sou 2023 16 d2

Staten och betalningarna

Del 2

Betänkande av Betalningsutredningen

Stockholm 2023

SOU 2023:16

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2023

ISBN 978-91-525-0582-3 (tryck)

ISBN 978-91-525-0583-0 (pdf)

ISSN 0375-250X

Innehåll

DEL 1
Förkortningar.....................................................................		27
Sammanfattning ................................................................		33
Summary ..........................................................................		55
1	Författningsförslag.....................................................	77
1.1 Förslag till lag (2024:000) om betalningsmedel ....................		77

1.2Förslag till lag (2024:000) om statliga kreditgarantier

för genomförandet av vissa betalningar .................................

1.3Förslag till lag om ändring i kupongskattelagen

(1970:624)................................................................................

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1990:676) om skatt

på ränta på skogskontomedel m.m. .......................................

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1571)

om insättningsgaranti .............................................................

1.6Förslag till lag om ändring i lagen (2004:297) om bank-

och finansieringsrörelse ..........................................................

1.7Förslag till lag om ändring i lagen (2004:629)

om trängselskatt......................................................................

1.8Förslag till lag om ändring i vägtrafikskattelagen

(2006:227)................................................................................

Innehåll

SOU 2023:16

1.9Förslag till lag om ändring i lagen (2009:366)

	om handel med läkemedel......................................................	91
1.10	Förslag till lag om ändring i lagen (2010:751)
	om betaltjänster ......................................................................	93
1.11	Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen
	(2011:1244) .............................................................................	96
1.12	Förslag till lag om ändring i lagen (2014:1470)
	om beskattning av viss privatinförsel av cigaretter...............	98
1.13	Förslag till lag om ändring i lagen (2017:630) om åtgärder
	mot penningtvätt och finansiering av terrorism ...................	99
1.14	Förslag till lag om ändring i lagen (2022:1568)
	om Sveriges riksbank............................................................	101

1.15Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:170) om statliga myndigheters betalningar

	och medelsförvaltning ..........................................................		102
2	Utredningens uppdrag och arbete ..............................		103
2.1	Utredningens uppdrag .........................................................		103
2.2	Utredningsarbetet ................................................................		104
2.3	Dispositionen av betänkandet .............................................		105
3	Statens roll på betalningsmarknaden .........................		107
3.1	Inledning ...............................................................................		107
3.2	Att betala är att föra över värde ...........................................		111
3.3	Ett ekosystem för betalningar .............................................		114
	3.3.1	Kontanta betalningar ............................................	116

3.3.2Digitala betalningar med

	banktillgodohavanden...........................................	117
3.3.3	Slutna betalningssystem........................................	121

3.3.4Digitala betalningar kräver tekniska

stödsystem.............................................................

122

3.3.5Digitala centralbanksvalutor kan bli en del

av betalningsekosystemet .....................................

123

SOU 2023:16

Innehåll

3.4Statens roll för effektiva, säkra och tillgängliga

betalningar .............................................................................

124

3.4.1Former för det statliga åtagandet

	i ekosystemet för betalningar................................	125
3.4.2	Ansvariga myndigheter och deras uppgifter ........	126
3.5 Nya förutsättningar för lagstiftning och tillsyn..................		129

3.5.1Utgångspunkter för utformning av

	lagstiftning och tillsyn på betalningsområdet......	130
3.5.2	Teknikneutral lagstiftning.....................................	133
3.6 Utredningens överväganden.................................................		136

3.6.1Statens roll på betalningsmarknaden

		bör stärkas..............................................................	136
4	Utvecklingen på betalningsmarknaden i Sverige .........		141
4.1	Inledning................................................................................		141
4.2	Övergripande betalningsmönster.........................................		142
	4.2.1	Utvecklingen på betalningsmarknaden sedan
		år 2010 ....................................................................	142
	4.2.2	Nya digitala betalningssätt vinner mark...............	145

4.2.3Kortbetalningar dominerande vid köp i fysisk

butik .......................................................................

147

4.2.4Den ökade e-handeln förändrar

betalningsmarknaden.............................................

149

4.2.5Tjänsten Swish vanligaste sättet att betala

mellan privatpersoner ............................................	150
4.3 Kontanternas ”död” överdriven ...........................................	152

4.4De flesta är nöjda med utvecklingen på

	betalningsmarknaden ............................................................	159
4.5	Remitteringar – en ofta bortglömd betalningstyp ..............	160
5	Allas möjligheter att betala och tillgången
	till betaltjänster .......................................................	165
5.1	Inledning................................................................................	165

Innehåll

SOU 2023:16

5.2	Användningen av olika betalningssätt .................................		167
	5.2.1	Digitala betalningssätt ..........................................	168
	5.2.2	Manuella betalningssätt ........................................	172
	5.2.3	Laddningsbara kontokort .....................................	177
5.3	Digitalt utanförskap på betalningsmarknaden....................		179
	5.3.1	Allmänt om digitalt utanförskap..........................	179

5.3.2Orsaker till digitalt utanförskap

på betalningsmarknaden .......................................

182

5.3.3Många äldre och personer med funktionsnedsättning behöver hjälp att göra

digitala betalningar ................................................

187

5.4Insatser för inkludering på den digitala

betalningsmarknaden............................................................		193
5.4.1	Generella insatser för digital inkludering ............	194

5.4.2Inkluderingsinsatser riktade mot

		betalningsmarknaden ............................................	198
5.5	Aktuella utredningar och lagförslag ....................................		199
	5.5.1	Ställföreträdarutredningen....................................	200
	5.5.2	Tillgänglighetsdirektivet .......................................	200
5.6	Målet om tillgång till grundläggande betaltjänster .............		203
	5.6.1	Bevakning och uppföljning av målet....................	204
	5.6.2	Statliga insatser och finansiering ..........................	206
	5.6.3	Tillgång till betalningsförmedling ........................	207
5.7	Utredningens överväganden och förslag.............................		214
	5.7.1	Utredningens allmänna utgångspunkter..............	214

5.7.2Målet om tillgång till grundläggande

betaltjänster bör ändras.........................................

216

5.7.3De statliga insatserna bör breddas, förstärkas

		och utvärderas........................................................	221
6	Tillgång till konto för betaltjänster .............................		229
6.1	Inledning ...............................................................................		229
6.2	Gällande ordning ..................................................................		232
	6.2.1	Kontraheringsplikten i lagen
		om insättningsgaranti............................................	232

SOU 2023:16

Innehåll

6.2.2Tillgång till betalkonto med grundläggande

	funktioner ..............................................................	235
6.2.3	Kontraheringspliktens rättsliga innebörd ............	240

6.2.4Relationen mellan rätten till betalkonto och rätten till konto enligt lagen om

insättningsgaranti ..................................................

240

6.2.5Företag och föreningar har inte rätt till betalkonto med grundläggande funktioner

enligt betaltjänstlagen............................................

241

6.2.6Penningtvättslagstiftningens krav på

riskbedömning och kundkännedom.....................

242

6.2.7Penningtvättslagstiftningens krav på

	övervakning och rapportering...............................	255
6.2.8	Annan vägledning och yttranden från Eba ..........	256
6.2.9	Tillsynsansvar.........................................................	263
6.3 Tillgången till konto för betaltjänster i Sverige...................		265
6.3.1	Omfattning av antalet ansökningar och avslag ....	266
6.3.2	Ansökningsprocessen............................................	269
6.3.3	Grunder för avslag .................................................	271

6.3.4Företags och ideella organisationers tillgång

	till konto.................................................................	275
6.3.5	Finansinspektionens tillsyn ..................................	277
6.4 Internationell utblick ............................................................		278
6.4.1	Norden ...................................................................	278
6.4.2	Belgien ....................................................................	280
6.4.3	Frankrike................................................................	282
6.4.4	Nederländerna .......................................................	282
6.4.5	Indien .....................................................................	283
6.4.6	Kanada ....................................................................	284
6.5 Utredningens överväganden och förslag .............................		284
6.5.1	Utredningens övergripande bedömning ..............	284

6.5.2Begränsning av funktioner kopplade till

	ett betalkonto och ökad användning av
	förenklade åtgärder................................................	288
6.5.3	Statistik och rapportering om tillgång
	till betalkonton ......................................................	290

Innehåll

SOU 2023:16

6.5.4Krav på särskild prövning och dokumentation innan uppsägning av betalkonto med

grundläggande funktioner ......................................

292

6.5.5Möjlighet till tydligare vägledning

från tillsynsmyndigheten ......................................

295

6.5.6Förtydligande av kontraheringsplikten i lagen

	om insättningsgaranti............................................	296
6.5.7	Införande av riskfaktorer i penningtvättslagen ...	298
6.6 Övriga förslag som utredningen övervägt...........................		300
6.6.1	Ändring av begreppet särskilda skäl.....................	300

6.6.2Rimliga avgifter för betalkonto med

		grundläggande funktioner ....................................	302
	6.6.3	Utvidga rätt till betalkonto för näringsidkare .....	304
7	Konsumentens ställning på den digitala
	betalningsmarknaden ...............................................		307
7.1	Inledning ...............................................................................		307

7.2Digitala betalningars effekter på konsumtion,

privatekonomi och trygghet ................................................

309

7.2.1Betalningsvanor, konsumtion och

privatekonomi .......................................................

309

7.2.2Digitala betalningar leder till ökad

	konsumtion ...........................................................	310
7.2.3	Nya former av bedrägerier....................................	313

7.3Konsumentskyddet på den digitala

betalningsmarknaden............................................................		316
7.3.1	Organisation av konsumentskyddsarbetet ..........	317

7.3.2Ny lagstiftning och pågående

utredningsarbete....................................................	320
7.4 Finansiella förmåga och medvetenhet .................................	324

7.4.1Undersökningar om finansiell förmåga

i Sverige..................................................................

324

7.4.2Insatser för att främja finansiell förmåga

och folkbildning ....................................................

325

7.4.3EU:s och OECD:s arbete med finansiell

förmåga ..................................................................

329

SOU 2023:16	Innehåll
7.5 Utredningens överväganden och förslag .............................	332

7.5.1Ett återrapporteringsuppdrag till Finansinspektionen för arbetet med finansiell

		folkbildning............................................................	332
	7.5.2	Betalningar och konsumtionskrediter
		i undervisningen i gymnasieskolan .......................	334
8	Tillit och integritet på den digitala
	betalningsmarknaden m.m. ......................................		339
8.1	Inledning................................................................................		339

8.2Samspelet mellan identifiering, autentisering

och dataskydd på betalningsmarknaden ..............................

341

8.3Gällande ordning kring elektronisk identifiering

och autentisering...................................................................		343
8.3.1	Folkbokföringslagen .............................................	344
8.3.2	eIDAS-förordningen.............................................	345

8.3.3Krav avseende autentisering med bäring

på e-legitimationer .................................................

346

8.3.4Myndighetsansvar i förhållande

	till e-legitimationer ................................................	349
8.3.5	E-legitimationsmarknaden i Sverige.....................	351

8.4Kommande reglering och initiativ

på e-legitimationsområdet ....................................................		354
8.4.1	Strategin för massbetalningar ...............................	355
8.4.2	Uppdatering av eIDAS-förordningen ..................	355
8.4.3	2017 års ID-kortsutredning ..................................	357

8.4.4Utredning om e-legitimationer i tjänsten

	inom den offentliga förvaltningen ........................	358
8.4.5	Regeringsuppdrag till Digg ...................................	359
8.4.6	Ny utredning om säker och tillgänlig identitet ...	360
8.5 Skydd av person- och betaldata............................................		361
8.5.1	För- och nackdelar med delning av data ..............	362

8.5.2Gällande ordning kring skydd av den enskildes

	betaldata .................................................................	365
8.5.3	Kommande reglering på dataskyddsområdet.......	369

Innehåll

SOU 2023:16

8.5.4Tillsyn och regler för reglerade aktörer i

	betalkedjan.............................................................	369
8.6 Utredningens överväganden och förslag.............................		371
8.6.1	Behovet av statlig e-legitimation..........................	371

8.6.2Behov av tydligare tillsynsstruktur och mer

samverkan ..............................................................

380

8.6.3Skydd av personuppgifter på det finansiella

		området och behovet av ökad samverkan ............	382
	8.6.4	Tydligare vägledning om finansiell sekretess ......	384
9	Konkurrens i ekosystemet för betalningar ...................		389
9.1	Inledning ...............................................................................		389

9.2Drivkrafter för ökad konkurrens i ekosystemet

för betalningar.......................................................................		391
9.2.1	Digitaliseringen .....................................................	392
9.2.2	Internationalisering...............................................	395
9.2.3	Konsumenternas förändrade förväntningar ........	397

9.3Konkurrensmekanismer inom ekosystemet

för betalningar.......................................................................		398
9.3.1	Likheter med traditionella nätverksmarknader ...	399
9.3.2	Gränsöverskridande konkurrens..........................	405
9.3.3	Diversifieringsfördelar ..........................................	409

9.3.4Konkurrensmekanismer inom ekosystemet

för betalningar – en sammanfattning ...................

412

9.3.5Hur ökad konkurrens på betalningsmarknaden påverkar etablerade

aktörer....................................................................

415

9.3.6Svårt att mäta konkurrensen i ekosystemet

för betalningar .......................................................

417

9.3.7Inträdesbarriärer påverkar konkurrensen

i betalningsekossystemet ......................................

419

9.4Statens roll för konkurrensen i ekosystemet

för betalningar.......................................................................

424

SOU 2023:16Innehåll

9.5	Konkurrensen i ekosystemet för betalningar i Sverige.......		430
	9.5.1	Konkurrensverkets analys och bedömning
		av konkurrensen på betaltjänstmarknaden i
		Sverige ....................................................................	433
9.6	Översyn av vissa EU regelverk på betalningsområdet........		433
	9.6.1	Översynen av det andra betaltjänstdirektivet ......	433
9.7	Utredningens överväganden och förslag .............................		441

9.7.1Betaltjänstleverantörers tillgång till

betalkontotjänster .................................................

441

9.7.2Behov av fördjupad analys av konkurrensen

		i betalningsekosystemet ........................................	444
	9.7.3	Behovet av att aktivt påverka framtida
		utformning av EU-regelverk.................................	446
10	Betalningsinfrastrukturen i Sverige ............................		453
10.1	Inledning................................................................................		453
10.2	Avveckling och clearing av betalningar ...............................		456
	10.2.1	Betalningsavveckling kan ske på olika sätt...........	458
10.3	Statens roll i betalningsinfrastrukturen ...............................		464
	10.3.1	Centralbankens roll som avvecklingsinstitut.......	465
	10.3.2	Centralbankens roll som aktör
		på massbetalningsmarknaden................................	468

10.3.3Utkontraktering av infrastrukturtjänster

	och utlandsberoende..............................................	470
10.4 Betalningsinfrastrukturen i Sverige......................................		472
10.4.1	Riksbanken roll som avvecklingsinstitut .............	473
10.4.2	Bankgirot är clearingorganisation
	för massbetalningar ...............................................	480

10.4.3Betalningar till följd av finansiella

transaktioner ..........................................................	486
10.5 Utredningens överväganden och förslag .............................	488

10.5.1Behov av moderniserad lagstiftning kring

clearing och avveckling av betalningar .................	488
10.5.2 Bemyndigande rörande föreskrifter

om generella betalsystem ......................................

491

Innehåll

SOU 2023:16

11	Civil beredskap inom ekosystemet för betalningar .......		497
11.1	Inledning ...............................................................................		497
11.2	Grundläggande förutsättningar och utgångspunkter
	för civil beredskap i betalningsekosystemet .......................		499
	11.2.1	Grundläggande förutsättningar............................	499
	11.2.2	Utredningens utgångspunkter .............................	500

11.2.3Två typer av beredskapsåtgärder inom

betalningsekosystemet..........................................

502

11.2.4Politiska mål för krisberedskap och civilt

försvar ....................................................................	503
11.3 Centrala begrepp och gällande rätt......................................	505

11.3.1Centrala begrepp avseende beredskap i fredstida krissituationer och vid höjd

beredskap ...............................................................	505
11.3.2 Rättsliga utgångspunkter ......................................	507

11.3.3Om totalförsvar och statliga myndigheters

beredskapsansvar...................................................	508
11.3.4 Säkerhetsskyddslagstiftningen .............................	511

11.3.5NIS-direktivet och lagen om informationssäkerhet för samhällsviktiga

	och digitala tjänster ...............................................	514
11.3.6 Kommande lagstiftning inom EU........................		517
11.3.7	Särskild beredskapsreglering av
	betalningsverksamhet............................................	518
11.4 Ansvarsfördelningen för civil beredskap i ekosystemet
för betalningar.......................................................................		524
11.4.1	Berörda myndigheters beredskapsansvar.............	525
11.4.2	Offentlig-privat samverkan ..................................	531
11.5 Granskning och utredning av beredskapen
i betalningsekosystemet samt pågående arbete...................		533
11.5.1 Tidigare granskningar och utredningar................		533
11.5.2	Totalförsvarsplaneringen ......................................	536
11.5.3	Uppdrag till Försäkringskassan............................	537

11.5.4Uppdrag till MSB om åtgärder för det civila

försvaret .................................................................

541

SOU 2023:16Innehåll

11.6	Övningsverksamhet och krisscenarier.................................		543
	11.6.1 Handlingsplan för området finansiella tjänster ...		543
	11.6.2 Forskningsprojekt – om betalsystemet
		kraschar ..................................................................	545
11.7	Initiativ för ökad beredskap i betalningsekosystemet
	i andra länder .........................................................................		546
	11.7.1	Finland ...................................................................	546
	11.7.2	Norge .....................................................................	547
	11.7.3	Nederländerna .......................................................	548
11.8	Betalningar vid störningar i elförsörjning eller
	elektroniska kommunikationer ............................................		549
	11.8.1 Lösningar för digitala betalningar offline.............		551
	11.8.2	Beredskap i betalningsinfrastrukturen .................	561

11.8.3Gällande driftsäkerhetskrav på leverantörer av

elektroniska kommunikationstjänster och el.......	563
11.9 Utredningens överväganden och förslag .............................	565
11.9.1 Nyligen beslutad ansvarsfördelning mellan
myndigheter med ansvar för betalningar

bör tydliggöras.......................................................

565

11.9.2Ökad redundans avseende betalningar

		för livsnödvändiga varor........................................	571
	11.9.3	Kassaregisterbestämmelserna och betalning
		i händelse av kris eller höjd beredskap..................	573
	11.9.4 Statlig kreditgaranti för att möjliggöra
		betalningar offline..................................................	577
	11.9.5 En ny lag om statliga kreditgarantier ...................		584
	11.9.6 Säkerställande av utbetalningar av sociala
		förmåner och andra ersättningar under höjd
		beredskap ...............................................................	592
12	Cybersäkerhet i betalningsekosystemet ......................		599
12.1	Inledning................................................................................		599
12.2	Cyberhot och finansiell stabilitet.........................................		602
	12.2.1	Övergripande om cyberhot...................................	602
	12.2.2 Cyberrisk en särskild form av operativ risk .........		603

Innehåll

SOU 2023:16

12.2.3Konsekvenser av cyberattacker för

betalningsekosystemet och finansiell stabilitet ... 604

12.3 Reglering och centrala aktörer
på cybersäkerhetsområdet....................................................	609
12.3.1 Internationella standarder ....................................	610

12.3.2Europeiska bankmyndighetens riktlinjer

om utkontraktering...............................................

611

12.3.3Något om nationella författningar

		avseende operativa risker ......................................	612
	12.3.4	Dora-förordningen ...............................................	613
12.4	Organisation av cybersäkerhetsarbetet med betydelse
	för betalningar.......................................................................		614
	12.4.1	Statliga myndigheter .............................................	615
	12.4.2	Icke-statliga aktörer ..............................................	618
	12.4.3 Pågående cybersäkerhets arbete inom
		Finansinspektionens ansvarsområde....................	619
12.5	Utredningens överväganden ................................................		621
	12.5.1 Ett intensifierat och samordnat
		cybersäkerhetsarbete.............................................	621
13	Lagliga betalningsmedel i Sverige..............................		627
13.1	Inledning ...............................................................................		627
13.2	Ett historiskt perspektiv på lagliga betalningsmedel ..........		629
13.3	Sedlar och mynt som lagliga betalningsmedel
	i gällande rätt.........................................................................		630
	13.3.1 Kort om pengar och betalning .............................		630
	13.3.2 Lagliga betalningsmedel och rätten att betala
		med sedlar och mynt .............................................	632

13.3.3Lagliga betalningsmedel och rätt att kräva

	kontant betalning ..................................................	641
13.4 Gällande rätt inom EU.........................................................		643
13.4.1	Reglering av lagliga betalningsmedel ...................	643
13.4.2	Pågående arbete avseende lagliga
	betalningsmedel inom EU ....................................	649

SOU 2023:16

Innehåll

13.4.3De lagliga betalningsmedlens ställning

		i Sverige i förhållande till EU-rätten.....................	650
13.5	Tidigare utredningar som berört lagliga
	betalningsmedel.....................................................................		652
	13.5.1	Kontanthanteringsutredningen ............................	652
	13.5.2	Riksbankskommittén ............................................	653
13.6	Kontanter som lagliga betalningsmedel i andra länder .......		656
	13.6.1	Belgien ....................................................................	656
	13.6.2	Danmark.................................................................	657
	13.6.3	Finland ...................................................................	658
	13.6.4	Frankrike................................................................	658
	13.6.5	Nederländerna .......................................................	659
	13.6.6	Norge .....................................................................	660
	13.6.7	Storbritannien ........................................................	661
	13.6.8	Tyskland.................................................................	662
	13.6.9 Jämförelse med förhållanden i Sverige .................		663
13.7	Innebörden av att vissa betalningsmedel har ställning
	som lagliga betalningsmedel .................................................		664
13.8	Framtida reglering av lagliga betalningsmedel ....................		677
	13.8.1 Den svenska kronan är skyddsvärd ......................		677

13.8.2En skyldighet att ta emot betalning i ett betalningsmedel uttryckt i svenska kronor

införs ......................................................................

681

13.8.3 Skyldighet att acceptera fysiska
betalningsmedel utgivna av Riksbanken ..............	682

13.8.4Skyldighet för myndigheter och vissa privata

aktörer att ta emot kontant betalning ..................	686
13.8.5 Skatt ska kunna betalas med fysiska

betalningsmedel utgivna av Riksbanken upp
till ett visst belopp .................................................	690
13.8.6 En ny lag om betalningsmedel ..............................	693

13.8.7 Läkemedel som omfattas av
högkostnadsskyddet ska kunna betalas
med sedlar och mynt .............................................	694

13.8.8Det bör inte införas en generell skyldighet

att ta emot kontant betalning................................

697

Innehåll

SOU 2023:16

13.8.9En översyn av kontanternas ställning

		och tillgången till kontanttjänster ........................	702
14	Kryptotillgångar .......................................................		707
14.1	Inledning ...............................................................................		707
14.2	Kryptotillgångar är inte pengar............................................		709
	14.2.1	Stablecoins .............................................................	712
	14.2.2 Kryptotillgångar är inte pengar ............................		714
	14.2.3	Ett kryptoekosystem ............................................	718
14.3	Marknaden och genomslaget kryptotillgångar ...................		719

14.3.1Kryptotillgångar har begränsad men växande

betydelse ................................................................

719

14.3.2Genomslag för kryptotillgångar i olika delar

av världen ...............................................................	722
14.4 Samhällsekonomiska risker med kryptotillgångar..............	724
14.4.1 Låg risk för minskad kreditgivning ......................	724

14.4.2Finansiella stabilitetsriskerna än så länge

		begränsade .............................................................	726
	14.4.3 Liten påverkan på penningpolitiken.....................		738
14.5	Användningen av kryptotillgångar för penningtvätt
	och finansiering av terrorism ...............................................		739
14.6	Internationell utblick över regleringen
	av kryptotillgångar................................................................		741
	14.6.1	Tre regleringsansatser ...........................................	742
14.7	Framtida utvecklingen för kryptotillgångar .......................		747
	14.7.1	Betalningssystemets effektivitet ..........................	748
	14.7.2	Makroekonomisk stabilitet...................................	749
	14.7.3	Innovativa finansiella tjänster...............................	749
	14.7.4	Globala digitala plattformar..................................	750
	14.7.5	Transaktionskostnader och nätverkseffekter ......	751
	14.7.6	Legal säkerhet........................................................	751
14.8	Utredningens överväganden ................................................		752

SOU 2023:16Innehåll

15	Digitala centralbanksvalutor .....................................		757
15.1	Inledning................................................................................		757
15.2	Vad är en digital centralbanksvaluta?...................................		760
	15.2.1 Olika typer av CBDC ...........................................		763
	15.2.2 Ökat intresse för digitala centralbanksvalutor ....		764
15.3	Motiv för att införa CBDC ..................................................		766
15.4	Internationell utblick ............................................................		771
15.5	Samhällsekonomiska konsekvenser av CBDC....................		783
	15.5.1 Hur CBDC påverkar centralbankers och
		bankers balansräkningar ........................................	784
	15.5.2 Effekter av CBDC på bankers kreditgivning.......		788
	15.5.3	Finansiella stabilitetsrisker....................................	795
	15.5.4	Konsekvenser för penningpolitiken .....................	800

15.5.5Möjligheter för centralbank och lagstiftare

att vidta motverkande åtgärder .............................	805
15.5.6 Konsekvenser för en liten öppen ekonomi ..........	810

15.5.7 Effekter på konkurrensen i
betalningsekosystemet ..........................................	812
15.6 Faktorer som påverkar hur stor användningen
av CBDC kan bli ...................................................................	814

15.6.1Faktorer som påverkar användningen

av befintliga betalningssätt ....................................

814

15.6.2Förutsättningar för att införa nya

betalningssätt .........................................................

816

15.6.3Undersökningar om attityder till

betalningssätt och CBDC .....................................

820

15.6.4Den potentiella efterfrågan på CBDC

svåruppskattad .......................................................	822
15.7 Överväganden när det gäller utformning ............................	823
15.7.1 Distributionsmodeller för CBDC........................	824

15.7.2Integritetsskydd i relation till bekämpning

av penningtvätt och terrorismfinansiering ...........

829

15.7.3CBDC som betalningsmedel och infrastruktur

vid samhällsstörningar...........................................

834

Innehåll

SOU 2023:16

15.7.4CBDC och förutsättningarna för inkludering

		på den digitala betalningsmarknaden ...................	837
	15.7.5 Utveckling och införande av CBDC
		i en internationell kontext.....................................	842
15.8	Kostnader och intäkter för aktörerna
	i CBDC-ekosystemet ...........................................................		846
	15.8.1	Kostnader ..............................................................	847
	15.8.2	Intäkter ..................................................................	849
	15.8.3	Finansieringsmodell för CBDC ...........................	849
16	Behovet av en digital centralbanksvaluta i Sverige.......		859
16.1	Inledning ...............................................................................		859
16.2	Riksbankens arbete med en e-krona....................................		863
	16.2.1	E-kronapiloten ......................................................	863
	16.2.2 Riksbankens motiv för en e-krona.......................		864
	16.2.3	Distributionsmodell..............................................	865
	16.2.4	Egenskaper.............................................................	866
	16.2.5 Samhällsekonomiska konsekvenser och risker....		867
16.3	Behovet av att Riksbanken ger ut en digital
	centralbanksvaluta ................................................................		869
16.4	En eventuell e-krona bör ha vissa egenskaper.....................		881
16.5	Utredningens överväganden avseende
	lagstiftningsbehov kring en eventuell e-krona....................		892

16.5.1Behov av ändringar i regeringsformen

och riksbankslagen ................................................

894

16.5.2Förenlighet med Fördraget om Europeiska

	unionens funktionssätt .........................................	896
16.5.3	Näringsrättslig lagstiftning...................................	897
16.5.4	Behov av särskild nationell lagstiftning ...............	906

16.5.5En eventuell e-kronas ställning som lagligt

betalningsmedel i Sverige......................................

910

SOU 2023:16		Innehåll
17	Statens betalningar .................................................	917
17.1	Inledning................................................................................	917
17.2	Betydelsen av statens betalningar
	på massbetalningsmarknaden ...............................................	918
17.3	Reglering av statens betalningar...........................................	919
17.4	Den statliga betalningsmodellen ..........................................	920
	17.4.1 Bakgrunden till den nuvarande statliga
	betalningsmodellen................................................	920
	17.4.2 Närmare om den statliga betalningsmodellen .....	922
	17.4.3 Gällande ramavtal inom den statliga
	betalningsmodellen................................................	923
	17.4.4 Den statliga betalningsmodellen i siffror .............	926
	17.4.5 Riksgäldens arbete med att utveckla den
	statliga betalningsmodellen...................................	926
17.5	En ny myndighet för utbetalningskontroll
	och transaktionskonton........................................................	927
17.6	Utredningens överväganden och förslag .............................	929
	17.6.1 Vidareutveckling av den statliga
	betalningsmodellen................................................	929
	17.6.2 Betalningssätt för statliga utbetalningar...............	930
	17.6.3 Kontinuitet i statens betalningar ..........................	933
18	Samlad översyn av avrundningsbestämmelser.............	937
18.1	Inledning................................................................................	937
18.2	Gällande ordning...................................................................	937
	18.2.1 Lagen om avrundning av vissa öresbelopp ...........	937
	18.2.2 Lagen om avrundning av vissa fordringar
	till helt krontal, m.m..............................................	938
	18.2.3 Annan reglering om avrundning...........................	940
18.3	Utredningens överväganden.................................................	941

Innehåll

SOU 2023:16

DEL 2
19	Konsekvenser av utredningens förslag ........................		945
19.1	Övergripande om kraven på en konsekvensanalys .............		945
19.2	Konsekvenser om inga åtgärder vidtas ................................		946
19.3	Konsekvenser av utredningens förslag ................................		947
	19.3.1	Kapitel 5.................................................................	947
	19.3.2	Kapitel 6.................................................................	949
	19.3.3	Kapitel 7.................................................................	951
	19.3.4	Kapitel 8.................................................................	951
	19.3.5	Kapitel 9.................................................................	952
	19.3.6	Kapitel 10...............................................................	954
	19.3.7	Kapitel 11...............................................................	954
	19.3.8	Kapitel 13...............................................................	961
	19.3.9	Kapitel 17...............................................................	967

20	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...............	977
20.1	Ikraftträdandebestämmelser ................................................	977
20.2	Övergångsbestämmelser ......................................................	978
21	Författningskommentar ............................................	979
21.1	Förslaget till lag (2024:000) om betalningsmedel...............	979
21.2	Förslaget till lag (2024:000) om statliga kreditgarantier
	för genomförandet av vissa betalningar ..............................	984
21.3	Förslaget till lag om ändring i kupongskattelagen
	(1970:624) .............................................................................	994
21.4	Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:676)
	om skatt på ränta på skogskontomedel m.m. .....................	994
21.5	Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1571)
	om insättningsgaranti ...........................................................	995
21.6	Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:297)
	om bank- och finansieringsrörelse ......................................	996

SOU 2023:16Innehåll

21.7	Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:629)
	om trängselskatt....................................................................	998
21.8	Förslaget till lag om ändring i vägtrafikskattelagen
	(2006:227)..............................................................................	998
21.9	Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:366)
	om handel med läkemedel ....................................................	999
21.10	Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:751)
	om betaltjänster...................................................................	1001
21.11	Förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen
	(2011:1244)..........................................................................	1004
21.12	Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:1470)
	om beskattning av viss privatinförsel av cigaretter ...........	1006

21.13Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:630) om

åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. 1006

21.14Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2017:170) om statliga myndigheters betalningar och

medelsförvaltning................................................................		1008
Särskilt yttrande ............................................................		1011
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2020:133 .......................................	1013
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2022:131 .......................................	1021
Bilaga 3 Reglering, tillsyn och övervakning
	av betalningsekosystemet i Sverige............................	1023
Bilaga 4 Undersökning om betalningsvanor och synen
	på utvecklingen på betalningsmarknaden..................	1113
Bilaga 5 Forskningsrapport om juridiska aspekter
	av digitala valutor ........................................................	1179
Bilaga 6 Skydd för betaldata på den svenska
	betalningsmarknaden..................................................	1239
Bilaga 7	Undersökning om bankkonto ...................................	1271

19Konsekvenser av utredningens förslag

19.1Övergripande om kraven på en konsekvensanalys

I detta kapitel redovisas konsekvenserna av utredningens förslag. Av kommitténs direktiv framgår att utredaren ska presentera en analys av de samhällsekonomiska, fördelningspolitiska och offentligfinan- siella effekterna av förslagen. Om förslagen påverkar statsbudgeten ska utredaren föreslå finansiering.

Utöver vad som anges i direktiven ska utredningen, även följa kraven på konsekvensanalyser enligt kommittéförordningen (1998:1474). Enligt 14 § ska kostnader och intäkter för staten, kommuner, lands- ting (regioner), företag eller andra enskilda beräknas och redovisas i betänkandet. När det gäller kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting (regioner) ska utredningen före- slå finansiering. Enligt 15 § ska konsekvenser för

–den kommunala självstyrelsen,

–brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet,

–sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet,

–små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller vill- kor i övrigt i förhållande till större företags,

–jämställdheten mellan kvinnor och män, eller

–möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen

redovisas i betänkandet. Konsekvensanalysen nedan är strukturerad utifrån betänkandets kapitel där konsekvenserna av de förslag som utredningen lämnar i respektive kapitel behandlas samlat. Konsekven-

945

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:16

ser som inte nämns uttryckligen bedöms vara obetydliga, inte rele- vanta eller mycket indirekta.

19.2Konsekvenser om inga åtgärder vidtas

Utredningen bedömer att betalningsekosystemet över lag är effek- tivt, tillgängligt och säkert. Däremot finns det alltför många som inte är delaktiga på den digitala betalningsmarknaden. Det finns även skäl att skapa bättre förutsättningar för konkurrens och innovation. Även om åtgärder vidtagits för att göra betalningar säkrare och tryggare finns det ett tydligt behov av ytterligare åtgärder från statens sida. Rysslands storskaliga invasion av Ukraina den 24 februari 2022 under- stryker att säkerhetsläget har försämrats och att det finns ett behov av att öka den civila beredskapen i samhället. Det gäller i högsta grad även för betalningsekosystemet. Slutligen lämnar utredningen för- slag som stärker kontanternas ställning och värnar den svenska kronan.

Om inga åtgärder vitas finns det en uppenbar risk att framför allt tillgängligheten till digitala betalningar försämras ytterligare. Det kommer också fortsatt vara svårt att göra betalningar – digitala och med kontanter – i fredstida krissituationer och vid höjd beredskap. Vidtas inga åtgärder för att säkerställa kontanternas ställning är det vissa grupper – inte minst äldre och personer med funktionsnedsätt- ning – som riskerar att inte kunna betala för livsnödvändiga varor, i första hand läkemedel och andra produkter som omfattas av högkost- nadsskyddet.

Det bör, slutligen, understrykas att betalningsekosystemet på kort tid genomgått stora förändringar till följd av digitaliseringen, inter- nationaliseringen samt konsumenters förändrade behov och förvänt- ningar. Utvecklingen har visat att stora delar av lagsstiftningen varit föråldrad och i allt för hög grad inriktad på institutioner än funk- tioner. Av det skälet är det av stor vikt att lagstiftningen – och statens roll i allmänhet –framtidssäkras. I annat fall finns det risk att etablerade aktörer ökar sin marknadsmakt, att konsumentskyddet blir otill- räckligt och att säkerhetskraven blir för låga.

946

SOU 2023:16

Konsekvenser av utredningens förslag

19.3Konsekvenser av utredningens förslag

19.3.1Kapitel 5

Nytt mål och breddade statliga insatser för att alla i Sverige ska kunna göra betalningar

För att öka inkluderingen på betalningsmarknaden och möjliggöra för alla att göra betalningar föreslår utredningen att det av riksdagen beslutade målet om tillgång till grundläggande betaltjänster till rim- liga priser ersätts av ett mål om att alla i Sverige ska ha möjlighet att göra betalningar till rimliga kostnader, oavsett betalningssätt. Detta mål ska, i likhet med nu gällande mål, beslutas av riksdagen. Det nya målet möjliggör för en breddning av statens insatser. De budgete- rade utgifterna för de statliga insatserna som är kopplade till det nu- varande målet uppgår till 25 037 000 kronor för budgetåret 2023 och finansieras från anslaget 2:3 Grundläggande betaltjänster under Utgifts- område 22 Kommunikationer.

Förslagens konsekvenser

För att åstadkomma uppfyllelse av det nya målet krävs dels ökade resurser, dels förändrade arbetssätt och behov av nya samarbetsfor- mer för de berörda myndigheterna, främst Post- och telestyrelsen (PTS) och länsstyrelserna. För att breddningen av de statliga insat- serna ska få meningsfull effekt, behöver ytterligare resurser tillföras. En rimlig ambitionshöjning är att ytterligare 10 miljoner kronor till- förs anslaget 2:3 Grundläggande betaltjänster under Utgiftsområde 22 Kommunikationer fr.o.m. budgetåret 2024. Anslaget, som dispone- ras av PTS, bör kunna finansiera insatser som tillhandahålls via pri- vata företag, inte minst tillgång till kontanttjänster, betaltjänster och betallösningar som är anpassade för de som har svårt att delta på den digitala betalningsmarknaden. Sådan finansiering bör villkoras med att insatser inte kan finansieras av andra anslag på statens budget. Anslaget bör också kunna finansiera informations-, utbildnings och vägledningsinsatser som anordnas av privata aktörer (t.ex. civilsam- hällets organisationer eller av kommuner). Anslaget bör även kunna finansiera ett ökat behov av resurser hos PTS. Sådana resurser kan avse samordning av olika insatser.

947

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:16

Det nya målet i kombination med resurstillskottet och föränd- rade arbetssätt bör få positiva samhällsekonomiska effekter i den mån statens insatser bidrar till att hjälpa fler in på den digitala betalnings- marknaden eftersom digitala betalningar generellt sett är mer effek- tiva och tar mindre resurser i anspråk än de traditionella som exem- pelvis kontanter och räkningsbetalningar över disk. Generellt bedöms det nya målet och ökningen av anslaget ha positiva effekter för de personer som av olika anledningar inte kan delta på den digitala be- talningsmarknaden och därmed har svårt att göra betalningar. Det innebär inte minst att äldre kvinnor kan få hjälp eftersom de i högre utsträckning än män står utanför den digitala betalningsmarknaden och i högre utsträckning än andra är beroende av närstående för att kunna göra (digitala) betalningar. Det bidrar till ett jämlikare sam- hälle genom att fler kan ta del av ett större produktutbud (dvs. även få tillgång till produkter och tjänster som enbart kan handlas genom digitala betalsätt) till mer konkurrenskraftiga priser. Det bidrar också till ökad självständighet för de personer som varit beroende av stöd för att kunna genomföra digitala betalningar.

Utredningen bedömer att det nya målet och breddningen av sta- tens insatser kan ha positiva effekter på de integrationspolitiska målen. Personer med utländsk bakgrund, framför allt asylsökande men också vissa nyanlända med uppehållstillstånd tillhör en grupp som många gånger inte är lika inkluderade på den digitala betalningsmarknaden som övriga grupper i samhället. Att kunna delta på betalningsmark- naden är en förutsättning för att kunna delta fullt ut i samhället och trygga sin ekonomi.

En ökning av anslaget 2:3 Grundläggande betaltjänster, som före- slås ändra beteckning till Allas möjligheter att göra betalningar, bör finansieras av att anslaget 1:16 Finansmarknadsforskning under Utgifts- område 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning minskas med 5 mil- joner kronor fr.o.m. budgetåret 2024. Därutöver bör anslaget 2:4 Informationsteknik och telekommunikationer under Utgiftsområde 22 Kommunikationer minskas med 5 miljoner kronor fr.o.m. budget- året 2024. Anslaget får användas för utgifter för insatser som bidrar till att förverkliga målet för digitaliseringspolitiken, liksom uppfölj- ningar och utvärderingar av politiken. Digitaliseringen av betalnings- marknaden får anses vara en central del i samhällets digitalisering och därför är insatser för ökad inkludering på den digitala betalnings- marknaden en viktig del i att nå de digitaliseringspolitiska målen.

948

SOU 2023:16

Konsekvenser av utredningens förslag

19.3.2Kapitel 6

Förbättrad tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner

Utredningen lämnar ett antal förslag som övergripande har till syfte att förbättra framför allt fysiska personers tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner. Förslagen syftar mer precist till att åstad- komma en ändamålsenlig tillämpning av rätten till betalkonto med grundläggande funktioner samtidigt som bekämpningen av penning- tvätt och finansiering av terrorism effektiviseras. Förslagen är i korthet:

–Finansinspektionen ges möjlighet att utifrån uppgifter från banker om antalet ansökningar och uppsagda konton ta fram statistik för att ge kunskap om hur situationen ser ut avseende privatpersoners möjlighet att få tillgång till betalkonto,

–Samtliga faktorer och typer av indikatorer på potentiellt lägre risk som anges i bilaga II till det fjärde penningtvättsdirektivet ska in- föras i 2 kap. 4 § lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (härefter penningtvättslagen).

–Förtydligande av kontraheringsplikten i 11 d § lagen (1995:1571) om insättningsgaranti genom att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer enligt en ny bestämmelse i lagen om insättningsgaranti bemyndigas att föreskriva om vad som är de grundläggande villkoren för ett sådant konto som avses i lagen.

–Krav på kreditinstitut att särskilt pröva om andra åtgärder kan vid- tas för att begränsa risken för penningtvätt och finansiering av terrorism i stället för uppsägning av ett betalkonto med grundläg- gande funktioner.

Förslagens konsekvenser

Finansinspektionen är tillsynsmyndighet för de delar av lagen (2010:751) om betaltjänster (härefter betaltjänstlagen) respektive penningtvätts- lagen som utredningens förslag har bäring på. I det avseendet till- kommer inga ytterligare uppgifter för inspektionen. Finansinspektio- nen bedöms dock få ett ökat resursbehov för att utarbeta föreskrifter under tre år (se vidare avsnitt 19.3.5).

949

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:16

En grupp som tycks ha särskilda svårigheter att erhålla betalkonto är personer som saknar svenskt personnummer. Det kan handla om asylsökande, vissa nyanlända, gästforskare, studenter och personer som arbetar i Sverige under kortare tid. De två första föreslagna åt- gärderna ovan bör sammantaget stärka dessa gruppers möjlighet att erhålla betalkonto. Det finns även personer som opåkallat fått kon- ton uppsagda. Det bör poängteras att det inte finns någon samman- hållen statistik över hur många personer som nekas tillgång till konto eller som får sina konton uppsagda. Det är därför svårt att bedöma hur många personer vars möjligheter att delta på den digitala betal- ningsmarknaden och få tillgång till digitala betaltjänster förbättras till följd av utredningens förslag. För personer som genom förslagen får tillgång till konto, kommer de positiva effekterna av att kunna ta emot inbetalningar och genomföra betalningar dock vara betydande. Det kommer också att minska samhällets kostnader för att på andra sätt hjälpa dessa personer att hantera sin ekonomi och sin försörjning.

Förslaget om ett förtydligande av kontraheringsplikten bör vara till fördel för såväl fysiska som juridiska personer. För kreditinstitut som erbjuder betalkonton med grundläggande funktioner kan för- slagen förväntas leda till en något ökad rapporteringsbörda, särskilt vad gäller att rapportera statistik över beviljade och uppsagda betal- konton till Finansinspektionen. Det bör dock understrykas att Finans- inspektionen redan har ett bemyndigande att samla in sådan statistik från kreditinstituten. Förslagen om att i penningtvättslagen tydliggöra indikatorer på potentiellt lägre risk bör leda till ökad förutsägbarhet för kreditinstituten. Kreditinstitutens tillämpning av möjligheten att erbjuda fler personer betalkonton, exempelvis genom begränsning av funktioner och ökad monitorering av kunderna, kan leda till ökade kostnader för kreditinstituten. I sammanhanget bör det noteras att tillägget i penningtvättslagen är ett förtydligande av något som redan omfattas av direktivet och alltså inte något nytt i sak.

Förslaget att krav ska ställas på kreditinstitut att göra en särskild prövning av om andra åtgärder är möjliga i stället för uppsägning av ett betalkonto med grundläggande funktioner medför sannolikt ökade kostnader för monitorering och dokumentation för kreditinstituten.

950

SOU 2023:16

Konsekvenser av utredningens förslag

19.3.3Kapitel 7

Förtydligande av Finansinspektionens arbete med finansiell folkbildning

Utredningen föreslår att det av myndighetens instruktion ska fram- gå att Finansinspektionen i en årlig rapport till regeringen ska redo- visa insatser och resultat vad avser finansiell folkbildning.

Förslagets konsekvenser

Förslaget förväntas leda till att Finansinspektionens arbete med finan- siell folkbildning på sikt stärks. Det är svårt att för närvarande få en helhetsbild av det arbete som bedrivs inom Finansinspektionen och det medför i sin tur vissa svårigheter att följa upp effekterna av insatserna. Ett tydligare och mer preciserat samt återkommande rap- porteringskrav kan stärka Finansinspektionens arbete med finansiell folkbildning och innebära effektivare insatser. Troligtvis tar det några år innan så sker.

Effektivare insatser för att främja finansiell folkbildning förväntas ha störst positiv effekt för grupper som av olika skäl har svårigheter att göra digitala betalningar (t.ex. äldre och personer med funktions- hinder), fatta fördelaktiga privatekonomiska beslut (t.ex. ungdomar) eller blir utsatta för bedrägerier (t.ex. äldre).

Förslaget föranleder inget resurstillskott till Finansinspektionen, som disponerar 7 miljoner kronor av sitt förvaltningsanslag för arbetet med finansiell folkbildning. Den årliga rapporteringen till regeringen bör vara ambitiös men inte vara av en sådan omfattning att det går ut över verksamheten.

19.3.4Kapitel 8

Samrådsskyldighet kring frågor som rör skydd av enskildas personuppgifter

En skyldighet att samråda i frågor som rör skydd av enskildas per- sonuppgifter inom det finansiella området ska införas i förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen respektive i för-

951

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:16

ordningen (2007:975) med instruktion för Integritetsskyddsmyndig- heten (härefter IMY).

Förslagets konsekvenser

Förslaget syftar till att skapa tydlighet kring regelverk som innehåller bestämmelser om skydd av enskildas personuppgifter i betalnings- situationer. Sådana bestämmelser finns dels i EU:s dataskyddsför- ordning, dels i näringsrättslig reglering på finansmarknadsområdet. För att de finansiella företagens regelefterlevnad och tillsynen av efter- levnaden ska vara effektiv är det önskvärt att företagen får så goda förutsättningar som möjligt att förstå vilka bestämmelser som är till- lämpliga. Det är huvudsakligen ett ansvar för företagen själva, men otydlighet i myndigheternas tillsynsarbete gentemot företagen bör undvikas. Genom att införa en skyldighet för Finansinspektionen respektive IMY att samråda i frågor som gäller hur enskildas person- uppgifter hanteras inom det finansiella området, skapas bättre förut- sättningar för kontakter mellan myndigheterna så att otydlighet i tolk- ning av regelverken i möjligaste mån kan undvikas.

Förslaget förväntas få positiva effekter för framför allt mindre betal- tjänstleverantörer eftersom de kan ha svårare att avsätta resurser för regeltolkning än större leverantörer. Förslaget innebär att Finans- inspektionen och IMY behöver avsätta något mer resurser för sam- råd. Det ökade resursbehovet torde inte föranleda ett behov av en ökning av vare sig Finansinspektionens eller IMY:s anslag.

19.3.5Kapitel 9

Betaltjänstleverantörers tillgång till betalkontotjänster

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska få med- dela föreskrifter om vad som utgör betalkontotjänster enligt 7 kap. 5 § första stycket betaltjänstlagen. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska därtill få meddela föreskrifter om

–hur ett kreditinstitut ska ta emot och hantera en begäran om till- gång till dess betalkontotjänster, och

–de uppgifter en begäran ska innehålla.

952

SOU 2023:16

Konsekvenser av utredningens förslag

Förslagets konsekvenser

Förslaget syftar till att tydliggöra kreditinstituts skyldigheter enligt betaltjänstlagen att ge betaltjänstleverantörer tillgång till betalkonto- tjänster samt förtydliga hanteringen av och innehållet i en begäran om tillgång till sådana tjänster. Tillgång till betalkontotjänster på objek- tiva, icke diskriminerande och proportionella villkor har stor betydelse för betaltjänstleverantörers möjligheter att tillhandahålla sina tjänster på ett obehindrat och effektivt sätt. Det är svårt att få en tydlig upp- fattning om i vilken utsträckning betaltjänstleverantörer otillbörligen nekas tillgång till sådana konton. Det kan dock konstateras att det kan vara otillräckligt att kreditinstitut ger betaltjänstleverantörer till- gång till betalkonto för att betaltjänstleverantören ska kunna till- handahålla sina tjänster. För att kunna tillhandahålla betaltjänster på ett obehindrat och effektivt sätt kan det krävas att betaltjänstleveran- törer ges möjlighet att erbjuda andra tjänster som kreditinstitut till- handahåller. I takt med att krav på s.k. stark kundautentisering har införts krävs t.ex. i regel att en betaltjänstleverantör kan tillhandahålla procedurer för stark kundautentisering i sitt tjänsteutbud.

Ett förtydligande i föreskrifter av innebörden i begreppet betal- kontotjänster förväntas leda till ökad tydlighet för kreditinstitut, be- taltjänstleverantörer och tillsynsmyndigheten (dvs. Finansinspektio- nen). Tillgång till fler, nödvändiga tjänster än betalkonto bidrar till att upprätthålla konkurrensneutralitet, vilket i sin tur möjliggör för betaltjänstleverantörer (som inte är kreditinstitut) att ta fram nya eller skala upp befintliga tjänsteerbjudanden. Det ger positiva sam- hällsekonomiska effekter genom att resurser används effektivare (t.ex. genom att betaltjänstleverantörer inte behöver betala förmedlare av procedurer för stark kundautentisering). Därtill kan förslaget leda till ökad valfrihet för betaltjänstanvändare och billigare betaltjänster.

För kreditinstitut kan en ökad konkurrens från betaltjänstleveran- törer innebära lägre lönsamhet. Kreditinstitut kan få högre kostnader för regelefterlevnad och rapportering som till viss del vägs upp av att regelverket tydliggörs.

Finansinspektionen förväntas få något högre, temporära kostna- der för att utfärda föreskrifter. Tillsammans med det föreskriftsarbete som föranleds av förslagen i kapitel 6 bedöms Finansinspektionen behöva tillföras resurser motsvarande 1 årsarbetskraft under tre år fr.o.m. år 2025. Finansinspektionens tillsynsverksamhet finansieras

953

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:16

med anslag på statens budget. För att finansiera anslaget tas avgift ut av finansiella företag enligt förordning (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av Finansinspektionens verksamhet. Dessa avgifter redovisas mot inkomsttitel (2 §). De utgifter som följer av utredningens förslag i kapitel 6 och kapitel 9 som berör Finansinspektionens till- synsverksamhet ska därför finansieras med tillsynsavgifter.

19.3.6Kapitel 10

Föreskrifter avseende generella betalsystem

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om generella betalsystem.

Förslagets konsekvenser

Förslaget syftar till att öka tydligheten om vilka betalsystem som ska anses vara generella betalsystem. Det förväntas leda till ökad förut- sägbarhet och rättssäkerhet för kreditinstitut och andra betaltjänst- leverantörer. En tydligare reglering förväntas få störst betydelse vid beslut om att befintliga betalsystem inte längre ska anses vara gene- rella betalsystem eller om nya betalsystem uppstår och ett behov av klassificering uppstår.

Förslaget förväntas få begränsade effekter på Finansinspektionens verksamhet och eventuella ökade kostnader bör kunna hanteras inom myndighetens befintliga förvaltningsanslag.

19.3.7Kapitel 11

Skatteverkets möjligheter att besluta om undantag från bestämmelser om kassaregister

Bemyndigandet i 39 kap. 10 § skatteförfarandelagen (2011:1244) för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska ut- sträckas till att även avse möjligheten för Skatteverket att besluta om undantag från skyldigheter som gäller kassaregister i händelse av en fredstida krissituation eller höjd beredskap.

954

SOU 2023:16

Konsekvenser av utredningens förslag

Förslagets konsekvenser

Förslaget bedöms inte ha några effekter under normala omständig- heter. Förslaget bidrar däremot till att i händelse av en fredstida kris- situation eller vid höjd beredskap ta bort osäkerheten för företag huruvida det är möjligt att ta emot kontant betalning utan att bryta mot kassaregisterbestämmelserna i skatteförfarandelagen. Förslaget kan därmed underlätta för företag som säljer varor och tjänster direkt mot kund (i fysisk butik) och bidra till att upprätthålla omsättningen. För befolkningen har det ett stort värde att vissa eller alla butiker fortsätter sälja varor och tjänster mot kontant betalning. Samtidigt innebär kontant betalning utan fungerande kassasystem att det upp- står ökad administrativ börda för det enskilda företaget att reglera kassan när det inte längre föreligger någon störning och det är möjligt att registrera köp i kassaregistret och ta emot digitala betalningar. Det är emellertid valfritt för företag att utnyttja ett undantag från bestäm- melserna om kassaregister.

Förslaget bedöms inte ha budgetkonsekvenser för Skatteverket.

En ny lag om statliga kreditgarantier för genomförandet av vissa betalningar

En ny lag om statlig kreditgaranti för genomförandet av vissa betal- ningar ska införas. Garantin ska skapa bättre förutsättningar för elek- troniska offlinebetalningar för livsnödvändiga varor. Lagen ska bl.a. reglera under vilka förutsättningar en kreditgaranti kan utfärdas samt översiktligt ange villkoren för en sådan garanti.

Förslagets konsekvenser

Förslaget innebär att samhällets motståndskraft mot allvarliga stör- ningar stärks. Det har i sin tur positiva effekter på såväl samhälls- ekonomin som den civila beredskapen.

För företag som försäljer (huvudsakligen) livsnödvändiga varor (den s.k. garantigäldenären) kan förslaget till statlig garanti förväntas innebära att likviditetsbehovet i ett offlineläge kan säkerställas. Det ger i sin tur företag möjligheter att upprätthålla hela eller delar av sin försäljning under offlineläget. För konsumenter innebär det en ökad

955

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:16

tillgång till vissa livsnödvändiga varor i ett krisläge. En ytterligare posi- tiv effekt av förslaget är att risken för svarthandel minskar när ordi- narie verksamhet kan upprätthållas i högre utsträckning. Det är rim- ligt att förvänta att kreditinstitut (s.k. garantitagare) som tillhandahåller likviditet under offlineläget påför garantigäldenärer dels garantiavgif- ter, dels den kreditrisk som institut har eftersom garantin inte ska omfatta hela lånebeloppet (dvs. det finns en självrisk). Det är vidare sannolikt att garantigäldenärer i sin tur försöker få kompensation för dessa kostnader i konsumentledet.

Förslaget till statlig kreditgaranti förväntas leda till ökade kost- nader för kreditinstitut. För kreditinstitut som ingår avtal om kredit- garanti uppkommer kostnader för att utveckla system och rutiner för att ge garantigäldenärer likviditetslån i ett eventuellt offlineläge. För- slaget innebär också ökade kostnader för rapportering av uppgifter till garantimyndigheten om garantin behöver infrias. Eftersom garan- tin föreslås omfatta endast en del av lånebeloppet (till garantigälde- nären) står garantitagaren en del av kreditrisken för det fall garanti- gäldenären inte kan återbetala delar av eller hela lånebeloppet. Som nämns ovan är det troligt att garantitagare påför garantigäldenärer de kostnader som uppstår (inklusive kompensation för kreditrisken).

Garantimyndigheten förväntas få ett ökat resursbehov till följd av förslaget. Kostnaderna uppstår i första hand på kort sikt när den nya lagen och eventuell förordning ska implementeras. Därutöver krävs visst ytterligare arbete i samverkan med andra berörda myndig- heter samt kreditinstitut och handlare (eller deras företrädare) för att garantin ska få en ändamålsenlig utformning. Av det skälet bör Riks- gälden tillföras resurser motsvarande 1 årsarbetskraft för år 2024 (dvs. det år den nya lagen föreslås träda i kraft). Kostnaderna beräk- nas uppgå till 1,5 miljoner kronor. Resurstillskottet bör finansieras genom att anslaget 2:4 Krisberedskap under Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap minskas med motsvarande belopp.1 Införandet av en statlig kreditgaranti för att upprätthålla handel med livsnödvändiga varor i en krissituation får anses vara en åtgärd som stärker samhällets samlade beredskap och förmåga att hantera allvar- liga kriser och deras konsekvenser.

1Anslaget får användas för att finansiera åtgärder som stärker samhällets samlade beredskap och förmåga att hantera allvarliga kriser och deras konsekvenser. Anslaget får även i viss ut- sträckning finansiera åtgärder som syftar till att skapa eller vidmakthålla förmågan till höjd beredskap för det civila försvaret.

956

SOU 2023:16

Konsekvenser av utredningens förslag

Kostnader för löpande administration och annan hantering av garantin som uppstår därefter bör finansieras genom avgifter som tas ut av garantitagare.

Närmare om finansiering av garantin

Enligt 10 § i förslaget till lag om statliga kreditgarantier för genom- förandet av vissa betalningar, ska en garanti som lämnas under en fredstida krissituation finansieras av avgifter som garantitagaren be- talar. Det innebär att förslaget till finansiering utformas i enlighet med 6 kap. 3 § budgetlag (2011:203) (härefter budgetlagen). Av 4 § budgetlagen följer att garantitagaren ska betala en avgift och att den avgiften ska motsvara statens förväntade kostnader för garantiåta- gandet. Eftersom de garantiavgifter som ska tas ut innebär att statens kostnader ska täckas förväntas inte statens lånebehov påverkas över tid. Detta förutsätter dock att de avgifter som tas ut är korrekt skat- tade. Kortsiktigt kan statens lånebehov komma att påverkas beroende på det faktiska utfallet av förluster på garantierna. Till den del avgif- ten överstiger den förväntade kostnaden påverkas statens lånebehov negativt (lånebehovet minskar).

Enligt 8 § andra stycket i lagförslaget får avsteg från budgetlagen göras. Enligt 6 kap. 4 § tredje stycket budgetlagen gäller att om garanti- tagaren ska betala en avgift som inte helt täcker kostnaderna (dvs. kostnaderna för infriandet av garantiåtagandet) ska regeringen före- slå riksdagen hur mellanskillnaden ska finansieras. Enligt lagförslaget ska statens kostnader (om avsteg från budgetlagen görs) finansieras genom anslag på statens budget. En sådan finansiering kan endast bli aktuell om regeringen beslutat om höjd beredskap.

Utredningen har övervägt andra finansieringsformer. Vissa av de garantier som inte utformats och finansieras i enlighet med den s.k. garantimodellen (dvs. enligt förordningen [2011:211] om utlåning och garantier), finansieras av en fond eller medel som avsatts på ett särskilt konto i Riksgälden. Ett exempel på en fond är insättnings- garantifonden. Ett exempel på ett särskilt konto är stabilitetsfonden. För att bygga upp en fond eller tillräckligt stor behållning på ett konto behöver antingen förhandsavgifter tas ut av garantitagarna eller an- slagsmedel tillföras fonden respektive kontot. Förluster orsakade av det svenska deltagandet i Europeiska investeringsfondens garanti-

957

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:16

fond eller det svenska åtagandet i EU-kommissionens garanti för ett europeiskt instrument för tillfälligt stöd för att minska risken för arbetslöshet i en krissituation till följd av coronapandemin (SURE) är exempel som finansieras med anslag.2

Utredningen anser att statens kostnader till följd av den före- slagna kreditgarantin inte bör finansieras av en (ny) fond eller på ett särskilt konto som upprättas i Riksgälden. Ett av skälen till att bygga upp en fond eller avsätta medel på ett särskilt konto är att uppnå riskdelning mellan ett stort antal potentiella ”skadefall” och därmed åstadkomma en solidarisk (själv-)finansiering. När det gäller den före- slagna kreditgarantin, kan antalet anslutna kreditinstitut (potentiella garantitagare) förväntas bli begränsat, varför möjligheterna till risk- delning också blir begränsade. Därtill får sannolikheten att en garanti behöver infrias bedömas vara mycket låg.

Ett alternativ till att inrätta en ny fond eller ett nytt konto i Riks- gälden är att anvisa finansiering från en befintlig fond eller ett befintligt konto. De flesta befintliga fonder och konton, såsom kärnavfalls- fonden, insättningsgarantifonden och resolutionsreserven, ska finan- siera i lag angivna, väl definierade åtgärder och är baserade på avgifter från en specifik krets av företag. Stabilitetsfondenskulle i princip kunna användas för att finansiera den kreditgaranti som utredningen före- slår.3 Stabilitetsfonden får, givet vissa villkor, finansiera åtgärder för att livskraftiga kreditinstitut eller centrala motparter ska kunna fort- leva. Stabilitetsfonden är, till skillnad från t.ex. resolutionsreserven, uppbyggd av anslagsmedel, intäkter från försäljning av statligt aktie- innehav och statens intäkter från generella åtgärder för att upprätt- hålla finansiell stabilitet. För att använda stabilitetsfonden för finan- siering av utgifter som uppkommer vid ett infriande av den föreslagna statliga kreditgarantin skulle fondens ändamål behöva ändras. Utred- ningen anser emellertid att skälen emot att använda stabilitetsfonden som finansieringskälla väger tyngre än skälen för. Stabilitetsfonden bör fortsättningsvis användas för att finansiera utgifter som uppstår till följd av åtgärder som vidtas för att upprätthålla finansiell stabilitet. En statlig kreditgaranti enligt utredningens förslag kan inte anses ha direkta effekter på den finansiella stabiliteten, även om möjligheterna

2Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Riksgäldskontoret.

3Stabilitetsfondens ändamål regleras i lag (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kredit- institut och om stabilitetsfonden.

958

SOU 2023:16

Konsekvenser av utredningens förslag

att upprätthålla ett väl fungerande betalningssystem i en vid höjd bered- skap kan ha vissa stabiliserande effekter för det finansiella systemet.

Utredningen anser att kostnader som uppstår till följd av att den statliga kreditgarantin behöver infrias (när avsteg görs från budget- lagen enligt 8 § i den föreslagna lagen) bör finansieras av anslaget 2:4 Krisberedskap under Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets kris- beredskap. För ändamålet bör anslaget ökas med 20 miljoner kronor. Riksgäldskontoret bör få disponera de medel som avsätts för finan- sieringen av garantin. Ökningen av anslaget bör finansieras genom att anslaget 1:15 Konkurrenskraftig livsmedelssektor under Utgifts- område 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel minskas med motsvarande belopp. För det fall garantier behöver infrias till ett be- lopp som överstiger 20 miljoner kronor bör regeringen (t.ex. i en extra ändringsbudget) föreslå riksdagen att anslaget ökas och anvisa finan- siering av ökningen.

Närmare om en garantiram

Av 6 kap. 3 § budgetlagen följer att regeringen får ställa ut garantier intill det belopp riksdagen beslutat om. Regeringen bör därför före- slå riksdagen en ram för garantier som ställs ut med stöd i lagen om statliga kreditgarantier för genomförandet av vissa betalningar. Det är svårt att med någon större precision uppskatta hur stor en garanti- ram bör vara i detta fall. Utredningen bedömer emellertid att en garantiram bör möjliggöra för staten att ställa ut garantier motsva- rande ett sammanlagt likviditetsbehov (dvs. behov av ett tillfälligt lån i ett kreditinstitut) för försäljning av livsnödvändiga varor i fysisk butik under 14 kalenderdagar under ett kalenderår. Det ska inte för- stås som att ett offlineläge nödvändigtvis orsakar ett intäktsbortfall

–och därmed behov av lån – för samtliga företag som uppfyller vill- koren för garantin 14 dagar i sträck.

959

Konsekvenser av utredningens förslagSOU 2023:16

Tabell 19.1 Försäljning av livsnödvändiga varor år 2021

Miljoner kronor

Typ av varor	Omsättning
Livsmedel och alkoholfria drycker	283 531
Bensinstationer (drivmedel)	46 5251
Förskrivna läkemedel2	37 508
Totalt	367 564
Total försäljning per dag	1 007

Anm. 1 Avser år 2020. 2 Försäljning som baseras på ett recept eller dosrecept. Kan omfatta såväl receptfria som receptbelagda läkemedel.

Källa: SCB (försäljning av livsmedel och alkoholfria drycker respektive bensinstationer) och E-hälsomyndigheten (försäljning av förskrivna läkemedel).

I tabell 19.1 redovisas försäljningen av livsnödvändiga varor, dvs. livsmedel, drivmedel och förskrivna läkemedel, år 2021. Sammanlagt uppgick försäljningen av dessa varor till 367 564 miljoner kronor. Livs- medelsförsäljning utgjorde 77 procent av den totala försäljningen. Per kalenderdag uppgick försäljningen till cirka 1 miljard kronor. 14 dagars försäljningsbortfall skulle alltså motsvara drygt 14 miljarder kronor.4 Det bör påpekas att betalningar av livsnödvändiga varor sker med andra betalningsmedel än enbart kontokort.5 Till viss del sker för- säljning av livsmedel och läkemedel online och sådan försäljning om- fattas inte av garantin. Därtill ska, enligt 7 § fjärde stycket i den före- slagna lagen om statlig kreditgaranti, garantitagaren bära en del av den kreditrisk som är förknippad med kreditgarantin. Det garante- rade beloppet får därmed inte utgöra hela lånebeloppet. Hur stor denna självrisk ska vara fastställs inte i lagen utan det lämnas till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att besluta om. Beräk- nat på en självrisk på 80 procent av lånebeloppet bedömer utredningen att en garantiram på 12 miljarder kronor är tillräcklig. Regeringen har emellertid möjligheten att föreslå riksdagen en högre garantiram.

4Försäljningen av livsnödvändiga varor skiljer sig åt mellan olika dagar och beroende på säsong. Vidare kan vissa varor efterfrågas i mindre utsträckning i en krissituation medan andra varor efterfrågas mer.

5Enligt utredningens undersökning av betalningsvanor (se bilaga 4) uppgav 87 procent av de svarande att de använde debet- eller kreditkort vid senaste köp i butik.

960

SOU 2023:16

Konsekvenser av utredningens förslag

19.3.8Kapitel 13

Utredningen lämnar ett antal förslag i syfte att stärka den svenska kronans ställning och för att öka tydligheten kring borgenärers skyl- digheter att som betalning ta emot fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken (lagliga betalningsmedel).

En borgenärs skyldighet att ta emot betalningar i svenska kronor

En borgenär eller annan betalningsmottagare ska vara skyldig att ta emot betalning i svenska kronor, oavsett om betalningen sker med fysiska eller digitala betalningsmedel om inte annat avtalats eller föl- jer av lag.

Förslagets konsekvenser

Antalet näringsidkare som inte tar emot betalningar i svenska kronor torde vara mycket litet. Samtliga offentliga myndigheter tar emot svenska kronor som betalning för skatter och avgifter eller andra inbetalningar. Förslaget kan med stor sannolikhet förväntas ha för- sumbara effekter på näringsidkare och myndigheter. Därtill är lagen dispositiv, vilket innebär att det är möjligt för näringsidkare (och i vissa fall även myndigheter) att ingå avtal med en gäldenär om att betalning ska ske i annan valuta än svenska kronor.

En borgenärs skyldighet att ta emot fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken

En borgenär eller annan betalningsmottagare ska vara skyldig att som betalning ta emot fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken (lagliga betalningsmedel) om inte annat avtalats eller följer av lag. Myndigheter och privata aktörer som bedriver myndighetsutövning eller tillhandahåller offentligt finansierade tjänster ska vara skyldiga att acceptera fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken för av- gifter under förutsättning att rättsförhållandet mellan parterna har en övervägande offentligrättslig prägel. Skyldigheten ska begränsas till 0,25 prisbasbelopp och som högst 50 stycken mynt för en enskild avgiftstransaktion.

961

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:16

Förslagets konsekvenser

Utredningen redovisar i kapitel 13 sin tolkning av gällande rättspraxis när det gäller en borgenärs skyldighet att som betalning ta emot fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken (lagliga betalningsmedel). Ut- redningen konstaterar att möjligheten för privata aktörer att avtala om att betalning ska ske på annat sätt än med fysiska betalningsmedel är stora i Sverige. Utredningens förslag innebär att gällande rättspraxis kodifieras i (en ny) lag. Av det skälet tillkommer inget ytterligare åtagande för myndigheter eller andra juridiska personer.

Utredningen konstaterar vidare att enligt gällande rättspraxis är myndigheter skyldiga att för offentligrättsligt reglerade avgifter som betalning ta emot fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken. Detta gäller även privata aktörer som bedriver myndighetsutövning eller tillhandahåller offentligt finansierade tjänster. I båda fallen gäller skyldigheten om rättsförhållandet mellan parterna har en i huvudsak offentligrättslig prägel. I den meningen har de myndigheter och de privata aktörer som utför sådan verksamhet – om de nekat att ta emot kontant betalning – snarare haft mindre kostnader för sin betalnings- verksamhet i förhållande till de skyldigheter de har enligt rättspraxis. Det bör understrykas att utredningens förslag innebär en övre gräns för hur stora och på vilket sätt inbetalningar av avgifter med fysiska betalningsmedel som får göras.

Utredningens förslag om att i lag reglera borgenärers skyldigheter att ta emot fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken, (lagliga betalningsmedel), innebär ett tydliggörande av rättspraxis, vilket ska- par ökad förutsägbarhet för både myndigheter och privata aktörer. Därutöver torde det bli lättare för privatpersoner att hävda sin rätt att betala offentligrättsliga avgifter med fysiska betalningsmedel. Detta är i så fall till gagn för personer som av olika skäl inte kan eller vill (t.ex. av anonymitetsskäl) betala med digitala betalningsmedel, i första hand äldre, nyanlända och personer med funktionsnedsättning.

Möjlighet att betala in skatt med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken

Det ska i 62 kap. 2 § skatteförfarandelagen samt i de lagar som regle- rar skatter och som inte omfattas av skatteförandelagen införas en möjlighet att betala skatter och avgifter med fysiska betalningsmedel

962

SOU 2023:16

Konsekvenser av utredningens förslag

utgivna av Riksbanken (lagliga betalningsmedel) upp till ett belopp motsvarande 0,25 prisbasbelopp och högst 50 stycken mynt per trans- aktion.

Förslagets konsekvenser

Förslaget har positiva effekter för framför allt en mindre grupp skatt- skyldiga som av olika skäl har svårt att göra inbetalning av skatt med banköverföring till Skatteverkets konto, inklusive personer som inte använder brevgiro (blankettgiro). Grupper som i större utsträckning än andra använder kontanter för att göra betalningar är äldre (i syn- nerhet äldre kvinnor), vissa utrikes födda och personer med funktions- nedsättning. Förslaget kan också underlätta för skattskyldiga som inte har tillgång till betalkonto.

Förslaget förväntas bidra till en mindre effektiv resursanvändning till följd av ökad resursåtgång på i första hand Skatteverket men även Tullverket och Transportstyrelsen i form av att resurser behöver avsättas för inköp av vissa butikssystem för kontanthantering m.m. (se nedan). Därtill kommer indirekta kostnader i form av ökad tids- åtgång för såväl myndigheterna som för de som gör inbetalningar med kontanter. Kostnadsstudier visar att de samhällsekonomiska kost- naderna för att hantera betalningar med kontanter är väsentligen högre än kostnaderna för att hantera digitala betalningar, såsom bank- överföringar (gireringar).6

Det bör framhållas att det av utredningens förslag inte följer någon specifik servicenivå vad gäller möjligheten att göra inbetalning av skatt med fysiska betalningsmedel. Det får ankomma på berörda myndig- heter att göra en lämplig avvägning mellan servicenivå och kostnader. En faktor som rimligen bör beaktas är att det kan förväntas vara ett litet antal personer som önskar göra inbetalningar av skatt med kon- tanter. Det kommer ytterst vara upp till domstolarna att avgöra vil- ken servicenivå som är godtagbar.

6Enligt en kostnadsstudie som Norges Bank (Norges Bank [2022]) genomfört, var de samhälls- ekonomiska styckkostnaderna (dvs. kostnaderna per betalning) 15,9 norska kronor (16,6 svenska kronor) för kontanter och 5,1 norska kronor (5,3 svenska kronor) för gireringar år 2020. Dessa kostnader inkluderar inte investeringsutgifter, vilka kan vara höga enskilda år när nya anpass- ningar av it-system och annan infrastruktur ska införas eller uppgraderas. Även om betalnings- marknaderna i Norge respektive Sverige skiljer sig åt i vissa avseenden bör relationen mellan de två kostnadsuppskattningarna vara relevant för svenska förhållanden.

963

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:16

Nedan redovisas kostnadsberäkningar för två servicenivåer vad gäller Skatteverket. Merkostnaderna för Tullverket och Transport- styrelsen antas hanteras genom att Skatteverket hanterar kontant- betalningar för dessa båda myndigheters räkning. Det första alternativet innebär att skatteinbetalningar med kontanter kan göras vid befint- liga servicekontor som Skatteverket delar med andra myndigheter (t.ex. Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen) och som Statens servicecenter ansvarar för. Servicekontoren finns i samtliga län. Av totalt 130 servicekontor anser utredningen att 117 skulle kunna ta emot kontanta skatteinbetalningar. Det lägre antalet beaktar att det i storstäderna, framför allt Stockholm och Göteborg, finns flera service- kontor.

Det andra alternativet är att utgå från de skattekontor som har besöksadresser och som det därför är möjligt att sända fysiska för- sändelser till. Enligt Skatteverkets hemsida7 finns 45 sådana kontor. De är relativt jämnt fördelade i landet men är i högre utsträckning belägna i större eller medelstora städer. Det innebär en påtagligt lägre täckning än om skatteinbetalningar med kontanter kan göras vid service- kontoren. I beräkningen av Skatteverkets merkostnader för att han- tera kontanta skatteinbetalningar antas vidare att kontanta betalningar hanteras i kassaregister kopplade till slutna kassasystem. Installation av slutna kassasystem medför betydligt högre kostnader än vanliga kassaregister. Slutna kassasystem har emellertid blivit allt vanligare bland stora betalningsmottagare och betonats som viktiga av arbets- miljöskäl av exempelvis fackförbund inom handeln.8 Det talar för att det är rimligt att Skatteverket använder slutna system trots att voly- men mottagna kontanter inte nödvändigtvis motiverar det.

Efter samtal med detaljhandelsrepresentanter har utredningen tagit fram ungefärliga kostnader för installation och drift av ett slutet kassa- system samt för upphämtning och lämning av kontanter. De faktiska kostnaderna kan påverkas av hur Skatteverket väljer att upphandla systemet, hur många system det blir samt prisbilden vid upphandlings- tillfället. Utöver kostnaderna för kassasystem kan det krävas andra, kompletterande investeringar i exempelvis lokaler för att möjliggöra betalningsmottagning. Dessa kostnader ingår inte i kostnadsupp- skattningen.

7www.skatteverket.se.

8Se t.ex. Handels (2010).

964

SOU 2023:16

Konsekvenser av utredningens förslag

Utredningen gör följande antaganden om kostnader per år och servicepunkt, dvs. servicekontor eller skattekontor, (exklusive arbets- kraftskostnader):

–Slutet kassasystem: 20 000 kronor per år (anskaffningskostnad 100 000 kronor och 5 års avskrivningstid).9

–Serviceavtal för slutet kassasystem: 6 000 kronor.

–Kassaregister: 24 000 kronor.

–Hämning av och lämning av kontanter och växel: 20 000 kronor.

Utöver kostnader för utrustning för att möjliggöra kontanta skatte- inbetalningar, antas att det finns ett löpande personalbehov på i genom- snitt 0,1 årsarbetskrafter per servicepunkt. Personalbehovet förväntas variera över året (t.ex. efter att skattebesked skickats ut) och mellan servicepunkter (t.ex. servicepunkter där det går att betala trängsel- skatt).

Kostnadsberäkningarna för alternativet med betalning vid service- kontor respektive vid skattekontor redovisas i tabell 19.2.

Tabell 19.2 Uppskattning av Skatteverkets kostnader för kontant betalning vid servicekontor respektive skattekontor

Tusen kronor

Service-	Slutet	Service-	Kassa-	Kontant-	Totalt,		Löner1	Total-
punkter	kassasystem	avtal	register	hantering	utrustning			kostnad
117 (service-
kontor)	2 106	631,8	2 527,2	2 106	7	371	8 190	15 561
45 (skatte-
kontor)	900	270	1 080	900	3	150	3 150	6 300

Anm. 1 Inklusive sociala avgifter.

Källa: Egna beräkningar.

Sammanlagt beräknas kostnaderna för att ta emot kontanter vid 117 servicekontor uppgå till 15,6 miljoner kronor (i fasta priser). Mot- svarande kostnader för att ta emot kontanter vid 45 skattekontor är

9Myndigheters investeringar i anläggningstillgångar ska enligt 2 kap. 1 § kapitalförsörjnings- förordningen (2011:210) finansieras genom lån i Riksgälden. Kostnadsberäkningen bortser från räntekostnaderna för finansiering av slutet kassasystem.

965

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:16

6,3 miljoner kronor.10 Därutöver antas att Skatteverket centralt det första året behöver tillföras resurser motsvarande 4 årsarbetskrafter för att genomföra upphandlingar, samordna anpassningar av lokaler och installation samt anpassa befintliga it- och ekonomisystem till kontant betalning. Den totala kostnaden för det centrala personal- behovet beräknas till 6 miljoner kronor.

Det kan noteras att kostnadsberäkningarna bortser från en faktor som skulle kunna innebära lägre merkostnader för Skatteverket under förutsättning att kontanta skatteinbetalningar görs vid servicekon- tor. Det kan inte uteslutas att myndigheter som Skatteverket delar servicekontor med också behöver möjliggöra för privatpersoner att kunna betala offentligrättsliga avgifter med kontanter. Det skulle i så fall innebära att kostnader kan delas mellan fler myndigheter. Lik- väl skulle statens totala kostnader öka jämfört med om det inte är möj- ligt att betala med kontanter vid dessa kontor.

Skatteverkets merkostnader för att möjliggöra kontanta skattein- betalningar föreslås finansieras till 50 procent inom myndighetens be- fintliga förvaltningsanslag, till 25 procent genom att anslaget 2:1 Folk- hälsomyndigheten under Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg minskas och till 25 procent genom att anslaget 2:5 Myn- digheten för arbetsmiljökunskap under Utgiftsområde 14 Arbetsmark- nad och arbetsliv minskas.

Läkemedel som omfattas av högkostnadsskyddet ska kunna betalas med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken

Det ska införas en bestämmelse i 2 kap. 6 § lagen (2009:366) om handel med läkemedel om att den som har tillstånd att bedriva detalj- handel med läkemedel till konsument ska acceptera betalning vid ett fysiskt försäljningsställe med fysiska betalningsmedel utgivna av Riks- banken för köp av läkemedel och varor som omfattas av lagen om läkemedelsförmåner m.m.

10Här antas att kostnaderna per servicepunkt (exklusive arbetskraftskostnader) för alternativet med 117 servicekontor är 90 procent av kostnaderna per servicepunkt i alternativet med 45 skatte- kontor för att fånga upp att större volymer kan ge viss reduktion av priser.

966

SOU 2023:16

Konsekvenser av utredningens förslag

Förslagets konsekvenser

Enligt uppgifter till utredningen tar så gott som alla apotek emot kontant betalning i fysisk butik. I det avseendet medför förslaget inga ytterligare kostnader. Förslaget ska snarast ses som ett sätt att säker- ställa att apoteken även fortsättningsvis tar emot kontant betalning. Det säkerställer att möjligheten att betala kontant för läkemedel inte försvinner, vilket är viktigt för de personerna som har behov av att betala med kontanter (t.ex. äldre personer). Enligt förslaget bör undan- tag göras för internetförsäljning av läkemedel till konsument, efter- som det för sådan verksamhet är förenat med stora praktiska svårig- heter att ta emot kontant betalning.

Eftersom förslaget inte påverkar faktiska förhållanden i någon större utsträckning kan förslaget inte heller förväntas få samhällsekono- miska, fördelningspolitiska eller offentligfinansiella effekter.

Det kan inte uteslutas att ett krav på att ta emot kontanter skulle kunna utgöra en inträdesbarriär för etablering av nya apotek utanför de befintliga koncerner som dominerar apoteksmarknaden. I det av- seendet skulle förslaget kunna påverka mindre företags konkurrens- förhållanden i förhållande till större företags på ett negativt sätt.

Läkemedelsverket kommer att ha tillsynsansvar för att den före- slagna bestämmelsen efterlevs. Verket är tillsynsmyndighet enligt lag (2009:366) om handel med läkemedel. De tillkommande tillsynsupp- gifterna enligt förslaget bedöms vara begränsade och bör kunna finan- sieras inom myndighetens befintliga förvaltningsanslag.

19.3.9Kapitel 17

Vidareutveckling av den statliga betalningsmodellen

Förordningen (2007:1447) med instruktion för Riksgäldskontoret Föreslås ändras så att det framgår att myndigheten har i uppgift att utveckla den statliga betalningsmodellen för att uppnå effektivitet, säkerhet och kontinuitet i de statliga betalningarna samt att myndig- hetens behov av information säkerställs.

967

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:16

Förslagets konsekvenser

Förslaget innebär att Riksgäldens arbete med att vidareutveckla den statliga betalningsmodellen tydliggörs. Vidareutveckling av den stat- liga betalningsmodellen förväntas leda till att modellen anpassas till omvärldsförändringar som påverkar betalningsmarknaden i stort. Där- igenom kan modellen bli effektivare och mer motståndskraftig mot störningar, vilket är till gagn för statliga myndigheter, i synnerhet myndigheter med stora utbetalningsvolymer. I den utsträckning arbetet med att vidareutveckla den statliga betalningsmodellen bättre till- godoser Riksgäldens behov av information, förbättras möjligheterna att göra prognoser över statens samlade in- och utebalningar. Det bidrar i sin tur till en effektivare likviditetshantering och minskade kostnader för förvaltningen av statsskulden. Hur stora effekterna på dessa kostnader kan bli är dock omöjligt att uppskatta.

Riksgälden har under flera år bedrivit ett utvecklingsarbete. För- slaget innebär därmed ingen utökning av myndighetens uppdrag och bedöms kunna genomföras inom ramen för myndighetens befintliga budget.

Betalningssätt för statliga utbetalningar

Förslaget innebär att en statlig myndighets utbetalning av ersättning ska göras till den enskildes bankkonto. För det fall myndigheten saknar uppgifter om bankkonto ska utbetalning till en fysisk person ske via laddningsbara korttjänster i enlighet med ramavtal Riksgäl- den ingår för statens räkning, eller annan för behovet likvärdig tjänst. Först om betalning inte kan göras på något av dessa sätt eller om det är fråga om en enstaka utbetalning av ett lägre belopp får utbetalning göras genom utbetalningsavier, checkar, postanvisningar eller mot- svarande.

Förslagets konsekvenser

Förslaget bedöms ha positiva konsekvenser för de privatpersoner som saknar tillgång till betalkonto och för personer som av olika skäl inte registrerat sitt konto hos den myndighet som ska göra en utbetalning. Utbetalningar av sociala förmåner och andra ersättningar genom ladd-

968

SOU 2023:16

Konsekvenser av utredningens förslag

ningsbara kort är enklare och billigare att använda för än om utbetal- ning sker genom en utbetalningsavi. Laddningsbara kort kan användas för att betala i fysiska butiker och för att ta ut kontanter i uttagsauto- mater utan någon kostnad för den enskilde. Om utbetalning görs med en utbetalningsavi är det för det första endast möjligt att lösa in avin om ett ombud (exempelvis en livsmedelsbutik) har kontanter. Det kan medföra tidskostnader för den enskilde, särskilt om det krävs besök hos flera ombud. För det andra är det förhållandevis dyrt (cirka 50–70 kronor per avi) att lösa in en avi. Vid utbetalningar av små belopp blir kostnaden därmed orimligt hög.

Utbetalning genom laddningsbara kort är framför allt till fördel för personer som regelbundet erhåller utbetalningsavier på större be- lopp (cirka 1 5000–2 000 kronor). För personer som saknar tillgång till betalkonto eller av andra skäl inte har tillgång till digitala betal- tjänster, blir effekterna av att sociala förmåner eller andra ersättningar utbetalas genom ett laddningsbart kort än mer positiva i delar av landet där det är långt till ombud eller bankkontor, där avier på lite större belopp kan lösas in mot kontanter, eller där sådana möjlig- heter saknas helt.

Utredningen bedömer att förslaget underlättar att uppnå de inte- grationspolitiska målen eftersom personer med utländsk bakgrund (t.ex. asylsökanden och nyanlända) i högre grad än andra grupper inte har tillgång till digitala betaltjänster. Äldre och kvinnor är över- representerade bland de som är exkluderade från den digitala betalnings- marknaden. För personer som får sociala förmåner och andra ersätt- ningar utbetalade på ett laddningsbart kort kan förslaget göra det lättare att få tillgång till kontanter.

Även om laddningsbara kort kan innebära direkta merkostnader för vissa myndigheter (se nedan) behöver enskilda använda mindre tid för att hantera avier. Det medför en effektivare användning av samhällets resurser.

Närmare om kostnader för statliga myndigheter

Förslaget bedöms öka statens kostnader för att hantera utbetalningar. Enligt statistik från Riksgälden över antalet utbetalningar av sociala förmåner och andra ersättningar som sker genom avier år 2022 svarar sex myndigheter tillsammans för 93 procent av antalet utskickade avier:

969

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:16

Transportstyrelsen, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Försäk- ringskassan, Skatteverket, Kronofogdemyndigheten (KFM) och Pen- sionsmyndigheteten

Tabell 19.3 visar en sammanställning av dessa myndigheters utbetal- ningar via utbetalningsavier för år 2022.

Tabell 19.3 Statliga myndigheters utbetalningar av sociala förmåner och andra ersättningar genom utbetalningsavier år 2022

Myndighet	Antal avier	Totalt värde	Genomsnittligt	Kostnad
	(tusental)	(miljoner kronor)	belopp (kronor)	(tusen kronor)
Transportstyrelsen	180	342	1 894	1 805
CSN	128	246	1 915	1 285
Försäkringskassan	74	280	3 806	619
Skatteverket	90	2 553	28 331	901

KFM	23	54	2 361	229
Pensionsmyndigheten	15	106	6 838	130
Övriga myndigheter	38	231	6 100	740
Totalt	549	3 812	6 944	5 708

Källa: Riksgälden.

Transportstyrelsen, CSN och KFM betalar i genomsnitt ut cirka 2 000 kronor per avi. Motsvarande belopp för Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket är cirka 4 000 kronor, cirka 6 800 kronor respektive cirka 28 000 kronor.

Kostnader för laddningsbara korttjänster är enligt Riksgäldens ram- avtal antingen 146 eller 295 kronor beroende på typ av kort.11 Enligt ramavtal för betaltjänster är kostnaden för utbetalning med avi 30 kro- nor. En enstaka utbetalning genom ett nytt laddningsbart kort blir därför 116 kronor dyrare. Laddning av nya medel på kortet är emeller- tid kostnadsfritt. Fem laddningar krävs alltså för att kostnaderna för utbetalning med kort ska bli lägre än om motsvarande utbetalningar gjorts med utbetalningsavier.

Utredningen saknar uppgifter om hur stor andel av utbetalningarna hos myndigheterna som är engångsbetalningar. I samtal med För- säkringskassan har myndigheten angett att det är en relativt stor andel engångsbetalningar. Det kan t.ex. handla om personer som får barn-

11Det bör påpekas att nuvarande ramavtal löper ut den 30 juni 2024 med option på ett års för- längning.

970

SOU 2023:16

Konsekvenser av utredningens förslag

bidrag eller sjukpenning för första gången och glömt eller inte hunnit ange kontouppgifter.

För att uppskatta merkostnader för myndigheterna av att övergå från utbetalningar genom avier till utbetalningar genom laddnings- bara kort görs vissa antaganden:

–Antalet betalningar som inte görs till bankkonto antas minska med 10 procent per år (här undantas specialbetalningar som exem- pelvis elstödet under februari 2023).12 Det finns av budgetskäl incita- ment för utbetalande myndigheter att via post, e-post eller tele- fon meddela den enskilde att det saknas uppgifter om konto och att kontouppgifter bör anges innan en (första) utbetalning görs. Incitamenten kan antas förstärkas av en reglering av att utbetal- ningar på mindre belopp (omkring 100 kronor) som inte kan göras till bankkonto måste göras genom ett (för myndigheten) dyrare laddningsbart kort.

–Året för ikraftträdandet av förordningsändringen – År 1 – antas 20 procent av aviutbetalningarna ersättas med utbetalningar genom laddningsbara kort. År 2 ersätts 30 procent, År 3 40 procent och fr.o.m. År 4 ersätts 50 procent.13

–År 1 är 50 procent av de aviutbetalningar som ersätts med ladd- ningsbara kort engångsutbetalningar. År 2 är andelen engångsut- betalningar av det totala antalet utbetalningar med kort 40 procent. År 3 är andelen 30 procent och fr.o.m. År 4 är 25 procent engångs- utbetalningar.14

–Samtliga betalningar som inte är engångsbetalningar antas betalas ut en gång i månaden under ett år.

–Beräkningarna görs för de sex myndigheter som nämns ovan.

–Det krävs 0,5 årsarbetskrafter per myndighet År 1 för att upprätta nya rutiner och system för laddningsbara kort (även om sådana kort redan används av myndigheterna). Därefter antas arbetskrafts- behovet uppgå till 0,1 årsarbetskrafter per år.

12Mellan år 2021 och år 2022 minskade antalet utskickade avier med 9 procent enligt uppgifter som utredningen erhållit från Riksgälden.

