Etablering för fler

– jämställda möjligheter till integration

Delbetänkande av utredningen om Förbättrad arbetsmarknadsetablering för utrikes födda kvinnor

Stockholm 2023

SOU 2023:24

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2023

ISBN 978-91-525-0617-2 (tryck)

ISBN 978-91-525-0618-9 (pdf)

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Johan Pehrson

Regeringen beslutade den 25 maj 2022 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och ta fram förslag på åtgärder som särskilt syftar till att skynda på utrikes födda kvinnors etablering på arbetsmarknaden (dir. 2022:42). Till särskild utredare förordnades den 1 juli 2022 chefsutredaren Marika Lindgren Åsbrink. Utred- ningen har tagit namnet Förbättrad arbetsmarknadsetablering för utrikes födda kvinnor (Ju 2022:05).

Uppdraget skulle enligt direktiven redovisas senast den 31 maj 2023. Den 30 mars 2023 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv som innebär att utredningens uppdrag utvidgats och förlängts (dir. 2023:42). Samma dag entledigades Marika Lindgren Åsbrink. I hennes ställe förordnades departementsrådet Elin Landell, som sedan den 1 juli 2022 varit anställd som huvudsekreterare i utred- ningen. Det utvidgade uppdraget enligt tilläggsdirektivet ska, till- sammans med uppdraget att föreslå hur jämställdhetsperspektivet kan synliggöras i integrationspolitiken, redovisas senast den 31 janu- ari 2024. Utredningstiden för övriga delar av uppdraget ligger fast. I detta delbetänkande avrapporteras den del av uppdraget som gäller anpassningar av etableringsprogrammet.

Den 15 september 2022 förordnades följande experter att ingå i utredningen: den kvalificerade handläggaren Pernilla Andersson Joona (Arbetsförmedlingen), undervisningsrådet Michaela Blume (Skol- verket), utredaren Lotta Dahlerus (Sveriges Kommuner och Regioner), experten Sara Knutsson (Migrationsverket), enhetschefen Jens Sandahl (Jämställdhetsmyndigheten), utvecklaren Daniel Uddling (Länsstyrelsen i Västra Götaland), samt professor Eskil Wadensjö (Stockholms universitet). Samma dag förordnades följande sak- kunniga att ingå i utredningen: departementssekreteraren Anita Carlstedt (Utbildningsdepartementet), departementssekreteraren Josefin Claesson (Justitiedepartementet), kanslirådet Maria Hansson

(Arbetsmarknadsdepartementet), departementssekreteraren Sofia Karlsson (Finansdepartementet), kanslirådet Georg Marthin (Finans- departementet), kanslirådet Olof Sundberg (Socialdepartementet) och departementssekreteraren Ewa Wiberg (Arbetsmarknads- departementet).

Den 21 mars 2023 entledigades Josefin Claesson och Maria Hansson. I deras ställe förordnades departementssekreteraren Per Ibertsson och departementssekreteraren Caroline Renås (båda Arbetsmarknadsdepartementet). Den 28 mars 2023 entledigades Sofia Karlsson. I hennes ställe förordnades departementssekre- teraren Alice Wastegård.

Kanslirådet Christine Wälikangas anställdes den 1 augusti 2022 som sekreterare i utredningen. Departementssekreteraren Ulrika Helldén anställdes som sekreterare i utredningen den 5 september 2022 och entledigades den 9 januari 2023. Ämnesrådet Monir Dastserri an- ställdes den 1 oktober 2022 på deltid som sekreterare i utredningen och entledigades den 31 december 2022. Kanslirådet Maria Hansson anställdes som sekreterare den 20 februari 2023.

Utredningen överlämnar härmed betänkandet Etablering för fler

jämställda möjligheter till integration (SOU 2023:24). Stockholm i maj 2023

Elin Landell

/ Christine Wälikangas

Maria Hansson

Innehåll

Sammanfattning ................................................................

15

Summary ..........................................................................

31

1

Författningsförslag.....................................................

47

1.1Förslag till lag om ändring i lagen (2017:584) om ansvar

för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare .........

47

1.2 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................

51

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2013:156)

om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare .......

52

1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa

utlänningar...............................................................................

54

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2010:1138) om samhällsorientering för vissa nyanlända

 

invandrare ................................................................................

57

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare

i arbetsmarknadspolitiska insatser .........................................

58

1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända

 

invandrare ................................................................................

61

2

Utredningens uppdrag och genomförande ....................

67

2.1

Utredningens direktiv.............................................................

67

5

Innehåll

SOU 2023:24

2.2

Utredningens utgångspunkter...............................................

68

2.3

Avgränsningar.........................................................................

69

2.4

Utredningsarbetet ..................................................................

70

2.5

Definitioner och förklaringar av vissa begrepp.....................

71

2.6

Betänkandets disposition .......................................................

73

3

System och regelverk för etableringen av invandrare

 

 

i arbets- och samhällslivet ..........................................

75

3.1Etableringsinsatser för nyanlända flyktingar och deras

anhöriga

...................................................................................

76

3.1.1

Kort historik från 2010 till i dag.............................

76

3.1.2

Nuvarande regelverk för nyanländas etablering ....

79

3.1.3

Etableringsprogrammets innehåll ..........................

81

3.1.4

Omfattning och tid med etableringsinsatser.........

86

3.1.5Ersättning till deltagare i

etableringsprogrammet ...........................................

87

3.2Kommunernas ansvar för etableringen av nyanlända

flyktingar.................................................................................

88

3.2.1

Statlig finansiering för ett nationellt åtagande ......

88

3.2.2Ett gemensamt ansvar för bosättning av

nyanlända flyktingar ...............................................

90

3.3Insatser för etablering för både flyktingar och andra

grupper av nyanlända..............................................................

91

3.3.1Kommunal vuxenutbildning i svenska för

invandrare ................................................................

91

3.3.2Kommunal vuxenutbildning på grundläggande

 

och gymnasial nivå ..................................................

91

3.3.3

Samhällsorientering.................................................

93

3.3.4Bedömning av utbildning och validering

 

av kompetens...........................................................

95

3.3.5

Subventionerade anställningar................................

98

3.4 Arbetsförmedlingens insatser för långtidsarbetslösa .........

101

3.4.1

Den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.......

101

3.4.2

Jobb- och utvecklingsgarantin..............................

102

3.4.3

Jobbgarantin för ungdomar ..................................

103

6

SOU 2023:24

 

Innehåll

3.4.4

Förmedlingsinsatser ..............................................

105

3.4.5

Ersättning till deltagare i

 

 

arbetsmarknadspolitiska program ........................

106

3.5 Kommunala arbetsmarknadsinsatser ...................................

106

3.6Arbetsmarknadsfrämjande insatser inom idéburen

 

sektor

.....................................................................................

108

4

Regler om anhöriginvandring ....................................

111

4.1

Allmänt om anhöriginvandring............................................

111

 

4.1.1

Ansökan om uppehållstillstånd görs före

 

 

 

inresan till Sverige..................................................

112

 

4.1.2

Vem kan vara anknytningsperson?.......................

112

4.1.3Tidsbegränsade uppehållstillstånd

 

är huvudregeln .......................................................

113

4.1.4

Försörjningskrav vid anhöriginvandring..............

113

4.2 Vilka är de olika anhöriggrupperna? ....................................

115

4.2.1Makar, sambor och ogifta barn samt föräldrar

till ensamkommande flyktingbarn........................

115

4.2.2Blivande makar och sambor samt andra nära

anhöriga..................................................................

116

4.2.3Familjemedlemmar till EES-medborgare

med uppehållsrätt ..................................................

117

4.2.4Familjemedlemmar till en person som är

 

 

varaktigt bosatt i en annan EU-stat......................

118

 

4.2.5

Familjemedlemmar till arbetskraftsinvandrare ....

118

 

4.2.6

Familjemedlemmar till studerande .......................

119

5

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering

 

 

för utrikes födda kvinnor...........................................

121

5.1

Situationen på arbetsmarknaden för utrikes födda.............

122

5.1.1Var fjärde person i yrkesverksam ålder är född

 

utanför Sverige.......................................................

122

5.1.2

Lägre sysselsättning och högre arbetslöshet........

124

5.1.3Tidsbegränsade anställningar i lågkvalificerade

jobb är vanligt ........................................................

129

5.2 Etableringen på arbetsmarknaden ur ett könsperspektiv ... 131

7

Innehåll

SOU 2023:24

5.2.1

Upplägg av analysen..............................................

131

5.2.2

Kvinnor har främst invandrat av familjeskäl........

134

5.2.3

Individegenskaper hos befolkningen född

 

 

utanför EU/EES....................................................

136

5.2.4

Skillnaden i sysselsättning mellan kvinnor

 

 

och män minskar med tid i landet ........................

142

5.2.5

Risk för långvarigt utanförskap............................

146

5.3 Integrationsprogram främjar nyanländas etablering ..........

154

5.3.1

Utvärderingar visar positiva resultat

 

 

av etableringsreformen..........................................

154

5.3.2

Ökat deltagande och förbättrad etablering

 

 

för kvinnor.............................................................

155

5.3.3

Effekter av integrationsprogram i andra länder ..

156

5.3.4

Insatser som förbättrar chansen till arbete ..........

157

5.4 Ojämställda utfall i etableringsprogrammet .......................

162

5.4.1

Många deltagare under de senaste tio åren ..........

162

5.4.2

Kvinnor går till arbete i betydligt lägre

 

 

utsträckning än män..............................................

162

5.4.3

Uppdrag med sikte på jämställda utfall ...............

163

5.4.4

Varför skiljer sig resultaten mellan kvinnor

 

 

och män som deltar i etableringsinsatser? ...........

165

5.5Normer, värderingar och attityder påverkar kvinnors

arbetsmarknadsutfall ............................................................

167

5.5.1Invandringen sammanfaller i tiden med

 

 

familjebildning och barnafödande........................

167

 

5.5.2

Omgivningens attityder till utrikes födda

 

 

 

kvinnor...................................................................

170

6

Erfarenheter från jämförbara länder ...........................

173

6.1 Åtta lärdomar för integration av anhöriginvandrare ..........

174

6.2Integrationen av nyanlända flyktingar – en jämförelse

mellan Norge, Danmark och Sverige ..................................

176

6.3 Integrationen av nyanlända i Norge ....................................

180

6.3.1

En ny integrationslag infördes 2021 ....................

181

6.3.2

Målgrupp för introduktionsprogrammet.............

182

6.3.3

Flexibel längd och individualiserat innehåll.........

183

8

SOU 2023:24

Innehåll

6.3.4Särskilda insatser för hemmavarande

invandrarkvinnor ...................................................

185

6.3.5Beröm från OECD för flexibilitet och fokus

 

på kompetenshöjning ............................................

187

6.4 Integrationen av nyanlända i Danmark ...............................

188

6.4.1

Tydligt fokus på att snabbt bli självförsörjande ..

188

6.4.2

Bred målgrupp för integrationsprogram ..............

188

6.4.3Självförsörjnings- och hemreseprogram

 

 

respektive introduktionsprogram.........................

189

 

6.4.4

Effekter av politikförändringar i Danmark..........

191

7

En utvidgad målgrupp för etableringsinsatser .............

193

7.1Stöd för etableringen kan motverka utanförskap och

bidra till kompetensförsörjningen .......................................

193

7.2Fler nyanlända har behov av särskilda

etableringsinsatser.................................................................

194

7.3Nyanlända som ska kunna anvisas

till etableringsprogrammet ...................................................

201

7.4Hur och vem bör informera om möjligheten att delta

i etableringsprogrammet? .....................................................

208

7.4.1Information om förväntningar och

möjligheter till självförsörjning ............................

208

7.4.2Information i samband med beslut

 

om uppehållstillstånd.............................................

210

7.4.3

Information i samband med folkbokföringen .....

210

7.4.4Kommunerna ska nå, erbjuda och motivera

 

 

till deltagande i sfi och samhällsorientering .........

213

 

7.4.5

Kommunernas ansvar bör framgå av

 

 

 

etableringslagen .....................................................

218

 

7.4.6

Enhetlig myndighetsinformation ska tas fram ....

219

7.5

Ersättning för den som deltar i etableringsprogrammet ....

221

7.6

Anpassningar för ett mer enhetligt regelverk .....................

227

7.6.1Justering av målgruppen för

samhällsorientering ...............................................

227

9

Innehåll

SOU 2023:24

7.6.2Omklassning av vissa anhöriga till flyktingar

 

i etableringslagen ...................................................

228

7.6.3

Justering av målgruppen för särskild

 

 

ersättning till kommuner och regioner ................

235

7.7 Uppföljning av reformen .....................................................

240

8 Informationsöverföring och personuppgiftsbehandling.. 243

8.1Regler som styr informationsutbytet mellan

myndigheter ..........................................................................

244

8.1.1

Offentlighet och sekretess ...................................

244

8.1.2

Utlänningssekretess ..............................................

245

8.1.3

Sekretess hos Migrationsverket............................

246

8.1.4Sekretess i den arbetsmarknadspolitiska

 

verksamheten.........................................................

248

8.1.5

Sekretess i folkbokföringen..................................

248

8.1.6

Sekretessbrytande bestämmelser..........................

249

8.2Nuvarande uppgiftsskyldighet mellan Migrationsverket

och Arbetsförmedlingen är tillräcklig .................................

250

8.3 Behandlingen av personuppgifter ........................................

252

8.3.1

Dataskyddsförordningen och dataskyddslagen ..

252

8.3.2Grundläggande principer för behandlingen

 

av personuppgifter.................................................

254

8.3.3

Behandlingen av personuppgifter i den

 

 

arbetsmarknadspolitiska verksamheten ...............

256

8.4Befintlig reglering av personuppgiftshanteringen hos

Arbetsförmedlingen är tillräcklig ........................................

257

8.5Kommunernas ansvar att nå nyanlända

med information om sfi och samhällsorientering...............

258

8.5.1

Kommunernas ansvar förtydligas.........................

258

8.5.2Uppgiftsskyldighet mellan Migrationsverket

och kommuner ......................................................

262

8.5.3Befintlig reglering på personuppgiftsområdet

är tillräcklig ............................................................

267

10

SOU 2023:24

Innehåll

9

Ett mer individualiserat, flexibelt och effektivt

 

 

etableringsprogram ..................................................

273

9.1Utgångspunkter för jämställda möjligheter

till etablering..........................................................................

273

9.2 Ökad individualisering..........................................................

278

9.2.1Alla som skrivs in i etableringsprogrammet

bör få en fördjupad kartläggning ..........................

278

9.2.2Ökad träffsäkerhet i bedömningen om

utbildningsplikt .....................................................

284

9.2.3Individuella slutmål bör tas in

i handlingsplanen ...................................................

287

9.2.4Etableringsinsatserna ska påbörjas så snabbt

som möjligt ............................................................

294

9.2.5Arbetsförmedlingen bör följa upp individens

 

progression.............................................................

296

9.3 Möjlighet till förlängd tid med etableringsinsatser .............

298

9.3.1

Förlängd tid kan bidra till en långsiktigt

 

 

hållbar arbetsmarknadsetablering .........................

298

9.3.2Tiden med etableringsinsatser ska vara

individuell...............................................................

301

9.3.3Tiden med insatser ska kunna förlängas

med högst tolv månader ........................................

302

9.4Bättre möjligheter att kombinera föräldraskap med

att delta i etableringsinsatser ................................................

304

9.4.1Föräldralediga bör ges likvärdiga möjligheter

 

till etableringsinsatser............................................

304

9.4.2

Information inför och under föräldraledighet .....

309

9.4.3Öppen förskola med språkträning och studie-

och yrkesvägledning för föräldralediga ................

312

9.5 Samverkan för nyanländas etablering ..................................

316

9.6Två typfall om föräldraledighet, slutmål och förlängd

tid i etableringsprogrammet .................................................

321

11

InnehållSOU 2023:24

10

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...............

329

11

Konsekvenser av utredningens förslag

 

 

och bedömningar .....................................................

333

11.1

Krav på konsekvensanalysen................................................

333

11.2

Samhällsekonomiska konsekvenser.....................................

333

11.3

Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrations-

 

 

och segregationspolitiska målen ..........................................

335

11.4

Konsekvenser för jämställdheten ........................................

336

11.5

Konsekvenser för barn .........................................................

338

11.6

Ekonomiska konsekvenser för staten .................................

339

 

11.6.1

Utvidgad målgrupp

 

 

 

för etableringsprogrammet ...................................

339

 

11.6.2 Omklassning av vissa anhöriga till flyktingar......

342

 

11.6.3 Möjlighet till förlängd tid med

 

 

 

etableringsinsatser .................................................

344

 

11.6.4 Överhoppningsbar tid för föräldraledighet .........

345

 

11.6.5 Statsbidrag till öppen förskola för integration ....

346

 

11.6.6

Sammanfattning av kostnadskonsekvenserna

 

 

 

för staten................................................................

347

11.7

Ekonomiska konsekvenser för kommunerna .....................

348

11.8

Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen...............

350

11.9

Konsekvenser för berörda myndigheter .............................

351

 

11.9.1

Konsekvenser för Arbetsförmedlingen ...............

351

 

11.9.2

Konsekvenser för Migrationsverket ....................

353

 

11.9.3

Konsekvenser för länsstyrelserna.........................

354

 

11.9.4

Konsekvenser för Skolverket ...............................

355

 

11.9.5

Konsekvenser för Försäkringskassan ..................

355

 

11.9.6

Konsekvenser för Skatteverket ............................

355

11.10

Förenlighet med EU-rätten .................................................

356

11.11

Konsekvenser för den personliga integriteten ....................

356

11.12

Övriga konsekvenser ............................................................

357

12

SOU 2023:24

Innehåll

12

Författningskommentar ............................................

359

12.1

Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:584)

 

 

om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända

 

 

invandrare ..............................................................................

359

12.2

Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) ..........

365

12.3

Förslaget till lag om ändring i lagen (2013:156)

 

 

om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare .....

366

Referenser ......................................................................

369

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2022:42 ...........................................

381

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2023:42 ...........................................

391

Bilaga 3

Inkomstkällor för kvinnor och män födda utanför

 

 

 

EU/EES .........................................................................

397

Bilaga 4

Regressionsresultat .......................................................

407

13

Sammanfattning

Utredningens uppdrag är att lämna förslag på åtgärder som särskilt syftar till att skynda på utrikes födda kvinnors etablering på arbets- marknaden. I utredningens uppdrag ingår bland annat att:

föreslå om målgruppen för Arbetsförmedlingens etableringspro- gram bör utvidgas,

föreslå hur ramtiden för etableringsprogrammet kan anpassas så att den inte begränsar möjligheten att ta del av insatser,

föreslå hur etableringsprogrammet kan bli mer flexibelt för nyan- lända som står långt från arbetsmarknaden, och

lämna nödvändiga författningsförslag.

Genom tilläggsdirektiv den 30 mars 2023 utvidgades uppdraget. Utred- ningen ska nu också bland annat analysera och lämna förslag på hur integrationspolitikens mål ska få större genomslag i den offentliga verksamheten. Uppdraget enligt tilläggsdirektiven ska, tillsammans med uppdraget från ursprungsdirektivet att föreslå hur jämställd- hetsperspektivet kan synliggöras i integrationspolitiken, redovisas senast den 31 januari 2024.

Arbete är viktigt för både individ och samhälle

Den svenska välfärdsmodellen bygger på att alla som kan arbeta också gör det. Att människor arbetar och betalar skatt är en förutsättning för att kunna upprätthålla starka trygghetssystem och en välfärd av hög kvalitet. Ett högt arbetskraftsdeltagande är också centralt från ett kompetensförsörjningsperspektiv. Bristen på arbetskraft med rätt kompetens var rekordhög hösten 2022, och trots en vikande kon- junktur bedöms svårigheterna att rekrytera rätt kompetens bestå de

15

Sammanfattning

SOU 2023:24

kommande åren. Nyanlända utgör ett viktigt tillskott till arbets- kraften som med rätt utformade etableringsinsatser kan bidra till att minska obalanserna på arbetsmarknaden.

Arbete spelar även en viktig roll för att bryta segregation och stärka den enskilda individens egenmakt. En egen inkomst möjliggör frihet att självständigt forma sitt liv. Arbete kan också vara en källa till gemenskap och känsla av att höra till i samhället. Det finns även ett tydligt stöd för att utrikes föddas integration har stor betydelse för deras barns integration på arbetsmarknaden och i samhället. Ett aktivt deltagande i arbets- och samhällslivet minskar således risken för att ett utanförskap hos föräldrarna går i arv till barnen.

Utrikes födda kvinnors behov av stöd för etablering tillgodoses inte i dag

Utomeuropeiskt födda kvinnor har särskilt svårt att etablera sig på arbetsmarknaden

Olika människor har olika förutsättningar att få ett jobb. Bland dem som invandrat till Sverige finns individer som snabbt börjar arbeta och lär sig svenska utan stöd från samhället. Omvänt finns det också människor som är födda i Sverige som trots många försök har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden.

På gruppnivå finns dock tydliga skillnader som samvarierar med kön och bakgrund. Både sysselsättning och arbetskraftsdeltagande är lågt för gruppen utomeuropeiskt födda kvinnor. Detta gäller både jämfört med utomeuropeiskt födda män och jämfört med kvinnor födda såväl i Sverige som i andra europeiska länder. År 2020 var drygt hälften av alla utomeuropeiskt födda kvinnor i åldern 20–64 år sysselsatta, vilket kan jämföras med två tredjedelar av de utomeuro- peiskt födda männen.

En förklaring till sysselsättningsgapet mellan kvinnor och män födda utanför EU/EES är att det tar betydligt längre tid för kvinnor än för män att börja arbeta. Skillnaden mellan könen är störst under de första åren i Sverige och minskar därefter långsamt. Efter 10–15 år i landet förvärvsarbetar dock kvinnor i nästan lika hög grad som män. Mönstret med betydligt långsammare etablering för kvinnor än för män gäller både flyktingar och deras anhöriga och övriga grupper som invandrat av familjeskäl.

16

SOU 2023:24

Sammanfattning

Kvinnors möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden begränsas genom bristande tillgång till insatser

Kvinnor och män ska mötas av samma förväntningar och krav på att jobba, men också ges lika möjligheter till stöd från samhällets sida. Utredningen visar att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för eta- blering på arbetsmarknaden i dag inte är jämställt fördelade. Nyan- lända kvinnor deltar i mindre utsträckning i olika arbetsförberedande insatser jämfört med nyanlända män. Kvinnor registreras senare och i lägre grad hos Arbetsförmedlingen, och de påbörjar kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi) senare än män.

Utredningens analys pekar på tre övergripande orsaker till att kvinnor i lägre grad tar del av insatser som kan främja etablering. För det första har nuvarande regelverk lämnat majoriteten av de nyan- lända utomeuropeiskt födda kvinnorna utanför det samordnade stöd som vissa nyanlända kan få för etablering på arbetsmarknaden. Det är i dag bara flyktingar och deras anhöriga som har möjlighet att delta i etableringsprogrammet. Den stora gruppen övriga anhörigin- vandrare, bland vilka kvinnor är överrepresenterade, är tänkt att få stöd för etablering inom ramen för de generella insatser som erbjuds alla arbetssökande, samt genom sfi och samhällsorientering. Utred- ningen visar dock att dessa grupper i låg utsträckning tar del av detta stöd i dag. Mellan 30 och 40 procent av kvinnorna som bott i Sverige i upp till tre år varken arbetade, studerade eller deltog i insatser 2020. Många saknar helt inkomst, från såväl förvärvsarbete som andra för- sörjningskällor.

För det andra visas att kvinnors möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden försämras av att kvinnor som deltar i etablerings- programmet inte möts av samma förväntningar som män. De får heller inte ta del av relevanta insatser som kan leda vidare till arbete och självförsörjning i samma utsträckning som män. Nyanlända kvinnor bedöms oftare omfattas av utbildningsplikt och är under- representerade när det gäller arbetsnära insatser som subvention- erade anställningar och arbetsmarknadsutbildning samt i upphand- lade matchningstjänster.

För det tredje missgynnas kvinnors etablering av etablerings- programmets utformning. Enligt gällande regelverk får insatserna i etableringsprogrammet omfatta motsvarande 24 månader på heltid och en nyanländ får ta del av insatser som längst till och med

17

Sammanfattning

SOU 2023:24

36 månader från det att han eller hon först folkbokfördes i en kommun. Möjligheten att ta del av insatser under denna tid skiljer sig dock mellan olika grupper. För dem som invandrar tillsammans med barn försenar väntan på förskoleplats framför allt kvinnors start i programmet. Likaså föräldraledighet, som i praktiken främst tas ut av kvinnor, inverkar på kvinnors möjligheter att ta del av etablerings- insatserna i samma utsträckning som män.

Skillnaderna i sysselsättning beror inte på att kvinnor har lägre utbildning

Utredningen pekar på att kvinnors långsammare etablering på arbets- marknaden inte kan förklaras av skillnader i utbildningsnivå. Det är, oavsett grund för bosättning, vanligare att kvinnor har en eftergym- nasial utbildning än att män har det. Bland övriga anhöriginvandrare och anhöriga till arbetskraftsinvandrare, som främst utgörs av kvinnor, är det många som har hög utbildningsnivå. Bland flyktingar och anhöriga till flyktingar är det en relativt stor andel som har mycket kort utbildning, cirka 30 procent har utbildning som mot- svarar högst nio års grundskola. Mycket kort utbildning är dock inte vanligare bland kvinnor än bland män.

Danska och norska erfarenheter pekar på värdet av ett individanpassat program inriktat mot varaktig etablering

Etableringen av nyanlända invandrare är en utmaning som inte är unik för Sverige. Som underlag för utredningens förslag har erfaren- heter inhämtats från Norge och Danmark. De visar att etablerings- program som fokuserar på snabb övergång till arbete lyckas sämre jämfört med program som ger möjlighet till kompetenshöjning när det gäller nyanländas varaktiga etablering på arbetsmarknaden. De norska erfarenheterna pekar vidare på att nyanländas etablering gynnas av om programmets innehåll och längd är flexibelt i relation till deltagarnas utbildningsbakgrund, ålder och ambitioner.

De danska erfarenheterna rymmer också lärdomar kring ersätt- ningsnivåer och ekonomiska incitament. I Danmark har ersätt- ningen till nyanlända flyktingar sänkts så att den i dag är betydligt lägre än det ekonomiska biståndet som övriga invånare kan få.

18

SOU 2023:24

Sammanfattning

Utvärderingar visar att sänkningen lett till ökad sysselsättning för män, men ett varaktigt minskat arbetskraftsdeltagande för kvinnor.

Utredningens förslag och bedömningar

Utredningens förslag syftar till att fler utrikes födda kvinnor ska ges bättre förutsättningar att etablera sig i arbets- och samhällslivet och därmed bli självförsörjande och få ökad egenmakt. Förslagen förvän- tas sammantaget bidra till att förbättra möjligheterna för nyanlända invandrare, i synnerhet kvinnor, att snabbare etablera sig på arbets- marknaden. Förslagen kan även bidra till att möta behoven av kompetensförsörjning på arbetsmarknaden och därmed bidra till sysselsättning och tillväxt. Förslagen föreslås träda i kraft från den 1 januari 2025.

En utvidgad målgrupp för etableringsinsatser

Personer som invandrar till Sverige av familjeskäl från länder utanför EU/EES saknar i dag tillgång till det samordnade etableringsstöd som flyktingar och deras anhöriga får del av inom etableringspro- grammet, trots att behovet av stöd är liknande. Det missgynnar i synnerhet kvinnor, som utgör en klar majoritet i denna grupp. Utredningen föreslår därför att etableringsprogrammets målgrupp utvidgas till att även omfatta nyanlända kvinnor och män i åldern 20– 66 år som är folkbokförda i en kommun och har beviljats uppehålls- tillstånd eller uppehållskort som familjemedlem eller anhörig med anknytning till en person som är bosatt i Sverige.

Invandrare från EES-länder eller Schweiz föreslås inte omfattas av den utvidgade målgruppen. De har i allmänhet inte sådana svårig- heter att etablera sig i samhälls- och arbetslivet att de har behov av särskilda etableringsinsatser. Inte heller familjemedlemmar till en person som har beviljats uppehållstillstånd för studier bör omfattas av lagen, eftersom de har en hög benägenhet att utvandra igen.

19

Sammanfattning

SOU 2023:24

Särskilda etableringsinsatser bör riktas till dem som har behov av stöd för sin etablering i Sverige

Anhöriginvandrare är i stor utsträckning försörjda av sin partner under de första åren i landet. En mycket stor grupp, särskilt kvinnor, står emellertid utanför både arbete och studier och deltar inte heller i sfi eller arbetsmarknadspolitiska insatser. Var femte kvinna som in- vandrat som övrig anhörig hörde 2020 till gruppen som varken arbetar eller studerar. Antalsmässigt handlar det om drygt 40 000 kvinnor som stod helt utanför både arbete och utbildning och som detta år inte heller deltog i arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller i sfi. De stramare reglerna om att kunna försörja sig själv för att beviljas per- manent uppehållstillstånd, gör det angeläget att kvinnor tidigt får kontakt med samhällsaktörer som kan stödja inträdet på arbetsmark- naden. Annars kan konsekvensen bli att ett stort antal kvinnor fastnar i en mångårig beroendeställning till den partner som de invandrat till.

En utvidgning av målgruppen innebär att Arbetsförmedlingen får ett utökat ansvar för att erbjuda fler nyanlända etableringsinsatser. Förutsättningarna för deltagande och etableringsinsatsernas innehåll och omfattning bör vara desamma som för nuvarande målgrupp. Den utvidgade målgruppen för etableringsprogrammet föreslås regleras i lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, kallad etableringslagen.

Nyanlända i den utvidgade målgruppen får etableringsersättning på en lägre nivå

Utredningen föreslår att nyanlända i den utvidgade målgruppen som deltar i etableringsprogrammet på heltid får etableringsersättning med 168 kronor per dag. En individuell ersättning är viktig för att stärka incitamenten att delta i programmet. Med ersättning för del- tagande följer också tydliga krav på den som deltar, och möjlighet till sanktioner i form av varning, avstängning från rätt till ersättning och återkrav. Den lägre ersättningsnivån motiveras av att försörjningen av anhöriginvandrare i den utvidgade målgruppen inte är ett statligt an- svar under de första åren i Sverige. Ansvaret ligger i stället främst på anknytningspersonen. Av samma skäl ska inte heller etablerings- tillägg för hemmavarande barn lämnas till nyanlända i den utvidgade målgruppen.

20

SOU 2023:24

Sammanfattning

Anpassningar för ett mer enhetligt regelverk

Utredningens förslag om en utvidgad målgrupp för etableringsinsat- ser medför behov av justeringar i vissa andra delar av regelverket för nyanländas etablering. Detta för att säkerställa ett mer konsekvent, likvärdigt och enhetligt regelverk för nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet.

Omklassning av vissa anhöriga till flyktingar i etableringslagen

Sedan den 20 juli 2016 gäller försörjningskrav vid anhöriginvandring som huvudregel även flyktingar och skyddsbehövande, om ansökan om familjeåterförening lämnas in senare än tre månader efter det att anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd. Trots försörj- ningskrav, som innebär att anknytningspersonen i Sverige ansvarar för att de anhöriga har försörjning och bostad ordnad, så har staten enligt gällande regelverk fortfarande kvar ett särskilt ansvar för för- sörjningen av anhöriga till flyktingar under den första tiden i Sverige. Anhöriga som omfattas av ett försörjningskrav bör dock behandlas likvärdigt.

Utredningen föreslår därför att anhöriga till flyktingar och andra skyddsbehövande som ansöker om uppehållstillstånd senare än tre månader efter det att anknytningspersonen först togs emot i en kommun ska tillhöra den utvidgade målgruppen enligt etablerings- lagen. Om anknytningspersonen är ett barn ska dock den tidsgräns inom vilken ansökan ska ha gjorts i stället vara två år. Förslaget innebär ingen förändring vad gäller dessa personers tillgång till eta- bleringsinsatser. I likhet med övriga nyanlända i den utvidgade mål- gruppen kommer de dock att få den lägre etableringsersättningen när de deltar i etableringsinsatser. De kommer inte heller ha rätt till etableringstillägg för hemmavarande barn.

Justering av målgruppen för särskild ersättning till kommuner och regioner

Även det nuvarande statliga ekonomiska ansvaret kopplat till bosätt- ning och försörjning av anhöriga till flyktingar och skyddsbehö- vande, som i dag omfattas av flyktingmottagandet, behöver föränd-

21

Sammanfattning

SOU 2023:24

ras mot bakgrund av försörjningskravet vid anhöriginvandring samt utredningens förslag om en utvidgad målgrupp för etableringslagen. Utredningen föreslår att ersättning till kommuner och regioner en- ligt förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar inte ska lämnas för anhöriga till flyktingar och andra skyddsbehövande som ansöker om uppehållstillstånd senare än tre månader efter det att anknytningspersonen har beviljats uppe- hållstillstånd. Detta eftersom anknytningspersonerna i Sverige har det huvudsakliga ansvaret för både försörjning och bostad för dessa anhöriga under den första tiden i Sverige. Om anknytningspersonen är ett barn ska dock den tidsgräns inom vilken ansökan ska ha gjorts i stället vara två år. För anhöriga till flyktingar som omklassas bör kommunerna tillföras ersättning för vissa kostnader för sfi, samhälls- orientering och vuxenutbildning genom en generell höjning av schablonersättningen.

Utökad information till nyanlända om förväntningar och möjligheter till självförsörjning

Kvinnor och män som invandrar till Sverige som familjemedlemmar har sin försörjning och bostad ordnad via anknytningspersonen. Det innebär att många anhöriginvandrare, varav en majoritet är kvinnor, inte har någon naturlig kontakt med samhällets institutioner. För att utvidgningen av etableringslagens målgrupp i praktiken ska leda till att dessa personer får ta del av ett samordnat etableringsstöd, behö- ver information om samhällets förväntningar och vilka insatser som finns nå ut till fler nyanlända. Information behöver ges av olika aktörer och via olika kanaler.

Migrationsverket ska informera om etableringsprogrammet i samband med att beslut om uppehållstillstånd beviljas

Migrationsverket är den myndighet som invandrare först kommer i kontakt med. Utredningen föreslår att Migrationsverket ges en skyl- dighet att informera utlänningar som första gången beviljas uppe- hållstillstånd eller uppehållskort på någon av de grunder som anges i etableringslagen. Informationen ska bland annat avse vilka insatser

22

SOU 2023:24

Sammanfattning

som erbjuds nyanlända invandrare för att underlätta etableringen i det svenska arbets- och samhällslivet.

Information om etableringsprogrammet bör ges i samband med folkbokföring

Arbetsförmedlingen har en serviceskyldighet i frågor som rör myn- dighetens verksamhetsområde och bör säkerställa att den som inte har ett arbete får relevant information och hjälp med inskrivning som arbetssökande. Besöket på ett servicekontor i samband med att en utlänning flyttar till Sverige och ska folkbokföras bör användas till att också ge information om vilka insatser för att underlätta och påskynda etableringen i arbets- och samhällslivet som finns och som kan erbjudas den som inte har ett arbete vid inflyttning till Sverige.

Enhetlig myndighetsinformation ska tas fram

Det är viktigt att olika aktörer kommunicerar samma budskap till den som invandrar till Sverige. Utredningen föreslår därför att Arbets- förmedlingen ges i uppdrag att, i samverkan med Migrationsverket, länsstyrelserna samt Sveriges Kommuner och Regioner, ta fram gemen- sam information till nyanlända om det svenska samhällets för- väntningar och krav på deltagande i arbets- och samhällslivet samt möjligheter till stöd för etableringen.

Kommunernas ansvar för att nå, erbjuda och motivera nyanlända till deltagande i sfi och samhällsorientering förtydligas

Kommunerna har en viktig roll i etableringen av nyanlända genom det ansvar som de har för sfi och samhällsorientering. De har också en skyldighet att aktivt nå, erbjuda och motivera till sfi och samhälls- orientering. Tidigare utredningar har dock konstaterat att kommu- nerna inte fullgör sitt ansvar att motivera till deltagande i sfi. Kom- munerna når inte heller ut med erbjudande om samhällsorientering. Kommunernas möjligheter att aktivt nå ut och motivera nyanlända att delta i sfi och samhällsorientering begränsas av att de saknar kun-

23

Sammanfattning

SOU 2023:24

skap om vilka personer i målgruppen som bosätter sig i den egna kommunen.

Utredningen föreslår därför att kommunerna ges en skyldighet att löpande under året hålla sig informerade om vilka nyanlända in- vandrare som folkbokförs i kommunen. Förslaget medför ändringar i skollagen (2010:800) och lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare.

En författningsreglerad uppgiftsskyldighet införs mellan

Migrationsverket och kommuner

De uppgifter som kommunerna behöver för att kunna identifiera vilka personer som har rätt till sfi och samhällsorientering är uppgif- ter som kommunerna redan i dag kan få ta del av via Skatteverket och Migrationsverket. För att kommunerna regelmässigt ska kunna inhämta information om vilka nyanlända invandrare som har rätt till samhällsorientering föreslår utredningen att det införs en författnings- reglerad uppgiftsskyldighet mellan Migrationsverket och kommuner.

Statskontoret bör få i uppdrag att följa upp reformen med utökad målgrupp

Som stöd för vidareutveckling av informationsarbetet bör Statskon- toret ges i uppdrag att följa upp hur berörda myndigheter och kom- muner når ut med information till nyanlända om förväntningar, krav och möjligheter att delta i etableringsinsatser, sfi och samhällsorien- tering.

Statskontoret bör även få i uppdrag att analysera i vilken utsträck- ning personer i den utvidgade målgruppen för etableringsinsatser deltar i programmet. I uppdraget bör även ingå att analysera skill- nader och likheter mellan den utvidgade och den ursprungliga mål- gruppen vad gäller bland annat de nyanländas behov av stöd, genom- förande av etableringsinsatser och arbetsmarknadsutfall.

24

SOU 2023:24

Sammanfattning

Ett mer individualiserat och effektivt etableringsprogram

Etableringsprogrammet ska ge nyanlända invandrare stöd att så snabbt som möjligt lära sig svenska, hitta ett jobb och klara sin för- sörjning. Utredningen visar dock att det finns brister i etableringspro- grammets upplägg och grad av individualisering som i synnerhet missgynnar kvinnors möjligheter att få ett effektivt och relevant stöd.

Alla som skrivs in i etableringsprogrammet ska få en fördjupad kartläggning

Arbetsförmedlingens arbete med individuella handlingsplaner behö- ver vidareutvecklas för att säkerställa individualiserade och effektiva etableringsinsatser. Kartläggningen av nyanländas kompetenser behö- ver vara grundlig redan från början så att en korrekt och individuell bedömning kan göras av vilka insatser som är lämpliga för den enskilde. Utredningen föreslår därför att den kartläggning som Arbets- förmedlingen ska göra av nyanlända under den första tiden i eta- bleringsprogrammet ska vara fördjupad. Arbetsförmedlingen ska lämna det stöd som den nyanlände behöver för att kunna uppfylla det som framgår av den individuella handlingsplanen.

Ökad träffsäkerhet i bedömningen om utbildningsplikt

Många nyanlända har behov av att höja sin kompetens, men utbild- ningsplikten kan innebära en risk för inlåsning. Kvinnor med kort utbildning bedöms oftare än män med samma utbildningsnivå till- höra utbildningsplikten. Män får därigenom i större utsträckning möjlighet att ta del i arbetsnära insatser än kvinnor. Utredningen föreslår därför att en nyanländ får anvisas till utbildningsplikt först efter det att en fördjupad kartläggning har gjorts. Kartläggningen ska beaktas vid bedömningen av om en nyanländ som har kort utbildning kan matchas mot arbete under tiden i etableringsprogrammet eller inte.

25

Sammanfattning

SOU 2023:24

Individuella slutmål tas in i handlingsplanen

För att motverka inlåsningseffekter och stärka förutsättningarna för progression föreslår utredningen att den fördjupade kartläggningen resulterar i ett konkret slutmål för den nyanländes deltagande i pro- grammet. Slutmålet ska bestämmas av Arbetsförmedlingen och den enskilde tillsammans. Slutmålet för nyanlända som sedan tidigare minst har utbildning på gymnasial nivå ska vara att han eller hon ska kvalificera sig till högre utbildning eller arbete. För nyanlända under 25 år som sedan tidigare saknar gymnasieutbildning ska slutmålet som huvudregel vara fullgjord utbildning på gymnasial nivå. Slut- målet för övriga nyanlända ska vara att den enskilde kommer i arbete eller fullgör en del av eller en hel utbildning på grundskolenivå eller gymnasial nivå.

Möjlighet till förlängd tid med etableringsinsatser

Nyanländas förutsättningar för etablering varierar. Tiden med eta- bleringsinsatser bör därför vara individuell och bestämmas med ut- gångspunkt i den enskildes möjligheter att uppnå sitt slutmål under programtiden. Som utgångspunkt bör tiden i programmet vara så kort som möjligt för att motverka risken för inlåsningseffekter. Utredningen föreslår därför att det förtydligas att etablerings- insatserna får omfatta motsvarande högst 24 månader på heltid.

Samtidigt är det många som efter avslutad tid i etableringspro- grammet har ett fortsatt behov av insatser för att komma i arbete eller kunna påbörja reguljära studier. Utredningen föreslår att tiden med etableringsinsatser ska kunna förlängas med ytterligare högst tolv månader för nyanlända som sedan tidigare saknar en gymnasie- utbildning. En förlängning får bara göras om Arbetsförmedlingen bedömer att deltagaren kan förväntas uppnå sitt slutmål med pro- grammet. En sådan bedömning får göras tidigast 18 månader efter det att etableringsinsatserna påbörjats.

26

SOU 2023:24

Sammanfattning

Arbetsförmedlingen bör följa upp individens progression mot ökad anställningsbarhet

Arbetsförmedlingens uppföljning av etableringsinsatserna fokuserar på övergångar till arbete och studier. För nyanlända med kort utbild- ningsbakgrund eller som av andra skäl står längre från arbetsmark- naden kan dock vägen till arbete vara lång. Andra indikatorer behövs för att löpande följa progressionen, det vill säga deltagarnas utveck- ling och framsteg under programtiden. Arbetsförmedlingen bör därför få i uppdrag att ta fram indikatorer för uppföljning av inter- mediära resultat, som mäter deltagarnas progression mot arbete eller studier. Indikatorerna bör baseras på forskning om vilka faktorer som stärker en individs anställningsbarhet.

Stärkt samverkan kring nyanländas etablering

Arbetsförmedlingen ansvarar för att samordna etableringsinsatser och ska vara stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter. Det finns dock brister i samverkan med andra aktörer, som leder till försämrad kvalitet i det samlade etableringsstödet till nyan- lända. Arbetsförmedlingen behöver säkerställa att resurser och kompetens finns på plats i myndigheten för att samverka med andra aktörer och samordna etableringsinsatserna på både strategisk och operativ nivå.

Bättre möjligheter att kombinera föräldraskap med att delta i etableringsinsatser

Ett jämställt föräldraskap och möjlighet att kombinera familjeliv och arbetsliv är ett etablerat förhållningssätt i Sverige. Nyanlända kvin- nor påbörjar etableringsinsatser i ungefär lika hög utsträckning som män, men de skriver in sig senare än män. Det är också betydligt vanligare att kvinnor avbryter etableringsprogrammet för att vara föräldralediga än att män gör det. Det behöver därför säkerställas att nyanlända kvinnor får möjlighet att ta del av etableringsinsatser, oav- sett om de är småbarnsföräldrar eller inte under de första åren i Sverige.

27

Sammanfattning

SOU 2023:24

Föräldralediga bör ges möjlighet till etableringsinsatser likvärdigt andra deltagare

Dagens reglering av ramtiden, som innebär att en nyanländ får ta del av insatser som längst till och med 36 månader från folkbokföring, begränsar föräldraledigas möjligheter att kombinera föräldraskap med deltagande i etableringsinsatser. Kvinnor med små barn riskerar att gå miste om insatser som de behöver för att kunna etablera sig i arbets- och samhällslivet och bli självförsörjande. Utredningen före- slår därför att det införs så kallad överhoppningsbar tid, alltså en möjlighet att vid beräkningen av ramtiden kunna bortse från tid för den som är förhindrad att delta i insatser på grund av vård av eget barn som är under 18 månader. Den överhoppningsbara tiden får maximalt uppgå till två år.

Information inför och under föräldraledighet

Arbetsförmedlingen bör vidta ytterligare åtgärder för att fånga upp föräldralediga så att de återgår till etableringsprogrammet efter sin föräldraledighet. I samband med utskrivningen av en deltagare som ska vara föräldraledig bör handläggaren tillsammans med den nyan- lände planera för tiden efter föräldraledigheten så att deltagaren åter- inträder i programmet. Utgångspunkten bör vara att den föräldra- lediga kan vara fortsatt inskriven hos Arbetsförmedlingen. Arbetsför- medlingen bör även informera om möjligheten att studera sfi under föräldraledigheten med bibehållen föräldrapenning på grund- och lägstanivå. Den som skrivits ut från etableringsprogrammet på grund av föräldraledighet bör inom tolv månader efter utskrivningen erbju- das en möjlighet att återinträda i programmet.

Öppen förskola med språkträning och studie- och yrkesvägledning för föräldralediga

Utredningen anser att ett statsbidrag bör införas till den kommunala vuxenutbildningen för att bedriva verksamhet i öppen förskola där nyanlända föräldrar ges möjlighet till språkträning i svenska och studie- och yrkesvägledning. Öppna förskolan är viktig också för att vidga nyanländas nätverk och bygga tillit och förtrogenhet med för-

28

SOU 2023:24

Sammanfattning

skolan, sfi och andra verksamheter som är viktiga för etableringen i arbets- och samhällslivet. Verksamheten kan även underlätta kom- munernas uppsökande arbete för att nå ut med erbjudande om för- skoleplats till barn som har behov av förskola för en bättre språkut- veckling i svenska. Skolverket bör ges i uppdrag att besluta om och fördela statsbidraget.

Ekonomiska konsekvenser

Förslagen förväntas öka arbetskraftsdeltagandet och på några års sikt även sysselsättningen vilket i sin tur ger positiva effekter på den offentliga sektorns finanser.

Sammantaget beräknas utredningen förslag innebära ökade brut- tokostnader för staten med 570 miljoner kronor per år. Den största delen utgörs av kostnaden för att utvidga målgruppen för etable- ringsprogrammet. Cirka 5 000 nyanlända från den nya målgruppen beräknas påbörja etableringsinsatser varje år. Nettokostnaden bedöms dock vara lägre. Dels arbetar redan Arbetsförmedlingen i andra former med vissa i den utvidgade målgruppen, dels kan insatser för nyanlända förhindra långtidsarbetslöshet och därmed framtida kostnader.

Kommunerna kommer med utredningens förslag få ersättning för en mindre grupp anhöriga till flyktingar, men också en höjd scha- blonersättning för flyktingar och de anhöriga som även fortsättnings- vis omfattas av flyktingmottagandet. Vidare beräknas kommunernas kostnader för kompletterande försörjningsstöd minska till följd av möjligheterna till förlängd tid i etableringsprogrammet.

29

Summary

The inquiry’s remit

The inquiry’s remit is to propose initiatives specifically aimed at accelerating the establishment in the labour market of women born abroad. The inquiry’s remit includes:

proposing whether the target group for the introduction pro- gramme of Arbetsförmedlingen (the Swedish Public Employ- ment Service) should be expanded,

proposing how the framework period for the introduction pro- gramme can be adapted so that it does not limit the possibility of taking part in initiatives,

proposing how to make the introduction programme more flexi- ble for newly arrived immigrants who are far from the labour market, and

submitting necessary proposals for legislation.

The remit was expanded by supplementary directives of 30 March 2023. The inquiry will now also analyse and make proposals for how the objectives of integration policy can have a greater impact on pub- lic activities. The remit under the supplementary directives, together with the remit from the original directive proposing how the gender equality perspective can be highlighted in integration policy, must be presented no later than 31 January 2024.

31

Summary

SOU 2023:24

Work is important both to individuals and society

The Swedish welfare model is based on the assumption that every- one who is able to work does so. People working and paying taxes is a prerequisite for maintaining strong social security systems and high-quality welfare. A high rate of labour force participation is also crucial from a skills supply perspective. There was a record-high shortage of labour with the right skills in autumn 2022, and despite a slowing economy, the difficulties in recruiting people with the right skills are expected to persist in the years ahead. Newly arrived immigrants are an important addition to the labour force, and, with properly designed introduction measures, can help reduce imbal- ances in the labour market.

Work also plays an important role in breaking down segregation and empowering individuals. Having your own income gives you the freedom to shape your own life. Work can also be a source of a sense of belonging in society. There is also clear evidence that the integra- tion of people born abroad is important for the integration of their children in the labour market and society. Active participation in so- ciety and the labour market thus reduces the risk of social exclusion of parents being passed on to their children.

Needs of women born abroad for introduction support are not currently met

Women born outside Europe find it particularly difficult to establish themselves in the labour market.

Different people have different chances of getting a job. Among those who have immigrated to Sweden are individuals who quickly start working and learn Swedish without support from society. Con- versely, there are also people born in Sweden who, despite many attempts, find it difficult to establish themselves in the labour market.

At group level, however, there are clear differences that co-vary with sex and background. Both employment and labour force par- ticipation are low among non-EU born women. This is true both in comparison with non-EU born men and with women born in Sweden and in other European countries. In 2020 just over half of all non-

32

SOU 2023:24

Summary

EU born women aged 20–64 were employed, compared to two thirds of non-EU born men.

