Förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende

Slutbetänkande av 2020 års grundlagskommitté

Stockholm 2023

SOU 2023:12

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2023

ISBN 978-91-525-0566-3 (tryck)

ISBN 978-91-525-0567-0 (pdf)

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 13 februari 2020 att tillkalla en parlamen- tariskt sammansatt kommitté med uppdrag att utreda formerna för ändring av grundlag och behovet av att ytterligare stärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt. Kommittén skulle också utreda behovet av att möjliggöra ytterligare begränsningar i föreningsfriheten i förhållande till sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism (dir. 2020:11).

Som ordförande i kommittén förordnades samma dag justitierådet och ordföranden i Högsta domstolen Anders Eka. Den 18 mars 2020 förordnades som ledamöter i kommittén riksdagsledamöterna Bo Broman (SD), Hans Ekström (S), Karin Enström (M), Camilla Hansén (MP) och Gustaf Lantz (S), f.d. EU-kommissionären Cecilia Malmström (L), dåvarande riksdagsledamoten Linda Modig (C), riks- dagsledamoten Azadeh Rojhan (S), dåvarande riksdagsledamoten Tuve Skånberg (KD), numera justitieministern Gunnar Strömmer (M), dåvarande riksdagsledamoten Mia Sydow Mölleby (V) och riksdags- ledamoten Per Söderlund (SD).

Den 31 oktober 2022 entledigades Tuve Skånberg och i hans ställe förordnades den 1 november 2022 f.d. civil- och bostadsministern Stefan Attefall (KD). Den 17 november 2022 entledigades Gunnar Strömmer och i hans ställe förordnades den 18 november 2022 riks- dagsledamoten Lars Johnsson (M).

Den 18 mars 2020 förordnades som sakkunniga f.d. hovrätts- presidenten Johan Hirschfeldt, numera ämnesrådet Emma Pleiner och numera rättschefen David Törngren. Den 14 januari 2021 ent- ledigades David Törngren och i stället förordnades numera kansli- rådet Tove Axelsson.

Som experter när det gällde uppdraget avseende föreningsfriheten förordnades för tiden den 1 maj 2020 till den 15 mars 2021 advokaten Percy Bratt, justitierådet Thomas Bull, professorn Anna Jonsson Cornell, numera ämnesrådet Therese Thorblad och kammar- åklagaren Karolina Wieslander.

Den 2 juni 2021 förordnades som experter i fråga om formerna för ändring av grundlag respektive behovet av att ytterligare stärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende professorn Ludvig Beckman, justitierådet Thomas Bull, advokaten Christer Danielsson, rätts- och avdelningschefen Charlotte Driving, chefs- rådmannen Magdalena Hägg Bergvall, justitierådet Kristina Svahn Starrsjö, professorerna Jan Teorell och Henrik Wenander, f.d. kansli- chefen Bertil Wennberg och docenten Helena Wockelberg.

Den 16 mars 2020 anställdes som huvudsekreterare hovrättsrådet tillika vice ordföranden Daniel Gustavsson. Som sekreterare anställ- des den 6 april 2020 kammarrättsassessorn Jens Andersson och hov- rättsassessorn Per-Ola Cullin samt den 14 april 2020 hovrättsassessorn Viktoria Börstell. Den 31 december 2021 entledigades Per-Ola Cullin. Som sekreterare anställdes den 14 januari till den 14 april 2022 f.d. hyresrådet Lars-Åke Ström. Den 7 mars 2022 anställdes som sekre- terare myndighetsjuristen Lisa Holm.

Kommittén har antagit namnet 2020 års grundlagskommitté (Ju 2020:04).

Kommittén överlämnade i mars 2021 delbetänkandet Förenings- frihet och terroristorganisationer (SOU 2021:15).

Härmed överlämnar kommittén sitt slutbetänkande Förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende (SOU 2023:12). Samtliga ledamöter har ställt sig bakom förslagen. Två särskilda yttran- den avges. De ledamöter som avgett yttranden har avstått från att reservera sig med hänvisning till vikten av breda och samlade lös- ningar i grundlagsfrågor.

Kommitténs uppdrag är i och med detta slutfört.

Stockholm i mars 2023

 

Anders Eka

 

Stefan Attefall

Bo Broman

Hans Ekström

Karin Enström

Camilla Hansén

Lars Johnsson

Gustaf Lantz

Cecilia Malmström

Linda Modig

Azadeh Rojhan

Mia Sydow Mölleby

Per Söderlund

 

/Daniel Gustavsson

 

Jens Andersson

 

Viktoria Börstell

 

Lisa Holm

Innehåll

Förkortningar.....................................................................

21

Sammanfattning ................................................................

25

Summary ..........................................................................

41

1

Författningsförslag.....................................................

59

1.1

Förslag till lag om ändring i regeringsformen .......................

59

1.2

Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen....................

69

1.3

Förslag till lag om domstolar och domare................................

71

1.4

Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken ......................

80

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289)

om allmänna förvaltningsdomstolar ......................................

82

1.6Förslag till lag om ändring i lagen (1973:188)

om arrendenämnder och hyresnämnder ................................

84

1.7Förslag till lag om ändring i lagen (1974:371)

om rättegången i arbetstvister ................................................

86

1.8Förslag till lag om ändring i lagen (1975:1339)

om justitiekanslerns tillsyn.....................................................

87

1.9Förslag till lag om ändring i lagen (1994:260)

om offentlig anställning..........................................................

89

1.10 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:261)

 

om fullmaktsanställning .........................................................

90

7

Innehåll

SOU 2023:12

1.11

Förslag till lag om ändring i offentlighets-

 

 

och sekretesslagen (2009:400) ...............................................

93

1.12

Förslag till lag om ändring i lagen (2009:966)

 

 

om Försvarsunderrättelsedomstol.........................................

94

1.13

Förslag till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark-

 

 

och miljödomstolar ................................................................

95

1.14

Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1390)

 

 

om utnämning av ordinarie domare ......................................

96

1.15

Förslag till lag om ändring i budgetlagen (2011:203)...........

97

1.16

Förslag till lag om ändring i lagen (2014:414)

 

 

om nomineringar till Europeiska unionens domstol och

 

 

Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna ........

98

1.17

Förslag till lag om ändring i lagen (2016:188) om

 

 

patent- och marknadsdomstolar............................................

99

I

INLEDNING

 

2

Uppdraget och genomförandet ..................................

103

2.1

Uppdraget .............................................................................

103

2.2

Genomförandet ....................................................................

105

3

Vissa utgångspunkter för kommitténs arbete ...............

109

3.1

Inledning ...............................................................................

109

3.2

Om demokratin ....................................................................

109

 

3.2.1

Allmänt ..................................................................

109

 

3.2.2

Demokratin enligt regeringsformen ....................

112

 

3.2.3

Att utvärdera demokrati .......................................

114

3.3

Om rättsstaten och grundläggande fri- och rättigheter .....

116

 

3.3.1

Allmänt ..................................................................

116

 

3.3.2

Rättsstaten .............................................................

117

 

3.3.3

Grundläggande fri- och rättigheter ......................

118

8

SOU 2023:12Innehåll

3.4

Om domstolarnas oberoende...............................................

119

3.5

Utvecklingen i vår omvärld ..................................................

121

II

ÄNDRING AV GRUNDLAG

 

4

Om formerna för grundlagsändring

 

 

enligt regeringsformen..............................................

125

4.1

Inledning................................................................................

125

4.2

Bakgrund ...............................................................................

125

 

4.2.1

Regeringsformen under 1700-talet.......................

126

 

4.2.2

1809 års regeringsform ..........................................

127

 

4.2.3

1974 års regeringsform ..........................................

130

 

4.2.4

Reformarbetet efter 1975 ......................................

133

4.3

Gällande regler ......................................................................

136

4.3.1Den särskilda beslutsordningen vid

grundlagsändring ...................................................

137

4.3.2Krav på två likalydande beslut

 

och mellanliggande val...........................................

139

4.3.3

Om niomånadersregeln.........................................

141

4.3.4Förbudet mot oförenliga vilande

grundlagsförslag.....................................................

142

4.3.5Om folkomröstning om vilande

 

 

grundlagsförslag.....................................................

143

 

4.3.6

Vissa aspekter när det gäller valsystemet .............

144

 

4.3.7

Lagrådets granskning av grundlagsförslag ...........

147

4.4

Tillämpningen av bestämmelserna om grundlagsändring...

148

 

4.4.1

Något om metod och omfattning m.m................

148

 

4.4.2

Några slutsatser .....................................................

150

5

En internationell jämförelse av regler

 

 

om hur konstitutioner ändras.....................................

155

5.1

Inledning................................................................................

155

5.2

Hur andra länders konstitutioner ändras ............................

156

 

5.2.1

Norden ...................................................................

156

 

5.2.2

Övriga EU-länder ..................................................

158

9

Innehåll

SOU 2023:12

5.3 Några slutsatser ....................................................................

170

5.3.1

Allmänna iakttagelser............................................

170

5.3.2

Översiktligt om vilka krav som ställs ..................

172

5.3.3

Majoritetskrav och kvorumregler ........................

175

5.3.4

Mellanliggande val.................................................

178

5.3.5

Tidsfördröjande inslag ..........................................

178

5.3.6Evighetsklausuler och särskilt kvalificerade

 

 

procedurer m.m. ....................................................

179

6

Formerna för grundlagsändring förstärks.....................

183

6.1

Inledning ...............................................................................

183

6.2

Behovet av att förstärka skyddet för grundlagarna .............

183

6.3

Hur bör skyddet för grundlagarna förstärkas?...................

186

 

6.3.1

Ett krav på kvalificerad majoritet införs ..............

187

6.3.2Ett krav på att ett visst antal ledamöter deltar

i omröstningen införs (kvorumregel) ..................

191

6.3.3Kraven på kvalificerad majoritet och kvorum

ska gälla vid alla grundlagsändringar ....................

194

6.3.4Det mellanliggande valet ska fortsatt kunna

vara ett extra val.....................................................

196

6.3.5En tidsfrist för riksdagsbehandlingen

av grundlagsärenden införs m.m. .........................

199

6.3.6Lagrådsgranskningen av grundlagsförslag

utökas.....................................................................

203

6.4 Behov av att ändra andra bestämmelser ..............................

205

6.4.1Formerna för stiftande av huvudbestämmelser

i riksdagsordningen ...............................................

206

6.4.2Formerna för lagstiftning om trossamfund och grunderna för Svenska kyrkan

som trossamfund...................................................

208

6.4.3Formerna för riksdagsbeslut om internationella förhållanden enligt 10 kap.

regeringsformen ....................................................

209

10

SOU 2023:12Innehåll

III

DOMSTOLARNAS OCH DOMARNAS OBEROENDE

 

7

Allmänt om rättsstaten och kravet på oberoende

 

 

domstolar ...............................................................

215

7.1

Inledning................................................................................

215

7.2

Vissa europarättsliga utgångspunkter m.m. ........................

215

 

7.2.1

EU-rättens inflytande m.m. ..................................

215

 

7.2.2

Europarådet............................................................

218

7.3

Rättsstatsprincipen enligt europarätten...............................

219

7.4Kravet på oberoende domstolar enligt olika fri- och

rättighetsdokument ..............................................................

221

7.4.1

Europakonventionen.............................................

221

7.4.2

EU-stadgan ............................................................

223

7.4.3FN:s allmänna förklaring om de mänskliga

rättigheterna, m.m. ................................................

225

7.5Internationella dokument om domstolars och domares

oberoende ..............................................................................

226

7.5.1

Allmänt...................................................................

226

7.5.2FN:s grundprinciper om domstolsväsendets

oberoende...............................................................

227

7.5.3Europarådets rekommendation om domares

 

oberoende, skicklighet och roll.............................

228

7.5.4

Europarådets stadga med domarregler .................

230

7.5.5Uttalanden och rapporter från

Venedigkommissionen ..........................................

231

7.5.6Uttalanden m.m. av Consultative Council

of European Judges................................................

234

7.5.7Rekommendationer m.m. från European

 

 

Network of Councils for the Judiciary ................

235

 

7.5.8

The Universal Charter of Judges..........................

237

8

Rättsläget i några andra länder .................................

241

8.1

Inledning................................................................................

241

8.2

Danmark ................................................................................

241

 

8.2.1

Allmänt om domstolsväsendet .............................

241

 

8.2.2

Lagstiftning avseende domstolar och domare .....

242

11

Innehåll

SOU 2023:12

 

8.2.3

Utnämning av domare ..........................................

242

 

8.2.4

Disciplinära åtgärder, tillsyn m.m. .......................

243

 

8.2.5

Pensionsåldern för domare ...................................

244

 

8.2.6

Organisationen av domstolsadministrationen ....

245

8.3

Finland

..................................................................................

246

 

8.3.1

Allmänt om domstolsväsendet.............................

246

 

8.3.2

Lagstiftning avseende domstolar och domare .....

246

 

8.3.3

Utnämning av domare ..........................................

247

 

8.3.4

Disciplinära åtgärder, tillsyn m.m. .......................

248

 

8.3.5

Pensionsåldern för domare ...................................

250

 

8.3.6

Organisationen av domstolsadministrationen ....

250

8.4

Island .....................................................................................

251

 

8.4.1

Allmänt om domstolsväsendet.............................

251

 

8.4.2

Lagstiftning avseende domstolar och domare .....

251

 

8.4.3

Utnämning av domare ..........................................

252

 

8.4.4

Disciplinära åtgärder, tillsyn m.m. .......................

252

 

8.4.5

Pensionsåldern för domare ...................................

254

 

8.4.6

Organisationen av domstolsadministrationen ....

254

8.5

Norge ....................................................................................

255

 

8.5.1

Allmänt om domstolsväsendet.............................

255

 

8.5.2

Lagstiftning avseende domstolar och domare .....

255

 

8.5.3

Utnämning av domare ..........................................

256

 

8.5.4

Disciplinära åtgärder, tillsyn m.m. .......................

257

 

8.5.5

Pensionsåldern för domare ...................................

258

 

8.5.6

Organisationen av domstolsadministrationen ....

259

8.6

Estland...................................................................................

260

 

8.6.1

Allmänt om domstolsväsendet.............................

260

 

8.6.2

Lagstiftning avseende domstolar och domare .....

260

 

8.6.3

Utnämning av domare ..........................................

261

 

8.6.4

Disciplinära åtgärder, tillsyn m.m. .......................

262

 

8.6.5

Pensionsåldern för domare ...................................

263

 

8.6.6

Organisationen av domstolsadministrationen ....

264

8.7

Nederländerna ......................................................................

265

 

8.7.1

Allmänt om domstolsväsendet.............................

265

 

8.7.2

Lagstiftning avseende domstolar och domare .....

266

 

8.7.3

Utnämning av domare ..........................................

266

12

SOU 2023:12Innehåll

 

8.7.4

Disciplinära åtgärder, tillsyn m.m.........................

267

 

8.7.5

Pensionsåldern för domare ...................................

268

 

8.7.6

Organisationen av domstolsadministrationen.....

268

8.8

Tyskland ................................................................................

270

 

8.8.1

Allmänt om domstolsväsendet .............................

270

 

8.8.2

Lagstiftning avseende domstolar och domare .....

271

 

8.8.3

Utnämning av domare...........................................

271

 

8.8.4

Disciplinära åtgärder, tillsyn m.m.........................

273

 

8.8.5

Pensionsåldern för domare ...................................

275

 

8.8.6

Organisationen av domstolsadministrationen.....

275

9

Domstolarnas och domarnas oberoende bör stärkas.....

277

9.1

Inledning................................................................................

277

9.2

Bakgrund ...............................................................................

278

9.2.1Bestämmelser i regeringsformen

 

om domstolar och domare ....................................

278

9.2.2

Något om den svenska regleringen i övrigt .........