13Detta antagande förutsätter att leverantörerna av laddningsbara korttjänster har kapacitet att försörja myndigheterna med kort i den utsträckning som antas. Om så inte kan ske, blir budgetpåverkan lägre.

14Logiken bakom detta antagande är att ett antal av redan utskickade kort återanvänds för nya ersättningar. Ju längre tiden går desto fler kort finns i omlopp.

971

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:16

Utifrån dessa antaganden ökar de sex myndigheternas nettokost- nader till följd av förslaget sammantaget med 7–8 miljoner kronor År 1 (tabell 19.4). Åren därefter minskar de årliga kostnaderna. Fram- för allt beror det på dels att arbetskraftskostnaden antas vara högre År 1, dels att andelen utbetalningar med nya laddningsbara kort an- tas minska.

Tabell 19.4 Uppskattning av merkostnader för sex myndigheter till följd av ökad användning av laddbara utbetalningskort

Miljoner kronor

År	Transport-	CSN	Skatte-	Försäkrings-	KFM	Pensions-	Totalt
	styrelsen		Verket	kassan		myndigheten
1	2,1	1,7	1,3	1,2	0,7	0,6	7,6
2	1,7	1,2	0,9	0,8	0,3	0,2	5,2

3	1,3	1,0	0,7	0,6	0,3	0,2	4,1
4-	0,9	0,7	0,5	0,4	0,2	0,2	2,8

Källa: Riksgälden och egna beräkningar.

Berörda myndigheter kan behöva genomföra vissa informations- insatser riktade till dels personer som i dagsläget får utbetalningar med utbetalningsavier, dels till de som får en första utbetalning på ett ladd- ningsbart kort. Eftersom laddningsbara kort inte är så vanliga kan det finnas ett behov av att informera om hur korten kan användas, vad som sker när de laddas på samt vad som bör göras om kortet för- kommer eller stjäls.

De ökade kostnaderna är i sammanhanget små i förhållande till de sex myndigheternas samlade förvaltningsanslag som för budget- året 2023 uppgår till cirka 23 miljarder kronor.15 De ökade utgifterna bör därför finansieras inom respektive myndighets befintliga förvalt- ningsanslag. Det bör vidare påpekas att mycket talar för att det om några år inte kommer att finnas möjligheter att göra utbetalningar genom avier. De utbetalande myndigheterna behöver alltså likväl an- passa sina system till denna utveckling.

15Enligt myndigheternas respektive regleringsbrev för budgetåret 2023.

972

SOU 2023:16

Konsekvenser av utredningens förslag

Föreskrifter om kontinuitetslösningar för myndigheter med stora utbetalningsvolymer

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska meddela föreskrifter om att en myndighet med stora betalningsvolymer ska säkerställa att det finns kontinuitetslösningar som möjliggör in- och utbetalningar vid större störningar hos myndighetens ramavtalsbank.

Förslagets konsekvenser

Förslaget förväntas leda till att statens betalningar blir mer motstånd- skraftiga mot störningar. Konsekvenserna av att myndigheter med stora betalningsvolymer inte kan betala ut sociala förmåner och andra ersättningar eller att Skatteverket inte kan ta emot inbetalningar av skatt vid större störningar som drabbar en ramavtalsbank kan bli av- sevärda.

Förslaget förväntas innebära vissa ökade kostnader vad avser arbetet med att ta fram föreskrifter. Resursbehovet bedöms uppgå till cirka

2årsarbetskrafter under två år. Anslagsökningen bör finansieras med att anslaget 1:7 Konjunkturinstitutet och anslaget 1:1 Statskontoret, båda under Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning, mins- kas med 1 miljon kronor vardera under två år.

Ett eventuellt beslut om att en myndighet med stora betalnings- volymer ska införa en kontinuitetslösning (eller flera) medför ökade kostnader för berörda myndigheter. Det gäller såväl personalkost- nader som investeringar i it-system. Även myndigheter som åläggs att avropa betaltjänster från ytterligare en (1) ramavtalsbank kom- mer att få ökade kostnader. Den avropande myndigheten betalar av- gifter till ramavtalsbanken eller ramavtalsbankerna.

För att myndigheter med stora betalningsvolymer ska kunna avropa betaltjänster från (minst) en ytterligare ramavtalsbank, förut- sätter det att Riksgälden, som ansvarig myndighet för att upphandla betaltjänster för myndigheternas räkning, kan ingå avtal med fler ram- avtalsbanker än vad som nu är fallet. Det kan innebära att ersättningen till ramavtalsbanker kan behöva höjas. Ett alternativ är att kraven på ramavtalsbanker minskas fokuserar på myndighetsgemensamma krav. En sådan anpassning kan dock komma att innebära ett ökat tempo- rärt resursbehov för Riksgälden och myndigheterna, framför allt för anpassning av it-system. Hur stort resurstillskott som behövs går inte

973

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:16

att bedöma i dagsläget och beror på vilka anpassningar som behöver göras och hur snabbt dessa behöver genomföras.

Innan regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ut- färdar föreskrifter med innebörden att ytterligare krav på kontinuitet ställs på myndigheternas betalningsverksamhet, bör en ekonomisk konsekvensanalys göras.

974

SOU 2023:16

Konsekvenser av utredningens förslag

Referenser

Handels (2010). ”Förhindra hot rån våld – Arbete för tryggare arbetsplatser”, november.

Norges Bank (2022). ”Kostnader i det norske betalningssystemet 2020”, Norges Bank Memo, nr 3.

975

20Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

20.1Ikraftträdandebestämmelser

Utredningens förslag: De nya lagarna och övriga lagförslag ska träda i kraft den 1 juli 2024 samtidigt som 4 kap. 12 § lagen (2022:1568) om Sveriges riksbank ska upphöra att gälla. Den före- slagna ändringen i förordningen (2017:170) om statliga myndig- heters betalningar och medelsförvaltning och övriga förslag till för- ordningsändringar ska dock träda i kraft den 1 januari 2024.

Skälen för utredningens förslag: De föreslagna nya lagarna och övriga författningsförslag bör träda i kraft så snart som möjligt. Med hänsyn tagen till det svenska ordförandeskapet i Europeiska unionens råd våren 2023 och med beaktande av den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande, fortsatt beredning inom Regeringskansliet och riksdagsbehandling bör de nya lagarna och övriga lagförslag kunna träda i kraft den 1 juli 2024 samtidigt som 4 kap. 12 § lagen om Sveriges riksbank (riksbankslagen) upphör att gälla. Den föreslagna ändringen i förordningen om statliga myndigheters betalningar och medelsför- valtning och övriga förslag till förordningsändringar kräver dock ingen riksdagsbehandling och bör därför träda i kraft den 1 januari 2024.

977

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

SOU 2023:16

20.2Övergångsbestämmelser

Utredningens förslag: Sedlar och mynt som har getts ut före ikraft- trädandet av lagen om betalningsmedel ska fortfarande vara lagliga betalningsmedel, om inte något annat är särskilt föreskrivet.

Utredningens bedömning: Några övriga särskilda övergångs- bestämmelser behövs inte.

Skälen för utredningens förslag och bedömning: Vid ikraftträdan- det av den nu gällande riksbankslagen ansåg regeringen, likhet med Riksbankens direktion, att det behövdes en övergångsbestämmelse för lagliga betalningsmedel som angav att kontanter som har getts ut före ikraftträdandet fortfarande bör vara lagliga betalningsmedel, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Utredningen föreslår att be- stämmelsen i 4 kap. 12 § riksbankslagen ska upphöra att gälla och i stället föras in i den föreslagna lagen om betalningsmedel. En över- gångsbestämmelse av samma innebörd som regeringen fann krävdes vid införandet av riksbankslagen bör därför gälla vid införandet av den nya lagen om betalningsmedel.

Utredningen bedömer att övriga förslag till ny lag och författnings- förslag inte kräver några särskilda övergångsbestämmelser.

978

21 Författningskommentar

21.1Förslaget till lag (2024:000) om betalningsmedel

1 §

Denna lag innehåller bestämmelser om betalningar och betalningsmedel.

Paragrafen anger översiktligt lagens syfte.

2 §

I denna lag betyder

fysiska betalningsmedel: sedlar, mynt och beredskapspengar,

digitala betalningsmedel: kontotillgodohavanden samt elektroniska pengar enligt lagen (2011:755) om elektroniska pengar.

Paragrafen innehåller definitioner av begrepp som används i lagen. Övervägandena finns i avsnitt 13.8.3.

3 §

Med lagliga betalningsmedel avses fysiska betalningsmedel utgivna av Sveriges riksbank.

Paragrafen, som motsvarar den tidigare bestämmelsen i 4 kap. 12 § lagen (2022:1568) om Sveriges riksbank, innehåller bestämmelser om lagliga betalningsmedel. Övervägandena finns i avsnitt 13.8.3 och 13.8.6.

979

Författningskommentar

SOU 2023:16

4 §

En borgenär eller annan betalningsmottagare är, om inte annat har avtalats eller är föreskrivet i lag eller annan författning, skyldig att som betalning ta emot svenska kronor, oavsett om betalningen sker med fysiska eller digitala betalningsmedel.

Paragrafen innehåller en bestämmelse med innebörden att en borge- när eller annan betalningsmottagare som huvudregel är skyldig att ta emot betalning i svenska kronor. Övervägandena finns i avsnitt 13.8.2.

Bestämmelsen innebär att en borgenär eller annan betalningsmot- tagare är skyldig att acceptera betalning i ett betalningsmedel ut- tryckt i svenska kronor. Sådana betalningsmedel utgörs i nuläget av sedlar och mynt (centralbankspengar), banktillgodohavanden (bank- pengar) eller e-pengar (ett elektroniskt förvarat penningvärde), dvs. både digitala och fysiska betalningsmedel. Bestämmelsen är emellertid teknik- och konkurrensneutral och omfattar samtliga typer av befint- liga och eventuellt i framtiden tillkommande betalningsmedel, under förutsättning att de är utryckta i och kopplade till den svenska kronan.

Bestämmelsen utgör en generell reglering beträffande betalning för olika typer av penningförpliktelser. En sådan förpliktelse kan t.ex. ha uppkommit genom avtal om köp av vara eller tjänst. Bestämmel- sen omfattar också andra typer av förpliktelser eller skuldförhållan- den, både sådana som har sin grund i ett avtalsförhållande mellan gäldenären eller betalaren och borgenären eller betalningsmottagare och sådana som uppkommit på annat sätt, dvs. utan att det föreligger ett avtal mellan parterna. Förpliktelsen kan vidare ha uppkommit så- väl på det privaträttsliga området som det offentligrättsliga, dvs. även betalningar där en myndighet är betalningsmottagare faller under till- lämpningsområdet.

Som rättshandling innebär en betalning i svenska kronor att ford- ringsförhållandet upphör genom att mottagaren erhåller det som be- talaren har att prestera, vilket i sin tur innebär att gäldenären befrias från skulden och att borgenären får sin fordran infriad.

Skyldigheten att ta emot betalning i svenska kronor är emellertid dispositiv, vilket innebär att avtalsvillkor av annan innebörd har före- träde framför bestämmelsen. Parterna är därmed fria att överens- komma om att betalning ska ske på annat sätt än i svenska kronor. Vidare är bestämmelsen subsidiär i förhållande till annan reglering

980

SOU 2023:16

Författningskommentar

och möjliggör alltså att formerna för vissa betalningar regleras i annan författning.

5 §

En borgenär eller annan betalningsmottagare är, om inte annat har avtalats eller är föreskrivet i lag eller annan författning, skyldig att som betalning ta emot lagliga betalningsmedel.

Paragrafen reglerar skyldigheten att acceptera betalning med lagliga betalningsmedel, dvs. sedlar och mynt (samt beredskapspengar) ut- givna av Riksbanken. Övervägandena finns i avsnitt 13.7 och 13.8.3.

Bestämmelsen innebär att en borgenär eller annan betalningsmot- tagare som huvudregel är skyldig att acceptera betalning med lagliga betalningsmedel. Bestämmelsen avser att utgöra en kodifiering av innebörden av begreppet lagliga betalningsmedel. Huvudregeln är således att betalning med sådana betalningsmedel ska accepteras. Till denna huvudregel finns dock flera undantag. För vissa typer av be- talningar är valet av betalningsmedel genom lag reglerat på annat sätt. Ett exempel är regleringen i skatteförfarandelagen (2011:1244), en- ligt vilken en skatteskuld ska erläggas genom kontobetalning, dvs. med banktillgodohavanden. Att sedlar och mynt har ställning som lag- liga betalningsmedel medför därmed inte en rätt att betala en sådan skuld kontant (se dock avsnitt 21.11 om kommentaren till 62 kap.

2§ skatteförfararandelagen enligt vilken skatt upp till den viss summa ska kunna betalas med sedlar och mynt). Inom det civilrättsliga om- rådet kan parterna vidare träffa avtal om att betalning ska fullgöras på ett visst sätt, varvid de är bundna till denna överenskommelse. Har parterna avtalat om att betalning ska fullgöras på ett visst sätt är det alltså det överenskomna betalningssättet som är gällande, oaktat att sedlar och mynt är lagliga betalningsmedel. En näringsidkare kan alltså t.ex. på ett anslag i sin butik ange att denne inte tar emot kon- tant betalning.

I likhet med 4 § utgör bestämmelsen en generell reglering beträf- fande betalning för olika typer av penningförpliktelser, se vidare kom- mentaren till den paragrafen.

981

Författningskommentar

SOU 2023:16

6 §

Utan hinder av vad som anges i 4 och 5 §§ är en myndighet eller den som utövar myndighet eller tillhandahåller offentligt finansierade tjänster, om inte annat är föreskrivet i lag eller annan författning, skyldig att som betalning för avgifter i dess verksamhet ta emot lagliga betalningsmedel till ett belopp om högst 0,25 prisbasbelopp. En sådan betalning får innehålla högst 50 mynt.

Skyldigheten i första stycket gäller dock inte om rättsförhållandet mellan parterna är av övervägande civilrättslig karaktär.

Paragrafen behandlar skyldigheten för en myndighet eller den som utövar myndighet eller tillhandahåller offentligt finansierade tjänster att ta emot lagliga betalningsmedel, dvs. fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken, som betalning för avgifter i dess verksamhet. Regleringen syftar till att kodifiera praxis på området gällande myn- digheters skyldighet att ta emot betalning med lagliga betalnings- medel för offentligrättsligt reglerade avgifter. Denna bestämmelse är till skillnad mot regleringen i 4 och 5 §§ inte dispositiv, dvs. inte möj- lig att avtala bort. Övervägandena finns i avsnitt 13.7 och 13.8.4.

Av första stycket följer att bestämmelsen omfattar, förutom myn- digheter, sådana privata aktörer som på uppdrag av det allmänna be- driver myndighet eller tillhandahåller sådana tjänster som finansieras av offentliga medel. Privata aktörer som bedriver myndighetsutöv- ning omfattas således av bestämmelsen. Ett exempel är på en sådan verksamhet är kontrollbesiktning av fordon, vilket sker av privata före- tag på uppdrag av det allmänna.

Bestämmelsen omfattar även privata utförare av verksamhet som är offentligrättsligt reglerad utan inslag av myndighetsutövning, som t.ex. hälso- och sjukvård respektive tandvård. Kommuner och regio- ner överlämnar utförandet av hälso- och sjukvård till privata vårdgivare genom upphandling eller införande av valfrihetssystem. Kommuner och regioner har emellertid alltid kvar huvudmannaskapet, dvs. det övergripande ansvaret för verksamheten. De privata vårdgivare som verkar i Sverige finansieras huvudsakligen med offentliga medel. Privata aktörer som bedriver verksamhet av beskrivet slag omfattas alltså av bestämmelsen.

Skyldigheten att ta emot lagliga betalningsmedel gäller betalning av avgifter i myndighetens eller den privata aktörens verksamhet. Det finns ingen legaldefinition av begreppet avgift. Att den enskilde får en särskild motprestation för den penningprestation som denne be-

982

SOU 2023:16

Författningskommentar

talar till det allmänna anses dock normalt vara det primära känne- tecknet för en avgift i förhållande till skatt. Nedan berörs närmare vilka typer av avgifter som bestämmelsen avser.

Skyldigheten att ta emot lagliga betalningsmedel avser betalningar av avgifter som inte överstiger 0,25 prisbasbelopp (drygt 13 000 kro- nor). För betalning av avgifter som överstiger detta belopp finns det följaktligen ingen skyldighet att ta emot sådana betalningsmedel. Vidare får en avgiftsbetalning bestå av högst 50 stycken mynt.

Betalning av vissa avgifter är reglerad i särskild ordning, t.ex. vad gäller avgifter som omfattas av skatteförfarandelagens bestämmel- ser. Avgifter som faller under den lagens tillämpningsområde är t.ex. avgift till registrerat trossamfund och fastighetsavgift. Av första stycket följer därför att bestämmelsen är subsidiär till annan lagstiftning (se även kommentaren till 62 kap. 2 § skatteförfarandelagen för möjlig- heten att betala skatter och avgifter som omfattas av den lagen med lagliga betalningsmedel).

Av andra stycket följer att det inte föreligger en skyldighet att ta emot lagliga betalningsmedel som betalning för avgifter om rättsför- hållandet mellan parterna är av övervägande civilrättslig karaktär. En förutsättning för att en sådan skyldighet ska föreligga är således att rättsförhållandet i stället har en i huvudsak offentligrättslig prägel. Offentligrättslig verksamhet kännetecknas av att verksamheten åt- minstone till del finansieras med avgifter som enskilda är skyldiga att betala till staten, dvs. belastande, tvingande eller offentligrättsliga av- gifter. I praktiken är det ofta fråga om tillstånds- eller tillsynsavgifter. Myndighetsverksamhet som inte är att bedöma som offentligrättslig verksamhet benämns vanligen uppdragsverksamhet. Sådan verksam- het är all avgiftsbelagd verksamhet som inte räknas som offentligrättslig verksamhet, t.ex. försäljning av frivilligt efterfrågade varor och tjänster samt annan verksamhet som finansieras med avgifter som inte betalas av enskilda.

I vissa fall förekommer även på offentligrättsligt reglerade om- råden rättsförhållanden som är av sådan civilrättslig karaktär att de bör bedömas enligt civilrättsliga regler. I rättsfallet NJA 2008 s. 642 ut- talade Högsta domstolen att avgifter för barnomsorg betecknas som frivilliga offentligrättsliga avgifter, eftersom den tjänst som kommu- nen tillhandahåller är frivillig att nyttja, och att sådana avgifter skiljer sig till sin karaktär från t.ex. avgifter för renhållning eftersom ren-

983

Författningskommentar

SOU 2023:16

hållningstjänsten tillhandahålls, och avgiftsuttag sker, oberoende av den enskildes önskemål om att erhålla tjänsten.

Vilken typ av myndighetsverksamhet som är sådan att de offent- ligrättsliga aspekterna i rättsförhållandet mellan den enskilde och myn- digheten medför att betalning med lagliga betalningsmedel måste accepteras har – utöver avgifter baserade på hälso- och sjukvårdslagen

–inte behandlats i tidigare praxis på området. Även avgifter för t.ex. pass och körkort samt olika ansökningsavgifter för mål- och ärende- hantering hos domstol torde dock falla inom denna kategori. Det finns emellertid verksamheter som visserligen är offentligt finansierade eller har offentligrättsliga inslag men där rättsförhållanden mellan parterna huvudsakligen är av civilrättslig karaktär. Sådan verksamhet är det ovan behandlade exemplet om avgifter för barnomsorg. Även avgiftsuttag för parkering på kommunal mark är ett sådant exempel.

Det är ytterst en fråga för rättstillämpningen att avgöra huruvida ett visst rättsförhållande mellan myndighet eller den som utövar myndighet eller tillhandahåller offentligt finansierade tjänster och den enskilde är av sådan art att det följer en skyldighet att ta emot lagliga betalningsmedel. Det är även en fråga för rättstillämpningen att avgöra på vilken organisatorisk nivå inom en myndighet eller en privat aktör som skyldigheten gäller, t.ex. om skyldigheten är uppfylld om kontantbetalning endast kan ske på ett fåtal mottagningar inom en regions sjukvårdsverksamhet.

21.2Förslaget till lag (2024:000) om statliga kreditgarantier för genomförandet av vissa betalningar

Inledande bestämmelse

1 §

Denna lag innehåller bestämmelser om statliga kreditgarantier för att för att i vissa i lagen angivna situationer möjliggöra genomförandet av elek- troniska betalningstransaktioner vid fysiska försäljningsställen där det huvud- sakligen bedrivs försäljning av livsnödvändiga varor.

Frågor om kreditgarantier enligt denna lag handläggs av den myndighet som regeringen bestämmer.

984

SOU 2023:16

Författningskommentar

Paragrafen anger översiktligt lagens syfte. Övervägandena finns i av- snitt 11.9.4 och 11.9.5.

Av första stycket följer att lagen innehåller bestämmelser om stat- liga kreditgarantier för att under vissa i lagen angivna omständigheter möjliggöra genomförandet av digitala betalningar vid försäljning av livsnödvändiga varor trots att det saknas uppkoppling mot internet eller dylika kommunikationsnät.

Enligt andra stycket handläggs frågor om kreditgarantier enligt lagen av den myndighet som regeringen bestämmer.

Definitioner

2 §

I denna lag betyder

elektronisk betalningstransaktion: en betalning som sker genom använ- dande av sådana elektroniska kommunikationstjänster eller kommunika- tionsnät som avses i 1 kap. 7 § lagen (2022:482) om elektronisk kommuni- kation,

höjd beredskap: detsamma som i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap,

fredstida krissituation: en situation som

–avviker från det normala,

–drabbar många människor, stora delar av samhället eller hotar grund- läggande värden,

–innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunktioner, och

–kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer, garantigäldenär: det företag för vars åtagande en garanti har utfärdats, garantimyndigheten: den myndighet som handlägger frågor om garantin, garantitagare: ett kreditinstitut som avses i lagen (2004:297) om bank-

och finansieringsrörelse, och till vars förmån en garanti gäller, livsnödvändiga varor: läkemedel och varor som omfattas av lagen

(2002:160) om läkemedelsförmåner m.m., drivmedel och livsmedel, lånebelopp: det belopp som lånas ut enligt 3 § denna lag, offlineläge: en situation där sådana elektroniska kommunikationstjäns-

ter eller kommunikationsnät som avses i 1 kap. 7 § lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation inte fungerar.

Paragrafen innehåller definitioner av begrepp som används i lagen. Övervägandena finns i avsnitt 11.9.4 och 11.9.5.

985

Författningskommentar

SOU 2023:16

Förutsättningar för garantier

3 §

Garantimyndigheten får utfärda kreditgarantier för lån som en garantigälde- när tar upp hos garantitagaren som avser den omsättning i svenska kronor som garantigäldenären kan uppskattas ha under en viss begränsad tid.

En kreditgaranti enligt första stycket får utfärdas

1.för lån till en garantigäldenär som vid fysiskt försäljningsställe i landet bedriver verksamhet som väsentligen består i försäljning till konsument av livsnödvändiga varor,

2.om och så länge regeringen eller den myndighet regeringen bestäm- mer fastställer att det föreligger en fredstida krissituation eller under den tid höjd beredskap råder enligt 3 och 5 §§ lagen om totalförsvar och höjd beredskap,

3.om ett offlineläge råder och det till följd därav inte är möjligt för garanti- gäldenären att på sedvanligt sätt motta elektroniska betalningstransaktioner eller lösa in transaktionsbelopp, och

4.under förutsättning att behovet av en kreditgaranti inte kan tillgodo- ses på annat sätt som kan anses marknadsmässigt.

Kreditgarantier får utfärdas upp till det belopp som regeringen har be- slutat (garantiram).

Paragrafen anger under vilka förutsättningar garantimyndigheten får utfärda en kreditgaranti. Övervägandena finns i avsnitt 11.9.4 och 11.9.5.

Enligt första stycket får en kreditgaranti utfärdas för lån som ett företag tar upp hos garantitagaren som avser den omsättning i svenska kronor som företaget kan uppskattas ha under en begränsad tid. Denna tid avser den period under vilket ett offlineläge råder, se nedan. Ett sådant läge torde endast råda under en kortare tid. Någon begräns- ning i tiden för hur lång period som en garanti kan avse följer dock inte av lagen. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan emellertid meddela ytterligare föreskrifter om förutsättningarna för garantin, t.ex. avseende garantins begränsning i tid, se 14 §.

Av andra stycket följer ytterligare förutsättningar för när en kredit- garanti kan utfärdas.

Enligt punkt 1 kan en garanti endast utfärdas för lån till företag i Sverige som bedriver verksamhet som väsentligen består i fysisk för- säljning till konsument av livsnödvändiga varor, dvs. läkemedel och varor som omfattas av lagen om läkemedelsförmåner m.m., driv-

986

SOU 2023:16

Författningskommentar

medel och livsmedel. Handel som sker online med sådana varor om- fattas således inte av bestämmelsen. Garantitagaren är skyldig enligt 12 § att förse garantimyndigheten med de uppgifter som behövs för att garantimyndigheten ska kunna avgöra om förutsättningar för att utfärda en garanti är för handen, se kommentaren till den paragrafen. Vid bedömningen om en verksamhet väsentligen består i försäljning av livsnödvändiga varor kan garantimyndigheten också t.ex. kunna ta del av s.k. SNI-koder. En SNI-kod är en femsiffrig kod som visar inom vilken näringsgren ett företag är verksamt och används i syfte att föra ekonomisk statistik. Koden ska anges till Skatteverket vid regi- strering av ett företag och förs därefter över till Statistiska Central- byrån (SCB).

Av punkt 2 följer att en kreditgaranti i en fredstida krissituation endast får lämnas om och så länge det fastställts att det föreligger en sådan situation. Begreppet definieras i 2 §. Det är enligt bestämmel- sen regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som fattar beslut om en fredstida krissituation är för handen. Vidare föl- jer av samma punkt att en kreditgaranti även får lämnas under den tid som höjd beredskap råder enligt 3 och 5 §§ lagen om totalförsvar och höjd beredskap. Av 3 § första stycket i den lagen följer att högsta beredskap råder om Sverige är i krig. Enligt andra stycket i samma paragraf får regeringen besluta om höjd beredskap (skärpt eller högsta beredskap) om Sverige är i krigsfara eller om det råder sådana utom- ordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara. Enligt 5 § nämnda lag ska, när sådana förhållanden som avses i 3 § inte längre råder, regeringen besluta att höjd beredskap inte längre ska gälla.

Av punkt 3 följer att en ytterligare förutsättning för att en garanti ska kunna utfärdas är att ett offlineläge inträffat under en fredstida krissituation eller då höjd beredskap råder. Dessa begrepp definieras i 2 §. Företaget ska under dessa förhållanden inte ha möjlighet att emot betalningar i sin försäljningsverksamhet på sätt som är bruk- ligt, t.ex. genom kortbetalningar som förutsätter att online-upp- koppling.

Enligt punkt 4 får en kreditgaranti endast beviljas om inte behovet kan tillgodoses på annat marknadsmässigt sätt. Ett sådant sätt kan t.ex. utgöras av ett koncerninternt lån.

Av andra stycket följer att kreditgarantier får utfärdas upp till det belopp som regeringen har beslutat, dvs. garantiramen.

987

Författningskommentar

SOU 2023:16

4 §

En kreditgaranti får endast utfärdas om garantigäldenären bedöms vara red- bar och kan antas ha förutsättningar att bedriva den verksamhet som garan- tin avser. En kreditgaranti får vidare endast utfärdas om garantitagaren för- väntas kunna fullgöra sina skyldigheter enligt garantivillkoren.

Paragrafen anger att en kreditgaranti endast får utfärdas om garanti- gäldenären, dvs. näringsidkaren, bedöms vara redbar och kan antas ha förutsättningar att bedriva sin försäljningsverksamhet av livsnöd- vändiga varor. En ytterligare förutsättning för utfärdande av en garanti är att garantitagaren, dvs. kreditinstitutet, kan förväntas uppfylla sina skyldigheter enligt de villkor som gäller för garantin. En bestämmelse med motsvarande innehåll finns i 6 § förordningen (2011:211) om ut- låning och garantier. Övervägandena finns i avsnitt 11.9.5.

Villkor för garantier

5 §

Villkoren för en kreditgaranti ska regleras genom ett avtal mellan garanti- tagaren och garantimyndigheten, eller genom en särskild handling till garanti- tagaren utställd av staten, genom garantimyndigheten.

Villkoren ska utformas så att garantitagaren och garantimyndigheten bär förluster proportionellt och så att en snedvridning av konkurrensen för- hindras.

Villkoren ska utformas så att garantitagaren bär en del av den kreditrisk som är förenad med kreditgarantin. Det garanterade beloppet får inte ut- göra hela lånebeloppet.

Paragrafen anger översiktligt hur villkoren för en kreditgaranti ska regleras och utformas. Övervägandena finns i avsnitt 11.9.5.

Första stycket anger hur villkoren för garantin ska regleras, an- tingen genom avtal eller en särskild handling utställd av staten.

I andra stycket anges att villkoren ska utformas så att parterna bär förluster proportionellt och så att en snedvridning av konkurrensen på området inte uppstår.

Av tredje stycket följer att villkoren ska utformas så att garanti- tagaren bär en del av den kreditrisk som är förknippad med kredit-

988

SOU 2023:16

Författningskommentar

garantin. Vidare får inte det garanterade beloppet utgöra hela det belopp som lånas ut vid utfärdandet av garantin.

6 §

Vid utformningen av villkoren får avsteg göras från bestämmelserna om avgifter i 6 kap. 4 och 5 §§ budgetlagen (2011:203).

Om avsteg från budgetlagen görs enligt första stycket ska statens kost- nader, till den del som inte täcks av en avgift, finansieras genom anslag på statens budget.

Paragrafen innehåller bestämmelser om utformningen av villkoren för garantin i förhållande till budgetlagen. Övervägandena finns i avsnitt 11.9.5.

Av första stycket följer att vid utformningen av villkoren får avsteg göras från bestämmelserna om avgifter i 6 kap. 4 och 5 §§ budget- lagen). Här avses främst villkor för garantier som utfärdas då höjd beredskap råder, se kommentaren till 8 § nedan.

Enligt andra stycket ska, om avsteg från budgetlagen ska statens kostnader för garantin finansieras genom anslag på statens budget om inte kostnaderna täcks av uttagen avgift.

7 §

Villkoren ska utformas med beaktande av bestämmelserna om statsstöd i arti- kel 107 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).

Paragrafen anger att villkoren för garantin ska utformas med be- aktande av artikel 107 i EUF-fördraget, som anger kriterier för när ett stöd ska anses utgöra statsstöd, vilket som utgångspunkt är för- bjudet. Övervägandena finns i avsnitt 11.9.5. Se även kommentaren till 8 §.

989

Författningskommentar

SOU 2023:16

Garantiavgift

8 §

Utan hinder av 6 § ska garantitagaren, om kreditgarantin lämnas under en fredstida krissituation, betala en avgift för kreditgarantin som bestäms av garantimyndigheten. Avgiften ska vara marknadsmässig och beslutas med hänsyn till bestämmelserna om statligt stöd i artikel 107 i EUF-fördraget.

Paragrafen innehåller bestämmelser om avgift för kreditgarantin. Över- vägandena finns i avsnitt 11.9.5.

Av bestämmelsen följer att garantitagaren ska betala en avgift för kreditgarantin om en sådan garanti lämnas i en fredstida krissitua- tion. Vidare följer att en sådan avgift ska vara marknadsmässig och beslutas med hänsyn till bestämmelserna om statligt stöd i arti- kel 107 i EUF-fördraget. En garanti av det slag som omfattas av lagen uppfyller de kriterier för statligt stöd som anges i artikel 107. Stöd som uppfyller dessa krav är som utgångspunkt förbjudet. För att en garanti inte ska anses utgöra sådant stöd som avses i artikel 107 bör garantin ska vara förenad med en marknadsmässig avgift för stöd- mottagaren, dvs. garantitagaren, som ska bestämmas så att avgiften sannolikt finansierar garantin. En sådan avgift är också förenlig med den statliga garantimodellen, baserad på budgetlagens bestämmelser, enligt vilken garantimottagaren betala garantiavgifter som avspeglar statens förväntade kostnader för att garantiåtagandet. Förväntade kostnader består dels av sannolikheten att garantin ska infrias, dels garantibeloppet.

Motsatsvis följer av bestämmelsen att avgift inte ska tas ut för en garanti om det råder höjd beredskap. En sådan situation torde alltid utgöra en sådan exceptionell händelse som avses i artikel 107.2 b och därmed utgöra tillåtet statsstöd, efter godkännande av Kommissio- nen. Eftersom det vid befrielse från avgiftsuttag görs från den statliga garantimodellen följer det av 8 § första stycket att det vid utform- ningen av villkoren göras avsteg från bestämmelserna om avgifter i 6 kap. 4–5 §§ budgetlagen.

990

SOU 2023:16

Författningskommentar

Administrativ avgift

9 §

Utöver vad som följer av 8 § ska en administrativ avgift alltid tas ut av garanti- tagaren. Avgiften ska täcka garantimyndighetens administrationskostnader för kreditgarantin.

Den administrativa avgiften disponeras av garantimyndigheten.

Paragrafen innehåller bestämmelser om administrativ avgift. Över- vägandena finns i avsnitt 11.9.5.

Av första stycket följer att en administrativ avgift ska tas ut av garantitagaren såväl i en fredstida krissituation som då höjd bered- skap råder för att täcka kostnader för den administrativa hanteringen vid utfärdande av garantin.

Enligt andra stycket disponeras den administrativa avgiften av garantimyndigheten.

Garantireserv

10 §

Garantimyndigheten ska ha en garantireserv för att täcka de förväntade förluster som kan uppstå med anledning av utfärdade garantier. Garantireser- ven får endast belastas med konstaterade förluster avseende infriade garan- tier som hör till reserven. Konstaterade förluster inkluderar kostnader för indrivning och ianspråktagande av säkerheter.

Till garantireserven ska det kopplas en kredit i Riksgäldskontoret som ska användas för att täcka de förluster som utfärdade garantier kan ge upp- hov till.

Regeringen beslutar för reserven om krediten och dess storlek.

Paragrafen reglerar frågan om garantireserv. Övervägandena finns i avsnitt 11.9.5.

Av första stycket följer att garantimyndigheten ska ha en garanti- reserv för att täcka de förluster som kan uppstå med anledning av de garantier som utfärdats. Garantireserven får endast belastas med kon- staterade förluster som avser de garantier som är hänförliga till reser- ven. Konstaterade förluster inkluderar kostnader för indrivning och ianspråktagande av säkerheter.

991

Författningskommentar

SOU 2023:16

Av andra stycket följer att det till garantireserven ska kopplas en kredit i Riksgäldskontoret som ska användas för att täcka de förluster som garantier som utfärdats med stöd av lagen kan ge upphov till.

Enligt tredje stycket beslutar regeringen för reserven om krediten och dess storlek.

11 §

Till garantireserven ska följande medel föras:

1.den del av garantiavgifter som motsvarar statens förväntade förlust,

2.anslagsmedel som regeringen tilldelat myndigheten för att täcka statens förväntade förlust avseende en garanti,

3.återvinningar avseende garantier, och

4.medel hänförliga till inlösen eller avyttring av säkerheter. Garantireserven förvaltas av garantimyndigheten och placeras på ett ränte-

bärande konto hos Riksgäldskontoret. Placeringen ska ske på ett avistakonto eller med en löptid som motsvarar de garantier som hör till reserven.

Paragrafen innehåller bestämmelser om vilka medel som ska föras till garantireserven. Övervägandena finns i avsnitt 11.9.5.

I första stycket punkterna 1–4 anges vilka medel som ska föras till garantireserven.

I andra stycket regleras förvaltningen och placeringen av garanti- reserven.

Uppgiftsskyldighet

12 §

En garantitagare ska lämna de uppgifter till garantimyndigheten som myn- digheten behöver för att utfärda en kreditgaranti enligt 3 §.

Av paragrafen följer att en garantitagare ska lämna de uppgifter som behövs för att en kreditgaranti ska kunna utfärdas. Sådana uppgifter kan t.ex. röra garantigäldenärens uppskattade omsättning under den period för vilken en garanti är aktuell eller vilka varor som garanti- gäldenären har i sitt sortiment och fördelningen varorna emellan för att garantimyndigheten ska kunna avgöra om försäljningen huvud-

992

SOU 2023:16

Författningskommentar

sakligen består av livsnödvändiga varor. Övervägandena finns i av- snitt 11.9.5.

Regressrätt

13 §

Garantimyndigheten ska säkerställa att garantitagarens rätt mot garanti- gäldenären överlåts till staten för den händelse att kreditgarantin infrias och ersättning betalas ut.

Paragrafen innehåller en bestämmelse om regressrätt i händelse av att kreditgarantin infrias och ersättning betalas ut. Övervägandena finns i avsnitt 11.9.5.

Bemyndigande

14 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om förutsättningarna och villkoren för kreditgarantier enligt denna lag.

Paragrafen innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myn- dighet regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter om förutsättningarna och villkoren för kreditgarantier. Övervägandena finns i avsnitt 11.9.5.

Överklaganden

15 §

Beslut enligt denna lag får inte överklagas.

Paragrafen anger att beslut enligt lagen inte får överklagas. Övervägan- dena finns i avsnitt 11.9.5.

993

Författningskommentar

SOU 2023:16

21.3Förslaget till lag om ändring i kupongskattelagen (1970:624)

19 §

Kupongskatt betalas genom insättning på särskilt konto. Kupongskatt som per inbetalning högst uppgår till ett belopp motsvarande 0,25 prisbasbelopp får dock betalas till Skatteverket med fysiska betalningsmedel utgivna av Riks- banken (lagliga betalningsmedel). En sådan betalning får innehålla högst 50 mynt.

Inbetalning anses ha skett den dag inbetalningskort eller gireringshand- lingar kommit in till Posten Aktiebolag eller, om staten har ingått avtal om förmedling av skatteinbetalningen med en bank, till banken eller den dag då betalning med lagliga betalningsmedel har mottagits av Skatteverket.

Om kupongskatt inte betalas inom den tid som anges i 8 eller 15 § eller i den ordning som anges i första stycket, ska dröjsmålsavgift tas ut enligt lagen (1997:484) om dröjsmålsavgift.

Skatteverket får medge befrielse helt eller delvis från skyldigheten att betala dröjsmålsavgift, om det finns särskilda skäl.

Paragrafen reglerar inbetalning av kupongskatt. Ändringarna behandlas i avsnitt 13.8.5.

Första stycket har ändrats på så sätt att inbetalning av skatt som per inbetalning högst uppgår till ett belopp motsvarande 0,25 pris- basbelopp (drygt 13 000 kronor år 2023) får betalas till Skatteverket med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken, dvs. sedlar och mynt som utgör lagliga betalningsmedel. En sådan betalning får dock innehålla högst 50 mynt. Vidare har det lagts till att skatten är betald den dag då betalning med lagliga betalningsmedel har mottagits av Skatteverket.

I andra stycket har endast en ändring av språklig karaktär gjorts.

21.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:676) om skatt på ränta på skogskontomedel m.m.

8 §

Kreditinstitutet ska betala skatten till Skatteverket inom den tid som anges i 6 §. Betalning ska göras genom insättning på särskilt konto. Skatt som per inbetalning högst uppgår till ett belopp motsvarande 0,25 prisbasbelopp får dock betalas till Skatteverket med fysiska betalningsmedel utgivna av Riks- banken (lagliga betalningsmedel). En sådan betalning får innehålla högst 50 mynt.

994

SOU 2023:16

Författningskommentar

Inbetalning anses ha skett den dag inbetalningskort eller gireringshandlingar kommit in till Posten Aktiebolag eller, om staten har ingått avtal om för- medling av skatteinbetalningen med en bank, till banken eller den dag då betalning med lagliga betalningsmedel har mottagits av Skatteverket.

Paragrafen reglerar inbetalning av skatt. Ändringarna behandlas i av- snitt 13.8.5.

Paragrafen har ändrats på så sätt att inbetalning av skatt som per inbetalning högst uppgår till ett belopp motsvarande 0,25 prisbas- belopp (drygt 13 000 kronor år 2023) får betalas till Skatteverket med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken, dvs. sedlar och mynt som utgör lagliga betalningsmedel. En sådan betalning får dock inne- hålla högst 50 mynt. Vidare har det tillagts att skatten är betald den dag då betalning med lagliga betalningsmedel har mottagits av Skatte- verket. I övrigt har vissa mindre språkliga ändringar gjorts.

21.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti

11 e §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i fråga om ett sådant konto som avses i 11 d § meddela föreskrifter om

1.villkor för tilläggstjänster som kan kopplas till ett konto,

2.vilka uppgifter en ansökan om konto ska innehålla samt hur ett institut ska ta emot och handlägga en sådan ansökan,

3.vilken information och redovisning som ett institut ska lämna eller hålla tillgänglig vid tillhandahållande av konto,

4.villkor för uppsägning av konto, och

5.vilka uppgifter om konton som ett institut ska lämna till tillsynsmyn- digheten.

Paragrafen, som är ny, innehåller bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter. Övervägandena finns i avsnitt 6.5.6.

Punkt 1 möjliggör meddelande av föreskrifter vilka tilläggstjänster som kan kopplas till ett sådant konto som avses i 11 d §. Sådana tilläggstjänster kan t.ex. möjliggöra överföringar och transaktioner till och från kontot.

995

Författningskommentar

SOU 2023:16

Punkt 2 ger förutsättningar att föreskriva om de uppgifter en ansökan om konto enligt 11 d § ska innehålla samt hur en sådan an- sökan ska tas emot och handläggas, t.ex. avseende inom vilken tids- period en ansökan ska behandlas.

Punkt 3 ger möjlighet att föreskriva om den information och redovisning som ett institut ska lämna eller hålla tillgänglig vid till- handahållande av ett sådant konto som avses i 11 d. Sådan informa- tion och redovisning kan t.ex. avse aktuell räntesats samt samman- ställning av transaktionerna på kontohavarens konto eller ett s.k. årsbesked.

Punkt 4 ger förutsättningar att föreskriva om de villkor för upp- sägning av ett sådant konto som avses i 11 d § som ska gälla, dvs. under vilka förutsättningar ett institut får säga upp ett konto.

Punkt 5 möjliggör att föreskriva om vilka uppgifter om konto enligt 11 d § som institutet ska lämna till tillsynsmyndigheten, dvs. Finansinspektionen. Ett motsvarande bemyndigande finns i 4 a kap. 10 § 3 lagen (2010:751) om betaltjänster, avseende information om betalkonto med grundläggande funktioner.

21.6Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse

16 kap. Bemyndiganden

1 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela före- skrifter om

1.vilken information ett kreditinstitut ska lämna till sina kunder eller till dem som institutet erbjuder sina tjänster,

2.hur uppgifter enligt 1 kap. 11 § ska lämnas,

3.de krav som ska gälla för deltagande i ledningen av ett kreditinstitut enligt 3 kap. 2 § första stycket 4 och 5 och 14 kap. 2 § andra stycket 1,

4.vilka poster som får räknas in i startkapitalet enligt 3 kap. 5–7 §§,

5.vilka åtgärder ett kreditinstitut ska vidta för att uppfylla de krav på soliditet och likviditet, riskhantering, genomlysning, system för hantering av uppgifter om insättare och deras insättningar, amortering, sundhet, att inte bidra till finansiella obalanser på kreditmarknaden samt riktlinjer och instruktioner som avses i 6 kap. 1–5 §§,

6.erkännande av utländska krav enligt 6 kap. 3 d §,

996

SOU 2023:16

Författningskommentar

7.innehållet i en återhämtningsplan enligt 6 a kap. 1 § och en koncern- återhämtningsplan enligt 6 a kap. 2 §, när planerna ska upprättas och hur ofta de ska uppdateras,

8.innehållet i en ansökan om godkännande av avtal gällande koncern- internt finansiellt stöd enligt 6 b kap. 3 § första stycket,

9.vad det beslut som styrelsen i det stödgivande företaget fattar enligt 6 b kap. 8 § ska innehålla,

10.innehållet i en anmälan om givande av koncerninternt finansiellt stöd enligt 6 b kap. 11 §,

11.offentliggörandet av information enligt 6 b kap. 16 §,

12.vilka åtgärder ett kreditinstitut ska vidta för att uppfylla de krav på

kreditprövning, dokumentation och beslutsunderlag som avses i 8 kap. 1–4 §§ i fråga om

–krediter till andra än konsumenter, och

–sådana krediter till konsumenter som är bostadskrediter,

13.tillhandahållande av tjänster till en jävskrets som avses i 8 kap. 5 och

6 §§,

14.kreditinstituts mångfaldspolicy vid tillsättandet av styrelse samt resurser för introduktion och utbildning av styrelseledamöter,

15.vilka begränsningar som gäller när ett bankaktiebolag eller ett kredit- marknadsbolag tar emot egna aktier eller aktier i sitt moderbolag som pant enligt 10 kap. 12 §,

16.vilka upplysningar ett kreditinstitut och sådana utländska kredit- institut som inrättat filial i Sverige ska lämna till Finansinspektionen för dess tillsynsverksamhet,

17.vilka kreditinstitut som ska upprätta register som avses i 13 kap. 8 a §, vad registren ska innehålla och inom vilken tid kreditinstitutet ska ge in registren för olika typer av avtal,

18.sådana avgifter för tillsyn, ansökningar, anmälningar och under- rättelser som avses i 13 kap. 16 §, och

19.vilka betalsystem som ska vara generella betalsystem.

Paragrafen innehåller bemyndiganden för regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter på vissa områden. Övervägandena finns i avsnitt 10.5.2.

Punkt 19, som är ny, innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka betal- system som ska vara generella betalsystem.

997

Författningskommentar

SOU 2023:16

21.7Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:629) om trängselskatt

16 §

Inbetalning av skatt och avgift ska göras genom insättning på ett särskilt konto för skatte- och avgiftsbetalningar enligt denna lag. Skatt och avgift som per inbetalning högst uppgår till ett belopp motsvarande 0,25 prisbasbelopp får dock betalas till Transportstyrelsen med fysiska betalningsmedel utgivna av Riks- banken (lagliga betalningsmedel). En sådan betalning får innehålla högst 50 mynt.

Skatten och avgiften anses ha betalats den dag då betalningen har bok- förts på det särskilda kontot eller den dag då betalning med lagliga betalnings- medel har mottagits av Transportstyrelsen.

Paragrafen reglerar inbetalning av skatt och avgift. Transportstyrel- sen ska enligt 2 § andra stycket verkställa uppbörd av skatt och avgift som omfattas av lagen. Ändringarna behandlas i avsnitt 13.8.5.

Paragrafen har ändrats på så sätt att det av första stycket följer att inbetalning av skatt och avgift som per inbetalning högst uppgår till ett belopp motsvarande 0,25 prisbasbelopp (drygt 13 000 kronor år 2023) får betalas till Transportstyrelsen med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken, dvs. sedlar och mynt som utgör lagliga betal- ningsmedel. En sådan betalning får dock innehålla högst 50 mynt. I övrigt har en mindre språklig ändring gjorts.

I andra stycket har tillägget gjorts att skatten och avgiften är betald den dag då betalning med lagliga betalningsmedel har mottagits av Transportstyrelsen.

21.8Förslaget till lag om ändring i vägtrafikskattelagen (2006:227)

5 kap. Betalning av vägtrafikskatt

1 §

Vägtrafikskatten ska betalas genom att sättas in på ett särskilt konto för skatte- inbetalningar enligt denna lag. Vägtrafikskatt som per inbetalning högst uppgår till ett belopp motsvarande 0,25 prisbasbelopp får dock betalas till Transport- styrelsen med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken (lagliga betal- ningsmedel). En sådan betalning får innehålla högst 50 mynt. Betalningen anses

998

SOU 2023:16

Författningskommentar

ha skett den dag då den har bokförts på kontot eller den dag då betalning med lagliga betalningsmedel har mottagits av Transportstyrelsen.

Paragrafen reglerar inbetalning av vägtrafikskatt (i form av fordons- skatt och saluvagnsskatt). Transportstyrelsen verkställer enligt 1 kap. 2 § andra stycket debitering av vägtrafikskatt. Ändringarna behand- las i avsnitt 13.8.5.

Paragrafen har ändrats på så sätt att inbetalning av vägtrafikskatt som per inbetalning högst uppgår till ett belopp motsvarande 0,25 pris- basbelopp (drygt 13 000 kronor år 2023) får betalas till Transport- styrelsen med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken, dvs. sedlar och mynt som utgör lagliga betalningsmedel. En sådan betalning får dock innehålla högst 50 mynt. Vidare har tillägget gjorts att skatten är betald den dag då betalning med lagliga betalningsmedel har mot- tagits av Transportstyrelsen. I övrigt har det gjorts en mindre ändring av språklig natur.

21.9Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:366) om handel med läkemedel

2 kap. Detaljhandel med läkemedel till konsument

6 §

Den som har tillstånd enligt 1 § att bedriva detaljhandel med läkemedel till konsument ska

1.ha lokalen bemannad med en eller flera farmaceuter under öppet- hållandet,

2.bedriva verksamheten i lokaler som är lämpliga för sitt ändamål och säkerställa att de delar av lokalerna där information och rådgivning om läke- medel, utbyte av läkemedel, läkemedelsanvändning och egenvård lämnas är utformade så att konsumentens integritet skyddas,

3.tillhandahålla samtliga förordnade läkemedel, och samtliga förordnade varor som omfattas av lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m. så snart det kan ske,

4.ha en läkemedelsansvarig för apoteket som ska ha det inflytande över verksamheten som krävs för att han eller hon ska kunna fullgöra sina upp- gifter,

5.vid expediering av en förskrivning lämna de uppgifter som anges i 3 kap. 8 § lagen (2018:1212) om nationell läkemedelslista till E-hälsomyn- digheten,

999

Författningskommentar

SOU 2023:16

6.ha ett elektroniskt system som gör det möjligt att få direktåtkomst till uppgifter hos E-hälsomyndigheten,

7.till E-hälsomyndigheten lämna de uppgifter som är nödvändiga för att myndigheten ska kunna föra statistik över detaljhandeln,

8.utöva särskild kontroll (egenkontroll) över detaljhandeln och han- teringen i övrigt och se till att det finns ett för verksamheten lämpligt egen- kontrollprogram,

9.på begäran utfärda intyg enligt 3 a § lagen (1992:860) om kontroll av narkotika,

10.på begäran erbjuda konsumenter delbetalning av läkemedel och varor som omfattas av lagen om läkemedelsförmåner m.m.,

11.tillhandahålla individuell och producentoberoende information och rådgivning om läkemedel, utbyte av läkemedel, läkemedelsanvändning och egenvård till konsumenter samt se till att informationen och rådgivningen endast lämnas av personal med tillräcklig kompetens för uppgiften,

12.ha ett för Läkemedelsverket registrerat varumärke för öppenvårds- apotek väl synligt på apoteket,

13.de fall tillståndshavaren inte direkt kan tillhandahålla ett läkemedel eller en vara som avses i 3, informera konsumenten om på vilket eller vilka öppenvårdsapotek läkemedlet eller varan finns för försäljning,

14.uppfylla de krav avseende säkerhetsdetaljer som följer av kommis- sionens delegerade förordning (EU) 2016/161,

15.vid expediering av en förskrivning av läkemedel för behandling av djur lämna uppgifter till E-hälsomyndigheten, och

16.vid fysiska försäljningsställen ta emot betalning med fysiska betalnings- medel utgivna av Riksbanken (lagliga betalningsmedel) för läkemedel och varor som omfattas av lagen om läkemedelsförmåner m.m.

Paragrafen reglerar de krav som ställs på den som har tillstånd att bedriva detaljhandel med läkemedel till konsument. Övervägandena finns i avsnitt 13.8.7.

I bestämmelsen har det införts en ny punkt 16. Enligt punkten ska tillståndshavare som vid fysiska försäljningsställen bedriver för- säljning av läkemedel och varor som omfattas av lagen om läke- medelsförmåner m.m. ta emot betalning med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken (lagliga betalningsmedel), dvs. sedlar och mynt, för sådana läkemedel och varor. Tillståndshavare som endast bedriver försäljning av sådana läkemedel och varor genom e-handel omfattas således inte av bestämmelsen.

1000

SOU 2023:16

Författningskommentar

21.10Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:751) om betaltjänster

4 a kap. Betalkonto

9 §

Ett kreditinstitut eller en filial till ett utländskt kreditinstitut får säga upp ett avtal om betalkonto med grundläggande funktioner bara om

1.konsumenten avsiktligt har använt betalkontot för olagliga ändamål,

2.det inte har förekommit några transaktioner på betalkontot under de senaste 24 månaderna,

3.konsumenten har lämnat felaktiga uppgifter när betalkontot öppna- des, och korrekta uppgifter skulle ha lett till att han eller hon inte hade fått öppna ett sådant konto, eller

4.det finns särskilda skäl.

Innan ett beslut om uppsägning av ett avtal om betalkonto med grund- läggande funktioner fattas, ska kreditinstitutet eller filialen, om misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism föreligger, pröva om risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism i förhållande till konsumenten i stället kan hanteras genom att

1.övervakningen av kontoanvändningen anpassas, eller

2.tjänster eller funktioner kopplade till betalkontot begränsas.

Ett beslut enligt 1 eller 2 samt motiveringen till det beslutet ska skriftligen doku- menteras av kreditinstitutet eller filialen.

Om institutet eller filialen säger upp avtalet eller begränsar tjänster eller funktioner kopplade till ett betalkonto enligt andra stycket 2, ska institutet eller filialen underrätta konsumenten om detta och om vart han eller hon kan vända sig för att framföra klagomål eller få uppsägningen eller begräns- ningen rättsligt prövad. Underrättelsen ska vara skriftlig och utan kostnad för konsumenten. Om det är möjligt, ska skälen för uppsägningen framgå av underrättelsen.

Om institutet eller filialen säger upp avtalet med stöd av första stycket 2 eller 4, ska institutet eller filialen underrätta konsumenten minst två måna- der innan uppsägningen träder i kraft. En uppsägning med stöd av första stycket 1 eller 3 eller en begränsning med stöd av andra stycket 2 får omedelbar verkan.

Paragrafen behandlar uppsägning och begränsning av ett avtal om betalkonto med grundläggande funktioner. Övervägandena finns i avsnitt 6.5.4.

Av andra stycket, som är nytt, följer att innan ett beslut om upp- sägning av ett avtal om betalkonto med grundläggande funktioner

1001

Författningskommentar

SOU 2023:16

fattas ska kreditinstitutet eller filialen till ett utländskt kreditinstitut, om det föreligger misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism, pröva om risken i förhållande till konsumenten i stället kan hanteras genom att övervakningen av kontoanvändningen anpassas eller tjänster eller funktioner kopplade till betalkontot begränsas.

Det enskilda kreditinstitutet eller filialen har att avgöra vilka an- passningar av övervakningen eller begränsningar av tjänster eller funk- tioner som är lämpliga i förhållande till den enskilde konsumenten, utifrån de interna rutiner om motverkande av penningtvätt och finan- siering av terrorism som kreditinstitutet eller filialen är skyldigt att upprätta och följa. Som exempel på sådana åtgärder som avses i punkt 1 är dock att konsumenten omfattas av ett ökat antal stick- kontroller eller att konsumentens förehavanden på annat sätt omfattas av kreditinstitutets eller filialens rutiner för övervakning av kunder med högre riskprofil. Enligt punkt 2 kan kreditinstitutet eller filialen begränsa vissa tjänster eller funktioner kopplade till ett konto för att minska risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Sådana begränsningar kan t.ex. gälla tillåtet saldo på kontot, tillåtna insättare och betalningsmottagare, antal tillåtna transaktioner under en viss tidsperiod eller att vissa tjänster eller funktioner stängs av. De vid- tagna begränsningarna ska dock vara proportionerliga och inte otill- börligt eller onödigt begränsa konsumentens tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner. Av andra stycket följer vidare att ett beslut om att anpassa övervakningen av kontoanvändningen eller att begränsa tjänster eller funktioner kopplade till kontot samt motiver- ingen till beslutet ska skriftligen dokumenteras av kreditinstitutet eller filialen.

Genom en ändring av tredje stycket följer att konsumenten ska skriftligen och utan kostnad underrättas om institutet eller filialen begränsar tjänster eller funktioner kopplade till ett betalkonto enligt andra stycket 2 samt om vart han eller hon kan vända sig för att fram- föra klagomål eller få begränsningen rättsligt prövad. Instanser som konsumenten i så fall kan vända sig till är kreditinstitutets eller filia- lens klagomålsansvariga, Finansinspektionen, Allmänna reklamations- nämnden eller allmän domstol.

Fjärde stycket har ändrats på så sätt att en begränsning av tjänster eller funktioner kopplade till ett betalkonto ska gälla omedelbart.

1002

SOU 2023:16

Författningskommentar

10 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1.vilka uppgifter en ansökan om betalkonto ska innehålla samt på vilket sätt en betaltjänstleverantör ska ta emot och handlägga en sådan ansökan enligt 3 §,

2.den information och redovisning som en betaltjänstleverantör ska lämna eller hålla tillgänglig enligt 5 §,

3.rutiner för byte av betalkonto enligt 6 §, och

4.vilka uppgifter om betalkonton med grundläggande funktioner som en betaltjänstleverantör ska lämna till Finansinspektionen.

Paragrafen innehåller bemyndiganden för regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter på vissa områden. Övervägandena finns i avsnitt 6.5.5.

Punkt 1, som är ny, innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka upp- gifter en ansökan om betalkonto ska innehålla samt på vilket sätt en betaltjänstleverantör ska ta emot och handlägga en sådan ansökan enligt 3 §.

7 kap. Betaltjänstleverantörers tillträde till betalningssystem och tillgång till betalkontotjänster

6 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i fråga om till- gång till betalkontotjänster enligt 5 § första stycket meddela föreskrifter om

1.vad som utgör betalkontotjänster,

2.hur ett kreditinstitut ska ta emot och hantera en begäran om tillgång till dess betalkontotjänster, och

3.vilka uppgifter en begäran om tillgång till betalkontotjänster ska innehålla.

Paragrafen, som är ny, innehåller bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om tillgång till betalkontotjänster enligt 5 § första stycket. Över- vägandena finns i avsnitt 9.7.1.

Av punkt 1 följer att föreskrifter får meddelas om vilka tjänster som utgör betalkontotjänster enligt 5 § första stycket. Enligt punkt 2 kan föreskrifter meddelas om hur ett kreditinstitut ska ta emot och

1003

Författningskommentar

SOU 2023:16

handlägga en betaltjänstleverantörs begäran om tillgång till dess be- talkontotjänster. Slutligen följer det av punkt 3 att föreskrifter får meddelas om vilka uppgifter en begäran om tillgång till betalkonto- tjänster ska innehålla.

21.11Förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)

39 kap. Dokumentationsskyldighet

10 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om

1.krav på kassaregister,

2.teknisk kontroll av kassaregister,

3.användning av kassaregister,

4.undantag från skyldigheter som gäller kassaregister, och

5.undantag från skyldigheter som gäller kassaregister i en fredstida kris- situation eller då höjd beredskap råder.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om certifiering av kassaregister.

Paragrafen innehåller bemyndiganden för regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter på vissa områden. Övervägandena finns i avsnitt 11.9.3.

I första stycket har ett nytt bemyndigande lagts till i punkt 5, som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer får meddela föreskrifter om undantag från skyldigheter som gäller kassaregister i en fredstida krissituation eller då höjd beredskap råder. Med begreppet fredstida krissituation avses enligt 6 § förord- ningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap en situation som avviker från det normala, drabbar många människor, stora delar av samhället eller hotar grundläggande värden, innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av vik- tiga samhällsfunktioner och kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer. Definitionen återfinns också i 2 § lagen (2024:000) om statliga kreditgarantier för genomförandet av vissa betalningar (se avsnitt 21.2). Höjd beredskap råder enligt 3 § första stycket lagen om totalförsvar och höjd beredskap om Sverige är i

1004

SOU 2023:16

Författningskommentar

krig. Enligt andra stycket i samma paragraf får regeringen besluta om höjd beredskap (skärpt eller högsta beredskap) om Sverige är i krigs- fara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara. Enligt 5 § nämnda lag ska, när sådana förhållanden som avses i 3 § inte längre råder, regeringen besluta att höjd beredskap inte längre ska gälla.

62 kap. Betalning av skatter och avgifter

2 §

Skatter och avgifter ska betalas in till Skatteverkets särskilda konto för skatte- betalningar. Skatter och avgifter som per inbetalning högst uppgår till ett belopp motsvarande 0,25 prisbasbelopp får dock betalas till Skatteverket med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken (lagliga betalningsmedel). En sådan be- talning får innehålla högst 50 mynt.

Skatten eller avgiften är betald den dag betalningen har bokförts på det särskilda kontot eller den dag då betalning med lagliga betalningsmedel har mottagits av Skatteverket.

Paragrafen reglerar inbetalning av skatter och avgifter. Ändringarna behandlas i avsnitt 13.8.5.

Första stycket har ändrats på så sätt att inbetalning av skatt och avgift som högst uppgår till ett belopp motsvarande 0,25 prisbasbelopp (drygt 13 000 kronor år 2023) får betalas till Skatteverket med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken, dvs. sedlar och mynt som utgör lagliga betalningsmedel. En sådan betalning får dock innehålla högst 50 mynt.

Andra stycket har ändrats genom att det har tillagts att skatten eller avgiften är betald den dag som betalning med lagliga betalnings- medel, dvs. fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken, har mot- tagits av Skatteverket.

1005

Författningskommentar

SOU 2023:16

21.12Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:1470) om beskattning av viss privatinförsel av cigaretter

7 §

Skatt enligt denna lag ska betalas in till beskattningsmyndigheten genom in- sättning på ett särskilt konto. Skatt som per inbetalning högst uppgår till ett belopp motsvarande 0,25 prisbasbelopp får dock betalas till beskattningsmyndig- heten med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken (lagliga betalnings- medel). En sådan betalning får innehålla högst 50 mynt. Skatt som ska redo- visas enligt denna lag ska vara betald senast två veckor efter det att beslut om skatten meddelades. Skatten anses betald den dag då betalningen har bokförts på det särskilda kontot eller den dag då betalning med lagliga betal- ningsmedel har mottagits av beskattningsmyndigheten.

Paragrafen reglerar inbetalning av skatter och avgifter. Ändringarna behandlas i avsnitt 13.8.5.

Paragrafen har ändrats på så sätt att inbetalning av skatt och avgift som högst uppgår till ett belopp motsvarande 0,25 prisbasbelopp (drygt 13 000 kronor år 2023) får betalas till beskattningsmyndig- heten med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken, dvs. sedlar och mynt som utgör lagliga betalningsmedel. En sådan betalning får dock innehålla högst 50 mynt. Vidare har det lagts till att skatten eller avgiften är betald den dag då betalning med lagliga betalningsmedel har mottagits av beskattningsmyndigheten.

21.13Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

2 kap. Riskbedömning och rutiner

4 §

Som omständigheter som kan tyda på att risken för penningtvätt och finan- siering av terrorism är låg kan verksamhetsutövaren beakta bland annat att

1. kunden

a)är en stat, en region, en kommun eller motsvarande eller en juridisk person över vilken en stat, en region, en kommun eller motsvarande, var för

1006

SOU 2023:16

Författningskommentar

sig eller tillsammans, har ett direkt eller indirekt rättsligt bestämmande in- flytande,

b)har hemvist inom EES,

c)har hemvist i en stat som har bestämmelser om åtgärder mot penning- tvätt och finansiering av terrorism som motsvarar dem i denna lag och som tillämpar dessa bestämmelser på ett effektivt sätt,

d)har hemvist i en stat som har en låg nivå av korruption och annan relevant brottslighet, och

e)är ett företag vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad inom EES eller på en motsvarande marknad utanför EES, eller att

2. produkten, tjänsten, transaktionen eller distributionskanalen

a)är en livförsäkring med låg premie,

b)är en pensionsförsäkring, om förtida återköp inte är möjligt och för- säkringen inte får användas som säkerhet,

c)är en pensionsordning, pensionskassa eller liknande system som innebär pensionsförmåner för anställda, där inbetalning sker i form av löneavdrag och systemet inte tillåter överlåtelse av rättigheter,

d)är väl definierad och begränsad för att öka finansiell inkludering av vissa typer av kunder, och

e)har inneboende egenskaper som innebär att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism styrs av andra faktorer, som ekonomiska begräns- ningar eller insyn i ägandet.

I paragrafen anges kundspecifika respektive produktspecifika om- ständigheter som enligt bilaga II till det fjärde penningtvättsdirektivet1 kan vara indikatorer på potentiellt lägre risk för penningtvätt och finansiering av terrorism. Övervägandena finns i avsnitt 6.5.7.

I punkt 1 återfinns de kundspecifika omständigheter som kan vara indikatorer på potentiellt lägre risk.

I punkt 2, som är ny, anges de produktspecifika omständigheter som kan vara indikatorer på potentiellt lägre risk. De faktorer som anges i punkt 2 är, i likhet med vad som är fallet för de faktorer som anges i punkt 1, inte en uttömmande lista av lågriskfaktorer. Före- komsten av en eller flera faktorer kan inte heller tas till intäkt för att risken är låg. En samlad bedömning med hänsyn till samtliga rele-

1Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upp- hävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG.

1007

Författningskommentar

SOU 2023:16

vanta omständigheter måste således alltid göras.2 I punkt 2 a–2 c anges specifika produkter som kan indikera potentiellt lägre risk. Av punkt 2 d följer om att produkten, tjänsten, transaktionen eller distributions- kanalen är väl definierad och begränsad för att öka finansiell inklu- dering av vissa typer av kunder kan detta indikera lägre risk. Det kan t.ex. vara fråga om en finansiell produkt, såsom ett betalkonto med begränsade funktioner, som har begränsats i syfte att inkludera fler personer i banksystemet. En sådan grupp av personer kan utgöras av kunder för vilka det föreligger svagare kundkännedomsdokumenta- tion än andra kunder. Av punkt 2 e följer att om produkten, tjänsten, transaktionen eller distributionskanalen har inneboende egenskaper som innebär att riskerna för penningtvätt och finansiering av terror- ism styrs av andra faktorer, som ekonomiska begränsningar eller insyn i ägandet kan detta utgöra en omständighet som tyder på låg risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Enligt bilaga II till direktivet kan exempelvis vissa typer av elektroniska pengar falla under denna kategori.

21.14Förslaget till förordning om ändring

i förordningen (2017:170) om statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning

9 a §

Betalning till enskild ska göras till bankkonto. Om den enskilde saknar bank- konto eller om myndigheten saknar uppgift om bankkonto ska betalning göras genom laddningsbara förbetalda korttjänster som myndigheten avropat enligt sådant ramavtal som avses i 10 § eller annan för behovet likvärdig tjänst. Först om betalning inte kan göras på något av dessa sätt eller om utbetalningen avser ett lägre belopp som inte betalas ut löpande får betalning göras genom utbetal- ningsavi eller annat betalningssätt.

Paragrafen, som är ny, reglerar utbetalning av ersättning från statliga myndigheter till enskilda. Övervägandena finns i avsnitt 17.6.2.

Av bestämmelsen följer att utbetalning till enskilda ska göras till bankkonto. För fysiska personer för vilka myndigheten saknar infor- mation om bankkonto ska laddningsbara förbetalda korttjänster som myndigheten avropat enligt sådant ramavtal som avses i 10 §, eller

2Prop. 2016/17:173 s. 513.

1008

SOU 2023:16

Författningskommentar

annan för behovet likvärdig tjänst, användas. Anledningen till att en myndighet saknar information om bankkonto kan vara att den enskilde saknar bankkonto eller inte uppgivit kontoinformation till myndig- heten. Först om det av någon anledning inte är möjligt för myndig- heten att göra en utbetalning via ett laddningsbart kort, eller en för behovet likvärdig tjänst, kan myndigheten betala ut ersättning genom utbetalningsavi eller annat betalsätt såsom checkar, postanvisningar eller motsvarande. Detsamma gäller om det är fråga om en enstaka utbetalning av ett lägre belopp. Lägre belopp bör i detta sammanhang anses vara belopp motsvarande 100 kronor eller mindre. Riksgälden får enligt 15 § betalningsförordningen meddela föreskrifter för verk- ställigheten av förordningen. Riksgälden har därmed möjlighet att före- skriva om hur bestämmelsen ska tillämpas.

1009

Särskilt yttrande

Särskilt yttrande av Maria Wiezell

Utredningen har gjort ett gediget arbete och jag håller med om de flesta av dess förslag och ställningstaganden. Jag instämmer också i utredningens tolkning av rättsläget och innebörden av lagliga betal- ningsmedel (enligt Riksbankslagen).

Ett område där jag däremot har avvikande uppfattning gäller kon- tanterna. Jag delar inte utredningens bedömning att det inte bör in- föras en generell lagstadgad skyldighet för näringsidkare att ta emot kontanter. Det är av största vikt att en lagstadgad skyldighet att ta emot kontanter åtminstone ska gälla för livsnödvändiga varor som till exem- pel livsmedel, kläder och drivmedel på fysiska försäljningsplatser. Detta på samma sätt som utredningens förslag att den som har tillstånd att bedriva detaljhandel med läkemedel till konsument ska acceptera betal- ning med kontanter för köp av läkemedel och varor som omfattas av högkostnadsskyddet. Andra varor kan också behöva övervägas. Jag menar att den danska lagstiftningen på området, enligt vilken det är möjligt att medge undantag med tanke på exempelvis öppettider och omsättning, kan ge vägledning.

Fördelarna med kontanter är framför allt att:

–Det är det enda betalningsmedel som alla kan ha tillgång till.

–Det krävs ingen teknik såsom smarta telefoner, appar, betalkort eller e-legitimation för att betala.

–Man kan ta ut och förvara en summa hemma i förebyggande syfte.

–Kontanter är centralbankspengar, det vill säga att värdet garan- teras av staten.

–Det krävs inga mellanhänder för att genomföra betalning med kontanter.

1011

Särskilt yttrande

SOU 2023:16

Tillgänglighetsaspekten är central, då många äldre, personer med kognitiva funktionsnedsättningar och vissa nyanlända har svårt att använda eller inte har tillgång till kort- eller digitala betalningar. Detta är något jag blir påmind om via organisationer jag kommer i kontakt med som bland annat representerar pensionärer, funktionsvarierade, invandrargrupper, och via konsumentvägledningen. Det finns också integritetsskäl som talar för kontanter. Många känner oro över att elektroniska betalningar lämnar spår och att de inte har kontroll över var deras personliga data tar vägen. Det finns också ett starkt bered- skapsskäl, där myndigheter som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) informerar om vikten av att ha kontanter hemma. Detta har aktualiserats ytterligare efter det spända världsläget och Rysslands storskaliga invasion av Ukraina.

Forskningsprojektet ”Cash – Mänskliga rättigheter och social håll- barhet i övergången till ett kontantlöst samhälle” vid Lunds univer- sitet har nyligen också uppmärksammat ytterligare en grupp som är beroende av kontanter. Lena Halldenius, professor i mänskliga rättig- heter och Moa Petersén, docent i digitala kulturer, båda verksamma vid Lunds universitet, menar att den tydligaste indikatorn på kontant- beroende varken är ålder eller funktionsnedsättning, utan fattigdom. När det i praktiken blir omöjligt att betala med kontanter, så lämnas de socialt och ekonomiskt sämst ställda därhän. De som inte har råd med en smart telefon, saknar officiell inkomst, inte accepteras som bankkund, eller inte har en fast adress dit ett bankkort kan skickas.

Med tanke på att de flesta livsmedelsbutiker- och många andra butiker i dag tar emot kontanter, så bör det inte vara ett stort pro- blem att fortsatt upprätthålla denna möjlighet för de konsumenter som behöver ha möjlighet att betala med kontanter. Den kostnad detta medför borde till största del bäras av staten, för att säkra allas tillgång till säkra och tillgängliga betalningar. Så länge vi inte har ett betalningssätt som fungerar på samma sätt som kontanter – det vill säga oavsett om vi har tillgång till dator eller smart telefon, internet, el, eller uppkoppling till en bank, annat finansinstitut eller har en statlig e-krona på plats – bör det finnas en skyldighet för fysiska butiker som säljer livsnödvändiga varor att ta emot kontanter. Tilläggas bör att en statlig e-krona också måste uppfylla höga krav på enkelhet, säker- het och personlig integritet.

1012

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2020:133

Statens roll på betalningsmarknaden

Beslut vid regeringssammanträde den 10 december 2020

Sammanfattning

En särskild utredare ska se över statens roll på betalningsmarknaden och ta ställning till hur rollen bör se ut i framtiden. Det ska göras mot bakgrund av en genomgripande och bred analys av

•hur rollen har sett ut historiskt och hur den ser ut i dag,

•förändringar på finans- och betalningsmarknaderna till följd av teknisk utveckling och digitalisering,

•nya betalningssätt och minskad användning av traditionella betal- ningsmedel i form av sedlar och mynt (kontanter), och

•den framtida betalningsmarknaden.

Utredaren ska bl.a.

•kartlägga hur betalningsmarknaden ser ut och hur den regleras samt bedöma hur den framtida betalningsmarknaden kommer att se ut med utgångspunkt i utvecklingen i Sverige och i andra länder,

•kartlägga rollfördelningen mellan staten och näringslivet på betal- ningsmarknaden och ta ställning till statens framtida roll på be- talningsmarknaden,

•ta ställning till innebörden och behovet av att vissa betalnings- medel har ställning som lagliga betalningsmedel,

1013

Bilaga 1

SOU 2023:16

•ta ställning till behovet av att Riksbanken ger ut digitala central- bankspengar, s.k. e-kronor, och

•ta ställning till om författningsförslag eller andra åtgärder är nöd- vändiga och i förekommande fall föreslå sådana.

Uppdraget har sin grund i riksdagens tillkännagivande om statens roll på betalningsmarknaden (bet. 2018/19:FiU44, rskr. 2018/19:293). Till utredaren ska det knytas en referensgrupp med företrädare för samt- liga politiska partier i riksdagen.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 november 2022.

En betalningsmarknad i förändring

Ett väl fungerande system för att genomföra betalningar är en grund- läggande förutsättning för samhällsekonomin. Staten spelar, främst genom Riksbanken men även genom andra myndigheter, sedan lång tid en central roll på betalningsmarknaden. Riksbanken ger bl.a. ut allmänt använda och accepterade betalningsmedel i form av sedlar och mynt i svenska kronor (kontanter), dvs. centralbankspengar, och tillhandahåller ett system för betalningsavveckling (5 kap. 1 § och 6 kap. 7 § lagen [1988:1385] om Sveriges riksbank). Riksbanken an- svarar också för att penningvärdet bevaras genom uppdraget att upprätthålla ett fast penningvärde (1 kap. 2 § samma lag). På det sättet verkar staten för att kontanter uppfyller de tre grundläggande krite- rierna för pengar, nämligen att vara räkneenhet, värdebevarare och betalningsmedel.

För samhället är det centralt att betalningar går att genomföra effektivt och rättssäkert. Hushåll, företag och det offentliga behöver tillgång till betaltjänster som gör det möjligt att betala för varor och tjänster. Exempelvis måste hushåll kunna betala räkningar, företag måste kunna genomföra affärstransaktioner och betala ut löner, och det offentliga välfärdssystemet måste kunna betala ut ersättningar till enskilda. Ett fungerande och tillgängligt betalningssystem är i det avseendet en helt nödvändig och grundläggande samhällsservice.

I och med den tekniska utvecklingen, främst genom digitaliser- ingen, har nya sätt att betala som tillhandahålls av privata aktörer vuxit fram i snabb takt på betalningsmarknaden. Elektroniska betalningar i s.k. affärsbankspengar är i dag det klart dominerande sättet som

1014

SOU 2023:16

Bilaga 1

betalningar sker på i samhällsekonomin. Detta gäller både betalningar mellan privata aktörer och betalningar till och från den offentliga sektorn. Internationella betalningar sker i princip uteslutande i affärs- bankspengar. Som utvecklingen ser ut på betalningsmarknaden kom- mer dominansen av elektroniska betalningar i affärsbankspengar att öka. Utvecklingen leder till att användningen av kontanter minskar, vilket påverkar kontanters funktion som betalningsmedel.

Det växer också fram nya gränsöverskridande betalningssystem, där vissa är helt eller delvis skilda från statliga eller överstatliga valu- tor. Exempel på detta är s.k. stablecoins, exempelvis Libra, samt be- talningstjänster som ApplePay, Wechat och Alipay.

Fortsatt teknologisk utveckling och digitalisering på finans- och betalningsmarknaderna är i grunden positivt. När det gäller utveck- lingen inom finansmarknadens grundfunktioner – hantera risker, spara, låna, försäkra, investera och betala – skapar den förutsättningar för nya innovativa lösningar, vilket möjliggör billigare, bättre och mer konsumentvänliga produkter och tjänster. När det gäller ut- vecklingen på betalningsmarknaden tillgodoser den hushållens och företagens behov av smidiga och billiga betalningslösningar. Det är dock viktigt att utvecklingen inte sker på bekostnad av t.ex. finan- siell stabilitet, konsumentskydd, arbetet med att motverka pen- ningtvätt och finansiering av terrorism eller statens arbete mot fel- aktiga utbetalningar. Med hänsyn till den betydelse som möjligheten att genomföra betalningar har för såväl enskilda som ekonomin i stort, bör de betalningsmedel som finns vara säkra och tillgängliga för hela befolkningen. Det centrala betalningssystemet är att anse som nationellt samhällsviktigt ur ett säkerhetsskyddsperspektiv. Det är där- för viktigt att betalningssystemet fungerar även i fredstida kriser, samt vid höjd beredskap och då ytterst krig samt har en hög nivå av informationssäkerhet och skydd av den personliga integriteten.

Sammantaget finns det skäl att anta att statens roll på betalnings- marknaden måste utvecklas och omvärderas. Mot den bakgrunden finns det ett behov av att se över statens roll på betalningsmarknaden och ta ställning till hur rollen bör se ut i framtiden.

1015

Bilaga 1

SOU 2023:16

Uppdraget att kartlägga betalningsmarknaden

Digitaliseringen på betalningsmarknaden ökar och användningen av kontanter minskar. Det kan påverka den övergripande finansiella sta- biliteten i samhället, infrastrukturen för betalningar, allmänhetens behov av tillgång till centralbankspengar, beredskapen vid kris och krig, betalningshantering och betalningsförmedling inklusive utrym- met för penningtvätt och finansiering av terrorism och kontanthan- tering. Det kan också få effekter för allmänhetens förtroende för penningsystemet och ställer nya frågor om integritet, informations- hantering, säkerhetsskydd och cybersäkerhet.

Utredaren ska därför

•kartlägga hur betalningsmarknaden ser ut och hur den regleras,

•bedöma hur den framtida betalningsmarknaden kommer att se ut med utgångspunkt i utvecklingen i Sverige och i andra länder,

•analysera och beskriva konsekvenserna för Sverige av att det växer fram betalningssystem som helt eller delvis är skilda från statliga eller överstatliga valutor,

•analysera och kartlägga säkerhets- och integritetsaspekter av såväl privata som statliga digitala betalningssystem, och

•analysera och bedöma betalningsmarknadens förmåga att upp- rätthålla samhällsviktig verksamhet under fredstida kriser och vid höjd beredskap, ytterst krig.

Uppdraget att ta ställning till statens framtida roll på betalningsmarknaden

En effektiv och säker betalningsmarknad är av stort allmänintresse. Betalningsmarknaden präglas dock av s.k. nätverkseffekter och skal- fördelar, vilket har lett till en koncentrerad betalningsmarknad med ett fåtal privata aktörer. På en sådan betalningsmarknad är det natur- ligt att staten har en viktig roll för att upprätthålla förtroendet samt främja konkurrens och säkerhet.

Utredaren ska därför

•kartlägga rollfördelningen mellan staten och den privata sektorn på betalningsmarknaden och ta ställning till statens framtida roll

1016

SOU 2023:16

Bilaga 1

på betalningsmarknaden, särskilt statens roll som tillhandahållare av central infrastruktur för betalningssystemet, utgivare av cen- tralbankspengar, mottagare av betalningar och utförare av betal- ningar, såväl inom den offentliga sektorn som i förhållande till den privata sektorn, med beaktande av statens arbete mot fel- aktiga utbetalningar,

•ta ställning till om det behöver ställas ytterligare krav på clearing- och avvecklingssystem, kreditinstitut och betalningsförmedlare samt tjänsteleverantörer till dessa företag, för att främja en sund konkurrens med bibehållet högt konsumentskydd och för att betalningssystemet ska vara säkert och tillgängligt för alla, särskilt i ljuset av den ökande digitaliseringen och effekterna av det nya regelverket om betaltjänster som möjliggör för nya kategorier tjänster,

•ta ställning till hur staten, inbegripet Riksbanken, kan säkerställa en effektiv och säker betalningsmarknad såväl i normala situatio- ner som under fredstida kriser samt under höjd beredskap och då ytterst krig,

•ta ställning till vilka krav som behöver ställas i syfte att säkerställa att alla i samhället kan genomföra sina betalningar, inbegripet t.ex. personer som lever i digitalt utanförskap, boende i glesbygd, personer som har bristande kunskaper i svenska språket, äldre och personer med funktionsnedsättning, med beaktande av en hållbar utveckling,

•ta ställning till hur statens roll på betalningsmarknaden bör ut- formas med beaktande av de krav som följer av Sveriges medlem- skap i EU och internationella organisationer,

•följa relevant arbete på EU-nivå, bl.a. strategin för massbetalningar (KOM (2020) 592) och förordningen om marknader för krypto- tillgångar (KOM (2020) 593), och

•ta ställning till om författningsförslag eller andra åtgärder är nöd- vändiga och i förekommande fall föreslå sådana, som i så fall ska rymmas inom befintlig myndighetsstruktur.

1017

Bilaga 1

SOU 2023:16

Uppdraget att utreda innebörden och behovet av lagliga betalningsmedel

Kontanter som ges ut av Riksbanken har ställning som lagliga betal- ningsmedel och huvudregeln är att betalning med dessa betalnings- medel ska accepteras. Från huvudregeln kan enligt praxis göras undan- tag i författning och i de flesta avtalsförhållanden.

Utredaren ska därför

•ta ställning till innebörden av att vissa betalningsmedel har ställ- ning som lagliga betalningsmedel, inbegripet vilka skyldigheter som finns för bl.a. myndigheter och annan offentlig verksamhet att ta emot dessa,

•ta ställning till om det fortfarande finns ett behov av att vissa betalningsmedel har ställning som lagliga betalningsmedel och i så fall om innebörden av uttrycket lagliga betalningsmedel bör förändras i förhållande till i dag, och

•ta ställning till om författningsförslag eller andra åtgärder är nöd- vändiga och i förekommande fall föreslå sådana.

Uppdraget att utreda behovet av digitala centralbankspengar

Digitaliseringen på betalningsmarknaden ökar och användningen av kontanter minskar. Det kan påverka den övergripande finansiella stabiliteten i samhället, infrastrukturen för betalningar, allmänhetens behov av tillgång till centralbankspengar, beredskapen vid kris och krig, betalningshantering och betalningsförmedling inklusive utrym- met för penningtvätt och finansiering av terrorism, kontanthanter- ing och allmänhetens förtroende för penningsystemet.

Utredaren ska därför

•analysera hur digitala centralbankspengar förhåller sig till vanliga centralbankspengar (kontanter) och utländska valutor,

•analysera hur digitala centralbankspengar förhåller sig till unions- rätten, inbegripet Europeiska centralbankens roll,

•analysera för- och nackdelar med digitala centralbankspengar, särskilt effekterna för allmänheten, effekterna för penningpoliti- ken och den finansiella stabiliteten, effekterna för kreditinstitu-

1018

SOU 2023:16

Bilaga 1

tens verksamhet och konkurrensen på betalningsmarknaden, effek- terna för samhällets beredskap vid kriser och krig samt effekterna för arbetet med att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism,

•ta ställning till behovet av att Riksbanken ger ut digitala central- bankspengar, s.k. e-kronor, särskilt med beaktande av den inter- nationella utvecklingen av digitala centralbankspengar,

•ta ställning till om digitala centralbankspengar ska vara lagliga be- talningsmedel i Sverige, och

•ta ställning till om författningsförslag eller andra åtgärder är nöd- vändiga och i förekommande fall föreslå sådana.

Uppdraget att se över bestämmelserna om avrundning

Bestämmelser om avrundning finns i lagen (1970:1029) om avrund- ning av vissa öresbelopp och lagen (1972:180) om avrundning av vissa fordringar till helt krontal, m.m. Lagarna har ändrats flera gånger men det har aldrig gjorts någon samlad översyn av bestämmelserna om avrundning ur materiell, redaktionell eller språklig synvinkel. Därför är det nu aktuellt att göra en sådan översyn.

Utredaren ska därför

•ta ställning till om det finns ett behov av att anpassa bestämmel- serna om avrundning till moderna förhållanden och i så fall före- slå författningsändringar.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska bedöma om förslagen till åtgärder eller författnings- ändringar är förenliga med Sveriges medlemskap i EU, särskilt med beaktande av att Sverige inte har euron som valuta. Utredaren ska bevaka utvecklingen på betalningsmarknaden och analysera konse- kvenserna löpande. Därutöver ska utredaren presentera en analys av de samhällsekonomiska, fördelningspolitiska och offentligfinansiella effekterna av förslagen. Om förslagen påverkar statsbudgeten ska utredaren föreslå finansiering.

1019

Bilaga 1

SOU 2023:16

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet, Riksbanken, Riksgäldskontoret och andra myndigheter. Utredaren bör särskilt följa beredningen i Regeringskansliet av Riksbankskommitténs betänkande En ny riks- bankslag (SOU 2019:46) och anpassa förslagen till de överväganden som görs lagstiftningsärendet. Utredaren ska även hålla sig informe- rad och följa arbetet som sker med genomförande av tillgänglighets- direktivet (S 2020:05). Utredaren ska även beakta relevant arbete på EU-nivå, forskning och internationella erfarenheter i de olika fråge- ställningarna.

Till utredaren ska det knytas en referensgrupp med företrädare för samtliga politiska partier i riksdagen. Under genomförandet av upp- draget ska utredaren inhämta upplysningar från myndigheter, företag och organisationer som kan vara berörda av de olika sakfrågorna.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 november 2022.

(Finansdepartementet)

1020

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2022:131

Tilläggsdirektiv till

Betalningsutredningen (Fi 2020:12)

Beslut vid regeringssammanträde den 1 september 2022

Ändring i och förlängd tid för uppdraget

Regeringen beslutade den 10 december 2020 kommittédirektiv om statens roll på betalningsmarknaden (dir. 2020:133).

Uppdraget innebär att se över statens roll på betalningsmarknaden och ta ställning till hur rollen bör se ut i framtiden. Uppdraget ska göras mot bakgrund av en genomgripande och bred analys av bl.a. föränd- ringar på finans- och betalningsmarknaderna till följd av teknisk ut- veckling och digitalisering samt nya betalningssätt och minskad an- vändning av traditionella betalningsmedel i form av sedlar och mynt (kontanter).

Den 1 september 2022 upphörde ClearOn AB med sin tjänst kassa- girot. ClearOn AB var den enda aktören på marknaden som erbjöd betaltjänster som gjorde det möjligt att betala räkningar med kon- tanter. I och med detta går det inte längre att betala räkningar med kontanter hos betalningsombud. Det riskerar att drabba t.ex. personer som lever i digitalt utanförskap, boende i glesbygd, personer som har bristande kunskaper i svenska språket, äldre och personer med funk- tionsnedsättning. Sedan direktiven beslutades har dessutom Europeiska kommissionen aviserat förslag om en digital euro och omedelbara betal- ningar. Denna händelseutveckling behöver beaktas av utredningen för att den ska kunna fullgöra sitt uppdrag att ta ställning till vilka krav som behöver ställas i syfte att säkerställa att alla i samhället kan genom-

1021

Bilaga 2

SOU 2023:16

föra sina betalningar samt för att utreda betalningsmarknadens funk- tionssätt och behovet av digitala centralbankspengar.

Utredningstiden förlängs. Uppdraget skulle enligt direktiven redo- visas senast den 30 november 2022. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 31 mars 2023.

(Finansdepartementet)

1022

Bilaga 3

Reglering, tillsyn och övervakning av betalningsekosystemet i Sverige

Introduktion

Enligt direktiven ska utredningen bl.a. kartlägga hur betalningsmark- naden ser ut och hur den regleras. Denna bilaga avser därför utgöra just en kartläggning över hur det svenska ekosystemet för betalningar regleras i dag och varför. Med reglering inkluderas här även reglering som rör tillsyn och övervakning.

Regleringens olika lager

Regleringen av ekosystemet för betalningar kan, som figur 1 illustre- rar, lite förenklat indelas i tre olika lager. Internationella standarder, med angivande av grundprinciperna för all reglering, utgör det över- gripande lagret. En stor del av den mer detaljerade regleringen på betalningsområdet är därefter EU-lagstiftning med ursprung i dessa internationella standarder. All EU-lagstiftning beslutas av EU:s insti- tutioner (dvs. rådet och Europaparlamentet som lagstiftande organ) efter förslag som EU-kommissionen lagt fram. De europeiska tillsyns- myndigheterna (ESA1) har sedan i uppdrag att framställa detaljreglering och utarbeta riktlinjer inom vissa områden. För euroområdet finns särskilda gemensamma standarder och övervakning, som får viss in- direkt påverkan på svensk lagstiftning.

