sou 2023 25

Kunskapskrav för permanent uppehållstillstånd

Betänkande av Utredningen om språk- och samhällskunskapskrav för permanent uppehållstillstånd

Stockholm 2023

SOU 2023:25

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2023

ISBN 978-91-525-0619-6 (tryck)

ISBN 978-91-525-0620-2 (pdf)

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Maria Malmer Stenergard

Regeringen beslutade den 22 juni 2022 att tillsätta en särskild ut- redare med uppdrag att lämna förslag som innebär att det ska ställas krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för att beviljas per- manent uppehållstillstånd. Syftet är att främja integrationen och ett inkluderande samhälle där individen stärks och ökar sina möjligheter att aktivt delta i samhället.

Som särskild utredare förordnades den 23 juni 2022 kammarrätts- rådet Fredrik Fries.

Som sakkunniga i utredningen förordnades från och med den

31 augusti 2022 ämnesrådet Anna Barklund, Utbildningsdepartemen- tet, och rättssakkunniga Linnea Fagerberg Portero, Justitiedeparte- mentet. Som experter i utredningen förordnades från och med samma dag den rättsliga experten Johan Althini, Migrationsverket, under- visningsrådet Cecilia Johansson, Statens skolverk, utvecklaren Emma Johansson Thoong, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, utredaren Jennie Spetz, Institutet för språk och folkminne, och provkonstruk- tören Gustav Wallentin Staaf, Stockholms universitet.

Som sekreterare i utredningen anställdes från och med den

15 augusti 2022 rådmannen Lena Nilsson.

Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om språk- och samhällskunskapskrav för permanent uppehållstillstånd, över- lämnar härmed betänkandet Kunskapskrav för permanent uppehålls- tillstånd (SOU 2023:25).

Stockholm i maj 2023

Fredrik Fries

/Lena Nilsson

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		17
Summary ..........................................................................		23
1	Författningsförslag.....................................................	29
1.1	Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) .....	29
1.2	Förslag till förordning om ändring
	i utlänningsförordningen (2006:97).......................................	32

1.3Förslag till förordning om utredning i ärenden

om undantag från kunskapskravet för permanent
uppehållstillstånd ....................................................................	40

1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2010:185) med instruktion för Trafikverket .......................

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:811) med instruktion för Universitets- och

	högskolerådet ..........................................................................		42
2	Utredningens uppdrag och arbete................................		43
2.1	Utredningens uppdrag............................................................		43
2.2	Utredningens arbete ...............................................................		44
2.3	Migrationskommitténs förslag...............................................		46
	2.3.1	Särskilda krav för permanent
		uppehållstillstånd .....................................................	46

2.3.2Undantag från de särskilda kraven

för permanent uppehållstillstånd............................

Innehåll

SOU 2023:25

2.4Regeringens proposition om ändrade regler

i utlänningslagen .....................................................................	47
2.5 USSMA:s förslag ....................................................................	48

2.5.1Krav på kunskaper i svenska och

3.1.2Översiktlig redogörelse för gällande

	bestämmelser ...........................................................	53
3.1.3	Uppehållstillstånd för skyddsbehövande...............	55
3.1.4	Uppehållstillstånd på grund av anknytning...........	57

3.1.5Uppehållstillstånd på grund av arbete, studier, utbildning på forskarnivå, näringsverksamhet

eller försörjning på annat sätt .................................

3.1.6Uppehållstånd på grund av synnerligen

		ömmande omständigheter ......................................	62
3.2	Uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder ..........		63
	3.2.1	Utlänningar som utvisats på grund av brott..........	63
	3.2.2	Utlänningar som har andra typer av
		utvisningsbeslut.......................................................	63
3.3	Uppehållstillstånd med stöd av den s.k. gymnasielagen ......		64
3.4	Särskilda krav för permanent uppehållstillstånd...................		65

3.5Undantag från de särskilda kraven för permanent

uppehållstillstånd ....................................................................		65
3.5.1	Undantag från försörjningskravet..........................	65
3.5.2	Undantag från vandelskravet..................................	67

3.5.3Personer som är helt undantagna från

de särskilda kraven för permanent
uppehållstillstånd ....................................................	67

SOU 2023:25Innehåll

3.6	Sammanfattning ......................................................................		72
4	Ansökan om uppehållstillstånd ...................................		73
4.1	Migrationsverkets handläggning ............................................		73
4.2	Ansökningsavgifter.................................................................		73
4.3	Statistik över invandringen de senaste åren...........................		74
4.4	Domstolsprocessen.................................................................		84
5	Utbildning i svenska och samhällskunskap ...................		87
5.1	Inledning..................................................................................		87
	5.1.1	Bosatta i Sverige.......................................................	88
5.2	Det svenska skolsystemet.......................................................		89

5.2.1Förskolan, förskoleklass, grundskolan,

	grundsärskolan, specialskolan och sameskolan .....	89
5.2.2	Svenska och svenska som andraspråk samt
	samhällskunskap i grundskolan ..............................	90
5.2.3	Gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ...............	93

5.2.4Samhällskunskap i gymnasieskolan

	och gymnasiesärskolan ............................................	93
5.2.5	Introduktionsprogram inom gymnasieskolan .......	94
5.3 Kommunal vuxenutbildning...................................................		95

5.3.1Svenska för invandrare inom den kommunala

Innehåll

SOU 2023:25

5.6Utbildningsinsatser för den som inte har

	uppehållstillstånd ..................................................................		120
	5.6.1	Tidiga insatser för asylsökande ............................	120
	5.6.2	Digitala språkinlärningsverktyg ...........................	121
	5.6.3	Svenska på studieförbund och folkhögskolor .....	122
	5.6.4	Språkcaféer.............................................................	123
	5.6.5	Obligatorisk samhällsintroduktion......................	123
5.7	Andra utbildningsformer .....................................................		124
	5.7.1	Folkhögskolor .......................................................	124
	5.7.2	Studieförbund........................................................	125
5.8	Sammanfattning....................................................................		125
6	Prov och provkonstruktion.........................................		127
6.1	Något om olika typer av prov..............................................		127
	6.1.1	Prov i språk............................................................	127
	6.1.2	Innehållsbaserade prov..........................................	128
	6.1.3	Former för provgenomförande ............................	128
6.2	Kort om provkonstruktion ..................................................		130
	6.2.1	Hur prov av hög kvalitet konstrueras ..................	130
6.3	Särskilt om integrerade prov ................................................		135

6.4Överväganden vid framtagning och genomförande av språktest för provdeltagare med kort eller ingen

SOU 2023:25

Innehåll

7.3 Effekten av integrationspolitiska verktyg
på ekonomisk, social och politisk integration.....................	148

7.3.1Samband mellan förvärvade språkkunskaper

och integration.......................................................

153

7.4Faktorer som generellt sett påverkar inlärningen

av andraspråk.........................................................................		156
7.4.1	Det tar tid att lära sig ett andraspråk....................	156
7.4.2	Individuella faktorer och andraspråksinlärning ...	157
7.4.3	Sociala faktorer och andraspråksinlärning ...........	158

7.5Faktorer som påverkar inlärningen av andraspråk

hos migranter som saknar utbildning ..................................

159

7.6Kopplingen mellan utbildningsbakgrund

och provresultat ....................................................................

161

7.7Motivation till inlärning av andraspråk hos migranter

som saknar utbildningsbakgrund .........................................

163

7.8Betydelsen av kön som faktor för inlärning

	av andraspråk .........................................................................	164
7.9	Sammanfattning ....................................................................	166
8	Gemensam europeisk referensram för språk:
	lärande, undervisning och bedömning........................	169

8.1Vad är den gemensamma europeiska referensram

	för språk?...............................................................................		169
9	Internationell utblick ...............................................		173
9.1	Inledning................................................................................		173
9.2	Grundläggande regler inom EU...........................................		173
	9.2.1	Det omarbetade skyddsgrundsdirektivet .............	174
	9.2.2	Familjeåterföreningsdirektivet .............................	174

9.2.3Rådets direktiv om varaktigt bosatta

tredjelandsmedborgares ställning .........................

175

9.2.4Krav för permanenta uppehållstillstånd

i olika EU-länder ...................................................

176

Innehåll

SOU 2023:25

9.3 Danmark................................................................................		176
9.3.1	Bakgrund................................................................	176
9.3.2	Utlänningar som är skyddsbehövande.................	177
9.3.3	Uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl ...	177
9.3.4	Uppehållstillstånd på grund av anknytning.........	177

9.3.5Utlänningar med yrkesutbildning eller

	akademisk utbildning och forskare m.m. ............	178
9.3.6	Permanent uppehållstillstånd ...............................	178
9.3.7	Integrationsprogram .............................................	179
9.3.8	Språkprov...............................................................	183
9.3.9	Undantag från kunskapskraven............................	184
9.4 Nederländerna ......................................................................		184
9.4.1	Bakgrund................................................................	184

9.4.2Kraven för utlänningar som

	är skyddsbehövande ..............................................	185
9.4.3	Uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl ...	185
9.4.4	Kraven för utlänningar med anknytning .............	186

9.4.5Kraven för utlänningar med yrkesutbildning

9.6.2Kraven för utlänningar som

	är skyddsbehövande ..............................................	199
9.6.3	Uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl ...	199
9.6.4	Kraven för utlänningar med anknytning .............	200

9.6.5Kraven för utlänningar med yrkesutbildning

	eller akademisk utbildning och forskare ..............	200
9.6.6	Permanent uppehållstillstånd ...............................	200
9.6.7	Utlänningar som undantas från kunskapskrav....	201
9.6.8	Integrationsskyldighet..........................................	201
9.7 Sammanfattning....................................................................		206

SOU 2023:25		Innehåll
10	Kunskapskrav för permanent uppehållstillstånd ..........	207
10.1	Bakgrund ...............................................................................	207
10.2	Krav på kunskaper i det svenska språket och om det
	svenska samhället för permanent uppehållstillstånd...........	210
10.3	Reglering av kunskapskravet ................................................	215
10.4	Vilka ska omfattas av kunskapskravet?................................	216
10.5	Vilka ska inte omfattas av kunskapskravet? ........................	224
10.6	Sammanfattning ....................................................................	225
11	Kunskapsprov för permanent uppehållstillstånd..........	227
11.1	Behov av ett särskilt prov i det svenska språket
	för permanent uppehållstillstånd .........................................	227
11.2	Behov av ett särskilt prov om det svenska samhället
	för permanent uppehållstillstånd .........................................	232
11.3	Kunskapsprovet för permanent uppehållstillstånd
	– ett prov med två delprov; ett i det svenska språket och
	ett om det svenska samhället................................................	235
11.4	Provet i det svenska språket .................................................	237
	11.4.1 Utgångspunkter.....................................................	237
	11.4.2 Nivå på kunskaper i det svenska språket..............	238
	11.4.3 Vilka färdigheter ska provet i det svenska
	språket testa? .........................................................	242
11.5	Provet om det svenska samhället .........................................	246
	11.5.1 Vilken omfattning ska provet som avser
	grundläggande kunskaper om det svenska
	samhället ha? ..........................................................	246
	11.5.2 Vilket språk ska provet om det svenska
	samhället ha? ..........................................................	251
11.6	Digitala prov..........................................................................	253
11.7	Informations-, utbildnings- och stödinsatser .....................	258
11.8	Det ska inte vara möjligt att visa kunskaper på annat
	sätt än genom godkänt prov.................................................	261

Innehåll

SOU 2023:25

11.9	Sammanfattning....................................................................		262
12	Ytterligare undantag från kunskapskravet....................		265
12.1	Undantag från kunskapskrav ...............................................		265
12.2	Undantag från kunskapskravet ska medges endast
	om det finns särskilda skäl ...................................................		269
12.3	Utredning och standardiserat intyg.....................................		277
12.4	Sammanfattning....................................................................		277
13	Handläggning av kunskapskrav..................................		279
13.1	Handläggningen av ansökningar om permanent
	uppehållstillstånd ..................................................................		279
	13.1.1 Handläggningen efter införandet av nya
		bestämmelser .........................................................	280
14	Ansvar för kunskapsprovet för permanent
	uppehållstillstånd ....................................................		283
14.1	Inledning ...............................................................................		283
14.2	Vad innebär ansvaret för kunskapsprovet för permanent
	uppehållstillstånd? ................................................................		283
14.3	Vilka myndigheter skulle kunna vara aktuella
	för att ansvara för kunskapsprovet för permanent
	uppehållstillstånd? ................................................................		287
	14.3.1	Statens skolverk.....................................................	287
	14.3.2	Universitets- och högskolerådet ..........................	291
	14.3.3	Trafikverket ...........................................................	294
	14.3.4	Migrationsverket ...................................................	297
	14.3.5	Statens servicecenter .............................................	300
	14.3.6	Arbetsförmedlingen..............................................	302
	14.3.7	Kommuner och regioner ......................................	304
	14.3.8	Länsstyrelserna......................................................	305
	14.3.9	Sammanfattning ....................................................	306
14.4	Fördelning av ansvar för kunskapsprovet för permanent
	uppehållstillstånd ..................................................................		307

SOU 2023:25		Innehåll
15	Genomförande av kunskapsprovet för permanent
	uppehållstillstånd....................................................	315
15.1	När och var ska provet kunna göras?...................................	315
15.2	Identitetskontroll vid provets genomförande.....................	318
15.3	Rättning och resultat på kunskapsprovet ............................	321
15.4	Vad ska det kosta att göra kunskapsprovet? .......................	323
15.5	Provet ska kunna göras med anpassning .............................	326
15.6	Fusk .......................................................................................	330
15.7	Sammanfattning ....................................................................	333
16	Personuppgiftsbehandling och sekretess ....................	335
16.1	Personuppgiftsbehandling med anledning av förslagen
	i betänkandet .........................................................................	335
	16.1.1 Inledning ................................................................	335
	16.1.2 Personuppgiftsbehandlingen omfattas av EU:s
	dataskyddsförordning ...........................................	337
	16.1.3 Rättslig grund för personuppgiftsbehandlingen ...	339
	16.1.4 Stöd för personuppgiftsbehandlingen vid
	anordnande och genomförande av

kunskapsprovet för permanent uppehållstillstånd... 340

16.1.5Stöd för personuppgiftsbehandlingen vid

	handläggningen av ansökningar om permanent
	uppehållstillstånd ...................................................	344
16.1.6	Sammanfattning.....................................................	346
16.2 Sekretess ................................................................................		346
16.2.1	Kunskapsprovet för permanent
	uppehållstillstånd omfattas av befintliga
	bestämmelser om sekretess för kunskapsprov ....	346

16.2.2Sekretess vid handläggning av frågor om undantag

	från kunskapskravet på grund av särskilda skäl
	i ärenden om permanent uppehållstillstånd .........	347
16.2.3 Sekretess för uppgifter om personliga
	förhållanden hos Trafikverket ..............................	348
16.2.4	Utlämning av uppgifter .........................................	349
16.2.5	Sammanfattning.....................................................	351

Innehåll

SOU 2023:25

17	Överklagande och omprövning...................................	353
17.1	När sökt anpassning inte medges ........................................	353
17.2	Överklagande vid beslut om att inte få delta i prov ...........	354
17.3	Överklagande av beslut om att inte få något resultat
	på kunskapsprovet ................................................................	355
17.4	Överklagande och ändring av underkänt resultat
	på kunskapsprovet ................................................................	356

17.5Överklagande av avslag på ansökan om permanent uppehållstillstånd för att kunskapskravet inte är

	uppfyllt	..................................................................................	359
17.6	Sammanfattning....................................................................		360
18	Återkallelse av permanent uppehållstillstånd och
	ställning som varaktigt bosatt i Sverige ......................		361
19	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...............		363
19.1	Ikraftträdandebestämmelser ................................................		363
19.2	Övergångsbestämmelser ......................................................		365
20	Konsekvenser av förslagen ........................................		367
20.1	Inledning ...............................................................................		367
20.2	Allmänt om konsekvensanalysen ........................................		368
20.3	Ekonomiska konsekvenser...................................................		369
	20.3.1	Utgångspunkter ....................................................	369
	20.3.2 Ekonomiska konsekvenser för staten ..................		369
	20.3.3	Länsstyrelser..........................................................	383

20.3.4Sammanfattning av de ekonomiska

	konsekvenserna för staten ....................................	384
20.3.5	Övriga offentligfinansiella kostnader ..................	385
20.3.6	Kommuner.............................................................	386
20.3.7	Regioner.................................................................	389
20.3.8	Företag...................................................................	390
20.3.9	Enskilda individer..................................................	392

SOU 2023:25		Innehåll
20.4 Övriga konsekvenser ............................................................		393
20.4.1 Konsekvenser för nyanländas hälsa ......................		393
20.4.2	Konsekvenser för jämställdheten .........................	394
20.4.3	Konsekvenser för barn ..........................................	396
20.4.4	Konsekvenser för brottsligheten ..........................	397

20.4.5Konsekvenser för sysselsättning och offentlig

service .....................................................................	398
20.4.6 Kommuner och regioner.......................................	398

20.4.7Konsekvenser för den kommunala

självstyrelsen ..........................................................

399

20.4.8Konsekvenser för civilsamhället och

		privatpersoner ........................................................	399
	20.4.9	Konsekvenser för klimat- och miljö.....................	400
	20.4.10	Konsekvenser för Sveriges internationella
		förpliktelser............................................................	400
	20.4.11	Konsekvenser för det integrationspolitiska
		målet .......................................................................	401
20.5	Utredningens förslag i förhållande till noll-alternativet.....		403
20.6	Förslag till finansiering av reformen....................................		404
21	Författningskommentar ............................................		407
21.1	Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen
	(2005:716)..............................................................................		407
Referenser ......................................................................			413
Bilaga
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2022:79 ...........................................			429

Sammanfattning

I enlighet med utredningens direktiv föreslås i detta betänkande att det ska införas ett krav på kunskaper i det svenska språket och om det svenska samhället för att permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas. Kunskaperna föreslås visas genom ett godkänt prov för per- manent uppehållstillstånd. Det ska tas fram ett särskilt kunskapsprov som består av två delprov; ett som avser det svenska språket och ett som avser det svenska samhället. Kunskapskravet föreslås träda i kraft den 1 juli 2027 och regleras i utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, och i utlänningsförordningen (2006:97). Nedan följer en sam- manfattning av utredningens förslag.

Krav på kunskaper i det svenska språket och om det svenska samhället för permanent uppehållstillstånd

Krav på kunskaper för utlänningar mellan 18 år och upp till pensionsåldern

Utredningen föreslår att det ska ställas krav på kunskaper i det svenska språket och om det svenska samhället för att kunna beviljas permanent uppehållstillstånd. Kunskapskravet för permanent uppe- hållstillstånd föreslås omfatta den som har fyllt 18 år men som inte har rätt att uppbära inkomstgrundad ålderspension, garantipension eller äldreförsörjningsstöd enligt socialförsäkringsbalken. Kravet gäller dock inte en utlänning som ska beviljas permanent uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 2 § UtlL (kvotflykting) eller när en ansökan om permanent uppehållstillstånd ska göras av någon annan än utlänningen.

Sammanfattning

SOU 2023:25

Undantag från kravet på att visa kunskaper om det finns särskilda skäl

Utredningen föreslår att kravet på att en utlänning ska visa kunska- per i det svenska språket och om det svenska samhället inte ska gälla om det finns särskilda skäl. Undantag från kunskapskravet ska i en- lighet med det kunna göras i situationer när en utlänning inte har möjlighet att uppfylla kravet på att visa kunskap eller i fall där det inte är rimligt att begära att utlänningen ska uppfylla kravet, detta utifrån fysiska eller psykiska funktionsnedsättningar eller andra per- sonliga förhållanden. Det ankommer på den som gör gällande att det finns särskilda skäl för undantag från kunskapskravet att ge in under- lag till stöd för detta, bl.a. i form av ett särskilt framtaget läkarintyg.

Bedömningen av om det finns särskilda skäl för undantag ska ske inom ramen för Migrationsverkets prövning av en ansökan om per- manent uppehållstillstånd.

Ett kunskapsprov med två delprov; ett i det svenska språket och ett om det svenska samhället

Ett digitalt prov i två delar

Utredningen föreslår att det ska tas fram ett särskilt kunskapsprov för permanent uppehållstillstånd. Kunskapsprovet ska bestå av ett delprov i det svenska språket och ett delprov om det svenska sam- hället. Båda delproven ska vara digitalt konstruerade.

Delprovet som avser det svenska språket, innehåll och nivå

Utredningen föreslår att delprovet i det svenska språket ska pröva hörförståelse på en nivå som motsvarar A2 enligt den gemensamma europeiska referensramen för språk: lärande, undervisning och be- dömning (GERS).

Delprovet som avser det svenska samhället, innehåll och nivå

När det gäller delprovet om det svenska samhället föreslås tyngd- punkten i det vara att testa sådana grundläggande kunskaper som man behöver ha för att kunna vara en del av det svenska samhället. Provet

SOU 2023:25

Sammanfattning

ska grundas på ett anpassat material som är baserat på materialet Om Sverige från webbplatsen Informationsverige.se. Materialet på webbplatsen används inom samhällsorienteringen, som anordnas av kommunerna enligt lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare. Provet ska testa kunskaper om följande områden.

•Att komma till Sverige.

•Att bo i Sverige.

•Att försörja sig och utvecklas i Sverige.

•Individens rättigheter och skyldigheter.

•Att bilda familj och leva med barn i Sverige.

•Att påverka i Sverige.

•Att vårda sin hälsa i Sverige.

•Att åldras i Sverige.

Vidare föreslås att provet ska vara utformat på svenska på en språklig nivå som motsvarar A2-nivå i GERS. Det ska även tas fram en sär- skild ordlista för de myndighetsbegrepp m.m. som inte ryms inom A2-nivån i GERS.

Genomförande av kunskapsprovet för permanent uppehållstillstånd

Provtillfällen och provavgifter

Utredningen föreslår att kunskapsprovet ska genomföras regelbun- det under året. När proven ska genomföras beslutas av Trafikverket efter samråd med Universitets- och högskolerådet, förkortat UHR. Avgiften för att göra kunskapsprovet föreslås vara 700 kronor per provdeltagare, delprov och provtillfälle. För en provdeltagare som gör båda delproven vid ett och samma tillfälle blir avgiften 1 400 kro- nor. Den som är statslös och har fått flyktingförklaring eller rese- dokument från svensk myndighet föreslås dock inte behöva betala någon avgift.

Sammanfattning

SOU 2023:25

Provet ska kunna genomföras med anpassning

Utredningen föreslår att den som på grund av en funktionsnedsätt- ning eller andra personliga förhållanden har behov av anpassning för att genomföra provet ska kunna medges anpassning. Att ett prov genomförs med anpassning kan t.ex. innebära att provtiden förlängs eller att text förstoras upp eller skrivs ut på papper.

Provresultat

Utredningen föreslår att ett godkänt resultat på kunskapsprovet för permanent uppehållstillstånd eller ett delprov ska gälla obegränsat i tiden och att UHR ska besluta om resultatet. Provresultat föreslås an- ges var för sig för de två delproven. Följden av det är att en person kan göra om det eller de delprov som han eller hon tidigare inte klarat.

Fördelningen av ansvar

Migrationsverket

Som en följd av utredningens förslag om krav på kunskaper i det svenska språket och om det svenska samhället kommer Migrations- verkets handläggning av ärenden om permanent uppehållstillstånd att innefatta en bedömning av om kunskapskravet är uppfyllt eller inte eller en bedömning av om det finns särskilda skäl för att medge undantag från kravet.

Universitets- och högskolerådet

Utredningen föreslår att UHR ska ha det övergripande ansvaret för kunskapsprovet för permanent uppehållstillstånd och samordna de inblandade myndigheternas arbete och insatser. UHR ska även an- svara för att ta fram och kontinuerligt utveckla provet samt för att fram rättningsinstruktioner och kravgränser för delproven. UHR ska besluta om resultat på kunskapsprovet. UHR ska även besluta om att en provdeltagare inte ska få ett resultat på provet och om att en provdeltagare inte får delta i provet på grund av fusk. De två sist- nämnda besluten föreslås kunna överklagas till allmän förvaltnings-

SOU 2023:25

Sammanfattning

domstol. UHR ska även ansvara för den webbplats som ska innehålla information om provet, förberedelsematerial till provet och övnings- uppgifter.

Trafikverket

Utredningen föreslår att Trafikverket ska ansvara för genomföran- det av kunskapsprovet för permanent uppehållstillstånd. Provet ska genomföras i Trafikverkets tekniska system.

Summary

In line with its terms of reference, the Inquiry proposes introducing requirements of Swedish language skills and knowledge of Swedish society as conditions for being granted a permanent residence per- mit. The Inquiry proposes that these skills and knowledge be demon- strated through one specially designed test including two components: one on the Swedish language and the other on Swedish society. The Inquiry suggests that these proposals enter into force on 1 July 2027 and should be regulated in the Aliens Act (2005:716) and the Aliens Ordinance (2006:97). A summary of the Inquiry’s proposals follows below.

Permanent residence permits to require Swedish language skills and knowledge of Swedish society

Language and knowledge requirements for individuals between the age of 18 and retirement age

The Inquiry proposes introducing requirements of Swedish language skills and knowledge of Swedish society as conditions for being granted a permanent residence permit. The Inquiry proposes that the language and knowledge requirements for a permanent residence permit apply to individuals who are over 18 years of age but do not have the right to receive an income-based old-age pension, a guar- antee pension or income support for older people under the Social Insurance Code. However, the requirements do not apply to aliens who are to be granted a permanent residence permit in accordance with Chapter 5, Section 2 of the Aliens Act (quota refugees), or when an application for a permanent residence permit is to be submitted by someone other than the alien.

Summary

SOU 2023:25

Exemptions from the language and knowledge requirements on special grounds

The Inquiry proposes the possibility of granting exemptions, on spe- cial grounds, from the requirements to demonstrate Swedish language skills and knowledge of Swedish society to individuals who cannot be expected to demonstrate Swedish language skills or knowledge of Swedish society. When assessing whether there are special grounds, consideration should be given to whether the alien has a serious phys- ical or mental disability or cannot be expected to demonstrate such skills and knowledge due to special personal circumstances. Proof of the disability or personal circumstances should also be required, e.g. through submission of a special medical certificate issued for this purpose.

The assessment of whether there are special grounds for exemp- tion should be carried out within the scope of the Swedish Migration Agency’s examination of the application for a permanent residence permit.

Atwo-part test: one on the Swedish language and the other on Swedish society

A two-part digital test

The Inquiry proposes that one specially designed test comprising two separate components be prepared for permanent residence permit applicants: one component on the Swedish language and the other on Swedish society. Both parts should be taken digitally.

Swedish language test – content and level

The Inquiry proposes that the Swedish language component should test listening skills at A2 level according to the Common European Framework of References for Languages: Learning, Teaching and Assessment (CEFR).

SOU 2023:25

Summary

Knowledge of Swedish society test – content and level

The Inquiry proposes that the focus of the Swedish society com- ponent should be to test basic knowledge needed to live and work in Swedish society. The test should be based on an adapted material based on the material About Sweden on the website Informations- verige.se. The material on the website is used by the civic orientation provided by the municipalities under the Act on Civic Orientation for Certain Newly Arrived Immigrants (2013:156). It should test the following areas:

•Coming to Sweden.

•Living in Sweden.

•Supporting yourself and developing in Sweden.

•The rights and obligations of the individual.

•Starting a family and living with children in Sweden.

•Having influence in Sweden.

•Caring for your health in Sweden.

•Growing old in Sweden.

The Inquiry further proposes that the test be drafted in Swedish at a linguistic level equivalent to CEFR level A2, as far as possible. A special glossary of terminology used by government agencies and authorities and similar vocabulary that does not fit into the scope of CEFR level A2 should also be created.

Practicalities of the language and knowledge tests for permanent residence permits

Test dates and fees

The Inquiry proposes that language and knowledge tests be offered regularly throughout the year. The exact frequency should be deter- mined by the Swedish Council for Higher Education after consulta- tion with the Swedish Transport Administration. It is proposed that the fee for the test be set at SEK 700 per examination participant,

Summary

SOU 2023:25

component and occasion. For a participant taking both the Swedish language and the Swedish society tests on the same occasion, the fee is SEK 1400. However, the Inquiry proposes that stateless persons and those who have been granted refugee status or a travel document by a Swedish authority should not have to pay any fee.

Adaptations of the tests

The Inquiry proposes that adaptations of the tests be allowed for individuals with disabilities that necessitate them. Adaptations based on other personal circumstances should also be possible. Adapting the tests could, for example, involve offering a time extension or providing text in an enlarged format or printed on paper.

Test results

The Inquiry proposes that once the Swedish language and Swedish society tests for a permanent residence permit have been passed, those results should be valid indefinitely. The Swedish Council for Higher Education should be responsible for issuing the results. It is pro- posed that separate results be awarded for each component so that the results of the Swedish language and Swedish society parts are pre- sented separately. Separate results means that individuals can choose to re-take the component or components they did not pass.

Division of responsibility

Swedish Migration Agency

As a result of the Inquiry’s proposal to require Swedish language skills and knowledge of Swedish society, the Swedish Migration Agency’s handling of cases concerning permanent residence permits will in- volve assessing whether the language and knowledge requirements have been fulfilled, or alternatively assessing whether there are special grounds to grant an exemption from the requirements.

SOU 2023:25

Summary

Swedish Council for Higher Education

The Inquiry proposes that the Swedish Council for Higher Educa- tion should have the overall responsibility for the language and knowledge tests for permanent residence permits. The Inquiry also proposes that the Swedish Council for Higher Education should be responsible for issuing test results, and for any decisions not to issue test results to a participant or to exclude a participant due to cheat- ing. It is proposed that decisions in the latter two instances be appeal- able to a general administrative court. The Inquiry also proposes that the Swedish Council for Higher Education should be responsible for continuously producing and developing the tests on Swedish language skills and knowledge of Swedish society, and continuously develop- ing assessment criteria and instructions for correcting the tests. The Swedish Council for Higher Education should also be responsible for a website containing information, preparatory material and exer- cises for the tests. The Inquiry also proposes that the Swedish Council for Higher Education coordinate the involvement of the relevant government agencies.

Swedish Transport Administration

The Inquiry proposes that the Swedish Transport Administration should be responsible for implementing the Swedish language and knowledge of Swedish society tests for a permanent residence per- mit. The test should be taken digitally in a technical system managed by the Swedish Transport Administration.

2. det med hänsyn till utlän- ningens förväntade levnadssätt inte råder tveksamhet om att ett permanent uppehållstillstånd bör beviljas, och

3. utlänningen har visat kun- skaper i det svenska språket på nivå A2 enligt den gemensamma europeiska referensramen för språk samt grundläggande kunskaper om det svenska samhället, genom god- känt prov för permanent uppehålls- tillstånd.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716)

dels att 5 kap. 7 och 8 §§ och 5 a kap. 6 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 5 kap. 26 § och 5 a kap.

