sou 2023 21

Till statsrådet Lotta Edholm

Regeringen beslutade den 20 oktober 2021 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och lämna förslag till två alternativa lösningar för att långsiktigt säkerställa myndigheters, kommuners och andra aktörers tillgång till skolinformation. Utredaren skulle identifiera för- och nackdelar med att införa offentlighetsprincipen i fristående skolor och med att Skolverket samlar in uppgifter från huvudmän, myndigheter och eventuellt andra uppgiftslämnare inom ramen för en insamling utanför den särskilda verksamheten för att framställa statistik (dir. 2021:89). Den 10 mars 2022 beslutade reger- ingen att uppdraget även skulle omfatta att identifiera och analysera för- och nackdelar med att införa offentlighetsprincipen hos enskilda juridiska personer som

–är huvudmän för fristående förskolor eller fritidshem,

–enligt 23 kap. skollagen anordnar kommunal vuxenutbildning på entreprenad eller

–enligt 24 kap. skollagen bedriver utbildning vid folkhögskola som motsvarar kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi).

Utredningstiden förlängdes till den 31 mars 2023 (dir. 2022:10). Den 9 februari 2023 beslutade regeringen att förlänga utrednings- tiden till den 31 maj 2023 (dir. 2023:23). Den 2 mars 2023 ändrades uppdraget så att utredaren även ska utreda och föreslå hur en in- synsprincip kan utformas, dels för fristående skolor, förskolor och fritidshem, dels för sådan verksamhet hos enskilda utbildnings- anordnare som avser kommunal vuxenutbildning på entreprenad. Utredningstiden förlängdes till den 29 mars 2024. Uppdraget om en ny insamling av uppgifter för skolinformation, utanför Skolverkets

särskilda statistikverksamhet, ska dock fortfarande redovisas senast den 31 maj 2023 (dir. 2023:34).

Chefsrådmannen Ulrika Geijer förordnades som särskild utredare fr.o.m. den 1 december 2021. Därtill utsågs följande experter. För- ordnandena gäller från och med den 14 december 2021 om inget annat anges.

–Ämnesrådet Anna Barklund (Utbildningsdepartementet).

–Rättssakkunnige Isabella Bjurling Willis (Justitiedepartementet) t.o.m. 31 mars 2022.

–Rättssakkunnige Jacob Avellan (Justitiedepartementet) fr.o.m. 1 april 2022.

–Huvudprojektledaren Anna Egeryd Neuman (Statens skolverk).

–Departementssekreteraren Lars Karlander (Finansdepartementet).

–Kammarrättslagmannen Peder Liljeqvist (Kammarrätten i Stockholm).

–Samordnaren Stefan Melén (Sveriges Kommuner och Regioner).

–Departementssekreteraren Erik Mellsjö (Finansdepartementet).

–Chefsjuristen Jonas Nordström.

–Skolchefen Wenche Rönning.

–Juristen Charlotte Svanström (Statens skolinspektion).

–Sektionschefen Katarina Wizell (Statistiska centralbyrån).

–Ämnesrådet Johanna Wockatz (Utbildningsdepartementet) t.o.m. 31 mars 2022.

–Kanslirådet Anders Edin (Utbildningsdepartementet) fr.o.m. 1 april 2022.

–Juristen Per Hultengård fr.o.m. 4 april 2023.

–Ämnesrådet Per Eriksson (Utbildningsdepartementet) fr.o.m. den 4 april 2023.

–Undervisningsrådet Johanna Löfdahl (Statens skolverk) fr.o.m. 4 april 2023.

Förkortningar

CSN	Centrala studiestödsnämnden
dataskyddsförordningen	Europaparlamentets och rådets
	förordning (EU) 2016/679 av den
	27 april 2016 om skydd för fys-
	iska personer med avseende på
	behandling	av personuppgifter
	och om det fria flödet av sådana
	uppgifter och om upphävande av
	direktiv 95/46/EG (allmän data-
	skyddsförordning)
dataskyddslagen	lagen (2018:218) med komplet-
	terande bestämmelser till EU:s
	dataskyddsförordning
dir.	Kommittédirektiv
EKMR	Europeiska	konventionen om
	skydd för de mänskliga rättighet-
	erna och de grundläggande frihet-
	erna
ESS	Europeiska statistiksystemet
EU	Europeiska unionen

Förkortningar

SOU 2023:21

EU-förordningen om europeisk Europaparlamentets och rådets

statistik	förordning (EG) nr 223/2009 av
	den 11 mars 2009 om europeisk
	statistik och om upphävande av
	Europaparlamentets och rådets
	förordning	(EG, Euratom)
	nr 1101/2008 om utlämnande av
	insynsskyddade statistiska upp-
	gifter till Europeiska gemenskap-
	ernas statistikkontor, rådets för-
	ordning (EG)	nr 322/97	om
	gemenskapsstatistik och rådets
	beslut 89/382/EEG, Euratom om
	inrättande av en kommitté för
	Europeiska gemenskapernas sta-
	tistiska program
EU:s rättighetsstadga	Europeiska unionens stadga om
	de grundläggande rättigheterna
	(2012/C 326/02)
IEA	International Association for		the
	Evaluation of Educational Achieve-
	ment
IFAU	Institutet för arbetsmarknadspoli-
	tisk- och utbildningspolitisk ut-
	värdering
IMY	Integritetsskyddsmyndigheten
IoT	Inkomst- och taxeringsregistret
komvux	kommunal vuxenutbildning
LISA	Longitudinell integrationsdatabas
	för sjukförsäkrings- och arbets-
	marknadsstudier
MiDAS	Mikrodata för analys av social-
	försäkringen
MYH	Myndigheten för yrkeshögskolan

SOU 2023:21Förkortningar

OECD	Organisation for Economic Co-
	operation and Development
OSF	offentlighets- och
	sekretessförordning (2009:641)
OSL	offentlighets- och sekretesslagen
	(2009:400)
PISA	Programme for International Stu-
	dent Assessment
PIRLS	Progress in International Reading
	Literacy Study
prop.	regeringens proposition
RAMS	Registerbaserad arbetsmarknads-
	statistik
RF	Regeringsformen (1974:152)
RPU	Registret över befolkningens
	studiedeltagande
RTB	Registret över totalbefolkningen
SALSA	Skolverkets Arbetsverktyg för
	Lokala SambandsAnalyser
SAM	Statistikansvariga myndigheter
SCB	Statistiska centralbyrån
sfi	svenska för invandrare
SKL	Sveriges Kommuner och Lands-
	ting (bytte 2019 namn till SKR)
SKOLFS	Skolverkets författningssamling
SKR	Sveriges Kommuner och Regioner
SOU	Statens offentliga utredningar
SPSM	Specialpedagogiska skolmyndig-
	heten
STATIV	Longitudinellt register för integra-
	tionsstudier

Sammanfattning

Skolinformationsutredningen har bland annat haft i uppdrag att föreslå en långsiktig lösning för att säkerställa myndigheters, kom- muners och andra aktörers tillgång till skolinformation. Lösningen ska innebära att Statens skolverk (Skolverket) tar över den insamling av uppgifter från kommuner och enskilda huvudmän som Statistiska centralbyrån (SCB) hittills har utfört på uppdrag av Skolverket. Insamlingen ska göras utanför sådan verksamhet som omfattas av statistiksekretess enligt 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Lösningen syftar bl.a. till att myndigheter och kom- muner ska kunna utföra sina författningsreglerade uppgifter och att föräldrar och elever ska ha god tillgång till information inför skolval.

Informationsförsörjningen försvårades genom ny rättstillämpning år 2020

En förutsättning för att det svenska skolsystemet ska fungera som det är tänkt är att det finns tillgång till viss information om den skol- lagsreglerade verksamheten. Föräldrar och elever behöver informa- tion för att kunna göra ett välgrundat skolval. Kommunerna behöver information om elevsammansättningen för att kunna fördela resurser till de olika skolorna. Huvudmännen behöver underlag för det sys- tematiska kvalitetsarbetet. Även myndigheter, som t.ex. Skolverket och Statens skolinspektion (Skolinspektionen), behöver tillgång till information om den skollagsreglerade verksamheten för att kunna fullgöra sina uppgifter. Det finns också en efterfrågan på informa- tion om skolområdet från allmänheten, media, forskare och olika utredande myndigheter och organisationer.

Sammanfattning

SOU 2023:21

I början av år 2020 beslutade SCB att ändra tillämpningen av

24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen beträffande uppgifter om enskilda huvudmän och skolenheter. Ändringen innebar att upp- gifter om skolor, barn och elever, personal, betyg, genomströmning

m.m.behandlades som uppgifter om de enskilda huvudmännens ekonomiska förhållanden. Därmed omfattades uppgifterna av absolut sekretess. Att SCB:s bedömning var korrekt framgår av avgöranden från kammarrätterna.

Informationsförsörjningen på skolområdet är uppbyggd så att uppgifter som samlas in för framställning av statistik också används för annat, exempelvis kommunernas resursfördelning, Skolverkets statsbidragshantering och allmänhetens insyn i skolväsendet. När de uppgifter som ligger till grund för informationsförsörjningen om- fattas av den absoluta sekretess som gäller i sådan särskild verksam- het hos en myndighet som avser framställning av statistik, innebär det att Skolverket inte kan publicera dessa uppgifter uppdelat på enskilda huvudmän. Det handlar exempelvis om uppgifter om elev- sammansättning och betygsresultat för fristående skolor. Skolverket beslutade därför år 2020 att endast publicera sådana uppgifter på nationell nivå. Det innebar att informationsförsörjningen inte längre fungerade så som riksdag och regering avsett.

Regeringen lämnade i mars 2021 en proposition till riksdagen med föreslag om en tidsbegränsad lösning på problemet. Propositionen resulterade i en tillfällig sekretessbrytande bestämmelse i 24 kap. 8 a § offentlighets- och sekretesslagen. Därmed kunde Skolverket åter publicera uppgifter för enskilda huvudmän. Den tillfälliga sekretess- brytande bestämmelsen skulle ursprungligen gälla till den 1 juli 2023. Regeringen har föreslagit att bestämmelsen ska fortsätta att gälla till och med den sista juni 2026. För att säkra en långsiktig lösning på pro- blemet tillsatte regeringen denna utredning i oktober 2021.

En ny insamling av uppgifter om skolväsendet

SOU 2023:21

Sammanfattning

ningen på skolområdet och omfattar även delar av informations- försörjningen som inte hindras av statistiksekretessen.

En ny insamling av uppgifter hos Skolverket utesluter inte att offentlighetsprincipen införs. Ett genomförande av vårt förslag ute- sluter inte heller att man samtidigt inför en insynsprincip för en- skilda huvudmän. Vårt förslag i detta delbetänkande medför en tyd- ligare reglering av informationsförsörjningen på skolområdet och Skolverkets personuppgiftshantering. Förslaget har således fler effekter än att ersätta den tidsbegränsade sekretessbrytande bestämmelsen i 24 kap. 8 a § offentlighets- och sekretesslagen. Genomförandet är därmed, enligt vår uppfattning, inte avhängigt av huruvida offentlig- hetsprincipen eller en insynsprincip införs eller inte.

För att säkerställa myndigheters, kommuners och andra aktörers tillgång till skolinformation samtidigt som förtroendet för statistik- sekretessen inte riskeras och skyddet för elevers, föräldrars och skol- personals personliga integritet säkerställs behövs ny reglering i flera olika avseenden. Vi föreslår

–att Skolverket ska ansvara för informationsförsörjningen på skol- området,

–att Skolverket ska bedriva uppdragsverksamhet,

–att andra myndigheter och enskilda utbildningsanordnare inom universitets- och högskoleutbildning ska lämna uppgifter till Skol- verket samt att Skolverket ska lämna uppgifter till Skolinspektionen och SCB,

–nya bestämmelser om behandling av personuppgifter i Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning,

–en ny sekretessbestämmelse till skydd för uppgifter om enskilds personliga förhållanden i Skolverkets verksamhet med informa- tionsförsörjning, och

–en ny förordning om Skolverkets informationsförsörjning.

Utredningens målbild har varit att återställa tillgången till informa- tion på skolområdet till situationen före år 2020. Utgångspunkten är dock komplex. Den felaktiga rättstillämpningen före år 2020 har inne- burit att verksamheter som Skolverkets uppföljning och utvärdering, huvudmännens systematiska kvalitetsarbete och kommunernas resurs-

Sammanfattning

SOU 2023:21

fördelning har byggts upp utifrån en felaktig uppfattning om vilka uppgifter som är tillgängliga och hur de kan användas. Även uppfatt- ningen om vilken insyn elever, föräldrar och allmänheten har rätt till i skollagsreglerad verksamhet bygger på en felaktig rättstillämpning. Om sekretessbestämmelsen i 24 kap. 8 § offentlighets- och sekre- tesslagen hade tillämpats korrekt från början hade informations- försörjningen på skolområdet behövt utformas på ett annat sätt.

Vid ett genomförande av förslagen i delbetänkandet kommer Skolverket att ha förutsättningar att bedriva sin kärnverksamhet, utan att vara beroende av uppgifter från myndighetens särskilda statistikverksamhet. Det regelverk vi föreslår gör det också möjligt för Skolverket att säkerställa flera andra aktörers tillgång till infor- mation om den skollagsreglerade verksamheten. Sammantaget med- för förslagen en tydligare och mer modern reglering för Skolverkets arbete med informationsförsörjning på skolområdet.

Skolverket ska ansvara för informationsförsörjningen

Syftet med vårt förslag är att skapa möjligheter för Skolverket att bedriva sin kärnverksamhet med bl.a. uppföljning och utvärdering samt fördelning av statsbidrag. Även externa aktörer, som andra myn- digheter, kommuner, elever och föräldrar, har behov av information. Vårt förslag syftar alltså också till att göra det möjligt för Skolverket att tillgodose även dessa externa aktörers behov av information om den skollagsreglerade verksamheten.

Det har under arbetets gång visat sig vara svårt att överblicka samtliga de uppgifter som används för informationsförsörjningen på skolområdet och vilka aktörer som har behov av vilken information. Informationsbehovet är inte heller statiskt över tid, utan varierar t.ex. med händelser i vår omvärld och de uppdrag regeringen ger Skolverket. Informationsförsörjningen på skolområdet är enligt vår bedömning mycket komplex och vi anser att det finns ett värde i att Skolverket får i uppdrag att ansvara för informationsförsörjningen. Vi föreslår därför en ny bestämmelse i Skolverkets instruktion som anger att Skolverket ansvarar för informationsförsörjningen inom sitt verksamhetsområde.

SOU 2023:21

Sammanfattning

I Skolverkets ansvar för informationsförsörjningen bör det enligt vår mening ingå att – i den utsträckning det är möjligt enligt tillämp- ligt regelverk – säkerställa tillgången till information om skollags- reglerad verksamhet. Det bör också ingå att bevaka tillkommande behov av information och att på lämpligt sätt arbeta för att även dessa behov ska kunna tillgodoses. Med tillkommande behov avses som utgångspunkt inte att t.ex. en kommun vill beakta en ny variabel

–som Skolverket inte har tillgång till – vid fördelning av resurser. I stället avses sådana nya behov av information som uppkommer till följd av ändrad lagstiftning, nya regeringsuppdrag eller liknande.

Skolverket ska bedriva uppdragsverksamhet

SCB har en relativt omfattande uppdragsverksamhet på skolområ- det. En stor andel av de uppdrag SCB utför på skolområdet avser att ta fram underlag för resursfördelning åt kommuner. Underlagen kan skräddarsys utifrån önskemål från respektive kommun och de redo- visas på skolenhetsnivå. SCB utför också andra uppdrag som innebär sammanställningar av uppgifter på skolområdet. Vad gäller dessa andra uppdrag är kommuner, enskilda huvudmän, statliga myndigheter och organisationer återkommande uppdragsgivare.

När den tillfälliga sekretessbrytande bestämmelsen i 24 kap. 8 a § offentlighets- och sekretesslagen upphör att gälla kommer SCB inte längre kunna utföra uppdrag som går ut på att ta fram information där en enskild huvudman eller dennes förskole- eller skolenheter går att identifiera. Det kommer därmed att saknas förutsättningar för SCB att bedriva stora delar av sin uppdragsverksamhet på skolområ- det. Majoriteten av de aktörer som beställer bearbetade uppgifter från SCB får antas ha ett fortsatt behov av sådan information. För att säkerställa att kommuner och andra aktörer även fortsättningsvis kan få tillgång till information om den skollagsreglerade verksam- heten föreslår vi att Skolverket ska bedriva uppdragsverksamhet. Där- med kan vissa av de behov av information som nu hanteras inom ramen för SCB:s uppdragsverksamhet tillgodoses även fortsättningsvis.

Vi föreslår att Skolverket ska utföra uppdrag åt andra myndig- heter inom ramen för sin informationsförsörjningsverksamhet. Med myndigheter avses också kommuner och regioner. Vidare ska Skol- verket få ta uppdrag från andra uppdragsgivare än myndigheter.

Sammanfattning

SOU 2023:21

Skolverket ska endast få utföra uppdrag som kan anses förenliga med myndighetens uppgifter och verksamhetsområde. I och med det kan de uppgifter Skolverket förfogar över inte användas av myndigheten för att ta fram statistik som avser annat än det skollagsreglerade om- rådet.

Skolverket ska enligt vårt förslag ta ut avgifter för uppdragsverk- samheten. Skolverket ska vidare besluta om avgifternas storlek och myndigheten ska få disponera avgiftsinkomsterna.

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

Vi bedömer att Skolverket inte kan åberopa bestämmelsen om upp- giftsskyldighet för statliga myndigheter i 6 § förordningen (2001:100) om den officiella statistiken som stöd för insamling av uppgifter i den nya verksamheten med informationsförsörjning. Uppgiftsskyl- digheten enligt bestämmelsen sträcker sig enligt vår mening inte längre än att statliga myndigheter är skyldiga att lämna uppgifter till de statistikansvariga myndigheterna när de samlar in uppgifter inom ramen för den särskilda statistikverksamheten och de insamlade upp- gifterna därmed omfattas av statistiksekretessen. Inte heller kan andra myndigheter med särskild statistikverksamhet lämna uppgifter till Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning med stöd av de undantag från statistiksekretessen som finns i 24 kap. 8 § tredje stycket offentlighets- och sekretesslagen. För att göra det möjligt för Skolverket att samla in de uppgifter som behövs för informa- tionsförsörjningen på skolområdet är det enligt vår bedömning nöd- vändigt med nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet, som bryter eventuell sekretess och tydliggör uppgiftslämnande myndigheters och andra aktörers skyldighet att lämna uppgifter till Skolverket.

Bestämmelserna om skyldighet för andra statliga myndigheter att lämna uppgifter till Skolverket ska enligt vår bedömning införas i en ny förordning om Skolverkets informationsförsörjning. Följande myn- digheter ska enligt vårt förslag vara skyldiga att lämna uppgifter till Skolverket.

–Centrala studiestödsnämnden (CSN),

–Migrationsverket,

–Skatteverket,

SOU 2023:21

Sammanfattning

–Socialstyrelsen,

–Skolinspektionen,

–SCB, och

–Universitets- och högskolerådet (UHR).

De bestämmelser om uppgiftsskyldighet vi föreslår för Socialstyrel- sen och SCB innebär ett dessa myndigheter kommer att lämna upp- gifter som omfattas av statistiksekretess till Skolverket.

Vi föreslår också en bestämmelse om skyldighet för statliga uni- versitet och högskolor samt enskilda utbildningsanordnare inom uni- versitets- och högskoleutbildning att lämna uppgifter till Skolverket. Bestämmelsen ska föras in i skollagen (2010:800).

Vårt förslag innehåller även bestämmelser om skyldighet för Skol- verket att lämna vissa uppgifter om den skollagsreglerade verksam- heten till SCB och Skolinspektionen.

Nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling

Vi föreslår nya bestämmelser om behandling av personuppgifter, som ska tillämpas i Skolverkets verksamhet med informationsför- sörjning. Med sådan verksamhet avses Skolverkets arbete med att ta fram och göra information om skollagsreglerad verksamhet tillgäng- lig såväl internt som för externa aktörer. Bestämmelserna ska finnas i ett nytt kapitel i skollagen.

Bestämmelserna syftar till att ge Skolverket förutsättningar att behandla personuppgifter på ett ändamålsenligt sätt och till att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid sådan be- handling. Bestämmelser som är anpassade för den personuppgifts- behandling som utmärker Skolverkets verksamhet med informations- försörjning medför att det blir tydligare vad som gäller i det avseendet och personuppgiftsbehandlingen blir mer förutsebar.

Skolverket ska vara personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som myndigheten utför i verksamheten med infor- mationsförsörjning. Det gäller även när Skolverket behandlar person- uppgifter på uppdrag av andra i myndighetens uppdragsverksamhet.

Sammanfattning

SOU 2023:21

Det ska framgå av bestämmelserna för vilka ändamål Skolverket får behandla personuppgifter i verksamheten med informationsför- sörjning. Förenklat uttryckt handlar det om att göra det möjligt för Skolverket att:

–följa upp, utvärdera och analysera den skollagsreglerade verksam- heten,

–fullgöra informationsskyldighet,

–tillgodose myndighetens interna informationsbehov, och

–dela med sig av information till andra myndigheter och enskilda.

Finalitetsprincipen ska vara tillämplig. Principen innebär att de in- samlade uppgifterna inte senare får behandlas på ett sätt som är oför- enligt med angivna ändamål.

Det ska framgå av bestämmelserna i skollagen att Skolverket ska få behandla personnummer och samordningsnummer. Vi bedömer att Skolverket kan behandla känsliga personuppgifter med stöd av dataskyddsförordningen och dataskyddslagen.

Vi föreslår ett antal s.k. skyddsåtgärder. Vid sökning i person- uppgifter ska det som utgångspunkt vara förbjudet att använda sök- begrepp som avslöjar känsliga personuppgifter. Vidare ska Skolverket få använda födelseort som sökbegrepp endast i betydelsen född i Sverige respektive född utomlands. Tillgången till personuppgifter för den som arbetar hos Skolverket ska begränsas till det som var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Direktåtkomst till personuppgifter ska få medges endast om det följer av föreskrifter som regeringen meddelar.

Personuppgifter ska inte få behandlas under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen.

En ny sekretessbestämmelse

En ny sekretessbestämmelse ska införas till skydd för uppgifter om enskilds personliga förhållanden. Bestämmelsen ska tillämpas i Skol- verkets verksamhet med informationsförsörjning. Uppgifter om en- skilds personliga förhållanden ska omfattas av sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Skolverket ska alltså tillämpa ett s.k.

SOU 2023:21

Sammanfattning

omvänt skaderekvisit. Det innebär att det råder en presumtion för sekretess och att Skolverket ska neka utlämnande om det inte står klart att den enskilde eller närstående inte lider men vid ett utlämnande.

För att säkerställa tillgången till information på skolområdet be- hövs undantag från sekretessen. Sekretessen ska inte gälla för upp- gift i lärar- och förskollärarregistret. Inte heller ska sekretessen gälla för kontaktuppgift och uppgift om namn i skolenhetsregistret.

En ny förordning om Skolverkets informationsförsörjning

Det ska införas en ny förordning, med bestämmelser som på olika sätt är av betydelse för att Skolverket ska kunna tillgodose infor- mationsförsörjningen på skolområdet.

Skolenhetsregistret, lärar- och förskollärarregistret samt det natio- nella informationssystemet för skolväsendet regleras i dag i tre sepa- rata förordningar. Vi föreslår att förordningarna ska upphävas och att relevanta bestämmelser i stället ska finnas i den nya förordningen. Förordningen ska också innehålla de bestämmelser om uppgiftsskyl- dighet som vi föreslår. Vidare ska befintliga bestämmelser som ger Skolverket – och Skolinspektionen – rätt att meddela föreskrifter finnas i den nya förordningen.

Genomförande och ikraftträdande

Vi föreslår att de författningsändringar som behövs, med några undantag, ska träda i kraft den 1 juli 2024. Däremot kommer inte Skolverket att kunna ta över insamlingen från SCB på så kort tid. Skolverket och SCB kommer att behöva förbereda övertagandet noga för att inte riskera kvalitetsbrister i information och statistik eller ökad börda för uppgiftslämnarna samt för att säkra den person- liga integriteten hos de registrerade. Vi bedömer att Skolverket kan ta över insamlingen från SCB från och med den 1 januari 2026 och att de föreslagna ändringarna i Skolverkets instruktion ska träda i kraft från detta datum. Det är dock en pressad tidplan som bl.a. förutsätter att riksdag och regering i god tid fattar beslut om nöd- vändiga författningsändringar och därmed förknippade budgetbeslut.

Sammanfattning

SOU 2023:21

Vi bedömer att det inte behövs några övergångsbestämmelser för att genomföra förslagen. Däremot skulle det underlätta om den till- fälliga sekretessbrytande bestämmelsen i 24 kap. 8 a § offentlighets- och sekretesslagen gäller under en tid även efter att Skolverket tagit över insamlingen. Regeringen har föreslagit att den tillfälliga bestäm- melsen ska förlängas till den 1 juli 2026.

Konsekvenser av förslaget

Vi bedömer att förslaget inte medför någon ökad börda för kom- muner, regioner och enskilda huvudmän inom skolväsendet. Inrap- porteringen bör fungera på samma sätt som i dag och förslagen inne- bär inte att några nya uppgifter samlas in från huvudmännen. Kom- muner kommer också fortsättningsvis kunna beställa uppgifter för sin resursfördelning och huvudmännen kommer att kunna beställa specifika underlag från Skolverket för sitt systematiska kvalitetsarbete.

Vårt förslag innebär konsekvenser för flera statliga myndigheter. Men med undantag för Skolverket och SCB bedömer vi att dessa konsekvenser endast är marginella. För Skolverket och SCB innebär förslaget ökade kostnader under den period som Skolverket bygger upp en ny verksamhet och SCB avvecklar delar av sin verksamhet. Vi bedömer dock att förslaget innebär en ekonomisk besparing för staten från och med år 2026 då Skolverkets kostnader kan förväntas vara lägre än den ersättning som myndigheten betalat till SCB för arbetet med insamling. Från och med år 2028 bedömer vi att det inte längre föreligger några övergångskostnader. Då innebär förslaget en besparing för staten på 6,8 miljoner kronor jämfört med kostnaderna år 2023.

Förslaget innebär att Skolverket behandlar en mycket stor mängd personuppgifter om barn och deras föräldrar samt om personal i skolväsendet. Jämfört med den behandling som SCB gör i dag kom- mer Skolverket inte att behandla några nya personuppgifter. Däremot innebär förslaget att personuppgifter kommer att behandlas av flera myndigheter än i dag. De integritetsskyddande åtgärder vi föreslår innebär dock att påverkan på enskildas personliga integritet begränsas. Denna påverkan framstår därmed som proportionerlig i förhållande till det angelägna intresset att det finns en väl fungerande informa- tionsförsörjning på skolområdet. Vi bedömer också att förslagen är

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att det i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska införas en ny paragraf, 23 kap. 7 c §, och närmast före 23 kap. 7 c § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

23 kap.

Verksamhet med informationsförsörjning

7 c §

Sekretess gäller i Statens skol- verks verksamhet med informa- tionsförsörjning för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men.

Sekretessen gäller inte för upp- gift i lärar- och förskollärarregist- ret. Sekretessen gäller inte heller kontaktuppgift och uppgift om namn i skolenhetsregistret.

För uppgift i en allmän hand- ling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.

Författningsförslag

SOU 2023:21

1.2Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800)

dels att 1 kap. 12 § och 26 a kap. 1 § och rubriken till 26 a kap. ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas ett nytt kapitel, 26 b kap., och en ny para- graf, 26 kap. 25 a §, av följande lydelse.

Lydelse enligt prop. 2021/22:162

Föreslagen lydelse

1kap. 12 §

Lagen är uppdelad i 31 kapitel.	Lagen är uppdelad i 32 kapitel.
Dessa är

–inledande bestämmelser (1 kap.),

–huvudmän och ansvarsfördelning (2 kap.),

–barns och elevers utveckling mot målen (3 kap.),

–kvalitet och inflytande (4 kap.),

–trygghet och studiero (5 kap.),

–åtgärder mot kränkande behandling (6 kap.),

–skolplikt och rätt till utbildning (7 kap.),

–förskolan (8 kap.),

–förskoleklassen (9 kap.),

–grundskolan (10 kap.),

–anpassade grundskolan (11 kap.),

–specialskolan (12 kap.),

–sameskolan (13 kap.),

–fritidshemmet (14 kap.),

–gymnasieskolan (15–17 a kap.),

–anpassade gymnasieskolan (18 och 19 kap.),

–kommunal vuxenutbildning (20 kap.),

–fjärrundervisning i vissa skolformer (21 kap.),

–distansundervisning i vissa skolformer (22 kap.),

–entreprenad och samverkan (23 kap.),

–särskilda utbildningsformer (24 kap.),

–annan pedagogisk verksamhet (25 kap.),

–tillsyn, statlig kvalitetsgranskning och nationell uppföljning och utvärdering (26 kap.),

SOU 2023:21Författningsförslag

– behandling av personuppgif-	– behandling av personupp-
ter (26 a kap.),	gifter i utbildningsverksamhet
	(26 a kap.),

–behandling av personuppgif- ter i informationsförsörjningsverk- samhet (26 b kap.),

–Skolväsendets överklagandenämnd och Lärarnas ansvarsnämnd (27 kap.),

–överklagande (28 kap.), och

–övriga bestämmelser (29 kap.).

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

26 kap.

25 a §

Statliga universitet och hög- skolor samt enskilda utbildnings- anordnare inom universitets- och högskoleutbildning ska på begäran lämna uppgifter till Statens skol- verk om examen för personal inom sådan verksamhet som är föremål för uppföljning och utvärdering enligt 24 §.

26 a kap.

Behandling av personuppgifter Behandling av personuppgifter i utbildningsverksamhet

1 §

Detta kapitel tillämpas vid	Detta kapitel tillämpas vid
behandling av personuppgifter i	behandling av personuppgifter i
verksamhet som bedrivs med	utbildningsverksamhet som be-
stöd av denna lag, föreskrifter	drivs med stöd av denna lag,
som meddelats med stöd av lagen,	föreskrifter som meddelats med
bestämmelser för utbildningen	stöd av lagen, bestämmelser för
som finns i annan författning	utbildningen som finns i annan
eller beslut som meddelats med	författning eller beslut som med-

Författningsförslag

SOU 2023:21

stöd av någon av dessa författ-	delats med stöd av någon av dessa
ningar.	författningar.

Detta kapitel ska inte tillämpas på behandling av personuppgifter i elevhälsan som utförs inom hälso- och sjukvården.

26 b kap. Behandling av personuppgifter i informations- försörjningsverksamhet

Tillämpningsområde

1 §

Bestämmelserna i detta kapitel tillämpas vid behandling av per- sonuppgifter i Statens skolverks verksamhet med informations- försörjning.

Med sådan verksamhet avses Skolverkets arbete med att ta fram och göra information om skollags- reglerad verksamhet tillgänglig så- väl internt som för externa aktörer.

Detta kapitel ska inte tillämpas på behandling av personuppgifter i Skolverkets särskilda verksamhet som avser framställning av statistik.

Förhållandet till annan reglering

2 §

Bestämmelserna kompletterar Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på be- handling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana upp- gifter och om upphävande av direktiv 94/49/EG (allmän data-

SOU 2023:21

Författningsförslag

skyddsförordning), här benämnd dataskyddsförordningen.

3 §

Vid behandling av personupp- gifter enligt dessa bestämmelser gäller lagen (2018:218) med kom- pletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordningen (data- skyddslagen) och föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen, om inte annat följer av dessa bestämmelser eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till be- stämmelserna.

Personuppgiftsansvar

4 §

Statens skolverk är personupp- giftsansvarig för behandling av per- sonuppgifter.

Ändamål med behandlingen av personuppgifter

5 §

Statens skolverk får behandla personuppgifter om det är nödvän- digt för

1.uppföljning och utvärdering samt analys av skollagsreglerad verksamhet,

2.att fullgöra informations- skyldighet som följer av lag eller förordning,

Författningsförslag

SOU 2023:21

3.att annan verksamhet som Skolverket ansvarar för ska ha till- gång till de uppgifter som behövs för verksamheten, och

4.att myndigheter eller enskilda ska ha tillgång till uppgifter enligt lag eller förordning eller enligt be- slut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning.

Personuppgifter får behandlas även för andra ändamål, under förutsättning att uppgifterna inte behandlas på ett sätt som är oför- enligt med det ändamål för vilket uppgifterna samlades in.

Personnummer och samordningsnummer

6 §

Statens skolverk får behandla uppgifter om personnummer och samordningsnummer.

Skyddsåtgärder

Sökbegränsningar

7 §

Vid sökning i personuppgifter är det förbjudet att använda sök- begrepp som avslöjar känsliga per- sonuppgifter. Förbudet gäller inte sökningar baserade på skolform.

Födelseort får användas som sökbegrepp endast i betydelsen född

iSverige respektive född utom- lands.

SOU 2023:21

Författningsförslag

Tillgången till personuppgifter

8 §

Tillgången till personuppgifter ska begränsas till det som var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter.

Direktåtkomst

9 §

Direktåtkomst till personupp- gifter får medges endast om det följer av föreskrifter som regeringen meddelar.

Begränsningar av registrerades rättigheter

10 §

Den registrerades rättigheter enligt artikel 21.1 i dataskydds- förordningen ska inte gälla för så- dan behandling av personuppgifter som är tillåten enligt detta kapitel eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till bestämmelserna i kapitlet.

Längsta tid som personuppgifter får behandlas

11§

Statens skolverk får inte be-

handla personuppgifter under längre tid än vad som är nödvän- digt med hänsyn till ändamålet med behandlingen.

SOU 2023:21

Författningsförslag

1.3Förslag till förordning om Statens skolverks informationsförsörjning

Härigenom förskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

Förordningens tillämpningsområde

1 § I denna förordning finns bestämmelser om Statens skolverks verksamhet med informationsförsörjning.

Med sådan verksamhet avses detsamma som i 26 b kap. 1 § andra stycket skollagen (2010:800).

2 § Förordningen är meddelad med stöd av

–26 kap. 25 § skollagen (2010:800) i fråga om 6 kap. 1, 2 och 4 §§,

–29 kap. 19 a § skollagen i fråga om 6 kap. 3 och 4 §§,

–26 kap. 28 § skollagen i fråga om 6 kap. 5 §,

–26 kap. 22, 23 och 27 §§ skollagen i fråga om 6 kap. 6 och 7 §§, och

–8 kap. 7 § regeringsformen i fråga om övriga bestämmelser.

2 kap. Skolenhetsregistret

1 § Statens skolverk ska föra ett allmänt skolenhetsregister över

1.sådana skolenheter inom skolväsendet som anges i 1 kap. 3 § skollagen (2010:800), och

2.enskilda utbildningsanordnare som har getts tillstånd att sätta betyg, anordna prövning samt utfärda betyg och intyg enligt be- stämmelser som gäller för skolväsendet för utbildning motsvarande kommunal vuxenutbildning enligt 6 kap. 1 § första stycket 1 förord- ningen (2011:1108) om vuxenutbildning.

2 § Statens skolverk ska avgiftsfritt hålla uppgifter ur skolenhets- registret tillgängliga för allmänheten genom en publik webbplats.

Författningsförslag

SOU 2023:21

Innehåll

3 § Skolenhetsregistret ska innehålla följande uppgifter om skol- enheterna:

–skolenhetens namn,

–kod för att identifiera skolenheten,

–skolenhetens besöksadress,

–kontaktuppgifter till skolenheten,

–skolans namn,

–huvudmannens organisationsnummer,

–huvudmannens namn,

–juridisk form för huvudmannen,

–kontaktuppgifter till huvudmannen,

–rektors namn,

–om skolenheten är aktiv, planerad, vilande eller har upphört (statusmarkering),

–vilken utbildning som förekommer vid skolenheten,

–inriktning för fristående skolenheter,

–uppgift om skolenheten är en internationell skola,

–uppgift om skolenheten är en fristående skolenhet med sådant begränsat mottagande för vissa elever som avses i 9 kap. 17 § första stycket andra meningen, 10 kap. 35 § första stycket andra meningen, 11 kap. 34 § första stycket andra meningen eller 15 kap. 33 § första stycket andra meningen skollagen (2010:800), är en motsvarande skol- enhet med offentlig huvudman, eller om skolenheten bedriver sådan utbildning eller sådan särskild undervisning som avses i 24 kap. 16– 19 §§ samma lag, och

–uppgift om huruvida huvudmannen tillhandahåller fritidshems- verksamhet.

4 § Skolenhetsregistret ska innehålla följande uppgifter om sådana enskilda utbildningsanordnare som avses i 1 § 2:

–kod för att identifiera den enskilde utbildningsanordnaren,

–organisationsnummer,

–namn,

–juridisk form,

–kontaktuppgifter,

–vilken utbildning det tillstånd som har getts till den enskilde utbildningsanordnaren avser, och

SOU 2023:21

Författningsförslag

–om utbildningsanordnaren är aktiv eller vilande (statusmarkering).

Uppgifter från det allmänna företagsregistret

5 § I skolenhetsregistret ska följande uppgifter föras in från det allmänna företagsregistret som Statistiska centralbyrån för enligt för- ordningen (1984:692) om det allmänna företagsregistret:

–huvudmannens namn,

–juridisk form för huvudmannen,

–kontaktuppgifter till huvudmannen,

–den enskilda utbildningsanordnarens namn,

–juridisk form för den enskilda utbildningsanordnaren, och

–kontaktuppgifter till den enskilda utbildningsanordnaren.

3 kap. Ett nationellt informationssystem för skolväsendet

1 § Statens skolverk ska göra vissa uppgifter om skolenheter till- gängliga för allmänheten i ett nationellt informationssystem i enlig- het med vad som framgår av 2–11 §§ eller av föreskrifter som med- delats i anslutning till de bestämmelserna. Informationen ska göra det möjligt att jämföra olika skolenheter.

Uppgifter om förskoleklassen, grundskolan och gymnasieskolan

2 § Informationssystemet ska för varje skolenhet i förskole- klassen, grundskolan och gymnasieskolan innehålla uppgift om

1.hur många lärare det finns i förhållande till antalet elever,

2.andel legitimerade lärare,

3.tillgång till speciallärare eller specialpedagog,

4.förelägganden från Statens skolinspektion,

5.huvudmannens juridiska form, och

6.tillgång till skolbibliotek.

Författningsförslag

SOU 2023:21

Ytterligare uppgifter om förskoleklassen

3 § För varje skolenhet i förskoleklassen ska informationssystemet utöver vad som anges i 2 § innehålla uppgift om

1.hur många förskollärare det finns i förhållande till antalet elever,

2.andel legitimerade förskollärare, och

3.hur föräldrar som har besvarat Statens skolinspektions brukar- undersökning upplever kvaliteten på utbildningen vid skolenheten.

Ytterligare uppgifter om grundskolan

4 § För varje skolenhet i grundskolan ska informationssystemet utöver vad som anges i 2 § innehålla uppgift om hur föräldrar och elever som besvarat Statens skolinspektions brukarundersökning upp- lever kvaliteten på utbildningen vid skolenheten.

5 § Om skolenheten har elever i årskurs 3, 6 eller 9 i grundskolan ska informationssystemet utöver vad som anges i 2 och 4 §§ inne- hålla uppgift om genomsnittsresultatet på nationella ämnesprov.

6 § Om skolenheten har elever i årskurs 6 eller 9 i grundskolan ska informationssystemet utöver vad som anges i 2, 4 och 5 §§ innehålla uppgift om

1.andel elever i årskurs 6 som når kraven för godkända betyg i alla ämnen som eleverna fått undervisning i under läsåret, och

2.andel elever i årskurs 9 som når kraven för godkända betyg i alla ämnen.

7 § Om skolenheten har elever i årskurs 9 i grundskolan ska infor- mationssystemet utöver vad som anges i 2 och 4–6 §§ innehålla upp- gift om

1.betygsgenomsnitt för årskurs 9,

2.betygsgenomsnitt för årskurs 9 i förhållande till socioekono- miska faktorer, och

3.andel elever som efter årskurs 9 är behöriga till nationella pro- gram på gymnasieskolan.

SOU 2023:21

Författningsförslag

Ytterligare uppgifter om gymnasieskolan

8 § För varje skolenhet i gymnasieskolan ska informationssyste- met utöver vad som anges i 2 § innehålla uppgift om

1.vilka studievägar huvudmannen planerar att erbjuda vid skol- enheten,

2.hur elever som har besvarat Statens skolinspektions brukar- undersökning upplever kvaliteten på utbildningen vid skolenheten,

3.genomsnittsresultat på nationella prov,

4.betygsgenomsnitt, och

5.andel elever som efter genomgången gymnasieskola har grund- läggande behörighet till högskoleutbildning som påbörjats på grund- nivå och som vänder sig till nybörjare.

Uppgifter om anpassad grundskola och anpassad gymnasieskola

9 § Informationssystemet ska för varje skolenhet i anpassad grund- skola och anpassad gymnasieskola innehålla uppgift om

1.hur många lärare och förskollärare det finns i förhållande till antalet elever,

2.andel legitimerade lärare och sådana legitimerade förskollärare som är behöriga i den anpassade grundskolans inriktning tränings- skolan och på individuella programmet i den anpassade gymnasie- skolan,

3.tillgång till speciallärare eller specialpedagog,

4.förelägganden från Statens skolinspektion,

5.huvudmannens juridiska form, och

6.tillgång till skolbibliotek.

Ytterligare uppgifter om den anpassade grundskolan

10 § För varje skolenhet i den anpassade grundskolan ska infor- mationssystemet utöver vad som anges i 9 § innehålla uppgift om hur föräldrar som har besvarat Statens skolinspektions brukarunder- sökning upplever kvaliteten på utbildningen vid skolenheten.

Författningsförslag

SOU 2023:21

Ytterligare uppgifter om den anpassade gymnasieskolan

11 § För varje skolenhet i den anpassade gymnasieskolan ska infor- mationssystemet utöver vad som anges i 9 § innehålla uppgift om vilka studievägar huvudmannen planerar att erbjuda vid skolenheten.

4 kap. Lärar- och förskollärarregistret

1 § Statens skolverk ska föra ett register över legitimerade och tidigare legitimerade lärare och förskollärare.

Innehåll

2 § Registret ska innehålla följande uppgifter

1.namn och kön,

2.personnummer, samordningsnummer eller, om sådant saknas, födelsedatum,

3.yrke, lärosäte som utfärdat examen, utbildningsland och datum för utfärdande av examen,

4.lärarens eller förskollärarens behörighet enligt legitimationen,

5.datum för utfärdande av legitimation, och

6.om beslut om varning eller återkallelse av legitimation har med- delats.

Registret får inte innehålla uppgifter om skälen för de beslut som avses i första stycket 6.

5 kap. Uppgiftsskyldighet

Statens skolverks uppgiftsskyldighet

Statens skolinspektion

1 § Statens skolverk ska på begäran lämna de uppgifter Statens skol- inspektion behöver för sin verksamhet med tillsyn och kvalitets- granskning.

SOU 2023:21

Författningsförslag

Statistiska centralbyrån

2 § Statens skolverk ska på begäran lämna de uppgifter Statistiska centralbyrån behöver

–för beräkningar enligt förordningen (2004:881) om kommunal- ekonomisk utjämning, och

–för att göra prognoser enligt förordningen (2016:822) med in- struktion för Statistiska centralbyrån.

Andra myndigheters uppgiftsskyldighet

Centrala studiestödsnämnden

3 § Centrala studiestödsnämnden ska lämna de uppgifter om elever i gymnasieskolan som Statens skolverk behöver för uppföljning och utvärdering enligt 26 kap. 24 § skollagen (2010:800).

Migrationsverket

4 § Migrationsverket ska på begäran lämna de uppgifter om grund för bosättning som Statens skolverk behöver för uppföljning och utvärdering enligt 26 kap. 24 § skollagen (2010:800).

Skatteverket

5 § Skatteverket ska på begäran lämna de uppgifter om inkomster som har fastställts i beskattningsårets beslut om slutlig skatt enligt 56 kap. 3 § 1 skatteförfarandelagen (2011:1244) som Statens skol- verk behöver för informationsförsörjningen.

Socialstyrelsen

6 § Socialstyrelsen ska på begäran lämna de uppgifter om ekono- miskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453) och om daglig verk- samhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade som Statens skolverk behöver för informationsför- sörjningen.

Författningsförslag

SOU 2023:21

Statens skolinspektion

7 § Statens skolinspektion ska lämna följande uppgifter som ska föras in i skolenhetsregistret:

–förändringar av uppgifter om skolenheter med enskild huvud- man och uppgifter om nya sådana skolenheter, och

–förändringar av uppgifter om enskilda utbildningsanordnare som getts tillstånd att sätta betyg, anordna prövning samt utfärda betyg och intyg enligt bestämmelser som gäller för skolväsendet för utbildning motsvarande kommunal vuxenutbildning och uppgifter om nya sådana enskilda utbildningsanordnare.

8 § Statens skolinspektion ska lämna de uppgifter Statens skolverk behöver till det nationella informationssystemet om skolväsendet om

–förelägganden från Skolinspektionen, och

–hur elever och föräldrar som har besvarat Skolinspektionens brukarundersökning upplever kvaliteten på utbildningen vid skol- enheten.

Statistiska centralbyrån

9 § Statistiska centralbyrån ska på begäran lämna de uppgifter på individnivå om utbildningsnivå och om sysselsättning under eller efter avslutade studier som Statens skolverk behöver för informa- tionsförsörjningen.

Universitets- och högskolerådet

10 § Universitets- och högskolerådet ska lämna de uppgifter om elevers slutbetyg, examensbevis eller motsvarande från gymnasie- skolan som Statens skolverk behöver för uppföljning och utvär- dering enligt 26 kap. 24 § skollagen (2010:800).

SOU 2023:21

Författningsförslag

6 kap. Rätt att meddela föreskrifter

1 § Statens skolverk får meddela föreskrifter om vilka uppgifter och vilken verksamhetsredovisning huvudmännen ska lämna för upp- följning och utvärdering enligt 26 kap. 25 § skollagen (2010:800).

Föreskrifterna ska begränsas till vad som behövs för en effektiv uppföljning och utvärdering av de mål som har bestämts av riksdagen och regeringen för utbildning inom skolväsendet och i särskilda utbildningsformer samt för annan pedagogisk verksamhet.

2 § Statens skolverk får meddela föreskrifter om vilka uppgifter huvudmännen ska lämna för att skolenhetsregistret ska kunna inne- hålla de uppgifter som anges i 2 kap. 3 §.

3 § Statens skolverk får meddela föreskrifter om vilka uppgifter huvudmännen ska lämna för att det nationella informationssystemet ska kunna innehålla de uppgifter som anges i 3 kap. 2–11 §§.

4 § Statens skolverk får meddela föreskrifter om på vilket sätt huvud- männen ska lämna uppgifter.

5 § Statens skolverk får meddela ytterligare föreskrifter om skyl- digheten enligt 26 kap. 28 § första stycket skollagen (2010:800) för huvudmannen för en fristående skola att bevara elevlösningar av de nationella proven.

6 § Statens skolinspektion får besluta att huvudmän inom skol- väsendet ska lämna uppgifter om vid en skolenhet genomförda och rättade eller bedömda nationella prov som avses i 9 kap., 11 kap., eller 12 kap. skolförordningen (2011:185) och i 8 kap. gymnasieförord- ningen (2010:2039).

Uppgiftsskyldigheten ska fullgöras genom att huvudmännen över- lämnar kopior av rättade eller bedömda elevlösningar av prov som har genomförts vid skolenheten till Skolinspektionen.

Skolinspektionen får meddela föreskrifter för verkställigheten av denna paragraf.

Författningsförslag

SOU 2023:21

1.5Förslag till förordning om ändring

i studiestödsdataförordningen (2009:321)

Härigenom föreskrivs att 15 § studiestödsdataförordningen (2009:321) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Centrala studiestödsnämnden får lämna ut personuppgifter elek- troniskt på annat sätt än genom direktåtkomst enligt följande.

MottagarePersonuppgifter

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Skatteverket	Uppgifter som krävs för att full-
	göra skyldigheten att lämna kon-
	trolluppgifter eller uppgifter om
	betalningsmottagare i arbetsgivar-
	deklaration enligt skatteförfar-
	andelagen (2011:1244) och upp-
	gifter som krävs för att fullgöra
	uppgiftsskyldigheter enligt folk-
	bokföringslagen (1991:481) och
	folkbokföringsförordningen
	(1991:749).
Transportstyrelsen	Namn och personnummer i ären-
	den om körkortslån enligt för-
	ordningen (2018:1118) om kör-
	kortslån.

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

SOU 2023:21

Författningsförslag

Föreslagen lydelse

Centrala studiestödsnämnden får lämna ut personuppgifter elek- troniskt på annat sätt än genom direktåtkomst enligt följande.

MottagarePersonuppgifter

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Skatteverket	Uppgifter som krävs för att full-
	göra skyldigheten att lämna kon-
	trolluppgifter eller uppgifter om
	betalningsmottagare i arbetsgivar-
	deklaration enligt skatteförfar-
	andelagen (2011:1244) och upp-
	gifter som krävs för att fullgöra
	uppgiftsskyldigheter enligt folk-
	bokföringslagen (1991:481) och
	folkbokföringsförordningen
	(1991:749).
Statens skolverk	Uppgifter som omfattas av Centrala
	studiestödsnämndens uppgiftsskyl-
	dighet enligt förordningen om Sta-
	tens skolverks informationsförsörj-
	ning.
Transportstyrelsen	Namn och personnummer i ären-
	den om körkortslån enligt för-
	ordningen (2018:1118) om kör-
	kortslån.

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2024.

SOU 2023:21

Författningsförslag

1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2015:1047) med in- struktion för Statens skolverk

dels att 2 och 37 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 1 a, 3 och 4 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	1 a §
	Myndigheten ansvarar för infor-
	mationsförsörjningen inom sitt
	verksamhetsområde.

2 §

Den uppföljning och utvärdering som myndigheten har ansvar för enligt 26 kap. skollagen (2010:800) ska öka kunskapen om hur utbildningarna och verksamheterna har utvecklats i förhållande till de nationella målen. Myndigheten ska även analysera utvecklingen av samtliga utbildningar och verksamheter, anpassat efter respektive verksamhet, samt vidta och lämna förslag på åtgärder för att främja fortsatt utveckling av utbildningarnas och verksamheternas kvalitet.

Myndigheten ska sammanfatta och publicera resultaten av sitt arbete med uppföljning och utvär- dering.

Myndigheten ska vid behov lämna statistiska underlag till Regeringskansliet.

3 §1

Myndigheten ansvarar för offi- ciell statistik om skolväsende och barnomsorg enligt förordningen (2001:100) om den officiella sta-

1Tidigare 3 § upphävd genom 2017:1302.

Författningsförslag

SOU 2023:21

tistiken. Myndigheten ska också ta fram annan statistik inom sitt verk- samhetsområde.

Myndigheten ska vid behov läm- na statistiska underlag till Regerings- kansliet.

4 a §

Myndigheten ska utföra upp- drag åt andra myndigheter inom ramen för sin informationsförsörj- ningsverksamhet, i den utsträck- ning som den har tillgängliga re- surser för det.

Myndigheten får åta sig uppdrag från andra uppdragsgivare än myn- digheter inom ramen för sin infor- mationsförsörjningsverksamhet.

Myndigheten får endast utföra uppdrag som kan anses förenliga med myndighetens uppgifter och verksamhetsområde.

37 §

Myndigheten får ta ut avgifter för	Myndigheten ska ta ut avgifter
sådana varor och tjänster som av-	för den verksamhet som anges i
ses i 4 § första stycket 1–6 och 8 av-	4 a §. Myndigheten beslutar om av-
giftsförordningen (1992:191) utan	gifternas storlek och får disponera
den begränsning som föreskrivs i	avgiftsinkomsterna.
andra stycket samma paragraf.
	Myndigheten får ta ut avgifter
	för sådana varor och tjänster som
	avses i 4 § första stycket 1–6 och 8
	avgiftsförordningen (1992:191)
	utan den begränsning som före-
	skrivs i andra stycket samma para-
	graf.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

SOU 2023:21

Författningsförslag

1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2018:49) om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling

Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (2018:49) om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

4 §

Inför varje bidragsår ska Statens skolverk besluta en bidragsram för varje huvudman för förskoleklass eller grundskola. Huvudmännen ska kunna använda medel som de tilldelas enligt bidragsramen för utökade insatser för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling i

förskoleklassen, grundskolan och fritidshemmet.
Bidragsramen ska bestämmas		Bidragsramen ska bestämmas
proportionellt	utifrån huvud-	proportionellt	utifrån huvud-
mannens indexvärde och elev-		mannens indexvärde och elev-
antalet i aktuella skolformer hos		antalet i aktuella skolformer hos
huvudmannen.	Grunden för	huvudmannen.	Grunden för
indexvärdet ska vara ett av		indexvärdet ska vara ett socio-
Statistiska centralbyrån beräknat		ekonomiskt index som omfattar
socioekonomiskt index som om-		alla huvudmän för förskoleklass
fattar alla huvudmän för för-		eller grundskola.
skoleklass eller grundskola.

Elevantalet hos en huvudman ska beräknas som ett genomsnitt av antalet elever hos huvudmannen under de tre närmast föregående åren eller, om huvudmannen inte har bedrivit verksamhet under minst tre läsår före bidragsåret, under den period som huvudmannen har bedrivit verksamheten. Om huvudmannen inte har haft några elever under läsåret närmast före bidragsåret, ska dock ingen bidragsram beslutas.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2026.

2Utredningsuppdraget och dess genomförande

2.1Utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag framgår av direktiven (dir. 2021:89, dir. 2022:10, dir. 2023:23 och dir. 2023:34), se bilaga 1–4. Enligt dir. 2021:89 ska utredaren lämna förslag till två alternativa lösningar för att lång- siktigt säkerställa myndigheters, kommuners och andra aktörers till- gång till skolinformation. Syftet är bl.a. att myndigheter och kom- muner ska kunna utföra sina författningsreglerade uppgifter och att föräldrar och elever ska ha god tillgång till information inför skolval. Lösningarna ska utformas så att förtroendet för statistiksekretessen, och därmed för den officiella statistiken, inte riskeras. Vidare ska skyddet för elevers, föräldrars och skolpersonals personliga integritet säkerställas. Lösningarna får inte heller medföra en omotiverad ök- ning av huvudmäns och skolors administrativa börda.

Utredaren ska enligt det ursprungliga uppdraget bl.a. identifiera och analysera för- och nackdelar med att införa offentlighetsprin- cipen i fristående skolor för att lösa tillgången till skolinformation (alternativ 1). Utredaren ska vidare identifiera och analysera för- och nackdelar med att Skolverket – för att lösa tillgången till skolinfor- mation – samlar in uppgifter från huvudmän, myndigheter och even- tuellt andra uppgiftslämnare inom ramen för en insamling utanför den särskilda verksamheten för att framställa statistik som avses i 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, förkortad OSL) (alternativ 2).

I uppdraget ingår även att kartlägga vilka uppgifter och bearbet- ningar av uppgifter om enskilda huvudmän, som statliga myndig- heter och kommuner före en praxisändring 2020 beställt från SCB och i vilket syfte. Utredningen ska också göra en integritetsanalys.

Utredningsuppdraget och dess genomförande

SOU 2023:21

Vidare ska utredaren analysera hur den administrativa bördan på- verkas för små, medelstora och stora skolenheter och huvudmän.

Utredaren ska slutligen lämna nödvändiga författningsförslag, i den mån sådana inte redan finns.

Genom dir. 2022:10 utökades uppdraget till att för alternativ 1 även avse enskilda juridiska personer som

•är huvudmän för fristående förskolor eller fritidshem,

•enligt 23 kap. skollagen anordnar kommunal vuxenutbildning på entreprenad eller

•enligt 24 kap. skollagen bedriver utbildning vid folkhögskola som motsvarar kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi).

I dir. 2023:23 beslutades förlängd tid för uppdraget till och med den 31 maj 2023.

Genom dir. 2023:34 ändrades uppdraget så att utredaren även ska föreslå hur en insynsprincip kan utformas, dels för fristående skolor, förskolor och fritidshem, dels för sådan verksamhet hos enskilda utbildningsanordnare som avser kommunal vuxenutbildning på entre- prenad. Utredaren ska lämna nödvändiga författningsförslag även i detta avseende. Utredningstiden förlängdes till den 29 mars 2024. Uppdraget om en ny insamling av uppgifter för skolinformation, utanför Skolverkets särskilda statistikverksamhet, ska dock fortfar- ande redovisas senast den 31 maj 2023.

Utredningen uppfattar inte att de två ursprungliga alternativen utesluter varandra. Inte heller utesluter ett införande av alternativ 2 att man samtidigt inför en insynsprincip. Vårt förslag i detta delbe- tänkande medför en tydligare reglering av informationsförsörjningen på skolområdet och Skolverkets personuppgiftshantering. Förslaget har således fler effekter än att ersätta den tidsbegränsade sekretess- brytande bestämmelsen i 24 kap. 8 a § OSL. Genomförandet är där- med, enligt vår uppfattning, inte avhängigt av huruvida offentlig- hetsprincipen eller en insynsprincip införs eller inte.

SOU 2023:21

Utredningsuppdraget och dess genomförande

2.2Lösningar som inte omfattas av uppdraget

Som framgått ovan är utredningens uppdrag – i den del som redo- visas i det här delbetänkandet – att ta fram nödvändiga författnings- förslag för att Skolverket ska kunna samla in nödvändig information i en verksamhet utanför myndighetens särskilda statistikverksamhet. Syftet är att lösa tillgången på skolinformation i samhället som hel- het. Utredningen ska också identifiera för- och nackdelar med en så- dan lösning.

Innan regeringen beslutade om våra direktiv, utredde Skolverket och SCB möjliga lösningar för att lösa tillgången på skolinformation. Regeringen bedömde att en permanent sekretessbrytande bestäm- melse inte var aktuell att utreda vidare.1

Under utredningens gång har det kommit fram synpunkter om att utredningens förslag är alltför långtgående. I stället borde vi över- väga en ordning där de enskilda huvudmännen och anordnarna sam- tycker till att nödvändiga uppgifter om dem lämnas från den sär- skilda statistikverksamheten till Skolverket, kommunerna och andra som begär ut dem. Vi kan ha en viss förståelse för en sådan synpunkt, bl.a. eftersom berörda enskilda aktörer allmänt är positivt inställda till att uppgifter om elevsammansättning, betyg, genomströmning etc. lämnas ut. Det har t.ex. framkommit vid våra möten med företrädare för enskilda huvudmän. Vårt uppdrag omfattar dock inte att utreda denna lösning.

Ett annat sätt att se på de problem som uppstått kring tillgången på information på det skollagsreglerade området, är att anpassa använd- ningen av information till den information som finns tillgänglig. Det skulle innebära att Skolverkets informationsförsörjning enbart bygger på uppgifter som inte omfattas av statistiksekretess. Utgångspunkten för vårt uppdrag är dock bl.a. att myndigheter och kommuner ska kunna utföra sina författningsreglerade uppgifter. För närvarande är det inte möjligt utan uppgifter som omfattas av statistiksekretess (se kapitel 5). En sådan lösning omfattas inte heller av vårt uppdrag.

1Dir. 2021:89 s. 6.

Utredningsuppdraget och dess genomförande

SOU 2023:21

2.3Problemet

För att det svenska skolsystemet ska fungera som det är tänkt, förut- sätts att viss information är tillgänglig för allmänheten, föräldrar, vårdnadshavare, barn och elever, kommuner, regioner, huvudmän och statliga myndigheter. Föräldrar och elever behöver t.ex. infor- mation om huvudmän och skolor för att kunna välja skola. Kom- munerna behöver viss information för att kunna fördela resurser till olika skolor och alla huvudmän behöver information som underlag för sitt systematiska kvalitetsarbete. Ansvariga myndigheter, t.ex. Skol- verket och Skolinspektionen, behöver också information för att kunna fullgöra sina uppgifter beträffande uppföljning, utvärdering och till- syn.

I början av år 2020 beslutade SCB att ändra tillämpningen av

24 kap. 8 § OSL beträffande uppgifter om enskilda skolhuvudmän och enheter.2 Ändringen innebar att uppgifter om skolor, barn och elever, lärare och annan pedagogisk personal, betyg och provresultat samt uppgifter om genomströmning och sysselsättning efter avslutade studier betraktades som uppgifter om de enskilda huvudmännens och enheternas ekonomiska förhållanden. Därmed omfattades uppgift- erna av sekretess och kunde inte lämnas ut för enskilda huvudmän eller enheter. Att SCB:s bedömning var korrekt framgår av avgöran- den från kammarrätterna.3

Informationsförsörjningen på skolområdet är uppbyggd så att uppgifter som samlas in för framställning av statistik också används för annat, exempelvis för kommunernas resursfördelning, Skol- verkets statsbidragshantering och allmänhetens insyn i skolväsendet. När de relevanta uppgifterna som ligger till grund för informations- försörjningen omfattas av den absoluta sekretess som gäller i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik enligt 24 kap. 8 § OSL fungerar den således inte längre till- fredsställande. Många viktiga funktioner och åtgärder kan inte längre vidtas eller kommer att bygga på ett sämre underlag än tidigare.

Skolverket kunde inte längre publicera uppgifter om enskilda huvudmän och fristående skolenheter eller förskolor på annat än på en aggregerad nivå, t.ex. riksnivå. Skolverket kunde inte heller an- vända dessa uppgifter internt, utanför myndighetens egen särskilda

2Statistiska centralbyrån, Sekretesspolicy 2019-09-11, dnr 2019/3244.

3Se t.ex. Kammarrätten i Göteborgs dom den 16 december 2019 i mål nr 6267-19. Högsta för- valtningsdomstolen beviljade inte prövningstillstånd i beslut den 18 mars 2020 (mål 6970-19).

SOU 2023:21

Utredningsuppdraget och dess genomförande

verksamhet för statistik. Skolverket beslutade därmed att upphöra med publicering av statistik på kommun-, huvudmanna- och skol- enhetsnivå från och med den 1 september 2020. Även publiceringen av uppgifter om kommunala huvudmän upphörde vid samma tid- punkt. Skolverket gjorde bedömningen att den publiceringen skulle innebära olika förutsättningar för huvudmännen och att det skulle strida mot principen om likabehandling mellan kommunala och en- skilda huvudmän.4 Beslutet påverkade förutom publiceringen av sta- tistik, även tillgången till information från t.ex. skolenhetsregistret och Utbildningsguiden.

Skolverket och SCB redovisade i september 2020 förslag på hur problemet med informationsförsörjningen kunde lösas.5 Regeringen lämnade i mars 2021 en proposition till riksdagen med förslag om en tidsbegränsad lösning på problemet och riksdagen beslutade i enlig- het med propositionen.6 Den tidsbegränsade sekretessbrytande be- stämmelsen i 24 kap. 8 a § OSL trädde i kraft den 1 juli 2021 och skulle ursprungligen upphöra att gälla den 1 juli 2023. Regeringen har dock i mars 2023 lämnat en proposition till riksdagen med förslag om att den sekretessbrytande bestämmelsen ska fortsätta att gälla fram till den 1 juli 2026.7 För att säkra en långsiktig lösning på problemet till- satte regeringen denna utredning i oktober 2021.

För att säkra tillgången till skolenhetsregistret, beslutade reger- ingen i oktober 2020 om en registerförordning för skolenhetsregist- ret.8 Registret innehåller uppgifter om enskilda huvudmän och deras skolenheter. Förordningen innebär att Skolverket och SCB kan samla in och hantera uppgifter till skolenhetsregistret utanför statistik- verksamheten och att uppgifterna i skolenhetsregistret således inte omfattas av statistiksekretessen enligt offentlighets- och sekretess- lagen. SCB fick i uppdrag av regeringen att fortsatt förvalta skolenhets- registret till och med utgången av 2022. Från och med januari 2023 har Skolverket tagit över förvaltningen av registret.

4Skolverket 2020-08-19, Beslut om begränsad publicering, dnr 2020:1160.

5Statistiska centralbyrån 2020-09-03, Redovisning av regeringsuppdrag, dnr A2020/2343. Skol- verket 2020-09-04, Förslag på hur Statens skolverk och Statens skolinspektion ska få tillgång till nödvändig information för sina verksamheter, dnr 2020:1060.

6Prop. 2020/21:141, bet. 2020/21:KU31, rskr. 2020/21:290.

7Prop. 2022/23/94.

8Förordningen (2020:833) om skolenhetsregister.

Utredningsuppdraget och dess genomförande

SOU 2023:21

2.4Omfattning och avgränsningar

2.4.1Vad menas med skolområdet?

Utredningen ska enligt direktivet ta fram en långsiktig lösning för informationsförsörjningen på skolområdet. Vad som ingår i skol- väsendet är definierat i skollagen. Men begreppet skolområdet kan ha olika innebörd. Utredningen menar med skolområdet den verk- samhet som regleras i skollagen. Det omfattar skolväsendet och ytter- ligare några verksamhetsformer vilket beskrivs i detta avsnitt.

Skolväsendet

Enligt skollagen består skolväsendet av skolformerna förskola, för- skoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gym- nasieskola, gymnasiesärskola och kommunal vuxenutbildning (kom- vux). I skolväsendet ingår också fritidshemmet som inte är en egen skolform, men som kompletterar utbildningen i vissa av skolform- erna.9 Nedan följer en kort beskrivning av respektive skolform med inriktning på huvudmannaskapet. Skolverket publicerar officiell och annan statistik om samtliga delar av skolväsendet.

•Förskolan kan ha kommuner och enskilda som huvudmän. Till skillnad från övriga skolformer är det dock kommunen som hand- lägger ärenden om godkännande av enskild huvudman för för- skola – inte Skolinspektionen.10 Kommunen ska också utöva till- syn över fristående förskolor.11 Skolinspektionens tillsyn omfattar visserligen hela skolväsendet, men i fråga om förskolan är den in- riktad på kommunens tillsyn.12

•Förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan och fritidshemmen kan, med ett undantag, ha kommunal eller enskild huvudman.13 Skolinspektionen utövar tillsyn och handlägger ärenden om god- kännande av enskild som huvudman.

91 kap. 1 § skollagen (2010:800).

102 kap. 7 § andra stycket skollagen.

1126 kap. 4 § skollagen.

1226 kap. 3 § 4 skollagen.

13Undantaget utgörs av Region Sörmland som är huvudman för utbildning i grundskolan och grundsärskolan med stöd av 24 § lagen (2010:801) om införande av skollagen (2010:800).

SOU 2023:21

Utredningsuppdraget och dess genomförande

•Sameskolan och specialskolan drivs med staten som huvudman genom myndigheterna Sameskolstyrelsen och Specialpedagogiska skolmyndigheten. Skolinspektionen utövar tillsyn.

•Gymnasieskolan och gymnasiesärskolan kan ha kommun, region eller enskild som huvudman. Skolinspektionen utövar tillsyn och handlägger ärenden om godkännande av enskild som huvudman.

•Kommunal vuxenutbildning (komvux) kan bara bedrivas med kommunen som huvudman. Däremot är det vanligt att kommunen anlitar enskilda utbildningsanordnare på entreprenad. Dessutom kan enskilda utbildningsanordnare få tillstånd av Skolinspektionen att sätta betyg m.m. när de anordnar utbildning motsvarande komvux.14 Skolformen består av flera olika delar: komvux på grund- läggande nivå (motsvarande grundskolan), komvux på gymnasial nivå, komvux som särskild utbildning på grundläggande och gym- nasial nivå och komvux i svenska för invandrare (sfi). Skolinspek- tionen utövar tillsyn.

Riksdagen har beslutat om nya namn för skolformerna grundsär- skola och gymnasiesärskola samt för kommunal vuxenutbildning som särskild utbildning. Dessa ändringar träder i kraft den 2 juli 2023 och innebär att namnen ändras till anpassad grundskola, anpassad gym- nasieskola och kommunal vuxenutbildning som anpassad utbildning på grundläggande nivå respektive gymnasial nivå.15 Vi har använt oss av de kommande beteckningarna anpassad grundskola, anpassad gym- nasieskola och kommunal vuxenutbildning som anpassad utbildning i våra författningsförslag. I delbetänkandet i övrigt använder vi de nuvarande namnen på skolformerna.

Särskilda utbildningsformer

I skollagen regleras också vissa särskilda utbildningsformer som inte ingår i skolväsendet, men som är en del av utbildningsväsendet för barn, ungdomar och vuxna. Detta regleras i 24 kap. skollagen. För vissa av verksamheterna samlas uppgifter in och statistik publiceras.

14Enskilda utbildningsanordnare kan ges tillstånd att sätta betyg, anordna prövning samt ut- färda betyg och intyg enligt 6 kap. 1 § första stycket 1 förordningen (2011:1108) om vuxen- utbildning.

15Prop. 2021/22:162, bet. 2021/22:UbU27, rskr. 2021/22:429.

Utredningsuppdraget och dess genomförande

SOU 2023:21

•Internationella skolor riktar sig till barn i grundskoleåldern som är eller förväntas vara bosatta i Sverige under en begränsad tid. Skolan följer inte den svenska läroplanen och bedriver vanligen undervisningen på ett annat språk än svenska. Både kommuner och enskilda kan vara huvudmän för internationella skolor.16 Läs- året 2021/22 gick knappt 6 000 elever i en internationell skola. Det fanns då 18 sådana skolenheter i tio kommuner. Uppgifter samlas in om de internationella skolorna och officiell statistik publiceras om dem.17

•Utbildning vid särskilda ungdomshem anordnas av den huvud- man som driver ungdomshemmet. Ett barn som omfattas av skol- plikt och som vistas i ett särskilt ungdomshem ska få sin utbild- ning i ungdomshemmet, om skolplikten inte går att fullgöra på annat sätt. Även utbildning motsvarande gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan ska erbjudas i det särskilda ungdomshemmet.18 Utbildningen ingår inte vid insamling av uppgifter och publicering av statistik.

•Utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt får anordnas av Kriminalvården. Det handlar om utbildning som motsvarar kom- munal vuxenutbildning.19 Utbildningen ingår inte vid insamling av uppgifter och publicering av statistik.

•Utbildning vid folkhögskola som motsvarar sfi kan anordnas för den som har rätt att delta i kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare.20 År 2020 deltog drygt 6 000 personer i sådan ut- bildning.21 SCB är sedan 2018 statistikansvarig myndighet för om- rådet folkhögskola och dessa elever ingår inte i den statistik som Skolverket publicerar.

•Utbildning för barn och elever som vårdas på sjukhus eller mot- svarande institution ska anordnas av den huvudman som driver sjukhuset. Sådan utbildning ska finnas motsvarande grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola och gym- nasiesärskola. Utbildningen kan också bedrivas i hemmet om

1624 kap. 2–7 §§ skollagen.

17Skolverkets officiella statistik 2021/22, Grundskolan – Elever – Riksnivå (tabell 2 A).

1824 kap. 8–9 §§ skollagen.

1924 kap. 10 § skollagen.

2024 kap. 11–15 §§ skollagen.

21SCB 2022-02-08 Elever och kursdeltagare på Folkhögskolans SFI efter kön.

SOU 2023:21

Utredningsuppdraget och dess genomförande

barnet på grund av sjukdom eller liknande inte kan delta i vanligt skolarbete under längre tid.22 Kommunerna rapporterar uppgifter om dessa elever och det publiceras officiell statistik om elevgruppen.

•Undervisning i hemmet som ett sätt att fullgöra skolplikten är strikt reglerat. Kommunen kan bara medge hemundervisning om det finns synnerliga skäl för det.23 Kommunerna rapporterar upp- gifter om dessa elever och det publiceras officiell statistik om elev- gruppen.

Annan pedagogisk verksamhet

Det som betecknas som annan pedagogisk verksamhet regleras i 25 kap. skollagen. Det handlar framför allt om komplement till för- skolan och fritidshemmet. Uppgifter om annan pedagogisk verk- samhet samlas in och statistik publiceras om sådan verksamhet.

•Pedagogisk omsorg kan erbjudas i stället för förskola eller fritids- hem. Det kan t.ex. handla om att någon tar hand om barn i sitt eget hem i form av ett familjedaghem. Verksamheten omfattas inte av de läroplaner som finns för förskolan och fritidshemmet. Både kommunen och en enskild kan vara huvudman för verksam- heten.24 År 2020 var drygt 9 700 barn inskrivna i verksamheten pedagogisk omsorg.

•Öppen förskola får anordnas av kommunen som ett komplement till förskolan. Den öppna förskolan ska erbjuda barn en peda- gogisk verksamhet i samarbete med de till barnen medföljande vuxna samtidigt som de vuxna ges möjlighet till social gemen- skap.25 Även enskilda kan vara huvudmän för öppen förskola, men det är förhållandevis ovanligt. År 2020 anordnades öppen förskola av 207 kommunala och 13 enskilda huvudmän.

•Öppen fritidsverksamhet får kommunen under vissa förutsätt- ningar anordna i stället för fritidshem.26 Även enskilda kan vara huvudmän för verksamheten. År 2020 anordnades öppen fritids- verksamhet av 52 kommunala och 19 enskilda huvudmän.

2224 kap. 16–22 §§ skollagen.

2324 kap. 23–25 §§ skollagen.

2425 kap. 2 § skollagen.

2525 kap. 3 § skollagen.

2625 kap. 4 § skollagen.

Utredningsuppdraget och dess genomförande

SOU 2023:21

•Omsorg på obekväma tider ska kommunen sträva efter att er- bjuda.27 Det handlar om omsorg för barn under tid då förskola eller fritidshem inte erbjuds, t.ex. för vårdnadshavare som jobbar natt eller helger.

Övrig verksamhet

•Svenska utlandsskolor är till formen fristående skolor som finan- sieras med riktade statsbidrag som betalas ut av Skolverket.28 Skolorna erbjuder grundskola och gymnasieskola för svenska elever som vistas utomlands. Skolorna står under tillsyn av Skol- inspektionen och uppgifter samlas in om skolorna för framställ- ning av Skolverkets officiella statistik. Våren 2023 fick totalt 14 utlandsskolor i åtta länder statsbidrag.

2.4.2Informationsförsörjningen på skolområdet

Skolverkets informationsförsörjning

Informationsförsörjningen på skolområdet är komplex och omfatt- ande. Vi tolkar direktiven som att vårt uppdrag handlar om den informationsförsörjning som Skolverket, delvis med hjälp av SCB, i dag ansvarar för. Med informationsförsörjning menar vi arbetet med att ta fram och sprida information om skolväsendet och annan skol- lagsreglerad verksamhet internt på Skolverket och till allmänheten, barn, elever, vårdnadshavare, media, verksamma inom skolväsendet, riksdag, regering, kommuner och andra myndigheter.

Informationsförsörjningen innebär att ta fram och sprida infor- mation av mycket olika karaktär. Vi kan identifiera följande över- gripande kategorier av information som ingår i Skolverkets informa- tionsförsörjning:

1.Information om hur skolväsendet är uppbyggt och fungerar. Det omfattar information om vilka skolformer som finns, rättigheter och skyldigheter för barn, elever och vårdnadshavare samt vilka styrdokument (läroplaner, kursplaner, ämnesplaner och andra skol- författningar) som finns och hur de är utformade.

2725 kap. 5 § skollagen.

28Förordningen (1994:519) om statsbidrag till utbildning av utlandssvenska barn och ungdomar.

SOU 2023:21

Utredningsuppdraget och dess genomförande

2.Information om möjligheterna till utbildning. Det omfattar in- formation om vilka utbildningar som ges på vilka orter och vilka förskole- och skolenheter det finns att välja mellan. Här ingår uppgifter om rektorer och kontaktpersoner för olika utbildningar.

3.Information om utvecklingen på skolområdet. Det omfattar så- dant som statistik, internationella kunskapsmätningar och övrig uppföljning och utvärdering. Informationen används huvudsak- ligen för att följa utvecklingen på nationell nivå i enlighet med 26 kap. 24 § skollagen.

4.Information för planering och kvalitetsutveckling av utbildning. Det omfattar information som de kommunala huvudmännen an- vänder för resursfördelning enligt 2 kap. 8 b § skollagen och som huvudmännen använder för systematiskt kvalitetsarbete enligt 4 kap. 3–6 a §§ skollagen. Dessutom omfattas prognoser av till- gången till lärare, regionala planeringsunderlag för gymnasial ut- bildning och sådana regionala och lokala analysunderlag som tas fram för kvalitetsdialoger med huvudmän.

5.Information om lärares och förskollärares behörighet. Det om- fattar uppgifter i lärar- och förskollärarregistret där lärares be- hörigheter och legitimationer finns registrerade.

I vissa avseenden överlappar dessa kategorier av information var- andra. Det gäller framför allt punkterna 3 och 4. Med undantag för punkt 1 så förutsätter informationsförsörjningen att Skolverket sam- lar in uppgifter från olika aktörer och behandlar personuppgifter i olika utsträckning. Våra förslag i detta delbetänkande avser informa- tionsförsörjningen enligt punkterna 2–5 ovan.

Informationsförsörjningen i övrigt

Utredningen omfattar Skolverkets och SCB:s arbete med informa- tionsförsörjning. För att sätta detta arbete i ett större perspektiv beskriver vi den övriga informationsförsörjningen på skolområdet översiktligt här.

Förutom Skolverket och SCB har flera andra statliga myndigheter i uppdrag att på olika sätt ta fram och sprida information om skol- väsendet.

Utredningsuppdraget och dess genomförande

SOU 2023:21

•Skolinspektionen genomför tillsyn och kvalitetsgranskningar som ger information om skolväsendet på huvudmanna- och skol- enhetsnivå. Myndigheten ska enligt sin instruktion bl.a. samman- fatta och publicera resultaten av sitt arbete med tillsyn och kva- litetsgranskning och sprida kunskap om vad som krävs för att börja bedriva verksamhet som enskild huvudman i skolväsendet.29

•Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) ska utvärdera effekterna av olika reformer och åtgärder inom utbildningsväsendet. Myndigheten ska enligt sin instruk- tion bl.a. sprida information om resultaten av sina uppföljningar, utvärderingar och studier till andra myndigheter och intressenter.30

•Specialpedagogiska skolmyndigheten ansvarar för specialpeda- gogiskt stöd till huvudmän m.fl. samt för utbildning i special- skolan. Myndigheten ska enligt sin instruktion bl.a. sammanställa och sprida kunskap om resultat av forskning som är relevant för det specialpedagogiska området, utbilda och informera lärare om utbildning för elever med vissa funktionsnedsättningar och infor- mera om tillgången till läromedel. Myndigheten ska också sprida information till sina målgrupper och aktivt arbeta för att göra sin verksamhet känd.31

•Skolforskningsinstitutet ska enligt sin instruktion bl.a. sprida forsk- ningsresultat till verksamma inom skolväsendet.32

Dessutom kan utredningar inom kommittéväsendet och mer gene- rella utredningsmyndigheter som Riksrevisionen och Statskontoret bidra med information om skolväsendet.

Förutom den statliga informationsförsörjningen har kommuner ett ansvar att informera exempelvis om barnens rätt till förskola och om vilka nationella program som finns i gymnasieskolan. Huvudmän och rektorer har också ett ansvar att på olika sätt informera barn, elever och vårdnadshavare om exempelvis barnens och elevernas ut- veckling, grunderna för betygssättning och om rättigheter och skyl- digheter i skolväsendet.

294 och 5 §§ förordningen (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion.

301 § förordningen (2007:911) med instruktion för Institutet för arbetsmarknads- och utbild- ningspolitisk utvärdering.

313, 5, 6 och 14 §§ förordningen (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyn- digheten.

321 § förordningen (2014:1578) med instruktion för Skolforskningsinstitutet.

SOU 2023:21

Utredningsuppdraget och dess genomförande

2.5Utredningens arbete

Arbetet i utredningen påbörjades i december 2021 och har bedrivits i nära samarbete med de experter som regeringen förordnat. Utred- ningen har haft nio sammanträden, varav ett tvådagarssammanträde. Av dessa har två av sammanträdena genomförts digitalt på grund av covid-19-pandemin. Vid sidan av sammanträdena har vi haft kontakt med experterna för att fördjupa oss i specifika frågor.

Under mars 2022 besökte vi Skolverket där vi träffade represen- tanter från olika avdelningar och funktioner för att informera oss om Skolverkets arbete med statistik och deras användning och behov av information. Vid besöket deltog också en av experterna. Under våren 2022 besökte vi även SCB för att informera oss om myndig- hetens arbete med insamling, bearbetning och leverans av uppgifter på skolområdet till Skolverket samt arbetet med uppdragsverksamhet på detta område. En av experterna deltog även vid besöket.

Genom en hearing som anordnandes i juni 2022 har vi inhämtat synpunkter från representanter för enskilda huvudmän för fristå- ende skolor och förskolor och deras branschorganisationer. Under hösten 2022 har vi även haft möten med Vuxenutbildning i Sam- verkan och Almega Utbildningsföretagen för att inhämta enskilda utbildningsanordnares synpunkter. Syftet med hearingen och de möten som hölls med enskilda utbildningsanordnare var främst att inhämta synpunkter avseende alternativet att införa offentlighets- principen i privat skollagsreglerad verksamhet.

Vi har också under våren 2022 haft separata möten med Skol- inspektionen, Sveriges Kommuners och Regioners analys- och upp- följningsnätverk, IFAU, Specialpedagogiska skolmyndigheten och Sameskolstyrelsen för att informera oss om deras behov av infor- mation på skolområdet såväl som deras syn på de frågor vi har i upp- drag att utreda. För att inhämta synpunkter på de frågor vi ska utreda har vi även haft möten med representanter för Sveriges Lärare och Sveriges Skolledare, Elevernas riksförbund, Sveriges elevkårer, Sveriges elevråd och Föräldraalliansen Sverige.33 Mötet med lärare och skol-

33Lärarnas riksförbund och Lärarförbundet blev den 1 januari 2023 Sveriges Lärare. Vid tid- punkten för mötet hette organisationerna Lärarnas riksförbund och Lärarförbundet och vi träffade representanter från båda organisationerna. Den 1 januari 2023 bytte Sveriges skolledarförbund namn till Sveriges skolledare. Vid tidpunkten för mötet hette organisationen således Sveriges skolledarförbund.

Utredningsuppdraget och dess genomförande

SOU 2023:21

ledare hölls gemensamt för förbunden, liksom mötet med elev- och föräldraorganisationer.

En av sekreterarna har också haft möten med Skatteverket, För- säkringskassan, Migrationsverket och Socialstyrelsen för att informera sig om de uppgifter myndigheterna lämnar till SCB för informa- tionsförsörjningen på skolområdet. Mötena har också rört myndig- heternas möjligheter att lämna uppgifter till Skolverket. Vi har också haft kontakt med Centrala studiestödsnämnden (CSN) och Universi- tets- och högskolerådet (UHR) i detta avseende.

Vi har även inhämtat synpunkter skriftligen från SCB, Skol- verket, Skatteverket, Universitetskanslersämbetet, CSN, Socialstyrel- sen och Migrationsverket för att informera oss om vilka konse- kvenser utredningens förslag skulle få för dem. UHR har också getts möjlighet att inkomma med synpunkter i detta avseende.

Utredningen har slutligen, i enlighet med direktivet, inhämtat Integritetsskyddsmyndighetens synpunkter på förslagen.

Vi har också samrått med de pågående utredningarna Mer kun- skap om barn och elever med funktionsnedsättning i skolväsendet (U 2022:02) och En skola utan vinstintresse (U 2022:08).

3 Information på skolområdet

Myndigheter, kommuner och andra aktörer behöver tillgång till in- formation på skolområdet, t.ex. för att kunna utföra författnings- reglerade uppgifter. I detta avsnitt redogör vi för den reglering avseende statistik som finns (avsnitt 3.1) och hur framställningen av statistik på skolområdet ser ut i dag (avsnitt 3.3). Det gör vi för att informationsförsörjningen på skolområdet i dagsläget tillgodoses huvudsakligen genom att Skolverket samlar in uppgifter inom ramen för myndighetens statistikverksamhet. Vi beskriver också olika aktö- rers skyldighet att lämna uppgifter till Skolverket (avsnitt 3.2). Vi redogör för vilka uppgifter som behövs från olika datakällor för att Skolverket, Skolinspektionen och andra aktörer ska kunna få tillgång till relevant information på skolområdet i kapitel 5.

3.1Regleringen avseende statistik

3.1.1Lagen om den officiella statistiken

Lagen (2001:99) om den officiella statistiken innehåller bestämmel- ser om officiell statistik. Regeringen meddelar föreskrifter om vilka myndigheter som ansvarar för officiell statistik. Sådana myndigheter kallas för statistikansvariga myndigheter (SAM). De bestämmelser i lagen som avser behandling av personuppgifter, utlämnande av upp- gifter i vissa fall och gallring gäller även vid framställning av annan statistik hos en statistikansvarig myndighet (1 §). I förarbetena för- tydligas att bestämmelserna om behandling av personuppgifter gäller annan statistik än officiell statistik om sådan statistik framställs i den särskilda verksamhet som statistikansvariga myndigheter bedriver för sin statistikframställning (prop. 2000/01:27 s. 36 och 48). Lagen inne- håller bestämmelser som kompletterar dataskyddsförordningen (2 §).

Information på skolområdet

SOU 2023:21

Officiell statistik ska finnas för allmän information, utrednings- verksamhet och forskning (3 §). Officiell statistik ska vara objektiv och allmänt tillgänglig (3 a §). Vidare ska den officiella statistiken framställas och offentliggöras med beaktande av behovet av skydd för fysiska och juridiska personers intressen (5 §). Uppgifter i den officiella statistiken får inte sammanföras med andra uppgifter i syfte att utröna enskilds identitet (6 §).

3.1.2Förordningen om den officiella statistiken

Förordningen (2001:100) om den officiella statistiken innehåller kom- pletterande föreskrifter till lagen om den officiella statistiken (1 §). Vad som är officiell statistik och vilka myndigheter som ansvarar för den framgår av bilagan till förordningen. Skolverket är ansvarig för officiell statistik inom området skolväsende och barnomsorg.1 En statistikansvarig myndighet beslutar om statistikens innehåll och omfattning inom sitt statistikområde om inte något annat följer av ett särskilt beslut av regeringen (2 §).

Uppgifter för den officiella statistiken ska samlas in på ett sådant sätt att uppgiftslämnandet blir så enkelt som möjligt, står i pro- portion till användarnas behov och är en rimlig arbetsbörda för upp- giftslämnarna. De statistikansvariga myndigheterna ska vid framställ- ning av officiell statistik i så stor utsträckning som möjligt använda uppgifter ur befintliga register (4 §).

I bilagan till förordningen anges när det är tillåtet att behandla sådana personuppgifter som avses i 15 § lagen om den officiella statistiken, dvs. känsliga personuppgifter (8 §). Uppgifter som be- handlas för framställning av officiell statistik får även behandlas för framställning av annan statistik och för forskning. Det gäller dock endast om ändamålet med behandlingen inte är oförenligt med det ändamål för vilket uppgifterna samlades in (9 §). En statistikansvarig myndighets verksamhet för framställning av statistik ska vara orga- niserad så att den är avgränsad från myndighetens övriga verksamhet (10 §).

1I förordningen används begreppet barnomsorg, trots att det inte längre används som begrepp i skollagen eller övriga skolförfattningar.

SOU 2023:21

Information på skolområdet

3.1.3Offentlighets- och sekretesslagen

Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, innehåller bestäm- melser om myndigheters och vissa andra organs handläggning vid registrering, utlämnande och övrig hantering av allmänna handlingar (1 kap. 1 §). Lagen innehåller vidare bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar.

Sekretess inom forskning och statistik

Sekretess gäller i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds per- sonliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde (24 kap. 8 § första stycket OSL).

Motsvarande sekretess gäller i annan jämförbar undersökning som utförs av Riksrevisionen, av riksdagsförvaltningen, av Stats- kontoret eller inom det statliga kommittéväsendet. Detsamma gäller annan jämförbar undersökning som utförs av någon annan myndig- het i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det (24 kap. 8 § andra stycket OSL).

Även uppgift som behövs för forsknings- och statistikändamål och uppgift som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande är direkt hänförlig till den enskilde får lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men (24 kap. 8 § tredje stycket OSL).

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen enligt 24 kap. 8 § OSL i högst sjuttio år, om uppgiften avser en enskilds personliga förhållanden, och annars i högst tjugo år (24 kap. 8 § fjärde stycket OSL).

Denna s.k. statistiksekretess är enligt huvudregeln i första och andra styckena i den aktuella bestämmelsen absolut, dvs. den är inte försedd med något skaderekvisit utan uppgifterna ska hemlighållas utan någon prövning av om ett utlämnande medför någon risk för skada eller men. I fyra undantagsfall gäller ett omvänt skaderekvisit, dvs. det råder en presumtion för sekretess och uppgifter kan lämnas ut om det står klart att det kan ske utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Dessa undantag avser

Information på skolområdet

SOU 2023:21

utlämnande för forsknings- och statistikändamål, utlämnande av av- identifierade uppgifter och utlämnande från dödsorsaksregistret till nationella eller regionala kvalitetsregister (24 kap. 8 § tredje stycket OSL).

Statistik kan framställas för att användas som underlag för beslut i ett ärende hos en myndighet. Det är emellertid inte sådan verksam- het som avses med bestämmelsen. I stället är det fråga om en mera allmänt utredande verksamhet utan anknytning till något särskilt ärende. Vidare avses med särskild verksamhet hos en myndighet en verksamhet som är organiserad som en egen enhet eller liknande (prop. 1979/80:2 Del A s. 263).

Sekretessen gäller för en uppgift oavsett varifrån uppgiften härrör eller hur den har kommit till myndigheten. Det är alltså inte ända- målet med uppgiften utan den verksamhet vari den förekommer som är avgörande. Det kan leda till att en uppgift hos en myndighet är offentlig inom en handläggande avdelning men sekretessbelagd inom en avdelning som framställer statistik (samma prop. s. 263).

Statistiksekretessen gäller framför allt i de särskilda verksamheter hos de statistikansvariga myndigheterna som framställer officiell sta- tistik. Myndigheter kan dock även i andra fall än de som avses i för- ordningen om officiell statistik ha uppgifter avseende verksamhet med statistik, s.k. övrig statistik.2

Sekretess gäller för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. I och med det skyddas inte bara sådana uppgifter som innehåller identitetsbeteckningar som namn och personnummer på enskild utan även uppgifter som överhuvudtaget kan hänföras till viss enskild (samma prop. s. 263).

Den tidsbegränsade sekretessbrytande bestämmelsen

Genom den ändrade tillämpningen av 24 kap. 8 § OSL slutade infor- mationsförsörjningen på skolområdet att fungera på ett ändamåls- enligt sätt. Regeringen bedömde att tillgången till information om skolväsendet behövde säkerställas i avvaktan på en långsiktig lösning, vilket ledde till att en tillfällig sekretessbrytande bestämmelse in- fördes i 24 kap. 8 a § OSL.

2Se t.ex. RÅ 1991 not. 491, RÅ 1992 not. 283 och RÅ 2002 not. 64 avseende Riksbanken.

SOU 2023:21

Information på skolområdet

Den sekretessbrytande bestämmelsen innebär att statistiksekre- tessen inte hindrar att en uppgift om en enskild huvudmans per- sonliga eller ekonomiska förhållanden lämnas till Skolverket om den behövs där i vissa angivna verksamheter. Den sekretessbrytande be- stämmelsen omfattar dock inte huvudmannens intäkter eller kostna- der. Uppgiften får enligt bestämmelsens första stycke lämnas om den behövs i Skolverkets verksamhet med

1.nationell uppföljning och utvärdering,

2.nationella studier om måluppfyllelse,

3.internationella studier om skolväsendet,

4.stöd till skolutveckling,

5.hantering av statliga stöd och bidrag,

6.det nationella informationssystemet för skolväsendet, eller

7.redovisning och publicering av andra uppgifter om skolväsendet än vad som ingår i den officiella statistiken eller som följer av 1–6.

På motsvarande sätt innebär den sekretessbrytande bestämmelsen också att statistiksekretessen inte hindrar att en uppgift om en en- skild huvudman inom skolväsendet lämnas till en kommun. Förut- sättningen är att kommunen behöver uppgiften för att kunna fullgöra sin skyldighet enligt skollagen att fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barns och elevers olika förutsättningar och behov (andra stycket). Inte heller i denna situation bryts sekretessen för uppgifter om huvudmannens intäkter och kostnader.

Den sekretessbrytande bestämmelsen trädde i kraft den 1 juli 2021 och upphör att gälla den 1 juli 2023. Regeringen har dock i mars 2023 lämnat en proposition till riksdagen med förslag att den sekretess- brytande bestämmelsen ska fortsätta att gälla fram till den 1 juli 2026.3 Begränsningen av bestämmelsen till att avse andra uppgifter än huvudmannens intäkter och kostnader innebär att uppgifter som avser huvudmannens finansiella ställning och resultat inte kan läm- nas ut med stöd av den sekretessbrytande bestämmelsen. Med upp- gifter om andra personliga eller ekonomiska förhållanden än intäkter och kostnader avses uppgifter dels om huvudmannen, t.ex. namn och person- eller organisationsnummer, dels om dennes verksamhet,

3Prop. 2022/23:94.

Information på skolområdet

SOU 2023:21

t.ex. genomströmning, elevers genomsnittliga meritvärde, lärar- och förskollärartäthet samt andel lärare och förskolelärare med lärar- respektive förskollärarlegitimation, barn- eller elevgruppers samman- sättning med avseende på socioekonomisk bakgrund etc. Bestäm- melsen bryter inte sekretessen enligt 24 kap. 8 § OSL till skydd för andra personers än enskilda huvudmäns personliga eller ekonomiska förhållanden. Sekretessen till skydd för t.ex. elevers, föräldrars, lärares eller annan personals personliga och ekonomiska förhållanden ska således upprätthållas. Det innebär att uppgifter om enskilda huvud- män inte kan lämnas ut med stöd av den sekretessbrytande bestäm- melsen på ett sådant sätt att t.ex. enskilda elever, deras föräldrar eller lärare eller annan personal kan identifieras direkt eller indirekt, s.k. bakvägsidentifiering (prop. 2020/21:141 s. 34).

3.1.4Offentlighets- och sekretessförordningen

Offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) innehåller före- skrifter med stöd av vissa bestämmelser i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen.

I 7 § offentlighets- och sekretessförordningen finns föreskrifter som meddelats med stöd av 24 kap. 8 § andra stycket OSL. Bestäm- melsen innebär att sekretess råder för uppgifter om enskilds person- liga förhållanden som Skolverket hanterar i nationella och internationella undersökningar inom skolväsendet och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen (2010:800). Anonymiserade uppgifter på individnivå kan därmed lämnas ut från Skolverkets statistikverk- samhet till vissa andra delar av myndighetens verksamhet. Eftersom sekretess fortsatt gäller för uppgifterna enligt 7 § offentlighets- och sekretessförordningen står det klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Uppgifter om enskilda huvudmän och skolenheter är dock upp- gifter om ekonomiska förhållanden och kan således inte lämnas vidare från statistikverksamheten till andra verksamheter inom Skolverket med stöd av undantagsbestämmelsen i 24 kap. 8 § tredje stycket OSL.

SOU 2023:21

Information på skolområdet

3.2Vissa bestämmelser om uppgiftsskyldighet på skolområdet

För att säkerställa att Skolverket får tillgång till information finns det bestämmelser om skyldighet för huvudmän och vissa andra aktö- rer att lämna uppgifter till myndigheten. Regleringen är inte samlad utan finns i flera olika författningar.

3.2.1Den officiella statistiken

Skyldighet att lämna uppgifter till de statistikansvariga myndighet- erna finns i 7 § lagen om den officiella statistiken. Skyldigheten gäller för bl.a. näringsidkare, stiftelser och ideella föreningar, kommuner, regioner och kommunalförbund. Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om sådan uppgiftsskyldighet och också bemyndiga en myndighet att meddela föreskrifter om skyldigheten att lämna upp- gifter för den officiella statistiken. I 6 § förordningen om den offi- ciella statistiken anges att en statlig myndighet ska lämna de uppgifter som behövs för framställning av officiell statistik till statistikansva- riga myndigheter. Uppgifterna ska lämnas vid den tidpunkt och på det sätt som myndigheterna kommer överens om.

Skolverket använder i dagsläget inte regleringen om den officiella statistiken som stöd för insamling av uppgifter.

I avsnitt 7.4 återkommer vi till uppgiftsskyldigheten enligt regel- verket för den officiella statistiken.

3.2.2Nationell uppföljning och utvärdering

Skolverket har möjlighet att samla in uppgifter med stöd av den uppgiftsskyldighet som regleras i 26 kap. 25 § skollagen. En huvud- man för utbildning eller annan verksamhet som är föremål för natio- nell uppföljning och utvärdering ska lämna sådana uppgifter om verksamheten och sådan verksamhetsredovisning som behövs för upp- följningen och utvärderingen till Skolverket. Regeringen har bemyn- digat Skolverket att meddela föreskrifter om vilka uppgifter och vilken verksamhetsredovisning som ska lämnas för uppföljning och utvärdering enligt 26 kap. 25 § skollagen. Det framgår av 1 § förord- ningen (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för huvudmännen

Information på skolområdet

SOU 2023:21

inom skolväsendet m.m. Sådana föreskrifter ska begränsas till vad som behövs för en effektiv uppföljning och utvärdering av de mål som har bestämts av riksdagen eller regeringen för utbildning inom skolväsendet och i särskilda utbildningsformer samt för annan peda- gogisk verksamhet.

Även förordningen (1994:519) om statsbidrag till utbildning av utlandssvenska barn och ungdomar innehåller en bestämmelse om uppgiftsskyldighet. Huvudmannen är skyldig att för uppföljning och utvärdering lämna de uppgifter om sin skolverksamhet som Skol- verket föreskriver. Detsamma gäller sådana uppgifter som behövs för Skolverkets nationella utvärderingsprojekt (43 §). Även här an- ges att Skolverkets föreskrifter ska begränsas till vad som behövs för en effektiv uppföljning och utvärdering av de mål för skolverksam- heten som har bestämts av riksdagen eller regeringen. Utöver detta gäller att huvudmannen på begäran av Skolverket eller Riksrevisionen ska lämna de uppgifter och det verifikationsmaterial som respektive myndigheter behöver för sin granskning.

Skolverket har meddelat föreskrifter med stöd av 1 § förord- ningen om viss uppgiftsskyldighet för huvudmännen inom skol- väsendet m.m. och 43 § förordningen om statsbidrag till utbildning av utlandssvenska barn och ungdomar (SKOLFS 2011:142). Av före- skrifterna framgår till vilken myndighet uppgifterna ska lämnas. Vidare framgår på vilken detaljnivå uppgifterna ska lämnas och vilka upp- gifter som ska lämnas för de olika formerna av verksamhet.

Skolverket ska också följa upp och utvärdera hur kommunerna uppfyller sitt aktivitetsansvar. Aktivitetsansvaret innebär att en kom- mun ska hålla sig informerad om hur de ungdomar som är bosatta i kommunen är sysselsatta och erbjuda individuella åtgärder under vissa förutsättningar (29 kap. 9 § skollagen). Skolverket har med- delat föreskrifter om insamling av uppgifter för uppföljning och utvärdering av kommunernas aktivitetsansvar med stöd av 9 § andra stycket förordningen (2006:39) om register och dokumentation vid fullgörandet av kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar (SKOLFS 2015:28). Det är bl.a. uppgifter i form av personnummer, senaste sysselsättning och datum för start av åtgärd om en åtgärd sätts in som kommunerna ska lämna (3 § i föreskrifterna).

SOU 2023:21

Information på skolområdet

3.2.3Allmänhetens insyn

Skolverket ska göra vissa uppgifter om skolenheter tillgängliga för allmänheten i ett nationellt informationssystem. Det gäller uppgifter om skolenheter i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, gym- nasieskolan och gymnasiesärskolan. Informationen syftar till att göra det möjligt att jämföra olika skolenheter. Regleringen finns i förord- ningen (2015:195) om ett nationellt informationssystem för skol- väsendet.

Huvudmännen ska lämna sådana uppgifter om verksamhetens organisation och ekonomiska förhållanden som behövs för allmän- hetens insyn (29 kap. 19 a § skollagen). Uppgiftsskyldighet för huvud- män är också reglerad i förordningen om ett nationellt informa- tionssystem för skolväsendet på det sättet att Skolverket får meddela föreskrifter om vilka uppgifter som huvudmännen ska lämna för att myndigheten ska kunna tillhandahålla de uppgifter som anges i för- ordningen (14 §). Huvudmän för gymnasieskolan och gymnasiesär- skolan ska enligt Skolverkets föreskrifter lämna uppgifter om vilka studievägar huvudmannen planerar att erbjuda vid varje skolenhet (SKOLFS 2016:80).

Utöver uppgifter som t.ex. andel legitimerade lärare och huvud- mannens juridiska form ska informationssystemet också innehålla uppgift om förelägganden från Skolinspektionen och föräldrars och elevers svar på den skolenkät som Skolinspektionen genomför.

En stor del av de uppgifter som Skolverket ska göra tillgängliga i informationssystemet samlas ursprungligen in på annan grund än behovet av insyn för allmänheten.

3.2.4Riksprislistan

Riksprislistan innehåller de grundbelopp per elev, program och inriktning som kommunerna ska betala till enskilda huvudmän när en elev har antagits till en utbildning som hemkommunen inte er- bjuder själv eller i samverkan med andra kommuner. Skolverket får meddela föreskrifter om skyldighet för kommunerna och regionerna att lämna de uppgifter om verksamheten som myndigheten behöver för att kunna sammanställa den s.k. riksprislista. Det framgår av 13 kap. 9 § gymnasieförordningen (2010:2039).

Information på skolområdet

SOU 2023:21

3.2.5Skolenhetsregistret

Skolverket ska föra ett allmänt skolenhetsregister i enlighet med för- ordningen (2020:833) om skolenhetsregister (2 §). Uppgifter ska föras in i registret från det allmänna företagsregistret som SCB för. Skolinspektionen ska lämna uppgifter om förändringar av uppgifter om skolenheter med enskild huvudman och uppgifter om nya sådana skolenheter. Myndigheten ska också lämna uppgifter om förändringar av uppgifter om vissa enskilda utbildningsanordnare och uppgifter om nya sådana enskilda utbildningsanordnare (11 och 12 §§).

Skolverket har meddelat föreskrifter om vilka uppgifter som huvud- männen ska lämna för att registret ska kunna innehålla aktuella upp- gifter (SKOLFS 2021:22). Det handlar bl.a. om skolenhetens namn, rektors namn samt skolform eller skolformer som finns vid skol- enheten.

3.2.6Betyg och studieresultat

Universitets- och högskolerådet (UHR) ska föra ett register över uppgifter om elevers slutbetyg, examensbevis eller motsvarande från gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen på gymnasial nivå. Det framgår av 2 a § förordningen (2012:811) med instruktion för Universitets- och högskolerådet. Dessa uppgifter finns i den nationella betygsdatabasen Beda. Uppgifterna i registret ska lämnas till statistikansvarig myndighet för skolväsendet, dvs. Skolverket, eller till den myndighet eller det organ som den statistikansvariga myndigheten bestämmer, i dagsläget SCB.

