Staten och betalningarna

Del 2

Betänkande av Betalningsutredningen

Stockholm 2023

SOU 2023:16

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2023

ISBN 978-91-525-0582-3 (tryck)

ISBN 978-91-525-0583-0 (pdf)

ISSN 0375-250X

Innehåll

DEL 1

 

Förkortningar.....................................................................

27

Sammanfattning ................................................................

33

Summary ..........................................................................

55

1

Författningsförslag.....................................................

77

1.1 Förslag till lag (2024:000) om betalningsmedel ....................

77

1.2Förslag till lag (2024:000) om statliga kreditgarantier

för genomförandet av vissa betalningar .................................

79

1.3Förslag till lag om ändring i kupongskattelagen

(1970:624)................................................................................

84

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1990:676) om skatt

på ränta på skogskontomedel m.m. .......................................

85

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1571)

om insättningsgaranti .............................................................

86

1.6Förslag till lag om ändring i lagen (2004:297) om bank-

och finansieringsrörelse ..........................................................

87

1.7Förslag till lag om ändring i lagen (2004:629)

om trängselskatt......................................................................

89

1.8Förslag till lag om ändring i vägtrafikskattelagen

(2006:227)................................................................................

90

7

Innehåll

SOU 2023:16

1.9Förslag till lag om ändring i lagen (2009:366)

 

om handel med läkemedel......................................................

91

1.10

Förslag till lag om ändring i lagen (2010:751)

 

 

om betaltjänster ......................................................................

93

1.11

Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen

 

 

(2011:1244) .............................................................................

96

1.12

Förslag till lag om ändring i lagen (2014:1470)

 

 

om beskattning av viss privatinförsel av cigaretter...............

98

1.13

Förslag till lag om ändring i lagen (2017:630) om åtgärder

 

 

mot penningtvätt och finansiering av terrorism ...................

99

1.14

Förslag till lag om ändring i lagen (2022:1568)

 

 

om Sveriges riksbank............................................................

101

1.15Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:170) om statliga myndigheters betalningar

 

och medelsförvaltning ..........................................................

102

2

Utredningens uppdrag och arbete ..............................

103

2.1

Utredningens uppdrag .........................................................

103

2.2

Utredningsarbetet ................................................................

104

2.3

Dispositionen av betänkandet .............................................

105

3

Statens roll på betalningsmarknaden .........................

107

3.1

Inledning ...............................................................................

107

3.2

Att betala är att föra över värde ...........................................

111

3.3

Ett ekosystem för betalningar .............................................

114

 

3.3.1

Kontanta betalningar ............................................

116

3.3.2Digitala betalningar med

 

banktillgodohavanden...........................................

117

3.3.3

Slutna betalningssystem........................................

121

3.3.4Digitala betalningar kräver tekniska

stödsystem.............................................................

122

3.3.5Digitala centralbanksvalutor kan bli en del

av betalningsekosystemet .....................................

123

8

SOU 2023:16

Innehåll

3.4Statens roll för effektiva, säkra och tillgängliga

betalningar .............................................................................

124

3.4.1Former för det statliga åtagandet

 

i ekosystemet för betalningar................................

125

3.4.2

Ansvariga myndigheter och deras uppgifter ........

126

3.5 Nya förutsättningar för lagstiftning och tillsyn..................

129

3.5.1Utgångspunkter för utformning av

 

lagstiftning och tillsyn på betalningsområdet......

130

3.5.2

Teknikneutral lagstiftning.....................................

133

3.6 Utredningens överväganden.................................................

136

3.6.1Statens roll på betalningsmarknaden

 

 

bör stärkas..............................................................

136

4

Utvecklingen på betalningsmarknaden i Sverige .........

141

4.1

Inledning................................................................................

141

4.2

Övergripande betalningsmönster.........................................

142

 

4.2.1

Utvecklingen på betalningsmarknaden sedan

 

 

 

år 2010 ....................................................................

142

 

4.2.2

Nya digitala betalningssätt vinner mark...............

145

4.2.3Kortbetalningar dominerande vid köp i fysisk

butik .......................................................................

147

4.2.4Den ökade e-handeln förändrar

betalningsmarknaden.............................................

149

4.2.5Tjänsten Swish vanligaste sättet att betala

mellan privatpersoner ............................................

150

4.3 Kontanternas ”död” överdriven ...........................................

152

4.4De flesta är nöjda med utvecklingen på

 

betalningsmarknaden ............................................................

159

4.5

Remitteringar – en ofta bortglömd betalningstyp ..............

160

5

Allas möjligheter att betala och tillgången

 

 

till betaltjänster .......................................................

165

5.1

Inledning................................................................................

165

9

Innehåll

SOU 2023:16

5.2

Användningen av olika betalningssätt .................................

167

 

5.2.1

Digitala betalningssätt ..........................................

168

 

5.2.2

Manuella betalningssätt ........................................

172

 

5.2.3

Laddningsbara kontokort .....................................

177

5.3

Digitalt utanförskap på betalningsmarknaden....................

179

 

5.3.1

Allmänt om digitalt utanförskap..........................

179

5.3.2Orsaker till digitalt utanförskap

på betalningsmarknaden .......................................

182

5.3.3Många äldre och personer med funktionsnedsättning behöver hjälp att göra

digitala betalningar ................................................

187

5.4Insatser för inkludering på den digitala

betalningsmarknaden............................................................

193

5.4.1

Generella insatser för digital inkludering ............

194

5.4.2Inkluderingsinsatser riktade mot

 

 

betalningsmarknaden ............................................

198

5.5

Aktuella utredningar och lagförslag ....................................

199

 

5.5.1

Ställföreträdarutredningen....................................

200

 

5.5.2

Tillgänglighetsdirektivet .......................................

200

5.6

Målet om tillgång till grundläggande betaltjänster .............

203

 

5.6.1

Bevakning och uppföljning av målet....................

204

 

5.6.2

Statliga insatser och finansiering ..........................

206

 

5.6.3

Tillgång till betalningsförmedling ........................

207

5.7

Utredningens överväganden och förslag.............................

214

 

5.7.1

Utredningens allmänna utgångspunkter..............

214

5.7.2Målet om tillgång till grundläggande

betaltjänster bör ändras.........................................

216

5.7.3De statliga insatserna bör breddas, förstärkas

 

 

och utvärderas........................................................

221

6

Tillgång till konto för betaltjänster .............................

229

6.1

Inledning ...............................................................................

229

6.2

Gällande ordning ..................................................................

232

 

6.2.1

Kontraheringsplikten i lagen

 

 

 

om insättningsgaranti............................................

232

10

SOU 2023:16

Innehåll

6.2.2Tillgång till betalkonto med grundläggande

 

funktioner ..............................................................

235

6.2.3

Kontraheringspliktens rättsliga innebörd ............

240

6.2.4Relationen mellan rätten till betalkonto och rätten till konto enligt lagen om

insättningsgaranti ..................................................

240

6.2.5Företag och föreningar har inte rätt till betalkonto med grundläggande funktioner

enligt betaltjänstlagen............................................

241

6.2.6Penningtvättslagstiftningens krav på

riskbedömning och kundkännedom.....................

242

6.2.7Penningtvättslagstiftningens krav på

 

övervakning och rapportering...............................

255

6.2.8

Annan vägledning och yttranden från Eba ..........

256

6.2.9

Tillsynsansvar.........................................................

263

6.3 Tillgången till konto för betaltjänster i Sverige...................

265

6.3.1

Omfattning av antalet ansökningar och avslag ....

266

6.3.2

Ansökningsprocessen............................................

269

6.3.3

Grunder för avslag .................................................

271

6.3.4Företags och ideella organisationers tillgång

 

till konto.................................................................

275

6.3.5

Finansinspektionens tillsyn ..................................

277

6.4 Internationell utblick ............................................................

278

6.4.1

Norden ...................................................................

278

6.4.2

Belgien ....................................................................

280

6.4.3

Frankrike................................................................

282

6.4.4

Nederländerna .......................................................

282

6.4.5

Indien .....................................................................

283

6.4.6

Kanada ....................................................................

284

6.5 Utredningens överväganden och förslag .............................

284

6.5.1

Utredningens övergripande bedömning ..............

284

6.5.2Begränsning av funktioner kopplade till

 

ett betalkonto och ökad användning av

 

 

förenklade åtgärder................................................

288

6.5.3

Statistik och rapportering om tillgång

 

 

till betalkonton ......................................................

290

11

Innehåll

SOU 2023:16

6.5.4Krav på särskild prövning och dokumentation innan uppsägning av betalkonto med

grundläggande funktioner ......................................

292

6.5.5Möjlighet till tydligare vägledning

från tillsynsmyndigheten ......................................

295

6.5.6Förtydligande av kontraheringsplikten i lagen

 

om insättningsgaranti............................................

296

6.5.7

Införande av riskfaktorer i penningtvättslagen ...

298

6.6 Övriga förslag som utredningen övervägt...........................

300

6.6.1

Ändring av begreppet särskilda skäl.....................

300

6.6.2Rimliga avgifter för betalkonto med

 

 

grundläggande funktioner ....................................

302

 

6.6.3

Utvidga rätt till betalkonto för näringsidkare .....

304

7

Konsumentens ställning på den digitala

 

 

betalningsmarknaden ...............................................

307

7.1

Inledning ...............................................................................

307

7.2Digitala betalningars effekter på konsumtion,

privatekonomi och trygghet ................................................

309

7.2.1Betalningsvanor, konsumtion och

privatekonomi .......................................................

309

7.2.2Digitala betalningar leder till ökad

 

konsumtion ...........................................................

310

7.2.3

Nya former av bedrägerier....................................

313

7.3Konsumentskyddet på den digitala

betalningsmarknaden............................................................

316

7.3.1

Organisation av konsumentskyddsarbetet ..........

317

7.3.2Ny lagstiftning och pågående

utredningsarbete....................................................

320

7.4 Finansiella förmåga och medvetenhet .................................

324

7.4.1Undersökningar om finansiell förmåga

i Sverige..................................................................

324

7.4.2Insatser för att främja finansiell förmåga

och folkbildning ....................................................

325

7.4.3EU:s och OECD:s arbete med finansiell

förmåga ..................................................................

329

12

SOU 2023:16

Innehåll

7.5 Utredningens överväganden och förslag .............................

332

7.5.1Ett återrapporteringsuppdrag till Finansinspektionen för arbetet med finansiell

 

 

folkbildning............................................................

332

 

7.5.2

Betalningar och konsumtionskrediter

 

 

 

i undervisningen i gymnasieskolan .......................

334

8

Tillit och integritet på den digitala

 

 

betalningsmarknaden m.m. ......................................

339

8.1

Inledning................................................................................

339

8.2Samspelet mellan identifiering, autentisering

och dataskydd på betalningsmarknaden ..............................

341

8.3Gällande ordning kring elektronisk identifiering

och autentisering...................................................................

343

8.3.1

Folkbokföringslagen .............................................

344

8.3.2

eIDAS-förordningen.............................................

345

8.3.3Krav avseende autentisering med bäring

e-legitimationer .................................................

346

8.3.4Myndighetsansvar i förhållande

 

till e-legitimationer ................................................

349

8.3.5

E-legitimationsmarknaden i Sverige.....................

351

8.4Kommande reglering och initiativ

e-legitimationsområdet ....................................................

354

8.4.1

Strategin för massbetalningar ...............................

355

8.4.2

Uppdatering av eIDAS-förordningen ..................

355

8.4.3

2017 års ID-kortsutredning ..................................

357

8.4.4Utredning om e-legitimationer i tjänsten

 

inom den offentliga förvaltningen ........................

358

8.4.5

Regeringsuppdrag till Digg ...................................

359

8.4.6

Ny utredning om säker och tillgänlig identitet ...

360

8.5 Skydd av person- och betaldata............................................

361

8.5.1

För- och nackdelar med delning av data ..............

362

8.5.2Gällande ordning kring skydd av den enskildes

 

betaldata .................................................................

365

8.5.3

Kommande reglering på dataskyddsområdet.......

369

13

Innehåll

SOU 2023:16

8.5.4Tillsyn och regler för reglerade aktörer i

 

betalkedjan.............................................................

369

8.6 Utredningens överväganden och förslag.............................

371

8.6.1

Behovet av statlig e-legitimation..........................

371

8.6.2Behov av tydligare tillsynsstruktur och mer

samverkan ..............................................................

380

8.6.3Skydd av personuppgifter på det finansiella

 

 

området och behovet av ökad samverkan ............

382

 

8.6.4

Tydligare vägledning om finansiell sekretess ......

384

9

Konkurrens i ekosystemet för betalningar ...................

389

9.1

Inledning ...............................................................................

389

9.2Drivkrafter för ökad konkurrens i ekosystemet

för betalningar.......................................................................

391

9.2.1

Digitaliseringen .....................................................

392

9.2.2

Internationalisering...............................................

395

9.2.3

Konsumenternas förändrade förväntningar ........

397

9.3Konkurrensmekanismer inom ekosystemet

för betalningar.......................................................................

398

9.3.1

Likheter med traditionella nätverksmarknader ...

399

9.3.2

Gränsöverskridande konkurrens..........................

405

9.3.3

Diversifieringsfördelar ..........................................

409

9.3.4Konkurrensmekanismer inom ekosystemet

för betalningar – en sammanfattning ...................

412

9.3.5Hur ökad konkurrens på betalningsmarknaden påverkar etablerade

aktörer....................................................................

415

9.3.6Svårt att mäta konkurrensen i ekosystemet

för betalningar .......................................................

417

9.3.7Inträdesbarriärer påverkar konkurrensen

i betalningsekossystemet ......................................

419

9.4Statens roll för konkurrensen i ekosystemet

för betalningar.......................................................................

424

14

SOU 2023:16Innehåll

9.5

Konkurrensen i ekosystemet för betalningar i Sverige.......

430

 

9.5.1

Konkurrensverkets analys och bedömning

 

 

 

av konkurrensen på betaltjänstmarknaden i

 

 

 

Sverige ....................................................................

433

9.6

Översyn av vissa EU regelverk på betalningsområdet........

433

 

9.6.1

Översynen av det andra betaltjänstdirektivet ......

433

9.7

Utredningens överväganden och förslag .............................

441

9.7.1Betaltjänstleverantörers tillgång till

betalkontotjänster .................................................

441

9.7.2Behov av fördjupad analys av konkurrensen

 

 

i betalningsekosystemet ........................................

444

 

9.7.3

Behovet av att aktivt påverka framtida

 

 

 

utformning av EU-regelverk.................................

446

10

Betalningsinfrastrukturen i Sverige ............................

453

10.1

Inledning................................................................................

453

10.2

Avveckling och clearing av betalningar ...............................

456

 

10.2.1

Betalningsavveckling kan ske på olika sätt...........

458

10.3

Statens roll i betalningsinfrastrukturen ...............................

464

 

10.3.1

Centralbankens roll som avvecklingsinstitut.......

465

 

10.3.2

Centralbankens roll som aktör

 

 

 

på massbetalningsmarknaden................................

468

10.3.3Utkontraktering av infrastrukturtjänster

 

och utlandsberoende..............................................

470

10.4 Betalningsinfrastrukturen i Sverige......................................

472

10.4.1

Riksbanken roll som avvecklingsinstitut .............

473

10.4.2

Bankgirot är clearingorganisation

 

 

för massbetalningar ...............................................

480

10.4.3Betalningar till följd av finansiella

transaktioner ..........................................................

486

10.5 Utredningens överväganden och förslag .............................

488

10.5.1Behov av moderniserad lagstiftning kring

clearing och avveckling av betalningar .................

488

10.5.2 Bemyndigande rörande föreskrifter

 

om generella betalsystem ......................................

491

15

Innehåll

SOU 2023:16

11

Civil beredskap inom ekosystemet för betalningar .......

497

11.1

Inledning ...............................................................................

497

11.2

Grundläggande förutsättningar och utgångspunkter

 

 

för civil beredskap i betalningsekosystemet .......................

499

 

11.2.1

Grundläggande förutsättningar............................

499

 

11.2.2

Utredningens utgångspunkter .............................

500

11.2.3Två typer av beredskapsåtgärder inom

betalningsekosystemet..........................................

502

11.2.4Politiska mål för krisberedskap och civilt

försvar ....................................................................

503

11.3 Centrala begrepp och gällande rätt......................................

505

11.3.1Centrala begrepp avseende beredskap i fredstida krissituationer och vid höjd

beredskap ...............................................................

505

11.3.2 Rättsliga utgångspunkter ......................................

507

11.3.3Om totalförsvar och statliga myndigheters

beredskapsansvar...................................................

508

11.3.4 Säkerhetsskyddslagstiftningen .............................

511

11.3.5NIS-direktivet och lagen om informationssäkerhet för samhällsviktiga

 

och digitala tjänster ...............................................

514

11.3.6 Kommande lagstiftning inom EU........................

517

11.3.7

Särskild beredskapsreglering av

 

 

betalningsverksamhet............................................

518

11.4 Ansvarsfördelningen för civil beredskap i ekosystemet

 

för betalningar.......................................................................

524

11.4.1

Berörda myndigheters beredskapsansvar.............

525

11.4.2

Offentlig-privat samverkan ..................................

531

11.5 Granskning och utredning av beredskapen

 

i betalningsekosystemet samt pågående arbete...................

533

11.5.1 Tidigare granskningar och utredningar................

533

11.5.2

Totalförsvarsplaneringen ......................................

536

11.5.3

Uppdrag till Försäkringskassan............................

537

11.5.4Uppdrag till MSB om åtgärder för det civila

försvaret .................................................................

541

16

SOU 2023:16Innehåll

11.6

Övningsverksamhet och krisscenarier.................................

543

 

11.6.1 Handlingsplan för området finansiella tjänster ...

543

 

11.6.2 Forskningsprojekt – om betalsystemet

 

 

 

kraschar ..................................................................

545

11.7

Initiativ för ökad beredskap i betalningsekosystemet

 

 

i andra länder .........................................................................

546

 

11.7.1

Finland ...................................................................

546

 

11.7.2

Norge .....................................................................

547

 

11.7.3

Nederländerna .......................................................

548

11.8

Betalningar vid störningar i elförsörjning eller

 

 

elektroniska kommunikationer ............................................

549

 

11.8.1 Lösningar för digitala betalningar offline.............

551

 

11.8.2

Beredskap i betalningsinfrastrukturen .................

561

11.8.3Gällande driftsäkerhetskrav på leverantörer av

elektroniska kommunikationstjänster och el.......

563

11.9 Utredningens överväganden och förslag .............................

565

11.9.1 Nyligen beslutad ansvarsfördelning mellan

 

myndigheter med ansvar för betalningar

 

bör tydliggöras.......................................................

565

11.9.2Ökad redundans avseende betalningar

 

 

för livsnödvändiga varor........................................

571

 

11.9.3

Kassaregisterbestämmelserna och betalning

 

 

 

i händelse av kris eller höjd beredskap..................

573

 

11.9.4 Statlig kreditgaranti för att möjliggöra

 

 

 

betalningar offline..................................................

577

 

11.9.5 En ny lag om statliga kreditgarantier ...................

584

 

11.9.6 Säkerställande av utbetalningar av sociala

 

 

 

förmåner och andra ersättningar under höjd

 

 

 

beredskap ...............................................................

592

12

Cybersäkerhet i betalningsekosystemet ......................

599

12.1

Inledning................................................................................

599

12.2

Cyberhot och finansiell stabilitet.........................................

602

 

12.2.1

Övergripande om cyberhot...................................

602

 

12.2.2 Cyberrisk en särskild form av operativ risk .........

603

17

Innehåll

SOU 2023:16

12.2.3Konsekvenser av cyberattacker för

betalningsekosystemet och finansiell stabilitet ... 604

12.3 Reglering och centrala aktörer

 

på cybersäkerhetsområdet....................................................

609

12.3.1 Internationella standarder ....................................

610

12.3.2Europeiska bankmyndighetens riktlinjer

om utkontraktering...............................................

611

12.3.3Något om nationella författningar

 

 

avseende operativa risker ......................................

612

 

12.3.4

Dora-förordningen ...............................................

613

12.4

Organisation av cybersäkerhetsarbetet med betydelse

 

 

för betalningar.......................................................................

614

 

12.4.1

Statliga myndigheter .............................................

615

 

12.4.2

Icke-statliga aktörer ..............................................

618

 

12.4.3 Pågående cybersäkerhets arbete inom

 

 

 

Finansinspektionens ansvarsområde....................

619

12.5

Utredningens överväganden ................................................

621

 

12.5.1 Ett intensifierat och samordnat

 

 

 

cybersäkerhetsarbete.............................................

621

13

Lagliga betalningsmedel i Sverige..............................

627

13.1

Inledning ...............................................................................

627

13.2

Ett historiskt perspektiv på lagliga betalningsmedel ..........

629

13.3

Sedlar och mynt som lagliga betalningsmedel

 

 

i gällande rätt.........................................................................

630

 

13.3.1 Kort om pengar och betalning .............................

630

 

13.3.2 Lagliga betalningsmedel och rätten att betala

 

 

 

med sedlar och mynt .............................................

632

13.3.3Lagliga betalningsmedel och rätt att kräva

 

kontant betalning ..................................................

641

13.4 Gällande rätt inom EU.........................................................

643

13.4.1

Reglering av lagliga betalningsmedel ...................

643

13.4.2

Pågående arbete avseende lagliga

 

 

betalningsmedel inom EU ....................................

649

18

SOU 2023:16

Innehåll

13.4.3De lagliga betalningsmedlens ställning

 

 

i Sverige i förhållande till EU-rätten.....................

650

13.5

Tidigare utredningar som berört lagliga

 

 

betalningsmedel.....................................................................

652

 

13.5.1

Kontanthanteringsutredningen ............................

652

 

13.5.2

Riksbankskommittén ............................................

653

13.6

Kontanter som lagliga betalningsmedel i andra länder .......

656

 

13.6.1

Belgien ....................................................................

656

 

13.6.2

Danmark.................................................................

657

 

13.6.3

Finland ...................................................................

658

 

13.6.4

Frankrike................................................................

658

 

13.6.5

Nederländerna .......................................................

659

 

13.6.6

Norge .....................................................................

660

 

13.6.7

Storbritannien ........................................................

661

 

13.6.8

Tyskland.................................................................

662

 

13.6.9 Jämförelse med förhållanden i Sverige .................

663

13.7

Innebörden av att vissa betalningsmedel har ställning

 

 

som lagliga betalningsmedel .................................................

664

13.8

Framtida reglering av lagliga betalningsmedel ....................

677

 

13.8.1 Den svenska kronan är skyddsvärd ......................

677

13.8.2En skyldighet att ta emot betalning i ett betalningsmedel uttryckt i svenska kronor

införs ......................................................................

681

13.8.3 Skyldighet att acceptera fysiska

 

betalningsmedel utgivna av Riksbanken ..............

682

13.8.4Skyldighet för myndigheter och vissa privata

aktörer att ta emot kontant betalning ..................

686

13.8.5 Skatt ska kunna betalas med fysiska

 

betalningsmedel utgivna av Riksbanken upp

 

till ett visst belopp .................................................

690

13.8.6 En ny lag om betalningsmedel ..............................

693

13.8.7 Läkemedel som omfattas av

 

högkostnadsskyddet ska kunna betalas

 

med sedlar och mynt .............................................

694

13.8.8Det bör inte införas en generell skyldighet

att ta emot kontant betalning................................

697

19

Innehåll

SOU 2023:16

13.8.9En översyn av kontanternas ställning

 

 

och tillgången till kontanttjänster ........................

702

14

Kryptotillgångar .......................................................

707

14.1

Inledning ...............................................................................

707

14.2

Kryptotillgångar är inte pengar............................................

709

 

14.2.1

Stablecoins .............................................................

712

 

14.2.2 Kryptotillgångar är inte pengar ............................

714

 

14.2.3

Ett kryptoekosystem ............................................

718

14.3

Marknaden och genomslaget kryptotillgångar ...................

719

14.3.1Kryptotillgångar har begränsad men växande

betydelse ................................................................

719

14.3.2Genomslag för kryptotillgångar i olika delar

av världen ...............................................................

722

14.4 Samhällsekonomiska risker med kryptotillgångar..............

724

14.4.1 Låg risk för minskad kreditgivning ......................

724

14.4.2Finansiella stabilitetsriskerna än så länge

 

 

begränsade .............................................................

726

 

14.4.3 Liten påverkan på penningpolitiken.....................

738

14.5

Användningen av kryptotillgångar för penningtvätt

 

 

och finansiering av terrorism ...............................................

739

14.6

Internationell utblick över regleringen

 

 

av kryptotillgångar................................................................

741

 

14.6.1

Tre regleringsansatser ...........................................

742

14.7

Framtida utvecklingen för kryptotillgångar .......................

747

 

14.7.1

Betalningssystemets effektivitet ..........................

748

 

14.7.2

Makroekonomisk stabilitet...................................

749

 

14.7.3

Innovativa finansiella tjänster...............................

749

 

14.7.4

Globala digitala plattformar..................................

750

 

14.7.5

Transaktionskostnader och nätverkseffekter ......

751

 

14.7.6

Legal säkerhet........................................................

751

14.8

Utredningens överväganden ................................................

752

20

SOU 2023:16Innehåll

15

Digitala centralbanksvalutor .....................................

757

15.1

Inledning................................................................................

757

15.2

Vad är en digital centralbanksvaluta?...................................

760

 

15.2.1 Olika typer av CBDC ...........................................

763

 

15.2.2 Ökat intresse för digitala centralbanksvalutor ....

764

15.3

Motiv för att införa CBDC ..................................................

766

15.4

Internationell utblick ............................................................

771

15.5

Samhällsekonomiska konsekvenser av CBDC....................

783

 

15.5.1 Hur CBDC påverkar centralbankers och

 

 

 

bankers balansräkningar ........................................

784

 

15.5.2 Effekter av CBDC på bankers kreditgivning.......

788

 

15.5.3

Finansiella stabilitetsrisker....................................

795

 

15.5.4

Konsekvenser för penningpolitiken .....................

800

15.5.5Möjligheter för centralbank och lagstiftare

att vidta motverkande åtgärder .............................

805

15.5.6 Konsekvenser för en liten öppen ekonomi ..........

810

15.5.7 Effekter på konkurrensen i

 

betalningsekosystemet ..........................................

812

15.6 Faktorer som påverkar hur stor användningen

 

av CBDC kan bli ...................................................................

814

15.6.1Faktorer som påverkar användningen

av befintliga betalningssätt ....................................

814

15.6.2Förutsättningar för att införa nya

betalningssätt .........................................................

816

15.6.3Undersökningar om attityder till

betalningssätt och CBDC .....................................

820

15.6.4Den potentiella efterfrågan på CBDC

svåruppskattad .......................................................

822

15.7 Överväganden när det gäller utformning ............................

823

15.7.1 Distributionsmodeller för CBDC........................

824

15.7.2Integritetsskydd i relation till bekämpning

av penningtvätt och terrorismfinansiering ...........

829

15.7.3CBDC som betalningsmedel och infrastruktur

vid samhällsstörningar...........................................

834

21

Innehåll

SOU 2023:16

15.7.4CBDC och förutsättningarna för inkludering

 

 

på den digitala betalningsmarknaden ...................

837

 

15.7.5 Utveckling och införande av CBDC

 

 

 

i en internationell kontext.....................................

842

15.8

Kostnader och intäkter för aktörerna

 

 

i CBDC-ekosystemet ...........................................................

846

 

15.8.1

Kostnader ..............................................................

847

 

15.8.2

Intäkter ..................................................................

849

 

15.8.3

Finansieringsmodell för CBDC ...........................

849

16

Behovet av en digital centralbanksvaluta i Sverige.......

859

16.1

Inledning ...............................................................................

859

16.2

Riksbankens arbete med en e-krona....................................

863

 

16.2.1

E-kronapiloten ......................................................

863

 

16.2.2 Riksbankens motiv för en e-krona.......................

864

 

16.2.3

Distributionsmodell..............................................

865

 

16.2.4

Egenskaper.............................................................

866

 

16.2.5 Samhällsekonomiska konsekvenser och risker....

867

16.3

Behovet av att Riksbanken ger ut en digital

 

 

centralbanksvaluta ................................................................

869

16.4

En eventuell e-krona bör ha vissa egenskaper.....................

881

16.5

Utredningens överväganden avseende

 

 

lagstiftningsbehov kring en eventuell e-krona....................

892

16.5.1Behov av ändringar i regeringsformen

och riksbankslagen ................................................

894

16.5.2Förenlighet med Fördraget om Europeiska

 

unionens funktionssätt .........................................

896

16.5.3

Näringsrättslig lagstiftning...................................

897

16.5.4

Behov av särskild nationell lagstiftning ...............

906

16.5.5En eventuell e-kronas ställning som lagligt

betalningsmedel i Sverige......................................

910

22

SOU 2023:16

Innehåll

17

Statens betalningar .................................................

917

17.1

Inledning................................................................................

917

17.2

Betydelsen av statens betalningar

 

 

på massbetalningsmarknaden ...............................................

918

17.3

Reglering av statens betalningar...........................................

919

17.4

Den statliga betalningsmodellen ..........................................

920

 

17.4.1 Bakgrunden till den nuvarande statliga

 

 

betalningsmodellen................................................

920

 

17.4.2 Närmare om den statliga betalningsmodellen .....

922

 

17.4.3 Gällande ramavtal inom den statliga

 

 

betalningsmodellen................................................

923

 

17.4.4 Den statliga betalningsmodellen i siffror .............

926

 

17.4.5 Riksgäldens arbete med att utveckla den

 

 

statliga betalningsmodellen...................................

926

17.5

En ny myndighet för utbetalningskontroll

 

 

och transaktionskonton........................................................

927

17.6

Utredningens överväganden och förslag .............................

929

 

17.6.1 Vidareutveckling av den statliga

 

 

betalningsmodellen................................................

929

 

17.6.2 Betalningssätt för statliga utbetalningar...............

930

 

17.6.3 Kontinuitet i statens betalningar ..........................

933

18

Samlad översyn av avrundningsbestämmelser.............

937

18.1

Inledning................................................................................

937

18.2

Gällande ordning...................................................................

937

 

18.2.1 Lagen om avrundning av vissa öresbelopp ...........

937

 

18.2.2 Lagen om avrundning av vissa fordringar

 

 

till helt krontal, m.m..............................................

938

 

18.2.3 Annan reglering om avrundning...........................

940

18.3

Utredningens överväganden.................................................

941

23

Innehåll

SOU 2023:16

DEL 2

 

 

19

Konsekvenser av utredningens förslag ........................

945

19.1

Övergripande om kraven på en konsekvensanalys .............

945

19.2

Konsekvenser om inga åtgärder vidtas ................................

946

19.3

Konsekvenser av utredningens förslag ................................

947

 

19.3.1

Kapitel 5.................................................................

947

 

19.3.2

Kapitel 6.................................................................

949

 

19.3.3

Kapitel 7.................................................................

951

 

19.3.4

Kapitel 8.................................................................

951

 

19.3.5

Kapitel 9.................................................................

952

 

19.3.6

Kapitel 10...............................................................

954

 

19.3.7

Kapitel 11...............................................................

954

 

19.3.8

Kapitel 13...............................................................

961

 

19.3.9

Kapitel 17...............................................................

967

20

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...............

977

20.1

Ikraftträdandebestämmelser ................................................

977

20.2

Övergångsbestämmelser ......................................................

978

21

Författningskommentar ............................................

979

21.1

Förslaget till lag (2024:000) om betalningsmedel...............

979

21.2

Förslaget till lag (2024:000) om statliga kreditgarantier

 

 

för genomförandet av vissa betalningar ..............................

984

21.3

Förslaget till lag om ändring i kupongskattelagen

 

 

(1970:624) .............................................................................

994

21.4

Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:676)

 

 

om skatt på ränta på skogskontomedel m.m. .....................

994

21.5

Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1571)

 

 

om insättningsgaranti ...........................................................

995

21.6

Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:297)

 

 

om bank- och finansieringsrörelse ......................................

996

24

SOU 2023:16Innehåll

21.7

Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:629)

 

 

om trängselskatt....................................................................

998

21.8

Förslaget till lag om ändring i vägtrafikskattelagen

 

 

(2006:227)..............................................................................

998

21.9

Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:366)

 

 

om handel med läkemedel ....................................................

999

21.10

Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:751)

 

 

om betaltjänster...................................................................

1001

21.11

Förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen

 

 

(2011:1244)..........................................................................

1004

21.12

Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:1470)

 

 

om beskattning av viss privatinförsel av cigaretter ...........

1006

21.13Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:630) om

åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. 1006

21.14Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2017:170) om statliga myndigheters betalningar och

medelsförvaltning................................................................

1008

Särskilt yttrande ............................................................

1011

Bilagor

 

 

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2020:133 .......................................

1013

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2022:131 .......................................

1021

Bilaga 3 Reglering, tillsyn och övervakning

 

 

av betalningsekosystemet i Sverige............................

1023

Bilaga 4 Undersökning om betalningsvanor och synen

 

 

på utvecklingen på betalningsmarknaden..................

1113

Bilaga 5 Forskningsrapport om juridiska aspekter

 

 

av digitala valutor ........................................................

1179

Bilaga 6 Skydd för betaldata på den svenska

 

 

betalningsmarknaden..................................................

1239

Bilaga 7

Undersökning om bankkonto ...................................

1271

25

19Konsekvenser av utredningens förslag

19.1Övergripande om kraven på en konsekvensanalys

I detta kapitel redovisas konsekvenserna av utredningens förslag. Av kommitténs direktiv framgår att utredaren ska presentera en analys av de samhällsekonomiska, fördelningspolitiska och offentligfinan- siella effekterna av förslagen. Om förslagen påverkar statsbudgeten ska utredaren föreslå finansiering.

Utöver vad som anges i direktiven ska utredningen, även följa kraven på konsekvensanalyser enligt kommittéförordningen (1998:1474). Enligt 14 § ska kostnader och intäkter för staten, kommuner, lands- ting (regioner), företag eller andra enskilda beräknas och redovisas i betänkandet. När det gäller kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting (regioner) ska utredningen före- slå finansiering. Enligt 15 § ska konsekvenser för

den kommunala självstyrelsen,

brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet,

sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet,

små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller vill- kor i övrigt i förhållande till större företags,

jämställdheten mellan kvinnor och män, eller

möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen

redovisas i betänkandet. Konsekvensanalysen nedan är strukturerad utifrån betänkandets kapitel där konsekvenserna av de förslag som utredningen lämnar i respektive kapitel behandlas samlat. Konsekven-

945

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:16

ser som inte nämns uttryckligen bedöms vara obetydliga, inte rele- vanta eller mycket indirekta.

19.2Konsekvenser om inga åtgärder vidtas

Utredningen bedömer att betalningsekosystemet över lag är effek- tivt, tillgängligt och säkert. Däremot finns det alltför många som inte är delaktiga på den digitala betalningsmarknaden. Det finns även skäl att skapa bättre förutsättningar för konkurrens och innovation. Även om åtgärder vidtagits för att göra betalningar säkrare och tryggare finns det ett tydligt behov av ytterligare åtgärder från statens sida. Rysslands storskaliga invasion av Ukraina den 24 februari 2022 under- stryker att säkerhetsläget har försämrats och att det finns ett behov av att öka den civila beredskapen i samhället. Det gäller i högsta grad även för betalningsekosystemet. Slutligen lämnar utredningen för- slag som stärker kontanternas ställning och värnar den svenska kronan.

Om inga åtgärder vitas finns det en uppenbar risk att framför allt tillgängligheten till digitala betalningar försämras ytterligare. Det kommer också fortsatt vara svårt att göra betalningar – digitala och med kontanter – i fredstida krissituationer och vid höjd beredskap. Vidtas inga åtgärder för att säkerställa kontanternas ställning är det vissa grupper – inte minst äldre och personer med funktionsnedsätt- ning – som riskerar att inte kunna betala för livsnödvändiga varor, i första hand läkemedel och andra produkter som omfattas av högkost- nadsskyddet.

Det bör, slutligen, understrykas att betalningsekosystemet på kort tid genomgått stora förändringar till följd av digitaliseringen, inter- nationaliseringen samt konsumenters förändrade behov och förvänt- ningar. Utvecklingen har visat att stora delar av lagsstiftningen varit föråldrad och i allt för hög grad inriktad på institutioner än funk- tioner. Av det skälet är det av stor vikt att lagstiftningen – och statens roll i allmänhet –framtidssäkras. I annat fall finns det risk att etablerade aktörer ökar sin marknadsmakt, att konsumentskyddet blir otill- räckligt och att säkerhetskraven blir för låga.

946

SOU 2023:16

Konsekvenser av utredningens förslag

19.3Konsekvenser av utredningens förslag

19.3.1Kapitel 5

Nytt mål och breddade statliga insatser för att alla i Sverige ska kunna göra betalningar

För att öka inkluderingen på betalningsmarknaden och möjliggöra för alla att göra betalningar föreslår utredningen att det av riksdagen beslutade målet om tillgång till grundläggande betaltjänster till rim- liga priser ersätts av ett mål om att alla i Sverige ska ha möjlighet att göra betalningar till rimliga kostnader, oavsett betalningssätt. Detta mål ska, i likhet med nu gällande mål, beslutas av riksdagen. Det nya målet möjliggör för en breddning av statens insatser. De budgete- rade utgifterna för de statliga insatserna som är kopplade till det nu- varande målet uppgår till 25 037 000 kronor för budgetåret 2023 och finansieras från anslaget 2:3 Grundläggande betaltjänster under Utgifts- område 22 Kommunikationer.

Förslagens konsekvenser

För att åstadkomma uppfyllelse av det nya målet krävs dels ökade resurser, dels förändrade arbetssätt och behov av nya samarbetsfor- mer för de berörda myndigheterna, främst Post- och telestyrelsen (PTS) och länsstyrelserna. För att breddningen av de statliga insat- serna ska få meningsfull effekt, behöver ytterligare resurser tillföras. En rimlig ambitionshöjning är att ytterligare 10 miljoner kronor till- förs anslaget 2:3 Grundläggande betaltjänster under Utgiftsområde 22 Kommunikationer fr.o.m. budgetåret 2024. Anslaget, som dispone- ras av PTS, bör kunna finansiera insatser som tillhandahålls via pri- vata företag, inte minst tillgång till kontanttjänster, betaltjänster och betallösningar som är anpassade för de som har svårt att delta på den digitala betalningsmarknaden. Sådan finansiering bör villkoras med att insatser inte kan finansieras av andra anslag på statens budget. Anslaget bör också kunna finansiera informations-, utbildnings och vägledningsinsatser som anordnas av privata aktörer (t.ex. civilsam- hällets organisationer eller av kommuner). Anslaget bör även kunna finansiera ett ökat behov av resurser hos PTS. Sådana resurser kan avse samordning av olika insatser.

947

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:16

Det nya målet i kombination med resurstillskottet och föränd- rade arbetssätt bör få positiva samhällsekonomiska effekter i den mån statens insatser bidrar till att hjälpa fler in på den digitala betalnings- marknaden eftersom digitala betalningar generellt sett är mer effek- tiva och tar mindre resurser i anspråk än de traditionella som exem- pelvis kontanter och räkningsbetalningar över disk. Generellt bedöms det nya målet och ökningen av anslaget ha positiva effekter för de personer som av olika anledningar inte kan delta på den digitala be- talningsmarknaden och därmed har svårt att göra betalningar. Det innebär inte minst att äldre kvinnor kan få hjälp eftersom de i högre utsträckning än män står utanför den digitala betalningsmarknaden och i högre utsträckning än andra är beroende av närstående för att kunna göra (digitala) betalningar. Det bidrar till ett jämlikare sam- hälle genom att fler kan ta del av ett större produktutbud (dvs. även få tillgång till produkter och tjänster som enbart kan handlas genom digitala betalsätt) till mer konkurrenskraftiga priser. Det bidrar också till ökad självständighet för de personer som varit beroende av stöd för att kunna genomföra digitala betalningar.

Utredningen bedömer att det nya målet och breddningen av sta- tens insatser kan ha positiva effekter på de integrationspolitiska målen. Personer med utländsk bakgrund, framför allt asylsökande men också vissa nyanlända med uppehållstillstånd tillhör en grupp som många gånger inte är lika inkluderade på den digitala betalningsmarknaden som övriga grupper i samhället. Att kunna delta på betalningsmark- naden är en förutsättning för att kunna delta fullt ut i samhället och trygga sin ekonomi.

En ökning av anslaget 2:3 Grundläggande betaltjänster, som före- slås ändra beteckning till Allas möjligheter att göra betalningar, bör finansieras av att anslaget 1:16 Finansmarknadsforskning under Utgifts- område 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning minskas med 5 mil- joner kronor fr.o.m. budgetåret 2024. Därutöver bör anslaget 2:4 Informationsteknik och telekommunikationer under Utgiftsområde 22 Kommunikationer minskas med 5 miljoner kronor fr.o.m. budget- året 2024. Anslaget får användas för utgifter för insatser som bidrar till att förverkliga målet för digitaliseringspolitiken, liksom uppfölj- ningar och utvärderingar av politiken. Digitaliseringen av betalnings- marknaden får anses vara en central del i samhällets digitalisering och därför är insatser för ökad inkludering på den digitala betalnings- marknaden en viktig del i att nå de digitaliseringspolitiska målen.

948

SOU 2023:16

Konsekvenser av utredningens förslag

19.3.2Kapitel 6

Förbättrad tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner

Utredningen lämnar ett antal förslag som övergripande har till syfte att förbättra framför allt fysiska personers tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner. Förslagen syftar mer precist till att åstad- komma en ändamålsenlig tillämpning av rätten till betalkonto med grundläggande funktioner samtidigt som bekämpningen av penning- tvätt och finansiering av terrorism effektiviseras. Förslagen är i korthet:

Finansinspektionen ges möjlighet att utifrån uppgifter från banker om antalet ansökningar och uppsagda konton ta fram statistik för att ge kunskap om hur situationen ser ut avseende privatpersoners möjlighet att få tillgång till betalkonto,

Samtliga faktorer och typer av indikatorer på potentiellt lägre risk som anges i bilaga II till det fjärde penningtvättsdirektivet ska in- föras i 2 kap. 4 § lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (härefter penningtvättslagen).

Förtydligande av kontraheringsplikten i 11 d § lagen (1995:1571) om insättningsgaranti genom att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer enligt en ny bestämmelse i lagen om insättningsgaranti bemyndigas att föreskriva om vad som är de grundläggande villkoren för ett sådant konto som avses i lagen.

Krav på kreditinstitut att särskilt pröva om andra åtgärder kan vid- tas för att begränsa risken för penningtvätt och finansiering av terrorism i stället för uppsägning av ett betalkonto med grundläg- gande funktioner.

Förslagens konsekvenser

Finansinspektionen är tillsynsmyndighet för de delar av lagen (2010:751) om betaltjänster (härefter betaltjänstlagen) respektive penningtvätts- lagen som utredningens förslag har bäring på. I det avseendet till- kommer inga ytterligare uppgifter för inspektionen. Finansinspektio- nen bedöms dock få ett ökat resursbehov för att utarbeta föreskrifter under tre år (se vidare avsnitt 19.3.5).

949

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:16

En grupp som tycks ha särskilda svårigheter att erhålla betalkonto är personer som saknar svenskt personnummer. Det kan handla om asylsökande, vissa nyanlända, gästforskare, studenter och personer som arbetar i Sverige under kortare tid. De två första föreslagna åt- gärderna ovan bör sammantaget stärka dessa gruppers möjlighet att erhålla betalkonto. Det finns även personer som opåkallat fått kon- ton uppsagda. Det bör poängteras att det inte finns någon samman- hållen statistik över hur många personer som nekas tillgång till konto eller som får sina konton uppsagda. Det är därför svårt att bedöma hur många personer vars möjligheter att delta på den digitala betal- ningsmarknaden och få tillgång till digitala betaltjänster förbättras till följd av utredningens förslag. För personer som genom förslagen får tillgång till konto, kommer de positiva effekterna av att kunna ta emot inbetalningar och genomföra betalningar dock vara betydande. Det kommer också att minska samhällets kostnader för att på andra sätt hjälpa dessa personer att hantera sin ekonomi och sin försörjning.

Förslaget om ett förtydligande av kontraheringsplikten bör vara till fördel för såväl fysiska som juridiska personer. För kreditinstitut som erbjuder betalkonton med grundläggande funktioner kan för- slagen förväntas leda till en något ökad rapporteringsbörda, särskilt vad gäller att rapportera statistik över beviljade och uppsagda betal- konton till Finansinspektionen. Det bör dock understrykas att Finans- inspektionen redan har ett bemyndigande att samla in sådan statistik från kreditinstituten. Förslagen om att i penningtvättslagen tydliggöra indikatorer på potentiellt lägre risk bör leda till ökad förutsägbarhet för kreditinstituten. Kreditinstitutens tillämpning av möjligheten att erbjuda fler personer betalkonton, exempelvis genom begränsning av funktioner och ökad monitorering av kunderna, kan leda till ökade kostnader för kreditinstituten. I sammanhanget bör det noteras att tillägget i penningtvättslagen är ett förtydligande av något som redan omfattas av direktivet och alltså inte något nytt i sak.

Förslaget att krav ska ställas på kreditinstitut att göra en särskild prövning av om andra åtgärder är möjliga i stället för uppsägning av ett betalkonto med grundläggande funktioner medför sannolikt ökade kostnader för monitorering och dokumentation för kreditinstituten.

950

SOU 2023:16

Konsekvenser av utredningens förslag

19.3.3Kapitel 7

Förtydligande av Finansinspektionens arbete med finansiell folkbildning

Utredningen föreslår att det av myndighetens instruktion ska fram- gå att Finansinspektionen i en årlig rapport till regeringen ska redo- visa insatser och resultat vad avser finansiell folkbildning.

Förslagets konsekvenser

Förslaget förväntas leda till att Finansinspektionens arbete med finan- siell folkbildning på sikt stärks. Det är svårt att för närvarande få en helhetsbild av det arbete som bedrivs inom Finansinspektionen och det medför i sin tur vissa svårigheter att följa upp effekterna av insatserna. Ett tydligare och mer preciserat samt återkommande rap- porteringskrav kan stärka Finansinspektionens arbete med finansiell folkbildning och innebära effektivare insatser. Troligtvis tar det några år innan så sker.

Effektivare insatser för att främja finansiell folkbildning förväntas ha störst positiv effekt för grupper som av olika skäl har svårigheter att göra digitala betalningar (t.ex. äldre och personer med funktions- hinder), fatta fördelaktiga privatekonomiska beslut (t.ex. ungdomar) eller blir utsatta för bedrägerier (t.ex. äldre).

Förslaget föranleder inget resurstillskott till Finansinspektionen, som disponerar 7 miljoner kronor av sitt förvaltningsanslag för arbetet med finansiell folkbildning. Den årliga rapporteringen till regeringen bör vara ambitiös men inte vara av en sådan omfattning att det går ut över verksamheten.

19.3.4Kapitel 8

Samrådsskyldighet kring frågor som rör skydd av enskildas personuppgifter

En skyldighet att samråda i frågor som rör skydd av enskildas per- sonuppgifter inom det finansiella området ska införas i förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen respektive i för-

951

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:16

ordningen (2007:975) med instruktion för Integritetsskyddsmyndig- heten (härefter IMY).