280

9.2.3

Tidigare utredningar..............................................

282

9.3 Överväganden .......................................................................

284

9.3.1

Ett stärkt skydd för domstolarnas oberoende .....

284

9.3.2En särskild bestämmelse om domstolarnas

 

 

oberoende införs i 1 kap. regeringsformen ..........

287

 

9.3.3

Ett förstärkt skydd för oberoendet

 

 

 

aktualiserar ett flertal olika frågeställningar.........

291

10

Vissa utgångspunkter när det gäller

 

 

domstolsadministrationen ........................................

295

10.1

Inledning................................................................................

295

10.2

Bakgrund ...............................................................................

296

 

10.2.1

Allmänt om styrningen av förvaltningen .............

296

 

10.2.2

Inrättandet av en central

 

 

 

domstolsadministration ........................................

297

 

10.2.3

Domstolsverkets nuvarande organisation............

301

13

Innehåll

SOU 2023:12

10.2.4Domstolsadministrationen i de nordiska

länderna..................................................................

305

10.2.5 Internationella rekommendationer m.m. ............

310

10.3 Överväganden .......................................................................

312

10.3.1Det finns ett fortsatt behov av en centraliserad

 

domstolsadministration ........................................

312

10.3.2

En mer självständig domstolsadministration ......

313

10.3.3

Flera organisationsformer framstår som

 

 

tänkbara .................................................................

314

10.3.4En mer självständig myndighet

 

 

för domstolsadministration ....................................

315

 

10.3.5

Uppdragets omfattning m.m................................

322

10.4

Sammanfattning....................................................................

326

11

En ny domstolsstyrelse införs ....................................

327

11.1

Inledning ...............................................................................

327

11.2

En styrelseledning införs......................................................

327

 

11.2.1

Bakgrund................................................................

327

 

11.2.2 En styrelse och en direktör...................................

329

 

11.2.3 Styrelsen ska utses av regeringen .........................

331

 

11.2.4

Styrelsens sammansättning m.m. .........................

333

 

11.2.5

Ett nomineringsförfarande införs ........................

341

11.2.6Möjligheten att skilja en ledamot från

uppdraget ...............................................................

349

11.2.7Direktörens anställning och hans eller

hennes kvalifikationer ...........................................

353

11.2.8Möjligheten att skilja direktören från

 

anställningen..........................................................

355

11.3 Finansieringen av domstolsverksamheten ..........................

356

11.3.1

Bakgrund................................................................

356

11.3.2

Fortsatt anslagsfinansiering m.m. ........................

358

11.3.3Domstolsväsendets ställning

i budgetprocessen stärks.......................................

362

14

SOU 2023:12

Innehåll

11.4 Regleringen av domstolsadministrationen ..........................

364

11.4.1 Bakgrund ................................................................

364

11.4.2 En ändrad reglering av

 

domstolsadministrationen ....................................

367

11.4.3 En ny grundlagsreglering införs m.m...................

368

11.4.4Bestämmelser om Domstolsstyrelsen införs

 

 

i en ny lag om domstolar och domare ..................

369

 

11.4.5 Om regeringens föreskriftsrätt m.m. ...................

370

11.5

Sammanfattning ....................................................................

372

12

Vissa frågeställningar när det gäller utnämning

 

 

av ordinarie domare .................................................

375

12.1

Bakgrund ...............................................................................

375

 

12.1.1

Tidigare utredningar..............................................

375

 

12.1.2

Den nuvarande regleringen ...................................

379

12.1.3Något om Domarnämndens

 

sammansättning m.m. ...........................................

381

12.2 Överväganden .......................................................................

382

12.2.1

Skyddet för oberoendet bör stärkas .....................

382

12.2.2

Domarnämndens sammansättning m.m. .............

384

12.2.3Ett nytt nomineringsförfarande införs när det

gäller de ledamöter som förordnas av

 

regeringen...............................................................

388

12.2.4Möjligheten att skilja en ledamot från

 

uppdraget ...............................................................

391

12.2.5

Regeringens bundenhet i ett

 

 

utnämningsärende .................................................

392

12.2.6

Ett förstärkt grundlagsskydd m.m. ......................

396

12.2.7Ett behov av följdändringar i annan

 

 

lagstiftning .............................................................

398

13

Tillsyn över domstolar och domare.............................

401

13.1

Bakgrund ...............................................................................

401

 

13.1.1

Allmänt om tillsynen.............................................

402

 

13.1.2

Riksdagens ombudsmäns tillsyn...........................

403

15

Innehåll

SOU 2023:12

 

13.1.3

Justitiekanslerns tillsyn.........................................

405

 

13.1.4 Tidigare reformförslag och uttalanden om

 

 

 

tillsynen .................................................................

407

13.2

Överväganden .......................................................................

412

14

Formerna för att utkräva ansvar av ordinarie domare ....

421

14.1

Bakgrund ...............................................................................

421

 

14.1.1 Översiktligt om ordinarie domares

 

 

 

rättsställning ..........................................................

421

 

14.1.2

Formerna för ansvarsutkrävande..........................

422

 

14.1.3 Tidigare reformförslag och uttalanden

 

 

 

om ansvarsprövningen ..........................................

428

14.2

Överväganden .......................................................................

434

 

14.2.1 Formerna för ansvarsutkrävande bör ses över ....

434

 

14.2.2 Ett nytt prövningsorgan bör införas....................

436

 

14.2.3 En ny ordning för domstolsprövning bör

 

 

 

införas ....................................................................

442

14.2.4Prövningsordningen bör regleras i en

 

 

gemensam lag.........................................................

446

15

Avgångsskyldighet på grund av ålder för ordinarie

 

 

domare

...................................................................

447

15.1

Bakgrund ...............................................................................

447

 

15.1.1

Allmänt ..................................................................

447

 

15.1.2

Historik .................................................................

448

 

15.1.3

Gällande regler m.m. .............................................

452

 

15.1.4

Utgångspunkter för EU-rätten ............................

458

15.1.5Internationella åtaganden i fråga

om förhandlingsfrihet för arbetsmarknadens

 

parter......................................................................

462

15.2 Överväganden .......................................................................

464

15.2.1 En reglering om avgångsåldern för justitieråd.....

464

15.2.2

Kvarstående i anställningen ..................................

471

15.2.3 Andra ordinarie domare än justitieråd .................

473

15.2.4

Övergångsbestämmelser.......................................

475

16

SOU 2023:12

Innehåll

15.2.5Förhållandet till vissa internationella åtaganden om förhandlingsrätt för

arbetsmarknadens parter .......................................

476

15.2.6Rätten till domstolsprövning och ett behov av

 

 

att utreda vissa aspekter vidare .............................

477

16

En reglering i grundlag av antalet justitieråd ..............

479

16.1

Bakgrund ...............................................................................

479

 

16.1.1

Gällande regler .......................................................

479

 

16.1.2

Historik..................................................................

481

16.2

Överväganden .......................................................................

487

16.2.1En reglering i grundlag om antalet justitieråd

införs ......................................................................

487

16.2.2 Grundlagsregleringens utformning ......................

489

16.2.3En utnämning ska endast kunna ske

 

 

på initiativ av den berörda domstolen

.................. 491

17

Sammanträde i särskild sammansättning ...................

495

17.1

Bakgrund ...............................................................................

495

 

17.1.1

Tidigare lagstiftningsarbeten ................................

496

 

17.1.2

Den nuvarande regleringen ...................................

499

 

17.1.3 Diskussionen om behovet av ökade

 

 

 

möjligheter till gemensamt dömande ...................

501

17.2

Överväganden .......................................................................

503

17.2.1En möjlighet att sammanträda i särskild

 

 

sammansättning införs ..........................................

503

 

17.2.2 Hur en ny ordning bör utformas..........................

504

 

17.2.3

Tjänstgöringsskyldighet för justitieråd ................

508

 

17.2.4 Hur den nya ordningen ska regleras.....................

509

18

En ny domstolslag införs ..........................................

511

18.1

Bakgrund ...............................................................................

511

 

18.1.1

Nuvarande reglering ..............................................

511

 

18.1.2

Tidigare överväganden...........................................

512

 

18.1.3 Lagstiftning i övriga nordiska länder....................

513

17

Innehåll

SOU 2023:12

18.2 Överväganden .......................................................................

513

18.2.1Behovet av att i lag reglera frågor om

 

 

domstolars och domares oberoende ....................

513

 

18.2.2 Vad den nya lagstiftningen omfattar....................

514

 

18.2.3 Nya bestämmelser som kommittén föreslår .......

517

 

18.2.4 Bestämmelser från utnämningslagen m.m...........

517

 

18.2.5 Bestämmelser i domstolarnas instruktioner ........

518

 

18.2.6

Lagens utformning................................................

522

IV

ÖVRIGA FRÅGOR

 

19

Genomförande av förslagen.......................................

527

19.1

Konsekvenser........................................................................

527

 

19.1.1

Inledning................................................................

527

 

19.1.2

Kommitténs förslag ..............................................

528

19.2

Behov av ändringar i andra lagar ..........................................

532

19.3

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser......................

533

 

19.3.1

Ikraftträdande........................................................

533

 

19.3.2

Övergångsbestämmelser.......................................

534

20

Författningskommentar ............................................

537

20.1

Förslaget till lag om ändring i regeringsformen .................

537

20.2

Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen ..............

552

20.3

Förslaget till lag om domstolar och domare .......................

553

20.4

Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken.................

571

20.5

Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:289)

 

 

om allmänna förvaltningsdomstolar....................................

574

20.6

Förslaget till lag om ändring i lagen (1973:188)

 

 

om arrendenämnder och hyresnämnder .............................

575

20.7

Förslaget till lag om ändring i lagen (1974:371)

 

 

om rättegången i arbetstvister .............................................

577

20.8

Förslaget till lag om ändring i lagen (1975:1339)

 

 

om justitiekanslerns tillsyn ..................................................

577

18

SOU 2023:12

 

Innehåll

20.9

Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:260)

 

 

om offentlig anställning........................................................

579

20.10

Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:261)

 

 

om fullmaktsanställning .......................................................

580

20.11

Förslaget till lag om ändring i offentlighets-

 

 

och sekretesslagen (2009:400)..............................................

584

20.12

Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:966)

 

 

om Försvarsunderrättelsedomstol .......................................

584

20.13

Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:921)

 

 

om mark- och miljödomstolar .............................................

585

20.14

Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:1390)

 

 

om utnämning av ordinarie domare.....................................

585

20.15

Förslaget till lag om ändring i budgetlagen (2011:203) ......

586

20.16

Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:414) om

 

 

nomineringar till Europeiska unionens domstol och

 

 

Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna.......

587

20.17

Förslaget till lag om ändring i lagen (2016:188) om

 

 

patent- och marknadsdomstolar ..........................................

587

Särskilda yttranden ..........................................................

589

Bilagor

 

 

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2020:11 ...........................................

593

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2023:8 .............................................

607

Bilaga 3 Majoritetsförhållanden vid riksdagens

 

 

 

omröstningar om grundlagsförslag..............................

609

Bilaga 4 Författningsförslag i skissform....................................

621

19

Förkortningar

AD

Arbetsdomstolen

arbetstvistlagen

lagen (1974:371) om rättegången

 

i arbetstvister

 

 

AU

arbetsmarknadsutskottet

 

 

bet.

betänkande

 

 

bil.

bilaga

 

 

CCJE

Consultative Council of European Judges

 

 

dir.

kommittédirektiv

 

 

dnr

diarienummer

 

 

Ds

Departementsserien

 

 

DVFS

Domstolsverkets författningssamling

 

 

EIU

Economist Intelligence Unit

 

 

ENCJ

European Network of Councils for

 

the Judiciary

 

 

EU

Europeiska unionen

 

 

EU-domstolen

Europeiska unionens domstol

 

 

EU-fördraget

fördraget om Europeiska unionen

 

 

EUF-fördraget

fördraget om Europeiska unionens

 

funktionssätt

 

 

EU-stadgan

Europeiska unionens stadga om de

 

grundläggande rättigheterna

 

 

Europadomstolen

Europeiska domstolen för de mänskliga

 

rättigheterna

21

Förkortningar

SOU 2023:12

Europakonventionen

Europeiska konventionen den

 

4 november 1950 angående skydd

 

för de mänskliga rättigheterna och

 

de grundläggande friheterna

 

 

Fi

Finansdepartementet

 

 

FN

Förenta Nationerna

 

 

FOI

Totalförsvarets forskningsinstitut

 

 

framst.

framställning

 

 

fullmaktslagen

lagen (1994:261) om fullmaktsanställning

 

 

ILO

International Labour Organization

 

 

JK

Justitiekanslern

 

 

JK-instruktionen

förordningen (1975:1345) med

 

instruktion för Justitiekanslern

 

 

JO

Riksdagens ombudsmän

 

 

JO-instruktionen

lagen (1986:765) med instruktion för

 

Riksdagens ombudsmän

 

 

Ju

Justitiedepartementet

 

 

JuU

justitieutskottet

 

 

KU

konstitutionsutskottet

 

 

LAS

lagen (1982:80) om anställningsskydd

 

 

Lissabonfördraget

Lissabonfördraget om ändring av

 

fördraget om Europeiska unionen

 

och fördraget om upprättandet av

 

Europeiska gemenskapen

 

 

LOA

lagen (1994:260) om offentlig anställning

 

 

NOU

Norges offentlige utredninger

 

 

PA-91

Pensionsplan för arbetstagare hos staten

 

m.fl. (Pensionsavtal PA-91)

 

 

prop.

proposition

 

 

RS

riksdagsstyrelsen

 

 

rskr.

riksdagsskrivelse

 

 

S

Socialdepartementet

 

 

skr.

skrivelse

22

SOU 2023:12

Förkortningar

SOU

Statens offentliga utredningar

SvJT

Svensk Juristtidning

 

 

tillsynslagen

lagen (1975:1339) om justitiekanslerns

 

tillsyn

 

 

URF

Utredningar från Riksdagsförvaltningen

 

 

utnämningslagen

lagen (2010:1390) om utnämning av

 

ordinarie domare

 

 

V-Dem

Varieties of Democracy

 

 

Venedigkommissionen

European Commission for Democracy

 

through Law (Europeiska kommissionen

 

för demokrati genom lag)

 

 

villkorsavtalet

Villkorsavtal-T mellan Arbetsgivarverket

 

och Saco-S

 

 

ärendelagen

lagen (1996:242) om domstolsärenden

 

 

23

Sammanfattning

Kommitténs uppdrag

2020 års grundlagskommitté är en parlamentariskt sammansatt kom- mitté som har haft i uppdrag att utreda formerna för ändring av grund- lag och behovet av att ytterligare stärka domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt. Kommittén har också haft i uppdrag att utreda behovet av att möjliggöra ytterligare begränsningar i föreningsfriheten i förhållande till sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism.

I mars 2021 redovisade kommittén delbetänkandet Förenings- frihet och terroristorganisationer (SOU 2021:15). I delbetänkandet behandlades den del av kommitténs uppdrag som avsåg förenings- friheten. Ett förslag lämnades som innebar att föreningsfriheten enligt regeringsformen kan begränsas när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt eller understöder terrorism. Förslaget genomfördes och innebar att regeringsformens bestämmelse om när föreningsfriheten får begränsas ändrades den 1 januari 2023. (Se prop. 2021/22:42, bet. 2021/22:KU13, rskr. 2021/22:221, bet. 2022/23:KU4 och rskr. 2022/23:9.)

Det kommittén nu redovisar avser uppdraget att utreda formerna för ändring av grundlag och behovet av att ytterligare stärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt. Kommittén ska enligt direktiven lämna de förslag till grundlagsändringar och andra författningsändringar som kommittén bedömer vara motiverade.