One explanation for the employment gap between women and men born outside the EU/EEA is that it takes much longer for women than for men to start working. The gap is greatest during the first few years in Sweden and then slowly shrinks. However, after 10–15 years in the country, women are gainfully employed to almost the same extent as men. The pattern of significantly slower establish- ment for women than for men applies to refugees and their relatives, as well as to other groups who have immigrated for family reasons.

Women’s ability to establish themselves in the labour market is limited by lack of access to introduction measures

Women and men should face the same expectations and require- ments when it comes to work, but also be given equal opportunities to obtain support from society. The inquiry shows that the labour market policy activities regarding establishment in the labour market are not currently distributed equally between men and women. Newly arrived women participate to a lesser extent in various job preparation activities compared to newly arrived men. Women are registered later and to a lesser extent with Arbetsförmedlingen, and they begin municipal adult education in Swedish for Immigrants (SFI) later than men.

The inquiry’s analysis indicates three general reasons why women are less likely to take part in measures that can support establish- ment. Firstly, the current regulatory framework has left the majority of newly arrived non-EU born women outside the scope of the coordinated support that some newly arrived immigrants can receive to help them establish themselves in the labour market. At present, only refugees and their relatives can participate in the introduction programme. The intention is for the large group of other family migrants, among whom women are over-represented, to receive sup- port for establishment within the scope of the general measures offered to all jobseekers, as well as through SFI and civic orientation. However, the inquiry shows that these groups take little advantage of this support today. In 2020 between 30 and 40 per cent of women who had lived in Sweden for less than three years were not working, studying or participating in labour market activities. Many of them

33

Summary

SOU 2023:24

had no income at all, whether from employment or from other sources.

Secondly, the inquiry shows that women’s opportunities to estab- lish themselves in the labour market are impaired by the fact that women participating in the introduction programme do not face the same expectations as men. They also do not benefit from relevant measures that can lead to work and self-sufficiency to the same ex- tent as men. Newly arrived women are assessed to be more often in need of compulsory education and are underrepresented in work- related measures such as subsidised employment and labour market training, as well as in procured matching services.

Thirdly, women’s establishment is disadvantaged by the design of the introduction programme. According to current regulations, the measures in the introduction programme may amount to the equiv- alent of 24 months of full-time activities, and newly arrived immi- grants may take part in activities up to a maximum of 36 months from when they were first registered in a municipality. However, the ability to participate in activities during this period differs between different groups. For those immigrating with children, the wait for pre-school places means that women in particular start the pro- gramme late. Similarly, parental leave, which in practice is mainly taken by women, has an impact on women’s ability to benefit from the introduction initiatives to the same extent as men.

The employment gap is not due to women being less educated

The inquiry points out that women’s slower establishment in the labour market cannot be explained by differences in education levels. Women are more likely than men to have a post-secondary educa- tion, regardless of the reason for settling in Sweden. Among other family member immigrants and family members of labour immi- grants, who are mainly women, many have a high level of education. A relatively large proportion of refugees and relatives of refugees have very little education, with around 30 per cent having the equiv- alent of no more than nine years of compulsory schooling. However, a low level of education is not more common among women than among men.

34

SOU 2023:24

Summary

Danish and Norwegian experiences indicate the value of an individualised programme aimed at long-term integration

The integration of newly arrived immigrants is a challenge that is not unique to Sweden. Details of experiences from Norway and Den- mark have been obtained as a basis for the inquiry’s proposals. They show that introduction programmes that focus on a rapid transition to work are less successful than programmes that provide opportu- nities for skills enhancement when it comes to the long-term estab- lishment of newly arrived immigrants in the labour market. The Norwegian experience also indicates that the establishment of newly arrived immigrants is promoted by the content and duration of the programme being flexible in relation to the participants’ educational background, age and ambitions.

The Danish experience also provides lessons on benefit levels and financial incentives. In Denmark, the benefit for newly arrived refu- gees has been reduced so that it is now significantly lower than the financial assistance available to other residents. Evaluations show that the reduction has led to increased employment for men, but a sustained reduction in labour force participation for women.

The inquiry’s proposals and assessments

The inquiry’s proposals aim to give more women born abroad better conditions to establish themselves in society and the labour market and thus become self-sufficient and more empowered. Overall, the proposals are expected to help improve the chances of newly arrived immigrants, especially women, to establish themselves more quickly in the labour market. The proposals can also help to address the needs of the labour market for skills, thus contributing to employ- ment and growth. It is proposed that the proposals enter into force as of 1 January 2025.

35

Summary

SOU 2023:24

An expanded target group for introduction measures

People who immigrate to Sweden from non-EU/EEA countries for family reasons do not currently have access to the coordinated establishment support that refugees and their relatives receive in the introduction programme, even though the need for support is simi- lar. This particularly disadvantages women, who are a clear majority in this group. The inquiry therefore proposes that the target group of the introduction programme be expanded to include newly arrived women and men aged 20–66 who are registered in a municipality and have been granted a residence permit or residence card as a family member or relative with a connection to a person residing in Sweden (their ‘sponsor’).

Immigrants from EEA countries or Switzerland are not proposed to be included in the expanded target group. They generally do not have such difficulties in establishing themselves in society and the labour market that they need special introduction measures. Family members of a foreign national who has been granted a residence per- mit for studies should also not be covered by the legislation, as they have a high propensity to emigrate again.

Special introduction measures should be aimed at those who need support to become established in Sweden

Family migrants are largely financially dependent on their partners during their first few years in Sweden. However, a very large group, particularly women, are excluded from work and study and do not participate in SFI or labour market policy activities either. In 2020 one in five women who had immigrated as family member of some- one who is not a refugee fell within the category that was neither working nor studying. In terms of numbers, there were more than 40,000 women who were completely outside the labour market and education and did not participate in labour market policy activities or SFI either that year. The stricter rules on being able to support yourself in order to be granted a permanent residence permit make it important for women to have early contact with social actors who can support their entry into the labour market. Otherwise, the con- sequence may be that a large number of women become trapped in long-term dependency on their sponsor.

36

SOU 2023:24

Summary

Expansion of the target group means that Arbetsförmedlingen will bear greater responsibility for offering introduction measures to a larger number of newly arrived immigrants. The conditions for participation and the content and scope of the introduction initia- tives should be the same as for the current target group. It is pro- posed that the expanded target group for the introduction pro- gramme be governed by the Act (2017:584) on the responsibility for establishment contributions for newly arrived immigrants, known as the Establishment Act.

Newly arrived immigrants in the expanded target group will receive introduction benefit at a lower level

The inquiry proposes that newly arrived immigrants in the expanded target group who participate in the introduction programme full time receive an introduction benefit of SEK 168 per day. An individ- ual benefit is important to boost the incentive to participate in the programme. The benefit for participation also comes with clear de- mands in relation to the participant and the possibility of sanctions in the form of a warning, suspension of the right to a benefit and recovery of the benefit. The lower level of introduction benefit is justified by the fact that financial support for family migrants in the expanded target group is not a state responsibility during their first few years in Sweden. Instead, the responsibility lies primarily with the sponsor. For the same reason, introduction supplements for children living at home should not be granted to newly arrived im- migrants in the expanded target group.

Adaptations for a more harmonised regulatory framework

The inquiry’s proposal for an expanded target group for introduc- tion measures entails the need to adjust certain other parts of the regulatory framework for the establishment of newly arrived immi- grants. This is to ensure a more consistent, equal and uniform regu- latory framework for the establishment of newly arrived immigrants in society and the labour market.

37

Summary

SOU 2023:24

Reclassification of certain family members of refugees in the Establishment Act

Since 20 July 2016, as a general rule, income requirements for family immigration also apply to refugees and persons in need of protection if the application for family reunification is submitted later than three months after the sponsor has been granted a residence permit. Despite income requirements, which mean that the sponsor in Sweden is responsible for arranging financial support and housing for them, the state still has a special responsibility under the current regulations to support the family members of refugees during their initial period in Sweden. However, family migrants subject to an in- come requirement should be treated equally.

The inquiry therefore proposes that family members of refugees and other persons in need of protection who apply for a residence permit later than three months after the sponsor was first received in a municipality should be included in the expanded target group under the Establishment Act. However, if the sponsor is a child, the time limit within which the application must be made is two years instead. The proposal does not change these individuals’ access to introduction measures. Like other newly arrived immigrants in the expanded target group, however, they will receive the lower intro- duction benefit when they participate in introduction measures. They will also not be entitled to an introduction supplement for children living at home.

Adjustment of the target group for special compensation for municipalities and regions

The current financial responsibility of the state linked to the settle- ment and financial support of family members of refugees and per- sons in need of protection, which is currently covered by refugee reception, also needs to be changed in light of the income require- ment in family immigration and the inquiry’s proposal for an expanded target group for the Establishment Act. The inquiry proposes that compensation for municipalities and regions under the Ordinance (2010:1122) on state compensation for activities for certain foreign nationals should not be granted for family members of refugees and other persons in need of protection who apply for a residence permit

38

SOU 2023:24

Summary

later than three months after the sponsor has been granted a resi- dence permit. This is because sponsors in Sweden bear the main responsibility for financial support and housing for these family members during their initial period in Sweden. However, if the sponsor is a child, the time limit within which the application must be made is two years instead. For family members of refugees who are reclassified, the municipalities should receive compensation for certain costs for SFI, civic orientation and adult education through a general increase in the standard compensation for refugee reception.

Increased information for newly arrived immigrants on expectations and opportunities for self-sufficiency

Women and men who immigrate to Sweden as family members have their financial support and housing organised by the sponsor. This means that many family member immigrants, the majority of whom are women, have no natural contact with social institutions. In order for the expansion of the Establishment Act target group to result in these people benefiting from coordinated establishment support in practice, information on society’s expectations and the measures available needs to reach out to newly arrived immigrants. Infor- mation needs to be provided by different actors and in different channels.

The Swedish Migration Agency must provide information

on the introduction programme when a residence permit is granted

The Swedish Migration Agency is the agency that immigrants first come into contact with. The inquiry proposes that the Swedish Migration Agency be obliged to inform foreign nationals who are granted a residence permit or residence card for the first time on one of the grounds specified in the Establishment Act about the mea- sures offered to newly arrived immigrants to facilitate their inte- gration in Swedish society and the labour market.

39

Summary

SOU 2023:24

Information about the introduction programme should be provided on registration in the population register

Arbetsförmedlingen is obliged to provide service in matters relating to its area of activity and should ensure that those who do not have a job receive relevant information and help with registering as jobseekers. When a foreign national visits a service office when they move to Sweden and are to be registered in the population register, this visit should be used to also provide information on what activi- ties to facilitate and accelerate their integration in society and the labour market are available and can be offered to those who do not have a job on moving to Sweden.

Harmonised agency information must be produced

It is important that different actors communicate the same message to immigrants to Sweden. The inquiry therefore proposes that Arbetsförmedlingen be commissioned, in collaboration with the Swedish Migration Agency, the county administrative boards and the Swedish Association of Local Authorities and Regions, to pro- duce joint information for newly arrived immigrants about Swedish society’s expectations and requirements for participation in society and the labour market, as well as opportunities for integration support.

Clearer municipal responsibility for reaching out to newly arrived immigrants regarding participation in SFI and civic orientation

The municipalities have an important role to play in the integration of newly arrived immigrants due to their responsibility for SFI and civic orientation. They are also obliged to actively reach out to newly arrived immigrants regarding participation in SFI and civic orienta- tion programmes offered and motivating them to participate. How- ever, previous inquiries have found that the municipalities do not fulfil their obligation to motivate people to participate in SFI. Also, the municipalities do not reach out with offers of civic orientation. The municipalities’ ability to actively reach out to newly arrived im- migrants and motivate them to participate in SFI and civic orienta-

40

SOU 2023:24

Summary

tion is limited by their lack of knowledge about which people in the target group have settled in their own municipality.

The inquiry therefore proposes that municipalities be obliged to keep themselves informed throughout the year about newly arrived immigrants who are registered in the municipality. The proposal entails amendments to the Education Act (2010:800) and the Act (2013:156) on civic orientation for newly arrived immigrants.

Statutory obligation for the Swedish Migration Agency to provide municipalities with information

The information that the municipalities need to identify which indi- viduals are entitled to SFI and civic orientation is information that the municipalities can already access via the Swedish Tax Agency and the Swedish Migration Agency. In order for municipalities to be able to regularly obtain information on which newly arrived immigrants are entitled to civic orientation, the inquiry proposes that a statutory obligation be introduced for the Swedish Migration Agency to pro- vide municipalities with information.

Statskontoret should be tasked with monitoring participation in the expanded target group

To support further development of the work on information, Stats- kontoret (the Swedish Agency for Public Management) should be commissioned to follow up on how the relevant agencies and munici- palities reach out with information to newly arrived immigrants about expectations, requirements and opportunities to participate in introduction initiatives, SFI and civic orientation.

Statskontoret should also be given the task of analysing the ex- tent to which people in the expanded target group participate in the introduction programme. The remit should include analysing differ- ences and similarities between the expanded and the original target group in terms of the newly arrived immigrants’ need for support, participation in introduction measures and labour market outcomes.

41

Summary

SOU 2023:24

A more personalised and effective introduction programme

The introduction programme aims to provide newly arrived immi- grants with support in learning Swedish, finding a job and making a living – as quickly as possible. However, the inquiry shows that there are deficiencies in the structure of the introduction programme and the degree of personalisation, which particularly puts women at a disadvantage in terms of opportunities to receive effective and rele- vant support.

Everyone enrolled in the introduction programme should be subject to in-depth skills mapping

Arbetsförmedlingen’s work with individual action plans needs to be further developed to ensure personalised and effective introduction measures. The skills of newly arrived immigrants need to be mapped thoroughly from the outset to enable a correct and individual assess- ment to be made of which activities are suitable for the individual. The inquiry therefore proposes that Arbetsförmedlingen map newly arrived immigrants in more depth during the initial period of the in- troduction programme. Arbetsförmedlingen must provide the sup- port that the newly arrived immigrant needs to meet the require- ments set out in their individual action plan.

Improving accuracy when assessing the need for compulsory education

Many newly arrived immigrants need to improve their skills, but compulsory education can create a risk of lock-in. Women with a low level of education are more likely than men with the same level of education to be considered in need of compulsory education. As a result, men are more likely to take part in work-related activities than women. The inquiry therefore proposes that a newly arrived immigrant may only be assigned to compulsory education after in- depth skills mapping has been carried out. This mapping should be taken into account when assessing whether or not a newly arrived immigrant with a low level of education can be matched with work during the introduction programme.

42

SOU 2023:24

Summary

Individual end goals are included in the action plan

In order to counteract lock-in effects and improve the conditions for progress, the inquiry proposes that the in-depth mapping results in a specific end goal for the newly arrived immigrant’s participation in the programme. This end goal should be determined by Arbetsförmedlingen and the individual together. The end goal for newly arrived immigrants who already have completed at least upper-secondary education should be to qualify for higher education or work. For newly arrived immigrants under the age of 25 who lack upper-secondary education, the end goal should, as a general rule, be completion of an educational programme at upper-secondary level. The end goal for other newly arrived immigrants should be for the individual to enter employment or complete all or part of an educa- tional programme at compulsory or upper-secondary level.

Option to extend the duration of introduction measures

The conditions for establishment vary among newly arrived immi- grants. The duration of introduction measures should therefore be individual and determined on the basis of the individual’s opportu- nities to achieve their end goal during the programme period. As a starting point, the duration of the programme should be as short as possible to counteract the risk of lock-in effects. The inquiry there- fore proposes that it be clarified that the introduction measures may cover the equivalent of a maximum of 24 months of full-time activities.

At the same time, there are many people who, after completing their time in the introduction programme, still need measures in or- der to get a job or to begin regular studies. The inquiry proposes that it should be possible for the period with introduction measures to be extended by a maximum of a further 12 months for newly arrived immigrants who lack an upper-secondary education. An extension may only be granted if Arbetsförmedlingen assesses that the participant can be expected to achieve their end goal through the programme. Such an assessment may be made no earlier than 18 months after the start of the introduction measures.

43

Summary

SOU 2023:24

Arbetsförmedlingen should monitor the individual’s progress towards greater employability

Arbetsförmedlingen’s follow-up of the introduction initiatives focuses on transitions to work and studies. However, for newly arrived immigrants with a low level of education or who are further away from the labour market for other reasons, the trajectories to work can be long. Other indicators are needed to continuously mon- itor progress, i.e. the development and progress of participants dur- ing the programme period. Arbetsförmedlingen should therefore be commissioned to develop indicators for monitoring intermediate results, which measure the participants’ progress towards work or regular studies. The indicators should be based on research con- cerning the factors that enhance an individual’s employability.

Greater cooperation on the establishment of newly arrived immigrants

Arbetsförmedlingen is responsible for coordinating introduction measures and for providing support and encouragement to the parties affected. However, there are deficiencies in the collaboration with other actors, which leads to poorer quality in the overall establishment support provided to newly arrived immigrants. Arbetsförmedlingen needs to ensure that resources and expertise regarding collaborating with other actors and coordinating introduction measures are in place in the agency at both strategic and operational levels.

Better opportunities to combine parenthood with participation in introduction measures

Equal parenting between the sexes and the ability to combine family and working life is an established approach in Sweden. Newly arrived women start introduction measures at about the same rate as men, but they enrol later than men. It is also much more common for women to interrupt the introduction programme to take parental leave than for men to do so. There is therefore a need to ensure that newly arrived women are provided with the opportunity to take part in introduction measures, regardless of whether or not they are par- ents of young children during their first few years in Sweden.

44

SOU 2023:24

Summary

Parents should be given the opportunity to participate in introduction measures to the same extent as other participants

The current regulation of the framework period, which means that a newly arrived immigrant can take part in measures up to a maximum of 36 months from the date of registration in the population register, limits the opportunities for people on parental leave to combine parenthood with participation in introduction measures. Women with young children are at risk of missing out on activities needed to establish themselves in society and the labour market and become self- sufficient. The inquiry therefore proposes that what is known as ‘skippable time’ be introduced, i.e. an opportunity to disregard time when calculating the framework period for those prevented from participating due to caring for their child who is under 18 months old. Skippable time can be a maximum of two years.

Information prior to and during parental leave

Arbetsförmedlingen should take additional steps to identify those on parental leave to ensure that they return to the introduction pro- gramme after their leave has ended. When a participant who is to be on parental leave is unenrolled, the case officer should, together with the newly arrived immigrant, plan for the period after parental leave to ensure that the participant re-enters the programme. The starting point should be that the person on parental leave can remain regis- tered with Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen should also provide information on the possibility of studying SFI during parental leave while receiving a flat-rate parental benefit. A person who has been unenrolled from the introduction programme due to parental leave should be offered an opportunity to re-enter the pro- gramme within 12 months of being unenrolled.

Open preschool with language training and study and career counselling for those on parental leave

The inquiry assess that a government grant should be introduced for municipalities’ adult education to facilitate language training in Swe- dish and study and career guidance to newly arrived parents at open

45

Summary

SOU 2023:24

preschools. Open preschool is also important for expanding newly arrived immigrants’ networks and building trust and familiarity with preschool, SFI and other activities crucial to integration in society and the labour market. The organisation can also facilitate the mu- nicipalities’ outreach work, enabling them to reach out with offers of preschool places for children who need preschool to improve their Swedish language development. The Swedish National Agency for Education should be given the task of making decisions on and distributing the government grant.

Economic impact

The proposals are expected to increase labour force participation and, within the space of a few years, employment, which in turn will have a positive impact on public finances.

All in all, the inquiry’s proposals are estimated to increase gross costs for the state by SEK 570 million per year. The largest portion relates to the cost of expanding the target group for the introduction programme. Approximately 5,000 newly arrived immigrants from the new target group are expected to start introduction measures each year. However, the net cost is estimated to be lower. On the one hand, Arbetsförmedlingen already works in other forms with parts of the expanded target group, and on the other, initiatives for newly arrived immigrants can prevent long-term unemployment and thus future costs.

Under the inquiry’s proposal, municipalities will receive compen- sation for a smaller group of family members of refugees, but also increased standard compensation for refugees and their relatives, who will continue to be included in the refugee reception pro- gramme. Furthermore, the municipalities’ costs for supplementary income support are expected to decrease as a result of the possibility of an extended period in the introduction programme.

46

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2017:584) om ansvar för eta- bleringsinsatser för vissa nyanlända invandrare

dels att 2 och 3 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 2 a, 5 a och 6 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §1

Lagen gäller också för nyanlända invandrare som har fyllt 20 men inte 66 år och som har

1.ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokför- ing på grund av anknytning till en person som har ett uppehållstill- stånd med stöd av någon av bestämmelserna i 1 §, och

2. ansökt om uppehållstillstånd

2. ansökt om uppehållstillstånd

inom sex år från det att den

inom tre månader från det att den

person som den nyanlände har

person som den nyanlände har

anknytning till först togs emot i

anknytning till först togs emot i

en kommun.

en kommun.

Första stycket gäller inte om

 

den person som den nyanlände

 

har anknytning till var svensk

 

medborgare vid tidpunkten för

 

den nyanländes ansökan om uppe-

 

hållstillstånd.

 

1Senaste lydelse 2022:895.

47

Författningsförslag

SOU 2023:24

Om anknytningspersonen är ett barn ska den nyanlände, i stället för vad som anges i första stycket 2, ha ansökt om uppehålls- tillstånd inom två år från det att den person som den nyanlände har anknytning till först togs emot i en kommun.

2 a §

Lagen gäller även för nyan- lända invandrare som har fyllt 20 men inte 66 år, är folkbokförda i en kommun och har beviljats

1. uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket utlänningslagen (2005:716), 2. uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1–4, andra eller tredje

stycket utlänningslagen,

3. uppehållskort efter ansökan enligt 3 a kap. 10 § utlänningslagen, 4. uppehållstillstånd på grund av stark anknytning enligt 5 kap. 15 a § första stycket 2 utlännings-

lagen,

5. uppehållstillstånd som familje- medlem eller anhörig enligt före- skrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. 23 § tredje, fjärde eller, när det gäller familjemedlem till en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd för arbete eller näringsverksamhet, femte stycket utlänningslagen,

6. uppehållstillstånd som familje- medlem enligt 6 a kap. 10 § utlän- ningslagen, eller

48

Lagen gäller även för nyan- lända invandrare som har haft ett uppehållstillstånd eller uppehålls- kort som avses i 1, 2 eller 2 a § och som inom giltighetstiden för uppehållstillståndet eller uppe- hållskortet ansökt om ett nytt eller fortsatt tillstånd som avses i 1, 2 eller 2 a §. Om ansökan av- slås gäller lagen fram tills beslu- tet har fått laga kraft.
5 a §
Bestämmelser om kommuners ansvar för att erbjuda och aktivt verka för att nå nyanlända invand- rare i kommunen och motivera dem att delta i samhällsorientering och i kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare finns i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare respektive skollagen (2010:800).
49

SOU 2023:24

Författningsförslag

7.uppehållstillstånd som familje- medlem enligt 6 b kap. 14 § utlän- ningslagen.

Första stycket gäller inte den som omfattas av 2 §.

3 §

Lagen gäller även för nyan- lända invandrare som har haft ett uppehållstillstånd som avses i 1 eller 2 § och som inom giltig- hetstiden för uppehållstillstån- det ansökt om ett nytt eller fort- satt tillstånd som avses i 1 eller 2 §. Om ansökan avslås gäller lagen fram tills beslutet har fått laga kraft.

Författningsförslag

SOU 2023:24

6 a §

Migrationsverket ska infor- mera den som första gången beviljas ett uppehållstillstånd eller uppehållskort med stöd av någon av bestämmelserna i 1 eller 2 a § om vilka insatser för att under- lätta och påskynda etableringen i arbets- och samhällslivet som kan erbjudas nyanlända invandrare.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

2.Bestämmelsen i den nya 2 a § tillämpas på nyanlända som har beviljats uppehållstillstånd eller uppehållskort efter utgången av december 2023.

3.För den som före ikraftträdandet har beviljats ett uppehållstill- stånd på grund av anknytning till en person som har beviljats uppe- hållstillstånd med stöd av någon av bestämmelserna i 1 § gäller 2 § i den äldre lydelsen.

50

SOU 2023:24

Författningsförslag

1.2Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs att 20 kap. 29 § skollagen (2010:800) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

20kap.

29 §2

Varje kommun ska aktivt

Varje kommun ska aktivt

verka för att nå dem i kommunen

verka för att nå dem i kommunen

som har rätt till utbildningen och

som har rätt till utbildningen och

för att motivera dem att delta i

för att motivera dem att delta i

utbildningen.

utbildningen. Kommunen ska i

 

detta syfte löpande under året

 

hålla sig informerad om vilka ny-

 

anlända invandrare som folkbok-

 

förs i kommunen. Med nyanländ

 

avses här en person som inom de

 

senaste 36 månaderna för första

 

gången folkbokförts i en kommun.

Utbildningen ska finnas tillgänglig så snart som möjligt efter det att en rätt till utbildning i svenska för invandrare inträtt. Om det inte finns särskilda skäl ska utbildningen kunna påbörjas inom tre månader.

Varje kommun ska aktivt verka för att en nyanländ som omfattas av lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa ny- anlända invandrare kan påbörja utbildningen inom en månad från det att den nyanlände anmält sig till utbildning i svenska för invandrare hos kommunen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

2Senast lydelse 2017:595.

51

Författningsförslag

SOU 2023:24

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare

Härigenom föreskrivs att 2 och 5 §§ lagen (2013:156) om samhälls- orientering för vissa nyanlända invandrare ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §3

Lagen gäller även för nyanlända invandrare som har fyllt 18 men inte 66 år, är folkbokförda i en kommun och har beviljats

1.uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket utlänningslagen (2005:716),

2.uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1–4, andra eller tredje stycket utlänningslagen,

3.uppehållskort efter ansökan enligt 3 a kap. 10 § utlännings- lagen,

4.uppehållstillstånd på grund av stark anknytning enligt 5 kap. 15 a § första stycket 2 utlänningslagen,

5. uppehållstillstånd

som

5. uppehållstillstånd

som

familjemedlem eller anhörig en-

familjemedlem eller anhörig en-

ligt föreskrifter som har medde-

ligt föreskrifter som har medde-

lats med stöd av 5 kap.

23 §

lats med stöd av 5 kap.

23 §

tredje, fjärde eller, när det gäller

tredje, fjärde eller, när det gäller

familjemedlem till en utlänning

familjemedlem till en utlänning

som har beviljats uppehållstill-

som har beviljats uppehållstill-

stånd för arbete, sjätte stycket

stånd för arbete eller närings-

utlänningslagen,

 

verksamhet, femte stycket ut-

 

 

länningslagen,

 

6.uppehållstillstånd som familjemedlem enligt 6 a kap. 10 § utlänningslagen,

7.uppehållstillstånd som familjemedlem enligt 6 b kap. 14 § utlänningslagen, eller

8.uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som har beviljats uppehållstillstånd med stöd av någon av bestämmel- serna i 1 a §.

3Senaste lydelse 2022:893.

52

Kommunen ska aktivt verka för att nå de nyanlända i kom- munen som har rätt till samhälls- orientering och motivera dem att delta i samhällsorienteringen. Kommunen ska i detta syfte lö- pande under året hålla sig infor- merad om vilka nyanlända som folkbokförs i kommunen.

SOU 2023:24

Författningsförslag

5 §

Kommunen ska aktivt verka för att nå de nyanlända i kom- munen som har rätt till samhälls- orientering och motivera dem att delta i samhällsorienteringen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

53

Författningsförslag

SOU 2023:24

1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar

dels att nuvarande 5 b § ska betecknas 5 c §,

dels att 5 a och den nya 5 c §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 5 b §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

5 a §4

Ersättning enligt 3 och 4 §§ lämnas för utlänningar som har ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring på grund av anknytning till en person som har beviljats uppehållstill- stånd med stöd av någon av de bestämmelser som anges i 5 §.

Ersättning enligt 3 och 4 §§

 

lämnas även för en utlänning som

 

är ett ogift barn och som har ett

 

uppehållstillstånd

som kan ligga

 

till grund för folkbokföring på

 

grund av anknytning till en

 

person som i sin tur har beviljats

 

uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 §

 

första stycket 4

utlänningslagen

 

(2005:716) på grund av anknyt-

 

ning till en person som avses i 5 §.

 

Ersättning enligt första eller

Ersättning lämnas under för-

andra stycket lämnas under förut-

utsättning att utlänningen har

sättning att

 

ansökt om uppehållstillstånd inom

1.utlänningen har ansökt om tre månader från det att den uppehållstillstånd inom sex år person som utlänningen har

från det att den person som ut-

anknytning till först togs emot i

länningen har anknytning till

en kommun.

4Senaste lydelse 2017:487.

54

SOU 2023:24

Författningsförslag

först togs emot i en kommun, och

2.den person som utlänningen har anknytning till inte var svensk medborgare vid tidpunkten för ut- länningens ansökan om uppehålls- tillstånd.

Om anknytningspersonen är ett barn ska den nyanlände, i stället för vad som anges i andra stycket, ha ansökt om uppehålls- tillstånd inom två år från det att den person som den nyanlände har anknytning till först togs emot i en kommun.

5 b §

Ersättning enligt 3 och 4 §§ lämnas även för en utlänning som är ett ogift barn och som har ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring på grund av anknytning till en peson som i sin tur har beviljats uppe- hållstillstånd enligt 5 kap. 3 § första stycket 4 utlänningslagen (2005:716) på grund av anknyt- ning till en person som avses i 5 §.

Ersättning enligt första stycket lämnas under förutsättning att ut- länningen har ansökt om uppe- hållstillstånd inom två år från det att den person som utlänningen har anknytning till först togs emot i en kommun.

55

Författningsförslag

SOU 2023:24

5 b §

Ersättning enligt 3 och 4 §§ lämnas även för utlänningar som har haft ett uppehållstillstånd som avses i 5 eller 5 a § och som inom giltighetstiden för det uppehållstillståndet har ansökt om ett nytt eller fortsatt tillstånd som avses i 5 eller 5 a §. Om ansökan avslås lämnas ersättning fram tills beslutet har fått laga kraft.

5 c §5

Ersättning enligt 3 och 4 §§ lämnas även för utlänningar som har haft ett uppehållstillstånd som avses i 5, 5 a eller 5 b § och som inom giltighetstiden för det uppehållstillståndet har ansökt om ett nytt eller fortsatt tillstånd som avses i 5, 5 a eller 5 b §. Om ansökan avslås lämnas ersättning fram tills beslutet har fått laga kraft.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.

2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ersättning som avser en utlänning som före ikraftträdandet har tagits emot i en kommun.

5Senaste lydelse av tidigare 5 b § 2017:487.

56

SOU 2023:24

Författningsförslag

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:1138) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2010:1138) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare ska införas en ny paragraf, 14 §, av följande lydelse

14§

Migrationsverket ska på be-

gäran av en kommun lämna uppgift om en person har beviljats uppehållstillstånd på någon av de grunder som anges i 1 a eller 2 § lagen (2013:156) om samhälls- orientering för vissa nyanlända invandrare.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.

57

Författningsförslag

SOU 2023:24

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare

i arbetsmarknadspolitiska insatser

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser

dels att 2 kap. 13 § och 3 kap. 10 och 13 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 2 kap. 14 §, av följande

lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

2 kap.

13 §

Etableringsersättning lämnas

Till den som omfattas av 1 eller

med 308 kronor per dag.

2 § lagen (2017:584) om ansvar

 

för etableringsinsatser för vissa ny-

 

anlända invandrare lämnas etable-

 

ringsersättning med 308 kronor

 

per dag.

Till den som deltar i kartlägg-

Till den som avses i första

ning och medverkar till upprät-

stycket och som deltar i kartlägg-

tandet av en individuell hand-

ning och medverkar till upprätt-

lingsplan lämnas dock etable-

andet av en individuell hand-

ringsersättning med 231 kronor

lingsplan lämnas dock etable-

per dag.

ringsersättning med 231 kronor

 

per dag.

Etableringsersättningens storlek enligt paragrafen gäller för pro- gram som pågår på heltid.

14 §6

Till den som omfattas av 2 a § lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa ny- anlända invandrare lämnas etable- ringsersättning med 168 kronor per dag.

6Tidigare 14 § upphävd genom 2018:14.

58

Bostadsersättning får lämnas till en nyanländ som
1. omfattas av 1 eller 2 § lagen (2017:584) om ansvar för etable- ringsinsatser för vissa nyanlända invandrare,
2. är anvisad till det arbets- marknadspolitiska programmet etableringsinsatser för vissa ny- anlända invandrare enligt för- ordningen (2017:820) om eta-
59

SOU 2023:24

Författningsförslag

Etableringsersättningens stor- lek enligt paragrafen gäller för program som pågår på heltid.

3kap. 10 §

Etableringstillägg får lämnas

Etableringstillägg får

lämnas

till den som är anvisad till det

till en nyanländ som

 

 

arbetsmarknadspolitiska program-

1. omfattas av 1 eller 2 § lagen

met etableringsinsatser för vissa

(2017:584) om ansvar för eta-

nyanlända invandrare enligt för-

bleringsinsatser för vissa nyan-

ordningen (2017:820) om eta-

lända invandrare,

 

 

bleringsinsatser för vissa nyan-

2. är anvisad till

det

arbets-

lända invandrare, och som har

marknadspolitiska

programmet

hemmavarande barn.

etableringsinsatser

för

vissa

 

nyanlända invandrare enligt för-

ordningen (2017:820) om etable- ringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, och

3.har hemmavarande barn.

Med hemmavarande barn avses barn som

är under 20 år,

är bosatta och folkbokförda hos den nyanlände,

står eller har stått under den nyanländes vårdnad, och

inte är självförsörjande.

13 §

Bostadsersättning får lämnas till den som är anvisad till det ar- betsmarknadspolitiska program- met etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare enligt för- ordningen (2017:820) om eta- bleringsinsatser för vissa nyan- lända invandrare och som är en- samstående utan hemmavarande barn.

Författningsförslag

SOU 2023:24

bleringsinsatser för vissa nyan- lända invandrare, och

3. är ensamstående utan hem- mavarande barn.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.

2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för den som vid ikraft- trädandet deltar i det arbetsmarknadspolitiska programmet etable- ringsinsatser för vissa nyanlända invandrare enligt förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare till dess att han eller hon skrivs ut från programmet.

60

SOU 2023:24

Författningsförslag

1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare

dels att 11, 12, 14 och 15 §§ och rubriken närmast före 11 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 11 a, 15 a och 15 b §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

 

Föreslagen lydelse

Etableringsprogrammets

Etableringsprogrammets

innehåll

 

 

innehåll och slutmål

 

 

 

11 §

 

 

En nyanländ ska under den

En nyanländ ska under den

första tiden i etableringspro-

första tiden i etableringspro-

grammet delta i kartläggning och

grammet delta i kartläggning och

medverka till upprättandet av en

medverka till upprättandet av en

sådan

individuell

handlingsplan

sådan

individuell handlingsplan

som

avses

i 6 §

förordningen

som avses i 5 a § förordningen

(2000:628) om den arbetsmark-

(2000:628) om den arbetsmark-

nadspolitiska verksamheten.

nadspolitiska verksamheten.

Kartläggningen ska avse utbild-

Kartläggningen ska vara för-

ningsbakgrund, tidigare arbetslivs-

djupad och visa vilka aktiviteter

erfarenhet,

behov

av utbildning

den nyanlände behöver för att

och andra insatser, förmåga och

kunna förkorta vägen till arbete

förutsättningar att delta i insat-

eller utbildning. Den ska avse ut-

ser inom programmet och andra

bildningsbakgrund, tidigare arbets-

förhållanden som är av betydelse

livserfarenhet, informell kompetens

för den nyanländes etablering i

och intressen, behov av utbildning

arbets- och samhällslivet. Vid kart-

och andra insatser, förmåga och

läggningen ska kartläggning som

förutsättningar att delta i in-

Arbetsförmedlingen har gjort före

satser

inom

programmet och

anvisningen

till

etableringspro-

andra förhållanden som är av

grammet beaktas.

 

betydelse för

den nyanländes

 

 

 

 

etablering i arbets- och samhälls-

61

Författningsförslag

SOU 2023:24

livet. Vid kartläggningen ska kart- läggning som Arbetsförmedlingen har gjort före anvisningen till etableringsprogrammet beaktas.

Arbetsförmedlingen ska lämna det stöd som den nyanlände be- höver för att kunna uppfylla det som framgår av handlingsplanen.

11 a §

I den individuella handlings- planen ska även slutmål för den nyanländes deltagande i program- met anges.

Slutmålet för nyanlända som sedan tidigare minst har utbild- ning på gymnasial nivå ska vara att han eller hon ska kvalificera sig till högre utbildning eller arbete.

För nyanlända under 25 år som sedan tidigare saknar gymna- sieutbildning ska slutmålet vara fullgjord utbildning på gymnasial nivå. Ett annat slutmål får dock anges om Arbetsförmedlingen be- dömer att det med hänsyn till om- ständigheterna i det enskilda fallet inte är ett realistiskt slutmål.

Slutmålet för övriga nyan- lända ska vara att den enskilde kommer i arbete eller fullgör en del av eller en hel utbildning på grundskolenivå eller gymnasial nivå.

62

SOU 2023:24Författningsförslag

12 §

En nyanländ ska inom ramen

En nyanländ ska inom ramen

för etableringsprogrammet ta del

för etableringsprogrammet ta del

av kommunal vuxenutbildning i

av kommunal vuxenutbildning i

svenska för invandrare (sfi) eller

svenska för invandrare (sfi) eller

motsvarande utbildning vid folk-

motsvarande utbildning vid folk-

högskola enligt 24 kap. skollagen

högskola enligt 24 kap. skollagen

(2010:800) och samhällsorien-

(2010:800) och samhällsorien-

tering enligt lagen (2013:156) om

tering enligt lagen (2013:156) om

samhällsorientering så snart som

samhällsorientering.

möjligt efter det att en individuell

 

handlingsplan har upprättats.

 

Vad som sägs i första stycket gäller dock inte om Arbetsför- medlingen bedömer att det är arbetsmarknadspolitiskt motiverat att den nyanlände i stället deltar i andra insatser inom etablerings- programmet.

 

 

Insatser enligt första och andra

 

 

stycket ska påbörjas så snart som

 

 

möjligt efter det att en individuell

 

 

handlingsplan har upprättats.

 

14 §

 

En nyanländ som har kort

En nyanländ som har kort

utbildning och som därför inte

utbildning och som inte bedöms

bedöms

kunna matchas mot

kunna matchas mot arbete under

arbete under tiden i etablerings-

tiden i etableringsprogrammet

programmet ska inom ramen för

ska inom ramen för programmet

programmet i huvudsak ta del av

i huvudsak ta del av sfi eller mot-

sfi eller motsvarande utbildning

svarande utbildning vid folkhög-

vid folkhögskola enligt 24 kap.

skola enligt

24 kap. skollagen

skollagen

(2010:800), samhälls-

(2010:800),

samhällsorientering

orientering enligt lagen (2013:156)

enligt lagen (2013:156) om sam-

om samhällsorientering och utbild-

hällsorientering och utbildning

ning enligt 13 § första stycket 2.

enligt 13 § första stycket 2.

63

FörfattningsförslagSOU 2023:24

 

Vid bedömningen enligt första

 

stycket ska den kartläggning som

 

har gjorts enligt 11 § andra stycket

 

beaktas. Vidare ska de skäl som

 

ligger till grund för bedömningen

 

dokumenteras

hos

Arbetsför-

 

medlingen.

 

 

15 §

 

 

Utöver deltagande i kart-

Utöver deltagande i kart-

läggning och medverkan till upp-

läggning och medverkan till upp-

rättandet av en individuell hand-

rättandet av en individuell hand-

lingsplan enligt 11 §, får insat-

lingsplan enligt 11

och 11 a §§,

serna i programmet omfatta mot-

får insatserna i programmet om-

svarande 24 månader på heltid.

fatta motsvarande högst 24 måna-

 

der på heltid.

 

 

 

Vid beräkningen av tiden med

 

insatser enligt första stycket ska

 

bortses från tid i programmet före

 

det att en individuell handlings-

 

plan har upprättats.

 

 

Insatserna

i programmet får

 

dock förlängas med ytterligare högst

 

12 månader för deltagare som om-

 

fattas av 11 a § tredje eller fjärde

 

stycket.

 

 

 

En förlängning får bara göras

 

om Arbetsförmedlingen bedömer

 

att den nyanlände kan förväntas

 

uppnå sitt slutmål med program-

 

met. En sådan bedömning får

 

göras tidigast

efter

18 månader

 

med etableringsinsatser.

Den nyanlände får ta del av

 

 

 

insatser som längst till och med

 

 

 

36 månader från det att han eller hon första gången folkbokfördes i en kommun. För en nyanländ som folkbokförs i en kommun första

64

SOU 2023:24

Författningsförslag

gången medan han eller hon vistas i ett anläggningsboende hos Migra- tionsverket, ska denna tid i stället räknas från det att han eller hon först togs emot i en kommun.

Vid beräkningen av tiden med insatser enligt andra stycket ska bortses från tid i programmet före det att en individuell handlings- plan har upprättats.

15 a §

Den nyanlände får ta del av insatser som längst till och med 36 månader från det att han eller hon första gången folkbokfördes i en kommun (ramtid). För en nyan- länd som folkbokförs i en kom- mun första gången medan han eller hon vistas i ett anläggnings- boende hos Migrationsverket, ska ramtiden i stället räknas från det att han eller hon först togs emot i en kommun.

Vid beräkningen av ramtiden ska det bortses från tid som den nyanlände har varit förhindrad att delta på grund av vård av eget barn som är under 18 månader (överhoppningsbar tid).

Den överhoppningsbara tiden får högst uppgå till två år.

65

Författningsförslag

SOU 2023:24

15 b §

Ramtiden enligt 15 a § får för- längas utöver 36 månader för den som enligt 15 § tredje stycket får förlängd tid med insatser. Ram- tiden ska i sådana fall utökas med motsvarande antal månader.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.

2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för den som deltar i etableringsinsatser vid förordningens ikraftträdande till dess att han eller hon skrivs ut från etableringsprogrammet.

66

2Utredningens uppdrag och genomförande

2.1Utredningens direktiv

Den 25 maj 2022 beslutade regeringen att tillsätta en särskild utre- dare som skulle utreda och ta fram förslag på åtgärder som särskilt syftar till att skynda på utrikes födda kvinnors etablering på arbets- marknaden (dir. 2022:42), se bilaga 1. Enligt direktiven ska utreda- ren bland annat

föreslå om målgruppen för Arbetsförmedlingens etableringspro- gram bör utvidgas,

föreslå hur ramtiden för etableringsprogrammet kan anpassas så att den inte begränsar möjligheten att ta del av insatser,

föreslå hur etableringsprogrammet kan göras mer flexibelt för nyanlända som står långt från arbetsmarknaden,

föreslå hur jämställdhetsperspektivet kan synliggöras i integra- tionspolitiken, och

lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget skulle enligt direktiven redovisas senast den 31 maj 2023. Den 30 mars 2023 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2023:42), se bilaga 2. Utredaren fick då även i uppdrag att

analysera och lämna förslag på hur det riksdagsbundna målet för integrationspolitiken ska få större genomslag i den offentliga verksamheten,

67

Utredningens uppdrag och genomförande

SOU 2023:24

utifrån den föreslagna styrmodellen, föreslå ytterligare och/eller justerade resultatindikatorer som ändamålsenligt och effektivt kan användas för att följa upp om det riksdagsbundna målet upp- fylls och som ska utgå från en analys av det offentliga åtagandet samt kunna ingå i nuvarande modell för mål- och resultatstyr- ning, och

vid behov lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget ska enligt tilläggsdirektiven, tillsammans med uppdraget att föreslå hur jämställdhetsperspektivet kan synliggöras i integra- tionspolitiken, redovisas senast den 31 januari 2024.

2.2Utredningens utgångspunkter

I dag står alltför många utrikes födda, särskilt kvinnor, långt från arbetsmarknaden. För att bryta segregationen samt främja integra- tion och jämställdhet mellan kvinnor och män behöver fler komma i arbete och försörja sig själva. Fler som arbetar behövs även för att kunna möta behoven av kompetensförsörjning på arbetsmarknaden, vilket kan bidra till ökad sysselsättning och tillväxt. Arbete och egen inkomst ger både kvinnor och män den ekonomiska friheten som kan ha stor betydelse för att själv kunna bestämma hur och var man vill leva och med vem.

Utrikes födda kvinnor har en särskilt svag förankring på arbets- marknaden. Förvärvsgraden är lägre bland utrikes födda kvinnor, både i förhållande till inrikes födda kvinnor och i förhållande till utrikes födda män. Nyanlända kvinnor deltar i mindre omfattning i olika arbetsförberedande insatser jämfört med nyanlända män. De registreras senare hos Arbetsförmedlingen och påbörjar kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi) senare än män.

Kvinnor som är födda i länder utanför EU/EES invandrar främst av familjeskäl till en person som är stadigvarande bosatt i Sverige. De får uppehållstillstånd som anhöriga. Majoriteten av dessa kvinnor hör inte till gruppen flyktingmottagna. Det är en stor grupp som i hög grad stannar långsiktigt i Sverige och som riskerar långvarigt utanförskap. En bättre integration av anhöriginvandrare har också stor betydelse för deras barns integration på arbetsmarknaden och i samhället. Detta gäller i synnerhet om föräldrarna har kort utbild-

68

SOU 2023:24

Utredningens uppdrag och genomförande

ning och saknar grundläggande kunskaper och kompetenser som behövs på den svenska arbetsmarknaden.

För att komma till rätta med de utmaningar som samhället står inför när det gäller integration och arbetet med att motverka och minska segregation är det avgörande att fler utrikes födda kvinnor kommer in på arbetsmarknaden. Det finns stora sociala och ekono- miska vinster för såväl individen som samhället att fler utrikes födda kvinnor deltar i arbets- och samhällslivet.

Det är under de första åren i Sverige som grunden läggs för eta- bleringen på den svenska arbetsmarknaden och integrationen i sam- hället. Det finns tydliga samband mellan att tidigt delta i etablerings- insatser och sannolikheten att vara sysselsatt fem år senare (se t.ex. SOU 2012:69; Bratu m.fl. 2023). En tydligare individualisering och målstyrning av etableringsprogrammet kan förbättra möjligheterna för nyanlända invandrare, i synnerhet kvinnor, att snabbare etablera sig på arbetsmarknaden.

2.3Avgränsningar

Utredningens analyser och överväganden i detta delbetänkande avser förslag på åtgärder som särskilt syftar till att påskynda utrikes födda kvinnors arbetsmarknadsetablering. Av direktiven följer att uppdraget är avgränsat till att avse förslag som rör regelverket för vissa nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering.

Utredningen har valt att definiera nyanlända invandrare som utrikes födda personer som har varit folkbokförda i Sverige kortare tid än tre år. Definitionen tar sin utgångspunkt i lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare och förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Enligt dessa författningar får nyanlända flyktingmot- tagna som anvisas till etableringsprogrammet ta del av insatser som längst till och med 36 månader från första folkbokföringsdatum. Även kommuners skyldighet att erbjuda samhällsorientering enligt lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända in- vandrare upphör tre år från första folkbokföringsdatum.

Det innebär att utredningen inte behandlar frågor om arbets- marknadsetablering av utrikes födda kvinnor och män som står utan- för arbetsmarknaden trots relativt lång tid i Sverige. Utredningen

69

Utredningens uppdrag och genomförande

SOU 2023:24

anser dock att det är angeläget att också främja etableringen i arbets- och samhällslivet för dessa personer. Åtgärder behövs även för dem som inte längre är nyanlända för att Sverige ska komma till rätta med de utmaningar som samhället står inför när det gäller integration, kompetensförsörjning och ekonomisk jämställdhet.

Nuvarande regelverk för nyanlända invandrares arbetsmarknads- etablering omfattar personer som har ett beslut om uppehållstill- stånd som kan ligga till grund för folkbokföring. Den som har uppehållstillstånd genom EU:s massflyktsdirektiv1 med tillfälligt skydd och vistas i Sverige kortare tid än tre år, ska inte folkbokföras i Sverige.2 Det innebär att personer som beviljats tidsbegränsade uppehålls- och arbetstillstånd med stöd av massflyktsdirektivet inte heller omfattas av utredningens förslag.

2.4Utredningsarbetet

Utredningens arbete har bedrivits med stöd av en expertgrupp med medverkan av forskare, företrädare för myndigheter med ansvar och uppdrag inom viktiga områden för utrikes födda kvinnors etable- ring, Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) samt sakkunniga från berörda departement inom Regeringskansliet. Expertgruppen har haft tre möten sedan vi påbörjade arbetet i augusti 2022. Utredningen har även haft möten med de myndigheter som haft i uppdrag att ta fram en myndighetsgemensam plan för att öka utrikes födda kvin- nors inträde på arbetsmarknaden.

Som underlag för den kvantitativa analysen har utredningen använt registerdata sammanställd av Statistiska centralbyrån (SCB) i databasen STATIV. STATIV omfattar samtliga personer som är bo- satta (folkbokförda) i Sverige den 31 december respektive år. Här används STATIV för 2020, som är det senaste år med tillgång till data. Närmare beskrivning av analysens upplägg finns i avsnitt 5.2.1. Vid sidan av egna analyser har utredningen tagit del av ett stort antal forskningsartiklar, studier och rapporter som använts som underlag för utredningens arbete.