SOU 2023:21

Information på skolområdet

3.3Framställningen av statistik på skolområdet

I detta avsnitt redogör vi för hur statistiken på skolområdet fram- ställs och publiceras i dag.

3.3.1Övergripande bild av informationsflödet

Skolverket är ansvarig för den officiella statistiken för skolväsende och barnomsorg.4 Myndigheten ansvarar också för nationell uppfölj- ning och utvärdering av skolväsendet och annan verksamhet som omfattas av skollagen.5 Inom ramen för detta uppdrag framställer Skolverket annan statistik som inte räknas till den officiella stati- stiken.

Skolverket framställer och publicerar statistiken, men insamlingen av uppgifterna som ligger till grund för statistiken görs av SCB på uppdrag av Skolverket. Inför varje kalenderår sluter Skolverket en överenskommelse med SCB om vilka insamlingar som ska genom- föras under året. Skolverket betalar årligen en avgift till SCB för arbetet med insamling. För år 2023 uppgår avgiften till 26,4 miljoner kronor.

SCB kvalitetssäkrar och kompletterar uppgifterna med data från andra register, för att sedan lämna ett underlag för statistikfram- ställning till Skolverket. Hos Skolverket hanteras underlaget av de två enheter som arbetar med framställning av statistik. Uppgifterna skyddas av statistiksekretessen även på Skolverkets statistikenheter och kan t.ex. inte lämnas ut till personer som arbetar i andra delar av Skolverkets verksamhet. På statistikenheterna bearbetas uppgifterna och ställs samman i tabeller som sedan publiceras som statistik eller görs tillgängliga på annat sätt.

Informationsflödet kan övergripande beskrivas som i figur 3.1.

4Skolverket framställer och publicerar också statistik utöver vad som ingår i skolväsendet, t.ex. om kommunernas aktivitetsansvar enligt 29 kap. 9 § skollagen.

526 kap. 24 § skollagen.

Information på skolområdet

SOU 2023:21

Figur 3.1 Dagens informationsflöde

StatistiksekretessStatistiksekretess

Uppgifter

(personnummer,

betygsresultat

Huvudmän m.m.) m.fl.

SCB

Skolverkets särskilda

verksamhet för framställning av statistik

Registeruppgifter

Statistik

Användare

I det följande kommer vi att närmare beskriva informationsflödet. Utredningens uppdrag innebär att lämna förslag som medför att Skol- verket tar över insamlingen av uppgifter och hanterar dessa utanför den särskilda statistikverksamheten. Den lösningen kan övergripande beskrivas som i figur 3.2.

Figur 3.2 Informationsflödet med utredningens förslag

Ny sekretessbestämmelseStatistiksekretess

	Uppgifter
Huvudmän	(personnummer,
Huvudmän	betygsresultat		Skolverkets särskilda
	betygsresultat
	m.m.)
	m.m.)	Skolverkets	verksamhet för
		Skolverkets	verksamhet för
		informationsförsörjning	framställning av
Myndigheter			statistik
Myndigheter
		Information	Statistik
		Användare

3.3.2SCB samlar in och kvalitetssäkrar uppgifter

Varje år genomförs ett 30-tal olika insamlingar för statistikfram- ställning på skolområdet. De flesta genomförs en gång per år, men vissa insamlingar görs med kortare intervall. Undersökningar som

SOU 2023:21

Information på skolområdet

avser antal barn, elever och personal genomförs för flertalet skol- former den vecka då den 15 oktober infaller. Det är den mest om- fattande insamlingen, vilket innebär att arbetet med att samla in upp- gifter från huvudmännen är som mest intensivt under hösten. Resultat på nationella prov och betyg samlas in efter avslutad hösttermin och efter avslutat läsår. Vilka uppgifter som ska samlas in och när be- slutas av Skolverket i föreskrifter som publiceras i Skolverkets för- fattningssamling (SKOLFS).6

Huvudmännen ansvarar för att lämna uppgifter till SCB. I vissa fall hanteras uppgiftslämnandet i praktiken av de olika skolenhet- erna. Utvecklingen har dock gått från att det framför allt var skol- enheterna som rapporterade in uppgifter, till att det i dag blir vanligare att huvudmännen gör det. Det gäller särskilt för kommunerna och de större enskilda huvudmännen. Omkring 260 av landets 290 kom- muner rapporterar exempelvis det mesta centralt från huvudmanna- nivå.7

Huvudmän – eller skolenheter – lämnar uppgifter genom SCB:s e-tjänst för uppgiftslämnare. I denna kan huvudmännen föra över uppgifter genom att fylla i ett webbformulär, fylla i en Excelfil eller genom en överföring från det skoladministrativa systemet. I de större insamlingarna som omfattar personnummer på barn, elever och per- sonal är det vanligaste rapporteringssättet att göra en överföring från huvudmannens administrativa system.

SCB har en uppgiftslämnarservice som innebär att myndigheten svarar på frågor från huvudmännen och ger support vid insamlingen av uppgifter.

Alla uppgifter samlas dock inte in direkt från huvudmännen. Enligt 4 § förordningen om den officiella statistiken, ska de statistik- ansvariga myndigheterna i så stor utsträckning som möjligt använda uppgifter ur befintliga register. Därför hämtar SCB uppgifter från Centrala studiestödsnämnden (CSN) om elever i gymnasieskolan och från UHR om betyg i gymnasieskolan och gymnasieexamen inom den kommunala vuxenutbildningen. Uppgifterna från UHR hämtas från den nationella betygsdatabasen Beda. Uppgifterna från CSN och UHR bygger i sin tur på uppgifter som huvudmännen lämnat till dessa myndigheter.

6Skolverkets föreskrifter om uppgiftsinsamling från huvudmännen inom skolväsendet m.m., SKOLFS 2011:142.

7Uppgifter från SCB 2022-03-28.

Information på skolområdet

SOU 2023:21

Statistiken om kommunernas kostnader för skolväsendet samlas in genom SCB:s insamling av kommunala räkenskapssammandrag, som avser fler verksamhetsområden än bara skolväsendet. För en- skilda huvudmän samlas kostnadsuppgifter in från huvudmännen.

SCB granskar och kvalitetssäkrar uppgifterna i flera steg. I ett första steg görs en så kallad uppgiftslämnargranskning där uppen- bart felaktiga uppgifter identifieras. Det kan handla om att person- nummer angetts på fel sätt eller att en elev fått en uppenbart felaktig ålder. Uppgiftslämnaren uppmärksammas på detta och ombeds rätta uppgifterna. I de fall uppgifterna hämtas från huvudmannens admini- strativa system görs ofta en sådan kontroll i själva systemet innan uppgifterna rapporteras till SCB.

I nästa steg görs en så kallad produktionsgranskning som bland annat går ut på att identifiera uppgifter som på olika sätt sticker ut. Det kan t.ex. handla om att antalet elever på en skolenhet förändrats dramatiskt från ett år till ett annat. Om en huvudman uppvisar sådana extrema värden återkopplar SCB till huvudmannen så snart som möjligt efter insamlingen för att korrigera eventuellt felaktiga uppgifter. Slutligen gör SCB en så kallad outputgranskning för att hitta kvarstående fel i det insamlade materialet eller räknefel som uppstått under bearbetningen.

För respektive insamling sammanställer SCB på uppdrag av Skol- verket en kvalitetsdeklaration som bl.a. beskriver statistikens inne- håll, jämförbarhet och kvalitet.

3.3.3SCB kopplar på uppgifter från andra register

När SCB har fått in uppgifter från huvudmän och andra uppgifts- lämnare, kompletteras uppgifterna med data från andra register på SCB och Skolverket. Det är framför allt följande register som används för att ta fram underlaget för statistikframställningen på skolområdet.

•Registret över totalbefolkningen (RTB) används framför allt för att komplettera med uppgifter om barns och elevers hemkom- mun, migrationsbakgrund och födelseland. Dessutom används flergenerationsregistret, som är en del av RTB, för uppgifter om vilka föräldrar som respektive barn och elev har. Uppgifterna från RTB kopplas på de insamlade uppgifterna med hjälp av person-

SOU 2023:21

Information på skolområdet

nummer. Registret förvaltas av SCB och uppgifterna omfattas av statistiksekretessen enligt 24 kap. 8 § OSL.

•Registret över befolkningens utbildning (det så kallade utbildnings- registret) används för uppgifter om föräldrarnas högsta utbild- ningsnivå och uppgifter om personalens utbildning. Uppgifterna från registret kopplas på de insamlade uppgifterna med hjälp av personnummer. Registret förvaltas av SCB och uppgifterna om- fattas av statistiksekretessen enligt 24 kap. 8 § OSL.

•Företagsregistret används för uppgifter om enskilda huvudmän, såsom ägandeform och lokalisering. Uppgifterna från registret kopplas på genom huvudmannens organisationsnummer. Registret förvaltas av SCB, men utanför den särskilda verksamhet som av- ser framställning av statistik och omfattas således inte av statistik- sekretess.8

•Skolenhetsregistret används för att kunna fördela uppgifter om elever och personal på olika skolenheter. För detta används de skolenhetskoder som finns för varje skolenhet. Skolverket har från den 1 januari 2023 tagit över förvaltningen av skolenhets- registret från SCB. Registret hanteras utanför Skolverkets särskilda verksamhet som avser statistikframställning och omfattas således inte av statistiksekretess.9

•Lärar- och förskollärarregistret används för uppgifter om lärares och förskollärares behörighet och legitimation. Registret bygger huvudsakligen på information som samlas in när lärare och för- skollärare ansöker om legitimation. Uppgifterna kopplas på med hjälp av personnummer. Registret förvaltas av Skolverket och om- fattas inte av statistiksekretess.10

Det finns fler register och källor som används för att ta fram under- laget för statistikframställningen. I kapitel 5 redogör vi mer utförligt för vilka uppgifter som används för informationsförsörjningen på skolområdet.

8Förordningen (1984:692) om det allmänna företagsregistret.

9Förordningen (2020:833) om skolenhetsregister.

10Förordningen (2011:268) om lärar- och förskollärarregister.

Information på skolområdet

SOU 2023:21

3.3.4Skolverket framställer och publicerar statistiken

Skolverket tar emot underlaget från SCB i form av mikrodatafiler och i vissa fall i form av färdiga tabeller. I de flesta fallen pseudo- nymiserar SCB uppgifterna innan de lämnas till Skolverket.11 Mikro- datafilerna består av uppgifter som är uppdelade på individer som identifieras med löpnummer. SCB behåller uppgifterna där individ- erna identifieras med sina respektive personnummer eller samord- ningsnummer. SCB har kvar en nyckel till löpnumren och kan på begäran från Skolverket komplettera uppgifterna med data från andra register och källor som bygger på personnummer och samordnings- nummer. Det innebär också att när personer begär registerutdrag från Skolverket, dvs. begär ut alla de uppgifter som myndigheten har om den personen, så skickar Skolverket vidare begäran till SCB, som sammanställer vilka uppgifter som finns i underlaget till statistiken.

Att Skolverket framför allt har pseudonymiserade personupp- gifter är en ordning som myndigheten valt och det finns inget som hindrar att uppgifterna lämnas till Skolverket med personnummer och samordningsnummer i stället för löpnummer. Bakgrunden är att SCB tidigare hanterade hela framställningen av statistik på skolom- rådet, men att Skolverket sedan 1990-talet successivt byggt upp sin statistikverksamhet och nu sköter framställningen av statistik utifrån underlag som SCB samlar in.

I vissa fall lämnas personnummer till Skolverket. SCB behåller då inte några uppgifter om personnummer i sina register. Det gäller framför allt de uppgifter som samlas in om elever i grundsärskolan, specialskolan, gymnasiesärskolan och komvux som särskild utbild- ning.

Underlaget hanteras av Skolverkets två enheter för statistik. Här görs ytterligare en kvalitetssäkring av materialet innan det publiceras i aggregerad form. Skolverket tillhandahåller information genom publicering av statistik på sin webbplats.12 Statistiken publiceras i form av tabeller utifrån en på förhand bestämd publiceringsplan. Publiceringarna åtföljs ofta av en förklarande promemoria där bl.a.

11Med pseudonymisering avses enligt artikel 4.5 i dataskyddsförordningen behandling av per- sonuppgifter på ett sätt som innebär att personuppgifterna inte längre kan tillskrivas en speci- fik registrerad utan att kompletterande uppgifter används, under förutsättning att dessa kom- pletterande uppgifter förvaras separat och är föremål för tekniska och organisatoriska åtgärder som säkerställer att personuppgifterna inte tillskrivs en identifierad eller identifierbar fysisk person.

12https://www.skolverket.se/skolutveckling/statistik.

SOU 2023:21

Information på skolområdet

viktigare skillnader i resultat jämfört med tidigare år analyseras.13 Därutöver tillhandahåller Skolverket också uppgifter via olika data- baser och webbplatser, framför allt Utbildningsguiden, Jämförelse- tal och SALSA.

•Utbildningsguiden är en webbplats som ska hjälpa elever och föräldrar att välja utbildning, förskola och skola. Även studie- och yrkesvägledare ska kunna använda Utbildningsguiden som ett verktyg. I Utbildningsguiden finns uppgifter om t.ex. betygs- resultat och lärarbehörighet, som går att bryta ned på huvud- manna- och skolenhetsnivå. Uppgifterna hämtas från Skolverkets statistikpubliceringar, skolenhetsregistret och Skolinspektionens skolenkät.14 I Utbildningsguiden publiceras också uppgifter från det s.k. SUSA-navet – som är ett samarbete mellan olika myndig- heter och andra aktörer – som går ut på att automatiskt hämta in information om utbildningar.15 Utbildningsguiden har tillkommit som svar på ett uppdrag från regeringen att göra vissa uppgifter om skolenheter tillgängliga för allmänheten i ett nationellt infor- mationssystem (se även avsnitt 3.2.3). Det nationella informa- tionssystemet regleras i en särskild förordning.16 I denna förord- ning anges vilka uppgifter som Skolverket är skyldigt att tillhanda- hålla allmänheten.

•Jämförelsetal är en databas med möjlighet att ta fram olika elev-, personal- och resultatmått uppdelat på kommuner. Uppgifterna bygger på Skolverkets statistikpubliceringar.17

•SALSA står för Skolverkets arbetsverktyg för lokala sambands- analyser. I SALSA presenteras slutbetygen i grundskolans års- kurs 9 uppdelat på huvudmän och skolenheter tillsammans med olika bakgrundsfaktorer för respektive skolenhet. Utifrån bak- grundsfaktorerna beräknas ett statistiskt förväntat betygsresultat per skolenhet som sedan jämförs med det faktiska betygsresul- tatet.18

13Se t.ex. Skolverket (2021) Betyg och studieresultat i gymnasieskolan år 2021.

14https://utbildningsguiden.skolverket.se/.

15SUSA-navet står för Samverkan Utbildningsinformation Skolverket – AMS (numer Arbetsför- medlingen). Det omfattar UHR, folkhögskolorna, Myndigheten för yrkeshögskolan, Skolverket och olika antagningskanslier för gymnasieutbildningar (https://utbildningsguiden.skolverket.se/om-oss/susa---data-om-utbildningar).

16Förordningen (2015:195) om ett nationellt informationssystem för skolväsendet.

17https://www.jmftal.artisan.se/.

18https://www.skolverket.se/skolutveckling/statistik/salsa-statistisk-modell.

Information på skolområdet

SOU 2023:21

Därutöver förser Skolverket andra myndigheter och organisationer med information som öppna data genom det så kallade Planned Educations api. Ett api (eller applikationsprogrammeringsgränssnitt) är en öppen teknisk möjlighet för andra it-system att hämta uppgifter från registret. Genom Planned Educations api kan man till andra register importera uppgifter om skolenheter, planerade studievägar och en del av Skolverkets statistik om skolenheter.19

3.3.5Skolenhetsregistret

Skolverket tillhandahåller uppgifter om skolenheter genom skol- enhetsregistret. I registret finns uppgifter om sådana skolenheter som avses i 1 kap. 3 § skollagen. Registret omfattar därmed förskole- klass, grundskola, grundsärskola, specialskola, gymnasieskola, gym- nasiesärskola och kommunal vuxenutbildning.20

Skolenhetsregistret innehåller uppgifter om bl.a. skolenhetens namn, adress och andra kontaktuppgifter, skolenhetens geografiska lokalisering, huvudmannens organisationsnummer och namn, rektors namn samt vilka skolformer, årskurser och program som finns på skolenheten. Det finns inga uppgifter om t.ex. antal elever eller betygs- resultat för respektive skolenhet i själva skolenhetsregistret. De enda personuppgifter som finns i skolenhetsregistret är rektorns namn och e-postadresser som innehåller personnamn.

Skolenhetsregistret har många olika användare. Det är den enda samlade källan över vilka skolenheter som finns i Sverige och är viktigt för allmänhetens insyn i skolväsendet. Skolinspektionen an- vänder sig av skolenhetsregistret i sin verksamhet med tillsyn och kvalitetsgranskning. Skolenhetsregistret ligger också till grund för informationen i flertalet andra register som SCB och Skolverket för i statistiksyfte. Det används t.ex. för urval av skolor vid nationella och internationella studier av skolan, det ligger till grund för utbetal- ning av statsbidrag och det används för att skicka nationella prov till rätt skolenheter. Dessutom används uppgifterna i skolenhetsregistret

19https://www.skolverket.se/om-oss/oppna-data/uppgifter-om-skolenheter-studievagar- och-statistik.

20En skolenhet definieras enligt 1 kap. 3 § skollagen som en ”av huvudman för annan skolform än förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad”.

4Utformningen av förslaget om en ny insamling av uppgifter om skolväsendet

4.1Utgångspunkter i utredningens uppdrag

Utredningen ska ta fram ett förslag om en ny insamling av uppgifter om skolväsendet. Förslaget ska långsiktigt säkerställa myndigheters, kommuners och andra aktörers tillgång till skolinformation. För- slaget ska utformas så att förtroendet för statistiksekretessen inte riskeras. Vidare ska skyddet för elevers, föräldrars och skolpersonals personliga integritet säkerställas. Förslaget får inte medföra en omotiverad ökning av huvudmäns och skolors administrativa börda.

Utredningens förslag ska utgå från att Skolverket inrättar en ny insamling av uppgifter utanför sådan särskild verksamhet för fram- ställning av statistik som avses i 24 kap. 8 § offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400), OSL. En sådan lösning innebär att i stort sett samtliga uppgifter som i dag samlas in av SCB för statistikframställ- ning i stället samlas in av Skolverket utanför statistikverksamheten. Vidare innebär modellen att uppgifter som huvudmännen inte har tillgång till behöver samlas in från andra myndigheter än SCB, t.ex. Skatteverket och Migrationsverket. Om det skulle komma fram att det inte är en möjlig väg för Skolverket att samla in all nödvändig information från andra myndigheter än SCB kan vissa uppgifter, en- ligt vårt uppdrag, behöva överlämnas från SCB till Skolverket. I så fall behöver det övervägas om det även vid ett genomförande av för- slaget behövs en bestämmelse som bryter statistiksekretessen. Det skulle i så fall gälla en mer begränsad sekretessbrytande bestämmelse än den tidsbegränsade sekretessbrytande bestämmelse som gäller nu.

Utformningen av förslaget om en ny insamling av uppgifter om skolväsendet

SOU 2023:21

En ny insamling av uppgifter hos Skolverket bedöms enligt vårt uppdrag innebära att en ny insamlingsenhet behöver inrättas på Skol- verket för att hantera de uppgifter som samlas in. Denna insam- lingsenhet behöver förse statistikenheterna med de uppgifter som behövs för framställning av statistik. Den behöver också förse Skol- verkets andra enheter med de uppgifter om huvudmän, enheter inom skolväsendet, skolpersonal samt barn och elever som de behöver för att kunna fullgöra sina författningsreglerade uppdrag. Därmed avses uppdrag som rör statsbidrag, skolutveckling, uppföljning och utvär- dering samt informationsspridning. Insamlingsenheten ska även, i den utsträckning det är nödvändigt, kunna förse Skolinspektionen och kommuner med de uppgifter som de behöver för sin verksamhet utöver den offentliggjorda statistiken per skolenhet.

Utredningen ska lämna nödvändiga författningsförslag. I vårt upp- drag nämns bl.a. att det kan behövas bestämmelser om uppgifts- skyldighet och en ny sekretessbestämmelse till skydd för enskildas personliga förhållanden hos Skolverket.

4.2En helhetslösning för informationsförsörjningen på skolområdet

Bedömning: Förslaget om en ny insamling av uppgifter om skol- väsendet bör omfatta mer än den informationsinsamling som i dag sker inom ramen för statistikverksamheten, dvs. även Skol- verkets arbete med skolenhetsregistret, lärar- och förskollärarregist- ret och det nationella informationssystemet för skolväsendet.

Det är möjligt att – inom ramen för vad som följer av vårt uppdrag – föreslå en lösning som enbart avser den informationsinsamling som i dag sker inom Skolverkets statistikverksamhet. Det skulle i så fall handla om en lösning som enbart åtgärdar de problem som uppstått med anledning av den ändrade tillämpningen av statistiksekretessen och som ännu inte har lösts. Det är dock också möjligt att låta utformningen av utredningens förslag omfatta även de delar av informationsförsörjningen som inte hindras av statistiksekretessen och där det redan finns ett befintligt regelverk. Skolenhetsregistret, lärar- och förskollärarregistret och det nationella informationssyste-

SOU 2023:21

Utformningen av förslaget om en ny insamling av uppgifter om skolväsendet

met för skolväsendet som regleras i separata förordningar berörs t.ex. också av den tillgång till skolinformation som uppdraget gäller.

Ett införande av en ny insamling av uppgifter om skolväsendet förutsätter nya bestämmelser i flera olika avseenden. Vad gäller be- stämmelser om behandling av personuppgifter är det enligt vår mening effektivt ur skydds- och tillämpningssynpunkt att ha den reglering som kompletterar dataskyddsförordningen och dataskyddslagen sam- lad på ett och samma ställe. I dag finns det t.ex. bestämmelser om behandling av personuppgifter både i förordningen (2020:833) om skolenhetsregistret och i förordningen (2011:268) om lärar- och för- skollärarregister. Vidare framstår det som ändamålsenligt med hänsyn till Skolverkets verksamhet och till skyddet för personuppgifter att ta bort kopplingen till regleringen av enskilda register. Vi ser också en fördel med att – i den mån det är lämpligt – samla Skolverkets skyldigheter att tillhandahålla information på ett och samma ställe.

Mot den här bakgrunden anser vi att vårt förslag bör utformas som en helhetslösning för informationsförsörjningen på skolområdet.

4.3Skolverket ska ansvara för informationsförsörjningen inom sitt verksamhetsområde

Förslag: Skolverket ska ansvara för informationsförsörjningen inom sitt verksamhetsområde. Det ska framgå av myndighetens instruktion.

Skolverket är en av många statistikansvariga myndigheter. Flera av de statistikansvariga myndigheterna får underlag för framställning av statistik från myndigheternas kärnverksamhet. Försäkringskassan framställer statistik bl.a. om ersättningar som finns för att ge ekono- misk trygghet vid sjukdom. De uppgifter som ligger till grund för statistiken kommer huvudsakligen från Försäkringskassans verksam- het med handläggning av ansökningar om t.ex. sjukpenning och akti- vitets- och sjukersättning. På motsvarande sätt får Centrala studie- stödsnämnden uppgifter som ligger till grund för framställningen av statistik från myndighetens studiestödsverksamhet.

Utformningen av förslaget om en ny insamling av uppgifter om skolväsendet

SOU 2023:21

För Skolverkets del har det dock sett annorlunda ut. I stället för att myndighetens övriga verksamhet har försett statistikverksam- heten med underlag har de uppgifter som samlats in inom ramen för statistikverksamheten använts i Skolverkets verksamhet med t.ex. uppföljning och utvärdering och handläggning av ansökningar om statsbidrag. Skolverket behöver information om skolväsendet på huvudmannanivå och på enhetsnivå för att kunna bedriva sin verk- samhet. Eftersom uppgifter om enskilda huvudmän och fristående skolenheter omfattas av statistiksekretessen när de samlas in inom en särskild verksamhet för statistik, är det inte längre ett möjligt tillvägagångssätt att använda uppgifter från Skolverkets statistik- verksamhet i myndighetens övriga verksamhet.

Syftet med vårt förslag är att skapa möjligheter för Skolverket att bedriva sin kärnverksamhet med bl.a. uppföljning och utvärdering samt fördelning av statsbidrag. Det är således inte fråga om statistik- verksamhet, utan om en helt annan verksamhet. Den information som samlas in för kärnverksamheten kan dock också ligga till grund för framställning av statistik.

Skolverket har redan i dag mandat att samla in uppgifter för nationell uppföljning och utvärdering enligt 26 kap. 25 § skollagen (2010:800). Enligt bestämmelsen ska en huvudman för utbildning eller annan verksamhet som är föremål för nationell uppföljning och utvärdering lämna sådana uppgifter om verksamheten och sådan verk- samhetsredovisning som behövs för uppföljningen och utvärderingen till Skolverket. Skolverket har uppfattningen att den insamling av uppgifter från huvudmännen som har genomförts i den särskilda statistikverksamheten har genomförts med stöd av 26 kap. 25 § skol- lagen. Myndigheten har alltså inte använt sig av den uppgiftsskyldig- het som annars finns för insamling av uppgifter för framställning av statistik i 7 § lagen (2001:99) om den officiella statistiken.

Utöver att Skolverket har behov av information i sin verksamhet finns det också externa aktörer som har behov av information, som andra myndigheter, kommuner, elever och föräldrar. Även dessa aktörers behov av information har i stor utsträckning tillgodosetts genom Skolverkets framställning av statistik – på bl.a. skolenhetsnivå

–inom ramen för statistikverksamheten. Ett sådant tillvägagångssätt är inte heller möjligt längre. Vårt förslag syftar alltså också till att göra det möjligt för Skolverket att tillgodose även dessa externa aktörers behov av information på skolområdet.

100

SOU 2023:21

Utformningen av förslaget om en ny insamling av uppgifter om skolväsendet

Tanken med vårt förslag är alltså dels att Skolverket ska ha till- gång till information som myndigheten behöver för den egna verk- samheten, dels att andra aktörers behov av information på skolområdet ska kunna tillgodoses.

Det har under arbetets gång visat sig vara svårt att överblicka samtliga de uppgifter som används för informationsförsörjningen på skolområdet och vilka aktörer som har behov av vilken information. Informationsbehovet är inte heller statiskt över tid, utan varierar t.ex. med händelser i vår omvärld och de uppdrag regeringen ger Skolverket. Informationsförsörjningen på skolområdet är enligt vår bedömning mycket komplex och vi anser att det finns ett värde i att Skolverket får i uppdrag att ansvara för informationsförsörjningen inom sitt verksamhetsområde. I detta ansvar bör det enligt vår mening ingå att – i den utsträckning det är möjligt enligt tillämpligt regelverk

–säkerställa tillgången till information om skollagsreglerad verk- samhet. Det bör också ingå att bevaka tillkommande behov av infor- mation och att på lämpligt sätt arbeta för att även dessa behov ska kunna tillgodoses. Med tillkommande behov avses som utgångspunkt inte situationen att t.ex. en kommun vill beakta en ny variabel – som Skolverket inte har tillgång till – vid fördelning av resurser. I stället avses sådana nya behov av information som uppkommer till följd av ändrad lagstiftning, nya regeringsuppdrag eller liknande.

Det finns fler myndigheter än Skolverket som arbetar med infor- mation på skolområdet. Institutet för arbetsmarknads- och utbild- ningspolitisk utvärdering och Specialpedagogiska skolmyndigheten kan nämnas som exempel. Deras arbete omfattas inte av den reglering av informationsförsörjningen inom Skolverkets verksamhetsområde som vi föreslår. Vårt förslag avser enbart den informationsförsörj- ning som Skolverket och SCB i dag ansvarar för (jfr avsnitt 2.4).

I förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk anges att Skolverket ska sammanfatta och publicera resultaten av sitt arbete med uppföljning och utvärdering och vid behov lämna sta- tistiska underlag till Regeringskansliet (2 § andra och tredje stycket). Skolverkets ansvar för informationsförsörjningen ska enligt vår mening dock omfatta mer än myndighetens arbete med uppföljning och ut- värdering och att ta fram statistiska underlag till Regeringskansliet.

I instruktionen anges också att Skolverket ska informera och sprida kunskap om sitt verksamhetsområde både i och utanför Sverige (14 §). Bestämmelsen handlar enligt vår uppfattning om information

101

Utformningen av förslaget om en ny insamling av uppgifter om skolväsendet

SOU 2023:21

och kunskap om t.ex. hur skolväsendet är uppbyggt och om Skol- verkets verksamhet. Den syftar alltså inte på att myndigheten ska informera och sprida kunskap om den skollagsreglerade verksamhet som huvudmännen m.fl. bedriver.

Vi föreslår en ny bestämmelse i instruktionen som anger att Skolverket ansvarar för informationsförsörjningen inom sitt verk- samhetsområde. Bestämmelsen bör enligt vår mening placeras som 1 a §. Den nya bestämmelsen medför enligt vår bedömning att andra stycket i 2 § bör tas bort.

Vi ser ett värde i att tydliggöra Skolverkets ansvar för officiell och annan statistik inom sitt verksamhetsområde i instruktionen, efter- som det är viktiga delar för informationsförsörjningen. Det är också vanligt att statistikansvariga myndigheters ansvar framgår av instruk- tionen. Vi föreslår därför att den tidigare 3 § i instruktionen – som upphävdes år 2018 – om Skolverkets ansvar för officiell statistik om skolväsende och barnomsorg ska införas igen. Det bör också framgå av bestämmelsen att Skolverket ska ta fram annan statistik inom sitt verksamhetsområde. Vi anser vidare att tredje stycket i 2 § – om att Skolverket vid behov ska lämna statistiska underlag till Regerings- kansliet – ska flyttas till den nya 3 §.

4.4Pusselbitar vid utformningen av vårt förslag

En ny insamling av uppgifter om skolväsendet handlar primärt om att göra det möjligt för Skolverket att samla in, bearbeta och dela med sig av sådana uppgifter som Skolverket i dag får från SCB. I det här avseendet behövs det enligt vår bedömning bestämmelser om bl.a. uppgiftsskyldighet och behandling av personuppgifter. Med ut- gångspunkten att vårt förslag ska utformas som en helhetslösning för informationsförsörjningen på skolområdet tillkommer ett behov av att även se över befintlig reglering och anpassa den i vissa avseenden.

Nytt för Skolverket vid ett genomförande av förslaget i del- betänkandet blir framför allt den insamling av uppgifter från huvud- män och andra aktörer som Skolverket ska göra i verksamhet utanför den särskilda statistikverksamheten. För att informationsförsörjningen på skolområdet ska kunna tillgodoses på motsvarande sätt som innan det ändrade rättsläget bedömer vi att Skolverket också bör bedriva uppdragsverksamhet (se kapitel 6).

102

SOU 2023:21

Utformningen av förslaget om en ny insamling av uppgifter om skolväsendet

Ett grundläggande steg för att utreda hur tillgången till skolinfor- mation kan säkerställas är att kartlägga vilka uppgifter som behövs för informationsförsörjningen och i vilken utsträckning det är möj- ligt för Skolverket att själv samla in dessa uppgifter. Vi bedömer att det är möjligt för Skolverket att i relativt stor utsträckning samla in uppgifter själv, men att SCB även fortsättningsvis kommer behöva tillhandahålla Skolverket vissa uppgifter (se kapitel 5).

Det finns redan i dag vissa bestämmelser om skyldighet att lämna uppgifter till Skolverket, t.ex. för huvudmännen. Dessa bestämmel- ser är enligt vår bedömning inte tillräckliga för att säkerställa att Skolverket kan samla in samtliga nödvändiga uppgifter. Vi föreslår därför ett antal nya bestämmelser om skyldighet för olika aktörer att lämna uppgifter till Skolverket (se kapitel 7).

En viktig aspekt vid utformningen av vårt förslag är att skyddet för barns, elevers, föräldrars och personals personliga integritet säker- ställs. I det här avseendet anser vi att det finns ett behov av komplet- terande bestämmelser om behandling av personuppgifter (se kapitel 8). För att säkerställa skyddet för den personliga integriteten är det också av stor betydelse att det finns ett tillräckligt sekretesskydd för de uppgifter som kommer att finnas i Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning. Vi föreslår att uppgifter om enskilds per- sonliga förhållanden ska skyddas med ett omvänt skaderekvisit, dvs. att det ska råda en presumtion för sekretess för sådana uppgifter (se kapitel 9).

Utgångspunkten att skapa en helhetslösning för informations- försörjningen på skolområdet medför enligt vår bedömning också ett behov av en ny förordning om Skolverkets informationsförsörj- ning. Enligt vårt förslag ska förordningen dels innehålla bestämmelser som i dag finns i befintliga förordningar, dels innehålla nya bestäm- melser som föranleds av ett genomförande av förslaget (se kapitel 10).

Sammanfattningsvis behövs flera pusselbitar vid utformningen av vårt förslag för att säkerställa myndigheters, kommuners och andra aktörers tillgång till skolinformation samtidigt som förtroendet för statistiksekretessen inte riskeras och skyddet för barns, elevers, för- äldrars och skolpersonals personliga integritet säkerställs. Vi kommer att utveckla dessa olika delar i de kommande kapitlen.

103

5Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

I detta kapitel redogör vi för vilka behov av information på skol- området som finns och vilka uppgifter som behövs från olika data- källor för att Skolverket och andra aktörer ska kunna få tillgång till relevant information. Redogörelsen tar huvudsakligen sin utgångs- punkt i de författningsreglerade skyldigheter som Skolverket och andra aktörer har. Syftet är att konkretisera vilka uppgifter Skol- verket behöver ha tillgång till för att informationsförsörjningen på skolområdet ska fungera.

I kapitlet tar vi också ställning till i vilka avseenden Skolverket har möjlighet att själv samla in aktuella uppgifter. Enligt utredning- ens direktiv är det endast om det skulle framkomma att det inte är en möjlig väg för Skolverket att kunna samla in all nödvändig infor- mation som vissa uppgifter kan behöva överlämnas från SCB till Skolverket. I så fall behöver det enligt direktivet övervägas om det även vid genomförande av förslaget om en ny insamling behövs en bestämmelse som bryter statistiksekretessen, dock en mer begränsad sekretessbrytande bestämmelse än den tidsbegränsade sekretessbryt- ande bestämmelse som infördes 2021.1

Det kan diskuteras när det är en möjlig väg för Skolverket att själv samla in nödvändig information. Vi anser att uttalandena i direktivet talar för att Skolverket endast i undantagsfall ska anses sakna möj- lighet att själv samla in information. Vi har därför ställt upp ett kri- terium för när det inte är möjligt för Skolverket att själv samla in nödvändig information. Så är fallet om insamling av specifik infor- mation skulle kräva att Skolverket samlar in uppgifter från ett stort

1Dir. 2021:89 s. 8.

105

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

SOU 2023:21

antal datakällor. Att en sådan insamling i vissa fall även avser ett stort antal individer kan också påverka. Vi har alltså framför allt tagit prak- tiska hänsyn vid bedömningen av vilka uppgifter Skolverket har möj- lighet att samla in själv.

Vid ställningstagande till vilka uppgifter Skolverket har möjlighet att samla in har vi alltså inte gjort någon bedömning på ett mer övergripande plan av lämpligheten i att Skolverket samlar in upp- gifter från olika aktörer. Vilka för- och nackdelar vi ser med en ny insamlingsverksamhet hos Skolverket återkommer vi till i kapitel 12.

5.1Sammanfattande bedömning

Bedömning: Skolverket har möjlighet att samla in uppgifter från huvudmännen.

Skolverket har också möjlighet att samla in vissa uppgifter från Skatteverket, Centrala studiestödsnämnden, Universitets- och hög- skolerådet, Migrationsverket, Socialstyrelsen, Myndigheten för yrkeshögskolan, Skolinspektionen samt statliga universitet och högskolor och enskilda utbildningsanordnare inom universitets- och högskoleutbildning.

Skolverket saknar möjlighet att samla in vissa uppgifter som Statistiska centralbyrån förfogar över.

Redogörelsen i det här kapitlet visar att det – enligt vår bedömning

–är möjligt för Skolverket att i relativt stor utsträckning själv samla in de uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skol- området. Skolverket kan t.ex. samla in uppgifter från huvudmännen själv. Uppgifterna från huvudmännen utgör grunden för Skolverkets arbete med uppföljning och utvärdering och används vid framställ- ningen av en stor del av den statistik Skolverket publicerar.

Skolverket har också möjlighet att samla in relevanta uppgifter från flera olika myndigheter. Från Skatteverket kan Skolverket samla in uppgifter dels från folkbokföringsdatabasen, dels från beskatt- ningsdatabasen. Uppgifterna från folkbokföringsdatabasen är väsentliga för att Skolverket ska kunna ta fram socioekonomiska bakgrunds- variabler som t.ex. svensk eller utländsk bakgrund och tidpunkt för invandring. Det är uppgifter som Skolverket använder bl.a. för fram- ställning av statistik och som är relevanta när kommunerna ska för-

106

SOU 2023:21

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

dela resurser enligt skollagen (2010:800). Uppgifterna från beskatt- ningsdatabasen har ett något mer begränsat användningsområde, men tillgång till sådana uppgifter är också nödvändig för att infor- mationsförsörjningen ska kunna fungera på önskvärt sätt.

Från Centrala studiestödsnämnden (CSN) och Universitets- och högskolerådet (UHR) har Skolverket möjlighet att samla in uppgif- ter om elever i gymnasieskolan respektive om betyg och studieresultat. Det är uppgifter som CSN och UHR får tillgång till genom att huvudmännen rapporterar dem till myndigheterna. Skolverket an- vänder primärt uppgifterna för uppföljning och utvärdering samt framställning av statistik.

Skolverket har också möjlighet att samla in uppgifter om grund för bosättning från Migrationsverket. Uppgifterna används för upp- följning och utvärdering av kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi). Från Socialstyrelsen och Myndigheten för yrkes- högskolan (MYH) har Skolverket möjlighet att samla in uppgifter om daglig verksamhet enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (1993:387) respektive om studerande i konst- och kulturutbildningar och utbildningar med endast tillsyn. Det är upp- gifter som Skolverket använder för studier om sysselsättning efter avslutade studier i gymnasiesärskolan och inom komvux som sär- skild utbildning. Från Socialstyrelsen har Skolverket också möjlighet att samla in uppgifter om föräldrar och vårdnadshavare som får eko- nomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453). Förekomst av ekonomiskt bistånd är en vanlig variabel vid kommunernas resurs- fördelning.

Skolverket samlar redan i dag in uppgifter från Skolinspektionen för bl.a. det nationella informationssystemet och från Lärarnas ansvars- nämnd för lärar- och förskollärarregistret. Det har Skolverket möj- lighet att göra även vid ett genomförande av vårt förslag.

Slutligen har Skolverket möjlighet att samla in uppgifter om examen från statliga universitet och högskolor samt enskilda utbildnings- anordnare inom universitets- och högskoleutbildning. Det är upp- gifter som Skolverket använder för personalstatistiken.

I några avseenden bedömer vi att det inte är möjligt för Skol- verket att samla in de uppgifter som i dagsläget används för infor- mationsförsörjningen på skolområdet. Det handlar om uppgifter om utbildningsnivå för föräldrar och vårdnadshavare samt för personal och om sysselsättning under eller efter avslutade studier. Dessa upp-

107

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

SOU 2023:21

gifter kommer Skolverket att använda bl.a. för framställning av stati- stik och för uppdrag om resursfördelning åt kommunerna. Det handlar också om disponibel inkomst, som SCB använder för beräkning av det socioekonomiska index som ligger till grund för fördelning av statsbidraget för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling. Det är inte heller möjligt för Skolverket att samla in de uppgifter som be- hövs för att ta fram bostadsområdens socioekonomiska status, vilka också används för fördelning av det ovan nämnda statsbidraget. De uppgifter som Skolverket enligt vår bedömning saknar möjlighet att samla in förfogar SCB över i sin verksamhet.

Vi återkommer till hur Skolverkets behov av uppgifter kan till- godoses vid ett genomförande av vårt förslag i kapitel 7.

5.2Skolverkets uppföljning och utvärdering

Skolverket ska på nationell nivå följa upp och utvärdera skolväsen- det, övriga utbildningar och verksamheter som står under Skolinspek- tionens tillsyn enligt skollagen och annan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen som anordnas av en enskild. Det framgår av 26 kap. 24 § skollagen.

Av Skolverkets instruktion följer att den uppföljning och utvär- dering som myndigheten ansvarar för enligt 26 kap. skollagen ska öka kunskapen om hur utbildningarna och verksamheterna har ut- vecklats i förhållande till de nationella målen. Skolverket ska ana- lysera utvecklingen av samtliga utbildningar och verksamheter, anpassat efter respektive verksamhet, samt vidta och lämna förslag på åtgärder för att främja fortsatt utveckling av utbildningarnas och verksam- heternas kvalitet.2

5.2.1Uppgifter från huvudmännen

Skolverket har bemyndigats att meddela föreskrifter om vilka upp- gifter och vilken verksamhetsredovisning huvudmännen ska lämna för uppföljning och utvärdering i enlighet med 26 kap. 25 § skol- lagen.3 I Skolverkets föreskrifter om uppgiftsinsamling från huvud-

22 § förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk.

3Se förordningen (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för huvudmännen inom skolväsendet m.m.

108

SOU 2023:21

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

männen inom skolväsendet m.m. (SKOLFS 2011:142) anges vilka uppgifter huvudmännen ska lämna. Med stöd av föreskrifterna sam- lar Skolverket in en mängd uppgifter om bl.a. barn, elever och per- sonal från huvudmännen. Uppgifterna ligger till grund för statistik inom olika områden och presenteras inte bara på nationell nivå i form av officiell statistik utan även på t.ex. huvudmanna- och skol- enhetsnivå i form av annan statistik.

De uppgifter som SCB hitintills har samlat in på uppdrag av Skol- verket och som använts inom den särskilda statistikverksamheten, utgör en viktig grund för myndighetens uppdrag att följa upp och utvärdera skolväsendet m.m. Dessa uppgifter måste därmed vara till- gängliga för Skolverket utanför den särskilda statistikverksamheten.

Vi bedömer att det är möjligt för Skolverket att ta över insam- lingen av uppgifter från huvudmännen.

5.2.2Årligen återkommande statistik

Som statistikansvarig myndighet för området skolväsende och barn- omsorg avgör Skolverket vilka uppgifter som ska samlas in och vad som ska ingå i den officiella statistiken. Det är också Skolverket som bestämmer vilken annan statistik som myndigheten ska ta fram och publicera. Skolverket framställer en stor mängd statistik, som publi- ceras på myndighetens webbplats. Nedan redogör vi för ett begränsat urval av denna statistik för att belysa Skolverkets behov av uppgifter för informationsförsörjningen på skolområdet.

Grundskolan – Slutbetyg årskurs 9

Skolverket publicerar årligen statistik om slutbetyg i årskurs 9. Stati- stiken presenteras på flera olika sätt, bl.a. uppdelat utifrån om eleven har svensk och utländsk bakgrund. Av statistiken framgår t.ex. hur stor andel av eleverna som uppnått kunskapskraven i alla ämnen av eleverna med svensk bakgrund, med utländsk bakgrund som är födda i Sverige respektive med utländsk bakgrund som är födda utomlands. Uppgifterna presenteras också uppdelade på nyinvandrade elever och elever med okänd bakgrund. Uppgifterna visas på som lägst skol- enhetsnivå, men uppgifter som baseras på färre än tio elever publi- ceras inte.

109

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

SOU 2023:21

För att kunna göra den här typen av sammanställningar utan upp- gifter från SCB, behöver Skolverket ha tillgång till uppgifter från Skatteverkets folkbokföringsdatabas om tidpunkt för invandring och födelseland för både elever och föräldrar. En grundläggande förut- sättning för detta är att Skolverket också har tillgång till uppgifter om relationer, dvs. vem elevens föräldrar är. Det är enligt vår be- dömning möjligt för Skolverket att samla in dessa uppgifter från Skatteverkets folkbokföringsdatabas. Navet är Skatteverkets system för distribution av folkbokföringsuppgifter till samhället. Systemet gör det möjligt för Skolverket att ta del av de uppgifter från folkbok- föringen som myndigheten behöver för informationsförsörjningen.

Statistiken om slutbetyg i årskurs 9 presenteras också uppdelat på elevernas kön och med uppgifter om föräldrarnas utbildningsnivå. Uppgift om elevens kön går att härleda från elevens personnummer, vilket huvudmännen redovisar. I dagsläget kontrollerar SCB om läm- nade personnummer är korrekta med hjälp av uppgifter i Registret över totalbefolkningen (RTB), som SCB för. Om Skolverket önskar kan myndigheten göra motsvarande kontroll själv med uppgifter från folk- bokföringsdatabasen.

Uppgift om föräldrarnas utbildningsnivå hämtar SCB från Utbild- ningsregistret, som SCB för. Registret baseras på flera olika källregister plus en större enkätundersökning riktad till nyinvandrade utrikes födda för vilka det saknas uppgift om högsta utbildning i registret. SCB gör också en insamling av examinerade från vissa eftergymnasiala utbildningar som inte rapporteras in via den vanliga högskole- och yrkeshögskolestatistiken. Källregistren hämtas från andra myndig- heter, andra externa källor och interna källor inom SCB. Från de olika källregistren hämtas uppgifter om personernas avklarade utbild- ningar.4 UHR, Socialstyrelsen, Arbetsförmedlingen och MYH finns bland de externa aktörer som bidrar med uppgifter till utbildnings- registret. Registret innehåller också uppgifter från landets skolor och utbildningsanordnare, som kontinuerligt rapporterar uppgifter om avklarad utbildning till SCB.

Ett register med föräldrarnas utbildningsnivå hos Skolverket skulle inte bli lika omfattande som SCB:s utbildningsregister eftersom det inte skulle behöva omfatta hela befolkningen. Med tanke på att Skol- verket behöver uppgifter om samtliga barns och elevers föräldrar –

4Det statistiska registrets framställning och kvalitet, Registret över befolkningens utbildning, Version 1 2022-05-13, s. 4.

110

SOU 2023:21

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

samt om personal inom skolväsendet (se avsnittet Personalstatistik nedan) – skulle det dock ändå bli mycket omfattande. Med hänsyn till det stora antalet datakällor och det stora antalet individer be- dömer vi att det inte är möjligt för Skolverket att själv samla in de uppgifter som behövs för att få fram information om föräldrarnas utbildningsnivå. SCB bör alltså även fortsättningsvis förse Skolverket med uppgifter om föräldrarnas utbildningsnivå.

Sammanfattningsvis behöver Skolverket samla in uppgifter från huvudmännen, Skatteverkets folkbokföringsdatabas och SCB för att kunna ta fram statistik om slutbetyg årskurs 9.

Elever i grundskolan

I elevstatistiken för grundskolan som Skolverket publicerar på sin webbplats presenteras uppgifterna utifrån kön, utländsk bakgrund och föräldrarnas utbildningsnivå. Uppgifterna publiceras på som lägst skolenhetsnivå.

Uppgift om elevens kön går att härleda från elevens personnum- mer och Skolverket kan vid behov kontrollera de personnummer som huvudmännen lämnar med uppgifter från Skatteverkets folkbok- föringsdatabas. Uppgift om utländsk bakgrund kan Skolverket samla in från Skatteverkets folkbokföringsdatabas. Uppgift om föräldrar- nas utbildningsnivå bör SCB tillhandahålla Skolverket även fortsätt- ningsvis (se avsnittet Grundskolan – Slutbetyg årskurs 9 ovan).

Sammanfattningsvis behöver Skolverket samla in uppgifter från huvudmännen, Skatteverkets folkbokföringsdatabas och SCB för att kunna ta fram statistik om elever i grundskolan.

Elever i gymnasieskolan

Elevstatistiken för gymnasieskolan har stora likheter med elevstati- stiken för grundskolan. Uppgifterna publiceras på som lägst skol- enhetsnivå uppdelade på program. Utöver de uppgifter som huvud- männen lämnar behöver Skolverket uppgifter om kön, utländsk bak- grund och föräldrarnas utbildningsnivå. Som framgår ovan bedömer

viatt det är möjligt för Skolverket dels att få fram uppgifter om elevers kön, dels att samla in uppgifter om utländsk bakgrund från Skatteverkets folkbokföringsdatabas. SCB bör dock även fortsätt-

111

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

SOU 2023:21

ningsvis förse Skolverket med uppgifter om föräldrarnas utbild- ningsnivå (se avsnittet Grundskolan – Slutbetyg årskurs 9 ovan).

Vad gäller grundskolan är det huvudmännen som lämnar uppgif- ter till SCB. För gymnasieskolan kan huvudmännen välja att fullgöra uppgiftslämnandet genom rapportering till CSN som då i sin tur lämnar uppgifterna till SCB.5 Det handlar om uppgifter om elever per 15 okt: personnummer, skolenhet, årskurs, namn på klass samt studievägskod.

CSN ansvarar för den officiella statistiken på området studiestöd och har en sådan särskild statistikverksamhet som avses i 24 kap. 8 § OSL och som därmed omfattas av statistiksekretessen. CSN lämnar i dagsläget uppgifter om elever i gymnasieskolan till SCB från den del av verksamheten som omfattas av statistiksekretessen. Om CSN skulle lämna uppgifter till Skolverket från samma verksamhetsdel som myndigheten lämnar uppgifter till SCB skulle således statistik- sekretessen behöva brytas. Till skillnad från SCB har CSN dock till- gång till de aktuella uppgifterna även i sin kärnverksamhet, där upp- gifterna inte omfattas av statistiksekretess. Uppgifterna skulle således kunna lämnas till Skolverket från en del av CSN:s verksamhet som inte omfattas av statistiksekretessen.

Ett alternativ till att CSN lämnar uppgifter till Skolverket är att huvudmännen för gymnasieskolorna lämnar uppgifter om eleverna direkt till Skolverket, dvs. att uppgiftslämnandet inte kan fullgöras genom rapportering till CSN. CSN behöver dock också uppgifterna från gymnasieskolorna för att kunna handlägga ärenden om studie- stöd och det är möjligt för Skolverket att samla in uppgifter från CSN. Vi anser därför att gymnasieskolorna även fortsättningsvis ska ha möjlighet att fullgöra sin skyldighet att lämna uppgifter till Skol- verket genom att rapportera till CSN.

Sammanfattningsvis behöver Skolverket samla in uppgifter från Skatteverkets folkbokföringsdatabas, SCB och CSN samt i vissa fall huvudmännen för att kunna ta fram statistiken om elever i gymnasie- skolan.

5Se SKOLFS 2011:142, bilaga 9.

112

SOU 2023:21

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

Betyg och studieresultat i gymnasieskolan

Syftet med statistiken om betyg och studieresultat i gymnasieskolan är att visa det antal elever som fått betygstyperna examensbevis, studiebevis eller International Baccalaureate från skolenheter med statsbidrag. Av statistiken framgår bl.a. andelen elever med grund- läggande behörighet för högskolestudier. Statistiken innehåller också uppgifter om genomsnittliga betygspoäng för gruppen elever som uppnått examen eller studiebevis om minst 2 500 poäng. Statistiken publiceras som lägst per program på skolenhetsnivå.

Insamlingen av uppgifter om elevernas gymnasiebetyg sker i sam- arbete med UHR. Med den nuvarande ordningen för insamling läm- nar UHR uppgifter från den nationella betygsdatabasen Beda till SCB. De skolenheter som inte är anslutna till UHR och inte lämnar uppgifter till myndigheten lämnar i stället uppgifter om betyg direkt till SCB. För framställning av statistiken behövs också bakgrunds- uppgifter såsom uppgifter om eleverna från folkbokföringen och om föräldrarnas utbildningsnivå. Dessa uppgifter hämtas i dag från SCB:s register över totalbefolkningen och från SCB:s utbildningsregister. Vad gäller folkbokföringsuppgifterna handlar det om elevens migra- tionsbakgrund.

SCB bör även fortsättningsvis tillhandahålla Skolverket uppgifter om föräldrarnas utbildningsnivå (se avsnittet Grundskolan – Slut- betyg årskurs 9 ovan). Vi bedömer dock att det är möjligt för Skol- verket att själva samla in de uppgifter som behövs från UHR:s betygs- databas Beda och från Skatteverkets folkbokföringsdatabas. Det är enligt vår bedömning också möjligt för Skolverket att samla in upp- gifter från de huvudmän som inte är anslutna till UHR.

Sammanfattningsvis behöver Skolverket samla in uppgifter från huvudmännen, Skatteverkets folkbokföringsdatabas, SCB och UHR för att kunna ta fram statistiken om betyg och studieresultat i gym- nasieskolan.

Elever inom kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå

I statistiken om elever inom kommunal vuxenutbildning (komvux) presenteras bl.a. uppgifter om hur stor andel av eleverna som är män respektive kvinnor och om hur stor andel som är födda i Sverige respektive utomlands. Uppgifterna publiceras på kommunnivå och

113

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

SOU 2023:21

det går att jämföra siffrorna i de olika kommunerna i Skolverkets databas Jämförelsetal. Statistiken innehåller också uppgifter t.ex. om hur stor andel av eleverna som kommer från en annan kommun än den kommun som bedriver komvuxverksamheten.

Inom komvux är det alltid en kommun eller region som är huvud- man. Huvudmannen får dock överlämna alla uppgifter inom komvux på entreprenad och anlita en eller flera enskilda utbildningsanord- nare. 6

För att statistiken om elever inom komvux ska kunna tas fram behöver Skolverket tillgång till de uppgifter som SCB i dag samlar in på uppdrag av Skolverket från de kommunala huvudmännen. Där- utöver behövs uppgift bl.a. om huruvida eleven är född i Sverige eller utomlands och om eleven bor i den kommun som bedriver komvux- verksamheten. Det är uppgifter som kommunen inte lämnar till SCB i dag och som Skolverket har möjlighet att samla in från Skatte- verkets folkbokföringsdatabas.

Sammanfattningsvis behöver Skolverket samla in uppgifter från de kommunala huvudmännen och från Skatteverkets folkbokförings- databas för att kunna publicera statistiken om elever inom komvux (grundläggande nivå).

Personalstatistik

På sin webbplats publicerar Skolverket personalstatistik för bl.a. grundskolan och gymnasieskolan. Där framgår andelen lärare med pedagogisk högskolexamen respektive med specialpedagogisk hög- skoleexamen och antal elever per lärare. För att dessa uppgifter ska kunna tas fram hämtar SCB information både från utbildnings- registret och från Universitets- och högskoleregistret, som SCB för. Från utbildningsregistret hämtas information om personalens högsta utbildningsnivå, t.ex. gymnasial utbildning eller kort respektive lång eftergymnasial utbildning. Uppgift om typ av examen och huvud- ämne eller inriktning hämtas från Universitets- och högskoleregistret. Uppgifterna från Universitets- och högskoleregistret behövs efter- som Skolverket behöver kunna avgöra om personalens utbildning är att betrakta som pedagogisk högskoleutbildning.

6Se 23 kap. 8 § skollagen.

114

SOU 2023:21

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

Universitets- och högskoleregistret är en totalundersökning med terminsvisa insamlingar från universitetens och högskolornas studie- administrativa system Ladok. Ladok ägs gemensamt av 40 universitet och högskolor samt CSN.7 SCB hämtar in uppgifter från Ladok om alla studerande och Universitets- och högskoleregistret innehåller uppgifter om examina från och med läsåret 1962/63. För högskolor som inte är anslutna till Ladok använder SCB en webbaserad insam- ling.8 Skolverket bör inte ha uppgifter om fler individer än nödvän- digt och skulle därmed behöva efterfråga uppgifter enbart om per- sonalen. Praktiskt skulle det kunna gå till så att Skolverket – i samband med den årliga insamlingen av uppgifter från huvudmännen – begär ut uppgifter om examina från Ladok om all personal som enligt upp- gifter i SCB:s utbildningsregister har utbildning på universitets- och högskolenivå. Eftersom Skolverket inte skulle uppdatera uppgift- erna terminsvis på samma sätt som SCB skulle Skolverket varje år behöva begära ut uppgifter om personalen, dels för att kontrollera att personalen inte har en ny examen, dels för att få information om personal som förekommer för första gången.

Vad gäller personalen gör Skolverket dessutom en matchning av insamlade uppgifter mot lärar- och förskollärarregistret som Skol- verket för.

Som framgår ovan anser vi att SCB även fortsättningsvis ska till- handahålla Skolverket uppgifter om föräldrarnas utbildningsnivå (se avsnittet Grundskolan – Slutbetyg årskurs 9). Av samma skäl anser

viatt SCB ska tillhandahålla Skolverket uppgifter även om personalens utbildningsnivå.

Att samla in sådana uppgifter om personalen som i dag hämtas från Universitets- och högskoleregistret – huvudsakligen via Ladok

– framstår inte som lika problematiskt som att återskapa informa- tionen om utbildningsnivå motsvarande uppgifterna i SCB:s utbild- ningsregister. Det är enligt vår mening möjligt för Skolverket att samla in de uppgifter om examen från statliga universitet och hög- skolor samt enskilda utbildningsanordnare inom universitets- och högskoleutbildning som behövs för personalstatistiken.

7https://Ladok.se/om-oss/parter.

8Kvalitetsdeklaration, Studenter och examinerade i högskoleutbildning på grundnivå och avan- cerad nivå, SCB, UF0205, 2021-10-13.

115

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

SOU 2023:21

Sammanfattningsvis behöver Skolverket samla in uppgifter från huvudmännen, Skatteverkets folkbokföringsdatabas, SCB och stat- liga universitet och högskolor samt enskilda utbildningsanordnare inom universitets- och högskoleutbildning för att kunna ta fram per- sonalstatistiken.

Barn och personal i förskolan

Statistiken om barn och personal i förskolan redovisas efter olika variabler som exempelvis kön, ålder och huvudmannatyp. Skolverket redovisar också hur stora barngrupperna är och personaltätheten. Av den statistik som publiceras på Skolverkets webbplats framgår det också hur stor andel av den heltidsanställda personalen som har för- skollärarexamen och förskollärarlegitimation.

Skolverket samlar i dagsläget in uppgifter från huvudmännen via SCB. Uppgift om barnets kön går att härleda från barnets person- nummer. Uppgift om barnets migrationsbakgrund kommer från SCB:s register över totalbefolkningen, som bygger på uppgifter från Skatteverkets folkbokföringsdatabas. Skolverket har enligt vår bedöm- ning möjlighet att själv samla in nödvändiga uppgifter från folkbok- föringsdatabasen.

De uppgifter om personalen som huvudmännen lämnar komplet- teras med uppgifter från SCB:s utbildningsregister om personalens utbildningsnivå och inom vilket område studierna har bedrivits. Beträffande individerna med högskoleutbildning hämtas också upp- gifter från SCB:s Universitets- och högskoleregister om typ av examen och huvudämne eller inriktning, t.ex. om huruvida de har förskol- lärarexamen eller liknande. Det är uppgifter Skolverket behöver för att kunna bedöma om personalens högsta utbildning är relevant för arbetet inom skolväsendet. Uppgifter om förskollärarnas behörighet hämtas från Skolverkets lärar- och förskollärarregister.

SCB ska enligt vår bedömning tillhandahålla Skolverket uppgifter om personalens utbildningsnivå även fortsättningsvis (se avsnittet Personalstatistik ovan). Det framstår dock som möjligt för Skol- verket att själv samla in uppgifter om personalens examen från stat- liga universitet och högskolor och enskilda utbildningsanordnare inom universitets- och högskoleutbildning, på motsvarande sätt som för personal i grundskolan och gymnasieskolan.

116

SOU 2023:21

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

Sammanfattningsvis behöver Skolverket samla in uppgifter från huvudmännen, Skatteverkets folkbokföringsdatabas, SCB samt stat- liga universitet och högskolor och enskilda utbildningsanordnare inom universitets- och högskoleutbildning för statistiken om barn och personal i förskolan.

Gymnasieskolan – Vad ungdomar gör efter gymnasiestudier

Skolverket publicerar årligen uppgifter om vad ungdomar gör ett, tre och fem år efter avslutade gymnasiestudier på sin webbplats. Upp- gifterna publiceras på som lägst skolenhetsnivå och anger på denna nivå andel ungdomar som är etablerade på arbetsmarknaden respek- tive studerande ett år efter avslutade gymnasiestudier. Den officiella statistiken – på riksnivå – innehåller mer detaljerade uppgifter, som t.ex. vilken typ av studier ungdomarna deltar i. De studietyper Skol- verket använder i statistiken är högskola, komvux, yrkeshögskola, folkhögskola och andra studier.9 Vad gäller högskolestudier framgår också inom vilka ämnesområden ungdomarna studerar, som t.ex. humaniora och konst eller teknik och tillverkning.10 Av den officiella statistiken framgår även inom vilka branscher de ungdomar som har en etablerad ställning på arbetsmarknaden tre år efter avslutade stu- dier arbetar, såsom byggindustrin, handeln m.m.11

Statistiken om sysselsättning efter avslutade gymnasiestudier baseras på en totalundersökning av alla ungdomar som är folkbokförda i Sverige vid en viss tidpunkt och som har slutfört gymnasieskolan med examen relevanta läsår. Statistiken utgår från måttet etableringsstatus. Ungdomarna kategoriseras som etablerad på arbetsmarknaden, osäker ställning på arbetsmarknaden, svag ställning på arbetsmarknaden, högskolestuderande, övriga studier och varken arbete eller studier. Måttet kombinerar ett antal variabler om inkomster, arbetslöshet och studier från SCB:s LISA-register12. Följande register eller register- system hos SCB utgör källor till LISA:

–Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik (RAMS)

9Skolverkets officiella statistik, Gymnasieskolan – Etablering på arbetsmarknaden eller fort- satta studier efter gymnasieskolan – Riksnivå, tabell 2 E.

10Skolverkets officiella statistik, Gymnasieskolan – Etablering på arbetsmarknaden eller fort- satta studier efter gymnasieskolan – Riksnivå, tabell 2 H.

11Skolverkets officiella statistik, Gymnasieskolan – Etablering på arbetsmarknaden eller fort- satta studier efter gymnasieskolan – Riksnivå, tabell 2 G.

12Longitudinell integrationsdatabas för sjukförsäkrings- och arbetsmarknadsstudier (LISA).

117

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

SOU 2023:21

–Utbildningsregistret

–Personer i utbildning

–Registret över totalbefolkningen (RTB)

–Inkomst- och taxeringsregistret (IoT)

–Yrkesregistret

–Folk- och bostadsräkningen 1990

–Företagens ekonomi

Följande externa register utgör källor till LISA:

–Datalagret från Arbetsförmedlingen

–MiDAS och STORE från Försäkringskassan

För att få fram etableringsstatus används följande variabler från LISA:

–Antal dagar i deltidsarbetslöshet

–Antal dagar i arbetslöshet

–Antal dagar i ”åtgärdsstudier”

–Summa inkomst föranledd av arbetslöshet

–Förvärvsinkomst från anställning och aktiv näringsverksamhet samt arbetsrelaterade ersättningar, t.ex. föräldrapenning

–Nettoinkomst av näringsverksamhet

–Aktiv eller passiv egenföretagare (novembersysselsättning)

–Summa inkomst föranledd av studier

–Sysselsättningsstatus

–Antal dagar med tillfällig timdagpenning

–Registrering på högskola, grundutbildning

–Registrering på högskola, forskarutbildning.

Dessutom hämtar SCB in uppgifter om avklarade komvuxpoäng från Skolverkets elevregister samt uppgifter om avklarade högskole- poäng från Universitets- och högskoleregistret.

118

SOU 2023:21

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

Den officiella avgränsningen av förvärvsarbetande i RAMS redo- visas som variabeln sysselsättningsstatus i Sysselsättningsregistret. I RAMS är november den månad för vilken man vill ha uppgift om hur många och vilka som varit förvärvsarbetande.13 Bland de upp- gifter som används kan uppgifter från arbetsgivardeklarationer på individnivå från Skatteverket nämnas. Även grundkällan till infor- mationen om egenföretagare är från Skatteverket och baseras på standardiserade räkenskapsutdrag och bilaga 1 till inkomstdeklara- tionen. Informationen om företagare i fåmansaktiebolag härleds från Skatteverkets K10-blankett.

För att härleda sysselsättningsstatus för vissa tillfälligt frånvar- ande, t.ex. föräldralediga, hämtas information om utbetalningar från Försäkringskassan.14 Försäkringskassan lämnar i dag uppgifter till SCB från sådan särskild verksamhet för framställning av statistik som omfattas av statistiksekretessen. Om Försäkringskassan skulle lämna uppgifter till Skolverket från samma del av verksamheten som myndigheten lämnar uppgifter till SCB skulle det således handla om ett genombrott i statistiksekretessen. Till skillnad från SCB har För- säkringskassan dock tillgång till de aktuella uppgifterna i sin kärn- verksamhet och där omfattas uppgifterna inte av statistiksekretess.

Ett av villkoren för att en person ska kategoriseras som etablerad på arbetsmarknaden är att det inte finns någon förekomst av arbets- löshet på hel-/deltid eller förekomst av arbetsmarknadspolitiska åtgärdsstudier under året.15 Det är uppgifter som SCB får från Arbets- förmedlingen.

För att få fram måttet etableringsstatus krävs det alltså tillgång till en stor mängd uppgifter om inkomster, arbetslöshet och studier från flera olika aktörer. Vi anser att det inte är möjligt för Skolverket att samla in alla de uppgifter som behövs för att ta fram etablerings- status för ungdomar som avslutat gymnasieskolan. SCB bör alltså även fortsättningsvis tillhandahålla Skolverket uppgift om ungdom- arnas etableringsstatus. För att Skolverket ska kunna framställa statistiken om sysselsättning efter avslutade studier i gymnasieskolan behöver myndigheten även tillgång till de underliggande, detaljerade uppgifter som SCB använder för att få fram måttet etableringsstatus.

13LISA Longitudinell integrationsdatabas för Sjukförsäkrings- och Arbetsmarknadsstudier, SCB, 2019, s. 116.

14Statistikens framställning, Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik, SCB, 2021-11-25, s. 4.

15Beskrivning av etableringsmåttet 2020 (gymnasievariant), SCB, 2020-03-30.

119

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

SOU 2023:21

Statistiken bygger också på uppgifter om elevernas migrations- bakgrund och föräldrarnas utbildningsnivå samt om elever som slut- fört gymnasieskolan med examen. Det är uppgifter som Skolverket kommer att ha tillgång till genom insamling av uppgifter för fram- ställning av statistiken om elever i gymnasieskolan och om betyg och studieresultat i gymnasieskolan.

Sammanfattningsvis behöver Skolverket samla in uppgifter från SCB för att kunna ta fram statistik om vad ungdomar gör efter av- slutade gymnasiestudier.

Sysselsättning efter avslutade studier inom kommunal vuxenutbildning

Måttet etableringsstatus används också för att följa upp vad elever som avslutat studier inom kommunal vuxenutbildning (komvux) gör efter avslutad utbildning. För att få fram måttet etableringsstatus krävs det, som framgår ovan (se avsnittet Gymnasieskolan – Vad ung- domar gör efter gymnasieskolan), tillgång till en stor mängd upp- gifter om inkomster, arbetslöshet och studier från flera olika aktö- rer. Vi anser att det inte är möjligt för Skolverket att samla in alla de uppgifter som behövs för att ta fram etableringsstatus för elever som avslutat studier inom komvux. SCB bör även fortsättningsvis till- handahålla Skolverket uppgifter om etableringsstatus för elever som avslutat komvux samt de underliggande uppgifter som SCB använ- der för att få fram måttet etableringsstatus.

Skolverkets uppföljning av sysselsättning efter avslutade komvux- studier omfattar sysselsättning efter utbildning i svenska för invand- rare (sfi). Vid dessa uppföljningar har Skolverket även beaktat elev- ernas grund för bosättning i Sverige och eleverna har delats in i följ- ande grupper:

–okänd grund för bosättning

–EU/EES/Arbete och studier

–anknytningar

–flyktingar.

120

SOU 2023:21

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

Uppgift om grund för bosättning hämtar SCB från det egna registret STATIV16. I STATIV ingår uppgifter från olika register hos SCB, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och Social- styrelsen. Informationen om grund för bosättning kommer från upp- gifter som Migrationsverket lämnar till SCB. Vi bedömer att det är möjligt för Skolverket att samla in uppgifter om grund för bosätt- ning från Migrationsverket avseende de elever som avslutat komvux- studier i sfi.

Statistiken bygger också på uppgifter som de kommunala huvud- männen i dagsläget lämnar till SCB. Det är uppgifter som Skolverket kommer att ha tillgång till genom insamling av uppgifter för fram- ställning av statistiken om elever inom komvux.

Sammanfattningsvis behöver Skolverket samla in uppgifter från SCB och Migrationsverket för att kunna följa upp sysselsättning efter avslutade studier inom komvux inklusive sfi.

Sysselsättning efter avslutade studier i gymnasiesärskolan och inom komvux som särskild utbildning

Skolverket publicerade promemoriorna Arbete, studier och daglig verk- samhet efter gymnasiesärskolan17 och Arbete, studier och daglig verk- samhet under och efter komvux som särskild utbildning18 i slutet av år 2022. Det är myndighetens första statistikuppföljningar om ung- domars och elevers sysselsättning efter avslutade studier i gymnasie- särskolan respektive inom komvux som särskild utbildning. Uppfölj- ningen avser att ge kunskaper på området inför framställning av återkommande statistik framöver.

De centrala mått för sysselsättning som används i statistiken är arbete, studier och daglig verksamhet. Statistiken har tagits fram från en sammanställning av registerdata från SCB, Socialstyrelsen och MYH. Skolverket har också använt uppgifter i det egna registret över studier i komvux som särskild utbildning, som i dagsläget bygger på uppgifter som SCB samlar in från de kommunala huvudmännen på uppdrag av Skolverket.

16Longitudinellt register för integrationsstudier.

17Dnr 2021:1962.

18Dnr 2021:2568.

121

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

SOU 2023:21

Från SCB handlar det om uppgifter om sysselsättning i form av arbete och studier. Uppgifter om arbete har hämtats från SCB:s registerbaserade arbetsmarknadsstatistik och uppgifter om studier från SCB:s register över befolkningens studiedeltagande (RPU). Det är källor till SCB:s LISA-register, som används även för framställning av statistiken om sysselsättning efter avslutade studier i gymnasie- skolan (se ovan).

Ungdomar med status arbetar har arbetat mot ersättning i novem- ber månad relevant år, antingen som anställd eller företagare. Perso- ner som är tillfälligt frånvarande, som t.ex. föräldralediga, inkluderas också i statusen arbetar. Arbetssökande ingår dock inte. Ungdomar med status studerande är registrerade som studerande hösten rele- vant år. Här ingår ungdomar som studerar på bl.a. komvux och yrkes- högskola eller som genomför arbetsmarknadsutbildning.

Skolverket har samlat in uppgifter om daglig verksamhet direkt från Socialstyrelsens register över insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Det är möjligt för Skolverket att göra det även vid ett genomförande av vårt förslag.

Från MYH har Skolverket samlat in uppgifter från registret över studerande i konst- och kulturutbildningar och utbildningar med endast tillsyn.19 Det är möjligt för Skolverket att samla in även dessa uppgifter vid ett genomförande av vårt förslag.

Statistiken bygger också på uppgifter som huvudmännen i dags- läget lämnar till SCB. Det är uppgifter som Skolverket kommer att ha tillgång till genom insamling av uppgifter för framställning av statistik om elever i gymnasiesärskolan och inom komvux som sär- skild utbildning.

Sammanfattningsvis behöver Skolverket samla in uppgifter från SCB, Socialstyrelsen och MYH för att kunna ta fram statistik om sysselsättning efter avslutade studier i gymnasiesärskolan och under och efter avslutade studier inom komvux som särskild utbildning.

19Fristående eftergymnasiala utbildningar inom olika områden kan ansöka om statligt stöd i form av tillsyn av MYH. Utbildningarna får inte något ekonomiskt stöd i form av statsbidrag och de berättigar inte de studerande till studiestöd från CSN. Utbildningarna kallas därför för utbild- ningar med endast tillsyn (se https://www.myh.se/utbildningar-med-endast-tillsyn, hämtad 2023-01-11).

122

SOU 2023:21

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

Kommunernas aktivitetsansvar

Kommunerna har ett ansvar för folkbokförda ungdomar under 20 år som har fullgjort skolplikten men som inte genomför eller inte har fullföljt utbildning i gymnasieskolan eller motsvarande (29 kap. 9 § skollagen). Ansvaret innebär att kommunerna löpande under året ska hålla sig informerade om hur ungdomarna är sysselsatta och erbjuda dem lämpliga individuella åtgärder. Skolverket ska erbjuda stöd till kommunerna i deras arbete med aktivitetsansvaret.20 Skolinspektionen har tillsyn över hur en kommun uppfyller sitt aktivitetsansvar21 och Skolverket ska följa upp och utvärdera kommunernas aktivitetsansvar22.

Kommunerna lämnar uppgifter om aktivitetsansvaret till SCB två gånger per år. Insamlingen sker på uppdrag av Skolverket. SCB kom- pletterar de insamlade uppgifterna med uppgifter från ett antal regis- ter23:

–Registret över totalbefolkningen

–Utbildningsregistret

–Skolverkets elevregister

–Skolverkets register för slutbetyg från grundskolan

–Skolverkets register för sökande och antagna till gymnasieskolan

–Skolverkets register för betyg i gymnasieskolan

–Universitets- och högskoleregistret

–Registret avseende folkhögskolan

–Registret avseende folkhögskolans svenska för invandrare

–Komvux: elever, kursdeltagare och utbildningsresultat

–Register avseende stöd från CSN för utlandsstudier

Det framgår av listan ovan att Skolverket har tillgång till flera av de uppgifter som behövs för statistiken om kommunernas aktivitets- ansvar, som t.ex. slutbetyg från grundskolan och i gymnasieskolan. Det framgår emellertid också att framställning av statistiken kräver

2019 § förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk.

2126 kap. 3 § första stycket 3 skollagen.

2226 kap. 24 § skollagen.

23Kommunernas aktivitetsansvar andra halvåret 2021, Teknisk rapport – En beskrivning av genom- förande och metoder, SCB, 2022-05-24, s. 5.

123

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

SOU 2023:21

tillgång till uppgifter från ett antal register som SCB för. Dessa regis- ter bygger i sin tur på insamling av uppgifter från ett stort antal olika datakällor.

I uppföljningen av kommunernas aktivitetsansvar använder Skol- verket uppgifter om föräldrarnas utbildningsnivå och uppgifter om huruvida ungdomarna är födda utomlands samt om huruvida de är nyinvandrade. Svårigheterna med att återskapa den information som finns i SCB:s utbildningsregister återkommer alltså här och vi be- dömer att SCB ska tillhandahålla Skolverket uppgift om föräldrars utbildningsnivå även i det här avseendet (se avsnittet Grundskolan – Slutbetyg årskurs 9 ovan). Det är enligt vår bedömning dock möjligt för Skolverket att samla in uppgifter om migrationsbakgrund från Skatteverkets folkbokföringsdatabas.

Uppgift om examen för ungdomarna hämtas från SCB:s Uni- versitets- och högskoleregister. En stor andel av de statliga uni- versiteten och högskolorna och de enskilda utbildningsanordnarna inom universitets- och högskoleutbildning är anslutna till det studie- administrativa systemet Ladok och rapporterar uppgifter till SCB via systemet. Det finns dock ett antal universitet, högskolor och enskilda utbildningsanordnare som lämnar uppgifter till SCB i Excelfiler. Det framstår enligt vår mening dock som möjligt för Skolverket att samla in uppgifter om examen för ungdomarna direkt från universitet, högskolor och utbildningsanordnare oavsett om de är anslutna till Ladok eller inte (jfr avsnittet Personalstatistik ovan).

SCB är ansvarig för den officiella statistiken för området folk- högskola.24 År 2021 omfattade uppgifterna 154 folkhögskolor. SCB stämmer av uppgifterna om vilka folkhögskolor som bedriver verk- samhet med Folkbildningsrådet. Majoriteten av folkhögskolorna lämnar uppgifter till SCB genom studiedokumentationssystemet SchoolSoft. Folkhögskolor som inte är anslutna till SchoolSoft an- vänder en Excelmall framtagen av SCB.25 SchoolSoft har funktioner för att användarna enkelt ska kunna lämna uppgifter till SCB och andra aktörer.26

Inför en egen insamling av uppgifter från folkhögskolorna skulle Skolverket alltså behöva stämma av vilka folkhögskolor som bedri- ver verksamhet med Folkbildningsrådet och sedan samla in uppgif-

24Se bilagan till förordningen (2001:100) om den officiella statistiken.

25SCB, Kvalitetsdeklaration, Folkhögskolestatistik – deltagare, 2022-02-09, produktkod UF0601, s. 5.

26https://www.schoolsoft.se/produkter/elevadministration.

124

SOU 2023:21

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

ter från dessa drygt 150 folkhögskolor, varav vissa lämnar uppgifter i en Excelmall. Även om majoriteten av folkhögskolorna använder ett administrativt system som möjliggör uppgiftslämnande till SCB och flera andra myndigheter framstår det inte som möjligt för Skol- verket att samla in de uppgifter från folkhögskolorna som behövs för statistiken om kommunernas aktivitetsansvar.

Som framgår ovan kommer Skolverket att ta över insamlingen av de uppgifter SCB samlar in från huvudmännen på uppdrag av Skol- verket vid ett genomförande av vårt förslag (se avsnitt 5.2.1). Hit hör de uppgifter om komvux som lämnas av kommunerna som huvud- män för utbildningen.27

Uppgifterna i registret avseende stöd från CSN för utlandsstudier kommer – som namnet avslöjar – från CSN. CSN lämnar redan i dag uppgifter till SCB inom ramen för en av de insamlingar SCB genom- för på uppdrag av Skolverket och kommer i stället att lämna upp- gifter om elever i gymnasieskolan till Skolverket om vårt förslag genomförs. Det framstår därmed som möjligt att CSN lämnar även sådana uppgifter om stöd för utlandsstudier som behövs för stati- stiken om kommunernas aktivitetsansvar direkt till Skolverket.

Statistiken om kommunernas aktivitetsansvar omfattar två olika grupper, dels de ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret, dels en jämförelsekohort. Jämförelsekohorten består av samtliga ungdomar födda relevant år som var folkbokförda i Sverige den 31 december det aktuella året.28 Studieresultaten för ungdomar inom aktivitets- ansvaret jämförs med studieresultaten för samtliga ungdomar inom samma åldersgrupp. Detta görs genom att jämföra andelen med slut- betyg från grundskolan, andelen som saknar respektive har behörig- het till yrkesprogram i gymnasieskolan samt det genomsnittliga merit- värdet från grundskolan.

Mot den här bakgrunden kan vi konstatera att Skolverket behöver uppgifter inte bara om de ungdomar som omfattas av aktivitets- ansvaret utan även om de ungdomar i samma ålder som inte omfattas. Skolverket behöver alltså uppgifter om ett stort antal individer. Det handlar i viss utsträckning om uppgifter som Skolverket redan har tillgång till genom tidigare års insamlingar, t.ex. slutbetyg från grund-

27https://www.scb.se/lamna-uppgifter/offentlig-sektor/information-till-kommuner-skolor- och-systemleverantorer/.

28Kommunernas aktivitetsansvar, Perioden 2020/2021, Skolverket, 2021-12-13, diarienum- mer 2021:1839, s. 5.

125

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

SOU 2023:21

skolan. Det finns dock även uppgifter som Skolverket behöver samla in särskilt för att kunna följa upp aktivitetsansvaret.

Sammanfattningsvis behöver Skolverket samla in uppgifter från kommunerna, Skatteverkets folkbokföringsdatabas, SCB, CSN samt statliga universitet och högskolor och enskilda utbildningsanordnare inom universitets- och högskoleutbildning för att kunna ta fram sta- tistik om kommunernas aktivitetsansvar i verksamheten med infor- mationsförsörjning.

5.2.3SALSA

För att få en mer nyanserad bild av skolors betygsresultat – än enbart de faktiska betygsresultat som skolor uppnår – har Skolverket ut- vecklat analysverktyget SALSA29. SALSA presenterar skolors resultat av slutbetygen i årskurs 9 efter att viss hänsyn tagits till elevsamman- sättningen. I SALSA är det föräldrarnas utbildningsnivå och fördel- ningen pojkar/flickor samt andelen nyinvandrade elever som utgör bakgrundsfaktorerna. Nyinvandrade elever har blivit folkbokförda i Sverige under de senaste fyra åren. I SALSA redovisas skolenheter som har minst 15 elever i årskurs 9 och har bakgrundsinformation om minst 75 procent av eleverna.

Andelen pojkar respektive flickor går att härleda från de person- nummer som huvudmännen rapporterar in. Uppgift om vilka elever som är nyinvandrade finns i Skatteverkets folkbokföringsdatabas och Skolverket kan samla in dessa uppgifter från Skatteverket. Som framgår ovan anser vi att SCB även fortsättningsvis bör tillhanda- hålla Skolverket uppgifter om föräldrarnas utbildningsnivå (se av- snitt 5.2.2, rubriken Grundskolan – Slutbetyg årskurs 9).

Sammanfattningsvis behöver Skolverket uppgifter från huvud- männen, från Skatteverkets folkbokföringsdatabas och från SCB för att kunna presentera aktuella uppgifter i SALSA. De uppgifter som behövs samlas dock inte in specifikt för SALSA eftersom Skolverket behöver uppgifterna även i andra sammanhang.

29Skolverkets Arbetsverktyg för Lokala SambandsAnalyser.

126

SOU 2023:21

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

5.2.4Uppföljnings- och utvärderingsstudier

Skolverket genomför regelbundet olika uppföljnings- och utvärderings- studier. Vissa studier genomförs på Skolverkets initiativ, andra på upp- drag från regeringen. Vilka uppgifter som behövs varierar med vilka uppdrag Skolverket får från regeringen och vilka studier som myn- digheten väljer att genomföra på eget initiativ. Ofta bygger studierna på uppgifter som samlas in för den specifika studien, t.ex. genom enkät- eller intervjuundersökningar. Det är dock även vanligt med studier som bygger på sådana uppgifter som samlats in för fram- ställning av statistik. Ett sådant exempel är s.k. registerstudier av resultat i skolväsendet.30

Tillgång till uppgifter på huvudmanna- och skolenhetsnivå är avgörande för Sveriges deltagande i internationella studier som PISA, TIMSS och PIRLS.31 Alla internationella studier är urvalsundersök- ningar och urvalet behöver vara representativt för landet. Skolverket bistår därför de internationella organisationer som ansvarar för stu- dierna med nödvändiga uppgifter för urvalsram av skolenheter. Till- gång till uppgifter är också nödvändigt för att analysera representa- tiviteten i urvalen i efterhand samt för att göra kompletterande analyser. Uppgifter om socioekonomisk elevsammansättning på skolan, andel utlandsfödda elever, meritvärde och regional placering är också viktiga i urvalet av deltagande skolor och för att kunna tolka resul- taten av studierna.

I studien Obehöriga lärare i grundskolan, läsåret 2020/2132 under- sökte Skolverket de drygt 17 200 obehöriga lärare som undervisar i grundskolan och som är obehöriga i samtliga undervisningsämnen i skolformen. I studien delades de obehöriga lärarna in i fyra grupper utifrån utbildningsbakgrund och de beskrevs utifrån bl.a. aspekter som kön, hur länge de har arbetat som lärare och vilken anställ- ningsform de har. En sådan studie förutsätter att Skolverket har till- gång till mer specifika uppgifter om personalen än sådana som redo- visas i den årliga personalstatistiken.

30Se t.ex. Skolverket (2018) Analyser av familjebakgrundens betydelse för skolresultaten och skill- nader mellan skolor, Skolverket (2020) Analyser av likvärdig betygssättning i gymnasieskolan och Skolverket (2022) Grundskolebetygens betydelse för resultaten i gymnasieskolan.

31Skolverket ansvarar för sådana internationella studier enligt 4 § förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk. Studierna genomförs av internationella organisationer som OECD och IEA. PISA: Programme for International Student Assessment. TIMSS: Trends in International Mathematics and Science Study. PIRLS: Progress in International Reading Literacy Study.

32Skolverket 2021-11-25, dnr 2020:1900.

127

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

SOU 2023:21

I promemorian Invandrare som påbörjat utbildning i svenska för invandrare33 undersökte Skolverket hur stor andel av de som in- vandrar till Sverige och har rätt att ta del av utbildning i sfi som utnyttjar denna rättighet. Faktorerna kön, ålder, födelseland och grund för bosättning användes i redovisningen. En sådan studie förutsätter att Skolverket har tillgång till uppgifter från bl.a. Skatteverkets folk- bokföringsdatabas om födelseland och från Migrationsverket om grund för bosättning.

Sammanfattningsvis behöver Skolverket samla in uppgifter från bl.a. huvudmännen, Skatteverket, SCB och Migrationsverket för att kunna genomföra uppföljnings- och utvärderingsstudier inklusive internationella studier. Vilka uppgifter som behövs från vilka aktörer beror på vilka studier Skolverket genomför.

5.3Skolenhetsregistret

Skolverket ska föra ett allmänt skolenhetsregister. Det följer av för- ordningen (2020:833) om skolenhetsregister. Vi föreslår att förord- ningen ska upphävas och att relevanta bestämmelser dels ska ersättas av nya bestämmelser om behandling av personuppgifter i skollagen, dels ska föras in i en ny förordning om Skolverkets informations- försörjning (se avsnitt 10.2). Skolverkets skyldighet att föra skolenhets- registret ska alltså finnas kvar.

Framställningen av skolenhetsregistret har redan anpassats till det ändrade rättsläget. Registret hanteras numera av Skolverket utanför den särskilda statistikverksamheten.

För att skolenhetsregistret ska kunna innehålla relevanta upp- gifter behöver Skolverket uppgifter från huvudmännen om bl.a. skol- enhetens namn och besöksadress. Skolenhetsregistret ska också innehålla uppgifter från det allmänna företagsregistret som SCB för. Huvudmannens namn och juridisk form för huvudmannen är exem- pel på uppgifter från företagsregistret. Även Skolinspektionen ska lämna uppgifter till Skolverket som ska föras in i skolenhetsregistret. Det gäller bl.a. förändringar av uppgifter om skolenheter med en- skild huvudman och uppgifter om nya sådana skolenheter.

33Skolverket 2014-05-27, dnr 71-2013:299.

128

SOU 2023:21

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

Sammanfattningsvis behöver Skolverket samla in uppgifter från huvudmännen, SCB och Skolinspektionen för att kunna fullgöra skyldigheten att föra skolenhetsregistret.

5.4Ett nationellt informationssystem för skolväsendet

Det svenska skolväsendet erbjuder en möjlighet för vårdnadshavare och elever att välja förskola och skola. Ett välgrundat val av förskola eller skola förutsätter att vårdnadshavare och elever har god tillgång till information om olika huvudmän, förskolor och skolor. Ung- domar och vuxna som ska välja utbildning i gymnasieskolan eller i den kommunala vuxenutbildningen behöver också ha kunskap om vilka utbildningar som erbjuds av vilka huvudmän och var dessa utbildningar anordnas.

Skolverket har i uppdrag att göra vissa uppgifter om skolenheter tillgängliga för allmänheten i ett nationellt informationssystem. För- skolan och den kommunala vuxenutbildningen omfattas inte av informationssystemet. Skolverkets skyldighet att göra information tillgänglig följer av förordningen (2015:195) om ett nationellt infor- mationssystem för skolväsendet. Vi föreslår att förordningen ska upphävas och att relevanta bestämmelser ska föras in i en ny förord- ning om Skolverkets informationsförsörjning (se avsnitt 10.3).

Det nationella informationssystemet ska bl.a. innehålla uppgifter om hur många lärare det finns i förhållande till antalet elever, andel legitimerade lärare och betygsgenomsnitt för årskurs 9 i förhållande till socioekonomiska faktorer. Informationssystemet ska också inne- hålla uppgifter om vilka studievägar en huvudman för gymnasieskola och gymnasiesärskola planerar att erbjuda vid skolenheten.

Skolverket behöver alltså tillgång till uppgifter från huvudmännen bl.a. om antalet lärare som arbetar på skolenheten och om betyg. Vidare behöver Skolverket uppgifter om variabler som migrations- bakgrund och föräldrarnas utbildningsnivå. Det är möjligt för Skol- verket att samla in uppgifter om migrationsbakgrund från Skatte- verkets folkbokföringsdatabas. Som framgår ovan anser vi att SCB även fortsättningsvis bör förse Skolverket med uppgifter om föräld- rarnas utbildningsnivå (se avsnitt 5.2.2, rubriken Grundskolan – Slut- betyg årskurs 9). I den utsträckning de uppgifter som huvudmännen

129

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

SOU 2023:21

lämnar om lärarna behöver kontrolleras har Skolverket själv tillgång till uppgifter om legitimerade lärare och förskollärare. Uppgifter om huvudmannens juridiska form finns i skolenhetsregistret.

Det nationella informationssystemet ska också innehålla uppgif- ter om hur föräldrar och elever som har besvarat Skolinspektionens brukarundersökning upplever kvaliteten på utbildningen vid skol- enheten samt uppgifter om förelägganden från Skolinspektionen.

Skolverket fullgör i dag sina skyldigheter enligt förordningen om ett nationellt informationssystem för skolväsendet huvudsakligen genom Utbildningsguiden på myndighetens webbplats. Vi utgår från att guiden finns kvar vid ett genomförande av vårt förslag. Betygs- genomsnitt för årskurs 9 i förhållande till socioekonomiska faktorer framgår genom att uppgifter från analysverktyget SALSA publiceras i Utbildningsguiden (se avsnitt 5.2.3).

Sammanfattningsvis behöver Skolverket uppgifter från huvud- männen, Skatteverkets folkbokföringsdatabas, SCB och Skolinspek- tionen för att kunna fullgöra sin skyldighet att göra uppgifter till- gängliga i det nationella informationssystemet. En stor del av de upp- gifter som behövs samlar Skolverket dock in av andra skäl, som t.ex. statistikframställningen.

5.5Lärar- och förskollärarregistret

Utgångspunkten är att endast den som har en legitimation som lärare eller förskollärare och är behörig får bedriva undervisning.34 Huvudmän behöver alltså kunna kontrollera att personal som anställs och undervisar har legitimation och rätt behörighet för undervis- ningen. För det behövs uppdaterade uppgifter om de individer som har legitimation att arbeta som lärare i förskola eller skola.

Skolverket ska föra ett register över legitimerade och tidigare legitimerade lärare och förskollärare. Det följer av förordningen (2011:268) om lärar- och förskollärarregister. Vi föreslår att förord- ningen ska upphävas och att relevanta bestämmelser dels ska ersättas av nya bestämmelser om behandling av personuppgifter i skollagen, dels ska föras in i en ny förordning om Skolverkets informations- försörjning (se avsnitt 10.4). Skolverket ska alltså ha kvar skyldig- heten att föra ett register över legitimerade och tidigare legitimerade

34Se 2 kap. 13–22 kap. skollagen.

130

SOU 2023:21

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

lärare och förskollärare. Registret ska innehålla uppgifter om bl.a. namn och kön, personnummer, yrke och lärarens eller förskollärar- ens behörighet enligt legitimationen.

Skolverket handlägger ärenden om legitimationer35 och får däri- genom tillgång till flertalet av de uppgifter som ska föras in i lärar- och förskollärarregistret. Lärarnas ansvarsnämnd prövar efter anmälan av Skolinspektionen frågor om lärares och förskollärares fortsatta rätt att inneha legitimation. Lärarnas ansvarsnämnd finns på Skol- verket, men är ett särskilt beslutsorgan som ansvarar för sina egna beslut. För att Skolverket ska kunna hålla lärar- och förskollärar- registret uppdaterat behöver Skolverket få information när Lärarnas ansvarsnämnd fattar beslut om varning eller återkallelse av legitima- tion.

Sammantaget behöver Skolverket samla in uppgifter från Lärar- nas ansvarsnämnd för att kunna hålla lärar- och förskollärarregistret uppdaterat.

5.6Skolutveckling

Skolverket ska stödja skolhuvudmännen och bidra till att förbättra huvudmännens förutsättningar att utveckla sin verksamhet.36 Det gör Skolverket både genom generella insatser som är tillgängliga för alla huvudmän och riktade insatser som utformas specifikt för vissa huvudmäns behov. I sitt arbete med skolutveckling behöver Skol- verket mycket av den information som i dag samlas in för framställ- ning av statistik. Det handlar om uppgifter om elevers resultat och elevgruppers socioekonomiska sammansättning hos huvudmännen och på skolenheterna. Även personalsammansättningen är relevant för att Skolverket ska kunna utforma lämpliga insatser för skol- utveckling. Skolverkets avdelning för skolutveckling behöver också tillgång till uppgifter i skolenhetsregistret, som en ram för att kunna utforma och rikta insatser.

Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndig- heten och Skolforskningsinstitutet har fått ett gemensamt uppdrag om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet (U2021/03837). Det är ett omfattande och flerårigt uppdrag. Uppdraget består av flera

35Se 2 kap. 16 § skollagen.

36Jämför 7 § förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk.

131

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

SOU 2023:21

insatser som hänger ihop och som tillsammans ska bidra till en ökad kvalitet och likvärdighet i skolan. För Skolverkets del innehåller upp- draget fem delområden:

–Utveckla ett nationellt kvalitetssystem med nationella målsätt- ningar, delmål och indikatorer samt framgångsfaktorer för effek- tiv skolutveckling.

–Ta fram analysunderlag inför kvalitetsdialoger med huvudmän.

–Genomföra återkommande kvalitetsdialoger med huvudmännen tillsammans med Specialpedagogiska skolmyndigheten.

–Skapa en regional närvaro för Skolverket med regionala kontor.

–Samverkan mellan berörda myndigheter.

Skolverket ska alltså bl.a. ta fram ett analysunderlag för respektive huvudmans resultat i förhållande till delmål och indikatorer. Ana- lysunderlaget ska vara en utgångspunkt för sådana kvalitetsdialoger som ska erbjudas huvudmännen. Syftet med dialogerna är att under- lätta och stärka huvudmännens systematiska kvalitetsarbete och att bidra till ökad kvalitet och likvärdighet i skolan.

Skolverket har redovisat regeringsuppdraget om nationella mål- sättningar samt delredovisat delmål, indikatorer, framgångsfaktorer och analysunderlag.37 Ett analysunderlag kommer att bestå av flera delar, dels en sammanställning av huvudmannens resultat i förhåll- ande till indikatorerna, dels en sammanställning av förutsättningar i form av till exempel ekonomiska och personella resurser som finns i huvudmannens organisation. I analysunderlaget kommer även fram- gångsfaktorerna att synliggöras, bland annat i form av ett självskatt- ningsverktyg. Skolverket slutredovisade delmål och indikatorer den 30 april 2023. Utredningen har därför inte haft möjlighet att beakta slutredovisningen.

Sammanfattningsvis behöver Skolverket – såvitt vi haft möjlighet att bedöma – inte samla in uppgifter särskilt för verksamheten med skolutveckling. På sikt kan Skolverkets uppdrag med att ta fram analysunderlag inför kvalitetsdialoger med huvudmän dock medföra ett behov av att samla in ytterligare uppgifter.

37Redovisning av nationella målsättningar samt delredovisning av delmål, indikatorer, fram- gångsfaktorer och analysunderlag, Skolverket, 2022-04-29, dnr 2022:353.

132

SOU 2023:21

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

5.7Regionala planeringsunderlag

Riksdagen har beslutat att anta regeringens proposition Dimen- sionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning38. Förslagen i propositionen syftar till att underlätta ungdomars och vuxnas etablering på arbetsmarknaden och att förbättra kompetens- försörjningen till välfärd och näringsliv. De ändringar som behövs i skollagen med anledning av förslagen träder i kraft den 1 juli 2023 och tillämpas första gången i fråga om utbildning som påbörjas 2025.

Som en del i arbetet med dimensionering av gymnasial utbildning har Skolverket fått i uppdrag av regeringen att ta fram regionala planeringsunderlag som stöd till huvudmän inom gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och komvux i deras planering och dimensio- nering av gymnasial utbildning.39

Syftet med regionala planeringsunderlag är att bidra till en kon- tinuerlig anpassning av utbudet av gymnasial utbildning så att det över- ensstämmer både med elevernas efterfrågan och arbetsmarknadens be- hov.

I en tidigare redovisning till regeringen har Skolverket föreslagit vad planeringsunderlagen ska innehålla.40

–Information om det regionala utbudet av utbildning i gymnasie- skolan, gymnasiesärskolan och komvux.

–Uppgifter om elevers efterfrågan av utbildning.

–Utbildningarnas bidrag till kompetensförsörjningen genom upp- gifter om etablering, vidare studier och yrken efter avslutad ut- bildning.

–Prognoser och bedömningar om arbetsmarknadens kompetens- behov på kort och lång sikt.

–Skolverkets bedömningar om vilka förändringar som behöver göras i utbildningsutbudet.

38Prop. 2021/22:159.

39Se 6 a § förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk.

40Underlag för planering och dimensionering av utbildning, Redovisning av uppdrag om regio- nala planeringsunderlag om behov av gymnasial utbildning, Skolverket, dnr 2021:501, 2022-03-31, s. 6.

133

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

SOU 2023:21

Skolverket konstaterar att en viktig förutsättning för planerings- underlagen således är god tillgång till utbildnings- och arbetsmark- nadsstatistik. Enligt Skolverket behöver vissa statistikprodukter be- arbetas eller anpassas för att ge information på regional nivå och andra delar utgör sammanställningar av befintliga data som redan i dag produceras av Skolverket och andra myndigheter. Vidare anser Skolverket att en skyldighet för huvudmännen att lämna sådana upp- gifter som behövs för att beskriva det planerade utbudet av utbild- ningar behöver införas. Skolverket anför också att myndigheten behöver bedriva ett fortsatt samarbete med Arbetsförmedlingen och SCB för att utveckla yrkesstatistiken och för att integrera arbets- marknadsprognoserna i planeringsunderlagen. Skolverket bedömer att SCB bör få ett uppdrag att regelbundet producera långsiktiga pro- gnoser om behov på regional nivå. Vidare förordar Skolverket att regionerna får i uppdrag att förse Skolverket med en kvalitativ bild över den regionala arbetsmarknadens kompetensbehov.41 Enligt 5 § lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar ska en region bl.a. fastställa mål och prioriteringar för det regionala kompetensför- sörjningsarbetet och tillhandahålla bedömningar av länets kompetens- behov inom offentlig och privat sektor på kort och lång sikt.

Huvudmännen har efterfrågat att de regionala planeringsunder- lagen, så långt det är möjligt, ger information på en mer detaljerad geografisk nivå än Skolverkets nationella statistik.42 Skolverket har konstaterat att det är möjligt och efterfrågat att ta fram statistik över elevers sökmönster, studieresultat, etablering och vidare studier på länsnivå. För att kunna presentera statistik av god kvalitet krävs dock att vissa anpassningar görs i förhållande till hur statistiken redovisas på nationell nivå. För utbildningar med få examinerade elever finns det begränsningar i hur statistiken kan redovisas. Det gäller särskilt i län med en mindre befolkning och därmed mindre elevpopula- tioner. Generellt blir statistiken mer osäker ju färre observationer som finns, men det finns ingen absolut gräns för när statistiken blir för osäker.43

41Underlag för planering och dimensionering av utbildning, Redovisning av uppdrag om regionala planeringsunderlag om behov av gymnasial utbildning, Skolverket, dnr 2021:501, 2022-03-31, s. 6.

42Underlag för planering och dimensionering av utbildning, Redovisning av uppdrag om regionala planeringsunderlag om behov av gymnasial utbildning, Skolverket, dnr 2021:501, 2022-03-31, s. 56.

43Underlag för planering och dimensionering av utbildning, Redovisning av uppdrag om regionala planeringsunderlag om behov av gymnasial utbildning, Skolverket, dnr 2021:501, 2022-03-31, s. 59.

134

SOU 2023:21

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

Att bryta ner statistiken på en mer detaljerad geografisk nivå innebär enligt Skolverket att det i de flesta län blir omöjligt att redo- visa etablering per inriktning inom gymnasieprogrammen. Det är en uppgift som i vissa fall kan vara relevant eftersom graden av eta- blering kan skilja sig betydligt mellan olika inriktningar inom samma program. Detta måste vägas mot huvudmännens tydliga önskemål om att få tillgång till uppgifter på en högre detaljnivå än den natio- nella statistiken i de regionala planeringsunderlagen. Vad som är en lämplig avvägning behöver enligt Skolverket fortsatt prövas ut i sam- råd med huvudmän och andra målgrupper för planeringsunder- lagen.44 Skolverket fick i augusti 2022 i uppdrag att utforma och till- gängliggöra regionala planeringsunderlag.45 Underlagen ska utformas så att de också kan användas av Skolinspektionen när de prövar ansökningar om godkännande som huvudman för en utbildning i gymnasieskolan. Skolverket ska föra en löpande dialog med Reger- ingskansliet (Utbildningsdepartementet) om hur arbetet med att ut- forma regionala planeringsunderlag fortskrider. De första planerings- underlagen ska finnas tillgängliga senast den 31 oktober 2023. Skol- verket ska lämna en redogörelse för erfarenheter av arbetet med planeringsunderlagen samt behov av fortsatt utveckling av dessa till Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet) senast den 1 mars 2024.

Sammanfattningsvis är det alltså ännu inte klart vilka uppgifter som behövs – och från vilka aktörer Skolverket behöver samla in dessa

–för att kunna ta fram den information som behövs för de regionala planeringsunderlagen.

5.8Statsbidrag

Skolverket ansvarar för att administrera det stora antalet statsbidrag som finns inom skolsektorn. Med statsbidragen vill regeringen styra, utveckla och stimulera viss verksamhet. De riktade statsbidrag som Skolverket fördelar är därför öronmärkta för vissa specifika ändamål. Villkor för bidragen, exempelvis syfte och vilka insatser som bidra-

44Underlag för planering och dimensionering av utbildning, Redovisning av uppdrag om regionala planeringsunderlag om behov av gymnasial utbildning, Skolverket, dnr 2021:501, 2022-03-31, s. 59.

45Regeringsbeslut 2022-08-25, Uppdrag om regionala planeringsunderlag (U2022/01595, U2022/02828).

135

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

SOU 2023:21

get kan användas för, beskrivs ofta i separata förordningar för de olika statsbidragen.46

Flera statsbidrag fördelas med beaktande av bl.a. elevantal. Det gäller t.ex. statsbidraget för stärkt likvärdighet och kunskapsutveck- ling och statsbidraget till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare (se avsnitt 5.8.1 respektive 5.8.2). Vissa statsbidrag fördelas med beaktande av socioekonomiska variabler – som elevernas migra- tionsbakgrund, föräldrarnas utbildningsnivå och hushållens inkomst

–och ett index beräknas utifrån variablerna. Skolverket beräknar flera av de index som behövs för fördelning av statsbidrag i sin sta- tistikverksamhet, med användande av uppgifter som myndigheten samlar in i statistikverksamheten. För tre av statsbidragen beräknar SCB indexet.47 Statistiksekretessen hindrar dock endast att SCB lämnar ut de index Skolverket behöver för fördelning av statsbidraget för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling.