1ESA är det gemensamma namnet för tillsynsmyndigheterna European Banking Authority (Eba), European Insurance OPA (EIOPA), Esrb och European Securities Market Authority (Esma). ESA utgör en del av det europeiska systemet för finansiell tillsyn (European system of financial supervision, ESFS) som infördes 2010 och även inkluderar det europeiska system- riskrådet (European Systemic Risk Board, ESRB).

1023

Bilaga 3

SOU 2023:16

Svenska statens reglering, tillsyn och övervakning av ekosystemet för betalningar sker i sin tur på flera nivåer. Främst består regler- ingen av normgivning som ytterst beslutas av riksdagen och reger- ingen, samt myndighetsbeslut fattade av Finansinspektionen men även i viss mån Riksbanken och Riksgälden. Finansinspektionen har även en normgivande roll i form av möjligheten att lämna bindande före- skrifter2 och vägledande allmänna råd till finansiella företag under till- syn, som komplement till lagstiftningen.

Figur 1 Förhållandet mellan standarder, EU-reglering och svensk lagstiftning

Motiv till reglering

Flera tydliga motiv existerar till reglering på betalningsmarknaden. Ett sådant motiv är systemskyddsintresset. Det finansiella systemet har stor samhällsekonomisk betydelse. Samtidigt är de finansiella före- tagen som utgör del av detta system sårbara för störningar och har inneboende tendenser till spridningseffekter, dvs. att störningar som uppstår i ett institut lätt fortplantar sig till andra institut. Dessutom har de finansiella företagen inte själva anledning att fullt ut beakta de samhällsekonomiska konsekvenserna av sitt risktagande. Reglering och tillsyn som de finansiella företagen måste beakta i sin löpande

2Vilket kräver särskilt bemyndigande från regeringen.

1024

SOU 2023:16

Bilaga 3

verksamhet fungerar därför som en första skyddsbarriär mot finan- siella kriser såsom systemkriser.

Ett annat tydligt motiv till reglering av betalningsmarknaden är att säkerställa att konsumenter och företag har tillgång till ett brett utbud av betaltjänster. Att möjliggöra konkurrenskraftiga och inno- vativa betaltjänster på marknaden som förlitar sig på säker och till- gänglig betalningsinfrastruktur är ett av huvudmålen i EU:s strategi för massbetalningar som beskrivs närmare i kapitel 4. En tillgänglig betalningsinfrastruktur där icke diskriminerande principer råder är grunden för att kunna ha ett brett utbud av aktörer på marknaden som kan agera på konkurrensneutrala villkor och tillhandahålla effek- tiva och innovativa betaltjänster. Innovativa och konkurrenskraftiga betaltjänster kan härledas från både nya och befintliga aktörer på betalmarknaden.

Även andra hänsyn motiverar särskild reglering av finansiella före- tag. Behov av reglering uppstår typiskt sett när det finns marknads- imperfektioner eller marknadsmisslyckanden som utgör hinder för att aktörerna på egen hand ska fatta beslut som är förenliga med över- gripande samhällsekonomiska mål. Ett exempel på marknadsmiss- lyckande som varit relevanta för regleringen av betalningsmarknaden är otillräckligt konsumentskydd. Behovet av konsumentskydd på det finansiella området brukar härledas ur huvudsakligen två förhållanden, dels de finansiella tjänsternas stora betydelse för hushållens ekonomi, dels förekomsten av olika informationsproblem och därmed förknip- pade intressekonflikter. Konsumenter har ofta ett informationsunder- läge gentemot de företag som tillhandahåller finansiella tjänster och produkter. För att säkerställa dessa konsumentskyddsliga aspekter vid betalningar har bl.a. betaltjänstleverantörer påförts krav som syftar till att varje konsument ska ha rätt till betalkonto med grundläggande funktioner för att kunna genomföra betalningar i vardagen. Betal- tjänstleverantörer har även vissa tvingande informationsförpliktelser gentemot konsumenter. Ett fungerande konsumentskydd är viktigt för att skapa förtroende för betaltjänsterna. Förtroendet bidrar i sin tur till att betaltjänsterna används vilket är det som driver effektivitet i form av stordriftsfördelar, låga kostnader och nätverkseffekter.

Utöver konsumentskyddsaspekterna syftar regleringen på betal- ningsmarknaden även till att främja konkurrens mellan aktörerna och säkerställa ett högt integritetsskydd för enskilda vid elektroniska betal- ningar. Det finns även reglering som syftar till att motverka brottslighet

1025

Bilaga 3

SOU 2023:16

(så som bedrägerier, cyberbrott, penningtvätt och terrorismfinansier- ing) samt upprätthålla betalningsfunktioner vid kris och, ytterst, krig.

I ett historiskt perspektiv är dagens finansmarknadsreglering om- fattande, inte minst till följd av den globala finanskrisen 2008–2009. Samtidigt har även EU-regleringen på penningtvätts- och dataskydds- områdena utvecklats och förstärkts under det senaste decenniet, vil- ket påverkat i stort sett samtliga aktörer och tjänster på betalnings- marknaden. Figur 2 visar en översikt av de regelverk som omfattar betalningar i dag och som beskrivs närmare i denna kartläggning.

Figur 2 Överblick över författningar som berör betalningar

Betalningsregelverkets uppbyggnad och utveckling

Detta avsnitt syftar till att beskriva vad som ingår i det övergripande lagret av betalningsregleringen, dvs. de centrala internationella stan- darder som gäller för betalningar samt bakomliggande standardsättande organ.

1026

SOU 2023:16

Bilaga 3

Internationella standarder och standardsättande organ

Internationella standarder syftar till att utgöra globala, gemensamma principer för viss lagstiftning. De utgör dock normalt sett inte bin- dande normer i svensk rätt eller inom unionsrätten. Framtagande av internationella standarder på betalningsområdet kan initieras av G203 eller via Financial Stability Board (FSB)4. För att åtgärda regulato- riska brister som utgör risker för finansiella stabilitet har FSB mandat från G20 att utveckla eller samordna utvecklingen av standarder och principer, i samarbete med relevanta standardsättande organ och andra intressenter.

Detta avsnitt beskriver övergripande de internationella standard- er och organ som är centrala för utformningen av regleringen av be- talningsmarknaden.

CPMI-Iosco

International Organization of Securities Commissions (Iosco) är den internationella organisationen för värdepapperstillsyn som samman- för tillsynsmyndigheter världen över och erkänns som globalt stan- dardsättande organ inom värdepapperssektorn. Iosco har ett nära sam- arbete med G20 och FSB i globala regulatoriska reformfrågor.

Mer specifikt för betalningsområdet verkar Iosco tillsammans med Committee on Payments and Market Infrastructures (CPMI)5, tillsammans CPMI-Iosco, för att förbättra koordineringen av standar- der och policyutveckling vad gäller clearing, avveckling och rappor- teringsarrangemang, inklusive finansiella infrastruktursystem. Finans- inspektionen och Riksbanken är båda medlemmar av styrgruppen för CPMI-Iosco.6

Iosco leds av en styrelse med representanter från ett 30-tal olika tillsynsmyndigheter. Finansinspektionen är medlem av styrelsen. Under styrelsen finns det ett tiotal permanenta kommittéer som arbetar med olika frågor inom Ioscos ansvarsområde.

3Står för Group of Twenty Finance Ministers and Central Bank Governors och består av nitton större ekonomier i världen samt EU. Sverige har inget direkt medlemskap utan medverkar endast via EU.

4FSB är en ideell förening under schweizisk lag med uppgift att övervaka och ta fram rekom- mendationer kring det globala finansiella systemet. FSB har inrättats av G20.

5Tidigare CPSS. CPMI är i sin tur en del av Bank for International Settlement (BIS).

6Finansinspektionens hemsida, Iosco. 21 november 2022. www.fi.se (hämtad 10 december 2021).

1027

Bilaga 3

SOU 2023:16

PFMI

I Iosco:s arbete ingår att tillsammans med CPMI övervaka imple- menteringen av de gemensamt framtagna internationella standarderna Principles for Financial Market Infrastructures (PFMI). Syftet med dessa principer är att öka säkerheten, effektiviteten och motstånds- kraften i den finansiella infrastrukturen. De syftar även till att minska systemrisker och bidra till finansiell stabilitet och transparens i det finansiella systemet i ett bredare perspektiv. Principerna är tillämp- bara på s.k. systemviktiga finansiella infrastruktursystem, vilket bl.a. inbegriper betalningssystem.7 PFMI-standarderna trädde i kraft i april 2012.8 PFMI-standarderna ställer heltäckande krav på finansiella infrastruktursystem gällande framför allt styrning och kontroll och riskhantering.9 Det ställs även krav avseende tillgång till infrastruk- tursystem och systemens effektivitet. Utöver dessa krav innehåller PFMI-standarderna även ansvarsområden som riktar sig till central- banker och relevanta myndigheter som t.ex. berör tillsyn och övervak- ning av finansiella infrastrukturer samt samarbete mellan myndigheter.

För vissa typer av finansiella infrastruktursystem har PFMI-stan- darderna i stor utsträckning införts i bindande lagar och förordningar, såsom för centrala motparter och värdepapperscentraler enligt Europa- parlamentet och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister (härefter benämnd Emir) och Europaparlamentet och rådets förord- ning (EU) nr 909/2014 av den 23 juli 2014 om förbättrad värdepappers- avveckling i Europeiska unionen och om värdepapperscentraler samt ändring av direktiv 98/26/EG och 2014/65/EU och förordning (EU) nr 236/2012 (härefter benämnd CSDR). Sådana finansiella infrastruk- tursystem är i regel föremål för löpande nationell tillsyn.

7Förutom betalningssystem utgörs finansiella infrastruktursystem av värdepapperscentraler, avvecklingssystem för värdepapper, centrala motparter och transaktionsregister.

8PFMI-standarderna ersatte då större delarna av tre separata standarder; Core Principles for Systematically Important Payment Systems (CPSIPS), Recommendations for Securities Settle- ment systems (RSSS) och Recommendations for Central Counterparties (RCCP).

9De risker för vilka det finns principer är kreditrisk, likviditetsrisk, generell affärsrisk, depå- och investeringsrisker och operativa risker. Inom ramen för princip 3 ställs krav att infrastruk- turföretaget ska ha ett ramverk för heltäckande hantering av risker.

1028

SOU 2023:16

Bilaga 3

FATF

Ett regelverksområde som har stor påverkan på betalningsmarknaden är åtgärder för att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta regelverksområde har främst sitt ursprung i internationella åta- ganden. Åtgärder mot penningtvätt har funnits på EU:s agenda sedan år 1991 när det första penningtvättsdirektivet antogs.10 EU:s rättsak- ter bygger i sin tur huvudsakligen på rekommendationer från den mellanstatliga organisationen Financial Action Task Force (FATF). FATF bildades av G7-länderna vid ett toppmöte i Paris år 1989 och bestod vid den tidpunkten av 16 medlemmar, inklusive Sverige. I dag har FATF 39 medlemmar varav två internationella institutioner: Euro- peiska kommissionen och Gulfstaternas samarbetsråd. FATF fast- ställer standarder för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Dessa s.k. rekommendationer är av både straffrättslig och administrativ karaktär och erkänns som de internationella standar- derna på området. Organisationen verkar vidare aktivt för att säkerställa att rekommendationerna får spridning och efterlevs på ett effektivt sätt. Det sker bl.a. genom återkommande ömsesidiga utvärderingar av med- lemmarnas system för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. FATF:s rekommendationer är inte juridiskt bindande. Brister i efterlevnaden av rekommendationerna kan dock innebära en placering på organisationens s.k. gråa eller svarta lista. En sådan placering indikerar att landets system för bekämpning av penning- tvätt och finansiering av terrorism är bristfälligt. Det innebär i sin tur att det kan bli svårare eller t.o.m. omöjligt att genomföra transaktio- ner, t.ex. betalningar, i relation till det landet. Konsekvenserna för de länder som inte följer rekommendationerna blir därmed påtagliga.11

Swift

För att en betalning ska kunna göras behöver deltagarna i den kunna kommunicera med varandra i form av s.k. finansiella meddelanden i ett överenskommet format. Society for Worldwide Financial Tele- communication (Swift) är ett belgiskt kooperativt företag som till- handahåller ett globalt nätverk för säker överföring av sådana finan-

10Rådets direktiv av den 10 juni 1991 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar (91/308/EEG).

11SOU 2021:42 s. 62.

1029

Bilaga 3

SOU 2023:16

siella meddelanden, inklusive betalningsinstruktioner, mellan finan- siella aktörer såsom centralbanker, privata banker och finansiella infrastrukturer världen över. Nätverket lanserades år 1977 och för- anleddes av att banker från 15 länder ville skapa ett fungerande system för elektronisk kommunikation vid gränsöverskridande betalningar. Med deltagare i över 200 länder över hela världen i dag har Swift en viktig roll på de finansiella marknaderna.12

Swift verkar också som standardsättande organ för finansiella med- delanden. I denna roll har Swift bl.a. tillsett finansindustrins migra- tion till standarden ISO 15022 samt framtagandet av den kommande standarden ISO 20022.13

Standarder för öppna banktjänster

En annan viktig standard för betalmarknaden är de internationella standarder som har utformats för s.k. öppna banktjänster (eng. open banking). Dessa är viktiga för att få en effektiv betalmarknad med hänsyn till tjänstelagret. Standardens utformning påverkar direkt kon- kurrenskraften hos betaltjänstleverantörer och fintechföretag, samt utgör en viktig pelare för innovationsgraden på betalmarknaden. De standarder som har utformats definierar det särskilda gränssnittet (s.k. API-er) mellan betaltjänstleverantörer enligt det andra betal- tjänstdirektivet. Standarden inkluderar den funktionalitet och data som behövs för att betalningsinitieringstjänster och kontoinforma- tionstjänster ska kunna tillhandahållas av betaltjänstleverantörer.

Den internationella standarden som främst används i Sverige och övriga EU är NextGenPSD2 vars standardsättande organ är The Berlin Group. The Berlin Group är att pan-Europeiskt standardsät- tande och harmoniserande organ. Standarden inkluderar element av andra internationella standarder såsom ISO 20022 standarden. Utform- ningen av standarden görs av Berlin Group tillsammans med aktörer som representerar olika delar av betalkedjan.

12Swift history, www.swift.com (hämtad 21 september 2021).

13ISO 15022 utgör nuvarande ISO-standard för meddelanden som används i transaktioner mellan finansiella aktörer Swift har under hösten 2020 kommunicerat en uppdaterad strategi och tidsplan för att migrera över till ett nytt format i form av ISO 20022 som stödjer dagens krav på mer information. Globalt förväntas omställningen pågå till 2025 som är Swift:s slut- datum för det gamla formatet och den gamla standarden.

1030

SOU 2023:16

Bilaga 3

Sepa-projektet

Single Euro Payments Area (Sepa) syftar på det gemensamma euro- betalningsområdet inom EU. Inom Sepa ska gemensamma regler och rutiner gälla för betalningar och autogireringar som görs i euro. Det betyder att samma villkor ska gälla för såväl nationella som gränsöver- skridande betalningar.

Arbetet med att ta fram gemensamma standarder startades genom det s.k. Sepa-projektet. Projektet var ursprungligen avsett att vara i huvudsak marknadsdrivet och bedrevs av organisationen European Payments Council (EPC). Organisationen bildades år 2002 av euro- peiska banker och bankföreningar i samarbete med Europeiska kom- missionen och Europeiska centralbanken (ECB). Syftet med projektet var att skapa enhetliga system för gränsöverskridande och nationella betalningar i euro, vilket skulle leda till en effektiv konkurrens och innebära fördelar för hela EU:s ekonomi. EU:s konsumenter och företag skulle därmed ges konkurrenskraftigt prissatta, användar- vänliga och tillförlitliga tjänster för betalningar i euro.

I slutet av år 2013 inrättades även Euro Retail Payments Board (ERPB) under ledning av företrädare för ECB. ERPB ska bidra till och underlätta för den fortsatta utvecklingen av en integrerad och konkurrenskraftig marknad för eurobetalningar. Inom ramen för ERPB har euroländerna inrättat särskilda nationella organisationer för att samordna Sepa på nationell nivå. De består huvudsakligen av representanter för regeringar, nationella bankorganisationer, slutan- vändarorganisationer och centralbanker. ECB är även övervakare av betalningsordningen och katalysator för ny utveckling samt deltar som observatör i de flesta grupper inom EPC. Även nationella myn- digheter engagerar sig i Sepa.14

Sepa-förordningen och betaltjänstdirektiven

Den europeiska banksektorns självreglerande åtgärder och övergången till Sepa ansågs emellertid gå för långsamt.15 Kommissionen presen- terade därför i december 2010 ett förslag till en förordning om anta- gande av tekniska krav för betalningar och autogireringar i euro och om ändring av förordning (EG) nr 924/2009. I mars 2012 trädde Sepa-

14Prop. 2013/14:84 s. 11–12.

15Ibid. s. 12.

1031

Bilaga 3

SOU 2023:16

förordningen16 i kraft och utgör ett komplement till det första17 och det andra18 betaltjänstdirektivet (betaltjänstdirektiven). Betaltjänst- direktiven utgör den rättsliga ramen för, eller annorlunda uttryckt, en harmoniserad rättslig grund för Sepa.19 Sveriges genomförande av betaltjänstdirektiven beskrivs närmare nedan.

Sepa-förordningen omfattar betalningstransaktioner och auto- gireringstransaktioner i euro inom EU. Från förordningens tillämp- ningsområde undantas flera typer av transaktioner, exempelvis betal- ningstransaktioner som hanteras och utförs i system för betalning av större belopp samt penningöverföringstransaktioner (artikel 1.2).

En betalningsmottagares betaltjänstleverantör som är nåbar för, en nationell betalning måste även vara nåbar för betalningar som initie- rats av en betalare genom en betaltjänstleverantör etablerad i någon av unionens medlemsstater (artikel 3). Motsvarande krav på nåbar- het gäller för autogireringar.

För att säkerställa att samtliga eurobetalningar sker i enlighet med de gemensamma reglerna infördes ett slutdatum i Sepa-förordningen för när alla eurobetalningar inom Sepa skulle vara anpassade i förord- ningen (artikel 6). För länder inom eurozonen anpassades samtliga eurobetalningar till Sepa i februari 2014, medan länder utanför euro- zonen, som Sverige, fick slutdatum i oktober 2016 (artikel 16.2).20

Sepa-förordningen innehåller också regler om giltighet för med- givanden och rätt till återbetalningar, om förmedlingsavgifter för autogireringstransaktioner och om betalningars tillgänglighet (artik- larna 7–9). Tidsmässigt tillkom Sepa-förordningen mellan det första och det andra betaltjänstdirektivet och har vissa gemensamma berör- ingspunkter med det andra betaltjänstdirektivet när det gäller åter- betalningsvillkor för autogireringar i euro.21

16Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 260/2012 av den 14 mars 2012 om an- tagande av tekniska och affärsmässiga krav för betalningar och autogireringar i euro och om ändring av förordning (EG) nr 924/2009.

17Europaparlamentets och rådets direktiv (2007/64/EG) av den 13 november 2007 om betal- tjänster på den inre marknaden och om ändring av direktiven 97/7/EG, 2002/65/EG, 2005/ 60/EG och 2006/48/EG samt upphävande av direktiv 97/5/EG.

18Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2366 (PSD 2) om betaltjänster på den inre marknaden, om ändring av direktiven 2002/65/EG, 2009/110/EG och 2013/36/EU samt förordning (EU) nr 1093/2010 och om upphävande av direktiv 2007/64/EG (PSD), publicerades den 23 december 2015 och trädde i kraft den 13 januari 2018.

19Prop. 2013/14:84 s. 12.

20About SEPA. www.europeanpaymentscouncil.eu (hämtad 20 september 2021).

21Se skäl (76) till andra betaltjänstdirektivet.

1032

SOU 2023:16

Bilaga 3

Självreglering inom Sepa

Arbetet med att upprätthålla Sepas gemensamma standarder och själv- reglering drivs av EPC, som utformat regelböcker för nya standarder och betalningsregelverk (eng. payment schemes) för kontobetalningar (SEPA Credit Transfer), autogireringar (SEPA Direct Debet) och realtidsbetalningar (SEPA Credit Transfer Inst).

EPC tog även fram SEPA Cards Framework för kortbetalningar, som sedermera blev obsolet och drogs tillbaka vid EU-kommissionens införande av förordningen om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner (härefter benämnd förmedlingsavgiftsförord- ningen).22 För kortbranschen gäller ännu regelboken SEPA Cards Standardisation Book of Requirements, med detaljerade krav på stan- darder och specifikationer på aktörerna i kortsystemen från ett euro- peiskt harmoniseringsperspektiv. Denna regelbok uppdateras i treårs- cykler.

EPCs medlemskrav innebär att även icke kontoförvaltande betal- tjänstleverantörer kan bli medlemmar. Detta medför att olika typer av aktörer på betalningsmarknaden kan vara med och utforma samt påverka regelböckerna.

Nordic Payments Council

En motsvarighet till de regelböcker som EPC utformat har även fram- tagits i det nordiska geografiska området. De regelböcker som ska tillämpas för bankbetalningar inom Norden har utformats av Nordic Payments Council (NPC). NPCs regelböcker används för närvarande inte i praktiken i Sverige. För att vara medlem i NPC och ha infly- tande i hur regelböckerna utformas och därmed hur betalmarknaden ska komma att fungera så krävs att medlemmen är kontoförvaltande betaltjänstleverantör (t.ex. en bank). Detta medför att bara en viss typ av aktörer på betalningsmarknaden kan vara med och bestämma utformningen av regelböckerna.

22Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/751 av den 29 april 2015 om förmed- lingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner.

1033

Bilaga 3

SOU 2023:16

EU-strategier

Under senaste åren har EU-kommissionen tillkännagivit så kallade strategier som berör betalningsområdet, i syfte att förmedla kom- missionens visioner för den framtida betalningsmarknaden inom EU. Av särskild vikt för betalningsmarknaden är strategin för massbetal- ningar, som beskrivs närmare i kapitel 4.

Reglering av tjänstelagret: betaltjänster, e-pengar och kontanttjänster

Överst i den upp och nedvända lagermodellen över betalningseko- systemet, som beskrivs närmare i kapitel 3, återfinns det lager som står i direkt kontakt med allmänheten, dvs. tjänstelagret. I detta lager berörs enbart massbetalningar. Till skillnad mot clearing- och avveck- lingslagret ligger tyngdpunkten i regleringen av tjänstelagret snarare på konsumentskydd och konkurrens än stabilitet. Det mest centrala regelverket i detta lager är lagen (2010:751) om betaltjänster (härefter betaltjänstlagen), som bl.a. genomfört det första och det andra betal- tjänstdirektivet.

Betaltjänster

Som redan nämnts tillkom det första betaltjänstdirektivet inom ramen för Sepa-projektet. Direktivet ställde upp verksamhetskrav för före- tag som tillhandahåller betaltjänster, regler om marknadstillträde för nya betaltjänstleverantörer, regler om krav på information samt regler om betaltjänstanvändares respektive betaltjänstleverantörers rättig- heter och skyldigheter. Direktivets syfte var att uppnå en mer har- moniserad inre marknad för betaltjänster. Betalningar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) ska vara lika enkla, effektiva och säkra som nationella betalningar.23

Den 1 maj 2018 genomfördes det andra betaltjänstdirektivet i svensk rätt. I samma anda som det första betaltjänstdirektivet syftar det andra huvudsakligen till att bidra till att utveckla en europeisk marknad för elektroniska betalningar och till att skapa bättre förut- sättningar för säkra och effektiva betalningar. I skäl 5 och 6 till det

23Prop. 2009/10:220 s. 71.

1034

SOU 2023:16

Bilaga 3

andra betaltjänstdirektivet anges bl.a. att den fortsatta utvecklingen av en integrerad inre marknad för säkra elektroniska betalningar är avgörande för att främja tillväxt i unionens ekonomi och att likvär- diga driftsvillkor bör säkerställas för både befintliga och nya aktörer på marknaden, genom åtgärder som gör det möjligt för nya betal- ningsmetoder att nå ut till en större marknad. Detta bör öka effek- tiviteten inom betalningssystemet och leda till större valfrihet och bättre insyn när det gäller betaltjänster, samtidigt som konsumenter- nas förtroende för en harmoniserad betalningsmarknad stärks. Dess- utom anges att säkra betaltjänster är en grundläggande förutsättning för en välfungerande marknad för betaltjänster.

Bägge betaltjänstdirektiven har införlivats med svensk rätt huvud- sakligen genom betaltjänstlagen. Betaltjänster påverkas även av Sepa- förordningen, förmedlingsavgiftsförordningen samt förordningen om gränsöverskridande betalningar.24

Allmänna bestämmelser i betaltjänstlagen

Betaltjänstlagen tillämpas på betaltjänster som tillhandahålls i Sverige och utförs inom EES oavsett i vilken valuta som transaktionen genom- förs.25

I betaltjänstlagen återfinns flera legala definitioner. Till de mer centrala definitionerna för förståelsen av regelverket hör vad som ut- gör betaltjänster, vilka aktörer, s.k. betaltjänstleverantörer, som får tillhandahålla sådana tjänster samt vilka fysiska eller juridiska per- soner som använder tjänsterna, dvs. betaltjänstanvändarna.26

24Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 924/2009 om gränsöverskridande betal- ningar i gemenskapen och om upphävande av förordning (EG) nr 2560/2001. Förordningen innehåller bl.a. bestämmelser om att lika avgifter ska tas ut för nationella och gränsöverskridande betalningar i euro. Förordningen innehåller också bestämmelser som inneburit att Sverige har behövt komplettera nationell rätt med regler om bl.a. behörig myndighet, vilka också införts i betaltjänstlagen.

25Prop. 2017/18:77 s. 330.

26Detta innebär att betaltjänstlagen innefattar regler som berör både konsumenter och när- ingsidkare.

1035

Bilaga 3

SOU 2023:16

Betaltjänster

Följande tjänster utgör betaltjänster (1 kap. 2 §):

1.Tjänster som gör det möjligt att sätta in kontanter på ett betal- konto samt de åtgärder som krävs för förvaltning av kontot,

2.tjänster som gör det möjligt att ta ut kontanter från ett betal- konto samt de åtgärder som krävs för förvaltning av kontot,

3.genomförande av betalningstransaktioner, inklusive överföring av medel på ett betalkonto, genom

a)autogiro,

b)kontokort eller andra betalningsinstrument, eller

c)kontobaserade betalningar,

4.genomförande av betalningstransaktioner, när medlen täcks av ett kreditutrymme, genom

a)autogiro,

b)kontokort eller andra betalningsinstrument, eller

c)kontobaserade betalningar,

5.utgivning av betalningsinstrument eller inlösen av transaktions- belopp där ett betalningsinstrument har använts (dvs. kortutgiv- ning och kortinlösen),

6.penningöverföring,

7.betalningsinitieringstjänster, eller

8.kontoinformationstjänster.

Ovanstående lista innebär att t.ex. samtliga kontantuttag, kontant- insättningar, kortbetalningar, kontoöverföringar, autogireringar och penningöverföringar utgör betaltjänster för vilka tillstånd, eller undan- tag från tillståndsplikt, krävs. Med det andra betaltjänstdirektivet till- kom även betalningsinitierings- och kontoinformationstjänster, som definieras som tjänster för att på begäran av betaltjänstanvändaren initiera en betalningsorder från ett betalkonto hos en annan betaltjänst- leverantör (t.ex. en bank) respektive en onlinetjänst för att tillhanda-

1036

SOU 2023:16

Bilaga 3

hålla information om ett eller flera betalkonton som betaltjänstanvän- daren har hos en eller flera andra betaltjänstleverantörer (1 kap. 4 §).

Vissa specifika tjänster undantas från att vara tillståndspliktiga betaltjänster, t.ex. fysisk transport av kontanter, uttag av kontanter i samband med köp av vara eller tjänst, valutaväxling genom utbyte av kontanter och tillhandahållande av tekniska tjänster som stöder en betaltjänstleverantörs verksamhet med betaltjänster (1 kap. 6 §).27

Betaltjänstleverantör

Med betaltjänstleverantör avses (1 kap. 3 §):

1.Kreditinstitut,

2.institut för elektroniska pengar och de företag som har undan- tagits från tillståndsplikt enligt lagen om elektroniska pengar,

3.betalningsinstitut och de fysiska eller juridiska personer som har undantagits från tillståndsplikt enligt 2 kap. 3 § betaltjänstlagen

4.statliga och kommunala myndigheter, när de inte ägnar sig åt myn- dighetsutövning,

5.utländska fysiska och juridiska personer samt myndigheter inom EES, som motsvarar dem i 1–4 med undantag för sådana fysiska eller juridiska personer som har undantagits från tillståndsplikt enligt nationella bestämmelser som genomför betaltjänstdirektivet,

6.Europeiska centralbanken och nationella centralbanker i andra EES-länder, när de inte agerar i egenskap av monetär eller offent- lig myndighet,

7.postgiroinstitut inom EES som enligt nationell lagstiftning har rätt att tillhandahålla betaltjänster,

8.filialer till utländska kreditinstitut från länder utanför EES, och

9.filialer till institut för elektroniska pengar från länder utanför EES.

Kreditinstitut och institut för elektroniska pengar omfattas inte av tillståndsplikt enligt betaltjänstlagen, eftersom de redan kategoriseras som betaltjänstleverantörer och därför får tillhandahålla betaltjäns-

27Exempel på det sistnämnda undantaget kan utgöra kortterminaler och mjukvara som gör det möjligt att initiera en betalningsorder via internet (prop. 2009/10:220 s. 326).

1037

Bilaga 3

SOU 2023:16

ter inom ramen för sitt befintliga tillstånd. Däremot omfattas samt- liga betaltjänstleverantörer av vissa gemensamma bestämmelser i be- taltjänstlagen. Statliga och kommunala myndigheter undantas till- ståndsplikt när de inte ägnar sig åt myndighetsutövning. Detta är fallet när de tillhandahåller betaltjänster i konkurrens med andra (privata) aktörer på marknaden och således inte agerar i egenskap av offentlig myndighet.28

Gemensamma regler för betaltjänstleverantörer

Betaltjänstlagen innehåller ett flertal bestämmelser som gäller för samtliga betaltjänstleverantörer. Utöver de områden som särskilt uppmärksammas innehåller betaltjänstlagen även bestämmelser om hantering av operativa risker och säkerhetsrisker och rapporterings- skyldigheter (5 b kap.), specialregler kring hantering av personupp- gifter (6 kap.) samt vissa konsumentskyddsbestämmelser(4 kap. och 7 a kap.).

Genomförande av betaltjänster

I 5 kap. betaltjänstlagen stadgas vissa grundläggande förutsättningar för betalningar samt rättigheter och skyldigheter parterna emellan vid genomförande av betaltjänster. Här finns bl.a. bestämmelser om när en betalningstransaktion ska anses vara godkänd, när en betal- ningsorder ska anses mottagen samt om återbetalning av betalnings- transaktion och återkallelse av betalningsorder i vissa fall. Flera av bestämmelserna i 5 kap. är dispositiva29 (5 kap. 59 §), såvida betal- tjänstanvändaren inte är konsument för vilka samtliga bestämmelser i 5 kap. är tvingande.

Obehöriga transaktioner

I betaltjänstlagen regleras även ansvarsförhållandet mellan betaltjänst- leverantören och kontohavaren när obehöriga transaktioner skett med kontohavarens betalningsinstrument (5 a kap.). Huvudregeln är att

28Prop. 2001/02:85 s. 57.

29Med innebörden att bestämmelserna kan avtalas bort eller åsidosättas och inte behöver följas. Motsatsen till dispositiv lag är tvingande lag, dvs. lagstiftning som inte kan avtalas bort.

1038

SOU 2023:16

Bilaga 3

kontohavarens betaltjänstleverantör har en skyldighet att återställa kontot om det genomförts en obehörig transaktion (5 a kap. 1 §). Ett undantag från huvudregeln är exempelvis om kontohavaren har brustit i sin skyldighet att skydda sin personliga behörighetsfunktion.30 Bestämmelserna om obehöriga transaktioner omfattar inte enbart betalkonton enligt betaltjänstlagens definition, utan samtliga konton.31

För bestämmelserna om obehöriga transaktioner blir begreppet betalningsinstrument av stor vikt. Definitionen enligt betaltjänst- lagen är kontokort eller något annat personligt instrument eller en personlig rutin som enligt avtal används för att initiera en betalnings- order (1 kap. 4 §).

Stark kundautentisering

I syfte att stärka säkerheten kring elektroniska betalningar och minska bedrägerier infördes i och med det andra betaltjänstdirektivet krav på s.k. stark kundautentisering (eng. strong customer authentication). Stark kundautentisering definieras som en autentisering som grun- das på användning av två eller flera komponenter (1 kap. 4 §):

–kunskap (något som bara användaren vet),

–innehav (något som bara användaren har), och

–unik egenskap (något som användaren är).

För att uppfylla kravet på stark kundautentisering ska dessa kom- ponenter vara fristående från varandra så att det förhållandet att någon har kommit över en av komponenterna inte äventyrar de andra kom- ponenternas tillförlitlighet. Vidare ska autentiseringen vara utformad för att skydda autentiseringsuppgifterna mot obehörig åtkomst. Det är med andra ord betaltjänstanvändarens autentiseringsuppgifter som ska skyddas genom tillämpningen av stark kundautentisering.

Stark kundautentisering krävs när betalaren loggar in på sitt betal- konto online, initierar en elektronisk betalningstransaktion eller genom-

30En personlig behörighetsfunktion definieras enligt 1 kap. 4 § betaltjänstlagen som en ”per- sonligt anpassad funktion som betaltjänstleverantören tillhandahåller betaltjänstanvändaren för autentiseringsändamål” och kan enligt förarbeten t.ex. vara en PIN-kod eller användning av biometrisk information såsom att en betalning verifieras med fingeravtryck, irisskanning eller röstigenkänning (prop. 2017/18:77 s. 200).

31Prop. 2009/10:220 s. 92–94 samt prop. 2017/18:77 s. 198.

1039

Bilaga 3

SOU 2023:16

för någon åtgärd på distans som kan innebära en risk för svikligt för- farande eller andra former av missbruk (5 b kap. 4 §). För elektroniska betalningstransaktioner på distans (t.ex. vid e-handel) ska betaltjänst- leverantören tillämpa stark kundautentisering som kopplar transak- tionen till ett specifikt belopp och en specifik betalningsmottagare, s.k. dynamisk koppling (eng. dynamic linking). Dynamisk koppling krävs därför bl.a. vid kortbetalningar online.

Om stark kundautentisering inte använts vid e-handel ansvarar betaltjänstleverantören för hela beloppet för obehöriga transaktioner, under förutsättning att konsumenten inte har bidragit till de obehöriga transaktionerna genom så kallat svikligt förfarande32 (5 a kap. 5 §).

Mer detaljerade bestämmelser om hur kravet på stark kundauten- tisering ska uppfyllas följer av den delegerade förordningen om stark kundautentisering och säker kommunikation33, som närmare beskrivs längre fram i detta avsnitt.

Särskilda krav på betalningsinstitut och registrerade betaltjänstleverantörer

Betaltjänstlagen innehåller krav på den som vill tillhandahålla betal- tjänster, bl.a. krav på skydd av medel samt bestämmelser kring kredit- givning och inlåning. Utöver dessa områden innehåller betaltjänstlagen även rörelserättsliga regler för betalningsinstitut och registrerade be- taltjänstleverantörer gällande bl.a. startkapital, kapitalkrav, närliggande tjänster, associationsrättsliga regler, ombuds- och filialverksamhet, gränsöverskridande verksamhet och hantering av uppdragsavtal.

Tillståndskrav

För att tillhandahålla en eller flera betaltjänster krävs tillstånd från Finansinspektionen, såvida inte undantag föreligger. När det gäller svenska tillhandahållare av betaltjänster får tillstånd ges endast ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening Ett företag som beviljats sådant tillstånd benämns betalningsinstitut.

32För bakgrund till ordvalet svikligt förfarande, se prop. 2017/18:77 s. 198.

33Kommissionens delegerade förordning (EU) 2018/389 av den 27 november 2017 om kom- plettering av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2366 vad gäller tekniska till- synsstandarder för sträng kundautentisering och gemensamma och säkra öppna kommunika- tionsstandarder.

1040

SOU 2023:16

Bilaga 3

I syfte att öppna upp betaltjänstmarknaden och underlätta den administrativa bördan för mindre aktörer valde Sverige även att in- föra ett undantag från tillståndsplikt för s.k. registrerade betaltjänst- leverantörer.34 Detta val följde av det första betaltjänstdirektivet (artikel 26), som gav medlemsstaterna möjlighet att göra undantag för betaltjänstverksamhet som förmedlade högst 3 miljoner euro i genom- snitt per månad.35 Begreppet undantag från tillståndsplikt till trots krävs dock att sådana aktörer genomgår ett ansökningsförfarande om undantag från tillståndsplikt hos Finansinspektionen (2 kap. 3 §). Registrerade betaltjänstleverantörer omfattas av flera av de krav som ställs på betalningsinstitut och inte minst av reglerna i penningtvätts- regelverket. En registrerad betaltjänstleverantör kan vara antingen en fysisk eller juridisk person.

Krav på skydd av medel

Betalningsinstitut och registrerade betaltjänstleverantörer omfattas inte av statlig insättningsgaranti och är förbjudna att ta emot åter- betalningspliktiga medel från allmänheten36. För att skydda betal- tjänstanvändares medel i händelse av insolvens är betalningsinstitut och registrerade betaltjänstleverantörer skyldiga att vidta särskilda åtgärder för att skydda medel som mottagits från en betaltjänst- användare för genomförande av betalningstransaktioner (3 kap. 7 §). Sådana medel ska hållas avskilda från betalningsinstitutets eller den registrerade betaltjänstleverantörens egna tillgångar och medel som innehas för annans räkning än betaltjänstanvändares, alternativt om- fattas av en försäkring eller garanti som ger motsvarande skydd.

Medel för genomförande av transaktioner som fortfarande inne- has av betalningsinstitutet eller den registrerade betaltjänstleveran- tören vid slutet av bankdagen efter den dag då medlen mottogs, ska

34Prop. 2009/10:220. s. 123.

35I övrigt är både det första och det andra betaltjänstdirektivet s.k. maximiharmoniserings- direktiv, vilket innebär att möjligheterna att frångå direktivets formuleringar vid genom- förandet är begränsat till de undantag som direktivet själv ställer upp. Detta kan jämföras med betalkontodirektivet som i stället är ett minimidirektiv.

36Svenska banker, försäkringsbolag, kreditmarknadsföretag, värdepappersföretag och finan- siella institut eller dessa företagstypers utländska motsvarigheter räknas inte till allmänheten. Ett företag som finansierar sig via en bank eller ett annat finansiellt företag som tar emot medel från allmänheten, med vilket företaget har ett nära samband, anses däremot ta emot medel från allmänheten. Verksamhet som riktar sig till en begränsad krets av personer anses inte rikta sig till allmänheten. Enligt förarbetena kan en begränsad krets personer maximalt utgöras av

1000 personer (fysiska eller juridiska), se SOU 1998:160 s. 339.

1041

Bilaga 3

SOU 2023:16

deponeras på ett särskilt konto hos ett kreditinstitut eller ett ut- ländskt kreditinstitut eller investeras i likvida tillgångar med låg risk.

Kreditgivning och förbud mot inlåning i betaltjänstverksamhet

Ett betalningsinstitut eller en registrerad betaltjänstleverantör får vare sig ta emot insättningar eller andra återbetalningspliktiga medel från allmänheten i betaltjänstverksamheten eller erbjuda sina kunder andra konton än betalkonton som uteslutande används för betalnings- transaktioner (3 kap. 6 §).

Däremot får betalningsinstitut och registrerade betaltjänstleve- rantörer bevilja kredit för vissa typer av betaltjänster (3 kap. 7 §). Detta förutsätter att krediten endast utnyttjas i samband med genom- förande av en betalningstransaktion, inte beviljas ur medel som inne- has för att genomföra en betalningstransaktion samt att återbetalning sker inom 12 månader avseende kredit som lämnats via betalnings- instrument inom ramen för gränsöverskridande verksamhet inom EES.

Betalningsinstitut får endast bevilja kredit om institutets kapital- bas är tillfredsställande med hänsyn till det totala kreditbeloppet.

Särskilda krav på kreditinstitut och kontoförvaltande institut

I betaltjänstlagen finns vissa bestämmelser som enbart gäller betal- tjänstleverantörer som är kontoförvaltande betaltjänstleverantörer eller kreditinstitut. Med kontoförvaltande betaltjänstleverantör av- ses en betaltjänstleverantör som tillhandahåller och förvaltar ett betal- konto (1 kap. 4 §). En kontoförvaltande betaltjänstleverantör kan där- med vara en annan typ av betaltjänstleverantör än ett kreditinstitut.

Skyldigheter i förhållande till tredjepartsleverantörer

Tredjepartsleverantörers37 rätt till åtkomst (för betalningsinitierings- tjänster) eller tillträde (för kontoinformationstjänster) till betalkonto framgår av 5 kap. 20 § betaltjänstlagen. Åtkomst ska ges på ett icke- diskriminerande sätt till tredjepartsleverantören. Denna paragraf stadgar

37Tillhandahållare av betalningsinitierings- eller kontoinformationstjänster. På engelska be- nämns dessa aktörer separat Payment Initiation Service Provider (PISP) och Account Infor- mation Service Provider (AISP), tillsammans Third Party Provider (TPP).

1042

SOU 2023:16

Bilaga 3

att en kontoförvaltande betaltjänstleverantör endast i ett fall får vägra en leverantör av en betalningsinitieringstjänst eller kontoinformations- tjänst åtkomst respektive tillträde till ett betalkonto. Tillträde får endast nekas om den kontoförvaltande betaltjänstleverantören av skäl som är objektivt motiverade och tillräckligt underbyggda gör bedömningen att tredjepartsleverantören obehörigen har fått åt- komst respektive tillträde till kontot eller obehörigen har initierat en betalningstransaktion från kontot. I svensk rätt finns inte något tyd- ligt definierat beviskrav i dessa situationer och det andra betaltjänst- direktivet kan inte heller anses ge någon vägledning i denna fråga. Vilken typ av bevisning och vilken styrka denna ska ha för att den kontoförvaltande betaltjänstleverantören ska kunna neka tredjeparts- leverantören tillträde till ett betalkonto beror på omständigheterna i det enskilda fallet och blir ytterst en fråga för rättstillämpningen.38

En kontoförvaltande betaltjänstleverantör som tillhandahåller be- taltjänstanvändaren ett betalkonto som är tillgängligt online ska göra det möjligt för tredjepartsleverantörer att förlita sig på den starka kundautentisering som den kontoförvaltande betaltjänstleverantören tillhandahåller betaltjänstanvändaren (5 b kap. 5 §). Vidare ska konto- förvaltande betaltjänstleverantörer och tredjepartsleverantörer tillämpa säker kommunikation när de kommunicerar (5 kap. 13 §). Kraven på säker kommunikation innefattar bl.a. att den kontoförvaltande be- taltjänstleverantören måste tillhandahålla ett gränssnitt som uppfyller regelverkets krav på tillgänglighet och funktionalitet. Eba har publi- cerat flera tydliggöranden39 kring hur det särskilda gränssnittet ska utformas samt vad som kan utgöra ett lagligt hinder för tredjeparts- leverantörer att agera. Vidare finns en stark icke-diskriminerande prin- cip som innebär att samtliga betaltjänster och betalkonton som till- gängliggörs online för betaltjänstanvändaren även ska tillgängliggöras för tredjepartsleverantören på icke diskriminerande sätt. Detta för att säkerställa en konkurrensneutral marknad där samtliga reglerade betaltjänstleverantörer kan tillhandahålla betaltjänster på lika villkor.

38Prop. 2017/18:77 s. 159.

39Se Eba (2020) samt Clarifications to issues raised by the EBA industry WG. www.eba.europa.eu (hämtad 2022-06-20).

1043

Bilaga 3

SOU 2023:16

Särskilda krav på tredjepartsleverantörer

För betaltjänstleverantörer som tillhandahåller betalningsinitierings- tjänster finns särskilda krav som bl.a. medför att leverantören inte vid någon tidpunkt får inneha betalarens medel och inte heller lagra känsliga betalningsuppgifter (5 kap. 8 §). Motsvarande krav finns för betaltjänstleverantörer som tillhandahåller kontoinformationstjäns- ter (5 kap. 15 §).

Särskild reglering för kortbaserade betalningstransaktioner

Kortbaserade betalningstransaktioner definieras i förmedlingsavgifts- förordningen, som

tjänster som grundas på infrastruktur och affärsregler för en betalnings- ordning för kontokort för att med hjälp av utrustning eller programvara för kort, telekommunikation, digital teknik eller informationsteknik göra en debet- eller kreditkortstransaktion (artikel 2.7).

Betalningsordningar benämns ofta kortnätverk.40 Kortnätverk kan enligt förarbetena utgöra generella betalsystem.41 Finansinspektio- nen har även gjort bedömningen att de internationella kortnätverken Visa och Mastercard utgör generella betalsystem enligt definitionen i lagen om bank- och finansieringsrörelse (1 kap. 3 § andra stycket).42 Därmed omfattas de även av definitionen betalningssystem enligt betaltjänstlagen.

Förordning om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner

Förmedlingsavgiftsförordningen, som trädde i kraft den 8 juni 2015, tillkom bl.a. i syfte att jämna ut konkurrensvillkoren på EU:s betal- ningsmarknad och på så sätt även förbättra villkoren för konsumen- ter på den inre marknaden. Förmedlingsavgiften utgör typiskt sett grunden för kortinlösarens avgift gentemot handlaren, som i sin tur överför avgiften i det slutliga priset till konsumenten. Förmedlings- avgifter definieras som:

40Prop. 2015/16:133 s. 6.

41Prop. 2002/03:139 s. 194.

42Finansinspektionen (2008).

1044

SOU 2023:16

Bilaga 3

en avgift som betalas för varje transaktion direkt eller indirekt (t.ex. genom en tredje part) mellan den utgivare och den inlösare som deltar i en kortbaserad betalningstransaktion. Nettokompensationen eller andra överenskomna ersättningar anses utgöra en del av förmedlingsavgiften (artikel 2.10).

Förordningen innehåller två huvuddelar, varav taknivåer för förmed- lingsavgifter beskrivs närmare längre fram i detta avsnitt. Den andra huvuddelen innehåller affärsregler som gäller för alla kort, dvs. även företagskort och kort utfärdade av s.k. trepartsbetalningsordningar såsom American Express eller Diners Club. I denna del av förord- ningen finns exempelvis bestämmelser som förpliktar kortinlösaren att specificera de avgifter som tas ut av en handlare och som förpliktar betalningsmottagarens betaltjänstleverantör att lämna viss information om varje enskild transaktion till betalningsmottagaren (artikel 9). Vidare finns bestämmelser som begränsar regeln om att alla kort inom en betalningsordning måste godtas, den s.k. honour all cards-regeln (artikel 10). Bestämmelsen innebär att en betalningsordning (kort- nätverk) inte får tvinga betalningsmottagare (t.ex. en butik) som god- tar vissa kategorier av kortbaserade betalningsinstrument att även godta andra kategorier av kortbaserade betalningsinstrument som getts ut inom ramen för samma betalningsordning. Detta innebär att en betalningsmottagare kan välja att avtala om att ta emot debetkort, kreditkort, förbetalda kort eller företagskort från respektive betal- ningsordning.

Slutligen innehåller förordningen också vissa bestämmelser som förpliktar medlemsstaterna att vidta kompletterande åtgärder i natio- nell rätt, vilket ledde till inrättande av den kompletterande lagen (2016:415) om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstrans- aktioner.

1045

Bilaga 3

SOU 2023:16

Särskilt om reglering av avgifter för betaltjänster

Huvudregeln är att avtalsfrihet råder om prissättningen av betaltjänster. Från denna regel finns dock en rad undantag vilka beskrivs nedan.

Avgiftsbestämmelser i betaltjänstlagen

En betaltjänstleverantör får inte ta ut avgift av en betaltjänstanvän- dare för att tillhandahålla viss typ av information (4 kap. 1 §).

Ett kreditinstitut får enbart ta ut rimliga avgifter från en konsument för att tillhandahålla ett betalkonto med grundläggande funktioner. Ett av syftena med betalkontodirektivet är att personer som har svårt att få ett betalkonto ska kunna få detta till en rimlig kostnad. Denna avgiftsbestämmelse syftar till att undvika risken att kreditinstitut pris- sätter sig från ansvaret för dessa kunder, men även att förhindra att den generella prisnivån skulle öka kraftigt. I förarbetena till genom- förandet av betalkontodirektivet anges att det förutsätts ligga inom ramen för tillsynen över betaltjänstlagen att Finansinspektionen också bevakar att prissättningen inte sker på ett sätt som i praktiken med- för att vissa kundgrupper inte får tillgång till betalkonto med grund- läggande funktioner. Det kreditinstitut vars avgifter inte i obetydlig mån avviker från de genomsnittliga avgifterna bör enligt förarbetena åläggas en relativt tung börda att motivera avvikelsen, vare sig frågan väcks i ett tvistemål eller i ett tillsynsärende.43

Även avgifter som tas ut i samband med att en konsument byter betalkonto omfattas av krav på att vara rimliga och i linje med betal- tjänstleverantörens faktiska kostnader, enligt 4 kap. 15 § betaltjänst- lagen. Vid byte av betalkonto får dessutom inte den betaltjänst- leverantör som en konsument har ett betalkonto hos ta ut någon avgift för information om betalningstransaktioner.

I de fall det trots allt är tillåtet ska avgifterna vara skäliga och motsvara betaltjänstleverantörens faktiska kostnader. I förhållandet mellan betalaren och betalningsmottagaren ska betalaren svara för de avgifter som betalarens betaltjänstleverantör tar ut och betalnings- mottagaren svara för de avgifter som mottagarens betaltjänstleveran- tör tar ut.

En betaltjänstleverantör får inte hindra en betalningsmottagare från att erbjuda betalaren en nedsättning vid användning av ett visst

43Prop. 2016/17:129 s. 46.

1046

SOU 2023:16

Bilaga 3

betalningsinstrument. Däremot får en betalningsmottagare inte ta ut någon avgift av betalaren vid användning av ett betalningsinstrument. Denna bestämmelse innebär förbud mot s.k. tilläggsavgifter. Med- lemsstaterna har i det andra betaltjänstdirektivet lämnats möjlighet att förbjuda eller begränsa betalningsmottagarens rätt att begära en avgift. Förbudet mot tilläggsavgifter i den svenska genomförande- lagstiftningen har i förarbeten motiverats bl.a. av att det innebär tyd- ligare regler och skapar incitament för minskad kontanthantering.44

Icke-diskriminering av gränsöverskridande betalningar

Ytterligare undantag från den fria prissättningen finns i EU-förord- ningen om gränsöverskridande betalningar. Denna förordning stad- gar att de avgifter som en betaltjänstleverantör tar ut av en betaltjänst- användare för gränsöverskridande betalningar ska vara desamma som för inhemska betalningar, upp till ett belopp om 50 000 euro.45

Taknivåer för förmedlingsavgifter

För de betaltjänstleverantörer som tillhandahåller betaltjänsterna kort- utgivning eller kortinlösen enligt 1 kap. 2 § p. 5 betaltjänstlagen och är anslutna till en betalningsordning tillkommer krav på taknivåer för förmedlingsavgifter genom förmedlingsavgiftsförordningen. Taknivån för de förmedlingsavgifter som får tas ut vid kortbaserade betalnings- transaktioner är, enligt förordningen, 0,2 procent av transaktions- summan vid debetkortstransaktioner (artikel 3) och 0,3 procent vid kreditkortstransaktioner (artikel 4).

Förordningens bestämmelser om taknivåer för förmedlingsavgifter reglerar emellertid inte taknivåer för alla kortbetalningar och kort- baserade betalningstransaktioner, utan gäller enbart för konsumen- ters debet- och kreditkortsbetalningar. De omfattar således inte trans- aktioner med företagskort och de omfattar inte heller transaktioner med kort som har utfärdats av en trepartsbetalningsordning, t.ex.

44Prop. 2009/10:220 s. 204.

45Denna princip om lika avgifter bör enligt förordningen tillämpas på betalningar som initieras eller avslutas på papper, med undantag för checkar (skäl 6). Den är vidare tillämpbar på kon- tanter, om dessa behandlas elektroniskt under betalningskedjan, och alla avgifter, oavsett om de är direkt eller indirekt kopplade till en betalningstransaktion, inbegripet avgifter kopplade till ett avtal. Valutaväxlingsavgifter är dock undantagna förordningen (artikel 3.4).

1047

Bilaga 3

SOU 2023:16

American Express eller Diners Club.46 Förordningen gäller inte heller vid kontantuttag i uttagsautomat eller över disk hos en betaltjänst- leverantör (artikel 1.3).

Ytterligare betaltjänstreglering

Förutom den reglering som återfinns i EU-direktiv eller EU-förord- ningar (s.k. nivå 1-reglering) och som införlivats i nationell rätt, finns delegerade förordningar och riktlinjer från Europeiska bankmyndig- heten (Eba) (s.k. nivå 2-reglering).

Det andra betaltjänstdirektivet innehåller bemyndiganden för kom- missionen att anta ett antal delegerade akter och genomförandeakter (härefter benämnda genomförandeåtgärder). Med dessa bemyndigan- den har viss detaljreglering delegerats till Eba, som antingen utfärdat regler i form av riktlinjer eller tekniska standarder.47

Särskilt om teknisk standard om stark kundautentisering och säker kommunikation

Den 14 september 2019 trädde bestämmelserna i den delegerade för- ordningen om stark kundautentisering och säker kommunikation i kraft för samtliga betaltjänstleverantörer inom EES (härefter be- nämnd den delegerade förordningen).48 Vid tiden för ikraftträdandet var aktörerna på den europeiska betalningsmarknaden inte redo att tekniskt uppfylla kraven på stark kundautentisering, främst beroende på att kraven inte enbart omfattade betaltjänstleverantörer under tillsyn utan även betalningsmottagare, dvs. e-handlare. Eba tillät där- för de nationella tillsynsmyndigheterna att förlänga tidsfristen för

46En trepartsbetalningsordning som ger andra betaltjänstleverantörer licens att ge ut kort- baserade betalningsinstrument eller lösa in kortbaserade betalningstransaktioner, eller som ger ut kortbaserade betalningsinstrument med en s.k. co-branding-partner eller genom en agent, anses dock vara en fyrpartsbetalningsordning (artikel 2.18).

47På engelska Regulatory Technical Standards (RTS). Det är antingen fråga om tekniska stan- darder för tillsyn (artikel 10 i Eba-förordningen) eller tekniska standarder för genomförande (artikel 15 i förordningen). Tekniska standarder utgör en genomförandeåtgärd som kom- missionen sedermera antar i form av en delegerad förordning. Sådana förordningar blir därmed, i likhet med andra EU-förordningar antagna av Europaparlamentet och rådet, direkt tillämp- liga i medlemsstaterna. Riktlinjer från Eba bedöms av Finansinspektionen motsvara allmänna råd.

48Eba har även utfärdat riktlinjer om villkor som ska uppfyllas för att beviljas undantag från kravet på beredskapsmekanism enligt artikel 33.6 i denna delegerade förordning.

1048

SOU 2023:16

Bilaga 3

när betaltjänstleverantörer skulle efterleva delar av kraven, fram till den 1 januari 2021.49 De kraven avsåg korttransaktioner inom e-handeln.

De detaljerade reglerna om stark kundautentisering innefattar bl.a. bestämmelser om hur stark kundautentisering ska tillämpas och i vilka fall betaltjänstleverantörer får göra undantag från stark kund- autentisering för olika typer av elektroniska betalningar baserat på t.ex. risk och belopp (artikel 1). På grund av den relativt låga risk som förknippas med kontoinformationstjänster har nya bestämmelser om undantag för stark kundautentisering föreslagits av Eba.50 Bestäm- melserna innebär att undantag för stark kundautentisering ska göras för kontoinformationstjänster via tredjepartsleverantörer under vissa förutsättningar. Undantaget gäller bl.a. om det skett en stark kund- autentisering av betaltjänstanvändaren inom 180 dagar.

Den delegerade förordningen fastställer även krav som betaltjänst- leverantörer ska följa för att det ska vara möjligt att upprätta gemen- samma och säkra öppna standarder för kommunikation mellan konto- förvaltande betaltjänstleverantörer, tredjepartsleverantörer, betalare, betalningsmottagare och andra leverantörer av betaltjänster vid till- handahållande av betaltjänster (artikel 1). Enligt den delegerade för- ordningen ska kontoförvaltande betaltjänstleverantör som erbjuder betalkonton som finns tillgängliga online bl.a. erbjuda minst ett in- loggningsgränssnitt som uppfyller tre krav:

1.tredjepartsleverantörer och betaltjänstleverantörer som ger ut kort- baserade betalningsinstrument ska kunna identifiera sig för den kontoförvaltande betaltjänstleverantören,

2.den kontoförvaltande betaltjänstleverantören har möjlighet att på säkert sätt kommunicera för att begära och erhålla information om en eller flera specifika betalkonton och tillhörande betalnings- transaktioner och

3.leverantörer av betalningsinitieringstjänster har möjlighet att på ett säkert sätt kommunicera för att initiera ett betalningsuppdrag från betalarens betalkonto och erhålla all information om initier- ingen av betaltransaktioner och all information som finns tillgäng-

49Eba har lämnat flera yttranden med avsikt att förtydliga kraven i dessa tekniska standarder och möjligheten att bevilja undantag från efterlevande av kraven. Se Eba (2018), Eba (2019a), Eba (2019b), Eba (2020).

50Eba (2022).

1049

Bilaga 3

SOU 2023:16

lig för de kontoförvaltande betaltjänstleverantörerna avseende ut- förandet av betalningstransaktionen (artikel 30.1).

Tredjepartsleverantörer ska även med hjälp av samma gränssnitt kunna förlita sig på autentiseringsförfaranden som den kontoförval- tande betaltjänstleverantören tillhandahåller betaltjänstanvändaren (artikel 30.2).

Föreskrifter och allmänna råd från Finansinspektionen

Finansinspektionen har flera bemyndiganden att lämna föreskrifter och allmänna råd51 enligt betaltjänstlagen och andra näringsrättsliga lagar som omfattar betaltjänstleverantörer. Inspektionen har hittills främst utnyttjat sin bemyndiganderätt enligt betaltjänstlagen genom att ge ut föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2010:3) som enbart omfattar betalningsinstitut och registrerade betaltjänstleverantörer. Föreskrifterna och råden innehåller detaljerade bestämmelser om vad olika typer av tillståndsansökningar och anmälningsförfaranden ska innehålla samt vilka löpande rapporteringskrav som betalnings- institut och registrerade betaltjänstleverantörer har gentemot Finans- inspektionen. Samtliga betaltjänstleverantörer omfattas även sedan genomförandet av det andra betaltjänstdirektivet av föreskrifterna (FFFS 2018:4) om verksamhet för betaltjänstleverantörer. Betaltjänst- leverantörer omfattas även bl.a. av föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2009:3) om ägar- och ledningsprövning samt föreskrifter och allmänna råd på penningtvättsområdet.

51Finansinspektionens författningssamling innehåller föreskrifter och allmänna råd som kom- pletterar och preciserar de grundläggande regler som finns i lagar och förordningar. Före- skrifter är bindande regler som företagen är skyldiga att följa. Finansinspektionen måste ha ett bemyndigande från regeringen för att kunna meddela föreskrifter. Allmänna råd är juridiskt sett inte bindande utan snarare en rekommendation om hur ett företag kan göra för att följa en bindande bestämmelse som råden anknyter till. Ett företag har därför möjlighet att göra på ett annat sätt än de allmänna råden anvisar, så länge som det ändå följer den bindande bestämmelsen.

1050

SOU 2023:16

Bilaga 3

Betalkonto

Skyldighet att tillhandahålla betalkonto med grundläggande funktioner

Enligt det s.k. betalkontodirektivet52, som genomfördes i svensk lag genom införandet av 4 a kap. i betaltjänstlagen, får ett kreditinstitut inte vägra en konsument, som är lagligen bosatt inom EES, att öppna ett betalkonto med grundläggande funktioner. En ansökan om att öppna sådant konto måste dessutom behandlas skyndsamt. Med grund- läggande funktioner avses:

1.Tjänster som krävs för att öppna, inneha och avsluta ett betalkonto,

2.tjänster som gör det möjligt att sätta in medel på ett betalkonto,

3.tjänster som gör det möjligt att inom EES över disk eller i uttags- automater ta ut kontanter från ett betalkonto, och

4.utförande av följande betalningstransaktioner inom EES:

a)autogirering,

b)betalningar genom ett debetkort, inbegripet betalningar online, samt

c)betalningar, inbegripet stående överföringar, vid terminaler, över disk och via kreditinstitutets onlinetjänster.

Om det däremot skulle strida mot lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (härefter benämnd penning- tvättslagen) att tillhandahålla sådant betalkonto eller om det finns s.k. särskilda skäl för att inte tillhandahålla en specifik konsument ett be- talkonto gäller inte skyldigheten att öppna konto med grundläggande funktioner.

Särskilda skäl kan enligt förarbetena föreligga om en konsument tidigare har misskött sig i vissa avseenden gentemot kreditinstitutet. Detta innefattar dock inte sådan misskötsamhet som innebär att konsumenten inte har betalat sina krediter eller avgifter i tid eller förekomsten av betalningsanmärkningar. Ekonomisk brottslighet som har begåtts mot en annan fysisk eller juridisk person med hjälp av ett

52Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/92/EU av den 23 juli 2014 om jämförbarhet för avgifter som avser betalkonto, byte av betalkonto och tillgång till betalkonto med grund- läggande funktioner.

1051

Bilaga 3

SOU 2023:16

betalkonto bör enligt förarbetena också kunna utgöra särskilda skäl. Även lagliga hinder bör innefattas i begreppet. Avsaknad av person- nummer ska inte anses vara särskilda skäl för att avslå en ansökan om betalkonto.53

I förarbetena förtydligas att betalkontodirektivet inte lämnar ut- rymme för kreditinstitut att kunna neka en konsument en eller flera av de grundläggande funktioner som ett kreditinstitut tillhandahåller andra konsumenter. I det fall ett kreditinstitut vägrar att tillhanda- hålla en konsument någon av de betaltjänster som avses, bör detta därför räknas som ett avslag på ansökan om betalkonto med grund- läggande funktioner. Endast rimliga avgifter får tas ut för tillhanda- hållande av betalkonton med grundläggande funktioner. Vad som i det enskilda fallet utgör en rimlig avgift är ytterst en fråga för rätts- tillämpningen. En kund som krävs på en hög avgift ska med andra ord kunna få saken prövad i domstol eller hos Allmänna reklama- tionsnämnden (ARN).54

Uppsägning av ett betalkonto med grundläggande funktioner får endast göras om (4 a kap. 9 §):

1.Konsumenten avsiktligt har använt betalkontot för olagliga ändamål,

2.det inte har förekommit några transaktioner på betalkontot under de senaste 24 månaderna,

3.konsumenten har lämnat felaktiga uppgifter när betalkontot öpp- nades, och korrekta uppgifter skulle ha lett till att han eller hon inte hade fått öppna ett sådant konto, eller

4.det finns särskilda skäl.

Rätten till betalkonto behandlas i kapitel 6.

Skyldighet att ta emot insättningar på konto

Utöver skyldigheten att tillhandahålla betalkonto med grundläggande funktioner för konsumenter gällde redan sedan före betalkonto- direktivets tillkomst en s.k. kontraheringsplikt enligt 11 d § lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. Kontraheringsplikten gäller för institut som erbjuder kontoformer som omfattas av insättningsgaran-

53Prop. 2016/17:129 s. 35.

54Se prop. 2016/17:129 s. 46 f. samt artikel 18 och 17.5 i betalkontodirektivet.

1052

SOU 2023:16

Bilaga 3

tin, dvs. svenska banker, utländska bankföretag, svenska kreditmark- nadsföretag, utländska kreditföretag samt svenska värdepappersbolag och utländska värdepappersföretag, om de har tillstånd att ta emot kunders medel på konto (2 §). Kontraheringsplikten innebär att sådana institut har en skyldighet att ta emot insättningar från enskilda, dvs. såväl privatpersoner som från företag och organisationer. Skyldig- heten gäller dock inte om det finns särskilda skäl. Enligt förarbetena utgörs sådana särskilda skäl exempelvis av om sökanden tidigare varit ohederlig mot institutet, om misstanke om penningtvätt finns eller om det finns risk för att en företrädare för institutet genom att till- handahålla kontot på något sätt främjar brott. Skyldigheten omfattar inte andra tjänster såsom t.ex. checkar och kort kopplade till kontot.55 Lagen om insättningsgaranti kompletteras av allmänna råd som Finans- inspektionen utfärdat.56 Bestämmelserna behandlas även i kapitel 6.

Skyldighet att erbjuda betalkontotjänster för betaltjänstleverantörer

Företag som definieras som betaltjänstleverantörer enligt betaltjänst- lagen omfattas av en särskild bestämmelse som anger att kredit- institut på objektiva, icke-diskriminerande och proportionella grunder ska ge betaltjänstleverantörer som begär det tillgång till kreditinsti- tutets betalkontotjänster (7 kap. 5 § betaltjänstlagen). Sådan tillgång ska ges i den omfattning som krävs för att betaltjänstleverantörer obehindrat och effektivt ska kunna tillhandahålla sina betaltjänster. Enligt förarbetena avses med betalkontotjänster i detta sammanhang dels tillgång till ett betalkonto, dels tillgång till sådana tjänster som normalt erbjuds i samband med ett betalkonto, t.ex. som möjliggör debitering eller kreditering vid betalning.57 Ett kreditinstitut som nekar en betaltjänstleverantör tillgång till sådana betalkontotjänster måste meddela detta till Finansinspektionen med angivande av skäl för nekandet.

55Prop. 2002/03:139 s. 260.

56I dessa allmänna råd anges att det kan finnas undantag från bankernas inlåningsskyldighet vid exempelvis lagliga hinder, tidigare misskötsel eller ohederlighet gentemot banken. Där- emot bör enbart den omständigheten att en kund har fått en betalningsanmärkning inte utgöra tillräcklig grund för banken att neka kunden inlåningskonto.

57Prop. 2017/18:77 s. 375.

1053

Bilaga 3

SOU 2023:16

Elektroniska pengar

Elektroniska pengar, eller e-pengar, omnämns ofta som motsatsen till centralbankspengar utgivna av Riksbanken, dvs. privata bank- pengar som enbart finns i elektronisk form. Inom EU finns dock en särskild reglering kring en specifik typ av elektroniska pengar sedan införandet av det första e-penningdirektivet58 år 2002. Därmed utgör alltså inte alla pengar som finns i elektronisk form elektroniska pengar enligt lagen (2011:755) om elektroniska pengar (härefter benämnd e-penninglagen). Av skäl 13 till det andra e-penningdirektivet59 fram- går att:

Utgivning av elektroniska pengar innebär inte mottagande av insätt- ningar […] på grund av dessa pengars särskilda karaktär som en elek- tronisk ersättning för mynt och sedlar som kommer att användas för betalningar av vanligtvis begränsade belopp och inte för sparande.

Direktivet gör alltså en tydlig analogi mellan elektroniska pengar (enligt direktivets definition) och kontanter, på så sätt att elektro- niska pengar utgör ett elektroniskt (dematerialiserat) substitut för kontanter.

Lagen om elektroniska pengar

E-penninglagen genomförde det andra e-penningdirektivet i svensk rätt. Lagen innehåller bestämmelser om utgivning av elektroniska pengar samt om institut för elektroniska pengar och registrerade ut- givare. När det andra e-penningdirektivet trädde i kraft år 2009 syf- tade det till att undanröja hinder mot marknadstillträde, göra det enklare att starta och driva affärsverksamhet för utgivning av elek- troniska pengar och ge stöd för nya användaranpassade tjänster. Det tidigare e-penningdirektivet ansågs ha hindrat framväxten av en verk- lig inre marknad för tjänster på området för elektroniska pengar och utvecklingen av användarvänliga tjänster.60

58Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/46/EG av den 18 september 2000 om rätten att starta och driva affärsverksamhet i institut för elektroniska pengar samt om tillsyn av sådan verksamhet.

59Europaparlamentets och rådets direktiv (2009/110/EG) om rätten att starta och driva affär- sverksamhet i institut för elektroniska pengar samt om tillsyn av sådan verksamhet, om änd- ring av direktiven 2005/60/EG och 2006/48/EG och om upphävande av direktiv 2000/46/EG.

60Prop. 2010/11:124 s. 62.

1054

SOU 2023:16

Bilaga 3

Ett institut för elektroniska pengar definieras i e-penninglagen som ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening som har fått tillstånd att ge ut elektroniska pengar. Även registrerade ut- givare ska utgöras av juridiska personer, till skillnad från registrerade betaltjänstleverantörer i betaltjänstlagen.

Elektroniska pengar definieras som elektroniskt förvarat penning- värde som (1 kap. 2 § p. 2)

a)Representerar en fordran på utgivaren,

b)ges ut i utbyte mot medel i syfte att genomföra betalningstrans- aktioner enligt betaltjänstlagen, och

c)godtas som betalningsmedel av andra än utgivaren.

Definitionen av elektroniska pengar avses vara teknikneutral och omfatta alla situationer där betaltjänstleverantören utfärdar ett för- skottsbetalat lagrat värde i utbyte mot medel, och det lagrade värdet accepteras av tredje part som betalning.61 Syftet är därmed att elek- troniska pengar ska vara ett medel för betalningstransaktioner och inte medel som lagras för att generera avkastning (dvs. inte vara en finansiell investering).

Likt begreppet betaltjänstleverantör i betaltjänstlagen kan utgivare av elektroniska pengar omfatta fler typer av aktörer än institut för elektroniska pengar eller registrerade utgivare. Bland de som får ge ut elektroniska pengar utan tillstånd enligt e-penninglagen, och då benämnas utgivare av elektroniska pengar, återfinns kreditinstitut, statliga och kommunala myndigheter när de ägnar sig åt myndighets- utövning samt ECB och nationella centralbanker i andra EES-länder, när de inte agerar i egenskap av monetär eller offentlig myndighet (2 kap. 2 §). Undantagen enligt e-penninglagen har utformats för att motsvara betaltjänstdirektivets implementering i betaltjänstlagen.

61Skäl (7) till Europaparlamentets och Rådets direktiv 2009/110/EG av den 16 september 2009 om rätten att starta och driva affärsverksamhet i institut för elektroniska pengar samt om tillsyn av sådan verksamhet, om ändring av direktiven 2005/60/EG och 2006/48/EG och om upphävande av direktiv 2000/46/EG.

1055

Bilaga 3

SOU 2023:16

Särskilda regler vid utgivande av elektroniska pengar

Flertalet bestämmelser för institut för elektroniska pengar och regi- strerade utgivare är nära nog identiska som de för betalningsinstitut och registrerade betaltjänstleverantörer i betaltjänstlagen. Det gäller bestämmelserna om tillståndsplikt, startkapital, kapitalkrav, skydd av medel, uppdragsavtal samt gränsöverskridande verksamhet som beskrivs ovan.

Utöver dessa bestämmelser finns några specifika bestämmelser i 4 kap. e-penninglagen som avser hur elektroniska pengar ska ges ut. Portalparagrafen anger t.ex. att elektroniska pengar utan dröjsmål ska ges ut till samma nominella belopp som de medel som tagits emot. Detta innebär att elektroniska pengar inte får ges ut mot erhållande av medel som understiger eller överstiger det utgivna penningvärdet. Därmed begränsas enligt förarbeten möjligheten att använda bonus- system och liknande vid utgivning.62

En utgivare och innehavare av elektroniska pengar ska ingå ett avtal i vilket villkoren för inlösen och eventuella avgifter i samband med detta tydligt anges (4 kap. 2 §). Innehavaren av de elektroniska pengarna blir bunden av avtalet först när han eller hon har under- rättats om dessa villkor.

På begäran av en innehavare av elektroniska pengar ska utgivaren lösa in del av eller hela innehavet av utestående elektroniska pengar till det nominella beloppet. Sådan inlösen ska kunna begäras av inne- havaren när som helst, men om den begärs inom ett år från och med den dag då avtalet upphör, ska hela innehavet lösas in. Detta ska också gälla om ett institut för elektroniska pengar bedriver betal- tjänstverksamhet eller annan verksamhet och det inte är känt till vil- ken del medlen ska användas som elektroniska pengar.

En utgivare får enbart ta ut en avgift vid inlösen om detta anges i avtalet och förutsatt att avgiften motsvarar skäliga kostnader för ut- givaren för att genomföra transaktionen (4 kap. 4 §). Om inlösen sker efter det att ett avtal mellan utgivaren av elektroniska pengar och innehavaren av elektroniska pengar har upphört att gälla, får utgivaren endast ta ut en avgift om det gått mer än ett år från det att avtalet upphörde. Samtliga avgiftsbestämmelser är tvingande i för- hållande till konsumenter, dvs. en utgivare av elektroniska pengar får inte avtala om avvikande villkor med en konsument.

62Prop. 2001/02:85 s. 57.

1056

SOU 2023:16

Bilaga 3

En utgivare av elektroniska pengar får inte betala ränta eller ge andra förmåner som beror på hur länge innehavaren behåller de elek- troniska pengarna (4 kap. 5 §).

Förhållandet mellan e-penningdirektivet och det andra betaltjänstdirektivet

E-penningdirektivet har nära samband med det andra betaltjänst- direktivet.63 I det andra betaltjänstdirektivet regleras genomförande av betalningstransaktioner där medlen är elektroniska pengar enligt definitionen i e-penningdirektivet. Däremot regleras själva utgivningen av elektroniska pengar i e-penningdirektivet.

Delar av betaltjänstdirektivet är tillämpliga även på affärsverksam- het i institut för elektroniska pengar. De betaltjänster som betal- ningsinstitut får tillhandahålla, får tillhandahållas även av institut för elektroniska pengar. När sådana tjänster tillhandahålls av institut för elektroniska pengar gäller nära nog samma regler som för betalnings- institut. Detta är en följd av målet att villkoren för alla betaltjänst- leverantörer ska vara lika.64

Ytterligare reglering av elektroniska pengar

Föreskrifter och allmänna råd från Finansinspektionen

Finansinspektionen har bemyndigande att meddela föreskrifter och har utnyttjat den rätten främst genom utgivning av föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2011:49) om institut för elektroniska pengar. Föreskrifterna innehåller bl.a. bestämmelser om vad en tillstånds- ansökan ska innehålla och vilka löpande rapporteringskrav som institut för elektroniska pengar och registrerade utgivare av elektroniska pengar har gentemot Finansinspektionen. Institut för elektroniska pengar och registrerade utgivare omfattas även bl.a. av föreskrifterna FFFS (2018:4) om verksamhet för betaltjänstleverantörer, föreskrif- ter och allmänna råd (FFFS 2009:3) om ägar- och ledningsprövning

63Genom det andra betaltjänstdirektivet gjordes bl.a. flera ändringar i e-penningdirektivet. Ändringarna rörde främst frågor om tillståndskrav och andra rörelsekrav, men även e-penning- direktivets tillsyns- och övergångsbestämmelser (prop. 2017/18:77 s. 101).

64Prop. 2010/11:124 s. 62.

1057

Bilaga 3

SOU 2023:16

samt föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2017:11) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Kontanttjänster

Som framgår av ovan undantas många tjänster som involverar kon- tanter från tillämpningsområdet eller tillståndsplikt i betaltjänstlagen. Nedan redogörs för den reglering som finns för såväl tjänster som utförs genom utbyte av kontanter som krav som ställs för att upp- rätthålla kontanter som betalningsmedel.

Riksbankslagen

Den 1 januari 2023 trädde en ny riksbankslag i kraft.65 Avseende kontanter och andra betalningsmedel stadgas som utgångspunkt att Riksbanken ska bidra till att det finns tillgång till sedlar och mynt i kronor i betryggande utsträckning i hela Sverige (4 kap.).

Riksbanken ansvarar för kontantutgivning och kontanttillverk- ning (4 kap. 2 § och 5 §). Enligt riksbankslagen ska Riksbanken följa, analysera och vid behov samordna hanteringen av kontanter i Sverige. Vidare ska ett företag som bedriver verksamhet som påverkar till- gången till kontanter i Sverige underrätta Riksbanken om företaget avser att upphöra med denna verksamhet (4 kap. 8 §). Bestämmelsen i 4 kap. 12 § om lagligt betalningsmedel belyses särskilt i kapitel 13.

Betaltjänstlagen

Sedan 1 januari 2020 finns en skyldighet i 9 kap. betaltjänstlagen för vissa kreditinstitut och filialer till utländska kreditinstitut som till konsumenter tillhandahåller betalkonton med grundläggande funk- tioner att tillhandahålla platser för kontantuttag i betryggande ut- sträckning i hela landet.66

Vidare ska sådana kreditinstitut och filialer till utländska kredit- institut som till företag tillhandahåller betalkonton tillhandahålla plat- ser för dagskasseinsättningar i betryggande utsträckning i hela landet.

65En ny riksbankslag, prop. 2021/22:41.

66Vad som ska anses vara ett betryggande tillhandahållande framgår närmare av 13 § betaltjänst- förordningen (2010:1008).

1058

SOU 2023:16

Bilaga 3

Lagen om valutaväxling och annan finansiell verksamhet

Valutaväxling som sker enbart genom utbyte av kontanter (dvs. utan inblandning av t.ex. kortbetalning) är en tjänst som är undantagen från betaltjänstlagens tillämpningsområde (1 kap. 6 § p. 3 betaltjänst- lagen, se ovan). En fysisk eller juridisk person som avser att ägna sig åt valutaväxling i väsentlig omfattning ska i stället ansöka om registrer- ing hos Finansinspektionen enligt lagen (1996:1006) om valutaväx- ling och annan finansiell verksamhet (härefter valutaväxlingslagen).67

Finansinspektionen ska registrera personer som inkommit med an- sökan om registrering enligt valutaväxlingslagen om de finner skäl att anta att verksamheten kommer att drivas i enlighet med penningtvätts- regelverket och vissa krav på ägare och ledning är uppfyllda (2–3 §).

Förordningen om statligt stöd till tillhandahållare av grundläggande betaltjänster

Förordningen (2014:139) om statligt stöd till tillhandahållare av grund- läggande betaltjänster syftar till att alla i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser. Grundläggande betal- tjänster utgör i denna förordning betalningsförmedling, uttag av kontanter samt hantering av dagskassor för näringsidkare och ideella föreningar enligt det nuvarande riksdagsmål som närmare beskrivs i kapitel 5.

Reglering av betalningsinfrastrukturen: clearingverksamhet, avvecklingssystem och betalningssystem

Betalningsinfrastrukturen utgör grunden för hela ekosystemet för betalningar. Traditionellt sett består denna infrastruktur av clearing- och avveckling via betalningssystem. I detta avsnitt beskrivs regler- ingen av dels clearing- och avvecklingsstegen vid betalningen, dels de betalningssystem som massbetalningar passerar igenom.

67Lagen innehåller även registreringsplikt för annan finansiell verksamhet såsom yrkesmässig verksamhet som består i förvaltning av eller handel med virtuell valuta och kreditgivning till företag. Före genomförandet av första betaltjänstdirektivet innehåll denna lag bl.a. en anmäl- ningsplikt för penningöverföring, som i dag i stället utgör en tillståndspliktig tjänst enligt betal- tjänstlagen.

1059

Bilaga 3

SOU 2023:16

Clearingverksamhet

Av de steg som passeras innan en betalning avvecklas är det enbart själva clearingen som är förenad med tillståndsplikt. Alla massbetal- ningar i svenska kronor, utom realtidsbetalningar och betalningar i kontanter, clearas innan de avvecklas. De företag som bedriver sådan clearingverksamhet behöver ha tillstånd enligt lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden.

Begreppet clearing kan innefatta uträkning, sammanställning och redovisning av parters betalnings- eller leveransförpliktelser, men kan också utnyttjas som ett sammanfattande begrepp för de avslutande momenten efter en affär på de finansiella marknaderna.68 Vidare defi- nieras begreppet clearingverksamhet i 1 kap. 4 c § lagen om värde- pappersmarknaden som:

fortlöpande verksamhet, som består i att på clearingdeltagarnas vägnar göra avräkningar i fråga om deras betalnings- eller leveransförpliktelser avseende finansiella instrument, genom att träda in som motpart till både köpare och säljare eller att på annat väsentligt sätt ansvara för att för- pliktelserna avvecklas genom överförande av likvid eller instrument.

Dagens reglering om hur clearingverksamhet för betalningar får be- drivas återfinns i 19–21 kap. lagen om värdepappersmarknaden, men har sin grund i den numera upphävda lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet. Efter förslag från Clearingutredningen69 utvid- gades clearingbegreppet år 1996 till att omfatta clearing av betalnings- förpliktelser oberoende av om det är fråga om betalning för finansiella instrument eller inte, dvs. även clearing av rena betalningsförplik- telser. I samband med genomförandet av första direktivet om mark- nader för finansiella instrument (Markets in Financial Instruments Directive, MiFID I)70 överfördes sedermera bestämmelserna om clearingverksamhet i lagen om börs- och clearingverksamhet i prin- cip i sin helhet till 19–21 kap. i den då nya lagen om värdepappers- marknaden. Efter den globala finanskrisen (2008–2009) har regler- ingen på värdepappersområdet förstärkts och harmoniserats inom

68Prop. 1995/96:50 s. 67.

69SOU 1993:114.

70Europaparlamentet och rådets direktiv 2004/39/EG av den 21 april 2004 om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv 85/611/EEG och 93/6/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/12/EG samt upphävande av rådets direktiv 93/22/EEG.

1060

SOU 2023:16

Bilaga 3

EU71, medan bestämmelserna som omfattar clearing av betalnings- förpliktelser i lagen om värdepappersmarknaden har lämnats i prin- cip oförändrade. Anledningen till icke-harmoniseringen på området är att ECB har lagstiftningskompetens i fråga om betalningssystem inom EU, medan eventuell reglering av betalningssystem utanför euroområdet i stället är en nationell angelägenhet.

Tillståndsplikt och verksamhetskrav för clearingverksamhet

För att bedriva clearingverksamhet som en clearingorganisation krävs tillstånd hos Finansinspektionen, vilket kan erhållas såväl av svenska aktiebolag och ekonomiska föreningar som dess utländska motsvarig- heter (19 kap. 1 § lagen om värdepappersmarknaden). Tillstånd krävs dock inte för Riksbanken, företag med tillstånd att driva bankrörelse enligt lagen om bank och finansieringsrörelse samt företag med till- stånd enligt 2 kap. 1 § 1, 2, 4 eller 8 lagen om värdepappersmark- naden (19 kap. 2 §). Undantagna från tillståndsplikt är även clearing- verksamheter som huvudsakligen allmänheten deltar i. Anledningen till detta undantag är att regleringen av clearingverksamhet riktar sig mot sådan verksamhet som är av betydelse för finansiella marknader och det finansiella systemets stabilitet.72

Reglerna om vilka krav som ställs på clearingverksamheter i lagen om värdepappersmarknaden är i stor utsträckning principbaserade. I 20 kap. lagen om värdepappersmarknaden återfinns bestämmelser om hur en clearingorganisations verksamhet ska bedrivas. Exempel- vis ska en clearingorganisation enligt det s.k. sundhetskriteriet driva sin verksamhet hederligt, rättvist och professionellt och på så sätt att allmänhetens förtroende för värdepappersmarknaden upprätthålls (20 kap. 1 §). Det saknas närmare bestämmelser i lagen om hur en

71Genom bl.a. Emir, CSDR och Europaparlamentet och rådets direktiv 2014/65/EU av den

15maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv 2002/92/EG och av direktiv 2011/61/EU (MiFID II). Emir reglerar i allt väsentligt den form av clearing- verksamhet som går ut på att träda in som motpart till både köpare och säljare av finansiella instrument, s.k. central motpart. Vidare innebar ikraftträdandet av CSDR att en viss typ av clearingorganisationer i stället behövde tillstånd som värdepapperscentral i enlighet med den förordningen, vilket innebär att sådana institut (för närvarande enbart Euroclear Sweden AB i Sverige) nu i stället har att följa CSDR:s regler om värdepapperscentraler, liksom delar av det svenska genomförandet i lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring. I praktiken innebär detta att det enbart är clearingorganisationer som ägnar sig åt clearing av betalnings- förpliktelser som fullt ut omfattas av reglerna i lagen om värdepappersmarknaden i dag. För närvarande är det enbart Bankgirocentralen BGC AB (Bankgirot) som utgör en sådan clear- ingorganisation i Sverige.

72Prop. 1995/96:50 s. 76 och 137.

1061

Bilaga 3

SOU 2023:16

clearingorganisation ska uppfylla sundhetskriteriet. Av förarbetena framgår att det är med stöd av sundhetskriteriet som en prövning ska ske av organisationens verksamhet, uppbyggnad av inre kontroll och säkerhet samt organisationens verkställande lednings och större ägares förmåga att styra verksamheten. Krav på hantering av risker och vad som gäller vid utkontraktering av verksamhet, är exempel på områden som ska täckas av sundhetskriteriet.73

Vidare ska en clearingorganisation tillgodose de säkerhetskrav som är förenade med verksamheten (20 kap. 2 §). Av äldre förarbeten framgår att det är lagstiftarens avsikt att tillsynsmyndigheten, med stöd av bestämmelsen, ska ha möjlighet att ställa höga krav på att clearingorganisationer upprätthåller säkra tekniska system och att dessa system har en hög tillförlitlighet.74 För att undvika risken att de krav som ställs blir olika beroende på vilket regelverk som verk- samheten omfattas av har Finansinspektionen utnyttjat sitt bemyn- digande och föreskrivit att företag som har tillstånd att driva clear- ingverksamhet enligt 19 kap. ska omfattas av bestämmelserna om informationssäkerhet och it-verksamhet i Finansinspektionens före- skrifter och allmänna råd (FFFS 2014:5) samt vissa av bestämmel- serna om kontinuitetshantering i 5 kap. Finansinspektionens före- skrifter och allmänna råd (FFFS 2014:4) om hantering av operativa risker. Ändringarna trädde i kraft 1 mars 2018.75 Clearingorganisationer omfattas även av Finansinspektionens allmänna råd (FFFS 2005:1) om styrning och kontroll av finansiella företag.

Krav på deltagare i clearingverksamhet

Som deltagare i clearingverksamheten får en clearingorganisation godta Riksbanken och Riksgälden samt juridiska personer som har en be- tryggande kapitalstyrka, ändamålsenlig organisation av verksamheten, nödvändiga riskhanteringsrutiner, säkra tekniska system och i övrigt är lämpliga att delta i clearingverksamheten hos clearingorganisa- tionen (21 kap. 1 § lagen om värdepappersmarknaden). En clearing- deltagare får delta i clearingverksamheten för egen räkning. Vissa typer av clearingdeltagare får även delta för någon annans räkning (21 kap. 2 §).

73Prop. 1991/92:113 s. 59 jfr med prop. 1991/92:142 s. 115 och s. 156.

74Prop. 1991/92:113 s. 59 och prop. 1995/96:50 s. 85.

75Finansinspektionen (2017).

1062

SOU 2023:16

Bilaga 3

Avvecklingssystem

Med avveckling förstås vanligen lösande av betalnings- eller leverans- förpliktelser på de finansiella marknaderna genom att betalnings- medel, inklusive valuta eller finansiella instrument, överförs från en part till en annan.76 System i vilken sådan avveckling sker omfattas av lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden (lagen om avvecklingssystem), som är den lag som huvudsakligen genomförde Finalitydirektivet77 i svensk lag. Avveck- lingssystem definieras i denna lag som system för clearing och av- veckling av förpliktelser att betala eller leverera finansiella instrument på finansmarknaden. Lagen om avvecklingssystem gäller därmed av- vecklingssystem för såväl betalningar som för värdepappersleveran- ser och behandlar huvudsakligen förfarandet för godkännande, an- mälan och likställande av sådana system, samt materiella regler om vilken verkan dessa förfaranden har. Finalitydirektivets syfte är att stärka stabiliteten i det finansiella systemet genom att reducera de särskilda rättsliga risker som föreligger vid avveckling i system för överföringar av betalningar och värdepapper.

De rättsliga riskerna hänför sig främst till frågan om ett visst förfarande eller ett visst avtal är giltigt enligt den tillämpliga natio- nella rätten. Den frågan är av intresse vid sådana störningar som kan uppkomma till följd av att en deltagare i ett avvecklingssystem blir föremål för ett insolvensförfarande. Framför allt handlar det om att minska riskerna för den dominoeffekt som kan uppstå när problem hos en deltagare sprider sig till andra deltagare. I värsta fall kan en sådan störning påverka den finansiella stabiliteten och innebära system- risk. Det finansiella systemets funktion och stabilitet kräver med andra ord att överföringsuppdrag avseende betalningar består även i en situation där en av deltagarna blir insolvent.78

Krav på administratör och deltagare i avvecklingssystem

Det är enbart det operativa systemet i vilket avvecklingen hanteras och administreras som kan godkännas och anmälas enligt lagen om avvecklingssystem. Det företag som bedriver själva avvecklingsverk-

76Prop. 1995/96:50, s. 67.

77Europaparlamentet och rådets direktiv 98/26/EG av den 19 maj 1998 om slutgiltig avveck- ling i system för överföring av betalningar och värdepapper.

78Prop. 1995/96:50, s. 41.