Den del av uppdraget som gällt formerna för ändring av grundlag har avsett att göra en internationell jämförelse av regler om ändring av grundlag. Uppdraget har vidare varit att bedöma om det bör införas ett krav på kvalificerad majoritet vid riksdagsbeslut om grundlags- ändring, om det bör införas ett krav på att ett visst antal av riksdags- ledamöterna deltar i omröstningen vid ett sådant beslut och om det

25

Sammanfattning

SOU 2023:12

val till riksdagen som ska hållas mellan de två riksdagsbesluten måste vara ett ordinarie val.

Kommittén har när det gäller formerna för grundlagsändring ana- lyserat och kommit med förslag avseende vissa angränsande frågor. Dessa frågor avser beredningen av grundlagsförslag och Lagrådets granskning samt vissa andra bestämmelser i regeringsformen som bl.a. berör hur riksdagsordningen ändras.

Uppdraget när det gäller skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende har innefattat frågan om Domstolsverkets organisation, styrning och roll. Kommittén har bedömt att de ställningstaganden som görs i den delen även aktualiserar andra frågor som rör ordinarie domare, dvs. sådana som inte uttryckligen nämns i direktiven. Det gäller vissa frågeställningar kring utnämning, tillsyn och formerna för att utkräva ansvar av domare.

Vidare har kommitténs uppdrag omfattat att överväga om det bör införas en reglering i grundlag om pensionsåldern för justitieråd och, i så fall, om den regleringen även bör omfatta andra ordinarie domare än justitieråd. Kommittén har också haft att överväga om det finns skäl att i övrigt ändra regleringen av ordinarie domares avgångs- skyldighet på grund av ålder.

Kommittén har dessutom haft att bedöma om det bör införas en reglering i grundlag av antalet justitieråd i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen samt om den nuvarande regleringen av antalet justitieråd bör ändras.

Det har även ingått i kommitténs uppdrag att utreda om det bör införas en möjlighet för Högsta domstolen och Högsta förvaltnings- domstolen att i vissa fall sammanträda i särskild sammansättning.

Formerna för ändring av grundlag

I Sverige har vi fyra grundlagar: regeringsformen, successions- ordningen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Grundlagarna innehåller de mest centrala bestämmelserna för vårt stats- skick och de är därför av stor betydelse för demokratin och de demo- kratiska institutionerna.

Grundlagarna gäller över annan lagstiftning. En särskild besluts- ordning gäller för att stifta grundlagar och det tar förhållandevis lång tid att genomföra dessa ändringar.

26

SOU 2023:12

Sammanfattning

Enligt dagens ordning stiftar riksdagen grundlag genom två lika- lydande beslut med enkel majoritet. Mellan det första och andra be- slutet ska det hållas ett riksdagsval. Detta val kan vara antingen ett ordinarie val eller ett extra val. Ett grundlagsärende måste ha anmälts i riksdagens kammare minst nio månader före ett val om förslaget ska kunna slutligt röstas igenom efter det valet. Det finns dock en möj- lighet för riksdagens konstitutionsutskott att besluta om undantag från regeln om nio månader. Vidare finns det en möjlighet för en minoritet i riksdagen att få till stånd en folkomröstning om vilande grundlagsförslag. Folkomröstningen ska i sådana fall hållas samtidigt som riksdagsvalet.

Innan riksdagen beslutar om grundlag på tryck- och yttrande- frihetsområdet är det som utgångspunkt obligatoriskt för regeringen eller konstitutionsutskottet att inhämta ett yttrande från Lagrådet. Den granskning som Lagrådet utför avser bl.a. hur förslaget förhåller sig till övriga grundlagar och till rättsordningen i övrigt.

En internationell jämförelse om hur konstitutioner ändras

De flesta länder har liksom Sverige någon form av skriven grundlag eller konstitution som innehåller de mest centrala bestämmelserna för landets statsskick. Kommittén har undersökt om och hur dessa doku- ment, som i avsnittet framöver kommer att benämnas konstitution, ändras i samtliga EU-länder samt i de nordiska länder som inte är medlemmar i EU. Totalt har undersökningen omfattat 28 länder.

Samtliga konstitutioner som har undersökts är möjliga att ändra, om än inte i alla delar. Vanliga krav som ställs vid ändring av ländernas konstitutioner är att beslut ska fattas med kvalificerad majoritet, att en viss andel ledamöter i parlamentet ska delta i besluten, att flera likalydande beslut måste fattas, att det ska vara samstämmiga beslut av flera parlamentariska församlingar, att det ska hållas ett val mellan besluten, att det finns någon form av tidsfördröjande frist eller att en ändring ska föregås av en folkomröstning. Även om det finns många likheter mellan förfarandena förekommer det inte två länder i undersökningen som har procedurer som är helt identiska.

En rad olika majoritetskrav gäller vid omröstningar i ländernas parlament. Följande majoritetsgrader kan urskiljas: en majoritet (mer än hälften), tre femtedels majoritet, två tredjedels majoritet eller tre

27

Sammanfattning

SOU 2023:12

fjärdedels majoritet. Inte sällan ställs det även ett krav på att en viss andel av parlamentets ledamöter måste delta i omröstningen (en s.k. kvorumregel). Det förekommer även procedurer där parlamentets slutliga beslut ersätts av en folkomröstning.

Det finns också länder som använder särskilt kvalificerade besluts- ordningar när en ny konstitution ska antas eller när förslagen till änd- ring avser vissa grundläggande kapitel eller bestämmelser. Det är också relativt vanligt bland de undersökta länderna att vissa delar av konsti- tutionen inte alls kan ändras, s.k. evighetsklausuler.

Formerna för grundlagsändring förstärks

Enligt de nu gällande bestämmelserna i regeringsformen ställs det inget krav på att beslut om ändring av grundlagarna ska fattas med någon form av kvalificerad majoritet. För att anta ett grundlagsförslag krävs att en majoritet av de röstande röstar för förslaget. Det har länge funnits en samsyn om vikten av noggrann beredning och en bred parlamen- tarisk förankring vid grundlagsändringar. Den här inställningen har medfört att grundlagsändringar i de flesta fall har genomförts med stöd av breda majoriteter i riksdagen. Det finns dock inget formellt hinder mot att ändringar av grundlag framöver beslutas av en knapp riksdagsmajoritet, om ett annat synsätt skulle få genomslag.

För att förstärka det formella skyddet för grundlagarna föreslår kommittén att det ska krävas kvalificerad majoritet i riksdagen för att ändra grundlag. Kravet på kvalificerad majoritet införs enbart vid det andra beslutet. På det sättet kan även reglerna om att få till stånd en folkomröstning om ett grundlagsförslag behållas. Enligt förslaget införs det en särskild beslutsregel i regeringsformen enligt vilken det krävs två tredjedels majoritet vid riksdagens andra beslut om ett grund- lagsförslag.

Kommittén föreslår vidare att kvorumregler införs. Det ska ställas krav på att de som röstar för en grundlagsändring också motsvarar en viss andel av riksdagens ledamöter. Ett sådant krav bör gälla vid riksdagens båda beslut. Kommittén föreslår att det vid det första beslutet ska krävas att mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar för förslaget. Vid det andra beslutet ska det kvalificerade majoritets- kravet om två tredjedelar räknas som en andel av riksdagens samtliga

28

SOU 2023:12

Sammanfattning

ledamöter. Dessa krav innebär att riksdagens beslut i grundlagsfrågor ges en ökad legitimitet.

Kommittén har övervägt om förslagen till förstärkta beslutsformer ska gälla vid samtliga grundlagsändringar eller enbart vid ändringar av sådana bestämmelser som anses vara av central betydelse för demo- kratin. Efter att ha gått igenom förutsättningarna för att göra skillnad mellan olika grundlagsändringar är slutsatsen att kraven på kvalifice- rad majoritet och kvorum ska gälla vid samtliga grundlagsändringar.

Kommittén föreslår vidare att en tidsfrist införs. En bestämmelse tas in i regeringsformen om när riksdagen senast måste besluta om att anta ett grundlagsförslag som vilande. Denna tidsfrist ska vara fyra månader före valet. För att undvika att fristen leder till att riks- dagen måste forcera sin behandling av grundlagsärenden ändras regeln om när ett grundlagsförslag måste ha väckts från nio till tio månader före ett val. Konstitutionsutskottet kan under vissa förutsättningar besluta om undantag från dessa tidsfrister.

Vidare föreslår kommittén att kravet på inhämtande av yttrande från Lagrådet utökas till att även omfatta grundlagsförslag om grund- läggande fri- och rättigheter. Den nya föreskriften tar främst sikte på 2 kap. regeringsformen men avser även andra bestämmelser i regerings- formen som rör fri- och rättighetsskyddet. Lagrådsgranskningen av förslag som avser tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen påverkas inte.

Vid ändring av grundlag gäller att val till riksdagen ska hållas mellan de två besluten. Kommittén anser inte att det finns skäl att ändra den nuvarande ordningen som innebär att det mellanliggande valet kan vara såväl ett ordinarie som ett extra val.

Vissa andra bestämmelser

Formerna för grundlagsändring kan även bli aktuella vid beslut enligt andra bestämmelser i regeringsformen. De förändringar som kommit- tén föreslår när det gäller grundlagsändring innebär även ändringar i hur riksdagsordningens huvudbestämmelser stiftas och av hur beslut enligt 10 kap. regeringsformen om internationella förhållanden fattas.

Förslagen innebär dock inte några förändringar när det gäller for- merna för lagstiftning om trossamfund och grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund.

29

Sammanfattning

SOU 2023:12

Förstärkningar av skyddet för domstolars och domares oberoende

Kommittén framhåller att domstolarnas och domarnas oberoende fungerar väl i Sverige i dag och skyddas i väsentliga delar av den nu- varande regleringen. I syfte att skapa ett starkare och mer långsiktigt skydd för oberoendet finns det dock anledning att överväga vissa förändringar av den nuvarande regleringen. Bland annat bör frågor om domstolar och domare i större utsträckning regleras på grundlags- och lagnivå. Det bör även säkerställas att domstolarna och domarna får ett betydande inflytande när det gäller de frågor som är centrala för oberoendet.

Domstolarnas oberoende betonas i regeringsformen

Den nuvarande bestämmelsen om rättskipningen i kapitlet i regerings- formen om statsskickets grunder ändras så att det där tydliggörs att rättskipningen utövas av oberoende domstolar. Kommittén föreslår att det i 1 kap. 8 § införs en bestämmelse om att rättskipningen ut- övas av oberoende domstolar.

Domstolsadministrationen

Domstolsstyrelsen inrättas

Enligt kommittén bör det även fortsättningsvis finnas en centraliserad domstolsadministration med ansvar för att tillhandahålla administrativt stöd och service åt de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltnings- domstolarna, hyres- och arrendenämnderna, Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden. Utgångspunkten vid kommitténs övervägan- den är att de ansvarsområden och de arbetsuppgifter som för närvar- ande hanteras av Domstolsverket ska ingå i uppdraget för den centrala domstolsadministrationen.

I syfte att stärka skyddet för domstolarnas och domarnas obero- ende långsiktigt bör det organ som ansvarar för den centrala dom- stolsadministrationen ges en mer självständig ställning i förhållande till regeringen än vad Domstolsverket har i dag.

Det har övervägts olika lösningar för att åstadkomma en mer själv- ständig domstolsadministration.

30

SOU 2023:12

Sammanfattning

Kommittén har kommit till slutsatsen att ansvaret även i fortsätt- ningen bör ligga på en förvaltningsmyndighet under regeringen. Myn- digheten bör dock ges en mer självständig ställning i förhållande till regeringen. Möjligheterna för regeringen att styra verksamheten bör därför begränsas i olika avseenden, bl.a. genom att myndigheten leds av en styrelse och att det är styrelsen som utser myndighetens chef. Bestämmelser om myndighetetens arbetsuppgifter och ledning in- förs i lag. För att markera den förändring som kommitténs förslag innebär bör myndigheten ges ett nytt namn, Domstolsstyrelsen.

Som framgått anser kommittén att Domstolsstyrelsen i huvudsak bör ha samma uppdrag och arbetsuppgifter som Domstolsverket har i dag. Uppdraget bör inte utvidgas till att omfatta de två special- domstolarna Arbetsdomstolen och Försvarsunderrättelsedomstolen. Domstolsstyrelsen bör inte heller överta ansvaret för frågor om ut- nämning av ordinarie domare eller prövning av ansvar för sådana domare.

Domstolsstyrelsens ledning

Kommitténs föreslår alltså att Domstolsstyrelsen ska ledas av en styrelse. En majoritet av ledamöterna i styrelsen ska vara, eller ha varit, ordinarie domare.

Enligt förslaget ska styrelsen bestå av nio ledamöter, varav fem ska vara eller ha varit ordinarie domare. Vidare ska det i styrelsen ingå två personer från den övriga domstolspersonalen, t.ex. domstolshandläg- gare, annan administrativ personal, föredragande eller berednings- jurister. Det ska även ingå två personer verksamma utanför domstols- väsendet. Av dessa personer ska en vara advokat samt en ha särskild kunskap om och tidigare erfarenhet av styrning och ledning inom offentlig förvaltning. För varje ledamot i styrelsen ska det finnas en personlig ersättare. Ledamöterna och ersättarna ska förordnas av reger- ingen för en tid om sex år.

För att säkerställa att Domstolsstyrelsen formellt kan, och av all- mänheten uppfattas kunna, agera självständigt i förhållande till såväl regering som riksdag anser kommittén att företrädare för den verk- ställande och lagstiftande makten ska vara förhindrade att tjänstgöra i styrelsen. En ledamot eller ersättare i styrelsen får därför inte sam- tidigt vara riksdagsledamot, statsråd, anställd i riksdagen, anställd i

31

Sammanfattning

SOU 2023:12

Regeringskansliet, anställd på central nivå i ett politiskt parti eller inne- ha annan anställning eller annat uppdrag som gör honom eller henne olämplig för uppdraget.

För att säkerställa att domstolarna har ett betydande inflytande över styrelsens sammansättning införs det ett särskilt nominerings- förfarande som innebär att domstolar och andra organ ska föreslå lämpliga personer till styrelsen. Regeringen får som ledamot eller ersät- tare endast förordna en person som har föreslagits för uppdraget.

En ledamot eller en ersättare får skiljas från sitt uppdrag efter egen begäran eller om han eller hon har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse eller det annars finns synnerliga skäl. Ett beslut om att skilja en styrelseledamot från uppdraget på hans eller hennes begäran fattas av regeringen. I annat fall ska beslutet fattas av riksdagen. Detta görs på begäran av konstitutionsutskottet. Minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter måste enas om beslutet.

Domstolsstyrelsens direktör

Kommittén föreslår att ansvaret för Domstolsstyrelsens löpande verk- samhet ska ligga på en direktör. Direktören ska vara myndighetschef. Direktören anställs av styrelsen och inte av regeringen. Anställningen som direktör ska vara tidsbegränsad till sex år med möjlighet till för- längning med ytterligare tre år. Direktören ska kunna skiljas från sin anställning i förtid om det är nödvändigt av hänsyn till Domstols- styrelsens bästa. Ett beslut om att skilja direktören från anställningen fattas av styrelsen.

Finansiering av domstolarna och Domstolsstyrelsen

Domstolsverksamheten bör även i fortsättningen finansieras genom statliga anslag som hanteras och beslutas inom ramen för den årliga statsbudgeten. Detsamma bör gälla Domstolsstyrelsens verksamhet. Domstolsstyrelsen ska, i likhet med vad som gäller i dag, ansvara för att lämna ett gemensamt budgetförslag för de domstolar, myndig- heter och nämnder som omfattas av uppdraget samt för att fördela de tilldelade anslagen.