Studiebesök har genomfört hos verksamheter som på olika sätt arbetar för att stödja utrikes födda personers etablering, med särskild

1Rådets direktiv 2001/55/EG av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta.

2Skatteverket.

70

SOU 2023:24

Utredningens uppdrag och genomförande

inriktning mot verksamheter som vänder sig till kvinnor. Studie- besöken har syftat till att ge en fördjupad bild av förutsättningar, hinder och goda exempel. Exempel på verksamheter som utredningen har besökt är Etableringslyftet i Sollentuna, Alma folkhögskola och Öppna förskolan i Rågsved. Tillsammans med Yrkesvuxutredningen (U 2022:05) har utredningen också gjort ett studiebesök hos vuxen- utbildningen i Södertälje. Vi har även haft möten med företrädare för olika kommuners arbetsmarknadsförvaltningar, med Arbetsför- medlingen samt Länsstyrelsen i Västra Götalands län.

Utredningen har vidare varit i kontakt med Skatteverket samt genomfört möten med Folkbildningsrådet, LO, TCO, SKR och Almega samt medverkat i ett antal konferenser om etablering och inte- gration. Möten har även genomförts med företrädare för norska Arbeids- og inkluderingsdepartementet samt danska Udlændinge- og Integrationsministeriet och danska Styrelsen for International Rekrut- tering og Integration (SIRI). Vi har även varit i kontakt med Inter- national Migration Division vid OECD:s direktorat för sysselsättning, arbetsmarknad och sociala frågor (DELSA).

Vidare har utredningen samrått med utredningar med närliggande uppdrag i syfte att utbyta erfarenheter och preliminära resultat. Bland annat har vi haft kontakter med Utredningen om språk- och samhällskunskapskrav för permanent uppehållstillstånd (Ju 2022:06), Utredningen om drivkrafter och möjligheter i försörjningsstödet (S 2022:16) samt den särskilda utredaren som fått i uppdrag att analysera och föreslå hur ett tillägg om aktivitetsplikt kan införas i socialtjänstlagen.3

2.5Definitioner och förklaringar av vissa begrepp

Arbetskraftsdeltagande: Andelen av befolkningen i arbetsför ålder som antingen är sysselsatt eller som för tillfället befinner sig arbetslöshet.

Etableringsprogrammet: Det arbetsmarknadspolitiska programmet etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare som syftar till att underlätta och påskynda vissa nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet. Arbetsförmedlingen är ansvarig myndig- het för etableringsprogrammet.

3Regeringskanslibeslut den 28 april 2022, S2022/02323.

71

Utredningens uppdrag och genomförande

SOU 2023:24

Flyktingmottagna: Personer som beviljats uppehållstillstånd som flyktingar, andra skyddsbehövande samt deras anhöriga som ansökt om uppehållstillstånd inom sex år från det att anknytningspersonen först togs emot i en kommun. Flyktingmottagna i åldern 20–66 år utgör den nuvarande målgruppen för etableringsprogrammet.

Folkbokförd: Uppehållstillstånd eller registrerad uppehållsrätt (för EU-medborgare) på längre tid än ett år utgör grund för folkbokföring.

Grund för bosättning: Beslutsgrunden (skälet) för uppehållstill- stånd i samband med att en person första gången folkbokförs i Sverige. Fyra huvudkategorier är asyl/flykting, familjeband, arbete och studier.

Invandrad: Utrikes född person som har för avsikt att bosätta sig i Sverige minst ett år och har folkbokfört sig i landet.

Nyanländ utrikes född: En utrikes född person som har varit folk- bokförd i Sverige kortare tid än tre år.

Sfi: Kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare. En grund- läggande utbildning i svenska språket för vuxna folkbokförda i Sverige som saknar grundkunskaper i svenska.

Sysselsättningsgrad: Kvoten mellan antalet sysselsatta och det to- tala antalet personer i arbetsför ålder i en viss åldersgrupp.

Tredjelandsmedborgare: En person som är medborgare i ett land utanför EU/EES eller Schweiz.

Uppehållstillstånd: En utländsk medborgare (inte EU/EES-medbor- gare) som vill stanna i Sverige mer än tre månader måste ha uppe- hållstillstånd. Beslut om uppehållstillstånd fattas av Migrations- verket och är som regel tidsbegränsade.

Utländsk bakgrund: En person född i Sverige med två utrikes födda föräldrar.

72

SOU 2023:24

Utredningens uppdrag och genomförande

2.6Betänkandets disposition

Betänkandets efterföljande kapitel är disponerade som följer. Kapitel 3–6 är bakgrundskapitel och kapitel 7–10 innehåller utred- ningens förslag och bedömningar.

I kapitel 3 redovisas nuvarande system och regelverk för nyan- ländas etablering i arbets- och samhällslivet. I kapitlet beskrivs de olika insatser som nyanlända kvinnor och män kan erbjudas som stöd för etableringen i det svenska arbets- och samhällslivet.

I kapitel 4 redovisas nuvarande regler för anhöriginvandring. I kapitlet beskrivs bland annat försörjningskravet och vilka de olika anhöriggrupperna är.

Ikapitel 5 analyseras arbetsmarknadsetableringen för kvinnor och män med olika grund för bosättning och vilka faktorer och för- utsättningar som påverkar nyanlända kvinnors arbetsmarknadsut- fall. Kapitlet syftar till att ge en bild av vad som behöver utvecklas och förändras för att öka sysselsättningen för nyanlända kvinnor. I bilaga 3 redovisas även uppgifter om nyanlända kvinnors och mäns inkomster.

I kapitel 6 beskrivs hur andra länder arbetar med integration av nyanlända, med fokus särskilt på utrikes födda kvinnor. I kapitlet redovisas bland annat hur integrationsprogrammen är utformade i Norge och Danmark och i vilken utsträckning anhöriginvandrare er- bjuds särskilda insatser i de länderna.

I kapitel 7 presenteras utredningens förslag till utvidgad mål- grupp, hur och vem som bör informera om möjligheten att delta i etableringsprogrammet samt ersättning för den som deltar. I kapitlet finns även förslag till justeringar i andra delar av regelverket för ny- anländas etablering.

I kapitel 8 presenteras utredningens slutsatser och förslag rörande informationsutbyte mellan myndigheter och personuppgifts- behandling.

I kapitel 9 presenteras utredningens förslag till ökad individuali- sering och målstyrning av etableringsprogrammet. Förslagen syftar till att skapa ett mer individuellt, flexibelt och effektivt etablerings- program som kan förbättra utrikes födda kvinnors arbetsmarknads- etablering.

I kapitel 10 lämnas förslag på ikraftträdande- och övergångs- bestämmelser.

73

Utredningens uppdrag och genomförande

SOU 2023:24

I kapitel 11 redovisas ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag och bedömningar.

Det avslutande kapitel 12 innehåller en författningskommentar till de lagförslag som utredningen lämnar.

74

3System och regelverk

för etableringen av invandrare i arbets- och samhällslivet

Detta kapitel innehåller en redovisning av befintliga system och regelverk för etableringen av invandrare i arbets- och samhällslivet. I avsnitt 3.1 och 3.2 beskrivs nuvarande regelverk och etablerings- insatser för vissa nyanlända invandrare, däribland flyktingar och andra skyddsbehövande samt deras anhöriga.

Övriga anhöriginvandrare som är tredjelandsmedborgare, såsom anhöriga till svenska medborgare, anhöriga till personer som är sta- digvarande bosatta i Sverige och familjemedlemmar till arbetskrafts- invandrare, omfattas inte av det regelverket. De kan i stället vid behov få stöd i sin etablering genom de generella insatser och stöd som erbjuds alla bosatta i Sverige. I avsnitt 3.3 beskrivs regelverket för sådant stöd som särskilt riktar sig till dem som är nyanlända invandrare, som t.ex. kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi), samhällsorientering, validering av kompetens och subventionerade anställningar.

Arbetsförmedlingens program och insatser för långtidsarbetslösa beskrivs i avsnitt 3.4, medan regleringen om kommunala arbets- marknadsinsatser riktade till personer som på grund av arbetslöshet är i behov av ekonomiskt bistånd (försörjningsstöd) beskrivs i avsnitt 3.5. I avsnitt 3.6 beskrivs avslutningsvis hur aktörer inom idéburen sektor bidrar i systemet för etablering av invandrare i arbets- och samhällslivet.

Av kapitlet framgår sammanfattningsvis att systemet för att stödja nyanländas etablering omfattar flera olika typer av insatser. Insatserna syftar till att stärka nyanländas anställningsbarhet, men också deras kunskap om och kontakt med det svenska samhället i stort. Kapitlet visar vidare att systemet ställer stora krav på att nyanlända, inte minst de som inte omfattas av etableringslagen, själva kan navigera i systemet.

75

System och regelverk för etableringen …

SOU 2023:24

3.1Etableringsinsatser för nyanlända flyktingar och deras anhöriga

3.1.1Kort historik från 2010 till i dag

Syftet med etableringsreformen

Nuvarande system för mottagande av nyanlända bygger på den så kallade etableringsreformen som infördes i slutet av 2010.1 Refor- men innebar att staten genom Arbetsförmedlingen tog över det sam- ordnande ansvaret från kommunerna för introduktionen av flyk- tingar och andra skyddsbehövande samt deras anhöriga. Genom reformen tog staten också över ansvaret för de nyanländas försörj- ning under introduktionstiden. Det nya systemet reglerades i lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, i det följande kallad etableringslagen.

Av propositionen Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetable- ring – egenansvar med professionellt stöd (prop. 2009/10:60) fram- går att syftet med reformen var att skapa incitament och ökade för- utsättningar för etablering på arbetsmarknaden genom att villkora den nyanländes ersättning med aktivt deltagande i etablerings- insatser. I propositionen lyftes särskilt behovet av incitament för att kvinnor skulle delta i insatser och därmed få förutsättningar att komma in på arbetsmarknaden. En individuell etableringsersättning som inte påverkas av inkomsterna hos andra personer i hushållet skulle skapa starkare ekonomiska incitament för båda makarna i en familj att delta i de aktiviteter som erbjuds. Det ansågs kunna medföra bättre förutsättningar för nyanlända kvinnor att etablera sig på arbetsmarknaden (prop. 2009/10:60 s. 107–108).

Ett ytterligare syfte med reformen var att minska de inlåsnings- effekter som gjorde att det för många nyanlända inte lönade sig att arbeta.2 Reformen var också avsedd att öka individens egenmakt genom att ge individerna ett mer reellt inflytande och eget ansvar att göra egna val inför framtiden.

Etableringslagen innehöll bestämmelser om ansvar och insatser som syftade till att underlätta och påskynda de nyanländas etablering

1Prop. 2009/10:60, bet. 2009/10/AU7, rskr. 2009/10:208.

2Den introduktion som kommunerna erbjöd hade kritiserats för att skapa inlåsningseffekter, dvs. att många nyanlända blev kvar i kommunala introduktionsinsatser under lång tid vilket fördröjde etableringen på arbetsmarknaden. Införandet av de så kallade etableringslotsarna av- såg att motverka problemet med inlåsning, se prop. 2009/10:60 s. 35 och 77.

76

SOU 2023:24

System och regelverk för etableringen …

i arbets- och samhällslivet. Målgruppen var flyktingar och andra skyddsbehövande i åldern 20–64 år. Även anhöriga till sådana personer omfattades av målgruppen, under förutsättning att ansökan om uppehållstillstånd gjordes inom två år från det att den utlänning som den nyanlände hade anknytning till först togs emot i en kommun. Lagen omfattade även nyanlända i åldern 18–19 år om de saknade föräldrar i Sverige. Etableringsinsatser enligt lagen skulle endast erbjudas dem som beviljats permanent uppehållstillstånd eller uppehållstillstånd för en längre tid. Lagen gällde därför endast för nyanlända som hade beviljats ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring (prop. 2009/10:60 s. 44).

Enligt etableringslagen hade en nyanländ rätt till en individuell plan med insatser för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering (etableringsplan). Den som deltog i insatserna hade också rätt till etableringsersättning. Insatserna, som bestod av språkutbild- ning, samhällsorientering och arbetsmarknadsrelaterade insatser, syftade till att ge de nyanlända förutsättningar för egenförsörjning och stärka deras aktiva deltagande i arbets- och samhällslivet. Enligt lagen skulle Arbetsförmedlingen även tillhandahålla ett eller flera valfrihetssystem som gav nyanlända rätt att välja en etableringslots. Detta upphörde att gälla den 1 januari 2016.

Etableringslagen kompletterades av förordningar med föreskrif- ter om bland annat ersättning till nyanlända, etableringssamtal och etableringsinsatser samt om statlig ersättning till kommuner, lands- ting (numera regioner) och kommunalförbund för mottagande av och insatser för vissa utlänningar.

Målgruppen för etableringslagen utvidgas

Etableringslagens målgrupp omfattade bland annat anhöriga till flyk- tingar och andra skyddsbehövande under förutsättning att ansökan om uppehållstillstånd gjordes inom två år från det att den utlänning som den nyanlände hade anknytning till först togs emot i en kommun. Den 1 januari 2013 utvidgades målgruppen genom att det infördes ett tillfälligt undantag från denna tvåårsgräns i vissa fall. Undantaget infördes till följd av ändrad praxis från Migrationsöver- domstolen samt nya rättsliga ställningstaganden från Migrations-

77

System och regelverk för etableringen …

SOU 2023:24

verket angående kraven på pass och klarlagd identitet i ärenden om uppehållstillstånd (prop. 2012/13:26 s. 8–12).

Den 1 januari 2014 infördes sedan en permanent utvidgad mål- grupp för etableringslagen. Utvidgningen innebar att tidsgränsen inom vilken en anhörig ska ha ansökt om uppehållstillstånd för att omfattas av lagen sattes till sex år från det att anknytningspersonen först togs emot i en kommun. Av förarbetena framgår bland annat att med en längre tidsgräns än två år skulle regelverket vara mer flexibelt i förhållande till oförutsedda situationer som kan fördröja en återförening i Sverige. En förlängd tidsgräns skulle även innebära att villkoren för kommunernas mottagande av flyktingar och andra skyddsbehövande skulle bli mer förutsebara. Detta bedömdes även kunna bidra till en större beredskap och kapacitet från kommuner- nas sida att ta emot flyktingar och andra skyddsbehövande i fram- tiden (prop. 2012/13:188 s. 9–10).

Till följd av att målgruppen utvidgades infördes även en bestäm- melse om att en nyanländ inte ska omfattas av etableringslagen om han eller hon ansöker om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som var svensk medborgare vid tidpunkten för den nyanländes ansökan om uppehållstillstånd.3 Skälet för att undanta nyanlända om anknytningspersonen är svensk medborgare var enligt regeringen att svenska medborgare som utgångspunkt bör behandlas lika, oavsett grunden för det svenska medborgarskapet och att detta även bör gälla i fråga om deras anhöriga (prop. 2012/13:188 s. 11–12).

Regelverket för nyanlända harmoniseras med regelverket för övriga arbetssökande

Den 1 januari 2018 infördes ytterligare förändringar i regelverket för att effektivisera mottagandet av nyanlända. Etableringslagen upp- hävdes och ersattes av en ny lag, lagen (2017:584) om ansvar för eta- bleringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, i det följande kallad nuvarande etableringslag. Ändringarna innebar att regelverket för vissa nyanländas etablering i större utsträckning harmoniserades

3En utlänning kan bli svensk medborgare efter fyra års hemvist i Sverige om utlänningen är statslös eller är att bedöma som flykting enligt 4 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716). För andra utlänningar, som inte är nordiska medborgare, krävs fem års hemvist i Sverige. Därutö- ver krävs att utlänningen har haft och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt för att beviljas medborgarskap. Villkoren i övrigt angående svenskt medborgarskap efter ansökan framgår av 11–13 §§ lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap.

78

SOU 2023:24

System och regelverk för etableringen …

med det regelverk som gäller för övriga arbetssökande. Förändringarna syftade till att minska den administrativa bördan, framför allt för Arbetsförmedlingen, och skapa bättre förutsättningar för en ökad flexi- bilitet och effektivitet i etableringsuppdraget (prop. 2016/17:175 s. 32).

Harmoniseringen av regelverket innebar bland annat att den nu- varande etableringslagen endast innehåller bestämmelser om mål- grupp, hur ansvaret är fördelat mellan myndigheter, bestämmelser om tystnadsplikt samt upplysningsbestämmelser om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela före- skrifter om etableringsinsatser och ersättning till vissa nyanlända.

Bestämmelser om vilka förutsättningar som ska gälla för att vissa nyanlända invandrare ska erbjudas etableringsinsatser, etablerings- insatsernas innehåll och omfattning samt bestämmelser om individ- ersättningar för nyanlända regleras således numera på förordnings- nivå i stället för i lag. Rätten till etableringsplan togs också bort och ersattes med anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program (etableringsprogrammet). Vidare infördes ett proportionerligt sank- tionssystem för nyanlända motsvarande det som gäller för övriga arbetssökande. En ytterligare förändring var att handläggningen av etableringsersättningen flyttades från Arbetsförmedlingen till Försäk- ringskassan.

3.1.2Nuvarande regelverk för nyanländas etablering

Arbetsförmedlingen ansvarar för att erbjuda nyanlända etableringsinsatser

Enligt den nuvarande etableringslagen har Arbetsförmedlingen ansvar för att nyanlända erbjuds etableringsinsatser. Syftet med insatserna är att underlätta och påskynda deras etablering i arbets- och sam- hällslivet (4 §). Arbetsförmedlingen ska samordna etableringsinsatser och vara stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter (5 §). Länsstyrelserna ska främja samverkan om etableringsinsatser mellan berörda kommuner, myndigheter, företag och organisationer (6 §). Lagen innehåller också upplysningsbestämmelser om att reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om etableringsinsatser och om ersättning till vissa ny- anlända (4 § andra stycket och 8 §).

79

System och regelverk för etableringen …

SOU 2023:24

Föreskrifter om etableringsinsatser finns i förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, i det följande kallad etableringsförordningen. Förordningen innehåller bland annat bestämmelser om de förutsättningar som ska gälla för att ny- anlända invandrare ska erbjudas etableringsinsatser och etablerings- insatsernas innehåll. Föreskrifter om ersättning till nyanlända finns i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmark- nadspolitiska insatser (nedan kallad ersättningsförordningen).

Målgrupp för etableringsinsatser

Den nuvarande etableringslagen gäller för flyktingar och andra skyddsbehövande i åldern 20–66 år4 som har beviljats uppehållstill- stånd som kan ligga till grund för folkbokföring och deras anhöriga som ansöker om uppehållstillstånd inom sex år från det att anknyt- ningspersonen först togs emot i en kommun. Lagen gäller dock inte om den person som den nyanlände har anknytning till var svensk medborgare vid tidpunkten för den nyanländes ansökan om uppe- hållstillstånd (1 och 2 §§).

Anvisning till etableringsprogrammet

En nyanländ som omfattas av målgruppen för den nuvarande etable- ringslagen och som är anmäld som arbetssökande hos Arbetsför- medlingen får enligt etableringsförordningen anvisas till det arbets- marknadspolitiska programmet etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (etableringsprogrammet). En anvisning till etablerings- programmet ska dock inte göras för en nyanländ som har ett förvärvsarbete på heltid, går i gymnasieskola eller gymnasiesärskola, är föräldraledig på heltid, får hel sjukpenning eller vistas i ett anlägg- ningsboende hos Migrationsverket (5 § etableringsförordningen).

Det är Arbetsförmedlingen som prövar om en nyanländ ska anvisas till etableringsprogrammet. Vid prövningen ska Arbetsför- medlingen göra en arbetsmarknadspolitisk bedömning enligt 9 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten (6 § etableringsförordningen). Det innebär att en anvisning

4Från och med 1 januari 2026 knyts åldersgränserna i stället till riktåldern för pension (prop. 2021/22:181, bet. 2021/22:SfU25, rskr. 2021/22:331).

80

SOU 2023:24

System och regelverk för etableringen …

får göras endast om den framstår som lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv.

3.1.3Etableringsprogrammets innehåll

Kartläggning och individuell handlingsplan

En nyanländ ska under den första tiden i etableringsprogrammet delta i en kartläggning och medverka till upprättandet av en indivi- duell handlingsplan. Kartläggningen ska avse utbildningsbakgrund, tidigare arbetslivserfarenhet, behov av utbildning och andra insatser inom programmet och andra förhållanden som är av betydelse för den nyanländes etablering i arbets- och samhällslivet (11 § etablerings- förordningen).

Enligt förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska en individuell handlingsplan för en nyanländ som anvisats till etableringsprogrammet upprättas så snart som möjligt efter att den nyanlände första gången har folkbokförts i en kommun. Den upprättade handlingsplanen ska vidare hållas aktuell och för- nyas vid behov, dock senast sex månader från det att den upprättades eller senast förnyades (6 §).

Sfi och samhällsorientering

Så snart som möjligt efter det att en individuell handlingsplan har upprättats ska den nyanlände som huvudregel ta del av sfi eller mot- svarande utbildning vid folkhögskola och samhällsorientering, som ska ge en grundläggande förståelse för det svenska samhället.5 Om det är arbetsmarknadspolitiskt motiverat kan Arbetsförmedlingen dock göra bedömningen att sfi och samhällsorientering inte ska ingå i etableringsprogrammet och att den nyanlände i stället ska delta i andra insatser inom programmet (12 § etableringsförordningen). Enligt Arbetsförmedlingens handläggarstöd kan det till exempel vara aktuellt om deltagaren redan är färdig med sfi eller samhällsorien- tering. Det kan också vara aktuellt om deltagaren har möjlighet att

5Innehållet i samhällsorienteringen regleras närmare i förordningen (2010:1138) om samhälls- orientering för vissa nyanlända invandrare.

81

System och regelverk för etableringen …

SOU 2023:24

delta i en annan insats som bedöms väsentligen påskynda hans eller hennes etablering i arbetslivet.6

Insatser som kan påskynda den nyanländes etablering

Efter det att en individuell handlingsplan har upprättats, och om det bedöms arbetsmarknadspolitiskt motiverat, kan en nyanländ även få ta del av Arbetsförmedlingens olika insatser för att underlätta etableringen. Det kan bland annat handla om platsförmedling, väg- ledning, arbetsplatsintroduktion, utbildning inom kommunal vuxen- utbildning på grundläggande eller gymnasial nivå, kommunal vuxen- utbildning som särskild utbildning eller motsvarande utbildning inom folkhögskolan, eftergymnasial utbildning, jobbsökaraktivite- ter, arbetsträning, förstärkt arbetsträning, bristyrkesutbildning och intensiv praktik (som främst är avsett för personer som deltar i intensivåret, se nedan). Det kan även finnas möjlighet att delta i insatser inom ramen för projekt som medfinansieras av Europiska socialfonden (ESF). En nyanländ får dock inte inom ramen för pro- grammet delta i jobb- och utvecklingsgarantin eller jobbgarantin för ungdomar. En nyanländ får inte heller inom ramen för programmet ha ett förvärvsarbete med subvention (13 § etableringsförordningen). Det är dock möjligt att arbeta parallellt med att man deltar i olika etableringsinsatser.7

En nyanländ kan även delta i andra insatser som kan påskynda etableringen i arbets- och samhällslivet. Enligt Arbetsförmedlingens handläggarstöd avses olika aktiviteter som finns tillgängliga och som inte är upphandlade eller projektfinansierade av Arbetsförmedlingen. Aktiviteterna utförs antingen hos en extern aktör (föreningsliv, kommun, region eller annan anordnare) eller av Arbetsförmedlingen lokalt. Aktiviteterna återfinns inom tre områden:8

6Arbetsförmedlingens handläggarstöd Etableringsprogrammet, AFHS 8/2017, version 10.0, s. 29.

7En person som deltar i etableringsprogrammet kan arbeta på lediga dagar (helger) utan att etableringsersättningen sätts ner. Om personen arbetar och får lön under samma dag som den får etableringsersättning, ska ersättningen sättas ner, 5 kap. 4 § förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser.

8Arbetsförmedlingens handläggarstöd Etableringsprogrammet, AFHS 8/2017, version 10.0, s. 33–35.

82

SOU 2023:24

System och regelverk för etableringen …

Aktiviteter som kan ingå i kategorin språkutveckling syftar till att främja deltagarens språkutveckling vid sidan av sfi eller annan vuxenutbildning. Exempel på aktiviteter som ingår är språkcafé och mentorskap för språkutveckling.

I kategorin nätverk och socialt stöd syftar aktiviteterna till att skapa nätverk för att stödja deltagarens sociala och samhälleliga resurser att etableras i samhälls- och arbetslivet. Exempel på aktiviteter är föräldrastödsprogram (som bland annat kommuner och aktörer inom det civila samhället anordnar), insatser via för- eningsliv och idéburen verksamhet, hälsokommunikation (erbjuds av vissa kommuner som en utökad del av samhällsorienteringen), hälsoskola och studiecirkel.

Aktiviteter i kategorin studie- och arbetsförberedande syftar till att förbereda deltagaren för studier och arbetsliv. Exempel på aktivi- teter är arbetsmarknadsinformation, körkortsstudier, cykelskola, läxhjälp, studiebesök på arbetsplatser och kommunens studie- och yrkesvägledning.

Deltagare i etableringsprogrammet kan också delta i så kallade lokala jobbspår eller i snabbspår mot bristyrken.

Nyanlända med kort utbildning kan ha utbildningsplikt

För nyanlända som har kort utbildning och som därför inte bedöms kunna matchas mot arbete under tiden i etableringsprogrammet ska etableringsinsatserna i huvudsak bestå av reguljära studier på heltid (14 § etableringsförordningen). Denna så kallade utbildningsplikt9 innebär att nyanlända som tar del av Arbetsförmedlingens etable- ringsinsatser, och som bedöms vara i behov av utbildning för att få ett arbete, kan anvisas att söka och ta del av utbildning. Etablerings- programmet består i sådana fall huvudsakligen av sfi eller motsva- rande utbildning vid folkhögskola, samhällsorientering enligt lagen om samhällsorientering och utbildning inom kommunal vuxenut- bildning på grundläggande eller gymnasial nivå, kommunal vuxenut-

9Utbildningsplikten aviserades i budgetpropositionen för 2018 och infördes den 1 januari 2018, dvs. samtidigt som det nya regelverket för nyanländas etablering i arbets- och samhälls- livet infördes, se prop. 2017/18:1 utgiftsområde 13, s. 38.

83

System och regelverk för etableringen …SOU 2023:24

bildning som särskild utbildning10 eller motsvarande utbildning inom folkhögskola.

Det är Arbetsförmedlingen som gör bedömningen av om en per- son ska omfattas av utbildningsplikt eller inte. Arbetsförmedlingen har gjort tolkningen att den som saknar avslutad svensk gymnasie- utbildning eller motsvarande ska anses ha kort utbildning. Tolk- ningen baseras på att Arbetsförmedlingen sedan tidigare identifierat att en fullföljd gymnasieutbildning är avgörande för att en individ ska etablera sig långsiktigt på den svenska arbetsmarknaden. Arbets- förmedlingen har vidare slagit fast att utbildningsplikt är aktuellt om kompetensen inte svarar mot arbetsmarknadens krav och behov vid bedömningstillfället och den arbetssökande inte heller bedöms kunna matchas mot arbete inom tiden för etableringsprogrammet efter att ha tagit del av övriga kompetenshöjande insatser som myndigheten kan erbjuda (Arbetsförmedlingen 2020b).

I Arbetsförmedlingens handläggarstöd beskrivs att arbetsför- medlaren i samband med kartläggningen ska ta ställning till om en person omfattas av utbildningsplikt eller inte. Om en deltagare bedöms vara matchningsbar, trots en kort utbildningsbakgrund, ska han eller hon inte omfattas av utbildningsplikten. En sådan bedöm- ning ska motiveras i en daganteckning i ärendehanteringssystemet. Motiveringen ska vara individuell och baseras på den arbetsmark- nadspolitiska bedömningen.

Bedömningen om utbildningsplikt ska enligt Arbetsförmedling- ens handläggarstöd kontinuerligt revideras och ändras om nya upp- gifter framkommer som gör att den arbetssökande bedöms kunna matchas mot arbete. Exempelvis kan en person som omfattats av ut- bildningsplikt ingå i intensivåret (se nedan) efter en ny bedömning. En förutsättning för detta är att ny information framkommer i den fördjupade kartläggningen inför intensivåret. Denna information i kombination med de nya möjligheterna med intensiva insatser och stöd kan medföra en revidering av den tidigare bedömningen.11

10Från 2 juli 2023 benämns utbildningen kommunal vuxenutbildning som anpassad utbildning (SFS 2022:1315).

11Arbetsförmedlingens handläggarstöd Etableringsprogrammet, AFHS 8/2017, version 10.0, s. 26, 59 och 60.

84

SOU 2023:24

System och regelverk för etableringen …

Ett intensivår kan erbjudas vissa nyanlända

Arbetsförmedlingen har fått i uppdrag att införa ett intensivår inom etableringsprogrammet (A2020/02108).12 Från och med den 15 april 2021 har Arbetsförmedlingen möjlighet att erbjuda nyanlända att delta i ett intensivår. Genom intensivåret ska nyanlända som har rätt förutsättningar och motivation i upp till ett års tid få ta del av insat- ser som sker parallellt eller i tät följd med högt tempo.

Syftet med intensivåret är att deltagarna ska komma i arbete inom ett år efter påbörjat intensivår. Intentionen är att deltagarna ska få ett arbete inom det yrke eller bransch som insatserna individen erbjuds är kopplade till. Intensivåret fokuserar särskilt på jämställdhet med målet att både kvinnor och män ska få arbete i lika stor utsträckning.

Ett intensivår ska bestå av språkintensiva och arbetsplatsnära insatser. Insatserna ska kombineras så att de understödjer varandra. Syftet är att deltagaren stegvis ska närma sig ett arbete, företrädesvis ett bristyrke. Insatserna ska utformas utifrån arbetsgivares behov, individens förutsättningar och behov samt utbudet av insatser.

Deltagande i intensivåret ska ske på heltid, med möjlighet till ytterligare studier och deltagande i exempelvis mentorskapsprogram och insatser som främjar lärande i svenska språket på fritiden. De insatser som kan ingå i intensivåret är bland annat de som är tillgäng- liga inom ramen för etableringsprogrammet, intensiv praktik, lokala jobbspår, projekt som finansieras genom Europeiska socialfonden och frivilliga aktiviteter utöver heltid som exempelvis andra studier, mentorskapsprogram eller andra insatser som främjar lärande i svenska språket.13 Arbetsförmedlingen får utfärda ett kunskapscertifikat till en nyanländ som, genom deltagande under minst ett år i språk- intensiva och arbetsplatsnära insatser, har uppnått grundläggande kunskaper i det svenska språket och tillgodogjort sig yrkeskun- skaper i ett visst yrke eller en viss bransch. Av certifikatet ska det framgå vilka insatser som den nyanlände har deltagit i och under vilken tidsperiod.14

Alla arbetsförmedlare som kommer i kontakt med arbetssökande kan markera en arbetssökande som kandidat till intensivåret. Det är

12Regeringsbeslut 2020-10-14, Uppdrag till Arbetsförmedlingen att införa ett intensivår.

13Arbetsförmedlingens handläggarstöd Etableringsprogrammet, AFHS 8/2017, version 10.0, s. 26–27 och Arbetsförmedlingens handläggarstöd Intensivår inom etableringsprogrammet, AFHS 1/2022, version 1.0, s. 5–10.

1416 a § etableringsförordningen.

85

System och regelverk för etableringen …

SOU 2023:24

dock bara vissa arbetsförmedlare med inriktning intensivåret som kan göra bedömningen om en arbetssökande är lämplig för att på- börja intensivåret. För att bli kandidat behöver den nyanlände ha möjlighet att delta i intensivåret under tolv månader inom ramen för etableringsprogrammet och ha en anvisning till etableringsprogram- met på heltid.

De kandidater som uppfyller kriterierna kallas till en fördjupad kartläggning i syfte att få fram deltagarens profil för att därefter hitta ett yrke eller en arbetsgivare som passar personens egenskaper, kom- petens, önskemål och färdigheter. Den fördjupade kartläggningen ska resultera i att en lämplig kedja av insatser kan tas fram. Vidare syftar kartläggningen till att säkerställa att intensivåret är den mest lämpliga vägen mot arbete för den arbetssökande. Efter den fördju- pade kartläggningen görs en bedömning av om den arbetssökande ska ingå i intensivåret.

3.1.4Omfattning och tid med etableringsinsatser

Etableringsinsatserna ska som regel bedrivas på heltid

En anvisning till etableringsprogrammet ska avse verksamhet på hel- tid, men det går att anvisa på deltid med ett antal förbehåll. En anvisning på deltid får exempelvis göras om den nyanlände inte kan delta på heltid på grund av vård av barn med föräldrapenning enligt 12 kap. socialförsäkringsbalken eller om den nyanländes barn ännu inte har erbjudits förskola. Även en person som har ett arbete på 50 procent kan delta i etableringsprogrammet på 50 procent. Detta gäller både subventionerade och osubventionerade arbeten (7 och 8 §§ etableringsförordningen).

Tid med etableringsinsatser

Etableringsinsatserna får omfatta motsvarande 24 månader på heltid. Deltagande i kartläggning och medverkan till upprättandet av en individuell handlingsplan räknas inte in i denna tid. Möjligheten att ta del av insatser är dock begränsad av en så kallad ramtid som inne- bär att en nyanländ får ta del av insatser som längst till och med 36 månader från det att han eller hon första gången folkbokfördes i

86

SOU 2023:24

System och regelverk för etableringen …

en kommun (15 § etableringsförordningen). Insatserna kan dock avslutas och den nyanlände skrivas ut från etableringsprogrammet dessförinnan om den nyanlände påbörjar ett förvärvsarbete, en utbildning på heltid som inte berättigar till etableringsersättning eller är föräldraledig på heltid. Insatserna kan även avslutas om den nyanlände påbörjar en period med sjukfrånvaro på heltid eller inte längre kan delta i programmet på grund av ett annat hinder som anmälts till och godtagits av Arbetsförmedlingen samt i de fall som den nyanlände bedöms helt sakna förmåga att delta i insatser inom programmet (17 § etableringsförordningen).

Arbetsförmedlingen får avvakta med utskrivning vid frånvaro som kan antas vara kortvarig tills frånvaron varat mer än 30 dagar. Vid sjukfrånvaro ska utskrivning ske först när frånvaron varat mer än 30 kalenderdagar i följd (17 och 18 §§ etableringsförordningen).

Det finns möjlighet för en nyanländ som har skrivits ut från pro- grammet att återinträda (20 § etableringsförordningen). Ett åter- inträde förutsätter dock att ramtiden för etableringsinsatser inte har löpt ut.

Om den nyanlände missköter sig eller stör verksamheten, inte längre omfattas av den nuvarande etableringslagen eller det i övrigt finns särskilda skäl ska Arbetsförmedlingen återkalla anvisningen till etableringsprogrammet. Under vissa förutsättningar kan den nyan- lände senare få en ny anvisning till programmet (21 och 22 §§ etableringsförordningen).

3.1.5Ersättning till deltagare i etableringsprogrammet

Enligt förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbets- marknadspolitiska insatser lämnas etableringsersättning till den som deltar i etableringsprogrammet och till den som deltar i kartläggning och medverkar till upprättandet av en individuell handlingsplan (2 kap. 12 §). Den som har hemmavarande barn kan även få etable- ringstillägg som lämnas per hushåll (3 kap. 10–12 §§). Den som är ensamstående utan hemmavarande barn kan få bostadsersättning (3 kap. 13–16 §§).

På samma sätt som gäller för deltagande i andra arbetsmarknads- politiska insatser kan Arbetsförmedlingen besluta om sanktioner i form av varning och avstängning från rätten till ersättning (6 kap. 2

87

System och regelverk för etableringen …

SOU 2023:24

och 3 §§). Det som kan föranleda sanktioner är om en nyanländ inte medverkat till att upprätta en individuell handlingsplan, eller om han eller hon inte har deltagit i en insats, aktivitet eller annan arbets- marknadspolitisk åtgärd inom programmet. Sanktioner kan även vara aktuella om en nyanländ inte har sökt anvisat lämpligt arbete eller utbildning, eller om en nyanländ har avvisat ett erbjudet lämp- ligt arbete eller en utbildning som han eller hon har anvisats att söka och är antagen till.

3.2Kommunernas ansvar för etableringen av nyanlända flyktingar

Även kommunerna har ett ansvar för att förbättra de nyanländas eta- blering på arbetsmarknaden och i samhällslivet. De ansvarar dels för centrala delar i etableringsprogrammet såsom kommunal vuxen- utbildning på grundläggande och gymnasial nivå, i svenska för in- vandrare (sfi) och samhällsorientering, dels för bostadsförsörjning, tillgång till skola, förskoleverksamhet och äldreomsorg.

Kommunernas ansvar omfattar ofta bredare grupper av nyan- lända kommuninvånare än enbart dem som tagits emot som flyk- tingar och andra skyddsbehövande eller som anhöriga till sådana personer. Kommunernas ansvar att erbjuda sfi och samhällsorientering beskrivs därför närmare i avsnitt 3.3. Där behandlas även de särskilda bestämmelser som avser nyanlända flyktingar och andra skydds- behövande samt deras anhöriga som finns i regelverket för sfi och för samhällsorientering.

3.2.1Statlig finansiering för ett nationellt åtagande

Staten har det huvudsakliga ansvaret för mottagande av asylsökande och nyanlända flyktingar och andra skyddsbehövande samt deras an- höriga. Utgångspunkten är att staten ska ersätta kommunerna för de kostnader som de har för insatser som de är skyldiga att tillhanda- hålla. Bestämmelser om kommunernas rätt till ersättning finns i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA), för- ordningen (2017:193) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. och förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar (kommunersättningsförordningen).

88

SOU 2023:24

System och regelverk för etableringen …

Kommunerna får enligt kommunersättningsförordningen bland annat ersättning för kostnader för mottagande och praktisk hjälp vid bosättning, sfi, annan vuxenutbildning, samhällsorientering, tolk- ning samt särskilda introduktionsinsatser inom till exempel skola. Viss ersättning ges även för kostnader för ekonomiskt bistånd. Dessa kostnader ersätts genom en särskild schablonersättning (10 §). Schablonersättningen uppgår till 165 000 kronor för en person som inte har fyllt 66 år och 92 600 kronor för en person som har fyllt 66 år (11 §). Schablonersättningen betalas ut över en period av 24 månader. Ersättningen betalas ut till den kommun där den nyan- lände är folkbokförd vid utgången av respektive ersättningsperiod under 24-månadersperioden (12–14 §§).

Schablonersättning lämnas för vissa utlänningar som har ett uppe- hållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring, bland annat flyktingar och andra skyddsbehövande samt deras anhöriga. När det gäller anknytningspersonerna så krävs dessutom att utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd inom sex år från det att den person som utlänningen har anknytning till först togs emot i en kommun. Den person som utlänningen har anknytning till får inte heller vara svensk medborgare vid tidpunkten för utlänningens ansökan om uppehålls- tillstånd (5 och 5 a §§).

Den kommun som först tar emot en utlänning har rätt till 10 pro- cent av en schablonersättning. Beloppet betalas ut vid utgången av månaden efter den månad då utlänningen togs emot i kommunen. Den kommun i vilken utlänningen är folkbokförd vid utgången av andra månaden efter den månad då utlänningen först togs emot i en kommun, har rätt till 20 procent av schablonersättningen. Beloppet betalas då ut vid utgången av månaden därefter. Resterande del av schablonersättningen betalas ut för perioder som omfattar tre kalen- dermånader (ersättningsperiod). Utbetalning med 10 procent av schablonersättningen ska göras månaden efter utgången av varje ersättningsperiod. Om utlänningen flyttar till en ny kommun har den nya kommunen i vissa fall rätt att få 10 procent av schablon- ersättningen som extra ersättning (13 och 14 §§).

Utöver schablonersättningen har kommunerna också enligt kommunersättningsförordningen rätt till ersättning för ekonomiskt bistånd för bland annat dem som inte kan delta i etableringsinsatser eller som deltar på deltid i sådana insatser, stöd och service för äldre och funktionshindrade samt vissa kostnader kopplat till mottagan-

89

System och regelverk för etableringen …

SOU 2023:24

det av ensamkommande barn och unga. För dessa ersättningar görs särskilda ansökningar till Migrationsverket.

3.2.2Ett gemensamt ansvar för bosättning av nyanlända flyktingar

Under 2016 reformerades anvisningssystemet för mottagandet av nyanlända genom införandet av lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning (bosättningslagen). Syftet med lagen är att alla kommuner ska vara med och ta ansvar för mot- tagandet av nyanlända för att förbättra de nyanländas etablering på arbetsmarknaden och i samhällslivet (prop. 2015/16:54). Lagen gäller mottagande av nyanlända invandrare som har beviljats uppehålls- tillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande enligt vissa bes- tämmelser i utlänningslagen (2005:716) och anhöriga till sådana personer (2 §).

Enligt bosättningslagen är en kommun skyldig att efter anvisning ta emot vissa nyanlända för bosättning i kommunen (5 §). En anvis- ning omfattar i första hand nyanlända som är registrerade och vistas vid Migrationsverkets anläggningsboenden och s.k. kvotflyktingar. Vid fördelningen av anvisningar mellan kommuner ska hänsyn tas till kommunens arbetsmarknadsförutsättningar, befolkningsstorlek, sammantagna mottagande av nyanlända och ensamkommande barn samt omfattningen av asylsökande som vistas i kommunen (7 §). Beslut om anvisning fattas av Migrationsverket.15

Riksrevisionen (2021) har följt upp om reformen har levt upp till intentionerna. Myndighetens bedömning är att bosättningslagen bidrar till ett jämnare fördelat mottagande mellan kommuner samt kortare väntetider och bättre etablering för nyanlända på arbets- marknaden.

15Se vidare förordningen (2016:39) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning.

90

SOU 2023:24

System och regelverk för etableringen …

3.3Insatser för etablering för både flyktingar och andra grupper av nyanlända

3.3.1Kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare

Kommunernas skyldighet att tillhandahålla sfi regleras i 20 kap. skollagen (2010:800). Hemkommunen är skyldig att se till att sfi erbjuds dem som har rätt att delta i utbildningen (28 § första stycket). En person har rätt att delta i sfi från och med andra kalenderhalvåret det år han eller hon fyller 16 år, om han eller hon är bosatt i landet, och saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge (31 § första stycket).

Varje kommun ska aktivt verka för att nå dem i kommunen som har rätt till sfi och för att motivera dem att delta i utbildningen. Ut- bildningen ska finnas tillgänglig så snart som möjligt efter det att en rätt till sfi inträtt. Om det inte finns särskilda skäl ska utbildningen kunna påbörjas inom tre månader. När det gäller en nyanländ som omfattas av den nuvarande etableringslagen ska varje kommun aktivt verka för att en sådan person kan påbörja utbildningen inom en månad från det att han eller hon anmält sig till utbildningen hos kommunen (29 §).

3.3.2Kommunal vuxenutbildning på grundläggande och gymnasial nivå

Behörighet till komvux

En vuxen som är bosatt i landet har rätt att delta i kommunal vuxen- utbildning (komvux) på grundläggande nivå från och med andra kalenderhalvåret det år då han eller hon fyller 20 år, om han eller hon saknar sådana kunskaper som normalt uppnås i grundskolan, och har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen (20 kap. 11 § skol- lagen). Behörig att delta i utbildning på gymnasial nivå är en vuxen som är bosatt i landet från och med andra kalenderhalvåret det år han eller hon fyller 20 år, om han eller hon saknar sådana kunskaper som utbildningen syftar till att ge, har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen, och i övrigt uppfyller föreskrivna villkor. Behörig till utbildning på gymnasial nivå är också den som är yngre, men har slutfört utbildning på ett nationellt program i gymnasieskolan eller

91

System och regelverk för etableringen …

SOU 2023:24

likvärdig utbildning och uppfyller övriga behörighetsvillkor (20 kap. 20 § skollagen).

Inledande kartläggning och studie- och yrkesvägledning

En prövning av skollagens villkor för deltagande i komvux förutsät- ter att huvudmannen har kännedom om den sökandes kunnande. Sedan den 1 januari 2021 är hemkommunen därför skyldig att se till att den som vill få sitt kunnande kartlagt inför utbildning eller prövning inom komvux erbjuds en inledande kartläggning (20 kap. 7 a § skollagen). Bestämmelsen är ett förtydligande av hemkom- munens ansvar när det gäller att tillhandahålla vägledning för indi- vider inför deras val av framtida utbildnings- och yrkesverksamhet, att se till att den som avser att påbörja komvux på grundläggande nivå eller sfi erbjuds studie- och yrkesvägledning samt att upprätta en individuell studieplan för varje elev med uppgifter om den enskildes utbildningsmål och planerad omfattning av studierna (2 kap. 29 § och 20 kap. 8, 10 a och 30 §§ skollagen).

Skyldigheten att erbjuda en inledande kartläggning avser alla per- soner som står inför valet att ta del av komvux, oavsett om de sökt en utbildning eller inte. Den inledande kartläggningen är av översikt- lig karaktär och gör det möjligt att utan begränsningar överblicka tidigare förvärvat kunnande inför vägvalet att börja studera eller att genomgå prövning eller validering. Den kan även bidra till en mer realistisk studieplanering som utgår från individens mål för utbild- ningen. Kommunen kan också behöva kartlägga en sökandes tidigare förvärvade kunnande för att kunna avgöra om den sökande är behö- rig att delta i utbildningen. Det kan i så fall göras inom ramen för den inledande kartläggningen.

Bestämmelsen innebär att kommunen är skyldig att erbjuda även den som vill få sitt kunnande kartlagt inför en validering en inledande kartläggning, eftersom validering kan genomföras inom ramen för en utbildning.16 När det gäller validering, se vidare avsnitt 3.3.4.

16Prop. 2021/22:123 s. 14–15 och 40.

92

SOU 2023:24

System och regelverk för etableringen …

Sammanhållen utbildning för elever med utbildningsplikt

För nyanlända som deltar i etableringsprogrammet och som på grund av kort utbildning inte bedöms kunna matchas mot arbete under tiden i programmet (alltså dem som Arbetsförmedlingen har bedömt ska omfattas av utbildningsplikt, se avsnitt 3.1.3) ska kommunerna sedan den 1 augusti 2022 tillhandahålla en sammanhållen utbildning inom den kommunala vuxenutbildningen (20 kap. 3 a § skollagen). I för- arbetena anges som skäl för införandet av den nya regleringen bland annat att kommunerna inte alltid har anpassat sitt utbildningsutbud efter de nyanländas behov och förutsättningar och inte heller i tillräckligt hög grad erbjudit andra kurser i komvux kombinerat med sfi till den som ännu inte har tillräckliga kunskaper i svenska. Regeringen ansåg vidare att kommunerna behöver ha en tydligare roll när det gäller att se till att nyanlända med utbildningsplikt utöver sfi kan ta del av annan utbildning inom komvux som är anpassad efter deras behov och förutsättningar. 17

Den sammanhållna utbildningen för nyanlända med utbildnings- plikt syftar till att i strukturerad form ge deltagarna sådana kun- skaper som de behöver för att kunna studera vidare eller etablera sig på arbetsmarknaden (20 kap. 4 a § skollagen). Den ska i genomsnitt under en fyraveckorsperiod omfatta minst 23 timmars undervisning i veckan och följa en plan som beslutas av hemkommunen. Utbild- ningsplanen ska innehålla uppgifter om utbildningens syfte, organi- sation och huvudsakliga innehåll. För varje elev ska det upprättas en individuell studieplan (20 kap. 33 a och 33 b §§ skollagen).

3.3.3Samhällsorientering

Kommunernas ansvar att erbjuda nyanlända samhällsorientering regleras i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare. Varje kommun ska erbjuda samhällsorientering till de nyanlända invandrare som är folkbokförda i kommunen och som omfattas av lagen (3 §). Alla kommuner ska aktivt verka för att nå alla i målgruppen samt erbjuda och motivera dem att delta (5 §).

De som omfattas av lagen är nyanlända som kan anvisas till etableringsprogrammet, det vill säga flyktingar och andra skydds- behövande i åldern 18–66 år som är folkbokförda i en kommun och

17Prop. 2021/22:51 s. 21–22.

93

System och regelverk för etableringen …

SOU 2023:24

deras anhöriga. Lagen omfattar även andra anhöriginvandrare som är tredjelandsmedborgare (1 a och 2 §§). I denna grupp finns nyanlända som har fått uppehållstillstånd på grund av anknytning till en svensk eller nordisk medborgare eller till en person som är varaktigt bosatt i Sverige. Det kan också vara fråga om anhöriga till EES-medborgare, anhöriga till tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatta i en annan EU-stat eller anhöriga till tredjelandsmedborgare som beviljats uppehållstillstånd för arbete. För nyanlända i de sist- nämnda grupperna, dvs. de som inte kan anvisas till etableringspro- grammet, är dock deltagandet frivilligt.

Lagen (2013:156) om samhällsorientering gäller inte för nyan- lända invandrare som går i gymnasieskola eller är medborgare i ett land som är anslutet till EES eller i Schweiz (2 a §). Inte heller tredje- landsmedborgare som har beviljats uppehållstillstånd för arbete eller för studier har rätt till samhällsorientering.18

Samhällsorienteringen ska påbörjas så snart som möjligt efter det att den nyanlände har folkbokförts i kommunen. Kommunens skyldighet att erbjuda samhällsorientering upphör tre år efter att den nyanlände första gången folkbokfördes i en kommun (4 §).

