inkomster till Skatteverket. På så vis är det de skatterättsliga bestäm- melserna som i första hand reglerar om inkomster är att anse som förvärvsinkomster eller inte. Det innebär att Försäkringskassan, i de flesta fall, inte skulle behöva göra civilrättsliga bedömningar om före- komsten av anställningsförfarande eller aktiv näringsverksamhet. På så vis ges Försäkringskassan utrymme att allokera delar av sina resur- ser till bedömningen om rätten till de ansökta förmånerna. Enligt vår bedömning borde en sådan ordning inte bidra till ökad spekulation jämfört med den risk som föreligger kring dagens hantering av dylika SGI-ärenden.

Ett sådant förfarande bedöms därför bidra till rättssäkrare beslut av SGI i och med ett minskat bedömningsutrymme om vad som ska anses utgöra SGI-grundande inkomster. Det skulle även medföra minskad administration för den enskilde, hans eller hennes arbets- givare och Försäkringskassan.

Vidare skulle det kunna ge möjligheter till ökad automatiserings- grad av SGI-ärenden. En följd av en ökad automatiseringsgrad är att handläggningstiderna för förmånsärendena förkortas och att den en- skilde snabbare får beslut om sina sökta förmåner.

En konsekvens av ett sådant förslag är att vissa inkomster som

idag inte kan anses ingå i SGI kommer därmed att bli SGI-grundande. Exempel på sådana inkomster är kollektivavtalad sjuklön, kollektiv- avtalad föräldralön, ersättning för förlorad arbetsinkomst, avgångs- vederlag, traktamenten som är högre än de avdragsgilla schablonbelop- pen. Det är därför ofrånkomligt att en ny definition av SGI-begreppet därmed kommer att få kostnadshöjande effekter för statens utgifter till socialförsäkringen.

40Jfr 26 kap. 30 och 32 §§ skatteförfarandelagen (2011:1244).

149

Begreppet sjukpenninggrundande inkomst

SOU 2023:30

Ett argument mot undantag är att det minskar förutsebarheten och förståelsen av inkomstbegreppet, i synnerhet då de aktuella inkoms- terna har sin grund i den enskildes förvärvsarbete och som ligger till grund för socialavgifter och på så vis bidrar socialförsäkringssyste- met som helhet. Vidare kan det ifrågasättas varför vissa inkomster anses utgöra förvärvsinkomster och beläggs med socialavgifter, men inte kan ligga till grund för beräkning av sådana socialförsäkrings- förmåner som finansieras med socialavgifter.

Ett ytterligare argument mot ett undantag är att det skulle uppstå en diskrepans av inkomstbegreppet inom arbetslöshetsförsäkringen och sjukförsäkringen. Det är två närliggande system även om grunden för ersättningen från respektive system är olika.

Sammantaget är det angeläget att det så långt som möjligt råder samstämmighet om vilka förvärvsinkomster som ska anses vara ersätt- ningsgrundande inkomst. En samstämmighet om inkomstbegreppet bedöms även bidra till ökad tilltro för socialförsäkringssystemet i allmänhet och SGI-systemet i synnerhet, oaktat de ekonomiska kon- sekvenserna för det allmänna. Av denna anledning och som ett led i att öka förutsebarheten av SGI och förståelsen för inkomstbegreppet, bör därför inkomster i pengar som utgör underlag för socialavgifter ligga till grund för beräkning av SGI. Detta innebär att förmåner som inte utbetalas som kontant ersättningar (naturaförmåner) även fort- sättningsvis inte ska ligga grund för SGI som beräknas på inkomst av anställning.41

Uppgifter om inkomster som ligger till grund för socialavgifter går att hämta via digitala tjänster som Mina sidor hos Skatteverket. På så vis kan en enskild förhållandevis snabbt och enkelt bilda sig en någorlunda god uppfattning om storleken på sin historiska SGI. En historik SGI bedöms därför öka förutsebarheten och omfattningen av en enskilds socialförsäkringsskydd.

För att förhindra överkompensation bör dock inkomster som får behållas under ett försäkringsfall inte ligga till grund för beräkningen av SGI. Exempel på inkomster som normalt får behållas under ett försäkringsfall är ersättning till familjehemsföräldrar, ersättning för förlorad arbetsinkomst och kollektivavtalad sjuklön. Med hänsyn till att de enskilda i samband med ansökan om en förmån ska lämna upp-

41Jfr prop. 1995/96:209 s. 35, om att inga andra skattepliktiga förmåner än ersättning i pengar som ska ingå i SGI.

150

SOU 2023:30

Begreppet sjukpenninggrundande inkomst

gifter om sina faktiska inkomstförhållanden på heder och samvete42 bör ansökningsblanketterna utformas så att de kan lämna informa- tion om inkomster som får behållas under det aktuella försäkrings- fallet. Vidare kan Försäkringskassan behöva göra vissa efterkontroller i syfte att motverka överkompensation.

6.5.3Statlig ersättning för arbete i etableringsjobb ska räknas som SGI

Den 1 september 2022 infördes en arbetsmarknadspolitisk insats som kallas statlig ersättning för arbete i etableringsjobb. Syftet med insatsen är att stimulera arbetsgivare att anställa vissa nyanlända invandrare och vissa långtidsarbetslösa enskilda samt att anställningen i normalfallet ska leda till en tillsvidareanställning på heltid.43 Under anställningen ska den enskilde få en kombination av lön från arbetsgivaren och ersättning från staten. Utformningen skiljer sig från dagens befint- liga subventionerade anställningar på så sätt att subventionen betalas direkt till den enskilde, i stället för att arbetsgivaren betalar hela lönen till arbetstagaren och sedan får ersättning för en del av lönen från staten. Staten anses emellertid inte vara arbetsgivare för enskilda med etableringsjobb. Av denna anledning betalar staten inte arbets- givaravgifter för den statliga ersättning som lämnas för arbete i ett etableringsjobb.44

Vi föreslår att som huvudregel ska inkomster som är underlag för arbetsgivaravgifter och egenavgifter räknas som SGI. Med hänsyn till att det inte utgår arbetsgivaravgifter för den statliga ersättningen som lämnas för arbete i ett etableringsjobb, har det därför till följd att de aktuella ersättningarna inte kan ligga till grund för SGI. Ut- gångspunkten är dock att SGI ska utgöras av inkomster från anställ- ning. Eftersom ersättningen som lämnas för arbete i ett etablerings- jobb har sin grund i den enskildes förvärvsarbete, finns det således skäl att beakta ersättningen i fråga vid beräkning av SGI. Ersättning som lämnas för arbete i ett etableringsjobb ska därför räknas som SGI.

42Jfr 110 kap. 4 § andra stycket SFB.

43Jfr 1 § förordningen (2022:807) om statlig ersättning för arbete i etableringsjobb.

44Jfr prop. 2019/20:117 s. 24 f.

151

Begreppet sjukpenninggrundande inkomst

SOU 2023:30

6.5.4Skyddad inkomst ska räknas som SGI

Vi föreslår att den historiskt beräknade SGI:n ska kunna skyddas från att bli lägre på grund av att den enskilde har saknat inkomster eller haft lägre inkomster under tid då en skyddsvärd situation har förelegat. Detta ska uppnås genom att inkomsterna under ramtiden justeras vid beräkningen av SGI på så sätt att man kompenserar för en inkomstminskning som har uppstått i samband med en skydds- värd situation. Denna justerade inkomst kallar vi för skyddad in- komst. Det innebär dels att det måste ha skett en inkomstminskning totalt sett jämfört med inkomsterna innan den skyddsvärda situa- tionen, dels att den inkomstminskningen har uppstått i samband med att den skyddsvärda situationen förelåg. Se utförligare beskriv- ning av skyddad inkomst i kapitel 11.

För att SGI ska kunna skyddas mot sänkning i skyddsvärda situa- tioner måste emellertid skyddad inkomst räknas som SGI. Hur stort ett sådant skydd kommer vara är dock beroende av omfattningen av den skyddsvärda situationen. Om exempelvis en skyddsvärd situa- tion föreligger en andel av en månad kommer följaktligen den skyd- dade inkomsten att uppgå till samma andel. Med hänsyn till att skyddad inkomst räknas som inkomst under en skyddsvärd tid då en enskild kan ha fått en förmån från socialförsäkringen kan det möjligen ses som en intäkt för att en ersättning kan grunda rätt till ersättning. Det är emellertid inte förmånen i sig som skapar rätt beräkning till skyddad inkomst, utan det är den skyddsvärda situationen som ger upphov till det. Det är därför inte ett avsteg från principen om att ersättning inte kan grunda rätt till ersättning.

6.6Inkomster som inte är sjukpenninggrundande

Utredningens förslag: Följande inkomster är inte sjukpenning- grundande

1.inkomst av förvärvsarbete som den enskilde utför under tid för vilken han eller hon får sjukersättning enligt bestämmel- serna i 37 kap. 3 § socialförsäkringsbalken, och

152

SOU 2023:30

Begreppet sjukpenninggrundande inkomst

2.inkomst som en enskild har haft innan han eller hon beviljades aktivitetsersättning, sjukersättning, livränta eller tjänstepen- sion i form av ålderspension.

Skälen för utredningens förslag

6.6.1Försäkrade som före juli månad 2008 beviljats icke tidsbegränsad sjukersättning

Sjukersättning är en förmån som utges för att kompensera inkomst- bortfall till följd av medicinskt grundad arbetsoförmåga av mer bestå- ende karaktär.45 I dag kan en enskild – som beviljades sjukersättning tills vidare före juli månad 2008 – under vissa förutsättningar för- värvsarbeta eller utöka sitt förvärvsarbete utan att förlora rätten till sjukersättning.46 När den enskilde börjar förvärvsarbeta minskas sjuk- ersättningen med hänsyn till en reduceringsinkomst enligt en beräk- ningsmodell som kallas steglös avräkning. Rent praktisk innebär steg- lös avräkning att arbetsinkomster upp till ett visst fribelopp inte påverkar den utbetalda sjukersättningen. Vid arbetsinkomster som överstiger fribeloppet minskas sjukersättningen successivt. Det finns dock ett tak för hur hög inkomsten tillsammans med sjukersättningen får vara.

Möjligheten med steglös avräkning för en enskild skulle kunna innebära att de inkomster han eller hon då förvärvar enligt SGI- reglerna skulle bli sjukpenninggrundande. Om inkomsterna skulle bli sjukpenninggrundande kan det kunna tas för intäkt att den en- skilde visat arbetsförmåga för sådan den del som han eller hon bevil- jats sjukersättning för. Detta skulle i sin tur resultera i att den enskil- des sjukersättning skulle behöva sänkas i motsvarande mån. Därför är dessa inkomster uttryckligen inte sjukpenninggrundande.47

Vi anser dock att det är viktigt att stimulera enskilda som får sjuk- ersättning att försöka komma ut på arbetsmarknaden, utan rädsla för att deras sjukersättning kan komma att minska. Den nuvarande ord- ningen bör därför fortsätta att gälla. Av denna anledning ska dylika inkomster även framledes inte vara sjukpenninggrundande.

45Jfr 33 kap. 2 § socialförsäkringsbalken, SFB.

4637 kap. 3 § SFB.

4725 kap. 24 § SFB.

153

Begreppet sjukpenninggrundande inkomst

SOU 2023:30

6.6.2Vissa inkomster innan aktivitetsersättning, sjukersättning, livränta eller tjänstepension i form av ålderspension

När en enskild i dag beviljas sjukersättning, aktivitetsersättning, liv- ränta eller tjänstepension förutsätts hans eller hennes inkomstförhål- landen samtidigt ändras. I sådana fall ska den enskildes SGI ändras. Detsamma gäller om omfattningen av sjuk- eller aktivitetsersättningen ändras eller om livräntebeloppet ändras. Detta gäller även om en sjuk- ersättning eller aktivitetsersättning aktiveras efter att ha varit vilande.48

Vi föreslår ett system där SGI kan beräknas på både historisk och aktuell inkomst. Med historisk inkomst menas förvärvsinkomster som en enskild har haft. Med aktuell inkomst menas förvärvsin- komster som en enskild kan antas komma att få.

Om en enskilds historiska inkomster skulle beaktas tid efter det att aktivitetsersättning, sjukersättning, livränta eller tjänstepension i form av ålderspension beviljas, kan det medföra att han eller hon kan bli överkompenserad. En sådan ordning är emellertid inte önskvärd.

För att undvika överkompensation föreslår vi att en enskilds histo- riska inkomster inte ska beaktas vid beräkning av hans eller hennes SGI när han eller hon beviljas ifrågavarande förmåner.

Men om den enskilde däremot beviljas partiell sådan förmån kan det i stället ha till följd att han eller hon kan bli underkompenserad. Vi föreslår därför att en justeringsinkomst beräknas i stället för histo- riska inkomster, till den del ramtiden avser tid innan den enskilde fick förmånen. Läs mer om justeringsinkomst i kapitel 11.

6.7Ersättning från vinstandelsstiftelse med mera

Utredningens förslag: Arbetsgivaravgifter ska inte betalas på sådan ersättning från en vinstandelsstiftelse som avses i 59 kap. 26–29 §§ socialförsäkringsbalken, SFB.

Särskild löneskatt ska betalas på bidrag som en arbetsgivare läm- nar till en sådan vinstandelsstiftelse som avses i 59 kap. 26 § SFB.

48Jfr 26 kap. 6–8 §§ SFB.

154

SOU 2023:30

Begreppet sjukpenninggrundande inkomst

Skälen för utredningens förslag

6.7.1Dagens regelverk

Vissa företag låter de anställda få ta del av företagets vinst. Det är inte ovanligt att företaget bildar en vinstandelsstiftelse för att för- valta kapitalet som de anställda får genom vinstdelningssystemet. När medlen sedan betalas ut till den anställde, vanligtvis i samband med pensionen, beskattas den anställde. En ersättning från vinstan- delsstiftelse är inte sjukpenninggrundande om:

•ersättningen avser sådan anställd som omfattas av ändamålet med stiftelsen,

•ersättningen inte avser betalning för den anställdes arbete åt vinst- andelsstiftelsen,

•arbetsgivarens bidrags till vinstandelsstiftelsen har varit avsedda att vara bundna minst tre kalenderår, och

•bidragen kommit en betydande del av de anställda till godo på likartade villkor.49

Detta gäller även ersättning från en annan juridisk person med mot- svarande ändamål som en vinstandelsstiftelse. Vidare är inte ersätt- ning som hänför sig till bidrag som lämnades till stiftelsen under åren 1988–1991 sjukpenninggrundande.50

Ersättning som lämnas av fåmansföretag eller fåmanshandels- bolag till en företagsledare, delägare eller till dessa närstående person är emellertid sjukpenninggrundande.51 Begreppen fåmansföretag med mera som används här har samma innebörd som i inkomst- skattelagen (1999:1229), IL.52 En förutsättning för att en sådan ersätt- ning ska vara sjukpenninggrundande är dock att ersättningen upp- fyller övriga villkor för SGI, såsom villkoret om varaktighet samt att ersättningen betalas ut i pengar.53

4925 kap. 21 § SFB.

5025 kap. 23 § SFB.

5125 kap. 22 § SFB.

52Jfr 2 kap. 22 § och 56 kap. 6 § IL.

53Jfr 25 kap. 2–3 §§ SFB.

155

Begreppet sjukpenninggrundande inkomst

SOU 2023:30

6.7.2Bestämmelserna i 25 kap. SFB om ersättning från vinstandelsstiftelse ska upphöra att gälla

I 25 kap. SFB finns flera bestämmelser54 som anger vilka inkomster som kan ligga till grund för, respektive som inte kan ligga till grund för beräkning av SGI.

En utgångspunkt för vår modell är att kontanta ersättningar som en utbetalare är skyldig att betala arbetsgivaravgifter för enligt social- avgiftslagen (2000:980) ska vara sjukpenninggrundande. (Läs mer om våra förslag om inkomster som kan ligga till grund för SGI i av- snitt 7.5.) Vårt förslag har till följd att det inte längre finns något behov av att behålla bestämmelserna i 25 kap. SFB om vilka inkoms- ter som är sjukpenninggrundande respektive som inte är det. De aktu- ella bestämmelserna föreslås därför upphöra att gälla. Sammanfatt- ningsvis, då bestämmelserna om ersättning från vinstandelsstiftelser regleras i 25 kap. SFB kommer de alltså upphöra att gälla.