3 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 kap.

7 §1

Ett permanent uppehållstillstånd får beviljas endast om

1. utlänningen kan försörja sig, 1. utlänningen kan försörja sig, och

2. det med hänsyn till utlän- ningens förväntade levnadssätt inte råder tveksamhet om att ett permanent uppehållstillstånd bör beviljas.

1Senaste lydelse 2021:765.

FörfattningsförslagSOU 2023:25

	8 §2
Kravet i 7 § 1 gäller inte om	Kraven i 7 § 1 och 3 gäller inte
	om

1.utlänningen är ett barn,

2.utlänningen har rätt att uppbära inkomstgrundad ålderspension, garantipension eller äldreförsörjningsstöd enligt socialförsäkrings- balken, eller

3.det finns särskilda skäl.

Kravet i 7 § 2 gäller inte om utlänningen är under 15 år.

Kraven i 7 § gäller inte en ut-	Kraven i 7 § gäller inte en ut-
länning som ska beviljas perma-	länning som ska beviljas perma-
nent uppehållstillstånd med stöd	nent uppehållstillstånd med stöd
av 2, 2 b eller 2 c § eller när en an-	av 2 § eller när en ansökan om
sökan om permanent uppehålls-	permanent uppehållstillstånd ska
tillstånd ska göras av någon annan	göras av någon annan än utlän-
än utlänningen.	ningen.
	Kravet i 7 § 1 och 2 gäller inte
	en utlänning som ska beviljas per-
	manent uppehållstillstånd med stöd
	av 2 b eller 2 c §.
	26 §
	Regeringen eller den myndig-
	het som regeringen bestämmer får
	meddela föreskrifter om det kun-
	skapsprov för permanent uppehålls-
	tillstånd som avses i 7 §.
	5 a kap.
	3 a §
	För att beviljas ställning som
	varaktigt bosatt i Sverige ska sök-
	anden ha visat kunskaper i det
	svenska språket och om det svenska
	samhället enligt 5 kap. 7 §.

2Senaste lydelse 2021:765.

SOU 2023:25

Författningsförslag

6 §3

Den som förlorat sin ställning som varaktigt bosatt i Sverige på grund av vistelse utanför Sveriges respektive Europeiska unionens medlemsstaters territorier ska återfå denna efter ansökan, oavsett kraven på vistelsetid enligt 1 eller 1 a §, om

1.han eller hon har beviljats ett permanent uppehållstillstånd eller ett uppehållstillstånd syftande till bosättning enligt 5 kap.,

2. försörjningskravet i 2 § är	2. försörjningskravet i 2 § är
uppfyllt, och	uppfyllt,
3. det inte finns något hinder	3. det inte finns något hinder
enligt 3 §.	enligt 3 §, och
	4. han eller hon har visat kun-
	skaper i det svenska språket och
	om det svenska samhället enligt
	5 kap. 7 §.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2027.

3Senaste lydelse 2013:606.

Författningsförslag

SOU 2023:25

1.2Förslag till förordning om ändring

i utlänningsförordningen (2006:97)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningsförordningen (2006:97) dels att 1 kap. 1 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas ett nytt kapitel, 4 b kap., av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. 1 §1

I denna förordning finns bestämmelser om

–förordningens innehåll, vissa definitioner och allmänna bestäm- melser (1 kap.),

–resehandlingar (2 kap.),

–visering (3 kap.),

–uppehållsstatus och bevis för gränsarbetare som kompletterar bestämmelserna i utträdesavtalet mellan Förenade kungariket och EU (3 b kap.),

–uppehållstillstånd (4 kap.),

–uppehållstillstånd för forskning, studier inom högre utbildning, viss praktik, visst volontärarbete och au pair-arbete (4 a kap.),

–kunskapsprov för permanent uppehållstillstånd (4 b kap.),

–arbetstillstånd (5 kap.),

–EU-blåkort (5 a kap.),

–tillstånd för företagsintern förflyttning, ICT (5 b kap.),

–tillstånd för säsongsarbete (5 c kap.),

–kontroll- och tvångsåtgärder (6 kap.),

–underrättelseskyldighet (7 kap.), och

–avvisning, utvisning, avgifter m.m. (8 kap.).

1Senaste lydelse 2020:941.

SOU 2023:25

Författningsförslag

4 b kap. Kunskapsprov för permanent uppehållstillstånd

Kunskapsprov

1 §

Det prov som avses i 5 kap. 7 § utlänningslagen (2005:716) (kun- skapsprov för permanent uppehålls- tillstånd) ska bestå av ett delprov i det svenska språket och ett delprov om det svenska samhället, som ska vara digitalt konstruerade.

2 §

Delprovet i det svenska språket ska pröva hörförståelse och bestå av slutna svarsformat.

Delprovet om det svenska sam- hället ska utformas på svenska motsvarande nivå A2 enligt den gemensamma europeiska referens- ramen för språk. Provet ska bestå av slutna svarsformat som ska avse följande områden

1.att komma till Sverige,

2.att bo i Sverige,

3.att försörja sig och utvecklas

iSverige,

4.individens rättigheter och skyldigheter,

5.att bilda familj och leva med barn i Sverige,

6.att påverka i Sverige,

7.att vårda sin hälsa i Sverige,

och

8.att åldras i Sverige.

Författningsförslag

SOU 2023:25

3 §

Universitets- och högskolerådet ska ha det övergripande ansvaret för kunskapsprovet för permanent uppehållstillstånd och samordna de inblandade myndigheternas arbete och insatser.

Universitets- och högskolerådet ska ansvara för att ta fram och kontinuerligt utveckla provet.

Universitets- och högskolerådet ska även ansvara för att ta fram rättningsinstruktioner och krav- gränser för delproven.

4 §

Trafikverket ska ansvara för genomförandet av kunskapsprovet för permanent uppehållstillstånd och för rättning av provet.

5 §

Kunskapsprovet för permanent uppehållstillstånd ska genomföras regelbundet under året. När proven ska ges beslutas av Trafikverket efter samråd med Universitets- och hög- skolerådet.

6 §

Kunskapsprovet för permanent uppehållstillstånd ska kunna ge- nomföras av den som har ett arbets- tillstånd eller tidsbegränsat uppe- hållstillstånd samt av den som har uppehållsrätt i Sverige.

SOU 2023:25

Författningsförslag

7 §

Den som vill delta i kunskaps- provet för permanent uppehålls- tillstånd ska betala en avgift till Trafikverket i samband med an- mälan till respektive delprov. Av- giften ska vara

1.700 kronor för delprovet i det svenska språket, och

2.700 kronor för delprovet om det svenska samhället.

Avgift ska inte betalas av den som är statslös och som fått flyk- tingförklaring eller resedokument av en svensk myndighet.

8 §

Den som på grund av en funk- tionsnedsättning eller andra per- sonliga förhållanden kan visa att han eller hon har behov av anpass- ning av kunskapsprovet för per- manent uppehållstillstånd ska efter ansökan kunna medges anpassning av provet. En ansökan om anpass- ning ska ges in till Trafikverket, som fattar beslut om anpassning.

9 §

Kunskapsprovet för permanent uppehållstillstånd ska endast få ge- nomföras av den som i samband med att provet ska genomföras kan identifiera sig genom att visa upp en godtagbar och giltig identitets- handling hos Trafikverket.

Författningsförslag

SOU 2023:25

10§

Vid kunskapsprovet för perma-

nent uppehållstillstånd ska prov- deltagaren skriftligen försäkra på heder och samvete att han eller hon kommer att lämna svar utan att använda otillåtna hjälpmedel eller på annat sätt vilseleda vid provet.

11§

Provdeltagare som genom an-

vändning av otillåtna hjälpmedel eller på annat sätt försöker vilseleda vid kunskapsprovet för permanent uppehållstillstånd ska inte få delta i provet under en period av två år från tidpunkten för försöket.

Beslut enligt första stycket fattas av Universitets- och högskolerådet.

12§

Provdeltagare som inte följer

bestämmelserna i 9, 10 eller 11 § eller de anvisningar som ges i samband med genomförandet av kunskapsprovet för permanent uppehållstillstånd får, efter beslut av Universitet- och högskolerådet, inget resultat på provet.

13 §

Universitets- och högskolerådet ska besluta om resultat på kun- skapsprovet för permanent uppe- hållstillstånd. Provresultatet ska anges var för sig för delprovet i det svenska språket och delprovet om det svenska samhället.

SOU 2023:25

Författningsförslag

Ett godkänt resultat på kun- skapsprovet för permanent uppe- hållstillstånd eller ett delprov ska gälla obegränsat i tiden.

Personuppgiftsbehandling

14 §

Denna förordning innehåller bestämmelser som kompletterar Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behand- ling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direk- tiv 95/46/EG (allmän dataskydds- förordning), här benämnd EU:s dataskyddsförordning.

Vid behandling av person- uppgifter enligt denna förordning gäller lagen (2018:218) med kom- pletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning och före- skrifter som har meddelats i an- slutning till den lagen, om inte annat följer av denna förordning eller föreskrifter som har medde- lats i anslutning till förordningen.

15 §

När en provdeltagare har ge- nomfört kunskapsprovet för perma- nent uppehållstillstånd ska Trafik- verket lämna uppgift om antal godkända poäng på provet till Universitets- och högskolerådet.

Författningsförslag

SOU 2023:25

Trafikverket ska även lämna uppgift till Universitets- och hög- skolerådet om provdeltagaren har använt otillåtna hjälpmedel eller på annat sätt försökt vilseleda vid kunskapsprovet.

Första stycket och andra stycket gäller inte om det pågår en ut- redning om sådant förfarande som avses i andra stycket som hindrar utlämnande av sådana uppgifter.

16§

När det kommer in en ansökan

om permanent uppehållstillstånd ska Migrationsverket begära att Universitets- och högskolerådet lämnar uppgift om sökandens re- sultat på kunskapsprovet för perma- nent uppehållstillstånd.

Överklagande

17 §

Universitets- och högskolerådets beslut enligt 11 och 12 §§ får över- klagas till allmän förvaltnings- domstol.

Andra beslut enligt detta kapi- tel får inte överklagas.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

SOU 2023:25

Författningsförslag

Bemyndigande

18 §

Universitets- och högskolerådet får meddela de ytterligare före- skrifter som behövs för tillämp- ningen av 3 §.

19 §

Trafikverket får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för tillämpningen av 4 och 7–9 §§.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2027.

Författningsförslag

SOU 2023:25

1.3Förslag till förordning om utredning i ärenden om undantag från kunskapskravet för permanent uppehållstillstånd

Socialstyrelsen får meddela föreskrifter om sådan utredning i ären- den om undantag från kunskapskraven för permanent uppehålls- tillstånd som avses i 5 kap. 8 § utlänningslagen.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2027.

SOU 2023:25

Författningsförslag

1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2010:185) med in- struktion för Trafikverket att det ska införas en ny paragraf, 7 a §, som ska ha följande lydelse.

7 a §

Trafikverket ska genomföra kunskapsprovet för permanent uppehållstillstånd enligt 4 b. kap. utlänningsförordningen (2006:97). Detta ska ske i samråd med Universitets- och högskole- rådet.

Trafikverket ska ta fram och förvalta ett digitalt system för ge- nomförandet av kunskapsprovet.

Trafikverket ska ta fram och förvalta ett digitalt system och en webbplats för anmälan till och be- talning av till kunskapsprovet.

Trafikverket ska rätta provet i enlighet med de rättningsinstruk- tioner som Universitets- och hög- skolerådet tagit fram.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2027.

Författningsförslag

SOU 2023:25

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:811) med instruktion för Universitets- och högskolerådet

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2012:811) med in- struktion för Universitets- och högskolerådet att det ska införas en ny paragraf, 1 a §, som ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	1 a §
	Universitets- och högskolerådet
	ska ha ett övergripande ansvar för
	samt svara för service och samord-
	ning av kunskapsprovet för per-
	manent uppehållstillstånd enligt
	4 b kap. utlänningsförordningen
	(2006:97). I det ansvaret ligger att
	1. i samråd med Länsstyrelsen
	i Västra Götalands län och prov-
	konstruktörer ta fram och utveckla
	ett anpassat utbildningsmaterial om
	det svenska samhället som är baserat
	på materialet Om Sverige från webb-
	platsen Informationsverige.se,
	2. utveckla en webbplats för
	kunskapsprovet för permanent uppe-
	hållstillstånd,
	3. ta fram och uppdatera infor-
	mation om provet,
	4. ta fram och kontinuerligt ut-
	veckla provet,
	5. ta fram rättningsinstruktioner
	och kravgränser för delproven,
	6. besluta om resultat på provet,
	och
	7. föra ett register över prov-
	resultat.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2027.

2Utredningens uppdrag och arbete

I det här kapitlet redogörs för utredningens uppdrag och för hur arbetet har bedrivits. För att ge en vidare bakgrund till utredningens arbete är det lämpligt att inledningsvis också översiktligt redovisa Kommittén om den framtida svenska migrationspolitikens (Migra- tionskommittén) förslag på krav på kunskaper i svenska och sam- hällskunskap för permanent uppehållstillstånd samt regeringens över- väganden i dess proposition om ändrade regler i utlänningslagen. Detsamma gäller beträffande förslaget om krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för svenskt medborgarskap som lämnades av utredningen om språk- och samhällskunskapskrav för svenskt med- borgarskap och andra frågor om medborgarskap (USSMA).

2.1Utredningens uppdrag

Enligt kommittédirektiven är utredningens uppdrag att lämna för- slag som innebär att det ska ställas krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för att beviljas permanent uppehållstillstånd. Syftet är att främja integrationen och ett inkluderande samhälle där indi- viden stärks och ökar sina möjligheter att aktivt delta i samhället.

Utredningen ska föreslå hur språk- och samhällskunskapskrav för permanent uppehållstillstånd ska utformas och kontrolleras på ett sätt som är ändamålsenligt, rättssäkert och effektivt. Uppdraget innefattar även ett ställningstagande till vilka krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap som ska ställas för permanent uppe- hållstillstånd. Uppdraget innefattar också att lämna förslag på vilka myndigheter eller andra aktörer som ska ansvara för att kontrollera språk- och samhällskunskapskrav.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2023:25

Utredningen ska analysera behovet av och föreslå vilka undantag som ska kunna göras från kravet på språk- och samhällskunskap för permanent uppehållstillstånd.

Utredningen ska även säkerställa att de förslag som lämnas är förenliga med EU-rätten och Sveriges internationella förpliktelser.

Utredningen ska också genomgående ha ett jämställdhetsperspek- tiv och ett integrationsperspektiv och analysera hur förslagen påver- kar de jämställdhetspolitiska målen. I den mån de förslag som lämnas berör barn ska utredningen redogöra för konsekvenserna för barn ur ett barnperspektiv i enlighet med FN:s konvention om barnets rättig- heter.

Utredningen ska vidare lämna en redogörelse för offentligfinan- siella, samhällsekonomiska, verksamhetsmässiga och andra konse- kvenser som förslagen kan medföra för berörda myndigheter, för företag, för kommuner och för enskilda individer. Om de förslag som utredningen lämnar innebär offentligfinansiella kostnader ska förslag på finansiering lämnas. Om förslagen påverkar den kommu- nala självstyrelsen ska de särskilda överväganden som gjorts i enlig- het med 14 kap. 3 § regeringsformen redovisas.

Utredningen ska samråda med andra relevanta utredningar samt beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet. Utred- ningen ska också, i den utsträckning som bedöms lämpligt, samråda med och inhämta upplysningar från relevanta myndigheter, däribland Migrationsverket, Statens skolverk, länsstyrelserna och andra organi- sationer, inklusive företrädare för forskningsverksamhet och närings- liv, som berörs av frågorna.

2.2Utredningens arbete

Utredningen har haft fem sammanträden med sakkunnig- och expert- gruppen. Sakkunniga och experter har getts möjlighet att lämna syn- punkter på utredningens utkast till förslag och texter inför och i samband med sammanträdena. Sakkunniga och experter har även efter det sista sammanträdet fått möjlighet att lämna synpunkter via e-post. Eftersom arbetet på slutet har bedrivits under stark tidspress har tiden för att lämna synpunkter varit knapp.

Kapitel 7 har tagits fram genom medverkan av experten Jennie Spetz.

SOU 2023:25

Utredningens uppdrag och arbete

Sekretariatet har i oktober 2022 närvarat vid presentationen av rapporten ”God svenska – vägen till arbete för utrikes födda?”. Rap- porten presenterades vid SNS i Stockholm.

Sekretariatet har i november 2022 haft ett möte med Justitie- departementet i syfte att informera sig om dels pågående arbete inom Regeringskansliet som kan vara av intresse för utredningen, dels ut- redningens arbete i ljuset av Tidöavtalet1.

Sekretariatet har i december 2022 haft ett möte med Länsstyrel- sen i Västra Götalands län för att få information om länsstyrelsens erfarenheter av arbetet med samhällsorienteringen och det pedago- giska material som den tillhandahåller via webbplatsen Information- sverige.se. Vid mötet deltog även företrädare för Institutionen för pedagogik och specialpedagogik vid Göteborgs universitet.

Sekretariatet har i december 2022 även haft möte med (Ju 2022:11) om en behovsprövad arbetskraftsinvandring.

Sekretariatet har i januari 2023 haft ett möte med Delegationen för unga och nyanlända till arbete (A 2014:6). Sekretariatet har även haft ett möte med professorn inom internationell migration och etniska relationer, Pieter Bevelander, Malmö universitet. Därutöver har sekretariatet haft ett möte med samordnare för samhällsorienter- ingen i Växjö kommun för att informera sig om kommunens prov i samhällsorientering.

Sekretariatet har i februari 2023 besökt Lärcenter i Falköping för att bilda sig en uppfattning om hur undervisningen i svenska för invandrare (sfi) går till. Vidare har sekretariatet haft ett möte med Skolverket i syfte att diskutera frågor om ansvarsfördelning. För att informera sig om olika gruppers särskilda förhållanden har sekreta- riatet haft möten med Enheten för integration och arbetet mot segregation samt Myndigheten för delaktighet. I detta syfte har sek- retariatet även haft ett möte med den norska professorn Cecilie Hamnes Carlsen. För att få belyst invandrade akademikers situation har sekretariatet haft ett möte med Stockholms Akademiska Forum.

Sekretariatet har i mars 2023 haft möten med Migrationsverket, Universitets- och högskolerådet, förkortat UHR, Arbetsförmedlingen och Trafikverket i syfte att diskutera frågor om ansvarsfördelning. Sekretariatet har även haft möten med följande myndigheter, orga- nisationer och företag för att få belyst frågor som har anknytning till

1Tidö-avtalet: Överenskommelse för Sverige, träffat mellan Sverigedemokraterna, Moderaterna, Kristdemokraterna och Liberalerna.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2023:25

invandringen av arbetskraft och studerande. Näringsdepartementet, Northvolt, Minddig, Almega, TechSverige, Innovationsföretagen, Teknikföretagen, Svenskt Näringsliv, MoveToGothenburg, Västra Götalandsregionen, Geely, Volvo Group Trucks Technology, Astra Zeneca, Chalmers, Göteborgs universitet, Företagarna och Visita. För att informera sig om olika gruppers särskilda förhållanden har sekretariatet haft möten med Sveriges kommuner och regioner, Barnombudsmannen, Jämställdhetsmyndigheten, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Sveriges dövas riksförbund och Asylrättscentrum. Sekretariatet har även haft kontakt med den assi- sterande professorn Ricky van Oers och professor emeritus Kees Groenendijk i Nederländerna samt med chefskonsulten Asbjørn Nybo vid Udlændinge- og Integrationsministeriet i Danmark. Där- utöver har sekretariatet haft ett möte med Folkbildningsrådet.

2.3Migrationskommitténs förslag

2.3.1Särskilda krav för permanent uppehållstillstånd

Migrationskommittén överlämnade i september 2020 betänkandet En långsiktigt hållbar migrationspolitik2 till regeringen. I betänkan- det föreslogs bl.a. att ett permanent uppehållstillstånd endast ska få beviljas om utlänningen uppfyller krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap, kan försörja sig (försörjningskrav) och det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt inte råder tveksamhet om att ett permanent uppehållstillstånd bör beviljas (vandelskrav). Ett permanent uppehållstillstånd ska också förutsätta att utlänningen haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i Sverige i minst tre år.

Migrationskommittén lämnade dock inte något fullständigt för- slag på hur språk- och samhällskunskapskrav skulle utformas och kontrolleras, utan den föreslog att frågan skulle beredas vidare inom Regeringskansliet och att regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer skulle ansvara för den närmare utformningen och kontrollen av kraven.

Kraven föreslogs omfatta alla utlänningar som ansöker om per- manent uppehållstillstånd, inte bara utlänningar som fått uppehålls-

2SOU 2020:54.

SOU 2023:25

Utredningens uppdrag och arbete

tillstånd som skyddsbehövande, utan även t.ex. studerande, arbets- kraftsinvandrare och tribunalvittnen.

2.3.2Undantag från de särskilda kraven för permanent uppehållstillstånd

Migrationskommittén föreslog att barn och personer som har rätt att uppbära allmän pension eller garantipension ska vara undantagna från kraven på kunskaper och försörjning för permanent uppehålls- tillstånd. Vandelskravet ska inte heller gälla för personer under 15 år.

Det ska också finnas möjlighet att undanta andra personer från kraven om det finns synnerliga skäl. Migrationskommittén ansåg att utgångspunkten ska vara att så få personer som möjligt undantas från kraven. Det ska handla om situationer där det inte kan anses rimligt att en person ska uppfylla de uppställda kraven och det därför bör krävas synnerliga skäl för att göra undantag.

2.4Regeringens proposition om ändrade regler i utlänningslagen

Regeringen överlämnade i april 2021 propositionen Ändrade regler i utlänningslagen till riksdagen.3 I propositionen föreslog regeringen i linje med Migrationskommitténs förslag bl.a. att permanent uppe- hållstillstånd tidigast ska kunna beviljas efter att utlänningen har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i minst tre år och endast om vissa särskilda krav är uppfyllda. Dessa krav är att utlänningen kan för- sörja sig och att det med hänsyn till utlänningens förväntade levnads- sätt inte råder tveksamhet om att ett permanent uppehållstillstånd bör beviljas.

Förslagen motiverades bl.a. av behovet av att göra det svenska regelverket långsiktigt hållbart och att det inte väsentligen ska avvika från andra EU-länders.4

Enligt regeringen borde det införas krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för att ett permanent uppehållstillstånd ska få beviljas. Sådana förslag borde dock samordnas med förslag om språk- och samhällskunskapskrav för svenskt medborgarskap i syfte att skapa

3Prop. 2020/21:191.

4A. prop. s. 50–51.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2023:25

ett enhetligt och rättssäkert system, som också är kostnadseffektivt och långsiktigt hållbart.

Riksdagen beslutade i juni 2021 att ändra reglerna i utlännings- lagen (2005:716) i enlighet med regeringens förslag. Lagändringarna började gälla den 20 juli 2021.5 Riksdagen gav samtidigt tillkännagiv- ande till regeringen att bl.a. återkomma med förslag om kunskaps- krav i svenska och samhällskunskap för permanent uppehållstillstånd.

2.5USSMA:s förslag

USSMA överlämnade i januari 2021 delbetänkandet Krav på kunska- per i svenska och samhällskunskap för svenskt medborgarskap6 till regeringen. Syftet med kravet var att stärka medborgarskapets status och främja ett inkluderande samhälle.

Nedan följer en sammanfattning av USSMA:s förslag.

2.5.1Krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för svenskt medborgarskap

Krav på kunskaper för dem mellan 16 och 66 år

I betänkandet föreslogs att det i lagen (2001:82) om svenskt med- borgarskap (medborgarskapslagen) ska ställas krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för att förvärva svenskt medborgarskap. Kunskapskravet föreslogs omfatta den som har fyllt 16 men inte 67 år. Kravet gäller dock inte statslösa personer födda i Sverige som är under 21 år och inte heller vissa nordiska medborgare.

Kunskaperna i svenska och samhällskunskap ska kunna visas på olika sätt

USSMA föreslog att kunskaperna i svenska och samhällskunskap ska kunna visas genom godkänt resultat på ett prov i svenska och sam- hällskunskap för svenskt medborgarskap (medborgarskapsprovet) eller på annat sätt. Andra sätt att visa kunskaper i svenska föreslogs bl.a. vara godkänt betyg från kommunal vuxenutbildning, förkortad

5SFS 2021:765.

6SOU 2021:2.

SOU 2023:25

Utredningens uppdrag och arbete

komvux, i svenska för invandrare, förkortad sfi, i kurs D, godkänt betyg i svenska eller svenska som andraspråk från grundskolans års- kurs 9. Även godkänt resultat på Tisus-testet7 föreslogs godtas som bevis på kunskaper i svenska.

När det gäller andra sätt att visa kunskaper i samhällskunskap före- slogs bl.a. att godkänt betyg i samhällskunskap från grundskolans årskurs 9 eller en kurs i samhällskunskap från gymnasiet eller kom- vux på grundläggande eller gymnasial nivå ska godtas som bevis på sådana kunskaper. Även godkänt betyg från en kurs i samhällsorien- terande ämnen från komvux på grundläggande nivå föreslogs godtas som bevis på kunskaper i samhällskunskap.

Dispens från kravet på kunskaper om det finns särskilda skäl

USSMA föreslog att den som inte rimligen kan förväntas visa kun- skaper i svenska och samhällskunskap ska kunna få dispens från kravet på kunskaper om det föreligger särskilda skäl. Begreppet sär- skilda skäl föreslogs omfatta väsentliga funktionsnedsättningar eller andra personliga förhållanden. För att dispens skulle kunna medges ska funktionsnedsättningen eller de personliga förhållandena ha en sådan påverkan på individens förmåga att visa kunskaper och vara av sådan omfattning och varaktighet att det inte är rimligt att kräva att denne visar kunskaper.

2.5.2Ett medborgarskapsprov i svenska och samhällskunskap

Ett digitalt prov i två delar

USSMA föreslog att det ska tas fram ett särskilt prov för svenskt medborgarskap. Provet ska genomföras digitalt och bestå av ett del- prov i svenska och ett delprov i grundläggande samhällskunskap.

7Tisus är ett behörighetsgivande test i svenska för studier på universitet och högskolor i Sverige. Tisus är avsett för personer med utländsk gymnasieutbildning som planerar att söka till akade- miska studier i Sverige och som saknar betyg i svenska. Ansvarig för Tisus är Institutionen för svenska och flerspråkighet vid Stockholms universitet.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2023:25

Medborgarskapsprovets innehåll och nivå

USSMA föreslog att medborgarskapsprovet i svenska ska pröva läs- och hörförståelse samt muntlig och skriftlig färdighet och att det ska utformas på två nivåer. Delarna som testar läs- och hörförståelse ska utformas på en nivå som motsvarar B1 enligt den Gemensamma euro- peiska referensramen för språk: lärande, undervisning och bedömning (GERS), medan delarna som ska pröva skriftlig och muntlig färdig- het ska utformas på A2-nivå (se mer om GERS i kapitel 8).

När det gäller medborgarskapsprovets samhällskunskapsdel före- slogs tyngdpunkten vara att testa sådana grundläggande kunskaper som man behöver ha för att leva och fungera i det svenska samhället med fokus på demokrati och den demokratiska processen. Det före- slogs att provet ska vara utformat på svenska på en språklig nivå för läs- och hörförståelse som motsvarar GERS-nivå B1.

En bok till grund för medborgarskapsprovet i samhällskunskap

USSMA föreslog att medborgarskapsprovet i samhällskunskap ska grundas på en för ändamålet särskilt framtagen bok. Boken ska finnas tillgänglig för nedladdning från nätet på svenska och tio invandrar- språk i Sverige. Boken föreslogs innehålla följande delområden:

1.Sveriges geografiska och geopolitiska förutsättningar.

2.Historiska händelser av betydelse för hur Sverige ser ut i dag (bondesamhälle, industrialisering, världskrig, efterkrigstid, teknik- samhälle och digitalisering).

3.Hur traditioner har betydelse och hur de har påverkat det svenska samhället.

4.Den svenska välfärdsstrukturen och dess finansiering.

5.Arbetsmarknad, arbetsliv och privatekonomi.

6.Klimatet och miljöns betydelse för våra livsvillkor och betydelsen av hållbar utveckling.

7.Integration och segregation.

8.Sveriges grundlagar, det svenska rättssystemet och principer för rättssäkerhet.

SOU 2023:25

Utredningens uppdrag och arbete

9.Sveriges demokratiska och politiska organisation på lokal och nationell nivå.

10.Politiska val och partier i Sverige. Folkrörelser och allmän rösträtt.

11.Vad det innebär att vara en aktiv, ansvarstagande och delaktig med- borgare.

12.Förtrogenhet med såväl jämlikhet och jämställdhet som med mänsk- liga rättigheter och demokratiska värden, principer och processer.

13.Förtrogenhet med världsreligioner och livsåskådningar och hur de har betydelse för människors identitet, grupptillhörighet och livsstil.

14.Övergripande kunskap om EU och andra viktigare internationella samarbeten.

2.5.3Genomförandet av medborgarskapsprovet

Provtidpunkter och provavgifter

USSMA föreslog att medborgarskapsprovet ska genomföras regel- bundet under året. Avgiften för att göra provet i svenska föreslogs vara 2 000 kronor per provdeltagare och provtillfälle medan avgiften för provet i samhällskunskap föreslogs vara 500 kronor per prov- deltagare och provtillfälle. Den som är statslös och har fått flykting- förklaring eller resedokument från svensk myndighet föreslogs dock inte behöva betala någon avgift.

Provet ska kunna genomföras med anpassning

USSMA föreslog att den som på grund av en funktionsnedsättning eller andra personliga förhållanden har behov av anpassning för att genomföra provet ska kunna medges anpassning.

Provresultat

USSMA föreslog att ett godkänt resultat på medborgarskapsprovet ska gälla obegränsat i tiden och att UHR ska besluta om resultatet. Provresultatet föreslogs anges provdel för provdel. För provdelen

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2023:25

i svenska föreslogs dessutom att resultatet ska anges separat för varje förmåga och färdighet.

2.5.4Fördelningen av ansvar

Migrationsverket

Som en följd av USSMA:s förslag om krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap skulle Migrationsverkets handläggning av med- borgarskapsärenden innefatta en bedömning av om kunskapskravet är uppfyllt, alternativt en bedömning av om det finns särskilda skäl för att medge dispens från kravet.

Skolverket

USSMA föreslog att Skolverket ska ansvara för framtagandet av den bok som provdelen i samhällskunskap ska bygga på. Skolverket före- slogs också ansvara för rättningen av medborgarskapsprovet, att kon- tinuerligt ta fram och utveckla medborgarskapsprovet i svenska och samhällskunskap och att kontinuerligt ta fram bedömningskriterier och rättningsinstruktioner för medborgarskapsprovet.