1063

Bilaga 3

SOU 2023:16

samheten och som benämns administratörer i lagen om avvecklings- system måste därutöver ha ett separat rörelsetillstånd från Finans- inspektionen. Administratören måste ha ett rörelsetillstånd antingen som clearingorganisation (enligt lagen om värdepappersmarknaden eller Emir), svensk värdepapperscentral, kreditinstitut eller värde- pappersrörelse med visst tillstånd79 (4 § lagen om avvecklingssystem). Utöver en administratör, som också anses som deltagare i systemet, måste ett avvecklingssystem ha minst tre ytterligare deltagare, vilka bl.a. kan utgöras av Riksbanken, Riksgälden, clearingorganisationer och kreditinstitut (5 § och 8 §). Betalningsinstitut samt institut för elektroniska pengar omfattas dock inte av de typer av institut som i dagsläget kan vara administratör eller deltagare till ett avvecklings- system.

Godkännande och likställande av avvecklingssystem

I Sverige har Finansinspektionen huvudansvaret för godkännande av avvecklingssystem enligt lagen om avvecklingssystem, med förbe- hållet att prövningen ska ske i samråd med Riksbanken. Riksbanken får själv agera avvecklingssystem, vilket däremot inte kräver något godkännande från Finansinspektionen. Med likställande av avveck- lingssystem avses att Finansinspektionen får besluta att ett utländskt avvecklingssystem under vissa förhållanden ska likställas med ett av- vecklingssystem som anmälts till Esma (9 a §).

Efter godkännande från Finansinspektionen måste anmälan av nya avvecklingssystem även skickas in till Esma. I Sverige är tre be- talningssystem anmälda till Esma i enlighet med denna reglering: Riks- bankens RIX-system, Bankgirots Clearing- och avvecklingstjänst och BIR Avvecklingstjänst.80 BIR Avvecklingstjänst är till skillnad från övriga system ett s.k. realtidsbetalningssystem.

79Tillstånd att bedriva de tjänster som framgår av 2 kap. 1 § 1, 2, 4, 8 eller 9 lagen om värde- pappersmarknaden.

80SOU 2016:53 s. 282.

1064

SOU 2023:16

Bilaga 3

Riksbankens avvecklingssystem för betalningar

Riksbanken ska tillhandahålla system för avveckling av betalningar och på annat sätt medverka i betalningsavveckling (3 kap. 2 § riks- bankslagen). Riksbanken bestämmer vilka finansiella företag och myn- digheter som får delta i bankens system för avveckling av betalningar. Riksbanken får ta ut avgifter från deltagarna. För att främja betal- ningssystemets funktion får Riksbanken även, mot betryggande säker- het och i fråga om bankens system för avveckling av betalningar, ta emot inlåning från deltagarna, och mot betryggande säkerhet lämna kortfristiga krediter i svenska kronor till deltagarna i syfte att främja systemets funktionssätt (3 kap. 3 § första stycket). Riksbanken har även en övervakande funktion som beskrivs närmare nedan.

Betalningssystem

I regleringen av och standarder för betalningsinfrastrukturen an- vänds olika begrepp och definitioner för vad som vanligtvis benämns betalningssystem. Betalningssystem kan delas in i selektiva och gene- rella system,81 varav endast generella betalsystem utgör ett i lag defi- nierat begrepp. Enligt 1 kap. 3 § andra stycket lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse definieras generella betalsystem som:

sådana system för förmedling av betalningar från ett stort antal från varandra fristående betalare som är avsedda att nå ett stort antal från varandra fristående slutliga betalningsmottagare.

Ett generellt betalsystem kännetecknas därmed av att det är möjligt för ett stort antal betalare och betalningsmottagare att använda det och kan enligt förarbeten sägas vara öppet i båda ändar.82 De gene- rella betalsystemen har stor betydelse för samhällsekonomin och anses kritiska för hela betalningsinfrastrukturen. Tidigare har Finansinspek- tionen bedömt att Bankgirots betalsystem, Dataclearingen, RIX samt kortsystemen Visa och Mastercard utgör generella betalsystem.83 I det andra betaltjänstdirektivet (artikel 4.7) definieras betalningssystem som

81Prop. 2002/03:139 s. 511.

82Prop. 2002/03:139 s. 190.

83Finansinspektionen (2008).

1065

Bilaga 3

SOU 2023:16

ett system för överföring av medel med formella och standardiserade rutiner och gemensamma regler för behandling, clearing och/eller av- veckling av betalningstransaktioner.

Denna definition har i betaltjänstlagen genomförts genom en hän- visning till generella betalsystem enligt lagen om bank- och finan- sieringsrörelse (se 1 kap. 4 § p. 9 betaltjänstlagen). Begreppen betal- ningssystem och generella betalsystem har enligt förarbeten därför materiellt samma betydelse.84 De utgör båda även vidare begrepp än avvecklingssystem enligt lagen om avvecklingssystem. Detta innebär att ett system för avveckling av betalningar som motsvarar defini- tionen av ett avvecklingssystem enligt lagen om avvecklingssystem kan betraktas som ett betalningssystem enligt betaltjänstlagen. De internationella principerna PFMI, som bl.a. Riksbanken har att följa i sin övervakning av betalningsinfrastrukturen (se nedan), innehåller en mer utförlig definition av betalningssystem (artikel 1.10).

Ingen svensk lag föreskriver någon tillståndsplikt eller liknande förfarande för att tillhandahålla betalningssystem på den svenska betalningsmarknaden i dag.

Betalningsförmedling via generella betalsystem

Kreditinstitut utgör enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse det gemensamma begreppet för både bank85 – och kreditmarknads- företag86, vilka har tillstånd att driva bank- respektive finansierings- rörelse (1 kap. 5 § p. 10). För att få tillstånd att driva bankrörelse krävs att verksamheten består av både betalningsförmedling via ett generellt betalsystem (eller flera) och mottagande av medel som efter uppsägning är tillgängliga för fordringsägaren inom högst 30 dagar (härefter benämnt kortfristig inlåning). Med betalningsförmedling avses enligt förarbetena att någon överför köpkraft från en betalare till en betalningsmottagare. Det är inte nödvändigt att det i rörelsen finns tekniska och administrativa förutsättningar för att driva betal- ningsförmedling, utan det anses tillräckligt att den som förmedlar betalningar kan nå ett generellt betalsystem, t.ex. som kortutgivare eller kortinlösare i en fyrpartsbetalningsordning.87

84Prop. 2009/10:220 s. 97.

85Bankaktiebolag, sparbank och medlemsbank enligt 1 kap. 5 § p. 3.

86Kreditmarknadsbolag och kreditmarknadsförening enligt 1 kap. 5 § p. 14.

87Prop. 2002/03:139 s. 190.

1066

SOU 2023:16

Bilaga 3

Det är bara banker som får bedriva betalningsförmedling via gene- rella betalsystem i kombination med kortfristig inlåning.

Reglering av slutna system: kryptotillgångar och virtuella valutor

Registreringsplikt för förvaltning av eller handel med virtuell valuta

Sedan 1 januari 2020 är yrkesmässig verksamhet som består i för- valtning av eller handel med virtuell valuta registreringspliktig enligt valutaväxlingslagen. Lagändringen föranleddes av genomförandet av det femte penningtvättsdirektivet88, som införde krav på att leveran- törer som erbjuder växlingstjänster mellan virtuella valutor och fiat- valutor, samt på leverantörer som tillhandahåller plånböcker för vir- tuella valutor ska omfattas av direktivet (artikel 2.1.3 f–g).

Virtuell valuta definieras i det femte penningtvättsdirektivet som

en digital värderepresentation som inte emitterats eller garanterats av en centralbank eller en offentlig myndighet, som inte nödvändigtvis är kopp- lad till en rättsligt etablerad valuta och som inte har rättslig status som valuta eller pengar, men som godtas av fysiska eller juridiska personer såsom betalningsmedel och som kan överföras, lagras och handlas elek- troniskt (artikel 3.18).

Det innebär att uttrycket inte är begränsat till virtuell valuta som utgör betalningsmedel och att det ytterst får ankomma på rättstill- lämpningen att fylla ut eller begränsa begreppet.89

Med förvaltning av virtuell valuta avses erbjudande om tjänster för att säkra privata krypteringsnycklar för kunders räkning, för att inneha, förvara och överföra virtuella valutor.90 Handel med virtuella valutor avser växling mellan virtuell valuta och svenska eller utländska sedlar och mynt, elektroniska pengar enligt lagen om elektroniska pengar samt annan virtuell valuta (t.ex. Bitcoin till Eter). I detta avseende har den svenska lagstiftaren gått längre än direktivet i det att registrer-

88Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/843 av den 30 maj 2018 om ändring i direktiv (EU) 2015/849 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, och om ändring av direktiven 2009/138/EG och 2013/36/EU.

89Prop. 2018/19:150 s. 94. Se även kapitel 14 för mer information om olika typer av krypto- tillgångar och virtuella valutor.

90Prop. 2018/19:150 s. 94.

1067

Bilaga 3

SOU 2023:16

ingsplikten enligt valutaväxlingslagen även omfattar växling mellan olika virtuella valutor.91

För att få bedriva yrkesmässig handel med kryptovalutor eller virtuella valutor måste den enskilde (fysisk eller juridisk person) an- söka om att registrera verksamheten hos Finansinspektionen enligt valutaväxlingslagen (2 §). Finansinspektionen ska registrera personer som inkommit med ansökan om registrering enligt valutaväxlings- lagen om de finner skäl att anta att verksamheten kommer att drivas i enlighet med penningtvättsregelverket och vissa krav på ägare och ledning är uppfyllda (2–3 §). Se nedan för mer information om vad registreringen innebär.

MiCA-förordningen

Kommissionen presenterade den i september 2020 ett förslag till för- ordning om marknader för kryptotillgångar (Markets in Crypto Assets, härefter MiCA-förordningen). Syftet med MiCA-förord- ningen är att skapa en enhetlig reglering för kryptotillgångar som inte omfattas av EU:s befintliga regelverk för finansiella tjänster – förutom regelverket för bekämpning av penningtvätt och finansier- ing av terrorism. Regelverket ska säkerställa ett högt konsument- och investerarskydd, skapa rättssäkerhet och motverka risker för den finansiella stabiliteten samt värna om den monetära suveräniteten.

Samtliga kryptotillgångar och e-money tokens som inte täcks av annan EU-reglering för finansiella tjänster omfattas av den föreslagna MiCA-förordningen. Därutöver omfattas tillhandahållare av tjänster för kryptotillgångar i unionen av förordningen. Kryptotillgång defi- nieras i förordningen som en digital återgivning av värde eller rättig- heter som kan överföras och lagras elektroniskt med hjälp av teknik för distribuerad liggare eller liknande teknik. S.k. stablecoins, delas

iregleringen upp i tillgångsanknutna tokens och e-pengartokens. För- ordningen ställer olika krav på utgivare (emittenter) av de skilda slagen av kryptotillgångar, dvs, tillgångsanknuta tokens, e-pengartokens respektive övriga kryptotillgångar.

Utgivare av övriga kryptotillgångar tillåts enligt förslaget till för- ordningen inte att lämna erbjudanden till allmänheten i EU eller an- söka om godkännande för handel på en handelsplattform för krypto-

91Frågor och svar. 5 december 2018. www.fi.se (hämtad 2021-06-17).

1068

SOU 2023:16

Bilaga 3

tillgångar, såvida inte utgivaren är en i EU etablerad juridisk person, har publicerat en vitbok (Crypto Asset White Paper) om sina krypto- tillgångar och anmält denna till den nationella tillsynsmyndigheten där utgivaren har sin hemvist. Erbjudanden av mindre värde är undan- tagna från kravet att publicera kryptotillgångsvitbok men utgivaren måste alltid agera ärligt, rättvist, professionellt och transparent samt undvika intressekonflikter.

För att få tillstånd att ge ut tillgångsanknutna tokens måste ut- givaren vara etablerad i EU och ha blivit godkänd av behörig myn- dighet. Nationella tillsynsmyndigheter kan vägra godkännande av en utfärdare av tillgångsanknutna tokens om den bedömer att det finns ett allvarligt hot mot finansiell stabilitet, penningpolitiska transak- tionsmekanismer eller monetär suveränitet. Utöver att ge ut en vit- bok måste utgivaren på löpande basis publicera viss information om antalet utgivna tokens och reservens storlek och sammansättning. För de tillgångsanknutna tokens som anses vara av ”betydande stor- lek” föreslås särskilda krav, t.ex. att de ska följa sina likviditetsbehov för att kunna bemöta krav på inlösen.

För att kunna ge ut epengartokens på den europeiska marknaden, eller för att de ska kunna tas upp till handel på en handelsplattform, ska utgivaren vara auktoriserad som kreditinstitut eller som e-pen- ninginstitut och publicera en kryptotillgångsvitbok. Även för e-pengar- tokens gäller särskilda krav en e-pengartoken anses vara av ”bety- dande storlek”.

Förordningen innehåller också bestämmelser om tillhandahållare av tjänster för kryptotillgångar (crypto-asset service providers). Den som vill tillhandahålla krypto-tillgångstjänster i unionen ska ansöka om tillstånd för detta hos tillsynsmyndigheten i den medlemsstat där företaget har sitt säte. Vissa regler gäller för samtliga tillhandahållare av tjänster för kryptotillgångar, t.ex. skyldigheten att agera ärligt, rättvist och professionellt, krav på försiktighetsåtgärder, organisato- riska krav och skydd för kunders kryptotillgångar. Vidare finns be- stämmelser om klagomålshantering, förebyggande av intressekon- flikter och outsourcing. Det finns även mer detaljerade regler som endast träffar vissa specifika kryptotillgångstjänster.

MiCA-förordningen reglerar vidare bl.a hur myndigheter ska sam- arbeta och utbyta information med varandra.

Förslaget till MiCA-förordning har förhandlats och rådets stän- diga representanters kommitté (COREPER) godkände den slutliga

1069

Bilaga 3

SOU 2023:16

texten i oktober 2022. Omröstning i plenum är preliminärt planerad att äga rum i april 2023.

Annan reglering med påverkan på betalningsekosystemet

Motverkande av penningtvätt och finansiering av terrorism

Transaktioner som syftar till att tvätta pengar, finansiera terrorism eller kringgå olika typer av sanktioner är brottsliga i Sverige och i många andra länder. Penningtvätt syftar ofta till att dölja medel som tjänats in genom brottslig verksamhet eller vilka personer som tjänat på sådan verksamhet. Vanliga förbrott till penningtvätt är bedräge- rier och skattebrott. Det kan vara fråga om allt från småskaliga akti- viteter till mer systematiserad verksamhet eller komplexa upplägg. Penningtvätt kan ofta också förekomma i en mer organiserad brotts- lighet som t.ex. avser narkotikahandel, människohandel eller koppleri.

Det gemensamma syftet med olika penningtvättsupplägg är att dölja pengarnas brottsliga ursprung. Bankerna står för den grund- läggande finansiella infrastrukturen och i princip alla pengar som tvättas behöver passera banksystemet i något skede. När det gäller genomförande av betalningar spelar leverantörer av betaltjänster – oavsett om det är en bank eller andra betaltjänstleverantörer – en vik- tig roll för att transaktioner ska kunna genomföras.

Penningtvätt genom användning av betaltjänster kan ske genom att illegala varor eller tjänster betalas via sådana tjänster. Ibland går betalningarna till bulvaner som därefter överför pengarna – eller tar ut dem för att lämna över dem kontant – till huvudmannen eller annan part i transaktionskedjan. Intäkter från brott kan även placeras i det finansiella systemet genom de reglerade penningöverförarna. Insätt- ning av brottsvinter i kontanter kan t.ex. skickas till bankkonton med mottagare, antingen i Sverige eller utomlands.92

Till skillnad från penningtvätt som har syfte att dölja tillgångars ursprung, handlar finansiering av terrorism om att dölja vad pengarna ska användas till. Insamling av medel för sådant ändamål sker bl.a. genom insättning av pengar på konton som tillhör privatpersoner, föreningar, stiftelser och företag. Insättningar sker även genom mobila betallösningar. För överföring av pengar från Sverige till terrorist-

92Polismyndigheten (2021), s. 66.

1070

SOU 2023:16

Bilaga 3

organisationer utomlands utnyttjas tillståndspliktiga verksamheter. Framför allt används kreditinstitut samt betaltjänstförmedlare men även utgivare av elektroniska pengar.93

Regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism har under de senaste åren genomgått betydande förändringar. Inom EU finns ett gemensamt regelverk som kommit till uttryck i ett antal direktiv. Genom det s.k. fjärde penningtvättsdirektivet94, som beslutades år 2015, stärktes regelverket avsevärt. Fjärde penning- tvättsdirektivet innebar bl.a. att

–en vidare krets av verksamhetsutövare95 än tidigare inkluderades,

–en tydligare riskbaserad metod för regelverket slogs fast,

–möjligheterna att utnyttja förenklade kundkännedomsåtgärder stramades upp, att en katalog av administrativa sanktioner in- fördes, samt att

–centrala nationella register med uppgifter om verkliga huvudmän skulle inrättas.

Redan kort tid därefter antog EU år 2018 det femte penningtvätts- direktivet. Bakgrunden till dessa ytterligare förändringar var bl.a. att finansieringen av terrorattacker i Europa och avslöjandena i de s.k. Panamadokumenten96 under år 2016 visat att det fanns kvarstående brister i regelverket som krävde skyndsamma åtgärder.97

93Ibid. s. 21 f.

94Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG.

95En verksamhetsutövare är en fysisk eller juridisk person som utför verksamhet som omfattas av penningtvättsregelverket. Dessa privata aktörer driver verksamheter av olika slag, både finan- siella och icke-finansiella, som har ansetts löpa risk för att utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

96Panamaläckan omfattade ett mycket stort antal dokument som hade framställts av en pana- mansk advokatbyrå. Dokumenten avslöjade omfattande skatteplanering, skatteflykt och även illegal verksamhet.

97Förändringarna som följer av femte penningtvättsdirektivet har genomförts i svensk rätt genom författningsändringar som trädde i kraft under 2020, vilka har inneburit ytterligare krav för verksamhetsutövare. Kretsen verksamhetsutövare har bl.a. utökats och regleringen för- stärkts i vissa avseenden, t.ex. i fråga om möjligheten att ta emot betalning med förbetalda kort och kraven på skärpta åtgärder i fråga om kunder som är etablerade i ett s.k. högrisktredje- land. Femte penningtvättsdirektivet har även inneburit förändringar för myndigheterna på området, bl.a. genom förbättrade möjligheter för tillsynsmyndigheter att samarbeta. En annan viktig nyhet är att finansunderrättelseenheterna inom EU ska ha tillgång till uppgifter om inne- havare av vissa konton och värdefack.

1071

Bilaga 3

SOU 2023:16

Det svenska penningtvättsregelverkets struktur

Penningtvättslagen och lagen (2017:631) om registrering av verkliga huvudmän (härefter benämnd registerlagen) trädde i kraft år 2017 och genomför i huvudsak det fjärde penningtvättsdirektivet i svensk rätt. Penningtvättslagen och registerlagen kompletteras i sin tur med bestämmelser i bl.a. förordningen (2009:92) om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism (härefter benämnd penning- tvättsförordningen) och förordningen (2017:667) om registrering av verkliga huvudmän. Dessa lagar och förordningar kompletteras i sin tur av specifika myndighetsföreskrifter för vissa verksamheter. För betalningsmarknaden är det särskilt Finansinspektionens föreskrif- ter och allmänna råd (FFFS 2017:11) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (härefter benämnda penningtvättsföre- skrifterna) som är relevanta. Penningtvättsföreskrifterna innehåller bl.a. mer detaljerade bestämmelser om hur personer som driver verk- samhet under Finansinspektionens tillsyn ska gå till väga för att upp- fylla penningtvättslagens krav. Vidare har flera branschspecifika organ utarbetat riktlinjer för hur dessa krav kan uppfyllas. Bland dessa kan för betaltjänstleverantörer särskilt nämnas de riktlinjer och vägled- ningar som Svenska institutet mot penningtvätt (Simpt)98 arbetat fram.

Flera rörelselagar och andra verksamhetsförfattningar som avser betaltjänstleverantörer refererar till penningtvättslagen, t.ex. lagen om bank- och finansieringsrörelse, lagen om värdepappersmarkna- den, betaltjänstlagen och spellagen (2018:1138). Dessa lagar tar inte primärt sikte på åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terror- ism, utan innehåller reglering som är aktuell för att bedriva aktuella verksamheter. Lagarna innehåller emellertid även bestämmelser om bl.a. tillsyn och sanktioner, som är tillämpliga i fråga om efterlevna- den av regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

De centrala straffrättsliga reglerna om penningtvätt finns fram- för allt i lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott. När det gäller finansiering av terrorism finns bl.a. straffrättsliga regler i lagen

98Simpt bildades 2016 av branschorganisationer inom den finansiella sektorn; Finansbolagens Förening, Fondbolagens förening, Föreningen Svensk Värdepappersmarknad, Sparbankernas Riksförbund, Svensk Försäkring, Svenska Bankföreningen och Svenska försäkringsförmed- lares förening. Syftet med Simpt är att ta fram branschvägledning för de finansiella företagens tolkning och tillämpning av penningtvättsregelverket.

1072

SOU 2023:16

Bilaga 3

(2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall.

Penningtvättslagen

Penningtvättslagen innehåller framför allt bestämmelser som riktar sig till fysiska och juridiska personer, s.k. verksamhetsutövare, som i Sverige bedriver verksamhet som riskerar att utnyttjas för penning- tvätt eller finansiering av terrorism. Här ingår finansiella aktörer som verkar på betalningsmarknaden, såsom kreditinstitut, betalnings- institut, e-pengainstitut och verksamhet som består i förvaltning av eller handel med virtuell valuta. Även flera kategorier av icke-finan- siella aktörer omfattas av regelverket.99 I fråga om finansiella verk- samhetsutövare gäller penningtvättslagens bestämmelser i regel även för filialer i Sverige till utländska juridiska personer med huvudkon- tor i utlandet (1 kap. 2 och 3 §§).

Riskbedömning

En verksamhetsutövare är skyldig att bl.a. bedöma hur de produkter och tjänster som tillhandahålls i verksamheten kan utnyttjas för pen- ningtvätt eller finansiering av terrorism och hur stor risken är för att så sker. En sådan allmän riskbedömning ska dokumenteras och hållas uppdaterad. Vid bedömningen ska det särskilt beaktas vilka slags produkter och tjänster som tillhandahålls samt vilka kunder, distri- butionskanaler och geografiska riskfaktorer som finns. Hänsyn ska också tas till uppgifter som kommer fram vid verksamhetsutövarens rapportering av misstänkta aktiviteter och transaktioner samt till in- formation om tillvägagångssätt för penningtvätt och finansiering av terrorism och andra relevanta uppgifter som myndigheter lämnar (2 kap. 1 §).

Omfattningen av den allmänna riskbedömningen ska bestämmas med hänsyn till verksamhetsutövarens storlek och art samt de risker för penningtvätt eller finansiering av terrorism som kan antas finnas. Riskbedömningen ska utformas så att den kan ligga till grund för

99Det rör sig bl.a. om personer som driver verksamhet som auktoriserad eller godkänd revisor, spelverksamhet med licens eller registrering samt personer som driver yrkesmässig handel med varor där det kan antas förekomma kontant betalning över vissa belopp, t.ex. bilhandlare, skrothandlare och antikhandlare.

1073

Bilaga 3

SOU 2023:16

verksamhetsutövarens rutiner, riktlinjer och övriga åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (2 kap. 2 §).

En verksamhetsutövare ska även bedöma de risker för penning- tvätt och finansiering av terrorism som kan förknippas med varje kund. Kundens riskprofil ska bestämmas med utgångspunkt i den allmänna riskbedömningen och verksamhetsutövarens kännedom om kunden. Bedömningen ska följas upp under pågående affärsförbin- delser och ändras när det finns anledning till det (2 kap. 3 §).

En omständighet som kan tyda på att risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är låg kan bl.a. vara att kunden är en stat, en region, en kommun eller motsvarande eller att kunden hör hemma inom EES eller en stat som har bestämmelser om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism som motsvarar dem i penning- tvättslagen och som tillämpar dessa bestämmelser på ett effektivt sätt (2 kap. 4 §).

Som hög risk kan i stället bl.a. beaktas att kundens ägarstruktur framstår som ovanlig eller alltför komplicerad för dess verksamhet, att kunden bedriver kontantintensiv verksamhet, att affärsrelationer eller transaktioner sker på distans utan användning av metoder som på ett tillförlitligt sätt kan säkerställa kundens identitet samt att betalning av varor och tjänster görs av någon som är okänd eller sak- nar koppling till kunden. Vidare kan vid bedömningen om risken är hög kundens hemvist beaktas. Har kunden hemvist i en stat som saknar effektiva system för bekämpning av penningtvätt eller finan- siering av terrorism, i en stat med betydande korruption och annan relevant brottslighet eller en stat som är föremål för sanktioner, embargon eller liknande åtgärder eller som finansierar eller stöder terroristverksamhet eller där terroristorganisationer är verksamma kan det tyda på en hög risk (2 kap. 5 § penningtvättslagen).

En verksamhetsutövare får inte etablera eller upprätthålla en affärs- förbindelse eller utföra en enstaka transaktion, om verksamhetsut- övaren inte har tillräcklig kännedom om kunden för att kunna han- tera risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism som kan förknippas med kundrelationen och för att kunna övervaka och be- döma kundens aktiviteter och transaktioner.100

100Skyldigheten gäller dock inte i fråga om vissa verksamhetsutövare, som t.ex. advokater och skatterådgivare, om affärsförbindelsen syftar till att försvara eller företräda en klient i fråga om ett rättsligt förfarande (3 kap. 1 § penningtvättslagen).

1074

SOU 2023:16

Bilaga 3

En affärsförbindelse får inte etableras om det finns misstanke om att verksamhetsutövarens produkter eller tjänster kommer att an- vändas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. En transaktion som på skälig grund kan misstänkas utgöra ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism får verksamhetsutövaren vidare inte utföra, om det inte är omöjligt att låta bli att utföra transaktionen eller om ett avstående sannolikt skulle försvåra den vidare utredningen (3 kap. 2 och 3 §§ penningtvättslagen).

Om verksamhetsutövaren inte har en affärsförbindelse med kun- den ska åtgärder för kundkännedom vidtas vid transaktioner som, ensamma eller tillsammans med en eller flera andra transaktioner, över- stiger vissa belopp (3 kap. 4–6 §§ penningtvättslagen).

Åtgärder för kundkännedom

De åtgärder för kundkännedom som verksamhetsutövaren ska vidta omfattar bl.a. att identifiera kunden och kontrollera kundens identi- tet genom identitetshandlingar eller registerutdrag eller genom andra uppgifter eller handlingar från en oberoende och tillförlitlig källa (3 kap. 7 § penningtvättslagen). Identifikation av kunden innebär att uppgifter ska inhämtas om kundens namn och andra relevanta upp- gifter som adress och i förekommande fall personnummer, organi- sationsnummer, födelsedatum, samordningsnummer eller liknande uppgifter.101 Kontrollen omfattar även enligt bestämmelsen en per- son som uppger sig handla på kundens vägnar. I sådana fall ska även behörigheten att företräda kunden kontrolleras.

En verksamhetsutövare ska i normalfallet enligt 3 kap. 8 § första stycket penningtvättslagen utreda om kunden har en verklig huvud- man. Med verklig huvudman avses bl.a. en fysisk person som, ensam eller tillsammans med någon annan, ytterst äger eller kontrollerar en juridisk person, t.ex. ett företag eller en förening. Om kunden har en verklig huvudman ska verksamhetsutövaren vidta åtgärder för att kontrollera den verkliga huvudmannens identitet.

En kontroll av kundens och den verkliga huvudmannens identitet ska som utgångspunkt slutföras innan en affärsförbindelse etableras eller en enstaka transaktion utförs (3 kap. 9 § penningtvättslagen). Utöver kontroll av kundens identitet ska verksamhetsutövaren be-

101Prop. 2016/17:173 s. 523.

1075

Bilaga 3

SOU 2023:16

döma om kunden eller kundens verkliga huvudman är en person i politiskt utsatt ställning eller en familjemedlem eller känd medarbe- tare till en sådan person samt om kunden är etablerad i ett land utan- för EES som av Europeiska kommissionen har identifierats som ett högrisktredjeland (3 kap. 10 och 11 §§ penningtvättslagen).

En verksamhetsutövare ska även inhämta information om affärs- förbindelsens syfte och art. Informationen ska ligga till grund för en bedömning av vilka aktiviteter och transaktioner som kunden kan förväntas vidta och genomföra inom ramen för affärsförbindelsen och kundens riskprofil (3 kap. 12 § penningtvättslagen).

Penningtvättsregelverkets bestämmelser om riskbedömning och åtgärder för kundkännedom behandlas även i kapitel 6 i fråga om rätten till tillgång till konto.

Kontroll, bedömning och utredning

Åtgärder för kontroll, bedömning och utredning ska utföras i den omfattning det behövs med hänsyn till kundens riskprofil och övriga omständigheter (3 kap. 14 § penningtvättslagen). Verksamhetsut- övare ska således göra en riskklassificering av sina kunder som sedan ska vara vägledande för vilka kundkännedomsåtgärder som ska vid- tas. Vid låg risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism får förenklade åtgärder vidtas och vid hög sådan risk ska skärpta åtgär- der vidtas (3 kap. 15–18 §§ penningtvättslagen).

En verksamhetsutövare är skyldig att övervaka pågående affärs- förbindelser och bedöma enstaka transaktioner i syfte att upptäcka aktiviteter och transaktioner, som kan antas ingå som ett led i pen- ningtvätt eller finansiering av terrorism. Inriktningen och omfatt- ningen av övervakningen ska bestämmas med beaktande av de risker som identifieras i den allmänna riskbedömningen, den risk för pen- ningtvätt och finansiering av terrorism som kan förknippas med kund- relationen och annan information om tillvägagångssätt för penning- tvätt eller finansiering av terrorism (4 kap. 1 § penningtvättslagen).

Om avvikelser eller misstänka aktiviteter eller transaktioner upp- märksammas ska verksamhetsutövaren genom skärpta åtgärder för kundkännedom och andra nödvändiga åtgärder bedöma om det finns skälig grund för att misstänka att det är fråga om penningtvätt eller finansiering av terrorism eller att egendom annars härrör från brotts-

1076

SOU 2023:16

Bilaga 3

lig handling. Om en verksamhetsutövare har skälig grund för sådana misstankar ska uppgifter om alla omständigheter som kan tyda på detta utan dröjsmål rapporteras till Polismyndigheten (4 kap. 2 och 3 §§ penningtvättslagen). En sådan s.k. penningtvättsrapport lämnas till Finanspolisen och är inte en polisanmälan.

Om Polismyndigheten (Finanspolisen) eller Säkerhetspolisen be- gär det ska en verksamhetsutövare, en clearingorganisation som be- driver clearing eller avveckling av betalningar, den som tillhandahåller finansiell infrastruktur som avser omedelbara betalningar, och den som bedriver eller under de senaste fem åren har bedrivit penning- insamling för humanitärt, kulturellt eller annat allmännyttigt ända- mål utan dröjsmål lämna alla uppgifter som behövs för en utredning om penningtvätt eller finansiering av terrorism (4 kap. 6 § första stycket). När en penningtvättsrapport har lämnats, ska även andra fysiska eller juridiska personer som avses i 1 kap. 2–5 §§ penning- tvättslagen lämna de uppgifter för utredningen som Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen begär (4 kap. 6 § andra stycket). Uppgifts- skyldigheten gäller således även för andra än den verksamhetsutövare som har lämnat en rapport om misstänkt penningtvätt eller finan- siering av terrorism. För att snabbt och fullständigt kunna lämna uppgifter om huruvida verksamhetsutövaren under femårsperioden haft en affärsförbindelse med en viss person och om förbindelsens art är en verksamhetsutövare skyldig att ha ett system för detta (4 kap. 7 § penningtvättslagen).

Som utgångspunkt får verksamhetsutövaren inte röja för kunden eller någon utomstående att bedömningen att det finns skälig grund att misstänka penningtvätt eller finansiering av terrorism utförs, har utförts eller kommer att utföras eller att uppgifter har lämnats till Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen (4 kap. 9 § första stycket penningtvättslagen). Denna tystnadsplikt är straffsanktionerad enligt 20 kap. 3 § brottsbalken. Undantag från tystnadsplikten gäller dock bl.a. för uppgifter som lämnas till tillsynsmyndighet eller brotts- bekämpande myndighet samt sådana uppgifter som lämnats mellan finansiella verksamhetsutövare som hör hemma inom EES och som ingår i samma koncern eller mellan sådana verksamhetsutövare och deras filialer och dotterföretag som är belägna i ett land utanför EES i vissa fall.

En clearingorganisation som bedriver clearing eller avveckling av betalningar eller den som tillhandahåller finansiell infrastruktur som

1077

Bilaga 3

SOU 2023:16

avser omedelbara betalningar får inte för någon utomstående obe- hörigen röja att uppgifter har lämnats enligt 6 § (4 kap. 9 a §). Tyst- nadsplikten enligt nämnda bestämmelse är även den straffsanktione- rad enligt 20 kap. 3 § brottsbalken.

Förordning om uppgifter som måste åtfölja överföringar av medel

Utöver EU:s penningtvättsdirektiv finns även en EU-förordning om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel.102 Denna förordning syftar till att säkerställa att FATF:s rekommendation om elektro- niska överföringar103 genomförs på ett enhetligt sätt i hela unionen och att det i synnerhet inte förekommer någon diskriminering eller diskrepans mellan, å ena sidan, nationella betalningar inom medlems- staterna och, å andra sidan, gränsöverskridande betalningar mellan medlemsstaterna.

Som huvudregel ska förordningen tillämpas på alla överföringar av medel (oavsett valuta) som sänds eller tas emot av en betaltjänst- leverantör eller en förmedlande betaltjänstleverantör som är etable- rad inom unionen (artikel 2.1). De uppgifter som betaltjänstleveran- törer (betalarens respektive betalningsmottagarens) måste säkerställa att varje överföring åtföljer är namn och betalkontonummer avse- ende betalare respektive betalningsmottagare. För betalarens betal- tjänstleverantör ska även uppgift om betalarens adress, officiella per- sonliga dokumentnummer, kundnummer eller födelseort och födelse- datum åtfölja överföringen (artikel 4.1–4.2).

Flertalet tjänster är undantagna förordningen (artikel 2.2–2.4). Exempelvis undantas i princip alla tjänster som även är undantagna tillämpningsområdet för betaltjänstdirektiven, bl.a. betalningar i kon- tanter, valutaväxling i kontanter och betalningsöverföringar som genomförs mellan betaltjänstleverantörer för egen räkning.104 Vidare undantas några kategorier av överföringar av medel där risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism är liten, såsom betalkort, instrument för elektroniska pengar, mobiltelefoner eller annan för- betald eller efterhandsbetald digital utrustning eller it-utrustning med

102Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/847 av den 20 maj 2015 om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upphävande av förordning (EG) nr 1781/2006.

103Se FATF:s rekommendation nr 16.

104Dvs. undantagen som förtecknas i artikel 3 a–m och o i det första betaltjänstdirektivet.

1078

SOU 2023:16

Bilaga 3

liknande egenskaper, där de uteslutande används för köp av varor eller tjänster.105 För dessa tjänster åtföljer normalt kortets, instrumentets eller utrustningens nummer alla överföringar. Dessutom undantas uttag från uttagsautomater, betalning av skatter, böter eller andra av- gifter, överföringar av medel som görs genom checkavbildningar (inklusive trunkerade checkar eller växlar), och överföringar av medel där både betalaren och betalningsmottagaren är betaltjänstleverantörer som agerar för egen räkning.

Särskild konsumentskyddsreglering

Detta avsnitt avser ge en överblick av de lagar och förordningar som är relevanta för konsumentskyddet på betalningsmarknaden. Betal- tjänstlagen innehåller specifika regler för att skydda konsumenter, men gäller exempelvis inte när konsumenten väljer betalsätt som i juridisk mening utgör kreditköp och inte en betaltjänst.

Förhållandet mellan betalning och kredit

Konsumenter erbjuds i allt större utsträckning kredit vid genom- förande av köp inom framför allt e-handeln (se kapitel 7). Detta gör att skiljelinjen mellan vad som utgör en betalning och en kredit kan vara diffus ur konsumentens synvinkel.106 Valet mellan en direktbetal- ning och betalning på kredit vid köp av en vara eller tjänst innebär bl.a. att olika lagar blir tillämpliga. Om en näringsidkare säljer en vara (lösa saker) till en konsument är de konsumenträttsliga bestämmel- serna i betaltjänstlagen tillämpliga på betaltjänsten som används vid köpet. Detta avser exempelvis kraven på stark kundautentisering vid t.ex. kortbetalningar och betalningar inom e-handeln, som närmare beskrivs ovan. Sker köpet på kredit (t.ex. faktura, avbetalning) gäller Konsumentkreditlagens (2010:1846) bestämmelser för kreditköp.107

105Däremot omfattas användningen av dessa tjänster i de fall de syftar till att verkställa en överföring från person till person.

106Konsumenternas Bank- och finansbyrå, Verksamhetsberättelse för 2020, s. 15.

107Stark kundautentisering gäller dock oavsett om betalningen täcks av en kredit eller inte, t.ex. vid köp med kreditkort. Skillnaden är att vid val av faktura sker betalningstillfället vid betalning av fakturan och inte vid köpet. Observera att en mottagarinitierad betalning kan ske, som inte behöver tillämpa stark kundautentisering. Detta bör inte förväxlas med kreditköp. Se Ebas förtydligande om detta på: Single rule book qa. [Question ID: 2019_4484]. www.eba.europa.eu.

1079

Bilaga 3

SOU 2023:16

En särskilt uppmärksammad betalningslösning inom e-handeln under senare år är s.k. ”köp nu betala senare”-upplägg (eng. Buy- now-pay-later, härefter BNPL), där kunden erbjuds att lägga en be- ställning på en vara och betala för den först en tid efter att varan mottagits. Dessa lösningar utgör kreditköp i konsumentkreditlagen, vilket närmare beskrivs nedan. Vanligtvis är den uppskjutna betal- ningen i dessa fall räntefri, men kan leda till andra avgifter (som upp- läggnings- eller aviavgifter) beroende på om konsumenten exem- pelvis väljer att betala med faktura eller delbetalning. När betalning av krediten väl sker gäller emellertid betaltjänstlagens bestämmelser.

Konsumentkreditlagen

EU:s konsumentkreditdirektiv108 har i svensk rätt genomförts i kon- sumentkreditlagen. Lagen gäller kredit som en näringsidkare lämnar eller erbjuder en konsument och är tvingande till förmån för kon- sumenterna. Några centrala bestämmelser i konsumentkreditlagen är exempelvis krav på att näringsidkaren ska iaktta god kreditgiv- ningssed och måttfullhet vid marknadsföring av krediter (6–7 §§). Näringsidkaren är även skyldig att pröva om konsumenten har eko- nomiska förutsättningar att fullgöra kreditavtalet innan kredit be- viljas. Kreditprövningen ska grundas på tillräckliga uppgifter om konsumentens ekonomiska förhållanden. Krediten får beviljas endast om konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra sitt åtagande. Konsumenten har även ångerrätt inom 14 dagar från det att kreditavtalet ingås och konsumenten erhållit lagstadgad informa- tion om krediten (21–22 §§).

Vissa typer av krediter undantas några av kraven i konsument- kreditlagen. Exempelvis undantas andra räntefria krediter än konto- krediter som inte är förbundna med mer än en obetydlig avgift och som ska betalas tillbaka inom tre månader från bestämmelserna om konsumentens ångerrätt. Utgör krediten dessutom ett kreditköp gäller inte heller reglerna om kreditprövning. Detta undantag tar enligt för- arbetena sikte på bl.a. fakturakrediter, dvs. kortfristiga krediter som är avsedda att finansiera ett köp av en vara eller tjänst som kredit- givaren tillhandahåller konsumenten (t.ex. köp av en kapitalvara mot

108Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/48/EG av den 23 april 2008 om konsument- kreditavtal och om upphävande av rådets direktiv 87/102/EEG.

1080

SOU 2023:16

Bilaga 3

faktura). Men även fristående krediter omfattas av undantaget, lik- som så kallade abonnemangsavtal, dvs. avtal som innebär att konsu- menten fortlöpande tillhandahålls en vara eller tjänst, t.ex. el eller vatten.109

Vid ett kreditköp har konsumenten rätt att göra samma invänd- ningar mot kreditgivaren som mot säljaren (29 §). Denna bestämmelse ger t.ex. konsumenten ett starkare konsumentskydd vid användning av kreditkort i förhållande till debetkort.

Särskilda konsumentskyddsbestämmelser i betaltjänstlagen

Informationsgivning

Betaltjänstlagen innehåller vissa regler om informationsgivning som är tvingande till konsumenters förmån (4 kap.). Även i valutaväxlings- lagen finns bestämmelser om att finansiella institut som ägnar sig åt valutaväxling tydligt måste informera om tillämpade växelkurser och avgifter samt tillhandahålla avräkningsnota som anger personens namn, köp- respektive säljkurs samt avgifter (5 §). Om sådan information inte lämnas ska marknadsföringslagen (2008:486) tillämpas.110

Marknadsföring av betaltjänster

Den 1 juli 2020 infördes nya regler i betaltjänstlagen om marknads- föring av betaltjänster online, som innebar ett krav på betaltjänst- leverantörer att presentera betalningssätt på ett visst sätt vid e-han- del (7 a kap.). Dessa regler bygger inte på något EU-direktiv utan var ett nationellt initiativ för att bl.a. stävja överskuldsättning. Om en konsument som köper varor eller tjänster online kan välja ett be- talningssätt som innebär att en kredit inte lämnas, ska ett sådant betalningssätt visas först. Ett betalningssätt som innebär att en kredit lämnas får inte heller vara förvalt om det finns andra betalningssätt.

109Prop. 2009/10:242 s. 89.

110Med undantag av bestämmelserna om marknadsstörningsavgift.

1081

Bilaga 3

SOU 2023:16

Särskilda bestämmelser i förordningen om förmedlingsavgifter

Enligt förmedlingsavgiftsförordningen får en betalningsordning (t.ex. Visa, Mastercard eller American Express) inte tvinga en betalningsmot- tagare som godtar vissa kategorier av kortbaserade betalningsinstru- ment att även godta andra kategorier av kortbaserade betalnings- instrument som utgivits inom ramen för samma betalningsordning (artikel 10). En betalningsmottagare kan således välja att avtala om att ta emot debetkort, kreditkort, förbetalda kort eller företagskort från respektive betalningsordning. En betalningsmottagare som be- slutar att inte godta samtliga kort är dock skyldig att informera kon- sumenten om detta på ett klart och otvetydigt sätt vid ingång till butik och vid kassan eller, om det är fråga om distansförsäljning, på annat sätt i god tid innan ett köpeavtal ingås. Enligt 3 § kompletteringslagen till förordningen ska marknadsföringslagen tillämpas om information inte tillhandahålls i enlighet med förordningens bestämmelser med undantag för bestämmelserna i 29–36 §§ om marknadsstörningsavgift. Sådan information ska anses vara väsentlig enligt 10 § tredje stycket den lagen.

Integritetsskydd

En grundläggande förutsättning för att betalningsmarknaden ska fun- gera är att det finns ett tillräckligt skydd för enskildas integritet och säkerhet. Utan dessa beståndsdelar riskerar allmänhetens förtroende för betalningsmarknaden att skadas. I dagens kontext innebär detta bl.a. att det är av stor vikt att säkerställa att den enskildes integritet värnas i hela betalkedjan. När en elektronisk betalning sker innebär det också att en mängd information (data) om betalningen förflyttas genom betalkedjan. Sådan data består i stor utsträckning av person- uppgifter, vilket gör att bl.a. generella regler gällande dataskydd aktua- liseras och gäller för samtliga aktörer i betalkedjan. Nedan redogörs i korthet för dessa generella regler samt särskilda regler som gäller för vissa finansiella företag under Finansinspektionens tillsyn. En mer utförlig kartläggning av skyddet av betaldata i förhållande till privata aktörer återfinns i sin helhet i bilaga 6. Reglering som rör informa- tionssäkerhet, cybersäkerhet och beredskap beskrivs i kapitel 12.

1082

SOU 2023:16

Bilaga 3

Dataskyddsförordningen

Grunden för personuppgiftsskyddet återfinns i den Europeiska kon- ventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna (Europakonventionen). En av dessa rättigheter är individens rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, som inne- bär att ingen ska behöva utsättas för godtyckliga eller olagliga in- skränkningar i sitt privatliv. Europakonventionen gäller som lag i Sverige. Ett grundläggande skydd för den personliga integriteten åter- finns även i svensk grundlag, i 2 kap. 6 § regeringsformen:

var och en [är] gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden.

Verksamhetsutövares behandling av personuppgifter regleras i Sverige huvudsakligen genom EU:s dataskyddsförordning111 (eng. General Data Protection Regulation, GDPR) samt de olika kompletterande regleringarna i lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. (härefter benämnd dataskyddslagen) och den svenska kompletteringsförordningen.112 Dataskyddsföord- ningen är generellt tillämplig i det avseendet att den tillämpas på i princip all databehandling som innefattar behandling av personupp- gifter. Förordningen är samtidigt också specifik i den bemärkelsen att regelverket innehåller detaljerade regleringar om krav och villkor för hur personuppgifter får behandlas.

Eftersom dataskyddsförordningen tillämpas generellt gäller den i princip för samtliga aktörer som utför någon åtgärd som inkluderar data inom en betalningskedja (med undantag för betalaren själv), oaktat om de är offentliga eller privata aktörer. De generella kraven i dataskyddsförordningen tillämpas också förhållandevis lika på alla sådana aktörer, där eventuella skillnader i hur kraven tillämpas främst beror på skillnader i vilka behandlingar som utförs eller om det före- ligger kompletterande lagstiftning som träffar aktörerna olika.

Personuppgifter definieras i förordningen som uppgifter som direkt avser en fysisk person och uppgifter som indirekt kan hänföras till

111Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG.

112Därutöver finns det ett stort antal föreskrifter, rekommendationer, riktlinjer och vägled- ningar som utgetts av IMY samt den EDPB och i viss mån inkluderat dess föregångare, arti- kel 29-gruppen.

1083

Bilaga 3

SOU 2023:16

en fysisk person, dvs. uppgifter genom vilka en person kan identi- fieras (artikel 4). Detta innebär att det antingen går att identifiera personen direkt genom uppgifterna eller att personen går att indirekt identifieras genom användande av ”hjälpmedel”113. Om det är rimligt sannolikt att en fysisk person kan identifieras med användande av hjälpmedel är det fråga om personuppgifter. Det är tillräckligt att någon annan har faktiska eller legala möjligheter att identifiera de aktuella fysiska personerna, dvs. även uppgifter som innehavaren själv inte kan härleda kan anses vara personuppgifter. Exempel på så- dana typer av uppgifter som ansetts vara personuppgifter är krypterade uppgifter, dynamiska IP-adresser, metadata, ofullständiga (hashade) kontokortsuppgifter eller numrerade resekort. Sammantaget innebär detta att definitionen av personuppgifter är bred, vilket medför att dataskyddsreglerna tillämpas i stor omfattning och över många olika områden. Som utgångspunkt kan det antas att större delen av all data som överförs i en betalning, inklusive metadata och kodade eller krypterade uppgifter, ska anses vara personuppgifter. Den enda sorts data i en betalning som med säkerhet kan sägas inte utgöra person- uppgifter är aggregerad data som har anonymiserats på en sådan nivå att uppgifterna inte på något sätt går att härleda till en enskild per- son. Således utgör dataskyddsförordningen en grundläggande regler- ing för i princip all hantering av data i en betalningssituation.

Specialbestämmelser i andra regelverk

Utöver dataskyddsförordningens generella bestämmelser finns spe- cialbestämmelser kring personuppgiftsbehandling i annan reglering med påverkan på betalningsekosystemet. Ett exempel på sådan spe- cialreglering är penningtvättsregelverkets bestämmelser om att viss behandling av personuppgifter behöver ske vid bl.a. monitorering och rapportering av misstänkt penningtvätt eller terrorismfinansiering (5 kap. penningtvättslagen).

Även betaltjänstlagen innehåller specialbestämmelser för person- uppgiftsbehandling som syftar till att reglera betaltjänstleverantörers möjlighet att behandla personuppgifter i samband med vissa speci- fika åtgärder för förebyggande, undersökning och avslöjande av be- talningsbedrägerier (6 kap. betaltjänstlagen). Genom det andra betal-

113Kan utgöras av ytterligare uppgifter eller tekniska hjälpmedel.

1084

SOU 2023:16

Bilaga 3

tjänstdirektivet förtydligades att betaltjänstleverantörer (t.ex. banker eller tredjepartsleverantörer) endast ska ha tillgång till, behandla och bevara sådana personuppgifter som är nödvändiga för tillhandahål- lande av betaltjänsterna, med uttryckligt medgivande från betaltjänst- användaren (artikel 94.2).

Särskilt om samspel mellan dataskyddsförordningen och det andra betaltjänstdirektivet

Eftersom reglerna i det andra betaltjänstdirektivet respektive data- skyddsförordningen överlappar varandra har Europeiska dataskydds- styrelsen (EDPB) gett ut riktlinjer om förhållandet mellan dataskydds- förordningen och det andra betaltjänstdirektivet.114 I dessa riktlinjer har EDPB särskilt fokuserat på den vidarebehandling som kan ske av tredjepartsleverantörer (se ovan) samt på annan behandling av per- sonuppgifter för andra ändamål.115

Särskilda bestämmelser om känsliga betalningsuppgifter

Efter genomförandet av det andra betaltjänstdirektivet finns även särskilda bestämmelser i betaltjänstlagen om att s.k. känsliga betal- ningsuppgifter tillhörande en betaltjänstanvändare inte får lagras av tredjepartsleverantörer (5 kap. 8 § och 15 §). Sådana uppgifter inne- fattar personliga behörighetsfunktioner eller annan uppgift som kan användas för svikliga förfaranden (1 kap. 4 §). Kontoinnehavarens namn och kontonummer räknas dock inte till känsliga betalnings- uppgifter i sådan verksamhet som drivs av tredjepartsleverantörer. Begreppet känsliga betalningsuppgifter i betaltjänstlagen skiljer sig därför väsentligt mot begreppet känsliga personuppgifter enligt data- skyddsförordningen (artikel 9), som i stället avser t.ex. etniskt ur-

114EDPB riktlinjer 6/2020.

115Enligt det andra betaltjänstdirektivet föreligger det en rätt för tredjepartsleverantörer att få tillgång till och få använda information på betalkonton, förutsatt att ett uttryckligt medgivande för sådan behandling getts av kontoinnehavaren. Enligt EDPB bör detta uttryckliga med- givande endast ses som ett avtalsrättsligt godkännande av de villkor för personuppgiftsbehand- lingen som ingås mellan betaltjänstleverantören och betaltjänstanvändaren och ska inte lik- ställas med ett uttryckligt samtycke i dataskyddsförordningen. Inte heller utgör ett uttryckligt medgivande någon ytterligare rättslig grund för personuppgiftsbehandling. Således måste betaltjänstleverantören enligt EDPB kunna påvisa både en rättslig grund för personuppgifts- behandling och ett uttryckligt medgivande enligt betaltjänstlagen.

1085

Bilaga 3

SOU 2023:16

sprung, politiska åsikter och religiös åskådning. Dessa bör därför inte förväxlas med varandra.

Banksekretess och annan finansiell sekretess

Betaltjänstleverantörer som kreditinstitut, betalningsinstitut och institut för elektroniska pengar omfattas av viss lagreglerad sekretess i förhållande till sina kunder.116 Denna sekretess gäller utöver de generella bestämmelserna i dataskyddsreglerna och de specialregler som nämnts ovan och motiveras med att kunderna i regel har ett intresse av att deras personliga integritet och ekonomiska intressen respekteras genom att information om privata och ekonomiska ange- lägenheter inte sprids. Följderna av bristande sekretess kan t.ex. bli att allmänheten undviker att placera pengar hos svenska banker, med ett potentiellt utflöde av kapital från Sverige som följd.

Banksekretessen i lagen om bank- och finansieringsrörelse

Den sekretess som omfattar kreditinstitut, den s.k. banksekretessen, finns reglerad i lagen om bank- och finansieringsrörelse. Av denna lag framgår att enskildas förhållanden till kreditinstitut inte obehö- rigen får röjas (1 kap. 10 §).

Bestämmelserna om sekretess ska skydda de enskilda kunderna oavsett om dessa är privatpersoner, företag eller offentligrättsliga subjekt. Egenskapen att vara eller ha varit kund ska ges vidast möjliga tolkning. Om inte något som helst kundförhållande förekommer eller har förekommit mellan en person och ett finansiellt institut, finns inget som konstituerar någon tystnadsplikt rörande personen. En banks rättsförhållanden till andra, till exempel anställda och hyres- värdar, omfattas således inte av sekretessen.

116Även inkluderat registrerade betaltjänstleverantörer och registrerade utgivare av elektroniska pengar.

1086

SOU 2023:16

Bilaga 3

Finansiell sekretess i betaltjänstlagen och e-penninglagen

Enligt betaltjänstlagen gäller att den som är eller har varit knuten till ett betalningsinstitut eller en registrerad betaltjänstleverantör som anställd eller uppdragstagare inte obehörigen får röja eller utnyttja vad han eller hon i anställningen eller under uppdraget i verksam- heten med betaltjänster har fått veta om enskildas förhållanden till institutet eller leverantören (3 kap. 12 §). Till skillnad från regler- ingen i lagen om bank- och finansieringsrörelse träffar skyldigheten i betaltjänstlagen alltså inte själva institutet utan de enskilda perso- nerna som är eller har varit knutna till detta. Motsvarande bestäm- melse i e-penninglagen (3 kap. 12 §) avses ha samma innebörd.

Elektroniska identifieringstjänster

I takt med att fler och fler transaktioner och rättshandlingar utförs elektroniskt har behovet ökat av säkra elektroniska metoder för identifiering av privatpersoner och företag och elektroniska under- skrifter. För betalningskedjan är identifieringsmomentet inte minst av stor vikt för att motverka bedrägerier. Dessutom utgör identifier- ingsmomentet en nyckelroll för uppfyllande av kundkännedomskra- ven i penningtvättsregelverket. Om en enskild inte kan identifieras med tillräcklig säkerhet får t.ex. en bank inte inleda ett kundförhållande med densamme eller genomföra en enstaka transaktion för dennes räkning. Säkra identifieringsmetoder och -tjänster har dessutom blivit alltmer betydelsefulla efter införande av krav på stark kundauten- tisering vid elektroniska transaktioner (inkl. kortköp i fysisk miljö) eller distansbetalningar (typiskt sett alla betalningar inom e-handeln).117

Fysiska identifieringshandlingar i Sverige utgörs av pass, körkort eller nationell ID-handling utfärdade av staten via Polismyndigheten. De digitala motsvarigheterna till dessa identifieringshandlingar består av olika typer av e-legitimationer, dvs. elektroniska identitetshand- lingar som kan användas för att identifiera innehavaren på elektro- nisk väg. E-legitimationen kan användas av enskilda och av före- trädare för företag eller myndigheter vid åtkomst till olika typer av e-tjänster. Den används också i andra sammanhang, som vid infor- mationsutbyte mellan myndigheter och internt i organisationer. För

117Utredning pågår om att utvidga kravet på stark kundautentisering också vid fakturaköp, se Ett stärkt skydd mot bedrägerier vid betalningar online.

1087

Bilaga 3

SOU 2023:16

betalningar är den dominerande digitala identifieringstjänsten i Sverige BankID, vilken beskrivs närmare i kapitel 8.

eIDAS-förordningen

I juli 2014 trädde Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av den 23 juli 2014 om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre markna- den och om upphävande av direktiv 1999/93/EG (härefter eIDAS- förordningen) i kraft. Förordningen syftar till att öka förtroendet för elektroniska transaktioner på den inre marknaden genom att till- handahålla en gemensam grund för ett säkert elektroniskt samspel mellan företag, medborgare och offentliga myndigheter. Därigenom ska effektiviteten öka hos offentliga och privata e-tjänster samt i elektronisk affärsverksamhet och e-handel i unionen.

eIDAS-förordningen består bl.a. av reglering kring anmälan av system för elektronisk identifiering, tillitsnivåer för sådana system och krav på s.k. betrodda tjänster.118

System och medel för elektronisk identifiering

En elektronisk identifiering utgör enligt eIDAS-förordningen:

en process inom vilken personidentifieringsuppgifter i elektronisk form, som unikt avser en fysisk eller juridisk person eller en fysisk person som företräder en juridisk person, används.

Vidare definieras ett system för elektronisk identifiering som ett sådant system

”genom vilket medel för elektronisk identifiering utfärdas till en fysisk eller juridisk person” och medel för elektronisk identifiering som ”en materiell och/eller immateriell enhet som innehåller personidentifier- ingsuppgifter och som används för autentisering för nättjänster” (arti- kel 3.1–2 och 4).

System för elektronisk identifiering ska anmälas till kommissionen enligt ett särskilt förfarande som framgår av artiklarna 7–9 förord- ningen. Där anges vilka system som får anmälas, hur anmälan ska gå

118Som exempel faller en underskrift med BankID in under definitionen av betrodda tjänster i eIDAS-förordningen som en avancerad elektronisk underskrift.

1088

SOU 2023:16

Bilaga 3

till och vilka krav som ställs på de anmälda systemen och de medel för elektronisk identifiering som utfärdas inom dessa.

eIDAS-förordningen fastställer bl.a. olika tillitsnivåer för system för elektronisk identifiering som anmälts till kommissionen. An- mälda system kategoriseras enligt tillitsnivåerna låg, väsentlig och/ eller hög.

Medel för elektronisk identifiering utfärdade inom ramen för ett system för elektronisk identifiering som har anmälts av en medlems- stat samt förts upp på en särskild förteckning som offentliggörs av kommissionen omfattas av s.k. ömsesidigt erkännande. Det innebär att de måste accepteras inom hela EU.

Kompletterande bestämmelser

eIDAS-förordningen kompletteras i nationell rätt med bestämmelser i lagen (2016:561) med kompletterande bestämmelser till EU:s för- ordning om elektronisk identifiering samt förordningen (2016:576) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om elek- tronisk identifiering, vilka båda trädde i kraft i samband med att eIDAS-förordningen blev tillämplig. Lagen med kompletterande be- stämmelser reglerar bl.a. frågor kring granskning, certifiering och tillsyn av betrodda tjänster. I förordningen utnämns Post- och tele- styrelsen (PTS) som ansvarig tillsynsmyndighet för bestämmelserna om betrodda tjänster (se nedan). Vidare lämnas bemyndiganden till PTS, Myndigheten för digital förvaltning (Digg) och Myndigheten för samhällsberedskap (MSB) att meddela föreskrifter inom olika om- råden kopplade till eIDAS-förordningen. Digg ansvarar även för an- mälan av system för elektronisk identifiering och åtgärder vid säker- hetsincidenter (7–10 §§). Digg och MSB har däremot inte något tillsynsansvar i förhållande till eIDAS-förordningen.

Kvalitetsmärkning för e-legitimationer

Digg granskar och godkänner svenska e-legitimationer för erhål- lande av det statliga kvalitetsmärket ”Svensk e-legitimation”. Kvali- tetsmärket grundar sig på Diggss tillitsramverk som i sin tur baseras på internationella standarder. Tillitsramverket syftar till att etablera gemensamma krav för utfärdare av kvalitetsmärkta svenska e-legi-

1089

Bilaga 3

SOU 2023:16

timationer. Kravens omfattning beror på vilken tillitsnivå (1–4) som e-legitimationen bedöms uppfylla. Valet av tillitsnivå görs genom en avvägning utifrån sex riskområden och vad en felaktig legitimering skulle kunna föra med sig för negativa konsekvenser. De svenska tillitsnivåerna 2, 3 och 4 motsvarar eIDAS-förordningens tillitsnivåer låg, väsentlig och hög.119

Olovlig befattning med betalningsverktyg

På senare år har även det straffrättsliga skyddet för elektroniska identifieringstjänster stärkts på olika sätt.120 Den 31 maj 2021 inför- des olovlig befattning med betalningsverktyg som ett nytt uppsåtligt brott i 9 kap. brottsbalken. Med denna lagändring genomförde Sverige Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/713 av den 17 april 2019 om bekämpande av bedrägeri och förfalskning som rör andra betalningsmedel än kontanter och om ersättande av rådets rambeslut 2001/413/RIF (det s.k. ”non-cash direktivet”). Direktivets syfte är att slå fast minimiregler om fastställande av brottsrekvisit och påföljder inom områdena bedrägeri och förfalskning som rör andra betalnings- medel än kontanter. Den nya bestämmelsen i brottsbalken innebär att det är straffbart att

1.olovligen införskaffa ett betalningsverktyg,

2.för bedräglig användning förvanska ett betalningsverktyg eller i samma syfte framställa ett falskt sådant verktyg, eller

3.använda ett olovligen införskaffat eller förvanskat eller falskt be- talningsverktyg eller ta annan befattning med ett sådant betal- ningsverktyg.

Straffet för brottet uppgår till böter eller fängelse i högst två år. Betal- ningsverktyg definieras som skyddade verktyg, handlingar eller upp- gifter som ger möjlighet att överföra pengar eller ett penningvärde (9 kap. 3 c §).

119Vägledning för utfärdare. www.digg.se (hämtad 2022-02-22).

120Brottsbalken uppdaterades även nyligen på så sätt att brott mot urkunder nu även inklu- derar elektroniska urkunder (14 kap. 1 § brottsbalken). Så lagstiftning om urkundsförfalsk- ning, sanningsbrotten, förneka sin underskrift, osant intygande, osann urkund och missbruk av urkund som sanningslöst åberopas gäller på samma sätt för en elektronisk urkund.

1090

SOU 2023:16

Bilaga 3

Konkurrensrättsliga aspekter

Konkurrens på betalningsmarknaden uppstår främst i det s.k. tjänste- lagret där betaltjänster och applikationer står i direkt kontakt med konsumenterna. Dagens elektroniska betaltjänster innebär som regel ett samarbete mellan flera olika aktörer (banker, tredjepartsleveran- törer och tekniska leverantörer) som behöver utbyta information sinsemellan. Därmed finns en tydlig konkurrensaspekt eftersom mark- nadens funktionssätt kan beröra konkurrensmässiga begrepp som exempelvis horisontella och vertikala samarbeten, nätverkseffekter, dominans, nödvändiga faciliteter, utestängning etc.121 Konkurrens- aspekter på betalningsmarknaden belyses i kapitel 9. Med genom- förandet av det andra betaltjänstdirektivet infördes en för EU-direk- tiv unik komponent i form av rena konkurrensmässiga aspekter för privata aktörer att rätta sig efter och behöriga myndigheter att tillse efterlevnaden av. Detta avsnitt behandlar såväl generella som sär- skilda konkurrensrättsliga aspekter i dagens reglering på betalnings- marknaden.

Konkurrenslagen

Den svenska konkurrenslagen (2008:579) består av generella kon- kurrensrättsliga krav som gäller för samtliga fysiska eller juridiska personer som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur. Konkurrenslagen omfattar därmed bl.a. samtliga aktörer som erbju- der betaltjänster på den svenska betalningsmarknaden. Konkurrens- lagen innehåller tre former av förbud:

–Förbud mot konkurrensbegränsande samarbeten,

–Förbud mot missbruk av dominerande ställning, och

–Förbud mot företagskoncentrationer.

Förbud mot konkurrensbegränsande samarbeten

Förbjudna konkurrensbegränsande samarbeten kan vara såväl hori- sontella som vertikala samarbeten och avtal som hindrar, begränsar eller snedvrider konkurrensen och därigenom försämrar marknader-

121Konkurrensverket (2017), s. 11.

1091

Bilaga 3

SOU 2023:16

nas funktion. Förbjudna horisontella samarbeten är olika former av samarbeten mellan konkurrenter avseende exempelvis affärskänslig information, priser och uppdelning av marknaden, vilka skadar kon- kurrensen. Förbjudna vertikala avtal är samarbeten mellan aktörer i olika led i leveranskedjan, vilka begränsar endera partens möjlighet att fritt agera och konkurrera på sin marknad122 och som skadar kon- kurrensen. De flesta vertikala avtal begränsar inte konkurrensen utan ökar de samverkande företagens effektivitet och är positiva för eko- nomin. Vertikala avtal som däremot kan begränsa konkurrensen är till exempel sådana där olika villkor tillämpas för liknande transak- tioner eller där det förekommer olika former av exklusivitetsvillkor. Ett avtal enligt 2 kap. 1 § likställs även med beslut av en samman- slutning av företag och samordnade förfaranden av företag (1 kap. 6 §). Avtal eller avtalsvillkor som är förbjudna enligt denna bestäm- melse är också ogiltiga (2 kap. 6 §).

Förbud mot missbruk av dominerande ställning

Det är förbjudet att missbruka en dominerande ställning på en mark- nad (2 kap. 7 §). Förbudet är riktat mot aktörer med marknadsmakt som genom sitt agerande kan hämma och begränsa konkurrensen. Med dominerande ställning avses att ett företag har så stark mark- nadsställning att det kan agera oberoende av sina konkurrenter och kunder och i sista hand konsumenterna. En hög marknadsandel är en indikation på dominans, men även andra omständigheter beaktas, till exempel företagets finansiella styrka och om det är vertikalt integ- rerat, liksom om det finns hinder för konkurrenter att träda in och expandera på marknaden. En marknadsandel överstigande 50 procent kan medföra en presumtion för dominans. Ett företag med domi- nerande ställning har ett särskilt ansvar för att inte hämma en effek- tiv konkurrens på marknaden.

Förfaranden som kan utgöra missbruk av dominerande ställning är exempelvis underprissättning som syftar till att eliminera konkur- renter, vilket innebär att dominanten säljer produkter under produk- tionskostnaden. Det kan också handla om exklusivitetsvillkor och lojalitetskapande rabatter, vilka utestänger mindre konkurrenter från

122Med marknaden avses det ekonomiskt-konkurrensrättsliga begreppet ”relevant marknad”. För mer detaljer kring relevant marknad, se Carlsson och Bergman (2015), Konkurrenslagen

2kap. 1 § och 7 kap. 1 §.

1092

SOU 2023:16

Bilaga 3

att kunna konkurrera om kunder, eller att dominanten vägrar leve- ranser av produkter eller tjänster som utgör nödvändiga insatsvaror för att verka på en marknad (t.ex. finansiell infrastruktur). Även förfaranden som överprissättning och oskäliga avtalsvillkor kan ut- göra missbruk av dominerande ställning. Flera i och för sig fristående företag kan tillsammans ha en dominerande ställning på marknaden, s.k. kollektiv dominans. De berörda företagen ska då vara samman- kopplade på ett sådant sätt att de tillämpar samma uppträdande på marknaden.123 Det finns i Sverige i dag ännu inga mål involverande aktörer på betalningsmarknaden när det gäller vare sig kartellbildning eller missbruk av dominerande ställning.

Förbud mot företagskoncentrationer

Det är förbjudet med företagskoncentrationer som är ägnade att på- tagligt hämma förekomsten eller utvecklingen av en effektiv kon- kurrens inom landet i dess helhet eller en avsevärd del av det (4 kap.

1§). Konkurrensverket är ansvarig myndighet för att pröva företags- koncentrationer. Anmälan till Konkurrensverket ska göras om:

1.de berörda företagen tillsammans har haft en omsättning föregå- ende räkenskapsår i Sverige som överstiger en miljard kronor, och

2.minst två av de berörda företagen har haft en omsättning i Sverige föregående räkenskapsår som överstiger 200 miljoner kronor för vart och ett av företagen.

Detta innebär att konsolideringar som sker mellan aktörer på betal- ningsmarknaden i vissa fall kan behöva anmälas och prövas av Kon- kurrensverket, som mot bakgrund av konkurrenslagens bestämmel- ser har möjlighet att förbjuda sammanslagningar.

Särskild konkurrensrättslig reglering med påverkan på betalningar

Utöver de generella bestämmelserna i konkurrenslagen finns särskilda regler i bl.a. betaltjänstlagen som avser att förbättra konkurrensen på betalningsmarknaden.

123Carlsson och Bergman (2015), Konkurrenslagen 7 kap. 1 §.

1093

Bilaga 3

SOU 2023:16

Tillträde till betalningssystem

I betaltjänstlagen finns bestämmelser om krav på icke-diskriminerande tillträdesregler till betalningssystem, som bl.a. syftar till att främja konkurrensen mellan aktörer på betaltjänstmarknaden (7 kap.). Den eller de som har ansvar för ett betalningssystem ska säkerställa att reglerna om tillträde till betalningssystemet är objektiva, icke-diskri- minerande och proportionella (7 kap. 1 §). Reglerna får inte hindra tillträde i större utsträckning än vad som är nödvändigt för att skydda mot risker i verksamheten och för att skydda betalningssystemets finansiella och operativa stabilitet. Reglerna får inte heller begränsa faktiskt deltagande i andra betalningssystem eller diskriminera be- taltjänstleverantörer på grund av den juridiska form som deras verk- samhet bedrivs i. Slutligen får en betaltjänstleverantör, som är en juri- disk person, inte nekas tillträde till ett betalningssystem (7 kap. 2 §).

Dessa bestämmelser gäller dock inte för betalningssystem som är anmälda enligt lagen om avvecklingssystem. Riksbankens RIX-system, Bankgirots Clearing- och avvecklingstjänst och BIR Avvecklings- tjänst omfattas därmed inte av dessa krav på icke-diskriminerande tillträdesregler.124 Bestämmelserna gäller inte heller betalningssystem där en enda betaltjänstleverantör – en enda enhet eller en grupp – är ensam ansvarig för systemets ledning och kan verka som både be- talarens och betalningsmottagarens betaltjänstleverantör, och denne betaltjänstleverantör tillåter andra betaltjänstleverantörer att delta i systemet och sätta egna priser gentemot betalare och betalnings- mottagare, men dessa andra betaltjänstleverantörer inte har rätt att förhandla sinsemellan om avgifter avseende betalningssystemet. Dessa undantag omfattar exempelvis trepartskortssystem – t.ex. American Express och Diners Club – där det kortutgivande institutet också är kortinlösare. Undantaget träffar också betaltjänster som erbjuds av teleoperatörer, eller penningöverföringstjänster där systemoperatören är både betalarens och betalningsmottagarens betaltjänstleverantör. Ett ytterligare exempel är bankernas interna system.125

Mot bakgrund av undantagen från tillträdesreglerna och Finans- inspektionens beslut om vilka system som anses utgöra generella be-

124Systemen omfattas emellertid av andra regler som också föreskriver icke-diskriminering. Till exempel omfattas Bankgirot av reglerna om fritt tillträde och neutralitet i 20 kap. 1 § andra stycket lagen om värdepappersmarknaden och tillsammans omfattas både Bankgirot och RIX av princip 18 i PFMI om fair and open access.

125Prop. 2009/10:220 s. 277.

1094

SOU 2023:16

Bilaga 3

talsystem berör tillträdesreglerna främst fyrpartsbetalningsordningar, dvs. kortnätverk som Mastercard och Visa.

Lagen om valfrihetssystem

Med valfrihetssystem avses enligt lagen (2013:311) om valfrihets- system i fråga om tjänster för elektronisk identifiering (härefter be- nämnd lagen om valfrihetssystem) ett förfarande där den enskilde har rätt att välja den leverantör som ska utföra en e-legitimations- tjänst och som en upphandlande myndighet har godkänt och tecknat kontrakt med (se ovan om elektroniska identifieringstjänster). Både offentliga aktörer och leverantörer av e-legitimationer kan löpande ansluta sig till sådant system. Den stora skillnaden mellan ett valfri- hetssystem och traditionell offentlig upphandling är att det i ett val- frihetssystem inte finns någon konkurrenssituation mellan leveran- törerna vid tidpunkten för tilldelningsbeslutet.126

Motiven bakom lagen om valfrihetssystem var bl.a. att uppmuntra och underlätta marknadsdriven teknikutveckling och spridning av användarvänliga tjänster för e-legitimation. Avsikten med valfrihets- systemet var även att skapa en lösning som gjorde det möjligt att använda en och samma e-legitimation i såväl offentliga som privata e-tjänster.127 Det finns i dag två olika valfrihetssystem för e-legitima- tion dit aktörer kan ansluta sig genom att teckna avtal med Digg.128

Stabilitetsinriktad reglering för kreditinstitut

Bankerna har inte minst efter den globala finanskrisen åren 2008– 2009 påförts ett flertal stabilitetsinriktade regleringar i syfte att mot- verka olika former av systemrisker. Finanskrisen visade bl.a. att det förelåg brister i regelverket om kapitaltäckning för kreditinstitut. Förutom att instituten hade för lite kapital av tillräckligt god kvalitet hade många av dem otillräckliga likviditetsbuffertar. Dessutom fanns det hos enskilda institut tydliga obalanser mellan skulders och till- gångars löptider, där kortfristiga skulder i alltför stor utsträckning finansierade långsiktiga och illikvida tillgångar. Det resulterade i att

126Prop. 2012/13:123 s. 20.

127Prop. 2012/13:123 s. 20.

128Valfrihetssystem 2017 (som ger tillgång till Freja eID Plus) respektive Valfrihetssystem 2018 (som ger tillgång till BankID och Telia e-legitimation).

1095

Bilaga 3

SOU 2023:16

även välkapitaliserade institut fick likviditetsproblem när viktiga finan- sieringskällor föll bort. De stabilitetsinriktade regleringar som in- fördes efter finanskrisen får åtminstone indirekt påverkan på betal- ningsmarknaden.

En av det finansiella systemets huvuduppgifter är att förmedla be- talningar så effektivt som möjligt. Bankerna, dvs. kreditinstitut med tillstånd att driva bankrörelse, har en viktig roll i detta sammanhang eftersom de är de enda privata aktörerna med tillgång till betalnings- förmedling via generella betalsystem som samtidigt får erbjuda kort- fristig inlåning till allmänheten. Det senare innebär att en kund i en bank ska kunna disponera sina insättningar med kort varsel, vilket är en förutsättning för en effektiv betalningsförmedling. En effektiv betalningsförmedling kräver att bankerna är stabila. Får en bank all- varliga problem kan den utsättas för en uttagsanstormning där oroliga insättare och andra finansiärer tar ut sina kontomedel. Oron kan snabbt sprida sig till andra banker och leda till omfattande systemkris.129

Mot bakgrund av omständigheterna ovan krävs reglering som skyd- dar den enskilda insättaren om t.ex. bankernas kreditverksamhet skulle fallera. Eftersom kreditverksamheten också skapar nya pengar i betalningssystemet (se kapitel 4) är det av stor samhällsnytta att upprätthålla allmänhetens förtroende för att förvara medel i de pri- vata bankerna. Detta avsnitt avser beskriva centrala stabilitetsinrik- tade regleringar på övergripande nivå och sätta dem i relation till be- talningsmarknadens funktioner.

Kapital- och likviditetstäckning

Kapitalkrav för kreditinstitut regleras inom EU främst genom till- synsförordningen130 och kapitaltäckningsdirektivet131 (härefter gemen- samt benämnda kapitaltäckningsregelverket). Tillsynsförordningen innehåller krav på kapitaltäckning för vissa risker (s.k. Pelare 1-krav132),

129Vad är pengar? www.riksbank.se (hämtad 2021-12-16).

130Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (härefter tillsynsförordningen, även kallat CRR).

131Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG (härefter kapitaltäckningsdirektivet, även kallad CRDIV)

132Kapitaltäckningsregelverket består av tre s.k. pelare:

1096

SOU 2023:16

Bilaga 3

stora exponeringar, offentliggörande av information, bruttosoliditet och likviditet. Förordningen är direkt tillämplig i svensk rätt och har i svensk rätt kompletterats av lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag (tillsynslagen). Den all- männa näringsrättsliga regleringen för kreditinstitut finns i lagen om bank- och finansieringsrörelse. I den lagen finns bestämmelser som i svensk rätt genomför bl.a. kapitaltäckningsdirektivets regler om auktorisation, gränsöverskridande verksamhet, organisation, tillsyn och ingripanden. Kapitaltäckningsregelverket baseras på principer ut- formade av Baselkommittén133 och går ut på att bankernas prissättning och intjäning måste ta höjd för förväntade förluster som riskerna i verksamheten medför (t.ex. risker i kreditverksamheten). Kapital- kraven är även utformade för att bankerna ska klara oväntade förluster. Finansinspektionen publicerar gällande kapitalkrav för svenska banker och kreditinstitut varje kvartal.134

De likviditetskrav som ställs på kreditinstitut är viktiga inte minst för att säkerställa institutens motståndskraft inför eventuella uttags- anstormningar (eng. bankruns) som riskerar att uppstå vid finansiella kriser. Kraven återfinns främst i tillsynsförordningen och den s.k. LCR-förordningen135.136 Dessa regleringar ställer krav på att kredit- instituten behöver ha 100 procent LCR (Liquidity Coverage Ratio), vilket innebär att ett institut ska ha tillräckligt mycket likvida till- gångar för att hantera verkliga och simulerade kassautflöden under en stressad period på 30 dagar.

Pelare 1: grundläggande kapitalbaskrav.

Pelare 2: särskilda kapitalbaskrav, vägledning för kapital och kombinerade buffertkrav.

Pelare 3: krav på offentliggörande av information om risker, kapital och likviditet.

133Baselkommittén för banktillsyn tar fram globala standarder, riktlinjer och rekommen- dationer för tillsyn och reglering av banker.

134Finansinspektionens hemsida, Kapitalkrav för svenska banker. 29 december 2020. www.fi.se (hämtad 2021-12-16).

135EU-kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61 av den 10 oktober 2014 om kom- plettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 när det gäller lik- viditetstäckningskravet för kreditinstitut.

136Finansinspektionen har även utfärdat ett flertal föreskrifter och allmänna råd för kredit- institut, bl.a. föreskrifter om hantering av likviditetsrisk och offentliggörande av likviditets- information (FFFS 2010:7).

1097

Bilaga 3

SOU 2023:16

Insättningsgaranti

Den statliga insättningsgarantin syftar till att upprätthålla allmän- hetens förtroende för insättningar i privata banker genom att garan- tera återbetalning av insatta medel till ett visst belopp om ett kredit- institut fallerar. Garantin regleras i lagen om insättningsgaranti, som förutom att reglera ersättningsrättens inträde även bl.a. uppställer krav på kreditinstitut att ta emot medel från allmänheten (se närmare ovan för beskrivning av den s.k. kontraheringsplikten). Insättnings- garantin uppgår i dag till 1 050 000 svenska kronor och gäller oavsett hur ett krisdrabbat institut hanteras. Skyddet för insättare är med andra ord detsamma vid en konkurs som i resolution.

Finansiell krishantering

Förebyggande statligt stöd

I syfte att föregripa en allvarlig störning av det finansiella systemet får staten vid behov lämna förebyggande statligt stöd enligt lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. Förutom bestämmelser om sådant stöd innehåller denna lag även bestämmel- ser om den s.k. stabilitetsfonden ur vilken finansiering av stödet och av statligt stöd enligt resolutionslagen (1 kap. 1–2 §§) utgår. Stöd kan lämnas i form av garantier eller kapitaltillskott. Regeringen eller Riks- gälden får fatta beslut om statligt stöd enligt denna lag.

Resolution och återhämtning

Bestämmelser avseende resolution och återhämtning återfinns i lagen (2015:1016) om resolution (härefter benämnd resolutions- lagen) som genomförde större delarna av krishanteringsdirektivet137. Återhämtning regleras i 6 a kap. lagen om bank- och finansierings- rörelse. Syftet med resolution är att rekonstruera eller avveckla in- stitutet som hamnat i kris utan att det leder till betydande störningar

137Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59/EU av den 15 maj 2014 om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om änd- ring av rådets direktiv 82/891/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/ 36/EU samt Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012.

1098

SOU 2023:16

Bilaga 3

i det finansiella systemet eller avbrott i dess grundläggande funk- tioner. Ett exempel på en sådan grundläggande funktion är betal- ningsförmedling.138 I resolution tar staten kontroll över ett problem- drabbat institut som bedöms vara systemviktigt för att rekonstruera eller avveckla det under ordnade former. Under processen hålls hela eller delar av institutet öppet för att insättare och andra kunder ska ha tillgång till sina konton och övriga tjänster. Förlusterna hanteras genom att institutets aktie- och fordringsägare får bära kostnaderna (så kallad skuldsnedskrivning). På så sätt undviks att skattebetalarna får bära kostnaden för krishanteringen.139

Spelreglering

Den 1 januari 2019 trädde en ny svensk spellag (2018:1138) (härefter benämnd spellagen) i kraft. Spellagen introducerade bl.a. ett nytt spel- licenssystem och särskilda regler i förhållande till betalningar av spel. För att motverka penningtvätt infördes exempelvis en bestämmelse om att en innehavare av spellicens enbart får ta emot betalningar för spel från en betaltjänstleverantör enligt betaltjänstlagen (13 kap. 5 § spel- lagen). Lagen gör det även möjligt för Spelinspektionen att ålägga en betaltjänstleverantör att blockera betalningstransaktioner till och från konton som används för, eller kan komma att användas för, olovligt spel (18 kap. 26 §). Den tillhörande spelförordningen (2018:1475) inne- håller även en direkt skyldighet för betaltjänstleverantörer att avvisa betalningar som avser spel från olicensierade spelföretag (13 kap. 1 §).

Tillsyn över betalningsekosystemets tjänstelager

Finansinspektionen

Myndighetens tillsynsansvar

Utöver sin normgivande roll utövar Finansinspektionen tillsyn över kreditinstitut, e-pengainstitut, betalningsinstitut, registrerade betal- tjänstleverantörer och registrerade utgivare av elektroniska pengar som beviljats tillstånd (respektive undantag från tillståndsplikt) av

138Prop. 2015/16:5 s. 194.

139Se Riksgälden (2018), s. 2.

1099

Bilaga 3

SOU 2023:16

Finansinspektionen enligt betaltjänstlagen, lagen om bank- och finan- sieringsrörelse eller e-penninglagen.

Bestämmelser om tillsyn för dessa institutstyper bygger på samma principer.140 Finansinspektionen har tillsyn över att bestämmelserna i respektive rörelselagar följs. Tillsynen omfattar också bestämmel- serna i vissa övriga författningar som instituten omfattas av, såsom penningtvättsregelverket, men även t.ex. förordningen om gränsöver- skridande betalningar och Sepa-förordningen.141 Tillsynen innebär bl.a. att Finansinspektionen har rätt att ingripa mot företag som bedriver verksamhet utan tillstånd eller med tillstånd fast i strid med de regel- verk som företaget omfattas av. I tillsynsverksamheten ska Finans- inspektionen på olika sätt samarbeta och utbyta information med tillsynsmyndigheter inom EES.

Vad gäller registrerade betaltjänstleverantörer och registrerade utgivare av elektroniska pengar står de under tillsyn på samma sätt som betalningsinstitut och e-pengainstitut, men omfattas inte av samt- liga regler i respektive lag. Det faktum att de beviljats undantag från tillståndsplikt innebär således inte att de faller utanför Finansinspek- tionens tillsyn.

Slutligen har Finansinspektionen begränsad tillsyn avseende fysiska eller juridiska som är registrerade enligt valutaväxlingslagen, så kallade finansiella institut. De finansiella instituten ställs i samband med regi- streringen under tillsyn som verksamhetsutövare enligt penningtvätts- lagen (1 kap. 2 § p. 4 penningtvättslagen).

Sanktionsmöjligheter

Finansinspektionen ska ingripa om ett företag under tillsyn har åsido- satt sina skyldigheter enligt den rörelselag företaget omfattas av, andra författningar som reglerar företagets verksamhet, dess bolagsordning, stadgar, reglemente eller interna instruktioner som har sin grund i en författning som reglerar företagets verksamhet. Sådant ingripande, som slutligen innebär beslut om någon form av sanktion, föranleds som regel av en undersökningsprocess under vilken överträdelser av regelverken uppdagats.

140Återfinns i 13 kap. lagen om bank- och finansieringsrörelse, 5 kap. lagen om elektroniska pengar, 8–9 kap. betaltjänstlagen.

141Finansinspektionens tillsyn omfattar dock inte generella lagar som t.ex. dataskyddsförordningen, konsumentkreditlagen och konkurrenslagen.

1100

SOU 2023:16

Bilaga 3

Ingripande ska bestå antingen av utfärdande av ett föreläggande att inom viss tid t.ex. begränsa verksamheten, utfärdande av förbud att verkställa ett visst beslut eller en anmärkning. Är överträdelserna särskilt allvarliga ska företagets tillstånd återkallas eller, om det är tillräckligt, varning meddelas. Vid anmärkning eller varning får Finans- inspektionen besluta om sanktionsavgift. Sådan avgift ska uppgå till lägst 5 000 svenska kronor och högst 50 miljoner svenska kronor för betalningsinstitut, e-pengainstitut, registrerade betaltjänstleverantörer och registrerade utgivare av elektroniska pengar. Avgiften får dock inte överstiga tio procent av institutets omsättning närmast föregå- ende räkenskapsår (8 kap. 15 § betaltjänstlagen, 5 kap. 15 § e-penning- lagen). För kreditinstitut ska avgiften i stället fastställas till högst det högsta av:

1.tio procent av kreditinstitutets omsättning eller, i förekommande fall, motsvarande omsättning på koncernnivå närmast föregående räkenskapsår,

2.två gånger den vinst som institutet gjort till följd av regelöver- trädelsen, om beloppet går att fastställa, eller

3.ett belopp motsvarande fem miljoner euro (15 kap. 7 § lagen om bank- och finansieringsrörelse).

Vid fråga om allvarliga, upprepade eller systematiska överträdelser av penningtvättsregelverket ska Finansinspektionen ingripa mot någon som ingår i styrelsen för företaget eller dess verkställande direktör (VD), eller ersättare, om företaget har befunnits ansvarigt för en över- trädelse och personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet orsakat händelsen. Ingripande sker genom beslut att personen i fråga under en viss tid, lägst tre och högst tio år, inte får vara styrelseleda- mot eller VD hos ett institut, eller genom beslut om sanktionsavgift.

Vid överträdelse av penningtvättsregelverket får sanktionsavgif- ten som högst fastställas till det högsta av:

1.tio procent av institutets omsättning på koncernnivå,

2.två gånger den vinst som institutet gjort till följd av överträdel- sen, eller

3.ett belopp i kronor motsvarande fem miljoner euro.142

142Enligt 8 kap. 15 a § betaltjänstlagen, 5 kap. 15 a § e-penninglagen.

1101

Bilaga 3

SOU 2023:16

Vidare har Finansinspektionen möjlighet att påföra sanktionsavgift mot kreditinstitut som överträder skyldigheterna att tillhandahålla kontanttjänster.143 Samtliga beslut som fattas av Finansinspektionen kan överklagas till Förvaltningsrätten.

Konsumentverket och Konsumentombudsmannen

Tillsynsansvar

Enligt förordningen (2009:607) med instruktion för Konsument- verket är verket förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor och har ansvar för att de konsumentskyddande regler som ligger inom myn- dighetens tillsynsansvar följs. Konsumentverket har således tillsyn över såväl konsumentkreditlagen som att vissa konsumentskyddande regler följs även på betaltjänstområdet, bl.a. när det gäller marknads- föring och avtalsvillkor. Konsumentverket kan ingripa mot företag med stöd av regler i de olika lagar som faller inom verkets tillsynsansvar.

Vid informationsgivning från företag till konsumenter aktuali- seras generellt sett marknadsföringslagen. Flera konsumentskydds- bestämmelser i andra lagar på betalningsmarknaden innehåller direkta hänvisningar till tillämpning av marknadsföringslagen.144 Detta ute- sluter inte att Finansinspektionen även kan tillämpa bestämmelserna om tillsyn och ingripanden vid överträdelser av samma bestämmel- ser.145 Hänvisningen till marknadsföringslagen ska därmed ses som ett extra konsumenträttsligs skydd utöver Finansinspektionens till- synsbefogenheter.

Sanktionsmöjligheter

I marknadsföringslagen finns ingripandemöjligheter för Konsument- verket i form av förelägganden och förbud. Företag som bryter mot vissa av reglerna i lagen kan som huvudregel även åläggas att betala en s.k. marknadsstörningsavgift (29–36 §§). Vissa konsumentskydds-

143Enligt 9 kap. 5 § betaltjänstlagen.

144Se 4 kap. 21 §, 4 a kap. 5 b § och 7 a kap. 2 § betaltjänstlagen och 11 a § insättningsgarantilagen. Konsumentverket är även behörig myndighet enligt 2 § lagen om förmedlingsavgifter för kort- baserade betalningstransaktioner i fråga om tillämpningen av bestämmelserna om betalnings- mottagares skyldigheter mot konsumenter i artikel 10.4 i förmedlingsavgiftsförordningen.

145Prop. 2017/18:77 s. 353 och prop. 2019/20:79 s. 12 f.

1102

SOU 2023:16

Bilaga 3

bestämmelser som finns i betaltjänstlagen är dock undantagna be- stämmelserna om marknadsstörningsavgift.

Konsumentverket kan ta ärenden vidare till Patent- och mark- nadsdomstolen. Om rättsläget är klart och det inte finns några tvek- samheter kring att företaget har brutit mot marknadsföringslagen kan även Konsumentombudsmannen besluta om ett förbud. Förbud kombineras normalt med vite. Det innebär att ett företag kan få betala ett visst belopp om överträdelse mot lagen sker igen. Konsu- mentombudsmannens beslut kan överklagas till Patent- och mark- nadsdomstolen.

Konkurrensverket

Tillsynsansvar

Konkurrensverket har via de generella konkurrensbestämmelserna i konkurrenslagen möjlighet att ålägga företag – dvs. inklusive företag med tillstånd som kreditinstitut, e-pengainstitut och betalningsinsti- tut – att upphöra med överträdelser av förbuden mot kartellbildning och förbjudna företagskoncentrationer (3 kap. 1 § konkurrenslagen).146 Sådant åläggande får innefatta beteendemässiga eller strukturella åt- gärder som är nödvändiga för att överträdelsen ska upphöra. Vid valet mellan åtgärder som är lika effektiva ska Konkurrensverket välja den åtgärd som är minst betungande för företaget. Om det finns sär- skilda skäl finns även möjlighet för Konkurrensverket att lämna inter- imistiskt åläggande till dess att frågan slutligt har avgjorts. Dom- stolen får meddela ett sådant åläggande bara sedan rättegång inletts (3 kap. 3 §).