Förslagets konsekvenser

Förslaget syftar till att skapa tydlighet kring regelverk som innehåller bestämmelser om skydd av enskildas personuppgifter i betalnings- situationer. Sådana bestämmelser finns dels i EU:s dataskyddsför- ordning, dels i näringsrättslig reglering på finansmarknadsområdet. För att de finansiella företagens regelefterlevnad och tillsynen av efter- levnaden ska vara effektiv är det önskvärt att företagen får så goda förutsättningar som möjligt att förstå vilka bestämmelser som är till- lämpliga. Det är huvudsakligen ett ansvar för företagen själva, men otydlighet i myndigheternas tillsynsarbete gentemot företagen bör undvikas. Genom att införa en skyldighet för Finansinspektionen respektive IMY att samråda i frågor som gäller hur enskildas person- uppgifter hanteras inom det finansiella området, skapas bättre förut- sättningar för kontakter mellan myndigheterna så att otydlighet i tolk- ning av regelverken i möjligaste mån kan undvikas.

Förslaget förväntas få positiva effekter för framför allt mindre betal- tjänstleverantörer eftersom de kan ha svårare att avsätta resurser för regeltolkning än större leverantörer. Förslaget innebär att Finans- inspektionen och IMY behöver avsätta något mer resurser för sam- råd. Det ökade resursbehovet torde inte föranleda ett behov av en ökning av vare sig Finansinspektionens eller IMY:s anslag.

19.3.5Kapitel 9

Betaltjänstleverantörers tillgång till betalkontotjänster

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska få med- dela föreskrifter om vad som utgör betalkontotjänster enligt 7 kap. 5 § första stycket betaltjänstlagen. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska därtill få meddela föreskrifter om

hur ett kreditinstitut ska ta emot och hantera en begäran om till- gång till dess betalkontotjänster, och

de uppgifter en begäran ska innehålla.

952

SOU 2023:16

Konsekvenser av utredningens förslag

Förslagets konsekvenser

Förslaget syftar till att tydliggöra kreditinstituts skyldigheter enligt betaltjänstlagen att ge betaltjänstleverantörer tillgång till betalkonto- tjänster samt förtydliga hanteringen av och innehållet i en begäran om tillgång till sådana tjänster. Tillgång till betalkontotjänster på objek- tiva, icke diskriminerande och proportionella villkor har stor betydelse för betaltjänstleverantörers möjligheter att tillhandahålla sina tjänster på ett obehindrat och effektivt sätt. Det är svårt att få en tydlig upp- fattning om i vilken utsträckning betaltjänstleverantörer otillbörligen nekas tillgång till sådana konton. Det kan dock konstateras att det kan vara otillräckligt att kreditinstitut ger betaltjänstleverantörer till- gång till betalkonto för att betaltjänstleverantören ska kunna till- handahålla sina tjänster. För att kunna tillhandahålla betaltjänster på ett obehindrat och effektivt sätt kan det krävas att betaltjänstleveran- törer ges möjlighet att erbjuda andra tjänster som kreditinstitut till- handahåller. I takt med att krav på s.k. stark kundautentisering har införts krävs t.ex. i regel att en betaltjänstleverantör kan tillhandahålla procedurer för stark kundautentisering i sitt tjänsteutbud.

Ett förtydligande i föreskrifter av innebörden i begreppet betal- kontotjänster förväntas leda till ökad tydlighet för kreditinstitut, be- taltjänstleverantörer och tillsynsmyndigheten (dvs. Finansinspektio- nen). Tillgång till fler, nödvändiga tjänster än betalkonto bidrar till att upprätthålla konkurrensneutralitet, vilket i sin tur möjliggör för betaltjänstleverantörer (som inte är kreditinstitut) att ta fram nya eller skala upp befintliga tjänsteerbjudanden. Det ger positiva sam- hällsekonomiska effekter genom att resurser används effektivare (t.ex. genom att betaltjänstleverantörer inte behöver betala förmedlare av procedurer för stark kundautentisering). Därtill kan förslaget leda till ökad valfrihet för betaltjänstanvändare och billigare betaltjänster.

För kreditinstitut kan en ökad konkurrens från betaltjänstleveran- törer innebära lägre lönsamhet. Kreditinstitut kan få högre kostnader för regelefterlevnad och rapportering som till viss del vägs upp av att regelverket tydliggörs.

Finansinspektionen förväntas få något högre, temporära kostna- der för att utfärda föreskrifter. Tillsammans med det föreskriftsarbete som föranleds av förslagen i kapitel 6 bedöms Finansinspektionen behöva tillföras resurser motsvarande 1 årsarbetskraft under tre år fr.o.m. år 2025. Finansinspektionens tillsynsverksamhet finansieras

953

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:16

med anslag på statens budget. För att finansiera anslaget tas avgift ut av finansiella företag enligt förordning (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av Finansinspektionens verksamhet. Dessa avgifter redovisas mot inkomsttitel (2 §). De utgifter som följer av utredningens förslag i kapitel 6 och kapitel 9 som berör Finansinspektionens till- synsverksamhet ska därför finansieras med tillsynsavgifter.

19.3.6Kapitel 10

Föreskrifter avseende generella betalsystem

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om generella betalsystem.

Förslagets konsekvenser

Förslaget syftar till att öka tydligheten om vilka betalsystem som ska anses vara generella betalsystem. Det förväntas leda till ökad förut- sägbarhet och rättssäkerhet för kreditinstitut och andra betaltjänst- leverantörer. En tydligare reglering förväntas få störst betydelse vid beslut om att befintliga betalsystem inte längre ska anses vara gene- rella betalsystem eller om nya betalsystem uppstår och ett behov av klassificering uppstår.

Förslaget förväntas få begränsade effekter på Finansinspektionens verksamhet och eventuella ökade kostnader bör kunna hanteras inom myndighetens befintliga förvaltningsanslag.

19.3.7Kapitel 11

Skatteverkets möjligheter att besluta om undantag från bestämmelser om kassaregister

Bemyndigandet i 39 kap. 10 § skatteförfarandelagen (2011:1244) för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska ut- sträckas till att även avse möjligheten för Skatteverket att besluta om undantag från skyldigheter som gäller kassaregister i händelse av en fredstida krissituation eller höjd beredskap.

954

SOU 2023:16

Konsekvenser av utredningens förslag

Förslagets konsekvenser

Förslaget bedöms inte ha några effekter under normala omständig- heter. Förslaget bidrar däremot till att i händelse av en fredstida kris- situation eller vid höjd beredskap ta bort osäkerheten för företag huruvida det är möjligt att ta emot kontant betalning utan att bryta mot kassaregisterbestämmelserna i skatteförfarandelagen. Förslaget kan därmed underlätta för företag som säljer varor och tjänster direkt mot kund (i fysisk butik) och bidra till att upprätthålla omsättningen. För befolkningen har det ett stort värde att vissa eller alla butiker fortsätter sälja varor och tjänster mot kontant betalning. Samtidigt innebär kontant betalning utan fungerande kassasystem att det upp- står ökad administrativ börda för det enskilda företaget att reglera kassan när det inte längre föreligger någon störning och det är möjligt att registrera köp i kassaregistret och ta emot digitala betalningar. Det är emellertid valfritt för företag att utnyttja ett undantag från bestäm- melserna om kassaregister.

Förslaget bedöms inte ha budgetkonsekvenser för Skatteverket.

En ny lag om statliga kreditgarantier för genomförandet av vissa betalningar

En ny lag om statlig kreditgaranti för genomförandet av vissa betal- ningar ska införas. Garantin ska skapa bättre förutsättningar för elek- troniska offlinebetalningar för livsnödvändiga varor. Lagen ska bl.a. reglera under vilka förutsättningar en kreditgaranti kan utfärdas samt översiktligt ange villkoren för en sådan garanti.

Förslagets konsekvenser

Förslaget innebär att samhällets motståndskraft mot allvarliga stör- ningar stärks. Det har i sin tur positiva effekter på såväl samhälls- ekonomin som den civila beredskapen.

För företag som försäljer (huvudsakligen) livsnödvändiga varor (den s.k. garantigäldenären) kan förslaget till statlig garanti förväntas innebära att likviditetsbehovet i ett offlineläge kan säkerställas. Det ger i sin tur företag möjligheter att upprätthålla hela eller delar av sin försäljning under offlineläget. För konsumenter innebär det en ökad

955

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:16

tillgång till vissa livsnödvändiga varor i ett krisläge. En ytterligare posi- tiv effekt av förslaget är att risken för svarthandel minskar när ordi- narie verksamhet kan upprätthållas i högre utsträckning. Det är rim- ligt att förvänta att kreditinstitut (s.k. garantitagare) som tillhandahåller likviditet under offlineläget påför garantigäldenärer dels garantiavgif- ter, dels den kreditrisk som institut har eftersom garantin inte ska omfatta hela lånebeloppet (dvs. det finns en självrisk). Det är vidare sannolikt att garantigäldenärer i sin tur försöker få kompensation för dessa kostnader i konsumentledet.

Förslaget till statlig kreditgaranti förväntas leda till ökade kost- nader för kreditinstitut. För kreditinstitut som ingår avtal om kredit- garanti uppkommer kostnader för att utveckla system och rutiner för att ge garantigäldenärer likviditetslån i ett eventuellt offlineläge. För- slaget innebär också ökade kostnader för rapportering av uppgifter till garantimyndigheten om garantin behöver infrias. Eftersom garan- tin föreslås omfatta endast en del av lånebeloppet (till garantigälde- nären) står garantitagaren en del av kreditrisken för det fall garanti- gäldenären inte kan återbetala delar av eller hela lånebeloppet. Som nämns ovan är det troligt att garantitagare påför garantigäldenärer de kostnader som uppstår (inklusive kompensation för kreditrisken).

Garantimyndigheten förväntas få ett ökat resursbehov till följd av förslaget. Kostnaderna uppstår i första hand på kort sikt när den nya lagen och eventuell förordning ska implementeras. Därutöver krävs visst ytterligare arbete i samverkan med andra berörda myndig- heter samt kreditinstitut och handlare (eller deras företrädare) för att garantin ska få en ändamålsenlig utformning. Av det skälet bör Riks- gälden tillföras resurser motsvarande 1 årsarbetskraft för år 2024 (dvs. det år den nya lagen föreslås träda i kraft). Kostnaderna beräk- nas uppgå till 1,5 miljoner kronor. Resurstillskottet bör finansieras genom att anslaget 2:4 Krisberedskap under Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap minskas med motsvarande belopp.1 Införandet av en statlig kreditgaranti för att upprätthålla handel med livsnödvändiga varor i en krissituation får anses vara en åtgärd som stärker samhällets samlade beredskap och förmåga att hantera allvar- liga kriser och deras konsekvenser.

1Anslaget får användas för att finansiera åtgärder som stärker samhällets samlade beredskap och förmåga att hantera allvarliga kriser och deras konsekvenser. Anslaget får även i viss ut- sträckning finansiera åtgärder som syftar till att skapa eller vidmakthålla förmågan till höjd beredskap för det civila försvaret.

956

SOU 2023:16

Konsekvenser av utredningens förslag

Kostnader för löpande administration och annan hantering av garantin som uppstår därefter bör finansieras genom avgifter som tas ut av garantitagare.

Närmare om finansiering av garantin

Enligt 10 § i förslaget till lag om statliga kreditgarantier för genom- förandet av vissa betalningar, ska en garanti som lämnas under en fredstida krissituation finansieras av avgifter som garantitagaren be- talar. Det innebär att förslaget till finansiering utformas i enlighet med 6 kap. 3 § budgetlag (2011:203) (härefter budgetlagen). Av 4 § budgetlagen följer att garantitagaren ska betala en avgift och att den avgiften ska motsvara statens förväntade kostnader för garantiåta- gandet. Eftersom de garantiavgifter som ska tas ut innebär att statens kostnader ska täckas förväntas inte statens lånebehov påverkas över tid. Detta förutsätter dock att de avgifter som tas ut är korrekt skat- tade. Kortsiktigt kan statens lånebehov komma att påverkas beroende på det faktiska utfallet av förluster på garantierna. Till den del avgif- ten överstiger den förväntade kostnaden påverkas statens lånebehov negativt (lånebehovet minskar).

Enligt 8 § andra stycket i lagförslaget får avsteg från budgetlagen göras. Enligt 6 kap. 4 § tredje stycket budgetlagen gäller att om garanti- tagaren ska betala en avgift som inte helt täcker kostnaderna (dvs. kostnaderna för infriandet av garantiåtagandet) ska regeringen före- slå riksdagen hur mellanskillnaden ska finansieras. Enligt lagförslaget ska statens kostnader (om avsteg från budgetlagen görs) finansieras genom anslag på statens budget. En sådan finansiering kan endast bli aktuell om regeringen beslutat om höjd beredskap.

Utredningen har övervägt andra finansieringsformer. Vissa av de garantier som inte utformats och finansieras i enlighet med den s.k. garantimodellen (dvs. enligt förordningen [2011:211] om utlåning och garantier), finansieras av en fond eller medel som avsatts på ett särskilt konto i Riksgälden. Ett exempel på en fond är insättnings- garantifonden. Ett exempel på ett särskilt konto är stabilitetsfonden. För att bygga upp en fond eller tillräckligt stor behållning på ett konto behöver antingen förhandsavgifter tas ut av garantitagarna eller an- slagsmedel tillföras fonden respektive kontot. Förluster orsakade av det svenska deltagandet i Europeiska investeringsfondens garanti-

957

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:16

fond eller det svenska åtagandet i EU-kommissionens garanti för ett europeiskt instrument för tillfälligt stöd för att minska risken för arbetslöshet i en krissituation till följd av coronapandemin (SURE) är exempel som finansieras med anslag.2

Utredningen anser att statens kostnader till följd av den före- slagna kreditgarantin inte bör finansieras av en (ny) fond eller på ett särskilt konto som upprättas i Riksgälden. Ett av skälen till att bygga upp en fond eller avsätta medel på ett särskilt konto är att uppnå riskdelning mellan ett stort antal potentiella ”skadefall” och därmed åstadkomma en solidarisk (själv-)finansiering. När det gäller den före- slagna kreditgarantin, kan antalet anslutna kreditinstitut (potentiella garantitagare) förväntas bli begränsat, varför möjligheterna till risk- delning också blir begränsade. Därtill får sannolikheten att en garanti behöver infrias bedömas vara mycket låg.

Ett alternativ till att inrätta en ny fond eller ett nytt konto i Riks- gälden är att anvisa finansiering från en befintlig fond eller ett befintligt konto. De flesta befintliga fonder och konton, såsom kärnavfalls- fonden, insättningsgarantifonden och resolutionsreserven, ska finan- siera i lag angivna, väl definierade åtgärder och är baserade på avgifter från en specifik krets av företag. Stabilitetsfondenskulle i princip kunna användas för att finansiera den kreditgaranti som utredningen före- slår.3 Stabilitetsfonden får, givet vissa villkor, finansiera åtgärder för att livskraftiga kreditinstitut eller centrala motparter ska kunna fort- leva. Stabilitetsfonden är, till skillnad från t.ex. resolutionsreserven, uppbyggd av anslagsmedel, intäkter från försäljning av statligt aktie- innehav och statens intäkter från generella åtgärder för att upprätt- hålla finansiell stabilitet. För att använda stabilitetsfonden för finan- siering av utgifter som uppkommer vid ett infriande av den föreslagna statliga kreditgarantin skulle fondens ändamål behöva ändras. Utred- ningen anser emellertid att skälen emot att använda stabilitetsfonden som finansieringskälla väger tyngre än skälen för. Stabilitetsfonden bör fortsättningsvis användas för att finansiera utgifter som uppstår till följd av åtgärder som vidtas för att upprätthålla finansiell stabilitet. En statlig kreditgaranti enligt utredningens förslag kan inte anses ha direkta effekter på den finansiella stabiliteten, även om möjligheterna

2Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Riksgäldskontoret.

3Stabilitetsfondens ändamål regleras i lag (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kredit- institut och om stabilitetsfonden.

958

SOU 2023:16

Konsekvenser av utredningens förslag

att upprätthålla ett väl fungerande betalningssystem i en vid höjd bered- skap kan ha vissa stabiliserande effekter för det finansiella systemet.

Utredningen anser att kostnader som uppstår till följd av att den statliga kreditgarantin behöver infrias (när avsteg görs från budget- lagen enligt 8 § i den föreslagna lagen) bör finansieras av anslaget 2:4 Krisberedskap under Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets kris- beredskap. För ändamålet bör anslaget ökas med 20 miljoner kronor. Riksgäldskontoret bör få disponera de medel som avsätts för finan- sieringen av garantin. Ökningen av anslaget bör finansieras genom att anslaget 1:15 Konkurrenskraftig livsmedelssektor under Utgifts- område 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel minskas med motsvarande belopp. För det fall garantier behöver infrias till ett be- lopp som överstiger 20 miljoner kronor bör regeringen (t.ex. i en extra ändringsbudget) föreslå riksdagen att anslaget ökas och anvisa finan- siering av ökningen.

Närmare om en garantiram

Av 6 kap. 3 § budgetlagen följer att regeringen får ställa ut garantier intill det belopp riksdagen beslutat om. Regeringen bör därför före- slå riksdagen en ram för garantier som ställs ut med stöd i lagen om statliga kreditgarantier för genomförandet av vissa betalningar. Det är svårt att med någon större precision uppskatta hur stor en garanti- ram bör vara i detta fall. Utredningen bedömer emellertid att en garantiram bör möjliggöra för staten att ställa ut garantier motsva- rande ett sammanlagt likviditetsbehov (dvs. behov av ett tillfälligt lån i ett kreditinstitut) för försäljning av livsnödvändiga varor i fysisk butik under 14 kalenderdagar under ett kalenderår. Det ska inte för- stås som att ett offlineläge nödvändigtvis orsakar ett intäktsbortfall

och därmed behov av lån – för samtliga företag som uppfyller vill- koren för garantin 14 dagar i sträck.

959

Konsekvenser av utredningens förslagSOU 2023:16

Tabell 19.1 Försäljning av livsnödvändiga varor år 2021

Miljoner kronor

Typ av varor

Omsättning

Livsmedel och alkoholfria drycker

283 531

Bensinstationer (drivmedel)

46 5251

Förskrivna läkemedel2

37 508

Totalt

367 564

Total försäljning per dag

1 007

 

 

Anm. 1 Avser år 2020. 2 Försäljning som baseras på ett recept eller dosrecept. Kan omfatta såväl receptfria som receptbelagda läkemedel.

Källa: SCB (försäljning av livsmedel och alkoholfria drycker respektive bensinstationer) och E-hälsomyndigheten (försäljning av förskrivna läkemedel).

I tabell 19.1 redovisas försäljningen av livsnödvändiga varor, dvs. livsmedel, drivmedel och förskrivna läkemedel, år 2021. Sammanlagt uppgick försäljningen av dessa varor till 367 564 miljoner kronor. Livs- medelsförsäljning utgjorde 77 procent av den totala försäljningen. Per kalenderdag uppgick försäljningen till cirka 1 miljard kronor. 14 dagars försäljningsbortfall skulle alltså motsvara drygt 14 miljarder kronor.4 Det bör påpekas att betalningar av livsnödvändiga varor sker med andra betalningsmedel än enbart kontokort.5 Till viss del sker för- säljning av livsmedel och läkemedel online och sådan försäljning om- fattas inte av garantin. Därtill ska, enligt 7 § fjärde stycket i den före- slagna lagen om statlig kreditgaranti, garantitagaren bära en del av den kreditrisk som är förknippad med kreditgarantin. Det garante- rade beloppet får därmed inte utgöra hela lånebeloppet. Hur stor denna självrisk ska vara fastställs inte i lagen utan det lämnas till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att besluta om. Beräk- nat på en självrisk på 80 procent av lånebeloppet bedömer utredningen att en garantiram på 12 miljarder kronor är tillräcklig. Regeringen har emellertid möjligheten att föreslå riksdagen en högre garantiram.

4Försäljningen av livsnödvändiga varor skiljer sig åt mellan olika dagar och beroende på säsong. Vidare kan vissa varor efterfrågas i mindre utsträckning i en krissituation medan andra varor efterfrågas mer.

5Enligt utredningens undersökning av betalningsvanor (se bilaga 4) uppgav 87 procent av de svarande att de använde debet- eller kreditkort vid senaste köp i butik.

960

SOU 2023:16

Konsekvenser av utredningens förslag

19.3.8Kapitel 13

Utredningen lämnar ett antal förslag i syfte att stärka den svenska kronans ställning och för att öka tydligheten kring borgenärers skyl- digheter att som betalning ta emot fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken (lagliga betalningsmedel).

En borgenärs skyldighet att ta emot betalningar i svenska kronor

En borgenär eller annan betalningsmottagare ska vara skyldig att ta emot betalning i svenska kronor, oavsett om betalningen sker med fysiska eller digitala betalningsmedel om inte annat avtalats eller föl- jer av lag.

Förslagets konsekvenser

Antalet näringsidkare som inte tar emot betalningar i svenska kronor torde vara mycket litet. Samtliga offentliga myndigheter tar emot svenska kronor som betalning för skatter och avgifter eller andra inbetalningar. Förslaget kan med stor sannolikhet förväntas ha för- sumbara effekter på näringsidkare och myndigheter. Därtill är lagen dispositiv, vilket innebär att det är möjligt för näringsidkare (och i vissa fall även myndigheter) att ingå avtal med en gäldenär om att betalning ska ske i annan valuta än svenska kronor.

En borgenärs skyldighet att ta emot fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken

En borgenär eller annan betalningsmottagare ska vara skyldig att som betalning ta emot fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken (lagliga betalningsmedel) om inte annat avtalats eller följer av lag. Myndigheter och privata aktörer som bedriver myndighetsutövning eller tillhandahåller offentligt finansierade tjänster ska vara skyldiga att acceptera fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken för av- gifter under förutsättning att rättsförhållandet mellan parterna har en övervägande offentligrättslig prägel. Skyldigheten ska begränsas till 0,25 prisbasbelopp och som högst 50 stycken mynt för en enskild avgiftstransaktion.

961

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:16

Förslagets konsekvenser

Utredningen redovisar i kapitel 13 sin tolkning av gällande rättspraxis när det gäller en borgenärs skyldighet att som betalning ta emot fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken (lagliga betalningsmedel). Ut- redningen konstaterar att möjligheten för privata aktörer att avtala om att betalning ska ske på annat sätt än med fysiska betalningsmedel är stora i Sverige. Utredningens förslag innebär att gällande rättspraxis kodifieras i (en ny) lag. Av det skälet tillkommer inget ytterligare åtagande för myndigheter eller andra juridiska personer.

Utredningen konstaterar vidare att enligt gällande rättspraxis är myndigheter skyldiga att för offentligrättsligt reglerade avgifter som betalning ta emot fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken. Detta gäller även privata aktörer som bedriver myndighetsutövning eller tillhandahåller offentligt finansierade tjänster. I båda fallen gäller skyldigheten om rättsförhållandet mellan parterna har en i huvudsak offentligrättslig prägel. I den meningen har de myndigheter och de privata aktörer som utför sådan verksamhet – om de nekat att ta emot kontant betalning – snarare haft mindre kostnader för sin betalnings- verksamhet i förhållande till de skyldigheter de har enligt rättspraxis. Det bör understrykas att utredningens förslag innebär en övre gräns för hur stora och på vilket sätt inbetalningar av avgifter med fysiska betalningsmedel som får göras.

Utredningens förslag om att i lag reglera borgenärers skyldigheter att ta emot fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken, (lagliga betalningsmedel), innebär ett tydliggörande av rättspraxis, vilket ska- par ökad förutsägbarhet för både myndigheter och privata aktörer. Därutöver torde det bli lättare för privatpersoner att hävda sin rätt att betala offentligrättsliga avgifter med fysiska betalningsmedel. Detta är i så fall till gagn för personer som av olika skäl inte kan eller vill (t.ex. av anonymitetsskäl) betala med digitala betalningsmedel, i första hand äldre, nyanlända och personer med funktionsnedsättning.

Möjlighet att betala in skatt med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken

Det ska i 62 kap. 2 § skatteförfarandelagen samt i de lagar som regle- rar skatter och som inte omfattas av skatteförandelagen införas en möjlighet att betala skatter och avgifter med fysiska betalningsmedel

962

SOU 2023:16

Konsekvenser av utredningens förslag

utgivna av Riksbanken (lagliga betalningsmedel) upp till ett belopp motsvarande 0,25 prisbasbelopp och högst 50 stycken mynt per trans- aktion.

Förslagets konsekvenser

Förslaget har positiva effekter för framför allt en mindre grupp skatt- skyldiga som av olika skäl har svårt att göra inbetalning av skatt med banköverföring till Skatteverkets konto, inklusive personer som inte använder brevgiro (blankettgiro). Grupper som i större utsträckning än andra använder kontanter för att göra betalningar är äldre (i syn- nerhet äldre kvinnor), vissa utrikes födda och personer med funktions- nedsättning. Förslaget kan också underlätta för skattskyldiga som inte har tillgång till betalkonto.

Förslaget förväntas bidra till en mindre effektiv resursanvändning till följd av ökad resursåtgång på i första hand Skatteverket men även Tullverket och Transportstyrelsen i form av att resurser behöver avsättas för inköp av vissa butikssystem för kontanthantering m.m. (se nedan). Därtill kommer indirekta kostnader i form av ökad tids- åtgång för såväl myndigheterna som för de som gör inbetalningar med kontanter. Kostnadsstudier visar att de samhällsekonomiska kost- naderna för att hantera betalningar med kontanter är väsentligen högre än kostnaderna för att hantera digitala betalningar, såsom bank- överföringar (gireringar).6

Det bör framhållas att det av utredningens förslag inte följer någon specifik servicenivå vad gäller möjligheten att göra inbetalning av skatt med fysiska betalningsmedel. Det får ankomma på berörda myndig- heter att göra en lämplig avvägning mellan servicenivå och kostnader. En faktor som rimligen bör beaktas är att det kan förväntas vara ett litet antal personer som önskar göra inbetalningar av skatt med kon- tanter. Det kommer ytterst vara upp till domstolarna att avgöra vil- ken servicenivå som är godtagbar.

6Enligt en kostnadsstudie som Norges Bank (Norges Bank [2022]) genomfört, var de samhälls- ekonomiska styckkostnaderna (dvs. kostnaderna per betalning) 15,9 norska kronor (16,6 svenska kronor) för kontanter och 5,1 norska kronor (5,3 svenska kronor) för gireringar år 2020. Dessa kostnader inkluderar inte investeringsutgifter, vilka kan vara höga enskilda år när nya anpass- ningar av it-system och annan infrastruktur ska införas eller uppgraderas. Även om betalnings- marknaderna i Norge respektive Sverige skiljer sig åt i vissa avseenden bör relationen mellan de två kostnadsuppskattningarna vara relevant för svenska förhållanden.

963

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:16

Nedan redovisas kostnadsberäkningar för två servicenivåer vad gäller Skatteverket. Merkostnaderna för Tullverket och Transport- styrelsen antas hanteras genom att Skatteverket hanterar kontant- betalningar för dessa båda myndigheters räkning. Det första alternativet innebär att skatteinbetalningar med kontanter kan göras vid befint- liga servicekontor som Skatteverket delar med andra myndigheter (t.ex. Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen) och som Statens servicecenter ansvarar för. Servicekontoren finns i samtliga län. Av totalt 130 servicekontor anser utredningen att 117 skulle kunna ta emot kontanta skatteinbetalningar. Det lägre antalet beaktar att det i storstäderna, framför allt Stockholm och Göteborg, finns flera service- kontor.

Det andra alternativet är att utgå från de skattekontor som har besöksadresser och som det därför är möjligt att sända fysiska för- sändelser till. Enligt Skatteverkets hemsida7 finns 45 sådana kontor. De är relativt jämnt fördelade i landet men är i högre utsträckning belägna i större eller medelstora städer. Det innebär en påtagligt lägre täckning än om skatteinbetalningar med kontanter kan göras vid service- kontoren. I beräkningen av Skatteverkets merkostnader för att han- tera kontanta skatteinbetalningar antas vidare att kontanta betalningar hanteras i kassaregister kopplade till slutna kassasystem. Installation av slutna kassasystem medför betydligt högre kostnader än vanliga kassaregister. Slutna kassasystem har emellertid blivit allt vanligare bland stora betalningsmottagare och betonats som viktiga av arbets- miljöskäl av exempelvis fackförbund inom handeln.8 Det talar för att det är rimligt att Skatteverket använder slutna system trots att voly- men mottagna kontanter inte nödvändigtvis motiverar det.

Efter samtal med detaljhandelsrepresentanter har utredningen tagit fram ungefärliga kostnader för installation och drift av ett slutet kassa- system samt för upphämtning och lämning av kontanter. De faktiska kostnaderna kan påverkas av hur Skatteverket väljer att upphandla systemet, hur många system det blir samt prisbilden vid upphandlings- tillfället. Utöver kostnaderna för kassasystem kan det krävas andra, kompletterande investeringar i exempelvis lokaler för att möjliggöra betalningsmottagning. Dessa kostnader ingår inte i kostnadsupp- skattningen.

7www.skatteverket.se.

8Se t.ex. Handels (2010).

964

SOU 2023:16

Konsekvenser av utredningens förslag

Utredningen gör följande antaganden om kostnader per år och servicepunkt, dvs. servicekontor eller skattekontor, (exklusive arbets- kraftskostnader):

Slutet kassasystem: 20 000 kronor per år (anskaffningskostnad 100 000 kronor och 5 års avskrivningstid).9

Serviceavtal för slutet kassasystem: 6 000 kronor.

Kassaregister: 24 000 kronor.

Hämning av och lämning av kontanter och växel: 20 000 kronor.

Utöver kostnader för utrustning för att möjliggöra kontanta skatte- inbetalningar, antas att det finns ett löpande personalbehov på i genom- snitt 0,1 årsarbetskrafter per servicepunkt. Personalbehovet förväntas variera över året (t.ex. efter att skattebesked skickats ut) och mellan servicepunkter (t.ex. servicepunkter där det går att betala trängsel- skatt).

Kostnadsberäkningarna för alternativet med betalning vid service- kontor respektive vid skattekontor redovisas i tabell 19.2.

Tabell 19.2 Uppskattning av Skatteverkets kostnader för kontant betalning vid servicekontor respektive skattekontor

Tusen kronor

Service-

Slutet

Service-

Kassa-

Kontant-

Totalt,

 

Löner1

Total-

punkter

kassasystem

avtal

register

hantering

utrustning

 

kostnad

117 (service-

 

 

 

 

 

 

 

 

kontor)

2 106

631,8

2 527,2

2 106

7

371

8 190

15 561

45 (skatte-

 

 

 

 

 

 

 

 

kontor)

900

270

1 080

900

3

150

3 150

6 300

Anm. 1 Inklusive sociala avgifter.

Källa: Egna beräkningar.

Sammanlagt beräknas kostnaderna för att ta emot kontanter vid 117 servicekontor uppgå till 15,6 miljoner kronor (i fasta priser). Mot- svarande kostnader för att ta emot kontanter vid 45 skattekontor är

9Myndigheters investeringar i anläggningstillgångar ska enligt 2 kap. 1 § kapitalförsörjnings- förordningen (2011:210) finansieras genom lån i Riksgälden. Kostnadsberäkningen bortser från räntekostnaderna för finansiering av slutet kassasystem.

965

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:16

6,3 miljoner kronor.10 Därutöver antas att Skatteverket centralt det första året behöver tillföras resurser motsvarande 4 årsarbetskrafter för att genomföra upphandlingar, samordna anpassningar av lokaler och installation samt anpassa befintliga it- och ekonomisystem till kontant betalning. Den totala kostnaden för det centrala personal- behovet beräknas till 6 miljoner kronor.

Det kan noteras att kostnadsberäkningarna bortser från en faktor som skulle kunna innebära lägre merkostnader för Skatteverket under förutsättning att kontanta skatteinbetalningar görs vid servicekon- tor. Det kan inte uteslutas att myndigheter som Skatteverket delar servicekontor med också behöver möjliggöra för privatpersoner att kunna betala offentligrättsliga avgifter med kontanter. Det skulle i så fall innebära att kostnader kan delas mellan fler myndigheter. Lik- väl skulle statens totala kostnader öka jämfört med om det inte är möj- ligt att betala med kontanter vid dessa kontor.

Skatteverkets merkostnader för att möjliggöra kontanta skattein- betalningar föreslås finansieras till 50 procent inom myndighetens be- fintliga förvaltningsanslag, till 25 procent genom att anslaget 2:1 Folk- hälsomyndigheten under Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg minskas och till 25 procent genom att anslaget 2:5 Myn- digheten för arbetsmiljökunskap under Utgiftsområde 14 Arbetsmark- nad och arbetsliv minskas.

Läkemedel som omfattas av högkostnadsskyddet ska kunna betalas med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken

Det ska införas en bestämmelse i 2 kap. 6 § lagen (2009:366) om handel med läkemedel om att den som har tillstånd att bedriva detalj- handel med läkemedel till konsument ska acceptera betalning vid ett fysiskt försäljningsställe med fysiska betalningsmedel utgivna av Riks- banken för köp av läkemedel och varor som omfattas av lagen om läkemedelsförmåner m.m.

10Här antas att kostnaderna per servicepunkt (exklusive arbetskraftskostnader) för alternativet med 117 servicekontor är 90 procent av kostnaderna per servicepunkt i alternativet med 45 skatte- kontor för att fånga upp att större volymer kan ge viss reduktion av priser.

966

SOU 2023:16

Konsekvenser av utredningens förslag

Förslagets konsekvenser

Enligt uppgifter till utredningen tar så gott som alla apotek emot kontant betalning i fysisk butik. I det avseendet medför förslaget inga ytterligare kostnader. Förslaget ska snarast ses som ett sätt att säker- ställa att apoteken även fortsättningsvis tar emot kontant betalning. Det säkerställer att möjligheten att betala kontant för läkemedel inte försvinner, vilket är viktigt för de personerna som har behov av att betala med kontanter (t.ex. äldre personer). Enligt förslaget bör undan- tag göras för internetförsäljning av läkemedel till konsument, efter- som det för sådan verksamhet är förenat med stora praktiska svårig- heter att ta emot kontant betalning.

Eftersom förslaget inte påverkar faktiska förhållanden i någon större utsträckning kan förslaget inte heller förväntas få samhällsekono- miska, fördelningspolitiska eller offentligfinansiella effekter.

Det kan inte uteslutas att ett krav på att ta emot kontanter skulle kunna utgöra en inträdesbarriär för etablering av nya apotek utanför de befintliga koncerner som dominerar apoteksmarknaden. I det av- seendet skulle förslaget kunna påverka mindre företags konkurrens- förhållanden i förhållande till större företags på ett negativt sätt.

Läkemedelsverket kommer att ha tillsynsansvar för att den före- slagna bestämmelsen efterlevs. Verket är tillsynsmyndighet enligt lag (2009:366) om handel med läkemedel. De tillkommande tillsynsupp- gifterna enligt förslaget bedöms vara begränsade och bör kunna finan- sieras inom myndighetens befintliga förvaltningsanslag.

19.3.9Kapitel 17

Vidareutveckling av den statliga betalningsmodellen

Förordningen (2007:1447) med instruktion för Riksgäldskontoret Föreslås ändras så att det framgår att myndigheten har i uppgift att utveckla den statliga betalningsmodellen för att uppnå effektivitet, säkerhet och kontinuitet i de statliga betalningarna samt att myndig- hetens behov av information säkerställs.

967

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:16

Förslagets konsekvenser

Förslaget innebär att Riksgäldens arbete med att vidareutveckla den statliga betalningsmodellen tydliggörs. Vidareutveckling av den stat- liga betalningsmodellen förväntas leda till att modellen anpassas till omvärldsförändringar som påverkar betalningsmarknaden i stort. Där- igenom kan modellen bli effektivare och mer motståndskraftig mot störningar, vilket är till gagn för statliga myndigheter, i synnerhet myndigheter med stora utbetalningsvolymer. I den utsträckning arbetet med att vidareutveckla den statliga betalningsmodellen bättre till- godoser Riksgäldens behov av information, förbättras möjligheterna att göra prognoser över statens samlade in- och utebalningar. Det bidrar i sin tur till en effektivare likviditetshantering och minskade kostnader för förvaltningen av statsskulden. Hur stora effekterna på dessa kostnader kan bli är dock omöjligt att uppskatta.

Riksgälden har under flera år bedrivit ett utvecklingsarbete. För- slaget innebär därmed ingen utökning av myndighetens uppdrag och bedöms kunna genomföras inom ramen för myndighetens befintliga budget.

Betalningssätt för statliga utbetalningar

Förslaget innebär att en statlig myndighets utbetalning av ersättning ska göras till den enskildes bankkonto. För det fall myndigheten saknar uppgifter om bankkonto ska utbetalning till en fysisk person ske via laddningsbara korttjänster i enlighet med ramavtal Riksgäl- den ingår för statens räkning, eller annan för behovet likvärdig tjänst. Först om betalning inte kan göras på något av dessa sätt eller om det är fråga om en enstaka utbetalning av ett lägre belopp får utbetalning göras genom utbetalningsavier, checkar, postanvisningar eller mot- svarande.

Förslagets konsekvenser

Förslaget bedöms ha positiva konsekvenser för de privatpersoner som saknar tillgång till betalkonto och för personer som av olika skäl inte registrerat sitt konto hos den myndighet som ska göra en utbetalning. Utbetalningar av sociala förmåner och andra ersättningar genom ladd-

968

SOU 2023:16

Konsekvenser av utredningens förslag

ningsbara kort är enklare och billigare att använda för än om utbetal- ning sker genom en utbetalningsavi. Laddningsbara kort kan användas för att betala i fysiska butiker och för att ta ut kontanter i uttagsauto- mater utan någon kostnad för den enskilde. Om utbetalning görs med en utbetalningsavi är det för det första endast möjligt att lösa in avin om ett ombud (exempelvis en livsmedelsbutik) har kontanter. Det kan medföra tidskostnader för den enskilde, särskilt om det krävs besök hos flera ombud. För det andra är det förhållandevis dyrt (cirka 50–70 kronor per avi) att lösa in en avi. Vid utbetalningar av små belopp blir kostnaden därmed orimligt hög.

Utbetalning genom laddningsbara kort är framför allt till fördel för personer som regelbundet erhåller utbetalningsavier på större be- lopp (cirka 1 5000–2 000 kronor). För personer som saknar tillgång till betalkonto eller av andra skäl inte har tillgång till digitala betal- tjänster, blir effekterna av att sociala förmåner eller andra ersättningar utbetalas genom ett laddningsbart kort än mer positiva i delar av landet där det är långt till ombud eller bankkontor, där avier på lite större belopp kan lösas in mot kontanter, eller där sådana möjlig- heter saknas helt.

Utredningen bedömer att förslaget underlättar att uppnå de inte- grationspolitiska målen eftersom personer med utländsk bakgrund (t.ex. asylsökanden och nyanlända) i högre grad än andra grupper inte har tillgång till digitala betaltjänster. Äldre och kvinnor är över- representerade bland de som är exkluderade från den digitala betalnings- marknaden. För personer som får sociala förmåner och andra ersätt- ningar utbetalade på ett laddningsbart kort kan förslaget göra det lättare att få tillgång till kontanter.

Även om laddningsbara kort kan innebära direkta merkostnader för vissa myndigheter (se nedan) behöver enskilda använda mindre tid för att hantera avier. Det medför en effektivare användning av samhällets resurser.

Närmare om kostnader för statliga myndigheter

Förslaget bedöms öka statens kostnader för att hantera utbetalningar. Enligt statistik från Riksgälden över antalet utbetalningar av sociala förmåner och andra ersättningar som sker genom avier år 2022 svarar sex myndigheter tillsammans för 93 procent av antalet utskickade avier:

969

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:16

Transportstyrelsen, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Försäk- ringskassan, Skatteverket, Kronofogdemyndigheten (KFM) och Pen- sionsmyndigheteten

Tabell 19.3 visar en sammanställning av dessa myndigheters utbetal- ningar via utbetalningsavier för år 2022.

Tabell 19.3 Statliga myndigheters utbetalningar av sociala förmåner och andra ersättningar genom utbetalningsavier år 2022

Myndighet

Antal avier

Totalt värde

Genomsnittligt

Kostnad

 

(tusental)

(miljoner kronor)

belopp (kronor)

(tusen kronor)

Transportstyrelsen

180

342

1 894

1 805

CSN

128

246

1 915

1 285

Försäkringskassan

74

280

3 806

619

Skatteverket

90

2 553

28 331

901

 

 

 

 

 

KFM

23

54

2 361

229

Pensionsmyndigheten

15

106

6 838

130

Övriga myndigheter

38

231

6 100

740

Totalt

549

3 812

6 944

5 708

Källa: Riksgälden.

Transportstyrelsen, CSN och KFM betalar i genomsnitt ut cirka 2 000 kronor per avi. Motsvarande belopp för Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket är cirka 4 000 kronor, cirka 6 800 kronor respektive cirka 28 000 kronor.

Kostnader för laddningsbara korttjänster är enligt Riksgäldens ram- avtal antingen 146 eller 295 kronor beroende på typ av kort.11 Enligt ramavtal för betaltjänster är kostnaden för utbetalning med avi 30 kro- nor. En enstaka utbetalning genom ett nytt laddningsbart kort blir därför 116 kronor dyrare. Laddning av nya medel på kortet är emeller- tid kostnadsfritt. Fem laddningar krävs alltså för att kostnaderna för utbetalning med kort ska bli lägre än om motsvarande utbetalningar gjorts med utbetalningsavier.

Utredningen saknar uppgifter om hur stor andel av utbetalningarna hos myndigheterna som är engångsbetalningar. I samtal med För- säkringskassan har myndigheten angett att det är en relativt stor andel engångsbetalningar. Det kan t.ex. handla om personer som får barn-

11Det bör påpekas att nuvarande ramavtal löper ut den 30 juni 2024 med option på ett års för- längning.

970

SOU 2023:16

Konsekvenser av utredningens förslag

bidrag eller sjukpenning för första gången och glömt eller inte hunnit ange kontouppgifter.

För att uppskatta merkostnader för myndigheterna av att övergå från utbetalningar genom avier till utbetalningar genom laddnings- bara kort görs vissa antaganden:

Antalet betalningar som inte görs till bankkonto antas minska med 10 procent per år (här undantas specialbetalningar som exem- pelvis elstödet under februari 2023).12 Det finns av budgetskäl incita- ment för utbetalande myndigheter att via post, e-post eller tele- fon meddela den enskilde att det saknas uppgifter om konto och att kontouppgifter bör anges innan en (första) utbetalning görs. Incitamenten kan antas förstärkas av en reglering av att utbetal- ningar på mindre belopp (omkring 100 kronor) som inte kan göras till bankkonto måste göras genom ett (för myndigheten) dyrare laddningsbart kort.

Året för ikraftträdandet av förordningsändringen – År 1 – antas 20 procent av aviutbetalningarna ersättas med utbetalningar genom laddningsbara kort. År 2 ersätts 30 procent, År 3 40 procent och fr.o.m. År 4 ersätts 50 procent.13

År 1 är 50 procent av de aviutbetalningar som ersätts med ladd- ningsbara kort engångsutbetalningar. År 2 är andelen engångsut- betalningar av det totala antalet utbetalningar med kort 40 procent. År 3 är andelen 30 procent och fr.o.m. År 4 är 25 procent engångs- utbetalningar.14

Samtliga betalningar som inte är engångsbetalningar antas betalas ut en gång i månaden under ett år.

Beräkningarna görs för de sex myndigheter som nämns ovan.

Det krävs 0,5 årsarbetskrafter per myndighet År 1 för att upprätta nya rutiner och system för laddningsbara kort (även om sådana kort redan används av myndigheterna). Därefter antas arbetskrafts- behovet uppgå till 0,1 årsarbetskrafter per år.

12Mellan år 2021 och år 2022 minskade antalet utskickade avier med 9 procent enligt uppgifter som utredningen erhållit från Riksgälden.

13Detta antagande förutsätter att leverantörerna av laddningsbara korttjänster har kapacitet att försörja myndigheterna med kort i den utsträckning som antas. Om så inte kan ske, blir budgetpåverkan lägre.

14Logiken bakom detta antagande är att ett antal av redan utskickade kort återanvänds för nya ersättningar. Ju längre tiden går desto fler kort finns i omlopp.

971

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:16

Utifrån dessa antaganden ökar de sex myndigheternas nettokost- nader till följd av förslaget sammantaget med 7–8 miljoner kronor År 1 (tabell 19.4). Åren därefter minskar de årliga kostnaderna. Fram- för allt beror det på dels att arbetskraftskostnaden antas vara högre År 1, dels att andelen utbetalningar med nya laddningsbara kort an- tas minska.

Tabell 19.4 Uppskattning av merkostnader för sex myndigheter till följd av ökad användning av laddbara utbetalningskort

Miljoner kronor

År

Transport-

CSN

Skatte-

Försäkrings-

KFM

Pensions-

Totalt

 

styrelsen

 

Verket

kassan

 

myndigheten

 

1

2,1

1,7

1,3

1,2

0,7

0,6

7,6

2

1,7

1,2

0,9

0,8

0,3

0,2

5,2

 

 

 

 

 

 

 

 

3

1,3

1,0

0,7

0,6

0,3

0,2

4,1

4-

0,9

0,7

0,5

0,4

0,2

0,2

2,8

Källa: Riksgälden och egna beräkningar.

Berörda myndigheter kan behöva genomföra vissa informations- insatser riktade till dels personer som i dagsläget får utbetalningar med utbetalningsavier, dels till de som får en första utbetalning på ett ladd- ningsbart kort. Eftersom laddningsbara kort inte är så vanliga kan det finnas ett behov av att informera om hur korten kan användas, vad som sker när de laddas på samt vad som bör göras om kortet för- kommer eller stjäls.

De ökade kostnaderna är i sammanhanget små i förhållande till de sex myndigheternas samlade förvaltningsanslag som för budget- året 2023 uppgår till cirka 23 miljarder kronor.15 De ökade utgifterna bör därför finansieras inom respektive myndighets befintliga förvalt- ningsanslag. Det bör vidare påpekas att mycket talar för att det om några år inte kommer att finnas möjligheter att göra utbetalningar genom avier. De utbetalande myndigheterna behöver alltså likväl an- passa sina system till denna utveckling.

15Enligt myndigheternas respektive regleringsbrev för budgetåret 2023.

972

SOU 2023:16

Konsekvenser av utredningens förslag

Föreskrifter om kontinuitetslösningar för myndigheter med stora utbetalningsvolymer

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska meddela föreskrifter om att en myndighet med stora betalningsvolymer ska säkerställa att det finns kontinuitetslösningar som möjliggör in- och utbetalningar vid större störningar hos myndighetens ramavtalsbank.

Förslagets konsekvenser

Förslaget förväntas leda till att statens betalningar blir mer motstånd- skraftiga mot störningar. Konsekvenserna av att myndigheter med stora betalningsvolymer inte kan betala ut sociala förmåner och andra ersättningar eller att Skatteverket inte kan ta emot inbetalningar av skatt vid större störningar som drabbar en ramavtalsbank kan bli av- sevärda.

Förslaget förväntas innebära vissa ökade kostnader vad avser arbetet med att ta fram föreskrifter. Resursbehovet bedöms uppgå till cirka

2årsarbetskrafter under två år. Anslagsökningen bör finansieras med att anslaget 1:7 Konjunkturinstitutet och anslaget 1:1 Statskontoret, båda under Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning, mins- kas med 1 miljon kronor vardera under två år.

