sou 2023 3

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 23 juni 2021 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda vissa frågor kring hantering och köp av krediter som har lämnats av ett kreditinstitut. Utredaren skulle föreslå de för- fattningsändringar och andra åtgärder som behövs för att anpassa svensk rätt till ett nytt EU-direktiv med regler för verksamhet med hantering och köp av krediter, direktiv 2021:48. Utredningstiden för- längdes till den 9 januari 2023 genom direktiv 2022:14 och 2022:52.

Justitierådet Ann-Christine Lindeblad förordnades samma dag som särskild utredare och entledigades den 10 februari 2022. Den 25 februari 2022 förordnades lagmannen Eva-Lena Norgren som sär- skild utredare.

Som sakkunniga förordnades den 1 september 2021 kanslirådet Emma Kershaw, rättssakkunnige Robin Palmgren och departements- sekreteraren Carolina Wahlström Hofgren. Robin Palmgren entle- digades den 11 mars 2022 och samma dag förordnades rättssak- kunniga Sofie Björklund som sakkunnig.

Som experter förordnades den 1 september 2021 rådgivaren Anders Dölling (Finansinspektionen), advokaten Fredrik Engström (Svensk Inkasso), avdelningsdirektören Hans Kärnlöf (Integritetsskyddsmyn- digheten), biträdande chefen Fredrik Nordquist (Konsumenternas bank- och finansbyrå) och chefen Christian Sterner (SEB). Anders Dölling entledigades den 25 maj 2022 och samma dag förordnades riskexperten Tomas Lagerström (Finansinspektionen).

Som sekreterare anställdes den 23 juni 2021 juristen Johan Lycke, den 5 juli 2021 hovrättsassessorn Anna Berglund och den 2 decem- ber 2021 hovrättsassessorn Nina Nordengren. Johan Lycke ent- ledigades den 29 mars 2022.

SOU 2023:3		Innehåll
7.2 Kreditförvaltares gränsöverskridande verksamhet..............		179
7.2.1	Reglerna i direktivet ..............................................	179

7.2.2Svenska kreditförvaltares verksamhet

utomlands...............................................................

180

7.2.3Utländska kreditförvaltares verksamhet

		i Sverige ..................................................................	187
	7.2.4	Verksamhet utanför EES.......................................	191
7.3	Tillsyn över statsgränserna ...................................................		192
	7.3.1	Reglerna i direktivet ..............................................	192
	7.3.2	Finansinspektionens uppgifter .............................	192
8	Tillsyn	....................................................................	199
8.1	Uppdraget..............................................................................		199
8.2	Gällande tillsynsfördelning ..................................................		200
8.3	Tidigare analyser om tillsynsfördelningen ..........................		201
8.4	Myndigheternas tillsyn .........................................................		203
	8.4.1	Finansinspektionen tillsyn ....................................	203
	8.4.2	Integritetsskyddsmyndighetens tillsyn ................	205
8.5	Utredningens förslag ............................................................		206
	8.5.1	Det delade tillsynsansvaret....................................	206
	8.5.2	Tillsynens syfte ......................................................	209
	8.5.3	Sammantagen bedömning .....................................	213
8.6	Genomförande i svensk rätt .................................................		217
	8.6.1	Inledning ................................................................	217
	8.6.2	Tillsyn.....................................................................	218
	8.6.3	Formella förutsättningar för tillstånd ..................	220
	8.6.4	Materiella tillståndskrav för kreditförvaltare .......	223
	8.6.5	Register ..................................................................	228
	8.6.6	Överklagande .........................................................	228
	8.6.7	Utredningsbefogenheter .......................................	230
	8.6.8	Särskild sanktion för bristande samarbete? .........	232
8.7	Samarbete mellan myndigheter ............................................		233
	8.7.1	Sekretess och tystnadsplikt...................................	234

Sammanfattning

Bakgrund

Direktivet

I november 2021 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2021/2167 av den 24 november 2021 om kreditförvaltare och kreditförvärvare och om ändring av direktiven 2008/48/EG och 2014/17/EU. Direktivet ska vara genomfört i medlemsstaterna senast den 29 december 2023.

Genom direktivet införs gränsöverskridande bestämmelser om bl.a. information och utökad tillsyn av förvärv och förvaltning av nödlidande krediter som beviljats av ett kreditinstitut. Direktivet reglerar i huvudsak kreditförvaltares och kreditförvärvares verksam- het. Förvaltning betyder i sammanhanget indrivning av betalning, omförhandling av lånevillkor, hantering av en låntagares klagomål eller information till en låntagare om förändring av ränta, avgift eller förfallen betalning. Med nödlidande krediter avses ett kreditavtal med ett betalningsdröjsmål på minst 90 dagar eller att det bedöms som osannolikt att kreditavtalet kommer att återbetalas.

Innebörden är att det är den s.k. sekundärmarknaden som regle- ras, medan kreditinstituts verksamhet som redan är reglerad faller utanför. Syftet är att skapa ett gemensamt regelverk för försäljning av bankers fordringar och för hur lånen ska hanteras efter en för- säljning för att minska andelen nödlidande lån i banksektorn. Bak- grunden är den höga andelen nödlidande lån som belastade bank- sektorerna under den globala finanskrisen 2008.

Sammanfattning

SOU 2023:3

Inkassolagen

Inkassoverksamhet avser indrivning av egen eller annans fordran. Ett bolag som driver in fordringar för annans räkning kan vara kreditför- valtare enligt direktivet. Den som övertar en fordran för indrivning kan vara kreditförvärvare. Det finns dock flera förutsättningar som behöver vara uppfyllda för att direktivets krav ska gälla. En förutsätt- ning är att fordran behöver vara en nödlidande kredit som utfärdats av ett kreditinstitut inom EES. Direktivet uppställer heller inga krav om kreditförvaltaren eller kreditförvärvaren är ett kreditinstitut, kre- ditgivare eller kreditförmedlare av konsumentkrediter eller vissa redan reglerade förvaltnings- och investeringsbolag, eftersom direktivet endast reglerar sekundärmarknaden. Endast juridiska personer kan vara kreditförvaltare.

Sammantaget innebär dessa förutsättningar att endast en liten del av inkassoverksamheten berörs av direktivet. Utredningen har också uppskattat att endast cirka 10–20 större inkassobolag kommer att ägna sig åt kreditförvaltning i direktivets mening.

Ansvaret för tillståndsprövningen och tillsynen över inkassolagen är delad, vilket har kritiserats under lång tid. Integritetsskydds- myndigheten är ansvarig för tillståndsprövningen och tillsynen, men Finansinspektionen ansvarar om verksamheten bedrivs av ett kredit- institut eller företag som kan jämställas med kreditinstitut. För när- varande är tillsynen också begränsad.

Utredningens uppdrag

Utredningen har två skilda uppdrag. Det första är att lämna förslag till lagändringar och andra åtgärder som krävs för att genomföra direk- tivet. Det andra är att utreda om tillståndsprövningen och tillsynen av kraven i inkassolagen kan samlas och i så fall lämna förslag om det.

SOU 2023:3

Sammanfattning

Utredningens överväganden och förslag

Införlivning och förhållandet till inkassolagen

I regeringens direktiv anförs att utredaren bör använda den systema- tik och terminologi som används i svensk rätt och att enkelhet, över- skådlighet och konsekvens bör eftersträvas.

Utredningen bedömer att det förutsätter en omfattande anpass- ning av direktivet såväl systematiskt som språkligt, eftersom den ter- minologi som används i hög grad skiljer sig från svensk rätt. En rak överföring av direktivets krav i svensk lag skulle kunna leda till en otydlig och svårtillgänglig lagstiftning.

Utredningen anser sammantaget att det är nödvändigt att anpassa direktivets bestämmelser till den systematik och terminologi som används i svensk rätt, men att detta ska ske med försiktighet så att innehållet precist återspeglas. Självfallet ska den svenska lagstiftningen inte avvika från direktivets innehåll. Det bör vidare vara tydligt vilka paragrafer som reglerar innehållet i de specifika artiklarna. Utred- ningens slutsats är vidare att detta bäst uppnås om kraven samlas i en särskild lag.

På grund av direktivets detaljrikedom finner utredningen också att en anpassning till svensk rättstradition förutsätter att vissa bestäm- melser behöver framgå av förordning eller föreskrifter. En övergrip- ande strategi är att sammanfatta innehållet i bestämmelserna i lag och att bemyndiga regeringen eller den myndighet regeringen bestäm- mer att meddela föreskrifter om detaljer. Härigenom uppnås en lag- reglering av kraven, men att de utvecklas i föreskrifter.

Direktivet rör alltså bara en mindre del av inkassoverksamheten i stort, men ställer krav på tillsyn, tillstånd och information, som går utöver inkassolagens krav. Vissa krav ligger nära varandra, men skiljer sig i detaljer. En särskild komplikation utgör det förhållande att direktivets sanktionssystem skiljer sig från inkassolagens. Medan kredithanteringsdirektivet innehåller sanktionsavgifter utgörs inkasso- lagens sanktioner i huvudsak av böter eller fängelse. Sistnämnda kan vara en brist i sig med hänsyn till att inkassoverksamhet i huvudsak bedrivs av juridiska personer, men den frågan skulle behöva utredas i ett särskilt sammanhang, eftersom det faller utanför utredningens uppdrag. Enligt artikel 4 i Europakonventionens sjunde tilläggsproto- koll gäller ett dubbelprövningsförbud, med innebörd att samma rätts- subjekt inte ska prövas för samma sak två gånger. Innebörden är att

Sammanfattning

SOU 2023:3

bestämmelser som kan ingå i sanktionsavgiftssystemet bör avkrimi- naliseras.

Eftersom sanktionssystemen inte går att samordna behöver skilda regler gälla för den delen av inkassoverksamheten som berörs av direktivet jämfört med övrig inkassoverksamhet. Särregler behöver gälla för den mindre delen av inkassoverksamheten som omfattas av direktivet.

Sammantaget föreslår utredningen att kredithanteringsdirek- tivets krav regleras samlat i en ny lag. Inkassoverksamhet som om- fattas av direktivet undantas från inkassolagen och regleras i den nya lagen medan inkassolagen även fortsättningsvis ska gälla för inkasso- verksamhet som inte omfattas av direktivet.

Tillstånd och tillsyn

Problemet med ett delat ansvar för tillsyn över inkassolagen förstärks genom tillkommande tillsynsuppgifter av kredithanteringsdirektivets krav. Direktivets syfte är att skapa ett gemensamt regelverk inom EES för att stärka den finansiella stabiliteten. Dessa uppgifter ligger förstås inom Finansinspektionens tillsyns- och kompetensområde och det är därför givet att Finansinspektionen behöver vara tillsyns- myndighet över det regelverket. En samlad tillsyn förutsätter därför att tillståndsprövningen och tillsynen över inkassolagen förs över till Finansinspektionen.

Utredningen anser också att inkassolagens frågor ligger närmare inspektionens ansvarsområde än Integritetsskyddsmyndighetens, vars uppgift är att arbeta för att människors grundläggande fri- och rättigheter skyddas i samband med behandling av personuppgifter. Inkassolagen är en skyddslagstiftning för såväl gäldenären som bor- genären och skyddet för den personliga integriteten är bara ett av flera skyddsområden. I övrigt handlar det avseende gäldenären om att fordringar är förfallna, klart definierade och lagligt grundade samt att betalning med befriande verkan mot borgenären kan ske till den som driver in fordran. Till detta kommer skyddsregler för borge- närer om klientmedelsförvaltning och redovisningsskyldighet. Inkasso- verksamhet är också en viktig del av finansmarknaden. Samtliga dessa frågor skiljer sig i hög grad från Integritetsskyddsmyndighetens fokus-

SOU 2023:3

Sammanfattning

område. Den myndighet vars ansvarsområde ligger närmast dessa frågor är Finansinspektionen.

Inkassoverksamhet har också stor betydelse för konsumenter, varför låntagarskyddet är viktigt. Statistik från Svensk inkasso visar att den totala skulden hos inkassobolagen ökar. Gäldenärernas sam- lade kapitalskuld uppgick 2021 till 108 miljarder kronor, vilket är en ökning sen 2008 då den uppgick den till 44 miljarder kronor. År 2021 var 1,4 miljoner gäldenärer registrerade i inkassobolagens register, varav 95 procent var privatpersoner. Antalet registrerade gäldenärer har ökat med 65 procent sedan 2014.

Mot bakgrund av det anförda är den bristande tillsynen inte till- fredställande. Utredningen föreslår därför att Finansinspektionen ska ha tillstånds- och tillsynsansvaret över såväl kredithanterings- direktivets krav som inkassolagen i dess helhet. Syftet med förslaget är att förbättra tillståndsprövningen och tillsynen. Genom att flytta tillsynen till Finansinspektionen möjliggörs en samlad och förbättrad tillsyn. Därtill kommer utredningens förslag om utökade resurser att skapa än bättre förutsättningar.

Förslag till lag om förvärv och förvaltning av nödlidande kreditavtal

I lagen samlas samtliga krav som följer av kredithanteringsdirektivet. Den innehåller bl.a. ett tillståndskrav för kreditförvaltare, men inte för kreditförvärvare. Tillstånd för kreditförvaltare ska beviljas av Finansinspektionen om det bl.a. visats att företagets ledning och ägare med kvalificerat innehav är lämpliga. Ett tillstånd att vara kre- ditförvaltare är gränsöverskridande inom EES. Innebörden är att en svensk kreditförvaltare som har tillstånd av Finansinspektionen endast behöver genomföra ett anmälningsförfarande innan verksamheten kan påbörjas i ett annat EES-land. På motsvarande sätt kan en utländsk kreditförvaltare från ett annat land inom EES utan tillståndsprövning i Sverige driva verksamhet som kreditförvaltare här. Finansinspek- tionen ska föra ett register över kreditförvaltare som har tillstånd att bedriva verksamhet som kreditförvaltare och över utländska kredit- förvaltare inom EES som bedriver verksamhet här i landet.

För vissa nödlidande kreditavtal som t.ex. konsumentkreditavtal finns det en skyldighet att utse en kreditförvaltare. Ett alternativ för

Sammanfattning

SOU 2023:3

kreditförvärvaren är i stället att utse ett kreditinstitut eller ett jäm- ställt institut för förvaltningen.

Kommunikationen med låntagare ska vara saklig och informa- tionen tydlig och korrekt. Låntagares integritet ska respekteras och personuppgifter skyddas. Överlåts kreditavtalet har låntagaren rätt till detaljerad information om bl.a. överlåtelsen, kreditförvärvaren och skulden. Låntagare får anföra klagomål till såväl kreditförvaltaren som Finansinspektionen.

När ett kreditinstitut eller en kreditförvärvare överlåter ett nöd- lidande kreditavtal ska förvärvaren få information om avtalet och avtalets säkerhet. Syftet är att förvärvaren ska kunna bedöma värdet av det nödlidande kreditavtalet. Även Finansinspektionen ska infor- meras löpande. Är det en kreditförvärvare med hemvist i ett annat EES-land än Sverige ska Finansinspektionen utan dröjsmål vidare- befordra informationen till behörig myndighet där.

Finansinspektionen ska ingripa om skyldigheter inte följs. För juridiska personer avser det överträdelser av samtliga skyldigheter enligt lag och föreskrifter och för kreditförvaltare tillkommer även att t.ex. interna instruktioner följs. För fysiska personer handlar det däremot om kvalificerade särskilt angivna överträdelser. Vidare krävs det för fysiska personer grov oaktsamhet eller uppsåt.

Finansinspektionen har möjlighet att kräva rättelse, återkalla till- stånd eller meddela beslut om anmärkning, varning, förbud eller sanktionsavgift.

Ekonomiska konsekvenser

Finansinspektionens tillståndsprövning och tillsyn är till stor del avgiftsfinansierad. Genom att Finansinspektionen föreslås ansvara för såväl inkassolagen som lag om förvärv och förvaltning av nöd- lidande kreditavtal skulle det även gälla för sådan verksamhet. För inkassoverksamhet är det en förändring, eftersom ansökan om till- stånd och tillsyn har varit kostnadsfri sedan lagen trädde i kraft 1974.

Konsultbolaget Sweco Aktiebolag har bedömt att en avgifts- finansiering skulle kunna ha en negativ konkurrenspåverkan på före- tag där inkassoverksamheten enbart är en mindre del av verksam- heten eller på små företag. Samtidigt har konsultbolaget även anfört att utredningens förslag kan ha positiva konsekvenser för konkur-

SOU 2023:3

Sammanfattning

rensen, eftersom en utökad och förbättrad tillsyn bör medföra högre regelefterlevnad och därmed konkurrens på mer likvärdiga villkor.

Mot den angivna bakgrunden föreslår utredningen att vid bestäm- mandet av tillstånds- och tillsynsavgifter för inkassoverksamhet bör hänsyn tas till konsekvenser för företagen. Det kan åstadkommas på flera olika sätt. Inledningsvis föreslår utredningen att ett tillstånd att bedriva inkassoverksamhet ska gälla i tio år och inte som i dag i fem år, men att det självklart även som för närvarande kan återkallas om skäl föreligger. Ansökningsavgiften bör bestämmas till 4 000–6 500 kronor och differentieras beroende på inkassobolagets storlek eller om verksamhetsutövaren är en fysisk person. Avgiften skulle alltså bara behöva betalas vart tionde år. Tillsynsavgiften bör begränsas till 3 000–6 000 kronor om året. Första året ska avgiften vara 1 000 kro- nor. Även denna avgift bör differentieras.

Avgifterna bör framgå av förordning (2001:911) om avgifter för prövning av ärenden hos Finansinspektionen och i förordning (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av Finansinspek- tionens. De ska beredas av Finansinspektionen i samråd med Eko- nomistyrningsverket och branschföreträdare i gängse ordning.

Summary

Background

The directive

In November 2021, Directive (EU) 2021/2167 of the European Par- liament and of the Council of 24 November 2021 on credit servicers and credit purchasers and amending Directives 2008/48/EC and 2014/17/EU was adopted. The Directive must have been imple- mented in the Member States by 29 December 2023.

The Directive introduces cross-border provisions on, inter alia, information and enhanced supervision of the purchase and servicing of NPLs (non-performing loans) granted by a credit institution. The Directive mainly regulates the activities of credit servicers and credit purchasers. In this context, servicing means recovering a payment, renegotiating credit terms, handling a borrower’s complaint or in- forming a borrower of a change in interest, charges or overdue pay- ment. NPLs refer to a credit agreement with overdue payment of at least 90 days, or where it is deemed unlikely that the credit will be repaid.

The effect is that what is known as the secondary market is regu- lated, while the activities of credit institutions that are already regu- lated are excluded. The aim is to create a common regulatory frame- work for the sale of bank debts and for the management of the loan after a sale in order to reduce the share of NPLs in the banking sector. The background is the high proportion of NPLs that burdened the banking sectors during the global financial crisis of 2008.

Författningsförslag

SOU 2023:3

The Swedish Debt Recovery Act

Debt recovery activities refer to the recovery of your own or some- one else’s debt. A company that recovers debts on behalf of others can be a credit servicer under the Directive. A party that takes over a debt for recovery can be a credit purchaser. However, there are several conditions that need to be met for the requirements of the Directive to apply. A precondition is that the debt must be an NPL issued by a credit institution within the EEA. The Directive also does not impose any requirements if the credit servicer or the credit purchaser is a credit institution, a creditor or an intermediary for consumer credit or certain already regulated servicing and invest- ment companies, as the Directive only regulates the secondary market. Only legal entities can be credit servicers.

Taken together, these preconditions mean that only a small part of the debt recovery sector is affected by the Directive. The inquiry has also estimated that only about 10–20 major debt recovery agencies will be involved in credit servicing within the meaning of the Directive.

Responsibility for authorisation and supervision of the Debt Re- covery Act is divided, which has long been a point of criticism. The Swedish Authority for Privacy Protection is responsible for autho- risation and supervision, but the Swedish financial supervisory autho- rity Finansinspektionen is responsible if the activities are carried out by a credit institution or a company that can be equated with a credit institution. At present, supervision is also limited.

The inquiry’s remit

The inquiry has two separate remits. The first is to propose the amendment of legislation and other measures necessary to implement the Directive. The second is to investigate whether authorisation and supervision of the requirements of the Debt Recovery Act can be combined and, if so, to make proposals to that effect.

SOU 2023:3

Författningsförslag

The inquiry’s considerations and proposals

Incorporation in and relationship with the Debt Recovery Act

The Government’s terms of reference state that the inquiry chair should use the method and terminology used in Swedish law, and that simplicity, clarity and consistency should be sought.

The inquiry considers that this requires comprehensive adapta- tion of the Directive, both in terms of method and linguistically, as the terminology used differs greatly from Swedish law. The straight- forward transposition of the Directive’s requirements into Swedish law could lead to ambiguous and inaccessible legislation.

Overall, the inquiry considers that it is necessary to adapt the provisions of the Directive to the method and terminology used in Swedish law, but that this should be done with caution so that the content is accurately reflected. It goes without saying that Swedish legislation should not deviate from the content of the Directive. Furthermore, it should be clear which sections regulate the content of the specific articles. Furthermore, the inquiry concludes that this is best achieved by grouping the requirements in a separate law.

Due to the level of detail in the Directive, the inquiry also finds that adaptation to Swedish legal tradition requires that certain pro- visions need to be set out in an ordinance or regulations. An overall approach is to summarise the content of the provisions in law and to authorise the Government or the authority designated by the Govern- ment to issue provisions on the details. This achieves legal regulation of the requirements while ensuring that they are detailed in provisions.

The Directive therefore only affects a small part of the debt re- covery sector as a whole, but imposes requirements for supervision, authorisation and information that go beyond the requirements of the Debt Recovery Act. Some requirements are similar to each other but differ in the details. A particular complicating factor is that the Directive’s sanction system differs from that of the Debt Recovery Act. While the Credit Management Directive provides for pecuniary penalties, the Debt Recovery Act’s sanctions are mainly fines or imprisonment. The latter may be a shortcoming in itself, given that debt recovery activities are mainly carried out by legal entities, but this issue would need to be examined in a specific context, as it falls outside the remit of the inquiry. Under Article 4 of Protocol No. 7 to the European Convention on Human Rights, there is a prohibit-

Författningsförslag

SOU 2023:3

tion of double jeopardy, which means that the same person or entity shall not be tried twice for the same offence. The implication is that provisions that can be included in the pecuniary penalty system should be decriminalised.

As the sanctioning systems cannot be coordinated, different rules need to apply to the portion of the debt recovery activities affected by the Directive, compared to other debt recovery activities. Specific rules need to apply to the minor portion of debt recovery activities covered by the Directive.

Overall, the inquiry proposes that the requirements of the Credit Management Directive be regulated in a single new act. Debt re- covery activities covered by the Directive will be excluded from the Debt Recovery Act and regulated in the new act, while the Debt Recovery Act will continue to apply to debt recovery activities not covered by the Directive.

Authorisation and supervision

The problem of shared supervisory responsibility for the Debt Re- covery Act is reinforced by the additional supervisory tasks required in the Credit Management Directive. The aim of the Directive is to create a common regulatory framework within the EEA to strengthen financial stability. These tasks are naturally within Finansinspek- tionen’s area of supervision and expertise, and it is therefore obvious that Finansinspektionen needs to be the supervisory authority for this regulatory framework. Comprehensive supervision therefore requires that authorisation and supervision of the Debt Recovery Act be transferred to Finansinspektionen.

The inquiry also considers that the issues raised by the Debt Re- covery Act are closer to Finansinspektionen’s area of responsibility than to that of the Swedish Authority for Privacy Protection, whose task is to work to ensure that people’s fundamental rights and free- doms are protected in connection with the processing of personal data. The Debt Recovery Act is protective legislation for both the debtor and the creditor, and the protection of privacy is only one of several areas of protection. In other respects, the debtor must have debts that have fallen due, are clearly defined and are based in legis- lation, and payment may be made to the party recovering the debt

SOU 2023:3

Författningsförslag

with the effect of discharging the debtor from liability to the creditor. In addition, there are rules protecting creditors on client account management and the duty to maintain accounting records. Debt recovery activities are also an important part of the financial market. All of these issues are very different from the focal area of the Swedish Authority for Privacy Protection. The government agency whose area of responsibility is closest to these issues is Finansinspektionen.

Debt recovery activities also have a major impact on consumers, which is why debtor protection is important. Statistics from Svensk Inkasso (the Swedish trade organisation for debt recovery agencies) show that the total debt owed to debt recovery agencies is increasing. Debtors’ total debt in 2021 amounted to SEK 108 billion, an increase since 2008, when it amounted to SEK 44 billion. In 2021, 1.4 million debtors were registered in the debt recovery agencies’ registers, 95 per- cent of whom were individuals. The number of registered debtors has increased by 65 percent since 2014.

In light of the above, the lack of supervision is not satisfactory. The inquiry therefore proposes that Finansinspektionen have autho- risation and supervisory responsibility for both the requirements of the Credit Management Directive and the Debt Recovery Act as a whole. The aim of the proposal is to improve authorisation and super- vision. Moving supervision to Finansinspektionen will enable better, more comprehensive supervision. In addition, the inquiry’s pro- posals for increased resources will lay even better foundations.

Draft legislation on the purchase and servicing of non-performing credit agreements

The legislation brings together all the requirements of the Credit Management Directive. It includes an authorisation requirement for credit servicers, but not for credit purchasers. A credit servicer’s authorisation must be granted by Finansinspektionen if it has been shown, for example, that the company’s management and owners with qualifying holdings are suitable. Authorisation to be a credit servicer has cross-border validity within the EEA. This means that a Swedish credit servicer that has been authorised by Finansinspek- tionen only needs to complete a notification procedure before starting business in another EEA country. Similarly, a foreign credit servicer from another country within the EEA can operate as a credit servicer

Författningsförslag

SOU 2023:3

in Sweden without being authorised here. Finansinspektionen must keep a register of credit servicers authorised to operate as credit servicers and of foreign credit servicers within the EEA who operate in Sweden.

For certain non-performing credit agreements, such as consumer credit agreements, there is an obligation to appoint a credit servicer. An option available to the credit purchaser is to instead appoint a credit institution or equivalent institution for the servicing.

Communication with borrowers must be factual and information must be clear and accurate. Borrower privacy must be respected and personal data protected. If the credit agreement is transferred, the borrower has the right to detailed information on the transfer, the credit purchaser and the debt, for example. Borrowers may lodge complaints with both the credit servicer and Finansinspektionen.

When a credit institution or a credit purchaser transfers a non- performing credit agreement, the purchaser must be informed of the agreement and the collateral for the agreement. The purpose is to enable the purchaser to assess the value of the non-performing credit agreement. Finansinspektionen must also be informed on an ongoing basis. If the credit purchaser is domiciled in an EEA country other than Sweden, Finansinspektionen must forward the information to the competent authority there without delay.

Finansinspektionen must intervene if obligations are not met. For legal entities, this refers to breaches of all legal and regulatory obligations, and for credit servicers, it also includes compliance with internal instructions, for example. For natural persons, on the other hand, it is a question of serious, specifically defined offences. Further- more, in the case of natural persons, there must be evidence of gross negligence or intent.

Finansinspektionen has the possibility to request rectification, withdraw authorisation or issue a complaint, warning, prohibition or pecuniary penalty.

Economic impact

Finansinspektionen’s authorisation and supervision is largely financed by fees. By proposing that Finansinspektionen be responsible for both the Debt Recovery Act and the Act on the purchase and ser-

SOU 2023:3

Författningsförslag

vicing of non-performing credit agreements, this would also apply to such activities. This entails a change for debt recovery activities, as the application for authorisation and supervision has been free of charge since the Act entered into force in 1974.

The consulting firm Sweco Aktiebolag has estimated that fee- based financing could have a negative competitive impact on com- panies for which debt recovery is only a minor part of their business, or on small companies. At the same time, the consultancy has also argued that the inquiry’s proposals may have positive consequences for competition, as increased and improved supervision should lead to greater compliance and thus competition on a more level playing field.

Against this background, the inquiry proposes that the conse- quences for companies should be taken into account when deter- mining the authorisation and supervision fees for debt recovery activ- ities. This can be achieved in several different ways. Initially, the inquiry proposes that authorisation to carry out debt recovery activities should be valid for ten years and not, as at present, for five years, but that it can naturally be revoked if there are grounds for doing so, as it can be at present. The application fee should be set at SEK 4,000 to SEK 6,500 and differentiated according to the size of the debt recovery agency or whether the operator is a natural person. The fee would therefore only have to be paid every ten years. The supervision fee should be limited to SEK 3,000–6,000 per year. The fee should be SEK 1,000 in the first year. This fee should also be differentiated.

The fees should be set out in the Ordinance (2001:911) on fees for the examination of cases by Finansinspektionen and in the Ordinance (2007:1135) on annual fees for the financing of Finansinspektionen’s operations. They must be prepared by Finansinspektionen in con- sultation with the Swedish National Financial Management Authority and industry representatives in the usual manner.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om förvärv och förvaltning av nödlidande kreditavtal

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

Lagens tillämpningsområde

1 § Denna lag gäller för kreditförvärvares och kreditförvaltares verk- samhet med förvärv eller förvaltning av nödlidande kreditavtal som har beviljats av ett kreditinstitut inom EES.

Vidare omfattas tillhandahållares och företrädares verksamhet med sådana kreditavtal.

För kreditinstitut samt kreditgivare och kreditförmedlare av kon- sumentkrediter finns det bestämmelser i 3 kap. 2 §, 4 kap. 1, 2, 4 och 5 §§, 6 kap. 1 och 2 §§ samt 7 kap. 1 och 4 §§.

2 § I denna lag avses med

1.kreditförvärvare: en fysisk eller juridisk person, med undan- tag för kreditinstitut, som inom ramen för sin näringsverksamhet förvärvar ett nödlidande kreditavtal,

2.kreditförvaltare: en juridisk person, som inom ramen för sin näringsverksamhet inom EES bedriver kreditförvaltning för en kredit- förvärvares räkning avseende ett nödlidande kreditavtal med undantag för kreditinstitut, kreditgivare eller kreditförmedlare av konsument- krediter enligt punkt 8 och förvaltnings- eller investeringsbolag enligt punkt 12.

3.kreditförvaltning: att vidta en eller flera av följande åtgärder avseende ett kreditavtal:

Författningsförslag

SOU 2023:3

a)indrivning av betalningar från en låntagare för en kreditgivare,

b)omförhandling av villkoren med en låntagare enligt kreditför- värvarens instruktioner,

c)hantering av en låntagares klagomål mot ett kreditavtal, eller

d)hantering av information till en låntagare om förändring av ränta, avgift eller förfallen betalning.

4. företrädare: en fysisk eller juridisk person med hemvist eller säte inom EES, som företräder en kreditförvärvare från ett tredje land, 5. tillhandahållare: en fysisk eller juridisk person som för en kre-

ditförvaltare utför kreditförvaltningsverksamhet.

6. nödlidande kreditavtal: ett kreditavtal med ett betalningsdröjs- mål på minst 90 dagar eller att det bedöms som osannolikt att kredit- avtalet kommer att återbetalas,

7. kreditinstitut: bank- eller kreditmarknadsföretag enligt lag (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse,

8. kreditgivare och kreditförmedlare av konsumentkrediter: kreditgivare och kreditförmedlare som har tillstånd av Finansinspek- tionen att bedriva verksamhet med kreditgivning, kreditförmedling och rådgivning i fråga om krediter till konsumenter,

9. kredithanteringsdirektivet: Europaparlamentets och rådets di- rektiv (EU) 2021/2167 av den 24 november 2021 om kreditförvaltare och kreditförvärvare och om ändring av direktiven 2008/48/EG och 2014/17/EU,

10. EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet,

11. behörig myndighet: en utländsk myndighet i ett annat land inom EES, som har utsetts enligt kredithanteringsdirektivet,

12. förvaltnings- och investeringsbolag: förvaltare av alterna- tiva investeringsfonder som har tillstånd i enlighet med Europaparla- mentets och rådets direktiv 2011/61/EU av den 8 juni 2011 om för- valtare av alternativa investeringsfonder samt om ändring av direktiv 2003/41/EG och 2009/65/EG och förordningarna (EG) nr 1060/2009 och (EU) nr 1095/010, förvaltningsbolag eller investeringsbolag som har tillstånd enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG av den 13 juli 2009 om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värde- papper (fondföretag) under förutsättning att investeringsbolaget inte har utsett ett förvaltningsbolag enligt det direktivet för den fond som det förvaltar, och

SOU 2023:3

Författningsförslag

13.medelstort företag: företag som sysselsätter färre än 250 per- soner och vars årsomsättning inte överstiger 50 miljoner euro eller vars balansomslutning inte överstiger 43 miljoner euro per år.

Verksamhet som inte omfattas av lagen

3 § Lagen gäller med undantag av vad som följer av 1 § tredje stycket inte för verksamhet som står under tillsyn av Finansinspek- tionen enligt annan lagstiftning eller för motsvarande utländsk verk- samhet.

Vidare gäller lagen inte heller för Kronofogdemyndighetens och advokaters verksamhet.

Annan lagstiftning

4 § För kreditförvärvare och företrädare finns bestämmelser i kon- sumentkreditlagen (2010:1846) och för filialer till utländska företag finns bestämmelser i lagen (1992:160) om utländska filialer m.m.

2 kap. Kreditförvaltare

Tillstånd

1 § Den som vill bedriva verksamhet som kreditförvaltare ska an- söka om tillstånd hos Finansinspektionen. Av ansökan ska framgå om tillståndet ska omfatta rätt att ta emot medel av låntagaren.

2 § Till en ansökan om tillstånd ska fogas

1.registreringsbevis,

2.bolagsordning eller stadgar eller reglemente samt andra interna instruktioner som har sin grund i författningar som reglerar verk- samheten,

3.uppgifter om ägare,

4.uppgifter om tillhandahållare enligt 7 §, och

5.övriga handlingar som åberopas till stöd för ansökan.

Författningsförslag

SOU 2023:3

3 § Om en ansökan inte uppfyller kraven i 2 § eller föreskrifter om dem ska Finansinspektionen senast inom 45 dagar förelägga sökanden att komplettera ansökan. Följs inte föreläggandet får ansökan avvisas.

4 § En kreditförvaltare ska ges tillstånd att bedriva verksamhet som kreditförvaltare, om:

1.säte eller huvudkontor finns i Sverige,

2.styrelseledamöter, verkställande direktör och ersättare är lämp-

liga,

3.ägare med kvalificerat innehav är lämpliga, och

4.det finns styrformer, kontrollmekanismer och interna regler som säkerställer låntagares och kreditgivares rättigheter.

Tillstånd att ta emot medel från en låntagare förutsätter att med- len hålls avskilda hos ett kreditinstitut.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om villkor för tillstånd.

5 § Finansinspektionen ska besluta om tillstånd att bedriva verk- samhet som kreditförvaltare och rätt att ta emot medel för den som uppfyller villkoren enligt 4 § och föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag. I annat fall ska ansökan avslås med en motivering.

Beslut ska meddelas inom 90 dagar efter det att fullständig an- sökan kommit in till inspektionen.

6 § Finansinspektionen ska föra ett register över kreditförvaltare som har tillstånd att bedriva verksamhet som kreditförvaltare enligt denna lag och över kreditförvaltare med tillstånd från behörig myn- dighet i annat EES-land som bedriver verksamhet här i landet.

Regeringen får meddela föreskrifter om register.

Tillhandahållare

7 § En kreditförvaltare får ge en tillhandahållare i uppdrag att be- driva kreditförvaltningsverksamhet för kreditförvaltaren. Uppdraget ska lämnas i ett skriftligt avtal och får inte avse hela verksamheten. I avtalet ska tillhandahållaren åta sig att följa tillämplig lag. Kredit- förvaltaren ska underrätta Finansinspektionen och behöriga myn- digheter före avtalsslutet.

SOU 2023:3

Författningsförslag

En tillhandahållare får inte ta emot medel från låntagaren. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med-

dela föreskrifter om underrättelse till behöriga myndigheter.

8 § Kreditförvaltaren ska bevara avtalet och instruktioner av bety- delse till tillhandahållaren under en tid om tio år.

3 kap. Låntagare

Information

1 § Kommunikationen med låntagare ska vara saklig och informa- tionen tydlig och korrekt. Låntagares integritet ska respekteras och personuppgifter ska skyddas.

Bestämmelser om behandling av personuppgifter finns i Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) samt i lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning.

2 § Kreditinstitut, kreditgivare eller kreditförmedlare av konsu- mentkrediter som överlåter ett nödlidande kreditavtal ska informera låntagaren om

1.överlåtelsen,

2.kreditförvärvarens eller i förekommande fall företrädarens namn och adress,

3.skuldbeloppet,

4.tillämplig lag,

5.ansvarig myndighet, och

6.i förekommande fall, kreditförvaltarens eller tillhandahållarens namn och adress.

Informationen ska lämnas före första inkassoåtgärden eller på lån- tagarens begäran. Den ska vara tydlig och överlämnas i varaktig form.

Författningsförslag

SOU 2023:3

Motsvarande gäller för en kreditförvärvare eller företrädare som överlåter krediten vidare.

3 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om information enligt 1 och 2 §§.

Låntagarens betalning till kreditförvaltaren

4 § En betalning av låntagaren till kreditförvaltaren är gällande mot kreditförvärvaren. Låntagaren ska erhålla ett kvitto i varaktig form av kreditförvaltaren.

Klagomål och anmälan om brister

5 § Låntagare får anföra klagomål till kreditförvaltaren, som ska handlägga dem utan kostnad för låntagaren. Klagomålen och åtgär- derna ska registreras av kreditförvaltaren.

6 § Låntagare får anmäla brister i kreditförvärvares, kreditförval- tares och tillhandahållares handläggning till Finansinspektionen. Anmälan ska behandlas skyndsamt.

Information om anmälningsförfarandet ska publiceras på inspek- tionens hemsida.

4 kap. Kreditinstitut m.m. och kreditförvärvare

Kreditinstitut m.m.

1 § Kreditinstitut samt kreditgivare och kreditförmedlare av kon- sumentkrediter ska före en överlåtelse av ett nödlidande kreditavtal lämna en kreditförvärvare nödvändig information om kreditavtalet och säkerhet som ställts för kreditavtalets fullgörande.

2 § Kreditinstitut samt kreditgivare och kreditförmedlare av konsu- mentkrediter som överlåter ett nödlidande kreditavtal ska informera Finansinspektionen om kreditförvärvarens eller företrädarens

1.namn och adress,

2.ledning och ägare, samt

SOU 2023:3

Författningsförslag

3.nödvändig information om kreditavtalet och säkerhet som ställts för kreditavtalets fullgörande.

Informationen ska lämnas halvårsvis. Om den avser en kreditför- värvare med hemvist i ett annat EES-land än Sverige ska Finansinspek- tionen utan dröjsmål lämna informationen samt andra nödvändiga uppgifter till behörig myndighet där.

3 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om innehållet i information enligt 1–2 §§ och får även om det behövs besluta att informationen i 2 § ska lämnas kvartalsvis.

Kreditförvärvare

4 § Kreditförvärvare med säte, hemvist eller huvudkontor i ett EES- land ska utse en kreditförvaltare, ett kreditinstitut eller en kredit- givare eller kreditförmedlare av konsumentkrediter för att förvalta nödlidande konsumentkreditavtal.

Andra nödlidande kreditavtal än konsumentkrediter får även för- valtas av kreditförvärvaren eller förvaltnings- eller investeringsbolag.

5 § Kreditförvärvare som inte har säte, hemvist eller huvudkontor i ett EES-land ska i ett skriftligt avtal utse en företrädare som har det. Företrädaren ansvarar för kreditförvärvarens skyldigheter enligt denna lag och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.

Företrädaren ska som en kreditförvärvare i 4 § utse en kreditför- valtare, ett kreditinstitut eller en kreditgivare eller kreditförmedlare av konsumentkrediter, men då för nödlidande kreditavtal där lån- tagaren är en fysisk person eller ett företag som inte är större än medelstort.

Andra nödlidande kreditavtal än de som anges i andra stycket får även förvaltas av företrädaren eller förvaltnings- eller investerings- bolag.

6 § Uppdraget till kreditförvaltaren ska beskrivas i ett kreditför- valtningsavtal.

Beskrivningen ska innehålla uppgifter om ersättning, kreditför- valtarens företrädesrätt mot låntagaren, åtagande att följa tillämplig

Författningsförslag

SOU 2023:3

lag samt krav på en rättvis och omsorgsfull behandling av låntagaren och information till kreditförvärvaren om en tillhandahållare utses.

Kreditförvaltaren ska bevara följande handlingar av betydelse under en tid om tio år:

1.Kreditgivarens instruktioner till kreditförvärvaren,

2.kreditförvaltningsavtalet, och

3.kreditförvaltarens skriftväxling med kreditförvärvaren och lån- tagaren.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om avtalet.

7 § Kreditförvärvare eller företrädare som utser kreditförvaltare, kreditinstitut, kreditgivare eller kreditförmedlare av konsumentkre- diter eller förvaltnings- eller investeringsbolag för förvaltning av ett nödlidande kreditavtal ska informera Finansinspektionen om upp- draget och lämna namn och adress till den som utsetts. Informa- tionen ska lämnas senast dagen när uppdraget börjar gälla. Motsva- rande gäller för ändring av förvaltare.

Finansinspektionen ska i förekommande fall utan dröjsmål vidare- befordra informationen till behörig myndighet i det EES-land där krediten beviljades och där förvaltaren har sitt säte eller huvud- kontor.

8 § Kreditförvärvare eller företrädare som överlåter ett nödlidande kreditavtal ska informera Finansinspektionen om den nye kreditför- värvarens eller företrädarens

1.namn och adress,

2.ledning och ägare, samt

3.nödvändig information om kreditavtalet och säkerhet som ställts för kreditavtalets fullgörande.

Informationen ska lämnas halvårsvis. Om den avser en kreditför- värvare med hemvist i annat EES-land än Sverige ska Finansinspek- tionen utan dröjsmål lämna informationen samt andra nödvändiga uppgifter till behörig myndighet där.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om informationens innehåll och får även om det behövs besluta att den ska lämnas kvartalsvis.

SOU 2023:3

Författningsförslag

5 kap. Gränsöverskridande kreditförvaltning

Anmälan om gränsöverskridande verksamhet

1 § En kreditförvaltare med tillstånd enligt denna lag som avser att bedriva verksamhet i ett annat EES-land genom att där inrätta filial eller annars erbjuda och tillhandahålla tjänster, ska anmäla det till Finansinspektionen innan verksamheten påbörjas.

Anmälan ska innehålla uppgift om kreditförvaltarens eller före- trädarens namn, adress och språkkunskap, om tillståndet omfattar rätt att ta emot medel från låntagare och om de åtgärder som vid- tagits för att säkerställa att verksamheten följer tillämplig lag.

Om uppgifterna ändras, ska kreditförvaltaren skriftligen under- rätta Finansinspektionen.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om uppgifter som en anmälan eller en underrättelse ska innehålla.

Finansinspektionens handläggning

2 § Finansinspektionen ska inom 45 dagar från det att en fullstän- dig anmälan eller uppgift om ändring enligt 1 § togs emot vidarebe- fordra den till den behöriga myndigheten i värdlandet. Inspektionen ska samtidigt meddela kreditförvaltaren att en sådan underrättelse har lämnats och snarast om vilken dag värdlandet har bekräftat mot- tagandet. Om så inte sker, ska Finansinspektionen underrätta sökan- den om skälen för detta.

Om kreditförvaltningen ska avse en kredit som har beviljats i ett tredje land, ska Finansinspektionen inom den tid som anges i första stycket underrätta den behöriga myndigheten också i det landet.

När verksamheten utomlands får påbörjas

3 § Kreditförvaltaren får påbörja eller ändra sin verksamhet i värd- landet tidigast när den behöriga myndigheten där har bekräftat mot- tagande av Finansinspektionens underrättelse enligt 2 §, eller två månader från dagen för en sådan underrättelse.

Författningsförslag

SOU 2023:3

Kreditförvaltare med tillstånd från ett annat EES - land

4 § En kreditförvaltare med tillstånd från behörig myndighet i ett annat EES – land får utan tillstånd enligt denna lag driva verksamhet som kreditförvaltare i Sverige genom att antingen inrätta filial här eller genom att från sitt hemland erbjuda och tillhandahålla tjänster.

Verksamheten får endast avse sådan kreditförvaltning som om- fattas av tillståndet i hemlandet och denna lag.

Finansinspektionen ska snarast bekräfta mottagandet av uppgifter om en utländsk kreditförvaltares verksamhet i Sverige som vidare- befordrats från en behörig myndighet i kreditförvaltarens hemland.

När verksamheten i Sverige får påbörjas

5 § Verksamheten får påbörjas eller ändringarna verkställas här tidigast när kreditförvaltaren har tagit emot ett meddelande från den behöriga myndigheten i sitt hemland om att Finansinspektionen har bekräftat mottagande av en underrättelse om verksamhet här, eller två månader från dagen för den behöriga myndighetens under- rättelse till Finansinspektionen.

Kap. 6 Tillsyn och avgifter

Finansinspektionens tillsyn

1 § Finansinspektionen utövar tillsyn över kreditförvaltare, kredit- förvärvare, företrädare och tillhandahållare. Tillsynen omfattar att verksamheten bedrivs enligt denna lag och andra författningar som reglerar verksamheten.

För verksamhet som bedrivs av kreditförvaltare ska Finansinspek- tionen också utöva tillsyn över att verksamheten bedrivs enligt bolags- ordning eller stadgar eller reglemente samt andra interna instruk- tioner som har sin grund i författningar som reglerar verksamheten.

Finansinspektionen har även tillsyn över att kreditinstitut samt kreditgivare och kreditförmedlare av konsumentkrediter uppfyller sina skyldigheter enligt 3 kap. 2 § och 4 kap. 1, 2, 4 och 5 §§.

2 § Finansinspektionen får genomföra inspektioner i kreditför- valtarens samt i kreditförvärvarens och företrädares lokaler.

SOU 2023:3

Författningsförslag

Kreditförvaltare, kreditförvärvare, företrädare, tillhandahållare, kre- ditinstitut samt kreditgivare och kreditförmedlare av konsument- krediter ska lämna de upplysningar och ge tillgång till det underlag som Finansinspektionen begär. Detsamma gäller den som är anställd i en verksamhet som drivs av någon som avses i detta stycke.

Finansinspektion får förelägga de som omfattas av andra stycket att lämna upplysningar och tillhandahålla underlag. Föreläggandet får förenas med vite.

Samarbete och utbyte av information

3 § Finansinspektionen ska i sin tillsynsverksamhet samarbeta och utbyta information med behöriga myndigheter i EES-länderna i den utsträckning som följer av kredithanteringsdirektivet.

Efter begäran från en behörig myndighet ska Finansinspektionen, inom ramen för sin befogenhet, lämna eller kontrollera information som behövs för att den utländska myndigheten ska kunna utöva sin tillsyn enligt kredithanteringsdirektivet. Myndigheten får också när- vara vid en inspektion som utförs av Finansinspektionen.

Avgifter till Finansinspektionen

4 § Finansinspektionen får ta ut avgifter för tillsyn och tillstånds- prövning enligt denna lag.

Regeringen får meddela föreskrifter om avgifter.

7 kap. Ingripanden och sanktioner

Finansinspektionens ingripanden

1 § Om kreditförvaltare, kreditförvärvare, företrädare, tillhandahål- lare, kreditinstitut eller kreditgivare eller kreditförmedlare av konsu- mentkrediter har åsidosatt sina skyldigheter enligt denna lag eller andra författningar som reglerar verksamheten får Finansinspek- tionen ingripa.

För kreditförvaltare får Finansinspektionen även ingripa om en kreditförvaltare inte har bedrivit verksamheten enligt bolagsord-

Författningsförslag

SOU 2023:3

ning, stadgar, reglemente eller interna instruktioner som har sin grund i författningar som reglerar verksamheten.

Finansinspektionen får utfärda ett föreläggande att inom en viss tid vidta rättelse eller besluta om verkställighetsförbud, anmärkning eller varning. Är det en juridisk person får Finansinspektionen även besluta om sanktionsavgift.

2 § Finansinspektionen får ingripa med sanktionsavgift mot den som ingår i en kreditförvaltares styrelse eller är dess verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem, om kreditförvaltaren

1.inte uppfyller kraven i 2 kap. 4 § första stycket fjärde punkten eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av 2 kap. 4 § tredje stycket,

2.har tillåtit en styrelseledamot, verkställande direktör, eller er- sättare för någon av dem, att åta sig uppdraget trots att kraven i 2 kap. 4 § första stycket andra punkten eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av 2 kap. 4 § tredje stycket inte är uppfyllda,

3.tar emot och innehar medel från låntagare när detta inte är tillåtet eller underlåter att efterleva de krav som ställs i 3 kap. 4 §, eller

4.inte uppfyller kraven i 2 kap. 8 §, 3 kap. 5 §, 4 kap. 6 § eller föreskrifter som meddelats med stöd av 4 kap. 6 §.

Ett ingripande enligt första stycket får endast ske om kreditför- valtarens överträdelse är allvarlig och personen handlat uppsåtligt eller grovt oaktsamt.

3 § Finansinspektionen får ingripa med sanktionsavgift mot den som ingår i en kreditförvärvares styrelse eller är dess verkställande direktör eller ersättare för någon av dem, om kreditförvärvaren inte uppfyller kraven i 4 kap. 4, 5, 7 eller 8 §§.

Ett ingripande enligt första stycket får endast ske om kreditför- värvarens överträdelse är allvarlig och personen handlat uppsåtligt eller grovt oaktsamt.

Detsamma gäller för en kreditförvärvare som är en fysisk person.

4 § Finansinspektionen får ingripa med sanktionsavgift mot den som ingår i ett kreditinstituts, en kreditgivares eller en kreditför- medlares av konsumentkrediter styrelse eller är dess verkställande direktör eller ersättare för någon av dem, om kreditinstitutet, kre-

SOU 2023:3Författningsförslag

ditgivaren eller kreditförmedlaren inte uppfyller kraven i 4 kap. 1 eller 2 §§ eller föreskrifter som meddelats med stöd av 4 kap. 3 §.

Ett ingripande enligt första stycket får endast ske om kreditinsti- tutets, respektive kreditgivarens eller kreditförmedlarens överträdelse är allvarlig och personen handlat uppsåtligt eller grovt oaktsamt.

5 § Finansinspektionen får ingripa med sanktionsavgift mot den som ingår i en tillhandahållares styrelse eller är dess verkställande direktör eller ersättare för någon av dem om tillhandahållaren begår en allvarlig överträdelse av tillämplig lag och personen handlat upp- såtligt eller grovt oaktsamt.

Detsamma gäller för en tillhandahållare som är en fysisk person.

6 § Finansinspektionen får ingripa med sanktionsavgift mot den som ingår i en företrädares styrelse eller är dess verkställande direk- tör eller ersättare för någon av dem om företrädaren inte uppfyller kraven i 4 kap. 5, 7 eller 8 §§, överträdelsen är allvarlig och personen handlat uppsåtligt eller grovt oaktsamt.

Detsamma gäller för en företrädare som är en fysisk person.

7 § Innan sanktion enligt detta kapitel beslutas, ska Finansinspek- tionen bereda personen tillfälle att yttra sig.

8 § Vid val av sanktion ska Finansinspektionen ta hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått.

Särskild hänsyn ska tas till överträdelsens art och inträffade eller potentiella effekter på det finansiella systemet, skador som uppstått och graden av ansvar.

Finansinspektionen får avstå från ett ingripande om en över- trädelse är ringa eller ursäktlig, om den juridiska personen vidtagit rättelse eller om den fysiska personen har verkat för rättelse, eller om annan myndighet har vidtagit åtgärder som bedöms tillräckliga.

9 § Utöver det som anges i 8 § ska i försvårande riktning beaktas om personen tidigare har begått en överträdelse. Vid denna bedöm- ning bör särskild vikt fästas vid om överträdelserna är likartade och den tid som har gått mellan dem.

I förmildrande riktning ska beaktas om personen har underlättat Finansinspektionens utredning eller avbrutit eller försökt avbryta

Författningsförslag

SOU 2023:3

överträdelsen genast efter det att den uppmärksammats av Finans- inspektionen.

10 § Om någon som ingår i en kreditförvaltares styrelse, är dess verkställande direktör eller ersättare för någon av dem inte uppfyller de krav för tillstånd som anges i 2 kap. 4 § första stycket andra punkten eller föreskrifter meddelade med stöd av 2 kap. 4 § tredje stycket, får Finansinspektionen förelägga kreditförvaltaren att vidta rättelse inom högst tre månader. Följs inte föreläggandet får Finans- inspektionen återkalla kreditförvaltarens tillstånd.

I stället för att återkalla tillståndet, får Finansinspektionen utse en ersättare. Ersättarens uppdrag gäller till dess kreditförvaltaren utsett en ny styrelseledamot, verkställande direktör eller ersättare.

11 § Finansinspektionen får återkalla tillståndet för en kreditför- valtare med tillstånd enligt denna lag, om

1.tillståndet erhållits genom falska uppgifter eller på annat otill- börligt sätt,

2.verksamheten inte har påbörjats inom ett år efter det att till- stånd beviljats,

3.kreditförvaltaren förklarar sig avstå från tillståndet,

4.kreditförvaltaren har under en sammanhängande tid av ett år inte bedrivit verksamhet,

5.kraven för tillstånd är inte längre uppfyllda, eller

6.kreditförvaltaren har begått en allvarlig överträdelse av tillämp- lig lag eller bolagsordning, stadgar, reglemente eller interna instruk- tioner som har sin grund i författningar som reglerar verksamheten.

Återkallas tillståndet ska Finansinspektionen i förekommande fall omgående underrätta behörig myndighet i det EES-land krediten beviljades och behörig myndighet i värdlandet.

12 § Om tillståndet för en kreditförvaltare med tillstånd enligt denna lag återkallas får Finansinspektionen bestämma hur avveck- lingen av verksamheten ska ske.

Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta verksamheten.

SOU 2023:3

Författningsförslag

Ingripanden efter underrättelse

13 § Om en behörig myndighet i ett annat EES-land underrättar Finansinspektionen om att en kreditförvaltare med tillstånd enligt denna lag har överträtt föreskrifter för verksamheten, ska Finans- inspektionen inom två månader från underrättelsen pröva om det finns skäl för åtgärd enligt 1, 2, 7–9 samt 11 och 12 §§.

Finansinspektionen ska inom samma tid underrätta den behöriga myndigheten om vilka åtgärder som vidtagits. Har inga åtgärder vid- tagits ska skälen för det anges.

Ingripanden mot kreditförvaltare med tillstånd från annan myndighet

14 § Om det finns skäl att anta att en kreditförvaltare med tillstånd från behörig myndighet från annat EES-land åsidosätter sina skyl- digheter enligt denna lag eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen, ska Finansinspektionen underrätta den behöriga myndigheten och begära åtgärder.

Om kreditförvaltaren efter en underrättelse enligt första stycket inte vidtar rättelse, eller om det behövs ett omedelbart ingripande för skydd av låntagare, får Finansinspektionen förelägga kreditför- valtaren att fullgöra sina skyldigheter eller förbjuda kreditförvaltaren att fortsätta verksamheten i Sverige.

Finansinspektionen ska informera den behöriga myndigheten om beslut enligt andra stycket.

Ingripanden mot kreditförvaltare utan tillstånd

15 § Om någon bedriver verksamhet som kreditförvaltare enligt denna lag utan tillstånd får Finansinspektionen förelägga denne att upphöra med verksamheten. Om tillstånd skulle ha sökts i Sverige får Finansinspektionen även informera om 16 §.

Finansinspektionen får förelägga den som driver verksamheten att lämna de upplysningar som inspektionen behöver för att bedöma om lagen är tillämplig för viss verksamhet.

Finansinspektionen får även besluta om sanktionsavgift.

Författningsförslag

SOU 2023:3

Om tillstånd skulle ha sökts i ett annat EES-land får ett före- läggande enligt denna paragraf riktas mot såväl kreditförvaltaren som den som företräder förvaltaren i Sverige.

16 § Om ett föreläggande enligt 15 § första stycket inte följs ska allmän domstol, efter ansökan av Finansinspektionen, besluta om lik- vidation. I dessa fall tillämpas bestämmelserna i 25 kap. 10, 25, 28–44, 46 och 47 §§ aktiebolagslagen (2005:551) eller 17 kap. 17–19, 23–42, 44 och 45 §§ lagen (2018:672) om ekonomiska föreningar.

Beslut om likvidation ska dock inte meddelas om det under ärendets handläggning visas att verksamheten har upphört.

Beslutet om likvidation gäller omedelbart.

Sanktionsavgift

17 § Sanktionsavgiften för en juridisk person ska fastställas till högst det högsta av

1.tio procent av företagets omsättning eller, i förekommande fall, motsvarande omsättning på koncernnivå närmast föregående räkenskapsår,

2.två gånger den vinst som företaget gjort till följd av regel- överträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller

3.ett belopp motsvarande fem miljoner euro.

Sanktionsavgiften får inte bestämmas till ett lägre belopp än 5 000 euro.

Om överträdelsen har skett under första verksamhetsåret eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga, får den uppskattas.

18 § Sanktionsavgiften för en fysisk person ska fastställas till högst det högsta av

1.ett belopp motsvarande fem miljoner euro, eller

2.två gånger den vinst som den fysiska personen gjort till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa.

SOU 2023:3

Författningsförslag

19 § När sanktionsavgiftens storlek fastställs, ska särskild hänsyn tas till sådana omständigheter som anges i 8 och 9 §§ samt till per- sonens finansiella ställning och, om det går att fastställa, den vinst som personen gjort till följd av regelöverträdelsen.

Sanktionsföreläggande

20 § Sanktionsavgifter mot fysiska personer handläggs av Finans- inspektionen genom sanktionsföreläggande och innebär att den fysiska personen föreläggs att inom en viss tid godkänna en sanktionsavgift.