UHR

USSMA föreslog att UHR ska ha det övergripande ansvaret för med- borgarskapsprovet och fatta beslut om medborgarskapsprovets re- sultat eller om att en provdeltagare inte ska få ett resultat på provet samt utestängning från deltagande i provet på grund av fusk. UHR föreslogs även samordna de involverade myndigheternas arbete och insatser.

Universitet och högskolor

USSMA föreslog att universitet och högskolor som omfattas av hög- skolelagen (1992:1434) ska ansvara för att genomföra medborgar- skapsprovet. Detta får ske i samverkan mellan lärosätena.

3Kriterier för uppehållstillstånd i Sverige

3.1Kriterier för uppehållstillstånd i Sverige

3.1.1Inledning

Utredningen har i uppdrag att lämna förslag som innebär att det ska ställas krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för att be- viljas permanent uppehållstillstånd. Utredningen ska också föreslå vilka undantag som ska kunna göras från dessa krav. I det här kapitlet redogörs översiktligt för kriterierna för att beviljas uppehållstillstånd i Sverige, uppehållstillståndens längd och de befintliga särskilda kra- ven för att beviljas permanent uppehållstillstånd. Vidare ges en över- sikt över vilka undantag som finns från de särskilda kraven för per- manent uppehållstillstånd. Beskrivningen syftar till att ge en bild av regelverket, särskilt när det gäller vilka personer som kan komma att omfattas av det krav på kunskaper som utredningen ska lämna för- slag om. I kapitel 4 finns sedan en översiktlig redogörelse för hand- läggningen av ansökningar om uppehållstillstånd m.m.

3.1.2Översiktlig redogörelse för gällande bestämmelser

Bakgrund

Uppehållstillstånd är ett tillstånd att vistas i Sverige (2 kap. 4 § ut- länningslagen [2005:716], förkortad UtlL). En utlänning som vistas i Sverige mer än tre månader ska ha uppehållstillstånd (2 kap. 5 § UtlL). Kravet på uppehållstillstånd gäller inte medborgare i de nor-

Kriterier för uppehållstillstånd i Sverige

SOU 2023:25

diska länderna eller EES-medborgare1 och deras familjemedlemmar med uppehållsrätt, eller när utlänningen har visering för längre tid än tre månader (2 kap. 8 b § och 3 a kap. UtlL). Uppehållstillstånd ges för viss tid, tidsbegränsat uppehållstillstånd, eller utan tidsbegräns- ning, permanent uppehållstillstånd (2 kap. 4 § UtlL).

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd innebär att utlänningen har rätt att stanna i Sverige en begränsad tid. Ett permanent uppehålls- tillstånd innebär att utlänningen har rätt att bo och arbeta i Sverige under obegränsad tid.

Tidsbegränsade uppehållstillstånd är huvudregeln

Huvudregeln är att uppehållstillstånd ska vara tidsbegränsade. Det finns många olika grunder i 5 kap. UtlL och i utlänningsförordningen (2006:97), förkortad UtlF, för att bevilja tidsbegränsade uppehålls- tillstånd. Sådana uppehållstillstånd beviljas bl.a. för;

–skyddsbehövande (5 kap. 1–1 a §§ UtlL),

–på grund av anknytning (5 kap. 3–3 g §§ UtlL),

–på grund av arbete, studier, utbildning på forskarnivå och för att bedriva näringsverksamhet i Sverige (5 kap. 10–10 a §§, 5 b kap. och 6 a–6 c kap. UtlL samt lagen [2017:353] om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå), eller

–på grund av synnerligen ömmande omständigheter (5 kap. 6 § UtlL).

Dessa grunder för uppehållstillstånd beskrivs mer nedan. Tidsbegrän- sade uppehållstillstånd ska även beviljas personer som omfattas av ett beslut om tillfälligt skydd enligt massflyktsdirektivet2. Detta är ett s.k. uppehållstillstånd med tillfälligt skydd (21 kap. 2 § UtlL). Uppehållstillstånd med tillfälligt skydd är bl.a. aktuella för utlän- ningar som flytt kriget i Ukraina.

1Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) omfattar de till EU anslutna staterna Belgien, Bulgarien, Cypern, Danmark, Estland, Finland, Frankrike, Grekland, Irland, Italien, Kroatien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Polen, Portugal, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Spanien, Sverige, Tjeckien, Tyskland, Ungern och Österrike samt de till Europeiska frihandelssammanslutningen (EFTA) anslutna staterna Island, Liechtenstein och Norge.

2Rådets direktiv 2001/55/EG av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta.

SOU 2023:25

Kriterier för uppehållstillstånd i Sverige

Vidare ska tidsbegränsade uppehållstillstånd beviljas s.k. tribunal- vittnen. Tribunalvittnen är vittnen eller nära anhöriga till vittnen för vilka det har gjorts en framställan om omplacering från en inter- nationell domstol eller tribunal (22 kap. 2 § UtlL). Dessa kan sedan även beviljas permanent uppehållstillstånd om detta bedöms nödvän- digt av den internationella domstolen eller tribunalen (22 kap. 3 § UtlL).

Tidsbegränsade uppehållstillstånd får även beviljas för utlänningar med utvisningsbeslut för vilka det föreligger olika typer av verk- ställighetshinder. Även dessa utlänningar kan under vissa förutsätt- ningar beviljas permanenta uppehållstillstånd (12 kap. 16 b–c §§ och 18–18 a §§ UtlL). Denna grund för uppehållstillstånd beskrivs mer nedan.

Permanenta uppehållstillstånd

Permanent uppehållstillstånd får som huvudregel beviljas om det finns grund för uppehållstillstånd och om vissa särskilda krav är upp- fyllda (5 kap. 7 § UtlL). De särskilda kraven för permanent uppe- hållstillstånd gäller i princip alla utlänningar som ansöker om ett sådant tillstånd. Det finns dock undantag från de särskilda kraven (5 kap. 8 § UtlL), vilket beskrivs nedan.

3.1.3Uppehållstillstånd för skyddsbehövande

De centrala bestämmelserna om skyddsbehövande finns i 4 kap. UtlL. Det finns definitioner av två kategorier av skyddsbehövande, flyk- tingar och alternativt skyddsbehövande. Tidigare fanns även en tredje kategori, övrig skyddsbehövande, men regler om denna har genom de ändringar i UtlL som trädde i kraft den 20 juli 2021 upphävts.

Begreppet flykting definieras som en utlänning som befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i eller där utlän- ningen haft sin vanliga vistelseort vad gäller statslösa, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till viss samhällsgrupp, och inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd (4 kap. 1 § UtlL). Definitionen motsvarar i princip den

Kriterier för uppehållstillstånd i Sverige

SOU 2023:25

definition som finns i Genèvekonventionen3 och i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet4.5

Begreppet alternativt skyddsbehövande definieras som en utlän- ning som i andra fall än som följer av flyktingdefinitionen befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att det finns grundad anledning att anta att utlänningen vid ett återvändande till hemlandet skulle löpa risk att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande be- handling eller bestraffning, eller som civilperson löpa en allvarlig och personlig risk att skadas på grund av urskillningslöst våld med anled- ning av en yttre eller inre väpnad konflikt, och utlänningen inte kan, eller på grund av sådan risk som avses ovan inte vill, begagna sig av hemlandets skydd (4 kap. 2 § UtlL). Definitionen motsvarar i princip den definition som finns i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet och har sin bakgrund i FN:s tortyrkonvention6 och artikel 3 i Europa- konventionen7.

Uppehållstillstånd för skyddsbehövande regleras i 5 kap. 1–1 a §§ UtlL. Regleringen innebär att flyktingar och alternativt skydds- behövande som befinner sig i Sverige har rätt till uppehållstillstånd. Uppehållstillståndet ska vara tidsbegränsat och gälla i tre år för flyk- tingar respektive tretton månader för alternativt skyddsbehövande. Varje nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd som därefter beviljas ska gälla i två år. Detta gäller dock inte om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Giltighetstiden får dock inte vara kortare än ett år. Be- stämmelserna grundar sig på artikel 24.1 och 24.2 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet.

En ansökan om permanent uppehållstillstånd får beviljas när ut- länningen haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i minst tre år och förutsättningarna för uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 eller 1 a § UtlL samt de särskilda kraven i 5 kap. 7 § UtlL är uppfyllda.

3FN:s konvention från 1951 angående flyktingars rättsliga ställning (Genèvekonventionen), reviderad genom dess tilläggsprotokoll från 1967 (New York-protokollet).

4Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att beteck- nas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning).

5Prop. 2020/21:191, s. 45.

6FN:s konvention från 1984 mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behand- ling eller bestraffning.

7Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna.

SOU 2023:25

Kriterier för uppehållstillstånd i Sverige

3.1.4Uppehållstillstånd på grund av anknytning

Såväl i den internationella rätten som i den svenska rätten finns be- stämmelser som syftar till att verka för att hålla samma familjer. Frågor om familjeåterförening kan, när de betraktas ur anknytnings- personens perspektiv, omfattas av artikel 8 i Europakonventionen (MIG 2018:4). Som familj räknas i första hand gifta makar och deras minderåriga barn. Konventionsskyddet omfattar även samlevnads- förhållanden som inte är grundade på äktenskap. Även relationer utanför kärnfamiljen kan omfattas. I fall av samboende kan ålder- stigna föräldrar eller vuxna barn inbegripas i familjegemenskapen. Rättigheterna som kan härledas ur artikel 8 är mindre långtgående när det gäller mer avlägsna familjerelationer än i fråga om förhåll- anden mellan föräldrar och minderåriga barn. Rätten till familjeliv och familjeåterförening får inte inskränkas annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter (artikel 8.2). Att inskränkningen i rättigheten måste vara ”nödvändig i ett demokratiskt samhälle” innebär att det ska göras en avvägning mellan individens rätt till respekt för sitt familjeliv och det motstå- ende allmänna intresset av att upprätthålla en reglerad invandring. Det senare får anses omfattat av flera legitima ändamål; ”med hänsyn till den allmänna säkerheten”, ”med hänsyn till landets ekonomiska välstånd” och av ”till förebyggande av oordning”. För att en konven- tionskränkning inte ska uppstå i det här sammanhanget måste avväg- ningen utfalla till förmån för det allmänna intresset, dvs. den inskränk- ning i en anknytningspersons rättighet som uppstår om de anhöriga vägras uppehållstillstånd, och därför inte kan bosätta sig här, måste stå i rimlig proportion till intresset av att upprätthålla en reglerad invandring (MIG 2018:4).

I svensk rätt finns bestämmelserna om uppehållstillstånd på grund av anknytning i bl.a. 5 kap. 3 och 3 a §§ UtlL.

Bestämmelserna i 5 kap. 3 § UtlL rör medlemmar av kärnfamiljen, dvs. anknytningspersonens make eller sambo, ogifta barn till anknyt- ningspersonen eller till anknytningspersonens make eller sambo. Ut- trycken make och sambo gäller såväl för olikkönade som samkönade par. Med sambor avses två personer som stadigvarande bor tillsam-

Kriterier för uppehållstillstånd i Sverige

SOU 2023:25

mans i ett parförhållande och har gemensamt hushåll. Bestämmelserna bygger på familjeåterföreningsdirektivet8. Familjeåterföreningsdirek- tivet syftar till att en tredjelandsmedborgare som har en mera per- manent bosättning i en EU-stat, anknytningspersonen, ska ha rätt att återförenas med medlemmar i kärnfamiljen som också är tredje- landsmedborgare.

I 5 kap. 3 a § UtlL finns bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av anknytning som inte styrs av familjeåterföreningsdirektivet.

Även den som är anhörig till en anknytningsperson som har tids- begränsat uppehållstillstånd som skyddsbehövande (5 kap. 1 § UtlL), på grund av synnerligen ömmande omständigheter (5 kap. 6 § UtlL) eller på grund av verkställighetshinder (12 kap. 18 § UtlL) kan bevil- jas uppehållstillstånd på grund av anknytning. Ett sådant uppehålls- tillstånd ska vara tidsbegränsat och gälla för samma tid som uppehålls- tillståndet för anknytningspersonen (5 kap. 3 g § första stycket UtlL).

Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt 5 kap. 3–3 a §§ UtlL på grund av anknytning till någon som är bosatt eller har beviljats uppe- hållstillstånd för bosättning i Sverige, eller som beviljas i andra fall enligt 5 kap. 3 a § första eller tredje stycket UtlL, ska vara tidsbegrän- sat och gälla i två år (5 kap. 3 g § andra stycket UtlL).

Om ett fortsatt uppehållstillstånd beviljas enligt 5 kap. 3–3 a §§ UtlL ska det gälla i två år. Det får emellertid inte gälla för längre tid än för anknytningspersonen. Vidare krävs det för att beviljas ett fort- satt uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket UtlL att förhållandet består (5 kap. 3 g § tredje stycket UtlL).

En ansökan om permanent uppehållstillstånd får beviljas när utlän- ningen haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i minst tre år och förut- sättningarna för uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 eller 3 a § UtlL samt de särskilda kraven i 5 kap. 7 § UtlL är uppfyllda.

8Rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening.

SOU 2023:25

Kriterier för uppehållstillstånd i Sverige

3.1.5Uppehållstillstånd på grund av arbete, studier, utbildning på forskarnivå, näringsverksamhet eller försörjning på annat sätt

Arbete och studier

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som önskar vistas här i landet för arbete, studier, forskning eller besök (5 kap. 10 § och 5 b kap. UtlL). Även en utlänning vars asylansökan avslagits genom ett lagakraftvunnet beslut kan under vissa förutsätt- ningar beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete utan att först lämna landet, genom ett s.k. spårbyte (5 kap. 15 a § UtlL).

Även familjemedlemmar till den som har uppehållstillstånd för arbete, studier eller forskning i Sverige eller uppehållstillstånd efter slutförd forskning eller slutförda studier kan under vissa förutsätt- ningar beviljas uppehållstillstånd (5 b kap. 1–2 och 7–8 §§ UtlL, 4 kap. 4 a och 5 c §§ och 4 a kap. 6 § UtlF).

Ett permanent uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som i sammanlagt fyra år under de senaste sju åren har haft uppehålls- tillstånd för t.ex. arbete eller studier som avser utbildning på forskar- nivå (5 kap. 5 § första stycket UtlL). Med utbildning på forskarnivå avses i högskoleförordningen (1993:100) utbildning som ska leda fram till en licentiatexamen eller konstnärlig licentiatexamen respek- tive en doktorsexamen eller en konstnärlig doktorsexamen.9

De fyra åren med uppehållstillstånd för arbete eller studier bör normalt vara sammanhängande, dvs. utan avbrott. Så blir fallet för den utlänning som först får en provanställning och därefter får fast anställning. Kortare perioder av bortavaro från den svenska arbets- marknaden (t.ex. ett fåtal månader under fyraårsperioden) bör över huvud taget inte påverka bedömningen av om permanent uppehålls- tillstånd bör ges. Inte heller bör bortavaro från arbetsmarknaden på grund av sjukskrivning, föräldraledighet eller annan frånvaro med arbetsbaserad förmån påverka. Om det under tillståndstiden inträffat längre perioder av vistelser utanför Sverige, under vilka utlänningen således inte heller har arbetat i landet, bör det däremot påverka be- dömningen av om permanent uppehållstillstånd bör ges. Om den sammanlagda vistelsetiden i Sverige varit så kort att arbetstagaren

9Prop. 2013/14:213, s. 51–52.

Kriterier för uppehållstillstånd i Sverige

SOU 2023:25

inte kan anses bosatt i Sverige bör permanent uppehållstillstånd inte beviljas.10

För att en ansökan om permanent uppehållstillstånd ska kunna be- viljas krävs även att de särskilda kraven i 5 kap. 7 § UtlL är uppfyllda.

EU-blåkort och ICT-tillstånd

EU-blåkort11 är ett uppehålls- och arbetstillstånd för högkvalificerad anställning som ska beviljas en utlänning som erbjudits en högkvali- ficerad anställning i Sverige med en anställningstid om minst ett år om vissa villkor är uppfyllda. En anställning ska anses vara hög- kvalificerad om den förutsätter att utlänningen har relevant och sär- skild kompetens för den i form av slutförda studier som motsvarar 180 högskolepoäng eller fem års yrkeserfarenhet inom det yrke eller den bransch som anställningen avser (6 a kap. 1 § UtlL).

Även familjemedlemmar till den som har ett EU-blåkort ska be- viljas uppehållstillstånd. Detta ska då gälla för samma tid som EU- blåkortet (6 a kap. 10 § UtlL).

ICT12-tillstånd är ett uppehålls- och arbetstillstånd för företags- intern förflyttning av personal som under vissa förutsättningar ska beviljas en utlänning som är anställd av ett företag som är etablerat utanför EES-staterna och Schweiz och som ska tjänstgöra som chef, specialist eller praktikant i mer än 90 dagar i ett företag (värdföretag) som dels är etablerat i Sverige, dels är en enhet som tillhör samma företag eller ett företag inom samma koncern (6 b kap. 1 § UtlL). Tillståndet grundar sig på ICT-direktivet13, vilket syftar till att under- lätta företagsintern förflyttning av kompetens både till och inom EU för att därigenom stärka EU:s konkurrenskraft och ekonomi. Ge- nom direktivet ges en rättslig ram med bl.a. gemensamma villkor för inresa till EU för företagsinternt förflyttade personer. Direktivet innehåller bestämmelser om bl.a. arbets- och anställningsvillkor och rörlighet mellan medlemsstaterna under tiden för förflyttningen, likabehandling avseende sociala och ekonomiska rättigheter samt

10A. prop. s. 27.

11EU-blåkort: ett tillstånd med beteckningen EU-blåkort som ger innehavaren rätt att vistas och arbeta på en medlemsstats territorium i enlighet med villkoren i Rådets direktiv 2009/50/EG av den 25 maj 2009 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalifi- cerad anställning (blåkortsdirektivet).

12ICT är en förkortning av ”intra-corporate transfer”.

13Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/66/EU av den 15 maj 2014 om villkor för inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare inom ramen för företagsintern förflyttning av personal.

SOU 2023:25

Kriterier för uppehållstillstånd i Sverige

rättigheter för familjemedlemmar till en person som är föremål för företagsintern förflyttning.

Även en utlänning som har beviljats ett ICT-tillstånd av en annan EU-stat och som ska tjänstgöra som chef, specialist eller praktikant i mer än 90 dagar i ett företag som dels är etablerat i Sverige, dels är en enhet som tillhör samma företag eller ett företag inom samma kon- cern som det i den andra EU-staten, ska under vissa förutsättningar beviljas ett ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse (6 b kap. 2 § UtlL).

Också familjemedlemmar till den som har ett ICT-tillstånd eller ett ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse, ska beviljas uppe- hållstillstånd om anknytningspersonen kan försörja sig och familje- medlemmen. Familjemedlemmens uppehållstillstånd ska gälla för samma tid som anknytningspersonens tillstånd (6 b kap. 14 § UtlL).

I 5 kap. 5 § första stycket 1 UtlL finns bestämmelser om permanent uppehållstillstånd för de utlänningar som har kombinerade uppehålls- och arbetstillstånd som bygger på EU-direktiv (EU-blåkort och till- stånd för företagsintern förflyttning, ICT, 6 a–6 b kap. UtlL).

För att en ansökan om permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas krävs även att de särskilda kraven i 5 kap. 7 § UtlL är upp- fyllda.

Säsongsarbete

Utlänningar som har erbjudits en tidsbegränsad anställning som säsongsarbetare i Sverige av en arbetsgivare som är etablerad här ska beviljas ett uppehålls- och arbetstillstånd för säsongsarbete om vistel- sen överstiger 90 dagar och vissa ytterligare förutsättningar är upp- fyllda (6 c kap. 1 § UtlL med vidare hänvisningar till 2–6 §§ samma kapitel).

I 5 kap. 5 § första stycket 1 UtlL finns bestämmelser om perma- nent uppehållstillstånd för de utlänningar som har sådana tillstånd för säsongsarbete.

För att en ansökan om permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas krävs även att de särskilda kraven i 5 kap. 7 § UtlL är upp- fyllda.

Kriterier för uppehållstillstånd i Sverige

SOU 2023:25

Näringsverksamhet

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om två år åt gången får beviljas en utlänning som avser att bedriva näringsverksamhet i Sverige om han eller hon har förmåga att bedriva den aktuella verksamheten och kan försörja sig (5 kap. 10 a § UtlL).

Även familjemedlemmar till den som har uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet i Sverige kan under vissa förutsättningar beviljas uppehållstillstånd (4 kap. 4 b § UtlF).

Ett permanent uppehållstillstånd får sedan beviljas under förut- sättning att utlänningen har haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för näringsverksamhet enligt 5 kap. 10 a § UtlL under minst två års obruten tid. Vidare ska verksamheten vara etablerad (5 kap. 5 § andra stycket UtlL). Med att verksamheten är etablerad avses t.ex. att före- taget inte går med förlust och har en bestående verksamhet samt fortlevnadsförmåga.14

För att en ansökan om permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas krävs även att de särskilda kraven i 5 kap. 7 § UtlL är upp- fyllda.

3.1.6Uppehållstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter

Uppehållstillstånd får beviljas en utlänning om det vid en samlad be- dömning av utlänningens situation finns sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige. En förutsättning är att uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund. Vid bedömningen ska särskilt beaktas utlänningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet (5 kap. 6 § UtlL). Av ordalydelsen följer att bestämmelsen är av undantagskaraktär.

Barn får beviljas uppehållstillstånd enligt bestämmelsen även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer. Det är tillräckligt att omständigheterna vid en samlad bedömning i det en- skilda fallet bedöms som särskilt ömmande. Barns skäl ska prövas separat och inte enbart som en del av föräldrarnas ärenden.

Vidare får uppehållstillstånd beviljas enligt denna bestämmelse för en vuxen person som har vistats i Sverige med uppehållstillstånd

14Prop. 2021/22:134, s. 139.

SOU 2023:25

Kriterier för uppehållstillstånd i Sverige

och under den tiden fått en särskild anknytning till Sverige. En sådan särskild anknytning förutsätter t.ex. etablering på arbetsmarknaden, familjeband eller anpassning till samhället på annat sätt. Vid bedöm- ningen av om det finns en särskild anknytning får även sådan anknyt- ning beaktas som har uppstått under tiden mellan det att ansökan om asyl gavs in och att uppehållstillståndet beviljades.

Uppehållstillstånd som beviljas med stöd av 5 kap. 6 § UtlL ska vara tidsbegränsade och gälla i tretton månader. Varje nytt tids- begränsat uppehållstillstånd som därefter beviljas ska gälla i två år.

En ansökan om permanent uppehållstillstånd får beviljas om ut- länningen har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i minst tre år och förutsättningarna för uppehållstillstånd föreligger enligt bestämmel- sen och utlänningen uppfyller de särskilda kraven som anges i 5 kap. 7 § UtlL.

3.2Uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder

3.2.1Utlänningar som utvisats på grund av brott

Tidsbegränsade uppehållstillstånd får beviljas utlänningar som av all- män domstol har utvisats på grund av brott om det finns olika typer av hinder mot att verkställa utvisningsbeslutet (12 kap. 16 b § UtlL). Utvisningsbeslutet får då inte verkställas medan det tidsbegränsade uppehållstillståndet gäller (12 kap. 16 c § UtlL). Under vissa förut- sättningar får även ett permanent uppehållstillstånd beviljas.

För att en ansökan om permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas krävs bl.a. att de särskilda kraven i 5 kap. 7 § UtlL är upp- fyllda.

3.2.2Utlänningar som har andra typer av utvisningsbeslut

Tidsbegränsade uppehållstillstånd får även beviljas om det vid verk- ställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut kommer fram hin- der mot verkställigheten av olika slag (12 kap. 18 § UtlL). Vid hinder mot verkställighet av ett avlägsnandebeslut som beror på att utlän- ningen vid ett återsändande riskerar förföljelse ska ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om tre år beviljas, om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en

Kriterier för uppehållstillstånd i Sverige

SOU 2023:25

kortare giltighetstid. Giltighetstiden får dock inte vara kortare än ett år. I övriga fall ska uppehållstillståndet gälla i längst tretton månader (12 kap. 18 a § UtlL).

En ansökan om permanent uppehållstillstånd får, när giltighets- tiden för ett uppehållstillstånd löper ut, beviljas om utlänningen har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i minst tre år och hindret mot verkställighet enligt 18 § första stycket är bestående och de särskilda kraven i 5 kap. 7 § är uppfyllda (12 kap. 18 a § UtlL).

3.3Uppehållstillstånd med stöd av den s.k. gymnasielagen

Lagen (2017:353) om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå, förkortad gymnasielagen, trädde i kraft den 20 juli 2021. I lagen regleras vad som ska gälla sedan lagen (2016:752) om tillfälliga be- gränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige, för- kortad den tillfälliga lagen, upphört. Den tillfälliga lagen har numera upphört.

I gymnasielagen finns regler som innebär en möjlighet för de ut- länningar som har haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt den tillfälliga lagen att under vissa förutsättningar beviljas ett tidsbegrän- sat uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå, för att studera på ett introduktionsprogram till gymnasieskolan eller för fortsatta studier (1–3 §§ gymnasielagen). Det finns även regler om att tidsbegränsade uppehållstillstånd under vissa förutsättningar beviljas för utlänningar som har fullföljt sin utbildning (4 § gymnasielagen). Reglerna i dessa paragrafer innebär att tidsbegränsade uppehållstillstånd ska beviljas när förutsättningarna är uppfyllda.

Gymnasielagen innehåller även regler om beviljande av perma- nent uppehållstillstånd för de utlänningar som har haft tidsbegrän- sade uppehållstillstånd enligt den tillfälliga lagen eller gymnasielagen när de studerat. Sådana utlänningar kan bl.a. under förutsättningen att de kan försörja sig genom en anställning eller genom näringsverk- samhet beviljas permanent uppehållstillstånd (5 § gymnasielagen). Bestämmelsen är tvingande. Permanenta uppehållstillstånd ska där- för beviljas om förutsättningarna är uppfyllda. Uppehållstillstånd kan emellertid vägras om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning

SOU 2023:25

Kriterier för uppehållstillstånd i Sverige

och säkerhet, eller har gjort sig skyldig till brottslighet eller brotts- lighet i förening med annan misskötsamhet (6 § gymnasielagen).

Gymnasielagen upphör att gälla den 20 januari 2025. Trots detta ska den enligt övergångsbestämmelserna 5 och 6 §§ fortfarande gälla för en ansökan om permanent uppehållstillstånd som har registrerats hos Migrationsverket före den 20 januari 2025. Detta förutsätter att utlänningen har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegrän- sats enligt 16 a eller 16 b § den tillfälliga lagen, eller att utlänningen har beviljats ett uppehållstillstånd enligt någon av 16 d–16 g §§ eller 16 i § den lagen, eller enligt 1, 2 eller 4 § gymnasielagen, och senast vid den tidpunkten fullföljt sin utbildning. Gymnasielagen ska fort- satt gälla även för överklagande av beslut som har fattats enligt lagen.

3.4Särskilda krav för permanent uppehållstillstånd

Sedan den 20 juli 2021 finns det särskilda krav för att ett permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas. Kraven gäller som huvudregel alla utlänningar som ansöker om permanent uppehållstillstånd. De särskilda kraven består dels av ett krav på att utlänningen ska kunna försörja sig (försörjningskravet), dels av ett krav på att det med hän- syn till utlänningens förväntade levnadssätt inte råder tveksamhet om att ett permanent uppehållstillstånd bör beviljas (vandelskravet). Bestämmelser om detta finns i 5 kap. 7 § UtlL.

I 5 kap. 8 § UtlL finns bestämmelser om undantag från de sär- skilda kraven.

3.5Undantag från de särskilda kraven för permanent uppehållstillstånd

3.5.1Undantag från försörjningskravet

Försörjningskravet innebär att utlänningen ska kunna försörja sig och att inkomsterna ska komma från anställning eller näringsverk- samhet eller en kombination av dessa.15

Utlänningar som är barn och utlänningar som har rätt att uppbära inkomstgrundande ålderspension, garantipension eller äldreförsörj- ningsstöd enligt socialförsäkringsbalken är undantagna från kravet

15Prop. 2020/21:191, s. 68.

Kriterier för uppehållstillstånd i Sverige

SOU 2023:25

på försörjning som gäller för permanent uppehållstillstånd. Sådant undantag gäller även om det finns särskilda skäl (5 kap. 8 § första stycket UtlL).

Den nedre gränsen för vilka som omfattas av försörjningskravet är bestämd till barn. Med barn avses en person som är under 18 år (1 kap. 2 § UtlL). Vid bedömningen av om en person ska betraktas som barn ska förhållandena vid tidpunkten för prövningen vara av- görande. Detta får till följd att personer som blir vuxna under perio- den med tidsbegränsade uppehållstillstånd måste uppfylla försörjnings- kravet som alla andra vuxna.16

Den övre gränsen för vilka som omfattas av försörjningskravet är kopplad till rätten att uppbära inkomstgrundande ålderspension eller garantipension. Även de som har rätt till äldreförsörjningsstöd om- fattas av undantaget från försörjningskravet. Undantaget är knutet till motsvarande begrepp i socialförsäkringsbalken17

Undantag kan också göras från försörjningskravet om det finns särskilda skäl. Sådant undantag kan göras i situationer när en person inte har möjlighet att uppfylla kravet eller i fall där det inte är rimligt att begära att en person ska uppfylla kravet. Bedömningen av om det finns särskilda skäl att göra undantag från försörjningskravet får göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. En person som har en mer långvarig nedsättning av arbetsförmågan på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestations- förmågan kan ha svårt att uppfylla försörjningskravet. Detsamma kan gälla en person som är nära pensionsålder och som därför har svårt att få en anställning. Regeln kan även tillämpas i andra situationer där det inte är rimligt att uppställa ett försörjningskrav, t.ex. när en nunna eller en munk ska beviljas permanent uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 5 § andra stycket UtlL. Någon bortre gräns för när permanent uppehållstillstånd ska beviljas har inte uppställts. I för- arbetena anges dock att det bör finnas en möjlighet att i vissa fall göra undantag från kraven för permanent uppehållstillstånd om en person har haft tidsbegränsade uppehållstillstånd under en längre tid och trots ansträngningar inte lyckas uppfylla kraven för permanent uppehållstillstånd.18

16A. prop. s. 73–74.

17A. prop. s. 74–75.

18A. prop. s. 75–76.