Enligt förordningen (2010:1138) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare ska kursen omfatta minst 100 timmar (5 §). Den ska ge nyanlända en grundläggande förståelse för det svenska sam- hället och därigenom underlätta etableringen i arbets- och samhälls- livet (2 §). Målet med samhällsorienteringen ska vara att deltagarna utvecklar kunskap om de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande demokratiska värderingarna (2 §1). Det innebär att sam- hällsorienteringen ska utgå från Sveriges konstitutionella grundvalar. Häri ingår sådana grundläggande principer som alla människors lika värde och jämställdhet. Deltagarna ska även utveckla kunskap om den enskildes rättigheter och skyldigheter i övrigt (2 §2). Med detta avses rättigheter och skyldigheter som, utan att vara grundlagsfästa, är av väsentlig betydelse att känna till för den som lever och deltar i samhället. Vidare ska deltagarna utveckla kunskap om hur samhället är organiserat (2 §3). I detta inbegrips kunskap om såväl offentliga institutioner som näringsliv och det civila samhället. Deltagarna ska dessutom få kunskap om praktiskt vardagsliv (2 §4).

18Skälen för målgruppens omfattning redovisas i förarbetena till lagen, se prop. 2012/13:63 avsnitt 4.5 och prop. 2016/17:175 avsnitt 7.2.

94

SOU 2023:24

System och regelverk för etableringen …

Samhällsorienteringen ska innehålla åtta obligatoriska delar: att komma till Sverige, att bo i Sverige, att försörja sig och utvecklas i Sverige, individens rättigheter och skyldigheter, att bilda familj och leva med barn i Sverige, att påverka i Sverige, att vårda sin hälsa i Sverige och att åldras i Sverige. Tyngdpunkten ska ligga på den prak- tiska aspekten av att leva i Sverige.19

Undervisningen ska i möjligaste mån bedrivas på modersmålet eller ett annat språk som deltagaren behärskar väl. Vid behov ska tolk anlitas. De personer som ger samhällsorienteringen ska ha lämplig pedagogisk utbildning eller erfarenhet och ämneskunskap (7 §).

Länsstyrelserna ska främja och stödja samarbete mellan kommu- ner om samhällsorienteringen. Länsstyrelserna ska även följa upp verksamheten och varje år lämna en gemensam redovisning om sam- hällsorienteringen till regeringen (11–13 §§).

3.3.4Bedömning av utbildning och validering av kompetens

Bedömning av utländsk utbildning

Alla som har rätt att arbeta i Sverige har möjlighet att få en bedöm- ning av sin utländska utbildning i form av ett utlåtande som visar vad utbildningen motsvarar i det svenska utbildningssystemet. Univer- sitets- och högskolerådet (UHR) är den myndighet som har i upp- drag att bedöma majoriteten av alla utländska utbildningar på gym- nasial och eftergymnasial nivå.20 Bedömningen är avgiftsfri.

Antalet ansökningar om bedömning till UHR ökade med

3,6 procent 2022 jämfört med 2021, trots ett minskat antal asyl- sökande. Det beror enligt rådet troligen på en ökad arbetskraftsin- vandring, ökad rörlighet efter pandemin och aktuella oroshärdar i världen. Exempelvis fördubblades antalet ansökningar för högskole- utbildningar från Ukraina. Totalt inkom 23 382 ärenden 2022. Majoriteten av ansökningarna kom från kvinnor, och ungefär hälften avsåg bedömning av akademiska utbildningar (UHR 2023).

En studie av Tibajev (2021) visar på positiva samband mellan ett utlåtande om den utbildning man har läst innan man kom till Sverige och såväl högre sysselsättning som högre lön. Däremot verkar inte

19Vad de olika delarna avser anges närmare i förordningsmotiven till förordningen, Fm 2010:1.

205 § förordningen (2012:811) med instruktion för Universitets- och högskolerådet.

95

System och regelverk för etableringen …

SOU 2023:24

ett utlåtande hjälpa nyanlända akademiker att få tillträde till mer högbetalda jobb som motsvarar deras utbildningsnivå.

Utbildningar som leder till yrken som är reglerade i Sverige be- döms av respektive förvaltningsmyndighet. Socialstyrelsen är t.ex. den myndighet som ansvarar för bedömning av utländska hälso- och sjukvårdsutbildningar som grund för en svensk legitimation. För den som är utbildad utanför EU/EES består legitimationsprocessen av flera steg. Första steget är att personen ansöker om granskning av den utländska utbildningen. Den som får ett beslut om att utbild- ningen är godkänd kan sedan gå vidare på Socialstyrelsens väg till legitimation, vilket oftast innebär att den sökande ska göra ett kun- skapsprov. Provet är på svenska och det krävs goda svenskkunskaper för att klara det. Den sökande ska också göra en praktisk tjänst- göring och gå en kurs i svenska författningar. Därefter görs ansökan om legitimation. År 2022 inkom 3 947 ansökningar till Socialstyrel- sen från personer med utbildning från ett land utanför EU/EES, varav drygt 3 100 avsåg bedömning av utbildning och 833 var ansökan om svensk legitimation. Nära två tredjedelar av dessa ansökningar kom från kvinnor (Socialstyrelsen 2023).

För åtta av legitimationsyrkena inom hälso- och sjukvårdens om- råde (bland annat läkare, tandläkare, sjuksköterskor, apotekare och receptarier) finns en alternativ väg till legitimation, vid sidan av Socialstyrelsens kompletteringsprogram. De som är utbildade inom något av dessa områden kan också söka till en kompletterande ut- bildning för personer med avslutad utländsk utbildning motsvarande en svensk högskoleutbildning som vissa lärosäten bedriver. Utbild- ningen syftar till att studenterna ska avlägga en examen som kan ges efter en högskoleutbildning som motsvarar deras utländska utbild- ning eller kunna få behörighet alternativt kunskaper för att i Sverige utöva ett yrke som den utländska utbildningen är relevant för.21

År 2021 fanns kompletterande utbildningar för 13 olika yrken med totalt nära 1 200 helårsstudenter. Drygt hälften av de som stu- derar på kompletterande utbildningar gör det för att komplettera en utländsk lärarutbildning.22

212 § förordningen (2008:1101) om högskoleutbildning som kompletterar avslutad utländsk utbildning.

22Budgetpropositionen för 2023, prop. 2022/23:1, utgiftsområde 16, s. 125.

96

SOU 2023:24

System och regelverk för etableringen …

Validering av yrkeskompetens

För den som har yrkeskompetens inom ett område är validering ett verktyg som synliggör kunnandet och kan klargöra vilken komplet- tering som behövs för att kompetensen ska motsvara yrkeskraven på den svenska arbetsmarknaden.23 Validering genomförs av ett stort antal branschorganisationer och av olika utbildningsaktörer, bland annat inom komvux. Validering mot branschens krav för anställ- ningsbarhet i yrket fanns 2019 inom 24 olika områden för drygt 60 olika yrkesroller (SOU 2019:69 s. 269). Sedan 2016 är validering ett arbetsmarknadspolitiskt program där Arbetsförmedlingen har upp- handlat validering mot olika branschers krav på anställningsbarhet.24 Både deltagare i etableringsprogrammet och andra arbetssökande kan anvisas till validering.

Den 1 juli 2023 införs nya regler i skollagen som innebär att kom- munala huvudmän får en skyldighet att se till att en elev erbjuds validering, om eleven behöver det och valideringen görs inom ramen för en eller flera kurser eller nivåer som bekostas av elevens hem- kommun. Med validering avses enligt den nya regleringen en struktu- rerad process som innehåller en fördjupad kartläggning och en bedöm- ning som syftar till ett erkännande av en persons kunnande oberoende av hur det förvärvats (20 kap. 42 § skollagen). Att kartläggningen betecknas som fördjupad syftar på att den ska vara mer utforskande än den inledande kartläggning som ska göras enligt 7 a § (se avsnitt 3.3.2). Efter den fördjupade kartläggningen ska en formell bedömning göras av elevens kunnande. Med kunnande avses resultat av lärande i form av kunskaper, färdigheter, ansvar och självständighet. Resultat av lärande kan sägas vara det en individ vet, förstår och kan göra när en lärandeprocess är avslutad. Det innebär att det är det faktiska resultatet av lärandet som räknas oavsett var, hur eller hur lång tid det har tagit att uppnå det.25

23Validering är en strukturerad process som innehåller en fördjupad kartläggning och en bedömning som syftar till ett erkännande av en persons kunnande oberoende av hur det förvärvats, se 2 § valideringsförordningen (2022:1549).

24Se 13 § förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program.

25Prop. 2021/22:123 s. 41.

97

System och regelverk för etableringen …

SOU 2023:24

3.3.5Subventionerade anställningar

Personer som, av olika anledningar, har svårt att hitta ett reguljärt arbete kan erbjudas en subventionerad anställning. Med subventio- nerad anställning avses en anställning med stöd i form av ekonomisk kompensation till arbetsgivaren där hela eller delar av lönekostnaden subventioneras antingen via bidrag eller skattekreditering. Anställ- ningar med ekonomiskt stöd finns dels för personer med funktions- nedsättning som medför en nedsatt arbetsförmåga, dels för personer som av andra orsaker har svårigheter att få arbete, främst långtids- arbetslösa och nyanlända.

Nystartsjobb

Enligt förordningen (2018:43) om stöd för nystartsjobb lämnar Arbetsförmedlingen stöd till arbetsgivare som anställer vissa perso- ner som uppfyller villkoren för nystartsjobb. Syftet är att stimulera arbetsgivare att anställa personer som har varit utan arbete en längre tid, personer som har deltagit i arbetsmarknadspolitiska program en längre tid och personer som saknar en fast anknytning till arbetslivet (1 och 2 §§).

Stöd lämnas bland annat till en arbetsgivare som anställer en per- son som vid beslutstillfället är nyanländ invandrare, har fyllt 20 år och är anvisad till etableringsprogrammet. Stöd lämnas även vid an- ställning av vissa andra nyanlända som inte deltar i etablerings- programmet. I dessa fall gäller att personen ska vara arbetslös och anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen och under en ramtid om nio månader närmast före den dag då ansökan kom in till Arbetsförmedlingen under minst sex månader på heltid antingen har varit arbetslös eller deltagit i ett arbetsmarknadspolitiskt program, varit arbetslös och fått ekonomiskt bistånd, fått sjukpenning, reha- biliteringspenning, sjuk- eller aktivitetsersättning, eller omfattats av en kombination av de sistnämnda förhållandena. Det ställs dessutom krav på att den nyanlände inom de senaste 36 månaderna ska ha be- viljats uppehållstillstånd på vissa särskilt angivna grunder som anges i förordningen. Förutom flyktingar och andra skyddsbehövande (inklusive personer som har fått tillfälligt skydd enligt massflykts- direktivet) kan även personer som fått uppehållstillstånd på grund av anknytning och familjemedlemmar till EES-medborgare med uppe-

98

SOU 2023:24

System och regelverk för etableringen …

hållsrätt uppfylla villkoren för nystartsjobb förutsatt att övriga villkor är uppfyllda (6 §).26

En anställning med nystartsjobb är ett reguljärt arbete som räknas som förvärvsarbete enligt arbetslöshetsförsäkringen. Eftersom ny- startsjobb inte är ett program görs inte någon arbetsmarknads- politisk bedömning. Inför beslut säkerställer Arbetsförmedlingen att villkoren för det ekonomiska stödet är uppfyllda.

Introduktionsjobb

En arbetsgivare kan också få ekonomisk ersättning om arbetsgivaren anställer en person som har anvisats till programmet särskilt anställ- ningsstöd i form av introduktionsjobb enligt förordningen (2018:42) om särskilt anställningsstöd. Introduktionsjobb får kombineras med utbildning eller andra insatser i syfte att stärka den enskildes ställning på arbetsmarknaden på längre sikt, om den enskilde är i behov av det och om det i övrigt är lämpligt (2 §). Det innebär att introduktionsjobb kan kombineras med exempelvis studier inriktade mot yrket, kompletterande gymnasieutbildning eller studier i svenska. Huvuddelen ska dock bestå av arbete.

En anvisning till introduktionsjobb får göras för den som deltar i jobb- och utvecklingsgarantin, för den som har fyllt 20 år och deltar i jobbgarantin för ungdomar sedan minst 200 dagar som det kan läm- nas ersättning för, och för vissa nyanlända invandrare. De nyanlända invandrare som får anvisas till introduktionsjobb är de som har fyllt 20 år och är anvisade till etableringsprogrammet eller är arbetslösa och anmälda som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen och någon gång under de senaste tolv månaderna har varit anvisade till etable- ringsprogrammet. Även nyanlända som har fyllt 20 år och är arbets- lösa och anmälda som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen och inom de senaste 36 månaderna har beviljats uppehållstillstånd enligt vissa angivna grunder får anvisas till introduktionsjobb. Förutom flyktingar och andra skyddsbehövande (inklusive personer som har fått tillfälligt skydd enligt massflyktsdirektivet) kan även personer som har fått uppehållstillstånd på grund av anknytning och familje-

26Anhöriga till tredjelandsmedborgare som beviljats uppehållstillstånd för arbete eller för stu- dier omfattas inte.

99

System och regelverk för etableringen …

SOU 2023:24

medlemmar till EES-medborgare med uppehållsrätt anvisas till in- troduktionsjobb förutsatt att övriga villkor är uppfyllda (4 §).27

Etableringsjobb

Den 1 september 2022 infördes en ny arbetsmarknadspolitisk insats, statlig ersättning för arbete i etableringsjobb. Etableringsjobben är ett initiativ från arbetsmarknadens parter (Landsorganisationen i Sverige [LO], Unionen och Svenskt Näringsliv) som hösten 2017 kom överens som en ny typ av kollektivavtalad anställning, s.k. etableringsjobb, som riktar sig till nyanlända och långtidsarbetslösa.28 Syftet med insatsen är enligt förordningen (2022:807) om statlig er- sättning för arbete i etableringsjobb att stimulera arbetsgivare att an- ställa vissa nyanlända invandrare och vissa långtidsarbetslösa personer samt att anställningen i normalfallet ska leda till en tillsvidareanställ- ning på heltid (2 §).

Etableringsjobb innebär en helt ny modell för staten att stimulera anställningar. Den statliga ersättning som betalas enligt förordningen är en individersättning som betalas till arbetstagaren. Ersättningen utgör samtidigt ett statligt stöd till arbetstagarens arbetsgivare (2 §). Utformningen skiljer sig alltså från andra subventionerade anställ- ningar på så sätt att subventionen betalas direkt till individen, i stället för att arbetsgivaren betalar hela lönen till arbetstagaren och sedan får ersättning för en del av lönen från staten (Ds 2019:13). Med eta- bleringsjobb avses arbeten som omfattas av ett sådant centralt kol- lektivavtal om etableringsjobb som uppfyller vissa i förordningen angivna krav (se 3 §).

Ersättning för arbete i etableringsjobb kan beviljas en person som vid beslutstillfället har fyllt 20 år, är arbetslös och anmäld som arbets- sökande hos Arbetsförmedlingen och som har varit arbetslös, eller deltagit i ett arbetsmarknadspolitiskt program, på heltid under minst 24 av de 27 månaderna närmast före dagen för ansökan. Ersättning kan också beviljas vissa nyanlända invandrare. Det gäller nyanlända som anvisats till etableringsprogrammet, eller som inom de senaste 36 månaderna före dagen för ansökan har beviljats uppehållstillstånd på vissa grunder. Förutom flyktingar och andra skyddsbehövande

27Anhöriga till tredjelandsmedborgare som beviljats uppehållstillstånd för arbete eller för stu- dier omfattas inte.

28Departementspromemorian Etableringsjobb, Ds 2019:13, s. 30.

100

SOU 2023:24

System och regelverk för etableringen …

(inklusive personer som har fått tillfälligt skydd enligt massflykts- direktivet) omfattas även personer som har fått uppehållstillstånd på grund av anknytning och familjemedlemmar till EES-medborgare med uppehållsrätt (5 §).29

3.4Arbetsförmedlingens insatser för långtidsarbetslösa

3.4.1Den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

Arbetsförmedlingen ansvarar för den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten. Den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska enligt förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten utformas och bedrivas bland annat så att kvinnor och män ges förutsättningar att ta del av stöd och insatser på lika villkor. Den arbetsmarknadspolitiska verksamheten bedrivs i form av bland annat platsförmedling, vägledning, arbetsmarknadspolitiska program och arbetsplatsintroduktion (5 §).

I följande avsnitt beskrivs några av de arbetsmarknadspolitiska programmen som arbetssökande som är långtidsarbetslösa kan anvisas till: jobb- och utvecklingsgarantin, jobbgarantin för ung- domar och förmedlingsinsatser. Nyanlända som deltagit i etabler- ingsinsatser kan under vissa förutsättningar skrivas in i jobb- och utvecklingsgarantin eller jobbgarantin för ungdomar efter det att deras tid i etableringsprogrammet har avslutats.

Individuella handlingsplaner ska upprättas för alla arbetssökande

När en person skrivs in hos Arbetsförmedlingen ska en individuell handlingsplan upprättas tillsammans med den arbetssökande. Detta ska göras senast 30 dagar från det att den enskilde anmäler sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. En handlingsplan för den som inte fyllt 25 år bör dock upprättas tidigare. I handlingsplanen ska anges en bedömning av den arbetssökandes stödbehov, plane- rade insatser och aktiviteter, den arbetssökandes skyldigheter, och

29Anhöriga till tredjelandsmedborgare som beviljats uppehållstillstånd för arbete eller för stu- dier omfattas inte.

101

System och regelverk för etableringen …

SOU 2023:24

den arbetssökandes inriktning, särskilt vad gäller yrkesmässigt och geografiskt sökområde.

Planerade insatser och aktiviteter ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverade. Med det avses att de måste framstå som lämpliga både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. En upprättad handlingsplan ska hållas aktuell och för- nyas vid behov, dock senast sex månader från det att den upprättades eller senast förnyades (5 a och 6 §§).

3.4.2Jobb- och utvecklingsgarantin

Det arbetsmarknadspolitiska programmet jobb- och utvecklings- garantin (JOB) är det program som långtidsarbetslösa under vissa förutsättningar kan anvisas till. Syftet med programmet är enligt för- ordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin att erbjuda personer som har varit arbetslösa under lång tid individuellt utfor- made insatser för att de så snabbt som möjligt ska få arbete. Exempel på insatser är arbetspraktik, arbetsträning, arbetsmarknadsutbildning, stöd och rådgivning för den som funderar på att starta eget företag, utbildning på komvux eller folkhögskola, validering och vägledning.

En anvisning till JOB får bland annat göras för en person som inte har fått a-kassa, men som under 14 sammanhängande månader varit arbetslös och anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen eller som har deltagit i arbetsmarknadspolitiska program (5 § första stycket 3). En nyanländ som är arbetslös och inskriven som arbets- sökande hos Arbetsförmedlingen och som har deltagit i etablerings- insatser under maximal tid enligt förordningen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare får också anvisas till JOB (5 § första stycket 6).

Inom ramen för JOB ska Arbetsförmedlingen kartlägga vilka ytterligare insatser deltagaren behöver för att kunna stärka sin posi- tion på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen ska vidare lämna det stöd som deltagaren behöver för att uppfylla det som framgår av den individuella handlingsplanen och kontinuerligt följa upp dels resul- tatet av de insatser deltagaren tagit del av inom programmet, dels att deltagaren har både insatser och tid att söka arbete i sådan omfatt- ning som behövs för att uppnå syftet med programmet (2 §).

102

SOU 2023:24

System och regelverk för etableringen …

En anvisning till JOB ska avse verksamhet på heltid. Anvisningen får avse verksamhet på deltid om den enskildes arbetsutbud under- stiger det arbetsutbud som motsvarar verksamhet på heltid och detta exempelvis beror på sjukdom eller föräldraledighet. En anvisning på deltid får även göras i vissa fall då den enskilde samtidigt arbetar eller studerar på deltid (4 §).

Den som har anvisats till JOB får ta del av insatserna i program- met till dess att han eller hon påbörjar ett arbete eller studier på hel- tid utanför jobb- och utvecklingsgarantin, blir föräldraledig på heltid, blir sjuk på heltid i mer än en månad och programmet inte kan anpassas, uppfyller ett nytt villkor för att få arbetslöshetsersättning eller tills månaden innan han eller hon fyller 66 år (12 §). När en arbetssökande inte längre får ta del av insatserna i programmet ska han eller hon skrivas ut från programmet. Den som skrivits ut kan komma tillbaka till programmet om han eller hon varit sjukskriven, föräldraledig eller studerat under förutsättning att avbrottet i pro- grammet har varat i högst ett år. En arbetssökande som skrivits ut för att påbörja en utbildning inom skolväsendet eller motsvarande utbildning vid en folkhögskola har dock möjlighet att återinträda under förutsättning att avbrottet har varat i högst tre år.

Att delta i JOB är frivilligt, men den som väljer att inte delta har inte heller rätt till de ersättningar som ges i programmet (se vidare nedan).

3.4.3Jobbgarantin för ungdomar

Arbetslösa ungdomar kan anvisas till det arbetsmarknadspolitiska programmet jobbgaranti för ungdomar. Syftet med programmet är enligt förordningen (2007:813) om jobbgaranti för ungdomar att er- bjuda ungdomar särskilda arbetsmarknadspolitiska insatser på ett tidigt stadium för att de så snabbt som möjligt ska få arbete motsva- rande hela sitt arbetsutbud eller påbörja eller återgå till en utbildning som inte berättigar till aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning (1 §). Exempel på insatser är arbetspraktik, arbetsträning, studie- och yrkesvägledning, stöd och rådgivning till den som vill starta eget företag, utbildning och förmedlingsinsatser.

En anvisning till programmet får göras för en arbetslös person som har fyllt 16 men inte 25 år och som har varit arbetslös och anmäld

103

System och regelverk för etableringen …

SOU 2023:24

hos Arbetsförmedlingen i sammanlagt 90 kalenderdagar under en ramtid om fyra månader. En anvisning får även göras för en person i samma ålder som är arbetslös och anmäld hos Arbetsförmedlingen och som har deltagit i etableringsinsatser under maximal tid enligt etableringsförordningen (5 §).

För deltagare i jobbgarantin för ungdomar ska Arbetsförmedlingen genomföra en fördjupad kartläggning som kompletterar den indivi- duella handlingsplanen. Den fördjupade kartläggningen ska visa vilka aktiviteter deltagaren behöver för att ytterligare kunna stärka sin position på arbetsmarknaden. Utifrån resultatet av den fördjupade kartläggningen ska Arbetsförmedlingen revidera den individuella handlingsplanen. Sedan handlingsplanen reviderats ska Arbetsför- medlingen lämna deltagaren det intensifierade stöd som han eller hon bedöms behöva för att kunna uppfylla det som framgår av hand- lingsplanen (2 §).

En anvisning till jobbgarantin för ungdomar ska avse verksamhet på heltid, men får avse verksamhet på deltid om den enskildes arbets- utbud understiger det arbetsutbud som motsvarar verksamhet på heltid och detta exempelvis beror på sjukdom eller föräldraledighet. En anvisning på deltid får även göras i vissa fall då den enskilde samtidigt arbetar eller studerar på deltid (4 §).

Insatserna i programmet kan pågå tills dess att deltagaren påbör- jar ett arbete eller studier på heltid utanför jobb- och utvecklings- garantin, blir föräldraledig på heltid, blir sjuk på heltid i mer än en månad och programmet inte kan anpassas, uppfyller ett nytt villkor för att få arbetslöshetsersättning eller har deltagit i garantin under sammanlagt 15 månader.

Den som inte längre får ta del av insatserna i programmet ska skrivas ut från programmet, men kan komma tillbaka till program- met om han eller hon varit sjukskriven, föräldraledig eller studerat, under förutsättning att avbrottet i programmet har varat i högst ett år (10 och 11 §§).

Om den arbetssökande inte har hittat ett jobb eller påbörjat studier inom 15 månader kan han eller hon i stället få vidare stöd inom jobb- och utvecklingsgarantin.

104

SOU 2023:24

System och regelverk för etableringen …

3.4.4Förmedlingsinsatser

En person som är anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmed- lingen, har fyllt 25 år och är arbetslös på heltid och som är inskriven i jobbgarantin för unga, JOB eller i etableringsprogrammet får enligt förordningen (2022:812) anvisas till det arbetsmarknadspolitiska programmet förmedlingsinsatser. I vissa fall kan även den som är under 25 år och är arbetslös på deltid anvisas till programmet. Det gäller bland annat för personer som har deltagit i etableringsinsatser under maximal tid enligt etableringsförordningen och personer som har fyllt 18 år och som står långt ifrån arbetsmarknaden.

En anvisning till programmet förmedlingsinsatser innebär att den enskilde erbjuds att ta del av individuellt utformade aktiviteter hos en extern anordnare (som anskaffas av Arbetsförmedlingen). Aktivi- teterna ska stödja den enskildes arbetssökande så att denne kan få och behålla ett arbete eller stödja, vägleda eller motivera den enskilde att påbörja sådan utbildning inom det reguljära utbildningssystemet som stärker deltagarens möjligheter att få och behålla ett arbete. Förmedlingsinsatserna ska innehålla en kartläggning av den enskil- des förutsättningar och en tillsammans med den enskilde utarbetad planering av de aktiviteter som ska genomföras. Insatserna ska även innehålla stöd för att hitta lediga arbeten att söka och för att komma i kontakt med relevanta arbetsgivare. Arbetsförmedlingen får be- sluta om ytterligare obligatoriskt innehåll i programmet.

En anvisning till programmet får avse längst sex månader och får förlängas med ytterligare längst sex månader. Anvisningen ska avse verksamhet på heltid, men får avse verksamhet på deltid om den en- skildes arbetsutbud understiger det arbetsutbud som motsvarar verksamhet på heltid och detta beror på t.ex. sjukdom eller föräldra- ledighet. En anvisning på deltid får även göras i vissa fall då den enskilde samtidigt arbetar eller studerar på deltid inom ramen för jobbgarantin för unga eller JOB.

105

System och regelverk för etableringen …

SOU 2023:24

3.4.5Ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program

Aktivitetsstöd

Enligt förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbets- marknadspolitiska insatser får aktivitetsstöd lämnas till den som har fyllt 25 år och deltar i bland annat jobb- och utvecklingsgarantin (JOB), jobbgarantin för ungdomar eller förmedlingsinsatser (2 kap. 1 §). Till den som inte är eller skulle ha varit berättigad till arbetslös- hetsersättning, däribland nyanlända som övergår från etablerings- programmet, lämnas aktivitetsstöd med 223 kronor per dag (2 kap. 2 §). Till den som deltar i JOB och som inte är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersättning lämnas aktivitetsstöd under längst 450 dagar (2 kap. 8 §). Aktivitetsstödet är skattepliktigt.

Utvecklingsersättning

Enligt samma förordning får utvecklingsersättning lämnas till den som har fyllt 18 men inte 25 år, som inte är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersättning och som deltar i bland annat JOB eller jobbgaranti för ungdomar (2 kap. 10 §). Utvecklings- ersättningen är 168 kronor per dag för den som har gymnasieexamen från ett nationellt program, gymnasieintyg eller motsvarande, eller för den som har fyllt 20 år och som deltar på en studiemotiverande folkhögskolekurs. Till övriga lämnas utvecklingsersättning med 57 kronor per dag (2 kap. 11 §). Utvecklingsersättningen är skattefri.

3.5Kommunala arbetsmarknadsinsatser

Arbetsmarknadspolitiken är ett statligt ansvar, men även kommu- nerna är viktiga aktörer inom området. Om det inte är möjligt att ge en arbetslös person insatser via Arbetsförmedlingen kan kommunala arbetsmarknadsinsatser vara aktuella.

Enligt socialtjänstlagen (2001:453) har den som inte själv kan till- godose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den som inte kan försörja sig men som kan arbeta har rätt till försörjningsstöd om han eller hon står

106

SOU 2023:24

System och regelverk för etableringen …

till arbetsmarknadens förfogande, i vilket ingår att vid behov delta i kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi) eller mot- svarande utbildning vid folkhögskola. Om det finns godtagbara skäl har den enskilde rätt till försörjningsstöd även om han eller hon inte står till arbetsmarknadens förfogande (4 kap. 1 §).

Socialtjänsten kan ställa krav på en arbetslös biståndssökande som står till arbetsmarknadens förfogande. Det gäller bland annat att den enskilde ska vara anmäld hos Arbetsförmedlingen, vara aktivt arbetssökande, godta anvisat lämpligt arbete, delta i utbildnings- och arbetssökarverksamhet, fullfölja planering, delta i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet och vid behov delta i grundutbild- ning i svenska.

Socialtjänstens insatser får dock inte ersätta de statliga arbets- marknadspolitiska åtgärderna. Praktiken eller den kompetenshöjande verksamheten ska syfta till att utveckla den enskildes möjligheter att i framtiden försörja sig själv. Verksamheten ska stärka den enskildes möjligheter att komma in på arbetsmarknaden eller, där så är lämp- ligt, på en fortsatt utbildning. Den ska utformas med skälig hänsyn till den enskildes individuella önskemål och förutsättningar. Innan socialnämnden beslutar om att anvisa en person till praktik eller annan kompetenshöjande insats ska nämnden samråda med Arbets- förmedlingen (4 kap. 4 §).

De personer som kan komma i fråga för krav på deltagande i kom- munala arbetsmarknadsinsatser är alltså personer som får ekono- miskt bistånd och inte får ta del av statliga arbetsmarknadsinsatser. Många av deltagarna har varit arbetslösa under en lång period innan de skrevs in i den kommunala arbetsmarknadsverksamheten. Verk- samhetsåret 2021 hade 45 procent av deltagarna varit utan arbete i mer än 24 månader, och 31 procent hade varit arbetslösa i 6–24 månader (SKR 2022b).

Bland deltagarna i kommunala arbetsmarknadsinsatser finns även många utrikes födda. Vissa av dem har blivit anvisade dit av Arbets- förmedlingen. Det kan också finnas vissa individer som deltar både i statliga och kommunala insatser samtidigt (Forslund m.fl. 2019).

Kommunerna arbetar på olika sätt, men i många kommuner finns insatser som arbetsträning, jobbsökaraktiviteter inklusive coachning och studievägledning samt olika kurser och utbildningar, exempelvis orienteringskurser, körkortsteori, datakurs och kortare yrkeskurser. Ytterligare insatser som kommuner anordnar är matchning, praktik,

107

System och regelverk för etableringen …

SOU 2023:24

arbetslivsinriktad rehabilitering, kommunala arbetsmarknadsanställ- ningar, språkträning, sfi och validering (Forslund m.fl. 2019).

Den 28 april 2022 gav Socialdepartementet en utredare i uppdrag att analysera och föreslå hur ett tillägg om aktivitetsplikt kan införas i socialtjänstlagen.30 Enligt uppdraget ska aktivitetsplikt riktas till arbetslösa vuxna kvinnor och män som står till arbetsmarknadens förfogande och uppbär försörjningsstöd. Aktiviteterna ska inte ersätta befintliga utbildnings- och arbetsmarknadsinsatser, utan vara ett komplement som medverkar till att individen får en meningsfull heltidssysselsättning. Syftet är att ge individen ytterligare stöd för att närma sig arbetsmarknaden genom aktiviteter som bland annat bidrar till att bryta isolering, förbättra hälsa samt främja integration för utrikes födda kvinnor och män.

3.6Arbetsmarknadsfrämjande insatser inom idéburen sektor

Vid sidan av staten och kommunerna, erbjuder många idéburna orga- nisationer verksamhet för att stötta människor mot arbete. År 2020 fanns 98 855 ekonomiskt aktiva organisationer i det civila samhället (SCB 2022b). Det saknas uppgifter om hur stor andel av dessa som bedrev verksamhet inom arbetsmarknadsområdet, men flera studier konstaterar att idéburna organisationer tar ett stort ansvar för att främja anställningsbarhet och övergång till arbete och studier. Detta gäller i synnerhet för individer långt från arbetsmarknaden där nyanlända och utrikes födda kvinnor många gånger ingår.

En mångfacetterad verksamhet som delvis finansieras med offentliga medel

Den idéburna sektorns arbetsfrämjande verksamhet finansieras på olika sätt. Ibland står Arbetsförmedlingen, kommuner eller samord- ningsförbund för hela eller delar av finansieringen genom samarbete med den idéburna organisationen. Detta sker ofta inom ramen för ett idéburet offentligt partnerskap eller en upphandling. I andra fall finansieras verksamheten av organisationens egna intäkter från ex-

30S2022/02323. Det framgår inte av uppdraget när det ska slutredovisas.

108

SOU 2023:24

System och regelverk för etableringen …

empelvis medlemsavgifter eller insamlade medel. Det finns också idéburna organisationer som möjliggör sin verksamhet genom ideellt arbete. Ett exempel på detta är olika mentorsprogram som bygger på att etablerade personer på sin fritid agerar mentorer åt nyanlända.

Den idéburna sektorns arbetsfrämjande verksamhet är mång- facetterad och omfattar en rad olika typer av insatser. I en forsk- ningsstudie av 75 exempel på arbetsmarknadsfrämjande insatser inom civilsamhället, delas insatserna in i tre kategorier (Lindberg m.fl. 2022). Den första kategorin utgörs av arbetsförberedande insatser, såsom utbildning, arbetsträning och praktik. Den andra kategorin omfattar arbetsintegrerade insatser, där bland annat subventionerade anställningar och matchningsinsatser ingår. Den tredje kategorin utgörs av aktiverande insatser med fokus på att ge deltagarna möj- lighet till en aktiv och meningsfull vardag.

Idéburen sektor bidrar med flera olika mervärden

Idéburna organisationers verksamhet kompletterar de statliga och kommunala arbetsmarknadsinsatserna på flera sätt. Ett mervärde handlar om att organisationer i idéburen sektor bedriver verksamhet som offentlig sektor inte kan eller vill erbjuda. Det kan handla om andra typer av insatser gentemot samma målgrupp som offentlig sektor bedriver verksamhet för, såsom individer med försörjnings- stöd eller nyanlända. Det kan också handla om verksamhet för nya grupper av människor som i övrigt inte deltar i några insatser, såsom personer utanför arbetskraften som försörjs av en partner.

Ett annat mervärde handlar om idéburna organisationer som sociala innovatörer. Idéburna organisationer har många gånger varit föregång- are till sådant som i dag räknas till välfärdens kärna (SOU 2019:56). Det finns flera exempel på sociala innovationer som civilsamhället stått för inom arbetsmarknadsområdet, såsom digitala verktyg för nyan- ländas språkträning samt arbetsförmedling för unga asylsökande (Sjögren 2021). Det innovativa mervärdet kopplas i studierna till den idéburna sektorns förmåga att identifiera, artikulera och adressera behov som offentliga eller kommersiella aktörer inte förmår fånga upp (Gavelin m.fl. 2010; SOU 2019:56).

Det finns vidare flera studier som beskriver att idéburna organi- sationer kan hålla en högre kvalitet än motsvarande verksamhet i

109

System och regelverk för etableringen …

SOU 2023:24

offentlig sektor (Lindberg m.fl. 2022; Gavelin m.fl. 2010). I dessa studier kopplas den högre kvaliteten till organisationernas arbetssätt och förhållningssätt, exempelvis i termer av att de har en helhetssyn på deltagarnas livssituation och förflyttar fokus från individuella brister till deltagarnas potential. Ytterligare ett mervärde utgörs av civil- samhällets förmåga att snabbt ställa om och möta nya samhälls- utmaningar (SOU 2019:56). Tydliga exempel på detta finns bland annat från hösten 2015 respektive våren 2022, då många flyktingar anlände till Sverige.

110

4 Regler om anhöriginvandring

4.1Allmänt om anhöriginvandring

Anhöriginvandring har under lång tid utgjort en betydande del av invandringen till Sverige. Över hälften av kvinnorna i den utomeuro- peiskt födda delen av befolkningen har invandrat som anhörig till en person som är bosatt i Sverige. Bland männen är motsvarande andel 32 procent. Sammantaget fanns det nära 500 000 kvinnor och män i åldern 18–64 år i befolkningen 2020 som hade invandrat som anhö- riga till en person bosatt i Sverige (se vidare kapitel 5).

Knappt en tredjedel av samtliga som har invandrat av familjeskäl har beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som tagits emot som flykting eller annan skyddsbehövande. Den stora majoriteten av anhöriginvandrarna har alltså inte haft tillgång till de särskilda etableringsinsatserna för vissa nyanlända invandrare som beskrevs i avsnitt 3.1. De har inte heller omfattats av kommu- nernas ansvar för mottagande och bosättning av flyktingar och andra skyddsbehövande som beskrevs i avsnitt 3.2.

Bestämmelser om vilka utlänningar som kan få uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som är bosatt eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning eller arbete i Sverige finns i 5 kap. 3 och 3 a §§ utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL. Bestäm- melsen i 3 § bygger på familjeåterföreningsdirektivet1 medan regle- ringen i 3 a § inte grundar sig på detta direktiv.

1Rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening.

111

Regler om anhöriginvandring

SOU 2023:24

4.1.1Ansökan om uppehållstillstånd görs före inresan till Sverige

Huvudregeln är att det är den person som vill ha ett uppehållstill- stånd som ska ansöka om det. En utlänning som vill ha uppehållstill- stånd ska som huvudregel ha ansökt och beviljats ett sådant tillstånd före inresan till Sverige. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan. Detta gäller dock inte om en ansökan avser för- längning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats en ut- länning på grund av familjeanknytning (5 kap. 18 § andra stycket 3 och 8 c UtlL). En ansökan om uppehållstillstånd får även bifallas efter inresan i vissa andra fall, exempelvis om utlänningen har stark anknyt- ning till en person som är bosatt i Sverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där (5 kap. 18 § andra stycket 5 UtlL).

En ansökan om uppehållstillstånd av en utlänning som inte befinner sig i Sverige ska lämnas till en svensk beskickning eller ett svenskt kon- sulat i utlänningens hemland, där ansökan också ska utredas. Ansökan kan även lämnas via Migrationsverkets e-tjänster. Om en sökande är bosatt i ett annat land, kan ansökan lämnas in och utredas där. Beslut om uppehållstillstånd meddelas normalt av Migrationsverket.

4.1.2Vem kan vara anknytningsperson?

Såväl svenska som utländska medborgare samt statslösa kan vara anknytningspersoner. En svensk medborgare kan vara anknytnings- person även om han eller hon inte bor här, förutsatt att han eller hon har en konkret avsikt att bosätta sig här inom en nära framtid.2

När det gäller utländska medborgare och statslösa krävs i regel att utlänningen har ett permanent uppehållstillstånd i Sverige för att han eller hon ska kunna vara anknytningsperson. Detta gäller dock inte för medborgare i de nordiska länderna eftersom de är undan- tagna från kravet på uppehållstillstånd i Sverige. Även EES-medbor- gare och deras familjemedlemmar är undantagna från kravet på uppehållstillstånd. För EES-medborgare med uppehållsrätt krävs alltså inte att de ska ha ett uppehållstillstånd i Sverige för att kunna vara anknytningspersoner.

2Jfr prop. 2005/06:72 s. 28 och MIG 2007:36.

112

SOU 2023:24

Regler om anhöriginvandring

Det finns också särskilda regler om anhöriginvandring för den som beviljats uppehållstillstånd som flykting eller annan skydds- behövande, och även t.ex. för den som har beviljats uppehållstill- stånd för arbete eller studier. I dessa fall gäller inte huvudregeln om att anknytningspersonen ska ha ett permanent uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd för vissa familjemedlemmar kan i dessa fall beviljas även när anknytningspersonen har beviljats ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd.3

4.1.3Tidsbegränsade uppehållstillstånd är huvudregeln

Sedan juli 2021 ska ett uppehållstillstånd på grund av anknytning vara tidsbegränsat vid det första beslutstillfället. Ett uppehållstill- stånd som beviljas enligt 5 kap. 3 eller 3 a § UtlL på grund av anknyt- ning till en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd som skyddsbehövande eller på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter eller på grund av verkställighets- hinder enligt 12 kap. 18 § UtlL ska gälla för samma tid som uppe- hållstillståndet för anknytningspersonen.

När det gäller anknytning till flyktingar och andra skyddsbehö- vande som har permanent uppehållstillstånd ska ett uppehållstill- stånd med två års giltighetstid beviljas vid det första beslutstillfället. Detsamma gäller uppehållstillstånd som beviljas anhöriga till perso- ner som är bosatta här, dvs. personer som vistas i Sverige utan krav på uppehållstillstånd såsom svenska och nordiska medborgare (5 kap. 3 g § UtlL).

Familjemedlemmar till arbetskraftsinvandrare och till den som har beviljats uppehållstillstånd för studier får beviljas för samma tid som anknytningspersonen.

4.1.4Försörjningskrav vid anhöriginvandring

Uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person enligt 5 kap. 3 eller 3 a §§ UtlL får beviljas endast om anknytningspersonen kan försörja sig själv och utlänningen samt har en bostad av tillräck-

3Uppehållstillstånd för medföljande till den som beviljats uppehållstillstånd för arbete eller studier regleras i 4 kap. 4 a och 4 b §§ utlänningsförordningen (2006:97). Om anknytnings- personen har ett permanent uppehållstillstånd prövas deras ansökan i stället som ett ”vanligt” familjeanknytningsärende, dvs. enligt 5 kap 3 § eller 5 kap. 3 a § utlänningslagen.

113

Regler om anhöriginvandring

SOU 2023:24

lig storlek och standard för sig och utlänningen (5 kap. 3 b § UtlL). Detta gäller dock inte om anknytningspersonen är ett barn.

Försörjningskravet gäller inte heller för etablerade anknytningar när anknytningspersonen är medborgare i Sverige, annan EES-stat eller Schweiz. Med etablerad anknytning avses att utlänningen är an- knytningspersonens make eller sambo och utlänningen och anknyt- ningspersonen har sammanbott utomlands en längre tid eller det på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat (5 kap. 3 c §).

Om anknytningspersonen är flykting eller alternativt skydds- behövande gäller försörjningskravet endast om ansökan om uppe- hållstillstånd görs senare än tre månader efter det att anknytnings- personen beviljats uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande.4 Tremånadersfristen gäller dock inte om familje- återförening är möjlig i ett land utanför EU som familjen har särskild anknytning till, eller om utlänningen och anknytningspersonen inte har sammanbott utomlands en längre tid och det inte heller på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat. Om sökanden är anknyt- ningspersonens make eller sambo och äktenskapet ingåtts eller sambo- förhållandet förelegat före anknytningspersonens inresa i Sverige ska det anses stå klart att förhållandet är väl etablerat. Om anknytnings- personen är en kvotflykting ska tremånadersfristen räknas från hans eller hennes inresa i Sverige.5

Vidare får undantag från försörjningskravet medges helt eller del- vis om det finns särskilda skäl (5 kap. 3 e §). Omständigheter som hänför sig till såväl anknytningspersonen som till sökanden kan be- aktas. Det kan finnas skäl att medge undantag med hänsyn till an- knytningspersonen, till exempel för att han eller hon är arbetsoför- mögen på grund av sjukdom som inte endast är tillfällig eller på grund av annan varaktig fysisk eller psykisk funktionsnedsättning. I de fall en anknytningsperson är delvis arbetsoförmögen kan det finnas skäl att delvis efterge försörjningskravet (prop. 2009/10:77 s. 34). Undantag kan även göras i andra fall där det framstår som orimligt att ett försörjningskrav uppställs, exempelvis om det i ett enskilt fall bedöms stå i strid med Sveriges konventionsåtaganden att

4I utkast till lagrådsremiss Vissa skärpta villkor för anhöriginvandring och begränsade möjlig- heter till uppehållstillstånd av humanitära skäl föreslås inskränkningar i undantaget från för- sörjningskrav för anhöriga till alternativt skyddsbehövande. Förslaget har remitterats t.o.m. den 31 mars 2023.

5I det tidigare nämnda utkastet till lagrådsremiss föreslås att bestämmelsen om att tre- månadersfristen för kvotflyktingar ska räknas från inresan ska tas bort.

114

SOU 2023:24

Regler om anhöriginvandring

uppställa ett försörjningskrav för att ett barn är involverat. En be- dömning får göras i varje enskilt fall av om det finns särskilda skäl att göra undantag (prop. 2020/21:191 s. 109 och 112).

Försörjningskrav gäller även för att uppehållstillstånd ska få be- viljas familjemedlemmar till arbetskraftsinvandrare och närings- idkare (5 kap. 15 a och 23 §§ UtlL och 4 kap. 4 a och 4 b §§ utlän- ningsförordningen [2006:97], förkortad UtlF).

4.2Vilka är de olika anhöriggrupperna?

De anhöriga som omfattas av etableringslagen är nyanlända i åldern 20–66 år som har ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring på grund av anknytning till en person som är flykting eller annan skyddsbehövande och ansökt om uppehållstillstånd inom sex år från det att anknytningspersonen först togs emot i en kom- mun. Lagen gäller dock inte om den person som den nyanlände har anknytning till var svensk medborgare vid tidpunkten för den nyan- ländes ansökan om uppehållstillstånd (2 §).

Som framgått tidigare så är det stora grupper anhöriginvandrare som inte omfattas av etableringslagen med nuvarande regler. I det följande beskrivs vilka olika grupper av tredjelandsmedborgare som kan beviljas uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning till en person som är bosatt i Sverige.

4.2.1Makar, sambor och ogifta barn samt föräldrar till ensamkommande flyktingbarn

De anhöriga som omfattas av bestämmelserna i 5 kap. 3 § UtlL och därmed kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning är personer som tillhör kärnfamiljen, dvs. make, sambo och ogifta barn till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige.6 Uttrycken make och sambo gäller såväl olik- könade som samkönade par. Sambo definieras i 1 § sambolagen (2003:376) som två personer som stadigvarande bor tillsammans i ett parförhållande och som har gemensamt hushåll. Uppehållstill- stånd ska också ges till ogifta barn till maken eller sambon till någon som är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i

6Både svenska och utländska medborgare samt statslösa kan vara anknytningspersoner.

115

Regler om anhöriginvandring

SOU 2023:24

Sverige. Uppehållstillstånd ska även ges till en utlänning som är för- älder till ett ensamkommande barn som är flykting eller annan skyddsbehövande.

För dessa personer finns det alltså en rätt att beviljas uppehålls- tillstånd. Bestämmelserna ger rätt till uppehållstillstånd, om det inte finns särskilda skäl mot att bevilja tillstånd, t.ex. om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller om det medvetet har lämnats oriktiga uppgifter som är av betydelse för att få uppe- hållstillstånd (5 kap. 17–17 b §§ UtlL). Uppehållstillstånd får vägras exempelvis om det är fråga om ett skenförhållande. Uppehållstillstånd får även vägras en make eller sambo och ett ogift barn till en make eller sambo, om någon av makarna eller samborna är under 18 år.7

4.2.2Blivande makar och sambor samt andra nära anhöriga

Bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av anknytning finns också i 5 kap. 3 a § UtlL. Dessa bestämmelser ger dock inte en rätt utan en möjlighet att beviljas uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd får ges till en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, om förhål- landet framstår som seriöst och inte särskilda skäl talar mot att till- stånd ges.

Uppehållstillstånd får även ges till en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande, på grund av synnerligen eller sär- skilt ömmande omständigheter eller på grund av verkställighets- hinder enligt 12 kap. 18 § UtlL. För att uppehållstillstånd ska få ges i sådana fall krävs dock, förutom att förhållandet ska framstå som seriöst och inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges, även att anknytningspersonen har välgrundade utsikter att beviljas uppe- hållstillstånd under en längre tid och att förhållandet har etablerats redan i hemlandet.

Uppehållstillstånd kan också ges till en utlänning som på annat sätt är nära anhörig till en person som är bosatt eller som har beviljats

7I det tidigare nämnda utkastet till lagrådsremiss (se not 4) föreslås att uppehållstillstånd på grund av anknytning ska få vägras om någon av makarna eller samborna är under 21 år.

116

SOU 2023:24

Regler om anhöriginvandring

uppehållstillstånd för bosättning i Sverige eller som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skydds- behövande. Detta gäller om han eller hon har ingått i samma hushåll som den personen och det finns ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna som fanns redan i hemlandet.

Vidare kan en utlänning som är förälder till och vårdnadshavare för samt sammanbor med ett barn som är bosatt i Sverige beviljas uppehållstillstånd. En utlänning som ska utöva umgänge, som inte är av begränsad omfattning, med ett barn som är bosatt i Sverige kan också beviljas uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd i de sistnämnda fallen ska dock inte beviljas om anknytningspersonen har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande.

4.2.3Familjemedlemmar till EES-medborgare med uppehållsrätt

I3 a kap. UtlL finns bestämmelser om uppehållsrätt för EES-med- borgare och deras familjemedlemmar. Med uppehållsrätt avses en rätt för EES-medborgare och deras familjemedlemmar att vistas i Sverige mer än tre månader utan uppehållstillstånd för arbete, eget företagande eller studier. Familjemedlem till EES-medborgare är bland annat make, sambo eller en släkting i rakt nedstigande led till EES-medborgaren eller till hans eller hennes make eller sambo, om släktingen är beroende av någon av dem för sin försörjning eller är under 21 år.

En familjemedlem till en EES-medborgare har uppehållsrätt om EES-medborgaren har uppehållsrätt. En EES-medborgares familje- medlem som inte själv är EES-medborgare och som har uppehållsrätt ska dock ansöka om uppehållskort hos Migrationsverket senast tre månader efter det att han eller hon kom till Sverige. Detta gäller dock inte för en utlänning som har ett giltigt uppehållstillstånd eller som inom tre månader från ankomsten till Sverige har ansökt om ett sådant tillstånd.