32

SOU 2023:12

Sammanfattning

När regeringen utfärdar regleringsbrev avseende anslagen till Domstolsstyrelsen och domstolarna är det viktigt att detta sker med respekt för domstolarnas och domarnas oberoende och att det inte anges sådana verksamhetsmål eller uppdrag som riskerar att hota oberoendet.

Kommittén föreslår vidare att det införs en skyldighet för reger- ingen att inhämta ett budgetförslag från Domstolsstyrelsen. Om reger- ingen i budgetpropositionen till riksdagen avviker från det förslag som myndigheten har lämnat ska det motiveras särskilt.

Regleringen av domstolsadministrationen

Grundläggande bestämmelser om domstolarnas administration och om hur denna leds införs i regeringsformen. I syfte att stärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende samt att begränsa reger- ingens möjligheter att styra den centrala domstolsadministrationen föreslår kommittén att ramarna för verksamheten i större utsträck- ning ska beslutas av riksdagen. Vissa av de frågor som för närvarande regleras i förordning bör därför fortsättningsvis regleras i lag.

Utnämning av ordinarie domare

Som ett led i att stärka skyddet för domstolarnas och domarnas obe- roende långsiktigt anser kommittén att det finns anledning att över- väga vissa förändringar av det nuvarande systemet för utnämning av ordinarie domare.

Förslaget innebär bl.a. att det införs en ny bestämmelse i reger- ingsformen om att ordinarie domare utnämns av regeringen efter för- slag av ett särskilt organ. I bestämmelsen föreskrivs även att en majo- ritet av ledamöterna i förslagsorganet ska vara eller ha varit ordinarie domare. I regeringsformen införs det också en ny bestämmelse som anger under vilka förutsättningar en ledamot eller ersättare i förslags- organet får skiljas från sitt uppdrag.

Vidare föreslår kommittén förändringar när det gäller Domar- nämnden och förfarandet för utnämning av ordinarie domare. Bland annat föreslås att det införs olika formella regler som garanterar att Domarnämnden även i fortsättningen har en bred sammansättning som inkluderar domare med olika bakgrund och kompetens. Det

33

Sammanfattning

SOU 2023:12

föreslås vidare att regeringen som ledamot eller ersättare i nämnden endast ska kunna utse en person som har nominerats enligt ett sär- skilt nomineringsförfarande.

På motsvarande sätt som har föreslagits för Domstolsstyrelsen får en ledamot eller ersättare i Domarnämnden inte samtidigt vara riksdagsledamot, statsråd, anställd i riksdagen, anställd i Regerings- kansliet, anställd på central nivå i ett politiskt parti eller inneha annan anställning eller annat uppdrag som gör honom eller henne olämplig för uppdraget.

Vidare föreslår kommittén att regeringen som ordinarie domare endast ska kunna utse en person som Domarnämnden har föreslagit för anställningen. Om Domarnämndens förslag omfattar flera kandi- dater med en inbördes rangordning ska regeringen inte vara bunden av rangordningen. Bestämmelser om detta införs i lag.

Tillsyn över domstolar och domare

Regeringsformens bestämmelser om skydd för domstolarnas själv- ständighet hindrar inte att det finns kontroll och tillsyn över domstols- väsendet. Det finns inte något särskilt tillsynsorgan över domstols- väsendet. Både Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern (JK) kan utföra en rättsligt inriktad tillsyn. Domstolarna är även föremål för revision av Riksrevisionen och den tillsyn som utförs exempelvis av Diskrimineringsombudsmannen och Integritetsskyddsmyndigheten.

I kommitténs direktiv berörs inte uttryckligen frågor om tillsynen över domstolar och domare. Enligt kommittén har dock dessa frågor ett nära samband med flera av de frågeställningar som tas upp i direk- tiven.

Den tillsyn som kommittén har sett anledning att överväga avser främst den rättsliga tillsynen och då i första hand JK:s uppdrag att utöva tillsyn över domstolsväsendet. JK är regeringens högste om- budsman. De tillsynsuppgifter som JK utövar kan uppfattas som en kontroll från regeringens sida av domstolarnas och de enskilda dom- arnas rättskipning.

JO utses av riksdagen och den tillsyn som utövas kan därför tyd- ligare sägas företräda ett allmänintresse, varför kommittén inte före- slår någon förändring av JO:s tillsynsuppgifter i förhållande till dom- stolar och ordinarie domare.

34

SOU 2023:12

Sammanfattning

Kommittén föreslår att det av regeringsformen ska framgå att det endast är JO och Riksrevisionen som får utöva tillsyn över eller granska domstolarnas rättskipande verksamhet.

Förslaget innebär följaktligen att JK:s tillsynsuppgifter när det gäller domstolar och domare avskaffas. Även JK:s befogenheter att väcka åtal för brott som ordinarie domare har begått i tjänsten och att inleda förfaranden om att ordinarie domare ska skiljas från an- ställningen eller meddelas disciplinära påföljder avskaffas. Detsamma gäller för andra anställda vid domstolarna.

JK har tillsynsuppgifter och ingripandemöjligheter även när det gäller vissa myndigheter som är viktiga för domstolsväsendets obe- roende. Med utgångspunkt i kommitténs förslag avses här Domstols- styrelsen, Domarnämnden och en eventuell framtida Domaransvars- nämnd. Eftersom dessa myndigheter inte kan anses utföra rättskipande verksamhet omfattas de inte av den föreslagna bestämmelsen i reger- ingsformen. Genom särskilda bestämmelser i lag föreslås att JK inte heller ska kunna utöva tillsyn eller ingripa när det gäller dessa myn- digheter.

Formerna för att utkräva ansvar av ordinarie domare

Enligt regeringsformen har samtliga ordinarie domare ett särskilt starkt anställningsskydd. Det finns emellertid olika ordningar för att pröva om en domare ska skiljas eller stängas av från sin anställning eller vara skyldig att genomgå läkarundersökning. För ett justitieråd i Högsta domstolen ska prövningen göras av Högsta förvaltnings- domstolen. Det motsatta gäller för justitieråd som är anställda i Högsta förvaltningsdomstolen.

För övriga ordinarie domare gäller att prövning sker i Statens ansvarsnämnd, en förvaltningsmyndighet under regeringen. Domaren har en grundlagsreglerad rätt att begära att nämndens beslut prövas i domstol. Om domaren företräds av en arbetstagarorganisation väcks talan i Arbetsdomstolen. I annat fall väcks talan i tingsrätt med en möjlighet att överklaga till Arbetsdomstolen.

Denna ordning, som innebär att det disciplinära systemet har koppling till den verkställande makten, framstår inte som helt för- enlig med kravet på oberoende domstolar. Enligt kommittén är det vidare problematiskt att ansvarsutkrävandet i första hand är en arbets-

35

Sammanfattning

SOU 2023:12

rättslig fråga mellan arbetsgivare och arbetstagare. Det innebär att frågor om domarens oberoende och om det allmänintresse som kan finnas inte alltid tydligt kommer fram. Det finns skäl att se över den nuvarande ordningen.

Det finns enligt kommittén skäl att införa ett nytt prövningsorgan, Domaransvarsnämnden, och en ny ordning för domstolsprövning. Kommitténs förslag är att genom nya bestämmelser i regeringsformen skapa ett konstitutionellt skydd för ett sådant prövningsorgan. Av regeringsformen ska det framgå att prövningsorganet ska bestå av en majoritet av ledamöter som är eller har varit ordinarie domare. Det ska också framgå under vilka förutsättningar som ledamöterna kan entledigas och hur sådana beslut ska fattas.

De föreslagna förändringarna innebär att en rad arbetsrättsliga överväganden behöver göras. Konsekvenserna av förslagen behöver också belysas närmare. Kommittén har bedömt att det inte är möjligt att göra dessa överväganden inom ramen för kommitténs arbete. Frågorna behöver därför bli föremål för ytterligare utredningsarbete.

Avgångsskyldighet på grund av ålder för justitieråd och övriga ordinarie domare

Det finns för justitieråd flera aspekter av den nuvarande regleringen av avgångsskyldigheten på grund av ålder som kan ifrågasättas från ett oberoendeperspektiv. Enligt kommittén behöver det konstitutionella skyddet för justitierådens rättsställning stärkas i detta avseende. Det gäller inte minst mot bakgrund av vissa avgöranden från EU-domstolen som har berört sänkningar av domares avgångsålder.

Kommittén föreslår att det ska framgå av regeringsformen att ett justitieråd får skiljas från anställningen endast om han eller hon har uppnått en i lag föreskriven ålder för avgångsskyldighet. Vidare ska det framgå att den i lag föreskrivna åldern inte får sänkas i fråga om pågående anställningar (retroaktivitetsförbud). I lag ska det sedan anges att ett justitieråd är skyldig att avgå från sin anställning vid utgången av den månad då han eller hon fyller 69 år. Domstolsstyrelsen ska på ansökan av ett justitieråd ha möjlighet att besluta om en högre av- gångsålder om det finns angelägna verksamhetsmässiga skäl för det.

Det finns i detta hänseende ett behov av att stärka skyddet för oberoendet också när det gäller andra ordinarie domare än justitieråd.

36

SOU 2023:12

Sammanfattning

Kommittén anser att förslagen till förstärkningar av skyddet för justitieråd därför även ska gälla för övriga ordinarie domare.

Justitierådens antal

Enligt kommittén finns det skäl att införa en reglering i grundlag om antalet justitieråd i de två högsta domstolarna. Kommittén föreslår att det i regeringsformen föreskrivs att antalet ordinarie domare i Högsta domstolen respektive Högsta förvaltningsdomstolen ska vara minst 12 och högst 20.

Vidare bör det i regeringsformen föreskrivas att regeringens möjlig- heter att utnämna nya justitieråd begränsas på så sätt att en utnämning måste föregås av en begäran från den berörda domstolen. Domar- nämnden ska vara förhindrad att handlägga ärenden om utnämning av ordinarie domare utan en föregående anmälan från den berörda högsta domstolen eller, avseende övriga domstolar, Domstolsstyrelsen.

Möjlighet för de högsta domstolarna att sammanträda i särskild sammansättning

Det finns skäl att införa en möjlighet för de högsta domstolarna att pröva mål gemensamt i s.k. särskild sammansättning. Det kan t.ex. bli aktuellt om innebörden av europarätten inom ett visst område är oklar eller vid frågor om lagprövning. En annan situation där en sådan prövning kan aktualiseras är om det uppkommer en fråga huruvida det är Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen som är behörig att behandla ett visst mål.

Enligt förslaget ges möjligheten att pröva mål gemensamt ett ut- tryckligt stöd i regeringsformen. Förutsättningarna för en prövning i särskild sammansättning ska framgå av lag. Det anges i lag att om ett mål eller en fråga i ett mål är av särskild vikt för rättstillämpningen inom både Högsta domstolens och Högsta förvaltningsdomstolens områden får rätten om det är lämpligt besluta att ledamöter i den andra högsta domstolen delta i avgörandet (särskild sammansättning).

Beslut om särskild sammansättning fattas av rätten i den domstol som handlägger målet. Den andra domstolen ska ha möjlighet att yttra sig innan rätten i den handläggande domstolen fattar beslut om särskild sammansättning.

37

Sammanfattning

SOU 2023:12

En skyldighet införs för justitieråd att tjänstgöra i den andra dom- stolen vid behandling av mål i särskild sammansättning. Denna tjänst- göringsskyldighet ska inte gälla för de justitieråd som redan var an- ställda i domstolen när regleringen infördes.

En ny domstolslag

Kommittén lämnar flera förslag för att stärka domstolarnas och domar- nas oberoende långsiktigt. Utöver ändringar i regeringsformen före- slås andra författningsändringar där utgångspunkten är att de till stor del bör ges lagform. I syfte att ytterligare betona domstolarnas och domarnas oberoende har de föreslagna bestämmelserna samlats i en gemensam lag. Även vissa frågor som i dag regleras genom förord- ningar ska behandlas i lag.

Kommittén föreslår mot denna bakgrund att bestämmelser som avser domstolarnas och domarnas oberoende samlas i en gemensam lag om domstolar och domare. Lagen avser i huvudsak de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. I lagen ingår bestämmelser om domstolarnas ledning, om ordinarie domare, om ut- nämning av ordinarie domare, om Domstolsstyrelsen och om Domar- nämnden. Den föreslagna lagen är indelad i fem kapitel och är upp- byggd så att den kan byggas ut med ytterligare sakområden och bestämmelser.

Genomförande av förslagen

De förändringar i regeringsformen som kommittén föreslår bör kunna träda i kraft den 1 april 2027. De föreslagna ändringarna på lagnivå bör kunna införas samtidigt. Dock bör vissa bestämmelser i lag som tar sikte på sammansättningen samt formerna för att utse ledamöter och ersättare i Domarnämnden respektive Domstolsstyrelsen träda i kraft redan den 1 januari 2027.

Enligt kommittén finns det skäl att genomföra olika utrednings- åtgärder för att kommitténs förslag ska kunna genomföras i dess hel- het. Det gäller särskilt vissa arbetsrättsliga och processuella frågeställ- ningar avseende formerna för att utkräva ansvar av ordinarie domare. Liknande frågor kan bli aktuella när det gäller avgångsskyldighet på

38

SOU 2023:12

Sammanfattning

grund av ålder för ordinarie domare. Även dessa frågor bör kunna för- beredas så att även sådan lagstiftning kan träda i kraft den 1 april 2027.

Kommitténs bedömning är att flera av förslagen är av det slaget att de inte får konsekvenser som ska redovisas enligt kommittéförord- ningen (1998:1474).

När det gäller de förslag som kan antas få sådana konsekvenser kan följande nämnas.

I fråga om Domstolsstyrelsen så kan införandet av ett nominer- ingsförfarande av ledamöter till styrelsen innebära en representativ könsfördelning och därför ha positiva effekter på frågan om jäm- ställdhet mellan kvinnor och män. Namnbytet från Domstolsverket till Domstolsstyrelsen bedöms leda till ökade kostnader. Kostnaderna, som är av engångskaraktär, uppskattas till högt räknat ca tio miljo- ner kronor. Kostnaden bör täckas genom tilldelning av ytterligare medel till domstolsadministrationen och inte belasta medel avsedda för domstolarnas rättskipande uppgifter.

En förändring av formerna för att utkräva ansvar av ordinarie domare behöver som framgått utredas ytterligare varför samtliga konsekvenser inte kan förutses. Kommittén gör bedömningen att en Domaransvarsnämnd bör inrättas. Kostnaderna för en sådan nämnd bör till stor del täckas av medel som i dag tilldelas Statens ansvars- nämnd. Vissa ökade kostnader kan dock uppkomma.

Införandet av den nya lagen om domstolar och domare medför att vissa befintliga bestämmelser från lag och förordning flyttas över dit. En översyn behöver därför genomföras för att de nya bestäm- melserna i lagen om domstolar och domare ska överensstämma med annan lagstiftning. Vidare behöver regeringen ta ställning till vilka bestämmelser på förordningsnivå som behöver upphävas eller ändras. Att Domstolsverket byter namn till Domstolsstyrelsen innebär att viss översyn behöver ske på förordningsnivå.

39

Summary

The Inquiry’s remit

The 2020 Committee of Inquiry on the Constitution is an all-party committee tasked with investigating the procedure by which the Constitution can be amended and the need to further strengthen the independence of courts and judges in the long term. The committee has also been tasked with investigating the need to enable further restrictions on freedom of association in relation to associations engaged in terrorism.

In March 2021, the Committee submitted the interim report Free- dom of association and terrorist organisations (SOU 2021:15). This interim report addressed the part of the Inquiry’s remit regarding free- dom of association. A proposal was submitted under which freedom of association under the Instrument of Government can be limited with respect to groups that are engaged in or support terrorism. The pro- posal was implemented and the provision in the Instrument of Govern- ment on freedom of association was consequently amended on 1 Jan- uary 2023. (See Government Bill 2021/22:42, report 2021/22:KU13, written communication from the Riksdag 2021/22:221, report 2022/23:KU4 and written communication from the Riksdag 2022/23:9.)