När föreläggandet har godkänts, gäller det som ett domstolsav- görande som fått laga kraft. Ett godkännande som görs efter den tid som angetts i föreläggandet är utan verkan.

21 § Ett sanktionsföreläggande ska innehålla uppgift om

1.den fysiska person som föreläggandet avser,

2.överträdelsen och omständigheterna till grund för överträ- delsen,

3.tillämplig lag, och,

4.sanktionsavgiften.

Föreläggandet ska också innehålla en upplysning om att ansökan om sanktionsavgift kan komma att ges in till domstol, om föreläg- gandet inte godkänns i tid.

22 § Om ett sanktionsföreläggande inte har godkänts i tid, får Finansinspektionen ansöka hos domstol om att sanktionsavgift ska beslutas. En sådan ansökan ska göras hos den förvaltningsrätt som är behörig att pröva ett överklagande av Finansinspektionens beslut om ingripande mot den juridiska personen för samma överträdelse.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

23 § En överträdelse för en fysisk person är preskriberad om inte sanktionsföreläggandet har delgetts personen två år efter det över- trädelsen ägt rum.

Författningsförslag

SOU 2023:3

Verkställighet av beslut om sanktionsavgift

24 § Sanktionsavgiften ska betalas till Finansinspektionen inom trettio dagar efter det att sanktionsföreläggandet godkänts eller den längre tid som anges i föreläggandet.

25 § Finansinspektionens beslut att påföra sanktionsavgift får verk- ställas utan föregående dom eller utslag om avgiften inte har betalts inom den tid som anges i 24 §.

26 § Om sanktionsavgiften inte betalas inom den tid som anges i

24§, ska Finansinspektionen lämna den obetalda avgiften för indriv- ning. Bestämmelser om indrivning av statliga fordringar finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

27 § En sanktionsavgift preskriberas om verkställighet inte har skett inom fem år från det att sanktionsföreläggandet godkändes.

28 § Sanktionsavgiften tillfaller staten.

Vite

29 § Föreläggande eller förbud enligt detta kapitel får förenas med vite.

8 kap. Överklagande

1 § Finansinspektionens beslut enligt denna lag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklag- ande till kammarrätten.

2 § Om Finansinspektionen inte meddelat beslut i ett ärende om tillstånd inom tidsfristen som anges i 2 kap. 5 § får sökanden begära förklaring av domstol att ärendet onödigt uppehålls. En sådan be- gäran ska göras hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

SOU 2023:3

Författningsförslag

Om inspektionen inte inom tre månader från det att en sådan för- klaring lämnats av domstol meddelat beslut ska ansökan anses ha avslagits.

3 § Om Finansinspektionen inte lämnar över en underrättelse som avses i 5 kap. 3 § första stycket till behörig myndighet inom den tids- frist som föreskrivs där, får sökanden begära förklaring av domstol att ärendet onödigt uppehålls. En sådan begäran ska göras hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Om inspektionen inte inom tre månader från det att en sådan för- klaring har lämnats av domstol lämnat över en underrättelse, ska begäran anses ha avslagits.

Övergångsbestämmelser

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.

2.Lagen gäller inte verksamhet med kreditavtal som överlåtits före ikraftträdandet.

Lagen gäller inte Kronofogde- myndighetens verksamhet. Den omfattar inte heller kreditförval- tares, kreditförvärvares, företrä- dares och tillhandahållares verk- samhet enligt lagen (2023:xx) om förvärv och förvaltning av nöd- lidande kreditavtal.

Författningsförslag

SOU 2023:3

1.2Förslag till lag om ändring i inkassolagen (1974:182)

Härigenom föreskrivs dels att 1–4§§, 10 a §, 13–15 §§ och 19 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 16 § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §

Denna lag gäller indrivning av egen eller annans fordran genom krav eller annan inkassoåtgärd (inkassoverksamhet). Med inkasso- åtgärd förstås åtgärd som innebär annan påtryckning på gäldenären än angivande av tid för betalning eller uppgift om att fordringen, om den inte betalas, kommer att överlämnas till någon annan för inkasso.

Beträffande enskilda personers indrivning av egna eller närståendes fordringar och dödsbons indrivning av egna fordringar tillämpas lagen endast om fordringen har uppkommit i näringsverksamhet eller har övertagits för indrivning. Som närstående till en indrivare anses den som är gift med indrivaren eller är syskon eller släkting i rätt upp- eller nedstigande led till indrivaren eller är besvågrad med honom eller henne i rätt upp- eller nedstigande led eller så att den ene är gift med den andres syskon samt den som på annat sätt står indrivaren personligen särskilt nära.

Lagen gäller ej Kronofogde- myndighetens verksamhet.

		2 §
Inkassoverksamhet som avser			Inkassoverksamhet som avser
indrivning	av	fordringar för	indrivning	av	fordringar för
någon annans räkning eller ford-			någon annans räkning eller ford-
ringar som har övertagits för in-			ringar som har övertagits för in-
drivning,	får	bedrivas endast	drivning,	får	bedrivas endast

Tillstånd behövs inte för in- kassoverksamhet som bedrivs av advokater, kreditinstitut eller före- tag som kan jämställas med kredit- institut.

SOU 2023:3Författningsförslag

efter tillstånd av Integritetsskydds-	efter tillstånd av Finansinspek-
myndigheten.	tionen.

Om inkassoverksamheten utgör ett underordnat led i en annan verksamhet och inte någon av verksamheterna utgör näringsverk- samhet, eller om inkassoverksamheten bedrivs av ett företag för ett annat företag inom samma koncern, behövs tillstånd endast ifall då inkassoverksamheten avser fordringar som tillkommer eller har över- tagits från någon som inte utan tillstånd enligt denna lag hade kunnat driva in fordringarna.

Tillstånd behövs inte för in- kassoverksamhet som bedrivs av företag under Finansinspektionens tillsyn eller av advokater.

3 §

Tillstånd får meddelas endast om verksamheten kan antas bli bedriven på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt.

Tillstånd får meddelas för en	Tillstånd får meddelas för en
tid av högst tio år i sänder. Till-	tid av högst tio år i sänder. Till-
ståndet får förenas med föreskrift	ståndet får förenas med villkor
om hur verksamheten skall be-	om hur verksamheten ska be-
drivas och om skyldighet att	drivas och om skyldighet att
anmäla ändring av förhållanden	anmäla ändring av förhållanden
som har haft betydelse för till-	som har haft betydelse för till-
ståndet.	ståndet.
4 §
Inkassoverksamhet skall be-	Inkassoverksamhet ska be-
drivas enligt god inkassosed. Där-	drivas enligt god inkassosed. Där-
vid skall iakttagas att gäldenär ej	vid ska iakttagas att gäldenär inte
vållas onödig skada eller olägen-	vållas onödig skada eller olägen-
het eller utsättes för otillbörlig	het eller utsättes för otillbörlig
påtryckning eller annan otillbör-	påtryckning eller annan otillbör-
lig inkassoåtgärd.	lig inkassoåtgärd.
	Regeringen eller den myndig-
	het regeringen bestämmer får med-

dela föreskrifter om god inkasso- sed.

Författningsförslag

SOU 2023:3

10 a §

Register som avser gäldenärer	Register som avser gäldenärer
och som används i tillståndsplik-	och som används i tillståndsplik-
tig inkassoverksamhet får över-	tig inkassoverksamhet får över-
låtas eller upplåtas till någon an-	låtas eller upplåtas till någon an-
nan endast efter medgivande av	nan endast efter medgivande av
Integritetsskyddsmyndigheten.	Finansinspektionen.
Den som upphör med till-	Den som upphör med till-
ståndspliktig inkassoverksamhet	ståndspliktig inkassoverksamhet
eller som avser att flytta en sådan	eller som avser att flytta en sådan
verksamhet till ett annat land eller	verksamhet till ett annat land eller
att kassera ett register som avser	att kassera ett register som avser
gäldenärer och som används i så-	gäldenärer och som används i så-
dan verksamhet ska anmäla detta	dan verksamhet ska anmäla detta
till Integritetsskyddsmyndigheten.	till Finansinspektionen. Inspek-
Myndigheten beslutar i sådana fall	tionen beslutar i sådana fall hur
hur register som berörs av åtgär-	register som berörs av åtgärden
den ska hanteras.	ska hanteras.
13 §
Integritetsskyddsmyndigheten	Finansinspektionen utövar till-
utövar tillsyn över efterlevnaden	syn över att denna lag följs. Inspek-
av denna lag. Myndighetens till-	tionens tillsyn omfattar dock inte
syn omfattar dock inte verksam-	verksamhet som bedrivs av advo-
het som bedrivs av företag under	kater.
Finansinspektionens tillsyn eller
av advokater.

Tillsynen ska utövas så, att den inte vållar större kostnader eller olägenheter än som är nödvändigt.

14 §

Integritetsskyddsmyndigheten har rätt att göra inspektion hos den som bedriver inkassoverksamhet och att ta del av samtliga hand- lingar som rör verksamheten.

Finansinspektionen har rätt att göra inspektion hos den som bedriver inkassoverksamhet och att ta del av samtliga handlingar som rör verksamheten.

Om Finansinspektionens till- syn föranleder det, kan inspek- tionen meddela villkor om hur in- kassoverksamheten ska bedrivas och om skyldighet att anmäla änd- ring av förhållanden som har haft betydelse för tillståndet att be- driva inkassoverksamheten. Vill- kor om hur inkassoverksamheten ska bedrivas får förenas med vite.

Om den som har fått tillstånd att bedriva inkassoverksamhet åsidosätter någon bestämmelse i denna lag eller villkor som har meddelats med stöd av lagen och inte vidtar rättelse, eller om förut- sättningarna för tillståndet i övrigt inte längre är uppfyllda, får Finansinspektionen återkalla till- ståndet.

SOU 2023:3

Författningsförslag

Den som bedriver verksam- heten ska lämna de upplysningar om verksamheten som Integritets- skyddsmyndigheten begär för sin tillsyn.

Om den som bedriver verk- samheten underlåter att ge tillgång till en handling eller att lämna en upplysning i fall som avses i denna paragraf, får myndigheten före- lägga vite.

Den som bedriver verksam- heten ska lämna de upplysningar om verksamheten som Finans- inspektionen begär för sin tillsyn.

Om den som bedriver verk- samheten underlåter att ge tillgång till en handling eller att lämna en upplysning i fall som avses i denna paragraf, får inspektionen före- lägga vite.

15 §

Om Integritetsskyddsmyndig- hetens tillsyn föranleder det, kan myndigheten meddela föreskrifter om hur inkassoverksamheten ska bedrivas och om skyldighet att an- mäla ändring av förhållanden som har haft betydelse för tillståndet att bedriva inkassoverksamheten. Föreskrifter om hur inkassoverk- samheten ska bedrivas får förenas med vite.

Om den som har fått tillstånd att bedriva inkassoverksamhet åsidosätter någon bestämmelse i denna lag eller föreskrift som har meddelats med stöd av lagen och inte vidtar rättelse, eller om förut- sättningarna för tillståndet i övrigt inte längre är uppfyllda, får Integ- ritetsskyddsmyndigheten återkalla tillståndet.

Författningsförslag

SOU 2023:3

16 §

	Finansinspektionen får ta ut
	avgifter för tillsyn och tillstånds-
	prövning enligt denna lag.
	Regeringen får meddela före-
	skrifter om avgifter.
19 §
Integritetsskyddsmyndighetens	Finansinspektionens beslut en-
beslut enligt denna lag får överkla-	ligt denna lag får överklagas till all-
gas till allmän förvaltningsdom-	män förvaltningsdomstol. Justi-
stol. Justitiekanslern får föra talan	tiekanslern får föra talan för att ta
för att ta till vara allmänna intres-	till vara allmänna intressen.
sen.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten av beslut om föreläggande av vite.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.

2.För kreditavtal som överlåtits före ikraftträdandet gäller 1 § i den äldre lydelsen.

3.Tillstånd som beslutats enligt äldre bestämmelser gäller fort- farande. För verksamhet som bedrivs av kreditförvaltare gäller dock tidigare beslut om tillstånd längst till och med den 29 juni 2024 eller när tillstånd för kreditförvaltning beslutats, om den tidpunkten in- faller tidigare.

4.Ansökningar om tillstånd som har gjorts hos Integritetsskydds- myndigheten före ikraftträdandet men ännu inte avgjorts ska över- lämnas till Finansinspektionen.

SOU 2023:3

Författningsförslag

1.3Förslag till lag om ändring

i konsumentkreditlagen (2010:1846)

Härigenom föreskrivs att det i konsumentkreditlagen (2010:1846) ska införas två nya paragrafer, 16 a och 20 d §§, och närmast före 16 a och 20 d §§ nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Ändring av kreditavtalet

16 a §

Kreditavtalet får ändras endast om det har avtalats och under de förutsättningar som anges i 5 §.

Kreditgivaren ska underrätta konsumenten om en ändring i kre- ditavtalet innan den börjar gälla. Underrättelsen ska innehålla in- formation om

1.ändringarna och, i förekom- mande fall, att konsumentens sam- tycke till ändringarna krävs,

2.när ändringarna börjar gälla,

och

3.möjligheterna att lämna kla- gomål till tillsynsmyndigheten av- seende ändringarna.

Särskilda bestämmelser om ändring av ränta och avgifter finns

i17–19 §§.

Författningsförslag

SOU 2023:3

Rutiner och riktlinjer för betalningsanstånd och andra åtgärder vid betalningsförsummelse

20 d §

En kreditgivare ska ha rutiner och riktlinjer för att, innan det görs en ansökan om verkställighet som har sin grund i en förfallen avbe- talning enligt kreditavtalet, över- väga

1. om konsumenten ska ges skä- ligt anstånd med avbetalningen,

2. om krediten helt eller delvis kan avbetalas med medel som kon- sumenten får genom att ingå en ny kredit, eller

3. om en ändring ska göras i kre- ditavtalet för att underlätta konsu- mentens möjligheter att avbetala enligt avtalet.

Vid övervägandena ska kredit- givaren beakta konsumentens per- sonliga omständigheter och åter- betalningsförmåga.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.

SOU 2023:3

Författningsförslag

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1992:160) om utländska filialer

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1992:160) att 3 § ska ha följ- ande lydelse.

3 §

Om rätt för vissa utländska företag att driva verksamhet i Sverige finns särskilda bestämmelser, nämligen

1.för kreditinstitut 4 kap. 1, 2 och 4–6 §§ lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse,

2.för värdepappersföretag 4 kap. 1 och 4 §§ lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,

3.för finansiella institut 4 kap. 3 § lagen om bank- och finansi- eringsrörelse,

4.för utländska försäkringsgivare lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige,

5.för börser och clearingorganisationer 12 kap. 9 § och 19 kap. 12 § lagen om värdepappersmarknaden,

6.för förvaltningsbolag och fondföretag 1 kap. 6–7, 10 och 11 §§ lagen (2004:46) om värdepappersfonder,

7.för utgivare av elektroniska pengar 3 kap. 26–28 §§ lagen (2011:755) om elektroniska pengar,

8.för utländska försäkringsförmedlare 3 kap. lagen (2018:1219) om försäkringsdistribution,

9.för företag som tillhandahåller betaltjänster 3 kap. 26 och 27 §§ lagen (2010:751) om betaltjänster,

10.för utländska AIF-förvaltare 5 kap. lagen (2013:561) om för- valtare av alternativa investeringsfonder,

11. för företag som driver verk-	11. för företag som driver verk-
samhet med konsumentkrediter 2	samhet med konsumentkrediter 2
och 8 §§ lagen (2014:275) om viss	och 8 §§ lagen (2014:275) om viss
verksamhet med konsumentkre-	verksamhet med konsumentkre-
diter, och	diter,
12. för företag som driver verk-	12. för företag som driver verk-
samhet med bostadskrediter 2 kap.	samhet med bostadskrediter 2 kap.
7 § och 3 kap. 6 och 7 §§ lagen	7 § och 3 kap. 6 och 7 §§ lagen
(2016:1024) om verksamhet med	(2016:1024) om verksamhet med
bostadskrediter.	bostadskrediter, och

SOU 2023:3

Författningsförslag

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet att 2 § ska ha följande lydelse:

2 §

En fysisk eller juridisk person som avser att ägna sig åt valutaväx- ling i väsentlig omfattning eller annan finansiell verksamhet ska ansöka om registrering hos Finansinspektionen. Ansökan behöver inte göras av

1. företag som avses i 1 kap.	1. företag som avses i 1 kap.
2 § första stycket 1–3, 6, 8, 9 och	2 § första stycket 1–3, 6, 8, 9 och
11–13 lagen (2017:630) om åtgär-	11–13 lagen (2017:630) om åtgär-
der mot penningtvätt och finan-	der mot penningtvätt och finan-
siering av terrorism, och	siering av terrorism,
2. fysiska eller juridiska perso-	2. fysiska eller juridiska perso-
ner som bedriver försäkringsdistri-	ner som bedriver försäkringsdistri-
bution enligt lagen (2018:1219)	bution enligt lagen (2018:1219)
om försäkringsdistribution.	om försäkringsdistribution, och
	3. kreditförvärvare som avses i
	1 kap. 2 § lagen (2023:xx) om för-
	värv och förvaltning av nödlidande
	kreditavtal.

Finansinspektionen ska registrera personer som kommit in med ansökan, om

1.det finns skäl att anta att verksamheten kommer att drivas på ett sätt som är förenligt med lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism och föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen, och

2.kravet på ägare och ledning i 3 § första stycket är uppfyllt. Den som har blivit införd i registret ska tas bort ur registret när

ett beslut om föreläggande enligt 7, 9 eller 11 § att upphöra med verksamheten har fått laga kraft. Ett finansiellt institut ska också tas bort ur registret om det anmäler att det inte längre ägnar sig åt verk- samhet som omfattas av lagen eller om det på något annat sätt fram- går att registreringsplikt inte längre gäller.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.

Författningsförslag

SOU 2023:3

1.6Förslag till förordning (2023:xx) om förvärv och förvaltning av nödlidande kreditavtal

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Bestämmelserna i 4–10 §§ är meddelade med stöd av 2 kap. 6 § lagen (2023:xx) om förvärv och förvaltning av nödlidande kredit- avtal.

Bemyndigandena i 11 § är meddelade med stöd av 8 kap. 7 § reger- ingsformen, 2 kap. 4 och 7 §§, 3 kap. 3 §, 4 kap. 3, 6 och 8 §§ samt 5 kap. 1 § samma lag.

Bestämmelsen i 12 § är meddelad med stöd av 4 kap. 3 och 8 §§ samma lag.

2 § Denna förordning gäller vid tillämpning av lagen (2023:xx) om förvärv och förvaltning av nödlidande kreditavtal.

Registerfrågor m.m.

3 § Finansinspektionen är personuppgiftsansvarig för det register som förs enligt 2 kap. 6 § lagen (2023:xx) om förvärv och förvaltning av nödlidande kreditavtal.

4 § I fråga om personuppgifter ska registret ha till ändamål att till- handahålla uppgifter för

1.den information Finansinspektionen behöver för att fullgöra sina uppgifter enligt lagen (2023:xx) om förvärv och förvaltning av nödlidande kreditavtal, och

2.information till allmänheten om kreditförvaltare som har regi- strerats.

5 § I registret ska uppgifter antecknas för varje kreditförvaltare som har tillstånd enligt lagen (2023:xx) om förvärv och förvaltning av nödlidande kreditavtal och för kreditförvaltare med tillstånd från ett land inom EES som driver verksamhet här i landet.

SOU 2023:3

Författningsförslag

6 § I fråga om kreditförvaltare som har tillstånd enligt lagen (2023:xx) om förvärv och förvaltning av nödlidande kreditavtal ska registret innehålla uppgifter om

1.namn,

2.organisationsnummer eller motsvarande identitetsuppgift,

3.postadress och telefonnummer,

4.namn på de personer i ledande befattning som ansvarar för kreditförvaltningsverksamheten,

5.datum för registrering,

6.tillståndet omfattar rätt till medelshantering enligt 2 kap. 5 § samma lag, och

7.de länder inom EES som kreditförvaltaren driver verksamhet i enligt 5 kap. 1 och 3 §§ samma lag.

7 § Om Finansinspektionen återkallar en kreditförvaltares tillstånd, ska Finansinspektionen utan dröjsmål ta bort kreditförvaltaren ur registret.

8 § I fråga om en kreditförvaltare med tillstånd från behörig myn- dighet i ett annat EES-land ska registret innehålla de uppgifter som Finansinspektionen har fått enligt 5 kap. 4 § lagen (2023:xx) om för- värv och förvaltning av nödlidande kreditavtal.

Om Finansinspektionen får en underrättelse från behörig myn- dighet från ett annat EES-land om att kreditförvaltarens tillstånd har återkallats, ska inspektionen utan dröjsmål ta bort kreditförvaltaren ur registret.

10 § Finansinspektionen ska publicera registret på sin hemsida. Förändringar i registret ska publiceras utan dröjsmål.

Bemyndiganden m.m.

11 § Finansinspektionen får i fråga om lagen (2023:xx) om förvärv och förvaltning av nödlidande kreditavtal meddela närmare före- skrifter om krav för ansökan om tillstånd enligt 2 kap. 2 § och före- skrifter om

1.villkor för tillstånd enligt 2 kap. 4 §,

2.underrättelse enligt 2 kap. 7 §,

Ansökan enligt inkassolagen (1974:182) om tillstånd att be- driva inkassoverksamhet eller om medgivande att överlåta eller upp- låta register som avser gäldenärer och som används i tillståndsplik- tig inkassoverksamhet görs hos Finansinspektionen.

SOU 2023:3

Författningsförslag

1.7Förslag till förordning om ändring i inkassoförordningen (1981:956)

Härigenom föreskrivs i fråga om inkassoförordningen (1981:956) att 1, 4, 4 a och 6 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §

4 §

Är ansökan ofullständig, ska	Är ansökan ofullständig, ska
Integritetsskyddsmyndigheten före-	Finansinspektionen förelägga sök-
lägga sökanden att inom viss tid	anden att inom viss tid komplet-
komplettera handlingarna, med en	tera handlingarna, med en upp-
upplysning om att ärendet annars	lysning om att ärendet annars
kan avgöras i befintligt skick.	kan avgöras i befintligt skick.
4 a §
I ett ärende om tillstånd att	I ett ärende om tillstånd att
bedriva inkassoverksamhet ska	bedriva inkassoverksamhet ska
beslut meddelas inom sex måna-	beslut meddelas inom sex måna-
der efter det att en fullständig an-	der efter det att en fullständig an-
sökan kom in till Integritetsskydds-	sökan kom in till Finansinspek-
myndigheten. Om det är nödvän-	tionen. Om det är nödvändigt på
digt på grund av utredningen av	grund av utredningen av ärendet,
ärendet, får handläggningstiden	får handläggningstiden vid högst
vid högst ett tillfälle förlängas med	ett tillfälle förlängas med högst
högst tre månader. Sökanden ska	tre månader. Sökanden ska in-
informeras om skälen för att hand-	formeras om skälen för att hand-
läggningstiden förlängs innan den	läggningstiden förlängs innan den

Författningsförslag

SOU 2023:3

ursprungliga tidsfristen har gått	ursprungliga tidsfristen har gått
ut.	ut.

I 8 § lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden finns bestämmelser om att ett mottagningsbevis ska skickas till sökanden när en fullständig ansökan har kommit in och om innehållet i ett sådant bevis.

Ett beslut om att förlänga handläggningstiden får inte överklagas. 6 §

Integritetsskyddsmyndigheten får meddela föreskrifter om verk- ställigheten av inkassolagen.

Finansinspektionen får med- dela föreskrifter om verkställig- heten av inkassolagen och om god inkassosed enligt 4 § inkassolagen.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

2.För ansökan om tillstånd som gjorts hos Integritetsskydds- myndigheten före ikraftträdandet men ännu inte avgjorts räknas tids- fristen i 4 a § från det att ansökan kommit in till den myndigheten.

SOU 2023:3

Författningsförslag

1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1999:1134) om belastningsregister att 12 § och 16 f § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		12 §1
Uppgifter ur		belastningsre-	Uppgifter		ur belastningsre-
gistret om brott mot 3, 4, 6, 8–11,			gistret om brott mot 3, 4, 6, 8–11,
14 eller 15 kap. brottsbalken eller			14 eller 15 kap. brottsbalken eller
mot skattebrottslagen (1971:69)			mot skattebrottslagen (1971:69)
eller lagen (2014:307) om straff			eller lagen (2014:307) om straff
för penningtvättsbrott ska, om			för penningtvättsbrott ska, om
brotten lett till någon annan på-			brotten lett till någon annan på-
följd än böter, lämnas ut om det			följd än böter, lämnas ut om det
begärs av			begärs av
1. Fastighetsmäklarinspektio-			1. Fastighetsmäklarinspektio-
nen, vid en redbarhets- och lämp-			nen, vid en redbarhets- och lämp-
lighetsprövning av en fastighets-			lighetsprövning av en fastighets-
mäklare enligt fastighetsmäklar-			mäklare	enligt	fastighetsmäklar-
lagen (2021:516), eller			lagen (2021:516),
2. Kammarkollegiet, i fråga om			2. Kammarkollegiet, i fråga om
den som myndigheten vid pröv-			den som myndigheten vid pröv-
ning	enligt	förordningen	ning	enligt	förordningen
(1985:613) om auktorisation av			(1985:613) om auktorisation av
tolkar och översättare avser att			tolkar och översättare avser att
auktorisera.			auktorisera, eller

3.Finansinspektionen, vid en lämplighetsprövning enligt lagen (2023:xx) om förvärv och förvalt- ning av nödlidande kreditavtal.

Till Fastighetsmäklarinspektionen ska även uppgifter ur belast- ningsregistret om brott mot 4 kap. 18 § fastighetsmäklarlagen läm- nas ut vid den prövning som avses i första stycket 1.

1Senaste lydelse 2021:522.

Författningsförslag

SOU 2023:3

Om påföljden även avser något annat brott än de som anges i första och andra styckena, ska också uppgifter om det brottet lämnas ut.

Sådana uppgifter som avses i 3 § 3–5 lagen (1998:620) om belast- ningsregister får inte lämnas till en myndighet som har rätt att få uppgifter enligt denna paragraf.

16 f §2

Uppgifter ur belastningsregistret om brott mot 8–11, 14 eller

15 kap. brottsbalken eller mot skattebrottslagen (1971:69), lagen (1985:354) om förbud mot juridiskt eller ekonomiskt biträde i vissa fall, bidragsbrottslagen (2007:612), lagen (2014:307) om straff för pen- ningtvättsbrott, lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden eller mot terroristbrottslagen (2022:666) eller motsvarande äldre lag ska, om brotten lett till någon annan påföljd än penningböter, lämnas ut om det begärs av Finansinspektionen, i fråga om den som myndigheten lämplighetsprövar enligt

1.lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verk- samhet,

2.lagen (2004:46) om värdepappersfonder,

3.lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse,

4.lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,

5.lagen (2010:751) om betaltjänster,

6.försäkringsrörelselagen (2010:2043),

7.lagen (2011:755) om elektroniska pengar,

8.lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investerings- fonder,

9.lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter,

10.lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter,

11.lagen (2019:742) om tjänstepensionsföretag,

12.lagen (2023:xx) om förvärv och förvaltning av nödlidande kre-

	ditavtal.
12. Europaparlamentets och rå-	13. Europaparlamentets och rå-
dets förordning (EU) nr 648/2012	dets förordning (EU) nr 648/2012
av den 4 juli 2012 om OTC-deri-	av den 4 juli 2012 om OTC-deri-
vat, centrala motparter och trans-	vat, centrala motparter och trans-
aktionsregister, eller	aktionsregister, eller

2Senaste lydelse 2022:695.

SOU 2023:3Författningsförslag

13. Europaparlamentets och rå-	14. Europaparlamentets och rå-
dets förordning (EU) nr 909/2014	dets förordning (EU) nr 909/2014
av den 23 juli 2014 om förbättrad	av den 23 juli 2014 om förbättrad
värdepappersavveckling i Euro-	värdepappersavveckling i Euro-
peiska unionen och om värdepap-	peiska unionen och om värdepap-
perscentraler samt ändring av di-	perscentraler samt ändring av di-
rektiv 98/26/EG och 2014/65/EU	rektiv 98/26/EG och 2014/65/EU
och förordning (EU) nr 236/2012.	och förordning (EU) nr 236/2012.

Om den påföljd som dömts ut även avser något annat brott än de som anges i första stycket, ska också uppgifter om det brottet lämnas ut.

Sådana uppgifter som avses i 3 § 3–5 lagen (1998:620) om belast- ningsregister får inte lämnas ut till Finansinspektionen när myndig- heten har rätt att få uppgifter ur belastningsregistret enligt denna paragraf.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

Författningsförslag

SOU 2023:3

1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1135) om misstankeregister

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1999:1135) om misstankeregister att 4 § ska ha följande lydelse:

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §3

Uppgift om misstanke om brott för vilket åtal har väckts, ska lämnas om det begärs av

1.Justitiekanslern, i fråga om den som ansöker om ersättning enligt lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder,

2.Kriminalvården, i fråga om den som myndigheten avser att an- ställa eller anlita som

a) övervakare,

b) förtroendeman enligt lagen (1991:2041) om särskild person- utredning i brottmål, m.m. eller fängelseförordningen (2010:2010), c) personutredare enligt lagen om särskild personutredning i

brottmål, m.m.,

d) biträde enligt 6 § andra stycket lagen (1994:451) om intensiv- övervakning med elektronisk kontroll eller 33 § fängelseförordningen, e) kontrollör enligt 3 kap. 4 § förordningen (1998:642) om verk-

ställighet av frivårdspåföljder, eller

f) särskild koordinator enligt 8 § lagen (2020:616) om verkstäl- lighet av ungdomsövervakning,

3.Kriminalvården, när uppgiften behövs för prövning av en fråga enligt fängelselagen (2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll, lagen om särskild per- sonutredning i brottmål, m.m. eller lagen om verkställighet av ung- domsövervakning,

4.en övervakningsnämnd eller Kriminalvården, i ärenden om över- vakning, i fråga om den som ärendet gäller,

5.Riksbanken, i fråga om den som banken avser att anställa som bevaknings- eller transportpersonal,

6.en statlig eller kommunal myndighet som beslutar om anställ- ning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklings-

3Senaste lydelse 2022: 2022:1678.

SOU 2023:3

Författningsförslag

störda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som uppdragstagare,

7.Myndigheten för samhällsskydd och beredskap eller en kom- mun, i fråga om den som myndigheten eller kommunen lämplighets- prövar enligt 19 § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor,

8.en socialnämnd, i ärenden om

a)att utse kontaktperson eller kontaktfamilj enligt 3 kap. 6 b § socialtjänstlagen (2001:453) för en person som inte har fyllt 21 år,

b)vårdnad om barn, barns boende, umgänge med barn, medgi- vande att ta emot barn m.m. enligt 5 kap. 2 §, 6 kap. 6, 6 a och 8–10 §§ socialtjänstlagen,

c)adoption enligt 6 kap. 12–16 §§ socialtjänstlagen,

d)åtgärder enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, eller

e)att utse särskild handläggare enligt 9 § lagen om verkställighet av ungdomsövervakning,

9. Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämp- lighetsprövning

a)enligt luftfartslagen (2010:500) och luftfartsförordningen (2010:770) överväger att ge certifikat eller tillstånd, eller

b)enligt 4 § lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg, 2 kap. 2 § järnvägsmarknadslagen (2022:365), 3 kap. 3 och 7 §§ järnvägssäkerhetslagen (2022:367) eller 4 kap. 2 och 5 §§ lagen (2022:368) om nationella järnvägssystem överväger att ge tillstånd, 10. Finansinspektionen, i fråga om den som myndigheten lämp-

lighetsprövar enligt

a)lagen (2004:46) om värdepappersfonder,

b)lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse,

c)lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,

d)lagen (2010:751) om betaltjänster,

e)försäkringsrörelselagen (2010:2043),

f)lagen (2011:755) om elektroniska pengar,

g)lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investerings- fonder,

h)lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter,

i)lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter,

Författningsförslag

SOU 2023:3

j)lagen (2019:742) om tjänstepensionsföretag,

k)lagen (2023:xx) om förvärv och förvaltning av nödlidande krediter,

k) Europaparlamentets och rå-	l) Europaparlamentets och rå-
dets förordning (EU) nr 648/2012	dets förordning (EU) nr 648/2012
av den 4 juli 2012 om OTC-deri-	av den 4 juli 2012 om OTC-deri-
vat, centrala motparter och trans-	vat, centrala motparter och trans-
aktionsregister, eller	aktionsregister, eller
l) Europaparlamentets och rå-	m) Europaparlamentets och rå-
dets förordning (EU) nr 909/2014	dets förordning (EU) nr 909/2014
av den 23 juli 2014 om förbättrad	av den 23 juli 2014 om förbättrad
värdepappersavveckling i Euro-	värdepappersavveckling i Euro-
peiska unionen och om värdepap-	peiska unionen och om värdepap-
perscentraler samt ändring av di-	perscentraler samt ändring av di-
rektiv 98/26/EG och 2014/65/EU	rektiv 98/26/EG och 2014/65/EU
och förordning (EU) nr 236/2012,	och förordning (EU) nr 236/2012,

11.Fastighetsmäklarinspektionen, vid en redbarhets- och lämp- lighetsprövning av en fastighetsmäklare enligt fastighetsmäklarlagen (2021:516),

12.Kammarkollegiet, i fråga om den som myndigheten vid pröv- ning enligt förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare avser att auktorisera,

13.Revisorsinspektionen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt revisorslagen (2001:883) överväger att auktorisera eller godkänna,

14.Skatteverket, för prövning av upplagshavare, skatteupplag och registrerade varumottagare enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt, lagen (1994:1564) om alkoholskatt eller lagen (1994:1776) om skatt på energi, skattebefriade förbrukare enligt lagen om alkoholskatt eller lagen om skatt på energi samt lagerhållare enligt lagen om tobaks- skatt, lagen om skatt på energi eller lagen (2018:696) om skatt på vissa nikotinhaltiga produkter,

15.Totalförsvarets plikt- och prövningsverk och Försvarsmakten,

ifråga om dels totalförsvarspliktiga som skrivs in eller är inskrivna för värnplikt enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, dels de som Försvarsmakten avser att anta eller som är antagna till militär utbild- ning inom myndigheten,

SOU 2023:3

Författningsförslag

16.Försvarsmakten, i fråga om den som myndigheten avser att anställa för tjänstgöring i internationella militära insatser,

17.Läkemedelsverket, i fråga om den som myndigheten över- väger att ge tillstånd enligt 2 kap. 1 § lagen (2009:366) om handel med läkemedel eller lagen (1992:860) om kontroll av narkotika,

18.Kronofogdemyndigheten, för utredning i ärenden enligt skuld- saneringslagen (2016:675) eller lagen (2016:676) om skuldsanering för företagare, i fråga om den som ärendet gäller,

19.Riksgäldskontoret, i fråga om den som myndigheten över- väger att betala ut ersättning till enligt lagen (1999:158) om investe- rarskydd, och

20.Rättsmedicinalverket, när uppgiften behövs för prövning enligt häkteslagen av om ett besök eller elektronisk kommunikation kan tillåtas eller ska kontrolleras.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

Författningsförslag

SOU 2023:3

1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen att 4 § ska ha följande lydelse:

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §4

Myndigheten ska fullgöra de uppgifter som ska skötas av behörig myndighet enligt

1.Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 345/2013 av den 17 april 2013 om europeiska riskkapitalfonder,

2.Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 346/2013 av den 17 april 2013 om europeiska fonder för socialt företagande, och

3.Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/2394 av den 12 december 2017 om samarbete mellan de nationella myndig- heter som har tillsynsansvar för konsumentskyddslagstiftningen och om upphävande av förordning (EG) nr 2006/2004, i fråga om efter- levnaden av sådana regler som myndigheten har tillsyn över.

Myndigheten ska vara behörig myndighet och kontaktpunkt enligt

1. Europaparlamentets och rå-			1. Europaparlamentets och rå-
dets direktiv 2014/17/EU av den			dets direktiv 2014/17/EU av den
4 februari 2014 om konsument-			4 februari 2014 om konsument-
kreditavtal som avser bostads-			kreditavtal som avser bostads-
fastighet och om ändring av di-			fastighet och om ändring av di-
rektiven	2008/48/EG	och	rektiven	2008/48/EG	och
2013/36/EU och förordning (EU)			2013/36/EU och förordning (EU)
nr 1093/2010, i den ursprungliga			nr 1093/2010, i den ursprungliga
lydelsen, och			lydelsen,
2. Europaparlamentets och rå-			2. Europaparlamentets och rå-
dets direktiv 2014/92/EU av den			dets direktiv 2014/92/EU av den
23 juli 2014 om jämförbarhet för			23 juli 2014 om jämförbarhet för
avgifter	som avser betalkonto,		avgifter	som avser betalkonto,
byte av betalkonto och tillgång			byte av betalkonto och tillgång

4Senaste lydelse: 2021:1271

SOU 2023:3Författningsförslag

till betalkonto med grundlägg-	till betalkonto med grundlägg-
ande funktioner, i den ursprung-	ande funktioner, i den ursprung-
liga lydelsen.	liga lydelsen, och
	3. Europaparlamentets och rå-
	dets direktiv (EU) 2021/2167 av
	den 24 november 2021 om kredit-
	förvaltare och kreditförvärvare
	och om ändring av direktiven
	2008/48/EG och 2014/17/EU.

Myndigheten ska, i fråga om ett sådant referensvärde som avses i artikel 20.1 b i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1011 av den 8 juni 2016 om index som används som referens- värden för finansiella instrument och finansiella avtal eller för att mäta investeringsfonders resultat, och om ändring av direktiven 2008/48/EG och 2014/17/EU och förordning (EU) nr 596/2014, informera regeringen ifall någon av de händelser som anges i arti- kel 23c.1 a–d har inträffat och lämna förslag på en eller flera ersätt- ningar för det referensvärdet. Innan myndigheten lämnar ett sådant förslag till regeringen, ska den beakta tillgängliga rekommendationer om ersättningen för ett referensvärde och samråda med Riksbanken och andra berörda parter som myndigheten finner lämpliga.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

Författningsförslag

SOU 2023:3

1.11Förslag till förordning om ändring

i förordningen (2007:975) med instruktion för Integritetsskyddsmyndigheten

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:975) med in- struktion för Integritetsskyddsmyndigheten att 2 a § ska ha följande lydelse:

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	2 a §5
Myndigheten är tillstånds- och		Myndigheten är tillstånds- och
tillsynsmyndighet	enligt kredit-	tillsynsmyndighet enligt kredit-
upplysningslagen	(1973:1173)	upplysningslagen (1973:1173).

och inkassolagen (1974:182).

Myndigheten är tillsynsmyndighet enligt

–artikel 51.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning),

–lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning och andra föreskrifter som kompletterar Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679,

–artikel 41.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana upp- gifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF,

–lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av person- uppgifter,

–lagen (2021:1171) om behandling av personuppgifter vid För- svarsmakten och lagen (2021:1172) om behandling av personupp- gifter vid Försvarets radioanstalt, och

–artikel 15.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/681 av den 27 april 2016 om användning av passageraruppgifts-

5Senaste lydelse: 2021:1210.

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Analys av regeringens direktiv

Regeringen beslutade den 23 juni 2021 att ge en särskild utredare i uppdrag, se bilaga 1, att lämna förslag till lagändringar och andra åtgärder som krävs för att genomföra ett nytt EU-direktiv, kredit- hanteringsdirektivet,1 se bilaga 4. I uppdraget ingår att analysera hur svensk rätt förhåller sig till kredithanteringsdirektivet och utred- ningen kan också överväga andra närliggande frågor.

Det anges att flera bestämmelser i kredithanteringsdirektivet är frivilliga att genomföra, att det finns möjlighet att välja mellan olika lösningar och att det går att utsträcka tillämpningsområdet. I de fallen ska utredaren i den utsträckning det behövs belysa olika alter- nativ för att genomföra direktivet och redovisa för- och nackdelar. Om utredaren bedömer att det finns anledning att gå längre än vad direktivet föreskriver ska det motiveras med en analys som tar hän- syn till EU- rätten.

Nedanstående frågor ska uppmärksammas särskilt.

En första fråga utredningen behöver ta ställning till är hur direk- tivet ska genomföras i svensk rätt. Vid utformningen av förslagen bör utredaren använda den systematik och terminologi som används i svensk rätt. Samtidigt bör det enkelt gå att överblicka hur direktivet har genomförts. Enkelhet, överskådlighet och konsekvens bör efter- strävas. Utredningen bör också beakta att kredithanteringsdirektivet i viss utsträckning bygger på tidigare unionsrättsakter inom finans- marknadsområdet, som genomförts genom bl.a. lag (2018:1219) om försäkringsdistribution och lag (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter.

1Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2021/2167 av den 24 november 2021 om kredit- förvaltare och kreditförvärvare och om ändring av direktiven 2008/48/EG och 2014/17/EU.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2023:3

Direktivet berör endast nödlidande lån som ursprungligen beviljats av ett kreditinstitut. Samtidigt skulle det kunna leda till praktiska problem om direktivets regelverk endast tillämpades på nödlidande lån som lämnats av en bank, eftersom överlåtelser av sådana krediter ofta sker tillsammans med andra typer av krediter. Vidare kan det förekomma att låntagaren reglerar utestående fordran med följd av att krediten inte är nödlidande längre, dvs. kreditens karaktär kan variera över tid. Krediten kan också ha lämnats av annan aktör än ett kreditinstitut. Sammantaget lyfts alltså såväl frågan om krediter som inte är nödlidande och krediter som lämnats av annan aktör än ett kreditinstitut. Det finns därför skäl att särskilt analysera möjligheten för medlemsländerna att utsträcka tillämpningsområdet helt eller del- vis till alla krediter.

Utredningen ska vidare analysera val av tillsynsmyndighet för det nya regelverket. Det finns tre olika myndigheter som utövar tillsyn över frågor av relevans för direktivet, dvs. Finansinspektionen, Integ- ritetsskyddsmyndigheten och Konsumentverket. Det bör dock inte vara aktuellt att ge Konsumentverket ett övergripande tillsynsansvar, eftersom direktivet inte är begränsat till konsumentkrediter. Utred- ningen ska redovisa för- och nackdelar med olika alternativ vid valet av tillsynsmyndighet.

Utredningen ska också särskilt se över tillsynsansvaret för in- kassolagen (1974:182), inkassolagen, som för närvarande är delat mellan Integritetsskyddsmyndigheten och Finansinspektionen. Det ska övervägas om tillsynsansvaret kan samlas hos en myndighet och i så fall ska utredningen lämna de förslag som behövs för att genom- föra en sådan förändring. En ny ordning ska vara kostnadseffektiv, skapa goda förutsättningar för samarbete med svenska och utländska myndigheter och kunna hantera intressekonflikter. Utredningen ska presentera en konsekvensanalys för de olika alternativ som övervägts och redovisa för- och nackdelar. Om förslaget inte är nödvändigt för att genomföra direktivet ska det utformas så att det är möjligt att ändra tillsynsansvaret för inkassolagen vid separat tidpunkt.

Därutöver behöver utredningen även analysera hur inkassolagen förhåller sig kraven enligt kredithanteringsdirektivet och därefter bestämma hur ny lagstiftning enligt direktivet ska förhålla sig till inkassolagen. Det kan handla om att helt eller delvis inarbeta befint- liga inkassoregler i en ny lagstiftning om kredithantering eller att inarbeta de nya reglerna i befintlig lagstiftning.

SOU 2023:3

Utredningens uppdrag och arbete

Slutligen anges i regeringens direktiv också att vid genomförandet av direktivet bör inriktningen vara att konsument- och låntagar- skyddet inte ska försvagas om det inte finns mycket starka skäl. Mera närliggande skulle i stället vara att låntagarskyddet förstärks. Vid bedömningen av i vilken utsträckning låntagarskyddet ska skärpas genom de valmöjligheter direktivet erbjuder ska utredningen särskilt överväga behovet av ett ökat låntagarskydd, proportionaliteten i de föreslagna åtgärderna och eventuella kostnader för berörda aktörer. Exempelvis är det ett villkor för att beviljas tillstånd för kredit- hanteringsverksamhet att kredithanteraren har tillräckliga rutiner för att säkerställa låntagarens rättigheter. Medlemsstaterna har också stor frihet att själva bestämma vilka materiella regler som ska gälla vid t.ex. inkassoverksamhet. Här behöver utredningen analysera i vilka avse- enden låntagarskyddet behöver förstärkas.

Sammantaget pekar direktivet därmed på fem särskilda frågor som ska uppmärksammas.

2.1.1Andra valmöjligheter

Utöver vad som särskilt påpekas i regeringens direktiv finns det också andra valmöjligheter i kredithanteringsdirektivet. En sådan är om även fysiska personer ska kunna vara kreditförvaltare. Enligt kre- dithanteringsdirektivet är det i första hand juridiska personer som kan vara kreditförvaltare, men medlemsstaterna kan bestämma att även fysiska personer kan vara kreditförvaltare, men att dessa inte får bedriva gränsöverskridande verksamhet. De fysiska personerna ska omfattas av en nationell reglerings- och tillsynsordning (artikel 17.4 och skäl 17).

En annan valmöjlighet avser sanktionsavgifter. Till skillnad från sanktionsbestämmelserna i de direktiv som rör de finansiella före- tagen finns i kredithanteringsdirektivet inga regler om minimi- eller maxnivåer för sanktionsavgifterna. I stället måste sådana nivåer före- slås av utredningen.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2023:3

2.1.2Konsekvensanalys och information

Utredningen ska redovisa de konsekvenser som följer av kommitté- förordningen (1998:1474), kommittéförordningen. I regeringens direktiv betonas vidare särskilt att om ett förslag innebär att en myn- dighets kostnader ökar ska finansieringsförslag lämnas, vilket bl.a. innebär att förslag om att samla tillsynen över inkassolagen vid en myndighet ska förenas med förslag till finansiering.

Vidare ska utredaren i den utsträckning det är lämpligt inhämta synpunkter från berörda myndigheter, organisationer och företag samt hålla sig informerad om relevant arbete i Regeringskansliet.

2.1.3Jämförelse med andra länder

Utredningen ska följa genomförandet i andra nordiska stater och övriga stater som bedöms vara av intresse. De nordiska stater som utöver Sverige är medlemmar i EU är Danmark och Finland, varför arbetet i dessa två länder skulle vara intressanta för en jämförelse. I maj 2022 skickade utredningen därför frågor till Justitiedeparte- mentet i Finland respektive Danmark. Arbetet med införlivningen av direktivet hade dock då ännu inte påbörjats varken i Danmark eller i Finland. Utredningen har därför dragit den slutsatsen att en jämförelse under utredningstiden inte är möjlig att genomföra.

2.2Utredningens arbete

Utredningen påbörjade sitt arbete i juni 2021. En expertgrupp har bistått utredningen och fem expertmöten har genomförts. Vidare har utredningen haft skriftväxling med experterna. Därutöver har utredningen haft bilaterala möten med Finansinspektionen, Svensk Inkasso och Justitiedepartementet. Konsultbyrån Sweco Aktiebolag (Sweco) har bistått arbetet med konsekvensanalysen.

SOU 2023:3

Utredningens uppdrag och arbete

2.3Betänkandets disposition

I kapitel 1 finns utredningens författningsförslag. Kapitel 2–4 är in- ledande kapitel som utgör en grund till betänkandets övriga delar. Detta kapitel 2 innehåller en analys av uppdraget och en beskrivning av arbetet. Kapitel 3 är en bakgrundsbeskrivning av kredithanter- ingsdirektivets syfte och innehåll samt svensk gällande rätt om kre- diter. I kapitel 4 tar vi ställning till de vägval regeringen anger i sina direktiv, se avsnitt 2.1. I kapitel 5–9 analyserar vi kredithanterings- direktivets innehåll och hur detta ska genomföras i svensk rätt. I första delen av kapitel 8 analyserar vi och lämnar förslag om vilken myndighet som ska utöva tillsyn över kraven enligt kredithanterings- direktivet och inkassolagen. Kapitel 10 tar ställning till ikraftträ- dandet av författningsförslagen och kapitel 12 kommenterar dem. I kapitel 11 återfinns konsekvensanalysen. Bilaga 1–3 innehåller kom- mittédirektiv, bilaga 4 kredithanteringsdirektivet, bilaga 5 och 6 Swecos rapporter och bilaga 7 en jämförelsetabell mellan kredithanterings- direktivets krav och utredningen förslag till införlivning i svensk rätt.

3 Bakgrund

3.1EU-direktivet

3.1.1Direktivets bakgrund och syfte

Kredithanteringsdirektivet, bilaga 4 är ett led i arbetet med att stärka EU:s ekonomiska och monetära union. Direktivet syftar till att han- tera den höga andel av s.k. nödlidande lån som har belastat bank- sektorerna i flera av EU:s medlemsstater till följd av den globala fi- nanskris som under 2008 spred sig över världens finansmarknader. Det nya direktivet utgör en av flera delar i ett åtgärdspaket för att motverka problem med nödlidande lån, som kommissionen lade fram 2018.

Det är främst kreditinstitutens och medlemsstaternas ansvar att hantera nödlidande lån, men det har också bedömts vara en ange- lägenhet för unionen, eftersom det förekommer betydande sprid- ningseffekter från medlemsstater med höga nivåer av nödlidande lån till EU:s ekonomi som helhet, innefattande den finansiella stabili- teten i samtliga medlemsstater.1 I sammanhanget kan emellertid nämnas att nivån av nödlidande lån i den svenska banksektorn är bland de lägsta i EU.2

För att minska belastningen av nödlidande lån på banksektorn syftar det nya direktivet till att utveckla och reglera sekundärmark- naden för nödlidande lån.

Kredithanteringsdirektivet syftar till att uppnå en effektiv och ändamålsenlig hantering av bankkrediter – innefattande ett högt skydd för låntagarna – som kan minska andelen nödlidande lån i banksektorn och förebygga risken för att sådana lån byggs upp på nytt i fram- tiden. Medlemsstaternas regelverk ska därför harmoniseras när det gäller verksamhet med förvaltning eller köp av krediter som ursprung- ligen har lämnats av kreditinstitut.

1Se skäl 1 i ingressen till kredithanteringsdirektivet.

2Se faktaPM 2017/18:FPM69 s. 3.

Bakgrund

SOU 2023:3

3.1.2Direktivets struktur

Syftet med kredithanteringsdirektivet framgår av artikel 1. Där anges att direktivet fastställer en gemensam ram med krav för kredit- förvärvare av ett nödlidande kreditavtal som utfärdats av ett kredit- institut i unionen och för kreditförvaltare som agerar för en kre- ditförvärvares räkning avseende ett sådant kreditavtal.

Kredithanteringsdirektivet kan alltså sägas bestå av två huvudsak- liga delar. Den ena delen innehåller regler om verksamhet med för- valtning av nödlidande krediter som har lämnats av ett kreditinstitut. Den andra delen innehåller regler om verksamhet med förvärv av nödlidande krediter som har lämnats av kreditinstitut.

Direktivet är uppdelat på flera avdelningar. Avdelning I innehåller syfte, tillämpningsområde och definitioner (artiklarna 1–3). Avdel- ning II behandlar kreditförvaltare (artiklarna 4–14) och avdelning III behandlar kreditförvärvare (artiklarna 15–20). Avdelning IV inne- håller bestämmelser om tillsyn och sanktioner, som berör både kre- ditförvaltare och kreditförvärvare (artiklarna 21–23). I avdelning V finns bestämmelser om skyddsåtgärder för låntagare och om sam- arbetsskyldighet mellan tillsynsmyndigheter (artiklarna 24–26). Genom avdelning VI ändras konsumentkreditdirektivet3 (artikel 27) och bolånedirektivet4 (artikel 28). Härefter följer direktivets sista avdelning VII med slutbestämmelser om bl.a. införlivandet av direk- tivet (artiklarna 29–34).

Innebörden av direktivets enskilda artiklar beskrivs i följande avsnitt.

3.1.3Tillämpningsområde och definitioner

Tillämpningsområde (artikel 2)

Direktivet ska tillämpas på kreditförvärvare av ett nödlidande kredit- avtal som utfärdats av ett kreditinstitut i unionen och på kredit- förvaltare som agerar på uppdrag av en kreditförvärvare avseende ett

3Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/48/EG av den 23 april 2008 om konsument- kreditavtal och om upphävande av rådets direktiv 87/102/EEG.

4Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/17/ЕU av den 4 februari 2014 om konsument- kreditavtal som avser bostadsfastighet och om ändring av direktiven 2008/48/EG och 2013/36/EU och förordning (EU) nr 1093/2010.

SOU 2023:3

Bakgrund

sådant kreditavtal (artikel 2.1). Definitionen av ett nödlidande kredit- avtal finns i artikel 3. Vi återkommer till denna.

Undantag för vissa aktörer

Bestämmelserna i direktivet ska dock inte tillämpas på förvaltning eller förvärv som utförs av ett kreditinstitut i EU (artikel 2.5 a i och

2.5c). Det beror på att kreditinstituten bedriver kreditförvaltnings- verksamhet som en del av sin normala verksamhet; de har samma skyldigheter i fråga om krediter som de själva har utfärdat och i fråga om krediter som de har köpt från ett annat kreditinstitut. Att tillämpa direktivet på kreditförvaltnings- eller kreditköpsverksamhet som be- drivs av kreditinstitut skulle därmed utgöra en omotiverad dubbel- reglering5.

Inte heller ska direktivets bestämmelser tillämpas på förvaltning som utförs av en förvaltare av alternativa investeringsfonder (AIF- förvaltare), av ett fondbolag eller av en annan kreditgivare än ett kredit- institut som står under tillsyn av en behörig myndighet enligt konsu- mentkreditdirektivet6 eller bolånedirektivet7 (artikel 2.5 a ii och iii).

Förvaltning av kreditavtal som inte har utfärdats av kreditinstitut omfattas inte heller, såvida de inte har ersatts av ett kreditavtal som utfärdats av ett kreditinstitut (artikel 2.5 b).

Från tillämpningsområdet för kreditförvaltare får dessutom undan- tas förvaltning som utförs av vissa aktörer som en del av deras yrkes- verksamhet enligt definitionen i svensk rätt, såsom utmätningsmän (artikel 2.6).

Direktivet ska inte påverka viss annan reglering

Det nya direktivet ska inte påverka nationell lagstiftning och all- männa principer om avtalsrätt, krediträtt eller skyddet för konsu- menter och låntagare (artikel 2.2).

5Se skäl 23 i ingressen till kredithanteringsdirektivet.

6Artikel 20 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/48/EG av den 23 april 2008 om konsumentkreditavtal och om upphävande av rådets direktiv 87/102/EEG.

7Artikel 35 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/17/EU av den 4 februari 2014 om konsumentkreditavtal som avser bostadsfastighet och om ändring av direktiven 2008/48/EG och 2013/36/EU och förordning (EU) nr 1093/2010.

Bakgrund

SOU 2023:3

Om det är ett specialföretag för värdepapperisering som är kredit- förvärvare, ska direktivet inte påverka nationell rätt om förvaltningen av kreditgivarens rättigheter, så länge den nationella rätten inte på- verkar konsumentskyddsnivån enligt kredithanteringsdirektivet, kon- sumentkreditdirektivet och bolånedirektivet samt säkerställer att de behöriga myndigheterna får nödvändiga uppgifter från kreditförvalt- arna (artikel 2.4).

Från direktivets tillämpningsområde undantas slutligen också de överlåtelser av kreditavtal som ägt rum före den 30 december 2023 (artikel 2.5 d). Frågor om ikraftträdande och övergångsbestämmelser för de nya reglerna behandlas i kapitel 10.

Definitioner (artikel 3)

I artikel 3 anges definitionerna i direktivet av begreppen kredit- institut, kreditgivare, låntagare, kreditavtal, kreditförvaltningsavtal, kreditförvärvare, kreditförvaltare, tillhandahållare av kreditförvaltning, kreditförvaltningsverksamhet, hemmedlemsstat, värdmedlemsstat, kon- sument och nödlidande kreditavtal.

Några av begreppen kan beröras närmare redan här:

Begreppet hemmedlemsstat används för både förvaltare och för- värvare. För kreditförvaltare avses den medlemsstat där dess säte eller huvudkontor är beläget. För kreditförvärvare avses den med- lemsstat där förvärvaren eller dess företrädare har sitt hemvist eller säte, eller där förvärvaren har sitt huvudkontor (artikel 3.10).

Begreppet värdmedlemsstat används bara för förvaltare och avser den medlemsstat (annan än hemmedlemsstaten) där en kreditför- valtare har etablerat en filial eller utför kreditförvaltningsverksamhet och – under alla omständigheter – den medlemsstat där låntagaren har sitt hemvist, säte eller huvudkontor (artikel 3.11).

Ett nödlidande kreditavtal är ett kreditavtal som klassificerats som en nödlidande exponering enligt artikel 47a i förordning (EU) nr 575/2013.8 Den artikeln är mycket utförlig och tämligen kompli- cerad. I artikel 47a.3 anges vilka exponeringar som ska klassificeras som nödlidande. En av dessa är (a) den exponering för vilken ett fallissemang anses ha inträffat i enlighet med artikel 178 i samma

8Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om till- synskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012.

SOU 2023:3

Bakgrund

förordning. Även den artikeln är utförlig men återges inte här i sin helhet. Det framgår dock sammanfattningsvis av artikel 178.1 att fallissemang med avseende på en viss gäldenär ska anses föreligga när någon eller båda av följande situationer har uppstått:

a)Institutet anser att det är osannolikt att gäldenären kommer att betala sina kreditförpliktelser helt och hållet, utan att institutet tillgriper åtgärder som att realisera säkerheter.

b)Någon av gäldenärens väsentliga kreditförpliktelser gentemot institutet är förfallen till betalning sedan mer än 90 dagar.

Vi återkommer till innebörden av nödlidande krediter i avsnitt 4.2 och 4.4 samt i författningskommentaren.

3.1.4Kreditförvaltare

I direktivet finns bestämmelser om auktorisation av kreditförvaltare, om deras verksamhet och om gränsöverskridande kreditförvaltning.