SOU 2023:25

Kriterier för uppehållstillstånd i Sverige

3.5.2Undantag från vandelskravet

Vandelskravet innebär att hänsyn ska tas till utlänningens förväntade levnadssätt och att permanent uppehållstillstånd endast bör beviljas om det inte råder någon tveksamhet avseende detta. Möjligheten att neka permanent uppehållstillstånd på grund av vandel är inte reser- verat enbart till grövre brottslighet utan det kan även förekomma fall då mindre grov brottslighet i förening med allvarlig misskötsamhet väcker tveksamhet om huruvida permanent uppehållstillstånd bör be- viljas. Det är dock inte tillräckligt med mer bagatellartade förseelser. Det finns möjlighet att beakta både karaktären av misskötsamheten och den tid som förflutit inom ramen för den framåtsyftande hel- hetsbedömning som ska göras i varje enskilt fall.19

Vandelskravet ska inte tillämpas på utlänningar under 15 år (5 kap. 8 § andra stycket UtlL), men det gäller alltså för utländska barn som är 15 år och äldre. När det tas ställning till om barn som är 15 år och äldre uppfyller vandelskravet ska det göras en helhetsbedömning i varje enskilt fall, där bl.a. barnets rättigheter enligt barnkonventionen beaktas.20

3.5.3Personer som är helt undantagna från de särskilda kraven för permanent uppehållstillstånd

De särskilda kraven för permanent uppehållstillstånd i 5 kap. 7 § UtlL gäller inte en utlänning som ska beviljas permanent uppehålls- tillstånd med stöd av 5 kap. 2 § UtlL (s.k. kvotflyktingar), 5 kap. 2 b eller c § UtlL (utlänningar med ställning som varaktigt bosatta i Sverige) eller när en ansökan om permanent uppehållstillstånd ska göras av någon annan än utlänningen (5 kap. 8 § tredje stycket UtlL).

Kvotflyktingar

Kvotflyktingar är en benämning på utlänningar som tagits emot i Sverige inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till Sverige (vidarebosättning), dvs. inom den s.k. flyktingkvoten. Sverige har tagit emot kvotflyktingar

19A. prop. s. 69–70.

20A. prop. s. 76.

Kriterier för uppehållstillstånd i Sverige

SOU 2023:25

ända sedan 1950-talet. Varje år beslutar riksdagen om budgeten som an- slås för att vidarebosätta flyktingar och skyddsbehövande till Sverige. Efter riksdagens beslut får Migrationsverket i uppdrag av regeringen att genomföra organiserad uttagning av flyktingar och skyddsbehöv- ande till Sverige genom vidarebosättning.

Den rättsliga grunden för vidarebosättning av flyktingar finns i 5 kap. 2 § UtlL där det anges att uppehållstillstånd ska ges till en utlänning som tagits emot i Sverige inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till Sverige. Ett uppehållstillstånd som beviljas en kvotflykting ska vara permanent.

Under år 2021 genomfördes årets ordinarie uppdrag om att över- föra 5 000 personer till Sverige. Dessutom fattade regeringen den 11 februari 2021 beslut om att även överföra de 1 401 kvotflyktingar som inte kunde föras över år 2020 på grund av coronapandemins på- verkan på vidarebosättningsarbetet.21 Vidarebosättningsprogrammet fokuserades då på flyktingsituationer som av UNHCR bedömts vara prioriterade och på grupper som bedömts vara särskilt utsatta.

Enligt en överenskommelse mellan Sverigedemokraterna, Mode- raterna, Kristdemokraterna och Liberalerna, det s.k. Tidö-avtalet, ska mottagandet av kvotflyktingar framöver begränsas till 900 per år under den kommande mandatperioden.22

Varaktigt bosatta i Sverige

Även de utlänningar som har ställning som varaktigt bosatta i Sverige är undantagna från de särskilda kraven för permanent uppehållstill- stånd. Reglerna om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställ- ning finns i utlänningslagen och utlänningsförordningen och bygger på rådets direktiv om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning23. Direktivet syftar till att tredjelandsmedborgare som har vistats under en längre tid i en medlemsstat ska kunna få en särskild ställning, som varaktigt bosatta. Som varaktigt bosatt har en tredje-

21Migrationsverket (2021). Migrationsverkets verksamhetsrapport för år 2021 avseende Migrations- verkets arbete med den svenska flyktingkvoten, dnr 1.3.4-2022-19446, s. 6.

22Tidö-avtalet: Överenskommelse för Sverige, träffat mellan Sverigedemokraterna, Moderaterna, Kristdemokraterna och Liberalerna, s. 35.

23Rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelands- medborgares ställning.

SOU 2023:25

Kriterier för uppehållstillstånd i Sverige

landsmedborgare särskilda rättigheter som liknar dem som unions- medborgare har.

Flyktingar och alternativt skyddsbehövande omfattades ursprung- ligen inte av direktivets tillämpningsområde men är genom en änd- ring inkluderade.24

Direktivet ska tillämpas på tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta på en medlemsstats territorium (artikel 3.1). Med tredjelands- medborgare avses personer som inte är unionsmedborgare enligt artikel 20.1 i EUF-fördraget25 (artikel 2 a i direktivet).

Den personkrets som omfattas av utlänningslagen är densamma som den personkrets som omfattas av direktivet.26 Med laglig vistelse avses en vistelse som innebär att en utlänning antingen har tillstånd att vistas här eller får vistas här medan en ansökan om uppehålls- tillstånd prövas.27

En utlänning som uppfyller kriterierna för ställning som varaktigt bosatt ska få ett EU-uppehållstillstånd som ska gälla i minst fem år. Den som har ställning som varaktigt bosatt i en medlemsstat har under vissa villkor rätt att bosätta sig i en annan medlemsstat.28 Medlems- staterna får också utfärda uppehållstillstånd som gäller permanent eller tills vidare på förmånligare villkor än de som anges i direktivet (artikel 13). Sverige har valt att göra detta genom att en person som beviljas ställning som varaktigt bosatt ska ges ett permanent uppehålls- tillstånd (5 kap. 2 b § UtlL). Det ska också utfärdas ett EU-uppe- hållstillstånd (4 kap. 19 a § UtlF).

En ansökan om ställning som varaktigt bosatt ska beviljas om sökanden de senaste fem åren utan avbrott har vistats i Sverige med uppehållstillstånd (5 a kap. 1 § första stycket UtlL).29 Som nämns ovan beviljas den som har ställning som varaktigt bosatt i Sverige ett permanent uppehållstillstånd. Ställning som varaktigt bosatt och inne-

24Se Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/51/EU av den 11 maj 2011 om ändring av rådets direktiv 2003/109/EG i syfte att utöka dess räckvidd till att omfatta även personer som beviljats internationellt skydd och prop. 2013/14:83 s. 32.

25Tidigare artikel 17.1 i EG-fördraget.

26Prop. 2013/14:83 s. 36.

27Prop. 2016/17:61 s. 17, prop. 2011/12:60 s. 26 och prop. 2004/05:170 s. 281.

28Artikel 14 i direktivet och MIG 2008:22.

29Tidigare krävdes att sökanden hade ett permanent uppehållstillstånd vid ansökningstillfället men sedan mars 2017 gäller att det endast krävs ett uppehållstillstånd. Bestämmelsen omfattar även en sökande som vistats i Sverige på annan grund som lagligen bosatt.

Kriterier för uppehållstillstånd i Sverige

SOU 2023:25

hav av permanent uppehållstillstånd är dock två olika tillstånds- och statusregleringar som löper parallellt.30

Vid beräkningen av vistelsetiden för en sökande som har flykting- statusförklaring enligt 4 kap. 3 § eller alternativ skyddsstatusförklar- ing enligt 4 kap. 3 a § första stycket UtlL, räknas även tiden mellan den dag då ansökan om asyl eller ansökan om ny prövning gavs in och den dag då asyl beviljades (5 a kap. 1 § andra stycket UtlL). Av förarbetena framgår att den tid som sökanden vistats i Sverige mellan två prövningstillfällen inte ska beaktas. Detsamma gäller vistelsetid som avser ett tidigare prövningstillfälle än det som lett fram till att asyl beviljats. För att få räkna den tid som det tagit att få asyl krävs att sökanden fortfarande har status som flykting eller alternativt skydds- behövande vid tidpunkten för ansökan om ställning som varaktigt bosatt.31

En person kan också erhålla ställning som varaktigt bosatt i Sverige om denne har vistats inom Europeiska unionens medlemsstaters territorier utan avbrott under minst fem år och under denna tid haft EU-blåkort i en eller flera medlemsstater (5 a kap. 1 a § UtlL).

Enligt direktivet ska en person som får ställning som varaktigt bosatt erhålla ett EU-uppehållstillstånd. Ett sådant tillstånd ska gälla i minst fem år och automatiskt förnyas när det löper ut (artikel 8.2). Det finns inget krav i direktivet att en person med ställning som var- aktigt bosatt ska beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Det sätt på vilket direktivet har genomförts i Sverige medför att en person med ställning som varaktigt bosatt i Sverige behöver ett permanent uppehållstillstånd för att tillförsäkras alla de rättigheter som före- skrivs i direktivet. En person med ställning som varaktigt bosatt ska t.ex. åtnjuta samma behandling som medlemsstatens egna medbor- gare får i fråga om tillträde till arbetsmarknaden, utbildning, social trygghet, skatteförmåner, tillgång till varor, tjänster och bostäder, föreningsfrihet samt fritt tillträde till hela den berörda medlems- statens territorium (artikel 11).

En person som har ställning som varaktigt bosatt kan endast ut- visas om han eller hon utgör ett reellt och tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet. Ställning som varaktigt bosatt kan dock återkallas.

30I förarbetena anges att frågan om de två parallella systemen får betydelse i de fall då en per- son antingen förlorar sitt permanenta uppehållstillstånd eller sin status som varaktigt bosatt (prop. 2005/06:77, s. 158–159).

31Prop. 2013/14:83, s. 59.

SOU 2023:25

Kriterier för uppehållstillstånd i Sverige

För att få ställning som varaktigt bosatt krävs att den sökande fullt ut kan försörja sig och sin familj med egna medel så att grund- läggande behov av uppehälle och bostad är tillgodosedda (5 a kap. 2 § UtlL). Enligt artikel 5 i direktivet är det obligatoriskt att ha ett försörjningskrav. I förarbetena framhålls att hänsyn bör tas till den ekonomiska förmågan både hos sökanden och hos familjemedlem- marna. Det får enligt direktivet även ställas andra krav.

I förarbetena anges att det avgörande för om sökanden ska anses ta i anspråk socialt bistånd i direktivets mening är om personens ekonomiska situation är sådan, att han eller hon behöver ta i anspråk ekonomiskt bistånd som är behovsprövat.32 Det blir därför fråga om att bedöma riskerna för att sökanden ska behöva ansöka om försörj- ningsstöd enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller äldreförsörjnings- stöd samt bostadsbidrag och bostadstillägg.33 När det gäller nivån på försörjningsförmågan ansågs att den inkomstnivå som ska anses till- räcklig snarare bör knytas till förbehållsbeloppen vid utmätning i lön än till riksnormen för försörjningsstöd.34

När en utlänning har beviljats ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska som nämns ovan det uppehållstillstånd som denne beviljas vara permanent. De särskilda kraven för permanent uppehållstillstånd i 5 kap. 7 § UtlL gäller inte i en sådan situation. Som också framgår ovan följer emellertid av den aktuella ställningen som varaktigt bo- satt att utlänningen har visat att han eller hon kan försörja sig och sin familj samt att han eller hon inte utgör hot mot allmän ordning och säkerhet.

Ansökan om permanent uppehållstillstånd görs av annan än utlänningen

De särskilda kraven för permanent uppehållstillstånd i 5 kap. 7 § UtlL ska som nämns ovan inte heller gälla när uppehållstillståndet söks av någon annan än utlänningen. Så kan exempelvis vara fallet beträff- ande en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd på grund av att denne är föremål för särskilt personsäkerhetsarbete enligt polis- lagen (1984:387) och Polismyndigheten ansöker om permanent uppe- hållstillstånd (5 kap. 16 a § UtlL). Så kan även vara fallet beträffande

32Se också EU-domstolens dom den 3 oktober 2019 X mot Belgische Staat, C-302/18.

33Prop. 2005/06:77, s. 145.

34A. prop. s. 146.

Kriterier för uppehållstillstånd i Sverige

SOU 2023:25

ett barn som har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd för placer- ing här i landet enligt socialtjänstlagen (2001:453) och socialtjänsten ansöker om permanent uppehållstillstånd (5 kap. 16 b § UtlL). Även ansökningar om permanent uppehållstillstånd för s.k. tribunalvittnen (22 kap. 3 § UtlL) faller in under undantaget i 5 kap. 8 § tredje stycket UtlL.

3.6Sammanfattning

Det finns många olika grunder för uppehållstillstånd i Sverige. Uppe- hållstillstånd ges för viss tid (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd). Ett tidsbegrän- sat uppehållstillstånd innebär att utlänningen har rätt att stanna i Sverige en begränsad tid. Ett permanent uppehållstillstånd innebär att utlänningen har rätt att bo och arbeta i Sverige under obegränsad tid. Som huvudregel beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd. De tidsbegränsade uppehållstillståndens längd skiljer sig åt beroende på vilken grund de har meddelats.

Permanent uppehållstillstånd ska som huvudregel beviljas endast om de särskilda kraven i 5 kap. 7 § UtlL är uppfyllda. De särskilda kraven ska därmed gälla i princip alla som ansöker om permanent uppehållstillstånd. Det finns dock undantag från dessa krav. Kvot- flyktingar, utlänningar som har status som varaktigt bosatta och så- dana utlänningar för vilken ansökan görs av annan än utlänningen själv undantas helt från de särskilda kraven. Från kravet på försörjning undantas utlänningar som är barn och utlänningar som har rätt att uppbära inkomstgrundande ålderspension, garantipension eller äldre- försörjningsstöd. Sådant undantag gäller även om det finns särskilda skäl. Från vandelskravet undantas utlänningar som är under 15 år.

4 Ansökan om uppehållstillstånd

I detta kapitel beskriver utredningen kortfattat handläggningen av ansökningar om uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Vidare redo- visas statistik beträffande beviljade permanenta uppehållstillstånd och en prognos över förväntade ansökningar om sådant tillstånd. Detta för att ge en bild av hur många personer och vilka grupper som kan för- väntas ansöka om permanent uppehållstillstånd de kommande åren.

4.1Migrationsverkets handläggning

En ansökan om uppehållstillstånd och arbetstillstånd ska göras hos Migrationsverket. Huvudregeln är att en sådan ansökan ska göras före inresan i landet. Vissa grupper är emellertid undantagna från denna regel, bl.a. skyddsbehövande, som kan ansöka om uppehållstillstånd efter inresan i landet.

Huvudregeln är vidare att tidsbegränsade uppehållstillstånd ska meddelas. Som följer av redogörelsen i kapitel 3 finns det för många av dem som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd eller arbets- tillstånd möjlighet att beviljas permanent uppehållstillstånd.

4.2Ansökningsavgifter

Den som ansöker om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd i Sverige ska som huvudregel1 betala en avgift (8 kap. 5 § utlänningsförord- ningen [2006:97], förkortad UtlF), se nedan.

1Skyddsbehövande behöver t.ex. inte betala avgift. Se fler undantag i 8 kap. 5 § UtlF.

Ansökan om uppehållstillståndSOU 2023:25

Tabell 4.1	Ansökningsavgifter för uppehållstillstånd/arbetstillstånd

Uppehållsgrund		Vuxna		Barn

UT* för studier			1 500	750

UT för att söka arbete efter avslutade studier		1 500		750

UT för familjemedlem till den som ansöker om eller redan har UT för studier			1 500	750
PUT** för doktorander		1 500		750

Egna företagare			2 000
Artist, Au pair, professionella idrottare och tränare, feriearbete för unga
personer, forskare, praktikant (genom nationellt utbyte eller avtal),
volontär, söka arbete efter slutförd forskning		1 500

Arbetstillstånd			2 200
Ansökan för familj till den som ansöker eller redan har tillstånd för arbete		1 500		750

EU-blåkort, ICT-tillstånd, säsongsarbete			2 000
UT för högkvalificerade personer för att söka arbete eller starta företag		2 200

Förlängning av AT			2 200
UT för att bo med person i Sverige		2 000		1 000

UT person med ställning som varaktigt bosatt i annat EU-land			1 500	750
UT för familj till den som är varaktigt bosatt i annat EU -land		1 500		750
Ansökan om ställning som varaktigt bosatt			1 000	500

*UT – uppehållstillstånd.

**PUT – permanent uppehållstillstånd. Källa: Migrationsverket.

En ansökan om permanent uppehållstillstånd som lämnas in tillsam- mans med en ansökan om förlängning av ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd är som huvudregel inte förenad med någon extra avgift.

4.3Statistik över invandringen de senaste åren

Under de senaste åren har förutsättningarna för att beviljas permanent uppehållstillstånd i Sverige varierat beroende på olika författnings- ändringar. Som anges i kapitel 3 gäller t.ex. sedan den 20 juli 2021 sär- skilda krav för att beviljas permanent uppehållstillstånd. Vissa grupper är undantagna från de särskilda kraven, bl.a. kvotflyktingar (se av- snitt 3.5.3). Flyktingkvoten varierar mellan åren. Under den innevar- ande mandatperioden ska flyktingkvoten vara på en förhållandevis låg nivå jämfört med tidigare år (se tabell 4.12). De senaste årens författ- ningsändringar gör att det är svårt att dra några säkra slutsatser av den statistik som finns.

SOU 2023:25

Ansökan om uppehållstillstånd

Nedan redovisas hur många personer som har beviljats permanent uppehållstillstånd under de senaste tio åren, med en särskild redovis- ning för åren 2020–2022. Uppgifter om hur många personer som har ansökt om permanent uppehållstillstånd under åren 2012–2021 har inte kunnat hämtas in från Migrationsverket.

Tabell 4.2	Antalet beviljade permanenta uppehållstillstånd
	åren 2012–2022

År		Antal personer
2012		41 757
2013	65 987
2014		78 192
2015	80 142

2016		92 597
2017	65 677

2018		53 729
2019	40 398
2020		37 630
2021	32 368

2022		26 943

Källa: Migrationsverket.

Under åren 2020–2022 fördelade sig de beviljade permanenta uppe- hållstillstånden enligt tabellerna nedan.

Tabell 4.3 Beviljade permanenta uppehållstillstånd år 2020

Uppehållsgrund	Kvinnor		Män		Totalt

	Barn	Vuxna	Barn	Vuxna
Anknytning	6 269	10 252	6 574	4 319	27 414
Arbetsmarknad	93	963	88	2 733	3 877
EU/EES	23	53	30	74	180
Asyl	780	1 060	982	2 463	5 285

Studier	(..)	130	(..)	216	347
Tillfälligt besök	(..)	(..)	(..)	8	12
Varaktigt bosatt	38	132	27	316	513
Verkställighetshinder	(..)	(..)	(..)	(..)	(..)

Totalt	7 204	12 594	7 701	10 129	37 628

Källa: Migrationsverket.

Ansökan om uppehållstillståndSOU 2023:25

Tabell 4.4	Beviljade permanenta uppehållstillstånd år 2021

Uppehållsgrund		Kvinnor			Män	Totalt

		Barn	Vuxna	Barn	Vuxna
Anknytning		3 473	5 338	3 619	2 196	14 626
Arbetsmarknad		97	1 147	100	2 966	4 310
EU/EES		7	52	14	59	132
Asyl		2 162	2 202	2 463	5 512	12 339

Studier		(..)	136	(..)	203	341
Tillfälligt besök		(..)	(..)	(..)	6	10

Varaktigt bosatt		56	167	49	335	607
Verkställighetshinder		(..)	(..)	(..)	(..)	(..)
Totalt		5 796	9 047	6 246	11 279	32 368

Källa: Migrationsverket.

Under år 2022, som var det första hela året efter införandet av de särskilda kraven för permanent uppehållstillstånd i 5 kap. 7 § UtlL, ansökte 36 154 personer om sådant tillstånd hos Migrationsverket. Migrationsverket meddelade under samma år 29 837 beslut i fråga om permanent uppehållstillstånd. I tabellen nedan anges hur de beviljade permanenta uppehållstillstånden fördelade sig på uppehållsgrund och kön, barn och vuxna.2

Tabell 4.5 Beviljade permanenta uppehållstillstånd år 2022

Uppehållsgrund	Kvinnor			Män	Totalt
	Barn	Vuxna	Barn	Vuxna
Anknytning	1 318	1 111	1 392	475	4 296
Arbetsmarknad	65	1 205	76	3 550	4 896

EU/EES	14	45	13	55	127
Asyl	2 816	2 422	3 112	7 920	16 270
Studier	(..)	67	(..)	101	170
Tillfälligt besök	(..)	(..)	(..)	8	13

Varaktigt bosatt	101	273	93	698	1 165
Verkställighetshinder	(..)	(..)	(..)	(..)	(..)

Totalt	4 315	5 130	4 687	12 810	26 942

Källa: Migrationsverket.

2Statistik inhämtad av utredningen från Migrationsverket.

SOU 2023:25Ansökan om uppehållstillstånd

Tabell 4.6	Beviljade permanenta uppehållstillstånd åren 2020–2022,
	fördelat på kön respektive barn och vuxna

Permanenta uppehållstillstånd		2020	2021	2022
Flicka		7 204	5 796	4 315
Pojke		7 701	6 246	4 687

Kvinna		12 594	9 047	5 130
Man		10 129	11 279	12 810
Varav
Vuxna		22 723	20 326	17 940

Barn		14 905	12 042	9 002
Totalt		37 628	32 368	26 942

Källa: Migrationsverket.
Tabell 4.7	Antal medborgarskapsländer för personer som beviljats
	permanent uppehållstillstånd åren 2020–2022

Antal ursprungsländer*		2020	2021	2022
Flickor		124	120	91
Pojkar		124	117	88
Kvinnor		148	143	97
Män		141	137	107

*I dessa kategorier ingår emellertid kategorierna statslös och okänt land. Därför kan det egentliga utfallet av ursprungsländer vara något högre än angivna siffror.

Källa: Migrationsverket.

Som framgår ovan beviljades 37 628 permanenta uppehållstillstånd år 2020, 32 368 år 2021 och 26 942 år 2022. Dessa fördelade sig på personer som kom från uppemot 148 olika länder. I tabellerna nedan visas de medborgarskapsländer från vilka flest personer beviljades permanenta uppehållstillstånd.

Ansökan om uppehållstillstånd

SOU 2023:25

Tabell 4.8 Medborgarskapsländer för flickor som beviljats permanent uppehållstillstånd åren 2020–2022

Medborgarskap flickor	2020	2021	2022	Totalt
Syrien	1 218	1 400	1 718	4 336
Eritrea	982	536	208	1 726

Okänt	739	441	18	1 198
Afghanistan	395	568	204	1 167
Indien	429	354	275	1 058
Demokratiska republiken Kongo	235	258	177	670
Somalia	329	151	82	562
Irak	176	136	145	457

Statslös	173	111	143	427
Etiopien	179	115	45	339
Turkiet	95	146	93	334
Sudan	94	131	107	332
Pakistan	89	100	107	296
Kina	124	84	65	273

Thailand	157	62	(..)	221

Källa: Migrationsverket.

Tabell 4.9 Medborgarskapsländer för kvinnor som beviljats permanent uppehållstillstånd åren 2020–2022

Medborgarskap kvinnor	2020	2021	2022	Totalt

Syrien	1 167	1 235	1 273	3 675
Indien	857	774	484	2 115
Thailand	922	464	35	1 421
Afghanistan	542	684	156	1 382

Kina	527	338	246	1 111
Irak	576	276	151	1 003
Eritrea	445	279	220	944
Iran	388	279	183	850
Filippinerna	421	232	55	708
Turkiet	294	263	136	693

Demokratiska republiken Kongo	240	254	177	671
Ukraina	288	201	111	600
Ryssland	300	203	94	597
USA	286	213	94	593
Serbien	292	183	71	546
Pakistan	259	187	93	539

Källa: Migrationsverket.

SOU 2023:25Ansökan om uppehållstillstånd

Tabell 4.10 Medborgarskapsländer för pojkar som beviljats permanent uppehållstillstånd åren 2020–2022

Medborgarskap pojkar	2020	2021	2022	Totalt
Syrien	1 276	1 499	1 906	4 681
Eritrea	1 224	626	250	2 100

Okänt	776	446	20	1 242
Afghanistan	388	653	252	1 293
Indien	436	387	277	1 100
Demokratiska republiken Kongo	261	298	203	762
Somalia	301	119	59	479
Irak	185	160	153	498

Statslös	207	94	132	433
Etiopien	183	136	62	381
Turkiet	116	161	127	404
Sudan	133	139	108	380
Pakistan	115	109	103	327
Kina	124	84	85	293

Egypten	80	67	59	206
Källa: Migrationsverket.
Tabell 4.11 Medborgarskapsländer för män som beviljats permanent
uppehållstillstånd åren 2020–2022

Medborgarskap män	2020	2021	2022	Totalt

Syrien	1 420	1 909	3 463	6 792
Afghanistan	350	2 260	2 974	5 584
Indien	998	1 148	1 144	3 290
Irak	547	452	441	1 440

Turkiet	366	392	347	1 105
Eritrea	454	367	252	1 073
Kina	332	305	269	906
Iran	276	338	268	882
Pakistan	226	241	331	798
USA	274	209	126	609

Serbien	255	171	120	546
Albanien	142	153	238	533
Kosovo	231	138	112	481
Demokratiska republiken Kongo	179	180	121	480
Statslös	163	109	206	478
Källa: Migrationsverket.

Ansökan om uppehållstillstånd

SOU 2023:25

Av de personer som beviljades permanent uppehållstillstånd tillhör en del den s.k. flyktingkvoten.

Tabell 4.12 Antal beviljade permanenta uppehållstillstånd till kvotflyktingar åren 2020–2022*

År	Flicka	Kvinna	Pojke	Man	Totalt

2020	675	822	878	824	3 199
2021	1 526	1 672	1 747	1 663	6 608
2022	883	990	1 022	802	3 697
Totalt	3 084	3 484	3 647	3 289	13 504

*I Tidö-avtalet (Överenskommelse för Sverige, träffat mellan Sverigedemokraterna, Moderaterna, Kristdemokraterna och Liberalerna) anges att antalet kvotflyktingar som Sverige ska ta emot under mandatperioden åren 2022–2026 ska vara 900 per år, s. 36.

Källa: Migrationsverket.

Tabellerna ovan visar hur antalet beviljade permanenta uppehålls- tillstånd har fördelat sig under de senaste åren. I tabellerna nedan finns uppgifter om beviljade tidsbegränsade uppehållstillstånd eller arbetstillstånd. Det finns dessutom en prognos från Migrationsverkets över förväntat antal ansökningar om permanent uppehållstillstånd de närmaste åren.

Tabell 4.13 Personer i Sverige under 67 år med tidsbegränsade uppehållstillstånd

Uppehållsgrund	Kvinnor		Män		Totalt

	Barn	Vuxna	Barn	Vuxna
Anknytning	4 255	17 647	4 541	6 489	32 932
Arbetsmarknad	8 551	25 249	8 967	34 967	77 734
EU/EES	3 560	9 959	3 898	11 518	28 935
Asyl	4 665	16 726	4 962	25 938	52 291

Studier	918	8 370	995	9 982	20 265
Tillfälligt besök	27	1 270	29	805	2 131
Verkställighetshinder	54	219	78	231	582
Totalt	22 030	79 440	23 470	89 930	214 870

Källa: Migrationsverket.

SOU 2023:25

Ansökan om uppehållstillstånd

Särskilt om beviljade uppehållstillstånd på grund av anknytning

Tabell 4.14 Antal beviljade uppehållstillstånd på grund av anknytning år 2022*

Underkategori	Antal
Adoption	25
Anhörig till flykting-/asylgrund	2 604
Anhörig till övriga	18 158
”Synnerliga skäl anknytning (5 kap. 3a § 3 st. 1 och 3 UtlL)”	203

Totalt	20 990

*Avser första beslutstillfället. Källa: Migrationsverket.

Särskilt om beviljade arbetstillstånd

Tabell 4.15 Beviljade arbetstillstånd för arbetstagare utanför EU/EES

–största yrkesgrupperna år 2022

Yrkesgrupp	Antal
Bärplockare och plantörer m.fl.	6 534
IT-arkitekter, systemutvecklare och testledare m.fl.	5 006

Ingenjörer och tekniker	1 694
Civilingenjörsyrken	1 693
Snabbmatspersonal, köks- och restaurangbiträden m.fl.	927
Städare och hemservicepersonal m.fl.	696

Kockar och kallskänkor	572
Skogsarbetare	518

Drift-, support- och nätverkstekniker m.fl.	441
Växtodlare inom jordbruk och trädgård	437
Övriga	5 599
Totalt	24 117

Källa: Migrationsverket.

Ansökan om uppehållstillståndSOU 2023:25

Tabell 4.16 Antal beviljade arbetstillstånd år 2022, uppdelade på yrkesområde*

Yrkesområde	Antal

Chefsyrken	522
Militära yrken	25
Service-, omsorgs- och försäljningsyrken	1 142
Yrken inom administration och kundtjänst	462

Yrken inom byggverksamhet och tillverkning	1 145
Yrken inom lantbruk, trädgård, skogsbruk och fiske	1 000

Yrken inom maskinell tillverkning och transport m.m.	403
Yrken med krav på fördjupad högskolekompetens	8 317
Yrken med krav på högskolekompetens eller motsvarande	2 598
Yrken med krav på kortare utbildning eller introduktion	8 436

Övriga	67
Totalt	24 117

*Avser första beslutstillfället. Siffrorna inkluderar inte anhöriga till arbetstagare eller idrottsutövare, artister, au-pairer, praktikanter och feriearbetare.

Källa: Migrationsverket.

Särskilt om beviljade uppehållstillstånd för asyl

Tabell 4.17 Inkomna ansökningar om skydd år 2022

Vuxna		Barn i familj		Ensamkommande barn		Totalt

Kvinnor	Män	Flickor	Pojkar	Flickor	Pojkar
4 238	8 462	1 764	2 274	141	489	16 738

Källa: Migrationsverket.

SOU 2023:25

Ansökan om uppehållstillstånd

Särskilt om beviljade uppehållstillstånd för studier

Tabell 4.18 Beviljade uppehållstillstånd för studier år 2022

Underkategori	Uppehållsgrundomgång	Vuxen	Barn i familj	Totalt

Anhörig till studerande	1:a gångs	2 076	1 703	3 779
	Förlängning	(..)	(..)	(..)
	Totalt	2 080	1 704	3 784
Arbetssökande student	1:a gångs	863	(..)	863
	Totalt	863	(..)	863

Doktorand	1:a gångs	746	(..)	746
	Förlängning	10	(..)	10
	Totalt	756	(..)	756
Högre utbildning	1:a gångs	8 321	12	8 333
	Förlängning	3 826	(..)	3 826
	Totalt	12 147	12	12 159

Specialiserings- eller	1:a gångs	32	(..)	32
uppdragsutbildning	Totalt	32	(..)	32
Studerande övriga studier	1:a gångs	136	78	214
	Förlängning	31	(..)	35
	Totalt	167	82	249

Studier mobilitet	1:a gångs	570	(..)	570
	Totalt	570	(..)	570
Totalt		16 615	1 798	18 413

Källa: Migrationsverket.