6.7.3Konsekvenser av vårt förslag

Som nämnts föreslår vi att de aktuella bestämmelserna om ersättning från vinstandelsstiftelser i 25 kap. SFB ska upphöra att gälla. Av denna anledning behöver både 2 kap. 18 § SAL och 1 § första stycket 1 lagen SLF revideras. En sådan revidering bör emellertid göras mot bakgrund av de bakomliggande skälen till hänvisningen till bestäm- melserna i 25 kap. SFB.

Av 2 kap. 18 § socialavgiftslagen (2000:980), SAL, följer att arbets- givaravgifter inte ska betalas på ersättningar från vinstandelsstiftelser som inte är sjukpenninggrundande. Som grund för avgiftsfriheten ges en hänvisning till 25 kap. 21–23 §§ SFB (som handlar om ersätt- ningar från vinstandelsstiftelser).

Enligt 1 § första stycket 1 lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster (SLF) ska dock särskild löneskatt betalas på de bidrag som en arbetsgivare lämnar till en sådan vinstandelsstif- telse som avses i 25 kap. 21 § SFB.

Den 1 januari 1988 infördes en skyldighet för arbetsgivare att be- tala socialavgifter på de bidrag som lämnades till en vinstandelsstif- telse.55 Värdet som tillgodofördes den anställde grundade också rätt

5425 kap. 7–8, 10–21 §§ SFB.

55Prop. 1986/87:107.

156

SOU 2023:30

Begreppet sjukpenninggrundande inkomst

till allmän tilläggspension. Dessförinnan fanns inte någon reglering vad gäller uttag av avgifter och för den anställde beräknades vare sig pensionsgrundande inkomst eller SGI på dessa medel.

Genom skattereformen 1991 blev i princip alla inkomster som skulle tas upp till beskattning under inkomst av tjänst, förmånsgrun- dande inom den allmänna försäkringen och därmed också socialav- giftspliktiga.

För att stimulera det sparande som vinstandelssystem ansågs inne- bära slopades från och med år 1992 avgiftsskyldigheten för bidrag till vinstandelsstiftelser. Eftersom dessa bidrag inte längre skulle ingå i underlag för beräkning av arbetsgivaravgifter beslutades att värdet som tillgodofördes en anställd genom avsättning till stiftelsen inte heller skulle vara pensionsgrundande.56

Från 2006 infördes regeln om att särskild löneskatt ska betalas på avsättningarna.57

Formuleringen i 25 kap. 21–23 §§ och 59 kap. 26–28 §§ SFB är identisk och motsvarar tidigare 2 kap. 4 § lagen (1998:674) om in- komstgrundad ålderspension respektive 3 kap. 2 § lagen (1962:381) om allmän försäkring med samma innebörd som i dag och ungefär samma skrivning. I tidigare socialavgiftslag (1981:691) reglerades vad som skulle bortses från vid bestämmandet av avgiftsunderlaget i

2kap. 4 §. Motsvarigheten till dagens 2 kap. 18 § SAL fanns mer spe- cifikt i första stycket p. 19 som i sin tur hänvisade till 2 kap. 5 § lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension, som motsvarar dagens

59kap. 26 § SFB. Det finns ingen närmare förklaring i förarbetena till varför man valde att hänvisa till 25 kap. och inte 59 kap. SFB när lagen byttes ut. Det är därför oklart om det har påverkats av num- merordningen av kapitlen i SFB. Det vill säga om det har berott på att 25 kap. kommer före kap. 59.

Det framstår sammanfattningsvis som klart att skälet till avgifts- friheten inte beror på att sådana ersättningar inte är sjukpenning- grundande. Utan det bakomliggande skälet synes i stället ha varit att dylika ersättningar inte ska vara pensionsgrundande. Detta gäller även för skälet till att särskild löneskatt ska betalas på arbetsgivarnas bidrag till sådana vinstandelsstiftelser. Att vi föreslår att bestämmel- serna om ersättning från vinstandelsstiftelser ska upphävas bör därför inte påverka vare sig avgiftsfriheten i SAL eller skatteplikten i SLF.

56Prop. 1996/97:21.

57Prop. 1996/97:21.

157

7Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

Detta kapitel behandlar hur SGI ska beräknas, hur och när det ska beslutas och vilka villkor som gäller när SGI ska beslutas utifrån hi- storiska eller framåtsyftande uppgifter samt för inkomster av anställ- ning eller näringsverksamhet. Avsnitt 7.1 och 7.2 behandlar förslag som behövs när en SGI fastställs och hur ofta den behöver göra det under en pågående förmån. Avsnitt 7.3 handlar om takbelopp och lägsta belopp för att SGI ska fastställas. Avsnitt 7.4 till 7.6 omfattar förslagen som gäller för hur historisk SGI ska beräknas och 7.7–7.9 redovisar förslagen för hur SGI baserad på aktuell inkomst ska beräknas. Slutligen beskriver avsnitt 7.10 hur SGI ska fastställas för kombinatörer och avsnitt 7.11 vilka uppgifter som ska användas vad fastställande av SGI. Slutligen i avsnitt 7.12 redovisas förslaget om hur Försäkringskassan behöver kommunicera sina beslut till enskilda.

7.1När ska sjukpenninggrundande inkomst (SGI) ska beslutas med mera

Utredningens förslag: Försäkringskassan ska besluta om sjukpen- ninggrundande inkomst i samband med att en enskild ansöker om en förmån som beräknas på sjukpenninggrundande inkomst enligt bestämmelser i socialförsäkringsbalken eller i annan författning.

Försäkringskassan ska också besluta om sjukpenninggrund- ande inkomst om det behövs för handläggningen av ett ärende.

Av ett beslut om sjukpenninggrundande inkomst ska framgå hur stor den sjukpenninggrundande inkomsten är och i vilken ut- sträckning denna avser inkomst av anställning eller inkomst av näringsverksamhet.

159

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

SOU 2023:30

Skälen för utredningens förslag

7.1.1När ska SGI beslutas?

Vi anser att Försäkringskassan liksom i dag ska besluta en enskilds SGI i samband med att han eller hon begär att få en förmån som beräknas på grundval av SGI. Bibehållandet av denna ordning be- döms nödvändig eftersom Försäkringskassan i normalfallet först tar ställning till den enskildes SGI innan beslut fattas angående rätten för den ansökta förmånen.

Vidare ska Försäkringskassan även fortsättningsvis i andra fall på eget initiativ besluta SGI när så behövs1. Exempel på detta är när Försäkringskassan på eget initiativ ska besluta om en ny SGI är när en enskilds SGI under pågående ersättningsperiod ändras på ett sätt som har betydelse för rätten till eller storleken på den aktuella förmånen.

Förutom nämnda situationer anser vi att det också bör finnas en uttrycklig bestämmelse som anger att SGI ska beslutas även när en enskild ansöker om en förmån som beräknas på grundval av SGI enligt andra bestämmelser än socialförsäkringsbalken. Exempel på sådana förmåner är dagpenning till totalförsvarspliktiga2 och omställnings- studiestöd (som är ett studiestöd för vuxna mitt i arbetslivet som vill bredda sin kompetens för att stärka sin ställning på arbetsmarknaden).3

7.1.2SGI ska fortsättningsvis kunna beslutas på begäran av enskilda

Det finns i dag en möjlighet för enskilda att få sin SGI bestämd även om något ersättningsärende inte är aktuellt.4 Av förarbetena framgår att ett sådant behov kan finnas när en enskild har för avsikt att börja studera och önskar besked om huruvida SGI-skydd gäller under dessa studier eller när en enskild vill teckna en privat sjukförsäkring.5

Med hänsyn till att vi föreslår att SGI ska kunna beräknas på histo- riska inkomster, medför det att beräkningen av SGI ska göras utifrån vissa ramtider. Ramtiderna kommer därför att variera beroende av tid- punkten för fastställandet av SGI. För enskilda som har en fast månads-

126 kap. 2 § SFB.

2Jfr 2 kap. 2 § förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga.

3Jfr 22 § lagen (2022:856) om omställningsstudiestöd.

426 kap. 3 § SFB.

5Prop. 1993/94:59 s. 17 och prop. 2008/09:200 s. 443.

160

SOU 2023:30

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

inkomst och som inte haft någon lönepåverkande frånvaro, rörliga in- komsttillägg (som exempelvis Ob-tillägg eller provision) eller lönepå- slag kommer inkomsterna inom ramtiderna vara i princip desamma. Men för många enskilda kommer inkomsterna inom ramtiderna att variera. Sådana omständigheter kommer att innebära att ett SGI- beslut i princip kommer att vara inaktuellt nästkommande månad.

Däremot kan det för egenföretagare finnas skäl att få sin SGI fast- ställd även om något ersättningsärende inte är aktuellt. Enligt våra för- slag ska SGI för egna företagare grundas på historiska inkomster och då beräknas som ett genomsnitt av de två senaste besluten om slutlig skatt och det senaste året med beslutad preliminär beskattning med en total ramtid på tre år. Det innebär att egna företagare själva på ett förhållandevis enkelt sätt kan räkna ut sin SGI.

Det finns sammanfattningsvis omständigheter som talar för och emot att SGI ska beslutas på begäran av enskilda även om något ersättningsärende inte är aktuellt. Vi anser dock att möjligheten att få sin SGI fastställd på begäran ska kvarstå då det fortsatt kan finnas behov av detta i vissa grupper och att arbetat med att ta fram en SGI i och med våra förslag i stor del kan ske automatiskt.

7.1.3Vad ett SGI-beslut ska innehålla

I dag ska det av ett beslut om SGI framgå hur stor SGI är och i vilken utsträckning denna avser inkomst av anställning och eller inkomst av näringsverksamhet. Det beror bland annat på att sjukpenningen för en enskild som har SGI bestående av inkomster från både anställ- ning och näringsverksamhet (en så kallad kombinatör) följer olika regler i SFB. För en kombinatör kan det vara aktuellt att få både arbets- tidsberäknad och kalenderdagsberäknad sjukpenning.6 För en sådan kombinatör beräknas sjukpenningen i två delar som sedan läggs sam- man. Beräkningsreglerna för sjukpenning till kombinatörer förut- sätter att nuvarande ordning om vad ett SGI-beslut ska innehålla bör finnas kvar.

628 kap. 17 § SFB.

161

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

SOU 2023:30

7.2Fastställande av sjukpenninggrundande inkomst

Utredningens förslag: Ett beslut om sjukpenninggrundande in- komst gäller tills den enskildes inkomstförhållanden eller andra omständigheter förändras på ett sätt som har betydelse för rätten till eller storleken på en förmån.

Skälen för utredningens förslag

I dag ska en enskilds SGI ändras om Försäkringskassan får reda på att hans eller hennes inkomstförhållanden eller andra omständigheter har ändrats på ett sätt som har betydelse för rätten till en förmån som redan lämnas eller för storleken på förmånen.7 Med begreppet ”andra omständigheter ändrats” menas främst sådana förhållanden som inne- bär att SGI ska fastställas enligt 25 kap. eller skyddas enligt 26 kap. SFB. I sådana fall ska SGI omprövas.8

Vår utgångspunkt är att ett SGI-beslut ska gälla tills den enskildes inkomstförhållanden eller andra omständigheter har ändrats på ett sätt som har betydelse för rätten till en förmån som redan lämnas eller storleken på en förmån. När sådana omständigheter uppstår kommer det därför att ha till följd att SGI-beslutet därmed kommer att upphöra att gälla. Något särskilt beslut om att det fastställda SGI- beslutet ska upphävas behöver således inte fattas. Det betyder inte att SGI försvinner, utan att den ersätts av ett nytt beslut om SGI.

I den mån SGI beräknas på historiska inkomster kommer en sådan beräkning göras utifrån de inkomster som enskilda haft under vissa ramtider. För enskilda som haft anställningsinkomster kommer ramtiden utgöras av inkomster som han eller hon haft under en period på tolv redovisade månader i arbetsgivardeklarationer på individnivå och för de enskilda som haft inkomster av näringsverksamhet ska ramtiden utgöras av en period på 36 månader. Läs mer om beräkning av historisk SGI för enskilda med anställningsinkomster i avsnitt 7.4 respektive näringsinkomster i avsnitt 7.5.

För det fall en enskilds inkomster varierar från månad till månad under den aktuella ramtiden kommer det att ha till följd att även stor- leken på SGI kommer att variera från månad till månad. Vid sådana

7Jfr 26 kap. 4 § SFB.

8Jfr prop. 2008/09:200 s. 443.

162

SOU 2023:30

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

förhållanden kommer den enskildes inkomstförhållanden anses ha ändrats. I den mån en sådan enskild har ett ersättningsärende som exempelvis pågår i mer än en månad kommer följaktligen hans eller hennes SGI och därmed utbetald förmån att variera varje månad. En konsekvens av detta blir att den SGI som beslutades i början av ersättningsperioden kommer att upphöra att gälla nästkommande månad. I ett sådant fall kommer Försäkringskassan därför behöva besluta en ny SGI för den andra månaden. Men om storleken på en enskilds SGI inte varierar under en ersättningsperiod kommer det ursprungliga SGI-beslutet fortsätta att gälla. Se exempel på hur SGI fastställs i bilaga 4.

Ett annat exempel på omständigheter som kan föranleda att ett fast- ställt SGI-beslut upphör att gälla är att den enskilde får en ny anställ- ning med högre inkomster än de inkomster som har legat till grund för beräkningen av SGI, eller att exempelvis en lönerevision som resul- terar i en högre aktuell inkomst under pågående förmånsperiod.

7.3Högsta och lägsta belopp för sjukpenninggrundande inkomst

Utredningens förslag: När sjukpenninggrundande inkomst beräk- nas ska historisk och aktuell inkomst av anställning och inkomst av näringsverksamhet var för sig beräknas och avrundas till närmast lägre hundratal kronor.

Vid beräkningen ska det bortses från inkomst från anställning och inkomst från näringsverksamhet till den del summan av dessa överstiger 10 prisbasbelopp. Det ska därvid i första hand bortses från inkomst från näringsverksamhet.

En sjukpenninggrundande inkomst som understiger 42,5 pro- cent av prisbasbeloppet ska inte beslutas.

163

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

SOU 2023:30

Skälen för utredningens förslag

7.3.1Avrundningsregel

I dag finns det finns en avrundningsregel för inkomst av anställning och inkomst av annat förvärvsarbete.9 Avrundningsregeln innebär att respektive slag av inkomster ska räknas var för sig och avrundas till närmast lägre hundratal kronor.

Vi anser att nuvarande avrundningsregel ska behållas på så sätt att inkomst av anställning och inkomst av näringsverksamhet ska beräk- nas var för sig och avrundas till närmast lägre hundratal kronor.

7.3.2Högsta belopp för SGI

Isamband med tillkomsten av SGI-systemet år 1974 blev sjukpen- ning pensionsgrundande för tilläggspension. Taket för tilläggspension var vid den tiden 7,5 basbelopp. Det ansågs därför som naturligt att ha samma tak även för SGI, det vill säga 7,5 basbelopp.10 Nivån för SGI- taket har sedan dess varierat genom åren. Sedan den 1 januari år 2022 är nivån 10 prisbasbelopp.11 Taket för pensionsgrundande inkomst, tillfällig föräldrapenning och graviditetspenning är däremot 7,5 pris- basbelopp.

7.3.3Lägsta belopp för SGI

När SGI infördes år 1974 sattes den nedre skiktgränsen till 4 500 kro- nor, vilket då utgjorde den nedre gränsen för deklarationsplikt.12 För att SGI ska kunna bestämmas i dag måste dock den enskildes års- inkomst antas uppgå till minst 24 procent av prisbasbeloppet.13 Denna nivå infördes den 1 januari 1998. Det motiverades med att det enligt dåvarande 4 § lagen (1994:1744) om allmänna egenavgifter att sjuk- försäkringsavgift inte skulle betalas av den som hade inkomst av an- ställning eller annat förvärvsarbete om inkomsterna understeg 24 pro-

925 kap. 5 § första stycket, socialförsäkringsbalken, SFB.