Ett eventuellt beslut om att en myndighet med stora betalnings- volymer ska införa en kontinuitetslösning (eller flera) medför ökade kostnader för berörda myndigheter. Det gäller såväl personalkost- nader som investeringar i it-system. Även myndigheter som åläggs att avropa betaltjänster från ytterligare en (1) ramavtalsbank kom- mer att få ökade kostnader. Den avropande myndigheten betalar av- gifter till ramavtalsbanken eller ramavtalsbankerna.

För att myndigheter med stora betalningsvolymer ska kunna avropa betaltjänster från (minst) en ytterligare ramavtalsbank, förut- sätter det att Riksgälden, som ansvarig myndighet för att upphandla betaltjänster för myndigheternas räkning, kan ingå avtal med fler ram- avtalsbanker än vad som nu är fallet. Det kan innebära att ersättningen till ramavtalsbanker kan behöva höjas. Ett alternativ är att kraven på ramavtalsbanker minskas fokuserar på myndighetsgemensamma krav. En sådan anpassning kan dock komma att innebära ett ökat tempo- rärt resursbehov för Riksgälden och myndigheterna, framför allt för anpassning av it-system. Hur stort resurstillskott som behövs går inte

973

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2023:16

att bedöma i dagsläget och beror på vilka anpassningar som behöver göras och hur snabbt dessa behöver genomföras.

Innan regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ut- färdar föreskrifter med innebörden att ytterligare krav på kontinuitet ställs på myndigheternas betalningsverksamhet, bör en ekonomisk konsekvensanalys göras.

974

SOU 2023:16

Konsekvenser av utredningens förslag

Referenser

Handels (2010). ”Förhindra hot rån våld – Arbete för tryggare arbetsplatser”, november.

Norges Bank (2022). ”Kostnader i det norske betalningssystemet 2020”, Norges Bank Memo, nr 3.

975

20Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

20.1Ikraftträdandebestämmelser

Utredningens förslag: De nya lagarna och övriga lagförslag ska träda i kraft den 1 juli 2024 samtidigt som 4 kap. 12 § lagen (2022:1568) om Sveriges riksbank ska upphöra att gälla. Den före- slagna ändringen i förordningen (2017:170) om statliga myndig- heters betalningar och medelsförvaltning och övriga förslag till för- ordningsändringar ska dock träda i kraft den 1 januari 2024.

Skälen för utredningens förslag: De föreslagna nya lagarna och övriga författningsförslag bör träda i kraft så snart som möjligt. Med hänsyn tagen till det svenska ordförandeskapet i Europeiska unionens råd våren 2023 och med beaktande av den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande, fortsatt beredning inom Regeringskansliet och riksdagsbehandling bör de nya lagarna och övriga lagförslag kunna träda i kraft den 1 juli 2024 samtidigt som 4 kap. 12 § lagen om Sveriges riksbank (riksbankslagen) upphör att gälla. Den föreslagna ändringen i förordningen om statliga myndigheters betalningar och medelsför- valtning och övriga förslag till förordningsändringar kräver dock ingen riksdagsbehandling och bör därför träda i kraft den 1 januari 2024.

977

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

SOU 2023:16

20.2Övergångsbestämmelser

Utredningens förslag: Sedlar och mynt som har getts ut före ikraft- trädandet av lagen om betalningsmedel ska fortfarande vara lagliga betalningsmedel, om inte något annat är särskilt föreskrivet.

Utredningens bedömning: Några övriga särskilda övergångs- bestämmelser behövs inte.

Skälen för utredningens förslag och bedömning: Vid ikraftträdan- det av den nu gällande riksbankslagen ansåg regeringen, likhet med Riksbankens direktion, att det behövdes en övergångsbestämmelse för lagliga betalningsmedel som angav att kontanter som har getts ut före ikraftträdandet fortfarande bör vara lagliga betalningsmedel, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Utredningen föreslår att be- stämmelsen i 4 kap. 12 § riksbankslagen ska upphöra att gälla och i stället föras in i den föreslagna lagen om betalningsmedel. En över- gångsbestämmelse av samma innebörd som regeringen fann krävdes vid införandet av riksbankslagen bör därför gälla vid införandet av den nya lagen om betalningsmedel.

Utredningen bedömer att övriga förslag till ny lag och författnings- förslag inte kräver några särskilda övergångsbestämmelser.

978

21 Författningskommentar

21.1Förslaget till lag (2024:000) om betalningsmedel

1 §

Denna lag innehåller bestämmelser om betalningar och betalningsmedel.

Paragrafen anger översiktligt lagens syfte.

2 §

I denna lag betyder

fysiska betalningsmedel: sedlar, mynt och beredskapspengar,

digitala betalningsmedel: kontotillgodohavanden samt elektroniska pengar enligt lagen (2011:755) om elektroniska pengar.

Paragrafen innehåller definitioner av begrepp som används i lagen. Övervägandena finns i avsnitt 13.8.3.

3 §

Med lagliga betalningsmedel avses fysiska betalningsmedel utgivna av Sveriges riksbank.

Paragrafen, som motsvarar den tidigare bestämmelsen i 4 kap. 12 § lagen (2022:1568) om Sveriges riksbank, innehåller bestämmelser om lagliga betalningsmedel. Övervägandena finns i avsnitt 13.8.3 och 13.8.6.

979

Författningskommentar

SOU 2023:16

4 §

En borgenär eller annan betalningsmottagare är, om inte annat har avtalats eller är föreskrivet i lag eller annan författning, skyldig att som betalning ta emot svenska kronor, oavsett om betalningen sker med fysiska eller digitala betalningsmedel.

Paragrafen innehåller en bestämmelse med innebörden att en borge- när eller annan betalningsmottagare som huvudregel är skyldig att ta emot betalning i svenska kronor. Övervägandena finns i avsnitt 13.8.2.

Bestämmelsen innebär att en borgenär eller annan betalningsmot- tagare är skyldig att acceptera betalning i ett betalningsmedel ut- tryckt i svenska kronor. Sådana betalningsmedel utgörs i nuläget av sedlar och mynt (centralbankspengar), banktillgodohavanden (bank- pengar) eller e-pengar (ett elektroniskt förvarat penningvärde), dvs. både digitala och fysiska betalningsmedel. Bestämmelsen är emellertid teknik- och konkurrensneutral och omfattar samtliga typer av befint- liga och eventuellt i framtiden tillkommande betalningsmedel, under förutsättning att de är utryckta i och kopplade till den svenska kronan.

Bestämmelsen utgör en generell reglering beträffande betalning för olika typer av penningförpliktelser. En sådan förpliktelse kan t.ex. ha uppkommit genom avtal om köp av vara eller tjänst. Bestämmel- sen omfattar också andra typer av förpliktelser eller skuldförhållan- den, både sådana som har sin grund i ett avtalsförhållande mellan gäldenären eller betalaren och borgenären eller betalningsmottagare och sådana som uppkommit på annat sätt, dvs. utan att det föreligger ett avtal mellan parterna. Förpliktelsen kan vidare ha uppkommit så- väl på det privaträttsliga området som det offentligrättsliga, dvs. även betalningar där en myndighet är betalningsmottagare faller under till- lämpningsområdet.

Som rättshandling innebär en betalning i svenska kronor att ford- ringsförhållandet upphör genom att mottagaren erhåller det som be- talaren har att prestera, vilket i sin tur innebär att gäldenären befrias från skulden och att borgenären får sin fordran infriad.

Skyldigheten att ta emot betalning i svenska kronor är emellertid dispositiv, vilket innebär att avtalsvillkor av annan innebörd har före- träde framför bestämmelsen. Parterna är därmed fria att överens- komma om att betalning ska ske på annat sätt än i svenska kronor. Vidare är bestämmelsen subsidiär i förhållande till annan reglering

980

SOU 2023:16

Författningskommentar

och möjliggör alltså att formerna för vissa betalningar regleras i annan författning.

5 §

En borgenär eller annan betalningsmottagare är, om inte annat har avtalats eller är föreskrivet i lag eller annan författning, skyldig att som betalning ta emot lagliga betalningsmedel.

Paragrafen reglerar skyldigheten att acceptera betalning med lagliga betalningsmedel, dvs. sedlar och mynt (samt beredskapspengar) ut- givna av Riksbanken. Övervägandena finns i avsnitt 13.7 och 13.8.3.

Bestämmelsen innebär att en borgenär eller annan betalningsmot- tagare som huvudregel är skyldig att acceptera betalning med lagliga betalningsmedel. Bestämmelsen avser att utgöra en kodifiering av innebörden av begreppet lagliga betalningsmedel. Huvudregeln är således att betalning med sådana betalningsmedel ska accepteras. Till denna huvudregel finns dock flera undantag. För vissa typer av be- talningar är valet av betalningsmedel genom lag reglerat på annat sätt. Ett exempel är regleringen i skatteförfarandelagen (2011:1244), en- ligt vilken en skatteskuld ska erläggas genom kontobetalning, dvs. med banktillgodohavanden. Att sedlar och mynt har ställning som lag- liga betalningsmedel medför därmed inte en rätt att betala en sådan skuld kontant (se dock avsnitt 21.11 om kommentaren till 62 kap.

2§ skatteförfararandelagen enligt vilken skatt upp till den viss summa ska kunna betalas med sedlar och mynt). Inom det civilrättsliga om- rådet kan parterna vidare träffa avtal om att betalning ska fullgöras på ett visst sätt, varvid de är bundna till denna överenskommelse. Har parterna avtalat om att betalning ska fullgöras på ett visst sätt är det alltså det överenskomna betalningssättet som är gällande, oaktat att sedlar och mynt är lagliga betalningsmedel. En näringsidkare kan alltså t.ex. på ett anslag i sin butik ange att denne inte tar emot kon- tant betalning.

I likhet med 4 § utgör bestämmelsen en generell reglering beträf- fande betalning för olika typer av penningförpliktelser, se vidare kom- mentaren till den paragrafen.

981

Författningskommentar

SOU 2023:16

6 §

Utan hinder av vad som anges i 4 och 5 §§ är en myndighet eller den som utövar myndighet eller tillhandahåller offentligt finansierade tjänster, om inte annat är föreskrivet i lag eller annan författning, skyldig att som betalning för avgifter i dess verksamhet ta emot lagliga betalningsmedel till ett belopp om högst 0,25 prisbasbelopp. En sådan betalning får innehålla högst 50 mynt.

Skyldigheten i första stycket gäller dock inte om rättsförhållandet mellan parterna är av övervägande civilrättslig karaktär.

Paragrafen behandlar skyldigheten för en myndighet eller den som utövar myndighet eller tillhandahåller offentligt finansierade tjänster att ta emot lagliga betalningsmedel, dvs. fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken, som betalning för avgifter i dess verksamhet. Regleringen syftar till att kodifiera praxis på området gällande myn- digheters skyldighet att ta emot betalning med lagliga betalnings- medel för offentligrättsligt reglerade avgifter. Denna bestämmelse är till skillnad mot regleringen i 4 och 5 §§ inte dispositiv, dvs. inte möj- lig att avtala bort. Övervägandena finns i avsnitt 13.7 och 13.8.4.

Av första stycket följer att bestämmelsen omfattar, förutom myn- digheter, sådana privata aktörer som på uppdrag av det allmänna be- driver myndighet eller tillhandahåller sådana tjänster som finansieras av offentliga medel. Privata aktörer som bedriver myndighetsutöv- ning omfattas således av bestämmelsen. Ett exempel är på en sådan verksamhet är kontrollbesiktning av fordon, vilket sker av privata före- tag på uppdrag av det allmänna.

Bestämmelsen omfattar även privata utförare av verksamhet som är offentligrättsligt reglerad utan inslag av myndighetsutövning, som t.ex. hälso- och sjukvård respektive tandvård. Kommuner och regio- ner överlämnar utförandet av hälso- och sjukvård till privata vårdgivare genom upphandling eller införande av valfrihetssystem. Kommuner och regioner har emellertid alltid kvar huvudmannaskapet, dvs. det övergripande ansvaret för verksamheten. De privata vårdgivare som verkar i Sverige finansieras huvudsakligen med offentliga medel. Privata aktörer som bedriver verksamhet av beskrivet slag omfattas alltså av bestämmelsen.

Skyldigheten att ta emot lagliga betalningsmedel gäller betalning av avgifter i myndighetens eller den privata aktörens verksamhet. Det finns ingen legaldefinition av begreppet avgift. Att den enskilde får en särskild motprestation för den penningprestation som denne be-

982

SOU 2023:16

Författningskommentar

talar till det allmänna anses dock normalt vara det primära känne- tecknet för en avgift i förhållande till skatt. Nedan berörs närmare vilka typer av avgifter som bestämmelsen avser.

Skyldigheten att ta emot lagliga betalningsmedel avser betalningar av avgifter som inte överstiger 0,25 prisbasbelopp (drygt 13 000 kro- nor). För betalning av avgifter som överstiger detta belopp finns det följaktligen ingen skyldighet att ta emot sådana betalningsmedel. Vidare får en avgiftsbetalning bestå av högst 50 stycken mynt.

Betalning av vissa avgifter är reglerad i särskild ordning, t.ex. vad gäller avgifter som omfattas av skatteförfarandelagens bestämmel- ser. Avgifter som faller under den lagens tillämpningsområde är t.ex. avgift till registrerat trossamfund och fastighetsavgift. Av första stycket följer därför att bestämmelsen är subsidiär till annan lagstiftning (se även kommentaren till 62 kap. 2 § skatteförfarandelagen för möjlig- heten att betala skatter och avgifter som omfattas av den lagen med lagliga betalningsmedel).

Av andra stycket följer att det inte föreligger en skyldighet att ta emot lagliga betalningsmedel som betalning för avgifter om rättsför- hållandet mellan parterna är av övervägande civilrättslig karaktär. En förutsättning för att en sådan skyldighet ska föreligga är således att rättsförhållandet i stället har en i huvudsak offentligrättslig prägel. Offentligrättslig verksamhet kännetecknas av att verksamheten åt- minstone till del finansieras med avgifter som enskilda är skyldiga att betala till staten, dvs. belastande, tvingande eller offentligrättsliga av- gifter. I praktiken är det ofta fråga om tillstånds- eller tillsynsavgifter. Myndighetsverksamhet som inte är att bedöma som offentligrättslig verksamhet benämns vanligen uppdragsverksamhet. Sådan verksam- het är all avgiftsbelagd verksamhet som inte räknas som offentligrättslig verksamhet, t.ex. försäljning av frivilligt efterfrågade varor och tjänster samt annan verksamhet som finansieras med avgifter som inte betalas av enskilda.

I vissa fall förekommer även på offentligrättsligt reglerade om- råden rättsförhållanden som är av sådan civilrättslig karaktär att de bör bedömas enligt civilrättsliga regler. I rättsfallet NJA 2008 s. 642 ut- talade Högsta domstolen att avgifter för barnomsorg betecknas som frivilliga offentligrättsliga avgifter, eftersom den tjänst som kommu- nen tillhandahåller är frivillig att nyttja, och att sådana avgifter skiljer sig till sin karaktär från t.ex. avgifter för renhållning eftersom ren-

983

Författningskommentar

SOU 2023:16

hållningstjänsten tillhandahålls, och avgiftsuttag sker, oberoende av den enskildes önskemål om att erhålla tjänsten.

Vilken typ av myndighetsverksamhet som är sådan att de offent- ligrättsliga aspekterna i rättsförhållandet mellan den enskilde och myn- digheten medför att betalning med lagliga betalningsmedel måste accepteras har – utöver avgifter baserade på hälso- och sjukvårdslagen

inte behandlats i tidigare praxis på området. Även avgifter för t.ex. pass och körkort samt olika ansökningsavgifter för mål- och ärende- hantering hos domstol torde dock falla inom denna kategori. Det finns emellertid verksamheter som visserligen är offentligt finansierade eller har offentligrättsliga inslag men där rättsförhållanden mellan parterna huvudsakligen är av civilrättslig karaktär. Sådan verksamhet är det ovan behandlade exemplet om avgifter för barnomsorg. Även avgiftsuttag för parkering på kommunal mark är ett sådant exempel.

Det är ytterst en fråga för rättstillämpningen att avgöra huruvida ett visst rättsförhållande mellan myndighet eller den som utövar myndighet eller tillhandahåller offentligt finansierade tjänster och den enskilde är av sådan art att det följer en skyldighet att ta emot lagliga betalningsmedel. Det är även en fråga för rättstillämpningen att avgöra på vilken organisatorisk nivå inom en myndighet eller en privat aktör som skyldigheten gäller, t.ex. om skyldigheten är uppfylld om kontantbetalning endast kan ske på ett fåtal mottagningar inom en regions sjukvårdsverksamhet.

21.2Förslaget till lag (2024:000) om statliga kreditgarantier för genomförandet av vissa betalningar

Inledande bestämmelse

1 §

Denna lag innehåller bestämmelser om statliga kreditgarantier för att för att i vissa i lagen angivna situationer möjliggöra genomförandet av elek- troniska betalningstransaktioner vid fysiska försäljningsställen där det huvud- sakligen bedrivs försäljning av livsnödvändiga varor.

Frågor om kreditgarantier enligt denna lag handläggs av den myndighet som regeringen bestämmer.

984

SOU 2023:16

Författningskommentar

Paragrafen anger översiktligt lagens syfte. Övervägandena finns i av- snitt 11.9.4 och 11.9.5.

Av första stycket följer att lagen innehåller bestämmelser om stat- liga kreditgarantier för att under vissa i lagen angivna omständigheter möjliggöra genomförandet av digitala betalningar vid försäljning av livsnödvändiga varor trots att det saknas uppkoppling mot internet eller dylika kommunikationsnät.

Enligt andra stycket handläggs frågor om kreditgarantier enligt lagen av den myndighet som regeringen bestämmer.

Definitioner

2 §

I denna lag betyder

elektronisk betalningstransaktion: en betalning som sker genom använ- dande av sådana elektroniska kommunikationstjänster eller kommunika- tionsnät som avses i 1 kap. 7 § lagen (2022:482) om elektronisk kommuni- kation,

höjd beredskap: detsamma som i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap,

fredstida krissituation: en situation som

avviker från det normala,

drabbar många människor, stora delar av samhället eller hotar grund- läggande värden,

innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunktioner, och

kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer, garantigäldenär: det företag för vars åtagande en garanti har utfärdats, garantimyndigheten: den myndighet som handlägger frågor om garantin, garantitagare: ett kreditinstitut som avses i lagen (2004:297) om bank-

och finansieringsrörelse, och till vars förmån en garanti gäller, livsnödvändiga varor: läkemedel och varor som omfattas av lagen

(2002:160) om läkemedelsförmåner m.m., drivmedel och livsmedel, lånebelopp: det belopp som lånas ut enligt 3 § denna lag, offlineläge: en situation där sådana elektroniska kommunikationstjäns-

ter eller kommunikationsnät som avses i 1 kap. 7 § lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation inte fungerar.

Paragrafen innehåller definitioner av begrepp som används i lagen. Övervägandena finns i avsnitt 11.9.4 och 11.9.5.

985

Författningskommentar

SOU 2023:16

Förutsättningar för garantier

3 §

Garantimyndigheten får utfärda kreditgarantier för lån som en garantigälde- när tar upp hos garantitagaren som avser den omsättning i svenska kronor som garantigäldenären kan uppskattas ha under en viss begränsad tid.

En kreditgaranti enligt första stycket får utfärdas

1.för lån till en garantigäldenär som vid fysiskt försäljningsställe i landet bedriver verksamhet som väsentligen består i försäljning till konsument av livsnödvändiga varor,

2.om och så länge regeringen eller den myndighet regeringen bestäm- mer fastställer att det föreligger en fredstida krissituation eller under den tid höjd beredskap råder enligt 3 och 5 §§ lagen om totalförsvar och höjd beredskap,

3.om ett offlineläge råder och det till följd därav inte är möjligt för garanti- gäldenären att på sedvanligt sätt motta elektroniska betalningstransaktioner eller lösa in transaktionsbelopp, och

4.under förutsättning att behovet av en kreditgaranti inte kan tillgodo- ses på annat sätt som kan anses marknadsmässigt.

Kreditgarantier får utfärdas upp till det belopp som regeringen har be- slutat (garantiram).

Paragrafen anger under vilka förutsättningar garantimyndigheten får utfärda en kreditgaranti. Övervägandena finns i avsnitt 11.9.4 och 11.9.5.

Enligt första stycket får en kreditgaranti utfärdas för lån som ett företag tar upp hos garantitagaren som avser den omsättning i svenska kronor som företaget kan uppskattas ha under en begränsad tid. Denna tid avser den period under vilket ett offlineläge råder, se nedan. Ett sådant läge torde endast råda under en kortare tid. Någon begräns- ning i tiden för hur lång period som en garanti kan avse följer dock inte av lagen. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan emellertid meddela ytterligare föreskrifter om förutsättningarna för garantin, t.ex. avseende garantins begränsning i tid, se 14 §.

Av andra stycket följer ytterligare förutsättningar för när en kredit- garanti kan utfärdas.

Enligt punkt 1 kan en garanti endast utfärdas för lån till företag i Sverige som bedriver verksamhet som väsentligen består i fysisk för- säljning till konsument av livsnödvändiga varor, dvs. läkemedel och varor som omfattas av lagen om läkemedelsförmåner m.m., driv-

986

SOU 2023:16

Författningskommentar

medel och livsmedel. Handel som sker online med sådana varor om- fattas således inte av bestämmelsen. Garantitagaren är skyldig enligt 12 § att förse garantimyndigheten med de uppgifter som behövs för att garantimyndigheten ska kunna avgöra om förutsättningar för att utfärda en garanti är för handen, se kommentaren till den paragrafen. Vid bedömningen om en verksamhet väsentligen består i försäljning av livsnödvändiga varor kan garantimyndigheten också t.ex. kunna ta del av s.k. SNI-koder. En SNI-kod är en femsiffrig kod som visar inom vilken näringsgren ett företag är verksamt och används i syfte att föra ekonomisk statistik. Koden ska anges till Skatteverket vid regi- strering av ett företag och förs därefter över till Statistiska Central- byrån (SCB).

Av punkt 2 följer att en kreditgaranti i en fredstida krissituation endast får lämnas om och så länge det fastställts att det föreligger en sådan situation. Begreppet definieras i 2 §. Det är enligt bestämmel- sen regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som fattar beslut om en fredstida krissituation är för handen. Vidare föl- jer av samma punkt att en kreditgaranti även får lämnas under den tid som höjd beredskap råder enligt 3 och 5 §§ lagen om totalförsvar och höjd beredskap. Av 3 § första stycket i den lagen följer att högsta beredskap råder om Sverige är i krig. Enligt andra stycket i samma paragraf får regeringen besluta om höjd beredskap (skärpt eller högsta beredskap) om Sverige är i krigsfara eller om det råder sådana utom- ordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara. Enligt 5 § nämnda lag ska, när sådana förhållanden som avses i 3 § inte längre råder, regeringen besluta att höjd beredskap inte längre ska gälla.

Av punkt 3 följer att en ytterligare förutsättning för att en garanti ska kunna utfärdas är att ett offlineläge inträffat under en fredstida krissituation eller då höjd beredskap råder. Dessa begrepp definieras i 2 §. Företaget ska under dessa förhållanden inte ha möjlighet att emot betalningar i sin försäljningsverksamhet på sätt som är bruk- ligt, t.ex. genom kortbetalningar som förutsätter att online-upp- koppling.

Enligt punkt 4 får en kreditgaranti endast beviljas om inte behovet kan tillgodoses på annat marknadsmässigt sätt. Ett sådant sätt kan t.ex. utgöras av ett koncerninternt lån.

Av andra stycket följer att kreditgarantier får utfärdas upp till det belopp som regeringen har beslutat, dvs. garantiramen.

987

Författningskommentar

SOU 2023:16

4 §

En kreditgaranti får endast utfärdas om garantigäldenären bedöms vara red- bar och kan antas ha förutsättningar att bedriva den verksamhet som garan- tin avser. En kreditgaranti får vidare endast utfärdas om garantitagaren för- väntas kunna fullgöra sina skyldigheter enligt garantivillkoren.

Paragrafen anger att en kreditgaranti endast får utfärdas om garanti- gäldenären, dvs. näringsidkaren, bedöms vara redbar och kan antas ha förutsättningar att bedriva sin försäljningsverksamhet av livsnöd- vändiga varor. En ytterligare förutsättning för utfärdande av en garanti är att garantitagaren, dvs. kreditinstitutet, kan förväntas uppfylla sina skyldigheter enligt de villkor som gäller för garantin. En bestämmelse med motsvarande innehåll finns i 6 § förordningen (2011:211) om ut- låning och garantier. Övervägandena finns i avsnitt 11.9.5.

Villkor för garantier

5 §

Villkoren för en kreditgaranti ska regleras genom ett avtal mellan garanti- tagaren och garantimyndigheten, eller genom en särskild handling till garanti- tagaren utställd av staten, genom garantimyndigheten.

Villkoren ska utformas så att garantitagaren och garantimyndigheten bär förluster proportionellt och så att en snedvridning av konkurrensen för- hindras.

Villkoren ska utformas så att garantitagaren bär en del av den kreditrisk som är förenad med kreditgarantin. Det garanterade beloppet får inte ut- göra hela lånebeloppet.

Paragrafen anger översiktligt hur villkoren för en kreditgaranti ska regleras och utformas. Övervägandena finns i avsnitt 11.9.5.

Första stycket anger hur villkoren för garantin ska regleras, an- tingen genom avtal eller en särskild handling utställd av staten.

I andra stycket anges att villkoren ska utformas så att parterna bär förluster proportionellt och så att en snedvridning av konkurrensen på området inte uppstår.

Av tredje stycket följer att villkoren ska utformas så att garanti- tagaren bär en del av den kreditrisk som är förknippad med kredit-

988

SOU 2023:16

Författningskommentar

garantin. Vidare får inte det garanterade beloppet utgöra hela det belopp som lånas ut vid utfärdandet av garantin.

6 §

Vid utformningen av villkoren får avsteg göras från bestämmelserna om avgifter i 6 kap. 4 och 5 §§ budgetlagen (2011:203).

Om avsteg från budgetlagen görs enligt första stycket ska statens kost- nader, till den del som inte täcks av en avgift, finansieras genom anslag på statens budget.

Paragrafen innehåller bestämmelser om utformningen av villkoren för garantin i förhållande till budgetlagen. Övervägandena finns i avsnitt 11.9.5.

Av första stycket följer att vid utformningen av villkoren får avsteg göras från bestämmelserna om avgifter i 6 kap. 4 och 5 §§ budget- lagen). Här avses främst villkor för garantier som utfärdas då höjd beredskap råder, se kommentaren till 8 § nedan.

Enligt andra stycket ska, om avsteg från budgetlagen ska statens kostnader för garantin finansieras genom anslag på statens budget om inte kostnaderna täcks av uttagen avgift.

7 §

Villkoren ska utformas med beaktande av bestämmelserna om statsstöd i arti- kel 107 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).

Paragrafen anger att villkoren för garantin ska utformas med be- aktande av artikel 107 i EUF-fördraget, som anger kriterier för när ett stöd ska anses utgöra statsstöd, vilket som utgångspunkt är för- bjudet. Övervägandena finns i avsnitt 11.9.5. Se även kommentaren till 8 §.

989

Författningskommentar

SOU 2023:16

Garantiavgift

8 §

Utan hinder av 6 § ska garantitagaren, om kreditgarantin lämnas under en fredstida krissituation, betala en avgift för kreditgarantin som bestäms av garantimyndigheten. Avgiften ska vara marknadsmässig och beslutas med hänsyn till bestämmelserna om statligt stöd i artikel 107 i EUF-fördraget.

Paragrafen innehåller bestämmelser om avgift för kreditgarantin. Över- vägandena finns i avsnitt 11.9.5.

Av bestämmelsen följer att garantitagaren ska betala en avgift för kreditgarantin om en sådan garanti lämnas i en fredstida krissitua- tion. Vidare följer att en sådan avgift ska vara marknadsmässig och beslutas med hänsyn till bestämmelserna om statligt stöd i arti- kel 107 i EUF-fördraget. En garanti av det slag som omfattas av lagen uppfyller de kriterier för statligt stöd som anges i artikel 107. Stöd som uppfyller dessa krav är som utgångspunkt förbjudet. För att en garanti inte ska anses utgöra sådant stöd som avses i artikel 107 bör garantin ska vara förenad med en marknadsmässig avgift för stöd- mottagaren, dvs. garantitagaren, som ska bestämmas så att avgiften sannolikt finansierar garantin. En sådan avgift är också förenlig med den statliga garantimodellen, baserad på budgetlagens bestämmelser, enligt vilken garantimottagaren betala garantiavgifter som avspeglar statens förväntade kostnader för att garantiåtagandet. Förväntade kostnader består dels av sannolikheten att garantin ska infrias, dels garantibeloppet.

Motsatsvis följer av bestämmelsen att avgift inte ska tas ut för en garanti om det råder höjd beredskap. En sådan situation torde alltid utgöra en sådan exceptionell händelse som avses i artikel 107.2 b och därmed utgöra tillåtet statsstöd, efter godkännande av Kommissio- nen. Eftersom det vid befrielse från avgiftsuttag görs från den statliga garantimodellen följer det av 8 § första stycket att det vid utform- ningen av villkoren göras avsteg från bestämmelserna om avgifter i 6 kap. 4–5 §§ budgetlagen.

990

SOU 2023:16

Författningskommentar

Administrativ avgift

9 §

Utöver vad som följer av 8 § ska en administrativ avgift alltid tas ut av garanti- tagaren. Avgiften ska täcka garantimyndighetens administrationskostnader för kreditgarantin.

Den administrativa avgiften disponeras av garantimyndigheten.

Paragrafen innehåller bestämmelser om administrativ avgift. Över- vägandena finns i avsnitt 11.9.5.

Av första stycket följer att en administrativ avgift ska tas ut av garantitagaren såväl i en fredstida krissituation som då höjd bered- skap råder för att täcka kostnader för den administrativa hanteringen vid utfärdande av garantin.

Enligt andra stycket disponeras den administrativa avgiften av garantimyndigheten.

Garantireserv

10 §

Garantimyndigheten ska ha en garantireserv för att täcka de förväntade förluster som kan uppstå med anledning av utfärdade garantier. Garantireser- ven får endast belastas med konstaterade förluster avseende infriade garan- tier som hör till reserven. Konstaterade förluster inkluderar kostnader för indrivning och ianspråktagande av säkerheter.

Till garantireserven ska det kopplas en kredit i Riksgäldskontoret som ska användas för att täcka de förluster som utfärdade garantier kan ge upp- hov till.

Regeringen beslutar för reserven om krediten och dess storlek.

Paragrafen reglerar frågan om garantireserv. Övervägandena finns i avsnitt 11.9.5.

Av första stycket följer att garantimyndigheten ska ha en garanti- reserv för att täcka de förluster som kan uppstå med anledning av de garantier som utfärdats. Garantireserven får endast belastas med kon- staterade förluster som avser de garantier som är hänförliga till reser- ven. Konstaterade förluster inkluderar kostnader för indrivning och ianspråktagande av säkerheter.

991

Författningskommentar

SOU 2023:16

Av andra stycket följer att det till garantireserven ska kopplas en kredit i Riksgäldskontoret som ska användas för att täcka de förluster som garantier som utfärdats med stöd av lagen kan ge upphov till.

Enligt tredje stycket beslutar regeringen för reserven om krediten och dess storlek.

11 §

Till garantireserven ska följande medel föras:

1.den del av garantiavgifter som motsvarar statens förväntade förlust,

2.anslagsmedel som regeringen tilldelat myndigheten för att täcka statens förväntade förlust avseende en garanti,

3.återvinningar avseende garantier, och

4.medel hänförliga till inlösen eller avyttring av säkerheter. Garantireserven förvaltas av garantimyndigheten och placeras på ett ränte-

bärande konto hos Riksgäldskontoret. Placeringen ska ske på ett avistakonto eller med en löptid som motsvarar de garantier som hör till reserven.

Paragrafen innehåller bestämmelser om vilka medel som ska föras till garantireserven. Övervägandena finns i avsnitt 11.9.5.

I första stycket punkterna 1–4 anges vilka medel som ska föras till garantireserven.

I andra stycket regleras förvaltningen och placeringen av garanti- reserven.

Uppgiftsskyldighet

12 §

En garantitagare ska lämna de uppgifter till garantimyndigheten som myn- digheten behöver för att utfärda en kreditgaranti enligt 3 §.

Av paragrafen följer att en garantitagare ska lämna de uppgifter som behövs för att en kreditgaranti ska kunna utfärdas. Sådana uppgifter kan t.ex. röra garantigäldenärens uppskattade omsättning under den period för vilken en garanti är aktuell eller vilka varor som garanti- gäldenären har i sitt sortiment och fördelningen varorna emellan för att garantimyndigheten ska kunna avgöra om försäljningen huvud-

992

SOU 2023:16

Författningskommentar

sakligen består av livsnödvändiga varor. Övervägandena finns i av- snitt 11.9.5.

Regressrätt

13 §

Garantimyndigheten ska säkerställa att garantitagarens rätt mot garanti- gäldenären överlåts till staten för den händelse att kreditgarantin infrias och ersättning betalas ut.

Paragrafen innehåller en bestämmelse om regressrätt i händelse av att kreditgarantin infrias och ersättning betalas ut. Övervägandena finns i avsnitt 11.9.5.

Bemyndigande

14 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om förutsättningarna och villkoren för kreditgarantier enligt denna lag.

Paragrafen innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myn- dighet regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter om förutsättningarna och villkoren för kreditgarantier. Övervägandena finns i avsnitt 11.9.5.

Överklaganden

15 §

Beslut enligt denna lag får inte överklagas.

Paragrafen anger att beslut enligt lagen inte får överklagas. Övervägan- dena finns i avsnitt 11.9.5.

993

Författningskommentar

SOU 2023:16

21.3Förslaget till lag om ändring i kupongskattelagen (1970:624)

19 §

Kupongskatt betalas genom insättning på särskilt konto. Kupongskatt som per inbetalning högst uppgår till ett belopp motsvarande 0,25 prisbasbelopp får dock betalas till Skatteverket med fysiska betalningsmedel utgivna av Riks- banken (lagliga betalningsmedel). En sådan betalning får innehålla högst 50 mynt.

Inbetalning anses ha skett den dag inbetalningskort eller gireringshand- lingar kommit in till Posten Aktiebolag eller, om staten har ingått avtal om förmedling av skatteinbetalningen med en bank, till banken eller den dag då betalning med lagliga betalningsmedel har mottagits av Skatteverket.

Om kupongskatt inte betalas inom den tid som anges i 8 eller 15 § eller i den ordning som anges i första stycket, ska dröjsmålsavgift tas ut enligt lagen (1997:484) om dröjsmålsavgift.

Skatteverket får medge befrielse helt eller delvis från skyldigheten att betala dröjsmålsavgift, om det finns särskilda skäl.

Paragrafen reglerar inbetalning av kupongskatt. Ändringarna behandlas i avsnitt 13.8.5.

Första stycket har ändrats på så sätt att inbetalning av skatt som per inbetalning högst uppgår till ett belopp motsvarande 0,25 pris- basbelopp (drygt 13 000 kronor år 2023) får betalas till Skatteverket med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken, dvs. sedlar och mynt som utgör lagliga betalningsmedel. En sådan betalning får dock innehålla högst 50 mynt. Vidare har det lagts till att skatten är betald den dag då betalning med lagliga betalningsmedel har mottagits av Skatteverket.

I andra stycket har endast en ändring av språklig karaktär gjorts.

21.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:676) om skatt på ränta på skogskontomedel m.m.

8 §

Kreditinstitutet ska betala skatten till Skatteverket inom den tid som anges i 6 §. Betalning ska göras genom insättning på särskilt konto. Skatt som per inbetalning högst uppgår till ett belopp motsvarande 0,25 prisbasbelopp får dock betalas till Skatteverket med fysiska betalningsmedel utgivna av Riks- banken (lagliga betalningsmedel). En sådan betalning får innehålla högst 50 mynt.

994

SOU 2023:16

Författningskommentar

Inbetalning anses ha skett den dag inbetalningskort eller gireringshandlingar kommit in till Posten Aktiebolag eller, om staten har ingått avtal om för- medling av skatteinbetalningen med en bank, till banken eller den dag då betalning med lagliga betalningsmedel har mottagits av Skatteverket.

Paragrafen reglerar inbetalning av skatt. Ändringarna behandlas i av- snitt 13.8.5.

Paragrafen har ändrats på så sätt att inbetalning av skatt som per inbetalning högst uppgår till ett belopp motsvarande 0,25 prisbas- belopp (drygt 13 000 kronor år 2023) får betalas till Skatteverket med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken, dvs. sedlar och mynt som utgör lagliga betalningsmedel. En sådan betalning får dock inne- hålla högst 50 mynt. Vidare har det tillagts att skatten är betald den dag då betalning med lagliga betalningsmedel har mottagits av Skatte- verket. I övrigt har vissa mindre språkliga ändringar gjorts.

21.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti

11 e §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i fråga om ett sådant konto som avses i 11 d § meddela föreskrifter om

1.villkor för tilläggstjänster som kan kopplas till ett konto,

2.vilka uppgifter en ansökan om konto ska innehålla samt hur ett institut ska ta emot och handlägga en sådan ansökan,

3.vilken information och redovisning som ett institut ska lämna eller hålla tillgänglig vid tillhandahållande av konto,

4.villkor för uppsägning av konto, och

5.vilka uppgifter om konton som ett institut ska lämna till tillsynsmyn- digheten.

Paragrafen, som är ny, innehåller bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter. Övervägandena finns i avsnitt 6.5.6.

Punkt 1 möjliggör meddelande av föreskrifter vilka tilläggstjänster som kan kopplas till ett sådant konto som avses i 11 d §. Sådana tilläggstjänster kan t.ex. möjliggöra överföringar och transaktioner till och från kontot.

995

Författningskommentar

SOU 2023:16

Punkt 2 ger förutsättningar att föreskriva om de uppgifter en ansökan om konto enligt 11 d § ska innehålla samt hur en sådan an- sökan ska tas emot och handläggas, t.ex. avseende inom vilken tids- period en ansökan ska behandlas.

Punkt 3 ger möjlighet att föreskriva om den information och redovisning som ett institut ska lämna eller hålla tillgänglig vid till- handahållande av ett sådant konto som avses i 11 d. Sådan informa- tion och redovisning kan t.ex. avse aktuell räntesats samt samman- ställning av transaktionerna på kontohavarens konto eller ett s.k. årsbesked.

Punkt 4 ger förutsättningar att föreskriva om de villkor för upp- sägning av ett sådant konto som avses i 11 d § som ska gälla, dvs. under vilka förutsättningar ett institut får säga upp ett konto.

Punkt 5 möjliggör att föreskriva om vilka uppgifter om konto enligt 11 d § som institutet ska lämna till tillsynsmyndigheten, dvs. Finansinspektionen. Ett motsvarande bemyndigande finns i 4 a kap. 10 § 3 lagen (2010:751) om betaltjänster, avseende information om betalkonto med grundläggande funktioner.

21.6Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse

16 kap. Bemyndiganden

1 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela före- skrifter om

1.vilken information ett kreditinstitut ska lämna till sina kunder eller till dem som institutet erbjuder sina tjänster,

2.hur uppgifter enligt 1 kap. 11 § ska lämnas,

3.de krav som ska gälla för deltagande i ledningen av ett kreditinstitut enligt 3 kap. 2 § första stycket 4 och 5 och 14 kap. 2 § andra stycket 1,

4.vilka poster som får räknas in i startkapitalet enligt 3 kap. 5–7 §§,

5.vilka åtgärder ett kreditinstitut ska vidta för att uppfylla de krav på soliditet och likviditet, riskhantering, genomlysning, system för hantering av uppgifter om insättare och deras insättningar, amortering, sundhet, att inte bidra till finansiella obalanser på kreditmarknaden samt riktlinjer och instruktioner som avses i 6 kap. 1–5 §§,

6.erkännande av utländska krav enligt 6 kap. 3 d §,

996

SOU 2023:16

Författningskommentar

7.innehållet i en återhämtningsplan enligt 6 a kap. 1 § och en koncern- återhämtningsplan enligt 6 a kap. 2 §, när planerna ska upprättas och hur ofta de ska uppdateras,

8.innehållet i en ansökan om godkännande av avtal gällande koncern- internt finansiellt stöd enligt 6 b kap. 3 § första stycket,

9.vad det beslut som styrelsen i det stödgivande företaget fattar enligt 6 b kap. 8 § ska innehålla,

10.innehållet i en anmälan om givande av koncerninternt finansiellt stöd enligt 6 b kap. 11 §,

11.offentliggörandet av information enligt 6 b kap. 16 §,

12.vilka åtgärder ett kreditinstitut ska vidta för att uppfylla de krav på

kreditprövning, dokumentation och beslutsunderlag som avses i 8 kap. 1–4 §§ i fråga om

krediter till andra än konsumenter, och

sådana krediter till konsumenter som är bostadskrediter,

13.tillhandahållande av tjänster till en jävskrets som avses i 8 kap. 5 och

6 §§,

14.kreditinstituts mångfaldspolicy vid tillsättandet av styrelse samt resurser för introduktion och utbildning av styrelseledamöter,

15.vilka begränsningar som gäller när ett bankaktiebolag eller ett kredit- marknadsbolag tar emot egna aktier eller aktier i sitt moderbolag som pant enligt 10 kap. 12 §,

16.vilka upplysningar ett kreditinstitut och sådana utländska kredit- institut som inrättat filial i Sverige ska lämna till Finansinspektionen för dess tillsynsverksamhet,

17.vilka kreditinstitut som ska upprätta register som avses i 13 kap. 8 a §, vad registren ska innehålla och inom vilken tid kreditinstitutet ska ge in registren för olika typer av avtal,

18.sådana avgifter för tillsyn, ansökningar, anmälningar och under- rättelser som avses i 13 kap. 16 §, och

19.vilka betalsystem som ska vara generella betalsystem.

Paragrafen innehåller bemyndiganden för regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter på vissa områden. Övervägandena finns i avsnitt 10.5.2.

Punkt 19, som är ny, innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka betal- system som ska vara generella betalsystem.

997

Författningskommentar

SOU 2023:16

21.7Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:629) om trängselskatt

16 §

Inbetalning av skatt och avgift ska göras genom insättning på ett särskilt konto för skatte- och avgiftsbetalningar enligt denna lag. Skatt och avgift som per inbetalning högst uppgår till ett belopp motsvarande 0,25 prisbasbelopp får dock betalas till Transportstyrelsen med fysiska betalningsmedel utgivna av Riks- banken (lagliga betalningsmedel). En sådan betalning får innehålla högst 50 mynt.

Skatten och avgiften anses ha betalats den dag då betalningen har bok- förts på det särskilda kontot eller den dag då betalning med lagliga betalnings- medel har mottagits av Transportstyrelsen.

Paragrafen reglerar inbetalning av skatt och avgift. Transportstyrel- sen ska enligt 2 § andra stycket verkställa uppbörd av skatt och avgift som omfattas av lagen. Ändringarna behandlas i avsnitt 13.8.5.

Paragrafen har ändrats på så sätt att det av första stycket följer att inbetalning av skatt och avgift som per inbetalning högst uppgår till ett belopp motsvarande 0,25 prisbasbelopp (drygt 13 000 kronor år 2023) får betalas till Transportstyrelsen med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken, dvs. sedlar och mynt som utgör lagliga betal- ningsmedel. En sådan betalning får dock innehålla högst 50 mynt. I övrigt har en mindre språklig ändring gjorts.

I andra stycket har tillägget gjorts att skatten och avgiften är betald den dag då betalning med lagliga betalningsmedel har mottagits av Transportstyrelsen.

21.8Förslaget till lag om ändring i vägtrafikskattelagen (2006:227)

5 kap. Betalning av vägtrafikskatt

1 §

Vägtrafikskatten ska betalas genom att sättas in på ett särskilt konto för skatte- inbetalningar enligt denna lag. Vägtrafikskatt som per inbetalning högst uppgår till ett belopp motsvarande 0,25 prisbasbelopp får dock betalas till Transport- styrelsen med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken (lagliga betal- ningsmedel). En sådan betalning får innehålla högst 50 mynt. Betalningen anses

998

SOU 2023:16

Författningskommentar

ha skett den dag då den har bokförts på kontot eller den dag då betalning med lagliga betalningsmedel har mottagits av Transportstyrelsen.

Paragrafen reglerar inbetalning av vägtrafikskatt (i form av fordons- skatt och saluvagnsskatt). Transportstyrelsen verkställer enligt 1 kap. 2 § andra stycket debitering av vägtrafikskatt. Ändringarna behand- las i avsnitt 13.8.5.

Paragrafen har ändrats på så sätt att inbetalning av vägtrafikskatt som per inbetalning högst uppgår till ett belopp motsvarande 0,25 pris- basbelopp (drygt 13 000 kronor år 2023) får betalas till Transport- styrelsen med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken, dvs. sedlar och mynt som utgör lagliga betalningsmedel. En sådan betalning får dock innehålla högst 50 mynt. Vidare har tillägget gjorts att skatten är betald den dag då betalning med lagliga betalningsmedel har mot- tagits av Transportstyrelsen. I övrigt har det gjorts en mindre ändring av språklig natur.

21.9Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:366) om handel med läkemedel

2 kap. Detaljhandel med läkemedel till konsument

6 §

Den som har tillstånd enligt 1 § att bedriva detaljhandel med läkemedel till konsument ska

1.ha lokalen bemannad med en eller flera farmaceuter under öppet- hållandet,

2.bedriva verksamheten i lokaler som är lämpliga för sitt ändamål och säkerställa att de delar av lokalerna där information och rådgivning om läke- medel, utbyte av läkemedel, läkemedelsanvändning och egenvård lämnas är utformade så att konsumentens integritet skyddas,

3.tillhandahålla samtliga förordnade läkemedel, och samtliga förordnade varor som omfattas av lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m. så snart det kan ske,

4.ha en läkemedelsansvarig för apoteket som ska ha det inflytande över verksamheten som krävs för att han eller hon ska kunna fullgöra sina upp- gifter,

5.vid expediering av en förskrivning lämna de uppgifter som anges i 3 kap. 8 § lagen (2018:1212) om nationell läkemedelslista till E-hälsomyn- digheten,

999

Författningskommentar

SOU 2023:16

6.ha ett elektroniskt system som gör det möjligt att få direktåtkomst till uppgifter hos E-hälsomyndigheten,

7.till E-hälsomyndigheten lämna de uppgifter som är nödvändiga för att myndigheten ska kunna föra statistik över detaljhandeln,

8.utöva särskild kontroll (egenkontroll) över detaljhandeln och han- teringen i övrigt och se till att det finns ett för verksamheten lämpligt egen- kontrollprogram,

9.på begäran utfärda intyg enligt 3 a § lagen (1992:860) om kontroll av narkotika,

10.på begäran erbjuda konsumenter delbetalning av läkemedel och varor som omfattas av lagen om läkemedelsförmåner m.m.,

11.tillhandahålla individuell och producentoberoende information och rådgivning om läkemedel, utbyte av läkemedel, läkemedelsanvändning och egenvård till konsumenter samt se till att informationen och rådgivningen endast lämnas av personal med tillräcklig kompetens för uppgiften,

12.ha ett för Läkemedelsverket registrerat varumärke för öppenvårds- apotek väl synligt på apoteket,

13.de fall tillståndshavaren inte direkt kan tillhandahålla ett läkemedel eller en vara som avses i 3, informera konsumenten om på vilket eller vilka öppenvårdsapotek läkemedlet eller varan finns för försäljning,

14.uppfylla de krav avseende säkerhetsdetaljer som följer av kommis- sionens delegerade förordning (EU) 2016/161,

15.vid expediering av en förskrivning av läkemedel för behandling av djur lämna uppgifter till E-hälsomyndigheten, och

16.vid fysiska försäljningsställen ta emot betalning med fysiska betalnings- medel utgivna av Riksbanken (lagliga betalningsmedel) för läkemedel och varor som omfattas av lagen om läkemedelsförmåner m.m.