Ansökan om uppehållstillstånd

SOU 2023:25

Prognos för framtida ansökningar permanent uppehållstillstånd

Tabell 4.19 Migrationsverkets prognos avseende ansökningar om permanent uppehållstillstånd åren 2023–2026

Februariprognos 2023		2023		2024		2025		2026

Asyl	Inkomna förlängningsansökningar		33 000		20 000		24 000	24 000
	Varav med minst 3 års TUT*		30 000		18 000		22 000	22 000
	Antagande om 80 % PUT**-ansökningar		80 %					80 %
					80 %		80 %
					80 %		80 %
	Skattning inkommande PUT-ansökningar		24 000		14 400		17 600	17 600
Anknytning	Inkomna förlängningsansökningar	15 000		23 000		28 000		31 000
	Varav med minst 3 års TUT	4 500		8 500		11 000		14 500
	Antagande om 80 % PUT-ansökningar	80 %		80 %		80 %		80 %
	Skattning inkommande PUT-ansökningar	3 600		6 800		8 800		11 600

Arbetsmarknad	Inkomna förlängningsansökningar		40 000		38 000		35 000	35 000
	Varav med minst 3 års TUT		18 000		18 000		17 000	17 000
	Antagande om 80 % PUT-ansökningar		80 %		80 %		80 %	80 %
	Skattning inkommande PUT-ansökningar		14 400					13 600
	Skattning inkommande PUT-ansökningar		14 400		14 400		13 600	13 600
Totalt	Inkomna förlängningsansökningar	88 000		81 000		87 000		90 000
	Varav med minst 3 års TUT	52 500		44 500		50 000		53 500
	Antagande om 80 % PUT-ansökningar	80 %		80 %		80 %		80 %
	Skattning inkommande PUT-ansökningar	42 000		35 600		40 000		42 800

*Tidsbegränsat uppehållstillstånd.

**Permanent uppehållstillstånd. Källa: Migrationsverket.

4.4Domstolsprocessen

Migrationsverkets beslut om avslag på en ansökan om permanent uppehållstillstånd får överklagas till en migrationsdomstol om ansökan avslås för att de särskilda kraven i 5 kap. 7 § inte är uppfyllda (14 kap. 3 a § UtlL). Det finns fyra migrationsdomstolar (Förvaltningsrätten i Göteborg, Förvaltningsrätten i Luleå, Förvaltningsrätten i Malmö och Förvaltningsrätten i Stockholm).

En migrationsdomstols beslut får överklagas till Migrationsöver- domstolen. Kammarrätten i Stockholm är migrationsöverdomstol.

Migrationsöverdomstolens beslut får inte överklagas (16 kap. 9 § UtlL).

Migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen prövar sedan sommaren 2021 överklaganden som avser de särskilda kraven för per- manent uppehållstillstånd i 5 kap. 7 § UtlL. Utredningen har hämtat in uppgifter från dessa domstolar om antalet inkomna mål som rör de särskilda kraven för permanent uppehållstillstånd. För tiden dess-

SOU 2023:25

Ansökan om uppehållstillstånd

förinnan har det inte varit möjligt att ta fram statistik, eftersom mål om permanent uppehållstillstånd inte har registrerats särskilt.

Tabell 4.20 Antalet inkomna mål till migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen åren 2021–2022 som

avser de särskilda kraven för permanent uppehållstillstånd

Migrationsdomstol	2021	2022
Förvaltningsrätten i Göteborg	127	607
Förvaltningsrätten i Luleå	60	56

Förvaltningsrätten i Malmö	31	264
Förvaltningsrätten i Stockholm	149	306
Totalt migrationsdomstolarna	367	1 233

Migrationsöverdomstolen
Kammarrätten i Stockholm	5	174

Källa: Uppgifter från domstolarna till utredningen.

5Utbildning i svenska och samhällskunskap

5.1Inledning

Utredningen har enligt direktiven i uppdrag att utreda vilka som ska omfattas av krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för att kunna beviljas permanent uppehållstillstånd. Vidare ska utredningen ta ställning till vilka kunskapskrav som ska ställas utifrån syftet att främja integrationen och ett inkluderande samhälle där individen stärks och ökar sina möjligheter att aktivt delta i samhället. Det är därför relevant att ge en översiktlig beskrivning av utbildningssystemet och vilka kunskaper som det ska förmedla, för såväl barn som vuxna, som kan komma i fråga för permanent uppehållstillstånd. Beskrivningen omfattar därför utbildningssystemet för barn, ungdomar och vuxna. Dessutom finns det en beskrivning av olika insatser för nyanlända.

Det svenska skolväsendet anordnar utbildning i skolformerna för- skola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, same- skola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och kommunal vuxenutbild- ning (1 kap. 1 § skollagen [2010:800]). Huvudregeln är att alla ska ha lika tillgång till utbildning inom skolväsendet oberoende av hem- vist och sociala och ekonomiska förhållanden. Utöver utbildning regle- rad i skollagen – utbildning inom skolväsendet samt vissa andra utbild- ningsformer exempelvis utbildning vid internationella skolor och sjukhusskolor – finns det olika etableringsinsatser som myndigheter och kommuner ansvarar för. Nedan följer en översiktlig genomgång av dessa olika utbildningsformer och vilka som har möjlighet att ta del av dessa.

Utbildning i svenska och samhällskunskap

SOU 2023:25

5.1.1Bosatta i Sverige

Gemensamt för de ovan nämnda utbildningsformerna är att de som huvudregel riktar sig till personer som är bosatta i Sverige. Med bo- satt i Sverige avses i skollagen den som är folkbokförd här enligt folk- bokföringslagen (1991:481)1.

Även vissa personer som inte är folkbokförda här anses som bo- satta i landet. Det gäller personer som2

•har ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande,

•har ansökt om eller beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd,

•har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och av särskilda skäl medgetts att vistas här medan ansökan prövas, eller

•är barn under 18 år som saknar uppehållstillstånd och som inte vistas på en förläggning, om de bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd.

Vidare anses som bosatta i landet3

•personer som vistas i Sverige med stöd av ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen (2005:716), UtlL, dvs. sådana tidsbegränsade uppehållstillstånd som kan ges till per- soner som samarbetar med brottsutredande myndigheter för att en förundersökning eller huvudförhandling i brottmål ska kunna genomföras,

•personer som har rätt till utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen till följd av EU-rätten, avtalet om Europeiska ekono- miska samarbetsområdet (EES) eller avtalet mellan EU och dess medlemsstater och Schweiz om fri rörlighet för personer,

129 kap. 2 § första stycket skollagen.

229 kap. 2 § andra stycket 1 skollagen och 1–1 a §§ lagen (1994:137) om mottagande av asyl- sökande m.fl.

329 kap. 2 § andra stycket 2–5 skollagen.

SOU 2023:25

Utbildning i svenska och samhällskunskap

•familjemedlemmar till en person som tillhör en främmande makts beskickning eller lönade konsulat eller dess betjäning eller som avses i 4 § lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall och som inte omfattas av föregående punkt, exempelvis familje- medlemmar till diplomater från tredje land, eller

•personer som vistas i Sverige utan stöd av myndighetsbeslut eller författning (s.k. papperslösa).

5.2Det svenska skolsystemet

5.2.1Förskolan, förskoleklass, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan

Barn som är bosatta i Sverige har skolplikt. Vissa barn har inte skol- plikt, men de har ändå samma rätt till utbildning som skolpliktiga barn. Till den gruppen hör exempelvis barn som är asylsökande, barn som har ansökt om eller fått ett uppehållstillstånd med tillfälligt skydd och barn som vistas i Sverige utan stöd av myndighetsbeslut eller författning (7 kap. 2 § och 29 kap. 2 § skollagen).

Alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola (7 kap. 3 §). Denna utbildning tillgodoses genom utbildning anordnad av offent- liga huvudmän i skolformerna grundskola, grundsärskola, special- skola och sameskola. Skolplikten ska fullgöras från förskoleklass och därefter i grundskolan. Skolplikten kan även fullgöras i grundsär- skolan, specialskolan eller sameskolan (7 kap. 4–7 §§).

Från höstterminen det år då barnet fyller sex år ska som huvud- regel barnet fullgöra sin skolplikt genom förskoleklass (7 kap. 10 §). En sexåring ska även kunna gå vid en skolenhet med specialskola eller sameskola och fullgöra sitt första år av skolplikt där.4 Skolplikten upphör sedan som huvudregel vid utgången av vårterminen det tionde året eller, för det fall eleven går i specialskolan, det elfte året efter att eleven börjat fullgöra skolplikten (7 kap. 12–14 §§). Eleverna är då vanligtvis 15 eller 16 år gamla.

4Prop. 2017/18:9, s. 73.

Utbildning i svenska och samhällskunskap

SOU 2023:25

5.2.2Svenska och svenska som andraspråk samt samhällskunskap i grundskolan

Svenska eller svenska som andraspråk och samhällskunskap är obliga- toriska ämnen i grundskolan och motsvarande skolformer. Forsk- ning visar att barn och ungdomar har bättre förutsättningar än vuxna och äldre att lära sig ett nytt språk (se kapitel 7). Utredningen be- dömer att de ungdomar som deltar i den undervisning i svenska eller svenska som andraspråk i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan genom skol- undervisningen ges tillfälle att tillgodogöra sig de kunskaper som ut- redningen bedömer ska krävas i det svenska språket för att beviljas permanent uppehållstillstånd (se mer om detta i kapitel 11). Redo- görelsen koncentreras därför till innehållet i ämnet samhällskunskap.

Ämnet samhällskunskap i grundskolan

Undervisningen i ämnet samhällskunskap ska syfta till att eleverna utvecklar förtrogenhet med demokrati och mänskliga rättigheter. Den ska bidra till att eleverna tillägnar sig kunskaper om värden och principer som utmärker ett demokratiskt samhälle samt om demo- kratiska processer och arbetssätt. På så sätt ska undervisningen ge eleverna förståelse för vad det innebär att vara en aktiv och ansvars- tagande medborgare. Undervisningen ska även bidra till att eleverna utvecklar förståelse för hur individen och samhället påverkar varandra. Vidare ska undervisningen ge eleverna förutsättningar att utveckla förståelse för sina egna och andras levnadsvillkor och hur de kan på- verkas av faktorer som kön och socioekonomisk bakgrund.5

Kursplanerna för samhällskunskap är uppdelade efter årskurs 1–3, 4–6 och 7–9. Utredningen redogör nedan för kursplanerna för års- kurserna 4–6 och 7–9 mer ingående, eftersom de har ett innehåll som skulle kunna svara mot det krav på kunskaper om det svenska sam- hället som kan komma att uppställas.

Utredningen återkommer därför till dessa kursplaner i kapitel 10 och 11.

5Kursplan för grundskolan i ämnet samhällskunskap, www.skolverket.se.

SOU 2023:25Utbildning i svenska och samhällskunskap

Tabell 5.1	Kursplan i ämnet samhällskunskap för årskurs 4–6
	I årskurs 4–6 upptar kursplanen följande centrala innehåll

Individer och		Sociala roller och normer i olika sammanhang, t.ex. inom familjen och i vänskaps -
gemenskaper		relationer. Könsroller, jämställdhet och sexualitet.
		Sociala skyddsnät för barn i olika livssituationer, i skolan och i samhället.
Samhällsresurser		Privatekonomi och relationen mellan arbete, inkomst och konsumtion.
och fördelning		Det offentligas ekonomi. Vad skatter är och vad kommuner, regioner och stat använder

		skattemedel till.
		Exempel på skilda ekonomiska och sociala villkor för barn, i Sverige och i olika delar
		av världen.

Beslutsfattande		Vad demokrati är och hur demokratiska beslut fattas. Hur individer och grupper
och politiska idéer		kan påverka beslut, genom att rösta i allmänna val och till exempel genom elevråd
		i skolan eller genom att skapa opinion i sociala medier.
		Riksdagen och regeringen och deras olika uppdrag. Politiska val och partier i Sverige.
		Skiljelinjer i några aktuella politiska frågor.
Rättigheter och		Samhällets behov av lagstiftning samt några olika lagar och påföljder. Kriminalitet
rättsskipning		och möjliga konsekvenser för individ och samhälle.
		De mänskliga rättigheterna och deras betydelse, inklusive barnets rättigheter i enlighet
		med barnkonventionen. Principen om likabehandling, inklusive skydd mot diskriminering.
		De nationella minoriteterna judar, romer, urfolket samerna, sverigefinnar och torne -
		dalingar: kultur, historia och rättigheter.
Information och		Mediernas roll som informationsspridare, opinionsbildare och granskare av sam -
kommunikation		hällets makthavare samt som underhållare.
		Hur digitala och andra medier kan användas ansvarsfullt utifrån sociala, etis ka
		och rättsliga aspekter.
Granskning av		Aktuella samhällsfrågor och olika perspektiv på dessa.
samhällsfrågor		Hur budskap, avsändare och syfte kan urskiljas och granskas med ett källkritiskt

		förhållningssätt i såväl digitala medier som i andra typer av källor som rör sam-
		hällsfrågor.

Källa: Skolverket.

Utbildning i svenska och samhällskunskap

SOU 2023:25

Tabell 5.2 Kursplan i ämnet samhällskunskap för årskurs 7–9

För årskurs 7–9 ökar omfattningen av det innehåll som tas upp i kurs- planen och komplexiteten av de frågor som behandlas. I kursplanen behandlas följande centrala innehåll

Individer och		Människors identiteter, ekonomiska resurser och möjligheter i samhället och hur
gemenskaper		dessa kan påverkas av bland annat socioekonomisk bakgrund, kön, ålder och
		etnicitet. Begreppen makt, rättvisa, jämlikhet och jämställdhet.

		Svenska välfärdsstrukturer och hur de fungerar, t.ex. sjukvårdssystemet och arbets -

		löshetsförsäkringen.
		Migration till, samt integration och segregation i Sverige i dag.
Samhällsresurser		Hur hushållens, företagens, bankernas och det offentligas ekonomi hänger samman.
och fördelning		Orsaker till förändringar i samhällsekonomin och vilka effekter de kan få.
		Länders och regioners beroende av varandra i en globaliserad ekonomi. Skilda förut -
		sättningar för olika länder och regioner.
		Orsaker till och konsekvenser av en ojämlik fördelning av inkomster och förmögen -
		heter mellan människor i Sverige och i olika delar av världen.
		Arbetsmarknadens och arbetslivets förändringar och villkor, t.ex. med avseende på
		lönebildning, arbetsmiljö och arbetsrätt.

Beslutsfattande		Vad begreppen demokrati och diktatur, monarki och republik samt parlamen tarism
och politiska idéer		och presidentstyre innebär. Exempel på hur dessa olika stats - och styrelseskick kan
		fungera.
		Politiska ideologier och skiljelinjer mellan politiska partier i Sverige.
		Sveriges politiska system med Europeiska unionen, riksdag, regering, Sametinget,

		regioner och kommuner. Sveriges grundlagar.
		Var olika beslut fattas och exempel på hur besluten påverkar individer, grupper och

		samhället i stort. Individers och gruppers möjligheter att påverka den demokratiska
		processen.
		FN:s syfte, huvuduppgifter och verksamhet samt det nordiska samarbetets bakgrund
		och innehåll.
Rättigheter och		Kränkningar av de mänskliga rättigheterna i olika delar av världen och inter -
rättsskipning		nationellt arbete för att främja mänskliga rättigheter.
		De nationella minoriteternas situation i Sverige samt den svenska minoritetspolitiken
		och dess framväxt. Samernas ställning som urfolk.
		Friheter, rättigheter och skyldigheter i demokratiska samhällen.
		Dilemman som hänger samman med demokratiska rättigheter och skyldigheter, till
		exempel gränsen mellan yttrandefrihet och kränkningar i sociala medier.
		Rättssystemet i Sverige och principer för rättssäkerhet. Möjliga orsaker till och
		konsekvenser av olika typer av kriminalitet, t.ex. korruption, våldsbrott, sexualbrott
		och hedersrelaterat våld och förtryck. Kriminalvårdens uppgifter.

Information och		Hur media produceras, distribueras och konsumeras samt vilka möjligheter och
kommunikation		svårigheter det kan innebära för mediernas roll i ett demokratiskt samhälle.
		Nyhetsvärdering och hur den kan påverka människors bilder av omvärlden. Hur indi -
		vider och grupper framställs i media, t.ex. utifrån kön och etnicitet, och hur detta
		kan påverka normbildning och värderingar.
Granskning av		Lokala, nationella och globala samhällsfrågor och olika perspektiv på dessa.
samhällsfrågor		Kritisk granskning av information, ståndpunkter och argument som rör samhälls -

		frågor i såväl digitala medier som i andra typer av källor.

Källa: Skolverket.

SOU 2023:25

Utbildning i svenska och samhällskunskap

5.2.3Gymnasieskolan och gymnasiesärskolan

Kommunen ansvarar för att erbjuda gymnasieutbildning av god kvalitet till ungdomar (15 kap. 30 § skollagen). Utbildningen inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska vara avgiftsfri (15 kap. 17 § och 18 kap. 17 §). Den består av nationella program som är yrkes- program eller högskoleförberedande program. I gymnasieskolan finns också utbildning i form av introduktionsprogram och vidareutbild- ning i form av ett fjärde tekniskt år (15 kap. 7 § första och andra stycket).

Gymnasieskolan ska vara öppen endast för ungdomar som avslutat sin grundskoleutbildning eller motsvarande utbildning och som på- börjar sin gymnasieutbildning under tiden till och med det första kalenderhalvåret det år de fyller 20 år eller, i vissa fall 21 år (15 kap. 5 §).

Till gymnasiesärskolan har målgruppen för den skolan rätt att bli mottagna om utbildningen påbörjas före utgången av det första kalenderhalvåret det år de fyller 20 år (18 kap. 4 §). Målgrupp för gym- nasiesärskolan är ungdomar som på grund av att de har en intellek- tuell funktionsnedsättning inte bedöms ha förutsättningar att upp- fylla sådana betygskriterier som gäller för gymnasieskolan och som minst ska uppfyllas.

För behörighet till ett yrkesprogram och de högskoleförberedande programmen krävs godkända betyg i svenska eller svenska som andra- språk, engelska och matematik och i minst fem respektive nio andra ämnen (16 kap. 29–30 §§).

5.2.4Samhällskunskap i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan

Grundskolans kursplan och gymnasieskolans ämnesplan liknar var- andra om man ser till innehållet. Progressionen i de respektive ämnena syns främst i hur, dvs. det vetenskapliga arbetssättet, och med vilken komplexitet, innehållet behandlas i gymnasieskolans ämnesplan. En samhällsfråga kan till exempel belysas ur flera perspektiv och kopplas till en samhällsvetenskaplig teori. När det gäller högskoleförbered- else är det främst det vetenskapliga perspektivet som bär den ökade komplexiteten.

Utbildning i svenska och samhällskunskap

SOU 2023:25

För yrkesprogrammen inom gymnasieskolan finns en kortare inledande kurs, samhällskunskap 1a1. Den kursen innehåller mer av vad som kan kallas medborgarkunskap (t.ex. demokrati, politik och privatekonomi) och mindre av vetenskapliga förmågor, dvs. hög- skoleförberedande kunskapsinnehåll.

Den inledande kursen för de högskoleförberedande programmen, samhällskunskap 1b, omfattar förutom 50-poängskursens innehåll också arbete med samhällsvetenskapliga begrepp, metoder och model- ler som ett led i högskoleförberedelse. Detta innehåll återfinns i påbyggnadskursen samhällskunskap 1a2. Kurs 2 bygger på antingen kurs 1b eller kurs 1a2.6

Även i gymnasiesärskolan innehåller kursplanen samhällskunskap. Där består ämnet av fyra delkurser.

5.2.5Introduktionsprogram inom gymnasieskolan

För den som vill börja på ett nationellt program i gymnasieskolan men inte uppfyller behörighetskraven i svenska eller svenska som andraspråk finns möjlighet att söka till introduktionsprogrammet till gymnasieskolan. Det finns flera olika introduktionsprogram varav ett är språkintroduktion. Språkintroduktion syftar till att ge nyanlända ungdomar en utbildning med tyngdpunkt i det svenska språket, vilken möjliggör för dem att gå vidare i gymnasieskolan eller till annan utbild- ning (17 kap. 3 och 12 §§ skollagen).

Språkintroduktion riktar sig inte till alla nyanlända elever som inte har de godkända betyg som krävs för behörighet till ett nationellt program, utan endast till dem som har så bristande kunskaper i svenska att de behöver en utbildning med tyngdpunkt i det svenska språket för att gå vidare i gymnasieskolan eller till annan utbildning. Tiden som en elev anses vara i behov av språkintroduktion är i de flesta fall sannolikt kortare än den tid som en elev anses vara nyanländ. En ny- anländ är någon som har bott utomlands och som nu är bosatt i Sverige. Han eller hon ska ha börjat på sin utbildning efter ordinarie terminsstart i årskurs 1 eller senare. Efter fyra år i svensk skola räknas inte eleven som nyanländ längre (3 kap. 12 a §). Det kan därmed finnas nyanlända som visserligen inte klarat de betygskriterier som

6Skolverket Om ämnet Samhällskunskap https://www.skolverket.se/download/18.6011fe501629fd150a2894d/1530187700749/Komm entarmaterial_gymnasieskolan_samhallskunskap.pdf.

SOU 2023:25

Utbildning i svenska och samhällskunskap

minst ska uppnås för godkänt betyg i ämnet svenska eller svenska som andraspråk, men som ändå befinner sig på en sådan språklig nivå att det är en bättre lösning för personen att gå ett annat introduktions- program.7

5.3Kommunal vuxenutbildning

Kommunerna ska tillhandahålla kommunal vuxenutbildning på grund- läggande och gymnasial nivå, som anpassad utbildning på grundläg- gande och gymnasial nivå och som svenska för invandrare, förkortat sfi (20 kap. 3–4 §§ skollagen).

Från och med andra kalenderhalvåret det år den vuxne fyller 20 år har han eller hon under vissa förutsättningar rätt att delta i kommunal vuxenutbildning på grundläggande och gymnasial nivå. Detsamma gäller den som vill delta i anpassad utbildning på grundläggande och gymnasial nivå (20 kap. 11–11 a och 20–20 a §§).

Figur 5.1 Kommunal vuxenutbildning

Källa: Skolverket.

7Prop. 2014/15:45, s. 24.

Utbildning i svenska och samhällskunskap

SOU 2023:25

Utbildning på grundläggande nivå syftar till att ge vuxna sådana kun- skaper som de behöver för att delta i samhälls- och arbetslivet. Den syftar också till att möjliggöra fortsatta studier. Komvux på grund- läggande nivå innehåller bl.a kurser i svenska och svenska som andra- språk på grundläggande nivå, förkortat SvA-grund, som består av fyra delkurser. Utbildningen innehåller också grundläggande kurser i samhällsorienterande ämnen i två nivåer, en inledande kurs och en fortsättningskurs.8

I tabellen nedan framgår antalet deltagare i komvux på grundläg- gande nivå inom de nämnda ämnena år 2021.

Tabell 5.3 Antal kursdeltagare i kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå under år 2021

		Kursdeltagare
Grundläggande nivå	Antal	Andel (%)*
Svenska som andraspråk	80 662	6,2
Svenska	1 884	0,1

Samhällskunskap	2 133	0,2

*Totalt antal kursdeltagare för Komvux för år 2021 var 1 294 774 och för grundläggande nivå 162 621. Källa: Sveriges officiella statistik, Skolverket.

Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå syftar till att ge vuxna kunskaper på en nivå som motsvarar den som utbildningen i gym- nasieskolan ska ge. Det finns kurser i svenska och i svenska som andra- språk (fördelat på tre kurser). Det finns också motsvarande kurs- planer i samhällskunskap som de som redogörs för under avsnitt 5.2.2. I kursplanen finns även svenska för döva (fördelat på tre kurser), svenskt teckenspråk (fördelat på tre kurser) och svenskt tecken- språk för hörande (fördelat på sju kurser).9

Antalet deltagare i komvux på gymnasial nivå inom de nu nämnda ämnena år 2021 framgår av tabellen nedan.

8Skolverket, https://www.skolverket.se/undervisning/vuxenutbildningen/komvux- grundlaggande/laroplan-for-vux-och-kursplaner-for-komvux-grundlaggande/kursplaner- for-komvux-pa-grundlaggande-niva.

9Skolverket, https://www.skolverket.se/undervisning/vuxenutbildningen/komvux- gymnasial/laroplan-for-vux-och-amnesplaner-for-komvux-gymnasial/.

SOU 2023:25Utbildning i svenska och samhällskunskap

Tabell 5.4	Antal kursdeltagare i kommunal vuxenutbildning på gymnasial
	nivå under år 2021

			Kursdeltagare
Grundläggande nivå		Antal	Andel (%)*
Svenska som andraspråk 1		26 133	2,0
Svenska som andraspråk 2		17 428	1,3

Svenska som andraspråk 3		15 315	1,2
Svenska 1		8 139	0,6
Svenska 2		12 513	1,0
Svenska 3		11 325	0,9

Samhällskunskap 1a1		12 280	0,9
Samhällskunskap 1a2		6 634	0,5

Samhällskunskap 1b		10 907	0,8
Samhällskunskap 2		3 059	0,2

*Totalt antal kursdeltagare för Komvux för år 2021 var 1 294 774 och för grundläggande nivå 162 621. Källa: Sveriges officiella statistik, Skolverket.

Kommunal vuxenutbildning som särskild utbildning på grundläggande nivå syftar till att ge vuxna kunskaper på en nivå som motsvarar den som utbildningen i den grundsärskolan ska ge. Utbildningen innefattar kurser i svenska, svenska som andraspråk och samhällskunskap.

Kommunal vuxenutbildning som särskild utbildning på gymnasial nivå syftar till att ge vuxna kunskaper på en nivå som motsvarar den som utbildningen på nationella program i gymnasiesärskolan ska ge. Utbildningen innefattar kurser i svenska (fördelat på fyra kurser), svenska som andraspråk (fördelat på två kurser) och svenskt tecken- språk (fördelat på två kurser). Utbildningen innefattar också kurser i samhällskunskap (fördelat på fyra kurser).

5.3.1Svenska för invandrare

inom den kommunala vuxenutbildningen

Bakgrund

En person har rätt att delta i sfi fr.o.m. andra kalenderåret då han eller hon fyller16 år om han eller hon är bosatt i landet och saknar sådana grundläggande kunskaper i det svenska språket som utbild- ningen syftar till att ge (20 kap. 31 § skollagen). Med bosatt i landet avses sådana personer som anges under avsnitt 5.1.1.

Utbildning i svenska och samhällskunskap

SOU 2023:25

Förutom att ge vuxna invandrare grundläggande kunskaper i det svenska språket syftar utbildningen till att ge vuxna invandrare som saknar grundläggande läs- och skrivkunskaper möjlighet att förvärva sådana färdigheter (20 kap. 4 § femte stycket).

Undervisningstiden i sfi ska i genomsnitt under en fyraveckors- period omfatta minst 15 timmars undervisning i veckan. Den kom- munala huvudmannen ska även verka för att undervisningen erbjuds på tider som är anpassade efter elevens behov (20 kap. 24 §). Det är inget som hindrar en kommun från att erbjuda fler timmar per vecka, vilket också sker på flera håll. En kommun som tillämpar skollagens regel efter miniminivån ger individen i snitt tre timmars undervisning i sfi om dagen. Undervisningen är kostnadsfri för eleven och går att utföra på heltid, deltid eller kombinera med praktik, arbetslivsorien- tering, validering eller annan utbildning på komvux.

Den som har rätt att delta i sfi har rätt att i stället delta i en folk- högskolas motsvarande utbildning. En folkhögskola kan erbjuda ut- bildning som motsvarar sfi. En person som är behörig och har rätt till utbildning i sfi kan därför välja att få utbildning som motsvarar sfi på en folkhögskola med betygsrätt, i stället för hos kommunen. Enskilda utbildningsanordnare och folkhögskolor kan sätta betyg, anordna prövning samt utfärda betyg och intyg förutsatt att de har fått betygsrätt beviljad av Skolinspektionen (24 kap. 11 §).

Sfi berättigar inte till studiemedel eller studiebidrag från Centrala studiestödsnämnden. Den som inte kan försörja sig, men som kan arbeta, har dock rätt till försörjningsstöd om han eller hon står till arbetsmarknadens förfogande. I det ingår att vid behov delta i sfi eller motsvarande utbildning vid folkhögskola (4 kap. 1 § andra stycket socialtjänstlagen [2001:453]).

De olika studievägarna och kurserna

Sfi består av tre olika studievägar; 1, 2 och 3 samt fyra olika kurser; A, B, C och D. Studieväg 1 utgörs av kurserna A, B, C och D, studie- väg 2 av kurserna B, C och D och studieväg 3 av kurserna C och D. De olika studievägarna riktar sig till personer med olika bakgrund, förutsättningar och mål. Studievägarna visar vilken ingångskurs och progressionstakt som är lämplig. En elev påbörjar sina studier inom den studieväg och på den kurs inom studievägen som bäst passar

SOU 2023:25

Utbildning i svenska och samhällskunskap

hans eller hennes individuella förutsättningar. Betygskriterierna för en kurs är desamma oavsett studieväg. Studieväg 1 vänder sig i första hand till personer med mycket kort studiebakgrund och studieväg 3 till dem som är vana att studera.10 För dem som helt saknar eller endast har en mycket kort utbildningsbakgrund erbjuder de flesta kommu- nerna även undervisning i grundläggande läs- och skrivinlärning.

Undervisningen i grundläggande läs- och skrivinlärning vänder sig till personer utan tidigare utbildning och till personer som har kort utbildning och som inte är funktionellt litterata. Genom undervis- ningen inom sfi, i huvudsak på studieväg 1 ska eleven få möjlighet att förvärva grundläggande läs- och skrivfärdigheter, vilket inbegriper att fördjupa och automatisera sina kunskaper. Att bli funktionellt litterat i grundläggande bemärkelse kan ta lång tid.

Undervisning i grundläggande läs- och skrivinlärning kan även behövas på studieväg 2 och 3 för elever som är litterata om eleven inte behärskar det latinska alfabetet. I detta all ser lärprocessen annor- lunda ut.

Undervisningen avseende grundläggande läs- och skrivinlärning knyts inte heller till någon av kurserna A–D, utan utgör en egen del som kombineras med dessa kurser. Det är alltså en process som kan pågå under hela den tid som eleven deltar i sfi, för att färdigheterna ska hinna automatiseras. Undervisning i grundläggande läs- och skriv- inlärning kan ske på elevens modersmål eller ett annat språk som eleven behärskar.11

10SKOLFS 2022:23, s. 3.