10Prop. 1973:46 s. 100.

11Prop. 2021/22:1, utgiftsområde 10.

12Prop. 1973:46 s. 100.

1325 kap. 3 § andra stycket 3 SFB.

164

SOU 2023:30

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

cent av det vid årets ingång gällande basbeloppet. Samma gräns gällde för skyldigheten att upprätta självdeklaration.14

Det framstår som klart att syftet med den nedre skiktgränsen för SGI har varit att koppla det till skiktgränserna för PGI och deklara- tionsskyldigheten.

I dag måste en enskild ha inkomster på minst 42,5 procent av det prisbasbelopp som gäller för intjänandeåret för att pensionsgrund- ande inkomst (PGI) ska fastställas.15 Samma inkomstgräns gäller för skyldigheten att lämna självdeklaration.16

Vi anser att kopplingen till PGI och självdeklarationen även fort- sättningsvis ska gälla. Vårt förslag innebär att den nedre gränsen för SGI ska höjas från dagens 24 procent till 42,5 procent av prisbas- beloppet.

7.4Historisk inkomst av anställning

Utredningens förslag: Sjukpenninggrundande inkomst ska beräk- nas på historisk inkomst av anställning för en enskild under en ramtid på tolv månader. Sjukpenninggrundande inkomst ska då beräknas på den inkomst av anställning som framgår av en ramtid på tolv månader som arbetsgivaren redovisat till Skatteverket i en sådan arbetsgivardeklaration eller förenklad arbetsgivardeklara- tion som avses i 26 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244).

Om en enskild en viss månad har fått en inkomst av anställ- ning som tjänats in under minst två månader, kan förvärvsin- komsten fördelas på de månader som inkomsten hänförs till om den enskilde särskilt begär det.

Skälen för utredningens förslag

7.4.1Kvalifikationskrav

Förslaget innehåller ett kvalifikationskrav för att en beräkning av SGI på historiska inkomster ska aktualiseras. Kvalifikationskravet innebär att den enskilde under en viss tidsperiod (ramtid) ska haft en

14Prop. 1996/97:63 s. 71 f.

1515 59 kap. 5 § andra stycket SFB.

162 kap. 2 § 1 lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter.

165

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

SOU 2023:30

avlönad anställning (anställningsvillkor). Vårt förslag är att den en- skilde under en ramtid på tolv månader någon gång ska ha haft en inkomst av anställning. Anställningen behöver inte förelegat under hela perioden, utan inkomsten från anställningen ska ha skett under ramtiden. Ramtiden ska räknas från den månad som föregår den månad där SGI ska beräknas (se vårt förslag på förordning). Beroende på hur arbetsgivare rapporterar in uppgifter till Skatteverket via AGI:er kan det antas att ramtiden kommer att utgöras av tolvmånadersperioden vars sista månad är den kalendermånad två månader innan förmånen ska beslutas. Till exempel om SGI ska beslutas i april är den senaste månaden som ingår i ramtiden februari månad. Den totala ramtiden i detta fall blir från mars månad året innan till februari samma år.

Syftet med kvalifikationskravet är att det ska finnas en koppling till den enskildes inkomster i en förhållandevis närstående tid. Ju längre tid det går sedan en enskild haft inkomster, desto längre kom- mer man ifrån den så kallade inkomstbortfallsprincipen. En princip som den svenska socialförsäkringen grundar sig på och vars syfte är att är den som får ett försäkringsfall inte ska behöva dra ned på sin levnadsstandard med anledning av detta.

En kortare ramtid än 12 månader som grund för kvalifikations- kravet skulle ha till följd att enskilda snabbare kommer att falla ur den arbetsbaserade försäkringen. Kortare ramtider kan även medföra en ökad risk för spekulation av SGI. En ramtid om 12 månader kom- mer därför skapa en viss tröghet och medföra en mjukare utfasning från den arbetsbaserade försäkringen och på så vis underlätta de en- skildas omställning efter anställningens upphörande. Mot denna bak- grund och med beaktande av att SGI ska anses utgöras av de enskildas årliga inkomst framstår därför en ramtid på tolv månader som väl avvägd, se även avsnittet ramtidens längd nedan.

Om den enskilde uppfyller kvalifikationskravet ska en beräkning av hans eller hennes SGI göras.

7.4.2Ramtider för beräkning av inkomster

Om en enskild haft inkomster av anställning under en ramtid som innefattar de senaste tolv månaderna som arbetsgivaren har redovisat till Skatteverket, är det dessa inkomster som ska ligga till grund för fastställande av SGI för den anställda. Samma princip ska tillämpas

166

SOU 2023:30

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

på den del av inkomsten som kommer från anställning för så kallade kombinatörer, det vill säga de enskilda som har både inkomst av anställning och inkomst från näringsverksamhet.

Ett antal motiv finns för ramtidens längd och våra utgångspunkter har varit att beakta inkomstbortfallsprincipen i den mening att in- komsterna ska vara relativt aktuella, samt att ge utrymme för att inkomsterna kan variera över tid och att temporära inkomstvaria- tioner inte ska få alltför stor påverkan på den SGI som ska beräknas. Utöver att beakta ramtidens längd har även antal mätpunkter för inkomsten beaktats.

7.4.3Ramtidens längd

Våra förslag bygger på att två olika uppgifter om SGI beräknas och beaktas. En av dessa uppgifter baseras på den inkomst den sökande lämnar vid ansökningstillfället och den andra uppgiften bygger på historiska uppgifter. De historiska uppgifterna utgörs av de samman- lagda inkomsterna under en period på tolv månader som föregår den månad som ersättningsperioden avser. Exakt vilka månader det de facto blir bedömer vi kan hanteras i förordning eller föreskrifter av Försäkringskassan. Intuitivt skulle månaderna som precis föregår försäkringstillfället vara de som bör användas. Dock går det en viss tid innan uppgifterna från Skatteverket blir tillgängliga för Försäk- ringskassan (se avsnittet kvalifikationskrav ovan). Alternativa ram- tider hade kunnat vara kortare eller längre än tolv månader. Till exempel hade en period på 6 månader, eller en period på 24 eller 36 månader kunnat användas för att fastställa SGI. Vi finner att en period på 12 månader har flera fördelar jämfört med alternativen. En kortare period, till exempel 6 månader, skulle innebära att säsong- variationer i inkomsterna skulle kunna få stora konsekvenser. En en- skilds inkomster kan variera över tid och för dem med en tillsvidare- tjänst utan rörliga ersättningar kan den antas vara relativt stabil, men för enskilda med hög andel rörlig ersättning kan den däremot variera betydligt mer. I betänkandet Ett harmoniserat inkomstbegrepp17 disku- teras för och nackdelar med olika ramtider, och i betänkandet Mer trygghet och bättre försäkring18 konstaterar man baserat på överväg-

17SOU 2012:47.

18SOU 2015:21.

167

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

SOU 2023:30

anden i SOU 2012:47 att en ramtid på tolv månader bör användas för att fastställa en historisk SGI.

En ramtid på tolv månader framstår även som lämplig eftersom det till viss del motsvarar dagens regelverk där SGI beräknas utifrån den enskildes årliga inkomster, samt att det är samma tidsrymd som beaktas för att en SGI ska fastställas. En sådan ramtid beaktar även säsongsvariationer samt den enskildes förankring på arbetsmark- naden och har därför en förhållandevis stark koppling till hans eller hennes aktuella inkomster.

En ramtid som bygger på färre antal månader kan även vara mer påverkbar för spekulation, det vill säga att inkomsterna temporärt skulle öka för den period som SGI grundar sig på just med syftet att SGI ska öka. Vår bedömning är att en längre ramtid gör att spekula- tionsrisken minskar.

Vi har även analyserat hur enskildas inkomster ser ut enligt AGI och beräknat hur en SGI skulle variera beroende på hur den fastställs utifrån olika alternativ på ramtider. Inte oväntat ser vi att variationen av en SGI varierar med ramtidens längd. Baserat på inkomster för cirka 6 miljoner individer ligger medianen för variationskoefficienten19 på drygt 10 procent för en tre månaders ramtid. Det innebär att varia- tionen rör sig med en tiondel runt medelvärdet. För en ramtid på 6 månader är variationskoefficienten knappt nio procent, och för en ramtid på tolv månader är den cirka fyra procent.

Ytterligare en aspekt som är relevant vad gäller ramtidens längd är hur mycket en försäkrad så att säga bidrar till systemet genom sociala avgifter och egenavgifter. Även om våra förslag inte innebär att anställda själva betalar enskilt till sin egen försäkring sker detta i regel genom att arbetstagare avstår löneutrymme i form av arbets- givaravgifter där socialavgifter ingår och det blir ett något starkare incitament för enskilda att ha högre inkomster under längre tid om dessa beaktas i större utsträckning vid fastställandet av SGI.

En period längre än tolv månader skulle i ännu större utsträck- ning kunna parera för inkomstfluktuationer då varje enskild månad får mindre betydelse. Även vissa längre samhälleliga förlopp som re- cession, pandemi etcetera skulle eventuellt kunna få mindre relevans om en lång ramtid beaktas. Dock anser vi att inkomster längre till-

19Variationskoefficent är standardavvikelsen dividerad med medelvärdet. Det anger hur stor andel av medelvärdet som delvis består av variation.

168

SOU 2023:30

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

baka i tid än 12 månader i relation till antal mätpunkter som finns kan anses motverka principen om att följa inkomstbortfallsprincipen.

Av ovan angivna skäl föreslår vi därför att en ramtid om 12 måna- der för anställda ska användas.

7.4.4Antal mätpunkter

Utöver ramtidens längd finns även ett antal uppgifter om inkomster per enskild att förhålla sig till när det gäller fastställande av SGI. En SGI som fastställs utifrån en ramtid på tolv månader för enskilda med anställningsinkomster kommer i regel att utgå från tolv olika AGI:er, det vill säga tolv olika uppgifter om inkomst. Antalet fak- tiska AGI:er som ingår i beslutet beror på antalet månader med an- ställningsinkomster under ramtiden. Till exempel om en enskild har arbetat 4 månader inom ramtiden kommer 4 AGI:er att ligga till grund för beslutet om en historisk SGI, de resterande åtta måna- derna kommer anställningsinkomsten att räknas som noll. Rent sta- tistiskt får ett estimat av en okänd parameter högre precision ju mer data som finns tillgängligt. När det gäller att fastställa en enskilds SGI skulle således ett underlag på fler månadsinkomster kunna för- bättra precisionen i estimatet av den enskildes typiska inkomster, men då vi utöver vissa skillnader per månad även ofta har en långt- gående trend över tid med en positiv utveckling av lönerna (inflation och reallönetillväxt) skulle en alltför lång ramtid ”tyngas” av inkom- ster från tidigare år. En variant för att motverka detta skulle vara att indexuppräkna inkomster som ligger långt tillbaka i tiden. Dock anser

viatt tolv månader är att föredra för att inte fastställandet av SGI ska bli alltför komplicerat och oförutsebart. Vår bedömning är således att för att få en bra uppskattning av en enskilds ekonomiska standard och inkomstläge är tolv månader tillräckligt bra.

7.4.5Hur beräkningen sker rent praktiskt

När en SGI behöver beslutas för att en enskild inkommer med en ansökan om förmån föreslår vi att inkomster under en ramtid på 12 månader ska beaktas. Det finns en viss eftersläpning av de in- komstuppgifter som Skatteverket får via AGI. AGI:erna kan efter månadens slut inkomma till Skatteverket och gör det oftast kring

169

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

SOU 2023:30

månadens första dagar. Vår bedömning är att enskilda inte ska få olika SGI baserat på när i månaden som ansökan om förmån kommer in till Försäkringskassan. Därför kommer den sista månaden i ram- tiden vara den månad som föregår förmånstillfället med minst en månad emellan. Till exempel om en enskild ansöker om förmån under perioden 1–30 april kommer den sista månaden i ramtiden vara feb- ruari månad. Om behovet av förmån fortsätter in i maj kommer den senaste månaden i ramtiden vara mars månad, och så vidare.

Det finns ett problem med detta, och det gäller enskilda som har en kortare anställning, till exempel på två månader. Om den enskilde inte har några andra inkomster under ramtiden är det troligt att han eller hon, under förutsättning att villkoren för aktuell inkomst är uppfyllda, kommer att få en SGI baserad på den förväntade inkomsten (se avsnitt 7.7). Denna SGI upphör efter att anställningsperioden har tagit slut och ersätts då av en SGI baserad på historiska inkomster. Om behovet av förmån kvarstår kommer inte de senaste månaderna med inkomst att finnas med i beräkningen av en historisk SGI varpå den kommer att vara lägre under denna period. Dessutom, om situa- tionen är den att enskilde endast har en månads inkomst dröjer det en månad innan dessa inkomster finns tillgängliga för Försäkrings- kassan då det är en viss fördröjning via AGI:erna. För enskilda som nyligen har tillträtt på arbetsmarknaden kan det finns möjlighet att få en SGI fastställt enligt våra förslag på regler till nytillträdda, se avsnitt 9.3. Den eftersläpning som råder inom de förutsättningarna som finns med inrapportering av AGI är behäftat med dessa begräns- ningar. Alternativet till att den senaste månaden med inkomster dröjer något innan den kan ingå i den historiska beräkningen av SGI skulle vara att dröja med att fastställa SGI. Detta anser vi är mindre lämpligt då det skulle vara många enskilda som berörs av att på detta sätt fördröja beslut av SGI. Vi bedömer att de personer som enligt ovanstående exempel, det vill säga att enskilda som har en kort an- ställning och som inte omfattas av uppstartsskede eller har skyddade inkomster om skyddsvärda situationer förelegat innan förmånspe- rioden, samt att de överhuvudtaget skulle sakna en historisk SGI, är relativt få.

Ett alternativ till att fördröja beslut om SGI till dess att den se- naste månaden inkluderas i beräkningen skulle kunna vara att hitta på en schabloniseringsregel för senaste månaden. Det vill säga att in- komsten kan antas vara på en viss nivå. Dock anser vi att det blir ett

170

SOU 2023:30

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

avsteg från regelverket om historiska inkomster. Även om det finns vissa fall där vi föreslår avsteg från vårt grundläggande förslag, till exempel vid nytillträde och skyddade inkomster anser vi att en spe- ciell regel för denna situation inte är befogad.

Baserat på ovanstående skulle alltså en SGI som exempelvis fast- ställs på historiska inkomster i juni 2023 av anställning beakta sum- man av de inkomster som ingår i AGI för perioden från maj 2022 till april 2023. Om SGI behöver beräknas i juli på grund av fortsatt eller en ny förmån så fastställs SGI till summan av de inkomster som in- tjänats under perioden juni 2022 till maj 2023 och så vidare. Successivt faller det ut en månad som ligger tidigast i ramtiden, och det tillkom- mer en månad som blir den senaste i ramtiden. Om inkomsterna vari- erar utifrån denna rullande tidsperiod av inkomster över tid kommer således SGI att variera därefter. Om en person inte har några inkomster under tiden en förmån gäller föreslår vi ett regelverk som tillgodoser att SGI inte påverkas i skyddsvärda situationer eftersom då kan reglerna om skyddad inkomst vara applicerbara, se kapitel 11.

7.4.6AGI på individnivå

I inkomstslaget tjänst gäller som huvudregel den så kallade kontant- principen. Principen innebär att skattepliktiga ersättningar i pengar ska tas upp som intäkt det beskattningsår då de kan disponeras eller på något annat sätt kommer den skattskyldige till del.20 Det har till följd att skattepliktiga ersättningar ska redovisas i en AGI för den kalendermånad som ersättningen har getts. AGI ska normalt lämnas till Skatteverket månaden efter att ersättningen har utbetalats.21 En arbetsgivardeklaration innehåller bland annat uppgift om samtliga löner och ersättningar, inklusive den skattepliktiga delen av milersätt- ningen och traktamenten.22 Däremot framgår inte vilken period som

2010 kap. 8 § inkomstskattelagen (1999:1229).