The Committee is now reporting on its remit to investigate the procedure by which the Constitution can be amended and the need to further strengthen the independence of courts and judges in the long term. Its terms of reference state that the Committee is to sub- mit the proposed amendments to the Constitution and other leg- islative amendments that it deems justified.

The aspect concerning the procedure by which the Constitution can be amended required conducting an international comparison of rules on constitutional amendments. The remit additionally involved assessing whether a qualified majority requirement should be intro-

41

Summary

SOU 2023:12

duced for decisions of the Riksdag (Swedish Parliament) on consti- tutional amendments, whether a requirement should be introduced that a certain number of members of the Riksdag must participate in a vote on such decisions and whether the intervening Riksdag election that must be held between the two Riksdag decisions must be an ordinary election.

Regarding the issue of constitutional amendments, the Commit- tee has analysed and produced proposals on certain related issues. These concern the preparation of proposed constitutional amend- ments, review by the Council on Legislation and certain other pro- visions, including on amending the Riksdag Act.

The remit regarding protection of the independence of courts and judges included the issue of the organisation, governance, and role of the Swedish National Courts Administration (Domstolsverket). The Committee deems that the positions adopted in this respect also raise other questions concerning permanent judges, i.e. that are not specifically stated in the terms of reference. These are certain ques- tions regarding their appointment and supervision and the proce- dure for rendering judges accountable.

Furthermore, the Committee’s remit has involved considering whether a provision should be added to the Constitution regulating the retirement age for justices of the Supreme Court and Supreme Administrative Court and, if so, whether this provision should also cover other permanent judges. The Committee has also been tasked with considering whether there are grounds to otherwise amend the provision obliging permanent judges to retire due to age.

Furthermore, the Committee has had to assess whether a consti- tutional amendment should regulate the number of justices of the Supreme Court and Supreme Administrative Court and whether the current provision on the number of Supreme Court justices should be amended.

The Committee’s remit has also included investigating whether an opportunity should be introduced for the Supreme Court and the Supreme Administrative Court to sit jointly (special composition) in certain cases.

42

SOU 2023:12

Summary

Procedure for amending the Constitution

Sweden has four fundamental laws: the Instrument of Government, the Act of Succession, the Freedom of the Press Act, and the Fundamental Law on Freedom of Expression. The fundamental laws contain the most central provisions on Sweden’s form of government, and they are therefore crucial to democracy and the democratic institutions.

The fundamental laws take precedence over other legislation. There is a specific decision-making process for enacting fundamental laws, and it takes a relatively long time to implement such amend- ments.

Under the current system, the Riksdag amends the Constitution by passing two identically worded decisions by simple majority. An election to the Riksdag must be held between the first and second decision. This election may be either an ordinary election or an extra- ordinary election. A constitutional matter must have been announced in the Riksdag Chamber at least nine months before an election for the proposal to be able to be finally voted through following that elec- tion. However, there is a facility for the parliamentary Committee on the Constitution to decide on exceptions to the nine-month rule. Furthermore, there is an opportunity for a minority in the Riksdag to call a referendum on pending constitutional amendment proposals. In such cases, the referendum is to be held at the same time as the election to the Riksdag.

Before the Riksdag decides on a constitutional amendment in the area of freedom of the press and freedom of expression, the Govern- ment or the parliamentary Committee on the Constitution must obtain a statement from the Council on Legislation. The review con- ducted by the Council on Legislation is intended to include review- ing how the proposal relates to other fundamental laws and to the legal system in general.

An international comparison of how constitutions are amended

Like Sweden, most countries have some form of written fundamen- tal laws or a constitution containing the most central provisions re- garding the form of government. The Committee has studied whether and how it is possible to change these documents, which in the follow-

43

Summary

SOU 2023:12

ing section will be termed a constitution, in all EU countries and in the Nordic countries that are not EU members. Twenty-eight coun- tries were studied in total.

All the constitutions studied can be amended, although this may not apply to every part of them. Common requirements imposed when amending a national constitution are that decisions must be made by qualified majority, that certain proportions of members of parliament must participate in the decision-making, that several iden- tically worded decisions must be passed, unanimous decisions by separate chambers of parliament, that an election must be held be- tween the decisions, that there is some form of time delay period or that an amendment must be preceded by a referendum. Although the processes in different countries share many similarities, no two countries in the survey had identical procedures.

A number of different majority requirements apply to votes in national parliaments. The following majority rules can be identified: simple majority (more than half), three-fifths majority, two-thirds majority or three-quarters majority. It is not uncommon for a require- ment to be made that a certain proportion of the members of parlia- ment must participate in the vote (a quorum rule). Procedures are also found whereby the final decision of the parliament is replaced by a referendum.

There are also countries that use specially qualified decision-making procedures where a new constitution is to be adopted or where pro- posed amendments concern certain fundamental chapters or provi- sions. It is also relatively common in the countries studied that certain parts of the constitution are not able to be amended at all, sometimes known as eternity clauses.

Strengthening the constitutional amendment procedure

The current provisions in the Instrument of Government do not require that decisions to amend our fundamental laws be subject to some form of qualified majority. For a proposed constitutional amend- ment to be adopted, a majority of those voting must vote in favour of the proposal. Consensus has long prevailed regarding the impor- tance of detailed preparation and broad parliamentary support when constitutional amendments are proposed. This approach has led to

44

SOU 2023:12

Summary

constitutional amendments being passed with the support of a broad Riksdag majority in most cases. However, there is no formal obstacle to amendments to the constitution being decided by a small parlia- mentary majority in the future, were a different approach to gain ground.

To strengthen the formal protection of Sweden’s fundamental laws, the Committee proposes that a qualified majority in the Riksdag be required to amend a fundamental law. The requirement for a quali- fied majority will only be introduced for the second decision of the two. This will also enable the rules on holding a referendum on a con- stitutional proposal to be retained. According to the proposal, a spe- cific decision-making rule should be introduced in the Instrument of Government requiring a two-thirds majority when the Riksdag finally adopts a constitutional amendment in its second decision.

The Committee further proposes the introduction of quorum rules. It is to be required that those who vote for a constitutional amendment also correspond to a certain proportion of members of the Riksdag. This should apply to both the Riksdag’s decisions. The Committee proposes that, in the first decision, it is required that more than half of the members of the Riksdag vote in favour of the proposal. In the second decision, the qualified majority requirement of two-thirds should be calculated as a proportion of all Members of the Riksdag. These requirements give the Riksdag’s decisions on constitutional is- sues greater legitimacy.

The Committee has considered whether the proposals regarding more stringent decision-making procedures are to apply to all con- stitutional amendments or only to amendments of such provisions considered to be vital to democracy. Following an examination of the feasibility of drawing a distinction between different constitu- tional amendments, the conclusion is that the requirements of a qual- ified majority and a quorum are to apply to all constitutional amend- ments.

The Committee further proposes the introduction of a time delay. A provision is to be inserted in the Instrument of Government stating when, at the latest, the Riksdag must decide to adopt a constitutional amendment proposal as pending.

This time delay is to be four months before the intervening elec- tion. To avoid that the time delay leads the Riksdag having to force its consideration of constitutional matters, the rule on when a con-

45

Summary

SOU 2023:12

stitutional proposal must have been raised is changed from nine to ten months before an election. The parliamentary Committee on the Constitution can, under certain conditions, decide on exceptions to these deadlines.

The Committee further proposes that the requirement to obtain an opinion from the Council on Legislation should be extended to include constitutional amendment proposals regarding fundamental freedoms and rights. The new provision concerns provisions laid down in Chapter 2 of the Instrument of Government but also refers to other provisions in the Instrument of Government concerning freedoms and rights. The current provision on review by the Council of Legislation of proposals regarding the Freedom of the Press Act and the Fundamental Law on Freedom of Expression remains un- affected.

When amending the constitution, an intervening election to the Riksdag must be held between the two decisions. The Committee does not consider that there are grounds to amend the current system, whereby there may be either an ordinary election or an extraordinary election between the two decisions.

Certain other provisions

The proposed changes regarding the procedure for amending the con- stitution may also be relevant for decisions regarding other provi- sions in the Instrument of Government. The changes proposed by the Committee also involve changes to the way the main provisions of the Riksdag Act are enacted and how decisions under Chapter 10 of the Instrument of Government on international relations are passed.

The proposal does not involve any changes in terms of the proce- dure for legislation on religious communities and the principles on which the Church of Sweden as a religious community is based.

Strengthening protection of the independence of courts and judges

The Committee asserts that the independence of courts and judges works well in Sweden today and is essentially protected by current regulation. In seeking to create stronger and longer-lasting protec-

46

SOU 2023:12

Summary

tion for this independence, however, there are grounds to consider certain changes to the current system. Inter alia, issues concerning courts and judges should be regulated at constitutional level and at the level of an act to a greater extent. It should also be ensured that courts and judges have a significant influence on those issues that are vital to this independence.

The Instrument of Government emphasises the independence of the courts

The current provision on the administration of justice in the chapter of the Instrument of Government on the basic principles of the form of government is to be amended to make it clear that justice is ad- ministered by independent courts. The Committee proposes that a provision be introduced in Chapter 1, Article 8 stating that justice is administered by independent courts.

Court administration

Establishing a new court administration agency

According to the Committee, there is should be a centralised courts administration also in the future, responsible for providing admin- istrative support and services to the general courts, the administrative courts, the rent and tenancy tribunals, the National Legal Aid Authority and the Legal Aid Board. The starting point for the Com- mittee’s deliberations is that the areas of responsibility and the duties currently managed by the Swedish National Courts Administration are to be included in the remit of the new central court adminis- tration agency.

To strengthen protection of the long-term independence of the courts and judges, the agency responsible for the central courts ad- ministration should be granted a more independent position in rela- tion to the Government than that of the Swedish National Courts Administration today.

Different solutions have been considered to achieve a more inde- pendent courts administration.

47

Summary

SOU 2023:12

The Committee has reached the conclusion that responsibility should continue to remain with an administrative agency subordi- nate to the Government. However, this agency should be given a more independent position in relation to the Government. Oppor- tunities for the Government to control its operations should there- fore be limited in various respects, partly by the agency being headed by a board and it being this board that appoints the agency’s director. Provisions on the agency’s duties and leadership will be introduced in an act. To mark the change that the Committee’s proposals will bring, it is proposed that the agency be given a new name, Domstols- styrelsen.

Domstolsstyrelsen should essentially have the same assignments as the Swedish National Courts Administration has today. Its remit should not be expanded to cover the Labour Court and the Swedish Foreign Intelligence Court. Nor should Domstolsstyrelsen take over responsibility for issues regarding the appointment of permanent judges or rendering such judges accountable.

Leadership of Domstolsstyrelsen

The Committee thus proposes that Domstolsstyrelsen be headed by a board. A majority of the members of the board must be, or have been, permanent judges.

Under this proposal, the board is to comprise nine members, five of whom must be, or have been, permanent judges. Furthermore, the board must include two people from other court staff, such as court officers, other administrative staff, reporting clerks or drafting law clerks. The board must also include two people working outside the judicial system. Of these people, one must be a member of the Swedish Bar Association (advokat) and one must have specific knowledge or previous experience of public sector leadership and management. Each member of the board must have a personal deputy. The mem- bers and their deputies are to be appointed by the Government for a period of six years.

To ensure that Domstolsstyrelsen can formally act independently in relation to both the Government and the Riksdag and is perceived by the public as being able to do so, the Committee considers that representatives of the executive and legislative power are to be pre-

48

SOU 2023:12

Summary

vented from serving on the board. Therefore, it shall not be permit- ted for a member or their deputy on the board to simultaneously be a member of the Riksdag, a government minister, employed by the Riksdag, employed in the Government Offices of Sweden, employed at central level in a political party or hold another post or other mandate that renders them ineligible for the office.

To ensure that the courts have a significant influence over the composition of the board, a specific nomination procedure will be introduced whereby the courts and other bodies will propose appro- priate candidates to the board. The Government may only appoint a person who has been proposed for the role of member or a deputy.

A member or a deputy may be removed from office at their own request or if they are guilty of serious negligence or where special grounds exist. A decision to remove a board member from office at their own request is made by the Government. Otherwise, the deci- sion is made by the Riksdag. This is done at the request of the par- liamentary Committee on the Constitution. At least three-quarters of the voters and more than half of the members of the Riksdag must agree on the decision.

Director of Domstolsstyrelsen

The Committee proposes that responsibility for Domstolsstyrelsen’s ongoing operations rest with a director. The director is to be the head of the agency. The director is appointed by the board and not by the government. The post of director is to be held for a limited term of six years, with an option to extend by a further three years. The direc- tor must be able to be removed from office prematurely where this is in the best interests of Domstolsstyrelsen. A decision to remove the director from office is made by the board.

Financing of the courts and Domstolsstyrelsen

The work of the courts should continue to be financed by govern- ment appropriations managed and decided upon within the annual cen- tral government budget. The same should apply to Domstolsstyrelsen’s operations. As is the case today, Domstolsstyrelsen will be respon-

49

Summary

SOU 2023:12

sible for submitting a joint draft budget for the courts, agencies and boards within its remit and for disbursing the appropriations allocated.

When the Government issues appropriation directions to Domstols- styrelsen and the courts, it is important that the independence of the courts and the judiciary is respected and that no such operational objectives or mandates are stated that risk jeopardising this indepen- dence.

The Committee further proposes that an obligation be introduced for the Government to obtain a draft budget from Domstolsstyrelsen. If, in its Budget Bill to the Riksdag, the Government deviates from the draft issued by Domstolsstyrelsen, special justification for doing so must be provided.

Regulating court administration

Fundamental provisions on court administration and the manage- ment will be added to the Instrument of Government. To strengthen the protection of the independence of courts and judges, and to limit the Government’s opportunities to control the central court admini- stration, the Committee proposes that the remit of its operations be determined by the Riksdag to a greater extent. Some of the questions that are currently regulated by ordinances should therefore be regu- lated by acts in the future.

Appointing permanent judges

As part of strengthening protection for the long-term independence of courts and judges, the Committee considers that there are grounds to contemplate certain changes to the current system of appointing permanent judges.

It is proposed that a new provision be added to the Instrument of Government stating that permanent judges are appointed by the Government following the proposal of a specific body. The provi- sion would also state that a majority of the members of the proposing body must be or have been permanent judges. A new provision is also to be added to the Instrument of Government stating the conditions under which a member or deputy member of the proposing body may be removed from office.

50

SOU 2023:12

Summary

The Committee additionally proposes changes regarding the Judges Proposals Board and the procedure for appointing permanent judges. Inter alia, it is proposed that different formal rules be intro- duced guaranteeing that the composition of the Judges Proposals Board will continue to be broad and include judges from different backgrounds and with different skills. It is further proposed that the Government may only propose as a member or deputy member of the Judges Proposals Board a person who has been nominated in line with a specific nomination procedure.

As has been proposed regarding Domstolsstyrelsen, a member or deputy member of the Judges Proposals Board may not simultane- ously be a member of the Riksdag, a government minister, employed by the Riksdag, employed in the Government Offices of Sweden, employed at central level in a political party or hold another post or other mandate that renders them ineligible for the post.

Furthermore, the Committee proposes that the Government may only appoint a person proposed by the Judges Proposals Board as a permanent judge. If the proposal of the Judges Proposals Board in- cludes more than one candidate and the candidates are ranked, the Government need not be bound by the ranking. Provisions in this regard are to be introduced in an act.