117

Regler om anhöriginvandring

SOU 2023:24

4.2.4Familjemedlemmar till en person som är varaktigt bosatt i en annan EU-stat

En person som har vistats i Sverige med uppehållstillstånd i fem år utan avbrott kan enligt 5 a kap. 1 § UtlL ansöka om ställning som varaktigt bosatt i Sverige. Ställning som varaktigt bosatt innebär en särskild rättslig ställning som ger vissa rättigheter.8 Den som har beviljats ställning som varaktigt bosatt i Sverige får ett permanent uppehållstillstånd (5 kap. 2 b § UtlL). En förutsättning för att bevil- jas ställning som varaktigt bosatt är att sökanden uppfyller ett för- sörjningskrav samt att sökanden inte utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet (5 a kap. 2 och 3 §§ UtlL).

En familjemedlem till en utlänning som har ställning som varak- tigt bosatt i en annan EU-stat kan få uppehållstillstånd i samma om- fattning som för den varaktigt bosatte som utlänningen har anknyt- ning till (5 kap. 23 § fjärde stycket UtlL och 4 kap. 16 a § UtlF).

4.2.5Familjemedlemmar till arbetskraftsinvandrare

Familjemedlemmar till arbetskraftsinvandrare och till utlänningar som har beviljats uppehållstillstånd för näringsverksamhet samt familje- medlemmar till s.k. spårbytare får beviljas uppehållstillstånd för samma tid som anknytningspersonen, dvs. den person som familjemed- lemmen ansöker om uppehållstillstånd på grund av anknytning till. Uppehållstillstånd får beviljas endast om anknytningspersonen kan försörja sig och familjemedlemmen (5 kap. 15 a och 23 §§ UtlL och 4 kap. 4 a och 4 b §§ UtlF). Normalt beviljas familjemedlemmar också ett arbetstillstånd (6 kap. 3 § UtlL och prop. 2007/08:147 s. 31).

Liknande regler gäller för familjemedlemmar till utlänningar med s.k. EU-blåkort, dvs. uppehålls- och arbetstillstånd för högkvalifice- rad anställning i Sverige, och för familjemedlemmar till utlänningar som beviljats tillstånd för företagsintern förflyttning (ICT-till- stånd).

En familjemedlem till den som har ett EU-blåkort ska beviljas uppe- hållstillstånd. Familjemedlemmens uppehållstillstånd ska gälla för samma tid som EU-blåkortet. De familjemedlemmar som kan komma

8Regleringen följer av rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning. Direktivet ändrades genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/51/EU av den 11 maj 2011 i syfte att utöka dess räckvidd till att omfatta även personer som beviljats internationellt skydd.

118

SOU 2023:24

Regler om anhöriginvandring

i fråga för ett uppehållstillstånd är utlänningens make eller sambo samt barn till utlänningen eller till hans eller hennes make eller sambo, under förutsättning att barnet är under 18 år och ogift. För innehavare av EU-blåkort finns inget krav på att kunna försörja medföljande familjemedlemmar.9

En familjemedlem till den som har ett ICT-tillstånd kan beviljas uppehållstillstånd under samma tid som anknytningspersonen (6 b kap. 14 § UtlL). De familjemedlemmar som kan komma i fråga för ett uppehållstillstånd är utlänningens make eller sambo samt barn till utlänningen eller till hans eller hennes make eller sambo, under förutsättning att barnet är under 18 år och ogift.10

För att en familjemedlem till en utlänning med ICT-tillstånd ska få beviljas uppehållstillstånd krävs att utlänningen kan försörja sig själv och den anhörige. Undantag från försörjningskravet får medges helt eller delvis, om det finns särskilda skäl.

Uppehållstillståndet för en familjemedlem till en utlänning som har ett ICT-tillstånd kan återkallas om anknytningen bryts, t.ex. om ett äktenskap eller ett samboförhållande upphör, eller om ett sådant till- stånd återkallas, eller om familjemedlemmen utgör ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa (6 b kap. 18 § UtlL).

4.2.6Familjemedlemmar till studerande

Uppehållstillstånd kan beviljas familjemedlemmar till studerande inom högre utbildning. Med familjemedlem avses make eller sambo till anknytningspersonen och barn under 18 år till anknytningsper- sonen eller till anknytningspersonens make eller sambo. Uppehålls- tillstånd beviljas för samma tid som anknytningspersonen och endast om familjemedlemmen har sin försörjning ordnad under vistelsen, och inte utgör ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa (5 kap. 23 § UtlL och 4 a kap. 6 § UtlF). Detsamma gäller för familjemedlemmar till en utlänning som beviljats uppe- hållstillstånd för studier på en uppdragsutbildning eller en spe- cialiseringsutbildning för läkare eller tandläkare (4 kap. 5 c § UtlF). Även familjemedlemmar till forskare kan beviljas uppehållstillstånd.

9Frågan om försörjningskrav behandlas närmare i prop. 2021/22:134 s. 112.

10Samma regler gäller för familjemedlemmar till en utlänning med ett ICT-tillstånd för rör- lighet för längre vistelse.

119

Regler om anhöriginvandring

SOU 2023:24

Något försörjningskrav uppställs dock inte i sådana fall (5 b kap. 19 § UtlL).

Medföljande medlemmar i kärnfamiljen till en student som ska bedriva övriga studier11 kan beviljas uppehållstillstånd för besök med stöd av 5 kap. 10 § UtlL. Familjemedlemmens uppehållstillstånd gäl- ler för samma tid som anknytningspersonens tillstånd men för högst ett år.

Normalt beviljas familjemedlemmar till studerande också ett arbetstillstånd (6 kap. 3 § UtlL och prop. 2007/08:147 s. 31). Det gäller dock inte familjemedlemmar till en student som ska bedriva övriga studier. 12

11Studier som omfattas av begreppet övriga studier är vissa yrkesinriktade utbildningar, elevutbyten, vissa studier på World Maritime University (WMU) och studier på gymnasial nivå. Även vissa förutbildningar inför fortsatta högskolestudier kan ses som övriga studier. Studier på grundskola, grundskolenivå, gymnasieskola eller på eftergymnasial nivå kan som regel inte ligga till grund för uppehållstillstånd för övriga studier.

12Migrationsverkets rättsliga ställningstagande Uppehållstillstånd för övriga studier, RS/004/2020.

120

5Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering för utrikes födda kvinnor

Utrikes födda, i synnerhet kvinnor och män födda utanför Europa, har en generellt svagare arbetsmarknadsförankring än personer födda i Sverige. Utrikes födda kvinnors arbetsmarknadsutfall är också genomgående sämre än utrikes födda mäns.

En mängd olika faktorer samspelar som förklaringar till arbets- marknadssituationen för utrikes födda kvinnor och män. I detta kapitel ges inledningsvis en övergripande bild av utvecklingen på arbets- marknaden de senaste 10–20 åren med fokus på skillnader mellan kvinnor och män med olika födelseregion (avsnitt 5.1).

Därefter analyseras situationen på arbetsmarknaden 2020 för kvinnor och män födda utanför EU/EES i avsnitt 5.2. Denna del syftar framför allt till att belysa skillnader mellan grupper med olika grund för bosättning. Som beskrivs i kapitel 3 så ser stödet för eta- bleringen i arbets- och samhällslivet olika ut beroende på grund för bosättning. För flyktingar, andra skyddsbehövande och deras anhö- riga finns sedan lång tid ett relativt omfattande stöd medan övriga grupper av anhöriga i stor utsträckning förväntas klara sitt inträde på arbetsmarknaden på egen hand.

I avsnitt 5.3 sammanfattas forskningen om effekter av program och insatser för att underlätta och påskynda etableringen på arbets- marknaden. Därefter beskrivs i avsnitt 5.4 resultaten för kvinnor respektive män som deltar i etableringsprogrammet.

I avsnitt 5.5 diskuteras avslutningsvis hur kvinnors ansvar för omsorgen om barnen och normer, värderingar och attityder till ut- rikes födda kvinnors förvärvsarbete påverkar deras etablering på arbetsmarknaden.

121

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

SOU 2023:24

5.1Situationen på arbetsmarknaden för utrikes födda

5.1.1Var fjärde person i yrkesverksam ålder är född utanför Sverige

Sedan början av 2000-talet har den utrikes födda befolkningen i Sverige ökat snabbt. År 2020 uppgick antalet utrikes födda till drygt 2 miljoner. Detta motsvarade 19,7 procent av befolkningen som hel- het, vilket är en ökning med 8,4 procentenheter från 2000. Åren 2013–2017 dominerade den flyktingrelaterade invandringen, men betydligt fler än hälften av dem som invandrat under de senaste decennierna är varken flyktingar, andra skyddsbehövande eller anhö- riga till dessa (Landell 2021; Engdahl m.fl. 2022).

Ålderssammansättningen bland de utrikes födda skiljer sig mar- kant från den del av befolkningen som är född i Sverige (se figur 5.1). De senaste decenniernas stora invandring har inneburit betydande tillskott i de mest förvärvsaktiva åldrarna. Vid invandringstillfället är majoriteten i 20- och 30-årsåldern, medan endast ett par procent är i åldrarna över 60 år. Den inrikes födda befolkningen, däremot, karak- täriseras av en ökande andel äldre och relativt få i förvärvsaktiv ålder.

Invandringen har bidragit med ett stort och potentiellt viktigt tillskott till den svenska arbetskraften. Sveriges demografiska för- sörjningskvot har påverkats i en gynnsam riktning av de senaste de- cenniernas stora invandring. Fler i de förvärvsarbetande åldrarna i förhållande till de som är yngre och äldre ger bättre förutsättningar för att fler kan arbeta, betala skatt och bidra till den gemensamma välfärden. Invandringen spelar också en viktig roll från ett kompe- tensförsörjningsperspektiv, och därmed för Sveriges tillväxt och konkurrenskraft.

För att ta till vara denna potential behöver de som invandrar så snabbt som möjligt komma in på arbetsmarknaden. En väl funge- rande arbetsmarknadsetablering är därmed av avgörande betydelse för att mildra konsekvenserna av en åldrande befolkning och skapa förutsättningar för en hållbar ekonomisk tillväxt.

122

SOU 2023:24

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

Figur 5.1 Sveriges befolkning 2020 efter ålder och kön.

Procent av den inrikes respektive den utrikes födda befolkningen

Källa: SCB:s befolkningsstatistik.

I de yrkesverksamma åldrarna (18–64 år) är drygt 25 procent födda utanför Sverige, bland såväl kvinnor som män. Ytterligare 4,5 pro- cent är födda i Sverige med två utrikes födda föräldrar. Av de utrikes

123

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

SOU 2023:24

födda utgör personer födda i länder utanför Europa den största gruppen, 15,4 procent av männen och 15,1 procent av kvinnorna.

Syrien, Irak och Polen är de tre största födelseländerna för både utrikes födda kvinnor och utrikes födda män. För kvinnor kommer därefter Finland, Iran och Thailand, medan det för männen är Afghanistan, Iran och Somalia som är nummer fyra, fem och sex bland födelseländerna.

Tabell 5.1 Befolkningen 2020 i yrkesverksam ålder (18–64 år) efter födelseregion och kön. Procent

 

Kvinnor

Män

Total

Sverige

74,8

74,8

74,8

Norden utom Sverige

2,0

1,6

1,8

EU utom Norden

4,3

4,7

4,5

Övriga Europa

3,8

3,5

3,6

 

 

 

 

Länder utanför Europa

15,1

15,4

15,3

Total

100

100

100

 

 

 

 

Antal

2 979 339

3 122 461

6 101 800

Källa: STATIV 2020.

5.1.2Lägre sysselsättning och högre arbetslöshet

Sysselsättningsgrad

Sedan 2007 har sysselsättningsgraden, dvs. antalet sysselsatta i relation till befolkningen, ökat tydligt bland kvinnor och män födda i övriga Europa, och även bland inrikes födda syns en ökning (se figur 5.2). För utomeuropeiskt födda har dock utvecklingen varit svagare. År 2020 var andelen sysselsatta i åldern 20–64 år 52,4 procent för utomeuro- peiskt födda kvinnor och 66,2 procent för utomeuropeiskt födda män.

För kvinnor och män födda utanför Europa har sysselsättnings- graden minskat något sedan 2007. Under samma period märks dock en tydlig ökning av antalet sysselsatta i dessa grupper. Att sysselsätt- ningsgraden ändå minskat förklaras framför allt av att invandringen medfört att den utomeuropeiskt födda befolkningen i yrkesverk- samma åldrar har ökat kraftigt under samma tidsperiod. Tid i landet är en viktig förklaringsfaktor till situationen på arbetsmarknaden. En hög invandring medför att många är nyanlända i Sverige, och de som har varit bosatta i Sverige relativt kort tid har generellt en lägre

124

SOU 2023:24

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

sysselsättningsgrad än utomeuropeiskt födda i genomsnitt (se vidare avsnitt 5.2.3). Sammansättningseffekter påverkar därmed utveck- lingen av sysselsättningsgraden i gruppen utomeuropeiskt födda över perioden som helhet.

Det finns en tydlig skillnad i sysselsättning mellan kvinnor och män både för inrikes födda och för dem som är födda i övriga Europa och för de utomeuropeiskt födda. Skillnaden mellan könen är dock störst för utomeuropeiskt födda. År 2020 var skillnaden i sysselsätt- ningsgrad 13,8 procentenheter mellan utomeuropeiskt födda kvin- nor och män, vilket kan jämföras med en könsskillnad på 2,4 respek- tive 10,2 procentenheter för inrikes födda och födda inom Europa.

Figur 5.2 Andel sysselsatta 2007–2020 efter födelseregion och kön. Procent av befolkningen 20–64 år

100

90

80

70

60

50

40

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Kvinnor, inrikes

 

Män, inrikes

 

Kvinnor, inom Europa

 

Män, inom Europa

 

Kvinnor, utanför Europa

 

Män, utanför Europa

 

Källa: AKU.

I figur 5.2 ser vi också att konjunkturläget har påverkat sysselsätt- ningen i olika hög grad beroende på kön och bakgrund. Svängning- arna under perioden har haft större inverkan på sysselsättningen för utrikes födda än för inrikes födda. Efter finanskrisen 2009 minskade sysselsättningen mest bland utomeuropeiskt födda kvinnor och män, medan sysselsättningen för inrikes födda påverkades i betydligt mindre utsträckning. Även följdverkningarna av coronapandemin har drabbat utrikes födda hårdare. Särskilt gäller detta kvinnor och män födda utanför Europa. Sysselsättningsgraden bland utomeuro-

125

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

SOU 2023:24

peiskt födda minskade med drygt 3 procentenheter 2020, medan minskningen bland inrikes födda var 0,8 procentenheter.

För 2021 och 2022 indikerar SCB:s AKU-undersökningar1 en starkt positiv utveckling för utomeuropeiskt födda män. Motsva- rande förbättring syns dock inte för utomeuropeiskt födda kvinnor.

Arbetskraftsdeltagande

I internationell jämförelse är arbetskraftsdeltagandet högt i Sverige, både bland inrikes och utrikes födda. Ett högt arbetskraftsdel- tagande är i sig positivt, eftersom det innebär att många står till arbetsmarknadens förfogande och aktivt söker arbete eller deltar i insatser som kan bidra till att de på sikt kan komma i arbete.

Arbetskraftsdeltagandet har ökat i samtliga grupper sedan 2007 (se figur 5.3). Den största ökningen ser vi för kvinnor och män födda inom Europa, men även bland utomeuropeiskt födda har arbets- kraftsdeltagandet ökat tydligt. Jämfört med övriga grupper i Sverige är dock arbetskraftsdeltagandet fortfarande lågt bland kvinnor födda utanför Europa. År 2020 stod 28 procent av alla utomeuropeiskt födda kvinnor i åldern 20–64 år utanför arbetskraften, medan mot- svarande andel för utomeuropeiskt födda män var 13 procent. Detta kan jämföras med att 13 procent av inrikes födda kvinnor och 9 pro- cent av inrikes födda män stod utanför arbetskraften.

1SCB:s arbetskraftsundersökningar beskriver utvecklingen på arbetsmarknaden för Sveriges befolkning och utgör den officiella sysselsättnings- och arbetslöshetsstatistiken.

126

SOU 2023:24

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

Figur 5.3 Arbetskraftsdeltagande 2007–2020 efter födelseregion och kön. Procent av befolkningen 20–64 år

100

90

80

70

60

50

40

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Kvinnor, inrikes

 

Män, inrikes

 

Kvinnor, inom Europa

 

Män, inom Europa

 

Kvinnor, utanför Europa

 

Män, utanför Europa

 

Anm.: Utvecklingen efter 2020 visar på en ökning av arbetskraftsdeltagandet för både kvinnor och män födda utanför Europa.

Källa: AKU.

Skillnaden i arbetskraftsdeltagande mellan utomeuropeiskt födda kvinnor och män har ökat de senaste åren. Könsgapet 2020 var det största sedan 2013.

Deltagande i studier är den viktigaste orsaken till utrikes födda kvinnors låga arbetskraftsdeltagande, i synnerhet för kvinnor födda utanför Europa där över hälften av dem som stod utanför arbetskraf- ten 2020 uppgav studier som orsak. Ett annat vanligt skäl är arbete i hemmet – av de utomeuropeiskt födda kvinnorna utanför arbets- kraften var det var femte som uppgav att hemarbete var orsaken. Skillnaden i arbetskraftsdeltagande mellan utomeuropeiskt födda kvinnor och män beror alltså främst på att kvinnor studerar och är hemarbetande i högre grad än män.2

2Budgetpropositionen för 2022, prop. 2021/22:1, bilaga 3 Ekonomisk jämställdhet.

127

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

SOU 2023:24

Arbetslöshet

Arbetslösheten är generellt högre bland utomeuropeiskt födda än bland personer födda i Sverige och personer födda i Europa. Trots att arbetskraftsdeltagandet är lägre bland utomeuropeiskt födda kvinnor än i övriga grupper så har kvinnor födda utanför Europa även den klart högsta arbetslösheten. År 2020 var arbetslösheten över 27 procent bland utomeuropeiskt födda kvinnor och nära 24 procent bland utomeuropeiskt födda män. Detta kan jämföras med cirka 4 procent för inrikes födda kvinnor och män.

Bland utomeuropeiskt födda har arbetslösheten ökat tydligt sedan 2007. Stort inflöde till arbetskraften är en bidragande förklar- ing. Men i figur 4.4 ser vi också att kvinnor och män födda utanför Europa har påverkats starkt av ekonomiska nedgångar. Arbetslös- heten ökade påtagligt i dessa grupper både i samband med finans- krisen 2008–2010 och som en följd av coronapandemin 2020.

Även andelen av de arbetslösa som är långtidsarbetslösa, dvs. arbetssökande som har varit utan arbete i över tolv månader, är generellt högre bland utrikes födda än bland inrikes födda. Antalet långtidsarbetslösa (både inrikes och utrikes födda) mer än fördubb- lades under finanskrisen 2008–2010, från 57 000 till 132 000. Som en konsekvens av coronapandemin uppnådde långtidsarbetslösheten rekordhöga nivåer under 2021. Därefter har gruppen minskat till en lägre nivå än innan pandemin. Minskningen omfattar dock inte grup- pen med längst inskrivningstider (Arbetsförmedlingen 2023b).

128

SOU 2023:24

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

Figur 5.4 Arbetslöshet 2007–2020 efter födelseregion och kön.

Procent av arbetskraften 20–64 år

35

30

25

20

15

10

5

0

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Kvinnor, inrikes

 

Män, inrikes

 

Kvinnor, inom Europa

 

Män, inom Europa

 

Kvinnor, utanför Europa

 

Män, utanför Europa

 

Källa: AKU.

Hösten 2022 var drygt 50 000 utrikes födda kvinnor långtidsarbets- lösa. Detta motsvarar över hälften av de utrikes födda kvinnorna som var inskrivna som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen.3 Bland arbetslösa inrikes födda är det betydligt ovanligare att fastna i långtidsarbetslöshet, drygt 20 procent hade hösten 2022 varit arbets- lösa längre än tolv månader.

5.1.3Tidsbegränsade anställningar i lågkvalificerade jobb är vanligt

En stor andel av de utomeuropeiskt födda som har ett arbete har en svag ställning på arbetsmarknaden. När arbetsmarknaden är god ökar jobbchanserna, men när konjunkturen viker löper de utom- europeiskt födda störst risk att bli arbetslösa. Detta förhållande har redan framkommit i redovisningen av sysselsättnings- och arbetslös- hetsutvecklingen.

3Både öppet arbetslösa och deltagare i olika arbetsmarknadspolitiska program och insatser räknas som arbetssökande. I gruppen långtidsarbetslösa utrikes födda kvinnor ingår alltså även de som deltar i etableringsprogrammet och har varit inskrivna mer än tolv månader.

129

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

SOU 2023:24

Den ökade tudelningen på arbetsmarknaden märks även i skillna- der vad gäller förekomsten av tidsbegränsade anställningar. Bland utomeuropeiskt födda har det blivit vanligare med tidsbegränsade anställningar under de senaste åren, medan andelen med tidsbegrän- sade anställningar har minskat bland inrikes födda. År 2020 var det 30,8 procent av de utomeuropeiskt födda kvinnorna och 28,5 pro- cent av männen som hade en tidsbegränsad anställning, vilket är betydligt högre än bland både inrikes födda och personer födda i Europa (se figur 5.5).

Figur 5.5 Andel tidsbegränsat anställda 20–64 år efter kön och födelseregion. Procent

40

35

30

25

20

15

10

5

0

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Kvinnor, inrikes födda Kvinnor, inom Europa Kvinnor, utom Europa

Män, inrikes födda Män, inom Europa Män, utom Europa

Källa: AKU.

Tidsbegränsade anställningar är särskilt vanligt bland personer som har varit bosatta kortare tid i landet. Bland kvinnor födda utanför Europa som bott i Sverige mindre än tio år var 58 procent tids- begränsat anställda 2019, vilket kan jämföras med 43 procent av männen. Det är också betydligt vanligare att kvinnor och män födda utanför Europa upplever att deras arbeten är enformiga och att de saknar inflytande över planeringen av arbetet och förläggningen av arbetstiden (SCB 2019).

Utrikes födda är också överrepresenterade i jobb med låga kvali- fikationskrav. För utomeuropeiskt födda med kortare vistelsetid än

130

SOU 2023:24

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

tio år är städare det vanligaste yrket, följt av undersköterska (SCB 2019). Samma yrken dominerar bland dem med längre vistelsetid, men för denna grupp är undersköterskeyrket störst. Överrepresen- tationen av utrikes födda inom yrket städare är sammantaget mycket stor, nära 60 procent av alla städare är utrikes födda. Även bland undersköterskor och lager- och terminalpersonal är samtliga grup- per av utrikes födda överrepresenterade.

I en studie av betydelsen av enkla jobb för utrikes föddas arbets- marknadsintegration på längre sikt av Ek m.fl. (2020) visas att ande- len som anställs i enkla jobb är något högre bland kvinnorna än bland männen.4 Den stora skillnaden finns dock mellan utrikes och inrikes födda oavsett kön (12–13 procent jämfört med 3–4 procent). För- fattarna drar slutsatsen att enkla jobb ofta fungerar som en väg till varaktig sysselsättning, men att dessa jobb sällan leder vidare till mer kvalificerade jobb och högre löner. Liknande slutsatser har även Calmfors m.fl. (2018) redovisat. Sannolikheten att senare arbeta i ett mer kvalificerat yrke är minst för utrikes födda kvinnor.

5.2Etableringen på arbetsmarknaden ur ett könsperspektiv

5.2.1Upplägg av analysen

I föregående avsnitt visades att sysselsättningen är lägre bland utri- kes födda än bland inrikes födda. Vi såg också att det finns bety- dande skillnader mellan kvinnor och män från samma födelseregion och att sysselsättningsgapet mellan utrikes födda kvinnor och utri- kes födda män har ökat under senare år.

I detta avsnitt fördjupas analysen för de utomeuropeiskt födda. Vi studerar arbetsmarknadsutfallen för kvinnor och män i yrkesverk- samma åldrar (18–64 år) som har invandrat till Sverige från länder utanför EU/EES. För analysen används registerdata sammanställd av Statistiska centralbyrån (SCB) i databasen STATIV. Variabelinnehållet utgörs av nationell statistik på individnivå från ett stort antal olika register. Vi använder bland annat bakgrundsuppgifter om enskilda individer såsom kön, födelseår, grund för bosättning, utbildnings-

4Studien omfattar tidigare arbetslösa personer, både inrikes och utrikes födda, som anställdes i yrken på den lägsta kvalifikationsnivån enligt Statistiska centralbyråns standard för svensk yrkesklassificering (SSYK).

131

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

SOU 2023:24

nivå, födelseland och bosättningskommun, samt uppgifter om syssel- sättning och olika försörjningskällor.

Två huvudsakliga arbetsmarknadsutfall redovisas i detta avsnitt, dels att vara sysselsatt enligt SCB:s registerbaserade arbetsmark- nadsstatistik (RAMS), dels ett mått som konstruerats för att be- skriva ekonomisk inaktivitet, dvs. att varken arbeta eller studera. Ett ytterligare sätt att beskriva skillnaderna mellan utrikes födda kvin- nors och mäns etablering på arbetsmarknaden är att se hur andelen som har förvärvsarbete som huvudsaklig inkomstkälla utvecklas med tid i landet för olika grupper. Analys av inkomster ger också kom- pletterande information om andra inkomstkällor, vid sidan av inkomst från arbete. En sådan analys återfinns i bilaga 3.

Avgränsningen till personer som är födda i länder utanför EU/EES motiveras av att dessa grupper har en svagare arbetsmark- nadsetablering än övriga utrikes födda. Vi vill också kunna analysera skillnader mellan grupper med olika grund för bosättning, och sådana uppgifter saknas för EU/EES-medborgare.5 Arbetsmarknadsutfallen redovisas genomgående efter både kön och grund för bosättning.

STATIV är en longitudinell databas som omfattar samtliga personer som är bosatta (folkbokförda) i Sverige den 31 december respektive år. Här används STATIV för en tvärsnittsanalys av den del av befolkningen 2020 som är född utanför EU/EES, som är det senaste år vi har tillgång till data för. Analysen syftar till att komplettera tidigare studier av etableringen på arbetsmarknaden där man i stället följt olika kohor- ter av invandrare under deras första år i landet (se t.ex. Ruist 2018; Andersson Joona 2020; Landell 2021).

Tid i landet är en viktig förklaringsfaktor till skillnader i arbets- marknadsutfall. I stället för invandringsår använder vi vistelsetid baserat på totalt antal dagar i Sverige sedan första invandringstill- fället. På så sätt kan vi ta hänsyn till att en person som invandrat kan utvandra igen för att sedan återkomma till Sverige. Tid då personen inte varit folkbokförd i Sverige räknas alltså bort.

Det händer också att folkbokförda personer emigrerar eller avli- der utan att det anmäls till folkbokföringen. Detta ger upphov till övertäckning i Statistiska centralbyråns register över totalbefolkning

5Fri rörlighet för EU-medborgare är en av EU:s grundläggande principer. Den fastställs i artikel 45 i EUF-fördraget och ger EU-medborgare rätt att söka jobb i ett annat EU-land, arbeta där utan arbetstillstånd, bo där medan man arbetar, stanna kvar även när anställningen har upphört och behandlas på samma sätt som landets egna medborgare när det gäller tillgång till arbete, arbetsvillkor samt alla andra sociala förmåner och skatteförmåner.

132

SOU 2023:24

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

(RTB). Övertäckningen uppskattades 2019 till 73 000 personer (SCB 2022a).6 Ej rapporterade utvandringar från Sverige är den främsta orsaken. Det innebär att övertäckningen framför allt avser den utrikes födda befolkningen, eftersom de utvandrar i högre utsträck- ning än personer födda i Sverige (Andersson m.fl. 2023). För grupper med kortare vistelsetid i Sverige kan dock övertäckningen över- skattas, eftersom skattningarna i stor utsträckning grundar sig på ekonomiska faktorer (Monti m.fl. 2020).

Övertäckningen i RTB leder till att andelen sysselsatta under- skattas för utrikes födda, eftersom sysselsättningsgraden beräknas som kvoten mellan dem som är sysselsatta och dem som är registre- rade som bosatta i landet i den grupp som studeras. Särskilt syssel- sättningsgraden för grupper som har en relativt hög benägenhet att återutvandra bör därför tolkas med försiktighet.

Övertäckningen påverkar sannolikt även utfallen för andelen som varken arbetar eller studerar som analyseras i avsnitt 5.2.5. Den svenska registerstatistiken håller hög kvalitet avseende dem som är sysselsatta, men de som finns i registren utan registrerad sysselsättning kan till viss del vara personer som egentligen är utflyttade från Sverige. Denna risk är dock mindre för kvinnor än för män (se faktaruta).

Faktaruta

Benägenhet att återutvandra och övertäckning

Övertäckningen för den utrikes födda befolkningen i registret över totalbefolkningen (RTB) hänger samman med (oregistre- rad) återutvandring. Övertäckningen är alltså relaterad till hur vanligt det är att återutvandra, dvs. att antingen flytta tillbaka till hemlandet eller flytta vidare till ett annat land. Den registrerade återutvandringen är starkt korrelerad med den faktiska åter- utvandringen och därmed också med övertäckning för olika befolkningsgrupper (Monti m.fl. 2020; Wadensjö 2013). Över- täckning uppstår alltså framför allt i grupper med högre rörlighet.

6Beräkningen baserades på statistiska modeller som Skatteverket utvecklat tillsammans med SCB i syfte att fungera som ett systematiskt uppföljningsverktyg av folkbokföringens kvalitet. Modellerna utgår från registerbaserade indikatorer som tagits fram genom registerspårningar, med grundantagandet att en person som är bosatt i Sverige även gör avtryck i något eller några av landets administrativa register.

133

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

SOU 2023:24

Analyser av återutvandring visar att benägenheten att ut- vandra bland dem som är födda i länder utanför EU/EES är högst bland dem som kommer från länder med högt värde på HDI (Human Development Index)7 och lägst bland dem från länder med lågt HDI. Kvinnor har nära 20 procent lägre benägenhet att återutvandra jämfört med män. Benägenheten är också lägre för personer som har barn än för dem som inte har det. Lägst är åter- utvandringen för personer med barn som är yngre än sex år. Vad gäller olika åldersgrupper är benägenheten att utvandra högst bland dem som är i åldern 20–30 år (Skarman 2011).

Jämförs olika invandringskategorier (grund för bosättning) är benägenheten att återutvandra lägst bland dem som invandrat av flyktingskäl och därnäst bland dem som kommer som anhöriga. Benägenheten att utvandra är högst för dem som invandrat för studier. Sedan början av 2010-talet har utvandringstalen för flyk- tingar och deras anhöriga legat på cirka 10 per 1 000, och varierat mellan 10 och 20 per 1 000 för övriga anhöriga, mellan drygt 20 och 90 per 1 000 för arbetskraftsinvandrare och deras familjemed- lemmar och mellan 75 och 200 per 1 000 för studenter. Många utvandringar i de två sistnämnda kategorierna har varit ett resul- tat av Skatteverkets avregistreringar av personer som inte längre bedömts vara bosatta i Sverige (SCB 2018, bilaga 6).

5.2.2Kvinnor har främst invandrat av familjeskäl

Iden svenska befolkningen i yrkesverksamma åldrar (18–64 år) fanns 2020 totalt drygt 1,15 miljoner kvinnor och män som var födda i ett land utanför EU/EES. Könsfördelningen är jämn totalt sett, 49 procent kvinnor och 51 procent män. När vi tar hänsyn till grund för bosättning finns dock tydliga könsskillnader (se figur 5.6).

Bland kvinnor är gruppen som invandrat som övriga anhöriga störst, och utgör 37 procent av hela populationen. Gruppen övriga anhöriga är relativt stor också bland män, 22 procent. Sammantaget reflekterar detta att familjeanknytning till en person som är stadig- varande bosatt i Sverige, men inte hör till gruppen flyktingmottagna,

7Human Development Index (HDI) är ett mått för länders utvecklingsnivå som betonar människors resurser och förmågor.

134

SOU 2023:24

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

under lång tid har varit ett vanligt skäl till invandring för personer födda i länder utanför EU/EES.

Bland män i yrkesverksam ålder som är födda utanför EU/EES är det personer som invandrat som flyktingar eller andra skyddsbehö- vande som utgör den största gruppen, 46 procent. För kvinnorna är flyktinggruppen i stället den näst största kategorin. Bland både kvin- nor och män är andelen anhöriga till flyktingar tydligt mindre än andelen flyktingar, 14,3 respektive 8,6 procent.

Figur 5.6 Befolkningen 2020 i åldern 18–64 år födda utanför EU/EES efter grund för bosättning, fördelade på kön. Procent

Källa: STATIV, egna bearbetningar.

Invandring av arbetsmarknadsskäl från länder utanför EU/EES var relativt ovanligt fram till dess att reglerna för arbetskraftsinvandring ändrades i december 2008.8 De senaste tio åren har antalet arbets- kraftsinvandrare ökat stadigt, och 2022 utgjorde arbete den vanlig- aste grunden för uppehållstillstånd i Sverige enligt Migrationsverkets statistik. Könsfördelningen är mycket ojämn i denna grupp. Bland arbetskraftsinvandrare finns en stor övervikt för män, medan andelen kvinnor i stället är mycket hög bland deras medföljande. Män som invandrat för arbete utgjorde 9 procent av samtliga utom- europeiskt födda män i Sverige 2020.

För cirka 10 procent av både kvinnorna och männen saknas upp- gift om grund för bosättning. En majoritet av dessa är medborgare, eller har permanent uppehållstillstånd, i ett annat EU-land och om-

8Se prop. 2007/08:147 Nya regler för arbetskraftsinvandring.

135

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

SOU 2023:24

fattas därmed av den fria rörligheten. I gruppen finns också personer som invandrat till Sverige för mer än 30 år sedan.9

5.2.3Individegenskaper hos befolkningen född utanför

EU/EES

I tabell 5.2 och 5.3 nedan redovisas deskriptiv statistik för befolk- ningen 2020 som är född utanför EU/EES. Undantagna är de cirka 2 procent av populationen (1,6 procent av kvinnorna och 2,5 pro- cent av männen) som 2020 hade studier som grund för sin bosättning i Sverige. De som invandrar för studier har hög benägenhet att utvandra efter sina studier, det vanliga är att de endast stannar några år i landet (se avsnitt 5.2.1).

Födelseland

Fördelningen mellan födelseländer är svår att redovisa på ett me- ningsfullt sätt i en översiktstabell och har därför inte tagits med i tabell 5.2 och 5.3. Det finns emellertid både intressanta likheter och tydliga skillnader mellan grupper med olika grund för bosättning och mellan kvinnor och män.

För kvinnor i gruppen flyktingar är Syrien, Irak, Bosnien-Herce- govina, forna Jugoslavien, Somalia och Iran de vanligaste födelselän- derna. Även för män som invandrat som flyktingar hamnar Syrien och Irak högst, men därefter kommer Afghanistan följt av Iran och Eritrea. I gruppen anhöriga till flyktingar är Irak det största födelselandet för både kvinnor och män, följt av Somalia, Syrien, Afghanistan och Iran.

I gruppen övriga anhöriga är Thailand det största födelselandet för kvinnor. På andra plats hamnar dock Irak också i denna grupp, följt av Kina, Turkiet och Iran. För män i samma grupp är det Turkiet, Irak, Thailand, forna Jugoslavien och Iran som är de största födelse- länderna.

Bland kvinnor och män som invandrat som arbetskraft och anhö- riga till arbetskraftsinvandrare toppar Indien och Kina som födelse- länder. Därefter kommer Turkiet och Irak.

9Uppgifter om grund för bosättning saknas delvis för dem som invandrade före 1987.

136

SOU 2023:24

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

Vistelsetid

Skillnaderna i tabell 5.2 och 5.3 mellan de olika grupperna av utom- europeiskt födda vad gäller vistelsetid i landet speglar i stor utsträck- ning invandringens sammansättning över åren. Bland flyktingar och anhöriga till flyktingar ser vi exempelvis relativt höga andelar som har en vistelsetid på tre–fyra år, vilket innebär att de invandrade i samband med den stora flyktingvågen 2015/2016. Andelen som varit bosatta i Sverige kortare tid än tre år är betydligt lägre, vilket reflek- terar den kraftiga åtstramningen av migrationslagstiftningen som initierades hösten 2015.

I gruppen övriga anhöriga ser vi å andra sidan en ganska jämn för- delning mellan olika vistelsetider. Detta stämmer väl överens med att invandring med denna grund ligger på en relativt stabil nivå på cirka 12 000 kvinnor och 5 000 män per år (Landell 2021). Intressant att notera är att både bland flyktingar och deras anhöriga och bland övriga anhöriga har majoriteten, 50–60 procent, varit bosatta i landet längre tid än tio år.

Arbetskraftsinvandrare och anhöriga till arbetskraft har en tyd- ligt avvikande fördelning mellan olika vistelsetider. I dessa grupper dominerar kort tid i landet. Mindre än 20 procent av arbetskrafts- invandrarna, och cirka 10 procent av deras anhöriga, har varit bosatta i Sverige längre tid än tio år. Fördelningen är framför allt en följd av den markanta ökningen av antalet arbetskraftsinvandrare från länder utanför EU/EES under det senaste decenniet. Arbetskraftsinvand- rare har också en relativt hög benägenhet att återutvandra efter några år (SCB 2018). De som invandrar tillsammans med familjemedlem- mar verkar dock stanna i betydligt högre utsträckning än övriga arbetskraftsinvandrare (Riksrevisionen 2016).

Åldersfördelning

I studier där man följer en viss kohort, till exempel de som invandrat ett visst år, framkommer vanligen att 60–70 procent av de vuxna som är födda utanför EU/EES är i åldrarna 20–40 år när de invandrar till Sverige. När vi här beskriver hela den yrkesverksamma befolkningen, oavsett invandringsår, blir fördelningen mellan de olika åldersgrup- perna jämnare. Detta beror på att ålderssammansättningen delvis speglar vistelsetiden i Sverige.

137

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

SOU 2023:24

Ungefär hälften av alla som invandrat som flykting, anhörig till flyk- ting eller som övrig anhörig återfinns 2020 i åldersgrupperna 25–44 år. För arbetskraftsinvandrare och anhöriga till arbetskraft är 70–80 pro- cent i dessa åldrar.

Utbildningsnivå

Oavsett grund för bosättning är det vanligare att kvinnor har en eftergymnasial utbildning än att män har det. Eftergymnasial utbild- ning är vanligt bland kvinnor som invandrat som anhöriga till arbets- kraft, varannan har en sådan utbildning. Även i gruppen övriga anhöriga är utbildningsnivån hög bland kvinnorna, 45 procent har en efter- gymnasial utbildning. Andelen eftergymnasialt utbildade ligger i dessa grupper på samma nivå som i den svenska befolkningen som helhet. För män i samma grupper är andelen 10–20 procentenheter lägre än för kvinnorna. Skillnaden mellan kvinnor och män i andelen eftergymnasialt utbildade är inte lika stor bland flyktingar och anhö- riga till flyktingar, men också i dessa grupper är eftergymnasial utbildning vanligare bland kvinnor än bland män (cirka 30 procent av kvinnorna jämfört med 25 procent av männen).

Bland flyktingar och anhöriga till flyktingar är det en relativt stor andel som har mycket kort utbildning, cirka 30 procent av både kvinnor och män har utbildning som motsvarar högst nio års grund- skola. I den svenska befolkningen som helhet ligger andelen med högst grundskoleutbildning på 10 procent, medan 42 procent har gått gym- nasiet och inte läst vidare.

De små könsskillnaderna i andelen med kort utbildning bland flyktingar och anhöriga till flyktingar är intressant. Studier av nyan- lända flyktingar och deras anhöriga brukar visa att det är vanligare att kvinnor har mycket kort utbildning än att män har det. Detta stämmer alltså inte för gruppen som helhet. Delvis kan detta reflek- tera att sammansättningen av gruppen flyktingar och anhöriga till flyktingar har varierat mellan åren. Men det indikerar också att många kvinnor som hade kort utbildning när de invandrade har vidare- utbildat sig och byggt på sin formella kompetens i Sverige. Andelen som studerar på komvux ökar bland både män och kvinnor efter de första två åren i Sverige, men fjärde året efter invandringen studerar kvinnor på komvux i dubbelt så hög grad som män (Landell 2021).

138

SOU 2023:24

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

Familjesammansättning

I samtliga grupper är det vanligare bland kvinnor än bland män att ha barn i förskoleåldern. Kvinnor som invandrat som anhöriga till arbets- kraft sticker ut, i denna grupp har över 40 procent barn under sex år. Bland kvinnor i de övriga grupperna ligger andelen 10–15 procenten- heter lägre. En förklaring till detta är att åldersfördelningen i gruppen anhöriga till arbetskraft avviker från övriga grupper av kvinnor.

Oavsett grund för bosättning är det också betydligt vanligare med ensamstående mödrar än med ensamstående fäder. Den största andelen ensamstående mammor, 15 procent, finns i gruppen anhö- riga till flyktingar.

Bostadskommun

Arbetskraftsinvandrare och anhöriga till arbetskraft är i stor utsträck- ning bosatta i storstadskommuner eller i kommuner nära storstads- kommunerna. Ungefär två av tre invandrare i dessa grupper finns i storstadsområden. Även bland övriga anhöriga finns en majoritet av både kvinnor och män i storstadskommunerna.

Koncentrationen till storstäder är inte lika påtaglig för flyktingar och anhöriga till flyktingar. Mindre än 40 procent bor i sådana kom- muner, medan en lite större andel bor i större städer eller i kommu- ner nära en större stad. Av kvinnor och män som invandrat som flyk- tingar eller deras anhöriga bor en av fem i en mindre stad eller i en glesbygdskommun.

139

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

SOU 2023:24

Tabell 5.2 Befolkningen 2020 födda utanför EU/EES i åldern 18–64 år som invandrat som flyktingar, anhöriga till flyktingar eller övriga anhöriga. Procent

 

 

Flyktingar

 

Anhöriga flyktingar

Övriga anhöriga

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kvinnor

Män

Total

Kvinnor

Män

Total

Kvinnor

Män

Total

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Vistelsetid

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0–2 år

6,6

8,2

7,6

11,2

8,0

10,0

9,8

8,2

9,2

3–4 år

14,1

18,1

16,5

14,3

10,7

12,9

8,0

7,0

7,6

5–9 år

20,6

23,6

22,4

22,2

22,1

22,1

20,5

20,6

20,5

10– år

58,6

50,2

53,4

52,3

59,3

55,0

61,7

64,2

62,7

Ålder

 

 

 

 

 

 

 

 

 

18–19 år

2,7

3,1

2,9

6,2

10,3

7,8

1,9

2,6

2,2

20–24 år

8,8

15,0

12,6

14,0

20,6

16,5

6,0

7,5

6,6

25–34 år

25,8

24,7

25,1

24,7

25,4

25,0

23,8

24,3

24,0

35–44 år

25,6

23,0

24,0

24,4

20,5

22,9

31,4

32,1

31,7

45–54 år

19,7

18,3

18,8

19,7

13,3

17,3

24,4

21,4

23,2

55–64 år

17,5

15,9

16,5

11,0

9,8

10,5

12,6

12,1

12,4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Utbildning

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Förgymnasial <9 år

17,5

15,0

16,0

17,9

10,5

15,0

11,2

9,1

10,4

Förgymnasial 9 år

11,5

14,2

13,1

15,1

22,3

17,9

8,6

12,5

10,1

Gymnasium

35,6

37,9

37,0

31,6

37,5

33,9

30,9

37,3

33,4

Eftergymnasial

30,7

27,5

28,8

28,1

23,0

26,1

44,7

36,2

41,4

Uppgift saknas

4,7

5,4

5,1

7,5

6,7

7,2

4,6

4,9

4,7

Familjesituation

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Gift/sambo med

 

 

 

 

 

 

 

 

 

hemmaboende barn

 

 

42,6

 

 

54,2

 

 

47,9

Gift/sambo utan

 

 

 

 

 

 

 

 

 

hemmaboende barn

 

 

7,3

 

 

6,0

 

 

11,4

Ensamstående mor

 

 

9,6

 

 

15,1

 

 

11,1

Ensamstående far

 

 

2,3

 

 

2,1

 

 

2,1

Ensamboende

 

 

38,1

 

 

22,6

 

 

27,5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Har barn under 6 år

26,3

19,8

22,3

29,2

21,8

26,4

25,2

24,7

25,0

Kommuntyp

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Storstäder

39,1

37,7

38,2

37,0

38,5

37,6

53,3

56,7

54,6

Större städer

41,7

41,3

41,5

43,2

43,7

43,4

32,1

31,0

31,7

Mindre

 

 

 

 

 

 

 

 

 

städer/tätorter

19,2

21,0

20,3

19,8

17,8

19,0

14,6

12,2

13,7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Totalt antal (100-tal)

1 722

2 712

4 434

807

504

1 312

2 096

1 324

3 420

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm.: I kommuntypen storstäder ingår även storstadsnära kommuner, i större städer ingår kommuner nära större stad, och i mindre städer/tätorter ingår landsbygdskommuner.

Källa: STATIV, egna bearbetningar.

140

SOU 2023:24

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

Tabell 5.3 Befolkningen 2020 födda utanför EU/EES i åldern 18–64 år som invandrat som arbetskraft, anhöriga till arbetskraft eller som saknar uppgift om grund för bosättning. Procent

 

Arbetskraft

 

Anhöriga arbetskraft

Uppgift saknas

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kvinnor

Män

Total

Kvinnor

Män

Total

Kvinnor

Män

Total

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Vistelsetid

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0–2 år

38,4

38,5

38,5

56,6

44,3

53,8

12,4

14,9

13,7

3–4 år

18,6

17,2

17,5

14,2

17,1

14,9

5,8

8,2

7,0

5–9 år

25,4

25,5

25,4

20,4

25,6

21,6

6,7

8,7

7,7

10– år

17,6

18,9

18,6

8,8

13,0

9,8

75,1

68,3

71,6

Ålder

 

 

 

 

 

 

 

 

 

18–19 år

0,1

0,1

0,1

3,1

12,5

5,3

2,2

2,4

2,3

20–24 år

3,1

3,3

3,2

7,6

18,6

10,2

5,4

5,2

5,3

25–34 år

43,8

39,2

40,3

45,1

23,1

40,0

14,9

14,3

14,6

35–44 år

34,6

40,9

39,4

34,7

29,2

33,4

30,2

30,4

30,3

45–54 år

13,1

12,8

12,9

8,0

13,2

9,2

26,9

25,8

26,3

55–64 år

5,3

3,7

4,1

1,4

3,5

1,9

20,4

21,9

21,2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Utbildning

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Förgymnasial <9 år

2,9

3,8

3,6

4,7

2,9

4,3

4,7

4,2

4,4

Förgymnasial 9 år

2,0

3,0

2,8

4,4

11,3

5,9

8,6

11,5

10,1

Gymnasium

9,6

11,4

11,0

13,9

20,7

15,5

37,0

40,5

38,8

Eftergymnasial

66,2

57,7

59,8

51,8

40,2

49,2

42,3

32,5

37,2

Uppgift saknas

19,3

24,0

22,9

25,2

24,9

25,2

7,4

11,3

9,5

Familjesituation

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Gift/sambo med

 

 

 

 

 

 

 

 

 

hemmaboende barn

 

 

36,8

 

 

67,9

 

 

42,6

Gift/sambo utan

 

 

 

 

 

 

 

 

 

hemmaboende barn

 

 

11,5

 

 

19,8

 

 

10,5

Ensamstående mor

 

 

2,2

 

 

3,5

 

 

8,4

Ensamstående far

 

 

1,0

 

 

0,7

 

 

2,9

Ensamboende

 

 

48,5

 

 

8,2

 

 

35,6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Har barn under 6 år

17,5

24,4

22,8

40,9

21,3

36,4

16,6

15,7

16,1

Kommuntyp

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Storstäder

68,8

64,4

65,5

62,9

62,1

62,7

57,6

59,4

58,5

Större städer

23,5

26,3

25,6

27,7

27,9

27,7

30,8

30,0

30,4

Mindre städer/tätorter

7,7

9,3

8,9

9,4

10,1

9,6

11,6

10,6

11,1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Totalt antal (100-tal)

171

531

702

178

53

231

575

622

1 197

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm.: I kommuntypen storstäder ingår även storstadsnära kommuner, i större städer ingår kommuner nära större stad, och i mindre städer/tätorter ingår landsbygdskommuner.

Källa: STATIV, egna bearbetningar.

141

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

SOU 2023:24

5.2.4Skillnaden i sysselsättning mellan kvinnor och män minskar med tid i landet

För kvinnor födda utanför EU/EES tar det betydligt längre tid än för män att börja arbeta. Sysselsättningsgapet mellan kvinnor och män är som störst under de första åren i Sverige för att därefter minska (se figur 5.7).

Delvis förklaras denna bild av att kvinnor och män invandrar av olika skäl, och därmed har olika förutsättningar att snabbt ha ett arbete. Som vi såg tidigare är till exempel männen i stor majoritet bland arbetskraftsinvandrare från länder utanför EU/EES. För flyktingar, och för de olika grupperna av anhöriga som framför allt utgörs av kvinnor, tar det naturligen betydligt längre tid att komma in på arbetsmarknaden än för arbetskraftsinvandrare som ska ha ett arbete ordnat i landet för att få arbets- och uppehållstillstånd.