En kreditförvaltare är en juridisk person (undantaget kredit- institut) som förvaltar och verkställer ett nödlidande kreditavtal för en kreditförvärvares räkning och som utför minst en av följande kreditförvaltningsverksamheter (artiklarna 3.8 och 3.9):

•Framställer återkrav enligt nationell rätt (vidtar inkassoåtgärder),

•Omförhandlar villkoren för kreditavtalet enligt de instruktioner som lämnats av kreditförvärvaren, om denna inte är en kreditför- medlare enligt definitionen i konsumentkreditdirektivet eller bo- lånedirektivet,

•Hanterar låntagares klagomål,

•Informerar låntagaren om förändringar av räntor, avgifter eller förfallna betalningar enligt kreditavtalet.

Tillstånd för kreditförvaltare (artiklarna 4–9)

Innan en kreditförvaltare påbörjar sin verksamhet krävs tillstånd av en behörig myndighet i hemmedlemsstaten (artikel 4).

Bakgrund

SOU 2023:3

Krav för att tillstånd ska beviljas (artikel 5)

För att tillstånd att vara kreditförvaltare ska beviljas uppställs sär- skilda krav på både sökanden, som ska vara en juridisk person,9 och dess styrelseledamöter. Om det finns personer med ett kvalificerat innehav i sökanden gäller vissa krav även för dem.

Om kraven – som återges nedan – inte är uppfyllda, ska tillstånd nekas (artikel 5.3).

Krav på styrelseledamöterna: Styrelseledamöterna ska ha ett tillräck- ligt gott anseende. Att så är fallet kan de påvisa genom att inte före- komma i belastningsregistret eller i något annat motsvarande natio- nellt register avseende brott med anknytning till egendom, ekonomisk verksamhet, penningtvätt, ocker, bedrägeri, skattebrott, brott mot tystnadsplikt eller mot fysisk integritet, eller andra lagöverträdelser som rör företag, konkurs, insolvens eller konsumentskydd. Mindre förseelser ska inte ha någon betydelse för bedömningen av anse- endet.

Styrelseledamöterna ska också ha varit transparenta och sam- arbetsvilliga i sina tidigare mellanhavanden med myndigheter. Huru- vida så är fallet ska bedömas på grundval av den information som den behöriga myndigheten har tillgång till eller kännedom om. Om sådan information inte finns tillgänglig eller om kännedom saknas, ska kravet anses vara uppfyllt.10 Styrelseledamöterna får inte vara föremål för insolvensförfarande eller tidigare ha försatts i konkurs, såvida inte rättigheterna har återställts enligt nationell lagstiftning (artikel 5.1 a och b). Här bör anmärkas att direktivets krav inte riktar sig mot den juridiska personen. Det framstår emellertid som själv- klart att motsvarande ska gälla för den juridiska person som ansöker om tillstånd.

Styrelsen som helhet ska ha adekvat kunskap och erfarenhet för att bedriva verksamheten på ett ansvarsfullt vis (artikel 5.1 c).

9Med ”juridisk person” avses här ett bolag som bildats i överensstämmelse med en medlems- stats lagstiftning och som har sitt säte, sitt huvudkontor eller sin huvudsakliga verksamhet inom unionen. Med ”bolag” avses bolag enligt civil- eller handelslagstiftning, inbegripet ko- operativa sammanslutningar och andra offentligrättsliga eller privaträttsliga juridiska personer, med undantag av sådana som inte drivs i vinstsyfte, (jfr artikel 54 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt).

10Se skäl 27 i ingressen till kredithanteringsdirektivet.

SOU 2023:3

Bakgrund

Krav på personer med kvalificerat innehav: En person som har ett kvalificerat innehav11 i sökanden måste på sätt som motsvarar sty- relseledamöterna påvisas ha ett tillräckligt gott anseende när det gäller förekomst i brottsregister och insolvensförfarande (artikel 5.1 d). Europeiska bankmyndigheten ska utfärda riktlinjer när det gäller kraven på personer som har ett kvalificerat innehav (artikel 5.2).

Krav på sökanden: Sökanden ska ha inrättat robusta styrformer och interna kontrollmekanismer som säkerställer att låntagarens rättig- heter respekteras och att regleringen om skydd av personuppgifter efterlevs (artikel 5.1 e). Vidare ska sökanden säkerställa att låntagarna behandlas rättvist och omsorgsfullt; hänsyn ska tas till deras ekono- miska situation och vid behov ska de hänvisas till skuldrådgivning eller sociala tjänster (artikel 5.1 f). Sökanden ska också ha interna förfaranden för registrering och handläggning av låntagares klago- mål (artikel 5.1 g) samt adekvata rutiner för att förhindra penning- tvätt och finansiering av terrorism (artikel 5.1 h). Slutligen ska sökan- den omfattas av krav i nationell rätt på rapportering och offentlig- görande (artikel 5.1 i).

Härutöver kan medlemsstaterna som förutsättning för tillstånd att vara kreditförvaltare behöva uppställa ytterligare krav på sökan- den när det gäller rätten att ta emot och inneha medel från låntagare (se artikel 6, som behandlas nedan).

Rätt att ta emot och inneha medel (artikel 6)

Medlemsstaterna ska avgöra om kreditförvaltare ska ha rätt att ta emot och inneha medel från låntagare i kreditförvärvarens ställe (artikel 6.1).

I så fall ska som ytterligare förutsättning för tillstånd att vara kre- ditförvaltare krävas att denne har ett separat konto i ett kreditinsti- tut för hantering av mottagna medel. Medlemsstaterna ska också se till att medel som tas emot för annans räkning hålls åtskilda och skyddade i förhållande till förvaltarens borgenärer, att låntagaren kan

11Med ”kvalificerat innehav” avses direkt eller indirekt ägande i ett företag, där innehavet repre- senterar 10 procent eller mer av kapitalet eller samtliga röster eller möjliggör ett väsentligt in- flytande över ledningen av detta företag. (Se artikel 4.1.36 i förordning (EU) nr 575/2013, till vilken artikel 5 1.d i kredithanteringsdirektivet hänvisar.

Bakgrund

SOU 2023:3

betala till kreditförvaltaren med befriande verkan samt att kreditför- valtaren ger låntagaren kvitto på inbetalda medel (artikel 6.2).

Det ska framgå av kreditförvaltarens tillståndsansökan om denne har för avsikt att ta emot betalning för kreditgivarens räkning (artikel 6.3).

Om kreditförvaltarens hemmedlemstat inte medger rätt att ta emot och inneha medel, har förvaltaren inte heller rätt att göra det i en värdmedlemsstat, även om det är tillåtet där.12

Förfarandet för ansökan om tillstånd (artikel 7)

Varje medlemsstat ska inrätta ett förfarande för ansökan om tillstånd att vara kreditförvaltare. En sådan ansökan ska ges in till en behörig myndighet, som medlemsstaten ska utse, och åtföljas av vissa i direk- tivet närmare angivna handlingar som gäller bl.a. sökandens identitet och kriterierna för tillstånd (artikel 7.2).

Direktivet uppställer vissa tidsfrister för handläggningen av till- ståndsansökan:

Myndigheten ska bedöma om ansökningen är fullständig eller ej inom 45 arbetsdagar från det att den mottagits (artikel 7.3). Inom 90 arbetsdagar från det att en fullständig ansökan mottagits, ska myn- digheten meddela ett motiverat beslut att bevilja eller avslå ansökan (artikel 7.4).

Ett avslagsbeslut ska gå att överklaga till domstol. Sökanden ska också ha rätt att klaga hos domstol om den behöriga myndigheten inte fattar beslut i rätt tid. (artikel 7.5).

Tillståndet kan återkallas (artikel 8)

Ett beviljat tillstånd att vara kreditförvaltare ska kunna återkallas av den behöriga myndigheten om kreditförvaltaren antingen

1.inte utnyttjar tillståndet inom 12 månader från att det beviljats,

2.frånsäger sig tillståndet,

3.inte har bedrivit verksamhet som kreditförvaltare under mer än 12 månader,

12Se skäl 29 i ingressen till kredithanteringsdirektivet.

SOU 2023:3

Bakgrund

4.har beviljats tillståndet på grundval av oriktiga uppgifter eller genom andra otillbörliga metoder,

5.inte längre uppfyller kraven för att tillstånd ska kunna beviljas, eller

6.allvarligt åsidosätter tillämpliga regler.

Om tillståndet återkallas för en kreditförvaltare som bedriver gräns- överskridande verksamhet, ska hemmedlemsstaten genast under- rätta värdmedlemsstaten om det.13 Om krediten beviljades i en annan medlemsstat än hem- eller värdmedlemsstaten, ska även den staten underrättas.

I varje medlemsstat ska föras register över alla kreditförvaltare som har tillstånd att tillhandahålla tjänster på dess territorium, oavsett var kreditförvaltaren har sin hemmedlemsstat.14

Registret ska göras tillgängligt för allmänheten på de behöriga myndigheternas webbplats och uppdateras regelbundet. Om ett till- stånd har återkallats, ska det utan dröjsmål föras in i registret.

Europeiska bankmyndigheten ska utarbeta riktlinjer för inrät- tandet av sådana register och vilken information som ska ingå där.

Kreditförvaltarens verksamhet (artiklarna 11 och 12)

Avtalsförhållandet mellan kreditförvärvare och kreditförvaltare (artikel 11)

Om en kreditförvärvare inte själv utför sin kreditförvaltningsverk- samhet, ska den utföras av en kreditförvaltare på grundval av ett kreditförvaltningsavtal med kreditförvärvaren (artikel 11.1). Ett sådant avtal ska omfatta en detaljerad beskrivning av den kreditför- valtningsverksamhet som ska utföras, ersättningen eller sättet för att beräkna ersättningen till kreditförvaltaren, uppgifter om i vilken ut- sträckning kreditförvaltaren kan företräda kreditförvärvaren i för-

13Se även om myndigheternas samarbete vid gränsöverskridande kreditförvaltning i artikel 14.

14Jfr artikel 13 om gränsöverskridande kreditförvaltning, särskilt om registrering i p. 7.

Bakgrund

SOU 2023:3

hållande till låntagaren, ett åtagande från parterna att följa den unionsrätt och nationella rätt som är tillämplig på kreditavtalet samt en klausul med krav på en rättvis och omsorgsfull behandling av låntagarna (artikel 11.2).

Vidare måste ett sådant avtal innehålla krav på kreditförvaltaren att underrätta kreditförvärvaren innan eventuell utkontraktering sker (artikel 11.3, se även artikel 12). Slutligen ska kreditförvaltaren doku- mentera och bevara kreditförvaltningsavtalet, relevant korrespondens med låntagaren och kreditförvärvaren samt de instruktioner som kre- ditförvärvaren har lämnat, under minst fem år och högst tio år från den dag avtalet upphör att gälla (artikel 11.4). Dessa handlingar och uppgifter ska kreditförvaltaren på begäran tillhandahålla behörig myndighet (artikel 11.5).

Om kreditförvaltare utkontrakterar sin verksamhet (artikel 12)

En kreditförvaltare kan uppdra åt annan – ”en tillhandahållare av kre- ditförvaltning” – att utföra verksamhet som normalt sett ankommer på kreditförvaltaren själv. Medlemsstaterna ska säkerställa att kredit- förvaltaren i sådant fall förblir fullt ansvarig för efterlevnaden av den nationella reglering som genomfört kredithanteringsdirektivet i natio- nell rätt.

Vid utkontraktering ska följande villkor gälla:

•Kreditförvaltaren och uppdragstagaren ska ingå ett skriftligt upp- dragsavtal, varigenom uppdragstagaren åtar sig att följa de bestäm- melser som är tillämpliga på kreditavtalet.

•Kreditförvaltaren ska ha direkt tillgång till alla relevanta uppgifter om de utkontrakterade tjänsterna.

•Kreditförvaltaren ska ha den sakkunskap och de resurser som krävs för att kunna bedriva verksamheten när utkontrakteringen upp- hör.

Utkontraktering påverkar inte

•Kreditförvaltarens avtalsförhållande med och skyldigheter gente- mot kreditförvärvare eller låntagare.

•Förutsättningarna för tillstånd att vara kreditförvaltare.

SOU 2023:3

Bakgrund

•Behöriga myndigheters tillsyn över kreditförvaltaren.

Kreditförvaltare får inte utkontraktera all verksamhet samtidigt. Inte heller får verksamheten utkontrakteras på sätt som kan komma att försämra förvaltarens internkontroller eller verksamhetens konti- nuitet och sundhet. Uppdragstagare ska inte ha rätt att ta emot och inneha medel från låntagare (artikel 12.1 och 12.5, se även artikel 6).

Kreditförvaltaren ska informera behöriga myndigheter i hem- och värdmedlemsstaterna innan utkontraktering sker (artikel 12.2). Slut- ligen ska kreditförvaltaren dokumentera och bevara utkontrakterings- avtalet och de instruktioner som lämnats till uppdragstagaren, under minst fem eller högst tio år från den dagen då avtalet upphör att gälla, (artikel 12.3). Dessa uppgifter ska kreditförvaltaren och uppdrags- tagaren på begäran tillhandahålla behörig myndighet (artikel 12.4).

Gränsöverskridande kreditförvaltning (artiklarna 13 och 14)

Kreditförvaltare får tillhandahålla tjänster i ett värdland (artikel 13)

En kreditförvaltare som har fått tillstånd i sitt hemland ska ha rätt att på grundval av detta tillstånd tillhandahålla de tjänster som om- fattas av tillståndet i hela unionen, dvs. i ett eller flera värdländer. Förvaltaren omfattas emellertid av det som föreskrivs för verksam- heten i värdlandets nationella rätt enligt kredithanteringsdirektivet. Som exempel kan det vara tillåtet i hemlandet, men inte i värdlandet, att ta emot och inneha medel från låntagare (artikel 13.1). Kreditför- valtaren har i så fall rätt att hantera betalningar i hemlandet, men inte i värdlandet.15

En kreditförvaltare som avser att tillhandahålla sina tjänster i ett värdland, ska lämna vissa i direktivet närmare angivna uppgifter om den planerade verksamheten till den behöriga myndigheten i hem- landet (artikel 13.2), som inom 45 arbetsdagar ska meddela uppgif- terna till den behöriga myndigheten i värdlandet, som snarast ska be- kräfta mottagandet. Hemlandet ska därefter lämna viss information till kreditförvaltaren samt, i förekommande fall, vidarebefordra upp- gifterna till behörig myndighet i den stat där krediten beviljades (artikel 13.3.).

15Se skäl 29 och 34 i ingressen till kredithanteringsdirektivet.

Bakgrund

SOU 2023:3

Så snart den behöriga myndigheten i värdlandet har bekräftat mottagandet av uppgifterna, får kreditförvaltaren börja tillhanda- hålla sina tjänster där. Om bekräftelsen uteblir får kreditförvaltaren ändå börja tillhandahålla sina tjänster i värdlandet två månader efter att uppgifterna meddelats dit (artikel 13.5.).

Samma förfarande gäller om kreditförvaltaren ändrar någon av de uppgifter som denne ska lämna enligt punkten 2 (artikel 13.6).

Om den behöriga myndigheten i hemlandet underlåter att med- dela kreditförvaltarens uppgifter till värdlandet, ska en kreditförval- tare ha rätt att överklaga hos domstol (artikel 13.4).

Kreditförvaltare som bedriver verksamhet inom en medlemsstats territorium ska registreras i den staten (artikel 13.7 och artikel 9).

Hur gränsöverskridande kreditförvaltning ska övervakas (artikel 14)

Direktivet föreskriver ett delat tillsynsansvar över de kreditförvaltare som bedriver gränsöverskridande verksamhet. Det behöver därmed inrättas samarbeten mellan de behöriga myndigheterna i kreditför- valtarens hem- respektive värdland. Myndigheterna i de båda län- derna – och, i tillämpliga fall, i det land där krediten beviljades – ska samarbeta nära när de utför sina respektive uppgifter, särskilt vid kon- troller, utredningar och inspektioner på plats av en förvaltares verk- samhet i värdlandet (artikel 14.4).16

Den övergripande fördelningen av ansvar och befogenheter mellan myndigheterna ska vara följande.

I hemlandet ska myndigheten granska och utvärdera hur för- valtaren kontinuerligt efterlever regelverket samt ha befogenhet att övervaka, utreda och ålägga förvaltaren administrativa sanktioner eller avhjälpande åtgärder; om så sker ska värdlandet, och i förekom- mande fall det land där krediten beviljades, underrättas om vidtagna åtgärder. Om myndigheten behöver genomföra en inspektion på plats av verksamheten i värdlandet, ska den begära hjälp av värdlandet att utföras i enlighet med de regler som gäller där, (artikel 14.1–3 och 5).

Om myndigheten har fått bevisning från värdlandet om att kre- ditförvaltaren inte efterlever gällande rätt jämte begäran om att vidta åtgärder, ska värdlandet underrättas om de åtgärder som vidtas, eller

16Se även artikel 26 om samarbete och informationsutbyte mellan behöriga myndigheter.

SOU 2023:3

Bakgrund

få ett motiverat beslut om varför inga åtgärder vidtas, senast inom två månader från att begäran inkom (artikel 14.11).

I värdlandet ska myndigheten ha rätt att besluta vilka åtgärder som är mest lämpliga att vidta för att uppfylla en begäran om hjälp från hemlandet. Om myndigheten genomför en inspektion på plats på begäran av hemlandet, ska resultatet av inspektionen snarast med- delas den staten. Myndigheten får även på eget initiativ genomföra kontroller, inspektioner och utredningar av förvaltarverksamhet som bedrivs där. Om sådana genomförs beträffande en utländsk förvaltare, ska resultaten snarast meddelas förvaltarens hemland.

Om myndigheten har bevis för att kreditförvaltaren inte efter- lever tillämpliga bestämmelser för verksamheten, ska bevisningen överlämnas till hemlandet med begäran att den vidtar åtgärder. Detta påverkar emellertid inte värdlandets utrednings- och sanktions- befogenheter enligt nationell rätt (artikel 14.6–9).

Om kreditförvaltaren fortsätter med överträdelserna och inte har vidtagit tillräckliga åtgärder för rättelse eller om det brådskar med hänsyn till låntagarnas kollektiva intressen, ska värdlandet ha rätt att, efter underrättelse till hemmedlemstaten, ålägga förvaltaren administ- rativa sanktioner och vidta vissa ytterligare åtgärder utan hinder av vad som redan kan ha påförts förvaltaren i hemlandet (artikel 14.12).

Slutligen ska även myndigheten i landet där krediten beviljades – om det är en annan stat än hem- eller värdlandet – vidarebefordra eventuell bevisning om kreditförvaltarens överträdelser till hemlandet (artikel 14.10).

3.1.5Kreditförvärvare

En kreditförvärvare är en fysisk eller juridisk person (undantaget kreditinstitut) som förvärvar – köper – ett nödlidande kreditavtal inom ramen för sin handels-, närings, eller yrkesverksamhet (artikel 3.6).

Direktivet kräver inte tillstånd för att vara kreditförvärvare. Efter- som dessa förvärvare inte utfärdar några nya krediter utan endast köper en befintlig kredit på egen risk har de bedömts inte ge upphov till några tillsynsproblem eller någon egentlig systemrisk. Det är emel- lertid enligt direktivet av vikt att slå vakt om tillämpningen av EU:s regler och att de nationella reglerna om konsumentskydd fortsätter att tillämpas, liksom att låntagarnas rättigheter kvarstår enligt det

Bakgrund

SOU 2023:3

ursprungliga kreditavtalet.17 Detta kommer till konkret uttryck bl.a. genom att en förvärvare av nödlidande kreditavtal som ingåtts med konsumenter är skyldig att utse en kreditförvaltare, ett kreditinsti- tut, eller ett annat institut som står under tillsyn för förvaltnings- verksamhet med den aktuella krediten. Om kreditförvärvaren i ett sådant fall ändå vill utföra förvaltningsverksamheten själv, fordras tillstånd att vara kreditförvaltare.18

Kreditgivarens informationsskyldighet (artikel 15)

Information till kreditförvärvaren

Ett kreditinstitut ska inför överlåtelse av ett nödlidande kreditavtal tillhandahålla en presumtiv förvärvare information som är nödvän- dig för att kunna bedöma kreditavtalets värde och sannolikheten för att få ersättning enligt avtalets värde (artikel 15.1).

Rapportering till behöriga myndigheter

Kreditinstitut som överlåter nödlidande kreditavtal ska varje halvår lämna uppgifter till dels behörig myndighet i den stat där låntagaren har sitt hemvist, dels den myndighet som utsågs att vara behörig vid genomförandet av artikel 4 i direktiv 2013/36/EU; i Sverige är det Finansinspektionen.19

Rapporteringsskyldigheten omfattar uppgifter om kreditförvär- varens identitet samt uppgifter om de nödlidande kreditavtalen, däri- bland om det sammanlagda utestående saldot för och värdet av de överlåtna avtalen, antalet överlåtna avtal, om det är konsumentkre- diter och vilken typ av tillgång som i förekommande fall utgör säkerhet för krediten (artikel 15.2).

17Se skäl 40 i ingressen till kredithanteringsdirektivet.

18Se skäl 42 och 44 i ingressen till kredithanteringsdirektivet samt artikel 17.1.

19Ang. genomförandet i Sverige av Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kredit- institut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG, se prop. 2013/14:228 (Förstärkta kapitaltäcknings- regler), se även 1 kap. 4 § lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värde- pappersbolag, varav framgår att Finansinspektionen är behörig myndighet enligt tillsynsför- ordningen och värdepappersbolagsförordningen och utövar tillsyn över att förordningarna och denna lag följs.

SOU 2023:3

Bakgrund

De myndigheter som är behöriga mottagare av ovan nämnda in- formation får kräva att kreditinstituten lämnar den kvartalsvis i stället för halvårsvis (artikel 15.3). Den myndighet som mottar informa- tionen ska snarast underrätta behörig myndighet i kreditförvärvarens hemmedlemstat om den information som mottagits samt den even- tuella ytterligare information som bedöms nödvändig för att myn- digheterna ska kunna utföra de uppgifter som följer av kredithan- teringsdirektivet (artikel 15.4).

Bestämmelserna i artikel 15 ska tillämpas i enlighet med det skydd för personuppgifter som följer av dataskyddsförordningen (EU) 2016/67920 och förordning (EU) nr 2018/172521 (artikel 15.5).

Europeiska bankmyndigheten ska föreslå datamallar (artikel 16)

Det kan noteras att Europeiska bankmyndigheten (EBA) ska ut- arbeta förslag till tekniska genomförandestandarder – datamallar – som kreditinstituten ska använda för att tillhandahålla information om kreditavtalet till en kreditförvärvare enligt ovan.

Kreditförvärvarens skyldigheter (artiklarna 17–20)

Kreditförvärvare i unionen ska för förvaltningen av ett nödlidande konsumentkreditavtal utse ett kreditinstitut, en kreditgivare som står under tillsyn enligt reglerna i konsumentkreditdirektivet eller bolånedirektivet, eller en kreditförvaltare. Med kreditförvaltare avses enligt direktivet en juridisk person (artikel 3.8 och 5). Med- lemsstaterna får dock tillåta att kreditförvärvare anlitar fysiska per- soner för kreditförvaltningen. I så fall ska dessa omfattas av en natio- nell reglerings- och tillsynsordning och de ska inte ha rätt att bedriva gränsöverskridande verksamhet som kreditförvaltare enligt direk- tivet (artikel 17.4).

20Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning).

21Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1725 av den 23 oktober 2018 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter som utförs av unionens institutioner, organ och byråer och om det fria flödet av sådana uppgifter samt om upphävande av förordning (EG) nr 45/2001 och beslut nr 1247/2002/EG.

Bakgrund

SOU 2023:3

Beträffande kreditförvärvare i tredje land gäller motsvarande som för kreditförvärvare i unionen. Dess företrädare22 ska utse en av ovan nämnda aktörer för förvaltningen av det nödlidande kreditavtalet. Skyldigheten är emellertid mer omfattande och gäller de nödlidande krediter som ingåtts med antingen fysiska personer (konsumenter och egenföretagare) eller mikroföretag, små eller medelstora företag.23

Dessa krav får utvidgas till att omfatta andra kreditavtal (arti- kel 17.1).

Medlemsstaterna ska säkerställa att den aktör som kreditför- värvaren utser för förvaltningen uppfyller vissa av kreditförvärvarens i punkten närmare angivna skyldigheter (artikel 17.5).

Medlemsstaterna ska inte uppställa fler krav för ett förvärv av ett nödlidande kreditavtal än de som följer av kredithanteringsdirek- tivet, konsumenträtt, avtalsrätt, civilrätt eller straffrätt (artikel 17.2). Direktivet påverkar inte nationella befogenheter i fråga om kredit- register eller möjligheten att begära information om kreditavtalet och dess prestation från kreditförvärvare (artikel 17.3).

När kreditförvärvare anlitat annan för förvaltningen (artikel 18)

En kreditförvärvare som anlitar en annan aktör (ett kreditinstitut eller en kreditförvaltare) för att utföra kreditförvaltningsverksamhet avseende det förvärvade kreditavtalet, ska underrätta behörig myn- dighet i sin hemmedlemsstat om aktörens identitet och adress senast den dag då kreditförvaltningsverksamheten inleds. Detsamma gäller om förvärvaren anlitar något annat institut eller någon annan för- valtare (artikel 18.1 och 18.2).

Myndigheten som mottar uppgifterna ska snarast vidarebefordra den till myndigheterna i värdmedlemsstaten, i medlemsstaten där krediten beviljades och i den nya kreditförvaltarens hemmedlemsstat (artikel 18.3).

22Kreditförvärvare från tredje land är skyldiga att utse en företrädare som har hemvist eller är etablerad i unionen (artikel 19).

23Enligt definitionen i bilagan till kommissionens rekommendation 2003/361/EG av den

6maj 2003 om definitionen av mikroföretag samt små och medelstora företag.

SOU 2023:3

Bakgrund

Rapporteringsskyldighet vid vidareöverlåtelser av nödlidande kreditavtal (artikel 20)

Den handel med kreditavtal som direktivet behandlar avser kredit- avtal som ursprungligen utfärdats av ett kreditinstitut. Detta hindrar alltså inte att en förvärvare av ett sådant kreditavtal i sin tur säljer det vidare till en annan förvärvare. Det kan alltså förekomma att ett kredit- avtal överlåts i flera led. Rapporteringsskyldigheten vid kreditförvär- vares vidareöverlåtelser är i princip densamma som gäller för kredit- instituten vid initiala överlåtelser av nödlidande krediter (se arti- kel 15.2).

En kreditförvärvare som överlåter ett nödlidande kreditavtal ska varje halvår lämna uppgifter till den behöriga myndigheten i hem- medlemsstaten. Rapporteringsskyldigheten omfattar uppgifter om den nya kreditförvärvarens identitet och uppgifter på aggregerad nivå om de nödlidande kreditavtalen, däribland om det sammanlagda utestående saldot för och värdet av de överlåtna avtalen, antalet över- låtna avtal, om det är konsumentkrediter och vilken typ av tillgång som i förekommande fall utgör säkerhet för krediten (artikel 20.1).

De myndigheter som är behöriga mottagare av denna information får kräva att kreditförvärvaren lämnar den kvartalsvis i stället för halvårsvis (artikel 20.2).

Myndigheten som mottar uppgifterna ska snarast vidarebefordra dem till behöriga myndigheter i värdmedlemsstaten och i den nya förvärvarens hemmedlemsstat (artikel 20.3).

Kreditförvärvare från tredje land ska utse en företrädare (artikel 19)

Direktivet innehåller vissa särskilda bestämmelser om företrädare för kreditförvärvare som inte har hemvist eller är etablerade i unionen. Bestämmelserna syftar till att säkerställa konsumenternas möjligheter att göra gällande sina rättigheter och myndigheternas möjligheter att utöva tillsyn.24

När en aktör från tredje land förvärvar ett kreditavtal ska denne skriftligen utse en företrädare som har hemvist eller är etablerad i EU. Företrädaren ska vara fullt ansvarig för de skyldigheter som kre- ditförvärvaren har enligt direktivet. Företrädaren ska också vara den

24Se även skäl 47 i ingressen till kredithanteringsdirektivet.

Bakgrund

SOU 2023:3

aktör som behörig myndighet kontaktar, utöver eller i stället för för- värvaren.

3.1.6Myndigheternas tillsyn och sanktioner

Tillsyn (artiklarna 21 och 22)

Behörig myndighet ska utses

Medlemsstaterna ska utöva tillsyn över kreditförvaltare (och deras eventuella uppdragstagare) och kreditförvärvare (och deras eventu- ella företrädare) för att säkerställa att de efterlever regelverket (arti- kel 21.1 och 21.2). En eller flera behöriga myndigheter ska utses att utföra de uppgifter som följer av direktivets genomförande i natio- nell rätt. Om mer än en myndighet utses, ska deras respektive upp- gifter fastställas och en av dem utses att vara kontaktpunkt för det gränsöverskridande samarbetet. (artikel 21.3 och 21.4.)

Myndighetens befogenheter

Medlemsstaterna ska säkerställa att en behörig myndighet kan få till- gång till den information som krävs för att utreda efterlevnaden av regelverket, vidta avhjälpande åtgärder och ålägga administrativa sank- tioner. Medlemsstaterna ska också se till att en behörig myndighet har nödvändiga resurser och befogenheter samt den expertis och operativ kapacitet som krävs för uppgifterna. (artikel 21.5 och 21.6.) Nöd- vändiga befogenheter innefattar att bevilja, neka eller återkalla tillstånd att vara kreditförvaltare, att förbjuda någon av kreditförvaltningsverk- samheterna, att genomföra inspektioner på plats eller skrivbordskon- troller, att ålägga administrativa sanktioner eller vidta andra avhjälp- ande åtgärder, att se över kreditförvaltares utkontrakteringsavtal, att kräva att kreditförvaltare under vissa förutsättningar avsätter en styrelseledamot eller den verkställande direktören, att kräva att kre- ditförvaltare justerar sina interna styrformer, kontrollmekanismer eller policyer, samt att begära in mer information om en överlåtelse av ett kreditavtal (artikel 22.1 och 22.2).

SOU 2023:3

Bakgrund

Myndigheterna ska utvärdera kreditförvaltare

Myndigheterna ska utvärdera hur kreditförvaltare uppfyller direktivets krav att ha adekvata interna förfaranden och kontrollmekanismer, i den omfattning som medlemsstaterna själva fastställer (artikel 22.3 och 22.4). Vid utvärderingen ska myndigheterna i kreditförvaltarens hem- respektive värdmedlemsstat och, i förekommande fall, myndigheten i den medlemsstat där krediten beviljades, utbyta nödvändig infor- mation (artikel 22.6).

Om det anses behövligt eller på begäran ska myndigheten i hem- medlemsstaten meddela resultatet av utvärderingen till värdmed- lemsstaten och, i förekommande fall, till den stat där krediten be- viljades. Eventuella sanktioner mot förvaltaren eller andra åtgärder som vidtagits ska dock alltid meddelas (artikel 22.5).

När det gäller kreditförvaltare och deras uppdragstagare samt kre- ditförvärvare och deras företrädare som inte fullgör sina skyldigheter, ska medlemsstaterna säkerställa att myndigheterna på ett tidigt stadium kan gripa in med krav på dem att vidta nödvändiga åtgärder för rättelse (artikel 22.7).

Sanktioner (artikel 23)

Medlemsstaterna ska införa bestämmelser om sanktioner och andra åtgärder och se till att dessa blir verkningsfullt utförda. I direktivet räknas upp när sådana bestämmelser åtminstone ska tillämpas, näm- ligen enligt följande (artikel 23.1 och 23.3):

Beträffande kreditförvaltare, om denne:

•Åsidosätter förutsättningarna för att uppdra åt annan att utföra kreditförvaltningsverksamhet, eller om uppdragstagaren allvar- ligt överträder tillämpliga bestämmelser (artikel 23.1 a).

•Har otillräckliga styrformer och interna kontrollmekanismer för tryggandet av låntagarnas rättigheter och efterlevnaden av bestäm- melser om skydd av personuppgifter (artikel 23.1 b).

•Har en otillräcklig policy för en korrekt behandling av låntagarna (artikel 23.1 c).

Bakgrund

SOU 2023:3

•Har otillräckliga interna förfaranden för att säkerställa en korrekt registrering och handläggning av låntagarnas klagomål (arti- kel 23.1 d).

•Tillåter någon att vara styrelseledamot trots att denne inte upp- fyller direktivets krav för det (artikel 23.1 i).

•Underlåter att följa bestämmelserna om att ha förfaranden för hantering av låntagares klagomål (artikel 23.1 j).

•Tar emot betalning från låntagare när det inte är tillåtet (arti- kel 23.1 l).

•Underlåter att följa nationella bestämmelser om de närmare förut- sättningarna för att ta emot betalning från låntagare (arti- kel 23.1 m).

Beträffande kreditförvärvare, om denne:

•Underlåter att lämna föreskriven information i samband med att denne anlitar annan för förvaltningen av kreditavtalet eller vidare- försäljer kreditavtalet (artikel 23.1 e).

•Åsidosätter bestämmelser om att utse ett kreditinstitut eller en kreditförvaltare för förvaltningen ett konsumentkreditavtal (arti- kel 23.1 f).

•Åsidosätter bestämmelser om att utse en företrädare som har hem- vist eller är etablerad i unionen (artikel 23.1 g).

Beträffande kreditinstitut, om detta:

•Underlåter att följa bestämmelserna om information inför över- låtelse av ett nödlidande kreditavtal (artikel 23.1 h).

Beträffande samtliga dessa aktörer är det dessutom motiverat med åtgärder och sanktioner om de inte hanterar sina kontakter med lån- tagarna i enlighet med artikel 10 (artikel 23.1 k).

Bestämmelserna om sanktioner och andra åtgärder ska vara effektiva, proportionella och avskräckande och åtminstone innefatta (arti- kel 23.2):

•Återkallelse av kreditförvaltares tillstånd.

100

SOU 2023:3

Bakgrund

•Föreläggande att upphöra med och avhjälpa överträdelsen.

•Administrativa sanktionsavgifter.

I direktivet anges också vilka omständigheter som ska beaktas vid valet av sanktion och vid fastställandet av sanktionsavgiftens storlek (artikel 23.4), nämligen sammanfattningsvis:

•Överträdelsens svårighetsgrad och varaktighet.

•Graden av ansvar hos den som är ansvarig för överträdelsen.

•Överträdarens finansiella ställning sett till total omsättning eller årsinkomst.

•Storleken på de vinster som gjorts eller förluster som undvikits till följd av överträdelsen.

•Förluster som tredje part orsakats genom överträdelsen, om de går att fastställa.

•Graden av överträdarens samarbete med behörig myndighet.

•Eventuella tidigare överträdelser.

•Överträdelsens faktiska eller möjliga effekter på det finansiella systemet.

Om det är en juridisk person som begår överträdelsen, ska medlems- staterna säkerställa att bestämmelserna om sanktioner och andra åtgärder kan tillämpas på styrelsen eller de andra fysiska personer som enligt nationell lagstiftning ska hållas ansvariga (artikel 23.5).

Den som utreds för en överträdelse ska få möjlighet att yttra sig innan myndigheten beslutar att ålägga denne en sanktion eller åtgärd. Myndighetens beslut ska vara motiverat och kunna överklagas (arti- kel 23.6 och 23.7).

Medlemsstaterna har möjlighet att avstå från att införa regler om administrativa sanktioner för överträdelser som är föremål för straff- rättsliga påföljder enligt nationell rätt. En medlemsstat som gör på det sättet ska meddela kommissionen de relevanta straffrättsliga be- stämmelserna (artikel 23.8.).

101

Bakgrund

SOU 2023:3

Samarbete mellan behöriga myndigheter (artikel 26)

Medlemsstaterna ska säkerställa att behöriga myndigheter i olika med- lemsstater samarbetar över nationsgränserna när det är nödvändigt för att de ska kunna utöva sina respektive befogenheter enligt de natio- nella bestämmelser som följer av genomförandet av kredithanterings- direktivet. I samarbetet ska ingå att myndigheterna på begäran snarast förser varandra med de uppgifter som är nödvändiga för uppdraget (artikel 26.1 och 26.2). Medlemsstaterna ska vidta de administrativa och organisatoriska åtgärder som behövs för att underlätta sam- arbetet. Europeiska bankmyndigheten ska främja samarbetet och underlätta informationsutbytet mellan behöriga myndigheter i med- lemsstaterna (artikel 26.5 och 26.6).

Sekretess och tystnadsplikt

En myndighet som mottar uppgifter som omfattas av sekretess ska endast använda dem i syfte att fullgöra sitt uppdrag enligt de natio- nella bestämmelser som följer av kredithanteringsdirektivet. För in- formationsutbytet mellan myndigheterna ska tystnadsplikt gälla25 (artikel 26.3). Alla personer som arbetar eller har arbetat för behöriga myndigheter, inklusive revisorer och experter som är verksamma för myndigheternas räkning, ska omfattas av kravet på tystnadsplikt (artikel 26.4).

3.1.7Skyddet för låntagare

Allmänt om konsumentskyddet

Kredithanteringsdirektivet ska inte påverka det skydd som unions- rätten tillförsäkrar konsumenter eller de nationella reglerna till skydd för konsumenter varigenom unionsrätten har införlivats. Det innebär att en överlåtelse av ett kreditavtal till en kreditförvärvare inte på något sätt ska påverka det konsument- eller låntagarskydd

25Enligt artikel 76 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/65/EU av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv 2002/92/EG och av direk- tiv 2011/61/EU.

102

SOU 2023:3

Bakgrund

som följer av unionsrätten eller nationell rätt.26 Kreditförvärvare och kreditförvaltare bör alltså följa den rätt som är tillämplig på det ur- sprungliga kreditavtalet och låntagaren bör behålla den skyddsnivå som tillhandahålls där.27

Inte heller ska kredithanteringsdirektivet påverka tillämpningen av unionsrätten såvitt avser tillämplig lag för avtalsförpliktelser och behörighet. Där finns bl.a. bestämmelser om lagval vid konsument- avtal, som innebär att ett sådant avtal som huvudregel ska vara under- kastat lagen i det land där konsumenten har sin vanliga vistelseort. Där finns också bestämmelser om behörighet vid tvister om konsu- mentkreditavtal, som innebär att en konsument får väcka talan mot den andra avtalsparten vid domstolen för den ort där konsumenten har hemvist, oberoende av var den andra parten har hemvist och att talan mot en konsument av den andra avtalsparten endast får väckas vid domstolarna i den medlemsstat där konsumenten har hemvist.28

Låntagare ska inte få sämre villkor när deras kreditavtal överlåts från ett kreditinstitut till en kreditförvärvare. Kredithanterings- direktivet hindrar inte att medlemsstaterna tillämpar strängare be- stämmelser för att skydda låntagarna.29 Som en del av regleringen till skydd för låntagare införs genom kredithanteringsdirektivet vissa ändringar i konsumentkreditdirektivet och bolånedirektivet (arti- kel 27 och 28). Dessa behandlas i kapitel 6.

Kontakten med låntagarna och uppgifter om överlåtelser, m.m. (artikel 10)

Både kreditförvaltare och kreditförvärvare ska i sina kontakter med låntagarna agera rättvist och professionellt, lämna korrekt och tydlig information, skydda låntagarnas personuppgifter samt kommunicera med låntagarna på ett sätt som inte är otillbörligt (artikel 10.1).

26Artikel 2.2 och skäl 21 samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/17/EU av den 4 feb- ruari 2014 om konsumentkreditavtal som avser bostadsfastighet m.m., Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/48/EG av den 23 april 2008 om konsumentkreditavtal m.m. samt Rådets direktiv 93/13/EEG av den 5 april 1993 om oskäliga villkor i konsumentavtal.

27Skäl 55 i ingressen till kredithanteringsdirektivet.

28Skäl 19 i ingressen till kredithanteringsdirektivet samt artikel 6 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 593/2008 av den 17 juni 2008 om tillämplig lag för avtalsför- pliktelser samt artikel 17.1 b, 18.1 och 18.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 1215/2012 av den 12 december 2012 om domstols behörighet och om erkännande och verk- ställighet av domar på privaträttens område.

29Skäl 52 i ingressen till kredithanteringsdirektivet.

103

Bakgrund

SOU 2023:3

Information till låntagaren

När ett nödlidande kreditavtal har förvärvats, ska förvärvaren eller förvaltaren före det att indrivning påbörjas, samt därutöver på lån- tagarens begäran, lämna information till låntagaren. Informationen ska vara klar och tydlig, lämnas i läsbar och varaktig form och inne- hålla uppgifter om bl.a. följande (artikel 10.2):

•Datum för överlåtelsen,

•Förvärvarens respektive förvaltarens identitet och kontaktupp- gifter,

•Förvaltarens tillstånd för verksamheten (i form av bevis för till- ståndet),

•En kontaktpunkt från vilken låntagaren vid behov kan få infor- mation,

•De belopp som låntagaren är skyldig vid tidpunkten för med- delandet, med uppgift om vad som utgör kapital, räntor eller andra tillåtna avgifter,

•En förklaring om att all före överlåtelsen tillämplig rätt på kredit- avtalet fortsätter att vara tillämplig,

•Namn på och kontaktuppgifter till den behöriga myndigheten i den medlemsstat där låntagaren har sin hemvist och till vilken låntagaren kan lämna in klagomål.

Vid alla efterföljande kontakter med låntagaren ska lämnas informa- tion om den kontaktpunkt till vilken låntagaren kan vända sig för information. Om en ny kreditförvaltare utses ska låntagaren få upp- gift om dennes identitet och bevis för dennes tillstånd (artikel 10.3).

Kraven på information enligt denna artikel påverkar inte de ytter- ligare informationskrav som kan finnas i tillämplig unionsrätt eller nationell rätt om konsumentskydd och finansiella tjänster (arti- kel 10.4).

104

SOU 2023:3

Bakgrund

Låntagares klagomål (artikel 24)

Både kreditförvaltare och myndigheter ska inrätta förfaranden för att hantera låntagares klagomål. Direktivet uppställer vissa ramar för detta.

Kreditförvaltarens hantering av klagomål

Kreditförvaltare ska inrätta och upprätthålla ett effektivt och trans- parent förfarande för hanteringen av låntagares klagomål. Låntagares klagomål ska registreras av kreditförvaltaren, liksom vilka åtgärder som vidtagits med anledning av klagomålet. Behandlingen av klago- mål ska vara kostnadsfri för låntagarna (artikel 24.1 och 24.2).

Myndigheternas hantering av klagomål

De behöriga myndigheterna ska inrätta och offentliggöra ett för- farande för att hantera och utan dröjsmål behandla låntagares klago- mål för kreditförvärvare, kreditförvaltare eller deras uppdragstagare (artikel 24.3).

Skyddet för personuppgifter (artikel 25)

All behandling av personuppgifter som sker med anledning av kredit- hanteringsdirektivet ska utföras i enlighet med det dataskydd som föreskrivs i förordningarna (EU) 2016/67930 och (EU) 2018/1725.31

3.1.8Direktivets införlivande

Medlemsstaterna ska tillämpa de nya reglerna från och med den

30december 2023. Överlåtelser av kreditavtal som äger rum dessför- innan omfattas inte av direktivet. De som redan bedriver kredit-

30”GDPR”; Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG.

31Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1725 av den 23 oktober 2018 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter som utförs av unionens institutioner, organ och byråer och om det fria flödet av sådana uppgifter samt om upphävande av förordning (EG) nr 45/2001 och beslut nr 1247/2002/EG.

105

Bakgrund

SOU 2023:3

förvaltningsverksamhet enligt hittillsvarande nationell rätt ska ha rätt att fortsätta med det under ytterligare sex månader även utan tillstånd enligt de nya reglerna (artikel 32.2 och 2.5 d).

Frågor om ikraftträdande och övergångsbestämmelser behandlas i kapitel 10.

3.2Krediter enligt gällande svensk rätt

3.2.1Krediter som lämnas av kreditinstitut

I det följande presenteras översiktligt vilka aktörer som utgör kredit- institut enligt svensk rätt och hur deras verksamhet regleras.

Kreditinstitut

Kreditinstitutens verksamhet regleras huvudsakligen i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse (LBF). Med kreditinstitut avses en bank- eller ett kreditmarknadsföretag. Som huvudregel krävs det till- stånd från Finansinspektionen för att få driva bank- och finan- sieringsrörelse (2 kap. 1 § LBF).

Vad som utgör finansieringsrörelse enligt 1 kap. 4 § LBF motsva- rar kredithanteringsdirektivets definition av kreditinstitut, nämligen ett företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot in- sättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja krediter för egen räkning.32

Kreditinstitutens verksamhet

Det näringsrättsliga regelverket för kreditinstituten i LBF innefattar bl.a. bestämmelser om verksamheten (7 kap.) och bestämmelser om hantering av krediter (8 kap.), däribland om kreditprövning och doku- mentation.

Ett kreditinstitut får bara driva finansiell verksamhet eller verk- samhet som har ett naturligt samband med den. Finansiell verksam-

32Jfr artikel 3.1 i kredithanteringsdirektivet, som hänvisar till definitionen av kreditinstitut i artikel 4.1.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012.

106

SOU 2023:3

Bakgrund

het får innefatta bl.a. att lämna och förmedla kredit, t.ex. i form av kon- sumentkredit och kredit mot panträtt i fast egendom eller fordringar. Ett kreditinstitut kan också förvärva fordringar (7 kap. 1 § LBF).

Förvärv av krediter

Ett kreditinstitut som förvärvar en fordran som utfärdats av en annan aktör gör det inom ramen för sin ordinarie verksamhet. Det finns inga särskilda bestämmelser i LBF i fråga om vad ett kredit- institut ska iaktta inför eller i samband med ett sådant förvärv eller om hur en förvärvad kredit ska hanteras.

Uppdragsavtal om finansiella tjänster

Ett kreditinstitut får uppdra åt någon annan att utföra sådana finan- siella tjänster som utgör finansiell verksamhet enligt 7 kap. 1 § LBF. I så fall ska institutet anmäla det till Finansinspektionen och ge in uppdragsavtalet. I lagen uppställs villkor för ett sådant uppdragsavtal (6 kap 7 § LBF) och de kompletteras av Finansinspektionens före- skrifter.33

Begreppet ”kreditförvaltning” enligt det nya direktivet omfattar den sortens verksamhet på en kreditgivares vägnar som ett kredit- institut i dag kan uppdra åt en annan aktör, dvs. tredje man, att utföra enligt LBF. Det uppställs inget krav på tillstånd för tredje man i LBF för att denne ska få åta sig ett uppdrag att utföra sådan verksamhet för uppdragsgivarens räkning, och där finns heller inga särskilda be- stämmelser som reglerar uppdragstagarens verksamhet inom ramen för uppdragsavtalet.

Kreditförvaltning enligt det nya direktivet innefattar dock också sådan verksamhet som enligt svensk rätt är tillståndspliktig som in- kassoverksamhet enligt inkassolagen. Vi återkommer till det i av- snitt 3.4.1 nedan och i kapitel 4.

33Se 10 kap. Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2014:1) om styrning, riskhantering och kontroll i kreditinstitut.

107

Bakgrund

SOU 2023:3

Finansinspektionen har tillsyn över kreditinstituten och deras uppdragstagare

Finansinspektionen har tillsyn över kreditinstituten, inklusive de ut- ländska kreditinstitut som driver finansiell verksamhet genom filial i Sverige, under förutsättning att de hör hemma inom EES och driver finansieringsrörelse i det landet. Tillsynen omfattar både själva rörel- sen samt institutens ägare och ledning. Finansinspektionen ska där- vid samarbeta och utbyta information med andra myndigheter, Europeiska bankmyndigheten och vissa andra organ inom EES (13 kap. 2–6 a §§ LBF).

Finansinspektionens ingripanden

Finansinspektionen ska ingripa mot kreditinstitut som åsidosätter sina skyldigheter och, under vissa förutsättningar, mot en styrelse- ledamot eller verkställande direktör.

Ingripande mot ett institut kan ske genom att Finansinspek- tionen förelägger institutet att vidta åtgärd för att komma till rätta med situationen, meddelar förbud att verkställa ett beslut eller gör en anmärkning. Vid allvarlig överträdelse ska institutets tillstånd åter- kallas eller varning meddelas, om det är tillräckligt. Detsamma gäller om institutet har fått sitt tillstånd genom att lämna falska uppgifter eller på annat otillbörligt sätt.

Ingripande mot en fysisk person kan ske antingen genom beslut att personen under viss tid inte får vara styrelseledamot, verkställ- ande direktör eller ersättare för någon sådan, eller genom beslut om sanktionsavgift. Frågor om ingripande mot en fysisk person tas upp av Finansinspektionen genom sanktionsföreläggande. (15 kap. 1 §, 1 a §, 3 § p. 7 och 9 a § LBF.)

3.2.2Konsumentkrediter

Kreditinstituten får inom ramen för sin verksamhet lämna och för- medla konsumentkrediter samt förvärva fordringar (7 kap. 1 § p. 2 och 3 LBF).

Konsumentkreditlagen (2010:1846), konsumentkreditlagen, gäller krediter som en näringsidkare lämnar eller erbjuder en konsument.

108

SOU 2023:3

Bakgrund

I lagen uppställs krav på näringsidkaren att lämna information till konsumenten och att dokumentera kreditavtalet jämte konsumentens till avtalet knutna rättigheter (bl.a. 8 och 14 §§). Där finns även be- stämmelser om förutsättningarna för att ändra räntesatser, avgifter för krediten och om kreditgivarens skyldighet att underrätta konsu- menten inför ändring (17–19 §§). Om en kreditgivare överlåter sina rättigheter enligt kreditavtalet, får konsumenten göra samma invänd- ningar mot den nye kreditgivaren som hen vid överlåtelsen kunde göra mot överlåtaren (28 §).

Delat tillsynsansvar

Tillsynsansvaret enligt konsumentkreditlagen är delat mellan Kon- sumentverket och Finansinspektionen. Konsumentverket utövar till- syn över verksamhet som inte står under tillsyn av Finansinspek- tionen (55 § första stycket). Kreditinstitutens verksamhet står alltså under Finansinspektionens tillsyn även i den del som avser insti- tutens hantering av konsumentkrediter. Det innebär att Finansin- spektionen svarar för en betydande del av tillsynen på konsument- kreditmarknaden.

3.3Förvärv och förvaltning av nödlidande krediter i Sverige i dag

Verksamhet som utgör förvärv och förvaltning av nödlidande kre- diter, i kredithanteringsdirektivets mening, bedrivs i dag i relativt stor omfattning i Sverige. Förvärvare av krediter är framför allt de större inkassoföretagen, eller bolag som ingår i samma koncern som ett inkassoföretag. Hos de större inkassobolagen och deras koncern- bolag ligger i dag förvärvade krediter till ett sammanlagt värde om cirka 30 miljarder kronor. Därutöver finns stora volymer av krediter som har förvärvats av särskilda portföljbolag, vars syfte renodlats till att enbart förvärva krediter. Deras verksamhet är inte begränsad till sådana krediter som avses i kredithanteringsdirektivet – dvs. krediter lämnade av kreditinstitut – men vissa företag är specialiserade på just sådana krediter. Det rör sig om 10–20 större inkassobolag och kon- cerner som ägnar sig åt denna verksamhet.

109

Bakgrund

SOU 2023:3

De krediter som överlåts på detta sätt är en delmängd av de kre- diter som kredithanteringsdirektivet definierar som nödlidande. I typfallet gäller det krediter där kredittagaren under en längre tid inte har fullgjort sina förpliktelser varpå kreditinstitutet har sagt upp krediten till omedelbar betalning. I detta skede samlas dessa krediter i en portfölj och säljs till en kreditförvärvare. Det är alltså fråga om en delmängd av kreditinstitutets, i direktivets mening, nödlidande krediter som blir föremål för försäljning. Försäljningen av en kredit- portfölj sker ofta genom ett auktionsliknande förfarande där flera potentiella kreditförvärvare lämnar bud och kreditinstitutet säljer till högstbjudande. När väl försäljningen har skett underrättas kredit- tagaren om att förvärvaren har tagit över krediten. Någon ytterligare kontakt eller något informationsutbyte mellan kreditinstitutet och kreditförvärvaren sker därefter i princip inte, varken beträffande en- skilda krediter eller på aggregerad nivå.

Kreditförvärvaren gör därefter en bedömning av de olika krediter som ingår i portföljen för att bestämma vilka åtgärder som ska vidtas. Om förvärvaren själv är ett inkassobolag vidtas inkassoåtgärder för att driva in krediten. Om förvärvaren är ett s.k. portföljbolag vars enda syfte är att äga krediter, anlitas ett inkassobolag, antingen inom den egna koncernen eller externt, för att driva in krediterna, dvs. för- valta krediterna i direktivets bemärkelse. I de fall portföljen består av krediter med kredittagare i olika länder anlitas inkassobolag i respektive land.

3.4Kreditförvaltning enligt svensk rätt

Kredithanteringsdirektivets bestämmelser om kreditförvaltare mot- svaras delvis av reglerna i inkassolagen. Nedan följer därför en över- sikt över den lagen.

3.4.1Inkassolagen

Inkassoverksamhet

Inkassolagen gäller indrivning av egen eller annans fordran genom krav eller annan inkassoåtgärd; detta kallas för inkassoverksamhet. Med inkassoåtgärd avses en åtgärd som innebär annan påtryckning

110

SOU 2023:3

Bakgrund

på gäldenären än att ange tid för betalning eller uppgift om att en obetald fordring kommer att överlämnas till annan för inkasso (1 §). En borgenär kan alltså sända ut enkla betalningspåminnelser till en gäldenär utan att det blir fråga om inkassoverksamhet i lagens mening. Vilka påtryckningar som medför att en betalningsanmaning utgör en inkassoåtgärd är inte fastslaget men kan exempelvis vara att borge- nären hotar med rättsliga eller exekutiva åtgärder eller med att säga upp ett avtal.34

Tillstånd

Inkassoverksamhet kräver tillstånd från Integritetsskydds-myndig- heten. Detta gäller både fysiska och juridiska personer och är straff- sanktionerat.

Tillstånd behövs dock inte för s.k. egeninkasso eller koncern- inkasso, dvs. inte för den som enbart driver in fordringar som har uppstått i den egna verksamheten eller inom den egna koncernen. Fordringar som har övertagits för indrivning kräver tillstånd. Inte heller behövs tillstånd för inkassoverksamhet som drivs av ett före- tag under Finansinspektionens tillsyn, eller av advokater (2 § första och tredje stycket).

God inkassosed m.m.

Inkassoverksamhet ska bedrivas enligt god inkassosed. Det innebär att se till att gäldenären inte vållas onödig skada eller olägenhet, lik- som att gäldenären inte utsätts för otillbörlig påtryckning eller annan otillbörlig inkassoåtgärd (4 §). Den som bedriver inkassoverksamhet kan annars bli ersättningsskyldig för skada (18 §). En inkassoåtgärd bör inte vidtas om det är sannolikt att fordran inte är lagligen grundad eller annars framstår som obefogad (8 §). Vad som avses med god in- kassosed framgår närmare av Integritetsskyddsmyndighetens all- männa råd35 samt av uttalanden från Svensk Inkassos etiska nämnd, Inkassonämnden. Krav mot en gäldenär ska framställas skriftligt med tydlig information om vissa uppgifter som anges i lagen (5 §).

34Se prop. 1980/81:10 s. 142 f.

35Se Integritetsskyddsmyndighetens (f.d. Datainspektionens) allmänna råd om tillämpning av inkassolagen (reviderad i september 2011).

111

4 Vägval

I detta kapitel ska utredningen lämna sina övergripande övervä- ganden och förslag. Det handlar om frågor om vägval som också lyfts särskilt i regeringens direktiv, se avsnitt 2.1, Som framgår anger regeringen i direktivet fem särskilda frågor om vägval. Tre av dem, frågorna om val av systematik och terminologi för att genomföra direktivet, inkassolagens förhållande till kraven enligt direktivet och en möjlig utökning av det tvingande tillämpningsområdet i direk- tivet ska analyseras i detta kapitel. Slutsatserna kommer sedan att ligga till grund för utredningens fortsatta överväganden. Vidare kommer även frågan om fysiska kreditförvaltare att analyseras. De övriga två mer omfattande frågorna kommer i stället att behandlas i separata kapitel. Analysen om ett utökat låntagarskydd kommer att redovisas i kapitel 6 och övervägandena och förslag om val av till- synsmyndighet kommer att återfinnas i kapitel 8.

Frågan om minimi- och maxinivåer för sanktionsavgifter kommer att framgå av kapitel 9.

4.1Val av systematik och terminologi för att genomföra direktivet

Kredithanteringsdirektivet är, liksom andra EU-direktiv, bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som ska uppnås, men överlåter åt staterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet (artikel 288 i fördraget om Europeiska unionens funk- tionssätt). Det innebär att Sverige inte är bunden av direktivets termi- nologi och systematik utan avgörande är att det avsedda resultatet uppnås vid genomförandet.

I regeringens direktiv anförs att vid utformningen av förslagen bör utredaren använda den systematik och terminologi som används

113

Vägval

SOU 2023:3

i svensk rätt och att enkelhet, överskådlighet och konsekvens bör eftersträvas.

Enligt utredningens uppfattning innebär det att det skulle krävas en omfattande anpassning av kredithanteringsdirektivet såväl syste- matiskt som språkligt, eftersom den terminologi som används i hög grad skiljer sig från svensk rätt. Exempelvis används i den svenska översättningen av direktivet termen auktorisation, medan svensk rätt genomgående i stället hänvisar till tillstånd. Bestämmelserna i artiklarna är också betydligt mer detaljerade och ordrika än vad som följer av svensk lagstiftningsteknik. I t.ex. den centrala artikeln 10.1 anges om krav på information bl.a. att medlemsstaterna ska kräva att kreditförvärvare och kreditförvaltare i sina kontakter med låntagare handlar i god tro, rättvist och professionellt, tillhandahåller informa- tion som inte är vilseledande, otydlig eller felaktig och kommuni- cerar på ett sätt som inte utgör trakasserier, tvång eller otillbörlig påverkan. I svensk rätt är traditionen i stället att använda sig av sam- lingstermer och att positivt uttrycka hur informationen ska ut- tryckas i stället för att exemplifiera med vad den inte ska innehålla. Ett mer traditionellt svenskt förhållningssätt skulle t.ex. kunna vara att ange att informationen ska vara korrekt och lättillgänglig.