Supervision of courts and judges

The provisions of the Instrument of Government that protect the independence of the courts do not prevent control and supervision of the judicial system. There is no separate supervisory body for the judicial system. Both the Parliamentary Ombudsmen (JO) and the Office of the Chancellor of Justice (JK) can conduct supervision with a legal focus. The courts are also subject to review by the Swedish National Audit Office and the supervision conducted, for example, by the Equality Ombudsman and the Swedish Authority for Privacy Protection.

The Committee’s remit do not explicitly include questions regard- ing the supervision of courts and judges. However, in the view of the Committee, these questions are closely associated with several ques- tions that are included in the terms of reference.

51

Summary

SOU 2023:12

The supervision that the Committee deems it relevant to consider mainly concerns legal supervision, predominantly the mandate of JK to exercise legal supervision. JK is the highest Government ombuds- man. The supervisory duties that JK performs can be seen as a check on the part of the Government on the administration of justice of the courts and individual judges.

JO are appointed by the Riksdag, and the supervision exercised can therefore be more clearly said to represent the public interest, hence the Committee does not propose any change to JO’s supervisory duties regarding courts and permanent judges.

The Committee proposes that the Instrument of Government state that only JO and the Swedish National Audit Office may exercise supervision over or examine the administration of justice of the courts.

The proposal, consequently, is that JK’s supervisory duties regard- ing courts and judges be abolished. JK’s powers to initiate legal pro- ceedings regarding a criminal act committed by a permanent judge in the performance of their duties and to initiate the procedure whereby a permanent judge is removed from their office or subject to disciplinary action are also to be abolished. The same applies to other court employees.

JK also has supervisory duties and opportunities to intervene re- garding certain government agencies that are important to the inde- pendence of the judicial system. Based on the Committee’s other pro- posals, this would concern Domstolsstyrelsen, the Judges Proposals Board and a potential future Domaransvarsnämnd (see below). Be- cause these agencies cannot be considered to administer justice, they are not covered by the provision in the Instrument of Government. It is also proposed that, under a specific provision, JK should not be able to exercise supervision or intervene regarding these bodies.

Procedure for rendering permanent judges accountable

According to the Instrument of Government permanent judges all have a particularly strong employment protection.

However, there are different arrangements for examining whether a judge is to be removed or suspended from office or is to be obliged to undergo a medical examination. For a justice of the Supreme Court, examination proceedings are instituted in the Supreme Administrative

52

SOU 2023:12

Summary

Court. The opposite applies to justices of the Supreme Administrative Court.

For other permanent judges, examination is conducted by the Government Disciplinary Board for Higher Officials. The judge has a constitutional right to call for the decision of the board to be exa- mined before a court of law. If the judge is represented by an em- ployee organisation, the case is brought before the Labour Court. Otherwise, the case is brought before a district court, with an oppor- tunity to appeal to the Labour Court.

This procedure, whereby the disciplinary system is linked to the executive power, would not appear to be entirely compatible with the requirement of an independent judiciary. Moreover, in the view of the Committee, it is problematic that accountability is in the first instance a matter of labour law between employer and employees. This means that questions that may exist regarding the independence of the judge and regarding the public interest do not always emerge clearly. There are grounds to review the current system.

According to the committee, there are reasons to establish a new examining body, a disciplinary board for judges to be known as Domar- ansvarsnämnden, and a new court examination system.

The committee’s proposal is to create constitutional protection for such an examining body through new regulations in the Instru- ment of Government. It must be clear that the examining body must consist of a majority of members who are or have been permanent judges. It must also be stated under what conditions the members can be dismissed and how such decisions are to be made.

The proposed amendments will mean that several considerations will have to be made in terms of labour law. Further light should also be shed on the consequences of the proposal. The Committee esti- mates that it is not possible to consider these issues within its remit. They should therefore be the subject of additional inquiry.

Statutory retirement age for justices of the Supreme Courts and other permanent judges

As far as Supreme Court justices (justices of the Supreme Court and the Supreme Administrative Court) are concerned, there are several aspects of the current system regarding retirement age that can be called into question on independence grounds. In the view of the

53

Summary

SOU 2023:12

Committee, constitutional protection for the legal position of Supreme Court justices should be strengthened in this regard. This also applies in light of rulings from the Court of Justice of the Euro- pean Union on lowering compulsory retirement ages for judges.

The Committee proposes that the Instrument of Government state that Supreme Court justices only can be removed from office if they have reached a statutory retirement age laid down in an act. Furthermore, it must state that the age prescribed in that act may not be lowered regarding office holders currently in post (ban on changes applying retroactively). It must then be prescribed in an act that a justice of the one of the Supreme Courts is obliged to leave their office at the end of the month in which they reach the age of

69.On application from a Supreme Court justice, Domstolsstyrelsen is to be given the opportunity to decide upon a higher retirement age where there are relevant operational grounds to do so.

In this respect, there is also a need to strengthen protection of independence regarding permanent judges other than Supreme Court justices. The Committee considers that the proposals for strength- ening the protection for Supreme Court justices should also apply to other permanent judges.

Number of Supreme Court justices

In the view of the Committee, there are grounds to introduce a con- stitutional provision on the number of Supreme Court justices in the two Supreme Courts. The Committee proposes that it be prescribed in the Instrument of Government that the number of permanent justices of the Supreme Court and the Supreme Administrative Court respectively must be at least 12 and no more than 20. It should be provided in the Instrument of Government that the Government’s ability to appoint new Supreme Court justices is to be restricted such that an appointment must be preceded by a request from the court concerned. The Judges Proposals Board will be prevented from pro- cessing the appointment of permanent judges without a preceding application from the Supreme Court concerned or, regarding the other courts, from Domstolsstyrelsen.

54

SOU 2023:12

Summary

Special composition of the Supreme Courts

There may be grounds to introduce the facility for the Supreme Courts to examine cases jointly in what is termed special composition (särskild sammansättning). This may be appropriate, for example, if European law is unclear in a particular area or in questions of judicial review. Another situation in which such an examination may be rele- vant is if a question arises as to whether the Supreme Court or the Supreme Administrative Court is authorised to try a particular case.

According to the proposal, the Instrument of Government will provide explicit support for hearing cases jointly. The criteria for examination under special composition are to be laid down in an act. The act will state that if a case or a question in a case is of particular importance to the application of the law in both the Supreme Court and the Supreme Administrative Court, the court may, where appro- priate, decide that members of the other Supreme Court are to parti- cipate in the decision (special composition).

The decision on special composition is made by the court which is hearing the case. The other court is to be given an opportunity to make a statement before the original court makes the decision on special composition.

An obligation is to be introduced for justices of the Supreme Court and the Supreme Administrative Courts to serve in the other court when trying cases in special composition. This obligation to serve will not apply to justices of the Supreme Court or Supreme Administrative Court who were already in office when the provision was introduced.

A new Courts act

The Committee submits several proposals to strengthen the inde- pendence of courts and judges in the long term. In addition to amend- ments to the Instrument of Government, other legislative amend- ments are proposed with the intention that these should take the form of an act. To further emphasise the independence of courts and judges, the proposed provisions have been collected in a single act. Certain other matters that are currently regulated in ordinances are to be laid down in an act.

55

Summary

SOU 2023:12

In the light of this, the Committee proposes that provisions refer- ring to the independence of courts and judges will be gathered in a joint act (lag om domstolar och domare). The act will mainly concern the general courts and the general administrative courts. It will include provisions on the management of the courts, on permanent judges, on the appointment of permanent judges, on Domstolsstyrelsen and on the Judges Proposals Board. The proposed act will be divided into five chapters and structured such that it can be expanded by adding new areas and provisions.

Implementing the proposals

It should be possible for the amendments to the Instrument of Government proposed by the Committee to enter into force on 1 April 2027. It should be possible to introduce the proposed amend- ments at the level of an act simultaneously. However, provisions in law that regard the nomination and composition of Domstolsstyrelsen and the Judges Proposals Board should enter into force earlier, on 1 January 2027.

In the view of the Committee, there are grounds to implement different investigative measures to enable the Committee’s proposals to be implemented in their entirety. This particularly applies to certain questions relating to labour law and questions regarding the proce- dure for rendering permanent judges accountable. Similar questions may become relevant regarding a statutory retirement age for per- manent judges. It should be possible to prepare these questions so that such legislation can also enter into force on 1 April 2027.

The Committee judges that several of the proposals are of such a nature that they will not have consequences that must be reported under the Committees Ordinance (1998:1474).

Regarding those proposals that can be assumed to have such con- sequences, the following can be cited:

Regarding Domstolsstyrelsen, the introduction of a nomination procedure for members of Domstolsstyrelsen may lead to representa- tive gender distribution and therefore have positive effects on gender equality. The change of name from Domstolsverket to Domstols- styrelsen is judged to lead to increased costs. At a generous estimate, the costs, which are of a one-off nature, are estimated at approx-

56

SOU 2023:12

Summary

imately SEK 10 million. This cost should be covered by allocating additional funding to court administration rather than being taken from funds intended for the administration of justice.

As stated, the proposals to change the procedure for rendering permanent judges accountable need further investigation, and there- fore not all the consequences can be predicted. The committee makes the assessment that a board (Domaransvarsnämnd) should be estab- lished. The costs of such a board may to a certain extent be covered by funds currently allocated to the Government Disciplinary Board for Higher Officials. Certain costs may increase, however.

The introduction of the new Act on courts and judges means that certain existing provisions in acts and ordinances will be transferred to the new Act. A review therefore needs to be conducted to ensure that the new provisions in the Act on courts and judges comply with other legislation. The Government will also need to form an opinion on which provisions at ordinance level can be abolished or changed. The change of name from the Domstolsverket to the new Domstols- styrelsen will also involve a certain amount of review at ordinance level.

57

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen1

dels att 1 kap. 8 §, 8 kap. 14, 17, 18 och 21 §§, 10 kap. 6 §, 11 kap. 1–3 och 6–10 §§ och 12 kap. 5 § och rubrikerna närmast före 8 kap. 14 § och 11 kap. 10 § och närmast före 8 kap. 17 § nya rubriken ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 11 kap. 15 och 16 §§, och närmast före 11 kap. 15 och 16 §§ nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

1 kap.

8 §

För rättskipningen finns dom-

Rättskipningen utövas av obe-

stolar och för den offentliga för-

roende domstolar.

valtningen statliga och kommunala

 

förvaltningsmyndigheter.

 

 

För den offentliga förvaltningen

 

finns statliga och kommunala för-

 

valtningsmyndigheter.

1Regeringsformen omtryckt 2022:1600.

59

Författningsförslag

SOU 2023:12

8 kap.

Stiftande av grundlag och riks- Stiftande av grundlag dagsordningen

 

14 §

 

Grundlag stiftas genom

två

Grundlag stiftas genom

två

likalydande beslut. Genom

det

likalydande beslut. Genom

det

första beslutet antas grundlags-

första beslutet antas grundlags-

förslaget som vilande. Det andra

förslaget som vilande. Det andra

beslutet får inte fattas tidigare än

beslutet får inte fattas tidigare än

att det efter det första beslutet

att det efter det första beslutet

har hållits val till riksdagen i hela

har hållits val till riksdagen i hela

riket och den nyvalda riksdagen

riket och den nyvalda riksdagen

har samlats. Det ska dessutom gå

har samlats.

 

minst nio månader mellan

den

 

 

tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riksdagens kammare och valet, om inte konstitutions- utskottet beslutar om undantag. Ett sådant beslut ska fattas senast vid ärendets beredning och minst fem sjättedelar av ledamöterna måste rösta för beslutet.

Mer än hälften av riksdagens ledamöter måste rösta för det första beslutet och minst två tredjedelar av riksdagens ledamöter måste rösta för det andra beslutet.

Det ska gå minst tio månader mellan den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riks- dagens kammare och valet samt minst fyra månader mellan den tid- punkt då grundlagsförslaget antogs som vilande och valet, om inte konstitutionsutskottet beslutar om undantag. Ett sådant beslut ska fattas senast vid ärendets bered- ning och minst fem sjättedelar av

60

Lag som avses i 2 § första stycket 4 stiftas på det sätt som anges i 14 § första stycket och 15 §. Sådan lag kan också stiftas genom endast ett beslut, om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens leda- möter röstar för beslutet.

SOU 2023:12Författningsförslag

 

utskottets ledamöter måste rösta

 

för beslutet.

 

Stiftande av riksdagsordningen

 

och viss annan lag

17 §

Riksdagsordningen stiftas på

Riksdagsordningen stiftas på

det sätt som anges i 14 § första-

det sätt som anges i 14 § första

tredje meningarna och 15 §. Den

och andra styckena samt 15 §. Den

kan också stiftas genom endast ett

kan också stiftas genom endast ett

beslut, om minst tre fjärdedelar

beslut, om minst tre fjärdedelar

av de röstande och mer än hälften

av riksdagens ledamöter röstar

av riksdagens ledamöter röstar

för beslutet.

för beslutet.

 

Tilläggsbestämmelser i riksdagsordningen meddelas dock i samma ordning som lag i allmänhet.

Första stycket tillämpas också vid stiftande av sådan lag som av- ses i 2 § första stycket 4.

18 §

En lag får inte ändras eller upphävas på annat sätt än genom lag.

I fråga om ändring eller upp-

I fråga om ändring eller upp-

hävande av grundlag eller riksdags-

hävande av grundlag eller riksdags-

ordningen tillämpas 14–17 §§. Vid

ordningen tillämpas 14–17 §§. Vid

ändring eller upphävande av så-

ändring eller upphävande av så-

dan lag som avses i 2 § första

dan lag som avses i 2

§

första

stycket 4 tillämpas 17 § första

stycket 4 tillämpas 17

§

tredje

stycket.

stycket.

 

 

61

Författningsförslag

SOU 2023:12

21 §

Yttrande från Lagrådet inhämtas av regeringen eller, enligt vad som närmare anges i riksdagsordningen, av ett riksdagsutskott eller ett annat riksdagsorgan.

Ett yttrande ska inhämtas innan riksdagen beslutar

 

1. grundlag om grundläggande

 

fri- och rättigheter,

1. grundlag om tryckfriheten

2. grundlag om tryckfriheten

eller om motsvarande frihet att

eller om motsvarande frihet att

yttra sig i ljudradio, television och

yttra sig i ljudradio, television och

vissa liknande överföringar, offent-

vissa liknande överföringar, offent-

liga uppspelningar ur en databas

liga uppspelningar ur en databas

samt tekniska upptagningar,

samt tekniska upptagningar,

2. lag om begränsning av rätten

3. lag om begränsning av rätten

att ta del av allmänna handlingar,

att ta del av allmänna handlingar,

3. lag som avses i 2 kap. 14–

4. lag som avses i 2 kap. 14–

16 §§, 20 § eller 25 §,

16 §§, 20 § eller 25 §,

4. lag om behandling av per-

5. lag om behandling av per-

sonuppgifter som är helt eller del-

sonuppgifter som är helt eller del-

vis automatiserad,

vis automatiserad,

5. lag om kommunal beskatt-

6. lag om kommunal beskatt-

ning eller lag som innebär ålig-

ning eller lag som innebär ålig-

ganden för kommunerna,

ganden för kommunerna,

6. lag som avses i 2 § första

7. lag som avses i 2 § första

stycket 1 eller 2 eller lag som av-

stycket 1 eller 2 eller lag som av-

ses i 11 eller 12 kap., eller

ses i 11 eller 12 kap., eller

7. lag som ändrar eller upp-

8. lag som ändrar eller upp-

häver en lag enligt 1–6.

häver en lag enligt 1–7.

Bestämmelserna i andra stycket gäller dock inte, om Lagrådets granskning skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men uppkommer. Föreslår regeringen att riksdagen ska meddela lag i något av de ämnen som avses i andra stycket och har Lagrådets yttrande dessförinnan inte inhämtats, ska regeringen samtidigt redo- visa skälen för detta för riksdagen. Att Lagrådet inte har hörts över ett lagförslag utgör aldrig hinder mot att lagen tillämpas.