Figur 5.7 Andel sysselsatta 2020, efter kön och vistelsetid. Procent

Födda utanför EU/EES, 18–64 år

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

0-2 år

3-4 år

5-9 år

10- år

Kvinnor Män

Källa: STATIV, egna bearbetningar.

När hänsyn tas till grund för bosättning modifieras bilden. I figur 5.8 visas hur förvärvsgraden förändras med tid i landet för kvinnor respektive män med olika grund för bosättning. Etableringen på arbetsmarknaden tar längre tid för kvinnor än för män oavsett grund för bosättning, förutom för arbetskraftsinvandrare. Vi ser också att

142

SOU 2023:24

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

även män som är flyktingar och anhöriga till flyktingar har en låg sysselsättningsgrad inledningsvis, men att den sedan ökar ganska snabbt med tid i landet. Män som invandrat som övrig anhörig eller som anhörig till arbetskraft verkar ha relativt lätt att snabbt komma i arbete. Andelen sysselsatta för kvinnor i dessa båda grupper liknar dock i hög grad utvecklingen för kvinnor som kommit som flyktingar.

Figur 5.8 Andel sysselsatta kvinnor respektive män 2020, efter grund för bosättning och vistelsetid. Procent

Födda utanför EU/EES, 18–64 år

Kvinnor

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Flyktingar

Anhöriga

 

Övriga

 

Anhöriga

Arbete

 

flyktingar

 

anhöriga

arbetskraft

 

 

 

0-2 år

 

3-4 år

 

5-9 år

 

10 år-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Män

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Flyktingar

Anhöriga

 

Övriga

 

Anhöriga

Arbete

 

flyktingar

 

anhöriga

arbetskraft

 

 

 

0-2 år

 

3-4 år

 

5-9 år

 

10 år-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: STATIV, egna bearbetningar.

143

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

SOU 2023:24

Tidigare studier av etableringsmönstren för nyanlända flyktingar och deras anhöriga har visat att tid i landet spelar en stor roll för skillnaderna mellan kvinnors och mäns arbetsmarknadsutfall. Under de första åren efter invandringen är sysselsättningen för kvinnor betydligt lägre än för män, men efter cirka 15 år i landet förvärvs- arbetar kvinnor och män i ungefär lika hög utsträckning (Åslund m.fl. 2017; Ruist 2018; Andersson Joona 2020). Samma mönster med en betydligt långsammare arbetsmarknadsetablering för kvinnor än för män, har också visats för grupperna övriga anhöriga och anhöriga till arbetskraft (Landell 2021).

Förvärvsgraden är tydligt kopplad till utbildningsnivå, där perso- ner med kortare utbildning är sysselsatta i lägre utsträckning än per- soner med högre utbildningsnivå (se tabell 5.4.). Detta gäller för samtliga grupper av utomeuropeiskt födda, och även för inrikes födda. För personer med förgymnasial utbildning är sysselsättnings- gapet stort mellan kvinnor och män. Män verkar alltså komma i arbete trots kort utbildning. För personer med eftergymnasial utbildning är skillnaden mellan könen relativt liten, cirka 5 procentenheter.

Tabell 5.4 Andel sysselsatta 2020 efter kön och utbildningsnivå. Procent

Födda utanför EU/EES, 18–64 år

 

Kvinnor

Män

Total

 

 

 

 

Förgymnasial utbildning <9 år

39,6

54,4

46,5

Förgymnasial utbildning 9 år

41,2

51,0

46,8

 

 

 

 

Gymnasium

65,7

70,4

68,2

Eftergymnasial utbildning

66,9

72,3

69,4

 

 

 

 

Uppgift saknas

23,7

46,9

36,8

Total

57,6

64,9

61,3

Källa: STATIV, egna bearbetningar.

För kvinnor är andelen sysselsatta högst i åldersgruppen 45–55 år, det vill säga när kvinnor normalt inte längre föder barn. Skillnaderna mellan kvinnor och män i de yngre åldersgrupperna förklaras därmed troligen delvis av att kvinnor tar huvudansvaret för omsorgen av bar- nen när de är små. Den största könsskillnaden finns i åldersgruppen 25–34 år.

144

SOU 2023:24

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

Figur 5.9 Andel sysselsatta 2020 efter kön och ålder. Procent

Födda utanför EU/EES

80

70

60

50

40

30

20

10

0

18-19 år

20-24 år

25-34 år

35-44 år

45-54 år

55-64 år

Kvinnor Män

Källa: STATIV, egna bearbetningar.

Att ansvaret för små barn har ett starkt samband med kvinnors arbetsmarknadsutfall visas också i skattningar av chansen för kvin- nor respektive män att förvärvsarbeta fyra år efter invandringen (Landell 2021). Kontrollerat för andra faktorer som kan påverka sambandet, till exempel utbildningsnivå, ålder, födelseregion och grund för bosättning, har nyanlända kvinnor som har barn under sex år mer än 50 procents lägre chans att förvärvsarbeta fyra år efter in- vandringen jämfört med kvinnor som inte har barn i förskoleåldern. För män är däremot sambandet det omvända. Att ha barn under sex år är förknippat med en något högre chans för män att vara syssel- satta fyra år efter invandringen.

Skillnaderna i sysselsättning mellan kvinnor och män som har respektive inte har barn under sex år visas i figur 5.10. Det är i grup- pen övriga anhöriga som skillnaden i förvärvsgrad är störst, 14,4 pro- centenheter, mellan kvinnor som har barn i förskoleåldern och kvin- nor som inte har barn under sex år. I övriga grupper är motsvarande skillnad cirka 10 procentenheter.

145

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

SOU 2023:24

Figur 5.10 Andel sysselsatta 2020 bland dem som har respektive inte har barn under sex år, efter kön och grund för bosättning. Procent

Födda utanför EU/EES, 18–64 år

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Flyktingar

Anhöriga

Övriga

Anhöriga

Arbete

 

 

 

flyktingar

anhöriga

arbetskraft

 

 

 

Ej barn under 6 år Kvinnor

 

Ej barn under 6 år Män

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Barn under 6 år Kvinnor

 

 

Barn under 6 år Män

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: STATIV, egna bearbetningar.

5.2.5Risk för långvarigt utanförskap

Ett alternativt sätt att beskriva arbetsmarknadsetableringen är att vända perspektivet och i stället analysera gruppen som är ekono- miskt inaktiv och som därigenom kan riskera långvarigt utanförskap. Bland annat OECD redovisar arbetsmarknadsintegrationen med hjälp av uppgifter om såväl utrikes föddas sysselsättning som ande- len som är ekonomiskt inaktiva (OECD 2020). I detta avsnitt an- vänds ett utfallsmått som anger om individen varken arbetar eller studerar.10

Gruppen definieras utifrån vad individerna i gruppen inte gör. För att tillhöra gruppen ska en person under ett kalenderår inte ha haft en inkomst som överstiger ett prisbasbelopp, inte ha haft studie- medel, inte varit utbildningsregistrerad eller studerat sfi mer än

10Se avsnitt 5.2.1 om risken för övertäckning till följd av oregistrerad återutvandring.

146

SOU 2023:24

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

60 timmar. Personen ska inte heller ha haft inkomst från deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder.11

Över 100 000 kvinnor födda utanför EU/EES varken arbetade eller studerade 2020

År 2020 fanns det i Sverige totalt 744 000 kvinnor och män som varken arbetade eller studerade. Detta motsvarar 12,2 procent av befolkningen i yrkesverksam ålder. Av dessa var 27 procent födda i länder utanför EU/EES. Andelen som varken arbetade eller studerade var högre bland utomeuropeiskt födda (17,5 procent) än bland inrikes födda (10 procent). Kvinnor är överrepresenterade i gruppen som varken arbetar eller studerar, både bland inrikes och utrikes födda.

Ibefolkningen födda utanför EU/EES (18–64 år) var det totalt 109 000 kvinnor och 93 000 män som varken arbetade eller studerade 2020.12 Skillnaderna är stora mellan olika grund för bosättning (se figur 5.11). De högsta andelarna för både kvinnor och män finns för gruppen anhöriga till arbetskraftsinvandrare.

Även i gruppen övriga anhöriga står en stor andel av kvinnorna utanför både arbete och studier. Var femte kvinna som invandrat som övrig anhörig hörde 2020 till gruppen som varken arbetar eller stude- rar. Övriga anhöriga är en stor grupp (se tabell 5.2). Antalsmässigt handlar det om drygt 40 000 kvinnor som 2020 stod helt utanför både arbete och utbildning och som detta år inte heller deltog i arbetsmark- nadspolitiska åtgärder eller i sfi. Eftersom benägenheten att återut- vandra är låg bland dem som invandrat som anhöriga, och generellt lägre bland kvinnor än bland män, kan inte denna grupp till någon större del förklaras med att de egentligen inte längre bor i Sverige (se avsnitt 5.2.1). I stället pekar resultaten på att det finns ett stort antal kvinnor i Sverige som står utanför såväl arbete och utbildning som in- satser som kan bidra till att de kommer närmare arbetsmarknaden.

11Måttet är konstruerat på liknande sätt som definitionen av Unga som varken arbetar eller studerar (Uvas), som ofta används för att analysera ungas etablering på arbetsmarknaden. Kartläggningar visar att det finns en särskilt hög andel unga utrikes födda kvinnor i Uvas- gruppen (SOU 2017:9).

12Övertäckning i registret över totalbefolkningen medför att gruppen som varken arbetar eller studerar i viss utsträckning även kan omfatta personer som utvandrat utan att anmäla detta till folkbokföringen. Skatteverket genomför återkommande avregistreringar av personer som inte längre bedöms vara bosatta i Sverige (se avsnitt 5.2.1).

147

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

SOU 2023:24

Vanligt att varken arbeta eller studera för nyanlända familjeinvandrade kvinnor

Det är mycket vanligt att kvinnor som invandrar som övrig anhörig och som familjemedlem till arbetskraftsinvandrare står utanför både arbete och studier, i synnerhet bland dem som har kortare vistelsetid i landet (se figur 5.11). För dem som varit bosatta i Sverige kortare tid än tre år var det drygt 30 procent av de övriga anhöriginvandrarna, och över 40 procent av medföljande till arbetskraftsinvandrare, som varken arbetade eller studerade 2020. Andelen minskar sedan med längre vistelsetid till ungefär samma nivå som för flyktingar och anhöriga till flyktingar.

Kvinnor som invandrat som anhöriginvandrare är en heterogen grupp. Bland dem som varken arbetar eller studerar finns sannolikt kvinnor som själva valt att göra uppehåll i sitt yrkesliv för att bo i Sverige under några år medan deras partner arbetar här. Gruppen rymmer dock även kvinnor som vill arbeta, men som på grund av låg utbildning, begränsad arbetslivserfarenhet eller liten kontakt med det svenska samhället har fastnat i passivitet. För dessa kvinnor riskerar passiviteten att gå över i ett mer långsiktigt utanförskap.

Andelen som varken arbetar eller studerar varierar alltså med vis- telsetid, men på olika sätt beroende på grund för bosättning. För flyk- tingar och anhöriga till flyktingar är det i stället en låg andel som står utanför arbete och studier bland dem med kort vistelsetid, medan an- delen är högst, 15–20 procent, för både kvinnor och män som har varit bosatta i Sverige längre tid än tio år. Att andelen är så låg för dem med kortast vistelsetid i landet beror på att nästan samtliga deltar i etable- ringsinsatser under sina första år i landet. Skillnaderna kan därmed till stor del förklaras av olika tillgång till etableringsinsatser.

148

SOU 2023:24

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

Figur 5.11 Andel kvinnor respektive män som varken arbetar eller studerar 2020, efter grund för bosättning och vistelsetid. Procent

Födda utanför EU/EES, 18–64 år

Kvinnor

45

40

35

30

25

20

15

10

5

0

Flyktingar

Anhöriga

 

Övriga

Anhöriga

Arbete

 

flyktingar

 

anhöriga

arbetskraft

 

 

 

0-2 år

 

3-4 år

 

5-9 år

 

10- år

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Män

45

40

35

30

25

20

15

10

5

0

Flyktingar

Anhöriga

 

Övriga

Anhöriga

Arbete

 

flyktingar

 

anhöriga

arbetskraft

 

 

 

0-2 år

 

3-4 år

 

5-9 år

 

10- år

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm.: För att tillhöra gruppen som varken arbetar eller studerar ska en person under ett kalen derår inte ha haft en inkomst som överstiger ett prisbasbelopp, inte ha haft studiemedel, inte varit utbildningsr- egistrerad eller studerat sfi mer än 60 timmar. Personen ska inte heller ha haft inkomst från deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Källa: STATIV, egna bearbetningar.

149

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

SOU 2023:24

Att andelen som varken arbetar eller studerar är så hög bland anhö- riga till arbetskraftsinvandrare och övriga anhöriga kan ses som sär- skilt anmärkningsvärt mot bakgrund av att nära hälften av kvinnorna i dessa grupper har eftergymnasial utbildning (se tabell 5.2). Det innebär att en viktig arbetskraftsreserv med potential att bidra till kompetensförsörjning av centrala yrkesområden inte tillvaratas i dag.

Hur försörjer sig kvinnorna som varken arbetar eller studerar?

Inkomster från vård av barn eller nära anhörig, sjukersättning eller ekonomiskt bistånd är den huvudsakliga inkomstkällan för ungefär hälften av kvinnorna i gruppen som varken arbetar eller studerar.13 Det är därutöver en stor grupp, 35 procent, som helt saknar egen inkomst. Detta innebär att de varken har inkomst från arbete eller från något bidrags- eller ersättningssystem utan är (troligen) ekono- miskt beroende av sina män. I denna grupp är risken stor att många också har mycket begränsade kontakter med det svenska samhället, och låg kännedom om de olika insatser som de har möjlighet att ta del av som skulle kunna underlätta inträdet på arbetsmarknaden.14 De riskerar att fastna i ett socialt utanförskap och i ekonomisk otrygghet och ekonomiskt beroende av sin partner.

Tydlig överrisk att varken arbeta eller studera för anhöriga som inte omfattas av etableringslagen

Som visats är det vanligare att kvinnor hör till gruppen som varken arbetar eller studerar än att män gör det. Vi har också sett att andelen är högst bland dem som invandrat som övriga anhöriga och anhöriga till arbetskraft, i synnerhet under de första åren i landet. Förutom grund för bosättning och vistelsetid finns dock en rad andra faktorer som inverkar på risken att höra till gruppen som varken arbetar eller studerar. Till exempel är andelen som varken arbetar eller studerar lägst för både kvinnor och män i de yngsta åldersgrupperna (18–24 år) och högst i den äldsta (55–64 år). För kvinnor är andelen också relativt hög, nära 20 procent, bland dem som är 25–34 år, dvs. i den ålder då många

13Se bilaga 3 för en analys av inkomstkällor för kvinnor och män födda i länder utanför EU/EES.

14Det kan också vara så att vissa av dem som helt saknar inkomst har lämnat landet utan att meddela Skatteverket.

150

SOU 2023:24

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

får barn. Drygt var fjärde kvinna som varken arbetade eller studerade 2020 hade barn som var yngre än sex år. Var femte kvinna var ensam- stående mamma med hemmavarande barn under 18 år.

För att hålla isär olika faktorers inverkan på risken att ingå i gruppen som varken arbetar eller studerar har vi gjort logistiska regressioner. På så sätt kan vi få en tydligare bild av olika faktorers isolerade betydelse, eftersom vi kontrollerar för övriga faktorer som är medtagna i analysen. Analysen visar på sambanden mellan att varken arbeta eller studera 2020 och kön, grund för bosättning, ålder, utbildningsnivå, vistelsetid, familjesituation och typ av bosättningskommun.15

Som förväntat har kvinnor en högre risk än män att höra till grup- pen som varken arbetar eller studerar (se figur 5.12). Oddskvoten är 1,24, vilket innebär att kvinnor har 24 procent högre risk än män, när vi kontrollerar för övriga faktorer. Separata regressioner för olika grund för bosättning visar dels att kvinnor har en förhöjd risk jämfört med män oavsett grund för bosättning, dels att överrisken för kvinnor är störst för anhöriga till arbetskraftsinvandrare (se bilaga 4, tabell B.5).

Lika förväntat ser vi att kvinnor och män i den äldsta åldersgrup- pen har en kraftigt förhöjd risk att höra till gruppen som varken arbetar eller studerar. Resultaten visar också att högre utbildnings- nivå innebär en lägre risk jämfört med att ha kort utbildning. De se- parata regressionerna för kvinnor och män visar på starkare samband med högre utbildningsnivå för kvinnor, både vad gäller minskad risk för att höra till gruppen som varken arbetar eller studerar och för chansen att förvärvsarbeta (se bilaga 4, tabell B.1 och B.2).

Det som framför allt sticker ut i resultaten i figur 5.1.2 är emel- lertid den mycket kraftiga överrisken för anhöriga till arbetskraft att varken arbeta eller studera. Referenskategorin här är flyktingar. Resultaten för anhöriga till arbetskraft innebär därmed att en kvinna (eller man) som är anhörig till en arbetskraftsinvandrare har mer än tre gånger så hög risk jämfört med en kvinna (eller man) som är flyk- ting att tillhöra gruppen som varken arbetar eller studerar. Även övriga anhöriga har en tydlig överrisk, 28 procents högre risk än flyktingar. Eftersom vi bland annat kontrollerar för vistelsetid i lan- det indikerar resultaten en långvarigt högre risk för dessa grupper att hamna utanför arbetskraften.

15Resultaten avser korrelationer efter kontroll för övriga faktorer som är medtagna i analysen och ska inte tolkas som kausala samband.

151

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

SOU 2023:24

För att undersöka sambandet mellan grund för bosättning och vistelsetid närmare har vi även gjort separata regressioner för olika vistelsetid (se bilaga 4, tabell B.4). Resultaten visar att risken för an- höriga till arbetskraft att höra till gruppen som varken arbetar eller studerar inledningsvis är mer än fem gånger så hög jämfört med flyk- tingar. Överrisken minskar med längre vistelsetid, men de som varit bosatta i Sverige längre tid än tio år har fortfarande 30 procent högre risk jämfört med flyktingar att varken arbeta eller studera. I de sepa- rata regressionerna framkommer att också gruppen övriga anhöriga har en mycket hög överrisk, nära fyra gånger så hög risk som flyk- tingar, under de första fyra åren i landet. Med vistelsetid på fem till nio år är överrisken mindre, knapp 30 procent. För övriga anhöriga som varit bosatta i Sverige mer än tio år är risken att varken arbeta eller studera 13 procent lägre än för flyktingar med lika lång vistelsetid.

Sammantaget indikerar således sambanden för anhöriga till arbetskraftsinvandrare en jämfört med flyktingar långvarigt högre risk att vara ekonomiskt inaktiva. För övriga anhöriga klingar över- risken av med vistelsetid över tio år.

152

SOU 2023:24

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

Figur 5.12 Risken att varken arbeta eller studera 2020 för kvinnor jämfört med män födda utanför EU/EES

Oddskvoter och konfidensintervall

Barn < 6 Vistelsetid Kommuntyp år Civilstånd Grund för bosättning Utbildningsnivå Åldersgrupp Kön

Man (referens=1)

Kvinna

18-29 år (referens=1)

30-39 år

40-49 år

50-64 år

Förgymnasial utb. < 9 år (referens=1) Förgymnasial utb. 9 år Gymnasial utbildning Eftergymnasial utbildning Uppgift saknas

Flykting (referens=1) Anhörig till flykting Övrig anhörig Anhörig till arbetskraft Arbete

Ej gift (referens=1)

Gift

Ej barn (referens=1)

Har barn under 6 år

Storstäder (referens=1)

Större städer

Mindre städer/tätorter

0-4 år (referens=1)

5-9 år

10 år-

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5

Oddskvoter

Anm. Om konfidensintervallet inte inkluderar 1 är oddskvoten, dvs. skillnaden jämfört med referens - kategorin, statistiskt säkerställd (signifikant) på 95 -procentsnivån.

Oddskvoten 1,11 för att ha barn under sex år i figur 5.12 innebär drygt 10 procents förhöjd risk att höra till gruppen som varken arbetar eller studerar om man har barn i förskoleåldern. Att ha barn påverkar dock kvinnors och mäns arbetsmarknadsutfall på olika sätt,

153

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

SOU 2023:24

eftersom kvinnor ofta tar ett större omsorgsansvar för barn. De separata skattningarna för kvinnor respektive män (se bilaga 4, tabell B.1) visar att kvinnor som har barn under sex år har 66 procents högre risk att varken arbeta eller studera jämfört med kvinnor som inte har barn i förskoleåldern. För män är i stället risken att höra till denna grupp nästan 40 procent lägre för män som har barn i för- skoleåldern jämfört med män som inte har det. Resultatet ligger väl i linje med forskning som påvisat förekomsten av en motherhood penalty på arbetsmarknaden, det vill säga att för kvinnor medför barn en lägre sannolikhet att ha ett jobb, och även en lägre löneinkomst för de kvinnor som arbetar jämfört med både kvinnor och män utan barn (se t.ex. Blau och Kahn 2017). För män kan man i stället ofta se en mindre fatherhood premium. Forskning har också visat att dessa samband är betydligt starkare för utomeuropeiskt födda kvinnor än för inrikes födda (Bonke och Schultz-Nielsen 2013).

5.3Integrationsprogram främjar nyanländas etablering

5.3.1Utvärderingar visar positiva resultat av etableringsreformen

När etableringsreformen infördes i december 2010 övertog Arbets- förmedlingen det samordnande ansvaret för nyanlända flyktingars etablering från kommunerna (se avsnitt 3.1). Syftet med reformen var att åstadkomma ett stärkt fokus på arbetsmarknadsdeltagande och ett mer nationellt likvärdigt stöd. Den individuella etablerings- ersättningen, som inte påverkas av inkomsterna hos andra personer i hushållet, skulle ge ekonomiska incitament för både kvinnor och män att delta i de aktiviteter som erbjuds och därmed öka förutsätt- ningarna för etablering på arbetsmarknaden.

Reformen är svår att utvärdera eftersom den genomfördes samti- digt över hela landet och för alla nyanlända som omfattades av mål- gruppen. I dag har fyra olika utvärderingar genomförts av reformens effekter. Samtliga har använt metoden att jämföra utfallen för indi- vider som fick uppehållstillstånd strax före brytpunkten med dem som fick uppehållstillstånd efter införandet, men avgränsat urvalet av kontroll och behandlingsgrupp på lite olika sätt. Utvärderingarna skiljer sig också åt bland annat vad gäller uppföljningstiden. De

154

SOU 2023:24

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

senare utvärderingarna möjliggör beräkning av effekter på både kort och lång sikt.

Den första utvärderingen fann inga effekter på sysselsättning, in- komster eller övergång till reguljär utbildning för dem som deltog i det nya programmet jämfört med kontrollgruppen (Andersson Joona m.fl. 2015). Forskarna menade att uppstartsproblem hos Arbets- förmedlingen och att utvärderingen gjordes så kort tid efter inför- andet av reformen förklarar resultaten.

I den uppföljande studien kunde deltagarnas resultat följas i ytterligare ett år, och då påvisades positiva effekter på både syssel- sättning och inkomster (Andersson Joona m.fl. 2017). Den tidigare- lagda kontakten med Arbetsförmedlingen kan enligt författarna vara en möjlig förklaring till skillnaden i sysselsättning mellan deltagarna i de tidigare kommunala introduktionsprogrammen och dem som efter reformen deltog i etableringsinsatser. Den nya individuali- serade etableringsersättningen nämns som en annan möjlig förklar- ing. Forskarna fann dock inga signifikanta skillnader mellan kvinnor och män.

En senare utvärdering konstaterar att deltagande i integrations- program, både före och efter etableringsreformen, leder till bättre arbetsmarknadsutfall jämfört med att inte delta i ett program (Qi m.fl. 2021). Även i denna studie framkom positiva effekter av refor- men, med bättre sysselsättningschanser för dem som deltagit i det reformerade programmet jämfört med dem som deltog i de kommu- nala introduktionsprogrammen. De positiva effekterna verkar också öka när individerna följs över längre tid efter avslutat program. Fors- karna fann en stark positiv effekt för kvinnor. Effekten var dock inte signifikant större än för män, vilket tyder på att sysselsättningsgapet mellan kvinnor och män inte påverkades av reformen.

5.3.2Ökat deltagande och förbättrad etablering för kvinnor

I den senaste utvärderingen av etableringsreformens effekter stude- ras särskilt betydelsen av den individualiserade ersättningen som in- fördes i och med reformen (Bratu m.fl. 2023; Ottosson 2022). Alla analyser gjordes separat för kvinnor och män, och urvalet av indivi- der begränsades inte till dem i målgruppen som faktiskt deltog i det nya respektive det gamla programmet utan avsåg dem som hörde till

155

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

SOU 2023:24

målgruppen för insatserna. Däremot exkluderades anhöriga till flyk- tingar, till skillnad från de tidigare studierna. Arbetsmarknadsutfal- len följs i denna studie över nio år.

Forskarna framhåller att den individualiserade ersättningen ledde till starkare incitament för kvinnor att delta i etableringsinsatser. De finner att sannolikheten att delta i programmet ökade för kvinnor, framför allt för kvinnor som var gifta eller sambor. Deltagandet ökade även bland ensamstående kvinnor, vilket drevs av gruppen ensamstående mödrar. Detta kan enligt författarna bero på att det blev svårare att skjuta upp programdeltagande när ersättningen knöts tydligare till deltagande. I studien framkommer positiva effekter på kvinnors löneinkomst (i genomsnitt minst 20 000 kronor per år) och sannolikhet att arbeta (cirka 15 procentenheter per år). Dessa effekter uppkommer relativt sent, fem till sex år efter programstart, men kvarstår de följande åren.

Studien beskriver också intermediära utfall. Forskarna finner bland annat att det nya programmet leder till en bestående ökning av kvinnors sannolikhet att registrera sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen och att delta i insatser (Bratu m.fl. 2023). Det framstår därmed som att den tidiga kontakten med Arbetsför- medlingen som kvinnor får genom att delta i etableringsinsatser leder till en förändring av hur de interagerar med myndigheten även efter att de har avslutat programmet (Ottosson 2022).

I denna studie framkom däremot inte att tillgång till det nya pro- grammet påverkade mäns arbetsmarknadsutfall, vilket de tidigare utvärderingarna har påvisat. Bristen på positiva effekter för män för- klaras med att männen även innan reformen deltog aktivt i arbets- kraften, kom i kontakt med Arbetsförmedlingen och fick ta del av arbetsmarknadsinriktade insatser.

5.3.3Effekter av integrationsprogram i andra länder

Få empiriska studier har på ett systematiskt sätt analyserat hur före- komsten av integrationsprogram för nyanlända påverkar etable- ringen på arbetsmarknaden i olika länder. En komparativ studie av 15 europeiska länder använder enkätdata från European Social Survey16

16European Social Survey (ESS) är en attityd- och beteendeundersökning som genomförs vart annat år i mer än 30 europeiska länder, bland annat Sverige, där 2 000–3 000 individer per land intervjuas.

156

SOU 2023:24

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

och finner positiva samband mellan obligatoriska integrationspro- gram och ekonomisk integration (Neureiter 2019). En tidigare studie, som använder liknande indikatorer, fann att krav på att delta i samhällsorientering för nyanlända hade betydelse för integrationen (Goodman och Wright 2015).

Danmark har sedan 2002 haft obligatoriska integrationsprogram för nyanlända flyktingar som består av undervisning i danska och arbetsmarknadsinsatser (se vidare avsnitt 6.3). En utvärdering av programmet påvisade negativa effekter på sannolikheten att ha ett reguljärt arbete. Detta förklarades med att de flesta insatserna, utom subventionerade anställningar i privat sektor, minskade utflödet till jobb (inlåsningseffekter). Å andra sidan visades att en avslutad språk- kurs innebar att deltagaren fick jobb snabbare. I detta fall menade forskarna att om effekterna var tillräckligt varaktiga så skulle de med råge uppväga inlåsningseffekterna av pågående språkundervisning (Clausen m.fl. 2009).

I Norge reformerades integrationspolitiken 2004 och en rätt och en plikt infördes för nyanlända flyktingar och deras anhöriga att delta i introduktionsprogrammet (se vidare avsnitt 6.3). Skattningar av effekterna av reformen tyder på förbättrade arbetsmarknadsutfall till följd av att ersättningen till nyanlända villkorades med deltagande i programmet (Kavli m.fl. 2007).

En utvärdering av det obligatoriska integrationsprogrammet för flyktingar som infördes i Finland 2009 visar på tydliga positiva effekter för deltagarnas sysselsättning och inkomster, samt ett mins- kat behov av ekonomiskt bistånd (Sarvimäki och Hämäläinen 2016). Finlands integrationsprogram består av individuellt utformade språk- och utbildningsinsatser i kombination med subventionerade anställningar.

5.3.4Insatser som förbättrar chansen till arbete

Det finns relativt god kunskap om vilka typer av insatser som fun- gerar för att nyanlända personer ska förbättra sina chanser att komma in på arbetsmarknaden. Bland annat finns en ny forsknings- översikt från Vetenskapsrådet som har sammanställt svenska och internationella studier av effekter av arbetsmarknadsrelaterade insatser för flyktingar och andra grupper som står långt från arbetsmark-

157

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

SOU 2023:24

naden (Engdahl m.fl. 2022). Av sammanställningen framgår att sär- skilda introduktionsprogram för nyanlända har positiva effekter (se föregående avsnitt), och att det finns stöd i forskningen för att språkutbildning, arbetsnära insatser som subventionerade anställ- ningar, arbetsmarknadsutbildning och praktik ger positiva arbets- marknadseffekter. Även förstärkta förmedlings- och matchnings- insatser har goda effekter, inte minst för kvinnor med kort utbild- ningsbakgrund.

Kunskaper i svenska

Det finns belägg i internationell forskning för att utrikes födda som behärskar mottagarlandets språk får bättre jobberbjudanden och att språkinlärning därför underlättar arbetsmarknadsetableringen. En sammanställning av olika studier finns i Ek m.fl. (2020), där förfat- tarna även diskuterar olika metodproblem med studierna på områ- det. Forskarnas slutsats är att studierna, trots metodproblemen, visar att goda kunskaper i värdlandets språk leder till såväl högre syssel- sättning som högre lön för utrikes födda.

Forskningen om effekterna av sfi är emellertid begränsad. Engdahl m.fl. (2022) framhåller att för att vara effektiv bör dels del- tagandet i sfi vara högt, dels bör utbildningen ge deltagarna goda språkfärdigheter. Författarna menar att det har funnits brister i båda dessa delar, historiskt sett. En utvärdering av Kennerberg och Åslund (2010) visar dock på positiva effekter som ligger i linje med utvärder- ingen från Danmark (Clausen m.fl. 2009) om att språkundervisning kan fördröja inträdet på arbetsmarknaden, men att det också bidrar till ökad sysselsättning och högre inkomster på längre sikt.

Språkutbildning kan också kombineras med annan (yrkes)utbild- ning, och det finns visst stöd för att sådana kombinationsinsatser fungerar bättre än rena språkutbildningar (Karlsdóttir m.fl. 2017). I Sverige finns goda resultat bland annat från ett projekt i Göteborg där intensiv språkträning kombinerades med arbetspraktik och match- ning till en arbetsplats (Dahlberg m.fl. 2020). Svenska för yrkesut- bildade (sfx) och kombinationsutbildningar som till exempel Yrkes- utbildning med integrerad språkutbildning för invandrare (Yfi) är varianter av sfi-utbildningar som har bedrivits av kommuner i Stock- holmsområdet. Effektutvärderingar finns inte från dessa satsningar,

158

SOU 2023:24

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

men olika uppföljningsrapporter har visat på goda resultat för del- tagarna (Oxford Research 2019; Strategirådet 2019).

Kombinationsutbildningar, dvs. yrkesutbildningar på gymnasial nivå i kombination med sfi eller svenska som andraspråk (sva) inom komvux är numera ett nationellt vedertaget begrepp med ett riktat statsbidrag.17 Syftet med kombinationsutbildningar är att förkorta vägen till arbete för nyanlända genom att eleven lär sig svenska språ- ket och ett yrke samtidigt. Skolverket (2023) har i en uppföljning visat att studieresultaten generellt sett är bättre för elever som läst kombinationsutbildningar jämfört med studieresultaten för andra utrikes födda som läser på komvux. Eleverna som avslutat kombina- tionsutbildningar är dock etablerade på arbetsmarknaden i lägre ut- sträckning än utrikes födda som avslutat yrkesutbildningar på komvux.

Uppkvalificering av grundläggande kunskaper och yrkeskunskaper

Det är ont om svenska studier som har analyserat effekterna för ut- rikes födda av att komplettera sin grundläggande utbildning inom komvux. Positiva effekter av att studera på komvux, för både inrikes och utrikes födda, har dock visats för deltagarnas inkomster på un- gefär tio års sikt (Stenberg 2019).

I en studie från Norge visar Bratsberg m.fl. (2017) att gymnasial och eftergymnasial utbildning som utrikes födda förvärvar i Norge är förknippad med signifikant högre sysselsättning för samtliga in- vandringskategorier (grund för bosättning). Denna positiva inver- kan är särskilt stor för kvinnor. Forskarna finner också att för kvin- nor från låginkomstländer verkar även grundläggande utbildning öka chansen att få ett arbete.

Liknande resultat har även framkommit i en dansk studie där man visar på positiv avkastning i form av högre sysselsättning och in- komster för flyktingar och familjeinvandrare som skaffar sig en yrkesutbildning i Danmark (Arendt 2018). Avkastningen på den danska utbildningen gäller oavsett om individen har utbildning från hemlandet inom området eller inte. Under tiden i utbildning mins- kar sysselsättningen, men trots detta finner författaren att åtta år

17Se 31 a § förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxen- utbildning.

159

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

SOU 2023:24

efter påbörjad utbildning har de som utbildade sig i genomsnitt haft en högre förvärvsinkomst än de som inte utbildat sig.

Arbetsmarknadsutbildning och kommunal yrkesutbildning för vuxna (yrkesvux) är två liknande vägar till uppkvalificering. Effekten av att delta i arbetsmarknadsutbildning på utflödet från arbetslöshet har studerats i ett antal rapporter och verkar variera mellan olika tids- perioder (Liljeberg 2016). För deltagare i början av 2000-talet visas att den positiva effekten generellt var starkare för personer med kort utbildning och för personer födda i ett utomnordiskt land (de Luna m.fl. 2008). Vad gäller utvärderingar av yrkesvux finns hittills bara en studie, där resultaten i yrkesvux jämförs med liknande arbets- marknadsutbildningar (Liljeberg m.fl. 2019). Denna studie indikerar att effekterna av arbetsmarknadsutbildning har varit bättre än effek- terna av yrkesvux, och att detta gäller både i genomsnitt för samtliga deltagargrupper och för utomeuropeiskt födda deltagare specifikt.

I Skolverkets senaste uppföljning av yrkesvux visas att nästan

78 000 elever läste statsbidragsfinansierade kurser inom regionalt yrkesvux 2021. Fler kvinnor än män läser inom yrkesvux och drygt hälften av eleverna är utrikes födda. Vård och omsorg är den yrkes- inriktning som har flest elever. Av de elever som avslutade regionalt yrkesvux 2019 hade 41 procent en etablerad ställning på arbetsmark- naden 2020 (Skolverket 2022).

Subventionerade anställningar

Ett flertal svenska studier har visat att de statliga insatserna som sub- ventionerar arbetsgivare att anställa nyanlända och långtidsarbets- lösa (se avsnitt 3.3.5) hjälper nyanlända att komma i arbete snabbare (Forslund 2018; Behrenz och Hammarstedt 2014). Subventionerade anställningar är också den insats som hade signifikant bättre effekt än övriga arbetsmarknadspolitiska insatser som omfattades av en inter- nationell metaanalys av resultat från 33 studier av insatser som riktas till invandrade (Butschek och Walter 2014). Även danska studier har funnit betydande positiva effekter av subventionerade anställningar på övergången till arbete (Clausen m.fl. 2009; Heinessen m.fl. 2013).

160

SOU 2023:24

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

Förstärkta förmedlingsinsatser och matchningsinsatser

Nyanlända invandrare kan förväntas ha relativt få kontaktvägar in på den svenska arbetsmarknaden. Insatser som ger personer i gruppen tillgång till ett bredare och bättre kontaktnät har därför en potential att underlätta arbetsmarknadsinträdet. Det finns ett antal empiriska studier som tyder på att förstärkta förmedlingsinsatser och hjälp med intensifierad matchning mot arbetsgivare har positiva syssel- sättningseffekter för nyanlända (Åslund och Johansson 2011; Andersson Joona och Nekby 2012; Cheung m.fl. 2019).

Insatserna har nyligen testats i två olika projekt inom Arbetsför- medlingen, som också har riggats på ett sådant sätt att effekterna kunde utvärderas. I det ena projektet ingick matchning till en arbets- plats i det lokala jobbspår för nyanlända flyktingar med kort utbild- ning som genomfördes i Göteborg 2016–2020. Utvärderingen visar på positiva effekter på andelen sysselsatta, och forskarna framhåller det nära samarbetet med en lokal arbetsgivare som var med i utform- ningen och genomförandet av insatsen som en förklaring till de goda resultaten (Dahlberg m.fl. 2020).

I det andra utvärderade projektet, Jämställd etablering, ingick me- toden Matchning från dag 1. Projektet finansierades av Europeiska socialfonden (ESF) och riktade sig till deltagare i etableringspro- grammet som hade kort utbildning och bedömdes stå långt från arbetsmarknaden. Metoden innebär en bred kartläggning både av individens formella och informella kompetenser, erfarenheter och intressen, och av arbetsgivares rekryteringsbehov. På så sätt skapas förutsättningar för att matcha individer som saknar arbetslivser- farenhet och formell kompetens och som annars sannolikt skulle ha bedömts som icke matchningsbara.

En utvärdering av matchningsinsatsens första 11 månader visar att sannolikheten att en deltagare fick ett arbete eller började studera var ungefär 30 procent högre om han eller hon hade deltagit i insat- sen jämfört med att delta i Arbetsförmedlingens ordinarie verksam- het. Likaså tyder resultaten på att metoden fungerar oavsett kön och avstånd till arbetsmarknaden (Helgesson m.fl. 2020). Kalkyler i rap- porten visar att insatsen skulle vara kostnadseffektiv om effekten var lika stor under ytterligare 12 månader.

161

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

SOU 2023:24

5.4Ojämställda utfall i etableringsprogrammet

5.4.1Många deltagare under de senaste tio åren

Sedan etableringsreformen infördes i december 2010 har drygt 200 000 personer påbörjat etableringsinsatser.18 Antalet deltagare ökade successivt fram till 2016–2017 då inflödet var som störst med omkring 35 500 nya deltagare per år. Därefter har antalet nya delta- gare minskat för varje år. I slutet av 2022 var drygt 10 000 personer inskrivna i etableringsprogrammet.

Sett över hela perioden är det fler män än kvinnor som deltagit,

55 procent män och 45 procent kvinnor. Männen var i tydlig majo- ritet 2014–2016, men andelen kvinnor har ökat på senare år. De flesta som påbörjar etableringen är relativt unga. Tre av fyra var under 40 år med många år framför sig att bidra på arbetsmarknaden.

Av dem som hittills deltagit i etableringen har 55 procent saknat en gymnasieutbildning när de påbörjade sina etableringsinsatser. Att sakna en gymnasieutbildning har varit vanligare för kvinnor än för män, 58 jämfört med 52 procent.

I augusti 2021 hade omkring 180 000 av de 200 000 personerna som påbörjat etableringen avslutat densamma. Arbetsförmedlingens kartläggning visar att drygt 100 000 av dem som avslutat etableringen var inskrivna på Arbetsförmedlingen i augusti 2021, medan omkring 80 000 hade lämnat Arbetsförmedlingen för arbete, studier eller av andra orsaker. Av dem som var inskrivna som arbetssökande var fyra av tio inskrivna i jobb- och utvecklingsgarantin, 22 000 kvinnor och 19 000 män.

5.4.2Kvinnor går till arbete i betydligt lägre utsträckning än män

Det har varit vanligare att män lämnar Arbetsförmedlingen än att kvinnor gör det. Vidare lämnar männen främst för arbete medan kvinnorna främst lämnar av andra orsaker än arbete eller studier, såsom föräldraledighet, sjukskrivning eller okänd orsak. Andelen män som lämnat för arbete är tre gånger högre än andelen kvinnor som gjort det (26 jämfört med 9 procent). Det är dock en högre andel kvinnor än män som lämnat Arbetsförmedlingen för att studera.

18Avsnittet baseras på Arbetsförmedlingen (2021b).

162

SOU 2023:24

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

Detta mönster har präglat etableringsuppdraget från start. Kvin- nor får i betydligt lägre grad än män arbete efter att ha deltagit i pro- grammet. Kvinnor i etableringen är också underrepresenterade när det gäller arbetsnära insatser som subventionerade anställningar, arbetspraktik och arbetsmarknadsutbildningar, och även i upphand- lade matchningstjänster.

Figur 5.13 Utfall för kvinnor och män som deltagit i etableringsinsatser 2015–2022. procent.

Resultat 90 dagar efter avslutat program.

60

50

40

30

20

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

 

 

 

 

Arbete - Kvinnor

 

 

 

 

Arbete - Män

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Studier - Kvinnor

 

 

 

 

Studier - Män

 

Källa: Arbetsförmedlingen.

5.4.3Uppdrag med sikte på jämställda utfall

Arbetsförmedlingen har under de senaste åren fått flera särskilda uppdrag som gäller kvinnor som deltar i etableringsprogrammet. I början av 2017 fick myndigheten till exempel i uppdrag att redovisa en särskild handlingsplan för att öka sysselsättningen bland utrikes födda kvinnor, alltså inte avgränsat enbart till nyanlända kvinnor som deltar i etableringsinsatser. I handlingsplanen framhölls bland annat kunskapsuppbyggnad och andra insatser för att förändra nor- mer inom myndigheten samt att utforma servicen så att utrikes födda kvinnor ska få ta del av insatser, utbildningar och program i samma utsträckning som andra grupper (Arbetsförmedlingen 2017). Ett annat exempel är att Arbetsförmedlingen 2018 fick i uppdrag att

163

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

SOU 2023:24

beskriva och analysera progressionen för deltagarna i etable- ringsuppdraget. Ett jämställdhetsperspektiv skulle integreras i ana- lysen och redovisas till regeringen.

I återrapporteringen om utrikes födda kvinnors deltagande fram- kommer att könsfördelningen fortfarande är skev i olika insatser och program (Arbetsförmedlingen 2020a). Under 2021 fick myndig- heten på nytt i uppdrag av regeringen att analysera etableringspro- grammet utifrån ett jämställdhetsperspektiv och att ta fram åtgärder på området.

Arbetsförmedlingen har fastställt två jämställdhetsmål för etable- ringsprogrammet:

att öka kvinnors andelar av arbetsnära insatser, samt

att öka andelen kvinnor som övergår i arbete markant.

I den senaste återrapporteringen konstateras att de utmaningar som identifierats i föregående rapporter kvarstår (Arbetsförmedlingen 2022a). Mindre förbättringar visas när det gäller könsfördelningen av arbetsnära aktiviteter för inskrivna i etableringsprogrammet. Sam- tidigt är det en mycket liten andel av alla kvinnor och män som tar del av arbetsnära insatser. Slutsatsen är därför att den förbättrade könsfördelningen sannolikt har en obetydlig påverkan på Arbetsför- medlingens mål att markant öka andelen kvinnor i etableringen som övergår i arbete.

I återrapporteringen tar Arbetsförmedlingen också upp frågan om hur bedömningen av utbildningsplikt skiljer sig för kvinnor och män. Alla deltagare i etableringsprogrammet som saknar gymnasie- utbildning och som inte bedöms kunna matchas mot arbete med hjälp av Arbetsförmedlingens insatser kan omfattas av utbildnings- plikt (se avsnitt 3.1.3). Arbetsförmedlingens bedömning av kvinnor och män som saknar gymnasieutbildning skiljer sig dock åt. I augusti 2022 omfattades 86 procent av kvinnorna jämfört med 72 procent av männen av utbildningsplikt. Om kvinnors och mäns behov av utbild- ning bedömdes på samma grunder, skulle 434 färre kvinnor omfattas av utbildningsplikt och i stället utgöra målgrupp för arbetsnära insat- ser. Skillnaderna jämfört med året innan var marginella (Arbetsför- medlingen 2022a).

164

SOU 2023:24

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

5.4.4Varför skiljer sig resultaten mellan kvinnor och män som deltar i etableringsinsatser?

Det finns ett flertal studier, varav flera från Arbetsförmedlingen, som har visat att utrikesfödda kvinnor, och särskilt nyanlända kvin- nor, inte erbjuds ett likvärdigt stöd som män vad gäller arbetsmark- nadsinsatser (SOU 2012:69; Cheung 2018; Cheung och Rödin 2018; Larsson 2019; Andersson Joona 2020). Kvinnor får i mindre ut- sträckning än män ta del av insatser närmast arbetsmarknaden som har störst chans att leda till ett ordinarie arbete (se avsnitt 5.3.4).

Kvinnor verkar missgynnas genom hela kedjan som ska stödja in- trädet på arbetsmarknaden. Orsaken till den skeva fördelningen av insatser mellan kvinnor och män verkar både vara att kvinnor inte ses som matchningsbara, det vill säga att arbetssökande inte är redo för ar- bete eller utbildning (Cheung 2018), och att arbetsförmedlarna bygger sina rekommendationer på stereotypa föreställningar (Larsson 2019).

Tidsaspekten

Kvinnor påbörjar etableringen senare än män. Väntan på förskole- plats för barnen lyftes redan för tio år sedan som en viktig orsak till att nyanländas deltagande i etableringsinsatserna försenas (SOU 2012:69; Statskontoret 2012). Bristen på förskoleplatser utgör främst ett hinder för kvinnors möjlighet att påbörja etableringen, eftersom det vanligen är kvinnorna som tar huvudansvaret för om- sorgen om barnen. Även länsstyrelsernas återrapportering om sam- hällsorientering för nyanlända visar att väntan på förskoleplats för- senar starten för kvinnors deltagande i etableringsinsatser (Läns- styrelsen Värmland 2023).

Att kvinnor i genomsnitt påbörjar deltagandet senare än män visas även av Andersson Joona (2020), som följer flyktingar och an- höriga till flyktingar som invandrade 2013. Författaren visar att det är en högre andel bland kvinnor än bland män som skjuter på starten av etableringsinsatserna och påbörjar året efter folkbokföringen i landet. En bidragande förklaring kan vara väntan på barnomsorg.

Samma könsmönster finns även för dem som invandrade 2014. Cirka 95 procent i flyktinggruppen var inskrivna hos Arbetsförmed- lingen redan under invandringsåret. Bland anhöriga till flyktingar var det en lägre andel, cirka 80 procent, som skrev in sig samma år de

165

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

SOU 2023:24

bosätter sig i landet, men andelen ökade året efter till ungefär samma nivå som för gruppen flyktingar. I båda grupperna finns dock en skillnad mellan kvinnor och män, där en lägre andel kvinnor än män är inskrivna i etableringen samma år de invandrar (Landell 2021).

Drygt 95 procent av de nyanlända, bland både kvinnor och män, skriver dock in sig hos Arbetsförmedlingen för att delta i etabler- ingen någon gång under de tre första åren i Sverige (Andersson Joona 2020). Men kvinnor gör sedan uppehåll i etableringen i betydligt högre utsträckning än män, framför allt på grund av föräldraledighet. Andersson Joona (2020) visar att cirka 20 procent av kvinnorna gjorde avbrott för föräldraledighet under det första inskrivningsåret, och att en lika hög andel gjorde avbrott för föräldraledighet under det tredje året.

Föräldraledighet återkommer också som en orsak för kvinnor som lämnat Arbetsförmedlingen, och som inte längre är inskrivna som arbetssökande efter att de deltagit i etableringsinsatser. Övriga orsaker, där bland annat föräldraledighet ingår, är vanligare för kvinnor än att de lämnar Arbetsförmedlingen för arbete eller studier (Arbetsförmedlingen 2021b).

Handläggarnas bedömning

För dem som är inskrivna hos Arbetsförmedlingen visas att män får fler och tidigare möten med sin handläggare än kvinnor (Liljeberg och Söderström 2017; Cheung m.fl. 2019). Vid ett bokat möte av- sätts tid för matchningsarbete, och den arbetssökande kan få tips om relevanta jobb. Möten tidigt i arbetslöshetsperioden innebär också en högre sannolikhet att den arbetssökande får en insats, och därmed chans till en snabbare progression mot arbete.

Kvinnor med kort utbildning bedöms oftare än män med samma utbildningsnivå tillhöra utbildningsplikten (avsnitt 5.4.3). Män med kort utbildning blir alltså i större utsträckning än kvinnor med samma utbildningsnivå bedömda som matchningsbara, och får däri- genom i större utsträckning möjlighet att ta del i arbetsnära insatser.

Redan innan utbildningsplikten infördes visade dock Cheung (2018) att män oftare än kvinnor bedömdes som matchningsbara, och att en bedömning som matchningsbar ledde till att män fick ta del av arbetsnära insatser såsom arbetsmarknadsutbildning, arbets-

166

SOU 2023:24

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

praktik, instegsjobb och nystartsjobb. Kvinnor fick i stället i större utsträckning ta del av förberedande utbildningar och extratjänster.19 De systematiska könsskillnaderna kvarstod även när skillnader vad gäller utbildning, ålder m.m. hade kontrollerats för. I studien fram- kom liknande könsskillnader också för samtliga arbetssökande, men de var betydligt större bland nyanlända.