5.8.1Statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling

Kommunala och enskilda huvudmän för förskoleklass och grund- skola kan söka statsbidrag för likvärdig skola. Statsbidraget regleras i förordningen (2018:49) om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling. Inför varje bidragsår ska Skolverket besluta en bidragsram för varje huvudman för förskoleklass och grundskola. Bidragsramen ska bestämmas proportionellt utifrån huvudmannens indexvärde och elevantalet i aktuella skolformer hos huvudmannen. Grunden ska vara ett av SCB beräknat socioekonomiskt index som omfattar alla huvudmän för förskoleklass och grundskola (4 §).

Det socioekonomiska indexet baseras på en modell som beskriver elevers förutsättningar utifrån vissa socioekonomiska faktorer. Dessa påverkar sannolikheten att en elev på en skola blir behörig till

46Det fanns i januari 2023 totalt 50 förordningar som reglerar statsbidrag på skolområdet. Det var dock endast 34 av dessa förordningar som fortfarande tillämpades. Exempel på förordningar som reglerar statsbidrag på skolområdet är förordningen (2018:49) om statsbidrag för stärkt lik- värdighet och kunskapsutveckling, förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkes- inriktad vuxenutbildning och förordning (2001:160) om statsbidrag till kommuner som tillämpar maxtaxa inom förskolan och fritidshemmet.

47Statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling, statsbidrag till kommuner som tillämpar maxtaxa inom förskolan och fritidshemmet och statsbidrag för kvalitetshöjande in- satser i förskolan.

136

SOU 2023:21

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

ett nationellt program i gymnasieskolan. Modellen använder följande variabler:48

–vårdnadshavarnas utbildningsnivå,

–året när eleven invandrade till Sverige,

–vårdnadshavarnas inkomst,

–elevens kön,

–ekonomiskt bistånd till vårdnadshavare,

–om eleven är folkbokförd på samma adress som båda vårdnads- havarna,

–antal syskon som är folkbokförda i hemmet,

–socioekonomisk status på bostadsområdet där eleven är folkbok- förd.

Indexet togs fram av SCB utifrån ett förslag från Skolkommissionen och speglar kommunernas relativa behov av kompensatoriska insatser (SOU 2017:35 s. 227 och s. 431 ff.).

Uppgift om elevens kön går att härleda från personnummer, vilket huvudmännen redovisar.

Uppgift om året när eleven invandrade till Sverige, om eleven är folkbokförd på samma adress som båda vårdnadshavarna och om antal syskon som är folkbokförda i hemmet är uppgifter som går att få fram utifrån uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsdatabas. Det är enligt vår bedömning möjligt för Skolverket att samla in dessa uppgifter direkt från Skatteverket.

Uppgift om vårdnadshavarnas utbildningsnivå hämtar SCB från utbildningsregistret. Som framgår ovan anser vi att det inte är möj- ligt för Skolverket att själv samla in de uppgifter som behövs för att få fram information om föräldrarnas utbildningsnivå (se avsnitt 5.2.2, rubriken Grundskolan – Slutbetyg årskurs 9). Detsamma gäller vård- nadshavarnas utbildningsnivå. SCB bör alltså tillhandahålla Skol- verket uppgifter om vårdnadshavarnas utbildningsnivå även fortsätt- ningsvis.

48https://www.skolverket.se/skolutveckling/statsbidrag/statsbidrag-for-likvardig-skola- 2022#villkor.

137

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

SOU 2023:21

Socialstyrelsen lämnar uppgifter från Registret över ekonomiskt bistånd till SCB om vilka individer som får ekonomiskt bistånd. Socialstyrelsen får i sin tur uppgifterna från landets 290 kommuner. Registret över ekonomiskt bistånd omfattas av statistiksekretess hos Socialstyrelsen, som är statistikansvarig myndighet för bl.a. området Individ- och familjeomsorg.49 Hos SCB förs uppgifter om ekono- miskt bistånd in i Inkomst- och taxeringsregistret (IoT) och omfattas även där av statistiksekretess. Det är enligt vår mening inte möjligt för Skolverket att samla in uppgifter om ekonomiskt bistånd för vårdnadshavarna från de 290 kommunerna. Däremot är det enligt vår bedömning möjligt för Skolverket att samla in uppgifter om huru- vida vårdnadshavarna får ekonomiskt bistånd från Socialstyrelsen, i stället för att som i dag få uppgifterna från SCB.

Uppgift om vårdnadshavarnas inkomst avser i det här samman- hanget disponibel inkomst.50 Uppgift om disponibel inkomst hämtar SCB från IoT. Disponibel inkomst definieras på SCB:s webbplats som summan av samtliga hushållsmedlemmars alla skattepliktiga och skattefria inkomster minus skatt och övriga negativa transfereringar (exempelvis återbetalt studielån). En mer detaljerad definition anger summan av bl.a. olika skattepliktiga inkomster och ersättningar51.

Idisponibel inkomst ingår också ett flertal skattepliktiga och skatte- fria transfereringar. Bland de skattefria transfereringarna kan vi nämna livränta, vissa ersättningar i samband med sjukdom, ekonomiskt bistånd inklusive introduktionsersättning för invandrare, värnplikts- ersättning och studiestöd. I disponibel inkomst ingår också det som kallas för övriga negativa transfereringar, vilket innefattar återbetalt studielån, givet underhållsbidrag, periodiskt understöd och privat pen- sionssparande.

Det handlar alltså om en stor mängd uppgifter och det räcker inte med uppgifter från Skatteverkets beskattningsdatabas för att få fram disponibel inkomst. Uppgifter behövs även från Försäkringskassan, Socialstyrelsen, Pensionsmyndigheten, CSN, Försvarsmakten, Konst- närsnämnden och Sveriges författarfond.52

49Se bilagan till förordningen (2001:100) om den officiella statistiken.

50Det framgår av SOU 2017:35 s. 431 och har bekräftats av SCB.

51LISA, Longitudinell integrationsdatabas för Sjukförsäkrings- och Arbetsmarknadsstudier, Bakgrundsfakta Arbetsmarknads- och utbildningsstatistiken 2019:1, ISN: 1654-465X (Online).

52Uppgift från SCB 2022-12-09.

138

SOU 2023:21

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

Vi anser att det inte är möjligt för Skolverket att samla in alla de uppgifter – från samtliga relevanta aktörer – som behövs för att be- räkna vårdnadshavarnas disponibla inkomst.

Variabeln bostadsområdets socioekonomiska status är en samman- vägning av följande variabler:

–andelen av befolkningen i bostadsområdet med utländsk bakgrund,

–genomsnittlig utbildningsnivå per person för befolkningen i bo- stadsområdet (25–64 år), och

–median av disponibel inkomst för befolkningen i bostadsområdet (25–64 år).

För att ta fram socioekonomisk status på bostadsområdena där eleverna är folkbokförda behöver Skolverket alltså information om hela befolkningen mellan 25 och 64 år i form av uppgifter om svensk eller utländsk bakgrund, utbildningsnivå och disponibel inkomst.

Uppgift om hur stor andel av befolkningen i ett bostadsområde som har utländsk bakgrund kan härledas från uppgifter från folk- bokföringsdatabasen hos Skatteverket.

Uppgift om befolkningens utbildningsnivå hämtar SCB i dag från utbildningsregistret. Som framgår ovan i detta avsnitt anser vi att SCB bör tillhandahålla Skolverket uppgift om vårdnadshavarnas utbild- ningsnivå.

För att ta fram en median av befolkningens disponibla inkomst använder SCB uppgifter från IoT. Som framgår ovan i detta avsnitt anser vi att det inte är möjligt för Skolverket att samla in de uppgifter som behövs för att beräkna vårdnadshavarnas disponibla inkomst.

Det är enligt vår mening inte heller möjligt för Skolverket att samla in uppgifter om migrationsbakgrund, utbildningsnivå och disponibel inkomst om hela befolkningen i åldern 25–64 år. SCB bör därför även fortsättningsvis tillhandahålla Skolverket uppgift om bo- stadsområdens socioekonomiska status.

Sammanfattningsvis behöver Skolverket samla in uppgifter från huvudmännen, Skatteverkets folkbokföringsdatabas, SCB och Social- styrelsen för att kunna beräkna socioekonomiska index för fördel- ning av statsbidrag för likvärdig skola på samma sätt som SCB gör i dag.

139

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

SOU 2023:21

5.8.2Statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare

Statsbidrag får lämnas till huvudmän inom skolväsendet som inrättar karriärsteg som förstelärare eller lektor för särskilt yrkesskickliga lärare i visa skolformer. Det följer av förordningen (2019:1288) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare.

För varje huvudman ska en bidragsram fastställas till ett belopp som motsvarar samma andel av tillgängliga medel som antalet elever hos huvudmannen utgör av det sammanlagda antalet elever hos samt- liga huvudmän. I underlaget för beräkningen ska elever i förskole- klassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ingå. Elever i skolenheter med förskoleklass, grundskola och gymnasieskola som har särskilt svåra förutsättningar med hänsyn till elevernas socioekonomiska bak- grund och som har minst 50 elever ska dock inte ingå i underlaget för beräkningen (16 § och 17 §). När bidragsramarna fastställs ska elevantalet hos en huvudman beräknas som ett genomsnitt av antalet elever hos huvudmannen under de tre läsåren närmast före bidrags- året. Om huvudmannen har haft elever under kortare tid än tre läsår närmast före bidragsåret, beräknas antalet elever utifrån det eller de läsår närmast före bidragsåret som huvudmannen har haft elever. Har huvudmannen inte haft några elever under läsåret närmast före bidragsåret, ska någon bidragsram inte fastställas (18 §).

Fördelning av statsbidraget till skolhuvudmän som inrättar karriär- steg för lärare kräver alltså tillgång till uppgifter om elever och deras socioekonomiska bakgrund. Det är uppgifter som Skolverket samlar in för framställning av statistik och någon särskild insamling av upp- gifter för att kunna fördela det aktuella statsbidraget är inte nöd- vändig. Förutsättningarna för fördelning av statsbidraget visar dock på behovet av uppgifter om elever och deras socioekonomiska bak- grund.

5.9Allmänhetens insyn

Tillgången till uppgifter om den skollagsreglerade verksamheten är viktig för allmänhetens möjlighet till insyn i den offentligt finan- sierade verksamheten. För att allmänheten ska kunna ha insyn på skolområdet krävs inte bara en direkt tillgång till data, utan även att

140

SOU 2023:21

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

olika aktörer tolkar och sammanställer information. Här spelar exem- pelvis journalister, forskare och andra myndigheter som t.ex. Skol- inspektionen en viktig roll.

I vissa avseenden är det särskilt reglerat att Skolverket ska till- handahålla viss specifik information, som t.ex. i skolenhetsregistret (se avsnitt 5.3) och i det allmänna informationssystemet (se av- snitt 5.4). I andra avseenden har Skolverket mandat att avgöra vilken information som ska göras tillgänglig för allmänheten. Det gäller t.ex. Skolverkets uppdrag med uppföljning och utvärdering av den skollagsreglerade verksamheten (se avsnitt 5.2).

Allmänhetens rätt till insyn i den skollagsreglerade verksamheten kräver som sådan inte någon särskild insamling av uppgifter från Skolverkets sida. Rätten till insyn innebär i stället att allmänheten kan få ta del av – icke sekretessbelagd – information som Skolverket samlar in inom ramen för sin författningsreglerade verksamhet.

5.10Kommuners resursfördelning

Kommuner ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Det framgår av 2 kap. 8 b § skollagen. Bestämmelsen omfattar fördelning av resurser såväl till kommunernas egna verksamheter som till en- skilda huvudmän. Bestämmelsen reglerar inte närmare hur resurserna ska fördelas. Det är alltså upp till kommunerna att själva bestämma vilka faktorer som ska ligga till grund för fördelningen och hur de ska värderas. En majoritet av Sveriges kommuner tillämpar en resurs- fördelningsmodell som bygger på socioekonomiska variabler. De van- ligaste faktorerna som kommunerna beaktar är föräldrarnas utbild- ningsnivå och elevernas migrationsbakgrund.53

För att stödja kommunerna i resursfördelningen tar SCB fram två olika basunderlag som kan skräddarsys utifrån respektive kommun. Kommunen kan köpa ett sådant underlag av SCB. Det första och något enklare underlaget är de så kallade resurstabellerna som ger kommunen information om elevernas socioekonomiska sammansätt- ning för respektive skolenhet inom kommunen. Vanligen får kom- munen då information om andelen pojkar och flickor, andelen elever med utländsk bakgrund, andelen nyinvandrade elever, andelen elever

53Sveriges Kommuner och Landsting (2018) Socioekonomisk resursfördelning i skola och förskola.

141

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

SOU 2023:21

från hushåll som erhåller ekonomiskt bistånd och föräldrarnas eller vårdnadshavarnas utbildningsnivå. Kommunen väljer själv – ibland i samråd med SCB – vilka variabler som ska användas för att ta fram information om skolenheterna i kommunen. Årligen beställer om- kring 100 kommuner sådana uppgifter för de skolenheter som finns i kommunen.

Det andra underlaget som SCB erbjuder är de så kallade regres- sionsanalyserna. Det är mer avancerade beräkningar på skolenhets- nivå där SCB med utgångspunkt i socioekonomiska variabler beräk- nar sannolikheten för att elever ska bli behöriga till gymnasieskolans nationella program. Det ger ett mått som kan användas för att be- döma vilka förutsättningar och behov som finns på respektive skol- enhet. Omkring 50 kommuner per år beställer denna typ av underlag, oftast tillsammans med resurstabellerna.

Flera av de regelbundet återkommande variablerna för kommun- ernas resursfördelning går att få fram utifrån uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsdatabas. Det är möjligt för Skolverket att själv samla in dessa från folkbokföringsdatabasen. Som exempel kan elevens och föräldrarnas födelseort samt antal syskon nämnas. Det är även van- ligt att föräldrarnas utbildningsnivå och inkomst beaktas liksom om föräldrarna får ekonomiskt bistånd. Som framgår ovan anser vi att SCB även fortsättningsvis bör tillhandahålla Skolverket uppgift om föräldrarnas och vårdnadshavarnas utbildningsnivå (se avsnitt 5.8.1). Det är dock möjligt för Skolverket att själv samla in uppgift om huruvida vårdnadshavarna får ekonomiskt bistånd från Socialstyrel- sen (se avsnitt 5.8.1).

Utredningen har tagit del av en variabelförteckning från SCB vad gäller resursfördelningen. Den inkomstuppgift som anges där är sammanlagd förvärvsinkomst och kapitalinkomst för vårdnadshavarna. Dessa uppgifter är möjliga för Skolverket att samla in från Skatte- verkets beskattningsdatabas.

En stor del av de uppgifter SCB samlar in på uppdrag av Skol- verket från huvudmän m.fl. är årliga uppgifter per den 15 oktober. När kommunerna begär underlag för sin resursfördelning gör de dock det utifrån hur elevsammansättningen ser ut ett visst annat datum, som kommunen väljer själv. Spontant kan man därför tänka sig att Skolverket behöver samla in nya uppgifter vid varje resursfördel- ningsuppdrag. Vad gäller uppgifter om t.ex. utbildningsnivå är det dock så att SCB:s utbildningsregister bara uppdateras en gång per år.

142

SOU 2023:21

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

Skolverket har därmed redan tillgång till vissa uppgifter om befint- liga elever per den 15 oktober även om de bytt skola sedan dess. Vad gäller sådana uppgifter som Skolverket samlar in även för annat än resursfördelningsuppdrag kommer myndigheten alltså i vissa avseen- den endast behöva samla in nya uppgifter om det tillkommer nya elever som huvudmännen inte lämnat uppgifter om tidigare.

Sammanfattningsvis behöver Skolverket samla in uppgifter från Skatteverkets folkbokföringsdatabas, Skatteverkets beskattningsdata- bas, SCB och Socialstyrelsen för att kunna ta fram underlag till kom- munernas resursfördelning. Kommunerna kommer – på samma sätt som i dag – att tillhandahålla uppgifter om vilka skolenheter som är relevanta och de elever som går på skolorna vid aktuell tidpunkt.

5.11Skolinspektionens tillsyn och granskning

Skolinspektionen har tillsyn över bl.a. skolväsendet, särskilda utbild- ningsformer och annan pedagogisk verksamhet enligt skollagen54. Skolinspektionen ska vidare granska kvaliteten i sådan utbildning och annan verksamhet som står under dess tillsyn eller under tillsyn av en kommun enligt 26 kap. skollagen55.

För att kunna utföra sitt uppdrag med tillsyn och granskning på ett tillfredställande sätt behöver Skolinspektionen tillgång till infor- mation på skolenhetsnivå. Skolinspektionen behöver uppgifter om elevsammansättning, personalsammansättning och resultat för att göra risk- och väsentlighetsanalyser som grund för urval av tillsyns- objekt och för att utforma tillsyn och granskningar. Skolinspektionen använder också uppgifter i skolenhetsregistret i arbetet med att välja ut vilka huvudmän och skolenheter som ska granskas.

Relevanta uppgifter om elevsammansättning förutsätter tillgång till uppgifter som liknar de uppgifter Skolverket behöver vid hand- läggning av statsbidrag för likvärdig skola och sådana uppgifter som behövs vid resursfördelningsuppdrag. Det handlar alltså bl.a. om upp- gifter om vårdnadshavarnas utbildningsnivå och inkomst och om elevernas migrationsbakgrund. Relevanta uppgifter om personalsam- mansättning förutsätter tillgång till sådana uppgifter som finns i SCB:s utbildningsregister och universitets- och högskoleregister samt i

5426 kap. 3 § skollagen.

5526 kap. 19 § skollagen.

143

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

SOU 2023:21

Skolverkets lärar- och förskollärarregister. Förenklat kan man säga att Skolinspektionen behöver tillgång till sådana uppgifter som Skol- verket behöver ha tillgång till vid ett genomförande av vårt förslag. Skolverket behöver alltså inte samla in uppgifter särskilt för att Skol- inspektionens behov av information ska kunna tillgodoses.

5.12Kommuners tillsyn

En kommun har tillsyn över förskola och fritidshem vars huvudman kommunen har godkänt, över pedagogisk omsorg vars huvudman kommunen har förklarat ha rätt till bidrag och över att enskilda som har godkänts av kommunen fortlöpande uppfyller kraven för god- kännande.56 För att kunna uppfylla detta åtagande kan kommunen behöva information om denna verksamhet.

Skolverket har inte i dag i uppdrag att samla in uppgifter särskilt för att tillgodose kommunernas eventuella behov av information för tillsyn. I stället får kommunernas eventuella behov av information i det här avseendet tillgodoses med sådana uppgifter som Skolverket samlar in t.ex. för uppföljning och utvärdering.

Sammanfattningsvis behöver Skolverket inte samla in uppgifter särskilt för att kommunerna ska kunna utöva tillsyn i enlighet med skollagen.

5.13Forskning och utredningar m.m.

Det är inte bara Skolverket som studerar och analyserar skolväsendet. Även andra myndigheter som Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk ut- värdering (IFAU), Statskontoret och Riksrevisionen genomför utred- ningar, utvärderingar och analyser av skolväsendet och har därför be- hov av uppgifter om den skollagsreglerade verksamheten. Riksdagens utredningstjänst, Regeringskansliet och det statliga kommittéväsendet kan också i sitt utredningsarbete behöva uppgifter om skolväsendet. Det finns alltså ett behov av information om den skollagsreglerade verksamheten hos andra aktörer än Skolverket för forskning, analys, utredning m.m.

5626 kap. 4 § skollagen.

144

SOU 2023:21

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

Behovet av uppgifter varierar av naturliga skäl med vilken forsk- ning som ska bedrivas eller vad som ska analyseras. Ofta kan infor- mationsbehovet tillgodoses med sådana uppgifter på aggregerad nivå som Skolverket och SCB publicerar. I vissa fall behövs det särskilt anpassade underlag, som t.ex. kombinerar uppgifter från olika register. Myndigheter och forskare kan också ha behov av uppgifter på indi- vidnivå för att genomföra egna registerstudier om utvecklingen i skol- väsendet.

Skolverket samlar i dagsläget inte in uppgifter särskilt för att till- godose externa aktörers behov av information för forskning, utvär- deringar och liknande. Detsamma gäller SCB. Externa aktörer som efterfrågar information har därmed endast möjlighet att – i enlighet med tillämpligt regelverk – ta del av sådan information som Skol- verket samlar in för andra syften, som t.ex. framställning av statistik. Skolverket behöver alltså inte samla in uppgifter särskilt för att forskare, IFAU, SPSM, Statskontoret m.fl. ska få tillgång till infor- mation.

5.14Huvudmännens systematiska kvalitetsarbete

Varje huvudman inom skolväsendet ska på huvudmannanivå syste- matiskt och kontinuerligt planera och följa upp utbildningen, ana- lysera orsakerna till uppföljningens resultat och utifrån analysen genomföra insatser i syfte att utveckla utbildningen. Sådan planering, uppföljning, analys och utveckling av utbildning ska genomföras även på förskole- och skolenhetsnivå. Inriktningen på det systema- tiska kvalitetsarbetet ska vara att de mål som finns för utbildningen i skollagen och andra föreskrifter (nationella mål) uppfylls.57 Att följa upp resultat och måluppfyllelse är en viktig del av det systematiska kvalitetsarbetet.58

Underlag som kan vara till stöd i analysarbetet på både huvud- manna- och enhetsnivå är Skolverkets statistik. Sådana uppgifter som Skolverket presenterar i databasen SALSA är ett exempel. Det handlar om bakgrundsfaktorer, såsom föräldrarnas genomsnittliga utbildningsnivå, andel nyinvandrade och andel med utländsk bak- grund. Som framgår ovan bör SCB enligt vår mening även fortsätt-

574 kap. 3–5 §§ skollagen.

58Skolverket (2015) Systematiskt kvalitetsarbete – för skolväsendet. Allmänna råd och kommentarer.

145

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

SOU 2023:21

ningsvis tillhandahålla Skolverket uppgifter om vårdnadshavarnas utbildningsnivå (se avsnitt 5.8.1). Uppgifter om tidpunkt för inflytt- ning från utlandet och utländsk bakgrund kan Skolverket samla in från Skatteverkets folkbokföringsdatabas.

Skolverket samlar inte in uppgifter specifikt för huvudmännens systematiska kvalitetsarbete. Det är i stället de uppgifter som samlas in för uppföljning och utvärdering och som ligger till grund för statistik som Skolverket publicerar på sin webbplats som huvud- männen kan använda i sitt kvalitetsarbete. Det förekommer också att både kommunala och enskilda huvudmän beställer särskilda upp- gifter från SCB – som underlag för det systematiska kvalitetsarbetet

–inom ramen för myndighetens uppdragsverksamhet. Uppdrags- verksamheten behandlas i avsnitt 5.15.

Regeringen har gett Skolverket och Specialpedagogiska skolmyn- digheten i uppdrag att gemensamt föra återkommande kvalitetsdia- loger med huvudmännen inom skolväsendet. Som underlag för det ska Skolverket ta fram ett analysunderlag för respektive huvudmans resultat. Dessutom ska Skolverket ta fram och utveckla delmål och indikatorer för uppföljning och analys av huvudmännens verksam- het och resultaten av denna verksamhet. Det ska vara ett underlag i huvudmännens systematiska kvalitetsarbete och bör även kunna vara ett underlag vid resursfördelning. Uppdraget redovisades i dessa delar den 30 april 2023.59 Utredningen har därför inte haft möjlighet att beakta slutredovisningen.

Sammanfattningsvis har vi inte haft möjlighet att bedöma vilka uppgifter som behövs – och från vilka aktörer Skolverket behöver samla in dessa – för att kunna ta fram analysunderlag för respektive huvudman.

5.15Uppdragsverksamhet

SCB ska inom ramen för sin statistikverksamhet utföra uppdrag åt andra myndigheter, i den utsträckning som myndigheten har till- gängliga resurser för det. SCB får inom ramen för sin statistik- verksamhet även åta sig uppdrag från andra uppdragsgivare än myn-

59Regeringsbeslut 2021-09-23 (Utbildningsdepartementet I:5), Uppdrag till Statens skolverk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skolmyndigheten och Skolforskningsinstitutet om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet.

146

SOU 2023:21

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

digheter.60 Vi föreslår att Skolverket ska utföra uppdrag åt andra myndigheter och få utföra uppdrag från andra uppdragsgivare än myndigheter vid ett genomförande av vårt förslag (se kapitel 6).

De uppdrag SCB utför på skolområdet varierar i karaktär och omfattning. Kommunerna är den största gruppen kunder och köper uppgifter dels för att planera verksamheten och bedriva systematiskt kvalitetsarbete (se avsnitt 5.14), dels för fördelning av resurser till egna och fristående förskolor och skolor inom kommunen (se av- snitt 5.10). Det förekommer även att enskilda huvudmän köper upp- gifter för att planera och utveckla sin verksamhet. Statliga myn- digheter, regioner, universitet och högskolor, media, företag och organisationer är andra återkommande kunder i SCB:s uppdrags- verksamhet på skolområdet.

Med undantag för de årligen återkommande underlagen för resurs- fördelning åt kommunerna är majoriteten av SCB:s uppdrag på skolområdet specifika beställningar som genomförs vid något en- staka tillfälle. Innehållet i uppdragen varierar. Att genomföra dem kräver dock i regel tillgång både till underlag som samlas in specifikt för statistiken på skolområdet och till uppgifter från SCB:s register. Det kan t.ex. handla om socioekonomiska uppgifter som föräld- rarnas utbildningsnivå och om uppgifter om elevers etablering på arbetsmarknaden efter avslutad utbildning. I några fall har huvudmän beställt prognoser över elevutvecklingen i en kommun eller region.

Sammanfattningsvis skulle Skolverket behöva samla in en mycket stor mängd uppgifter för att kunna bedriva uppdragsverksamhet på skolområdet på motsvarande sätt som SCB gjorde före det ändrade rättsläget. Vi återkommer till frågan om Skolverkets tillgång till upp- gifter i uppdragsverksamheten (se avsnitt 7.15.5).

5.16SCB:s behov av uppgifter från Skolverket

SCB har i dag tillgång till en stor mängd uppgifter om den skol- lagsreglerade verksamheten genom att SCB samlar in uppgifterna på uppdrag av Skolverket och behåller dem. Vid ett genomförande av vårt förslag kommer Skolverket i stället att samla in dessa uppgifter direkt från huvudmän m.fl. I den utsträckning SCB behöver tillgång

604 § förordningen (2016:822) med instruktion för Statistiska centralbyrån.

147

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

SOU 2023:21

till uppgifter om den skollagsreglerade verksamheten kommer Skol- verket alltså behöva tillhandahålla SCB uppgifterna.

SCB behöver uppgifter om den skollagsreglerade verksamheten för framställning av officiell statistik på andra områden än skol- väsende och barnomsorg. SCB är statistikansvarig myndighet för området befolkningens utbildning61 och tar t.ex. fram statistik om befolkningens studiedeltagande. Tillgång till uppgifter om den skol- lagsreglerade verksamheten är väsentligt för att SCB ska kunna fram- ställa officiell statistik på utbildningsområdet. SCB använder i dag också uppgifter på skolområdet för uppdrag bl.a. med att ta fram tabeller, med att lämna ut mikrodata och med att genomföra enkät- undersökningar på utbildningsområdet. SCB hanterar också den internationella rapporteringen av europeisk statistik till Eurostat62 på hela utbildningsområdet, inklusive rapportering av den statistik som Skolverket ansvarar för.

Ett genomförande av vårt förslag väcker frågan om vilka åtagan- den på skolområdet som SCB även fortsättningsvis bör ansvara för och vilka åtaganden Skolverket bör ta över. Vi anser dock att det ligger utanför utredningens uppdrag att ta ställning till detta. Vi har inte heller möjlighet att inom ramen för utredningen grundligt ut- reda SCB:s behov av uppgifter från Skolverket vid ett genomförande av vårt förslag. SCB har dock framfört behov av uppgifter i ytter- ligare två avseenden, utöver de som framgår ovan.

Enligt 2 § 3 förordningen (2016:822) med instruktion för Statistiska centralbyrån ska SCB göra långsiktiga prognoser inom arbetsmark- nads-, befolknings- och utbildningsområdet. Med anledning av detta publicerar SCB regelbundet rapporten Trender och Prognoser.63 Till- gång till uppgifter om den skollagsreglerade verksamheten är en förut- sättning för att SCB ska kunna göra dessa prognoser.

SCB har också i uppdrag att göra olika beräkningar enligt 1 § för- ordningen (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning. Även för detta behöver SCB ha tillgång till uppgifter om den skollags- reglerade verksamheten.

De uppgifter SCB behöver ha tillgång till från Skolverket är dock sådana uppgifter som Skolverket ändå samlar in av andra skäl än för att tillgodose SCB:s behov. Sammanfattningsvis behöver Skolverket

61Se bilagan till förordningen (2001:100) om den officiella statistiken.

62Eurostat är ett generaldirektorat inom Europeiska kommissionen med uppgift att samman- ställa och redovisa officiell statistik för Europeiska unionen och dess medlemsstater.

63Se t.ex. Trender och prognoser 2020.

148

SOU 2023:21

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

alltså inte samla in uppgifter särskilt för att SCB:s behov av informa- tion om den skollagsreglerade verksamheten ska kunna tillgodoses.

5.17Tänkbara framtida behov av uppgifter

Utredningen har identifierat ett antal områden där utökad tillgång till information har diskuterats. Behov av ökad tillgång till infor- mation på skolområdet skulle sannolikt innebära att Skolverket be- höver samla in fler uppgifter än de vi redogjort för tidigare i det här kapitlet. De förslag vi presenterar i delbetänkandet kommer inte att omfatta sådana eventuellt kommande behov. I stället måste beslut om nya arbetsuppgifter för Skolverket beakta bl.a. vilken informa- tion uppgiften kräver, hur Skolverket kan få tillgång till den informa- tionen och vilka konsekvenser det eventuellt kan få för den person- liga integriteten.

5.17.1Kostnader på skolenhetsnivå

Det har diskuterats om allmänheten ska ha insyn vad gäller kost- nader för skolverksamhet på skolenhetsnivå och för enskilda huvud- män. I dag presenteras kostnadsuppgifter endast på kommunal nivå och för enskilda huvudmän uppdelat på inriktning (allmän, kon- fessionell, Waldorf eller internationell). Den parlamentariskt samman- satta Friskolekommittén föreslog i sitt betänkande att det nationella informationssystemet borde innehålla kostnadsuppgifter på skol- enhetsnivå.64 Regeringen tillsatte därefter den så kallade Skolkost- nadsutredningen som lämnade förslag på hur detta skulle gå till.65 Regeringen gjorde i en lagrådsremiss 2018 bedömningen att ett krav på ekonomisk redovisning på skolenhetsnivå borde införas.66 Där- efter har regeringen dock inte gått vidare med frågan.

64SOU 2013:56 s. 301 ff.

65SOU 2016:66.

66Lagrådsremiss 2018-08-30, Vissa skollagsfrågor.

149

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

SOU 2023:21

5.17.2Nationellt frånvaroregister

Skolverket redovisade i december 2021 en utredning om möjligheten att inrätta ett nationellt frånvaroregister.67 Utredningen genomfördes på uppdrag av regeringen. Enligt utredningen skulle uppgifter om elevers frånvaro från undervisningen registreras i ett nationellt register, som skulle omfatta de obligatoriska skolformerna. Skolverket menar att det behövs viss ny reglering i skollagen och i förordningar för att inrätta registret. Det behöver exempelvis införas definitioner av giltig och ogiltig frånvaro och en skyldighet för huvudmän att för alla års- kurser registrera frånvaro. Skolverket föreslår i utredningen att upp- gifter om frånvaro ska samlas in inom ramen för myndighetens särskilda statistikverksamhet. Anledningen till det är att dessa upp- gifter enligt Skolverket endast ska publiceras på aggregerad nivå och därmed kan omfattas av den absoluta sekretess som gäller inom statistikverksamheten. Det innebär att uppgifter om frånvaro hos enskilda huvudmän skulle omfattas av sekretess. Skolverket anför i den aktuella utredningen att om ett nationellt frånvaroregister ska inrättas behöver det samordnas med våra förslag.

5.17.3Förskoleenhetsregister och register över personal

Inom Skolverket diskuteras inrättandet av ett register över förskole- enheter som en förutsättning för att kunna utveckla statistikfram- ställningen för förskolan ytterligare.68 Ett register över förskoleenheter skulle också öka allmänhetens insyn i förskolan och förbättra vård- nadshavares möjlighet att välja förskola.

På uppdrag av Skolverket samlar SCB i dagsläget in uppgifter om pedagogisk personal i förskola och skola. Uppgifterna ligger till grund för framställning av statistik och omfattar samtliga tjänster för pedagogisk personal inom skolväsendet. Inom Skolverket disku- teras behovet av att skapa ytterligare register över olika personal- kategorier, som t.ex. skolchefer, rektorer och studie- och yrkesväg- ledare. Sådana uppgifter skulle Skolverket exempelvis kunna använda för att rikta information och stödinsatser.

67Skolverket (2021) Utredning om ett nationellt frånvaroregister.

68Skolverket 2021-04-30 Förstudie, Utveckling med anledning av ny rättspraxis på statistik- området, dnr 2021:178.

150

SOU 2023:21

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

5.17.4Gemensamt skolvalssystem

I propositionen Ett mer likvärdigt skolval69 föreslog regeringen bl.a. att huvudmän för förskoleklass och grundskola så långt det är möj- ligt aktivt ska verka för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter och, om en sådan är uppnådd, vidta sådana åt- gärder som behövs och är möjliga att vidta för att upprätthålla en sådan sammansättning. Regeringen föreslog också att de urvalsgrunder som ska få användas vid urval till skolenheter med kommunal och enskild huvudman för förskoleklass, grundskola och grundsärskola ska regleras i skollagen. Riksdagen sa dock nej till merparten av regeringens förslag om ett mer likvärdigt skolval. Riksdagen sa ja endast till den del av regeringens förslag som handlar om urvals- grunden i resursskolor. Riksdagen riktade emellertid en uppmaning, ett så kallat tillkännagivande, till regeringen om att återkomma med ett nytt förslag om ett utvecklat skolval. Regeringen har därför gett Skolverket i uppdrag att lämna förslag på hur ett gemensamt skol- valssystem för förskoleklass, grundskola och grundsärskola kan orga- niseras och genomföras. Uppdraget ska redovisas senast den 1 septem- ber 2023.70

En eventuell framtida reformering av systemet för skolval kan komma att innebära ett ökat behov av information t.ex. för huvud- männen i samband med antagning av elever. Vid ett genomförande av vårt förslag kommer Skolverket att ha tillgång till olika uppgifter om elevernas socioekonomiska bakgrund, bl.a. för att kunna utföra uppdrag åt kommunerna om resursfördelning. Det är tänkbart att dessa uppgifter är tillräckliga för att tillgodose t.ex. huvudmännens behov av information vid urval av elever i enlighet med ett nytt regelverk. För det fall huvudmännen behöver tillgång till informa- tion på individnivå – alltså för respektive elev – kan den sekretess- bestämmelse vi föreslår dock antas utgöra hinder för ett utlämnande av uppgifter till huvudmännen (se kapitel 9).

69Prop. 2021/22:158.

70Regeringsbeslut 2022-06-30 (II:4), Uppdrag om ett gemensamt skolvalssystem.

151

Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet

SOU 2023:21

5.17.5Ett nationellt meriteringssystem

Regeringen beslutade i januari 2023 om propositionen Nationellt professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare71. Ett pro- fessionsprogram ska enligt regeringens förslag bl.a. bestå av ett natio- nellt meriteringssystem för legitimerade lärare och förskollärare. Skolverket ska efter ansökan besluta att en legitimerad lärare eller förskollärare har uppnått en viss meriteringsnivå. Det innebär att Skolverket kommer att behöva behandla personuppgifter för de lärare som ansöker om meriteringsnivå.

Regeringen har gett Skolverket i uppdrag att föreslå ett system för registrering av genomförd kompetensutveckling. Regeringen upp- ger att ett system där genomförda kompetensutvecklingsinsatser på individnivå registreras kommer att underlätta för såväl rektorer, lärare och förskollärare som huvudmän att ta del av vilken kompetens- utveckling som genomförts. Om ett sådant system för registrering ska införas kommer uppgiften för en myndighet att föra ett sådan register enligt regeringen att regleras på förordningsnivå.72

Införandet av ett nationellt meriteringssystem skulle innebära att Skolverket får ytterligare en uppgift, som kan hänföras till myndig- hetens arbete med informationsförsörjning.

5.17.6Ytterligare uppgifter om barn och elever med funktionsnedsättning

Det har under många år uttryckts en förväntan på Skolverket att samla in uppgifter för framställning av statistik om barn och elever med funktionsnedsättningar i förskola och skola. Sådana förvänt- ningar har framförts av intresseorganisationer och av myndigheter som Specialpedagogiska skolmyndigheten och Myndigheten för del- aktighet. I dag saknas det i stor utsträckning registeruppgifter för att analysera situationen för barn och elever med funktionsnedsättning i skolväsendet. Skolverket samlar in och publicerar uppgifter om elever i grundsärskolan, specialskolan, gymnasiesärskolan och komvux som särskild utbildning. Dessa elever utgör dock endast en liten del av de elever som kan antas ha en funktionsnedsättning.

71Prop. 2022/23:54.

72Prop. 2022/23:54, s. 78.

152

6Uppdragsverksamhet för Skolverket

6.1Allmänt om uppdragsverksamhet

Många statliga myndigheter har rätt att bedriva s.k. uppdragsverk- samhet. Begreppet uppdragsverksamhet används ofta om avgifts- finansierad verksamhet som efterfrågas frivilligt, exempelvis av kom- muner eller privata organisationer. Flera av de statistikansvariga myndigheterna bedriver uppdragsverksamhet i någon form. Bland dessa kan vi nämna Ekonomistyrningsverket, Folkhälsomyndigheten och Försäkringskassan.

Avgiftsförordningen (1992:191) slår fast att det ekonomiska målet för statlig avgiftsfinansierad verksamhet är full kostnadstäckning, om inte regeringen beslutat något annat (5 § andra stycket). Det är dock vanligt att myndighetens rätt att ta ut avgifter för uppdrags- verksamhet är reglerad i myndighetens instruktion. Ofta får myn- digheten själv besluta om avgifternas storlek och myndigheten får vanligen disponera avgiftsinkomsterna. Ekonomistyrningsverket får t.ex. utföra uppdrag åt andra statliga myndigheter inom sitt verk- samhetsområde och ta ut avgift för sådan verksamhet.1 Försäkrings- kassan får utföra datorbearbetningar på uppdrag av myndigheter och enskilda samt tillhandahålla tjänster bl.a. inom området statistik. Det gäller dock endast uppdrag eller tjänster som kan anses förenliga med myndighetens uppgifter och verksamhetsområde. Försäkrings- kassan ska ta ut avgifter för sådana uppdrag och tjänster och myn- digheten ska besluta om storleken på avgifterna.2

116 § och 30 § förordningen (2016:1023) med instruktion för Ekonomistyrningsverket.

24 a § och 15 § förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan.

155

Uppdragsverksamhet för Skolverket

SOU 2023:21

6.2Förhållandet mellan offentlighetsprincipen och uppdragsverksamhet

Den som önskar ta del av en allmän handling har rätt att mot en fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen till den del handlingen får lämnas ut (2 kap. 16 § tryckfrihetsförordningen, för- kortad TF). Den avgift som avses regleras för statliga myndigheter i avgiftsförordningen. Tryckfrihetsförordningen innehåller dock ingen fastställd avgift för utlämnande av kopior i elektronisk form. Kam- marrätten i Stockholm och Kammarrätten i Jönköping har bedömt att avgift kan tas ut även för kopior som lämnas ut i elektronisk form.3 Öppna data-utredningen har i sitt slutbetänkande lämnat förslag på en ny bestämmelse i avgiftsförordningen med innebörden att en myndighet ska ta ut en avgift för att den efter en begäran tillhandahåller information i elektronisk form4. Förslaget bereds inom Regeringskansliet.

En handling är allmän, om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet (2 kap.

4§ TF). En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för auto- matiserad behandling, dvs. en potentiell elektronisk handling, anses dock förvarad hos myndigheten endast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder (2 kap.

6§ TF). Högsta förvaltningsdomstolen ansåg i avgörandet HFD 2015 ref. 25 att en arbetsinsats på 4–6 timmar gick utöver vad som kan anses utgöra en begränsad arbetsinsats som inte är förknippad med några nämnvärda kostnader. Den i målet aktuella sammanställningen kunde enligt domstolen därför inte göras tillgänglig genom rutin- betonade åtgärder.

Möjligheten att begära ut allmänna handlingar, inklusive poten- tiella elektroniska handlingar, har alltså vissa begränsningar. I det fall det handlar om sammanställningar som är mer tidskrävande att ta fram anses handlingen inte förvarad hos myndigheten och samman- ställningen kan inte lämnas ut med stöd av offentlighetsprincipen. Den enskilde som vill få tillgång till en sådan sammanställning är då hänvisad till myndighetens uppdragsverksamhet, om det finns någon sådan.

3Kammarrätten i Stockholms dom den 11 juni 2009 i mål nr 2656-09 och Kammarrätten i Jönköpings dom den 5 oktober 2016 i mål nr 368-16.

4SOU 2020:82 s. 20.

156

SOU 2023:21

Uppdragsverksamhet för Skolverket

6.3SCB:s uppdragsverksamhet

SCB ska inom ramen för sin statistikverksamhet utföra uppdrag åt andra myndigheter, i den utsträckning som den har tillgängliga resurser för det5. SCB ska prioritera uppdrag som rör officiell statistik. SCB får inom ramen för sin statistikverksamhet även åta sig uppdrag från andra uppdragsgivare än myndigheter. SCB ska ta ut avgifter för uppdragsverksamheten, beslutar om avgifternas storlek och får dispo- nera avgiftsinkomsterna6.

De uppdrag SCB utför i sin uppdragsverksamhet med stöd av myndighetens instruktion innefattar som regel sådana bearbetningar av uppgifter som går utöver myndigheternas skyldigheter enligt 2 kap. TF. Uppdragen avser därmed inte utlämnande av allmänna hand- lingar.7

Under perioden 2019–2021 har SCB – utöver resursfördelnings- uppdragen åt kommunerna – genomfört 144 uppdrag som innebär sammanställningar av uppgifter på skolområdet till olika kunder. En stor del av beställningarna av uppgifter kommer från kommuner i deras roll som huvudmän för förskola och skola samt från enskilda huvudmän. Beställningarna kommer också från andra aktörer som analyserar utbildningsväsendet.

Tabell 6.1 Antal och andel beställningar av skräddarsydd statistik till SCB 2019–2021

	Antal	Andel

Kommuner*	50	35 %
Enskilda huvudmän	16	11 %

Regioner	4	3 %
Högskolor	8	6 %

Övriga statliga myndigheter	19	13 %
Organisationer	32	22 %

Media	2	1 %
Övriga företag	13	9 %
Totalt	144

Källa: Uppgifter från SCB.

* De uppdrag som avser underlag för kommunernas resursfördelning ingår inte i denna tabell.

54 § förordningen (2016:822) med instruktion för Statistiska centralbyrån.

615 § förordningen med instruktion för Statistiska centralbyrån.

7SOU 2010:4 s. 462 f.

157

Uppdragsverksamhet för Skolverket

SOU 2023:21

I de flesta fallen kan vi inte säkert uttala oss om syftet med beställ- ningarna. Utifrån vilka data som beställts kan vi dock göra ett antag- ande om vad uppgifterna är tänkta att användas till.

Kommunala och enskilda huvudmän beställer oftast uppgifter som sannolikt ska användas för det egna systematiska kvalitetsarbetet. Det handlar t.ex. om att ta fram förädlingsvärden för huvudmannen eller skolenheten, dvs. ett värde på kunskapsutvecklingen hos huvud- mannen eller skolan med hänsyn till olika bakgrundsvariabler som föräldrarnas utbildningsnivå och migrationsbakgrund. Det kan också handla om uppgifter om etablering på arbetsmarknaden eller vidare studier efter utbildningen för huvudmannens elever. I några enstaka fall har kommunala och enskilda huvudmän beställt uppgifter som kan användas för att planera verksamheten framöver, t.ex. en prognos över elevutvecklingen.

Företag, organisationer och myndigheter beställer oftast data för att genomföra egna undersökningar. Det kan vara data som används för urval eller som underlag för egna analyser. Regioner har beställt data för att kartlägga efterfrågan på och tillgången till utbildning. Från högskolor görs beställningar som kan antas användas i olika forskningsprojekt. Slutligen beställer media sammanställningar som kan tänkas användas för olika granskande reportage.

En stor del av SCB:s uppdragsverksamhet inom skolområdet av- ser att ta fram underlag till kommunerna för fördelning av resurser till egna och fristående skolor.8 För mer information om kommun- ernas resursfördelning se avsnitt 5.10.

Genom den ändrade tillämpningen av sekretessbestämmelsen i

24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, förkortad OSL) har SCB:s möjligheter att bedriva uppdragsverksamhet på skol- området begränsats. Den tillfälliga sekretessbrytande bestämmelsen i 24 kap. 8 a § OSL tillåter dock att uppgifter om en enskild huvud- man inom skolväsendet som avser andra personliga eller ekonomiska förhållanden än huvudmannens intäkter och kostnader lämnas till en kommun, om uppgiften behövs för att kommunen ska kunna full- göra sin skyldighet enligt skollagen att fördela resurser till utbild- ning inom skolväsendet efter barns och elevers olika förutsättningar och behov.

8Sveriges Kommuner och Landsting (numera Sveriges Kommuner och Regioner) (2018), Socio- ekonomisk resursfördelning i skola och förskola.

158

SOU 2023:21

Uppdragsverksamhet för Skolverket

6.4Skolverket bör bedriva uppdragsverksamhet

Bedömning: Om vårt förslag genomförs, bör Skolverket bedriva uppdragsverksamhet.

SCB har, som framgår ovan, en relativt omfattande uppdragsverk- samhet på skolområdet. Den tillfälliga sekretessbrytande bestäm- melsen i 24 kap. 8 a § OSL gör det möjligt för SCB att utan hinder av statistiksekretessen lämna ut uppgift om en enskild huvudman som en kommun behöver för resursfördelning. När den sekretess- brytande bestämmelsen upphör att gälla kommer SCB inte kunna utföra uppdrag som går ut på att ta fram information där en enskild huvudman eller dennes förskole- eller skolenheter går att identifiera. Det kommer därmed saknas förutsättningar för SCB att bedriva stora delar av sin uppdragsverksamhet på skolområdet.

Majoriteten av de aktörer som beställer bearbetade uppgifter från SCB får antas ha ett fortsatt behov av sådan information. De uppdrag SCB utför i sin uppdragsverksamhet innefattar som regel sådana bearbetningar av uppgifter som går utöver myndighetens skyldig- heter enligt offentlighetsprincipen, varför behoven inte kan tillgodo- ses genom utlämnande av allmänna handlingar. Detsamma kommer rimligtvis att vara fallet om Skolverket tar över insamlingen av upp- gifter om den skollagsreglerade verksamheten. Det är dessutom så att myndigheter inte har rätt att begära ut handlingar från en annan myndighet med stöd av bestämmelserna i 2 kap. TF. I stället kan en myndighet begära ut uppgift från en annan myndighet med stöd av 6 kap. 5 § OSL. Enligt den bestämmelsen ska en uppgift lämnas ut på begäran om uppgiften inte är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång att lämna ut uppgiften.

Ett alternativ till att låta Skolverket bedriva uppdragsverksamhet är att införa bestämmelser om skyldighet för Skolverket att lämna vissa uppgifter t.ex. till de kommuner som begär ut underlag för sin resursfördelning. En bestämmelse om uppgiftsskyldighet bryter som utgångspunkt eventuell sekretess (se 10 kap. 28 § OSL). Det borde dock vara möjligt att utforma uppgiftsskyldigheten på ett sådant sätt att t.ex. kommunerna inte får rätt att ta del av sekretessbelagd in- formation9. Med en sådan lösning skulle det dock saknas möjlighet

9Jfr t.ex. 32 c § folkbokföringslagen (1991:481).

159

Uppdragsverksamhet för Skolverket

SOU 2023:21

för Skolverket att ta betalt för det arbete som krävs för att ta fram underlaget (jfr avgiftsförordningen). Med hänsyn till hur tidskräv- ande SCB:s uppdrag på skolområdet är och till hur SCB prissätter uppdragen framstår det inte som lämpligt att Skolverket ska till- handahålla underlag utan ersättning.

En lösning med uppgiftsskyldighet i stället för uppdragsverksam- het är dessutom svår att genomföra på ett sådant sätt att samtliga sådana aktörer som beställt anpassad statistik på skolområdet från SCB kan få sina behov tillgodosedda framöver. Bland beställarna finns offentliga aktörer som statliga myndigheter, kommuner och regioner. Dessa aktörers efterfrågan på information kan som utgångspunkt antas ha sin grund i ett befogat behov utifrån aktörens uppdrag, t.ex. kommuners resursfördelning. Flera kommuner beställer också kon- tinuerligt så kallade förädlingsvärden för att se de enskilda skolornas bidrag till elevernas kunskapsutveckling. Det är enligt vår mening problematiskt att formulera uppgiftsskyldighet till offentliga aktörer på ett sådant sätt att samtliga legitima behov tillgodoses samtidigt som sekretessbelagd information inte lämnas ut.

Bland de aktörer som beställer anpassad statistik inom ramen för SCB:s uppdragsverksamhet finns också organisationer, enskilda huvud- män, företag och media, vars behov av information är än svårare att förutse och att specificera på lämpligt sätt i en bestämmelse om uppgiftsskyldighet.

Mot den här bakgrunden anser vi att Skolverket bör bedriva upp- dragsverksamhet vid ett genomförande av vårt förslag. Därmed till- godoses vissa av de behov av information som hanterats inom ramen för SCB:s uppdragsverksamhet.

6.5Omfattningen av Skolverkets uppdragsverksamhet

Förslag: Skolverket ska utföra uppdrag åt andra myndigheter inom ramen för sin informationsförsörjningsverksamhet, i den utsträckning myndigheten har tillgängliga resurser för det.

Skolverket får ta uppdrag från andra uppdragsgivare än myn- digheter inom ramen för sin statistik- och informationsförsörj- ningsverksamhet.

160

SOU 2023:21

Uppdragsverksamhet för Skolverket

Skolverket får endast utföra uppdrag som kan anses förenliga med myndighetens uppgifter och verksamhetsområde.

Skolverkets uppdragsverksamhet behöver avgränsas vad gäller dels vem myndigheten får utföra uppdrag åt, dels inom vilken eller vilka delar av myndighetens verksamhet uppdrag får utföras.

Av de statistikansvariga myndigheter som bedriver uppdrags- verksamhet är det bara ett fåtal som har begränsningar vad gäller åt vem uppdrag får utföras. Ekonomistyrningsverket får t.ex. bara ut- föra uppdrag åt andra statliga myndigheter10 och Riksgäldskontoret får bara utföra uppdrag åt andra statliga myndigheter inom garanti- och utlåningsverksamheten.11 För flertalet av de statistikansvariga myndigheterna får uppdrag utföras åt såväl myndigheter som enskilda. Med hänsyn till hur SCB:s uppdragsverksamhet på skolområdet har sett ut och till den efterfrågan på information om den skollagsreglerade verksamheten som finns anser vi att Skolverkets uppdragsverk- samhet inte bör begränsas på så sätt att uppdrag endast får utföras åt statliga myndigheter eller åt andra särskilt utpekade uppdragsgivare.

Med tanke på att Skolverket på sätt och vis ska överta den uppdragsverksamhet SCB bedriver på skolområdet är det rimligt att hämta vägledning från hur SCB:s uppdragsverksamhet är preciserad. Med motsvarande avgränsning som för SCB skulle Skolverket vara skyldigt att bedriva uppdragsverksamhet åt andra myndigheter inom ramen för sin statistikverksamhet, i den utsträckning myndigheten har tillgängliga resurser för det. Med myndigheter avses i detta fall också kommuner och regioner. Skolverket skulle också få ta uppdrag från andra uppdragsgivare än myndigheter inom ramen för sin sta- tistikverksamhet.

Det framstår enligt vår mening som lämpligt att Skolverket bedri- ver uppdragsverksamhet åt andra myndigheter i den utsträckning myndigheten har tillgängliga resurser för det och att Skolverket får ta uppdrag från andra uppdragsgivare än myndigheter. Uttrycket statistikverksamhet för tankarna till sådan särskild statistikverksam- het som avses i 24 kap. 8 § OSL. Skolverkets statistikverksamhet får anses vara en del av verksamheten med informationsförsörjning (se avsnitt 8.5). För att informationsförsörjningen på skolområdet ska kunna tillgodoses behöver Skolverket bedriva uppdragsverksamhet

1016 § andra stycket förordningen (2016:1023) med instruktion för Ekonomistyrningsverket.

112 b § förordningen (2007:1447) med instruktion för Riksgäldskontoret.

161

Uppdragsverksamhet för Skolverket

SOU 2023:21

inte bara inom ramen för den särskilda statistikverksamheten, utan inom ramen för hela verksamheten med informationsförsörjning. Vi anser att Skolverket därför bör bedriva uppdragsverksamhet inom ramen för sin informationsförsörjningsverksamhet.

Vi bedömer att uppgifter om enskilds ekonomiska förhållanden inte ska omfattas av sekretess i Skolverkets informationsförsörj- ningsverksamhet (se avsnitt 9.4). Vidare föreslår vi att sekretess ska gälla i informationsförsörjningsverksamheten för uppgifter om en- skilds personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men om uppgiften röjs (se avsnitt 9.5–9.7). Uppgifterna i Skolverkets verk- samhet med informationsförsörjning kommer alltså inte att omfattas av lika stark sekretess som i myndighetens statistikverksamhet eller som hos SCB. Med hänsyn till det anser vi att uppdragsverksam- heten även bör avgränsas på så sätt att Skolverket endast får utföra uppdrag som kan anses förenliga med myndighetens uppgifter och verksamhetsområde. På så sätt kan de uppgifter Skolverket förfogar över inte användas av myndigheten för att ta fram statistik som avser annat än det skollagsreglerade området (jfr Försäkringskassans upp- dragsverksamhet).

6.6Skolverket ska ta ut avgifter

Förslag: Skolverket ska ta ut avgifter för uppdragsverksamheten. Skolverket ska besluta om avgifternas storlek och ska få dispo-

nera avgiftsinkomsterna.

En myndighet får ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller bara om det följer av lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen (3 § avgiftsförordningen). Vidare får en myndighet som utgångspunkt bestämma storleken på avgifter endast efter ett särskilt bemyndigande från regeringen. Om inte regeringen har föreskrivit något annat ska avgifter beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnad, dvs. full kostnadstäckning (5 § avgiftsför- ordningen). En myndighet får som utgångspunkt disponera avgifts- inkomster endast efter ett särskilt bemyndigande (25 § avgiftsför- ordningen).

162

SOU 2023:21

Uppdragsverksamhet för Skolverket

Fråga är om Skolverket ska vara skyldigt att ta ut avgifter för uppdragsverksamheten eller om det i stället bör överlåtas till Skol- verket att avgöra detta, genom att det anges att Skolverket får ta ut en avgift.

Flertalet av de statistikansvariga myndigheter som bedriver upp- dragsverksamhet ska ta ut avgifter för uppdragsverksamheten. SCB ska ta ut avgifter för uppdragsverksamhet både åt myndigheter och enskilda. För Skolverket handlar det om att ta över delar av SCB:s uppdragsverksamhet på skolområdet. Det talar för att också Skol- verket ska ta betalt vid utförande av uppdrag. Vidare bidrar ett krav på att Skolverket ska ta ut avgifter för uppdragsverksamheten till likabehandling och förutsebarhet för potentiella uppdragsgivare.

Om Skolverket ska ta ut avgifter kan myndigheten inte underlåta att ta ut en avgift i ett enskilt fall t.ex. på grund av administrativa eller praktiska skäl. Med hänsyn till att det är möjligt för allmänheten att få ut sådana potentiella elektroniska handlingar som Skolverket kan ta fram med rutinbetonade åtgärder (se avsnitt 6.2) framstår det dock som rimligt att Skolverket alltid ska ta ut avgifter för de mer omfattande bearbetningar som myndigheten kommer att utföra inom ramen för uppdragsverksamheten.

Mot den här bakgrunden föreslår vi att Skolverket ska ta ut av- gifter i uppdragsverksamheten.

Flera av de statistikansvariga myndigheter som bedriver upp- dragsverksamhet får besluta om avgifternas storlek och disponera inkomsterna. Det har enligt vår bedömning inte kommit fram några skäl för att göra en annan bedömning avseende Skolverket. Vi före- slår därmed att Skolverket ska få besluta om avgifternas storlek och disponera avgiftsinkomsterna.

6.7Bestämmelserna om uppdragsverksamheten ska föras in i Skolverkets instruktion

Förslag: Bestämmelserna om Skolverkets uppdragsverksamhet och myndighetens rätt att ta ut avgifter, besluta om avgifternas storlek och disponera avgiftsinkomsterna ska föras in i förord- ningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk.

163

7Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

7.1Generellt om uppgiftsskyldighet

Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Det följer av 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, förkortad OSL). Uppgiftsskyldighet som bryter sekretess kan följa av lag eller förordning. Det är alltså möjligt för regeringen att genom en för- ordning medge att annars sekretessbelagda uppgifter lämnas ut myn- digheter emellan (prop. 1979/80:2 Del A s. 322 f.).

När det gäller sekretessbrytande regler till förmån för svenska myndigheter som avser uppgifter om enskildas personliga eller eko- nomiska förhållanden måste hänsyn tas till att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen, förkortad RF). En inskränkning av denna fri- och rättighet får endast göras i lag (2 kap. 20 § första stycket 2 RF). Detta innebär att en uppgiftsskyldighet i förhållande till en svensk myndighet som omfattar uppgifter om enskilda i vissa fall kan behöva införas på lagnivå (prop. 2009/10:80 s. 184). Efter bemyndigande i lag får fri- och rättigheten begränsas genom annan författning i de fall som anges i 8 kap. 5 § RF och i ett annat här inte aktuellt fall (2 kap. 20 § andra stycket RF). Enligt 8 kap. 5 § RF kan riksdagen i en lag bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om när lagen ska träda i kraft, när delar av lagen ska börja eller upphöra att tillämpas, eller tillämpning av lagen i förhållande till ett annat land eller en mellanfolklig organisation.

165

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

SOU 2023:21

För att sekretess ska brytas med stöd av 10 kap. 28 § OSL måste bestämmelsen där uppgiftsskyldigheten anges vara tillräckligt konkret till sin utformning. Bestämmelsen kan t.ex. ange att uppgifter av ett visst speciellt slag ska lämnas ut. Bestämmelsen kan även ange att en viss myndighet har rätt att få del av uppgifter i allmänhet (prop. 1979/80:2 Del A s. 322 f.). Uppgiftsskyldigheten kan också utformas så att myn- digheten är skyldig att lämna ut uppgifter först på begäran av en annan myndighet.

Har den myndighet som ska lämna ut en uppgift och den myn- dighet som vill ha denna olika uppfattning om uppgiftsskyldighetens omfattning kan saken prövas vid överklagande enligt 6 kap. 7 § andra stycket OSL. Enligt bestämmelsen får en myndighet överklaga ett beslut av en annan myndighet att avslå den förstnämnda myndig- hetens begäran att få ta del av en handling eller på annat sätt få del av en uppgift, om inte annat anges i lag eller förordning. Ett sådant beslut som meddelats av en statlig myndighet som lyder under reger- ingen överklagas av en annan sådan myndighet till regeringen (6 kap. 8 § fjärde stycket OSL).

7.2Grundlagsskydd för den personliga integriteten

Var och en är gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhåll- anden (2 kap. 6 § andra stycket RF). Syftet med bestämmelsen är att stärka skyddet för den personliga integriteten i regeringsformen. Bestämmelsen innebär att sådana åtgärder som anges i bestämmelsen får vidtas bara om det finns föreskrifter i lag som medger det.

Rättighetsskyddet utformades så att det tar sikte på att skydda den personliga integriteten mot vissa intrång som kan anses vara särskilt känsliga och på sådana åtgärder som den enskilde själv inte kan få kännedom om eller påverka genom ett krav på frivilligt god- kännande (prop. 2009/10:80 s. 177 f.).

Varje slags behandling av uppgifter om enskildas personliga för- hållanden som sker utan samtycke framstår inte som så integritets- känslig att det är motiverat att låta den omfattas av integritets- skyddet i grundlag. Vid sidan av integritetsintresset finns vidare andra, motstående intressen att beakta vid bedömningen av vilka

166

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

slags åtgärder som bör omfattas av ett utvidgat grundlagsskydd. Den grundlagsskyddade rätten att ta del av allmänna handlingar utgör t.ex. omistliga delar av det öppna svenska demokratiska samhället. Ett balanserat och effektivt integritetsskydd bör när det gäller begräns- ningar av den grundlagsskyddade handlingsoffentligheten åstadkommas genom en väl avvägd sekretessreglering (prop. 2009/10:80 s. 179 f.).

7.2.1Kartläggning eller övervakning

Behovet av ett utökat integritetsskydd gör sig starkast gällande i förhållande till åtgärder som innebär kartläggning eller övervakning av enskildas personliga förhållanden (prop. 2009/10:80 s.182). Det är åtgärdens effekter som är av avgörande betydelse vid bedöm- ningen av om den ska anses innebära övervakning eller kartläggning i den mening som avses här, inte det huvudsakliga syftet med åt- gärden (prop. 2009/10:80 s. 181). En åtgärd från det allmännas sida som vidtas primärt i syfte att ge myndigheterna underlag för besluts- fattande i enskilda fall kan – även om avsikten inte är att kartlägga enskilda – i många fall anses innebära kartläggning av enskildas för- hållanden. Så torde vara fallet i fråga om ett stort antal uppgiftssam- lingar som det allmänna förfogar över. SCB och andra statistikansvariga myndigheter, t.ex. Socialstyrelsen och Brottsförebyggande rådet, lagrar och bearbetar stora mängder uppgifter om enskildas personliga för- hållanden i sina databaser. Flera av dessa uppgiftssamlingar omfattar en stor andel av landets hela befolkning och flera av dem innehåller också till viss del mycket integritetskänsliga uppgifter (prop. 2009/10:80 s. 180).

Grundlagsskyddet omfattar enbart betydande integritetsintrång. Denna begränsning motiveras av att en utvidgning av grundlags- skyddet är motiverad enbart i fråga om sådan övervakning eller kart- läggning som är av särskilt ingripande karaktär och har viss intensitet eller omfattning (prop. 2009/10:80 s.182). Bestämmelsen omfattar företeelser som kan bedömas utifrån såväl kvantitativa som kvalita- tiva kriterier (prop. 2009/10:80 s. 183). Vid bedömningen av hur ingripande intrånget i den personliga integriteten kan anses vara i samband med insamling, lagring och bearbetning eller utlämnande av uppgifter om enskildas personliga förhållanden är det naturligt att stor vikt läggs vid uppgifternas karaktär. Ju känsligare uppgifterna

167

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

SOU 2023:21

är, desto mer ingripande måste det allmännas hantering av upp- gifterna normalt anses vara. Även hantering av ett fåtal uppgifter kan med andra ord innebära ett betydande intrång i den personliga integriteten om uppgifterna är av mycket känslig karaktär. Vid be- dömningen av intrångets karaktär är det också naturligt att stor vikt läggs vid ändamålet med behandlingen. En hantering som syftar till att utreda brott kan således normalt anses vara mer känslig än t.ex. en hantering som uteslutande sker för att ge en myndighet underlag för förbättringar av kvaliteten i handläggningen. Därutöver kan givetvis mängden uppgifter vara en betydelsefull faktor i sammanhanget (prop. 2009/10:80 s. 183).

7.2.2Betydande intrång i den personliga integriteten

Vid bedömningen av vad som kan anses utgöra ett betydande intrång i den personliga integriteten bör flera omständigheter vägas in. Upp- gifternas karaktär och omfattning utgör endast två faktorer att be- akta. Även sådana omständigheter som t.ex. ändamålet med behand- lingen av uppgifterna och omfattningen av utlämnandet av uppgifter till andra som sker utan omedelbart stöd av offentlighetsprincipen kan vara av betydelse vid bedömningen (prop. 2009/10:80 s. 184).

Från principiell utgångspunkt bör den närmare avgränsningen av bestämmelsens tillämpningsområde dock inte påverkas av sekretess- lagstiftningens utformning. Den omständigheten att sekretesslagstift- ningen innehåller en presumtion för offentlighet – ett rakt eller kvalifi- cerat rakt skaderekvisit – för uppgifter i en viss myndighets verksamhet bör således inte i sig utgöra skäl för bedömningen att myndighetens behandling av uppgifterna faller utanför det utvidgade grundlags- skyddet. Även om intresset av insyn är så stort att det inte är moti- verat att införa långtgående begränsningar i allmänhetens rätt att få tillgång till handlingar, kan uppgifterna och hantering av dem således vara så integritetskänslig att den bör omfattas av grundlagsskyddet (prop. 2009/10:80 s. 184). Det förhållandet att de uppgifter som be- handlas av en myndighet omfattas av stark sekretess bör inte heller utgöra en omständighet som med automatik innebär att en bestäm- melse om uppgiftsskyldighet måste anses omfattas av bestämmel- sens tillämpningsområde.

168

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

Även andra omständigheter måste beaktas vid bedömningen av hur långtgående intrång uppgiftsskyldigheten innebär när ställning tas till om föreskrifterna omfattas av bestämmelsen. En sådan om- ständighet kan t.ex. vara på vilket sätt och för vilka syften mottag- aren av uppgifterna hanterar utlämnade uppgifter (prop. 2009/10:80 s. 184).

7.3Betungande föreskrifter

I 8 kap. RF finns de bestämmelser som avser det primära lagområdet, dvs. de ämnen i vilka det ankommer på riksdagen att besluta före- skrifter. Föreskrifter ska meddelas genom lag, dvs. av riksdagen, bl.a. om de avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska för- hållanden (8 kap. 2 § första stycket 2 RF). Föreskrifter ska också meddelas i lag om de avser kommunernas åligganden (8 kap. 2 § första stycket 3 RF). När det är fråga om betungande föreskrifter krävs alltså att riksdagen fattar beslut om uppgiftsskyldighet. Bestäm- melserna om skyldighet för näringsidkare, fastighetsägare, stiftelser och ideella föreningar samt kommuner, regioner och kommunal- förbund att lämna uppgifter till statistikansvariga myndigheter finns t.ex. i lagen (2001:99) om den officiella statistiken, medan skyldig- heten för statliga myndigheter att lämna uppgifter finns i förord- ningen (2001:100) om den officiella statistiken.

7.4Uppgiftsskyldighet i regelverket för den officiella statistiken

Lagen om den officiella statistiken innehåller bestämmelser om uppgiftsskyldighet. Näringsidkare, ägare till vissa fastigheter, stiftel- ser, ideella föreningar samt kommuner, regioner och kommunal- förbund är skyldiga att lämna uppgifter för den officiella statistiken till de statistikansvariga myndigheterna (7 §). Regeringen får med- dela ytterligare föreskrifter om uppgiftsskyldigheten. Regeringen får vidare bemyndiga en myndighet att meddela föreskrifter om skyl- digheten att lämna uppgifter för den officiella statistiken. Föreskrif-

169

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

SOU 2023:21

ter om uppgiftsskyldighet för de aktörer som nämns i lagen finns i förordningen om den officiella statistiken (5–5 d § i förordningen).

I förarbetena anges att ordningen med ett normgivningsbe- myndigande i lag för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om uppgiftsskyldighet förut- sätter att man i arbetet med att ta fram föreskrifterna tar ställning till hur varje utökning av uppgiftsskyldigheten förhåller sig till det skydd av den personliga integriteten som följer av 2 kap. 6 § andra stycket RF. Vid den prövningen bör beaktas hur skyddet av den personliga integriteten begränsas av såväl behandlingen av den nya uppgiften i sig som behandlingen tillsammans med andra uppgifter för vilka uppgiftsskyldighet redan föreligger (prop. 2013/14:7 s. 13).

Förordningen om den officiella statistiken innehåller en bestäm- melse om att en statlig myndighet ska lämna de uppgifter som be- hövs för framställning av officiell statistik till statistikansvariga myn- digheter (6 §). Bestämmelsen har haft samma materiella innebörd sedan den infördes 2001. Skyddet mot betydande intrång i den per- sonliga integriteten som infördes 2010 i 2 kap. 6 § andra stycket RF kunde alltså inte beaktas vid utformningen och införandet av bestäm- melsen om uppgiftsskyldighet för statliga myndigheter. Inte heller dis- kuterades frågan inför ändring av bestämmelserna om uppgiftsskyldig- het i lagen om den officiella statistiken 2013 (prop. 2013/14:7 s. 11 ff.).

7.5Behov av nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

Bedömning: Det finns ett behov av nya bestämmelser om upp- giftsskyldighet för att säkerställa Skolverkets tillgång till infor- mation om den skollagsreglerade verksamheten.

En stor del av de uppgifter som SCB samlar in på uppdrag av Skol- verket samlas in från enskilda, kommunala och statliga huvudmän. En huvudman för utbildning eller annan verksamhet som är föremål för nationell uppföljning och utvärdering ska lämna vissa uppgifter till Skolverket i enlighet med 26 kap. 25 § skollagen (2010:800). Skol- verket kommer kunna samla in uppgifter från huvudmännen med stöd av denna bestämmelse även vid ett genomförande av vårt förslag.

170

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

Därutöver samlar SCB – på uppdrag av Skolverket – in uppgifter från bl.a. Centrala studiestödsnämnden (CSN) och Universitets- och högskolerådet (UHR). Dessa insamlingar kommer Skolverket också att ta över vid ett genomförande av vårt förslag. Skolverket kommer enligt vårt förslag också behöva samla in uppgifter från ett antal andra myndigheter och från enskilda utbildningsanordnare inom universitets- och högskoleutbildning. SCB kommer också fortsätt- ningsvis behöva tillhandahålla Skolverket vissa uppgifter.

Som statistikansvarig myndighet förutsätts Skolverket ha sådan särskild statistikverksamhet som omfattas av 24 kap. 8 § OSL. Det följer av 10 § förordningen om den officiella statistiken. Vid ett genomförande av vårt förslag kommer Skolverket dock att samla in uppgifter utanför statistikverksamheten och bestämmelsen om stati- stiksekretess i 24 kap. 8 § OSL blir därmed inte tillämplig. Vi bedö- mer att Skolverket inte kan åberopa bestämmelsen om uppgiftsskyl- dighet för statliga myndigheter i 6 § förordningen om den officiella statistiken som stöd för insamling av uppgifter i den nya verksam- heten med informationsförsörjning. Uppgiftsskyldigheten enligt be- stämmelsen sträcker sig enligt vår mening inte längre än att statliga myndigheter är skyldiga att lämna uppgifter till de statistikansvariga myndigheterna när de samlar in uppgifter inom ramen för den sär- skilda statistikverksamheten och de insamlade uppgifterna därmed omfattas av statistiksekretessen.

Inte heller kan andra myndigheter med särskild statistikverksam- het lämna uppgifter till Skolverkets verksamhet med informations- försörjning med stöd av undantaget i 24 kap. 8 § tredje stycket OSL. SCB har historiskt sett lämnat uppgifter till Skolverkets statistik- verksamhet med stöd av den bestämmelsen. Enligt bestämmelsen får uppgift som behövs för forsknings- och statistikändamål och upp- gift som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande är direkt hänförlig till den enskilde lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon när- stående till denne lider skada eller men. Bestämmelsen – som tidigare fanns i 9 kap. 4 § i den numera upphävda sekretesslagen (1980:100)

–medgav inledningsvis bara utlämnande för forskningsändamål. När möjligheten att lämna ut uppgifter med stöd av bestämmelsen även för statistikändamål infördes uttalades det i förarbetena att möjlig- heten bör tillämpas mycket restriktivt och att utlämnande till andra statistikansvariga myndigheter i realiteten endast bör komma i fråga

171

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

SOU 2023:21

för sådana som själva tillämpar statistiksekretessen. Regeringen be- tonade att utlämnande för statistikändamål främst kan komma i fråga för mindre känsliga register, för vilka det är mindre lämpligt att reglera ett utlämnande i författning (prop. 1994/95:200 s. 38).

En myndighet ska på begäran av en annan myndighet lämna upp- gift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång (6 kap. 5 § OSL). Skol- verket kommer dock behöva uppgifter som är sekretessbelagda från andra myndigheter.

För att göra det möjligt för Skolverket att samla in de uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet är det enligt vår bedömning nödvändigt med nya bestämmelser om upp- giftsskyldighet som bryter eventuell sekretess och tydliggör upp- giftslämnande myndigheters och andra aktörers skyldighet att lämna uppgifter till Skolverket.

7.6Lag eller förordning

7.6.1Uppgiftsskyldighet för myndigheter

Bedömning: Bestämmelser om skyldighet för andra statliga myn- digheter att lämna uppgifter till Skolverket kan införas på för- ordningsnivå.

Skolverket samlar med hjälp av SCB in uppgifter om bl.a. elever, vårdnadshavare och personal. De enskilda individerna lämnar inte samtycke till insamlingen eller den bearbetning av uppgifterna som Skolverket utför och känner kanske inte till att det sker en insamling. Informationsinsamlingen avser en mängd olika uppgifter om ett mycket stort antal personer. Det handlar bl.a. om uppgifter om familjekonstellationer, tidpunkt för invandring och grund för bosätt- ning i Sverige. Andra exempel på uppgifter som samlas in är utbild- ningsnivå och etablering på arbetsmarknaden efter avslutade studier. Det handlar också om uppgifter om skattepliktiga och skattefria inkomster, som t.ex. ekonomiskt bistånd. Sammantaget anser vi att det är fråga om sådan kartläggning av personliga förhållanden som avses i 2 kap. 6 § RF.

172

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

Fråga är om Skolverkets kartläggning av personliga förhållanden utgör ett sådant betydande intrång i den personliga integriteten att skyldighet för SCB och andra myndigheter att lämna uppgifter till Skolverket behöver införas på lagnivå.

Skolverket samlar som sagt in en mängd uppgifter av varierande karaktär om ett stort antal individer. Flertalet av de uppgifter som samlas in får betraktas som harmlösa, medan ett fåtal uppgifter är av känsligare karaktär. Uppgifter samlas som utgångspunkt inte in löp- ande, vid flera tillfällen under ett och samma år. Det är dessutom samma uppgifter som återkommande samlas in när dessa uppgifter är oförändrade, t.ex. vårdnadshavares utbildningsnivå och tidpunkt för invandring. Så torde vara fallet för en stor andel av de individer som Skolverket samlar in uppgifter om.

Ändamålet med Skolverkets behandling av uppgifterna är bl.a. att utvärdera och följa upp skolväsendet och att framställa statistik om den skollagsreglerade verksamheten. Uppgifterna på individnivå är inte intressanta som sådana, utan används endast för att ta fram in- formation på aggregerad nivå, som lägst skolenhetsnivå. Uppgifterna på individnivå pseudonymiseras också i stor utsträckning och de med- arbetare på Skolverket som använder uppgifterna i sitt arbete känner som utgångspunkt inte till individernas identitet.

Med beaktande av karaktären på de uppgifter Skolverket samlar in, omfattningen av insamlingen av uppgifter samt ändamålet med behandlingen av uppgifterna anser vi sammantaget att det inte är fråga om sådant betydande intrång i den personliga integriteten som skyddas av 2 kap. 6 § andra stycket RF när Skolverket samlar in uppgifter i verksamheten med informationsförsörjning. Det innebär att 2 kap. 6 § andra stycket RF inte utgör hinder för att införa be- stämmelser om skyldighet för SCB och andra myndigheter att lämna uppgifter till Skolverket på förordningsnivå.

De bestämmelser om uppgiftsskyldighet för Socialstyrelsen och för SCB som vi föreslår (se avsnitt 7.11 och 7.15.4) innebär att dessa myndigheter kommer att lämna uppgifter till Skolverket som om- fattas av statistiksekretess enligt 24 kap. 8 § OSL. SCB har framfört att om regeringen ges möjlighet att ålägga myndigheten att lämna ut uppgifter som omfattas av absolut sekretess till Skolverket riskerar det att bli prejudicerande, eftersom många andra verksamheter rim- ligen också skulle vilja dra nytta av SCB:s uppgiftssamlingar.

173

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

SOU 2023:21

I förarbetena till den tidigare sekretesslagen uttalades att det inte finns något konstitutionellt hinder mot att regeringen genom för- ordning medger att annars sekretessbelagda uppgifter lämnas ut myndigheter emellan. Det påpekades att det från saklig synpunkt i vissa fall kan te sig tveksamt att regeringen kan tunna ut en av riks- dagen i lag beslutad sekretess till skydd för enskilda genom före- skrifter som medger att information lämnas från en myndighet till en annan. Ett förslag om att i varje särskild sekretessbestämmelse, där det framstår som befogat, kunna utesluta möjligheten till undan- tag genom förordning nämndes. Ett exempel på där det skulle kunna vara befogat med en begränsning uppgavs vara statistiksekretessen. Med hänsyn till att förslaget i propositionen inte syftade till någon detaljerad reglering av sekretessen mellan myndigheter fördes det i förslaget inte in bestämmelser som uteslöt att regeringen föreskriver om myndighetsinternt informationsutbyte. Det påpekades att i den mån uppgiftsutbytet regleras exklusivt i lag, som hade skett t.ex. i taxeringslagen och som förordades ske i fråga om sjukvård och socialvård, kan regeringen givetvis inte genom förordning sätta lagen ur spel. Skillnaden mellan förslaget om att begränsa möjligheten till undantag från sekretess genom förordning och förslaget i proposi- tionen ansågs i praktiken därför inte bli särskilt stor.1 Någon be- gränsning för regeringen att genom förordning medge att annars sekretessbelagda uppgifter lämnas ut myndigheter emellan har inte heller genomförts därefter.

Mot den här bakgrunden kan vi konstatera att det inte heller finns något hinder för att på förordningsnivå införa bestämmelser om uppgiftsskyldighet som bryter just statistiksekretessen. Vad gäller risken för att regeringen ger fler myndigheter möjlighet att få till- gång till uppgifter från SCB hänvisar vi till avsnitt 7.15.2. I avsnittet anför vi bl.a. att vikten av att Skolverket kan bedriva sin verksamhet på ett ändamålsenligt sätt generellt sett inte motiverar genombrott i statistiksekretessen. I stället handlar det om att – i en engångssitua- tion – säkerställa tillgången till skolinformation på motsvarande sätt som före det ändrade rättsläget. Eventuella framtida uppdrag eller arbetsuppgifter för Skolverket måste, enligt vår mening, utgå från vilka uppgifter som finns att tillgå utifrån de regler som gäller. Det samma får anses gälla för andra myndigheter och deras verksamheter.

1Prop. 1979/80:2, del A, s. 323.

174

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

7.6.2Uppgiftsskyldighet för enskilda utbildningsanordnare inom universitets- och högskoleutbildning

Bedömning: Bestämmelser om skyldighet för enskilda utbildnings- anordnare inom universitets- och högskoleutbildning att lämna uppgifter till Skolverket bör införas i lag.

Skolverket behöver samla in uppgifter om examen från statliga uni- versitet och högskolor samt från enskilda utbildningsanordnare inom universitets- och högskoleutbildning för att informations- behovet på skolområdet ska kunna tillgodoses. Universitet och hög- skolor med statlig huvudman är myndigheter. Det är därmed möjligt att införa bestämmelser om skyldighet för dessa att lämna uppgifter till Skolverket på förordningsnivå. Fråga är vad som gäller för de enskilda utbildningsanordnarna.

När organ som inte är myndigheter, t.ex. arbetslöshetskassorna, ägnar sig åt myndighetsutövning representerar de det allmänna, vilket innebär att lagkravet i 8 kap. 2 § första stycket 2 RF inte behöver iakttas. Skyldigheter för kassorna i sådan verksamhet kan beslutas med stöd av restkompetensen i 8 kap. 7 § första stycket 2 RF (se prop. 2000/01:129 s. 57 och 131 f.). Om någon frivilligt åtagit sig att ha hand om en förvaltningsuppgift, t.ex. en organisation som för- delar statsbidrag, anses det inte vara fråga om någon skyldighet varför det inte heller av den anledningen krävs lagstöd enligt 8 kap. 2 § RF (prop. 2009/10:238 s. 58 och 71 f.).2

Fråga är om de enskilda utbildningsanordnarna inom universi- tets- och högskoleutbildning kan anses representera det allmänna på motsvarande sätt som de tidigare arbetslöshetskassorna. Examen och examination hos enskilda utbildningsanordnare inom universi- tets- och högskoleutbildning är myndighetsutövning. Man skulle således kunna argumentera för att skyldigheter för de enskilda utbild- ningsanordnarna att lämna uppgifter om examen till Skolverket kan beslutas av regeringen med stöd av restkompetensen i 8 kap. 7 § första stycket 2 RF. Dessutom har de enskilda utbildningsanord- narna frivilligt ansökt om tillstånd att utfärda examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Det kan därmed

2Erik Holmberg, Nils Stjernquist, Magnus Isberg, Marianne Eliasson, Göran Regner, Grund- lagarna, RF, SO och RO (3 juli 2019, JUNO), kommentaren till 8 kap. 2 § RF under rubriken Betungande föreskrifter.

175

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

SOU 2023:21

diskuteras om det är fråga om en skyldighet att utfärda examen och att i verksamheten tillhandahålla externa aktörer uppgifter om examen.

Såvitt vi känner till finns det dock inte något befintligt exempel på utbildningsområdet att jämföra arbetslöshetskassorna med. Be- dömningen att skyldighet att lämna uppgifter om examen för en- skilda utbildningsanordnare inom universitets- och högskoleutbild- ning kan införas på förordningsnivå är enligt vår mening tveksam. Vi anser därför att utbildningsanordnarna bör åläggas skyldighet att lämna uppgifter till Skolverket med stöd av lag (se avsnitt 7.14).

7.7Uppgifter som Skolverkets särskilda statistikverksamhet kan samla in

Bedömning: Skolverket kan även fortsättningsvis samla in vissa uppgifter i den särskilda statistikverksamheten utan hinder för informationsförsörjningen på skolområdet.

Statistik som varken avslöjar uppgifter om enskilds personliga för- hållanden eller om enskilds ekonomiska förhållanden kommer även fortsättningsvis kunna publiceras av Skolverkets särskilda statistik- verksamhet. Även uppföljningar, utvärderingar och studier som inte avslöjar sådana uppgifter kommer att kunna hanteras inom ramen för statistikverksamheten även framöver utan hinder av statistiksekre- tessen. Svårigheten ligger i att i förväg, dvs. redan vid utformningen av vårt förslag, bedöma vilken statistik eller vilka studier som Skol- verket kan komma att behöva publicera eller använda på ett sådant sätt att statistiksekretessen utgör ett hinder.

7.7.1Huvudmännens intäkter och kostnader

Uppgifter om de enskilda huvudmännens intäkter och kostnader har hela tiden ansetts omfattas av statistiksekretessen för uppgifter om enskilds ekonomiska förhållanden. Sådana uppgifter omfattas inte heller av den tillfälliga sekretessbrytande bestämmelsen i 24 kap. 8 a § OSL. Vi anser att de uppgifter som SCB i dag samlar in om skolkostnader från enskilda huvudmän kan samlas in av Skolverkets statistikverksamhet vid ett genomförande av vårt förslag utan hinder

176

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

för informationsförsörjningen. Sådana uppgifter kommer därmed att omfattas av statistiksekretessen även fortsättningsvis. SCB kom- mer liksom i dag att samla in uppgifter om skolkostnader för kommu- nala huvudmän i form av räkenskapssammandrag från kommunerna och lämna relevanta uppgifter vidare till Skolverkets statistikverk- samhet.

7.7.2Kommunernas aktivitetsansvar

Ett annat område där vi bedömer att Skolverkets statistikverksamhet även fortsättningsvis kan samla in uppgifter och tillgängliggöra efterfrågad information utan hinder för informationsförsörjningen är kommunernas aktivitetsansvar. Skolverket presenterar statistiken om kommunernas aktivitetsansvar på som lägst kommunnivå och statistiken avser de ungdomar i kommunen som omfattas av aktivi- tetsansvaret3. Informationen avslöjar enligt vår bedömning inga upp- gifter om fristående skolor eller enskilda huvudmän. Dessutom är det en fördel från integritetssynpunkt att även fortsättningsvis låta Skolverkets statistikverksamhet ansvara för statistiken om kom- munernas aktivitetsansvar, eftersom framställning av statistiken kräver tillgång till uppgifter även om alla de ungdomar i samma ålder som inte omfattas av aktivitetsansvaret (se Kommunernas aktivitetsansvar i avsnitt 5.2.2). Uppgifterna behövs inte heller i någon annan del av Skolverkets verksamhet än i statistikverksamheten.

7.7.3Övriga uppgifter

Vi har i arbetet med utformningen av bestämmelserna om uppgifts- skyldighet övervägt om även andra uppgifter än de som nämns i avsnitten ovan skulle kunna samlas in av Skolverkets särskilda sta- tistikverksamhet utan hinder för informationsförsörjningen. I flera fall där det vid en första anblick framstår som möjligt att samla in uppgifter och tillgängliggöra information inom ramen för statistik- verksamheten visar det sig dock vara problematiskt.

Ett exempel på svårigheten med att ange vilka uppgifter som kan samlas in inom Skolverkets särskilda statistikverksamhet utan hinder för informationsförsörjningen är variabeln etableringsstatus och de

329 kap. 9 § skollagen.

177

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

SOU 2023:21

uppgifter som ligger till grund för variabeln. Det är uppgifter som Skolverket använder bl.a. vid framställning av statistik om syssel- sättning efter avslutade gymnasiestudier. Sysselsättning efter gym- nasieskolan redovisas regelmässigt på som lägst skolenhetsnivå och statistiksekretessen utgör ett hinder för att kunna presentera stati- stiken så. Statistik om sysselsättning efter kommunal vuxenutbild- ning (komvux) redovisas däremot på riksnivå och skulle därmed kunna framställas och publiceras inom ramen för statistikverksamheten. Enligt Skolverket behöver uppgifterna avseende komvux dock kunna brytas ner på lägre nivå för att användas i vissa studier.

Skolverkets framtida uppgift med att ta fram regionala planerings- underlag förutsätter också tillgång till uppgifter om etableringsstatus för elever som avslutat sina studier (se avsnitt 5.7). Skolverket be- dömer preliminärt att information kommer att behöva tas fram på länsnivå.4 Det innebär troligtvis att statistiksekretessen utgör ett hinder för Skolverket att dela med sig av informationen.

Skolverket har också fått i uppdrag av regeringen att ta fram delmål och indikatorer inom uppdraget för kvalitet och likvärdig- het.5 Även i det avseendet kan det eventuellt bli aktuellt för Skol- verket att ta fram statistik om etablering efter avslutade studier, på huvudmannanivå för gymnasieskolan samt för respektive utbild- ningsform inom komvux (se avsnitt 5.6). Det är alltid en kommun eller region som är huvudman för komvux. Om en kommun endast anlitar en eller ett fåtal enskilda utbildningsanordnare går det dock att identifiera uppgifter hänförliga till en enskild juridisk person. Det innebär att uppgifter om etableringsstatus i de här avseendena be- höver samlas in i Skolverkets verksamhet med informationsförsörj- ning för att informationen ska kunna användas på önskat sätt.

Utifrån ovanstående skulle Skolverket alltså eventuellt kunna samla in uppgifter från SCB om etableringsstatus rörande vissa individer i den särskilda statistikverksamheten med stöd av 24 kap. 8 § tredje stycket OSL. Rörande andra individer skulle det dock vara nödvän- digt med insamling av uppgifter i den nya verksamheten med infor- mationsförsörjning, med stöd av en ny bestämmelse om uppgifts- skyldighet.

4Underlag för planering och dimensionering av utbildning, Redovisning av uppdrag om regio- nala planeringsunderlag om behov av gymnasial utbildning, Skolverket, 2022-03-31, dnr 2021:501, s. 59.

5Uppdrag till skolmyndigheterna om kvalitet och likvärdighet, 2020-02-27, U2020/00734/S.

178

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

Det är enligt vår mening problematiskt med en alltför detaljerad precisering av vilka uppgifter Skolverket behöver ha tillgång till – respektive inte behöver ha tillgång till – utanför statistikverksam- heten för att informationen ska kunna användas och tillhandahållas på relevant nivå (nationell, regional och kommunal nivå samt huvud- manna- och skolenhetsnivå). Behovet av uppgifter och information på skolområdet är inte statiskt och utan ett visst mått av flexibilitet bedömer vi att Skolverket på sikt kommer att sakna förutsättningar för att fullgöra sitt ansvar för informationsförsörjningen och till- godose informationsbehovet på önskvärt sätt. Bestämmelser om upp- giftsskyldighet som utgår från att vissa uppgifter även fortsättnings- vis kan hanteras enbart av Skolverkets särskilda statistikverksamhet riskerar alltså att begränsa myndighetens tillgång till information på ett ej önskvärt sätt. Följden kan bli att Skolverket saknar förutsätt- ningar för att ta fram information på lämplig, efterfrågad nivå.

Ett tänkbart alternativ är att göra det möjligt för Skolverket att samla in i princip alla uppgifter som behövs för informationsförsörj- ningen i verksamheten med informationsförsörjning. Det utesluter inte att Skolverket samlar in uppgifter i statistikverksamheten när myndigheten bedömer att det är lämpligt. För det fall det visar sig att de uppgifter som samlats in inom ramen för statistikverksam- heten behövs även i verksamheten med informationsförsörjning kommer Skolverket dock behöva samla in uppgifterna på nytt i infor- mationsförsörjningsverksamheten. Ett regelverk som i stor utsträck- ning gör det möjligt för Skolverket att välja om uppgifter ska samlas in i statistikverksamheten eller i verksamheten med informations- försörjning framstår enligt vår mening ändå som mer tilltalande än en i författning specificerad uppräkning av vilka uppgifter som kan samlas in i informationsförsörjningsverksamheten. Det skapar flexi- bilitet och förutsättningar för Skolverket att kunna tillgodose behovet av information om den skollagsreglerade verksamheten även i ett längre perspektiv. Med beaktande av de bestämmelser om behand- ling av personuppgifter och om sekretess som vi föreslår anser vi att skyddet för barns, elevers, föräldrars och personals personliga integri- tet kan upprätthållas även om Skolverket samlar in en stor mängd uppgifter utanför den särskilda statistikverksamheten (se kapitel 8 och 9).

179

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

SOU 2023:21

Mot den här bakgrunden bedömer vi att Skolverkets statistik- verksamhet bara ska samla in uppgifter i begränsad omfattning. Det innebär dock inte att statistikverksamheten inte kommer att kunna framställa statistik och utföra vissa typer av studier. Vid ett genom- förande av vårt förslag ska Skolverkets statistikverksamhet t.ex. fort- farande framställa den officiella statistiken. Inom ramen för statistik- verksamheten kan Skolverket också utföra och publicera resultatet av sådana studier som inte röjer uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Eftersom Skolverket behöver ha till- gång till de uppgifter som ligger till grund för den officiella statistiken även för t.ex. framställning av annan statistik på skolenhetsnivå be- höver uppgifterna dock samlas in i informationsförsörjningsverk- samheten.

7.8Generella överväganden om utformningen av bestämmelserna om uppgiftsskyldighet

För att Skolverket ska kunna samla in de uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet behövs flera nya bestäm- melser om skyldighet för olika aktörer att lämna uppgifter till Skol- verket. I de kommande avsnitten kommer vi att ta ställning till vilka skyldigheter att lämna uppgifter till Skolverket som varje relevant aktör bör ha. I det här avsnittet redogör vi för de generella överväg- anden om utformningen av bestämmelserna om uppgiftsskyldighet som vi har gjort.

Med beaktande av att SCB och övriga aktuella myndigheter till- sammans besitter en mycket stor mängd information om hela eller stora delar av befolkningen framstår det som motiverat från integri- tetssynpunkt att begränsa och specificera uppgiftsskyldigheterna på ett sådant sätt att Skolverket inte har en generell rätt att få ta del av uppgifter. För att informationsförsörjningen på skolområdet ska fungera på önskvärt sätt behöver Skolverket dock få tillgång till samtliga de uppgifter som behövs för att tillgodose legitima behov av information. Det blir här en balansgång mellan behovet av infor- mation och behovet av skydd för barns, elevers, föräldrars och per- sonals personliga integritet.

180

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

Utgångspunkten i direktivet att den lösning vi föreslår ska ut- formas så att förtroendet för statistiksekretessen inte riskeras är också av betydelse vid utformningen av bestämmelser om uppgifts- skyldighet och vid avvägningen av vilka uppgifter Skolverket ska kunna samla in i verksamheten med informationsförsörjning. En om- fattande skyldighet för SCB och andra aktörer att lämna uppgifter till Skolverket skapar flexibilitet och ökade möjligheter för Skolverket att kunna tillgodose informationsbehovet. En omfattande uppgifts- skyldighet kan dock innebära risker för förtroendet för statistik- sekretessen. Å andra sidan kan en alltför detaljerad bestämmelse antas bli otillräcklig för att tillgodose informationsbehovet på skol- området sett över tid. Bestämmelser om uppgiftsskyldighet på för- ordningsnivå kan visserligen ändras av regeringen. Även ändringar på förordningsnivå kräver dock såväl resurser som tid.

Lagstiftarens framtida ställningstagande till sekretess i Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning är enligt vår mening rele- vant för utformningen av bestämmelserna om uppgiftsskyldighet. Vi föreslår att uppgifter om enskilds personliga förhållanden ska skyddas med ett omvänt skaderekvisit, dvs. att sådana uppgifter ska omfattas av sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men (se av- snitt 9.7.2). Vi anser att det ger ett starkt skydd för de uppgifter om enskilda som Skolverket behöver samla in. Det är enligt vår bedöm- ning inte aktuellt med absolut sekretess i Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning (se avsnitt 9.7.1). Ett tredje alternativ är att skydda uppgifter om enskilds personliga förhållanden med ett rakt skaderekvisit, dvs. att sådana uppgifter ska omfattas av sekretess om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Vid ett rakt skaderekvisit presumeras uppgifterna vara offentliga och det uppstår enligt vår mening en konflikt mellan behovet av information på skolområdet och behovet av skydd för barns, elevers, föräldrars och personals personliga integri- tet. Skolverket behöver nämligen ha tillgång till sådana uppgifter om enskildas personliga förhållanden som skyddas av ett omvänt skade- rekvisit hos de myndigheter uppgifterna ursprungligen kommer ifrån. Om uppgifterna lämnas ut till Skolverket och där skyddas av ett rakt skaderekvisit blir skyddet för vissa uppgifter och för den personliga integriteten svagare hos Skolverket än hos de ursprungliga uppgifts- lämnarna. Om uppgifterna inte lämnas ut blir i stället informations-

181

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

SOU 2023:21

försörjningen lidande. Ett omvänt skaderekvisit ger alltså förutsätt- ningar för något generösare och flexiblare bestämmelser om upp- giftsskyldighet än om de uppgifter om enskildas personliga förhåll- anden som andra myndigheter ska lämna till Skolverket endast skyddas med ett rakt skaderekvisit hos Skolverket. Sambandet mellan sekre- tess och uppgiftsskyldighet är enligt vår mening viktigt att ha i åtanke vid utformning av bestämmelserna om såväl sekretess som uppgifts- skyldighet.

7.9Uppgifter från Centrala studiestödsnämnden och Universitets- och högskolerådet

CSN och UHR lämnar redan i dag uppgifter till SCB inom ramen för den insamling SCB gör på uppdrag av Skolverket. CSN lämnar uppgifter om elever i gymnasieskolan och UHR lämnar uppgifter om betyg, examensbevis och studiebevis i gymnasieskolan. Det är uppgifter som Skolverket behöver även fortsättningsvis. Både CSN och UHR lämnar dessutom andra uppgifter till SCB. Vissa av dessa andra uppgifter är relevanta även på skolområdet, t.ex. för föräldrars utbildningsnivå. Dessa andra uppgifter behöver Skolverket enligt vår bedömning inte samla in själv.

7.9.1Centrala studiestödsnämnden

Förslag: CSN ska lämna de uppgifter om elever i gymnasieskolan som Skolverket behöver för uppföljning och utvärdering enligt 26 kap. 24 § skollagen.

Bestämmelsen i 15 § studiestödsdataförordningen (2009:321) ska justeras i enlighet med det.

Det följer av Skolverkets föreskrifter om uppgiftsinsamling från huvudmännen inom skolväsendet m.m. att huvudmän för gymnasie- skolan kan fullgöra uppgiftslämningen gällande elever per 15 okto- ber genom rapportering till CSN.6 I dagsläget rapporterar CSN sedan till SCB, som i sin tur lämnar uppgifterna till Skolverket.

6SKOLFS 2011:142.

182

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

Det finns ingen specifik bestämmelse som avser CSN:s skyl- dighet att lämna uppgifter om elever i gymnasieskolan till SCB eller till Skolverket. Vår bedömning är att Skolverket inte kan åberopa 6 § förordningen om den officiella statistiken vid insamling av uppgifter till verksamheten med informationsförsörjning på skolområdet (se avsnitt 7.5). Inte heller kan CSN, som är statistikansvarig myn- dighet, lämna uppgifter till Skolverkets informationsförsörjnings- verksamhet med stöd av 24 kap. 8 § tredje stycket OSL. För att CSN ska kunna lämna uppgifter till Skolverket utan hinder av sekretess behövs därför en ny bestämmelse om skyldighet för CSN att lämna uppgifter till Skolverket.

Den officiella statistiken om gymnasieskolan visar antalet elever per program och inriktning i gymnasieskolan efter kön, årskurs, huvudman, svensk/utländsk bakgrund och föräldrars utbildnings- nivå. Studieflöden och programbyten redovisas också. De uppgifter Skolverket får från CSN:s studeranderapportering – via SCB – är för varje elev personnummer, skolenhet, årskurs, namn på klass samt studievägskod, dvs. vilket gymnasieprogram eleven går.7

Vilka uppgifter huvudmännen ska lämna om elever i gymnasie- skolan regleras alltså i dag på föreskriftsnivå, vilket innebär att Skol- verket får bestämma vilka uppgifter som ska samlas in.8 Det framstår inte som lämpligt att i en bestämmelse om uppgiftsskyldighet på förordningsnivå, ange vilka uppgifter CSN ska lämna till Skolverket på samma detaljnivå som i föreskrifterna. Skolverket skulle i så fall indirekt fråntas bemyndigandet att meddela föreskrifter om vilka upp- gifter huvudmännen ska lämna i enlighet med 26 kap. 25 § skollagen. Det finns inga indikationer på att det bör bestämmas av regeringen på förordningsnivå. Det innebär att bestämmelsen om CSN:s skyl- dighet att lämna uppgifter till Skolverket bör utformas på ett sådant sätt att det finns en viss flexibilitet i vilka uppgifter Skolverket kan samla in med stöd av bestämmelsen.

En författning bör inte hänvisa till en författning på lägre nivå.9 Det är därmed inte lämpligt att i en bestämmelse om uppgifts- skyldighet ange att CSN ska lämna de uppgifter till Skolverket som huvudmännen kan rapportera till CSN enligt Skolverkets föreskrif-

7Se Kvalitetsdeklaration, Gymnasieskolan: elever per 15 oktober, SCB, UF0103, 2022-03-10 samt SKOLFS 2011:142, Bilaga 9.

8Det följer av 1 § förordningen (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för huvudmännen inom skolväsendet m.m.

9Gröna boken, Riktlinjer för författningsskrivning, Ds 2014:1, s. 44.

183

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

SOU 2023:21

ter. Vi föreslår i stället en skyldighet för CSN att lämna de uppgifter om elever i gymnasieskolan som Skolverket behöver för uppföljning och utvärdering enligt 26 kap. 24 § skollagen. En sådan bestämmelse medför en viss flexibilitet, men avgränsar ändå på ett tillräckligt sätt vilka uppgifter Skolverket har rätt att få från CSN. Eftersom huvud- männen lämnar relevanta uppgifter till CSN i enlighet med Skolverkets föreskrifter behöver Skolverket inte begära utlämnande av uppgifterna från CSN. CSN vet vilka uppgifter Skolverket har behov av.

Studiestödsdataförordningen (2009:321) reglerar när CSN får lämna ut personuppgifter elektroniskt på annat sätt än genom direkt- åtkomst (15 §). CSN får t.ex. lämna sådana uppgifter till Försäk- ringskassan som omfattas av CSN:s uppgiftsskyldighet enligt 110 kap. 34 § socialförsäkringsbalken (2010:110) och uppgifter som krävs för att fullgöra uppgiftsskyldigheter enligt folkbokföringslagen (1991:481) och folkbokföringsförordningen (1991:749) till Skatteverket. Vi före- slår att bestämmelsen med skyldighet för CSN att lämna uppgifter till Skolverket ska föras in i en ny förordning om Skolverkets infor- mationsförsörjning (se avsnitt 7.18). Det är därmed lämpligt att be- stämmelsen i 15 § studiestödsdataförordningen justeras i enlighet med det (se författningsförslaget).

7.9.2Universitets- och högskolerådet

Förslag: UHR ska lämna de uppgifter om elevers slutbetyg, exa- mensbevis eller motsvarande från gymnasieskolan och den kom- munala vuxenutbildningen på gymnasial nivå som Skolverket be- höver för uppföljning och utvärdering enligt 26 kap. 24 § skollagen.

Bestämmelsen i 2 a § andra stycket förordningen (2012:811) med instruktion för Universitets- och högskolerådet ska tas bort.

Det följer av Skolverkets föreskrifter om uppgiftsinsamling från huvud- männen inom skolväsendet m.m. att huvudmän för gymnasieskolan kan fullgöra uppgiftslämningen gällande betyg genom rapportering till UHR.10 På uppdrag av Skolverket samlar SCB in uppgifter till statistiken om gymnasieskolans betygsuppgifter dels från UHR, dels direkt från de skolenheter som inte är anslutna till UHR.

10SKOLFS 2011:142.