Det anförda innebär att en rak överföring av direktivets krav i svensk lag skulle kunna leda till en otydlig och svårtillgänglig lagstift- ning. Samtidigt anger dock regeringen i sina direktiv att det bör gå att enkelt kunna överblicka hur direktivet har genomförts och att utred- ningen bör beakta att kredithanteringsdirektivet i viss utsträckning bygger på tidigare unionsrättsakter inom finansmarknadsområdet.

Sammantaget är det utredningens slutsats att det är nödvändigt att anpassa direktivets bestämmelser till den systematik och termi- nologi som används i svensk rätt, men att detta ska ske med försik- tighet så att innehållet precist återspeglas. Självfallet ska den svenska lagstiftningen inte avvika från direktivets innehåll. Det bör vidare vara tydligt vilka paragrafer som reglerar innehållet i de specifika artiklarna. Ledning ska också sökas i annan lagstiftning som tidigare genomfört finansiella unionsakter. På grund av direktivets detalj- rikedom finner utredningen också att en anpassning till svensk rätts- tradition förutsätter att vissa bestämmelser behöver framgå av före- skrifter. En strategi är att sammanfatta innehållet i bestämmelserna i lag och att bemyndiga regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om detaljer. En strategi är att

114

SOU 2023:3

Vägval

sammanfatta innehållet i bestämmelserna i lag och att bemyndiga regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om detaljer. Härigenom uppnås en lagreglering av kraven, men att de utvecklas i föreskrifter.

Ett vidare sätt att genomföra en mer direktivnära lagstiftning skulle vara om det var möjligt att samla direktivets krav i ett sam- manhang, alltså i en ny lag. I många avseenden är det också fråga om helt nya krav och bestämmelser, t.ex. krav på särskilt tillstånd för den som hanterar nödlidande krediter och krav på sanktioner mot den som bryter mot reglerna. Alternativet är att genomföra kredit- hanteringsdirektivet genom att göra så små justeringar som möjligt i befintliga svenska lagregler. Gällande lagstiftning som i första hand har beröringspunkter med kredithanteringsdirektivet är inkassolagen. Nedan kommer sambanden att analyseras. Utredningen återkommer därefter till en slutsats om kraven enligt direktivet kan samlas i en ny lag eller om det ska ske genom justeringar i befintliga lagstiftningar.

4.2Tillämpningsområdet

4.2.1Analys av direktivet

Kreditförvärvare är en fysisk eller juridisk person som förvärvar ett nödlidande kreditavtal inom ramen för sin verksamhet. Ett kredit- institut kan inte vara en kreditförvärvare i direktivets mening (arti- kel 3.6). Med kreditinstitut avses ett företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja krediter för egen räkning.1

Kreditförvaltare är en juridisk person som inom sin affärsverk- samhet förvaltar ett nödlidande kreditavtal för en kreditförvärvares räkning och som utför kreditförvaltningsverksamhet. Med kredit- förvaltningsverksamhet avses insamling eller indrivning av lån, omför- handling av lån, hantering av klagomål och information till låntagare (artikel 3.8 och 3.9). Direktivet ska inte tillämpas om kreditförvalt- ning utförs av ett kreditinstitut som är etablerat inom unionen, en

1Artikel 3.1 och artikel 4.1.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012.

115

Vägval

SOU 2023:3

förvaltare av alternativa investeringsfonder,2 förvaltningsbolag eller ett investeringsbolag3 eller ett annat institut än ett kreditinstitut4 (artikel 2.5.a). Här skulle alltså föreligga en skillnad i definitionen för kreditförvärvare respektive kreditförvaltare. En kreditförvärvare kan inte vara ett kreditinstitut i direktivets mening, medan undan- taget är större för kreditförvaltare, eftersom direktivet inte omfattar kreditförvaltning av kreditinstitut som är etablerat inom unionen, en förvaltare av alternativa investeringsfonder, förvaltningsbolag, inve- steringsbolag eller ett annat institut som står under tillsyn enligt artikel 20 § i konsumentkreditdirektivet eller enligt artikel 35 i bo- lånedirektivet. Artikel 20 i konsumentkreditdirektivet är genomfört i Sverige genom 55 § konsumentkreditlagen, som anger att Konsu- mentverket utövar tillsyn över att lagen följs, men att verkets tillsyn inte omfattar verksamhet som står under tillsyn av Finansinspek- tionen, undantagen verksamhet som står under Finansinspektionens tillsyn enligt lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsument- krediter.

Tillsynen avser krediter som lämnas eller förmedlas av en närings- idkare till en konsument (1 kap. 1 § konsumentkreditlagen).

Artikel 35 i bolånedirektivet är genomförd genom 5 kap. 1 och 2 §§ LVB, som bl.a. anger att Finansinspektionen har tillsyn över att kreditgivare och kreditförmedlares verksamhet drivs enligt lagen. Det innebär att ett annat institut betyder kreditgivare och kreditför- medlare som har tillstånd av Finansinspektionen att bedriva verk- samhet med kreditgivning, kreditförmedling och rådgivning i fråga om bostadskrediter till konsumenter (5 kap. 1 § och 1 kap. 1 § LVB). Det handlar om dels svenska aktiebolag, svensk ekonomisk förening eller ett svenskt försäkringsföretag som uppfyller förutsättningar för

2Ett krav är att förvaltaren är auktoriserad eller registrerad i enlighet med direktiv 2011/61/EU, Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/61/EU av den 8 juni 2011 om förvaltare av alter- nativa investeringsfonder samt om ändring av direktiv 2003/41/EG och 2009/65/EG och för- ordningarna (EG) nr 1060/2009 och (EU) nr 1095/2010.

3Ett krav är att bolaget auktoriserats i enlighet med direktiv 2009/65/EG, Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG av den 13 juli 2009 om samordning av lagar och andra författ- ningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag) (omarbetning), förutsatt att investeringsbolaget inte har utsett ett förvaltningsbolag enligt det direktivet för den fond som det förvaltar.

4Annat institut behöver vara ett institut som står under tillsyn av behörig myndighet i enlighet med artikel 20 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/48/EG av den 23 april 2008 om konsumentkreditavtal och om upphävande av rådets direktiv 87/102/EEG (konsumentkredit- direktivet) eller Europaparlamentets och artikel 35 i rådets direktiv 2014/17/ЕU av den 4 feb- ruari 2014 om konsumentkreditavtal som avser bostadsfastighet och om ändring av direktiven 2008/48/EG och 2013/36/EU och förordning (EU) nr 1093/2010 (bolånedirektivet).

116

SOU 2023:3

Vägval

tillstånd (2 kap. 1 och 2 §§ LVB), dels om utländska kreditgivare och kreditförmedlare 2 kap. 7 och 3 kap. 6 och 7 §§ LVB).

Sammantaget handlar annat institut därmed om kreditgivare och kreditförmedlare av konsumentkrediter.

För att betraktas som kreditförvaltare enligt definitionen i arti- kel 3.8 krävs det alltså att kreditförvaltningen sker på uppdrag av en kreditförvärvare. Om däremot en kreditförvaltare i sin tur ger annan i uppdrag att utföra kreditförvaltningsverksamhet så blir uppdrags- tagaren inte att betrakta som kreditförvaltare utan ansvaret kvarstår för uppdragsgivaren och det är den personen som ska ha tillstånd. Detta följer av artikel 12 som avser s.k. utkontraktering. En upp- dragstagare som för en kreditförvaltare utför kreditförvaltning är alltså inte kreditförvaltare utan enligt direktivet tillhandahållare av kreditförvaltningsverksamhet.

Utredningen kommer nedan under avsnitt 4.6 att analysera om direktivets tillämpningsområde även ska avse kreditförvaltning på uppdrag av ett kreditinstitut.

Som framgått ska kreditförvaltaren vara en juridisk person. Med- lemsländerna får dock också tillåta att kreditförvärvare anlitar fysiska personer för förvaltning av kreditavtal, dvs. kreditförvaltare och dessa ska omfattas av nationell reglerings- och tillsynsordning, men en fysisk person får inte utföra kreditförvaltningsverksamhet i annan medlemsstat (artikel 17.4 och skäl 17), se vidare avsnitt 4.7.

4.2.2Sambandet mellan direktivet och inkassoverksamhet

Direktivet påverkar inkassoverksamhet enligt inkassolagen, efter- som den verksamheten kan utgöra kreditförvaltning. Vidare kan för- värv av en kredit för indrivning ett kreditförvärv enligt direktivet utgöra sådan verksamhet.

Inkassoverksamhet avser indrivning av egen eller annans fordran (1 § inkassolagen). En aktör som driver in fordringar för annans räk- ning kan vara kreditförvaltare enligt direktivet, eftersom definitionen av en kreditförvaltare är en juridisk person som inom ramen för sin verksamhet förvaltar och verkställer rättigheter för en kreditför- värvares räkning och som utför t.ex. indrivning från låntagaren (arti- kel 3.8 och 3.9). Medlemsländerna får besluta att även fysiska per- soner kan vara kreditförvaltare, se avsnitt 4.7.

117

Vägval

SOU 2023:3

Det krävs att det är ett kreditinstitut inom unionen som utfärdat kreditavtalet ursprungligen, eftersom direktivet endast omfattar kre- diter som utfärdats av ett kreditinstitut som är etablerat inom unionen (artikel 2.1.a).5 Vidare är en förutsättning att det sedan förvärvats av en kreditförvärvare (som inte är ett kreditinstitut och inte heller kre- ditförvaltare) och därefter lämnats vidare till ny aktör för indrivning. Denne nye aktör får inte heller vara ett kreditinstitut, förvaltare av alternativa investeringsfonder, förvaltningsbolag, investeringsbolag eller annat institut,6 eftersom direktivet inte ska tillämpas på förvalt- ning av dessa kategorier enligt artikel 2.5.a. Innebörden är att t.ex. om ett kreditinstitut direkt lämnar över en fordran till ett inkasso- bolag så är det bolaget inte kreditförvaltare, eftersom ett kredit- institut inte kan vara kreditförvärvare. Vidare får uppdraget inte heller ha lämnats av en kreditförvaltare, eftersom uppdragstagaren, i det här fallet inkassobolaget, då inte räknas som kreditförvaltare utan som tillhandahållare av kreditförvaltning. Slutligen får inkasso- bolaget inte vara ett kreditinstitut, förvaltare av alternativa investe- ringsfonder, förvaltningsbolag, investeringsbolag eller annat institut. Med annat institut avses alltså kreditgivare och kreditförmedlare av konsumentkrediter. Inkassobolag som enligt direktivet kan vara att betrakta som kreditförvaltare står i dag under tillsyn av IMY, efter- som Finansinspektionen endast har tillsyn över kreditinstitut som inom ramen för sin kreditverksamhet driver in lån.

Vidare kan inkassoverksamhet utgöra ett kreditförvärv enligt direk- tivet om det handlar om en fordran som övertagits för indrivning. Enligt gällande rätt kräver förvärv av en fordran för inkassoverk- samhet inte tillstånd av Finansinspektionen. Enligt LBF kräver för- värv av fodringar sådant tillstånd endast om förvärvet sker i finansi- eringssyfte (1 kap. 4 § LBF). Utanför det begreppet faller förvärv för indrivning som utgör tillståndspliktig inkassoverksamhet.7

Med kreditförvärvare avses alltså enligt direktivet fysisk eller juri- disk person som inte är ett kreditinstitut som förvärvat ett kredit- avtal inom sin verksamhet som utfärdats av ett kreditinstitut (arti- kel 2.1 och 3.). Det betyder att en fysisk eller juridisk person som förvärvar en fordran enligt ett kreditavtal som utfärdats av ett kredit- institut för att därefter driva in det betraktas som kreditförvärvare

5Som kommer att redovisas i avsnitt 4.5 kan dock tillämpningsområdet utökas till andra kre- diter, vilket utredningen dock inte föreslår.

6För definition av ”annat institut”, se fotnot 4.

7Prop. 2002/03:139, del 2, s. 152.

118

SOU 2023:3

Vägval

enligt direktivet. Även här handlar det då om inkassoverksamhet som står under tillsyn av IMY, eftersom Finansinspektionens tillsyn av inkassoverksamhet avser kreditinstitut och dessa inte är kredit- förvärvare enligt direktivet.

En vidare förutsättning är dock att det handlar om en nödlidande kredit. Kravet i inkassolagen om god inkassosed kräver att en ford- ran är förfallen till betalning innan inkassoåtgärder vidtas,8 men för att definieras som nödlidande kredit enligt direktivet krävs det att betalningsdröjsmålet är minst 90 dagar eller att det bedöms som osannolikt att lånet kommer att återbetalas. Ett nödlidande kredit- avtal är ett kreditavtal som klassificerats som en nödlidande expo- nering enligt artikel 47a i förordning (EU) nr 575/2013. I arti- kel 47a.3 anges vilka exponeringar som ska klassificeras som nödli- dande. En av dessa är den exponering för vilken ett fallissemang anses ha inträffat i enlighet med artikel 178 i samma förordning. Det framgår sammanfattningsvis av artikel 178.1 att fallissemang med avseende på en viss gäldenär ska anses föreligga när någon eller båda av följande situationer har uppstått:

a)Institutet anser att det är osannolikt att gäldenären kommer att betala sina kreditförpliktelser helt och hållet, utan att institutet tillgriper åtgärder som att realisera säkerheter.

b)Någon av gäldenärens väsentliga kreditförpliktelser gentemot institutet är förfallen till betalning sedan mer än 90 dagar.9

Innebörden är alltså det finns en absolut tidpunkt s.k. ”backstopp” efter ett betalningsdröjsmål på minst 90 dagar, men att krediten kan vara nödlidande tidigare vid en bedömning om att det är osannolikt att lånet kommer att betalas tillbaka. En sådan bedömning kan göras innan en betalning är förfallen. Som utredningen utvecklar i avsnitt 4.4 saknar medlemsländerna möjlighet att definiera nödlidande krediter mer inskränkt, dvs. det går inte att i svensk lag bestämma att en kredit måste vara förfallen för att definieras som nödlidande.

Kreditförvaltning kan också handla om annat som saknar sam- band med inkassoverksamhet som omförhandling av lån, hantering av klagomål och information till låntagaren (artikel 3.9).

8Tillämpning av inkassolagen, Datainspektionens allmänna råd s. 15.

9SE även artikel 3.13 i kredithanteringsdirektivet.

119

Vägval

SOU 2023:3

En skillnad mellan kreditförvaltning och kreditförvärv enligt direk- tivet och inkassoverksamhet enligt inkassolagen är därmed att direk- tivet endast avser kreditavtal som utfärdats av ett kreditinstitut inom unionen, dvs. lån, betalningsanstånd eller liknande finansieringsform (artikel 3.4). Inkassoverksamhet kan avse olika fodringar, såsom t.ex. betalning för köp av vara. Därutöver handlar det om olika dröjsmål.

En annan skillnad är att även fysisk person kan få tillstånd av IMY att driva inkassoverksamhet enligt inkassolagen, medan huvudregeln är att kreditförvaltare endast kan vara juridiska personer, se vidare 4.7.

Som framgår av avsnitt 3.3 är de nödlidande krediter som överlåts på detta sätt ofta krediter där kredittagaren under en längre tid inte har fullgjort sina förpliktelser. Försäljningen av en kreditportfölj sker ofta genom ett auktionsliknande förfarande och kreditinstitutet säljer till högstbjudande. Kreditförvärvaren gör därefter en bedöm- ning av de olika krediter som ingår i portföljen för att bestämma vilka åtgärder som ska vidtas. Om förvärvaren själv är ett inkasso- bolag vidtas inkassoåtgärder för att driva in krediten. I de fall för- värvaren är ett s.k. portföljbolag vars enda syfte är att äga krediter anlitas ett inkassobolag, antingen inom den egna koncernen eller externt, för att driva in krediterna. I de fall portföljen består av kre- diter med kredittagare i olika länder anlitas inkassobolag i respektive land. Det skulle röra sig om 10–20 större inkassobolag som ägnar sig åt denna verksamhet.

4.2.3Bedömning av anpassning av inkassoverksamhet

Sammantaget innebär det som framkommit att endast en mindre del av inkassoverksamheten i stort berörs av direktivets krav, men att den delen behöver anpassas. Det handlar då om följande anpassning i fem olika situationer.

En juridisk person, som bedriver inkassoverksamhet på uppdrag av en kreditförvärvare av ett nödlidande lån som utfärdats av ett eta- blerat kreditinstitut inom unionen omfattas av direktivet som kredit- förvaltare.10 Här skulle det handla om de 10–20 större inkassobolag som driver in fodringar på uppdrag av de s.k. portföljbolagen, som skulle vara att betrakta som kreditförvärvare. Inkassobolagen skulle då vara kreditförvaltare i direktivets mening och det skulle gälla långt-

10Den juridiska personen får dock inte vara ett kreditinstitut eller motsvarande.

120

SOU 2023:3

Vägval

gående tillsyns- och tillståndskrav. Vidare gäller krav om information till myndighet, se vidare avsnitt 5.6.

En särskild fråga som uppkommer i det sammanhanget är om det innebär någon skillnad om inkassobolaget ingår i samma koncern som kreditförvärvaren. Som framgår av beskrivningen ovan under avsnitt 4.2.2 om vem som i praktiken utför den här verksamheten, anlitar de s.k. portföljbolagen för indrivning ibland ett inkassobolag inom den egna koncernen och ibland ett externt inkassobolag. Defi- nitionen av kreditförvaltare i artikel 3.8 är en juridisk person som inom sin affärsverksamhet förvaltar och verkställer rättigheter och skyldigheter för en kreditförvärvare. Utredningens slutsats är därför att det är tillräckligt att ett eget bolag får i uppdrag att driva in ett lån och att det därmed skulle sakna betydelse om kreditförvärvaren och inkassobolaget ingår i samma koncern, inkassobolaget är ändå att betrakta som en kreditförvaltare. Samtidigt kan noteras att s.k. koncerninkasso, dvs. indrivning av fordringar åt bolag som ingår i den egna koncernen i inkassolagen jämställs med egeninkasso, vilket inte behöver tillstånd enligt inkassolagen.11

Om det i stället handlar om en fysisk eller juridisk person, som förvärvar en nödlidande kredit som utfärdats av ett etablerat kredit- institut inom unionen för att därefter driva in det, är personen kredit- förvärvare enligt direktivet.12 Här skulle det i praktiken handla om inkassobolag som förvärvar nödlidande krediter för att själv driva in dem. Det innebär tillsynskrav och krav om informationsutbyte mellan kreditgivare och kreditförvärvare och mellan dessa och behörig myn- dighet, men som huvudregel behöver inkassobolaget inte tillstånd. Det ingår gränsöverskridande informationsutbyte.

Därtill kommer att om det handlar om en konsumentkredit ska en kreditförvaltare utses som sköter förvaltningen, vilket då förut- sätter tillstånd (artikel 17.1.a). Alternativt behöver den kreditför- värvare som själv vill utföra förvaltningsverksamheten tillstånd som kreditförvaltare (skäl 44). Inkassoverksamhet betraktas då som för- valtning. Innebörden blir att indrivning av en förvärvad nödlidande konsumentkredit som utfärdats av ett kreditinstitut förutsätter till- stånd för kreditförvaltning.13

11DIFS 2011:1.

12Personen får dock inte vara ett kreditinstitut.

13Enligt artikel 17.1 kan dock även ett kreditinstitut eller annat institut sköta förvaltningen för kreditförvärvaren, vilket dock saknar betydelse för analysen av inkassobolag. För defini- tion av annat institut se fotnot 4.

121

Vägval

SOU 2023:3

Slutligen skulle det även kunna handla om en fysisk eller juridisk person, som på uppdrag av en kreditförvaltare får i uppdrag att driva in ett nödlidande kreditavtal, t.ex. ett inkassobolag. Detta bolag skulle då inte vara att betrakta som en kreditförvaltare utan en till- handahållare av kreditförvaltning. Inkassobolaget skulle inte behöva ett tillstånd, utan här skulle uppdragsgivarens tillstånd att vara kre- ditförvaltare gälla. Inkassobolaget skulle dock omfattas av tillsyn och det skulle gälla särskilda informationskrav för det.

Den inkassoverksamheten som inte omfattas av kredithanterings- direktivet kommer även fortsättningsvis att behöva vara reglerad. En fråga är om det förhållande att en del av inkassoverksamheten be- höver anpassas utgör skäl för en ändrad tillsynsfördelning, se vidare avsnitt 8.5. En annan lagteknisk fråga är om inkassolagen ska inte- greras med ny lagstiftning utifrån kredithanteringsdirektivet eller om det finns skäl för åtskilda lagar, se nedan.

4.3Lagreglering

Utredningens förslag: Kredithanteringsdirektivets krav ska sär- regleras i en särskild lag.

Inkassoverksamhet som bedrivs av aktörer som är kreditför- valtare, kreditförvärvare eller företrädare för kreditförvärvare samt tillhandahållare av kreditförvaltning ska som en följd undan- tas från inkassolagen, men lagen ska även fortsättningsvis gälla för inkassoverksamhet som inte omfattas av direktivet.

Som framgått berör direktivet bara en mindre del av inkassoverk- samheten i stort. Direktivet ställer för denna mindre del som redan redovisats krav på tillsyn, tillstånd och information, som går långt utöver inkassolagens krav.

Därutöver finns det även andra skillnader. En särskild kompli- kation utgör det förhållande att direktivets sanktionssystem skiljer sig från inkassolagen. Medan kredithanteringsdirektivet innehåller sanktionsavgifter utgörs inkassolagens sanktioner i huvudsak av böter eller fängelse. Böter och fängelse kan endast ådömas fysiska perso- ner, medan sanktionsavgifter enligt direktivet bör avse såväl fysiska som juridiska personer (artikel 23.2), eftersom det saknas ett undan- tag för fysiska personer i artikeln. Enligt uppgift från IMY och

122

SOU 2023:3

Vägval

Svensk Inkasso används sanktionen böter och fängelse i praktiken inte. Styrmedel från IMY:s sida är i första hand i stället tillstånds- prövningen, se vidare kapitel 8 och 11.

Enligt artikel 4 i Europakonventionens sjunde tilläggsprotokoll gäller ett dubbelprövningsförbud, med innebörd att samma rättssub- jekt inte ska prövas för samma sak två gånger. Regeringen har i olika lagstiftningsärenden ansett att det skulle stå i strid med förbudet om böter eller fängelse och sanktionsavgifter påförs för samma gärning, varför bestämmelser som kan ingå i sanktionsavgiftssystemet bör av- kriminaliseras.14 Kredithanteringsdirektivet ger också möjlighet att inte fastställa administrativa sanktioner för överträdelser som är straffbelagda, men det måste i så fall anmälas till kommissionen (artikel 23.8).

Det finns även andra mindre skillnader. I t.ex. 10 § inkassolagen regleras hantering av inkasserade medel med innebörd att huvud- regeln är att medel som inkasserats för annans räkning ska hållas avskilda, men med möjligheter till undantag. Artikel 6 i kredithan- teringsdirektivet ställer upp särskilda villkor som ligger nära inkasso- lagens bestämmelser, men samtidigt finns det skillnader. En skillnad består i att bestämmelsen i inkassolagen innehåller möjlighet till undantag från skyldigheten att sätta in medlen hos ett kreditinstitut. Dels gäller kravet enbart inkassoverksamhet som inte är av tillfällig natur, dels finns ett undantag för den som har ett annat fortlöpande uppdrag från en borgenär att uppbära medel för dennes räkning med innebörd att parterna kan komma överens om avvikelser från kravet på att hålla medlen avskilda. I direktivet finns inga sådana undantag. Vidare ställer artikeln även krav om att dessa medel skyddas mot bor- genärer särskilt i händelse av insolvens, vilket saknas i inkassolagen. Slutligen innehåller artikel 6 även krav om kvitto till låntagare vid be- talning, vilket inte heller finns i inkassolagen. Artikel 6 kan därför inte genomföras i svensk rätt genom en hänvisning till inkassolagen. Dessa andra skillnader är närmre analyserade i kapitel 6 om låntagarskydd.

14Prop. 2017/18:165, s. 58 ff.

123

Vägval

SOU 2023:3

4.3.1Utredningens bedömning

Det finns olika alternativ för en lagreglering. En möjlighet är att samla kredithanteringsdirektivets krav i en särskild lag. Kredithanterings- direktivet reglerar i huvudsak kreditförvaltare och kreditförvärvare, men det finns även exempelvis viss reglering om information som riktar sig mot kreditinstitut, se vidare kapitel 5. Dessa instituts verk- samhet är reglerad i LBF och LVB. Eftersom informationskraven för kreditinstituten har ett nära samband med övriga krav i direktivet menar utredningen att även detta lämpligen skulle kunna regleras i en särskild lag.

Det skulle då innebära att den delen av inkassoverksamheten som berörs av direktivet regleras i den nya lagen, medan övrig inkasso- verksamhet även fortsättningsvis skulle följa av inkassolagen, som då skulle gälla tillsammans med denna nya lag. Ett alternativ skulle kunna vara att låta den mindre delen av inkassoverksamheten som omfattas av direktivet regleras särskilt i inkassolagen. Avgörande är dock relevanta skillnader mellan inkassolagen och kraven i kredit- hanteringsdirektivet.

Ett möjligt samordningsbehov har sin grund i att det kommer att finnas aktörer som bedriver inkassoverksamhet som till viss del om- fattas av kredithanteringsdirektivet och till viss del faller utanför. Så bör t.ex. vara fallet för de 10–20 större inkassobolagen som skulle driva in nödlidande kreditavtal på uppdrag av portföljbolagen, se avsnitt 4.2.2.

Som framgått berör direktivet bara en mindre del av inkassoverk- samheten i stort, men innehåller långtgående krav om t.ex. tillsyn och tillstånd som går långt utöver inkassolagens krav. Det framstår inte som ändamålsmässigt att överföra de långtgående tillsyn- och till- ståndskraven på all inkassoverksamhet.

Det framstår inte heller som möjligt att samordna sanktionerna. En samordning skulle t.ex. innebära att överväga sanktionsavgifter även för juridiska personer som bedriver annan inkassoverksamhet än sådan som omfattas av direktivet. Det kan vara så att en sådan ändring kan vara ändamålsmässig att analysera, eftersom det i dag i inkassolagen i huvudsak saknas sanktioner för juridiska personer, men frågan skulle behöva utredas, vilket skulle behöva ske i särskild ordning, eftersom utredningens uppdrag är begränsat till en samord- ning av tillsyn.

124

SOU 2023:3

Vägval

En sammantagen slutsats är att det behöver gälla skilda regler för den delen av inkassoverksamheten som berörs av direktivet jämfört med övrig inkassoverksamhet. Särregler behöver gälla för den mindre delen av inkassoverksamheten som omfattas av direktivet. Dessa sär- regler berör flera olika centrala delar av inkassolagen, i form av långt- gående krav, annat sanktionssystem och särskilda bestämmelser om att ta emot medel. Det framstår som om skillnaderna är för stora för att det ska vara meningsfullt att reglera inkassoverksamheten i en lag. Direktivets krav skiljer sig i många och viktiga avseenden från inkasso- lagens krav.

Det bästa alternativet är därför enligt utredningen att kredithan- teringsdirektivets krav regleras samlat i en ny lag. Som en följd skulle den nya lagen då reglera den del av inkassoverksamheten som bedrivs av kreditförvaltare, kreditförvärvare, företrädare samt tillhandahållare. Gällande inkassolag skulle även fortsättningsvis reglera den övriga in- kassoverksamheten. Det innebär att inkassoverksamhet som bedrivs av aktörer som är kreditförvaltare, kreditförvärvare, företrädare eller tillhandahållare ska undantas från inkassolagen och regleras i den nya lagen medan inkassolagen även fortsättningsvis ska gälla för inkasso- verksamhet som inte omfattas av direktivet.

För den aktör som bedriver inkassoverksamhet som endast delvis omfattas av direktivet kan det självklart innebära en olägenhet med särskilda krav för del av verksamheten i form av särskilda krav om information. Innebörden blir också för inkassoverksamhet att den del som bedrivs av kreditförvaltare kräver en särskild tillståndspröv- ning enligt den nya lagen medan annan inkassoverksamhet förut- sätter tillstånd enligt inkassolagen. Förfarandet kommer dock att underlättas av att utredningen föreslår att Finansinspektion kommer att vara ansvarig för tillståndsprövningen och tillsynen för båda lagarna, se vidare kapitel 8.

Som framgått inledningsvis utövar Konsumentverket tillsyn över konsumentkreditlagen, som omfattar krediter som en näringsidkare lämnar, erbjuder eller förmedlar en konsument. Tillsynen omfattar dock inte verksamhet som står under tillsyn av Finansinspektionen. Innebörden blir att med förslaget att Finansinspektionen ska utöva tillsyn över kredithanteringsdirektivets krav i dess helhet och inkasso- lagen att detta faller utanför Konsumentverkets tillsyn.

125

Vägval

SOU 2023:3

4.4Utsträcka kraven till krediter som inte är nödlidande?

Utredningens förslag: Kraven i kredithanteringsdirektivet ska enbart gälla nödlidande krediter. Om en nödlidande kredit upp- hör att vara nödlidande under förvaltningen ska kreditförvaltaren ha möjlighet att fortsätta att förvalta krediten.

Direktivets krav gäller för nödlidande krediter. Med nödlidande kre- diter avses krediter som gäldenären inte klarar av att betala i enlighet med vad som avtalats. Om betalningarna ligger efter med mer än 90 dagar, eller om det bedöms som osannolikt att lånet kommer att återbetalas kan det vara en nödlidande kredit, se avsnitt 4.2.2. Som framgått av avsnitt 2.1 kan dock medlemsländerna utsträcka direk- tivets krav även till krediter som inte är nödlidande (skäl 18). Reger- ingen anger i sina direktiv som skäl för en utsträckning att överlå- telser av krediter ofta sker samlat för olika kredittyper. Vidare pekas på att en nödlidande kredit kan upphöra att vara nödlidande på grund av betalning, dvs. kreditens karaktär kan variera över tid. Av skäl 12 följer att om nödlidande krediter upphör att vara nödlidande under kreditförvaltningsprocessens gång bör kreditförvaltarna ha möjlig- het att fortsätta sin verksamhet.

Definitionen av nödlidande kreditavtal skiljer sig från svensk bank- sed, eftersom med nödlidande lån enligt gällande banksed endast avses lån som är uppsagda till betalning. Om även lån som inte är uppsagda till betalning skulle definieras som nödlidande krediter riskerar det enligt uppgift att skapa begreppsförvirring i bankerna.

Enligt utredningens bedömning ger skäl 18 i direktivet inte med- lemsländerna möjlighet att inskränka definitionen av vad som utgör en nödlidande kredit, dvs. det är inte möjligt att exempelvis begränsa nödlidande lån och därmed kraven enligt direktivet till exempelvis uppsagda krediter. En sådan långtgående tolkning skulle enligt vår bedömning strida mot direktivets syfte som är att upprätta en över- gripande strategi för problematiken kring nödlidande lån och för- hindra spridningseffekter mellan medlemsländerna (skäl 1).

126

SOU 2023:3

Vägval

4.4.1Kapitalkrav för kreditinstitut enligt tillsynsförordningen

Särskilda kapitalkrav gäller för kreditinstitut och kraven hänger sam- man med den definition av nödlidande exponeringar som används i kredithanteringsdirektivet.

Den verksamhet som banker bedriver med utlåning medför sär- skilda risker för oväntade förluster. För att säkerställa att kreditin- stituten har förutsättningar att klara av sådana förluster, uppställs vissa kapitalkrav. Kapitalkraven regleras på flera nivåer och återfinns i EU:s regelverk, i svensk lagstiftning och i Finansinspektionens före- skrifter.15

En del av kapitalkravet utgörs av ett grundläggande kapitalbas- krav. Detta beräknas enligt de regler och modeller som finns i arti- kel 36 i EU:s tillsynsförordning 575/201316 (tillsynsförordningen).

Kapitalbasen17 delas in i olika kategorier, bl.a. i primärkapital,18 där det i sin tur ingår kärnprimärkapital. Där anges också vilka av- drag som kreditinstituten ska göra från posterna i kärnprimärkapi- talet. Ett sådant avdrag är summan av otillräcklig täckning för nöd- lidande exponeringar (artikel 36.1m). Vad som utgör en nödlidande exponering framgår av artikel 47a. För varje separat sådan ska insti- tuten fastställa vilket belopp som ska dras av, enligt den närmare beräkning som anges i artikel 47c.

Nämnda artiklar om avdrag för nödlidande exponeringar ingår alltså i regelverket om hur kreditinstituten ska beräkna kapitaltäck- ningen. Just dessa artiklar infördes i tillsynsförordningen genom en förordning19 2019 om ändring vad gäller minsta förlusttäckning för nödlidande exponeringar. Dessa nya krav på avdrag från kapital- basen, om institutens nödlidande exponeringar inte täcks av avsätt- ningar, skulle utgöra en enhetlig säkerhetsspärr för alla institut i unionen.20

15https://www.fi.se/sv/bank/kapitalkrav-for-svenska-banker.

16Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om till- synskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012.

17Kapitalbas definieras som summan av primärkapital och supplementärkapital (artikel 4.1 118 i tillsynsförordningen).

18Ett instituts primärkapital består av summan av kärnprimärkapital och övrigt primärkapital för kapitaltäckningsändamål (artikel 25 i tillsynsförordningen).

19Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/630 av den 17 april 2019 om ändring av förordning (EU) nr 575/2013 vad gäller minsta förlusttäckning för nödlidande exponeringar.

20Se skäl 5 i ingressen till förordning (EU) 2019/630.

127

Vägval

SOU 2023:3

De aktuella artiklarna infördes som ett led i arbetet med att mot- verka de problem med nödlidande exponeringar som belastat bank- sektorn inom EU sedan finanskrisen 2008, vilket leder in på det särskilda samband som råder mellan kredithanteringsdirektivet och tillsynsförordningen.

4.4.2Sambandet mellan det nya direktivet och tillsynsförordningen

Kredithanteringsdirektivet och tillsynsförordningens regler om av- drag från kapitalbasen för nödlidande exponeringar går båda tillbaka till rådets och kommissionens handlingsplan för att minska antalet nödlidande exponeringar i unionen och förhindra att sådana byggs upp på nytt i framtiden.21 Tillsynsförordningens reglering ska ge kre- ditinstituten incitament att hantera sina nödlidande lån i ett tidigt skede. Genom kredithanteringsdirektivet ska kreditinstitutens möj- ligheter att sälja nödlidande lån förbättras.22

I konkret bemärkelse är sambandet mellan kredithanteringsdirek- tivet och tillsynsförordningen sådant att det för båda regelverken är artikel 47a i tillsynsförordningen som definierar vad som är en nöd- lidande exponering.

Vid tillämpning av kredithanteringsdirektivet är definitionens funktion att avgränsa direktivets obligatoriska tillämpningsområde (se artikel 2.1 och artikel 3.13 i kredithanteringsdirektivet).

Kreditinstituten måste emellertid förhålla sig till samma defini- tion vid den beräkning av kapitalbasen som ska ske enligt tillsynsför- ordningen, dvs. kreditinstituten måste veta vilka av bankens utställda krediter som är nödlidande.

Det innebär att kreditinstituten redan i dag – och oavsett om Sverige skulle utvidga tillämpningsområdet för kredithanteringsdirektivet i svensk rätt till att gälla fler krediter än nödlidande – måste ha känne- dom och kontroll över vilka krediter som utgör nödlidande expo- neringar enligt definitionen i artikel 47a i tillsynsförordningen.

21Se skäl 1 och 4 i ingressen till förordning (EU) 2019/630.

22Se skäl 6 i ingressen till kredithanteringsdirektivet.

128

SOU 2023:3

Vägval

4.4.3Direktivets kapitaltäckningseffekter för kreditinstituten

Syftet med kredithanteringsdirektivet är, som framgått, att avlasta bankerna från nödlidande krediter genom att ge bankerna bättre förutsättningar att sälja sådana krediter eller möjlighet att anlita en aktör för att förvalta dem. Detta ska dels frigöra personella resurser hos bankerna, dels ge ett sådant finansiellt resultat för bankerna att de hamnar i ett kapitaltäckningsmässigt bättre läge.

Kredithanteringsdirektivets nya regelverk kan alltså förväntas få vissa effekter på institutens kapitaltäckning. Om en bank säljer en nödlidande kredit till en kreditförvärvare, så tillhör den inte längre banken, som därmed inte behöver göra avdrag för den nödlidande krediten vid beräkning av kapitalbasen enligt tillsynsförordningen. Och om en bank anlitar en kreditförvaltare, kan den nödlidande kre- diten under förvaltningen övergå till att bli presterande; en preste- rande kredit ska inte dras av vid beräkning av kapitalbasen.

4.4.4Utredningens bedömning om krediter som inte är nödlidande

Fråga är då om tillämpningsområdet för de nya reglerna varigenom kredithanteringsdirektivet ska genomföras i svensk rätt bör utvidgas till att omfatta fler krediter än nödlidande krediter.

Som utgångspunkt bör särskild vikt fästas vid att direktivets miniminivå för nödlidande krediter definieras på ett sätt som är av grundläggande betydelse för kreditinstitutens verksamhet och som är gemensamt för unionen, också utöver kredithanteringsdirektivets tillämpningsområde. Det särskilda sambandet mellan kredithanter- ingsdirektivet och tillsynsförordningen talar enligt vår uppfattning i sig för att tillämpningsområdet för kredithanteringsdirektivet bör begränsas till nödlidande krediter.

Till detta kommer att direktivet grundar en rätt för kreditförval- tare att tillhandahålla sina tjänster i andra medlemsstater. Det måste antas att förståelsen för och tillämpningen av medlemsstaternas natio- nella regelverk underlättas av enhetliga definitioner av tillämpnings- området i de olika staterna. Även det talar för att bestämma det svenska tillämpningsområdet för det nya regelverket i enlighet med direktivet.

129

Vägval

SOU 2023:3

Vidare måste kreditinstituten redan i dag, på grund av tillsynsför- ordningen, kunna särskilja nödlidande och presterande krediter i verksamheten.

Av det sagda följer att ett utvidgat tillämpningsområde av kredit- hanteringsdirektivet i Sverige inte kan förväntas medföra några be- tydande förenklingar för kreditinstituten vid försäljning av kredit- portföljer som innehåller en blandning av nödlidande och fungerande krediter. De nödlidande krediterna måste ju kunna särskiljas även om Sverige skulle tillämpa det nya regelverket på övriga krediter. Mot den bakgrunden skulle ett regelverk som omfattar alla krediter i stället närmast innebära en ökad regelbörda i samband med försäljning av fungerande krediter på den svenska kreditmarknaden. Detta fram- står inte som motiverat.

Aktörerna på kreditmarknaden kommer alltså att behöva förhålla sig till kredithanteringsdirektivets definition av nödlidande lån även om svensk rätt skulle definiera tillämpningsområdet på något annat sätt. Detta skulle innebära två parallellt gällande definitioner vid tillämpningen av svensk rätt, vilket vore en komplicerande faktor.

Inte heller är det självklart hur en inhemsk och från direktivet avvikande definition av tillämpningsområdet lämpligen skulle kunna formuleras. För ett regelverk som ska vara harmoniserat mellan med- lemsstaterna är det en fördel om den definierande terminologin finns på unionsrättslig nivå och inte utgör en inhemsk konstruktion. En möjlig alternativ lösning, om tillämpningsområdet skulle utvidgas, vore att använda en för unionen och kreditinstituten gemensam defi- nition ur tillsynsförordningen. Vi har emellertid inte funnit någon passande sådan.

Sammantaget bedömer vi att det inte finns juridiska eller andra till den svenska kreditmarknaden hänförliga skäl som tillräckligt moti- verar att utvidga tillämpningsområdet till fler krediter än nödlidande krediter. Vår slutsats är därmed att ett nytt svenskt regelverk om kreditförvärvare, kreditförvaltare, och företrädare för kreditförvär- vare samt tillhandahållare av kreditförvaltning liksom direktivet, bör begränsas till nödlidande krediter. En sådan utformning av de tving- ande svenska reglerna hindrar inte att aktörerna tillämpar samma förfarande vid exempelvis överlåtelse av en kreditstock som inne- håller både nödlidande krediter och andra krediter. Vidare ska en kreditförvaltare ha möjlighet att fortsätta att förvalta en kredit som under förvaltningen genom betalning inte längre är nödlidande.

130

SOU 2023:3

Vägval

4.5Utsträcka kraven till krediter som har utfärdats av andra aktörer än kreditinstitut?

Utredningens förslag: Kraven begränsas till krediter som har be- viljats av kreditinstitut.

Enligt kredithanteringsdirektivet ska regelverket omfatta krediter som har utfärdats av kreditinstitut (artikel 2.1). Även de krediter som först har utfärdats av en annan kreditgivare, men som sedan ersätts av ett kreditavtal som utfärdats av ett kreditinstitut, omfattas alltså av direktivets tillämpningsområde (artikel 2.5 b).

Det är för dessa krediter som det på unionsnivå har ansetts vara motiverat att utveckla sekundärmarknaden i medlemsländerna. Som även det har utvecklats i avsnitt 2.1 har dock medlemsländerna möj- lighet att utsträcka direktivets krav till krediter som lämnats av annan aktör än ett kreditinstitut.

Vi har inte kunnat identifiera några behov på nationell nivå som talar för ett utvidgat tillämpningsområde i Sverige i detta avseende. Om direktivets regler skulle tillämpas även på krediter som har ut- färdats av andra aktörer skulle det i stället innebära en ökad inhemsk regelbörda i Sverige utan att det följer några fördelar på unionens sekundärmarknad för krediter i allmänhet, som hade kunnat vara fallet om den EU-gemensamma regleringen hade omfattat också andra typer av krediter. Därför bedömer vi att ett nytt regelverk inte heller i denna del bör gå längre än vad direktivet kräver.

4.6Utsträcka kraven till kreditförvaltare på uppdrag av kreditinstitut?

Utredningens förslag: Kraven ska gälla kreditförvaltning som utförs på uppdrag av kreditförvärvare. Kreditförvaltning på upp- drag av kreditgivare ska inte omfattas av direktivets krav.

Kreditförvaltare som agerar på uppdrag av en kreditgivare som själv utfärdat krediten, dvs. på uppdrag av ett kreditinstitut, faller utanför direktivets tillämpningsområde (se artikel 2.1a). Direktivets reglering omfattar alltså bara kreditförvaltare som agerar för en kreditför-

131

Vägval

SOU 2023:3

värvares räkning. Att så är fallet när det gäller kreditinstitutens ut- kontraktering av kreditförvaltningsverksamhet avseende både funge- rande och nödlidande kreditavtal, till kreditförvaltare eller andra tredje parter, beror enligt direktivet på att kreditinstituten redan måste följa de tillämpliga reglerna för utkontraktering.23

Fråga är då om det finns anledning att utvidga tillämpnings- området för kreditförvaltare i svensk rätt så att motsvarande regler ska gälla också för förvaltning för en kreditgivares räkning. Även om kreditinstitutens verksamhet redan är reglerad, så finns det artiklar i kredithanteringsdirektivet som gäller förvaltarnas skyldigheter gente- mot kreditförvärvare; ett sådant exempel är artikel 6 som gäller för- valtarens rätt att ta emot medel för förvärvarens räkning.

Det är emellertid bara överlåtelse – inte förvaltning – av en nöd- lidande kredit som har omedelbar betydelse för kreditinstitutets kapitaltäckning. Effekten av att en nödlidande kredit lämnas för för- valtning påverkar inte kapitaltäckningen annat än om den så små- ningom upphör att vara nödlidande; denna förändring av kreditens karaktär kan dock ske oberoende av om banken har anlitat en kredit- förvaltare enligt direktivet eller inte. Betydelsen av ett utvidgat tillämp- ningsområde av direktivet i detta avseende är på så sätt begränsad. Strukturen på direktivets regelverk är också sådan att andrahands- marknaden för nödlidande lån ska utvecklas genom att kreditinsti- tuten ska kunna sälja sina nödlidande krediter till kreditförvärvare, som i sin tur ska kunna anlita kreditförvaltare för hanteringen av dessa krediter. Avsikten med detta är alltså att bankerna ska kunna minska sin andel nödlidande lån genom att sälja lånen.

Ett utvidgat tillämpningsområde av regleringen i svensk rätt skulle alltså utgöra en omotiverad dubbelreglering, eftersom kreditgivarna – dvs. kreditinstituten – redan i dag måste följa tillämpliga regler för utkontraktering. Det skulle också föra med sig att de bolag som i dag med stöd av inkassolagen hanterar blandade kreditportföljer som bara till en mindre del innehåller fordringar som har utfärdats av och ägs av kreditinstitut, skulle behöva söka tillstånd att vara kreditför- valtare enligt det nya regelverket. Detta är inte motiverat utan bör tvärtom undvikas.

Mot denna bakgrund bedömer vi att den nya regleringen av kre- ditförvaltare i svensk rätt bör motsvara direktivets tillämpnings- område, dvs. inte utvidgas.

23Se skäl 23 i ingressen till kredithanteringsdirektivet.

132

SOU 2023:3

Vägval

4.7Ska en fysisk person kunna vara kreditförvaltare?

Utredningens förslag: Endast juridiska personer ska kunna vara kreditförvaltare.

Som framgått kan en fysisk person bedriva inkassoverksamhet, medan det enligt direktivet i första hand är juridiska personer som kan vara kreditförvaltare. Som också redovisats kan dock medlems- staterna bestämma att även fysiska personer kan vara kreditförval- tare (skäl 17), men att dessa inte får bedriva gränsöverskridande verksamhet. De fysiska personerna ska omfattas av en nationell reglerings- och tillsynsordning (artikel 17.4).

En första fråga är om det finns ett behov av att även låta fysiska personer vara verksamma i enbart Sverige som kreditförvaltare. Det som skulle kunna tala för detta är att även fysiska personer enligt gällande lag kan bedriva inkassoverksamhet. Som framgår av av- snitt 8.4.2 handlar det dock i huvudsak om aktiebolag som bedriver inkassoverksamhet. Som vi redovisat ovan under avsnitt 4.2.2 kom- mer det i praktiken också vara större inkassobolag som kommer att ägna sig åt kreditförvaltningsverksamhet. Enligt utredningens upp- fattning framstår det med hänsyn till om att det oftast handlar om stora värden som framöver kommer att kräva en omfattande till- ståndsprocess också som rimligt. Som framgått krävs det tillstånd för juridiska personer att vara kreditförvaltare med långgående krav för att tillstånd ska beviljas. Det handlar dels om att ägare och ledare ska vara lämpliga, dels att de finns tillräckliga kontrollmekanismer som säkerställer såväl låntagares som kreditgivarens rättigheter. Därtill kommer att sanktionsavgifter kommer att gälla som sanktion vid överträdelser. Som kommer att framgå av kapitel 9 kan sådana även utgå för fysiska personer, som t.ex. är styrelseledamöter i ett bolag, men det ska likväl beaktas att konsekvenserna för en fysisk person kan bli långtgående. Slutligen skulle en fysisk person alltså också sakna möjlighet att arbeta gränsöverskridande.

Sammantaget menar utredningen att det saknas skäl för att tillåta även fysiska personer att vara kreditförvaltare i Sverige. Utredningen menar också med hänsyn till att verksamheten är tillståndsbelagd att det inte blir möjligt för fysiska personer att kringgå lagstiftningen.

133

5Skyldigheter för kreditinstitut, kreditförvärvare och kreditförvaltare m.m.

I detta kapitel ska kreditinstituts, kreditförvärvares och kreditför- valtares skyldigheter analyseras och rollfördelningen dem emellan be- lysas. Vidare ska tillhandahållares och företrädares ansvar analyseras. I avsnitt 5.1 behandlas kreditinstitut, i 5.2–5.4 kreditförvaltare och kreditförvärvare. Tillhandahållares skyldigheter följer av avsnitt 5.5 och företrädares av 5.6. Skyldigheter som avser skydd för låntagare kommer dock att behandlas särskilt i kapitel. 6 och gränsöverskri- dande verksamhet särskilt i kapitel. 7.

5.1Kreditinstitut

Utredningens förslag: Kreditinstitut samt kreditgivare och kre- ditförmedlare av konsumentkrediter ska före överlåtelse av ett nödlidande kreditavtal lämna en kreditförvärvare information om kreditavtalet och säkerhet som ställts för kreditavtalets fullgör- ande. Informationen ska med hänsyn till banksekretessen begränsas till nödvändiga uppgifter.

Vidare har de vid överlåtelse av ett nödlidande kreditavtal en skyldighet att underrätta Finansinspektionen om kreditförvärva- rens eller företrädarens namn, adress, ledning och ägare samt lämna nödvändig information om kreditavtalet och avtalens säkerhet. Informationen ska som huvudregel lämnas halvårsvis. Avser infor- mationen en kreditförvärvare med hemvist i annat EES-land än Sverige ska Finansinspektionen utan dröjsmål vidarebefordra denna samt lämna andra nödvändiga uppgifter till behörig myndighet.

135

Skyldigheter för kreditinstitut, kreditförvärvare och kreditförvaltare m.m.

SOU 2023:3

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om innehållet i informationen och får även om det behövs besluta att informationen ska lämnas kvartalsvis.

Med kreditgivare avses enligt definitionerna i artikel 3.2 ett kredit- institut som utfärdat en kredit eller en kreditförvärvare. Med kredit- institut avses ett företag vars verksamhet består i att från allmän- heten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja krediter för egen räkning.1

Artikel 15 ger kreditinstitut en informationsplikt om nödlidande krediter. Det handlar dels om information till den framtida förvär- varen, dels om information till Finansinspektionen. Som framgått av avsnitt 4.3.1 är det utredningens bedömning att kredithanterings- direktivets krav ska samlas i en särskild lag. Det gäller därmed även krav mot kreditinstitut, även om dessa i huvudsak regleras i LBF.

I artikel 15.1 regleras skyldigheten att informera förvärvaren. Det anges att kreditinstitut ska tillhandahålla information om kreditgiva- rens rättigheter enligt avtalet, enligt avtalet i sig och i tillämpliga fall om säkerheten. Informationen ska lämnas minst en gång, antingen under den inledande fasen eller senare, men före överlåtelsen. Själv- fallet är det också möjligt att informera vid flera tillfällen. Det framgår av skäl 36 i direktivet. Enligt utredningens bedömning är det tillräck- ligt att det av lag följer att informationen ska ges före överlåtelsen. Syftet är att den eventuelle förvärvaren ska kunna göra en egen bedöm- ning av värdet av kreditgivarens rättigheter enligt avtalet eller avtalet i sig och sannolikheten att få ersättning enligt avtalets värde.

Av artikel 16 följer att Europeiska bankmyndigheten ska utarbeta förslag till tekniska genomförandestandarder för att ange de mallar som ska användas av kreditinstitut för att ge information till kredit- förvärvare.

Enligt utredningens uppfattning är det tillräckligt att det av lag följer att information ska ges om avtalet och säkerheten, eftersom kreditgivarens rättigheter följer av avtalet. Av artikeln följer att in- formation om säkerhet bara skulle behöva ges i tillämpliga fall. Utred- ningen menar att tillämpliga fall inte behöver anges särskilt, saknas det säkerhet bör det framgå och den informationen skulle täckas genom

136

SOU 2023:3

Skyldigheter för kreditinstitut, kreditförvärvare och kreditförvaltare m.m.

information om säkerhet. Med hänsyn till förslaget om tekniska genomförandestandarder bör Finansinspektionen ges möjlighet att meddela föreskrifter om denna information.

Av sista bisatsen i 15.1 framgår att informationen som lämnas av ett kreditinstitut ska skyddas och att affärsuppgifternas ska förbli konfidentiella. I 1 kap. 10 § LBF första meningen anges att enskildas förhållanden till kreditinstitut inte obehörigen får röjas. Detta är den s.k. banksekretessen. Den omfattar såväl handlingssekretess som tyst- nadsplikt. Samtliga uppgifter som rör en bankkunds mellanhavanden med banken, oavsett om de är dokumenterade eller inte, är alltså underkastade banksekretessen. Vidare omfattas alla relationer mel- lan bank och kund. Den består även för tidigare kunds förbindelser med banken. Med begreppet ”enskilda” i paragrafen avses såväl fysiska som juridiska personer. Avgörande är vidare att banksekretessen inne- bär att den endast reglerar obehörigt röjande. Innebörden är att ett röjande som följer av lag inte är obehörigt.2 I 1 kap. 10 § sista stycket erinras också om att det finns bestämmelser i 5 a § kreditupplys- ningslagen (1973:1173) som innebär att tystnadsplikten inte hindrar att uppgifter i vissa fall utväxlas för kreditupplysningsändamål.

En sammantagen slutsats av det anförda är att det av utredningens förslag till lag bör följa att den information som ska lämnas ska med hänsyn till banksekretessen begränsas till nödvändiga uppgifter. Detta bör inte bara gälla uppgifter mellan kreditinstitut och kredit- förvärvare utan även den information som kreditinstitut lämnar till Finansinspektionen. Banksekretessen har förstås även bäring här, även om kredithanteringsdirektivet hänvisar till sekretess specifikt i artikel 15.1 och inte i artikel 15.2.

Rapporteringsskyldigheten till Finansinspektionen som följer av artikel 15.2 omfattar uppgifter om kreditförvärvarens identitet samt uppgifter om de nödlidande kreditavtalen, däribland om det sam- manlagda utestående saldot för och värdet av de överlåtna avtalen, antalet överlåtna avtal, om det är konsumentkrediter och vilken typ av tillgång som i förekommande fall utgör säkerhet för krediten. Informationen ska enligt artikeln lämnas på halvårsbasis, men myn- digheten får bestämma att kreditinstituten ska lämna informationen kvartalsvis i stället om den anser det nödvändigt, bl.a. utifrån ett stort antal överlåtelser under en krisperiod (artikel 15.3).

2Prop. 2002/03:139 del 2 s. 479.

137

Skyldigheter för kreditinstitut, kreditförvärvare och kreditförvaltare m.m.

SOU 2023:3

Utredningen föreslår att det av förslag till lag övergripande fram- går att dessa uppgifter ska lämnas, men att det följer att de närmare detaljerna ska följa av föreskrifter. Föreskrifterna får också närmare precisera när informationen ska lämnas.

Om kreditförvärvaren har hemvist i ett annat land ska medlems- staterna också säkerställa att myndigheten, dvs. Finansinspektionen för Sveriges del, utan dröjsmål underrättar behörig myndighet i kre- ditförvärvarens hemmedlemstat om den information som mottagits samt den eventuella ytterligare information som bedöms nödvändig för att myndigheterna ska kunna utföra de uppgifter som följer av kredithanteringsdirektivet (artikel 15.4). Det krävs enligt utredning- ens uppfattning en särskild bestämmelse om information till annan behörig myndighet, trots att det i 3 kap. 6 a § LBF redan finns en generell bestämmelse om att Finansinspektionen, i den utsträckning som följer av Sveriges medlemskap i EU, i sin tillsynsverksamhet ska samarbeta och utbyta information med bl.a. behöriga myndigheter. Med behörig myndighet avses dock här den myndighet som utövar tillsyn över kreditinstitut, jämför definitionen i 1 kap. 5 § 4 LBF. Den myndighet som ska utöva tillsyn över kredithanteringsdirek- tivets krav behöver dock inte nödvändigtvis vara samma myndighet som utövar tillsyn över kreditinstitut, se kapitel 8. Därtill kommer förstås att utredningens förslag utgår från att samtliga krav enligt direktivet samlas i en ny lag.

För att genomföra artikel 15.4 behövs därför en bestämmelse som i enlighet med artikeln ålägger inspektionen att lämna informa- tion till behöriga myndigheter enligt kredithanteringsdirektivet.

Av artikel 15.5 följer att alla informationskrav ska tillämpas i enlig- het med förordningarna 2016/6793 och 2018/1725.4 Förordningarna är analyserade i avsnitt 6.4 och 6.8. Som framgår där föreslår utred- ningen att skyddet för integritet och personuppgifter inte behöver specificeras i lag, eftersom det finns gällande lagstiftning i form av GDPR-förordningen med kompletterande lagstiftning och utred- ningen föreslår att det ges en hänvisning i lagen till det. Någon sär-

3Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning).

4Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1725 av den 23 oktober 2018 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter som utförs av unionens institutioner, organ och byråer och om det fria flödet av sådana uppgifter samt om upphävande av förordning (EG) nr 45/2001 och beslut nr 1247/2002/EG.

138

SOU 2023:3

Skyldigheter för kreditinstitut, kreditförvärvare och kreditförvaltare m.m.

skild bestämmelse därutöver för att genomföra artikel 15.5 behövs därför inte.

5.2Kreditförvärvarens skyldighet att utse kreditförvaltare eller annan

Utredningens förslag: En kreditförvärvare med säte, hemvist eller huvudkontor i ett EES-land ska utse en kreditförvaltare, ett kreditinstitut eller en kreditgivare eller kreditförmedlare av kon- sumentkrediter för att förvalta nödlidande konsumentkrediter.

Andra nödlidande krediter får även förvaltas av kreditför- värvaren eller ett förvaltnings- eller investeringsbolag.

I detta avsnitt ska beskrivas vem som får förvalta en nödlidande kredit för en kreditförvärvare med säte, hemvist eller huvudkontor i ett EES-land. För nödlidande kreditavtal som förvärvats av en kre- ditförvärvare som inte uppfyller dessa anknytningskrav gäller sär- skilda regler som kommer att beskrivas i avsnitt 5.3.