Paragrafen reglerar de krav som ställs på den som har tillstånd att bedriva detaljhandel med läkemedel till konsument. Övervägandena finns i avsnitt 13.8.7.

I bestämmelsen har det införts en ny punkt 16. Enligt punkten ska tillståndshavare som vid fysiska försäljningsställen bedriver för- säljning av läkemedel och varor som omfattas av lagen om läke- medelsförmåner m.m. ta emot betalning med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken (lagliga betalningsmedel), dvs. sedlar och mynt, för sådana läkemedel och varor. Tillståndshavare som endast bedriver försäljning av sådana läkemedel och varor genom e-handel omfattas således inte av bestämmelsen.

1000

SOU 2023:16

Författningskommentar

21.10Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:751) om betaltjänster

4 a kap. Betalkonto

9 §

Ett kreditinstitut eller en filial till ett utländskt kreditinstitut får säga upp ett avtal om betalkonto med grundläggande funktioner bara om

1.konsumenten avsiktligt har använt betalkontot för olagliga ändamål,

2.det inte har förekommit några transaktioner på betalkontot under de senaste 24 månaderna,

3.konsumenten har lämnat felaktiga uppgifter när betalkontot öppna- des, och korrekta uppgifter skulle ha lett till att han eller hon inte hade fått öppna ett sådant konto, eller

4.det finns särskilda skäl.

Innan ett beslut om uppsägning av ett avtal om betalkonto med grund- läggande funktioner fattas, ska kreditinstitutet eller filialen, om misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism föreligger, pröva om risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism i förhållande till konsumenten i stället kan hanteras genom att

1.övervakningen av kontoanvändningen anpassas, eller

2.tjänster eller funktioner kopplade till betalkontot begränsas.

Ett beslut enligt 1 eller 2 samt motiveringen till det beslutet ska skriftligen doku- menteras av kreditinstitutet eller filialen.

Om institutet eller filialen säger upp avtalet eller begränsar tjänster eller funktioner kopplade till ett betalkonto enligt andra stycket 2, ska institutet eller filialen underrätta konsumenten om detta och om vart han eller hon kan vända sig för att framföra klagomål eller få uppsägningen eller begräns- ningen rättsligt prövad. Underrättelsen ska vara skriftlig och utan kostnad för konsumenten. Om det är möjligt, ska skälen för uppsägningen framgå av underrättelsen.

Om institutet eller filialen säger upp avtalet med stöd av första stycket 2 eller 4, ska institutet eller filialen underrätta konsumenten minst två måna- der innan uppsägningen träder i kraft. En uppsägning med stöd av första stycket 1 eller 3 eller en begränsning med stöd av andra stycket 2 får omedelbar verkan.

Paragrafen behandlar uppsägning och begränsning av ett avtal om betalkonto med grundläggande funktioner. Övervägandena finns i avsnitt 6.5.4.

Av andra stycket, som är nytt, följer att innan ett beslut om upp- sägning av ett avtal om betalkonto med grundläggande funktioner

1001

Författningskommentar

SOU 2023:16

fattas ska kreditinstitutet eller filialen till ett utländskt kreditinstitut, om det föreligger misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism, pröva om risken i förhållande till konsumenten i stället kan hanteras genom att övervakningen av kontoanvändningen anpassas eller tjänster eller funktioner kopplade till betalkontot begränsas.

Det enskilda kreditinstitutet eller filialen har att avgöra vilka an- passningar av övervakningen eller begränsningar av tjänster eller funk- tioner som är lämpliga i förhållande till den enskilde konsumenten, utifrån de interna rutiner om motverkande av penningtvätt och finan- siering av terrorism som kreditinstitutet eller filialen är skyldigt att upprätta och följa. Som exempel på sådana åtgärder som avses i punkt 1 är dock att konsumenten omfattas av ett ökat antal stick- kontroller eller att konsumentens förehavanden på annat sätt omfattas av kreditinstitutets eller filialens rutiner för övervakning av kunder med högre riskprofil. Enligt punkt 2 kan kreditinstitutet eller filialen begränsa vissa tjänster eller funktioner kopplade till ett konto för att minska risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Sådana begränsningar kan t.ex. gälla tillåtet saldo på kontot, tillåtna insättare och betalningsmottagare, antal tillåtna transaktioner under en viss tidsperiod eller att vissa tjänster eller funktioner stängs av. De vid- tagna begränsningarna ska dock vara proportionerliga och inte otill- börligt eller onödigt begränsa konsumentens tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner. Av andra stycket följer vidare att ett beslut om att anpassa övervakningen av kontoanvändningen eller att begränsa tjänster eller funktioner kopplade till kontot samt motiver- ingen till beslutet ska skriftligen dokumenteras av kreditinstitutet eller filialen.

Genom en ändring av tredje stycket följer att konsumenten ska skriftligen och utan kostnad underrättas om institutet eller filialen begränsar tjänster eller funktioner kopplade till ett betalkonto enligt andra stycket 2 samt om vart han eller hon kan vända sig för att fram- föra klagomål eller få begränsningen rättsligt prövad. Instanser som konsumenten i så fall kan vända sig till är kreditinstitutets eller filia- lens klagomålsansvariga, Finansinspektionen, Allmänna reklamations- nämnden eller allmän domstol.

Fjärde stycket har ändrats på så sätt att en begränsning av tjänster eller funktioner kopplade till ett betalkonto ska gälla omedelbart.

1002

SOU 2023:16

Författningskommentar

10 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1.vilka uppgifter en ansökan om betalkonto ska innehålla samt på vilket sätt en betaltjänstleverantör ska ta emot och handlägga en sådan ansökan enligt 3 §,

2.den information och redovisning som en betaltjänstleverantör ska lämna eller hålla tillgänglig enligt 5 §,

3.rutiner för byte av betalkonto enligt 6 §, och

4.vilka uppgifter om betalkonton med grundläggande funktioner som en betaltjänstleverantör ska lämna till Finansinspektionen.

Paragrafen innehåller bemyndiganden för regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter på vissa områden. Övervägandena finns i avsnitt 6.5.5.

Punkt 1, som är ny, innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka upp- gifter en ansökan om betalkonto ska innehålla samt på vilket sätt en betaltjänstleverantör ska ta emot och handlägga en sådan ansökan enligt 3 §.

7 kap. Betaltjänstleverantörers tillträde till betalningssystem och tillgång till betalkontotjänster

6 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i fråga om till- gång till betalkontotjänster enligt 5 § första stycket meddela föreskrifter om

1.vad som utgör betalkontotjänster,

2.hur ett kreditinstitut ska ta emot och hantera en begäran om tillgång till dess betalkontotjänster, och

3.vilka uppgifter en begäran om tillgång till betalkontotjänster ska innehålla.

Paragrafen, som är ny, innehåller bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om tillgång till betalkontotjänster enligt 5 § första stycket. Över- vägandena finns i avsnitt 9.7.1.

Av punkt 1 följer att föreskrifter får meddelas om vilka tjänster som utgör betalkontotjänster enligt 5 § första stycket. Enligt punkt 2 kan föreskrifter meddelas om hur ett kreditinstitut ska ta emot och

1003

Författningskommentar

SOU 2023:16

handlägga en betaltjänstleverantörs begäran om tillgång till dess be- talkontotjänster. Slutligen följer det av punkt 3 att föreskrifter får meddelas om vilka uppgifter en begäran om tillgång till betalkonto- tjänster ska innehålla.

21.11Förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)

39 kap. Dokumentationsskyldighet

10 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om

1.krav på kassaregister,

2.teknisk kontroll av kassaregister,

3.användning av kassaregister,

4.undantag från skyldigheter som gäller kassaregister, och

5.undantag från skyldigheter som gäller kassaregister i en fredstida kris- situation eller då höjd beredskap råder.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om certifiering av kassaregister.

Paragrafen innehåller bemyndiganden för regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter på vissa områden. Övervägandena finns i avsnitt 11.9.3.

I första stycket har ett nytt bemyndigande lagts till i punkt 5, som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer får meddela föreskrifter om undantag från skyldigheter som gäller kassaregister i en fredstida krissituation eller då höjd beredskap råder. Med begreppet fredstida krissituation avses enligt 6 § förord- ningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap en situation som avviker från det normala, drabbar många människor, stora delar av samhället eller hotar grundläggande värden, innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av vik- tiga samhällsfunktioner och kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer. Definitionen återfinns också i 2 § lagen (2024:000) om statliga kreditgarantier för genomförandet av vissa betalningar (se avsnitt 21.2). Höjd beredskap råder enligt 3 § första stycket lagen om totalförsvar och höjd beredskap om Sverige är i

1004

SOU 2023:16

Författningskommentar

krig. Enligt andra stycket i samma paragraf får regeringen besluta om höjd beredskap (skärpt eller högsta beredskap) om Sverige är i krigs- fara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara. Enligt 5 § nämnda lag ska, när sådana förhållanden som avses i 3 § inte längre råder, regeringen besluta att höjd beredskap inte längre ska gälla.

62 kap. Betalning av skatter och avgifter

2 §

Skatter och avgifter ska betalas in till Skatteverkets särskilda konto för skatte- betalningar. Skatter och avgifter som per inbetalning högst uppgår till ett belopp motsvarande 0,25 prisbasbelopp får dock betalas till Skatteverket med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken (lagliga betalningsmedel). En sådan be- talning får innehålla högst 50 mynt.

Skatten eller avgiften är betald den dag betalningen har bokförts på det särskilda kontot eller den dag då betalning med lagliga betalningsmedel har mottagits av Skatteverket.

Paragrafen reglerar inbetalning av skatter och avgifter. Ändringarna behandlas i avsnitt 13.8.5.

Första stycket har ändrats på så sätt att inbetalning av skatt och avgift som högst uppgår till ett belopp motsvarande 0,25 prisbasbelopp (drygt 13 000 kronor år 2023) får betalas till Skatteverket med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken, dvs. sedlar och mynt som utgör lagliga betalningsmedel. En sådan betalning får dock innehålla högst 50 mynt.

Andra stycket har ändrats genom att det har tillagts att skatten eller avgiften är betald den dag som betalning med lagliga betalnings- medel, dvs. fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken, har mot- tagits av Skatteverket.

1005

Författningskommentar

SOU 2023:16

21.12Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:1470) om beskattning av viss privatinförsel av cigaretter

7 §

Skatt enligt denna lag ska betalas in till beskattningsmyndigheten genom in- sättning på ett särskilt konto. Skatt som per inbetalning högst uppgår till ett belopp motsvarande 0,25 prisbasbelopp får dock betalas till beskattningsmyndig- heten med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken (lagliga betalnings- medel). En sådan betalning får innehålla högst 50 mynt. Skatt som ska redo- visas enligt denna lag ska vara betald senast två veckor efter det att beslut om skatten meddelades. Skatten anses betald den dag då betalningen har bokförts på det särskilda kontot eller den dag då betalning med lagliga betal- ningsmedel har mottagits av beskattningsmyndigheten.

Paragrafen reglerar inbetalning av skatter och avgifter. Ändringarna behandlas i avsnitt 13.8.5.

Paragrafen har ändrats på så sätt att inbetalning av skatt och avgift som högst uppgår till ett belopp motsvarande 0,25 prisbasbelopp (drygt 13 000 kronor år 2023) får betalas till beskattningsmyndig- heten med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken, dvs. sedlar och mynt som utgör lagliga betalningsmedel. En sådan betalning får dock innehålla högst 50 mynt. Vidare har det lagts till att skatten eller avgiften är betald den dag då betalning med lagliga betalningsmedel har mottagits av beskattningsmyndigheten.

21.13Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

2 kap. Riskbedömning och rutiner

4 §

Som omständigheter som kan tyda på att risken för penningtvätt och finan- siering av terrorism är låg kan verksamhetsutövaren beakta bland annat att

1. kunden

a)är en stat, en region, en kommun eller motsvarande eller en juridisk person över vilken en stat, en region, en kommun eller motsvarande, var för

1006

SOU 2023:16

Författningskommentar

sig eller tillsammans, har ett direkt eller indirekt rättsligt bestämmande in- flytande,

b)har hemvist inom EES,

c)har hemvist i en stat som har bestämmelser om åtgärder mot penning- tvätt och finansiering av terrorism som motsvarar dem i denna lag och som tillämpar dessa bestämmelser på ett effektivt sätt,

d)har hemvist i en stat som har en låg nivå av korruption och annan relevant brottslighet, och

e)är ett företag vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad inom EES eller på en motsvarande marknad utanför EES, eller att

2. produkten, tjänsten, transaktionen eller distributionskanalen

a)är en livförsäkring med låg premie,

b)är en pensionsförsäkring, om förtida återköp inte är möjligt och för- säkringen inte får användas som säkerhet,

c)är en pensionsordning, pensionskassa eller liknande system som innebär pensionsförmåner för anställda, där inbetalning sker i form av löneavdrag och systemet inte tillåter överlåtelse av rättigheter,

d)är väl definierad och begränsad för att öka finansiell inkludering av vissa typer av kunder, och

e)har inneboende egenskaper som innebär att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism styrs av andra faktorer, som ekonomiska begräns- ningar eller insyn i ägandet.

I paragrafen anges kundspecifika respektive produktspecifika om- ständigheter som enligt bilaga II till det fjärde penningtvättsdirektivet1 kan vara indikatorer på potentiellt lägre risk för penningtvätt och finansiering av terrorism. Övervägandena finns i avsnitt 6.5.7.

I punkt 1 återfinns de kundspecifika omständigheter som kan vara indikatorer på potentiellt lägre risk.

I punkt 2, som är ny, anges de produktspecifika omständigheter som kan vara indikatorer på potentiellt lägre risk. De faktorer som anges i punkt 2 är, i likhet med vad som är fallet för de faktorer som anges i punkt 1, inte en uttömmande lista av lågriskfaktorer. Före- komsten av en eller flera faktorer kan inte heller tas till intäkt för att risken är låg. En samlad bedömning med hänsyn till samtliga rele-

1Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upp- hävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG.

1007

Författningskommentar

SOU 2023:16

vanta omständigheter måste således alltid göras.2 I punkt 2 a–2 c anges specifika produkter som kan indikera potentiellt lägre risk. Av punkt 2 d följer om att produkten, tjänsten, transaktionen eller distributions- kanalen är väl definierad och begränsad för att öka finansiell inklu- dering av vissa typer av kunder kan detta indikera lägre risk. Det kan t.ex. vara fråga om en finansiell produkt, såsom ett betalkonto med begränsade funktioner, som har begränsats i syfte att inkludera fler personer i banksystemet. En sådan grupp av personer kan utgöras av kunder för vilka det föreligger svagare kundkännedomsdokumenta- tion än andra kunder. Av punkt 2 e följer att om produkten, tjänsten, transaktionen eller distributionskanalen har inneboende egenskaper som innebär att riskerna för penningtvätt och finansiering av terror- ism styrs av andra faktorer, som ekonomiska begränsningar eller insyn i ägandet kan detta utgöra en omständighet som tyder på låg risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Enligt bilaga II till direktivet kan exempelvis vissa typer av elektroniska pengar falla under denna kategori.

21.14Förslaget till förordning om ändring

i förordningen (2017:170) om statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning

9 a §

Betalning till enskild ska göras till bankkonto. Om den enskilde saknar bank- konto eller om myndigheten saknar uppgift om bankkonto ska betalning göras genom laddningsbara förbetalda korttjänster som myndigheten avropat enligt sådant ramavtal som avses i 10 § eller annan för behovet likvärdig tjänst. Först om betalning inte kan göras på något av dessa sätt eller om utbetalningen avser ett lägre belopp som inte betalas ut löpande får betalning göras genom utbetal- ningsavi eller annat betalningssätt.

Paragrafen, som är ny, reglerar utbetalning av ersättning från statliga myndigheter till enskilda. Övervägandena finns i avsnitt 17.6.2.

Av bestämmelsen följer att utbetalning till enskilda ska göras till bankkonto. För fysiska personer för vilka myndigheten saknar infor- mation om bankkonto ska laddningsbara förbetalda korttjänster som myndigheten avropat enligt sådant ramavtal som avses i 10 §, eller

2Prop. 2016/17:173 s. 513.

1008

SOU 2023:16

Författningskommentar

annan för behovet likvärdig tjänst, användas. Anledningen till att en myndighet saknar information om bankkonto kan vara att den enskilde saknar bankkonto eller inte uppgivit kontoinformation till myndig- heten. Först om det av någon anledning inte är möjligt för myndig- heten att göra en utbetalning via ett laddningsbart kort, eller en för behovet likvärdig tjänst, kan myndigheten betala ut ersättning genom utbetalningsavi eller annat betalsätt såsom checkar, postanvisningar eller motsvarande. Detsamma gäller om det är fråga om en enstaka utbetalning av ett lägre belopp. Lägre belopp bör i detta sammanhang anses vara belopp motsvarande 100 kronor eller mindre. Riksgälden får enligt 15 § betalningsförordningen meddela föreskrifter för verk- ställigheten av förordningen. Riksgälden har därmed möjlighet att före- skriva om hur bestämmelsen ska tillämpas.

1009

Särskilt yttrande

Särskilt yttrande av Maria Wiezell

Utredningen har gjort ett gediget arbete och jag håller med om de flesta av dess förslag och ställningstaganden. Jag instämmer också i utredningens tolkning av rättsläget och innebörden av lagliga betal- ningsmedel (enligt Riksbankslagen).

Ett område där jag däremot har avvikande uppfattning gäller kon- tanterna. Jag delar inte utredningens bedömning att det inte bör in- föras en generell lagstadgad skyldighet för näringsidkare att ta emot kontanter. Det är av största vikt att en lagstadgad skyldighet att ta emot kontanter åtminstone ska gälla för livsnödvändiga varor som till exem- pel livsmedel, kläder och drivmedel på fysiska försäljningsplatser. Detta på samma sätt som utredningens förslag att den som har tillstånd att bedriva detaljhandel med läkemedel till konsument ska acceptera betal- ning med kontanter för köp av läkemedel och varor som omfattas av högkostnadsskyddet. Andra varor kan också behöva övervägas. Jag menar att den danska lagstiftningen på området, enligt vilken det är möjligt att medge undantag med tanke på exempelvis öppettider och omsättning, kan ge vägledning.

Fördelarna med kontanter är framför allt att:

Det är det enda betalningsmedel som alla kan ha tillgång till.

Det krävs ingen teknik såsom smarta telefoner, appar, betalkort eller e-legitimation för att betala.

Man kan ta ut och förvara en summa hemma i förebyggande syfte.

Kontanter är centralbankspengar, det vill säga att värdet garan- teras av staten.

Det krävs inga mellanhänder för att genomföra betalning med kontanter.

1011

Särskilt yttrande

SOU 2023:16

Tillgänglighetsaspekten är central, då många äldre, personer med kognitiva funktionsnedsättningar och vissa nyanlända har svårt att använda eller inte har tillgång till kort- eller digitala betalningar. Detta är något jag blir påmind om via organisationer jag kommer i kontakt med som bland annat representerar pensionärer, funktionsvarierade, invandrargrupper, och via konsumentvägledningen. Det finns också integritetsskäl som talar för kontanter. Många känner oro över att elektroniska betalningar lämnar spår och att de inte har kontroll över var deras personliga data tar vägen. Det finns också ett starkt bered- skapsskäl, där myndigheter som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) informerar om vikten av att ha kontanter hemma. Detta har aktualiserats ytterligare efter det spända världsläget och Rysslands storskaliga invasion av Ukraina.

Forskningsprojektet ”Cash – Mänskliga rättigheter och social håll- barhet i övergången till ett kontantlöst samhälle” vid Lunds univer- sitet har nyligen också uppmärksammat ytterligare en grupp som är beroende av kontanter. Lena Halldenius, professor i mänskliga rättig- heter och Moa Petersén, docent i digitala kulturer, båda verksamma vid Lunds universitet, menar att den tydligaste indikatorn på kontant- beroende varken är ålder eller funktionsnedsättning, utan fattigdom. När det i praktiken blir omöjligt att betala med kontanter, så lämnas de socialt och ekonomiskt sämst ställda därhän. De som inte har råd med en smart telefon, saknar officiell inkomst, inte accepteras som bankkund, eller inte har en fast adress dit ett bankkort kan skickas.

Med tanke på att de flesta livsmedelsbutiker- och många andra butiker i dag tar emot kontanter, så bör det inte vara ett stort pro- blem att fortsatt upprätthålla denna möjlighet för de konsumenter som behöver ha möjlighet att betala med kontanter. Den kostnad detta medför borde till största del bäras av staten, för att säkra allas tillgång till säkra och tillgängliga betalningar. Så länge vi inte har ett betalningssätt som fungerar på samma sätt som kontanter – det vill säga oavsett om vi har tillgång till dator eller smart telefon, internet, el, eller uppkoppling till en bank, annat finansinstitut eller har en statlig e-krona på plats – bör det finnas en skyldighet för fysiska butiker som säljer livsnödvändiga varor att ta emot kontanter. Tilläggas bör att en statlig e-krona också måste uppfylla höga krav på enkelhet, säker- het och personlig integritet.

1012

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2020:133

Statens roll på betalningsmarknaden

Beslut vid regeringssammanträde den 10 december 2020

Sammanfattning

En särskild utredare ska se över statens roll på betalningsmarknaden och ta ställning till hur rollen bör se ut i framtiden. Det ska göras mot bakgrund av en genomgripande och bred analys av

hur rollen har sett ut historiskt och hur den ser ut i dag,

förändringar på finans- och betalningsmarknaderna till följd av teknisk utveckling och digitalisering,

nya betalningssätt och minskad användning av traditionella betal- ningsmedel i form av sedlar och mynt (kontanter), och

den framtida betalningsmarknaden.

Utredaren ska bl.a.

kartlägga hur betalningsmarknaden ser ut och hur den regleras samt bedöma hur den framtida betalningsmarknaden kommer att se ut med utgångspunkt i utvecklingen i Sverige och i andra länder,

kartlägga rollfördelningen mellan staten och näringslivet på betal- ningsmarknaden och ta ställning till statens framtida roll på be- talningsmarknaden,

ta ställning till innebörden och behovet av att vissa betalnings- medel har ställning som lagliga betalningsmedel,

1013

Bilaga 1

SOU 2023:16

ta ställning till behovet av att Riksbanken ger ut digitala central- bankspengar, s.k. e-kronor, och

ta ställning till om författningsförslag eller andra åtgärder är nöd- vändiga och i förekommande fall föreslå sådana.

Uppdraget har sin grund i riksdagens tillkännagivande om statens roll på betalningsmarknaden (bet. 2018/19:FiU44, rskr. 2018/19:293). Till utredaren ska det knytas en referensgrupp med företrädare för samt- liga politiska partier i riksdagen.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 november 2022.

En betalningsmarknad i förändring

Ett väl fungerande system för att genomföra betalningar är en grund- läggande förutsättning för samhällsekonomin. Staten spelar, främst genom Riksbanken men även genom andra myndigheter, sedan lång tid en central roll på betalningsmarknaden. Riksbanken ger bl.a. ut allmänt använda och accepterade betalningsmedel i form av sedlar och mynt i svenska kronor (kontanter), dvs. centralbankspengar, och tillhandahåller ett system för betalningsavveckling (5 kap. 1 § och 6 kap. 7 § lagen [1988:1385] om Sveriges riksbank). Riksbanken an- svarar också för att penningvärdet bevaras genom uppdraget att upprätthålla ett fast penningvärde (1 kap. 2 § samma lag). På det sättet verkar staten för att kontanter uppfyller de tre grundläggande krite- rierna för pengar, nämligen att vara räkneenhet, värdebevarare och betalningsmedel.

För samhället är det centralt att betalningar går att genomföra effektivt och rättssäkert. Hushåll, företag och det offentliga behöver tillgång till betaltjänster som gör det möjligt att betala för varor och tjänster. Exempelvis måste hushåll kunna betala räkningar, företag måste kunna genomföra affärstransaktioner och betala ut löner, och det offentliga välfärdssystemet måste kunna betala ut ersättningar till enskilda. Ett fungerande och tillgängligt betalningssystem är i det avseendet en helt nödvändig och grundläggande samhällsservice.

I och med den tekniska utvecklingen, främst genom digitaliser- ingen, har nya sätt att betala som tillhandahålls av privata aktörer vuxit fram i snabb takt på betalningsmarknaden. Elektroniska betalningar i s.k. affärsbankspengar är i dag det klart dominerande sättet som

1014

SOU 2023:16

Bilaga 1

betalningar sker på i samhällsekonomin. Detta gäller både betalningar mellan privata aktörer och betalningar till och från den offentliga sektorn. Internationella betalningar sker i princip uteslutande i affärs- bankspengar. Som utvecklingen ser ut på betalningsmarknaden kom- mer dominansen av elektroniska betalningar i affärsbankspengar att öka. Utvecklingen leder till att användningen av kontanter minskar, vilket påverkar kontanters funktion som betalningsmedel.

Det växer också fram nya gränsöverskridande betalningssystem, där vissa är helt eller delvis skilda från statliga eller överstatliga valu- tor. Exempel på detta är s.k. stablecoins, exempelvis Libra, samt be- talningstjänster som ApplePay, Wechat och Alipay.

Fortsatt teknologisk utveckling och digitalisering på finans- och betalningsmarknaderna är i grunden positivt. När det gäller utveck- lingen inom finansmarknadens grundfunktioner – hantera risker, spara, låna, försäkra, investera och betala – skapar den förutsättningar för nya innovativa lösningar, vilket möjliggör billigare, bättre och mer konsumentvänliga produkter och tjänster. När det gäller ut- vecklingen på betalningsmarknaden tillgodoser den hushållens och företagens behov av smidiga och billiga betalningslösningar. Det är dock viktigt att utvecklingen inte sker på bekostnad av t.ex. finan- siell stabilitet, konsumentskydd, arbetet med att motverka pen- ningtvätt och finansiering av terrorism eller statens arbete mot fel- aktiga utbetalningar. Med hänsyn till den betydelse som möjligheten att genomföra betalningar har för såväl enskilda som ekonomin i stort, bör de betalningsmedel som finns vara säkra och tillgängliga för hela befolkningen. Det centrala betalningssystemet är att anse som nationellt samhällsviktigt ur ett säkerhetsskyddsperspektiv. Det är där- för viktigt att betalningssystemet fungerar även i fredstida kriser, samt vid höjd beredskap och då ytterst krig samt har en hög nivå av informationssäkerhet och skydd av den personliga integriteten.

Sammantaget finns det skäl att anta att statens roll på betalnings- marknaden måste utvecklas och omvärderas. Mot den bakgrunden finns det ett behov av att se över statens roll på betalningsmarknaden och ta ställning till hur rollen bör se ut i framtiden.

1015

Bilaga 1

SOU 2023:16

Uppdraget att kartlägga betalningsmarknaden

Digitaliseringen på betalningsmarknaden ökar och användningen av kontanter minskar. Det kan påverka den övergripande finansiella sta- biliteten i samhället, infrastrukturen för betalningar, allmänhetens behov av tillgång till centralbankspengar, beredskapen vid kris och krig, betalningshantering och betalningsförmedling inklusive utrym- met för penningtvätt och finansiering av terrorism och kontanthan- tering. Det kan också få effekter för allmänhetens förtroende för penningsystemet och ställer nya frågor om integritet, informations- hantering, säkerhetsskydd och cybersäkerhet.

Utredaren ska därför

kartlägga hur betalningsmarknaden ser ut och hur den regleras,

bedöma hur den framtida betalningsmarknaden kommer att se ut med utgångspunkt i utvecklingen i Sverige och i andra länder,

analysera och beskriva konsekvenserna för Sverige av att det växer fram betalningssystem som helt eller delvis är skilda från statliga eller överstatliga valutor,

analysera och kartlägga säkerhets- och integritetsaspekter av såväl privata som statliga digitala betalningssystem, och

analysera och bedöma betalningsmarknadens förmåga att upp- rätthålla samhällsviktig verksamhet under fredstida kriser och vid höjd beredskap, ytterst krig.

Uppdraget att ta ställning till statens framtida roll på betalningsmarknaden

En effektiv och säker betalningsmarknad är av stort allmänintresse. Betalningsmarknaden präglas dock av s.k. nätverkseffekter och skal- fördelar, vilket har lett till en koncentrerad betalningsmarknad med ett fåtal privata aktörer. På en sådan betalningsmarknad är det natur- ligt att staten har en viktig roll för att upprätthålla förtroendet samt främja konkurrens och säkerhet.

Utredaren ska därför

kartlägga rollfördelningen mellan staten och den privata sektorn på betalningsmarknaden och ta ställning till statens framtida roll

1016

SOU 2023:16

Bilaga 1

på betalningsmarknaden, särskilt statens roll som tillhandahållare av central infrastruktur för betalningssystemet, utgivare av cen- tralbankspengar, mottagare av betalningar och utförare av betal- ningar, såväl inom den offentliga sektorn som i förhållande till den privata sektorn, med beaktande av statens arbete mot fel- aktiga utbetalningar,

ta ställning till om det behöver ställas ytterligare krav på clearing- och avvecklingssystem, kreditinstitut och betalningsförmedlare samt tjänsteleverantörer till dessa företag, för att främja en sund konkurrens med bibehållet högt konsumentskydd och för att betalningssystemet ska vara säkert och tillgängligt för alla, särskilt i ljuset av den ökande digitaliseringen och effekterna av det nya regelverket om betaltjänster som möjliggör för nya kategorier tjänster,

ta ställning till hur staten, inbegripet Riksbanken, kan säkerställa en effektiv och säker betalningsmarknad såväl i normala situatio- ner som under fredstida kriser samt under höjd beredskap och då ytterst krig,

ta ställning till vilka krav som behöver ställas i syfte att säkerställa att alla i samhället kan genomföra sina betalningar, inbegripet t.ex. personer som lever i digitalt utanförskap, boende i glesbygd, personer som har bristande kunskaper i svenska språket, äldre och personer med funktionsnedsättning, med beaktande av en hållbar utveckling,

ta ställning till hur statens roll på betalningsmarknaden bör ut- formas med beaktande av de krav som följer av Sveriges medlem- skap i EU och internationella organisationer,

följa relevant arbete på EU-nivå, bl.a. strategin för massbetalningar (KOM (2020) 592) och förordningen om marknader för krypto- tillgångar (KOM (2020) 593), och

ta ställning till om författningsförslag eller andra åtgärder är nöd- vändiga och i förekommande fall föreslå sådana, som i så fall ska rymmas inom befintlig myndighetsstruktur.

1017

Bilaga 1

SOU 2023:16

Uppdraget att utreda innebörden och behovet av lagliga betalningsmedel

Kontanter som ges ut av Riksbanken har ställning som lagliga betal- ningsmedel och huvudregeln är att betalning med dessa betalnings- medel ska accepteras. Från huvudregeln kan enligt praxis göras undan- tag i författning och i de flesta avtalsförhållanden.

Utredaren ska därför

ta ställning till innebörden av att vissa betalningsmedel har ställ- ning som lagliga betalningsmedel, inbegripet vilka skyldigheter som finns för bl.a. myndigheter och annan offentlig verksamhet att ta emot dessa,

ta ställning till om det fortfarande finns ett behov av att vissa betalningsmedel har ställning som lagliga betalningsmedel och i så fall om innebörden av uttrycket lagliga betalningsmedel bör förändras i förhållande till i dag, och

ta ställning till om författningsförslag eller andra åtgärder är nöd- vändiga och i förekommande fall föreslå sådana.

Uppdraget att utreda behovet av digitala centralbankspengar

Digitaliseringen på betalningsmarknaden ökar och användningen av kontanter minskar. Det kan påverka den övergripande finansiella stabiliteten i samhället, infrastrukturen för betalningar, allmänhetens behov av tillgång till centralbankspengar, beredskapen vid kris och krig, betalningshantering och betalningsförmedling inklusive utrym- met för penningtvätt och finansiering av terrorism, kontanthanter- ing och allmänhetens förtroende för penningsystemet.

Utredaren ska därför

analysera hur digitala centralbankspengar förhåller sig till vanliga centralbankspengar (kontanter) och utländska valutor,

analysera hur digitala centralbankspengar förhåller sig till unions- rätten, inbegripet Europeiska centralbankens roll,

analysera för- och nackdelar med digitala centralbankspengar, särskilt effekterna för allmänheten, effekterna för penningpoliti- ken och den finansiella stabiliteten, effekterna för kreditinstitu-

1018

SOU 2023:16

Bilaga 1

tens verksamhet och konkurrensen på betalningsmarknaden, effek- terna för samhällets beredskap vid kriser och krig samt effekterna för arbetet med att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism,

ta ställning till behovet av att Riksbanken ger ut digitala central- bankspengar, s.k. e-kronor, särskilt med beaktande av den inter- nationella utvecklingen av digitala centralbankspengar,

ta ställning till om digitala centralbankspengar ska vara lagliga be- talningsmedel i Sverige, och

ta ställning till om författningsförslag eller andra åtgärder är nöd- vändiga och i förekommande fall föreslå sådana.

Uppdraget att se över bestämmelserna om avrundning

Bestämmelser om avrundning finns i lagen (1970:1029) om avrund- ning av vissa öresbelopp och lagen (1972:180) om avrundning av vissa fordringar till helt krontal, m.m. Lagarna har ändrats flera gånger men det har aldrig gjorts någon samlad översyn av bestämmelserna om avrundning ur materiell, redaktionell eller språklig synvinkel. Därför är det nu aktuellt att göra en sådan översyn.

Utredaren ska därför

ta ställning till om det finns ett behov av att anpassa bestämmel- serna om avrundning till moderna förhållanden och i så fall före- slå författningsändringar.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska bedöma om förslagen till åtgärder eller författnings- ändringar är förenliga med Sveriges medlemskap i EU, särskilt med beaktande av att Sverige inte har euron som valuta. Utredaren ska bevaka utvecklingen på betalningsmarknaden och analysera konse- kvenserna löpande. Därutöver ska utredaren presentera en analys av de samhällsekonomiska, fördelningspolitiska och offentligfinansiella effekterna av förslagen. Om förslagen påverkar statsbudgeten ska utredaren föreslå finansiering.

1019

Bilaga 1

SOU 2023:16

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet, Riksbanken, Riksgäldskontoret och andra myndigheter. Utredaren bör särskilt följa beredningen i Regeringskansliet av Riksbankskommitténs betänkande En ny riks- bankslag (SOU 2019:46) och anpassa förslagen till de överväganden som görs lagstiftningsärendet. Utredaren ska även hålla sig informe- rad och följa arbetet som sker med genomförande av tillgänglighets- direktivet (S 2020:05). Utredaren ska även beakta relevant arbete på EU-nivå, forskning och internationella erfarenheter i de olika fråge- ställningarna.

Till utredaren ska det knytas en referensgrupp med företrädare för samtliga politiska partier i riksdagen. Under genomförandet av upp- draget ska utredaren inhämta upplysningar från myndigheter, företag och organisationer som kan vara berörda av de olika sakfrågorna.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 november 2022.

(Finansdepartementet)

1020

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2022:131

Tilläggsdirektiv till

Betalningsutredningen (Fi 2020:12)

Beslut vid regeringssammanträde den 1 september 2022

Ändring i och förlängd tid för uppdraget

Regeringen beslutade den 10 december 2020 kommittédirektiv om statens roll på betalningsmarknaden (dir. 2020:133).

Uppdraget innebär att se över statens roll på betalningsmarknaden och ta ställning till hur rollen bör se ut i framtiden. Uppdraget ska göras mot bakgrund av en genomgripande och bred analys av bl.a. föränd- ringar på finans- och betalningsmarknaderna till följd av teknisk ut- veckling och digitalisering samt nya betalningssätt och minskad an- vändning av traditionella betalningsmedel i form av sedlar och mynt (kontanter).

Den 1 september 2022 upphörde ClearOn AB med sin tjänst kassa- girot. ClearOn AB var den enda aktören på marknaden som erbjöd betaltjänster som gjorde det möjligt att betala räkningar med kon- tanter. I och med detta går det inte längre att betala räkningar med kontanter hos betalningsombud. Det riskerar att drabba t.ex. personer som lever i digitalt utanförskap, boende i glesbygd, personer som har bristande kunskaper i svenska språket, äldre och personer med funk- tionsnedsättning. Sedan direktiven beslutades har dessutom Europeiska kommissionen aviserat förslag om en digital euro och omedelbara betal- ningar. Denna händelseutveckling behöver beaktas av utredningen för att den ska kunna fullgöra sitt uppdrag att ta ställning till vilka krav som behöver ställas i syfte att säkerställa att alla i samhället kan genom-

1021

Bilaga 2

SOU 2023:16

föra sina betalningar samt för att utreda betalningsmarknadens funk- tionssätt och behovet av digitala centralbankspengar.

Utredningstiden förlängs. Uppdraget skulle enligt direktiven redo- visas senast den 30 november 2022. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 31 mars 2023.

(Finansdepartementet)

1022

Bilaga 3

Reglering, tillsyn och övervakning av betalningsekosystemet i Sverige

Introduktion

Enligt direktiven ska utredningen bl.a. kartlägga hur betalningsmark- naden ser ut och hur den regleras. Denna bilaga avser därför utgöra just en kartläggning över hur det svenska ekosystemet för betalningar regleras i dag och varför. Med reglering inkluderas här även reglering som rör tillsyn och övervakning.

Regleringens olika lager

Regleringen av ekosystemet för betalningar kan, som figur 1 illustre- rar, lite förenklat indelas i tre olika lager. Internationella standarder, med angivande av grundprinciperna för all reglering, utgör det över- gripande lagret. En stor del av den mer detaljerade regleringen på betalningsområdet är därefter EU-lagstiftning med ursprung i dessa internationella standarder. All EU-lagstiftning beslutas av EU:s insti- tutioner (dvs. rådet och Europaparlamentet som lagstiftande organ) efter förslag som EU-kommissionen lagt fram. De europeiska tillsyns- myndigheterna (ESA1) har sedan i uppdrag att framställa detaljreglering och utarbeta riktlinjer inom vissa områden. För euroområdet finns särskilda gemensamma standarder och övervakning, som får viss in- direkt påverkan på svensk lagstiftning.

1ESA är det gemensamma namnet för tillsynsmyndigheterna European Banking Authority (Eba), European Insurance OPA (EIOPA), Esrb och European Securities Market Authority (Esma). ESA utgör en del av det europeiska systemet för finansiell tillsyn (European system of financial supervision, ESFS) som infördes 2010 och även inkluderar det europeiska system- riskrådet (European Systemic Risk Board, ESRB).

1023

Bilaga 3

SOU 2023:16

Svenska statens reglering, tillsyn och övervakning av ekosystemet för betalningar sker i sin tur på flera nivåer. Främst består regler- ingen av normgivning som ytterst beslutas av riksdagen och reger- ingen, samt myndighetsbeslut fattade av Finansinspektionen men även i viss mån Riksbanken och Riksgälden. Finansinspektionen har även en normgivande roll i form av möjligheten att lämna bindande före- skrifter2 och vägledande allmänna råd till finansiella företag under till- syn, som komplement till lagstiftningen.

Figur 1 Förhållandet mellan standarder, EU-reglering och svensk lagstiftning

Motiv till reglering

Flera tydliga motiv existerar till reglering på betalningsmarknaden. Ett sådant motiv är systemskyddsintresset. Det finansiella systemet har stor samhällsekonomisk betydelse. Samtidigt är de finansiella före- tagen som utgör del av detta system sårbara för störningar och har inneboende tendenser till spridningseffekter, dvs. att störningar som uppstår i ett institut lätt fortplantar sig till andra institut. Dessutom har de finansiella företagen inte själva anledning att fullt ut beakta de samhällsekonomiska konsekvenserna av sitt risktagande. Reglering och tillsyn som de finansiella företagen måste beakta i sin löpande

2Vilket kräver särskilt bemyndigande från regeringen.

1024

SOU 2023:16

Bilaga 3

verksamhet fungerar därför som en första skyddsbarriär mot finan- siella kriser såsom systemkriser.

Ett annat tydligt motiv till reglering av betalningsmarknaden är att säkerställa att konsumenter och företag har tillgång till ett brett utbud av betaltjänster. Att möjliggöra konkurrenskraftiga och inno- vativa betaltjänster på marknaden som förlitar sig på säker och till- gänglig betalningsinfrastruktur är ett av huvudmålen i EU:s strategi för massbetalningar som beskrivs närmare i kapitel 4. En tillgänglig betalningsinfrastruktur där icke diskriminerande principer råder är grunden för att kunna ha ett brett utbud av aktörer på marknaden som kan agera på konkurrensneutrala villkor och tillhandahålla effek- tiva och innovativa betaltjänster. Innovativa och konkurrenskraftiga betaltjänster kan härledas från både nya och befintliga aktörer på betalmarknaden.

Även andra hänsyn motiverar särskild reglering av finansiella före- tag. Behov av reglering uppstår typiskt sett när det finns marknads- imperfektioner eller marknadsmisslyckanden som utgör hinder för att aktörerna på egen hand ska fatta beslut som är förenliga med över- gripande samhällsekonomiska mål. Ett exempel på marknadsmiss- lyckande som varit relevanta för regleringen av betalningsmarknaden är otillräckligt konsumentskydd. Behovet av konsumentskydd på det finansiella området brukar härledas ur huvudsakligen två förhållanden, dels de finansiella tjänsternas stora betydelse för hushållens ekonomi, dels förekomsten av olika informationsproblem och därmed förknip- pade intressekonflikter. Konsumenter har ofta ett informationsunder- läge gentemot de företag som tillhandahåller finansiella tjänster och produkter. För att säkerställa dessa konsumentskyddsliga aspekter vid betalningar har bl.a. betaltjänstleverantörer påförts krav som syftar till att varje konsument ska ha rätt till betalkonto med grundläggande funktioner för att kunna genomföra betalningar i vardagen. Betal- tjänstleverantörer har även vissa tvingande informationsförpliktelser gentemot konsumenter. Ett fungerande konsumentskydd är viktigt för att skapa förtroende för betaltjänsterna. Förtroendet bidrar i sin tur till att betaltjänsterna används vilket är det som driver effektivitet i form av stordriftsfördelar, låga kostnader och nätverkseffekter.

Utöver konsumentskyddsaspekterna syftar regleringen på betal- ningsmarknaden även till att främja konkurrens mellan aktörerna och säkerställa ett högt integritetsskydd för enskilda vid elektroniska betal- ningar. Det finns även reglering som syftar till att motverka brottslighet

1025

Bilaga 3

SOU 2023:16

(så som bedrägerier, cyberbrott, penningtvätt och terrorismfinansier- ing) samt upprätthålla betalningsfunktioner vid kris och, ytterst, krig.

I ett historiskt perspektiv är dagens finansmarknadsreglering om- fattande, inte minst till följd av den globala finanskrisen 2008–2009. Samtidigt har även EU-regleringen på penningtvätts- och dataskydds- områdena utvecklats och förstärkts under det senaste decenniet, vil- ket påverkat i stort sett samtliga aktörer och tjänster på betalnings- marknaden. Figur 2 visar en översikt av de regelverk som omfattar betalningar i dag och som beskrivs närmare i denna kartläggning.

Figur 2 Överblick över författningar som berör betalningar

Betalningsregelverkets uppbyggnad och utveckling

Detta avsnitt syftar till att beskriva vad som ingår i det övergripande lagret av betalningsregleringen, dvs. de centrala internationella stan- darder som gäller för betalningar samt bakomliggande standardsättande organ.

1026

SOU 2023:16

Bilaga 3

Internationella standarder och standardsättande organ

Internationella standarder syftar till att utgöra globala, gemensamma principer för viss lagstiftning. De utgör dock normalt sett inte bin- dande normer i svensk rätt eller inom unionsrätten. Framtagande av internationella standarder på betalningsområdet kan initieras av G203 eller via Financial Stability Board (FSB)4. För att åtgärda regulato- riska brister som utgör risker för finansiella stabilitet har FSB mandat från G20 att utveckla eller samordna utvecklingen av standarder och principer, i samarbete med relevanta standardsättande organ och andra intressenter.

Detta avsnitt beskriver övergripande de internationella standard- er och organ som är centrala för utformningen av regleringen av be- talningsmarknaden.

CPMI-Iosco

International Organization of Securities Commissions (Iosco) är den internationella organisationen för värdepapperstillsyn som samman- för tillsynsmyndigheter världen över och erkänns som globalt stan- dardsättande organ inom värdepapperssektorn. Iosco har ett nära sam- arbete med G20 och FSB i globala regulatoriska reformfrågor.

Mer specifikt för betalningsområdet verkar Iosco tillsammans med Committee on Payments and Market Infrastructures (CPMI)5, tillsammans CPMI-Iosco, för att förbättra koordineringen av standar- der och policyutveckling vad gäller clearing, avveckling och rappor- teringsarrangemang, inklusive finansiella infrastruktursystem. Finans- inspektionen och Riksbanken är båda medlemmar av styrgruppen för CPMI-Iosco.6

Iosco leds av en styrelse med representanter från ett 30-tal olika tillsynsmyndigheter. Finansinspektionen är medlem av styrelsen. Under styrelsen finns det ett tiotal permanenta kommittéer som arbetar med olika frågor inom Ioscos ansvarsområde.

3Står för Group of Twenty Finance Ministers and Central Bank Governors och består av nitton större ekonomier i världen samt EU. Sverige har inget direkt medlemskap utan medverkar endast via EU.

4FSB är en ideell förening under schweizisk lag med uppgift att övervaka och ta fram rekom- mendationer kring det globala finansiella systemet. FSB har inrättats av G20.

5Tidigare CPSS. CPMI är i sin tur en del av Bank for International Settlement (BIS).

6Finansinspektionens hemsida, Iosco. 21 november 2022. www.fi.se (hämtad 10 december 2021).

1027

Bilaga 3

SOU 2023:16

PFMI

I Iosco:s arbete ingår att tillsammans med CPMI övervaka imple- menteringen av de gemensamt framtagna internationella standarderna Principles for Financial Market Infrastructures (PFMI). Syftet med dessa principer är att öka säkerheten, effektiviteten och motstånds- kraften i den finansiella infrastrukturen. De syftar även till att minska systemrisker och bidra till finansiell stabilitet och transparens i det finansiella systemet i ett bredare perspektiv. Principerna är tillämp- bara på s.k. systemviktiga finansiella infrastruktursystem, vilket bl.a. inbegriper betalningssystem.7 PFMI-standarderna trädde i kraft i april 2012.8 PFMI-standarderna ställer heltäckande krav på finansiella infrastruktursystem gällande framför allt styrning och kontroll och riskhantering.9 Det ställs även krav avseende tillgång till infrastruk- tursystem och systemens effektivitet. Utöver dessa krav innehåller PFMI-standarderna även ansvarsområden som riktar sig till central- banker och relevanta myndigheter som t.ex. berör tillsyn och övervak- ning av finansiella infrastrukturer samt samarbete mellan myndigheter.