2126 kap. 30 och 32 §§ skatteförfarandelagen (2011:1244).

22I 26 kap. 19 a § skatteförfarandelagen anges de uppgifter som ska lämnas per betalningsmot- tagare i AGI, nämligen uppgift om ersättning:

• förarbete som utbetalaren är skyldig att göra skatteavdrag för

• som utbetalaren är skyldig att göra skatteavdrag för enligt 13 kap. 3 och 4 §§ skatteför- farandelagen

• skatteavdragets belopp

• som utbetalaren är skyldig att betala arbetsgivaravgifter för

• som är underlag för statlig ålderspensionsavgift enligt lagen (1998:676) om statlig ålders- pensionsavgift och

• avdrag med tillämpning av 2 kap. 21 § socialavgiftslagen (2000:980).

171

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

SOU 2023:30

lönen eller ersättningen avser och inte heller arbetad tid eller från- varotid.

Om en fysisk person eller ett dödsbo betalar ut ersättning för arbete till en annan fysisk person, får utbetalaren lämna en förenklad arbetsgivardeklaration. Det gäller endast om ersättningen inte är en utgift i en näringsverksamhet som utbetalaren bedriver. Utbetalaren av ersättningen ska endast lämna en förenklad arbetsgivardeklaration för de redovisningsperioder som det har betalats ut ersättning för.23

7.4.7Rättelse av AGI

Om en AGI eller en förenklad AGI har lämnats i rätt tid och på rätt sätt, anses ett beslut om skatten och avgifterna ha fattats i enlighet med deklarationen, det vill säga genom så kallade automatiska be- slut.24

En redan inlämnad AGI kan ändras genom inlämnande av en rät- telse eller begäran om omprövning. Det görs genom inlämnande av en helt ny arbetsgivardeklaration för aktuell redovisningsperiod25 eller begäran om omprövning.26 En begäran om omprövning ska dock ha inkommit till Skatteverket senast det sjätte året efter ut- gången av det kalenderår då beskattningsåret har gått ut.27

Skatteverket får dock ändra en felaktig identifikationsuppgift an- gående en betalningsmottagare om det rör sig om en uppenbar fel- skrivning, eller något annat uppenbart förbiseende. Skatteverket får i uppenbara fall komplettera deklarationen med en identifikations- uppgift som saknas. Vidare har Skatteverket möjlighet att besluta att ompröva ett beslut till nackdel för den som beslutet gäller. Ett beslut till nackdel ska dock meddelas inom två år från utgången av det kalen- derår då beskattningsåret har gått ut.28

Skatteverket får fatta beslut om efterbeskattning under vissa förutsättningar.

Ett sådant beslut ska meddelas inom sex år från utgången av det kalenderår då beskattningsåret har gått ut (66 kap. 21 och 27 §§ skatte-

2326 kap. 4 § skatteförfarandelagen.

2453 kap. 2 § första stycket skatteförfarandelagen.

25För det fall ett automatiskt beslut har fattats och det därefter lämnas en AGI ska beslut om skatt och avgifter anses ha fattats i enlighet med denna AGI, det vill säga genom automatisk ändring.

2653 kap. 2 § andra stycket och 66 kap. 2 § 2 andra stycket skatteförfarandelagen.

2766 kap. 6–7 första stycket §§ skatteförfarandelagen.

2866 kap. 21 och 27 §§ skatteförfarandelagen.

172

SOU 2023:30

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

förfarandelagen). Om AGI ändras i efterhand kan Försäkringskassan behöva utreda skälet för detta och eventuellt kan bestämmelserna om återkrav bli aktuella.

Även om Skatteverket omprövar en arbetsgivardeklaration kan myndigheten inte ändra de uppgifter om betalningsmottagare (individ- uppgifter) som arbetsgivaren har lämnat i arbetsgivardeklarationen. Det är bara den som lämnat individuppgiften som kan ändra den.

7.4.8AGI och SGI i dag

I dag har Försäkringskassan direktåtkomst till uppgifter om betal- ningsmottagare i AGI och förenklade AGI om uppgifterna behövs för ärenden om bestämmande av SGI.29 I ett allmänt råd från För- säkringskassan framgår att uppgifterna används för att jämföra de inkomstuppgifter som den enskilde lämnat till Försäkringskassan och de inkomstuppgifter på individnivå som arbetsgivaren redovisat till Skatteverket. Om de uppgifter som den enskilde lämnat till Försäk- ringskassan varierar med högst fem procent från de uppgifter arbets- givaren redovisat godtas de, såvida inga andra skäl talar emot det.30

7.4.9AGI till grund för beräkning av historisk inkomst av anställning

Vi föreslår i detta betänkande att SGI ska kunna beräknas på histo- riska inkomster. Därtill föreslår vi att huvudregeln ska vara att in- komster som utgör underlag för uttag av socialavgifter ska vara sjuk- penninggrundande.

Vår utgångspunkt är att en beräkning av SGI med ledning av histo- riska inkomster ska kunna göras förhållandevis snabbt, enkelt och med minskad administration relativt dagens hantering för alla berörda par- ter, det vill säga den enskilde, arbetsgivarna och Försäkringskassan. Med hänsyn till att AGI innehåller information per betalningsmot- tagare om samtliga löner och ersättningar som ligger till grund för arbetsgivaravgifter, som är socialavgifter, ter det sig därför som natur- ligt att låta dem ligga till grund för beräkning av historisk SGI som

292 kap. 8 c § lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverk- samhet.

30Försäkringskassans allmänna råd (2002:2) till 25 kap 6 § socialförsäkringsbalken.

173

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

SOU 2023:30

grundas på anställningsinkomster. Ett sådant förfarande ger synergi- effekter eftersom det ger möjlighet att använda sig av inkomster som en kontrollmyndighet tagit fram utifrån vad arbetsgivare har rap- porterat, som ju är den part som bäst har kunskap om den anställdes inkomster som kommer från anställningen i fråga. Det minskar även bedömningsutrymmet om omfattningen av SGI-grundande inkoms- ter, vilket i sin tur medför att beräkningarna därigenom kan bli mer kvalitativa och därmed mer rättssäkra. Användningen av individupp- gifterna i AGI som beräkningsunderlag bidrar även till möjlighet till ökad automatiseringsgrad av SGI-ärenden med kortare handläggnings- tider och kostnadseffektiv administration som följd. Användandet av AGI ökar även förutsebarheten av de enskildas SGI. I och med att de enskilda har tillgång till sina inkomstuppgifter på individnivå som redovisats till Skatteverket kan de därför tämligen enkelt och med ganska stor grad av precision uppskatta sin SGI inför ett förestående försäkringsfall.

7.4.10Risker med att använda uppgifter om betalningsmottagare i AGI som beräkningsgrund

Det finns emellertid en risk för både spekulation och felaktiga utbe- talningar vid användande av uppgifterna i AGI som beräkningsunder- lag av historisk SGI. Till exempel kan en arbetsgivare, i samförstånd med den enskilde, inför ett förestående försäkringsfall redovisa fel- aktiga inkomstuppgifter till Skatteverket för att tid efter förmånsbe- slutet begära rättelse av de felaktig redovisade inkomstuppgifterna. Men en arbetsgivare kan även i god tro redovisa antingen lägre och högre felaktiga inkomster i AGI. En minskning av utrymmet för fel- aktiga utbetalningar kommer därför att ställa krav på tydlig informa- tion om förekomsten av en effektiv samt synlig kontrollverksamhet för Försäkringskassan. Upptäckten av felaktiga utbetalningar kom- mer även ha påverkan på Försäkringskassans omprövnings- och åter- kravsverksamhet.

Uppgifterna om betalningsmottagare i AGI innehåller emellertid inte uppgift om vilken period som lönen eller ersättningen avser och inte heller arbetad tid eller frånvarotid. Vidare betalas inte inkomster i form av lön nödvändigtvis ut samma månad som de intjänas. Lön kan betalas ut både i förskott och efterskott. Skillnaden beror van- ligtvis på vilken löneform den anställde har, det vill säga månadslön

174

SOU 2023:30

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

eller timlön. Om en anställd har timlön betalar arbetsgivaren ut lönen i efterskott och har en anställd månadslön betalar arbetsgivaren van- ligtvis ut lönen i förskott. Dessa omständigheter medför att det inte går att fastställa årsarbetstid med ledning av endast AGI.

7.4.11AGI och årsarbetstid

Årsarbetstid används som en faktor vid beräkningen av förmåns- beloppet när förmåner ska arbetstidsberäknas. Den arbetstid som ingår i en årsarbetstid ska även motsvara den tid som den enskilde kan anses avstå från förvärvsarbete när det krävs för att få förmåner.31 Arbetstidsberäknade förmåner lämnas endast för timmar eller dagar när den enskilde skulle ha förvärvsarbetat. Exempel på förmåner som arbetstidsberäknas är sjukpenning under de första 14 dagarna i en sjukperiod eller vid tillfällig föräldrapenning.

Uppgift om arbetad tid och frånvaro har emellertid inte betydelse för bara fastställande av årsarbetstid, utan även för flera ersättnings- system.32 Ur såväl ett SGI- som kontrollperspektiv finns också ett behov av uppgift om den period som redovisade löner eller ersätt- ningar avser. De nämnda uppgifterna skulle ge bättre underlag för både SGI- och förmånsbesluten. Uppgifterna skulle även ge bättre förutsättningar för efterkontroller av utgivna ersättningar som bas- eras på inkomstbortfall för att utröna om det finns enighet mellan frånvaro och utgivna ersättningar. Det finns därför ett starkt behov att öka arbetsgivares uppgiftslämnande i arbetsgivardeklarationen. Detta behov behöver naturligtvis vägas mot arbetsgivarnas ökade upp- giftslämnarbörda. Vår utgångspunkt är dock att arbetsgivarnas upp- giftslämnarbörda inte ska utökas på grund av våra förslag. Av denna anledning avstår vi från att lämna några förslag i detta hänseende.

Avsaknaden av information om vilken period som lönen eller ersättningen avser, arbetad tid och frånvarotid föranleder oss därför att föreslå regler om hur arbetstidsberäknade förmåner ska beräknas. Se närmare i kapitel 12.

31Se prop. 1986/87:69 s. 34.

32Jfr uppräkningen av ersättningssystem i tabell 9.1, SOU 2019:59 s. 222; arbetslöshetsersätt- ning, assistansersättning, bostadstillägg till personer med sjuk- eller Aktivitetsersättning, Ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiskt program, föräldrapenning, lönebidrag, ny- startsjobb, rehabiliteringspenning, sjuk- och aktivitetsersättning, sjukpenning och tillfällig för- äldrapenning. Uppgift om period och arbetad tid eller frånvarotid har även betydelse för omställ- ningsstudiestöd (jfr 28 § lagen (2022:856) om omställningsstudiestöd.

175

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

SOU 2023:30

7.4.12Periodisering av vissa inkomster

Vissa inkomster för vissa månader behöver inte alltid vara representa- tiva för det arbete som genomförts den månad som inkomsterna nor- malt sätt infaller. Till exempel kan en enskild få två månadslöner vissa månader, inkomsten kan avse avgångsvederlag som betalas ut punkt- vis en viss månad där avgångsvederlaget kanske motsvarar flera måna- der. En företagare med aktiebolag kan ge sig själv lön med annan fre- kvens än en gång i månaden men där lönen motsvarar flera månaders arbete.

Då våra förslag innebär att det är inkomster under en period (ramtid) som definierar vilka inkomster som ingår i SGI så kan för- faranden där inkomster som utgår med en annan frekvens än en gång i månaden få konsekvenser för den enskildes SGI. Till exempel skulle förfarandet att inkomsterna betalas ut en gång i kvartalet skapa större svängningar i den fastställda SGI:n då månader som eventuellt motsvarar flera månadslöner ramlar ut ur ramtiden eller kommer in i ramtiden. Dock utgår vi i vårt betänkande från kontantprincipen, det vill säga att det är den månad som inkomsten kan disponeras som ska användas vid beräkning av SGI, och att denna princip i de flesta situationer är acceptabel.

I vissa fall kan det dock vara nödvändigt att frångå denna princip för att skydda ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse, det vill säga att ersättningen till en enskild skulle bli alldeles för hög eller för låg. Det gäller i princip när ersättning i någon mening borde ha betalats ut under en längre period men inte har det, som till exempel vid av- gångsvederlag eller liknande.

Därför lägger vi förslag på att inkomster ska kunna periodiseras och Försäkringskassan kan ta fram en föreskrift på vilka inkomster som ska kunna periodiseras, samt hur denna periodisering sker lämpligast.

Då Försäkringskassan inte har kännedom om att inkomsterna eventuellt bör periodiseras måste den enskilde särskilt begära detta.

176

SOU 2023:30

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

7.5Historisk inkomst av näringsverksamhet

Utredningens förslag: SGI ska beräknas på historisk inkomst av näringsverksamhet för en enskild som under minst en av de senaste tolv månaderna som föregått den månad som SGI ska beräknas, bedrivit näringsverksamhet.

SGI ska då beräknas som ett genomsnitt av de två senaste be- sluten om slutlig skatt och det senaste året med beslutat preli- minär beskattning med en total ramtid på tre år.

Skatteverket ska redovisa inkomster från näringsverksamhet i beslut om debitering av preliminär skatt så att dessa uppgifter finns tillgängliga för Försäkringskassan för en enskild som söker en förmån. Regeringen bör ge Skatteverket i uppdrag om hur dessa uppgifter ska redovisas i beslut om debiterad preliminär skatt.

Skälen för utredningens förslag

Vårt förslag innehåller ett särskilt kvalifikationskrav innan en beräk- ning av historisk inkomst från näringsverksamhet kan göras. Kvali- fikationskravet utgörs av att den enskilde ska ha bedrivit aktiv när- ingsverksamhet. Kvalifikationskravet omfattar samma period som ramtiden för inkomster av anställning, se avsnitt 7.4. Den sökande får uppge vid ansökan om förmån huruvida den enskilde bedriver en aktiv eller passiv näringsverksamhet eller har bedrivit en aktiv eller passiv näringsverksamhet under de senaste tolv månaderna.

7.5.1Dagens regelverk

Dagens regelverk rörande hur SGI fastställs på inkomst av närings- verksamhet regleras enligt 25 kap. 8 § socialförsäkringsbalken, (SFB). Regelverket omfattar den som har enskild näringsverksamhet, han- delsbolag eller kommanditbolag, och som redovisar inkomst av när- ingsverksamhet. För egenföretagare fastställs SGI utifrån näringsverk- samhetens beräknade nettointäkt det vill säga den beskattningsbara inkomsten. Med nettointäkt eller beskattningsbar inkomst avses verk- samhetens resultat efter avdrag för kostnader och eventuella avsätt- ningar till olika fonder och avgifter, men före eventuella skatteavdrag som egenavgifter.

177

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

SOU 2023:30

Enligt dagens regelverk så ska den förväntade inkomsten ligga till grund för SGI, men i praktiken använder Försäkringskassan tidigare års beskattade inkomster för att besluta SGI av inkomster från när- ingsverksamhet.

Om inte bestämmelserna om uppbyggnadsskede är tillämpbara använder Försäkringskassan i regel de tre senaste åren av beslutade förvärvsinkomster där de tidigaste åren av dessa tre räknas om via utvecklingen av prisbasbeloppet. Sedan beaktas trenden av dessa in- komster. En uppåtgående trend bör antas fortsätta om det inte med säkerhet kan konstateras att inkomstnivån kommer att sjunka i fort- sättningen. Om en nedåtgående trend kan antas bli bruten under året bör detta beaktas vid beräkning av SGI. Om de tre senaste årens fast- ställda förvärvsinkomster inte uppvisar någon trend bör genomsnittet av dessa inkomster användas som huvudprincip för att fastställa SGI.33

7.5.2Våra förslag i relation till förslag från SOU 2021:98

Betänkandet SOU 2021:98 Ett förbättrat trygghetssystem för företagare

–enklare och mer förutsägbart lämnade sitt slutbetänkande i decem- ber 2021, strax efter att vår utredning påbörjade sitt arbete. I vårt direktiv står det att utredaren ska utgå från de förslag som lämnats av utredningen SOU 2021:98.