184

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

De betygstyper som omfattas är examensbevis från högskole- förberedande program, examensbevis från yrkesprogram, examens- bevis från fjärde tekniskt år, studiebevis från fjärde tekniskt år, studie- bevis, gymnasiebetyg samt diplom och certifikat från International Baccalaureate. Examensbevis och studiebevis från fjärde tekniskt år samt diplom och certifikat från International Baccalaureate skickas alltid direkt till SCB (via textfil eller Excelfil).11 UHR:s och SCB:s rapportering av betygsuppgifter bidrar med ett flertal uppgifter så- som betygstyp och studievägskod.12

Statistiken om gymnasieskolans betygsuppgifter visar genom- snittligt betygspoäng för elever med slutbetyg fördelat på program, kön, svensk/utländsk bakgrund och utbildningsnivå hos elevernas föräldrar. Även statistik över grundläggande behörighet till universi- tet och högskola, genomströmning och övergång till komvux, uni- versitet och högskola finns.13 Statistiken innehåller också uppgifter om kursbetyg i gymnasiegemensamma ämnen och i vissa andra ämnen såsom moderna språk.14

UHR ska föra ett register över uppgifter om elevers slutbetyg, examensbevis eller motsvarande från gymnasieskolan och den kom- munala vuxenutbildningen på gymnasial nivå. Det framgår av 2 a § första stycket förordningen (2012:811) med instruktion för Uni- versitets- och högskolerådet. Av instruktionen framgår också att uppgifterna i registret ska lämnas till statistikansvarig myndighet för skolväsendet eller till den myndighet eller det organ som den sta- tistikansvariga myndigheten bestämmer (2 a § andra stycket). I det här avseendet finns det alltså redan en bestämmelse om uppgifts- skyldighet. Skolverket agerar dock inte i egenskap av statistikansva- rig myndighet när uppgifter samlas in i verksamheten med infor- mationsförsörjning och bestämmelsen blir enligt vår mening därmed inte tillämplig i den situationen (jfr bedömningen avseende 6 § för- ordningen om den officiella statistiken i avsnitt 7.5). Bestämmelsen i UHR:s instruktion ger möjlighet för statistikansvarig myndighet för skolväsendet – dvs. Skolverket – att bestämma att uppgifterna ska lämnas till en annan myndighet eller ett annat organ. Det fram- står dock inte som relevant här. Vi föreslår att en ny bestämmelse

11https://www.scb.se/lamna-uppgifter/undersokningar/Gymnasiets-betygsundersokning/.

12Kvalitetsdeklaration, Gymnasieskolans betygsuppgifter, SCB, 2021-11-03, UF0102, s. 5.

13https://www.scb.se/UF0102.

14Skolverkets officiella statistik 2021/22, Kursbetyg i gymnasiegemensamma ämnen (tabell 4–10) och Övriga kursbetyg (tabell 11–14).

185

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

SOU 2023:21

med skyldighet för UHR att lämna uppgifter till Skolverket ska föras in i en ny förordning om Skolverkets informationsförsörjning (se avsnitt 7.18).

Vid ett genomförande av vårt förslag ska UHR lämna samma uppgifter till Skolverket som SCB i dag samlar in från UHR på upp- drag av Skolverket. Bestämmelsen om skyldighet för UHR att lämna uppgifter till Skolverket kan därmed utformas på liknande sätt som den nuvarande bestämmelsen i 2 a § andra stycket i UHR:s instruk- tion. UHR:s uppgiftslämnande till SCB – och i förlängningen Skol- verket – fungerar såvitt kommit fram under utredningen bra. Vi ser därför inget behov av att ytterligare specificera vilka uppgifter om slutbetyg m.m. som UHR ska lämna. UHR bör alltså vara skyldigt att lämna uppgifter till Skolverket om elevers slutbetyg, examens- bevis eller motsvarande från gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen på gymnasial nivå. Som framgår ovan lämnar UHR dock mer specifika uppgifter om t.ex. kursbetyg i vissa ämnen och det ska myndigheten fortsätta att göra vid ett genomförande av vårt förslag.

Eftersom UHR ska lämna relevanta uppgifter för samtliga elever som har fått slutbetyg m.m. behöver Skolverket inte begära utläm- nande av uppgifterna från UHR.

En ny bestämmelse om uppgiftsskyldighet för UHR i förordningen om Skolverkets informationsförsörjning innebär att 2 a § andra stycket i UHR:s instruktion bör tas bort (se författningsförslaget).

7.10Uppgifter från Skatteverket

Vid ett genomförande av vårt förslag ska Skolverket samla in vissa uppgifter från Skatteverket. Det handlar om uppgifter både från beskattningsverksamheten och från folkbokföringsverksamheten. Det finns flera olika bestämmelser om skyldighet för Skatteverket att underrätta och lämna uppgifter till SCB. Det förekommer också att Skatteverket lämnar uppgifter till SCB med stöd av 6 § förord- ningen om den officiella statistiken.

186

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

7.10.1Uppgifter från beskattningsdatabasen

Förslag: Skatteverket ska på begäran lämna de uppgifter om inkomster som har fastställts i beskattningsårets beslut om slutlig skatt enligt 56 kap. 3 § 1 skatteförfarandelagen (2011:1244) som Skolverket behöver för informationsförsörjningen.

Skolverket behöver tillgång till uppgifter om föräldrars och vård- nadshavares inkomster. Det är enligt vår bedömning möjligt för Skolverket att samla in uppgifter om sammanlagd förvärvsinkomst och kapitalinkomst (se avsnitt 5.10).

Skatteverket ska enligt 18 kap. 9 § skatteförfarandeförordningen (2011:1261) senast den 15 december efter beskattningsårets utgång lämna uppgifter till SCB om de sammanlagda beskattningsbara förvärvsinkomsterna som har fastställts i beskattningsårets beslut om slutlig skatt enligt 56 kap. 3 § skatteförfarandelagen (2011:1244). Skatteverket ska också lämna preliminära uppgifter om de beräknade sammanlagda beskattningsbara förvärvsinkomsterna för beskattnings- året till SCB. Skolverket behöver dock inte ha tillgång till preliminära beskattningsuppgifter för informationsförsörjningen på skolområ- det. Det är tillräckligt att Skatteverket lämnar uppgifter om sådana inkomster som har fastställts i beslut.

Den s.k. skattesekretessen i 27 kap. 1 § OSL gäller inte beslut varigenom skatt eller pensionsgrundande inkomst bestäms eller under- lag för bestämmande av skatt fastställs (27 kap. 6 § OSL). Skolverket skulle därmed kunna begära ut uppgifter från Skatteverket med stöd av 6 kap. 5 § OSL. Enligt den bestämmelsen är Skatteverket dock inte skyldig att lämna ut uppgifter om det hindrar arbetets behöriga gång. För att säkerställa att Skolverket får tillgång till de uppgifter som behövs för informationsförsörjningen anser vi att det behöver införas en bestämmelse om skyldighet för Skatteverket att lämna uppgifter till Skolverket.

De uppgifter om inkomst som SCB regelbundet använder vid uppdrag om underlag till kommunernas resursfördelning är samman- lagda beskattningsbara förvärvsinkomster och kapitalinkomster. Skol- verket ska enligt vårt förslag bedriva uppdragsverksamhet och i den verksamheten kunna utföra uppdrag om resursfördelning åt kom- munerna (se kapitel 6). Därmed behöver Skolverket tillgång till upp- gifter om sammanlagda beskattningsbara förvärvsinkomster och

187

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

SOU 2023:21

kapitalinkomster. Eftersom inkomstuppgifterna är offentliga hos Skatteverket och Skolverkets behov av uppgifter kan komma att för- ändras med tiden anser vi dock att uppgiftsskyldigheten bör omfatta även andra inkomster som fastställs i beslut om slutlig skatt enligt inkomstskattelagen. Vi föreslår att Skatteverket ska lämna de upp- gifter om inkomster som har fastställts i beslut om slutlig skatt enligt 56 kap. 3 § 1 skatteförfarandelagen som Skolverket behöver för infor- mationsförsörjningen. Eftersom Skolverket behöver uppgifterna i upp- dragsverksamheten är det inte lämpligt att begränsa uppgiftsskyldig- heten till uppgifter som Skolverket behöver för uppföljning och utvärdering enligt 26 kap. 24 § skollagen.

Vi bedömer att Skolverket behöver uppgifter om beskattningsbar inkomst även för beräkning av det socioekonomiska index som ligger till grund för fördelning av statsbidraget för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling (se avsnitt 7.15.3).

Skatteverket ska lämna uppgifter om inkomster först på begäran av Skolverket. För beräkning av det index som nämns ovan behöver Skolverket uppgifter om samtliga vårdnadshavare till de elever som huvudmännen lämnar uppgifter om per den 15 oktober varje år. Dessa uppgifter kan sen också användas i uppdragen från kommunerna om underlag för resursfördelning. För det fall elevsammansättningen förändrats efter den 15 oktober och nya elever tillkommit som Skol- verket inte har uppgifter om får myndigheten begära kompletterande uppgifter från Skatteverket.

Vi anser att bestämmelsen om uppgiftsskyldighet för Skatteverket bör föras in i en ny förordning om Skolverkets informationsför- sörjning (se avsnitt 7.18).

7.10.2Uppgifter från folkbokföringsdatabasen

Bedömning: Det behövs ingen bestämmelse om skyldighet för Skatteverket att lämna uppgifter från folkbokföringsdatabasen för att säkerställa Skolverkets tillgång till sådana uppgifter.

Alla myndigheter har rätt att erhålla uppgifter från folkbokföringen genom Navet. Navet är Skatteverkets system för distribution av folkbokföringsuppgifter till samhället. Navets funktioner regleras i lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets

188

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

folkbokföringsverksamhet och i förordningen (2001:589) om be- handling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksam- het.15 Det följer av 2 kap. 8 § lagen om behandling av personupp- gifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet att en myndighet får ha direktåtkomst till uppgift om person- eller samordningsnum- mer, namn, adress, folkbokföringsfastighet, lägenhetsnummer, distrikt och folkbokföringsort samt avregistrering från folkbokföringen. En myndighet får även ha direktåtkomst till andra uppgifter i databasen om myndigheten behöver uppgifterna för att fullgöra sitt uppdrag och får behandla dem. Direktåtkomst får inte medges om det är olämpligt ur integritetssynpunkt.

Skolverket behöver uppgifter från folkbokföringsdatabasen för att kunna fullgöra sitt uppdrag och kommer ha rätt att behandla personuppgifterna enligt de bestämmelser i 26 b kap. skollagen som

viföreslår (se avsnitt 8.10 och 8.11). Vi kan därmed konstatera att det vid ett genomförande av vårt förslag är möjligt för Skolverket att få tillgång till relevanta uppgifter från folkbokföringsdatabasen.

Uppgifterna från Navet lämnas i form av kodade datafiler. Navet tillhandahåller dock inte program eller system för behandling av datafilerna.16 Vissa av de uppgifter Skolverket behöver tillgång till finns inte heller tillgängliga som sökbegrepp i Navet, utan behöver tas fram genom bearbetningar av olika slag. Som exempel kan vi nämna variablerna svensk och utländsk bakgrund och om eleven har en eller två vårdnadshavare. Dessa bearbetningar kommer Skolverket behöva göra själv.

Skolverket har redan i dag tillgång till vissa uppgifter i Navet och får vissa ändringsaviseringar, vilket innebär att förändringar på valda uppgifter om samtliga personer som förändrats och som uppfyller Skolverkets specificerade begränsning levereras. På detta sätt kan Skolverket i viss utsträckning få uppdaterade uppgifter automatiskt, t.ex. om att elever i gymnasieskolan har utvandrat.

15Navet, Avisering av folkbokföringsuppgifter, Allmän beskrivning, Skatteverket, version 2.5, 2021-04-28, s. 4.

16Navet, Avisering av folkbokföringsuppgifter, Allmän beskrivning, Skatteverket, version 2.5, 2021-04-28, s. 4.

189

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

SOU 2023:21

7.11Uppgifter från Socialstyrelsen

Förslag: Socialstyrelsen ska på begäran lämna de uppgifter om ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453) och om daglig verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade som Skolverket behöver för informations- försörjningen.

Uppgift om huruvida vårdnadshavarna får ekonomiskt bistånd är en variabel som är vanligt förekommande när SCB tar fram underlag till resursfördelning åt kommunerna. Skolverket ska enligt vårt förslag bedriva uppdragsverksamhet och i den verksamheten kunna utföra uppdrag om resursfördelning åt kommunerna (se kapitel 6). Där- med behöver Skolverket kunna samla in uppgifter om ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453) från Socialstyrelsen för att informationsförsörjningen ska kunna tillgodoses på motsvarande sätt som i dag.

Skolverket har vid något tillfälle samlat in uppgifter från Social- styrelsen inom ramen för uppföljning av sysselsättning efter gym- nasiesärskolan respektive komvux som särskild utbildning (se Syssel- sättning efter avslutade studier i gymnasiesärskolan och inom komvux som särskild utbildning i avsnitt 5.2.2). Det handlar om uppgifter om daglig verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Uppgifterna finns i Socialstyrelsens regis- ter över insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funk- tionshindrade. De har lämnats till Skolverket med stöd av 24 kap. 8 § tredje stycket OSL. Det finns såväl fristående gymnasiesärskolor som enskilda utbildningsanordnare som anordnar komvux som sär- skild utbildning. Den aktuella statistiken kan alltså röja uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden, beroende på vilken nivå den pre- senteras på.

Vi föreslår att Socialstyrelsen ska lämna de uppgifter om eko- nomiskt bistånd och om daglig verksamhet som Skolverket behöver för informationsförsörjningen. Socialstyrelsen har anfört att det i bestämmelsen bör specificeras mer detaljerat vilka uppgifter som avses, exempelvis att utlämnandet avser uppgifter med personnum- mer och vilka specifika variabler i aktuella register som avses. Social- styrelsen har vidare påpekat att myndigheten i dag inte har någon motsvarande uppgiftsskyldighet från något av hälsodata- och social-

190

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

tjänstregisterna och att uppgifterna enligt förslaget kommer att lämnas ut till mottagare där de omfattas av ett lägre sekretesskydd än hos Socialstyrelsen, som tillämpar 24 kap. 8 § OSL.

Vi föreslår att ett omvänt skaderekvisit ska tillämpas för uppgift om enskilds personliga förhållanden i Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning, dvs. att det ska råda en presumtion för sekretess för sådana uppgifter (se avsnitt 9.7.2). Detsamma gäller inom socialtjänsten enligt 26 kap. 1 § OSL. Vidare jämställs verksam- het enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktions- hindrade med socialtjänst (26 kap. 1 § fjärde stycket OSL). De aktu- ella uppgifterna kommer alltså ha samma sekretesskydd hos Skolverket som hos de kommuner som lämnar uppgifterna till Socialstyrelsen.

De uppgifter Socialstyrelsen ska lämna till Skolverket begränsas genom formuleringen ”som Skolverket behöver för informations- försörjningen”. Skolverket behöver t.ex. endast veta vilka vårdnads- havare som har fått ekonomiskt bistånd under en viss period. Hur stort bistånd som har betalats ut saknar betydelse för Skolverkets informationsförsörjning.

Mot den här bakgrunden anser vi att Socialstyrelsens skyldighet att lämna uppgifter till Skolverket inte behöver specificeras ytter- ligare jämfört med vårt förslag.

Eftersom Skolverket behöver uppgifterna från Socialstyrelsen i uppdragsverksamheten är det inte lämpligt att begränsa uppgifts- skyldigheten till uppgifter som Skolverket behöver för uppföljning och utvärdering enligt 26 kap. 24 § skollagen.

Skolverket behöver specificera för vilka individer myndigheten behöver uppgifter om ekonomiskt bistånd och daglig verksamhet. Socialstyrelsen ska därmed lämna uppgifter först på begäran av Skol- verket.

Vi anser att bestämmelsen om uppgiftsskyldighet för Socialstyr- elsen bör föras in i en ny förordning om Skolverkets informations- försörjning (se avsnitt 7.18).

Frågan om uppgiftsskyldighet som bryter statistiksekretessen är förenlig med EU-rätten återkommer vi till i avsnitt 7.15.2. Påverkan på förtroendet för statistiksekretessen behandlar vi i avsnitt 7.15.6.

191

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

SOU 2023:21

7.12Uppgifter från Myndigheten för yrkeshögskolan

Bedömning: Det behövs ingen bestämmelse om skyldighet för Myndigheten för yrkeshögskolan att lämna uppgifter till Skol- verket.

Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH) för ett register över stu- derande i konst- och kulturutbildningar och utbildningar med endast tillsyn17. Skolverket behöver uppgifter om elever från registret för uppföljningar om ungdomars och elevers sysselsättning efter avslutade studier i gymnasiesärskolan respektive inom komvux som särskild utbildning (se Sysselsättning efter avslutade studier i gymnasiesär- skolan och inom komvux som särskild utbildning i avsnitt 5.2.2).

Uppgifterna i det aktuella registret är inte sekretessreglerade, utöver vad som följer av 21 kap. OSL. Vidare handlar det om upp- gifter om ett relativt litet antal individer. En myndighet ska på be- gäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Det följer av 6 kap. 5 § OSL.

Mot den här bakgrunden bedömer vi att Skolverkets behov av uppgifter från MYH kan tillgodoses utan en ny bestämmelse om uppgiftsskyldighet.

7.13Uppgifter från Migrationsverket

Förslag: Migrationsverket ska på begäran lämna de uppgifter om grund för bosättning som Skolverket behöver för uppföljning och utvärdering enligt 26 kap. 24 § skollagen.

Migrationsverket lämnar vissa uppgifter till Skolverket redan i dag. Skolverket får t.ex. uppgifter två gånger per år för urval av huvudmän och skolenheter som ska delta i uppdraget om insatser för nyan-

17Fristående eftergymnasiala utbildningar inom olika områden kan ansöka om statligt stöd i form av tillsyn av MYH. Utbildningarna får inte något ekonomiskt stöd i form av statsbidrag och de berättigar inte de studerande till studiestöd från CSN. Utbildningarna kallas därför för utbildningar med endast tillsyn (se https://www.myh.se/utbildningar-med-endast-tillsyn, hämtad 2023-01-11).

192

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

ländas lärande.18 Det handlar om uppgifter om barn och unga i olika ålderskategorier uppdelat på kommunnivå och uppgifterna har han- terats utanför Skolverkets särskilda statistikverksamhet.

I Skolverkets regleringsbrev för 2022 fick myndigheten i uppdrag att ta fram och aktivt erbjuda huvudmän det stöd de behöver för ett välfungerande mottagande i skolväsendet av barn och ungdomar som har flytt från Ukraina. Med anledning av det fick Skolverket upp- gifter från Migrationsverket om hur många individer från Ukraina i åldern 6–17 år som sökt uppehållstillstånd i Sverige enligt massflykts- direktivet eller sökt asyl. Uppgifterna redovisades per kommun och överlämnades till Skolverket med stöd av 24 kap. 8 § tredje stycket OSL. Det handlade om aggregerade uppgifter, som inte avslöjade uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden och som utgångs- punkt inte heller uppgifter om enskilds personliga förhållanden.

Trots att Migrationsverket redan i dag lämnar vissa uppgifter till Skolverket finns det ingen specifik bestämmelse om uppgiftsskyl- dighet som anger att Migrationsverket ska lämna uppgifter till Skol- verket. I den utsträckning Migrationsverket lämnar sekretessbelagda uppgifter tillämpas i dag 24 kap. 8 § tredje stycket OSL. Det får antas gälla även när Migrationsverket lämnar uppgifter till SCB. Det kommer dock inte vara möjligt för Migrationsverket att lämna upp- gifter med stöd av 24 kap. 8 § tredje stycket OSL när Skolverket behöver uppgifter i verksamheten med informationsförsörjning. Där- med behövs det ny en bestämmelse om skyldighet för Migrations- verket att lämna uppgifter till Skolverket.

Migrationsverket har tillgång till flera uppgifter som är relevanta på skolområdet. Vissa av uppgifterna finns även i Skatteverkets folk- bokföringsdatabas och bör samlas in därifrån av det skälet att Skatte- verkets system Navet möjliggör distribution av uppgifterna på ett smidigt sätt. Den uppgift vi identifierat som Skolverket behöver samla in från Migrationsverket är grund för bosättning.

Grund för bosättning består av sammanlagt 19 kategorier. I sta- tistiken om etablering för elever som avslutat kommunal vuxen- utbildning i svenska för invandrare (sfi) delar Skolverket in eleverna i tre olika kategorier:

–EU/EES/Arbete och studier

18Uppdrag till Statens skolverk att genomföra insatser för att stärka utbildningens kvalitet för barn och elever som är nyanlända eller har annat modersmål än svenska, 2019-11-14, U2019/01553/S (delvis), U2019/03797/S.

193

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

SOU 2023:21

–Anknytningar

–Flyktingar

Flyktingar innehåller alla Migrationsverkets kategorier för flyktingar, exempelvis konventionsflyktingar och skyddsbehövande.19

I promemorian Invandrare som påbörjat utbildning i svenska för invandrare20 använde Skolverket något fler kategorier:

–Arbete

–Flykting

–Anhörig

–Studier

–Övrigt

Kategorin flykting hade samma betydelse i promemorian som den har i statistiken om etablering för elever som avslutat sfi.

Principen om uppgiftsminimering i dataskyddsförordningen (arti- kel 5.1 c) innebär att Skolverket inte ska ha tillgång till fler uppgifter än vad som är nödvändigt för att myndigheten ska kunna utföra sitt uppdrag. Med hänsyn till hur Skolverket har använt uppgift om grund för bosättning hitintills – och kan tänkas komma att använda uppgiften framöver – behöver myndigheten sannolikt inte så detal- jerad information som de 19 kategorierna ger. Det framstår dock som olämpligt att i bestämmelsen om uppgiftsskyldighet specificera på vilken detaljnivå Migrationsverket ska lämna uppgifter om grund för bosättning.

Vi föreslår att Migrationsverket ska lämna de uppgifter om grund för bosättning som Skolverket behöver för uppföljning och utvär- dering enligt 26 kap. 24 § skollagen. En sådan bestämmelse medför en viss flexibilitet, men avgränsar ändå på ett tillräckligt sätt vilka uppgifter Skolverket har rätt att få från Migrationsverket.

Skolverket behöver specificera för vilka individer myndigheten behöver uppgifter om grund för bosättning. Migrationsverket ska därför lämna uppgifter först på begäran av Skolverket.

19SFI Etablering Riksnivå 2018 Tabell 2 A, Skolverket.

20Skolverket 2014-05-27, dnr 71-2013:299.

194

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

Vi anser att bestämmelsen bör föras in i en ny förordning om Skolverkets informationsförsörjning (se avsnitt 7.18).

7.14Uppgifter från statliga universitet och högskolor samt enskilda utbildningsanordnare inom universitets- och högskoleutbildning

Förslag: Statliga universitet och högskolor samt enskilda utbild- ningsanordnare inom universitets- och högskoleutbildning ska på begäran lämna uppgifter till Skolverket om examen för per- sonal inom sådan verksamhet som är föremål för uppföljning och utvärdering enligt 26 kap. 24 § skollagen.

SCB samlar in uppgifter om studenter och examinerade i högskole- utbildning på grundnivå och avancerad nivå för framställning av statistik. Universitetskanslersämbetet är statistikansvarig myndig- het för denna statistik. Uppgifterna samlas huvudsakligen in direkt från Ladok – universitetens och högskolornas administrativa system

–via centralt utvecklade uttagsprogram. För högskolor som inte är anslutna till Ladok används en webbaserad insamling.21 Ladok ägs gemensamt av 40 universitet och högskolor samt CSN. Bland de universitet och högskolor som ingår i konsortiet finns både statliga och enskilda huvudmän.22

Uppgifterna som samlas in från universitet och högskolor ligger till grund för SCB:s Universitets- och högskoleregister. Från detta register hämtar SCB uppgifter om examen för den personal huvud- männen rapporterar in uppgifter om. Det är enligt vår bedömning möjligt för Skolverket att samla in uppgifter om vilken typ av examen personalen i skolväsendet har samt vilket huvudämne eller vilken inriktning examen avser (se Personalstatistik i avsnitt 5.2.2). Det är uppgifter som behövs eftersom personalens högsta utbildning inte behöver vara den relevanta utbildningen för arbetet inom skolväsendet.

De statliga lärosätenas rapportering regleras i förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor. SCB:s universitets- och högskoleregister regleras i 3 kap.

21Kvalitetsdeklaration, Studenter och examinerade i högskoleutbildning på grundnivå och avan- cerad nivå, 2021-10-13, SCB, UF0205.

22https://www.ladok.se/om-oss/parter.

195

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

SOU 2023:21

i förordningen. Kapitlet innehåller bestämmelser bl.a. om ändamålet med registret (2 §), om vilka uppgifter registret ska innehålla (3 och

7§§), om vilka uppgifter från andra register och system som får föras in i registret (4–6 §§) samt om gallring (8 §). Universitets- och hög- skoleregistret ska innehålla uppgifter om samtliga studenter i utbild- ning på grundnivå och avancerad nivå och om samtliga doktorander. Uppgifterna får hämtas från högskolornas studieregister (3 och 7 §§).

Enskilda utbildningsanordnare som har fått tillstånd att utfärda examina är skyldiga att medverka i uppföljningar och utvärderingar av utbildningen enligt 6 § lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Den ovan nämnda förordningen om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor innehåller bestämmelser om studieregister (2 kap.). Varje högskola ska föra ett studieregister och där ange uppgifterna individuellt för varje student (2 kap. 1 §). Uppgifter får lämnas ut från en högskolas studieregister bl.a. till CSN om uppgifterna behövs för beviljande och utbetalning av stu- diestöd, till SCB enligt bestämmelserna i förordningen och till Universitetskanslersämbetet om uppgifterna behövs för uppföljning eller för att granska hur effektivt verksamheten bedrivs vid univer- sitet och högskolor (2 kap. 6 § 3, 5 och 12).

Att uppgifter får lämnas ut enligt regelverket för behandling av personuppgifter är inte detsamma som att de enskilda utbildnings- anordnarna har en skyldighet att lämna ut uppgifterna. Föreskrifter som avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna ska med- delas i lag under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (8 kap. 2 § första stycket 2 RF). CSN, SCB och Universitetskanslersämbetet är alla statistikansvariga myndig- heter och kan därmed samla in uppgifter från de enskilda utbild- ningsanordnarna med stöd av 7 § lagen om den officiella statistiken. Det kommer Skolverket enligt vår bedömning inte kunna göra i verksamheten med informationsförsörjning (se avsnitt 7.5). Skol- verket kan enligt vår bedömning inte heller samla in uppgifter med stöd av 6 § lagen om tillstånd att utfärda vissa examina eftersom det inte handlar om uppföljning och utvärdering av utbildningen hos de enskilda utbildningsanordnarna.

Skolverket behöver uppgifter om examen, vilka som utgångs- punkt inte är sekretessbelagda. Eftersom uppgifter kan behövas även från enskilda utbildningsanordnare inom universitets- och högskole-

196

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

utbildning – som inte omfattas av offentlighetsprincipen – behövs det ändå en ny bestämmelse om uppgiftsskyldighet som säkerställer att Skolverket kan samla in de uppgifter som behövs om personalens examen.

Som framgår ovan anser vi att uppgiftsskyldighet för de enskilda utbildningsanordnarna inom universitets- och högskoleutbildning bör införas på lagnivå (se avsnitt 7.6.2). Eftersom statliga universitet och högskolor ska lämna samma uppgifter som de enskilda utbild- ningsanordnarna framstår det som lämpligt att låta bestämmelsen om uppgiftsskyldighet omfatta även dessa.

Huvudman för utbildning eller annan verksamhet som är föremål för nationell uppföljning och utvärdering ska lämna sådana uppgifter om verksamheten och sådan verksamhetsredovisning som behövs för uppföljningen och utvärderingen till Skolverket (26 kap. 26 § skol- lagen). Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka uppgifter och vilken verksamhets- redovisning som ska lämnas (26 kap. 25 § tredje stycket skollagen).

Vi föreslår en ny bestämmelse om uppgiftsskyldighet i 26 kap.

25 a § skollagen, i anslutning till bestämmelsen om huvudmännens uppgiftsskyldighet. Statliga universitet och högskolor samt enskilda utbildningsanordnare inom universitets- och högskoleutbildning ska vara skyldiga att lämna uppgifter till Skolverket om examen för personal inom sådan verksamhet som är föremål för uppföljning och utvärdering enligt 26 kap. 24 § skollagen.

Uppgift om examen kan innefatta typ av examen, huvudämne, inriktning eller liknande som Skolverket behöver. Vi bedömer att integritetsintrånget blir begränsat om Skolverket får ta del av sådana uppgifter.

Skolverket behöver specificera för vilka individer myndigheten behöver uppgifter om examen. Uppgifter ska därför lämnas först på begäran av Skolverket.

Skolverket får förelägga huvudman som är uppgiftsskyldig enligt

26 kap. 25 § skollagen att fullgöra sin skyldighet (26 kap. 26 § skol- lagen). Ett sådant föreläggande får förenas med vite (26 kap. 27 § skollagen). Vi bedömer att Skolverkets rätt att förelägga uppgifts- lämnare vid vite inte behöver utökas till att även omfatta statliga universitet och högskolor eller enskilda utbildningsanordnare inom universitets- och högskoleutbildning.

197

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

SOU 2023:21

Bestämmelserna i förordningen om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor och i lagen om tillstånd att utfärda vissa examina som nämns ovan behövs även fortsättningsvis för att SCB:s och andra aktörers behov av information om universitets- och högskoleutbildning ska kunna tillgodoses. Bestämmelserna bör där- med finnas kvar oförändrade vid ett genomförande av vårt förslag.

7.15Uppgifter från SCB

7.15.1Generella överväganden om uppgiftsskyldighet för SCB

Det är enligt vår bedömning ofrånkomligt att SCB behöver till- handahålla Skolverket vissa uppgifter även vid ett genomförande av vårt förslag för att behovet av information på skolområdet ska kunna tillgodoses på motsvarande sätt som innan det ändrade rättsläget. Vissa av dessa uppgifter kommer att kunna lämnas till och stanna inom Skolverkets särskilda verksamhet med framställning av stati- stik. Sådana uppgifter kan SCB även fortsättningsvis lämna ut till Skolverket med stöd av 24 kap. 8 § tredje stycket OSL, eftersom de kommer att omfattas av statistiksekretess även hos Skolverket. En stor del av de uppgifter som SCB i dag tillhandahåller Skolverket, som t.ex. olika socioekonomiska bakgrundsvariabler, kommer Skol- verket dock behöva ha tillgång till utanför myndighetens statistik- verksamhet. Enligt vår bedömning kommer Skolverket inte kunna samla in dessa uppgifter i verksamheten med informationsförsörj- ning med stöd av bestämmelser om uppgiftsskyldighet i den offi- ciella statistiken (se avsnitt 7.5). Vi anser att det därmed behöver införas en bestämmelse om skyldighet för SCB att lämna uppgifter till Skolverket.

SCB har i dag ingen skyldighet att lämna uppgifter till andra myndigheter utöver skyldigheten i 6 § förordningen om den offi- ciella statistiken, som anger att en statlig myndighet ska lämna de uppgifter som behövs för framställning av officiell statistik till sta- tistikansvariga myndigheter. Flera av de andra statistikansvariga myndigheterna behöver i olika utsträckning uppgifter från SCB för att kunna framställa statistik. Eftersom uppgifterna regelmässigt han- teras i myndigheternas särskilda statistikverksamhet kan SCB lämna ut uppgifterna med stöd av 24 kap. 8 § tredje stycket OSL. Det finns

198

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

därför ingen befintlig bestämmelse om uppgiftsskyldighet för SCB att hämta vägledning från.

Det är önskvärt med en uppgiftsskyldighet som är tillräckligt precis för att endast nödvändiga uppgifter ska kunna lämnas ut från SCB till Skolverket. Samtidigt kan det finnas ett värde i en flexibel bestämmelse om uppgiftsskyldighet som innebär att Skolverkets be- hov av information kan tillgodoses även över tid.

En omständighet att beakta vid utformningen av SCB:s uppgifts- skyldighet är att en relativt generell och flexibel bestämmelse ger utrymme för Skolverket att få sådana uppgifter från SCB som Skol- verket kan begära ut även från andra myndigheter med stöd av de bestämmelser om uppgiftsskyldighet som vi föreslår. Med en för- hållandevis generös uppgiftsskyldighet skulle Skolverket alltså kunna få uppgifter från SCB som Skolverket enligt vårt förslag ska samla in själv från t.ex. Skatteverket och Migrationsverket. Exempel på sådana situationer skulle kunna vara uppgifter från Skatteverket om tid- punkt för invandring och om beskattningsbar inkomst. En skyldig- het för SCB att lämna uppgifter om t.ex. elevers och föräldrars socio- ekonomiska bakgrund innebär att Skolverket skulle kunna samla in dessa uppgifter från SCB i stället för från Skatteverket. Det är dock rimligt att utgå från att Skolverket kommer att tillämpa regelverket på avsett sätt.

Utredningens uppdrag har sin grund i att uppgifter om enskilda huvudmän och fristående skolor inte kan lämnas ut från SCB:s och Skolverkets särskilda statistikverksamhet, men att sådan informa- tion ändå ska vara tillgänglig i samma omfattning som tidigare. Det Skolverket – och i förlängningen andra aktörer som har behov av information om skollagsreglerad verksamhet – vill ha tillgång till är primärt information om de enskilda huvudmännen och om de fristå- ende förskolorna och skolorna. Med hänsyn till det har vi övervägt om SCB:s uppgiftsskyldighet bör avse endast aggregerade uppgifter på huvudmanna-, förskole- och skolenhetsnivå och inte uppgifter på individnivå.

Från integritetssynpunkt kan det framstå som givet att SCB endast bör lämna ut uppgifter på aggregerad nivå till Skolverket, eftersom skyddet för den personliga integriteten då upprätthålls i större utsträckning än om uppgifter på individnivå lämnas ut. En fördel om SCB endast lämnar ut uppgifter på aggregerad nivå är att det i princip bara är sådan information som ska offentliggöras av

199

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

SOU 2023:21

Skolverket som lämnas ut och inte längre omfattas av statistiksekre- tess. Å andra sidan skulle det innebära att Skolverket får tillgång till uppgifter på individnivå i betydligt mindre utsträckning än i dag, vilket i sin tur skulle medföra minskade möjligheter för Skolverket att utföra olika typer av uppföljningar och utvärderingar.

Skolverket skulle t.ex. inte kunna göra sådana studier som inne- bär att man följer individer genom utbildningssystemet och vidare till arbetsmarknaden. Inte heller skulle Skolverket kunna analysera frågor som skolsegregation, likvärdighet och betygssättning så som myndigheten gjort hitintills.23 En sådan begränsning skulle också få konsekvenser för Sveriges möjligheter att delta i internationella stu- dier som PISA, TIMSS och PIRLS, eftersom uppgifter på individ- nivå behövs för urval till studierna och analys av resultaten. I prak- tiken skulle Skolverket behöva överlämna de uppgifter om elever och personal som Skolverket samlar in från huvudmännen till SCB, som skulle få komplettera uppgifterna med bl.a. socioekonomiska bak- grundsvariabler och ta fram statistiken på aggregerad nivå.

En sådan utveckling är enligt våra direktiv inte önskvärd och skulle innebära att SCB utför ett mer omfattande arbete åt Skol- verket än i dag. SCB:s skyldighet att lämna uppgifter till Skolverket på aggregerad nivå skulle dessutom bli omfattande och i praktiken närma sig ett undantag från 24 kap. 8 § OSL för uppgifter om en- skilda huvudmän. Det är inte aktuellt enligt våra direktiv.

SCB:s uppgiftsskyldighet skulle kunna utformas så att SCB är skyldig att lämna de uppgifter som Skolverket behöver för t.ex. statistikframställning och fördelning av statsbidrag. En sådan bestäm- melse skulle ha stora likheter med det tillfälliga undantaget i 24 kap. 8 a § OSL och det skulle medföra svårigheter att specificera för vilka syften SCB ska vara skyldig att lämna ut uppgifter. En sådan be- stämmelse säger inte heller något om vilka uppgifter som behövs för de angivna syftena, vilket innebär en otydlighet. Det är också tvek- samt om en sådan bestämmelse skulle vara förenlig med utredning- ens direktiv, där det anges att en mer begränsad sekretessbrytande bestämmelse än den tidsbegränsade sekretessbestämmelse som gäller nu kan behöva övervägas. En bestämmelse om uppgiftsskyldighet baserad på användningsområden ger dock en flexibilitet vad gäller

23Se t.ex. Skolverket (2018), Analyser och familjebakgrundens betydelse för skolresultaten, Skol- verket (2019), Analyser och likvärdig betygssättning mellan elevgrupper och skolor och Skol- verket (2022), Grundskolebetygens betydelse för resultaten i gymnasieskolan.

200

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

vilka uppgifter SCB ska lämna, vilket är en fördel på så vis att Skol- verket kan få tillgång även till relevanta uppgifter som inte går att förutse i nuläget. En nackdel med en sådan bestämmelse är att Skol- verkets uppdrag kan komma att ändras och att bestämmelsen då också kan behöva ändras med anledning av det. En annan nackdel är att det är svårt att förutse i vilka avseenden statistiksekretessen kan komma att brytas.

Ett annat sätt att utforma SCB:s uppgiftsskyldighet är att genom en uttömmande uppräkning specificera vilka uppgifter SCB ska lämna till Skolverket. En sådan bestämmelse blir detaljerad, vilket skapar tydlighet och förutsebarhet. Det är att föredra både från integri- tetssynpunkt och för att det begränsar genombrottet i statistiksekre- tessen. Å andra sidan saknar en sådan bestämmelse flexibilitet och kan behöva justeras när nya behov av uppgifter uppkommer.

7.15.2Uppgiftsskyldigheter som bryter statistiksekretessen är förenliga med EU-rätten

Bedömning: De bestämmelser om uppgiftsskyldighet för Social- styrelsen och SCB som vi föreslår är förenliga med EU-förord- ningen om europeisk statistik.

Bestämmelser om utveckling, framställning och spridning av euro- peisk statistik finns i EU-förordningen om europeisk statistik.24 Vid införandet av den tillfälliga sekretessbrytande bestämmelsen i 24 kap.

8a § OSL övervägdes om en sådan bestämmelse strider mot den EU- rättsliga regleringen (prop. 2020/21:141 s. 19 f.). Regeringen bedömde att förordningen om europeisk statistik inte hindrar införandet av en sekretessbrytande bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen som avser uppgifter som i och för sig omfattas av statistiksekre- tessen, men som samlas in för att användas för framställning av även annan statistik än europeisk statistik, eller för andra ändamål än statistikframställning överhuvudtaget. Då de uppgifter som används

24Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 223/2009 av den 11 mars 2009 om euro- peisk statistik och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG, Euratom) nr 1101/2008 om utlämnande av insynsskyddade statistiska uppgifter till Europeiska gemen- skapernas statistikkontor, rådet förordning (EG) nr 322/97 om gemenskapsstatistik och rådets beslut 89/382/EEG, Euratom om inrättande av en kommitté för Europeiska gemenskapernas statistiska program.

201

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

SOU 2023:21

för den europeiska statistiken i fråga om skolväsendet i Sverige dess- förinnan har samlats in som underlag för Sveriges officiella statistik över skolväsendet och barnomsorgen, bedömdes det inte finnas några hinder från EU-rättslig utgångspunkt att införa en sådan till- fällig sekretessbrytande bestämmelse avseende statistiksekretessen som den i nuvarande 24 kap. 8 a § OSL.

Förbudet i EU-förordningen om europeisk statistik mot att använda konfidentiella uppgifter för andra ändamål än statistiska ändamål gäller uppgifter som erhållits uteslutande för framställning av europeisk statistik (artikel 20.2). Enligt bestämmelsens ordalydelse omfattar den alltså inte uppgifter som SCB eller en annan svensk ESS-myndighet25, t.ex. Skolverket, erhållit även för andra ändamål än att framställa europeisk statistik. Enligt förarbetena till 24 kap. 8 a § OSL var den mest naturliga tolkningen med hänsyn till ordalydelsen att förordningen inte hindrar en nationell reglering som innebär att uppgifter som nationella myndigheter har erhållit för framställning av statistik som inte utgör europeisk statistik, får lämnas ut för att användas för andra ändamål än statistiska ändamål. En annan tolk- ning skulle innebära att uppgifter som ursprungligen samlats in för ett annat syfte än framställning av europeisk statistik ändå inte får användas för detta andra syfte, om uppgifterna också skulle användas för framställning av europeisk statistik. En sådan ordning vore inte rimlig med hänsyn till de begränsningar det i praktiken skulle inne- bära för möjligheten att använda uppgifter ur andra administrativa källor än sådana som samlas in enbart för europeisk statistik (prop. 2020/21:141 s. 20).

De bestämmelser vi föreslår om skyldighet för Socialstyrelsen och SCB att lämna uppgifter innebär att dessa myndigheter kommer att lämna ut uppgifter som omfattas av statistiksekretess. Det handlar dock om uppgifter som inte uteslutande samlats in för framställning av europeisk statistik. SCB använder t.ex. uppgifter om utbildnings- nivå för framställning av den officiella statistiken om befolkningens utbildning. Socialstyrelsen ansvarar för den officiella statistiken om individ- och familjeomsorg och om stöd och service till funktions- hindrade och använder de uppgifter vårt förslag avser för det. Vi bedömer därmed – i enlighet med uttalandena i prop. 2020/21:141 –

25ESS står för det europeiska statistiksystemet och är partnerskapet mellan gemenskapens statistikmyndighet, dvs. kommissionen (Eurostat) och de nationella statistikbyråerna (NSI) och andra nationella myndigheter som i medlemsstaterna ansvarar för att utveckla, framställa och sprida europeisk statistik (artikel 4 i EU-förordningen om europeisk statistik).

202

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

att det inte finns några hinder från EU-rättslig utgångspunkt att införa sådana bestämmelser om uppgiftsskyldighet för SCB och Socialstyrelsen som vi föreslår. Att de bestämmelser som bryter statistiksekretessen ska införas i en ny förordning om Skolverkets informationsförsörjning – och inte i offentlighets- och sekretess- lagen – saknar enligt vår mening betydelse för bedömningen.

7.15.3Skolverkets behov av uppgifter från SCB

Bedömning: Skolverket behöver uppgifter från SCB om utbild- ningsnivå samt om sysselsättning under och efter avslutade studier.

Förslag: Skolverket ska beräkna det socioekonomiska index som ligger till grund för fördelning av statsbidrag för stärkt likvärdig- het och kunskapsutveckling.

Vi har tidigare tagit ställning till vilka uppgifter Skolverket har möj- lighet att samla in själv (se kapitel 5). De uppgifter vi identifierat – som används för informationsförsörjningen på skolområdet i dag – som Skolverket inte har möjlighet att samla in är förenklat uttryckt uppgifter om utbildningsnivå, disponibel inkomst och sysselsättning under och efter avslutade studier.

Uppgifter om utbildningsnivå och om sysselsättning under och efter avslutade studier används vid framställning av statistik på skol- området. Det är uppgifter som SCB förfogar över i sin verksamhet och vi bedömer att Skolverket behöver få tillgång till uppgifterna från SCB vid ett genomförande av vårt förslag.

Uppgift om disponibel inkomst används i dagsläget primärt av SCB som en variabel vid beräkning av det socioekonomiska index som ligger till grund för fördelning av statsbidrag för stärkt lik- värdighet och kunskapsutveckling (se avsnitt 5.8.1). Det har också förekommit studier där Skolverket har använt sig av uppgifter om disponibel inkomst.26 Resultatet av studierna har dock presenterats på nationell nivå, vilket innebär att statistiksekretessen inte utgör något hinder.

26Se t.ex. Skolverket (2018), Deltagande i förskola, dnr 2018:12.

203

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

SOU 2023:21

Om det socioekonomiska indexet för fördelning av statsbidrag ska beräknas på exakt samma sätt som i dag måste SCB – vid ett genomförande av vårt förslag – antingen beräkna och tillhandahålla Skolverket indexet eller tillhandahålla Skolverket uppgifter om dis- ponibel inkomst, så att Skolverket kan beräkna indexet. Oavsett om SCB lämnar ut uppgifter om disponibel inkomst på individnivå eller uppgifter om socioekonomiska index på huvudmannanivå innebär ett utlämnande till Skolverkets informationsförsörjningsverksamhet att statistiksekretessen bryts.

Enligt 4 § andra stycket förordningen (2018:49) om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling ska grunden för indexvärdet vara ett av SCB beräknat socioekonomiskt index som omfattar alla huvudmän för förskoleklass och grundskola. Bestäm- melsen reglerar inte exakt hur indexet ska beräknas. SCB tog fram den aktuella beräkningsmodellen utifrån ett uppdrag i myndighetens regleringsbrev för år 2018. Regeringen skriver där att uppdraget har sitt ursprung i det förslag som Skolkommissionen presenterat i sitt slutbetänkande. Det framgår av slutbetänkandet att en av variablerna bör vara vårdnadshavarnas disponibla inkomst.27 Det framgår dock inte varför kommissionen valde att beakta just disponibel inkomst snarare än något annat mått på vårdnadshavarnas inkomst.

Grundtanken med modellen för beräkning av indexet är att elever som statistiskt sett har hög sannolikhet att inte uppnå behörighet till gymnasieskolan har ett större behov av stöd än elever som har låg sannolikhet att inte uppnå behörighet. Indexet baseras på en regres- sion med olika socioekonomiska variabler.28

En del av de kommuner som beställer underlag från SCB för fördelning av resurser efterfrågar s.k. regressionsanalyser. Dessa ana- lyser har stora likheter med den modell SCB använder vid beräkning av det socioekonomiska indexet. Även dessa regressionsanalyser syftar till att – med beaktande av olika socioekonomiska variabler – beräkna sannolikheten för att eleverna uppnår behörighet till gym- nasieskolan. Kommunerna kan vid tillämpning av 2 kap. 8 b § skol- lagen välja vilka variabler som ska ligga till grund för fördelningen av resurser. Det förekommer såväl att kommunerna väljer en s.k. stan- dardmodell som SCB tagit fram som att kommunerna – ibland i dia- log med SCB – väljer att använda andra variabler. I de fall kommunen

27SOU 2017:35 s. 431.

28SOU 2017:35 s. 227.

204

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

vill att vårdnadshavarnas inkomst ska beaktas används regelmässigt uppgifter om vårdnadshavarnas beskattningsbara förvärvsinkomst och kapitalinkomst.29 Disponibel inkomst används vanligtvis inte – såvitt utredningen kan förstå – när SCB tar fram underlag för resurs- fördelning åt kommunerna.

Det finns alltså stora likheter mellan det socioekonomiska index som ligger till grund för fördelning av det aktuella statsbidraget och de regressionsanalyser som SCB gör på uppdrag av kommunerna för resursfördelning. Vid beräkning av indexet beaktas alltid vårdnads- havarnas disponibla inkomst, medan inkomst inte alltid utgör en variabel vid resursfördelningen. I de fall inkomst beaktas vid resurs- fördelningen är det – enligt uppgifter från SCB – variabeln beskatt- ningsbar förvärvsinkomst och kapitalinkomst som är relevant. Uppgift om beskattningsbar förvärvsinkomst och kapitalinkomst kan lämnas ut från Skatteverket och skulle – till skillnad från uppgift om dispo- nibel inkomst – inte medföra att sekretessen enligt 24 kap. 8 § OSL behöver brytas (se avsnitt 7.10.1).

Skillnaden mellan å ena sidan disponibel inkomst och å andra sidan beskattningsbar förvärvsinkomst och kapitalinkomst, är i huvudsak att disponibel inkomst även tar hänsyn till transfereringar som barn- bidrag, bostadsbidrag och försörjningsstöd. Disponibel inkomst ger således en mer rättvisande bild av hushållens ekonomiska förutsätt- ningar än beskattningsbar förvärvsinkomst och kapitalinkomst.

Fråga är om disponibel inkomst har en så pass mycket högre för- klaringsgrad för elevernas sannolikhet att uppnå gymnasiebehörig- het att det skulle motivera att statistiksekretessen bryts. Utredningen har inte kunnat bedöma hur utfallet skulle bli om beskattningsbar förvärvsinkomst och kapitalinkomst används i stället. Det är rimligt att anta att utfallet inte blir exakt detsamma. Vår bedömning är dock att de skillnader i utfall som kan tänkas uppstå inte är tillräckliga för att motivera ett genombrott i statistiksekretessen enligt 24 kap. 8 § OSL. Med hänsyn till det starka intresset av att värna statistiksekretessen, måste eventuella skillnader i utfall vara avgörande för statsbidragets funktion för att kunna motivera ett sekretessgenombrott. I det här sammanhanget är det också relevant att beakta att Skolkommissionen, när den lämnade sitt slutbetänkande gjorde det vid en tidpunkt då sekretess enligt 24 kap. 8 § OSL inte ansågs hindra utlämnande av en uppgift om socioekonomiskt index på huvudmannanivå. Varken kom-

29Enligt uppgifter från SCB.

205

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

SOU 2023:21

missionen eller SCB behövde således värdera sina bedömningar i för- hållande till den bestämmelsen.

Det har inte kommit fram annat än att statsbidraget för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling kan fylla sitt syfte på ett ända- målsenligt sätt även om beskattningsbar förvärvsinkomst och kapital- inkomst beaktas i stället för disponibel inkomst. Det gäller särskilt med beaktande av att ingreppen i statistiksekretessen ska vara så begränsade som möjligt. Det är enligt vår bedömning därmed inte motiverat med ett genombrott i statistiksekretessen för uppgifter om disponibel inkomst eller för uppgifter om det socioekonomiska indexet.

Utöver uppgifter om vårdnadshavarnas inkomst – och de uppgif- ter Skolverket behöver även i andra sammanhang som t.ex. utbild- ningsnivå – behöver Skolverket också tillgång till variabeln bostads- områdens socioekonomiska status för att kunna beräkna indexet. Socioekonomisk status på bostadsområden – utan koppling till elever eller skolenhet – kan SCB dock lämna ut till Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning utan hinder av statistiksekretessen. Bostadsområdena är nämligen så stora att det inte går att bakvägs- identifiera enskilda individer eller juridiska personer.

Mot den här bakgrunden föreslår vi att Skolverket ska beräkna det socioekonomiska index som ligger till grund för fördelning av statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling, med beaktande av vårdnadshavarnas beskattningsbara förvärvsinkomst och kapitalinkomst i stället för disponibel inkomst. Det är uppgifter som Skolverket har möjlighet att samla in från Skatteverket (se av- snitt 7.10.1) och de uppgifter Skolverket behöver är inte sekretess- belagda. Bestämmelsen i 4 § förordningen om statsbidrag bör justeras som en följd av det, så att det inte anges att SCB ska beräkna det socioekonomiska indexet.

7.15.4SCB:s skyldighet att lämna uppgifter till Skolverket

Förslag: SCB ska på begäran lämna de uppgifter på individnivå om utbildningsnivå och om sysselsättning under eller efter av- slutade studier som Skolverket behöver för informationsförsörj- ningen.

206

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

För att konkretisera de överväganden som behöver göras för att ta ställning till utformningen av bestämmelsen om SCB:s skyldighet att lämna uppgifter till Skolverket har vi tagit fram tre förslag på for- muleringar. Vi återger dessa nedan och resonerar sedan kring vilken utformning som är lämpligast.

Förslag 1

I den utsträckning Skolverket behöver uppgifter för informationsför- sörjningen ska SCB lämna uppgifter

–på skolenhets- och huvudmannanivå, och

–om socioekonomiska bakgrundsvariabler på individnivå.

Förslag 2

I den utsträckning Skolverket behöver uppgifter för informationsför- sörjningen ska SCB lämna uppgifter om

–utbildningsnivå, och

–sysselsättning under eller efter avslutade studier.

SCB ska också lämna de uppgifter som Skolverket behöver för fördel- ning av statsbidrag i enlighet med lag eller förordning.

Förslag 3

SCB ska lämna uppgifter till Skolverket om

–föräldrars och vårdnadshavares utbildningsnivå,

–utbildningsnivå för personal inom sådan verksamhet som är föremål för uppföljning och utvärdering enligt 26 kap. 24 § skollagen, och

–sysselsättning för elever som avslutat studier i gymnasieskola, an- passad gymnasieskola, kommunal vuxenutbildning eller kommunal vuxenutbildning som anpassad utbildning.

207

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

SOU 2023:21

Förslag 1 innebär en vid uppgiftsskyldighet för SCB och gör det möjligt för Skolverket att samla in en relativt stor mängd olika uppgifter. Begreppet socioekonomiska bakgrundsvariabler är svår- definierat. Flexibiliteten blir förhållandevis stor och bestämmelsen medför goda förutsättningar för Skolverket att i framtiden samla in även sådana uppgifter som i dag inte identifierats som relevanta för informationsförsörjningen på skolområdet, men som med tiden kan visa sig vara av betydelse vid t.ex. uppföljning och utvärdering av den skollagsreglerade verksamheten. Bestämmelsen ger också Skolverket möjlighet att få tillgång till uppgifter på skolenhets- och huvud- mannanivå utan begränsning. Med förslag 1 finns det en överhäng- ande risk att SCB:s uppgiftsskyldighet blir betydligt mer omfattande än avsett. Det medför i sin tur en risk för större genombrott i statistiksekretessen och för större ingrepp i barns, elevers, föräldrars och personals personliga integritet än vad som är eftersträvansvärt enligt utredningens direktiv. Med hänsyn till det anser vi att det inte är lämpligt med en bestämmelse motsvarande förslag 1.

Förslag 3 innehåller – å andra sidan – en detaljerad specificering av de uppgifter på individnivå SCB ska kunna lämna till Skolverket utan hinder av statistiksekretessen. En sådan bestämmelse saknar flexibilitet och Skolverket har inte rätt att få andra uppgifter än de uppräknade. De uppgifter SCB ska lämna anges något mer specifikt i förslag 3 än i förslag 2. Skillnaden mellan förslagen är i praktiken dock liten vad gäller uppgifter på individnivå. Eftersom det av för- slag 2 följer att det enbart är uppgifter Skolverket behöver för in- formationsförsörjningen begränsas de aktuella uppgifterna i stort sett ändå till vad som anges i förslag 3. Flexibiliteten blir eventuellt något större med förslag 2. Vidare är den kortare formuleringen i förslag 2 enligt vår mening bättre, då den är att föredra vad gäller läsbarheten.

En skillnad mellan förslag 1 och förslag 2 är att SCB:s skyldighet att tillhandahålla Skolverket uppgifter på skolenhets- och huvud- mannanivå har begränsats i det senare förslaget till uppgifter som behövs för fördelning av statsbidrag. I förslag 3 saknas skyldighet för SCB att lämna ut uppgifter på aggregerad nivå helt.

Skolverket kan i stor utsträckning själv ta fram information om skolenheter och huvudmän om myndigheten har tillgång till upp- gifter på individnivå om barn, elever, föräldrar, vårdnadshavare och personal. Eftersom Skolverket kommer att ha tillgång till sådana

208

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

uppgifter på individnivå vid ett genomförande av vårt förslag och genombrottet i statistiksekretessen i möjligaste mån ska begränsas enligt utredningens direktiv föreslår vi att SCB inte ska lämna några uppgifter till Skolverket på aggregerad nivå, dvs. på skolenhets- och huvudmannanivå. Aggregerade uppgifter på t.ex. kommunnivå som inte röjer uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhåll- anden kan SCB dock lämna ut utan hinder av statistiksekretessen.

Skolverket behöver specificera för vilka individer myndigheten behöver uppgifter från SCB. SCB ska därför lämna uppgifter först på begäran av Skolverket.

Vad gäller uppgifter på individnivå ska SCB alltså – vid ett genom- förande av vårt förslag – tillhandahålla Skolverket uppgifter om utbild- ningsnivå och om sysselsättning under eller efter avslutade studier. Det är uppgifter Skolverket behöver om tillgången till information om den skollagsreglerade verksamheten ska motsvara tillgången till information innan det ändrade rättsläget. Dessa uppgifter bygger på bearbetningar av uppgifter från ett stort antal datakällor och vi be- dömer att det därför inte är möjligt för Skolverket att själv samla in uppgifterna.

Man kan argumentera för att ett genombrott i statistiksekre- tessen i detta avseende är motiverat med hänsyn till vikten av att Skolverket kan bedriva sin verksamhet på ett ändamålsenligt sätt, t.ex. genom att följa upp och utvärdera skolväsendet i enlighet med 26 kap. 24 § skollagen eller genom att ta fram underlag åt kommun- erna för resursfördelning enligt 2 kap. 8 b § skollagen inom ramen för uppdragsverksamheten. Ett sådant generellt argument skulle i förlängningen kunna medföra att ytterligare genombrott i statistik- sekretessen anses motiverade om Skolverkets anspråk på uppgifter förändras i framtiden, t.ex. med anledning av nya forskningsrön.

Det är dock inte vår uppfattning att vikten av att Skolverket kan bedriva sin verksamhet på ett ändamålsenligt sätt generellt sett moti- verar genombrott i statistiksekretessen. I så fall skulle en bestäm- melse om uppgiftsskyldighet i enlighet med förslag 1 vara att före- dra. Utgångspunkten är i stället att tillgång till uppgifter i de två avseenden som identifierats hitintills – tillsammans med tillgång till uppgifter från andra aktörer än SCB – är tillräckligt för att säkerställa tillgången till skolinformation på motsvarande sätt som före det ändrade rättsläget. Skolverkets eventuella behov av ytterligare upp- gifter i framtiden motiverar inte fler genombrott i statistiksekre-

209

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

SOU 2023:21

tessen. I stället måste eventuella framtida uppdrag eller arbetsupp- gifter för Skolverket, utgå från vilka uppgifter som finns att tillgå utifrån de regler som gäller.

Mot den här bakgrunden föreslår vi att SCB på begäran ska lämna de uppgifter på individnivå om utbildningsnivå och sysselsättning under eller efter avslutade studier som Skolverket behöver för infor- mationsförsörjningen. Vi anser att bestämmelsen bör föras in i en ny förordning om Skolverkets informationsförsörjning (se avsnitt 7.18).

7.15.5Uppgifter till Skolverkets uppdragsverksamhet

Skolverket ska enligt vårt förslag bedriva uppdragsverksamhet inom ramen för sin statistik- och informationsförsörjningsverksamhet. Skolverket ska endast få utföra uppdrag som kan anses förenliga med myndighetens uppgifter och verksamhetsområde (se avsnitt 6.5). Skol- verkets uppdragsverksamhet kommer således att vara av mer begrän- sad omfattning än SCB:s uppdragsverksamhet.

Ett hos SCB viktigt och vanligt förekommande uppdrag på skol- området är att ta fram underlag för resursfördelning i enlighet med 2 kap. 8 b § skollagen åt kommuner. Vid bedömningen av vilka upp- gifter Skolverket behöver för att informationsförsörjningen på skol- området ska kunna tillgodoses har vi beaktat de variabler som är vanligt förekommande vid sådan fördelning av resurser. Bland dessa variabler kan vi nämna vårdnadshavarnas utbildningsnivå och uppgift om huruvida vårdnadshavarna får ekonomiskt bistånd. Det finns dock fler tänkbara variabler för resursfördelningen och från ett större perspektiv fler tänkbara uppgifter – som SCB har tillgång till – som skulle kunna användas av Skolverket för uppdrag inom myndighetens verksamhetsområde. Ställningstagande till i vilken utsträckning Skol- verket bör få tillgång till sådana andra uppgifter kräver en avvägning mellan dels värdet av att upprätthålla statistiksekretessen och skyddet för den personliga integriteten, dels värdet av myndigheters och all- mänhetens möjligheter att få tillgång till information på skolområdet på motsvarande sätt som innan det ändrade rättsläget.

En generell skyldighet för SCB att lämna sådana uppgifter som Skolverket behöver för uppdragsverksamheten – alternativt för att informationsförsörjningen på skolområdet ska kunna tillgodoses – riskerar att bli mycket omfattande. En generös tolkning av en sådan

210

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

bestämmelse innebär att SCB ska lämna ut uppgifter om de behövs för att Skolverket ska kunna utföra ett uppdrag inom ramen för uppdragsverksamheten. Även med begränsningen att Skolverket endast ska få utföra uppdrag som är förenliga med myndighetens uppgifter och verksamhetsområde skulle en stor mängd uppgifter kunna bli aktuella. Det är därmed svårt att överblicka innebörden av en sådan bestämmelse och det framstår inte som lämpligt att SCB ska ha en skyldighet att lämna de uppgifter som Skolverket behöver för uppdragsverksamheten. Vid ett genomförande av vårt förslag kommer tillgången till uppgifter för uppdragsverksamheten därmed att begränsas av befintliga och föreslagna bestämmelser om uppgifts- skyldighet och av möjligheterna för Skolverket att få aggregerade upp- gifter – som inte röjer uppgifter om enskilds personliga eller ekono- miska förhållanden – från SCB.

7.15.6Påverkan på förtroendet för statistiksekretessen

En utgångspunkt enligt direktiven är att de lösningar utredningen föreslår ska utformas så att förtroendet för statistiksekretessen inte riskeras. Utlämnande av uppgifter från SCB och från Socialstyrelsen till Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning i enlighet med en bestämmelse om uppgiftsskyldighet innebär att uppgifter som omfattas av statistiksekretess hos dessa myndigheter lämnas ut. En av grunderna för ett starkt sekretesskydd beträffande statistiken ansågs vara att kvaliteten på statistiken kan bli dålig om inte den enskilde uppgiftslämnaren är säker på att hans uppgifter inte kom- mer ut (se avsnitt 9.3).

I vårt förslag handlar SCB:s uppgiftsskyldighet i stor utsträck- ning om bearbetningar och sammanställningar av administrativa upp- gifter som SCB samlar in från andra myndigheter, som t.ex. För- säkringskassan, CSN och Arbetsförmedlingen. Det är uppgifter om bl.a. föräldrapenning, studiestöd och arbetslöshet. Socialstyrelsens uppgiftsskyldighet avser uppgifter som myndigheten samlar in från kommunerna. De relevanta uppgifterna har således som utgångspunkt inte samlats in från de enskilda individerna i statistiska undersök-

211

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

SOU 2023:21

ningar.30 Uppgifterna omfattas inte heller av starkare sekretess hos de myndigheter som lämnar uppgifterna till SCB och Socialstyrelsen än vad de enligt vårt förslag kommer att göra hos Skolverket i verk- samheten med informationsförsörjning. Påverkan på förtroendet för statistiksekretessen blir enligt vår mening därmed mindre än om SCB eller Socialstyrelsen varit skyldiga att lämna uppgifter som myn- digheterna samlar in direkt från enskilda i statistiska undersökningar eller uppgifter som omfattas av statistiksekretess hos de myndig- heter som lämnar uppgifterna till SCB och Socialstyrelsen.

7.16Uppgifter från Skolverket till SCB

Bedömning: SCB:s behov av uppgifter för framställning av offi- ciell statistik kan tillgodoses med stöd av 6 § förordningen om den officiella statistiken.

SCB:s behov av uppgifter i uppdragsverksamheten kan som ut- gångspunkt tillgodoses genom Skolverkets uppdragsverksamhet.

Förslag: Skolverket ska på begäran lämna de uppgifter SCB be- höver

–för beräkningar enligt förordningen (2004:881) om kommunal- ekonomisk utjämning, och

–för att göra prognoser enligt förordningen (2016:822) med instruktion för Statistiska centralbyrån.

De uppgifter om den skollagsreglerade verksamheten som SCB behöver för framställning av officiell statistik kan myndigheten samla in från Skolverket med stöd av bestämmelsen om uppgiftsskyldighet i 6 § förordningen om den officiella statistiken. Bestämmelsen reglerar skyldighet för statliga myndigheter att till statistikansvariga myndig- heter lämna de uppgifter som behövs för framställning av officiell statistik. Bland den officiella statistik som SCB framställer kan vi

30Ett undantag är de enkätundersökningar SCB genomför årligen för gruppen nyinvandrade utrikes födda (20–59 år) som under året blivit folkbokförda och saknar uppgift om utbildning i utbildningsregistret, se Statistikens framställning, Befolkningens utbildning, SCB, UF0506, 2021-05-06.

212

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

nämna statistik om gymnasieungdomars studieintresse och kostnader för utbildningsväsendet.

Den statistik om den skollagsreglerade verksamheten som SCB rapporterar till Eurostat är enligt uppgift från SCB också att betrakta som officiell statistik. Det innebär att om SCB även fortsättningsvis ska rapportera statistik avseende skolområdet till Eurostat, kan myn- digheten samla in nödvändiga uppgifter för rapporteringen från Skolverket med stöd av 6 § förordningen om den officiella statistiken.

SCB använder i dag också uppgifter om den skollagsreglerade verksamheten i sin uppdragsverksamhet. Uppdragen från kommun- erna om underlag för resursfördelning kommer Skolverket att ta över vid ett genomförande av vårt förslag. SCB kommer inte heller att kunna utföra andra uppdrag som röjer uppgifter på skolenhets- eller huvudmannanivå. Vi bedömer att SCB:s behov av tillgång till uppgifter i uppdragsverksamheten som utgångspunkt bör kunna till- godoses genom att myndigheten beställer uppgifter från Skolverkets uppdragsverksamhet.

I de fall Skolverket anlitar SCB för utförande av ett uppdrag som förutsätter tillgång till information som Skolverket inte har möjlig- het att samla in skulle man kunna tänka sig att bestämmelsen om nödvändigt utlämnande i 10 kap. 2 § OSL blir tillämplig. Bestämmel- sen anger att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet.

Utöver de behov av uppgifter som enligt vår bedömning kan tillgodoses genom en tillämpning av 6 § förordningen om den offi- ciella statistiken eller genom Skolverkets uppdragsverksamhet, har SCB framfört behov av uppgifter för att ta fram prognoser inom arbetsmarknads-, befolknings- och utbildningsområdet samt för så- dana beräkningar som ligger till grund för kommunalekonomisk ut- jämning. SCB:s skyldighet att ta fram prognoserna framgår av myn- dighetens instruktion. SCB:s skyldighet att göra sådana beräkningar som ligger till grund för kommunalekonomisk utjämning framgår av förordningen (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning. I dessa avseenden bedömer vi att det behövs en författningsreglerad skyl- dighet för Skolverket att lämna uppgifter till SCB, för att säkerställa SCB:s tillgång till nödvändiga uppgifter.

213

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

SOU 2023:21

Mot den här bakgrunden föreslår vi att Skolverket på begäran ska lämna de uppgifter SCB behöver dels för beräkningar enligt förord- ningen om kommunalekonomisk utjämning, dels för att göra prognoser enligt förordningen med instruktion för Statistiska centralbyrån. Vi anser att bestämmelsen bör föras in i en ny förordning om Skol- verkets informationsförsörjning (se avsnitt 7.18).

Förslaget lämnas med reservation för att SCB – vid ett genom- förande av vårt förslag – kan ha ytterligare behov av uppgifter från Skolverket, som inte kan tillgodoses på annat sätt än genom en ny sekretessbrytande bestämmelse om uppgiftsskyldighet. Vårt uppdrag gäller informationsförsörjningen inom den skollagsreglerade verk- samheten. Att fullständigt utreda SCB:s eller andra myndigheters behov av uppgifter för syften som inte har koppling till den verk- samheten, faller således utanför uppdraget.

7.17Informationsutbyte mellan Skolverket och Skolinspektionen

Skolverket och Skolinspektionen har ett samarbete och ett informa- tionsutbyte redan i dag. Detta informationsutbyte behöver upprätt- hållas – och fortsätta utvecklas – för att informationsförsörjningen på skolområdet ska fungera på önskvärt sätt.

7.17.1Uppgifter från Skolinspektionen till Skolverket

Förslag: Bestämmelsen i 12 § förordningen (2020:833) om skol- enhetsregister ska flyttas till en ny förordning om Skolverkets informationsförsörjning.

Skolinspektionen ska lämna de uppgifter Skolverket behöver till det nationella informationssystemet om skolväsendet

–om förelägganden från Skolinspektionen, och

–om hur elever och föräldrar som har besvarat Skolinspektion- ens brukarundersökning upplever kvaliteten på utbildningen vid skolenheten.

214

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

Skolinspektionen ska lämna uppgift till Skolverket bl.a. om föränd- ringar av uppgifter om skolenheter med enskild huvudman och upp- gifter om nya sådana skolenheter. Uppgifterna ska föras in i skol- enhetsregistret. En bestämmelse om vilka uppgifter Skolinspektionen ska lämna till Skolverket finns i dag i 12 § förordningen om skol- enhetsregistret. Vi föreslår att förordningen om skolenhetsregistret ska upphävas och att en motsvarande bestämmelse ska föras in i en ny förordning om Skolverkets informationsförsörjning (se avsnitt 10.2).

Även det nationella informationssystemet för skolväsendet inne- håller uppgifter från Skolinspektionen i form av förelägganden från Skolinspektionen och föräldrars och elevers svar på Skolinspektionens brukarundersökningar. Förordningen (2015:195) om ett nationellt informationssystem för skolväsendet innehåller dock ingen uttryck- lig bestämmelse om uppgiftsskyldighet, utan det anges endast att informationssystemet ska innehålla dessa uppgifter. Vi föreslår att förordningen om ett nationellt informationssystem för skolväsendet ska upphävas och att relevanta bestämmelser ska föras in i en ny för- ordning om Skolverkets informationsförsörjning (se avsnitt 10.3). Varken resultatet av brukarundersökningarna på aggregerad nivå eller beslutade förelägganden omfattas av sekretess hos Skolinspek- tionen. På begäran av Skolverket ska Skolinspektionen därmed lämna ut uppgifterna om det inte skulle hindra arbetets behöriga gång (6 kap.

5§ OSL). För att säkerställa Skolverkets tillgång till de aktuella upp- gifterna och för att tydliggöra Skolinspektionens skyldighet att förse Skolverket med uppgifterna anser vi att det bör införas en bestäm- melse om uppgiftsskyldighet i det här avseendet. Bestämmelsen bör placeras i en ny förordning om informationsförsörjning på skol- området (se avsnitt 7.18).

7.17.2Uppgifter från Skolverket till Skolinspektionen

Förslag: Skolverket ska på begäran lämna de uppgifter som Skol- inspektionen behöver för sin verksamhet med tillsyn och kvali- tetsgranskning.

Det finns i dag ingen bestämmelse med skyldighet för Skolverket att lämna uppgifter till Skolinspektionen. Skolinspektionen behöver inte ha tillgång till uppgifter på individnivå, utan använder sig av aggregerade

215

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

SOU 2023:21

uppgifter på skolenhetsnivå. Som utgångspunkt kommer alltså de upp- gifter som Skolinspektionen behöver inte röja uppgifter om enskilds personliga förhållanden. För att Skolinspektionen ska kunna utföra sitt uppdrag på önskvärt sätt behöver myndigheten dock tillgång till uppgifter även om de skolenheter som är så små att det går att bak- vägsidentifiera enskilda individer.31

Uppgifter om enskildas personliga förhållanden ska enligt vårt förslag omfattas av ett omvänt skaderekvisit i Skolverkets verksam- het med informationsförsörjning, dvs. det ska råda en presumtion för sekretess för sådana uppgifter (se avsnitt 9.7.2). Uppgift om att en elev går i en viss skola skyddas vanligtvis inte av ett omvänt skade- rekvisit. För att säkerställa att Skolinspektionen får tillgång till den information som myndigheten behöver för sin verksamhet anser vi dock att det behövs en bestämmelse om skyldighet för Skolverket att lämna uppgifter till Skolinspektionen.

Vi föreslår att Skolverket på begäran ska lämna de uppgifter Skol- inspektionen behöver för sin verksamhet med tillsyn och kvalitets- granskning och att bestämmelsen ska föras in i en ny förordning om Skolverkets informationsförsörjning (se avsnitt 7.18).

7.18Bestämmelserna ska införas i en ny förordning om Skolverkets informationsförsörjning

Förslag: Bestämmelserna om skyldighet för andra myndigheter att lämna uppgifter till Skolverket ska föras in i en ny förordning om Skolverkets informationsförsörjning.

De befintliga bestämmelser om skyldighet för olika aktörer att lämna uppgifter till SCB och till Skolverket som vi har redogjort för i avsnitten ovan finns i ett flertal olika lagar och förordningar. Bestämmelserna om uppgiftsskyldighet i regelverket för den offici- ella statistiken är generella på så vis att de kan tillämpas både av SCB och av Skolverket i egenskap av statistikansvarig myndighet. I övrigt handlar det huvudsakligen om specifika bestämmelser om att en viss myndighet ska lämna vissa uppgifter till en viss annan myndighet. Dessa bestämmelser finns oftast i författningar som avser den upp-

31Med bakvägsidentifiering menas indirekt identifiering genom kombination med andra upp- gifter (Handbok i statistisk röjandekontroll, Rådet för den officiella statistiken, s. 20).

216

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

giftslämnande myndighetens verksamhet. Undantaget är 12 § för- ordningen om skolenhetsregister, som anger att Skolinspektionen ska lämna vissa uppgifter som ska föras in i registret.

Uppgiftsskyldighet på skolområdet skulle även fortsättningsvis kunna regleras i de författningar som avser de uppgiftslämnande myndigheternas verksamhet. Det handlar dock om uppgifter från ett relativt stort antal myndigheter och det skulle vara svårt att över- blicka Skolverkets möjligheter att samla in uppgifter om bestämmel- serna finns i ett flertal olika författningar. Enligt vår bedömning är det lämpligare att bestämmelserna om skyldighet att lämna uppgifter till Skolverket är samlade i en författning. Det tydliggör vilka förut- sättningar Skolverket har att samla in uppgifter från andra myndig- heter i verksamheten med informationsförsörjning. Att bestämmel- serna om uppgiftsskyldighet samlas i en författning innebär också att det är lättare för de registrerade att se vilka uppgifter Skolverket kan samla in om dem.

För de myndigheter som ska lämna uppgifter både till Skolverket och till andra myndigheter kan det visserligen upplevas som mer splittrat med en bestämmelse om uppgiftsskyldighet i ytterligare en författning. Även för dessa myndigheter innebär dock ett samlat regel- verk för uppgiftslämning i förordningen om Skolverkets informa- tionsförsörjning att det är enkelt att se vilka uppgifter myndigheten ska lämna till Skolverket i myndighetens verksamhet med informa- tionsförsörjning.

Mot den här bakgrunden föreslår vi att bestämmelserna om skyldighet för andra myndigheter att lämna uppgifter till Skolverket ska föras in i en ny förordning om Skolverkets informationsför- sörjning (se kapitel 10). Även bestämmelserna om skyldighet för Skolverket att lämna uppgifter till Skolinspektionen och till SCB bör föras in i den nya förordningen.

217

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

SOU 2023:21

7.19Skolverket ska inte undantas från registreringsskyldighet

Bedömning: Skolverket ska inte undantas från registreringsskyl- digheten i 5 kap. 1 § OSL.

Som beskrivs ovan i detta kapitel kommer Skolverket att samla in uppgifter från flera olika aktörer med stöd av nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet om vårt förslag genomförs. Uppgifter kommer även att samlas in från huvudmännen enligt 26 kap. 25 § skollagen.

7.19.1Registreringsskyldighetens omfattning

I 5 kap. OSL finns bestämmelser om registrering av allmänna hand- lingar. Syftet med registreringsskyldigheten är att allmänheten ska kunna få vetskap om vilka allmänna handlingar som finns.

Av 5 kap. 1 § OSL framgår att allmänna handlingar ska registreras så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myndighet om inte annat följer av vissa i paragrafen angivna undantag. I andra– fjärde styckena i paragrafen görs undantag från huvudregeln i första stycket. Andra stycket handlar om fallet att en myndighet hos en annan myndighet har direktåtkomst till en allmän handling i form av en upptagning för automatiserad behandling. Registreringsskyldig- het ligger i ett sådant fall enbart på den myndighet som gör upptag- ningen tillgänglig och inte på den myndighet som får tillgång till den. Enligt tredje stycket behöver handlingar som inte omfattas av sekre- tess inte registreras om de hålls ordnande så att det utan svårighet kan fastställas om de har kommit in eller upprättats. Om handling- arna helt eller delvis omfattas av sekretess är registreringsskyldig- heten dock ovillkorlig. Av fjärde stycket framgår att om det är uppen- bart att en allmän handling är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet så behöver den varken registreras eller hållas ordnad. Vilka handlingar som är av ringa betydelse avgörs från fall till fall.32

I 5 kap. 2 § OSL anges de minimikrav som gäller i fråga om vad som ska antecknas vid registrering av allmänna handlingar. Det ska av registret framgå datum då handlingen kom in eller upprättades,

32Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen (5 juli 2022, JUNO), kommentaren till 5 kap.

1§ OSL.

218

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

diarienummer eller annan beteckning handlingen fått vid registrer- ingen, i förekommande fall uppgifter om handlingens avsändare eller mottagare och i korthet vad handlingen rör (första stycket). Upp- gifter om avsändare och mottagare och om handlingens innehåll ska utelämnas eller särskiljas om det behövs för att registret i övriga delar ska kunna hållas tillgängligt för allmänheten (andra stycket). Kravet på anteckning om vad handlingen rör innebär inte att myndigheten måste anteckna innehållet i varje enskild handling. Det är tillräckligt att det i registret eller på dagboksbladet finns en ärendemening som visar vad ärendet handlar om. I övrigt kan de enskilda handlingarna benämnas t.ex. skrivelse, ansökan eller liknande.33

7.19.2Särskilda skäl krävs för undantag från registreringsskyldighet

I 5 kap. 3 § OSL finns en regel som ger regeringen möjlighet att i förordning föreskriva undantag från registreringsskyldigheten i fråga om handlingar av visst slag som hos en myndighet förekommer i betydande omfattning. Ett av skälen till undantagsregeln är att regi- streringsskyldigheten i vissa fall kan komma att bli utomordentligt betungande för en del myndigheter. Mot de vinster i kostnader och arbete som kan göras måste dock vägas intresset av allmän insyn i myndigheternas verksamhet. Detta har kommit till uttryck i bestäm- melsen genom att det krävs särskilda skäl för att undantag ska kunna föreskrivas. I förarbetena nämns vissa verksamhetsområden som remiss- instanser själv framhållit att det finns behov av undantag inom, t.ex. för sjukanmälningar, inkomstuppgifter, läkarintyg m.fl. handlingar som i stor mängd kommer in till försäkringskassorna, statistiska pri- märuppgifter som kommer in till SCB m.fl. myndigheter, vissa import- och exportlicenser hos Tullverket samt självdeklarationer. Det framhålls sedan att det är uppenbart att det hos en del myndig- heter kan finnas ett klart behov av undantag t.ex. i fråga om en del av de handlingstyper som omnämnts av remissinstanserna.34

33Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen, (2 december 2022, JUNO), kommentaren till 5 kap. 2 § OSL.

34Prop. 1979/80:2 Del A s. 357–358. Jfr prop. 2008/09:150 s. 365 där det framgår att 5 kap.

3§ OSL motsvarar del av 15 kap. 1 § sekretesslagen.

219

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

SOU 2023:21

Undantaget från registreringsskyldigheten har sannolikt störst betydelse för myndigheter vars verksamhet innehåller många pappers- handlingar. För elektroniska handlingar som skapas i tekniska system bildas automatiskt olika former av register som loggar och kataloger. För dessa typer av register kan undantaget ha betydelse om de auto- matiskt skapade registren inte uppfyller de krav på innehåll som finns i 5 kap. 2 § OSL.35

7.19.3Skolverket ska inte undantas från registreringsskyldighet

Enligt den nuvarande ordningen samlar SCB in många av de upp- gifter på skolområdet som ligger till grund för Skolverkets statistik och för delar av Skolverkets övriga verksamhet. Hos SCB skyddas uppgifterna av statistiksekretessen i 24 kap. 8 § OSL. Vad gäller sta- tistiskt primärmaterial är SCB undantaget från den registrerings- skyldighet för allmänna handlingar som gäller enligt 5 kap. 1 § OSL. Det följer av 2 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), förkortad OSF. Skolverket omfattas inte av något motsvarande undantag från registreringsskyldighet i 2 § OSF. Skolverket bör därför i dag enligt 5 kap. 1 och 2 §§ OSL vara skyldigt att registrera de filer, tabeller och övriga handlingar som SCB samlar in och lämnar över till Skolverket.

Ett genomförande av förslaget om en ny insamling av uppgifter om skolväsendet handlar primärt om att göra det möjligt för Skol- verket att samla in, bearbeta och dela med sig av sådana uppgifter som Skolverket i dag får från SCB. Vid genomförande av förslaget kommer Skolverket således – i stället för SCB – att samla in en mycket stor mängd uppgifter från många olika aktörer för att till- godose informationsbehovet på skolområdet (se vidare kapitel 5). En stor del av uppgifterna kommer att vara sekretessreglerade efter- som vi föreslår att en ny sekretessbestämmelse med ett omvänt skaderekvisit ska gälla till skydd för uppgifter om enskilds personliga förhållanden i Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning. Det innebär dock inte att samtliga uppgifter om enskilds personliga förhållanden också kommer vara sekretessbelagda. Enligt förarbetena kan den sekretessbedömning som är beroende av om ett skaderekvisit

35Kristina Ahlström, Offentlighets- och sekretesslag (2009:400), kommentaren till 5 kap. 1 §, Lexino 2022-11-01 (JUNO).

220

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

är uppfyllt – som måste ske för att avgöra om handlingen måste registreras – göras ganska schematiskt. Vid skadebedömningen får man utgå från om handlingen innehåller uppgifter av det slaget att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det in- tresse som ska skyddas genom den aktuella sekretessbestämmelsen.36

Vad gäller enskilds ekonomiska förhållanden kommer uppgifter om enskilda huvudmäns intäkter och kostnader även fortsättnings- vis omfattas av absolut sekretess enligt 24 kap. 8 § OSL om de hanteras inom Skolverkets särskilda statistikverksamhet. Beträffande övriga uppgifter om enskilds ekonomiska förhållanden har vi gjort bedömningen att det inte finns behov av en sekretessreglering när uppgifterna hanteras i Skolverkets verksamhet med informations- försörjning (se avsnitt 9.4). Uppgifter om enskilda fysiska personer som Skolverket kommer att samla in och som kommer att omfattas av sekretess är till exempel förekomst av ekonomiskt bistånd, vård- nadshavares beskattningsbara inkomster, födelseland, tidpunkt för invandring, utbildningsnivå och indirekta uppgifter med koppling till hälsa.

Sammantaget rör det sig alltså om en stor mängd sekretessreglerade uppgifter som kommer att samlas in. Registreringsskyldigheten av- ser dock handlingar och en handling kan innehålla många olika upp- gifter. Det kommer även vara fråga om en stor mängd handlingar som samlas in eftersom insamlingen kommer att avse många olika aktörer.

Redan i dag hanterar Skolverket stora mängder av information för olika syften. Det har hittills inte funnits behov av undantag från skyldigheten att registrera handlingar. Vi utgår från att Skolverket om vårt förslag genomförs kommer att använda sig av elektroniska system vid insamlingen av uppgifter. Systemen kan då automatiskt skapa olika register i form av loggar och kataloger. Beroende på vilka funktioner som finns i systemen och hur loggarna och katalogerna ser ut kan systemet automatiskt bilda sådana register som uppfyller kraven på registrering av handlingar i 5 kap. 2 § OSL.

Om förslaget genomförs kommer Skolverket att behöva inför- skaffa it-system för att hantera insamlingen av uppgifter. Myndig- heten har därmed möjlighet att ställa krav på de tekniska lösningarna så att de innehåller nödvändiga funktioner för att uppfylla kravet på registrering i offentlighets- och sekretesslagen. Visserligen går det

36Prop. 1979/80:2 Del A, s. 357.

221

8Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

8.1Dataskydd

När Skolverket samlar in, bearbetar och tillhandahåller information på skolområdet är det nödvändigt för myndigheten att behandla personuppgifter. I dag sker en stor del av denna personuppgifts- behandling inom ramen för myndighetens särskilda verksamhet för att framställa statistik. Utredningsuppdraget omfattar att lämna nöd- vändiga författningsförslag för att Skolverket i stället ska kunna samla in information utanför statistikverksamheten. När vi ska ta fram sådana författningsförslag är den generella regleringen på dataskydds- området av grundläggande betydelse.

8.1.1Dataskyddsförordningen

Bestämmelser som reglerar personuppgiftsbehandling finns i data- skyddsförordningen.1 Förordningen kallas ofta för sin engelska för- kortning GDPR. Vi använder dock det svenska namnet dataskydds- förordningen.

Dataskyddsförordningen började tillämpas den 25 maj 2018 och är till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater. Förordningens bestämmelser ska alltså tillämpas av enskilda och myndigheter som om de vore nationella författningsbestämmelser. Ett av förordningens syften är att skydda enskildas grundläggande rättigheter och friheter, särskilt rätten till skydd av personuppgifter.

1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning).

223

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

SOU 2023:21

Rätten till privatliv uttrycks såväl i den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR) som i EU:s stadga om grundläggande rättigheter. I artikel 8 i EU:s rättighetsstadga finns också en särskild bestämmelse om rätt till skydd för personuppgifter. Rätten till skydd för den personliga integriteten vid behandling av personuppgifter regleras också i 2 kap. 6 § regeringsformen.

Dataskyddsförordningen är tillämplig på sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis sker på automatisk väg och på annan behandling än automatisk av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register (artikel 2). Grundläggande principer för behandling av personuppgifter, den registrerades rättigheter, per- sonuppgiftsansvar, överföring av personuppgifter, tillsyn över person- uppgiftsbehandling och rätten för enskilda att få tillgång till rättsmedel och sanktioner mot ansvariga som inte lever upp till förordningens krav regleras i förordningen.

8.1.2Dataskyddslagen

Dataskyddsförordningen innehåller bestämmelser som förutsätter eller ger utrymme för kompletterande nationella bestämmelser av olika slag. Möjligheten till kompletterande bestämmelser gäller fram- för allt behandling av personuppgifter inom den offentliga sektorn i respektive medlemsstat. Medlemsstaterna får behålla eller införa mer specifika bestämmelser för att anpassa tillämpningen av bestämmel- serna i dataskyddsförordningen bl.a. när det handlar om behandling av personuppgifter som sker för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning (artikel 6.2).

Dataskyddslagen2 kompletterar dataskyddsförordningen i Sverige och förtydligar under vilka förutsättningar personuppgifter får behandlas med stöd av dataskyddsförordningen. Dataskyddslagen är subsidiär i förhållande till annan lag eller förordning, vilket innebär att avvikande bestämmelser i t.ex. registerförfattningar har företräde (1 kap. 6 §). Dataskyddslagen och dataskyddsförordningen ska inte heller tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot tryckfrihets- förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 7 §). Myndig- heter kan alltså utan hinder av dataskyddsförordningen lämna ut

2Lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning.

224

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

papperskopior eller pappersutskrifter av allmänna handlingar på be- gäran från en enskild i enlighet med 2 kap. tryckfrihetsförordningen (1949:105, förkortad TF), såvida inte handlingarna innehåller sekre- tessbelagda uppgifter. Dataskyddsförordningen och dataskyddslagen ska dock tillämpas fullt ut när myndigheter ägnar sig åt spridning av personuppgifter på eget initiativ, t.ex. genom att göra allmänna hand- lingar tillgängliga via internet. Det gäller även vid överföring av per- sonuppgifter mellan myndigheter enligt offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400), förkortad OSL3 .

8.1.3Grundläggande krav vid behandling av personuppgifter

De grundläggande krav som måste följas vid all personuppgifts- behandling framgår av artikel 5.1 i dataskyddsförordningen. Person- uppgifter ska behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt i för- hållande till den registrerade. Uppgifterna ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte senare behand- las på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål. Ytterligare behandling för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål ska inte anses vara oförenlig med de ursprungliga ändamålen (ändamålsbegränsning eller finalitetsprincipen). Uppgifterna ska vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till de ändamål för vilka de be- handlas (uppgiftsminimering) samt riktiga och om nödvändigt upp- daterade. Alla rimliga åtgärder ska vidtas för att säkerställa att per- sonuppgifter som är felaktiga i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas raderas eller rättas utan dröjsmål (riktighet). Person- uppgifter får inte förvaras i en form som möjliggör identifiering av den registrerade under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen (lagringsminimering) och de ska skyddas genom lämpliga säkerhetsåtgärder (integritet och konfidentialitet). Det är den personuppgiftsansvarige som ska säker- ställa att kraven följs vid behandlingen av uppgifterna (artikel 5.2).

3Jfr Sören Öman, Dataskyddsförordningen (GDPR) m.m., 4 okt. 2021, Version 2, JUNO, kom- mentaren till 1 kap. 7 § dataskyddslagen.

225

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

SOU 2023:21

8.1.4Rättslig grund för behandling av personuppgifter

Det måste finnas en rättslig grund för personuppgiftsbehandlingen för att behandlingen ska vara laglig (artikel 6.1 i dataskyddsförord- ningen). De rättsliga grunderna är samtycke, avtal, rättslig förplikt- else, grundläggande intresse, allmänt intresse, myndighetsutövning och – såvitt avser behandling som utförs av enskilda – intresseavväg- ning. Grunderna är i viss mån överlappande och flera rättsliga grunder kan därför vara tillämpliga avseende en och samma behandling (prop. 2017/18:105 s. 46).

Personuppgiftsbehandlingen ska även vara nödvändig för något av dessa ändamål för att vara laglig, t.ex. nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse. Enligt Svenska Akademiens Ordbok betyder det svenska ordet nödvändig att någonting absolut fordras eller inte kan underlåtas. Det unionsrättsliga begreppet har dock inte denna strikta innebörd. I EU-domstolens dom i målet Huber mot Tyskland uttalade domstolen att en myndighets förande av ett centralt register över uppgifter som redan fanns i regionala register är nöd- vändigt om det bidrar till att effektivisera tillämpningen av relevanta bestämmelser.4 På motsvarande sätt bör det i dagsläget mer eller mindre regelmässigt anses vara nödvändigt att använda tekniska hjälpmedel och därmed behandla personuppgifter på automatisk väg, eftersom en manuell informationshantering inte utgör ett realistiskt alternativ för vare sig myndigheter eller företag (prop. 2017/18:105 s. 47).

Den rättsliga grunden bör vara tydlig och precis och dess tillämp- ning förutsägbar för dem som omfattas av den (skäl 41 i dataskydds- förordningen). Det måste bedömas från fall till fall, utifrån behand- lingens och verksamhetens karaktär, vilken grad av tydlighet och pre- cision som krävs i fråga om den rättsliga grunden för att en viss behand- ling av personuppgifter ska anses vara nödvändig (prop. 2017/18:105 s. 51).

Behandling som utförs med stöd av någon av de rättsliga grund- erna rättslig förpliktelse (artikel 6.1 c) och allmänt intresse eller myn- dighetsutövning (artikel 6.1 e) måste vara fastställd i unionsrätten eller i nationell rätt i enlighet med artikel 6.3. Detta innebär dock inte ett krav på att själva behandlingen av personuppgifter måste regleras. Det är i stället den rättsliga förpliktelsen, uppgiften av all-

4C-524/06, EU:C:2008:724.

226

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

mänt intresse respektive myndighetsutövningen som ska ha stöd i rättsordningen (prop. 2017/18:105 s. 48).

Vid behandling av personuppgifter som grundar sig på en rättslig förpliktelse ska syftet med behandlingen framgå av förpliktelsen (artikel 6.3 andra stycket). Kravet torde innebära att en förpliktelse inte kan läggas till grund för behandling av personuppgifter om syftet med behandlingen inte framgår. Det ska alltså vara möjligt för såväl den personuppgiftsansvarige som den registrerade att förstå varför behandlingen av personuppgifter ska ske. Det kan exempelvis ske genom en författning som anger att en näringsidkare i en viss situa- tion är skyldig att lämna uppgifter till en myndighet eller en domstol (prop. 2017/18:105 s. 54).

Vid behandling av personuppgifter som grundar sig på en uppgift av allmänt intresse eller myndighetsutövning är det tillräckligt att syftet med behandlingen är nödvändigt för att utföra uppgiften eller myndighetsutövningen (artikel 6.3 andra stycket). Kravet på att syftet ska vara nödvändigt för att utföra en uppgift av allmänt intresse inne- bär en spärr mot helt onödig behandling av personuppgifter eller sådan behandling som utgör ett oproportionerligt intrång i privatlivet som inte kunnat förutses. Det ska inte tolkas som att uppgiften måste vara avgränsad så att den bara kan utföras på ett sätt (prop. 2017/18:105 s. 60).

De rättsliga grunderna rättslig förpliktelse respektive uppgift av allmänt intresse och myndighetsutövning regleras i 2 kap. 1 § respek- tive 2 § dataskyddslagen.

Myndigheters verksamhet är av allmänt intresse

Alla uppgifter som riksdag och regering gett i uppdrag åt statliga myndigheter att utföra är av allmänt intresse. Om uppgifterna inte vore av allmänt intresse skulle myndigheterna inte ålagts att utföra dem. Detta får anses gälla även i dataskyddsförordningens mening, eftersom det är upp till varje medlemsstat att fastställa de uppgifter som är av allmänt intresse. Vidare har myndigheters verksamhet stöd i rättsordningen (prop. 2017/18:105 s. 57).

227

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

SOU 2023:21

Rättslig förpliktelse

Förvaltningsmyndigheter kan, vid sidan av sina uppgifter och upp- drag, sägas ha rättsliga förpliktelser. I vissa fall kan en myndighets uppdrag enligt instruktionen till myndigheten eller ett reglerings- brev utgöra en i enlighet med nationell rätt fastställd rättslig för- pliktelse i dataskyddsförordningens mening, t.ex. om myndigheten ges i uppdrag att föra ett visst register. I normalfallet torde dock myn- dighetens uppdrag i första hand utgöra en rättslig grund för behand- ling av personuppgifter på grundval av att uppdraget avser en uppgift av allmänt intresse (prop. 2017/18:105 s. 53).

8.1.5Behandling av känsliga personuppgifter

Behandling av personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlem- skap i fackförening eller som rör hälsa, sexualliv eller sexuell läggning är som utgångspunkt förbjuden enligt dataskyddsförordningen. Detsamma gäller behandling av genetiska och biometriska uppgifter (artikel 9.1). Det finns dock ett flertal undantag från förbudet. Undan- tag gäller bl.a. när behandlingen är nödvändig av hänsyn till ett vik- tigt allmänt intresse (artikel 9.2 g) och när behandlingen är nödvän- dig för statistiska ändamål (artikel 9.2 j). Behandlingen ska i sådant fall stå i proportion till det eftersträvade syftet, vara förenligt med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd och innehålla bestäm- melser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen.

Enligt dataskyddslagen får känsliga personuppgifter behandlas av en myndighet av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse

1.om uppgifterna har lämnats till myndigheten och behandlingen krävs enligt lag,

2.om behandlingen är nödvändig för handläggningen av ett ärende, eller

3.i annat fall, om behandlingen är nödvändig med hänsyn till ett vik- tigt allmänt intresse och inte innebär ett otillbörligt intrång i den registrerades personliga integritet (3 kap. 3 §).

228

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

Bestämmelsen i punkt 3 är tillämplig i s.k. faktisk verksamhet hos myndigheter, dvs. i sådan förvaltningsverksamhet som inte utgör ärendehandläggning, och möjliggör under vissa omständigheter be- handling av känsliga personuppgifter hos myndigheter då behand- lingen varken sker med koppling till ett visst ärende eller krävs enligt annan lag. Bestämmelsen är inte avsedd att tillämpas slentrianmässigt i den löpande verksamheten. Det krävs att den personuppgiftsansva- rige gör en bedömning av om behandlingen innebär ett otillbörligt intrång i den registrerades personliga integritet i det enskilda fallet. Om behandlingen skulle innebära ett sådant intrång, får den inte ske enligt denna bestämmelse. Vid bedömningen av intrånget i den en- skildes personliga integritet ska vikt läggas vid bl.a. uppgifternas känslighet, behandlingens karaktär, den inställning de registrerade kan antas ha till behandlingen, den spridning uppgifterna kan komma att få och risken för vidarebehandling för andra ändamål än insam- lingsändamålet. Det innebär t.ex. att bestämmelsen inte kan läggas till grund för att skapa integritetskänsliga sammanställningar av känsliga personuppgifter (prop. 2017/18:105 s. 194 f.).

Det är förbjudet att utföra sökningar i syfte att få fram ett urval av personer grundat på känsliga personuppgifter vid behandling som sker enbart med stöd av 3 kap. 3 § första stycket (3 kap. 3 § andra stycket). Denna sökbegränsning gäller inte vid behandling som sker med stöd av någon av de övriga bestämmelserna i 3 kapitlet eller i enlig- het med bestämmelser i en registerförfattning (prop. 2017/18:105 s. 195).

Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om sådan behand- ling av känsliga personuppgifter som är nödvändig med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse (3 kap. 4 §). Några sådana generella be- stämmelser finns inte i förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning, men det finns i sektor- specifik reglering på förordningsnivå.

8.1.6Personnummer

Personnummer och samordningsnummer utgör inte känsliga person- uppgifter i dataskyddsförordningens mening, men har ändå en sär- ställning genom att medlemsstaterna har möjlighet att införa särskilda villkor för behandlingen. Medlemsstaterna får närmare bestämma på

229

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

SOU 2023:21

vilka särskilda villkor ett nationellt identifikationsnummer eller något annat vedertaget sätt för identifiering får behandlas. Ett nationellt identifikationsnummer eller ett annat vedertaget sätt för identi- fiering ska i sådana fall endast användas med iakttagande av lämpliga skyddsåtgärder för de registrerades rättigheter och friheter enligt förordningen (artikel 87).

Enligt dataskyddslagen får personnummer och samordnings- nummer behandlas utan samtycke endast när det är klart motiverat med hänsyn till ändamålet med behandlingen, vikten av en säker identifiering eller något annat beaktansvärt skäl (3 kap. 10 §). Den som ska behandla personnummer eller samordningsnummer ska alltså göra en intresseavvägning mellan behovet av behandlingen och de integritetsrisker som det innebär. Vid intresseavvägningen bör om- ständigheter som exempelvis om det eftersträvade syftet med behand- lingen kan uppnås på annat sätt, behandlingens omfattning och om den förutsätter samkörning av register tillmätas betydelse. Den be- handling som sker vid hanteringen av allmänna handlingar enligt t.ex. offentlighets- och sekretesslagen eller arkivlagen kan nämnas som exempel på sådan behandling som är tillåten enligt bestämmel- sen (prop. 2017/18:105 s. 199).

Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om i vilka fall behandling av personnummer och samordningsnummer är tillåten (3 kap. 11 §). En bestämmelse om behandling av personnummer och samordningsnummer kan alltså tillåta behandling i andra fall än de som tillåts enligt dataskyddslagen oavsett om den tas in direkt i sektorspecifik lag eller i förordning med stöd av bemyndigandet. En avvikande bestämmelse måste dock leva upp till förordningens krav på lämpliga skyddsåtgärder för de registrerades fri- och rättigheter. Någon generell föreskrift har inte meddelats av regeringen i förord- ningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning, men det är relativt vanligt med sektorspeci- fika förordningsbestämmelser.

8.1.7Registrerades rättigheter

Dataskyddsförordningen innehåller bestämmelser om vilka rättig- heter den registrerade har. Den registrerade kan begära

•registerutdrag (artikel 15),

230

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

•rättelse och komplettering (artikel 16),

•radering (artikel 17),

•begränsning av behandling av personuppgifter (artikel 18),

•underrättelse till mottagare om rättelser, raderingar och begräns- ningar (artikel 19),

•dataportabilitet (artikel 20),

•att få behandling av personuppgifter stoppad efter invändning (artikel 21), och

•att slippa automatiserade beslut (artikel 22).

Dessutom ska den registrerade få information i samband med att en behandling av den registrerades personuppgifter inleds (artikel 13 och 14).

Medlemsstaterna kan begränsa tillämpningsområdet för de skyl- digheter och rättigheter som föreskrivs i artiklarna 12–22 i nationell rätt (artikel 23). Lagstiftning som innebär sådana begränsningar måste innehålla bestämmelser som motsvarar de rättigheter som fastställs i dataskyddsförordningen. Begränsningen måste ske med respekt för andemeningen i de grundläggande rättigheterna och fri- heterna och utgöra en nödvändig och proportionell åtgärd i ett demo- kratiskt samhälle i syfte att säkerställa något av de intressen som anges i dataskyddsförordningen (artikel 23.1 a–j). En medlemsstats viktiga mål av generellt allmänt intresse är ett av de intressen som anges och i skäl 73 anges som exempel förande av offentliga register av hänsyn till ett allmänt intresse.

Enligt dataskyddslagen gäller rätten till information och till register- utdrag inte sådana uppgifter som den personuppgiftsansvarige inte får lämna ut till den registrerade enligt lag eller annan författning eller enligt beslut som har meddelats med stöd av författning (5 kap. 1 §). Exempel på sådan reglering är bestämmelser om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen. Rätten till registerutdrag gäller som huvudregel inte heller personuppgifter i löpande text som inte har fått sin slutliga utformning när begäran gjordes eller som utgör minnesanteckning eller liknande (5 kap. 2 §). Dessutom finns det särskilda bestämmelser om skyldigheter och rättigheter i sektorspeci- fik lagstiftning.

231

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

SOU 2023:21

Registerutdrag

Den registrerades rätt till tillgång enligt artikel 15 i dataskyddsför- ordningen kallas ofta för rätten till registerutdrag och innebär att den registrerade har rätt att av den personuppgiftsansvarige få infor- mation om ifall denne behandlar personuppgifter om hen. Om så är fallet ska information om bl.a. de kategorier av personuppgifter som behandling gäller lämnas. Genom rätten till registerutdrag har den enskilde möjlighet att ta reda på om hen är registrerad och i sådant fall kontrollera att de registrerade personuppgifterna är riktiga och att behandlingen är förenlig med dataskyddsförordningen och even- tuell särreglering.

Rättelse och kompletteringar

Artikel 16 i dataskyddsförordningen ger den registrerade en rätt att få felaktiga personuppgifter som rör hen rättade. Den personupp- giftsansvarige har även en skyldighet att på eget initiativ rätta fel- aktiga uppgifter (artikel 5.1 d).

Den registrerade har enligt artikel 16 också en rätt att komplet- tera ofullständiga uppgifter med beaktande av ändamålet. Rätten till komplettering kan enligt regeringen inte uppfattas som en rättighet för en registrerad att tillföra uppgifter till ett författningsreglerat register. Om det i författningen regleras vilka uppgifter registret ska innehålla och uppgifter om den registrerade inte är ofullständiga i förhållande till författningens krav innebär artikel 16 alltså inte någon rätt för den registrerade att föra in ytterligare uppgifter i registret. I sådana fall anses omfattningen av vilka personuppgifter som ska behandlas redan övervägd med beaktade av ändamålet med behandlingen (prop. 2018/19:65 s. 51).

Rätten till radering

Rätten till radering kallas ibland rätten att bli bortglömd. Den registrerade ska ha rätt att få sina personuppgifter raderade under vissa omständigheter, såsom att personuppgifterna har behandlats på ett olagligt sätt (artikel 17). I den utsträckning personuppgifts- behandlingen är nödvändig bl.a. för att uppfylla en rättslig förplikt-

232

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

else som kräver behandling enligt nationell rätt eller för att utföra en uppgift av allmänt intresse gäller dock inte rätten till radering (arti- kel 17.3 b).

Begränsning av behandling av personuppgifter

Den registrerade har rätt att under vissa förutsättningar få behand- lingen av sina personuppgifter begränsad (artikel 18). Med begräns- ning avses markering av lagrade personuppgifter med syftet att be- gränsa behandlingen av dessa i framtiden (artikel 4.3). Man pratar ibland om att behandlingen av personuppgifterna fryses. Begräns- ning innebär att personuppgifterna som utgångspunkt endast får be- handlas för lagring (artikel 18.2).