För vissa typer av finansiella infrastruktursystem har PFMI-stan- darderna i stor utsträckning införts i bindande lagar och förordningar, såsom för centrala motparter och värdepapperscentraler enligt Europa- parlamentet och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister (härefter benämnd Emir) och Europaparlamentet och rådets förord- ning (EU) nr 909/2014 av den 23 juli 2014 om förbättrad värdepappers- avveckling i Europeiska unionen och om värdepapperscentraler samt ändring av direktiv 98/26/EG och 2014/65/EU och förordning (EU) nr 236/2012 (härefter benämnd CSDR). Sådana finansiella infrastruk- tursystem är i regel föremål för löpande nationell tillsyn.

7Förutom betalningssystem utgörs finansiella infrastruktursystem av värdepapperscentraler, avvecklingssystem för värdepapper, centrala motparter och transaktionsregister.

8PFMI-standarderna ersatte då större delarna av tre separata standarder; Core Principles for Systematically Important Payment Systems (CPSIPS), Recommendations for Securities Settle- ment systems (RSSS) och Recommendations for Central Counterparties (RCCP).

9De risker för vilka det finns principer är kreditrisk, likviditetsrisk, generell affärsrisk, depå- och investeringsrisker och operativa risker. Inom ramen för princip 3 ställs krav att infrastruk- turföretaget ska ha ett ramverk för heltäckande hantering av risker.

1028

SOU 2023:16

Bilaga 3

FATF

Ett regelverksområde som har stor påverkan på betalningsmarknaden är åtgärder för att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta regelverksområde har främst sitt ursprung i internationella åta- ganden. Åtgärder mot penningtvätt har funnits på EU:s agenda sedan år 1991 när det första penningtvättsdirektivet antogs.10 EU:s rättsak- ter bygger i sin tur huvudsakligen på rekommendationer från den mellanstatliga organisationen Financial Action Task Force (FATF). FATF bildades av G7-länderna vid ett toppmöte i Paris år 1989 och bestod vid den tidpunkten av 16 medlemmar, inklusive Sverige. I dag har FATF 39 medlemmar varav två internationella institutioner: Euro- peiska kommissionen och Gulfstaternas samarbetsråd. FATF fast- ställer standarder för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Dessa s.k. rekommendationer är av både straffrättslig och administrativ karaktär och erkänns som de internationella standar- derna på området. Organisationen verkar vidare aktivt för att säkerställa att rekommendationerna får spridning och efterlevs på ett effektivt sätt. Det sker bl.a. genom återkommande ömsesidiga utvärderingar av med- lemmarnas system för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. FATF:s rekommendationer är inte juridiskt bindande. Brister i efterlevnaden av rekommendationerna kan dock innebära en placering på organisationens s.k. gråa eller svarta lista. En sådan placering indikerar att landets system för bekämpning av penning- tvätt och finansiering av terrorism är bristfälligt. Det innebär i sin tur att det kan bli svårare eller t.o.m. omöjligt att genomföra transaktio- ner, t.ex. betalningar, i relation till det landet. Konsekvenserna för de länder som inte följer rekommendationerna blir därmed påtagliga.11

Swift

För att en betalning ska kunna göras behöver deltagarna i den kunna kommunicera med varandra i form av s.k. finansiella meddelanden i ett överenskommet format. Society for Worldwide Financial Tele- communication (Swift) är ett belgiskt kooperativt företag som till- handahåller ett globalt nätverk för säker överföring av sådana finan-

10Rådets direktiv av den 10 juni 1991 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar (91/308/EEG).

11SOU 2021:42 s. 62.

1029

Bilaga 3

SOU 2023:16

siella meddelanden, inklusive betalningsinstruktioner, mellan finan- siella aktörer såsom centralbanker, privata banker och finansiella infrastrukturer världen över. Nätverket lanserades år 1977 och för- anleddes av att banker från 15 länder ville skapa ett fungerande system för elektronisk kommunikation vid gränsöverskridande betalningar. Med deltagare i över 200 länder över hela världen i dag har Swift en viktig roll på de finansiella marknaderna.12

Swift verkar också som standardsättande organ för finansiella med- delanden. I denna roll har Swift bl.a. tillsett finansindustrins migra- tion till standarden ISO 15022 samt framtagandet av den kommande standarden ISO 20022.13

Standarder för öppna banktjänster

En annan viktig standard för betalmarknaden är de internationella standarder som har utformats för s.k. öppna banktjänster (eng. open banking). Dessa är viktiga för att få en effektiv betalmarknad med hänsyn till tjänstelagret. Standardens utformning påverkar direkt kon- kurrenskraften hos betaltjänstleverantörer och fintechföretag, samt utgör en viktig pelare för innovationsgraden på betalmarknaden. De standarder som har utformats definierar det särskilda gränssnittet (s.k. API-er) mellan betaltjänstleverantörer enligt det andra betal- tjänstdirektivet. Standarden inkluderar den funktionalitet och data som behövs för att betalningsinitieringstjänster och kontoinforma- tionstjänster ska kunna tillhandahållas av betaltjänstleverantörer.

Den internationella standarden som främst används i Sverige och övriga EU är NextGenPSD2 vars standardsättande organ är The Berlin Group. The Berlin Group är att pan-Europeiskt standardsät- tande och harmoniserande organ. Standarden inkluderar element av andra internationella standarder såsom ISO 20022 standarden. Utform- ningen av standarden görs av Berlin Group tillsammans med aktörer som representerar olika delar av betalkedjan.

12Swift history, www.swift.com (hämtad 21 september 2021).

13ISO 15022 utgör nuvarande ISO-standard för meddelanden som används i transaktioner mellan finansiella aktörer Swift har under hösten 2020 kommunicerat en uppdaterad strategi och tidsplan för att migrera över till ett nytt format i form av ISO 20022 som stödjer dagens krav på mer information. Globalt förväntas omställningen pågå till 2025 som är Swift:s slut- datum för det gamla formatet och den gamla standarden.

1030

SOU 2023:16

Bilaga 3

Sepa-projektet

Single Euro Payments Area (Sepa) syftar på det gemensamma euro- betalningsområdet inom EU. Inom Sepa ska gemensamma regler och rutiner gälla för betalningar och autogireringar som görs i euro. Det betyder att samma villkor ska gälla för såväl nationella som gränsöver- skridande betalningar.

Arbetet med att ta fram gemensamma standarder startades genom det s.k. Sepa-projektet. Projektet var ursprungligen avsett att vara i huvudsak marknadsdrivet och bedrevs av organisationen European Payments Council (EPC). Organisationen bildades år 2002 av euro- peiska banker och bankföreningar i samarbete med Europeiska kom- missionen och Europeiska centralbanken (ECB). Syftet med projektet var att skapa enhetliga system för gränsöverskridande och nationella betalningar i euro, vilket skulle leda till en effektiv konkurrens och innebära fördelar för hela EU:s ekonomi. EU:s konsumenter och företag skulle därmed ges konkurrenskraftigt prissatta, användar- vänliga och tillförlitliga tjänster för betalningar i euro.

I slutet av år 2013 inrättades även Euro Retail Payments Board (ERPB) under ledning av företrädare för ECB. ERPB ska bidra till och underlätta för den fortsatta utvecklingen av en integrerad och konkurrenskraftig marknad för eurobetalningar. Inom ramen för ERPB har euroländerna inrättat särskilda nationella organisationer för att samordna Sepa på nationell nivå. De består huvudsakligen av representanter för regeringar, nationella bankorganisationer, slutan- vändarorganisationer och centralbanker. ECB är även övervakare av betalningsordningen och katalysator för ny utveckling samt deltar som observatör i de flesta grupper inom EPC. Även nationella myn- digheter engagerar sig i Sepa.14

Sepa-förordningen och betaltjänstdirektiven

Den europeiska banksektorns självreglerande åtgärder och övergången till Sepa ansågs emellertid gå för långsamt.15 Kommissionen presen- terade därför i december 2010 ett förslag till en förordning om anta- gande av tekniska krav för betalningar och autogireringar i euro och om ändring av förordning (EG) nr 924/2009. I mars 2012 trädde Sepa-

14Prop. 2013/14:84 s. 11–12.

15Ibid. s. 12.

1031

Bilaga 3

SOU 2023:16

förordningen16 i kraft och utgör ett komplement till det första17 och det andra18 betaltjänstdirektivet (betaltjänstdirektiven). Betaltjänst- direktiven utgör den rättsliga ramen för, eller annorlunda uttryckt, en harmoniserad rättslig grund för Sepa.19 Sveriges genomförande av betaltjänstdirektiven beskrivs närmare nedan.

Sepa-förordningen omfattar betalningstransaktioner och auto- gireringstransaktioner i euro inom EU. Från förordningens tillämp- ningsområde undantas flera typer av transaktioner, exempelvis betal- ningstransaktioner som hanteras och utförs i system för betalning av större belopp samt penningöverföringstransaktioner (artikel 1.2).

En betalningsmottagares betaltjänstleverantör som är nåbar för, en nationell betalning måste även vara nåbar för betalningar som initie- rats av en betalare genom en betaltjänstleverantör etablerad i någon av unionens medlemsstater (artikel 3). Motsvarande krav på nåbar- het gäller för autogireringar.

För att säkerställa att samtliga eurobetalningar sker i enlighet med de gemensamma reglerna infördes ett slutdatum i Sepa-förordningen för när alla eurobetalningar inom Sepa skulle vara anpassade i förord- ningen (artikel 6). För länder inom eurozonen anpassades samtliga eurobetalningar till Sepa i februari 2014, medan länder utanför euro- zonen, som Sverige, fick slutdatum i oktober 2016 (artikel 16.2).20

Sepa-förordningen innehåller också regler om giltighet för med- givanden och rätt till återbetalningar, om förmedlingsavgifter för autogireringstransaktioner och om betalningars tillgänglighet (artik- larna 7–9). Tidsmässigt tillkom Sepa-förordningen mellan det första och det andra betaltjänstdirektivet och har vissa gemensamma berör- ingspunkter med det andra betaltjänstdirektivet när det gäller åter- betalningsvillkor för autogireringar i euro.21

16Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 260/2012 av den 14 mars 2012 om an- tagande av tekniska och affärsmässiga krav för betalningar och autogireringar i euro och om ändring av förordning (EG) nr 924/2009.

17Europaparlamentets och rådets direktiv (2007/64/EG) av den 13 november 2007 om betal- tjänster på den inre marknaden och om ändring av direktiven 97/7/EG, 2002/65/EG, 2005/ 60/EG och 2006/48/EG samt upphävande av direktiv 97/5/EG.

18Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2366 (PSD 2) om betaltjänster på den inre marknaden, om ändring av direktiven 2002/65/EG, 2009/110/EG och 2013/36/EU samt förordning (EU) nr 1093/2010 och om upphävande av direktiv 2007/64/EG (PSD), publicerades den 23 december 2015 och trädde i kraft den 13 januari 2018.

19Prop. 2013/14:84 s. 12.

20About SEPA. www.europeanpaymentscouncil.eu (hämtad 20 september 2021).

21Se skäl (76) till andra betaltjänstdirektivet.

1032

SOU 2023:16

Bilaga 3

Självreglering inom Sepa

Arbetet med att upprätthålla Sepas gemensamma standarder och själv- reglering drivs av EPC, som utformat regelböcker för nya standarder och betalningsregelverk (eng. payment schemes) för kontobetalningar (SEPA Credit Transfer), autogireringar (SEPA Direct Debet) och realtidsbetalningar (SEPA Credit Transfer Inst).

EPC tog även fram SEPA Cards Framework för kortbetalningar, som sedermera blev obsolet och drogs tillbaka vid EU-kommissionens införande av förordningen om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner (härefter benämnd förmedlingsavgiftsförord- ningen).22 För kortbranschen gäller ännu regelboken SEPA Cards Standardisation Book of Requirements, med detaljerade krav på stan- darder och specifikationer på aktörerna i kortsystemen från ett euro- peiskt harmoniseringsperspektiv. Denna regelbok uppdateras i treårs- cykler.

EPCs medlemskrav innebär att även icke kontoförvaltande betal- tjänstleverantörer kan bli medlemmar. Detta medför att olika typer av aktörer på betalningsmarknaden kan vara med och utforma samt påverka regelböckerna.

Nordic Payments Council

En motsvarighet till de regelböcker som EPC utformat har även fram- tagits i det nordiska geografiska området. De regelböcker som ska tillämpas för bankbetalningar inom Norden har utformats av Nordic Payments Council (NPC). NPCs regelböcker används för närvarande inte i praktiken i Sverige. För att vara medlem i NPC och ha infly- tande i hur regelböckerna utformas och därmed hur betalmarknaden ska komma att fungera så krävs att medlemmen är kontoförvaltande betaltjänstleverantör (t.ex. en bank). Detta medför att bara en viss typ av aktörer på betalningsmarknaden kan vara med och bestämma utformningen av regelböckerna.

22Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/751 av den 29 april 2015 om förmed- lingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner.

1033

Bilaga 3

SOU 2023:16

EU-strategier

Under senaste åren har EU-kommissionen tillkännagivit så kallade strategier som berör betalningsområdet, i syfte att förmedla kom- missionens visioner för den framtida betalningsmarknaden inom EU. Av särskild vikt för betalningsmarknaden är strategin för massbetal- ningar, som beskrivs närmare i kapitel 4.

Reglering av tjänstelagret: betaltjänster, e-pengar och kontanttjänster

Överst i den upp och nedvända lagermodellen över betalningseko- systemet, som beskrivs närmare i kapitel 3, återfinns det lager som står i direkt kontakt med allmänheten, dvs. tjänstelagret. I detta lager berörs enbart massbetalningar. Till skillnad mot clearing- och avveck- lingslagret ligger tyngdpunkten i regleringen av tjänstelagret snarare på konsumentskydd och konkurrens än stabilitet. Det mest centrala regelverket i detta lager är lagen (2010:751) om betaltjänster (härefter betaltjänstlagen), som bl.a. genomfört det första och det andra betal- tjänstdirektivet.

Betaltjänster

Som redan nämnts tillkom det första betaltjänstdirektivet inom ramen för Sepa-projektet. Direktivet ställde upp verksamhetskrav för före- tag som tillhandahåller betaltjänster, regler om marknadstillträde för nya betaltjänstleverantörer, regler om krav på information samt regler om betaltjänstanvändares respektive betaltjänstleverantörers rättig- heter och skyldigheter. Direktivets syfte var att uppnå en mer har- moniserad inre marknad för betaltjänster. Betalningar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) ska vara lika enkla, effektiva och säkra som nationella betalningar.23

Den 1 maj 2018 genomfördes det andra betaltjänstdirektivet i svensk rätt. I samma anda som det första betaltjänstdirektivet syftar det andra huvudsakligen till att bidra till att utveckla en europeisk marknad för elektroniska betalningar och till att skapa bättre förut- sättningar för säkra och effektiva betalningar. I skäl 5 och 6 till det

23Prop. 2009/10:220 s. 71.

1034

SOU 2023:16

Bilaga 3

andra betaltjänstdirektivet anges bl.a. att den fortsatta utvecklingen av en integrerad inre marknad för säkra elektroniska betalningar är avgörande för att främja tillväxt i unionens ekonomi och att likvär- diga driftsvillkor bör säkerställas för både befintliga och nya aktörer på marknaden, genom åtgärder som gör det möjligt för nya betal- ningsmetoder att nå ut till en större marknad. Detta bör öka effek- tiviteten inom betalningssystemet och leda till större valfrihet och bättre insyn när det gäller betaltjänster, samtidigt som konsumenter- nas förtroende för en harmoniserad betalningsmarknad stärks. Dess- utom anges att säkra betaltjänster är en grundläggande förutsättning för en välfungerande marknad för betaltjänster.

Bägge betaltjänstdirektiven har införlivats med svensk rätt huvud- sakligen genom betaltjänstlagen. Betaltjänster påverkas även av Sepa- förordningen, förmedlingsavgiftsförordningen samt förordningen om gränsöverskridande betalningar.24

Allmänna bestämmelser i betaltjänstlagen

Betaltjänstlagen tillämpas på betaltjänster som tillhandahålls i Sverige och utförs inom EES oavsett i vilken valuta som transaktionen genom- förs.25

I betaltjänstlagen återfinns flera legala definitioner. Till de mer centrala definitionerna för förståelsen av regelverket hör vad som ut- gör betaltjänster, vilka aktörer, s.k. betaltjänstleverantörer, som får tillhandahålla sådana tjänster samt vilka fysiska eller juridiska per- soner som använder tjänsterna, dvs. betaltjänstanvändarna.26

24Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 924/2009 om gränsöverskridande betal- ningar i gemenskapen och om upphävande av förordning (EG) nr 2560/2001. Förordningen innehåller bl.a. bestämmelser om att lika avgifter ska tas ut för nationella och gränsöverskridande betalningar i euro. Förordningen innehåller också bestämmelser som inneburit att Sverige har behövt komplettera nationell rätt med regler om bl.a. behörig myndighet, vilka också införts i betaltjänstlagen.

25Prop. 2017/18:77 s. 330.

26Detta innebär att betaltjänstlagen innefattar regler som berör både konsumenter och när- ingsidkare.

1035

Bilaga 3

SOU 2023:16

Betaltjänster

Följande tjänster utgör betaltjänster (1 kap. 2 §):

1.Tjänster som gör det möjligt att sätta in kontanter på ett betal- konto samt de åtgärder som krävs för förvaltning av kontot,

2.tjänster som gör det möjligt att ta ut kontanter från ett betal- konto samt de åtgärder som krävs för förvaltning av kontot,

3.genomförande av betalningstransaktioner, inklusive överföring av medel på ett betalkonto, genom

a)autogiro,

b)kontokort eller andra betalningsinstrument, eller

c)kontobaserade betalningar,

4.genomförande av betalningstransaktioner, när medlen täcks av ett kreditutrymme, genom

a)autogiro,

b)kontokort eller andra betalningsinstrument, eller

c)kontobaserade betalningar,

5.utgivning av betalningsinstrument eller inlösen av transaktions- belopp där ett betalningsinstrument har använts (dvs. kortutgiv- ning och kortinlösen),

6.penningöverföring,

7.betalningsinitieringstjänster, eller

8.kontoinformationstjänster.

Ovanstående lista innebär att t.ex. samtliga kontantuttag, kontant- insättningar, kortbetalningar, kontoöverföringar, autogireringar och penningöverföringar utgör betaltjänster för vilka tillstånd, eller undan- tag från tillståndsplikt, krävs. Med det andra betaltjänstdirektivet till- kom även betalningsinitierings- och kontoinformationstjänster, som definieras som tjänster för att på begäran av betaltjänstanvändaren initiera en betalningsorder från ett betalkonto hos en annan betaltjänst- leverantör (t.ex. en bank) respektive en onlinetjänst för att tillhanda-

1036

SOU 2023:16

Bilaga 3

hålla information om ett eller flera betalkonton som betaltjänstanvän- daren har hos en eller flera andra betaltjänstleverantörer (1 kap. 4 §).

Vissa specifika tjänster undantas från att vara tillståndspliktiga betaltjänster, t.ex. fysisk transport av kontanter, uttag av kontanter i samband med köp av vara eller tjänst, valutaväxling genom utbyte av kontanter och tillhandahållande av tekniska tjänster som stöder en betaltjänstleverantörs verksamhet med betaltjänster (1 kap. 6 §).27

Betaltjänstleverantör

Med betaltjänstleverantör avses (1 kap. 3 §):

1.Kreditinstitut,

2.institut för elektroniska pengar och de företag som har undan- tagits från tillståndsplikt enligt lagen om elektroniska pengar,

3.betalningsinstitut och de fysiska eller juridiska personer som har undantagits från tillståndsplikt enligt 2 kap. 3 § betaltjänstlagen

4.statliga och kommunala myndigheter, när de inte ägnar sig åt myn- dighetsutövning,

5.utländska fysiska och juridiska personer samt myndigheter inom EES, som motsvarar dem i 1–4 med undantag för sådana fysiska eller juridiska personer som har undantagits från tillståndsplikt enligt nationella bestämmelser som genomför betaltjänstdirektivet,

6.Europeiska centralbanken och nationella centralbanker i andra EES-länder, när de inte agerar i egenskap av monetär eller offent- lig myndighet,

7.postgiroinstitut inom EES som enligt nationell lagstiftning har rätt att tillhandahålla betaltjänster,

8.filialer till utländska kreditinstitut från länder utanför EES, och

9.filialer till institut för elektroniska pengar från länder utanför EES.

Kreditinstitut och institut för elektroniska pengar omfattas inte av tillståndsplikt enligt betaltjänstlagen, eftersom de redan kategoriseras som betaltjänstleverantörer och därför får tillhandahålla betaltjäns-

27Exempel på det sistnämnda undantaget kan utgöra kortterminaler och mjukvara som gör det möjligt att initiera en betalningsorder via internet (prop. 2009/10:220 s. 326).

1037

Bilaga 3

SOU 2023:16

ter inom ramen för sitt befintliga tillstånd. Däremot omfattas samt- liga betaltjänstleverantörer av vissa gemensamma bestämmelser i be- taltjänstlagen. Statliga och kommunala myndigheter undantas till- ståndsplikt när de inte ägnar sig åt myndighetsutövning. Detta är fallet när de tillhandahåller betaltjänster i konkurrens med andra (privata) aktörer på marknaden och således inte agerar i egenskap av offentlig myndighet.28

Gemensamma regler för betaltjänstleverantörer

Betaltjänstlagen innehåller ett flertal bestämmelser som gäller för samtliga betaltjänstleverantörer. Utöver de områden som särskilt uppmärksammas innehåller betaltjänstlagen även bestämmelser om hantering av operativa risker och säkerhetsrisker och rapporterings- skyldigheter (5 b kap.), specialregler kring hantering av personupp- gifter (6 kap.) samt vissa konsumentskyddsbestämmelser(4 kap. och 7 a kap.).

Genomförande av betaltjänster

I 5 kap. betaltjänstlagen stadgas vissa grundläggande förutsättningar för betalningar samt rättigheter och skyldigheter parterna emellan vid genomförande av betaltjänster. Här finns bl.a. bestämmelser om när en betalningstransaktion ska anses vara godkänd, när en betal- ningsorder ska anses mottagen samt om återbetalning av betalnings- transaktion och återkallelse av betalningsorder i vissa fall. Flera av bestämmelserna i 5 kap. är dispositiva29 (5 kap. 59 §), såvida betal- tjänstanvändaren inte är konsument för vilka samtliga bestämmelser i 5 kap. är tvingande.

Obehöriga transaktioner

I betaltjänstlagen regleras även ansvarsförhållandet mellan betaltjänst- leverantören och kontohavaren när obehöriga transaktioner skett med kontohavarens betalningsinstrument (5 a kap.). Huvudregeln är att

28Prop. 2001/02:85 s. 57.

29Med innebörden att bestämmelserna kan avtalas bort eller åsidosättas och inte behöver följas. Motsatsen till dispositiv lag är tvingande lag, dvs. lagstiftning som inte kan avtalas bort.

1038

SOU 2023:16

Bilaga 3

kontohavarens betaltjänstleverantör har en skyldighet att återställa kontot om det genomförts en obehörig transaktion (5 a kap. 1 §). Ett undantag från huvudregeln är exempelvis om kontohavaren har brustit i sin skyldighet att skydda sin personliga behörighetsfunktion.30 Bestämmelserna om obehöriga transaktioner omfattar inte enbart betalkonton enligt betaltjänstlagens definition, utan samtliga konton.31

För bestämmelserna om obehöriga transaktioner blir begreppet betalningsinstrument av stor vikt. Definitionen enligt betaltjänst- lagen är kontokort eller något annat personligt instrument eller en personlig rutin som enligt avtal används för att initiera en betalnings- order (1 kap. 4 §).

Stark kundautentisering

I syfte att stärka säkerheten kring elektroniska betalningar och minska bedrägerier infördes i och med det andra betaltjänstdirektivet krav på s.k. stark kundautentisering (eng. strong customer authentication). Stark kundautentisering definieras som en autentisering som grun- das på användning av två eller flera komponenter (1 kap. 4 §):

kunskap (något som bara användaren vet),

innehav (något som bara användaren har), och

unik egenskap (något som användaren är).

För att uppfylla kravet på stark kundautentisering ska dessa kom- ponenter vara fristående från varandra så att det förhållandet att någon har kommit över en av komponenterna inte äventyrar de andra kom- ponenternas tillförlitlighet. Vidare ska autentiseringen vara utformad för att skydda autentiseringsuppgifterna mot obehörig åtkomst. Det är med andra ord betaltjänstanvändarens autentiseringsuppgifter som ska skyddas genom tillämpningen av stark kundautentisering.

Stark kundautentisering krävs när betalaren loggar in på sitt betal- konto online, initierar en elektronisk betalningstransaktion eller genom-

30En personlig behörighetsfunktion definieras enligt 1 kap. 4 § betaltjänstlagen som en ”per- sonligt anpassad funktion som betaltjänstleverantören tillhandahåller betaltjänstanvändaren för autentiseringsändamål” och kan enligt förarbeten t.ex. vara en PIN-kod eller användning av biometrisk information såsom att en betalning verifieras med fingeravtryck, irisskanning eller röstigenkänning (prop. 2017/18:77 s. 200).

31Prop. 2009/10:220 s. 92–94 samt prop. 2017/18:77 s. 198.

1039

Bilaga 3

SOU 2023:16

för någon åtgärd på distans som kan innebära en risk för svikligt för- farande eller andra former av missbruk (5 b kap. 4 §). För elektroniska betalningstransaktioner på distans (t.ex. vid e-handel) ska betaltjänst- leverantören tillämpa stark kundautentisering som kopplar transak- tionen till ett specifikt belopp och en specifik betalningsmottagare, s.k. dynamisk koppling (eng. dynamic linking). Dynamisk koppling krävs därför bl.a. vid kortbetalningar online.

Om stark kundautentisering inte använts vid e-handel ansvarar betaltjänstleverantören för hela beloppet för obehöriga transaktioner, under förutsättning att konsumenten inte har bidragit till de obehöriga transaktionerna genom så kallat svikligt förfarande32 (5 a kap. 5 §).

Mer detaljerade bestämmelser om hur kravet på stark kundauten- tisering ska uppfyllas följer av den delegerade förordningen om stark kundautentisering och säker kommunikation33, som närmare beskrivs längre fram i detta avsnitt.

Särskilda krav på betalningsinstitut och registrerade betaltjänstleverantörer

Betaltjänstlagen innehåller krav på den som vill tillhandahålla betal- tjänster, bl.a. krav på skydd av medel samt bestämmelser kring kredit- givning och inlåning. Utöver dessa områden innehåller betaltjänstlagen även rörelserättsliga regler för betalningsinstitut och registrerade be- taltjänstleverantörer gällande bl.a. startkapital, kapitalkrav, närliggande tjänster, associationsrättsliga regler, ombuds- och filialverksamhet, gränsöverskridande verksamhet och hantering av uppdragsavtal.

Tillståndskrav

För att tillhandahålla en eller flera betaltjänster krävs tillstånd från Finansinspektionen, såvida inte undantag föreligger. När det gäller svenska tillhandahållare av betaltjänster får tillstånd ges endast ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening Ett företag som beviljats sådant tillstånd benämns betalningsinstitut.

32För bakgrund till ordvalet svikligt förfarande, se prop. 2017/18:77 s. 198.

33Kommissionens delegerade förordning (EU) 2018/389 av den 27 november 2017 om kom- plettering av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2366 vad gäller tekniska till- synsstandarder för sträng kundautentisering och gemensamma och säkra öppna kommunika- tionsstandarder.

1040

SOU 2023:16

Bilaga 3

I syfte att öppna upp betaltjänstmarknaden och underlätta den administrativa bördan för mindre aktörer valde Sverige även att in- föra ett undantag från tillståndsplikt för s.k. registrerade betaltjänst- leverantörer.34 Detta val följde av det första betaltjänstdirektivet (artikel 26), som gav medlemsstaterna möjlighet att göra undantag för betaltjänstverksamhet som förmedlade högst 3 miljoner euro i genom- snitt per månad.35 Begreppet undantag från tillståndsplikt till trots krävs dock att sådana aktörer genomgår ett ansökningsförfarande om undantag från tillståndsplikt hos Finansinspektionen (2 kap. 3 §). Registrerade betaltjänstleverantörer omfattas av flera av de krav som ställs på betalningsinstitut och inte minst av reglerna i penningtvätts- regelverket. En registrerad betaltjänstleverantör kan vara antingen en fysisk eller juridisk person.

Krav på skydd av medel

Betalningsinstitut och registrerade betaltjänstleverantörer omfattas inte av statlig insättningsgaranti och är förbjudna att ta emot åter- betalningspliktiga medel från allmänheten36. För att skydda betal- tjänstanvändares medel i händelse av insolvens är betalningsinstitut och registrerade betaltjänstleverantörer skyldiga att vidta särskilda åtgärder för att skydda medel som mottagits från en betaltjänst- användare för genomförande av betalningstransaktioner (3 kap. 7 §). Sådana medel ska hållas avskilda från betalningsinstitutets eller den registrerade betaltjänstleverantörens egna tillgångar och medel som innehas för annans räkning än betaltjänstanvändares, alternativt om- fattas av en försäkring eller garanti som ger motsvarande skydd.

Medel för genomförande av transaktioner som fortfarande inne- has av betalningsinstitutet eller den registrerade betaltjänstleveran- tören vid slutet av bankdagen efter den dag då medlen mottogs, ska

34Prop. 2009/10:220. s. 123.

35I övrigt är både det första och det andra betaltjänstdirektivet s.k. maximiharmoniserings- direktiv, vilket innebär att möjligheterna att frångå direktivets formuleringar vid genom- förandet är begränsat till de undantag som direktivet själv ställer upp. Detta kan jämföras med betalkontodirektivet som i stället är ett minimidirektiv.

36Svenska banker, försäkringsbolag, kreditmarknadsföretag, värdepappersföretag och finan- siella institut eller dessa företagstypers utländska motsvarigheter räknas inte till allmänheten. Ett företag som finansierar sig via en bank eller ett annat finansiellt företag som tar emot medel från allmänheten, med vilket företaget har ett nära samband, anses däremot ta emot medel från allmänheten. Verksamhet som riktar sig till en begränsad krets av personer anses inte rikta sig till allmänheten. Enligt förarbetena kan en begränsad krets personer maximalt utgöras av

1000 personer (fysiska eller juridiska), se SOU 1998:160 s. 339.

1041

Bilaga 3

SOU 2023:16

deponeras på ett särskilt konto hos ett kreditinstitut eller ett ut- ländskt kreditinstitut eller investeras i likvida tillgångar med låg risk.

Kreditgivning och förbud mot inlåning i betaltjänstverksamhet

Ett betalningsinstitut eller en registrerad betaltjänstleverantör får vare sig ta emot insättningar eller andra återbetalningspliktiga medel från allmänheten i betaltjänstverksamheten eller erbjuda sina kunder andra konton än betalkonton som uteslutande används för betalnings- transaktioner (3 kap. 6 §).

Däremot får betalningsinstitut och registrerade betaltjänstleve- rantörer bevilja kredit för vissa typer av betaltjänster (3 kap. 7 §). Detta förutsätter att krediten endast utnyttjas i samband med genom- förande av en betalningstransaktion, inte beviljas ur medel som inne- has för att genomföra en betalningstransaktion samt att återbetalning sker inom 12 månader avseende kredit som lämnats via betalnings- instrument inom ramen för gränsöverskridande verksamhet inom EES.

Betalningsinstitut får endast bevilja kredit om institutets kapital- bas är tillfredsställande med hänsyn till det totala kreditbeloppet.

Särskilda krav på kreditinstitut och kontoförvaltande institut

I betaltjänstlagen finns vissa bestämmelser som enbart gäller betal- tjänstleverantörer som är kontoförvaltande betaltjänstleverantörer eller kreditinstitut. Med kontoförvaltande betaltjänstleverantör av- ses en betaltjänstleverantör som tillhandahåller och förvaltar ett betal- konto (1 kap. 4 §). En kontoförvaltande betaltjänstleverantör kan där- med vara en annan typ av betaltjänstleverantör än ett kreditinstitut.

Skyldigheter i förhållande till tredjepartsleverantörer

Tredjepartsleverantörers37 rätt till åtkomst (för betalningsinitierings- tjänster) eller tillträde (för kontoinformationstjänster) till betalkonto framgår av 5 kap. 20 § betaltjänstlagen. Åtkomst ska ges på ett icke- diskriminerande sätt till tredjepartsleverantören. Denna paragraf stadgar

37Tillhandahållare av betalningsinitierings- eller kontoinformationstjänster. På engelska be- nämns dessa aktörer separat Payment Initiation Service Provider (PISP) och Account Infor- mation Service Provider (AISP), tillsammans Third Party Provider (TPP).

1042

SOU 2023:16

Bilaga 3

att en kontoförvaltande betaltjänstleverantör endast i ett fall får vägra en leverantör av en betalningsinitieringstjänst eller kontoinformations- tjänst åtkomst respektive tillträde till ett betalkonto. Tillträde får endast nekas om den kontoförvaltande betaltjänstleverantören av skäl som är objektivt motiverade och tillräckligt underbyggda gör bedömningen att tredjepartsleverantören obehörigen har fått åt- komst respektive tillträde till kontot eller obehörigen har initierat en betalningstransaktion från kontot. I svensk rätt finns inte något tyd- ligt definierat beviskrav i dessa situationer och det andra betaltjänst- direktivet kan inte heller anses ge någon vägledning i denna fråga. Vilken typ av bevisning och vilken styrka denna ska ha för att den kontoförvaltande betaltjänstleverantören ska kunna neka tredjeparts- leverantören tillträde till ett betalkonto beror på omständigheterna i det enskilda fallet och blir ytterst en fråga för rättstillämpningen.38

En kontoförvaltande betaltjänstleverantör som tillhandahåller be- taltjänstanvändaren ett betalkonto som är tillgängligt online ska göra det möjligt för tredjepartsleverantörer att förlita sig på den starka kundautentisering som den kontoförvaltande betaltjänstleverantören tillhandahåller betaltjänstanvändaren (5 b kap. 5 §). Vidare ska konto- förvaltande betaltjänstleverantörer och tredjepartsleverantörer tillämpa säker kommunikation när de kommunicerar (5 kap. 13 §). Kraven på säker kommunikation innefattar bl.a. att den kontoförvaltande be- taltjänstleverantören måste tillhandahålla ett gränssnitt som uppfyller regelverkets krav på tillgänglighet och funktionalitet. Eba har publi- cerat flera tydliggöranden39 kring hur det särskilda gränssnittet ska utformas samt vad som kan utgöra ett lagligt hinder för tredjeparts- leverantörer att agera. Vidare finns en stark icke-diskriminerande prin- cip som innebär att samtliga betaltjänster och betalkonton som till- gängliggörs online för betaltjänstanvändaren även ska tillgängliggöras för tredjepartsleverantören på icke diskriminerande sätt. Detta för att säkerställa en konkurrensneutral marknad där samtliga reglerade betaltjänstleverantörer kan tillhandahålla betaltjänster på lika villkor.

38Prop. 2017/18:77 s. 159.

39Se Eba (2020) samt Clarifications to issues raised by the EBA industry WG. www.eba.europa.eu (hämtad 2022-06-20).

1043

Bilaga 3

SOU 2023:16

Särskilda krav på tredjepartsleverantörer

För betaltjänstleverantörer som tillhandahåller betalningsinitierings- tjänster finns särskilda krav som bl.a. medför att leverantören inte vid någon tidpunkt får inneha betalarens medel och inte heller lagra känsliga betalningsuppgifter (5 kap. 8 §). Motsvarande krav finns för betaltjänstleverantörer som tillhandahåller kontoinformationstjäns- ter (5 kap. 15 §).

Särskild reglering för kortbaserade betalningstransaktioner

Kortbaserade betalningstransaktioner definieras i förmedlingsavgifts- förordningen, som

tjänster som grundas på infrastruktur och affärsregler för en betalnings- ordning för kontokort för att med hjälp av utrustning eller programvara för kort, telekommunikation, digital teknik eller informationsteknik göra en debet- eller kreditkortstransaktion (artikel 2.7).

Betalningsordningar benämns ofta kortnätverk.40 Kortnätverk kan enligt förarbetena utgöra generella betalsystem.41 Finansinspektio- nen har även gjort bedömningen att de internationella kortnätverken Visa och Mastercard utgör generella betalsystem enligt definitionen i lagen om bank- och finansieringsrörelse (1 kap. 3 § andra stycket).42 Därmed omfattas de även av definitionen betalningssystem enligt betaltjänstlagen.

Förordning om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner

Förmedlingsavgiftsförordningen, som trädde i kraft den 8 juni 2015, tillkom bl.a. i syfte att jämna ut konkurrensvillkoren på EU:s betal- ningsmarknad och på så sätt även förbättra villkoren för konsumen- ter på den inre marknaden. Förmedlingsavgiften utgör typiskt sett grunden för kortinlösarens avgift gentemot handlaren, som i sin tur överför avgiften i det slutliga priset till konsumenten. Förmedlings- avgifter definieras som:

40Prop. 2015/16:133 s. 6.

41Prop. 2002/03:139 s. 194.

42Finansinspektionen (2008).

1044

SOU 2023:16

Bilaga 3

en avgift som betalas för varje transaktion direkt eller indirekt (t.ex. genom en tredje part) mellan den utgivare och den inlösare som deltar i en kortbaserad betalningstransaktion. Nettokompensationen eller andra överenskomna ersättningar anses utgöra en del av förmedlingsavgiften (artikel 2.10).

Förordningen innehåller två huvuddelar, varav taknivåer för förmed- lingsavgifter beskrivs närmare längre fram i detta avsnitt. Den andra huvuddelen innehåller affärsregler som gäller för alla kort, dvs. även företagskort och kort utfärdade av s.k. trepartsbetalningsordningar såsom American Express eller Diners Club. I denna del av förord- ningen finns exempelvis bestämmelser som förpliktar kortinlösaren att specificera de avgifter som tas ut av en handlare och som förpliktar betalningsmottagarens betaltjänstleverantör att lämna viss information om varje enskild transaktion till betalningsmottagaren (artikel 9). Vidare finns bestämmelser som begränsar regeln om att alla kort inom en betalningsordning måste godtas, den s.k. honour all cards-regeln (artikel 10). Bestämmelsen innebär att en betalningsordning (kort- nätverk) inte får tvinga betalningsmottagare (t.ex. en butik) som god- tar vissa kategorier av kortbaserade betalningsinstrument att även godta andra kategorier av kortbaserade betalningsinstrument som getts ut inom ramen för samma betalningsordning. Detta innebär att en betalningsmottagare kan välja att avtala om att ta emot debetkort, kreditkort, förbetalda kort eller företagskort från respektive betal- ningsordning.

Slutligen innehåller förordningen också vissa bestämmelser som förpliktar medlemsstaterna att vidta kompletterande åtgärder i natio- nell rätt, vilket ledde till inrättande av den kompletterande lagen (2016:415) om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstrans- aktioner.

1045

Bilaga 3

SOU 2023:16

Särskilt om reglering av avgifter för betaltjänster

Huvudregeln är att avtalsfrihet råder om prissättningen av betaltjänster. Från denna regel finns dock en rad undantag vilka beskrivs nedan.

Avgiftsbestämmelser i betaltjänstlagen

En betaltjänstleverantör får inte ta ut avgift av en betaltjänstanvän- dare för att tillhandahålla viss typ av information (4 kap. 1 §).

Ett kreditinstitut får enbart ta ut rimliga avgifter från en konsument för att tillhandahålla ett betalkonto med grundläggande funktioner. Ett av syftena med betalkontodirektivet är att personer som har svårt att få ett betalkonto ska kunna få detta till en rimlig kostnad. Denna avgiftsbestämmelse syftar till att undvika risken att kreditinstitut pris- sätter sig från ansvaret för dessa kunder, men även att förhindra att den generella prisnivån skulle öka kraftigt. I förarbetena till genom- förandet av betalkontodirektivet anges att det förutsätts ligga inom ramen för tillsynen över betaltjänstlagen att Finansinspektionen också bevakar att prissättningen inte sker på ett sätt som i praktiken med- för att vissa kundgrupper inte får tillgång till betalkonto med grund- läggande funktioner. Det kreditinstitut vars avgifter inte i obetydlig mån avviker från de genomsnittliga avgifterna bör enligt förarbetena åläggas en relativt tung börda att motivera avvikelsen, vare sig frågan väcks i ett tvistemål eller i ett tillsynsärende.43

Även avgifter som tas ut i samband med att en konsument byter betalkonto omfattas av krav på att vara rimliga och i linje med betal- tjänstleverantörens faktiska kostnader, enligt 4 kap. 15 § betaltjänst- lagen. Vid byte av betalkonto får dessutom inte den betaltjänst- leverantör som en konsument har ett betalkonto hos ta ut någon avgift för information om betalningstransaktioner.

I de fall det trots allt är tillåtet ska avgifterna vara skäliga och motsvara betaltjänstleverantörens faktiska kostnader. I förhållandet mellan betalaren och betalningsmottagaren ska betalaren svara för de avgifter som betalarens betaltjänstleverantör tar ut och betalnings- mottagaren svara för de avgifter som mottagarens betaltjänstleveran- tör tar ut.

En betaltjänstleverantör får inte hindra en betalningsmottagare från att erbjuda betalaren en nedsättning vid användning av ett visst

43Prop. 2016/17:129 s. 46.

1046

SOU 2023:16

Bilaga 3

betalningsinstrument. Däremot får en betalningsmottagare inte ta ut någon avgift av betalaren vid användning av ett betalningsinstrument. Denna bestämmelse innebär förbud mot s.k. tilläggsavgifter. Med- lemsstaterna har i det andra betaltjänstdirektivet lämnats möjlighet att förbjuda eller begränsa betalningsmottagarens rätt att begära en avgift. Förbudet mot tilläggsavgifter i den svenska genomförande- lagstiftningen har i förarbeten motiverats bl.a. av att det innebär tyd- ligare regler och skapar incitament för minskad kontanthantering.44

Icke-diskriminering av gränsöverskridande betalningar

Ytterligare undantag från den fria prissättningen finns i EU-förord- ningen om gränsöverskridande betalningar. Denna förordning stad- gar att de avgifter som en betaltjänstleverantör tar ut av en betaltjänst- användare för gränsöverskridande betalningar ska vara desamma som för inhemska betalningar, upp till ett belopp om 50 000 euro.45

Taknivåer för förmedlingsavgifter

För de betaltjänstleverantörer som tillhandahåller betaltjänsterna kort- utgivning eller kortinlösen enligt 1 kap. 2 § p. 5 betaltjänstlagen och är anslutna till en betalningsordning tillkommer krav på taknivåer för förmedlingsavgifter genom förmedlingsavgiftsförordningen. Taknivån för de förmedlingsavgifter som får tas ut vid kortbaserade betalnings- transaktioner är, enligt förordningen, 0,2 procent av transaktions- summan vid debetkortstransaktioner (artikel 3) och 0,3 procent vid kreditkortstransaktioner (artikel 4).

Förordningens bestämmelser om taknivåer för förmedlingsavgifter reglerar emellertid inte taknivåer för alla kortbetalningar och kort- baserade betalningstransaktioner, utan gäller enbart för konsumen- ters debet- och kreditkortsbetalningar. De omfattar således inte trans- aktioner med företagskort och de omfattar inte heller transaktioner med kort som har utfärdats av en trepartsbetalningsordning, t.ex.

44Prop. 2009/10:220 s. 204.

45Denna princip om lika avgifter bör enligt förordningen tillämpas på betalningar som initieras eller avslutas på papper, med undantag för checkar (skäl 6). Den är vidare tillämpbar på kon- tanter, om dessa behandlas elektroniskt under betalningskedjan, och alla avgifter, oavsett om de är direkt eller indirekt kopplade till en betalningstransaktion, inbegripet avgifter kopplade till ett avtal. Valutaväxlingsavgifter är dock undantagna förordningen (artikel 3.4).

1047

Bilaga 3

SOU 2023:16

American Express eller Diners Club.46 Förordningen gäller inte heller vid kontantuttag i uttagsautomat eller över disk hos en betaltjänst- leverantör (artikel 1.3).

Ytterligare betaltjänstreglering

Förutom den reglering som återfinns i EU-direktiv eller EU-förord- ningar (s.k. nivå 1-reglering) och som införlivats i nationell rätt, finns delegerade förordningar och riktlinjer från Europeiska bankmyndig- heten (Eba) (s.k. nivå 2-reglering).

Det andra betaltjänstdirektivet innehåller bemyndiganden för kom- missionen att anta ett antal delegerade akter och genomförandeakter (härefter benämnda genomförandeåtgärder). Med dessa bemyndigan- den har viss detaljreglering delegerats till Eba, som antingen utfärdat regler i form av riktlinjer eller tekniska standarder.47

Särskilt om teknisk standard om stark kundautentisering och säker kommunikation

Den 14 september 2019 trädde bestämmelserna i den delegerade för- ordningen om stark kundautentisering och säker kommunikation i kraft för samtliga betaltjänstleverantörer inom EES (härefter be- nämnd den delegerade förordningen).48 Vid tiden för ikraftträdandet var aktörerna på den europeiska betalningsmarknaden inte redo att tekniskt uppfylla kraven på stark kundautentisering, främst beroende på att kraven inte enbart omfattade betaltjänstleverantörer under tillsyn utan även betalningsmottagare, dvs. e-handlare. Eba tillät där- för de nationella tillsynsmyndigheterna att förlänga tidsfristen för

46En trepartsbetalningsordning som ger andra betaltjänstleverantörer licens att ge ut kort- baserade betalningsinstrument eller lösa in kortbaserade betalningstransaktioner, eller som ger ut kortbaserade betalningsinstrument med en s.k. co-branding-partner eller genom en agent, anses dock vara en fyrpartsbetalningsordning (artikel 2.18).

47På engelska Regulatory Technical Standards (RTS). Det är antingen fråga om tekniska stan- darder för tillsyn (artikel 10 i Eba-förordningen) eller tekniska standarder för genomförande (artikel 15 i förordningen). Tekniska standarder utgör en genomförandeåtgärd som kom- missionen sedermera antar i form av en delegerad förordning. Sådana förordningar blir därmed, i likhet med andra EU-förordningar antagna av Europaparlamentet och rådet, direkt tillämp- liga i medlemsstaterna. Riktlinjer från Eba bedöms av Finansinspektionen motsvara allmänna råd.

48Eba har även utfärdat riktlinjer om villkor som ska uppfyllas för att beviljas undantag från kravet på beredskapsmekanism enligt artikel 33.6 i denna delegerade förordning.

1048

SOU 2023:16

Bilaga 3

när betaltjänstleverantörer skulle efterleva delar av kraven, fram till den 1 januari 2021.49 De kraven avsåg korttransaktioner inom e-handeln.

De detaljerade reglerna om stark kundautentisering innefattar bl.a. bestämmelser om hur stark kundautentisering ska tillämpas och i vilka fall betaltjänstleverantörer får göra undantag från stark kund- autentisering för olika typer av elektroniska betalningar baserat på t.ex. risk och belopp (artikel 1). På grund av den relativt låga risk som förknippas med kontoinformationstjänster har nya bestämmelser om undantag för stark kundautentisering föreslagits av Eba.50 Bestäm- melserna innebär att undantag för stark kundautentisering ska göras för kontoinformationstjänster via tredjepartsleverantörer under vissa förutsättningar. Undantaget gäller bl.a. om det skett en stark kund- autentisering av betaltjänstanvändaren inom 180 dagar.