Utöver tillsynsuppdraget i konkurrenslagen är Konkurrensverket även tillsynsmyndighet enligt lagen om valfrihetssystem (22 §). Kon- kurrensverket är vidare tillsynsmyndighet för lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, som styr hur upphandlande myndigheter köper in bland annat tjänster för betalningar eller liknande. Upphandlande myndighet utgör en statlig eller kommunal myndighet. Med upp- handlande myndighet jämställs även beslutande församling i en kom- mun eller en region. Hit räknas också vissa offentligt styrda organ, exempelvis flertalet kommunala och en del statliga bolag. Även sam- manslutningar av en eller flera myndigheter, församlingar eller offent-

146Enligt 2 kap. 1 eller 7 § konkurrenslagen eller i artikel 101 eller 102 i EUF-fördraget.

1103

Bilaga 3

SOU 2023:16

ligt styrda organ omfattas av lagen om offentlig upphandling. Över- trädelser av lagen kan drabba den upphandlande myndigheten med som mest böter på tio procent av kontraktsvärdet för den otillåtna upphandlingen.

Konkurrensverket har däremot ingen tillsyn vad gäller de särskilda konkurrensrättsliga bestämmelserna om tillträde till betalningssystem i betaltjänstlagen. Dessa regler har i stället Finansinspektionen tillsyn över. Finansinspektionen ska dock samråda med Konkurrensverket innan en tillsynsåtgärd eller ett ingripande vidtas mot någon part för överträdelse av tillträdesbestämmelserna (8 kap. 1 § tredje stycket betaltjänstlagen).

Sanktionsmöjligheter

Konkurrensverket får enligt konkurrenslagen besluta att ett företag ska betala en konkurrensskadeavgift, om företaget eller någon som handlar på dess vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet har överträtt

1.förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete eller förbjudna företagskoncentrationer147,

2.ett beslut om åläggande, eller

3.ett beslut att godta ett åläggande.

Konkurrensskadeavgiften får inte överstiga tio procent av företagets omsättning föregående räkenskapsår. Om ett beslut om konkurrens- skadeavgift riktas mot en sammanslutning av företag för en överträ- delse som har samband med dess medlemmars verksamhet, får avgiften inte överstiga tio procent av den samlade omsättningen föregående räkenskapsår för de medlemsföretag som är verksamma på den mark- nad som påverkas av överträdelsen. Om beslutet riktas mot flera före- tag, ska avgiften fastställas särskilt för vart och ett av dem.

147Enligt 2 kap. 1 eller 7 § konkurrenslagen eller i artikel 101 eller 102 i EUF-fördraget.

1104

SOU 2023:16

Bilaga 3

Integritetsskyddsmyndigheten

Tillsynsansvar

Integritetsskyddsmyndigheten (IMY) ansvarar för tillsyn över data- skyddsförordningen samt kompletterande nationell rätt som finns i lagar, förordningar och föreskrifter. IMY:s behörighet, uppgifter och befogenheter som tillsynsmyndighet framgår av dataskyddsför- ordningen (artikel 55–59) och dataskyddslagen (6 kap.). Enligt dessa bestämmelser kan IMY bl.a. beordra den personuppgiftsansvariga eller personuppgiftsbiträdet att lämna information, genomföra under- sökningar samt kräva tillträde till alla lokaler som tillhör den per- sonuppgiftsansvariga eller personuppgiftsbiträdet.

Sanktionsmöjligheter

Vid överträdelser av dataskyddsförordningen har IMY ett antal s.k. korrigerande befogenheter som innebär möjlighet att fatta beslut om varning (artikel 58.2 a), reprimand (artikel 58.2 b), föreläggande (inkl. förbud, begränsning och återkallelse, artikel 58.2 c–h och j) och admi- nistrativ sanktionsavgift (artikel 58.2 i). Med stöd av 6 kap. 1 § data- skyddslagen kan IMY använda sina korrigerande befogenheter även vid överträdelser av dataskyddslagen och andra bestämmelser som kompletterar dataskyddsförordningen. IMY får dock bara påföra admi- nistrativa sanktionsavgifter vid sådana överträdelser som anges i arti- kel 83 dataskyddsförordningen.

Till skillnad från Finansinspektionens varningar innebär en var- ning i detta sammanhang att IMY har möjlighet att meddela om på vilket sätt ett företags behandling av personuppgifter riskerar att bryta mot bestämmelserna i dataskyddsförordningen eller komplet- terande författningar. Med andra ord kan IMY endast utfärda en var- ning innan någon överträdelse har ägt rum. Till skillnad från övriga korrigerande åtgärder är en varning som regel inte bindande och leder därmed inte till något överklagbart beslut. Varningen kan dock kombineras med andra korrigerande åtgärder, till exempel olika före- lägganden, som i sin tur kan överklagas. En reprimand är en mildare sanktion än förelägganden och sanktionsavgifter. Vid förelägganden kan IMY, tillfälligt eller definitivt, införa en begränsning av eller ett förbud mot behandling. En begränsning innebär att vi sätter upp vill-

1105

Bilaga 3

SOU 2023:16

kor för hur behandlingen får gå till, exempelvis att behandling bara får ske för vissa avgränsade syften. Ett förbud innebär att behand- lingen ska upphöra.

Slutligen har IMY möjlighet att utöver eller i stället för övriga korrigerande åtgärder besluta om att ta ut en sanktionsavgift. Nästan alla överträdelser av dataskyddsförordningen kan leda till admini- strativa sanktionsavgifter.148 Ett exempel på när IMY kan besluta om att ta ut en sanktionsavgift är om behandlingen strider mot de grund- läggande principerna i dataskyddsförordningen, såsom kravet på att personuppgifter bara får samlas in för berättigade ändamål. Ett annat exempel är om den registrerade inte får sina rättigheter tillgodosedda, såsom rätten till information och rättelse.

Post- och telestyrelsen

PTS har flera ansvarsområden som berör betalningsmarknaden. PTS har exempelvis tillsyn över att kreditinstitut och filialer till utländska kreditinstitut uppfyller sina skyldigheter att tillhandahålla platser för kontantuttag eller dagskasseinsättningar enligt 9 kap. betaltjänstlagen. För att fullgöra sitt tillsynsuppdrag får PTS förelägga företag som tillhandahåller platser för kontanttjänster (dvs. en vidare krets än en- bart kreditinstitut och filialer till utländska kreditinstitut) att lämna nödvändiga uppgifter. Sådant föreläggande får förenas med vite (9 kap. 3 §). Däremot måste PTS överlämna ärendet till Finansinspektionen om de omfattade instituten inte uppfyller sina skyldigheter enligt

9kap. 1 § och det inte finns andra aktörer som uppfyller skyldigheterna åt dem. Det faller därefter inom Finansinspektionens tillsynsansvar att förelägga institutet att vidta rättelse och besluta om sanktions- avgift om inte rättelse vidtas.149 Sådan sanktionsavgift ska beräknas utifrån antal personer utöver tillåten procentandel, avrundat nedåt till närmaste tusental (9 kap. 7 §).150 Om marknaden totalt sett till- handahåller platser i betryggande utsträckning görs emellertid inte

148Enligt 2 kap. 1 eller 7 § konkurrenslagen eller i artikel 101 eller 102 i EUF-fördraget.

149Denna bestämmelse gäller i stället för 15 kap. lagen om bank- och finansieringsrörelse. Det innebär bl.a. att föreläggandet inte kan förenas med vite, (se prop. 2019/20:23 s. 57).

150Se prop. 2019/20:23 s. 59. Exempel: I 13 § betaltjänstförordningen stadgas för kontantuttag att max 0,3 % av befolkningen får ha lägre än 25 km till närmaste uttagsplats. Om Sverige har

10miljoner invånare är det alltså tillåtet att 30 000 personer har 25 km eller längre till närmaste uttagsplats. Om det totalt sett visar sig vara 31 500 personer som har för långt till en uttags- plats blir alltså avvikelsen 1 000 personer (1 500 avrundat nedåt till 1 000). Det är alltså varken det totala antalet personer eller det exakta antalet personer utöver tillåten andel som ska användas.

1106

SOU 2023:16

Bilaga 3

något överlämnande från PTS till Finansinspektionen, även om samt- liga kreditinstitut skulle brista individuellt (9 kap. 6 §). Det görs inte heller något överlämnande om överträdelsen är ringa.

Vidare är PTS tillsynsmyndighet enligt lagen (2016:561) med kom- pletterande bestämmelser till EU:s förordning om elektronisk identi- fiering. PTS bedriver planlagd och händelsestyrd tillsyn över tillhanda- hållare av kvalificerade betrodda tjänster medan eIDAS-förordningen begränsar tillsynen över icke kvalificerade tillhandahållare av betrodda tjänster till händelsestyrd tillsyn.

Myndigheten för digital förvaltning

Digg får bl.a. meddela föreskrifter om förfarandet och kraven för anslutning till den svenska förbindelsepunkten (noden) för inkom- mande gränsöverskridande elektronisk identifiering, och skyldigheten för den som är ansluten till en svensk nod för inkommande eller utgående gränsöverskridande elektronisk identifiering att underrätta myndigheten om händelser som kan ha betydelse för nodens funk- tionalitet eller säkerhet (7–10 §§ lagen (2016:561) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om elektronisk identifiering).

Digg ansvarar även för anmälan av system för elektronisk iden- tifiering och åtgärder vid säkerhetsincidenter enligt eIDAS-förord- ningen samt de rättsakter som meddelas med stöd av förordningen. Digg får även meddela föreskrifter om vilka krav som ska gälla för att ett system för elektronisk identifiering ska få anmälas för gräns- överskridande elektronisk identifiering enligt EU:s förordning om elektronisk identifiering och de rättsakter som meddelas med stöd av förordningen.

Riksgälden

Riksgälden har tre nära sammanlänkade ansvarsområden kopplade till finansiell krishantering:

1.Ansvar för beslut om förebyggande stöd till livskraftiga institut enligt lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut.

2.Ansvar som garantimyndighet enligt insättningsgarantilagen vid instituts likvidation, konkurs eller resolution, samt

1107

Bilaga 3

SOU 2023:16

3.Ansvar som resolutionsmyndighet när ett systemviktigt institut går i resolution enligt resolutionslagen (1 kap. 3 §).

Riksgäldens uppdrag som garantimyndighet omfattar allt från att informera om insättningsgarantin till att betala ut ersättning till en- skilda om garantin behöver infrias. Riksgälden ska underrätta Finans- inspektionen om ett institut som omfattas av garantin inte fullgör sina skyldigheter enligt insättningsgarantilagen (20 §).

När ett institut försätts i resolution övergår kontrollen av insti- tutet till Riksgälden i egenskap av resolutionsmyndighet. Myndig- heten tar dock inte över ägandet utan endast förvaltningen och kon- trollen över institutet.

Tillsyn och övervakning i clearing- och avvecklingslagret

Riksbankens övervakning

Riksbanken har en övervakande funktion i förhållande till bl.a. av- vecklings-, betalnings- och clearingsystem (3 kap. 8 § riksbankslagen). Med den nya riksbankslagen ska Riksbanken även övervaka ”annan verksamhet som är av särskild betydelse för den finansiella infra- strukturen i Sverige”.

Övervakningen innebär att Riksbanken förväntar sig att syste- men lever upp till PFMI-standarderna (se ovan). Dessa principer är dock minimikrav. Specifika särdrag för den svenska marknaden kan göra att Riksbanken behöver ställa ytterligare krav, även om Riks- banken inte har föreskriftsrätt. När Riksbanken anpassar kraven till de svenska förhållandena motiveras detta i analysen och i bedöm- ningen av enskilda system. Att stå under övervakning innebär även rapportering till Riksbanken och regelbundna möten.151

Riksbanken har enligt 12 kap. 1 § riksbankslagen rätt att begära att ett företag lämnar de uppgifter som Riksbanken behöver för att full- följa sin övervakning. Riksbanken får enligt 12 kap. 2 § besluta om de förelägganden som behövs för att en fysisk eller juridisk person ska följa uppgiftsskyldigheten enligt 1 §. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite. Riksbanken har därutöver inte några sanktions- möjligheter i förhållande till de system och aktörer som övervakas.

151SOU 2019:46 s. 931.

1108

SOU 2023:16

Bilaga 3

Finansinspektionens tillsyn

Finansinspektionen ska tillse att tillämpliga delar av såväl lagen om avvecklingssystem som lagen om värdepappersmarknaden efterföljs av de aktörer som Finansinspektionen utövar tillsyn över i betalnings- infrastrukturen, dvs. i dagsläget tillståndspliktiga clearingorganisa- tioner enligt lagen om värdepappersmarknaden. Omfattningen av tillsynen framgår av 14–17 §§ lagen om avvecklingssystem och 23 kap. 1 § lagen om värdepappersmarknaden. För svenska clearingorgani- sationer omfattar tillsynen enligt lagen om värdepappersmarknaden främst att rörelsen drivs enligt tillämpliga bestämmelser i samma lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet (såsom penningtvättsregelverket152).

Betalningssystem eller generella betalsystem medför som funk- tioner inte någon tillståndsplikt i sig och hamnar därför inte under tillsyn, såvida de inte drivs av en clearingorganisation eller annan in- stitutstyp som sidoverksamhet eller närliggande verksamhet över vilka Finansinspektionen har viss begränsad tillsyn.

Sanktionsmöjligheter

Finansinspektionens möjligheter att ingripa mot clearingorganisa- tioner inom betalningsinfrastrukturen framgår av 25 kap. lagen om värdepappersmarknaden. Finansinspektionen ska ingripa om en clear- ingorganisation har åsidosatt sina skyldigheter enligt samma lag, andra författningar som reglerar institutets verksamhet, institutets bolags- ordning, stadgar, reglemente eller interna instruktioner som har sin grund i en författning som reglerar institutets verksamhet. Sådant ingripande, som slutligen innebär beslut om någon form av sanktion, föranleds som regel av en undersökningsprocess under vilken över- trädelser av regelverken uppdagats.

Ingripande ska enligt 25 kap. 1 § lagen om värdepappersmark- naden bestå antingen av utfärdande av ett föreläggande att inom viss tid att t.ex. begränsa verksamheten, utfärdande av förbud att verk- ställa ett visst beslut eller av en anmärkning. Är överträdelserna sär-

152Samlingsbegrepp för lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2017:11) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism samt Europaparlamentets och rådets förord- ning (EU) 2015/847 av den 20 maj 2015 om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upphävande av förordning (EG) nr 1781/2006.

1109

Bilaga 3

SOU 2023:16

skilt allvarliga enligt Finansinspektionens bedömning ska institutets tillstånd återkallas eller, om det är tillräckligt, varning meddelas. Vid anmärkning, varning eller återkallelse får Finansinspektionen besluta om sanktionsavgift enligt 25 kap. 8 §. Sådan avgift ska enligt 25 kap. 9 § fastställas till det högsta av tio procent av institutets omsättning på koncernnivå, två gånger den vinst som institutet gjort till följd av överträdelsen eller ett belopp som per den 2 juli 2014 i kronor mot- svarade fem miljoner euro.

1110

SOU 2023:16

Bilaga 3

Referenser

Carlsson, K. och M. Bergman (2015). ”Konkurrenslagen

– En kommentar”, ISBN: 9789139016113, Wolters Kluwer.

Eba (2018). Opinion of the European Banking Authority on the implementation of the RTS on SCA and CSC, (EBA-Op-2018-04), 13 juni, European banking Authority.

Eba (2019a). Opinion of the European Banking Authority on the deadline for the migration to SCA for e commerce card based payment transactions, EBA-Op-2019-11, 16 oktober, European banking Authority.

Eba(2019b). Opinion of the European Banking Authority on the elements of strong customer authentication under PSD2, EBA- Op-2019-06, 21 juni, European banking Authority.

Eba (2020). Opinion of the European Banking Authority on obstacles under Article 32(3) of the RTS on SCA and CSC, (EBA/OP/2020/10), 4 juni, European banking Authority.

Eba (2022). Final Report on the amendment of the RTS on SCA&CSC, EBA/RTS/2022/03, 5 april, European Banking Authority.

Finansinspektionen (2008). Föreskrifter och allmänna råd om betalningsinstitut och registrerade betaltjänsteleverantörer, FI dnr 08-5885, 26 juni.

Finansinspektionen (2017). Förslag till tydligare krav på clearingorganisationers hantering av operativa risker, FI dnr 14-17730, 11 oktober.

Konkurrensverket (2017). Betaltjänstmarknaden i Sverige,

rapport 2017:7.

Polismyndigheten (2021). Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige 2020/2021, A052.211/2021, april.

Riksgälden (2018). Finansiella krishantering – Riksgäldens arbete för den finansiella stabiliteten, Dnr RG 2018/518, 11 juni.

SOU 1993:114. Konto, clearing och avveckling, betänkande från Clearingutredningen.

SOU 1998:160. Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknads- företag, delbetänkande från Banklagskommittén.

1111

Bilaga 3

SOU 2023:16

SOU 2016:53. Betaltjänster, förmedlingsavgifter och grundläggande

betalkonton, betänkande från 2015 års betaltjänstutredning.

SOU 2019:46. En ny riksbankslag, betänkande från Riksbanks- kommittén.

SOU 2021:42. Stärkta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, betänkande från Utredningen om stärkta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

1112

Regeringskansliet

Undersökning om betalningsvanor och

synen på utvecklingen på

betalningsmarknaden

S E P T E M B E R 2 0 2 1

1113

4 Bilaga

2023:16 SOU

Innehåll	Användning av olika betalsätt	15
	Sammanfattning	2
	Bakgrund	7
	Attityder till olika betalsätt	33
	Övriga frågor	57

1115

4 Bilaga

Bilaga 4	SOU 2023:16

Sammanfattning

1116

1117

2023:16 SOU

Sammanfattning (1)

K O R T B E T A L N I N G A R Ä R D E T K L A R T V A N L I G A S T E B E T A L N I N G S S Ä T T E T

Det betalsätt som svarande använder mest på veckobasis är betalkort (86 procent). 45 procent använder Swish och 18 procent använder kontanter på veckobasis. Användningen av olika betalsätt är till viss del en generationsfråga. De yngsta använder Swish i högre utsträckning än de äldsta, medan vi ser det motsatta mönstret för användningen av kontanter som betalsätt. Därutöver är det tydligt att kontanter används i högre grad av grundskoleutbildade och låginkomsttagare.

Kortbetalningar är även det dominerande betalsättet i butik. Nära åtta av tio (77 procent) svarar att de betalade med bankkort vid sitt senaste köp i butik, 10 procent med kreditkort och 8 procent med kontanter. Endast 1 procent betalade med Swish vid sitt senaste köp i butik, vilket tyder på att betalsättet fortfarande används i mycket liten omfattning vid köp i fysisk butik. När det gäller betalningar till privatpersoner är Swish den vanligaste metoden (84 procent).

A N V Ä N D N I N G A V K O N T A N T E R M I N S K A R O C H S W I S H - B E T A L N I N G A R Ö K A R

Hälften av de tillfrågade svarar att de har minskat användningen av kontanter under det senaste året. Den främsta anledningen till minskningen är att digitala betallösningar upplevs som enklare. Nära var tredje svarande uppger att minskningen av kontanter är en följd av coronapandemin.

Fyra av tio uppger att de under samma period ökat sin användning av Swish. Ökningen är större bland höginkomsttagare

(53 procent) jämfört med befolkningen som helhet. De vanligaste anledningarna till ökad användning av Swish rör enkelhet och trygghet medan drygt en av tio nämner coronapandemin som den viktigaste anledningen.

4 Bilaga

1118

4 Bilaga

Sammanfattning (2)

N Ä R A V A R A N N A N S V E N S K Ä R N E G A T I V T I N S T Ä L L D T I L L K O N T A N T E R , M E N E N K L A R M A J O R I T E T V I L L Ä N D Å H A D E M K V A R

Nio av tio svarande är positiva till digitala betalsätt (Swish, kortbetalningar). Nära hälften (45 procent) tycker att kontanter är ett dåligt betalsätt, 30 procent är positiva och 25 procent intar en neutral inställning. Det finns tydliga demografiska skillnader. Motståndarna till kontanter är främst yngre, storstadsbor, högutbildade samt höginkomsttagare. Den generella inställningen bland de negativa handlar om en osmidighet/hantering som kontanter medför, t.ex. att sedlar och mynt tar plats i plånboken, risk för rån, hygienaspekter etc.

Trots den negativa inställningen till kontanter som betalmedel vill nära sju av tio (68 procent) att kontanter ska finnas kvar som ett möjligt sätt att betala med, även i framtiden. Endast 12 procent vill ha ett helt kontantlöst samhälle. Även här finns tydliga demografiska skillnader. De som vill ha kvar kontanter är i högre utsträckning äldre, boende på landsbygden, grundskoleutbildade samt låginkomsttagare. Den främsta anledningen till att man vill ha kvar kontanter handlar om rädsla för eventuella attacker mot IT-system samt samhällets/personlig beredskap för kriser/krig.

Samtidigt svarar nästan en lika stor andel (65 procent) att de skulle kunna klara sig utan kontanter, så som samhället ser ut idag. De äldsta svarar i högre utsträckning (43 procent) än de yngsta (15 procent) att de inte skulle kunna klara sig utan kontanter. Detsamma gäller dem som inte har en smartphone och BankID.

Hälften tror att kontanter kommer att sakna praktisk betydelse inom en 20-årsperiod och 20 procent tror att det aldrig kommer att hända. Yngre tror i högre utsträckning än äldre att kontanter kommer att sakna praktisk betydelse.

2023:16 SOU

1119

2023:16 SOU

Sammanfattning (3)

G O D A F Ö R U T S Ä T T N I N G A R F Ö R Ö K A D A N V Ä N D N I N G A V D I G I T A L A B E T A L S Ä T T

Omkring nio av tio svarande äger en smartphone, BankID och använder betaltjänster på internet/via smartphone. Kunskapen om användning av digitala betalningar är hög, 84 procent svarar att de aldrig behöver be om hjälp för att genomföra en digital betalning. Det finns dock tydliga demografiska skillnader där äldre, boende på landsbygden, grundskoleutbildade samt låginkomsttagare i högre utsträckning än övriga behöver hjälp. Av naturliga skäl är även behovet av hjälp större bland dem som saknar smartphone/BankID. Behovet bland dem som behöver hjälp är dock inte särskilt frekvent, 59 procent uppger att de endast behöver hjälp någon gång per år.

De tre vanligaste faktorerna som skulle kunna bidra till en ökad användning av digitala betalningssätt i framtiden anses vara att det blir säkrare även i tid av kris/krig (46 procent), ökad möjlighet till att skydda informationen (40 procent) samt att det blir svårare att betala med kontanter (40 procent).

S V Å R A R E A T T B E T A L A I K O L L E K T I V T R A F I K E N J Ä M F Ö R T M E D A N D R A O F F E N T L I G T S U B V E N T I O N E R A D E T J Ä N S T E R

Nio av tio anser att det är enkelt att betala för offentligt subventionerade tjänster som sjukvård, tandvård och receptbelagda läkemedel. Emellertid svarar 58 procent att det är enkelt att betala för kollektivtrafik, 22 procent uppger att det är svårt. De svarande upplever att svårigheten när det gäller att betala för kollektivtrafik är att betal-/biljettsystemen ändrar sig ofta och inte är enhetliga i hela landet. Ofta krävs installation av diverse appar som upplevs krångliga att sätta sig in i och man har ofta bråttom att köpa biljett i samband med resa.

4 Bilaga

1120

4 Bilaga

Sammanfattning (4)

F Å I N N E H A R D I G I T A L A V A L U T O R

Kännedomen om olika digitala valutor är generellt låg, med undantag för Bitcoin där 93 procent svarar att de känner till valutan. Endast 6 procent svarar att de idag innehar någon digital valuta. Omkring åtta av tio innehar inte någon digital valuta och planerar inte heller att skaffa någon.

2023:16 SOU

SOU 2023:16	Bilaga 4

Bakgrund

1121

1122

Om undersökningen

BAKGRUND OCH SYFTE

Regeringen beslutade den 11 december 2020 att tillkalla en särskild utredare för att utreda statens roll på betalningsmarknaden. Kommittén har antagit namnet Betalningsutredningen.

Som en del i arbetet har Betalningsutredningen låtit genomföra en undersökning om svenska folkets betalningsvanor och synen på utvecklingen på betalningsmarknaden.

Undersökningen syftar till att ge utredningen ett underlag om svenska folkets betalningsvanor och uppfattningar om pågående förändringar på den svenska betalnings-marknaden. Undersökningen ska särskilt belysa faktorer som påverkar övergången till digitala betalsätt samt attityder till ”det kontantfria/-lösa samhället”.

4 Bilaga

G E N O M F Ö R A N D E

Datainsamlingen har genomförts under perioden 27 maj och 29 juni 2021 av Origo Group.

Läs mer om Origo Group på www.origogroup.com.

Projektledare på Origo Group: Henrik Brandes.

Kontaktpersoner på Regeringskansliet: Fredrik Wiklund Bystedt, Katja Rehnberg och Ragnar Olofsson.

2023:16 SOU

1123

Om undersökningen

M E T O D

Datainsamlingen genomfördes med så kallad mixad metod. Syftet med denna metod är att nå ett representativt svarsunderlag för målgruppen genom att erbjuda respondenterna flera sätt att besvara enkäten. Först skickades ett missivbrev med inbjudan att besvara enkäten på webben, sedan skickades påminnelser med sms, därefter skickades en pappersenkät med svarskuvert och till sist gjorde telefonpåminnelser/ telefonintervjuer.

Från ett nettourval om 3 277 individer, besvarades undersökningen av 1 125 respondenter, vilket motsvarar en svarsfrekvens på 34 procent.

806 besvarade enkäten via webben, 275 via pappersenkät och 44 via telefonintervju.

2023:16 SOU

E N K Ä T

Enkäten består frågor rörande användning av olika betalsätt/medel och attityder till dessa samt hur användningen förändrats under de senaste året. Enkäten består även av frågor kopplat till digitala betalsätt/digitala valutor samt attityder till ”det kontantfria/-lösa samhället”.

Respondenterna har även fått möjlighet att med egna ord motivera sina svar (där det varit aktuellt).

4 Bilaga

1124

Om undersökningen

V I K T A D E R E S U L T A T

Resultatet i undersökningen bygger på viktade värden, baserat på ålder och kön, i syfte att ge en korrekt bild av populationen.

Som i de flesta opinionsundersökningar finns en viss överrepresentation av svarande med eftergymnasial utbildning och viss underrepresentation av grupper med utländsk bakgrund, i förhållande till befolkningen i sin helhet. Vid en närmare analys har detta dock visat sig ha små effekter på punktestimaten överlag.

4 Bilaga

2023:16 SOU

1125

Om undersökningen

F E L M A R G I N A L E R

Alla undersökningar som bygger på slumpmässiga urval innehåller en känd felmarginal (en osäkerhet). Felmarginalen varierar beroende på procentnivå och antal respondenter/svar.

För 1 000 respondenter ligger felmarginalen vid en uppmätt andel om 50 % med 95 % konfidens

på ± 3,1 %. Detta betyder att om det är 1 000 respondenter och ett resultat har stöd av 50 % av respondenterna, ligger resultatet med 95 % sannolikhet mellan 46,9 % och 53,1 %.

För felmarginaler vid olika andelar, se tabellen till höger.

			Felmarginal för en observerad andel om ….
Antal svar	10%	15%	20%	25%	30%	35%	40%	45%
Antal svar	eller	eller	eller	eller	eller	eller	eller	eller	50%
(n)	eller	eller	eller	eller	eller	eller	eller	eller	50%
(n)	90%	85%	80%	75%	70%	65%	60%	55%
	90%	85%	80%	75%	70%	65%	60%	55%
50	± 8,3 %	± 9,9 %	± 11,1 %	± 12 %	± 12,7 % ± 13,2 % ± 13,6 % ± 13,8 % ± 13,9 %
100	± 5,9 %	± 7,0 %	± 7,8 %	± 8,5 %	± 9,0 %	± 9,3 %	± 9,6 %	± 9,8 %	± 9,8 %

200	± 4,2 %	± 4,9 %	± 5,5 %	± 6,0 %	± 6,4 %	± 6,6 %	± 6,8 %	± 6,9 %	± 6,9 %
300	± 3,4 %	± 4,0 %	± 4,5 %	± 4,9 %	± 5,2 %	± 5,4 %	± 5,5 %	± 5,6 %	± 5,7 %

400	± 2,9 %	± 3,5 %	± 3,9 %	± 4,2 %	± 4,5 %	± 4,7 %	± 4,8 %	± 4,9 %	± 4,9 %
500	± 2,6 %	± 3,1 %	± 3,5 %	± 3,8 %	± 4,0 %	± 4,2 %	± 4,3 %	± 4,4 %	± 4,4 %

700	± 2,2 %	± 2,6 %	± 3,0 %	± 3,2 %	± 3,4 %	± 3,5 %	± 3,6 %	± 3,7 %	± 3,7 %
900	± 2,0 %	± 2,3 %	± 2,6 %	± 2,8 %	± 3,0 %	± 3,1 %	± 3,2 %	± 3,3 %	± 3,3 %

1000	± 1,9 %	± 2,2 %	± 2,5 %	± 2,7 %	± 2,8 %	± 3,0 %	± 3,0 %	± 3,1 %	± 3,1 %
									11

2023:16 SOU

4 Bilaga

1126

Respondentinfo

Ålder	Antal	Andel

18-34 år	213	19%

35-49 år	229	20%
50-64 år	301	27%

65-85 år	382	34%

4 Bilaga

Har du barn under 18 år?	Antal	Andel

Ja	260	23%
Nej	850	76%

Vill inte uppge	11	1%

Kön	Antal	Andel

Man	518	46%
Kvinna	596	53%

Annat/vill inte uppge	8	1%

Skulle du säga att du bor i en storstad, stad eller på landsbygd?

Storstad - Stockholm, Göteborg, Malmö

Annan stad

Landsbygd

Vet inte

Antal Andel

346 31%

444 40%

32929%

5 0,4%

2023:16 SOU

Respondentinfo

	Vilket är ditt civilstånd?	Antal	Andel

	Ensamstående/singel	229	20%

	Särbo	61	5%
	Sammanboende	220	20%

	Gift	546	49%
	Bor hemma med förälder/föräldrar	49	4%
1127
1127	Vill inte uppge	19	2%

Vilken är din högsta avslutade	Antal	Andel
utbildning?	Antal	Andel
utbildning?

Grundskola	117	10%

Gymnasium	303	27%

Eftergymnasial utbildning, mindre än tre år	232	21%

Eftergymnasial utbildning, tre år eller	435	39%
längre	435	39%
längre

Vill inte uppge	35	3%

4 Bilaga

1128

Respondentinfo

Vilken är din huvudsakliga	Antal	Andel
sysselsättning?	Antal	Andel
sysselsättning?

Studerande	62	6%

Förvärvsarbetande	507	45%

Egen företagare	67	6%
Arbetslös	25	2%

Pensionär	381	34%
Annat	47	4%

Vill inte uppge	26	2%

4 Bilaga

Hur hög är din sammanlagda
årsinkomst (av lön, pension,	Antal	Andel
sjukpenning m.m.) före skatt?

0-150 000 SEK	141	13%

150 000-300 000 SEK	247	22%
300 001-450 000 SEK	299	27%

450 001-600 000 SEK	199	18%
Över 600 000 SEK	99	9%

Vill inte uppge	137	12%

2023:16 SOU

Respondentinfo

I vilket land är du född?	Antal	Andel

Sverige	941	88%

Annat land	133	12%

1129

Är någon av dina föräldrar födda i ett annat land än i Sverige?

Nej

Vill inte uppge

Antal Andel

221 20%

88979%

12 1%

4 Bilaga

Bilaga 4	SOU 2023:16

Användning av olika betalsätt

1130

Användning av olika betalsätt

Betalkort är det mest frekventa betalsättet följt av Swish. I Riksbankens undersökning från våren 2020* uppgav 50 procent att de använde kontanter på månadsbasis, jämfört med 30 procent här.

Hur ofta använder du följande betalsätt?

2023:16 SOU

Betalkort (t.ex. MasterCard, VISA eller American Express)

Swish

Kontanter

Kortbaserade betaltjänster (t.ex. Apple Pay eller Samsung Pay)

Direkt överföring från bankkonto i samband med e- handel (t.ex. via Klarna eller Trustly)

Fakturaköp i samband med e-handel

E-plånbok (t.ex. PayPal eller Alipay)

Annat


				54			32		7	3	4


	8			37			38		7	9


	7		11		12	43		27


	4	4	10		16		66


1 7				40			32		20


1 5				37			38		19


12		6		19			72


			20		11	39		27			3

0%				20%		40%	60%	80%		100%

Under Annat ingår t.ex. bankgiro, autogiro och internetbanken.

1131

*https://www.riksbank.se/sv/statistik/statistik-over-betalningar-sedlar- och-mynt/betalningsvanor/

Rangordningen i figuren är gjord efter andelen som använder de olika betalsätten varje vecka eller oftare.

Varje eller nästan varje dag

Varje vecka

Någon eller ett par gånger per månad

Mer sällan Aldrig

4 Bilaga

1132

Användning av olika betalsätt

Användningen av betalsätten Swish, kortbaserade betaltjänster och direkt överföring från bankkonto är mer vanlig bland de yngre och avtar med stigande ålder. Personer som är 65-85 år och bor på landsbygd använder kontanter i högre grad än övriga.

				Ålder				Bor i…
Andel som använder betalsätt på		Totalt	18-34 år	35-49 år	50-64 år	65-85 år	Storstad	Annan	Lands-
månadsbasis		Totalt	18-34 år	35-49 år	50-64 år	65-85 år	Storstad	stad	bygd
månadsbasis								stad	bygd

Betalkort (t.ex. MasterCard, VISA eller	American	93%	93%	95%	94%	89%	91%	94%	93%
Express)		93%	93%	95%	94%	89%	91%	94%	93%
Express)
Swish		83%	95%	92%	82%	60%	85%	84%	80%

Kontanter		30%	21%	22%	31%	50%	26%	27%	39%
Kortbaserade betaltjänster (t.ex. Apple Pay		18%	28%	23%	15%	4%	22%	18%	15%
eller Samsung Pay)		18%	28%	23%	15%	4%	22%	18%	15%
eller Samsung Pay)

Direkt överföring från bankkonto i samband		48%	62%	54%	41%	29%	48%	46%	48%
med e-handel (t.ex. via Klarna eller Trustly)		48%	62%	54%	41%	29%	48%	46%	48%
med e-handel (t.ex. via Klarna eller Trustly)
Fakturaköp i samband med e-handel		43%	49%	52%	40%	26%	44%	39%	45%

E-plånbok (t.ex. PayPal eller Alipay)		9%	12%	15%	7%	2%	12%	7%	7%

4 Bilaga

2023:16 SOU

Användning av olika betalsätt

Användningen av Swish är mer frekvent bland personer med högre utbildning och inkomst, medan motsatsen kan ses för användningen av kontanter.

				Högst avslutade utbildning					Inkomst (SEK)
	Andel som använder betalsätt på			Grund-	Gymna-	Eftergy.	Eftergy.	0-	150 000-	300 001-	450 001-	Över
	Andel som använder betalsätt på		Totalt	Grund-	Gymna-	utb., < 3	utb., 3 år	0-	150 000-	300 001-	450 001-	Över
	månadsbasis		Totalt	skola	sium	utb., < 3	utb., 3 år	150 000	300 000	450 000	600 000	600 000
	månadsbasis			skola	sium	år	el. längre	150 000	300 000	450 000	600 000	600 000
	Betalkort (t.ex. MasterCard, VISA eller	American	93%	87%	92%	97%	93%	92%	94%	91%	94%	97%
	Express)		93%	87%	92%	97%	93%	92%	94%	91%	94%	97%
	Express)
	Swish		83%	61%	83%	83%	90%	76%	75%	89%	94%	93%

	Kontanter		30%	51%	33%	36%	20%	33%	42%	31%	20%	14%

	Kortbaserade betaltjänster (t.ex. Apple Pay		18%	8%	19%	15%	21%	21%	15%	16%	21%	31%
	eller Samsung Pay)		18%	8%	19%	15%	21%	21%	15%	16%	21%	31%
	eller Samsung Pay)

	Direkt överföring från bankkonto i samband		48%	27%	46%	50%	52%	36%	49%	52%	54%	45%
	med e-handel (t.ex. via Klarna eller Trustly)		48%	27%	46%	50%	52%	36%	49%	52%	54%	45%
	med e-handel (t.ex. via Klarna eller Trustly)
	Fakturaköp i samband med e-handel		43%	17%	46%	42%	47%	32%	39%	46%	50%	49%
1133
1133	E-plånbok (t.ex. PayPal eller Alipay)		9%	5%	9%	8%	10%	11%	8%	9%	8%	17%

												19	4 Bilaga
													4 Bilaga

1134

Användning av olika betalsätt

Det är vanligast att man betalar med bankkort i butik.

Hur betalade du vid ditt senaste köp i butik?

Bankkort (debetkort) – kort anslutet till bankkonto						77
Bankkort (debetkort) – kort anslutet till bankkonto
där pengarna dras direkt
där pengarna dras direkt
Kreditkort – kort med faktura varje månad			10
Kreditkort – kort med faktura varje månad			10
Kontanter
		8
		8
Betalning med Swish
	1
	1
Faktura	1


Annat betalsätt	3


Vet ej	0




0%	20%			40%	60%	80%	100%

4 Bilaga

2023:16 SOU

Användning av olika betalsätt

Bankkort var det vanligaste betalsättet vid senaste köpet i butik, oavsett demografi, men mer frekvent bland de yngre. Kreditkort användes i större utsträckning än övriga bland personer som har en årsinkomst på över 600 000 kr.

				Ålder				Inkomst (SEK)
	Hur betalade du vid ditt senaste köp i	Totalt	18-34 år	35-49 år	50-64 år	65-85 år	0-	150 000-	300 001-	450 001-	Över
	butik? (Andel)	Totalt	18-34 år	35-49 år	50-64 år	65-85 år	150 000	300 000	450 000	600 000	600 000
	butik? (Andel)						150 000	300 000	450 000	600 000	600 000

	Bankkort (debetkort) – kort anslutet till	77%	87%	74%	78%	67%	75%	77%	83%	76%	61%
	bankkonto där pengarna dras direkt	77%	87%	74%	78%	67%	75%	77%	83%	76%	61%
	bankkonto där pengarna dras direkt
	Kreditkort – kort med faktura varje månad	10%	2%	12%	14%	13%	6%	9%	8%	11%	28%
1135
1135	Kontanter	8%	6%	5%	5%	16%	11%	11%	6%	4%	6%

4 Bilaga

1136

Användning av olika betalsätt

Swish är den mest använda metoden vid betalning till privatpersoner.

När du senast betalade till en privatperson i Sverige, hur betalade du då?

Swish							84
Swish							84
Kontanter
			10
			10
Annat betalsätt
		3
		3
Vet ej
	2
	2


0%	20%			40%	60%	80%	100%

4 Bilaga

2023:16 SOU

Användning av olika betalsätt

De äldsta (65-85 år) och personer som bor på landsbygden använde i lägre grad än övriga Swish vid senaste betalning till privatperson. Samtidigt användes kontanter mer frekvent i dessa grupper.

				Ålder				Bor i…
	När du senast betalade till en privatperson	Totalt	18-34 år	35-49 år	50-64 år	65-85 år	Storstad	Annan	Lands-
	När du senast betalade till en privatperson							Annan	Lands-
	i Sverige, hur betalade du då? (Andel)							stad	bygd
	i Sverige, hur betalade du då? (Andel)							stad	bygd

	Swish	84%	94%	93%	86%	61%	89%	85%	77%

	Kontanter	10%	4%	4%	9%	27%	6%	9%	17%

	Annat betalsätt	3%	2%	1%	3%	7%	4%	2%	4%

1137	Vet ej	2%	1%	2%	2%	5%	1%	3%	2%

4 Bilaga

1138

4 Bilaga

Användning av olika betalsätt

Användningen av Swish vid betalning till privatperson är mer frekvent bland personer med högre utbildning och inkomst, medan motsatsen kan ses för kontanter.

		Högst avslutade utbildning					Inkomst (SEK)
När du senast betalade till en privatperson	Totalt	Grund-	Gymna-	Eftergy.	Eftergy.	0-	150 000-	300 001-	450 001-	Över
När du senast betalade till en privatperson		Grund-	Gymna-	utb., < 3	utb., 3 år	0-	150 000-	300 001-	450 001-	Över
i Sverige, hur betalade du då? (Andel)		skola	sium	utb., < 3	utb., 3 år	150 000	300 000	450 000	600 000	600 000
				år	el. längre
Swish	84%	63%	84%	84%	91%	76%	77%	90%	92%	90%

Kontanter	10%	27%	11%	11%	5%	13%	14%	7%	6%	7%

Annat betalsätt	3%	4%	4%	3%	2%	7%	5%	2%	1%	2%

Vet ej	2%	6%	2%	2%	1%	4%	3%	1%	0%	1%

24SOU 2023:16

Förändring i användningen av olika betalsätt	2023:16 SOU

Hälften uppger att de har minskat sin användning av kontanter som betalmedel under det senaste året, medan 40 procent har ökat sin användning av Swish.

Hur har din användning av dessa betalmedel förändrats under de senaste 12 månaderna?

Swish

Direktbanköverföring i samband med e-handel (t.ex. via Klarna eller Trustly)

Fakturaköp i samband med e-handel

Bankkort (debetkort) - kort anslutet till bankkonto där pengarna dras direkt

Kortbaserade betaltjänster (t.ex. Apple Pay eller Samsung Pay)

Kreditkort - kort med faktura varje månad

E-plånbok (t.ex. PayPal eller Alipay)

Kontanter


		40		55			6


	21			67		12


	18			69		14


	18			71		11


	10		74			16


	7		76			17


	4		78			18


	3		47		50

0%		20%	40%	60%	80%	100%

1139

Resultatet är sorterat i fallande ordning efter betalmedel vars	Ökat	Oförändrad	Minskat	25
användning har ökat under de senaste 12 månaderna.

4 Bilaga

1140

Förändring i användningen av olika betalsätt

Andelen som har ökat sin användning av Swish är högre bland de yngre åldersgrupperna (18-49 år) jämfört med de äldre (50-85 år). Motsatsen kan ses för minskad användning av kontanter.

			Ålder
	Totalt	18-34 år	35-49 år	50-64 år	65-85 år

Ökat användningen av Swish under de senaste	40%	41%	45%	41%	31%
12 månaderna (Andel)	40%	41%	45%	41%	31%
12 månaderna (Andel)

Minskat användningen av kontanter under de	50%	45%	49%	55%	54%
senaste 12 månaderna (Andel)	50%	45%	49%	55%	54%
senaste 12 månaderna (Andel)

4 Bilaga

2023:16 SOU

Förändring i användningen av olika betalsätt

Den primära anledningen till minskad användning av kontanter är att det är enkelt och smidigt att betala digitalt, följt av att det är krångligt att betala med kontanter.

Du har svarat att du har minskat användningen av kontanter. Vilket/vilka är de viktigaste orsakerna till detta?

2023:16 SOU

1141

Enkelt/smidigt att betala digitalt

Krångligt med kontanter

Trygghet/säkerhet

Covid-19/smittorisk av att besöka butiker

Covid-19/smittorisk från sedlar och mynt

Har fått utrustning och tekniska möjligheter för att betala digitalt (t.ex. smart telefon, internetuppkoppling, BankID)

Har lärt mig hur man betalar digitalt

Har fått bättre ekonomi

Kostnader

Har fått sämre ekonomi

Annat

Vet ej

Bas: Respondenter som minskat sin användning av kontanter.

20%

40%

60%

80%

100%

4 Bilaga

1142

Förändring i användningen av olika betalsätt

Enkelheten att betala är den primära anledningen till ökad användning av bankkort.

Du har svarat att du ökat användningen av bankkort (debetkort). Vilken/vilka är de viktigaste orsakerna till detta?

Enkelhet/smidighet												84
Trygghet/säkerhet									30
Trygghet/säkerhet									30
Handlat mer på nätet								29
Handlat mer på nätet								29
Har fått utrustning och tekniska möjligheter (t.ex. smart telefon,							15
internetuppkoppling, BankID)							15
internetuppkoppling, BankID)
Covid-19/smittorisk						15
Covid-19/smittorisk						15
Har fått bättre ekonomi				8
Har fått bättre ekonomi				8
Lägre kostnader			7
Lägre kostnader			7
Har lärt mig hur man gör		6
Har lärt mig hur man gör		6
Har fått sämre ekonomi	1
Har fått sämre ekonomi	1
Annat					9
Annat					9
Vet ej	1
Vet ej	1

0%	20%							40%		60%	80%	100%
Bas: Respondenter som ökat sin användning av bankkort.												28

4 Bilaga

2023:16 SOU

1143

Förändring i användningen av olika betalsätt

Den vanligaste anledningen till ökad användning av kortbaserade betaltjänster är enkelheten att betala.

Du har svarat att du ökat användningen av kortbaserade betaltjänster (t.ex. Apple Pay eller Samsung Pay). Vilken/vilka är de

viktigaste orsakerna till detta?

Enkelhet/smidighet														77
Har fått utrustning och tekniska möjligheter (t.ex. smart telefon,										22
internetuppkoppling, BankID)										22
internetuppkoppling, BankID)
Har lärt mig hur man gör									21
Har lärt mig hur man gör									21
Trygghet/säkerhet								18
Trygghet/säkerhet								18
Handlat mer på nätet
							12
							12
Covid-19/smittorisk						11
Covid-19/smittorisk						11
Har fått bättre ekonomi			3
Har fått bättre ekonomi			3
Lägre kostnader		3
Lägre kostnader		3
Har fått sämre ekonomi		0
Annat					8
Annat					8
Vet ej				6
Vet ej				6
Bas: Respondenter som ökat sin användning av kortbaserade betaltjänster.																29
	0%	20%									40%	60%	80%		100%	29
	0%	20%									40%	60%	80%		100%

2023:16 SOU

4 Bilaga

1144

Förändring i användningen av olika betalsätt

Enkelheten samt mer köp på nätet är de primära anledningarna till ökad användning av fakturaköp.

Du har svarat att du ökat användningen av fakturaköp i samband med e-handel. Vilken/vilka är de viktigaste orsakerna till detta?

Enkelhet/smidighet										62
Handlat mer på nätet									54
Handlat mer på nätet									54
Trygghet/säkerhet								28
Trygghet/säkerhet								28
Covid-19/smittorisk							23
Covid-19/smittorisk							23
Har fått bättre ekonomi						7
Har fått bättre ekonomi						7
Lägre kostnader					7
Lägre kostnader					7
Har fått utrustning och tekniska möjligheter (t.ex. smart telefon,				6
internetuppkoppling, BankID)				6
internetuppkoppling, BankID)
Har lärt mig hur man gör		4
Har lärt mig hur man gör		4
Har fått sämre ekonomi		1
Har fått sämre ekonomi		1
Annat			5
Annat			5
Vet ej		3
Vet ej		3

Bas: Respondenter som ökat sin användning av fakturaköp.	0%	20%					40%		60%	80%	100%	30

4 Bilaga

2023:16 SOU

1145

Förändring i användningen av olika betalsätt	2023:16 SOU

Enkelheten samt mer köp på nätet är de primära anledningarna till ökad användning av direktbanköverföring.

Du har svarat att du ökat användningen av direktbanköverföring i samband med e-handel (t.ex. via Klarna eller Trustly). Vilken/vilka

är de viktigaste orsakerna till detta?

Enkelhet/smidighet										69
Enkelhet/smidighet										69
Handlat mer på nätet									49
Handlat mer på nätet									49
Trygghet/säkerhet								26
Trygghet/säkerhet								26
Covid-19/smittorisk							18
Covid-19/smittorisk							18
Har fått utrustning och tekniska möjligheter (t.ex. smart telefon,						11
internetuppkoppling, BankID)						11
internetuppkoppling, BankID)
Lägre kostnader					8
Lägre kostnader					8
Har lärt mig hur man gör				7
Har lärt mig hur man gör				7
Har fått bättre ekonomi			6
Har fått bättre ekonomi			6
Har fått sämre ekonomi	0
Har fått sämre ekonomi	0
Annat		3
Annat		3
Vet ej	3
Vet ej	3
Bas: Respondenter som ökat sin användning av direktöverföring i samband med e-handel. 0%	20%							40%	60%	80%	100%	31

4 Bilaga

1146

Förändring i användningen av olika betalsätt

Enkelheten är den primära anledningen till ökad användning av Swish.

Du har svarat att du ökat användningen av Swish. Vilken/vilka är de viktigaste orsakerna till detta?

4 Bilaga

Enkelhet/smidighet
Trygghet/säkerhet									18

Covid-19/smittorisk								11

Handlat mer på nätet							10

Har fått utrustning och tekniska möjligheter (t.ex. smart telefon,						9
internetuppkoppling, BankID)

Har lärt mig hur man gör					8

Lägre kostnader				5

Har fått bättre ekonomi			2

Har fått sämre ekonomi	0

Annat								11

Vet ej		1

Under Annat nämns främst att allt fler använder Swish, både företag som bekanta.

0%	20%	40%	60%	80%	100%
Bas: Respondenter som ökat sin användning av Swish.					32

2023:16 SOU

SOU 2023:16	Bilaga 4

Attityder till olika betalsätt

1147

1148

Attityder till olika betalsätt

Nästan samtliga svarande tycker att det är bra att betala med kort och Swish medan 45 procent anser att det är dåligt att betala med kontanter.

Vad tycker du om att betala med följande betalsätt?									Medel	Ingen
										åsikt
									4,6	2%
Kort
Kort			92				6	2
Swish									4,6	7%

			91				6	3
Kontanter									2,8	6%

	30		25		45


0%	20%		40%	60%	80%		100%
		Bra (4-5)		(3)		Dåligt (1-2)
		Bra (4-5)		(3)		Dåligt (1-2)

4 Bilaga

2023:16 SOU

Attityder till olika betalsätt

Attityderna till att betala med kontanter är mer positiva bland de äldsta (65-85 år) och boende på landsbygd jämfört med övriga grupper.

				Ålder				Bor i…
	Andel som tycker det är bra att betala med	Totalt	18-34 år	35-49 år	50-64 år	65-85 år	Storstad	Annan	Lands-
	Andel som tycker det är bra att betala med							Annan	Lands-
	betalsätt							stad	bygd
	betalsätt							stad	bygd

	Kort	92%	92%	91%	94%	90%	92%	92%	91%

	Swish	91%	92%	92%	91%	86%	92%	90%	90%
1149
1149	Kontanter	30%	23%	24%	32%	43%	25%	28%	39%

4 Bilaga

1150

Attityder till olika betalsätt

Nöjdheten med att betala med kontanter tenderar att sjunka ju högre utbildning och inkomst personen har.

		Högst avslutade utbildning					Inkomst (SEK)
Andel som tycker det är bra att betala med		Grund-	Gymna-	Eftergy.	Eftergy.	0-	150 000-	300 001-	450 001-	Över
Andel som tycker det är bra att betala med	Totalt	Grund-	Gymna-	utb., < 3	utb., 3 år	0-	150 000-	300 001-	450 001-	Över
betalsätt	Totalt	skola	sium	utb., < 3	utb., 3 år	150 000	300 000	450 000	600 000	600 000
				år	el. längre
Kort	92%	91%	91%	94%	92%	91%	89%	92%	92%	96%

Swish	91%	90%	91%	87%	93%	86%	89%	92%	94%	94%

Kontanter	30%	40%	30%	36%	23%	30%	33%	34%	20%	19%

4 Bilaga

2023:16 SOU

1151

Varför tycker du det är dåligt att betala med kontanter?	2023:16 SOU

•Osmidigt och jobbigt att hantera.

•Osmidigt att ha med sig och måste räkna när man ska betala.

•Otroligt krångligt då många inte tar kontanter och det är väldigt jobbigt med växel i form av mynt.

•Man har inte samma koll på pengarna man spenderar.

•Det är opraktiskt. Man måste söka bankomat för att ta ut, man har inte koll på vad man har i plånboken.

•Måste ta ut och ha sedlar och mynt med när jag handlar. Enklare och smidigare med kort eller swish.

•Ohygieniskt, större risk för rån. Går inte att spärra/låsa om man blir av med.

•Otidsenligt, ohälsosamt, underlättar kriminalitet.

Här redovisas endast några exempelkommentarer.

4 Bilaga

1152

Varför tycker du det är bra att betala med kontanter?

•Det går fort. Slipper leta efter appar för betalning.

•Man betalar och sedan är det klart. Ingen kan gå in på kontot och ta pengar.

•Det går att använda överallt, då när kort inte är tillgängligt.

•Lätt att veta hur mycket pengar man har. Snabbare huvudräkning. Bra vid teknikstrul.

•Man har lättare att se hur mycket pengar man har kvar, när de försvinner ur plånboken rent fysiskt och det blir då en belastning att gå till bankomaten, eftersom man har vetskapen av att ha förbrukat sin budget för tidigt.

•Barn lär sig att pengar finns och dess värde kopplat till det som köps.

•Jag ser direkt hur mycket som går åt och hur mycket jag har kvar. Svårare att slösa när jag faktiskt SER mängden pengar minska.

Här redovisas endast några exempelkommentarer.

4 Bilaga

2023:16 SOU

1153

Varför tycker du det är dåligt att betala med kort?

•Man blir spårad vid köp man gör. Med bankkort registreras allt och kanske säljs till 3e part som skickar specifika reklam. Ens privata liv blir offentlig.

•Det är inte privat. Det kan ofta bli fel. Många ställen tar inte kort. Man kan inte lite på affärer som tar kort, alltså om deras kortläsare kommer från banken eller inte.

•Tar längre tid, ofta strul med kortläsare. Skimning kortbedrägerier. Trött på alla människor som inte har pengar på kortet och ska föra över i kassan. Många människor har inte koll på sina pengar.

•Ibland kan det vara så att kortläsaren i affären inte fungerar.

•Ofta störningar på nätet, bedrägerier etc. Den som råkar ut för sådant vägras ofta stöd och ansvarstagande från bankerna.

•Krångligt. Är rädd för kortbedragare.

Här redovisas endast några exempelkommentarer.

2023:16 SOU

4 Bilaga

1154

Varför tycker du det är bra att betala med kort?

•Alla butiker tar emot kort vid köp, enklare att hålla koll på ekonomin.

•Allting kan registreras. Mer trygghet och bättre koll på ekonomi.

•Behöver inte bära med sig så mycket kontanter.

•Behöver inte hålla koll på om jag har tillräckligt med kontanter med mig.

•Det går snabbt och är enkelt att använda. Själva kortet tar inte mycket plats i plånboken samt att det enkelt går att spärra sitt kort ifall man skulle bli av med det.

•Det krävs inget förarbete (bankomatuttag). Jag har det nästan alltid med mig och tas emot överallt som betalningssätt.

•Det är smidigt, man behöver inte hålla koll på en massa mynt och sedlar utan bara kortet. Det är enklare att hålla koll på hur mycket pengar man har.

Här redovisas endast några exempelkommentarer.

4 Bilaga

2023:16 SOU

1155

Varför tycker du det är dåligt att betala med Swish?	2023:16 SOU

•Har inte Bank-ID och det är absolut inte säkert med den här betalformen enligt säkerhetsexperter.

•Har inget förtroende för systemet.

•En massa knapptryckande.

•Verkar omständligt.

•Lätt att kapas, skicka fel etc och kan inte åtgärda det.

•Kan inte det så bra. Måste ha mobiltelefon.

•Måste ha internetbank.

•Krångligt.

Här redovisas endast några exempelkommentarer.

4 Bilaga

1156

Varför tycker du det är bra att betala med Swish?

•Enkelt, snabbt, smidigt, slipper kontanter.

•Snabbt och enkelt. Transaktionen registreras på kontot.

•Alltid med i mobilen, det går direkt, man ser namnet på den man betalar till.

•Det är ett snabbt och tryggt sätt att betala med. Det är lätt att se vem eller vilka som har bytt roller som sändare och mottagare. Det visar att du behöver bara hantera tekniken och inte räkna pengar i handen.

•Lätt och bekvämt även vid små överföringar.

•Enkelt, smidigt och tryggt.

•Det är en enkel och säker betalningsmetod privatpersoner emellan. Rekommenderas exempelvis vid överföring av större belopp till andra jämfört med banköverföringar som kan gå snett i slutändan.

Här redovisas endast några exempelkommentarer.

4 Bilaga

2023:16 SOU

1157

Vad kan bidra till en ökad användning av digitala betalningsmedel?

Ökad säkerhet, skydd av information, färre möjligheter att nyttja kontanter samt att det blir enklare skulle i högst utsträckning kunna bidra till ökad användning av digitala betalningsmedel.

Vilka av nedanstående faktorer skulle kunna bidra till en ökad användning av digitala betalningsmedel (dvs. inte kontanter) i

framtiden i samhället tror du?

Att det blir säkrare/mer tillförlitligt, även i tid av kris och krig										46
Att möjligheten att skydda informationen om sina egna digitala betalningar stärks									40
									40
Att det blir svårare att betala med kontanter för att färre näringsidkare tar emot kontanter								40
								40
Att det blir enklare							34
Att det blir enklare							34
Att tjänsterna bättre anpassas till personer med funktionshinder, t.ex. synnedsatta						20
						20
Att det finns ökad tillgång till vägledning och utbildning för digitala betalningar					18
					18
Att det blir svårare att ta ut kontanter				15
Att det blir svårare att ta ut kontanter				15
Att fler skaffar smart mobil				15
Att fler skaffar smart mobil				15
Att fler har tillgång till internet			11
Att fler har tillgång till internet			11
Smittorisk	5
Smittorisk	5
Annat	4
Annat	4
Vet ej		7											43
Vet ej		7

0%	20%						40%			60%	80%	100%
0%	20%						40%			60%	80%	100%

2023:16 SOU

4 Bilaga

1158

Hjälp att genomföra digital betalning

16 procent svarar att det händer att de inte klarar av att genomföra digitala betalningar utan hjälp av en annan person. Merparten av dem behöver dock hjälp ganska sällan.

De äldsta (65-85 år) behöver i högre grad be om hjälp än övriga.

Händer det att du behöver be om hjälp av en annan person för att

genomföra en digital betalning?

Ja	16


Nej					84	Hur ofta?



0%	20%	40%	60%	80%	100%
					En/flera gånger i veckan	3
					En/flera gånger i veckan	3
					En/flera gånger i månaden

							37
					Någon gång per år

									59
					Aldrig
						1
						1


					0%	20%	40%	60%		80%	100%
											44

4 Bilaga

2023:16 SOU

Hjälp att genomföra digital betalning

De äldsta tillfrågade (65-85 år) behöver oftare än övriga åldersgrupper be om hjälp av en annan person för att genomföra digitala betalningar. Hälften av dessa behöver be om hjälp minst en gång i månaden. Bland de äldre som behöver hjälp minst en gång i månaden saknar 34 procent en smartphone och 27 procent BankID.

2023:16 SOU

1159

Andel som behöver be om hjälp av en annan person för att genomföra en digital betalning

Hur ofta?

Minst en gång i månaden (Andel)

Ålder

Totalt 18-34 år 35-49 år 50-64 år 65-85 år

16% 13% 6% 15% 32%

40%

20%

42%

37%

51%

4 Bilaga

1160

Hjälp att genomföra digital betalning

Grundskoleutbildade behöver oftare än övriga be om hjälp av en annan person för att genomföra digitala betalningar. Mer än hälften av dessa behöver be om hjälp minst en gång i månaden.

		Högst avslutade utbildning
		Grund-	Gymna-	Eftergy.	Eftergy.
	Totalt	Grund-	Gymna-	utb., < 3	utb., 3 år
	Totalt	skola	sium	utb., < 3	utb., 3 år
		skola	sium	år	el. längre
				år	el. längre
Andel som behöver be om hjälp av en annan	16%	38%	18%	13%	11%
person för att genomföra en digital betalning	16%	38%	18%	13%	11%
person för att genomföra en digital betalning


Hur ofta?

Minst en gång i månaden (Andel)	40%	56%	35%	47%	29%

4 Bilaga

2023:16 SOU

1161

Attityder till betalning för offentligt subventionerade tjänster

Det upplevs svårare att betala i kollektivtrafiken jämfört med övriga offentligt subventionerade tjänster. De allra flesta anser att det är enkelt att betala för läkemedel, tandvård och sjukvård.

Hur enkelt/svårt anser du det är att betala för följande offentligt subventionerade tjänster?												Medel	Ingen
												Medel	åsikt
													åsikt
Receptbelagda läkemedel												4,7	14%

			91								1
Tandvård												4,6	13%

			90						8		2
Sjukvård												4,6	13%

			89						8		3
Kollektivtrafik												3,7	24%

	58					20		22


0%	20%		40%	60%			80%			100%
		Enkelt (4-5)			(3)		Svårt (1-2)
		Enkelt (4-5)			(3)		Svårt (1-2)

2023:16 SOU

4 Bilaga

1162

Attityder till betalning för offentligt subventionerade tjänster

Andel som anser det är enkelt att betala i kollektivtrafiken är högre bland de yngre och boende i storstad i jämförelse med övriga.

Andel som anser det är enkelt att betala för			Ålder				Bor i…
följande offentligt subventionerade	Totalt	18-34 år	35-49 år	50-64 år	65-85 år	Storstad	Annan	Lands-
följande offentligt subventionerade							Annan	Lands-
tjänster							stad	bygd

Receptbelagda läkemedel	91%	86%	92%	96%	91%	92%	89%	93%

Tandvård	90%	83%	91%	95%	91%	91%	88%	92%

Sjukvård	89%	83%	91%	92%	89%	91%	85%	91%

Kollektivtrafik	58%	63%	60%	59%	45%	67%	53%	50%

4 Bilaga

2023:16 SOU

1163

Vad är det som gör det svårt att betala för kollektivtrafik?

•Åker sällan och betalsystemen ändrar sig ofta och är inte enhetliga i landet. Var mycket enklare när man kunde köpa en biljett kontant av chauffören, nu krävs det att man läser på om hur biljettsystemet fungerar och därefter skaffar och laddar på ett kort.

•Olika system i alla regioner.

•Olika system som ändras ofta. Brådska. Krångligt.

•Olika appar, vet ej hur man köper en biljett numera.

•Oftast måste man köpa biljetten innan man kliver på bussen eller tåget. Då det inte finns någon som säljer biljetter måste man göra det digitalt. Och jag har inte bankid.

•Alla dessa olika betalningsmöjligheter. Olika i alla städer.

•Det krävs att man laddar ner en app och köper biljett där. Alla har ju inte smartphone.

Här redovisas endast några exempelkommentarer.

2023:16 SOU

4 Bilaga

1164

Kontanter i framtiden

En klar majoritet vill att kontanter ska finnas kvar som betalningsmedel även i framtiden.

Vill du att kontanter ska finnas kvar som ett möjligt sätt att betala även i framtiden?

Jag vill att kontanter ska finnas kvar som ett					68
Jag vill att kontanter ska finnas kvar som ett
möjligt sätt att betala
möjligt sätt att betala
Jag vill ha ett helt kontantlöst samhälle	12
Jag vill ha ett helt kontantlöst samhälle	12
Tveksam/Vet ej
		20
		20


0%	20%		40%	60%	80%	100%

4 Bilaga

2023:16 SOU

Kontanter i framtiden

Det är vanligare bland äldre och boende på landsbygd att vilja ha kvar kontanter som betalningsmedel även i framtiden, jämfört med övriga. Andel som vill ha ett kontantlöst samhälle är lägre bland de äldsta (65-85 år) jämfört med övriga åldersgrupper.

	Vill du att kontanter ska finnas kvar som ett			Ålder				Bor i…
	möjligt sätt att betala även i framtiden?	Totalt	18-34 år	35-49 år	50-64 år	65-85 år	Storstad	Annan	Lands-
	(Andel)	Totalt	18-34 år	35-49 år	50-64 år	65-85 år	Storstad	stad	bygd

	Jag vill att kontanter ska finnas kvar som ett	68%	54%	62%	73%	87%	62%	68%	77%
	möjligt sätt att betala	68%	54%	62%	73%	87%	62%	68%	77%
	möjligt sätt att betala
	Jag vill ha ett helt kontantlöst samhälle	12%	14%	19%	10%	3%	14%	12%	9%
1165
1165	Tveksam/Vet ej	20%	32%	19%	16%	11%	24%	21%	14%

4 Bilaga

1166

4 Bilaga

Kontanter i framtiden

Personer med grundskoleutbildning vill i högre grad än övriga ha kvar kontanter som betalningsmedel även i framtiden. Andelen som vill ha ett kontantlöst samhälle är högre bland personer som tjänar över 450 000 kr per år.

Vill du att kontanter ska finnas kvar som ett		Högst avslutade utbildning					Inkomst (SEK)
Vill du att kontanter ska finnas kvar som ett				Eftergy.	Eftergy.
möjligt sätt att betala även i framtiden?		Grund-	Gymna-	Eftergy.	Eftergy.	0-	150 000-	300 001-	450 001-	Över
möjligt sätt att betala även i framtiden?	Totalt	Grund-	Gymna-	utb., < 3	utb., 3 år	0-	150 000-	300 001-	450 001-	Över
(Andel)	Totalt	skola	sium	utb., < 3	utb., 3 år	150 000	300 000	450 000	600 000	600 000
		skola	sium	år	el. längre	150 000	300 000	450 000	600 000	600 000
Jag vill att kontanter ska finnas kvar som ett	68%	80%	69%	70%	64%	68%	76%	73%	54%	60%
möjligt sätt att betala	68%	80%	69%	70%	64%	68%	76%	73%	54%	60%
möjligt sätt att betala
Jag vill ha ett helt kontantlöst samhälle	12%	7%	13%	9%	14%	8%	8%	9%	18%	27%

Tveksam/Vet ej	20%	13%	19%	21%	21%	24%	16%	19%	27%	13%

52SOU 2023:16

1167

Varför vill man ha kvar kontanter i framtiden?

•De äldre som inte har dator eller smartmobil blir exkluderade från samhället om inte kontanta lösningar finns.

•Av säkerhetsskäl bl.a. vid t.ex. en stor datakrasch.

•Blir jag hotad att lämna i från mig bankID så förlorar jag allt. Har jag kontanter så blir jag av med bara lite.

•Bra när det gäller småsummor, ge pengar till barnbarn till glass ex lära barn hur mycket pengar är värda.

•Det finns fortfarande kontanter utomlands och alla har inte swish än + marknader behöver kontanter.

•Jag gillar att ha kontroll på min ekonomi och känner att jag får det med kontanter. Lättare att lära mina barn värdet av pengar.

•Krig och bankernas ovillighet att hantera/ hjälpa kunder, vad händer om all el försvinner?

•Många äldre personer har stora svårigheter att hantera digitala betalningssätt.

2023:16 SOU

4 Bilaga

1168

Klara sig utan kontanter

65 procent svarar att de skulle klara sig utan kontanter som samhället ser ut idag och 25 procent tror inte att de skulle klara sig.

En högre andel bland de yngre åldersgrupperna (18-49 år) jämfört med de äldre (50-85 år) svarar att de skulle klara sig utan kontanter.

Skulle du kunna klara dig utan kontanter så som samhället ser ut idag?

Ja				65
Ja				65
Nej
		25
		25
Vet ej
	11
	11


0%	20%	40%	60%	80%	100%

4 Bilaga

2023:16 SOU

Klara sig utan kontanter	2023:16 SOU

Beredskap för kris och krig, både för samhället och individen, är de huvudsakliga anledningarna till varför kontanter behövs. Även egen säkerhet, anonymitet och kontroll är viktiga faktorer.

Om du har svarat att du inte skulle kunna klara dig utan kontanter så som samhället ser ut idag, kan du ange

de viktigaste skälen till detta?

Kontanter behövs för samhällets beredskap för kris och krig

Kontanter behövs för min personliga beredskap för kris och krig

Behöver för min egen trygghet/säkerhet (för att undvika kortbedrägerier m.m)

Vill kunna betala anonymt

Vill ha kontroll över min ekonomi

Det är krångligt med digitala betalsätt (kort, Swish, internetbetalningar)

Kostnader för digitala betalsätt

Saknar utrustning och tekniska möjligheter för att betala digitalt (smart telefon, internetuppkoppling, Bank-ID)

Annat

Vet ej

1169

0%	20%	40%	60%	80%	100%
Bas: respondenter som inte skulle kunna klara sig utan kontanter så som samhället ser ut idag.					55

4 Bilaga

1170

Kontanters framtida betydelse

Det råder skilda uppfattningar om och i så fall när kontanter kommer att sakna praktisk betydelse. 50 procent tror att kontanter kommer att sakna praktisk betydelse inom en 20-årsperiod.

Tror du att kontanter någon gång kommer att sakna praktisk betydelse för att betala i samhället, i så fall när?

Inom 5	år		11
Inom 5	år		11
Inom 10	år
						22
						22
Inom 20	år
				17
				17
Inom 50	år
		6
		6
Nej, aldrig
					20
					20
Vet ej
							24
							24


	0%	20%						40%	60%	80%	100%

4 Bilaga

2023:16 SOU

SOU 2023:16	Bilaga 4

Övriga frågor

1171

1172

Digitala valutor

Nästan samtliga har hört talas om Bitcoin medan kännedomen om övriga digitala valutor är lägre.

Har du hört talas om följande s.k. digitala valutor?

Bitcoin				93			7
E-krona

	26			74
Dogecoin

	25			75
Ether

	20			80
Libra/Diem

	14			86


0%	20%	40%		60%		80%	100%
			Ja		Nej
			Ja		Nej

4 Bilaga

2023:16 SOU

1173

2023:16 SOU

Digitala valutor

Åtta av tio innehar inte någon digital valuta och planerar inte heller att skaffa.

Innehar du någon digital valuta?

Ja	6
Ja	6
Nej, men planerar att ev. skaffa
		13
		13
Nej, har inte och kommer inte att skaffa						81




0%	20%		40%	60%	80%	100%

4 Bilaga

1174

Digitala valutor

Den primära anledningen att man innehar digital valuta är investering.

Varför innehar du digital valuta?

Investering/sparande						86
Investering/sparande						86
Att betala med
			25
			25
Överföra till utlandet
		9
		9
Annat		9



Vet ej	2
Vet ej	2


0%	20%		40%	60%	80%	100%

Bas: respondenter som innehar någon digital valuta.

4 Bilaga

2023:16 SOU

1175

2023:16 SOU

Bankkonto och BankID

Nästan samtliga svarar att de har bankkonto och BankID.

Har du något bankkonto?Har du BankID?

Ja						96	Ja					94
Ja						96	Ja					94


Nej	0						Nej	4


Vill inte uppge	3						Vill inte uppge	3


0%	20%	40%	60%	80%	100%		0%	20%	40%	60%	80%	100%

4 Bilaga

1176

Smartphone

Ungefär nio av tio har en smartphone och de allra flesta gör också banktjänster med sin smartphone.

Har du en smartphone?Använder du banktjänster på internet/via smartphone?

Ja						91	Ja						88
Ja						91	Ja						88


Nej		6					Nej		9

Vill inte uppge	2						Vill inte uppge	3
Vill inte uppge	2						Vill inte uppge	3


0%	20%		40%	60%	80%	100%	0%	20%		40%	60%	80%	100%

4 Bilaga

2023:16 SOU

BankID och smartphone

Bland de äldsta tillfrågade (65-85 år) är det mindre vanligt att äga en smartphone eller ha BankID jämfört med övriga åldersgrupper. 20 procent av de äldsta saknar en smartphone och 14 procent BankID.

				Ålder
		Totalt	18-34 år	35-49 år	50-64 år	65-85 år

	Andel som inte har en smartphone	6%	0%	2%	4%	20%

1177	Andel som inte har BankID	4%	0%	0%	1%	14%

4 Bilaga

Bilaga 5

Statens offentliga utredningar, Fi 2020:12

Forskningsrapport om juridiska aspekter av digitala valutor

En förmögenhetsrättslig studie

Emil Elgebrant a,b

aStockholm Centre for Commercial Law, Stockholms universitet.

bRapporten är skriven på uppdrag av Betalningsutredningen. Författaren har självständigt ansvar för rapportens metod, analys och slutsats. De åsikter som uttrycks i denna rapport är författarens egna.

1179

SOU 2023:16

Bilaga 5

Uppdrag och inledning

Inom ramen för Betalningsutredningen, dir. 2020:133, och under förutsättning att en svensk centralbanksvaluta utformas i enlighet med Riksbankens e-kronaprojekt behandlar denna forskningsrapport en rad olika juridiska aspekter av s.k. digitala valutor. Som kommer att diskuteras närmare i kapitel 1 saknas en enhetlig definition av vad som utgör digitala valutor men i sammanhanget behandlas utöver e-kronor1 även kryptotillgångarna Stablecoins2 samt s.k. anonyma kryptovalutor3. Analysen tar sin utgångspunkt i både näringsrättsliga och bankrättsliga förutsättningar men kommer särskilt att behandla i sammanhanget relevanta frågeställningar inom allmän förmögenhetsrätt, särskilt skuldebrevsrätt, sakrätt och obeståndsrätt. Översiktligt tar den rättsliga analysen sin utgångspunkt i de frågeställningar som kartlagts i IMF Working Paper – Legal Aspects of Central Banking Digital Currency: Central Bank and Monetary Law Considerations (WP/20/254) där det särskilt påtalas ett behov av rättslig nationell analys inom de obligationsrättsliga, sakrättsliga och straffrättsliga områdena.4

Rättsvetenskaplig forskning inom det aktuella området återfinns främst internationellt,5 men en del svenska rättsvetenskapliga studier har tidigare angripit liknande frågeställningar dock med skilda perspektiv och utgångspunkter.6 Med avseende på införande av nya digitala betalningsmedel och dess tillhörande civilrättsliga frågeställningar är den svenska rättsvetenskapliga forskningen dock fortfarande knapphändig varvid behovet av en vidare

1Se Riksbankens e-kronaprojekt Rapport 1, 2017 och Riksbankens e-kronaprojekt Rapport 2, 2018 samt IMF Working Paper – Legal Aspects of Central Banking Digital Currency: Central Bank and Monetary Law Considerations, p. 82, 83.

2Stablecoins utgör en av privat aktör utvecklad kryptotillgång vars utformning typiskt sett är konstruerad för att skapa ett mer stabilt värde åt kryptotillgången. (se vidare kapitel 1). Se även Faktapromemoria, Regeringskansliet 2020/21:FPM15, s.3 samt https://en.wikipedia.org/wiki/Stablecoin.

3Med anonyma kryptovalutor avses i sammanhanget en kryptotillgång som saknar en centralt reglerande instans såtillvida att utvecklare av kryptosystemet är anonym samt att det saknas en underliggande tillgång som är ämnad att stabilisera värdet. (se vidare kapitel 1). Se även https://en.wikipedia.org/wiki/Cryptocurrency

4Se IMF Working Paper – Legal Aspects of Central Banking Digital Currency: Central Bank and Monetary Law Considerations, p. 82, 83, 84, 89, 91 och 93.

5Se särskilt Mann, F.A., The Legal Aspect of Money, 5th Edition, Oxford University Press, New York, 1992 samt Proctor, Charles, Mann on the Legal Aspect of Money, 6th Edition, Oxford University Press, New York, 2005.

6Se Lindskog, Stefan, Betalning – om kongruent infriande av penningskulder och andra betalningsrättsliga frågor, Norstedts Juridik AB, Stockholm, 2014, Lehrberg, Elisabeth &Lehrberg, Bert, Elektronisk fullgörelse, I.B.A. Institutet för Bank- och Affärsjuridik AB, Uppsala, 2008, Johansson, Lennart, Banker och internet: särskilt om kundaktiverade betalningsfunktioner, Iustus, Uppsala, 2006, Lehrberg, Bert, Moderna betalningsformer, I.B.A. Institutet för Bank- och Affärsjuridik AB, Uppsala, 2005, Mellqvist, Mikael, Persson, Ingemar, Fordran & skuld, Iustus, Uppsala, 2019, Millqvist, Göran, Betalning – en rättsfigur med många drag, Festskrift till Torkel Gregow, Norstedts Juridik, Stockholm, 2010, Wallin-Norman, Karin, Kontorätt – Rätt till kontoförda värdepapper, Jure Förlag AB, Stockholm, 2009, Arnesdotter, Ingrid, Moderna betalningsmetoder, Nerenius & Santérus Förlag AB, Göteborg, 1996, Hanqvist, Dan, Staten som gäldenär i och garant för penningväsendet, Förvaltningsrättslig tidskrift, Nr 3, 2005.

1181

Bilaga 5

SOU 2023:16

rättslig analys av dessa frågeställningar med avseende på digitala valutor är angeläget.7 Syftet med forskningsrapporten är att identifiera och analysera vissa rättsliga konsekvenser förknippade med digitala valutor (e-kronor, Stablecoins och anonyma kryptovalutor) som betalningsmedel i Sverige. För att genomföra detta har det varit nödvändigt att systematisera och fördjupa befintlig rättsvetenskaplig analys av digitala valutor och avsikten med forskningsrapporten är att ge vägledning för frågan om det finns behov av ny eller anpassad lagstiftning där betydelse har lagts vid konsekvenserna av införandet av en e-krona. Forskningsrapporten utgår från ett rättsanalytiskt tillvägagångssätt med utgångspunkt i rättsdogmatisk analys med rättspositivistiska inslag. I syfte att svara på uppkomna frågeställningar har en rad olika koherensproblem inom gällande rätt hanterats varvid klassificering av digitala valutor i skilda rättsliga sammanhang och dess mellanrättsliga inverkan har varit av intresse. Vid den rättsliga analysen har även behov av att använda sig av klassificeringsanalogier uppkommit, och en viktig del av den rättsliga metoden är att kritiskt granska dessa i en och samma framställning. En konsekvens av tillvägagångssättet är även att samma eller liknande frågeställningar belyses från olika perspektiv.8 I ett praktiskt perspektiv innebär det att vikten och betydelsen av en förmögenhetsrättslig analys av digitala valutor sätts i ljuset av vilken rättslig position enskilda fysiska och juridiska personer intar vid exempelvis betalningssituationer, vid säkerställande eller då andra anspråk på digitala valutor i egenskap av egendom på annat sätt kan komma att behöva analyseras. För att exempelvis svara på frågor rörande rätten att separera digitala valutor i händelse av motpartens konkurs, omsättningsskydd för digitala valutor vid obehörig överlåtelse eller andra specifika praktiska frågor är det dock nödvändigt att förankra argumenteringen i förmögenhetsrättslig praxis och teori.

Två övergripande frågeställningar har därmed uppställts i forskningsrapporten: Vad är det i ett förmögenhetsrättsligt perspektiv som skapas i och med införandet av digitala valutor? och Hur uppnås rättslig teknikneutralitet med avseende på olika sorters betalningsmedel? Den analytiska utgångspunkten i forskningsrapporten är att dessa frågor bäst besvaras, så långt det är praktiskt möjligt, genom utförandet av flera kritiska systeminterna rättsdogmatiska analyser där sambanden mellan systematik, juridiska begrepp och argumentation betraktas i ett rättsligt helhetsperspektiv eller annorlunda uttryckt, i ett rättsligt makroperspektiv.9 Det bör i sammanhanget även påminnas om den tämligen pragmatiska problemlösande syn som finns inom nordisk rättstradition där den logiska utgångspunkten är mer processorienterad (anspråk) än begreppsfilosofiskt (rättens natur) vilket innebär att varje enskild fråga snarare hanteras för sig utifrån sin egna logik än utifrån fastställda begrepp eller definitioner.10 Även om företeelserna e-krona, Stablecoins och anonyma kryptovalutor är nya är dock de grundläggande juridiska spörsmålen som de aktualiserar i sammanhanget klassiska. Då mängden

7Se dock Elgebrant, Emil, Ägande & värde av utsläppsrätter och andra handelsobjekt, Jure Förlag, 2012, ak. avhandling, Elgebrant, Emil, Kryptovalutor – särskild rättsverkan vid innehav av bitcoins och andra liknande betalningsmedel, Wolters Kluwer, 2016, Elgebrant, Emil, Bitcoinsdomen – ändamål, vilket, vems?, Skattenytt, 2016, s. 68–76, Elgebrant, Emil, Några funderingar kring ett förhandsavgörande, Skattenytt, 2014, s. 226–238.

8Det rättsliga behovet av att identifiera relevanta frågeställningar genom interdisciplinär rättsvetenskaplig analys har visat sig särskilt betydelsefullt när nya rättsfigurer introduceras i ett befintligt rättssystem. Så var exempelvis fallet inför lagstiftningen angående skuldebrev på 1910-talet, inför lagstiftningen om dematerialiserade finansiella instrument på 1980-talet samt vid lagstiftning angående elcertifikat och utsläppsrätter på 2000-talet.

9Se Peczenik, Aleksander, Juridikens allmänna läror, Svensk Juristtidning 2005, s. 249.

10Se bl.a. Rodhe, Knut, Handbok i sakrätt, Norstedts, Lund, 1986, s. 12 ff.

1182

SOU 2023:16

Bilaga 5

frågeställningar som uppkommer vid en rättslig inventering (rättsvetenskaplig mikroanalys) är många till antalet och i viss mån berör flera olika rättsområden är förhoppningen att detta utgör en god förutsättning för en rättsvetenskaplig makroanalys, dvs. skapande av ett rättsligt helhetsperspektiv.

Då både utformningen av och i stora delar även befintlig analys av digitala valutor har sitt ursprung i skilda privata aktörer samt tillhörande analyser från det ekonomiska vetenskapsfältet uppmärksammar det i ett rättsligt sammanhanget vissa terminologiska svårigheter. Ambitionen i denna rapport är att så långt det är praktiskt möjligt använda sig av etablerad rättsvetenskaplig terminologi och då sådan saknas, och inte någon allmän språklig motsvarighet antas föreligga, använda termer etablerade i andra vetenskapsfält, exempelvis ekonomi. Som exempel kan nämnas termerna Stablecoins eller Bitcoins som är skapade av privata aktörer och som i ett ekonomiskt perspektiv ofta beskrivs som kryptotillgångar.11 Dessa benämns dock, både i rättsliga sammanhang och av aktörer som använder dessa som betalningsmedel, som virtuella valutor, kryptovalutor etc. Utöver denna typ av terminologiproblem har även vissa termer en klar rättslig definition med särskild rättsverkan (exempelvis lagligt betalningsmedel). I rapporten kommer olika termer att behandlas så konsekvent och enhetligt som det går, samt att så långt det är praktiskt möjligt sättas i ett rättsligt sammanhang.

De frågeställningar som ingår i forskningsrapporten är begränsade till att belysa rättsliga aspekter av digitala valutor avseende e-krona, Stablecoins och anonyma kryptovalutor inom ramen för svensk rätt. Särskild hänsyn kommer dock att tas till pågående arbete på EU-nivå, bl.a. strategin för massbetalningar (COM (2020) 592), förordningen om marknader för kryptotillgångar (COM (2020) 593) och pilotordning för marknadsinfrastrukturer som baseras på teknik för distribuerade liggare (COM (2020) 594). De rättsliga aspekter som särskilt kommer att belysas är dock civilrättsliga (i huvudsak obligationsrättsliga och sakrättsliga) varvid bankrättsliga och näringsrättsliga frågeställningar enbart kommer att behandlas översiktligt och främst i syfte att utgöra rättslig utgångspunkt för analysen. Vetenskapliga analyser inom ekonomi eller inom andra vetenskapsfält kommer att tas hänsyn till enbart i den mån dessa har beröringspunkter eller direkt påverkan på den civilrättsliga analysen. Bland de nationella regelkomplex som närmare direkt eller indirekt är avsedda att rättsligt hantera uppkomna civilrättsliga frågeställningar kan bl.a. nämnas lagen (1936:81) om skuldebrev, lagen (1944:181) om redovisningsmedel, utsökningsbalken (1981:774), konkurslagen (1987:672) samt lag (2010:751) om betaltjänster.

11Se ECB Crypto-Assets Task Force, Crypto-Assets: Implications for financial stability, monetary policy, and payments and market infrastructures, Occasional Paper Series, No 223, ECB, May 2019.

1183

Bilaga 5

SOU 2023:16

Slutsatser

Med avseende på den första övergripande frågan i forskningsrapporten: Vad är det i ett förmögenhetsrättsligt perspektiv som skapas i och med införandet av digitala valutor? kan konstateras att i detta perspektiv utgör samtliga studerade digitala valutor (e-kronor, Stablecoins och anonyma kryptovalutor) värdepapperslika förmögenhetsobjekt som i ett förmögenhetsrättsligt perspektiv även är att betrakta som betalningsmedel utan möjlighet att kunna utgöra finansiella instrument. (se kapitel 2.2)

Både e-kronor och Stablecoins kan konstateras vara fordringsliknande instrument vilket innebär att skuldebrevslagens regler är analogt tillämpliga. Under förutsättning att värde- och/eller kontobaserade e-kronor kommer att utgöra lagliga betalningsmedel enligt Riksbankslagen innebär det att dessa i vissa situationer omfattas av samma förmögenhetsrättsliga regelverk som sedlar och mynt. Det innebär vidare att det med avseende på betalningssituationer även är möjligt att tillämpa skuldebrevslagens regler om löpande skuldebrev. Då svensk förmögenhetsrättslig rättspraxis i hög utsträckning under lång tid strävat efter att sätta kontopengar i samma rättsläge som sedlar och mynt är det även sannolikt att värde- och kontobaserade e-kronor kommer att kunna behandlas på samma eller liknande sätt i liknande sammanhang. Då Stablecoins inte utgör lagliga betalningsmedel saknas dock lika starka rättsliga likställighets- och likabehandlingsskäl vilket innebär att det enbart är reglerna om enkla skuldebrev som blir analogt tillämpliga. Då anonyma kryptovalutor överförs utan central administratör eller annan känd motpart leder det till slutsatsen att en fordringsanalogi med avseende på dessa torde vara utesluten. (se kapitel 2.3 och 2.4)

Samtliga studerade digitala valutor utgör fungibel icke-fysisk egendom och riskövergången i ett köprättsligt perspektiv kan enbart ske genom en fullbordad transaktion. För att, i ett sakrättsligt perspektiv, kunna mottaga digitala valutor för någon annans räkning torde dock ett giltigt avtal om detta vara tillräckligt. (se kapitel 3.2 och 3.3)

Med avseende på näringsrättsliga frågor torde exempelvis lag (2010:751) om betaltjänster vara tillämplig vid transaktioner av e-kronor och Stablecoins då dessa är fordringsliknande. Detta innebär att både e-kronor och Stablecoins har förmåga att utgöra elektroniska pengar enligt lag (2011:755) om elektroniska pengar. Då anonyma kryptovalutor bl.a. inte har förmåga att utgöra en fordran torde de däremot inte kunna omfattas av betaltjänstlagens regler. Med avseende på betaltjänstlagens regler om växlingstjänster kan tokenbaserade e-kronor även komma att undantas i de fall där sedlar och mynt växlas till tokenbaserade e-kronor och omvänt då det i ett förmögenhetsrättsligt perspektiv inte kan uteslutas att tokenbaserade e-kronor kan komma att betraktas som kontanter. Om växlingen däremot sker mellan exempelvis e-kronor (både token- och kontobaserade) till Stablecoins eller omvänt samt från kontanter (inkl. tokenbaserad e-krona) till Stablecoins eller omvänt så omfattas däremot dessa växlingstjänster av betaltjänstlagen. Ett annat exempel på näringsrättslig lagstiftning där den förmögenhetsrättsliga analysen kan få genomslag är tillämpligheten av lag (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet. Genom ändring av terminologi i lagstiftningen (från elektroniska pengar till virtuella valutor) omfattas dock numera även anonyma kryptovalutor av lagens tillämplighet. (se kapitel 2.5)

Med avseende på den i rapporten uppställda andra frågeställningen: Hur uppnås rättslig teknikneutralitet med avseende på olika sorters betalningsmedel? kan konstateras att den

1184

SOU 2023:16

Bilaga 5

rättsliga möjligheten för att erhålla omsättningsskydd är beroende av om skuldebrevslagens regler är analogt tillämpliga eller inte. En framtida e-krona omfattas med stor sannolikhet av samma rättsregler som sedlar och mynt vilket i detta sammanhang även innebär att omsättningsskyddet torde vara samma eller liknande. Omsättningsskydd rörande e-kronor som samtidigt utgör kontopengar omfattas även av nuvarande regler rörande kontopengar vilket innebär att ett relativt starkare omsättningsskydd för godtroende förvärvare föreligger. Rörande Stablecoins föreligger dock ett något svagare omsättningsskydd då rättsliga likställighets- och likabehandlingsskäl torde saknas. Godtrosförvärv av anonyma kryptovalutor är däremot troligtvis inte möjligt överhuvudtaget då detta saknar rättsligt stöd. (se kapitel 4.3)

Med avseende på frågan om möjligheten att erhålla borgenärsskydd för en förvärvare av tokenbaserade e-kronor kommer det sakrättsliga skyddet troligtvis att bestå i att en transaktion de facto genomförs och inte då kontrollen över fordringen (dvs. genom olika koder och nycklar som krävs för fordringen inte längre kan användas av överlåtaren) avskärs. Med avseende på kontobaserade e-kronor finns däremot skäl att anta att borgenärsskydd vid en transaktion kan komma att uppnås redan då erforderliga hjälpmedel för att kontrollera transaktionen inte längre kan nyttjas av överlåtaren i kombination med att gäldenären (kontohållaren, dvs, Riksbanken) underrättas om denna omständighet. Sistnämnda torde även gälla vid borgenärsskydd för Stablecoins. Rättsläget rörande borgenärsskydd för förvärvare av anonyma kryptovalutor skiljer sig däremot åt då dessa i ett förmögenhetsrättsligt perspektiv inte kan betraktas som en fordran. En analogilösning med skuldebrevslagen torde därmed vara uteslutna. Det innebär att en transaktion med anonyma kryptovalutor helt saknar borgenärsskydd. (se kapitel 5.3)

Att säkerställa ett exekutionsunderlag innefattande e-kronor följer motsvarande regler som gäller för kontopengar. Rättsläget rörande Stablecoins torde däremot, pga. att de enbart omfattas av skuldebrevslagens regler om enkla skuldebrev, istället tillämpa motsvarande regler som gäller för andra fordringar vilket i sammanhanget innebär att fullgörelseförbud kan meddelas sekundogäldenären eller annan. Att säkerställa ett exekutionsunderlag innefattande anonyma kryptovalutor torde dock enbart kunna ske genom att Kronofogdemyndigheten på egen hand genomför en transaktion i blockkedjan då det saknas central administratör eller annan känd motpart mot vilken säkerställandet kan utföras. (se kapitel 5.4)

Sammanfattningsvis kan konstateras att både token- och kontobaserade e-kronor samt Stablecoins i hög grad omfattas av nuvarande förmögenhetsrättsliga regelverk i de frågor som omfattas av rapporten varvid lagstiftningsbehovet i dessa sammanhang kan beskrivas som lågt. Det kan dock tilläggas att den rättsliga argumenteringen och tillika rättsteoretisk förankringen för likställighet och likabehandling är tämligen outvecklad och svårnavigerad vilket innebär ett fortsatt behov av klargörande rättspraxis och rättsvetenskaplig forskning på området. Anonyma kryptovalutor har däremot både pga. av sin utformning och sitt ändamål ett svagt eller ibland obefintligt rättsligt stöd inom det förmögenhetsrättsliga området. Etablerade förmögenhetsrättsliga utgångspunkter och teoretiska modeller har visat sig vara svåra att tillämpa på anonyma kryptovalutor vilket föranleder ett behov av vidare utredning rörande både konsumentskydd och neutralitetsfrågor.