Underrättelse till mottagare om rättelser, raderingar och begränsningar

Den personuppgiftsansvarige ska underrätta varje mottagare till vilken personuppgifterna har lämnats ut om eventuella rättelser eller radering av personuppgifter eller begränsningar av behandling som skett i enlighet med artiklarna 16, 17.1 och 18 om det inte visar sig vara omöjligt eller medföra en oproportionell ansträngning (artikel 19).

Dataportabilitet

Den registrerade ska ha rätt att få ut de personuppgifter som rör hen och som hen har tillhandahållit den personuppgiftsansvarige i ett strukturerat, allmänt använt och maskinläsbart format och ha rätt att överföra dessa uppgifter till en annan personuppgiftsansvarig under vissa förutsättningar (artikel 20). Denna rätt till s.k. dataportabilitet gäller bara vid automatiserad behandling av personuppgifter som grundar sig på samtycke eller på avtal mellan den registrerade och den personuppgiftsansvarige.

233

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

SOU 2023:21

Rätten att få behandling av personuppgifter stoppad efter invändning

Rätten att göra invändningar enligt artikel 21.1 avser behandling av personuppgifter som grundar sig på artikel 6.1 e eller f, dvs. som görs som ett led i myndighetsutövning, för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller efter en intresseavvägning. Rättigheten gäller alltså inte vid behandling av personuppgifter som exempelvis är nöd- vändig för att den personuppgiftsansvarige ska kunna uppfylla en rättslig förpliktelse (artikel 6.1 c), t.ex. när en myndighet genom för- fattning har ålagts att föra ett register. Följden av att en invändning görs enligt artikel 21.1 är att den personuppgiftsansvarige inte längre får behandla personuppgifterna, om inte denne kan påvisa tvingande berättigade skäl för behandlingen som väger tyngre än den registrerades intressen, rättigheter eller friheter eller om det sker för fastställande, utövande eller försvar av rättsliga anspråk.

Regeringen ansåg att rätten för den registrerade att göra invänd- ningar enligt dataskyddsförordningen inte skulle inskränkas på ett generellt plan genom ett undantag i dataskyddslagen. Rätten att göra invändningar fyller en viktig funktion ur rättssäkerhetssynpunkt, i synnerhet i de fall då de närmare villkoren för behandlingen inte har reglerats i en sektorsspecifik författning. Undantag från rätten att göra invändningar bör, enligt regeringen, i stället övervägas på sektor- specifik nivå (prop. 2017/18:105 s. 106).

I s.k. registerförfattningar är det relativt vanligt med uttryckliga bestämmelser om att den registrerade inte kan eller har rätt att mot- sätta sig den behandling av personuppgifter som regleras i författ- ningen. Som exempel kan vi nämna 18 b § i utlänningsdatalagen (2016:27).

Rätten att inte bli föremål för beslut som enbart grundas på automatiserad behandling

Den registrerade har rätt att inte bli föremål för ett beslut som enbart grundas på automatiserad behandling, inbegripet profilering, vilket har rättsliga följder för hen eller på liknande sätt i betydande grad påverkar hen (artikel 22). Med profilering avses varje form av auto- matisk behandling av personuppgifter som består i att dessa person- uppgifter används för att bedöma vissa personliga egenskaper hos en

234

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

fysisk person, i synnerhet att analysera eller förutsäga denna fysiska persons arbetsprestationer, ekonomiska situation, hälsa, personliga preferenser, intressen, pålitlighet, beteende, vistelseort eller förflytt- ningar (artikel 4.4).

8.1.8Den personuppgiftsansvariges skyldighet att informera den registrerade

Den personuppgiftsansvarige ska som utgångspunkt lämna viss infor- mation till den registrerade när personuppgifterna tas emot. I data- skyddsförordningen skiljer man mellan fallet att personuppgifter samlas in från den registrerade (artikel 13) och fallet att personupp- gifter tas emot från någon annan (artikel 14). I stor utsträckning handlar det dock om samma information i båda fallen. Den registrerade ska t.ex. få information om den personuppgiftsansvariges identitet och kontaktuppgifter, om ändamålen med behandlingen och om den rättsliga grunden för den.

Det finns flera undantag från skyldigheten att informera den registrerade (artikel 14.5):

a)den registrerade förfogar redan över informationen,

b)tillhandahållande av information visar sig vara omöjligt eller skulle medföra en oproportionell ansträngning eller tillhandahållandet av information kommer att göra det omöjligt eller avsevärt för- svåra uppfyllandet av målen med behandlingen,

c)erhållande eller utlämnande av uppgifter föreskrivs uttryckligen genom unionsrätten eller genom en medlemsstats nationella rätt som den registrerade omfattas av, och

d)personuppgifterna måste förbli konfidentiella till följd av tyst- nadsplikt enligt unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt.

Undantagen enligt b) och c) förutsätter att den personuppgiftsansva- rige vidtar lämpliga åtgärder för att skydda den registrerades rättig- heter och friheter och berättigade intressen respektive att unionsrätten eller den nationella rätten fastställer lämpliga åtgärder för att skydda den registrerades berättigade intressen.

235

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

SOU 2023:21

Om den personuppgiftsansvarige avser att behandla personupp- gifter för ett annat ändamål än det för vilket uppgifterna samlades in, bör denne före ytterligare behandling informera den registrerade om detta andra syfte och lämna annan nödvändig information (skäl 61). Det är dock inte nödvändigt att införa någon skyldighet att till- handahålla information om den registrerade redan har informationen, om registreringen eller utlämnandet av personuppgifter uttryckligen föreskrivs i lag eller om det visar sig vara omöjligt eller skulle med- föra orimliga ansträngningar att tillhandahålla den registrerade informa- tion. Det sistnämnda skulle särskilt kunna vara fallet om behand- lingen sker för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål. I detta avse- ende bör antalet registrerade, uppgifternas ålder och lämpliga skydds- åtgärder beaktas (skäl 62).

8.2Det behövs nya bestämmelser om behandling av personuppgifter

Bedömning: Det behövs kompletterande bestämmelser i natio- nell rätt om behandling av personuppgifter i Skolverkets verk- samhet med informationsförsörjning.

I dagsläget tillgodoses informationsförsörjningen på skolområdet i stor utsträckning inom ramen för Skolverkets särskilda verksamhet med framställning av statistik. På uppdrag av Skolverket samlar SCB in ett mycket stort antal uppgifter om barn, elever och personal i skolväsendet och i viss annan verksamhet. Dessa uppgifter om barn, elever och personal kompletteras sedan med uppgifter från SCB:s olika register och med uppgifter om föräldrar och vårdnadshavare. Det handlar alltså om insamling och bearbetning av personuppgifter om en mycket stor del av befolkningen.5

5Läsåret 2021/22 fanns det knappt 2,6 miljoner barn och elever i skolväsendet och drygt 230 000 per- soner anställda som pedagogisk personal (Skolverkets officiella statistik). Det motsvarar 27 pro- cent av Sveriges befolkning 2021. Till det kommer deltagare i övriga skollagsreglerade verk- samheter samt föräldrar och vårdnadshavare. Det motsvarar dock endast de som var föremål för insamlingen av uppgifter under 2021. Sett över tid kommer uppgifterna att omfatta alla som deltagit i utbildning eller arbetat i skolväsendet, vilket i stort sett motsvarar hela Sveriges befolkning.

236

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

Den behandling av personuppgifter som Skolverket utför i den särskilda statistikverksamheten omfattas av regleringen om den offi- ciella statistiken6. Vårt förslag utgår – i enlighet med utredningens direktiv – från att de personuppgifter som i dag samlas in inom ramen för statistikverksamheten i stället ska samlas in utanför denna verksamhet. Behandlingen av de personuppgifter som samlas in kom- mer därmed inte längre att omfattas av regleringen om den officiella statistiken. Det finns inte heller några andra specialregler som kom- mer att bli tillämpliga. Utan kompletterande reglering skulle alltså dataskyddsförordningen och dataskyddslagen gälla vid behandling av denna mycket stora mängd personuppgifter.

Det är i liten utsträckning fråga om behandling av sådana upp- gifter som betraktas som känsliga personuppgifter enligt dataskydds- förordningen (artikel 9.1). Vidare är en stor del av uppgifterna offent- liga i andra sammanhang och kan generellt sett inte betraktas som integritetskänsliga. Det förekommer dock vissa uppgifter av känslig karaktär och som framgår ovan handlar det om personuppgifter om en mycket stor del av befolkningen. Vissa sammanställningar och urval av personuppgifter kan också vara integritetskänsliga.

Vi anser att det är motiverat att införa kompletterande bestäm- melser om personuppgiftsbehandling i nationell rätt, för att ge Skol- verket förutsättningar att behandla personuppgifter på ett ändamåls- enligt sätt och för att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid sådan behandling. Bestämmelser som är an- passade för den personuppgiftsbehandling som utmärker Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning medför att det blir tydligare vad som gäller i det avseendet och personuppgiftsbehandlingen blir mer förutsebar.

8.3En teknikneutral reglering

Bedömning: Den nya regleringen bör vara teknikneutral.

Termen register har kritiserats i tidigare lagstiftning om personupp- giftsbehandling, bl.a. därför att register har en teknisk anknytning och dagens datasystem normalt inte byggs upp som traditionella

6Se lagen (2001:99) om den officiella statistiken och förordningen (2001:100) om den officiella statistiken.

237

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

SOU 2023:21

register. Även termen databas har ansetts ha en stark teknisk anknyt- ning och leda tanken till ett visst, i tekniskt avseende, avgränsat informationssystem (se t.ex. prop. 2018/19:33 s. 138).

En reglering som tar sin utgångpunkt i förekomsten av ett eller flera register framstår enligt vår mening inte som ändamålsenlig för informationsförsörjningen på skolområdet. Inte heller framstår det som lämpligt att bygga regleringen med utgångspunkt i en databas. De personuppgifter som ligger till grund för informationen på skol- området förekommer och bearbetas i olika delar av Skolverkets verk- samhet och det finns ett behov av att kunna behandla uppgifterna även på annat sätt än i ett traditionellt register eller i en databas. Den nya regleringen bör därmed vara teknikneutral.

8.4Bestämmelserna ska finnas i ett nytt kapitel i skollagen

Förslag: De kompletterande bestämmelserna om personuppgifts- behandling ska finnas i ett nytt kapitel i skollagen (2010:800).

Tillämpningsområdet för bestämmelserna i 26 a kap. skollagen ska förtydligas.

Skollagen innehåller redan i dag bestämmelser om behandling av per- sonuppgifter i 26 a kapitlet. Bestämmelserna tillämpas vid behandling av personuppgifter i verksamhet som bedrivs med stöd av lagen, föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, bestämmelser för utbildningen som finns i annan författning eller beslut som med- delats med stöd av någon av dessa författningar. Bestämmelserna ska inte tillämpas på behandling av personuppgifter i elevhälsan som utförs inom hälso- och sjukvården (1 §).

Uttrycket verksamhet som bedrivs med stöd av lagen skulle kunna tolkas så att även Skolverkets verksamhet med t.ex. uppföljning och utvärdering enligt 26 kap. 24 § skollagen omfattas. Det framgår dock tydligt av förarbetena till bestämmelserna i 26 a kap. skollagen att bestämmelserna inte omfattar behandling av personuppgifter hos myndigheter som inte själva bedriver utbildning (prop. 2017/18:218 s. 39 f.). Det framgår också tydligt av bestämmelserna i 26 a kap. att de avser verksamhet hos huvudmän m.fl. som bedriver utbildning.

238

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

Det är vanligt med särskilda s.k. registerförfattningar, som inne- håller bestämmelser om behandling av personuppgifter.7 Vid införan- det av bestämmelserna i 26 a kap. skollagen bedömde regeringen att det saknades skäl att införa ytterligare registerförfattningar om behand- ling av personuppgifter inom utbildningsområdet (prop. 2017/18:218 s. 119). Regeringen ansåg att den – i förhållande till dataskydds- förordningen och dataskyddslagen – kompletterande reglering som behövde införas skulle införas i befintliga sektorsförfattningar, däribland skollagen (a. prop. s. 124).

Det är enligt vår bedömning lämpligt att bestämmelserna om behandling av personuppgifter i Skolverkets verksamhet med infor- mationsförsörjning förs in i skollagen i anslutning till 26 a kap. Kompletterande bestämmelser om behandling av personuppgifter i den skollagsreglerade verksamhet och hos Skolverket vid bl.a. upp- följning och utvärdering av sådan verksamhet samlas därmed i en författning. Det skapar en tydlighet för t.ex. elever och föräldrar om under vilka förutsättningar huvudmän och enskilda aktörer samt Skolverket får behandla personuppgifter om dem.

För att det ska vara lätt att hitta och hålla i sär de olika regelverken

–för utbildningsverksamhet respektive informationsförsörjnings- verksamhet – anser vi att de nya bestämmelserna bör införas i ett nytt kapitel som placeras direkt efter det befintliga kapitlet.8 Kapitlet bör numreras 26 b kap. och ha rubriken Behandling av personupp- gifter i informationsförsörjningsverksamhet.

Vi föreslår också att tillämpningsområdet för bestämmelserna i

26 a kap. skollagen förtydligas i lagtexten. Det görs lämpligen genom att det i rubriken för kapitlet och i 1 § anges att det handlar om behandling av personuppgifter i utbildningsverksamhet. Genom ett sådant förtydligande minskar risken för sammanblandning av regel- verken ytterligare.

7Se t.ex. utlänningsdatalagen (2016:27), vägtrafikdatalagen (2019:369) och kustbevaknings- datalagen (2019:429).

8Jfr Lagrådets yttrande vid införande av 26 a kap., prop. 2017/18:218, Bilaga 6, s. 343 f.

239

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

SOU 2023:21

8.5Tillämpningsområde

Förslag: Den nya regleringen ska tillämpas vid behandling av per- sonuppgifter i Skolverkets verksamhet med informationsförsörj- ning. Med sådan verksamhet avses Skolverkets arbete med att ta fram och göra information om skollagsreglerad verksamhet till- gänglig såväl internt som för externa aktörer.

De nya bestämmelserna ska dock inte tillämpas på behandling av personuppgifter i Skolverkets särskilda verksamhet som avser framställning av statistik.

Skolverkets organisation består i dag av sju olika avdelningar. På Avdelningen för analys finns de två s.k. statistikenheterna, som om- fattas av statistiksekretessen i 24 kap. 8 § OSL. En ny insamling av uppgifter bedöms enligt utredningens direktiv innebära att en ny insamlingsenhet behöver inrättas på Skolverket för att hantera de uppgifter som samlas in. Vi delar bedömningen att Skolverket be- höver bygga upp en annan organisatorisk struktur vid ett genomför- ande av vårt förslag. En ny, renodlad insamlingsenhet är dock inte ensamt tillräckligt för att Skolverket ska kunna tillgodose informa- tionsbehovet på skolområdet på önskvärt sätt. Flera andra delar av Skolverkets nuvarande verksamhet kommer också behöva bidra till informationsförsörjningen och Skolverkets organisation kan komma att förändras av andra anledningar än ett genomförande av vårt för- slag.

Skolverket för i dag två register som regleras i separata förord- ningar: skolenhetsregistret och lärar- och förskollärarregistret. Skol- enhetsregistret är den enda samlade källan över vilka skolenheter som finns i Sverige och uppgifterna i registret får användas av myn- digheter och enskilda. Registret används av många olika aktörer för olika syften. Lärar- och förskollärarregistret innehåller uppgifter om legitimerade och tidigare legitimerade lärare och förskollärare och används bl.a. för att kontrollera identitet och behörighet i samband med tjänstetillsättning. Uppgifterna till registret får Skolverket bl.a. från myndighetens verksamhet med handläggning av ärenden om legitimationer.

Skolverket ska också göra vissa uppgifter om skolenheter till- gängliga för allmänheten i ett nationellt informationssystem för skol- väsendet, vilket även det följer av en separat förordning. Förord-

240

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

ningen som reglerar informationssystemet innehåller inga bestäm- melser om behandling av personuppgifter och informationssystemet som sådant innehåller inga personuppgifter. Skolverket behöver dock behandla personuppgifter för att ta fram relevant information.

Den nya regleringen ska enligt vår mening även omfatta sådan behandling av personuppgifter som Skolverket gör för att kunna till- handahålla de uppgifter som i dag finns i skolenhetsregistret, i lärar- och förskollärarregistret och i det nationella informationssystemet för skolväsendet. Vi föreslår att förordningarna om skolenhets- registret, om lärar- och förskollärarregistret och om informations- systemet ska upphävas och att de centrala bestämmelser som reglerar annat än behandling av personuppgifter i stället ska tas in i en ny förordning om Skolverkets informationsförsörjning (se kapitel 10).

Utöver den information som finns tillgänglig i Skolverkets sär- skilda statistikverksamhet och i de ovan nämnda registren används information från andra delar av myndighetens verksamhet både av myndigheten själv och av andra aktörer. I verksamheten med hand- läggning av statsbidrag samlar Skolverket t.ex. in personuppgifter, som dels ligger till grund för att ta ställning till ansökningar om statsbidrag, dels används för att ta fram information som används i andra sammanhang. Vidare kommer digitala nationella prov att in- föras med start 2024 och de personuppgifter som samlas in i sam- band med proven kommer inte enbart att behandlas för genomför- ande av proven. Personuppgifterna kommer även att behandlas bl.a. i Skolverkets arbete med uppföljning och utvärdering och för att Skolverket ska kunna göra vissa uppgifter tillgängliga i det nationella informationssystemet för skolväsendet.

Behovet av information på skolområdet tillgodoses alltså genom uppgifter som samlas in och bearbetas inom flera olika delar av Skol- verkets verksamhet. Dessutom är det möjligt att Skolverket på sikt får ytterligare verksamhetsområden som också kommer att bidra till informationsförsörjningen.

Vi anser att det är mindre lämpligt att behålla förordningarna om skolenhetsregistret och om lärar- och förskollärarregistret och att låta dataskyddsförordningen och dataskyddslagen reglera Skolverkets personuppgiftsbehandling utanför den tilltänkta nya insamlings- enheten i övrigt. De nya bestämmelser om behandling av person- uppgifter som vi föreslår bör enligt vår mening omfatta hela Skol- verkets verksamhet med informationsförsörjning, oavsett var i orga-

241

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

SOU 2023:21

nisationen uppgifterna behandlas för att användas i informations- syfte. En sådan lösning framstår som ändamålsenlig med hänsyn till Skolverkets verksamhet och är inte beroende av myndighetens orga- nisation. Lösningen är därmed långsiktigt hållbar och regleringen be- höver inte justeras vid eventuella förändringar av Skolverkets verk- samhet eller organisation. Reglerna om personuppgiftsbehandling i lagen om den officiella statistiken gäller alltjämt i Skolverkets sär- skilda verksamhet som avser framställning av statistik.

En annan fördel med att låta de bestämmelser om personupp- giftsbehandling som vi föreslår vara tillämpliga inte bara vid be- handlingen av personuppgifter i Skolverkets nya insamlingsverksam- het är att det är effektivt från skydds- och tillämpningssynpunkt att ha den reglering som kompletterar dataskyddsförordningen och data- skyddslagen samlad på ett och samma ställe. Det blir därmed tydligt vilka bestämmelser som är tillämpliga och vad som gäller när Skol- verket behandlar personuppgifter för att på olika sätt bidra till infor- mationsförsörjningen på det skollagsreglerade området.

Vi föreslår att den nya regleringen ska gälla behandling av person- uppgifter i Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning. Med Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning avser vi Skolverkets arbete med att ta fram och göra information om skol- lagsreglerad verksamhet tillgänglig såväl internt som för externa aktörer.

Skolverkets verksamhet med framställning av annan statistik, dvs. statistik som inte är officiell, får anses vara en naturlig del i myn- dighetens verksamhet med informationsförsörjning liksom den insam- ling av uppgifter som Skolverket ska utföra vid ett genomförande av vårt förslag. Annan statistik har Skolverket definierat som statistik på lägre nivå än riksnivå, t.ex. kommunnivå och huvudmannanivå.9

Skolverkets verksamhet med uppföljning och utvärdering ingår också i informationsförsörjningsverksamheten. Syftet med uppfölj- ning och utvärdering är bl.a. att förse regeringen, riksdagen och

9Riksrevisionen har i granskningsrapporten Skolverkets statistikuppdrag – information, uppfölj- ning och utvärdering (RiR 2022:23) rekommenderat Skolverket att se över principen att endast klassificera statistik på riksnivå som officiell statistik eftersom användare i många fall har be- hov av statistik som inte kan aggregeras till riksnivå. Skolverket har i ett yttrande över Riks- revisionens rapport (dnr 2022:2829) uttalat att det inte är lämpligt att göra några förändringar i hur officiell statistik på skolområdet definieras innan regeringen hunnit bereda Skolinforma- tionsutredningens delbetänkande. Regeringen har i en skrivelse till riksdagen (skr. 2022/23:76) uttalat att regeringen delar Skolverkets bedömning i det avseendet.

242

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

allmänheten med information om hur skolväsendet utvecklas.10 Dess- utom tar Skolverket genom uppföljning och utvärdering fram infor- mation och kunskap som regeringen, Skolverket, andra myndigheter och huvudmännen behöver som underlag för olika beslut om insatser och åtgärder på skolområdet.

Inom ramen för uppdraget att följa upp och utvärdera den skol- lagsreglerade verksamheten utför Skolverket vissa nationella under- sökningar inom skolväsendet och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen om måluppfyllelsen i sektorn samt vissa internationella undersökningar inom skolväsendet och sådan peda- gogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen. Det förekommer att Skolverket för uppföljning och utvärdering samlar in uppgifter om den skollagsreglerade verksamheten genom enkät- och intervju- studier riktade till framför allt huvudmän, rektorer och lärare. Den typen av informationsinsamling och bearbetningen av de insamlade uppgifterna får därmed anses vara en del av Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning.

En annan viktig komponent i Skolverkets verksamhet med infor- mationsförsörjning är den uppdragsverksamhet som vi föreslår att myndigheten ska bedriva vid ett genomförande av vårt förslag (se kapitel 6). Genom uppdragsverksamheten får kommunerna möjlig- het att beställa underlag för sin resursfördelning. Även andra aktö- rer, som t.ex. huvudmän och journalister, kan inom ramen för upp- dragsverksamheten beställa sådan information som Skolverket inte har en skyldighet att lämna ut enligt offentlighetsprincipen (jfr 2 kap. 6 § TF).

Skolverkets särskilda verksamhet som avser framställning av sta- tistik får anses vara en del av verksamheten med informationsför- sörjning. Den behandling av personuppgifter som utförs i den särskilda statistikverksamheten ska dock inte omfattas av de nya bestämmel- ser i skollagen som vi föreslår. I stället ska befintliga bestämmelser om personuppgiftsbehandling som finns i regelverket för den offi- ciella statistiken även fortsättningsvis vara tillämpliga när Skolverket behandlar personuppgifter i den särskilda statistikverksamheten. Vi föreslår att det ska framgå av de nya bestämmelserna att de inte ska tillämpas på behandling av personuppgifter i statistikverksamheten. Skolverket kommer att framställa den officiella statistiken, dvs. sta-

10Jfr prop. 2009/10:165, s. 557.

243

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

SOU 2023:21

tistik på riksnivå, i den särskilda statistikverksamheten även vid ett genomförande av vårt förslag.

Att ta ställning till en begäran om utlämnande av allmänna hand- lingar i enlighet med offentlighetsprincipen är enligt vår bedömning inte en del av verksamheten med informationsförsörjning. Allmän- hetens möjligheter att ta del av allmänna handlingar hos Skolverket kan visserligen bidra till spridning av information om den skollags- reglerade verksamheten. En begäran om utlämnande av allmänna handlingar skulle dock kunna avse uppgifter som t.ex. resultatet på en namngiven elevs nationella prov eller vilken utbildningsnivå en namngiven elevs föräldrar har. Utlämnande av sådana uppgifter på individnivå bidrar inte till informationsförsörjningen på det sätt vi avser här, utan är endast en följd av Skolverkets skyldighet att följa offentlighetsprincipen. Detta resonemang är enligt vår mening också tillämpligt t.ex. vid utlämnande av uppgifter från registret över lärares och förskollärares legitimationer. Utlämnandet som sådant är inte en del av verksamheten med informationsförsörjning, medan den behandling av personuppgifter Skolverket utför för att hålla registret uppdaterat är en del av denna verksamhet.

Handläggning av en ansökan om statsbidrag – och behandling av personuppgifter i samband med det – utgör inte heller en del av Skol- verkets verksamhet med informationsförsörjning och de bestäm- melser vi föreslår ska därmed inte bli tillämpliga i den situationen. Detsamma gäller handläggning av en ansökan om lärarlegitimation. Behandling av personuppgifter inom ramen för ett ärende omfattas alltså inte. När personuppgifter behandlas för att göra sammanställ- ningar av olika slag, vad gäller t.ex. beviljade statsbidrag, och sam- manställningarna ska ligga till grund för Skolverkets arbete med t.ex. uppföljning och utvärdering är det däremot fråga om personuppgifts- behandling i Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning och den reglering vi föreslår blir tillämplig. Skolverkets hantering av personuppgifter rörande myndighetens anställda träffas inte av be- stämmelserna.

244

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

8.6Förhållandet till annan reglering

Förslag: Det ska framgå att bestämmelserna om behandling av personuppgifter i verksamheten med informationsförsörjning kompletterar EU:s dataskyddsförordning.

Dataskyddslagen och föreskrifter som har meddelats i anslut- ning till dataskyddslagen ska gälla, om inte annat följer av bestäm- melserna eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till bestämmelserna.

Principen om unionsrättens företräde innebär att en nationell be- stämmelse om behandling av personuppgifter får tillämpas endast om den är förenlig med dataskyddsförordningen och avser en fråga som enligt förordningen får särregleras eller specificeras genom natio- nell rätt (prop. 2017/18:105 s. 27). För att tillämparen ska få en tyd- ligare uppfattning av vilken reglering som gäller anser vi att en be- stämmelse med en upplysning om att dataskyddsförordningen gäller bör tas in i lagen.

Dataskyddslagen är subsidiär, vilket innebär att avvikande bestäm- melser i annan lag eller förordning har företräde (1 kap. 6 §). Det behövs därmed ingen materiell bestämmelse i de nu föreslagna bestämmelserna för att uppnå detta. Bestämmelser om personupp- giftsbehandling innehåller dock ändå ofta en bestämmelse om för- hållandet till dataskyddslagen. I linje med de bedömningar som gjorts när sådana bestämmelser införts anser utredningen att det är lämp- ligt att uttryckligen upplysa om inte bara att lagen kompletterar dataskyddsförordningen utan också att det kan finnas tillämpliga bestämmelser om behandling av personuppgifter i dataskyddslagen och föreskrifter som har meddelats i anslutning till dataskyddslagen, om inte annat följer av de nu aktuella bestämmelserna eller före- skrifter som har meddelats i anslutning till bestämmelserna.

8.7Rättslig grund för behandlingen

Bedömning: Skolverkets arbete med att samla in och bearbeta uppgifter för att tillgodose såväl myndighetens som andra aktö- rers behov av information är av allmänt intresse. Skolverket kan därför tillämpa den rättsliga grunden uppgift av allmänt intresse i

245

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

SOU 2023:21

artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen när nödvändig behandling av personuppgifter utförs för att säkerställa informationsförsörj- ningen på skolområdet.

All behandling av personuppgifter måste ha stöd i någon av de rättsliga grunder som anges i artikel 6 i dataskyddsförordningen. En sådan grund är att behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som den personuppgiftsansvarige har (artikel 6.1 c). En annan grund är att behandlingen behövs för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning (artikel 6.1 e). De rättsliga grunderna är i viss mån överlappande. Flera rättsliga grunder kan därför vara tillämpliga på en och samma behandling.

När det gäller behandling som är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse, som ett led i myndighetsutövning eller för att utföra en uppgift av allmänt intresse måste det emellertid även finnas ett annat stöd i rättsordningen än det som ges i dataskyddsför- ordningen. Grunden för behandlingen ska i dessa fall nämligen fast- ställas i enlighet med unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas av (artikel 6.3 första stycket i dataskyddsförordningen). Det krävs dock inte en reglering i unionsrätten eller i nationell rätt av den personuppgiftsbehandling som ska ske med stöd av dessa rättsliga grunder. Det som måste ha stöd i rättsordningen är i stället den rättsliga förpliktelsen respektive uppgiften av allmänt intresse eller rätten att utöva myndighet (prop. 2017/18:105 s. 49).

Skolverkets uppdrag att på nationell nivå följa upp och utvärdera skolväsendet och vissa andra verksamheter framgår av 26 kap. 24 § skollagen och av 2 § förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk. I förordningen anges bl.a. att Skolverket ska sam- manfatta och publicera resultaten av sitt arbete med uppföljning och utvärdering.

Skolverkets uppdrag att förvalta skolenhetsregistret och lärar- och förskollärarregistret framgår tydligt av förordningarna avseende dessa register. Skolverkets skyldighet att göra vissa uppgifter om skolenheter tillgängliga för allmänheten framgår av förordningen om det nationella informationssystemet. Som framgår ovan i kapitlet föreslår vi dock att förordningarna ska upphävas och att motsvar-

246

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

ande uppgifter för Skolverket ska framgå av en ny förordning om Skolverkets informationsförsörjning (se avsnitt 8.5).

Det finns i dagsläget dock inte någon uttrycklig bestämmelse som anger att Skolverket ansvarar för informationsförsörjningen på skolområdet. De bestämmelser som redan finns är inte samlade utan finns i olika författningar. Dessutom är det tveksamt om dessa be- stämmelser ens tillsammans kan anses medföra ett sådant ansvar för informationsförsörjningen som vi menar att Skolverket bör ha. Vi föreslår att det ska införas en bestämmelse i Skolverkets instruktion som anger att Skolverket ansvarar för informationsförsörjningen inom sitt verksamhetsområde (se avsnitt 4.3). Därigenom är Skol- verkets ansvar för informationsförsörjningen på skolområdet – såväl internt som externt – fastställt i författning.

Mot den här bakgrunden bedömer vi att nödvändig behandling av personuppgifter som Skolverket utför för att säkerställa informa- tionsförsörjningen är tillåten enligt den rättsliga grunden allmänt intresse i artikel 6.1 e dataskyddsförordningen.

8.8Personuppgiftsansvar

Förslag: Skolverket ska vara personuppgiftsansvarig för den be- handling av personuppgifter som myndigheten utför i verksam- heten med informationsförsörjning.

Den som är personuppgiftsansvarig har ansvar för att behandlingen av personuppgifter utförs i enlighet med gällande dataskyddsregler- ing (artikel 5.2 i dataskyddsförordningen). Begreppet personupp- giftsansvarig är därför ett centralt begrepp i dataskyddsförordningen. Med personuppgiftsansvarig avses en fysisk eller juridisk person, myn- dighet, institution eller annat organ som ensamt eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen och medlen för behandlingen av personuppgifter. Om ändamålen och medlen bestäms av medlems- staternas nationella rätt är det möjligt att reglera vem som är per- sonuppgiftsansvarig i lagstiftningen (artikel 4.7 i dataskyddsförord- ningen).

För att det ska vara tydligt vem som är personuppgiftsansvarig vid behandling av personuppgifter i Skolverkets verksamhet med in- formationsförsörjning anser vi att personuppgiftsansvaret bör regleras

247

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

SOU 2023:21

i det nya kapitlet i skollagen. Som huvudregel gäller att den som utför själva behandlingen av personuppgifter också ska vara person- uppgiftsansvarig. Vi föreslår att Skolverket ska ha ett författnings- reglerat uttryckligt ansvar för informationsförsörjningen inom sitt verksamhetsområde (se avsnitt 4.3). Det framstår därmed som i det närmaste självklart att Skolverket också ska vara personuppgifts- ansvarig för den behandling av personuppgifter som krävs för att fullgöra det ansvaret. Vi föreslår således att det i skollagen ska fram- gå att Skolverket är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som myndigheten utför i verksamheten med infor- mationsförsörjning.

En statistikansvarig myndighet är som utgångspunkt personupp- giftsansvarig för behandling av personuppgifter för framställning av statistik. En statistikansvarig myndighet kan även vara personupp- giftsbiträde åt en annan statistikansvarig myndighet.11 När SCB sam- lar in uppgifter på uppdrag av Skolverket är SCB personuppgifts- biträde åt Skolverket. Fråga är om Skolverket också ska kunna vara personuppgiftsbiträde – i stället för personuppgiftsansvarig – när myn- digheten behandlar personuppgifter i verksamhet med informations- försörjning, t.ex. vid framställning av statistik inom ramen för upp- dragsverksamheten.

När möjligheten för statistikansvariga myndigheter att agera per- sonuppgiftsbiträde åt andra statistikansvariga myndigheter infördes ansågs det inte finnas skäl att låta en statistikansvarig myndighet vara personuppgiftsbiträde även åt andra myndigheter (prop. 2017/18:107 s. 28). Vi bedömer att Skolverket bör vara personuppgiftsansvarig även när uppgifter behandlas åt en extern aktör, inom ramen för uppdragsverksamheten.

Möjligheten för Skolverket att anlita personuppgiftsbiträde ska enligt vår mening inte regleras särskilt. I det här avseendet blir den generella dataskyddsregleringen tillämplig. Från verksamheten har det kommit fram att det kan vara svårt att i enskilda fall avgöra vad som gäller när två myndigheter eller liknande organ, som kanske styrs av delvis olika regler för personuppgiftsbehandling, samverkar. Den problematiken är inte specifik för informationsförsörjningen på det skollagsreglerade området och omfattas därmed inte av vårt uppdrag.

11Se 14 § lagen om den officiella statistiken.

248

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

8.9Information till den registrerade

Bedömning: Det behövs ingen särskild bestämmelse om skyldig- het för Skolverket att informera den registrerade.

Den personuppgiftsansvarige ska som utgångspunkt förse den regi- strerade med viss information. Skolverket kommer enligt vårt förslag huvudsakligen att samla in uppgifter från andra än de registrerade. Vilken information som ska lämnas i situationen när personupp- gifterna inte har erhållits från den registrerade framgår av artikel 14.1 i dataskyddsförordningen. Det finns dock ett antal undantag från skyldigheten att informera. Med hänsyn till den stora mängden indi- vider som Skolverket kommer att samla in uppgifter om bedömer vi att tillhandahållandet av information till den registrerade skulle medföra en oproportionell ansträngning (artikel 14.5 b i dataskydds- förordningen). Undantaget förutsätter att den personuppgiftsansva- rige vidtar lämpliga åtgärder för att skydda den registrerades rättigheter och friheter och berättigade intressen, inbegripet att göra uppgifterna tillgängliga för allmänheten. De bestämmelser om personuppgifts- behandling och sekretess som vi föreslår, kommer att medföra att Skolverket vidtar lämpliga åtgärder för att skydda den registrerades rättigheter, friheter och berättigade intressen. Att göra ”uppgifterna” tillgängliga för allmänheten avser att informationen som ska lämnas enligt artikel 14 punkt 1–3 ska göras tillgänglig för allmänheten, inte att de erhållna personuppgifterna ska göras tillgängliga.12 Denna in- formation kan Skolverket göra tillgänglig t.ex. på sin webbplats.

Erhållandet eller utlämnandet av uppgifter föreskrivs också ut- tryckligen genom unionsrätten eller genom en medlemsstats natio- nella rätt som den registrerade omfattas av och som fastställer lämpliga åtgärder för att skydda den registrerades berättigade intressen (arti- kel 14.5 c i dataskyddsförordningen). Även detta undantag är enligt vår bedömning således tillämpligt. Det finns redan i dag bestäm- melser om skyldighet för huvudmän för skolväsendet m.m. att lämna uppgifter till Skolverket för uppföljning och utvärdering (26 kap. 25 § skollagen). Vårt förslag innehåller ett antal nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet, med innebörden att framför allt andra myn- digheter ska lämna personuppgifter till Skolverket. Erhållandet och

12Sören Öman, Dataskyddsförordningen (GDPR) m.m., 4 okt. 2021, Version 2, JUNO, kom- mentaren till artikel 14.5 i dataskyddsförordningen.

249

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

SOU 2023:21

utlämnandet av uppgifter föreskrivs alltså uttryckligen av nationell rätt. Genom de bestämmelser om personuppgiftsbehandling och om sekretess som vi föreslår kommer nationell rätt också att fastställa lämpliga åtgärder för att skydda den registrerades berättigade intressen.

Mot den här bakgrunden bedömer vi att Skolverket inte kommer att ha någon skyldighet enligt dataskyddsförordningen att informera de registrerade när uppgifter om dem samlas in – i verksamheten med informationsförsörjning – från någon annan, t.ex. en huvud- man. Någon sådan skyldighet finns inte heller enligt dataskyddslagen. Enligt vår bedömning saknas det skäl att frångå regleringen i data- skyddsförordningen.

Det förekommer också att Skolverket samlar in uppgifter direkt från de registrerade, t.ex. genom enkäter till rektorer och lärare.

Idessa fall har Skolverket en skyldighet att informera de registrerade i enlighet med artikel 13 i dataskyddsförordningen. Även i det här avseendet saknas det enligt vår bedömning skäl att frångå regleringen i dataskyddsförordningen.

Sammanfattningsvis behövs det alltså ingen särskild bestämmelse om skyldighet för Skolverket att informera den registrerade.

8.10Ändamål för personuppgiftsbehandling

Förslag: Skolverket ska i sin verksamhet med informationsför- sörjning få behandla personuppgifter om det är nödvändigt för

1.uppföljning och utvärdering samt analys av skollagsreglerad verksamhet,

2.att fullgöra informationsskyldighet som följer av lag eller för- ordning,

3.att annan verksamhet som Skolverket ansvarar för ska ha till- gång till de uppgifter som behövs för verksamheten, och

4.att myndigheter eller enskilda ska ha tillgång till uppgifter enligt lag eller förordning eller enligt beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning.

250

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

Enligt dataskyddsförordningen får personuppgifter samlas in för sär- skilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål (arti- kel 5.1 b). Dataskyddsförordningen ställer inga krav på att ändamålen ska vara fastställda i författning, men det finns inte heller någonting som hindrar att det görs. Dataskyddsförordningen innehåller alltså en generell ram för hur personuppgifter får samlas in och vidare- behandlas.

Vi anser att det bör införas specifika, verksamhetsanpassade bestämmelser, som slår fast för vilka ändamål personuppgifter ska kunna behandlas i Skolverkets verksamhet med informationsförsörj- ning. Specifika bestämmelser om ändamål är centrala genom att de anger ramen för vilken behandling som är tillåten. Bestämda ändamål definierar vilka uppgifter som får behandlas och hur uppgifterna får behandlas, vilket begränsar den personuppgiftsansvariges handlings- frihet. Genom att reglera för vilka ändamål som personuppgifter får behandlas kan intresset av att behandla uppgifterna balanseras mot det intrång i den personliga integriteten som behandlingen kan inne- bära. Det blir också tydligt för Skolverket under vilka förutsättning personuppgifter får behandlas.

Utgångspunkten bör vara att de tillåtna ändamålen anges så tyd- ligt och fullständigt som möjligt. Ändamålsbestämmelserna bör anges så att de återspeglar Skolverkets verksamhet med informations- försörjning och så att de ger myndigheten möjlighet att utföra sina arbetsuppgifter och tillhandahålla information om skollagsreglerad verksamhet till andra aktörer. En snävare beskrivning av ändamålen än så försämrar Skolverkets möjligheter att kunna bedriva en effektiv verksamhet. Samtidigt bör Skolverkets behov vägas mot befogade integritetsintressen. Det är en utmaning att hitta en optimal balans mellan verksamhetsintressen och intressen från integritetssynpunkt. En alltför detaljerad och begränsande reglering riskerar att försämra Skolverkets förutsättningar att utföra sitt uppdrag på ett ändamåls- enligt sätt. Å andra sidan är det en fördel från integritetsperspektiv med tydliga och fullständigt angivna ändamål.

251

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

SOU 2023:21

8.10.1Uppföljning och utvärdering samt analys av skollagsreglerad verksamhet

Skolverket ansvarar för att på nationell nivå följa upp och utvärdera den skollagsreglerade verksamheten.13 Skolverket ska också följa ut- vecklingen inom sitt verksamhetsområde och kontinuerligt göra en analys av behov av åtgärder inom området.14

Inom ramen för uppdraget att följa upp och utvärdera den skol- lagsreglerade verksamheten tar Skolverket fram en stor mängd annan statistik, dvs. statistik som inte är officiell. Skolverket genomför också olika studier som bidrar med kunskap om den skollagsreglerade verksamheten. Såväl den statistik Skolverket tar fram som resultatet av de studier myndigheten genomför presenteras regelmässigt på Skolverkets webbplats.

Skolverket är även ansvarigt för Sveriges deltagande i flera inter- nationella återkommande studier av skolan, exempelvis PISA, TIMSS och PIRLS.15 Även detta arbete utförs i verksamheten med upp- följning och utvärdering.

I verksamheten med uppföljning och utvärdering samt analys tar Skolverket alltså fram och gör information om den skollagsreglerade verksamheten tillgänglig. Verksamheten är väsentlig för att informa- tionsförsörjningen på skolområdet ska kunna tillgodoses på önsk- värt sätt. Vi föreslår därför att Skolverket ska få behandla person- uppgifter om det är nödvändigt för uppföljning och utvärdering samt analys av skollagsreglerad verksamhet.

8.10.2Informationsskyldighet

Externa aktörers behov av information på skolområdet tillgodoses i stor utsträckning genom den statistik som Skolverket tar fram och publicerar inom ramen för arbetet med uppföljning och utvärdering. Skolverket har även fått i uppdrag att föra ett allmänt skolenhets- register och att göra vissa uppgifter om skolenheter tillgängliga för allmänheten i ett nationellt informationssystem. Det följer av för- ordningen (2020:833) om skolenhetsregister och förordningen (2015:195) om ett nationellt informationssystem för skolväsendet.

13Se 26 kap. 24 § skollagen.

14Se 1 § tredje stycket förordningen med instruktion för Statens skolverk.

15Se 4 § förordningen med instruktion för Statens skolverk.

252

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

Skolverket fullgör sitt uppdrag enligt förordningen om ett natio- nellt informationssystem primärt genom att tillhandahålla informa- tion i Utbildningsguiden. Utbildningsguiden innehåller inga person- uppgifter och förordningen saknar bestämmelser om behandling av personuppgifter. För att informationssystemet ska kunna innehålla den information som anges i förordningen behöver Skolverket dock behandla personuppgifter.

Skolenhetsregistret innehåller uppgift om rektors namn liksom kontaktuppgifter och förordningen om registret innehåller bestäm- melser om behandling av personuppgifter. Uppgifterna i skolenhets- registret ska enligt en ändamålsbestämmelse i förordningen om registret användas av den personuppgiftsansvarige för att avisera andra register om ändringar av uppgifterna i registret (ändringsavisering), göra urval av uppgifter ur registret (urvalsdragning), komplettera och kontrollera uppgifter i andra register, och komplettera och kon- trollera uppgifter i övrigt om de skolenheter som omfattas av registret. Det anges också i förordningen att uppgifterna i skolenhetsregistret får användas av myndigheter och enskilda.

Skolverket har även fått i uppdrag att föra ett register över legi- timerade och tidigare legitimerade lärare och förskollärare. Registret regleras i förordningen (2011:268) om lärar- och förskollärarregister och innehåller bestämmelser om personuppgiftsbehandling. Person- uppgifterna i registret får behandlas bl.a. för att föra en aktuell för- teckning över legitimerade och tidigare legitimerade lärare och för- skollärare och om det är nödvändigt för att kontrollera identitet och behörighet i samband med tjänstetillsättning av lärare och förskol- lärare.

Innehållet i skolenhetsregistret, lärar- och förskollärarregistret och det nationella informationssystemet för skolväsendet påverkas i princip inte av våra förslag och registren och informationssystemet kommer även fortsättningsvis att tillgodose samma behov som i dag. Eftersom vi förespråkar en helhetslösning för Skolverkets informa- tionsförsörjning anser vi dock att de förordningar som reglerar skol- enhetsregistret, det nationella informationssystemet för skolväsendet och lärar- och förskollärarregistret bör upphävas (se kapitel 10). Den behandling av personuppgifter som krävs för skolenhetsregistret, informationssystemet och lärar- och förskollärarregistret ska enligt vår mening omfattas av de nya bestämmelser vi föreslår. Övriga relevanta bestämmelser i de förordningar som enligt vårt förslag ska

253

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

SOU 2023:21

upphävas bör föras in i en ny förordning om Skolverkets informa- tionsförsörjning (se kapitel 10).

Den ändamålsbestämmelse som reglerar när Skolverket får be- handla personuppgifter i verksamheten med informationsförsörj- ning bör möjliggöra att Skolverket behandlar personuppgifter för att göra uppgifter i skolenhetsregistret, informationssystemet och registret över lärare och förskollärare tillgängliga. En författning bör dock inte hänvisa till en författning på lägre nivå.16 Det är dessutom lämpligt att ändamålet formuleras på ett sådant sätt att det inte be- höver ändras om Skolverkets skyldigheter att göra uppgifter till- gängliga ändras. Vi föreslår därför att Skolverket ska få behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att fullgöra informations- skyldighet som följer av lag eller förordning.

8.10.3Intern information

Skolverket behöver ha tillgång till personuppgifter, dvs. uppgifter på individnivå, i verksamheten med uppföljning, utvärdering och ana- lys. Personuppgifter behövs även i viss utsträckning för att Skol- verket ska kunna fullgöra sina uppdrag vad gäller skolenhetsregistret och det allmänna informationssystemet för skolväsendet. Även arbetet med lärar- och förskollärarregistret förutsätter tillgång till person- uppgifter. Dessa delar av verksamheten får anses utgöra grunden i Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning och behovet av information om den skollagsreglerade verksamheten tillgodoses i stor utsträckning genom denna verksamhet.

Det behov av information som finns internt inom Skolverket – i annan verksamhet hos myndigheten än verksamheten med informa- tionsförsörjning – kan i flera fall tillgodoses med uppgifter på aggregerad nivå, vilket innebär att personuppgifter som utgångs- punkt inte behöver hanteras eller behandlas i dessa delar av verksam- heten för att informationsbehovet ska tillgodoses. Skolverkets interna informationsbehov kan alltså i flera avseenden tillgodoses med upp- gifter på aggregerad nivå, som lägst skolenhetsnivå.

Vi anser att Skolverket inte bör tillhandahålla andra delar av myn- dighetens verksamhet mer information än vad som är nödvändigt för att myndigheten ska kunna fullgöra sitt uppdrag. Utgångspunkten

16Gröna boken, Riktlinjer för författningsskrivning, Ds 2014:1, s. 44.

254

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

bör därmed vara att Skolverket i sin verksamhet med informations- försörjning får behandla personuppgifter för att annan verksamhet som Skolverket ansvarar för ska ha tillgång till de uppgifter som behövs för verksamheten. Personuppgifter ska alltså inte få behand- las för att lämnas vidare inom Skolverket om behovet av information kan tillgodoses genom uppgifter på aggregerad nivå. I sådant fall får personuppgifterna i stället behandlas inom ramen för informations- försörjningsverksamheten för att annan verksamhet hos Skolverket ska ha tillgång till den information som behövs, vilket alltså i majo- riteten av fallen motsvarar information på skolenhetsnivå eller högre.

Vid bedömningen av vilken information som behövs i andra delar av Skolverkets verksamhet bör det vägledande vara vilka uppgifter verksamheten fick ta del av när informationen tillhandahölls av Skol- verkets särskilda statistikverksamhet, innan det ändrade rättsläget. Om Skolverket får nya uppdrag eller uppgifter får en ny bedömning av vilken information som behövs i det avseendet göras, med ut- gångspunkten att spridningen av personuppgifter ska minimeras.

8.10.4Information till andra myndigheter och enskilda

Andra myndigheter och enskilda har behov av information om skol- lagsreglerad verksamhet utöver sådan statistik som Skolverket publi- cerar och sådan information som görs tillgänglig på annat sätt, t.ex. i rapporter och i skolenhetsregistret. Ändamålsbestämmelsen måste således göra det möjligt för Skolverket att under vissa förutsätt- ningar behandla personuppgifter för att kunna tillhandahålla uppgifter till externa aktörer.

Skolverket har – liksom andra myndigheter – en skyldighet att lämna ut uppgifter till en enskild efter en begäran om att få ut en allmän handling (2 kap. 15 § TF). Det är en del av offentlighets- principen. På begäran av en annan myndighet ska Skolverket också lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekre- tessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång (6 kap. 5 § OSL). Skolverket ska även på begäran av en enskild lämna uppgift ur en allmän handling som förvaras hos myndigheten, om inte upp- giften är sekretessbelagd eller det annars skulle hindra arbetets be- höriga gång (6 kap. 4 § OSL). Utlämnande av allmänna handlingar som inte är sekretessbelagda är tillåtet oavsett utformningen av

255

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

SOU 2023:21

bestämmelser om personuppgiftsbehandling. Detsamma gäller utläm- nande av uppgifter i enlighet med offentlighets- och sekretesslagen. Som framgår ovan är ett ställningstagande till en begäran om utläm- nande av allmänna handlingar i enlighet med offentlighetsprincipen enligt vår bedömning inte en del av verksamheten med informa- tionsförsörjning (se avsnitt 8.5).

Det framstår inte som lämpligt att specificera samtliga de övriga situationer då Skolverket får behandla personuppgifter för att till- handahålla information till olika externa aktörer. Enligt vår mening är det bättre med ett generellt ändamål som begränsar Skolverkets möjligheter att behandla personuppgifter för att tillhandahålla infor- mation till externa aktörer.

Vi föreslår att Skolverket ska få behandla personuppgifter för att myndigheter eller enskilda ska ha tillgång till information enligt lag eller förordning eller enligt beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning. Med ett sådant ändamål förutsätter Skol- verkets behandling av personuppgifter att det som utgångspunkt finns författningsstöd för den åtgärd som vidtas. Sådant författ- ningsstöd finns t.ex. i bestämmelser om uppgiftsskyldighet. Det finns också författningsstöd om Skolverket behandlar personuppgifter för att kunna utföra ett uppdrag inom ramen för uppdragsverksam- heten, eftersom det enligt vårt förslag ska framgå av Skolverkets instruktion att myndigheten ska bedriva sådan verksamhet (se av- snitt 6.7). Formuleringen enligt beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning är avsedd att omfatta särskilda uppdrag från regeringen genom regeringsbeslut, t.ex. i ett regleringsbrev.

Ändamålet om information till andra myndigheter och enskilda är flexibelt och behöver inte ändras om det t.ex. tillkommer en ny bestämmelse om skyldighet att lämna uppgifter till en annan myn- dighet.

256

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

8.10.5Finalitetsprincipen

Förslag: Det ska framgå av ändamålsbestämmelsen att finalitets- principen är tillämplig.

Den s.k. finalitetsprincipen finns i artikel 5.1 b i dataskyddsförord- ningen. Principen innebär att de insamlade uppgifterna inte senare får behandlas på ett sätt som är oförenligt med angivna ändamål. Finalitetsprincipen medför att det är väsentligt att alla de ändamål för vilka de insamlade uppgifterna kan tänkas behöva användas är angivna redan när insamlingen sker. Enligt bestämmelsen i arti- kel 5.1 b anses dock inte behandling för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller sta- tistiska ändamål i enlighet med artikel 89.1 vara oförenliga med de ursprungliga ändamålen. Med behandling avses i detta sammanhang varje typ av åtgärd eller kombination av åtgärder som vidtas i fråga om personuppgifter, vare sig den vidtas på automatiserad väg eller inte, t.ex. insamling, registrering, organisering, bearbetning, utläm- nande genom översändande, spridning eller tillhandahållande på annat sätt, utplåning eller förstöring (se artikel 4.2 i dataskyddsförord- ningen).

Eftersom de föreslagna bestämmelserna om behandling av per- sonuppgifter kompletterar dataskyddsförordningen blir finalitetsprin- cipen tillämplig i Skolverkets verksamhet med informationsförsörj- ning om ändamålen inte anges uttömmande på så sätt att person- uppgifter får behandlas endast om det är nödvändigt för de angivna ändamålen. Enligt vår mening saknas det skäl för att inte tillåta be- handling av personuppgifter i andra situationer så länge behand- lingen inte är oförenlig med angivna ändamål. Fråga är då om det bör framgå uttryckligen av bestämmelserna att finalitetsprincipen är tillämplig.

Det som talar för att ange finalitetsprincipen i ändamålsbestäm- melsen är att den då ger en komplett bild av i vilka fall Skolverket får behandla personuppgifter. Skolverket kommer att behandla person- uppgifter om en mycket stor mängd individer och uppgifterna sam- las inte in från individerna själva, utan från huvudmän och myndig- heter. Vi bedömer att Skolverket som utgångspunkt inte har en skyldighet att informera den registrerade om behandlingen av per- sonuppgifterna (se artikel 14.5 i dataskyddsförordningen och av-

257

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

SOU 2023:21

snitt 8.9). Det finns därmed ett värde i att den registrerade kan få en samlad bild av i vilka situationer Skolverket får behandla person- uppgifter som avser hen. Vi föreslår att finalitetsprincipen ska komma till uttryck i ändamålsbestämmelsen.

8.11Behandling av vissa kategorier av personuppgifter

8.11.1Personnummer och samordningsnummer

Förslag: Skolverket ska få behandla personnummer och samord- ningsnummer.

Personnummer och samordningsnummer utgör inte känsliga per- sonuppgifter i dataskyddsförordningens mening, men har ändå getts en särställning genom att medlemsstaterna getts möjlighet att införa särskilda villkor för behandlingen (artikel 87). Villkoren ska i sådana fall säkerställa att identifikationsuppgifterna bara får användas med iakttagande av lämpliga skyddsåtgärder för de registrerades fri- och rättigheter (prop. 2017/18:105 s. 101).

Enligt dataskyddslagen får personnummer och samordnings- nummer behandlas utan samtycke endast när det är klart motiverat med hänsyn till ändamålet med behandlingen, vikten av en säker identifiering eller något annat beaktansvärt skäl (3 kap. 10 § data- skyddslagen). Bestämmelsen innebär att en intresseavvägning mellan behovet av behandlingen och de integritetsrisker som den innebär ska göras. Omständigheter som bör tillmätas betydelse vid intresse- avvägningen är exempelvis om det eftersträvade syftet med behand- lingen kan uppnås på annat sätt, behandlingens omfattning och om den förutsätter samkörning av register (prop. 2017/18:105 s. 199).

Vi bedömer att regleringen i dataskyddslagen i normalfallet är tillräcklig för den behandling av personnummer och samordnings- nummer som Skolverket behöver utföra i verksamheten med infor- mationsförsörjning. För att det inte ska uppstå tveksamheter och för att tydliggöra Skolverkets befogenheter i det här avseendet anser vi dock att det bör införas en bestämmelse om att Skolverket får be- handla personnummer och samordningsnummer.

258

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

8.11.2Känsliga personuppgifter

Bedömning: Skolverket kan behandla känsliga personuppgifter med stöd av dataskyddsförordningen och dataskyddslagen.

Skolverket får som utgångspunkt behandla känsliga personuppgifter i den särskilda statistikverksamheten endast om det följer av före- skrifter som regeringen meddelar.17 Sådana föreskrifter finns i 8 § förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. Skolverket får behandla sådana känsliga personuppgifter som avser hälsa för elever i grundsärskola, specialskola, gymnasiesärskola och kommunal vuxen- utbildning som särskild utbildning. Det handlar i dagsläget om in- direkta hälsouppgifter i form av uppgift om att eleven går i någon av de uppräknade skolformerna. Om Skolverket ska kunna tillgodose informationsförsörjningen på skolområdet vid ett genomförande av vårt förslag har myndigheten ett behov av att kunna behandla sådana uppgifter även i verksamheten med informationsförsörjning.

Vi har också identifierat andra uppgifter om hälsa som Skolverket framöver kan behöva behandla för att t.ex. kunna följa upp och utvärdera skolväsendet i enlighet med 26 kap. 24 § skollagen. Ett exempel är exkluderingar från Pisaundersökningen. Exkluderingar för funktionsnedsättning och språkbegränsning samredovisas från och med 2017. Utredningen om mer kunskap om barn och elever med funktionsnedsättning i skolväsendet (U 2022:02) har bl.a. fått i uppdrag att analysera och föreslå hur uppgifter om exkluderade elever kan särredovisas i Pisaundersökningen.18

Ett annat exempel på en känslig personuppgift som Skolverket kan komma att behöva behandla i verksamheten med informations- försörjning är uppgift om att en elev har använt hjälpmedel för t.ex. dyslexi vid genomförandet av digitala nationella prov.

Skolverket behandlar redan i dag personuppgifter om elever som går i resursskola, dvs. elever som är i behov av särskilt stöd.19 Behovet av särskilt stöd kan ha sin grund i t.ex. en neuropsykiatrisk funk- tionsnedsättning. Särskilt stöd kan dock ges på många andra grunder än funktionsnedsättning och alla elever med funktionsnedsättning

1715 § lagen (2001:99) om den officiella statistiken.

18Dir. 2022:73.

19Se t.ex. 10 kap. 31 a § skollagen.

259

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

SOU 2023:21

behöver inte särskilt stöd. Vissa resursskolor riktar sig dock till elever med en specifik form av funktionsnedsättning, t.ex. autism.

Skolverket behandlar också uppgifter om elever som får distans- undervisning. I grundskolan, grundsärskolan, specialskolan eller same- skolan får distansundervisning användas som särskilt stöd under vissa förutsättningar för en elev som inte kan delta i den ordinarie under- visningen på grund av en dokumenterad medicinsk, psykisk eller social problematik.20 Distansundervisning kan således ges av olika anledningar, varav elevens hälsa är en.

Det har under många år uttryckts en förväntan på Skolverket att samla in uppgifter för framställning av statistik om barn och elever med funktionsnedsättningar i förskola och skola. Sådana förvänt- ningar har framförts av intresseorganisationer och av myndigheter som Specialpedagogiska skolmyndigheten och Myndigheten för del- aktighet. Utredningen om mer kunskap om barn och elever med funktionsnedsättning i skolväsendet, som nämns ovan, har fått i uppdrag att analysera och föreslå vilka typer av uppgifter som bör samlas in för uppföljning av barn och elever med funktionsnedsätt- ning i skolväsendet och hur insamlandet av sådana uppgifter ska organiseras och genomföras21. Utredningen ska redovisa sitt upp- drag senast den 15 december 2023.22 Mot bakgrund av den utred- ningens uppdrag anser vi att dessa frågor ligger utanför vårt uppdrag.

Vi kan således konstatera att en begränsning av Skolverkets möj- ligheter att behandla känsliga personuppgifter i verksamheten med informationsförsörjning på sikt riskerar att hindra en ändamålsenlig informationsförsörjning avseende den skollagsreglerade verksamheten. På motsvarande sätt som i dag gäller för den särskilda statistikverk- samheten finns det behov av att behandla känsliga personuppgifter även inom Skolverkets verksamhet med informationsförsörjningen.

I Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning kommer det att förekomma uppgifter om elever med modersmålsundervis- ning och om elever som går i sameskola. En uppgift om modersmål har i tidigare lagstiftningsärenden inte ansetts vara en känslig per- sonuppgift i sig. Uppgiften kan dock – beroende på i vilket sam- manhang den förekommer – bedömas vara en uppgift om etniskt ursprung, vilket är en känslig personuppgift (prop. 2017/18:218).

2022 kap. 5 § skollagen.

21Dir. 2022:73.

22Dir. 2023:38.

260

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

Skolverket kommer också att ha tillgång till uppgifter om elevers och föräldrars födelseort. Det kan diskuteras om kombinationen moders- mål och födelseort avslöjar etniskt ursprung. Skolverket saknar dock behov av att kunna göra sådana kombinerade sökningar och vi föreslår att det ska vara förbjudet för Skolverket att utföra vissa sök- ningar (se avsnitt 8.13.1).

Det kan också diskuteras om det faktum att en elev går i same- skola avslöjar etniskt ursprung. Sameskolstyrelsen anser det och har anfört att det är mycket ovanligt att andra barn än samer går i same- skola. Regeringen har tidigare bedömt att man inte kan dra slut- satsen att uppgiften om att ett barn går i sameskolan är en uppgift som avslöjar etniskt ursprung (prop. 2017/18:218 s. 132). Bedöm- ningen motiverades med att eftersom även andra barn än barn till samer får fullgöra delar av sin skolplikt i sameskolan om det finns särskilda skäl kan man inte enbart genom skolans inriktning och namn utläsa elevens etniska ursprung.23 Vi anser att det saknas skäl att nu göra en annan bedömning än regeringen.

På motsvarande sätt kan det diskuteras om det faktum att en elev går i en konfessionell fristående skola avslöjar uppgift om religion. Datainspektionen – numera Integritetsskyddsmyndigheten (IMY) – har bedömt att enbart en uppgift om att en fysisk person går i en skola som har konfessionell inriktning inte ensamt torde avslöja den fysiska personens religiösa eller filosofiska övertygelse.24 Vi anser att det saknas skäl att nu göra en annan bedömning även i det här avse- endet.

Skolverket kan behandla känsliga personuppgifter med stöd av artikel 9.2 g i dataskyddsförordningen bl.a. om behandlingen är nöd- vändig med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse och inte innebär ett otillbörligt intrång i den registrerades personliga integritet (3 kap. 3 § första stycket 3 dataskyddslagen).

Att kunna följa upp och utvärdera skolgången för elever i t.ex. grundsärskola och specialskola utgör enligt vår bedömning ett vik- tigt allmänintresse. Det handlar i dagsläget om indirekta uppgifter om hälsa i form av uppgifter om att den registrerade går i vissa skolformer. Behandlingen innebär enligt vår mening inte ett otill-

23Jfr dock 3 § förordningen (2018:1366) om sökbegränsningar vid behandling av personupp- gifter i vissa utbildningsformer och i viss verksamhet hos kommuner, som anger att sökningar i syfte att få fram ett urval av personer som grundas på personuppgifter om etniskt ursprung får utföras vid behandling av personuppgifter i verksamhet hos en huvudman för sameskolan.

24Svar på förfrågan om vad som utgör en känslig personuppgift, 2016-12-06, dnr 316-2016.

261

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

SOU 2023:21

börligt intrång i den registrerades personliga integritet. Skolverket har enligt vår bedömning därmed stöd i 3 kap. 3 § första stycket 3 dataskyddslagen för att behandla sådana känsliga personuppgifter om hälsa i verksamheten med informationsförsörjning som myn- digheten i dag behandlar i statistikverksamheten.

IMY har anfört att 3 kap. 3 § första stycket 3 dataskyddslagen inte kan utgöra grund för slentrianmässig behandling av person- uppgifter i löpande verksamhet. Med hänsyn till det och till att den aktuella behandlingen är omfattande och synnerligen integritets- känslig anser IMY att det starkt kan ifrågasättas om behandlingen av känsliga personuppgifter kan stödja sig på 3 kap. 3 § första stycket 3 dataskyddslagen. Den behandling av känsliga personuppgifter som Skolverket kan behöva utföra bör enligt IMY regleras särskilt.25

I förarbetena anges att den aktuella bestämmelsen bör innehålla ett krav på att behandlingen inte får ske om den innebär ett otill- börligt intrång i den registrerades integritet. Enligt regeringen mot- verkar detta krav att känsliga personuppgifter behandlas slentrian- mässigt i den löpande verksamheten, utan att annat författningsstöd finns. För att avgöra om intrånget är otillbörligt måste myndigheten göra en proportionalitetsbedömning där behovet av att utföra be- handlingen viktas mot de registrerades intresse av att behandlingen inte sker. Detta innebär inte att den personuppgiftsansvarige måste göra en bedömning i förhållande till varje berörd individ. Ju mindre tydligt myndighetens behov av att behandla uppgifterna är, desto större är dock sannolikheten för att de registrerades intresse typiskt sett väger tyngre och att intrånget därför bör betraktas som otill- börligt (prop. 2017/18:105 s. 89).

Avsikten är givetvis inte att Skolverket ska kunna behandla käns- liga personuppgifter slentrianmässigt. Tvärtom förutsätter 3 kap. 3 § första stycket 3 dataskyddslagen att Skolverket gör en proportiona- litetsbedömning vid varje behandling av känsliga personuppgifter. En reglering i skollagen av Skolverkets möjligheter att behandla känsliga personuppgifter innebär i stället att lagstiftaren i förväg tar ställning till och preciserar när det ska vara tillåtet för Skolverket att behandla känsliga personuppgifter. En sådan lösning är enligt vår mening inte lämplig, eftersom det är problematiskt att i förväg fast- ställa förutsättningarna för Skolverket att behandla känsliga person-

25Integritetsskyddsmyndigheten 2022-12-21, Yttrande över promemoria från Skolinformations- utredningen U 2021:04, dnr IMY-2022-11271.

262

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

uppgifter på ett sådant sätt att informationsförsörjningen kan till- godoses.

Skolverket kan också behandla känsliga personuppgifter i infor- mationsförsörjningsverksamheten med stöd av artikel 9.2 j i data- skyddsförordningen, om behandlingen är nödvändig för statistiska ändamål och samhällsintresset av det statistikprojekt där behand- lingen ingår klart väger över den risk för otillbörligt intrång i en- skildas personliga integritet som behandlingen kan innebära (3 kap. 7 § dataskyddslagen).

Mot den här bakgrunden anser vi att det inte ska införas bestäm- melser i skollagen som begränsar eller utökar Skolverkets möjlig- heter att behandla känsliga personuppgifter i verksamheten med informationsförsörjning, i förhållande till vad som gäller enligt data- skyddsförordningen och dataskyddslagen. Befintliga bestämmelser möjliggör behandling av personuppgifter om hälsa för elever i vissa skolformer i Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning på motsvarande sätt som i statistikverksamheten. Vidare ger data- skyddsförordningen och dataskyddslagen Skolverket utrymme att behandla andra känsliga personuppgifter framöver om behandlingen är nödvändig med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse och inte innebär ett otillbörligt intrång i den registrerades personliga integri- tet. Det medför en viss flexibilitet för Skolverket, vilket kan vara att föredra i det här sammanhanget.

8.12Behandling av personuppgifter som rör fällande domar i brottmål samt lagöverträdelser som innefattar brott

Bedömning: Det behövs ingen särskild bestämmelse om behand- ling av personuppgifter som rör fällande domar i brottmål samt lagöverträdelser som innefattar brott.

Förutsättningarna för behandling av personuppgifter som rör fäll- ande domar i brottmål och lagöverträdelser som innefattar brott framgår av artikel 10 i dataskyddsförordningen. Sådan behandling får endast utföras under kontroll av en myndighet eller då behand- ling är tillåten enligt unionsrätten eller medlemsstaternas nationella

263

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

SOU 2023:21

rätt, där lämpliga skyddsåtgärder för de registrerades rättigheter och friheter fastställs.

Kriminalvården erbjuder kurser i vuxenutbildning på motsvar- ande sätt som inom kommunal vuxenutbildning. Intagna på anstalt kan studera kurser i kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå, på gymnasial nivå och i svenska för invandrare (sfi). Kriminal- vården är då huvudman för utbildningen. Det framgår av 24 kap. 10 § skollagen. Det innebär att Skolverket, i enlighet med 26 kap. 24 § skollagen, ska följa upp och utvärdera även sådan utbildning som bedrivs på Kriminalvårdens anstalter. Det innebär i sin tur att Skol- verket kommer att behandla personuppgifter som rör fällande domar i brottmål samt lagöverträdelser som innefattar brott, eftersom det framgår indirekt av de uppgifter Kriminalvården lämnar till Skol- verket att eleven är dömd för brott. Bestämmelsen i artikel 10 i data- skyddsförordningen tillåter sådan behandling och vi bedömer att det inte behövs någon särskild reglering avseende behandling av sådana personuppgifter i det regelverk vi föreslår.

8.13Skyddsåtgärder

8.13.1Det ska vara förbjudet att utföra vissa sökningar

Förslag: Vid sökning i personuppgifter ska det vara förbjudet att använda sökbegrepp som avslöjar känsliga personuppgifter. För- budet ska inte gälla sökningar baserade på skolform.

Skolverket ska få använda födelseort som sökbegrepp endast i betydelsen född i Sverige respektive född utomlands.

Bedömning: Det är inte lämpligt att begränsa Skolverkets möj- ligheter att använda inflyttning från utlandet som sökbegrepp.

Dataskyddsförordningen saknar särskilda bestämmelser om sökning eller användning av s.k. sökbegrepp. Sökning och sammanställning av uppgifter som sker elektroniskt utgör dock behandling av person- uppgifter och omfattas därmed av dataskyddsförordningens bestäm- melser. Det innebär bl.a. att en sökning måste vara förenlig med angivna ändamål för att vara tillåten (prop. 2017/18:171 s. 139).

264

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet (2 kap.

4§ TF). En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för auto- matiserad behandling anses som utgångspunkt förvarad hos en myn- dighet endast om myndigheten kan göra sammanställningen till- gänglig med rutinbetonade åtgärder (2 kap. 6 § andra stycket TF). För att s.k. potentiella handlingar ska anses förvarade hos en myn- dighet krävs att de kan tas fram med en begränsad arbetsinsats som inte är förknippad med några nämnvärda kostnader.26

En sammanställning anses dock inte förvarad hos myndigheten om sammanställningen innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra sammanställ- ningen tillgänglig (2 kap. 7 § TF). Detta är den s.k. begränsningsregeln. Med personuppgifter avses detsamma som i dataskyddsregleringen, med den skillnaden att begreppet enligt tryckfrihetsförordningen också omfattar avlidna.

En potentiell handling är alltså inte förvarad hos myndigheten – och därmed inte en allmän handling – om sammanställningen inne- håller personuppgifter och myndigheten inte enligt lag eller förord- ning har rättslig befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig. Av hänsyn till den enskildes personliga integritet innehåller författ- ningar om personuppgiftsbehandling normalt både sökbegränsningar och förbud i någon form. Som exempel kan nämnas att det enligt domstolsdatalagen är förbjudet att använda sökbegrepp som avslöjar känsliga personuppgifter och uppgifter om nationell anknytning.27

De sökbegränsningar vi föreslår nedan medför ett starkare skydd för barns, elevers och föräldrars personliga integritet, både i det att Skolverket är förhindrat att göra vissa sökningar och att mängden potentiella handlingar som allmänheten kan begära ut med stöd av offentlighetsprincipen blir färre.

Skolverkets möjligheter att ta fram underlag för resursfördelning på uppdrag av kommunerna påverkas inte av sökbegränsningarna. Vid framtagande av underlag för resursfördelning handlar det om att sammanställa variabler avseende vissa specifika individer, dvs. elever och föräldrar eller vårdnadshavare. Skolverket kan behöva ta fram uppgifter om dessa individers födelseland – om kommunen vill att

26Lenberg, Tansjö och Geijer, Offentlighets- och sekretesslagen, En kommentar, JUNO ver- sion 24, kommentaren till 2 kap. 6 § andra stycket TF.

27Se 14 § domstolsdatalagen (2015:728).

265

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

SOU 2023:21

födelseland ska påverka resursfördelningen – men myndigheten be- höver inte söka efter individer som är födda i ett visst land. Skol- verket får alltså inte söka efter föräldrar födda i ett visst land, men uppgiften att en förälder till en elev i en viss skola är född i t.ex. Danmark får användas.

Känsliga personuppgifter

Sökningar som tar sikte på känsliga personuppgifter är typiskt sett förknippade med särskilda risker i integritetshänseende. Anledningen är att användningen av dessa uppgifter som sökbegrepp kan leda till att det går att skapa mycket integritetskänsliga sammanställningar med personer som har vissa egenskaper (prop. 2017/18:171 s. 139).

Vid behandling av personuppgifter som sker enbart med stöd av 3 kap. 3 § första stycket dataskyddslagen är det förbjudet att utföra sökningar i syfte att få fram ett urval av personer grundat på känsliga personuppgifter (3 kap. 3 § andra stycket dataskyddslagen). För- budet hindrar inte sökningar som görs för andra ändamål, t.ex. i syfte att utöva tillsyn, ta fram verksamhetsstatistik eller för registervård, dvs. då syftet med sökningen inte är att identifiera ett urval av individer (prop. 2017/18:105 s. 91). Fråga är om det går att begränsa Skolverkets sökmöjligheter ytterligare utan hinder för informations- försörjningen. Det skulle i så fall vara en fördel från integritets- synpunkt

Ett alternativ är att förbjuda användandet av sökbegrepp som avslöjar känsliga personuppgifter. Skolverket har dock behov av att kunna söka efter och identifiera elever i vissa skolformer, t.ex. elever som går i grundsärskola på en skolenhet som huvudsakligen har elever i grundskolan. Det behövs därför ett undantag från en sök- begränsning som inte tillåter sökningar som avslöjar känsliga person- uppgifter för att Skolverket ska kunna följa upp och utvärdera t.ex. grundsärskolan. Ett undantag för sökningar på skolform framstår enligt vår bedömning som tillräckligt för att informationsbehovet ska kunna tillgodoses.

Mot den här bakgrunden föreslår vi att det vid sökning i person- uppgifter i Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning ska vara förbjudet att använda sökbegrepp som avslöjar känsliga person-

266

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

uppgifter. Förbudet ska dock inte gälla sökningar baserade på skol- form.

Födelseort och inflyttning från utlandet

Vid sökning i Skatteverkets folkbokföringsdatabas får vissa upp- gifter inte användas som sökbegrepp. Det följer av 2 kap. 10 § lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folk- bokföringsverksamhet. Det handlar bl.a. om födelseort och inflytt- ning från utlandet.28 Skolverket har ett behov av att kunna framställa statistik om den skollagsreglerade verksamheten med beaktande av elevers och föräldrars födelseland och med beaktande av om och i så fall när eleverna invandrat till Sverige. Det är därmed inte möjligt att fullt ut införa motsvarande sökbegränsningar i Skolverkets verksam- het med informationsförsörjning som i folkbokföringsdatabasen.

Elevens och föräldrarnas födelseland är endast i vissa fall relevant som sådant. Den indelning Skolverket regelmässigt gör utgår från elever med utländsk bakgrund, dvs. elever som är födda utomlands eller födda i Sverige med båda föräldrarna födda utomlands, respek- tive elever med svensk bakgrund. Det innebär att det är möjligt att i viss utsträckning ändå begränsa Skolverkets möjligheter att använda födelseort som sökbegrepp utan hinder för informationsförsörjningen.

Skolverket kommer enligt vårt förslag att samla in uppgifter om elevers, föräldrars och vårdnadshavares födelseort från Skatteverkets folkbokföringsdatabas. Dessa uppgifter behöver Skolverket kate- gorisera i variablerna född i Sverige och född utomlands för att de ska bli användbara vid framställning av statistiken. Vi anser att Skol- verket ska få använda födelseort som sökbegrepp endast i betydelsen född i Sverige respektive född utomlands.29 Utifrån uppgifter från Skolverket är sådana sökmöjligheter enligt vår bedömning tillräck- liga för att informationsförsörjningen ska fungera på önskvärt sätt. Samtidigt begränsas Skolverkets möjligheter att skapa integritets- känsliga sammanställningar av uppgifter utifrån födelseort eller föd- elseland i verksamheten med informationsförsörjning.

28Utredningen om dataskydd och kontroll hos Skatteverket, Tullverket och Kronofogden (Fi 2021:11) har bl.a. fått i uppdrag att göra en översyn av Skatteverkets registerförfattningar i syfte att skapa ändamålsenliga regler som är anpassade efter dagens behov (dir. 2021:104). Upp- draget ska redovisas senast den 30 november 2023 (dir. 2023:24).

29Jfr hur medborgarskap får användas som sökbegrepp enligt 2 kap. 10 § lagen om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet.

267

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

SOU 2023:21

I det här sammanhanget vill vi nämna att Skolverket vid enstaka tillfällen utfört studier där elevens födelseland som sådant varit av betydelse. I promemorian Invandrare som påbörjat utbildning i svenska för invandrare30 redogjorde Skolverket för hur stor andel av de som invandrar till Sverige och saknar kunskaper i svenska som utnyttjar rättigheten att ta del av utbildning i svenska för invandrare. Föd- elseland var en av de faktorer som användes i redovisningen och aktuella länder angavs med namn. Fullständiga resultat i tabeller pub- licerades på Skolverkets webbplats på nationell nivå. De uppgifter som gjordes offentliga var alltså sådana som Skolverket kunde lämna ut utan hinder av statistiksekretessen. Skolverket kommer alltså även fortsättningsvis att kunna utföra liknande studier inom ramen för myndighetens särskilda statistikverksamhet, där de bestämmelser om personuppgiftsbehandling som vi föreslår inte kommer att vara tillämpliga. Regelverket för den officiella statistiken innehåller näm- ligen inga sökbegränsningar och Skolverket är inte förhindrat att använda födelseland som sökbegrepp i den särskilda statistikverk- samheten.

Vad gäller tidpunkt för invandring är det på motsvarande sätt inte det exakta datumet och i vissa fall inte ens året eleven invandrade som är relevant. Den variabel som Skolverket regelmässigt använder är om eleven är nyinvandrad, dvs. om eleven inte har bott i Sverige eller gått i svensk skola de senaste fyra åren.31 Det är också vanligt att Skolverket använder uppgift om att eleven invandrat före eller efter skolstart.

Sökbegränsningar i relation till inflyttning från utlandet är betyd- ligt svårare att precisera på ett lämpligt sätt, utan att informations- försörjningen hindras. Skolverket använder som sagt regelmässigt variabeln nyinvandrad, med betydelsen att eleven inte har bott i Sverige eller gått i svensk skola de senaste fyra åren. Skolverket be- höver också kunna identifiera de elever som är att betrakta som ny- anlända enligt 3 kap. 12 a § skollagen, dvs. som har varit bosatta utomlands, nu är bosatta i landet och har påbörjat sin utbildning här senare än höstterminens start det kalenderår då han eller hon fyller sju år. Enligt bestämmelsen ska en elev inte längre anses vara ny- anländ efter fyra års skolgång här i landet.

30Dnr 71-2013:299, 2014-05-27.

31Se t.ex. definitioner i Skolverkets jämförelsedatabas SALSA.

268

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

Statsbidrag för bättre språkutveckling i förskolan får lämnas till kommuner. Vid fördelning av statsbidraget är det bl.a. av betydelse hur stor andel av det totala antalet barn i åldern tre– fem år i Sverige som är barn till nyinvandrade och som är folkbokförda i kommunen. Med barn till nyinvandrade avses i det här sammanhanget barn vars båda föräldrar är födda utomlands och har kommit till Sverige under de senaste fem åren.32

Det förekommer också studier där tidpunkten för elevernas in- vandring är av betydelse. I promemorian Slutbetyg i grundskolan, våren 202133 delades elever födda utomlands in i följande grupper:

–Invandrat före tidpunkten för ordinarie skolstart.

–Invandrat under årskurs 1–5.

–Nyinvandrade (elever födda utomlands med utlandsfödda föräldrar som har kommit till Sverige under de senaste fyra åren, dvs. under årskurs 6–9).

De här exemplen visar att det är önskvärt att Skolverket kan göra olika typer av sökningar och sammanställningar utifrån tidpunkt för invandring. Studien om slutbetyg i grundskolan ingick i den offi- ciella statistiken och presenterades på riksnivå, vilket innebär att statistiksekretessen inte utgör något hinder för liknande studier och Skolverket är inte förhindrade att använda födelseland som sök- begrepp i den särskilda statistikverksamheten. Inte heller utgör sta- tistiksekretessen något hinder för Skolverket att få de uppgifter från SCB som behövs för fördelning av statsbidraget för bättre språk- utveckling i förskolan.

Skolverkets varierande behov av att kunna använda tidpunkt för invandring som sökbegrepp medför enligt vår bedömning att det inte är lämpligt att begränsa myndighetens sökmöjligheter i det här avseendet. Det framstår som troligt att en sådan begränsning skulle utgöra ett hinder för informationsförsörjningen på skolområdet.

32Se 3, 7 och 7 a § förordningen (2019:558) om bättre språkutveckling i förskolan.

33Dnr 2021:1562, 2021-09-30.

269

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

SOU 2023:21

8.13.2Tillgången till personuppgifter

Förslag: Tillgången till personuppgifter ska begränsas till det som var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter.

En fysisk person som utför arbete under den personuppgiftsansva- riges överinseende, och som får tillgång till personuppgifter, får som utgångspunkt endast behandla dessa på instruktion från den person- uppgiftsansvarige (artikel 29 i dataskyddsförordningen). Den person- uppgiftsansvarige ska vidta åtgärder för att säkerställa att person- uppgifter inte behandlas utöver vad den personuppgiftsansvarige har gett instruktioner om (artikel 32.4 i dataskyddsförordningen). Den personuppgiftsansvarige har alltså ett ansvar för att anställda inte behandlar personuppgifter utöver vad den personuppgiftsansvarige har bedömt lämpligt.

Utgångspunkten är att personuppgifter inte ska spridas till fler än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen (jfr artikel 5.1 f i dataskyddsförordningen). Det beror på att risken för att personuppgifterna kommer att användas på ett sätt som inne- bär intrång i de registrerades personliga integritet ökar om uppgif- terna sprids. Att begränsa tillgången till personuppgifter för Skol- verkets anställda är därför en viktig åtgärd för att säkerställa de registrerades grundläggande rättigheter och intressen (artikel 9.2 g i dataskyddsförordningen).

Skolverket arbetar i stor utsträckning med pseudonymiserade uppgifter i den särskilda statistikverksamheten och det framstår som möjligt för Skolverket att göra det även i verksamheten med infor- mationsförsörjning utan att förutsättningarna för verksamheten för- sämras. Pseudonymisering är ett exempel på hur tillgången till per- sonuppgifter kan begränsas till det som var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter.34

Ett annat möjligt sätt att begränsa tillgången till personuppgifter är att vissa anställda överhuvudtaget inte behöver ha tillgång till per- sonuppgifter. För vissa anställda räcker det med uppgifter på aggre- gerad nivå, t.ex. skolenhetsnivå, för att de ska kunna fullgöra sina

34I dataskyddsförordningen definieras pseudonymisering som behandling av personuppgifter på ett sätt som innebär att personuppgifterna inte längre kan tillskrivas en specifik registrerad utan att kompletterande uppgifter används, under förutsättning att dessa kompletterande upp- gifter förvaras separat och är föremål för tekniska och organisatoriska åtgärder som säkerställer att personuppgifterna inte tillskrivs en identifierad eller identifierbar fysisk person (artikel 4.5).

270

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

arbetsuppgifter. Här kan vi nämna anställda i verksamheten med statsbidrag och med skolutveckling som exempel.

Vi föreslår en bestämmelse som slår fast att tillgången till person- uppgifter ska begränsas till det som var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. En sådan bestämmelse klargör att Skol- verket har ett ansvar att vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att säkerställa att personuppgifter inte sprids utanför den krets av personer som behöver ha tillgång till dessa för att kunna utföra sina arbetsuppgifter (jfr artikel 32 i dataskyddsförordningen).

Innebörden av bestämmelsen är att det ska finnas ett berättigat behov av åtkomst. Det ska alltså finnas ett reellt behov eller behovet ska kunna förutses finnas i verksamheten. Det är tillräckligt att det finns ett potentiellt behov av åtkomst för att sådan ska medges. En medarbetare får alltså ha åtkomst till sådana uppgifter som det är tänk- bart att han eller hon behöver utifrån sina arbetsuppgifter. Det an- kommer på Skolverket att följa upp detta, t.ex. genom loggkontroller.

8.13.3Direktåtkomst

Förslag: Direktåtkomst till personuppgifter får medges endast om det följer av föreskrifter som regeringen meddelar.

Någon legaldefinition av begreppet direktåtkomst finns inte. Den grundläggande innebörden är att någon utomstående har direkt till- gång till uppgifter som behandlas hos en myndighet. I begreppet direktåtkomst ligger att den utomstående på egen hand kan ta fram uppgifter och på så sätt få uppgifter utlämnande till sig. Vid direkt- åtkomst fattas beslutet om överföring i varje enskilt fall av mottag- aren. Prövningen av om ett utlämnande är förenligt med offentlig- hets- och sekretesslagen måste därför ske redan då uppgifterna görs tillgängliga genom direktåtkomst, oavsett om någon mottagare vid den tidpunkten tar del av dem. Den direktåtkomst som en myndig- het medger någon utomstående är vanligtvis avgränsad så att mottag- aren endast har tillgång till vissa bestämda uppgifter, såsom uppgif- ter i en viss databas eller i vissa dokument (prop. 2015/16:65 s. 89).

I dataskyddsförordningen finns inga särskilda bestämmelser som direkt rör denna form av behandling av personuppgifter. Om utläm- nandet av uppgifter i sig är tillåtet enligt dataskyddsförordningen får

271

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

SOU 2023:21

det ske på vilket sätt som helst så länge föreskrivna skyddsåtgärder vidtas (prop. 2017/18:171 s. 139). Om möjligheterna för Skolverket att medge direktåtkomst till personuppgifter inte regleras är det alltså upp till Skolverket att ta ställning till om utlämnande av person- uppgifter genom direktåtkomst ska tillåtas.

Behoven för andra aktörer än Skolverket att ha direktåtkomst till personuppgifter som behandlas i myndighetens verksamhet med in- formationsförsörjning framstår som begränsade. Uppgifterna i skol- enhetsregistret är i dag tillgängliga genom ett öppet API (Appli- cation Program Interface) och bör vara tillgängliga för allmänheten även fortsättningsvis. Det är dock inte fråga om direktåtkomst till skolenhetsregistret. Det kan också diskuteras om uppgifter i lärar- och förskollärarregistret bör vara tillgängliga via direktåtkomst för t.ex. arbetsgivare och Statens skolinspektion. I dag måste den som vill ha uppgifter från registret skicka e-post till Skolverket. Det finns dock tekniska lösningar som innebär att Skolverket skulle kunna lämna ut uppgifter via ett automatiserat söksystem. Det handlar då inte om direktåtkomst (jfr HFD 2015 ref. 61).

Mot den här bakgrunden anser vi att det är en lämplig åtgärd från integritetssynpunkt att begränsa möjligheterna till direktåtkomst. Det framstår dock som olämpligt att genom lag helt utesluta möjlig- heten att bevilja direktåtkomst. Vi föreslår därför att direktåtkomst till personuppgifter hos Skolverket ska få medges om det följer av föreskrifter som regeringen meddelar. Därmed kan regeringen väga effekterna för den personliga integriteten mot nyttan innan direkt- åtkomst införs för en viss mottagare.

8.14Begränsningar av den registrerades rättigheter

Den registrerade har ett antal rättigheter enligt dataskyddsförord- ningen. Vi har redogjort för dessa i början av det här kapitlet (se av- snitt 8.1.7). I det här avsnittet behandlar vi de rättigheter som vi anser det relevant att ta ställning till vid utformningen av bestäm- melserna om Skolverkets behandling av personuppgifter i informa- tionsförsörjningsverksamheten.

272

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

8.14.1Rätt att göra invändningar

Förslag: Den registrerades rättigheter enligt artikel 21.1 i data- skyddsförordningen ska inte gälla vid behandling av personupp- gifter i Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning.

Vid behandling av personuppgifter för att utföra en uppgift av all- mänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning har den registrerade rätt att göra invändningar mot behandling av personuppgifter avseende honom eller henne. Den personuppgiftsansvarige får då inte längre behandla personupp- gifterna om inte denne kan visa avgörande berättigade skäl för be- handlingen som väger tyngre än den registrerades intressen, rättig- heter och friheter (artikel 21.1 i dataskyddsförordningen). Genom rätten att göra invändningar har den registrerade en möjlighet att få till stånd en prövning av om viss behandling är tillåten. Medlems- staterna har möjlighet att begränsa denna rätt och många författ- ningar som reglerar myndigheters behandling av personuppgifter innehåller sådana begränsningar (artikel 23.1 i dataskyddsförordningen, se t.ex. 18 b § utlänningsdatalagen och 3 § lagen om djurskydds- kontrollregister). Den huvudsakliga anledningen till att ett flertal registerförfattningar innehåller reglering som begränsar rätten att göra invändningar är att det har ansetts vara av stor betydelse att personuppgifter får behandlas i myndigheternas verksamheter obero- ende av den registrerades inställning.

Den personuppgiftsbehandling som Skolverket utför inom ramen för verksamheten med informationsförsörjning utförs för att utföra en uppgift av allmänt intresse. Det innebär att dataskyddsförord- ningens bestämmelse om rätten att göra invändningar gäller vid be- handling av personuppgifter som utförs i enlighet med de nya bestäm- melserna i skollagen.

Vi anser att det finns ett behov för Skolverket att kunna behandla personuppgifter i verksamheten med informationsförsörjning obero- ende av den registrerades inställning. Den behandling som är tillåten enligt de föreslagna bestämmelserna är en förutsättning för att Skol- verket ska kunna ta fram och göra information om skollagsreglerad verksamhet tillgänglig såväl internt som för externa aktörer. Vi be- dömer att Skolverket skulle kunna påvisa skäl för fortsatt behandling som väger tyngre än den registrerades intressen i det enskilda fallet

273

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

SOU 2023:21

(jfr prop. 2017/18:254 s. 45). Under sådana förhållanden och för att fullt ut säkerställa förutsättningarna för Skolverket att behandla relevanta personuppgifter bör den registrerade inte ha någon rätt att motsätta sig sådan personuppgiftsbehandling som är tillåten enligt de bestämmelser i skollagen som vi föreslår. En sådan begränsning får anses utgöra en nödvändig och proportionell åtgärd i syfte att säkerställa ett viktigt mål av allmänt intresse.

8.14.2Rätt till rättelse och till begränsning av behandling

Bedömning: Den registrerades rättigheter bör inte begränsas ytter- ligare.

Den registrerade ska ha rätt att av den personuppgiftsansvarige utan onödigt dröjsmål få felaktiga personuppgifter som rör hen rättade (artikel 16 i dataskyddsförordningen). Den personuppgiftsansvarige har också en skyldighet att på eget initiativ rätta felaktiga uppgifter (artikel 5.1 d i dataskyddsförordningen).

Rätten till rättelse utgör enligt vår mening inte något hinder för att Skolverket ska kunna bedriva verksamheten med informations- försörjning på ett ändamålsenligt sätt. Den registrerade bör enligt vår bedömning ha rätt att få felaktiga personuppgifter som rör hen rättade och det saknas behov av en bestämmelse som begränsar rättigheten.

Den registrerade ska också ha rätt att kräva att behandlingen be- gränsas i vissa uppräknade fall (artikel 18 i dataskyddsförordningen). Denna rätt gäller när den registrerade bestrider personuppgifternas korrekthet, under en tid som ger den personuppgiftsansvarige möj- lighet att kontrollera om personuppgifterna är korrekta (1 a). Vidare gäller den när behandlingen är olaglig och den registrerade motsätter sig att personuppgifterna raderas och i stället begär en begränsning av deras användning (1 b). Rätten till begränsning gäller också när den personuppgiftsansvarige inte längre behöver personuppgifterna för ändamålen med behandlingen men den registrerade behöver dem för att kunna fastställa, göra gällande eller försvara rättsliga anspråk (1 c). Slutligen gäller rätten till begränsning när den registrerade har invänt mot behandling i enlighet med artikel 21.1 i väntan på kon- troll av om den personuppgiftsansvariges berättigade skäl väger tyngre än den registrerades berättigade skäl (1 d).

274

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

De i artikel 18.1 b och 18.1 c beskrivna fallen borde få begränsad praktiskt betydelse i Skolverkets verksamhet med informationsför- sörjning. Med vårt förslag om begränsning av rätten att göra invänd- ningar i artikel 21.1 aktualiseras inte heller artikel 18.1 d. Artikel 18.1 a handlar om situationen att den registrerade hos den personuppgifts- ansvarige har bestritt att någon eller några personuppgifter är riktiga. Behandlingen av dessa personuppgifter ska i sådant fall frysas under en tid som ger den personuppgiftsansvarige möjlighet att kontrollera om personuppgifterna är riktiga. I artikel 12.3 finns mer preciserade tidsgränser. När tiden löpt ut, eller när den personuppgiftsansvarige dessförinnan faktiskt har kontrollerat om personuppgifterna är rik- tiga eller inte, behöver behandlingen av dem inte längre vara fryst.

Rätten till begränsning utgör enligt vår mening inte något hinder för att Skolverket ska kunna bedriva verksamhet med informations- försörjning på ett ändamålsenligt sätt. Vi anser att det därmed saknas behov av en bestämmelse som inskränker den registrerades rätt till begränsning av behandling i enlighet med artikel 18 i dataskydds- förordningen.

Inte heller i övrigt har det kommit fram skäl för att begränsa den registrerades rättigheter ytterligare.

8.15Längsta tid som personuppgifter får behandlas

Förslag: Personuppgifter ska inte få behandlas under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behand- lingen.

Det hindrar dock inte att en behörig myndighet arkiverar och bevarar allmänna handlingar eller att arkivmaterial lämnas till en arkivmyndighet.

Principen om lagringsminimering är en av de grundläggande prin- ciperna om dataskydd. Av principen följer att personuppgifter inte får lagras under längre tid än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka personuppgifterna behandlas (artikel 5.1 e i dataskyddsför- ordningen).

Genom att minimera lagringstiden minskar den risk för den per- sonliga integriteten som en viss behandling av personuppgifter inne- bär. Bestämmelser som tydliggör hur länge personuppgifter får

275

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

SOU 2023:21

behandlas inom en verksamhet innebär därmed en form av skydds- åtgärd. Det bör enligt vår mening därmed införas en bestämmelse om längsta tid för behandling av personuppgifter (jfr prop. 2021/22:272 s. 147 f.).

Uppgifter kommer att samlas in i Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning för att användas i olika sammanhang, som framställning av statistik och fördelning av statsbidrag. Det är därmed svårt att på ett generellt sätt uttala sig om hur länge det kan vara nödvändigt att lagra de uppgifter som samlas in. Den lämp- ligaste lösningen är därför en bestämmelse som anger att Skolverket inte får behandla personuppgifter längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Det som avses är ändamålet i det enskilda fallet. Behovet av att fortsätta behandla uppgifterna måste därför prövas kontinuerligt. En sådan bestämmelse säkerställer att person- uppgifter inte behandlas under längre tid än vad som är nödvändigt i Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning.

Det finns dock undantag från principen om lagringsminimering. Personuppgifter får lagras under längre perioder i den mån som per- sonuppgifterna enbart behandlas för arkivandamål av allmänt in- tresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål (artikel 5.1 e i dataskyddsförordningen). För att tydliggöra att personuppgifter som utgör en del av en allmän handling får arkiveras föreslår vi därför att det ska anges i bestämmelsen att det som anges gällande längsta tid inte hindar att sådana uppgifter arkiveras i enlighet med gällande arkivlagstiftning.

Många andra författningar på dataskyddsförordningens område innehåller en reglering gällande bevarande och gallring.35 Vi anser dock att det är lämpligt att skilja mellan arkivrättsliga regler och regler om dataskydd och att de arkivrättsliga begreppen bevara och gallra därför inte bör tas in i bestämmelsen. Vi föreslår i stället att bestämmelsen ska utgå från hur länge personuppgifter får behandlas med hänsyn till ändamålen med behandlingen (jfr prop. 2017/18:232 s. 163 ff.). Den föreslagna bestämmelsen får även ett vidare tillämp- ningsområde eftersom begreppet behandling till skillnad från de arkiv- rättsliga begreppen bevarande och gallring inte endast tar sikte på personuppgifter som förekommer i allmänna handlingar, utan gäller

35Jfr t.ex. 24 § kustbevakningsdatalagen (2019:429) och 19 § lagen (2016:526) om behandling av personuppgifter i ärenden om licens för läkemedel.

276

SOU 2023:21

Nya bestämmelser om Skolverkets personuppgiftsbehandling

för all behandling av personuppgifter som faller inom lagens tillämp- ningsområde.36

8.16Rätt att meddela föreskrifter

Bedömning: Det behöver inte införas en bestämmelse som upp- lyser om att regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer kan meddela föreskrifter som kompletterar de nya be- stämmelserna.

De grundläggande bestämmelser om Skolverkets behandling av per- sonuppgifter i verksamheten med informationsförsörjning som är centrala för integritetsskyddet bör anges i skollagen. Det skulle dock kunna uppkomma ett behov av att komplettera regleringen i skol- lagen genom bestämmelser i förordning eller föreskrift. Bestämmel- ser om myndigheters personuppgiftsbehandling anses normalt falla in under regeringens s.k. restkompetens (8 kap. 7 § RF). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har alltså möjlighet att meddela kompletterande bestämmelser (jfr prop. 2017/18:105 s. 26). De föreskrifter som regeringen meddelar får dock inte inne- bära ett betydande intrång i den personliga integriteten (jfr 2 kap. 6 § andra stycket och 20 § RF).

Det kan ibland finnas anledning att i en lag upplysa om att regleringen av en viss fråga inte är uttömmande utan förutsätts bli kompletterad med föreskrifter på lägre nivå. En sådan information kan vara särskilt angelägen om en tillämpare får en felaktig upp- fattning genom att bara läsa lagbestämmelserna i ämnet och man därigenom riskerar att bestämmelserna tillämpas fel.37 Vi har dock inte identifierat något behov av kompletterande föreskrifter och anser att det därför inte behöver införas en bestämmelse som upp- lyser om att regeringen – eller den myndighet som regeringen be- stämmer – kan meddela föreskrifter som kompletterar den nya lagen.

36Jfr 3 och 10 §§ arkivlagen (1990:782).

37Gröna boken, Riktlinjer för författningsskrivning, Ds 2014:1, s. 90.

277

9 En ny sekretessbestämmelse

9.1Allmänt om införande av

en ny sekretessbestämmelse

Offentlighetsprincipen innebär bl.a. att var och en har rätt att ta del av uppgifter som finns i allmänna handlingar hos svenska myndig- heter. Offentlighetsprincipen får bara inskränkas om det är påkallat av hänsyn till vissa särskilt angivna intressen, bl.a. skyddet för en- skildas personliga förhållanden. Inskränkningar i offentlighetsprin- cipen ska noga anges i en särskild lag eller i annan lag till vilken den lagen hänvisar (2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen). Den särskilda lag som åsyftas är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkor- tad OSL.

Vid övervägandet av om en ny sekretessbestämmelse ska införas ska en avvägning mellan sekretessintresset och styrkan i behovet av insyn i verksamheten göras. Behovet av sekretess för en uppgift är oftast detsamma oavsett i vilket sammanhang uppgiften förekom- mer. Allmänintresset av insyn kan dock variera beroende på vilken verksamhet det är fråga om. En avvägning mellan sekretess respek- tive insyn i fråga om en och samma uppgift kan därför utfalla olika hos olika myndigheter respektive i olika verksamheter hos en och samma myndighet (prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f.). En uppgift som är hemlig i en verksamhet hos en myndighet kan alltså vara offentlig hos en annan myndighet eller i en annan verksamhet hos samma myn- dighet och tvärtom.

279

En ny sekretessbestämmelse

SOU 2023:21

9.2Allmänt om sekretessens styrka

För att offentlighetsprincipen inte ska urholkas är den självklara utgångspunkten vid utformningen av en ny sekretessbestämmelse att inte mer än bara det som är oundgängligen nödvändigt ska sekre- tessbeläggas för att skydda det intresse som har föranlett bestäm- melsen. Detta innebär bl.a. att en uppgift inte ska omfattas av sekre- tess, om man inte kan förutse någon skada som resultat av att den lämnas ut (prop. 1979/80:2 Del A s. 78 f.). Av detta skäl är de flesta sekretessbestämmelser försedda med skaderekvisit.

Man skiljer mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att det bara gäller sekretess om det kan antas att viss skada uppstår om uppgiften lämnas ut. Vid det omvända skaderekvisitet är utgångs- punkten den omvända, dvs. utgångspunkten är att uppgifterna om- fattas av sekretess. Vid ett omvänt skaderekvisit får uppgifterna således bara lämnas ut om det står klart att de kan lämnas ut utan att viss skada uppstår. Sekretessen enligt en bestämmelse kan även vara absolut, t.ex. statistiksekretessen. En sådan bestämmelse är inte för- sedd med något skaderekvisit och de uppgifter som omfattas av bestämmelsen ska hemlighållas utan någon skadeprövning om upp- gifterna begärs ut.

Vid raka skaderekvisit är avsikten att skadebedömningen i huvud- sak ska kunna göras med utgångspunkt i själva uppgiften. Det inne- bär att frågan om huruvida sekretess gäller inte i första hand behöver knytas till en skadebedömning i det enskilda fallet. Avgörande bör i stället vara om uppgiften är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som ska skyddas genom bestämmelsen. Om uppgiften är sådan att den genomsnittligt sett måste betraktas som harmlös ska den alltså normalt anses falla utanför sekretessen. Om uppgiften i stället typiskt sett måste be- traktas som känslig omfattas den normalt av sekretess. Genom att avgörande betydelse som regel tillmäts arten av den uppgift som efter- frågas vinner man den fördelen att man sällan behöver frångå den till offentlighetsprincipen hörande grundsatsen att den som begär ut en uppgift inte ska behöva legitimera sig och tala om varför hen vill ta del av en viss uppgift.

280

SOU 2023:21

En ny sekretessbestämmelse

Uppgifterna får vid ett omvänt skaderekvisit bara lämnas ut om det står klart att de kan lämnas ut utan att viss skada uppstår. Detta innebär att tillämparen har ett ganska begränsat utrymme för sin bedömning. I praktiken innebär detta att tillämparen många gånger inte kan lämna ut en uppgift som omfattas av en sådan sekretess- bestämmelse utan att ha kännedom om mottagarens identitet och om dennes avsikter med uppgifterna.

Styrkan på sekretessen beror utöver ovanstående på vilken typ av skada som krävs för att sekretess ska föreligga. Exempelvis kan den sekretess som gäller enligt en sekretessbestämmelse med ett rakt skaderekvisit göras extra svag genom att endast viss särskilt allvarlig skada föranleder sekretess. I sådana fall talar man om raka kvalifi- cerade skaderekvisit. I dessa fall är offentlighetspresumtionen extra stark.

När det gäller sekretess till skydd för uppgifter om enskilds förhållanden används i regel begreppen ”skada” eller ”men”. När det är fråga om sekretess till skydd för enskilda avses med begreppet ”skada” enbart ekonomisk skada. Begreppet ”men” har givits en mycket vid innebörd. I första hand åsyftas att någon blir utsatt för andras missaktning om hans eller hennes personliga förhållanden blir kända. Redan den omständigheten att vissa personer känner till en för någon enskild ömtålig uppgift kan i många fall anses tillräck- ligt för att medföra men. Utgångspunkten för en bedömning av om men föreligger är den berörda personens egen upplevelse. Bedöm- ningen måste dock i viss utsträckning kunna korrigeras på grundval av gängse värderingar i samhället. Enbart det faktum att en person anser att det i största allmänhet är obehagligt att andra vet var han eller hon bor kan t.ex. inte anses innebära men i sekretesslagens mening. Begreppet ”men” kan i vissa sammanhang även inbegripa ekonomiska konsekvenser för en enskild.1

9.3Statistiksekretessen

SCB är den enda av de statistikansvariga myndigheterna som har statistik som sin huvudsyssla. För övriga statistikansvariga myndig- heter kan framställningen av statistik betraktas som en av många

1Se Lenberg, Tansjö och Geijer, Offentlighets- och sekretesslagen, JUNO Version 26, 2022-12-02, avsnitt 4.4.