Den delegerade förordningen fastställer även krav som betaltjänst- leverantörer ska följa för att det ska vara möjligt att upprätta gemen- samma och säkra öppna standarder för kommunikation mellan konto- förvaltande betaltjänstleverantörer, tredjepartsleverantörer, betalare, betalningsmottagare och andra leverantörer av betaltjänster vid till- handahållande av betaltjänster (artikel 1). Enligt den delegerade för- ordningen ska kontoförvaltande betaltjänstleverantör som erbjuder betalkonton som finns tillgängliga online bl.a. erbjuda minst ett in- loggningsgränssnitt som uppfyller tre krav:

1.tredjepartsleverantörer och betaltjänstleverantörer som ger ut kort- baserade betalningsinstrument ska kunna identifiera sig för den kontoförvaltande betaltjänstleverantören,

2.den kontoförvaltande betaltjänstleverantören har möjlighet att på säkert sätt kommunicera för att begära och erhålla information om en eller flera specifika betalkonton och tillhörande betalnings- transaktioner och

3.leverantörer av betalningsinitieringstjänster har möjlighet att på ett säkert sätt kommunicera för att initiera ett betalningsuppdrag från betalarens betalkonto och erhålla all information om initier- ingen av betaltransaktioner och all information som finns tillgäng-

49Eba har lämnat flera yttranden med avsikt att förtydliga kraven i dessa tekniska standarder och möjligheten att bevilja undantag från efterlevande av kraven. Se Eba (2018), Eba (2019a), Eba (2019b), Eba (2020).

50Eba (2022).

1049

Bilaga 3

SOU 2023:16

lig för de kontoförvaltande betaltjänstleverantörerna avseende ut- förandet av betalningstransaktionen (artikel 30.1).

Tredjepartsleverantörer ska även med hjälp av samma gränssnitt kunna förlita sig på autentiseringsförfaranden som den kontoförval- tande betaltjänstleverantören tillhandahåller betaltjänstanvändaren (artikel 30.2).

Föreskrifter och allmänna råd från Finansinspektionen

Finansinspektionen har flera bemyndiganden att lämna föreskrifter och allmänna råd51 enligt betaltjänstlagen och andra näringsrättsliga lagar som omfattar betaltjänstleverantörer. Inspektionen har hittills främst utnyttjat sin bemyndiganderätt enligt betaltjänstlagen genom att ge ut föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2010:3) som enbart omfattar betalningsinstitut och registrerade betaltjänstleverantörer. Föreskrifterna och råden innehåller detaljerade bestämmelser om vad olika typer av tillståndsansökningar och anmälningsförfaranden ska innehålla samt vilka löpande rapporteringskrav som betalnings- institut och registrerade betaltjänstleverantörer har gentemot Finans- inspektionen. Samtliga betaltjänstleverantörer omfattas även sedan genomförandet av det andra betaltjänstdirektivet av föreskrifterna (FFFS 2018:4) om verksamhet för betaltjänstleverantörer. Betaltjänst- leverantörer omfattas även bl.a. av föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2009:3) om ägar- och ledningsprövning samt föreskrifter och allmänna råd på penningtvättsområdet.

51Finansinspektionens författningssamling innehåller föreskrifter och allmänna råd som kom- pletterar och preciserar de grundläggande regler som finns i lagar och förordningar. Före- skrifter är bindande regler som företagen är skyldiga att följa. Finansinspektionen måste ha ett bemyndigande från regeringen för att kunna meddela föreskrifter. Allmänna råd är juridiskt sett inte bindande utan snarare en rekommendation om hur ett företag kan göra för att följa en bindande bestämmelse som råden anknyter till. Ett företag har därför möjlighet att göra på ett annat sätt än de allmänna råden anvisar, så länge som det ändå följer den bindande bestämmelsen.

1050

SOU 2023:16

Bilaga 3

Betalkonto

Skyldighet att tillhandahålla betalkonto med grundläggande funktioner

Enligt det s.k. betalkontodirektivet52, som genomfördes i svensk lag genom införandet av 4 a kap. i betaltjänstlagen, får ett kreditinstitut inte vägra en konsument, som är lagligen bosatt inom EES, att öppna ett betalkonto med grundläggande funktioner. En ansökan om att öppna sådant konto måste dessutom behandlas skyndsamt. Med grund- läggande funktioner avses:

1.Tjänster som krävs för att öppna, inneha och avsluta ett betalkonto,

2.tjänster som gör det möjligt att sätta in medel på ett betalkonto,

3.tjänster som gör det möjligt att inom EES över disk eller i uttags- automater ta ut kontanter från ett betalkonto, och

4.utförande av följande betalningstransaktioner inom EES:

a)autogirering,

b)betalningar genom ett debetkort, inbegripet betalningar online, samt

c)betalningar, inbegripet stående överföringar, vid terminaler, över disk och via kreditinstitutets onlinetjänster.

Om det däremot skulle strida mot lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (härefter benämnd penning- tvättslagen) att tillhandahålla sådant betalkonto eller om det finns s.k. särskilda skäl för att inte tillhandahålla en specifik konsument ett be- talkonto gäller inte skyldigheten att öppna konto med grundläggande funktioner.

Särskilda skäl kan enligt förarbetena föreligga om en konsument tidigare har misskött sig i vissa avseenden gentemot kreditinstitutet. Detta innefattar dock inte sådan misskötsamhet som innebär att konsumenten inte har betalat sina krediter eller avgifter i tid eller förekomsten av betalningsanmärkningar. Ekonomisk brottslighet som har begåtts mot en annan fysisk eller juridisk person med hjälp av ett

52Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/92/EU av den 23 juli 2014 om jämförbarhet för avgifter som avser betalkonto, byte av betalkonto och tillgång till betalkonto med grund- läggande funktioner.

1051

Bilaga 3

SOU 2023:16

betalkonto bör enligt förarbetena också kunna utgöra särskilda skäl. Även lagliga hinder bör innefattas i begreppet. Avsaknad av person- nummer ska inte anses vara särskilda skäl för att avslå en ansökan om betalkonto.53

I förarbetena förtydligas att betalkontodirektivet inte lämnar ut- rymme för kreditinstitut att kunna neka en konsument en eller flera av de grundläggande funktioner som ett kreditinstitut tillhandahåller andra konsumenter. I det fall ett kreditinstitut vägrar att tillhanda- hålla en konsument någon av de betaltjänster som avses, bör detta därför räknas som ett avslag på ansökan om betalkonto med grund- läggande funktioner. Endast rimliga avgifter får tas ut för tillhanda- hållande av betalkonton med grundläggande funktioner. Vad som i det enskilda fallet utgör en rimlig avgift är ytterst en fråga för rätts- tillämpningen. En kund som krävs på en hög avgift ska med andra ord kunna få saken prövad i domstol eller hos Allmänna reklama- tionsnämnden (ARN).54

Uppsägning av ett betalkonto med grundläggande funktioner får endast göras om (4 a kap. 9 §):

1.Konsumenten avsiktligt har använt betalkontot för olagliga ändamål,

2.det inte har förekommit några transaktioner på betalkontot under de senaste 24 månaderna,

3.konsumenten har lämnat felaktiga uppgifter när betalkontot öpp- nades, och korrekta uppgifter skulle ha lett till att han eller hon inte hade fått öppna ett sådant konto, eller

4.det finns särskilda skäl.

Rätten till betalkonto behandlas i kapitel 6.

Skyldighet att ta emot insättningar på konto

Utöver skyldigheten att tillhandahålla betalkonto med grundläggande funktioner för konsumenter gällde redan sedan före betalkonto- direktivets tillkomst en s.k. kontraheringsplikt enligt 11 d § lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. Kontraheringsplikten gäller för institut som erbjuder kontoformer som omfattas av insättningsgaran-

53Prop. 2016/17:129 s. 35.

54Se prop. 2016/17:129 s. 46 f. samt artikel 18 och 17.5 i betalkontodirektivet.

1052

SOU 2023:16

Bilaga 3

tin, dvs. svenska banker, utländska bankföretag, svenska kreditmark- nadsföretag, utländska kreditföretag samt svenska värdepappersbolag och utländska värdepappersföretag, om de har tillstånd att ta emot kunders medel på konto (2 §). Kontraheringsplikten innebär att sådana institut har en skyldighet att ta emot insättningar från enskilda, dvs. såväl privatpersoner som från företag och organisationer. Skyldig- heten gäller dock inte om det finns särskilda skäl. Enligt förarbetena utgörs sådana särskilda skäl exempelvis av om sökanden tidigare varit ohederlig mot institutet, om misstanke om penningtvätt finns eller om det finns risk för att en företrädare för institutet genom att till- handahålla kontot på något sätt främjar brott. Skyldigheten omfattar inte andra tjänster såsom t.ex. checkar och kort kopplade till kontot.55 Lagen om insättningsgaranti kompletteras av allmänna råd som Finans- inspektionen utfärdat.56 Bestämmelserna behandlas även i kapitel 6.

Skyldighet att erbjuda betalkontotjänster för betaltjänstleverantörer

Företag som definieras som betaltjänstleverantörer enligt betaltjänst- lagen omfattas av en särskild bestämmelse som anger att kredit- institut på objektiva, icke-diskriminerande och proportionella grunder ska ge betaltjänstleverantörer som begär det tillgång till kreditinsti- tutets betalkontotjänster (7 kap. 5 § betaltjänstlagen). Sådan tillgång ska ges i den omfattning som krävs för att betaltjänstleverantörer obehindrat och effektivt ska kunna tillhandahålla sina betaltjänster. Enligt förarbetena avses med betalkontotjänster i detta sammanhang dels tillgång till ett betalkonto, dels tillgång till sådana tjänster som normalt erbjuds i samband med ett betalkonto, t.ex. som möjliggör debitering eller kreditering vid betalning.57 Ett kreditinstitut som nekar en betaltjänstleverantör tillgång till sådana betalkontotjänster måste meddela detta till Finansinspektionen med angivande av skäl för nekandet.

55Prop. 2002/03:139 s. 260.

56I dessa allmänna råd anges att det kan finnas undantag från bankernas inlåningsskyldighet vid exempelvis lagliga hinder, tidigare misskötsel eller ohederlighet gentemot banken. Där- emot bör enbart den omständigheten att en kund har fått en betalningsanmärkning inte utgöra tillräcklig grund för banken att neka kunden inlåningskonto.

57Prop. 2017/18:77 s. 375.

1053

Bilaga 3

SOU 2023:16

Elektroniska pengar

Elektroniska pengar, eller e-pengar, omnämns ofta som motsatsen till centralbankspengar utgivna av Riksbanken, dvs. privata bank- pengar som enbart finns i elektronisk form. Inom EU finns dock en särskild reglering kring en specifik typ av elektroniska pengar sedan införandet av det första e-penningdirektivet58 år 2002. Därmed utgör alltså inte alla pengar som finns i elektronisk form elektroniska pengar enligt lagen (2011:755) om elektroniska pengar (härefter benämnd e-penninglagen). Av skäl 13 till det andra e-penningdirektivet59 fram- går att:

Utgivning av elektroniska pengar innebär inte mottagande av insätt- ningar […] på grund av dessa pengars särskilda karaktär som en elek- tronisk ersättning för mynt och sedlar som kommer att användas för betalningar av vanligtvis begränsade belopp och inte för sparande.

Direktivet gör alltså en tydlig analogi mellan elektroniska pengar (enligt direktivets definition) och kontanter, på så sätt att elektro- niska pengar utgör ett elektroniskt (dematerialiserat) substitut för kontanter.

Lagen om elektroniska pengar

E-penninglagen genomförde det andra e-penningdirektivet i svensk rätt. Lagen innehåller bestämmelser om utgivning av elektroniska pengar samt om institut för elektroniska pengar och registrerade ut- givare. När det andra e-penningdirektivet trädde i kraft år 2009 syf- tade det till att undanröja hinder mot marknadstillträde, göra det enklare att starta och driva affärsverksamhet för utgivning av elek- troniska pengar och ge stöd för nya användaranpassade tjänster. Det tidigare e-penningdirektivet ansågs ha hindrat framväxten av en verk- lig inre marknad för tjänster på området för elektroniska pengar och utvecklingen av användarvänliga tjänster.60

58Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/46/EG av den 18 september 2000 om rätten att starta och driva affärsverksamhet i institut för elektroniska pengar samt om tillsyn av sådan verksamhet.

59Europaparlamentets och rådets direktiv (2009/110/EG) om rätten att starta och driva affär- sverksamhet i institut för elektroniska pengar samt om tillsyn av sådan verksamhet, om änd- ring av direktiven 2005/60/EG och 2006/48/EG och om upphävande av direktiv 2000/46/EG.

60Prop. 2010/11:124 s. 62.

1054

SOU 2023:16

Bilaga 3

Ett institut för elektroniska pengar definieras i e-penninglagen som ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening som har fått tillstånd att ge ut elektroniska pengar. Även registrerade ut- givare ska utgöras av juridiska personer, till skillnad från registrerade betaltjänstleverantörer i betaltjänstlagen.

Elektroniska pengar definieras som elektroniskt förvarat penning- värde som (1 kap. 2 § p. 2)

a)Representerar en fordran på utgivaren,

b)ges ut i utbyte mot medel i syfte att genomföra betalningstrans- aktioner enligt betaltjänstlagen, och

c)godtas som betalningsmedel av andra än utgivaren.

Definitionen av elektroniska pengar avses vara teknikneutral och omfatta alla situationer där betaltjänstleverantören utfärdar ett för- skottsbetalat lagrat värde i utbyte mot medel, och det lagrade värdet accepteras av tredje part som betalning.61 Syftet är därmed att elek- troniska pengar ska vara ett medel för betalningstransaktioner och inte medel som lagras för att generera avkastning (dvs. inte vara en finansiell investering).

Likt begreppet betaltjänstleverantör i betaltjänstlagen kan utgivare av elektroniska pengar omfatta fler typer av aktörer än institut för elektroniska pengar eller registrerade utgivare. Bland de som får ge ut elektroniska pengar utan tillstånd enligt e-penninglagen, och då benämnas utgivare av elektroniska pengar, återfinns kreditinstitut, statliga och kommunala myndigheter när de ägnar sig åt myndighets- utövning samt ECB och nationella centralbanker i andra EES-länder, när de inte agerar i egenskap av monetär eller offentlig myndighet (2 kap. 2 §). Undantagen enligt e-penninglagen har utformats för att motsvara betaltjänstdirektivets implementering i betaltjänstlagen.

61Skäl (7) till Europaparlamentets och Rådets direktiv 2009/110/EG av den 16 september 2009 om rätten att starta och driva affärsverksamhet i institut för elektroniska pengar samt om tillsyn av sådan verksamhet, om ändring av direktiven 2005/60/EG och 2006/48/EG och om upphävande av direktiv 2000/46/EG.

1055

Bilaga 3

SOU 2023:16

Särskilda regler vid utgivande av elektroniska pengar

Flertalet bestämmelser för institut för elektroniska pengar och regi- strerade utgivare är nära nog identiska som de för betalningsinstitut och registrerade betaltjänstleverantörer i betaltjänstlagen. Det gäller bestämmelserna om tillståndsplikt, startkapital, kapitalkrav, skydd av medel, uppdragsavtal samt gränsöverskridande verksamhet som beskrivs ovan.

Utöver dessa bestämmelser finns några specifika bestämmelser i 4 kap. e-penninglagen som avser hur elektroniska pengar ska ges ut. Portalparagrafen anger t.ex. att elektroniska pengar utan dröjsmål ska ges ut till samma nominella belopp som de medel som tagits emot. Detta innebär att elektroniska pengar inte får ges ut mot erhållande av medel som understiger eller överstiger det utgivna penningvärdet. Därmed begränsas enligt förarbeten möjligheten att använda bonus- system och liknande vid utgivning.62

En utgivare och innehavare av elektroniska pengar ska ingå ett avtal i vilket villkoren för inlösen och eventuella avgifter i samband med detta tydligt anges (4 kap. 2 §). Innehavaren av de elektroniska pengarna blir bunden av avtalet först när han eller hon har under- rättats om dessa villkor.

På begäran av en innehavare av elektroniska pengar ska utgivaren lösa in del av eller hela innehavet av utestående elektroniska pengar till det nominella beloppet. Sådan inlösen ska kunna begäras av inne- havaren när som helst, men om den begärs inom ett år från och med den dag då avtalet upphör, ska hela innehavet lösas in. Detta ska också gälla om ett institut för elektroniska pengar bedriver betal- tjänstverksamhet eller annan verksamhet och det inte är känt till vil- ken del medlen ska användas som elektroniska pengar.

En utgivare får enbart ta ut en avgift vid inlösen om detta anges i avtalet och förutsatt att avgiften motsvarar skäliga kostnader för ut- givaren för att genomföra transaktionen (4 kap. 4 §). Om inlösen sker efter det att ett avtal mellan utgivaren av elektroniska pengar och innehavaren av elektroniska pengar har upphört att gälla, får utgivaren endast ta ut en avgift om det gått mer än ett år från det att avtalet upphörde. Samtliga avgiftsbestämmelser är tvingande i för- hållande till konsumenter, dvs. en utgivare av elektroniska pengar får inte avtala om avvikande villkor med en konsument.

62Prop. 2001/02:85 s. 57.

1056

SOU 2023:16

Bilaga 3

En utgivare av elektroniska pengar får inte betala ränta eller ge andra förmåner som beror på hur länge innehavaren behåller de elek- troniska pengarna (4 kap. 5 §).

Förhållandet mellan e-penningdirektivet och det andra betaltjänstdirektivet

E-penningdirektivet har nära samband med det andra betaltjänst- direktivet.63 I det andra betaltjänstdirektivet regleras genomförande av betalningstransaktioner där medlen är elektroniska pengar enligt definitionen i e-penningdirektivet. Däremot regleras själva utgivningen av elektroniska pengar i e-penningdirektivet.

Delar av betaltjänstdirektivet är tillämpliga även på affärsverksam- het i institut för elektroniska pengar. De betaltjänster som betal- ningsinstitut får tillhandahålla, får tillhandahållas även av institut för elektroniska pengar. När sådana tjänster tillhandahålls av institut för elektroniska pengar gäller nära nog samma regler som för betalnings- institut. Detta är en följd av målet att villkoren för alla betaltjänst- leverantörer ska vara lika.64

Ytterligare reglering av elektroniska pengar

Föreskrifter och allmänna råd från Finansinspektionen

Finansinspektionen har bemyndigande att meddela föreskrifter och har utnyttjat den rätten främst genom utgivning av föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2011:49) om institut för elektroniska pengar. Föreskrifterna innehåller bl.a. bestämmelser om vad en tillstånds- ansökan ska innehålla och vilka löpande rapporteringskrav som institut för elektroniska pengar och registrerade utgivare av elektroniska pengar har gentemot Finansinspektionen. Institut för elektroniska pengar och registrerade utgivare omfattas även bl.a. av föreskrifterna FFFS (2018:4) om verksamhet för betaltjänstleverantörer, föreskrif- ter och allmänna råd (FFFS 2009:3) om ägar- och ledningsprövning

63Genom det andra betaltjänstdirektivet gjordes bl.a. flera ändringar i e-penningdirektivet. Ändringarna rörde främst frågor om tillståndskrav och andra rörelsekrav, men även e-penning- direktivets tillsyns- och övergångsbestämmelser (prop. 2017/18:77 s. 101).

64Prop. 2010/11:124 s. 62.

1057

Bilaga 3

SOU 2023:16

samt föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2017:11) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Kontanttjänster

Som framgår av ovan undantas många tjänster som involverar kon- tanter från tillämpningsområdet eller tillståndsplikt i betaltjänstlagen. Nedan redogörs för den reglering som finns för såväl tjänster som utförs genom utbyte av kontanter som krav som ställs för att upp- rätthålla kontanter som betalningsmedel.

Riksbankslagen

Den 1 januari 2023 trädde en ny riksbankslag i kraft.65 Avseende kontanter och andra betalningsmedel stadgas som utgångspunkt att Riksbanken ska bidra till att det finns tillgång till sedlar och mynt i kronor i betryggande utsträckning i hela Sverige (4 kap.).

Riksbanken ansvarar för kontantutgivning och kontanttillverk- ning (4 kap. 2 § och 5 §). Enligt riksbankslagen ska Riksbanken följa, analysera och vid behov samordna hanteringen av kontanter i Sverige. Vidare ska ett företag som bedriver verksamhet som påverkar till- gången till kontanter i Sverige underrätta Riksbanken om företaget avser att upphöra med denna verksamhet (4 kap. 8 §). Bestämmelsen i 4 kap. 12 § om lagligt betalningsmedel belyses särskilt i kapitel 13.

Betaltjänstlagen

Sedan 1 januari 2020 finns en skyldighet i 9 kap. betaltjänstlagen för vissa kreditinstitut och filialer till utländska kreditinstitut som till konsumenter tillhandahåller betalkonton med grundläggande funk- tioner att tillhandahålla platser för kontantuttag i betryggande ut- sträckning i hela landet.66

Vidare ska sådana kreditinstitut och filialer till utländska kredit- institut som till företag tillhandahåller betalkonton tillhandahålla plat- ser för dagskasseinsättningar i betryggande utsträckning i hela landet.

65En ny riksbankslag, prop. 2021/22:41.

66Vad som ska anses vara ett betryggande tillhandahållande framgår närmare av 13 § betaltjänst- förordningen (2010:1008).

1058

SOU 2023:16

Bilaga 3

Lagen om valutaväxling och annan finansiell verksamhet

Valutaväxling som sker enbart genom utbyte av kontanter (dvs. utan inblandning av t.ex. kortbetalning) är en tjänst som är undantagen från betaltjänstlagens tillämpningsområde (1 kap. 6 § p. 3 betaltjänst- lagen, se ovan). En fysisk eller juridisk person som avser att ägna sig åt valutaväxling i väsentlig omfattning ska i stället ansöka om registrer- ing hos Finansinspektionen enligt lagen (1996:1006) om valutaväx- ling och annan finansiell verksamhet (härefter valutaväxlingslagen).67

Finansinspektionen ska registrera personer som inkommit med an- sökan om registrering enligt valutaväxlingslagen om de finner skäl att anta att verksamheten kommer att drivas i enlighet med penningtvätts- regelverket och vissa krav på ägare och ledning är uppfyllda (2–3 §).

Förordningen om statligt stöd till tillhandahållare av grundläggande betaltjänster

Förordningen (2014:139) om statligt stöd till tillhandahållare av grund- läggande betaltjänster syftar till att alla i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser. Grundläggande betal- tjänster utgör i denna förordning betalningsförmedling, uttag av kontanter samt hantering av dagskassor för näringsidkare och ideella föreningar enligt det nuvarande riksdagsmål som närmare beskrivs i kapitel 5.

Reglering av betalningsinfrastrukturen: clearingverksamhet, avvecklingssystem och betalningssystem

Betalningsinfrastrukturen utgör grunden för hela ekosystemet för betalningar. Traditionellt sett består denna infrastruktur av clearing- och avveckling via betalningssystem. I detta avsnitt beskrivs regler- ingen av dels clearing- och avvecklingsstegen vid betalningen, dels de betalningssystem som massbetalningar passerar igenom.

67Lagen innehåller även registreringsplikt för annan finansiell verksamhet såsom yrkesmässig verksamhet som består i förvaltning av eller handel med virtuell valuta och kreditgivning till företag. Före genomförandet av första betaltjänstdirektivet innehåll denna lag bl.a. en anmäl- ningsplikt för penningöverföring, som i dag i stället utgör en tillståndspliktig tjänst enligt betal- tjänstlagen.

1059

Bilaga 3

SOU 2023:16

Clearingverksamhet

Av de steg som passeras innan en betalning avvecklas är det enbart själva clearingen som är förenad med tillståndsplikt. Alla massbetal- ningar i svenska kronor, utom realtidsbetalningar och betalningar i kontanter, clearas innan de avvecklas. De företag som bedriver sådan clearingverksamhet behöver ha tillstånd enligt lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden.

Begreppet clearing kan innefatta uträkning, sammanställning och redovisning av parters betalnings- eller leveransförpliktelser, men kan också utnyttjas som ett sammanfattande begrepp för de avslutande momenten efter en affär på de finansiella marknaderna.68 Vidare defi- nieras begreppet clearingverksamhet i 1 kap. 4 c § lagen om värde- pappersmarknaden som:

fortlöpande verksamhet, som består i att på clearingdeltagarnas vägnar göra avräkningar i fråga om deras betalnings- eller leveransförpliktelser avseende finansiella instrument, genom att träda in som motpart till både köpare och säljare eller att på annat väsentligt sätt ansvara för att för- pliktelserna avvecklas genom överförande av likvid eller instrument.

Dagens reglering om hur clearingverksamhet för betalningar får be- drivas återfinns i 19–21 kap. lagen om värdepappersmarknaden, men har sin grund i den numera upphävda lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet. Efter förslag från Clearingutredningen69 utvid- gades clearingbegreppet år 1996 till att omfatta clearing av betalnings- förpliktelser oberoende av om det är fråga om betalning för finansiella instrument eller inte, dvs. även clearing av rena betalningsförplik- telser. I samband med genomförandet av första direktivet om mark- nader för finansiella instrument (Markets in Financial Instruments Directive, MiFID I)70 överfördes sedermera bestämmelserna om clearingverksamhet i lagen om börs- och clearingverksamhet i prin- cip i sin helhet till 19–21 kap. i den då nya lagen om värdepappers- marknaden. Efter den globala finanskrisen (2008–2009) har regler- ingen på värdepappersområdet förstärkts och harmoniserats inom

68Prop. 1995/96:50 s. 67.

69SOU 1993:114.

70Europaparlamentet och rådets direktiv 2004/39/EG av den 21 april 2004 om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv 85/611/EEG och 93/6/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/12/EG samt upphävande av rådets direktiv 93/22/EEG.

1060

SOU 2023:16

Bilaga 3

EU71, medan bestämmelserna som omfattar clearing av betalnings- förpliktelser i lagen om värdepappersmarknaden har lämnats i prin- cip oförändrade. Anledningen till icke-harmoniseringen på området är att ECB har lagstiftningskompetens i fråga om betalningssystem inom EU, medan eventuell reglering av betalningssystem utanför euroområdet i stället är en nationell angelägenhet.

Tillståndsplikt och verksamhetskrav för clearingverksamhet

För att bedriva clearingverksamhet som en clearingorganisation krävs tillstånd hos Finansinspektionen, vilket kan erhållas såväl av svenska aktiebolag och ekonomiska föreningar som dess utländska motsvarig- heter (19 kap. 1 § lagen om värdepappersmarknaden). Tillstånd krävs dock inte för Riksbanken, företag med tillstånd att driva bankrörelse enligt lagen om bank och finansieringsrörelse samt företag med till- stånd enligt 2 kap. 1 § 1, 2, 4 eller 8 lagen om värdepappersmark- naden (19 kap. 2 §). Undantagna från tillståndsplikt är även clearing- verksamheter som huvudsakligen allmänheten deltar i. Anledningen till detta undantag är att regleringen av clearingverksamhet riktar sig mot sådan verksamhet som är av betydelse för finansiella marknader och det finansiella systemets stabilitet.72

Reglerna om vilka krav som ställs på clearingverksamheter i lagen om värdepappersmarknaden är i stor utsträckning principbaserade. I 20 kap. lagen om värdepappersmarknaden återfinns bestämmelser om hur en clearingorganisations verksamhet ska bedrivas. Exempel- vis ska en clearingorganisation enligt det s.k. sundhetskriteriet driva sin verksamhet hederligt, rättvist och professionellt och på så sätt att allmänhetens förtroende för värdepappersmarknaden upprätthålls (20 kap. 1 §). Det saknas närmare bestämmelser i lagen om hur en

71Genom bl.a. Emir, CSDR och Europaparlamentet och rådets direktiv 2014/65/EU av den

15maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv 2002/92/EG och av direktiv 2011/61/EU (MiFID II). Emir reglerar i allt väsentligt den form av clearing- verksamhet som går ut på att träda in som motpart till både köpare och säljare av finansiella instrument, s.k. central motpart. Vidare innebar ikraftträdandet av CSDR att en viss typ av clearingorganisationer i stället behövde tillstånd som värdepapperscentral i enlighet med den förordningen, vilket innebär att sådana institut (för närvarande enbart Euroclear Sweden AB i Sverige) nu i stället har att följa CSDR:s regler om värdepapperscentraler, liksom delar av det svenska genomförandet i lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring. I praktiken innebär detta att det enbart är clearingorganisationer som ägnar sig åt clearing av betalnings- förpliktelser som fullt ut omfattas av reglerna i lagen om värdepappersmarknaden i dag. För närvarande är det enbart Bankgirocentralen BGC AB (Bankgirot) som utgör en sådan clear- ingorganisation i Sverige.

72Prop. 1995/96:50 s. 76 och 137.

1061

Bilaga 3

SOU 2023:16

clearingorganisation ska uppfylla sundhetskriteriet. Av förarbetena framgår att det är med stöd av sundhetskriteriet som en prövning ska ske av organisationens verksamhet, uppbyggnad av inre kontroll och säkerhet samt organisationens verkställande lednings och större ägares förmåga att styra verksamheten. Krav på hantering av risker och vad som gäller vid utkontraktering av verksamhet, är exempel på områden som ska täckas av sundhetskriteriet.73

Vidare ska en clearingorganisation tillgodose de säkerhetskrav som är förenade med verksamheten (20 kap. 2 §). Av äldre förarbeten framgår att det är lagstiftarens avsikt att tillsynsmyndigheten, med stöd av bestämmelsen, ska ha möjlighet att ställa höga krav på att clearingorganisationer upprätthåller säkra tekniska system och att dessa system har en hög tillförlitlighet.74 För att undvika risken att de krav som ställs blir olika beroende på vilket regelverk som verk- samheten omfattas av har Finansinspektionen utnyttjat sitt bemyn- digande och föreskrivit att företag som har tillstånd att driva clear- ingverksamhet enligt 19 kap. ska omfattas av bestämmelserna om informationssäkerhet och it-verksamhet i Finansinspektionens före- skrifter och allmänna råd (FFFS 2014:5) samt vissa av bestämmel- serna om kontinuitetshantering i 5 kap. Finansinspektionens före- skrifter och allmänna råd (FFFS 2014:4) om hantering av operativa risker. Ändringarna trädde i kraft 1 mars 2018.75 Clearingorganisationer omfattas även av Finansinspektionens allmänna råd (FFFS 2005:1) om styrning och kontroll av finansiella företag.

Krav på deltagare i clearingverksamhet

Som deltagare i clearingverksamheten får en clearingorganisation godta Riksbanken och Riksgälden samt juridiska personer som har en be- tryggande kapitalstyrka, ändamålsenlig organisation av verksamheten, nödvändiga riskhanteringsrutiner, säkra tekniska system och i övrigt är lämpliga att delta i clearingverksamheten hos clearingorganisa- tionen (21 kap. 1 § lagen om värdepappersmarknaden). En clearing- deltagare får delta i clearingverksamheten för egen räkning. Vissa typer av clearingdeltagare får även delta för någon annans räkning (21 kap. 2 §).

73Prop. 1991/92:113 s. 59 jfr med prop. 1991/92:142 s. 115 och s. 156.

74Prop. 1991/92:113 s. 59 och prop. 1995/96:50 s. 85.

75Finansinspektionen (2017).

1062

SOU 2023:16

Bilaga 3

Avvecklingssystem

Med avveckling förstås vanligen lösande av betalnings- eller leverans- förpliktelser på de finansiella marknaderna genom att betalnings- medel, inklusive valuta eller finansiella instrument, överförs från en part till en annan.76 System i vilken sådan avveckling sker omfattas av lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden (lagen om avvecklingssystem), som är den lag som huvudsakligen genomförde Finalitydirektivet77 i svensk lag. Avveck- lingssystem definieras i denna lag som system för clearing och av- veckling av förpliktelser att betala eller leverera finansiella instrument på finansmarknaden. Lagen om avvecklingssystem gäller därmed av- vecklingssystem för såväl betalningar som för värdepappersleveran- ser och behandlar huvudsakligen förfarandet för godkännande, an- mälan och likställande av sådana system, samt materiella regler om vilken verkan dessa förfaranden har. Finalitydirektivets syfte är att stärka stabiliteten i det finansiella systemet genom att reducera de särskilda rättsliga risker som föreligger vid avveckling i system för överföringar av betalningar och värdepapper.

De rättsliga riskerna hänför sig främst till frågan om ett visst förfarande eller ett visst avtal är giltigt enligt den tillämpliga natio- nella rätten. Den frågan är av intresse vid sådana störningar som kan uppkomma till följd av att en deltagare i ett avvecklingssystem blir föremål för ett insolvensförfarande. Framför allt handlar det om att minska riskerna för den dominoeffekt som kan uppstå när problem hos en deltagare sprider sig till andra deltagare. I värsta fall kan en sådan störning påverka den finansiella stabiliteten och innebära system- risk. Det finansiella systemets funktion och stabilitet kräver med andra ord att överföringsuppdrag avseende betalningar består även i en situation där en av deltagarna blir insolvent.78

Krav på administratör och deltagare i avvecklingssystem

Det är enbart det operativa systemet i vilket avvecklingen hanteras och administreras som kan godkännas och anmälas enligt lagen om avvecklingssystem. Det företag som bedriver själva avvecklingsverk-

76Prop. 1995/96:50, s. 67.

77Europaparlamentet och rådets direktiv 98/26/EG av den 19 maj 1998 om slutgiltig avveck- ling i system för överföring av betalningar och värdepapper.

78Prop. 1995/96:50, s. 41.

1063

Bilaga 3

SOU 2023:16

samheten och som benämns administratörer i lagen om avvecklings- system måste därutöver ha ett separat rörelsetillstånd från Finans- inspektionen. Administratören måste ha ett rörelsetillstånd antingen som clearingorganisation (enligt lagen om värdepappersmarknaden eller Emir), svensk värdepapperscentral, kreditinstitut eller värde- pappersrörelse med visst tillstånd79 (4 § lagen om avvecklingssystem). Utöver en administratör, som också anses som deltagare i systemet, måste ett avvecklingssystem ha minst tre ytterligare deltagare, vilka bl.a. kan utgöras av Riksbanken, Riksgälden, clearingorganisationer och kreditinstitut (5 § och 8 §). Betalningsinstitut samt institut för elektroniska pengar omfattas dock inte av de typer av institut som i dagsläget kan vara administratör eller deltagare till ett avvecklings- system.

Godkännande och likställande av avvecklingssystem

I Sverige har Finansinspektionen huvudansvaret för godkännande av avvecklingssystem enligt lagen om avvecklingssystem, med förbe- hållet att prövningen ska ske i samråd med Riksbanken. Riksbanken får själv agera avvecklingssystem, vilket däremot inte kräver något godkännande från Finansinspektionen. Med likställande av avveck- lingssystem avses att Finansinspektionen får besluta att ett utländskt avvecklingssystem under vissa förhållanden ska likställas med ett av- vecklingssystem som anmälts till Esma (9 a §).

Efter godkännande från Finansinspektionen måste anmälan av nya avvecklingssystem även skickas in till Esma. I Sverige är tre be- talningssystem anmälda till Esma i enlighet med denna reglering: Riks- bankens RIX-system, Bankgirots Clearing- och avvecklingstjänst och BIR Avvecklingstjänst.80 BIR Avvecklingstjänst är till skillnad från övriga system ett s.k. realtidsbetalningssystem.

79Tillstånd att bedriva de tjänster som framgår av 2 kap. 1 § 1, 2, 4, 8 eller 9 lagen om värde- pappersmarknaden.

80SOU 2016:53 s. 282.

1064

SOU 2023:16

Bilaga 3

Riksbankens avvecklingssystem för betalningar

Riksbanken ska tillhandahålla system för avveckling av betalningar och på annat sätt medverka i betalningsavveckling (3 kap. 2 § riks- bankslagen). Riksbanken bestämmer vilka finansiella företag och myn- digheter som får delta i bankens system för avveckling av betalningar. Riksbanken får ta ut avgifter från deltagarna. För att främja betal- ningssystemets funktion får Riksbanken även, mot betryggande säker- het och i fråga om bankens system för avveckling av betalningar, ta emot inlåning från deltagarna, och mot betryggande säkerhet lämna kortfristiga krediter i svenska kronor till deltagarna i syfte att främja systemets funktionssätt (3 kap. 3 § första stycket). Riksbanken har även en övervakande funktion som beskrivs närmare nedan.

Betalningssystem

I regleringen av och standarder för betalningsinfrastrukturen an- vänds olika begrepp och definitioner för vad som vanligtvis benämns betalningssystem. Betalningssystem kan delas in i selektiva och gene- rella system,81 varav endast generella betalsystem utgör ett i lag defi- nierat begrepp. Enligt 1 kap. 3 § andra stycket lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse definieras generella betalsystem som:

sådana system för förmedling av betalningar från ett stort antal från varandra fristående betalare som är avsedda att nå ett stort antal från varandra fristående slutliga betalningsmottagare.

Ett generellt betalsystem kännetecknas därmed av att det är möjligt för ett stort antal betalare och betalningsmottagare att använda det och kan enligt förarbeten sägas vara öppet i båda ändar.82 De gene- rella betalsystemen har stor betydelse för samhällsekonomin och anses kritiska för hela betalningsinfrastrukturen. Tidigare har Finansinspek- tionen bedömt att Bankgirots betalsystem, Dataclearingen, RIX samt kortsystemen Visa och Mastercard utgör generella betalsystem.83 I det andra betaltjänstdirektivet (artikel 4.7) definieras betalningssystem som

81Prop. 2002/03:139 s. 511.

82Prop. 2002/03:139 s. 190.

83Finansinspektionen (2008).

1065

Bilaga 3

SOU 2023:16

ett system för överföring av medel med formella och standardiserade rutiner och gemensamma regler för behandling, clearing och/eller av- veckling av betalningstransaktioner.

Denna definition har i betaltjänstlagen genomförts genom en hän- visning till generella betalsystem enligt lagen om bank- och finan- sieringsrörelse (se 1 kap. 4 § p. 9 betaltjänstlagen). Begreppen betal- ningssystem och generella betalsystem har enligt förarbeten därför materiellt samma betydelse.84 De utgör båda även vidare begrepp än avvecklingssystem enligt lagen om avvecklingssystem. Detta innebär att ett system för avveckling av betalningar som motsvarar defini- tionen av ett avvecklingssystem enligt lagen om avvecklingssystem kan betraktas som ett betalningssystem enligt betaltjänstlagen. De internationella principerna PFMI, som bl.a. Riksbanken har att följa i sin övervakning av betalningsinfrastrukturen (se nedan), innehåller en mer utförlig definition av betalningssystem (artikel 1.10).

Ingen svensk lag föreskriver någon tillståndsplikt eller liknande förfarande för att tillhandahålla betalningssystem på den svenska betalningsmarknaden i dag.

Betalningsförmedling via generella betalsystem

Kreditinstitut utgör enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse det gemensamma begreppet för både bank85 – och kreditmarknads- företag86, vilka har tillstånd att driva bank- respektive finansierings- rörelse (1 kap. 5 § p. 10). För att få tillstånd att driva bankrörelse krävs att verksamheten består av både betalningsförmedling via ett generellt betalsystem (eller flera) och mottagande av medel som efter uppsägning är tillgängliga för fordringsägaren inom högst 30 dagar (härefter benämnt kortfristig inlåning). Med betalningsförmedling avses enligt förarbetena att någon överför köpkraft från en betalare till en betalningsmottagare. Det är inte nödvändigt att det i rörelsen finns tekniska och administrativa förutsättningar för att driva betal- ningsförmedling, utan det anses tillräckligt att den som förmedlar betalningar kan nå ett generellt betalsystem, t.ex. som kortutgivare eller kortinlösare i en fyrpartsbetalningsordning.87

84Prop. 2009/10:220 s. 97.

85Bankaktiebolag, sparbank och medlemsbank enligt 1 kap. 5 § p. 3.

86Kreditmarknadsbolag och kreditmarknadsförening enligt 1 kap. 5 § p. 14.

87Prop. 2002/03:139 s. 190.

1066

SOU 2023:16

Bilaga 3

Det är bara banker som får bedriva betalningsförmedling via gene- rella betalsystem i kombination med kortfristig inlåning.

Reglering av slutna system: kryptotillgångar och virtuella valutor

Registreringsplikt för förvaltning av eller handel med virtuell valuta

Sedan 1 januari 2020 är yrkesmässig verksamhet som består i för- valtning av eller handel med virtuell valuta registreringspliktig enligt valutaväxlingslagen. Lagändringen föranleddes av genomförandet av det femte penningtvättsdirektivet88, som införde krav på att leveran- törer som erbjuder växlingstjänster mellan virtuella valutor och fiat- valutor, samt på leverantörer som tillhandahåller plånböcker för vir- tuella valutor ska omfattas av direktivet (artikel 2.1.3 f–g).

Virtuell valuta definieras i det femte penningtvättsdirektivet som

en digital värderepresentation som inte emitterats eller garanterats av en centralbank eller en offentlig myndighet, som inte nödvändigtvis är kopp- lad till en rättsligt etablerad valuta och som inte har rättslig status som valuta eller pengar, men som godtas av fysiska eller juridiska personer såsom betalningsmedel och som kan överföras, lagras och handlas elek- troniskt (artikel 3.18).

Det innebär att uttrycket inte är begränsat till virtuell valuta som utgör betalningsmedel och att det ytterst får ankomma på rättstill- lämpningen att fylla ut eller begränsa begreppet.89

Med förvaltning av virtuell valuta avses erbjudande om tjänster för att säkra privata krypteringsnycklar för kunders räkning, för att inneha, förvara och överföra virtuella valutor.90 Handel med virtuella valutor avser växling mellan virtuell valuta och svenska eller utländska sedlar och mynt, elektroniska pengar enligt lagen om elektroniska pengar samt annan virtuell valuta (t.ex. Bitcoin till Eter). I detta avseende har den svenska lagstiftaren gått längre än direktivet i det att registrer-

88Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/843 av den 30 maj 2018 om ändring i direktiv (EU) 2015/849 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, och om ändring av direktiven 2009/138/EG och 2013/36/EU.

89Prop. 2018/19:150 s. 94. Se även kapitel 14 för mer information om olika typer av krypto- tillgångar och virtuella valutor.

90Prop. 2018/19:150 s. 94.

1067

Bilaga 3

SOU 2023:16

ingsplikten enligt valutaväxlingslagen även omfattar växling mellan olika virtuella valutor.91

För att få bedriva yrkesmässig handel med kryptovalutor eller virtuella valutor måste den enskilde (fysisk eller juridisk person) an- söka om att registrera verksamheten hos Finansinspektionen enligt valutaväxlingslagen (2 §). Finansinspektionen ska registrera personer som inkommit med ansökan om registrering enligt valutaväxlings- lagen om de finner skäl att anta att verksamheten kommer att drivas i enlighet med penningtvättsregelverket och vissa krav på ägare och ledning är uppfyllda (2–3 §). Se nedan för mer information om vad registreringen innebär.

MiCA-förordningen

Kommissionen presenterade den i september 2020 ett förslag till för- ordning om marknader för kryptotillgångar (Markets in Crypto Assets, härefter MiCA-förordningen). Syftet med MiCA-förord- ningen är att skapa en enhetlig reglering för kryptotillgångar som inte omfattas av EU:s befintliga regelverk för finansiella tjänster – förutom regelverket för bekämpning av penningtvätt och finansier- ing av terrorism. Regelverket ska säkerställa ett högt konsument- och investerarskydd, skapa rättssäkerhet och motverka risker för den finansiella stabiliteten samt värna om den monetära suveräniteten.

Samtliga kryptotillgångar och e-money tokens som inte täcks av annan EU-reglering för finansiella tjänster omfattas av den föreslagna MiCA-förordningen. Därutöver omfattas tillhandahållare av tjänster för kryptotillgångar i unionen av förordningen. Kryptotillgång defi- nieras i förordningen som en digital återgivning av värde eller rättig- heter som kan överföras och lagras elektroniskt med hjälp av teknik för distribuerad liggare eller liknande teknik. S.k. stablecoins, delas

iregleringen upp i tillgångsanknutna tokens och e-pengartokens. För- ordningen ställer olika krav på utgivare (emittenter) av de skilda slagen av kryptotillgångar, dvs, tillgångsanknuta tokens, e-pengartokens respektive övriga kryptotillgångar.

Utgivare av övriga kryptotillgångar tillåts enligt förslaget till för- ordningen inte att lämna erbjudanden till allmänheten i EU eller an- söka om godkännande för handel på en handelsplattform för krypto-

91Frågor och svar. 5 december 2018. www.fi.se (hämtad 2021-06-17).

1068

SOU 2023:16

Bilaga 3

tillgångar, såvida inte utgivaren är en i EU etablerad juridisk person, har publicerat en vitbok (Crypto Asset White Paper) om sina krypto- tillgångar och anmält denna till den nationella tillsynsmyndigheten där utgivaren har sin hemvist. Erbjudanden av mindre värde är undan- tagna från kravet att publicera kryptotillgångsvitbok men utgivaren måste alltid agera ärligt, rättvist, professionellt och transparent samt undvika intressekonflikter.

För att få tillstånd att ge ut tillgångsanknutna tokens måste ut- givaren vara etablerad i EU och ha blivit godkänd av behörig myn- dighet. Nationella tillsynsmyndigheter kan vägra godkännande av en utfärdare av tillgångsanknutna tokens om den bedömer att det finns ett allvarligt hot mot finansiell stabilitet, penningpolitiska transak- tionsmekanismer eller monetär suveränitet. Utöver att ge ut en vit- bok måste utgivaren på löpande basis publicera viss information om antalet utgivna tokens och reservens storlek och sammansättning. För de tillgångsanknutna tokens som anses vara av ”betydande stor- lek” föreslås särskilda krav, t.ex. att de ska följa sina likviditetsbehov för att kunna bemöta krav på inlösen.

För att kunna ge ut epengartokens på den europeiska marknaden, eller för att de ska kunna tas upp till handel på en handelsplattform, ska utgivaren vara auktoriserad som kreditinstitut eller som e-pen- ninginstitut och publicera en kryptotillgångsvitbok. Även för e-pengar- tokens gäller särskilda krav en e-pengartoken anses vara av ”bety- dande storlek”.

Förordningen innehåller också bestämmelser om tillhandahållare av tjänster för kryptotillgångar (crypto-asset service providers). Den som vill tillhandahålla krypto-tillgångstjänster i unionen ska ansöka om tillstånd för detta hos tillsynsmyndigheten i den medlemsstat där företaget har sitt säte. Vissa regler gäller för samtliga tillhandahållare av tjänster för kryptotillgångar, t.ex. skyldigheten att agera ärligt, rättvist och professionellt, krav på försiktighetsåtgärder, organisato- riska krav och skydd för kunders kryptotillgångar. Vidare finns be- stämmelser om klagomålshantering, förebyggande av intressekon- flikter och outsourcing. Det finns även mer detaljerade regler som endast träffar vissa specifika kryptotillgångstjänster.

MiCA-förordningen reglerar vidare bl.a hur myndigheter ska sam- arbeta och utbyta information med varandra.

Förslaget till MiCA-förordning har förhandlats och rådets stän- diga representanters kommitté (COREPER) godkände den slutliga

1069

Bilaga 3

SOU 2023:16

texten i oktober 2022. Omröstning i plenum är preliminärt planerad att äga rum i april 2023.