11Skolverket, https://www.skolverket.se/undervisning/vuxenutbildningen/komvux-svenska- for-invandrare-sfi/laroplan-for-vux-och-kursplan-for-svenska-for-invandrare-sfi/kursplan- for-svenska-for-invandrare-sfi.

Utbildning i svenska och samhällskunskap

SOU 2023:25

Figur 5.2 De olika studievägarna inom kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare

Källa: Skolverket.

Utgångspunkten för bedömningen av studieväg ska vara elevens för- måga att använda det svenska språket på ett begripligt sätt för olika syften i vardags-, samhälls- och arbetsliv samt fortsatta studier. Bedöm- ningen ska omfatta elevens kunskaper i enlighet med betygskriterierna för betyget Godkänt. Den gällande kursplanen trädde i kraft den 1 januari 2022.12 Tidigare gällde betygsskalan A–F, där A var högsta betyg och F underkänt.

Betygskriterierna är formulerade utifrån fem kunskapsområden; hörförståelse, läsförståelse, muntlig interaktion, muntlig produktion och skriftlig färdighet. Kunskapsområdena ska inte bedömas fristå- ende från varandra utan läraren måste göra en helhetsbedömning av elevens språkliga förmåga och utgå från vad eleven faktiskt klarar av språkligt. Den språkliga korrektheten ska relateras till den inne- hållsliga och språkliga komplexiteten.13 Betyg sätts på varje avslutad

12Den ändrade kursplanen är en s.k. ändringsföreskrift (SKOLFS 2021:61) av grundföreskriften SKOLFS 2017:91.

13SKOLFS 2022:23, s. 4.

100

SOU 2023:25

Utbildning i svenska och samhällskunskap

kurs. Inom den del av utbildningen som gäller grundläggande läs- och skrivinlärning sätts inte betyg (20 kap. 35 § skollagen).

Betygskriterier

Eftersom utredningen ska ta ställning till på vilken nivå kunskaps- kravet i det svenska språket för permanent uppehållstillstånd bör läggas är det relevant att känna till vilka kunskaper elever som genomfört kurser inom sfi förväntas ha.14

Tabell 5.5 Betygskriterier för betyget Godkänt i kurs A

Hörförståelse	Eleven förstår med stöd tydligt, enkelt tal i konkreta, vardagsnära situationer.
	Eleven förstår enkla och vanligt förekommande ord och fraser i korta återberättade
	vardagliga händelser. Eleven förstår anpassad och tydlig information samt enkla
	och vanligt förekommande muntliga instruktioner.
Läsförståelse	Eleven läser och förstår enkel information i konkreta, vardagsnära situationer.
	Eleven läser och förstår information i form av vanligt förekommande ord och
	symboler, mycket enkla fraser samt anpassade och mycket enkla texter om något
	välbekant ämne.

Muntlig interaktion	Eleven kommunicerar med stöd i konkreta, vardagsnära situationer. Eleven deltar i
	mycket enkla, vardagliga samtal. I samtalen använder eleven enkla ord, hälsnings -,
	artighets- och avskedsfraser samt ställer och besvarar enkla frågor utifrån konkreta
	behov.
Muntlig produktion	Eleven kommunicerar med stöd och med ett enkelt språk i konkreta, vardagsnära
	situationer. Eleven berättar med enkla och vanligt förekommande ord och fraser om
	personliga förhållanden och erfarenheter.

Skriftlig färdighet	Eleven skriver personliga uppgifter med enkla ord och symboler i konkreta, vardags -
	nära situationer. Eleven skriver av viktig information utifrån konkreta behov på ett
	i huvudsak fungerande sätt.

14Statens skolverks författningssamling, Föreskrifter om ändring i Skolverkets föreskrifter (SKOLFS 2017:91) om kursplan för kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare, SKOLFS 2022:23 s. 5–8.

101

Utbildning i svenska och samhällskunskap

SOU 2023:25

Tabell 5.6	Betygskriterier för betyget Godkänt i kurs B

Hörförståelse		Eleven förstår tydligt, enkelt tal i vanliga situationer i vardagslivet. Eleven förstår
		korta återberättade händelser, samtal, information och anpassade nyheter om
		välbekanta ämnen. Eleven förstår korta och tydliga muntliga meddelanden och
		instruktioner.
Läsförståelse		Eleven läser och förstår enkla texter i vanliga situationer i vardagslivet. Eleven
		läser och förstår anpassade berättande och beskrivande texter om välbekanta
		ämnen, konkret information samt korta, tydliga och enkla meddelanden och in -
		struktioner.

Muntlig interaktion		Eleven kommunicerar med stöd i vanliga situationer i vardagslivet. Eleven deltar i
		enkla samtal om välbekanta ämnen. I samtalen framför och reagerar eleven på på -
		ståenden, åsikter och önskemål samt ställer och besvarar frågor på ett sätt som till
		viss del upprätthåller samtalen.
Muntlig produktion		Eleven kommunicerar med stöd och med ett enkelt språk i vanliga situationer
		i vardagslivet. Eleven berättar i enkel form om personliga erfarenheter och om
		välbekanta personer, platser och händelser. Eleven uttrycker sig begripligt och till
		viss del sammanhängande.

Skriftlig färdighet		Eleven skriver enkla texter för att kommunicera i vanliga situationer i vardagslivet.
		Eleven skriver enkla och begripliga korta meddelanden, hälsningar och texter om sig
		själv och upplevda händelser. Eleven skapar i huvudsak fungerande sammanhang
		i sina texter.

Tabell 5.7	Betygskriterier för betyget Godkänt i kurs C

Hörförståelse		Eleven förstår tydligt, enkelt tal i vanliga situationer i vardags -, samhälls-, studie-
		och arbetsliv. Eleven förstår återberättade händelser, beskrivningar, samtal, infor -
		mation och korta nyheter som rör bekanta ämnen. Eleven förstår enkla och tydliga
		muntliga meddelanden och instruktioner.
Läsförståelse		Eleven läser och förstår enkla texter i vanliga situationer i vardags -, samhälls-,
		studie- och arbetsliv. Eleven läser och förstår korta berättande och beskrivande
		texter om bekanta ämnen, enkla informerande texter, tabeller och diagram samt för
		enkla resonemang om informationen. Eleven läser och förstår korta, tydliga instruk -
		tioner och föreskrifter.

Muntlig interaktion		Eleven kommunicerar med ett enkelt språk och med viss anpassning till syfte och
		samtalspartner i vanliga situationer i vardags-, samhälls-, studie- och arbetsliv.
		Eleven deltar i enkla samtal och diskussioner om bekanta ämnen. I samtalen fram -
		för och efterfrågar eleven åsikter, tankar och information på ett sätt som ti ll viss
		del för samtalen och diskussionerna framåt.
Muntlig produktion		Eleven kommunicerar med ett enkelt språk och med viss anpassning till syfte och
		mottagare i vanliga situationer i vardags -, samhälls-, studie- och arbetsliv. Eleven
		beskriver och berättar i enkel form om personliga erfarenheter och åsikter om be -
		kanta ämnen samt ger enkla råd och instruktioner. Eleven uttrycker sig begripligt
		och till viss del sammanhängande samt visar prov på viss språklig variation.

Skriftlig färdighet		Eleven skriver enkla texter, med viss anpassning till syfte och mottagare, för att
		kommunicera i vanliga situationer i vardags-, samhälls-, studie- och arbetsliv.
		Eleven skriver sammanhängande och begripliga berättande och beskrivande texter
		om erfarenheter, intryck och åsikter samt informerande texter om bekanta ämnen.
		Eleven skapar i huvudsak fungerande struktur i sina texter och visar prov på viss
		variation i ordförråd och meningsbyggnad.

102

SOU 2023:25Utbildning i svenska och samhällskunskap

Tabell 5.8	Betygskriterier för betyget Godkänt i kurs D

Hörförståelse	Eleven förstår tydligt tal i informella och mer formella situationer i vardags-,
	samhälls-, studie- och arbetsliv. Eleven förstår berättelser, beskrivningar, samtal,
	diskussioner, information och nyheter som rör bekanta ämnen. Eleven förstår
	detaljerade och tydliga muntliga meddelanden och instruktioner.
Läsförståelse	Eleven läser och förstår enkla texter i informella och mer formella situationer i
	vardags-, samhälls-, studie- och arbetsliv. Eleven läser och förstår berättande,
	beskrivande, redogörande och argumenterande texter om bekanta ämnen,
	informerande texter, tabeller och diagram samt för enkla resonemang om
	informationen. Eleven läser och förstår tydliga instruktioner och föreskrifter.

Muntlig interaktion Eleven kommunicerar med viss anpassning till syfte och samtalspartner i både informella och mer formella situationer i vardags -, samhälls-, studie- och arbetsliv. Eleven deltar i samtal och diskussioner om bekanta ämnen samt uttrycker och bemöter åsikter med enkla argument. Eleven framför och efterfrågar tankar och information som till viss del för samtalen och diskussionerna framåt.

Muntlig produktion Eleven kommunicerar med viss anpassning till syfte och mottagare i både informella och mer formella situationer i vardags-, samhälls-, studie- och arbetsliv. Eleven beskriver, berättar om och redogör i enkel form för aktuella händelser, erfarenheter, intryck och åsikter samt ger råd och instruktioner. Eleven uttrycker sig begripligt, med visst flyt och till viss del sammanhängande samt visar viss språklig variation.

Skriftlig färdighet Eleven skriver enkla texter, med viss anpassning till syfte och mottagare, för att kommunicera i både informella och mer formella situationer i vardags -, samhälls-, studie- och arbetsliv. Eleven skriver, med visst flyt, sammanhängande och be - gripliga berättande, beskrivande, redogörande och argumenterande texter om bekanta ämnen. Eleven skapar i huvudsak fungerande struktur i sina texter och visar viss variation i ordförråd och meningsbyggnad. Eleven använder med viss säkerhet enkla och mer avancerade grammatiska strukturer i sina texter

5.3.2Kursdeltagare och deras betyg

Under år 2021 deltog totalt 165 361 kursdeltagare i sfi-utbildning. Det bör dock noteras att en elev räknas som flera kursdeltagare om han eller hon deltagit i mer än en kurs under mätperioden.

Tabell 5.9 Kursdeltagare som deltagit i sfi under år 2021

			Kursdeltagare, sfi
	Antal	Antal kvinnor	Andel kvinnor (%)	Antal män	Andel män (%)
1A	8 950	6 156	68,8	2 794	31,2
1B	12 379	8 306	67,1	4 073	32,9
1C	9 107	6 125	67,3	2 982	32,7
1D	3 894	2 598	66,7	1 296	33,3
2B	26 015	14 816	57,0	11 199	43,0
2C	25 973	15 762	60,7	10 211	39,3
2D	20 040	12 513	62,4	7 527	37,6
3C	37 959	21 359	56,3	16 600	43,7
3D	21 044	13 459	64,0	7 585	36,0
Totalt	165 361	101 094	61,1	64 267	38,9

Källa: Sveriges officiella statistik, Skolverket.

103

Utbildning i svenska och samhällskunskap

SOU 2023:25

Under samma år, 2021, fick 55 177 kursdeltagare betyg i sfi, varav 2 948 fick betyget underkänt (F).

Tabell 5.10 Kursdeltagare som slutfört kurser i sfi och fått betyg år 2021

		Kursdeltagare, sfi

	Antal kursdeltagare med betyg	A, antal	B, antal	C, antal	D, antal	E, antal	F, antal

Kvinnor	36 441	1 824	4 388	7 992	8 531	11 834	1 872
Män	18 736	896	2 299	4 131	4 309	6 025	1 076
1A	2 708	226	314	541	410	1 074	143
1B	3 014	34	172	427	720	1 302	359

1C	1 930	7	38	198	352	1 051	284
1D	1 098	7	9	85	223	652	122
2B	8 276	475	1 235	2 101	1 979	2 221	265
2C	8 884	206	741	1 666	2 319	3 393	559
2D	7 630	149	440	1 173	1 893	3 471	504
3C	11 395	828	2 032	3 191	2 605	2 297	442

3D	10 242	788	1 706	2 741	2 339	2 398	270
Totalt	55 177	2 720	6 687	12 123	12 840	17 859	2 948

Källa: Sveriges officiella statistik, Skolverket.

Som framgår av tabellerna 5.9 och 5.10 har fler kvinnor än män (66 pro- cent kvinnor och 34 procent män) deltagit och fått betyg i sfi under år 2021. Vidare får män och kvinnor till ungefär lika stor utsträck- ning godkända betyg om de deltar i sfi-undervisningen. Av dem som fått underkänt (F) är det dock relativt sett något fler bland männen jämfört med kvinnorna.

Figur 5.3 Deltagande uppdelat i kön för kurs 1A i kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare

Källa: SCB, 2021. Tabell 5. Komvux – Elever och kursdeltagare – Riksnivå.

104

SOU 2023:25

Utbildning i svenska och samhällskunskap

Det är även fler kvinnor än män som tar del av utbildning i grund- läggande läs- och skrivinlärning.15 En möjlig förklaring till det är att kvinnor i högre utsträckning än män inte har deltagit eller haft möj- lighet att delta i utbildning i sitt hemland.

Resultat efter utbildningsnivå

Genom vad som kommit fram i föregående avsnitt verkar män och kvinnor som deltar i sfi i huvudsak lika stor utsträckning klara kraven som ställs för betyg. Könstillhörighet synes, för de kvinnor som genomgår utbildningen, inte ha en diskriminerande effekt. Det finns emellertid en skillnad i många länder när det gäller vilken utbildning som kvinnor och män har möjlighet att delta i. Vidare har kvinnor inte alltid lika stora praktiska möjligheter att ta del av utbildning, t.ex. i det fall då kvinnorna tar huvudansvaret för sina barn och i högre utsträckning är män är föräldralediga.

Utbildningsbakgrunden har visat sig ha betydelse för hur väl kursdeltagare presterar i de olika delarna i sfi. Kursdeltagare med kort eller ingen skolbakgrund når lägre resultat än högutbildade kurs- deltagare på delprov i språktest som är skriftspråksbaserade, exem- pelvis i skriftlig färdighet och läsförståelse. Även i hörförståelse finns ett samband mellan lägre testresultat och kortare skolbakgrund, även om sambandet inte är lika tydligt som för de skriftspråksbaserade del- proven. För delprov Tala är sambandet mellan testresultat och utbild- ningsbakgrund mindre tydligt. En förklaring till att provdeltagare med kort eller ingen skolbakgrund presterar bättre på muntliga del- prov är bl.a. att dessa delprov inte är skriftspråksbaserade samt att de i mindre utsträckning är uppbyggda kring olika former av problem- lösning.

Nedan illustreras detta i grafer som avser resultat efter utbildnings- nivå för de nationella proven i kurs B och C i sfi.

15Franker, Quarin & Skeppstedt, Ingrid. (2007), s. 9.

105

Utbildning i svenska och samhällskunskap

SOU 2023:25

Figur 5.4 Nationella prov i sfi, kurs B, år 2019, provversion B14 & B15

Andel godkända elever uppdelat på delprov och efter utbildningsbakgrund

Tala

Skriva

Läsa

Höra

96%

92%

91%

90%

95%

90%

84%

78%

74%

71%

93%

90%

80%

73%

69%

81%

79%

75%

74%

73%

0%	20%	40%		60%		80%	100%
	13 år eller mer		10-12 år	7-9 år	4-6 år	0-3 år

Källa: Sveriges officiella statistik, Skolverket.

106

SOU 2023:25

Utbildning i svenska och samhällskunskap

Figur 5.5 Nationella prov i sfi, kurs C, år 2019, provversion C14 & C15

Andel godkända elever uppdelat på delprov och efter utbildningsbakgrund

Tala

Skriva

Läsa

Höra

90%

87%

81%

82%

86%

76%

64%

63%

59%

92%

86%

75%

67%

66%

83%

79%

73%

71%

73%

0%	20%	40%		60%		80%	100%
	13 år eller mer		10-12 år	7-9 år	4-6 år	0-3 år

Källa: Sveriges officiella statistik, Skolverket.

107

Utbildning i svenska och samhällskunskap

SOU 2023:25

Kursdeltagare som genomgår samtliga kurser i sfi

I en ny svensk forskningsrapport har frågor om kunskaper i svenska och dess betydelse för möjligheten att få en anställning i Sverige undersökts. Undersökningen har även analyserat genomströmningen och studieresultaten i sfi och funnit att det finns en allmänt låg genomströmning. En majoritet av deltagarna i sfi slutför inte den sista kursen i utbildningen (kurs D). Av de drygt 57 000 personer som var nyinskrivna år 2016 hade tre år senare sammanlagt runt 17 500 slut- fört kurs D, vilket motsvarar knappt 31 procent. Denna andel har varit närmast konstant under många år. Även om man kontrollerat resultaten efter längre tid än tre år har forskarna inte kunnat se att den andel som slutför utbildningen ökat. Som en konsekvens av den låga genomströmningen i sfi går inte många elever vidare till ytter- ligare svenskutbildningar inom komvux på grundläggande och gym- nasial nivå. Enligt studien var det endast drygt 20 procent av dem som skrevs in på sfi år 2016 och som slutförde sfi-utbildningen, som också slutförde utbildningen i svenska som andraspråk på grund- läggande nivå. En ännu lägre andel, under tio procent, gick vidare och slutförde den sista gymnasiekursen i svenska som andraspråk. Andel- arna var i det närmaste konstanta oavsett inskrivningsår i sfi, men varierade utifrån deltagarnas utbildningsbakgrund. Många slutför alltså inte hela språkutbildningsresan inom det formella utbildningssyste- met och kan därmed inte visa att de har svenskkunskaper motsvar- ande nioårig grundskola eller avslutad gymnasieutbildning.16

Det är alltså en betydande andel av kursdeltagarna som av olika anledningar avbryter sina studier i sfi. Anledningar till avbrott kan t.ex. vara att personen etablerat sig på arbetsmarknaden, fått barn, påbörjat andra studier, blivit sjukskriven. Att vara etablerad på arbets- marknaden är vanligare bland män än bland kvinnor samt bland yngre än bland äldre. Det är också vanligare att elever som gör avbrott på de högre kurserna är etablerade på arbetsmarknaden (se även orsaker till avbrott i samhällsorienteringen i tabell 5.14 nedan).17 Nedan fram- går hur många kursdeltagare under kalenderåret 2020 som avslutat eller avbrutit kurs i sfi.

16Eriksson & Rooth (2022), s. 12–13.

17Skolverket (2012), s. 19.

108

SOU 2023:25Utbildning i svenska och samhällskunskap

Tabell 5.11 Kursdeltagare i sfi som avslutat eller avbrutit kurs i sfi under år 2020

		Kursdeltagare, sfi1

	Totalt antal som avslutat eller	Avslutat med godkänt	Avslutat utan godkänt	Avbrutit kurs,
	avbrutit kursen under året2	betyg, andel (%)	betyg, andel (%)3	andel (%)

Kvinnor	55 870	57,0	2,5	40,5
Män	39 506	41,4	2,5	56,1

1A	4 514	55,8	2,6	41,6
1B	5 721	41,7	5,6	52,7
1C	3 685	35,2	4,6	60,2
1D	1 688	50,8	4,3	45,0
2B	16 160	46,8	1,7	51,6
2C	15 397	49,4	3,2	47,3
2D	11 877	55,2	3,4	41,5
3C	22 382	43,9	1,4	54,7
3D	13 952	68,9	1,7	29,4
Totalt	95 376	50,6	2,5	46,9

1En elev (person) räknas som flera kursdeltagare om han/hon deltagit i mer än en kurs under mätperioden.

2Här inkluderas samtliga kursdeltagare där uppgift finns om att kursen avslutats eller avbrutits under året. I denna tabell inkluderas inte kursdeltagare på individuella kurser och orienteringskurser då dessa kurser inte betygssätts. Kursdeltagare vars kurser fortsätter under nästa kalenderår inkluderas inte här då uppgifter om deras studieresultat inte finns ännu.

3Avslutat utan godkänt betyg inkluderar elever som fått betyget F. Här inkluderas även elever som gått hela kursen utan avbrott men där tillräckligt betygsunderlag ändå saknats vid kursens slut. Dessa elever har fått ett streck (–) i betygskatalogen i stället för betyg.

Källa: Sveriges officiella statistik, Skolverket.

5.4Etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare

Vissa nyanlända invandrare omfattas av det s.k. etableringsprogram- met18. Det gäller nyanlända invandrare som har fyllt 20 men inte 66 år och som har uppehållstillstånd, som ger rätt till folkbokföring enligt

•5 kap. 1–2 §§ UtlL (skyddsbehövande),

•5 kap. 4 § UtlL (beslut av internationellt organ),

•5 kap. 6 § UtlL (synnerliga skäl),

•12 kap. 18 § UtlL (verkställighetshinder),

•21 kap. UtlL (tillfälligt skydd), eller

•22 kap. UtlL (tribunalvittnen).

18Se 1 § lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare och

5§ förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.

109

Utbildning i svenska och samhällskunskap

SOU 2023:25

Arbetsförmedlingen ska upprätta en etableringsplan med insatser som syftar till att underlätta och påskynda nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet. En nyanländ har rätt att få en etablerings- plan inom ett år efter att han eller hon första gången folkbokfördes i en kommun. Etableringsplanen ska utformas tillsammans med den nyanlände och i samverkan med berörda kommuner, myndigheter, företag och organisationer. Planen ska utformas med utgångspunkt i en kartläggning av den nyanländes utbildningsbakgrund, tidigare arbetslivserfarenhet och behov av utbildning och andra insatser. Hän- syn ska tas till den nyanländes familjesituation och hälsa. En annan utgångspunkt är också vad som är bäst för den nyanländes etablering i arbetslivet på längre sikt.

Under den första tiden i etableringsprogrammet ska den nyanlände delta i en kartläggning avseende utbildningsbakgrund, arbetslivs- erfarenhet, behov av utbildning och andra insatser samt förmåga och förutsättningar att delta i insatser inom programmet. Den nyanlände ska även medverka till upprättandet av en individuell handlingsplan.

Därefter ska den nyanlände ta del av sfi eller motsvarande utbild- ning vid folkhögskola enligt 24 kap. skollagen (2010:800) och sam- hällsorientering enligt lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare. Detta sker inom ramen för etablerings- programmet.

Insatserna i etableringsprogrammet får omfatta motsvarande

24månader på heltid. Som längst får den nyanlände ta del av insatserna under 36 månader från det att han eller hon första gången folkbok- fördes i en kommun.

När den nyanlände under minst ett år har deltagit i språkintensiva och arbetsplatsnära insatser och uppnått grundläggande kunskaper i det svenska språket samt tillgodogjort sig kunskaper inom ett visst yrke eller en viss bransch får Arbetsförmedlingen utfärda ett kun- skapscertifikat. Av certifikatet ska det framgå vilka insatser som den nyanlände har deltagit i och under vilken tidsperiod.

Det är kommunerna som ansvarar för att tillhandahålla en samman- hållen utbildning för nyanlända (20 kap. 3 a § skollagen). Utbildningen syftar till att i strukturerad form ge nyanlända sådana kunskaper som de behöver för att studera vidare eller etablera sig på arbetsmarknaden.

110

SOU 2023:25

Utbildning i svenska och samhällskunskap

Figur 5.6 Översikt över insatser med samhällsinformation för nyanlända

Källa: Länsstyrelserna.

5.5Samhällsorientering

5.5.1Bakgrund

Kommunerna ansvarar för att erbjuda vissa nyanlända, mellan 18 och 66 år, samhällsorientering. Det gäller utlänningar som omfattas av etableringsprogrammet eller som tillhör den så kallade utvidgade mål- gruppen (anhöriginvandrare). Ansvaret för att erbjuda samhällsorien- tering omfattar dock inte utlänningar som går i gymnasieskola eller som är medborgare i ett land som omfattas av EES eller i Schweiz.

Samhällsorienteringen ska syfta till att underlätta de nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet och ge grundläggande förståelse om det svenska samhället samt vara en grund för fortsatt kunskaps- inhämtande. Tyngdpunkten ska ligga på den praktiska aspekten av att leva i Sverige. Det exakta innehållet, omfattningen och tyngdpunkten i varje del bör anpassas efter deltagarna och de lokala förutsättningarna. Samhällsorienteringen ska ge utrymme för dialog och reflektion. Del- tagarna ska genom samhällsorienteringen få kunskap om de mänsk- liga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingarna,

111

Utbildning i svenska och samhällskunskap

SOU 2023:25

den enskildes rättigheter och skyldigheter i övrigt, hur samhället är organiserat samt praktiskt vardagsliv.

Samhällsorienteringen ska påbörjas så snart som möjligt efter att den nyanlände har folkbokförts i kommunen och ska normalt vara avslutad inom ett år efter att den påbörjades. Tre år efter att den ny- anlände folkbokfördes i kommunen upphör kommunens skyldighet att erbjuda samhällsorientering.

Den nyanlände ska erbjudas minst 100 timmar samhällsorientering på sitt modersmål eller på annat språk som denne behärskar. Samhälls- orienteringen ska kunna kombineras med arbete, studier och andra aktiviteter, för att påskynda etableringen i arbetslivet. Efter avslutad samhällsorientering får varje deltagare ett intyg (4 § lagen om sam- hällsorientering för vissa nyanlända invandrare och 2, 4–5, 7 och 10 §§ förordningen [2010:1138] om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare).

5.5.2Innehållet i samhällsorienteringen

Samhällsorienteringen ska innehålla avsnitten nedan. Var och en av dessa bör innehålla de moment som anges under respektive avsnitt19.

Tabell 5.12 Förordningsmotiven till samhällsorienteringen

Att komma till Sverige

Att bo i Sverige

Integrations- och etableringsprocessen.

Arbetets och språkets betydelse.

Kultur och högtider i Sverige.

Arbetsmarknad, bosättningsmönster, näringslivsstruktur och infrastruktur. Sveriges geografi och befolkning.

Bostad och boende; boendeformer, bostadsförmedling, bostadsfinansiering och hemförsäkring m.m.

Kommunal service och lokalkännedom, exempelvis de viktigaste kommunala institutionerna, det lokala näringslivet, sopsortering, brandsäkerhet och annat skydd mot olyckor.

Det dagliga livet, exempelvis praktiska aspekter på konsumentrollen, alkohol, tobak och narkotika, allemansrätt och djurskydd.

Att leva med funktionshinder.

19Förordningsmotiv, Förordning om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare, FM 2010:1 s. 5–7.

112

SOU 2023:25

Utbildning i svenska och samhällskunskap

	Att försörja sig och		Utbildningsmöjligheter, vuxenutbildning och villkor för studerande.
	utvecklas i Sverige		Validering av utländsk kompetens.
			Validering av utländsk kompetens.
			Arbetsmarknaden och den svenska arbetsmarknadsmodellen.
			Att söka arbete.
			Att arbeta.
			Att starta och driva företag.
			Skatt och deklaration.
			Socialförsäkringar och arbetslöshetsförsäkringen.
			Fritid, kultur- och föreningsliv.
	Individens		Jämställdhet och individens frihet.
	rättigheter och		Rättigheter för homo-, bi- och transsexuella och personer med könsöverskridande
	skyldigheter
	skyldigheter		identitet eller uttryck.
			identitet eller uttryck.
			Diskrimineringslagstiftning och Diskrimineringsombudsmannen.
			Hjälp och stöd: familjerådgivning, kvinnojourer och Barnens Rätt I Samhället (BRIS).
			Barns och ungdomars rättigheter i relation till föräldraansvaret; kamratkretsen,
			relationer samt fritidsaktiviteter.
			Religionsfrihet och religiösa samfund.

	Att bilda familj		Svensk lagstiftning om äktenskap och samboförhållanden.
	och leva med barn		Att vänta barn och föda barn.
	i Sverige		Att vänta barn och föda barn.
	i Sverige		Föräldraförsäkring.
			Föräldraförsäkring.
			Barns rättigheter.
			Relevanta delar av föräldrabalken, skollagen (2010:800), socialtjänstlagen
			(2001:453) och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.
			Skola, förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet; organisation,
			arbetssätt, syfte och förväntningar på barnen och föräldrarna.
	Att påverka		Folkstyrelsen:
	i Sverige		– Demokrati i teori och praktik.

–Hur Sverige styrs – nationellt och lokalt perspektiv.

–Europeiska unionen.

–Åsiktsbildningen i samhället inklusive politiska partier, massmedier, föreningar och organisationer.

–Hur val går till.

Rättsstaten:

– Grundlagens principer om åsiktsfrihet, föreningsfrihet samt tryck - och yttrandefrihet etc.

– Rättsstatens principer och mänskliga rättigheter.

– Rättsväsendet: polisens och domstolarnas roll inklusive rätten till offentlig försvarare och annat rättsligt biträde och rättshjälp samt Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern.

– Offentlighet och sekretess.

– Mutor och bestickning.

Att vårda sin hälsa	Egenvård: sjukvårdsupplysning och apotek.
i Sverige	Hälso- och sjukvård.
	Hälso- och sjukvård.
	Tandvård.
Att åldras i Sverige Pensioner.
	Äldreomsorg.
	Begravning.
	Svenska arvsregler.

113

Utbildning i svenska och samhällskunskap

SOU 2023:25

Det exakta innehållet i samhällsorienteringen anpassas efter deltagarna och de lokala förutsättningarna. Målet med samhällsorienteringen ska, för det första, vara att deltagarna utvecklar kunskap om de mänsk- liga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingarna (3 § förordningen om samhällsorientering för vissa nyanlända invand- rare). De angivna syftena ska dock beaktas i varje del av samhälls- orienteringen, vilket bl.a. innebär att även jämställdhet mellan kvin- nor och män ska behandlas i varje avsnitt, där det är möjligt och lämpligt.20

5.5.3Utbildningsmaterial för samhällsorientering

Inom samhällsorienteringen kan kommunerna använda olika mate- rial. Kommunen bestämmer hur samhällsorienteringen ska utformas och i vilken ordningsföljd samhällsorienteringens delar ska behand- las. Ett material som används i hög utsträckning är materialet Om Sverige.

Utifrån regleringsbrevsuppdraget år 2020 utvecklade Länsstyrelsen i Västra Götalands län ett digitalt material och metodstöd för sam- hällsorienteringen – Om Sverige. Enligt uppdraget togs det nya mate- rialet fram med ett ökat fokus på jämställdhet och mänskliga rättig- heter. Materialet är uppdelat enligt förordningens åtta teman. Det lanserades under hösten 2021 på webbplatsen Informationsverige.se och är valfritt att använda. Materialet är en vidareutveckling av boken Om Sverige, som tidigare tagits fram och förvaltats av Göteborgs Stad och Länsstyrelsen Västra Götaland.