En kreditförvärvare är en fysisk eller juridisk person som för- värvar ett nödlidande kreditavtal inom ramen för sin verksamhet. Det krävs inget tillstånd för att få bedriva verksamhet som kreditför- värvare, däremot gäller vissa andra krav för kreditförvärvaren, som kommer att beskrivas i detta kapitel. När det gäller informationskrav för kreditförvärvare mot låntagare framgår det särskilt av kapitel 6 som avser låntagarskydd.

Det framgår av skäl 40 till direktivet att anledningen till att det inte krävs tillstånd för kreditförvärvare är att kreditförvärvarna köper befintliga nödlidande krediter på egen risk, varför deras bidrag till systemrisker skulle vara försumbara.

Direktivet handlar utöver om kreditförvärvarens skyldigheter i hög grad om kreditförvaltning, dvs. vissa specifika åtgärder mot lån- tagaren. Dessa är indrivning, omförhandling av villkoren, hantering av klagomål eller hantering av information till låntagare om föränd- ring av räntor, avgifter eller förfallna betalningar. För kreditförval- taren gäller ett tillståndskrav.

Direktivet ska enligt artikel 2.1 tillämpas på kreditförvaltare som agerar på uppdrag av en kreditförvärvare avseende ett nödlidande kreditavtal som utfärdats av ett kreditinstitut.

139

Skyldigheter för kreditinstitut, kreditförvärvare och kreditförvaltare m.m.

SOU 2023:3

En kreditförvärvare kan som huvudregel själv bedriva kreditför- valtning av den nödlidande kredit som förvärvats. Detta kräver alltså inte ett tillstånd. Om däremot en kreditförvärvare vill anlita annan för att bedriva sådan kreditförvaltningsverksamhet finns det enligt direktivet en reglering. En kreditförvärvare som inte själv vill vidta ovanstående åtgärder mot en låntagare ska alltså som huvudregel utse en kreditförvaltare för att bedriva dessa åtgärder.

Kreditförvaltaren behöver vara en juridisk person som alltså har till- stånd att bedriva kreditförvaltning, vilket i sig förutsätter att vissa krav är uppfyllda, se vidare kapitel 8. Det står vidare klart att en kreditför- värvare kan utse ett kreditinstitut eller kreditgivare eller kreditförmed- lare av konsumentkrediter. Det följer av artikel 2.5.a som anger att direktivet inte ska tillämpas på förvaltning som utförs ett kreditinstitut eller annat institut. Som framgår av avsnitt 4.2.1 avses med annat in- stitut kreditgivare eller kreditförmedlare av konsumentkrediter.

Skälet till att dessa inte omfattas av direktivet och därmed kan bedriva kreditförvaltning utan tillstånd enligt denna lag är att det för kreditinstitut och motsvarande redan finns tillståndskrav och en reglering, se skäl 23 i direktivet.

I artikel 17.1.a, som behandlas i detta avsnitt och 17.1.b, som analyseras i nästa, finns det dock särskilda bestämmelser för vissa nödlidande krediter.

I 17.1.a anges det att en kreditförvärvare med hemvist eller huvud- kontor i unionen ska anlita en kreditförvaltare, ett kreditinstitut eller en kreditgivare/kreditförmedlare av konsumentkrediter för kredit- förvaltning av ett nödlidande kreditavtal som ingås med konsumenter. Det finns alltså för förvaltning av nödlidande konsumentkrediter en skyldighet för kreditförvärvaren att anlita en kreditförvaltare eller sådana förvaltare som inte omfattas av kraven i direktivet.

En slutsats skulle då kunna vara att när det gäller nödlidande kreditavtal med konsumenter får kreditförvärvaren inte själv bedriva kreditförvaltning. Här finns det dock i sin tur en reglering, vilket följer av skäl 44 där det framgår att den kreditförvärvare som själv vill bedriva kreditförvaltning när det finns en skyldighet att utse en kreditförvaltare själv är att betrakta som kreditförvaltare och då behöver tillstånd för det. Innebörden är att kreditförvaltning av nöd- lidande konsumentkrediter alltid förutsätter tillstånd om inte kredit- förvaltningen bedrivs av ett kreditinstitut eller kreditgivare/kre-

140

SOU 2023:3

Skyldigheter för kreditinstitut, kreditförvärvare och kreditförvaltare m.m.

ditförmedlare av konsumentkrediter, där det alltså redan finns till- ståndskrav enligt andra regelverk.

En fråga blir vad som då gäller för nödlidande krediter som inte är konsumentkrediter, eftersom artikel 17.1.a endast omfattar kon- sumentkrediter. För dessa bör det enligt utredningens bedömning gälla att en kreditförvärvare utan tillstånd som kreditförvaltare kan vidta åtgärder mot en låntagare. Om kreditförvärvaren vill anlita annan behöver detta vara en kreditförvaltare med tillstånd eller ett kreditinstitut, eller en kreditgivare eller kreditförmedlare av konsu- mentkrediter. Det anförda behöver av tydlighetsskäl framgå av lag.

Det som dock i hög grad är oklart är vad som gäller för de för- valtnings- och investeringsbolag som anges i artikel 2.5.a.ii. Som utredningen också redovisat i avsnitt 4.2.1 avses förvaltare av alter- nativa investeringsfonder som har tillstånd i enlighet med direktiv 2011/61,5 eller förvaltningsbolag eller investeringsbolag som har till- stånd enligt 2009/65/EG6 och förutsatt att investeringsbolaget inte har utsett ett förvaltningsbolag enligt det direktivet för den fond som det förvaltar. Av artikel 2.5.a.ii följer att direktivet inte ska tillämpas på förvaltning av dessa bolag. Samtidigt är dessa inte omnämnda som alternativ för att förvalta konsumentkrediter i artikel 17.1 som kre- ditinstitut och andra jämställda institut är. Det ska vidare noteras att dessa bolag inte heller omnämns i artikel 18.1 som avser information om förvaltning till myndighet, se vidare avsnitt 5.6.

Utredningen föreslår sammantaget att det framstår som rimligt att dessa bolag inte får förvalta konsumentkrediter, eftersom det ut- tryckligen av artikel 17 framgår att det är det som avses. Motsva- rande gäller för vissa nödlidande krediter där kreditförvärvaren inte har säte, hemvist eller huvudkontor i ett EES-land och som behand- las i nästa avsnitt. Däremot menar utredningen med hänsyn till att det klart av artikel 2.1.a.ii följer att kreditförvaltning av dessa bolag inte omfattas av direktivets krav att dessa bolag bör kunna förvalta andra nödlidande krediter än de som omfattas av artikel 17.1 och

17.2.Även detta bör i tydlighetens namn följa av lag. Efter denna slutsats framstår det också som rimligt att behöriga myndigheter får

5Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/61/EU av den 8 juni 2011 om förvaltare av alternativa investeringsfonder samt om ändring av direktiv 2003/41/EG och 2009/65/EG och förordningarna (EG) nr 1060/2009 och (EU) nr 1095/2010.

6Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG av den 13 juli 2009 om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värde- papper (fondföretag) (omarbetning).

141

Skyldigheter för kreditinstitut, kreditförvärvare och kreditförvaltare m.m.

SOU 2023:3

information om förvaltning av dessa förvaltnings- och investerings- bolag på samma sätt som myndigheter får information om förvalt- ning av kreditinstitut som inte heller omfattas av direktivet. Utred- ningen kommer därför att föreslå även det i avsnitt 5.6., trots att detta inte följer av 18.1.

Utredningen har i kapitel 4 föreslagit att kraven i kredithanterings- direktivet enbart ska avse nödlidande krediter, men om en nödlidande kredit upphör att vara nödlidande under förvaltningen ska kreditför- valtaren ha möjlighet att fortsätta att förvalta krediten. Som framgår där anges det i skäl 12 i direktivet att om nödlidande krediter upphör att vara nödlidande under kreditförvaltningsprocessens gång bör kreditförvaltarna ha möjlighet att fortsätta sin verksamhet. Detta kräver enligt utredningens bedömning inga särskilda åtgärder. Som framgått måste en nödlidande konsumentkredit förvaltas av en kre- ditförvaltare med tillstånd eller kreditinstitut eller motsvarande, medan andra nödlidande krediter även kan förvaltas av en kreditförvärvare utan tillstånd eller vissa förvaltningsbolag- eller investeringsbolag. När krediten inte längre är nödlidande upphör dessa skyldigheter, men möjligheten kvarstår självfallet att låta exempelvis kreditförval- taren förvalta krediten. Detta uppfyller enligt utredningens bedöm- ning direktivets krav och är tillräckligt.

Slutligen följer av artikel 17.4 att medlemsstaterna får tillåta att kreditförvärvare anlitar fysiska personer för kreditförvaltning, som dock endast får bedriva verksamhet i den egna medlemsstaten. Utred- ningen har i avsnitt 4.7 föreslagit att endast juridiska personer ska kunna vara kreditförvaltare.

5.3Särskilt om kreditförvärvare från ett tredje land

Utredningens förslag: En kreditförvärvare som inte har säte, hemvist eller huvudkontor i ett EES-land ska i ett skriftligt avtal utse en företrädare som har det. Företrädaren ansvarar för kre- ditförvärvarens skyldigheter enligt denna lag och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.

Företrädaren ska som en kreditförvärvare i avsnitt 5.2 utse kreditförvaltare eller kreditinstitut eller jämställt institut, men då för nödlidande krediter där låntagaren är en fysisk person eller ett företag som inte är större än medelstort.

142

SOU 2023:3

Skyldigheter för kreditinstitut, kreditförvärvare och kreditförvaltare m.m.

Andra nödlidande krediter får även förvaltas av företrädaren eller förvaltnings-eller investeringsbolag.

I artikel 17.1 b. och i artikel 19 anges vad som gäller för en kreditför- värvare från ett tredje land, dvs. för förvärvare som inte har säte, hemvist eller huvudkontor inom unionen. Av artikel 19.1 följer att denne ska skriftligen utse en företrädare som har säte, hemvist eller huvudkontor inom unionen. Det anges inte närmare vad som avses med att skriftligen utse i artikeln. Enligt utredningens bedömning krävs det att ett avtal upprättas mellan kreditförvärvaren och före- trädaren med formkrav att det dokumenteras skriftligen.

I direktivet saknas krav för kreditförvärvaren, det följer inte av definitionen som för kreditförvaltare att förvärvaren ska vara etable- rad inom unionen, se förslag till 1 kap. 2 §. Den begränsning som finns för lagens tillämpningsområde är också bara att lagen gäller för kreditförvärvare med förvärv eller förvaltning av en nödlidande kre- dit som utfärdats av ett kreditinstitut inom EES, se förslag till 1 kap. 1 §. Utredningen anser att unionen i lagen bör ersättas med EES, eftersom det av direktivet följer att det har betydelse för EES. Som vidare följer av definitionen i 1 kap. 2 § kan en företrädare vara en fysisk eller juridisk person. Sen följer det av artikel 19.2 att före- trädaren ska kontaktas utöver eller i stället för kreditförvärvaren av de behöriga myndigheter och att företrädaren ska vara ansvarig för efterlevnaden av skyldigheterna i direktivet. Utredningen föreslår att det av lag ska följa att företrädaren ska ansvara för skyldigheter enligt lagen och föreskrifter. Detta täcker enligt utredningens bedömning även skyldigheten att kommunicera med myndigheter, varför det inte behöver anges särskilt.

I artikel 17.1.b anges sedan att företrädaren på samma sätt som anges för kreditförvärvare med anknytning till EES ovan i avsnitt 5.2 att det i vissa fall finns en skyldighet att utse en kreditförvaltare, kre- ditinstitut eller motsvarande. Här är dock till skillnad från skyldig- heten för kreditförvärvare med anknytning att kravet inte är begränsat till konsumentkrediter. I stället gäller skyldigheten en vidare grupp av låntagare. Det gäller en skyldighet att utse en kreditförvaltare, ett kreditinstitut eller kreditgivare/kreditförmedlare av konsumentkre- diter om låntagaren är en fysisk person. Här avses uttryckligen enligt direktivet konsumenter och egenföretagare. Med egenföretagare bör då för svenska förhållanden avses en fysisk person med enskild

143

Skyldigheter för kreditinstitut, kreditförvärvare och kreditförvaltare m.m.

SOU 2023:3

firma. Vidare avses mikroföretag och små och medelstora företag enligt definitionen i artikel 2 i bilagan till kommissionens rekom- mendation 2003/36/EG.7

Av artikel 17.1.b följer också att företrädaren själv kan vara ett kreditinstitut eller kreditgivare/kreditförmedlare av konsumentkre- diter, varför då det förstås inte gäller en skyldighet att utse sådana bolag. I konsekvensens namn och på samma sätt som angetts för kre- ditförvärvare i avsnitt 6.2 bör förstås företrädaren också själv kunna ha tillstånd som kreditförvaltare och då inte behöva utse en sådan.

Slutligen anges i artikel 17.1.b sista stycket också att värdmed- lemslandet får utvidga kravet till andra kreditavtal. I avsnitt 4.4–4.6 har utredningen gjort den bedömningen att det saknas anledning att utvidga kraven till andra krediter.

5.4Avtalsförhållandet mellan en kreditförvärvare och en kreditförvaltare

Utredningens förslag: Uppdraget ska beskrivas i ett avtal. Beskrivningen ska innehålla uppgifter om ersättning, kredit-

förvaltarens företrädesrätt mot låntagaren, åtagande att följa tillämp- lig lag, krav på bemötande av låntagaren och krav på underrättelse av kreditförvärvaren.

Kreditförvaltaren ska bevara kreditgivarens instruktioner till kreditförvärvaren, kreditförvaltningsavtalet och kreditförvalta- rens skriftväxling med kreditförvärvaren och låntagaren under en tid om tio år.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avtalet.

Av artikel 11.1 i direktivet följer att om en kreditförvärvare inte själv utför kreditförvaltningsverksamhet ska medlemsländerna säkerställa att en kreditförvaltare tillhandahåller sina tjänster för förvaltning och verkställighet i ett kreditförvaltningsavtal med kreditförvärvaren. Detta uppfylls enligt utredningens bedömning om krav att anlita kre- ditförvaltare.

7Kommissionens rekommendation 2003/361 EG av den 6 maj 2003 om definitionen av mikro- företag samt små och medelstora företag (EUT L 124, 20.5.2003 s. 36).

144

SOU 2023:3

Skyldigheter för kreditinstitut, kreditförvärvare och kreditförvaltare m.m.

I artikel 11.2 anges sedan vad ett sådant kreditförvaltningsavtal ska innehålla. Det är en detaljerad beskrivning av den verksamhet som ska utföras, ersättningsnivån och hur den beräknas, uppgifter om i vilken utsträckning kreditförvaltaren kan företräda kreditförvärvaren gente- mot låntagaren, ett åtagande om att följa tillämplig unionsrätt och nationell rätt avseende kreditgivarens rättigheter enligt avtalet och konsument- och dataskydd och krav på en rättvis och omsorgsfull behandling av låntagaren. Utredningen föreslår att det övergripande av lagen följer vad avtalet ska innehålla och att Finansinspektionen ges möjlighet att precisera kraven i föreskrifter.

Därutöver ska det i avtalet enligt 11.3 i avtalet anges att kredit- förvaltaren underrättar kreditförvävaren innan någon del av verk- samheten utkontrakteras. Med utkontraktering avses att kreditför- valtaren i sin tur anlitar annan för att bedriva kreditförvaltningsverk- samhet, se vidare om det avsnitt 5.5.

Det finns också krav om dokumentation och arkivering. Av artikel 11.4 följer att kreditförvaltaren ska dokumentera och bevara vissa uppgifter i minst fem från det att kreditförvaltningsavtalet upp- hört att gälla eller under preskriptionstiden i hemmedlemsstaten, dock alltid högst i 10 år. Eftersom huvudregeln i svensk rätt enligt 2 § preskriptionslagen (1981:130) är tio år, föreslår utredningen att uppgifterna ska bevaras i tio år. De uppgifter som omfattas av skyl- digheten är kreditförvaltningsavtalet, skriftväxling med kreditför- värvaren och låntagaren och instruktioner från kreditgivaren till kreditförvärvaren. Handlingarna ska vara av betydelse.

Slutligen anges i artikel 11.5 att medlemsstaterna ska säkerställa att kreditförvaltaren på begäran tillhandahåller dessa uppgifter. Detta är redan reglerat i förslaget till en generell bestämmelse i 6 kap.

2§ i lagen. Där anges det att bl.a. kreditförvaltare är skyldig att lämna upplysningar och tillhandahålla underlag. Ytterligare åtgärder är där- med inte nödvändiga.

145

Skyldigheter för kreditinstitut, kreditförvärvare och kreditförvaltare m.m.

SOU 2023:3

5.5Utkontraktering

Utredningens förslag: En kreditförvaltare får ge en tillhanda- hållare i uppdrag att bedriva kreditförvaltningsverksamhet för förvaltarens räkning.

Uppdraget ska lämnas i ett skriftligt avtal och får inte avse hela verksamheten. I avtalet ska tillhandahållaren åta sig att följa tillämplig lag.

Avtalet mellan kreditförvaltaren och tillhandahållaren påverkar inte förvaltarens skyldigheter enligt denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller avtalsförhållanden med kreditförvärvaren. En tillhandahållare får inte ta emot medel från låntagaren. Kreditförvaltaren ska bevara avtalet och instruktioner av betydelse till tillhandahållaren under en tid om tio år.

Före avtalsslutet ska kreditförvaltaren underrätta Finansin- spektionen och i förekommande fall behöriga myndighet i annat EES-land.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om underrättelse till behöriga myndigheter.

Bestämmelser om utkontraktering finns i princip i all lagstiftning för tillståndspliktiga finansiella företag. För t.ex. kreditinstitut finns en bestämmelse i 6 kap. 7 § LBF och för värdepappersinstitut en mot- svarande i 8 kap. 22 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden.

En tillhandahållare är som anges i definitionen i förslag till lag i 1 kap. 2 § punkt 5 en fysisk eller juridisk person som för en kredit- förvaltare utför kreditförvaltningsverksamhet. Som utvecklats i av- snitt 4.2.1 krävs det enligt direktivet att en kreditförvaltare för att betraktas som en sådan får sitt uppdrag av en kreditförvärvare. Om däremot en kreditförvaltare ger annan i uppdrag att utföra kreditför- valtningsverksamhet är uppdragstagaren inte kreditförvaltare utan tillhandahållare och uppdraget benämns som utkontraktering. I det fallet behåller också kreditförvaltaren ansvaret för kreditförvalt- ningsverksamheten.

I artikel 12.1.b anges att det är förbjudet att samtidigt utkontrak- tera all kreditförvaltningsverksamhet till en tillhandahållare. Detta skulle kunna tolkas på olika sätt. En tolkning kan vara att en kredit- förvaltare bara får ge tillhandahållare i uppdrag att förvalta en del av verksamheten. En annan kan vara att hela verksamheten får utkon-

146

SOU 2023:3

Skyldigheter för kreditinstitut, kreditförvärvare och kreditförvaltare m.m.

trakteras, bara det inte sker vid ett tillfälle. Slutligen skulle också kunna avses att utkontraktering av hela verksamheten är möjlig, också vid ett tillfälle, men att det måste ske till mer än en tillhandahållare. På engelska anges att ”the outsourcing to a credit service provider of all credit servicing activities at the same time is forbidden”. Syftet skulle enligt skäl 31 vara att utkontrakteringen inte bör leda till otill- börliga operationella risker. Sammantaget bedömer utredningen att den rimligaste tolkningen är att utkontraktering inte får ske av hela verksamheten vid ett tillfälle. Artikel 12.1.a ställer vidare upp som villkor för utkontraktering, bl.a. att uppdragsavtalet ska ingås skrift- ligt. Utredningen föreslår därför att det av detta avtal ska framgå att uppdraget inte avser hela verksamheten, då blir det inte möjligt att utkontraktera hela verksamheten vid ett avtalstillfälle.

Av artikel 12.1 framgår också att medlemsstaterna ska säkerställa att när en kreditförvaltare använder en tillhandahållare för kreditför- valtningsverksamhet ska kreditförvaltaren förbli ansvarig för alla skyl- digheter som följer av direktivet. Vidare följer av 12.1.c–12.1.e andra förutsättningar som också definierar rollfördelningen mellan kredit- förvaltaren och tillhandahållaren. Detta behöver följa av lag. Utred- ningen föreslår att det anges att avtalet mellan kreditförvaltaren och tillhandahållaren inte påverkar kreditförvaltarens skyldigheter enligt denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller kreditförvaltarens avtalsförhållanden med kreditförvärvaren. Enligt utredningens bedömning täcker en sådan övergripande reglering kraven i 12.1, och 12.1.c–12.1.e.

Av 12.1.c följer att avtalsförhållanden mellan kreditförvaltaren och kreditförvärvaren och kreditförvaltarens skyldigheter mot kre- ditförvärvaren och låntagaren inte ändras av avtalet med tillhanda- hållaren. Här menar utredningen att kreditförvaltarens skyldigheter mot kreditförvärvaren följer av lag, föreskrift eller avtal och skyldig- heterna mot låntagaren följer av lag eller föreskrifter. Det saknas ett avtalsförhållande mellan kreditförvaltaren och låntagaren, varför det alltså i förslaget inte behöver hänvisas till avtal med låntagaren.

I 12.1.d föreskrivs det att en kreditförvaltares efterlevnad av kraven i sitt tillstånd enligt artikel 5.1 inte påverkas av utkontraktering av viss kreditförvaltningsverksamhet och i 12.1.e att utkontrakteringen inte heller hindrar myndigheterna från att bedriva tillsyn över kreditför- valtare enligt artikel 14 och 21.

147

Skyldigheter för kreditinstitut, kreditförvärvare och kreditförvaltare m.m.

SOU 2023:3

De båda kraven har enligt utredningen ett nära samband. I arti- kel 5.1 anges villkoren för att en kreditförvaltare ska få tillstånd, vilket utredningen föreslår en reglering av i 2 kap. 4 § och i före- skrifter. Artikel 21 reglerade den grundläggande tillsynen som ska bedrivas av Finansinspektionen. Utredningen har i sitt förslag till 6 kap. 1 § föreslagit att Finansinspektionen har tillsyn över bl.a. kre- ditförvaltare och även tillhandahållare av kreditförvaltning. Tillsynen omfattar att verksamheten drivs enligt den lagen och föreskrifter samt andra författningar som reglerar verksamheten. Artikel 21 reglerar den gränsöverskridande tillsynen som sedan är genomförd genom förslaget i 6 kap. 3 §. Genom hänvisning till utredningens förslag till lag och föreskrifter är alltså kraven genomförda.

Av artikel 12.5 följer att en tillhandahållare inte får ta emot medel av låntagaren, vilket också bör följa uttryckligen av lag.

På samma sätt som redovisats ovan under 5.3 om artikel 11 finns det även i artikel 12 ett krav om dokumentation och bevarande av relevanta handlingar under en tid om högst tio år. Av samma skäl som ovan föreslår utredningen en tid om tio år och att Finansinspek- tionen i denna del ges möjlighet att meddela föreskrifter. Genom denna skyldighet om att bevara handlingar menar utredningen också att artikel 12.1.f och 12.1.g om att kreditförvaltaren ska ha tillgång till alla relevanta uppgifter och att kreditförvaltaren efter att avtalet upphört att gälla ska ha sakkunskap och resurser för att bedriva kre- ditförvaltningsverksamhet. Därutöver anges i artikel 12.4 att kredit- förvaltaren och tillhandahållaren på begäran tillhandahåller tillsyns- myndigheten dessa uppgifter. På samma sätt som redovisats ovan under 6.3 är detta redan reglerat i förslaget till 6 kap. 2 § i lagen. Där anges det att såväl kreditförvaltare som tillhandahållare är skyldiga att lämna upplysningar och tillhandahålla underlag. Ytterligare åtgär- der är därmed inte nödvändiga.

Slutligen innehåller artikeln även informationskrav. I 12.2 anges att kreditförvaltaren ska informera tillsynsmyndigheten i hemmed- lemsstaten och i tillämpliga fall även myndigheten i värdmedlems- staten innan avtalet ingås, vilket även det behöver lagregleras.

Sammanfattningsvis är genom denna lagreglering det övergrip- ande kravet i artikel 12.1 sista stycket om att utkontraktering inte får leda till att kvalitén i kreditförvaltningen försämras uppfyllt.

148

SOU 2023:3

Skyldigheter för kreditinstitut, kreditförvärvare och kreditförvaltare m.m.

5.6Informationskrav för kreditförvärvaren och företrädaren

Utredningens förslag: En kreditförvärvare eller företrädare om sådan utsetts, som utser en kreditförvaltare, kreditinstitut, kre- ditgivare eller kreditförmedlare av konsumentkrediter eller förvaltnings- och investeringsbolag för kreditförvaltning ska in- formera Finansinspektionen om uppdraget och förvaltarens namn och adress senast den dag uppdraget börjar gälla. Motsvarande gäller för ändring av sådan förvaltare.

Finansinspektionen ska utan dröjsmål vidarebefordra infor- mationen till behörig myndighet i det EES-land krediten be- viljades och där förvaltaren har sitt säte, eller huvudkontor.

En kreditförvärvare eller en företrädare om sådan utsetts, som överlåter ett nödlidande kreditavtal ska underrätta Finansinspek- tionen om den nye kreditförvärvarens eller företrädarens namn, adress, ledning, ägare samt lämna nödvändig information om kre- ditavtalet och avtalets säkerhet. Avser informationen en kredit- förvärvare med hemvist i annat EES-land än Sverige ska Finans- inspektionen utan dröjsmål vidarebefordra denna samt lämna annan nödvändig information till behörig myndighet inom EES.

Informationen ska lämnas halvårsvis, eller kvartalsvis om myndigheten anser det nödvändigt.

Närmare bestämmelser om kreditförvärvares och företrädares information till Finansinspektionen ges i föreskrifter.

Av artikel 18.1 följer ett krav om att underrätta Finansinspektionen om en kreditförvärvare eller en företrädare anlitar kreditförvaltare, kreditinstitut eller ett jämställt institut. Det ska noteras att det sak- nas krav om information till Finansinspektionen om uppdraget ges till ett förvaltnings- eller investeringsbolag, som i och för sig bara är möjligt för andra krediter än konsumentkrediter. Utredningen har ovan i avsnitt 5.2 att dessa ändå i fullständighetens namn ska omfat- tas av informationskravet. Motsvarande ska gälla för ändringar. Sedan ska Finansinspektionen vidarebefordra informationen till behöriga myndigheter där krediten beviljades samt kreditförvaltarens hem- medlemsstat.

149

Skyldigheter för kreditinstitut, kreditförvärvare och kreditförvaltare m.m.

SOU 2023:3

Artikel 20 innehåller krav om information till Finansinspektionen från kreditförvärvaren eller företrädaren om sådan utsetts. Informa- tion ska lämnas om det nödlidande kreditavtalet överlåts vidare till ny kreditförvärvare. Då gäller samma krav om information till Finansinspektionen från kreditförvärvaren eller företrädaren som gäller för kreditinstitut när de överlåter en nödlidande kredit till en kreditförvärvare. Det kravet återfinns i artikel 15.2 och är redovisat ovan i avsnitt 5.1. Utredningen föreslår motsvarande förslag för kre- ditförvärvare eller företrädare.

Det kan noteras att även om kravet om information är samma för kreditförvärvare när krediten vidareöverlåts som när kreditinstitutet ursprungligen överlåter kreditavtalet till en kreditförvärvare finns det en annan skillnad. Ett kreditinstitut behöver även enligt arti- kel 15.1 och som framgår ovan under 5.1 lämna information till en möjlig kreditförvärvare. Ett sådant motsvarande krav saknas för kre- ditförvärvare vid vidareöverlåtelse. Från Finansinspektionen har an- förts att ett motsvarande sådant krav borde även gälla för en kredit- förvärvare som överlåter till en annan kreditförvärvare. Utredningen menar dock att det är osäkert om skillnaden beror på ett förbiseende. Som analyserats ovan i avsnitt 5.2 anges i skäl 40 i ett annat samman- hang att kreditförvärvares bidrag till systemrisker skulle vara för- sumbara.

5.7Annan lagstiftning

Medlemsstaterna ska enligt artikel 17.2 säkerställa att kreditförvär- vare inte är föremål för ytterligare administrativa krav avseende för- värv av nödlidande kreditavtal än enligt lagen som införlivar direk- tivet och vad som följer av konsumenträtt, avtalsrätt, civilrätt och straffrätt. Däremot ska medlemsstaterna säkerställa att lagstiftning om verkställighet av avtal, konsumentskydd, låntagares rättigheter, kreditgivning, banksekretess och straffrätt fortsätter att gälla för kre- ditförvärvaren. Av artikel 17.5 följer sedan att motsvarande ska gälla för kreditförvaltare eller kreditinstitut eller motsvarande. I arti- kel 17.3 anges uttryckligen också att direktivet inte påverkar natio- nella befogenheter om kreditregister. Utredningen menar att genom samla direktivets krav i en särskild lag uppnås att administrativa krav för kreditförvärvaren och kreditförvaltaren endast följer av denna.

150

SOU 2023:3

Skyldigheter för kreditinstitut, kreditförvärvare och kreditförvaltare m.m.

Däremot kommer förstås annan materiell lagstiftning som t.ex. straff- rätt fortsätta att gälla för dem. När det särskilt gäller konsument- skydd och låntagarskydd följer det av kapitel 6. Banksekretess och kreditupplysningslagen (1973:1173) behandlas i avsnitt 6.1. Det ska när det gäller register också noteras att Överskuldsättningsutred- ningen även har i uppdrag att föreslå ett system för skuldregister, om inte starka skäl talar emot det. Utredningen bedömer därför att de anförda kraven i denna del, med undantag av vad som anförs nedan om kreditförvärvare och valutaväxlingslagen inte kräver åtgärder.

5.7.1Särskilt om kreditförvärvare och valutaväxlingslagen

Utredningens förslag: För kreditförvärvare som omfattas av lag- stiftning om förvärv och förvaltning av nödlidande kreditavtal ska inte registreringskravet i lag (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet gälla.

Vad särskilt gäller förhållandet mellan kreditförvärvare och lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet, (va- lutaväxlingslagen) noteras att den som avser att ägna sig åt ”annan finansiell verksamhet” ska ansöka om registrering hos Finansinspek- tionen enligt 2 § nämnda lag. Med finansiell verksamhet avses, såvitt här är av intresse, yrkesmässig verksamhet som består i att medverka till finansiering, till exempel genom att förvärva fordringar och upp- låta lös egendom till nyttjande (se 1 § p. 2 nämnda lag och 7 kap. 1 § andra stycket p. 3 LBF). Mot bakgrund av som anförts ovan att det inte är tillåtet att ålägga kreditförvärvare av nödlidande krediter ytter- ligare krav bör klargöras att kreditförvärvare som omfattas av lag om förvärv och förvaltning av nödlidande kreditavtal inte omfattas av regi- streringsplikten i valutaväxlingslagen. Det bör ske genom ett tillägg i 2 § andra stycket valutaväxlingslagen.

151

6 Skydd för låntagare

6.1Uppdraget

Kredithanteringsdirektivet erbjuder flera olika valmöjligheter för att genomföra bestämmelser om konsument- och låntagarskydd. Vid genomförandet av dessa bestämmelser bör utredningen enligt reger- ingens direktiv överväga om skydden kan förstärkas. Utredningen ska särskilt överväga behovet av ett ökat låntagarskydd, proportio- naliteten i de föreslagna åtgärderna och eventuella kostnader för berörda aktörer. Exempel på skydd som anges i regeringens direktiv är att kredithanteraren har tillräckliga rutiner för att säkerställa lån- tagarens rättigheter. Därutöver nämns särskilt att medlemsstaterna har stor frihet att själva bestämma vilka materiella regler som ska gälla vid t.ex. inkassoverksamhet, se vidare avsnitt 2.1.

Kredithanteringsdirektivet ställer i hög grad krav på information. Här handlar det såväl om information till låntagare som information till tillsynsmyndigheten eller kreditgivare. I detta kapitel kommer krav om information till låntagare att behandlas, medan övriga infor- mationskrav är analyserade i kapitel 5.

6.2Utredningens överväganden och förslag – förhållandet till konsumentkreditlagen

Utredningens förslag: I första kapitlet i förslag till ny lag tas in en hänvisning till att bestämmelser för kreditförvärvare även finns i konsumentkreditlagen.

Av artikel 2.2 framgår att direktivet inte ska påverka avtalsrättsliga eller civilrättsliga principer enligt nationell rätt i fråga om överlåtelse av en kreditgivares rättigheter enligt ett kreditavtal och inte heller

153

Skydd för låntagare

SOU 2023:3

påverka det skydd som beviljas konsumenter eller låntagare enligt förordningarna (EG) nr 593/20081 och (EU) nr 1215/2012,2 direk- tiven 93/13/EEG,3 2008/48/EG,4 2014/17/EU5 samt de nationella bestämmelserna varigenom dessa direktiv införlivas. Inte heller ska direktivet påverka andra relevanta bestämmelser i unionsrätten och nationell rätt om konsumentskydd och låntagarrättigheter.

Innebörden av artikeln är att kredithanteringsdirektivet varken ska påverka civilrättsliga regler i svensk rätt om överlåtelse av en kre- ditgivares fordran eller om konsument– och låntagarskydd enligt unionsrätten eller svensk rätt.

När det gäller de specifika förordningar och direktiv som det hän- visas till i artikeln är det i första hand direktiven 2008/48/EG (Kon- sumentkreditdirektivet)6 och 2014/17/EU (Bolånedirektivet)7 som är relevanta. De två förordningar som det hänvisas till är av mer generell betydelse. Den första förordningen berör avtalsförpliktelser på privaträttens område i situationer som innebär lagkonflikter och den andra om domstols behörighet och om erkännande och verk- ställighet av domar på privaträttens område. Direktiv 93/13/EEG avser oskäliga villkor i konsumentavtal, som genomförts genom lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. Lagen innehåller både marknadsrättsliga och civilrättsliga bestämmelser som reglerar hur skäligheten i konsumentavtalsvillkor som inte för- handlats individuellt ska bedömas och hur sådana avtalsvillkor som

1Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 593/2008 av den 17 juni 2008 om tillämplig lag för avtalsförpliktelser (Rom I). Förordningen ska tillämpas på avtalsförpliktelser på privat- rättens område i situationer som innebär lagkonflikt.

2Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1215/2012 av den 12 december 2012 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område.

3Rådets direktiv 93/13/EEG av den 5 april 1993 om oskäliga villkor i konsumentavtal.

4Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/48/EG av den 23 april 2008 om konsument- kreditavtal och om upphävande av rådets direktiv 87/102/EEG.

5Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/17/ЕU av den 4 februari 2014 om konsument- kreditavtal som avser bostadsfastighet och om ändring av direktiven 2008/48/EG och 2013/36/EU och förordning (EU) nr 1093/2010.

6Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/48 EG av den 23 april 2008 om konsument- kreditavtal och om upphävande av rådets direktiv 87/102/EEG.

7Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/17/ЕU av den 4 februari 2014 om konsument- kreditavtal som avser bostadsfastighet och om ändring av direktiven 2008/48/EG och 2013/36/EU och förordning (EU) nr 1093/2010.

154

SOU 2023:3

Skydd för låntagare

bedömts oskäliga ska beivras.8 Direktivet har dock ändrats genom ett nytt direktiv 2019/2161/EU,9 vilket genomförts i svensk rätt.10

Konsumentkreditdirektivet avser konsumentkreditavtal och är i svensk rätt genomfört genom konsumentkreditlagen. Syftet med direktivet är att harmonisera vissa delar av medlemsstaternas lagar om kreditavtal för konsumenter (artikel 1). Konsumentkreditlagen gäller kredit som en näringsidkare lämnar eller erbjuder en konsu- ment. Lagen innehåller också bestämmelser om vissa särskilda skyl- digheter för kreditförmedlare (1 §).

Som framgått tidigare i detta betänkande reglerar kredithanterings- direktivet i grunden inte kreditgivning, eftersom direktivet endast berör sekundärmarknaden. I stället berör direktivet kreditförvärvare, dvs. någon som förvärvar ett nödlidande kreditavtal som utfärdats av ett kreditinstitut eller kreditförvaltare, som agerar på uppdrag av en kreditförvärvare avseende en kreditgivares rättigheter enligt ett sådant nödlidande kreditavtal. Här handlar det om indrivning, omförhand- ling, hantering av klagomål och information (artiklarna 2.1 och 3.9).

En kreditgivare är enligt konsumentkreditdirektivets definitioner en fysisk eller juridisk person som lämnar eller förbinder sig att lämna en kredit inom ramen för sin närings- eller yrkesverksamhet (arti- kel 3 b). I konsumentkreditlagens 2 § anges att med en kreditgivare avses den som lämnar krediten eller övertar den ursprungliga kredit- givarens fordran. Det betyder att definitionen är vidare i lagen än i direktivet med innebörd att i lagen innefattas även den som övertar den ursprunglige kreditgivarens fordran. Skälet till denna definition förklaras i propositionen med att definitionen av kreditgivare över- förs oförändrad från tidigare lag. En av utgångspunkterna för det svenska genomförandet av konsumentkreditdirektivet var att an- sluta till den terminologi och systematik som fanns i den tidigare konsumentkreditlagen (1992:830) när det var möjligt.11 Av 28 § följer också uttryckligen att om kreditgivaren överlåtit sina rättig- heter enligt kreditavtalet får konsumenten mot den nye kreditgivaren göra samma invändningar som han eller hon vid överlåtelsen kunde göra mot överlåtaren.

8Kommittédirektiv Dir. 2020:13, s. 4.

9Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/2161 av den 27 november 2019 om ändring av rådets direktiv 93/13/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 98/6/EG, 2005/29/EG och 2011/83/EU vad gäller bättre upprätthållande och modernisering av unionens konsument- skyddsregler.

10Prop. 2021/22:174.

11Prop. 2009/10:242, s. 87 och 33.

155

Skydd för låntagare

SOU 2023:3

Bolånedirektivet avser konsumentkreditavtal om bostadsfastig- het. Direktivet är i svensk rätt införlivat genom konsumentkredit- lagen och genom LVB, som alltså avser yrkesmässig verksamhet med kreditgivning, kreditförmedling och rådgivning i fråga om bostads- krediter till konsumenter. Skälet till detta genomförande var att när konsumentkreditdirektivet tidigare genomfördes var utgångspunkten att de nya reglerna skulle gälla också för kreditavtal som faller utanför konsumentkreditdirektivets tillämpningsområde, om inte särskilda skäl talade emot det. Även de avtal om bostadskrediter som undan- togs från det direktivets tillämpningsområde kom därför att omfat- tas av konsumentkreditlagens generella tillämpningsområde.12 Kon- sumentkreditlagen gäller därför även för bostadskrediter (1 kap. 1 § LVB), men det finns bestämmelser i konsumentkreditlagen, som är undantagna för bostadskrediter, se 4 § fjärde stycket. Här anges som huvudregel att flera centrala bestämmelser, bl.a. om information, betalningsplan och ångerrätt inte gäller för en bostadskredit.

Bolånedirektivet innehåller såväl civil- och marknadsrättsliga, som näringsrättsliga delar. När det senare skulle införlivas genomfördes de civilrättsliga och marknadsrättsliga delarna genom ändringar i kon- sumentkreditlagen och de näringsrättsliga i en ny lag, LVB.13

Sammantaget betyder detta att en kreditförvärvare som förvärvar ett nödlidande konsumentkreditavtal som utfärdats av kreditinstitut är att betrakta som en kreditgivare enligt konsumentkreditlagen, och att den lagens regler kan tillämpas. Det innebär att en kreditförvär- vare träffas av kraven på bl.a. god kreditgivningssed (6 §) och doku- mentation (14 §) samt de särskilda reglerna om räntehöjningar, ränte- tak och avgifter (17–19 a §§). Om det inte är en bostadskredit kan även reglerna om ångerrätt bli tillämpliga. Reglerna har även bety- delse för kreditförvaltare, eftersom de agerar på en kreditförvärvares uppdrag. En hänvisning bör därför tas in i den nya lagens 1 § om att bestämmelser för kreditförvärvare även finns i konsumentkredit- lagen.

12Prop. 2009/10:242 s. 33. 13Prop. 2015/16:197 s. 62.

156

SOU 2023:3

Skydd för låntagare

6.3Utredningens överväganden om ändringar i konsumentkreditdirektivet

Som framgått ovan är konsumentkreditdirektivet i svensk rätt genom- fört genom konsumentkreditlagen. Genom artikel 27 i kredithan- teringsdirektivet görs vissa ändringar i konsumentkreditdirektivet. Det handlar dels om att det införs två nya artiklar, 11.a och 16.a, dels om att artikel 22.1 ändras. Utredningen behöver mot den bak- grunden ta ställning till om konsumentkreditlagen behöver ändras.

6.3.1Ändringar av kreditavtalet

Utredningens förslag: Ett kreditavtal ska få ändras endast om detta har avtalats och under de förutsättningar som anges i 5 § konsumentkreditlagen. Kreditgivaren ska underrätta konsumenten om en ändring i kreditavtalet innan den börjar gälla. Underrättelsen ska innehålla information om ändringarna och, i förekommande fall, att konsumentens samtycke till ändringarna krävs, när änd- ringarna börjar gälla, och möjligheterna att lämna klagomål till tillsynsmyndigheten avseende ändringarna.

Genom det nya direktivet förs en ny artikel in i konsumentkredit- direktivet (artikel 11a). Av artikeln framgår att medlemsstaterna ska säkerställa att kreditgivaren innan bestämmelserna och villkoren i ett kreditavtal ändras lämnar information till konsumenten. Informa- tionen ska innehålla en tydlig beskrivning av de föreslagna ändring- arna och, i tillämpliga fall, av behovet av konsumentens samtycke, eller av de ändringar som införts genom lagstiftning. Tidsplanen för genomförandet av ändringarna ska också framgå av informationen. Vidare ska informeras om möjligheten till klagomål om ändringen, när det i så fall ska ske och namn och adress till den myndighet som klagomål kan lämnas till.

Ett kreditavtal kan enligt allmänna avtalsrättsliga grundsatser ändras genom att parterna gemensamt kommer överens om att av- talet ska ändras. Ett kreditavtal kan även innehålla bestämmelser om rätt för kreditgivaren att göra vissa ändringar i de villkor som fram- går av kreditavtalet. För att sådana avtalsvillkor ska vara gällande mot

157

Skydd för låntagare

SOU 2023:3

konsumenten krävs att de inte står i strid med lagens tvingande kon- sumentsskyddsregler och andra avtalsrättsliga regler.

I samband med att reglerna om informationsskyldighet rörande ränta fördes in i konsumentkreditlagen tydliggjordes att räntesatsen får ändras endast om det har avtalats (se prop. 2009/10:242 s. 105). När nya regler om informationsskyldighet om ändringar av kredit- avtalet nu förs in i samma lag, framstår det som ändamålsenligt att på motsvarande sätt föreskriva att ändringar får ske endast om detta har avtalats med den begränsning att ändringar av kreditavtalet endast kan ske under de förutsättningar som anges i 5 § konsumentkredit- lagen. Som anges ovan ska medlemsstaterna enligt artikel 11a i direk- tivet säkerställa att kreditgivaren innan en ändring sker i kredit- avtalet lämnar viss information. Eftersom det saknas bestämmelser i svensk rätt med motsvarande innehåll, bör en bestämmelse om att kreditgivaren ska underrätta konsumenten om en ändring i kredit- avtalet innan den börjar gälla tas in i lagen. Informationen bör avse ändringarna och, i förekommande fall, att konsumentens samtycke till ändringarna krävs. Av informationen bör även framgå när änd- ringarna börjar att gälla samt vilken möjlighet konsumenten har att framställa klagomål avseende ändringarna.

Artikel 11a ställer inte något krav på i vilken form informationen ska lämnas. När det gäller information som lämnas i andra avseenden

–innan ett kreditavtal ingås och vid ränteändring – ställer både kon- sumentkreditdirektivet och konsumentkreditlagen upp krav på i vil- ken form informationen ska lämnas. I dessa fall anges i konsument- kreditlagen att information ska lämnas i en handling eller i någon annan läsbar och varaktig form. Då konsumentkreditdirektivet innehåller fullharmoniserade bestämmelser bör dock en motsvarande skyldig- het vid ändring av kreditavtalet inte tas in i lagen.

6.3.2Rutiner och riktlinjer för betalningsanstånd och villkorsändringar

Utredningens förslag: En kreditgivare ska ha rutiner och rikt- linjer för att göra vissa överväganden innan en ansökan om verk- ställighet som har sin grund i en förfallen avbetalning enligt kreditavtalet görs. I rutinerna och riktlinjerna ska kreditgivaren överväga om konsumenten ska ges skäligt anstånd med avbetal-

158

SOU 2023:3

Skydd för låntagare

ningen, om krediten helt eller delvis kan avbetalas med medel som konsumenten får genom att ingå en ny kredit eller om en ändring ska göras i kreditavtalet för att underlätta konsumentens möj- ligheter att avbetala enligt avtalet.

Vid övervägandena ska kreditgivaren beakta konsumentens personliga omständigheter och återbetalningsförmåga.

Ytterligare en artikel som förs in i konsumentkreditdirektivet är artikel, 16a. Den anger att medlemsstaterna ska kräva att kreditgivare har adekvata riktlinjer och förfaranden så att de när så är lämpligt gör sitt yttersta för att medge skäliga anstånd innan verkställighetsför- faranden inleds. Sådana anståndsåtgärder ska bl.a. beakta konsu- mentens omständigheter och får bl.a. bestå av refinansiering av ett kreditavtal eller ändring av villkor. Som exempel på villkorsändringar anges förlängning av kreditavtalets löptid, ändring av typen av kredit- avtal, betalningsanstånd, ändring av räntesatsen, betalningsuppskov, delbetalningar, valutaomräkningar, partiell skuldavskrivning och skuld- konsolidering. De angivna åtgärderna påverkar inte tillämpningen av nationella regler och det föreskrivs inte att medlemsstaterna före- skriver alla dessa åtgärder i sin nationella rätt.

I de fall kreditgivaren har rätt att påföra konsumenten avgifter på grund av betalningsförsummelse får medlemsstaterna bestämma att dessa inte får överstiga kreditgivarens kostnad. Medlemsstaterna får dock tillåta kreditgivare att påföra konsumenten ytterligare avgifter i händelse av betalningsförsummelse, men i så fall ska ett tak fast- ställas.

Av skäl 56 till den nya artikeln framgår att hänsyn bör tas till Euro- peiska bankmyndighetens (EBA) riktlinjer från 201514och 201815 samt Europeiska centralbankens (ECB) riktlinjer från 2017.16 Dessa rikt- linjer riktar sig mot kreditgivare och ansvariga myndigheter, vilket i Sverige är Finansinspektionen. Vidare anges att det vid beslut om anståndsåtgärder ska tas hänsyn till konsumentens personliga om- ständigheter, särskilt om kreditavtalet är säkrat genom bostadsfastig- het som är konsumentens huvudsakliga bostad. Om det efter utmät- ning kvarstår skulder bör medlemsstaterna säkerställa levnadsvillkor

14Riktlinjer av den 19 augusti 2015 om försenad betalning och utmätning.

15Riktlinjer av den 31 oktober 2018 om hantering av nödlidande exponeringar och expo- neringar av anstånd.

16Riktlinjer till bankerna om nödlidande lån av mars 2017.

159

Skydd för låntagare

SOU 2023:3

som uppfyller minimikrav samt införa åtgärder för att underlätta återbetalning samtidigt som långsiktig överskuldsättning undviks. Medlemsstaterna bör också uppmana kreditgivare att vidta rimliga åtgärder för att få bästa möjliga pris för utmätt fastighet.

Frågan är om den nya direktivsregleringen kräver att det föreslås nya regler i svensk rätt.

Det kan konstateras att det i konsumentkreditlagen och LVB sak- nas bestämmelser om en kreditgivares ställningstagande till anstånd och andra ändringar i kreditavtalet för att underlätta för en konsu- ment som inte kan fullgöra sina skyldigheter enligt kreditavtalet. Det finns visserligen särskilda bestämmelser i konsumentkreditlagen om en uppsägningstid om fyra veckor när en kreditgivare kräver betalning i förtid. Uppsägningstiden fungerar i praktiken som ett anstånd, men innebär inte någon skyldighet för kreditgivaren att ha riktlinjer och rutiner för att överväga frågan i någon vidare bemär- kelse. Regleringen avser också bara krav på förtidsbetalning.

I artikel 16a.1.b i direktivet anges olika åtgärder som kan över- vägas av kreditgivaren. Samtliga åtgärder som nämns syftar inte till att ge konsumenten anstånd med betalningen i strikt mening utan avser bl.a. att skulden kan sättas ned eller att räntan sänks. Uppräk- ningen är endast exemplifierande. I artikel 16a.2 föreskrivs att för- teckningen i punkt 1.b inte påverkar tillämpningen av regler i natio- nell rätt och inte kräver att medlemsstaterna föreskriver alla dessa åtgärder i sin nationella rätt. En isolerad läsning av denna punkt och av skäl 56 skulle kunna uppfattas som att själva anståndsåtgärderna måste lagregleras. Enligt utredningen ligger det dock närmare till hands att förstå den samlade regleringen i punkterna 1 och 2 på det sättet det krävs att medlemsstaterna föreskriver att kreditgivaren har en ordning för att ta ställning till i vart fall vissa av de åtgärder som nämns i punkterna 1.a och 1.b. Det framstår som rimligt att kredit- givaren har rutiner och riktlinjer för att överväga även andra åtgärder än regelrätta betalningsanstånd och att detta kommer till uttryck i lagtexten. Det är dock inte nödvändigt att i lagtext ange vilka vill- korsändringar som en kreditgivare måste överväga. Utredningen föreslår därför att en kreditgivare ska ha rutiner och riktlinjer för att, innan det görs en ansökan om verkställighet som har sin grund i en förfallen avbetalning enligt kreditavtalet, överväga om konsumenten ska ges skäligt anstånd med betalningen eller om en ändring ska

160

SOU 2023:3

Skydd för låntagare

göras i kreditavtalet för att underlätta konsumentens möjligheter att fullgöra sina skyldigheter enligt avtalet.

I artikel 16a.3 anges att i fall där kreditgivaren har rätt att fast- ställa och påföra konsumenten avgifter på grund av betalningsför- summelsen kan medlemsstaterna bestämma att dessa avgifter inte får vara högre än vad som är nödvändigt för att ersätta kreditgivaren för de kostnader som denne ådragit sig till följd av betalningsförsum- melsen. Det framgår vidare av artikel 16.a.4 att medlemsstaterna får tillåta kreditgivare att påföra konsumenten ytterligare avgifter i hän- delse av betalningsförsummelse. I sådana fall ska medlemsstaterna fastställa ett tak för sådana avgifter. Det kan konstateras att punk- terna har samma lydelser som i punkterna 2 och 3 i artikel 28 i bo- lånedirektivet. Dessa är redan genomförda i svensk rätt och omfattar konsumentkrediter. I 18 § konsumentkreditlagen anges att avgift får tas ut endast om avtalats och om de avser kostnader som kredit- givaren haft för krediten. Avgiften får endast höjas om det är avtalat och om det är motiverat utifrån ökade kostnader. I lagen (1981:739) om ersättning för inkassokostnader m.m. föreskrivs även ett tak för de avgifter som får tas ut vid betalningsförsummelse. Några ytter- ligare åtgärder för att genomföra punkterna 3 och 4 i artikel 16a i svensk rätt behövs därför inte.

6.3.3Harmonisering av konsumentkreditdirektivet

Slutligen görs en ändring av artikel 22.1 i konsumentkreditdirek- tivet. Enligt den ursprungliga lydelsen av den artikeln får medlems- staterna inte ha bestämmelser som skiljer sig från direktivet. Denna bestämmelse är redan genomförd i svensk rätt i enlighet med vad som anges ovan. Artikeln kommer att omfatta även de nya reglerna i artikel 11a och artikel 16a. Av en ny andra mening i artikel 22 fram- går dock att artikel 16a.3 och artikel 16a.4 inte hindrar medlems- staterna från att behålla eller införa strängare bestämmelser för att skydda konsumenterna. I artikel 16a.3 och artikel 16a.4 finns regler om bestämmande av avgifternas storlek vid betalningsförsummelse och om ytterligare avgifter och ett avgiftstak. Det finns exempel där svensk rätt går längre än vad som föreskrivs i dessa artiklar i syfte att skydda konsumenter. Av 19 a § andra stycket konsumentkreditlagen framgår t.ex. att en konsument som är i dröjsmål med betalning av

161

Skydd för låntagare

SOU 2023:3

en högkostnadskredit inte är skyldig att betala någon annan ersätt- ning med anledning av dröjsmålet än dröjsmålsränta. Det finns alltså inget hinder mot sådana regler som är mer förmånliga för konsu- menten. Det krävs därför inga ändringar i svensk rätt med anledning av den nya meningen i artikel 22.

6.4Utredningens överväganden om förändringar i bolånedirektivet

På motsvarande sätt som det görs ändringar i konsumentkredit- direktivet görs det även ändringar i bolånedirektivet genom kredit- hanteringsdirektivet. Det handlar om att det införs två nya artiklar, 27 a och 28 a, samt att artikel 28 ändras.

Av den nya artikel 28a, framgår att om kreditgivarens rättigheter enligt ett kreditavtal eller avtalet i sig överlåts till en tredje part ska konsumenten ha rätt att göra gällande samma invändningar gente- mot den nya fordringsägaren som konsumenten kunde ha gjort gentemot den ursprungliga kreditgivaren, inklusive kvittningsrätt när detta medges i den berörda medlemsstaten. Konsumenten ska också underrättas om överlåtelsen såvida inte den ursprungliga kre- ditgivaren i överenskommelse med den nya fordringsägaren fortfar- ande handhar krediten gentemot konsumenten.

Den nya artikeln i 28a har samma lydelse som konsumentkredit- direktivets artikel 17 som redan är genomförd genom 28 § konsu- mentkreditlagen Det finns alltså redan regler i svensk rätt som mot- svarar den nya artikel 28a i bolånedirektivet. Några ytterligare regler om detta krävs inte.

Den nya artikel 27 och den reviderade artikel 28 i bolånedirek- tivet har samma lydelse som artikel 16a och artikel 11a i konsument- kreditdirektivet. I avsnitt 6.3 lämnas förslag på hur nyssnämnda regler ska genomföras i svensk rätt. Eftersom dessa ändringar föreslås föras in i konsumentkreditlagen som, i enlighet med vad som angetts ovan, omfattar bostadskrediter som en näringsidkare lämnar eller erbjuder en konsument bedömer utredningen att några ytterligare regler än vad som föreslås i avsnitt 6.3 inte krävs.

162

SOU 2023:3

Skydd för låntagare

6.5Bakgrund om kommunikation med låntagaren

Artikel 10 i kredithanteringsdirektivet innehåller olika bestämmelser om skydd för låntagare. I artikel 10.1 finns allmänna bestämmelser om hur kreditförvaltare och kreditförvärvare ska kommunicera med låntagare. Det anges att medlemsstaterna ska kräva att kreditför- valtare och kreditförvärvare i sina kontakter med låntagare handlar i god tro, rättvist och professionellt, tillhandahåller information som inte är vilseledande, otydlig eller felaktig, respekterar och skyddar låntagarnas personuppgifter och integritet samt kommunicerar med låntagarna på ett sätt som inte utgör trakasserier, tvång eller otill- börlig påverkan.

När det gäller personuppgifter anges i artikel 25 att behandling av personuppgifter inom ramen för direktivet ska genomföras i enlig- het med förordningarna (EU) 2016/679 och 2018/1725.17 Förord- ningen 2016/679 (GDPR) ersatte 2018 den svenska personuppgifts- lagen och skapade ett enhetligt regelverk inom EU för behandling av personuppgifter. Förordningen innehåller regler om hur myndigheter, företag och andra får behandla personuppgifter och stärkte skyddet och rättigheterna för den som får sina personuppgifter behandlade. Den är direkt tillämplig i Sverige, men kräver att svenska författ- ningar anpassas för att säkerställa både att förordningen får ett effek- tivt genomslag och att svensk rätt inte strider mot förordningen. Det finns en svensk lag som kompletterar förordningen, lag (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning.

Förordningen 2018/1725 innehåller regler för hur EU:s institu- tioner, organ och byråer i sin tur bör behandla personuppgifter och reglerna anpassas i sin tur till bl.a. GDPR.

I artikel 10.2 finns bestämmelser om information till en låntagare efter överlåtelse av en kreditgivares rättigheter enligt ett nödlidande kreditavtal till en kreditförvärvare. Den som är skyldig att lämna informationen är kreditförvärvaren eller kreditinstitutet alternativt annat institut, eller kreditförvaltaren om sådan utsetts.

17Europaparlamentets och rådets förordning EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1725 av den 23 oktober 2018 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter som utförs av unionens institutioner, organ och byråer och om det fria flödet av sådana uppgifter samt om upphävande av förordning (EG) nr 45/2001 och beslut nr 1247/2002/EG.

163

Skydd för låntagare

SOU 2023:3

Den information som ska lämnas är i första hand kontaktupp- gifter. Det ska lämnas information om kreditförvärvarens, kreditinsti- tutets eller motsvarande instituts identitet och kontaktuppgifter. Om en kreditförvaltare eller en tillhandahållare av kreditförvaltning ut- setts ska uppgifter om deras kontaktuppgifter och identitet lämnas och för kreditförvaltare även bevis om tillstånd. Det ska finnas en framträdande uppgift om vilken kontaktuppgift som kan användas för att få mer information. Vidare ska informationen innehålla namn, adress och kontaktuppgifter till behörig myndighet där låntagaren kan lämna in ett klagomål.

Därutöver ska informationen innehålla uppgift om den överlåtelse som ägt rum och datum för den samt information om skuldbeloppet i form av kapital, ränta och avgifter. Slutligen ska det finnas en för- klaring om att relevant rätt, särskilt beträffande verkställighet av avtal, konsumentskydd, låntagarskydd och straffrätt gäller. Informa- tionen ska lämnas skriftligen eller i en annan bestående form och vara lättillgänglig.