Annan reglering med påverkan på betalningsekosystemet

Motverkande av penningtvätt och finansiering av terrorism

Transaktioner som syftar till att tvätta pengar, finansiera terrorism eller kringgå olika typer av sanktioner är brottsliga i Sverige och i många andra länder. Penningtvätt syftar ofta till att dölja medel som tjänats in genom brottslig verksamhet eller vilka personer som tjänat på sådan verksamhet. Vanliga förbrott till penningtvätt är bedräge- rier och skattebrott. Det kan vara fråga om allt från småskaliga akti- viteter till mer systematiserad verksamhet eller komplexa upplägg. Penningtvätt kan ofta också förekomma i en mer organiserad brotts- lighet som t.ex. avser narkotikahandel, människohandel eller koppleri.

Det gemensamma syftet med olika penningtvättsupplägg är att dölja pengarnas brottsliga ursprung. Bankerna står för den grund- läggande finansiella infrastrukturen och i princip alla pengar som tvättas behöver passera banksystemet i något skede. När det gäller genomförande av betalningar spelar leverantörer av betaltjänster – oavsett om det är en bank eller andra betaltjänstleverantörer – en vik- tig roll för att transaktioner ska kunna genomföras.

Penningtvätt genom användning av betaltjänster kan ske genom att illegala varor eller tjänster betalas via sådana tjänster. Ibland går betalningarna till bulvaner som därefter överför pengarna – eller tar ut dem för att lämna över dem kontant – till huvudmannen eller annan part i transaktionskedjan. Intäkter från brott kan även placeras i det finansiella systemet genom de reglerade penningöverförarna. Insätt- ning av brottsvinter i kontanter kan t.ex. skickas till bankkonton med mottagare, antingen i Sverige eller utomlands.92

Till skillnad från penningtvätt som har syfte att dölja tillgångars ursprung, handlar finansiering av terrorism om att dölja vad pengarna ska användas till. Insamling av medel för sådant ändamål sker bl.a. genom insättning av pengar på konton som tillhör privatpersoner, föreningar, stiftelser och företag. Insättningar sker även genom mobila betallösningar. För överföring av pengar från Sverige till terrorist-

92Polismyndigheten (2021), s. 66.

1070

SOU 2023:16

Bilaga 3

organisationer utomlands utnyttjas tillståndspliktiga verksamheter. Framför allt används kreditinstitut samt betaltjänstförmedlare men även utgivare av elektroniska pengar.93

Regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism har under de senaste åren genomgått betydande förändringar. Inom EU finns ett gemensamt regelverk som kommit till uttryck i ett antal direktiv. Genom det s.k. fjärde penningtvättsdirektivet94, som beslutades år 2015, stärktes regelverket avsevärt. Fjärde penning- tvättsdirektivet innebar bl.a. att

en vidare krets av verksamhetsutövare95 än tidigare inkluderades,

en tydligare riskbaserad metod för regelverket slogs fast,

möjligheterna att utnyttja förenklade kundkännedomsåtgärder stramades upp, att en katalog av administrativa sanktioner in- fördes, samt att

centrala nationella register med uppgifter om verkliga huvudmän skulle inrättas.

Redan kort tid därefter antog EU år 2018 det femte penningtvätts- direktivet. Bakgrunden till dessa ytterligare förändringar var bl.a. att finansieringen av terrorattacker i Europa och avslöjandena i de s.k. Panamadokumenten96 under år 2016 visat att det fanns kvarstående brister i regelverket som krävde skyndsamma åtgärder.97

93Ibid. s. 21 f.

94Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG.

95En verksamhetsutövare är en fysisk eller juridisk person som utför verksamhet som omfattas av penningtvättsregelverket. Dessa privata aktörer driver verksamheter av olika slag, både finan- siella och icke-finansiella, som har ansetts löpa risk för att utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

96Panamaläckan omfattade ett mycket stort antal dokument som hade framställts av en pana- mansk advokatbyrå. Dokumenten avslöjade omfattande skatteplanering, skatteflykt och även illegal verksamhet.

97Förändringarna som följer av femte penningtvättsdirektivet har genomförts i svensk rätt genom författningsändringar som trädde i kraft under 2020, vilka har inneburit ytterligare krav för verksamhetsutövare. Kretsen verksamhetsutövare har bl.a. utökats och regleringen för- stärkts i vissa avseenden, t.ex. i fråga om möjligheten att ta emot betalning med förbetalda kort och kraven på skärpta åtgärder i fråga om kunder som är etablerade i ett s.k. högrisktredje- land. Femte penningtvättsdirektivet har även inneburit förändringar för myndigheterna på området, bl.a. genom förbättrade möjligheter för tillsynsmyndigheter att samarbeta. En annan viktig nyhet är att finansunderrättelseenheterna inom EU ska ha tillgång till uppgifter om inne- havare av vissa konton och värdefack.

1071

Bilaga 3

SOU 2023:16

Det svenska penningtvättsregelverkets struktur

Penningtvättslagen och lagen (2017:631) om registrering av verkliga huvudmän (härefter benämnd registerlagen) trädde i kraft år 2017 och genomför i huvudsak det fjärde penningtvättsdirektivet i svensk rätt. Penningtvättslagen och registerlagen kompletteras i sin tur med bestämmelser i bl.a. förordningen (2009:92) om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism (härefter benämnd penning- tvättsförordningen) och förordningen (2017:667) om registrering av verkliga huvudmän. Dessa lagar och förordningar kompletteras i sin tur av specifika myndighetsföreskrifter för vissa verksamheter. För betalningsmarknaden är det särskilt Finansinspektionens föreskrif- ter och allmänna råd (FFFS 2017:11) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (härefter benämnda penningtvättsföre- skrifterna) som är relevanta. Penningtvättsföreskrifterna innehåller bl.a. mer detaljerade bestämmelser om hur personer som driver verk- samhet under Finansinspektionens tillsyn ska gå till väga för att upp- fylla penningtvättslagens krav. Vidare har flera branschspecifika organ utarbetat riktlinjer för hur dessa krav kan uppfyllas. Bland dessa kan för betaltjänstleverantörer särskilt nämnas de riktlinjer och vägled- ningar som Svenska institutet mot penningtvätt (Simpt)98 arbetat fram.

Flera rörelselagar och andra verksamhetsförfattningar som avser betaltjänstleverantörer refererar till penningtvättslagen, t.ex. lagen om bank- och finansieringsrörelse, lagen om värdepappersmarkna- den, betaltjänstlagen och spellagen (2018:1138). Dessa lagar tar inte primärt sikte på åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terror- ism, utan innehåller reglering som är aktuell för att bedriva aktuella verksamheter. Lagarna innehåller emellertid även bestämmelser om bl.a. tillsyn och sanktioner, som är tillämpliga i fråga om efterlevna- den av regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

De centrala straffrättsliga reglerna om penningtvätt finns fram- för allt i lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott. När det gäller finansiering av terrorism finns bl.a. straffrättsliga regler i lagen

98Simpt bildades 2016 av branschorganisationer inom den finansiella sektorn; Finansbolagens Förening, Fondbolagens förening, Föreningen Svensk Värdepappersmarknad, Sparbankernas Riksförbund, Svensk Försäkring, Svenska Bankföreningen och Svenska försäkringsförmed- lares förening. Syftet med Simpt är att ta fram branschvägledning för de finansiella företagens tolkning och tillämpning av penningtvättsregelverket.

1072

SOU 2023:16

Bilaga 3

(2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall.

Penningtvättslagen

Penningtvättslagen innehåller framför allt bestämmelser som riktar sig till fysiska och juridiska personer, s.k. verksamhetsutövare, som i Sverige bedriver verksamhet som riskerar att utnyttjas för penning- tvätt eller finansiering av terrorism. Här ingår finansiella aktörer som verkar på betalningsmarknaden, såsom kreditinstitut, betalnings- institut, e-pengainstitut och verksamhet som består i förvaltning av eller handel med virtuell valuta. Även flera kategorier av icke-finan- siella aktörer omfattas av regelverket.99 I fråga om finansiella verk- samhetsutövare gäller penningtvättslagens bestämmelser i regel även för filialer i Sverige till utländska juridiska personer med huvudkon- tor i utlandet (1 kap. 2 och 3 §§).

Riskbedömning

En verksamhetsutövare är skyldig att bl.a. bedöma hur de produkter och tjänster som tillhandahålls i verksamheten kan utnyttjas för pen- ningtvätt eller finansiering av terrorism och hur stor risken är för att så sker. En sådan allmän riskbedömning ska dokumenteras och hållas uppdaterad. Vid bedömningen ska det särskilt beaktas vilka slags produkter och tjänster som tillhandahålls samt vilka kunder, distri- butionskanaler och geografiska riskfaktorer som finns. Hänsyn ska också tas till uppgifter som kommer fram vid verksamhetsutövarens rapportering av misstänkta aktiviteter och transaktioner samt till in- formation om tillvägagångssätt för penningtvätt och finansiering av terrorism och andra relevanta uppgifter som myndigheter lämnar (2 kap. 1 §).

Omfattningen av den allmänna riskbedömningen ska bestämmas med hänsyn till verksamhetsutövarens storlek och art samt de risker för penningtvätt eller finansiering av terrorism som kan antas finnas. Riskbedömningen ska utformas så att den kan ligga till grund för

99Det rör sig bl.a. om personer som driver verksamhet som auktoriserad eller godkänd revisor, spelverksamhet med licens eller registrering samt personer som driver yrkesmässig handel med varor där det kan antas förekomma kontant betalning över vissa belopp, t.ex. bilhandlare, skrothandlare och antikhandlare.

1073

Bilaga 3

SOU 2023:16

verksamhetsutövarens rutiner, riktlinjer och övriga åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (2 kap. 2 §).

En verksamhetsutövare ska även bedöma de risker för penning- tvätt och finansiering av terrorism som kan förknippas med varje kund. Kundens riskprofil ska bestämmas med utgångspunkt i den allmänna riskbedömningen och verksamhetsutövarens kännedom om kunden. Bedömningen ska följas upp under pågående affärsförbin- delser och ändras när det finns anledning till det (2 kap. 3 §).

En omständighet som kan tyda på att risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är låg kan bl.a. vara att kunden är en stat, en region, en kommun eller motsvarande eller att kunden hör hemma inom EES eller en stat som har bestämmelser om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism som motsvarar dem i penning- tvättslagen och som tillämpar dessa bestämmelser på ett effektivt sätt (2 kap. 4 §).

Som hög risk kan i stället bl.a. beaktas att kundens ägarstruktur framstår som ovanlig eller alltför komplicerad för dess verksamhet, att kunden bedriver kontantintensiv verksamhet, att affärsrelationer eller transaktioner sker på distans utan användning av metoder som på ett tillförlitligt sätt kan säkerställa kundens identitet samt att betalning av varor och tjänster görs av någon som är okänd eller sak- nar koppling till kunden. Vidare kan vid bedömningen om risken är hög kundens hemvist beaktas. Har kunden hemvist i en stat som saknar effektiva system för bekämpning av penningtvätt eller finan- siering av terrorism, i en stat med betydande korruption och annan relevant brottslighet eller en stat som är föremål för sanktioner, embargon eller liknande åtgärder eller som finansierar eller stöder terroristverksamhet eller där terroristorganisationer är verksamma kan det tyda på en hög risk (2 kap. 5 § penningtvättslagen).

En verksamhetsutövare får inte etablera eller upprätthålla en affärs- förbindelse eller utföra en enstaka transaktion, om verksamhetsut- övaren inte har tillräcklig kännedom om kunden för att kunna han- tera risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism som kan förknippas med kundrelationen och för att kunna övervaka och be- döma kundens aktiviteter och transaktioner.100

100Skyldigheten gäller dock inte i fråga om vissa verksamhetsutövare, som t.ex. advokater och skatterådgivare, om affärsförbindelsen syftar till att försvara eller företräda en klient i fråga om ett rättsligt förfarande (3 kap. 1 § penningtvättslagen).

1074

SOU 2023:16

Bilaga 3

En affärsförbindelse får inte etableras om det finns misstanke om att verksamhetsutövarens produkter eller tjänster kommer att an- vändas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. En transaktion som på skälig grund kan misstänkas utgöra ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism får verksamhetsutövaren vidare inte utföra, om det inte är omöjligt att låta bli att utföra transaktionen eller om ett avstående sannolikt skulle försvåra den vidare utredningen (3 kap. 2 och 3 §§ penningtvättslagen).

Om verksamhetsutövaren inte har en affärsförbindelse med kun- den ska åtgärder för kundkännedom vidtas vid transaktioner som, ensamma eller tillsammans med en eller flera andra transaktioner, över- stiger vissa belopp (3 kap. 4–6 §§ penningtvättslagen).

Åtgärder för kundkännedom

De åtgärder för kundkännedom som verksamhetsutövaren ska vidta omfattar bl.a. att identifiera kunden och kontrollera kundens identi- tet genom identitetshandlingar eller registerutdrag eller genom andra uppgifter eller handlingar från en oberoende och tillförlitlig källa (3 kap. 7 § penningtvättslagen). Identifikation av kunden innebär att uppgifter ska inhämtas om kundens namn och andra relevanta upp- gifter som adress och i förekommande fall personnummer, organi- sationsnummer, födelsedatum, samordningsnummer eller liknande uppgifter.101 Kontrollen omfattar även enligt bestämmelsen en per- son som uppger sig handla på kundens vägnar. I sådana fall ska även behörigheten att företräda kunden kontrolleras.

En verksamhetsutövare ska i normalfallet enligt 3 kap. 8 § första stycket penningtvättslagen utreda om kunden har en verklig huvud- man. Med verklig huvudman avses bl.a. en fysisk person som, ensam eller tillsammans med någon annan, ytterst äger eller kontrollerar en juridisk person, t.ex. ett företag eller en förening. Om kunden har en verklig huvudman ska verksamhetsutövaren vidta åtgärder för att kontrollera den verkliga huvudmannens identitet.

En kontroll av kundens och den verkliga huvudmannens identitet ska som utgångspunkt slutföras innan en affärsförbindelse etableras eller en enstaka transaktion utförs (3 kap. 9 § penningtvättslagen). Utöver kontroll av kundens identitet ska verksamhetsutövaren be-

101Prop. 2016/17:173 s. 523.

1075

Bilaga 3

SOU 2023:16

döma om kunden eller kundens verkliga huvudman är en person i politiskt utsatt ställning eller en familjemedlem eller känd medarbe- tare till en sådan person samt om kunden är etablerad i ett land utan- för EES som av Europeiska kommissionen har identifierats som ett högrisktredjeland (3 kap. 10 och 11 §§ penningtvättslagen).

En verksamhetsutövare ska även inhämta information om affärs- förbindelsens syfte och art. Informationen ska ligga till grund för en bedömning av vilka aktiviteter och transaktioner som kunden kan förväntas vidta och genomföra inom ramen för affärsförbindelsen och kundens riskprofil (3 kap. 12 § penningtvättslagen).

Penningtvättsregelverkets bestämmelser om riskbedömning och åtgärder för kundkännedom behandlas även i kapitel 6 i fråga om rätten till tillgång till konto.

Kontroll, bedömning och utredning

Åtgärder för kontroll, bedömning och utredning ska utföras i den omfattning det behövs med hänsyn till kundens riskprofil och övriga omständigheter (3 kap. 14 § penningtvättslagen). Verksamhetsut- övare ska således göra en riskklassificering av sina kunder som sedan ska vara vägledande för vilka kundkännedomsåtgärder som ska vid- tas. Vid låg risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism får förenklade åtgärder vidtas och vid hög sådan risk ska skärpta åtgär- der vidtas (3 kap. 15–18 §§ penningtvättslagen).

En verksamhetsutövare är skyldig att övervaka pågående affärs- förbindelser och bedöma enstaka transaktioner i syfte att upptäcka aktiviteter och transaktioner, som kan antas ingå som ett led i pen- ningtvätt eller finansiering av terrorism. Inriktningen och omfatt- ningen av övervakningen ska bestämmas med beaktande av de risker som identifieras i den allmänna riskbedömningen, den risk för pen- ningtvätt och finansiering av terrorism som kan förknippas med kund- relationen och annan information om tillvägagångssätt för penning- tvätt eller finansiering av terrorism (4 kap. 1 § penningtvättslagen).

Om avvikelser eller misstänka aktiviteter eller transaktioner upp- märksammas ska verksamhetsutövaren genom skärpta åtgärder för kundkännedom och andra nödvändiga åtgärder bedöma om det finns skälig grund för att misstänka att det är fråga om penningtvätt eller finansiering av terrorism eller att egendom annars härrör från brotts-

1076

SOU 2023:16

Bilaga 3

lig handling. Om en verksamhetsutövare har skälig grund för sådana misstankar ska uppgifter om alla omständigheter som kan tyda på detta utan dröjsmål rapporteras till Polismyndigheten (4 kap. 2 och 3 §§ penningtvättslagen). En sådan s.k. penningtvättsrapport lämnas till Finanspolisen och är inte en polisanmälan.

Om Polismyndigheten (Finanspolisen) eller Säkerhetspolisen be- gär det ska en verksamhetsutövare, en clearingorganisation som be- driver clearing eller avveckling av betalningar, den som tillhandahåller finansiell infrastruktur som avser omedelbara betalningar, och den som bedriver eller under de senaste fem åren har bedrivit penning- insamling för humanitärt, kulturellt eller annat allmännyttigt ända- mål utan dröjsmål lämna alla uppgifter som behövs för en utredning om penningtvätt eller finansiering av terrorism (4 kap. 6 § första stycket). När en penningtvättsrapport har lämnats, ska även andra fysiska eller juridiska personer som avses i 1 kap. 2–5 §§ penning- tvättslagen lämna de uppgifter för utredningen som Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen begär (4 kap. 6 § andra stycket). Uppgifts- skyldigheten gäller således även för andra än den verksamhetsutövare som har lämnat en rapport om misstänkt penningtvätt eller finan- siering av terrorism. För att snabbt och fullständigt kunna lämna uppgifter om huruvida verksamhetsutövaren under femårsperioden haft en affärsförbindelse med en viss person och om förbindelsens art är en verksamhetsutövare skyldig att ha ett system för detta (4 kap. 7 § penningtvättslagen).

Som utgångspunkt får verksamhetsutövaren inte röja för kunden eller någon utomstående att bedömningen att det finns skälig grund att misstänka penningtvätt eller finansiering av terrorism utförs, har utförts eller kommer att utföras eller att uppgifter har lämnats till Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen (4 kap. 9 § första stycket penningtvättslagen). Denna tystnadsplikt är straffsanktionerad enligt 20 kap. 3 § brottsbalken. Undantag från tystnadsplikten gäller dock bl.a. för uppgifter som lämnas till tillsynsmyndighet eller brotts- bekämpande myndighet samt sådana uppgifter som lämnats mellan finansiella verksamhetsutövare som hör hemma inom EES och som ingår i samma koncern eller mellan sådana verksamhetsutövare och deras filialer och dotterföretag som är belägna i ett land utanför EES i vissa fall.

En clearingorganisation som bedriver clearing eller avveckling av betalningar eller den som tillhandahåller finansiell infrastruktur som

1077

Bilaga 3

SOU 2023:16

avser omedelbara betalningar får inte för någon utomstående obe- hörigen röja att uppgifter har lämnats enligt 6 § (4 kap. 9 a §). Tyst- nadsplikten enligt nämnda bestämmelse är även den straffsanktione- rad enligt 20 kap. 3 § brottsbalken.

Förordning om uppgifter som måste åtfölja överföringar av medel

Utöver EU:s penningtvättsdirektiv finns även en EU-förordning om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel.102 Denna förordning syftar till att säkerställa att FATF:s rekommendation om elektro- niska överföringar103 genomförs på ett enhetligt sätt i hela unionen och att det i synnerhet inte förekommer någon diskriminering eller diskrepans mellan, å ena sidan, nationella betalningar inom medlems- staterna och, å andra sidan, gränsöverskridande betalningar mellan medlemsstaterna.

Som huvudregel ska förordningen tillämpas på alla överföringar av medel (oavsett valuta) som sänds eller tas emot av en betaltjänst- leverantör eller en förmedlande betaltjänstleverantör som är etable- rad inom unionen (artikel 2.1). De uppgifter som betaltjänstleveran- törer (betalarens respektive betalningsmottagarens) måste säkerställa att varje överföring åtföljer är namn och betalkontonummer avse- ende betalare respektive betalningsmottagare. För betalarens betal- tjänstleverantör ska även uppgift om betalarens adress, officiella per- sonliga dokumentnummer, kundnummer eller födelseort och födelse- datum åtfölja överföringen (artikel 4.1–4.2).

Flertalet tjänster är undantagna förordningen (artikel 2.2–2.4). Exempelvis undantas i princip alla tjänster som även är undantagna tillämpningsområdet för betaltjänstdirektiven, bl.a. betalningar i kon- tanter, valutaväxling i kontanter och betalningsöverföringar som genomförs mellan betaltjänstleverantörer för egen räkning.104 Vidare undantas några kategorier av överföringar av medel där risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism är liten, såsom betalkort, instrument för elektroniska pengar, mobiltelefoner eller annan för- betald eller efterhandsbetald digital utrustning eller it-utrustning med

102Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/847 av den 20 maj 2015 om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upphävande av förordning (EG) nr 1781/2006.

103Se FATF:s rekommendation nr 16.

104Dvs. undantagen som förtecknas i artikel 3 a–m och o i det första betaltjänstdirektivet.

1078

SOU 2023:16

Bilaga 3

liknande egenskaper, där de uteslutande används för köp av varor eller tjänster.105 För dessa tjänster åtföljer normalt kortets, instrumentets eller utrustningens nummer alla överföringar. Dessutom undantas uttag från uttagsautomater, betalning av skatter, böter eller andra av- gifter, överföringar av medel som görs genom checkavbildningar (inklusive trunkerade checkar eller växlar), och överföringar av medel där både betalaren och betalningsmottagaren är betaltjänstleverantörer som agerar för egen räkning.

Särskild konsumentskyddsreglering

Detta avsnitt avser ge en överblick av de lagar och förordningar som är relevanta för konsumentskyddet på betalningsmarknaden. Betal- tjänstlagen innehåller specifika regler för att skydda konsumenter, men gäller exempelvis inte när konsumenten väljer betalsätt som i juridisk mening utgör kreditköp och inte en betaltjänst.

Förhållandet mellan betalning och kredit

Konsumenter erbjuds i allt större utsträckning kredit vid genom- förande av köp inom framför allt e-handeln (se kapitel 7). Detta gör att skiljelinjen mellan vad som utgör en betalning och en kredit kan vara diffus ur konsumentens synvinkel.106 Valet mellan en direktbetal- ning och betalning på kredit vid köp av en vara eller tjänst innebär bl.a. att olika lagar blir tillämpliga. Om en näringsidkare säljer en vara (lösa saker) till en konsument är de konsumenträttsliga bestämmel- serna i betaltjänstlagen tillämpliga på betaltjänsten som används vid köpet. Detta avser exempelvis kraven på stark kundautentisering vid t.ex. kortbetalningar och betalningar inom e-handeln, som närmare beskrivs ovan. Sker köpet på kredit (t.ex. faktura, avbetalning) gäller Konsumentkreditlagens (2010:1846) bestämmelser för kreditköp.107

105Däremot omfattas användningen av dessa tjänster i de fall de syftar till att verkställa en överföring från person till person.

106Konsumenternas Bank- och finansbyrå, Verksamhetsberättelse för 2020, s. 15.

107Stark kundautentisering gäller dock oavsett om betalningen täcks av en kredit eller inte, t.ex. vid köp med kreditkort. Skillnaden är att vid val av faktura sker betalningstillfället vid betalning av fakturan och inte vid köpet. Observera att en mottagarinitierad betalning kan ske, som inte behöver tillämpa stark kundautentisering. Detta bör inte förväxlas med kreditköp. Se Ebas förtydligande om detta på: Single rule book qa. [Question ID: 2019_4484]. www.eba.europa.eu.

1079

Bilaga 3

SOU 2023:16

En särskilt uppmärksammad betalningslösning inom e-handeln under senare år är s.k. ”köp nu betala senare”-upplägg (eng. Buy- now-pay-later, härefter BNPL), där kunden erbjuds att lägga en be- ställning på en vara och betala för den först en tid efter att varan mottagits. Dessa lösningar utgör kreditköp i konsumentkreditlagen, vilket närmare beskrivs nedan. Vanligtvis är den uppskjutna betal- ningen i dessa fall räntefri, men kan leda till andra avgifter (som upp- läggnings- eller aviavgifter) beroende på om konsumenten exem- pelvis väljer att betala med faktura eller delbetalning. När betalning av krediten väl sker gäller emellertid betaltjänstlagens bestämmelser.

Konsumentkreditlagen

EU:s konsumentkreditdirektiv108 har i svensk rätt genomförts i kon- sumentkreditlagen. Lagen gäller kredit som en näringsidkare lämnar eller erbjuder en konsument och är tvingande till förmån för kon- sumenterna. Några centrala bestämmelser i konsumentkreditlagen är exempelvis krav på att näringsidkaren ska iaktta god kreditgiv- ningssed och måttfullhet vid marknadsföring av krediter (6–7 §§). Näringsidkaren är även skyldig att pröva om konsumenten har eko- nomiska förutsättningar att fullgöra kreditavtalet innan kredit be- viljas. Kreditprövningen ska grundas på tillräckliga uppgifter om konsumentens ekonomiska förhållanden. Krediten får beviljas endast om konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra sitt åtagande. Konsumenten har även ångerrätt inom 14 dagar från det att kreditavtalet ingås och konsumenten erhållit lagstadgad informa- tion om krediten (21–22 §§).

Vissa typer av krediter undantas några av kraven i konsument- kreditlagen. Exempelvis undantas andra räntefria krediter än konto- krediter som inte är förbundna med mer än en obetydlig avgift och som ska betalas tillbaka inom tre månader från bestämmelserna om konsumentens ångerrätt. Utgör krediten dessutom ett kreditköp gäller inte heller reglerna om kreditprövning. Detta undantag tar enligt för- arbetena sikte på bl.a. fakturakrediter, dvs. kortfristiga krediter som är avsedda att finansiera ett köp av en vara eller tjänst som kredit- givaren tillhandahåller konsumenten (t.ex. köp av en kapitalvara mot

108Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/48/EG av den 23 april 2008 om konsument- kreditavtal och om upphävande av rådets direktiv 87/102/EEG.

1080

SOU 2023:16

Bilaga 3

faktura). Men även fristående krediter omfattas av undantaget, lik- som så kallade abonnemangsavtal, dvs. avtal som innebär att konsu- menten fortlöpande tillhandahålls en vara eller tjänst, t.ex. el eller vatten.109

Vid ett kreditköp har konsumenten rätt att göra samma invänd- ningar mot kreditgivaren som mot säljaren (29 §). Denna bestämmelse ger t.ex. konsumenten ett starkare konsumentskydd vid användning av kreditkort i förhållande till debetkort.

Särskilda konsumentskyddsbestämmelser i betaltjänstlagen

Informationsgivning

Betaltjänstlagen innehåller vissa regler om informationsgivning som är tvingande till konsumenters förmån (4 kap.). Även i valutaväxlings- lagen finns bestämmelser om att finansiella institut som ägnar sig åt valutaväxling tydligt måste informera om tillämpade växelkurser och avgifter samt tillhandahålla avräkningsnota som anger personens namn, köp- respektive säljkurs samt avgifter (5 §). Om sådan information inte lämnas ska marknadsföringslagen (2008:486) tillämpas.110

Marknadsföring av betaltjänster

Den 1 juli 2020 infördes nya regler i betaltjänstlagen om marknads- föring av betaltjänster online, som innebar ett krav på betaltjänst- leverantörer att presentera betalningssätt på ett visst sätt vid e-han- del (7 a kap.). Dessa regler bygger inte på något EU-direktiv utan var ett nationellt initiativ för att bl.a. stävja överskuldsättning. Om en konsument som köper varor eller tjänster online kan välja ett be- talningssätt som innebär att en kredit inte lämnas, ska ett sådant betalningssätt visas först. Ett betalningssätt som innebär att en kredit lämnas får inte heller vara förvalt om det finns andra betalningssätt.

109Prop. 2009/10:242 s. 89.

110Med undantag av bestämmelserna om marknadsstörningsavgift.

1081

Bilaga 3

SOU 2023:16

Särskilda bestämmelser i förordningen om förmedlingsavgifter

Enligt förmedlingsavgiftsförordningen får en betalningsordning (t.ex. Visa, Mastercard eller American Express) inte tvinga en betalningsmot- tagare som godtar vissa kategorier av kortbaserade betalningsinstru- ment att även godta andra kategorier av kortbaserade betalnings- instrument som utgivits inom ramen för samma betalningsordning (artikel 10). En betalningsmottagare kan således välja att avtala om att ta emot debetkort, kreditkort, förbetalda kort eller företagskort från respektive betalningsordning. En betalningsmottagare som be- slutar att inte godta samtliga kort är dock skyldig att informera kon- sumenten om detta på ett klart och otvetydigt sätt vid ingång till butik och vid kassan eller, om det är fråga om distansförsäljning, på annat sätt i god tid innan ett köpeavtal ingås. Enligt 3 § kompletteringslagen till förordningen ska marknadsföringslagen tillämpas om information inte tillhandahålls i enlighet med förordningens bestämmelser med undantag för bestämmelserna i 29–36 §§ om marknadsstörningsavgift. Sådan information ska anses vara väsentlig enligt 10 § tredje stycket den lagen.

Integritetsskydd

En grundläggande förutsättning för att betalningsmarknaden ska fun- gera är att det finns ett tillräckligt skydd för enskildas integritet och säkerhet. Utan dessa beståndsdelar riskerar allmänhetens förtroende för betalningsmarknaden att skadas. I dagens kontext innebär detta bl.a. att det är av stor vikt att säkerställa att den enskildes integritet värnas i hela betalkedjan. När en elektronisk betalning sker innebär det också att en mängd information (data) om betalningen förflyttas genom betalkedjan. Sådan data består i stor utsträckning av person- uppgifter, vilket gör att bl.a. generella regler gällande dataskydd aktua- liseras och gäller för samtliga aktörer i betalkedjan. Nedan redogörs i korthet för dessa generella regler samt särskilda regler som gäller för vissa finansiella företag under Finansinspektionens tillsyn. En mer utförlig kartläggning av skyddet av betaldata i förhållande till privata aktörer återfinns i sin helhet i bilaga 6. Reglering som rör informa- tionssäkerhet, cybersäkerhet och beredskap beskrivs i kapitel 12.

1082

SOU 2023:16

Bilaga 3

Dataskyddsförordningen

Grunden för personuppgiftsskyddet återfinns i den Europeiska kon- ventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna (Europakonventionen). En av dessa rättigheter är individens rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, som inne- bär att ingen ska behöva utsättas för godtyckliga eller olagliga in- skränkningar i sitt privatliv. Europakonventionen gäller som lag i Sverige. Ett grundläggande skydd för den personliga integriteten åter- finns även i svensk grundlag, i 2 kap. 6 § regeringsformen:

var och en [är] gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden.

Verksamhetsutövares behandling av personuppgifter regleras i Sverige huvudsakligen genom EU:s dataskyddsförordning111 (eng. General Data Protection Regulation, GDPR) samt de olika kompletterande regleringarna i lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. (härefter benämnd dataskyddslagen) och den svenska kompletteringsförordningen.112 Dataskyddsföord- ningen är generellt tillämplig i det avseendet att den tillämpas på i princip all databehandling som innefattar behandling av personupp- gifter. Förordningen är samtidigt också specifik i den bemärkelsen att regelverket innehåller detaljerade regleringar om krav och villkor för hur personuppgifter får behandlas.

Eftersom dataskyddsförordningen tillämpas generellt gäller den i princip för samtliga aktörer som utför någon åtgärd som inkluderar data inom en betalningskedja (med undantag för betalaren själv), oaktat om de är offentliga eller privata aktörer. De generella kraven i dataskyddsförordningen tillämpas också förhållandevis lika på alla sådana aktörer, där eventuella skillnader i hur kraven tillämpas främst beror på skillnader i vilka behandlingar som utförs eller om det före- ligger kompletterande lagstiftning som träffar aktörerna olika.

Personuppgifter definieras i förordningen som uppgifter som direkt avser en fysisk person och uppgifter som indirekt kan hänföras till

111Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG.

112Därutöver finns det ett stort antal föreskrifter, rekommendationer, riktlinjer och vägled- ningar som utgetts av IMY samt den EDPB och i viss mån inkluderat dess föregångare, arti- kel 29-gruppen.

1083

Bilaga 3

SOU 2023:16

en fysisk person, dvs. uppgifter genom vilka en person kan identi- fieras (artikel 4). Detta innebär att det antingen går att identifiera personen direkt genom uppgifterna eller att personen går att indirekt identifieras genom användande av ”hjälpmedel”113. Om det är rimligt sannolikt att en fysisk person kan identifieras med användande av hjälpmedel är det fråga om personuppgifter. Det är tillräckligt att någon annan har faktiska eller legala möjligheter att identifiera de aktuella fysiska personerna, dvs. även uppgifter som innehavaren själv inte kan härleda kan anses vara personuppgifter. Exempel på så- dana typer av uppgifter som ansetts vara personuppgifter är krypterade uppgifter, dynamiska IP-adresser, metadata, ofullständiga (hashade) kontokortsuppgifter eller numrerade resekort. Sammantaget innebär detta att definitionen av personuppgifter är bred, vilket medför att dataskyddsreglerna tillämpas i stor omfattning och över många olika områden. Som utgångspunkt kan det antas att större delen av all data som överförs i en betalning, inklusive metadata och kodade eller krypterade uppgifter, ska anses vara personuppgifter. Den enda sorts data i en betalning som med säkerhet kan sägas inte utgöra person- uppgifter är aggregerad data som har anonymiserats på en sådan nivå att uppgifterna inte på något sätt går att härleda till en enskild per- son. Således utgör dataskyddsförordningen en grundläggande regler- ing för i princip all hantering av data i en betalningssituation.

Specialbestämmelser i andra regelverk

Utöver dataskyddsförordningens generella bestämmelser finns spe- cialbestämmelser kring personuppgiftsbehandling i annan reglering med påverkan på betalningsekosystemet. Ett exempel på sådan spe- cialreglering är penningtvättsregelverkets bestämmelser om att viss behandling av personuppgifter behöver ske vid bl.a. monitorering och rapportering av misstänkt penningtvätt eller terrorismfinansiering (5 kap. penningtvättslagen).

Även betaltjänstlagen innehåller specialbestämmelser för person- uppgiftsbehandling som syftar till att reglera betaltjänstleverantörers möjlighet att behandla personuppgifter i samband med vissa speci- fika åtgärder för förebyggande, undersökning och avslöjande av be- talningsbedrägerier (6 kap. betaltjänstlagen). Genom det andra betal-

113Kan utgöras av ytterligare uppgifter eller tekniska hjälpmedel.

1084

SOU 2023:16

Bilaga 3

tjänstdirektivet förtydligades att betaltjänstleverantörer (t.ex. banker eller tredjepartsleverantörer) endast ska ha tillgång till, behandla och bevara sådana personuppgifter som är nödvändiga för tillhandahål- lande av betaltjänsterna, med uttryckligt medgivande från betaltjänst- användaren (artikel 94.2).

Särskilt om samspel mellan dataskyddsförordningen och det andra betaltjänstdirektivet

Eftersom reglerna i det andra betaltjänstdirektivet respektive data- skyddsförordningen överlappar varandra har Europeiska dataskydds- styrelsen (EDPB) gett ut riktlinjer om förhållandet mellan dataskydds- förordningen och det andra betaltjänstdirektivet.114 I dessa riktlinjer har EDPB särskilt fokuserat på den vidarebehandling som kan ske av tredjepartsleverantörer (se ovan) samt på annan behandling av per- sonuppgifter för andra ändamål.115

Särskilda bestämmelser om känsliga betalningsuppgifter

Efter genomförandet av det andra betaltjänstdirektivet finns även särskilda bestämmelser i betaltjänstlagen om att s.k. känsliga betal- ningsuppgifter tillhörande en betaltjänstanvändare inte får lagras av tredjepartsleverantörer (5 kap. 8 § och 15 §). Sådana uppgifter inne- fattar personliga behörighetsfunktioner eller annan uppgift som kan användas för svikliga förfaranden (1 kap. 4 §). Kontoinnehavarens namn och kontonummer räknas dock inte till känsliga betalnings- uppgifter i sådan verksamhet som drivs av tredjepartsleverantörer. Begreppet känsliga betalningsuppgifter i betaltjänstlagen skiljer sig därför väsentligt mot begreppet känsliga personuppgifter enligt data- skyddsförordningen (artikel 9), som i stället avser t.ex. etniskt ur-

114EDPB riktlinjer 6/2020.

115Enligt det andra betaltjänstdirektivet föreligger det en rätt för tredjepartsleverantörer att få tillgång till och få använda information på betalkonton, förutsatt att ett uttryckligt medgivande för sådan behandling getts av kontoinnehavaren. Enligt EDPB bör detta uttryckliga med- givande endast ses som ett avtalsrättsligt godkännande av de villkor för personuppgiftsbehand- lingen som ingås mellan betaltjänstleverantören och betaltjänstanvändaren och ska inte lik- ställas med ett uttryckligt samtycke i dataskyddsförordningen. Inte heller utgör ett uttryckligt medgivande någon ytterligare rättslig grund för personuppgiftsbehandling. Således måste betaltjänstleverantören enligt EDPB kunna påvisa både en rättslig grund för personuppgifts- behandling och ett uttryckligt medgivande enligt betaltjänstlagen.

1085

Bilaga 3

SOU 2023:16

sprung, politiska åsikter och religiös åskådning. Dessa bör därför inte förväxlas med varandra.

Banksekretess och annan finansiell sekretess

Betaltjänstleverantörer som kreditinstitut, betalningsinstitut och institut för elektroniska pengar omfattas av viss lagreglerad sekretess i förhållande till sina kunder.116 Denna sekretess gäller utöver de generella bestämmelserna i dataskyddsreglerna och de specialregler som nämnts ovan och motiveras med att kunderna i regel har ett intresse av att deras personliga integritet och ekonomiska intressen respekteras genom att information om privata och ekonomiska ange- lägenheter inte sprids. Följderna av bristande sekretess kan t.ex. bli att allmänheten undviker att placera pengar hos svenska banker, med ett potentiellt utflöde av kapital från Sverige som följd.

Banksekretessen i lagen om bank- och finansieringsrörelse

Den sekretess som omfattar kreditinstitut, den s.k. banksekretessen, finns reglerad i lagen om bank- och finansieringsrörelse. Av denna lag framgår att enskildas förhållanden till kreditinstitut inte obehö- rigen får röjas (1 kap. 10 §).

Bestämmelserna om sekretess ska skydda de enskilda kunderna oavsett om dessa är privatpersoner, företag eller offentligrättsliga subjekt. Egenskapen att vara eller ha varit kund ska ges vidast möjliga tolkning. Om inte något som helst kundförhållande förekommer eller har förekommit mellan en person och ett finansiellt institut, finns inget som konstituerar någon tystnadsplikt rörande personen. En banks rättsförhållanden till andra, till exempel anställda och hyres- värdar, omfattas således inte av sekretessen.

116Även inkluderat registrerade betaltjänstleverantörer och registrerade utgivare av elektroniska pengar.

1086

SOU 2023:16

Bilaga 3

Finansiell sekretess i betaltjänstlagen och e-penninglagen

Enligt betaltjänstlagen gäller att den som är eller har varit knuten till ett betalningsinstitut eller en registrerad betaltjänstleverantör som anställd eller uppdragstagare inte obehörigen får röja eller utnyttja vad han eller hon i anställningen eller under uppdraget i verksam- heten med betaltjänster har fått veta om enskildas förhållanden till institutet eller leverantören (3 kap. 12 §). Till skillnad från regler- ingen i lagen om bank- och finansieringsrörelse träffar skyldigheten i betaltjänstlagen alltså inte själva institutet utan de enskilda perso- nerna som är eller har varit knutna till detta. Motsvarande bestäm- melse i e-penninglagen (3 kap. 12 §) avses ha samma innebörd.

Elektroniska identifieringstjänster

I takt med att fler och fler transaktioner och rättshandlingar utförs elektroniskt har behovet ökat av säkra elektroniska metoder för identifiering av privatpersoner och företag och elektroniska under- skrifter. För betalningskedjan är identifieringsmomentet inte minst av stor vikt för att motverka bedrägerier. Dessutom utgör identifier- ingsmomentet en nyckelroll för uppfyllande av kundkännedomskra- ven i penningtvättsregelverket. Om en enskild inte kan identifieras med tillräcklig säkerhet får t.ex. en bank inte inleda ett kundförhållande med densamme eller genomföra en enstaka transaktion för dennes räkning. Säkra identifieringsmetoder och -tjänster har dessutom blivit alltmer betydelsefulla efter införande av krav på stark kundauten- tisering vid elektroniska transaktioner (inkl. kortköp i fysisk miljö) eller distansbetalningar (typiskt sett alla betalningar inom e-handeln).117

Fysiska identifieringshandlingar i Sverige utgörs av pass, körkort eller nationell ID-handling utfärdade av staten via Polismyndigheten. De digitala motsvarigheterna till dessa identifieringshandlingar består av olika typer av e-legitimationer, dvs. elektroniska identitetshand- lingar som kan användas för att identifiera innehavaren på elektro- nisk väg. E-legitimationen kan användas av enskilda och av före- trädare för företag eller myndigheter vid åtkomst till olika typer av e-tjänster. Den används också i andra sammanhang, som vid infor- mationsutbyte mellan myndigheter och internt i organisationer. För

117Utredning pågår om att utvidga kravet på stark kundautentisering också vid fakturaköp, se Ett stärkt skydd mot bedrägerier vid betalningar online.

1087

Bilaga 3

SOU 2023:16

betalningar är den dominerande digitala identifieringstjänsten i Sverige BankID, vilken beskrivs närmare i kapitel 8.

eIDAS-förordningen

I juli 2014 trädde Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av den 23 juli 2014 om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre markna- den och om upphävande av direktiv 1999/93/EG (härefter eIDAS- förordningen) i kraft. Förordningen syftar till att öka förtroendet för elektroniska transaktioner på den inre marknaden genom att till- handahålla en gemensam grund för ett säkert elektroniskt samspel mellan företag, medborgare och offentliga myndigheter. Därigenom ska effektiviteten öka hos offentliga och privata e-tjänster samt i elektronisk affärsverksamhet och e-handel i unionen.

eIDAS-förordningen består bl.a. av reglering kring anmälan av system för elektronisk identifiering, tillitsnivåer för sådana system och krav på s.k. betrodda tjänster.118

System och medel för elektronisk identifiering

En elektronisk identifiering utgör enligt eIDAS-förordningen:

en process inom vilken personidentifieringsuppgifter i elektronisk form, som unikt avser en fysisk eller juridisk person eller en fysisk person som företräder en juridisk person, används.

Vidare definieras ett system för elektronisk identifiering som ett sådant system

”genom vilket medel för elektronisk identifiering utfärdas till en fysisk eller juridisk person” och medel för elektronisk identifiering som ”en materiell och/eller immateriell enhet som innehåller personidentifier- ingsuppgifter och som används för autentisering för nättjänster” (arti- kel 3.1–2 och 4).

System för elektronisk identifiering ska anmälas till kommissionen enligt ett särskilt förfarande som framgår av artiklarna 7–9 förord- ningen. Där anges vilka system som får anmälas, hur anmälan ska gå

118Som exempel faller en underskrift med BankID in under definitionen av betrodda tjänster i eIDAS-förordningen som en avancerad elektronisk underskrift.

1088

SOU 2023:16

Bilaga 3

till och vilka krav som ställs på de anmälda systemen och de medel för elektronisk identifiering som utfärdas inom dessa.

eIDAS-förordningen fastställer bl.a. olika tillitsnivåer för system för elektronisk identifiering som anmälts till kommissionen. An- mälda system kategoriseras enligt tillitsnivåerna låg, väsentlig och/ eller hög.

Medel för elektronisk identifiering utfärdade inom ramen för ett system för elektronisk identifiering som har anmälts av en medlems- stat samt förts upp på en särskild förteckning som offentliggörs av kommissionen omfattas av s.k. ömsesidigt erkännande. Det innebär att de måste accepteras inom hela EU.

Kompletterande bestämmelser

eIDAS-förordningen kompletteras i nationell rätt med bestämmelser i lagen (2016:561) med kompletterande bestämmelser till EU:s för- ordning om elektronisk identifiering samt förordningen (2016:576) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om elek- tronisk identifiering, vilka båda trädde i kraft i samband med att eIDAS-förordningen blev tillämplig. Lagen med kompletterande be- stämmelser reglerar bl.a. frågor kring granskning, certifiering och tillsyn av betrodda tjänster. I förordningen utnämns Post- och tele- styrelsen (PTS) som ansvarig tillsynsmyndighet för bestämmelserna om betrodda tjänster (se nedan). Vidare lämnas bemyndiganden till PTS, Myndigheten för digital förvaltning (Digg) och Myndigheten för samhällsberedskap (MSB) att meddela föreskrifter inom olika om- råden kopplade till eIDAS-förordningen. Digg ansvarar även för an- mälan av system för elektronisk identifiering och åtgärder vid säker- hetsincidenter (7–10 §§). Digg och MSB har däremot inte något tillsynsansvar i förhållande till eIDAS-förordningen.

Kvalitetsmärkning för e-legitimationer

Digg granskar och godkänner svenska e-legitimationer för erhål- lande av det statliga kvalitetsmärket ”Svensk e-legitimation”. Kvali- tetsmärket grundar sig på Diggss tillitsramverk som i sin tur baseras på internationella standarder. Tillitsramverket syftar till att etablera gemensamma krav för utfärdare av kvalitetsmärkta svenska e-legi-

1089

Bilaga 3

SOU 2023:16

timationer. Kravens omfattning beror på vilken tillitsnivå (1–4) som e-legitimationen bedöms uppfylla. Valet av tillitsnivå görs genom en avvägning utifrån sex riskområden och vad en felaktig legitimering skulle kunna föra med sig för negativa konsekvenser. De svenska tillitsnivåerna 2, 3 och 4 motsvarar eIDAS-förordningens tillitsnivåer låg, väsentlig och hög.119

Olovlig befattning med betalningsverktyg

På senare år har även det straffrättsliga skyddet för elektroniska identifieringstjänster stärkts på olika sätt.120 Den 31 maj 2021 inför- des olovlig befattning med betalningsverktyg som ett nytt uppsåtligt brott i 9 kap. brottsbalken. Med denna lagändring genomförde Sverige Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/713 av den 17 april 2019 om bekämpande av bedrägeri och förfalskning som rör andra betalningsmedel än kontanter och om ersättande av rådets rambeslut 2001/413/RIF (det s.k. ”non-cash direktivet”). Direktivets syfte är att slå fast minimiregler om fastställande av brottsrekvisit och påföljder inom områdena bedrägeri och förfalskning som rör andra betalnings- medel än kontanter. Den nya bestämmelsen i brottsbalken innebär att det är straffbart att

1.olovligen införskaffa ett betalningsverktyg,

2.för bedräglig användning förvanska ett betalningsverktyg eller i samma syfte framställa ett falskt sådant verktyg, eller

3.använda ett olovligen införskaffat eller förvanskat eller falskt be- talningsverktyg eller ta annan befattning med ett sådant betal- ningsverktyg.