281

En ny sekretessbestämmelse

SOU 2023:21

uppgifter kopplade till myndighetens ansvarsområde. För flera av dessa myndigheter handlar det huvudsakligen om att framställa stati- stik med den information som myndigheten förfogar över genom sin övriga verksamhet som underlag och inte om att samla in upp- gifter från andra aktörer med syftet att framställa statistik. Skol- verkets framställning av statistik förutsätter dock redan i dag att myndigheten i relativt stor omfattning – med hjälp av SCB – samlar in uppgifter från olika aktörer. Skolverket har alltså som utgångs- punkt inte tillgång till administrativa register eller ärendehanterings- system i den egna verksamheten varifrån uppgifter till statistikfram- ställningen kan hämtas.

De statistikansvariga myndigheternas verksamhet för framställ- ning av statistik ska vara organiserad så att den är avgränsad från myndighetens verksamhet i övrigt.2 Syftet med det är att säkerställa att verksamheten med framställning av statistik omfattas av absolut sekretess enligt 24 kap. 8 § OSL (se SOU 2012:83 s. 124).

Statistiksekretessen i 24 kap. 8 § OSL ger ett mycket starkt skydd för de uppgifter som omfattas av bestämmelsen. Det starka skyddet motiveras dels av att uppgiftslämnarna ska kunna lita på att de upp- gifter de lämnar inte används för andra ändamål än de har samlats in för, dels av att det i statistikverksamhet ofta förekommer uppgifter som hämtats in på olika sätt och som det är praktiskt svårt att hålla åtskilda. Uppgiftslämnarnas förtroende för att uppgifterna endast används för de ändamål de har samlats in för är en av de grundlägg- ande förutsättningarna för framställning av statistik av god kvalitet. Om uppgiftslämnarna skulle misstänka att uppgifterna kan komma att spridas eller användas för andra ändamål än de som uppgifterna samlats in för, finns det en risk att uppgiftslämnarna lämnar felaktiga uppgifter, snedvridna svar eller helt avstår från att lämna uppgifter (prop. 2013/14:162 s. 13).

I äldre förarbeten resonerade man om intressekonflikten mellan önskemålet om allmän insyn i statistiskt primärmaterial och hän- synen till den enskildes integritet (prop. 1979/80:2 Del A s. 262 f.). Ett skäl för att ha en långtgående sekretess ansågs vara att offentlig- hetsintresset ter sig förhållandevis svagt, medan integritetsintresset är påtagligt, vilket illustreras av att SCB ensam för hundratals per- sonregister. Dessa register kan visserligen innehålla uppgifter om den enskilde som var för sig är tämligen harmlösa. En samman-

210 § förordningen (2001:100) om den officiella statistiken.

282

SOU 2023:21

En ny sekretessbestämmelse

ställning av sådana uppgifter är emellertid ofta integritetskänslig. Behovet av ett starkt sekretesskydd beträffande statistiken ansågs också bero på att statistikkvaliteten kan bli dålig, om inte den en- skilde uppgiftslämnaren är säker på att hens uppgifter inte kommer ut. Även praktiska skäl ansågs tala för en förhållandevis långtgående statistiksekretess och det nämndes i förarbetena att t.ex. SCB samlar in uppgifter dels direkt från enskilda, dels från myndigheter hos vilka uppgifterna kan vara antingen offentliga eller sekretessbelagda. Att i ett register där uppgifterna blandas skilja mellan olika källor och sekretessregler ansågs knappast vara genomförbart.

Det fanns alltså flera anledningar till att lagstiftaren valde absolut sekretess för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska för- hållanden i myndigheters särskilda statistikverksamhet och de kan sammanfattas så här:

–skydda den personliga integriteten,

–säkerställa hög kvalité på statistiken, och

–praktiska skäl.

9.4Skydd för enskilds ekonomiska förhållanden

Bedömning: Det finns inget behov av en ny sekretessbestäm- melse till skydd för uppgifter om enskilds ekonomiska förhåll- anden.

Insynsintresset för uppgifter om fristående skolor och förskolor

m.m.är – precis som för offentligt drivna motsvarigheter – stort. Vårt förslag syftar i enlighet med utredningens direktiv till att upp- gifter om förskole- och skolenheter och om enskilda huvudmän även fortsättningsvis ska vara tillgängliga för Skolverket och andra aktö- rer. Det är alltså en given utgångspunkt för förslaget att inte samtliga uppgifter om enskilds ekonomiska förhållanden ska omfattas av abso- lut sekretess i Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning.

Uppgifter om enskilda huvudmäns intäkter och kostnader kan enligt vår bedömning dock omfattas av absolut sekretess även fort- sättningsvis utan hinder för informationsförsörjningen. Det är upp- gifter som hela tiden har ansetts utgöra sådana uppgifter om enskilds

283

En ny sekretessbestämmelse

SOU 2023:21

ekonomiska förhållanden som omfattas av statistiksekretessen. Upp- gifter om huvudmännens intäkter och kostnader omfattas inte heller av den tillfälliga sekretessbrytande bestämmelsen i 24 kap. 8 a § OSL. Uppgifter om enskild huvudmans intäkter och kostnader som sam- las in för den officiella statistiken ska enligt vårt förslag alltså även fortsättningsvis hanteras inom Skolverkets särskilda statistikverk- samhet (se avsnitt 7.7.1). Dessa uppgifter kommer därmed att skyddas av sekretessbestämmelsen i 24 kap. 8 § OSL även framöver.

Lagrådsremissen Vissa skollagsfrågor från 2018 kan nämnas i det här sammanhanget.3 Där bedömde regeringen bl.a. att ett krav på ekonomisk redovisning på skolenhetsnivå bör införas.4 Förslagen har dock inte lagts fram i en proposition. Vi kan också nämna ut- redningen om en skola utan vinstintresse (U 2022:08), som ska lämna förslag på en reglering som säkerställer att de skattemedel som av- sätts för skolan används till det medlen är avsedda för, dvs. att finan- siera driften av dessa verksamheter.5

Vad gäller andra uppgifter om enskilds ekonomiska förhållanden än uppgifter om intäkter och kostnader ser vi inget behov av sekre- tesskydd när uppgifterna hanteras i Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning. För dessa uppgifter är insynsintresset som sagt stort samtidigt som sekretessintresset är svagt. Av våra kon- takter med representanter för enskilda huvudmän som bedriver för- skola och skola framgår att de inte har något mot att den aktuella typen av uppgifter är offentliga. Vi bedömer därmed att det inte finns något behov av en ny sekretessbestämmelse till skydd för upp- gifter om enskilds ekonomiska förhållanden i Skolverkets verksam- het med informationsförsörjning.

3U2018/03429/GV.

4Se avsnitt 5 Insynen i skolors ekonomi behöver öka i lagrådsremissen.

5Dir. 2022:102.

284

SOU 2023:21

En ny sekretessbestämmelse

9.5Skydd för enskilds personliga förhållanden

Förslag: En ny sekretessbestämmelse ska införas till skydd för uppgifter om enskilds personliga förhållanden.

Uppgifter om enskilds personliga förhållanden kommer i stor ut- sträckning behöva samlas in av Skolverket utanför statistikverksam- heten. Den absoluta sekretessen för uppgifter om enskilds person- liga förhållanden som gäller enligt 24 kap. 8 § OSL blir därmed inte tillämplig på uppgifterna. Det finns inte heller några andra befintliga sekretessbestämmelser som blir tillämpliga på uppgifter som samlas in av Skolverket utanför statistikverksamheten.6

Flertalet av de uppgifter som Skolverket kommer att samla in är sekretessreglerade hos de myndigheter som ska lämna uppgifterna. Vissa av de aktuella uppgifterna skyddas med absolut sekretess hos den myndighet som ska lämna uppgifterna. Andra uppgifter skyddas av sekretess bara om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften lämnas ut, dvs. ett rakt skaderekvisit tillämpas. Det förekommer också uppgifter som skyddas med ett omvänt skade- rekvisit, dvs. för vilka sekretess gäller om det inte står klart att upp- giften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.

Allmänintresset av insyn i Skolverkets verksamhet med informa- tionsförsörjning vad gäller uppgifter om enskilda individer som elever och föräldrar är enligt vår mening begränsat. Den absoluta statistik- sekretessen har hitintills upprätthållits för sådana uppgifter utan att tillgången till information om skollagsreglerad verksamhet har an- setts vara bristfällig. Skolverket har bara publicerat uppgifter om enskilda elevers, föräldrars och lärares personliga förhållanden på aggregerad nivå och för att undvika s.k. bakvägsidentifiering har myndigheten t.ex. inte publicerat uppgifter om skolenheter som har färre än tio elever.7 Vissa uppgifter om elever och personal som finns hos Skolverket har dock hanterats utanför verksamheten med statistik och där varit offentliga. Det handlar om uppgifter i verksamheten

6Undantaget är bestämmelserna i 21 kap. OSL om sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga förhållanden oavsett i vilket sammanhang uppgiften förekommer. Kapitlet innehåller bl.a. bestämmelser om sekretess för uppgift som rör en utlänning och för uppgift som rör enskilds hälsa eller sexualliv. Det handlar om bestämmelser om vissa specifika uppgifter, som inte ger något generellt skydd för uppgifter om enskilds personliga förhållanden.

7Se utredningens direktiv 2021:89 s. 8.

285

En ny sekretessbestämmelse

SOU 2023:21

med handläggning av ansökningar om legitimationer och om stats- bidrag.

Skolverket kommer att samla in en relativt stor mängd uppgifter om en mycket stor del av befolkningen. Flera av uppgifterna är harmlösa och som utgångspunkt offentliga i de administrativa register som de hämtas ifrån, t.ex. uppgift om namn och adress i Skatte- verkets folkbokföringsdatabas. Andra uppgifter kan vara betydligt känsligare, såsom uppgift om grund för bosättning som Skolverket kommer att samla in från Migrationsverket vid ett genomförande av vårt förslag. Med hänsyn till att Skolverket behöver tillgång till upp- gifter om individer i flera olika avseenden, t.ex. vad gäller inkomst, migrationsbakgrund och utbildningsnivå, är det enligt vår mening fråga om kartläggning av individerna på det sätt som avses i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen, (se avsnitt 7.2.1). En samman- ställning av sådana uppgifter som Skolverket kommer att ha tillgång till kan ofta antas vara integritetskänslig.

Vi behöver också beakta att SCB och Skolverket tar fram nya uppgifter om enskilda individer med utgångspunkt i de insamlade uppgifterna. Ett exempel på nya uppgifter som SCB tar fram utifrån uppgifter som samlas in från flera olika myndigheter är etablerings- status för elever som avslutat sina studier. Det är en variabel vi före- slår att SCB ska ta fram även fortsättningsvis och lämna till Skol- verket, som därmed kommer att ha tillgång till den i sin verksamhet med informationsförsörjning. Vad gäller etableringsstatus klassificeras varje person i populationen utifrån sex olika utfall: etablerad på arbets- marknaden, osäker ställning på arbetsmarknaden, svag ställning på arbetsmarknaden, högskolestuderande, övriga studier och varken arbete eller studier.

Vi anser sammantaget att sekretessintresset är så starkt i den aktuella situationen att en ny sekretessbestämmelse om skydd för enskilds personliga förhållanden bör införas. Det handlar om upp- gifter om väldigt många människor och det är i stor utsträckning fråga om uppgifter om barn, vilka är särskilt skyddsvärda. Dessutom kan det förekomma känsliga uppgifter hos Skolverket om t.ex. före- komst av ekonomiskt bistånd, migrationsstatus och indirekta upp- gifter med koppling till hälsa.

286

SOU 2023:21

En ny sekretessbestämmelse

9.6Bestämmelsens tillämpningsområde

Förslag: Den nya sekretessbestämmelsen ska tillämpas i Skol- verkets verksamhet med informationsförsörjning.

Vad gäller Skolverkets befintliga verksamhet finns det inga skäl att anta att tillämpliga sekretessbestämmelser är otillräckliga för att säkerställa skyddet för den personliga integriteten. Behovet av en ny sekretessbestämmelse finns enligt vår mening i den delvis nya verk- samhet som Skolverket kommer att bedriva vid ett genomförande av vårt förslag. Vi föreslår därmed att sekretessbestämmelsen ska vara tillämplig endast i Skolverkets verksamhet med informationsförsörj- ning. Med sådan verksamhet avses Skolverkets arbete med att ta fram och göra information om skollagsreglerad verksamhet tillgänglig såväl internt som för externa aktörer. Det ska enligt vårt förslag framgå av de nya bestämmelserna om personuppgiftsbehandling i skollagen (se avsnitt 8.5).

Skolverkets särskilda verksamhet som avser framställning av statistik får enligt vår mening anses vara en del av verksamheten med informationsförsörjning (se avsnitt 8.5). Den sekretessbestämmelse

viföreslår blir därmed tillämplig i Skolverkets statistikverksamhet. Det innebär att det kommer att råda konkurrens mellan den nya sekretessbestämmelsen och 24 kap. 8 § OSL, som är tillämplig i sta- tistikverksamheten. Om flera sekretessbestämmelser är tillämpliga på en uppgift hos en myndighet och en prövning i ett enskilt fall resulterar i att uppgiften inte är sekretessbelagd enligt en eller flera bestämmelser samtidigt som den är sekretessbelagd enligt en eller flera andra bestämmelser, ska de senare bestämmelserna ha före- träde, om inte annat anges i offentlighets- och sekretesslagen (7 kap. 3 § OSL). Eftersom sekretessen enligt 24 kap. 8 § OSL är absolut, dvs. den gäller utan en skadeprövning, kommer uppgifter om en- skilds personliga förhållanden i statistikverksamheten alltid att vara sekretessbelagda.

287

En ny sekretessbestämmelse

SOU 2023:21

9.7Sekretessens styrka

Skyddet för elevers, föräldrars och skolpersonals personliga integri- tet ska enligt utredningens direktiv säkerställas genom de lösningar utredningen tar fram. En del i detta skydd är det skydd mot utläm- nande av uppgifter från Skolverkets verksamhet med informations- försörjning som en sekretessbestämmelse medför. Fråga är vilken styrka på sekretessen för enskilds personliga förhållanden som är lämplig.

9.7.1Det saknas grund för absolut sekretess

Bedömning: Det saknas grund för absolut sekretess för uppgif- ter om enskilds personliga förhållanden i Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning.

Bestämmelser som föreskriver absolut sekretess är sällsynta och det krävs mycket starka skäl för absolut sekretess. Det är enligt vår be- dömning inte aktuellt med absolut sekretess för uppgifter om en- skilds personliga förhållanden i Skolverkets verksamhet med infor- mationsförsörjning.

Skolverkets insamling av uppgifter i verksamheten med informa- tionsförsörjning kommer vid ett genomförande av vårt förslag inte primärt att vara en statistisk insamling. I stället handlar det om en mer generell informationsinsamling om skollagsreglerad verksamhet och uppgifterna kommer att ha flera olika användningsområden varav statistikframställning bara är ett.

Skolverkets verksamhetsområde avviker väsentligt från SCB:s på så sätt att det endast rör en specifik samhällssektor. Skolverket kommer inte kunna samla in uppgifter i verksamheten med informa- tionsförsörjning med stöd av bestämmelser om skyldighet för enskilda och myndigheter att lämna uppgifter till statistikansvariga myndig- heter. Vilka uppgifter Skolverket kan samla in i informationsförsörj- ningsverksamheten kommer i stället i stor utsträckning vara begränsat av bestämmelser om skyldighet för myndigheter och enskilda att lämna uppgifter specifikt till Skolverket. Verksamheten med infor- mationsförsörjning kommer dock precis som tidigare kunna samla in vissa uppgifter från annan verksamhet hos myndigheten. Skol-

288

SOU 2023:21

En ny sekretessbestämmelse

verket kommer alltså att samla in uppgifter från betydligt färre aktö- rer än SCB. Det handlar också om betydligt färre uppgifter om en – stor men ändå – begränsad del av befolkningen.

En annan viktig aspekt vid ställningstagande till styrkan på sekre- tessen är givetvis karaktären på de uppgifter som Skolverket kommer kunna samla in med vårt förslag och karaktären på den information som kan sammanställas utifrån uppgifter hos Skolverket. Uppgifterna är enligt vår bedömning inte av så känslig karaktär att det är moti- verat med absolut sekretess.

De omständigheter vi angett ovan medför sammantaget att det inte finns grund för att uppgifter om enskilds personliga förhållan- den ska omfattas av absolut sekretess i Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning.

9.7.2Det är lämpligt med ett omvänt skaderekvisit

Förslag: Uppgifter om enskilds personliga förhållanden ska om- fattas av sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.

De uppgifter Skolverket kommer att ha tillgång till i verksamheten med informationsförsörjning är i vissa fall harmlösa och i andra fall av känsligare karaktär. Vissa uppgifter är offentliga hos primärkällan, medan andra är reglerade med ett rakt skaderekvisit. Det förekom- mer också uppgifter som är reglerade med ett omvänt skaderekvisit och hos SCB – som även fortsättningsvis ska tillhandahålla Skol- verket vissa uppgifter – omfattas i princip alla uppgifter av absolut sekretess.8 Behovet av skydd för uppgifter om personliga förhåll- anden ser således olika ut i de verksamheter varifrån uppgifterna samlas in. Skolverket kommer också att bearbeta de uppgifter som samlas in och därmed skapa nya uppgifter, som också behöver skyddas.

Skolverket kommer bl.a. att ha uppgifter från kommunerna om förekomst av ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen och om daglig verksamhet enligt lagen om stöd och service till vissa funk- tionshindrade. Det är uppgifter som omfattas av ett omvänt skade-

8Uppgifter i det allmänna företagsregistret som SCB för omfattas inte av absolut sekretess.

289

En ny sekretessbestämmelse

SOU 2023:21

rekvisit hos de myndigheter varifrån uppgifterna ursprungligen kom- mer och som framstår som känsliga för den enskildes integritet.

Även om Skolverkets verksamhetsområde är betydligt mer be- gränsat än SCB:s kommer Skolverket att ha tillgång till en mängd uppgifter om t.ex. föräldrar och vårdnadshavare: utbildningsnivå, beskattningsbar inkomst, förekomst av ekonomiskt bistånd, födelse- land och – i förekommande fall – tidpunkt för invandring. Varje en- skild uppgift kan i stort te sig harmlös, men sammanställningar och urval av personuppgifter kan komma att framstå som känsliga ur integritetssynpunkt.

En annan omständighet att beakta vid val av styrkan på sekre- tessen i verksamheten med informationsförsörjning är att Skolverket kommer att ha tillgång till uppgifter som på sätt och vis är främ- mande för myndighetens verksamhet. Skolverket sysslar varken med beskattning, ekonomiskt bistånd eller uppehållstillstånd. Eftersom Skolverket inte bör samla in fler uppgifter än nödvändigt för att kunna utföra sitt uppdrag kommer myndigheten dessutom att ha tillgång till uppgifter som är tagna ur sitt sammanhang. Som exempel kan vi nämna uppgift om grund för bosättning från Migrations- verket. Skolverket kommer t.ex. att ha uppgift om att en enskild har beviljats uppehållstillstånd och på vilken grund, men myndigheten kommer inte känna till de omständigheter som ligger till grund för Migrationsverkets beslut. Under sådana omständigheter framstår det som problematiskt för Skolverket att göra en adekvat och korrekt skadeprövning om ett rakt skaderekvisit ska tillämpas. Vid ett rakt skaderekvisit råder nämligen en presumtion för offentlighet och skadebedömningen ska i huvudsak kunna göras med utgångspunkt i själva uppgiften.

Anledningen till att uppgifter om elever, föräldrar och personal m.fl. inte längre ska hanteras inom Skolverkets särskilda statistik- verksamhet är behovet av att kunna ta fram information om fristå- ende förskole- och skolenheter och om enskilda huvudmän. Det är alltså inte insynsintresset på individnivå som har skapat den aktuella situationen utan situationen är en konsekvens av behovet av insyn på förskoleenhets-, skolenhets- och huvudmannanivå. De insamlade uppgifterna används i stor utsträckning också i pseudonymiserad form av Skolverket och är alltså som sådana som utgångspunkt inte rele- vanta på individnivå. Uppgifter om enskilda barn, elever, vårdnads-

290

SOU 2023:21

En ny sekretessbestämmelse

havare och föräldrar bör också vara av begränsad betydelse för att kunna granska olika aspekter av Skolverkets verksamhet.

Vi bedömer att det skyddsintresse som finns för uppgifter i Skol- verkets verksamhet med informationsförsörjning är starkare än det begränsade insynsintresset på individnivå. Ett rakt skaderekvisit – som alltså innebär presumtion för offentlighet – är enligt vår mening inte tillräckligt för att skydda barns, elevers, föräldrars och skol- personals personliga integritet.

Ett omvänt skaderekvisit innebär en presumtion för sekretess. Vid ett omvänt skaderekvisit bör Skolverket normalt fråga den som vill ha ut uppgifterna om vem han eller hon är och i vilket syfte uppgifterna begärs ut. Skolverket ska neka utlämnande om det inte står klart att den enskilde eller närstående inte lider men vid ett ut- lämnande.

Med hänsyn till mängden uppgifter, till att uppgifterna i stor utsträckning avser barn, till karaktären på uppgifterna samt till det begränsade insynsintresset anser vi att det är lämpligt att uppgifter om enskilds personliga förhållanden ska omfattas av sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.

9.8Undantag från sekretessen

Förslag: Sekretessen för uppgifter om enskilds personliga förhåll- anden ska inte gälla för uppgift i lärar- och förskollärarregistret. Sekretessen ska inte heller gälla för kontaktuppgift och uppgift om namn i skolenhetsregistret.

9.8.1Lärar- och förskollärarregistret

Uppgifter om lärares och förskollärares legitimationer hanteras pri- märt inom Skolverkets verksamhet med handläggning av lärarlegiti- mationer. Uppgifterna hanteras alltså utanför den särskilda statistik- verksamheten redan i dag. Skolverket får ta del av uppgifterna bl.a. i ansökningar om legitimationer. Lärarnas ansvarsnämnd prövar ärenden om varningar, återkallande av legitimationer och nya legitimationer till lärare som tidigare fått legitimationen återkallad. Skolinspek-

291

En ny sekretessbestämmelse

SOU 2023:21

tionen kan göra anmälningar till nämnden. Skolverket får alltså även uppgifter gällande lärares och förskollärares legitimationer från Lärar- nas ansvarsnämnd, som är ett särskilt beslutsorgan vid Skolverket.

Sekretess gäller hos Lärarnas ansvarsnämnd i ärende om legitima- tion för uppgift om den legitimerades eller den sökandes hälsotill- stånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att denne eller någon närstående till denne lider betydande men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte beslut i ärende.9 Det finns ingen särskild sekretessbestämmelse som är tillämplig specifikt i Skolverkets verksamhet med handläggning av lärarlegitimationer.

Uppgifter om legitimationer begärs regelmässigt ut av huvudmän som ska anställa personal och det finns ett väsentligt och berättigat insynsintresse i det avseendet. Vidare framstår uppgifterna som sådana som utgångspunkt inte som särskilt känsliga från integritetssynpunkt och de är som sagt inte sekretessreglerade i Skolverkets handlägg- ningsverksamhet.

Det befintliga lärar- och förskollärarregistret regleras i förord- ningen (2011:268) om lärar- och förskollärarregister. Vi föreslår att förordningen ska upphävas och att vissa relevanta bestämmelser i stället ska tas in i en ny förordning om informationsförsörjning på skolom- rådet (se avsnitt 10.4). Skolverkets arbete med lärar- och förskollär- arregistret är enligt vår mening att betrakta som en del av verksamheten med informationsförsörjning. Den behandling av personuppgifter som Skolverket utför vid arbete med lärar- och förskollärarregistret ska omfattas av de bestämmelser om sådan behandling i skollagen som vi föreslår (se avsnitt 8.5).

För att tillgängligheten till uppgifter om legitimationer ska förbli densamma som i dag behöver de uppgifter som ska finnas i lärar- och förskollärarregistret enligt vår mening undantas från tillämpnings- området för den nya bestämmelsen om sekretess för uppgifter om enskilds personliga förhållanden. Registret innehåller bl.a. uppgifter om lärare och förskollärare som fått sin legitimation återkallad och som fått en varning. Sådana uppgifter behöver också vara offentliga för att huvudmännen ska kunna fatta välgrundade beslut t.ex. vid rekrytering av personal. Ett omvänt skaderekvisit kan dock regel- mässigt antas hindra utlämnande av sådana uppgifter och därför be- hövs ett undantag från sekretessen i det avseendet om Skolverket ska kunna lämna ut uppgifterna i verksamheten med informationsför-

9Se 23 kap. 7 b § OSL.

292

SOU 2023:21

En ny sekretessbestämmelse

sörjning. Vi föreslår därför att sekretessen inte ska gälla för uppgift i lärar- och förskollärarregistret.

9.8.2Skolenhetsregistret

Skolenhetsregistret regleras i förordningen (2020:833) om skol- enhetsregister och hanteras redan i dag utanför Skolverkets särskilda statistikverksamhet, just för att uppgifterna i registret ska vara offent- liga och tillgängliga för allmänheten. Vi anser att förordningen om skolenhetsregister ska upphävas och att vissa av bestämmelserna i förordningen i stället ska tas in i en ny förordning om Skolverkets informationsförsörjning (se avsnitt 10.2). Skolverkets arbete med skolenhetsregistret är enligt vår mening att betrakta som en del av verksamheten med informationsförsörjning. Den behandling av per- sonuppgifter som Skolverket utför i arbetet med skolenhetsregistret ska omfattas av de bestämmelser om sådan behandling i skollagen som vi föreslår (se avsnitt 8.5).

Skolenhetsregistret innehåller enstaka uppgifter om enskilds per- sonliga förhållanden, såsom rektors namn och kontaktuppgifter i de fall uppgifterna är individuella, t.ex. genom att namn framgår. Sådana uppgifter behöver vara offentliga även fortsättningsvis. Ett omvänt skaderekvisit torde endast i undantagsfall utgöra hinder för att lämna ut de personuppgifter som finns i skolenhetsregistret. För att säker- ställa att skolenhetsregistret är offentligt och tillgängligt för allmän- heten även vid ett genomförande av vårt förslag är det ändå motiverat med ett undantag från sekretessen för uppgifter om namn och kon- taktuppgifter i skolenhetsregistret.

9.8.3Inget undantag för andra uppgifter som även finns i Skolverkets övriga verksamhet

Regleringen om skolenhetsregistret och lärar- och förskollärar- registret medför skyldigheter för Skolverket att sammanställa och tillhandahålla allmänheten viss specifik information respektive hålla viss specifik information tillgänglig för allmänheten att ta del av vid begäran. Skolverket har uttryckliga uppdrag i dessa avseenden som får anses utgöra viktiga delar i informationsförsörjningen och en del

293

En ny sekretessbestämmelse

SOU 2023:21

av verksamheten med informationsförsörjning på det skollagsreglerade området.

Enligt vår mening är det annorlunda i de fall behovet av informa- tion om skollagsreglerad verksamhet i dagsläget tillgodoses genom utlämnande av allmänna handlingar i övrigt. Det handlar i dessa fall om allmänhetens rätt till insyn i Skolverkets verksamhet i enlighet med offentlighetsprincipen och inte om en skyldighet för Skolverket att tillhandahålla eller göra information tillgänglig. Möjligheten att få tillgång till information i enlighet med offentlighetsprincipen utgör givetvis en viktig del av informationsförsörjningen. Offentlig- hetsprincipen medför dock inget krav på Skolverket att samman- ställa och tillhandahålla viss specifik information, utan innebär endast att allmänheten har rätt att ta del av uppgifter som inte är sekretess- belagda och som finns hos Skolverket för att myndigheten ska kunna fullgöra sina uppdrag.

Vi föreslår att den nya sekretessbestämmelsen ska tillämpas i Skol- verkets verksamhet med informationsförsörjning (se avsnitt 9.6). Vad vi avser med sådan verksamhet har vi utvecklat tidigare (se av- snitt 8.5). Å ena sidan framstår det som naturligt att Skolverket ska hantera utlämnanden av allmänna handlingar i den nya verksamheten med informationsförsörjning, eftersom offentlighetsprincipen bidrar till att allmänheten kan ta del av information. Å andra sidan är det inte rimligt att utforma sekretessbestämmelsen för verksamheten med informationsförsörjning på ett sådant sätt att alla allmänna handlingar hos Skolverket som inte är sekretessbelagda ska kunna lämnas ut från denna verksamhet. Det skulle kräva omfattande undan- tag från den sekretess vi föreslår och beroende på utformning skulle sekretessbestämmelsen behöva justeras t.ex. när regelverket för stats- bidrag ändras.

Vi har övervägt om det bör finnas ett mer begränsat undantag för vissa specifika uppgifter som regelmässigt begärs ut med stöd av offentlighetsprincipen, dvs. ett undantag för information som det finns en regelbunden efterfrågan på. Ett exempel på uppgifter som regelbundet begärs ut av t.ex. fackförbunden är sådana uppgifter om lärares löner som finns i Skolverkets verksamhet med handläggning av statsbidrag för lärarlönelyftet.10 Vi bedömer att uppgifter om lärares löner på individnivå inte alltid kommer att kunna lämnas ut

10Se förordningen (2016:100) om statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personal- kategorier.

294

SOU 2023:21

En ny sekretessbestämmelse

från verksamheten med informationsförsörjning med ett omvänt skaderekvisit och att det därmed behövs ett undantag från sekre- tessen om man vill säkerställa att sådana uppgifter kan lämnas ut från just informationsförsörjningsverksamheten. Uppgifter på aggregerad nivå, som inte röjer uppgifter om enskilds personliga förhållanden, kommer dock att kunna lämnas ut i Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning.

Att det är möjligt att få ut uppgifterna i annan verksamhet hos Skolverket än informationsförsörjningsverksamheten talar mot ett undantag från sekretessbestämmelsen för vissa specifika uppgifter eller för uppgifter från vissa delar av Skolverkets övriga verksamhet. Att sekretessbestämmelsen i offentlighets- och sekretesslagen kan behöva ändras när regelverket på skolområdet ändras talar enligt vår mening också mot ett undantag. Statsbidragen regleras regelmässigt på förordningsnivå och det framstår inte som lämpligt att ändrade förutsättningar för statsbidragen ska kräva ändringar i offentlighets- och sekretesslagen. Med ett mer generellt undantag – t.ex. för upp- gifter som inte är sekretessbelagda i Skolverkets övriga verksamhet

–krävs inga justeringar i sekretessbestämmelsen vid ändrade förut- sättningar. Det framstår dock inte som lämpligt med ett generellt undantag, eftersom sekretessen i så fall blir beroende av varifrån uppgifterna samlats in snarare än vilka uppgifter det handlar om. Det kan vara praktiskt svårt att hålla reda på och skapa onödiga tillämp- ningsproblem i verksamheten med informationsförsörjning.

Var i verksamheten Skolverket väljer att hantera en begäran om utlämnande av allmänna handlingar är ytterst en organisatorisk fråga som det inte ankommer på utredningen att avgöra. Inom ramen för uppdraget med att ta fram författningsförslag som möjliggör ett genomförande av vårt förslag ingår det dock att utvärdera effekterna av de lösningar vi föreslår.

Som framgår ovan anser vi att det inte är lämpligt varken med ett generellt eller ett mer specifikt undantag från sekretessen för sådana uppgifter som Skolverket kan lämna ut till allmänheten från andra delar av myndighetens verksamhet. I den utsträckning Skolverket har uppgifter i verksamheten med informationsförsörjning som inte kan lämnas ut p.g.a. sekretess och som finns även i andra delar av Skolverkets verksamhet bör alltså en begäran om utlämnande av all- männa handlingar prövas i den del av verksamheten som försett informationsförsörjningsverksamheten med uppgifter. Vi föreslår

295

En ny sekretessbestämmelse

SOU 2023:21

därför inget undantag från sekretessen för uppgifter som finns även i Skolverkets övriga verksamhet och kan begäras och lämnas ut därifrån med stöd av offentlighetsprincipen.

9.9Sekretesstid

Förslag: Sekretessen för uppgifter om enskilds personliga för- hållanden i Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning ska gälla i högst 70 år.

Många sekretessbestämmelser innehåller begränsningar av den tid som sekretessen för uppgifter i allmänna handlingar högst kan gälla. Sekretesstidernas längd varierar beroende på vilket skyddsintresse som har föranlett sekretessen. När det gäller skyddet för enskildas personliga förhållanden är sekretesstiden i regel maximerad till 50 eller 70 år. Sekretesstiden är en maximitid för uppgifternas hemlig- hållande. Om en längre tid har förflutit efter den tidpunkt från vilken sekretesstiden räknas är det ofta så att skaderekvisitet inte är uppfyllt (se prop. 1979/80:2 Del A s. 459 f. och 493).

Sekretesstiden anges i regel sist i den materiella sekretessbestäm- melsen. Tiden räknas från handlingens tillkomst, om inte annat an- ges. För diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som förs fortlöpande räknas tiden i stället från det att uppgiften för- des in i handlingen (7 kap. 5 § OSL).

De uppgifter som kommer att omfattas av den föreslagna sekre- tessbestämmelsen härrör från huvudmännen och från flera olika myn- digheter, som i sin tur tillämpar olika sekretessbestämmelser. För uppgifter i folkbokföringen gäller sekretessen i 70 år (22 kap. 1 § OSL) liksom för uppgifter inom socialtjänsten (26 kap. 1 § OSL). Sekretessen hos Migrationsverket, Försäkringskassan, Centrala studie- stödsnämnden och Arbetsförmedlingen gäller i 50 år (37 kap. 1 §, 28 kap. 1 §, 28 kap. 11 § och 28 kap. 9 § OSL). Den sekretess som enligt 23 kap. OSL gäller i utbildningsverksamhet m.m. till skydd för enskild gäller i 50 år eller 70 år.

Vi anser att sekretessen i Skolverkets verksamhet med informa- tionsförsörjning bör ha en sekretesstid på 70 år. De uppgifter om enskildas personliga förhållanden som kommer att finnas hos Skol- verkets berör i stor utsträckning barn och elever. Med hänsyn till det

296

SOU 2023:21

En ny sekretessbestämmelse

och till att vissa av uppgifterna omfattas av sekretess i 70 år hos den myndighet som lämnar uppgifterna till Skolverket, SCB och Social- styrelsen framstår det som lämpligt med en sekretesstid på 70 år.

9.10Bestämmelsens placering

Förslag: Bestämmelsen ska införas i en ny paragraf i 23 kap. offentlighets- och sekretesslagen.

Offentlighets- och sekretesslagen innehåller bestämmelser om sekre- tess till skydd för enskild i utbildningsverksamhet, m.m. i 23 kapitlet. De första bestämmelserna i kapitlet (1–6 a §§) finns under rubriken Utbildningsverksamhet m.m. Under rubriken Tillsynsverksamhet m.m. finns bestämmelser om sekretess i vissa specifika ärenden hos Skol- väsendets överklagandenämnd (7 §), hos Skolinspektionen (7 a §) och hos Lärarnas ansvarsnämnd (7 b §). I 8 § finns en bestämmelse under rubriken Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter.

Bestämmelsen om sekretess i Skolverkets verksamhet med infor- mationsförsörjning på skolområdet bör enligt vår mening placeras i 23 kapitlet. Bestämmelsen passar dock inte in under någon av de befintliga rubrikerna. Vi anser att bestämmelsen bör placeras under den nya rubriken Informationsförsörjning och placeras som 7 c §.

9.11Absolut sekretess även fortsättningsvis i vissa undersökningar hos Skolverket

Bedömning: Bestämmelsen i 7 § offentlighets- och sekretessför- ordningen (2009:641) bör även fortsättningsvis omfatta vissa undersökningar hos Skolverket.

I Skolverkets nationella undersökningar inom skolväsendet och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen om målupp- fyllelsen i sektorn samt internationella undersökningar inom skol- väsendet och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skol- lagen gäller sekretess enligt 24 kap. 8 § andra stycket OSL för uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Det följer av 7 § offentlighets-

297

En ny sekretessbestämmelse

SOU 2023:21

och sekretessförordningen (2009:641). Det innebär att det är möjligt för Skolverkets statistikverksamhet att lämna ut uppgifter till andra delar av myndighetens verksamhet, med stöd av 24 kap. 8 § tredje stycket OSL, om uppgifterna ska användas för de aktuella nationella och internationella undersökningarna.

Vid ett genomförande av vårt förslag kommer majoriteten av de uppgifter Skolverket samlar in att samlas in i verksamheten med informationsförsörjning. De uppgifter Skolverket behöver för själva genomförandet av nationella och internationella undersökningar kommer i och med det att vara tillgängliga utanför statistikverksam- heten. I Skolverkets informationsförsörjningsverksamhet kommer uppgifter om enskilds personliga förhållanden att omfattas av sekre- tess i enlighet med den nya sekretessbestämmelse vi föreslår, dvs. det kommer råda en presumtion för sekretess. Det väcker frågan om det finns ett fortsatt behov av absolut sekretess i vissa nationella under- sökningar och i internationella undersökningar hos Skolverket.

I det här avseendet har Skolverket påpekat att 7 § offentlighets- och sekretessförordningen inte endast syftar till att uppgifter ska kunna lämnas ut från statistikverksamheten. Bestämmelsen gör det också möjligt att värna uppgiftslämnarnas intressen när Skolverket t.ex. utför sådana intervju- och enkätstudier som omfattas av bestäm- melsen. Med absolut sekretess har Skolverket större chanser att få in svar från fler individer. I det här avseendet kan en jämförelse göras med Skolinspektionen. Hos Skolinspektionen omfattas uppgifter om enskildas personliga förhållanden i undersökningar av hur för- äldrar och elever upplever kvaliteten på utbildningen vid en skol- enhet av absolut sekretess. Skolinspektionen har ingen sådan särskild statistikverksamhet som omfattas av absolut sekretess i enlighet med 24 kap. 8 § OSL. Lagstiftaren har dock bedömt att uppgifter i den s.k. brukarundersökningen – som är den undersökning som avses i

7§ offentlighets- och sekretessförordningen – ska omfattas av abso- lut sekretess. Liknande sekretess finns dessutom för en rad andra myndigheter, t.ex. Forum för levande historia, länsstyrelserna och Myndigheten för delaktighet.

Även vad gäller internationella studier har Skolverket uppgett att det är viktigt för svarsfrekvensen att man inte efteråt kan ta reda på vilka elever eller skolor som deltagit i studierna. Internationella stu- dier är viktiga underlag för bedömningar av tillståndet i den svenska skolan och studierna behöver ha en hög trovärdighet. De internatio-

298

SOU 2023:21

En ny sekretessbestämmelse

nella organisationer som ansvarar för studierna, framför allt OECD och IEA, ställer också krav på Sverige att uppgifter om de deltagande eleverna och skolorna ska behandlas med konfidentialitet.

Mot den här bakgrunden anser vi att det inte har kommit fram tillräckliga skäl för att föreslå att 7 § offentlighets- och sekretess- förordningen inte längre ska omfatta vissa undersökningar hos Skol- verket.

Skolverkets arbete med de nationella och internationella under- sökningar som avses i 7 § offentlighets- och sekretessförordningen får anses vara en del av myndighetens informationsförsörjnings- verksamhet (se avsnitt 8.5). Det innebär att det kommer att råda konkurrens mellan 24 kap. 8 § andra stycket OSL och den sekretess- bestämmelse vi föreslår. Om flera sekretessbestämmelser är tillämp- liga på en uppgift hos en myndighet och en prövning i ett enskilt fall resulterar i att uppgiften inte är sekretessbelagd enligt en eller flera bestämmelser samtidigt som den är sekretessbelagd enligt en eller flera andra bestämmelser, ska de senare bestämmelserna ha före- träde, om inte annat anges i offentlighets- och sekretesslagen (7 kap. 3 § OSL). Eftersom sekretessen enligt 24 kap. 8 § andra stycket OSL är absolut, dvs. den gäller utan en skadeprövning, kommer uppgifter om enskilds personliga förhållanden i den verksamhet som avses i

7§ offentlighets- och sekretessförordningen alltid att vara sekretess- belagda.

299

10En ny förordning om Skolverkets informationsförsörjning

10.1Behov av en ny förordning om Skolverkets informationsförsörjning

Förslag: Det ska införas en ny förordning om Skolverkets infor- mationsförsörjning.

Utredningens utgångspunkt är att skapa en helhetslösning för infor- mationsförsörjningen på skolområdet vid ett genomförande av vårt förslag (se avsnitt 4.2). Det medför enligt vår bedömning ett behov av en ny förordning om Skolverkets informationsförsörjning. Skol- enhetsregistret, lärar- och förskollärarregistret och det nationella informationssystemet för skolväsendet bidrar alla till informations- försörjningen på skolområdet. De regleras dock i tre separata för- ordningar, vilket gör att det är svårt att få en övergripande bild. Vi anser att det finns ett värde i en ny förordning som ger en samlad bild av Skolverkets skyldigheter att tillhandahålla viss specifik infor- mation till andra myndigheter och till allmänheten.

Vårt förslag innehåller ett antal nya bestämmelser om skyldighet för myndigheter att lämna uppgifter till Skolverket. Vi föreslår också bestämmelser om skyldighet för Skolverket att lämna uppgifter till SCB och Skolinspektionen. Dessa nya bestämmelser om uppgifts- skyldighet bör enligt vår mening också föras in i den nya förord- ningen (se avsnitt 7.18).

Förordningen (2020:833) om skolenhetsregister och förordningen (2015:195) om ett nationellt informationssystem för skolväsendet innehåller bestämmelser om bemyndiganden för Skolverket – och i vissa avseenden Skolinspektionen – att meddela föreskrifter. Även bemyndigandena bör föras in i den nya förordningen i relevanta delar.

301

En ny förordning om Skolverkets informationsförsörjning

SOU 2023:21

Den nya förordningen kommer alltså att innehålla bestämmelser som på olika sätt är av betydelse för att Skolverket ska kunna till- godose informationsförsörjningen på skolområdet. Vi föreslår därför att den ska kallas förordningen om Statens skolverks informations- försörjning.

10.2Skolenhetsregistret

Förslag: Förordningen (2020:833) om skolenhetsregister ska upp- hävas. Skolverkets skyldighet att föra ett skolenhetsregister ska i stället framgå av bestämmelser i en ny förordning om Skol- verkets informationsförsörjning.

Skolverket ska även fortsättningsvis föra ett allmänt skolenhetsregister. Registret ska enligt förordningen om skolenhetsregister innehålla uppgifter om skolenheter inom skolväsendet. Registret ska även innehålla uppgifter om enskilda utbildningsanordnare som har fått tillstånd att sätta betyg, anordna prövning samt utfärda betyg och intyg enligt bestämmelser som gäller för skolväsendet för utbildning motsvarande kommunal vuxenutbildning enligt 6 kap. 1 § första stycket 1 förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning.

Vi föreslår att förordningen om skolenhetsregister ska upphävas och att relevanta bestämmelser ska föras in i förordningen om Skol- verkets informationsförsörjning. Förordningen om skolenhetsregister innehåller ett antal bestämmelser om personuppgiftsbehandling som enligt vår mening inte ska flyttas över till den nya förordningen (2 § andra stycket, 3 och 4 §§ och 6 §). I stället kommer de nya bestäm- melser om behandling av personuppgifter i skollagen som vi föreslår att bli tillämpliga när Skolverket behandlar personuppgifter för att hålla skolenhetsregistret uppdaterat (se avsnitt 8.5).

Utgångspunkten är att vi inte ska föreslå några ändringar vad gäller innehållet i skolenhetsregistret. De bestämmelser som reglerar registrets innehåll och vilka uppgifter registret ska respektive får inne- hålla ska alltså i princip föras över till den nya förordningen utan några materiella ändringar.

Bestämmelsen om att uppgifterna i skolenhetsregistret får an- vändas av myndigheter och enskilda (7 §) framstår som överflödig och bör utgå. Det samma gäller bestämmelsen om att förordningen

302

SOU 2023:21

En ny förordning om Skolverkets informationsförsörjning

inte inskränker myndigheters skyldigheter enligt vad som föreskrivs om allmänna handlingars offentlighet i tryckfrihetsförordningen eller i offentlighets- och sekretesslagen (15 §). Bestämmelsen om gallring (16 §) bör enligt vår mening också utgå (se avsnitt 8.15).

10.3Ett nationellt informationssystem för skolväsendet

Förslag: Förordningen (2015:195) om ett nationellt informations- system för skolväsendet m.m. ska upphävas. Skolverkets skyldig- heter att göra vissa uppgifter om skolenheter tillgängliga för all- mänheten i ett nationellt informationssystem ska i stället framgå av bestämmelser i en ny förordning om Skolverkets informations- försörjning.

Vi föreslår att förordningen om ett nationellt informationssystem för skolväsendet m.m. ska upphävas. Förordningen innehåller inga bestämmelser om behandling av personuppgifter. Den personupp- giftsbehandling Skolverket utför för att göra information tillgänglig i informationssystemet ska enligt vårt förslag omfattas av de nya be- stämmelser om behandling av personuppgifter i skollagen som vi föreslår (se avsnitt 8.5).

Utredningen har inte fått några signaler om att innehållet i infor- mationssystemet är bristfälligt. Bestämmelserna om vilka uppgifter systemet ska innehålla bör därmed föras över till den nya förord- ningen utan några materiella ändringar (1–13 §§).

303

En ny förordning om Skolverkets informationsförsörjning

SOU 2023:21

10.4Lärar- och förskollärarregistret

Förslag: Förordningen (2011:268) om lärar- och förskollärarregister ska upphävas. Skolverkets skyldighet att föra ett register över legitimerade och tidigare legitimerade lärare och förskollärare ska

istället framgå av bestämmelser i en ny förordning om Skolverkets informationsförsörjning.

Skolverket ska även fortsättningsvis föra ett register över legitimerade och tidigare legitimerade lärare och förskollärare. Vi föreslår dock att förordningen om lärar- och förskollärarregister ska upphävas och att relevanta bestämmelser ska föras in i förordningen om Skol- verkets informationsförsörjning. Förordningen om lärar- och förskol- lärarregister innehåller ett antal bestämmelser om behandling av per- sonuppgifter som enligt vår mening inte ska flyttas över till den nya förordningen (2–6 §§, 8 § och 9 §). I stället kommer de nya bestäm- melser om behandling av personuppgifter i skollagen som vi föreslår att bli tillämpliga när Skolverket behandlar personuppgifter för att hålla lärar- och förskollärarregistret uppdaterat (se avsnitt 8.5).

Vi föreslår inga direkta ändringar vad gäller innehållet i lärar- och förskollärarregistret. Förordningen om lärar- och förskollärarregister innehåller en bestämmelse om att registret endast får innehålla vissa angivna uppgifter och att registret inte får innehålla vissa andra an- givna uppgifter (7 §). Vi anser att det är lämpligare att ange vilka upp- gifter registret ska innehålla. Registret bör dock – liksom i dag – inte få innehålla uppgifter om skälen för beslut om varning eller åter- kallelse av legitimation. Det bör framgå även av den nya förordningen.

Enligt 10 § förordningen om lärar- och förskollärarregister ska Skolverket – utöver vad som följer av dataskyddsförordningen – informera den registrerade om vilken typ av uppgifter registret får innehålla, de sekretess- och säkerhetsbestämmelser som gäller för registret och vad som gäller i fråga om sökbegrepp, direktåtkomst och utlämnande av uppgifter på medium för automatiserad behand- ling. Lärar- och förskollärarregistret hanteras i dag i Skolverkets verk- samhet med handläggning av legitimationer. Det är också i denna verksamhet som de uppgifter som ligger till grund för registret kom- mer att samlas in vid ett genomförande av vårt förslag. Enligt vår bedömning behövs det ingen bestämmelse om skyldighet för Skol- verket att i verksamheten med informationsförsörjning informera de

304

SOU 2023:21

En ny förordning om Skolverkets informationsförsörjning

registrerade i lärar- och förskollärarregistret utöver vad som följer av dataskyddsförordningen. En bestämmelse motsvarande 10 § i förord- ningen om lärar- och förskollärarregister bör därmed inte föras in i förordningen om Skolverkets informationsförsörjning.

10.5Bestämmelser om uppgiftsskyldighet

Vi bedömer att det behövs flera nya bestämmelser om skyldighet för andra myndigheter att lämna uppgifter till Skolverket för att säker- ställa informationsförsörjningen på skolområdet. Enligt vår bedöm- ning behövs det också bestämmelser om skyldighet för Skolverket att lämna uppgifter till SCB och Skolinspektionen. Dessa bestäm- melser ska enligt vårt förslag föras in i den nya förordningen (se av- snitt 7.18).

10.6Rätt att meddela föreskrifter

Förslag: Skolverket och Skolinspektionen ska ha rätt att meddela föreskrifter om uppgiftsskyldighet m.m. i samma omfattning som med befintligt regelverk.

Förordningen (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för huvud- männen inom skolväsendet m.m. ska upphävas.

Skolverket får meddela föreskrifter om vilka uppgifter som ska läm- nas av huvudmännen för att skolenhetsregistret ska kunna innehålla de uppgifter det ska innehålla (13 § förordningen om skolenhets- register). Bemyndigandet har lämnats med stöd av 26 kap. 25 § skol- lagen (2010:800) och Skolverket har meddelat föreskrifter om insam- ling av uppgifter till skolenhetsregistret (SKOLFS 2021:22).

Även förordningen om ett nationellt informationssystem för skol- väsendet innehåller ett bemyndigande för Skolverket att meddela föreskrifter om vilka uppgifter som huvudmännen ska lämna för att Skolverket i informationssystemet ska kunna tillhandahålla de upp- gifter som anges i förordningen (14 §). Det anges också att Skolverket får meddela föreskrifter om på vilket sätt uppgifterna ska lämnas. Bemyndigandet har lämnats med stöd av 29 kap. 19 a § skollagen och

305

En ny förordning om Skolverkets informationsförsörjning

SOU 2023:21

Skolverket har meddelat föreskrifter om planerade studievägar i gym- nasieskolan och gymnasiesärskolan (SKOLFS 2016:80).

Skolverket har enligt förordningen (1992:1083) om viss uppgifts- skyldighet för huvudmännen inom skolväsendet m.m. också rätt att meddela föreskrifter om vilka uppgifter och vilken verksamhets- redovisning som huvudmännen ska lämna för uppföljning och ut- värdering enligt 26 kap. 25 § skollagen (1 §). Bemyndigandet har med- delats med stöd av 26 kap. 25 § skollagen och Skolverket har meddelat föreskrifter om uppgiftsinsamling från huvudmännen inom skol- väsendet m.m. (SKOLFS 2011:142).

Förordningen om viss uppgiftsskyldighet för huvudmännen inom skolväsendet m.m. innehåller också bestämmelser om att Skolverket får meddela ytterligare föreskrifter om skyldigheten enligt 26 kap.

28§ första stycket skollagen för huvudmannen för en fristående skola att bevara elevlösningar av de nationella proven (2 §). Skolverket har meddelat föreskrifter om hantering och genomförande av nationella prov (SKOLFS 2013:19).

Förordningen innehåller också bestämmelser om att Skolinspek- tionen får besluta att huvudmän inom skolväsendet ska lämna upp- gifter om vid en skolenhet genomförda och rättade eller bedömda nationella prov som avses i 9 kap., 11 kap. eller 12 kap. skolförord- ningen (2011:185) och i 8 kap. gymnasieförordningen (2010:2039). Uppgiftsskyldigheten ska fullgöras genom att huvudmännen över- lämnar kopior av rättade eller bedömda elevlösningar av prov som har genomförts vid skolenheten till Skolinspektionen. Skolinspek- tionen får också meddela föreskrifter för verkställigheten av bestäm- melsen (3 §). Skolinspektionen fick under åren 2009–2019 årligen i uppdrag av regeringen att ombedöma nationella prov.1

De första digitala nationella proven kommer att genomföras under vårterminen 2024. Enligt nuvarande tidplan ska de sista nationella proven bli digitala vårterminen 2026. Vi bedömer att bestämmel- serna om nationella prov i förordningen om viss uppgiftsskyldighet för huvudmännen inom skolväsendet m.m. behöver finnas kvar i vart fall under en övergångsperiod. Bestämmelserna bör därför föras in i förordningen om Skolverkets informationsförsörjning. Det är i dags- läget inte heller klart att alla delar av de nationella proven blir digitala. Därmed kan det eventuellt finnas ett behov för Skolverket eller Skol-

1https://www.skolinspektionen.se/beslut-rapporter-statistik/statistik/ombedomning-av- nationella-prov/.

306

SOU 2023:21

En ny förordning om Skolverkets informationsförsörjning

inspektionen att meddela föreskrifter i det här avseendet även efter införandet av digitala nationella prov.

Förordningen om lärar- och förskollärarregisstret saknar bemyn- digande för Skolverket att meddela föreskrifter om uppgiftsskyldig- het. Det beror på att Skolverket får tillgång till flertalet av de upp- gifter som ska föras in i registret i verksamheten med handläggning av legitimationer. Skolverket får också information från Lärarnas ansvarsnämnd om beslut om varning eller återkallelse av legitimation. Det finns alltså inget behov för Skolverket att kunna meddela före- skrifter i det här avseendet.

Sammanfattningsvis behöver Skolverket även fortsättningsvis kunna meddela föreskrifter om skyldighet för huvudmännen att lämna upp- gifter till Skolverket vad gäller skolenhetsregistret och informations- systemet samt för uppföljning och utvärdering. Bemyndigandena för Skolverket i dessa avseenden behöver därför finnas kvar vid ett genom- förande av vårt förslag och motsvarande bestämmelser bör föras in i förordningen om Skolverkets informationsförsörjning.

Vi bedömer att Skolverkets bemyndigande att meddela föreskrif- ter inte behöver utökas med anledning av de nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet som vi föreslår. Det handlar nästan uteslutande om skyldighet för andra myndigheter att lämna uppgifter till Skol- verket och det saknas enligt vår mening behov av ytterligare före- skrifter.

307

11Förslagens genomförande och ikraftträdande

11.1Ikraftträdande

Förslag: Ändringarna i skollagen (2010:800) och i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska träda i kraft den 1 juli 2024.

Förordningen om Skolverkets informationsförsörjning ska träda i kraft den 1 juli 2024. Vid samma tidpunkt ska förordningen (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för huvudmännen inom skolväsendet m.m., förordningen (2011:268) om lärar- och för- skollärarregister, förordningen (2015:195) om ett nationellt infor- mationssystem för skolväsendet och förordningen (2020:833) om skolenhetsregister upphöra att gälla.

Ändringarna i studiestödsdataförordningen (2009:321) och för- ordningen (2012:811) med instruktion för Universitets- och hög- skolerådet ska träda i kraft den 1 juli 2024.

Ändringarna i förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk ska träda i kraft den 1 januari 2026.

Ändringarna i förordningen (2018:49) om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling ska träda i kraft den 1 juli 2026.

11.1.1Ändringarna i skollagen

Om beredningen av vårt förslag följer normala rutiner, kan riks- dagen fatta beslut i frågan tidigast under våren 2024.1 Det innebär att ändringarna skulle kunna träda i kraft vid halvårsskiftet 2024. Vårt förslag innebär dock ekonomiska konsekvenser för framför allt Skol-

1Det utgår från en remittering av delbetänkandet under våren 2023, beslut om lagrådsremiss i slutet av 2023 eller början av 2024 samt överlämnande av proposition till riksdagen i mars 2024.

309

Förslagens genomförande och ikraftträdande

SOU 2023:21

verket (se avsnitt 13.4). En riksdagsbehandling under våren 2024 förut- sätter således att regeringen har hunnit inkludera frågan i budget- propositionen för 2024.

Vi bedömer att Skolverket inte kommer att kunna överta insam- lingen från SCB inom så kort tid. Våra förslag innebär att Skolverket kommer att behöva bygga upp en i många delar ny typ av verksam- het. Det kommer kräva nyrekrytering av kompetens och utveckling av nya it-stöd. I avsnitt 13.4 redogör vi mer utförligt för vilka prak- tiska och ekonomiska konsekvenser förslagen får för Skolverket. Där gör vi bedömningen att Skolverket kommer vara redo att ta över insamlingen av uppgifter från och med den 1 januari 2026. Det inne- bär fortfarande en pressad tidplan som också är avhängig att regering och riksdag fattar beslut i god tid innan insamlingen övertas av Skol- verket.

Att den föreslagna lagändringen träder i kraft vid halvårsskiftet 2024 innebär dock inte att Skolverket måste ta över insamlingen från samma datum. Vårt förslag innebär en tydligare reglering av person- uppgiftshanteringen på Skolverket inom den del av verksamheten som redan i dag berör informationsförsörjningen, men utesluter inte att insamling av uppgifter och framställning av statistik kan fortsätta som tidigare. Det som blir avgörande för när insamlingen måste tas över av Skolverket är i stället när den tidsbegränsade sekretessbryt- ande bestämmelsen i 24 kap. 8 a § OSL upphör att gälla. Från och med detta datum måste en långsiktig lösning vara genomförd för att informationsförsörjningen på det skollagsreglerade området ska fun- gera. Den tidsbegränsade sekretessbrytande bestämmelsen gäller t.o.m. den sista juni 2023. Regeringen har dock i mars 2023 lämnat en proposition till riksdagen med förslag att den sekretessbrytande bestämmelsen ska fortsätta gälla fram till den 1 juli 2026.2

Vi bedömer också att det är en fördel om de föreslagna änd- ringarna i skollagen träder i kraft en god tid innan Skolverket tar över insamlingen av uppgifter från SCB. Mycket av det förberedelsearbete som Skolverket och SCB behöver göra förutsätter att riksdag och regering har klargjort de kommande förutsättningarna för myndig- heterna. Ett alternativ skulle visserligen vara att låta lagändringen träda i kraft en tid efter att riksdagen fattat beslut om förslagen, exempel- vis från den 1 januari 2026. Vi bedömer dock att den föreslagna lag- ändringen innebär tydligare regler för Skolverkets personuppgifts-

2Prop. 2022/23:94.

310

SOU 2023:21

Förslagens genomförande och ikraftträdande

hantering som med fördel bl.a. ur integritetssynpunkt kan tillämpas även innan myndigheten tagit över insamlingen av uppgifter från SCB. Mot den bakgrunden föreslår vi att lagändringen träder i kraft den 1 juli 2024.

11.1.2Ändringarna i offentlighets- och sekretesslagen

Den nya bestämmelsen om sekretess för enskilds personliga förhåll- anden i Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning bör träda i kraft samtidigt som bestämmelserna om personuppgiftsbehand- ling i skollagen, dvs. den 1 juli 2024. Bestämmelserna har samma tillämpningsområde och det finns inga skäl för att senarelägga ikraft- trädandet av sekretessbestämmelsen.

Det är väsentligt att sekretessbestämmelsen träder i kraft sam- tidigt som förordningen om Skolverkets informationsförsörjning, eftersom bestämmelserna om uppgiftsskyldighet i förordningen gör det möjligt för Skolverket att samla in sekretessbelagda uppgifter från andra myndigheter i verksamheten med informationsförsörj- ning. Som framgår nedan föreslår vi att även förordningen ska träda i kraft den 1 juli 2024.

11.1.3Förordningen om Skolverkets informationsförsörjning

Vi föreslår att den nya förordningen om Skolverkets informations- försörjning ska träda i kraft vid samma tidpunkt som ändringarna i skollagen och i offentlighets- och sekretesslagen, dvs. den 1 juli 2024. Det är en fördel om myndigheterna så tidigt som möjligt vet vilka förutsättningar som kommer att gälla för informationsförsörjningen. I förordningen finns bl.a. bemyndiganden för Skolverket att med- dela föreskrifter om insamlingen. Dessa föreskrifter behöver Skol- verket meddela i god tid innan insamlingen ska äga rum. Att ta fram och revidera föreskrifter kan vara ett tidskrävande arbete, vilket innebär att förordningen behöver ha trätt i kraft i god tid innan Skol- verket tar över insamlingen.

På samma sätt som för lagändringarna innebär det heller inte att Skolverket måste ta över insamlingen av uppgifter från det datum då förordningen träder i kraft. Vi har i vårt förslag utgått från att Skol- verket tar över insamlingen från och med år 2026.

311

Förslagens genomförande och ikraftträdande

SOU 2023:21

Vi föreslår också att förordningen om Skolverkets informations- försörjning ska ersätta förordningen (1992:1083) om viss uppgifts- skyldighet för huvudmännen inom skolväsendet m.m., förordningen (2011:268) om lärar- och förskollärarregister, förordningen (2015:195) om ett nationellt informationssystem för skolväsendet och förord- ningen (2020:833) om skolenhetsregister. Dessa förordningar bör upphävas vid samma tidpunkt som förordningen om Skolverkets infor- mationsförsörjning träder i kraft.

11.1.4Ändringarna i studiestödsdataförordningen

och Universitets- och högskolerådets instruktion

I förordningen om Statens skolverks informationsförsörjning finns nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet som medför följdändringar i andra förordningar. Ändringarna med anledning av detta i studie- stödsdataförordningen (2009:321) och förordningen (2012:811) med instruktion för Universitets- och högskolerådet bör träda i kraft sam- tidigt som den nya förordningen, dvs. enligt vårt förslag den 1 juli 2024.

11.1.5Ändringarna i Skolverkets instruktion

Ändringarna i förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk bör träda i kraft från den tidpunkt då Skolverket förväntas ta över insamlingen av uppgifter från SCB. Den nya 1 a § i instruk- tionen är att betrakta som regeringens uppdrag till Skolverket att ta över insamlingen och därmed ha ett helhetsansvar för informations- försörjningen inom myndighetens verksamhetsområde.

De ändringar i instruktionen som ger Skolverket möjlighet att be- driva uppdragsverksamhet bör heller inte börja gälla förrän Skol- verket tagit över insamlingen från SCB. I kapitel 13 gör vi bedöm- ningen att Skolverket kan ta över insamlingen från den 1 januari 2026. Inrättandet av en uppdragsverksamhet på Skolverket får också konsekvenser för den ekonomiska styrningen av myndigheten, vilket talar för att ändringarna börjar gälla vid starten av ett nytt budgetår. Mot den bakgrunden föreslår vi att ändringarna i instruktionen ska träda i kraft den 1 januari 2026.

312

SOU 2023:21

Förslagens genomförande och ikraftträdande

Det finns dock inget som hindrar att ändringen i instruktionen träder i kraft innan den tillfälliga sekretessbrytande bestämmelsen i

24kap. 8 a § OSL har upphört att gälla. Vi utvecklar detta i avsnitt 11.2 om övergångsbestämmelser.

11.1.6Ändringen i förordningen om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling

Ändringen i förordningen (2018:49) om statsbidrag för stärkt kun- skapsutveckling och likvärdighet innebär att Skolverket ska beräkna det socioekonomiska index som behövs för fördelningen av stats- bidraget i stället för SCB. Detta index beräknar SCB utifrån de upp- gifter som samlas in under hösten och som avser den 15 oktober. Indexet lämnas sedan till Skolverket senast den 30 mars för att huvud- männens bidragsramar ska kunna beräknas under våren.

Med nuvarande ordning då SCB samlar in uppgifter på uppdrag av Skolverket, lämnas de mikrodataregister som beräkningen bygger på normalt till Skolverket under februari. Vi utgår från att en lik- nande tidplan kommer gälla för de uppgifter som SCB enligt vårt förslag samlar in hösten 2025. Först i februari 2026 skulle alltså Skol- verket kunna beräkna indexet. Under våren 2026 kommer Skolverket också att bedriva ett intensivt arbete med att bygga upp sin insam- lingsverksamhet. Mot den bakgrunden föreslår vi att ändringarna i statsbidragsförordningen ska träda i kraft först den 1 juli 2026, vilket innebär att SCB beräknar 2026 års index och att Skolverket tar över beräkningarna från och med 2027 års index. Detta förutsätter dock att den tidsbegränsade sekretessbrytande bestämmelsen i 24 kap. 8 a § OSL förlängs till och med den sista juni 2026. Annars kommer sekre- tessen i 24 kap. 8 § OSL att hindra SCB från att lämna ut detta index till SCB.

313

Förslagens genomförande och ikraftträdande

SOU 2023:21

11.2Övergångsbestämmelser

Bedömning: Det behövs inga övergångsbestämmelser för genom- förandet av förslagen.

Vi bedömer att det inte behövs några övergångsbestämmelser för genomförandet av förslagen. Som vi konstaterar i avsnitt 11.1 så innebär ändringarna i skollagen och den nya förordningen om Skol- verkets informationsförsörjning inte att Skolverket och SCB måste ställa om insamlingsverksamheten från det datum då författningarna träder i kraft. Ändringarna i skollagen och den nya förordningen om Skolverkets informationsförsörjning ger snarare Skolverket en möj- lighet att ta över insamlingen av uppgifter från SCB och skapar ett tydligare och mer modernt regelverk för denna personuppgifts- hantering på Skolverket. Däremot behöver de föreslagna ändring- arna i skollagen och förordningen om Skolverkets informationsför- sörjning träda i kraft i god tid innan den tidsbegränsade sekretess- brytande bestämmelsen i 24 kap. 8 a § OSL upphör att gälla och Skol- verket måste ta över insamlingen. I så fall kommer både Skolverket och SCB att ha tid att anpassa sina verksamheter till den nya lag- stiftningen utan att några övergångsbestämmelser behövs.

Vi bedömer att det inte heller behövs några övergångsbestäm- melser för att huvudmän och andra uppgiftslämnare ska ha möjlighet att anpassa sig till den förändrade insamlingen. För huvudmän i skol- väsendet bedömer vi att förslagen inte kommer att innebära någon praktisk skillnad, förutom att man rapporterar uppgifter till Skol- verket i stället för till SCB. Vi utgår från att Skolverket utvecklar sina insamlingslösningar så att inrapporteringen inte försvåras och att Skolverket i god tid informerar uppgiftslämnarna om de nya förut- sättningarna.

I vårt förslag till ikraftträdande har vi utgått från att Skolverket kommer att ta över insamlingen av uppgifter från och med den 1 januari 2026. För närvarande genomförs de flesta insamlingarna under hösten med den 15 oktober som mätdatum. Det avser t.ex. all elevstatistik i grundskolan och gymnasieskolan samt alla uppgifter om personal. Under våren genomförs betydligt färre insamlingar. Om Skolverket övertar insamlingen från och med årsskiftet, kom- mer myndigheten således att successivt kunna bygga upp sin kapaci- tet inför höstens mer omfattande insamlingar.

314

12 För- och nackdelar med förslaget

I detta kapitel redogör vi för de för- och nackdelar vi ser med ett genomförande av förslaget att Skolverket samlar in uppgifter från huvudmän och andra aktörer utanför den särskilda statistikverksam- heten.

För- och nackdelarna med ett genomförande är i viss utsträck- ning beroende av olika ställningstaganden vad gäller t.ex. sekretess i Skolverkets nya verksamhet med informationsförsörjning och i vilken utsträckning SCB och andra aktörer ska lämna uppgifter till Skol- verket. Vi tar ställning i dessa avseenden i delbetänkandet och utgår som utgångspunkt från våra ställningstaganden.

Fördelar och nackdelar med förslaget sammanfattas i tabellen nedan.

Tabell 12.1 Sammanfattning av fördelar och nackdelar

Fördelar

Nackdelar

Informationsbehovet kan tillgodoses

Statistiksekretessen i 24 kap. 8 § OSL kan i stor utsträckning upprätthållas

Fortsatt starkt skydd för den personliga integriteten

Ingen ökad administrativ börda för huvud- männen

Tydligare ansvar för information och statistik

Risk för kvalitetsbrister

En mer begränsad uppdragsverksamhet

Statistiksekretessen behöver brytas genom uppgiftsskyldighet i vissa särskilt angivna fall

Personuppgifter behandlas av fler myndig- heter än i dag

Något ökad arbetsbörda för statliga myndig- heter

317

För- och nackdelar med förslaget

SOU 2023:21

12.1Fördelar med förslaget

12.1.1Informationsbehovet kan tillgodoses

Tillgången till information på skolområdet kan säkerställas genom ett införande av vårt förslag. En förutsättning för det är att regel- verket utformas på ett sådant sätt att Skolverket dels kan samla in och bearbeta nödvändiga uppgifter, dels kan dela med sig av upp- gifter till de aktörer som har intresse av information på skolområdet. Det handlar bl.a. om bestämmelser om skyldighet för andra myndig- heter att lämna uppgifter till Skolverket och bestämmelser om skyl- dighet för Skolverket att föra skolenhetsregistret och lärar- och för- skollärarregistret.

Möjligheterna för Skolverket att samla in uppgifter inom ramen för den särskilda statistikverksamheten förändras inte vid ett genom- förande av förslaget. I denna del av verksamheten kan Skolverket även fortsättningsvis samla in uppgifter med stöd av de bestämmel- ser om uppgiftsskyldighet som finns i regelverket för den officiella statistiken. Som en följd av det ändrade rättsläget kan Skolverket i sin statistikverksamhet dock inte längre publicera och dela med sig av uppgifter på skolenhets- och huvudmannanivå i större utsträck- ning än vad 24 kap. 8 § OSL tillåter.

Skolverket kan enligt vår bedömning inte samla in uppgifter utan- för den särskilda statistikverksamheten med stöd av de bestämmel- ser om uppgiftsskyldighet som finns i regelverket för den officiella statistiken. Skollagen innehåller en bestämmelse om skyldighet för huvudmännen att lämna sådana uppgifter som Skolverket behöver för nationell uppföljning och utvärdering (26 kap. 25 § skollagen). Vi föreslår också bestämmelser om skyldighet för myndigheter som SCB och Skatteverket att lämna uppgifter till Skolverket. Dessa bestämmelser om uppgiftsskyldighet för myndigheter kan införas på förordningsnivå i den nya förordning om Skolverkets informations- försörjning som vi föreslår (se avsnitt 7.6.1). Det finns därmed möj- lighet för regeringen att justera vissa av de aktuella bestämmelserna om uppgiftsskyldighet och införa nya vid behov.

318

SOU 2023:21

För- och nackdelar med förslaget

12.1.2Statistiksekretessen i 24 kap. 8 § OSL kan i stor utsträckning upprätthållas

Vid införandet av en ny insamling av uppgifter utanför den särskilda statistikverksamheten hos Skolverket – på det sätt vi föreslår – behöver det inte införas ett permanent undantag från statistiksekretessen i 24 kap. 8 § OSL.

Ett sekretessgenombrott utgör ett avsteg från de grundläggande principer som statistiksekretessen vilar på och undergräver syftet med det av nödvändighet starka skydd för uppgifter om enskilda som statistiksekretessen ger. Det är därmed en fördel med en lösning som inte kräver ett undantag i offentlighets- och sekretesslagen från be- stämmelserna i 24 kap. 8 § OSL.

Vårt förslag innebär att Skolverket får tillgång till de uppgifter som behövs för informationsförsörjningen. Om Skolverket i fram- tiden behöver andra uppgifter som i dag hanteras inom ramen för särskild statistikverksamhet kommer det att kräva en författnings- ändring. Regering och riksdag behöver då överväga behovet av de nya uppgifterna och väga det mot den personliga integriteten och stati- stiksekretessen.

12.1.3Fortsatt starkt skydd för den personliga integriteten

Skyddet för den personliga integriteten kommer att vara fortsatt starkt under förutsättning att uppgifter om enskildas personliga förhållan- den omfattas av sekretess i Skolverkets verksamhet med informa- tionsförsörjning. Vi föreslår att sekretess ska gälla med ett omvänt skaderekvisit, dvs. det ska råda en presumtion för sekretess. Därmed kommer sådana uppgifter om enskildas personliga förhållanden som tidigare hanterats inom Skolverkets särskilda statistikverksamhet och där skyddats av statistiksekretessen normalt inte att få lämnas ut från Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning. Samtidigt är det alltjämt möjligt att t.ex. för forskningsändamål få ut stora mängder uppgifter om enskilda, eftersom det vid behov är möjligt att lämna ut uppgifterna med förbehåll om hur de får användas.

De bestämmelser om behandling av personuppgifter i Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning som vi föreslår bidrar också till att säkerställa skyddet för den personliga integriteten (se kapi- tel 8). Bestämmelserna specificerar och begränsar under vilka förut-

319

För- och nackdelar med förslaget

SOU 2023:21

sättningar Skolverket får behandla personuppgifter och sätter ram- arna för Skolverkets personuppgiftsbehandling.

12.1.4Ingen ökad administrativ börda för huvudmän

Vid ett genomförande av vårt förslag kan huvudmännen rapportera in uppgifter på liknande sätt som tidigare. Den stora skillnaden blir att de efterfrågade uppgifterna lämnas till Skolverket i stället för till SCB. Skolverket kommer med vårt förslag att behöva bygga upp system för att samla in uppgifter från huvudmännen. Vi utgår från att Skolverket då anpassar sina tekniska system så att huvudmännen kan fortsätta rapportera in uppgifter som tidigare. De huvudmän för gymnasieskolan som väljer att fullgöra sin uppgiftsskyldighet genom att rapportera uppgifter om elever till CSN kommer också att kunna göra det fortsättningsvis. Ett genomförande av förslaget medför där- med ingen ökad administrativ börda för huvudmännen. Vi utvecklar detta vidare i konsekvensanalysen i avsnitt 13.2 och 13.3.

Om Skolverket själv genomför insamlingen av uppgifter från huvud- männen kommer huvudmännen – som utgångspunkt – inte behöva lämna uppgifter till SCB. Huvudmännens myndighetskontakter kom- mer i sådant fall att minska och huvudmännen kommer bara att ha kontakt med Skolverket vad gäller uppföljning och utvärdering, sta- tistikframställning och fördelning av statsbidrag. Vårt förslag inne- bär därmed en viss förenkling för huvudmännen.

12.1.5Tydligare ansvar för information och statistik

Förslaget innebär att en modern och samlad reglering införs för Skol- verkets arbete med informationsförsörjningen. Reglering som tidigare funnits i olika författningar samlas på ett ställe och visst uppgifts- lämnande som tidigare inte varit reglerat formaliseras nu i förord- ning. Förslaget gör det tydligare för Skolverket, andra myndigheter, elever och personal i skolväsendet samt vårdnadshavare och allmän- heten vilka förutsättningar som gäller för informationsförsörjningen.

Skolverket är statistikansvarig myndighet för området skolväsende och barnomsorg. Med en egen insamling av uppgifter från huvud- män och andra aktörer kommer hela framställningen av statistik att samlas hos Skolverket. Därmed blir det också tydligare att ansvaret

320

SOU 2023:21

För- och nackdelar med förslaget

för att den officiella statistiken håller god kvalitet helt vilar på den statistikansvariga myndigheten. Skolverket blir mer självständig i sitt uppdrag som statistikansvarig myndighet och får ökad kontroll över hela den process det innebär att framställa statistik.

12.2Nackdelar med förslaget

12.2.1Risk för kvalitetsbrister

SCB utför ett omfattande arbete med att ta fram de register som används vid framställning av statistik på skolområdet och för att säkerställa att registren håller hög kvalitet. Att samla in uppgifter för statistikframställning kommer att vara en helt ny uppgift för Skol- verket. Myndigheten kommer både att behöva bygga upp egna it- system och rekrytera relevant kompetens för att hantera uppgiften. Under en inledande fas finns det därför risk att kvaliteten på upp- gifter kan bli sämre, då Skolverket initialt inte har samma erfarenhet av denna verksamhet som SCB. Det kommer därför att vara mycket viktigt att överlämningen från SCB till Skolverket fungerar väl.

I samband med att Skolverket tar över insamlingen finns också en risk att det uppstår brott på tidsserier i statistiken. Det innebär att statistiken har förändrats i så stor utsträckning att det inte går att jämföra uppgifter före och efter tidsseriebrottet. Sådana brott kan uppstå om man t.ex. ändrar definitioner av olika begrepp eller väsentligt ändrar sättet på vilka uppgifterna samlas in. Vi bedömer att förslaget inte behöver medföra sådana tidsseriebrott, men det kommer att vara viktigt att Skolverket och SCB tar ett gemensamt ansvar vid över- lämningen för att upprätthålla kvaliteten i statistiken.

Eftersom förslaget enligt direktiven ska innebära att Skolverket ska samla in vissa uppgifter från olika myndigheter parallellt med SCB, finns en risk att de uppgifter som Skolverket samlar in skiljer sig från SCB:s uppgifter. Det finns t.ex. en risk att uppgiftslämnare tolkar instruktionerna från Skolverket och SCB på olika sätt och därför lämnar olika uppgifter. Nya och olika rutiner och tekniska system på myndigheterna kan innebära risker för fel i uppgifterna vilket gör att uppgifterna skiljer sig åt. Skolverket och SCB kan också utforma kvalitetssäkringen av uppgifter på olika sätt, vilket kan leda till skill- nader. För uppgifter som aggregeras till nationell nivå är detta pro- blem inte lika allvarligt. Eventuella skillnader kommer då att ge mindre

321

För- och nackdelar med förslaget

SOU 2023:21

utslag eftersom det rör sig om så pass stora datamängder. Det gäller under förutsättning att det inte handlar om mer systematiska fel i hanteringen. Uppgifter som presenteras på t.ex. huvudmanna- och skolenhetsnivå skulle kunna uppvisa mer tydliga skillnader mellan de två myndigheterna. Men med vårt förslag kommer endast Skolverket att kunna publicera uppgifter på dessa nivåer.

Med förslaget kommer verksamhet som SCB tidigare har bedrivit att övertas av Skolverket vilket kan leda till övertalighet på SCB. Inför en sådan situation kan personal på SCB välja att lämna myn- digheten redan innan Skolverket tagit över verksamheten. Samtidigt kan det ta tid för Skolverket att bygga upp rätt kompetens och all den personal som lämnar SCB kan inte förväntas gå över till Skol- verket, bl.a. eftersom myndigheterna är lokaliserade till olika orter. Det gör att det kan uppstå ett kompetenstapp under en övergångs- period med risk för sämre kvalitet i officiell statistik och övrig infor- mation på skolområdet.

12.2.2En mer begränsad uppdragsverksamhet

SCB bedriver en bred uppdragsverksamhet och utförde regelbundet uppdrag på skolområdet innan det ändrade rättsläget. Vi föreslår att Skolverket ska bedriva uppdragsverksamhet inom sitt verksamhets- område vid ett genomförande av förslaget (se kapitel 6). Skolverket kommer dock inte att i samma utsträckning som SCB ha tillgång till sådana uppgifter som inte samlas in specifikt för skolstatistiken. Beroende på utformningen av SCB:s uppgiftsskyldighet kan Skol- verkets möjligheter att utföra uppdrag på skolområdet komma att bli mer begränsade än SCB:s uppdragsverksamhet. Om SCB – i enlighet med en bestämmelse om uppgiftsskyldighet – är skyldig att lämna även sådana uppgifter som Skolverket behöver för att kunna utföra sin uppdragsverksamhet fullt ut kommer Skolverket däremot att ha samma kapacitet att utföra uppdrag som SCB. Vi föreslår dock en mer begränsad uppgiftsskyldighet (se avsnitt 7.15).

Om SCB:s uppgiftsskyldighet är mer begränsad kommer Skol- verket eventuellt att sakna förutsättningar för att utföra vissa typer av uppdrag, som kan anses ligga inom ramen för Skolverkets verk- samhet med informationsförsörjning på skolområdet och som är av den karaktär som SCB har utfört tidigare. Skolverket kommer helt

322

SOU 2023:21

För- och nackdelar med förslaget

enkelt inte att ha tillgång till uppgifter i samma utsträckning som SCB. Möjligen går det att för vissa uppdrag kombinera de uppgifter Skolverket har tillgång till med sådana uppgifter på aggregerad nivå som SCB kan lämna ut utan hinder av statistiksekretessen.

Beroende på i vilken utsträckning SCB får tillgång till de upp- gifter som Skolverket samlar in från huvudmännen m.fl. så kommer SCB också fortsättningsvis kunna utföra vissa uppdrag. I det här av- seendet är det dock viktigt att komma ihåg att SCB även vid ett genomförande av vårt förslag kommer att vara förhindrad av statistik- sekretessen att lämna ut uppgifter på skolenhets- och huvudmanna- nivå, vilket ofta efterfrågas av uppdragsgivarna alternativt framgår indirekt av den information som efterfrågas.

I de fall en beställare behöver uppgifter från både Skolverket och SCB kan tiden för genomförande av uppdraget sannolikt bli längre än det skulle vara i dag. En beställare kan alltså få vänta längre på att få ut de uppgifter som denne behöver.

Vi kan dock konstatera att Skolverket vid ett genomförande av förslaget kommer att ha förutsättningar att utföra s.k. resursfördel- ningsuppdrag åt kommunerna på motsvarande sätt som SCB. Det beror på att de bestämmelser om uppgiftsskyldighet som vi föreslår ger Skolverket möjlighet att samla in de uppgifter som regelmässigt används vid fördelning av resurser. Resursfördelningsuppdragen är ett av SCB:s vanligaste uppdrag på skolområdet.

Vi kan också konstatera att vid en jämförelse med det rättsläge som skulle råda utan den tillfälliga sekretessbrytande bestämmelsen i 24 kap. 8 a § OSL medför Skolverkets uppdragsverksamhet att till- gången till information på skolenhets- och huvudmannanivå förbättras väsentligt.

12.2.3Statistiksekretessen behöver brytas genom uppgiftsskyldighet i vissa särskilt angivna fall

Ett genomförande av förslaget innebär att statistiksekretessen inte kan upprätthållas fullt ut. I stället för ett sekretessgenombrott i offent- lighets- och sekretesslagen blir det aktuellt med bestämmelser om uppgiftsskyldighet som bryter sekretessen. SCB och Socialstyrelsen kommer enligt vår bedömning att behöva lämna ut uppgifter som omfattas av statistiksekretess till Skolverkets verksamhet med infor- mationsförsörjning.

323

För- och nackdelar med förslaget

SOU 2023:21

Även Migrationsverket och CSN lämnar i dagsläget uppgifter till SCB från sådan särskild statistikverksamhet som omfattas av 24 kap. 8 § OSL. Dessa myndigheters statistikverksamheter samlar dock in uppgifterna från myndigheternas kärnverksamheter och där omfattas uppgifterna inte av statistiksekretess. För CSN handlar det t.ex. om uppgifter från studiestödsverksamheten och för Migrationsverkets del handlar det t.ex. om uppgifter från verksamheten med beviljande av uppehållstillstånd. Dessa uppgifter är inte insamlade med syftet att framställa statistik och omfattas av statistiksekretessen endast i myndigheternas särskilda statistikverksamheter.

Vårt förslag syftar till att tillgängliggöra uppgifter om enskilda huvudmän och skolenheter, dvs. uppgifter om enskilds ekonomiska förhållanden. Statistiksekretessen kommer dock behöva brytas fram- för allt vad gäller uppgifter om individer som elever och föräldrar, dvs. uppgifter om enskilds personliga förhållanden.

Vårt förslag innebär att statistiksekretessen, genom bestämmelser om uppgiftsskyldighet, i vissa fall kommer att brytas för uppgifter om ekonomiskt bistånd, utbildningsnivå och sysselsättning under och efter avslutad utbildning. Skolverket behöver dessa uppgifter bl.a. för att följa upp och utvärdera skolväsendet i enlighet med 26 kap. 24 § skollagen och för att ta fram underlag åt kommunerna för resurs- fördelning enligt 2 kap. 8 b § skollagen inom ramen för uppdrags- verksamheten.

Utredningen bedömer att Skolverket inte kan samla in dessa upp- gifter från de primära källorna utan att det medför orimligt stora kostnader för myndigheten och en ökad uppgiftslämnarbörda för andra myndigheter, kommuner och enskilda. Det är inte samhälls- ekonomiskt försvarbart att bygga upp parallella register över ekono- miskt bistånd, utbildningsnivå och de parametrar som behövs för att ta fram relevanta uppgifter om sysselsättning.

Samtidigt bedömer vi att Skolverket behöver dessa uppgifter för att informationsförsörjningen ska fungera så som avsett. Om Skol- verket inte har tillgång till dessa uppgifter kommer vissa delar av informationsförsörjningen att även fortsatt behöva göras inom ramen för den särskilda statistikverksamheten, vilket innebär att uppgifter inte kommer att kunna publiceras eller lämnas ut på huvudmanna- eller skolenhetsnivå. Föräldrarnas utbildningsnivå har i tidigare stu- dier visat sig vara den faktor som bäst förklarar elevernas skolresultat och är alltså en nödvändig faktor att beakta om man ska analysera

324

SOU 2023:21

För- och nackdelar med förslaget

skolresultat utifrån socioekonomiska faktorer.1 Skolverket kommer således inte att kunna fortsätta publicera värden i analysverktyget SALSA eller leva upp till 8 § förordningen (2015:195) om ett natio- nellt informationssystem för skolväsendet om att betygsresultat ska publiceras i förhållande till socioekonomiska faktorer (se avsnitt 5.2.3 och 5.4). Varken Skolverket eller SCB kommer heller att kunna förse kommunerna med de underlag som de behöver för sin resursför- delning (se avsnitt 5.10). Det kommer inte heller vara möjligt att för- dela statsbidrag utifrån socioekonomiska förhållanden där föräldrars utbildningsnivå är en viktig variabel, vilket t.ex. skulle innebära att det nuvarande statsbidraget för stärkt likvärdighet och kunskaps- utveckling behöver fördelas på ett annat sätt än i dag (se avsnitt 5.8.1).

Detsamma gäller uppgifter om ekonomiskt bistånd, även om dessa uppgifter inte används i lika stor utsträckning som uppgifter om föräldrars utbildningsbakgrund. Om Skolverket inte kan hantera upp- gifter om ekonomiskt bistånd utanför statistikverksamheten, kom- mer varken Skolverket eller SCB kunna förse kommunerna med de uppgifter som de hittills använt för sin resursfördelning. Det kommer heller inte vara möjligt att fördela statsbidrag såsom bidraget för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling som i dag.

Uppgifter om sysselsättning under och efter avslutad utbildning behöver Skolverket för att analysera gymnasieskolan och den kom- munala vuxenutbildningen. Om Skolverket endast kommer att kunna hantera dessa uppgifter inom den särskilda statistikverksamheten, kommer Skolverket inte att kunna publicera de uppgifter om eta- blering efter avslutad gymnasie- eller komvuxutbildning som bl.a. behövs för arbetet med de regionala planeringsunderlagen för dimen- sionering av gymnasial utbildning (se avsnitt 5.7).

Sammantaget medför värdet av en väl fungerande informations- försörjning på det skollagsreglerade området enligt vår bedömning att det är motiverat med ett genombrott i statistiksekretessen, av- seende de specifika uppgifter som framgår ovan.

1Se t.ex. Skolverket (2018), Analyser av familjebakgrundens betydelse för skolresultaten och skill- nader mellan skolor. Rapport 467.

325

För- och nackdelar med förslaget

SOU 2023:21

12.2.4Personuppgifter behandlas av fler myndigheter än i dag

Skolverket kommer med vårt förslag att ha tillgång till en större mängd uppgifter från folkbokföringsdatabasen än tidigare. Ett exem- pel är att SCB i dag förser Skolverket med uppgifter om huruvida eleverna har svensk eller utländsk bakgrund. För elever med utländsk bakgrund framgår också om eleven är född i Sverige eller utomlands, om eleven är invandrad före eller efter skolstart och om eleven har invandrat under de senaste fyra åren. Dessa uppgifter förutsätter tillgång till mer detaljerade uppgifter från folkbokföringsdatabasen, om födelseland för både eleven och elevens föräldrar och om elevens tidpunkt för invandring. Dessa detaljerade uppgifter kommer även Skolverket att ha tillgång till vid ett genomförande av vårt förslag.

Skolverket kommer också få tillgång till en större mängd upp- gifter än i dag för att kunna utföra uppdrag åt kommunerna om för- delning av resurser på motsvarande sätt som SCB. Variabler som förekommer vid den typen av uppdrag är t.ex. antalet syskon en elev har och om eleven bor med båda vårdnadshavarna. Dessa variabler kräver tillgång till uppgifter från folkbokföringsdatabasen om elevens föräldrar och syskon samt var de bor.

En annan aspekt från integritetssynpunkt är att Skolverket inte kan tillgodose informationsbehovet på önskvärt sätt om de sök- begränsningar som finns i folkbokföringsdatabasen gäller i Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning. Vi föreslår dock andra sök- begränsningar, som i viss utsträckning ändå begränsar möjligheterna att göra sådana sammanställningar som är förbjudna i folkbokförings- databasen (se avsnitt 8.13.1). Skolverkets population kommer också att vara mindre än SCB:s. Med hänsyn till att Skolverket kommer att ha uppgifter om barn, elever, föräldrar och personal handlar det ändå om en förhållandevis stor del av befolkningen.

I avsnitt 13.5 finns en utförligare integritetsanalys av våra förslag.

12.2.5Något ökad arbetsbörda för statliga myndigheter

Vårt förslag innebär att den administrativa bördan för huvudmän och andra uppgiftslämnare inte ökar och att det således inte blir några ökade kostnader för kommuner och enskilda huvudmän. Samman- taget innebär förslaget dock en högre arbetsbörda för de statliga myndigheterna. Men för respektive myndighet blir de praktiska och

326

SOU 2023:21

För- och nackdelar med förslaget

ekonomiska konsekvenserna i stor utsträckning marginella. Undan- taget är Skolverket och SCB där förslaget får betydligt större konse- kvenser. I avsnitt 13.4 redogör vi närmare för de ekonomiska konse- kvenserna för de statliga myndigheterna.

Något ökat uppgiftslämnande för myndigheter

Om Skolverket ska samla in uppgifter från myndigheter som redan i dag lämnar och fortsättningsvis ska lämna uppgifter till SCB, kom- mer dessa myndigheter att få ett något ökat uppgiftslämnande. Med vårt förslag kommer CSN, UHR, Socialstyrelsen, Skatteverket, Migra- tionsverket, Myndigheten för yrkeshögskolan och universitet och högskolor att behöva lämna uppgifter både till Skolverket och till SCB.

Det handlar dessutom inte endast om att lämna samma uppgifter till två olika myndigheter. Skolverkets insamling av uppgifter är mer begränsad än SCB:s då det handlar om färre individer. SCB och Skol- verket kommer inte heller samla in samma uppgifter om relevanta individer. Det ställer krav på anpassningar och olika leveranser från de uppgiftslämnande myndigheternas sida. CSN och UHR lämnar dock uppgifter till de undersökningar som SCB utför på uppdrag av Skolverket redan i dag. Vad gäller dessa myndigheter handlar det alltså inte om att lämna fler uppgifter, utan endast om att lämna uppgifter till ytterligare en myndighet.

Allt detta innebär vissa ökade kostnader för de uppgiftslämnande myndigheterna. De kostnaderna bedöms dock vara endast marginella. För alla myndigheter utom Skolverket och SCB omfattar de nya upp- giftsskyldigheterna sådana uppgifter som myndigheterna ändå har lätt tillgängliga. I avsnitt 13.4 analyserar vi konsekvenserna för de statliga myndigheterna mer utförligt.

Dubbelarbete för SCB och Skolverket

SCB samlar in uppgifter från huvudmän m.fl. på uppdrag av Skol- verket. Vid ett genomförande av förslagen kommer Skolverket att ta över insamlingen av dessa uppgifter. Ett genomförande av förslaget i enlighet med direktiven förutsätter enligt vår mening dock att Skol- verket samlar in fler uppgifter än de som SCB i dag samlar in speci- fikt på uppdrag av Skolverket. Dessa övriga uppgifter kommer SCB

327

För- och nackdelar med förslaget

SOU 2023:21

också fortsättningsvis att samla in. Det innebär att SCB och Skol- verket i viss utsträckning kommer att samla in, bearbeta och samman- ställa uppgifter parallellt. Skolverkets arbete kommer dock att vara mer begränsat än SCB:s, eftersom Skolverket behöver färre uppgifter om färre individer.

Insamlingen som sådan framstår inte som särskilt resurskrävande. Vid insamling av uppgifter t.ex. från Skatteverkets folkbokförings- databas genomför SCB dock ett flertal bearbetningar med gransk- ning. En av dessa är kodning. Registret över totalbefolkningen – som SCB för och som bygger på uppgifter från folkbokföringsdatabasen

–innehåller ett flertal variabler som är kodade: kön och olika ålders- variabler som kodas utifrån personnumret, utländsk/svensk bakgrund som kodas utifrån föräldrarnas och det egna födelselandet, hushålls- variabler för personer folkbokförda i samma lägenhet samt olika grup- perade variabler för att underlätta rapportering till EU:s statistikkontor Eurostat. Skolverket kommer inte att ha tillgång till uppgifter om hela befolkningen, vilket SCB har. Det handlar dock om uppgifter om en stor del av befolkningen och Skolverket kommer – parallellt med SCB – att behöva utföra viss kodning av de uppgifter som samlas in från folkbokföringsdatabasen.

Vid de uppdrag om fördelning av resurser som SCB utför i dag är det vanligt att kommunen vill att antal syskon folkbokförda i samma hem som eleven beaktas liksom om eleven är folkbokförd på samma adress som båda vårdnadshavarna. Dessa uppgifter finns t.ex. inte som sökbegrepp i folkbokföringsdatabasen eller i Navet. Skolverket kan dock söka fram uppgifterna genom en jämförelse av uppgifter från folkbokföringen. SCB har upparbetade rutiner för att utföra den här typen av härledningar och Skolverket kommer behöva utveckla det arbetet parallellt med SCB.

Uppgifter om grund för bosättning från Migrationsverket delas hos SCB in i ett stort antal kategorier. I uppföljningsstudien Invandrare som påbörjat utbildning i sfi (dnr 71-2013:299) använde Skolverket de övergripande kategorierna arbete, flykting, anhörig, studier, övrigt och uppgift saknas. Vad gäller dessa uppgifter kan det således antas att Skolverket i betydligt mindre utsträckning än SCB behöver be- arbeta de insamlade uppgifterna. Det handlar dock likväl om en parallell insamling av sådana uppgifter som Migrationsverket redan lämnar och även fortsättningsvis kommer att lämna till SCB.

328

SOU 2023:21

För- och nackdelar med förslaget

Samtidigt kan vårt förslag innebära att visst dubbelarbete som Skolverket och SCB utför i dag kan undvikas. Både Skolverket och SCB kvalitetsgranskar de uppgifter som samlas in från huvudmän- nen. I viss utsträckning granskar båda myndigheterna om de inrap- porterade uppgifterna är rimliga. Med vårt förslag kommer endast Skol- verket att göra denna kvalitetsgranskning.

Kostnader för att bygga upp en ny verksamhet på Skolverket

Vårt förslag innebär att Skolverket kommer att behöva bygga upp organisation och system för att samla in uppgifter från huvudmännen. Det kommer att medföra investeringskostnader för Skolverket vilket innebär initialt högre kostnader för staten.

Skolverket har heller inte samma stordriftsfördelar som SCB. En stor del av uppgifterna från huvudmän m.fl. som SCB samlar in på uppdrag av Skolverket samlas årligen in per den 15 oktober och ska lämnas av uppgiftslämnarna senast den 1 november. Det blir en arbets- topp – framför allt på hösten – i den del av SCB:s verksamhet som arbetar med insamling av uppgifter. Med hänsyn till SCB:s stora organisation finns det dock en möjlighet att omfördela personal- resurserna inom verksamheten vid behov. Skolverket kommer att ha en mindre organisation och en mindre personalstyrka som arbetar med insamling av uppgifter och framställning av statistik. Även om Skolverket är en stor myndighet och skulle kunna omfördela resurser vid arbetstoppar, så har den personalen inte nödvändigtvis den kom- petens som krävs för uppgiften. Initialt bedömer vi därför att insam- lingen på Skolverket kommer att kosta något mer än när den sköttes av SCB.

På sikt bedömer vi dock att förslaget innebär minskade kostnader för Skolverket, framför allt eftersom vi bedömer att kostnaden för Skolverkets verksamhet på sikt kommer att vara lägre än den avgift som Skolverket betalat till SCB.

329

13 Konsekvensanalys

I detta kapitel analyserar vi konsekvenserna av utredningens förslag. Konsekvensanalysen görs enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) samt enligt förordningen (2007:1244) om konsekvens- utredning vid regelgivning. I detta kapitel redovisas också de ana- lyser av administrativ börda och integritet som utredningen ska göra enligt direktiven.

13.1Problemet och vad som ska uppnås

Utredningen ska enligt direktiven föreslå en lösning för att lång- siktigt säkerställa myndigheters, kommuners och andra aktörers till- gång till skolinformation. Problemet är att uppgifter om enskilda huvudmäns verksamhet skyddas av statistiksekretessen i 24 kap. 8 § OSL efter en praxisändring 2020. Det har inneburit att uppgifter om enskilda huvudmän och utbildningsanordnare som samlats in inom ramen för sådan särskild statistikverksamhet som avses i OSL, inte har kunnat publiceras på huvudmanna- och enhetsnivå. Tillgången till information om skolväsendet har därmed begränsats och allmän- heten, kommuner och statliga myndigheter har inte kunnat ta del av alla de uppgifter som de behöver. I avsnitt 2.3 redogör vi mer utför- ligt för problemet och hur det har uppstått.

Genom en tillfällig sekretessbrytande bestämmelse i 24 kap. 8 a § OSL har tillgången till viss nödvändig skolinformation kunnat säker- ställas. Men utredningen har haft i uppdrag att föreslå hur tillgången kan säkerställas långsiktigt. Lösningen ska utformas så att förtro- endet för statistiksekretessen, och därmed för den officiella stati- stiken, inte riskeras. Vidare ska skyddet för elevernas, föräldrarnas och personalens personliga integritet säkerställas. Lösningen får inte

331

Konsekvensanalys

SOU 2023:21

heller medföra en omotiverad ökning av huvudmäns och skolors administrativa börda.

Om inga åtgärder vidtas och den tillfälliga sekretessbrytande bestämmelsen upphör, kommer det att få allvarliga konsekvenser för hur skolväsendet fungerar. Behovet av information om skolområdet framgår av kapitel 5. Även om Skolverket redan enligt dagens regler skulle kunna samla in vissa av de relevanta uppgifterna utanför sin statistikverksamhet, skulle dessa inte utan vidare kunna bearbetas för att ge den information som behövs. I korthet skulle konsekvens- erna av en utebliven lösning på problemet innebära att

–allmänheten saknar tillräcklig information för att få insyn i den skollagsreglerade verksamheten,

–elever och föräldrar saknar tillräcklig information för att kunna välja skola och förskola,

–kommuner saknar underlag för den resursfördelning som de be- höver göra enligt 2 kap. 8 b § skollagen och

–delar av Skolverkets och Skolinspektionens verksamhet försvåras eller omöjliggörs.

Vårt förslag innebär att Skolverket samlar in uppgifter från huvud- män, myndigheter och enskilda utbildningsanordnare inom univer- sitets- och högskoleutbildning inom ramen för en insamling utanför den särskilda verksamheten för att framställa statistik som avses i 24 kap. 8 § OSL. Skolverket föreslås också ta över den avgiftsfinan- sierade uppdragsverksamhet på skolområdet som SCB i dag bedriver.

Syftet med förslaget är att så långt som möjligt få en informa- tionsförsörjning som liknar den som fanns under den tid 24 kap. 8 § OSL tillämpades på ett annat sätt än i dag. Utgångspunkten är dock komplex. Den felaktiga rättstillämpningen före år 2020 har inneburit att viktig verksamhet på det skollagsreglerade området, t.ex. uppfölj- ning, kvalitetsarbete och resursfördelning, byggts upp utifrån en fel- aktig uppfattning om vilka uppgifter som är tillgängliga och hur de kan användas. Detsamma gäller uppfattningen om vilken insyn barn, elever, föräldrar, vårdnadshavare och allmänheten har rätt till när det gäller skollagsreglerad verksamhet. Dessa aspekter hade sannolikt utformats eller uppfattats på ett annat sätt om det aldrig funnits en

332

SOU 2023:21

Konsekvensanalys

annan uppfattning beträffande hur sekretessen i 24 kap. 8 § OSL ska tillämpas för uppgifter om enskilda huvudmän och deras enheter.

Det finns en stor enighet om att uppgifter om fristående för- skolor och skolor och enskilda huvudmän i praktiken inte ska skyddas av absolut sekretess – även bland de som bedriver denna verksamhet. Det uppnås vid ett genomförande av vårt förslag, men innebär om- fattande konsekvenser i andra avseenden. En sådan konsekvens är att Skolverket även för informationsförsörjningsuppdraget kommer att använda uppgifter som härrör från den egna verksamheten i stället för att delvis överlåta insamlingen av uppgifter till en annan myn- dighet. På så sätt kommer Skolverkets arbetssätt i denna del mera att likna andra sektorsansvariga myndigheters arbetssätt. Det innebär också att utvecklingen av metoder och sätt att beskriva den skollags- reglerade verksamheten kommer att utgå från vilken information som faktiskt är tillgänglig.

Utredningens förslag berör kommuner, regioner, enskilda huvud- män inom skolväsendet (inklusive flera företag) och vissa statliga myndigheter, framför allt Skolverket och SCB. Även personal i skol- väsendet samt barn, elever och deras föräldrar berörs genom att upp- gifter om dem kommer att samlas in och registreras av Skolverket.

Det finns alternativa lösningar på problemet. Några av dessa ingår dock inte i utredningens uppdrag att överväga. En sådan alternativ lösning skulle kunna vara en permanent sekretessbrytande bestäm- melse i anslutning till 24 kap. 8 § OSL. Det skulle möjliggöra att informationsspridningen skulle kunna fortsätta som före år 2020, men också innebära ett mer omfattande ingrepp i statistiksekretessen med alla de konsekvenser som då skulle kunna uppstå.

Ett annat alternativ skulle vara att införa offentlighetsprincipen för enskilda huvudmän och utbildningsanordnare. Utredningen ska också analysera för- och nackdelar med en sådan lösning. Men genom tilläggsdirektiv den 2 mars 2023 ska denna del av utredningens upp- drag redovisas först den 29 mars 2024 (dir. 2023:34). Som vi konsta- terar i avsnitt 2.1 så är dock genomförandet av förslagen i detta del- betänkande inte avhängigt av huruvida offentlighetsprincipen eller en insynsprincip för enskilda huvudmän införs eller inte.

333

Konsekvensanalys

SOU 2023:21

13.2Konsekvenser för kommuner och regioner

Våra förslag berör samtliga av landets 290 kommuner och de regio- ner som är huvudmän för skollagsreglerad verksamhet.1

Utredningens förslag innebär att kommuner och regioner i sin roll som huvudmän för skolväsendet och annan skollagsreglerad verk- samhet kommer åläggas att rapportera in uppgifter om sin verksam- het till Skolverket i stället för som i dag till SCB. Utredningen be- dömer att det inte kommer medföra ökad administration eller ökade kostnader för kommuner eller regioner. Vi utgår från att inrappor- teringen kommer att fungera på samma sätt som i dag där huvud- mannen kan rapportera in uppgifter genom att fylla i ett webb- formulär, en Excelfil eller genom en direkt filöverföring från de egna administrativa systemen. Eftersom Skolverket kommer att behöva utveckla nya system för insamlingen, utgår vi från att myndigheten utformar dessa system så att det inte medför några försämringar för uppgiftslämnarna. Det går dock inte att utesluta att initiala problem med de nya it-systemen kan medföra ökad uppgiftslämnarbörda för kommunerna. Av den anledningen bör regeringen noga följa Skol- verkets och SCB:s förberedelsearbete för att vid behov kunna vidta åtgärder och eventuellt förändra tidplanen. Vi diskuterar detta ytter- ligare i avsnitt 13.4.1.