En grundläggande skillnad mellan utredningarnas premisser är att utredningen SOU 2021:98 lämnade sina förslag inom ramen för det regelverk som gäller i dag samt att utredningen endast omfattade egen- företagare. Det vill säga att dagens SGI-skydd finns kvar och att histo- riska inkomstuppgifter inte används regelmässigt för alla försäkrade.

Det förslag i utredningen som närmast berör vårt arbete är för- slaget att SGI ska beräknas på det underlag som ger högsta resultat av:

33Försäkringskassan har tagit fram allmänna råd för hur trendberäkning ska gå till i. Jfr Riks- försäkringsverkets allmänna råd (RAR 2002:2) om sjukpenninggrundande inkomst och års- arbetstid allmänna råd till 5 § första stycket Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1998:12) om sjukpenninggrundande inkomst.

178

SOU 2023:30

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

•den inkomst från verksamheten som framgår av senaste beslutet om slutlig skatt, eller

•som ett genomsnitt av de tre högsta inkomsterna under fem år enligt beslut om slutlig skatt (räknat från och med det senaste beslutet slutlig skatt).

Grunden för att inkludera de högsta inkomsterna av de senaste fem årens inkomster är att det kan infinna sig situationer där den enskilde till exempel studerar eller har andra situationer då inkomsterna blir lägre än andra år. Utöver att systemet bibehåller reglerna kring SGI- skydd tas en viss höjd för att företagarens verksamhet kan ge mindre inkomster i sådana situationer i och med att de tre högsta av de fem senaste årens inkomster beaktas.

Vår uppfattning kring denna princip av historiska inkomster av näringsverksamhet är att vissa år ligger väl långt tillbaka i tiden samt att det system med skyddade inkomster som vi introducerar i och med våra förslag tillgodoser samma behov, det vill säga att SGI inte ska bli lägre när skyddsvärda situationer infinner sig. När vi har tittat på olika typfall av inkomster och applicerat de olika förslagen på de olika typfallen ser vi följande. Om inkomsterna är minskande över tid kommer förslagen i SOU 2021:98 ge en viss högre SGI eftersom förslagen beaktar inkomster längre tillbaka i tiden. För enskilda som har stabilt ökande inkomster kommer de förslag som vi lämnar i detta betänkande att ge en högre SGI då våra förslag beaktar mer aktuella inkomster i och med att vi inkluderar året med beslutad pre- liminär skatt. Om inkomsterna är av varierande slag, det vill säga att de inte har en bestående trend så slår förslagen lite olika beroende på vilken inkomst som finns ett visst år. Det går inte att säga att den ena eller andra modellen konsekvent ger ett högre eller lägre utfall vad gäller nivån på SGI:n. I allmänhet ger de förslag som vi lämnar en mer stabil SGI, det vill säga att den varierar inte lika mycket beroende på vilka år som ingår i ramtiden. Detta beror främst på att förslaget i SOU 2021:98, att den inkomst från verksamheten som framgår av senaste beslutet om slutlig skatt kan göra så att ett enskilt år avgör nivån på SGI.

Om minskningen av inkomsten är beroende av en skyddsvärd situa- tion innebär det att den modell som vi föreslår även kompenserar för inkomstbortfall som sker i dessa situationer. Till exempel om en en- skild tar ut föräldraledighet under tre olika kalenderår, eller om en

179

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

SOU 2023:30

enskild har längre perioder av tillfällig föräldrapenning eller återkom- mande sjukdom under en period som ligger återkommande under längre tid än tre år kommer förslagen i SOU 2021:98 ge en lägre SGI jämfört med våra förslag om skyddad inkomst under ramtiden såtill- vida inte det senaste året om slutlig skatt är högre. Om en sådan situation förelegat kommer (mest troligtvis) de förslag som vi lägger ge en högre SGI jämfört med SOU 2021:98.

Vidare har företagare, precis som anställda, möjlighet att få sin SGI fastställd på aktuella inkomster enligt våra förslag. De uppgifter som Skatteverket har för beslut om slutlig skatt, preliminär beskattning för det räkenskapsår som föregår förmånstillfället och uppgifter om beslut om debiterad preliminär skatt för innevarade räkenskapsår, innebär att förutsättningarna för en effektiv handläggning finns. I de situationer när SGI fastställs på aktuella inkomster som kan redovisas med uppgifter om preliminär beskattning, i stället för att särskilt redo- visas med andra typer av underlag, torde det bidra till mindre admi- nistration och en mer effektiv och snabbare handläggning jämfört med dagens system och de förslag som lämnas i SOU 2021:98.

7.5.3Kort om olika fonderingar och underskott

En egenföretagare har möjligheter att påverka sin beskattning efter räkenskapsåret via olika fonderingar vilket kan ha inverkan på fast- ställandet av SGI. Dessa fonderingar ska sedan återföras till beskatt- ning enligt olika regler. Det finns i huvudsak tre olika sätt att fondera ett överskott eller viss ersättning. Det är via expansionsfond, perio- diseringsfond och för viss typ av ersättning kan denna ersättning fonderas i en ersättningsfond.

Expansionsfond

Genom att göra en avsättning till en expansionsfond kan en enskild få samma möjlighet som aktiebolag att expandera sin verksamhet med lågbeskattade medel. En expansionsfond kan också användas till förlustutjämning genom att man ett förlustår helt eller delvis återför en tidigare avsatt expansionsfond till beskattning. Vid beräkning av resultatet i näringsverksamheten får avdrag under vissa förutsätt- ningar göras för avsättning till en expansionsfond. För denna avsätt-

180

SOU 2023:30

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

ning betalas en statlig inkomstskatt. När expansionsfonden minskas återförs avdragen till beskattning och tas upp i inkomstslaget när- ingsverksamhet. Då får företagaren tillbaka den expansionsfonds- skatt som tidigare har betalats. Avdraget för avsättning till expan- sionsfond kan inte vara större än resultatet före avsättningen. Avdraget begränsas också av att det finns bestämmelser om hur stor expansionsfonden maximalt får vara.

Periodiseringsfond

Syftet med avsättning till periodiseringsfond är att ett företag ska kunna jämna ut vinster och förluster mellan olika beskattningsår, såväl bakåt som framåt i tiden. Det innebär att inkomstbeskatt- ningen kan skjutas upp. Avsättning till periodiseringsfond ger möj- lighet att finansiera investeringar med obeskattat eget kapital. Varje års avsättning bildar en egen separat periodiseringsfond. Avdrag för avsättning till periodiseringsfond får göras med högst 30 procent av ett justerat positivt resultat. En egen företagare har möjlighet att själv avgöra när en periodiseringsfond helt eller delvis ska återföras och det finns regler om att periodiseringsfonder måste återföras i vissa situationer. En fond måste dock återföras senast det sjätte be- skattningsåret efter det beskattningsår då avdraget för avsättningen gjordes och när återföring görs ska den äldsta fonden återföras först. Att en fond återförs innebär att det återförda beloppet tas upp som intäkt i näringsverksamheten.

Ersättningsfond

Om en delägare i handels- eller kommanditbolag får ersättning från en försäkring för att tillgångar i verksamheten har skadats eller för- störts, räknas ersättningen som en intäkt i näringsverksamheten och därmed ska den egna företagaren betala skatt för ersättningen. Om ersättningen avser brandskada eller annan olyckshändelse finns möj- lighet att fondera denna ersättning i en ersättningsfond. När det gäller svenska handelsbolag (eller kommanditbolag) ska avdraget be- räknas för bolaget, inte delägaren. Så det är alltså en skillnad jämfört med periodiseringsfond och expansionsfond, där avdragen ska göras av de skattskyldiga (delägarna). På så sätt kan företagaren skjuta upp

181

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

SOU 2023:30

beskattningen tills det finns möjlighet att skaffa nya tillgångar i ut- byte mot de tillgångar som förstörts. Ersättningsfonden får finnas till dess att nya tillgångar införskaffats, men inte längre än tre år. Den gäller också för andra ersättningar som företagaren fått i vissa tvångs- situationer, till exempel tvångsinlösen av mark.

Underskott i verksamheten

Om resultatet av näringsverksamheten blir ett underskott ska en egenföretagare enligt huvudregeln göra avdrag för underskottet när han eller hon beräknar resultatet närmast följande beskattningsår. Kan underskottet inte utnyttjas då förs det vidare till nästa år, och så vidare tills det blir möjligt att utnyttja det. Hela underskottet ska som huvudregel rullas vidare och det finns ingen tidsgräns för under- skottsrullningen utan den kan tas med så länge näringsverksamheten finns kvar. När det gäller underskott och fastställandet av SGI enligt dagens regelverk ska underskott inte påverka SGI eftersom SGI baseras på framblickande inkomster.34

Sammantaget finns det förutsättningar för företagare att påverka sina inkomster på olika sätt vilket till viss del bör beaktas när SGI enligt våra förslag ska fastställas på inkomster från näringsverksamhet.

7.5.4Överväganden

Vår bedömning är att inkomsterna från näringsverksamhet bör be- räknas på ett genomsnitt av de tre senaste åren. Anledning till detta är bland annat att en företagares inkomster kan påverkas av en rad olika skäl. Till exempel hur en företagare väljer att investera sitt even- tuella överskott, hur företagaren gör eventuella avsättningar i olika fonder eller andra skäl som gör att inkomster av näringsverksamheter ger lägre förutsebarhet än motsvarande inkomster av anställning. Vi anser dock att inkomsterna ska ha så hög aktualitet som möjligt och därför begränsar vi tiden som ska beaktas till tre år bakåt i tiden, annars försvagas inkomstuppgifternas aktualitet och vi anser att kopp- lingen till inkomstbortfallsprincipen försvagas om alltför många år bakåt i tiden skulle beaktas.

34Jfr HFD 2014 ref. 3.

182

SOU 2023:30

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

En utmaning med att fastställa en SGI på historiska inkomster av näringsverksamhet är framför allt att beslut om slutlig skatt ligger en viss period bakåt i tiden i relation till när en SGI kan behövas beslu- tas. Till exempel om en egenföretagare har ett försäkringsfall i no- vember år 2023 så är det senaste beslutet om slutlig skatt som finns tillgängligt det som avser verksamhetsåret 2021. Detta är en period på 23 månader mellan försäkringsfallet och när inkomsterna gene- rerades. Vi har därför övervägt att använda oss av beslut om debi- terad preliminär skatt som en del utöver beslut om slutlig skatt att fastställa SGI för inkomster av näringsverksamhet. Vår bedömning är att det är beslut om debiterad preliminär skatt som betalats under föregående räkenskapsår innan försäkringsfallet uppstår som är mest lämplig att komplettera med beslut om slutlig skatt. Det vill säga att beslut om debiterad preliminär skatt för innevarande räkenskapsår inte ska användas för att fastställa historisk SGI. Möjligheten att använda preliminär beskattning innebär i exemplet ovan att perioden mellan försäkringsfallet och det senaste året som ingår i faststäl- landet av SGI kommer att minska från 23 till 11 månader. I exemplet skulle alltså beslut om slutlig skatt från år 2020, år 2021 och beslut om debiterad preliminär skatt från år 2022 användas för att fastställa en SGI under år 2023.

Sammanfattningsvis är det vår bedömning att beslut om debiterad preliminär skatt, samt beslut om slutlig skatt är de uppgifter som ska användas som underlag för inkomster från näringsverksamhet.

7.5.5Beslut om debiterad preliminär skatt

Beslut om debiterad preliminär skatt är preliminär i bemärkelsen att debiteringen kan komma att ändras under och efter beskattnings- året. Den debiterade preliminära skatten ska så nära som möjligt mot- svara den slutliga skatten för samma år. Under löpande beskattningsår betalas den preliminära skatten in av egenföretagaren. Det finns möj- ligheter för denne att påverka hur mycket skatt av näringsverksam- het som betalas in under räkenskapsåret. Utöver att ändringsmöjlig- heter finns under innevarande räkenskapsår finns det möjlighet att upp till sex månader efter räkenskapsåret ompröva beslut om debi- terad preliminär skatt. Det har framför allt varit relevant i de fall när- ingsverksamheten har genererat högre inkomster än vad den prelimi-

183

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

SOU 2023:30

nära beskattningen motsvarat under verksamhetsåret. För att inte en egenföretagare ska behöva betala räntekostnader för att den prelimi- nära debiteringen varit får låg finns möjligheten att ändra den preli- minära skattedebiteringen upp till sex månader efter räkenskapsårets slut.

Traditionellt sett kan det finnas vissa fördelar för en egenföre- tagare att ange ett lågt skattat värde av inkomster för näringsverk- samhet i inledningen av ett kalenderår. Detta för att eventuellt kunna balansera utgifter i form av skatt med intäkter. Om intäkterna vari- erar periodvis kan det vara fördelaktigt att under denna period betala en preliminärskatt i paritet med de tillfälliga intäkterna, i jämförelse med att ha en lika hög skatt under alla årets månader. Vidare kan det finnas fördelar för en egenföretagare att avvakta med att betala en högre preliminärskatt tills hela verksamhetsåret är till ända och betala in skatten efter deklarationen. Då vet egenföretagaren mer exakt vilka inkomster och utgifter som förelegat under året och kan betala in sin skatt därefter.

Sammantaget kan man säga att det finns vissa incitament utifrån egna företagares perspektiv att undvika att betala in en lika hög pre- liminärskatt under hela året på grund av bristfällig information om hur verksamhetsåret artar sig, samt att beskattningen då kan bli mer synkroniserad med hur verksamhetens intäkter ser ut.

7.5.6Motiv till förslag om hur SGI ska beräknas på historiska inkomster av näringsverksamhet

Övervägandet att antingen uteslutande använda beslut om slutlig skatt eller att även använda information som inkluderar debitering av preliminär skatt inkludera hur situationen blir för enskilda som har både inkomster av anställning och inkomster av näringsverk- samhet, så kallade kombinatörer. Det finns vissa problem hur denna grupp av företagare ska behandlas om endast beslut om slutlig skatt skulle användas som underlag för historiska inkomster som utgör be- räkningen av SGI. Problemet uppstår mer specifikt i relationen mel- lan inkomster av anställning och inkomster av näringsverksamhet och hur och när dessa har skett samt när uppgifter om dessa olika inkomster finns tillgängliga.

I vårt arbete har vi strävat efter att så aktuella inkomster som möj- ligt ska användas vid fastställandet av SGI i enlighet med inkomst-

184

SOU 2023:30

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

bortfallsprincipen. När det gäller inkomster av olika slag, som in- komster av näringsverksamhet och inkomster av anställning, anser vi även att de bör ligga så nära varandra som möjligt i tid.

Om tidpunkten för respektive inkomst avviker alltför mycket i tid blir det komplicerat att fastställa en SGI då den skulle kunna base- ras på inkomster under helt olika tidsperioder. Det skulle till exempel kunna uppstå situationer när en SGI ska beräknas där en enskild inte har några inkomster av anställning under de senaste 12 månaderna men har inkomster av näringsverksamhet. Om då endast beslut om slutlig skatt för inkomster av näringsverksamhet (och inte beslut om debitering av preliminär skatt) ska användas, kan det resultera i att det år där det senast finns inkomster att redovisa av näringsverksam- het, det vill säga något år tidigare än året med anställning, var dessa inkomster låga för att den enskilde just då arbetade mest som an- ställd. Inkomstslagen hamnar sekventiellt olika och varierar period- vis i tid. Om en SGI skulle fastställas på inkomster som är olika i tid kan dessa periodvisa inkomster falla ut på så sätt att de blir väldigt låga och missvisande för en enskilds ekonomiska standard. Därmed kan en fluktuation i olika inkomstslag medföra att en enskild skulle få en för låg SGI då inkomster av anställning ligger utanför ramtiden, samtidigt som det saknas uppgifter om inkomster av näringsverk- samhet om inkomsterna ligger för nära i tid, det vill säga under inne- varande eller föregående år (förutsatt att endast uppgifter om slutlig skatt används vid fastställandet av SGI).