Straffet för brottet uppgår till böter eller fängelse i högst två år. Betal- ningsverktyg definieras som skyddade verktyg, handlingar eller upp- gifter som ger möjlighet att överföra pengar eller ett penningvärde (9 kap. 3 c §).

119Vägledning för utfärdare. www.digg.se (hämtad 2022-02-22).

120Brottsbalken uppdaterades även nyligen på så sätt att brott mot urkunder nu även inklu- derar elektroniska urkunder (14 kap. 1 § brottsbalken). Så lagstiftning om urkundsförfalsk- ning, sanningsbrotten, förneka sin underskrift, osant intygande, osann urkund och missbruk av urkund som sanningslöst åberopas gäller på samma sätt för en elektronisk urkund.

1090

SOU 2023:16

Bilaga 3

Konkurrensrättsliga aspekter

Konkurrens på betalningsmarknaden uppstår främst i det s.k. tjänste- lagret där betaltjänster och applikationer står i direkt kontakt med konsumenterna. Dagens elektroniska betaltjänster innebär som regel ett samarbete mellan flera olika aktörer (banker, tredjepartsleveran- törer och tekniska leverantörer) som behöver utbyta information sinsemellan. Därmed finns en tydlig konkurrensaspekt eftersom mark- nadens funktionssätt kan beröra konkurrensmässiga begrepp som exempelvis horisontella och vertikala samarbeten, nätverkseffekter, dominans, nödvändiga faciliteter, utestängning etc.121 Konkurrens- aspekter på betalningsmarknaden belyses i kapitel 9. Med genom- förandet av det andra betaltjänstdirektivet infördes en för EU-direk- tiv unik komponent i form av rena konkurrensmässiga aspekter för privata aktörer att rätta sig efter och behöriga myndigheter att tillse efterlevnaden av. Detta avsnitt behandlar såväl generella som sär- skilda konkurrensrättsliga aspekter i dagens reglering på betalnings- marknaden.

Konkurrenslagen

Den svenska konkurrenslagen (2008:579) består av generella kon- kurrensrättsliga krav som gäller för samtliga fysiska eller juridiska personer som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur. Konkurrenslagen omfattar därmed bl.a. samtliga aktörer som erbju- der betaltjänster på den svenska betalningsmarknaden. Konkurrens- lagen innehåller tre former av förbud:

Förbud mot konkurrensbegränsande samarbeten,

Förbud mot missbruk av dominerande ställning, och

Förbud mot företagskoncentrationer.

Förbud mot konkurrensbegränsande samarbeten

Förbjudna konkurrensbegränsande samarbeten kan vara såväl hori- sontella som vertikala samarbeten och avtal som hindrar, begränsar eller snedvrider konkurrensen och därigenom försämrar marknader-

121Konkurrensverket (2017), s. 11.

1091

Bilaga 3

SOU 2023:16

nas funktion. Förbjudna horisontella samarbeten är olika former av samarbeten mellan konkurrenter avseende exempelvis affärskänslig information, priser och uppdelning av marknaden, vilka skadar kon- kurrensen. Förbjudna vertikala avtal är samarbeten mellan aktörer i olika led i leveranskedjan, vilka begränsar endera partens möjlighet att fritt agera och konkurrera på sin marknad122 och som skadar kon- kurrensen. De flesta vertikala avtal begränsar inte konkurrensen utan ökar de samverkande företagens effektivitet och är positiva för eko- nomin. Vertikala avtal som däremot kan begränsa konkurrensen är till exempel sådana där olika villkor tillämpas för liknande transak- tioner eller där det förekommer olika former av exklusivitetsvillkor. Ett avtal enligt 2 kap. 1 § likställs även med beslut av en samman- slutning av företag och samordnade förfaranden av företag (1 kap. 6 §). Avtal eller avtalsvillkor som är förbjudna enligt denna bestäm- melse är också ogiltiga (2 kap. 6 §).

Förbud mot missbruk av dominerande ställning

Det är förbjudet att missbruka en dominerande ställning på en mark- nad (2 kap. 7 §). Förbudet är riktat mot aktörer med marknadsmakt som genom sitt agerande kan hämma och begränsa konkurrensen. Med dominerande ställning avses att ett företag har så stark mark- nadsställning att det kan agera oberoende av sina konkurrenter och kunder och i sista hand konsumenterna. En hög marknadsandel är en indikation på dominans, men även andra omständigheter beaktas, till exempel företagets finansiella styrka och om det är vertikalt integ- rerat, liksom om det finns hinder för konkurrenter att träda in och expandera på marknaden. En marknadsandel överstigande 50 procent kan medföra en presumtion för dominans. Ett företag med domi- nerande ställning har ett särskilt ansvar för att inte hämma en effek- tiv konkurrens på marknaden.

Förfaranden som kan utgöra missbruk av dominerande ställning är exempelvis underprissättning som syftar till att eliminera konkur- renter, vilket innebär att dominanten säljer produkter under produk- tionskostnaden. Det kan också handla om exklusivitetsvillkor och lojalitetskapande rabatter, vilka utestänger mindre konkurrenter från

122Med marknaden avses det ekonomiskt-konkurrensrättsliga begreppet ”relevant marknad”. För mer detaljer kring relevant marknad, se Carlsson och Bergman (2015), Konkurrenslagen

2kap. 1 § och 7 kap. 1 §.

1092

SOU 2023:16

Bilaga 3

att kunna konkurrera om kunder, eller att dominanten vägrar leve- ranser av produkter eller tjänster som utgör nödvändiga insatsvaror för att verka på en marknad (t.ex. finansiell infrastruktur). Även förfaranden som överprissättning och oskäliga avtalsvillkor kan ut- göra missbruk av dominerande ställning. Flera i och för sig fristående företag kan tillsammans ha en dominerande ställning på marknaden, s.k. kollektiv dominans. De berörda företagen ska då vara samman- kopplade på ett sådant sätt att de tillämpar samma uppträdande på marknaden.123 Det finns i Sverige i dag ännu inga mål involverande aktörer på betalningsmarknaden när det gäller vare sig kartellbildning eller missbruk av dominerande ställning.

Förbud mot företagskoncentrationer

Det är förbjudet med företagskoncentrationer som är ägnade att på- tagligt hämma förekomsten eller utvecklingen av en effektiv kon- kurrens inom landet i dess helhet eller en avsevärd del av det (4 kap.

1§). Konkurrensverket är ansvarig myndighet för att pröva företags- koncentrationer. Anmälan till Konkurrensverket ska göras om:

1.de berörda företagen tillsammans har haft en omsättning föregå- ende räkenskapsår i Sverige som överstiger en miljard kronor, och

2.minst två av de berörda företagen har haft en omsättning i Sverige föregående räkenskapsår som överstiger 200 miljoner kronor för vart och ett av företagen.

Detta innebär att konsolideringar som sker mellan aktörer på betal- ningsmarknaden i vissa fall kan behöva anmälas och prövas av Kon- kurrensverket, som mot bakgrund av konkurrenslagens bestämmel- ser har möjlighet att förbjuda sammanslagningar.

Särskild konkurrensrättslig reglering med påverkan på betalningar

Utöver de generella bestämmelserna i konkurrenslagen finns särskilda regler i bl.a. betaltjänstlagen som avser att förbättra konkurrensen på betalningsmarknaden.

123Carlsson och Bergman (2015), Konkurrenslagen 7 kap. 1 §.

1093

Bilaga 3

SOU 2023:16

Tillträde till betalningssystem

I betaltjänstlagen finns bestämmelser om krav på icke-diskriminerande tillträdesregler till betalningssystem, som bl.a. syftar till att främja konkurrensen mellan aktörer på betaltjänstmarknaden (7 kap.). Den eller de som har ansvar för ett betalningssystem ska säkerställa att reglerna om tillträde till betalningssystemet är objektiva, icke-diskri- minerande och proportionella (7 kap. 1 §). Reglerna får inte hindra tillträde i större utsträckning än vad som är nödvändigt för att skydda mot risker i verksamheten och för att skydda betalningssystemets finansiella och operativa stabilitet. Reglerna får inte heller begränsa faktiskt deltagande i andra betalningssystem eller diskriminera be- taltjänstleverantörer på grund av den juridiska form som deras verk- samhet bedrivs i. Slutligen får en betaltjänstleverantör, som är en juri- disk person, inte nekas tillträde till ett betalningssystem (7 kap. 2 §).

Dessa bestämmelser gäller dock inte för betalningssystem som är anmälda enligt lagen om avvecklingssystem. Riksbankens RIX-system, Bankgirots Clearing- och avvecklingstjänst och BIR Avvecklings- tjänst omfattas därmed inte av dessa krav på icke-diskriminerande tillträdesregler.124 Bestämmelserna gäller inte heller betalningssystem där en enda betaltjänstleverantör – en enda enhet eller en grupp – är ensam ansvarig för systemets ledning och kan verka som både be- talarens och betalningsmottagarens betaltjänstleverantör, och denne betaltjänstleverantör tillåter andra betaltjänstleverantörer att delta i systemet och sätta egna priser gentemot betalare och betalnings- mottagare, men dessa andra betaltjänstleverantörer inte har rätt att förhandla sinsemellan om avgifter avseende betalningssystemet. Dessa undantag omfattar exempelvis trepartskortssystem – t.ex. American Express och Diners Club – där det kortutgivande institutet också är kortinlösare. Undantaget träffar också betaltjänster som erbjuds av teleoperatörer, eller penningöverföringstjänster där systemoperatören är både betalarens och betalningsmottagarens betaltjänstleverantör. Ett ytterligare exempel är bankernas interna system.125

Mot bakgrund av undantagen från tillträdesreglerna och Finans- inspektionens beslut om vilka system som anses utgöra generella be-

124Systemen omfattas emellertid av andra regler som också föreskriver icke-diskriminering. Till exempel omfattas Bankgirot av reglerna om fritt tillträde och neutralitet i 20 kap. 1 § andra stycket lagen om värdepappersmarknaden och tillsammans omfattas både Bankgirot och RIX av princip 18 i PFMI om fair and open access.

125Prop. 2009/10:220 s. 277.

1094

SOU 2023:16

Bilaga 3

talsystem berör tillträdesreglerna främst fyrpartsbetalningsordningar, dvs. kortnätverk som Mastercard och Visa.

Lagen om valfrihetssystem

Med valfrihetssystem avses enligt lagen (2013:311) om valfrihets- system i fråga om tjänster för elektronisk identifiering (härefter be- nämnd lagen om valfrihetssystem) ett förfarande där den enskilde har rätt att välja den leverantör som ska utföra en e-legitimations- tjänst och som en upphandlande myndighet har godkänt och tecknat kontrakt med (se ovan om elektroniska identifieringstjänster). Både offentliga aktörer och leverantörer av e-legitimationer kan löpande ansluta sig till sådant system. Den stora skillnaden mellan ett valfri- hetssystem och traditionell offentlig upphandling är att det i ett val- frihetssystem inte finns någon konkurrenssituation mellan leveran- törerna vid tidpunkten för tilldelningsbeslutet.126

Motiven bakom lagen om valfrihetssystem var bl.a. att uppmuntra och underlätta marknadsdriven teknikutveckling och spridning av användarvänliga tjänster för e-legitimation. Avsikten med valfrihets- systemet var även att skapa en lösning som gjorde det möjligt att använda en och samma e-legitimation i såväl offentliga som privata e-tjänster.127 Det finns i dag två olika valfrihetssystem för e-legitima- tion dit aktörer kan ansluta sig genom att teckna avtal med Digg.128

Stabilitetsinriktad reglering för kreditinstitut

Bankerna har inte minst efter den globala finanskrisen åren 2008– 2009 påförts ett flertal stabilitetsinriktade regleringar i syfte att mot- verka olika former av systemrisker. Finanskrisen visade bl.a. att det förelåg brister i regelverket om kapitaltäckning för kreditinstitut. Förutom att instituten hade för lite kapital av tillräckligt god kvalitet hade många av dem otillräckliga likviditetsbuffertar. Dessutom fanns det hos enskilda institut tydliga obalanser mellan skulders och till- gångars löptider, där kortfristiga skulder i alltför stor utsträckning finansierade långsiktiga och illikvida tillgångar. Det resulterade i att

126Prop. 2012/13:123 s. 20.

127Prop. 2012/13:123 s. 20.

128Valfrihetssystem 2017 (som ger tillgång till Freja eID Plus) respektive Valfrihetssystem 2018 (som ger tillgång till BankID och Telia e-legitimation).

1095

Bilaga 3

SOU 2023:16

även välkapitaliserade institut fick likviditetsproblem när viktiga finan- sieringskällor föll bort. De stabilitetsinriktade regleringar som in- fördes efter finanskrisen får åtminstone indirekt påverkan på betal- ningsmarknaden.

En av det finansiella systemets huvuduppgifter är att förmedla be- talningar så effektivt som möjligt. Bankerna, dvs. kreditinstitut med tillstånd att driva bankrörelse, har en viktig roll i detta sammanhang eftersom de är de enda privata aktörerna med tillgång till betalnings- förmedling via generella betalsystem som samtidigt får erbjuda kort- fristig inlåning till allmänheten. Det senare innebär att en kund i en bank ska kunna disponera sina insättningar med kort varsel, vilket är en förutsättning för en effektiv betalningsförmedling. En effektiv betalningsförmedling kräver att bankerna är stabila. Får en bank all- varliga problem kan den utsättas för en uttagsanstormning där oroliga insättare och andra finansiärer tar ut sina kontomedel. Oron kan snabbt sprida sig till andra banker och leda till omfattande systemkris.129

Mot bakgrund av omständigheterna ovan krävs reglering som skyd- dar den enskilda insättaren om t.ex. bankernas kreditverksamhet skulle fallera. Eftersom kreditverksamheten också skapar nya pengar i betalningssystemet (se kapitel 4) är det av stor samhällsnytta att upprätthålla allmänhetens förtroende för att förvara medel i de pri- vata bankerna. Detta avsnitt avser beskriva centrala stabilitetsinrik- tade regleringar på övergripande nivå och sätta dem i relation till be- talningsmarknadens funktioner.

Kapital- och likviditetstäckning

Kapitalkrav för kreditinstitut regleras inom EU främst genom till- synsförordningen130 och kapitaltäckningsdirektivet131 (härefter gemen- samt benämnda kapitaltäckningsregelverket). Tillsynsförordningen innehåller krav på kapitaltäckning för vissa risker (s.k. Pelare 1-krav132),

129Vad är pengar? www.riksbank.se (hämtad 2021-12-16).

130Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (härefter tillsynsförordningen, även kallat CRR).

131Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG (härefter kapitaltäckningsdirektivet, även kallad CRDIV)

132Kapitaltäckningsregelverket består av tre s.k. pelare:

1096

SOU 2023:16

Bilaga 3

stora exponeringar, offentliggörande av information, bruttosoliditet och likviditet. Förordningen är direkt tillämplig i svensk rätt och har i svensk rätt kompletterats av lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag (tillsynslagen). Den all- männa näringsrättsliga regleringen för kreditinstitut finns i lagen om bank- och finansieringsrörelse. I den lagen finns bestämmelser som i svensk rätt genomför bl.a. kapitaltäckningsdirektivets regler om auktorisation, gränsöverskridande verksamhet, organisation, tillsyn och ingripanden. Kapitaltäckningsregelverket baseras på principer ut- formade av Baselkommittén133 och går ut på att bankernas prissättning och intjäning måste ta höjd för förväntade förluster som riskerna i verksamheten medför (t.ex. risker i kreditverksamheten). Kapital- kraven är även utformade för att bankerna ska klara oväntade förluster. Finansinspektionen publicerar gällande kapitalkrav för svenska banker och kreditinstitut varje kvartal.134

De likviditetskrav som ställs på kreditinstitut är viktiga inte minst för att säkerställa institutens motståndskraft inför eventuella uttags- anstormningar (eng. bankruns) som riskerar att uppstå vid finansiella kriser. Kraven återfinns främst i tillsynsförordningen och den s.k. LCR-förordningen135.136 Dessa regleringar ställer krav på att kredit- instituten behöver ha 100 procent LCR (Liquidity Coverage Ratio), vilket innebär att ett institut ska ha tillräckligt mycket likvida till- gångar för att hantera verkliga och simulerade kassautflöden under en stressad period på 30 dagar.

Pelare 1: grundläggande kapitalbaskrav.

Pelare 2: särskilda kapitalbaskrav, vägledning för kapital och kombinerade buffertkrav.

Pelare 3: krav på offentliggörande av information om risker, kapital och likviditet.

133Baselkommittén för banktillsyn tar fram globala standarder, riktlinjer och rekommen- dationer för tillsyn och reglering av banker.

134Finansinspektionens hemsida, Kapitalkrav för svenska banker. 29 december 2020. www.fi.se (hämtad 2021-12-16).

135EU-kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61 av den 10 oktober 2014 om kom- plettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 när det gäller lik- viditetstäckningskravet för kreditinstitut.

136Finansinspektionen har även utfärdat ett flertal föreskrifter och allmänna råd för kredit- institut, bl.a. föreskrifter om hantering av likviditetsrisk och offentliggörande av likviditets- information (FFFS 2010:7).

1097

Bilaga 3

SOU 2023:16

Insättningsgaranti

Den statliga insättningsgarantin syftar till att upprätthålla allmän- hetens förtroende för insättningar i privata banker genom att garan- tera återbetalning av insatta medel till ett visst belopp om ett kredit- institut fallerar. Garantin regleras i lagen om insättningsgaranti, som förutom att reglera ersättningsrättens inträde även bl.a. uppställer krav på kreditinstitut att ta emot medel från allmänheten (se närmare ovan för beskrivning av den s.k. kontraheringsplikten). Insättnings- garantin uppgår i dag till 1 050 000 svenska kronor och gäller oavsett hur ett krisdrabbat institut hanteras. Skyddet för insättare är med andra ord detsamma vid en konkurs som i resolution.

Finansiell krishantering

Förebyggande statligt stöd

I syfte att föregripa en allvarlig störning av det finansiella systemet får staten vid behov lämna förebyggande statligt stöd enligt lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. Förutom bestämmelser om sådant stöd innehåller denna lag även bestämmel- ser om den s.k. stabilitetsfonden ur vilken finansiering av stödet och av statligt stöd enligt resolutionslagen (1 kap. 1–2 §§) utgår. Stöd kan lämnas i form av garantier eller kapitaltillskott. Regeringen eller Riks- gälden får fatta beslut om statligt stöd enligt denna lag.

Resolution och återhämtning

Bestämmelser avseende resolution och återhämtning återfinns i lagen (2015:1016) om resolution (härefter benämnd resolutions- lagen) som genomförde större delarna av krishanteringsdirektivet137. Återhämtning regleras i 6 a kap. lagen om bank- och finansierings- rörelse. Syftet med resolution är att rekonstruera eller avveckla in- stitutet som hamnat i kris utan att det leder till betydande störningar

137Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59/EU av den 15 maj 2014 om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om änd- ring av rådets direktiv 82/891/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/ 36/EU samt Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012.

1098

SOU 2023:16

Bilaga 3

i det finansiella systemet eller avbrott i dess grundläggande funk- tioner. Ett exempel på en sådan grundläggande funktion är betal- ningsförmedling.138 I resolution tar staten kontroll över ett problem- drabbat institut som bedöms vara systemviktigt för att rekonstruera eller avveckla det under ordnade former. Under processen hålls hela eller delar av institutet öppet för att insättare och andra kunder ska ha tillgång till sina konton och övriga tjänster. Förlusterna hanteras genom att institutets aktie- och fordringsägare får bära kostnaderna (så kallad skuldsnedskrivning). På så sätt undviks att skattebetalarna får bära kostnaden för krishanteringen.139

Spelreglering

Den 1 januari 2019 trädde en ny svensk spellag (2018:1138) (härefter benämnd spellagen) i kraft. Spellagen introducerade bl.a. ett nytt spel- licenssystem och särskilda regler i förhållande till betalningar av spel. För att motverka penningtvätt infördes exempelvis en bestämmelse om att en innehavare av spellicens enbart får ta emot betalningar för spel från en betaltjänstleverantör enligt betaltjänstlagen (13 kap. 5 § spel- lagen). Lagen gör det även möjligt för Spelinspektionen att ålägga en betaltjänstleverantör att blockera betalningstransaktioner till och från konton som används för, eller kan komma att användas för, olovligt spel (18 kap. 26 §). Den tillhörande spelförordningen (2018:1475) inne- håller även en direkt skyldighet för betaltjänstleverantörer att avvisa betalningar som avser spel från olicensierade spelföretag (13 kap. 1 §).

Tillsyn över betalningsekosystemets tjänstelager

Finansinspektionen

Myndighetens tillsynsansvar

Utöver sin normgivande roll utövar Finansinspektionen tillsyn över kreditinstitut, e-pengainstitut, betalningsinstitut, registrerade betal- tjänstleverantörer och registrerade utgivare av elektroniska pengar som beviljats tillstånd (respektive undantag från tillståndsplikt) av

138Prop. 2015/16:5 s. 194.

139Se Riksgälden (2018), s. 2.

1099

Bilaga 3

SOU 2023:16

Finansinspektionen enligt betaltjänstlagen, lagen om bank- och finan- sieringsrörelse eller e-penninglagen.

Bestämmelser om tillsyn för dessa institutstyper bygger på samma principer.140 Finansinspektionen har tillsyn över att bestämmelserna i respektive rörelselagar följs. Tillsynen omfattar också bestämmel- serna i vissa övriga författningar som instituten omfattas av, såsom penningtvättsregelverket, men även t.ex. förordningen om gränsöver- skridande betalningar och Sepa-förordningen.141 Tillsynen innebär bl.a. att Finansinspektionen har rätt att ingripa mot företag som bedriver verksamhet utan tillstånd eller med tillstånd fast i strid med de regel- verk som företaget omfattas av. I tillsynsverksamheten ska Finans- inspektionen på olika sätt samarbeta och utbyta information med tillsynsmyndigheter inom EES.

Vad gäller registrerade betaltjänstleverantörer och registrerade utgivare av elektroniska pengar står de under tillsyn på samma sätt som betalningsinstitut och e-pengainstitut, men omfattas inte av samt- liga regler i respektive lag. Det faktum att de beviljats undantag från tillståndsplikt innebär således inte att de faller utanför Finansinspek- tionens tillsyn.

Slutligen har Finansinspektionen begränsad tillsyn avseende fysiska eller juridiska som är registrerade enligt valutaväxlingslagen, så kallade finansiella institut. De finansiella instituten ställs i samband med regi- streringen under tillsyn som verksamhetsutövare enligt penningtvätts- lagen (1 kap. 2 § p. 4 penningtvättslagen).

Sanktionsmöjligheter

Finansinspektionen ska ingripa om ett företag under tillsyn har åsido- satt sina skyldigheter enligt den rörelselag företaget omfattas av, andra författningar som reglerar företagets verksamhet, dess bolagsordning, stadgar, reglemente eller interna instruktioner som har sin grund i en författning som reglerar företagets verksamhet. Sådant ingripande, som slutligen innebär beslut om någon form av sanktion, föranleds som regel av en undersökningsprocess under vilken överträdelser av regelverken uppdagats.

140Återfinns i 13 kap. lagen om bank- och finansieringsrörelse, 5 kap. lagen om elektroniska pengar, 8–9 kap. betaltjänstlagen.

141Finansinspektionens tillsyn omfattar dock inte generella lagar som t.ex. dataskyddsförordningen, konsumentkreditlagen och konkurrenslagen.

1100

SOU 2023:16

Bilaga 3

Ingripande ska bestå antingen av utfärdande av ett föreläggande att inom viss tid t.ex. begränsa verksamheten, utfärdande av förbud att verkställa ett visst beslut eller en anmärkning. Är överträdelserna särskilt allvarliga ska företagets tillstånd återkallas eller, om det är tillräckligt, varning meddelas. Vid anmärkning eller varning får Finans- inspektionen besluta om sanktionsavgift. Sådan avgift ska uppgå till lägst 5 000 svenska kronor och högst 50 miljoner svenska kronor för betalningsinstitut, e-pengainstitut, registrerade betaltjänstleverantörer och registrerade utgivare av elektroniska pengar. Avgiften får dock inte överstiga tio procent av institutets omsättning närmast föregå- ende räkenskapsår (8 kap. 15 § betaltjänstlagen, 5 kap. 15 § e-penning- lagen). För kreditinstitut ska avgiften i stället fastställas till högst det högsta av:

1.tio procent av kreditinstitutets omsättning eller, i förekommande fall, motsvarande omsättning på koncernnivå närmast föregående räkenskapsår,

2.två gånger den vinst som institutet gjort till följd av regelöver- trädelsen, om beloppet går att fastställa, eller

3.ett belopp motsvarande fem miljoner euro (15 kap. 7 § lagen om bank- och finansieringsrörelse).

Vid fråga om allvarliga, upprepade eller systematiska överträdelser av penningtvättsregelverket ska Finansinspektionen ingripa mot någon som ingår i styrelsen för företaget eller dess verkställande direktör (VD), eller ersättare, om företaget har befunnits ansvarigt för en över- trädelse och personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet orsakat händelsen. Ingripande sker genom beslut att personen i fråga under en viss tid, lägst tre och högst tio år, inte får vara styrelseleda- mot eller VD hos ett institut, eller genom beslut om sanktionsavgift.

Vid överträdelse av penningtvättsregelverket får sanktionsavgif- ten som högst fastställas till det högsta av:

1.tio procent av institutets omsättning på koncernnivå,

2.två gånger den vinst som institutet gjort till följd av överträdel- sen, eller

3.ett belopp i kronor motsvarande fem miljoner euro.142

142Enligt 8 kap. 15 a § betaltjänstlagen, 5 kap. 15 a § e-penninglagen.

1101

Bilaga 3

SOU 2023:16

Vidare har Finansinspektionen möjlighet att påföra sanktionsavgift mot kreditinstitut som överträder skyldigheterna att tillhandahålla kontanttjänster.143 Samtliga beslut som fattas av Finansinspektionen kan överklagas till Förvaltningsrätten.

Konsumentverket och Konsumentombudsmannen

Tillsynsansvar

Enligt förordningen (2009:607) med instruktion för Konsument- verket är verket förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor och har ansvar för att de konsumentskyddande regler som ligger inom myn- dighetens tillsynsansvar följs. Konsumentverket har således tillsyn över såväl konsumentkreditlagen som att vissa konsumentskyddande regler följs även på betaltjänstområdet, bl.a. när det gäller marknads- föring och avtalsvillkor. Konsumentverket kan ingripa mot företag med stöd av regler i de olika lagar som faller inom verkets tillsynsansvar.

Vid informationsgivning från företag till konsumenter aktuali- seras generellt sett marknadsföringslagen. Flera konsumentskydds- bestämmelser i andra lagar på betalningsmarknaden innehåller direkta hänvisningar till tillämpning av marknadsföringslagen.144 Detta ute- sluter inte att Finansinspektionen även kan tillämpa bestämmelserna om tillsyn och ingripanden vid överträdelser av samma bestämmel- ser.145 Hänvisningen till marknadsföringslagen ska därmed ses som ett extra konsumenträttsligs skydd utöver Finansinspektionens till- synsbefogenheter.

Sanktionsmöjligheter

I marknadsföringslagen finns ingripandemöjligheter för Konsument- verket i form av förelägganden och förbud. Företag som bryter mot vissa av reglerna i lagen kan som huvudregel även åläggas att betala en s.k. marknadsstörningsavgift (29–36 §§). Vissa konsumentskydds-

143Enligt 9 kap. 5 § betaltjänstlagen.

144Se 4 kap. 21 §, 4 a kap. 5 b § och 7 a kap. 2 § betaltjänstlagen och 11 a § insättningsgarantilagen. Konsumentverket är även behörig myndighet enligt 2 § lagen om förmedlingsavgifter för kort- baserade betalningstransaktioner i fråga om tillämpningen av bestämmelserna om betalnings- mottagares skyldigheter mot konsumenter i artikel 10.4 i förmedlingsavgiftsförordningen.

145Prop. 2017/18:77 s. 353 och prop. 2019/20:79 s. 12 f.

1102

SOU 2023:16

Bilaga 3

bestämmelser som finns i betaltjänstlagen är dock undantagna be- stämmelserna om marknadsstörningsavgift.

Konsumentverket kan ta ärenden vidare till Patent- och mark- nadsdomstolen. Om rättsläget är klart och det inte finns några tvek- samheter kring att företaget har brutit mot marknadsföringslagen kan även Konsumentombudsmannen besluta om ett förbud. Förbud kombineras normalt med vite. Det innebär att ett företag kan få betala ett visst belopp om överträdelse mot lagen sker igen. Konsu- mentombudsmannens beslut kan överklagas till Patent- och mark- nadsdomstolen.

Konkurrensverket

Tillsynsansvar

Konkurrensverket har via de generella konkurrensbestämmelserna i konkurrenslagen möjlighet att ålägga företag – dvs. inklusive företag med tillstånd som kreditinstitut, e-pengainstitut och betalningsinsti- tut – att upphöra med överträdelser av förbuden mot kartellbildning och förbjudna företagskoncentrationer (3 kap. 1 § konkurrenslagen).146 Sådant åläggande får innefatta beteendemässiga eller strukturella åt- gärder som är nödvändiga för att överträdelsen ska upphöra. Vid valet mellan åtgärder som är lika effektiva ska Konkurrensverket välja den åtgärd som är minst betungande för företaget. Om det finns sär- skilda skäl finns även möjlighet för Konkurrensverket att lämna inter- imistiskt åläggande till dess att frågan slutligt har avgjorts. Dom- stolen får meddela ett sådant åläggande bara sedan rättegång inletts (3 kap. 3 §).

Utöver tillsynsuppdraget i konkurrenslagen är Konkurrensverket även tillsynsmyndighet enligt lagen om valfrihetssystem (22 §). Kon- kurrensverket är vidare tillsynsmyndighet för lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, som styr hur upphandlande myndigheter köper in bland annat tjänster för betalningar eller liknande. Upphandlande myndighet utgör en statlig eller kommunal myndighet. Med upp- handlande myndighet jämställs även beslutande församling i en kom- mun eller en region. Hit räknas också vissa offentligt styrda organ, exempelvis flertalet kommunala och en del statliga bolag. Även sam- manslutningar av en eller flera myndigheter, församlingar eller offent-

146Enligt 2 kap. 1 eller 7 § konkurrenslagen eller i artikel 101 eller 102 i EUF-fördraget.

1103

Bilaga 3

SOU 2023:16

ligt styrda organ omfattas av lagen om offentlig upphandling. Över- trädelser av lagen kan drabba den upphandlande myndigheten med som mest böter på tio procent av kontraktsvärdet för den otillåtna upphandlingen.

Konkurrensverket har däremot ingen tillsyn vad gäller de särskilda konkurrensrättsliga bestämmelserna om tillträde till betalningssystem i betaltjänstlagen. Dessa regler har i stället Finansinspektionen tillsyn över. Finansinspektionen ska dock samråda med Konkurrensverket innan en tillsynsåtgärd eller ett ingripande vidtas mot någon part för överträdelse av tillträdesbestämmelserna (8 kap. 1 § tredje stycket betaltjänstlagen).

Sanktionsmöjligheter

Konkurrensverket får enligt konkurrenslagen besluta att ett företag ska betala en konkurrensskadeavgift, om företaget eller någon som handlar på dess vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet har överträtt

1.förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete eller förbjudna företagskoncentrationer147,

2.ett beslut om åläggande, eller

3.ett beslut att godta ett åläggande.

Konkurrensskadeavgiften får inte överstiga tio procent av företagets omsättning föregående räkenskapsår. Om ett beslut om konkurrens- skadeavgift riktas mot en sammanslutning av företag för en överträ- delse som har samband med dess medlemmars verksamhet, får avgiften inte överstiga tio procent av den samlade omsättningen föregående räkenskapsår för de medlemsföretag som är verksamma på den mark- nad som påverkas av överträdelsen. Om beslutet riktas mot flera före- tag, ska avgiften fastställas särskilt för vart och ett av dem.

147Enligt 2 kap. 1 eller 7 § konkurrenslagen eller i artikel 101 eller 102 i EUF-fördraget.

1104

SOU 2023:16

Bilaga 3

Integritetsskyddsmyndigheten

Tillsynsansvar

Integritetsskyddsmyndigheten (IMY) ansvarar för tillsyn över data- skyddsförordningen samt kompletterande nationell rätt som finns i lagar, förordningar och föreskrifter. IMY:s behörighet, uppgifter och befogenheter som tillsynsmyndighet framgår av dataskyddsför- ordningen (artikel 55–59) och dataskyddslagen (6 kap.). Enligt dessa bestämmelser kan IMY bl.a. beordra den personuppgiftsansvariga eller personuppgiftsbiträdet att lämna information, genomföra under- sökningar samt kräva tillträde till alla lokaler som tillhör den per- sonuppgiftsansvariga eller personuppgiftsbiträdet.

Sanktionsmöjligheter

Vid överträdelser av dataskyddsförordningen har IMY ett antal s.k. korrigerande befogenheter som innebär möjlighet att fatta beslut om varning (artikel 58.2 a), reprimand (artikel 58.2 b), föreläggande (inkl. förbud, begränsning och återkallelse, artikel 58.2 c–h och j) och admi- nistrativ sanktionsavgift (artikel 58.2 i). Med stöd av 6 kap. 1 § data- skyddslagen kan IMY använda sina korrigerande befogenheter även vid överträdelser av dataskyddslagen och andra bestämmelser som kompletterar dataskyddsförordningen. IMY får dock bara påföra admi- nistrativa sanktionsavgifter vid sådana överträdelser som anges i arti- kel 83 dataskyddsförordningen.

Till skillnad från Finansinspektionens varningar innebär en var- ning i detta sammanhang att IMY har möjlighet att meddela om på vilket sätt ett företags behandling av personuppgifter riskerar att bryta mot bestämmelserna i dataskyddsförordningen eller komplet- terande författningar. Med andra ord kan IMY endast utfärda en var- ning innan någon överträdelse har ägt rum. Till skillnad från övriga korrigerande åtgärder är en varning som regel inte bindande och leder därmed inte till något överklagbart beslut. Varningen kan dock kombineras med andra korrigerande åtgärder, till exempel olika före- lägganden, som i sin tur kan överklagas. En reprimand är en mildare sanktion än förelägganden och sanktionsavgifter. Vid förelägganden kan IMY, tillfälligt eller definitivt, införa en begränsning av eller ett förbud mot behandling. En begränsning innebär att vi sätter upp vill-

1105

Bilaga 3

SOU 2023:16

kor för hur behandlingen får gå till, exempelvis att behandling bara får ske för vissa avgränsade syften. Ett förbud innebär att behand- lingen ska upphöra.

Slutligen har IMY möjlighet att utöver eller i stället för övriga korrigerande åtgärder besluta om att ta ut en sanktionsavgift. Nästan alla överträdelser av dataskyddsförordningen kan leda till admini- strativa sanktionsavgifter.148 Ett exempel på när IMY kan besluta om att ta ut en sanktionsavgift är om behandlingen strider mot de grund- läggande principerna i dataskyddsförordningen, såsom kravet på att personuppgifter bara får samlas in för berättigade ändamål. Ett annat exempel är om den registrerade inte får sina rättigheter tillgodosedda, såsom rätten till information och rättelse.

Post- och telestyrelsen

PTS har flera ansvarsområden som berör betalningsmarknaden. PTS har exempelvis tillsyn över att kreditinstitut och filialer till utländska kreditinstitut uppfyller sina skyldigheter att tillhandahålla platser för kontantuttag eller dagskasseinsättningar enligt 9 kap. betaltjänstlagen. För att fullgöra sitt tillsynsuppdrag får PTS förelägga företag som tillhandahåller platser för kontanttjänster (dvs. en vidare krets än en- bart kreditinstitut och filialer till utländska kreditinstitut) att lämna nödvändiga uppgifter. Sådant föreläggande får förenas med vite (9 kap. 3 §). Däremot måste PTS överlämna ärendet till Finansinspektionen om de omfattade instituten inte uppfyller sina skyldigheter enligt

9kap. 1 § och det inte finns andra aktörer som uppfyller skyldigheterna åt dem. Det faller därefter inom Finansinspektionens tillsynsansvar att förelägga institutet att vidta rättelse och besluta om sanktions- avgift om inte rättelse vidtas.149 Sådan sanktionsavgift ska beräknas utifrån antal personer utöver tillåten procentandel, avrundat nedåt till närmaste tusental (9 kap. 7 §).150 Om marknaden totalt sett till- handahåller platser i betryggande utsträckning görs emellertid inte

148Enligt 2 kap. 1 eller 7 § konkurrenslagen eller i artikel 101 eller 102 i EUF-fördraget.

149Denna bestämmelse gäller i stället för 15 kap. lagen om bank- och finansieringsrörelse. Det innebär bl.a. att föreläggandet inte kan förenas med vite, (se prop. 2019/20:23 s. 57).

150Se prop. 2019/20:23 s. 59. Exempel: I 13 § betaltjänstförordningen stadgas för kontantuttag att max 0,3 % av befolkningen får ha lägre än 25 km till närmaste uttagsplats. Om Sverige har

10miljoner invånare är det alltså tillåtet att 30 000 personer har 25 km eller längre till närmaste uttagsplats. Om det totalt sett visar sig vara 31 500 personer som har för långt till en uttags- plats blir alltså avvikelsen 1 000 personer (1 500 avrundat nedåt till 1 000). Det är alltså varken det totala antalet personer eller det exakta antalet personer utöver tillåten andel som ska användas.

1106

SOU 2023:16

Bilaga 3

något överlämnande från PTS till Finansinspektionen, även om samt- liga kreditinstitut skulle brista individuellt (9 kap. 6 §). Det görs inte heller något överlämnande om överträdelsen är ringa.

Vidare är PTS tillsynsmyndighet enligt lagen (2016:561) med kom- pletterande bestämmelser till EU:s förordning om elektronisk identi- fiering. PTS bedriver planlagd och händelsestyrd tillsyn över tillhanda- hållare av kvalificerade betrodda tjänster medan eIDAS-förordningen begränsar tillsynen över icke kvalificerade tillhandahållare av betrodda tjänster till händelsestyrd tillsyn.

Myndigheten för digital förvaltning

Digg får bl.a. meddela föreskrifter om förfarandet och kraven för anslutning till den svenska förbindelsepunkten (noden) för inkom- mande gränsöverskridande elektronisk identifiering, och skyldigheten för den som är ansluten till en svensk nod för inkommande eller utgående gränsöverskridande elektronisk identifiering att underrätta myndigheten om händelser som kan ha betydelse för nodens funk- tionalitet eller säkerhet (7–10 §§ lagen (2016:561) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om elektronisk identifiering).

Digg ansvarar även för anmälan av system för elektronisk iden- tifiering och åtgärder vid säkerhetsincidenter enligt eIDAS-förord- ningen samt de rättsakter som meddelas med stöd av förordningen. Digg får även meddela föreskrifter om vilka krav som ska gälla för att ett system för elektronisk identifiering ska få anmälas för gräns- överskridande elektronisk identifiering enligt EU:s förordning om elektronisk identifiering och de rättsakter som meddelas med stöd av förordningen.

Riksgälden

Riksgälden har tre nära sammanlänkade ansvarsområden kopplade till finansiell krishantering:

1.Ansvar för beslut om förebyggande stöd till livskraftiga institut enligt lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut.

2.Ansvar som garantimyndighet enligt insättningsgarantilagen vid instituts likvidation, konkurs eller resolution, samt

1107

Bilaga 3

SOU 2023:16

3.Ansvar som resolutionsmyndighet när ett systemviktigt institut går i resolution enligt resolutionslagen (1 kap. 3 §).

Riksgäldens uppdrag som garantimyndighet omfattar allt från att informera om insättningsgarantin till att betala ut ersättning till en- skilda om garantin behöver infrias. Riksgälden ska underrätta Finans- inspektionen om ett institut som omfattas av garantin inte fullgör sina skyldigheter enligt insättningsgarantilagen (20 §).

När ett institut försätts i resolution övergår kontrollen av insti- tutet till Riksgälden i egenskap av resolutionsmyndighet. Myndig- heten tar dock inte över ägandet utan endast förvaltningen och kon- trollen över institutet.

Tillsyn och övervakning i clearing- och avvecklingslagret

Riksbankens övervakning

Riksbanken har en övervakande funktion i förhållande till bl.a. av- vecklings-, betalnings- och clearingsystem (3 kap. 8 § riksbankslagen). Med den nya riksbankslagen ska Riksbanken även övervaka ”annan verksamhet som är av särskild betydelse för den finansiella infra- strukturen i Sverige”.

Övervakningen innebär att Riksbanken förväntar sig att syste- men lever upp till PFMI-standarderna (se ovan). Dessa principer är dock minimikrav. Specifika särdrag för den svenska marknaden kan göra att Riksbanken behöver ställa ytterligare krav, även om Riks- banken inte har föreskriftsrätt. När Riksbanken anpassar kraven till de svenska förhållandena motiveras detta i analysen och i bedöm- ningen av enskilda system. Att stå under övervakning innebär även rapportering till Riksbanken och regelbundna möten.151

Riksbanken har enligt 12 kap. 1 § riksbankslagen rätt att begära att ett företag lämnar de uppgifter som Riksbanken behöver för att full- följa sin övervakning. Riksbanken får enligt 12 kap. 2 § besluta om de förelägganden som behövs för att en fysisk eller juridisk person ska följa uppgiftsskyldigheten enligt 1 §. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite. Riksbanken har därutöver inte några sanktions- möjligheter i förhållande till de system och aktörer som övervakas.

151SOU 2019:46 s. 931.

1108

SOU 2023:16

Bilaga 3

Finansinspektionens tillsyn

Finansinspektionen ska tillse att tillämpliga delar av såväl lagen om avvecklingssystem som lagen om värdepappersmarknaden efterföljs av de aktörer som Finansinspektionen utövar tillsyn över i betalnings- infrastrukturen, dvs. i dagsläget tillståndspliktiga clearingorganisa- tioner enligt lagen om värdepappersmarknaden. Omfattningen av tillsynen framgår av 14–17 §§ lagen om avvecklingssystem och 23 kap. 1 § lagen om värdepappersmarknaden. För svenska clearingorgani- sationer omfattar tillsynen enligt lagen om värdepappersmarknaden främst att rörelsen drivs enligt tillämpliga bestämmelser i samma lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet (såsom penningtvättsregelverket152).

Betalningssystem eller generella betalsystem medför som funk- tioner inte någon tillståndsplikt i sig och hamnar därför inte under tillsyn, såvida de inte drivs av en clearingorganisation eller annan in- stitutstyp som sidoverksamhet eller närliggande verksamhet över vilka Finansinspektionen har viss begränsad tillsyn.

Sanktionsmöjligheter

Finansinspektionens möjligheter att ingripa mot clearingorganisa- tioner inom betalningsinfrastrukturen framgår av 25 kap. lagen om värdepappersmarknaden. Finansinspektionen ska ingripa om en clear- ingorganisation har åsidosatt sina skyldigheter enligt samma lag, andra författningar som reglerar institutets verksamhet, institutets bolags- ordning, stadgar, reglemente eller interna instruktioner som har sin grund i en författning som reglerar institutets verksamhet. Sådant ingripande, som slutligen innebär beslut om någon form av sanktion, föranleds som regel av en undersökningsprocess under vilken över- trädelser av regelverken uppdagats.

Ingripande ska enligt 25 kap. 1 § lagen om värdepappersmark- naden bestå antingen av utfärdande av ett föreläggande att inom viss tid att t.ex. begränsa verksamheten, utfärdande av förbud att verk- ställa ett visst beslut eller av en anmärkning. Är överträdelserna sär-

152Samlingsbegrepp för lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2017:11) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism samt Europaparlamentets och rådets förord- ning (EU) 2015/847 av den 20 maj 2015 om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upphävande av förordning (EG) nr 1781/2006.

1109

Bilaga 3

SOU 2023:16

skilt allvarliga enligt Finansinspektionens bedömning ska institutets tillstånd återkallas eller, om det är tillräckligt, varning meddelas. Vid anmärkning, varning eller återkallelse får Finansinspektionen besluta om sanktionsavgift enligt 25 kap. 8 §. Sådan avgift ska enligt 25 kap. 9 § fastställas till det högsta av tio procent av institutets omsättning på koncernnivå, två gånger den vinst som institutet gjort till följd av överträdelsen eller ett belopp som per den 2 juli 2014 i kronor mot- svarade fem miljoner euro.

1110

SOU 2023:16

Bilaga 3

Referenser

Carlsson, K. och M. Bergman (2015). ”Konkurrenslagen

– En kommentar”, ISBN: 9789139016113, Wolters Kluwer.

Eba (2018). Opinion of the European Banking Authority on the implementation of the RTS on SCA and CSC, (EBA-Op-2018-04), 13 juni, European banking Authority.

Eba (2019a). Opinion of the European Banking Authority on the deadline for the migration to SCA for e commerce card based payment transactions, EBA-Op-2019-11, 16 oktober, European banking Authority.

Eba(2019b). Opinion of the European Banking Authority on the elements of strong customer authentication under PSD2, EBA- Op-2019-06, 21 juni, European banking Authority.

Eba (2020). Opinion of the European Banking Authority on obstacles under Article 32(3) of the RTS on SCA and CSC, (EBA/OP/2020/10), 4 juni, European banking Authority.

Eba (2022). Final Report on the amendment of the RTS on SCA&CSC, EBA/RTS/2022/03, 5 april, European Banking Authority.

Finansinspektionen (2008). Föreskrifter och allmänna råd om betalningsinstitut och registrerade betaltjänsteleverantörer, FI dnr 08-5885, 26 juni.

Finansinspektionen (2017). Förslag till tydligare krav på clearingorganisationers hantering av operativa risker, FI dnr 14-17730, 11 oktober.

Konkurrensverket (2017). Betaltjänstmarknaden i Sverige,

rapport 2017:7.

Polismyndigheten (2021). Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige 2020/2021, A052.211/2021, april.

Riksgälden (2018). Finansiella krishantering – Riksgäldens arbete för den finansiella stabiliteten, Dnr RG 2018/518, 11 juni.

SOU 1993:114. Konto, clearing och avveckling, betänkande från Clearingutredningen.

SOU 1998:160. Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknads- företag, delbetänkande från Banklagskommittén.

1111

Bilaga 3

SOU 2023:16

SOU 2016:53. Betaltjänster, förmedlingsavgifter och grundläggande

betalkonton, betänkande från 2015 års betaltjänstutredning.

SOU 2019:46. En ny riksbankslag, betänkande från Riksbanks- kommittén.

SOU 2021:42. Stärkta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, betänkande från Utredningen om stärkta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

1112

Regeringskansliet

Undersökning om betalningsvanor och

synen på utvecklingen på

betalningsmarknaden

S E P T E M B E R 2 0 2 1

1113

4 Bilaga

2023:16 SOU

Innehåll

Användning av olika betalsätt

15

 

Sammanfattning

2

 

Bakgrund

7

 

Attityder till olika betalsätt

33

 

Övriga frågor

57

1115

4 Bilaga

Bilaga 4

SOU 2023:16

 

 

 

 

Sammanfattning

1116

1117

2023:16 SOU

Sammanfattning (1)

K O R T B E T A L N I N G A R Ä R D E T K L A R T V A N L I G A S T E B E T A L N I N G S S Ä T T E T

Det betalsätt som svarande använder mest på veckobasis är betalkort (86 procent). 45 procent använder Swish och 18 procent använder kontanter på veckobasis. Användningen av olika betalsätt är till viss del en generationsfråga. De