62

Högsta domstolen, hovrätterna och tingsrätterna är allmänna domstolar. Högsta förvaltnings- domstolen, kammarrätterna och förvaltningsrätterna är allmänna förvaltningsdomstolar.
Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen får pröva ett mål gemensamt. Rätten att få ett mål prövat av Högsta domstolen, Högsta förvaltningsdomstolen, hov- rätt eller kammarrätt kan be- gränsas genom lag.
63

SOU 2023:12

Författningsförslag

10kap. 6 §

Inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen kan riksdagen överlåta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket. Sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det sam- arbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Riksdagen kan besluta om så-

Riksdagen kan besluta om så-

dan överlåtelse, om minst tre fjär-

dan överlåtelse, om minst tre fjär-

dedelar av de röstande och mer än

dedelar av riksdagens ledamöter

hälften av riksdagens ledamöter

röstar för det. Riksdagens beslut

röstar för det. Riksdagens beslut

kan också fattas i den ordning som

kan också fattas i den ordning som

gäller för stiftande av grundlag.

gäller för stiftande av grundlag.

Överlåtelse kan beslutas först efter

Överlåtelse kan beslutas först efter

riksdagens godkännande av över-

riksdagens godkännande av över-

enskommelse enligt 3 §.

enskommelse enligt 3 §.

 

11kap. 1 §

Högsta domstolen, hovrätterna och tingsrätterna är allmänna domstolar. Högsta förvaltnings- domstolen, kammarrätterna och förvaltningsrätterna är allmänna förvaltningsdomstolar. Rätten att få ett mål prövat av Högsta dom- stolen, Högsta förvaltnings- domstolen, hovrätt eller kammar- rätt kan begränsas genom lag.

Andra domstolar inrättas med stöd av lag. I 2 kap. 11 § första stycket finns bestämmelser om för- bud mot inrättande av domstolar i vissa fall.

I Högsta domstolen och i Högsta förvaltningsdomstolen ska det finnas minst tolv och högst tjugo ordinarie domare. Endast den som är eller har varit ordinarie domare i någon av domstolarna får tjänstgöra som ledamot där.
Vid övriga domstolar ska det finnas ordinarie domare. Undan- tag härifrån får dock göras i lag i fråga om domstolar som har in- rättats för handläggningen av en viss bestämd grupp eller vissa be- stämda grupper av mål.

Författningsförslag

SOU 2023:12

I Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen får endast den som är eller har varit ordinarie domare i någon av domstolarna tjänstgöra som ledamot. Vid övriga domstolar ska det finnas ordinarie domare. Undantag härifrån får dock göras i lag i fråga om domstolar som har inrättats för handlägg- ningen av en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål.

Andra domstolar än de som nämns i första stycket inrättas med stöd av lag. I 2 kap. 11 § första stycket finns bestämmelser om för- bud mot inrättande av domstolar i vissa fall.

2 §

Bestämmelser om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvud- dragen i deras organisation och om rättegången, i andra hänseenden än som berörs i denna regerings- form, meddelas i lag.

3 §

Ingen myndighet, inte heller riksdagen, får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Ingen annan myndighet får heller bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare.

Endast Riksdagens ombuds- män och Riksrevisionen får utöva tillsyn över eller granska dom- stolarnas rättskipande verksamhet.

64

SOU 2023:12Författningsförslag

6 §

Ordinarie domare utnämns

Ordinarie domare utnämns

av regeringen.

av regeringen efter förslag av ett

 

särskilt organ, där en majoritet av

 

ledamöterna är eller har varit ordi-

 

narie domare.

Vid utnämningen ska avseende fästas endast vid sakliga grunder,

såsom förtjänst och skicklighet.

 

Bestämmelser om grunderna

En utnämning av ordinarie

för förfarandet vid utnämningen

domare till Högsta domstolen eller

av ordinarie domare meddelas i

Högsta förvaltningsdomstolen ska

lag.

föregås av en begäran från dom-

 

stolen.

7 §

Den som har utnämnts till

Den som har utnämnts till

ordinarie domare får skiljas från

ordinarie domare får skiljas från

anställningen endast om

anställningen endast om han eller

 

hon

1. han eller hon genom brott

1. genom brott eller grovt

eller grovt eller upprepat åsido-

eller upprepat åsidosättande av

sättande av skyldigheterna i an-

skyldigheterna i anställningen har

ställningen har visat sig uppenbart

visat sig uppenbart olämplig att

olämplig att inneha anställningen,

inneha anställningen, eller

eller

 

2. han eller hon har uppnått

2. har uppnått en i lag före-

gällande pensionsålder eller enligt

skriven ålder för avgångsskyldig-

lag är skyldig att avgå på grund

het eller enligt lag är skyldig att

av varaktig förlust av arbets-

avgå på grund av varaktig förlust

förmågan.

av arbetsförmågan.

Om det krävs av organisatoriska skäl, får den som har utnämnts till ordinarie domare förflyttas till en annan jämställd domar- anställning.

En föreskrift som innebär att åldern för avgångsskyldighet sänks får inte avse pågående anställ- ningar.

65

Författningsförslag

SOU 2023:12

8 §

Åtal för brott i utövningen av en anställning som ledamot av Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen väcks i Högsta domstolen.

Högsta förvaltningsdomstolen prövar om en ledamot av Högsta domstolen ska skiljas eller avstängas från sin anställning eller vara skyldig att genomgå en läkarundersökning. Om en sådan talan avser en ledamot av Högsta förvaltningsdomstolen, prövas den av Högsta

domstolen.

 

Talan enligt första och andra

Talan enligt första och andra

styckena väcks av riksdagens om-

styckena väcks av riksdagens om-

budsman eller justitiekanslern.

budsman.

9 §

Har en ordinarie domare skilts

Har en ordinarie domare skilts

från anställningen genom beslut

från anställningen på annat sätt

av en annan myndighet än en dom-

än genom ett avgörande av en dom-

stol, ska han eller hon kunna be-

stol, ska han eller hon kunna

gära att beslutet prövas av dom-

frågan prövad i domstol. Detta

stol. Vid en sådan prövning ska

gäller också om en ordinarie dom-

ordinarie domare ingå i domstolen.

are har stängts av från sin anställ-

Detta gäller också beslut varigenom

ning, ålagts att genomgå en läkar-

en ordinarie domare har avstängts

undersökning eller meddelats en

från utövning av sin anställning,

disciplinpåföljd. När en domstol

ålagts att genomgå en läkarunder-

prövar sådana frågor ska endast

sökning eller meddelats en disci-

ordinarie domare ingå i domstolen.

plinpåföljd.

 

Om en prövning sker på annat sätt än av domstol, ska det be- slutande organet bestå av en majo- ritet av ledamöter som är eller har varit ordinarie domare.

66

Bestämmelser om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvud- dragen i deras organisation och om rättegången, i andra hänseenden än som berörs i denna regerings- form, meddelas i lag. Detsamma gäller bestämmelser om grunderna för förfarandet vid utnämningen av ordinarie domare och grund- läggande bestämmelser om ordi- narie domares rättsställning.
Administrationen av domstolarna
15 §
För domstolarnas administra- tion finns en särskild myndighet som leds av en styrelse, där en majori- tet av ledamöterna är eller har varit ordinarie domare. Myndighetens chef anställs av styrelsen.
Grundläggande bestämmelser om myndighetens uppdrag och led- ning, i andra hänseenden än som berörs i denna regeringsform, med- delas i lag.
67
Författningsförslag

SOU 2023:12

Föreskrifter om domstolar och ordinarie domare som meddelas genom lag

10 §

Grundläggande bestämmelser om ordinarie domares rättsställ- ning i övrigt meddelas i lag.

Författningsförslag

SOU 2023:12

Entledigande av ledamöter och ersättare i vissa fall

16 §

En ledamot eller en ersättare i ett organ eller en myndighet som avses i 6, 9 eller 15 §§ får skiljas från sitt uppdrag endast efter egen begäran eller om han eller hon har gjort sig skyldig till allvarlig för- summelse eller det annars finns synnerliga skäl.

Beslut om att skilja en ledamot eller ersättare från uppdraget på annan grund än att han eller hon själv har begärt det fattas av riks- dagen. Minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter måste enas om beslutet.

12kap. 5 §

Arbetstagare vid förvaltnings-

Arbetstagare vid förvaltnings-

myndigheter som lyder under

myndigheter som lyder under

regeringen anställs av regeringen

regeringen anställs av regeringen

eller av den myndighet som reger-

eller av den myndighet som reger-

ingen bestämmer.

ingen bestämmer, om inte annat

 

anges i denna regeringsform.

Vid beslut om statliga anställningar ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.

1.Denna lag träder i kraft den 1 april 2027.

2.Trots 11 kap. 7 § första stycket 2 behåller villkor som finns i ett avtal som har ingåtts före ikraftträdandet och som innebär en skyldighet att avgå vid en ålder som är högre än den som föreskrivs

ilag sin tillämplighet i anställningsförhållanden som var pågående vid lagens ikraftträdande.

68

SOU 2023:12

Författningsförslag

1.2Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen

dels att 9 kap. 24 § och tilläggsbestämmelse 13.23.2 ska ha följande lydelse.

dels att det ska införas en ny paragraf, 13 kap. 25 §, och närmast före 13 kap. 25 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

9kap. 24 §

Konstitutionsutskottet

ska

Konstitutionsutskottet

ska

anmäla vilande beslut i ärenden

anmäla vilande beslut i ärenden

som rör grundlag eller riksdags-

som rör grundlag eller riksdags-

ordningen till kammaren för slut-

ordningen till kammaren för slut-

ligt beslut. Om den ordning som

ligt beslut. Även beslut i andra

gäller för grundlagsändring

eller

ärenden som enligt en bestämmelse

ändring av riksdagsordningen en-

i regeringsformen har vilat över ett

ligt en bestämmelse i regerings-

val ska anmälas till kammaren av

formen ska tillämpas i något annat

berört utskott för slutligt beslut.

fall, ska ett vilande beslut i ären-

 

 

det anmälas av berört utskott.

 

 

Konstitutionsutskottet

ska

Konstitutionsutskottet

ska

anmäla ett beslut om undantag

anmäla ett beslut om undantag

från den tidsfrist som gäller för

från de tidsfrister som gäller

framläggande av förslag som ska

enligt 8 kap. 14 § tredje stycket

antas enligt 8 kap. 14 § regerings-

regeringsformen till kammaren.

formen till kammaren.

 

 

 

13kap.

Tilläggsbestämmelse 13.23.2

Riksdagen väljer i enlighet

Riksdagen väljer i enlighet

med bestämmelserna i 4 § lagen

med bestämmelserna i 4 kap. 2 §

(2010:1390) om utnämning av

lagen om domstolar och domare

ordinarie domare två ledamöter

två ledamöter som representerar

som representerar allmänheten i

allmänheten i Domarnämnden

Domarnämnden och en person-

och en personlig ersättare för var

lig ersättare för var och en av dem.

och en av dem.

69

Författningsförslag

SOU 2023:12

Entledigande av ledamöter och ersättare enligt 11 kap. regeringsformen

25 §

Riksdagen får enligt 11 kap. 16 § regeringsformen skilja en ledamot eller en ersättare i ett sådant organ eller en sådan myndighet som an- ges i bestämmelsen från sitt upp- drag i vissa fall. Begäran om detta görs av konstitutionsutskottet.

Ett beslut av riksdagen ska med- delas regeringen genom en skrivelse.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027 i fråga om tilläggs- bestämmelse 13.23.2 och i övrigt den 1 april 2027.

70

SOU 2023:12

Författningsförslag

1.3Förslag till lag om domstolar och domare

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

Lagens ändamål

1 § Denna lag kompletterar regeringsformens bestämmelser om domstolar, ordinarie domare och administration av domstolarna.

Lagens innehåll

2 § Lagens innehåll är följande

inledande bestämmelser (1 kap.),

domstolar (2 kap.),

ordinarie domare (3 kap.),

utnämning av ordinarie domare (4 kap.), och

Domstolsstyrelsen (5 kap.).

2 kap. Domstolar Domstolarnas ledning

1 § Varje domstol leds av en domstolschef.

1.Högsta domstolens ordförande är domstolschef i Högsta domstolen,

2.Högsta förvaltningsdomstolens ordförande är domstolschef i Högsta förvaltningsdomstolen,

3.hovrättspresidenten är domstolschef i den hovrätt där han eller hon är anställd,

4.kammarrättspresidenten är domstolschef i den kammarrätt där han eller hon är anställd,

5.tingsrättslagmannen är domstolschef i den tingsrätt där han eller hon är anställd, och

6.förvaltningsrättslagmannen är domstolschef i den förvaltnings- rätt där han eller hon är anställd.

71

Författningsförslag

SOU 2023:12

I Arbetsdomstolen är ordföranden tillika chefen i domstolen domstolschef. I Försvarsunderrättelsedomstolen är ordföranden i domstolen domstolschef.

Ledningens ansvar

2 § Domstolschefen enligt 1 § första stycket 1–6 ansvarar för domstolens verksamhet och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen samt att domstolen hushållar väl med statens medel.

Domstolarnas administrativa ärenden

3 § Domstolarnas administrativa ärenden ska avgöras med iakttag- ande av den enskilde domarens självständighet enligt regeringsformen.

4 § I Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen avgörs administrativa ärenden genom kollegiala beslut, av domstolschefen eller av chefen för domstolens kansli. Även i övriga domstolar kan administrativa ärenden avgöras genom kollegiala beslut.

3 kap. Ordinarie domare

1 § Ordinarie domare är

1.justitieråd tillika ordförande, justitieråd tillika avdelnings- ordförande och övriga justitieråd i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen,

2.president, lagman samt råd tillika vice ordförande på avdelning och övriga råd i hovrätt och kammarrätt,

3.lagman, chefsrådman och rådman i tingsrätt och förvaltnings-

rätt,

4.tekniska råd,

5.patentråd,

6.ordförande tillika chef och övriga ordförande i Arbetsdomstolen,

7.ordförande i Försvarsunderrättelsedomstolen.

72

SOU 2023:12

Författningsförslag

2 § Ordinarie domare anställs med fullmakt enligt lagen (1994:261) om fullmaktsanställning.

3 § Uppgifter som innefattar chefskap över en ordinarie domare får

i en hovrätt eller en kammarrätt utövas endast av domstols- chefen eller en lagman i den domstol där domaren är anställd, och

i en tingsrätt eller en förvaltningsrätt utövas endast av domstols- chefen eller en chefsrådman i den domstol där domaren är anställd.

4 kap. Utnämning av ordinarie domare

Domarnämnden

1 § Domarnämnden ska bereda och lämna förslag till regeringen i ärenden om utnämning av ordinarie domare. Nämnden ska även be- driva ett aktivt och långsiktigt arbete för att främja rekryteringen av ordinarie domare. Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regerings- formen meddela föreskrifter om andra uppgifter för nämnden.

Grundläggande bestämmelser om nämndens sammansättning och beredningen av ärenden om utnämning av ordinarie domare finns i 11 kap. 6 § regeringsformen.

2 § Nämnden består av nio ledamöter. Av dessa ska

1.en ledamot vara eller ha varit ordinarie domare i Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen,

2.en ledamot vara eller ha varit ordinarie domare i hovrätt,

3.en ledamot vara eller ha varit ordinarie domare i kammarrätt,

4.en ledamot vara eller ha varit ordinarie domare i tingsrätt,

5.en ledamot vara eller ha varit ordinarie domare i förvaltnings-

rätt,

6.en ledamot vara advokat,

7.en ledamot vara jurist verksam utanför domstolsväsendet, och

8.två ledamöter representera allmänheten.