Således, om beslut om debitering av preliminär skatt ska användas som ett underlag för att fastställa SGI kommer det att finnas vissa möjligheter för företagaren att påverka sin SGI via ändringar av beslut om preliminärskatt, dock endast till en viss gräns. I fastställandet av SGI kommer inte nivån av preliminärskatt under innevarande räken- skapsår att användas. Vår bedömning är att den preliminära skatten under innevarande räkenskapsår kommer att ha en större variabilitet jämfört med den preliminära skatten under ett föregående räken- skapsår i relation till försäkringstillfället och då en SGI behöver fastställas.

Ett komplement till att använda beslut om debitering av preli- minär skatt skulle kunna vara att använda de uppgifter som egenföre- tagaren lämnar i sin årliga deklaration. Dock ser vi att dessa uppgifter också kan ha en hög variabilitet. Främst på grund av olika avdrag som Skatteverket kan komma att god- eller underkänna. Vi har övervägt

185

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

SOU 2023:30

att de uppgifter som skulle kunna ligga till grund för en SGI ska vara två år av beslut om slutlig skatt samt beslut om debitering av preli- minär skatt, där SGI i det senare fallet ändras i enlighet med dekla- rerad inkomst. Dock ser vi att förutsebarheten blir något sämre, samt att arbetsbördan för Försäkringskassan skulle bli högre om uppgifter från deklarerad inkomst skulle ingå i underlaget till att fastställa SGI. Därför är vårt förslag att SGI för egenföretagare ska beräknas utifrån två år av beslut om slutlig skatt och det senaste året med preliminär skatt.

7.5.7Uppgifter för att fastställa historisk SGI för egenföretagare

När det gäller uppgifter om slutlig skatt och uppgifter om preliminär skatt är det uppgifter om näringsverksamhet som ska beaktas. I dags- läget avser en fysisk persons beslut om debitering av preliminär skatt all skatt för personen. Det finns alltså i dag inte möjligheter för För- säkringskassan att direkt se inkomster från näringsverksamhet i beslut om preliminär skatt (som det gör för beslut om slutlig skatt). För att uppgifter om preliminärskatt ska kunna användas på det sätt som vi föreslår förutsätter detta att Skatteverket kan redovisa dessa uppgifter på lämpligt sätt. Vi föreslår därför att Skatteverket redovisar inkomster från näringsverksamhet i sina beslut om preliminär beskatt- ning. Därför föreslår vi att regeringen bör ge Skatteverket i uppdrag att se till att dessa uppgifter finns tillgängliga för Försäkringskassan när beslut om SGI ska fattas.

7.6Åldersgräns för beräkning av historisk inkomst

Utredningens förslag: Historisk inkomst beräknas endast för enskilda som inte har uppnått riktåldern för pension vid ingången av den månad som den sjukpenninggrundande inkomsten ska bestämmas för.

186

SOU 2023:30

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

Skälen för utredningens förslag: I dag får en enskild behålla sin SGI vid vissa särskilt angivna förvärvsavbrott.35 Detta kallas för SGI-skydd.

Bestämmelserna om SGI-skydd gäller i dag före 66 års ålder. För möjligheten att återfå tidigare SGI sträcker sig åldersgränsen till och med månaden före den när den enskilde fyller 66 år. För rätt till en fastställd SGI vid tjänstepension är åldersgränsen satt till före ut- gången av den månad den enskilde fyller 66 år. Från år 2026 kommer åldersgränsen för SGI-skydd knytas till riktåldern för pension.36

I våra förslag kommer SGI-skydden integrerares i ett system där SGI kommer att beräknas på historiska inkomster. (Läs mer om vårt förslag om SGI-skydd i kapitel 11.) För att vårt förslag om ett nytt system för att skydda SGI ska korrespondera med angivna ålders- gränser måste det följaktligen införas en åldersgräns för beräkning av historiska inkomster. Av denna anledning ska historiska inkomster beräknas endast för enskilda som inte har uppnått riktåldern för pen- sion vid ingången av den månad som den sjukpenninggrundande inkomsten ska bestämmas för.

7.7Aktuell inkomst av anställning

Utredningens förslag: Sjukpenninggrundande inkomst kan be- räknas på aktuell inkomst om den överstiger en beräkning av historisk inkomst för en enskild som har en pågående anställning och som förvärvsarbetar eller skulle ha förvärvsarbetat i minst en månad om det inte hade förlegat anledning som ger rätt till

•sjukpenning,

•rehabiliteringspenning,

•smittbärarpenning,

•tillfällig föräldrapenning,

•närståendepenning,

•graviditetspenning, och

•sådan dagpenning som avses i förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga.

35Jfr 26 kap. 8 § socialförsäkringsbalken.

36Jfr prop. 2021/22:181 s. 105.

187

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

SOU 2023:30

En behovsanställd ska anses ha en pågående anställning under de första 90 dagarna i sjukperioden under förutsättning att det kan antas att den enskilde skulle ha förvärvsarbetat om han eller hon inte hade varit sjuk.

SGI som beslutas på aktuella inkomster för en enskild som är föräldraledig enligt föräldraledighetslagen ska räknas utifrån hur den enskilde skulle ha arbetat i anställningen om han eller hon inte hade varit föräldraledig. Det gäller som längst i tretton måna- der räknat från och med den månad då den enskilde först till- trädde anställningen, eller på nytt tillträdde anställningen i hel omfattning efter en tjänstledighet av annan anledning.

En aktuell inkomst som grund till SGI beräknas genom att den ordinarie månadslönen multipliceras med tolv, och den erhållna produkten multipliceras med talet 0,97.

Skälen för utredningens förslag

7.7.1Närmare om aktuell inkomst

En aktuell inkomst ska beräknas på den månadsinkomst som en en- skild kan antas komma att få från arbete där den enskilde förvärvs- arbetat eller skulle ha förvärvsarbetat i minst en månad om inte anledning som ger rätt till ersättning enligt 29 §, 31 § andra stycket eller 33 § andra stycket hade förelegat under en period om minst en månad, omräknad till helårsinkomst. Tanken med den aktuella in- komsten är att försäkringen ska kunna ge ersättning för den kon- kreta inkomstförlust som uppstår på grund av ett försäkringsfall även för enskilda som inte har arbetat tillräckligt länge för att deras historiska inkomster ska motsvara deras aktuella inkomster. Genom att beräkna ersättning på den aktuella inkomsten undviks alltså under- kompensation, framför allt för de som nyligen har börjat jobba eller som nyligen har fått avsevärt högre inkomster än vad de haft tidigare.

Det är två huvudsakliga rekvisit som ska vara uppfyllda för att en aktuell inkomst ska beräknas. Det är att den enskilde ska ha förvärvs- arbetat eller skulle ha förvärvsarbetat i minst en månad om inte anledning som ger rätt till ersättning enligt 29 §, 31 § andra stycket eller 33 § andra stycket i våra författningsförslag hade förelegat. Med begreppet månad menas den period som infaller mellan två kalender- månader där talet i den första kalendermånaden ska vara ett vara en

188

SOU 2023:30

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

siffra högre än i den andra kalendermånaden, det vill säga 15 januari– 14 februari, 13 februari–12 mars, 11 mars–10 april, etcetera, eller en ka- lendermånad (se vårt förslag på förordning om beräkning av historisk inkomst). Det är dock inte nödvändigt att den enskilde redan har hunnit arbeta i anställningen i en månad när SGI ska beslutas. Det är tillräckligt att det, när arbetet påbörjades, kunde antas att han eller hon skulle ha arbetat i en månad. En särskild regel föreslås också för behovsanställda som får sjukpenning. Dessa ska anses ha en pågå- ende anställning även under den tid som de anses vara anställda vid bedömningen av rätt till sjukpenning.

Vidare ska den aktuella inkomsten beräknas genom att den ordi- narie månadslön som den enskilde har vid försäkringsfallet räknas om till helårsinkomst genom att multipliceras med tolv. Detta är inte riktigt detsamma som att uppskatta den årliga inkomst som den en- skilde kan antas komma att få, så som man gör enligt nu gällande regelverk. I begreppet ordinarie månadslön ligger nämligen att det ska vara fråga om inkomster som man mer säkert kan veta att den enskilde skulle ha haft utifrån anställningsavtalet. Anställda kan för- stås få diverse ersättningar från arbetsgivaren som inte direkt är avtalade i förväg eller som de inte nödvändigtvis kommer att få fram- över. Det kan vara olika typer av lönetillägg, ersättning för övertids- arbete och liknande. Sådana inkomster ska alltså inte räknas med i en SGI som baseras på den aktuella inkomsten, om det inte är så pass normala inslag i arbetet så att det kan sägas vara en del av den ordi- narie lönen. Så kan vara fallet till exempel för en enskild som arbetar skift enligt ett växlande schema. Däremot inte för en enskild som lite då och då under vissa förutsättningar arbetar på obekväm tid och där det inte går att förutsäga om eller i vilken omfattning detta kommer att ske.

7.7.2Den enskilde ska kunna antas arbeta i minst en månad

Eftersom en SGI som baseras på aktuell inkomst inte ska kunna bibe- hållas efter att anställningen har upphört, finner vi att kvalifikations- kraven beträffande inkomstens varaktighet kan revideras. Det nuva- rande kvalifikationsvillkoret för SGI, det vill säga att inkomsten ska komma från arbete som kan antas vara minst sex månader i följd eller

189

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

SOU 2023:30

vara årligen återkommande, kan alltså tas bort. Detta villkor ute- sluter alltför många förvärvsarbetande från försäkringen.

Vi finner det dock motiverat att ändå ställa ett visst krav på var- aktighet. Dels för att det annars kan bli mycket svårt att uppskatta SGI på ett rättssäkert sätt, dels för att uppnå en högre stabilitet i inkomstunderlaget. För en enskild som normalt sett har varierande inkomster som kommer från olika korta anställningar skulle SGI annars bli allt för oförutsebar. Det skulle också innebära en ökad administrationsbörda för arbetsgivare och för Försäkringskassan om de skulle behöva hantera väldigt korta anställningar och olika små inkomster, till exempel ett vikariat på en dag eller liknande. Därför bör den enskilde kunna antas ha inkomsten under åtminstone en månad för att SGI ska kunna beräknas på förväntad inkomst. Det kan i vissa fall vara en bedömningsfråga.

En ytterligare anledning till att perioden när en enskild ska ha arbetat eller skulle ha arbetat, ska uppgå till en månad är att den för- väntade inkomsten ska multipliceras med tolv för att beräkna SGI på aktuell inkomst och att det harmoniserar med sjuklönelagen, det vill säga att en anställningstid på minst en månad korresponderar till viss del med rätten till sjuklön enligt sjuklönelagen (1991:1047). Utgångs- punkten för rätt till sjuklön är anställningar som avtalats för en tid på minst en månad. Vid avtalade anställningar som är kortare än en månad inträder rätten till sjuklön endast om den anställde har tillträtt anställningen och därefter varit anställd i 14 kalenderdagar i följd (jfr 3 § sjuklönelagen). Om villkoret på en månad inte skulle finnas skulle denna beräkning behöva ett mer komplext regelverk för att kunna beakta fler och olika varianter och storlekar av inkomster.

En kortaste tid om en månad framstår därvid som lämplig. Är tiden kortare än så kan det vara svårt att se någon kontinuitet i in- komsten. Är tiden längre utesluts fler från möjligheten att få en SGI på aktuell inkomst.

Kravet på att inkomsten ska kunna antas vara i minst en månad i följd innebär att fler enskilda jämfört med dagens regler kan få en SGI. Dock, den aktuella inkomsten gäller endast under den tid då den enskilde arbetat eller skulle ha arbetat, sedan kan de inkomster som funnits under tiden med aktuell SGI tillgodoräknas i den histo- riska SGI:n. Om inga inkomster finns förutom de inkomster som räknats in i den aktuella SGI:n, kommer den historiska SGI:n inne- bära att SGI:n så småningom sjunker. Samtidigt innebär det även fort-

190

SOU 2023:30

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

sättningsvis att inte alla, oavsett hur kort tid de kommer att arbeta och ha inkomster, kommer att kunna få en SGI beräknad på detta sätt. Konsekvenserna av att inte uppfylla villkoret är emellertid inte heller lika dramatiska som i dagens regler där de som inte uppfyller varak- tighetskravet helt utesluts från försäkringen beträffande de förmåner som beräknas på SGI. De som inte uppfyller månadsvillkoret kommer enligt våra förslag ändå i de flesta fall kunna få en SGI som beräknas på historisk grund.

Vad är anställning minst en månad?

Det kan finnas ett flertal olika situationer som en enskild kan arbeta i. Det kan vara ett vikariat, en behovsanställning, projektanställd, viss- tidsanställd eller tillsvidareanställd, etcetera. När vi med regelverket avser anställning minst en månad kan det i vissa fall handla om en bedömning som måste göras. Generellt avser regeln att enskilda som exempelvis har ett vikariat på två veckor hos en arbetsgivare, och får en förlängning som ligger i anslutning till det första vikariatet och gäller samma arbete hos samma arbetsgivare kan anses uppfylla kravet. Men om en enskild har ett vikariat och sedan påbörjar ytterligare vikariat hos en annan arbetsgivare, som inte börjar i nära anslutning till det tidigare vikariatet, kan han eller hon därför inte anses uppfylla kvalifikationskravet. Om vikarien skulle bli sjuk under den första avtalsperioden, innan det har slutits avtal om förlängning, skulle det inte bli aktuellt att beräkna en förväntad SGI på inkomsterna från vikariatet. Då är det ju inte säkert att vikariatet kommer att förlängas. Men om vikarien redan har arbetat de första två veckor och har hunnit avtala om förlängning med ytterligare tre veckor innan han eller hon blir sjuk, så är det fråga om det egentligen finns någon skillnad i om- ständigheterna mot att anställningen från början skulle varit avtalad till fem veckor.

Omfattningen av arbetet saknar betydelse. En anställning på en månad kan innebära en omfattning lägre än heltid. En ytterligare vari- ant som kan anses uppfylla villkoret är en anställning som är en månad, men där tillfällena där arbetet faktiskt utförs kan vara sporadiska.

I och med att vi föreslår att den enskilde ska ha förvärvsarbetat eller skulle ha förvärvsarbetat i minst en månad om inte anledning som ger rätt till ersättning enligt 29 §, 31 § andra stycket eller 33 §

191

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

SOU 2023:30

andra stycket i våra författningsförslag hade förelegat under perio- den på en månad, finns möjligheten för enskilda som exempelvis är behovsanställda men där anställningarna varierar i tid, att få en SGI beslutad på aktuella inkomster. Till exempel att en enskild är behovs- anställd hos olika arbetsgivare och där den enskilde blir sjuk. Kan den enskilda visa att arbetet skulle ha genomförts kan en SGI be- slutas på aktuella inkomster.

Om det finns avtal om anställning med en avtalad lön och arbets- tid där anställningstiden är minst en månad eller längre, bör en aktu- ell SGI kunna bestämmas utan större problem, förutom i de fall då det finns någon särskild omständighet som talar emot att den en- skilde skulle ha kommit att arbeta i enlighet med avtalet i minst en månad. Så kan vara fallet om den enskilde redan när arbetet påbörjas vet att han eller hon inte kommer att arbeta i en månad, till exempel för att han eller hon kommer att vara föräldraledig. Det finns vissa särskilda beaktanden att göra i just den situationen (vilket diskuteras nedan). Men det kan också vara av andra skäl, till exempel att den en- skilde redan från början vet att han eller hon inte kommer att kunna arbeta i anställningen på grund av en sjukdom som han eller hon redan har. Man kan också tänka sig att Försäkringskassan får anledning att tro att en enskild och en arbetsgivare har avtalat om en anställning utan att någon av parterna har för avsikt att något arbete ska utföras eller någon lön utbetalas, det vill säga att det bara är fråga om ett sken- avtal i syfte att få ut pengar från socialförsäkringen. I sådana fall ska det alltså inte spela någon roll att det formellt sett finns ett avtal om anställning, eftersom det då inte kan antas att den enskilde skulle ha arbetat med de inkomsterna i minst en månad i följd.