Kommuner och regioner som köpt uppgifter från SCB påverkas genom att de med utredningens förslag kommer att behöva beställa sådana uppgifter från Skolverket i stället. Det handlar t.ex. om så- dana uppgifter som kommunerna använder för resursfördelning enligt 2 kap. 8 b § skollagen. Utifrån vår genomgång av uppgifter som kom- muner och enskilda huvudmän har beställt från SCB före 2020, be- dömer vi att Skolverket med vårt förslag kommer att kunna förse kommuner med sådana uppgifter som de behöver för resursfördel- ning och systematiskt kvalitetsarbete. Vi utgår också från att Skol- verket inte kommer att ta ut väsentligt högre avgifter för detta än vad SCB har gjort. I vissa fall kan kommuner förväntas efterfråga uppgifter som Skolverket inte förfogar över och därmed behöva vända sig till både Skolverket och SCB. I dessa fall går det inte att

1Under 2021 var 7 av landets 21 regioner huvudmän för utbildning enligt skollagen: Region Stockholm, Region Sörmland, Region Östergötland, Region Jönköping, Region Halland, Västra götalandsregionen och Region Dalarna. Med undantag för region Sörmland är huvudmanna- skapet begränsat till gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och komvux. Region Sörmland är även huvudman för grundskola och grundsärskola med stöd i 24 § lagen (2010:801) om införande av skollagen (2010:800).

334

SOU 2023:21

Konsekvensanalys

utesluta att kostnaderna för att beställa uppgifter kan bli högre än i dag. Sammantaget bedömer vi dock att den förändrade uppdrags- verksamheten inte påverkar kommuners och regioners administra- tiva börda eller kostnader i övrigt.

Vi bedömer att förslagen inte ändrar några förutsättningar för det kommunala självstyret. Förslagen innebär ingen förändring i upp- giftsfördelningen mellan staten och kommunerna. Vi föreslår inte heller några nya skyldigheter eller åtaganden för kommunerna. Kom- muner kommer i sin roll som huvudmän inom skolväsendet även fortsättningsvis att vara skyldiga att rapportera in uppgifter om sin verksamhet till en statlig myndighet. Vårt förslag innebär inte att kommunerna ska rapportera in nya uppgifter – dvs. uppgifter som inte redan lämnas i dag – eller att uppgiftslämnarbördan skulle öka.

13.3Konsekvenser för enskilda huvudmän och utbildningsanordnare

Våra förslag berör enskilda huvudmän inom skolväsendet. Hösten 2021 fanns det 2 476 enskilda huvudmän inom skolväsendet. Dessa drev sammanlagt 2 787 förskoleenheter och 1 342 skolenheter. En stor del av de enskilda huvudmännen, knappt 70 procent, driver endast förskola. De flesta enskilda huvudmän är också förhållandevis små. Av de 2 476 enskilda huvudmännen har knappt 78 procent endast en förskole- eller skolenhet i sin verksamhet.2

Våra förslag berör också indirekt utbildningsanordnare som er- bjuder kommunal vuxenutbildning på entreprenad. Under 2021 fanns det 99 sådana enskilda utbildningsanordnare.3

Utredningens förslag innebär att enskilda huvudmän kommer åläggas att rapportera in uppgifter om sin verksamhet till Skolverket i stället för som i dag till SCB. I likhet med kommuner och regioner bedömer utredningen att det inte kommer medföra ökad administra- tion eller ökade kostnader. Se avsnitt 13.2 för ett mer utförligt resone- mang.

2Uppgifter från Skolverket som hämtats från underlaget till den officiella statistiken. Uppgif- terna avser de förhållanden som rådde den 15 oktober 2021. Det är de senaste uppgifter som fanns tillgängliga när detta delbetänkande författades.

3Uppgifter från Skolverket som hämtats från underlaget till den officiella statistiken. Uppgif- terna avser kalenderåret 2021.

335

Konsekvensanalys

SOU 2023:21

Utredningens förslag innebär också att huvudmän som tidigare beställde uppgifter från SCB i stor utsträckning kommer att få be- ställa dessa från Skolverket i stället. Det kan t.ex. handla om sär- skilda uppgifter till grund för det systematiska kvalitetsarbetet. Vi bedömer att detta inte heller påverkar huvudmännens administrativa börda eller kostnader i övrigt. Se avsnitt 13.2 för ett utförligare reso- nemang.

Enskilda huvudmän och utbildningsanordnare kommer också på- verkas genom att uppgifter om ekonomiska förhållanden som i dags- läget omfattas av absolut sekretess enligt 24 kap. 8 § OSL, med vårt förslag kommer att vara offentliga och inte skyddas av sekretess. Det innebär att uppgifter om t.ex. elevsammansättning, resultat och per- sonal kommer att kunna publiceras på huvudmanna- och skolenhets- nivå på samma sätt som innan praxisändringen år 2020. Vi kan inte utesluta att det kan vara till skada för några enskilda huvudmän och utbildningsanordnare. Men då informationsförsörjningen på skolområ- det bygger på att dessa uppgifter ska vara offentliga, och regeringen också tillsatt denna utredning för att åstadkomma just det, bedömer

viinte det som ett problem. De företrädare för enskilda huvudmän som vi varit i kontakt med under utredningen har också enhälligt framhållit att dessa uppgifter bör vara offentliga och publiceras.

Enligt utredningens direktiv (dir. 2021:89) ska vi analysera hur den administrativa bördan påverkas för små, medelstora och stora skolenheter och huvudmän. Vi bedömer dock att den administrativa bördan inte kommer att påverkas alls oavsett skolenhetens eller huvud- mannens storlek. Därför redovisar vi inga uppgifter uppdelat efter enheternas eller huvudmännens storlek.

13.3.1Konsekvenser för företag

Av de 2 476 enskilda huvudmännen drevs 940 som företag, dvs. som aktiebolag, handelsbolag eller kommanditbolag. Även om det här finns företag med mycket omfattande verksamhet, är de flesta av före- tagen att betrakta som små. Av de 940 företagen hade 800 färre än 50 anställda som pedagogisk personal.4 Av de 99 enskilda utbildnings-

4Uppgifter från Skolverket som hämtats från underlaget till den officiella statistiken. Uppgifter om totalt antal anställda per huvudman saknas. Med pedagogisk personal avses förskollärare, lärare, rektor, övrig skolledare, speciallärare, specialpedagog, yrkes- och studievägledare, studiehand- ledare på modersmål, lärarassistent, fritidspedagog, fritidsledare och annan pedagogisk personal.

336

SOU 2023:21

Konsekvensanalys

anordnarna som erbjöd kommunal vuxenutbildning på entreprenad, var 88 företag.5

Som vi konstaterat ovan bedömer vi att våra förslag inte påverkar de förutsättningar som företagen redan i dag verkar under, förutom att vissa uppgifter om deras verksamhet kommer att bli offentliga. Vi kan inte utesluta att det kan påverka de små företagens förutsätt- ningar och konkurrensförmåga i förhållande till de stora företagen eller kommunerna. De företag som bedriver förskole- och skolverk- samhet verkar på en marknad och konkurrerar om barn och elever med varandra och med kommuner. Uppgifter om att en huvudman har sämre resultat skulle kunna påverka den huvudmannens kon- kurrensförmåga negativt. Vi konstaterar dock att det är så som det nuvarande skolsystemet är konstruerat. De uppgifter som nu kom- mer att bli offentliga är också sådana som ansågs som offentliga innan praxisändringen 2020 och som i stor utsträckning är offentliga med den tillfälliga sekretessbrytande bestämmelsen i 24 kap. 8 a § OSL.

13.4Konsekvenser för staten

Vårt förslag innebär konsekvenser för flera statliga myndigheter. Men med undantag för Skolverket och SCB bedömer vi att dessa konsekvenser endast är marginella. Kostnadsmässiga konsekvenser uppstår endast för Skolverket och SCB.

Utredningen bedömer att vårt förslag initialt innebär ökade kost- nader för staten, men att förslaget från och med 2026 snarare innebär en besparing. I tabell 13.1 redogör vi övergripande för de förändrade kostnader som uppstår med anledning av förslaget och i avsnitt 13.4.1 och 13.4.2 går vi igenom dessa kostnadsbedömningar mer utförligt.

5Uppgifter från Skolverket som hämtats från underlaget till den officiella statistiken. Här sak- nas uppgifter om omfattningen på företagens verksamhet utöver elevantal. Uppgifter som kan användas för att identifiera anordnarna skyddas av sekretess enligt 24 kap. 8 § OSL och det har därför inte gått att hämta in uppgifter om dessa företags verksamhet.

337

KonsekvensanalysSOU 2023:21

Tabell 13.1 Förändrade kostnader för staten jämfört med 2023 med anledning av utredningens förslag (mnkr)

	2024	2025	2026	2027	2028
Skolverkets förvaltningsanslag	3,9	16,7	-2,7	-3,6	-6,8
SCB:s förvaltningsanslag	0,4	1,5	2,5	1,0	-

Totalt	4,3	18,2	-0,2	-2,6	-6,8

Utöver de anslagseffekter som visas i tabell 13.1 kommer vårt förslag också att innebära kostnader för Skolverkets it-utveckling motsvar- ande 11 miljoner kronor år 2025. Dessa kostnader kommer dock att belasta Skolverkets låneram snarare än förvaltningsanslag och ingår därmed inte i tabellen.

Utredningen ska enligt kommittéförordningen föreslå en finan- siering om förslagen innebär en kostnadsökning eller intäktsminsk- ning för staten, kommunerna eller regionerna. Vi bedömer att Skol- verket och SCB kommer att få ökade kostnader under en övergångs- period vilka behöver finansieras.

Skolverket har under senare år inte kunnat utnyttja sitt förvaltnings- anslag fullt ut.6 De ökade initiala kostnader som skulle komma att belasta förvaltningsanslaget, skulle således rymmas inom Skolverkets ram. Från och med år 2023 har Skolverkets förvaltningsanslag dock minskats med 49 miljoner kronor och ytterligare minskningar har beräknats för 2024 och 2025 motsvarande 100 miljoner kronor.7 Reger- ingen bör därför följa utvecklingen och vid behov tillföra ytterligare medel till Skolverkets förvaltningsanslag, framför allt för år 2025.

Investeringar i anläggningstillgångar som används i verksamheten ska normalt sett finansieras med lån hos Riksgälden.8 En stor del av den it-utveckling som Skolverket kommer att behöva genomföra, kommer därmed att i stor utsträckning belasta myndighetens låne- ram. Utredningen kan konstatera att Skolverket under senare år inte heller har kunnat utnyttja sin låneram fullt ut.9 Skolverket har dock i sitt underlag till utredningen framfört att det finns behov av inve-

6Skolverkets återstående medel på förvaltningsanslaget var 183 miljoner kronor 2022 (motsvar- ande 13 procent av förvaltningsanslaget), 38,4 miljoner kronor 2021 (3 procent) och 55,2 mil- joner kronor 2020 (5 procent). Källa: Skolverkets årsredovisningar för åren 2020–2022.

7Prop. 2022/23:1, utg.omr. 16.

82 kap. 1 § kapitalförsörjningsförordningen (2011:210).

9Skolverkets icke utnyttjade del av låneramen uppgick till knappt 20 miljoner kronor 2022 (motsvarande 22 procent av låneramen), 12,0 miljoner kronor 2021 (11 procent) och 41,5 mil- joner kronor 2020 (32 procent). Källa: Skolverkets årsredovisningar för åren 2020–2022.

338

SOU 2023:21

Konsekvensanalys

steringar inom flera andra områden under kommande år och att ut- rymmet på låneramen därför kommer att vara begränsat.10 Även här bör regeringen följa utvecklingen och överväga att utöka låneramen.

SCB kommer att ha högre kostnader än vad som visas i tabell 13.1 med anledning av vårt förslag. De ökade kostnaderna beror på att SCB från och med år 2026 kommer att förlora intäkter från den av- gift som Skolverket tidigare betalat för insamlingen av uppgifter och från den övriga uppdragsverksamheten på skolområdet. Ett syfte med intäktsfinansiering är dock att verksamheten ska kunna ställas om beroende på efterfrågan. SCB kommer också att ha tid för att för- bereda omställningen och kan således i stor utsträckning anpassa sina kostnader. Därför bedömer vi att en stor del av SCB:s ökade kostnader är sådana som inte bör få någon påverkan på myndighetens förvaltningsanslag och inte bör räknas som en ökad kostnad för staten.

Vi bedömer således att det inte finns skäl att öka SCB:s anslag förutom i de delar där myndigheten får utökade uppgifter. Vi ut- vecklar detta vidare i avsnitt 13.4.2. Det handlar om förhållandevis små kostnader, men regeringen bör ändå överväga att föreslå en ök- ning av SCB:s förvaltningsanslag med anledning av förslaget.

Det kan naturligtvis vara motiverat för regeringen att föreslå en höjning av SCB:s anslag även i den utsträckning myndigheten inte kan förväntas anpassa sin verksamhet utifrån ett nytt intäktsläge. Det beror också på den ekonomiska styrningen av myndigheten i övrigt, vilken utredningen inte kan överblicka.

13.4.1Konsekvenser för Skolverket

Våra förslag innebär att Skolverket tar över insamlingen av uppgifter från huvudmän. Skolverket behöver också samla in uppgifter från olika myndigheter, t.ex. Skatteverket och Migrationsverket. För Skol- verket innebär det i många delar helt nya uppgifter som kräver att myndigheten bygger upp en organisation och ett it-stöd för att

–samla in uppgifter från huvudmän,

–samla in uppgifter från andra myndigheter,

10Underlag från Skolverket 2023-01-17.

339

Konsekvensanalys

SOU 2023:21

–kvalitetssäkra de insamlade uppgifterna och vid behov återkoppla till uppgiftslämnare och begära korrigeringar samt påminna upp- giftslämnare eller kräva in uppgifter som inte lämnats in,

–erbjuda stöd till uppgiftslämnare och t.ex. svara på frågor,

–ställa samman uppgifter för publicering, analys eller vidare fram- ställning av statistik,

–ta fram särskilda sammanställningar i uppdragsverksamhet till exempelvis kommuner för deras resursfördelning och

–rapportera vissa uppgifter till andra myndigheter och organisa- tioner.

Dessutom behöver Skolverket utveckla möjligheten att lämna register- utdrag till personer som ansöker om sådant med stöd av EU:s data- skyddsförordning. När någon i dag ansöker om registerutdrag från Skolverket, skickas begäran vidare till SCB som sammanställer de uppgifter om personen som finns i registren på skolområdet. Alla uppgifter om en person som finns i underlaget till statistiken lämnas således i dag ut från SCB och inte från Skolverket. Det kan vara ett förhållandevis omfattande material som ska lämnas ut om en person, vilket kräver en automatiserad sökning och sammanställning som Skolverket i dag inte kan göra.

Skolverkets nuvarande kostnader

Skolverket betalar i dag SCB för att samla in uppgifter och leverera ett underlag för framställningen av statistik. Avgiften till SCB upp- gick 2022 till 27 miljoner kronor. Under 2020 och 2021 var beloppet något lägre eftersom de nationella proven var inställda på grund av covid-19-pandemin och några resultat således inte samlades in. Från och med 2023 minskar också beloppet eftersom Skolverket tagit över driften av skolenhetsregistret från SCB. För 2023 uppgår avgiften till 26,4 miljoner kronor.

340

SOU 2023:21

Konsekvensanalys

Därutöver har Skolverket kostnader för den egna personal som bl.a. framställer statistik utifrån underlaget från SCB. Lönekostnad- erna för de två statistikenheterna uppgick till drygt 21 miljoner kro- nor 2021 och 23 miljoner kronor 2022.11

Tidplan för genomförandet

För att beräkna kostnaderna för Skolverket och bedöma när dessa uppstår, behöver vi göra ett antagande om när Skolverket kan ta över insamlingen av uppgifter från SCB. Tidplanen beror i sin tur på hur lång tid Skolverket behöver för att bygga upp en organisation och utveckla nödvändiga it-system.

Utredningen bedömer att det är ett förhållandevis omfattande arbete för Skolverket att anpassa sin verksamhet till denna delvis nya uppgift. Med tanke på vikten av att säkerställa kvaliteten på den offi- ciella statistiken och upprätthålla den personliga integriteten för de som registreras, behöver Skolverket och SCB dessutom genomföra förändringarna med största noggrannhet och försiktighet. Utredningen anser därför att det finns risker med att genomföra förändringarna för snabbt. Samtidigt bör inte den tidsbegränsade sekretessbrytande be- stämmelsen i 24 kap. 8 a § OSL gälla längre än nödvändigt.

För att inleda arbetet med att ta över insamlingen av uppgifter från SCB, behöver både Skolverket och SCB ha tydliga besked från riksdagen och regeringen om hur den långsiktiga informationsför- sörjningen på skolområdet är tänkt att utformas. Skolverket skulle visserligen kunna ta över insamlingen av uppgifter från SCB även om regeringen inte väljer att gå vidare med utredningens förslag. Insam- lingen skulle då fortsatt kunna hanteras inom den särskilda verksam- heten för framställning av statistik, med de begränsningar som statistiksekretessen innebär för informationsförsörjningen. Men om regeringen fortfarande överväger olika lösningar för informations- försörjningen, skulle det vara motiverat för Skolverket att avvakta och inte inleda några större förändringar innan regeringen tydligt aviserat den fortsatta inriktningen. Som vi konstaterar i detta kapitel kommer övertagandet av insamlingen också att initialt medföra ökade kostnader för Skolverket. I ett läge där myndighetens ekonomi kan förväntas vara mer ansträngd än tidigare, behöver Skolverket också

11Uppgifter från Skolverket 2023-01-17.

341

Konsekvensanalys

SOU 2023:21

avvakta riksdagsbeslut med anledning av regeringens budgetproposi- tion.

I denna konsekvensanalys och i förslagen om ikraftträdande (se kapitel 11) utgår utredningen från att riksdagen beslutar om de före- slagna lagändringarna under första halvåret 2024. Det innebär att lagändringarna kan träda i kraft den 1 juli 2024. Det är i sig en pressad tidplan som bland annat förutsätter att regeringen hinner behandla förslaget i budgetpropositionen för 2024 som läggs senast den 20 sep- tember 2023.

Med riksdagsbeslut under första halvåret 2024, kan Skolverket påbörja rekrytering och it-utveckling under hösten 2024. Man kan då räkna med att den nyrekryterade personalen kan vara på plats från och med 2025 och då inleda arbetet med att bygga upp den nya verk- samheten. Det är också en fördel om Skolverket kan ta över insam- lingen från och med ett årsskifte. Skolverket kommer då att kunna inleda med de relativt enkla insamlingar som görs på våren och få ytterligare förberedelsetid inför de större och mer komplicerade in- samlingarna som görs på hösten med den 15 oktober som mätdatum. Tidplanen illustreras i figur 13.1.

Figur 13.1 Tidplan för genomförandet av utredningens förslag

Proposition			Skolverket tar över
Proposition			insamlingen
	mar		insamlingen
	mar
BP 2024	Rd.beslut			Insamlingen
20 sep	Rd.beslut			Insamlingen
20 sep	maj/jun			per 15 okt
	maj/jun			per 15 okt

2023	2024		2025	2026

		Förberedelser
		Skolverket & SCB

24 kap. 8 a OSL

upphör

342

SOU 2023:21

Konsekvensanalys

Skolverket har i underlag till utredningen gjort bedömningen att myn- digheten skulle kunna ta över insamlingen från den 1 januari 2026.12 Samtidigt är det en pressad tidplan som ger ett minimum av för- beredelsetid för Skolverket och SCB. Utredningen vill poängtera vikten av att myndigheterna ges tillräckligt med tid för att förbereda reformen och att tiden för förberedelser inte förkortas. Givet att regeringen i budgetpropositionen för 2024 tydliggör att förslagen ska genomföras och att riksdagen beslutar om den nödvändiga finan- sieringen, kan Skolverket och SCB visserligen påbörja visst för- beredelsearbete redan från och med inledningen av 2024. Vi bedömer dock att myndigheterna behöver ha minst ett och ett halvt års för- beredelsetid från att de nya reglerna för informationsförsörjningen träder i kraft.

Tidplanen beror också på vilka övriga uppdrag som Skolverket har och kommer att få. Det finns en gräns för hur mycket utveck- lingsarbete som en myndighet mäktar med, oavsett hur mycket medel som regering och riksdag skjuter till. Det gäller särskilt sådan it- utveckling som förutsätts med vårt förslag där myndigheten exem- pelvis behöver specialistkompetens som kan vara svår att få tag på. Om Skolverket samtidigt har flera regeringsuppdrag som kräver it- utveckling, kan det vara svårt att hålla tidplanen, oavsett hur mycket medel som tillförs.

Regeringen bör också noga följa Skolverkets och SCB:s förbered- elsearbete för att vid behov kunna vidta åtgärder som att exempelvis ändra tidplanen. Det är viktigt att verksamheten med informations- försörjning fungerar väl redan från starten för att bl.a. kvaliteten i den officiella statistiken ska upprätthållas, den personliga integri- teten för de registrerade ska värnas och för att det inte ska uppstå ökade kostnader för kommuner och enskilda huvudmän.

Utifrån dessa förutsättningar bedömer vi dock att Skolverket kan ta över insamlingen av uppgifter från den 1 januari 2026. Denna tid- plan medför därmed ökade kostnader för Skolverket från och med andra halvåret 2024.

12Underlag från Skolverket 2023-01-17.

343

Konsekvensanalys

SOU 2023:21

Personalkostnader – utveckling av en ny organisation

Insamlingsverksamhet

Insamlingsverksamheten omfattar i dag 16–20 årsarbetskrafter på SCB, men antalet anställda personer som arbetar med insamlingen är unge- fär dubbelt så stort eftersom arbetet är ojämnt fördelat över året.13 Utredningen räknar i konsekvensanalysen med att Skolverket på sikt kommer ha en kostnad motsvarande 16 årsarbetskrafter för att sköta insamlingen av uppgifter från huvudmännen. Det skulle motsvara en kostnad på 14,4 miljoner kronor per år från och med att insamlings- verksamheten är på plats.14 I kostnaden ingår personal för att hantera själva insamlingen av uppgifter från huvudmännen och andra myn- digheter, kvalitetssäkra inhämtade uppgifter och skapa register genom att koppla på bakgrundsvariabler från myndigheterna på de från huvud- männen insamlade uppgifterna. Det ska motsvara de arbetsuppgifter som SCB i dag utför åt Skolverket och som ingår i den avgift som Skolverket betalar.

Vi räknar dock med att Skolverket initialt inte kommer att ha samma möjligheter att fördela om personal för att hantera de arbetstoppar som insamlingsverksamheten innebär. Därför bedömer vi att kostnaden initialt blir något högre då Skolverket kan behöva ha en något större personalstyrka. Under de första två åren (2026 och 2027) räknar vi med att Skolverkets insamlingsverksamhet kommer omfatta 20 års- arbetskrafter, vilket motsvarar en kostnad på 17,6 miljoner kronor.15

Vårt förslag innebär även att Skolverket kommer att behöva samla in uppgifter från andra myndigheter. Insamlingsverksamheten på SCB har i stället kunnat hämta uppgifter från andra register på myn- digheten. Det är svårt att bedöma hur mycket merarbete det kom- mer att innebära för Skolverket. I vissa delar kommer det sannolikt handla om en relativt enkel överföring av uppgifter, medan Skolverket

13Underlag från SCB 2023-01-13 samt kompletterande information i e-post 2023-01-17.

14Beräkningen utgår från en månadslön på 42 600 kronor för 16 personer (motsvarande lön för statistiker i offentlig sektor enligt SCB:s lönestatistik för 2021), en kostnad för en ny enhets- chef med lön på 70 000 kronor, kostnad för en administratör med månadslön på 35 000 kronor och ett påslag för arbetsgivaravgifter m.m. med 53 procent. Skolverket har till utredningen framfört att löneläget på Skolverket sannolikt är högre än på SCB eftersom man endast har akademiskt utbildad personal. En genomsnittlig månadslön på 42 600 kronor kan vara högt räknat, men får ses som rimlig om denna personal också ska kunna utföra andra arbetsupp- gifter under perioder med lägre tryck på insamlingsverksamheten.

15Det motsvarar lönekostnad för 20 medarbetare med lön på 42 600 kronor, en administratör med månadslön på 35 000 kronor och en chef med månadslön på 70 000 kronor samt ett påslag för arbetsgivaravgifter m.m. med 53 procent.

344

SOU 2023:21

Konsekvensanalys

i andra fall kommer att behöva göra en mer omfattande bearbetning av uppgifterna. Vi räknar med att den extra arbetsinsatsen kommer att omfatta ytterligare en halv till en årsarbetskraft, vilket skulle inne- bära en ökad kostnad med upp till 800 000 kronor.

Skolverkets ökade personalkostnader för en ny insamlingsverk- samhet skulle därmed uppgå till 18,4 miljoner kronor åren 2026–2027 och 15,2 miljoner kronor från 2028. Vi räknar också med att kost- nader för denna personal kommer att uppstå även åren innan Skol- verket tar över insamlingen. Det tar tid att rekrytera personal och dessa behöver vara på plats i god tid innan insamlingen ska tas över för att utveckla arbetsformerna. Vi utgår därmed från att motsvar- ande hälften av kostnaderna (omkring 9 miljoner kronor) uppstår året innan och en mindre del, omkring 1 miljon kronor, för andra halv- året 2024. I det ingår även kostnaderna för själva rekryteringen.

Arbete med officiell statistik och sammanställning av uppgifter för informationsförsörjningen

Utöver insamlingsverksamheten kommer Skolverket att behöva resur- ser som framställer den officiella statistiken. Skolverket bedömer att den framtida verksamheten med officiell statistik kommer att kräva 10 årsarbetskrafter. I det räknar myndigheten in bl.a. framställning av officiell statistik och tillhörande förklarande promemorior, viss kvalitetssäkring, framtagande av kvalitetsdeklarationer och utveckling av statistiken med anledning av exempelvis reformer på skolområdet.

Dessutom behövs personal som sköter sammanställningen och bearbetningen av uppgifter och tar fram de underlag som behövs för publicering, internt på myndigheten och för att förse andra myndig- heter och organisationer med information.

Både arbetet med officiell statistik och sammanställning av upp- gifter för informationsansvaret motsvaras i stor utsträckning av verk- samhet som Skolverket redan bedriver. Vi bedömer således att dessa arbetsuppgifter inte medför några ökade kostnader för Skolverket som kan kopplas till vårt förslag.

Skolverkets statistikenheter består i dag av omkring 30 årsarbets- krafter. Av dessa kommer 10 årsarbetskrafter att behövas för det renodlade arbetet med den officiella statistiken. Det innebär att om- kring 20 årsarbetskrafter kan användas för arbetet med att på olika sätt sammanställa, bearbeta och tillgängliggöra information.

345

Konsekvensanalys

SOU 2023:21

Vårt förslag innebär vissa nya arbetsuppgifter som rör att be- arbeta och tillgängliggöra den insamlade informationen. Det handlar exempelvis om att Skolverket tar över beräkningen av socioeko- nomiska index för statsbidragsfördelning. Skolverket kommer också att behöva förse SCB med vissa uppgifter. Vi bedömer dock att det rör sig om så små kostnader att vi inte inkluderat det i beräkningarna.

Rapportering till internationella organisationer

SCB rapporterar i dag in utbildningsstatistik till internationella organ som EU:s statistikmyndighet Eurostat, OECD och FN. Kostnaden för det ingår i den avgift som Skolverket betalar till SCB och uppgår till 200 000 kronor årligen. Det ligger utanför vårt uppdrag att ta ställning till vilken myndighet som i framtiden bör sköta den inter- nationella rapporteringen. De kostnadsmässiga konsekvenserna av denna rapportering är dock mycket små och vi har inte beaktat dessa närmare i denna konsekvensanalys.

Upplysningstjänsten

SCB:s uppgiftslämnarservice svarar på frågor från huvudmännen i samband med insamlingen. Den kostnad för uppgiftslämnarservice som kan hänföras till skolfrågor uppskattar SCB till 325 000 kronor. Vi utgår från motsvarande ökning av belastningen för Skolverkets existerande upplysningstjänst. Därutöver framför SCB att frågor från de rapporterande huvudmännen också hanteras av personalen som arbetar med insamlingen.

Juridisk kompetens

Vi bedömer att Skolverket även kommer att ha ökade kostnader för juridiskt stöd till verksamheten. Verksamheten med informations- försörjning kommer att vara förhållandevis juridiskt komplex och uppbyggnaden kommer att innebära flera juridiska avvägningar. Sekre- tessprövningar kommer exempelvis att ta mer resurser i anspråk eftersom dessa blir mer komplicerade jämfört med i dag då alla upp- gifter omfattas av absolut sekretess. Till det kommer också utbild-

346

SOU 2023:21

Konsekvensanalys

ning av den personal som ska ansvara för verksamheten. Vi bedömer att den initiala kostnaden motsvarar två årsarbetskrafter under upp- byggnadsskedet (1,8 miljoner kronor) och att den löpande kostnaden motsvarar en årsarbetskraft (900 000 kronor).16

Registerutdrag

För att kunna hantera begäran om registerutdrag enligt EU:s data- skyddsförordning behöver Skolverket utveckla en automatiserad lösning för sökning och sammanställning av uppgifter. Utan en så- dan lösning kommer arbetet med registerutdrag att bli orimligt be- tungande, så vi förutsätter att Skolverket inkluderar dessa funktioner i den it-utveckling som ändå behövs. Därutöver kan arbetet förväntas medföra ökade personalkostnader motsvarande upp till en halv års- arbetskraft vilket uppgår till omkring 300 000 kronor per år.17

Uppdragsverksamhet

Skolverket kommer att behöva ha resurser för att genomföra upp- dragsverksamhet. I det underlag som SCB lämnat till utredningen framgår att uppdragsverksamheten omfattar mellan 1,6 och 2,7 års- arbetskrafter, exklusive de uppdrag som görs för kommunernas resurs- fördelning. Därtill kommer arbetet med de uppdrag som görs för kommunernas resursfördelning. Detta arbete är på SCB i stor ut- sträckning automatiserat där kommuner kan beställa underlag utifrån sitt aktuella elevunderlag. Vi bedömer att Skolverket kommer att ha ett resursbehov motsvarande ytterligare 2 årsarbetskrafter för denna uppdragsverksamhet.

Uppdragsverksamheten är enligt SCB inte jämnt fördelad över året. Årligen beställer omkring 100 kommuner uppgifter för sin resurs- fördelning och två tredjedelar av dessa uppdrag ges på hösten. Det kan vara ett problem för Skolverket att denna arbetstopp samman- faller med arbetstoppen för insamlingsverksamheten, då en stor del av uppgifterna från huvudmännen ska lämnas under oktober och

16Bedömningen bygger på underlag från Skolverket. Beräkningen utgår från en månadslön på

50300 kronor (motsvarande lön för en förvaltnings- och organisationsjurist i offentlig sektor enligt SCB:s lönestatistik för 2021) och ett påslag för arbetsgivaravgifter m.m. med 53 procent.

17Beräkningen utgår från en månadslön på 35 000 kronor för en administratör på halvtid och ett påslag på 53 procent för arbetsgivaravgifter m.m.

347

Konsekvensanalys

SOU 2023:21

november. Det kan medföra svårigheter för Skolverket att omför- dela personal till uppdragsverksamheten under höstens arbetstopp. Vi förutsätter dock att Skolverket, i likhet med SCB, utvecklar möj- ligheter för en i stor utsträckning automatiserad process för att ta fram underlag för kommunernas resursfördelning. Om Skolverket ska ta fram dessa underlag manuellt, kommer det att kräva en orim- ligt stor personalstyrka, alternativt att annan verksamhet måste prio- riteras ned.

Kostnaderna för uppdragsverksamheten föreslås finansieras genom avgifter där principen bör vara full kostnadstäckning. På sikt kommer uppdragsverksamheten därmed inte att innebära ökade kostnader för Skolverket. Skolverket kommer dock att behöva bygga upp verk- samheten innan uppdrag genomförs i skarpt läge, vilket innebär ökade kostnader under uppbyggnadsskedet. Om uppdragsverksamheten kommer att omfatta 5 årsarbetskrafter när den är fullt utbyggd, beräk- nar vi att Skolverket kommer att ha behov av motsvarande halva den arbetsstyrkan under uppbyggnaden, dvs. 2,5 årsarbetskrafter. Det skulle motsvara en kostnad på 1,6 miljoner kronor under 2025.

Kostnader för it-utveckling

I redovisningen från 2020 bedömde Skolverket att den tekniska lös- ningen för insamling av uppgifter skulle kosta 15 miljoner kronor att utveckla.18 Innan Skolinformationsutredningen tillsattes, genomförde Skolverket en förstudie för att undersöka möjligheterna att överta insamlingen av uppgifter från SCB. Utvecklingen av en teknisk lös- ning för insamling beräknades då till drygt 10 miljoner kronor, vilket dock inte inkluderade eventuella licens- och supportkostnader. Den löpande förvaltningen av systemet beräknades kosta runt en miljon kronor per år.19

Skolverket pekar i sitt underlag till utredningen på vikten av att inte underskatta de initiala kostnaderna för utveckling av it-system. Det kan göra att man i den senare förvaltningen får dras med högre löpande underhållskostnader. Skolverket bedömer att kostnaden för att utveckla de nödvändiga it-systemen för att sköta insamlingen av

18Skolverket 2020-09-04. Förslag på hur Statens skolverk och Statens skolinspektion ska få tillgång till nödvändig information för sina verksamheter, s. 34–35. Dnr 2020:1060.

19Skolverket 2021-04-30. Förstudie. Utveckling med anledning av ny rättspraxis på statistikområdet, s. 63 och 65. Dnr 2021:178.

348

SOU 2023:21

Konsekvensanalys

uppgifter uppgår till 10–12 miljoner kronor. För att säkerställa att Skolverket kan hämta information från övriga myndigheter bedömer Skolverket att det finns behov av utveckling motsvarande omkring ytterligare en miljon kronor. Därutöver tillkommer utvecklingskost- nader för system som behövs för myndighetens arbete med register- utdrag enligt EU:s dataskyddsförordning samt system för att ta fram anpassade underlag för kommunernas resursfördelning. Utredningen bedömer dessa kostnader till ytterligare omkring 5 miljoner kronor. Sammanlagt bedömer vi därmed kostnaderna för it-utveckling till 17 miljoner kronor.

Även om det mesta av kostnaderna för it-utveckling kommer att finansieras via myndighetens låneram, kommer vissa kostnader att behöva belasta Skolverkets förvaltningsanslag. Det kan t.ex. handla om kostnader för personal som behövs för att utforma de arbets- processer som ska stödjas av it-systemen och för kravställningen på de kommande systemens funktionalitet. I diskussion med Skolverket har utredningen kommit fram till att kostnader som belastar för- valtningsanslaget skulle uppgå till omkring 2 miljoner kronor 2024 och 4 miljoner kronor 2025.

Den löpande förvaltningen av systemen skulle därefter motsvara personalkostnader motsvarande en årsarbetskraft. Med tanke på svårig- heterna att rekrytera kompetens inom området, skulle myndigheten sannolikt behöva anlita konsulter. Den löpande kostnaden efter upp- byggnaden skulle därmed uppgå till omkring 1,5 miljoner kronor år- ligen. Till det kommer löpande kostnader för licenser och hårdvara motsvarande uppskattningsvis 1 miljon kronor årligen.20

Skolverket har visserligen genomfört ett utvecklingsarbete för att kunna ta över hanteringen av skolenhetsregistret från och med 2023. Myndigheten har därmed utvecklat en it-lösning för inrapportering och lagring av uppgifter som kan ligga till grund för vidare utveck- ling av it-stöd på området. Samtidigt är inrapporteringen till skol- enhetsregistret förhållandevis enkel jämfört med den mer omfattande inrapportering som Skolverket föreslås ta över. Utredningen delar också Skolverkets bedömning att de initiala kostnaderna inte bör underskattas.

Vårt förslag innebär även att Skolverket kommer att behöva in- hämta uppgifter från en rad andra myndigheter, inte endast SCB. Det är något som Skolverket inte räknat med i den tidigare redovis-

20Underlag från Skolverket 2023-01-17.

349

Konsekvensanalys

SOU 2023:21

ningen till regeringen och i sin förstudie. Dessa andra myndigheter använder olika tekniska lösningar för att föra över data vilket Skol- verket måste kunna anpassa sig till.

Samlad bedömning av kostnaderna

Utredningen bedömer att Skolverkets kostnader kommer att öka under åren 2024 och 2025 med anledning av utredningens förslag. Det är kostnader som uppstår när Skolverket bygger upp en ny verk- samhet. Från och med 2026 räknar vi med att vårt förslag innebär minskade kostnader för Skolverket. Det beror på att Skolverket när myndigheten tar över insamlingen 2026 inte längre kommer att betala någon avgift till SCB.

Skolverkets avgift till SCB täcker förutom lönekostnader även SCB:s s.k. overheadkostnader t.ex. kostnader för lokaler och admini- stration samt resekostnader för personalen.21 Utredningen har inte räknat med att Skolverkets overheadkostnader kommer att öka i samma utsträckning med anledning av förslaget. Vårt förslag innebär att Skolverkets personalstyrka utökas med sammanlagt omkring två procent. I förhållande till omfattningen på Skolverkets verksam- het innebär det en jämförelsevis liten ökning.22 I personalkostnad- erna har vi också räknat med att en viss del används för administra- tion och i de initialt högre kostnaderna ingår kostnader för rekry- tering. Utifrån Skolverkets nuvarande lokalsituation bedömer vi inte heller att myndighetens lokalkostnader kommer att påverkas nämn- värt. Därför bedömer vi att Skolverkets ökade kostnader kommer att bli mindre än den avgift som myndigheten betalat till SCB.

Vår bedömning av Skolverkets ändrade kostnader med anledning av vårt förslag redovisas i tabell 13.2. Kostnaderna anges som en ök- ning eller minskning jämfört med myndighetens kostnader år 2023.

21Underlag från SCB 2023-01-13 och kompletterande underlag i e-post 2023-01-17.

22Som jämförelse kan nämnas att antalet årsarbetskrafter på Skolverket har ökat med i genom- snitt 6 procent per år under åren 2016–2021.

350

SOU 2023:21

Konsekvensanalys

Tabell 13.2 Förändrade kostnader för Skolverket jämfört med 2023 som påverkar förvaltningsanslaget med anledning av utredningens förslag (mnkr)

	2024	2025	2026	2027	2028

Avgift till SCB	-	-	-26,0	-26,0	-26,0
Personal insamling	1,0	9,0	18,4	18,4	15,2

Ökade kostnader för upplysningstjänsten	-	0,3	0,3	0,3	0,3
Personal juridik	0,9	1,8	1,8	0,9	0,9

Personal registerutdrag	-	-	0,3	0,3	0,3
Personal uppdragsverksamhet	-	1,6	-	-	-

It-utveckling förvaltningsanslag	2,0	4,0	-	-	-
Löpande it-förvaltning	-	-	2,5	2,5	2,5
Totalt	3,9	16,7	-2,7	-3,6	-6,8

Vi vill betona att det är mycket svårt att i förväg bedöma vilka kost- nader som Skolverket kommer att ha med anledning av förslaget. Kostnaderna kommer i praktiken att klarna under genomförandet. I likhet med den ekonomiska styrningen i övrigt förutsätter utred- ningen att Skolverket och Regeringskansliet kommer att ha en sed- vanlig dialog om kostnadsläget på myndigheten och att Skolverket i budgetunderlag signalerar om kostnaderna för den nya verksamheten blir mindre eller större än beräknat.

Utöver de kostnader som påverkar Skolverkets förvaltningsanslag och som presenteras i tabell 13.2, kommer Skolverket att ha kost- nader för it-utveckling som påverkar myndighetens låneram. Utred- ningen bedömer att dessa kostnader uppgår till 11 miljoner kronor under år 2025.

Utredningens förslag innebär att vissa delar av nuvarande insam- ling även fortsatt görs inom ramen för den särskilda statistikverk- samheten som omfattas av sekretess enligt 24 kap. 8 § OSL. Det handlar om de enskilda huvudmännens kostnader samt uppgifter om kommunernas aktivitetsansvar. Insamlingen av dessa uppgifter skulle således även fortsättningsvis kunna skötas av SCB på uppdrag av Skolverket. Den årliga avgiften för den insamlingen skulle uppgå till omkring 3,5 miljoner kronor.23 I bedömningarna har vi dock utgått från att Skolverket tar över även denna insamling från SCB.

23I överenskommelsen för 2021 uppgår avgiften för de enskilda huvudmännens kostnader till 2,5 miljoner kronor och kommunernas aktivitetsansvar till 0,8 miljoner kronor.

351

Konsekvensanalys

SOU 2023:21

13.4.2Konsekvenser för SCB

Vårt förslag innebär att viss verksamhet som SCB i dag bedriver över- tas av Skolverket. Det handlar framför allt om arbetet med att samla in uppgifter från huvudmän och framställa underlag för den officiella statistiken. Dessutom kommer en del av den uppdragsverksamhet som SCB i dag bedriver i stället att behöva utföras av Skolverket.

Kostnader till följd av minskade intäkter

SCB tar i dag ut en avgift från Skolverket för arbetet med framställ- ning av underlag för statistiken på skolområdet. Avgiften är satt utifrån principen om full kostnadstäckning och uppgår till 26,4 miljo- ner kronor år 2023. Även SCB:s uppdragsverksamhet gentemot kom- muner, huvudmän och andra finansieras med intäkter med full kost- nadstäckning. Minskade arbetsuppgifter för SCB kommer således att motsvaras av minskade intäkter, vilket innebär att vårt förslag på längre sikt inte får några konsekvenser för SCB:s anslag.

I Skolverkets avgift till SCB ingår även en ersättning för SCB:s s.k. overheadkostnader såsom kostnader för lokaler och administra- tion. Även om verksamhet flyttas till Skolverket kommer SCB sanno- likt därför inte att få minskade overheadkostnader. Det innebär att intäktsminskningen blir något större än den kostnadsminskning som följer av färre arbetsuppgifter. Skillnaden mellan minskningen i intäkter och kostnader har varit svår för utredningen att överblicka, men bör uppgå till omkring 10 miljoner kronor.24 Till det kommer de mins- kade intäkter som följer av minskad uppdragsverksamhet i övrigt.

På kort sikt kan förslaget komma att medföra en övertalighet av personal på SCB för vilken myndigheten också kommer sakna finan- siering. Med vårt förslag kommer denna övertalighet att inträffa från år 2026. Det innebär att SCB kommer att ha drygt ett och ett halvt år på sig från att riksdagen beslutat om ändringarna i skollagen och OSL till att verksamheten övertas av Skolverket. Det bör då vara möjligt för SCB att i stor utsträckning lösa den kommande över- taligheten genom omplaceringar på myndigheten och genom natur- lig personalomsättning. Det beror dock på utvecklingen inom andra delar av SCB:s verksamhet. Under en övergångsperiod kommer SCB

24Intäkterna från Skolverket uppgår till 26,4 miljoner kronor för 2023 och lönekostnaderna för 20 årsarbetskrafter beräknar vi till omkring 16 miljoner kronor.

352

SOU 2023:21

Konsekvensanalys

sannolikt att ha ökade kostnader för personal samtidigt som intäkt- erna har minskat. Utredningen bedömer dessa kostnader till om- kring en fjärdedel av nuvarande kostnader under 2026. Det skulle motsvara en kostnad på 3,7 miljoner kronor.25

Vid en överföring av uppgifter från en myndighet till en annan, behöver dessa myndigheter överväga om det kan bli aktuellt med verksamhetsövergång enligt 6 b § lagen (1982:80) om anställnings- skydd (LAS). För att det ska räknas som verksamhetsövergång krävs att det är en bestående organisatorisk eller ekonomisk enhet som har gått över till en ny arbetsgivare. Enheten ska bevara sin identitet och i princip vara samma verksamhet före och efter överföringen.26 I detta fall kommer det dock att bli upp till den mottagande och överlämnande arbetsgivaren, dvs. Skolverket och SCB, att avgöra om verksamhetsövergång föreligger eller inte. Om verksamhetsövergång föreligger, kommer Skolverket ha en skyldighet att erbjuda de an- ställda som arbetat med den aktuella arbetsuppgiften att övergå till Skolverket. SCB:s och Skolverkets aktuella verksamheter är dock lokaliserade till olika orter, vilket kan få arbetstagare att motsätta sig verksamhetsövergång.

Kostnader till följd av nya arbetsuppgifter

Vårt förslag innebär att SCB även fortsättningsvis ska lämna vissa uppgifter till Skolverket, exempelvis uppgifter från utbildningsregistret. Det kommer dock att göras med stöd av uppgiftsskyldighet och således inte kunna finansieras med avgifter. Det innebär en ny arbets- uppgift för SCB och ökade kostnader jämfört med i dag. SCB har framfört till utredningen att detta initialt kommer att vara en lika stor arbetsuppgift som i dag, trots att färre uppgifter ska lämnas till Skolverket än i dag. Orsaken är enligt SCB att det finns stordrifts- fördelar och ett inarbetat arbetssätt kopplat till arbetet i dag vilket behöver ses över och anpassas.27 På sikt bedömer utredningen att upp- giftslämnandet medför så små kostnadsökningar att vi inte tagit med dessa i beräkningen.

25Beräkningen utgår från lönekostnader motsvarande en månadslön på 42 600 kronor för

19årsarbetskrafter samt ett påslag för arbetsgivaravgifter m.m. med 53 procent.

26Se kommentar i Karnov (Per Dalekant och Anders Weihe).

27Underlag från SCB 2023-01-13.

353

Konsekvensanalys

SOU 2023:21

Enligt vårt förslag ska SCB lämna uppgifter till Skolverket om utbildningsnivå och sysselsättning under eller efter avslutade studier. SCB uppskattar kostnaderna för detta till omkring en miljon kronor årligen. Endast denna kostnad är så pass marginell att den borde rym- mas inom nuvarande ram för SCB:s förvaltningsanslag. Möjligheten för SCB att finansiera denna ökade kostnad beror dock på verksam- heten i övrigt.

Dessutom kommer SCB att ha ökade kostnader för deltagande i det gemensamma utvecklingsarbete som behöver bedrivas tillsammans med Skolverket. För att övertagandet av insamlingen ska gå smidigt och kvaliteten i den officiella statistiken ska upprätthållas kommer Skolverket och SCB att behöva ett nära samarbete under övergångs- perioden. SCB:s kostnader för detta bedömer vi uppgår till två års- arbetskrafter under åren 2025 och 2026, vilket skulle motsvara en årlig kostnad på omkring 1,5 miljoner kronor. Vi räknar också med kostnader motsvarande en halv årsarbetskraft under år 2024 vilket skulle innebära en kostnad på 400 000 kronor.

Utredningens bedömning av SCB:s förändrade kostnader till följd av nya arbetsuppgifter sammanfattas i tabell 13.3.

Tabell 13.3 Förändrade kostnader för SCB jämfört med 2023 som påverkar förvaltningsanslaget med anledning av utredningens förslag (mnkr)

	2024	2025	2026	2027	2028
Gemensam utveckling med Skolverket	0,4	1,5	1,5	-	-
Uppgiftslämnande till Skolverket	-	-	1,0	1,0	-

Totalt	0,4	1,5	2,5	1,0	-

Sammantaget bedömer utredningen att SCB på sikt inte kommer att ha några ökade kostnader med anledning av förslaget. Däremot upp- står det ökade kostnader för myndigheten under en övergångsperiod.

13.4.3Konsekvenser för Centrala studiestödsnämnden

Centrala studiestödsnämnden (CSN) kommer med utredningens för- slag bli skyldig att lämna uppgifter till Skolverket om elever i gym- nasieskolan. Detta behandlas i avsnitt 7.9.

354

SOU 2023:21

Konsekvensanalys

CSN lämnar redan i dag dessa uppgifter till SCB, men med ut- redningens förslag kommer uppgiftslämnandet till Skolverket att for- maliseras med en uppgiftsskyldighet på förordningsnivå. Efter kon- takter med CSN bedömer vi att förslaget inte får några ekonomiska konsekvenser för myndigheten.

13.4.4Konsekvenser för Universitets- och högskolerådet

Universitets- och högskolerådet (UHR) kommer med utredningens förslag att bli skyldigt att lämna uppgifter till Skolverket om elevers slutbetyg, examensbevis eller motsvarande från gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen på gymnasial nivå. Detta behand- las i avsnitt 7.9.

UHR lämnar redan i dag dessa uppgifter till SCB med stöd av

2a § förordningen (2012:811) med instruktion för Universitets- och högskolerådet. Skillnaden med vårt förslag bli att uppgiftslämnandet regleras i en ny förordning om Skolverkets informationsförsörjning. Vi bedömer därmed att förslaget inte får några ekonomiska eller prak- tiska konsekvenser för UHR.

13.4.5Konsekvenser för Skatteverket

Skatteverket kommer med utredningens förslag bli skyldigt att till Skolverket lämna uppgifter om inkomster från beskattningsdatabasen. Det är uppgifter som Skolverket kommer att behöva exempelvis i syfte att ta fram underlag för kommunernas resursfördelning till skolor och för att beräkna det socioekonomiska indexet för fördel- ningen av vissa statsbidrag. Detta behandlas i avsnitt 7.10.

Utredningens förslag innebär således en ökad uppgiftslämnar- börda för Skatteverket vad gäller uppgifter från beskattningsdata- basen. Efter kontakter med Skatteverket bedömer vi att det inte medför några ökade kostnader för myndigheten.28 Vi utgår då från att Skolverket kan använda sig av de tekniska lösningar för över- föring av information som Skatteverket redan utvecklat.

Skolverket kommer dessutom att behöva ha tillgång till folkbok- föringsuppgifter, något som Skolverket i viss utsträckning redan har i dag. Alla myndigheter har rätt att få vissa uppgifter från folkbok-

28Underlag från Skatteverket 2023-01-11.

355

Konsekvensanalys

SOU 2023:21

föringen genom Skatteverkets system Navet. En myndighet får även ha tillgång till andra uppgifter i folkbokföringen om myndigheten behöver uppgifterna för att fullgöra sitt uppdrag och får behandla dem. Så är fallet för Skolverkets del vid ett genomförande av vårt för- slag. Efter kontakter med Skatteverket bedömer vi också att Skol- verkets ökade uttag av uppgifter från Navet inte innebär några ökade kostnader för Skatteverket.29

13.4.6Konsekvenser för Socialstyrelsen

Socialstyrelsen kommer med utredningens förslag att bli skyldig att lämna uppgifter till Skolverket om ekonomiskt bistånd och om dag- lig verksamhet. Detta behandlas i avsnitt 7.11.

Uppgifter om daglig verksamhet lämnar Socialstyrelsen redan i dag till Skolverket med stöd av 24 kap. 8 § tredje stycket OSL. Dessa uppgifter använder Skolverket för att analysera etablering på arbetsmarknaden eller vidare studier för elever som gått gymnasie- särskola eller komvux som särskild utbildning.

Uppgifter om ekonomiskt bistånd kommer Skolverket med utred- ningens förslag att behöva för beräkning av det socioekonomiska index som ligger till grund för fördelning av statsbidraget för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling samt för att kunna ta fram under- lag för kommunernas resursfördelning. Kommunerna får i dag sådana uppgifter på aggregerad nivå från SCB som i sin tur samlar in upp- gifterna från Socialstyrelsen. Men eftersom SCB med vårt förslag inte kommer att kunna ta fram uppgifter för enskilda huvudmän, behöver även Skolverket hämta in dessa uppgifter från Socialstyrelsen.

Under 2021 fanns det drygt 52 000 hushåll med barn som får ekonomiskt bistånd i riket.30 För beräkning av det index som nämns ovan behöver Skolverket uppgifter om samtliga vårdnadshavare till de elever som huvudmännen lämnar uppgifter om per den 15 okto- ber varje år. Dessa uppgifter kan sen också användas i uppdragen från kommunerna om underlag för resursfördelning. För det fall elev- sammansättningen förändrats efter den 15 oktober och nya elever tillkommit som Skolverket inte har uppgifter om får myndigheten begära kompletterande uppgifter från Socialstyrelsen.

29Uppgifter från Skatteverket 2022-12-19.

30Socialstyrelsens statistikdatabas. Antalet hushåll med endast barn som får ekonomiskt bistånd har sjunkit från 330 år 2019 till 117 år 2021.

356

SOU 2023:21

Konsekvensanalys

Uppgifter om daglig verksamhet kommer att behövas för drygt 2 000 individer årligen.31

Utredningens förslag innebär en ökad uppgiftslämnarbörda för Socialstyrelsen. Efter kontakter med Socialstyrelsen bedömer vi dock att detta endast medför mindre praktiska konsekvenser som inte påverkar Socialstyrelsens ekonomiska förutsättningar.

13.4.7Konsekvenser för Myndigheten för yrkeshögskolan

Skolverket kommer med vårt förslag att behöva inhämta uppgifter om vissa elever i yrkeshögskolan. Vi föreslår ingen uppgiftsskyldig- het för detta utan menar att Skolverket kan begära ut dessa uppgifter med stöd av 6 kap. 5 § OSL. Detta behandlas i avsnitt 7.12.

Vi bedömer att detta inte får några ekonomiska eller praktiska konsekvenser för myndigheten. Det handlar om relativt få individer

–maximalt omkring 6 000 individer per år.32 Det är också uppgifter som myndigheten bör ha lätt tillgängliga.

13.4.8Konsekvenser för Migrationsverket

Migrationsverket kommer med utredningens förslag att bli skyldigt att lämna uppgifter till Skolverket om personers grund för bosätt- ning. Uppgifterna används av Skolverket för att analysera etablering på arbetsmarknaden eller fortsatta studier efter genomförd kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi). Detta behandlas i av- snitt 7.13.

Utredningens förslag innebär således en ökad uppgiftslämnarbörda för Migrationsverket. Skolverket kommer årligen att behöva infor- mation om grund för bosättning om mellan 50 000 och 60 000 indi- vider. Det motsvarar alla individer som under ett givet år avslutat kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare.33 Efter kontak- ter med Migrationsverket bedömer vi att den ökade uppgiftslämnar- bördan dock inte innebär några merkostnader för myndigheten.34

31Jfr Skolverket (2022) Arbete, studier och daglig verksamhet efter gymnasiesärskolan.

32Under 2021 fanns enligt Myndigheten för yrkeshögskolans statistik 5 700 studerande på konst- och kulturutbildningar och 663 studerande på utbildningar med endast tillsyn.

33Se t.ex. Skolverket (2022) Etableringen på arbetsmarknaden eller fortsatta studier år 2019 och 2020 efter avslutad kommunal vuxenutbildning.

34Uppgifter från Migrationsverket 2022-12-07.

357

Konsekvensanalys

SOU 2023:21

13.4.9Konsekvenser för universitet och högskolor

Universitet och högskolor kommer med vårt förslag att bli skyldiga att lämna uppgifter om examen för personal i skollagsreglerad verk- samhet. Det gäller både statliga universitet och högskolor och en- skilda utbildningsanordnare inom universitets- och högskoleutbild- ning. Detta behandlas i avsnitt 7.14.

Vi bedömer att detta inte kommer att medföra några betydande praktiska eller ekonomiska konsekvenser för universitet och hög- skolor. Det handlar om uppgifter som är lätt tillgängliga för univer- sitet och högskolor och som för majoriteten av dessa rapporteras in till Ladok – universitetens och högskolornas administrativa system.

Universitetskanslersämbetet (UKÄ) har dock i ett underlag till utredningen starkt avstyrkt denna lösning. Det skulle enligt UKÄ innebära dubbel uppgiftslämnarbörda för lärosätena, eftersom de skulle behöva lämna samma uppgifter både till Skolverket och till SCB. Det skulle enligt UKÄ inte vara samhällsekonomiskt försvarbart att lägga resurser på detta.35

13.4.10 Konsekvenser för Skolinspektionen

Skolinspektionen kommer med vårt förslag att vara skyldig att lämna samma uppgifter som myndigheten redan i dag lämnar till Skolverket. Detta behandlas i avsnitt 7.17.1. Eftersom Skolinspektionen redan i dag lämnar dessa uppgifter till Skolverket, bedömer vi att förslaget inte innebär några praktiska eller ekonomiska konsekvenser för myn- digheten.

13.4.11Konsekvenser för Specialpedagogiska skolmyndigheten och Sameskolstyrelsen

Staten är huvudman för specialskolan och sameskolan samt förskole- klass och fritidshem vid en skolenhet med specialskola eller same- skola.36 Utbildningen i specialskolan anordnas av Specialpedagogiska skolmyndigheten och i sameskolan av Sameskolstyrelsen.37

35Underlag från UKÄ 2022-12-22.

362 kap. 4 § skollagen.

3712 kap. 26 § och 13 kap. 24 § skollagen.

358

SOU 2023:21

Konsekvensanalys

Specialpedagogiska skolmyndigheten och Sameskolstyrelsen påver- kas i sin roll som företrädare för huvudmannen. De kommer att rap- portera uppgifter till Skolverket i stället för till SCB som i dag. Vi bedömer att det inte innebär några praktiska eller ekonomiska kon- sekvenser för myndigheterna. Se dock avsnitt 13.2 för en mer utför- lig diskussion om konsekvenser av vårt förslag för huvudmän i skol- väsendet.

13.5Integritetsanalys

Utredningen har i enlighet med direktiven gjort en integritetsanalys av de förslag som lämnas. I detta avsnitt redovisar vi de huvudsakliga resultaten av denna integritetsanalys. Vi vill dock betona att skyddet för den personliga integriteten har varit en grundläggande utgångs- punkt vid utarbetandet av samtliga förslag i detta delbetänkande. Den integritetsanalys som presenteras här ska ses som en samman- fattande proportionalitetsbedömning av förslagens påverkan på den personliga integriteten.

Integritetsskyddsmyndigheten har yttrat sig över en promemoria där utredningens förslag sammanfattats och där vi också presenterat en sammanfattande integritetsanalys. Sist i det här avsnittet redovisar

viIntegritetsskyddsmyndighetens synpunkter på analysen och utred- ningens kommentarer till dessa.

13.5.1Omfattande behov av personuppgifter

Det finns ett omfattande behov av information på skolområdet. Antalet aktörer som efterfrågar information på skolområdet är högt och karaktären på den informationen som behövs varierar. I kapitel 5 redogör vi för behovet av uppgifter på skolområdet.

Skolverket behöver samla in och behandla ett stort antal person- uppgifter för den verksamhet med informationsförsörjning som vi föreslår i detta delbetänkande. Vissa uppgifter har Skolverket inte direkt tillgång till i dag och andra kommer att samlas in på ett annat sätt, behandlas i en annan del av myndighetens verksamhet och utifrån en annan typ av reglering.

359

Konsekvensanalys

SOU 2023:21

De aktuella uppgifterna avser primärt barn, elever och personal inom skolväsendet, övriga utbildningar och verksamheter som står under Skolinspektionens tillsyn enligt skollagen (2010:800) och annan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen som anordnas av en enskild. Uppgifter samlas också in om barnens och elevernas föräldrar och vårdnadshavare. Det är alltså en stor mängd individer som berörs och flera av dem är barn. Läsåret 2021/22 fanns det knappt 2,6 miljoner barn och elever i skolväsendet och drygt 230 000 per- soner anställda som pedagogisk personal. Det motsvarar 27 procent av Sveriges befolkning 2021. Till det kommer deltagare i övriga skol- lagsreglerade verksamheter samt föräldrar och vårdnadshavare. Sett över tid kommer uppgifterna att omfatta alla som deltagit i utbild- ning eller arbetat i skolväsendet, vilket på sikt motsvarar i stort sett hela Sveriges befolkning.

Vid ett genomförande av vårt förslag kommer Skolverket att samla in uppgifter från andra myndigheter med stöd av de bestämmelser om uppgiftsskyldighet som vi föreslår i en ny förordning om Skol- verkets informationsförsörjning (se kapitel 7). Vad gäller SCB och Socialstyrelsen kommer dessa bestämmelser att bryta den absoluta statistiksekretessen i 24 kap. 8 § OSL. Utredningen bedömer att en sådan lösning är nödvändig för att informationsbehovet ska kunna tillgodoses på motsvarande sätt som innan det ändrade rättsläget och är motiverad i de aktuella situationerna. Vi diskuterar det ytterligare i avsnitt 12.2.3.

I de bestämmelser om uppgiftsskyldighet som vi föreslår anges vilka uppgifter som respektive myndighet ska lämna till Skolverket. Det är enligt vår bedömning inte lämpligt med en så specifik re- glering att det framgår exakt vilka uppgifter som ska överlämnas. Som exempel kan vi nämna skyldigheten för SCB att lämna ut upp- gifter om sysselsättning under eller efter avslutade studier (se av- snitt 7.15). Formuleringen kan avse en enkel binär uppgift om personer är i arbete eller studier eller inte, men den kan också avse mycket mer detaljerade uppgifter om exempelvis inom vilken bransch en person arbetar eller vilka studier personer bedriver och var. Om Skolverket ska framställa officiell statistik om sysselsättning efter gymnasie- skolan på motsvarande sätt som hitintills behöver myndigheten en mängd olika uppgifter om sysselsättning (se avsnitt 5.2.2, under- rubriken Gymnasieskolan – Vad ungdomar gör efter gymnasiestudier).

360

SOU 2023:21

Konsekvensanalys

Skyldigheten att lämna uppgifter begränsas av att det i de före- slagna bestämmelserna avseende SCB och Socialstyrelsen anges att det handlar om uppgifter som Skolverket behöver för informations- försörjningen. Skolverkets behov av uppgifter kommer därmed också att definieras utifrån vilka uppdrag Skolverket har och behoven kan komma att variera över tid. Skolverket kan därmed komma att be- höva diskutera behovet av uppgifter och vilka specifika uppgifter som ska lämnas ut med SCB respektive Socialstyrelsen. Det går alltså inte att på förhand förutse exakt vilka uppgifter som Skolverket kom- mer att begära ut från SCB och Socialstyrelsen.

13.5.2Skydd för den personliga integriteten

De uppgifter som SCB i dag samlar in för Skolverkets statistik om- fattas av absolut sekretess enligt 24 kap. 8 § OSL. Vårt förslag inne- bär att uppgifterna kommer att ha ett svagare sekretesskydd i Skol- verkets verksamhet med informationsförsörjning. Vi föreslår dock ett antal nya bestämmelser för att säkerställa skyddet för barns, elevers, föräldrars och personals personliga integritet. Enligt vårt förslag

–ska sekretess gälla för uppgift om enskilds personliga förhållan- den i Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskild eller dennes närstående inte lider men,

–begränsas Skolverkets möjligheter att samla in uppgifter från andra aktörer än huvudmännen av de bestämmelser om uppgiftsskyl- dighet vi föreslår (gällande huvudmännen finns redan 26 kap. 25 § skollagen),

–får Skolverket endast behandla personuppgifter i verksamheten med informationsförsörjning för vissa i lag angivna ändamål,

–begränsas Skolverkets möjligheter att söka i personuppgifterna och därmed också allmänhetens möjligheter att begära ut s.k. potentiella handlingar (jfr 2 kap. 6 och 7 §§ TF),

–begränsas tillgången till personuppgifter inom Skolverket till det som var och en behöver för att kunna utföra sina arbetsuppgifter,

–får Skolverket medge direktåtkomst till personuppgifter endast om det följer av föreskrifter som regeringen meddelar, och

361

Konsekvensanalys

SOU 2023:21

–får Skolverket inte behandla personuppgifterna under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behand- lingen.

Därtill kommer det skydd som dataskyddsförordningen och data- skyddslagen ger genom t.ex. principen om uppgiftsminimering (arti- kel 5.1 c) och den registrerades rätt till rättelse (artikel 16).

13.5.3Utredningens proportionalitetsbedömning

De integritetsskyddande åtgärder vi föreslår innebär enligt vår bedöm- ning att påverkan på enskildas personliga integritet begränsas. Denna påverkan framstår därmed som proportionerlig i förhållande till det angelägna intresset att det, genom Skolverkets behandling av person- uppgifter, finns en väl fungerande informationsförsörjning på skol- området. Vi bedömer också att förslagen är förenliga med rätten till skydd för privatlivet och rätten till skydd för personuppgifter enligt regeringsformen, Europakonventionen och EU:s stadga om de grund- läggande rättigheterna.

Utifrån utredningens direktiv ser vi inte heller någon möjlighet att föreslå mindre integritetsingripande alternativ för att lösa problemet med informationsförsörjningen. Att även fortsättningsvis samla in och behandla uppgifterna inom ramen för den absoluta sekretessen i 24 kap. 8 § OSL skulle visserligen innebära ett starkare skydd för den personliga integriteten. Men det skulle samtidigt innebära ett behov av att bryta den absoluta sekretessen avseende enskildas eko- nomiska förhållanden för att lösa problemen med informationsför- sörjningen på skolområdet. Det skulle dock få andra negativa konse- kvenser och utredningen har inte haft i uppdrag att föreslå en sådan lösning.

362

SOU 2023:21

Konsekvensanalys

13.5.4Integritetsskyddsmyndighetens synpunkter

Integritetsskyddsmyndigheten har yttrat sig över utredningens integri- tetsanalys och har inkommit med två synpunkter.38

Utredningen bör presentera alternativa förslag

Integritetsskyddsmyndigheten konstaterar att förslaget innebär en ny omfattande insamling och vidarebehandling av personuppgifter. Dessa personuppgifter är enligt myndigheten också i många fall synner- ligen integritetskänsliga. Att mot denna bakgrund endast presentera ett förslag kan enligt myndighetens mening inte anses uppfylla data- skyddsförordningens krav på nödvändighet och proportionalitet i lagstiftningsarbetet. Utredningen bör enligt myndigheten utreda om tillgången till skolinformation kan lösas utan att det byggs upp en ytterligare, omfattande och parallell personuppgiftssamling hos Skol- verket. Integritetsskyddsmyndigheten ifrågasätter om en sådan behand- ling av personuppgifter utan vidare analys kan anses förenlig med dataskyddsförordningen.

Utredningen vill mot bakgrund av detta framhålla att tillsättandet av Skolinformationsutredningen föregicks av utredningsarbete inom Regeringskansliet, Skolverket och SCB. Skolverket presenterade exem- pelvis i september 2020 fyra olika förslag på hur tillgången till infor- mation skulle kunna lösas.39 Regeringen valde därefter att gå vidare med ett av de olika förslag som övervägts när direktiven till Skol- informationsutredningen utformades. Alternativa lösningar på proble- met har således utretts och övervägts innan Skolinformationsutred- ningen tillsattes.

Skolinformationsutredningen har i uppdrag att utreda för- och nackdelar med att införa offentlighetsprincipen för enskilda huvud- män och utbildningsanordnare. Uppdraget i denna del ska redovisas senast den 29 mars 2024 (dir. 2023:34). Som vi skriver i avsnitt 13.1 och 13.5.3 så har vi identifierat ytterligare alternativa lösningar, men i enlighet med direktiven inte utrett dessa vidare.

38Integritetsskyddsmyndigheten 2022-12-21, Yttrande över promemoria från Skolinformations- utredningen U 2021:04. Dnr IMY-2022-11271.

39Skolverket 2020-09-04, Förslag på hur Statens skolverk och Statens skolinspektion ska få tillgång till nödvändig information för sina verksamheter. Dnr 2020:1060. Se också Statistiska central- byrån 2020-09-03, Redovisning av regeringsuppdrag. Dnr A2020/2343.

363

Konsekvensanalys

SOU 2023:21

Behandlingen av känsliga personuppgifter bör regleras särskilt

Integritetsskyddsmyndigheten har noterat att utredningen föreslår att Skolverket ska kunna behandla känsliga personuppgifter enligt arti- kel 9 i dataskyddsförordningen med stöd av 3 kap. 3 § första stycket 3 dataskyddslagen. Myndigheten menar dock att denna bestämmelse inte kan utgöra grund för slentrianmässig behandling av personuppgifter i löpande verksamhet och hänvisar till prop. 2017/18:105. Mot denna bakgrund samt att den aktuella behandlingen är omfattande och syn- nerligen integritetskänslig anser Integritetsskyddsmyndigheten att det starkt kan ifrågasättas om behandlingen av känsliga personuppgifter kan stödja sig på bestämmelsen i 3 kap. 3 § första stycket 3 data- skyddslagen. Den behandling av känsliga personuppgifter som Skol- verket kan behöva utföra bör enligt Integritetsskyddsmyndigheten regleras särskilt.

Utredningen menar dock att det inte är lämpligt att införa en sär- skild reglering avseende Skolverkets möjligheter att behandla känsliga personuppgifter. Vi har utvecklat detta resonemang i avsnitt 8.11.2.

13.6Konsekvenser för den officiella statistiken

Sekretessen enligt 24 kap. 8 § OSL syftar bland annat till att upprätt- hålla ett högt förtroende för kvaliteten i den officiella statistiken. Uppgiftslämnare ska kunna känna sig säkra på att de uppgifter de lämnar inte ska spridas på ett otillbörligt sätt eller användas för andra syften än framställning av statistik. Därmed ska de inte ska känna sig förhindrade att uppge korrekta uppgifter till de statistikansvariga myndigheterna och den som tar del av statistiken ska kunna vara för- vissad om att den är rättvisande.

Vårt förslag innebär dock att statistiksekretessen enligt 24 kap.

8 § OSL behöver brytas i fyra fall:

•Uppgifter om utbildningsnivå ska lämnas till Skolverket från SCB.

•Uppgifter om sysselsättning under och efter avslutade studier ska lämnas till Skolverket från SCB.

•Uppgifter om ekonomiskt bistånd ska lämnas till Skolverket från Socialstyrelsen.

364

SOU 2023:21

Konsekvensanalys

•Uppgifter om daglig verksamhet ska lämnas till Skolverket från Socialstyrelsen.

Det är uppgifter som Skolverket behöver för att informationsförsörj- ningen på skolområdet ska fungera som avsett. I kapitel 5 redogör vi för utredningens bedömning att Skolverket inte kan samla in dessa uppgifter på egen hand och i avsnitt 12.2.3 analyserar vi konsekvens- erna av att Skolverket inte skulle få tillgång till dessa uppgifter. Ut- redningens samlade bedömning är alltså att Skolverket behöver ha tillgång till dessa uppgifter och att det inte är möjligt för Skolverket att få tillgång till uppgifterna på annat sätt än genom att statistik- sekretessen bryts.

Med undantag för uppgifter om nyinvandrade personers utbild- ningsbakgrund, handlar det om uppgifter som hämtas från olika register och inte direkt från de berörda personerna. Vissa av uppgift- erna är dessutom offentliga i andra sammanhang, t.ex. vissa uppgifter om personers utbildningsbakgrund. Utredningens förslag innebär dessutom att uppgifterna fortsatt kommer att skyddas av sekretess på Skolverket och att myndigheten endast får använda uppgifterna för de syften som anges i lag. Vi konstaterar också att uppgifterna används för informationsförsörjningen på skolområdet redan i dag.

Mot denna bakgrund har utredningen bedömt att ett genombrott i statistiksekretessen är motiverat i dessa särskilt angivna fall. Utred- ningen bedömer också att förslaget inte negativt påverkar förtroendet för den officiella statistiken. Vi bedömer också att förslaget är fören- ligt med EU-förordningen om europeisk statistik (se avsnitt 7.15.2).

13.7Barnrättsanalys

Barn påverkas indirekt av våra förslag genom att de utgör en stor del av de individer som kommer att finnas registrerade hos Skolverket. Förslagen omfattar samtliga barn som är folkbokförda eller vistas i landet under en längre tid. Under läsåret 2022 omfattade de skol- former och verksamheter som berörs drygt två miljoner barn.40

40Det omfattar samtliga barn och elever i förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, sameskola, specialskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola. Det totala antalet var 2 125 022 barn och elever läsåret 2021/22. Vi kan dock inte vara säkra på att samtliga av dessa är barn i barn- konventionens mening eftersom de som går i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan kan vara över 18 år. Enligt SCB:s befolkningsstatistik för 2021 var antalet individer i åldrarna 1–17 år totalt

2081 716 barn.

365

Konsekvensanalys

SOU 2023:21

Vi bedömer att förslagen inte påverkar barnens levnadsvillkor eller barnets rättigheter enligt barnkonventionens grundprinciper.41 Vi be- dömer att förslaget inte heller negativt påverkar barn utifrån konven- tionens övriga artiklar. Förslagen är till sin karaktär inte sådana att de direkt påverkar barnens levnadsvillkor, möjligheter eller rättig- heter i samhället.

Uppgifter om barn kommer att finnas i de register som Skolverket förfogar över. Därmed blir skyddet för barnens personliga integritet viktig. I avsnitt 13.5 sammanfattas utredningens integritetsanalys.

Förslagen ger dock en långsiktig förutsättning för att kunna ana- lysera barns levnadsvillkor och kan ses som en förutsättning för att ta tillvara barns rättigheter. Det gäller för flera av artiklarna i barn- konventionen, men framför allt artikel 28 om barnets rätt till utbild- ning. De uppgifter som kommer att göras tillgängliga med vårt för- slag är en nödvändig förutsättning för att kunna följa att barnets rättig- heter enligt artikel 28 efterlevs. Uppgifterna behövs dessutom för att Sverige ska kunna fullgöra sina åtaganden att rapportera till FN:s kommitté för barnets rättigheter.

13.8Konsekvenser för jämställdhet och de integrationspolitiska målen

Målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv.42 Till målet finns också sex delmål, varav ett är jämställd utbildning: ”kvinnor och män, flickor och pojkar ska ha samma möjligheter och villkor när det gäller ut- bildning, studieval och personlig utveckling”.43 Målet för integrations- politiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oav- sett etnisk och kulturell bakgrund.44

Vi bedömer att våra förslag inte har någon direkt påverkan på det jämställdhetspolitiska eller integrationspolitiska målet. Däremot har våra förslag en indirekt positiv påverkan genom att det ger ökade möjligheter att analysera utvecklingen i förhållande till målen.

41Barnkonventionens grundprinciper utgörs av principen om barnets bästa som uttrycks i arti- kel 3, tillsammans med rättigheterna i artikel 2 (alla barns lika värde och rättigheter), artikel 6 (varje barns rätt till liv, överlevnad och utveckling) och artikel 12 (barnets rätt att bilda och uttrycka sina åsikter och få dem beaktade).

42Prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:115.

43Skr. 2016/17:10.

44Prop. 2022/23:1, utg.omr. 13.

366

14 Författningskommentar

14.1Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

23 kap.

Verksamhet med informationsförsörjning

7 c §

Sekretess gäller i Statens skolverks verksamhet med informationsförsörjning för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men.

Sekretessen gäller inte för uppgift i lärar- och förskollärarregistret. Sekretessen gäller inte heller kontaktuppgift och uppgift om namn i skolenhetsregistret.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Paragrafen med tillhörande rubrik är ny och innehåller i första stycket en bestämmelse om skydd för uppgifter om enskilds personliga för- hållanden i Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning. Övervägandena till förslaget finns i avsnitt 9.5–9.11.

Vad som avses med Skolverkets verksamhet med informations- försörjning definieras i 26 b kap. 1 § andra stycket skollagen (2010:800). Med sådan verksamhet avses Skolverkets arbete med att ta fram och göra information om skollagsreglerad verksamhet tillgänglig såväl internt som för externa aktörer, se vidare författningskommentaren till den bestämmelsen.

Sekretess ska gälla för uppgift om enskilds personliga förhållan- den om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den en- skilde eller någon närstående lider men. Paragrafen har alltså utfor- mats med ett omvänt skaderekvisit, vilket innebär att det råder en presumtion för sekretess. Vid ett omvänt skaderekvisit bör Skol- verket normalt fråga den som vill ha ut uppgifterna om vem hen är

367

Författningskommentar

SOU 2023:21

och i vilket syfte uppgifterna begärs ut. Skolverket ska neka utläm- nande om det inte står klart att den enskilde eller någon närstående inte lider men vid ett utlämnande.

Med begreppet ”enskilda” avses såväl fysiska som juridiska personer. Bestämmelsen omfattar dock endast enskildas ”personliga förhåll- anden”. Eftersom juridiska personer inte kan ha personliga förhåll- anden är det fysiska personer såsom föräldrar, vårdnadshavare, barn, elever och personal i skolväsendet som omfattas. Vad som menas med personliga förhållanden ska bestämmas med ledning av vanligt språk- bruk. Även uppgifter om en persons ekonomi kan falla under begreppet (prop. 1979/80:2 Del A s. 84). Sådana uppgifter om enskilda fysiska personer som Skolverket kommer att samla in och som kommer att omfattas av sekretess är till exempel förekomst av ekonomiskt bistånd, beskattningsbara inkomster, födelseland, tidpunkt för invandring, utbildningsnivå och indirekta uppgifter med koppling till hälsa.

I andra stycket görs undantag för uppgift i lärar- och förskollärar- registret samt för kontaktuppgift och uppgift om namn i skolenhets- registret. Uppgifterna i registren hanteras utanför Skolverkets sär- skilda statistikverksamhet. Uppgifterna är offentliga och tillgängliga för allmänheten.

Skolenhetsregistret innehåller enstaka uppgifter om enskilds per- sonliga förhållanden, såsom rektors namn och i de fall uppgifterna är individuella även kontaktuppgifter. Ett omvänt skaderekvisit torde endast i undantagsfall utgöra hinder för att lämna ut de personupp- gifter som finns i skolenhetsregistret. För att säkerställa att skol- enhetsregistret är offentligt och tillgängligt för allmänheten även vid ett genomförande av vårt förslag är det dock motiverat med ett undantag från sekretessen för uppgifter om namn och kontaktupp- gifter i skolenhetsregistret.

För att tillgängligheten till uppgifter om legitimationer ska förbli densamma som i dag behöver även de uppgifter som ska finnas i lärar- och förskollärarregistret undantas från bestämmelsens tillämp- ningsområde. Registret innehåller bl.a. uppgifter om lärare och för- skollärare som fått sin legitimation återkallad och som fått en var- ning. Sådana uppgifter behöver vara offentliga för att huvudmännen ska kunna fatta välgrundade beslut t.ex. vid rekrytering av personal. Ett omvänt skaderekvisit kan dock regelmässigt antas hindra utläm- nande av sådana uppgifter och därför behövs ett undantag från sekre- tessen i det avseendet.

368

SOU 2023:21

Författningskommentar

För uppgifter om enskilds personliga förhållanden gäller sekre- tessen i högst sjuttio år. Det framgår av tredje stycket. Sjuttio år är den längsta sekretesstid som används i offentlighets- och sekretess- lagen. Inom Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning finns det behov av att hantera uppgifter om barn i förskola och elever i grundskolan. Det är således fråga om uppgifter som rör unga per- soner. Det finns därmed ett behov av att sekretessbestämmelsen kan tillämpas på uppgifter i allmänna handlingar under en lång tid.

14.2Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800)

1 kap.

12 §

Lagen är uppdelad i 32 kapitel.

Dessa är

–inledande bestämmelser (1 kap.),

–huvudmän och ansvarsfördelning (2 kap.),

–barns och elevers utveckling mot målen (3 kap.),

–kvalitet och inflytande (4 kap.),

–trygghet och studiero (5 kap.),

–åtgärder mot kränkande behandling, (6 kap.),

–skolplikt och rätt till utbildning (7 kap.),

–förskolan (8 kap.),

–förskoleklassen (9 kap.),

–grundskolan (10 kap.),

–anpassade grundskolan (11 kap.),

–specialskolan (12 kap.),

–sameskolan (13 kap.),

–fritidshemmet (14 kap.),

–gymnasieskolan (15–17 a kap.),

–anpassade gymnasieskolan (18 och 19 kap.),

–kommunal vuxenutbildning (20 kap.),

–fjärrundervisning i vissa skolformer (21 kap.),

–distansundervisning i vissa skolformer (22 kap.),

–entreprenad och samverkan (23 kap.),

–särskilda utbildningsformer (24 kap.),

–annan pedagogisk verksamhet (25 kap.),

–tillsyn, statlig kvalitetsgranskning och nationell uppföljning och ut- värdering (26 kap.),

–behandling av personuppgifter i utbildningsverksamhet (26 a kap.),

369

Författningskommentar

SOU 2023:21

–behandling av personuppgifter i informationsförsörjningsverksamhet (26 b kap.),

–Skolväsendets överklagandenämnd och Lärarnas ansvarsnämnd (27 kap.),

–överklagande (28 kap.), och

–övriga bestämmelser (29 kap.).

Det framgår av 1 kap. 12 § skollagen att skollagen är uppdelad i 31 kapitel och vilka dessa kapitel är. Bestämmelsen är justerad med anledning av det nya kapitlet 26 b i skollagen. Kapitel 26 b har således lagts till i bestämmelsen (strecksats 25). Bestämmelsen har också justerats med hänsyn till att ett tillägg gjorts i rubriken till 26 a kap. (strecksats 24). Se även författningskommentaren till 26 a kap. och 26 b kap. skollagen.

26 kap.

25 a §

Statliga universitet och högskolor samt enskilda utbildningsanordnare inom universitets- och högskoleutbildning ska på begäran lämna uppgifter till Statens skolverk om examen för personal inom sådan verksamhet som är föremål för uppföljning och utvärdering enligt. 24 §.

Paragrafen är ny och innehåller en bestämmelse om skyldighet för statliga universitet och högskolor samt enskilda utbildningsanord- nare inom universitets- och högskoleutbildning att lämna uppgifter till Skolverket. Övervägandena till förslaget finns i avsnitt 7.14.

Skolverket behöver uppgifter om examen för personal inom skol- väsendet, bl.a. för uppföljning och utvärdering. Det handlar om upp- gifter om typ av examen samt vilket huvudämne eller vilken inrikt- ning examen avser. Det är uppgifter som kompletterar de uppgifter om utbildningsnivå som Skolverket kan begära från SCB (se 5 kap. 8 § förordningen om Statens skolverks informationsförsörjning).

370

SOU 2023:21

Författningskommentar

26 a kap. Behandling av personuppgifter i utbildningsverksamhet

1 §

Detta kapitel tillämpas vid behandling av personuppgifter i utbildningsverk- samhet som bedrivs med stöd av denna lag, föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, bestämmelser för utbildningen som finns i annan författning eller beslut som meddelats med stöd av någon av dessa författningar.

Detta kapitel ska inte tillämpas på behandling av personuppgifter i elev- hälsan som utförs inom hälso- och sjukvården.

Rubriken till kapitel 26 a har ändrats för att förtydliga tillämpnings- området för bestämmelserna i kapitlet. Övervägandena till förslaget finns i avsnitt 8.4.Det handlar om att minska risken för samman- blandning med de nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling som införs i 26 b kap. skollagen. För att hålla isär regelverken anges det att 26 a kap. avser behandling av personuppgifter i utbildnings- verksamhet. Paragrafen som behandlar tillämpningsområdet har juste- rats på motsvarande sätt. Andra stycket i bestämmelsen är oförändrat.

26 b kap. Behandling av personuppgifter

iinformationsförsörjningsverksamhet

Tillämpningsområde

1 §

Bestämmelserna i detta kapitel tillämpas vid behandling av personuppgifter i Statens skolverks verksamhet med informationsförsörjning.

Med sådan verksamhet avses Skolverkets arbete med att ta fram och göra information om skollagsreglerad verksamhet tillgänglig såväl internt som för externa aktörer.

Detta kapitel ska inte tillämpas på behandling av personuppgifter i Skol- verkets särskilda verksamhet som avser framställning av statistik.

Kapitlet i skollagen är nytt. Paragrafen anger tillämpningsområdet för bestämmelserna i kapitlet. Övervägandena redovisas i avsnitt 8.5.

Av första stycket följer att bestämmelserna ska tillämpas vid be- handling av personuppgifter i Skolverkets verksamhet med informa- tionsförsörjning. Begreppet verksamhet med informationsförsörjning är nytt och definieras i andra stycket.

371

Författningskommentar

SOU 2023:21

I andra stycket anges att med Skolverkets verksamhet med infor- mationsförsörjning avses myndighetens arbete med att ta fram och göra information om skollagsreglerad verksamhet tillgänglig såväl internt som för externa aktörer. Formuleringen är avsedd att träffa samtliga de fall då Skolverket behandlar personuppgifter för att ta fram och göra information om skollagsreglerad verksamhet tillgäng- lig, oavsett var i organisationen behandlingen sker. Bestämmelserna i kapitlet ska dock inte gälla i den verksamhet hos Skolverket som är sådan särskild verksamhet för framställning av statistik som avses i lagen om den officiella statistiken, se nedan.

Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning omfattar insamling av uppgifter från huvudmännen med stöd av 26 kap. 25 § skollagen, från statliga universitet och högskolor samt enskilda utbildningsanordnare inom universitets- och högskoleutbildning med stöd av den nya bestämmelsen i 26 kap. 25 a § skollagen och från andra myndigheter med stöd av de nya bestämmelserna om upp- giftsskyldighet i 5 kap. förordningen om Skolverkets informations- försörjning. Skolverkets arbete med att ta fram och lämna uppgifter till SCB och Skolinspektionen i enlighet med de nya bestämmelserna om uppgiftsskyldighet i 5 kap. förordningen om Skolverkets infor- mationsförsörjning ingår också i verksamheten med informations- försörjning.

Informationsförsörjningsverksamheten omfattar också Skolverkets arbete med att – med insamlade uppgifter som grund – följa upp och utvärdera skolväsendet m.m. i enlighet med 26 kap. 24 § skollagen. Behandling av personuppgifter för framställning av s.k. annan stati- stik omfattas också av bestämmelserna.

Skolverkets arbete med att ta fram uppgifter till och tillhandahålla uppgifter från skolenhetsregistret, lärar- och förskollärarregistret och det nationella informationssystemet för skolväsendet är också att betrakta som verksamhet med informationsförsörjning.

Personuppgiftsbehandling för deltagande i internationella studier som PISA, TIMSS och PIRLS omfattas av bestämmelserna liksom insamling av information genom enkäter till bl.a. huvudmän, rektorer och lärare. En annan viktig komponent i informationsförsörjnings- verksamheten är Skolverkets uppdragsverksamhet.

Handläggning av olika ärenden, som t.ex. ansökningar om stats- bidrag eller om lärarlegitimation, träffas inte av de aktuella bestäm- melserna om personuppgiftsbehandling. Det gör inte heller Skolverkets

372

SOU 2023:21

Författningskommentar

hantering av personuppgifter rörande myndighetens anställda. Att ta ställning till en begäran om utlämnande av allmänna handlingar i enlig- het med offentlighetsprincipen är inte heller en del av Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning.

Tredje stycket klargör att kapitlet inte ska tillämpas på behandling av personuppgifter i Skolverkets särskilda verksamhet som avser fram- ställning av statistik (se 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen). Skolverkets statistikverksamhet anses också vara en del av myndig- hetens verksamhet med informationsförsörjning. När Skolverket be- handlar personuppgifter i den särskilda statistikverksamheten blir dock de befintliga bestämmelserna om personuppgiftsbehandling som finns i regelverket för den officiella statistiken tillämpliga.

Förhållandet till annan reglering

2 §

Bestämmelserna kompletterar Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 94/49/EG (allmän dataskyddsförordning), här benämnd dataskyddsförordningen.

Paragrafen tydliggör att dataskyddsförordningen gäller. Övervägan- dena redovisas i avsnitt 8.6. Nationella bestämmelser om personupp- giftsbehandling får tillämpas endast om de är förenliga med data- skyddsförordningen och avser en fråga som enligt förordningen får särregleras eller specificeras genom nationell rätt.

3 §

Vid behandling av personuppgifter enligt dessa bestämmelser gäller lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförord- ningen (dataskyddslagen) och föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen, om inte annat följer av dessa bestämmelser eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till bestämmelserna.

Paragrafen upplyser om att dataskyddslagen finns och är subsidiär, dvs. att avvikande bestämmelser i annan författning har företräde. Övervägandena redovisas i avsnitt 8.6.

373

Författningskommentar

SOU 2023:21

Personuppgiftsansvar

4 §

Statens skolverk är personuppgiftsansvarig för behandling av personuppgifter.

I paragrafen klargörs att Skolverket är personuppgiftsansvarig för be- handling av personuppgifter i myndighetens verksamhet med infor- mationsförsörjning. Övervägandena redovisas i avsnitt 8.8.

Skolverket är personuppgiftsansvarig även vid behandling av person- uppgifter på uppdrag av någon annan t.ex. när en kommun beställt underlag för fördelning av resurser i enlighet med 2 kap. 8 b § skol- lagen (2010:800).

Vad gäller Skolverkets möjligheter att anlita personuppgiftsbiträde blir den generella dataskyddsregleringen tillämplig.

Ändamål med behandlingen av personuppgifter

5 §

Statens skolverk får behandla personuppgifter om det är nödvändigt för

1.uppföljning och utvärdering samt analys av skollagsreglerad verksamhet,

2.att fullgöra informationsskyldighet som följer av lag eller förordning,

3.att annan verksamhet som Skolverket ansvarar för ska ha tillgång till de uppgifter som behövs för verksamheten, och

4.att myndigheter eller enskilda ska ha tillgång till uppgifter enligt lag eller förordning eller enligt beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning.

Personuppgifter får behandlas även för andra ändamål, under förutsättning att uppgifterna inte behandlas på ett sätt som är oförenligt med det ändamål för vilket uppgifterna samlades in.

Paragrafen anger för vilka ändamål Skolverket får behandla person- uppgifter i verksamheten med informationsförsörjning. Övervägan- dena redovisas i avsnitt 8.10.

Av första punkten följer att Skolverket får behandla personupp- gifter om det är nödvändigt för uppföljning och utvärdering samt analys av skollagsreglerad verksamhet. Skolverkets uppdrag med att följa upp och utvärdera den skollagsreglerade verksamheten följer av

26kap. 24 § skollagen (2010:800). Skolverket ska också följa utveck- lingen inom sitt verksamhetsområde och kontinuerligt göra en ana- lys av behovet av åtgärder inom området (1 § tredje stycket förord-

374

SOU 2023:21

Författningskommentar

ningen [2015:1047] med instruktion för Statens skolverk). Skolverket ansvarar också för Sveriges deltagande i internationella studier om skolan, som t.ex. OECD:s återkommande PISA-undersökning. Första punkten i ändamålsbestämmelsen ska göra det möjligt för Skolverket att följa upp, utvärdera och analysera den skollagsreglerade verksamheten i den utsträckning det behövs för att myndigheten ska kunna fullfölja sitt uppdrag på ett ändamålsenligt sätt.

I andra punkten anges att Skolverket får behandla personupp- gifter om det är nödvändigt för att fullgöra informationsskyldighet som följer av lag eller förordning. Med informationsskyldighet avses en skyldighet för Skolverket att – utan att särskild information efter- frågats av en aktör – tillhandahålla viss, specificerad information. För att Skolverket ska få behandla personuppgifter ska informations- skyldigheten följa av lag eller förordning. Ändamålet omfattar i dagsläget Skolverkets skyldigheter att tillhandahålla information i skolenhetsregistret, i lärar- och förskollärarregistretet och i det natio- nella informationssystemet för skolväsendet. Skolverkets skyldigheter i dessa avseenden regleras i den nya förordningen om Skolverkets informationsförsörjning.

Tredje punkten gör det möjligt för Skolverket att i verksamheten med informationsförsörjning behandla personuppgifter för att ta fram information som behövs i andra delar av myndighetens verksamhet. Det handlar alltså om att tillgodose Skolverkets interna behov av information. I det avseendet är det ofta tillräckligt att informations- försörjningsverksamheten delar med sig av uppgifter på aggregerad nivå. Skolverkets verksamhet med handläggning av statsbidrag och skolutveckling i övrigt är exempel på andra delar av myndighetens verksamhet som har behov av uppgifter om den skollagsreglerade verksamheten.

I fjärde punkten anges att Skolverket får behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att myndigheter och enskilda ska ha till- gång till uppgifter enligt lag eller förordning eller enligt beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning. Ändamålet syftar till att ge Skolverket möjlighet att dela med sig av information till externa aktörer. Kravet att myndigheter och enskilda ska ha till- gång till uppgifter enligt lag eller förordning förutsätter att det finns författningsstöd för den åtgärd som Skolverket vidtar. Sådant för- fattningsstöd finns t.ex. i bestämmelser om uppgiftsskyldighet. För- fattningsstöd finns också om Skolverket behandlar personuppgifter

375

Författningskommentar

SOU 2023:21

inom ramen för sin uppdragsverksamhet, t.ex. för att ta fram under- lag för kommunernas resursfördelning. Formuleringen enligt beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning är avsedd att bl.a. omfatta särskilda uppdrag från regeringen och uppdrag i regler- ingsbrev. Utlämnande av allmänna handlingar i enlighet med offent- lighetsprincipen anses inte utgöra en del av verksamheten med in- formationsförsörjning.

Sista stycket klargör att finalitetsprincipen är tillämplig. Principen innebär att personuppgifter får behandlas även för andra ändamål än de som specificeras i bestämmelsen, under förutsättning att uppgift- erna inte behandlas på ett sätt som är oförenligt med det ändamål för vilket de samlades in.

Personnummer och samordningsnummer

6 §

Statens skolverk får behandla uppgifter om personnummer och samordnings- nummer.

Övervägandena till bestämmelsen finns i avsnitt 8.11.1. Dataskydds- förordningen ger medlemsstaterna möjlighet att införa särskilda villkor för behandling av personnummer och samordningsnummer. Enligt dataskyddslagen får personnummer och samordningsnummer behandlas utan samtycke endast när det är klart motiverat med hän- syn till ändamålet med behandlingen, vikten av en säker identifiering eller något annat beaktansvärt skäl (3 kap. 10 § dataskyddslagen). Regleringen i dataskyddslagen är i normalfallet tillräcklig för den behandling av personnummer och samordningsnummer som Skol- verket behöver utföra i verksamheten med informationsförsörjning. Den här aktuella bestämmelsen tydliggör Skolverkets befogenheter att behandla personnummer och samordningsnummer i verksamheten med informationsförsörjning.

376

SOU 2023:21

Författningskommentar

Skyddsåtgärder

Sökbegränsningar

7 §

Vid sökning i personuppgifter är det förbjudet att använda sökbegrepp som avslöjar känsliga personuppgifter. Förbudet gäller inte sökningar baserade på skolform.

Födelseort får användas som sökbegrepp endast i betydelsen född i Sverige respektive född utomlands.

Paragrafen innehåller förbud för Skolverket att använda vissa sök- begrepp vid sökning i personuppgifter. Sökbegränsningarna är en del av skyddet för den personliga integriteten. Övervägandena redovisas i avsnitt 8.13.1.

Sökbegränsningen i första stycket hindrar Skolverket från att använda sökbegrepp som avslöjar känsliga personuppgifter. Ett totalt förbud skulle dock hindra Skolverket från att söka efter och identifiera elever i vissa skolformer. Det gäller t.ex. elever som går i grundsär- skola på en skolenhet som huvudsakligen har elever i grundskolan. För att Skolverket ska kunna följa upp och utvärdera t.ex. grund- särskolan måste myndigheten kunna göra sökningar baserade på skol- form, även om en sådan sökning avslöjar känsliga personuppgifter om t.ex. hälsa. Förbudet omfattar därför inte sådana sökningar.

Av andra stycket följer att Skolverket inte får söka efter personer födda på en viss ort eller i ett visst land. Informationsförsörjningen på skolområdet kan tillgodoses genom att Skolverket får göra sam- manställningar över personer som är födda i Sverige respektive födda utomlands. Möjligheten att göra sökningar rörande födelseplats kan därmed begränsas utan att informationsförsörjningen försvåras. En sådan begränsning innebär att integritetskänsliga sökningar beträff- ande födelseort inte är tillåtna. Sökbegränsningen innebär att en sammanställning som utgår från t.ex. en specifik födelseort inte är en allmän handling som kan begäras ut (2 kap. 7 § tryckfrihetsför- ordningen).

377

Författningskommentar

SOU 2023:21

Tillgången till personuppgifter

8 §

Tillgången till personuppgifter ska begränsas till det som var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter.

Paragrafen tydliggör att Skolverket har ett ansvar att vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att säkerställa att person- uppgifter inte sprids utanför den krets av personer som behöver ha tillgång till dessa för att kunna utföra sina arbetsuppgifter. Över- vägandena redovisas i avsnitt 8.13.2.

För viss personal på Skolverket räcker det med tillgång till upp- gifter på aggregerad nivå, t.ex. skolenhetsnivå. Skolverket ska i dessa fall säkerställa att personalen endast har tillgång till sådana aggregerade uppgifter. Ett annat sätt att begränsa tillgången till personuppgifter är att pseudonymisera uppgifterna (se artikel 4.5 i dataskyddsför- ordningen).

Det är tillräckligt att det finns ett potentiellt behov av åtkomst för att sådan ska medges. En medarbetare får alltså ha åtkomst till sådana uppgifter som det är tänkbart att han eller hon behöver utifrån sina arbetsuppgifter.

Formuleringen var och en syftar till att träffa alla som skulle kunna komma i kontakt med uppgifterna, oavsett om de har en anställning på Skolverket eller ej. Bestämmelsen avser t.ex. även konsulter eller liknande som arbetar för Skolverket utan att vara anställda av myn- digheten.

Direktåtkomst

9 §

Direktåtkomst till personuppgifter får medges endast om det följer av föreskrifter som regeringen meddelar.

Paragrafen innebär att Skolverket inte kan bestämma vem som ska medges direktåtkomst till personuppgifter i verksamheten med infor- mationsförsörjning. Övervägandena redovisas i avsnitt 8.13.3.

378

SOU 2023:21

Författningskommentar

Direktåtkomst får medges endast om det följer av föreskrifter som regeringen meddelar. Därmed behöver regeringen väga effekt- erna för den personliga integriteten mot nyttan innan direktåtkomst införs för en viss mottagare.

Begränsningar av registrerades rättigheter

10 §

Den registrerades rättigheter enligt artikel 21.1 i dataskyddsförordningen ska inte gälla för sådan behandling av personuppgifter som är tillåten enligt detta kapitel eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till bestämmelserna i kapitlet.

Paragrafen innehåller ett undantag från den registrerades rätt att göra invändningar enligt artikel 21.1 i dataskyddsförordningen. Överväg- andena redovisas i avsnitt 8.14.1.

Undantaget säkerställer Skolverkets förutsättningar för att be- handla relevanta personuppgifter i verksamheten med informations- försörjning.

Längsta tid som personuppgifter får behandlas

11 §

Statens skolverk får inte behandla personuppgifter under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen.

Bestämmelsen i första stycket hindrar inte att en behörig myndighet arki- verar och bevarar allmänna handlingar eller att arkivmaterial lämnas till en arkivmyndighet.

Övervägandena till bestämmelsen redovisas i avsnitt 8.15. Första stycket är ett uttryck för principen om lagringsminimering i artikel 5.1 e i dataskyddsförordningen. Bestämmelsen medför att Skolverket måste pröva behovet av att fortsätta behandla uppgifterna kontinuerligt.

I andra stycket förtydligas att minimeringsprincipen inte hindrar att personuppgifter som utgör en del av en allmän handling arki- veras.

379

Författningskommentar

SOU 2023:21

14.3Förslaget till förordning om Statens skolverks informationsförsörjning

1 kap. Inledande bestämmelser

Förordningens tillämpningsområde

1 § I denna förordning finns bestämmelser om Statens skolverks verk- samhet med informationsförsörjning.

Med sådan verksamhet avses detsamma som i 26 b kap. 1 § andra stycket skollagen (2010:800).

Paragrafen anger förordningens tillämpningsområde. Övervägandena redovisas i avsnitt 10.1.

I andra stycket finns en hänvisning till 26 b kap. 1 § andra stycket skollagen, som definierar vad som avses med Skolverkets verksam- het med informationsförsörjning.

2 § Förordningen är meddelad med stöd av

–26 kap. 25 § skollagen (2010:800) i fråga om 6 kap. 1, 2 och 4 §§,

–29 kap. 19 a § skollagen i fråga om 6 kap. 3 och 4 §§,

–26 kap. 28 § skollagen i fråga om 6 kap. 5 §,

–26 kap. 22, 23 och 27 §§ skollagen i fråga om 6 kap. 6 och 7 §§, och

–8 kap. 7 § regeringsformen i fråga om övriga bestämmelser.

Paragrafen redovisar med stöd av vilka bestämmelser regeringen har kompetens att meddela bestämmelserna i förordningen.

2 kap. Skolenhetsregistret

1 § Statens skolverk ska föra ett allmänt skolenhetsregister över

1.sådana skolenheter inom skolväsendet som anges i 1 kap. 3 § skol- lagen (2010:800), och

2.enskilda utbildningsanordnare som har getts tillstånd att sätta betyg, anordna prövning samt utfärda betyg och intyg enligt bestämmelser som gäller för skolväsendet för utbildning motsvarande kommunal vuxenutbild- ning enligt 6 kap. 1 § första stycket 1 förordningen (2011:1108) om vuxen- utbildning.

I paragrafen regleras Skolverkets skyldighet att föra ett allmänt skol- enhetsregister. Övervägandena till förslaget finns i avsnitt 10.2.

380

SOU 2023:21

Författningskommentar

Paragrafen anger också vilka aktörer skolenhetsregistret ska om- fatta. Bestämmelsen motsvarar i princip 2 § första stycket och 5 § i förordningen (2020:833) om skolenhetsregistret. Ingen ändring i sak är avsedd.

2 § Statens skolverk ska avgiftsfritt hålla uppgifter ur skolenhetsregistret tillgängliga för allmänheten genom en publik webbplats.

Paragrafen motsvarar 14 § förordningen (2020:833) om skolenhets- register och anger hur uppgifter ur skolenhetsregistret ska hållas till- gängliga för allmänheten. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 10.2. Ingen ändring i sak har gjorts.

Innehåll

3 § Skolenhetsregistret ska innehålla följande uppgifter om skolenheterna:

–skolenhetens namn,

–kod för att identifiera skolenheten,

–skolenhetens besöksadress,

–kontaktuppgifter till skolenheten,

–skolans namn,

–huvudmannens organisationsnummer,

–huvudmannens namn,

–juridisk form för huvudmannen,

–kontaktuppgifter till huvudmannen,

–rektors namn,

–om skolenheten är aktiv, planerad, vilande eller har upphört (status- markering),

–vilken utbildning som förekommer vid skolenheten,

–inriktning för fristående skolenheter,

–uppgift om skolenheten är en internationell skola,

–uppgift om skolenheten är en fristående skolenhet med sådant begränsat mottagande för vissa elever som avses i 9 kap. 17 § första stycket andra meningen, 10 kap. 35 § första stycket andra meningen, 11 kap. 34 § första stycket andra meningen eller 15 kap. 33 § första stycket andra meningen skollagen (2010:800), är en motsvarande skolenhet med offentlig huvud- man, eller om skolenheten bedriver sådan utbildning eller sådan särskild undervisning som avses i 24 kap. 16–19 §§ samma lag, och

–uppgift om huruvida huvudmannen tillhandahåller fritidshemsverk- samhet.