Informationen ska lämnas till låntagaren efter överlåtelsen av kre- ditavtalet och alltid före första skuldindrivning. Vidare ska informa- tionen även lämnas på låntagarens begäran. Därutöver gäller särskilt enligt artikel 10.3 att den framträdande uppgiften om vilken kon- taktuppgift som låntagaren ska använda för ytterligare information ska lämnas vid varje kontakt med låntagaren. Har en kreditförvaltare utsetts ska uppgifter om dennes identitet och kontaktuppgifter samt bevis om tillstånd lämnas vid första kontakten med låntagaren efter det att kreditförvaltaren utsetts.

Slutligen anges i artikel 10.4 att bestämmelserna i 10.2 och 10.3 inte hindrar ytterligare krav om kommunikation i annan unionsrätt eller i nationell rätt. Som framgått tidigare innehåller konsument- kreditlagen krav om information för konsumenter.

6.6Bakgrund om frågan om att inneha medel

Medlemsstaterna ska enligt artikel 6.1 i kredithanteringsdirektivet avgöra om kreditförvaltare ska få ta emot och inneha medel från lån- tagare i kreditförvärvarens ställe.

I så fall ska kreditförvaltaren ha ett separat konto i ett kreditinsti- tut för hantering av mottagna medel. Medlemsstaterna ska också se

164

SOU 2023:3

Skydd för låntagare

till att medel som tas emot för annans räkning hålls avskilda och att nationell rätt skyddar dem i förhållande till förvaltarens borgenärer, att låntagaren kan betala till kreditförvaltaren med befriande verkan samt att kreditförvaltaren ger låntagaren kvitto på inbetalda medel. Kvittot ska lämnas i pappersform eller i annan varaktig form (arti- kel 6.2). Det ska framgå av en ansökan om tillstånd för kreditförvalt- ning om förvaltaren inte har för avsikt att ta emot betalning för kre- ditgivarens räkning (artikel 6.3).

Om kreditförvaltarens hemmedlemsstat inte medger rätt att ta emot och inneha medel, har förvaltaren inte heller rätt att göra det i en värdmedlemsstat.18

6.7Jämförelse med inkassolagen

6.7.1Kraven i inkassolagen

Kraven i artikel 10 och i artikel 6 påminner i stor utsträckning om inkassolagens krav på hur inkassoverksamhet ska bedrivas, dvs. vad som utgör god inkassosed. En särskild fråga blir hur dessa krav ska förhålla sig till varandra. Till utredningen har anförts att det skulle kunna vara en fördel om det skulle vara möjligt att låta kravet om god inkassosed gälla även för sådan inkassoverksamhet som kommer att omfattas av direktivets krav, eftersom det har utvecklats en om- fattande praxis för vad som utgör god inkassosed. Vad som utgör god inkassosed kommer till uttryck i såväl IMY:s allmänna råd vid tillämpningen av inkassolagen samt den branschsedvänja som ut- vecklats i Svensk Inkassos etiska nämnd, Inkassonämnden.

God inkassosed tar i första hand sikte på förhållandet mellan den som bedriver inkassoverksamhet och gäldenären, men den omfattar även inkassoföretagets handlande gentemot uppdragsgivaren. Som analyserats i avsnitt 6.5 handlar skyddsbestämmelserna i kredithan- teringsdirektivet för gäldenären om olika saker, varav skyddet för den personliga integriteten är ett.

Det anges särskilt i paragraf 4 § inkassolagen om god inkassosed att gäldenären inte ska vållas onödig skada eller olägenhet eller utsättas för otillbörlig påtryckning eller annan otillbörlig inkassoåtgärd. Vidare innefattas också i begreppet att krav mot gäldenär ska fram-

18Artikel 13.1 och skäl 29.

165

Skydd för låntagare

SOU 2023:3

ställas skriftligt och att kapital, ränta och ersättning för kostnader ska anges separat (5 § inkassolagen). Rättslig åtgärd får som huvud- regel inte vidtas förrän gäldenären tillställts krav och att inkasso- åtgärd inte bör vidtas om det föreligger sannolika skäl för att fordran inte är lagligt grundad eller annars framstår som obefogad (6–8 §§ inkassolagen). Den betalning som gäldenären erlägger till den som har uppdrag att driva in fordran är gällande mot borgenären (9 § in- kassolagen). Därutöver innefattar begreppet god inkassosed alltså även skydd för den personliga integriteten. I 10 a § inkassolagen finns en bestämmelse om register i inkassoverksamhet och i 11 § om tystnadsplikt i inkassoverksamhet. Slutligen innefattar god inkasso- sed även inkassoföretagets handlande gentemot uppdragsgivaren. Denne bör hållas underrättad, vid behov ska instruktioner inhämtas och uttryckligt samtycke bör inhämtas från huvudmannen i vissa situa- tioner. Detta är dock inte lagfäst, men det som är uttryckligen reglerat är bestämmelser om klientmedelsförvaltning och redovisningsskyl- dighet (10 §). Här anges det att medel som har inkasserats för annans räkning ska hållas avskilda. De ska också utan dröjsmål sättas in på räkning i bank eller motsvarande, men det gäller inte om medlen som uppburits är av tillfällig natur och avser endast enstaka fodringar. Vidare gäller att om den som ska driva in en fordran också har ett annat fortlöpande uppdrag av borgenären att i väsentlig omfattning uppbära medel för dennes räkning utan skyldighet att hålla dessa medel avskilda, kan parterna skriftligen överenskomma om undan- tag från första stycket. Medel som har inkasserats för annans räkning ska utan dröjsmål redovisas till denne, om inte annat har avtalats.

6.7.2Likheter och skillnader

Kravet i 4 § inkassolagen om att gäldenären inte ska vållas onödig skada eller olägenhet eller utsättas för otillbörliga påtryckningar motsvarar i hög grad vad som anges i artikel 10.1.a och 10.1.d. På samma sätt motsvaras inkassolagens krav på innehåll och tydlighet i den information som gäldenären ska få (5 §) i stor utsträckning av kraven i artikel 10.2. Någon exakt överensstämmelse mellan arti- kel 10 i direktivet och 4 och 5 §§ i inkassolagen är det dock inte fråga om. Direktivets bestämmelser är, särskilt vad gäller informations- kraven, mer detaljerade och innehåller krav som inte direkt går att

166

SOU 2023:3

Skydd för låntagare

utläsa ur inkassolagens bestämmelser, t.ex. uppgift om när fordran överläts, namn på behörig myndighet och tidpunkt när informa- tionen ska lämnas.

Artikel 6 ställer upp särskilda villkor om att ta emot medel som ligger nära inkassolagens bestämmelser, men samtidigt finns det skill- nader. En skillnad består i att bestämmelsen i inkassolagen innehåller möjlighet till undantag från skyldigheten att sätta in medlen hos ett kreditinstitut. Dels gäller kravet enbart inkassoverksamhet som inte är av tillfällig natur, dels finns ett undantag för den som har ett annat fortlöpande uppdrag från en borgenär att uppbära medel för dennes räkning med innebörd att parterna komma överens om avvikelser från kravet på att hålla medlen avskilda. I direktivet finns inga sådana undantag. Vidare ställer artikeln även krav om att dessa medel skyddas mot borgenärer särskilt i händelse av insolvens, vilket saknas i in- kassolagen. Slutligen innehåller artikel 6 även krav om kvitto till lån- tagare vid betalning, vilket inte heller finns i inkassolagen.

6.8Utredningens överväganden och förslag – föreskrifter

Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet reger- ingen bestämmer får meddela föreskrifter om god inkassosed i 4 § inkassolagen. I inkassolagen görs en åtskillnad mellan före- skrifter och villkor med innebörd att föreskrift enbart används när det är fråga om normgivning. Som en följd ändras ”föreskrift” i 3 och 15 §§ till villkor.

Som framgått av kapitel 4 ska kredithanteringsdirektivets krav sär- regleras i en särskild lag. Inkassoverksamhet som bedrivs av kredit- förvaltare, kreditförvärvare, företrädare eller tillhandahållare ska som en följd undantas från inkassolagen, men lagen ska även fortsättnings- vis gälla för inkassoverksamhet som inte omfattas av direktivet. Det betyder att en liten del av den nuvarande inkassoverksamheten inte kommer att regleras av inkassolagen utan av en ny lag. Utredningens

167

Skydd för låntagare

SOU 2023:3

slutsats är som analyserats i kapitel 4 att skillnaderna mellan inkasso- lagen och direktivets krav är för stora för att det ska vara möjligt att låta direktivets krav följa av inkassolagen. Till utredningen har dock framförts att innebörden av god inkassosed i inkassolagen bör gälla för även den delen av inkassoverksamheten som omfattas av direk- tivets krav, eftersom innebörden utvecklats i rättspraxis under lång tid.

Det skulle då förutsätta att kraven i direktiven i denna del genom- fördes genom en hänvisning till relevanta bestämmelser i inkasso- lagen. Innebörden av god inkassosed definieras dock genom ett stort antal paragrafer i inkassolagen. Som framgått tidigare, se ovan anges grundprincipen om god inkassosed i 4 § inkassolagen och ges ett detaljerat innehåll genom 5–11 §§. Som framgått ovan finns det också skillnader mellan direktivets krav i artikel 10 och artikel 6 jämförda med inkassolagens 4–11 §§. Som också det framgått tidi- gare kan Sverige ha ett starkare skydd för låntagare än vad som följer av direktivet, men inte ett svagare. Det innebär t.ex. att kraven i direktivet om t.ex. längre gående informationskrav måste följas. Sam- mantaget menar utredningen att det inte är möjligt att reglera direk- tivets krav om kommunikation och rätt att inneha medel genom en hänvisning till bestämmelserna om god inkassosed. Däremot kom- mer bestämmelserna i inkassolagen förstås fortsätta att gälla för inkassoverksamhet som inte berörs av direktivet och därmed inte regleras i den särskilda lagen.

Svensk Inkasso har pekat på att begreppet god inkassosed i 4 § inkassolagen utvecklats genom allmänna råd från IMY,19 vilket haft stor betydelse i praktiken. Dessa allmänna råd tillämpas genom- gående i branschen. De innehåller detaljerade bestämmelser om t.ex. tidsfrister. Det vore därför en förlust om dessa inte längre skulle komma att gälla för såväl inkassoverksamhet som verksamhet som regleras i en särskild lag om direktivets krav av kredithantering. Det finns samtidigt skäl att se över dem.

Allmänna råd är regler som till skillnad från föreskrifter inte är bindande för vare sig myndigheter eller enskilda. I stället är allmänna råd generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende. Samtidigt kan de ändå i mycket hög grad styra utvecklingen.20 Det

19https://www.imy.se/globalassets/dokument/ovrigt/allmanna-rad-inkasso---

datainspektionen.pdf inhämtat 2022- 09-07.

20Myndigheternas Föreskrifter, Handbok i författningsskrivning, Ds 1998:43 s. 25 och s. 34.

168

SOU 2023:3

Skydd för låntagare

behövs inget särskilt bemyndigande för att en myndighet ska få besluta allmänna råd för sitt område. Även om det inte krävs något särskilt bemyndigande bör sådana regler dock meddelas endast om myndigheten efter noggrant övervägande finner att de behövs.21 Däremot krävs det förstås ett bemyndigande för att få meddela före- skrifter.

Utredningen föreslår i kapitel 8 att tillsynen för verksamhet enligt inkassolagen förs över från IMY till Finansinspektionen. Det betyder enligt utredningens bedömning att IMY inte längre kan besluta om allmänna råd om inkassoverksamhet, eftersom det inte längre utgör myndighetens ansvarsområde. Tidigare meddelande allmänna råd kan inte heller uppfattas som generella rekommendationer.

För ny lagstiftning om direktivets krav om kredithantering av nöd- lidande kreditavtal gäller samma av flera olika skäl. Som redovisats skiljer sig kraven i direktivet i detaljer från inkassolagens bestäm- melser, varför lagstiftningen inte kan ansluta sig till inkassolagens bestämmelser utan behöva utformas annorlunda i en särskild lag. Det betyder förstås att allmänna råd för inkassolagen inte kan ha relevans för det regelverket. Vidare föreslår utredningen i kapitel 8 att Finansinspektionen ska vara tillsynsmyndighet även för denna verksamhet. IMY har inget ansvar för den verksamheten och har heller aldrig haft det.

Samtidigt kan det förstås vara angeläget att den praxis som växt fram för begreppet god inkassosed i 4 § inkassolagen kan bevaras och även framöver ha stöd i allmänna råd eller föreskrifter i första hand för inkassolagen. Det är förstås viktigt att upprätthålla ett gott kon- sumentskydd.

Den bedömningen kommer framöver Finansinspektionen att göra som vid behov kan meddela inte bara allmänna råd utan före- skrifter för verksamhet enligt inkassolagen. Utredningen föreslår därför att Finansinspektionen ges möjlighet att meddela föreskrifter om 4 § inkassolagen, vilket förutsätter en lagändring. Inkassolagen saknar för närvarande bemyndiganden för regeringen. Däremot an- ges det i 3 § att beslut om tillstånd som meddelas av IMY får förenas med föreskrift om hur verksamheten ska bedrivas och om skyldighet att anmäla ändring. Av 15 § inkassolagen följer att om myndighetens tillsyn föranleder det kan IMY meddela föreskrifter om hur inkasso-

21Prop. 1983/84:119 s. 7 och Myndigheternas Föreskrifter, Handbok i författningsskrivning, Ds 1998:43 s. 34.

169

Skydd för låntagare

SOU 2023:3

verksamhet ska bedrivas och om skyldighet att anmäla ändring av för- hållanden som har haft betydelse för tillståndet att bedriva inkasso- verksamheten. Här har utredningen noterat att det som benämns som föreskrift i 3 och 15 §§ inte är att betrakta som föreskrifter utan bör rätteligen benämnas som villkor. Lagrådet har i andra samman- hang anfört att ”föreskrift” enbart bara användas när det är fråga om normgivning. När det i stället handlar om villkor som knyts till ett tillstånd bör i stället det begreppet användas.22 Utredningen föreslår med hänsyn härtill att ”föreskrift” i 3 och 15 §§ ersätts med villkor.

Svensk Inkasso har därutöver uppgivit att branschföreningen av- ser att framöver själv utarbeta riktlinjer och rekommendationer rörande god inkassosed i syfte att branschen även i framtiden ska arbeta inom ramen för tydliga och seriösa etiska principer.

Vidare följer det av 6 § inkassoförordningen (1981:956) att IMY får meddela föreskrifter om verkställigheten av inkassolagen. Att det finns en sådan bestämmelse i förordningen utan stöd i inkassolagen beror på att det redan följer direkt med stöd av 8 kap. 7 § regerings- formen att regeringen har rätt att meddela verkställighetsföre- skrifter.23Med verkställighetsföreskrift avses dels tillämpningsföre- skrifter av administrativt slag, dels föreskrifter som kompletterar en lag utan att tillföra den något väsentligt nytt.

Sammantaget betyder det anförda att det av inkassolagen bör följa att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om god inkassosed enligt 4 § inkassolagen och att det i inkassoförordningen anges att Finansinspektionen får meddela inte bara verkställighetsföreskrifter utan även sådana föreskrifter. Syftet är att möjliggöra att ett gott konsumentskydd bevaras, vilket också är i linje med regeringens direktiv.

När det sedan slutligt gäller ny lagstiftning om kredithantering av nödlidande krediter kan förstås tidigare allmänna råd om god inkasso- sed vara av intresse för de paragrafer som ligger nära inkassolagens bestämmelser. Det får ankomma på Finansinspektionen att göra den bedömningen. Som framgår av utredningens förslag till ny lag och förordning finns det för området låntagarskydd och information också förslag till bemyndigande för Finansinspektionen.

22Prop. 1989/90:119 s. 80 och prop. 1996:97:65 s. 39 ff.

23Prop. 2006/07:115 s. 349.

170

SOU 2023:3

Skydd för låntagare

6.9Utredningens överväganden och förslag – kommunikation med låntagare

Utredningens förslag: Kommunikation med låntagare ska vara saklig och informationen tydlig och korrekt. Vidare ska lån- tagares integritet respekteras och personuppgifter skyddas. Detta ska gälla för inte bara kreditförvärvare och kreditförvaltare utan även företrädare för kreditförvärvare, tillhandahållare samt kredit- institut respektive kreditgivare och kreditförmedlare av konsu- mentkrediter.

Skyddet för integritet och personuppgifter behöver inte speci- ficeras i lag, eftersom det finns gällande lagstiftning i form av GDPR-förordningen med kompletterande lagstiftning. Det före- slås att det ges en hänvisning i lagen till det.

Av lag ska också följa att överlåtaren, dvs. i första hand kredit- institutet eller kreditgivare eller kreditförmedlare av konsument- krediter ska informera låntagaren om överlåtelse av ett nödlid- ande kreditavtal. Överlåter kreditförvärvaren eller företrädaren kreditavtalet vidare åvilar skyldigheten denne i egenskap av över- låtare. Informationen ska lämnas före den första inkassoåtgärden eller på låntagarens begäran.

Informationen ska avse kreditförvärvarens eller företrädarens namn och adress, skuldbeloppet, tillämplig lag samt om ansvarig myndighet. Informationen ska vara tydlig och överlämnas i var- aktig form och i förekommande fall ska också information lämnas om kreditförvaltarens, eller tillhandahållares namn och adress.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om information.

Utredningen slutsats är som framgått tidigare att informations- kraven som följer av artikel 10 i direktivet ska följa av en särskild lag som även omfattar inkassoverksamhet som bedrivs av kreditförvaltare, kreditförvärvare, företrädare eller tillhandahållare. Informationskravet som det utformats i 10.1 skulle enligt sin ordalydelse endast beröra kreditförvaltare och kreditförvärvare. Samtidigt innehåller 10.1 över- gripande och allmänna krav, som sedan specificeras i artikel 10 i övrigt. Det framkommer också senare i artikeln att information även kan lämnas av kreditinstitut eller kreditgivare/kreditförmedlare av

171

Skydd för låntagare

SOU 2023:3

konsumentkrediter. Rimligen bör också företrädare och tillhanda- hållare kommunicera med låntagaren. Utredningen finner därför skäl att utsträcka de allmänna kraven om kommunikation till samt- liga dessa. Därutöver ska de gälla för kreditinstitut och kreditgivare och kreditförmedlare för konsumentkrediter. Med hänsyn till att kraven är allmänt hållna bör det inte finnas någon invändning mot det. Att kravet i direktivet inte omfattar kreditinstitut eller kredit- givare/kreditförmedlare framstår också som ett förbiseende eller att motsvarande krav redan gäller för dem. Det kan också vara så att med kreditförvärvare och kreditförvaltare avses i sammanhanget också företrädare och tillhandahållare.

När det gäller de allmänna kraven som återfinns i artikel 10.1 är det utredningens slutsats att dessa allmänna krav behöver samlas och renodlas. Ordalydelsen i direktivet skiljer sig i denna del i hög grad från hur krav brukar uttryckas i svensk rätt. Det handlar om att vissa uttryck beskriver samma sak, varför några blir överflödiga. Vidare känns krav om att informationsgivaren ska vara i god tro som främ- mande och svårt att tillämpa. Slutligen brukar krav i svensk rätt be- skrivas positivt dvs. det brukar anges vad informationen ska inne- hålla, inte vad den inte ska innehålla.

Utifrån det anförda föreslår utredningen att det anges i förslag till lag anges att kommunikationen med låntagare ska vara saklig och informationen tydlig och korrekt. Vidare ska låntagares integritet respekteras och personuppgifter skyddas. Vi menar att en sådan för- enkling inte innebär en ändring i sak, men gör kraven tillgängliga.

Kraven om integritet och personuppgifter behöver enligt utred- ningens uppfattning inte specificeras, eftersom det finns gällande lagstiftning på plats i form av GDPR-förordningen med komplet- terande svensk lagstiftning som kommer att omfatta verksamheten. Ytterligare lagstiftningsförslag i denna del är därmed överflödiga.

Som framgått innehåller artikel 10.2 detaljrika krav om informa- tion till låntagaren vid överlåtelse av krediten. Det är inte specificerat vem som ska lämna informationen, det anges att det kan vara an- tingen överlåtaren, eller kreditförvärvaren eller kreditförvaltaren för fall det finns en sådan. När det gäller överlåtaren hänvisas till kredit- institut eller kreditgivare alternativt kreditförmedlare av konsu- mentkrediter (artikel 10.2 hänvisar här till artikel 2.5.1 och 2.5.3).

Det skulle betyda att ansvarsfördelningen mellan dessa är oklar, att det skulle krävas överenskommelser mellan dem om ansvarsför-

172

SOU 2023:3

Skydd för låntagare

delningen. Med hänsyn till att medlemsstaterna enligt artikel 23.1.k ska fastställa bestämmelser om lämpliga administrativa sanktioner och avhjälpande åtgärder för underlåtenhet att uppfylla informations- kravet framstår detta inte som rättssäkert. Utredningens förslag är att det i svensk rätt slås fast vem som ansvarar för att information ges till låntagaren. Vid valet framstår det som lämpligt att det är kredit- institutet eller kreditgivare/kreditförmedlare av konsumentkrediter som vid överlåtelsen har ansvaret för att informera låntagaren. Över- låtaren är den som låntagaren ha en relation med och dennes medde- landen kommer därför att lättare uppmärksammas jämfört med med- delanden från en okänd aktör. Det ska noteras att samma avvägning gjordes för konsumentkreditlagen. Även i konsumentkreditdirek- tivet finns det ett krav om information till konsumenten vid över- låtelse av avtalet, men det sägs inte vem som ska åläggas skyldigheten att informera konsumenten. I propositionen till konsumentkredit- lagen anges att det förefaller naturligt att ålägga den ursprunglige kreditgivaren skyldigheten, eftersom det är denne som har haft kon- takten med konsumenten dittills.24 Skyldigheten anges i 28 § kon- sumentkreditlagen.

Utredningen föreslår att det av ett förslag till lag framgår över- gripande att överlåtaren av ett kreditavtal, dvs. i första hand kredit- institutet eller kreditgivare alternativt kreditförmedlare av konsument- krediter har en har en skyldighet att lämna information om överlåtelse av kreditavtalet. Överlåts kreditavtalet vidare av kreditförvärvaren åvilar skyldigheten denne.

Informationen ska alltså lämnas till låntagaren efter överlåtelsen av kreditavtalet och alltid före första skuldindrivning. En vidare fråga är vad detta betyder. Språkligt skulle termen ”alltid” kunna indikera att kravet skulle kunna innebära information såväl efter överlåtelsen som inför första skuldindrivningen. Med hänsyn till att informationen i grunden avser att överlåtelse har skett, framstår dock en sådan tolk- ning som långtgående, rimligare är att denna information ska lämnas efter överlåtelse, men samtidigt före första skuldindrivningen.

På engelska har artikeln följande lydelse: ”Member States shall ensure that, after any transfer of a creditor’s rights under a non- performing credit agreement, or of the non-performing credit agree- ment itself, to a credit purchaser, and always in advance of the first debt collection, but also whenever requested by the borrower…”.

24Prop. 2009/10:242, s. 76.

173

Skydd för låntagare

SOU 2023:3

Utredningens slutsats är att ursprungslydelsen stöder den senare rimligare tolkningen, hade avsikten varit att information skulle läm- nas både efter överlåtelsen och före första skuldindrivning borde formuleringen ”in advance of the debt collection” lagts efter formu- leringen ”but also”. I skäl 20 uttrycks kravet också på följande sätt:

”Före den första skuldindrivningen och när låntagarna så begär bör de lämna information till låntagarna om bland annat den överlåtelse som ägt rum…”

Sammantaget bedömer utredningen därför att det är tillräckligt att information om överlåtelse lämnas vid ett tillfälle för varje över- låtelse, som då skulle vara efter överlåtelsen och före första skuldin- drivningen. Vidare ska informationen därutöver även lämnas på lån- tagarens begäran. Med hänsyn till att informationen bl.a. avser att överlåtelse skett, menar utredningen att det inte särskilt behöver anges att det ska vara efter överlåtelsen, eftersom det ligger i sakens natur.

En vidare fråga är vad första skuldindrivning betyder. Som fram- gått följer av 6 § inkassolagen att rättslig åtgärd inte får vidtas förrän gäldenären tillställts krav. Med rättslig åtgärd avses i första hand an- sökan om betalningsföreläggande eller ansökan om stämning, medan inkassoåtgärd är ett krav eller annan påtryckning mot gäldenären att betala sin skuld.

Enligt utredningens uppfattning framstår det som rimligt att med skuldindrivning avses redan krav eller annan påtryckning att betala sin skuld, dvs. motsvarighet till inkassoåtgärd. Skälet är att låntagaren behöver ha information om överlåtelse redan vid uppmaning att betala, eftersom låntagaren annars inte kan veta att betalning sker till rätt person.

De närmare skyldigheterna bör dock med hänsyn till den höga detaljeringsgraden följa av föreskrifter.

6.10Utredningens överväganden och förslag – rätt att ta emot medel

Utredningens förslag: Kreditförvaltare ska ha rätt att ta emot medel från låntagare om kreditförvaltaren så önskar. Det ska även av förslag till lag följa att betalning från en låntagare till en kredit- förvaltare av en kredit ska anses ha skett till kreditförvärvaren.

174

SOU 2023:3

Skydd för låntagare

När kreditförvaltaren mottar en betalning från en låntagare ska låntagaren erhålla ett kvitto i varaktig form av kreditförvaltaren.

Av artikel 6.1.a och b följer att medlemsstaterna ska bestämma om en kreditförvaltare får ta emot medel. Som framgått har den som bedriver inkassoverksamhet möjlighet att ta emot medel från lån- tagaren för annans räkning i enlighet med kraven i 10 § inkassolagen. Med hänsyn till detta anser utredningen att även den som bedriver verksamhet som kreditförvaltare ha rätt att ta emot medel.

I artikel 6.3 anges att kreditförvaltaren i sin tillståndsansökan ska ange om medel ska tas emot eller inte. Utredningen föreslår därför att det ska följa av ansökan om tillstånd, se vidare avsnitt 8.6.3.

Medel som tas emot ska i enlighet med kraven i artikel 6 hållas avskilda på ett konto i ett kreditinstitut. Detta blir därför en förut- sättning för att få ta emot medel. I samband med ansökan om till- stånd får kreditförvaltaren möjlighet att inge bevisning om det, se vidare 8.6.3.

Betalningen som låntagaren gör till kreditförvaltaren är gällande mot kreditförvärvaren och låntagaren ska erhålla ett kvitto. Även detta ska därför följa av förslaget till lag. Kravet för kvitto i direktivet är att det ska överlämnas i pappersform eller i annan varaktig form. Det innefattar enligt utredningen att kvitto kan översändas elek- troniskt, varför utredningen menar att det är tillräckligt att det fram- går att det ska vara i varaktig form.

För medel som hålls avskilda gäller lagen (1944:181) om redovis- ningsmedel. I denna anges att den som mottagit medel för annan, med skyldighet att redovisa för dem, för sådant ändamål har innestå- ende på räkning i bank eller annorledes håller avskilt ska vara för- behållet huvudmannen, såvitt beloppet avskilts utan dröjsmål. Samma lag vare i fråga om belopp som avskilts senare, om den redovisnings- skyldige ej var på obestånd, när beloppet avskildes. Att det ska vara förbehållet huvudmannen betyder att denne är skyddad mot den redo- visningsskyldiges borgenärer.25Innebörden är att det i svensk rätt redan finns nationell rätt som skyddar medlen mot kreditförval- tarens borgenärer. Ytterligare lagstiftning utifrån kravet i artikel 6.2.b om att skydda medlen mot kreditförvaltarens borgenärer är därmed inte nödvändig.

25Torgny Håstad, Sakrätt avseende lös egendom, 6 uppl. 1996 med supplement 2004, s. 156.

175

Skydd för låntagare

SOU 2023:3

6.11Utredningens överväganden och förslag

– klagomål

Utredningens förslag: Låntagare får anföra klagomål till kredit- förvaltaren, som ska hantera dem utan kostnad för låntagaren. Klagomålen och åtgärderna ska registreras.

Vidare får låntagare anmäla brister i kreditförvärvares, kredit- förvaltares och tillhandahållares handläggning till Finansinspek- tionen, som ska behandla anmälan skyndsamt. Information om anmälningsförfarandet ska publiceras på myndighetens hemsida.

I artikel 24 anges att medlemsstaterna ska säkerställa att kreditför- valtarna har effektiva och transparenta förfaranden för hantering av klagomål från låntagare. Hanteringen ska vara kostnadsfri. Klago- målen och åtgärderna som vidtagits ska registreras. Som kommer att framgå närmare av kapitel 9 ska medlemsstaterna fastställa bestäm- melser om lämpliga administrativa sanktioner och avhjälpande åtgärder om en kreditförvaltare underlåter att registrera och hantera klagomål från låntagare (artikel 23.1.d).

En fråga är vad som innefattas i begreppet klagomål. Begreppet är vanligt förekommande i svensk lagstiftning med EU-rättslig bak- grund. Klagomål är behandlad i en rapport av Finansinspektionen om konsumentskydd.26 I rapporten för Finansinspektionen fram att en konsument som inte är nöjd med den tjänst som hen har köpt eller med ett beslut som ett företag har fattat på ett enkelt sätt ska kunna framföra sitt klagomål och få det prövat av företaget. Det finns också inom det finansiella området bestämmelser och vägled- ning om klagomålshantering i flera olika lagar, föreskrifter, EU- riktlinjer och allmänna råd. Syftet är att konsumenterna ska kunna vända sig till den klagomålsansvariga om det inte går att reda ut en fråga direkt med den berörda funktionen i företaget. Det är viktigt att informationen om vart konsumenten kan vända sig är tydlig och att det är lätt att kommunicera med företaget om det problem som har uppstått. Klagomålshanteringen fyller enligt inspektionen en dubbel funktion. För det första kan det handla om att konsumenten kan få hjälp i ett enskilt ärende och att det kan leda till ett ändrat

26Finansinspektionen, Konsumentskyddsrapport 2022, s. 5–6, https://finansinspektionen.se/contentassets/39e29bdde36b431d876246358a7f985e/konsument skyddsrapport-2022.pdf, inhämtat 2022-06-06.

176

SOU 2023:3

Skydd för låntagare

beslut eller en tydligare förklaring till vad företaget har grundat sitt beslut på. För det andra är klagomålen en möjlighet för företagen att upptäcka risker för felhantering och brister i verksamheten som be- höver åtgärdas. Innebörden är därmed att klagomål är ett vitt begrepp, det innefattar såväl materiella invändningar som andra klagomål, var- för det är naturligt att de hanteras olika. Inspektionen anför också att vissa konsumenter vänder sig till Konsumenternas Bank- och finansbyrå, Konsumenternas Försäkringsbyrå samt inspektionen själv med klagomål på företag i finansbranschen, vilket ger en bild av var problemen finns inom finanssektorn. De klagomål som var vanligast under 2021 handlade om tillgång till betalkonto, obehöriga transak- tioner, investeringsbedrägerier, missnöje med skadereglering samt svårigheter att hantera finansiella tjänster när dessa alltmer och nästan uteslutande blir digitala. Konsumenter skulle också uppge att de har svårt att komma i kontakt med klagomålsansvarig eller överhuvud- taget inte har hänvisats dit. Det skulle enligt inspektionen tyda på att det finns företag som har skäl att se över sina rutiner. Brister i informationen om vem konsumenten kan vända sig till med sitt klago- mål ger intrycket av att företaget inte vill hantera klagomål och där- med inte i tillräcklig grad beaktar sin omsorgsplikt.

Innebörden av det anförda är enligt utredningen att klagomål generellt inom finanssektorn ska kunna anföras enkelt och omfatta en mängd olika saker. Det är rimligt att motsvarande bör gälla för klagomål mot kreditförvaltare.

Vidare ska medlemsstaterna även se till att tillsynsmyndigheten inrättar och offentliggör ett förfarande för hantering av klagomål från låntagare som gäller kreditförvärvare, kreditförvaltare och till- handahållare och ska säkerställa att de behandlas utan dröjsmål.

177

7Gränsöverskridande

kreditförvaltning

7.1Inledning

En kreditförvaltare som har fått tillstånd att bedriva verksamhet i hemmedlemsstaten, ska enligt direktivet ha rätt att på grund av samma tillstånd bedriva sin verksamhet i andra medlemsstater, i en s.k. värdmedlemsstat. En förutsättning för att kreditförvaltaren ska få börja tillhandahålla sina tjänster i ett annat land är att ett visst anmälningsförfarande har ägt rum. Detta behandlas i avsnitt 7.2. För tillsynen över de kreditförvaltare som bedriver verksamhet över stats- gränserna krävs att de behöriga myndigheterna i berörda medlems- stater samarbetar och utbyter information. Vi återkommer till det i avsnitt 7.3.

7.2Kreditförvaltares gränsöverskridande verksamhet

7.2.1Reglerna i direktivet

Verksamhet som kreditförvaltare kräver tillstånd av den behöriga myndigheten i kreditförvaltarens hemmedlemsstat1 (hemlandet). Enligt utredningens förslag i kapitel 8 ska Finansinspektionen vara behörig myndighet i Sverige.

Av artikel 13.1 i kredithanteringsdirektivet följer att en kreditför- valtare som har fått tillstånd i en medlemsstat, ska ha rätt att tillhanda- hålla sina tjänster också i övriga medlemsstater. För att på så vis be- driva verksamhet över statsgränserna och tillhandahålla tjänster i en värdmedlemsstat (värdlandet) ska inget ytterligare tillstånd fordras. Det innebär att en kreditförvaltare i typfallet kan välja att bedriva

1Definitionen av hemmedlemsstat, se artikel 3.10 i kredithanteringsdirektivet.

179

Gränsöverskridande kreditförvaltning

SOU 2023:3

den verksamhet som omfattas av tillståndet i hemlandet även i ett eller flera värdländer. Denna rätt har dock vissa begränsningar, på så sätt att kreditförvaltaren är underkastad de begränsningar som kan följa av värdlandets nationella rätt om kreditförvaltare enligt direk- tivet. Till exempel har en kreditförvaltare med tillstånd att hantera betalningar från låntagare i hemlandet rätt att göra detsamma i värd- landet endast om det är tillåtet enligt den statens nationella rätt.2 En kreditförvaltares tillstånd kan på så vis begränsas – men inte utvidgas

–av värdlandets nationella rätt.

För genomförandet av artikel 13 i svensk rätt behöver regleras hur en kreditförvaltare som fått sitt tillstånd i Sverige ska gå till väga för att kunna påbörja kreditförvaltningsverksamheten i en annan med- lemsstat. Detta behandlas i avsnitt 7.2.2. Det behöver även säkerställas att en kreditförvaltare som fått sitt tillstånd i en annan medlemsstat kan påbörja och bedriva sin verksamhet här. Detta behandlas i av- snitt 7.2.3.

7.2.2Svenska kreditförvaltares verksamhet utomlands

Utredningens förslag: I den nya lagen tas in bestämmelser som innebär följande. En svensk kreditförvaltare som avser att driva verksamhet i ett annat EES-land – ett värdland – måste anmäla det till Finansinspektionen innan verksamheten påbörjas. Anmälan ska innehålla de uppgifter som anges i lagen och som ska kom- pletteras av föreskrifter som Finansinspektionen får meddela.

Finansinspektionen ska handlägga en anmälan inom 45 dagar. Handläggningen innebär i huvudsak att inspektionen ska under- rätta behöriga myndigheter i värdlandet samt meddela kreditför- valtaren om att så har skett. Om inspektionen inte överlämnar en sådan underrättelse till värdlandet inom tidsfristen, har kreditför- valtaren möjlighet att begära förklaring hos domstol att ärendet onödigt uppehålls, en s.k. dröjsmålstalan.

Kreditförvaltaren får påbörja sin verksamhet i värdlandet när den behöriga myndigheten har bekräftat mottagandet av Finans- inspektionens underrättelse, eller när det har gått två månader från dagen för Finansinspektionens underrättelse.

2Se skäl 29 och 34 i ingressen till kredithanteringsdirektivet.

180

SOU 2023:3

Gränsöverskridande kreditförvaltning

Om någon av de uppgifter som kreditförvaltaren har lämnat till Finansinspektionen vid sin anmälan om gränsöverskridande verksamhet ska ändras, ska kreditförvaltaren skriftligen under- rätta inspektionen om det innan ändringarna verkställs. För inspektionens handläggning av en ändringsanmälan gäller det- samma som vid en ursprunglig anmälan.

Anmälan till Finansinspektionen

Av artikel 13.2–5 framgår förutsättningarna för att en kreditförval- tare ska få börja bedriva sin verksamhet i en annan medlemsstat. Det rör sig om ett slags anmälningsförfarande, där kreditförvaltaren ska lämna vissa uppgifter till den behöriga myndigheten i sitt hemland. Denna myndighet ska sedan vidarebefordra uppgifterna till värd- landet. Det ska finnas en tidsgräns för myndighetens handläggning samt möjlighet att klaga hos domstol om myndigheten inte fullgör vad som ankommer på den. Efter detta anmälningsförfarande ska kreditförvaltaren ha rätt att påbörja sin verksamhet i värdlandet.

För att genomföra artikel 13.2 i svensk rätt behöver de förutsätt- ningar som anges i direktivet framgå genom bestämmelser i den nya lag som utredningen föreslår. Utredningen har i kapitel 8 föreslagit att Finansinspektionen ska vara tillstånds- och tillsynsmyndighet enligt de nya regler som direktivet föranleder. I linje med det ligger förstås att Finansinspektionen ska vara den behöriga myndighet till vilken kreditförvaltaren ska lämna uppgifter innan den påbörjar sin verksamhet i en annan medlemsstat. I direktivet räknas upp vilka upp- gifter som därvid ska lämnas (artikel 13.2 a–h). Det kommer emeller- tid att kunna variera från fall till annat hur många av de uppgifter som anges i punkten 2, som rent faktiskt kan avkrävas förvaltaren. Vilka uppgifter som blir relevanta i det enskilda fallet beror på hur verksamheten i värdlandet ska bedrivas, men också på värdlandets nationella rätt.

När det gäller formen för verksamheten i värdlandet kan en kre- ditförvaltare som står i begrepp att bedriva gränsöverskridande verk- samhet välja att inrätta en filial i värdlandet och bedriva förvaltar- verksamheten från den. En kreditförvaltare kan också välja att bedriva sin verksamhet utomlands utan att inrätta en filial där, och verksam- heten i värdlandet bedrivs då från hemlandet. Uppgift om adress till

181

Gränsöverskridande kreditförvaltning

SOU 2023:3

filial (punkten 2 b) kan förstås bara lämnas om en filial inrättas, lik- som uppgifter om en uppdragstagare (tillhandahållare av kreditför- valtning, punkten 2 c) förutsätter att kreditförvaltaren ska anlita en sådan.

Vad gäller uppgifter om hur kreditförvaltaren har anpassat sina interna förfaranden, styrformer och interna kontrollmekanismer för att säkerställa efterlevnad av den lagstiftning som är tillämplig på kreditgivarens rättigheter och på kreditavtalet (punkten 2 e), kom- mer behovet av att anpassa förvaltarens interna verksamhet att bero på värdlandets lagstiftning. Värdlandets lagstiftning kan vara sådan att kreditförvaltaren behöver anpassa sig till oavsett om den gräns- överskridande verksamheten drivs från en filial eller inte.3 För kravet på att lämna uppgifter om eventuell anpassning har det alltså inte någon betydelse om verksamheten i värdlandet ska drivas från en filial eller inte. Dessutom kan kreditförvaltarens verksamhet vara kom- patibel med värdlandets lagstiftning även utan särskild anpassning. Det framstår emellertid som rimligt att begära att kreditförvaltaren i så fall lämnar uppgift om just det till Finansinspektionen; däri- genom får en kreditförvaltare som avser att bedriva gränsöverskrid- ande verksamhet incitament att kontrollera om verksamheten be- höver anpassas. Om åtgärder behövs, ska uppgift lämnas om de åtgärder som vidtagits. Om åtgärder inte behövs, bör uppgiften till Finansinspektionen bestå av åtminstone ett konstaterande av detta. Motsvarande resonemang gör sig gällande i fråga om hur kreditför- valtaren har anpassat sig till de nationella reglerna för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (punkten 2 f) – det kan skilja sig från land till land om en kreditförvaltare omfattas av regel- verket (se om utredningens bedömning av svenska kreditförvaltare i avsnitt 8.6.4).

Det ska alltid krävas att kreditförvaltaren lämnar uppgift om i vil- ket värdland den avser att tillhandahålla sina tjänster (punkten 2 a). Om kreditförvaltaren känner till att krediten beviljades i ett annat land än hemlandet eller värdlandet, ska den också uppge vilket land det är. Vidare ska anmälan alltid åtföljas av uppgift om att förvaltaren har möjlighet att kommunicera på värdlandets eller kreditavtalets språk (punken 2 g). Slutligen bör det alltid krävas att uppgift lämnas

3Av skäl 17 i Kredithanteringsdirektivets ingress framgår att direktivet inte påverkar tillämp- ningen av nationella regler om införande av ytterligare krav för en kreditförvaltare när det gäller omförhandlingen av villkoren och bestämmelserna i ett kreditavtal.

182

SOU 2023:3

Gränsöverskridande kreditförvaltning

om huruvida kreditförvaltarens tillstånd omfattar att ta emot och inneha medel från låntagare (punkten 2 h).

I fråga om hur de nya bestämmelserna bör utformas gör utred- ningen följande överväganden. Vad avser svenska företag inom finans- sektorn och deras verksamhet utomlands finns det i gällande rätt exempel på reglering som har utformats med separata paragrafer för det fall verksamheten utomlands ska bedrivas genom filial eller utan att inrätta filial; se om kreditinstitut i 5 kap. 1–4 §§ lagen om bank- och finansieringsrörelse. Det finns även reglering där båda varianterna regleras i samma paragraf. Ett exempel på detta är om svenska kredit- förmedlares verksamhet utomlands i 3 kap. 4 § lagen om verksamhet med bostadskrediter, som går tillbaka på Bolånedirektivet. Det direk- tivet innehöll, på sätt som liknar Kredithanteringsdirektivet, regler som berättigar aktörer med tillstånd i hemlandet att etablera filial eller tillhandahålla tjänster i en annan medlemsstat efter anmälan till behörig myndighet i hemlandet.4

För att genomföra artikel 13.2 i svensk rätt behöver det tas in bestämmelser i den nya lagen som reglerar de grundläggande förut- sättningarna för att kreditförvaltare ska få bedriva kreditförvaltnings- verksamhet i ett annat EES-land. Det framstår som tydligt och ända- målsenligt att – med lagen om verksamhet med bostadskrediter som förlaga – samla förutsättningarna för svenska kreditförvaltares gräns- överskridande verksamhet i en paragraf, oavsett om verksamheten ska drivas genom filial eller ej. Av den nya paragrafen i lagen bör framgå vilka uppgifter som alltid ska lämnas i samband med en anmälan om gränsöverskridande verksamhet. Med hänsyn till att det, som fram- gått ovan, kan skilja sig från fall till annat vilka av de uppgifter som därutöver anges i direktivet som kan och behöver lämnas, bör lagen i detta avseende kompletteras av ett bemyndigande till Finansinspek- tionen att meddela närmare föreskrifter om anmälningsförfarandet.

4Se artikel 32 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/17/EU av den 4 februari 2014 om konsumentkreditavtal som avser bostadsfastighet och om ändring av direktiven 2008/48/EG och 2013/36/EU och förordning (EU) nr 1093/2010.

183

Gränsöverskridande kreditförvaltning

SOU 2023:3

Finansinspektionens handläggning

I artikel 13.3 ges ramarna för handläggningen av en anmälan om gräns- överskridande verksamhet. När Finansinspektionen har tagit emot alla de uppgifter som ska lämnas, ska den inom 45 dagar vidarebe- fordra uppgifterna till värdlandets behöriga myndigheter. Den tids- frist som anges i direktivet bör enligt utredningens bedömning för- stås enligt sin ordalydelse, nämligen på så vis att fristen börjar löpa den dag då anmälan är fullständig, dvs. när alla uppgifter som behövs har lämnats till inspektionen. Om anmälan behöver kompletteras, börjar inte tidsfristen löpa.

När Finansinspektionen har vidarebefordrat uppgifterna till värd- landet – som i sin tur ska bekräfta mottagandet – ska den underrätta kreditförvaltaren om datumet för den åtgärden och för bekräftelsen. Dessa båda datum har betydelse för kreditförvaltarens rätt att på- börja verksamheten utomlands, vilket utredningen återkommer till nedan. För genomförandet av artikel 13.3 i svensk rätt behöver det tas in bestämmelser i den nya lagen som ålägger Finansinspektionen att vidarebefordra en anmälan jämte uppgifter och reglerar tids- fristen på det sätt som anges i direktivet.

Dröjsmålstalan

Om Finansinspektionen underlåter att vidarebefordra uppgifterna till det andra landet, ska kreditförvaltaren enligt artikel 13.4 vara till- försäkrad rätt att överklaga hos domstol. I andra lagar på finans- marknadsområdet finns en möjlighet att begära förklaring hos dom- stol att ett ärende onödigt uppehålls genom att den myndighet som ska pröva ansökan, eller motsvarande, inte meddelar beslut eller på annat sätt underlåter att göra vad som ankommer på den, till exempel som att underrätta en annan myndighet inom en viss tidsfrist (se t.ex. 17 kap. 2 § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 26 kap. 2 § lagen om värdepappersmarknaden). Detta utgör en s.k. dröjsmåls- talan. En begäran om sådan förklaring görs hos förvaltningsrätten. Om domstolen lämnar en sådan förklaring, ska det en viss tid där- efter – om inte myndigheten dessförinnan har meddelat beslut eller annars gjort vad som ankommer på den – anses som om ansökan har avslagits. I så fall tillämpas allmänna regler om överklagande.

184

SOU 2023:3

Gränsöverskridande kreditförvaltning

Utredningen har även föreslagit att en sådan lösning ska gälla vid Finansinspektionens underlåtenhet att fatta beslut om tillstånd att vara kreditförvaltare inom angiven tidsfrist (se avsnitt 8.6.3 och arti- kel 7.5). Det är lämpligt att införa en motsvarande konstruktion för att genomföra artikel 13.4 i svensk rätt. Därför ska det i den nya lagen tas in bestämmelser om rätt till s.k. dröjsmålstalan om Finansinspek- tionen underlåter att underrätta en behörig myndighet i ett värdland inom viss tidsfrist. Det kan noteras att Finansinspektionens beslut enligt den nya lagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Det kan i sammanhanget diskuteras vad som är den avsedda inne- börden av begreppet ”underlåter att meddela uppgifterna” i arti- kel 13.4. Utöver den ovan angivna situationen skulle ett motiverat beslut inom tidsfristen – ett avslag på anmälan – i och för sig kunna kvalificera sig som en underlåtenhet att meddela uppgifterna. I sådant fall skulle det kunna behövas en bestämmelse i svensk rätt med inne- börd att Finansinspektionen ska göra en materiell prövning av inne- hållet i de uppgifter som kreditförvaltaren lämnar till inspektionen i samband med dennes anmälan om avsikt att bedriva gränsöver- skridande verksamhet. Enligt utredningens bedömning är det emel- lertid inte troligt att artikel 13.4 ska tolkas på det viset. I samma rikt- ning talar den engelska språkversionen av kredithanteringsdirektivet, där den underlåtenhet som ska få överklagas uttrycks som ”fail to communicate”.

Den kontroll som Finansinspektionen ska göra vid en anmälan om gränsöverskridande verksamhet bör alltså vara begränsad till att vara av formell karaktär. Inspektionen ska tillse att kreditförvaltaren lämnar in de uppgifter som ska åtfölja en anmälan. Eftersom tid- punkten för inspektionens vidareförmedling av uppgifterna till en behörig myndighet i värdlandet har rättsverkan i fråga om när verk- samheten i värdlandet får börja bedrivas (artikel 13.5) – ska upp- gifterna inte vidareförmedlas av inspektionen om de är ofullständiga. Inspektionens formaliakontroll innefattar alltså att inspektionen kan förelägga kreditförvaltaren att komplettera sin anmälan, något som enligt allmänna förvaltningsrättsliga regler kan ske vid äventyr av avvisning. Avvisningsbeslut omfattas förstås av rätten att överklaga Finansinspektionens beslut enligt den nya lagen som stadgas i 8 kap. 1 § i lagförslaget.

Syftet med direktivets regler om gränsöverskridande verksamhet är dock inte att inrätta ett ytterligare eller kompletterande tillstånds-

185

Gränsöverskridande kreditförvaltning

SOU 2023:3

förfarande. Tvärtom framgår det uttryckligen av artikel 13.1 att medlemsstaterna ska säkerställa att kreditförvaltare med tillstånd har rätt att tillhandahålla sina tjänster i hela unionen. Rätten att verka över statsgränserna är alltså knuten till det grundläggande tillståndet att vara kreditförvaltare. Om Finansinspektionen skulle göra en materiell prövning av de anmälda uppgifterna i syfte att ta ställning till om det finns förutsättningar att underrätta den behöriga myn- digheten i värdlandet, skulle förfarandet närma sig en ytterligare eller kompletterande tillståndsprövning. Detta förefaller mot bakgrund av det nyss anförda vara mindre lämpligt och skulle riskera att strida mot direktivet. Någon bestämmelse med innebörd att Finansinspek- tionen ska pröva om det finns förutsättningar att underrätta den behöriga myndigheten i det andra landet bör därför inte tas in i den nya lagen.

När verksamheten utomlands får påbörjas

I artikel 13.5 anges när kreditförvaltaren tidigast får börja tillhanda- hålla sina tjänster i värdlandet. Denna tidpunkt knyter an till antingen när Finansinspektionen har underrättat värdlandet om kreditförval- tarens anmälan om gränsöverskridande verksamhet, eller när myndig- heten i det andra landet har bekräftat sitt mottagande av denna. I den nya lagen behöver det därmed tas in bestämmelser som på mot- svarande vis klargör från vilken dag den svenska kreditförvaltaren har rätt att börja tillhandahålla sina tjänster i det andra landet. Här kan anmärkas att det kan förväntas att motsvarande reglering av tid- punkten för när den gränsöverskridande verksamheten är tillåten kommer att framgå av värdlandets nationella rätt, i enlighet med direk- tivet, när det gäller inkommande kreditförvaltare där. Detsamma gäller när Sverige är värdland för inkommande kreditförvaltare, se under avsnitt 7.2.3 nedan.

Ändring av lämnade uppgifter

Om någon av de uppgifter som kreditförvaltaren har lämnat till Finansinspektionen inom ramen för detta anmälningsförfarande ändras, ska kreditförvaltaren anmäla ändringen till Finansinspek- tionen (artikel 13.6). En bestämmelse med denna innebörd behöver

186

SOU 2023:3

Gränsöverskridande kreditförvaltning

tas in i den nya lagen. Vid ändring av lämnade uppgifter ska samma förfarande gälla som vid anmälan om gränsöverskridande verksam- het. Det betyder att bestämmelserna om tidsfristerna för inspek- tionens handläggning, om rätten till dröjsmålstalan och om tidpunkten för när verksamheten utomlands får påbörjas genom att ändringarna där verkställs, ska vara tillämpliga också om kreditförvaltaren ändrar sina lämnade uppgifter.

7.2.3Utländska kreditförvaltares verksamhet i Sverige

Utredningens förslag: I den nya lagen tas in bestämmelser som innebär att kreditförvaltare från ett annat EES-land får driva verk- samhet i Sverige, utan att det krävs tillstånd av Finansinspektionen. Kreditförvaltaren måste dock ha tillstånd till verksamheten i hem- landet. Innan verksamheten får påbörjas här, ska den utländska kreditförvaltaren ha fullgjort det anmälningsförfarande i hem- landet som ska föreskrivas där enligt kredithanteringsdirektivet.

När Finansinspektionen har bekräftat mottagandet av en under- rättelse om gränsöverskridande verksamhet från kreditförvaltarens hemland, eller när det har gått två månader från dagen för den ut- ländska behöriga myndighetens underrättelse till Finansinspek- tionen, är det tillåtet att påbörja verksamheten i Sverige.

Finansinspektionen ska föra register över utländska kredit- förvaltare som driver verksamhet här i landet.

Förfarandet i Sverige när en utländsk kreditförvaltare med hemland inom EES avser att börja tillhandahålla sina tjänster här, blir en spegel- bild av det anmälningsförfarande enligt artikel 13 som beskrivits i föregående avsnitt. Det innebär att en utländsk förvaltare med till- stånd i sitt hemland, som har anmält sin avsikt att bedriva verksam- het i Sverige samt lämnat relevanta uppgifter till behörig myndighet i hemlandet, ska ha rätt att börja göra det en viss tid efter att den behöriga myndigheten i det andra landet har vidarebefordrat upp- gifterna till Finansinspektionen. Det får alltså inte uppställas något krav på att en utländsk kreditförvaltare ska få ytterligare eller särskilt tillstånd från Finansinspektionen för att ha rätt att tillhandahålla sina tjänster här. I den nya lagen behöver därmed tas in bestämmelser

187

Gränsöverskridande kreditförvaltning

SOU 2023:3

som medger rätt, under nämnda förutsättningar, för utländska kre- ditförvaltare från ett land inom EES att verka i Sverige.

Liksom när det gäller svenska kreditförvaltare som ska verka utom- lands, kan utländska kreditförvaltare som ska verka i Sverige antingen inrätta en filial här eller erbjuda och tillhandahålla tjänsterna från sitt hemland. På grund av det behövs en följdändring i form av ett tillägg för företag som driver verksamhet med kreditförvaltning i 3 § lagen (1992:160) om utländska filialer m.m. och en bestämmelse i den nya lagen som upplyser om att det för filialer till utländska företag finns tillämpliga bestämmelser även i filiallagen.

Övriga villkor för verksamheten i Sverige

Det s.k. passet för en kreditförvaltare med tillstånd från ett hemland inom EES påverkar inte de begränsningar och krav som uppställs i svensk rätt i enlighet med direktivet (artikel 13.1). Utredningen har i avsnitt 4.7 bedömt att i Sverige ska endast juridiska personer kunna få tillstånd att vara kreditförvaltare. Även om den utländska kredit- förvaltarens hemland har utvidgat direktivets tillämpningsområde och medger tillstånd till fysiska personer, kommer det vid gräns- överskridande verksamhet från det landet till Sverige alltid att röra sig om en utländsk juridisk person; fysiska personer omfattas inte av kredithanteringsdirektivets pass för verksamhet i hela unionen, även om hemlandet tillåter dem att vara kreditförvaltare där5.

Tillämpningsområdet

Kredithanteringsdirektivet omfattar s.k. nödlidande krediter som har utfärdats av kreditinstitut. Utredningen har föreslagit att tillämp- ningsområdet för det nya svenska regelverket ska bestämmas i enlig- het med direktivet (se avsnitt 4.4 och 4.5). Det kan förekomma att andra medlemsländer vid genomförandet av direktivet väljer att ut- sträcka direktivets regler till förvärv och förvaltning av krediter som inte är nödlidande, eller som har utfärdats av andra aktörer än kredit- institut. I ett sådant land kan den utländska förvaltarens tillstånd alltså avse ett utvidgat tillämpningsområde. Förvaltarens rätt att på grund av sitt tillstånd bedriva verksamhet i Sverige, kommer dock

5Se skäl 17 i ingressen till kredithanteringsdirektivet.

188

SOU 2023:3

Gränsöverskridande kreditförvaltning

att här vara begränsad till den verksamhet som, efter genomförandet av kredithanteringsdirektivet, är tillåten för kreditförvaltare enligt svensk rätt. Att så är fallet bör framgå av den nya lagen.

Medelshantering

Utredningen har föreslagit att det ska vara tillåtet för kreditförval- tare att hantera betalningar från låntagare under förutsättning att till- ståndet omfattar detta (se avsnitt 6.9). Det innebär att utländska kreditförvaltare, vars tillstånd från hemlandet omfattar rätt att ta emot och inneha medel, ska få göra detta även i Sverige utan särskilt till- stånd. En kreditförvaltare vars tillstånd inte omfattar medelshantering har dock inte rätt att ägna sig åt det i Sverige. Det förhållandet att kreditförvaltarens verksamhet här måste omfattas av tillståndet i hem- landet, bör framgå av den nya lagen.

Finansinspektionens handläggning

När en utländsk kreditförvaltare vill påbörja sin verksamhet i Sverige, ska som framgått ovan, den behöriga myndigheten i det landet skicka anmälan om det jämte bifogade uppgifter till Finansinspektionen (motsvarande det landets nationella rätt efter införlivandet där av arti- kel 13.2). Det ankommer då på Finansinspektionen att till den avsänd- ande myndigheten snarast bekräfta mottagandet (enligt artikel 13.3). Det har betydelse för när den utländska kreditförvaltaren ska få på- börja sin verksamhet här och bör därför framgå av den nya lagen.

En särskild fråga som uppkommer är om Finansinspektionen har möjlighet att, innan mottagandet bekräftas, göra någon prövning av de uppgifter som har lämnats över till inspektionen. En prövning skulle kunna avse om alla relevanta uppgifter har inkommit, eller det materiella innehållet i uppgifterna. I kredithanteringsdirektivet är det tydligt att rätten att bedriva gränsöverskridande verksamhet härrör från tillståndet i hemlandet. I linje med det och med struk- turen på anmälningsförfarandet ligger att tyngdpunkten i förfaran- det är placerad i förvaltarens hemland. Att så är fallet framgår också indirekt av den regel i direktivet som alltid ger förvaltaren rätt att påbörja sin verksamhet i värdlandet när det har gått två månader från hemlandets underrättelse till värdlandet. Finansinspektionen kan

189

Gränsöverskridande kreditförvaltning

SOU 2023:3

alltså inte hindra en utländsk förvaltare från att börja bedriva verk- samhet i Sverige genom att hålla inne med bekräftelsen. I stället måste det förutsättas att den behöriga myndigheten i det andra landet har gjort vad som ankommer på den före det att anmälan om gräns- överskridande verksamhet vidarebefordras till Sverige. Mot bakgrund av det sagda bedömer utredningen att någon bestämmelse om att Finansinspektionen ska göra en prövning av de mottagna uppgif- terna innan bekräftelse inte ska införas.