På webbplatsen Informationsverige.se finns samlad information om det svenska samhället på elva språk för den som är ny i Sverige. Det finns information om bland annat arbete, utbildning, boende, sjukvård och specifik information om asyl och etablering samt digi- tala verktyg för att lära sig svenska. Webbplatsen går att använda på dator, surfplatta och mobiltelefon. Webbplatsen är primärt riktad till asylsökande, nyanlända och ensamkommande barn (målgruppen). Den är också ett verktyg för aktörer som i sin verksamhet möter nämnda målgrupper.

202–3 §§ i Förordningsmotiven, Förordning om samhällsorientering för vissa nyanlända in- vandrare, FM 2010:1.

114

SOU 2023:25

Utbildning i svenska och samhällskunskap

Informationsverige.se är en källa till uppdaterad och tillförlitlig information. Texterna skrivs av redaktionen på Informationsverige.se eller av experter inom olika områden. De texter som skrivs av redak- tionen granskas av experter inom olika områden. Länsstyrelsen i Västra Götalands län ansvarar för att förvalta webbplatsen i samarbete med övriga länsstyrelser. Arbetet med att förvalta webbplatsen bekostas av statliga medel. Myndigheter, kommuner och aktörer inom civil- samhället använder webbplatsen som informationskanal i möten med målgruppen. Webbplatsen används även som verktyg och resurs vid verksamhet för målgruppen, t.ex. för språkinlärning, samhällsinfor- mation och föräldraskapsstöd.

Under år 2022 hade webbplatsen fler sidvisningar än någonsin, cirka 6 miljoner. Sidvisningarna på andra språk än svenska var 66 pro- cent år 2022 jämfört med 56 procent under år 2021. Webbplatsens mest visade språk år 2022 var svenska (34 procent), följt av arabiska (18 procent), persiska (16 procent), engelska (10 procent), ryska (9 procent) och spanska (4 procent). Dari, franska, somaliska, ukrain- ska och tigrinja stod för 1–3 procent av sidvisningarna vardera. De mest använda sidorna på webbplatsen är kopplade till samhällsorien- tering, vilka utgör cirka 37 procent av webbplatsens totala antal sid- visningar.21

5.5.4Ansvar för samhällsorienteringen

Som nämns är det kommunerna som ansvarar för samhällsorienter- ingen. Kommunerna bestämmer hur samhällsorienteringen ska utfor- mas och ska ha en plan för den, men får uppdra åt andra att utforma planen och anordna samhällsorienteringen. Länsstyrelserna ska i sin tur främja och stödja samarbete mellan kommuner om samhälls- orienteringen och följa upp verksamheten (1 § lagen om samhälls- orientering för vissa nyanlända invandrare och 6, 8–9 och 11–12 §§ förordningen om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare).

De personer som ger samhällsorienteringen ska ha lämplig peda- gogisk utbildning eller erfarenhet och ämneskunskap (7 § förord- ning om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare). I övrigt finns inte närmare specificerat vilken nivå eller omfattning av utbild- ning, erfarenheter eller ämneskunskaper som krävs.

21Länsstyrelsen Västra Götaland (2022).

115

Utbildning i svenska och samhällskunskap

SOU 2023:25

5.5.5Utmaningar med samhällsorienteringen

Utredningen har hämtat in information om det praktiska arbetet med samhällsorienteringen från samordnare för denna. Det har då kommit fram att det informationsmaterial, Om Sverige, som finns på webbplatsen Informationsverige.se är väl genomarbetat och ett bra material för kommunerna att använda sig av. Detta följer även av den senaste återrapporteringen om samhällsorienteringen.22 Lokalt förekommer det att kommuner tar fram tester trots att det saknas nationell kursplan. Ett exempel är Växjö kommun, där man har låtit ta fram en kursplan utifrån detta informationsmaterial och ett digi- talt prov, där man efter varje avsnitt kontrollerar att deltagarna har tillgodogjort sig kunskaperna som man velat förmedla. Inledningsvis genomfördes proven i pappersform, men det visade sig förhållande- vis snart att proven hade kopierats och spridits. Erfarenheten från Växjö kommun är att deltagarna i stort är positiva till provet som genomförs och måna om att få ett resultat.

Det har vidare kommit fram att kommunerna har problem att hitta pedagoger till samtliga språk som samhällsorienteringen ges på. Samhällsorienteringen ska i möjligaste mån bedrivas på modersmålet eller ett annat språk som deltagaren behärskar väl. Vissa mindre van- liga språk saknar pedagoger vilket medför att vissa nyanlända inte kan delta i samhällsorienteringen. Att få en god täckning för alla de språk som kan förekomma i en grupp nyanlända är en utmaning för kommunerna. Genom samarbete mellan kommuner och digitala in- satser har samhällsorienteringen erbjudits över större geografiska om- råden än en enstaka kommun. Det är särskilt till gagn för deltagare som behärskar de mindre vanliga språken. Det har kommit fram att det finns ett behov av en nationell digital plattform för samhälls- orientering på de mindre vanliga språken och samverkan mellan peda- goger som behärskar dessa språk.23 Mot denna bakgrund finansierar länsstyrelserna ett projekt avseende utveckling av samverkan för digi- tala nationella kurser i samhällsorientering. Projektägare är Centrum för samhällsorientering i Stockholms län (CSO). Syftet är att utveckla och påbörja implementering av en nationell samverkansmodell för att underlätta ökad samverkan mellan landets kommuner kring digi-

22Länsstyrelsen Värmland (2023), s. 40–42.

23Länsstyrelsen Värmland (2022), s. 26.

116

SOU 2023:25

Utbildning i svenska och samhällskunskap

tala kurser i samhällsorientering med nationellt intag, en resurs som landets kommuner har efterfrågat i många år.

Fjärrundervisning är ett bra sätt att nå ut till många men för sam- tidigt med sig flera utmaningar. Det är t.ex. svårare att få igång samtal i digitala lärmiljöer. Vidare går de lokala inslagen i samhällsorienter- ingen förlorade. Det digitala upplägget passar inte heller alla mål- grupper. Det gäller framför allt personer som inte har digital kom- petens eller tillgång till digitala verktyg.

Ett problem som har lyfts fram med samhällsorienteringen är att det inte finns något formellt krav på pedagogernas utbildning. Det medför att det kan bli en skiftande kvalitet på samhällsorienteringen och de diskussioner som förs i grupperna av deltagare. Det finns heller inte någon nationell kursplan för samhällsorienteringen. Det faktiska innehållet i samhällsorienteringen varierar därför stort mellan olika kommuner. Det faktiska innehållet kan även av den anledningen variera inom en och samma kommun.

5.5.6Deltagande i samhällsorienteringen

Kommunerna och Arbetsförmedlingen lämnar statistik till länsstyrel- serna beträffande deltagare i samhällsorienteringen. Av länsstyrel- sernas återrapportering framgår att den lämnade statistiken inte är samstämmig, eftersom kommunerna redovisar uppgifter om totalt antal unika deltagare som påbörjat samhällsorienteringen, medan Arbetsförmedlingen enbart visar arbetssökande inom etablerings- programmet som varje månad har registrerad aktivitet samhälls- orientering. Då samhällsorienteringen kan pågå under flera veckor parallellt med andra aktiviteter betyder det att en deltagare kan före- komma i Arbetsförmedlingens statistik fler än en gång. Arbets- förmedlingens statistik visar därför inte totalt antal deltagare. Arbets- förmedlingens statistik visar heller inte deltagare som tillhör den utvidgade målgruppen.24 Nedan framgår statistik över hur många del- tagare som deltagit i samhällsorienteringen under de senaste 10 åren.

24Länsstyrelsen Värmland (2022), s. 12–13.

117

Utbildning i svenska och samhällskunskap

SOU 2023:25

Tabell 5.13 Antalet deltagare i samhällsorienteringen åren 2013–2022

Uppgifter om antalet deltagare								Kommun				Arbetsförmedling
i samhällsorientering 2013–2022

2013									9 200				6 730
2014							14 381						8 333

2015							18 058						10 099
2016							23 462						19 198

2017							29 006						25 306
2018							18 731						14 622
2019							14 736						8 545
2020									9 646				8 638

2021									7 150				4 129
2022									7 882				3 951

Källa: Länsstyrelsernas återrapportering (2023), s. 18.
Figur 5.7	Antalet deltagare i samhällsorienteringen åren 2013–2022*

35000
35000						29006
30000						29006
30000						23462	25306
							25306
25000
25000			18058			19198			18731
20000			18058			19198			18731	14736
20000										14736
15000		14381							14622

	9200			10099							9646
											9646
10000		8333								8545			7150	7882


	6730										4727
	6730												4129	3951
5000


0
0	2013	2014		2015		2016	2017		2018	2019	2020		2021	2022
	2013	2014		2015		2016	2017		2018	2019	2020		2021	2022
					Kommun			Arbetsförmedling

*Kommunernas och Arbetsförmedlingens statistik är inte samstämmig. Kommunernas uppgifter redo - visar totalt antal unika deltagare som påbörjat samhällsorientering. Arbetsförmedlingens statistik visar arbetssökande som har samhällsorientering som registrerad aktivitet inom etableringsprogrammet varje månad. Eftersom samhällsorienteringen kan pågå under flera veckor parallellt med andra aktiviteter betyder det att en deltagare kan förekomma i Arbetsförmedlingens statistik fler än en gång. Följaktligen visar inte Arbetsförmedlingens statistik totalt antal deltagare.

Källa: Länsstyrelsen Värmland, Länsstyrelsernas återrapportering (2023), s. 18–19.

118

SOU 2023:25

Utbildning i svenska och samhällskunskap

Av Länsstyrelserna återrapportering följer även att av de kommuner som svarat uppger ungefär 70 procent att majoriteten av deltagarna slutför samhällsorienteringen inom ett år. I de fall det förekommer avbrott finns en klar skillnad mellan kvinnor och män i utfallet på nationell nivå. För kvinnor förblir den vanligaste orsaken föräldra- ledighet medan det för männen är arbete. Något som kan noteras från år 2020 är dock att skillnaden mellan män och kvinnor när det gäller avbrott på grund av arbete har utjämnats. Kvinnor som avbryter sin samhällsorientering gör detta i högre utsträckning på grund av arbete det året. I övrigt kommer det fram små skillnader i avbrottsorsaker mellan könen. Det finns svårigheter att samordna samhällsorientering med sfi och Arbetsförmedlingens etableringsinsatser. En av utma- ningarna som drabbar kvinnor och män i lika hög grad är möjligheten att kombinera samhällsorienteringen med andra insatser, framför allt Arbetsförmedlingens etableringsinsatser.25

Tabell 5.14 Orsak till avbrott i samhällsorienteringen

Om deltagare avbryter påbörjad samhällsorientering,	Män	Kvinnor
vilka är orsakerna till avbrott?

Vet ej	51	41
Förekommer inga avbrott	35	36

Annat, ange vad	47	49
Flytt till annan kommun	84	88

Arbete	120	67
Praktik	67	51

Sjukdom	45	45
Föräldraledighet	22	139

Svårt att samordna samhällsorienteringen med
Arbetsförmedlingens etableringsinsatser	21	19
Svårt att samordna samhällsorienteringen med SFI	33	34

Källa: Länsstyrelsernas återrapportering (2023), s. 23.

25Länsstyrelsen Värmland (2022), s. 14. och Länsstyrelsen Värmland (2023), s. 18–24.

119

Utbildning i svenska och samhällskunskap

SOU 2023:25

Figur 5.8 Orsak till avbrott i samhällsorienteringen*

Svårt att samordna samhällsorienteringen

med SFI

Svårt att samordna samhällsorienteringen

med Arbetsförmedlingens

etableringsinsatser

Föräldraledighet

Sjukdom

Praktik

Arbete

Flytt till annan kommun

Annat, ange vad

Förekommer inga avbrott

Vet ej

100

120

140

Kvinnor Män

*Se tabell 5.14 för de närmare antalen i de olika staplarna. Källa: Länsstyrelsernas återrapportering (2023), s. 23.

5.6Utbildningsinsatser

för den som inte har uppehållstillstånd

5.6.1Tidiga insatser för asylsökande

Sedan den 1 februari 2017 har länsstyrelserna i uppdrag att samordna tidiga insatser för asylsökande och personer som har beviljats uppe- hållstillstånd och bor i Migrationsverkets anläggningsboende. Insat- serna förkortas TIA och regleras i förordningen (2016:1363) om läns- styrelsernas uppdrag avseende insatser för asylsökande och vissa nyanlända invandrare samt i förordningen (2016:1364) om statsbidrag till verksamheter för asylsökande m.fl. Avsikten är att länsstyrelserna genom sitt uppdrag ska vara en samordnande aktör som kan verka för att de resurser som avsätts för olika typer av insatser för asyl- sökande används ändamålsenligt, ger verksamhet med god geografisk spridning och når en så stor andel av målgruppen som möjligt. Läns- styrelserna ska verka för att tillgången till insatser motsvarar det

120

SOU 2023:25

Utbildning i svenska och samhällskunskap

behov som finns i länet och att målgruppen har möjlighet att delta.26 Bidrag kan sökas av ideella föreningar, kommuner eller kommunal- förbund och trossamfund. Bidrag kan dock inte sökas av stiftelser eller företag.27

TIA innebär insatser och aktiviteter riktade till män och kvinnor som är asylsökande eller som har uppehållstillstånd men bor kvar i Migrationsverkets anläggningsboenden i väntan på anvisning om kom- munplacering. Syftet med insatserna är att påskynda etablerings- processen och samtidigt göra väntetiden, som uppstår då asylansökan prövas, mer meningsfull. TIA omfattar verksamhet som har till syfte att främja målgruppens kunskaper i svenska, kunskaper om det svenska samhället och den svenska arbetsmarknaden samt hälsa.

Det finns flera ideella organisationer, studieförbund och folkhög- skolor som anordnar TIA.

Migrationsverket har uppdrag att underlätta för asylsökande att kunna delta i insatser genom att hålla information om TIA insatser tillgänglig för asylsökande och genom möjligheten att bevilja rese- ersättning till deltagare som har behov av detta.

5.6.2Digitala språkinlärningsverktyg

I regeringsbrevet år 2016 fick länsstyrelserna i uppdrag att ta fram och tillhandahålla ett digitalt språkinlärningspaket som syftar till att stärka kunskaperna i svenska för asylsökande m.fl. Länsstyrelsen Västra Götaland tog fram flera sidor under rubriken Lära svenska som innehåller olika verktyg för språkinlärning och som finns till- gängliga utan kostnad på webbplatsen Informationsverige.se. Sidorna Lära svenska ger möjlighet att skaffa en grundläggande kunskap i svenska och innehåller bland annat språkverktyg och olika filmer. Ett av språkverktygen är Hej svenska som finns på fyra olika nivåer och tränar ordkunskap och läs- och skrivförmåga.28

26Regeringen, https://www.regeringen.se/artiklar/2017/01/tidiga-insatser-for-asylsokande/.

27Länsstyrelserna, https://integration.lansstyrelsen.se/tidiga-insatser-for- asylsokande/statsbidrag-till-verksamheter-for-asylsokande/.

28Finansdepartementet, Regleringsbrev för budgetår 2016 avseende länsstyrelserna.

121

Utbildning i svenska och samhällskunskap

SOU 2023:25

5.6.3Svenska på studieförbund och folkhögskolor

TIA erbjuds av flera olika aktörer, bl.a. inom folkbildningen. Svenska från dag ett och Vardagssvenska är satsningar för att ge asylsökande möjlighet att lära sig svenska tidigt och samtidigt få en grundläggande förståelse för, och inblick i, det svenska samhället. Studieförbunden, folkhögskolorna och fr.o.m. år 2017 studieförbundet SISU Idrotts- utbildarna, tilldelas statsbidrag för att genomföra undervisning i svenska och om det svenska samhället.

Folkbildningsrådet fördelar medel till studieförbund och folkhög- skolor som genomför dessa insatser. Folkbildningsinsatserna har ut- gjort en väsentlig del av kapaciteten inom de tidiga insatserna.

I Folkbildningsrådets uppföljning av verksamheten inom svenska från dag ett konstateras att deltagarna kommer i gång tidigt med att lära sig svenska, deras språkutveckling är tydlig och de kommer i gång med sin etablering redan som asylsökande.29 I Folkbildningsrådets rapport Cirkeldeltagares vägar till arbetsmarknaden presenteras en nationalekonomisk analys av cirkeldeltagandets betydelse för vidare studier och arbete. Analysen visar att deltagande i studiecirkel ökar sannolikheten att individen börjar arbeta någon gång under perio- den. Sambandet gäller för både utrikes och inrikes födda cirkeldel- tagare, för deltagare med högskoleutbildning och för deltagare med kort utbildning. Starkast är sambandet för deltagare med kortast ut- bildning.30

Under åren 2015–2020 samlade studieförbundens verksamhet inom svenska från dag ett totalt över 195 000 deltagare. Åren 2016–2020 genomfördes verksamheten vardagssvenska för drygt 71 000 deltagare. Vidare har studieförbunden i det särskilda uppdraget uppsökande och motiverande insatser för utrikes födda kvinnor åren 2018–2020 nått 17 500 deltagare.31

29Uppgifter från Folkbildningsrådet i Yttrande över Krav på kunskaper i svenska och sam- hällskunskap för svenskt medborgarskap (SOU 2021:2).

30A. a. s. 3 och Folkbildningsrådet (2019), Cirkeldeltagares vägar till arbetsmarknaden, Studie- cirklarnas geografiska spridning och betydelse för integrationen på arbetsmarknaden, bl.a. s. 3.

31Ibid.

122

SOU 2023:25

Utbildning i svenska och samhällskunskap

5.6.4Språkcaféer

Civilsamhället står bakom flera av de språkcaféer som, för sig eller till- sammans med sfi, erbjuder en arena för utveckling av den talade svenskan. Språkcaféerna finns ibland i samma lokaler som sfi, där individer erbjuder sin tid som en resurs för deltagarna. Språkcaféer bedrivs också inom kyrkans verksamhet, folkhögskolor och civila samhällets organisationer. Biblioteken är också en vanlig plats för språkcaféer.32 Språkcaféer kan genomföras såväl på ideell basis som tillsammans med cirkelledare från studieförbund.

5.6.5Obligatorisk samhällsintroduktion

Migrationsverket anordnar sedan den 1 oktober 2021 samhällsintro- duktion för asylsökande som alla asylsökande över 15 år ska delta i enligt ett särskilt regeringsuppdrag. Den nya samhällsintroduktio- nen är mer omfattande än den samhällsinformation som erbjudits tidigare och ger deltagarna utrymme att diskutera och reflektera över informationen som lämnas.

Samhällintroduktionen ska erbjudas på plats i Migrationsverkets lokaler. För närvarande tillhandahålls den i Boden, Sundbyberg, Norrköping, Mölndal och Malmö. Den pågår under en heldag eller två halvdagar och tolkas till flera olika språk. Den ska tillhandahållas så kort tid som möjligt efter det att en asylansökan registreras. Mål- sättningen är att asylsökande ska få ta del av introduktionen inom 14 dagar från att asylansökan har registrerats medan de som inte valt eget boende är kvar på ankomstboendet. För att även föräldrar till yngre barn ska kunna delta erbjuds barntillsyn under den tid som utbildningen pågår.

Under samhällsintroduktionen får deltagarna information om asyl- processen, hur samhället i Sverige fungerar, svensk lagstiftning, bar- nets rättigheter samt demokrati, normer och värderingar bl.a. avse- ende jämställdhet och hedersrelaterat våld och förtryck inklusive frågor om barnäktenskap och könsstympning. Introduktionen leds av särskilt utbildad personal inom Migrationsverket.

Av Migrationsverkets statistik över samhällsintroduktionen fram- går att drygt en tredjedel av dem som kallats sedan den startade den

32På väg – mot stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk, s. 64.

123

Utbildning i svenska och samhällskunskap

SOU 2023:25

1 oktober 2021 har valt att inte delta. Andelen kvinnor som har del- tagit är något högre än andelen män, men skillnaden mellan könen är marginell.

För ensamkommande barn och barn i familj under 15 år har Migra- tionsverket tagit fram en särskilt anpassad skriftlig information som motsvarar den som lämnas under samhällsintroduktionen. Migrations- verket håller även ett individuellt samtal med ensamkommande barn i samband med att informationen lämnas. Individuella samtal kan också hållas med sökande som har särskilda svårigheter att tillgodo- göra sig informationen.33

5.7Andra utbildningsformer

5.7.1Folkhögskolor

I Sverige finns 156 folkhögskolor. Folkhögskolan är en form av vuxen- utbildning och vänder sig i första hand till vuxna som är 18 år eller äldre. Utbildningen på folkhögskola är fri och frivillig. Det betyder att deltagarna själva väljer att gå på folkhögskola och att kurserna står fria från centrala läroplaner och den kommunala vuxenutbildningen. Folkhögskolan erbjuder kurser i svenska, svenska och svenska sam- hället, svenska som andraspråk samt samhällskunskap.34 I kapitel 6 redogörs bl.a. för en form av språkprov (Swedex) som hålls i folk- högskolornas regi.

Många av folkhögskolans deltagare i den ordinarie verksamheten är utrikes födda och har arbetsmarknadsrelaterade motiv för sina studier. Sedan år 2104 bedriver folkhögskolorna etableringskurs på folkhögskola, som är en sex månader lång kurs för personer inom etableringsprogrammet i samverkan med Arbetsförmedlingen. Sedan starten har drygt 23 000 personer fullföljt kursen. Även inom upp- draget studiemotiverande folkhögskolekurs, som är en tre månader lång arbetsmarknadspolitisk insats, når folkhögskolan många perso- ner som har invandrat till Sverige. Andelen utrikes födda har ökat kraftigt de senaste åren och uppgick år 2020 till 71 procent.35

33Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Migrationsverket, s. 3 och SOU 2022:6, s. 88.

34Sveriges folkhögskolor, https://www.folkhogskola.nu/.

35Uppgifter från Folkbildningsrådet i Yttrande över Krav på kunskaper i svenska och samhälls- kunskap för svenskt medborgarskap (SOU 2021:2).

124

SOU 2023:25

Utbildning i svenska och samhällskunskap

I Folkbildningsrådets rapport Cirkelns betydelser är det fram- för allt cirkeldeltagare som kommer från utomeuropeiska länder – ofta relativt unga män – som anger att de deltagit i en studiecirkel för att öka sina möjligheter på arbetsmarknaden, respektive att cirkel- deltagandet inneburit nya arbetsmöjligheter för dem. Författarnas slutsats är att många av deltagarna som flyttat till Sverige är i färd med att skapa sig en plattform på arbetsmarknaden och använder sig av studiecirklar som ett led i detta.36

5.7.2Studieförbund

Inom studieförbundens regi erbjuds utbildning i form av folkbild- ning med nya svenskar riktat till asylsökande och andra utrikes födda som varit kort eller länge i Sverige som omfattar det svenska språket, samhället och kulturen. Studieförbunden erbjuder även utbildning i form av digitalisering för vuxna.37

5.8Sammanfattning

Alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kost- nadsfri grundläggande utbildning i allmän skola. Utbildningen till- godoses genom utbildning anordnad av offentliga huvudmän i skol- formerna grundskola, grundsärskola, specialskola och sameskola. Den allmänna skolplikten omfattar barn som är bosatta i Sverige. Den ska fullgöras från förskoleklass och därefter i grundskolan. Även barn som är asylsökande, barn som har ansökt om eller fått ett uppehållstill- stånd med tillfälligt skydd och barn som vistas i Sverige utan stöd av myndighetsbeslut eller författning har rätt till utbildning, även om de inte omfattas av skolplikten.

Undervisning i svenska och samhällskunskap erbjuds såväl för elever i grundskolan, den grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, som i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.

Kommunerna ska tillhandahålla kommunal vuxenutbildning på grundläggande och gymnasial nivå, som särskild utbildning på grund- läggande och gymnasial nivå och som sfi.

36A. a.

37Studieförbunden, https://studieforbunden.se/program-for-2020-talet/.

125

Utbildning i svenska och samhällskunskap

SOU 2023:25

Sfi erbjuds från 16 års ålder och består av fyra kurser A–D samt i de flesta kommuner även utbildning i grundläggande läs- och skriv- inlärning för dem som helt saknar eller endast har mycket kort utbild- ningsbakgrund.

Vissa nyanlända mellan 20 och 66 år omfattas av etablerings- programmet. Inom ramen för etableringsprogrammet ska den ny- anlände ta del av sfi eller motsvarande utbildning vid folkhögskola, och samhällsorientering. Kommunen är också skyldig att erbjuda den utvidgade målgruppen (dvs anhöriginvandrare) samhällsorientering. För denna målgrupp är det frivilligt och insatsen är inte kopplad till någon ersättning.

Den nyanlända ska erbjudas minst 100 timmar samhällsorienter- ing på den nyanländes modersmål eller på annat språk som denne behärskar. Samhällsorienteringen ska avhandla åtta olika avsnitt. Kommunen bestämmer hur samhällsorienteringen ska utformas och i vilken ordningsföljd samhällsorienteringens delar ska behandlas. Det exakta innehållet, omfattningen och tyngdpunkten i varje del anpassas efter deltagarna och de lokala förutsättningarna. Materialet på Infor- mationsverige.se är valfritt att använda. Det används dock i hög ut- sträckning inom samhällsorienteringen.

För dem som ännu inte har beviljats uppehållstillstånd finns s.k. tidiga insatser för asylsökande. Dessa består bl.a. av digitala språk- inlärningsverktyg, utbildning i svenska och om det svenska samhället vid studieförbund och folkhögskolor, språkcaféer.

Vidare genomför Migrationsverket en obligatorisk samhällsintro- duktion.

Utöver ovan angivna utbildningsinsatser så erbjuder även folk- högskolor och studieförbund utbildningar i svenska och samhälls- kunskap.

126

6 Prov och provkonstruktion

I detta kapitel beskrivs översiktligt vilka former av prov som kan vara aktuella som kunskapsprov för permanent uppehållstillstånd, hur prov konstrueras samt anpassning av prov. Det redogörs också för några prov som förekommer.

6.1Något om olika typer av prov

6.1.1Prov i språk

Prov i språk kan utformas på olika sätt. De språkliga färdigheterna delas i språktest ofta in i s.k. produktiva färdigheter (muntlig och skriftlig färdighet) och receptiva färdigheter (läsförståelse och hör- förståelse). I faktiska språkbrukssituationer flätas dock olika språk- liga färdigheter samman och uppträder tillsammans. I t.ex. ett samtal växlar deltagarna mellan att lyssna och tala. Ett prov i det svenska språket kan inkludera olika delprov; prov i läsförståelse, hörförståelse, skriftlig framställning och muntlig framställning. Ett prov kan också utformas som ett s.k. integrerat prov.

Testning av receptiva färdigheter är en form av indirekt bedöm- ning där man utgår från provdeltagarnas svar på frågor för att dra slutsatser om deras språkliga förmåga. Ofta används då slutna svars- format, dvs. svarsalternativen är på förhand givna, som är möjliga att rätta automatiskt eller med hjälp av ett facit. Bedömningen omnämns därför vanligen som objektiv. För att objektivt rättade prov ska bli mätsäkra krävs att uppgifterna som konstrueras passar gruppen som ska göra provet och motsvarar nivån som provet avser att pröva. Detta gäller såväl prov med slutna svarsformat som prov där provdeltagaren producerar egen text. För att konstruera mätsäkra prov krävs att varje uppgift prövas ut på en stor population som är representativ för den som sedan kommer att genomföra provet. Med hjälp av psykometriska

127

Prov och provkonstruktion

SOU 2023:25

analyser kan provkonstruktören sedan välja bland uppgifter och sätta samman prov på en lämplig nivå. Det tar tid och är kostsamt att kon- struera uppgifter med slutna svarsalternativ, men när dessa väl finns på plats är kostnaderna för att genomföra och rätta provet förhållan- devis låga.

Testning av produktiva färdigheter inbegriper i stället en subjektiv bedömning där provdeltagarens språkliga produktion bedöms. Det behövs mindre tid och kostnader för att konstruera och pröva ut subjektivt rättade prov. I stället medför dessa prov högre kostnader när provets genomförs och bedöms.

6.1.2Innehållsbaserade prov

Prov i samhällskunskap är exempel på innehållsbaserade prov. Inne- hållsbaserade prov kan utformas som skriftliga prov, muntliga prov, digitala prov eller prov med slutna svarsformat. Prov kan också ut- formas som s.k. integrerade prov.

6.1.3Former för provgenomförande

Standardiserade storskaliga prov kan utformas som prov på papper eller digitala prov. Provdeltagare genomför prov på papper i tryckta provhäften och de muntliga delarna prövas genom fysiska samtal. Prov- deltagare genomför digitala prov via en provplattform och de munt- liga delarna via exempelvis videosamtal eller inspelning på ljudfiler.

Prov som genomförs på papper

En fördel med prov på papper är att det inte behövs någon särskild utrustning för att genomföra provet. De nationella proven i sfi och högskoleprovet är exempel på prov på papper. En nackdel med prov på papper är risken för att provinnehåll kan spridas under distribu- tionen och hanteringen. Under senare år har det vid flera tillfällen förekommit att nationella prov blivit kända i förväg och spridits till elever.1

1Riksrevisionen (2018), Otillåten spridning av nationella prov – vad gör Skolverket och Skol- inspektionen? s. 8.

128

SOU 2023:25

Prov och provkonstruktion

Muntliga prov

Vid muntliga prov (och skriftliga prov) sker en subjektiv bedömning av en eller flera bedömare. För att provens reliabilitet (reliabilitet anger i vilken utsträckning resultaten från en provversion går att generali- sera till andra provversioner) ska upprätthållas förutsätts att personer med särskild utbildning och kompetens bedömer provdeltagarnas förmågor. För att nå en hög samstämmighet i bedömningen behövs tydliga och väl genomarbetade bedömningskriterier, återkommande utbildning och tid för sambedömning. Den variation som uppkom- mer mellan bedömare vid subjektiva bedömningar kan medföra att provdeltagaren får ett felaktigt provresultat. Ett system med manuella bedömningar innebär vidare kostnader för personal, både vid platsen för genomförandet av provet (identitetskontroller och provförrättare) och vid platsen för bedömning (bedömare).