Vidare bör det generellt krävas att den enskilde har börjat jobba i enlighet med sitt anställningsavtal och att det kan antas att han eller hon skulle ha jobbat minst en månad, för att en SGI på förväntad inkomst ska kunna fastställas. Även om den enskilde blir sjuk innan han eller hon börjar arbeta bör en SGI kunna bestämmas om anställ- ningen avtalades innan sjukdomen uppstod. Detsamma bör kunna gälla även vid andra oförutsedda försäkringsfall. Den tillämpning som Försäkringskassan i dag har beträffande löneförhöjningar under pågående ersättningsperiod bör också kunna gälla även fortsättnings- vis, i alla fall om det kan antas att den enskilde skulle ha jobbat minst en månad med den reviderade lönen om han eller hon inte hade varit sjuk.

192

SOU 2023:30

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

7.7.3Undantag för behovsanställda

En särskild fråga är om behovsanställda, det vill säga timanställda kort- tidsvikarier och liknande, kommer att kunna ha en SGI baserad på aktuell inkomst. Behovsanställda anses i princip bara vara anställda under den tid som de faktiskt har avtalat om att arbete ska utföras. Många behovsanställda kan inte heller styrka att de kommer att ha någon viss framtida inkomst, även om de kanske jobbar på liknande sätt under lång tid, liknande en tillsvidareanställd. Genom våra för- slag om historisk SGI kommer dessa oftast ändå kunna få en SGI baserad på historiska inkomster. Den historiska SGI:n kommer att ge en tillfredsställande ersättning under förutsättning att den behovs- anställde har arbetat tillräckligt länge. Om den behovsanställde ny- ligen har börjat jobba eller nyligen har börjat jobba mer än tidigare, så kan en historisk inkomstberäkning emellertid ge ingen eller allt för låg ersättning. I vissa fall kan dessa enskilda omfattas av våra förslag kring nytillträde, se kapitel 9.

Inom sjukförsäkringen har det införts särskilda regler för behovs- anställda. För en behovsanställd som blir sjuk och ansöker om sjuk- penning ska arbetsförmågan bedömas i förhållande till hans eller hen- nes vanliga arbete, vilket är behovsanställningen om det kan antas att han eller hon skulle fortsätta arbeta i den under sjukdomstiden. Det gäller trots att den behovsanställda rent arbetsrättsligt kanske saknar anställning. Försäkringskassan ska i de fallen göra en bedömning med utgångspunkt i den enskildes förhållanden när sjukdomsfallet inträffade och under en tid strax innan dess. Samma typ av bedöm- ning görs också beträffande möjligheten att få arbetstidsberäknad sjukpenning under sjukperiodens första fjorton dagar om den behovs- anställda inte har inbokat arbete.

En av de frågor som behandlades vid införandet av dessa särskilda regler för behovsanställda var om det skulle finnas någon bestämd ramtid eller liknande, innan sjukfallet som skulle beaktas vid bedöm- ningen av om den enskilde skulle kunna antas fortsätta arbeta i be- hovsanställningen. I slutändan föreslogs att det inte skulle finnas någon sådan ramtid, med motiveringen att det skulle komplicera regel- verket allt för mycket. Man föreställer sig dock att en tid om en till tre månader före sjukfallet kan bli aktuell.37

37SOU 2020:26 som även hänvisar till 1999/00: SfU12 Vissa socialförsäkringsfrågor, s. 8.

193

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

SOU 2023:30

Vid beräkningen av SGI enligt dagens regelverk gäller dock fort- farande andra principer, nämligen att inkomsten ska komma från arbete som kan antas vara minst sex månader i följd eller vara årligen återkommande (enligt nuvarande regelverk). Om det inte finns in- bokade arbetspass framöver så beaktar Försäkringskassan därför i regel en period om sex månader före sjukdomsfallet vid uppskatt- ningen av den enskildes SGI, alternativt beaktas liknande arbete under tidigare år.

Vi ser det som problematiskt att det görs olika bedömningar vid uppskattningen av de inkomster som ska ligga till grund för den en- skildes SGI och vid uppskattningen av den arbetstid eller de arbets- uppgifter som hans eller hennes arbetsförmåga ska bedömas i för- hållande till. Det är önskvärt att samma bedömning av den enskildes arbetssituation ska gälla såväl för att bedöma rätten till förmånen som för att bestämma inkomstunderlaget, eftersom det är samma förhåll- anden som bedöms. Bedömningen av den aktuella inkomsten för en behovsanställd som blir sjukskriven bör därför göras på samma sätt som bedömningen om hans eller hennes antagliga fortsatta arbete i behovsanställningen vid prövningen av arbetsförmågans nedsättning.

För en behovsanställd som inte har avtalade arbetspass bedöms arbetsförmågan i förhållande till arbete i behovsanställningen under de första 90 dagarna av en sjukperiod. Därefter är det, som för övriga, förekomsten av en regelrätt anställning som är betydande. Behovs- anställda som saknar inbokade arbetspass bedöms således som arbets- lösa efter dag 90 i sjukperioden. Det finns alltså en tidsgräns för hur länge behovsanställda som inte har inbokade arbetspass ska anses vara anställda.

För att reglerna om SGI och reglerna om sjukpenning ska stå i överensstämmelse föreslår vi att behovsanställda ska kunna få en SGI beräknad på aktuell inkomst och kunna ha kvar denna aktuella inkomst under en period med sjukpenning, trots att det egentligen inte föreligger något anställningsförhållande. Det gäller så länge det kan antas att den enskilde skulle ha fortsatt arbeta i samma omfatt- ning i behovsanställningen om han eller hon inte hade varit sjuk, dock som längst under de första 90 dagarna i en sjukperiod. Därefter beräknas SGI på historisk grund även för behovsanställda (om det inte finns inbokade arbetspass).

194

SOU 2023:30

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

7.7.4Andra grupper av anställda där inkomsten svårligen kan uppskattas

Det finns ytterligare grupper där det kan vara svårt att uppskatta en aktuell inkomst. Det kan till exempel vara enskilda som försörjer sig genom kortare tidsbegränsade anställningar (kortare än en månad) men som inte kan betraktas som behovsanställda. De flesta av dessa kommer att få en SGI fastställd enligt historisk beräkningsgrund. I SOU 2020:26 anser man inte att dessa kan bedömas på samma sätt som behovsanställda. Vi gör samma bedömning, det kan inte generellt antas att enskilda som har en tidsbegränsad anställning som är kortare än en månad kommer att fortsätta arbeta på samma sätt och med samma inkomster när den anställningen tar slut. Det finns också grupper som försörjer sig genom arbete som de förvisso kan antas fortsätta med, men där de framtida inkomsterna svårligen kan upp- skattas. Det kan vara till exempel egenanställda och vissa uppdrags- tagare som inte har den typ av anställningsavtal som gör att någon viss inkomst kan förväntas under någon viss tid. För dessa kommer i regel historisk SGI att komma i fråga.

7.7.5Inkomster som ska ingå i beräkningen av SGI på aktuell inkomst

De typer av inkomster som ingår i beräkningen av en aktuell SGI ska i princip vara desamma som de inkomster som ingår i en historisk beräkning av inkomsten. Det innebär att även andra inkomster än själva månadslönen kan komma att ingå i den aktuella inkomsten. Det kan vara sådant som Ob-tillägg, provision med mera. Den aktu- ella inkomsten ska dock inte som i dagens system vara en uppskatt- ning av en antagen årlig inkomst, utan den ska vara närmare knuten till den aktuella inkomst som gäller för den enskilde vid försäkrings- fallet. Tanken är att inkomster som bara kanske kommer att före- komma, eller som förekommer sällan och inte nödvändigtvis just under den tid då den enskilde inte kan arbeta på grund av försäk- ringsfallet, inte ska ersättas. Det finns dock anställningar där för- hållandena är sådana att vissa inkomster förvisso är varierande men där de ändå är förutsebara, och där de utgör så pass normala inslag i arbetet att man får se dem som en del av den vanliga lönen. I sådana fall ska dessa inkomster beaktas. Vi föreslår därför att den aktuella

195

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

SOU 2023:30

inkomsten ska beräknas på den ordinarie månadslön som den en- skilde har vid försäkringsfallet. I begreppet ska inkluderas sådana inkomster som den enskilde garanterat kommer att ha i och med anställningsavtalet, det vill säga den avtalade månadslönen eller mot- svarande, men också sådana varierande inkomster som följer av stå- ende inslag i arbetet. Däremot ska inte inkomster som inte är säkert att den enskilde skulle komma att ha beaktats. Alltså sådana inkomster som svårligen kan uppskattas eller som bara utgår i arbetssituationer som avviker från det avtalade eller det normala. Det finns vissa ut- maningar vad gäller vilka inkomster som ska, eller inte ska, ingå i fast- ställandet av SGI på aktuell inkomst. Dock gör Försäkringskassan detta till viss del i dag inom ramen för dagens regelverk. Det finns viss skillnad när det gäller bedömningen av förväntade inkomster med dagens regler jämfört med vårt förslag, där det inte räcker med att inkomsterna är antagliga utan de dessutom ska kunna styrkas. Dock avstår vi från att lägga exakta förslag vad gäller typer av inkomster annat än att det ska motsvara en normal månadsinkomst i anställ- ningen. Det kan finnas behov att Försäkringskassan tar fram ett me- todstöd, eller kompletterar det som finns i dag, vad gäller att kate- gorisera bland olika inkomster och om de bör bedömas som ordinarie eller inte.

Vissa ersättningar som betalas ut med en annan periodicitet än månadsvis bör också undantas från beräkningen av SGI även om de i någon mening är förutsebara. Det gäller semesterlönetillägg, årlig bonus och liknande.

Semesterlön bör dock beaktas vid beräkning av aktuell inkomst precis som vanlig lön, men inte till ett högre belopp än vad den enskilde skulle ha tjänat på att arbeta motsvarande tid. Den högre lön som utgår vid semester enligt semesterlagen (och som vanligtvis betalas ut i form av semesterlönetillägg) kan inte förutses på något enhetligt sätt. Anställda tjänar in (betalda) semesterdagar när de är anställda och inte har icke-semesterlönegrundande frånvaro. Hur många dagar som tjänas in regleras i semesterlagen (1977:480), men också i kollektivavtal. Men den anställda kan sedan ta ut alla intjänade semesterdagar under ett år, eller spara ett visst antal av de intjänade semesterdagarna till kommande år. Det innebär att en anställd under ett visst år kan ta ut mer eller mindre betald semester än vad han eller hon tjänar in det året. Det gör det svårt att uppskatta hur mycket semesterlön som den anställde kommer att få ut.

196

SOU 2023:30

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

Frånvaro på grund av sjukdom, föräldraledighet och liknande är också i regel semesterlönegrundande (med vissa begränsningar). Det innebär att den enskilde i allmänhet inte går miste om några betalda semesterdagar och därmed inte heller om semesterlönetillägg för dessa dagar om han eller hon till exempel är sjuk eller föräldraledig och får sjukpenning eller föräldrapenning. Eftersom syftet med den aktuella inkomsten är att ersätta den konkreta inkomstförlust som uppstår vid bland annat sjukdom bör semesterlön till den del den överstiger vad den enskilde hade tjänat på att arbeta motsvarande tid uteslutas från beräkningen av SGI. Annars skulle det medföra över- kompensation. Motsvarande bör gälla för semesterersättning.

Det är en annan sak när SGI beräknas på historiska inkomster, då är syftet med ersättningen främst att den enskilde ska kunna bibe- hålla en uppnådd ekonomisk standard vid ett försäkringsfall. Om den enskilde har fått semesterlön under ramtiden så är det pengar som han eller hon faktiskt har fått och som har medfört avgifts- skyldighet för arbetsgivaren. Vid en historisk beräkning bör semester- lön alltså ingå till hela beloppet, men inte vid en beräkning av för- väntad SGI.

Samma resonemang som ovan kan föras beträffande vissa andra typer av ersättningar som följer av anställningen. Till exempel årlig bonus. Förekomsten av årlig bonus ställer redan med dagens regel- verk till med vissa svårigheter vid beräkning av SGI. Bonus är precis som lön, en form av ersättning för utfört arbete. Men det är inte säkert att det bara är den enskildes arbetsinsats som avgör storleken på bonusen. Det kan till exempel vara företagets, eller avdelningens eller enhetens resultat. Det kan därför vara svårt att uppskatta stor- leken på framtida bonus, och det är inte säkert att den enskilde går miste om (del av) bonusen vid sjukfrånvaro. Vi menar därför att årlig bonus och liknande ersättningar inte ska ingå i en beräkning av aktuell inkomst. Däremot bör det ingå i en historisk beräkning av SGI. Om den enskilde särskilt begär det kan det bli aktuellt att för- dela inkomsten över den tid som ersättningen avser.

197

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

SOU 2023:30

7.7.6Aktuell inkomst kan inte omfattas av SGI-skydd

En sak som bör understrykas är att den aktuella inkomsten inte ska kunna behållas om den enskildes ekonomiska situation förändras, med andra ord om anställningen upphör. Det gäller även om anställ- ningen upphör under en pågående ersättningsperiod eller avbryts på grund av studier eller liknande. Om anställningen upphör finns det nämligen inte längre någon konkret inkomstförlust vid sjukdom eller liknande som kan ersättas. Då ska SGI i stället beräknas på historisk grund. Det innebär att SGI-skydd i form av skyddsbelopp inte kom- mer att ha någon relevans för beräkningen av aktuell inkomst. Om en enskild skulle bli uppsagd från sitt arbete och det därmed skulle uppstå en rättslig tvist gäller samma regelverk som i dag, det vill säga att den enskilde inte längre är att betrakta som anställd hos den arbetsgivaren där denne blivit uppsagd.

För en enskild som har fått ersättning beräknad på en aktuell inkomst kommer dock eventuell skyddad inkomst att beräknas på så sätt att det motsvarar den inkomst som ersätts, det vill säga det som han eller hon skulle ha tjänat om han eller hon hade arbetat som vanligt, se kapitel 12 för mer information om skyddad inkomst.

SGI-skydd enligt dagens regelverk

I dag ska inkomster kunna antas ha en viss varaktighet, vilket är minst sex månader i följd, för att de kunna ligga till grund för SGI. Den enskilde behöver dock inte ha arbetat i sex månader vid tid- punkten för fastställandet av SGI för att inkomsterna ska kunna beaktas. Det räcker således med att den enskilde vid tillträdandet av den anställning från vilken inkomsterna kommer, kunde antas arbeta i minst sex månader i följd. Den tillämpning som används i dag om kortare arbete som avbryts innan sex månader har förflutit bör inte heller ha relevans, eftersom en SGI på aktuell inkomst i regel inte kan behållas efter att anställningen avslutats.

Kommer då våra förslag vad gäller SGI baserad på aktuella in- komster i särskilda situationer som omfattas av skyddad inkomst att innebära en stor skillnad för en förmånstagare? Vår bedömning är att det sammantaget inte blir så stor skillnad då SGI övergår till att beräknas på historisk grund i dessa situationer och SGI inte minskar. Dagens SGI-skydd kan ge oproportionerligt skydd i vissa situa-

198

SOU 2023:30

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

tioner, exempelvis vid sjukdom där en fjärdedels nedsättning av arbets- förmågan ger helt skydd. Våra förslag gör så att skyddsvärda situa- tioner i stället blir mer proportionerliga. Med dagens regler är SGI skyddad under tid med sjukpenning, även om anställningen upphör. Att anställningen upphör under en pågående sjukperiod har emeller- tid även andra effekter. Det medför att arbetsförmågan inte längre kan bedömas i förhållande till arbete hos en arbetsgivare utan i stället bedöms mot normalt förekommande arbete, samt att sjukpenningen begränsas till maxbeloppet för arbetslösa (som för tillfället är 543 kro- nor per dag). Det bör inte vara svårt för den enskilde att förutse effekterna av detta.