1185

Bilaga 5

SOU 2023:16

	Tokenbaserad e-	Kontobaserad e-	Stablecoins	Anonyma kryptovalutor
	krona	krona	(ej anonyma)

Betalningsmedel	Ja	Ja	Ja	Ja

Lagligt betalningsmedel	Ja	Ja	Nej	Nej

Förmögenhetsobjekt	Ja	Ja	Ja	Ja

Fungibel egendom	Ja	Ja	Ja	Ja

Värdepapper	Ja	Ja	Ja	Ja

Finansiellt instrument	Nej	Nej	Nej	Nej

Negotiabelt	Ja	Ja	Nej	Nej

Analogi enkla skuldebrev	Ja	Ja	Ja	Nej

Analogi löpande skuldebrev	Ja	Ja	Nej	Nej

lag (2010:751) om	Ja	Ja	Ja	Nej
betaltjänster tillämplig
(penningöverföring)

lag (2010:751) om	Ja	Ja	Ja	Nej
betaltjänster tillämplig
(obehörig transaktion)

lagen (1944:181) om	Ja	Ja	Ja	Ja
redovisningsmedel

Omsättningsskydd vid	Ja	Ja	Ja	Nej
överlåtelse

Godtrosförvärv av	Ja	Ja	Ja	Ja
rättshandling vid obestånd

Borgenärsskydd vid	Ja	Ja	Ja	Nej
förvärvad äganderätt

1186

SOU 2023:16

Bilaga 5

Uppdrag och inledning .......................................................................................................................			3
Slutsatser ...............................................................................................................................................			6
1.	Något om de studerade digitala valutorna ........................................................................		11
2.	Ett obligationsrättsligt perspektiv på digitala valutor ....................................................		16
	2.1	Allmänt om det obligationsrättsliga perspektivet .........................................	16
	2.2	Närmare om digitala valutor i ett obligationsrättsligt perspektiv ...............	20
	2.3	Digitala valutor som kontanter........................................................................	21
	2.4	Digitala valutor som kontopengar ..................................................................	22
	2.5	Översiktligt om vissa näringsrättsliga frågor och den förmögenhetsrättsliga
	analysens betydelse ..................................................................................................		24
3.	Ett sakrättsligt perspektiv på digitala valutor ..................................................................		29
	3.1	Allmänt om det sakrättsliga perspektivet.......................................................	29
	3.2	Närmare om digitala valutor i ett sakrättsligt perspektiv.............................	31
	3.3	Något om digitala valutor och lagen om redovisningsmedel......................	33
4.	Omsättningsskydd vid förvärv av digitala valutor..........................................................		38
	4.1	Allmänt ...............................................................................................................	38

4.2Närmare om omsättningsskydd vid förvärv av kontanter och kontopengar

.................................................................................................................................... 39

	4.3	Närmare om omsättningsskydd vid förvärv av digitala valutor .................	41
5.	Borgenärsskydd vid förvärv av digitala valutor ..............................................................		44
	5.1	Allmänt ...............................................................................................................	44
	5.2	Närmare om borgenärsskydd vid förvärv av kontanter och kontopengar46
	5.3	Närmare om borgenärsskydd vid förvärv av digitala valutor .....................	48
	5.4	Något om säkerställande av utmätta kontanter, kontopengar och digitala
	valutor .......................................................................................................................		50
Källförteckning ..................................................................................................................................			54

1187

Bilaga 5

SOU 2023:16

1188

SOU 2023:16

Bilaga 5

1. Något om de studerade digitala valutorna

I denna rapport analyseras den digitala centralbanksvaluta (CBDC)12 som kan komma att ges ut av Sveriges Riksbank, dvs. e-krona. Utöver detta kommer även vissa kryptotillgångar att belysas närmare, särskilt s.k. Stablecoins samt anonyma kryptovalutor. Då samtliga dessa tre kategorier av digitala valutor använder sig av liknande teknik har de både tekniska och egenskapsmässiga likheter även om vissa ändamålsenliga skillnader förekommer. Stablecoins är till exempel, i teknisk mening, en slags kryptotillgång vars ekonomiska värde stabiliserats genom koppling till en underliggande tillgång eller till någon annan stabiliserande faktor, men även den tekniska utformningen av en e-krona är baserad på kryptografisk teknik. Detta innebär i ett civilrättsligt perspektiv att det föreligger ett behov av att identifiera vilka faktiska egenskaper de olika digitala valutorna har samt sätta dessa i ett förmögenhetsrättsligt sammanhang. Som kommer att behandlas på flertalet ställen i rapporten är det av betydelse både vilka syften som ligger bakom de olika digitala valutorna och framförallt dess faktiska egenskaper, både med avseende på teknik och annat som i viss grad är styrande särskilt för den sakrättsliga analysen. En kortfattad kartläggning av aktuella digitala valutors egenskaper som har relevans med avseende på de frågor som rapporten behandlar är därmed på sin plats.

Som framgår av Riksbankens e-kronaprojekt, Rapport 2 beskrivs e-kronor som svenska kronor, som finns på ett konto hos Riksbanken, och/eller ett värde i form av en token som kan lagras lokalt på exempelvis ett kort eller i en app i en mobiltelefon. I likhet med kontanter är således tanken att e-kronor ges ut av Riksbanken utan kredit- och likviditetsrisk och att Riksbanken, på samma sätt som med kontanter, erbjuder den mängd e-kronor som allmänheten efterfrågar. Det ska även vara möjligt att växla mellan pengar på ett privat bankkonto och e-kronor varvid ett system som hanterar e-kronor och de kontobaserade betalningar som bankerna erbjuder ska interagera med varandra fullt ut.13 I skrivande stund är det inte beslutat om e-kronor kommer att vara tokenbaserade (värdebaserad)14 eller kontobaserade. En tokenbaserad e-krona motsvarar ett förbetalt värde som kan lagras lokalt på exempelvis en app i mobiltelefonen men det finns ännu inga fastlagda principer eller enhetliga utformningar av hur vare sig en tokenbaserad eller kontobaserad e-krona kommer att vara utformad. I ett övergripande användarperspektiv är dock utgångspunkten att med en tokenbaserad e-krona är det betalningsmottagaren som ska verifiera betalningsmedlet (objektet) till skillnad från kontobaserade e-kronor där betalningsmottagaren istället ska verifiera kontoinnehavaren. Utgångspunkten för tokenbaserade e-kronor är således att en token överförs från betalare till betalningsmottagare i form av själva objektet (token) och inte genom att betalarens konto debiteras och betalningsmottagarens konto krediteras. Det bör dock noteras att även transaktioner av tokenbaserade e-kronor kan behöva noteras och verifieras på ett konto för att undvika bedrägeri och dubbelräkningar. Den tokenbaserade e-kronan kommer därmed att skilja

12Central Bank Digital Currency

13Se Riksbankens e-kronaprojekt Rapport 2, 2018, s. 13.

14Begreppet tokenbaserad benämns även i vissa sammanhang som värdebaserad, se e-kronaprojekt Rapport 1, 2017, s. 5, e-kronaprojekt Rapport 2, 2018, 14 samt Armelius, Hanna, Guibourg, Gabriela, Johansson, Stig, Schmalholz, Johan, E-krona design models: pros, cons, and trade offs, Sveriges Riksbanks Economic Review 2020:1, s. 80.

1189

Bilaga 5

SOU 2023:16

sig åt från kontanter (sedlar och mynt) såtillvida att de senare fritt kan cirkulera helt utan insyn av bankväsendet.15 Detta innebär att det därmed är troligt att oavsett om e-kronor införs baserade på tokens eller konton kommer det att behövas konton på riksbanken (s.k. riksbankskonton) som administrerar e-kronorna. Enligt Riksbankens e-kronapilot, Etapp 1 är utgångspunkten att det ska finnas en nära koppling till befintliga RIX konto där deltagare kan lösa in e-kronorna hos Riksbanken som destruerar dem och krediterar deltagarens konto i betalningssystemet RIX.16

Stablecoins utgör till skillnad från e-kronor, en av privata aktörer utvecklad kryptotillgång vars utformning typiskt sett är konstruerad för att skapa ett mer stabilt värde. Stablecoins kallas även asset-referenced tokens och en vanlig variant är att kryptotillgången konstrueras för att hålla ett mer stabilt värde, genom att knytas till en korg av andra tillgångar som värdepapper, råvaror eller banktillgodohavanden i t.ex. dollar eller euro.17 Det finns i huvudsak två varianter av Stablecoins. Den första varianten är så kallade algoritmbaserade Stablecoins där värdet hålls stabilt genom att man med hjälp av regler och rutiner (algoritmer) anpassar mängden Stablecoins som ges ut till hur mycket som efterfrågas. Ett exempel är s.k. Seigniorage valutor som utgår från att tillgången på enheter i systemet kontrolleras på liknande sätt som en centralbanks möjlighet att kontrollera penningmängd genom att förstöra och trycka nya pengar. Denna variant är dock mindre vanligt förekommande och att notera är att det är fullt tekniskt möjligt att skapa en kryptotillgång där den värdemässiga uppbackningen uppfyller specifika lagmässiga krav och därmed kan likna e-pengar varvid priset på dessa då kan uttrycks i nationell valuta och används som betalningsmedel.18 Den andra varianten bygger på att varje utgiven Stablecoin på visst sätt backas upp av tillgångar som värdepapper, råvaror eller banktillgångar i till exempel dollar eller euro. Stablecoins är således en variant på kryptotillgång där värdet på valutan Stablecoins är kopplat till antingen en råvara (exempelvis DGX19), en nationell valuta (exempelvis TUSD20 och USDT21), eller en annan kryptovaluta i syfte att skapa ett stabilare ekonomiskt värde. De absolut flesta på marknaden existerande Stablecoins är utformade och kontrollerade av en namngiven utgivare eller utvecklare men det är fullt möjligt, om än i skrivande stund ovanligt, att skapa anonyma konton i blockkedjor även med avseende på Stablecoins (se anonyma kryptovalutor).22 Som kommer att behandlas mer ingående i större delen av denna rapport är just utformningen av kryptotillgången och särskilt graden av anonymitet avgörande för en rad olika förmögenhetsrättsliga ställningstaganden.

15Se Armelius, Hanna, Guibourg, Gabriela, Johansson, Stig, Schmalholz, Johan, E-krona design models: pros, cons, and trade offs, Sveriges Riksbanks Economic Review 2020:1, s. 87.

16Se Riksbanken, e-kronapiloten, Etapp 1, 2021, kap. 2.2.

17Se exempelvis Facebooks föreslagna Libraprojekt, https://sv.wikipedia.org/wiki/Diem_(kryptovaluta)

18Ett exempel är Monerium som har licens att ge ut isländska kronor via blockkedjeteknik. https://www.businesswire.com/news/home/20190615005010/en/World%E2%80%99s-First-E-Money-License- for-Blockchains-Issued-to-Monerium

19Digix Gold Tokens, https://crypto.marketswiki.com/index.php?title=Digix_(DGX)

20TrueUSD, https://crypto.marketswiki.com/index.php?title=Digix_(DGX)

21Tether (USDT), https://crypto.marketswiki.com/index.php?title=Tether_(USDT)

22Se bl.a. Monero (XMR), https://www.getmonero.org/, Zcash (ZEC), https://z.cash/, DASH, https://www.dash.org/ . Dessa Stablecoins har en hög grad av anonymitet pga. olika krypteringslösningar, men de är fortfarande utformade av och kontrollerade av en namngiven utgivare utvecklare eller förvaltare vilket innebär att de i detta sammanhang inte är anonyma på det sätt att de helt saknar motpart. Se vidare kapitel 2.

1190

SOU 2023:16

Bilaga 5

Anonyma kryptovalutor är en kryptotillgång som till skillnad från både den föreslagna e-kronan och Stablecoins saknar en centralt reglerande instans såtillvida att utvecklare av kryptovalutasystemet är anonym samt att det saknas en underliggande tillgång som är ämnad att stabilisera värdet. I stället är det enbart de kryptografiska metoderna som garanterar transaktioner i ett peer-to-peer-betalningssystem vars funktion styrs av ett öppet kryptovalutasystem (open source).23 Det finns i dagsläget tusentals olika anonyma kryptovalutor där den mest kända, Bitcoin, trots detta de facto kontrolleras av en handfull anonyma utvecklare.24 Detta innebär att den exakta utformningen av kryptovalutasystemet, som styr administrationen av kryptovalutorna (mining, verifiering etc.), teoretiskt sett kan se väldigt olika ut mellan de olika anonyma kryptovalutorna, även om de i realiteten har stora likheter med avseende på anonymitet och avsaknad av underliggande tillgångar som stabiliserande faktor. Detta innebär inte att det inte kan finnas betaltjänstleverantör som administrerar anonyma kryptovalutor, men då dessa kan överföras utan betaltjänstleverantör som agerar på mottagarens vägnar kan det orsaka olika rättsliga problem (se även kapitel 2.5).

Samtliga studerade digitala valutor är vad som i vissa sammanhang kallas för dubbelriktade digitala betalningsmedel.25 Med detta avses att den digitala valutan fritt kan växlas både till andra nationella valutor eller till andra digitala valutor och omvänt. Att notera är att till exempel enkelriktade eller stängda digitala betalningsmedel skiljer sig på denna punkt då dessa ofta antingen enbart fungerar i det sammanhang där de förekommer eller är möjliga att köpa och sälja enbart inom ramen för sitt sammanhang (se exempelvis World of Warcraft Gold eller Facebook credits).26 Det kan redan nu nämnas att denna funktion, dvs. att det digitala betalningsmedlet är dubbelriktat, återspeglas i både e-penningdirektivet27, artikel 2, och i 1 kap. 2 § lag (2011:755) om elektroniska pengar där det anges att vad som avses med elektroniska pengar är att det utgör ett elektroniskt förvarat penningvärde som ”godtas som betalningsmedel av andra än utgivaren”.

För att analysera de förmögenhetsrättsliga frågor som är uppställda i rapporten kan därmed identifieras primärt fyra egenskaper som har betydelse för den kommande bedömningen:28

23Att kryptovalutasystemet är öppet (open source) innebär dock inte per automatik att funktionaliteten därmed skulle sakna stabilitet utan anger enbart att systemet är öppet för var och en att ta del av, att kontrollera och i viss mån även påverka samt att värdet inte är stabiliserat genom en koppling till en underliggande tillgång (jmf Stablecoins).

24Ändringar i bitcoinprotokollet måste godkännas av minst 50 procent av hela systemets användare. Se bl.a. http://www.newsbtc.com/2015/06/17/eba-sees-51-attack-as-bitcoin-s-biggest-threat/. http://www.extremetech.com/extreme/184427-one-bitcoin-group-now-controls-51-of-total-mining-power- threatening-entire-currencys-safety.

25Se bl.a. SOU 2016:8, Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, Fjärde penningtvättsdirektivet – samordning – ny penningtvättslag – m.m., s. 170.

26Se bl.a. marknadsplatser för World of Warcraft Gold, https://www.playerauctions.com/market-price- tracker/wow/

27Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/110/EG av den 16 september 2009 om rätten att starta oc h driva affärsverksamhet i institut för elektroniska pengar samt om tillsyn av sådan verksamhet, om ändring av direktiven 2005/60/EG och 2006/48/EG och om upphävande av direktiv 2000/46/EG

28Att i ett förmögenhetsrättsligt perspektiv försöka kategorisera olika egenskaper och syften hos skilda digitala valutor har tidigare gjorts i en rad olika sammanhang, se bl.a. Europeiska centralbanken (ECB) https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/virtualcurrencyschemes201210en.pdf, s. 21., Anning, Paul, Brazell, Lorna, Brailsford, Mark, Brito, Jerry, Cleary, Matthew J., Friedman, Jillian, Hoegner, Stuart, Taylor, Michael,

1191

Bilaga 5

SOU 2023:16

1.Den digitala valutans förmåga att användas som betalningsmedel för aktörer andra än utgivaren

2.Den digitala valutans förmåga att representera en fordran på utgivaren

3.Den digitala valutans förmåga att ha ett ekonomiskt värde till följd av tillgång och efterfrågan på en öppen marknad

4.Den digitala valutans egenskap att utgöra något ”fiktivt skapat” (eg. saknar fysisk kropp, dvs. icke-fysiska),

Den första egenskapen (den digitala valutans förmåga att användas som betalningsmedel för aktörer andra än utgivaren) är, åtminstone i dagsläget, ett faktum både för e-kronan och alla sorters kryptotillgångar, oavsett om de utgör Stablecoins eller ej. Detta får särskild juridisk betydelse vid bedömningen av en rad olika situationer. (se kapitel 2.1)

Den andra egenskapen (den digitala valutans förmåga att representera en fordran på utgivaren) är en rättslig förutsättning för en hel rad olika förmögenhetsrättsliga ställningstagande, särskilt med avseende på möjligheten att analogt tillämpa skuldebrevsrättsliga regler. (se bl.a. kapitel 2.2, 2.3, 2.4, 3.2, 4.3 samt 5.3)

Den tredje egenskapen (den digitala valutans förmåga att ha ett ekonomiskt värde till följd av tillgång och efterfrågan på en öppen marknad) är en logisk följd av att aktörer och andra tillskriver den digitala valutan ett ekonomiskt värde. Till dags datum föreligger heller inga överlåtelsebegränsningar i några av de studerade digitala valutorna. (se kapitel 2.2)

Den fjärde egenskapen (den digitala valutans förmåga att utgöra något ”fiktivt skapat” (eg. sakna fysisk kropp, dvs. är icke-fysiska) är ett faktum med avseende på samtliga digitala valutor och får särskild juridisk betydelse i flera rättsliga sammanhang. (se kapitel 3.1, 3.2)

Det går även att identifiera andra tydliga skillnader mellan de studerade digitala valutorna som kan ha betydelse för den förmögenhetsrättsliga bedömningen. Då även syftet med de digitala valutorna kan få särskild förmögenhetsrättslig betydelse kan nämnas att både Stablecoins och anonyma kryptovalutor oftast skapats i syfte att konkurrera med olika etablerade banksystems betalningar eller i vissa fall även för att minska statlig valutakontroll men samtidigt dra nytta av marknadsföreteelser i form av prisfluktuationer etc. vilket inte är fallet med e-kronor. Denna skillnad kommer att behandlas löpande i de sammanhang de får betydelse.

Straus, Ryan J., von Unruh, Christoph-Nikolaus, The Law of Bitcoin, iUniverse, Bloomington, Indiana, US., 2015, s. 1-16.

1192

SOU 2023:16

Bilaga 5

1193

Bilaga 5

SOU 2023:16

2.Ett obligationsrättsligt perspektiv på digitala valutor

2.1Allmänt om det obligationsrättsliga perspektivet

Begreppet pengar har i ett rättsligt perspektiv ingen klar definition. I ett förmögenhetsrättsligt perspektiv är det dessutom möjligt att angripa uppkomna frågor utifrån en mängd olika perspektiv och de senaste årens svenska förmögenhetsrättsliga debatt om vad som utgör pengar har varit omfattande.29 I denna rapport kommer två förmögenhetsrättsliga perspektiv att anläggas med avseende på de studerade digitala valutorna, ett obligationsrättsligt perspektiv och ett sakrättsligt. Det sakrättsliga perspektivet rör frågor om omsättnings- och borgenärsskydd samt frågor förknippade med dessa. En grundläggande sakrättslig utgångspunkt är att pengar i egenskap av egendom, oavsett om de definieras brett eller snävt, och oavsett om de är i fysisk form eller inte, måste kunna utgöra ett förmögenhetsobjekt. Detta perspektiv kommer att behandlas närmare i nästkommande kapitel 3. Det obligationsrättsliga perspektivet, som kommer att beröras i detta kapitel, utgår istället från digitala valutors funktion som betalningsmedel.30

Inledningsvis kan konstateras att i ett övergripande rättsligt perspektiv kan betalningsmedel egentligen utgöras av vilket överlåtbart förmögenhetsobjekt som helst, så länge parterna har en överenskommelse om detta.31 För att överlåtelse eller byteshandel ska komma till stånd förutsätts enbart att förmögenhetsobjektet har något slags ekonomiskt värde för förvärvaren. Omvänt finns det därmed en gräns för vad som kan anses vara ett betalningsmedel, exempelvis om egendom i fråga inte får överlåtas av ett eller annat skäl. Ett exempel på detta är kontokort som visserligen används i stället för pengar men inte utgör vare sig någon värdehandling eller något skuldebrev i enlighet med skuldebrevslagen. Tiberg beskriver kontokortet som något som fungerar som betalningsmedel men utgör ”en legitimationshandling med begränsade rättsverkningar”. Att kontokortet inte utgör ett skuldebrev framgår redan av det faktum att kontokortet inte ger något uttryck för någon bestämd penningfordran och kontokortet kan inte överlåtas vilket utesluter att det kan betraktas som ett betalningsmedel.32 Se även angående hjälpmedel för betalning i kapitel 3.2.

29Se bl.a. Lindskog, Betalning, Norstedts Juridik AB, Stockholm, 2014, s. 74, Wallin-Norman, Karin, Kontoförd egendom – objekt eller vad?, Juridisk Tidskrift 2012–13, s. 113, Verständig, Aron, Kontanternas ställning som lagligt betalningsmedel, Juridisk Tidskrift 2013–14, nr 3. s. 620, Söderberg, Gabriel, Är Bitcoin och andra kryptotillgångar pengar? https://www.riksbank.se/globalassets/media/rapporter/ekonomiska-kommentarer/svenska/2018/ar-bitcoin-och- andra-kryptotillgangar-pengar.pdf

30Betalningen aktualiserar även andra frågor rörande tider för verkställighet av betalning, misstagsbetalningar samt återkrav av betalning etc. Se även Millqvist, Göran, Betalning – en rättsfigur med många drag, Festskrift till Torkel Gregow, Norstedts Juridik, Stockholm, 2010, s. 12.

31Se Lindskog, Betalning, Norstedts Juridik AB, Stockholm, 2014, s. 70 samt Elgebrant, Emil, Ägande & värde av utsläppsrätter och andra handelsobjekt, Jure Förlag, 2012, ak. avhandling, s.41.

32Se vidare Tiberg, Hugo, Lennhammer, Dan, Skuldebrev, växel och check, 7 u., Norstedts Juridik, Stockholm, 1995, s. 140 f. samt bl.a. NJA 1992 s. 263.

1194

SOU 2023:16

Bilaga 5

För att ett betalningsmedel ska anses vara valuta i ett rättsligt perspektiv krävs enligt gängse uppfattning, utöver en allmän acceptans, även att lagstiftaren specifikt anger att så är fallet.33 Enligt 5 kap. 1 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank utgörs svensk valuta av sedlar och mynt. Ett annat sätt att utrycka begreppet valuta är att det innefattar termen lagligt betalningsmedel .34 Det något bredare valutabegreppet kan nämligen i vissa rättsliga sammanhang innefatta även andra valutor än lagliga betalningsmedel.35

Ett angränsande problem, som ligger inom ramen för det förmögenhetsrättsliga området, är det faktum att pengar har ett marknadsvärde på en fungerande marknad och, i ordets vidaste betydelse, därmed även utgör något slags värdepapper .36 Termen värdepapper i sin vidaste betydelse innefattar allt från skuldebrev eller valuta till inträdesbiljetter, frimärken etc. I ett snävare perspektiv avses med begreppet värdepapper presentations- eller legitimationspapper vilka karakteriseras av att den enligt papperet förpliktade inte får fullgöra sin prestation till någon annan än den som kan uppvisa papperet. En annan sida av samma sak är att ett värdepapper ska vara negotiabelt för att lämpa sig för handel, dvs. att den som förvärvat värdepapperet i god tro inte ska kunna drabbas av sådana invändningar som hade kunnat riktas mot överlåtaren. Se vidare kapitel 4.

Den ännu snävare termen överlåtbart värdepapper får, som kommer att diskuteras nedan, dessutom betydelse för frågan huruvida värdepappret kan utgöra ett finansiellt instrument eller inte.37 Med avseende på att digitala valutor har samma funktion som det vi kallar pengar så bör

33I skilda naturaekonomier är till exempel säd allmänt accepterat betalningsmedel. Även i mer moderna ekonomier har exempelvis koppar, silver eller guld historiskt fungerat som allmänt accepterade betalningsmedel. Se bl.a. Mann, F.A., The Legal Aspect of Money, 5th Edition, Oxford University Press, New York, 1992, s. 31ff, samt Cardiff, Glyn Davies, ”A history of Money from ancient times to the present day”, University of Wales Press, Cardiff, 2002.

34Termen lagligt betalningsmedel får i de flesta rättsliga sammanhang direkt rättsverkan varav behovet av att utreda huruvida e-kronan är ett lagligt betalningsmedel eller inte är föremål för utredning, se Statens roll på betalmarknaden, dir. 2020:133 samt Framställan till riksdagen 2018/1:RB3, Finansutskottets betänkande 2018/19;FiU44.

35Som ytterligare exempel inom andra rättsområden kan nämnas det mervärdesskatterättsliga undantaget för valutor i artikel 135.1. (e) i mervärdesskattedirektivet (Rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt) där transaktioner rörande bland annat ”valuta, sedlar och mynt använda som lagligt betalningsmedel” ska undantas från skatteplikt. I EU-domstolens avgörande mål C-264/14, Hedqvist uttrycker Generaladvokaten om den virtuella valutan Bitcoin att ”överföring av rena betalningsmedel i mervärdesskattehänseende endast har en ren betalningsfunktion” (Se generaladvokatens förslag till bitcoinsdomen (C-264/14; Hedqvist), punkt 36) och då Bitcoin inte har några andra syften än att utgöra betalningsmedel och att den accepteras som sådant av vissa aktörer framgår det av sammanhanget och syftet med artikel 135.1 (e) att bestämmelsen delvis skulle förlora sin verkan om den tolkades så att den endast avser transaktioner i traditionella valutor. (Se punkt 51 i bitcoinsdomen, (C-264/14, Hedqvist)) Det innebär att begreppet lagligt betalningsmedel i ett förmögenhetsrättsligt perspektiv inte bör sammanblandas med det bredare begreppet valuta då det senare kan innefatta de instrument som används som om de vore valuta.

36Med denna betydelse utgör ett värdepapper varje urkund eller handling vars ägande eller innehav medför eller utgör bevis för någon laglig rätt till prestation av egendom eller tjänst eller kan användas som betalningsmedel för vissa bestämda varor eller ändamål.

37Frågan har aktualiserats flertalet gånger senaste åren när det gäller andra icke-fysiska egendomsslag som exempelvis utsläppsrätter, kyotoenheter och elcertifikat. Med avseende på utsläppsrätter så är dock rättsläget klart då dessa numera omfattas av MiFID II (Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/65/EU av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv 2002/92/EG och av direktiv 2011/61/EU) men andra kyotoenheter och elcertifikat faller fortfarande utanför definitionen av vad som utgör ett finansiellt

1195

Bilaga 5

SOU 2023:16

först en grundläggande kategorisering av olika sorters pengar göras då dessa har skilda rättsliga utgångspunkter och därmed även får olika rättsverkan. Pengar har som rättsligt begrepp historiskt sett kunnat utgöras av en av följande tre kategorier, i) kontanter, ii) kontopengar samt iii) bokföringspengar.38

Kontanter (sedlar och mynt) har sedan Sveriges avskaffande av guldmyntfoten ofta betraktas som värden i sig, så länge de utgör legalt betalningsmedel och vi har en fungerande valuta i landet.39 Att betrakta sedlar och mynt som ett fristående värde vars rättsliga status som valuta avgörs av 5 kap. 1 § Riksbankslagen innebär att i ett strikt juridiskt tekniskt perspektiv utgör sedlar och mynt därmed inte en formell fordran mot staten utan de utgör vad man i flera sammanhang kallar för s.k. Fiatvaluta.40 Som jag kommer att diskutera närmare i flera sammanhang i rapporten förhåller det sig dock så att både sedlar och mynt (liksom olika slags digitala valutor) i ett förmögenhetsrättsligt perspektiv ändå betraktas som fordringsliknande varmed reglerna i skuldebrevslagen i viss omfattning blir analogt tillämpliga. Den historiska användningen av fordringar som betalningsmedel är lång och utgör fortfarande en logisk och rättslig grund för pengar i stort.41 Även om de flesta moderna ekonomier har frångått en förklaringsmodell där valutor strikt baseras på en fordran med underliggande naturatillgång, är det i ett förmögenhetsrättsligt sammanhang relevant i flertalet sammanhang att använda sig av en sådan förklarings- och tillämpningsmodell. Den rättsliga statusen av pengar utgår från en fordran där staten, i viss mån, intar en gäldenärsposition (obligation) även om staten inte längre garanterar en viss mängd guld för varje utgiven valutaenhet.42 (se kapitel 2.3, 2.4) Ett exempel på problematiken är att sedlar och mynt normalt inte anses som lösören vilket innebär att en tillämpning av lag (1986:796) om godtrosförvärv av lösöre inte torde vara tillämplig. Trots detta anses, enligt gällande rätt, ändå sedlar och mynt sedan lång tid tillbaka möjliga att godtrosförvärva om än med ett inte helt tydligt rättsligt stöd i 14 § skuldebrevslagen (se kapitel 4.2).

instrument. Före maj 2014, då MiFID II trädde i kraft, ansågs varken utsläppsrätter eller kyotoenheter utgöra finansiella instrument i enlighet med relativt klara motivuttalanden i svensk rätt. I MiFID II, bilaga I, avsnitt C, punkt 11 anges dock särskilt att utsläppsrätter utgör ett finansiellt instrument, och svenska lagändringar med anledning av detta föreslogs i SOU 2015:2, s. 293. Det förhåller sig dock fortfarande så att andra kyotoenheter än utsläppsrätter faller utanför ramen för definitionen i MiFID II, bilaga I, avsnitt C. Se vidare Elgebrant, Emil, Ägande & värde av utsläppsrätter och andra handelsobjekt, Jure Förlag, 2012, ak. avhandling, s.76f.

38Se bl.a. IMF Working Paper – Legal Aspects of Central Banking Digital Currency: Central Bank and Monetary Law Considerations, p. 21

39Se Millqvist, Göran, Betalning – en rättsfigur med många drag, Festskrift till Torkel Gregow, Norstedts Juridik, Stockholm, 2010, s. 12.

40Se bl.a. https://www.ne.se/uppslagsverk/encyklopedi/l%C3%A5ng/fiatpengar

41Den fram till 1971 myntfotbaserade svenska kronan betraktades i flera sammanhang som en fordran, och den ursprungliga tanken var att innehavaren av sedlar och mynt, genom att lämna in dessa till riksbanken skulle få en viss mängd guld i utbyte. Underliggande naturatillgångar har skiftat genom tiderna, men den vanligaste i modern tid har varit guld. I Sverige var under större delen av medeltiden den svenska valutan baserad på silver och har sedan dess varierat mellan att baserats på koppar, silver och guld. Se bl.a. http://www.myntkabinettet.se/web/Premonetara_betalningsmedel.aspx.

42Se bl.a. Proctor, Charles, Mann on the Legal Aspect of Money, 6th Edition, Oxford University Press, New York, 2005, s. 15 ff. samt Hanqvist, Dan, Staten som gäldenär i och garant för penningväsendet, Förvaltningsrättslig tidskrift, Nr 3, 2005.

1196

SOU 2023:16

Bilaga 5

Kontopengar (current accounts), även kallade bokpengar (book money),43 representerar en klar avtalsrättslig relation mellan kontohavare och exempelvis en bank eller centralbank (kontohållare). Den avtalsrättsliga relationen är svårfångad men kan närmast beskrivas som inlåning även om den kan ha vissa drag av deposition.44 Oavsett så innebär det att skuldebrevslagens regler om enkla skuldebrev blir tillämpliga vid insättning av pengar på konto hos exempelvis en bank. Som kommer att diskuteras närmare i följande kapitel är det inte enbart skuldebrevslagens regler om enkla skuldebrev som används analogt utan i vissa sammanhang tillåts även en analog tillämpning av reglerna om löpande skuldebrev även på kontopengar.45 (se kapitel 2.3, 2.4) Att notera är också att då det gäller kontopengar kan även lag om betaltjänster (2010:751) vara tillämplig. (se kapitel 2.5).46

Bokföringspengar (ledger accounts), dvs. pengar vars representation framgår av exempelvis en notering i en bokföring etc. representerar däremot vare sig en avtalsrättslig relation mellan olika parter eller ett självständigt ekonomiskt värde. Bokföringspengar beskrivs snarare som en redovisningsteknisk företeelse vars enda representation återfinns i t.ex. bokföringen eller i en skattedeklaration etc.47 Att bokföringspengar enbart finns representerade i bokföringen eller i skattedeklarationen är på inget sätt oviktig men i ett förmögenhetsrättsligt perspektiv torde denna typ av pengar sakna självständig rättsverkan (dock bevisverkan). I ett redovisnings- och skatterättsligt perspektiv är däremot en klassificering enligt redovisnings- och skatterättsliga regler helt avgörande för hur exempelvis digitala pengar per se ska komma att intäkts- och kostnadsföras då detta i förlängningen påverkar det bokförda värdet.48 Det är dock dess förmögenhetsrättsliga karaktär och dess förmåga att ägas som utgör rättslig utgångspunkt för både redovisningen och beskattningen.49 Den teoretiska utgångspunkten när det gäller tillgångsklassificering i ett redovisnings- och inkomstskatterättsligt perspektiv kan med andra

43I förmögenhetsrättslig litteratur är denna term dock ovanligt förekommande, jmf. Olivecrona, Karl, Om skillnaden mellan penningskuld och varuskuld, Festskrift till Birger Ekeberg,

Norstedts Förlag, Stockholm, 1950.

44Jmf de romerskrättsliga instituten mutuum och depositum irregulare.

45Se bl.a. NJA 2009 s. 182.

46Som ett led i att bankernas inlåningsmonopol avskaffades 2004 infördes regler i den numera upphävda lag (2004:299) om inlåningsverksamhet (upphävd 2021-01-01), som möjliggjorde att även kreditmarknadsföretag gavs möjlighet att ta emot inlåning från allmänheten. Eftersom dessa företag till skillnad från bankerna tidigare inte var underkastade krav på insättningsgaranti och inte heller stod under Finansinspektionens tillsyn har, till skydd för insättarna, särskilda krav ansetts böra ställas på företag som bedriver inlåningsverksamhet. De lagändringar som avskaffandet av denna lag medförde återfinns i prop.2019/20:195, Stärkt konsumentskydd på inlåningsmarknaden.

47Se IMF Working Paper – Legal Aspects of Central Banking Digital Currency: Central Bank and Monetary Law Considerations, p. 21.

48Se närmare om redovisningsrättsliga och skatterättsliga aspekter av kryptovalutor, utsläppsrätter, elcertifikat och andra liknande egendomsobjekt i Elgebrant, Emil, Kryptovalutor – särskild rättsverkan vid innehav av bitcoins och andra liknande betalningsmedel, Wolters Kluwer, 2016, Elgebrant, Emil, Bitcoinsdomen – ändamål, vilket, vems?, Skattenytt, 2016, s. 68–76, Elgebrant, Emil, Några funderingar kring ett förhandsavgörande, Skattenytt, 2014, s. 226–238 samt Elgebrant, Emil, Ägande & värde av utsläppsrätter och andra handelsobjekt, Jure Förlag, 2012, ak. avhandling.

49Se bl.a. Cecily Raiborn and Marcos Sivitanides, Accounting Issues Related to bitcoins, Journal of Corporate Accounting & Finance, Volume 26, Issue 2, 2014. http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1002/jcaf.22016/pdf

1197

Bilaga 5

SOU 2023:16

ord beskrivas som att då det saknas eller föreligger brister i en särskild inkomstskatterättslig klassificering, bör innebörden av klassificeringen sökas i en ”allmän” rättslig betydelse.50

2.2 Närmare om digitala valutor i ett obligationsrättsligt perspektiv

Som diskuterades i det föregående utgör samtliga digitala valutor de facto ett betalningsmedel i den vidaste av betydelser. Med avseende på vilka digitala valutor som utgör lagliga betalningsmedel är det enbart e-krona som har potential att inta den positionen men för att detta ska kunna ske torde lagändring av 5 kap. 1 § 2 st. lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank krävas då det i skrivande stund per definition endast är sedlar och mynt som utgör lagliga betalningsmedel.51

Även om de flesta digitala valutor i den vidaste betydelsen utgör ett värdepapper så är det oklart om de även är negotiabla, dvs. lämpar sig för handel samt att en förvärvare i god tro inte ska kunna drabbas av invändningar som hade kunnat riktas mot överlåtaren (se närmare kapitel 2.3,

2.4samt 4.3). Med avseende på den något snävare frågan, dvs. huruvida digitala valutor utgör överlåtbara värdepapper i den meningen att de även utgör finansiella instrument så torde det däremot vara rättsligt uteslutet då samtliga digitala valutor faller utanför definitionen i MiFID II bilaga I, avsnitt C. Att notera är att även om de digitala valutorna inte utgör ett finansiellt instrument innebär detta inte att nationella myndigheter saknar tillsyn över handeln med dessa digitala valutor. Tillhandahållande av betalningsmedel utgör en sådan verksamhet som kräver

registreringsplikt enligt 1 § 2 punkten och 2 § första stycket lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet samt 7 kap. 1 § andra stycket 5 punkten lag (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse.52 (se närmare kapitel 2.5) Det bör även i sammanhanget nämnas att derivat med anonyma kryptovalutor, Stablecoins eller andra digitala valutor som underliggande tillgång är att betrakta som finansiella derivatinstrument, och utgör då ett finansiellt instrument enligt 1 kap. 4 § första stycket 7 punkten lag (2007:528) om värdepappersmarknaden samt artikel 39 (f) i genomförandeförordningen.53 Certifikat med digitala valutor som underliggande tillgång omfattas därigenom av definitionen i MiFID II, bilaga I, avsnitt C, varvid den rättsliga osäkerheten undviks med avseende på dessa instrument.

Oaktat den grundläggande klassificeringen av studerade digitala valutor så är det i detta sammanhang dock avgörande att analysera vilken sorts pengar olika digitala valutor utgör. Som nämnts tidigare har pengar som rättsligt begrepp historiskt sett kunnat utgöras av en av följande

50 Se bl.a. Bergström, Sture, Skatter och civilrätt, en studie över användningen av civilrättsliga termer i skatterättsliga sammanhang, Liber Förlag, Stockholm, 1978, s. 81 samt SOU 2008:80, Beskattningstidpunkten för näringsverksamhet – utredningen om sambandet mellan redovisning och beskattning, s. 128 f.

51Frågan huruvida e-kronor kommer att utgöra ett lagligt betalningsmedel eller inte är föremål för utredning, se Statens roll på betalmarknaden, dir. 2020:133 samt Framställan till riksdagen 2018/1:RB3, Finansutskottets betänkande 2018/19;FiU44.

52Mining av anonyma kryptovalutor torde däremot falla utanför ramen för Finansinspektionens tillsyn. Se Segendorf, Björn, Har virtuella valutor påverkat marknaden för betalningar?, Sveriges riksbank, Ekonomiska kommentarer, Nr 2, 2014.

53Kommissionens förordning (EG) nr 1287/2006 av den 10 augusti 2006 om genomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG vad gäller dokumenteringsskyldigheter för värdepappersföretag, transaktionsrapportering, överblickbarhet på marknaden, upptagande av finansiella instrument till handel samt definitioner för tillämpning av det direktivet.

1198

SOU 2023:16

Bilaga 5

tre olika kategorier, dvs. i) kontanter, ii) kontopengar samt iii) bokföringspengar men då bokföringspengar främst aktualiserar bokförings- och skatteregler kommer jag fortsättningsvis enbart att beröra frågan om digitala valutors klassificering som kontanter och som kontopengar.

2.3 Digitala valutor som kontanter

Med avseende på digitala valutornas ställning som kontanter så är den förmögenhetsrättsliga utgångspunkten, i enlighet med riksbankens förslag, att enbart e-kronan kommer att kunna utgöra ett lagligt betalningsmedel, dvs. omfattas av 5 kap. 1 § Riksbankslagen.54 Övriga studerade digitala valutor, Stablecoins eller anonyma kryptovalutor, kan därmed, i detta perspektiv, inte betraktas som kontanter (jmf dock kontopengar). Som diskuterades kort i det tidigare utgår dagens kontanter, dvs, sedlar och mynt, från att en betalning kan jämföras med motsvarande överlåtelseregler gällande skuldebrev. Draget till sin spets innebär denna skuldebrevsanalogi att det är skuldebrevslagens regler om löpande skuldebrev som är analogt tillämpliga då en penningprestation i form av en kontantbetalning sker. En innehavare av en sedel eller ett mynt är därmed tänkt att inta en borgenärsposition i relation till utgivaren av valutan (Riksbanken) som då intar motstående gäldenärsposition. För att utveckla denna utgångspunkt kan sägas att karaktäristika för ett löpande skuldebrev är att det är negotiabelt. Det innebär att det a) finns en begränsad invändningsrätt, b) skuldebrevet utgör en bärare av rättigheter samt c) att det har presentations- och/eller legitimationspapperskaraktär. Utgångspunkten är således att rättsläget för löpande skuldebrev och kontanter om möjlighet bör vara samma eller liknande. Om denna tanke fullföljs innebär det att en innehavare av kontanter därmed ska kunna förlita sig på att rättsförhållandet mellan gäldenären (Riksbanken) och den ursprunglige innehavaren/borgenären (exempelvis en bank) inte leder till att den slutliga innehavarens borgenärsposition (exempelvis en privatperson eller ett företag) ändras eller leder till ogiltighet i relation till gäldenären (riksbanken) enligt 15 § skuldebrevslagen. De bestående invändningarna, å andra sidan, enligt 17 § skuldebrevslagen, som berör omständigheter vid utfärdandet, leder analogin till att om det föreligger förfalskning, avsaknad av behörighet eller råntvång på gäldenärssidan (Riksbanken) är det löpande skuldebrevet (i detta fall kontanterna) ogiltiga, oaktat innehavarens onda eller goda tro. Detta är en följd av det första negotiabilitetskriteriet (a). Med avseende på de båda andra kriterierna för negotiabilitet, dvs. att skuldebrevet utgör en bärare av rättigheter (b) samt att de har presentations- och/eller legitimationspapperskaraktär (c), så har Högsta domstolen i NJA 2017 s. 769 uttalat att det faktum att ett skuldebrev är elektroniskt inte utesluter att dessa kan ha löpande karaktär (negotiabla) om tekniska förutsättningar skapas så att skuldebrevslagens syfte upprätthålls.55 Rättsfallet är intressant utifrån flera perspektiv men en slutsats är att det numera är klart att även papperslösa skuldebrev under vissa förutsättningar kan vara negotiabla. En annan trolig slutsats är att frågan om den rättsliga hanteringen av kontanter, och därmed skuldebrevslagens regler rörande löpande skuldebrev, även torde kunna göra sig gällande för tokenbaserade e-kronor under förutsättning att tekniska förutsättningar skapas för det tokenbaserade e-kronasystemet. Det går därmed inte att utesluta att Högsta domstolens teknikneutralitetssträvanden i NJA 2017

54Se not 51.

55Se närmare analys av NJA 2017 s. 769 i Elgebrant, Emil, Förfogandelegitimation och teknikneutralitet,

Festskrift till Göran Millqvist, Jure Förlag AB, 2019, s. 229.

1199

Bilaga 5

SOU 2023:16

s. 769 även innebär att det är troligt att tokenbaserade e-kronor kan komma att hanteras på samma eller liknande sätt som sedlar och mynt, åtminstone under förutsättning att e-kronan utgör lagligt betalningsmedel och därmed utgör kontanter samt att tekniska förutsättningar skapas för tokenbaserade e-kronasystemet så att skuldebrevslagens syfte upprätthålls.56

Detta sammantaget torde innebära att ett införande av tokenbaserad e-krona i form av ett lagligt betalningsmedel pga. av att de är elektroniska (digitala) därmed kan omfattas av samma rättsliga tillämpningsmodell som med avseende på kontanter (sedlar och mynt) under förutsättning att tekniska förutsättningar skapas så att skuldebrevslagens syfte upprätthålls samt att de även omfattas av 5 kap. 1 § 2 st. lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank.

2.4 Digitala valutor som kontopengar

Som diskuterades tidigare utgör kontopengar en avtalsrättslig relation mellan kontohavare och exempelvis en bank och i ett förmögenhetsrättsligt perspektiv innebär det att skuldebrevslagens regler om enkla skuldebrev är tillämpliga vid insättning av pengar på konto (inlåning). Att analogivis betrakta pengar som en fordran (obligation) innebär att det ska finnas en förpliktelse och att denna en part intar en gäldenärsposition. Att notera är att den analoga tillämpningen av skuldebrevslagen allmänt är omfattande och även fordringar som inte utgör en penningprestation kan i viss mån tillämpa skuldebrevslagen.57

Som nämnts i det tidigare är den avtalsrättsliga relationen mellan en kontohavare och en kontohållare svårfångad men en vanlig term i sammanhanget är inlåning och i ett förmögenhetsrättsligt perspektiv går det att beskriva relationen som ett mellanting mellan fordran och deposition. Klart är dock att skuldebrevslagens regler om enkla skuldebrev blir tillämpliga vid insättning av kontanter på konto hos exempelvis en bank. Med avseende på det utredda införandet av kontobaserad e-krona så torde det därmed inte finnas något som hindrar att dessa konton i detta sammanhang behandlas på samma sätt som kontopengar, dvs. skuldebrevslagens regler om enkla skuldebrev blir tillämplig då det även här föreligger en klar fordringslik relation.

56Se not 51.

57Genusprestationer torde, enligt motiven till skuldebrevslagen, rskr. 1936:67, i regel alltid vara att bedöma enligt

skuldebrevslagens regler medan specieprestationer endast i viss utsträckning vore underkastade dessa. Detta har dock ifrågasatts av både Tiberg och Hessler särskilt efter NJA 1961 s. 192 där HD ansåg reglerna om enkla skuldebrev tillämpliga på Riksgäldskontorets förvaringsbevis för premieobligationer. Tiberg ansåg att de i rättsfallet aktuella instrumenten ”uppenbarligen måste avse en specieskuld, eftersom blott vissa obligationer ger rätt till utdelning, samtidigt som det synes klart att dessa bestämmelser i samma utsträckning måste tillämpas på s.k. certifikat för räntebärande obligationer, vilka torde få anses medföra en genusskuld”. Tiberg fortsatte i sammanhanget även att belysa den principiella skillnaden i utgångspunkt mellan den ovan nämnda specieskulden och handlingar som avser bestämt gods utan att handlingen i sig fyller någon bevisfunktion rörande fordringens innehåll. Till denna sistnämnda kategori nämner han garderobspolletter och pantkvitton samt möjligen även affärsbankernas bevis rörande deponerade värdehandlingar. Denna senare kategori handlingar fyller ingen skuldebrevsliknande funktion och förfogandet måste, enligt Tiberg, ske enligt reglerna om förfogande över egendom som finns hos tredje man, då det inte längre är fråga om transaktioner med en fordran utan transaktioner med egendomen själv. Se Tiberg, Hugo, Lennhammer, Dan, Skuldebrev, växel och check, 7 u., Norstedts Juridik, Stockholm, 1995, s. 19 och Hessler, Henrik, Riksgäldskontorets förvaringsbevis och certifikat – utredning/på uppdrag av Riksgäldskontoret verkställd av Henrik Hessler, Norstedt, Stockholm 1962, s. 19. Se även vidare avseende skillnaden mellan genus och specieprestationer och digitala valutor i kapitel 3.

1200

SOU 2023:16

Bilaga 5

Med avseende på Stablecoins bör dock frågan om vilken förpliktelse som föreligger avgöra om det föreligger en fordringslik relation mellan kontohavare och kontohållare. Som nämndes i kapitel 1 är Stablecoins utvecklade av en privat aktör i syfte att skapa ett mer stabilt värde åt kryptotillgången. Stablecoins är därmed troligtvis alltid kontrollerade på ett eller annat sätt av en namngiven utgivare, utvecklare eller av en förvaltare. Det innebär att relationen mellan en kontohållare och kontohavare av Stablecoins är fordringslik (till skillnad från anonyma konton i blockkedjor, se nedan). Ett ytterligare argument som talar för fordringsanalogin är att förpliktelsen som en kontohållare eller utvecklare har är att likna vid en garantställning där denne svarar för stabiliteten och/eller fortbeståndet av Stablecoinssystemet.58 Detta sammantaget torde innebära att med avseende på konton av Stablecoins så är reglerna om enkla skuldebrev tillämpliga varvid de rättsligt behandlas på samma eller liknande sätt som kontopengar.

Med avseende på anonyma kryptovalutor torde det däremot förhålla sig annorlunda. Som diskuterades i kapitel 1 saknar dessa en utpekad administrativ motpart vilket innebär att en gäldenär/deponent/fullmäktige helt saknas. Att det saknas en utpekad administrativ part innebär dock inte att det inte kan finnas någon utomstående tredje part som administrerar anonyma kryptovalutor. Anonyma kryptovalutor kan dock primärt överföras utan betaltjänstleverantör som agerar på mottagarens vägnar vilket orsakar en rad olika rättsliga problem (se närmare nästa avsnitt). Den anonyma karaktären hos exempelvis Bitcoins är även en bakomliggande tanke vid framtagandet av dessa anonyma kryptovalutor, dvs. handeln med och nyttjandet av dessa skall vara fria från insyn från en bank, företag eller myndighet, de ska med andra ord vara anonyma. På grund av avsaknad av avtalspart på kontohållarsidan så blir därmed fordringsanalogin med avseende på kontopengar om inte omöjlig, så åtminstone avsevärt mycket svårare. För att kunna upprätthålla fordringsanalogin med avseende på anonyma kryptovalutor måste det avgöras huruvida en utgivare av anonyma kryptovalutor, dvs. upphovsmannen (ursprunglig och tillkommande datautvecklare samt s.k. miners) ensidigt utfäster eller erkänner en skuld bestående av pengar eller tjänst. Utgivare i form av anonyma (ursprungliga eller tillkommande) datautvecklare samt miners ska, för att den svenska skuldebrevslagen ska kunna tillämpas analogt, därmed ha något slags bindande förpliktelse till innehavaren av kryptovalutor. Inga av de studerade anonyma kryptovalutasystemen ger dock uttryck för något som kan betraktas som en förpliktelse från upphovsmän eller miners (utgivare) till innehavaren. Det torde även vara, inte bara långsökt utan även, näst intill omöjligt att argumentera utifrån samma ståndpunkt som kan göras gällande med avseende på kontopengar (inklusive Stablecoins), dvs. att en kontohållare intar en slags garantställning i relation till kontohavaren. Att betrakta upphovsmannen eller den samlade mängden anonyma miners som någon sorts garant för de anonyma kryptovalutornas stabilitet eller fortbestånd borde därmed inte vara möjligt. En annan sak är att anonyma kryptovalutor både kan vara en del av en naturaförpliktelse (exempelvis köp av Bitcoins) och en del av en värdeförpliktelse (exempelvis betalning med Bitcoins). Själva förpliktelsen att betala, penningförpliktelsen, kan då utgöra en

58Det har, med anledning av införandet av ett utsläppsrättssystem, EU ETS, föreslagits att utsläppsrätter skulle kunna liknas vid en obligation där utgivaren intar gäldenärsposition och innehavaren intar positionen av borgenär. Se Hanqvist, Dan, Handel med Elcertifikat och utsläppsrätter, Förvaltningsrättslig tidskrift, Nr 3, 2007, s. 195. Hanqvists uppfattning utgår från att staten, i egenskap av utgivare och garant för handelssystemet med utsläppsrätter, genom detta intar något som kan liknas med en gäldenärsposition.

1201

Bilaga 5

SOU 2023:16

obligation, dvs. en penningobligation och föremålet för penningobligationen utgörs då av den prestation eller det beteende som gäldenären har att utföra för att satisfiera obligationen.59 Om det är överenskommet att satisfiering i sig ska ske med exempelvis Bitcoins, innebär detta dock att betalningen (värdeförpliktelsen) kan, men inte nödvändigtvis behöver ske i exempelvis Bitcoins.60 Se närmare om köprättslig problematik rörande digitala valutor i kapitel 3.2. Detta sammantaget torde innebära att anonyma kryptovalutor inte är fordringslika vilket innebär att en analog tillämpning av skuldebrevslagens regler inte torde vara möjlig (både med avseende på reglerna om enkla och om löpande skuldebrev).

2.5Översiktligt om vissa näringsrättsliga frågor och den förmögenhetsrättsliga analysens betydelse

Som nämnts i det tidigare kommer näringsrättsliga frågeställningar enbart att behandlas översiktligt i denna rapport. Det är dock viktigt att i ett förmögenhetsrättsligt sammanhang även synliggöra hur vissa näringsrättsliga ställningstagande påverkas samt i vissa fall är helt beroende av den allmän förmögenhetsrättsliga analysen.

En återkommande och ofta svåranalyserad näringsrättslig fråga är huruvida lag (2010:751) om betaltjänster (betaltjänstlagen) är tillämplig för digitala valutor och i så fall hur och i vilken omfattning. Tillämplighetsfrågan har nära koppling till lag (2011:755) om elektroniska pengar varvid det finns anledning att ha denna lagstiftning som utgångspunkt. Enligt 1 kap. 2 § 2 punkten lag (2011:755) om elektroniska pengar utgörs elektroniska pengar av ett elektroniskt förvarat penningvärde som a) representerar en fordran på utgivaren, b) ges ut i utbyte mot medel i syfte att genomföra betalningstransaktioner enligt betaltjänstlagen och c) godtas av andra än utgivaren. Liknande skrivning återfinns i e-penningdirektivet, artikel 2, 2 punkten.61 Detta innebär att för att e-kronor, Stablecoins och anonyma kryptovalutor ska kunna utgöra elektroniska pengar måste de kunna möta dessa kriterier. Som nämnts i kapitel 1 är samtliga i denna rapport studerade digitala valutor dubbelriktade och i kapitel 2.1 – 2.4 konstaterades att både e-kronor och Stablecoins är fordringslika i skuldebrevslagens mening till skillnad från anonyma kryptovalutor som saknade grund för fordringsanalogi. Detta innebär vidare att om e- kronor och Stablecoins ges ut i utbyte mot medel i syfte att genomföra betalningstransaktioner enligt betaltjänstlagen så utgör de även elektroniska pengar.

Frågan om huruvida betaltjänstlagen är tillämplig eller ej med avseende på digitala valutor har bl.a. prövats av Förvaltningsrätten i Stockholm i en dom från 2014-10-10, 17978-13, Teheran Livs. I domen bedömdes den anonyma kryptovalutan Bitcoin där slutsatsen var att en överföring av Bitcoins är att betrakta som en betaltjänst även om överföringen inte är någon av EES - ländernas valutor. Målet rörde en penningöverföring som enligt 1 kap. 4 § 20 punkten nämnda

59Se Lindskog, Betalning, Norstedts Juridik AB, Stockholm, 2014, s. 59–60.

60Se Lindskog, Betalning, Norstedts Juridik AB, Stockholm, 2014, s. 61. Den nominalistiska principen, dvs. mängden pengar torde utgå från lagligt betalningsmedel (tvunget betalningsmedel, befriande). Det innebär exempelvis att den överenskomna mängden anonyma kryptovalutor står i direkt relation till deras värde vid tidpunkten för satisfiering.

61E-penningsdirektivet, artikel 2, 2 punkten: elektroniska pengar: varje elektroniskt eller magnetiskt lagrat penningvärde i form av en fordran på utgivaren som ges ut mot erhållande av medel i syfte att genomföra betalningstransaktioner i enlighet med artikel 4.5 i direktiv 2007/64/EG och som godtas av en annan fysisk eller juridisk person än utgivaren av elektroniska pengar,

1202

SOU 2023:16

Bilaga 5

lag (numera 35 punkten) definieras som en betaltjänst där medel tas emot från en betalare, utan att något betalkonto öppnas i betalarens eller betalningsmottagarens namn, uteslutande i syfte att överföra motsvarande belopp till en mottagare eller en annan betaltjänstleverantör som agerar på mottagarens vägnar, eller där dessa medel tas emot på mottagarens vägnar och ställs till mottagarens förfogande. En penningöverföring torde med andra ord, i Förvaltningsrättens mening, även kunna bestå av anonyma kryptovalutor (Bitcoins) som med motsvarande belopp och i uteslutande syfte att överföras till en mottagare eller en annan betaltjänstleverantör som agerar på mottagarens vägnar.

Enligt 1 kap. 4 § 33 punkten lag (2010:751) om betaltjänster anges att medel i sammanhanget avser sedlar och mynt, kontotillgodohavanden samt elektroniska pengar enligt lag (2011:755) om elektroniska pengar. För att avgöra om studerade digitala valutor faller inom ramen för definitionen av medel så måste med andra ord avgöras om e-kronor och kryptotillgångar (Stablecoins och anonyma kryptovalutor) kan betraktas som i) kontanter, ii) kontotillgodohavande samt iii) elektroniska pengar. Som diskuterades i kapitel 2.3 och 2.4 så torde det vara klart att både token- och kontobaserade e-kronor faller under vad som anses som medel då dessa är fordringslika i skuldebrevslagens mening. Även Stablecoins torde falla inom ramen för vad som avses som medel då dessa i egenskap av kontopengar (se kapitel 2.4) också är fordringslika. Utöver detta torde både e-kronor och Stablecoins även utgöra elektroniska pengar enligt 1 kap. 2 § 2 punkten lag (2011:755) om elektroniska pengar då de representerar en fordran på utgivaren, ges ut i utbyte mot medel i syfte att genomföra betalningstransaktioner och godtas som betalningsmedel av andra än utgivaren. (se även kapitel 2.4). Med avseende på anonyma kryptovalutor är det dock problematiskt att betrakta dessa som medel, särskilt då dessa kan överföras utan betaltjänstleverantör som agerar på mottagarens vägnar. Det torde även innebära att anonyma kryptovalutor per se inte omfattas av betaltjänstlagens definitioner av vad som utgör ett medel. En penningöverföring behöver visserligen inte innefatta ett betalkonto men då anonyma kryptovalutor inte utgör en fordran (se kapitel 2.2 och 2.4) torde de anonyma kryptovalutorna därmed helt falla utanför ramen för vad som klassas som elektroniska pengar och därigenom inte betraktas som medel i betaltjänstlagens mening. Förvaltningsrättens bedömning är dock att även anonyma kryptovalutor (Bitcoins) ligger inom ramen för vad som avser en penningöverföring i betaltjänstlagens mening och kvarstår är om detta är en riktig bedömning eller inte.

En sammanhängande fråga i sammanhanget är valutaväxling genom utbyte av kontanter enligt 1 kap. 6 § punkten 3 betaltjänstlagen då sådana tjänster uttryckligen undantas från lagens tillämplighet. Att notera är att i de fall växlingen inte avser utbyte av kontanter är lagen tillämplig varvid vissa informationskrav ställs på betaltjänstleverantören enligt 4 kap. 3 § betaltjänstlagen. Regeln är tillämplig på valutaväxling som ger betalaren möjlighet att välja valuta och där växlingstjänsten erbjuds på plats (point of sale) eller av betalningsmottagaren.62 Med avseende på växling mellan sedlar och mynt (kontanter) till e-kronor eller omvänt så torde

62En central komponent i aktuella valutaväxlingstjänster är att betalaren (kunden) redan vid köptillfället väljer valuta och får information om vilken valutakurs som tillämpas för transaktionen. Bestämmelsen är inte tillämplig på betalningstransaktioner där valutaväxling sker men den faktiska valutakursen fastställs först i efterhand, t.ex. när ett framtida datum då betalning ska ske anges av betalaren och den faktiska kursen redovisas först vid detta senare datum. Se Prop. 2009/10:220, Betaltjänster, s. 167 och 337 samt betaltjänstdirektivets artikel 49.

1203

Bilaga 5

SOU 2023:16

det innebära att denna tjänst inte omfattas av betaltjänstlagen om e-kronorna är att betrakta som kontanter. Som diskuterades närmare i kapitel 2.3 torde det enbart vara tokenbaserade e-kronor som i dagsläget skulle kunna klassas som kontanter varvid växling enligt undantaget i 1 kap. 6

§3 punkten är tillämplig enbart med avseende på tokenbaserade e-kronor. En växlingstjänst mellan kontobaserade e-kronor och sedlar och mynt och omvänt torde däremot falla utanför betaltjänstlagens växlingsundantag i 1 kap. 6 § 3 punkten då kontobaserade e-kronor i ett förmögenhetsrättsligt perspektiv inte torde kunna betraktas som kontanter utan istället betraktas och behandlas som kontopengar. (se kapitel 2.4) På liknande sätt som fallet är med avseende på kontobaserade e-kronor torde det förhålla sig med Stablecoins då även dessa i ett förmögenhetsrättsligt perspektiv är att betrakta som kontopengar. Det innebär att om växling sker mellan Stablecoins och e-kronor (oavsett om det är token- eller kontobaserade) eller omvänt så är betaltjänstlagens regler om valutaväxling enligt 4 kap. 3 § tillämpliga. En växlingstjänst som däremot sker mellan anonyma kryptovalutor och e-kronor (eller Stablecoins) torde helt falla utanför ramen för betaltjänstlagens tillämplighet.

Betaltjänstlagen innefattar även ett, i relation till skuldebrevsrättsliga regler, utökat ansvar för betaltjänstleverantören i relation till betalaren (se kapitel 2.2 samt kapitel. 4). Vid exempelvis obehöriga transaktioner anges i 5a kap. 1 § att om en obehörig transaktion från en kontohavares konto genomförs ska kontohavarens betaltjänstleverantör återställa kontot till den ställning som det skulle ha haft om transaktionen inte hade genomförts med vissa undantag.63 En obehörig transaktion enligt 1 kap. 4 § 19 definieras i betaltjänstlagen som en transaktion som genomförs utan samtycke från kontohavaren eller någon annan som enligt kontoavtalet är behörig att använda betalningsinstrumentet.

Med avseende på både token- och kontobaserade e-kronor torde därmed reglerna i 5a kap. 1 § betaltjänstlagen vara tillämpliga vilket innebär att en betaltjänstleverantör är skyldig att återställa kontot vid obehöriga transaktioner med de undantag som uppställs i 2 – 8 §§. Med avseende på Stablecoins torde rättsläget vara liknande i fallen där det förekommer en betaltjänstleverantör. Problem uppstår då en transaktion sker utan betaltjänstleverantör som agerar på mottagarens vägnar. (se kapitel 1) Med avseende på anonyma kryptovalutor så faller dessa däremot utanför ramen för betaltjänstlagens tillämplighet och har typiskt sätt heller ingen betaltjänstleverantör varvid en kontohavare av anonyma kryptovalutor saknar helt skydd i sammanhanget. Frågan om obehöriga transaktioner kommer att återkommas till i kapitel 4 men då rör frågan inte den obligationsrättsliga relationen mellan en kontohavare och en kontohållare utan den sakrättsliga relationen mellan en förvärvare av digitala valutor och kontohållaren (betaltjänstleverantören).

Sammanfattningsvis torde det sagda innebära att både e-kronor och Stablecoins primärt omfattas av reglerna i betaltjänstlagen men tokenbaserade e-kronor torde kunna omfattas av undantaget för växlingstjänster enligt 1 kap. 6 § 3 punkten betaltjänstlagen. Med avseende på anonyma kryptovalutor torde dessa inte kunna omfattas av betaltjänstlagens regler

63Se den sedan 2018 upphävda lag (2010:738) om obehöriga transaktioner med betalningsinstrument samt prop. 2009/10:122, SOU 2005:108 Betalningsansvar vid obehörig användning av kontokort m.m., Utredningen om obehörig användning av kontokort samt konsumentskydd vid s.k. modemkapning, Dir 2004:10 samt betaltjänstdirektivet.

1204

SOU 2023:16

Bilaga 5

överhuvudtaget inte enbart pga. att dessa typiskt sett saknar betaltjänstleverantör som agerar på mottagarens vägnar utan även för att de inte är fordringslika (se kapitel 2.1 – 2.4).

Som nämndes kort i kapitel 2.2 kan även tillhandahållandet av betalningsmedel utgöra en sådan verksamhet som kräver registreringsplikt enligt 1 § 2 punkten och 2 § första stycket lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet samt 7 kap. 1 § andra stycket 5 punkten lag (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Enligt ändringsdirektivet64 till EU:s fjärde penningtvättsdirektiv65 artikel 3, 18 punkten definieras termen virtuella valutor som: en digital värderepresentation som inte emitterats eller garanterats av en centralbank eller en offentlig myndighet, som inte nödvändigtvis är kopplad till en rättsligt etablerad valuta och som inte har rättslig status som valuta eller pengar, men som godtas av fysiska eller juridiska personer såsom betalningsmedel och som kan överföras, lagras och handlas elektroniskt. Detta innebär att rapporteringsplikten enligt 1 § 2 punkten och 2 § första stycket lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet även omfattar anonyma kryptovalutor. En växling mellan exempelvis Bitcoins (anonym kryptovaluta) till svenska kronor, växling mellan Bitcoins (anonym kryptovaluta) till Ether (anonym kryptovaluta) eller överföring av enbart virtuella valutor mellan olika virtuella plånböcker omfattas av bestämmelsen. Att notera är att den tidigare lydelsen av fjärde penningtvättsdirektivet i den dåvarande artikel 16 använde sig av termen elektroniska pengar med hänvisning till e-penningdirektivet. Genom att ändra till den definierat bredare termen virtuella valutor så undveks därmed gränsdragningsproblem med avseende på frågan huruvida en digital valuta är fordringslik vilket fallet är vid tillämpningen av lag (2011:755) om elektroniska pengar och betaltjänstlagen.

Sammanfattningsvis kan konstateras att behovet av näringsrättslig analys är påkallad, inte enbart med avseende på betaltjänstlagens tillämplighet utan även med avseende på annan näringsrättslig lagstiftning66, särskilt då flera näringsrättsliga bedömningar påverkas och i vissa fall är helt beroende av allmän förmögenhetsrättslig analys (se Uppdrag och inledning).

64 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/843 av den 30 maj 2018 om ändring av direktiv (EU) 2015/849 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, och om ändring av direktiven 2009/138/EG och 2013/36/EU

65Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG

66Se bl.a. kap. 2.2 om lag (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet.

1205

Bilaga 5

SOU 2023:16

1206

SOU 2023:16

Bilaga 5

3.Ett sakrättsligt perspektiv på digitala valutor

3.1Allmänt om det sakrättsliga perspektivet

Då det saknas internationell reglering av omsättnings- och borgenärsskydd för digitala valutor krävs att den nationella lagstiftaren sörjer för både ett effektivt utsökningsförfarande och ett näringsrättsligt skydd för omsättningen (se kapitel 4 och 5). Då det även saknas särskild nationell reglering för digitala valutor får därmed omsättnings- och borgenärsskyddsfrågor lösas med tillämpning av allmänna regler.67

Svensk obeståndsrätt består primärt av fyra lagar som med sina respektive metoder sörjer för en avveckling av gäldenärens ekonomiska förpliktelser i god ordning: utmätning enligt 4– 14 kap. utsökningsbalken (1981:774) [cit. UB], konkurs enligt konkurslagen (1987:672) [cit. KL], företagsrekonstruktion enligt lag (1996:764) om företagsrekonstruktion68, skuldsanering enligt skuldsaneringslag (2016:675) och lag (2016:676) om skuldsanering för företagare samt ackord enligt företagsrekonstruktionslagen och KL. En grundläggande fråga rörande samtliga obeståndssituationer rör möjliggörandet av en exklusiv rätt till ägande av egendom. Sammanfattat berör äganderättsskyddet frågor både hänförliga till äganderättens uppkomst och innebörd mellan parter (obligationsrätt) och dess innebörd i relation till andra än parterna, dvs. rättsförhållandet till tredje man i samband med överlåtelse eller upplåtelse av egendom eller annan succession (omsättnings- och borgenärsskydd). Inledningsvis utgår dock svensk rätt primärt från att äganderätten på ett visst sätt utpekar ett individualiserat objekt, ett föremål för ägande.69 Detta förmögenhetsobjekt är grundläggande för den juridiska förståelsen av sakrättsliga frågeställningar varvid den första frågan i sammanhanget är: Kan digitala valutor, i likhet med annan icke-fysisk egendom, utgöra ett förmögenhetsobjekt som kan vara föremål för äganderätt? Det grundläggande problemet gäller alla förmögenhetsobjekt som saknar fysisk representation (immateriella), exempelvis enkla fordringar, kontobaserade finansiella instrument, immaterialrätter av skilda slag, utsläppsrätter, elcertifikat m.fl. Att benämna egendom som äganderättens objekt förutsätter dock att objektet är något distinkt som kan separeras från sin omgivning och företeelsen måste med andra ord, för att utgöra egendom, kunna individualiseras och vara möjlig att ägas exklusivt på visst sätt.70 Denna exklusivitet innebär självklart, som de flesta dispositiva rättigheter, att ägaren, inom ramen för sin äganderätt, kan avsäga sig eller fritt överlåta exklusiviteten. När det gäller icke-fysisk egendom generellt har lagstiftaren i flera fall direkt angett att egendomen i fråga går att förfoga över, s.k. formell förfogandelegitimation .71 Så är exempelvis fallet när det gäller finansiella instrument,

67Att särskilt lagstifta om omsättnings- och borgenärsskydd är dock inget ovanligt med avseende på icke-fysiska egendomsslag och som exempel kan nämnas finansiella instrument, utsläppsrätter och elcertifikat, se 6 kap. 1 och

4§§ lag (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument, 4 kap. 14 § lag (2004:1199) om handel med utsläppsrätter och 3 kap. 10 och 11 §§ lag (2011:1200) om elcertifikat.

68Se ny lagstiftning som planeras träda i kraft 1 juli 2022, SOU 2021:12, Andra chans för krisande företag

–En ny lag om företagsrekonstruktion.

69Jmf Wallin-Norman, Karin, Kontorätt – Rätt till kontoförda värdepapper, Jure Förlag AB, Stockholm, 2009, s. 145.

70Se bl.a. Håstad, Torgny, Sakrätt avseende lös egendom, 6 u., Norstedts Juridik, Stockholm, 2003, s. 29 ff.

71Se Elgebrant, Emil, Ägande & värde av utsläppsrätter och andra handelsobjekt, Jure Förlag, 2012, ak. avhandling, s. 117, s. 125

1207

Bilaga 5

SOU 2023:16

utsläppsrätter och elcertifikat, 6 kap. 1 § lag (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument, 4 kap. 14 § lag (2004:1199) om handel med utsläppsrätter och 3 kap. 10 § lag (2011:1200) om elcertifikat.

Lagstiftaren reglerar den faktiska kontrollen av förmögenhetsobjektet inom en rad olika rättsområden men ett exempel på en situation där förmågan att ha förfogandemöjligheter över ett förmögenhetsobjekt är inskränkt i lag är vid konkurs där en konkursgäldenärs rådighet över sin egendom ska avskäras trots att äganderätten kvarstår enligt 3 kap. 1 § KL. Att icke-fysiska förmögenhetsobjekt saknar särskilda registerregler som anger på vilket sätt förfogandemöjligheten eller rådigheten skall inskränkas eller manifesteras innebär naturligtvis inte att dessa inte kan innehas eller kontrolleras exklusivt utan enbart att det saknas direkt lagstöd för vad denna förfogandemöjlighet ska bestå i för att i ett senare led ge rättsverkan. När det gäller digitala valutor kan därmed, som kommer att diskuteras närmare i detta kapitel, innebörden av rådighet och förfogande behöva avgöras med utgångspunkt i allmänna regler. Det är således denna rättsliga utgångspunkt som ofta har visat sig ställa till en hel del problem, särskilt när det gäller nya typer av icke-fysiska företeelser, och än mer problematiskt då, som för digitala valutor, särskilda registerregler som anger formell förfogandelegitimation saknas.

Allmänt kräver både borgenärsskydds- och omsättningsskyddsregler ofta, men inte alltid, att äganderätten även kan manifesteras på annat sätt än att en obligationsrättsligt giltig överlåtelserättshandling kan styrkas. Oftast handlar det om någon sorts förändring av fysiska eller faktiska omständigheter (besittningsändring, rådighets- eller förfogandeavskärande) eller någon sorts kungörelse (se närmare kapitel 5). Denna ytterligare manifestation av äganderätten innebär rent faktiskt att egendomen på visst sätt måste kunna tas emot, innehas och lämnas över och att dessa handlingar därmed ska kunna ge rättsverkan på olika sätt. En sammanfattande utgångspunkt för det sakrättsliga skyddet rörande digitala valutor är således på vilket sätt en innehavare av digital valuta utåt ska kunna ge sken av ägande, s.k. ägarsken.72

När det gäller fysiska ting har den grundläggande utgångspunkten att kunna ha förfogandemöjlighet över egendom sällan vållat några större praktiska problem även om den rättsliga bedömningen av dessa yttre handlingar lett till en omfattande rättsbildning.73 Med avseende på digitala valutor (i likhet med all annan icke-fysisk egendom) föreligger dock ett

72 Se Myrdal, Staffan, Borgenärsskyddet: om principerna för skyddet mot överlåtarens och pantsättarens borgenärer, Norstedts Juridik AB, Stockholm, 2002, s. 133 ff., Johansson, Markus, Ändamålsenliga sakrättsmoment – om rådighet, sken och rådighetssken, Svensk Juristtidning, 1997. En annan sida av samma manifestation återfinns även i det straffrättsliga egendomsskyddet i 8 kap. BrB där det förutsätts att någon sorts fysisk handling (tagande) har skett. För att bli dömd för stöld enligt 8 kap. 1 § BrB förutsätts till exempel att en besittningsändring av egendomen har skett, se Träskman, Per Ole, Wennberg, Susanne, Brottsbalken: En kommentar, Del 1 (1-12 kap.) Brotten mot person och förmögenhetsbrotten m.m., Norstedts Juridik AB, Stockholm, 2019, 8 kap. 1 § Stöld, Besittningsbegreppet. Det har i den straffrättsliga litteraturen framhållits att immateriella ting som rättigheter inte kan tas, medan materialisering därav, som löpande skuldebrev, aktier, bankböcker etc. däremot kan vara föremål för stöld. Liknande problem finns när det gäller förfogandebrotten där begreppet besittning i lagkommentaren till 10 kap. 1 § BrB tolkas som att det enbart är en kontohavare som kan ha besittning av ett konto, inte någon som enbart har fullmakt att förfoga över tillgodohavandet. Frågan är dock rättsligt oklar och praxis har ännu inte tagit explicit ställning till de principiella frågorna rörande besittning av icke- fysisk egendom inom det straffrättsliga området. Se NJA 1947 s. 8, NJA 1954 s. 464, NJA 1994 s. 480 och NJA 2011 s. 524.

73Se bl.a. NJA 1912 s. 156, NJA 1998 s. 29, NJA 1998 s. 275, NJA 1998 s. 545, NJA 2006 s. 45, NJA 2008 s. 684, NJA 2009 s. 889, NJA 2010 s. 154, NJA 2010 s. 617, NJA 2011 s. 524, NJA 2012 s. 391, NJA 2012 s. 419.

1208

SOU 2023:16

Bilaga 5

praktiskt och faktiskt problem då digitala valutor saknar fysisk representation och därmed även utåt sett synbara möjliga åtgärder.74 Detta grundläggande sakrättsliga problem har varit återkommande allt från den rättsliga utvecklingen av det immaterialrättsliga området på 1960- talet, dematerialiseringsrevolutionen på värdepappersområdet i början av 1970-talet till skapandet av icke-fysiska egendomsslag i form av elcertifikat och utsläppsrätter på 2000-talet. För att anlägga ett grundläggande sakrättsligt perspektiv på digitala valutor och därmed kunna närma sig frågor rörande omsättningsskydd och borgenärsskydd (kapitel 4 och 5) måste således först avgöras om digitala valutor a) kan utgöra ett förmöghetsobjekt och b) om förmögenhetsobjektet är möjligt att individualisera, dvs. frågan om de utgör fungibel egendom.

3.2 Närmare om digitala valutor i ett sakrättsligt perspektiv

Med avseende på digitala valutors förmåga att utgöra ett förmögenhetsobjekt är det ett faktum att digitala valutor alltid kräver tekniska hjälpmedel för att praktiskt kunna förfogas över. Det tekniska hjälpmedlet utgöra således ett instrument för en betalning eller annan transaktion genom användandet av exempelvis ett kontokort eller något annat personligt instrument eller en personlig rutin som används för att elektroniskt initiera en transaktion. På samma sätt som när någon vill få tillgång till kontopengar så behövs även med avseende på Stablecoins och anonyma kryptovalutor tillgång till särskild mjukvara samt olika tekniska lösningar av koder (nycklar) eller annan identifieringsteknik.75 I ett obligationsrättsligt perspektiv utgör alla dessa instrument, eller tekniska hjälpmedel, dock verktyg för att hantera och administrera en enkel fordran (se även kapitel 2.4).76 Oavsett vilka tekniska hjälpmedel som krävs för att förfoga över en digital valuta så bör ändå frågan om tillgång till informationen för de tekniska hjälpmedlen skiljas från frågan om tillgång till förmögenhetsobjektet i sig. I ett sakrättsligt perspektiv torde det dock vara klart att det inte kan vara informationen (dvs. hjälpmedel i form av koder, nycklar etc.) som är själva förmögenhetsobjektet utan det är de digitala valutorna i sig.77 Att betrakta kontopengar som förmögenhetsobjekt har debatterats ur flera perspektiv under lång tid och Lindskog uttrycker det som att dessa (kontopengarna) är ”psykiska och sociala realiteter av oöverskattbar mänsklig nytta”. Den rättsliga regleringen av exempelvis en ”påse med guldpengar” ersattes med papperslappar (fiktion) och att papperslappar nu ersätts med

74Notera att det däremot förhåller sig annorlunda när det är fråga om exempelvis vissa s.k. fysiska kryptovalutor (exempelvis Denarium Coin). Dessa utgörs av ett fysiskt mynt med en privat, och ibland också en publik nyckel, ingraverad mer eller mindre dold. Värdet på myntet garanteras av värdet på kryptovalutan men den privata och publika nyckeln utgör även i dessa fall ett hjälpmedel (se vidare i detta kapitel), snarare än ett förmögenhetsobjekt i sig. Kryptovalutan utgör med andra ord en garant för värdet av det fysiska myntet (se kapitel 2). Se bl.a. https://en.bitcoin.it/wiki/Denarium_physical_bitcoins samt https://en.bitcoin.it/wiki/Physical_bitcoin.

75Med avseende kryptovalutor inkl. Stablecoins (kryptotillgångar) administreras både transaktioner och innehav på olika tekniska sätt och en vanlig lösning är kortfattat att olika slags s.k. digitala plånböcker (olika slags appar eller wallets) skapas där transaktionen noteras i en plånboksfil. För att genomföra en transaktion i digital valuta krävs typiskt sett både en plånboksfil och en kod eller privat nyckel av något slag. Koderna eller de privata nycklarna kan i och för sig även förvaras på annat sätt än i en app eller virtiuell plånbok och sättet att lagra de privata nycklarna kan variera alltifrån att de faktiska krypteringarna skrivs ut på ett papper, ingraveras i en fysisk representation (se bl.a. Denarium coins) eller i extrema fall att de helt enkelt memoreras.

76Se även Arnesdotter, Ingrid, Moderna betalningsmetoder, Nerenius & Santérus Förlag AB, Göteborg, 1996, s. 106f.

77Se Wallin-Norman, Karin, Kontorätt – Rätt till kontoförda värdepapper, Jure Förlag AB, Stockholm, 2009, s. 42 samt Se Håstad, Torgny, Sakrätt avseende lös egendom, 6 u., Norstedts Juridik, Stockholm, 2003 s. 28.

1209

Bilaga 5

SOU 2023:16

föreställningen att pengar ”finns” på konton (kontopengar) och kan flyttas mellan dem (rättslig och faktisk fiktion). Även Undén beskrev redan 1915 beträffande rättigheter som förmögenhetsobjekt att ett logiskt problem förelåg, nämligen att: ”inom juridiken skapa begreppet rättighet över (eller i) rättighet” men konstaterade trots detta att ”man nöjer sig med att betona dess oegentlighet och tolererar det såsom praktiskt nyttigt”.78

Som tidigare nämnts kräver både borgenärsskydds- och omsättningsskyddsregler ofta, men inte alltid, att äganderätten kan manifesteras genom förändring av fysiska eller faktiska omständigheter (besittningsändring, rådighets- eller förfogandeavskärande) eller någon sorts kungörelse (se närmare kapitel 5). Det innebär dock inte att obligationsrättsliga regler saknar betydelse för borgenärsskydds- och omsättningsskydd utan utgör tvärtom en av flera rättsliga förutsättningar för sakrättsligt skydd. Ett överlåtelseavtal om exempelvis en digital valuta är giltigt även om en säljare inte har någon kontroll över transaktionen av den digitala valutan. Detsamma gäller även med avseende på alla sorters kontopengar då de ömsesidiga förpliktelserna som uppkommer mellan säljare och köpare är generellt giltiga även om säljaren vid avtalstidpunkten inte innehar förmögenhetsobjektet. Även köparen kan vid avtalstidpunkten sakna medel för betalning vilket inte heller påverkar den obligationsrättsliga giltigheten. Om det vid en senare tidpunkt brister i leverans eller betalning är det ett problem som hanteras enligt vanliga obligationsrättsliga regler.79 Att en digital valuta med obligationsrättslig verkan kan överlåtas innebär dock inte nödvändigtvis att överlåtelsen berättigar till köprättsligt skydd för överlåtelse, exempelvis fel i varan, rättsligt fel, avlämnande etc. Den analoga tillämpligheten av köplagen (1990:931) är omfattande och är med hög sannolikhet tillämplig även vid köp av digitala valutor, oaktat det rör sig om e-kronor, Stablecoins eller anonyma kryptovalutor.80 Med avseende på äganderätten regleras denna däremot inte direkt i köplagen, men i skilda situationer förutsätts ett ägande, exempelvis då det enligt 13 § ska avgöras vem som ska bära risken för att varan förstörs, kommer bort, försämras eller minskar. Bärande av risk är även i ett senare led avgörande för om fel i varan ska kunna åberopas. Enligt förarbetena går det dock inte att härleda riskövergången från något juridiskt begrepp såsom ”äganderättens övergång” eller ett ”allmänt avlämnandebegrepp”, utan riskövergången ska i stället knytas till att vissa preciserade händelser har inträffat.81 Avlämnandebegreppet byggde i 1905 års köplag på slutsatsen att avlämnande i rättslig mening förelåg när säljaren vidtagit den sista handling som krävdes för att köparen skulle kunna komma i besittning av varan. Detta har dock kritiserats, och den nu gällande formuleringen i köplagen torde mer anknyta till beskrivningen av faktiska omständigheter, såsom att köparen ”har tagit hand om varan” eller att den ”överlämnats” till

78Undén, Östen, Om panträtt i rättigheter, Lindstedts, Lund, 1915, s. 11-14, samt Lindskog, Betalning, Norstedts Juridik AB, Stockholm, 2014, s. 27, s. 57–58 samt s. 204, not 62 och s. 223, not 132.

79Som exempel kan leveransen av en digital valuta bli omöjlig på grund av att exempelvis bitcoinssystemet upphör genom förbud eller av någon annan orsak. Om bitcoinssystemet exempelvis helt upphör saknas även möjlighet att leverera den avtalade mängden Bitcoins, och frågan är då om ett sådant upphörande kan leda till talan om ogiltighet eller jämkning. Som exempel går det i ett sådant fall inte att utesluta en tillämpning av bl.a. förutsättningsläran vilket innebär att det i svensk rätt finns möjlighet för den som exempelvis har handlat under inflytande av den oriktiga förutsättningen (bitcoinsystemets bestånd) att få ett avtal om Bitcoins såväl jämkat som ogiltigförklarat. Det kan även bli tal om att tillerkänna skadestånd i form av ersättning för det negativa kontraktsintresset etc. Se bl.a. NJA 1996 s. 410.

80Se bl.a. NJA 1923 s. 550, NJA 1975 s. 385, NJA 1973 s. 70, NJA 2001 s. 155.

81Jmf NJA 2008 s. 668. Högsta domstolen resonerar i detta fall utifrån en hypotetisk bedömning om vem av två avtalsparter som skulle stå risken för att viss egendom stulits.

1210

SOU 2023:16

Bilaga 5

honom eller till den transportör som ska ombesörja transporten från avsändningsorten samt slutligen vid destinationsköp att varan ”kommit fram” till destinationen. Även i internationella köplagen (CISG) har man, jämfört med vad som gällde enligt föregångaren ULIS, artikel 97, frångått termen ”delivery” och övergått till en beskrivning av de faktiska omständigheterna (”hand over” i art. 67 samt ”take over” i art. 69).

Frågan i ett köprättsligt perspektiv blir då vad dessa händelser ska utgöras av när det är fråga om icke-fysisk egendom i allmänhet och när det gäller digitala valutor i synnerhet? Då en transaktion i digitala valutor kräver en rad olika faktiska omständigheter, användande av skilda hjälpmedel, säkerhetsmetoder i form av koder, verifieringar etc. är det troligt att avlämnandet av digitala valutor i köplagens mening sker då samtliga moment är uppfyllda. Viss försiktighet bör dock iakttas då avlämnandebegreppet kan bli svårbedömt beroende av vilken teknisk lösning som väljs som hjälpmedel i en transaktion då en notering på ett konto eller i en plånboksfil inte automatiskt kan likställas med ett avlämnande i denna mening då detta moment kanske inte nödvändigtvis är avgörande för riskövergången. Snarare torde det förhålla sig så att det är transaktionen i sig som är den omständighet som ensamt är avgörande för riskens övergång.82 Liknande resonemang har förts med anledning av rättsverkan av registrering av patent i pantregistret där denna registrering inte nödvändigtvis innebär att ett avlämnande har skett i köplagens mening.83 Å andra sidan har köplagen ansetts tillämplig vid en överlåtelse genom registrering av finansiella instrument enligt lag (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument även om aktörerna skapar egna avvecklingssystem som fungerar enligt överenskomna principer, exempelvis ”delivery versus payment”.84

3.3 Något om digitala valutor och lagen om redovisningsmedel

Egendom som typiskt sett inte är avsedd att, eller möjlig, att individualisera utgör s.k. fungibel egendom vars karaktäristiska drag innebär att förmögenhetsobjektet inte är ämnad att utgöra specieegendom. De klassiska exemplen är pengar, spannmål, olja, äpplen etc. Det avgörande bedömningsmomentet för digitala valutor, i likhet med annan egendom, är att avgöra vad som är köparens syfte med överlåtelsen, dvs. om köparens syfte är att få en generiskt och inte en individuellt bestämd digital valuta.85 Med avseende på digitala valutor är varje enskild

82Se närmare Lehrberg, Elisabeth & Lehrberg, Bert, Elektronisk fullgörelse, I.B.A. Institutet för Bank- och Affärsjuridik AB, Uppsala, 2008 s. 183 f., 243 f. samt 256 ff.

83Se Jacobsson, Måns, Tersmeden, Erik & Törnroth, Lennarth, Patentlagstiftningen: en kommentar, Norstedt, Stockholm, 1980, s. 281.

84Detta innebär att betalning och leverans sker enligt överenskommelse i det elektroniska systemet vilket i princip innebär samtidigt utbyte av avtalsprestationer i enlighet med den traditionella köprättsliga principen om zug um zug.