Handläggares stereotypa föreställningar tar sig uttryck i att utri- kes födda kvinnor tillskrivs egenskaper som ”svårjobbade” eller ”omotiverade”, och att kvinnor får färre möten, bristfälliga kompe- tenskartläggningar och i högre grad anvisas till insatser med syfte att uppfylla aktivitetskravet än att de ska leda till jobb (Larsson 2019). Larsson visar också att arbetsförmedlare inte skriver in utrikes födda kvinnor som är gravida eller föräldralediga som arbetssökande i samma utsträckning som andra personer.

5.5Normer, värderingar och attityder påverkar kvinnors arbetsmarknadsutfall

5.5.1Invandringen sammanfaller i tiden med familjebildning och barnafödande

Merparten av alla kvinnor och män som invandrar till Sverige är unga vuxna. Den första tiden i landet, då de flesta nyanlända behöver tid och kraft för att lära sig svenska, bygga nya nätverk och etablera sig på arbetsmarknaden och i samhället, sammanfaller därmed med perioden för familjebildning och barnafödande. Kvinnor som har barn i förskoleåldern har en tydligt högre risk att varken arbeta eller studera jämfört med kvinnor som inte har barn under sex år. För män är sambandet omvänt (se avsnitt 5.2.5).

Även för dem som deltar i etableringsinsatser finns olika mönster för kvinnor och män (se avsnitt 5.4). Väntan på barnomsorg försenar kvinnors start i etableringsprogrammet, och avbrott för föräldraledig- het medför att kvinnors etablering på arbetsmarknaden försenas.

19Extratjänster var subventionerade anställningar i offentlig och ideell sektor som avskaffades under 2022.

167

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

SOU 2023:24

Högt barnafödande de första åren i landet

Utrikes födda kvinnor har totalt sett ett högre barnafödande än kvinnor födda i Sverige när det gäller benägenheten att föda barn ett visst år eller en viss period. Detta förklaras bland annat av att fruktsamheten ofta är högre den första tiden i Sverige. Andersson (2004) visar att kvinnliga invandrare har låg fertilitet under åren före ankomst till Sverige men hög fertilitet under åren efter att de bosatt sig här. En högre fruktsamhet de första åren kan bero på att det är vanligt att flytta till Sverige för att bilda familj, eller att familjen har ett uppskjutet barnafödande vid invandringen, exempelvis på grund av att de har varit på flykt. Med tiden når emellertid utrikes födda kvinnor en fruktsamhet som liknar inrikes föddas (Andersson 2004; Andersson och Scott 2005). Ser man till det genomsnittliga antalet barn som kvinnor har fött vid 45 års ålder, är skillnaderna små mellan inrikes och utrikes födda kvinnor (SCB 2014).

Kvinnors arbetsmarknadsetablering påverkas i hög grad av deras omsorgsansvar. Detta gäller dock inte bara utrikes födda kvinnor. I en studie av arbetsmarknadsetableringen för kvinnor och män som invandrat av flyktingskäl visar Grönlund och Nordlund (2022) på ett negativt samband för kvinnor (men ett positivt samband för män) mellan föräldraskap vid 30 års ålder och att vara etablerad, både ini- tialt och över längre tid. För kvinnor som fick ytterligare barn efter 30 års ålder minskade chansen att få fotfäste på arbetsmarknaden ytterligare. Författarna påvisar dock ett slående likartat mönster för inrikes födda kvinnor och män som, i likhet med den grupp flyk- tingar som studeras, inte var etablerade på arbetsmarknaden när de fick barn vid 30 års ålder.

I likhet med flera tidigare studier visas också att kvinnor på lång sikt kommer i kapp män vad gäller andelen som förvärvsarbetar. Föräldraskapet innebär således inte en permanent exkludering från arbetsmarknaden. Författarna pekar på betydelsen av utbildning för att motverka långsiktiga effekter av de initiala svårigheterna kvinnor som har små barn möter i sin etableringsprocess (Grönlund och Nordlund 2022).

168

SOU 2023:24

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

Normer och värderingar om kvinnors förvärvsarbete

Det relativt höga barnafödandet de första åren inverkar således på nyanlända kvinnors möjligheter att arbeta, och det påverkar även deras möjligheter att delta i insatser som kan underlätta etableringen på arbetsmarknaden. Det finns även forskning som framhåller att utrikes födda kvinnors arbetskraftsdeltagande påverkas av normer kring könsroller och kvinnors förvärvsarbete som finns i deras ursprungsland (Antecol 2000; Blau 2015; Khoudja och Fleischmann 2018; Neuman 2018). I dessa studier används kvinnlig förvärvsfre- kvens i födelselandet som ett uttryck för värderingar om kvinnors yrkesarbete. Studierna visar på starka korrelationer mellan kvinnors arbetskraftsdeltagande i ursprungslandet och gruppens sysselsätt- ning i mottagarlandet. Att kvinnors sysselsättning ökar över tid, tolkas i dessa studier som att det sker en successiv anpassning till normerna i det nya landet.

Kvinnor från samma ursprungsland förvärvsarbetar dock i olika hög grad beroende på i vilket land de är bosatta. Detta indikerar att institu- tionella förutsättningar, som t.ex. tillgång till subventionerad barnom- sorg och möjlighet till föräldraledighet, har betydelse för kvinnors sysselsättning och arbetskraftsdeltagande. Liebig och Tronstad (2018) visar att sambandet är svagt mellan sysselsättningsgraden i födelse- landet och sysselsättningsgraden i Sverige för kvinnor från ett antal stora ursprungsländer. Kvinnors sysselsättning är därmed inte för- utbestämd av deras ursprung.

Normer och värderingar som betonar traditionella familjeroller, där kvinnor ansvarar för omsorgen om hem och barn medan mannen är försörjaren, kan alltså vara en bidragande förklaring till utrikes födda kvinnors långsamma etablering på arbetsmarknaden. Norska studier där kvinnor och män som invandrat från olika länder inter- vjuats om inställningen till att kvinnor förvärvsarbetar visar att en mindre positiv inställning framför allt gäller när barnen är små (Kavli och Nadim 2009; Kavli 2015).

169

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

SOU 2023:24

5.5.2Omgivningens attityder till utrikes födda kvinnor

Diskriminering och stereotypa föreställningar

Etnisk diskriminering förekommer på den svenska arbetsmark- naden, vilket försvårar arbetsmarknadsetableringen för både utrikes födda kvinnor och utrikes födda män. Förekomsten av diskrimine- ring har belagts i ett flertal fältexperiment med fingerade jobbansök- ningar (se bl.a. Carlsson och Rooth 2007). Studierna visar genomgå- ende på stora effekter, där personer med svenskklingande namn får betydligt fler svar än personer med arabiskklingande namn, trots lik- värdiga meriter. Kvinnor verkar dock diskrimineras av arbetsgivare i lägre grad än män (Bursell 2014; Arai m.fl. 2016).

I mötet med arbetsförmedlare och andra samhällsaktörer verkar emellertid kvinnor missgynnas jämfört med män. Handläggares ste- reotypa föreställningar om utrikes födda kvinnor påverkar inte bara vad som händer i mötet med Arbetsförmedlingen (se avsnitt 5.4.4). Samma mönster finns även i mötet med socialtjänsten för dem som är i behov av försörjningsstöd. I samtalen med kvinnor står familje- situationen i fokus, medan uppmärksamheten riktas mot arbete och arbetsmotivation i samtalen med män. Kvinnor får också generellt sett färre insatser än män inriktade på arbetsmarknaden (Nybom 2012; Socialstyrelsen 2018).

Upplevelser av brister både i bemötande och i kommunikation med myndigheter och sjukvård framkom också i Jämställdhetsmyn- dighetens fokusgrupper med utrikes födda kvinnor utanför arbets- marknaden. Kvinnorna upplevde att de skickas runt mellan olika myndigheter utan att få hjälp. De beskrev diskriminering, både i var- dagssituationer och i mötet med olika myndigheter. De saknade att myndigheter och samhällets övriga aktörer fokuserade på vad de kan i stället för på vad de inte kan. Även välutbildade kvinnor upplevde detta och mycket energi förbrukades på att bearbeta upplevelser av krän- kande bemötande från myndigheter (Jämställdhetsmyndigheten 2023).

170

SOU 2023:24

Behov av en förbättrad arbetsmarknadsetablering …

Tilliten till den egna förmågan minskar efter några år i landet

Trots ansträngningar att komma in i samhället och att etablera sig på arbetsmarknaden vittnade många av kvinnorna i Jämställdhetsmyn- dighetens studie om en känsla av minskad egenmakt efter ett par år i Sverige.

En liknande bild fanns också hos deltagare i projektet Jobbskjut- sen, som riktade sig till utrikes födda kvinnor i Rinkeby-Kista som helt eller delvis stod utanför arbetsmarknaden (Lindqvist 2023). Ett återkommande tema i intervjuer som projektet genomförde var en bristande tilltro till den egna förmågan, inte sällan som en konse- kvens av det kvinnorna upplevde som upprepade misslyckanden att ta sig in på den svenska arbetsmarknaden. I rapporten beskrivs hur upprepade försök med uteblivet resultat leder till att hoppet sviker och skapar misstro mot arbetsgivare, erbjudna arbetsmarknadsinsat- ser, och inte sällan mot samhället i stort:

Jag vet många kvinnor här som är välutbildade och de känner andra kvinnor med liknande bakgrund. De säger "vi kommer ingenstans". De vikarierar här och där men får ingen anställning och ger upp till slut och hamnar utanför arbetsmarknaden.

Fa, 210622, i Projekt Jobbskjutsen Rinkeby-Kista (Lindqvist 2023).

171

6Erfarenheter från jämförbara länder

Etableringen av nyanlända invandrare är en utmaning som inte är unik för Sverige. Vi har valt att framför allt studera och inhämta erfarenheter från våra grannländer Norge och Danmark, eftersom de skandinaviska länderna har stora likheter både vad gäller hur systemen för integration av nyanlända är uppbyggda och avseende arbetsmark- nadsstruktur och välfärdsmodell.

Vi inleder dock med en kort sammanfattning i avsnitt 6.1 av lär- domar från OECD-länderna i stort med avseende på erfarenheter av integrationsinsatser som är viktiga för kvinnor och män som invand- rar av familjeskäl. De nordiska studierna av nyanländas integration som beskrivs i efterföljande avsnitt är avgränsade till analyser av arbets- marknadsutfall för nyanlända flyktingar, andra skydds-behövande och deras anhöriga. För utredningens uppdrag att se över om målgrup- pen för etableringsprogrammet för vissa nyanlända invandrare bör utvidgas till att omfatta också andra grupper som invandrar av famil- jeskäl är det angeläget att också ge ett bredare perspektiv.

Därefter ges i avsnitt 6.2 en övergripande bild av arbetsmarknads- etableringen av flyktingar och anhöriga till flyktingar i Sverige jämfört med i Norge och Danmark. I avsnitt 6.3 respektive 6.4 beskrivs sedan hur systemen i Norge och Danmark är utformade med tonvikt på regleringen i respektive land.

Erfarenheterna från Norge och Danmark visar sammanfattnings- vis att integrationsprogram som fokuserar på snabb övergång till arbete verkar lyckas sämre jämfört med program som ger möjlighet till kompetenshöjning. Det gäller i synnerhet med avseende på ny- anländas varaktiga etablering på arbetsmarknaden. De norska erfaren- heterna pekar vidare på att nyanländas etablering gynnas av om pro- grammets innehåll och längd är flexibelt i relation till deltagarnas ut-

173

Erfarenheter från jämförbara länder

SOU 2023:24

bildningsbakgrund, ålder och ambitioner. Ytterligare en framgångs- faktor för att stärka utrikes födda kvinnors sysselsättning är insatser för hemmavarande invandrarkvinnor som inte omfattas av etable- ringsprogrammet.

Det finns även lärdomar att dra från våra grannländer avseende ersättningen till nyanlända och incitamenten att arbeta. I Danmark har ersättningen till nyanlända flyktingar sänkts så att den i dag är betydligt lägre än det ekonomiska biståndet som övriga invånare kan få. Utvärderingar visar att sänkningen ledde till kortvarigt ökad sys- selsättning för män, men varaktigt minskat arbetskraftsdeltagande för kvinnor.

6.1Åtta lärdomar för integration av anhöriginvandrare

Sedan 2015 har OECD i en serie publikationer under samlingsnamnet Making integration work presenterat analyser, forskningsresultat och goda exempel på program och insatser från olika OECD-länder. Syftet är att på ett enkelt och lättillgängligt sätt summera kunskap- erna om de utmaningar som medlemsländer möter. Ett ytterligare är att sprida erfarenheter om hur insatser för en varaktig integration bör utformas för olika grupper av invandrare eller inom särskilda områden som är viktiga för en fungerande integration.

Den tredje tematiska rapporten var inriktad på integrationen på arbetsmarknaden av personer som invandrar av familjeskäl (OECD 2017a). Anhöriginvandrare är den enskilt största gruppen invandrare inom OECD,1 vilket även stämmer för Sverige (se avsnitt 5.2.2). Huvuddelen av de som invandrar av familjeskäl är kvinnor, men det är ovanligt att dessa grupper av kvinnor deltar i integrationsprogram. En förklaring till detta kan vara att anhöriginvandrare sällan är i be- hov av stöd för sin försörjning, vilket leder till att de hamnar utanför radarn för ländernas olika integrationsprogram.

Tre huvudsakliga skäl framhålls till varför det är viktigt att säker- ställa att också anhöriginvandrare får stöd att komma in på arbets- marknaden (OECD 2017a).

1Anhöriginvandring svarade för nära 40 procent av den totala invandringen till OECD-län- derna 2015.

174

SOU 2023:24

Erfarenheter från jämförbara länder

Det handlar om en mycket stor grupp människor som också i hög grad tenderar att stanna kvar långsiktigt i mottagarlandet.

Dessa grupper utgörs huvudsakligen av kvinnor, som möter en rad hinder för integrationen i arbets- och samhällslivet och som vanligen har svaga arbetsmarknadsutfall.

Det finns tydligt stöd för att bättre integration av anhörig-invand- rare också har stor betydelse för deras barns integration på arbets- marknaden och i samhället (OECD 2017b). Detta gäller i synner- het om föräldrarna har kort utbildning och saknar grundläggande kunskaper och kompetenser som behövs i mottagarlandet.

OECD har sammanfattat forskningsresultat och god praxis från medlemsstaterna i åtta punkter om hur ländernas beslutsfattare kan ta itu med hinder och stödja en varaktig integration av anhörig- invandrare (se faktaruta nedan).

Faktaruta Lärdomar för integration av anhöriginvandrare

1.Uppmuntra tidig familjeåterförening för familjer med små barn.

2.Ge information och stöd till familjeinvandrare redan i hem- landet så att de kan förbereda sig inför flytten.

3.Ge information vid ankomst om vilket stöd anhöriginvandrare kan få. Säkerställ att också denna grupp har tillgång till relevanta integrationsinsatser. Se också till att det finns incitament att delta i insatserna.

4.Alla familjeinvandrare bör ges full tillgång till arbets-marknaden så att de redan från början kan söka och ta ett jobb i sitt nya hemland.

5.Säkerställ att omsorgen om barn inte blir ett hinder för att delta i integrationsprogram.

6.Informera anhöriginvandrare om möjligheter till entreprenör- skap och eget företagande.

175

Erfarenheter från jämförbara länder

SOU 2023:24

7.Ge möjligheter till integrationsinsatser för anhöriginvandrare som har varit bosatta lång tid i landet men fortfarande står utanför arbetsmarknaden.

8.Hitta vägar att nå ut till anhöriginvandrare som lever isolerade från det omgivande samhället.

Källa: OECD (2017a). Making Integration Work: Family Migrants.

6.2Integrationen av nyanlända flyktingar – en jämförelse mellan Norge, Danmark och Sverige

Norge och Danmark är länder som i likhet med Sverige har lag- reglerade system för integrationen av nyanlända. De har också flera politiska, sociala, kulturella och ekonomiska likheter med Sverige. Till exempel har de skandinaviska länderna liknande välfärdssystem som är beroende av, och även ska möjliggöra, en hög sysselsättnings- grad för både kvinnor och män. En framgångsrik arbetsmarknads- etablering av nyanlända lyfts därför fram i alla tre länderna som en förutsättning för att upprätthålla nuvarande välfärdssystem (Hernes m.fl. 2022).

En annan likhet mellan de skandinaviska länderna finns i att arbetsmarknaderna karaktäriseras höga kompetenskrav och en låg andel jobb som inte kräver några förkunskaper. Detta medför sär- skilda utmaningar för att hantera kompetensgap mellan arbetsmark- nadens behov och kompetensen hos många av de nyanlända invand- rarna (Calmfors och Sánchez Gassen 2019).

Högre invandring till Sverige än till övriga nordiska länder

De senaste decennierna har befolkningen i de nordiska länderna ökat från 23 miljoner 1990 till över 27 miljoner 2018. Nära två tredjedelar av befolkningsökningen har varit en följd av invandring. Många av de som invandrat har kommit från andra europeiska länder, men många har också invandrat från länder i Afrika och Asien. Sverige är det land som har haft högst invandring, både i absoluta tal och räknat per capita. Även Norge har haft en relativt hög invandring, inte minst under åren 2005–2013, medan Danmark, Finland och Island har legat lägre (Calmfors och Sánchez Gassen 2019).

176

SOU 2023:24

Erfarenheter från jämförbara länder

Jämfört med de övriga nordiska länderna har invandringen till Sverige i högre utsträckning utgjorts av personer som invandrat av flyktingskäl. Flyktingkrisen 2015 ledde till en kraftig ökning av antalet nyanlända flyktingar och deras anhöriga i Sverige. Även i Norge och Danmark ökade antalet nyanlända flyktingar påtagligt dessa år.

De tre skandinaviska länderna har liknande introduktionsprogram för nyanlända flyktingar och deras anhöriga som syftar till att delta- garna snabbt etablerar sig på arbetsmarknaden och blir självförsörjande. I syfte att se vad länderna kan lära av varandra för att åstadkomma en väl fungerande arbetsmarknadsetablering initierade Nordiska minister- rådet jämförande studier som genomförts av forskare i respektive land. Ambitionen i dessa studier har varit att så långt möjligt kunna jämföra utfallen mellan länderna för att också kunna dra lärdomar ur ett policyperspektiv.

I Danmark är etableringen snabb inledningsvis, men stagnerar eller minskar efter fyra–fem år

För nyanlända flyktingar som invandrade under perioden 2008 till 2014 visar Hernes m.fl. (2019) att det gick snabbast att komma i arbete i Danmark. Skillnaden jämfört med Sverige och Norge var särskilt tydlig för män. Forskarna visade dock att två till fyra år efter invand- ringen hade nyanlända flyktingar och deras anhöriga i Norge genomgående en högre sysselsättningsgrad än motsvarande grupp i Danmark.

ISverige var etableringen för dessa invandringskohorter i genom- snitt långsammare än både i Danmark och i Norge. Sju–åtta år efter invandringen hade sysselsättningsgraden för män dock kommit upp

iungefär samma nivå som i Norge, och därmed tydligt högre än i Danmark. Även för nyanlända kvinnor var etableringen efter några år högre i Sverige än i Danmark.

177

Erfarenheter från jämförbara länder

SOU 2023:24

Bättre arbetsmarknadsutfall för senare kohorter i Norge och Sverige

När arbetsmarknadsutfallen för flyktingar och deras anhöriga som invandrade 2008–2014 analyserades framkom att etableringen gick snabbare för dem som invandrade i slutet av perioden. Detta gällde i alla tre länderna, med undantag för kvinnor i Danmark. För- bättringarna för de senare kohorterna var störst i Sverige (Hernes m.fl. 2019).

Den uppföljande studien omfattade även de som invandrade 2015–2016, dvs. då flyktingmottagandet i alla tre länderna var betyd- ligt högre än tidigare år. I den senare studien utmärker sig inte längre Danmark med högre sysselsättning under de första åren efter in- vandring. I stället visas att arbetsmarknadsutfallen genomgående är lägre för deltagare i introduktionsprogrammet i Danmark (för både kvinnor och män), än för programdeltagare i Norge och Sverige (Hernes m.fl. 2022).

Resultaten för Sverige är också betydligt bättre i den uppföljande studien. Dels ligger arbetsmarknadsutfallen de första två–fyra åren efter invandring generellt på samma nivå i Sverige som i Norge och Danmark. Dels finner forskarna att både sysselsättning och in- komster efter cirka fem år är högre i Sverige än i Norge för män, och att utfallen för kvinnor har en mycket likartad utveckling i de båda länderna. När utbildningsnivå inkluderas i analysen modifieras bilden något. Då framkommer att Norge har bättre resultat än Sverige för kvinnor och män med kort utbildning (högst grundskola), medan nyanlända med eftergymnasial utbildning generellt lyckades bättre i Sverige än i Norge. Danmark har lägre arbetsmarknadsutfall än Sverige och Norge, oavsett utbildningsnivå (Hernes m.fl. 2022).

Stort sysselsättningsgap inledningsvis mellan kvinnor och män, och låg sysselsättning för kvinnor i Danmark även efter lång tid

Både Norge och Danmark är, i likhet med Sverige, länder där kvinnor arbetar i nästan lika hög utsträckning som män. Men för nyanlända flyktingar och deras anhöriga märks ett tydligt könsgap i alla tre länderna, med betydligt lägre sysselsättning för kvinnor än för män. För dem som invandrade 2008–2014 framstår dock arbetsmarknads- etableringen som mer jämställd i Norge än i Sverige och Danmark.

178

SOU 2023:24

Erfarenheter från jämförbara länder

Sysselsättningsgapet mellan nyanlända kvinnor och män var igenom- snitt 15 procentenheter i Norge medan motsvarande skillnad i Sverige var 21 procentenheter och i Danmark hela 29 procentenheter (Hernes m.fl. 2019).

Som nämnts tidigare var resultaten betydligt bättre för Sveriges del i den uppdaterade jämförelsen mellan de skandinaviska länderna. När också de som invandrade 2015–2016 inkluderas ligger resultaten för nyanlända kvinnor i Sverige på ungefär samma nivå som i Norge. Med längre uppföljningstid (upp till 11 år efter invandring) visas också att kvinnors sysselsättning i både Norge och Sverige fortsätter öka och därmed närmar sig männens sysselsättningsgrad (jmf av- snitt 5.2.4).

Kvinnor som har deltagit i det danska integrationsprogrammet har däremot mycket låg sysselsättningsgrad även efter längre tid i landet (Hernes m.fl. 2022). En möjlig förklaring till kvinnors låga sysselsättning i Danmark är enligt forskarna de stora köns-skillna- derna vad gäller vilka insatser kvinnor respektive män får ta del av inom ramen för programmet. Arbetsinriktade insatser är ovanligt bland kvinnor, och i synnerhet subventionerade anställningar är skevt fördelade – 7 procent av kvinnorna jämfört med 34 procent av män- nen har subventionerade arbeten. Den huvudsakliga insatsen för kvin- nor som deltar i introduktionsprogrammet är i stället arbetspraktik (obetald), som danska studier har visat har vissa kortsiktiga positiva effekter för män, men inga effekter för kvinnor (Arendt m.fl. 2022).

Snabbt inträde på arbetsmarknaden eller långsiktig arbetsmarknadsintegration?

Både Norge och Danmark har i likhet med Sverige integrations- program för nyanlända flyktingar, andra skyddsbehövande och deras anhöriga, där snabb etablering på arbetsmarknaden är ett uttalat mål. Insatserna de första åren i det nya landet ska bidra till att de nyanlända så snabbt som möjligt kan försörja sig själva.

Programmen har stora likheter, även om tyngdpunkten skiljer sig mellan länderna. Som beskrivs i nästa avsnitt har Norge med den nya integrationslagen från 2021 ett stärkt fokus mot individuella mål för uppkvalificering och utbildningsresultat. I Sverige infördes utbild- ningsplikt inom etableringsprogrammet 2018 för nyanlända med kort utbildning, och deltagare som har tidigare utbildning och arbets-

179

Erfarenheter från jämförbara länder

SOU 2023:24

livserfarenhet kan anvisas till särskilda jobbspår för att komplettera sina kunskaper och matchas mot arbetsgivarnas kompetensbehov (se avsnitt 3.1.3). I Danmark är det primära målet att deltagaren ska börja jobba så snart som möjligt (se avsnitt 6.4).

Jämförelserna av arbetsmarknadsutfallen för dem som deltar i ländernas respektive program visar på tydligt lägre resultat för ny- anlända i Danmark jämfört med i Norge och Sverige. Hernes m.fl. (2022) drar slutsatsen att Danmarks fokus på snabb övergång till arbete misslyckas på både kort och lång sikt. De framhåller också att insatser som ger möjlighet till kompetenshöjning för deltagarna verkar vara fördelaktigt för att säkerställa att en större andel av de nyanlända ska lyckas etablera sig varaktigt på arbetsmarknaden.

6.3Integrationen av nyanlända i Norge

Det norska introduktionsprogrammet för nyanlända flyktingar och deras anhöriga har som beskrevs i föregående avsnitt uppvisat goda resultat. Andelen som är i arbete eller utbildning ett år efter avslutat program har hållit sig stabilt på 50–60 procent. Djuve m.fl. (2017) visade dock i en utvärdering av den norska introduktionslagen att en betydande del av deltagarna varken klarar proven i norska eller uppnår en tillräckligt stabil anknytning till arbetsmarknaden för att uppnå självförsörjning och ekonomisk självständighet. Forskarnas slut- sats var att programmet inte lyckats överbrygga gapet mellan de nyanländas kompetens och den kompetens som efterfrågas i arbetslivet.

Kritik mot introduktionslagen kom också från en statlig utred- ning som pekade på att introduktionsprogrammet behövde för- stärkas både vad gäller organisering, innehåll och koppling till arbetslivet (NOU 2017:2). Mycket av detta har beaktats genom den nya integrationslagen, som bland annat lägger mer vikt vid formell kvalificering och insatser som ska ge deltagarna en varaktig an- knytning till arbetslivet.

180

SOU 2023:24

Erfarenheter från jämförbara länder

6.3.1En ny integrationslag infördes 2021

Huvudmålet för den nationella integrationspolitiken i Norge är att fler invandrare ska komma i arbete och delta aktivt i samhällslivet.2 Den kritik som framförts i olika utredningar och utvärderingar mot hur integrationspolitiken fungerade i praktiken ledde till att den norska regeringen utarbetade en integrationsstrategi för 2019–2022. Strategin har fyra insatsområden: utbildning och kvalificering, arbete, vardagsintegrering och rätt till att leva ett fritt liv.3

Som ett led i regeringens integrationsstrategi infördes också den 1 januari 2021 en ny integrationslag, lov om integrering gjennom opplæring, utdanning og arbeid (integreringsloven).4 Syftet med lagen är att invandrare tidigt ska integreras i det norska samhället och bli ekonomiskt självständiga. Lagen ska bidra till att invandrare får goda norskkunskaper, kunskap om norskt samhällsliv, formella kvalifi- kationer och en varaktig anknytning till arbetslivet.

Lagen innehåller bland annat bestämmelser om en skyldighet för vissa asylsökande att delta i norskundervisning och kompetens-kart- läggning samt bestämmelser om rätt och plikt för vissa nyanlända invandrare i åldern 18–55 år att delta i introduktionsprogram (se vi- dare avsnitt 6.3.2). Den innehåller också bestämmelser om rätt och plikt för vissa nyanlända invandare i åldern 18–67 år att delta i ut- bildning i norska och samhällskunskap.

Rätt och plikt att delta i utbildning i norska och samhällskunskap gäller både för flyktingar och andra skyddsbehövande samt deras an- höriga och för andra invandrare som har fått uppehållstillstånd som kan ligga till grund för permanent uppehållstillstånd i Norge. Personer som har tillräckliga dokumenterade kunskaper är dock undantagna från skyldigheten att delta. Undantagna är också vissa arbetskraftsinvand- rare och deras anhöriga samt personer bosatta i Norge med stöd av EES-avtalet.5 Det är kommunerna som ansvarar för både introduk- tionsprogram och för utbildning i norska och samhällskunskap.

2Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk, Meld.St.30, Justis- og beredskaps- departementet 2016.

3Integrering gjennom kunnskap, Regjeringens integreringsstrategi 2019–2022 Kunnskaps- departementet 2018.

4Prop. 89 L (2019–2020).

5Integreringsloven kap. 6 och norska regeringens rapport Immigration and Integration 2019– 2020, Report for Norway to the OECD, s. 46–48.

181

Erfarenheter från jämförbara länder

SOU 2023:24

I lagen regleras även fylkeskommunernas6 ansvar. De ansvarar för det regionala integrationsarbetet, vilket innebär att de ska se till att invandrare kan starta företag och att yrkesutbildade och högt kvali- ficerade invandrare inkluderas i arbetslivet. Fylkeskommunen ska också se till att det ges kompletterande grundskoleutbildning till in- vandrarungdomar som har behov av det för att kunna genomföra gymnasiet. Fylkeskommunen ansvarar också för att följa upp det regionala arbetet mot negativ social kontroll, hedersrelaterat våld, tvångsäktenskap och könsstympning. De ska även verka för samar- bete med civilsamhället på integrationsområdet.

Fylkeskommunen ska även utarbeta regionala kompetensplaner för kvalificering av invandrare. Planerna ska innehålla åtgärder för att kvalificera invandrare till att möta regionala arbetsmarknads- behov. Detta ansvar gäller för invandrare generellt, alltså inte bara flyktingar, och syftar till att fler invandrare ska delta i arbetslivet. Fylkeskommunen ska också rekommendera hur många flyktingar som bör bosättas i varje kommun i fylket. Därutöver ansvarar fylkes- kommunen för att erbjuda karriärvägledning för deltagare i integra- tionsprogrammet samt för undervisning i norska och samhällskunskap för dem som studerar på gymnasienivå på heltid i programmet.7

6.3.2Målgrupp för introduktionsprogrammet

Målgruppen för det norska introduktionsprogrammet är personer i åldern 18–55 år som har fått uppehållstillstånd som flyktingar eller annan skyddsbehövande, och som är bosatta i en kommun efter avtal med integrationsmyndigheterna. Även anhöriga till sådana personer omfattas, under förutsättning att anknytningspersonen har varit bo- satt i en kommun i mindre än fem år när ansökan om familjeåterför- ening görs.

Nyanlända som omfattas av målgruppen har både en rätt och en plikt att delta i introduktionsprogrammet. En kommun får dock erbjuda introduktionsprogram även till flyktingar och anhöriga till dessa som är äldre än 55 år och till flyktingar mellan 18–55 år som är bosatta i en kommun utan avtal med staten. Kommunerna får också erbjuda anhöriga till andra än flyktingar att delta i introduktionspro-

6I Norge finns 356 kommuner och 11 fylkeskommuner. Fylkeskommunerna motsvarar un- gefär de svenska regionerna och ansvarar för bland annat utbildning på gymnasial nivå.

7Integreringsloven §§ 4, 11 och 30 och forskrift til integreringsloven (integreringsforskriften) § 65.

182

SOU 2023:24

Erfarenheter från jämförbara länder

grammet. I dessa fall ska den som erbjuds att delta ha varit bosatt i kommunen i mindre än två år när ett erbjudande lämnas.

Kommunerna får inte någon särskild statlig ersättning för intro- duktionsprogram för personer som inte omfattas av rätten och plikten att delta i introduktionsprogram. Uppgifterna är osäkra om hur många kommuner som erbjuder introduktionsprogram till den vidare målgruppen. Enligt Arbeids- og inkluderingsdepartementet var det drygt 1 200 personer 2020 och drygt 800 personer 2021 som deltog i introduktion från dessa grupper. Detta motsvarade cirka 10 procent av det totala antalet deltagare i introduktionsprogram.

6.3.3Flexibel längd och individualiserat innehåll

Introduktionsprogrammet ska påbörjas inom två år från bosätt- ningen och bedrivs på heltid. Programmet ska minst innehålla ut- bildning i norska, samhällskunskap, kurs i livsmestring8 och arbets- eller utbildningsförberedande insatser. Deltagare som har barn under 18 år och deltagare som får barn under programtiden ska även delta i en kurs i föräldravägledning. Den som deltar i programmet får introduktionsersättning, som är individuell, skattepliktig och inte beroende av familjens sammanlagda inkomst.9

Introduktionsprogrammets innehåll och omfattning är differen- tierad så att deltagarna får ett innehåll och en programtid som anpassas till deras bakgrund och individuella programmål. Innan programmet påbörjas ska deltagarna genomgå en kartläggning av kompetenser och karriärrådgivning. Kompetenskartläggningen ska minst omfatta vilka språkkunskaper, vilken utbildning, arbetslivserfarenhet och annan relevant kompetens som personen har. Karriärrådgivningen ska bidra till att den enskilde kan fatta informerade val om arbete och utbildning och till att introduktionsprogrammet blir anpassat till den enskildes behov.

Resultatet av kompetenskartläggningen och karriärrådgivningen ligger till grund för den integrationsplan som kommunen och den

8Kursen består av temaområdet migration, hälsa och mångfald och temaområdet karriärkom- petens. Det första temaområdet ska ge deltagarna kunskap om fysisk och psykisk hälsa, den nya vardagen i Norge och rätten att leva ett fritt och självständigt liv. Det andra temaområdet ska ge deltagarna kunskap om möjligheter och begränsningar i det norska utbildnings-, arbets- och samhällslivet och bidra till insikt i den egna kompetensen, värderingar och intressen (integreringsforskriften § 4).

9Den 1 maj 2022 uppgick ersättningen till 222 954 norska kronor per år.

183

Erfarenheter från jämförbara länder

SOU 2023:24

enskilde deltagaren ska ta fram. I planen ska anges bland annat del- tagarens slutmål, mål i norska språket, omfattningen av språk- och samhällskunskapsutbildning och programmets längd.

Om det i ett senare skede visar sig att det finns behov av att ändra slutmålet kan det göras genom en ändring av integrationsplanen. Planen är dynamisk och ska utvärderas med jämna mellanrum och vid väsentliga ändringar i deltagarens livssituation. Det innebär att kommunen och deltagaren löpande ska utvärdera om deltagaren har tillräcklig progression för att nå sitt slutmål. På så sätt kan planen ändras om den visar sig vara orealistisk eller inte tillräckligt ambitiös. Planen kan alltså anpassas till deltagarens behov och ändras när det är nödvändigt.10 Vad detta innebär i praktiken kan enligt Arbeids- og inkluderingsdepartementet variera från fall till fall, eftersom det beror på omständigheterna i det enskilda fallet hur ofta det finns behov av att utvärdera. Enligt departementet innebär lagen dock att det bör göras med i vart fall tre till sex månaders mellanrum.

Introduktionsprogrammet kan pågå från tre månader upp till fyra år. Längden på programmet varierar beroende på deltagarens utbild- ningsbakgrund och kompetens och hans eller hennes individuella mål med programmet. Enligt integreringsloven ska slutmålet för del- tagare som sedan tidigare minst har utbildning på gymnasial nivå vara att deltagaren ska kvalificera sig till högre utbildning eller arbete. Programtiden ska i sådana fall vara mellan tre och sex månader och kan förlängas med upp till sex månader.

För deltagare under 25 år som sedan tidigare saknar utbildning på gymnasial nivå ska slutmålet som huvudregel vara fullgjord gymna- sieutbildning. Programtiden ska i sådana fall vara mellan tre månader och tre år med möjlighet till förlängning med upp till ett år. Har del- tagaren andra slutmål än fullgjord gymnasieutbildning ska program- tiden vara mellan tre månader och två år med möjlighet till förläng- ning med upp till ett år.

Slutmålet för övriga deltagare ska vara att den enskilde kommer i arbete eller fullgör en del av eller hela grundskolan eller gymnasiet. Programtiden ska vara mellan tre månader och två år med möjlighet till förlängning med upp till ett år. Har deltagaren fullgjord gymnasie- utbildning som slutmål ska programtiden dock vara mellan tre månader och tre år. Även i detta fall finns möjlighet till förlängning med upp till ett år.

10Integreringsloven § 15 och prop. 89 L (2019–2020) s. 101.

184

SOU 2023:24

Erfarenheter från jämförbara länder

Introduktionsprogrammet kan bara förlängas om det finns grund för att förvänta sig att deltagaren kommer att uppnå sitt slutmål med förlängningen. Det är kommunen som beslutar om förlängning. Ett sådant beslut ska grundas på en helhetsbedömning av deltagarens progression, hur nära deltagaren är att nå sitt slutmål, om deltagaren är beroende av kommunens hjälp for att nå slutmålet och deltagarens motivation. Orsaken till att deltagaren inte har nått slutmålet och om det beror på förhållanden som den enskilde själv hade kunnat påverka är centralt i bedömningen av om en förlängning ska ges eller inte. En förlängning av programtiden är särskilt aktuellt om det kan leda till att deltagaren uppnår formella kvalifikationer, exempelvis en fullgjord gymnasieutbildning. Kommunen ska alltså göra en konkret bedömning av hur mycket extra tid en deltagare behöver.

Om det visar sig att en deltagare inte kan nå sitt slutmål inom programtiden, inklusive en förlängning, bör slutmålet i integrations- planen ändras.11 Programmet avslutas när slutmålet uppnåtts eller programtiden har löpt ut.

6.3.4Särskilda insatser för hemmavarande invandrarkvinnor

För att öka sysselsättningen bland invandrarkvinnor som står långt från arbetsmarknaden och som har behov av grundläggande kvalifi- cering har den norska regeringen infört en särskild bidragsordning till kommuner för projekt inom den så kallade Jobbchansen. Syftet med bidragsordningen är att öka sysselsättningen bland hemma- varande invandrarkvinnor som står utanför arbetsmarknaden och som har behov av kvalificering för att komma i jobb eller reguljär utbild- ning. Programmet kan erbjudas av en kommun, eller flera kommuner gemensamt, efter ansökan om statsbidrag hos den norska integrations- myndigheten, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi).

Jobbchansen ska genom ett individuellt anpassat program ge stärkta kvalifikationer för varaktig arbetsmarknadsetablering och ekonomisk självständighet. Programmet ska ha ett särskilt fokus på tidig utplacering av deltagare på vanliga arbetsplatser. För dem som behöver ska det säkerställas att de får ökade grundläggande och formella kompetenser i den omfattning som behövs för att få jobb eller delta i reguljär utbildning. Målet är att minst 70 procent av

11Prop. 89 L (2019–2020) s. 85–86 och 101.

185

Erfarenheter från jämförbara länder

SOU 2023:24

deltagarna efter avslutat program ska övergå i arbete eller utbildning på gymnasie-, högskole- eller universitetsnivå. Projekten ska vid behov erbjuda deltagarna utbildningsinriktade insatser med grundskola eller inslag av yrkesinriktad utbildning eller annan gymnasieutbildning.

Att delta i Jobbchansen är frivilligt, men den som deltar har rätt till ersättning. Den huvudsakliga målgruppen är hemmavarande in- vandrarkvinnor i åldern 18–55 år som inte har anknytning till arbets- livet eller reguljär utbildning och som har behov av kvalificering. Även kvinnor som har deltagit i introduktionsprogram kan omfattas av Jobbchansen om det har gått minst två år sedan programmet full- gjordes eller avslutades. Hemmavarande invandrarkvinnor med så kallad overgangsstønad12 (ett bidrag som lämnas till ensamstående föräldrar med barn under åtta år) som huvudsaklig inkomst och kvinnor som mottar socialbidrag kan omfattas. Deltagarna är i stor utsträckning kvinnor som har invandrat som anhöriga till en norsk eller nordisk medborgare, och en relativt hög andel har efter- gymnasial utbildning (Høgestøl och Skutlaberg 2020).

Programtiden är upp till två år med möjlighet till förlängning med ytterligare högst ett år. För personer som behöver grundläggande läs- och skrivfärdigheter kan programtiden utökas med ytterligare ett år, dvs. till som längst fyra år.13

Resultaten i Jobbchansen är mycket goda, över 70 procent av del- tagarna har övergått till arbete eller utbildning efter avslutat program, vilket är cirka 20 procentenheter högre än introduktionsprogram- met. Olikheter i deltagarsammansättningen är den viktigaste för- klaringen till de högre resultaten, bland annat har deltagarna i Jobb- chansen varit bosatta i Norge betydligt längre tid än deltagarna i introduktionsprogrammet, och de har också en högre språk- och utbildningsnivå (Høgestøl m.fl. 2022). Deltagarna i Jobbchansen står alltså närmare arbetsmarknaden än vad deltagarna i introduk- tionsprogrammet gör. Utvärderarna pekar också på att Jobbchan- sens projekt får tillgång till deltagare med stark motivation, eftersom programmet är frivilligt och det är en hög efterfrågan på att få delta.

12Lov om folketrygden § 15-5.

13Norska regeringens hemsida www.regjeringen.no, tema invandring og integrering, jobbsjan- sen och Rundskriv nr. 9/2022, ref. 21/26, 2022-02-07, IMDI.

186

SOU 2023:24

Erfarenheter från jämförbara länder

6.3.5Beröm från OECD för flexibilitet och fokus på kompetenshöjning

Norges nya introduktionslag innebär relativt stora förändringar jäm- fört med regleringen från 2003. Även den tidigare lagen gav möjlig- het till flexibilitet och individualiserade upplägg av introduktions- programmet. I praktiken var dock differentieringen begränsad.

I en nyligen publicerad genomlysning av hur integrationen på arbetsmarknaden fungerar för invandrare i Norge framhåller OECD särskilt de nya reglerna om individualiserade integrationsplaner som en viktig förändring (OECD 2022). Förändringarna innebär en ökad flexibilitet, både vad gäller innehåll och programmets längd, som bättre än tidigare tar hänsyn till deltagarnas utbildningsbakgrund, ålder och ambitioner. Avsikten är att fler flyktingar och deras anhöriga ska tillägna sig formell utbildning och därmed få förutsättningar för en varaktig, snarare än snabb, etablering på arbetsmarknaden. OECD beskriver förändringen som ett byte av fokus, från antal timmar i språkstudier och antal år i programmet till att i stället ta sikte på vilka resultat och formella kompetenser som respektive deltagare ska uppnå.

Målgruppen för introduktionsprogrammet kan behöva vidgas

Enligt OECD:s bedömning innebär den nya lagen tydliga förbätt- ringar. Samtidigt påtalas som en brist att gruppen övriga anhörig- invandrare varken har en rätt eller en plikt att delta i introduktions- programmet. Kommunerna får erbjuda övriga anhöriga att delta, men det saknas uppföljningar av i vilken utsträckning detta sker. Majoriteten av dem som inte omfattas av rätt och plikt att delta i introduktionsprogram är kvinnor (OECD 2022).

OECD pekar också på två grupper som Norge behöver uppmärk- samma särskilt. Den ena är de långtidsarbetslösa med kort utbildning

en grupp som även i Norge i stor utsträckning består av utrikes födda. Den andra gruppen är invandrade kvinnor som står utanför arbetsmarknaden. Jobbchansen för hemmavarande kvinnor (se före- gående avsnitt) beskrivs som innovativt, med en tydlig inriktning för att nå målgruppen och ge dem möjlighet till kompetenshöjning och jobb. Programmet skulle dock enligt OECD behöva utökas betyd- ligt, både geografiskt och vad gäller antalet deltagare (OECD 2022).

187

Erfarenheter från jämförbara länder

SOU 2023:24

6.4Integrationen av nyanlända i Danmark

6.4.1Tydligt fokus på att snabbt bli självförsörjande

Den nuvarande danska integrationslagen, lov om integration af udlændinge i Danmark (i det följande kallad integrationslagen), infördes den 1 januari 2019. Lagen syftar till att säkra nyanlända in- vandrares möjligheter att använda sina förmågor och resurser i syfte att bli självförsörjande och aktivt delta i och bidra till det danska samhället. I lagen slås fast att det är kommunerna som ansvarar för integrationen av nyanlända.

I lagen betonas bland annat den enskildes egna ansvar för att integrera sig. Insatser enligt lagen ska bland annat bidra till att nyan- lända invandrare snabbast möjligt blir självförsörjande genom arbete och till att nyanlända ska få förståelse för det danska samhällets grundläggande värderingar och normer. Uppkvalificering och olika utbildningsinsatser ska endast användas om sysselsättningsinsatser inte bedöms möjliga för den enskilde. I lagen understryks att avsak- nad av kunskaper i danska språket och låg utbildning inte är tillräck- liga skäl för att inte prioritera insatser som snabbt kan leda till arbete.

Lagen syftar också till att säkerställa att nyanlända invandrare får kunskap om att ramarna för deras vistelse i Danmark avgörs av deras uppehållstillstånd. För personer med tidsbegränsat uppehållstill- stånd är utgångspunkten att de ska återvända till sitt hemland när skyddsbehovet inte längre kvarstår eller om uppehållstillståndet inte förlängs. För alla utlänningar finns dock ett fokus på att de ska bli självförsörjande så snart som möjligt.14

6.4.2Bred målgrupp för integrationsprogram

Integrationslagen omfattar en vid krets av nyanlända invandrare. Målgruppen är flyktingar, anhöriginvandrare och övriga invandrare som har fyllt 18 år och omfattas av den danska utlänningslagen.15 I gruppen anhöriginvandrare är anhöriga till flyktingar en egen

14Integrationsloven §§ 1 och 4, Orienteringsskrivelse om ændringer i integrationsloven, repatrieringsloven og lov om aktiv socialpolitik som følge af vedtagelse af lovforslag nr. L 140 i Folketinget den 21. februar 2019, Udlændinge- og Integrationsministeriet.

15Sedan augusti 2010 omfattar målgruppen för integrationslagen alla utlänningar som har fått uppehållstillstånd, inklusive medborgare i de nordiska länderna samt EU/EES-medborgare, International Migration – Denmark, Report to OECD 2022, s. 67.

188

SOU 2023:24

Erfarenheter från jämförbara länder

grupp och övriga anhöriginvandrare en annan. I gruppen övriga an- höriginvandrare ingår personer som har fått uppehållstillstånd på grund av anknytning till exempelvis en dansk medborgare eller till en utlänning som har ett uppehållstillstånd för bosättning och har varit bosatt i landet under minst de tre senaste åren.

Nyanlända flyktingar och deras anhöriga ska erbjudas ett så kallat självförsörjnings- och hemreseprogram. Andra anhöriginvandrare ska erbjudas ett introduktionsprogram. Det är kommunernas ansvar att erbjuda nyanlända invandrare sådana program. Alla nyanlända in- vandrare erbjuds undervisning i danska och i danska samhällsförhål- landen. Personer från tredje land erbjuds också aktiviteter som ska hjälpa dem in på arbetsmarknaden eller i utbildning.16

Kommunerna har även en skyldighet att erbjuda introduktions- program till andra nyanlända invandrare, exempelvis arbetskrafts- invandrare och EU-medborgare. Programmet är inte obligatorisk för dessa grupper och det krävs inte heller något särskilt kontrakt (se vidare nästa avsnitt). Kursen innehåller samma insatser som de två andra programmen, men i en kortare version.17 I stället för arbetsmarknadsinsatser ligger fokus på språkundervisning.

6.4.3Självförsörjnings- och hemreseprogram respektive introduktionsprogram

Den 1 juli 2019 ändrades namnet på Danmarks tidigare integrations- program till självförsörjnings- och hemreseprogram respektive introduktionsprogram. Detta skedde i samband med ändringarna i integrationslagens målbestämmelse om att uppehållstillståndet utgör ramen för utlänningens vistelse i landet.

Självförsörjnings- och hemreseprogrammet gäller för alla nyan- lända flyktingar och anhöriga till flyktingar, som numera alltid får tidsbegränsade uppehållstillstånd.18 Introduktionsprogrammet gäller för övriga anhöriginvandrare. Som huvudregel gäller dock att ut- länningar som är i behov av ekonomiskt stöd ska delta i självförsörj- nings- och hemreseprogrammet.19 För den som omfattas av någon

16Udlændinge- og Integrationsministeriets hemsida www.uim.dk (Integration af nye borgere).

17International Migration – Denmark, Report to OECD 2021, s. 64–65.

18International Migration – Denmark, Report to OECD 2021, s. 37.

19International Migration – Denmark, Report to OECD 2022, s. 67.

189

Erfarenheter från jämförbara länder

SOU 2023:24

av dessa personkategorier finns en skyldighet att delta i det program som erbjuds.20

Programmen består av undervisning i danska och arbetsmark- nadsinriktade insatser i form av vägledning och kompetenshöjande insatser, arbetsplatsförlagd praktikplats och arbete med löne- subvention. Målet är att den nyanlände ska få ett reguljärt arbete inom ett år.

Programmen ska påbörjas snarast möjligt, och senast en månad efter det att kommunen har tagit över ansvaret. En nyanländ invand- rare ska erbjudas en arbetsmarknadsinriktad insats i form av arbets- platsförlagd praktikplats eller ett arbete med lönesubvention inom de två första veckorna i kommunen och senast inom en månad. Därefter ska den nyanlände kontinuerligt erbjudas arbetsmarknads- inriktade insatser. Insatserna ska anpassas till den enskildes förutsättningar så att han eller hon kan genomföra programmet snabbast möjligt. Insatserna ska kompletteras med undervisning i danska och vid behov vägledning och kompetenshöjande insatser.