En annan sak är inspektionens möjlighet att agera inom ramen för den tillsyn av kreditförvaltare över statsgränserna som de be- höriga myndigheterna i berörda länder ska utöva. Detta behandlas i avsnitt 7.3.

När den utländska verksamheten får påbörjas i Sverige

En utländsk kreditförvaltare ska få påbörja sin verksamhet i Sverige vid den tidpunkt som anges i artikel 13.5. Motsvarande gäller enligt artikel 13.6 om den utländska kreditförvaltaren ska ändra någon av de uppgifter som har lämnats om den gränsöverskridande verksam- heten. I den nya lagen behöver därmed tas in bestämmelser för ut- ländska kreditförvaltare som ska verka här i landet. Bestämmelserna speglar det förfarande som gäller för svenska kreditförvaltare som ska verka utomlands (se avsnitt 7.2.2).

Registrering

Finansinspektionen behöver enligt vad som följer av artikel 13.7 föra register över de utländska kreditförvaltare som får verka här. Finans- inspektionen ska även föra register över kreditförvaltare med till- stånd i Sverige (se avsnitt 8.6.3). För att en utländsk förvaltare ska tas in i det svenska registret bör den tidpunkt ha infallit som be- skrivits ovan. Det är nämnda tidpunkt som, tillsammans med till- ståndet i värdlandet, konstituerar rätten för den utländska förval- taren att verka här. Registreringen av utländska förvaltare bör därför knyta an till samma tidpunkt.

190

SOU 2023:3

Gränsöverskridande kreditförvaltning

7.2.4Verksamhet utanför EES

Utredningens bedömning: Den nya lagen bör inte reglera verk- samhet med kreditförvaltning i eller från ett land utanför EES.

Kredithanteringsdirektivet reglerar bara verksamhet inom EES. Det är alltså endast avseende dessa länder som det, för att genomföra direktivet, måste tas in bestämmelser om gränsöverskridande verk- samhet i svensk rätt. Direktivet hindrar dock inte att det också tas in bestämmelser i den nya lagen som gäller dels kreditförvaltning här av en aktör med hemland utanför EES, dels förutsättningarna för svenska kreditförvaltare att bedriva verksamhet utanför EES. Sådana bestämmelser förekommer i andra lagar som berör finansmarknaden och regleringen är då sådan att det finns möjlighet för en aktör från ett land utanför EES att ansöka om tillstånd att driva viss verksamhet från filial i Sverige och vice versa (se t.ex. 4 kap. 4 § och 5 kap. 5 § lagen om bank- och finansieringsrörelse samt 3 kap. 5 § och 7 § lagen om verksamhet med bostadskrediter).

Mot denna bakgrund kan systematiska skäl i någon mån sägas tala för att införa en motsvarande svensk reglering för kreditförvaltar- verksamhet. Avgörande för bedömningen bör dock vara om sådana bestämmelser kan anses motiverade utifrån kreditförvaltningsverk- samheten som sådan. I regeringens direktiv för genomförandet av kredithanteringsdirektivet har understrukits vikten av konsument- och låntagarskyddet. Inriktningen är att detta skydd inte ska försvagas, utan snarare skärpas. Ett välfungerande skydd för konsumenter och låntagare på en gränsöverskridande marknad förutsätter att det kan be- drivas en effektiv tillsyn över aktörerna. Detta ska ske i nära samarbete mellan myndigheterna i kreditförvaltarnas hemland respektive värd- land på sätt som närmare beskrivs i kredithanteringsdirektivet (se avsnitt 7.3). Motsvarande förutsättningar för ett gränsöverskridande samarbete mellan myndigheter i fråga om tillsyn, utredningar och ingripanden kan inte tas för givna när det gäller länder som inte om- fattas av kredithanteringsdirektivet, dvs. länder utanför EES.

Utredningen har inte funnit några sakskäl som trots det ovan anförda skulle tala för att marknaden för kreditförvaltare redan i samband med direktivets genomförande borde utvidgas till att om- fatta länder utanför EES. Slutligen kan påpekas att aktörer från ett land utanför EES ändå inte kommer att vara förhindrade att verka

191

Gränsöverskridande kreditförvaltning

SOU 2023:3

som kreditförvaltare i Sverige: Det finns möjlighet att bilda en svensk juridisk person och genom den få tillstånd att driva kreditförvaltar- verksamhet enligt den nya lagen. Sammantaget framstår det som mest lämpligt att begränsa den nya lagen till att gälla för kreditförvaltare inom EES.

7.3Tillsyn över statsgränserna

7.3.1Reglerna i direktivet

I artikel 14 finns ramarna för tillsynen över de kreditförvaltare som bedriver gränsöverskridande verksamhet. Tillsynsansvaret är delat eller ska samordnas över statsgränserna och det krävs därför att med- lemsländerna inrättar samarbeten mellan sina behöriga myndigheter. För en närmare beskrivning av fördelningen enligt artikel 14 av ansvar och befogenheter mellan myndigheterna i hemlandet och värd- landet, se avsnitt 3.1.4.

7.3.2Finansinspektionens uppgifter

Utredningens förslag: I den nya lagen tas in bestämmelser som innebär att Finansinspektionen i sin tillsyn ska samarbeta och utbyta information med behöriga myndigheter i andra länder i den utsträckning som följer av kredithanteringsdirektivet.

I den nya lagen tas också in bestämmelser som reglerar förut- sättningarna för Finansinspektionens ingripanden mot gränsöver- skridande kreditförvaltare. I en paragraf regleras hur Finansin- spektionen ska agera om den underrättas av en utländsk behörig myndighet om att en svensk kreditförvaltare som driver verksam- het utomlands inte följer gällande rätt i det landet. I en annan paragraf regleras vad Finansinspektionen ska och får göra om en utländsk kreditförvaltare som driver verksamhet i Sverige inte följer gällande rätt här.

Finansinspektionen ska enligt utredningens förslag vara tillsynsmyn- dighet för verksamhet som omfattas av kredithanteringsdirektivet. För att genomföra artikel 14 i svensk rätt behöver den nya lagen innehålla bestämmelser som reglerar inspektionens befogenheter

192

SOU 2023:3

Gränsöverskridande kreditförvaltning

och skyldigheter kring det samarbete som fordras med myndigheter i andra länder för tillsynen över kreditförvaltare som verkar över stats- gränserna. Det behövs också bestämmelser om förutsättningarna för att ingripa mot gränsöverskridande kreditförvaltare. Dessa frågor behandlas i det följande.

Samarbetet mellan behöriga myndigheter i olika EES-länder

Av artikel 14.1 följer att tillsynsmyndigheten i kreditförvaltarens hemland – dvs. landet där förvaltaren har fått sitt tillstånd – är skyl- dig att utöva tillsyn över förvaltaren också när denne bedriver gräns- överskridande verksamhet. Svenska kreditförvaltare med tillstånd av Finansinspektionen, omfattas av den tillsyn som inspektionen ska utöva här. Några särskilda bestämmelser för att svenska kreditför- valtare som även driver verksamhet i utlandet också ska omfattas av Finansinspektionens tillsyn fordras alltså inte. I artikel 14.2–8 be- skrivs vidare det samarbete och informationsutbyte som ska äga rum mellan myndigheterna i hemlandet och värdlandet (och i landet där krediten beviljades). Vad gäller gränsöverskridande samarbete mellan myndigheter, finns det i annan lagstiftning på finansområdet exempel på hur sådant kan regleras genom allmänt hållna bestämmelser, se t.ex. 13 kap. 6 a § lagen om bank- och finansieringsrörelse, 5 kap. 7 § lagen om verksamhet med bostadskrediter samt 23 kap. 5 § lagen om värdepappersmarknaden. Dessa paragrafer är generellt utformade och innebär att Finansinspektionen i sin tillsyn ska samarbeta med och utbyta information med andra medlemsstaters behöriga myn- digheter i den utsträckning som följer av ett visst direktiv. Det fram- står som lämpligt att genomföra artikel 14.1–8 i direktivet på mot- svarande vis i svensk rätt. I den nya lagen bör det därmed tas in en allmänt hållen paragraf som innebär att Finansinspektionen ska sam- arbeta och utbyta information med behöriga myndigheter i andra EES-länder i den utsträckning som följer av kredithanteringsdirek- tivet.

193

Gränsöverskridande kreditförvaltning

SOU 2023:3

Utlämnande av uppgifter som omfattas av sekretess

Liksom Finansinspektionen för sin tillsyn över de kreditförvaltare som är verksamma i Sverige har möjlighet att begära information från en utländsk behörig myndighet, kan utländska myndigheter behöva information från Finansinspektionen. Det kan inte uteslutas att upp- gifter som ingår i den information som efterfrågas är sekretesskyd- dade. Om sekretess gäller för en uppgift enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), gäller sekretessen också mot andra myn- digheter varför uppgiften som utgångspunkt inte får röjas för dessa (8 kap. 1 §). Det är dock tillåtet att röja uppgifter för vilka det gäller sekretess för en utländsk myndighet under vissa förutsättningar, nämligen om utlämnande sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning, eller om uppgiften i motsvarande fall skulle få läm- nas ut till en svensk myndighet och det står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myn- digheten (8 kap. 3 §).

För genomförandet av direktivet måste det säkerställas att Finans- inspektionen har rätt att dela med sig av alla de uppgifter som en ut- ländsk behörig myndighet behöver för att fullgöra sitt uppdrag. Det kan visserligen antas att en prövning av om uppgiften får lämnas ut i enlighet med nyssnämnda bestämmelse inte behöver bli särskilt kom- plicerad. Det framstår ändå som mest lämpligt om Finansinspek- tionens utlämnande i dessa fall sker i enlighet med föreskrift i lag. Därmed bör det tas in en bestämmelse i den nya lagen som innebär att Finansinspektionen på begäran av en utländsk behörig myndig- het ska lämna den information som myndigheten behöver för sin tillsyn enligt kredithanteringsdirektivet.

När Sverige är värdland

Som framgått ovan ska Finansinspektionen kunna utöva tillsyn över svenska förvaltare som bedriver verksamhet i ett annat land. Där- utöver behöver det säkerställas att Sverige tillåter behörig myndighet i en utländsk förvaltares hemland att, när Sverige är värdland, bl.a. utreda förvaltaren här i landet samt tillhandahålla hjälp att genom- föra en inspektion på plats av en filial eller av en tillhandahållare av kreditförvaltning här (se artikel 14.2 och 14.5–7). Detta kan visser- ligen anses omfattas av den generella bestämmelse om samarbete

194

SOU 2023:3

Gränsöverskridande kreditförvaltning

mellan behöriga myndigheter över statsgränserna som föreslagits ovan. Det bör ändå klargöras i lagen att en behörig myndighet i för- valtarens hemland får närvara vid en inspektion på plats som Finans- inspektionen gör på begäran av en sådan myndighet.

Ingripanden

Som ett led i den gränsöverskridande tillsynen ska den behöriga myndigheten i kreditförvaltarens hemland ha befogenhet att ingripa mot sina utgående förvaltare när de driver verksamhet på ett annat lands territorium (artikel 14.2). Även värdlandet ska ha rätt att under vissa förutsättningar ingripa mot en utländsk kreditförvaltare (arti- kel 14.12). Ett sådant ingripande av värdlandet ska föregås av ett särskilt informationsutbyte mellan de behöriga myndigheterna i värd- respektive hemlandet (artikel 14.9 och 14.11).

För att genomföra direktivet i detta avseende behöver det tas in bestämmelser i den nya lagen som reglerar Finansinspektionens skyldigheter och befogenheter när det gäller ingripanden mot dels svenska kreditförvaltare som driver verksamhet utomlands (när Sverige är hemland), dels utländska förvaltare som driver verksamhet här (när Sverige är värdland). Vilka regler som behövs i respektive fall behandlas nedan.

När Sverige är hemland

Om Finansinspektionen underrättas av en utländsk behörig myndig- het i ett annat EES-land om att en svensk kreditförvaltare inte driver sin verksamhet där enligt gällande rätt, ska inspektionen vidta rele- vanta åtgärder mot förvaltaren samt underrätta den utländska myn- digheten om vilka åtgärder som vidtas mot förvaltaren, eller motivera varför åtgärder inte vidtas, inom två månader från att underrättelsen mottogs (se artikel 14.11). Detta ska framgå av den nya lagen.

195

Gränsöverskridande kreditförvaltning

SOU 2023:3

När Sverige är värdland

Om en utländsk kreditförvaltare från ett annat EES-land driver verk- samhet här i landet inte följer de bestämmelser som gäller för verk- samheten, ska Finansinspektionen underrätta den behöriga myn- digheten i kreditförvaltarens hemland om det, vidarebefordra den bevisning mot förvaltaren som inspektionen har och begära att den behöriga myndigheten i hemlandet vidtar åtgärder mot förvaltaren (artikel 14.9). Härefter kan förväntas att den utländska myndigheten inom två månader meddelar Finansinspektionen vilka åtgärder som vidtas eller om skälen för att åtgärder inte vidtas; förfarandet i det landet ska vara en spegelbild av det som beskrivits ovan när Sverige är hemland. Oavsett detta får Finansinspektionen vidta åtgärder mot kreditförvaltaren, om överträdelserna fortsätter efter att den utländska behöriga myndigheten har underrättats och de övriga förutsättningar föreligger som anges i artikel 14.12. För genomförandet av direktivet i detta avseende behöver det tas in bestämmelser i den nya lagen varigenom ovanstående framgår.

Om krediten har beviljats i Sverige

När Sverige varken är hemland eller värdland för kreditförvaltaren, kan ändå den kredit som förvaltas någon annanstans ha beviljats här. Om det i ett sådant fall kommer till Finansinspektionens kännedom att den aktuella kreditförvaltaren inte efterlever gällande rätt, följer en skyldighet att underrätta den behöriga myndigheten i kreditför- valtarens hemland om det, vidarebefordra den bevisning mot förval- taren som inspektionen har och begära att den behöriga myndig- heten i hemlandet vidtar åtgärder mot förvaltaren (artikel 14.10). Detta motsvarar underrättelseskyldigheten enligt 14.9, när Sverige är värdland (se ovan), dock med den skillnaden att kreditlandets in- formationsskyldighet inte är knuten till några särskilda befogenheter för Finansinspektionen att därefter vidta åtgärder mot kreditför- valtaren. Inte heller följer någon skyldighet för kreditförvaltarens hemland att informera Finansinspektionen om vilka åtgärder som eventuellt vidtas mot förvaltaren i det landet.

Enligt utredningens bedömning kan skyldigheten enligt direk- tivet för ett kreditland att på detta vis informera behöriga myndig- heter i andra länder om eventuella överträdelser som kommer till

196

8 Tillsyn

8.1Uppdraget

Av kredithanteringsdirektivet följer att en eller flera myndigheter ska ansvara för olika tillstånds- och tillsynsuppgifter. Av regeringens direktiv följer att en samordning behöver ske med redan befintliga tillstånds- och tillsynsuppgifter enligt gällande lag. Tillsynsansvaret över det område som berörs av direktivet är i dag delat mellan Finans- inspektionen, Integritetsskyddsmyndigheten (IMY) och Konsument- verket. Den tillsyn som Konsumentverket utövar omfattar dock endast konsumentkrediter och omfattar bl.a. inte verksamhet som står under tillsyn av Finansinspektionen (1 och 55 §§ konsument- kreditlagen, 2010:1846).1 Av regeringens direktiv följer att det inte bör vara aktuellt att ge Konsumentverket ett övergripande tillsyns- ansvar för de nya kraven, eftersom kredithanteringsdirektivet inte inskränker sig till konsumentkrediter.

Det delade tillsynsansvaret mellan Finansinspektionen och IMY över inkassoverksamhet enligt gällande lag har enligt regeringens direktiv ifrågasatts. Det ingår därför även i utredningens uppdrag att överväga om tillsynsansvaret för denna verksamhet kan samlas.

Eftersom gränsdragningen mellan Konsumentverkets och Finans- inspektionens ansvar är tydlig och att det inte heller är aktuellt att ge Konsumentverket ett övergripande tillsynsansvar kommer utred- ningen nedan att fokusera på tillsynsfördelningen mellan Finans- inspektionen och IMY.

1Med verksamhet som står under tillsyn av Finansinspektionen avses dock inte verksamhet som står under Finansinspektionens tillsyn enligt lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter (55 §).

199

Tillsyn

SOU 2023:3

8.2Gällande tillsynsfördelning

Finansinspektionen ansvarar för tillsynen, regelgivningen och till- ståndsprövningen som rör finansiella marknader och specifikt finan- siella företag. Det ingår även i inspektionens uppdrag att verka för ett gott konsumentskydd på finansmarknaderna (1 och 2 §§ förord- ningen {2009:93} med instruktion för Finansinspektionen).

IMY:s uppgift är att arbeta för att människors grundläggande fri- och rättigheter skyddas i samband med behandling av personuppgifter, att underlätta det fria flödet av sådana uppgifter inom Europeiska unionen (EU) och att verka för att god sed iakttas i kreditupplysnings- och inkassoverksamhet (1 § förordning {2007:975} med instruktion för IMY).

IMY har tillsynsansvaret över inkassolagen. Tillsynen omfattar dock inte inkassoverksamhet som bedrivs av företag under Finans- inspektionens tillsyn (13 § inkassolagen). Vidare omfattar tillsynen inte heller advokater, vilket beror på att Advokatväsendet står under tillsyn av advokatsamfundets styrelse och disciplinnämnd (8 kap. 6 § rättegångsbalken).

Lagen gäller inkassoverksamhet, dvs. indrivning av egen eller an- nans fordran genom krav eller annan inkassoåtgärd (1 § inkassolagen). Sådan verksamhet kan bedrivas av såväl juridisk som fysisk person. Inkassoverksamhet som avser indrivning av fodringar för annan eller fodringar som övertagits för indrivning får endast bedrivas efter tillstånd av IMY. Innebörden är att den som bara driver in fordringar som uppstått i den egna verksamheten, s.k. egeninkasso inte behöver tillstånd och motsvarande gäller för den som driver in fordringar åt bolag som ingår i den egna koncernen, s.k. koncerninkasso.2 Vidare behöver företag som står under tillsyn av Finansinspektionen eller advokater inte heller ett sådant tillstånd (2 § inkassolagen).

Finansinspektionens tillsyn regleras i första hand inte i inkasso- lagen utan i andra lagar beroende på verksamhet. De företag under Finansinspektionen tillsyn, som även bedriver inkassoverksamhet, är i huvudsak kreditinstitut. Deras verksamhet regleras huvudsak- ligen i LBF eller LVB. I LBF anges att Finansinspektionen har tillsyn över kreditinstitut (13 kap. 2 §) och av 5 kap. 2 § LVB följer att myn- digheten har tillsyn över kreditgivare och kreditförmedlare.

2DIFS 2011:1.

200

SOU 2023:3

Tillsyn

Som huvudregel krävs det tillstånd från Finansinspektionen för att få driva bank- och finansieringsrörelse (2 kap. 1 § LBF) och verk- samhet enligt LVB (2 kap. 1 § LVB), men det krävs inget särskilt till- stånd av Finansinspektionen för att även bedriva inkassoverksamhet. Tillstånd att bedriva verksamhet enligt LBF ges till svenska aktie- bolag, ekonomiska föreningar, sparbanker och utländska företag (3 kap. 1 § LBF). Ett svenskt aktiebolag, en svensk ekonomisk för- ening eller ett svenskt försäkringsföretag samt utländska kredit- givare kan få tillstånd av Finansinspektionen att driva verksamhet enligt LVB (2 kap. 1 och 7 §§ LVB).

Kreditinstitut enligt LBF respektive kreditgivare och kreditför- medlare enligt LVB får lämna och förmedla kredit enligt bestäm- melser i dessa lagar. I de fall de inte får betalt för sina fodringar finns möjlighet att driva in dem. Av 13 kap. 2 § LBF följer att Finansinspek- tionens tillsyn bl.a. omfattar att rörelsen drivs enligt lagen och andra författningar som reglerar institutets verksamhet Motsvarande be- stämmelse finns i 5 kap. 2 § LVB. Enligt Finansinspektionen innebär det förhållande att tillsynen omfattar andra författningar som reglerar institutets verksamhet att inkassolagens bestämmelser gäller för kre- ditinstitut respektive kreditgivare/kreditförmedlare som även bedriver inkassoverksamhet och att inspektionen har möjlighet att utöva tillsyn över att inkassolagens bestämmelser följs.

8.3Tidigare analyser om tillsynsfördelningen

Tillsynsfördelningen mellan Finansinspektionen och IMY har som påpekats i utredningens direktiv kritiserats såväl av Statskontoret som av en statlig utredning.

Regeringen gav 2019 Statskontoret i uppdrag att genomföra en myndighetsanalys av Datainspektionen, som numera benämns IMY. Uppdraget resulterade i en rapport.3

Statskontoret noterade att myndigheten sedan Dataskyddsför- ordningen trädde i kraft 2018 genomgått en omställning som med- fört nya uppgifter, befogenheter och skyldigheter. Bedömningen i rapporten är att omställningen har gjort det svårare för myndigheten att nå goda resultat inom flera områden. Om specifikt tillsyn av in- kassolagen anförs två alternativa förslag. Regeringen kan skärpa

3Myndighetsanalys av Datainspektionen, 2020:14.

201

Tillsyn

SOU 2023:3

kraven på Datainspektionen om att prioritera uppgifterna enligt in- kassolagen och då även ställa tydligare krav på samverkan mellan myndigheterna. Alternativt kan regeringen utreda om det skulle vara mer effektivt och ändamålsenligt att samla allt ansvar över inkasso- lagen till en myndighet.4 Som skäl för bedömningen anförs följande:

Det delade ansvaret försämrar förutsättningarna för att uppnå lik- värdighet i rättstillämpningen och att bedriva en effektiv tillsyn. Det kräver vidare att samverkan mellan myndigheterna fungerar. Såväl Datainspektionen som Finansinspektionen bedriver tillsyn över in- kassoverksamhet i mycket liten omfattning. Datainspektionens till- syn omfattar cirka 2005 företag som har tillstånd att bedriva inkasso- verksamhet. Under 2019 använde myndigheten drygt två procent av sina resurser för tillsyn av inkassoverksamhet och avslutade tre till- synsärenden. Finansinspektionen har tillsyn över ett tiotal aktörer6 som bedriver inkassoverksamhet inom ramen för tillståndet att be- driva bank- och finansieringsrörelse samt ytterligare några aktörer med verksamhetstillstånd. Det framkom inte att Finansinspektionen under 2019 hanterat några tillsynsärenden om inkasso.

I rapporten anges att Datainspektionen anser att uppgifterna enligt inkassolagen faller utanför myndighetens kärnuppdrag och att rättstillämpningen skiljer sig åt mellan myndigheterna. Myndigheten har tidigare föreslagit att regeringen ska föra över ansvaret för tillsyn och tillståndsprövning för inkasso till en annan myndighet, i första hand Finansinspektionen.7

Det förs vidare fram att Finansinspektionen i sin tur anser att dessa uppgifter avviker från myndighetens huvudsakliga uppdrag och därför är negativ till en överflyttning. Myndigheten menar att en överflyttning skulle göra uppdraget mer diversifierat och kräva en annan typ av kompetens än den som finns. Finansinspektionen be- dömer att många av de inkassobolag som står under Datainspek- tionens tillsynsansvar omfattar mindre verksamheter som inte har någon koppling till finansbranschen. Om det samlade tillsynsan- svaret förs över till Finansinspektionen skulle det enligt myndig- heten kräva stora resurser och tid för att bygga upp tillräcklig kom-

4Myndighetsanalys av Datainspektionen, 2020:14, s. 7 och s. 92.

5Under 2020 hade 170 aktörer tillstånd av Integritetsskyddsmyndigheten att bedriva inkasso- verksamhet.

6Under 2020 bedrev åtta företag under Finansinspektionens tillsyn även inkassoverksamhet.

7Datainspektionen (2017). Hemställan om ändring av tillstånds- och tillsynsansvaret enligt inkassolagen (1974:182), (dnr. 1863–2017).

202

SOU 2023:3

Tillsyn

petens om den bransch och de bolag som ligger under Datainspek- tionens tillsynsansvar.8

Regeringen gav 2014 en utredning9 uppdraget att se över frågor om tillsyn och integritet. Under sitt arbete noterade utredningen även Datainspektionens (numera IMY:s) tillsynsansvar för inkassolagen och att det ansvaret var delat med Finansinspektionen. I sitt betänk- ande kritiserade utredningen denna ordning utifrån praktiska och principiella problem. Utredningen menade att det kunde vara svårt för enskilda gäldenärer att veta vilken myndighet de kan vända sig till och att de parallella tillsynsuppdragen kan medföra risker för olika bedöm- ningar och praxis på inkassoområdet. Detta skulle kunna leda till att tillsynen blir ineffektiv och oförutsägbar. Vidare påtalades att till- synsansvaret på inkassoområdet tar sikte på andra frågor än de som IMY annars ansvarar för, vilket innebär att myndighetens resurser i mindre utsträckning kan ägnas åt integritetsskydd vid behandling av personuppgifter. Utredningen bedömde därför att det fanns anled- ning att se över myndighetens tillsynsansvar enligt inkassolagen, i syfte att renodla och stärka rollen som central tillsynsmyndighet på området för integritetsskydd vid behandling av personuppgifter.10

8.4Myndigheternas tillsyn

8.4.1Finansinspektionen tillsyn

På Finansinspektionens begäran ska kreditinstituten respektive kredit- givare och kreditförmedlare lämna upplysningar om verksamheten till inspektionen, som även har rätt att genomföra undersökningar hos instituten (13 kap. 3 och 4 §§ LBF och 5 kap. 3 och 4 §§ LVB).

I tillsynsverksamheten av LBF ska Finansinspektionen samarbeta och utbyta information bl.a. med andra behöriga myndigheter, med Europeiska bankmyndigheten och andra offentliga organ inom EU och EES (13 kap. 6 a § LBF).

Om ett kreditinstitut åsidosätter sina skyldigheter enligt LBF, andra författningar som reglerar institutets verksamhet, bolagsord- ningen, stadgar, reglemente eller interna instruktioner ska Finans-

8Myndighetsanalys av Datainspektionen, 2020:14, s. 79–84.

9Utredningen om tillsyn över den personliga integriteten (Ju 2015:02).

10SOU 2016:65, Ett samlat ansvar för tillsyn över den personliga integriteten, s. 127, 194 och 199.

203

Tillsyn

SOU 2023:3

inspektionen ingripa. Det kan ske bl.a. genom föreläggande, anmärk- ning, varning eller återkallelse av tillstånd (15 kap. 1 § LBF). In- spektionen får även meddela sanktionsavgift (15 kap. 7 § LBF) för institutet. Därutöver får inspektionen även ingripa mot någon som ingår i ett kreditinstituts styrelse eller är dess verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem under vissa förutsättningar (15 kap. 1 a § LBF).

Motsvarande reglering finns för kreditgivare, svenska kreditför- medlare och kreditförmedlare från ett land utanför EES i 6 kap. LVB.

Finansinspektionens tillsyn är riskbaserad och det som priori- teras är företeelser som har effekter på det finansiella systemet, kon- sumenter eller samhällsekonomin. Finansinspektionen beaktar här- vid också förekomsten av klagomål.

Den utlåning som Finansinspektionen har tillsyn över uppgår till cirka 7 800 miljarder kronor. Inspektionen uppskattar att mindre än en procent av denna utlåning blir föremål för betalningssvårigheter med möjliga inkassoåtgärder som följd. Med hänsyn till detta och att inspektionen under senare år fått få klagomål om inkassoverksam- heten har tillsynen fokuserat på den friska delen av kreditstocken och då t.ex. på kreditgivningsvillkor och inte på inkassoverksamheten.

Finansinspektionen anser fortfarande att en överföring av till- synsansvaret över den renodlade inkassoverksamheten från IMY till inspektionen vore olämpligt. Inspektionen menar att såväl Statskon- toret som den utredning som 2014 såg över frågan hade som ut- gångspunkt att effektivisera IMY:s verksamhet. Motsvarande argu- ment som förs fram om att renodla IMY:s verksamhet talar emot att överföra tillsynen på Finansinspektionen. För inspektionen är det viktigt att deras tillsyn är begränsad till finansmarknadens tjänster. Om den därutöver skulle ansvara för annan tillsyn skulle det behöva ske på bekostnad på andra viktiga arbetsuppgifter. Det anförs också att en överflyttning skulle kräva ett omfattande arbete för inspek- tionen, särskilt med hänsyn till att det finns ett uppdämt tillsyns- behov. Det skulle vara nödvändigt att inhämta kunskap om tillsyns- objekten, se över allmänna råd och föreskrifter samt att skapa rutiner för tillstånds- och tillsynsprocessen. Vidare skulle ett problem vara att den tillsyn som Finansinspektionen bedriver är riskbaserad och avgiftsfinansierad samt har näringsrättsliga utgångspunkter medan en tillsyn över inkassolagen kan ha andra förutsättningar. Slutligen skulle en svårighet vara inkassolagens sanktionssystem med i huvud-

204

SOU 2023:3

Tillsyn

sak böter och fängelse är främmande för inspektionen. Det framstår enligt den som olämpligt att enbart förändra tillsynen utan att sam- tidigt se över sanktionssystemet.

8.4.2Integritetsskyddsmyndighetens tillsyn

Myndigheten ansvarar för tillsyn och utfärdar tillstånd för de som bedriver inkassoverksamhet, som inte är kreditinstitut. Den tar också emot klagomål och svarar på frågor om verksamheten. Verksamheten ska bedrivas enligt god inkassosed (4 § inkassolagen). Myndigheten kan inleda tillsyn på grund av klagomål eller annan information om att inkassolagens krav inte uppfylls. Vidare kan tillsyn även bedrivas utan konkret anledning av t.ex. nystartade eller stora inkassoverk- samheter. Det förekommer såväl skrivbordstillsyn som platstillsyn. Myndigheten har rätt att ta del av samtliga handlingar om verksam- heten och den som bedriver verksamheten ska lämna begärda upp- lysningar. Den som underlåter att ge tillgång till handlingar eller upp- lysningar kan föreläggas vid vite att göra så (14 § inkassolagen). Vidare får myndigheten meddela föreskrifter om hur verksamheten ska bedrivas och dessa får förenas med vite. Myndigheten får också återkalla tillstånd (15 § inkassolagen).

År 2021 hade 170 aktörer tillstånd av IMY att bedriva inkasso- verksamhet. Det handlar i huvudsak om aktiebolag.11 Trots att det i hög grad är juridiska personer som bedriver verksamhet är den sank- tion som föreskrivs i lagen för överträdelse i huvudsak straff, som förstås bara kan ådömas fysiska personer. Det anges att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bedriver inkassoverksamhet utan till- stånd eller bryter mot vissa bestämmelser eller föreskrifter kan dömas till böter eller fängelse i högst ett år (17 § inkassolagen). Därutöver kan skadestånd utgå vid skada till följd av otillbörlig påtryckning eller annan otillbörlig inkassoåtgärd (18 § inkassolagen).

Under åren 2018–2020 låg antalet klagomål runt 270 per år. An- talet inledda tillsynsärenden under samma period låg runt tre per år, vilket är en rejäl minskning sedan 2016 då motsvarande siffra var 33.

11https://www.imy.se/verksamhet/inkasso/innehavare-av-inkassotillstand/, inhämtat 2022-01-21.

205

Tillsyn

SOU 2023:3

8.5Utredningens förslag

Förslag: Finansinspektionen ska vara tillsynsmyndighet för såväl verksamhet som omfattas av kredithanteringsdirektivet som in- kassolagen i dess helhet.

8.5.1Det delade tillsynsansvaret

Enligt kredithanteringsdirektivet ska en eller flera myndigheter svara för tillsyn- och tillståndsprövningen av tillkommande krav i den nationella lagstiftningen, men det följer också att en myndighet måste ansvara för det internationella informationsutbytet.

En given utgångspunkt är att Finansinspektionen borde vara till- synsmyndighet för kraven enligt kredithanteringsdirektivet. Direk- tivets syfte är att skapa ett gemensamt regelverk inom EU för att stärka den finansiella stabiliteten. Dessa uppgifter ligger förstås inom Finansinspektionens tillsyns- och kompetensområde. Därtill kom- mer att det internationella informationsutbytet är ett centralt krav i kredithanteringsdirektivet. Finansinspektionen är redan behörig myn- dighet enligt kapitaltäckningsdirektivet12 och tillsynsförordningen13 och har ett internationellt kontaktnät med andra tillsynsmyndig- heter, som sannolikt också kommer att utses till behöriga myndig- heter enligt kredithanteringsdirektivet.

En fråga som uppkommer är då hur IMY:s tillsynsansvar enligt inkassolagen ska förhålla sig till detta. Som framgått av kapitel 4 berör kredithanteringsdirektivet även en mindre del av den inkasso- verksamhet som med nuvarande uppdelning står under IMY:s tillsyn.

Utredningen har i kapitel 4 dragit den slutsatsen att särregler behöver gälla för denna mindre del av inkassoverksamheten som omfattas av direktivet. Dessa särregler berör flera olika centrala delar av inkassolagen, i form av långtgående krav, annat sanktionssystem och särskilda bestämmelser om att ta emot medel. Vidare har utred- ningen i kapitel 4 bedömt att den verksamhet som omfattas av kredit-

12Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG.

13Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om till- synskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012.

206

SOU 2023:3

Tillsyn

hanteringsdirektivet ska regleras i en ny lag. För inkassoverksam- heten skulle det innebära att den nya lagen även reglerar den del av verksamheten som bedrivs av kreditförvaltare, kreditförvärvare, före- trädare samt tillhandahållare och att gällande inkassolag som tidigare även fortsättningsvis reglerar den övriga inkassoverksamheten. Det innebär att inkassoverksamhet som bedrivs av aktörer som är kredit- förvaltare, kreditförvärvare, dess företrädare eller tillhandahållare av kreditförvaltning ska undantas från inkassolagen och regleras i den nya lagen medan inkassolagen även fortsättningsvis ska gälla för inkassoverksamhet som inte omfattas av direktivet.

Utredningens slutsats om att Finansinspektionen borde vara till- synsmyndighet för kraven i direktivet innefattar även att IMY inte bör ha ett tillsynsansvar över inkassoverksamhet som berörs av kre- dithanteringsdirektivet. Skälet är att IMY då skulle behöva göra tillståndsbedömningar och ägna sig åt informationsutbyte i enlighet med direktivet. Vid tillståndsbedömningar ingår som framgått t.ex. att bedöma robusta styrformer och interna kontrollmekanismer utifrån lagstiftning om låntagares och kreditgivares rättigheter, upp- gifter som ligger långt ifrån IMY:s kompetensområde och kärnverk- samhet. Om samtidigt Finansinspektionen hade ett tillsynsansvar för andra krav enligt direktivet skulle det gränsöverskridande sam- arbetet i dess helhet, som är en central del av direktivet, behöva utföras av Finansinspektionen. Som framgått är det ett krav i direktivet att en myndighet ansvarar för det gränsöverskridande samarbetet. En sådan ordning framstår enligt utredningens uppfattning varken som lämplig eller effektiv.

En möjlighet skulle vara att Finansinspektionens tillsynsansvar skulle avse kredithanteringsdirektivets krav i dess helhet, alltså även tillsyn av den del av inkassolagen som avser indrivning av nödlidande lån när direktivet ställer krav. En sådan lösning kan med hänsyn till att tillsynsansvaret redan är delat framstå som möjligt.

En sådan lösning skulle dock innehålla flera svårigheter. En skulle vara själva fördelningen. I dag innebär fördelningen att Finansinspek- tionen har tillsyn över kreditinstitut och några andra liknande institut som även bedriver inkassoverksamhet, medan IMY har tillsyn över övriga bolag som bedriver inkassoverksamhet, dvs. uppdelningen är utifrån vilken verksamhet bolaget driver.

Den del som skulle tillkomma har dock en annan typ av gräns- dragning som inte avser vissa bolags verksamhet i dess helhet utan

207

Tillsyn

SOU 2023:3

när ett bolag utövade viss verksamhet. Som framgått ovan och som utvecklats i kapitel 4 ställer kredithanteringsdirektivet i huvudsak krav för inkassoverksamhet av nödlidande krediter som utfärdats av ett kreditinstitut när inkassobolaget förvärvat krediten för att driva in den (bolaget är då kreditförvärvare) eller om bolaget på uppdrag av en kreditförvärvare driver in fordran. Det skulle betyda att när inkassobolag under vissa bestämda förutsättningar driver in nödli- dande krediter skulle de behöva stå under Finansinspektionens till- syn, medan de skulle stå under IMY:s när de drev i andra fordringar. Det skulle kunna leda till gränsdragningsproblem, särskilt med hän- syn till att det är det komplext att analysera när kredithanterings- direktivet ställer krav för inkassoverksamhet. Definitionen av nöd- lidande lån är inte heller klar utan kan kräva en bedömning, som framgått är ett lån nödlidande om betalningsdröjsmålet är minst 90 dagar eller att det bedöms som osannolikt att lånet kommer att återbetalas. En sådan lösning framstår som orimlig, eftersom en orga- nisation eller medborgare ska kunna ha en klar bild om vilken myn- dighet som ansvarar för tillsynen. Det ingår i den offentliga service- skyldigheten att tillhandahålla en sådan klar bild.

Det som vidare talar emot en sådan lösning är att det skulle inne- bära en fortsatt delad tillsyn över inkassolagen. Som redovisats har påtalats att en delad tillsyn innebär en risk för att tillsynen blir ineffektiv och oförutsägbar. Därutöver har det framkommit att den tillsyn av inkassolagen som bedrivs för närvarande är mycket be- gränsad, båda myndigheterna prioriterar andra områden. IMY har haft några enstaka tillsynsärenden över inkassolagen under senare år och Finansinspektionen inga.

Alternativet till ett delat tillsynsansvar är förstås att tillsyns- ansvaret över inkassolagen samlas hos en myndighet. Utredningen har också enligt regeringens direktiv uppdraget att överväga om en sådan samling är möjlig.

Det som då kan komma i fråga är att hela tillsynsansvaret förs över till Finansinspektionen. Den myndigheten har redan tillsyns- ansvaret över kreditinstitut och liknande institut som bedriver in- kassoverksamhet och kommer alltså framöver att även behöva ha tillsyn över den del av inkassoverksamhet som berörs av kredithan- teringsdirektivet. Utredningen bedömer som framgått tidigare att IMY inte bör ha tillsynsansvaret över den verksamheten, eftersom den uppgiften ligger utanför myndighetens kompetensområde. Av

208

SOU 2023:3

Tillsyn

samma skäl bör IMY inte ha tillsyn över kreditinstituts inkasso- verksamhet. Ett helhetsansvar för IMY kan därför inte övervägas.

Det ska vidare noteras att Finansinspektionens del av tillsynen som den ansvarar för i dag, dvs. den över kreditinstitutens och lik- nande instituts inkassoverksamhet är en mindre andel av inkasso- verksamheten i stort. Den del som kommer att tillkomma är ringa, det är som framgått endast få specifika inkassoärenden som omfattas av kredithanteringsdirektivet. Som framgått ovan har IMY i dag till- syn över cirka 170 inkassobolag, som bedriver indrivning. Finans- inspektionen har för närvarande tillsyn över cirka 8 bolag som be- driver inkassoverksamhet. Den del av inkassoverksamheten som berör kredithanteringsdirektivet och som alltså skulle tillkomma är också en liten andel. En uppskattning som redovisats i kapitel 3 och i avsnitt 4.2.2 är att det skulle kunna handla om 10–20 inkassobolag. Som påpekats ovan skulle det inte handla om hela deras verksamhet, utan endast om de under vissa förutsättningar bedriver indrivning av en nödlidande kredit som utfärdats av ett kreditinstitut.

Sammantaget menar utredningen att de redovisade nackdelarna med en delad tillsyn i hög grad talar för att samla tillsynsansvaret hos Finansinspektionen. Med hänsyn till att en mindre andel av inkasso- bolag för närvarande står under tillsyn av Finansinspektionen och att endast en begränsad andel av vissa inkassobolags verksamhet skulle tillkomma förutsätter dock en överflyttning också att Finansinspek- tionen är bättre eller i vart fall lika lämpad, att bedriva tillsyn över inkassoverksamheten i stort i jämförelse med IMY. För att avgöra det krävs en närmare analys över tillsynens syfte.

8.5.2Tillsynens syfte

Bakgrund

Av 13 § inkassolagen följer att IMY utövar tillsyn över efterlevnaden av lagen. Tillsynens syfte är därmed att se till att lagen följs. För att utröna tillsynens syfte krävs därför en analys av lagens syfte.

Inkassolagen trädde i kraft 1975 efter en utredning av Kreditupp- lysningsutredningen. Den utredningen hade i ett tidigare delbetänk- ande även lämnat förslag till en kreditupplysningslag. Syftet med inkassolagen var att undanröja riskerna för att gäldenärer utsätts för otillbörliga inkassoåtgärder eller i övrigt tillfogas onödig skada eller

209

Tillsyn

SOU 2023:3

olägenhet genom inkassoverksamhet. Vissa bestämmelser innehåller också skydd för borgenärer.14 Bakgrunden till regleringen var att det

iinkassobranschen förekommit missförhållanden.15 Diskussionen om hur inkassoverksamhet skulle bedrivas hade samband med den allmänna debatten om skydd för enskilda människors integritet och utvecklingen av datateknik.16 I propositionen understryks att inkasso- verksamheten fyller en nödvändig funktion i det ekonomiska livet utifrån kreditgivningens ökade betydelse. Det skulle vara uppenbart att kreditgivare måste ha effektiva möjligheter att tvinga fram betal- ning, varför det skulle ligga i sakens natur att gäldenärer kunde be- höva utsättas för vissa olägenheter. Samtidigt skulle det även vara uppenbart att vissa begränsningar behövde ställas upp till skydd för gäldenärer. Det krävdes en lämplig avvägning mellan de olika in- tressen.17

En central bestämmelse i inkassolagen är 4 § om att inkassoverk- samhet ska bedrivas enligt god inkassosed. Det anges särskilt i para- grafen att gäldenären inte ska vållas onödig skada eller olägenhet eller utsätts för otillbörlig påtryckning eller annan otillbörlig inkasso- åtgärd.

Grundprincipen att inkassoverksamhet ska bedrivas enligt god inkassosed fylls sedan enligt uttalande i specialmotiveringen i pro- positionen ut med mer konkreta bestämmelser i 5–11 §§. Ytterligare regler för hur sådan verksamhet ska bedrivas för att stå i överens- stämmelse med kravet på god inkassosed skulle sedan utbildas i praxis, främst genom tillsynsmyndighetens verksamhet.18

I 5 § anges bl.a. att krav mot gäldenär ska framställas skriftligt och att kapital, ränta och ersättning för kostnader ska anges separat. Av 6 och 7 §§ följer att rättslig åtgärd som huvudregel inte får vidtas förrän gäldenären tillställts krav enligt 5 §. I 8 § anges att inkasso- åtgärd inte bör vidtas om det föreligger sannolika skäl för att fordran inte är lagligt grundad eller annars framstår som obefogad. Av 9 § följer att den betalning som gäldenären erlägger till den som har upp- drag att driva in fordran är gällande mot borgenären. I 10 § finns bestämmelser om hantering av inkasserade medel, i 10 a § om register

iinkassoverksamhet och i 11 § om tystnadsplikt i inkassoverksamhet.

14Prop. 1974:72 s. 1.

15Prop. 1974:72 s. 13.

16Prop. 1974:72 s. 64.

17Prop. 1974:72 s. 66.

18Prop. 1974:72, s. 109.

210

SOU 2023:3

Tillsyn

Skyldigheten om god inkassosed tar enligt propositionen med förslag till lag i första hand sikte på förhållandet mellan den som be- driver inkassoverksamhet och gäldenären, men den omfattar även inkassoföretagets handlande gentemot uppdragsgivaren. Denne bör hållas underrättad och vid behov ska instruktioner inhämtas. Ut- tryckligt samtycke bör inhämtas från huvudmannen i vissa situa- tioner. Föredragande statsråd ansåg dock inte att det var nödvändigt att lagfästa dessa principer. Däremot ansågs det föreligga skäl för att i lagen ta in bestämmelser om klientmedelsförvaltning och redovis- ningsskyldighet.19

Genom inkassolagen fördes som huvudregel in krav om tillstånd för inkassoverksamhet. Kreditupplysningsutredningen föreslog att lagen skulle ställas under tillsyn av ett offentligt organ och då något organ som redan fanns eller var planerat. Två alternativ övervägdes av utredningen. Det ena var att tillsynen skulle utövas av den nämnd som utredningen föreslagit i sitt tidigare delbetänkande och som skulle utöva tillsyn över kreditupplysningsverksamhet. Det andra alterna- tivet var en tillsyn med anknytning till Konsumentombudsmannen. Utredningen föreslog att tillsynen skulle utövas av nämnden, som då skulle få namnet kreditupplysnings- och inkassonämnden. Skälet var det nära sambandet mellan kreditupplysning och inkasso och att inkassolagen inte bara berörde konsumenter utan en bredare krets.20

Förslaget till inkassolag lades alltså fram 1974 i en proposition. Redan tidigare, 1973, hade dock regeringen i en annan proposition behandlat Kreditupplysningsutredningens delbetänkande om för- slag till kreditupplysningslag. Den lagen trädde i kraft redan i juli 1974 och var gällande när propositionen till inkassolag utarbetades.21 Syftet med lagen om kreditupplysningsverksamhet var i första hand att undanröja riskerna för att kreditupplysningsverksamheten skulle medföra otillbörligt intrång i de kreditsökande personliga integritet. Hänsyn skulle också tas till kreditgivarnas intresse av en effektivt fungerande kreditupplysningsverksamhet. Även för den lagen hade alltså utredningen föreslagit att tillsynen skulle utövas av en nämnd.

Av propositionen med förslag till kreditupplysningsverksamhet framgår dock att flera remissinstanser ifrågasatt om det var nödvän- digt att tillskapa en särskild nämnd. I propositionen erinrar det före-

19Prop. 1974:72 s. 70.

20Prop. 1974:42, s. 30 ff.

21Prop. 1974:42, s. 64.

211

Tillsyn

SOU 2023:3

dragande statsrådet om att kreditupplysningsverksamheten redan enligt dåvarande lagstiftning till viss del stod under tillsyn av offent- lig myndighet. Sålunda utövade Datainspektionen tillsyn över sådan kreditupplysningsverksamhet som bedrevs med hjälp av ADB, medan bankinstitutens kreditupplysningsverksamhet stod under tillsyn av Bankinspektionen. Statsrådet menade därför att det skulle innebära en klar överorganisation att utöver de då existerande tillsynsorganen inrätta en särskild myndighet som enbart skulle syssla med tillsyn och andra frågor rörande kreditupplysningsverksamheten. Tillsynen över kreditupplysningsverksamheten borde i stället anförtros åt någon redan existerande myndighet. Valet stod mellan Bankinspektionen och Datainspektionen. Bankinspektionen var tidigare central förvalt- ningsmyndighet under Finansdepartementet med uppgift att svara för tillsynen av banker och andra företag inom kreditmarknaden samt för börshandeln. Den slogs 1991 samman med Försäkringsinspek- tionen och Finansinspektionen bildades.

Till förmån för Bankinspektionen talade främst att den hade en långvarig erfarenhet av kreditupplysningsfrågor, men samtidigt an- fördes att Bankinspektionens tillsynsverksamhet i första hand inte var att beakta integritetsskyddsintressen. Detta var dock Datainspek- tionens huvuduppgift, varför valet föll på den myndigheten.22

När valet av tillsynsmyndighet sedan behandlades 1974 i proposi- tion med förslag till inkassolag delade det föredragande statsrådet förslaget om tillsyn av ett offentligt organ. Vidare fördes fram att samma myndighet som hade tillsyn över kreditupplysningsverksam- heten även borde utöva tillsyn över inkassolagen. Därefter förs fram att Datainspektionen borde vara tillsynsmyndighet.23

Utredningens analys

Inkassolagen har flera olika syften och innehåller en avvägning mellan olika intressen. Den innehåller olika skyddsbestämmelser för gäldenärer, men även bestämmelser till skydd för borgenärer. Skydds- bestämmelserna för gäldenärer handlar enligt utredningens bedöm- ning om många olika saker. Som framgår av föregående stycke inne- fattar bestämmelserna att krav ska framställas skriftligt, och att de

22Prop. 1973 :155, s. 116 ff.

23Prop. 1974:42, s. 95 ff.

212

SOU 2023:3

Tillsyn

olika delbeloppen framgår separat. Vidare ska det föreligga sannolika skäl bl.a. för att fordran är lagligt grundad och betalning kan ske till ombudet med befriande verkan mot borgenären. Dessa bestäm- melser saknar enligt utredningens mening samband med personlig integritet. Det finns dock två bestämmelser som siktar på skydd av den personliga integriteten, nämligen bestämmelserna om register och tystnadsplikt.

Sammantaget är det utredningens slutsats att inkassolagen syfte är att skydda både gäldenären och borgenären och att den personliga integriteten är ett av flera skyddsintressen avseende gäldenären.

Samtidigt är det tydligt att lagstiftningen kom till när den person- liga integriteten debatterades och framför allt att lagen utreddes och bereddes med samband till, men i tid strax efter lagen om kreditupp- lysningsverksamhet. Den lagen hade en betydligt starkare koppling till frågan om den personliga integriteten. Valet av tillsynsmyndig- heter stod mellan Datainspektionen och Bankinspektionen, men Datainspektionen föreslogs. Valet avgjordes i samband med att lagen om kreditupplysningsverksamhet föreslogs. Som en följd föreslogs sedan senare samma tillsynsmyndighet för lagen om inkassoverk- samhet, eftersom det ansågs föreligga ett samband mellan de båda lagarna, trots att inkassolagens inriktning mot personlig integritet är betydligt svagare.

8.5.3Sammantagen bedömning

Den delade tillsynen över inkassolagen utgör enligt tidigare analyser av Statskontoret och en annan statlig utredning24 ett problem. Reger- ingen har med hänvisning till dessa analyser gett denna utredning i uppdrag att analysera om det är möjligt att samla tillsynen.

Problemet med den delade tillsynen försvåras ytterligare genom kredithanteringsdirektivets krav. Det är självklart att Finansinspek- tionen behöver vara tillsynsmyndighet över kredithanteringsdirek- tivets krav. Det betyder att det inte är möjligt att behålla den gällande tillsynsfördelningen. I stället skulle ytterligare en del av inkassoverk- samheten som i dag står under IMY:s tillsyn och som berörs av direktivet behöva föras över till Finansinspektionen. Den gällande tillsynsfördelningen bygger på att bolag som driver viss typ av verk-

24Utredningen om tillsyn över den personliga integriteten (Ju 2015:02).

213

Tillsyn

SOU 2023:3

samhet i dess helhet står under Finansinspektionens tillsyn. För det som skulle tillkomma handlar dock om att en del av viss verksamhet hos ett bolag skulle behöva stå under Finansinspektionens tillsyn, medan andra delar av samma bolags verksamhet även fortsättnings- vis skulle behöva stå kvar under IMY:s tillsyn. Detta riskerar att leda till gränsdragningsproblem, särskilt med hänsyn till att kredithan- teringsdirektivets krav är komplicerade att analysera. Att föreslå en ändrad och mer komplicerad tillsynsfördelning när det delade an- svaret redan enligt tidigare analyser utgör ett problem framstår som mindre lämpligt. Det delade ansvaret med tillkommande ny fördel- ning talar därför även enligt utredningens uppfattning för att i stället söka en lösning med ett samlat tillsynsansvar. En sådan samling skulle endast kunna ske genom att Finansinspektionen fick i upp- drag att utöva tillsyn över inkassolagen i dess helhet.

Samtidigt är dock den del som Finansinspektion redan har tillsyn över en mindre andel och även det som skulle behöva tillföras är en ringa andel. En förutsättning för en överföring är därför enligt utred- ningens bedömning att Finansinspektion är bättre lämpad eller i vart fall lika lämpad som IMY att bedriva tillsyn över inkassolagen i stort. För att utröna det har utredningen analyserat syftet med tillsynen över inkassolagen.

I denna del är det utredningens slutsats att inkassolagen syfte är att skydda både gäldenären och borgenären och att den personliga integriteten är ett av flera skyddsintressen avseende gäldenären. Analysen visar också att vid val av tillsynsmyndighet övervägdes såväl ett tillsynsansvar för Bankinspektionen som Datainspektionen, dvs. Finansinspektionen och IMY. Valet föll på Datainspektionen, men det skedde i samband med förslag till lagstiftning om kredit- upplysning, alltså vid ett förslag till lag med en betydligt starkare koppling till den personliga integriteten. Eftersom förslaget om in- kassolagen ansågs ha ett samband med lagstiftningen om kreditupp- lysning fick det dock som följd att IMY även fick det huvudsakliga tillsynsansvaret för inkassolagen.

Det anförda betyder enligt utredningens bedömning att Finans- inspektionen är minst lika lämpad att bedriva tillsyn över inkasso- lagen som IMY. Utredningen menar att inkassolagens frågor i själva verket ligger närmare inspektionens ansvarsområde än IMY:s, vars uppgift det är att arbeta för att människors grundläggande fri- och rättigheter skyddas i samband med behandling av personuppgifter.

214

SOU 2023:3

Tillsyn

Utredningens analys visar alltså att inkassolagen är en skyddslag- stiftning för såväl gäldenären som borgenären och att skyddet för den personliga integriteten bara är ett av flera skyddsområden. I övrigt handlar det om att fodringar är förfallna, klart definierade och lagligt grundade samt betalning med befriande verkan. Till detta kommer skyddsregler för borgenärer om klientmedelsförvaltning och redovisningsskyldighet. Samtliga dessa frågor skiljer sig i hög grad från IMY:s fokusområde. Den myndighet vars ansvarsområde ligger närmast dessa frågor bör också vara Finansinspektionen.

Slutsatsen kan även illustreras av att det är självklart att Finans- inspektionen bör ha tillsyn över kredithanteringsdirektivet sam- tidigt som direktivets krav har ett nära samband med inkassolagen.

Finansinspektionens uppfattning är att inkasso av kreditinstituts fodringar, som redan står under inspektionens tillsyn och kredithan- teringsdirektivets krav har ett nära samband med inspektionens övriga verksamhet, varför det är naturligt att myndigheten har tillsyn över denna verksamhet. Som framgått menar Finansinspektionen dock att den tillsyn över inkassolagen som bedrivs av IMY, saknar koppling till finansmarknaden, varför den skulle vara främmande för inspektionen. Utredningen delar inte denna uppfattning.

Statistik från Svensk Inkasso visar att den totala skulden hos inkassobolagen ökar. Gäldenärernas samlade kapitalskuld uppgick 2021 till 108 miljarder kronor. Skulden har ökat kraftigt, 2008 upp- gick den till 44 miljarder kronor. År 2021 var 1,4 miljoner gäldenärer registrerade i inkassobolagens register, varav 95 procent är privat- personer. Antalet registrerade gäldenärer har ökat med 65 procent sedan 2014.25

Från Svensk Inkasso har anförts att det stora flertalet av de före- tag som innehar inkassotillstånd bedriver mycket begränsad inkasso- verksamhet. Många av bolagen är snarast att betrakta som jurist- firmor där möjligheten att i vissa fall biträda klienter vid indrivning av fordringar utgör endast en av många delar av de tjänster som erbjuds. Verksamheten i sådana företag är i mycket stor utsträckning väsensskild från den verksamhet som Finansinspektionen normalt utöver tillsyn över.

25Svensk Inkasso, Branschstatistik från Sveriges inkassoföretag 2022, https://svenskinkasso.se/content/uploads/2022/04/rapport-svensk-inkassofinal.pdf, inhämtat 2022-07-08.

215

Tillsyn

SOU 2023:3

Utredningen ifrågasätter inte uppgiften att många bolag ägnar sig åt begränsad inkassoverksamhet, men delar inte uppfattningen om att verksamheten är väsensskild från annan verksamhet som Finans- inspektionen bedriver tillsyn över. Det finns ett flertal stora bolag som bedriver omfattande inkassoverksamhet med hög omsättning, varför helhetsbilden blir splittrad. Ett exempel är Intrum Sverige AB, som har kontor i 24 länder i Europa,26 har nästan 10 000 anställda och omsätter för närvarande cirka 18 miljarder kronor om året.27

Siffrorna visar enligt vår uppfattning att inkassoverksamhet är en viktig del av finansmarknaden. Här har Finansinspektionen invänt att Intrum Sverige AB hanterar flera av storbankernas kreditinkasso, varför deras verksamhet redan delvis står under inspektionens till- syn. Inkassoverksamhet har också stor betydelse för konsumenter, varför låntagarskyddet är särskilt relevant. Den bristande tillsynen är därmed inte tillfredställande. Ansvaret för frågorna ligger redan i dag också huvudsakligen hos Finansinspektionen. Genom att flytta till- synen till Finansinspektionen möjliggörs en förbättrad tillsyn redan genom synergieffekter. Samtidigt instämmer utredningen i Finans- inspektionens bedömning om att en förbättrad tillsyn även kan förut- sätta utökade resurser. Det gäller särskilt initialt, eftersom Finansin- spektionen kommer att behöva utarbeta föreskrifter och allmänna råd.

Sammantaget föreslår utredningen att Finansinspektionen bör ha tillsynsansvaret över såväl kredithanteringsdirektivets krav som inkassolagen i dess helhet.