85Vid aktiekontolagens upphörande och införandet av lag (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument (numera lag (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument) diskuterades frågan huruvida finansiella instrument utgör generiskt bestämd eller individuellt bestämd egendom och där framgår att det avgörande vid handel normalt sett är att en säljare presterar instrument av ett visst slag, inte att prestation sker med vissa individuellt bestämda finansiella instrument. Av argumenteringen framgår vidare att ”egentligen är [...] först när affären matchas hos VPC som de finansiella instrumenten kan sägas bli individualiserade” och att ”det [...] emellertid inte kan uteslutas att överlåtelse av finansiella instrument ibland avser individuellt bestämd egendom. Avgörande för den bedömningen är i sådana fall hur överlåtelseavtalet har utformats.” Avvikande uppfattning i frågan framförs av Wallin-Norman som hävdar att eftersom finansiella instrument inte kan utgöra ett

1211

Bilaga 5

SOU 2023:16

valutaenhet visserligen möjlig, i egenskap av förmögenhetsobjekt, att identifiera indirekt genom transaktioner på konton (eller transaktioner i blockkedjan), men inga överlåtelseavtal om digitala valutor avser, eller kan egentligen avse, någon särskild specifik valutaenhet. Detta innebär att digitala valutor typiskt sett utgör fungibel egendom vars rättsliga förmåga att exempelvis separeras till följd av bibehållen äganderätt från en utmätnings- eller konkursgäldenärs övriga egendom ställer särskilda krav. Huruvida ett anspråk mot gäldenären är värdebestämt eller bestämt till en viss art eller mängd (generiskt bestämd) är nämligen avgörande för frågan om separationsrätt då, enligt förhärskande uppfattning, ett värdebestämt anspråk enbart undantagsvis anses ha mottagits för någon annan och därför kunna medföra separationsrätt (se även kapitel 5). Att digitala valutor alltid utgör fungibel egendom innebär dock inte att separationsrätten automatiskt går förlorad vid bibehållen eller förvärvad äganderätt, då rättsligt stöd för separation av fungibel egendom kan erhållas bland annat genom analog tillämpning av lag (1944:181) om redovisningsmedel.86 Om fungibel egendom har sammanblandats och därigenom förlorat sin identitet tillåter nämligen reglerna i lag (1944:181) om redovisningsmedel separationsrätt under förutsättning att konkurs- eller utmätningsgäldenären är redovisningsskyldig och egendomen på visst sätt är avskild. Med redovisningsskyldig avses i sammanhanget att medel innehas för någon annan genom uppdragsförhållande, ett avtal mellan ägaren och utmätnings- eller konkursgäldenären eller genom skyldighet enligt lag.

För att lag (1944:181) om redovisningsmedel ska vara tillämplig måste med andra ord digitala valutor utgöra ett främmande värde, dvs. redovisningsmedel. Avskiljandet ska för att leva upp till lagens krav ske utan dröjsmål vilket enligt praxis utgörs av maximalt tre till fyra dagar.87 En praktiskt sammanhängande fråga som särskilt regleras när det gäller finansiella instrument är skyldigheten att avskilja kunders tillgångar i syfte att uppfylla kraven i lag (1944:181) om redovisningsmedel. Den svenska implementeringen av artikel 16.8 MiFID återfinns i 9 kap. 40 § lag (2007:528) om värdepappersmarknaden som anger att ett värdepappersinstitut ska hålla en kunds finansiella instrument avskilda från institutets tillgångar, om inte kunden uttryckligen har godkänt något annat. Liknande gäller enligt 16.9 MiFID angående penningmedel, se 9 kap. 41§§ lag (2007:528) om värdepappersmarknaden.88 Liknande regler återfinns i 3 kap. 7 § 1 punkten lag (2011:755) om elektroniska pengar samt 3 kap. 7 § 1 punkten lag (2010:751) lag om betaltjänster.

objekt för äganderätt är frågan om fungibilitet beträffande finansiella instrument betydelselös, Se Wallin-Norman, Karin, Kontorätt – Rätt till kontoförda värdepapper, Jure Förlag AB, Stockholm, 2009, s. 172 f. Detta torde vara en felaktig uppfattning.

86 Se prop. 1944:81, Förslag till lag om redovisningsmedel, s. 31, NJA 1994 s. 506, Millqvist, Göran, Separationsrätt, Juridisk Tidskrift, 1994–95, s. 500, Millqvist, Göran, Redovisningsskyldighet i senare rättspraxis. En skyldighet med komplikationer, Festskrift till Suzanne Wennberg, 2009, s. 255 samt Lindskog, Stefan, Redovisningsmedel, sakrättslig identitet och några straffrättsliga randanmärkningar, Festskrift till Suzanne Wennberg, 2009.

87Se NJA 1999 s. 812 samt Millqvist, Göran, Sakrättens grunder – en lärobok i sakrättens grundläggande frågeställningar avseende lös egendom, 9 u., Norstedts Juridik, Stockholm, 2021, s. 140.

88Se även prop. 2006/07:115, Ny lag om värdepappersmarknaden, s. 591, där det anges att ”om värdepappersinstitutet omedelbart och fortlöpande håller kundens finansiella instrument avskilda, kommer förutsättningarna för separationsrätt enligt lagen om redovisningsmedel alltid att vara uppfyllda när institutet blir insolvent.” Att notera är även att angivna skyldighet att avskilja är straffsanktionerad i enlighet med 10 kap. 4 § BrB (olovligt förfogande).

1212

SOU 2023:16

Bilaga 5

För att vidare pröva om digitala valutor överhuvudtaget ligger inom ramen för tillämpligheten av lag (1944:181) om redovisningsmedel måste dock, på liknande sätt som fallet är vid prövningen av köprättsligt skydd, själva mottagandet av digitala valutor problematiseras.89 Då mottagande är ett rekvisit förutsätter det, på liknande sätt som fallet är vid all icke-fysisk egendom, att ett mottagande överhuvudtaget är möjligt. Frågan är huruvida de faktiska omständigheter som leder till att digitala valutor blir noterad på kontot (alt. i en blockkedja) även kan anses tillräckliga eller nödvändiga för att ett mottagande i enlighet med lag (1944:181) om redovisningsmedel ska ha skett? Enligt praxis torde det vara tillräckligt att parterna kommer överens om att ett mottagande ska ske för att lag (1944:181) om redovisningsmedel ska anses tillämplig (dvs. mottagande enligt avtal). I NJA 1998 s. 275 ansågs lagen tillämplig när en person tillsammans med en annan person använde ett bankkonto i syfte att betala gemensamma skulder med gemensamt insatta medel. I hovrättens motivering (som fastställdes av Högsta domstolen) är det dock inte klarlagt vad parterna överenskommit rörande förfogande av medel på kontot eller vad uttagen från kontot under den angivna perioden egentligen avsett. Det förekom å andra sidan inte någon diskussion i målet om någon annan ytterligare manifestation för att styrka själva mottagandet, exempelvis denuntiation av banken etc. Ett rimligt antagande är då att det, åtminstone i ett liknande fall, är möjligt och tillräckligt med ett avtalat mottagande för att lag (1944:181) om redovisningsmedel ska vara tillämplig.

Då digitala valutor har det gemensamt att lagstiftaren inte särskilt anger vem som har formell förfogandelegitimation, och med ledning av NJA 1998 s. 275, torde detta innebära att ett avtal rörande mottagande är tillräckligt för att lagen ska vara tillämplig. Några skäl att bedöma mottagande av digitala valutor på ett annorlunda sätt torde inte föreligga. Då samtliga studerade digitala valutor saknar regler om registrering och förvaltarregister innebär detta även att samtliga digitala valutor kan tas emot i den mening som avses i lag (1944:181) om redovisningsmedel enbart genom ett avtal med en värdepappersförvarare. Frågan som då uppkommer är om en transaktion i digitala valutor som genomförs av en värdepappersförvaltare innebär att en köpare som kommit överens med säljaren om att de förvärvade digitala valutorna ska kvarstå hos förvaltaren därmed redan genom avtalet skulle kunna få separationsrätt vid säljarens obestånd? När det gäller finansiella instrument kan dessa tas emot för någon annan både genom avtal och genom olika former av registreringar. Värdepappersinstitut som förvärvar instrument har möjlighet att för annans räkning registrera dem i kundens namn, antingen som direktregistrering hos central värdepappersförvarare eller inom ramen för så kallad förvaltarregistrering enligt 3 kap. lag (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument. Förvaltarregisterregler i denna lag innebär således, enligt 3 kap. 10 § andra stycket, att vad som sägs i 6 kap. 1 och 4 §§ om den som är antecknad på ett avstämningskonto som ägare i stället ska avse förvaltaren. Detta innebär att någon annan står som kontoinnehavare i registret, har förfogandelegitimation samt är den som utåt sett framstår som ägare av tillgångarna på kontot. Jmf. ägarsken.

När det gäller vissa mellanmansrättsliga situationer, exempelvis genom kommission i enlighet med reglerna i kommissionslag (2009:865) torde detta resultera i att ett giltigt

89Se Håstad, Torgny, Sakrätt avseende lös egendom, 6 u., Norstedts Juridik, Stockholm, 2003 s. 161 f. samt Zackariasson, Laila, Borgenärsskydd och specialitet – om identitet, individuell bestämning och individualisering som förutsättningar för borgenärsskydd vid anspråk som har uppstått och fått sitt innehåll med borgenärens samtycke, Iustus, Uppsala, 2012, s. 463 f.

1213

Bilaga 5

SOU 2023:16

kommissionsavtal om digitala valutor är tillräckligt för att kommittenten ska få separationsrätt i enlighet med 23 § samma lag även om kommissionären kan kontrollera transaktionen och därmed betraktas som innehavare. Frågan om också andra fullmaktssituationer, i enlighet med reglerna i avtalslagen, kan ge separationsrätt åt fullmaktsgivaren i fullmäktigens konkurs enligt lag (1944:181) om redovisningsmedel är däremot beroende av om uppdragsförhållandet om digitala valutor är utformat så att det medför redovisningsskyldighet samt att dessa hålls avskilda utan dröjsmål. Avskiljande bör därmed, när det gäller transaktioner i digitala valutor, tolkas som att dessa bör vara avskilda från fullmäktigens andra digitala valutor av samma sort.90 Det är även fullt möjligt att en fullmäktig och en fullmaktsgivare (kund) kan komma överens om att kravet på att hålla kundens digitala valutor avskilda inte ska gälla eller att det enbart ska gälla i begränsad utsträckning, men ett sådant avtal torde dock enbart innebära att kundens sakrättsliga skydd försämras avsevärt vid en eventuell konkurs hos den fullmäktige då lag (1944:181) om redovisningsmedel därmed inte blir tillämplig.91

Sammanfattningsvis kan sägas att samtliga digitala valutor, dvs. både e-kronor, Stablecoins och anonyma kryptovalutor utgör förmögenhetsobjekt som typiskt sätt utgör fungibel egendom. Detta innebär vidare att samtliga digitala valutor omfattas av lag (1944:181) om redovisningsmedel samt att allmänna regler är tillämpliga med avseende på olika mellanmansrättsliga situationer då några särskilda registerregler saknas.

90Se avvikande uppfattning i Wallin-Norman, Karin, Kontorätt – Rätt till kontoförda värdepapper, Jure Förlag AB, Stockholm, 2009, s. 172 och 183 där Wallin-Norman anser att någon sammanblandning av finansiella instrument på ett förvaltarkonto inte är möjlig då de inte utgör fungibel egendom.

91Se även 8 kap. 34–35 §§ lag (2007:528) om värdepappersmarknaden med anledning av att kunders finansiella instrument ska hållas avskilda från företagets egna tillgångar och att det av företagets verksamhetsplan ska framgå hur företaget avser att förebygga riskerna vid förvaring av värdepapper etc.

1214

SOU 2023:16

Bilaga 5

1215

Bilaga 5

SOU 2023:16

4.Omsättningsskydd vid förvärv av digitala valutor

4.1Allmänt

Som diskuterades i kapitel 2 tillämpas både skuldebrevslagen och i viss mån även lag om betaltjänster på de i denna rapport studerade digitala valutorna. Regeln i 5a kap. 1 § betaltjänstlagen rörande obehöriga transaktioner berördes i det föregående men i detta kapitel rör frågan inte den obligationsrättsliga relationen mellan en kontohavare och en kontohållare utan istället den sakrättsliga relationen mellan en förvärvare av digitala valutor och kontohållaren (betaltjänstleverantören). Att notera är även att det är möjligt att godtrosförvärva en rättshandling. Enligt 3 kap. 2 § första stycket första meningen KL kan en rättshandling mellan konkursgäldenären och någon annan som företas senast dagen efter att konkursen kungjorts i Post- och Inrikes Tidningar godtrosförvärvas. Regeln omfattar alla slags rättshandlingar, dvs. även betalningar med eller överlåtelseavtal av digitala valutor. I andra meningen framgår dock, utöver att rättshandlingen kan bli återvinningsbar på samma sätt som alla rättshandlingar vilka företagits strax före konkursbeslutet92, att återgång dessutom kan ske under förutsättning att boet yrkar det utan oskäligt uppehåll varvid medkontrahenten erhåller ersättning för det s.k. negativa kontraktsintresset.93 Andra meningen i 3 kap. 2 § KL gäller dock inte egendom som anges i 8 kap. 10 § andra stycket KL, dvs. bl.a. valuta. Termen valuta i sammanhanget bör enligt förarbetena likställas med betalningsmedel.94 Detta torde innebära att e-kronor, Stablecoins och anonyma kryptovalutor i detta sammanhang omfattas av begreppet valuta (se olika betydelser av begreppet valuta i kapitel 2.1). I detta kapitel är det däremot omsättningsskyddet för digitala valutor i egenskap av egendom som behandlas vilket innebär att det är fråga om en betalningsleverantör eller annan gäldenärs skyldighet att betala till en förvärvare av digitala valuta trots att det funnits brister i fångeskedjan i tidigare led. Den närmare frågan är således om en förvärvare i god tro trots dessa brister kan kräva betalning.

En grundläggande iakttagelse rörande anspråk på digitala valutor är att dessa anspråk grundas på bevisning av att ett laga fång har ägt rum. Det kan röra sig om ett avtal om köp eller någon annan överlåtelsehandling, där en förutsättning för att överlåtelsehandlingen ska vara obligationsrättsligt giltig är att överlåtaren är ägare av förmögenhetsobjektet. (se även kapitel 2 och 3) Om det föreligger en brist i fångeskedjan finns i ett sakrättsligt perspektiv i princip två olika sätt att lösa en konflikt där någon obehörigen överlåtit egendom till någon annan. Det första är att den rättmätige ägaren återkräver egendomen från förvärvaren genom vindikation och det andra att förvärvaren ges företräde framför rättmätige ägarens vars rätt släcks ut genom exstinktion. Svensk rätt har sedan gammalt innehållit regler till skydd för omsättningen av lös egendom, och något slags skydd för en godtroende förvärvare har ansetts behövas både då någon obehörigen och någon behörig överlåter lös egendom. Beroende av vilken typ av lös

92Se 4 kap. KL.

93Se Håstad, Torgny, Sakrätt avseende lös egendom, 6 u., Norstedts Juridik, Stockholm, 2003, s. 99, Forssell, Hans, Ytterligare några ord om NJA 2017 s. 1140 (I), Juridisk tidskrift, 2019-20 s. 1000–1002 samt Lindskog, Stefan, Betalning och konkurs och ”Göinge Montage” NJA 2017 s. 1140 I, Vänbok till Mikael Mellqvist, 2020, s.

94Enligt prop. 2010/11:95, Moderniserade regler för avvecklingssystem och finansiell säkerhet, s. 36 framgår, med hänvisning till prop. 2004/05:30, Finansiella säkerheter, s. 32f, att den i lagtexten använda termen ”valuta” i allt väsentligt bör förstås som betalningsmedel.

1216

SOU 2023:16

Bilaga 5

egendom som är för handen har exstinktiva förvärv för en godtroende förvärvare erkänts på olika sätt av lagstiftaren.95

För egendom som, i likhet med digitala valutor, saknar direkt lagstöd för exstinktivt godtrosförvärv, är utgångspunkten att ett exstinktivt förvärv av en godtroende förvärvare inte kan ske. Digitala valutor intar därmed en rättslig position liknande den som gäller för immaterialrätter, utsläppsrätter och andra oreglerade egendomsslag, dvs. att exstinktivt godtrosförvärv vid obehörig överlåtelse eller vid dubbeldispositioner som utgångspunkt helt enkelt inte kan ske.96 Det bör dock uppmärksammas att när en rubbning av transaktionen på ett konto eller i en blockkedja sker, eller vid dubbeldispositioner, är skyddsbehovet för omsättningen av digitala valutor inte annorlunda i förhållande till exempelvis finansiella instrument eller annan registrerad egendom. Digitala valutor handlas också genom snabba beslut på en marknadsplats i konkurrens med en rad andra aktörer och en köpare har begränsad möjlighet att kontrollera ägande via transaktioner på ett konto eller i en blockkedja. Här kan jämföras med andra icke-fysiska handelsvaror exempelvis finansiella instrument där exstinktiva godtrosförvärv är möjliga för dubbeldispositioner och obehörig överlåtelse, se 6 kap. 3 - 4 §§ lag (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument samt elcertifikat, 3 kap. 11–12 §§ lag (2011:1200) om elcertifikat. Annorlunda förhåller det sig dock med utsläppsrätter eller andra kyotoenheter där, i likhet med kryptovalutor, motsvarande lagstöd saknas.97 I det följande kommer således digitala valutors förmåga att godtrosförvärvas analyseras enligt allmänna fordringsrättsliga regler med utgångspunkt i de olika valutornas förmåga att representera en fordran på utgivaren och därmed vara fordringslika.

4.2 Närmare om omsättningsskydd vid förvärv av kontanter och kontopengar

Som diskuterades i kapitel 2.3 betraktas kontanter (sedlar och mynt) normalt inte som lösören vilket innebär att lag (1986:796) om godtrosförvärv av lösöre inte är tillämplig. Kontanter i form av sedlar och mynt anses ändå sedan lång tid tillbaka möjliga att godtrosförvärva. Det rättsliga stödet för detta är inte helt tydligt men har troligtvis sitt ursprung i den analoga tillämpningen av reglerna om löpande skuldebrev.98 Som diskuterades i kapitel 2 är en

95Angående omsättningsskyddet i fallet där någon obehörigen överlåter lösöre återfanns föregångaren till den nu gällande lagen (1986:796) om godtrosförvärv av lösöre i två numera upphävda bestämmelser i 1734 års lag, nämligen 11 kap. 4 § HB och 12 kap. 4 § HB. Ett förmodat skäl till exstinktionsprincipen är att skydd av köpare anses beaktansvärda i situationer där snabba beslut krävs samt där konkurrens med andra förekommer. Den grundläggande föreställningen torde därmed utgå från att om köparen med lätthet kan kontrollera säljarens faktiska situation, som vid köp av bil eller vid köp av andra dyra kapitalvaror (sällanköp), har köparen större möjlighet att anpassa sig efter en vindikationsprincip (se exempelvis 3 § lag (1986:796) om godtrosförvärv av lösöre).

96Enkla skuldebrev kan dock godtrosförvärvas vid tvesala, 31 § andra stycket skuldebrevslagen samt motsvarande rörande löpande skuldebrev i 14 § skuldebrevslagen. Se även NJA 1998 s. 29, NJA 1973 s. 170 samt NJA 1998 s. 243 samt Elgebrant, Emil, Ägande & värde av utsläppsrätter och andra handelsobjekt, Jure Förlag, 2012, ak. avhandling., s. 151 f , Elgebrant, Emil, Kryptovalutor – särskild rättsverkan vid innehav av bitcoins och andra liknande betalningsmedel, Wolters Kluwer, 2016, s. 41 och 44.

97Se Elgebrant, Emil, Ägande & värde av utsläppsrätter och andra handelsobjekt, Jure Förlag, 2012, ak. avhandling., s. 159 ff. samt prop. 1997/98:160, Kontoföring av finansiella instrument och kostnadsinformation till fondandelsägare, s. 134.

98Se Lindskog, Stefan, Betalning – om kongruent infriande av penningskulder och andra betalningsrättsliga

frågor, Norstedts Juridik AB, Stockholm, 2014, s. 394ff., Hessler, Henrik, Allmän sakrätt- om det

1217

Bilaga 5

SOU 2023:16

utgångspunkt för den analoga tillämpningen att kontanterna (skuldebrevet) är negotiabla samt att rättsläget för löpande skuldebrev och kontanter om möjlighet bör vara samma eller liknande. Den analoga tillämpningen av 14 § skuldebrevslagen är i ett omsättningsskyddsperspektiv dock inte helt klar.

Med avseende på kontopengar diskuterades i kapitel 2 om skuldebrevslagens regler om enkla skuldebrev blir tillämpliga vid insättning av pengar på konto hos exempelvis en bank. Enkla skuldebrev kan dock enbart godtrosförvärvas vid tvesalasituationer enligt 31 § andra stycket skuldebrevslagen vilket innebär att direkt lagstöd för godtrosförvärv av kontopengar enbart gäller dubbeldispositionsfallen.

Den analoga tillämpningen av skuldebrevslagens regler för kontanter och kontopengar har prövats ett flertal gånger och ett exempel är NJA 2009 s. 182. Fallet berör situationen där A från sin bank av misstag betalat för mycket till B, som kände till misstaget innan hans konto i en annan bank krediterades. A:s rätt till återbäring från B ansågs inte gälla mot B:s bank, som i god tro tillgodogjort sig beloppet genom kvittning. I fallet framgår att banken ansågs kunna göra godtrosförvärv av betalningen med motiveringen att ”tillämpning av bestämmelserna om överlåtelse av enkla fordringar inte ger betalningsmottagaren den trygghet som borde föreligga”. Det kan diskuteras hur denna skrivning bör tolkas men en kontoinsättning utgör, när det gäller ”pengar på bank”, en enkel fordran, vilket innebär att godtrosförvärv primärt inte är möjliga annat än vid dubbelöverlåtelse, se 31 § skuldebrevslagen. Högsta domstolen ansåg dock att resultatet av en tillämpning av 31§ skuldebrevslagen inte var rimligt i detta fall och argumenterade vidare utifrån det fiktiva fallet då någon levererar en vara i förlitan på att hans konto krediterats genom en banköverföring. Enligt Högsta domstolen borde en betalningsmottagare som är i god tro om betalarens bristande rätt i förhållande till sin bank eller till ett tidigare led när kontot krediterats ha en självständig rätt till beloppet.99 En enligt Högsta domstolen oönskad konsekvens skulle annars bli att betalningsmottagaren hade anledning att ta ut beloppet i form av kontanter, varigenom denne vid god tro får en självständig rätt till pengarna.100 Högsta domstolen ansåg därmed att det skulle vara orimligt att rättsläget ändrades om betalningsmottagaren tog ut beloppet i kontanter, varför Högsta domstolen trots ordalydelsen i 3 kap. skuldebrevslagen om enkla skuldebrev tillät ett godtrosförvärv av banktillgodohavanden (kontopengar). Rättsfallet är intressant utifrån flera perspektiv, och vad som kan konstateras är att Högsta domstolen i denna situation kommit fram till att ett banktillgodohavande (kontopengar) kan likställas med en kontanter, dvs. att även reglerna om löpande skuldebrev kan tillämpas i vissa situationer.101

förmögenhetsrättsliga tredjemansskyddets principer, Norstedt, 1977, s. 475f samt Rodhe, Handbok i sakrätt, Norstedt, 1985, s. 222.

99Jmf 27 och 28 §§ skuldebrevslagen samt NJA 1999 s. 793.

100Jmf 14 och 15 §§ skuldebrevslagen.

101Detta resonemang om likabehandling vid förfogande i NJA 2009 s. 182 anknyter till flera civilrättsliga men även straffrättsliga resonemang om likabehandling av kontopengar och fysiska pengar, se bl.a. NJA 2017 s. 769, NJA 2009 s.182, NJA 2009 s. 500. Även inom det straffrättsliga området har liknande resonemang förts, se bl.a. NJA 2011 s. 524.

1218

SOU 2023:16

Bilaga 5

4.3 Närmare om omsättningsskydd vid förvärv av digitala valutor

Digitala valutor förvärvas normalt genom något slags derivativt fång, singulärt (köp, byte eller gåva) eller universalt (arv, testamente eller bodelning).102 Brister i fångeskedjan kan förekomma med anledning av förvärv av digitala valutor och de kan bli föremål för både obehörig överlåtelse i någon form eller dubbeldispositioner. Rådigheten och förfogandet över digitala valutor är dock, som kommer att diskuteras mer i kapitel 5, troligtvis beroende av en fullbordad transaktion på ett konto eller i en blockkedja, men inget utesluter att denna transaktion kan ändras eller förvanskas genom exempelvis dataintrång etc. vilket leder till brister i den legala fångeskedjan (exempelvis dataintrång enligt 4 kap. 9 c § BrB).103

Då digitala valutor, i likhet med fordringar, skuldebrev eller andra värdepapper, inte utgör lösöre är en tillämpning av lag (1986:796) om godtrosförvärv av lösöre utesluten. Speciallagstiftning rörande godtrosförvärv saknas.104 Den rättsliga möjligheten till omsättningsskydd är således helt beroende av om skuldebrevslagens regler är analogt tillämpliga eller inte. Som diskuterades i kapitel 2 kan e-kronor både utgöra kontopengar och kontanter. Ett framtida införande av en tokenbaserad e-krona i form av ett lagligt betalningsmedel bör därmed kunna omfattas av samma rättsliga tillämpningsmodell som kontanter (sedlar och mynt). Det är således stor sannolikhet för att skuldebrevslagens regler rörande löpande skuldebrev omfattar tokenbaserade e-kronor på samma sätt som fallet är med avseende på sedlar och mynt, åtminstone under förutsättning att e-kronan utgör ett lagligt betalningsmedel. Med detta sagt innebär det inte att alla fall då e-kronor övergår till att utgöra kontopengar (dvs, kontobaserade e-kronor) omfattas av reglerna om löpande skuldebrev. Då rättsläget är osäkert torde enbart betalningssituationer omfattas av reglerna om löpande skuldebrev medan andra transaktioner bör omfattas av reglerna om enkla skuldebrev. Av NJA 2009 s. 182 torde även följas en rad lämplighetsavvägningar där svenska kronor kan finnas i både fysisk form (sedlar och mynt) och i icke-fysisk form (kontopengar) varvid starka neutralitets (likabehandlings) skäl finns för att rättsligt behandla båda varianterna på lika sätt. Som kommenteras nedan torde dessa skäl inte vara lika starka med avseende på Stablecoins eller anonyma kryptovalutor.

Den analoga tillämpningen av skuldebrevslagens regler om enkla skuldebrev med avseende på Stablecoins och andra fordringslika kryptotillgångar (dvs. inte anonyma) diskuterades närmare i kapitel 2 och då dessa är att betrakta som fordringslika innebär det i detta sammanhang att de enbart kan godtrosförvärvas enligt 31 § skuldebrevslagen. Då Stablecoins eller andra

102Avseende vilket slags fång till anonyma kryptovalutor som initialt skapas genom att s.k. pooler av olika miners som ställer sin datakapacitet till förfogande för kryptovalutanätverket (genom att generera lösningar på matematiska problem) bör dock diskuteras något närmare. Miningprocessen innefattar att miners får en belöning för detta tillhandahållande i form av kryptovalutor. Det laga fång som föreligger vid mining torde, då inget tidigare eller befintligt rättsligt anspråk gjorts på de kryptovalutor som miners erhåller, vara originärt. Se vidare Elgebrant, Emil, Kryptovalutor – särskild rättsverkan vid innehav av bitcoins och andra liknande betalningsmedel, Wolters Kluwer, 2016, s. 29.

103Att notera är att den straffrättsliga behandlingen av digitala valutor som förmögenhetsobjekt är oklar, se närmare not 58. Se även Fahlbeck, Reinhold, Egenmäktigt förfarande, olovligt förfogande, olovligt brukande, företagsspioneri – eller vad?, Juridisk Tidskrift 2001–02 s. 387 ff.

104Pengar och värdepapper kan dock ibland utgöra samlarobjekt och i denna egenskap räknas som lösöre. I sådana fall anses lagen vara tillämplig, se prop. 1985/86:123, Om godtrosförvärv av lösöre, s. 16 samt SOU 2000:56,

Vindikation av stöldgods, s. 47.

1219

Bilaga 5

SOU 2023:16

fordringslika kryptotillgångar till skillnad från e-krona inte utgör kontanter, i den betydelsen att de utgör lagliga betalningsmedel, innebär det att en analog tillämpning av 14 § skuldebrevslagen inte torde vara möjlig i någon situation. Den rättsliga möjligheten att godtrosförvärva ej fordringslika, dvs. anonyma kryptovalutor, torde däremot inte vara möjlig överhuvudtaget då det helt enkelt saknas rättsligt stöd för detta. Några starka skäl till neutralitet eller likabehandling torde också helt saknas.

Sammanfattningsvis kan sägas att förvärv av tokenbaserade e-kronor kan erhålla omsättningsskydd på samma sätt som kontanter (sedlar och mynt) genom analog tillämpning av skuldebrevslagens regler om löpande skuldebrev under förutsättning att de utgör lagligt betalningsmedel. Det innebär att det är den faktiska transaktionen som är avgörande för om omsättningsskydd kan uppnås eller ej (se vidare kapitel 5). Förvärv av kontobaserade e-kronor kan, i likhet med kontopengar, erhålla omsättningsskydd i enlighet med reglerna om enkla skuldebrev, dvs. denuntiation, med liknande möjlighet att även tillämpa reglerna om löpande skuldebrev vid vissa betalningssituationer. Förvärv av Stablecoins och andra fordringslika kryptotillgångar kan däremot enbart erhålla omsättningsskydd vid dubbeldispositioner genom denuntiation enligt 31 § skuldebrevslagen medan förvärv av anonyma kryptovalutor inte kan erhålla något omsättningsskydd överhuvudtaget oavsett vilket sakrättsligt moment som iakttas.

1220

SOU 2023:16

Bilaga 5

1221

Bilaga 5

SOU 2023:16

5.Borgenärsskydd vid förvärv av digitala valutor

5.1Allmänt

En viktig fråga att utreda i obeståndssituationer är när exklusivt äganderättsskydd mot konkurrerande borgenärer uppnås. Att ha rätt att separera egendom från en utmätnings- eller konkursgäldenärs bo återspeglas i både i 3 kap. 3 § KL och i 4 kap. 17–19 §§ UB där utgångspunkten är att egendom som inte tillhör en konkurs- eller utmätningsgäldenär inte heller kan omfattas av dennes konkurs eller utmätning. Möjligheten att separera egendom berör skilda borgenärsskydds- och omsättningsskyddsregler, där det ofta, men inte alltid, krävs att äganderätten kan manifesteras på ytterligare sätt än enbart genom en giltig överlåtelserättshandling, eller annorlunda uttryckt, någon slags ytterligare ägarlegitimation. För att en förvärvare ska kunna erhålla borgenärsskydd vid förvärvad äganderätt krävs därför ofta ett sakrättsmoment bestående av någon sorts förändring av fysiska, faktiska eller rättsliga omständigheter (besittningsändring, rådighets- eller förfogandeavskärande) eller någon sorts kungörelse (denuntiation eller registrering). Som diskuterats tidigare är denna manifestation av äganderätten vid förvärvad äganderätt besläktad men ingalunda identisk med vare sig det sakrättsmoment som gäller för att erhålla omsättningsskydd (se kapitel 4) eller det moment som gäller inom det köprättsliga området, där egendomen i fråga måste avlämnas för att reglerna i köplagen ska kunna tillämpas (se kapitel 3). När det gäller tillämpligt sakrättsmoment vid förvärvad äganderätt har dock svensk rätt en mycket splittrad rättslig reglering och i vissa avseenden saknas explicit rättslig reglering överhuvudtaget. Den rättsliga regleringen har dock i flera avseende avstått från att värdera de olika mot varandra stående intressena och har i stället låtit konkurrensen lösas genom att låta utfallet bero på vilken egendomskategori som avses och hur parterna förhållit sig till egendomen ifråga.105 Med avseende på sakrättsmoment är det fråga om en faktisk kontrollerbar åtgärd. Utgångspunkten för en åtgärd som ska ge sakrättsligt skydd är oftast att egendomen i fråga ska traderas (genom besittningsförändring eller förfogandeavskärande). Det finns också rättsregler som direkt anger likvärdiga alternativ (denuntiation, registrering eller märkning) samt möjlighet till undantag från tradition eller likvärdiga alternativ. I dessa senare fall har praxis låtit avtalet ensamt räcka för att få borgenärsskydd. Viss icke-fysisk egendom (exempelvis finansiella instrument, utsläppsrätter eller elcertifikat) erhåller sakrättsligt skydd genom registrering enligt lag och är beroende av den rättsverkan en registrering kan ge.106 Då samtliga studerade digitala valutor utgör icke- fysisk egendom som saknar uttryckliga registerregler för att hantera sakrättsliga konkurrenssituationer kommer frågor om borgenärsskydd att lösas genom allmänna regler inklusive skilda analogilösningar. En ytterligare förutsättning för att möjliggöra separation är att egendomen kan individualiseras på ett tillfredställande sätt och i svensk rätt har genom åren en specialitetsprincip utvecklats vilken utgör en yttersta gräns mot när egendom i en obeståndssituation övergår till att enbart utgöra en fordran.107 Vad som anses som tillräckligt specifik och individualiserad egendom har utvecklats i praxis och har ytterst handlat om en

105Se vidare om den svenska historiska rättsutvecklingen rörande traditionsprincipen, SOU 2015:18, Lösöreköp och registerpant, s 35ff.

106Se Elgebrant, Emil, Ägande & värde av utsläppsrätter och andra handelsobjekt, Jure Förlag, 2012, ak. avhandling. s. 116, 123 f.

107Se vidare Håstad, Torgny, Sakrätt avseende lös egendom, 6 u., Norstedts Juridik, Stockholm, 2003, s. 155 ff.

1222

SOU 2023:16

Bilaga 5

gränsdragning för äganderättens objekt (se även kapitel 3).108 Digitala valutor kan i likhet med annan egendom vara föremål för skilda avtalsrättsliga dispositioner, exempelvis kan en köpare komma överens med en säljare om att kontrollen över transaktionen på kontot (eller i blockkedjan) ska kvarstå hos säljaren eller att försäljning av den digitala valutan ska ske genom kommission eller annat sysslomannaskap. I ett sakrättsligt perspektiv ställs krav på att digitala valutor, såsom fungibel egendom, går att separera vid en eventuell konkurs hos en fullmäktige, en kommissionär eller hos en säljare. Ett annat krav som återfinns i lag (1944:181) om redovisningsmedel är att digitala valutor på ett visst sätt ska innehas eller ha mottagits för någon annan. Problem som rör mottagande återfinns även i de fall då digitala valutor mottagits som säkerhet med separationsrätt för säkerhetsställarens eller för säkerhetstagarens räkning (se vidare kapitel 3).

Andra frågor och som berör specifika situationer är där det istället är kontohållaren (exempelvis en bank) som hamnar i en obeståndssituation. Utgångspunkten i en sådan situation är att en insättares kontopengar (bankens ordinarie konto) ingår i konkursen (se kapitel 5.4) samt att en insättare inte har rätt att separera dessa. Anledningen är att det inte rör sig om anspråk på bibehållen äganderätt eller dylikt utan inlåning (fordran), därav behovet av insättningsgaranti.109 (jmf. kapitel 3.3) Att notera är att om en insättare istället har e-kronor som är kopplat till en bank som är försatt i konkurs så ingår e-kronorna troligtvis inte överhuvudtaget i konkursen. Anledningen är att e-kronorna är kontoförda på Riksbankskonton (se kapitel 1) och därmed inte torde ingå i konkursen, utan insättaren kan istället rikta anspråk direkt mot kontohållaren, dvs. Riksbanken. (se även kapitel 5.3) Det kan ju även förhålla sig så att en bank som är försatt i konkurs kan bli föremål för resolution.110 Skulder som är hänförliga till ett kommissionsavtal m.m. kan i dessa fall bli aktuella för skuldnedskrivning och då Riksbanken troligtvis kommer att betraktas som huvudman då de är kontohållare åt e-kronorna (banken i konkurs är i detta sammanhang syssloman) är det inte uteslutet att eventuella skulder som är förknippade med detta uppdrag kan bli föremål för nerskrivning.

I det följande kommer dock tre grundläggande frågor att diskuteras avseende digitala valutor och borgenärsskydd. Den första rör frågan om en förvärvares borgenärsskydd av kontanter och kontopengar, den andra rör frågan om en förvärvares borgenärsskydd av digitala valutor och den tredje rör frågan om säkerställande av kontanter, kontopengar och digitala valutor. Avsikten i dessa avsnitt är att problematisera mottagandet av de studerade digitala valutorna då detta alltid innebär någon sorts överflyttning av en förfogandelegitimation, fiktiv, rättslig eller faktisk.111

108Rodhe, Knut, Handbok i sakrätt, Norstedts, Lund, 1986, s. 196.

109Se lag (1995:1571) om insättningsgaranti samt not 46.

110Se lag (2015:1016) om resolution.

111Vid en förvärvares borgenärsskydd har det traditionella sakrättsmomentet utgått från en traditionsprincip

(besittningsförändring). I senare rättspraxis har dock fokus förflyttats från ett ganska strikt synsätt när det gäller faktisk (fysisk) förflyttning (besittningsförändring) till ett mer tillåtande synsätt där rådighetsavskärande eller ett avskärande av förfogandemöjlighet kan ersätta en faktisk förflyttning, se bl.a. NJA 2008 s. 684.

1223

Bilaga 5

SOU 2023:16

5.2 Närmare om borgenärsskydd vid förvärv av kontanter och kontopengar

Sedlar och mynt, dvs. kontanter, betraktas, som diskuterades i kapitel 2, normalt inte som lösören. Sedan lång tid tillbaka har dock borgenärsskydd för en förvärvare av kontanter ansetts uppnått genom en besittningsförändring, dvs. genom tradition.112 Dess rättsliga grund härstammar troligtvis från en analog tillämpningen av reglerna om löpande skuldebrev. Som diskuterades i kapitel 2 är en utgångspunkt för en analog tillämpning av skuldebrevslagen att kontanterna är negotiabla i enlighet med rättsläget för löpande skuldebrev och att kontanter om möjligt bör hanteras på samma sätt. Borgenärsskyddsfrågan utgår således från 22 § skuldebrevslagen där det är besittningsförändringen (tradition) som är avgörande för om förvärvare ska erhålla skydd mot överlåtarens borgenärer.

Kontopengar utgör, som diskuterats tidigare, en fordran mot exempelvis en bank (kontohållare) där fordringen i sig utgör förmögenhetsobjektet vars rättigheter och skyldigheter typiskt sett regleras via avtal (exempelvis ett kontoavtal). För att en överlåtelse av enkla skuldebrev ska kunna erhålla sakrättsligt skydd för en förvärvare tillämpas därmed 31 § första stycket skuldebrevslagen vilket innebär att det föreligger ett analogt lagstöd för borgenärsskydd för en förvärvare av kontopengar genom denuntiation till gäldenären.113 Även om det således är skuldebrevslagens regler om enkla skuldebrev som är den primära utgångspunkten med avseende på kontopengar pekar dock rättsutvecklingen, på liknande sätt som praxisutvecklingen inom omsättningsskyddsområdet, att i högre grad resonera utifrån reglerna om löpande skuldebrev i vissa fall. Annorlunda uttryckt finns en stark ambition från praxis även på detta område att likställa den rättsliga situationen för kontanter med kontopengar av bl.a. teknikneutralitetsskäl.

Som exempel på senare praxisutveckling kan nämnas två fall från Högsta domstolen114 som båda berör den övergripande frågan om att rättsligt likställa kontanter och kontopengar, om än med utgångspunkt i olika sakrättsliga rättsregler. NJA 1984 s. 656 rörde frågan om banktillgodohavanden (kontopengar) på motbokskonto. Högsta domstolen konstaterade att det torde vara klart att ett tillgodahavande på ett motbokslöst konto inte kan besittas i den mening som avses i 4 kap. 18 och 19 §§ UB. Högsta domstolen konstaterade vidare att tvekan kan råda, hur det förhåller sig med ett motbokskonto, eftersom det beträffande ett sådant kan göras gällande att motboken är bärare av fordringen gentemot banken och att därför besittning av motboken kan grunda presumtion för att tillgodohavandet tillkommer besittaren.115 Vidare

112Se Lindskog, Stefan, Betalning – om kongruent infriande av penningskulder och andra betalningsrättsliga frågor, Norstedts Juridik AB, Stockholm, 2014, s. 394ff., Hessler, Henrik, Allmän sakrätt- om det förmögenhetsrättsliga tredjemansskyddets principer, Norstedt, 1977, s. 475f samt Rodhe, Handbok i sakrätt, Norstedt, 1985, s. 222.

113Att det föreligger skillnader mellan de tekniska lösningarna för att bankkunder ska kunna förfoga över sina kontopengar (exempelvis olika bankappar, datasvar, Swish etc.) ändrar dock inte den ursprungliga fordringsrelationen (se kapitel 2). De olika tekniska lösningarna möjliggör bara olika sätt att förfoga över betalningar och mottagande av medel på kontofordringen. Det påverkar således inte vad som förfogas över, dvs. den enkla fordringen (se kapitel 3). Det bör även noteras att elektroniska pengar, som regleras i lagen (2011:755) om elektroniska pengar, också, i egenskap av förmögenhetsobjekt, utgör en fordran mellan innehavaren och utgivaren, se kapitel 1.

114Se även NJA 1998 s. 275 som behandlar frågan om mottagande.

115Före UB:s tillkomst torde enighet ha rått om att i ett utmätningssammanhang endast fordringar som grundades på löpande skuldebrev kunde vara föremål för äganderättspresumtion till följd av besittning av skuldebrevet (se

1224

SOU 2023:16

Bilaga 5

konstaterades att ett motbokskonto i princip är ett enkelt skuldebrev men för att tillmötesgå omsättningsbehovet har regler införts som innebär att överlåtelse av bankmotbok i stor utsträckning är att bedöma enligt reglerna för löpande skuldebrev. I 32 § skuldebrevslagen anges nämligen att en bankmotbok är ett presentationspapper med värdepapperskaraktär och att banken har en rätt att mot ny innehavare av motboken göra gällande invändning som grundas på bankens förhållande till tidigare innehavare (dvs. negotiabilitet). Å andra sidan, konstaterar domstolen, kan en bankmotbok inte bli föremål för exstinktivt godtrosförvärv och en bankbok är heller inte ett legitimationspapper (se 33 § 2 st. skuldebrevslagen). Detta betyder att innehavaren av en bankbok i princip måste visa att han är rätt borgenär för att erhålla betalning (jmf 30 § skuldebrevslagen). Slutsatsen i 1984 års fall var att motboken inte såsom ett löpande skuldebrev var ägnad att gå ur hand i hand varvid den heller inte kunde besittas i den mening som avses i 4 kap. 18 och 19 §§ UB. Rättsfallet är intressant med avseende på flera frågor men i sammanhanget kan utläsas att det är kontopengarnas karaktär som är avgörande för om dessa ska jämställas med enkla eller löpande skuldebrev vilket även har utvecklats i senare praxis.116 Även i NJA 2009 s. 500 berörs frågan om kontopengar. En obehörig person överförde via en bankdosa kontohavarens kontopengar till egna konton i flera led. Rättsfrågan i fallet var i grunden sakrättslig och berör frågan om separationsrätt för den ursprungliga kontohavaren vid utmätning.117 Ett av leden i Högsta domstolens resonemang rör frågan om separationsrätt genom surrogation där en överföring från ett konto till ett annat (samma kontoinnehavare) anses utgöra surrogat i ett äganderättsperspektiv.118 Surrogation enligt allmänna regler förutsätter dels att det finns ett tydligt samband mellan den ursprungliga egendomen och den egendom som trätt i dess ställe, dels att surrogatet kan identifieras.119 Högsta domstolen anger särskilt i domen att reglerna om surrogation även gäller pengar på konto vilket i sammanhanget kan tolkas på flera sätt och åtminstone två alternativa tolkningssätt skulle vara möjliga. Det första alternativet är att om en kontoöverföring kan vara att betrakta som en surrogationshandling så är det den enkla fordringen (mellan kontohållare och kontohavare) i egenskap av egendom som surrogeras. Den enkla fordringen som Bank B erhåller vid en överföring från Bank A utgör därmed ett surrogat (ersättningsvara) för den ursprungliga fordringen mellan kontohavaren och Bank A. Det andra alternativet är att pengar först och främst ska betraktas som pengar och först i andra hand som en enkel fordran varvid surrogationen bygger på en analog uppfattning av att pengar är ämnade att gå från hand till hand och därmed vara negotiabla, även om de just här råkar utgöra kontopengar. I detta fall uppnås därmed surrogation med stöd av allmänna regler för kontanter (sedlar och mynt). Det andra tolkningsalternativ strider dock med grunduppfattningen rörande surrogation av kontopengar, dvs. att det inte är samma kontopengar som överförs. Det är dock oklart vad Högsta domstolen

Alexanderson, Nils, Lärobok i rättskunskap för blivande landsfiskaler, IV, uppl, 2, s. 69 f, Hassler, Åke, Utsökningsrätt, 2 uppl, Nordiska bokhandeln, 1960, s 189 not 68 och Olivecrona, Karl, Utsökning, 9 uppl, LiberLäromedel, 1978, s 105 f).

116Se exempelvis NJA 2009 s. 182, NJA 2009 s. 500 och NJA 2017 s. 467.

117Se analys av NJA 2009 s. 500 rörande frågan om alternativ obligationsrättslig processföring i Schöldström, Patrik, Över ån efter vatten – ”Saras pengar” NJA 2009 s. 500, Festskrift till Göran Millqvist, Jure Förlag AB, 2019, s. 557.

118I rättsfallet anges att ägarens separationsrätt kan efter allmänna sakrättsliga principer om surrogation utsträckas till att gälla egendom som trätt i stället för egendom som omfattats av separationsrätt varvid äganderätten övergår i surrogatet (se t.ex. Knut Rodhe, Handbok i sakrätt, 1985 s. 199).

119Se t.ex. Torgny Håstad, Sakrätt avseende lös egendom, 6 uppl. 1996 s. 166 ff. med hänvisningar

1225

Bilaga 5

SOU 2023:16

egentligen avser men ett förslag är att kontopengar betraktas utifrån båda perspektiven där starka neutralitetsskäl föreligger för att behandla kontopengar på samma sätt som kontanter (se närmare kapitel 2 och 3).

Frågan om likabehandling mellan (kontopengar) icke-fysisk och fysisk egendom i besittningshänseende har även diskuterats i ett straffrättsligt perspektiv. I NJA 2011 s. 524 berörde Lindskog i ett särskilt yttrande närmare lämpligheten och den rättsliga möjligheten att likställa icke-fysisk egendom med fysisk egendom i ett förskingringsmål. Lindskog resonerade sammanfattat utifrån ståndpunkterna att a) lika fall ska behandlas lika, b) praxis upprepade gånger har tonat ned betydelsen av skillnaden mellan fysisk och icke-fysisk egendom och c) det finns pedagogiska fördelar med att behandla icke-fysisk och fysisk egendom på liknande sätt (Se p. 11, p. 12, p. 44). Lindskog kommenterade även den rättsvetenskapliga kritik som anförts mot bland annat Håstads skiljaktiga resonemang i NJA 2009 s. 500120 och Lindskogs egna uppfattning om en likställighet (likabehandling) var att detta torde vara möjlig så länge de rör sig om en klassificeringsfråga inom det förmögenhetsbrottsrättsliga området och inte en bestämning av systemets gräns mot det straffria området (se p. 39).121

Det torde därmed finnas starka skäl att den i kapitel 4 berörda frågan om likabehandlings- och neutralitetssträvanden mellan kontanter och kontopengar rörande omsättningsskydd även har bäring med avseende på borgenärsskyddsfrågan.

5.3 Närmare om borgenärsskydd vid förvärv av digitala valutor

Som diskuterades i kapitel 2 utgör den tokenbaserade e-kronan kontanter under förutsättning att de utgör ett lagligt betalningsmedel. Skuldebrevslagens regler rörande löpande skuldebrev borde därmed med stor sannolikhet även kunna omfatta tokenbaserade e-kronor på samma sätt som fallet är med avseende på sedlar och mynt. Med avseende på kontobaserade e-kronor utgör de kontopengar varvid skuldebrevslagens regler rörande enkla skuldebrev primärt kan tillämpas i förhållande till kontohållaren. Kontobaserade e-kronor kan dessutom i vissa fall även falla under reglerna om löpande skuldebrev på samma sätt som fallet är med avseende på omsättningsfrågan, åtminstone under förutsättning att den kontobaserade e-kronan utgör lagliga betalningsmedel. Det är även troligt att inte alla fall kommer att bedömas utifrån reglerna om löpande skuldebrev utan i likhet med omsättningsskydd (se kapitel 4) torde viss försiktighet iakttas varvid troligtvis enbart betalningssituationer omfattas av reglerna om löpande skuldebrev medan andra transaktioner bör omfattas av reglerna om enkla skuldebrev. Den samlade bilden av rättsläget innebär därmed att en rad lämplighetsavvägningar där svenska

120Även andra frågor rörande neutralitetshänsyn mellan kontopengar och kontanter diskuterades i NJA 2009 s. 500, särskilt av det skiljaktiga justitierådet Torgny Håstad som berörde frågan huruvida separationsrätt vid utsökning för den som frånhänts kontomedel genom brott var möjlig. Högsta domstolen utgick i sina resonemang nämligen från 1984 års fall, men Håstad tillade (för egen del) att ”besittningsbegreppet i 4 kap. 18 § bör tolkas ändamålsenligt, och i detta fall bildligt, och inte genom en mekanisk överföring av begreppets betydelse i andra sammanhang.”. Håstad menade vidare: Det vore orimligt om utgången i ett utmätningsmål skulle bli olika beroende av om ovissheten gäller huruvida sammanblandning har skett med utmätningsgäldenärens medel på ett bankkonto eller huruvida sammanblandning har skett med annan fungibel egendom som ägs och disponeras av utmätningsgäldenären, till exempel sedlar, spannmål eller olja.

121Kritiken avsåg främst frågor rörande den straffrättsliga legalitetsprincipen där en likställighet ansågs utgöra en nykriminalisering. Se NJA 2011 s. 524, p. 35.

1226

SOU 2023:16

Bilaga 5

kronor kan finnas i både fysisk form (sedlar och mynt) och i icke-fysisk form (kontopengar) kommer att behöva göras och där starka neutralitets (likabehandlings) skäl finns för att rättsligt behandla alla kontanter (inkl. e-krona) på lika sätt.

Oavsett om en rättslig bedömning av e-kronor kommer att utföras enligt reglerna i 31 § eller 22

§skuldebrevslagen så kommer frågan om innebörden av ett förfogandeavskärande behöva lösas för att åstadkomma ett adekvat borgenärsskydd för en förvärvare av digitala valutor. Det har i doktrinen föreslagits, och som jag kommer att utveckla mer angående anonyma kryptovalutor nedan, att det är de olika faktiska omständigheter som leder till en transaktion som är avgörande för borgenärsskydd av både kontanter och en kontofordran (inkl. både konto- och tokenbaserade e-kronan).122 Då även denuntiationen till kontohållaren enligt praxis på visst sätt ska innebära att överlåtande borgenärs förfoganderätt avskärs, torde den rättsliga innebörden av förfogandeavskärandet vara liknande oavsett om det rör sig om kontopengar eller kontanter med den skillnaden att överlåtelse av kontanter inte behöver denuntieras för att en förvärvare skall uppnå sakrättsligt skydd.123 Sammanfattningsvis innebär det att det sakrättsliga skyddet uppstår då en transaktion de facto genomförs och inte då kontrollen över fordringen dvs. de olika koder och nycklar som krävs för fordringen (hjälpmedel) inte längre kan användas av överlåtaren. Om dessa åtgärder helt eller delvis krävs för att en förvärvare av e-pengar ska uppnå sakrättsligt skydd är självklart ännu inte prövat, men det finns goda skäl att anta att det förhåller sig på det viset.

Med avseende på Stablecoins, som även de är fordringslika, men inte utgör ett lagligt betalningsmedel, är dock skälen till att använda reglerna om löpande skuldebrev avsevärt mycket svagare än fallet är med avseende på kontobaserade e-kronor. Det innebär att utgångspunkten istället helt bör tas i enlighet med 31 § skuldebrevslagen. Det innebär att en underrättelse till gäldenären är tillräcklig. Sammanfattningsvis innebär det att inte bara kontrollen över fordringen dvs. de olika koder och nycklar som krävs för fordringen (hjälpmedel) inte längre kan nyttjas av överlåtaren utan även att kontohållaren (gäldenären) underrättas om denna omständighet. Om dessa åtgärder helt eller delvis krävs för att en förvärvare av Stablecoins ska uppnå sakrättsligt skydd är visserligen heller inte prövat ännu, men starka skäl talar för att så är fallet.

Anonyma kryptovalutor kan däremot typiskt sett inte betraktas som fordringslika varvid en analogilösning med skuldebrevslagen torde vara utesluten. Det innebär att sakrättsligt skydd inte kan uppnås genom denuntiation vilket även förklaras av att anonyma kryptovalutorna som förmögenhetsobjekt inte baseras på någon relation där en intressepart är möjlig att denuntiera. Det är därmed sannolikt att anonyma kryptovalutor helt saknar borgenärsskydd vid förvärvad äganderätt.

122Se Lindskog, Stefan, Betalning – om kongruent infriande av penningskulder och andra betalningsrättsliga frågor, Norstedts Juridik AB, Stockholm, 2014, s. 394ff., Hessler, Henrik, Allmän sakrätt- om det förmögenhetsrättsliga tredjemansskyddets principer, Norstedt, 1977, s. 475f samt Rodhe, Handbok i sakrätt, Norstedt, 1985, s. 222.

123Den kvalitativa innebörden av denuntiation i enlighet med analog tillämpning av 31 § skuldebrevslagen speglar och behöver i viss mån innebära förändringar i fysiska, faktiska eller rättsliga omständigheter, se exempelvis NJA 1995 s. 367 samt Myrdal, Staffan, Borgenärsskyddet: om principerna för skyddet mot överlåtarens och pantsättarens borgenärer, Norstedts Juridik AB, Stockholm, 2002, s. 119 ff..

1227

Bilaga 5

SOU 2023:16

Ett alternativt synsätt är att sakrättsligt skydd tillåts redan genom ett giltigt avtal mellan överlåtaren och förvärvaren. En sådan renodlad avtalsprincip saknar visserligen direkt lagstöd men liknande lösningar har tillämpats med avseende på olika immaterialrätter (upphovsrätt, patent, varumärke, mönsterrätt och i viss mån även firmarätt).124 I dessa fall har avtalet ensamt utgjort stöd för sakrättsligt skydd för förvärvaren i relation till överlåtarens borgenärer.125 Vad som dock talar emot en sådan lösning med avseende på anonyma kryptovalutor är att det är fullt möjligt att det kan finnas andra som har förfoganderätt över kryptovalutorna genom att alla som vill har fri tillgång till blockkedjan. Denna risk är avsevärt lägre med avseende på immaterialrätter, då dessa per definition baseras på en legal ensamrätt som inte är möjlig att på liknande sätt förfogas över av andra. Avtalet i sig utgör med andra ord inget gott skydd när det gäller någon sorts exklusiv förfoganderätt med avseende på anonyma kryptovalutor. Det är dock oklart om det går att fastställa några enskilda kriterier för vad som har krävts för att avtalet som sådant ska kunna leda till borgenärsskydd. En argumentationslinje som skulle kunna föras är att en avtalsprincip godkänns om det inte finns alternativa sätt att förfoga över egendomen. I NJA 2010 s. 617 p.10 angavs att ”Något sakrättsligt moment behöver inte tillkomma, eftersom en immaterialrätt inte kan traderas, det inte finns någon utomstående prestationspliktig att denuntiera och registrering inte föreskrivits i lag för skydd mot överlåtarens borgenärer.” Det bör därmed konstateras att när det gäller immaterialrätter (upphovsrätt, patent, varumärke, mönsterrätt och i viss mån även firmarätt) utgår samtliga dessa ensamrätter från att innehavaren har en exklusiv rätt att förfoga över egendomen och det är heller inte möjligt att förfoga över denna på annat sätt. Med avseende på detta skiljer sig anonyma kryptovalutor från immaterialrätter varvid det därmed är troligt att en förvärvare av anonyma kryptovalutor helt saknar möjlighet till borgenärsskydd även med detta alternativa synsätt.

5.4 Något om säkerställande av utmätta kontanter, kontopengar och digitala valutor

I svensk rätt kan utsökning av viss egendom ske genom utmätning, kvarstad eller betalningssäkring och enligt 4 kap. 17 § UB får lös egendom utmätas om det framgår att egendomen tillhör gäldenären. Det är således enligt huvudregeln den sökande som har bevisbördan för att egendomen tillhör gäldenären. För att presumtionsregeln i 4 kap. 18 § UB ska kunna tillämpas måste egendomen kunna besittas vilket i sammanhanget omöjliggör en tillämpning för både kontopengar och digitala valutor.126 Den grundläggande regeln för utmätning av både kontopengar och digitala valutor är således 4 kap. 17 § UB och vid konkurs är motsvarande regel 3 kap. 3 § KL. Enligt 4 kap. 7 § UB får lös egendom utmätas endast om

124Se Millqvist, Göran, Sakrättens grunder – en lärobok i sakrättens grundläggande frågeställningar avseende lös egendom, 9 u., Norstedts Juridik, Stockholm, 2021, s. 149.

125Se bl.a. NJA 2010 s. 617 och NJA 2009 s. 695. En annan sak är att en avtalsprincip godkänns i fall då exklusiv förfoganderätt över egendomen är omöjlig eller svåruppnådd, se exempelvis NJA 1998 s. 545, där avtalet ensamt ansågs utgöra tillräcklig grund för separationsrätt vid överlåtelse av andel i segelbåt. I detta fall betonades dock att någon sorts besittningsförändring, från överlåtaren till förvärvaren, måste ha skett för att en förvärvare skall kunna uppnå sakrättsligt skydd. Då både överlåtaren och förvärvaren ansågs vara i besittning (sambesittning) ansågs avtalet vara tillräckligt då överlåtaren på visst sätt avstått från del av sin besittning till förmån för förvärvaren. När det gäller sakrättsmoment vid överlåtelse av andel av lös egendom saknas normalt möjlighet att överhuvudtaget erhålla sakrättsligt skydd vid överlåtelsen, se bl.a. NJA 1987 s. 3.

126Jmf dock Håstads tillägg i NJA 2009 s. 500 angående tillämpligheten av 4 kap. 17–18 §§ UB med avseende av egendom som inte kan besittas samt bevisbördans placering i 4 kap. 17 § UB.

1228

SOU 2023:16

Bilaga 5

egendomen är tillgänglig, kan identifieras samt att hinder för säkerställande av utmätningen enligt 6 kap. UB respekteras.127 Efter ett utmätningsbeslut får gäldenären inte till skada för den sökande förfoga över egendomen genom överlåtelse eller annat sätt, 4 kap. 29 § UB. Ett säkerställande måste således innebära att gäldenärens förfoganderätt avskärs på visst sätt och om gäldenären trots kännedom om utmätningsbeslutet överlåter egendomen innan säkerställandet av utmätningen sker, uppstår konkurrens mellan utmätning och överlåtelse eller pantsättning.

När det gäller kontanter och kontopengar regleras säkerställandet i 6 kap. 2 § 1 stycket UB där det anges att pengar samt löpande skuldebrev och annan handling, vars uppvisande utgör villkor för rätt att kräva betalning eller att någon annan förpliktelse fullgörs, ska tas i förvar. Om pengar har undanhållits eller förkommit ska istället sekundogäldenären eller annan förpliktad meddelas förbud enligt tredje stycket.128 Egendom som är i tredje mans besittning får tas i förvar enligt 6 kap. 7 § UB och då sedlar och mynt är besittningsbara omfattas de av bestämmelsen till skillnad från kontopengar då dessa inte är möjliga att besittas. Med avseende på e-kronor (både tokenbaserade och kontobaserade) torde rättsläget vara detsamma som för kontopengar, dvs. 6 kap. 2 § UB tillämpas då de utgör lagliga betalningsmedel och därmed torde innefattas i begreppet pengar i lagtexten samt att de inte är besittningsbara. Att notera, och som även nämndes i kapitel 5.1, är att i det fallet det istället är en bank som hamnar i en obeståndssituation är det troligt att e-kronor som administreras av banken troligtvis överhuvudtaget inte ingår i dess konkurs (oavsett om de är token eller kontobaserade) då dessa är kontoförda på Riksbankskonton. (se även kapitel 1)

Rättsläget rörande Stablecoins torde däremot, pga. att de utgör enkla fordringar, istället falla under 6 kap. 3 § UB varvid sekundogäldenären eller annan förpliktigad ska meddelas förbud att fullgöra sin förpliktelse till annan än Kronofogdemyndigheten.

Då anonyma kryptovalutor inte är fordringsliknande kan det diskuteras om och hur ett säkerställande av dessa överhuvudtaget ska kunna ske utan särskilda regler. Det kan här vara belysande att nämna säkerställandet av utmätning av annan icke-fysisk egendom som finansiella instrument, elcertifikat och utsläppsrätter vars säkerställande har lagstöd genom ett registreringsförfarande enligt 6 kap. 2 § 4 – 6 stycket UB. Säkerställandet sker således genom registrering i enlighet med 4 kap. 17 § sjätte punkten lag (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument,129 4 kap. 11 § lag (2004:1199) om handel med utsläppsrätter respektive 3 kap. 9 § lag (2011:1200) om elcertifikat. Gäldenären är därmed i dessa situationer underkastad faktiska inskränkningar i förfoganderätten enligt 4 kap. 29 § UB,

127Det har i flera sammanhang diskuterats huruvida icke-fysisk egendom överhuvudtaget är utmätningsbar vilket i ett första led är avhängig den grundläggande frågan om dessa utgör egendom överhuvudtaget. Slutsatsen i svensk rätt är dock tveklöst att till och med anonyma kryptovalutor utgör utmätningsbar egendom. Det har med anledning av regleringen av utsläppsrätter och elcertifikat dock ansetts nödvändigt att särskilt ange att dessa är utmätningsbara, se prop. 2004/05:18, Handel med utsläppsrätter II, s. 57 där det anges att utsläppsrätter inte är undantagna från utmätning och att de därmed kan ingå i konkursbo där de utgör en tillgång. En liknande formulering beträffande elcertifikat framgår av prop. 2002/03:40, Elcertifikat för att främja förnybara energikällor, s. 76.

128Se även 6 kap. 11 § utsökningsförordning (1981:981) angående skriftlighets- och delgivningskrav.

129För finansiella instrument ska säkerställandet ske genom en registrering i avstämningskontot, om det inte är fråga om förvaltarregister där säkerställandet av utmätning i stället ska ske genom denuntiation av förvaltaren, se

3kap. 10 § lag (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument.

1229

Bilaga 5

SOU 2023:16

men då det gäller anonyma kryptovalutor kan gäldenären fortfarande ha kontroll över transaktionen i blockkedjan då en innehavare av anonyma kryptovalutor fortfarande kan genomföra en transaktion (genom att ha tillgång till blockkedjan via privata nycklar etc. se kapitel 1).

Då förfoganderätten över anonyma kryptovalutor enbart kan utgöras av samtliga moment som krävs för att få kontroll över transaktionen i blockkedjan blir det problematiskt om säkerställandet enbart består i att tillgången till plånboksfilen (inkl. privata nycklar) avskärs, särskilt då dessa kan alterneras fritt. Vid en jämförelse mellan anonyma kryptovalutor och kontopengar eller för den delen finansiella instrument, utsläppsrätter eller elcertifikat kan förfoganderätten rörande de sistnämnda inskränkas genom en central förvaltare, exempelvis Euroclear, Energimyndigheten eller en bank, vilket inte är fallet för anonyma kryptovalutor. Då central förvaltare för anonyma kryptovalutor saknas, finns det helt enkelt inte någon som kan säkerställa förfogandeinskränkningen (jmf tidigare diskussion om innebörden av denuntiation). Det torde därmed inte vara tillräckligt att frånta gäldenären tillgång till plånboksfilen (inkl. privata nycklar) då det är fullt möjligt för gäldenären att på andra sätt utföra transaktioner i blockkedjan. Detsamma torde gälla även för säkerställande av betalningssäkring och kvarstad.

Ett komplement till att säkerställa utmätning enligt 6 kap. UB är att publicera konkurs- eller utmätningsbeslutet genom registreringsåtgärd, som fallet är när det gäller finansiella instrument eller andra liknande egendomsslag.130 Denna möjlighet finns visserligen inte med avseende på kontopengar men då omsättningsskyddet för kontopengar är relativt starkt (se kapitel 4) så hamnar anonyma kryptovalutor i en position där det både saknas möjlighet att publicera inskränkningar i förfoganderätten genom utmätning och konkurs och att omsättningsskydd för en godtroende förvärvare är tämligen svagt. Detta innebär att det helt saknas formella hinder för en transaktion i blockkedjan efter en ansökan av konkurs eller utmätning.131 Att notera är dock att, med avseende på samtliga digitala valutor, så föreligger möjlighet att godtrosförvärva själva rättshandlingen (exempelvis en betalning) enligt 3 kap. 2 § KL (se närmare om detta i kapitel 4). Det enda kvarstående alternativet är då att kronofogdemyndigheten på eget initiativ genomför en transaktion i blockkedjan i syfte att säkerställa exekutionsunderlaget.

130 Se 4 kap. 17 § sjätte punkten lag (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument, 4 kap. 11 § lag (2004:1199) om handel med utsläppsrätter respektive 3 kap. 9 § lag (2011:1200) om elcertifikat.

131Sådana hinder föreligger till exempel med avseende på registrering av finansiella instrument enligt 4 kap. 22 § lag (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument och utsläppsrätter enligt

4kap. 11 § lag (2004:1199) om handel med utsläppsrätter samt elcertifikat enligt 3 kap. 8 § lag (2011:1200) om elcertifikat. När det gäller registrering av finansiella instrument agerar även den centrala värdepappersförvararen, eller ett kontoförande institut, under skadeståndsansvar mot konkursboet enligt reglerna om ersättning för skada vid fel i samband med förande av avstämningsregister, 7 kap. 1 § lag (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument. Något skadeståndsansvar, likt det som finns för centrala värdepappersförvarare eller ett kontoförande institut, finns dock inte för elcertifikat eller utsläppsrätter.

1230

SOU 2023:16

Bilaga 5

1231

Bilaga 5

SOU 2023:16

Källförteckning

Litteratur

Anning, Paul, Brazell, Lorna, Brailsford, Mark, Brito, Jerry, Cleary, Matthew J., Friedman, Jillian, Hoegner, Stuart, Taylor, Michael, Straus, Ryan J., von Unruh, Christoph-Nikolaus, The Law of Bitcoin, iUniverse, Bloomington, Indiana, US., 2015

Armelius, Hanna, Guibourg, Gabriela, Johansson, Stig, Schmalholz, Johan, E-krona design models: pros, cons, and trade offs, Sveriges Riksbanks Economic Review 2020:1, s. 80

Arnesdotter, Ingrid, Moderna betalningsmetoder, Nerenius & Santérus Förlag AB, Göteborg, 1996

Bergström, Sture, Skatter och civilrätt, en studie över användningen av civilrättsliga termer i skatterättsliga sammanhang, Liber Förlag, Stockholm, 1978

Cecily Raiborn and Marcos Sivitanides, Accounting Issues Related to bitcoins, Journal of Corporate Accounting & Finance, Volume 26, Issue 2, 2014

Cardiff, Glyn Davies, ”A history of Money from ancient times to the present day”, University of Wales Press, Cardiff, 2002

Elgebrant, Emil, Ägande & värde av utsläppsrätter och andra handelsobjekt, Jure Förlag, 2012, ak. avhandling

Elgebrant, Emil, Kryptovalutor – särskild rättsverkan vid innehav av bitcoins och andra liknande betalningsmedel, Wolters Kluwer, 2016

Elgebrant, Emil, Några funderingar kring ett förhandsavgörande, Skattenytt, 2014, s. 226– 238.

Elgebrant, Emil, Bitcoinsdomen – ändamål, vilket, vems?, Skattenytt, 2016, s. 68–76

Elgebrant, Emil, Förfogandelegitimation och teknikneutralitet, Festskrift till Göran Millqvist, Jure Förlag AB, 2019

Fahlbeck, Reinhold, Egenmäktigt förfarande, olovligt förfogande, olovligt brukande, företagsspioneri – eller vad?, Juridisk Tidskrift 2001–02 s. 387

Forssell, Hans, Ytterligare några ord om NJA 2017 s. 1140 (I), Juridisk tidskrift, 2019 - 20 s. 1000–1002

Hanqvist, Dan, Staten som gäldenär i och garant för penningväsendet, Förvaltningsrättslig tidskrift, Nr 3, 2005

Hanqvist, Dan, Handel med Elcertifikat och utsläppsrätter, Förvaltningsrättslig tidskrift, Nr 3, 2007, s. 195.

Hassler, Åke, Utsökningsrätt, 2 uppl., Nordiska bokhandeln, 1960

Hessler, Henrik, Riksgäldskontorets förvaringsbevis och certifikat – utredning/på uppdrag av Riksgäldskontoret verkställd av Henrik Hessler, Norstedt, Stockholm 1962

1232

SOU 2023:16

Bilaga 5

Hessler, Henrik, Allmän sakrätt- om det förmögenhetsrättsliga tredjemansskyddets principer, Norstedt, 1977

Håstad, Torgny, Sakrätt avseende lös egendom, 6 u., Norstedts Juridik, Stockholm, 2003

Jacobsson, Måns, Tersmeden, Erik & Törnroth, Lennarth, Patentlagstiftningen: en kommentar, Norstedt, Stockholm, 1980

Johansson, Lennart, Banker och internet: särskilt om kundaktiverade betalningsfunktioner, Iustus, Uppsala, 2006

Johansson, Markus, Ändamålsenliga sakrättsmoment – om rådighet, sken och rådighetssken, Svensk Juristtidning, 1997

Lehrberg, Elisabeth &Lehrberg, Bert, Elektronisk fullgörelse, I.B.A. Institutet för Bank- och Affärsjuridik AB, Uppsala, 2008

Lehrberg, Bert, Moderna betalningsformer, I.B.A. Institutet för Bank- och Affärsjuridik AB, Uppsala, 2005

Lindskog, Stefan, Redovisningsmedel, sakrättslig identitet och några straffrättsliga randanmärkningar, Festskrift till Suzanne Wennberg, 2009

Lindskog, Stefan, Betalning – om kongruent infriande av penningskulder och andra betalningsrättsliga frågor, Norstedts Juridik AB, Stockholm, 2014

Lindskog, Stefan, Betalning och konkurs och ”Göinge Montage” NJA 2017 s. 1140 I, Vänbok till Mikael Mellqvist, 2020

Mann, F.A., The Legal Aspect of Money, 5th Edition, Oxford University Press, New York, 1992

Mellqvist, Mikael, Persson, Ingemar, Fordran & skuld, Iustus, Uppsala, 2019

Millqvist, Göran, Separationsrätt, Juridisk Tidskrift, 1994–95, s. 500

Millqvist, Göran, Redovisningsskyldighet i senare rättspraxis. En skyldighet med komplikationer, Festskrift till Suzanne Wennberg, 2009, s. 255

Millqvist, Göran, Betalning – en rättsfigur med många drag, Festskrift till Torkel Gregow, Norstedts Juridik, Stockholm, 2010, s. 12.

Millqvist, Göran, Sakrättens grunder – en lärobok i sakrättens grundläggande frågeställningar avseende lös egendom, 9 u., Norstedts Juridik, Stockholm, 2021

Myrdal, Staffan, Borgenärsskyddet: om principerna för skyddet mot överlåtarens och pantsättarens borgenärer, Norstedts Juridik AB, Stockholm, 2002

Myrdal, Staffan, Återpantsättning, Norstedts Juridik AB, Stockholm, 2005

Olivecrona, Karl, Om skillnaden mellan penningskuld och varuskuld, Festskrift till Birger Ekeberg, Norstedts Förlag, Stockholm, 1950

Olivecrona, Karl, Utsökning, 9 uppl., Liber Läromedel, 1978

1233

Bilaga 5

SOU 2023:16

Peczenik, Aleksander, Juridikens allmänna läror, Svensk Juristtidning 2005, s. 249

Proctor, Charles, Mann on the Legal Aspect of Money, 6th Edition, Oxford University Press, New York, 2005

Rodhe, Knut, Handbok i sakrätt, Norstedts, Lund, 1986

Schöldström, Patrik, Över ån efter vatten – ”Saras pengar” NJA 2009 s. 500, Festskrift till Göran Millqvist, Jure Förlag AB, 2019

Segendorf, Björn, Har virtuella valutor påverkat marknaden för betalningar?, Sveriges riksbank, Ekonomiska kommentarer, Nr 2, 2014

Söderberg, Gabriel, Är Bitcoin och andra kryptotillgångar pengar?

Tiberg, Hugo, Lennhammer, Dan, Skuldebrev, växel och check, 7 u., Norstedts Juridik, Stockholm, 1995

Träskman, Per Ole, Wennberg, Susanne, Brottsbalken: En kommentar, Del 1 (1 - 12 kap.) Brotten mot person och förmögenhetsbrotten m.m., Norstedts Juridik AB, Stockholm, 2019

Undén, Östen, Om panträtt i rättigheter, Lindstedts, Lund, 1915

Verständig, Aron, Kontanternas ställning som lagligt betalningsmedel, Juridisk Tidskrift 2013–14, nr 3. s. 620

Wallin-Norman, Karin, Kontorätt – Rätt till kontoförda värdepapper, Jure Förlag AB, Stockholm, 2009

Wallin-Norman, Karin, Kontoförd egendom – objekt eller vad?, Juridisk Tidskrift 2012–13, s. 113

Zackariasson, Laila, Borgenärsskydd och specialitet – om identitet, individuell bestämning och individualisering som förutsättningar för borgenärsskydd vid anspråk som har uppstått och fått sitt innehåll med borgenärens samtycke, Iustus, Uppsala, 2012

Praxis

NJA 1912 s. 156

NJA 1923 s. 550

NJA 1947 s. 8

NJA 1954 s. 464

NJA 1961 s. 192

NJA 1973 s. 70

NJA 1973 s. 170

NJA 1975 s. 385

NJA 1987 s. 3

1234

SOU 2023:16

Bilaga 5

NJA 1996 s. 410

NJA 1998 s. 29

NJA 1998 s. 243

NJA 1998 s. 275

NJA 1998 s. 545

NJA 1994 s. 480

NJA 1994 s. 506

NJA 1999 s. 793

NJA 1999 s. 812

NJA 2001 s. 155

NJA 2006 s. 45

NJA 2008 s. 668

NJA 2008 s. 684

NJA 2009 s. 182

NJA 2009 s. 500

NJA 2009 s. 695

NJA 2009 s. 889

NJA 2010 s. 154

NJA 2010 s. 617

NJA 2011 s. 524

NJA 2012 s. 391

NJA 2012 s. 419

NJA 2017 s. 769

NJA 2017 s. 1140

Förvaltningsrätten, Stockholm, dom, 17978-13, Teheran Livs, 2014-10-10

Offentligt material

prop. 1985/86:123, Om godtrosförvärv av lösöre

prop. 2002/03:40, Elcertifikat för att främja förnybara energikällor prop. 2004/05:18, Handel med utsläppsrätter II

1235

Bilaga 5

SOU 2023:16

prop. 2004/05:30, Finansiella säkerheter

prop. 2006/07:115, Ny lag om värdepappersmarknaden Prop. 2009/10:220, Betaltjänster

prop. 2010/11:95, Moderniserade regler för avvecklingssystem och finansiell säkerhet prop.2019/20:195, Stärkt konsumentskydd på inlåningsmarknaden

SOU 2000:56, Vindikation av stöldgods

SOU 2005:108 Betalningsansvar vid obehörig användning av kontokort m.m.

SOU 2008:80, Beskattningstidpunkten för näringsverksamhet – utredningen om sambandet mellan redovisning och beskattning

SOU 2015:18, Lösöreköp och registerpant

SOU 2016:8, Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, Fjärde penningtvättsdirektivet – samordning – ny penningtvättslag – m.m.

Dir. 2020:133, Statens roll på betalmarknaden

Framställan till riksdagen 2018/1:RB3

Finansutskottets betänkande 2018/19;FiU44

Riksbankens e-kronaprojekt Rapport 1, 2017

Riksbankens e-kronaprojekt Rapport 2, 2018

Riksbanken, e-kronapiloten, Etapp 1, 2021

Faktapromemoria, Regeringskansliet 2020/21:FPM15

EU-rätt

Kommissionens förordning (EG) nr 1287/2006 av den 10 augusti 2006 om genomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG vad gäller dokumenteringsskyldigheter för värdepappersföretag, transaktionsrapportering, överblickbarhet på marknaden, upptagande av finansiella instrument till handel samt definitioner för tillämpning av det direktivet

Rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt

Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/64/EG av den 13 november 2007 om betaltjänster på den inre marknaden och om ändring av direktiven 97/7/EG, 2002/65/EG, 2005/60/EG och 2006/48/EG samt upphävande av direktiv 97/5/EG (Betaltjänstdirektivet)

1236

SOU 2023:16

Bilaga 5

Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/110/EG av den 16 september 2009 om rätten att starta och driva affärsverksamhet i institut för elektroniska pengar samt om tillsyn av sådan verksamhet, om ändring av direktiven 2005/60/EG och 2006/48/EG och om upphävande av direktiv 2000/46/EG (e-penningdirektivet)

Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/65/EU av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv 2002/92/EG och av direktiv 2011/61/EU (MiFID II)

Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG (Fjärde penningtvättsdirektivet)

Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/843 av den 30 maj 2018 om ändring av direktiv (EU) 2015/849 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, och om ändring av direktiven 2009/138/EG och 2013/36/EU (Ändringsdirektivet, fjärde penningtvättsdirektivet)

C-264/14, Hedqvist

IMF Working Paper – Legal Aspects of Central Banking Digital Currency: Central Bank and Monetary Law Considerations (WP/20/254)

Strategin för massbetalningar (COM (2020) 592)

Förordningen om marknader för kryptotillgångar (COM (2020) 593)

Pilotordning för marknadsinfrastrukturer som baseras på teknik för distribuerade liggare (COM (2020) 594)

1237

Bilaga 6

Statens offentliga utredningar, Fi 2020:12

[Korrigerad version]

Skydd för betaldata på den svenska betalningsmarknaden

En översiktlig kartläggning av regleringen av personuppgifter och finansiell sekretess i relation till betaldata

Setterwalls Advokatbyrå, Niklas Follin och Andreas Löfholm a

SW41615042/2

aRapporten är skriven på uppdrag av Betalningsutredningen. Författarna har självständigt ansvar för rapportens metod, analys och slutsats. De åsikter som uttrycks i denna rapport är författarnas egna.

1239

SOU 2023:16

Bilaga 6

PROMEMORIA

Skydd för betaldata på den svenska betalningsmarknaden - En översiktlig kartläggning av regleringen

av personuppgifter och finansiell sekretess i relation till betaldata

SW41609611/6

STOCKHOLM / GÖTEBORG / MALMÖ	SETTERWALLS ADVOKATBYRÅ AB	T: +46 8 598 890 00
REG.NO: 556774-5772	STUREGATAN 10, STOCKHOLM	STOCKHOLM@SETTERWALLS.SE
SÄTE: STOCKHOLM	P.O BOX 1050, SE-101 39 STOCKHOLM	WWW.SETTERWALLS.SE

Bilaga 6

SOU 2023:16

1.	Sammanfattning ...................................................................................................	3
2.	Bakgrund...............................................................................................................	5
2.1	Allmänt....................................................................................................................	5
2.2	Betalningsutredningens behov...............................................................................	6
2.3	Setterwalls uppdrag................................................................................................	6
2.4	Avgränsningar ........................................................................................................	7
3.	Skydd och villkor för behandling av personuppgifter .....................................	8
3.1	Allmänt om dataskyddsförordningen......................................................................	8
3.2	Villkor för personuppgiftbehandling......................................................................	10
3.3	Särskilt om dataskyddsreglerna och skyddet av betaldata..................................	13
3.3.1	Vidarebehandling för tredjepartsleverantörer enligt PSD2 ..................................	13
3.3.2	Behandling av betaldata för andra ändamål ........................................................	14
3.4	Jämförande exempel: Vidarebehandling för annonsändamål .............................	15
4.	Banksekretess och annan finansiell sekretess ..............................................	17
4.1	Allmänt om finansiell sekretess............................................................................	17
4.2	Skyddet för enskilda.............................................................................................	18
4.3	Förhållanden till kreditinstitut................................................................................	19
4.4	Obehörighetsrekvisitet .........................................................................................	19
4.5	Röjande ................................................................................................................	22
4.6	Finansiell sekretess hos betaltjänstleverantörer..................................................	22
4.7	Finansiell sekretess hos utgivare av elektroniska pengar ...................................	23
4.8	Andra aktörer på betalmarknaden .......................................................................	24
4.9	Betalare respektive betalningsmottagare ............................................................	24
5.	Särskilt om anonymisering och aggregering av data ....................................	25
6.	Avslutande analys och kommentarer ..............................................................	27

6.1Relationen mellan finansiell sekretess och dataskydd avseende betaldata ....... 27

6.2	Vilket skydd och villkor gäller för användning av betaldata .................................	27
6.3	Behov av mer vägledning inom området finansiell sekretess .............................	28
6.4	Tillsyn över behandlingen av betaldata ...............................................................	28
6.5	Behov utifrån den starka marknadsutvecklingen inom betaltjänster ...................	29
SW41609611/6

Denna promemoria har upprättats av advokaterna Niklas Follin och Andreas Löfholm, Setterwalls Advokatbyrå, på uppdrag av Betalningsutredningen, genom huvudsekreterare Fredrik Wiklund Bystedt och utredningssekreterare Maia Drangel Wallbrand. Promemorian överlämnades till Betalningsutredningen den 3 december 2021.

1242

SOU 2023:16

SW41609611/6

Bilaga 6

Sammanfattning

Hantering av betaldata omfattas av både dataskyddslagstiftning samt lagstiftning om finansiell sekretess. Dessa regelverk innebär betydande krav och villkor för olika aktö- rers nyttjande av betaldata.

Reglerna om dataskydd och om finansiell sekretess kompletterar och överlappar varandra. Som framgår av bilden nedan är området för den finansiella sekretessen emellertid snävare.

Figur 1: Översikt över betaldata i ett förenklat betalflöde.

Vad gäller dataskyddslagstiftningen måste aktörer som behandlar betaldata i princip alltid uppfylla de krav som ställs enligt dataskyddsförordningen, bland annat innefat- tande att de måste ha ett på förhand tydligt angivet ändamål och en rättslig grund för sin personuppgiftsbehandling. Betaltjänstleverantörer måste dessutom, utifrån de krav som gäller med utgångspunkt i betaltjänstlagen, uppfylla särskilda krav för den person- uppgiftsbehandling som sker i relation till betaltjänsterna. Dessa dataskyddsregler be- gränsar sammantaget möjligheterna att vidarenyttja betaldata för andra ändamål än utförande av betaltjänsterna.

Reglerna om finansiell sekretess skyddar uppgifter om en betalares eller betalnings- mottagares betaldata, eftersom detta är uppgifter som typiskt sett inryms i en kunds mellanhavanden med ett finansiellt företag (till exempel en bank, betaltjänstleverantör eller utgivare av elektroniska pengar). Finansiella företag som omfattas av regler om finansiell sekretess måste säkerställa att enskildas förhållanden till det finansiella före- taget inte obehörigen röjs och utlämnande av betaldata förutsätter således behöriga skäl för att vara tillåten. Den finansiella sekretessen berör i huvudsak tre parter: den enskilde som omfattas av det sekretessbelagda förhållandet, det finansiella företaget som känner till förhållandet och den tredje man som av någon anledning vill få del av uppgifter om förhållandet. Vid bedömning av om ett röjande är behörigt behöver man göra en intresseavvägning mellan dessa tre parters intressen. Den vägledning som finns avseende hur en sådan intresseavvägning ska utföras och bedömas är emellertid be- gränsad och leder ofta till osäkra bedömningar.

Aggregerad och helt anonymiserad betaldata omfattas varken av reglerna för finansiell sekretess eller av dataskyddslagstiftningen. Detta förutsätter dock att sådan data inte kan hänföras tillbaka till en enskild person. Aggregerad betaldata som inte avser en-

1243

Bilaga 6

SOU 2023:16

skilda, såsom statistiska uppgifter avseende en större grupp individer, kan därför nytt- jas i princip helt fritt och kan vidarenyttjas för andra ändamål eller säljas vidare till tredjeparter.

Sammantaget bedömer vi att det huvudsakliga sekretess- och dataskydd som finns av- seende betaldata är förhållandevis gott. Det finns dock behov av att inom betalnings- området ytterligare se över och förtydliga hur reglering av finansiell sekretess och data- skydd samspelar och ska tillämpas i ett modernt informationssamhälle. Överlapp- ningen mellan de två områdena medför också ett behov av ökad samordning mellan tillsynsmyndigheterna. Beaktat de stora förändringar som skett på betalningsmark- naden med nya aktörer och ökad informationsspridning de senaste åren och den för- väntat fortsatt starka utvecklingen på området bör det säkerställas att de aktuella regel- verken även över tiden kan tillämpas på ett tydligt, effektivt och rättssäkert sätt.

SW41609611/6

1244

SOU 2023:16

Bilaga 6

2.Bakgrund

2.1Allmänt

Graden av digitalisering ökar kontinuerligt, såväl i samhället i stort som inom betal- marknaden. Med digitaliseringen kommer även en ökad mängd data som genereras i olika digitala processer och system samt ett ökat intresse för nyttja sådan data.

Digitaliseringen har inom finansbranschen gestaltat sig bland annat genom etableran- det av nya företag och tjänster som verkar med innovativa nyttjanden av data, där- ibland betaldata. Det har även uppkommit nya koncept och regleringar som syftar till att öka möjligheterna för delning och vidareanvändning av betaldata, i synnerhet idéerna kring open banking1 och reglerna i det andra betaltjänstedirektivet (PSD2)2.

Det finns flera skäl till denna utveckling och varför man i vissa fall ser positivt på att öppna upp och tillåta vidarenyttjande av betaldata och finansiell data. Bland annat har man i lagstiftningsprocessen uttalat en ambition att åstadkomma en ökad innovation och konkurrens på finansmarknaden och en ökad makt för enskilda att kontrollera och ge tillgång till ”sin” data till andra aktörer (i vissa sammanhang benämnt som datapor- tabilitet).

Samtidigt förekommer skäl till att man ur andra perspektiv vill begränsa möjligheterna till att få tillgång till och vidarenyttja finansiell data. Sådana skäl avser ofta att man vill säkerställa en bibehållen integritet och konfidentialitet för den enskilde och för de fi- nansiella system som hanterar data, trots ökad tillgång till data. Det kan också finnas intressen hos innehavare av större datamängder att värna sin egen kontroll över datan och därigenom värna sin egen marknadsposition - då datan kan har ett stort värde för innehavaren, både rent ekonomiskt (vilket man inte vill ge bort) och ett värde ur ett konkurrenshänseende. Dessa aspekter kan resultera i ett minskat möjliggörande av till- gång och vidarenyttjande av data.

Som ett exempel på det ökade värdet av data och dessa olika intressen har EU särskilt identifierat dataekonomin och värdet respektive skyddet av data som strategiska hörn- pelare för den gemensamma inre marknaden och för EU:s övergripande arbete de kom- mande åren.3 Likaså har den svenska regeringen identifierat värdet och betydelsen av data i en svensk datastrategi.4 Såväl på Europeisk som på nationell nivå sker därför flera olika initiativ avseende nyttjande och skydd av data, både generellt och inom sär- skilda sektorer så som den finansiella sektorn 5.

SW41609611/6

1Begreppet open banking är inte tydligt definierat, men kan generellt beskrivas som en process för banker och andra finansi- ella institutioner för att öppna upp tillgång till institutionens data för externa aktörers tillgång vidarenyttjande och vidare- delning.

2Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2366 av den 25 november 2015 om betaltjänster på den inre marknaden.

3En EU-strategi för data, EU-kommissionen, kommunicerad den 19 februari 2020.

4Data – en underutnyttjad resurs för Sverige: En strategi för ökad tillgång av data för bl.a. artificiell intelligens och digital inno- vation, Bilaga till beslut II 5 vid regeringssammanträde den 20 oktober 2021, I2021/02739.

5IMY Integritetsskyddsrapport 2020 s. 11 och 43: Se t.ex. genomförandet av andra PSD2, initiativet med e-kronan och EU:s datastrategi för att underlätta innovation och datadriven utveckling inom exempelvis den finansiella sektorn.

1245

Bilaga 6

SOU 2023:16

2.2Betalningsutredningens behov

En av Betalningsutredningens uppgifter är att analysera och kartlägga säkerhets- och integritetsaspekter av såväl privata som statliga digitala betalningssystem. Under arbe- tet med denna kartläggning har det dykt upp frågor kring vad den enskilde har för in- tegritetsskydd vid genomförande av olika typer av betalningar hos olika typer av aktö- rer idag. Utredningen ser därför behov av att närmare utreda, utifrån gällande rätt, hur skyddet för den enskilde betalarens/betalningsmottagarens betaldata ser ut idag och vilka möjligheter olika aktörer på marknaden har att använda sig av sådan betaldata.

2.3Setterwalls uppdrag

SW41609611/6

Setterwalls har uppdragits att göra en översiktlig och övergripande kartläggning av de ovan nämnda aspekterna utifrån gällande rätt, med fokus på personuppgiftsreglering och finansregulatoriska regleringen (primärt avseende finansiell sekretess) av betal- tjänster.