381

Författningskommentar

SOU 2023:21

Paragrafen, som motsvarar 8 § i förordningen (2020:833) om skol- enhetsregister, anger vilka uppgifter om skolenheterna som skolenhets- registret ska innehålla. Övervägandena finns i avsnitt 10.2. Ingen änd- ring i sak har skett.

4 § Skolenhetsregistret ska innehålla följande uppgifter om sådana enskilda utbildningsanordnare som avses i 1 § 2:

–kod för att identifiera den enskilde utbildningsanordnaren,

–organisationsnummer,

–namn,

–juridisk form,

–kontaktuppgifter,

–vilken utbildning det tillstånd som har getts till den enskilde utbild- ningsanordnaren avser, och

–om utbildningsanordnaren är aktiv eller vilande (statusmarkering).

Paragrafen motsvarar 10 § första stycket förordningen (2020:833) om skolenhetsregister och endast redaktionella ändringar har gjorts. Hänvisningen i paragrafen har ändrats till motsvarande bestämmelse i den nya förordningen. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 10.2.

Någon motsvarighet till 10 § andra stycket förordningen om skol- enhetsregister har inte förts in i förordningen om Skolverkets infor- mationsförsörjning. I andra stycket angavs att registret får innehålla vissa särskilda uppgifter utöver de som registret ska innehålla. Skol- verket är dock oförhindrat att – utan att det anges i den nya förord- ningen – även fortsättningsvis låta uppgift om den enskilde utbildnings- anordnarens besöksadress och identifiering av den enskilde utbildnings- anordnaren som används av andra myndigheter ingå i skolenhets- registret.

Uppgifter från det allmänna företagsregistret

5 § I skolenhetsregistret ska följande uppgifter föras in från det allmänna företagsregistret som Statistiska centralbyrån för enligt förordningen (1984:692) om det allmänna företagsregistret:

–huvudmannens namn,

–juridisk form för huvudmannen,

–kontaktuppgifter till huvudmannen,

–den enskilda utbildningsanordnarens namn,

–juridisk form för den enskilda utbildningsanordnaren, och

–kontaktuppgifter till den enskilda utbildningsanordnaren.

382

SOU 2023:21

Författningskommentar

Bestämmelsen, som motsvarar 11 § förordningen (2020:833) om skol- enhetsregister, reglerar vilka uppgifter från det allmänna företags- registret som ska föras in i skolenhetsregistret. Övervägandena redo- visas i avsnitt 10.2. Endast en språklig ändring har gjorts i form av att skolenhetsregistret används i stället för registret.

3 kap. Ett nationellt informationssystem för skolväsendet

1 § Statens skolverk ska göra vissa uppgifter om skolenheter tillgängliga för allmänheten i ett nationellt informationssystem i enlighet med vad som framgår av 2–11 §§ eller av föreskrifter som meddelats i anslutning till de bestämmelserna. Informationen ska göra det möjligt att jämföra olika skol- enheter.

Paragrafen anger att Skolverket är skyldigt att göra vissa uppgifter om skolenheter tillgängliga för allmänheten i ett nationellt informa- tionssystem. Övervägandena finns i avsnitt 10.3.

Paragrafen motsvarar i princip 1 § förordningen (2015:195) om ett nationellt informationssystem för skolväsendet m.m. Ändring- arna är endast redaktionella. I stället för att skolformerna skrivs ut anges de paragrafer som reglerar vilka uppgifter om de olika skol- formerna som ska finnas i informationssystemet.

Uppgifter om förskoleklassen, grundskolan och gymnasieskolan

2 § Informationssystemet ska för varje skolenhet i förskoleklassen, grund- skolan och gymnasieskolan innehålla uppgift om

1.hur många lärare det finns i förhållande till antalet elever,

2.andel legitimerade lärare,

3.tillgång till speciallärare eller specialpedagog,

4.förelägganden från Statens skolinspektion,

5.huvudmannens juridiska form, och

6.tillgång till skolbibliotek.

Paragrafen motsvarar 2 och 3 §§ förordningen (2015:195) om ett nationellt informationssystem för skolväsendet m.m. Övervägandena finns i avsnitt 10.3.

Ändringarna är endast redaktionella. Innehållet i 3 § förordningen om ett nationellt informationssystem för skolväsendet m.m. har lagts till i bestämmelsen genom en ny punkt 6.

383

Författningskommentar

SOU 2023:21

Ytterligare uppgifter om förskoleklassen

3 § För varje skolenhet i förskoleklassen ska informationssystemet utöver vad som anges i 2 § innehålla uppgift om

1.hur många förskollärare det finns i förhållande till antalet elever,

2.andel legitimerade förskollärare, och

3.hur föräldrar som har besvarat Statens skolinspektions brukarunder- sökning upplever kvaliteten på utbildningen vid skolenheten.

Paragrafen motsvarar 4 § förordningen (2015:195) om ett nationellt informationssystem för skolväsendet m.m. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 10.3.

Bestämmelsen har justerats till följd av att regelverket har flyttats över till denna förordning. I paragrafen anges vilka ytterligare upp- gifter om förskoleklassen som informationssystemet ska innehålla.

Ytterligare uppgifter om grundskolan

4 § För varje skolenhet i grundskolan ska informationssystemet utöver vad som anges i 2 § innehålla uppgift om hur föräldrar och elever som be- svarat Statens skolinspektions brukarundersökning upplever kvaliteten på utbildningen vid skolenheten.

Paragrafen motsvarar 5 § förordningen (2015:195) om ett nationellt informationssystem för skolväsendet m.m. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 10.3.

Bestämmelsen har justerats endast till följd av att regelverket har flyttats över till denna förordning. I paragrafen anges ytterligare upp- gifter om grundskolan som informationssystemet ska innehålla.

5 § Om skolenheten har elever i årskurs 3, 6 eller 9 i grundskolan ska informationssystemet utöver vad som anges i 2 och 4 §§ innehålla uppgift om genomsnittsresultatet på nationella ämnesprov.

Paragrafen motsvarar 6 § förordningen (2015:195) om ett nationellt informationssystem för skolväsendet m.m. Övervägandena finns i avsnitt 10.3.

Endast hänvisningen till andra paragrafer har justerats till följd av att dessa bestämmelser har flyttats över till denna förordning. I para- grafen anges ytterligare uppgifter om grundskolan som informations- systemet ska innehålla.

384

SOU 2023:21

Författningskommentar

6 § Om skolenheten har elever i årskurs 6 eller 9 i grundskolan ska infor- mationssystemet utöver vad som anges i 2, 4 och 5 §§ innehålla uppgift om

1.andel elever i årskurs 6 som når kraven för godkända betyg i alla ämnen som eleverna fått undervisning i under läsåret, och

2.andel elever i årskurs 9 som når kraven för godkända betyg i alla ämnen.

Paragrafen motsvarar 7 § förordningen (2015:195) om ett nationellt informationssystem för skolväsendet m.m. Övervägandena finns i avsnitt 10.3.

Endast hänvisningen till andra paragrafer har justerats till följd av att dessa bestämmelser har flyttats över till denna förordning. Även denna paragraf anger ytterligare uppgifter om grundskolan som infor- mationssystemet ska innehålla.

7 § Om skolenheten har elever i årskurs 9 i grundskolan ska informa- tionssystemet utöver vad som anges i 2 och 4–6 §§ innehålla uppgift om

1.betygsgenomsnitt för årskurs 9,

2.betygsgenomsnitt för årskurs 9 i förhållande till socioekonomiska fak- torer, och

3.andel elever som efter årskurs 9 är behöriga till nationella program på gymnasieskolan.

Paragrafen motsvarar 8 § förordningen (2015:195) om ett nationellt informationssystem för skolväsendet m.m. Övervägandena finns i avsnitt 10.3.

Endast hänvisningen till andra paragrafer har justerats till följd av att dessa bestämmelsen har flyttats över till denna förordning. Även denna paragraf anger ytterligare uppgifter om grundskolan som in- formationssystemet ska innehålla.

Ytterligare uppgifter om gymnasieskolan

8 § För varje skolenhet i gymnasieskolan ska informationssystemet utöver vad som anges i 2 § innehålla uppgift om

1.vilka studievägar huvudmannen planerar att erbjuda vid skolenheten,

2.hur elever som har besvarat Statens skolinspektions brukarundersök- ning upplever kvaliteten på utbildningen vid skolenheten,

3.genomsnittsresultat på nationella prov,

4.betygsgenomsnitt, och

5.andel elever som efter genomgången gymnasieskola har grundlägg- ande behörighet till högskoleutbildning som påbörjats på grundnivå och som vänder sig till nybörjare.

385

Författningskommentar

SOU 2023:21

Paragrafen motsvarar 9 § förordningen (2015:195) om ett nationellt informationssystem för skolväsendet m.m. Övervägandena finns i avsnitt 10.3.

Bestämmelsen har justerats endast till följd av att regelverket har flyttats över till denna förordning. Denna paragraf anger vilka ytter- ligare uppgifter om gymnasieskolan som informationssystemet ska innehålla.

Uppgifter om anpassad grundskola och anpassad gymnasieskola

9 § Informationssystemet ska för varje skolenhet i anpassad grundskola och anpassad gymnasieskola innehålla uppgift om

1.hur många lärare och förskollärare det finns i förhållande till antalet elever,

2.andel legitimerade lärare och sådana legitimerade förskollärare som är behöriga i den anpassade grundskolans inriktning träningsskolan och på indi- viduella programmet i den anpassade gymnasieskolan,

3.tillgång till speciallärare eller specialpedagog,

4.förelägganden från Statens skolinspektion,

5.huvudmannens juridiska form, och

6.tillgång till skolbibliotek.

Paragrafen motsvarar 10 § förordningen (2015:195) om ett nationellt informationssystem för skolväsendet m.m. Övervägandena finns i avsnitt 10.3.

Grundsärskola och gymnasiesärskola byter namn till anpassad grundskola respektive anpassad gymnasieskola den 2 juli 2023 (se prop. 2021/22:162 och SFS 2022:1315). Bestämmelsen har justerats i enlighet med det.

Paragrafen anger vilka uppgifter om anpassad grundskola och an- passad gymnasieskola som informationssystemet ska innehålla.

Ytterligare uppgifter om den anpassade grundskolan

10 § För varje skolenhet i den anpassade grundskolan ska informations- systemet utöver vad som anges i 9 § innehålla uppgift om hur föräldrar som har besvarat Statens skolinspektions brukarundersökning upplever kvaliteten på utbildningen vid skolenheten.

386

SOU 2023:21

Författningskommentar

Paragrafen motsvarar 11 § förordningen (2015:195) om ett nationellt informationssystem för skolväsendet m.m. Övervägandena finns i av- snitt 10.3.

Grundsärskola byter namn till anpassad grundskola den 2 juli 2023 (se prop. 2021/22:162 och SFS 2022:1315). Bestämmelsen har juste- rats i enlighet med det. Även hänvisningen till paragrafen i bestäm- melsen har ändrats till följd av att bestämmelsen har flyttats till denna förordning.

Paragrafen anger vilka ytterligare uppgifter om den anpassade grund- skolan som informationssystemet ska innehålla.

Ytterligare uppgifter om den anpassade gymnasieskolan

11 § För varje skolenhet i den anpassade gymnasieskolan ska informations- systemet utöver vad som anges i 9 § innehålla uppgift om vilka studievägar huvudmannen planerar att erbjuda vid skolenheten.

Paragrafen motsvarar 12 § förordningen (2015:195) om ett nationellt informationssystem för skolväsendet m.m. Övervägandena redovisas i avsnitt 10.3.

Gymnasiesärskola byter namn till anpassad gymnasieskola den 2 juli 2023 (se prop. 2021/22:162 och SFS 2022:1315). Bestämmelsen har justerats i enlighet med det. Även hänvisningen till paragrafen i bestämmelsen har ändrats till följd av att bestämmelsen har flyttats till denna förordning.

Paragrafen anger vilka ytterligare uppgifter som informations- systemet ska innehålla för skolenheter i den anpassade gymnasieskolan.

4 kap. Lärar- och förskollärarregistret

1 § Statens skolverk ska föra ett register över legitimerade och tidigare legitimerade lärare och förskollärare.

Paragrafen motsvarar delvis 1 § förordningen (2011:268) om lärar- och förskollärarregister. Övervägandena redovisas i avsnitt 10.4.

I paragrafen anges inte längre för vilka ändamål Skolverket ska föra registret, eftersom bestämmelserna om personuppgiftsbehand- ling i 26 b kap. skollagen blir tillämpliga. Inte heller anges att Skol- verket ska föra registret med hjälp av automatiserad behandling. Av

387

Författningskommentar

SOU 2023:21

bestämmelsen följer numera enbart att Skolverket är skyldigt att föra ett register över legitimerade och tidigare legitimerade lärare och för- skollärare.

Innehåll

2 § Registret ska innehålla följande uppgifter

1.namn och kön,

2.personnummer, samordningsnummer eller, om sådant saknas, födelse- datum,

3.yrke, lärosäte som utfärdat examen, utbildningsland och datum för utfärdande av examen,

4.lärarens eller förskollärarens behörighet enligt legitimationen,

5.datum för utfärdande av legitimation, och

6.om beslut om varning eller återkallelse av legitimation har meddelats. Registret får inte innehålla uppgifter om skälen för de beslut som avses

iförsta stycket 6.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 7 § förordningen (2011:268) om lärar- och förskollärarregister. Övervägandena redovisas i avsnitt 10.4.

Paragrafen anger vilka uppgifter registret ska innehålla. Till skill- nad från 7 § första stycket förordningen om lärar- och förskollärar- register, som anger att registret får innehålla vissa angivna uppgifter, anges i denna paragraf vilka uppgifter registret ska innehålla. Registret bör dock – liksom i dag framgår av 7 § andra stycket förordningen om lärar- och förskollärarregister – inte få innehålla uppgifter om skälen för beslut om varning eller återkallelse av legitimation. Det framgår av andra stycket.

5 kap. Uppgiftsskyldighet

Statens skolverks uppgiftsskyldighet

Statens skolinspektion

1 § Statens skolverk ska på begäran lämna de uppgifter Statens skolinspek- tion behöver för sin verksamhet med tillsyn och kvalitetsgranskning.

Bestämmelsen reglerar Skolverkets skyldighet att lämna uppgifter till Skolinspektionen. Övervägandena redovisas i avsnitt 7.17.2.

388

SOU 2023:21

Författningskommentar

De uppgifter Skolinspektionen har rätt att få från Skolverket med stöd av bestämmelsen är uppgifter Skolinspektionen behöver för att på ett ändamålsenligt sätt kunna bedriva verksamhet med tillsyn enligt 26 kap. 3 § skollagen (2010:800) och med kvalitetsgranskning enligt 26 kap. 19 § skollagen. Skolinspektionen har inte behov av upp- gifter på individnivå för denna verksamhet, utan det handlar om aggregerade uppgifter på skolenhetsnivå. Skolinspektionen behöver dock tillgång till uppgifter även om skolenheter som är så små att det går att bakvägsidentifiera enskilda individer.

Bestämmelsen innebär att Skolverket kan lämna ut sekretessbelagda uppgifter till Skolinspektionen, i de fall det behövs (jfr 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]).

Statistiska centralbyrån

2 § Statens skolverk ska på begäran lämna de uppgifter Statistiska central- byrån behöver

–för beräkningar enligt förordningen (2004:881) om kommunalekono- misk utjämning, och

–för att göra prognoser enligt förordningen (2016:822) med instruk- tion för Statistiska centralbyrån.

Bestämmelsen reglerar Skolverkets skyldighet att lämna uppgifter till SCB. Övervägandena redovisas i avsnitt 7.16.

SCB har ett stort behov av uppgifter om den skollagsreglerade verksamheten för framställning av officiell statistik. I det avseendet kan Skolverket lämna uppgifter till SCB med stöd av 6 § förord- ningen (2001:100) om den officiella statistiken. SCB:s behov av upp- gifter från Skolverket kan också i viss utsträckning tillgodoses genom Skolverkets uppdragsverksamhet.

Den här aktuella bestämmelsen syftar till att säkerställa SCB:s tillgång till uppgifter för att kunna fullgöra skyldigheten att göra beräkningar enligt förordningen (2004:881) om kommunalekono- misk utjämning och att göra prognoser enligt förordningen (2016:822) med instruktion för Statistiska centralbyrån.

Sekretess hos Skolverket utgör inte hinder för att lämna ut upp- gifter till SCB med stöd av bestämmelsen (jfr 10 kap. 28 § offentlig- hets- och sekretesslagen [2009:400]).

389

Författningskommentar

SOU 2023:21

Andra myndigheters uppgiftsskyldighet

Centrala studiestödsnämnden

3 § Centrala studiestödsnämnden ska lämna de uppgifter om elever i gym- nasieskolan som Statens skolverk behöver för uppföljning och utvärdering enligt 26 kap. 24 § skollagen (2010:800).

I bestämmelsen regleras Centrala studiestödsnämndens (CSN) skyl- dighet att lämna uppgifter till Skolverket. Övervägandena redovisas i avsnitt 7.9.1.

Det handlar om uppgifter som Skolverket behöver för uppfölj- ning och utvärdering enligt 26 kap. 24 § skollagen. Uppgifterna kom- mer ursprungligen från huvudmännen för gymnasieskolan, som kan fullgöra sin skyldighet att lämna uppgifter till Skolverket om elever genom rapportering till CSN (se SKOLFS 2011:142, bilaga 9). Vilka uppgifter om elever i gymnasieskolan som CSN ska lämna till Skol- verket beror alltså i praktiken på vilka uppgifter Skolverket – genom föreskrifter – har bestämt att huvudmännen för gymnasieskolan ska lämna om elever, för uppföljning och utvärdering enligt 26 kap. 24 § skollagen.

Bestämmelsen innebär att CSN kan lämna relevanta uppgifter till Skolverket utan hinder av sekretess (jfr 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]).

Migrationsverket

4 § Migrationsverket ska på begäran lämna de uppgifter om grund för bo- sättning som Statens skolverk behöver för uppföljning och utvärdering en- ligt 26 kap. 24 § skollagen (2010:800).

I bestämmelsen regleras Migrationsverkets skyldighet att lämna upp- gifter till Skolverket. Övervägandena redovisas i avsnitt 7.13.

Skolverket använder uppgifter om grund för bosättning för upp- följning av sysselsättning efter avslutade studier i svenska för invandrare inom kommunal vuxenutbildning. Grund för bosättning består av sammanlagt 19 kategorier hos Migrationsverket. Skolverkets behov sträcker sig – i dagsläget – dock inte längre än till huvudkategorierna, som t.ex. arbete, studier, anhörig, flykting (inkl. konventionsflyk- tingar och skyddsbehövande) och övrigt.

390

SOU 2023:21

Författningskommentar

Bestämmelsen innebär att Migrationsverket kan lämna ut rele- vanta uppgifter till Skolverket utan hinder av sekretess (jfr 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]).

Skatteverket

5 § Skatteverket ska på begäran lämna de uppgifter om inkomster som har fastställts i beskattningsårets beslut om slutlig skatt enligt 56 kap. 3 § 1 skatte- förfarandelagen (2011:1244) som Statens skolverk behöver för informations- försörjningen.

Bestämmelsen reglerar Skatteverkets skyldighet att lämna uppgifter till Skolverket. Övervägandena redovisas i avsnitt 7.10.

Enligt bestämmelsen ska Skatteverket lämna uppgifter om in- komster som har fastställts i beslut om slutlig skatt enligt 56 kap. 3 § 1 skatteförfarandelagen. Det är alltså fråga om uppgifter om under- lag för att ta ut skatt eller avgift enligt inkomstskattelagen (1999:1229). Vidare ska Skolverket behöva uppgifterna för informationsförsörj- ningen, vilket innebär att det i praktiken handlar om inkomstupp- gifter avseende föräldrar och vårdnadshavare till barn och elever i skolväsendet. Uppgifterna om inkomster kommer att användas av Skolverket för uppföljning och utvärdering samt vid uppdrag om resursfördelning åt kommuner. Uppgifter om vårdnadshavarnas in- komster kommer att användas för fördelning av statsbidrag enligt förordningen (2018:49) om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling.

Bestämmelsen innebär att Skatteverket kan lämna ut relevanta uppgifter till Skolverket utan hinder av sekretess (jfr 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). Uppgiftsskyldigheten tar dock sikte på uppgifter i beslut varigenom skatt eller pensions- grundande inkomst bestäms eller underlag för bestämmande av skatt fastställs. Den s.k. skattesekretessen i 27 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen gäller inte sådana beslut (27 kap. 6 § offentlighets- och sekretesslagen). Uppgiftsskyldigheten avser således offentliga upp- gifter. För att säkerställa att Skolverket får tillgång till de uppgifter som behövs för informationsförsörjningen, anser vi ändå att det be- höver införas en bestämmelse om skyldighet för Skatteverket att lämna uppgifter till Skolverket.

391

Författningskommentar

SOU 2023:21

Socialstyrelsen

6 § Socialstyrelsen ska på begäran lämna de uppgifter om ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453) och om daglig verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade som Statens skolverk behöver för informationsförsörjningen.

I bestämmelsen regleras Socialstyrelsens skyldighet att lämna upp- gifter till Skolverket. Övervägandena redovisas i avsnitt 7.11.

Bestämmelsen ger Skolverket rätt att få uppgifter om ekonomiskt bistånd och om daglig verksamhet från Socialstyrelsen. Socialstyrel- sens uppgiftsskyldighet begränsas dock av att det ska vara uppgifter som Skolverket behöver för informationsförsörjningen. Vad gäller ekonomiskt bistånd handlar det om uppgifter om huruvida barns och elevers föräldrar och vårdnadshavare får ekonomiskt bistånd. Det är t.ex. inte relevant för Skolverket att veta hur stora belopp föräldrar och vårdnadshavare har tagit emot i bistånd. Vad gäller dag- lig verksamhet handlar det om uppgifter om deltagande i daglig verk- samhet för individer som tidigare studerat i gymnasiesärskola eller inom kommunal vuxenutbildning som särskild utbildning. Det är t.ex. inte relevant för Skolverket att veta på vilken grund den enskilde har rätt till insatsen daglig verksamhet.

Bestämmelsen möjliggör utlämnande av uppgifter som omfattas av statistiksekretess hos Socialstyrelsen (jfr 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]).

Statens skolinspektion

7 § Statens skolinspektion ska lämna följande uppgifter som ska föras in

iskolenhetsregistret:

–förändringar av uppgifter om skolenheter med enskild huvudman och uppgifter om nya sådana skolenheter, och

392

SOU 2023:21

Författningskommentar

Bestämmelsen motsvarar 12 § förordningen (2020:833) om skol- enhetsregister och reglerar Skolinspektionens skyldighet att lämna de uppgifter Skolverket behöver till skolenhetsregistret. Övervägan- dena redovisas i avsnitt 7.17.1.

8 § Statens skolinspektion ska lämna de uppgifter Statens skolverk behöver till det nationella informationssystemet om skolväsendet om

–förelägganden från Skolinspektionen, och

–hur elever och föräldrar som har besvarat Skolinspektionens brukar- undersökning upplever kvaliteten på utbildningen vid skolenheten.

Bestämmelsen reglerar Skolinspektionens skyldighet att lämna de uppgifter Skolverket behöver till det nationella informationssyste- met om skolväsendet. Övervägandena redovisas i avsnitt 7.17.1.

Förordningen (2015:195) om ett nationellt informationssystem för skolväsendet anger att informationssystemet ska innehålla upp- gifter om förelägganden från Skolinspektionen och om hur elever och föräldrar som har besvarat Skolinspektionens brukarundersökning upplever kvaliteten på utbildningen vid skolenheten. Förordningen innehåller dock ingen uttrycklig bestämmelse om att Skolinspektionen ska lämna dessa uppgifter till Skolverket. Den här aktuella bestämmel- sen tydliggör Skolinspektionens skyldighet att lämna de uppgifter Skolverket behöver till informationssystemet.

Uppgifter om enskildas personliga förhållanden omfattas av abso- lut sekretess i Skolinspektionens brukarundersökningar (se 7 § offent- lighets- och sekretessförordningen [2009:641]). Bestämmelsen om uppgiftsskyldighet medför att Skolinspektionen kan lämna uppgif- ter till Skolverket utan hinder av sekretess (jfr 10 kap. 28 § offent- lighets- och sekretesslagen [2009:400]). Skolverket behöver dock endast uppgifter på aggregerad nivå, till informationssystemet, när- mare bestämt på skolenhetsnivå.

Statistiska centralbyrån

9 § Statistiska centralbyrån ska på begäran lämna de uppgifter på individ- nivå om utbildningsnivå och sysselsättning under eller efter avslutade stu- dier som Statens skolverk behöver för informationsförsörjningen.

I bestämmelsen regleras SCB:s skyldighet att lämna uppgifter till Skolverket. Övervägandena redovisas i avsnitt 7.15.

393

Författningskommentar

SOU 2023:21

Skolverket behöver uppgifter om utbildningsnivå för föräldrar, vårdnadshavare och personal bl.a. för att kunna följa upp och utvär- dera skolväsendet. Utbildningsnivåerna består bl.a. av nivåerna för- gymnasial utbildning, gymnasial utbildning, eftergymnasial utbildning kortare än tre år och eftergymnasial utbildning tre år eller längre.

Uppgifter om sysselsättning under eller efter avslutade studier behöver Skolverket för den s.k. etableringsstatistiken. Skolverket behöver inte bara tillgång till variabeln etableringsstatus, som anger om den tidigare eleven har en etablerad, osäker eller svag ställning på arbetsmarknaden, bedriver högskolestudier eller övriga studier eller varken arbetar eller studerar. För den officiella statistiken avseende sysselsättning efter gymnasiestudier behöver Skolverket också mer detaljerade uppgifter, som t.ex. vilken typ av studier ungdomarna deltar i och inom vilken bransch de ungdomar som har en etablerad ställning på arbetsmarknaden arbetar.

Bestämmelsen möjliggör utlämnande av uppgifter som omfattas av statistiksekretess hos SCB (jfr 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]).

Universitets- och högskolerådet

10 § Universitets- och högskolerådet ska lämna de uppgifter om elevers slutbetyg, examensbevis eller motsvarande från gymnasieskolan som Statens skolverk behöver för uppföljning och utvärdering enligt 26 kap. 24 § skol- lagen (2010:800).

I bestämmelsen regleras Universitets- och högskolerådets (UHR) skyldighet att lämna uppgifter till Skolverket. Övervägandena redo- visas i avsnitt 7.9.2.

Det handlar om uppgifter som Skolverket behöver för uppfölj- ning och utvärdering enligt 26 kap. 24 § skollagen. Uppgifterna kom- mer ursprungligen från huvudmännen för gymnasieskolan, som kan fullgöra sin skyldighet att lämna uppgifter till Skolverket om betyg genom rapportering till UHR (se SKOLFS 2011:142, bilaga 9). Vilka uppgifter om betyg för elever i gymnasieskolan som UHR ska lämna till Skolverket beror alltså i praktiken på vilka uppgifter Skolverket

–genom föreskrifter – har bestämt att huvudmännen för gymnasie- skolan ska lämna om betyg för uppföljning och utvärdering enligt 26 kap. 24 § skollagen.

394

SOU 2023:21

Författningskommentar

Bestämmelsen innebär att UHR kan lämna aktuella uppgifter till Skolverket utan hinder av sekretess (jfr 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]).

Bestämmelsen ersätter 2 a § andra stycket förordningen (2012:811) med instruktion för Universitets- och högskolerådet.

6 kap. Rätt att meddela föreskrifter

1 § Statens skolverk får meddela föreskrifter om vilka uppgifter och vilken verksamhetsredovisning huvudmännen ska lämna för uppföljning och ut- värdering enligt 26 kap. 25 § skollagen (2010:800).

Föreskrifterna ska begränsas till vad som behövs för en effektiv upp- följning och utvärdering av de mål som har bestämts av riksdagen och regeringen för utbildning inom skolväsendet och i särskilda utbildnings- former samt för annan pedagogisk verksamhet.

Paragrafen motsvarar 1 § förordningen (1992:1083) om viss uppgifts- skyldighet för huvudmännen inom skolväsendet m.m. Övervägan- dena redovisas i avsnitt 10.6.

Skolverket har enligt bestämmelsen rätt att meddela föreskrifter om vilka uppgifter och vilken verksamhetsredovisning som huvud- männen ska lämna för uppföljning och utvärdering enligt 26 kap. 25 § skollagen. Bemyndigandet har meddelats med stöd av 26 kap.

25§ skollagen. Skolverket har meddelat föreskrifter om uppgiftsinsam- ling från huvudmännen inom skolväsendet m.m. (SKOLFS 2011:142).

Skolverket behöver även fortsättningsvis kunna meddela föreskrif- ter om vilka uppgifter huvudmännen ska lämna för uppföljning och utvärdering. Eftersom förordningen om viss uppgiftsskyldighet för huvudmännen inom skolväsendet m.m. ska upphävas, har bemyndig- andet för Skolverket därför förts in i förordningen om Skolverkets informationsförsörjning.

2 § Statens skolverk får meddela föreskrifter om vilka uppgifter huvud- männen ska lämna för att skolenhetsregistret ska kunna innehålla de upp- gifter som anges i 2 kap. 3 §.

Paragrafen motsvarar 13 § förordningen (2020:833) om skolenhets- register. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 10.6.

395

Författningskommentar

SOU 2023:21

Skolverket har enligt bestämmelsen rätt att meddela föreskrifter om vilka uppgifter huvudmännen ska lämna för att skolenhetsregist- ret ska kunna innehålla relevanta uppgifter. Bemyndigandet har med- delats med stöd av 26 kap. 25 § skollagen. Skolverket har meddelat föreskrifter om insamling av uppgifter till skolenhetsregistret (SKOLFS 2021:22).

Skolverket behöver även fortsättningsvis kunna meddela föreskrif- ter om skyldighet för huvudmännen att lämna uppgifter till skol- enhetsregistret. Eftersom förordningen om skolenhetsregister ska upphävas, har bemyndigandet för Skolverket därför förts in i för- ordningen om Skolverkets informationsförsörjning.

3 § Statens skolverk får meddela föreskrifter om vilka uppgifter huvud- männen ska lämna för att det nationella informationssystemet ska kunna innehålla de uppgifter som anges i 3 kap. 2–11 §§.

Paragrafen motsvarar 14 § första stycket förordningen (2015:195) om ett nationellt informationssystem för skolväsendet. Bestämmel- sen behandlas i avsnitt 10.6.

Skolverket har enligt bestämmelsen rätt att meddela föreskrifter om vilka uppgifter huvudmännen ska lämna till informationssystemet. Be- myndigandet har lämnats med stöd av 29 kap. 19 a § skollagen. Skol- verket har meddelat föreskrifter om planerade studievägar i gymna- sieskolan och gymnasiesärskolan (SKOLFS 2016:80).

Skolverket behöver även fortsättningsvis kunna meddela föreskrifter om skyldighet för huvudmännen att lämna uppgifter till informations- systemet. Eftersom förordningen om ett nationellt informationssystem för skolväsendet ska upphävas, har bemyndigandet för Skolverket därför förts in i förordningen om Skolverkets informationsförsörjning.

4 § Statens skolverk får meddela föreskrifter om på vilket sätt huvud- männen ska lämna uppgifter.

Paragrafen motsvarar 14 § andra stycket förordningen (2015:1955) om ett nationellt informationssystem för skolväsendet. Bestämmel- ser med motsvarande innehåll saknas i de övriga förordningar som ger Skolverket rätt att meddela föreskrifter om vilka uppgifter huvud- männen ska lämna. Skolverkets rätt att meddela föreskrifter om vilka uppgifter huvudmännen ska lämna får dock underförstått anses om- fatta även en rätt att meddela föreskrifter om på vilket sätt huvud-

396

SOU 2023:21

Författningskommentar

männen ska lämna uppgifter. Sådana föreskrifter finns t.ex. redan i dag i Skolverkets föreskrifter om uppgiftsinsamling från huvud- männen inom skolväsendet m.m. Där anges bl.a. att uppgiftsläm- ningen i vissa fall kan fullgöras genom rapportering till Centrala studiestödsnämnden och Universitets- och högskolerådet (se SKOLFS 2011:142, bilaga 9). En generell bestämmelse som anger att Skolverket har rätt att meddela föreskrifter om på vilket sätt huvud- männen ska lämna uppgifter tydliggör att Skolverket har sådan rätt.

5 § Statens skolverk får meddela ytterligare föreskrifter om skyldigheten enligt 26 kap. 28 § första stycket skollagen (2010:800) för huvudmannen för en fristående skola att bevara elevlösningar av de nationella proven.

Paragrafen motsvarar 2 § förordningen (1992:1083) om viss upp- giftsskyldighet för huvudmännen inom skolväsendet m.m. Bestäm- melsen behandlas i avsnitt 10.6.

Skolverket har enligt bestämmelsen rätt att meddela ytterligare föreskrifter om skyldigheten enligt 26 kap. 28 § första stycket skol- lagen för huvudmannen för en fristående skola att bevara elevlösningar av de nationella proven. Bemyndigandet har lämnats med stöd av 26 kap. 28 § andra stycket skollagen. Skolverket har meddelat föreskrifter om hantering och genomförande av nationella prov (SKOLFS 2013:19).

Digitala nationella prov kommer att införas med start höstterminen 2024. Det är i dagsläget inte klart att alla delar av de nationella proven kommer att bli digitala. Skolverket behöver därmed – i vart fall under en övergångsperiod – även fortsättningsvis kunna meddela före- skrifter om skyldighet för huvudmän för fristående skolor att bevara elevlösningar av de nationella proven. Eftersom förordningen om viss uppgiftsskyldighet för huvudmännen inom skolväsendet m.m. ska upphävas, har bemyndigandet för Skolverket därför förts in i för- ordningen om Skolverkets informationsförsörjning.

6 § Statens skolinspektion får besluta att huvudmän inom skolväsendet ska lämna uppgifter om vid en skolenhet genomförda och rättade eller be- dömda nationella prov som avses i 9 kap., 11 kap., eller 12 kap. skolförord- ningen (2011:185) och i 8 kap. gymnasieförordningen (2010:2039).

Uppgiftsskyldigheten ska fullgöras genom att huvudmännen överläm- nar kopior av rättade eller bedömda elevlösningar av prov som har genom- förts vid skolenheten till Skolinspektionen.

Skolinspektionen får meddela föreskrifter för verkställigheten av denna paragraf.

397

Författningskommentar

SOU 2023:21

Paragrafen motsvarar 3 § i förordningen (1992:1083) om viss upp- giftsskyldighet för huvudmännen inom skolväsendet m.m. Överväg- andena finns i avsnitt 10.6.

Skolinspektionen fick under åren 2009–2019 årligen i uppdrag av regeringen att ombedöma nationella prov. Det går inte att veta om Skolinspektionen på nytt kommer att få ett sådant uppdrag. Vidare är det inte heller möjligt att fullt ut överblicka följderna av att de nationella proven framöver ska genomföras digitalt i viss utsträck- ning. Vi bedömer att bestämmelserna om nationella prov i förord- ningen om viss uppgiftsskyldighet för huvudmännen inom skolväsen- det m.m. behöver finnas kvar i vart fall under en övergångsperiod. Eftersom förordningen om viss uppgiftsskyldighet för huvudmännen inom skolväsendet m.m. ska upphävas, har bemyndigandet för Skol- inspektionen förts in i förordningen om Skolverkets informations- försörjning.

7 § Om en huvudman inte fullgör sina skyldigheter enligt 6 § får Statens skolinspektion vid vite förelägga huvudmannen att fullgöra sina skyldigheter.

Ett beslut om vitesföreläggande får överklagas hos regeringen.

Paragrafen motsvarar 4 § förordningen (1992:1083) om viss upp- giftsskyldighet för huvudmännen inom skolväsendet m.m. och har förts över oförändrad till förordningen om Skolverkets informations- försörjning.

14.4Övriga ändringar

Förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk ändras så att det framgår att Skolverket ansvarar för informationsförsörj- ningen inom sitt verksamhetsområde. Det förtydligas också att Skolverket ansvarar för officiell statistik om skolväsende och barn- omsorg samt att myndigheten ska ta fram annan statistik inom sitt verksamhetsområde. Instruktionen ändras även så att det framgår att Skolverket ska bedriva uppdragsverksamhet. Vidare anges det att myndigheten ska ta ut avgifter för uppdragsverksamheten och be- sluta om avgifternas storlek samt att myndigheten får disponera avgiftsinkomsterna. Skälen för förslagen om ändring i Skolverkets instruktion utvecklar vi i avsnitt 4.3 och 6.5–6.7.

398

SOU 2023:21

Författningskommentar

Genomförandet av vårt förslag om en ny insamling av uppgifter om skolväsendet medför vissa följdändringar i andra författningar. Samtliga ändringsförslag presenteras i kapitel 1.

Studiestödsdataförordningen (2009:321) justeras i 15 §, med anled- ning av den uppgiftsskyldighet som föreslås för Centrala studie- stödsnämnden i förordningen om Statens skolverks informations- försörjning. Ändringsförslaget behandlas i avsnitt 7.9.1.

Förordningen (2012:811) med instruktion för Universitets- och högskolerådet justeras också – i 2 a § – till följd av den uppgifts- skyldighet som föreslås för Universitets- och högskolerådet i för- ordningen om Statens skolverks informationsförsörjning. Ändrings- förslaget behandlas i avsnitt 7.9.2.

I förordningen (2018:49) om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling justeras 4 § till följd av att Skolverket – i stället för SCB – ska beräkna det socioekonomiska index som ligger till grund för fördelning av statsbidraget. Ändringsförslaget behandlas i av- snitt 7.15.3.

Förordningen (2011:268) om lärar- och förskollärarregister, för- ordningen (2015:195) om ett nationellt informationssystem för skol- väsendet och förordningen (2020:833) om skolenhetsregister ska upp- hävas. Detta diskuteras närmare i avsnitt 10.1–10.4. Även förordningen (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för huvudmännen inom skol- väsendet m.m. ska upphävas. Det behandlas i avsnitt 10.6.

399

Referenser

Propositioner

Prop. 1979/80:2 Del A, Förslag till sekretesslag m.m.

Prop. 1994/95:200, Lag om vissa personregister för officiell statistik m.m. Prop. 2000/01:27, En ny statistiklagstiftning.

Prop. 2000/01:129, Ökat informationsutbyte mellan arbetslöshets- försäkringen, socialförsäkringen och studiestödet.

Prop. 2008/09:1, Budgetproposition för 2009. Prop. 2008/09:150, Offentlighets- och sekretesslag. Prop. 2009/10:80, En reformerad grundlag.

Prop. 2009/10:165, Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.

Prop. 2009/10:238, Framtidens friluftsliv.

Prop. 2013/14:7, Ändringar i statistiklagstiftningen. Prop. 2013/14:162, Ändringar av statistiksekretessen. Prop. 2015/16:65, Utlänningsdatalag.

Prop. 2017/18:105, Ny dataskyddslag.

Prop. 2017/18:107, Ändringar i vissa författningar inom Finans- departementets ansvarsområde med anledning av EU:s data- skyddsreform.

Prop. 2017/18:171, Dataskydd inom Socialdepartementets verksam- hetsområde – en anpassning till EU:s dataskyddsförordning.

Prop. 2017/18:218, Behandling av personuppgifter på utbildnings- området.

Prop. 2017/18:232, Brottsdatalag.

Prop. 2017/18:254, Anpassning av utlänningsdatalagen till EU:s dataskyddsförordning.

401

Referenser

SOU 2023:21

Prop. 2018/19:33, Behandling av personuppgifter samt registrering och användning av fordon på vägtrafikområdet.

Prop. 2018/19:65, Personuppgiftsbehandling i viss verksamhet som rör allmän ordning och säkerhet – anpassningar till EU:s data- skyddsreform.

Prop. 2020/21:141, Tidsbegränsad lösning för att säkerställa tillgång till skolinformation.

Prop. 2021/22:157, Tydligare krav på fristående förskolor, skolor och fritidshem med konfessionell inriktning.

Prop. 2021/22:158, Ett mer likvärdigt skolval.

Prop. 2021/22:159, Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning.

Prop. 2021/22:162, Elevhälsa och stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning.

Prop. 2021/22:272, Statens stöd till trossamfund samt demokrati- villkor vid stöd till civilsamhället.

Prop. 2022/23:1, Budgetproposition för 2023.

Prop. 2022/23:54, Nationellt professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare.

Prop. 2022/23:94, Några ändringar som rör gymnasieskolans nationella program och ämnen m.m.

Övrigt från regeringen och Regeringskansliet

Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2008/09:AU1, Utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet.

Dir. 2021:89, En långsiktig lösning för informationsförsörjningen på skolområdet.

Dir. 2021:104, En modern dataskyddsreglering för Skatteverket, Tullverket och Kronofogdemyndigheten och förbättrade förutsätt- ningar för en effektiv kontrollverksamhet.

Dir. 2022:10, Tilläggsdirektiv till Skolinformationsutredningen (U 2021:04).

Dir. 2022:73, Mer kunskap om barn och elever med funktions- nedsättning i skolväsendet.

402

SOU 2023:21

Referenser

Dir. 2022:102, En skola utan vinstintresse.

Dir. 2023:23, Tilläggsdirektiv till Skolinformationsutredningen (U 2021:04).

Dir. 2023:34, Tilläggsdirektiv till Skolinformationsutredningen (U 2021:04).

Ds 2014:1, Gröna boken – Riktlinjer för författningsskrivning.

Konstitutionsutskottets betänkande 2020/21:KU31, Tidsbegränsad lösning för att säkerställa tillgång till skolinformation.

Lagrådsremiss 2018-08-30, Vissa skollagsfrågor (U2018/03429/GV). Riksdagsskrivelse 2008/09:115.

Riksdagsskrivelse 2020/21U:290. Riksdagsskrivelse 2021/22:429.

Regeringens skrivelse 2016/17:10, Makt, mål och myndighet

–feministisk politik för en jämställd framtid.

Regeringsbeslut 2020-02-27 (Utbildningsdepartementet I:5), U2020/00734/S, Uppdrag till skolmyndigheterna om kvalitet och likvärdighet.

Regeringsbeslut 2021-09-23 (Utbildningsdepartementet I:5), U2018/02652 (delvis) U2021/03837, Uppdrag till Statens skolverk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skolmyndig- heten och Skolforskningsinstitutet om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet.

Regeringsbeslut 2022-06-30 (Utbildningsdepartementet II:4) U2022/02561, Uppdrag om ett gemensamt skolvalssystem.

Regeringsbeslut 2022-08-25 (Utbildningsdepartementet, I:8). U2022/01595 U2022/02828, Uppdrag om regionala planerings- underlag.

Regeringsbeslut 2019-11-14 (Utbildningsdepartementet I:6) U2019/01553/S (delvis), U2019/03797/S, Uppdrag till Statens skolverk att genomföra insatser för att stärka utbildningens kvalitet för barn och elever som är nyanlända eller har annat modersmål än svenska.

403

Referenser

SOU 2023:21

Regeringsbeslut 2021-09-23 (Utbildningsdepartementet I:5) U2018/02652 (delvis) U2021/03837, Uppdrag till Statens Skol- verk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skolmyndigheten och Skolforskningsinstitutet om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet.

Utbildningsdepartementet promemoria 2020-09-14

dnr U2020/04723/GV, Förordning om skolenhetsregister.

Utbildningsutskottets betänkande 2021/22:UbU27, Elevhälsa och stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning.

Statens offentliga utredningar

SOU 2010:4, Allmänna handlingar i elektronisk form – offentlighet och integritet.

SOU 2012:83, Vad är officiell statistik? En översyn av statistiksystemet och SCB.

SOU 2013:56, Friskolorna i samhället.

SOU 2016:66, Det stämmer! Ökad transparens och mer lika villkor.

SOU 2017:35, Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet.

SOU 2020:82, Avgifter för information i elektronisk form.

Myndighetsrapporter m.m.

Skatteverket (2021), Navet, Avisering av folkbokföringsuppgifter, Allmän beskrivning, version 2.5.

Skolverket 2014-05-27, Invandrare som påbörjat utbildning i svenska för invandrare, promemoria, dnr 71-2013:299.

Skolverket (2015), Systematiskt kvalitetsarbete – för skolväsendet. Allmänna råd och kommentarer.

Skolverket (2018), Analyser av familjebakgrundens betydelse för skolresultaten och skillnader mellan skolor – En kvantitativ studie av utvecklingen över tid i slutet av grundskolan, rapport 467.

Skolverket (2018), Deltagande i förskola, dnr 2018:12.

404

SOU 2023:21

Referenser

Skolverket (2019), Analyser och likvärdig betygssättning mellan elev- grupper och skolor – Jämförelser mellan betyg och nationella prov i årskurs 9, rapport 475.

Skolverket (2020), Analyser av likvärdig betygssättning i gymnasieskolan – Jämförelser mellan kursbetyg och kursprov, rapport 2020:3.

Skolverket 2020-09-04, Förslag på hur Statens Skolverk och Statens skolinspektion ska få tillgång till nödvändig information för sina verksamheter, redovisning av regeringsuppdrag, dnr 2020:1060.

Skolverkets årsredovisningar åren 2020–2022.

Skolverket (2021), Betyg och studieresultat i gymnasieskolan år 2021.

Skolverket (2021), Slutbetyg i grundskolan våren 2021, beskrivande statistik, dnr 2021:1562.

Skolverket 2021-04-30, Förstudie. Utveckling med anledning av ny rättspraxis på statistikområdet, dnr 2021:178.

Skolverket 2021-11-25, Obehöriga lärare i grundskolan, läsåret 2020/21, beskrivande statistik, dnr 2020:1900.

Skolverket 2021-12-13, Kommunernas aktivitetsansvar, Perioden 2020/2021, beskrivande statistik, dnr 2021:1839.

Skolverket (2021), Utredning om ett nationellt frånvaroregister, redovisning av regeringsuppdrag 2021-12-17,

dnr 5.1.3-2021:1738.

Skolverket (2022), Grundskolebetygens betydelse för resultaten i gymnasieskolan, rapport 2022:3.

Skolverket (2022), yttrande över Riksrevisionens rapport Skolverkets statistikuppdrag (RiR 2022:23), dnr 2022:2829.

Skolverket 2022-03-31, Underlag för planering och dimensionering av utbildning – Redovisning av uppdrag om regionala planerings- underlag om behov av gymnasial utbildning, redovisning av regeringsuppdrag, dnr 2021:501.

Skolverket 2022-04-29, Redovisning av nationella målsättningar samt delredovisning av delmål, indikatorer, framgångsfaktorer och analysunderlag, redovisning av regeringsuppdrag, dnr 2022:353.

Skolverket 2022-11-01, Etableringen på arbetsmarknaden eller fort- satta studier år 2019 och 2020 efter avslutad kommunal vuxen- utbildning, beskrivande statistik, dnr 2022:1486.

405

Referenser

SOU 2023:21

Skolverket 2022-12-21, Arbete, studier och daglig verksamhet efter gymnasiesärskolan, beskrivande statistik, dnr 2021:1962.

Skolverket 2022-12-21, Arbete, studier och daglig verksamhet under och efter komvux som särskild utbildning, beskrivande statistik, dnr 2021:2568.

Sveriges Kommuner och Landsting (2018), Socioekonomisk resurs- fördelning i skola och förskola.

Statistiska centralbyrån (2015), Rådet för den officiella statistiken, Handbok i statistisk röjandekontroll.

Statistiska centralbyrån (2019), Sekretesspolicy 2019-09-11, dnr 2019/3244.

Statistiska centralbyrån (2019), LISA – Longitudinell integrations-

databas för Sjukförsäkrings- och Arbetsmarknadsstudier, Bak- grundsfakta Arbetsmarknads- och utbildningsstatistiken 2019:1, ISN: 1654-465X (Online).

Statistiska centralbyrån 2020-03-30, Beskrivning av etablerings- måttet 2020 (gymnasievariant).

Statistiska centralbyrån 2020-09-03, Redovisning av regerings- uppdrag, dnr A2020/2343.

Statistiska centralbyrån (2021), Trender och Prognoser 2020 Befolkning, utbildning och arbetsmarknad – med sikte på år 2035.

Statistiska centralbyrån 2021-05-06, Statistikens framställning, Befolkningens utbildning, Produktkod UF0506.

Statistiska centralbyrån 2021-10-13, Studenter och examinerade i högskoleutbildning på grundnivå och avancerad nivå, Kvalitets- deklaration, UF0205.

Statistiska centralbyrån, 2021-11-03, Gymnasieskolans betygs- uppgifter, Kvalitetsdeklaration, UF0102.

Statistiska centralbyrån, 2021-11-25, Statistikens framställning, Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik.

Statistiska centralbyrån 2022-02-08, Elever och kursdeltagare på Folkhögskolan SFI efter kön.

Statistiska centralbyrån, 2022-02-09, Folkhögskolestatistik

–deltagare, Kvalitetsdeklaration, produktkod UF0601.

Statistiska centralbyrån 2022-03-10, Gymnasieskolan: elever per 15 oktober 2021, Kvalitetsdeklaration, UF0103.

406

SOU 2023:21

Referenser

Statistiska centralbyrån (2022), Det statistiska registrets framställning och kvalitet, Registret över befolkningens utbildning, Version 1 2022-05-13.

Statistiska centralbyrån 2022-05-24, Kommunernas aktivitetsansvar andra halvåret 2021, Teknisk rapport – En beskrivning av genom- förande och metoder.

Riksrevisionen (2022), Skolverkets statistikuppdrag – information, uppföljning och utvärdering, granskningsrapport, (RiR 2022:23).

Domar, rättsfall och beslut

EU-domstolen

Dom den 16 december 2008 i mål C-524/06 Heinz Huber mot Bundesrepublik Deutschland (EU:C:2008:724).

Högsta förvaltningsdomstolen

RÅ 1991 not. 491. RÅ 1992 not. 283. RÅ 2002 not. 64.

HFD 2015 ref. 61.

Högsta förvaltningsdomstolens beslut den 18 mars 2020 i mål nr 6790-19.

Kammarrätten

Kammarrätten i Göteborgs dom den 16 december 2019 mål nr 6267-19.

Kammarrätten i Stockholms dom den 11 juni 2009 i mål nr 2656-09.

Kammarrätten i Jönköpings dom den 5 oktober 2016 i mål nr 368-16.

407

Referenser

SOU 2023:21

Övriga beslut

Skolverkets beslut den 19 augusti 2020 om begränsad publicering, dnr 2020:1160.

Skolverkets beslut den 8 oktober 2020 om återpublicering av upp- gifter som Skolverket tidigare har tillgängliggjort på webben, dnr 2020:1463.

Statistiska centralbyrån 2019-10-16, Begäran om utlämnande, dnr A2019/3073.

Litteratur och tidskrifter

Ahlström Kristina, Offentlighets- och sekretesslag (2009:400), Lexino 2022-11-01 (JUNO).

Holmberg Erik, Stjernquist Nils, Isberg Magnus, Marianne Eliasson, Göran Regner, Grundlagarna, RF, SO och RO (3 juli 2019, JUNO).

Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen – En kommentar (5 juli 2022, JUNO).

Dalekant och Weihe, Lag (1982:80) om anställningsskydd, Karnov (JUNO), besökt 2023-01-10.

Öman Sören, Dataskyddsförordningen (GDPR) m.m.

–kommentaren dataskyddslagen, (4 okt. 2021, Version 2, JUNO).

Övriga källor

Datainspektionen (nuvarande IMY) 2016-12-06, Svar på förfrågan om vad som utgör en känslig personuppgift, dnr 316-2016.

Överenskommelse mellan Statens skolverk och Statistiska central- byrån för år 2021 – Produktion av statistik avseende skolväsende och barnomsorg samt Skolenhetsregistret.

408

SOU 2023:21

Referenser

Webbsidor

Ladok. https://Ladok.se/om-oss/parter. 2022-02-14, hämtad 2023-03-14.

Myndigheten för yrkeshögskola. https://www.myh.se/utbildningar-med-endast-tillsyn, hämtad 2023-01-11.

Schoolsoft. https://www.schoolsoft.se/produkter/elevadministration, hämtad 2023-03-14.

Skolverket. https://www.skolverket.se/skolutveckling/statistik., hämtad 2023-03-14.

Skolverket. https://utbildningsguiden.skolverket.se/, hämtad 2023-03-14.

Skolverket. https://utbildningsguiden.skolverket.se/om-oss/susa---

data-om-utbildningar. 2023-02-24, hämtad 2023-03-14.

Skolverket.https://www.skolverket.se/skolutveckling/statistik/salsa- statistisk-modell. 2023-01-26, hämtad 2023-03-14.

Skolverket. https://www.skolverket.se/om-oss/oppna- data/uppgifter-om-skolenheter-studievagar-och-statistik.

2022-12-21, hämtad 2023-03-14.

Skolverket.https://www.skolverket.se/skolutveckling/statsbidrag/s tatsbidrag-for-likvardig-skola-2022#villkor. 2022-11-15, hämtad 2023-03-14.

Skolinspektionen.https://www.skolinspektionen.se/beslut- rapporter-statistik/statistik/ombedomning-av-nationella-prov/. 2023-05-20, hämtad 2023-03-14.

Statistiska centralbyrån. https://www.scb.se/lamna- uppgifter/offentlig-sektor/information-till-kommuner-skolor- och-systemleverantorer/, hämtad 2023-03-14.

Statistiska centralbyrån. https://www.scb.se/lamna- uppgifter/undersokningar/Gymnasiets-betygsundersokning/, hämtad 2023-03-14.

Statistiska centralbyrån. https://www.scb.se/UF0102, hämtad 2023-03-14.

409

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2021:89

En långsiktig lösning för informationsförsörjningen på skolområdet

Beslut vid regeringssammanträde den 20 oktober 2021

Sammanfattning

En särskild utredare ska utreda och lämna förslag till två alternativa lösningar för att långsiktigt säkerställa myndigheters, kommuners och andra aktörers tillgång till skolinformation. Syftet är bland annat att myndigheter och kommuner ska kunna utföra sina författnings- reglerade uppgifter och att föräldrar och elever ska ha en god tillgång till information inför skolval. Lösningarna ska utformas så att för- troendet för statistiksekretessen, och därmed för den officiella stati- stiken, inte riskeras. Vidare ska skyddet för elevers, föräldrars och skolpersonals personliga integritet säkerställas. Lösningarna får inte heller medföra en omotiverad ökning av huvudmäns och skolors admi- nistrativa börda.

Utredaren ska bl.a.

•identifiera och analysera för- och nackdelar med att införa offent- lighetsprincipen i fristående skolor för att lösa tillgången till skol- information,

•identifiera och analysera för- och nackdelar med att Skolverket för att lösa tillgången till skolinformation samlar in uppgifter från huvudmän, myndigheter och eventuellt andra uppgiftslämnare inom ramen för en insamling utanför den särskilda verksamheten för att framställa statistik som avses i 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), och

411

Bilaga 1

SOU 2023:21

•lämna nödvändiga författningsförslag för de olika alternativen. Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2022.

Ett nytt rättsläge har medfört att det långsiktigt saknas tillräcklig tillgång till skolinformation

Systemet för informationsförsörjning på skolområdet är uppbyggt utifrån att uppgifter som används för att framställa statistik och som är offentliga också kan användas för andra ändamål, t.ex. som underlag för kommuners resursfördelning inom skolväsendet, statsbidragsadmi- nistration och publicering av information riktad till allmänheten. Efter att Statistiska centralbyrån (SCB) sett över sin sekretesspolicy och gjort en ny bedömning av hur offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, ska tillämpas när det gäller vilka upp- gifter om enskilda huvudmän som skyddas av statistiksekretess, anses uppgifter som tidigare ansågs vara offentliga nu vara sekretessbelagda. En tidsbegränsad lösning för att säkerställa nödvändig tillgång till skolinformation har införts i form av en tillfällig sekretessbrytande bestämmelse som medför att Statens skolverk och kommunerna kan få tillgång till de uppgifter som dels Skolverket behöver för att kunna utföra sina uppgifter, dels kommunerna behöver för att kunna full- göra sin skyldighet enligt skollagen (2010:800) att fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barns och elevers olika förut- sättningar och behov. Genom att Skolverket har i uppgift att publi- cera även andra uppgifter om skolväsendet än vad som ingår i den officiella statistiken, t.ex. resultat- och kvalitetsinformation på natio- nell nivå, kommunal nivå och skolenhetsnivå, kan andra myndig- heter, fristående skolor och allmänheten fr.o.m. den 1 juli 2021 få den information de behöver från Skolverket. Den sekretessbrytande bestämmelsen upphör dock att gälla den 1 juli 2023. Det förändrade rättsläget avseende statistiksekretessen innebär att systemet för infor- mationsförsörjning inom skolväsendet, när den sekretessbrytande bestämmelsen upphör att gälla, inte kommer att fungera fullt ut eftersom uppgifter om fristående skolors verksamhet inte kommer att kunna offentliggöras på skolenhetsnivå och därmed inte heller kommer att kunna användas för andra ändamål än statistik. För att säkerställa tillgången till skolinformation på lång sikt så att statliga

412

SOU 2023:21

Bilaga 1

myndigheter och kommuner kan utföra sina författningsreglerade uppgifter och allmänheten kan få tillgång till information för bl.a. skolval krävs åtgärder.

Det nya rättsläget medför sekretess för uppgifter om enskilda huvudmän som tidigare ansetts vara offentliga

Av lagen (2001:99) om den officiella statistiken och förordningen (2001:100) om den officiella statistiken framgår bland annat att officiell statistik ska finnas för allmän information, utredningsverk- samhet och forskning. Den officiella statistiken ska vara objektiv och allmänt tillgänglig. Av bilagan till förordningen om officiell statistik framgår att Statens skolverk är ansvarig myndighet för den officiella statistiken avseende skolväsendet och barnomsorg. Såväl lagen om den officiella statistiken som förordningen om den officiella stati- stiken innehåller bestämmelser om uppgiftsskyldighet för vissa en- skilda, kommuner och regioner samt statliga myndigheter. Skolverket anlitar Statistiska centralbyrån (SCB) för att samla in uppgifterna och göra registerbearbetningar. Uppgifter om skolor, barn och elever, lärare och annan pedagogisk personal, betygs- och provresultat samt uppgifter om genomströmning och etablering efter avslutade studier samlas i stor utsträckning in på individnivå.

Den s.k. statistiksekretessen enligt 24 kap. 8 § OSL gäller till skydd för såväl enskildas personliga förhållanden som till skydd för enskildas ekonomiska förhållanden som kan hänföras till den en- skilde. Det förstnämnda skyddet innebär att uppgifter om barn och elever, lärare och annan pedagogisk personal inte lämnas ut på ett sådant sätt att dessa kan identifieras. SCB har sett över sin sekretess- policy. Inom ramen för sin översyn har SCB gjort en ny bedömning av vilka uppgifter som samlas in inom ramen för den officiella sta- tistiken som inte kan lämnas ut eftersom de avser uppgifter om en- skilds ekonomiska förhållanden för vilka sekretess råder enligt 24 kap. 8 § OSL. SCB anser numera att uppgifter hos SCB om fristående skolors genomströmning, betygssättning och sammansättning av ele- ver omfattas av sekretess till skydd för den enskilde huvudmannens ekonomiska förhållanden. Kammarrätten i Göteborg har gjort samma bedömning som SCB (dom den 16 december 2019 i mål nr 6267-19, den 28 februari 2020 i mål nr 6599-19 och den 18 maj 2020 i mål nr 7032-19).

413

Bilaga 1

SOU 2023:21

Med anledning av det ändrade rättsläget tillhandahåller Skolverket i sina databaser den statistik på huvudmanna- och skolnivå som myn- digheten tagit fram och publicerat före den 1 september 2020. Efter detta datum uppdatedes, på grund av den nya tolkningen av statistik- sekretessen, inte uppgifterna förrän den nya tillfälliga sekretess- brytande bestämmelsen trädde i kraft den 1 juli 2021. Det innebar att uppgifter om skolors betygsresultat våren 2020, elevsamman- sättningen i skolorna och om lärares behörighet och lärartäthet läs- året 2020/21, under viss tid inte fanns tillgängliga för sådana enheter inom Skolverket som inte arbetar med den officiella statistiken, andra myndigheter, kommuner och allmänheten. En sådan situation kom- mer att uppstå igen när den sekretessbrytande bestämmelsen upp- hör, om inte åtgärder vidtas. Det är viktigt att nämnda aktörer får tillgång till den information de behöver för att t.ex. fördela resurser till skolor efter barns och elevers behov, fördela statsbidrag, samt använda uppgifterna som underlag för tillsyn, val av skola och den granskande journalistiken.

Den tidsbegränsade lösningen innebär ett tvåårigt genombrott i statistiksekretessen för vissa uppgifter om enskilda huvudmäns verksamhet

Av 24 kap. 8 § OSL framgår att som huvudregel gäller absolut sekre- tess i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser fram- ställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Vissa undantag från huvudregeln om absolut statistiksekretess finns i paragrafens tredje stycke.

En sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser fram- ställning av statistik i ovan nämnt lagrum är t.ex. framställning av officiell statistik. Sådan statistik om olika samhällsområden är en mycket viktig informationskälla i ett demokratiskt styrt samhälle. De politiska organen behöver tillgång till pålitlig statistik för att kunna bedriva evidensbaserad politik. Statistiken används dock inte bara som underlag för politiska beslut utan också som underlag för beslut av myndigheter, debatt, forskning, utvärdering och uppföljning av offentlig verksamhet m.m.

414

SOU 2023:21

Bilaga 1

Det stränga sekretesskyddet för uppgifter om enskildas person- liga och ekonomiska förhållanden i myndigheters särskilda verksamhet för statistikframställning motiveras av att statistikens kvalitet är be- roende av enskildas villighet att lämna uppgifter, som i sin tur kan antas bero på att de enskilda litar på att uppgifter om dem inte röjs så att de kan identifieras. Därutöver kan det i den särskilda verksamheten finnas många uppgifter om en och samma person. En sammanställning av sådana uppgifter är ofta integritetskänslig (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 262–263).

Ett sekretessgenombrott utgör således ett avsteg från de grund- läggande principer som statistiksekretessen vilar på och undergräver syftet med det av nödvändighet starka skydd för uppgifter om en- skilda som statistiksekretessen ger. Mot bakgrund av syftet att värna tillförlitligheten och kvaliteten i statistiken och att värna enskildas integritet övervägdes frågan om sekretessgenombrott mycket noga i samband med att den tillfälliga sekretessbrytande bestämmelsen in- fördes. Vid en avvägning mellan de allvarliga konsekvenser som det förändrade rättsläget hade fått för informationstillgången på ett så viktigt område som skolområdet, och nackdelarna med ett tillfälligt sekretessgenombrott, bedömdes intresset av att tillgodose informa- tionsbehovet till dess en långsiktig lösning var på plats väga tyngre än de nämnda nackdelarna. Den sekretessbrytande bestämmelse som föreslogs införas är därför tidsbegränsad.

Den tillfälliga sekretessbrytande bestämmelsen i OSL innebär att statistiksekretessen inte hindrar att en uppgift om en enskild huvud- man inom skolväsendet som avser andra personliga eller ekonomiska förhållanden än huvudmannens intäkter och kostnader lämnas till Skolverket, om uppgiften behövs i myndighetens verksamhet med

1.nationell uppföljning och utvärdering, 2. nationella studier om mål- uppfyllelse, 3. internationella studier om skolväsendet, 4. stöd till skolutveckling, 5. hantering av statliga stöd och bidrag, 6. det natio- nella informationssystemet för skolväsendet, eller 7. redovisning och publicering av andra uppgifter om skolväsendet än vad som ingår i den officiella statistiken eller som följer av 1–6. Sekretessen hindrar inte heller att en uppgift om en enskild huvudman inom skolväsen- det som avser andra personliga eller ekonomiska förhållanden än huvudmannens intäkter och kostnader lämnas till en kommun, om uppgiften behövs för att kommunen ska kunna fullgöra sin skyldig- het enligt skollagen att fördela resurser till utbildning inom skol-

415

Bilaga 1

SOU 2023:21

väsendet efter barns och elevers olika förutsättningar och behov. Bestämmelsen bryter inte sekretessen för andra uppgifter om enskildas personliga förhållanden, t.ex. uppgifter om enskilda elever och för- äldrar.

Den tidsbegränsade lösningen ger tid för att utreda en långsiktig lösning som säkerställer en fungerande informationsförsörjning inom skolväsendet.

Uppdraget att föreslå en långsiktig lösning för informationsförsörjningen på skolområdet

Den ovan nämnda propositionen En tidsbegränsad lösning för att säkerställa tillgång till skolinformation bygger på en remitterad pro- memoria (U2020/05409) som i sin tur föregicks av att Skolverket och SCB i enlighet med regeringsuppdrag hade redovisat flera olika förslag till lösningar för att se till att bland annat myndigheter, kommuner, allmänheten och media får tillgång till skolinformation (U2020/04580, U2020/04581). Utifrån SCB:s och Skolverkets redo- visningar fanns det huvudsakligen tre olika alternativa lösningar till hur den uppkomna situationen kan åtgärdas långsiktigt: att införa offentlighetsprincipen, att införa ett permanent sekretssgenombrott eller att Skolverket samlar in de uppgifter som behövs inom ramen för en ny insamling utanför den särskilda verksamheten med att fram- ställa statistik som avses i 24 kap. 8 § OSL.

Som nämnts är statistikens kvalitet beroende av att de enskilda litar på att uppgifter om dem inte röjs så att de kan identifieras. Ett sekretessgenombrott av det slag som den tillfälliga lösningen innebär är, som framgår ovan, en undantagslösning för att åtgärda den akuta situation som uppstod efter SCB:s ändrade tillämpning av bestäm- melserna om statistiksekretess för enskilds ekonomiska förhållan- den. En permanent lösning måste utformas så att förtroendet för statistiksekretessen, och därmed för den officiella statistiken, inte riskeras. För att värna och upprätthålla tillförlitligheten och kvalite- ten i statistiken och värna enskildas integritet är det inte aktuellt att gå vidare med ett permanent sekretessgenombrott. Det finns därför två alternativ som var för sig kan lösa tillgången på information och som bör utredas.

416

SOU 2023:21

Bilaga 1

Alternativ 1: Införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor

Den 19 juni 2014 beslutade regeringen (Utbildningsdepartementet) att uppdra åt en särskild utredare att lämna förslag om hur offent- lighetsprincipen i praktiken kan införas i fristående skolor och att göra konsekvensanalyser av en sådan reglering (dir. 2014:91). Utred- ningen, som antog namnet Utredningen om offentlighetsprincipen i fristående skolor (U 2014:12), överlämnade den 7 oktober 2015 betänkandet Ökad insyn i fristående skolor (SOU 2015:82).

Vid remitteringen av betänkandet var majoriteten remissinstanser som yttrat sig positiva till förslaget men det kritiserades av före- trädare för fristående skolor. De huvudsakliga argument som fram- fördes mot förslaget var att det redan i dag finns god insyn i de fri- stående skolorna, att företagshemligheter riskerar att spridas och att förslaget innebär en orimlig administrativ och ekonomisk börda på de enskilda huvudmännen och de fristående skolorna (Remissam- manställning av yttranden över betänkandet Ökad insyn i fristående skolor [SOU 2015:82], U2018/04800).

Regeringen beslutade den 16 februari 2018 lagrådsremissen Offent- lighetsprincipen ska införas i fristående skolor. I lagrådsremissen före- slogs att bestämmelserna om rätten att ta del av allmänna handlingar också ska gälla hos enskilda som godkänts som huvudmän för fri- stående skolor. Huvudmännen skulle enligt förslaget jämställas med myndigheter vid tillämpningen av OSL, vilket bland annat innebär att anställda och uppdragstagare i verksamheten ska omfattas av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter enligt OSL i stället för med- delarskydd enligt lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter. Vidare föreslogs att arkivlagen ska ändras, så att samma regler om arkivering av handlingar gäller för såväl kommunala myn- digheter som för huvudmän för fristående skolor.

Lagrådet konstaterade att flera fristående skolor ägs av företag som är börsnoterade. Lagrådet ansåg att det fanns anledning att över- väga bl.a. i vilken mån en utvidgning av handlingsoffentligheten till börsnoterade privata aktörer kan komma i konflikt med krav i EU- rätten. Innan dessa frågor hade analyserats närmare kunde Lagrådet inte tillstyrka lagstiftning i enlighet med förslagen i remissen. Reger- ingskansliet (Utbildningsdepartementet) lät utreda frågan och remit- terade den 6 februari 2019 promemorian Offentlighetsprincipen hos börsnoterade skolföretag (U2019/00336) där det bedömdes att lag-

417

Bilaga 1

SOU 2023:21

rådsremissens förslag – att tryckfrihetsförordningens bestämmelser om rätt att ta del av allmänna handlingar ska tillämpas även på huvud- män för fristående skolor, som är börsnoterade aktiebolag eller dotter- bolag till sådana aktiebolag, samt att anställda och uppdragstagare i fristående skolor ska ha meddelarfrihet och meddelarskydd enligt bestämmelser i OSL – inte är oförenligt med EU-rätten. Regeringen har inte fattat något nytt beslut i ärendet.

Frågan om ett införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor har således redan utretts och det finns färdiga lagförslag som innebär att enskilda huvudmän för fristående skolor jämställs med myndigheter när det gäller offentlighetsprincipen, rätten att meddela och offentliggöra uppgifter och arkivering av allmänna handlingar. Detta alternativ innebär att OSL:s bestämmelser om sekretess för uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden, t.ex., sekretessen enligt 24 kap. 8 § OSL, inte skulle gälla de enskilda huvudmännen utan att fristående skolor vid tillämpning av OSL skulle jämställas med myndigheter. För det fall detta alternativ skulle genomföras behöver det utredas om förslaget behöver kompletteras på något sätt, t.ex. om bestämmelserna i 19 kap. 1 § OSL om sekretess till skydd för myndighets affärsverksamhet skulle komma att omfatta uppgif- ter om fristående skolor som är företag när det gäller genomström- ning, sammansättning av elever, elevernas genomsnittliga mertidvärde och andra sådana uppgifter som behöver kunna offentliggöras på skolenhetsnivå. Om så bedöms vara fallet behöver det vid ett even- tuellt införande av offentlighetsprincipen för enskilda huvudmän även införas undantag från sekretessen enligt 19 kap. 1 § OSL för sådana uppgifter.

Alternativ 2: En ny insamling av uppgifter om skolväsendet

Ett annat alternativ, i linje med förslag från Skolverket, är att myn- digheten inrättar en ny insamling av uppgifter om verksamheten i skolväsendet. Insamlingen, som i så fall ska göras utanför sådan sär- skild verksamhet för framställning av statistik som avses i 24 kap. 8 § OSL, ska syfta till att statistik (dock inte officiell statistik) kan redovisas på skolenhetsnivå.

418

SOU 2023:21

Bilaga 1

Detta alternativ innebär att i stort sett samtliga uppgifter som i dag samlas in av SCB för statistikframställning, i stället samlas in av Skolverket utanför den särskilda verksamheten för framställning av statistik till utbildningsdataregister med specificerade ändamål. Det skulle exempelvis kunna vara elevregister, lärarregister och betygs- register. Detta alternativ innebär att uppgifter som huvudmän inte har tillgång till, t.ex. uppgifter om elevers socioekonomiska förhåll- anden, vilka används för bl.a. uppföljning av likvärdigheten i utbild- ningen och underlag vid statsbidragsfördelning, behöver samlas in från andra myndigheter än SCB, t.ex. Skatteverket och Migrations- verket. En sådan lösning kan kräva bestämmelser om uppgiftsskyl- digheter för dessa myndigheter (jfr 10 kap. 28 § OSL). Vidare kan överlämnade uppgifter av integritetsskäl behöva omfattas av en ny sekretessbestämmelse till skydd för enskildas personliga förhållanden hos Skolverket. En sådan bestämmelse hindrar inte att statistik redo- visas på skolenhetsnivå, så länge inte uppgifter om skolenheter med endast ett mycket litet antal elever redovisas. Detta är den teknik som användes så länge som uppgifter om enskilda huvudmäns verk- samhet på skolenhetsnivå (t.ex. uppgifter om genomströmning, elevernas genomsnittliga meritvärde och lärartäthet) ansågs vara offent- liga vid en tillämpning av 24 kap. 8 § OSL. Statistiksekretessen till skydd för enskilda elevers, föräldrars, lärares och annan pedagogisk personals personliga förhållanden upprätthölls då dels genom att sådana uppgifter bara publicerades på aggregerad nivå, dvs. var av- identifierade, dels genom att Skolverket, för att undvika s.k. bak- vägsidentifiering, inte publicerade uppgifter om skolenheter som hade färre än tio elever.

Om det skulle framkomma att det inte är en möjlig väg för Skol- verket att kunna samla in all nödvändig information, inklusive socio- ekonomiska variabler, från andra myndigheter än SCB, kan vissa uppgifter behöva överlämnas från SCB till Skolverket. I så fall be- höver det övervägas om det även med detta förslag behövs en be- stämmelse som bryter statistiksekretessen, dock en mer begränsad sekretessbrytande bestämmelse än den tidsbegränsade sekretessbry- tande bestämmelse som gäller nu.

En ny insamling av uppgifter bedöms innebära att en ny insam- lingsenhet behöver inrättas på Skolverket för att hantera de uppgifter som samlas in. Denna insamlingsenhet behöver dels förse statistik- enheterna med de uppgifter som behövs för framställning av stati-

419

Bilaga 1

SOU 2023:21

stik, dels förse Skolverkets andra enheter med de uppgifter om huvud- män, enheter inom skolväsendet, skolpersonal och elever som de behöver för att kunna fullgöra sina författningsreglerade uppdrag om statsbidrag, skolutveckling, uppföljning och utvärdering samt informationsspridning. Insamlingsenheten ska även, i den utsträck- ning det är nödvändigt, kunna förse Skolinspektionen och kom- muner med de uppgifter som de behöver för sin verksamhet utöver den offentliggjorda statistiken per skolenhet. De uppgifter som läm- nas från insamlingsenheten till statistikenheterna kommer att hos sistnämnda enheter omfattas av statistiksekretessen, tillsammans med alla andra uppgifter som dessa enheter samlar in. Detta hindrar inte att statistik (inte officiell statistisk) på skolenhetsnivå tas fram inom andra delar av Skolverket.

Vilka för- och nackdelar finns det med de olika alternativen?

Informationsbehovet inom skolväsendet måste säkerställas för att myndigheter och kommuner ska kunna fullgöra sina författnings- reglerade uppgifter för att föräldrar och elever ska få tillräcklig infor- mation inför skolval, för att allmänheten ska få insyn i skolväsendet och för att media ska få tillgång till uppgifter för den granskande journalistiken. Som framgår ovan finns det två olika möjliga lös- ningar som var och en innebär att informationsbehovet inom skol- väsendet kan säkerställas. Det finns därför behov av att utreda för- och nackdelar med ovan nämnda lösningar.

En långsiktig lösning som innebär att statistik kan publiceras på skolenhetsnivå måste utformas så att statistiksekretessen, och där- med den officiella statistiken, inte riskeras. Vidare måste skyddet för elevers, föräldrars och skolpersonals personliga integritet säkerställas, vilket kräver en analys av frågor om såväl sekretess som person- uppgiftsbehandling. En målsättning är också att en sådan lösning inte ska medföra en omotiverad ökning av huvudmäns och skolors admi- nistrativa börda. En analys behöver också göras av organisatoriska och andra praktiska konsekvenser för Skolverket liksom för andra myndigheter och huvudmän som berörs, exempelvis som uppgifts- lämnare till Skolverket.

420

SOU 2023:21

Bilaga 1

Utredaren ska därför

•kartlägga vilka uppgifter och bearbetningar av uppgifter om en- skilda huvudmän, som samlats in inom ramen för den officiella statistiken över skolväsendet och barnomsorg, som statliga myn- digheter och kommuner före praxisändringen beställt från SCB och i vilket syfte,

•identifiera och analysera för- och nackdelar med att införa offent- lighetsprincipen i fristående skolor för att lösa tillgången till skol- information,

•i arbetet beakta behovet av skydd för den personliga integriteten och under arbetets gång göra en integritetsanalys,

•analysera hur den administrativa bördan avseende de olika alter- nativen påverkas för små, medelstora och stora skolenheter och huvudmän, och

•lämna nödvändiga författningsförslag för de olika alternativen, i den mån sådana inte redan finns.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska redogöra för ekonomiska, organisatoriska och andra praktiska konsekvenser av sina förslag.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska inhämta synpunkter från kommuner och enskilda hu- vudmän samt från Statistiska centralbyrån, Statens skolverk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Sameskolstyrel- sen, Skatteverket, Migrationsverket, Integritetsskyddsmyndigheten och andra för uppdraget relevanta myndigheter. Utredaren ska vidare inhämta synpunkter från relevanta organisationer, t.ex. Sveriges Kom-

421

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2022:10

Tilläggsdirektiv till

Skolinformationsutredningen (U 2021:04)

Beslut vid regeringssammanträde den 10 mars 2022

Utvidgning och förlängd tid för uppdraget

Regeringen beslutade den 21 oktober 2021 kommittédirektiv om en långsiktig lösning för informationsförsörjningen på skolområdet (dir. 2021:89). Enligt direktiven skulle uppdraget redovisas senast den 1 december 2022.

Utredaren ska för att lösa tillgången till skolinformation även iden- tifiera och analysera för- och nackdelar med att införa offentlighets- principen hos enskilda juridiska personer som är huvudmän för fristå- ende förskolor eller fritidshem, som enligt 23 kap. skollagen anordnar kommunal vuxenutbildning på entreprenad eller som enligt 24 kap. skollagen bedriver utbildning vid folkhögskola som motsvarar kom- munal vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi). Utredaren ska lämna nödvändiga författningsförslag.

Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 31 mars 2023.

423

Bilaga 2

SOU 2023:21

Uppdrag att redovisa för- och nackdelar med att införa offentlighetsprincipen i bland annat fristående förskoleverksamhet och privat anordnad skollagsreglerad vuxenutbildning

Enligt de ursprungliga direktiven ska utredaren lämna förslag till två alternativa lösningar för att långsiktigt säkerställa myndigheters, kom- muners och andra aktörers tillgång till skolinformation. Utredaren ska dels redovisa för- och nackdelar med att införa offentlighetsprincipen i fristående skolor för att lösa tillgången till skolinformation, dels iden- tifiera och analysera för- och nackdelar med att Skolverket för att lösa tillgången till skolinformation samlar in uppgifter från huvudmän, myn- digheter och eventuellt andra uppgiftslämnare inom ramen för en insamling utanför den särskilda verksamheten för att framställa statistik som avses i 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Nödvändiga författningsförslag för de olika alternativen ska lämnas.

Alternativen är inte helt jämförbara då uppdraget som avser ett införande av offentlighetsprincipen endast omfattar fristående skolor, medan alternativet med ett införande av en ny insamling av uppgifter omfattar all enskilt bedriven skollagsreglerad verksamhet. Som ett led i att Sverige ska ta tillbaka kontrollen över välfärden och kunna tillgodose behovet av information om, och insyn i, privat bedriven verksamhet inom skolväsendet bör uppdraget utvidgas till att också omfatta för- och nackdelar med att införa offentlighetsprincipen hos enskilda juridiska personer som är huvudmän för fristående förskolor eller fritidshem, som enligt 23 kap. skollagen anordnar kommunal vuxenutbildning på entreprenad eller som enligt 24 kap. skollagen bedriver utbildning vid folkhögskola som motsvarar kommunal vuxen- utbildning i sfi. På det sättet erhålls ett brett och jämförbart underlag i den fortsatta beredningen för att få till stånd en långsiktig lösning för informationsförsörjningen på skolområdet.

Frågan om införande av offentlighetsprincipen hos bl.a. enskilda juridiska personer som är huvudmän för ovan nämnda verksamheter har behandlats i betänkandet Ökad insyn i välfärden (SOU 2016:62). Betänkandet kan användas som underlag i arbetet med ett utvidgat uppdrag. Utredaren ska därför

•identifiera och analysera för- och nackdelar med att införa offent- lighetsprincipen hos enskilda juridiska personer som är huvudmän för fristående förskolor eller fritidshem, som enligt 23 kap. skol-

424

Bilaga 4

Kommittédirektiv 2023:34

Tilläggsdirektiv till

Skolinformationsutredningen (U 2021:04)

Beslut vid regeringssammanträde den 2 mars 2023

Ändring i uppdraget

Regeringen beslutade den 21 oktober 2021 kommittédirektiv om en långsiktig lösning för informationsförsörjningen på skolområdet (dir. 2021:89). Genom tilläggsdirektiv som beslutade den 10 mars 2022 utvidgades uppdraget och utredningstiden förlängdes till den 31 mars 2023 (dir. 2022:10). Uppdraget har sedan förlängts ytterligare till den 31 maj 2023 genom beslut om tilläggsdirektiv den 9 februari 2023 (dir. 2023:23).

Uppdraget ändras nu så att utredaren även ska

•utreda och föreslå hur en insynsprincip kan utformas, dels för fri- stående skolor, förskolor och fritidshem, dels för sådan verksamhet hos enskilda utbildningsanordnare som avser kommunal vuxen- utbildning på entreprenad, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 29 mars 2024. Dock ska uppdraget om en ny insamling av uppgifter för skolinformation, utanför den särskilda verksamheten för att fram- ställa statistik som avses i 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), fortfarande redovisas senast den 31 maj 2023.

429

Bilaga 4

SOU 2023:21

Uppdraget att föreslå en reglering av en ny insynsprincip

för privata aktörer som bedriver verksamhet inom skolväsendet

Av den sakpolitiska överenskommelse som har slutits mellan Sverige- demokraterna, Moderaterna, Kristdemokraterna och Liberalerna (Tidöavtalet) framgår att det ska klargöras hur en insynsprincip kan införas i fristående skolor. Även fristående förskolor och fristående fritidshem ingår i skolväsendet. Regeringen anser att det finns samma behov av insyn där som i fristående skolor och av likvärdighetsskäl bör även dessa utbildningsformer omfattas av en insynsprincip. När det gäller kommunal vuxenutbildning (komvux) är det kommunen som är huvudman. Sådan utbildning utförs dock i stor utsträckning av enskilda utbildningsanordnare på entreprenad. Då även komvux in- går i skolväsendet bör en insynsprincip av likvärdighetsskäl även om- fatta sådan verksamhet hos enskilda utbildningsanordnare som avser komvux som utförs på entreprenad. Läsåret 2021/22 fanns det enligt Skolverkets officiella statistik 1 354 fristående skolor, 2 789 fristående förskolor och 701 fristående fritidshem. Komvux består av komvux på grundläggande nivå, komvux som särskild utbildning på grund- läggande nivå, komvux på gymnasial nivå, komvux som särskild utbild- ning på gymnasial nivå, komvux i svenska för invandrare (sfi). Det saknas uppgift om antalet privata utbildningsanordnare som enligt 23 kap. skollagen erbjuder komvux på entreprenad, men 2021 utbil- dades drygt hälften av alla kursdeltagare i komvux av annan anord- nare än kommunen (662 146 kursdeltagare, motsvarade 51,1 procent).

Samtidigt som det på motsvarande sätt som för det offentliga skol- väsendet finns behov av insyn i den privat bedrivna verksamheten inom skolväsendet måste hänsyn tas till att många av verksamheterna är små. De krav som offentlighetsprincipen medför på tillgänglighet och skyndsam handläggning, oavsett i hur stor omfattning och hur ofta handlingar begärs utlämnade, kan befaras bli mycket betungande för dessa aktörer. I offentligt bedrivna verksamheter, exempelvis kom- muner, har mindre enheter ofta tillgång till kommungemensamma resurser när handlingar begärs utlämnade. Många privata aktörer sak- nar sådana stödresurser. Det framstår därför som en rimlig intresse- avvägning att det införs en särskild lag där det på ett lättillgängligt sätt anges vilka typer av handlingar som ska lämnas ut. Dessa ska vara sådana som fyller syftet att ge större juridisk, ekonomisk och peda- gogisk insyn än i dag. Vid urvalet av vilka typer av handlingar som ska

430

SOU 2023:21

Bilaga 4

anges ska en avvägning göras så att hanteringen inte riskerar att bli orimligt betungande. Det bör vidare finnas ett motsvarande skydd för känsliga uppgifter som det finns i offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400). Sådana skyddsbestämmelser får dock inte utformas så att de omfattar t.ex. uppgifter om elevernas betyg, lärartäthet, an- del lärare med behörighetsgivande legitimation eller annan informa- tion som behövs inom ramen för skolinformationssystemet.

Enskilda som inte har skyldighet att tillämpa offentlighetsprincipen har, till skillnad från de organ som tillämpar offentlighetsprincipen, ingen skyldighet att bevara allmänna handlingar enligt arkivlagen (1990:782). En ny lag om insyn behöver reglera hur länge de olika typer av handlingar som lagen omfattar ska bevaras.

För verksamheter som ska tillämpa den nya insynslagen bör vissa krav på skyndsam handläggning och tillgänglighet gälla, men kraven kan behöva ställas lägre vid uppehåll i verksamheten, exempelvis under lov under terminer eller mellan läsår. På motsvarande sätt som de offentliga organ som tillämpar offentlighetsprincipen har rätt att i vissa fall ta ut en avgift för kopior av allmänna handlingar bör en sådan rätt även finnas för privata aktörer som omfattas av den nya insyns- lagen.

Slutligen behöver det övervägas vilken typ av kontroll som bör utövas när det gäller efterlevnaden av den nya lagen.

Utredaren ska därför

•utreda och föreslå en särskild lag som ger allmänheten en rätt till insyn i verksamheten hos fristående förskolor, skolor och fritids- hem,

•analysera och föreslå vilka typer av handlingar en sådan rätt ska omfatta och vilka skyddsbestämmelser som ska gälla med hänsyn till enskildas ekonomiska intressen och enskildas integritet, som motsvarar sekretessbestämmelser som gäller till skydd för det all- männas ekonomiska intresse och enskildas integritet hos myndig- heter,

•analysera och föreslå hur länge handlingar ska bevaras hos de en- skilda aktörer som omfattas av den nya lagen,

•föreslå principer för hur snabbt utlämnandet ska ske och för vilka avgifter som får tas ut vid utlämnande,

431

Bilaga 4

SOU 2023:21

•analysera för- och nackdelar med olika alternativ för att kontrol- lera att det nya regelverket följs, såsom överklagande eller tillsyn, samt lämna alternativa förslag till kontroll,

•utreda och föreslå hur allmänheten kan ges en rätt till insyn i så- dan verksamhet hos enskilda utbildningsanordnare som avser kom- munal vuxenutbildning på entreprenad enligt 23 kap. skollagen,

•utreda och föreslå hur en reglerad rätt till insyn i ovan nämnda verksamheter kan samordnas med det förslag till nödvändiga för- fattningsändringar som utredningen enligt gällande direktiv ska lämna med anledning av uppdraget att utreda en ny insamling av uppgifter för skolinformationhos Skolverket, utanför den särskilda verksamheten för att framställa statistik som avses i 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Utredaren ska i sitt arbete med detta uppdrag beakta vad som fram- kommit i utredningens analys av för- och nackdelar med att införa en offentlighetsprincip i fristående skolor m.fl. verksamheter.

Redovisning av uppdraget

Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 29 mars 2024. Dock ska uppdraget om en ny insamling av upp- gifter hos Skolverket fortfarande redovisas senast den 31 maj 2023.

(Utbildningsdepartementet)

432

Statens offentliga utredningar 2023

Kronologisk förteckning

1.Skärpta straff för flerfaldig brottslig- het. Ju.

2.En inre marknad för digitala tjänster

–ansvarsfördelning mellan myndig- heter. Fi.

3.Nya regler om nödlidande kreditavtal och inkassoverksamhet. Ju.

4.Posttjänst för hela slanten. Finansieringsmodeller för framtidens samhällsomfattande posttjänst. Fi.

5.Från delar till helhet. Tvångsvården som en del av en sammanhållen och personcentrerad vårdkedja. S.

6.En lag om tilläggsskatt för företag i stora koncerner. Fi.

7.På egna ben.

Utvecklad samverkan för individers etablering på arbetsmarknaden. A.

8.Arbetslivskriminalitet – arbetet

i Sverige, en bedömning av omfatt- ningen, lärdomar från Danmark och Finland. A.

9.Ett statligt huvudmannaskap för personlig assistans.

Ökad likvärdighet, långsiktighet och kvalitet. S.

10.Tandvårdens stöd till våldsutsatta patienter. S.

11.Tillfälligt miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet

–för ökad försörjningsberedskap. KN.

12.Förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende. Ju.

13.Patientöversikter inom EES och Sverige. S.

14.Organisera för hållbar utveckling. KN.

15.Förnybart i tanken. Ett styrmedels- förslag för en stärkt bioekonomi. LI.

16.Staten och betalningarna. Del 1 och 2. Fi.

17.En tydligare bestämmelse om hets mot folkgrupp. Ju.

18.Värdet av vinden. Kompensation, incitament och planering för

en hållbar fortsatt utbyggnad av vindkraften. Del 1 och 2. KN.

19.Statlig forskningsfinansiering. Underlagsrapporter. U.

20.Förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden. LI.

21.Informationsförsörjning på skolområdet. Skolverkets ansvar. U.

Statens offentliga utredningar 2023

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

På egna ben.

Utvecklad samverkan för individers etablering på arbetsmarknaden. [7]

Arbetslivskriminalitet – arbetet i Sverige, en bedömning av omfattningen, lärdomar från Danmark och Finland. [8]

Finansdepartementet

En inre marknad för digitala tjänster

–ansvarsfördelning mellan myndig- heter. [2]

Posttjänst för hela slanten. Finansieringsmodeller för framtidens samhällsomfattande posttjänst. [4]

En lag om tilläggsskatt för företag i stora koncerner. [6]

Staten och betalningarna. Del 1 och 2. [16]

Justitiedepartementet

Skärpta straff för flerfaldig brottslighet. [1]

Nya regler om nödlidande kreditavtal och inkassoverksamhet. [3]

Förstärkt skydd för demokratin

och domstolarnas oberoende. [12]

En tydligare bestämmelse om hets mot folkgrupp. [17]

Klimat- och näringslivsdepartementet

Tillfälligt miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet

–för ökad försörjningsberedskap. [11] Organisera för hållbar utveckling. [14]

Värdet av vinden. Kompensation, incitament och planering för en hållbar fortsatt utbyggnad av vindkraften. Del 1 och 2. [18]

Landsbygds- och infrastrukturdepartementet

Förnybart i tanken. Ett styrmedelsförslag för en stärkt bioekonomi. [15]

Förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden. [20]

Socialdepartementet

Från delar till helhet. Tvångsvården som en del av en sammanhållen och personcentrerad vårdkedja. [5]

Ett statligt huvudmannaskap för personlig assistans.

Ökad likvärdighet, långsiktighet och kvalitet. [9]

Tandvårdens stöd till våldsutsatta patienter. [10]

Patientöversikter inom EES och Sverige. [13]

Utbildningsdepartementet

Statlig forskningsfinansiering. Underlagsrapporter. [19]

Informationsförsörjning på skolområdet. Skolverkets ansvar. [21]

Förkortningar.....................................................................		19
Sammanfattning ................................................................		23
1	Författningsförslag.....................................................	35
1.1	Förslag till lag om ändring i offentlighets-
	och sekretesslagen (2009:400)................................................	35
1.2	Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................	36

(1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för
huvudmännen inom skolväsendet m.m. ................................	53

1.5 Förslag till förordning om ändring
i studiestödsdataförordningen (2009:321) ............................	54

	kunskapsutveckling ................................................................		61
1.11	Förslag till förordning om upphävande av förordningen
	(2020:833) om skolenhetsregister .........................................		62
2	Utredningsuppdraget och dess genomförande ...............		63
2.1	Utredningens uppdrag ...........................................................		63
2.2	Lösningar som inte omfattas av uppdraget ...........................		65
2.3	Problemet................................................................................		66
2.4	Omfattning och avgränsningar..............................................		68
	2.4.1	Vad menas med skolområdet?................................	68
	2.4.2	Informationsförsörjningen på skolområdet ..........	72
2.5	Utredningens arbete...............................................................		75
3	Information på skolområdet ........................................		77
3.1	Regleringen avseende statistik ...............................................		77
	3.1.1	Lagen om den officiella statistiken ........................	77
	3.1.2	Förordningen om den officiella statistiken ...........	78
	3.1.3	Offentlighets- och sekretesslagen..........................	79
	3.1.4	Offentlighets- och sekretessförordningen ............	82

på skolområdet........................................................................		83
3.2.1	Den officiella statistiken.........................................	83
3.2.2	Nationell uppföljning och utvärdering ..................	83
3.2.3	Allmänhetens insyn.................................................	85
3.2.4	Riksprislistan ...........................................................	85
3.2.5	Skolenhetsregistret..................................................	86
3.2.6	Betyg och studieresultat .........................................	86
3.3 Framställningen av statistik på skolområdet ........................		87
3.3.1	Övergripande bild av informationsflödet ..............	87
3.3.2	SCB samlar in och kvalitetssäkrar uppgifter .........	88
3.3.3	SCB kopplar på uppgifter från andra register .......	90

		statistiken .................................................................	92
	3.3.5	Skolenhetsregistret ..................................................	94
4	Utformningen av förslaget om en ny insamling
	av uppgifter om skolväsendet ......................................		97
4.1	Utgångspunkter i utredningens uppdrag ..............................		97

	inom sitt verksamhetsområde ................................................		99
4.4	Pusselbitar vid utformningen av vårt förslag.......................		102
5	Uppgifter som behövs för informationsförsörjningen
	på skolområdet........................................................		105
5.1	Sammanfattande bedömning ................................................		106
5.2	Skolverkets uppföljning och utvärdering ............................		108
	5.2.1	Uppgifter från huvudmännen ...............................	108
	5.2.2	Årligen återkommande statistik ...........................	109
	5.2.3	SALSA....................................................................	126
	5.2.4	Uppföljnings- och utvärderingsstudier................	127
5.3	Skolenhetsregistret ...............................................................		128
5.4	Ett nationellt informationssystem för skolväsendet...........		129
5.5	Lärar- och förskollärarregistret ............................................		130
5.6	Skolutveckling.......................................................................		131
5.7	Regionala planeringsunderlag...............................................		133
5.8	Statsbidrag .............................................................................		135

karriärsteg för lärare ..............................................	140
5.9 Allmänhetens insyn ..............................................................	140

5.10	Kommuners resursfördelning..............................................		141
5.11	Skolinspektionens tillsyn och granskning...........................		143
5.12	Kommuners tillsyn ...............................................................		144
5.13	Forskning och utredningar m.m..........................................		144
5.14	Huvudmännens systematiska kvalitetsarbete .....................		145
5.15	Uppdragsverksamhet............................................................		146
5.16	SCB:s behov av uppgifter från Skolverket ..........................		147
5.17	Tänkbara framtida behov av uppgifter ................................		149
	5.17.1	Kostnader på skolenhetsnivå ................................	149
	5.17.2	Nationellt frånvaroregister ...................................	150

		personal..................................................................	150
	5.17.4	Gemensamt skolvalssystem..................................	151
	5.17.5	Ett nationellt meriteringssystem..........................	152
	5.17.6 Ytterligare uppgifter om barn och elever
		med funktionsnedsättning....................................	152
6	Uppdragsverksamhet för Skolverket ...........................		155
6.1	Allmänt om uppdragsverksamhet........................................		155

	och uppdragsverksamhet......................................................	156
6.3	SCB:s uppdragsverksamhet .................................................	157
6.4	Skolverket bör bedriva uppdragsverksamhet......................	159
6.5	Omfattningen av Skolverkets uppdragsverksamhet...........	160
6.6	Skolverket ska ta ut avgifter.................................................	162

	i Skolverkets instruktion ......................................................	163
7	Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet ...................	165
7.1	Generellt om uppgiftsskyldighet.........................................	165

SOU 2023:21		Innehåll
7.2 Grundlagsskydd för den personliga integriteten ................		166
7.2.1	Kartläggning eller övervakning .............................	167

integriteten.............................................................	168
7.3 Betungande föreskrifter........................................................	169

	statistiken ..............................................................................		169
7.5	Behov av nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet ...........		170
7.6	Lag eller förordning ..............................................................		172
	7.6.1	Uppgiftsskyldighet för myndigheter ...................	172

statistikverksamhet kan samla in..........................................		176
7.7.1	Huvudmännens intäkter och kostnader...............	176
7.7.2	Kommunernas aktivitetsansvar.............................	177
7.7.3	Övriga uppgifter ....................................................	177

	och Universitets- och högskolerådet...................................		182
	7.9.1	Centrala studiestödsnämnden ..............................	182
	7.9.2	Universitets- och högskolerådet ..........................	184
7.10	Uppgifter från Skatteverket .................................................		186
	7.10.1	Uppgifter från beskattningsdatabasen .................	187
	7.10.2	Uppgifter från folkbokföringsdatabasen .............	188
7.11	Uppgifter från Socialstyrelsen..............................................		190
7.12	Uppgifter från Myndigheten för yrkeshögskolan ..............		192
7.13	Uppgifter från Migrationsverket .........................................		192
7.14	Uppgifter från statliga universitet och högskolor
	samt enskilda utbildningsanordnare inom universitets-
	och högskoleutbildning ........................................................		195

	EU-rätten...............................................................	201
7.15.3	Skolverkets behov av uppgifter från SCB............	203
7.15.4	SCB:s skyldighet att lämna uppgifter
	till Skolverket ........................................................	206

		uppdragsverksamhet .............................................	210
	7.15.6 Påverkan på förtroendet för
		statistiksekretessen ...............................................	211
7.16	Uppgifter från Skolverket till SCB......................................		212
7.17	Informationsutbyte mellan Skolverket
	och Skolinspektionen ...........................................................		214
	7.17.1	Uppgifter från Skolinspektionen
		till Skolverket ........................................................	214
	7.17.2	Uppgifter från Skolverket
		till Skolinspektionen .............................................	215
7.18	Bestämmelserna ska införas i en ny förordning
	om Skolverkets informationsförsörjning............................		216
7.19	Skolverket ska inte undantas
	från registreringsskyldighet .................................................		218
	7.19.1	Registreringsskyldighetens omfattning ...............	218
	7.19.2 Särskilda skäl krävs för undantag
		från registreringsskyldighet ..................................	219

		från registreringsskyldighet	.................................. 220
8	Nya bestämmelser om Skolverkets
	personuppgiftsbehandling.........................................		223
8.1	Dataskydd .............................................................................		223
	8.1.1	Dataskyddsförordningen......................................	223
	8.1.2	Dataskyddslagen ...................................................	224

	av personuppgifter.................................................	226
8.1.5	Behandling av känsliga personuppgifter...............	228
8.1.6	Personnummer ......................................................	229
8.1.7	Registrerades rättigheter .......................................	230

	av personuppgifter ................................................................		236
8.3	En teknikneutral reglering....................................................		237
8.4	Bestämmelserna ska finnas i ett nytt kapitel i skollagen ....		238
8.5	Tillämpningsområde .............................................................		240
8.6	Förhållandet till annan reglering ..........................................		245
8.7	Rättslig grund för behandlingen ..........................................		245
8.8	Personuppgiftsansvar............................................................		247
8.9	Information till den registrerade..........................................		249
8.10	Ändamål för personuppgiftsbehandling ..............................		250
	8.10.1 Uppföljning och utvärdering samt analys
		av skollagsreglerad verksamhet.............................	252
	8.10.2	Informationsskyldighet.........................................	252
	8.10.3	Intern information.................................................	254

		och enskilda ...........................................................	255
	8.10.5	Finalitetsprincipen.................................................	257
8.11	Behandling av vissa kategorier av personuppgifter .............		258
	8.11.1	Personnummer och samordningsnummer...........	258
	8.11.2	Känsliga personuppgifter ......................................	259
8.12	Behandling av personuppgifter som rör fällande domar
	i brottmål samt lagöverträdelser som innefattar brott........		263

	sökningar ...............................................................	264
8.13.2	Tillgången till personuppgifter.............................	270
8.13.3	Direktåtkomst .......................................................	271
8.14 Begränsningar av den registrerades rättigheter...................		272
8.14.1 Rätt att göra invändningar ....................................		273

		av behandling.........................................................	274
8.15	Längsta tid som personuppgifter får behandlas..................		275
8.16	Rätt att meddela föreskrifter ...............................................		277
9	En ny sekretessbestämmelse.....................................		279
9.1	Allmänt om införande av en ny sekretessbestämmelse ......		279
9.2	Allmänt om sekretessens styrka ..........................................		280
9.3	Statistiksekretessen ..............................................................		281
9.4	Skydd för enskilds ekonomiska förhållanden.....................		283
9.5	Skydd för enskilds personliga förhållanden ........................		285
9.6	Bestämmelsens tillämpningsområde ...................................		287
9.7	Sekretessens styrka...............................................................		288
	9.7.1	Det saknas grund för absolut sekretess ...............	288
	9.7.2	Det är lämpligt med ett omvänt skaderekvisit ....	289
9.8	Undantag från sekretessen...................................................		291
	9.8.1	Lärar- och förskollärarregistret ............................	291
	9.8.2	Skolenhetsregistret................................................	293
	9.8.3	Inget undantag för andra uppgifter som
		även finns i Skolverkets övriga verksamhet .........	293
9.9	Sekretesstid ...........................................................................		296
9.10	Bestämmelsens placering......................................................		297
9.11	Absolut sekretess även fortsättningsvis
	i vissa undersökningar hos Skolverket.................................		297

10	En ny förordning om Skolverkets
	informationsförsörjning ............................................	301
10.1	Behov av en ny förordning om Skolverkets
	informationsförsörjning .......................................................	301
10.2	Skolenhetsregistret ...............................................................	302
10.3	Ett nationellt informationssystem för skolväsendet...........	303
10.4	Lärar- och förskollärarregistret ............................................	304
10.5	Bestämmelser om uppgiftsskyldighet..................................	305
10.6	Rätt att meddela föreskrifter ................................................	305

11	Förslagens genomförande och ikraftträdande ..............		309
11.1	Ikraftträdande .......................................................................		309
	11.1.1	Ändringarna i skollagen ........................................	309
	11.1.2	Ändringarna i offentlighets-
		och sekretesslagen .................................................	311

		informationsförsörjning........................................	311
	11.1.4	Ändringarna i studiestödsdataförordningen
		och Universitets- och högskolerådets
		instruktion .............................................................	312
	11.1.5 Ändringarna i Skolverkets instruktion.................		312
	11.1.6 Ändringen i förordningen om statsbidrag för
		stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling ........	313
11.2	Övergångsbestämmelser.......................................................		314
12	För- och nackdelar med förslaget ..............................		317
12.1	Fördelar med förslaget..........................................................		318
	12.1.1	Informationsbehovet kan tillgodoses...................	318
	12.1.2 Statistiksekretessen i 24 kap. 8 § OSL
		kan i stor utsträckning upprätthållas ....................	319

	integriteten.............................................................	319
12.1.4	Ingen ökad administrativ börda för huvudmän ...	320
12.1.5	Tydligare ansvar för information och statistik ....	320

12.2 Nackdelar med förslaget ......................................................		321
12.2.1	Risk för kvalitetsbrister ........................................	321
12.2.2	En mer begränsad uppdragsverksamhet ..............	322