Andra insatser än jobbinriktade aktiviteter ska dock bara över- vägas om det bedöms att den enskilde inte kommer att kunna få ett arbete inom ett år. Undantagna är unga nyanlända i åldern 18–25 år som inte har examens-, utbildnings- eller annat behörighetsbevis för en yrkesutbildning. De ska, med utgångspunkt i en värdering av den enskilde utlänningens förutsättningar, av kommunen ges en skyldighet att söka en eller flera relevanta utbildningar. Om utlänningen antas till en utbildning har han eller hon en skyldighet att genomföra den.21

Om den nyanlände inte får ett arbete inom ett år ska programmet förlängas. Programmet kan förlängas, så länge utlänningen inte blivit självförsörjande genom ett reguljärt arbete eller utbildning och inte klarar ett prov i danska språket. Som längst kan programmet omfatta fem år. Programmets konkreta mål och innehåll, dvs. vilka insatser som ska få den nyanlände i arbete inom ett år, ska tas in i ett kontrakt mellan den nyanlände och bosättningskommunen.22

Den som deltar i programmet har rätt till ersättning. Om han eller hon inte deltar eller står till arbetsmarknadens förfogande kan er- sättningen påverkas. Nyanlända flyktingar och deras anhöriga och andra utlänningar, exempelvis utlänningar som vill få permanent

20Integrationsloven § 16 stk. 5.

21Integrationsloven §§ 16 och 16 a.

22Integrationsloven § 16.

190

SOU 2023:24

Erfarenheter från jämförbara länder

uppehållstillstånd eller uppehållstillstånd på grund av anknytning, ska dessutom skriva under en uppehållstillstånds- och självförsörj- ningsförklaring. Förklaringen syftar till att understryka den enskildes egna ansvar för hans eller hennes integration i det danska samhället.

6.4.4Effekter av politikförändringar i Danmark

Integrationspolitiken i Danmark har under de senaste decennierna lagts om i flera omgångar. Ett utmärkande inslag sedan början av 2000-talet är att ersättningen till nyanlända flyktingar har sänkts så att den är betydligt lägre än det ekonomiska biståndet som övriga invånare kan få. Syftet är att ge nyanlända flyktingar starka eko- nomiska incitament till självförsörjning och att snabbt komma i arbete. Effekterna av de förändrade ersättningarna har studerats av forskare i flera omgångar.

Initialt ökad sysselsättning för män, men varaktigt minskat arbetskraftsdeltagande för kvinnor

När den så kallade Starthjælpen infördes 2002 minskade ersättningen till nyanlända flyktingar med nära 50 procent. Sänkt ersättning ledde till en snabb och starkt positiv effekt på förvärvsinkomster och sysselsättning, men även till ett tydligt minskat arbetskraftsdel- tagande. De ekonomiska drivkrafterna att arbeta hade minst effekt för grupper med svaga förutsättningar på arbetsmarknaden, bland annat kvinnor och personer med kort utbildning (Rosholm och Vejlin 2010; Andersen m.fl. 2012; Andersen m.fl. 2019). För majori- teten av alla familjer innebar de sänkta ersättningarna en kraftigt minskad disponibel inkomst.

Ersättningen till flyktingar sänktes också 2015 och 2016. Även dessa förändringar ledde till att män snabbare kom i arbete (Arendt 2020). I denna studie framkom inga arbetsmarknadseffekter för kvinnor.

Effekterna av Starthjælpen har även följts upp på längre sikt, vilket modifierar bilden ytterligare. De positiva sysselsättningseffekterna för män visade sig vara kortsiktiga, medan kvinnors utträde från arbetskraften kvarstod över tid (Andersen m.fl. 2019). Att kvinnors arbetskraftsdeltagande minskade när Starthjælpen infördes menar forskarna kan kopplas till att ersättningen är behovsprövad på hus-

191

Erfarenheter från jämförbara länder

SOU 2023:24

hållsnivå. Eftersom reformen medförde att männens sysselsättning och inkomster ökade var kvinnan i familjen inte längre berättigad till ersättning. Detta innebar att kvinnors incitament att delta i integra- tionsprogrammet försvann.

Oavsedda och oönskade effekter – mindre förskola, försämrade skolresultat, ökad brottslighet

De danska studierna har även påvisat flera effekter utanför arbets- marknaden av att ersättningen till nyanlända flyktingar sänktes. Andersen m.fl. (2019) visar att sannolikheten att nyanlända barn deltog i förskolan minskade i samband med reformen 2002. Detta menar författarna troligen också förklarar att barnens resultat i test i danska i årkurs 2 och 4 försämrades.

I samma studie undersöktes även reformens inverkan på brotts- lighet. Resultaten visar en tydlig ökning av egendomsbrott bland både kvinnor och män. Även Arendt (2020) finner oavsedda effekter i form av ökade egendomsbrott av sänkta ersättningar. I den sist- nämnda studien framkommer även en tendens till ökad användning av primärvård bland kvinnor.

192

7En utvidgad målgrupp för etableringsinsatser

7.1Stöd för etableringen kan motverka utanförskap och bidra till kompetensförsörjningen

Syftet med etableringsprogrammet är att underlätta etableringen på arbetsmarknaden. Programmet omfattar i dag nyanlända som bevil- jats uppehållstillstånd som flyktingar och andra skyddsbehövande samt deras anhöriga. Motsvarande behov av insatser och stöd för eta- bleringen kan emellertid även finnas bland nyanlända som har bevil- jats uppehållstillstånd av andra skäl, till exempel som anhöriga till arbetskraftsinvandrare, anhöriga till svenska medborgare eller anhö- riga till utländska medborgare som har permanent uppehållstillstånd eller uppehållsrätt i Sverige. Utredningen ska därför enligt direktiven föreslå om och i så fall på vilket sätt målgruppen för Arbetsför- medlingens etableringsprogram bör utvidgas.

Anhöriginvandrare är den enskilt största gruppen invandrare, och kvinnor är i överväldigande majoritet i denna grupp. Förvärvsgraden är dock låg, trots att många har en eftergymnasial utbildning. Det finns därmed en stor potential för att öka sysselsättningen i gruppen utrikes födda kvinnor och samtidigt ta tillvara viktig kompetens för den svenska arbetsmarknaden. Som bland annat Sveriges Kommuner och Regioner konstaterat så är bristen på personer i arbetsför ålder och brist på rätt kompetens en stor utmaning för välfärden och hela arbetsmarknaden (SKR 2022a). Samhället i stort har mycket att vinna på att dessa grupper av anhöriga får de verktyg de behöver för att kunna bidra på arbetsmarknaden.

Av analysen i kapitel 5 framgår att andelen kvinnor som varken arbetar eller studerar är betydligt högre bland de kvinnor som inte har tillgång till Arbetsförmedlingens samordnade etableringsinsatser än de som har det. Många kvinnor saknar helt inkomst, från såväl

193

En utvidgad målgrupp för etableringsinsatser

SOU 2023:24

förvärvsarbete som andra försörjningskällor. Gruppen är mycket heterogen, men risken är hög att många av dessa kvinnor på längre sikt hamnar i ekonomiska svårigheter och fastnar i ett långvarigt utan- förskap. Eftersom skillnaderna i behov och förutsättningar är större i de grupper av anhöriga som inte omfattas av lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (eta- bleringslagen) i dag behöver dock en utökning av målgruppen balanseras på ett effektivt och ändamålsenligt sätt.

OECD har uppmärksammat familjeinvandrares situation och på- talat vikten av att säkerställa att också anhöriginvandrare får stöd att komma in på arbetsmarknaden (OECD 2017a). Anhöriginvandrare möter en rad hinder för integrationen i arbets- och samhällslivet och har vanligen svaga arbetsmarknadsutfall. OECD har också visat att bättre integration av anhöriginvandrare har stor betydelse för deras barns integration på arbetsmarknaden och i samhället (OECD 2017b).

Anhöriginvandrare är sällan i behov av samhällets stöd för sin för- sörjning, åtminstone inte när de är nya i landet. Detta medför sam- tidigt att många av dem har mycket begränsade kontakter med sam- hällets olika institutioner. En annan viktig fråga som behandlas i detta kapitel är därför hur gruppen anhöriginvandrare ska nås av ett erbjudande om stöd för etableringen i arbets- och samhällslivet.

7.2Fler nyanlända har behov av särskilda etableringsinsatser

Bedömning: Målgruppen för etableringslagen bör utvidgas. Ny- anlända kvinnor och män som invandrar av familjeskäl bör ges möjlighet till ett sammanhållet stöd för etableringen i arbets- och samhällslivet.

Invandrare från EES-länder eller Schweiz samt familjemed- lemmar till en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd för studier bör inte omfattas av etableringslagen.

194

SOU 2023:24

En utvidgad målgrupp för etableringsinsatser

Flyktingmottagandet är ett nationellt åtagande och en internationell förpliktelse

Staten har sedan lång tid tillbaka tagit ett särskilt ansvar för att flyk- tingar och andra skyddsbehövande samt deras anhöriga ska ges för- utsättningar för egenförsörjning och stärka deras aktiva deltagande i arbets- och samhällslivet. När kommunerna ansvarade för intro- duktionen av nyanlända fick de ett särskilt schablonbidrag för varje mottagen flykting. Schablonen skulle då täcka både kommunens kostnader för den nyanländes försörjning och kostnader för att i samverkan med Arbetsförmedlingen på orten vidta aktiva åtgärder för etableringen på arbetsmarknaden. Med etableringsreformen 2010 tog staten genom Arbetsförmedlingen över det samordnande ansva- ret för etableringsinsatserna från kommunerna. Införandet av eta- bleringsersättning till nyanlända som deltar i etableringsinsatser innebar att staten också tog över det direkta ansvaret för de nyan- ländas försörjning under den första tiden i landet (se avsnitt 3.1).

Säråtgärderna för denna grupp har kommit till dels för att flyk- tingar och andra skyddsbehövande oftast har särskilda behov av stöd för sin försörjning den första tiden, dels för att det är ett nationellt åtagande och en internationell förpliktelse att ta emot flyktingar och andra skyddsbehövande. Sverige har därför ansett det motiverat att ge skyddsbehövande ett mottagande och en introduktion som i vissa avseenden innebär mer omfattande insatser i jämförelse med dem som erbjuds andra invandrare. Av samma skäl har det ansetts moti- verat att staten tar ett ekonomiskt ansvar för denna grupp.

Den 1 januari 2014 infördes en permanent utvidgad målgrupp för etableringslagen som innebar att tidsgränsen inom vilken en anhörig ska ha ansökt om uppehållstillstånd för att omfattas av lagen sattes till sex år från det att anknytningspersonen först togs emot i en kom- mun. Samtidigt infördes även en bestämmelse om att en nyanländ inte ska omfattas av etableringslagen om han eller hon ansöker om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som var svensk medborgare vid tidpunkten för den nyanländes ansökan om uppehållstillstånd. Skälet för att undanta nyanlända om anknyt- ningspersonen är svensk medborgare var enligt regeringen att svenska medborgare som utgångspunkt bör behandlas lika, oavsett grunden för det svenska medborgarskapet och att detta även bör gälla i fråga om deras anhöriga (prop. 2012/13:188 s. 11–12).

195

En utvidgad målgrupp för etableringsinsatser

SOU 2023:24

De skäl som anfördes i ovan nämnda förarbeten kom också att ligga till grund för bedömningen av vilka nyanlända invandrare som skulle omfattas av Arbetsförmedlingens ansvar enligt den nuvarande etableringslagen (prop. 2016/17:175 s. 60).

Majoriteten av anhöriginvandrarna har inte tillgång till tidiga insatser för etableringen i arbets- och samhällslivet

Anhöriginvandring har under lång tid utgjort en betydande del av invandringen till Sverige. Sammantaget fanns det 2020 nära 500 000 personer i yrkesverksam ålder som invandrat till Sverige av familje- skäl från länder utanför EU/EES (se kapitel 5). Den stora majorite- ten är kvinnor. Drygt två av tre anhöriginvandrare har inte omfattats av flyktingmottagandet, och har därmed inte heller haft tillgång till ett samordnat stöd för sin etablering.

Bland anhöriginvandrare som inte omfattas av etableringslagen finns personer, ofta kvinnor, som kommer till Sverige för att bilda familj med någon, svensk eller utländsk medborgare, som är bosatt i Sverige. I gruppen ingår också anhöriga till skyddsbehövande som ansökt om uppehållstillstånd senare än sex år från det att anknyt- ningspersonen först togs emot i en kommun. Det kan också vara fråga om anhöriga till tredjelandsmedborgare med ställning som var- aktigt bosatta i en annan EU-stat, eller familjemedlemmar till en tredjelandsmedborgare som beviljats uppehållstillstånd för arbete, näringsverksamhet eller studier. Reglerna för anhöriginvandring beskrivs närmare i kapitel 4.

Gruppen anhöriginvandrare som inte omfattas av etablerings- lagen har i utredningens analys av arbetsmarknadsutfallen för perso- ner som invandrat från länder utanför EU/EES delats upp i dels an- höriga till arbetskraftsinvandrare, dels övriga anhöriga (se kapitel 5). Övriga anhöriga är den antalsmässigt största gruppen. Varje år in- vandrar nära 15 000 personer i dessa båda grupper av anhöriginvand- rare, som alltså inte har möjlighet att ta del av etableringsprogram- met med nuvarande regelverk. Drygt två av tre är kvinnor. De har dock rätt att delta i kommunal vuxenutbildning i svenska för invand- rare (sfi) och i samhällsorientering, och de ska precis som andra arbetssökande kunna få hjälp och stöd från Arbetsförmedlingen för att komma in på arbetsmarknaden. Men enbart ungefär hälften av kvinnorna i gruppen övriga anhöriga deltar i sfi de första åren i lan-

196

SOU 2023:24

En utvidgad målgrupp för etableringsinsatser

det, och bland anhöriga till arbetskraft är sfi-deltagandet ännu lägre, cirka 20–30 procent. I dessa grupper är det också ovanligt att skriva in sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen (Landell 2021). Det är således många nyanlända som i dagsläget saknar de resurser och verktyg som behövs för att etablera sig på arbetsmarknaden och bli självförsörjande.

Behov av samordnat stöd för arbetsmarknadsetableringen finns också hos andra anhöriginvandrare

Att ha ett arbete är en grundläggande förutsättning för att också bli integrerad i samhället. Arbete och en egen inkomst är förknippat med såväl ekonomisk frihet, självbestämmande och möjlighet att göra sina egna livsval, som livskvalitet och god hälsa. Arbetskrafts- deltagandet är dock lågt för gruppen utomeuropeiskt födda kvinnor, både jämfört med utomeuropeiskt födda män och jämfört med kvinnor födda såväl i Sverige som i andra europeiska länder (se avsnitt 5.1). Män som invandrat av familjeskäl eller som anhörig till arbetskraftsinvandrare verkar ha relativt lätt att komma in på arbets- marknaden. Jämfört med kvinnor i flyktinggrupperna är det en högre andel sysselsatta också för kvinnorna i dessa båda grupper. Men sys- selsättningsutvecklingen är långsam och liknar i hög grad utveck- lingen för kvinnor som kommit som flyktingar (se avsnitt 5.2).

De svaga arbetsmarknadsutfallen pekar på behovet av att utvidga målgruppen för etableringslagen, så att en bredare grupp av anhörig- invandrare ges möjlighet att ta del av ett samordnat stöd för eta- bleringen på arbetsmarknaden. Samtidigt reser det frågor om hur information om sfi, samhällsorientering och om Arbetsförmed- lingen når ut till dessa grupper. Dessa frågor återkommer vi till i avsnitt 7.4.

Även i förarbetena till den äldre etableringslagen anfördes att också invandrare som beviljas uppehållstillstånd på andra skäl än som skyddsbehövande och deras anhöriga har ett initialt behov av in- satser. Det konstaterades att de också har samma rätt som skydds- behövande att delta i till exempel sfi, men att de samtidigt genom sin anknytningsperson vanligen har tillgång till nätverk på ett annat sätt än skyddsbehövande och deras anhöriga. Behovet av stöd och sär- skilda etableringsinsatser ansågs därför normalt inte vara lika stort för dessa nyanlända (prop. 2009/10:60 s. 44).

197

En utvidgad målgrupp för etableringsinsatser

SOU 2023:24

Utredningens analyser visar dock att det finns stora skillnader inom de anhöriggrupper som inte omfattas av etableringslagen.

Åena sidan ser vi att män, men även vissa kvinnor, även efter kort tid i landet verkar klara sig relativt bra på arbetsmarknaden. I genom- snitt är andelen sysselsatta högre för anhöriga som inte omfattas av etableringslagen än för nyanlända flyktingar och deras anhöriga (se avsnitt 5.2.4). Å andra sidan finns det en orimligt stor grupp som riskerar långvarigt utanförskap bland dem som med nuvarande reglering inte omfattas av etableringslagen. Var femte kvinna som invandrat som övrig anhörig hörde 2020 till gruppen som varken arbetar eller studerar. Antalsmässigt handlar det om drygt 40 000 kvinnor som 2020 stod helt utanför både arbete och utbildning och som detta år inte heller deltog i arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller i sfi (se avsnitt 5.2.5).

Utredningen instämmer i att anknytningspersonen i många fall kan vara ett stöd för etableringen i arbets- och samhällslivet. Men analysen pekar på att det också finns en stor grupp anhöriginvand- rare som inte får ett tillräckligt stöd genom sin anknytningsperson. Det finns också studier som indikerar att för nyanlända kvinnor kan familjenätverk hämma snarare än främja inträdet i arbetslivet (Weber 2020). Liknande resultat visas också från Nederländerna. Kvinnor som invandrar ensamma har större sannolikhet att vara sysselsatta än kvinnor som invandrar tillsammans med sin partner, och lägst san- nolikhet att förvärvsarbeta har kvinnor som invandrat för att gifta sig (Toma 2016). Det generella mönstret för kvinnor som invandrar av familjeskäl är att sysselsättningen ökar över tid, men mycket lång- samt (OECD 2017a). Detta mönster gäller även i Sverige.

Genom etableringsreformen avsåg regeringen att tydliggöra det statliga ansvaret för att underlätta och påskynda nyanländas etable- ring i arbets- och samhällslivet. I förarbetena till lagen framhölls att kommunerna borde avlastas och koncentrera sig på sina uppgifter att ansvara för t.ex. bostadsförsörjning, svenskundervisning, sam- hällsorientering, tillgång till skola, förskoleverksamhet och skol- barnomsorg samt äldreomsorg (prop. 2009/10:60 s. 40). Enligt utredningens bedömning bör staten ta ett ansvar för att underlätta och påskynda även nyanlända anhöriginvandrares etablering på arbets- marknaden. På så sätt kan fler nyanlända stå till arbetsmarknadens för- fogande och tillägna sig de resurser och verktyg som behövs för att bidra till kompetensförsörjningen på den svenska arbetsmarknaden.

198

SOU 2023:24

En utvidgad målgrupp för etableringsinsatser

Anhöriginvandrare är ofta försörjda, men sällan självförsörjande

Anhöriginvandrare är i stor utsträckning försörjda av sin partner under de första åren i landet. Detta är sannolikt ett bidragande skäl till att de sällan omfattas av olika länders integrationsprogram (OECD 2017a). Analysen av inkomstkällor i bilaga 3 visar att mellan 40 och 50 procent av kvinnorna som invandrat som övriga anhöriga eller som anhöriga till arbetskraft och som varit bosatta i Sverige kor- tare tid än tre år saknade inkomst från såväl förvärvsarbete som övriga inkomstkällor. Detta indikerar att många av dessa kvinnor har mycket begränsade kontakter med det svenska samhället, och låg kännedom om de olika insatser som de skulle kunna ta del av för att komma in på arbetsmarknaden. Som framgått är det också en mycket stor grupp kvinnor som står utanför både arbete och studier och som varken deltar i sfi eller arbetsmarknadspolitiska insatser.

De stramare reglerna om att kunna försörja sig själv för att bevil- jas permanent uppehållstillstånd, gör det ännu mer angeläget att kvinnor tidigt får kontakt med samhällsaktörer som kan stödja inträdet på arbetsmarknaden.1 Annars kan konsekvensen bli att ett stort antal kvinnor fastnar i en mångårig beroendeställning till den partner som de invandrat till.

När kvinnor som invandrat som anhöriga hamnar utanför arbets- marknaden riskerar detta att få konsekvenser också för deras even- tuella barns uppväxt- och levnadsvillkor. Dels blir familjens inkomst låg med enbart en försörjare, vilket innebär att många barn riskerar att växa upp i relativ fattigdom. Dels är det svårt för en förälder att stötta sitt barn om föräldern själv har bristande kunskaper i svenska språket och begränsade kunskaper om samhällets regler och institu- tioner. Bättre integration av anhöriginvandrare har därmed stor betydelse för deras barns integration på arbetsmarknaden och i sam- hället. Detta gäller i synnerhet om föräldrarna har kort utbildning och saknar grundläggande kunskaper och kompetenser som behövs i mottagarlandet (OECD 2017b).

Mot denna bakgrund är det utredningens bedömning att mål- gruppen för etableringslagen bör utvidgas. Vilka nyanlända anhörig- invandrare som utredningen föreslår ska omfattas av etablerings- lagen redovisas närmare i avsnitt 7.3.

1De nya särskilda kraven för permanent uppehållstillstånd som infördes i utlänningslagen (2005:716) den 20 juli 2021 gäller samtliga invandringskategorier. Varje sökande måste själv uppfylla kravet på försörjning för att kunna beviljas permanent uppehållstillstånd.

199

En utvidgad målgrupp för etableringsinsatser

SOU 2023:24

Särskilda etableringsinsatser bör riktas till dem som har behov av stöd för sin etablering

Etableringsinsatser för nyanlända är en långsiktig investering från samhällets sida för att nyanlända ska ges förutsättningar för egenför- sörjning och för att stärka nyanländas aktiva deltagande i arbets- och samhällslivet (prop. 2009/10:60 s. 44). Målgruppen för etablerings- lagen bör därför så träffsäkert som möjligt avgränsas till dem som har störst behov av ett samordnat stöd för sin etablering. Vid en sådan avgränsning bör hänsyn tas både till olika gruppers arbetsmarknads- utfall och till hur långvarig deras bosättning i Sverige kan antas vara.

Invandrare som är medborgare i EES-länderna (länder som är an- slutna till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet) eller Schweiz har ofta en högre sysselsättningsgrad och en lägre arbetslöshet än tredjelandsmedborgare (se avsnitt 5.1). Det talar för att dessa in- vandrare i allmänhet inte har sådana svårigheter att etablera sig i sam- hälls- och arbetslivet att de har behov av särskilda etableringsinsat- ser. De bör därför inte omfattas av den utvidgade målgruppen.

Vad gäller det andra kriteriet för avgränsning av målgruppen, dvs. att den nyanlände bör ha för avsikt att etablera sig i Sverige, finns tydliga skillnader i benägenhet att återutvandra mellan olika grund för bosättning. De som beviljats uppehållstillstånd för studier och deras familjemedlemmar har högst benägenhet att utvandra igen. Utvandringstalen för denna grupp har sedan början av 2010-talet varierat mellan 75 och 200 per 1 000 (se avsnitt 5.2.1). Endast de grup- per av invandrare som kan antas ha störst behov och nytta av sär- skilda etableringsinsatser, och som får antas ha för avsikt att etablera sig i Sverige, bör ingå i den utvidgade målgruppen. Utredningen anser därför inte att familjemedlemmar till en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd för studier bör omfattas av den utvidgade målgruppen.

200

SOU 2023:24

En utvidgad målgrupp för etableringsinsatser

7.3Nyanlända som ska kunna anvisas till etableringsprogrammet

Förslag: Etableringslagen ska också gälla för nyanlända invand- rare i åldern 20–66 år, som är folkbokförda i en kommun och har beviljats uppehållstillstånd eller uppehållskort som familjemed- lem eller anhörig med anknytning till en person som är bosatt i Sverige. Bestämmelser om vilka nyanlända, utifrån grund för uppehållstillstånd, som ska ingå i den utvidgade målgruppen för etableringsprogrammet tas in i etableringslagen.

Lagen ska också gälla under tid för prövning av ansökan om ett nytt eller fortsatt uppehållstillstånd eller uppehållskort, om ansökan gjorts inom giltighetstiden för det tidigare uppehållstill- ståndet eller uppehållskortet. Avslås ansökan ska lagen gälla tills beslutet har fått laga kraft.

Bedömning: Unga nyanlända som går i gymnasieskola bör inte ingå i den utvidgade målgruppen.

De närmare förutsättningarna för att nyanlända i den utvid- gade målgruppen ska erbjudas etableringsinsatser, samt etable- ringsinsatsernas innehåll och omfattning bör vara desamma som för nuvarande målgrupp. Arbetsförmedlingen bedömer om det är arbetsmarknadspolitiskt motiverat att en arbetssökande som om- fattas av den utvidgade målgruppen ska anvisas till etablerings- programmet.

Anhöriginvandrare och familjemedlemmar till arbetskraftsinvandrare bör omfattas av etableringslagen

Ökad sysselsättning är avgörande för att komma till rätta med de utmaningar som samhället står inför när det gäller integration och segregation. Det finns också stora sociala och ekonomiska vinster för såväl individen som samhället att fler utrikes födda kvinnor deltar i arbets- och samhällslivet. Som redovisas i avsnitt 7.2 finns det en stor grupp övriga anhöriginvandrare som inte omfattas av etable- ringslagens målgrupp i dag, men som utredningen bedömer har ett behov av samordnat stöd för arbetsmarknadsetableringen. Gemen- samt för dessa anhöriginvandrare är att de i många fall saknar en

201

En utvidgad målgrupp för etableringsinsatser

SOU 2023:24

naturlig koppling till arbetsmarknaden och att deras sociala nätverk i Sverige ofta är nära sammankopplat med anknytningspersonen. Den stora majoriteten av dessa anhöriginvandrare är kvinnor, och det är mycket vanligt att kvinnor i dessa grupper står utanför både arbete och studier. För dem som hade varit bosatta i Sverige kortare tid än tre år var det mellan 30 och 40 procent av anhöriginvandrarna som varken arbetade eller studerade eller deltog i sfi eller arbets- marknadspolitiska insatser 2020. Jämfört med flyktingar har an- höriga till arbetskraftsinvandrare en långvarigt högre risk att vara ekonomiskt inaktiva. Även gruppen övriga anhöriginvandrare har en tydligt förhöjd risk att varken arbeta eller studera jämfört med flyk- tingar. Denna överrisk klingar av först efter tio års vistelsetid i landet (se avsnitt 5.2.5).

Nyanlända kvinnor har ofta en längre väg in på arbetsmarknaden än nyanlända män och de riskerar därmed att bli beroende av man- nens ekonomi och nätverk (jfr prop. 2012/13:63 s. 17). I kapitel 5 framgår att etableringen på arbetsmarknaden tar längre tid för kvin- nor än för män oavsett grund för bosättning. Män som invandrat som övrig anhörig eller som anhörig till arbetskraft verkar ha relativt lätt att snabbt komma i arbete. Utvecklingen av andelen sysselsatta för kvinnor i dessa båda grupper liknar däremot i hög grad utveck- lingen för kvinnor som kommit som flyktingar.

För många av kvinnorna är kontakt med samhällets aktörer san- nolikt av stor betydelse för deras möjligheter till ekonomisk själv- ständighet. Genom att utöka målgruppen för etableringsinsatser till att omfatta även anhöriginvandrare och familjemedlemmar till arbet- skraftsinvandrare ges fler utrikes födda kvinnor bättre förutsätt- ningar för att kunna etablera sig i arbets- och samhällslivet, bli själv- försörjande och få ökad egenmakt.

Utredningen föreslår därför att målgruppen för etableringslagen utvidgas så att den omfattar även nyanlända invandrare som, enligt vissa bestämmelser i utlänningslagen, har beviljats uppehållstillstånd eller uppehållskort som familjemedlem eller anhörig med anknyt- ning till en person som är bosatt i Sverige. De nyanlända som föreslås ingå i den utvidgade målgruppen är tredjelandsmedborgare som bland annat invandrat för att gifta sig eller bli sambo med en svensk medborgare eller med en utländsk medborgare som är bosatt här. Det kan också vara fråga om anhöriga till tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatta i en annan EU-stat eller familje-

202

SOU 2023:24

En utvidgad målgrupp för etableringsinsatser

medlemmar till en tredjelandsmedborgare som beviljats uppehålls- tillstånd för arbete eller näringsverksamhet. Som redovisats i av- snitt 7.2 anser utredningen emellertid inte att invandrare från EES- länder eller Schweiz samt familjemedlemmar till en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd för studier ska omfattas av den utvid- gade målgruppen.

Unga nyanlända och nyanlända över 66 år bör inte omfattas

Den äldre etableringslagen (2010:197) gällde i huvudsak nyanlända som har fyllt 20 men inte 65 år. Lagen gällde också för nyanlända som har fyllt 18 men inte 20 år förutsatt att han eller hon saknar föräldrar här i landet. I förarbetena till den lagen gjorde regeringen bedömningen att den nedre åldersgränsen för rätt till etableringsin- satser, som huvudregel, skulle vara 20 år med motiveringen att huvud- delen av de nyanlända ungdomar som inte har fyllt 20 år troligen har behov av fortsatt eller kompletterande utbildning i grundskola eller gymnasieskola inför deras inträde i arbetslivet. Det anfördes även att föräldrar har underhållsskyldighet för ungdomar upp till 20 år som studerar på grund- eller gymnasieskola. En lägre åldersgräns än 20 år för etableringsinsatser med en särskild etableringsersättning ansågs dessutom kunna medföra att unga väljer att söka sig ut mot arbets- marknaden i stället för att tillgodogöra sig en för framtiden viktig utbildning.

Undantag från denna gräns gjordes för personer som har fyllt 18 år förutsatt att de saknar föräldrar här i landet. Det huvudsakliga skälet till att undanta den gruppen från den nedre gränsen på 20 år var därför att de inte mer eller mindre regelmässigt skulle vara hänvisade till kommunernas socialtjänst för sin försörjning. Den övre gränsen sattes till 65 år med motiveringen att personer som är 65 år eller äldre normalt har arbetslivet bakom sig och därför inte har samma behov av arbetsinriktade etableringsinsatser (prop. 2009/10:60 s. 45).

Den nuvarande etableringslagen (2017:584) omfattar dock perso- ner mellan 20 och 66 år utan undantag. Som skäl anfördes i förar- betena bland annat vikten av att ha en fullföljd gymnasieutbildning för att överhuvudtaget kunna etablera sig på arbetsmarknaden, att det för flera insatser inom den övriga arbetsmarknadspolitiken gäller en nedre åldersgräns på 20 år och att det kommunala aktivitets-

203

En utvidgad målgrupp för etableringsinsatser

SOU 2023:24

ansvaret sträcker sig fram till dess att ungdomen fyller 20 år (prop. 2016/17:175 s. 62–64).

En lägre åldersgräns än 20 år för den utvidgade målgruppen kan medföra att unga anhöriginvandrare väljer att söka sig ut mot arbets- marknaden i stället för att tillgodogöra sig en för framtiden viktig gymnasieutbildning. De som redan har en fullständig utbildning på motsvarande gymnasienivå har ändå generellt behov av att komplet- tera med kunskaper i svenska upp till gymnasial nivå. Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte finns skäl att avvika från etableringslagens åldersgränser när det gäller den föreslagna utvid- gade målgruppen. I likhet med vad som gäller för den nuvarande målgruppen för etableringslagen föreslås därför att nyanlända som ingår i den utvidgade målgruppen ska ha fyllt 20 men inte 66 år.

Från och med 2026 ska de pensionsrelaterade åldersgränserna i pensionssystemet och i angränsande trygghetssystem i stället knytas till riktåldern för pension (prop. 2021/22:181, bet. 2021/22:SfU25, rskr. 2021/22:331). Det innebär att åldersgränserna för att omfattas av etableringslagen och lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare anpassas till och följer höjningarna av åldersgränserna för pensionssystemets grundskydd. Lagändringarna träder i kraft den 1 januari 2026 (SFS 2022:896 och SFS 2022:894). Författningstekniska ändringar i de beslutade författningarna behö- ver därför göras utifrån de förslag som utredningen lämnar. Av ut- rymmesskäl lämnar dock utredningen inte några sådana förslag.

Den utvidgade målgruppen bör regleras i etableringslagen

I förarbetena till etableringslagen konstateras att bestämmelser om bland annat målgrupp ur ett normgivningsperspektiv kan meddelas genom förordning med stöd av regeringens så kallade restkompetens i 8 kap. 7 § andra stycket 2 regeringsformen. Regeringen ansåg trots detta att bestämmelser om vilka nyanlända, utifrån uppehållstill- ståndsgrund, som ska ingå i målgruppen för etableringsprogrammet bör regleras i lag. Som skäl anfördes att snabba förändringar av mål- gruppen kan leda till att myndigheternas och kommunernas långsik- tiga planering påverkas negativt. De närmare förutsättningarna som gäller för att dessa nyanlända ska erbjudas etableringsinsatser i pro- grammet togs däremot in i förordningen (2017:820) om etablerings-

204

SOU 2023:24

En utvidgad målgrupp för etableringsinsatser

insatser för vissa nyanlända invandrare, i det följande kallad etable- ringsförordningen (prop. 2016/17:175 s. 49 och 51).

Genom att det i etableringslagen anges vilka nyanlända som om- fattas av lagen och därmed av Arbetsförmedlingens ansvar att er- bjuda dem etableringsinsatser har riksdagen alltså lagstiftat inom området för regeringens restkompetens (jfr 8 kap. 8 § regeringsfor- men). Av den så kallade formella lagkraftens princip i 8 kap. 18 § regeringsformen följer att en av riksdagen beslutad lag inte kan änd- ras eller upphävas på annat sätt än genom lag. Detta innebär att regeringen som huvudregel inte i förordning kan meddela föreskrif- ter i samma ämne. Det finns inte heller något stöd i regeringsformen för att bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter i ett sådant fall. Om riksdagen vill att regeringen fortfarande ska ha möjlighet att använda sig av restkompetensen på området kan den i stället genom en upplysningsbestämmelse markera att regeringen, trots lagregleringen, kan använda sig av restkompetensen för att meddela föreskrifter på området.

När det gäller regleringen av en utvidgad målgrupp anser utred- ningen att det även för den gruppen är viktigt att myndigheter och kommuner har förutsättningar för en långsiktig planering. Dess- utom bör bestämmelser som innebär att etableringslagens tillämp- ningsområde utvidgas och att Arbetsförmedlingens ansvar därmed utökas till att omfatta fler nyanlända lämpligen tas in i samma för- fattning. Utredningen föreslår därför att bestämmelser om vilka nyan- lända, utifrån uppehållstillståndsgrund, som ska ingå i den utvidgade målgruppen för etableringsprogrammet tas in i etableringslagen.

Lagen bör gälla även under tid för prövning av ansökan om fortsatt uppehållstånd eller uppehållskort

För de personer som i dag omfattas av målgruppen för etablerings- insatser gäller lagen enligt 3 § även under tid då den nyanlände ansö- ker om ett nytt eller fortsatt uppehållstillstånd. Om ansökan avslås gäller lagen fram tills beslutet har fått laga kraft.

I förarbetena anfördes bland annat att huvuddelen av målgruppen för etableringsuppdraget kommer att ha tidsbegränsade uppehålls- tillstånd och att det kan antas att prövningen av ett fortsatt uppe- hållstillstånd inte alltid blir klar innan giltighetstiden för det första uppehållstillståndet har löpt ut. Att utesluta nyanlända invandrare

205

En utvidgad målgrupp för etableringsinsatser

SOU 2023:24

från insatser under tiden för prövningen av ett fortsatt tillstånd an- såg regeringen skulle leda till ett avbrott i etableringsinsatserna, och i förlängningen sannolikt en påtaglig förskjutning av deras arbets- marknadsetablering och därmed möjlighet till egenförsörjning för de fall att ansökan beviljas (prop. 2016/17:175 s. 61).

Av samma skäl anser utredningen att lagen också ska gälla för dem som ingår i den utvidgade målgruppen om de inom giltighets- tiden för sitt tidigare uppehållstillstånd eller uppehållskort ansökt om ett nytt eller fortsatt uppehållstillstånd eller uppehållskort. Lik- som för de nyanlända som omfattas av lagen i dag bör statens ansvar för insatser för nyanlända i den utvidgade målgruppen dock endast sträcka sig fram tills det finns ett lagakraftvunnet beslut om avslag på en sådan ansökan.

Förutsättningarna för deltagande och etableringsinsatsernas innehåll och omfattning bör vara desamma som för nuvarande målgrupp

En utvidgning av målgruppen för etableringslagen innebär att Arbetsförmedlingen får ett utökat ansvar för att erbjuda fler nyan- lända etableringsinsatser. Eftersom riktade åtgärder i form av etable- ringsinsatser i första hand är tänkta som komplement till generella insatser under de första åren i Sverige har utredningen övervägt om det i etableringslagen behöver sättas en tidsgräns inom vilken uppe- hållstillstånd ska ha beviljats för att en nyanländ som omfattas av den föreslagna målgruppen ska kunna erbjudas etableringsinsatser.

De närmare förutsättningarna som gäller för att nyanlända i dag ska kunna erbjudas etableringsinsatser regleras i förordning. Detta gäller även etableringsinsatsernas innehåll och omfattning. Utred- ningens förslag innebär att befintligt regelverk kommer att gälla även för nyanlända i den utvidgade målgruppen.

Enligt 6 § andra stycket förordningen (2000:628) om den arbets- marknadspolitiska verksamheten ska en individuell handlingsplan för en nyanländ som anvisats till etableringsprogrammet upprättas så snart som möjligt efter att den nyanlände första gången har folk- bokförts i en kommun. Insatserna i programmet får enligt 15 § eta- bleringsförordningen omfatta 24 månader. Den så kallade ramtiden, det vill säga den tid som en nyanländ får ta del av insatser, är begrän- sad och uppgår till som längst 36 månader från det att den nyanlände första gången folkbokfördes i en kommun.

206

SOU 2023:24

En utvidgad målgrupp för etableringsinsatser

Av utredningens förslag följer att även nyanlända i den utvidgade målgruppen kommer att omfattas av denna reglering. Det innebär att ramtiden kommer att sätta gränsen för under vilken tid som en nyanländ i den utvidgade målgruppen kan få ta del av insatser. Utredningen bedömer att förutsättningarna för deltagande och eta- bleringsinsatsernas innehåll och omfattning bör vara desamma som för nuvarande målgrupp. Någon särskild bestämmelse i etablerings- lagen som anger när ett uppehållstillstånd ska ha beviljats för att ny- anlända i den utvidgade målgruppen ska kunna erbjudas etablerings- insatser under den första tiden här i landet behövs således inte.

Arbetsförmedlingen bedömer om den nyanlände ska erbjudas att delta i etableringsprogrammet

De individuella förutsättningarna för etableringen på arbetsmark- naden varierar mer i den föreslagna utvidgade målgruppen än vad som är fallet i etableringslagens nuvarande målgrupp. Exempelvis kan vissa nyanlända anhöriginvandrare ha tillgång till nätverk och kontakter på arbetsmarknaden genom sin anknytningsperson. Redovisningen av arbetsmarknadsutfallen i kapitel 5 visar att män i dessa grupper ofta har relativt lätt att komma i arbete, år 2020 för- värvsarbetade 45 procent av männen som varit bosatta i Sverige kor- tare tid än tre år. För kvinnorna var motsvarande andel 25 procent. Detta indikerar att inte alla nyanlända i den utvidgade målgruppen har behov av ett samordnat stöd för etableringen i arbets- och sam- hällslivet. Samma bild framkommer för dem som invandrade 2014 – två år efter invandringsåret förvärvsarbetade 30 procent av kvin- norna och 60 procent av männen (Landell 2021).

Den som omfattas av etableringslagen och är anmäld som arbets- sökande hos Arbetsförmedlingen kan anvisas till etableringspro- grammet. En anvisning till ett program ska dock alltid vara arbets- marknadspolitiskt motiverad. Det betyder att en anvisning får göras endast om den framstår som lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv.2 Mot bakgrund av de varierande förutsättningarna i den utvidgade målgruppen vill utredningen framhålla vikten av att Arbetsförmedlingen vid pröv- ningen av om en nyanländ ska anvisas till programmet eller inte väger

2Se 9 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

207

En utvidgad målgrupp för etableringsinsatser

SOU 2023:24

in individens möjligheter att komma vidare till arbete eller studier på egen hand.

7.4Hur och vem bör informera om möjligheten att delta i etableringsprogrammet?

7.4.1Information om förväntningar och möjligheter till självförsörjning

Bedömning: Nyanlända behöver nås av information, dels om samhällets förväntningar på deltagande i arbets- och samhälls- livet, dels om vilka insatser som kan erbjudas för att underlätta och påskynda etableringen i arbets- och samhällslivet.

Den som invandrar med avsikten att långsiktigt bosätta sig i Sverige behöver känna till landets lagar och regler och även i övrigt delta i arbets- och samhällslivet. Detta innebär enligt utredningens mening att samhället har ett ansvar för att nyanlända nås av tydlig informa- tion om vilka förväntningar, på såväl kvinnor som män, på delta- gande i arbets- och samhällslivet som finns i Sverige. Det innebär också att ansvariga myndigheter behöver nå ut med information om vilket stöd som finns för att den nyanlände ska kunna nå upp till samhällets förväntningar.

För den som är nyanländ kan det vara svårt att förstå de komplexa myndighetsstrukturerna i Sverige. Kunskapsnivån om vad de olika myndigheterna har för roll och vem som erbjuder vilket stöd är ofta låg, även bland dem som har varit bosatta i landet några år. I Jäm- ställdhetsmyndighetens fokusgrupper med utrikes födda kvinnor var känslan av att bli bollad runt mellan olika myndigheter vanligt förekommande.

Jag förstår inte systemet och vilken myndighet jag ens ska gå till. Blir jag sjuk, vem ska jag ringa? Det är krångligt. Ingen att fråga. Hur kan jag fråga? Jag kan inte veta det jag inte vet att jag inte vet.

Leisha, 33, i Mellan tillit och misstro, Jämställdhetsmyndigheten (2023).

Ansvaret för att nå ut med information om samhällsorientering och sfi till nyanlända ligger i dag på kommunerna. Redan i samband med införandet av kommunernas skyldighet att nå och motivera till del-

208

SOU 2023:24

En utvidgad målgrupp för etableringsinsatser

tagande i samhällsorientering ansåg flera remissinstanser att kom- munerna inte ensamma borde ha detta ansvar. Man framhöll att också andra berörda myndigheter, såsom Migrationsverket och Arbetsförmedlingen, borde åläggas ett informations- och motiva- tionsansvar i förhållande till nyanlända. Det framfördes även att Migrationsverket, aktuell svensk ambassad eller annan myndighet som möter den nyanlände borde informera om och motivera till del- tagande i samhällsorientering, alternativt att den myndighet som möter individen först åläggs att meddela aktuell kommun om nyan- lända som omfattas av den föreslagna lagen (prop. 2012/13:63 s. 24– 25). När det gäller ansvaret för att nå ut med information till nyan- lända om insatser som kan erbjudas dem inom ramen för etablerings- programmet så har Arbetsförmedlingen ett ansvar att tillhandahålla information om myndighetens verksamhet (se vidare avsnitt 7.4.3).

I utredningens arbete har det framkommit att många nyanlända trots detta inte nås av information och erbjudande om sfi, samhälls- orientering och inte heller skrivs in på Arbetsförmedlingen. En ut- vidgning av målgruppen för etableringsinsatser innebär att fler ny- anlända än i dag behöver nås av information om vilka insatser för att underlätta och påskynda etableringen i arbets- och samhällslivet som kan erbjudas. Om den utvidgade målgruppen inte nås av informa- tionen blir möjligheten att delta i etableringsinsatser inte reell.

Den som kommer som nyanländ på anknytning eller som familje- medlem till en person som är bosatt här har sin försörjning och bostad ordnad via anknytningspersonen. Det innebär att många anhöriginvandrare, varav en majoritet är kvinnor, inte har någon naturlig kontakt med samhällets institutioner. De riskerar därmed att bli isolerade från majoritetssamhället och har som regel mycket liten kontakt med myndigheter. Det är inte heller ovanligt att nyanlända har lågt förtroende för myndigheter. På senare tid har det också spridits desinformation om socialtjänsten i sociala medier, vilket har orsakat rädsla för myndigheter. Rädsla för att barnen skulle omhändertas påverkar i sin tur tilliten även till förskolan, skolan och sjukvården (Jämställdhetsmyndigheten 2023).

Information till nyanlända behöver ges av olika aktörer och via olika kanaler. I följande avsnitt lämnar utredningen därför förslag och bedömningar om ett utökat informationsansvar för Migrations- verket, Arbetsförmedlingen och kommuner.

209

En utvidgad målgrupp för etableringsinsatser

SOU 2023:24

7.4.2Information i samband med beslut om uppehållstillstånd

Förslag: Det införs en skyldighet för Migrationsverket att infor- mera utlänningar som första gången beviljas uppehållstillstånd eller uppehållskort på någon av de grunder som anges i etable- ringslagen. Informationen ska avse vilka insatser för att under- lätta och påskynda etableringen i arbets- och samhällslivet som kan erbjudas nyanlända invandrare.

Migrationsverket är den myndighet som nyanlända först kommer i kontakt med. När det gäller personer som ansöker om uppehållstill- stånd på grund av anknytning eller som familjemedlem till någon som är bosatt här sker den kontakten redan i utlänningens hemland. Även om Migrationsverkets kontakt med personer som beviljas sådana uppehållstillstånd inte alltid sker via individuella möten anser utredningen att information om vad samhället förväntar sig av den enskilde och vilka insatser som finns för att underlätta och påskynda etableringen i arbets- och samhällslivet bör ges redan i samband med att uppehållstillstånd beviljas. Denna information bör enligt utred- ningen lämpligen ges av Migrationsverket första gången en person beviljas uppehållstillstånd. Informationen bör vidare ges till alla ny- anlända som omfattas av etableringslagen, och inte endast till dem som föreslås omfattas av den utvidgade målgruppen. En ny bestäm- melse med denna innebörd föreslås därför tas in i etableringslagen. På vilket sätt informationen förmedlas, det vill säga om det sker muntligt eller skriftligt via brev eller e-post eller på annat sätt, bör överlåtas åt Migrationsverket att bestämma. Informationen bör dock kunna ges på flera olika språk.

7.4.3Information i samband med folkbokföringen

Bedömning: Arbetsförmedlingen bör säkerställa att information om vilka insatser för att underlätta och påskynda etableringen i arbets- och samhällslivet som kan erbjudas nyanlända invandrare ges vid Statens servicecenter i samband med folkbokföringen.

210

SOU 2023:24

En utvidgad målgrupp för etableringsinsatser

Arbetsförmedlingen ska hjälpa nyanlända att ta tillvara sina egna intressen

Myndigheternas serviceskyldighet följer av förvaltningslagen (2017:900) och innebär bland annat att de ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla. Myndigheter ska också, utan dröjsmål, lämna enskilda sådan hjälp att de kan ta till vara sina egna intressen. Myndigheternas serviceskyldighet innebär att enskilda ska ges hjälp i frågor inom myndigheternas verksamhetsområde, samt att personal ska vara tillgänglig för att svara på telefonsamtal och e- post, och för att ta emot besök.

Av förvaltningslagen följer vidare att en myndighet inom sitt verksamhetsområde ska samverka med andra myndigheter. Enligt myndighetsförordningen (2007:515) ska en myndighet dessutom fortlöpande utveckla verksamheten och verka för att genom samar- bete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vin- nas för enskilda samt för staten som helhet. En myndighet ska även tillhandahålla information om myndighetens verksamhet och följa sådana förhållanden utanför myndigheten som har betydelse för verksamheten.

Enligt lagen (2019:212) om viss gemensam offentlig service får statliga myndigheter ingå serviceavtal om att för varandras räkning bland annat lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda. Statens servicecenter ska ingå serviceavtal med de myndigheter som regeringen bestämmer om att för dessa myndig- heters räkning utföra uppgifter enligt lagen. Statens servicecenter får även ingå serviceavtal med andra myndigheter.3

Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och Skatteverket ska sam- verka med Statens servicecenter, vilket regleras i myndigheternas instruktioner. Där anges att myndigheten i fråga ska ingå serviceavtal med Statens servicecenter om att Statens servicecenter ska utföra uppgifter enligt lagen om viss gemensam offentlig service för myn- dighetens räkning.4

31 a § förordningen (2012:208) med instruktion för Statens servicecenter.

45 a § förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan, 15 a § förordningen (2017:154) med instruktion för Skatteverket och 20 § förordningen (2022:811) med instruk- tion för Arbetsförmedlingen.

211

En utvidgad målgrupp för etableringsinsatser

SOU 2023:24

På servicekontoren kan nyanlända få information och hjälp att skriva in sig som arbetssökande

I serviceavtalet mellan Arbetsförmedlingen och Statens servicecenter anges bland annat att samverkande myndigheter ska ingå de överens- kommelser som behövs för att reglera formerna för och omfattningen av samverkan i frågor som rör servicekontorsverksamheten. Av in- formation på Arbetsförmedlingens hemsida följer bland annat att en- skilda kan få hjälp på servicekontoret med att använda Arbetsför- medlingens tjänster på webben, skriva in sig på Arbetsförmedlingen, aktivitetsrapportera, samt fylla i och skriva ut blanketter och intyg.

En utlänning som har uppehållsrätt eller uppehållstillstånd i Sverige och som efter inflyttning kan antas under sin normala livsföring komma att regelmässigt t