Med begreppet betaldata avses i denna promemoria all information som följer med en betalning från en betalare, i tillämpliga fall via betalarens och betalningsmottagarens betaltjänstleverantörer, till en betalningsmottagare. Betaldata omfattar information som i tillämpliga fall enligt EU-förordningen 2015/847 om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel (till exempel namn och betalkontonummer för betalare och be- talningsmottagare) samt annan information som behandlas vid en betalning, inklude- rat information om institut eller aktörer som medverkar i betalningskedjan.

Betaldata kan således omfatta även sådana data som indirekt avser en person i betal- ningskedjan, även om det inte direkt avser själva betalningen. Detta kan röra sig om metadata6, aggregerad data7 eller annan information om den enskildes förhållanden. En följd av denna definition är att innehållet i begreppet betaldata kan variera, bero- ende på aktör och vilken behandling som sker.

Mot denna bakgrund har vi upprättat denna sammanställning och härvid uppställt föl- jande huvudfrågeställningar att besvaras i promemorian:

(i)Vilka regelverk gäller för skydd och användande av betaldata och därtill re- laterade personuppgifter?

(ii)Vilket huvudsakligt skydd respektive vilka huvudsakliga villkor gäller för an- vändande av betaldata?

(iii)Hur får betaldata aggregeras/anonymiseras respektive hur får sådan aggre- gerad/anonym information användas?

Vi har i arbetet med denna promemoria utgått från ett typupplägg där betaldata delas mellan olika aktörer i en betalningskedja. Detta typupplägg avser en e-handelssituation

6Metadata avser information om annan data och kan i betalningssammanhang exempelvis avse information om avsändande bank, referensnummer till betalningen eller liknande uppgifter.

7Aggregerad data avser ihopsamlad data, t.ex. statistikuppgifter.

1246

SOU 2023:16

Bilaga 6

med följande huvudsakliga aktörer: den enskilda betalaren8, e-handlaren, betalningsi- nitieringsleverantör9 (betaltjänstleverantör), betalarens bank, betalningsmottagarens bank och betalningsmottagaren. Till denna skara aktörer kan även ytterligare de tredje- partsleverantörer som definieras särskilt i betaltjänstlagen (betalningsinitieringstjäns- ter - PISP och kontoinformationstjänster10 – AISP) inkluderas. Vi berör de olika aktö- rerna i detta typupplägg där det är relevant för framställningen.

Det ska noteras att det finns ett mycket stort antal olika upplägg där betaldata används. Vår övergripande analys och slutsatser torde dock i huvudsak vara tillämplig även på sådana upplägg.

2.4Avgränsningar

Promemorian riktas till en allmän läsarkrets som, även om den kan vara professionellt aktiv på området, inte har djupare kunskaper om de rättsliga reglerna avseende person- uppgiftsskydd eller finansiell sekretess. Vår ambition är därför att ge en översiktlig bild av reglerna om skydd och villkor för vidarenyttjande av betaldata, samtidigt som vi gör lagom detaljerade nedslag i de tillämpliga reglerna.

På grund av denna begränsning kommer vi inte att beröra angränsande aktörer, be- handlingar eller regleringar i någon större omfattning. Således kommer vi inte att gå in på exempelvis regleringar avseende marknadsföring eller konsumentskydd, vilket nyli- gen har uppmärksammats som en viktig aspekt avseende konsumentkrediter 11, eller på de bakomliggande aktörerna i betalkedjan som inte är primärt synliga för den enskilda (såsom de aktörer som hanterar clearing och avveckling). Vi kommer inte heller att be- handla de krav och regler som gäller för andra personuppgiftsbehandlingar än de som anges häri, till exempel avseende behandling av relaterade uppgifter som inte utgör be- taldata (vi kommer dock att beröra vissa aspekter i ett jämförande exempel avseende vidarenyttjande av personuppgifter).

SW41609611/6

8Även om analysen utgår från en fysisk person som enskild betalare så gäller dessa aspekter, åtminstone avseende finansiell sekretess, i viss mån även juridiska personers betalningar.

9En betalningsinitieringstjänst används för att initiera en betalningsorder på begäran av en användare som har ett betalkonto hos en betaltjänstleverantör, se definition i artikel 4.15 i PSD2 samt 1 kap. 4 § betaltjänstlagen.

10En kontoinformationstjänst är en tjänst som sammanställer information från olika betalkonton tillhörande en betaltjänstan- vändare, se definition i artikel 4.16 i PSD2 samt 1 kap. 4 § betaltjänstlagen.

11Se t.ex. Svenska Dagbladets artikelserie om marknadsföring av konsumentkrediter, september-oktober 2021.

1247

Bilaga 6

SOU 2023:16

3.Skydd och villkor för behandling av personuppgifter

3.1Allmänt om dataskyddsförordningen

SW41609611/6

I denna del redogör vi för skyddet för den enskilde betalarens/betalningsmottagarens betaldata och vilka möjligheter olika aktörer på marknaden har att använda sig av så- dan betaldata ur ett dataskyddsperspektiv.

Behandling av personuppgifter regleras i Sverige huvudsakligen genom EU:s data- skyddsförordning12 (även känd som GDPR) samt de olika kompletterande reglering- arna i svenska dataskyddslagen13 och den svenska kompletteringsförordningen.14 Där- utöver finns det ett stort antal föreskrifter, rekommendationer, riktlinjer och vägled- ningar som utgetts av den svenska Integritetsskyddsmyndigheten (IMY) samt den Europeiska dataskyddsstyrelsen (EDPB) (och i viss mån inkluderat dess föregångare, artikel 29-gruppen). Dataskyddsförordningen är generellt tillämplig i det avseendet att den tillämpas på i princip all databehandling som innefattar behandling av personupp- gifter.15 Förordningen är samtidigt också mycket specifik i den bemärkelsen att regel- verket innehåller mycket detaljerade regleringar om krav och villkor för hur person- uppgifter får behandlas.

Det europeiska dataskyddet och tillhörande regleringar avseende personuppgiftsbe- handling syftar till att skydda mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, i syn- nerhet rätten till privatliv och integritet. Dataskyddsförordningen har två uttalade syf- ten, dels att skydda fysiska personer vid behandling av deras personuppgifter, och på så vis stärka de enskildas rättigheter, dels att säkerställa ett fritt flöde av personuppgifter inom EU (vilket ska ses som en harmoniseringssträvan och inte ska missuppfattas som en ambition om obegränsad tillgång eller användande av personuppgifter).16 Bestäm- melserna i dataskyddsförordningen ska således ses som en skyddsreglering som kom- pletterar bland annat Europakonventionen17, EU:s stadga om de grundläggande rättig- heterna18, Fördraget om Europeiska Unionens funktionssätt19 och Regeringsformen.20

Dataskyddsförordningen är en generell lagstiftning som är allmänt tillämplig inom EU och EES. Förordningens regler kompletteras på olika sätt av nationell och unionsrätts- lig reglering genom antingen direkta hänvisningar till personuppgiftsregleringen eller mer indirekt, genom att den rättsliga grund som ska tillämpas för personuppgiftsbe- handling enligt dataskyddsförordningen kan anges eller specificeras i annan lag. Detta innebär att lagstiftning som uppställer särskilda villkor avseende skydd eller föreskriver

12Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning).

13Lag (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning.

14Förordning (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning.

15Öman, Dataskyddsförordningen (GDPR) m.m. en kommentar, Norstedts juridik s. 65.

16Öman Dataskyddsförordningen s. 29. Se även skäl 1 och 2 dataskyddsförordningen och Törngren, m.fl., Juno kommentar till artikel 1 dataskyddsförordningen 13/3 2019.

17Se art. 8.1 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna avseende rätt till respekt för privatliv och kor- respondens.

18Se art. 8 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2010/C 83/02) avseende skydd för personuppgif- ter.

19Se art. 16 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (2012/C 326/01) avseende rätt till skydd av personuppgifter.

20Se 2 kap. 6 § i Regeringsformen avseende skydd mot intrång i den personliga integriteten.

1248

SOU 2023:16

Bilaga 6

SW41609611/6

särskilda åtgärder eller anger att dataskyddsreglerna ska tillämpas på specifika sätt så- ledes direkt eller indirekt får betydelse för hur dataskyddsreglerna sedan ska tillämpas. Ett exempel på sådan kompletterande reglering avseende behandling av betaldata är reglerna för anti-penningtvätt och sekretess, vilka både föreskriver att viss behandling ska ske (penningtvättskontroll) och uppställer särskilda begränsningar och villkor (lagstadgad och straffsanktionerad tystnadsplikt). Vi berör vidare samspelet mellan dataskyddsförordningen och betaltjänstlagen under avsnitt 3.3 nedan.

Eftersom dataskyddsförordningen tillämpas generellt gäller den i princip för samtliga aktörer som utför någon åtgärd med betaldata inom en betalningskedja (med undantag för den enskilde). De generella kraven i dataskyddsförordningen tillämpas också förhål- landevis lika21 på alla sådana aktörer, där eventuella skillnader i hur kraven tillämpas främst beror på skillnader i vilka behandlingar som utförs eller om det föreligger kom- pletterande lagstiftning som träffar aktörerna olika. Vi gör av denna anledning inte nå- gon skillnad på de olika aktörerna i en betalkedja utan beskriver dataskyddsreglerna generellt i detta avsnitt.

Dataskyddsförordningen tillämpas på behandlingar av personuppgifter, så som dessa definieras enligt dataskyddsförordningen. Vilken reglering som tillämpas på innehållet i betaldata är således delvis beroende av om och i vilken grad informationen kan anses utgöra personuppgifter enligt dataskyddsförordningens definition.

Enligt artikel 4 i dataskyddsförordningen är personuppgifter definierade som uppgifter som direkt avser en fysisk person och uppgifter som indirekt kan hänföras till en fysisk person, alltså uppgifter genom vilka en person kan identifieras. Detta innebär att det antingen går att identifiera personen direkt genom uppgifterna22 eller att personen går att indirekt identifieras genom användande av ”hjälpmedel”, vilket kan utgöras av yt- terligare uppgifter eller tekniska hjälpmedel.23 Det avgörande för om en fysisk person är identifierbar är om hjälpmedel med rimlig sannolikhet kan komma att användas för identifiering.

Vid bedömningen av om en person är identifierbar ska samtliga objektiva faktorer be- aktas; innefattande såväl kostnader och tidsåtgång som tillgänglig teknik och den tek- niska utvecklingen. Om det är rimligt sannolikt att en fysisk person kan identifieras med användande av ytterligare uppgifter eller tekniska hjälpmedel, beaktat den till- gängliga tekniken och de kostnader och arbetsinsatser som krävs för identifiering, så är det alltså fråga om personuppgifter.24 Det krävs i praktiken inte mycket för att det ska anses möjligt att identifiera en person och således rör det sig ofta om personuppgifter, även i fall då informationen till synes kan verka avidentifierad.

Det krävs inte att innehavaren av personuppgifterna eller den som bestämmer över dessa har tillgång till alla uppgifter eller hjälpmedel som krävs för identifiering, utan

21Olika krav gäller dock enligt dataskyddsförordningen om en aktör agerar som personuppgiftsansvarig eller personuppgiftsbi- träde (som är en slags underleverantörsroll enligt dataskyddsförordningen). Vi går dock inte in närmare på dessa aspekter.

22Detta avser huvudsakligen uppgifter som innehåller identifierare, såsom namn, personnummer, identifikationsnummer, onli- neidentifikatorer eller faktorer som är specifika för personens identitet. Se vidare skäl 30 i dataskyddsförordningen.

23Alla tillgängliga hjälpmedel ska beaktas, se vidare skäl 26 i dataskyddsförordningen.

24Notera att denna sannolikhetsbedömning i praxis har visat sig vara lätt att uppfylla med följd av att det ofta är fråga om per- sonuppgifter, se vidare nedan.

1249

Bilaga 6

SOU 2023:16

SW41609611/6

det räcker att någon annan har faktiska eller legala möjligheter att identifiera de ak- tuella fysiska personerna. Som exempel kan anges att krypterade uppgifter, dynamiska IP-adresser25, metadata, ofullständiga (hashade) kontokortsuppgifter eller numrerade resekort har ansetts utgöra personuppgifter.26 Alltså kan uppgifter anses vara person- uppgifter även om innehavaren av uppgifterna inte själv kan härleda identiteten.

Sammantaget innebär detta att definitionen av personuppgifter är mycket bred, vilket medför att dataskyddsreglerna tillämpas i mycket stor omfattning och över många olika områden. Som utgångspunkt kan det antas att större delen av all betaldata, inklusive metadata och kodade eller krypterade uppgifter, ska anses vara personuppgifter. Den enda sorts betaldata som med säkerhet kan sägas inte utgör personuppgifter är aggre- gerad betaldata som har anonymiserats på en sådan nivå att uppgifterna inte på något sätt går att härleda till en enskild person (detta kan dock vara svårt, se mer om anony- misering nedan).

Således utgör dataskyddsförordningen en grundläggande reglering för i princip all han- tering av betaldata. Dataskyddsförordningens allmänna krav och villkor avseende skydd och nyttjande av betaldata ska således tillämpas på alla aktörer i en betalnings- kedja (med undantag för de enskilda individerna), oavsett om de agerar under finansi- ellt tillstånd eller inte - dock kan tillämplig finansreglering få följder på hur personupp- giftsreglerna tillämpas.

3.2Villkor för personuppgiftbehandling

Dataskyddsförordningen innefattar omfattande krav och villkor avseende hur person- uppgifter får behandlas. Vi kan inom ramen för denna promemoria inte belysa alla dataskyddsförordningens regler och krav vad avser personuppgiftsbehandling. Fokus kommer istället att vara på de viktigaste reglerna för skyddet för betaldata och reglerna som möjliggör för olika aktörer att använda sig av betaldata. De krav som vi således kommer att ta upp är dels att det måste finnas ett på förhand specifikt angivet ändamål avseende behandlingen (så kallad ändamålsbegränsning) och dels att det måste finnas specifik rättslig grund för behandlingen (utav de möjliga grunder som listas i data- skyddsförordningen).

Ändamålsbegränsning innebär ett krav att personuppgifter endast får behandlas enligt på förhand specificerade, uttryckligt angivna och legitima ändamål. Att ha ett tydligt utryckt ändamål är ett självständigt och nödvändigt steg inför en personuppgiftsbe- handling - men kravet på ett på förhand angivet ändamål får också en indirekt inverkan på vilken rättslig grund som kan vara tillämplig, eftersom de rättsliga grunderna ofta är kopplade just till ändamålet med en behandling. Syftet med kravet på ett tydligt ända- mål är att det ska på förhand vara klart för både den enskilde och den som behandlar uppgifterna vilka behandlingar som ska ske och varför (dessa måste också vara berätti- gade) samt att det inte ska vara möjligt att brett samla in personuppgifter för ändamål som man kommer på eller ändrar till först senare. En praktisk följd av detta är att ända-

25Dynamiska IP-adresser skiljer sig från vanliga IP-adresser i den bemärkelsen att adressen ändras vid varje anslutning till in- ternet.

26Se t.ex. EU-domstolens domar i C-582/14 Breyer och C-434/16 Nowak.

1250

SOU 2023:16

Bilaga 6

SW41609611/6

målsbegränsningen innebär ett tydligt hinder avseende oväntade, dolda eller otillbör- liga vidarenyttjanden av personuppgifter och det utgör på så sätt en begränsning för hur betaldata kan vidarenyttjas.

Kravet på rättslig grund innebär att personuppgiftsbehandlingen måste stödjas på en av de rättsliga grunder som anges i dataskyddsförordningen, enligt en uttömmande uppräkning över vilka grunder som en personuppgiftsbehandling kan baseras på. Om det inte finns någon tillämplig rättslig grund för en viss personuppgiftsbehandling så får behandlingen således inte utföras. De rättsliga grunder som är av mest intresse för skyddet för betaldata och vilka möjligheter olika aktörer på marknaden har att använda sig av sådan betaldata är följande;

(i)om den registrerade har samtyckt till behandling, eller

(ii)om behandlingen görs för att fullgöra ett avtal mellan den registrerade och tjänsteleverantör, eller

(iii)om det föreligger en rättslig förpliktelse att behandla personuppgifterna i nå- gon annan reglering än dataskyddsförordningen, eller

(iv)den personuppgiftsansvariges eller en tredje parts berättigade intresse av en behandling väger lika tungt som eller tyngre än den registrerades intresse av integritetsskydd (så kallad intresseavvägning).

Avseende samtycke till personuppgiftsbehandling uppställs flera krav som ska uppfyl- las för att ett samtycke ska vara giltigt, särskilt: (a) samtycket ska vara frivilligt, speci- fikt, informerat och otvetydigt; och (b) samtycket ska vara möjligt att återkalla när som helst, varpå behandlingen som grundas på samtycket ska upphöra.27 Samtycken som inte uppfyller dessa krav fullt ut är ogiltiga och kan inte användas som rättslig grund för personuppgiftsbehandlingen.

Dessa krav innebär bland annat att den enskilda inte får påverkas i sitt fria val att ge sitt samtycke eller drabbas av negativa konsekvenser om samtycke inte ges. En begäran om samtycke för personuppgiftebehandling måste kunna också kunna särskiljas från andra frågor och får inte buntas samman med andra godkännanden. Följaktligen inne- bär detta, som exempel, att allmänna villkor i vilka det anges att personuppgifter kom- mer behandlas och där det anges att det genom godkännande av villkoren sker ett sam- tidigt godkännande av personuppgiftsbehandlingen, inte kan utgöra ett giltigt samtycke för personuppgiftsbehandling. Samtycke kan inte heller ges som motprestation för en tjänst, där tjänsten inte levereras om samtycke inte ges.28 Av dessa skäl är oftast andra grunder mer lämpliga för verksamheter som vill behandla personuppgifter.

Om personuppgiftsbehandling är nödvändig för att fullgöra ett avtal med den regi- strerade kan detta utgöra en rättslig grund för behandlingen så länge behandlingen är objektivt och strikt nödvändigt för fullgörandet av de centrala avtalsförpliktelserna.

Denna rättsliga grund möjliggör således utförandet av de centrala åtgärder som omfat- tas av en avtalad tjänsteleverans, men den medger inte behandlingar som objektivt inte

27Artikel 7 i dataskyddsförordningen.

28EDPB riktlinjer 05/2020 om samtycke.

1251

Bilaga 6

SOU 2023:16

SW41609611/6

kan anses nödvändiga bara för att dessa kan ha angetts i avtalet. En leverantör kan så- ledes inte ensidigt föra in perifera behandlingar i avtalet och nyttja detta som en rättslig grund för denna behandling – vilket exempelvis kan innebära att vidarenyttjanden inte skulle kunna baseras på denna grund.29 Att fullgöra avtalsförpliktelser torde vara den vanligaste grunden för den behandling som betaltjänsteleverantörer utför när de leve- rerar sina tjänster, men den kan endast omfatta de behandlingar som då är centrala för leverans av betaltjänsten och kan inte omfatta eventuella andra behandlingar, såsom vidarenyttjande för marknadsföringsändamål.

Om en personuppgiftsbehandling är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åligger den personuppgiftsansvarige kan detta utgöra en legal grund för person- uppgiftsbehandlingen. Detta innebär att åtgärder som är förskrivna i lag eller som ut- förs för att uppfylla lagkrav kan göras med stöd av denna grund, till exempel person- uppgiftsbehandlingar som görs i syfte att utföra kontroller för att uppfylla kundkänne- dom- och anti-penningtvättsregler. Denna grund omfattar endast den specifika be- handlingen som krävs för att den ansvariga ska uppfylla de relevanta rättsliga förplik- telserna och angränsande behandlingar måste baseras på en annan rättslig grund.

Den som har ett berättigat intresse av att behandla personuppgifter kan göra detta om intresset för att behandlingen utförs väger tyngre än det enskilda integritetsintres- set. Denna grund kräver att den personuppgiftsansvariga kan visa på en bedömning som bekräftar att intresset för ändamålet med behandlingen överväger den enskildes integritetsintresse. Behandlingen ska även vara legitim och nödvändig för att uppfylla det angivna ändamålet, varför detta måste tydligt anges på förhand (liksom är fallet för de övriga grunderna). Denna grund är vanlig för många olika behandlingar då den ut- gör en slags generalklausul och innefattar en något större grad av flexibilitet genom in- tresseavvägningen – dock finns det troligtvis en viss grad av överutnyttjande av grun- den, då det är vanligt att man förlitar sig på en intresseavvägning utan att någon till- räcklig bedömning av de motstående intressena har gjorts. Exempel då en intresseav- vägning kan användas som rättslig grund för personuppgiftsbehandling är vid direkt- marknadsföring eller en e-handlares behandling för att förhindra bedrägerier (förutsatt att sådana behandlingar sker med tillräckligt beaktande av den enskildes integritetsin- tresse och med uppfyllande av övriga lagkrav).30

Sammanfattningsvis kräver varje behandling av personuppgifter att den personupp- giftsansvarige på förhand har definierat ett tydligt ändamål med behandlingen och kopplar detta ändamål till en giltig rättslig grund. Dessa krav begränsar möjligheterna till vidarenyttjanden för andra eller nya ändamål. Detta gäller även när eventuellt se- nare behandlingar sker av aktörer i senare led, till exempel avseende behandling av bet- aldata i en betalningskedja. I sådana fall måste de rättsliga grunderna och ändamålen med behandlingar som sker i senare led vara på förhand angivna (och förutsägbara) för den enskilda, innan behandlingarna påbörjas.

29EDPB riktlinjer 2/2019 om behandling av personuppgifter enligt artikel 6.1 b i dataskyddsförordningen i samband med till- handahållandet av onlinetjänster till registrerade.

30Se IMY:s Integritetsskyddsrapport 2020 s. 55.

1252

SOU 2023:16

Bilaga 6

3.3Särskilt om dataskyddsreglerna och skyddet av betaldata

SW41609611/6

Innehållet i betaldata kan vara båda värdefullt och integritetskänsligt, vilket innebär att flera olika intressen måste beaktas när denna information behandlas. Utöver de gene- rella krav som dataskyddsförordningen uppställer för behandling av betaldata så före- kommer även sektorspecifik reglering. En sådan för denna promemoria särskilt rele- vant särreglering utgörs av regleringen av betaltjänstleverantörer.

Betaltjänster regleras inom EU huvudsakligen genom det första respektive andra betal- tjänstedirektivet (PSD1 och PSD2). Redan vid PSD1 ansågs det vara nödvändigt att sär- skilt och uttryckligen reglera betaltjänstleverantörernas möjlighet att behandla person- uppgifter i samband med vissa specifika åtgärder: förebyggande, undersökning och av- slöjande av betalningsbedrägerier. Dessa personuppgiftsregleringar implementerades sedan i 6 kap i lagen (2010:751) om betaltjänster (”betaltjänstlagen”). Genom PSD2 för- tydligades sedan att ”betaltjänstleverantörer ska endast ha tillgång till, behandla och bevara sådana personuppgifter som är nödvändiga för tillhandahållande av betaltjäns- terna, med uttryckligt medgivande från betaltjänstanvändaren”.31 Dessa bestämmelser initierades sedan i 5 kap. 8 och 15 §§ betaltjänstlagen.

Eftersom reglerna i PSD2 och reglerna i dataskyddsförordningen överlappar och sam- spelar i stor omfattning har EDPB gett ut riktlinjer om förhållandet mellan dataskydds- förordningen och PSD2.32 I dessa riktlinjer har EDPB särskilt fokuserat på den vidare- behandling som kan ske av tredjepartsleverantörer av betalningstjänster (alltså de tred- jepartstjänster som definieras särskilt i PSD2: PISP och AISP) samt på annan behand- ling av personuppgifter för andra ändamål. Vi berör dessa aspekter närmare nedan.33

3.3.1Vidarebehandling för tredjepartsleverantörer enligt PSD2

Enligt PSD2 föreligger det en rätt för PISP och AISP att få tillgång till och få använda information på betalkonton, förutsatt att ett uttryckligt medgivande för sådan behand- ling getts av kontoinnehavaren. När betaltjänstleverantörer får tillgång till uppgifter på ett betalkonto hos en kontoförvaltande betaltjänstleverantör (exempelvis en bank) sker huvudsakligen två behandlingar av personuppgifter:

(i)en personuppgiftsbehandling av den kontoförvaltande betaltjänsteleverantören när denna beviljar betaltjänstleverantören tillgång till personuppgifterna och,

(ii)en behandling då betaltjänstleverantören hanterar dessa personuppgifter för det angivna ändamålet.

Eftersom dataskyddsförordningens krav är tillämpliga måste personuppgiftsbehand- lingen göras enligt kravet på rättslig grund och de övriga dataskyddsprinciperna.34 Än- damålet för behandlingen är tillhandahållandet av tjänster enligt PSD2. Den kontoför- valtarende betaltjänsteleverantören kan i regel förlita sig på den rättsliga grunden att det föreligger en ”rättslig förpliktelse” att behandla personuppgifterna. Gällande till- handahållare av betaltjänster så är det vanligt att dessa förlitar sig på att den rättsliga

31Se artikel 94.1 i PSD2.

32EDPB riktlinjer 6/2020.

33Vi utgår här från PSD2, eftersom EDPB:s uttalanden har gjorts i förhållande till direktivtexten. Slutsatserna är dock tillämp- bara i samman utsträckning för den svenska implementeringen av PSD2 i betaltjänstlagen.

34EDPB riktlinjer 6/2020 p. 35.

1253

Bilaga 6

SOU 2023:16

SW41609611/6

grunden att behandlingen är nödvändig för att fullgöra ett avtal eller att vidta åtgärder som den registrerade begär.35

PSD2 uppställer ytterligare ett krav (utöver dataskyddsförordningens krav) vid behand- ling för tillhandahållande av betaltjänster, vilket är att personuppgiftsbehandling ska föregås av ett ”uttryckligt medgivande” av betaltjänstanvändaren. Enligt EDPB bör kra- vet tolkas i överensstämmelse med dataskyddsreglerna; den registrerade ska vid ingå- endet av ett avtal med en betaltjänstleverantör få full kännedom om vilka personupp- gifter som kommer att behandlas och det särskilda ändamålet för personuppgiftsbe- handlingen och sedan godkänna dessa avtalsbestämmelser. Detta uttryckliga medgi- vande är enligt EDPB endast ett avtalsrättsligt godkännande av de villkor för person- uppgiftsbehandlingen som ingås mellan betaltjänstleverantören och betaltjänstanvän- daren. Medgivandet ska därför inte likställas med ett ”uttryckligt samtycke” i data- skyddsförordningen. Inte heller utgör ett uttryckligt medgivande någon ytterligare rättslig grund för personuppgiftsbehandling. Eftersom EDPB skriver att ett uttryckligt medgivande skiljer sig från ett uttryckligt samtycke bör inte en personuppgiftsansvarig utgå från att betaltjänstanvändaren har gett ett uttryckligt medgivande enligt PSD2 när denna har gett ett uttryckligt samtycke enligt dataskyddsförordningen och vice versa.36

Således måste betaltjänstleverantören alltså kunna påvisa att denna både har en rättslig grund för sin personuppgiftsbehandling och ett uttryckligt medgivande enligt PSD2.

3.3.2Behandling av betaldata för andra ändamål

En av de centrala begränsningarna avseende behandling av betaldata är att personupp- gifter i regel endast ska behandlas för det ändamål för vilket uppgifterna samlades in, i enlighet med ovannämnda princip om ändamålsbegränsning. Behandling av de person- uppgifterna för andra ändamål än de ursprungliga är som utgångspunkt inte tillåten.

Betaltjänstleverantörer är relativt begränsade avseende deras möjlighet att behandla betaldata för andra ändamål än för de ändamål som uppgifterna samlades in. I PSD2 föreskrivs att den personuppgiftsbehandling som företas med stöd av direktivet är be- gränsad till tillhandahållandet av tjänsterna enligt PSD2, alltså för ändamålet att till- handhålla den tjänst som betaltjänstanvändaren uttryckligen begärt.37

Personuppgifter som har samlats in för att tillhandahålla betaltjänster kan dock be- handlas för andra ändamål i vissa särskilda fall: då ett samtycke getts eller om behand- lingen tillåts i unionsrätten eller nationell rätt. Exempel på tillåten behandling är för uppfyllande av antipenningtvättsåtgärder eller i syfte att förebygga och avslöja bedräge- rier i vissa fall, vilket har uttryckligen angetts som acceptabelt enligt betaltjänstlagen. Några nämnvärda möjligheter utöver detta att behandla betadata för andra ändamål torde inte finnas.38

35EDPB riktlinjer 6/2020 p. 14 och 36.

36EDPB riktlinjer 6/2020 s. 17 f.

37Artiklarna 66.3 g och 67.2 f i PSD2 reglerar att PISPs och AISPs vid tillhandahållandet av betaltjänsten inte får behandla upp- gifter för andra ändamål än för att tillhandahålla den tjänst som uttryckligen begärs av användaren. Detta utrycks även i de ovannämnda bestämmelserna i betaltjänstlagen.

38EDPB riktlinjer 06/2020 p. 11 och 21-25 samt 4 kapitel 7 § Lag (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism och 5 kapitel 4 § och 6 kap. betaltjänstlagen.

1254

SOU 2023:16

Bilaga 6

3.4Jämförande exempel: Vidarebehandling för annonsändamål

SW41609611/6

Ett område som på senare tid uppmärksammats som särskilt problematiskt ur ett data- skyddsperspektiv är det allmänt utbredda vidarenyttjandet av personuppgifter för an- nonsändamål i senare led. Detta är inte något som, såvitt är känt, förekommer i någon större omfattning i direkt samband med betaltjänster, men då det uppmärksammats förekomma i näraliggande avseenden och då det illustrerar svårigheterna med ett lag- enligt vidarenyttjande tar vi kort upp dessa aspekter här.

En mycket stor del av den annonsering som sker online baseras på spårande av enskil- das förehavanden på internet, exempelvis genom svepande insamling av data och tred- jepartsinsamling av personuppgifter (där en annan aktör än den som den registrerade har en direkt relation till bearbetar personuppgifterna).39

Behandling av personuppgifter för sådan online-annonsering måste uppfylla kraven i dataskyddsförordningen. I verkligheten sker dock detta oftast i strid med flera grund- läggande krav för personuppgiftsbehandlingen. Detta har under de senaste åren upp- märksammats av flera europeiska konsumentorganisationer och dataskyddsmyndig- heter. I sin integritetsskyddsrapport från 2020 sammanfattar IMY situationen:

(i)Webbplatser spårar regelmässigt besökare, ofta med syftet att utföra riktad marknadsföring.

(ii)Merparten av denna digitala insamling av personuppgifter sker utan den regi- strerades vetskap.40

(iii)Dessa personuppgifter vidarebehandlas regelmässigt inom en annonseko- nomi41, vilket sker i mycket stor omfattning och oftast i strid med dataskydds- reglerna.

Mot denna bakgrund torde det vara vanligt att det i betalningssammanhang, främst i e- handelssituationer, förekommer sådana behandlingar för annonsändamål. Detta sker troligtvis utanför betaltjänsten och betalkedjan men kan förekomma i nära samband med betalningen. Som exempel kan det vara vanligt vid online-köp att spårning sker av vad konsumenten lägger i varukorgen och om de slutför köp för att sedan kunna skapa riktade annonser.42 Konkurrensverket har i en rapport konstaterat att de flesta webb- platsbesök medför att en stor mängd tredjeparter samlar in data och spårar besöket, och att detta inkluderade webbplatsbesök inom såväl e-handel och som för bank och försäkringsbranschen.43

Det ska dock noteras att sådan behandling strikt sett troligtvis inte omfattar någon bet- aldata, utan omfattar istället andra data som kan genereras i samband med en betal- ning. Det vidarenyttjande som då eventuellt sker omfattas då primärt av dataskyddsför- ordningens krav och inte av de särregleringar som gäller för betaltjänsteleverantörer. I

39IMY Integritetsskyddsrapport s. 64.

40Se EDPB riktlinjer 05/2020 p. 81: EDPB förklarar att ett tyst godkännande av allmänna villkor inte godtas som ett samtycke enligt dataskyddsförordningen. Se även IMY Integritetsskyddsrapport s. 82: IMY refererar till norska konsumentsskyddsmyn- dighetens (Forbrukerradet) rapport Out of control, How consumers are exploited by the online adversiting industry, s. 23.

41IMY Integritetsskyddsrapport s. 64

42IMY Integritetsskyddsrapport s. 83 och Konkurrensverkets rapport 2020:4 s. 60 och 67 f.

43Stefan Larsson Dataekonomier - Om plattformar, tredjepartsaktörer och behovet av transparens på digitala marknader, Kon- kurrensverket uppdragsforskning rapport 2020:4.

1255

Bilaga 6

SOU 2023:16

detta sammanhang har EDPB särskilt uppmärksammat avseende beteendestyrda on- line-annonseringar att grunden ”avtalsmässig nödvändighet”, vilket är den vanligaste grunden för behandling av betaldata för betaltjänster, inte utgör en rättslig grund för behandling av personuppgifter för beteendestyrd annonsering.44 För sådant vidarenytt- jande torde rättsliga grunden istället behöva vara ett uttryckligt samtycke. I den mån betaldata i något fall skulle vidarenyttjas för annonsändamål utan sådant samtycke, skulle det sannolikt ske i strid med dataskyddslagstiftningen. Vi känner dock inte till några indikationer på att sådant skulle vara vanligt förekommande.

SW41609611/6

44EDPB riktlinjer 2/2019 s. 14-15 och Norska Datatilsynet, beslut 20/02136-5.

1256

SOU 2023:16

Bilaga 6

4.Banksekretess och annan finansiell sekretess

4.1Allmänt om finansiell sekretess

SW41609611/6

För finansiella företag som hanterar betaldata gäller en lagreglerad sekretess - banksek- retess eller annan finansiell sekretess - avseende företagens förhållande till dess kun- der. Banksekretessen motiveras med att bankkunderna i regel har ett intresse av att de- ras personliga integritet och ekonomiska intressen (integritetsintresse) respekteras ge- nom att den information som en bank har om deras privata och ekonomiska angelägen- heter inte sprids.45 Samma grunder kan åberopas även för den finansiella sekretessen som gäller för andra finansiella företag. Det ligger visserligen i de finansiella företagens intresse att värna om sekretessen för att upprätthålla kundernas förtroende för att de kommer att hålla deras uppgifter konfidentiella. Om svenska finansiella företag skulle brista i sin sekretess, kunde följden bli att kunder undviker att placera pengar hos dem med ett potentiellt utflöde av kapital från Sverige som följd, vilket skulle kunna få en allvarlig påverkan på landets kapitalförsörjning.46

Såvitt avser betaldata behandlar denna promemoria förenklat tre huvudsakliga typer av aktörer som omfattas av finansiell sekretess: banker, betaltjänstleverantörer och utgi- vare av elektroniska pengar.47 Dessa benämns fortsättningsvis gemensamt för finansi- ella företag. Vi kommer i det följande vidare referera till finansiell sekretess när vi hän- visar till sådan sekretess som avser både banksekretess för kreditinstituts verksamhet och finansiell sekretess för betaltjänstverkssamhet eller utgivning av elektroniska pengar.

Banksekretessen finns reglerad i 1 kap. 10 § lagen (2004:297) om bank- och finansie- ringsrörelse (”LBF”). Enligt denna framgår att enskildas förhållanden till kreditinstitut inte obehörigen får röjas. Banksekretessens historia ur ett svenskt perspektiv går till- baka så långt som till bankväsendets tidigaste skede när Rikets Ständers bank (seder- mera Riksbanken) kom till år 1668 och finns angiven i den förordning genom vilket banken grundades. För privata banker finns den tidigaste lagsstiftningen om banksek- retess från 1874. Lydelsen i dåvarande sekretessbestämmelsen var ”Enskildes förhål- landen till banken må ej för allmänheten yppas” och uppvisar således stora likheter med den bestämmelse som gäller idag.48

Det finns även, såvitt är relevant för denna promemoria, regler om finansiell sekretess för bland annat betaltjänstverksamhet i 3 kap. 12 § betaltjänstlagen och för utgivare av elektroniska pengar i 3 kap. 12 § lagen (2011:755) om elektroniska pengar (”LEP”).49 Dessa regler tar sin utgångspunkt i nämnda banksekretessreglering.

Förarbetsuttalanden och doktrin inom banksekretess och annan finansiell sekretess är begränsade. Doktrinen på området består i huvudsak av Per-Ola Janssons bok om

45Prop. 2002/03:139 Del 1 s 480.

46Jansson, s. 24.

47Fokus för denna utredning är som nämnts i inledningen de aktörer som är primärt synliga för den enskilde. Vi utreder inte den sekretess som är tillämplig för de aktörer som hanterar exempelvis clearing och avveckling.

48Jansson, s. 16-17.

49Det finns därutöver regler om finansiell sekretess för annan finansiell verksamhet. Dessa regler är dock inte relevanta för denna promemoria och lämnas därför därhän.

1257

Bilaga 6

SOU 2023:16

SW41609611/6

banksekretess och annan finansiell sekretess utgiven 201050, vilken anges vara en själv- ständig bok, men ändå samtidigt moderniserad version av Håkan Nials bok Banksekre- tessen51 utgiven 1987. Därutöver behandlas banksekretessen bland annat i några juri- diska artiklar och viss branschkunskap delas även inom Bankföreningens banksekre- tessgrupp.

4.2Skyddet för enskilda

Kärnan i banksekretess och annan finansiell sekretess är att de uppgifter om kundernas ekonomiska och andra förhållanden som finns hos finansiella företaget inte onödigtvis ska röjas för obehöriga. Bestämmelserna om sekretess ska skydda de enskilda kun- derna oavsett om dessa är privatpersoner, företag eller offentligrättsliga subjekt, eller vem som helst som kan vara kund i ett finansiellt företag. Egenskapen att vara eller ha varit kund ska ges vidast möjliga tolkning. Alla som överhuvudtaget har haft något som kan uppfattas som en form av kundförhållande52 till en bank eller annat finansiellt före- tag ska få skydd som sekretessbestämmelsen är avsedd att ge. Till kund ska i detta sam- manhang även räknas till exempel en borgensman, eller någon annan som har en sådan relation till banken (eller det finansiella institutet) att uppgifter om honom eller henne förekommer i banken och vilken kan ha ett befogat intresse av att uppgifterna hålls hemliga. Kundbegreppet ska emellertid avse ett reellt förhållande i bankrörelsen och inte andra avtalsförhållanden mellan en bank och tredje man, exempelvis inte ett entre- prenadförhållande.53 Om inte något som helst kundförhållande förekommer eller har förekommit mellan en person och ett finansiellt institut, finns inget som konstituerar någon tystnadsplikt rörande personen. En banks rättsförhållanden till andra, till exem- pel anställda och hyresvärdar, omfattas således inte av sekretessen.54

När det gäller en kunds förhållanden till andra finansiella företag så omfattas detta inte av den finansiella sekretessen. När ett finansiellt företag får kännedom om en egen kunds förhållanden till ett annat finansiellt företag gäller emellertid den finansiella sek- retessen alla förhållanden som på något sätt också rör den egna kundrelationen. Vid en strikt tolkning gäller den inte därutöver, vilket innebär att ett finansiellt institut i och för sig skulle vara berättigad att lämna upplysningar om sådan ”överskottsinformation” rörande en kunds förhållanden till ett annat finansiellt företag som går helt vid sidan om det egna kundförhållandet.55 Det finansiella företaget bör dock trots detta inte upp- lysa om sina kunders förhållanden till andra finansiella företag.

Såvitt avser betaldata omfattar den finansiella sekretessen krav på betalarens och betal- ningsmottagarens betaltjänstleverantör att skydda betaldata avseende sina egna kun- der. Därutöver bedömer vi att betaldata rörande motparten i transaktionen som inte utgör betaltjänstleverantörens egen kund ändå är sådana uppgifter där motparten har en sådan relation till det finansiella företaget att denne har ett ”befogat intresse av att de hålls hemliga” och att de därför också bör omfattas av finansiell sekretess. Detta in-

50Jansson, Per-Ola, Banksekretess och annan finansiell sekretess, Svenska Bankföreningen, 2010, se s. 8.

51Nial, Håkan, Banksekretessen, Svenska Bankföreningen, 5 uppl., 1987.

52Se vidare Jansson, s. 48-49.

53Jansson, s. 23 och 48.

54Prop. 2002/03:139 Del 1 s 477.

55Jansson, s. 53-54.

1258

SOU 2023:16

Bilaga 6

nebär till exempel att i den mån betalningsmottagarens betaltjänstleverantör får betal- data om betalaren så bör även denna omfattas av betaltjänstleverantörens sekretesskyl- dighet.

4.3Förhållanden till kreditinstitut

SW41609611/6

Uttrycket ”förhållanden till kreditinstitut” omfattar upplysningar och uppgifter om en person som ett institut har eller har haft en kundrelation till. Tolkningen av vad som avses med förhållanden till ett kreditinstitut ska vara den vidast möjliga.56 Alla uppgif- ter som rör en kunds mellanhavanden med banken (eller det finansiella institutet), oav- sett om de är dokumenterade eller inte, är underkastade den finansiella sekretessen. Alla relationer bank - kund omfattas av sekretessregeln.57 En förutsättning för att re- geln om finansiell sekretess skall bli tillämplig är dock att det föreligger ett kontrakts- förhållande i vid mening mellan institutet och en annan, fysisk eller juridisk, person.58

Eftersom den finansiella sekretessen förekommer i finansiell verksamhet, är det natur- ligt att uppgifter som skyddas av sekretessen i många fall gäller ekonomiska förhållan- den, inte sällan med anknytning till betydelsefulla affärshemligheter. Att sådana upp- gifter inte lämnas till obehöriga kan vara av mycket stor betydelse för de berörda kun- derna. Med den mångfacetterade verksamhet som numera förekommer i de finansiella företagen, har dessa också tillgång till många andra slag av uppgifter om sina kunder. Dessa uppgifter kan vara lika känsliga som de strikt ekonomiska uppgifterna. Exempel- vis kan de ha stor betydelse för kundernas integritet. Den finansiella sekretessen gäller emellertid alla uppgifter rörande en kund oavsett hur känsliga de kan antas vara gene- rellt sett eller för den enskilde kunden.59 Sekretessen gäller alla faktorer rörande relat- ionen mellan banken eller det finansiella institutet och kunden av vad slag de än är, så länge de avser kundförhållandet. Inte heller information avseende att en person inte är kund hos ett finansiellt företag bör avslöjas i syfte att skydda den finansiella sekretes- sen.60 Skulle kunden samtidigt ha en annan relation till det finansiella företaget gäller dock inte den finansiella sekretessen.61

Uppgifter om en betalares eller betalningsmottagares betaldata är uppgifter som typiskt sett inryms i en ”kunds mellanhavanden med” ett finansiellt företag och därför skyddas om regler om finansiell sekretess. Detta gäller enligt vår bedömning även såvitt avser information som till exempel betalningsmottagarens betaltjänstleverantör tagit del av om betalaren, vilken inte utgör dennes kund eftersom denne har ett befogat intresse av att de hålls hemliga. Sådana uppgifter får således inte lämnas ut av betalarens eller be- talningsmottagarens betaltjänstleverantör utan behöriga skäl.

4.4Obehörighetsrekvisitet

Den finansiella sekretessen berör i huvudsak tre parter: den enskilde som omfattas av det sekretessbelagda förhållandet, det finansiella företaget som känner till förhållandet och den tredje man som av någon anledning vill få del av uppgifter om förhållandet.

56Jansson, s. 49-50.

57Prop. 1986/87:12 s. 211.

58Prop. 2002/03:139 Del 1 s 478.

59Jansson, s. 23.

60Jansson, s. 53.

61Jansson, s. 51.

1259

Bilaga 6

SOU 2023:16

SW41609611/6

Vid bedömning av om ett röjande är behörigt behöver man hitta en rimlig balans mel- lan dessa tre gruppers befogade intressen. Skulle tvekan råda om vad som gäller bör rekvisitet tolkas snävt så att sekretess gäller till dess någon omständighet tillkommer som medger att den kan brytas. Gränsdragningarna är många gånger svåra och förut- sätter bedömning av bland annat ändamålet med utlämnade och prövning av hur upp- gifterna behandlas efter ett eventuellt utlämnande.62 . Den vägledning som finns avse- ende hur en sådan intresseavvägning ska utföras och bedömas är dessutom begränsad och leder enligt vår mening ofta till osäkra bedömningar.

I princip kan ett finansiellt företag behörigen röja uppgifter som omfattas av sekretess i fyra situationer: i) företaget kan lämna ut uppgifter till kunden själv, ii) företaget kan lämna ut uppgifter till annan om kunden har samtyckt till detta, iii) företaget kan lämna ut uppgifter om det är skyldigt att lämna ut uppgifter om en viss kund eller om sina kunder generellt sett på grund av krav på detta i lag eller i annat auktoritativt på- bud, och iv) när någon sådan skyldighet inte finns, men när det ändå inte kan anses obehörigt att lämna upplysningar om kunden (”andra behöriga skäl”).63

Det finns inte utrymme inom ramen för denna promemoria att på ett uttömmande sätt beskriva de potentiella situationer som anges föregående stycke. I det följande ges emellertid ett antal exempel på situationer som bedömts vara särskilt relevanta att be- lysa såvitt avser betaldata.

Vid bedömning av om röjande får ske i fall då någon skyldighet att lämna ut uppgifter inte finns (andra behöriga skäl) blir den intresseavvägning som ska göras enligt ovan särskilt aktuell att tillämpa. Vid denna intresseavvägning kan det då finnas anledning att ta hänsyn till om sekretesskydd för uppgifterna också finns hos mottagaren, vilket kan vara fallet om mottagaren är ett annat finansiellt företag eller en myndighet i vars verksamhet sekretess gäller. Sekretesskydd hos mottagaren efter ett utlämnande får dock endast ses som ett stöd vid tolkningen i situationer när det samtidigt finns posi- tiva skäl för ett utlämnande.64

Ett finansiellt företag kan under vissa förutsättningar ha rätt att lämna uppgifter om en kund till ett annat finansiellt företag. Det gäller i första hand när det följer av avtalet med kunden. I förarbetena till LBF anges att uppgiftslämnande anses tillåtet när det krävs för att banken skall kunna fullgöra kundens uppdrag.65 Exempel på detta är när en stor kredit ska lämnas i samband med projektfinansiering eller annan företagsfinan- siering. Då kan flera finansiella företag gemensamt utföra tjänsten och ge ett s.k. syndi- kerat lån. För bedömning av kundens kreditvärdighet, de ställda säkerheterna m.m. kan instituten behöva utbyta information om kunden och dennes förhållanden. Detta kan ske så långt det är nödvändigt för att den gemensamma tjänsten ska unna utfö- ras.66

Såvitt avser betaldata lämnas uppgifter mellan betaltjänstleverantörer för att genom- föra en betalning. Sådana uppgifter som betaltjänstleverantören har laglig skyldighet

62Jansson, s. 63.

63Jansson, s. 64.

64Jansson, s. 65.

65Prop. 2002/03:139 Del 1 s 478.

66Jansson, s. 185-186.

1260

SOU 2023:16

Bilaga 6

SW41609611/6

att tillse åtföljer betalningen framgår av förordning 2015/84767 och utgör behörigt rö- jande på grund av denna skyldighet. Därutöver kan krav på betaldata föreligga enligt regler för de betalningsmeddelandestandarder betaltjänstleverantören har åtagit sig att följa inom ramen för ett visst betalsystem. Förutsatt att sådan information är nödvän- dig för att utföra betaltjänsten torde denna uppfylla krav på ”andra behöriga skäl”.

Enligt 4 kap. 9 § andra stycket 4 p. lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (”Penningtvättslagen”) finns också en möjlighet för bland an- nat banker, betaltjänstleverantörer och utgivare av elektroniska pengar att lämna upp- gifter sinsemellan som rör samma kund och samma transaktion och som bedöms (eller har bedömts) avseende om den utgör misstänkt för penningtvätt eller terrorismfinan- siering eller rapporterats till finanspolisen avseende detta. Detta förutsatt att verksam- hetsutövarna tillhör samma verksamhets- eller yrkeskategori och omfattas av skyldig- heter i fråga om tystnadsplikt och skydd för personuppgifter som följer av Penning- tvättslagen.

Möjligheten för finansiella företag att utbyta information för att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism förutsätter således bland annat transaktionssamband. Ut- redningen om stärkta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, SOU 2021:42, tar dock bland annat sikte på att utreda förutsättningarna för ett ökat inform- ationsutbyte. Utredningen konstaterar att bestämmelser om sekretess och annan tyst- nadsplikt utgör hinder för det informationsutbyte som behövs. Det föreslås därför att det ska införas en möjlighet till särskilt beslutad samverkan inom vilken uppgifter som omfattas av sekretess eller annan tystnadsplikt ska kunna utbytas genom en uppgifts- skyldighet. Sådan samverkan ska kunna beslutas när det, för att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, finns särskilda skäl. De myndigheter som ingår i Samordningsfunktionen mot penningtvätt och finansiering av terrorism, Sveri- ges advokatsamfund och verksamhetsutövare enligt definitionen i Penningtvättslagen ska kunna ingå i en samverkan. En förutsättning för samverkan där verksamhetsutö- vare deltar är att åtminstone en myndighet deltar. Vidare föreslår utredningen att verk- samhetsutövare i större utsträckning med varandra ska kunna utbyta uppgifter som av- ser misstankar om penningtvätt och finansiering av terrorism om uppgifterna rör en transaktion som omfattar verksamhetsutövarna.68

Även utan särskild lagreglering såsom i Penningtvättslagen kan, utifrån en intresseav- vägning baserad på obehörighetsrekvisitet, uppgifter om en kund lämnas mellan finan- siella företag om synnerligen allvarlig brottslighet kan befaras vara riktad mot ett finan- siellt företags verksamhet i stort, till exempel i form av systematiska kreditbedrägerier eller systematiska försök att ta sig in i företagets datasystem. Det gäller i fall då frågan är så brådskande att en brottsutredning inte kan avvaktas.69

67Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/847 av den 20 maj 2015 om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upphävande av förordning (EG) nr 1781/2006.

68Betänkande av utredningen om stärkta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism SOU 2021:42, s. 20-21.

69Jansson, s. 188.

1261

Bilaga 6

SOU 2023:16

SW41609611/6

Uppgifter som har lämnats till polis eller åklagare med anledning av misstänkt bedrä- geri i samband med tillhandahållande eller användning av betaltjänster får vidare en- ligt 6 kap. 5 § betaltjänstlagen delas mellan betaltjänstleverantörer och de som har an- svar för betalningssystem.

Vidare förekommer vid utbetalningar i vissa fall att kunder önskar att beloppet ska sät- tas in på kundens konto i en annan bank än den bank som fått uppdraget att utföra transaktionen. För att säkerställa att kundens uppgivna konto är korrekt, och därmed undvika att utbetalning sker till fel konto, kontaktar den utbetalande banken den andra banken där kontot finns för att få en bekräftelse att kontonumret är korrekt. Det torde inte finnas några hinder från banksekretessynpunkt att den kontohavande banken be- kräftar dessa uppgifter. Detta dock under förutsättning att den utbetalande banken kan lämna upplysningar till den andra banken om såväl kontonummer som namn och per- sonnummer på kontohavaren.

Det kan vidare förekomma att kunder ställer frågan till sin bank om vem som betalat in medel på kundens konto eller att en betalare ställer frågan om till vem som en betal- ning gått. Banken bör kunna medverka till att sådana frågor klarläggs. Banken får dock först bedöma att det rör sig om en berättigad förfrågan och kontrollera att det inte ut- gör ett obehörigt försök att få tillgång till betalningsmottagarens uppgifter.

4.5Röjande

Förbudet att lämna ut uppgifter som täcks av finansiell sekretess omfattar inte förhål- landen som redan har röjts. Information som är allmänt känd eller som kan inhämtas genom till exempel offentliga register eller i allmänt tillgängliga dokument, såsom pro- spekt, är redan röjt och omfattas därför inte av sekretessen. Ett finansiellt företag bör dock generellt vara försiktigt med att lämna ut uppgifter om sina kunder på den grun- den att de redan är kända. Som vägledande regel bör detta kunna ske om det är till kun- dens förmån. Företaget bör emellertid inte lämna ut mer uppgifter än vad som redan har röjts.70

Från doktrin kan utläsas att alla förhållanden som kan identifieras som hörande till viss kund är skyddade av den finansiella sekretessen.71 Någon närmre vägledning för när så är fallet, motsvarande vad som gäller inom personuppgiftsområdet, saknas emellertid inom området finansiell sekretess. Det torde i och för sig med viss försiktighet gå att beakta den vägledning som tillämpas inom personuppgiftsområdet avseende anonymi- sering och aggregering av data även för när ett förhållande till en viss kund ska anses föreligga.

4.6Finansiell sekretess hos betaltjänstleverantörer

Enligt 3 kap. 12 § betaltjänstlagen gäller att den som är eller har varit knuten till ett betalningsinstitut eller en registrerad betaltjänstleverantör som anställd eller upp- dragstagare inte obehörigen får röja eller utnyttja vad han eller hon i anställningen eller under uppdraget i verksamheten med betaltjänster har fått veta om enskildas förhål- landen till institutet eller leverantören.

70Jansson, s. 50.

71Jansson, s. 51.

1262

SOU 2023:16

Bilaga 6

SW41609611/6

Regleringen i 3 kap. 12 § betaltjänstlagen, vilken avser sekretess inom ramen för betal- tjänstverksamhet enligt betaltjänstlagen, reglerar en skyldighet för den som är eller har varit knuten till ett betalningsinstitut eller en registrerad betaltjänstleverantör som an- ställd eller uppdragstagare. Till skillnad från regleringen i LBF träffar skyldigheten i be- taltjänstlagen alltså inte själva institutet utan de enskilda personerna som är eller har varit knutna till detta72. Detta hindrar dock inte att det institut i vilket de är verksamma också kan vara ansvarigt i egenskap av deras principal eller till följd av avtalet med kund. Både banker och betaltjänstleverantörer agerar genom anställda eller uppdrags- tagare. I den praktiska verksamheten blir det därför dessa som tvingas iaktta sekretes- sen för banken eller betaltjänstleverantörens räkning. Den praktiska skillnaden i till- lämpningen mellan de båda huvudtyperna av sekretessbestämmelser blir därför ur detta perspektiv obetydlig.73 Däremot torde inte det finansiella företaget kunna göras ansvarigt genom ingripande från Finansinspektionen för en enskild anställds brott mot den finansiella sekretessen enligt 3 kap. 12 § betaltjänstlagen om inte företaget samti- digt bryter mot annan finansiell reglering, till exempel genom att ha bristfälliga interna regler och rutiner avseende finansiell sekretess.

Vidare är omfattningen av LBF:s sekretessbestämmelse bredare än motsvarande i bet- altjänstlagen. LBF:s sekretessbestämmelse täcker in relationer avseende all verksamhet för kreditinstitutet mot kunder oavsett om det är inlåning, utlåning, betaltjänster eller andra produkter. Betaltjänstlagens sekretessbestämmelse omfattar emellertid endast betaltjänstverksamheten och således inte näraliggande verksamhet eller annan verk- samhet som bedrivs av betalningsinstitutet eller den registrerade betaltjänstleverantö- ren.

4.7Finansiell sekretess hos utgivare av elektroniska pengar

Enligt 3 kap. 12 § LEP gäller att den som är eller har varit knuten till ett institut för elektroniska pengar eller en registrerad utgivare som anställd eller uppdragstagare inte obehörigen får röja eller utnyttja vad han eller hon i anställningen eller under uppdra- get i verksamheten med utgivning av elektroniska pengar eller betaltjänster har fått veta om enskildas förhållanden till institutet eller utgivaren.

Enligt propositionen74 till LEP motsvarar 3 kap. 12 § LEP motsvarande bestämmelse i betaltjänstlagen och avses ha samma innebörd. Det nämns vidare i propositionen att det i sammanhanget kan noteras att institut för elektroniska pengar och registrerade utgivare har möjlighet att bland annat tillhandahålla betaltjänster. Även utgivning av elektroniska pengar är en verksamhet som nära knyter an till tillhandahållande av bet- altjänster. Tillhandahållande av betaltjänster är i sin tur en verksamhet som uppvisar likheter med verksamheten i kreditinstitut, som sysslar med omfattande betalningsför- medling.75 Mot denna bakgrund ansågs det enligt förarbetena till LEP som lämpligt att

72Vi har inte återfunnit någon förklaring till denna diskrepans trots eftersökningar.

73Jansson, s. 21.

74Prop. 2010/11:124, s 139.

75Prop. 2009/10:220, s. 146.

1263

Bilaga 6

SOU 2023:16

införa regler om tystnadsplikt för institut för elektroniska pengar och registrerade utgi- vare som motsvarar de regler som gäller för såväl betalningsinstitut och registrerade betaltjänstleverantörer som för kreditinstitut. 76

4.8Andra aktörer på betalmarknaden

I samband med betalningar behandlas betaldata i vissa fall även av andra aktörer än de som utför betalningen. Vid en betalning av varor på internet (en e-handelstransaktion) behandlar i normalfallet även säljaren uppgifter om betalaren som har erhållits från be- talaren inför genomförandet av betalningen.

De uppgifter som behandlas av betalningsmottagaren kommer direkt från betalaren. Något röjande från betaltjänstleverantören kan således inte anses aktualiseras i det ske- det. Behandlingen av denna betaldata av betalningsmottagaren omfattas inte av någon finansiell sekretess eftersom uppgifterna erhållits direkt från betalaren och utan in- blandning av någon aktör som lyder under finansiell sekretess.

4.9Betalare respektive betalningsmottagare

Betalare och betalningsmottagare är de parter som skyddas av reglering om finansiell sekretess, men dessa omfattas själv inte av skyldigheter enligt sekretessregleringen.

SW41609611/6

76Prop. 2010/11:124, s 89.

1264

SOU 2023:16

SW41609611/6

Bilaga 6

Särskilt om anonymisering och aggregering av data

Användande av betaldata omfattas endast av dataskyddslagstiftningens krav i den mån den enskilda betaldatan utgör personuppgifter. Likaså täcks betaldata av finansiell sek- retess endast om uppgifterna avser det finansiella företagets förhållande till kunden.

Således omfattas rent anonym data inte av vare sig dataskyddslagens krav eller av reg- lerna för finansiell sekretess.

Det följer av dataskyddsförordningens definition att uppgifter som är helt anonyma och som inte går att hänföra till en fysisk person inte utgör personuppgifter. Sådana anony- miserade data faller utanför personuppgiftsregleringen och kan alltså nyttjas och vida- rebehandlas i princip obegränsat. Således kan information som har sammanställts och aggregerats till den grad att den anonymiserats användas fritt, vilket medför att rent statistisk betaldata kan användas utan begränsningar så länge den verkligen är ano- nym. Exempel på sådan information är rent statistik, förutsatt att sådan information hålls på en sådan allmän nivå att enskilda eller mindre grupper av enskilda inte kan särskiljas.

Det ställs dock mycket höga krav för uppgifter ska anses vara anonymiserade. För att uppgifterna ska anses vara anonymiserade ska information vara oåterkalleligen avi- dentifierad – det ska alltså inte gå att åstadkomma eller återskapa kopplingen till en enskild person. Avgörande för om uppgifter utgör personuppgifter eller anonymiserad information är om den fysiska personen ”med rimlig sannolikhet” kan identifieras eller inte.77 Det är för närvarande oklart hur pass oåterkallelig information måste förbli för att inte utgöra personuppgifter.78

Det har vid flera tillfällen visats att data som man trott ska vara anonym faktisk har kunnat användas för att identifiera enskilda fysiska personer79 - med följd att sådan data ska anses utgöra personuppgifter. Som exempel kan tas att generell transaktions- data har visats kunna identifiera enskilda personer genom analys av transaktionsmöns- ter.80 Även statistiska uppgifter har i vissa undantagsfall gått att hänföra till en så pass begränsad grupp av personer att detta ansetts utgöra personuppgifter, trots att de en- skilda individerna inte framgick.

I sammanhanget ska det noteras att åtgärder som endast är tillfälliga, till exempel kryp- tering eller när identifierande uppgifter ersätts med unika identifikatorer/nycklar, inte innebär att informationen anses vara anonymiserad – sådana uppgifter anses istället vara pseudonymiserade81, vilket alltjämt är personuppgifter som lyder under data- skyddsförordningens krav. Således täcks uppgifter som från den enskildes perspektiv

77Se skäl 26 i dataskyddsförordningen.

78EDPBs föregångare Artikel 29-gruppen har publicerat riktlinjer om anonymisering (WP 216) som uppställer ett närmast ab- solut krav på oåterkallelighet och därmed att det inte får finnas någon som helst risk för identifiering – dessa riktlinjer publice- rades dock innan Dataskyddsförordningen trädde i kraft och de har inte antagits av EDPB. EDPB har angett att man planerar att under 2021/2022 ge ut uppdaterade riktlinjer om anonymisering.

79Blockchain and the General Data Protection Regulation – Can distributed ledgers be squared with European data protection law, European Parliamentary Research Service, juli 2019, s. 22ff.

80European Parliamentary Research Service, s. 27.

81Art. 4, 5 p. dataskyddsförordningen.

1265

Bilaga 6

SOU 2023:16

ofta kan uppfattas som avidentifierade, såsom delvis avidentifierade (hashade) uppgif- ter eller uppgifter som hänförs till ett alias, fortfarande av dataskyddsförordningens skydd och villkor.

Som nämnts under avsnitt 4.5 kan i doktrin utläsas att alla förhållanden som kan iden- tifieras som hörande till viss kund är skyddade av den finansiella sekretessen. Någon närmre vägledning för när så är fallet, motsvarande vad som gäller inom personupp- giftsområdet, saknas emellertid inom området finansiell sekretess. I likhet med vad som gäller inom personuppgiftsområdet torde dock pseudonymiserade uppgifter om en kund till ett finansiellt företag utgöra förhållanden som kan identifieras som hörande till viss kund och därmed sådana uppgifter som skyddas av regleringen om finansiell sekretess.

Vad avser betaldata torde det i de allra flesta fall röra sig om uppgifter som direkt eller indirekt kommer att vara hänförligt till det finansiella företagets kunder eller en enskild person (till exempel uppgifter som kan hänföras till betalaren). Därför omfattas betal- data som huvudregel av dataskyddsförordningens villkor och krav samt av reglerna om finansiell sekretess. Om betaldata dock har sammanställts och anonymiserats fullt ut (utan att någon enskild kan härledas) så gäller inte dessa krav. Detta kan vara fallet för exempelvis rent statistisk betaldata som aggregerats till en sådan nivå att den endast visar på generella betal eller köpmönster över en större population. Sådan anonymise- rad och aggregerad statistisk data kan användas i princip helt fritt för olika ändamål, inklusive vidareanvändning och försäljning till nya parter, utan att dataskyddslagstift- ningen eller den finansiella sekretessen begränsar användningsmöjligheterna.

Det ska nämnas att själva aggregeringen och anonymiseringen är en åtgärd som i sig utgör en personuppgiftsbehandling enligt dataskyddsförordningen, varför det krävs att exempelvis laglig grund föreligger för en sådan åtgärd. I praktiken torde det dock vara relativt enkelt att säkerställa en laglig grund för en anonymisering, exempelvis genom en intresseavvägning, då det torde föreligga ett legitimt intresse av att skapa och nyttja sådana statistiska uppgifter i verksamheten och riskerna för den enskildes integritet torde vara minimala (förutsatt att uppgifterna faktiskt anonymiseras fullt ut).

SW41609611/6

1266

SOU 2023:16

Bilaga 6

6.Avslutande analys och kommentarer

6.1Relationen mellan finansiell sekretess och dataskydd avseende betaldata

Reglerna om dataskydd och om finansiell sekretess kompletterar och överlappar varandra. Som framgår av bilden nedan är området för den finansiella sekretessen emellertid snävare. Kraven på finansiell sekretess är enbart tillämpliga på finansiella företag, som omfattas av sekretessreglering inom den finansiella rörelsen, samt den som är eller har varit knuten till ett finansiellt företag som anställd eller uppdragsta- gare.

Figur 1: Översikt över betaldata i ett förenklat betalflöde.82

SW41609611/6

6.2Vilket skydd och villkor gäller för användning av betaldata

Behandling av betaldata förutsätter i sig en särskild försiktighet eftersom uppgifterna däri kan vara av känsliga för den enskilde och behandlingen kan således innebära en ökad risk för individens rättigheter och friheter.83 Denna försiktighet tillgodoses i betal- kedjan till viss del av att vissa aktörer omfattas av exempelvis finansiell sekretess. Andra aktörer i betalkedjan som betalningsmottagare och e-handlare omfattas inte av finansiell sekretess eller specifika regler avseende behandling av betaldata. Istället om- fattas dessa aktörer av de allmänna och grundläggande kraven i dataskyddsförord- ningen.

Reglerna om finansiell sekretess och dataskydd är konstruerade på så vis att det som utgångspunkt är otillåtet att röja respektive behandla betaldata, om inte de villkor och förutsättningar som uppställs i reglerna uppfylls. För finansiell sekretess är det primära villkoret, för att uppgifter ska få delas till utomstående, att det föreligger ett behörigt röjande. För dataskydd gäller för att uppgifterna ska få behandlas att de omfattande kraven i dataskyddsförordningen (avseende bland annat giltigt ändamål och tillämplig rättslig grund) är uppfyllda. Olika aktörers möjlighet att på ett lagligt sätt använda sig av betaldata styrs och begränsas således klart genom dessa regleringar.

För anonymiserad och aggregerad betaldata gäller inte dessa regler utan sådan data kan nyttjas fritt, till exempel genom vidarenyttjande för andra ändamål eller delning eller försäljning av sådan data till andra aktörer. Ett sådant fritt nyttjande förutsätter

82Notera att denna bild är förenklad och att det kan förekomma såväl fler flöden som andra och mer komplexa strukturer än vad som anges nedan. Det ska också påpekas att det inom ramen för kraven på personuppgiftsbehandlingen förekommer andra regleringar som direkt eller indirekt kompletterar dataskyddsförordningen, inkluderat betaltjänstlagen (enligt vad som beskrivs i avsnitt 3.3 ovan) och även reglerna för finansiell sekretess. Bilden skulle således kunna göras betydligt mer komplex.

83Just risk för individens rättigheter och friheter är centralt för det europeiska dataskyddet, se närmare EDPB:s riktlinjer 6/2020 fotnot 30.

1267

Bilaga 6

SOU 2023:16

SW41609611/6

att inga enskilda ska kunna härledas utifrån sådan aggregerad betaldata. Om detta upp- fylls är det enligt vår mening också rimligt att datan kan nyttjas fritt, men det gäller att man säkerställer att så är fallet. Som nämnt ovan är det i nuläget oklart vad som krävs för att uppnå anonymisering enligt dataskyddsförordningen. Här torde förväntade väg- ledningar från EDPB kunna bidra till att klargöra rättsläget.

6.3Behov av mer vägledning inom området finansiell sekretess

På senare år, särskilt i samband med genomförandet av dataskyddsförordningen, har ett stort antal omfattande och detaljrika vägledningar avseende personuppgiftsbehand- ling upprättats, bland annat från EDPB och IMY. Dessa vägledningar har i stor ut- sträckning tagit hänsyn till den snabba tekniska utveckling som sker och den omfat- tande spridning av uppgifter det medför.

Förarbeten, doktrin och annan vägledning som finns avseende hur reglerna om finansi- ell sekretess ska tolkas är däremot begränsad och flera år gammal. Dessa vägledningar är huvudsakligen skrivna före de senaste årens tekniska utveckling och de är således inte anpassade till dagens komplexa digitala miljö. Detta försvårar en säker tolkning och juridiska analyser av gällande rätt för dagens digitala verksamheter.

Den begränsade vägledningen inom området finansiell sekretess blir särskilt tydlig när en jämförelse görs mellan olika grunder för behörigt röjande inom finansiell sekretess respektive rättsliga grunder för behandling av personuppgifter. Det saknas exempelvis en närmare vägledning för hur den intresseavvägning avseende om ett röjande är obe- hörigt eller ej ska utföras. Jämförelsevis finns inom personuppgiftsområdet mycket omfattande vägledningar avseende hur en sådan intresseavvägning ska göras och vad som då bör beaktas. Ett ytterligare exempel är grunden samtycke där det finns mycket vägledning inom personuppgiftsområdet avseende hur ett samtycke ska utformas me- dan vägledningen inom området finansiell sekretess även här är begränsad.

Sammanfattningsvis bedömer vi därför att den vägledning som finns inom området fi- nansiell sekretess behöver uppdateras, förtydligas samt så långt möjligt samordnas med de vägledningar inom personuppgiftsområdet som det finns en naturlig anknyt- ning till.

6.4Tillsyn över behandlingen av betaldata

IMY har varit aktiv i sin tillsyn över personuppgiftskraven sedan dataskyddsförord- ningen trädde i kraft. Detta har i viss utsträckning omfattat tillsyn inom den finansiella sektorn, även om den tillsynen såvitt vi känner till inte har avsett några av de huvud- sakliga aspekter som belysts i denna utredning. Några betydande påföljder har i dagslä- get inte heller beslutats av IMY avseende finansbranschens aktörer.84

Avseende FI:s tillsyn känner vi inte till några betydande fall där myndigheten har ingri- pit mot aktörer till följd av bristande efterlevnad av regler om finansiell sekretess.85

84Jämförelse kan göras med sjukvården, en annan bransch men som likt betalmarknaden är föremål för omfattande särregle- ring, där IMY har gjort omfattande tillsyn vilket resulterat i beslut om betydande sanktionsavgifter.

85Det bör noteras att vi baserar detta på vår kunskap och erfarenhet av FI:s sanktionspraxis och att vi inte gjort en detaljerad genomgång av denna inom ramen för denna promemoria.

1268

SOU 2023:16

Bilaga 6

Eftersom dataskyddslagstiftningen och den finansiella regleringen överlappar innebär detta att IMY och FI har ett överlappande tillsynsansvar. IMY har i detta avseende ef- terfrågat en nära samverkan mellan myndigheter för att uppnå en harmoniserad regle- ring av personuppgifter inom olika samhällssektorer86, exempelvis avseende initiativen på betaltjänstmarknaden och avseende incidentrapporteringar. I detta sammanhang har IMY framfört att det finns behov av samverkan med FI.87 Även FI har framfört att överlappningar och ansvarsfördelning mellan myndigheterna bör klarläggas, särskild i de avseenden där FI utöver tillsyn som angränsar till personuppgiftsområdet.88

6.5Behov utifrån den starka marknadsutvecklingen inom betaltjänster

Betaltjänstemarknaden har utvecklats kraftigt de senaste åren. Det har både skett en snabb teknisk utveckling samtidigt som det skapats många nya bolag med inriktning på betaltjänster (oftast sker detta i ett digitaliseringssammanhang, så kallad fintech). Detta kan bidra till en ökad innovation och konkurrens på marknaden, men samtidigt innebär nya affärsmodeller och ny teknikanvändning utmaningar vad gäller tillämp- ning och efterlevnad av de aktuella regelverken. Därtill kan många nya bolag, åt- minstone i ett inledande skede, ha utmaningar med att skaffa den kompetens och de rutiner som krävs för att efterleva tillämpliga krav i en komplex verklighet.

Att regelverken i sig är komplexa bidrar till dessa utmaningar. En ökad samordning och förtydligande, enligt vad som nämnts ovan, kan enligt vår mening bidra till förbättrade möjligheter till en korrekt regelefterlevnad samtidigt som man tar till vara på utveckl- ingarna på betaltjänstemarknaden.

________________________________

SW41609611/6

86IMY Integritetsskyddsrapport 2020 s. 19 och 43.

87IMY Integritetsskyddsrapport 2020 s. 43.

88Prop. 2017/18:77 s.296.

1269

Regeringskansliet

Undersökning om bankkonto

J A N U A R I 2 0 2 2

1271

7 Bilaga

Innehåll

1273

2023:16 SOU

Om undersökningen	2
Sammanfattning	3

Resultat – Problem med att öppna

betalkonto i svensk bank	4
Antal som har haft problem	5
Beskrivning av problemen	8
Följder	10
Härkomst	11
Banker som nekat betalkonto	13
Främsta anledning till problemet	14

Övriga resultat	15
Betalkonto i svensk bank uppsagd	16
Övriga kommentarer	17

7 Bilaga

1274

Om undersökningen

GENOMFÖRANDE

Betalningsutredningen är en oberoende statlig utredning, med uppdrag att analysera utvecklingen på betalningsmarknaden och statens framtida roll på denna marknad. Utredningen ska bl.a. ta ställning till vilka krav som behövs för att alla i samhället ska kunna genomföra sina betalningar.

Mot bakgrund av detta vill utredningen få en bättre bild av omfattningen av att personer nekas ett betalkonto (även kallat löne- eller privatkonto) och på vilka grunder det sker.

METOD
METOD		Antal
Telefonintervjuer har genomförts		Antal

	Universitet/högskola	16
med 25 medarbetare på	Universitet/högskola	16
med 25 medarbetare på
universitet/högskolor, privata	Privat företag	8
företag och organisationer.
företag och organisationer.	Organisation	1
	Organisation	1

7 Bilaga

BAKGRUND OCH SYFTE

Undersökningen har genomförts under perioden november till december 2021 av Origo Group.

Läs mer om Origo Group på www.origogroup.com.

Projektledare på Origo: Henrik Brandes.

Kontaktperson på Regeringskansliet: Katja

Rehnberg.

ENKÄT

Enkäten består av frågor om huruvida personer inom organisationen haft problem med att öppna ett betalkonto i en svensk bank eller fått sitt betalkonto uppsagt. Respondenterna har även kunnat ge övriga kommentarer.

2023:16 SOU

1275

Sammanfattning

HÄLFTEN HAR HAFT PROBLEM MED ATT ÖPPNA BETALKONTO

Knappt hälften (12 personer) av de tillfrågade uppger att minst en person inom deras organisation, eller som organisationen är i kontakt med, haft problem med att öppna ett betalkonto i en svensk bank. Bland dem är nästan samtliga universitet eller högskolor. 11 av 16 universitet/högskolor uppger att de upplevt problem.

Antalet personer som har haft problemet varierar från 2 till 1 000 hos respektive organisation.

De vanligaste följderna för personerna och deras organisation är problem med löneutbetalningar samt att mycket tid och resurser har tagits i anspråk.

Svaren är relativt jämnt fördelade gällande vilka banker som har nekat personer betalkonto.

PROBLEMEN GÄLLER FRÄMST I UNIVERSITET/HÖGSKOLA MED UTLÄNDSKA MEDARBETARE SOM SAKNAR SVENSKA PERSONNUMMER

En klar majoritet har angett att den främsta anledningen till problemet berodde på att banken krävt svenskt personnummer för att öppna ett konto. Nästan alla personer som har haft problem kommer ifrån EU eller övriga världen.

De organisationer som upplever dessa problem uppger att en eller flera banker har nekat personen att öppna ett betalkonto. Handläggningstiderna är långa och inga konton öppnas förrän man har ett svenskt personnummer.

Bland övriga kommentarer nämns önskemål om snabbare handläggning för att få personnummer alternativt bättre system för att få ett betalkonto, t.ex. att det skulle räcka med ett anställningsbevis.

2023:16 SOU

7 Bilaga

Bilaga 7

SOU 2023:16

Problem med att öppna betalkonto i svensk bank

1276

2023:16 SOU

Hälften har problem med att öppna betalkonto i svensk bank

På nästa sida redovisas samtliga kommentarer som har lämnats på denna fråga.

Av dessa 12 svar är 11 från universitet/högskolor, 1 svar från ett privat företag och inget svar från någon organisation. Därmed utgör redovisningen på kommande sidor främst av de svar som getts av universitet/högskola.

	Har ni under det senaste året sett exempel
	på/upplevt att en/någon person verksam inom
	er organisation/som er organisation är i	Antal
	kontakt med eller arbetar med i er verksamhet	Antal
	kontakt med eller arbetar med i er verksamhet
	har haft problem med att öppna ett betalkonto
	i en svensk bank?

	Ja	12

	Nej	10

	Vet ej / ingen åsikt	3

1277

Bas: Samtliga 25 respondenter.

7 Bilaga

1278

7 Bilaga

Kommentarer gällande problem med att öppna betalkonto i svensk bank

KOMMENTARER FRÅN DE SOM HAR PROBLEM MED ATT ÖPPNA BETALKONTO:

•De får det, men det tar tid.

•De som saknar svenska personnummer. Till vissa länder blir det inte möjligt att skicka till banken utomlands, då får medarbetaren svårt att få lön, där ser vi ett behov att lösa för att kunna få in duktiga medarbetare.

•Det beror mest på migrationsverket och människor som är anställda utifrån som kommit hit som har haft svårigheter att få ett svenskt personnummer.

•Det handlar framförallt om när vi rekryterar utländska medarbetare som har problem med att öppna ett betalkonto när de inte har ett svenskt personnummer.

•Gäller utländska medarbetare.

•Problem med utländska medborgare som inte har svenska personnummer.

•Sker dagligen.

KOMMENTARER FRÅN DE SOM INTE HAR PROBLEM MED ATT ÖPPNA BETALKONTO:

•Alla personer med ett personkonto eller ett organisationsnummer får möjlighet till en anställning.

•Det som kan ske är att det tar lång tid för de personer som kommer från ett annat land till Sverige. Alltså att få ett personnummer och sen tar det lite extra tid att få sin lön.

•Vi som företagare skulle aldrig nås av de uppgifterna.

2023:16 SOU

1279

2023:16 SOU

Spridda svar på hur många som har haft problem

Hur många som har haft problem med att öppna ett betalkonto varierar stort, från 2 personer till 1 000 personer.

FRÅGA: UNGEFÄR HUR MÅNGA HAR HAFT SÅDANA PROBLEM UNDER DET SENASTE ÅRET?

•2

•5

•10

•10-15

•20

•36

•100

•1000

Bas: 12 respondenter som tillhör antingen ett universitet/högskola eller ett privat företag samt har under det senaste året sett exempel på en person inom organisationen som haft problem att öppna ett betalkonto i en svensk bank.

7 Bilaga

1280

7 Bilaga

Varierande svar gällande hur problemen har sett ut

Sju av tolv personer anger att en eller flera banker har nekat personen att öppna ett betalkonto men till slut har personen ändå kunnat få ett konto.

Hälften har uppgett andra problem än svarsalternativen. De redovisas på nästa sida. Där nämns framför allt att problemet har varit att personen ännu inte fått ett personnummer.

Tre personer svarar att det har tagit lång tid efter ansökan innan personen fått ett betalkonto. Två av dessa anger att det tog mindre än sex månader, medan den tredje inte gett något svar på hur lång tid det tog.

	Kan ni beskriva hur problemen generellt har sett	Antal
	ut? Flera svar möjliga	Antal
	ut? Flera svar möjliga

	En eller flera banker har nekat personen att öppna
	ett betalkonto men till slut har personen ändå kunnat	7
	få ett konto

	Personen har nekats att öppna ett betalkonto och har	4
	fortfarande inte fått ett betalkonto i en svensk bank	4
	fortfarande inte fått ett betalkonto i en svensk bank

	Det tar lång tid efter ansökan innan personen fått ett	3
	betalkonto	3
	betalkonto

	Personen har fått ett betalkonto men inte alla tjänster
	som är nödvändiga för att kunna genomföra	2
	betalningar

	Annat problem	6

	Vet ej/ingen åsikt	0

Bas: 12 respondenter som tillhör antingen ett universitet/högskola eller ett privat företag samt har under det senaste

året sett exempel på en person inom organisationen som haft problem att öppna ett betalkonto i en svensk bank.

2023:16 SOU

1281

Beskrivning av problemen – Annat problem

KAN NI BESKRIVA HUR PROBLEMEN GENERELLT HAR SETT UT? ANNAT PROBLEM:

•De får bankkonto när de tycker att personen mött kraven. Har personnummer och ID kort.

•De har inte fått personnummer så får de inte ett betalkonto. Vi betalar ut på ett ICA kort men med det kan de bara handla mat.

•De som inte fått personnummer. Bankerna är skyldiga enlig EU-lagar att öppna men de gör inte det. Då blir det problem.

•Man måste få ett personnummer och handläggningstiden tar väldigt lång tid.

•Personer som inte fått svenskt personnummer utan bara samordningsnummer. Delar problemet med andra lärosäten.

•Utländska medborgare innan de får sina svenska personnummer har rätt att få men inte får av bankerna.

2023:16 SOU

7 Bilaga

1282

7 Bilaga

Problem med löneutbetalningar vanligaste följden för personer som nekats konto

De vanligaste följderna för personer som nekats konto och för organisationen är problem med löneutbetalningar samt att mycket tid och resurser har tagits i anspråk.

SVAR UNDER ’ANNAT PROBLEM’:

•De får inte sin lön som de har rätt att få. Det är problem för de flesta universitet. Det är oftast viktiga personer som vi vill knyta oss till och det är inte bra att det första som händer är att de blir nekade ett konto.

•För individen som inte fått pengar.

•Vi har fått göra manuella utbetalningar via avi.

Vilka konkreta följder har detta gett för de
personer som nekats konto och för er	Antal
organisation? Flera svar möjliga

Problem med löneutbetalningar	11

Mycket tid och resurser har tagits i anspråk	9

Försenat tillträde till tjänsten	1

Personen har inte kunnat tillträda tjänsten	1

Annat problem	3

Vet ej/ingen åsikt	0

Bas: 12 respondenter som tillhör antingen ett universitet/högskola eller ett privat företag samt har under det senaste

året sett exempel på en person inom organisationen som haft problem att öppna ett betalkonto i en svensk bank.

2023:16 SOU

De allra flesta som har haft problem är personer utanför EU

De allra flesta personer som har haft problem med att få tillgång till betalkonto kommer ifrån EU eller övriga världen. Detta är ett resultat som hänger ihop med tidigare kommentarer, där det bland annat har nämnts att problemen gäller utländska medarbetare som saknar svenska personnummer.

Varifrån kommer de personer som
främst haft problem med att få tillgång	Antal
till betalkonto? Flera svar möjliga

Övriga världen	11

EU	8

Övriga Norden	1

Sverige	0

1283

Bas: 12 respondenter som tillhör antingen ett universitet/högskola eller ett privat företag samt har under det senaste

året sett exempel på en person inom organisationen som haft problem att öppna ett betalkonto i en svensk bank.

7 Bilaga

1284

Övriga världen – Länder det ofta rör sig om

VARIFRÅN KOMMER DE PERSONER SOM FRÄMST HAFT PROBLEM MED ATT FÅ TILLGÅNG TILL BETALKONTO? ÖVRIGA VÄRLDEN. VILKET/VILKA LÄNDER RÖR DET SIG OFTAST OM?:

•Alla.

•Asien, Mellanöstern men även i viss mån Sydamerika.

•Brasilien och Indien.

•Det är spritt.

•Har inte stor betydelse, det är de som saknar personnummer.

•Jag vet inte.

•Kina och Indien.

•Pakistan, Tyskland och Iran och fler men jag kommer inte ihåg.

•USA, Iran, alla länder.

•Utanför EU i allmänhet.

•Vet ej.

7 Bilaga

2023:16 SOU

Spridda svar på vilka banker som nekade betalkonto

Det är spridda svar gällande vilka banker som nekat betalkonto. Det syns ingen koppling till en viss bank för personer som blir nekade betalkonto.

SVAR UNDER ’ANNAN BANK’:

•Alla svenska banker.

	Vilken eller vilka banker nekade betalkonto till	Antal
	personen i er organisation? Flera svar möjliga	Antal
	personen i er organisation? Flera svar möjliga

	Nordea	6

	Danske Bank	5

	Handelsbanken	5

	SEB	4

	Swedbank	4

	ICA-banken	3

	Annan bank	1

	Vet ej/ingen åsikt	4

1285

Bas: 12 respondenter som tillhör antingen ett universitet/högskola eller ett privat företag samt har under det senaste

året sett exempel på en person inom organisationen som haft problem att öppna ett betalkonto i en svensk bank.

7 Bilaga

1286

7 Bilaga

Främsta anledning till problemet är bankens krav på svenskt personnummer

En klar majoritet har angett som främsta anledning att problemet berott på att banken krävt svenskt personnummer för att få öppna ett konto.

SV AR UNDER ’ANN A N

AN LE D NI NG’:

•Ett svensk ID behövdes, kort eller pass.

•Har inte ID handling.

•Personnummer och samordningsnummer. Tar flera månader innan de får det.

	Enligt din uppfattning, vilken är den främsta
	anledningen till att personer i er organisation haft	Antal
	problem med att öppna ett betalkonto? Flera svar	Antal
	problem med att öppna ett betalkonto? Flera svar
	möjliga
	Banken krävde svenskt personnummer för att få	11
	öppna ett konto	11
	öppna ett konto
	Banken menade att man inte kunde uppnå tillräcklig	3
	kundkännedom utifrån personens identitetshandlingar	3
	kundkännedom utifrån personens identitetshandlingar

	Banken uppgav ingen anledning till att personen	0
	nekades att öppna ett betalkonto	0
	nekades att öppna ett betalkonto

	Banken menade att personen inte var lagligen bosatt	1
	i EES	1
	i EES

	Annan bank	3

	Vet ej/ingen åsikt	0

Bas: 12 respondenter som tillhör antingen ett universitet/högskola eller ett privat företag samt har under det senaste

året sett exempel på en person inom organisationen som haft problem att öppna ett betalkonto i en svensk bank.

2023:16 SOU

SOU 2023:16

Bilaga 7

Övriga resultat

1287

1288

Betalkonto i svensk bank uppsagd

Ingen av de svarande har under det senaste året sett exempel på att en person verksam inom organisationen har fått sitt betalkonto i en svensk bank uppsagt.

7 Bilaga

2023:16 SOU

1289

Övriga kommentarer

HAR DU NÅGRA ÖVRIGA KOMMENTARER?

•Bättra systemet för att stötta våra medarbetare för att göra det lättare öppna att öppna konto. Arbetsgivare borde kunna gå i god.

•Det ska vara möjligt för de vi har anställt att visa att de har en anställning på en myndighet. Om de kan visa anställningsavtal och pass så borde man kunna få upp ett konto som man kan ta ut pengar. Att man ser till att bankerna kan lösa det för dem.

•Generellt har vi haft personer från KTH som följt med nyanställda när de blir nekade utan anledning fast det hjälper inte oavsett att man har rätt till ett bankkonto. Gått flera år att försöka få ordning på det men det har inte gått.

•Handläggningen när man flyttar till Sverige, det tar för lång tid att få personnummer och komma in i det svenska systemet.

•Vi stångas med det här hela tiden, bankerna måste ta sitt ansvar och följa EU-lagen. Det är det vi försöker säga åt dem att göra.

2023:16 SOU

7 Bilaga

Statens offentliga utredningar 2023

Kronologisk förteckning

1.Skärpta straff för flerfaldig brottslig- het. Ju.

2.En inre marknad för digitala tjänster

–ansvarsfördelning mellan myndig- heter. Fi.

3.Nya regler om nödlidande kreditavtal och inkassoverksamhet. Ju.

4.Posttjänst för hela slanten. Finansieringsmodeller för framtidens samhällsomfattande posttjänst. Fi.

5.Från delar till helhet. Tvångsvården som en del av en sammanhållen och personcentrerad vårdkedja. S.

6.En lag om tilläggsskatt för företag i stora koncerner. Fi.

7.På egna ben.

Utvecklad samverkan för individers etablering på arbetsmarknaden. A.

8.Arbetslivskriminalitet – arbetet

i Sverige, en bedömning av omfatt- ningen, lärdomar från Danmark och Finland. A.

9.Ett statligt huvudmannaskap för personlig assistans.

Ökad likvärdighet, långsiktighet och kvalitet. S.

10.Tandvårdens stöd till våldsutsatta patienter. S.

11.Tillfälligt miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet

–för ökad försörjningsberedskap. KN.

12.Förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende. Ju.

13.Patientöversikter inom EES och Sverige. S.

14.Organisera för hållbar utveckling. KN.

15.Förnybart i tanken. Ett styrmedels- förslag för en stärkt bioekonomi. LI.

16.Staten och betalningarna. Del 1 och 2. Fi.

Statens offentliga utredningar 2023

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

På egna ben.

Utvecklad samverkan för individers etablering på arbetsmarknaden. [7]

Arbetslivskriminalitet – arbetet i Sverige, en bedömning av omfattningen, lärdomar från Danmark och Finland. [8]

Finansdepartementet

En inre marknad för digitala tjänster

–ansvarsfördelning mellan myndig- heter. [2]

Socialdepartementet

Från delar till helhet. Tvångsvården som en del av en sammanhållen och personcentrerad vårdkedja. [5]

Ett statligt huvudmannaskap för personlig assistans.

Ökad likvärdighet, långsiktighet och kvalitet. [9]

Tandvårdens stöd till våldsutsatta patienter. [10]

Patientöversikter inom EES och Sverige. [13]

Posttjänst för hela slanten. Finansieringsmodeller för framtidens samhällsomfattande posttjänst. [4]

En lag om tilläggsskatt för företag i stora koncerner. [6]

Staten och betalningarna. Del 1 och 2. [16]

Justitiedepartementet

Skärpta straff för flerfaldig brottslighet. [1]

Nya regler om nödlidande kreditavtal och inkassoverksamhet. [3]

Förstärkt skydd för demokratin

och domstolarnas oberoende. [12]

Klimat- och näringslivsdepartementet

Tillfälligt miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet

–för ökad försörjningsberedskap. [11] Organisera för hållbar utveckling. [14]

Landsbygds- och infrastrukturdepartementet

Förnybart i tanken. Ett styrmedelsförslag för en stärkt bioekonomi. [15]