Digitala prov

Prov kan genomföras digitalt. Digitala prov kan utformas på ett lik- nande sätt som prov på papper med ett på förhand bestämt provhäfte men där genomförandet sker via en provplattform i stället för i pappers- häften. Digitala prov kan också utformas som s.k. adaptiva prov, där provet anpassar nästa fråga efter den svårighetsgrad provdeltagaren klarat respektive inte klarat på föregående frågor. Ett adaptivt prov anpassar sig alltså efter provdeltagarens färdighetsnivå. Det innebär att olika provdeltagare möter olika frågor och genomför olika prov. Genom adaptiva prov kan flera nivåer av kunskaper prövas genom samma prov, då datorn väljer nästa fråga utifrån svårighetsgraden på de tidigare avklarade frågorna. Fördelen med att använda adaptiva prov är att det är mindre risk för att de enskilda uppgifterna blir kända i förväg, eftersom alla provdeltagare får olika prov. Vidare träffar sådana prov precis där provdeltagarens kunskap är inom olika färdig- hetsnivåer. Adaptiva prov kräver dock mer resurser vid det initiala framtagandet av provet. Ett annat problem med adaptiva prov är att provdeltagarna hela tiden möter uppgifter som är precis på gränsen till deras färdighetsnivå, vilket kan leda till en ökad stress under prov- situationen.

En variant av adaptiva prov är s.k. Multistage testing. Vid Multi- stage testing presenteras moduler för testtagaren. Varje modul be-

129

Prov och provkonstruktion

SOU 2023:25

står av ett mindre antal uppgifter. Efter att en modul har genomförts tilldelas provdeltagaren en ny modul utifrån resultaten från den före- gående modulen. I ett traditionellt adaptivt test konstrueras varje enskilt item (mätpunkt) självständigt, vilket för exempelvis ett läs- förståelsetest skulle resultera i korta textavsnitt till varje item. Om Multistage testing används kan i stället längre sammanhängande upp- gifter konstrueras, exempelvis en längre artikel med flera item till texten.

Digitala prov kräver inte distribution, förvaring eller annan han- tering av provet. Det är också svårare att fuska vid digitala prov än vid analoga prov, då det är möjligt att göra ett slumpmässigt urval av provuppgifterna ur en uppgiftsbank. Om enskilda provversioner eller uppgifter skulle bli kända är det enkelt att byta ut dessa i provplatt- formen. Digitala prov är med andra ord en mer rättssäker form av prov än prov på papper och muntliga prov.

Kostnaderna för administration är lägre för digitala prov än för analoga prov och de är heller inte förenade med tryckkostnader. Rätt- ningen kan ske automatiskt och proven är anpassningsbara på så sätt att det är möjligt med ljuduppspelning av frågor, interaktiva svars- format och att lyssna på en fråga flera gånger.

Digitala prov förutsätter dock vana av att använda datorer och att teknisk utrusning finns. Dessutom uppstår det kostnader vid fram- tagning av det digitala system som provet ska genomföras i.

6.2Kort om provkonstruktion

6.2.1Hur prov av hög kvalitet konstrueras

Ett prov konstrueras utifrån vissa givna förutsättningar. Provet måste först och främst ha ett syfte, en målgrupp och ett användningsområde. När dessa förutsättningar har fastställts ska ett s.k. konstrukt tas fram. Ett konstrukt beskriver det som provet avser att mäta. Kon- struktet är alltså det som definierar och avgränsar det som ett prov ska testa och sätter dess ramar. Därefter väljs provformat och test- specifikationer tas fram. Utifrån testspecifikationerna konstrueras sedan uppgifter som sätts samman till hela prov. Under konstruk- tionsfasen granskas provet löpande av experter med relevant ämnes- kunskap och det prövas ut på en lämplig och representativ popula- tion. Utprövningen sker oftast i två steg, en mindre pilotutprövning

130

SOU 2023:25

Prov och provkonstruktion

följt av en större huvudutprövning. När en slutversion av provet är fastställd väljs kravsättningsmetod och kravgränser tas fram för prov som prövar receptiva färdigheter (hörförståelse och läsförståelse). Om provet prövar produktiva färdigheter (muntlig och skriftlig färdig- het) behöver matriser och kommentarstexter till dessa formuleras och prövas ut. Sedan tas exempeltexter och exempelsamtal på olika färdig- hetsnivåer fram och bedöms av en expertgrupp. Dessa sammanställs sedan i bedömningsanvisningar för bedömare tillsammans med facit för de prov som avser receptiva färdigheter. När proven har börjat användas genomförs uppföljningar av hur enskilda uppgifter och item har fungerat samt hur olika provdeltagargrupper har klarat provet.

En god provutveckling förutsätter tydliga specifikationer, succes- siv kvalitetskontroll, empirisk information om enskilda uppgifters kvalitet och utvärdering av givna prov. Detta fordrar samverkan mellan olika kategorier av experter.2 Beslutet om ett visst prov ska användas eller inte innebär i allmänhet att hänsyn måste tas till andra omstän- digheter, t.ex. om provet har negativa konsekvenser som väger tyngre än dess fördelar, eller om det medför orimligt höga kostnader.3

Att utveckla ett konstrukt

Ett s.k. konstrukt beskriver, som nämns ovan, det som provet avser att mäta. Konstruktet är alltså det som avgränsar och definierar det som ett prov ska testa och sätter provets ramar.

Kunskaper i det svenska språket

I ett konstrukt för ett språktest behöver det inkluderas teorier eller en modell som beskriver vad språklig förmåga är och en avgränsning av vilka färdigheter och delfärdigheter som ska prövas i provet. För det delprov i det svenska språket som utredningen föreslår i kapitel 11 kommer den gemensamma europeiska referensramen för språk: lär- ande, undervisning och bedömning (GERS) att utgöra en av bygg- stenarna för konstruktet till provet (se kapitel 8 om GERS). GERS innehåller beskrivningar och deskriptorer för olika färdigheter och delfärdigheter som kan tänkas användas i olika kontexter och för

2Skolverkets systemramverk för nationella prov, prov och bedömning, s. 26.

3A. a. s. 6.

131

Prov och provkonstruktion

SOU 2023:25

olika kommunikativa syften. För att kunna göra ett urval ur GERS krävs en precisering av vilka färdigheter och delar av en färdighet som är mest centrala att pröva i det föreslagna provet. En utmaning vid framtagningen av provet kommer att vara att precisera vilka fär- digheter och delfärdigheter som är relevanta för ett test kopplat till permanent uppehållstillstånd och vilka intressenter som ska inklu- deras i utformningen av konstruktet. I denna process är det möjligt att konstruktet behöver kompletteras med andra språkliga modeller än GERS, exempelvis teorier om kommunikativ kompetens.

Grundläggande kunskaper om det svenska samhället

För att skapa ett konstrukt till ett prov som avser kunskaper om det svenska samhället har experter inom provkonstruktion bedömt att underlag behöver hämtas in från kommuner runt om i landet i syfte att tillvarata de kunskaper som finns om materialet Om Sverige på webb- platsen Informationsverige.se (se mer om webbplatsen Information- sverige.se i kapitel 5).4 De flesta kommuner använder sig av materialet på den webbplatsen vid genomförandet av samhällsorienteringen.5 I kommunerna finns en kunskap om hur materialet uppfattas och vilka områden som skapat mest diskussion. Bland annat har Växjö kommun genomfört en provverksamhet utifrån materialet. Utred- ningen föreslår att ett prov om det svenska samhället ska kunna genomföras utan att provdeltagaren har genomgått samhällsorienter- ingen i kommunens regi. Detta ställer krav på transparens om vad provet bygger på. Vidare behöver liknande kunskapsprov i näralig- gande länder analyseras och kunskaper från referensgrupper hämtas in i arbetet med utvecklingen av konstruktet.

Item

Inom provkonstruktion talar man om att mäta ett visst antal mät- punkter, eller s.k. item, per prov. Ett item kan definieras som den minsta poänggivande enheten i ett prov6. En uppgift kan innehålla flera item och i exempelvis ett läsförståelse- eller hörförståelseprov

4Provgruppen för nationella prov och bedömningsstöd i samhällskunskap vid Göteborgs univer- sitet.

5Länsstyrelsen Värmland (2023), s. 41.

6Hamnes Carlsen, C. & Moe, E. (2019), s. 111.

132

SOU 2023:25

Prov och provkonstruktion

utgör varje enskild fråga ett item. Antalet item kan vara betydligt fler än de uppgifter de är fördelade på.

Validitet

Skolverket har tagit fram ett systemramverk för de digitala nationella proven. Nedan återges några delar ur det. Ramverket syftar till att säkerställa en hög kvalitet på proven genom att beskriva olika hot mot provens validitet och fastställa vissa kvalitetsmått som provet ska uppfylla.

Validitet är ett begrepp för att beskriva att provet verkligen mäter det som det är tänkt att mäta. Det är ett centralt begrepp inom det pedagogiska bedömningsfältet.

En grundläggande fråga i valideringen är i vilken utsträckning ett prov förmår att täcka konstruktet i dess helhet, liksom att inte något ytterligare tillförs. Om provet endast delvis täcker konstruktet inne- bär detta en validitetsbrist som brukar betecknas ”underrepresentation av konstruktet” och om provresultaten påverkas av faktorer som inte ingår i konstruktet innebär detta ett hot mot validiteten som brukar betecknas ”konstrukt-irrelevant varians”. En vanlig form av under- representation är att provet i för liten utsträckning omfattar sådant innehåll som är svårt att observera och bedöma.7

Som nämns ovan finns det flera faktorer som kan påverka ett provs validitet. Ett hot mot ett provs validitet är brist på generalisering. Resultatens generaliserbarhet avser i hur hög utsträckning en prov- deltagares resultat från en provversion kan sägas återspegla det ge- nomsnittliga resultatet samma provdeltagare skulle kunna tänkas få om denne hade genomfört samtliga tillgängliga provversioner av provet. Provet representerar alltid ett urval av vad provdeltagaren ska kunna, eftersom det inte är möjligt att ställa frågor på allt. Urvalet måste därför vara representativt för provdeltagarens kunskap, så att personer som har den krävda kunskapen blir godkända på provet. Inkonsistenta bedömningsprinciper för olika uppgifter kan leda till låga korrelationer mellan uppgifterna, och på så sätt vara ett hot mot generaliserbarheten. Ytterligare ett hot mot generaliserbarheten är att alltför få uppgifter används i provet.8

7Skolverkets systemramverk för nationella prov, prov och bedömning, s. 6–7.

8Skolverkets systemramverk för nationella prov, prov och bedömning, s. 10. Och provgruppen för nationella prov och bedömningsstöd i samhällskunskap vid Göteborgs universitet.

133

Prov och provkonstruktion

SOU 2023:25

Även de förhållanden under vilka provet genomförs kan utgöra hot mot validiteten, t.ex. om förhållandena i alltför liten utsträckning är standardiserade, genom att tiden för olika uppgifter tillåts variera, att tiden på dagen tillåts variera, att olika uppgiftsformat kan användas och att olika administratörer av provet arbetar på olika sätt.

Ett prov med hög validitet ska borga för rättvisa till sitt innehåll och format. Det får alltså inte missgynna någon enskild grupp av prov- deltagare. Inte heller användningen av provet får missgynna någon enskild grupp.

Det är viktigt att provresultaten för provdeltagare med bl.a. olika kön, social bakgrund, migrationsbakgrund och funktionsnedsättning är rättvisa och inte uttrycker något annat än elevernas visade kunskap. Hot mot denna typ av rättvisa kan beskrivas i termer av systematiska mätfel (konstruktirrelevant varians) och är därför ett hot mot provets validitet. Det finns en lång rad källor till sådana validitetsproblem, som provgenomförandet, provets innehåll, provuppgifternas och svars- sättens utformning, bedömningen av prestationer och skalkonstruk- tion. Förändringar av provgenomförande kan därför behöva göras, och genom hela provkonstruktionsprocessen behövs åtgärder mot de olika formerna av validitetshot vidtas. Prov måste kunna fungera för alla grupper som ska använda provet, så att resultaten är jämför- bara och rättvisa, utan att påverkas av skillnader i egenskaper som inte är relevanta för den avsedda användningen. Prov ska designas, utveck- las, administreras och bedömas så att de prövar det avsedda konstruk- tet och minimerar inflytandet från konstrukt-irrelevanta egenskaper hos provtagarna. För ett nyutvecklat prov bör det finnas en rättvise- plan för hur frågor kring rättvisa ska behandlas i design, utveckling, administrering och bedömning av provet.9

Reliabilitet

En faktor som ingår i begreppet validitet är reliabilitet. Reliabilitet beskriver i hur hög utsträckning resultaten från en provversion går att generalisera till andra provversioner, dvs. hur konsistent och sta- bil bedömningen är. Skulle en och samma provdeltagare få samma resultat på ett prov om han eller hon genomförde en annan prov- version, en annan dag, i en annan del av landet, med andra bedömare?

9Skolverkets systemramverk för nationella prov, prov och bedömning, s. 24.

134

SOU 2023:25

Prov och provkonstruktion

För att ett testresultat ska ha hög reliabilitet bör resultatet vara det- samma vid upprepade mätningar och oberoende av vem som utför och bedömer testet. För att olika provversioner ska bli jämförbara krävs utprövningar för att fastställa svårighetsgraden hos enskilda item och uppgifter. Genom utprövningar är det också möjligt att undersöka om enskilda uppgifter eller item missgynnar någon viss provdeltagargrupp.

Provkonstruktion är tidskrävande

Att konstruera ett prov som uppfyller krav på bl.a. validitet och relia- bilitet tar tid.

Att ta fram ett prov i det svenska språket har bedömts ta tre till fyra år beroende på vilka språkfärdigheter som ska prövas.10 Ett prov som prövar de receptiva färdigheterna (läsförståelse och hörförståelse) bedöms kräva att minst 300–400 item11 tas fram och sedan prövas ut på cirka 3 000 personer, om en provbank ska vara möjlig att bygga upp. En tänkbar utprövningspopulation skulle eventuellt kunna åter- finnas inom kurserna för sfi.12 Provet som avser kunskaper om det svenska samhället bedöms ta motsvarande tid att konstruera. När det gäller nationella prov brukar utprövningar påbörjas cirka två år innan proven ska genomföras skarpt för första gången. Försöksverksam- heten för ett nationellt behörighetsprov som ska ge grundläggande behörighet för högskolestudier visar att det kan vara svårt att hitta provdeltagare att pröva ut provet på.13

6.3Särskilt om integrerade prov

Enligt kommittédirektiven finns det behov av att undersöka om det skulle vara möjligt och lämpligt att kontrollera kunskapskravet för permanent uppehållstillstånd genom ett integrerat prov. Med ett så- dant prov avses i direktiven ett prov i samhällskunskap som i och med att det utformas på svenska skulle kunna mäta både kunskaperna i samhällskunskap och kunskaperna i svenska.

10Uppgifter från expert inom provkonstruktion vid Stockholms universitet.

11Thompson, Nathan A. and Weiss, David A. (2011).

12Uppgifter från expert inom provkonstruktion vid Stockholms universitet.

13Provgruppen för nationella prov och bedömningsstöd i samhällskunskap vid Göteborgs univer- sitet.

135

Prov och provkonstruktion

SOU 2023:25

Enligt forskningen bör endast ett konstrukt per prov prövas.14 Prov som inte prövar det som är avsett att prövas kan ifrågasättas ur ett validitetsperspektiv. När det gäller integrerade prov kan det vara svårt att avgöra vilka kunskaper som faktiskt prövas och vad det beror på om en provdeltagare underkänns på provet, bristande kunskaper i det svenska språket eller om det svenska samhället eller i båda delarna. Integrerade prov kan missgynna inlärare med kort eller ingen tidi- gare skolbakgrund, då sådana prov kräver en relativt hög språklig nivå.15

6.4Överväganden vid framtagning och genomförande av språktest för provdeltagare med kort eller ingen tidigare formell skolbakgrund

Flera studier har visat att andraspråksinlärare som endast har kort eller ingen tidigare formell skolbakgrund presterar sämre på storskaliga standardiserade språktest än inlärare med längre tidigare skolbakgrund (se avsnitt 7.6). Detta samband kan till viss del förklaras av de sär- skilda utmaningar som denna inlärargrupp ställs inför när de ska lära sig ett nytt språk (se avsnitt 7.5) men också av utformningen och genomförandet av själva språktesten i sig, då denna grupp inlärare kan sakna vana och förtrogenhet med test vilket påverkar hur de tar sig an uppgiften.

Många inlärare som inte har haft möjlighet att delta i någon form av skolundervisning under uppväxten står inför en dubbel utmaning där de parallellt med att de lär sig ett nytt språk behöver utveckla grundläggande läs- och skrivfärdigheter. En central förmåga är då att lära sig att avkoda bokstäver och skriven text till ljud och att koda tal till skrift. De måste även lära sig att behärska skrivkonventioner i svenska, svenskans läsriktning samt utveckla en fungerande handstil. Många inlärare utan formell skolbakgrund behöver även bekanta sig med digitala verktyg som ordbehandlare och att skriva på tangent- bord.16 För inlärare som lär sig läsa och skriva i vuxen ålder kan det ta lång tid innan avkodningen är automatiserad. Vid läsning kan de då behöva göra flera omstarter eller behöva ljuda bokstäver och

14Provgruppen för nationella prov och bedömningsstöd i samhällskunskap vid Göteborgs univer- sitet.

15Hamnes Carlsen, C. (2017), s. 137.

16Skolverket (2016), Grundläggande litteracitet – Att undervisa vuxna med svenska som andra- språk.

136

SOU 2023:25

Prov och provkonstruktion

stavelser vilket kan leda till ett långsamt läsflyt och att de får svårare att skapa mening i längre sammanhängande sjok av text.17 Vissa vuxna nybörjarläsare tenderar också att fastna vid ord som de inte förstår och försöker då att lista ut dessa ord i stället för att fortsätta läsningen. Denna distraktion riskerar att leda till ett minskat läsflyt och att de förlorar sammanhanget i texten som de läser.18

Sammantaget finns det alltså flera faktorer som pekar mot att genomförandetiden för provdeltagare som har lärt sig läsa och skriva i vuxen ålder har stor betydelse för denna grupps möjlighet att upp- visa sina kunskaper i ett språktest. Genom utprövningar och återkopp- ling från experter, exempelvis undervisande lärare bekanta med mål- gruppen, kan man undersöka var en rimlig genomförandetid för denna grupp bör ligga.19 Tiderna för testet kan sedan anpassas, antingen så att alla provdeltagare ges en längre tid eller att möjlighet ges till vissa avgränsade provdeltagargrupper att genomföra testet med förlängd genomförandetid.

Ett utmärkande drag för gruppen inlärare med kort eller ingen tidigare skolbakgrund är att de ofta har en snabbare progression i de språkliga färdigheter som inte är textbaserade. Således är det inte ovan- ligt att dessa provdeltagare exempelvis har en mer utvecklad muntlig färdighet och hörförståelse än läsfärdighet och skriftlig färdighet när de ställs inför att genomföra ett språktest. Av denna anledning är språk- test som prövar flera färdigheter integrerat mindre lämpliga. I exem- pelvis ett muntligt test som kräver att provdeltagaren först läser en text som sedan ska diskuteras kommer det för inlärare med kort eller ingen skolbakgrund att vara svårt, om än omöjligt, att visa sin munt- liga förmåga på rättvis sätt. Om ett test ska anpassas efter denna målgrupp bör i stället de språkliga färdigheter som ska testas prövas fristående ifrån varandra. Det blir då även möjligt att låta provdeltag- are endast göra om de delprov som de faktiskt har blivit underkända på. Ett sådant system kan tänkas öka motivationen för provdeltagare att göra om testet då de känner att de har klarat av delar av testet och är på god väg. Det kan även hålla nere kostnaderna då färre delprov behöver genomföras för tidigare underkända provdeltagare som vill göra om testet. Även när det gäller färdigheter som prövas i separata delprov kan vissa anpassningar genomföras för att minska risken för

17Van de Craats & Peeters (2013), s. 109–126.

18Marrapodi (2013), s. 7–23.

19Hamnes Carlsen (2017).

137

Prov och provkonstruktion

SOU 2023:25

att flera färdigheter prövas samtidigt. För muntliga eller skriftliga del- prov som har skriftliga instruktioner kan möjlighet ges att få instruk- tionerna upplästa och förklarade av en testledare. För hörförståelse- test kan instruktioner och frågor läsas upp som en del av inspelningen eller så kan bilder användas som svarsalternativ i stället för text. I ett digitalt system kan man också göra det möjligt för provdeltagare att lyssna om på instruktioner och uppgifter flera gånger. För att und- vika att testa skriftlig färdighet är det också viktigt att endast an- vända slutna svarsformat (exempelvis flervalsfrågor eller matchning) när läsförståelse testas, även om detta kan begränsa vilken typ av läs- ning som då är möjlig att testa. Ett annat alternativ är att låta prov- deltagare svara muntligt på frågor, något som dock är svårt att genom- föra för mer storskaliga test. Även för läsförståelse kan en viss del av frågorna utformas med bildsvar i stället för textsvar.20

Inlärare med kort eller ingen formell skolbakgrund saknar ofta för- trogenhet och vana att genomföra test, något som de som har erfar- enhet av att gå en längre tid i ett formellt skolsystem byggt upp.21 Språktest är ofta utformade efter vissa återkommande principer och svarsformat vilka vana provdeltagare lätt kan identifiera och förhålla sig till. Vid testning av receptiva färdigheter används exempelvis ofta svarsformat som flervalsfrågor, lucktexter, matchningsuppgifter och öppna svar. Dessa format har visat sig medföra en rad olika svårig- heter för testovana provdeltagare.

Jenna A. Altherr Flores undersökte exempelvis i sin avhandling hur fjorton inlärare med kort eller ingen tidigare skolbakgrund tog sig an och genomförde olika typer av läsförståelseuppgifter. Hon fann att dessa inlärare när de mötte flervalsfrågor ibland ringade in flera svar, ringade in de svar som de ansåg var fel eller ringade in delar av frågorna eller svarsalternativen. När det gällde öppna svar svarade inlär- arna ibland med enskilda bokstäver, kopierade hela meningar i stället för enskilda ord från texten, svarade på flera olika språk eller angav svar som ej gick att uttyda. Några inlärare skrev också ut sina svar bred- vid en bild eller en textruta i uppgiften på en annan plats än där svaret skulle anges eller skrev ut egna svar som inte fanns med bland svars- alternativen. Det visade sig också att fetstilade ord i frågor och text

20A. a.

21Allemano (2013), s. 67–81.

138

SOU 2023:25

Prov och provkonstruktion

kunde skapa förvirring samt att dekorativa bilder av några inlärare uppfattades som meningsbärande och viktiga för att lösa uppgiften.22 I en intervjustudie följde Jane Allemano upp hur åtta vuxna inlär- are med kort eller ingen tidigare skolbakgrund hade svarat på ett läs- förståelsetest. Hon fann att de tenderade att svara på frågor utifrån sin egen vardag eller erfarenhet snarare än utifrån information i själva testet. I intervjuerna framkom även att några av inlärare hade som strategi att sluta läsa när de uppfattade att de hade funnit det korrekta svaret på en fråga. En sådan strategi är mindre lyckad i språktest då frågor ofta är konstruerade på ett sådant vis att texterna innehåller konkurrerande information som ska locka osäkra provdeltagare att välja något av de felaktiga svarsalternativen, så kallade distraktorer, och att man för att lösa uppgiften behöver läsa all text och sedan väga olika delar av texten mot olika svarsalternativ för att till slut finna rätt svar. Denna typ av läsning inbegriper alltså en viss mängd problem- lösning och en särskild typ av läsning som kräver återkommande

träning för att behärskas.23

Ytterligare en svårighet för inlärare med kort eller ingen tidigare skolbakgrund är uppgifter som innehåller allt för konstruerade och hypotetiska scenarier. En mer konkret uppgift som inbegriper att be- rätta om vad man ska göra i helgen är ofta lättare för denna grupp att genomföra än en uppgift där de ska föreställa sig att de ska bjuda över några vänner och sedan ge förslag på vilken middag de ska servera.24

För många provdeltagare kan testsituationen upplevas som stres- sande, särskilt om resultaten från testet är av stor vikt för provdeltag- are (se även avsnitt 7.5). Utöver en i sig negativ upplevelse kan denna stress begränsa provdeltagares möjlighet att uppvisa sina språkliga färdigheter under testdagen.

För att minska risken för att någon provdeltagare missgynnas av obekanta format eller bristande testvana, samt för att minska stressen i testsituationen, är det viktigt med transparens genom tillgång till exempelprov och annat förberedelsematerial. Relevant förberedelse- material bör då inkludera hela provversioner och övningsuppgifter som representerar de olika svarsformat och uppgiftstyper som åter- finns i testet, en beskrivning av vilket innehåll som prövas och vilken nivå som krävs för att bli godkänd, hur bedömningen går till, hur testet

22Altherr Flores (2020).

23Allemano (2013), s. 67–81.

24Hamnes Carlsen (2017).

139

Prov och provkonstruktion

SOU 2023:25

genomförs, hur anmälan går till, när resultatet redovisas, hur resul- tatet ska tolkas samt vilka anpassningar som är möjliga att genom- föra för olika testtagargrupper. Även inspelade filmer som visar hur testet genomförs och hur testsituationen ser ut kan tillgängliggöras. Med fördel kan förberedelsematerialet vara så specifikt att det berör några vanliga misstag som ovana provdeltagare lätt gör. Förberedelse- och informationsmaterial skulle även över tid att kunna översättas till flera olika språk.25

Under genomförandet av testet är det också viktigt att det finns möjlighet för provdeltagare att ställa frågor till en testledare. Då syftet med ett språktest är att pröva den språkliga förmågan bör provdeltag- are så långt som möjligt kunna få stöd i att få instruktioner till enskilda uppgifter förklarade för sig under genomförandet.

Utöver anpassningar av språktest vid konstruktion och genom- förande är det viktigt att följa upp hur gruppen provdeltagare med kort eller ingen tidigare skolbakgrund presterar på olika delar av testet. Genom utprövningar och statistiska analyser kan uppgifter och frågor som missgynnar en viss testtagargrupp upptäckas och kasseras, exem- pelvis genom DIF-analyser26. Det är också viktigt att inkludera exper- ter som är bekanta med målgruppen under framtagningen av testet och konstruktionen av nya uppgifter och frågor.

När det gäller forskning kring hur inlärare med kort eller ingen formell skolbakgrund löser och tar sig an storskaliga test är området tämligen underbeforskat, vilket är ytterligare en orsak till försiktig- het och att följa upp denna grupp när ett test väl finns på plats.

Nedan sammanfattas i avsnittet nämnda överväganden och anpass- ningar för gruppen inlärare med kort eller ingen tidigare formell skol- bakgrund.

–Testa språkliga färdigheter i fristående delprov och ge underkända provdeltagare möjlighet att endast behöva göra om de delprov som de har blivit underkända på.

25Europarådet & ALTE (2011) och Hamnes Carlsen (2017).

26Differential item functioning (DIF) är när en testfråga/item gynnar eller missgynnar en viss testtagargrupp, exempelvis utifrån variabler som kön eller utbildningsbakgrund. DIF-analyser är statistiska procedurer som används för att bestämma i vilken utsträckning en frågas innehåll eller utformning påverkar svaren för olika undergrupper av testtagare. Om DIF upptäcks för många frågor i testet innebär det att de slutliga testresultaten inte representerar samma mät- ning för alla grupper i populationen av testtagare.

140

SOU 2023:25

Prov och provkonstruktion

–Gör det möjligt att få instruktioner och frågor upplästa och för- klarade i de fall läsförståelse inte specifikt testas, exempelvis av en testledare. Ett alternativ är att använda bildsvar i stället för text- svar i de fall det är möjligt.

–Undvik att testa skriftlig färdighet i läsförståelsetest, exempelvis genom att endast använda slutna svarsformat som flervalsfrågor eller matchning eller genom att låta provdeltagare återge svar muntligt.

–Pröva ut och anpassa genomförandetider så att ingen provdeltagar- grupp på grund av bristande tid begränsas i sina möjligheter att uppvisa sina kunskaper.

–Undvik dekorativa bilder och använd en systematisk och förut- sägbar layout.

–Formulera frågor och instruktioner så att dessa håller en lägre språklig nivå än de texter som provdeltagare ska läsa.

–Undvik allt för konstruerade och hypotetiska scenarier och kon- texter i uppgifter och frågor.

–Tillgängliggör förberedelsematerial för provdeltagare som inne- håller hela provversioner och övningsuppgifter som representerar de olika svarsformat och uppgiftstyper som återfinns i testet, en beskrivning av vilket innehåll som prövas och vilken nivå som krävs för att bli godkänd, hur bedömningen går till, hur testet genom- förs, hur anmälan går till, när resultat redovisas, hur resultatet ska tolkas samt vilka anpassningar som är möjliga att genomföra för olika testtagargrupper.

–Följ upp hur gruppen provdeltagare med kort eller ingen tidigare skolbakgrund presterar på provet som helhet samt enskilda del- prov, uppgifter och frågor genom utprövningar och uppföljningar av skarpa test.

–Involvera experter som är bekanta med målgruppen vid framtag- ning av testet och vid konstruktion av nya frågor och uppgifter.

141

Prov och provkonstruktion

SOU 2023:25

6.5Några exempel på prov som mäter språkkunskaper

6.5.1Om nationella pr

		samhällskunskap för svenskt medborgarskap .......	48
	2.5.2	Ett medborgarskapsprov i svenska och
		samhällskunskap......................................................	49
	2.5.3	Genomförandet av medborgarskapsprovet ...........	51
	2.5.4	Fördelningen av ansvar ...........................................	52
3	Kriterier för uppehållstillstånd i Sverige........................		53
3.1	Kriterier för uppehållstillstånd i Sverige ...............................		53
	3.1.1	Inledning..................................................................	53

	vuxenutbildningen ...................................................	97
5.3.2	Kursdeltagare och deras betyg ..............................	103
5.4 Etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.............		109
5.5 Samhällsorientering...............................................................		111
5.5.1	Bakgrund ................................................................	111
5.5.2	Innehållet i samhällsorienteringen........................	112
5.5.3	Utbildningsmaterial för samhällsorientering.......	114
5.5.4	Ansvar för samhällsorienteringen.........................	115
5.5.5	Utmaningar med samhällsorienteringen ..............	116
5.5.6	Deltagande i samhällsorienteringen .....................	117

	tidigare formell skolbakgrund .............................................		136
6.5	Några exempel på prov som mäter språkkunskaper...........		142
	6.5.1	Om nationella prov ...............................................	142
	6.5.2	Särskilt om prövning.............................................	143
	6.5.3	Exempel på prov som testar språkfärdighet ........	143
7	Kunskapskrav som integrationsverktyg .......................		145
7.1	Inledning ...............................................................................		145
7.2	Integrationspolicyer i Europa ..............................................		145

		eller akademisk utbildning och forskare m.m. ....	186
	9.4.6	Utlänningar som undantas från kunskapskrav....	187
	9.4.7	Integrationsprogram .............................................	187
	9.4.8	Integrationsprov....................................................	189
9.5	Tyskland................................................................................		190
	9.5.1	Bakgrund................................................................	190
	9.5.2	Integrationskurs ....................................................	194
9.6	Norge	....................................................................................	198
	9.6.1	Bakgrund................................................................	198