För enskilda som nyligen har tillträtt på arbetsmarknaden och som eventuellt inte har några andra månader med inkomster att räkna in i en historisk beräknas SGI kommer det att finnas ett visst skydd i och med vårt förslag om nytillträde, se kapitel 9.

7.7.7Aktuell inkomst vid föräldrapenning

För att SGI ska kunna beslutas på en förväntad inkomst i samband med förmånen föräldrapenning gör vi bedömningen att det finns behov av en kompletterande regel. Regeln utformas så att SGI som beslutas på aktuella inkomster i samband med föräldraledighet kan fastställas för en period upp till 13 månader efter en påbörjad an- ställning.

En enskild som har en anställning men som är föräldraledig kan få föräldrapenning beräknad på sin historiska SGI, men inte på en aktuell SGI, eftersom den bara beräknas på de inkomster som han eller hon skulle ha haft under tjänstledigheten.

Aktuell inkomst räknas för den som skulle ha arbetat om inte ett försäkringsfall hade förelegat som hade förhindrat detta. Den som är ledig på grund av sjukdom är också i en sådan situation som ger rätt till sjukpenning, förutsatt att arbetsförmågan är nedsatt. För den som har rätt till sjukpenning beräknas också skyddad inkomst. Mot- svarande gäller vid smitta, rehabilitering, vård av barn eller vård av när- stående som ersätts med smittbärarpenning, rehabiliteringspenning, tillfällig föräldrapenning eller närståendepenning.

Föräldraledighet (som inte ersätts med TFP) räknas inte upp i bestämmelsen om aktuell inkomst. Anledningen till det är att rätten

199

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

SOU 2023:30

till ledighet för vård av barn enligt föräldraledighetslagen sträcker sig mycket längre än vad som kan ersättas med föräldrapenning, efter- som föräldrapenning bara betalas ut för ett visst antal dagar per barn. Det vill säga: om man utnyttjar all ledighet som man har rätt till enligt föräldraledighetslagen så kan man inte få föräldrapenning för hela den tid då man är föräldraledig, även om man uppfyller villkoren i fråga om att man inte arbetar och tar hand om barnet.

Dagens regler angående SGI-skydd vid föräldraledighet gäller inte under hela föräldraledigheten, utan bara tills barnet fyller ett år. Anledningen till det är att enskilda som arbetar deltid en längre tid inte ska bli överkompenserade vid sjukdom med mera. Enligt för- äldraledighetslagen har man rätt att vara föräldraledig på deltid tills barnet fyller åtta år eller avslutar sitt första skolår. Om SGI skulle kunna beräknas på aktuell inkomst under sådan tid så skulle den enskilde bli överkompenserad vid sjukdom med mera under lång tid. Därför ska den enskilde under föräldraledighet för vård av barn enligt vårt förslag anses ha en aktuell inkomst som motsvarar inkomsten vid den aktuella tjänstgöringsgraden. Föräldrapenning och andra förmå- ner kan dock även under föräldraledigheten beräknas på historisk inkomst, som kan skyddas om den enskilde tar ut föräldrapenning efter att barnet har fyllt ett år.

Genom den av oss föreslagna 13-månadersregeln blir det möjligt för enskilda som inte har arbetat tillräckligt länge innan de blev för- äldralediga för att ha en historisk inkomst som motsvarar deras aktu- ella inkomst, att få föräldrapenning och andra förmåner beräknade på den aktuella inkomsten under föräldraledigheten. Det gäller under så lång tid att deras historiska inkomst, eventuellt i form av skyddad inkomst, kommer att motsvara deras aktuella inkomst. Samtidigt undviker man att de får ha kvar den aktuella inkomsten under en del- ledighet utan föräldrapenning på upp till åtta år.

Den särskilda regeln innebär att även föräldraledighet under de första tretton månaderna från att anställningen påbörjades, eller, på nytt tillträdde anställningen i hel omfattning efter en tjänstledighet av annan anledning, räknas som ett sådant skäl för att vara förhindrad att arbeta i anställningen så som sjukpenning, tillfällig föräldrapen- ning med mera. Om anställningen upphör innan det har gått tretton månader beräknas SGI på historisk grund oavsett om föräldraledig- heten fortfarande pågår eller inte. Om anställningen fortgår så kan SGI beräknas på förväntad inkomst tills det har gått tretton månader

200

SOU 2023:30

Hur sjukpenninggrundande inkomst ska fastställas

sedan den enskilde först började jobba i anställningen. Sen beräknas SGI på historisk grund oavsett om föräldraledigheten fortfarande pågår eller inte.

Exempel

En enskild har en relativt låg historisk inkomst efter att ha arbetat utomlands ett antal år i tredje land. Efter några månader får per- sonen ett arbete på heltid med en månadslön på 30 000 i månaden. Efter tre månaders arbete planerar personen vara föräldraledig. Om inte den särskilda regeln om aktuell inkomst vid föräldra- penning hade funnits hade SGI beräknats på historisk grund och fastställts till cirka 90 000 kronor och en förmånsstorlek på cirka 5 800 i månaden vid hel omfattning av föräldrapenning. Med den föreslagna regeln skulle SGI i stället kunna beräknas utifrån aktu- ell inkomst upp till 13 månader efter att arbetet påbörjats. Det vill säga att SGI motsvarar cirka 349 200 kronor.

7.7.8Närmare om omräkningsfaktorn 0,97

Den så kallade omräkningsfaktorn infördes ursprungligen från juli 2003 som en besparingsåtgärd, och gällde då enbart sjukpenning. Den togs sedan bort år 2005. Från och med januari 2007 återinfördes en omräkningsfaktor, då som en faktor på 0,989 för alla förmåner som beräknades per dag. Motiveringen till detta var att regeringen ansåg att en historisk SGI skulle införas och att ersättning som base- rades på den sjukpenninggrundande inkomsten, som alltjämt var framåtblickande, skulle sänkas i avvaktan därpå.

Från och med januari 2008 sänktes omräkningsfaktorn till 0,97 för samtliga dagersättningar med motiveringen att talet 0,97 bättre skulle motsvara den genomsnittliga faktiska löneutvecklingen för enskilda vid en jämförelse mellan det nuvarande regelsystemet och ett framtida system som utgår från historiska inkomster.

201

		av SGI-skydd .........................................................	198
	7.7.7	Aktuell inkomst vid föräldrapenning ...................	199
	7.7.8	Närmare om omräkningsfaktorn 0,97..................	201
7.8	Aktuell inkomst av näringsverksamhet ...............................		203
7.9	När en aktuell inkomst får läggas till grund
	för ersättning.........................................................................		206
7.10	Beräkning av sjukpenninggrundande inkomst
	för kombinatörer...................................................................		208
	7.10.1	Kort om dagens regelverk .....................................	209
	7.10.2	Kombinatörer ........................................................	210
	7.10.3	Konsekvenser av dagens regelverk .......................	212
	7.10.4	Avsaknad av tydlig reglering orsakar problem
		för kombinatörer ...................................................	212
	7.10.5	Konsekvenserna av att inte alla inkomster
		räknas med i SGI ...................................................	213
	7.10.6	Bedömningen medför inte alltid korrekt
		ersättning även om årsinkomsten blir rätt ...........	215
	7.10.7	Överväganden ........................................................	216
	7.10.8	Vårt förslag ............................................................	223
7.11	Uppgifter som ska användas vid beräkningen.....................		233

	7.12.3 Kan kommunikationsskyldigheten vid
	SGI-beslut undantas på annan grund? .................	237
8	Försäkringstid..........................................................	239

sjukpenninggrundande inkomst ..........................................		239
8.1.1	Inledning................................................................	239
8.1.2	6 kap. 10 § SFB behöver revideras........................	241

	på näringsverksamhet ...........................................................		252
9.3	Nytillträde.............................................................................		254
9.4	Avtalat korttidsarbete ..........................................................		261
	9.4.1	Allmänt om avtalat korttidsarbete .......................	261
	9.4.2	I relation till våra förslag.......................................	264
10	Särskilda regler om beräkning
	av sjukpenninggrundande inkomst i samband
	med vissa förmåner och situationer ............................		267
10.1	När aktivitetsersättning, sjukersättning, livränta
	tjänstepension i form av ålderspension beviljas ..................		267
	10.1.1 Kort om dagens regelverk.....................................		267

SOU 2023:30		Innehåll
10.1.5	Justering vid livränta..............................................	274
10.1.6 Justering vid tjänstepension i form
	av ålderspension.....................................................	277
10.2 Återställande av SGI efter vissa förvärvsavbrott.................		279
10.2.1	Återställningsinkomst...........................................	279

Sammanfattning ................................................................		15
1	Författningsförslag.....................................................	23

(2000:980)................................................................................	25
1.3 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ...........	26

	inkomst av näringsverksamhet...............................................		56
2	Uppdraget och dess genomförande..............................		59
3	Bakgrund..................................................................		67
3.1	Socialt skydd............................................................................		67
	3.1.1	Det sociala skyddets komponenter ........................	68
	3.1.2	Begreppet SGI och historien ..................................	69
	3.1.3	Vad är egentligen SGI?............................................	70
	3.1.4	Hur historiskt är SGI? ............................................	71
3.2	Utvecklingen av AGI..............................................................		72

4	Reformbehov.............................................................	77
4.1	Dagens regelverk om SGI ......................................................	77
4.2	Behov av förändring ...............................................................	87
4.3	Sammanfattning....................................................................	111
4.4	Ett nytt regelverk för SGI måste införas ............................	111

5	Våra förslag och vissa principiella överväganden
	i korthet	..................................................................	115
5.1	Förslag och allmänna överväganden ....................................		116
	5.1.1	Utgångspunkten att använda historiska
		inkomster...............................................................	116
	5.1.2	Aktuella inkomster ...............................................	119

		ska hänga ihop .......................................................	120
	5.1.4	Vilka inkomster ingår i en SGI? ...........................	121
	5.1.5	Kvalifikationskrav .................................................	122
	5.1.6	Hur ansökningsprocessen går till.........................	122
	5.1.7	Förmånsstorlekar ..................................................	123
	5.1.8	När inkomster varierar av vissa skäl.....................	124
	5.1.9	Vissa specifika skyddsvärda situationer ...............	126
	5.1.10	Överväganden för egenföretagare ........................	126
	5.1.11	SGI i förhållande till andra situationer ................	127
	5.1.12	Automatisering......................................................	128
6	Begreppet sjukpenninggrundande inkomst .................		129

inkomst	.................................................................................	129
6.1.1	Inledning................................................................	129
6.1.2	SGI ska vara en årsinkomst ..................................	130

förvärvsinkomster .................................................................		138
6.3.1	Närmare om aktuell inkomst................................	138

ska fastställas till ....................................................	142
6.5 Inkomster som är sjukpenninggrundande...........................	144

	ska räknas som SGI ...............................................	151
6.5.4	Skyddad inkomst ska räknas som SGI .................	152
6.6 Inkomster som inte är sjukpenninggrundande ...................		152

	sjukersättning, livränta eller tjänstepension
	i form av ålderspension .........................................	154
6.7 Ersättning från vinstandelsstiftelse med mera ....................		154
6.7.1	Dagens regelverk ...................................................	155

	från vinstandelsstiftelse ska upphöra att gälla......	156
6.7.3	Konsekvenser av vårt förslag ................................	156

ska beslutas med mera ..........................................................		159
7.1.1	När ska SGI beslutas? ...........................................	160

	på begäran av enskilda...........................................	160
7.1.3	Vad ett SGI-beslut ska innehålla ..........................	161
7.2 Fastställande av sjukpenninggrundande inkomst...............		162

inkomst	.................................................................................	163
7.3.1	Avrundningsregel..................................................	164
7.3.2	Högsta belopp för SGI .........................................	164
7.3.3	Lägsta belopp för SGI...........................................	164
7.4 Historisk inkomst av anställning.........................................		165
7.4.1	Kvalifikationskrav .................................................	165
7.4.2	Ramtider för beräkning av inkomster..................	166
7.4.3	Ramtidens längd....................................................	167
7.4.4	Antal mätpunkter..................................................	169
7.4.5	Hur beräkningen sker rent praktiskt ...................	169
7.4.6	AGI på individnivå................................................	171
7.4.7	Rättelse av AGI .....................................................	172
7.4.8	AGI och SGI i dag ................................................	173

	om betalningsmottagare i AGI
	som beräkningsgrund............................................	174
7.4.11	AGI och årsarbetstid ............................................	175
7.4.12	Periodisering av vissa inkomster ..........................	176
7.5 Historisk inkomst av näringsverksamhet ...........................		177
7.5.1	Dagens regelverk ...................................................	177

	från SOU 2021:98 .................................................	178
7.5.3	Kort om olika fonderingar och underskott .........	180
7.5.4	Överväganden........................................................	182
7.5.5	Beslut om debiterad preliminär skatt...................	183

		för egenföretagare..................................................	186
7.6	Åldersgräns för beräkning av historisk inkomst.................		186
7.7	Aktuell inkomst av anställning.............................................		187
	7.7.1	Närmare om aktuell inkomst................................	188

	en månad ................................................................	189
7.7.3	Undantag för behovsanställda ..............................	193

ska justeras.............................................................	269
10.1.3 Justeringsinkomst .................................................	269

		eller livränta upphör	.............................................. 280
	10.2.3	Efter utlandsvistelse	.............................................. 285
11	Skyddsregler ...........................................................		287
11.1	Skyddad inkomst...................................................................		287
	11.1.1	Överväganden ........................................................	290

	med en skyddsvärd situation?...............................	305
11.1.5	Omfattningen av den skyddsvärda situationen ...	312
11.1.6	Vad är omfattningen av den skyddsvärda
	situationen värd?....................................................	314
11.1.7	Skyddad inkomst för egenföretagare ...................	321
11.1.8	Skyddad inkomst för kombinatörer .....................	325
11.1.9	Den skyddade inkomsten ska räknas
	upp årligen..............................................................	334
11.1.10	Den närmare utformningen av skyddad
	inkomst ska regleras i förordning och
	föreskrift ................................................................	343
11.2 Situationer där inkomsten ska vara skyddad .......................		347

	utbildning med mera .............................................	358
11.2.4	Skydd vid studier ...................................................	359
11.2.5	Skydd vid graviditet...............................................	364
11.2.6 Skydd vid föräldraledighet med mera...................		367

(13-månadersregeln)..............................................	463
14.3 Ekonomiska konsekvenser – volymeffekter .......................	464

	och nytillträde........................................................	464
14.3.2 Effekter av förslagen kring stipendier ..................		465
14.3.3	Effekter av förslag kring medföljande..................	466
14.3.4	Effekter av förslag kring familjehemsföräldrar....	467

		för vissa företagare.................................................	468
14.4	Ekonomiska konsekvenser för staten..................................		469
14.5	Ekonomiska konsekvenser för kommuner och regioner ...		470
14.6	Ekonomiska konsekvenser för företag ................................		471
14.7	Konsekvenser för myndigheter............................................		472
	14.7.1	Konsekvenser för Försäkringskassan ...................	472
	14.7.2	Konsekvenser för Skatteverket.............................	473
14.8	Vinnare och förlorare............................................................		473
14.9	Finansiering för staten..........................................................		475
15	Författningskommentar ............................................		477
15.1	Förslag till lag om ändring i lagen (1990:659)
	om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster...............		477
15.2	Förslag till lag om ändring i socialavgiftslagen
	(2000:980)..............................................................................		479
15.3	Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken
	(2010:980)..............................................................................		480
16	Vidare arbete med SGI .............................................		527
Referenser ......................................................................			533

Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2021:90...........................................	537
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2022:30...........................................	545
Bilaga 3	Kommittédirektiv 2023:41...........................................	547
Bilaga 4	Typfallsexempel............................................................	549
Bilaga 5 Resultat av enkätundersökning – kommunala
	och regionala stipendier ...............................................	571