Med tillsyn avses självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter. Hur tillsyn bedrivs varierar inom olika områden.28 Det finns olika styrmedel. Kontrollstyrning innebär att granska efterlev- naden, kunskapsstyrning innebär att informera om reglerna genom t.ex. vägledning och med ekonomisk styrning avses att enskilda ges ekonomiska incitament för att följa en viss reglering.29 I grunden har varje myndighet möjlighet att utifrån gällande lagstiftning och andra regleringar möjlighet att själv avgöra hur tillsynen bäst bedrivs på ett effektivt sätt.

Som redan utvecklats i kapitel 4 delar utredningens inspektionens uppfattning om att det finns skäl att se över inkassolagens sanktions-

26https://www.intrum.se/kundservice/det-har-ar-intrum/vara-marknader/inhämtat 2022-07-08.

27https://borsdata.se/intrum-justitia/nyckeltal, inhämtat 2022-07-08.

28Regeringens skrivelse 2009/10:79 s. 1 och 10.

29SOU 2020:79, s. 75–76.

216

SOU 2023:3

Tillsyn

system, men eftersom utredningens uppdrag i denna del är begränsat till frågor om tillsyn skulle det behöva ske i särskild ordning. Utred- ningens förslag om att samla tillsynen hos Finansinspektionen med- för ekonomiska konsekvenser som kommer att utvecklas i kapitel 11.

8.6Genomförande i svensk rätt

8.6.1Inledning

I artikel 21.3 föreskrivs att medlemsländerna ska utse myndigheter som ska ansvara för uppgifterna i direktivet. Som framgått tidigare i detta kapitel kan det vara en eller flera myndigheter och utredningen föreslår alltså att Finansinspektionen ensam ska vara tillsynsmyn- dighet för kraven i direktivet. Av artikel 22 följer sedan att dessa myndigheter ska ges de tillsyns- och utredningsbefogenheter som följer av artikeln samt möjlighet att besluta om sanktioner. Det ska åtminstone ska handla om de angivna kraven i artikeln, vilket alltså betyder att medlemsländerna kan ställa högre, men inte lägre krav. Artikel 22 behandlar såväl de formella kraven för tillsyn som mate- riella krav som det ska utövas tillsyn över, som t.ex. information (22.6) och klagomål från låntagare (22.1.i). Avsnitt 8.6.2 kommer att behandla de formella kraven om tillsyn, medan de materiella bestäm- melserna om information och låntagarskydd samt sanktioner be- handlas separat i kapitel 5, 6 respektive 9.

Det handlar vidare om tillstånd. I artikel 22.1.a och c anges att myndigheten ska ha befogenhet att bevilja eller neka ett tillstånd enligt artiklarna 5 och 6. Vidare ska myndigheten ha befogenhet att förbjuda någon av kreditförvaltningsverksamheterna. Detta kom- mer att behandlas i i avsnitt 8.6.3. Myndigheten ska också ha befogen- het att återkalla ett tillstånd enligt artikel 22.1.b. En återkallelse av till- stånd utgör enligt artikel 23.2.a i vissa fall en administrativ sanktion. Återkallelse kommer därför att behandlas i kapitel 9 tillsammans med övriga sanktioner.

Direktivet uppställer vissa förutsättningar för tillstånd. Medlems- staterna ska också enligt artikel 7.1 i kredithanteringsdirektivet in- rätta ett förfarande för ansökan om tillstånd att vara kreditförvaltare. Det analyseras i avsnitt 8.6.4.

Vidare ska myndigheten ha utredningsbefogenheter. Myndig- heten ska enligt artikel 22.1.d ha möjlighet att genomföra inspek-

217

Tillsyn

SOU 2023:3

tioner på plats och skrivbordskontroller. Vi redovisar vår analys om det i avsnitt 8.7.5 och 8.7.6.

8.6.2Tillsyn

Utredningens förslag: I ett förslag till lag förs in en bestämmelse som anger att Finansinspektionen har tillsyn över den verksam- het som bedrivs av kreditförvaltare, kreditförvärvare, företrädare och tillhandahållare.

Tillsynen omfattar att verksamheten drivs enligt den lagen och andra författningar som reglerar verksamheten.

Vidare ska Finansinspektionen för verksamhet som bedrivs av kreditförvaltare ha tillsyn över verksamhetens bolagsordning eller stadgar eller reglemente samt andra interna instruktioner som har sin grund i författningar som reglerar verksamheten.

Finansinspektionen har även tillsyn över att kreditinstitut samt kreditgivare och kreditförmedlare av konsumentkrediter uppfyller sina skyldigheter i lagen.

Av en lag bör följa att Finansinspektionen ska utöva tillsyn över den verksamhet som regleras i direktivet. Bestämmelser om tillsyn finns redan i flera lagar inklusive inkassolagen, LBF och LVB. Av inkasso- lagen följer som huvudregel att IMY utövar tillsyn över lagen, medan bestämmelserna i LBF och LVB innebär att Finansinspektionen har tillsyn över kreditinstituts respektive kreditgivares och kreditför- medlares verksamhet med konsumentkrediter. Tillsynen av verk- samheten omfattar sedan att verksamheten bedrivs enligt lagen, andra författningar som reglerar verksamheten, bolagsordning, stadgar eller reglemente samt interna instruktioner som har sin grund i författ- ningar som reglerar verksamhet (13 kap. 2 § LBF). Motsvarande bestämmelse finns i 5 kap. 2 § LVB.

Regleringen om interna instruktioner som har sin grund i för- fattningar handlar i LBF om att styrelsen i ett kreditinstitut ska se till att det finns instruktion i den omfattning som behövs för att för- pliktelser inte äventyras (6 kap. 5 § LBF). Det handlar t.ex. om an-

218

SOU 2023:3

Tillsyn

svarsfördelningen mellan styrelsen och verkställande direktör enligt aktiebolagslagen (2005:551).30

Den tillsyn som behöver bedrivas enligt direktivet är i första hand att kreditförvaltares och kreditförvärvares verksamhet följer angivna krav. Direktivets definitioner är kopplade till den juridiska eller fysiska personen, avgörande är om personen är att betrakta som kre- ditförvaltare inte om det handlar om kreditförvaltningsverksamhet. Som framgått är den som handlar på uppdrag av en kreditförvaltare inte kreditförvaltare, trots att denne bedriver kreditförvaltningsverk- samhet. På samma sätt är tillsynen definierad i LBF och LBV, det handlar om den verksamhet som bedrivs av kreditinstitut respektive kreditgivare och kreditförmedlare.

Som beskrivits är målsättningen att samtliga bestämmelser med anledning av direktivet ska samlas i ett förslag till ny lag, men det kommer att finnas undantag. När det gäller krav avseende olika före- tagsformer som kan bli aktuella för kreditförvaltare finns redan reglering om detta i årsredovisningslagen (1995:1554) och 6 kap. 1 § bokföringslagen (1999:1078). Kraven i artikel 5.1.i i direktivet är att sökanden ska omfattas av nationella krav på rapportering och offent- liggörande är därför uppfyllda genom att nämnda bestämmelser är tillämpliga, se vidare avsnitt 8.6.4 nedan. Innebörden är därmed att det inte är tillräckligt att tillsynen omfattar lagen utan det bör vara verksamheten och på samma sätt som i LBF och LVB bör sedan till- synen omfatta såväl att rörelsen drivs enligt lagen som andra författ- ningar som reglerar verksamheten.

Därutöver behöver tillsynen även omfatta den som på uppdrag av en kreditförvaltare utför kreditförvaltningsverksamhet, tillhanda- hållare av kreditförvaltning, s.k. utkontraktering (artikel 12). I det fallet behåller i huvudsak kreditförvaltaren ansvaret och utkontrak- teringen påverkar inte myndighetens tillsyn av kreditförvaltaren. Samtidigt ska tillsynsmyndigheten även säkerställa att tillhandahållare lämnar uppgifter (artikel 12.4), se vidare kapitel 5. Innebörden blir att tillsynen även behöver omfatta den som på uppdrag av en kreditför- valtare utövar kreditförvaltningsverksamhet, dvs. tillhandahållare.

Även företrädare för kreditförvärvare bör omfattas av tillsyn. Som följer av artikel 19 ska en kreditförvärvare som inte har hemvist eller säte i unionen utse en företrädare, som då blir ansvarig.

30Prop. 2002/03:139 s. 349.

219

Tillsyn

SOU 2023:3

Slutligen behöver tillsynen även omfatta kreditinstitut samt kredit- givare och kreditförmedlare av konsumentkrediter. Skälet är att myn- digheten även ska ha befogenhet att kräva ytterligare information avse- ende överlåtelsen av en kreditgivares rättigheter enligt det nödlidande kreditavtalet. Detta har sin grund i artikel 15, som ställer krav om att kreditinstitut och motsvarande institut tillhandahåller information om kreditgivarens rättigheter enligt det nödlidande kreditavtalet och att kreditinstitut som överlåter underrättar tillsynsmyndigheten. Till myndigheten ska då information lämnas om kreditförvärvaren och om kreditavtalet. Vidare finns det informationskrav för kreditinsti- tut och kreditgivare och kreditförmedlare mot låntagare, se vidare kapi- tel 6. Denna tillsyn är här begränsad till de särskilda informations- skyldigheter som finns i denna lag.

Därutöver bör det på samma sätt som i LBF och LVB för kredit- förvaltare finnas möjlighet till ytterligare tillsyn. Det handlar i första hand om tillsyn av verksamhetens bolagsordning, stadgar eller regle- mente samt en hänvisning till interna instruktioner som har sin grund i författningar som reglerar verksamheten. Skälet är att det är ett krav i direktivet att det dels ska finnas befogenhet att kräva att kreditför- valtare ändrar eller uppdaterar sina interna styrformer och interna kontrollmekanismer i syfte att effektivt säkerställa att låntagarnas rättigheter respekteras i enlighet med den lagstiftning som reglerar kreditavtalet, dels möjlighet att kräva att kreditförvaltare ändrar eller uppdaterar den policy som de har antagit för att säkerställa en rättvis och omsorgsfull behandling av låntagarna samt dels registrering och handläggning av klagomål från låntagare. De materiella bestämmel- serna i denna del följer dock som nämnts redan inledningsvis av kapitel 9 och 6.

8.6.3Formella förutsättningar för tillstånd

Utredningens förslag: Kreditförvaltare får endast bedriva verk- samhet efter tillstånd av Finansinspektionen. Tillstånd kan ges till juridisk person, vilket följer redan av att en kreditförvaltare defi- nitionsmässigt är en juridisk person enligt 1 kap. 2 §.

Ansökan om tillstånd ges in till Finansinspektionen.

Av ansökan ska framgå om den innefattar rätt att ta emot medel av låntagaren.

220

SOU 2023:3

Tillsyn

Till en ansökan om tillstånd ska fogas registreringsbevis, bolags- ordning eller stadgar eller reglemente samt andra interna instruk- tioner som har sin grund i författningar som reglerar verksam- heten, uppgifter om ägare och om möjlig tillhandahållare samt den skriftliga bevisning som åberopas.

Finansinspektionen ska vid behov senast inom 45 dagar före- lägga sökanden att komplettera ansökan. Följs inte föreläggandet får ansökan avvisas.

Närmare bestämmelser om vad en ansökan om tillstånd ska innehålla ges i förskrifter.

Av artikel 4 följer att kreditförvaltare som har Sverige som sin hem- medlemsstat behöver tillstånd av Finansinspektionen för att kunna bedriva verksamhet i Sverige. För att tillstånd ska beviljas finns det i direktivet såväl formella som materiella krav. De formella kraven ska beskrivas i detta avsnitt och i nästa avsnitt de materiella kraven.

De materiella kraven återfinns i artikel 5 och de formella i arti- kel 7. Sistnämnda artikel blandar dock de formella och materiella kraven. I artikeln återfinns i punkterna 2.a–c och 2.k formella krav om handlingar som ska ges in om företaget, adress- och identitets- uppgifter och om förekomsten av tillhandahållare, medan övriga krav i artikel 7.2 avser bevisning om att de materiella förutsättningarna är uppfyllda.

I artikel 7.3 och 7.4 ställs vissa tidsfrister upp för handläggningen av en ansökan om tillstånd. Enligt artikel 7.3 ska myndigheten inom 45 arbetsdagar från mottagandet bedöma om en tillståndsansökan behöver kompletteras. Av artikel 7.4 följer att beslut i tillstånds- frågan ska meddelas inom 90 dagar efter att fullständig ansökan eller komplettering kommit in. Av enhetsskäl föreslår utredningen att be- dömningen genomgående sker utifrån dagar, inte arbetsdagar i ett fall och dagar i ett annat fall.

Det anförda betyder alltså att ansökan inom denna tid ska bifallas eller avslås. Innebörden av detta är att direktivet i denna del skiljer sig något från svensk rättstradition, eftersom det inte anger en möj- lighet till avvisning av ansökan om den inte är fullständig utan enbart bifall eller avslag. Det kan också förklara varför det inte finns en klar distinktion mellan formella och materiella förutsättningar för till- stånd. Om avvisning ska övervägas behöver dock åtskillnaden vara klar, eftersom avvisning bara bör ske om de formella kraven inte är

221

Tillsyn

SOU 2023:3

uppfyllda, medan brister i de materiella kraven ska leda till avslag. Här ska notera att övergripande – om inget annat anges – gäller för- valtningslagen (2017:900), FL, för Finansinspektionens handläggning. Om det av lag om förvärv eller förvaltning av nödlidande kreditavtal skulle följa annat gäller det. Det följer av tolkningsbestämmelsen att lex specialis har företräde framför lex generalis.

Av 20 § FL följer att myndigheten i första hand vid en ofull- ständig ansökan ska hjälpa den enskilde till rätta inom ramen för sin allmänna serviceskyldighet enligt 6 § andra stycket. Därefter får en myndighet besluta att förelägga den enskilde att avhjälpa en brist som finns kvar, om bristen medför att framställningen inte kan läg- gas till grund för en prövning i sak. I föreläggandet ska det anges att följden av att det inte följs kan bli att framställningen inte tas upp till prövning. Innebörden är alltså att brister i en ansökan enligt svensk rättstradition leder till avvisning.

Utredningen föreslår med hänsyn till ovan anförda att det av för- slag till lag om förvärv och förvaltning av nödlidande kreditavtal även ska följa att Finansinspektionen om en ansökan inte är fullständig ska förelägga sökanden att komplettera sin ansökan och att ansökan kan avvisas om föreläggandet inte följs.

Av artikel 7.2 a–k följer att till en ansökan om tillstånd ska fogas ett stort antal handlingar som gäller bl.a. sökandens identitet och kriterierna för tillstånd. Listan är mycket detaljerad och motsvarar vad som i svensk rätt normalt brukar regleras på föreskriftsnivå. Sådana föreskrifter bör meddelas av Finansinspektionen. Föreskrif- ter om vilka uppgifter en ansökan ska innehålla har i tidigare lagstift- ningsärenden ansetts utgöra rena verkställighetsföreskrifter varför några bemyndiganden inte behöver ges i lag eftersom regeringen har rätt att meddela verkställighetsföreskrifter direkt med stöd av 8 kap.

7§ regeringsformen. Däremot krävs det förstås att regeringen bemyn- digar inspektionen. Som framgått är det ett särskilt krav i artikel 22.1 att tillsynsmyndigheten även ska ha befogenhet att neka sökanden ett tillstånd. Enligt utredningens bedömning ingår det i tillstånds- prövningen, varför det inte behöver anges särskilt.

Av artikel 22.1.c följer alltså också att myndigheten ska ha befogen- het att förbjuda någon av kreditförvaltningsverksamheterna. Som framgått kommer en kreditförvaltare behöva ett tillstånd, som vid överträdelser ska kunna återkallas. Eftersom det då blir omöjligt att bedriva kreditförvaltningsverksamhet innebär det i praktiken även

222

SOU 2023:3

Tillsyn

ett förbud. Därtill kommer att utredningen i förslag till ny lag i 7 kap. 14 under vissa förutsättningar får förbjuda kreditförvaltaren att be- driva verksamhet i Sverige. Det framstår därför som överflödigt att särskilt föreslå ett uttryckligt förbud för viss kreditförvaltningsverk- samhet.

8.6.4Materiella tillståndskrav för kreditförvaltare

Utredningens förslag: Följande krav ska gälla för tillstånd att vara kreditförvaltare:

1.Säte eller huvudkontor finns i Sverige,

2.styrelseledamöter, verkställande direktör och ersättare eller motsvarande är lämpliga,

3.ägare med kvalificerat innehav är lämpliga, och

4.det finns styrformer, kontrollmekanismer och interna regler som säkerställer låntagares och kreditgivares rättigheter.

Tillstånd att ta emot medel från en låntagare förutsätter att med- len hålls avskilda hos ett kreditinstitut.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om villkor för tillstånd.

Finansinspektionen ska som ett led i lämplighetsprövningen enligt den nya lagen ha rätt att få ut vissa uppgifter ur belastnings- registret och misstankeregistret.

Finansinspektionen ska besluta om tillstånd att bedriva verk- samhet för kreditförvaltare och rätt att ta emot medel för den som uppfyller kraven. I annat fall ska ansökan avslås med en motivering.

Beslut ska meddelas inom 90 dagar efter det att fullständig ansökan kommit in till myndigheten.

Som framgått tidigare följer de materiella kraven av artikel 5.

Dessa tillståndskrav är i hög grad mer detaljerade än i motsva- rande bestämmelser i svensk lag. Exempelvis innebär de för personer som ska ingå i en styrelse bl.a. att det ska klargöras om personen i fråga är dömd för vissa brott, dennes förhållande till tillsynsmyndig-

223

Tillsyn

SOU 2023:3

heter och om personen är föremål för konkursförfarande. Utred- ningen föreslår därför att när det gäller dessa personkrav att det av lagen ska följa att de ska vara lämpliga och att lämplighetskravet definieras i föreskrifter.

Enligt artikel 5.1.a krävs för att tillstånd ska beviljas att den sö- kande är en sådan juridisk person som avses i artikel 54 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Med ”juridisk person” avses i den artikeln ett bolag som bildats i överensstämmelse med en med- lemsstats lagstiftning och som har sitt säte, sitt huvudkontor eller sin huvudsakliga verksamhet inom unionen. Med ”bolag” avses bolag enligt civil- eller handelslagstiftning, inbegripet kooperativa sammanslut- ningar och andra offentligrättsliga eller privaträttsliga juridiska per- soner, med undantag av sådana som inte drivs i vinstsyfte. Det inne- bär enligt utredningens bedömning att även ekonomiska föreningar skulle kunna innefattas, även om det i praktiken inte bör förekomma.

Skälet till att sökanden ska ha säte eller huvudkontor i Sverige är att detta följer uttryckligen av artikel 5.1.a.

Ett tillstånd förutsätter vidare att verksamhetens ledning upp- fyller de krav som följer av artiklarna 5.1 b. Direktivet använder sig av termerna lednings- och förvaltningsorgan. Anpassat till svenska förhållanden innefattar det i huvudsak styrelseledamöter och verk- ställande direktör samt ersättare för dessa.31

Dessa personer ska enligt artikel 5.1.b ha tillräckligt gott anse- ende; vilket de kan påvisa genom att de inte förekommer i belast- ningsregistret eller motsvarande för relevanta brott, i synnerhet för brottslighet som rör företag, konkurs, insolvens eller konsument- skydd. Personerna ska ha handlat transparent och samarbetsvilligt mot tillsynsmyndigheter, och som huvudregel inte vara föremål för ett insolvensförfarande eller tidigare varit försatta i konkurs. Det anges som undantag från kravet att rättigheterna återställts. Det skulle kunna vara att konkursen avslutats eller motsvarande. Mindre incidenter ska sakna relevans. Utredningen föreslår att det av lagen ska följa att personerna ska vara lämpliga och att lämplighetsrekvi- sitet preciseras i föreskrifter.

I fråga om de aktuella personerna förekommer i belastningsregi- stret eller något annat motsvarande nationellt register, bör Finansin- spektionen tillförsäkras rätt att få ut uppgifter ur belastningsregistret om de brott som enligt direktivet är relevanta för lämplighetspröv-

31Prop. 2013/14:228 s. 166 f. och prop. 2014/15:57 s. 39 f.

224

SOU 2023:3

Tillsyn

ningen. Därför är det lämpligt att lägga till den nya lagen om förvärv och förvaltning av nödlidande kreditavtal i uppräkningen om Finans- inspektionens lämplighetsprövning enligt vissa lagar i 16 f § första stycket förordningen (1999:1134) om belastningsregister. Det bör noteras att direktivet även ställer krav på att den som lämplighets- prövas för tillstånd inte är dömd för brott mot den fysiska integri- teten (se artikel 5.1 b i). Uppgifter om brott mot liv och hälsa m.m. omfattas inte av den nyssnämnda 16 f §. Det bör säkerställas att även uppgifter om den typen av brott som avses i 3 kap., 4 kap. och 6 kap. brottsbalken (1962:700)32 kan lämnas till Finansinspektionen. Det kan åstadkommas genom att lägga till Finansinspektionens lämplig- hetsprövning enligt den nya lagen även i 12 § första stycket nämnda förordning. Det resulterar i en viss överlappning mellan rätten och upp- gifter enligt 12 § respektive 16 f §, som dock saknar praktisk betydelse.

Finansinspektionen bör i samma syfte ha rätt att få uppgifter ur misstankeregistret, såvitt gäller brott för vilket åtal väckts. Det inne- bär att den nya lagen bör läggas till i 4 § p. 11 förordningen (1999:1135) om misstankeregister.

Vidare ska lednings- eller förvaltningsorganet enligt artikel 5.1.c som helhet ha tillräckliga kunskaper och erfarenheter för att kunna bedriva verksamheten på ett kompetent och ansvarsfullt sätt. Utred- ningen föreslår att det vid bedömningen om styrelseledamöter och VD är lämpliga även bör ingå att de besitter lämplig kunskap och erfarenhet i förhållande till ledningen i stort, varför det sedan skulle bli överflödigt att särskilt reglera ett kunskaps- och erfarenhetskrav för ledningen i dess helhet. I fråga om lämplighetsbedömningen av kvalificerade ägare ska Europeiska bankmyndigheten (EBA) utfärda riktlinjer för att ytterligare precisera dessa krav.

Därutöver gäller enligt artikel 5.1.d att de som innehar kvalifi- cerade innehav enligt artikel 4.1.36 i förordning nr 575/2013 (till- synsförordningen) har tillräckligt gott anseende. Med kvalificerat innehav avses i den artikeln direkt eller indirekt ägande i ett företag, där innehavet representerar 10 procent eller mer av kapitalet eller samt- liga röster eller möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av detta företag. Detta ska de kunna påvisa genom att uppfylla en del av de krav som innebär att styrelseledamöter eller vd lämplig, de ska på samma sätt som angivits för dem inte förekomma i belastnings- register eller motsvarande för relevant brottslighet och inte heller

32Brott mot liv och hälsa, brott mot frihet och frid samt sexualbrott.

225

Tillsyn

SOU 2023:3

som huvudregel vara föremål för ett insolvensförfarande eller varit försatt i konkurs.

Den juridiska personen ska enligt artikel 5.1.e ha inrättat robusta styrformer och adekvata interna kontrollmekanismer, inklusive risk- hanterings- och redovisningsförfaranden, som säkerställer att lån- tagares rättigheter respekteras samt att den lagstiftning som reglerar kreditgivarens rättigheter, eller kreditavtalet i sig samt att förord- ning (EU) 2016/679, efterlevs. Den förordningen är den Allmänna dataskyddsförordningen, som skyddar fysiska personers behandling av personuppgifter.

Vidare ska den juridiska personen enligt artikel 5.1.f ha en lämplig policy som säkerställer efterlevnad av reglerna om skydd för, och en rättvis och omsorgsfull behandling av låntagarna, inklusive att beakta deras ekonomiska situation och i förekommande fall hänvisa dessa till skuldrådgivning eller sociala tjänster. Av 5.1.g följer att den juridiska personen ska ha förfaranden för hantering av låntagares klagomål. Kraven för att skydda låntagare är utvecklade i kapitel 6.

Därutöver ska det för fall nationell rätt kräver det finnas förfaran- den för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Den juridiska personen ska också omfattas av nationell rätt avseende rapportering och offentliggörande (artikel 5.1.h och 5.1.i).

Krav för bekämpning av penningtvätt och finansiering av ter- rorism regleras i svensk rätt i lagen (2017:630) om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism. Den lagen ersatte en tidigare från 2009. Lagstiftningen bygger på flera olika EU-direktiv. Lag- ändringen 2017 kom till efter det fjärde direktivet.33 Det hindrar inte att medlemsstaterna antar nationella bestämmelser på områden som inte regleras av direktivet. Det anges särskilt att medlemsstaterna, i enlighet med det riskbaserade förhållningssättet, ska se till att tillämp- ningsområdet för direktivet helt eller delvis utvidgas till att omfatta yrken och företagskategorier som bedriver verksamhet som med sär- skilt stor sannolikhet används för penningtvätt eller för finansiering av terrorism (artikel 4).34 De inkassobolag som i dag ägnar sig åt kreditförvaltning i kredithanteringsdirektivets mening omfattas inte

33Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av ter- rorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG.

34Prop. 2016/17:173 s. 174.

226

SOU 2023:3

Tillsyn

av de krav som ställs i, jfr. 1 kap. 2 § i lagen om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism. De omfattas inte heller av direktivet om penningtvätt m.m. Som framgått ställer alltså kredit- hanteringsdirektivet i sig inte krav på att en kreditförvaltare ska om- fattas utan avgörande är i stället om nationell rätt kräver det. Samtidigt har alltså Sverige möjlighet att utsträcka området, men skälet skulle då vara att verksamheten med särskilt stor sannolikhet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Sådana skäl föreligger enligt utredningens bedömning inte för kreditförvaltares verksam- het. Det kan också noteras att det inom EU pågår förhandlingar om ändringar av regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansi- ering av terrorism, som förväntas vara klara under våren 2023. Reger- ingen har tillsatt en särskild utredare, som ska lämna förslag till de författningsändringar som behövs för att anpassa svensk rätt till de ändringar i regelverket som blir resultatet av förhandlingarna. En av utredningens frågor är vilka verksamhetsutövare som bör omfattas av det nya regelverket.35 Sammantaget saknas det därmed anledning att föreslå att kreditförvaltares verksamhet ska omfattas av kraven i lag om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

I svensk rätt finns inga särskilda krav på rapportering eller offent- liggörande avseende kreditförvaltning. Dock finns sådana krav avse- ende de olika företagsformer som kan bli aktuella som kreditförvaltare, se t.ex. årsredovisningslagen (1995:1554) och 6 kap. 1 § bokförings- lagen (1999:1078). Kraven i artikel 5.1.i i direktivet på att sökanden ska omfattas av nationella krav på rapportering och offentliggörande är därför uppfyllda genom att nämnda bestämmelser är tillämpliga på de juridiska personer som kan få tillstånd och behöver inte ut- tryckligen anges i bestämmelsen om förutsättningar för tillstånd.

Därutöver följer av artikel 22.1.g–i. att tillsynsmyndigheten även ska ha befogenhet att kräva att kreditförvaltare avsätter vd, styrelse- ledamot eller ersättare om dessa inte är lämpliga, kräva att kreditför- valtare ändrar sina interna styrformer, interna kontrollmekanismer och policy i syfte att stärka låntagarnas rättigheter i enlighet med lag. Policyn ska säkerställa en rättvis och omsorgsfull behandling av lån- tagarna samt registrering och handläggning av klagomål från låntagare.

Bestämmelsen är ett komplement, detta utgör redan krav för till- stånd som redovisats tidigare i detta avsnitt och de utgör enligt arti- kel 23 även skäl för avhjälpande åtgärder och sanktioner.

35Dir. 2022:76.

227

Tillsyn

SOU 2023:3

Om samtliga tillståndskrav är uppfyllda ska Finansinspektionen inom 90 dagar efter det att fullständig ansökan kommit in bevilja till- stånd. Av artikel 17.4 följer att det är ett absolut krav att en ansökan som avslås ska motiveras. Att ett avslagsbeslut som huvudregel ska motiveras följer redan av 32 § FL, men eftersom den bestämmelsen är försedd med undantag föreslår vi en särskild bestämmelse som speglar artikel 17.4.

8.6.5Register

Utredningens förslag: Finansinspektionen ska föra ett register över kreditförvaltare som har tillstånd att bedriva verksamhet som kreditförvaltare enligt denna lag och över utländska kredit- förvaltare från ett land inom EES som bedriver verksamhet här i landet.

Regeringen får meddela föreskrifter om register.

Enligt artikel 9 ska tillsynsmyndigheten föra en förteckning eller ett register över alla kreditförvaltare som har tillstånd att bedriva verk- samhet, inklusive förvaltare som bedriver gränsöverskridande verk- samhet enligt artikel 13. Registret ska uppdateras regelbundet, bl.a. om tillståndet har återkallats för någon kreditförvaltare, och regi- stret göras tillgängligt på den behöriga myndighetens webbplats. En paragraf med innebörd att Finansinspektionen ska föra ett register över kreditförvaltare ska tas in i den nya lagen. Vidare föreslås ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om registret. Utredningen föreslår också att detta kompletteras med bestäm- melser om registerfrågor i den nya förordningen om förvärv och för- valtning av nödlidande krediter.

8.6.6Överklagande

Utredningens förslag: Finansinspektionens beslut enligt denna lag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövnings- tillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Om ett tillståndsbeslut inte meddelas inom den angivna tids- fristen får sökanden begära förklaring av domstol att ärendet

228

SOU 2023:3

Tillsyn

onödigt uppehålls. En sådan begäran ska göras hos allmän förvalt- ningsdomstol och prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Om inspektionen inte inom sex månader från det att en förklaring lämnats meddelat beslut ska ansökan anses ha avslagits.

Ett avslagsbeslut ska vidare enligt artikel 7.5, vara möjligt att över- klaga till domstol. Med hänsyn till att utredningen infört en möjlighet till beslut om avvisning bör det även gälla ett sådant beslut. Utred- ningen föreslår att finansinspektionens beslut får överklagas till all- män förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs i kammarrätten.

I artikel 7.5 anges också att sökanden ska ha rätt att klaga hos domstol om den behöriga myndigheten inte fattar beslut inom 90 dagars-fristen. En sådan överklagandekonstruktion är ovanlig i svensk rätt, men det finns en förebild i 17 kap. 2 § LBF. I den para- grafen anges att om tillstånd att driva bankrörelse eller finansierings- rörelse enligt 3 kap. 2 § inte meddelas inom sex månader från det att ansökan gavs in ska sökanden av den myndighet som ska pröva an- sökan underrättas om skälen till det. Sökanden får därefter begära förklaring av domstol att ärendet onödigt uppehålls. En sådan be- gäran ska göras hos allmän förvaltningsdomstol och prövningstill- stånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Om myndigheten inte inom sex månader från det att en förklaring lämnats meddelat beslut ska ansökan anses ha avslagits.

Paragrafen har bortsett från förändring i instansordning och språkjustering haft samma lydelse sedan lagen trädde i kraft 2002 och det fanns paragrafer av motsvarande lydelse i tidigare lagstiftning, dvs. 7 kap. 25 § bankrörelselagen (1987:617) och 6 kap. 2 § lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet. Paragrafen kommenteras inte i förslaget till LBF.36 Banklagskommittén37 hade utrett frågorna, men lagförslaget utarbetades i en departementspromemoria. I pro- memorian hänvisas avseende förslaget till överklagande av överskri- den tidsgräns enbart till att det motsvarar innehållet i tidigare lag. Med hänsyn till att en bestämmelse med den konstruktionen varit i kraft under lång tid för tillståndsprocessen om att driva bank- eller finansieringsrörelse trots en översyn av lagstiftningen i stort föreslår utredningen att motsvarande ska gälla om Finansinspektionen över-

36Prop. 2002/03:139.

37Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag (SOU 1998:160).

229

Tillsyn

SOU 2023:3

träder den angivna tidsfristen vid ansökan om att bedriva verksamhet som kreditförvaltare. Utredningen föreslår dock en viss förenkling i förhållandet till förebilden genom att möjligheten att begära för- klaring inte görs beroende av att myndigheten underrättat sökanden om skälen till att beslut inte meddelats inom tidsfristen, eftersom det enligt utredningens bedömning skulle kunna leda till rättsförluster för sökanden, se vidare författningskommentaren till paragrafen.

8.6.7Utredningsbefogenheter

Utredningens förslag: I förslag till lag tas in bestämmelser om att Finansinspektionen får genomföra inspektioner i kreditför- valtarens samt i kreditförvärvarens och företrädares lokaler.

Kreditförvaltare, kreditförvärvare, företrädare och tillhanda- hållare samt deras anställda ska lämna begärda upplysningar och ge tillgång till underlag.

Även kreditinstitut samt kreditgivare och kreditförmedlare av konsumentkrediter och deras anställda ska lämna begärda upp- lysningar och ge tillgång till underlag.

Av artikel 22.1.d följer att myndigheten ska ha befogenhet att genom- föra inspektioner på plats och skrivbordskontroller. En s.k. skriv- bordstillsyn innebär att myndigheten utövar tillsyn genom skrift- växling med tillsynsobjektet, genom att t.ex. begära in uppgifter och handlingar. En inspektion är i stället en platstillsyn, där företrädare för tillsynsobjektet behöver lämna upplysningar på plats och även ge tillgång till handlingar.

Förebilder finns i annan lagstiftning. I LBF anges i 13 kap. 3 § bl.a. att kreditinstitut ska lämna Finansinspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen begär. Vidare får Finansinspektionen även begära sådana upplysningar av personer som är anställda. Av 13 kap. 5 och 6 §§ följer att om institutet ingår i en koncern ska även de övriga företagen lämna upplysningar om sin verksamhet och därmed sam- manhängande omständigheter och om ett företag fått i uppdrag av ett institut att driva någon del av institutets rörelse får inspektionen vid behov genomföra undersökningar hos de företaget och det är skyldig att lämna upplysningar.

230

SOU 2023:3

Tillsyn

Av LBV följer i 5 kap. 3–4 a §§ att kreditgivare och kreditför- medlare ska lämna upplysningar, att Finansinspektionen får genom- föra undersökningar hos dem och att Finansinspektionen får före- lägga var och en att lämna upplysningar och tillhandahålla handlingar.

I inkassolagens 14 § anges att IMY har rätt att göra inspektion hos den som bedriver inkassoverksamhet och att ta del av samtliga handlingar som rör verksamheten. Den som bedriver verksamheten ska lämna de upplysningar om verksamheten som begärs. Om den som bedriver verksamheten underlåter att ge tillgång till en handling eller att lämna en upplysning får myndigheten förelägga vite.

En jämförelse av de olika lagregleringarna ger vid handen att rätten till inspektion uttryckligen framgår av lagtexten i inkassolagen och LVB, men inte i LBF, däremot tycks det i LBF framgå indirekt genom att det anges att undersökningar får bedrivas hos företag som fått i uppdrag av ett institut. Eftersom rätten till inspektion är ett krav enligt artikel 22.1.d menar utredningen att detta bör anges ut- tryckligen med inkassolagen och LVB som förebild. Däremot behöver rätten att göra en s.k. skrivbordstillsyn i sig inte regleras särskilt, eftersom det bör omfattas av rätten att bedriva tillsyn.

I artikeln definieras inte hos vem inspektionen bör kunna ske. En utgångspunkt är att en inspektion bör kunna ske i kreditförvaltarens, kreditförvärvarens och företrädares lokaler. Däremot bör det saknas behov av inspektion hos tillhandahållaren, eftersom ansvaret för verk- samheten vid utkontraktering kommer att ligga kvar hos kreditför- valtaren. Här är behovet i stället begränsat till att även tillhanda- hållaren ska kunna lämna uppgifter om utkontrakteringsavtalet och instruktionerna till tillhandahållaren enligt artikel 12.3 och 12.4.

På liknande sätt som i inkassolagen bör det också uttryckligen följa att inspektionen vid sin tillsyn har rätt att ta del av underlag som t.ex. handlingar. Slutligen ska det följa ett krav att lämna begärda upplysningar. I inkassolagen är det begränsat till den som bedriver verksamheten, medan det i LBF även omfattar anställda, andra bolag i koncernen och företag som fått i uppdrag att bedriva att bedriva rörelse. Motsvarande bestämmelse i LBV anger var och en.

För kreditförvaltares, kreditförvärvares och företrädare samt till- handahållare är det rimligt att upplysningskravet omfattar kreditför- valtaren, kreditförvärvaren, företrädaren och tillhandahållaren samt deras respektive anställda. Det bör föra för långt att även ålägga andra

231

Tillsyn

SOU 2023:3

bolag i samma koncern en upplysningsskyldighet och när det gäller uppdragstagare omfattas i stället särskilt tillhandahållare.

8.6.8Särskild sanktion för bristande samarbete?

Utredningens förslag: I den nya lagen tas in en bestämmelse om att Finansinspektion får förelägga kreditförvaltare, kreditför- värvare, företrädare och tillhandahållare, kreditinstitut, kredit- givare och kreditförmedlare av konsumentkrediter samt deras anställda att lämna upplysningar och ge tillgång till underlag. Föreläggandet får förenas med vite.

En fråga som uppkommer är om det ska kopplas någon sanktion till den lagreglerade skyldigheten för den som inte samarbetar eller om det är tillräckligt att Finansinspektionen i det fallet kan låta bli att bevilja tillstånd för kreditförvaltning eller återkalla ett tillstånd.

De befogenheter och sanktioner som ska införlivas är minimi- befogenheter. Medlemsländerna ska säkerställa att behörig myndig- het har tillgång till åtminstone de befogenheter och sanktioner som räknas upp (inledningen till artiklarna 22.1 och 23.1). I varken arti- kel 21 eller 22 anges som krav att underlåtenhet att samarbeta med tillsynsmyndigheten kan leda till en sanktion.

Som framgått följer dock av inkassolagen att den som underlåter att ge tillgång till en handling eller att lämna en upplysning får före- läggas vid vite. Det handlar om ett s.k. förfarandevite med syfte att möjliggöra t.ex. tillsyn. Motsvarande bestämmelse finns i många andra lagar. Ett föreläggande om vite kan riktas mot såväl fysisk som juridisk person och utdömande av förfarandeviten prövas av den myn- dighet som förelagt vitet (2 § första stycket och 6 § andra stycket lag [1985:206] om viten).

En slutsats av det anförda är att det skulle vara fullt möjligt att förena inspektionskravet och upplysningsskyldigheten med vite om behov anses föreligga. Samtidigt ska noteras att LBF saknar motsva- rande bestämmelse om vite. I stället anges dock att inspektionen ska ingripa om ett kreditinstitut åsidosatt sina skyldigheter enligt bl.a. lagen, vilket då innefattar skyldigheter att samarbeta. Som sanktion finns sanktionsavgifter, men även anmärkning, varning och åter- kallelse av tillstånd.

232

SOU 2023:3

Tillsyn

Utredningen bedömer att det kan finnas skäl att Finansinspek- tionen att kunna använda sig av ett vitesföreläggande för att få kre- ditförvaltare, kreditförvärvare, företrädare och tillhandahållare och anställda att snabbt ge tillgång till information och underlag. För den juridiska personen som är verksam som exempelvis kreditförvaltare kan det vara en ändamålsmässig åtgärd i de fallen när t.ex. återkallelse av tillstånd eller sanktionsavgifter utgör för kraftiga sanktioner och för fysiska personer som anställda eller uppdragstagare skulle det vara enda tillgängliga sanktionen.

8.7Samarbete mellan myndigheter

Utredningens förslag: Förslaget till de allmänt hållna bestäm- melserna i den nya lagen om att Finansinspektionen i sin tillsyn ska samarbeta och utbyta information med behöriga myndigheter i andra länder, omfattar även genomförandet av artikel 26.1 och 26.2 i svensk rätt.

Det krävs inga nya bestämmelser i svensk rätt för att genom- föra artikel 26.3–26.6.

Medlemsstaterna ska se till att de myndigheter som är behöriga enligt kredithanteringsdirektivet samarbetar med varandra och för- ser varandra med de upplysningar som krävs för att de ska kunna utföra sina uppgifter enligt de nationella bestämmelserna varigenom direktivet genomförs (artikel 26.1 och 26.2). Som framgått är det utredningens förslag att Finansinspektionen är behörig myndighet i Sverige. Det finns därför inget behov av särskilda bestämmelser om samarbete mellan olika svenska myndigheter med anledning av kredit- hanteringsdirektivet. När det gäller gränsöverskridande samarbete mellan behöriga myndigheter i olika länder – som också avses i arti- kel 26 – har utredningen föreslagit att det i den nya lagen tas in all- mänt hållna bestämmelser som innebär att Finansinspektionen i sin tillsyn ska samarbeta och utbyta information med behöriga myndig- heter i andra länder i den utsträckning som följer av kredithanterings- direktivet. Den föreslagna lösningen omfattar även det samarbete mellan myndigheter som ska kunna ske enligt artikel 26.1 och 26.2.

För att underlätta samarbetet ska medlemsstaterna vidta de admi- nistrativa och organisatoriska åtgärder som behövs (artikel 26.5).

233

Tillsyn

SOU 2023:3

Det ligger i sakens natur att Finansinspektionen kommer att vidta de interna åtgärder som behövs för tillämpningen av de nya regler som direktivet föranleder. För att genomföra denna punkt i svensk rätt fordras alltså inga särskilda bestämmelser. Det kan noteras att EBA ska underlätta informationsutbytet och främja samarbetet (arti- kel 26.6). Det behövs enligt utredningens bedömning inga särskilda bestämmelser för att genomföra artikel 26.5 och 26.6 i svensk rätt.

8.7.1Sekretess och tystnadsplikt

För de upplysningar som utbyts mellan myndigheter inom ramen för deras samarbete enligt direktivet ska gälla viss sekretess och tyst- nadsplikt (artikel 26.3 och 26.4). Närmare bestämt ska för informa- tionsutbytet gälla tystnadsplikt enligt artikel 76 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/65/EU38, det s.k. MiFID II. Vid genom- förandet MiFID II i svensk rätt anförde regeringen att tystnads- plikten enligt artikel 76 motsvaras av 2 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Direktivets regler om sekretess och tyst- nadsplikt för utbytet av konfidentiell information ansågs tillgodo- sedda genom befintliga bestämmelser i svensk rätt.39 Utredningen ansluter sig till denna bedömning. Det innebär att det inte krävs några ändringar i svensk rätt för att genomföra artikel 26.3 och 26.4 i kredithanteringsdirektivet.

38Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/65/EU av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv 2002/92/EG och av direktiv 2011/61/EU.

39Se prop. 2016/17:162 s. 508 f.

234

9 Ingripanden och sanktioner

9.1Inledning

I kredithanteringsdirektivet ställs krav på att medlemsstaterna ska införa bestämmelser om lämpliga administrativa sanktioner vid brist- ande efterlevnad av direktivets regler. I artikel 23 i direktivet anges de situationer som ska aktualisera ingripanden och administrativa sank- tioner, De som omfattas av artikel 23 är kreditförvaltare, kreditför- värvare, tillhandahållare, företrädare, kreditinstitut samt kreditgivare och kreditförmedlare av konsumentkrediter.

I följande avsnitt behandlas hur artikel 23 bör genomföras i svensk rätt.

9.2Bakgrund

Kredithanteringsdirektivets bestämmelser om administrativa sank- tioner påminner i stor utsträckning om motsvarande bestämmelser för finansiella företag, se t.ex. sanktionsbestämmelserna för banker, värdepappersbolag och fondbolag. Medlemsstaterna ska enligt direk- tivet införa bestämmelser om sanktioner mot såväl juridiska personer som fysiska personer.

I direktivet räknas de situationer upp som ska leda till sanktioner; närmare bestämt anges i direktivet att sanktioner ska tillämpas i ”åtminstone” dessa situationer. Det är alltså fråga om en minimi- reglering, vilket innebär att det inte finns något hinder mot att med- lemsstaterna utformar sanktionsbestämmelser som omfattar fler situationer.

I sammanhanget bör noteras den option som finns i artikel 23.8, enligt vilken medlemsstaterna får besluta att inte fastställa några regler om administrativa sanktioner för överträdelser som omfattas av nationell straffrätt. Skälet är som utvecklats i avsnitt 4.3 för

235

Ingripanden och sanktioner

SOU 2023:3

inkassolagen artikel 4 i Europakonventionens sjunde tilläggsproto- koll om dubbelprövningsförbud. I sådant fall ska medlemsstaterna meddela kommissionen de relevanta straffrättsliga bestämmelserna. Utredningen har inte funnit något skäl som talar för att välja ett sådant genomförande av direktivet; artikel 23.8 bör alltså inte utnyttjas. I stället bör direktivet genomföras med förlaga i befintliga sank- tionssystem för finansiella företag i svensk rätt.

I svensk rätt har den aktuella typen av bestämmelser tidigare genomförts genom dels generella bestämmelser om sanktioner mot juridiska personer för överträdelser av gällande regler i allmänhet – utan att man i lagen har pekat ut exakt vilka överträdelse som avses. För fysiska personer har man i senare lagstiftningsärenden valt att – i lagtext precisera vilka överträdelser som kan leda till sanktioner.1

Vidare har lagstiftaren för fysiska personer också infört ett sub- jektivt rekvisit; det krävs åtminstone grov vårdslöshet för att sank- tioner ska komma i fråga mot dessa. Man har också kvalificerat över- trädelserna i sig, så att endast allvarliga överträdelser från den juridiska personen ska kunna leda till sanktioner mot fysiska personer. Skälen bakom utformningen av de svenska reglerna har varit att sanktioner mot fysiska personer har ansetts vara av straffrättslig karaktär och att krav på förutsebarhet, och subjektivt rekvisit följer av det. Begräns- ningen till ”allvarliga överträdelser” har sin grund i att lagstiftaren har ansett att sanktioner i första hand ska riktas mot juridiska personer och mot fysiska personer endast i undantagsfall.2 När det gäller den fysiska personkretsen anges i kredithanteringsdirektivet att sank- tioner ska kunna tillämpas mot ”medlemmarna i lednings- och för- valtningsorganet och andra personer som enligt nationell rätt är skyl- diga till överträdelse” (artikel 23.5). Ordalydelsen är i det närmaste identisk med ordalydelsen i motsvarande direktivsbestämmelser för t.ex. banker, värdepappersbolag och fondbolag, och är utformad för att fungera för tillsammans med de olika medlemsstaternas respek- tive associationsrätt. I svensk rätt har detta bedömts motsvara bolags och föreningars styrelse och verkställande direktör samt ersättare för dessa.3 Det är naturligt att göra samma bedömning vid genom- förandet av kredithanteringsdirektivet.

1Prop. 2014/15:57 s. 40.

2Prop. 2014/15:57 s. 37 ff.

3Prop. 2014/15:57 s. 39 f.

236

SOU 2023:3

Ingripanden och sanktioner

Sanktionsbestämmelserna i kredithanteringsdirektivet bör genom- föras på samma sätt som motsvarande regler för de finansiella före- tagen. Det innebär att det i den nya lagen tas in dels generella bestäm- melser för sanktioner mot juridiska personer, dels bestämmelser som preciserar vilka överträdelser som kan leda till sanktioner mot fysiska personer. Sanktioner mot fysiska personer bör komma i fråga endast för allvarliga överträdelser från den juridiska personer och om den fysiska personen handlat grovt oaktsamt eller uppsåtligen. De personer som ska kunna komma i fråga för sanktioner bör, liksom för de finansiella företagen, vara styrelseledamöter, verkställande direktör och ersättare för dessa.

I artikel 23 anges att de sanktioner som ska gälla ska vara effek- tiva, proportionella och avskräckande. De ska åtminstone avse att överträdelsen avhjälps och inte upprepas. Vidare ska sanktionsav- gifter ingå och en kreditförvaltares tillstånd ska kunna återkallas. Enligt utredningens bedömning betyder det att för juridiska personer bör föreläggande att vidta rättelse, verkställighetsförbud, anmärk- ning, varning, sanktionsavgift och återkallelse av tillstånd föreslås.

För fysiska personer i ledningen för den juridiska personen bör dock endast sanktionsavgift vara tillämplig. Återkallelse av tillstånd är inte möjligt för en fysisk person, eftersom endast kreditförvaltare, behöver tillstånd och en kreditförvaltare ska vara en juridisk person. Vidare menar utredningen att en ledningsperson inte alltid ensam kan tillse att den juridiska personen handlar på visst sätt.

För kredithanteringsdirektivet tillkommer dock att kreditför- värvare, tillhandahållare och företrädare som omfattas av artikel 23 i direktivet kan vara fysiska personer, även om det i praktiken bör vara sällsynt. För dem bör enligt utredningens uppfattning när det gäller sanktionsavgifter gälla samma som för fysiska personer i ledningen för en juridisk person. Det betyder att sanktionsavgifter bara kan aktualiseras i preciserade och allvarliga fall och att det krävs uppsåt eller grov oaktsamhet. Däremot bör dessa fysiska personer även kunna omfattas av sådana sanktioner som t.ex. varning eller verkställighets- förbud, eftersom det är den fysiska personen som utövar verksam- heten. Dessa sanktioner ska kunna aktualiseras generellt vid över- trädelse av verksamheten och inte bara för särskilt utpekade fall.

237

Ingripanden och sanktioner

SOU 2023:3

9.3Generell bestämmelse

Utredningens förslag: I den nya lagen tas in en generell bestäm- melse som innebär att Finansinspektionen får ingripa om en kre- ditförvaltare, kreditförvärvare, företrädare, tillhandahållare, kredit- institut eller kreditgivare eller kreditförmedlare av konsument- krediter har åsidosatt sina skyldigheter enligt samma lag eller andra författningar som reglerar verksamheten.

Därutöver får Finansinspektionen även ingripa om en kredit- förvaltare inte har bedrivit verksamheten enligt bolagsordning, stadgar, reglemente eller interna instruktioner som har sin grund i författningar som reglerar verksamheten.

Finansinspektionen får utfärda ett föreläggande om att vidta rättelse eller besluta om verkställighetsförbud, anmärkning eller varning. För kreditförvaltare tillkommer återkallelse av tillstånd.

Är det en juridisk person får Finansinspektionen även besluta om sanktionsavgift.

De sanktioner som får tillämpas är återkallelse av tillstånd att vara kreditförvaltare, förläggande att vidta rättelse, verkställighetsförbud, anmärkning eller varning. Dessa kan användas mot kreditförvaltare, kreditförvärvare, tillhandahållare, företrädare samt kreditinstitut och kreditgivare och kreditförmedlare av konsumentkrediter utifrån ett generellt krav om att skyldigheter enligt lag har åsidosatts. Det gäller även för fysisk person som är kreditförvärvare, tillhandahållare eller företrädare. För sanktionsavgift utifrån det generella kravet förut- sätter det dock att det är en juridisk person. Skälet är att ingripande- möjligheterna förstås speglar den krets och den verksamhet som Finansinspektionen föreslås utöva tillsyn över enligt 6 kap 1 och 2 §§.

9.4Sanktionsavgifter för fysiska personer

Utredningens förslag: I den nya lagen tas in bestämmelser om sanktionsavgifter för fysiska personer för vissa preciserade över- trädelser som handlat uppsåtligen eller grovt vårdslöst (motsva- rande de som anges i artikel 23.1 i kredithanteringsdirektivet). Överträdelsen från den juridiska personen ska vara allvarlig. De personer som ska kunna komma i fråga för sanktionsavgifter ska

238

(1999:1135) om misstankeregister.........................................	66
1.10 Förslag till förordning om ändring i förordningen
(2009:93) med instruktion för Finansinspektionen .............	70

9	Ingripanden och sanktioner.......................................	235
9.1	Inledning ...............................................................................	235
9.2	Bakgrund ...............................................................................	235
9.3	Generell bestämmelse...........................................................	238
9.4	Sanktionsavgifter för fysiska personer ................................	238
9.5	Beloppsgränser för juridiska personer.................................	239
9.6	Beloppsgränser för fysiska personer ...................................	241
9.7	Förfarandet ...........................................................................	241
9.8	Omständigheter som ska beaktas vid val av sanktion ........	242
9.9	Kreditförvaltning utan tillstånd ...........................................	243
9.10	Återkallelse av kreditförvaltares tillstånd............................	244
9.11	Kommunicering och överklagande......................................	245

10	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................	247
10.1	Ikraftträdande .......................................................................	247
10.2	Övergångsbestämmelser ......................................................	248
	10.2.1 Direktivet tillämpas inte på överlåtelser
	av kreditavtal före ikraftträdandet........................	248
	10.2.2 Gällande tillstånd enligt inkassolagen m.m. ........	249
	10.2.3 Ändringar i konsumentkreditlagen......................	250

11	Konsekvensanalys ....................................................	253
11.1	Inledning ...............................................................................	253
11.2	Förhållande till EU – rätten och alternativa förslag ...........	255
11.3	Ekonomiska konsekvenser för staten och konsekvenser
	för företagen .........................................................................	255
	11.3.1 Inledning................................................................	255

– bakgrund .............................................................	256
11.3.3 Inkassolagen – bakgrund ......................................	258

Sammanfattning ................................................................		13
Summary ..........................................................................		21
1	Författningsförslag.....................................................	29
1.1	Förslag till lag om förvärv och förvaltning
	av nödlidande kreditavtal ........................................................	29
1.2	Förslag till lag om ändring i inkassolagen (1974:182) ..........	48

	Integritetsskyddsmyndigheten ..............................................		72
2	Utredningens uppdrag och arbete ................................		75
2.1	Analys av regeringens direktiv...............................................		75
	2.1.1	Andra valmöjligheter ..............................................	77
	2.1.2	Konsekvensanalys och information .......................	78
	2.1.3	Jämförelse med andra länder ..................................	78
2.2	Utredningens arbete...............................................................		78
2.3	Betänkandets disposition .......................................................		79
3	Bakgrund ..................................................................		81
3.1	EU-direktivet..........................................................................		81
	3.1.1	Direktivets bakgrund och syfte..............................	81
	3.1.2	Direktivets struktur ................................................	82
	3.1.3	Tillämpningsområde och definitioner ...................	82
	3.1.4	Kreditförvaltare .......................................................	85
	3.1.5	Kreditförvärvare ......................................................	93
	3.1.6	Myndigheternas tillsyn och sanktioner .................	98
	3.1.7	Skyddet för låntagare ............................................	102
	3.1.8	Direktivets införlivande........................................	105
3.2	Krediter enligt gällande svensk rätt .....................................		106
	3.2.1	Krediter som lämnas av kreditinstitut .................	106
	3.2.2	Konsumentkrediter...............................................	108

	i Sverige i dag.........................................................................		109
3.4	Kreditförvaltning enligt svensk rätt ....................................		110
	3.4.1	Inkassolagen ..........................................................	110
4	Vägval	....................................................................	113

SOU 2023:3		Innehåll
4.2 Tillämpningsområdet............................................................		115
4.2.1	Analys av direktivet ...............................................	115

		av inkassoverksamhet ............................................	120
4.3	Lagreglering...........................................................................		122
	4.3.1	Utredningens bedömning .....................................	124
4.4	Utsträcka kraven till krediter som inte är nödlidande? ......		126

	av kreditinstitut? ...................................................................	131
4.7	Ska en fysisk person kunna vara kreditförvaltare?..............	133
5	Skyldigheter för kreditinstitut, kreditförvärvare
	och kreditförvaltare m.m...........................................	135
5.1	Kreditinstitut.........................................................................	135

eller annan..............................................................................	139
5.3 Särskilt om kreditförvärvare från ett tredje land.................	142

och en kreditförvaltare..........................................................	144
5.5 Utkontraktering....................................................................	146

	och företrädaren....................................................................		149
5.7	Annan lagstiftning ................................................................		150
	5.7.1	Särskilt om kreditförvärvare
		och valutaväxlingslagen.........................................	151
6	Skydd för låntagare ..................................................		153
6.1	Uppdraget .............................................................................		153

i konsumentkreditdirektivet ................................................		157
6.3.1	Ändringar av kreditavtalet ....................................	157

	och villkorsändringar ............................................	158
6.3.3	Harmonisering av konsumentkreditdirektivet....	161

	i bolånedirektivet ..................................................................		162
6.5	Bakgrund om kommunikation med låntagaren ..................		163
6.6	Bakgrund om frågan om att inneha medel ..........................		164
6.7	Jämförelse med inkassolagen ...............................................		165
	6.7.1	Kraven i inkassolagen............................................	165
	6.7.2	Likheter och skillnader .........................................	166
6.8	Utredningens överväganden och förslag – föreskrifter .....		167

	kommunikation med låntagare ............................................	171
6.10	Utredningens överväganden och förslag – rätt att ta
	emot medel............................................................................	174
6.11	Utredningens överväganden och förslag – klagomål..........	176
7	Gränsöverskridande kreditförvaltning .........................	179
7.1	Inledning ...............................................................................	179

	kreditavtal – bakgrund...........................................	260
11.3.5	Finansinspektionens uppgifter .............................	260
11.3.6	Konsekvenser för företagen..................................	262
11.3.7 Utredningens bedömning – inkassolagen ............		264

		och förvaltning av nödlidande krediter ................	268
11.4	Konsekvenser för konsumenter ...........................................		271
11.5	Övriga konsekvenser ............................................................		271
12	Författningskommentar ............................................		273
12.1	Förslaget till lag om förvärv och förvaltning
	av nödlidande kreditavtal......................................................		273
12.2	Förslaget till lag om ändring i inkassolagen (1974: 182) ....		309
12.3	Förslaget till lag om ändring i konsumentkreditlagen
	(2010:1846)............................................................................		314
12.4	Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:160)
	om utländska filialer..............................................................		316
12.5	Förslaget till lag om ändring i lagen (1996:1006)
	om valutaväxling och annan finansiell verksamhet .............		317
Bilagor
Bilaga 1		Kommittédirektiv 2021:48 ...........................................	319
Bilaga 2		Kommittédirektiv 2022:14 ...........................................	329
Bilaga 3		Kommittédirektiv 2022:52 ...........................................	331
Bilaga 4		Kredithanteringsdirektivet ...........................................	333
Bilaga 5 Swecos rapport del 1.....................................................			371
Bilaga 6 Swecos rapport del 2.....................................................			377
Bilaga 7		Jämförelsetabell.............................................................	385