För varje ledamot ska det finnas en personlig ersättare. Ledamöter och ersättare utses för en tid om fyra år. Ledamöter och ersättare som representerar allmänheten väljs av riksdagen. Övriga ledamöter och ersättare förordnas av regeringen.

73

Författningsförslag

SOU 2023:12

Som ledamot eller ersättare får regeringen endast förordna en person som har föreslagits enligt 4 §.

3 § En ledamot eller ersättare i nämnden får inte samtidigt vara riksdagsledamot, statsråd, anställd i riksdagen, anställd i Regerings- kansliet, anställd på central nivå i ett politiskt parti eller inneha annan anställning eller annat uppdrag som gör honom eller henne olämplig för uppdraget.

4 § Innan regeringen förordnar en ledamot eller ersättare i nämn- den ska den inhämta förslag från

1.ordförandena i Högsta domstolen och Högsta förvaltnings- domstolen när det gäller en ledamot eller ersättare från dessa dom- stolar,

2.hovrättspresidenterna när det gäller en ledamot eller ersättare från hovrätterna,

3.kammarrättspresidenterna när det gäller en ledamot eller ersättare från kammarrätterna,

4.tingsrättslagmännen när det gäller en ledamot eller ersättare från tingsrätterna,

5.förvaltningsrättslagmännen när det gäller en ledamot eller ersät- tare från förvaltningsrätterna,

6.Sveriges advokatsamfund när det gäller en ledamot eller ersät- tare som ska vara advokat, och

7.Arbetsgivarverket när det gäller en ledamot eller ersättare som ska vara jurist verksam utanför domstolsväsendet.

Innan förslag lämnas enligt första stycket 1–5 ska de ordinarie domarna i de berörda domstolarna ges tillfälle att yttra sig. De perso- ner som föreslås av Sveriges advokatsamfund och Arbetsgivarverket bör ha kunskap om och erfarenhet av rekryteringsfrågor och andra arbetsgivarfrågor.

För varje uppdrag som ledamot eller ersättare ska två personer föreslås.

5 § Nämnden utser inom sig en ordförande och en vice ordförande.

6 § Vid nämnden ska det finnas ett kansli. Chefen för kansliet ska vara eller ha varit ordinarie domare eller ha liknande yrkeserfarenhet och kompetens.

74

SOU 2023:12

Författningsförslag

Domarnämndens handläggning

7 § Högsta domstolen, Högsta förvaltningsdomstolen, Arbets- domstolen och Försvarsunderrättelsedomstolen ska anmäla till Domar- nämnden när det finns en ledig anställning som ordinarie domare i domstolen som behöver tillsättas. Gäller det tillsättning av en ledig anställning som ordinarie domare i en annan domstol ska anmälan göras av Domstolsstyrelsen.

Nämnden får påbörja handläggningen av ett ärende om utnäm- ning av ordinarie domare endast efter det att en anmälan har gjorts.

8 § Nämnden ska på lämpligt sätt informera om en ledig anställ- ning som ordinarie domare.

9 § Den som vill ansöka om en ledig anställning ska lämna in en skriftlig ansökan till nämnden.

Därutöver får en generell intresseanmälan för anställningar som anges i 3 kap. 1 § göras till nämnden.

10 § I ärenden som gäller utnämning av en chef för en domstol får en företrädare för Domstolsstyrelsen närvara och yttra sig vid nämn- dens sammanträden.

11 § Nämndens förslag till regeringen ska motiveras.

Överklagande

12 § Domarnämndens förslag i ärenden om utnämning får inte över- klagas.

Regeringens beslut

13 § Regeringen får som ordinarie domare utnämna endast en per- son som Domarnämnden har föreslagit för anställningen.

75

Författningsförslag

SOU 2023:12

5 kap. Domstolsstyrelsen

Uppgifter

1 § Domstolsstyrelsen ska ge administrativt stöd och service åt de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om andra uppgifter för myndigheten.

Grundläggande bestämmelser om myndigheten finns i 11 kap. 15 och 16 §§ regeringsformen.

2 § Domstolsstyrelsen ska i fråga om de domstolar som anges i 1 § i administrativt hänseende

1.leda och samordna verksamheten för att skapa förutsättningar för en rättssäker verksamhet och se till att den bedrivs effektivt,

2.åstadkomma en ändamålsenlig resursfördelning,

3.vara en drivande och stödjande kraft i utvecklings- och kvali- tetsarbete,

4.arbeta för god tillgänglighet och information när det gäller verk- samheten, och

5.arbeta för god samverkan dem emellan och med andra berörda myndigheter.

I detta arbete ska Domstolsstyrelsen iaktta domstolarnas och domarnas oberoende och självständighet enligt regeringsformen.

Ledning

3 § Domstolsstyrelsen leds av en styrelse bestående av nio ledamöter. Av dessa ska

1.en ledamot vara eller ha varit ordinarie domare i Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen,

2.en ledamot vara eller ha varit ordinarie domare i hovrätt,

3.en ledamot vara eller ha varit ordinarie domare i kammarrätt,

4.en ledamot vara eller ha varit ordinarie domare i tingsrätt,

5.en ledamot vara eller ha varit ordinarie domare i förvaltnings-

rätt,

6.två ledamöter vara anställda i en allmän domstol eller en allmän förvaltningsdomstol utan att vara ordinarie domare,

7.en ledamot vara advokat, och

76

SOU 2023:12

Författningsförslag

8.en ledamot ha kunskap om och tidigare erfarenhet av frågor om styrning och ledning inom offentlig förvaltning.

För varje ledamot ska det finnas en personlig ersättare. Ledamöter och ersättare förordnas av regeringen för en tid om sex år.

Som ledamot eller ersättare får regeringen endast förordna en person som har föreslagits enligt 5 §.

4 § En ledamot eller ersättare i styrelsen får inte samtidigt vara riksdagsledamot, statsråd, anställd i riksdagen, anställd i Regerings- kansliet, anställd på central nivå i ett politiskt parti eller inneha annan anställning eller annat uppdrag som gör honom eller henne olämplig för uppdraget.

Den som har varit ledamot i styrelsen får inte utses som styrelse- ledamot tidigare än fem år efter det att uppdraget upphörde.

5 § Innan regeringen förordnar en ledamot eller ersättare i styrelsen ska den inhämta förslag från

1.ordförandena i Högsta domstolen och Högsta förvaltnings- domstolen när det gäller en ledamot eller ersättare från dessa dom- stolar,

2.hovrättspresidenterna när det gäller en ledamot eller ersättare från hovrätterna,

3.kammarrättspresidenterna när det gäller en ledamot eller ersättare från kammarrätterna,

4.tingsrättslagmännen när det gäller en ledamot eller ersättare från tingsrätterna,

5.förvaltningsrättslagmännen när det gäller en ledamot eller ersät- tare från förvaltningsrätterna,

6.domstolscheferna för de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna när det gäller en ledamot eller ersättare som är anställd i någon av dessa domstolar utan att vara ordinarie domare,

7.Sveriges advokatsamfund när det gäller en ledamot eller ersät- tare som ska vara advokat, och

8.Arbetsgivarverket när det gäller en ledamot eller ersättare som ska ha kunskap om och tidigare erfarenhet av styrning och ledning inom offentlig förvaltning.

Innan förslag lämnas enligt första stycket 1–5 ska de ordinarie domarna i de berörda domstolarna ges tillfälle att yttra sig. Innan för-

77

Författningsförslag

SOU 2023:12

slag lämnas enligt första stycket 6 ska de andra anställda i domstolarna ges tillfälle att yttra sig.

För varje uppdrag som ledamot eller ersättare ska två personer föreslås.

6 § Styrelsen utser inom sig en ordförande och en vice ordförande.

Myndighetens chef

7 § Domstolsstyrelsens direktör är myndighetschef. Direktören anställs för en tid om sex år med möjlighet till förlängning med högst tre år. Av 11 kap. 15 § regeringsformen framgår att myndighetens chef anställs av styrelsen.

Anställningen som direktör ska utlysas och tillsättas efter ett an- sökningsförfarande. Direktören ska ha tidigare erfarenhet av kvali- ficerat arbete och ledning inom offentlig förvaltning.

8 § Direktören har, om inte styrelsen har bestämt annat, en rätt att närvara och yttra sig vid styrelsens sammanträden.

9 § Frågor om bisyssla som avses i 7 a–7 d §§ lagen (1994:260) om offentlig anställning och frågor om skiljande från anställningen enligt 33 § första stycket samma lag ska prövas av styrelsen om frågan gäller direktören.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027 i fråga om 4 kap. 2–5 §§ och 5 kap. 3–6 §§ och i övrigt den 1 april 2027.

2.Lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare upphör att gälla vid utgången av mars 2027.

3.Ledamöter och ersättare i Domarnämnden ska utses så fort som möjligt efter lagens ikraftträdande. Den första gången ledamöter och ersättare i Domarnämnden utses med tillämpning av denna lag ska tre ledamöter utses för en tid om fyra år, tre ledamöter för en tid om tre år och tre ledamöter för en tid om två år. Ersättarna ska utses för motsvarande perioder. En ledamot eller ersättare i nämnden som har utsetts med tillämpning av äldre föreskrifter och vars förordnande fortfarande gäller får kvarstå i samma befattning till dess de nya leda-

78

SOU 2023:12

Författningsförslag

möterna och ersättarna har tillträtt, dock längst till och med den 31 mars 2027.

4.Ledamöter och ersättare i Domstolsstyrelsen ska utses så fort som möjligt efter lagens ikraftträdande. Den första gången ledamöter och ersättare i Domstolsstyrelsen utses ska tre ledamöter förordnas för en tid om sex år, tre ledamöter för en tid om fem år och tre leda- möter för en tid om fyra år. Ersättarna ska förordnas för motsvarande perioder. Till dess ledamöterna och ersättarna har tillträtt äger äldre föreskrifter om vem som utövar myndighetens ledning fortsatt giltig- het, dock längst till och med den 31 mars 2027.

79

Författningsförslag

SOU 2023:12

1.4Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken (1942:740) dels att 3 kap. 4 § och 4 kap. 2 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 3 kap. 6 b §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

3 kap.

4 §1

I Högsta domstolen ska det

Grundläggande bestämmelser

finnas fjorton justitieråd eller det

om antal justitieråd finns i 11 kap.

högre antal som behövs. Justitie-

2 § regeringsformen. I Högsta dom-

råden ska vara lagfarna. De får

stolen ska det finnas det antal

inte inneha eller utöva något annat

justitieråd som behövs. Justitie-

ämbete.

råden ska vara lagfarna. De får

 

inte inneha eller utöva något annat

 

ämbete.

Ett av justitieråden ska vara domstolens ordförande.

Högsta domstolen får vara indelad i avdelningar. Om Högsta domstolen är indelad i avdelningar, är Högsta domstolens ordförande även ordförande på en avdelning. Ett av de övriga justitieråden är ordförande på annan avdelning.

När ett justitieråd på grund av sjukdom eller därmed jämförlig omständighet inte kan tjänstgöra i Högsta domstolen, får den som har avgått med ålderspension från sin anställning som justitieråd för- ordnas att tillfälligt tjänstgöra som ersättare. Det som i lag eller annan författning föreskrivs om justitieråd ska även tillämpas på ersättare.

Högsta domstolen får förordna den som är justitieråd i Högsta förvaltningsdomstolen att tjänstgöra i Högsta domstolen.

6 b §

Om ett mål eller en fråga i ett mål är av särskild vikt för rätts- tillämpningen inom både Högsta domstolens och Högsta förvaltnings- domstolens områden får rätten om

1Senaste lydelse 2017:542.

80

SOU 2023:12

Författningsförslag

det är lämpligt besluta att leda- möter i Högsta förvaltningsdom- stolen ska delta i avgörandet (sär- skild sammansättning). Högsta förvaltningsdomstolen ska ges till- fälle att yttra sig innan rätten fattar beslut om särskild samman- sättning.

Vid prövning i särskild samman- sättning ingår fem ledamöter från Högsta domstolen och fyra leda- möter från Högsta förvaltnings- domstolen i rätten.

4kap. 2 §2

I lagen (2010:1390) om utnäm-

I 4 kap. lagen om domstolar och

ning av ordinarie domare finns

domare finns bestämmelser om ut-

bestämmelser om utnämning av

nämning av sådana domare som

sådana domare som avses i 1 kap.

avses i 1 kap. 2 §, 2 kap. 3 § och

2 §, 2 kap. 3 § och 3 kap. 4 §.

3 kap. 4 §.

Denna lag träder i kraft den 1 april 2027.

2Senaste lydelse 2010:1391.

81

Författningsförslag

SOU 2023:12

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar

dels att 3 och 28 a §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 5 b §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

3 §1

 

I Högsta förvaltningsdom-

Grundläggande bestämmelser

stolen ska det finnas fjorton

om antal justitieråd finns i 11 kap.

justitieråd eller det högre antal

2 § regeringsformen. I

Högsta

som behövs. Justitieråden ska vara

förvaltningsdomstolen

ska det

lagfarna. De får inte inneha eller

finnas det antal justitieråd som

utöva något annat ämbete.

behövs. Justitieråden ska vara lag-

 

farna. De får inte inneha eller ut-

 

öva något annat ämbete.

 

Ett av justitieråden ska vara domstolens ordförande.

 

När ett justitieråd på grund av sjukdom eller därmed jämförlig omständighet inte kan tjänstgöra i Högsta förvaltningsdomstolen, får den som har avgått med ålderspension från sin anställning som justitieråd förordnas att tillfälligt tjänstgöra som ersättare. Det som i lag eller annan författning föreskrivs om justitieråd ska även tillämpas på ersättare.

Högsta förvaltningsdomstolen får förordna den som är justitie- råd i Högsta domstolen att tjänstgöra i Högsta förvaltningsdomstolen.

5 b §

Om ett mål eller en fråga i ett mål är av särskild vikt för rätts- tillämpningen inom både Högsta förvaltningsdomstolens och Högsta domstolens områden får rätten om det är lämpligt besluta att leda- möter i Högsta domstolen ska delta i avgörandet (särskild sammansätt-

1Senaste lydelse 2017:543.

82

SOU 2023:12

Författningsförslag

ning). Högsta domstolen ska ges tillfälle att yttra sig innan rätten fattar beslut om särskild samman- sättning.

Vid prövning i särskild samman- sättning ingår fem ledamöter från Högsta förvaltningsdomstolen och fyra ledamöter från Högsta dom- stolen i rätten.

28 a §2

I lagen (2010:1390) om utnäm-

I 4 kap. lagen om domstolar och

ning av ordinarie domare finns

domare finns bestämmelser om ut-

bestämmelser om utnämning av

nämning av sådana domare som

sådana domare som avses i 3, 4,

avses i 3, 4, 10 och 15 §§.

10 och 15 §§.

 

Denna lag träder i kraft den 1 april 2027.

2Senaste lydelse 2010:1398.

83

Författningsförslag

SOU 2023:12

1.6Förslag till lag om ändring i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder

Härigenom föreskrivs att 3 och 6 § lagen (1973:188) om arrende- nämnder och hyresnämnder ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

3 §1

Hyresråd är ordförande i arrendenämnd. Ett av hyresråden i arrendenämnden i Stockholm, Göteborg respektive Malmö ska vara chef för nämnden. I annan arrendenämnd är lagmannen i tingsrätten på samma ort som arrendenämnden chef för nämnden.

Regeringen utnämner hyresråd

Regeringen utnämner hyresråd

tillika chef för arrendenämnden i

tillika chef för arrendenämnden i

Stockholm, Göteborg respektive

Stockholm, Göteborg respektive

Malmö samt övriga hyresråd.

Malmö samt övriga hyresråd. Vid

Vid utnämning av dessa ska lagen

utnämning av dessa ska 4 kap.

(2010:1390) om utnämning av

lagen om domstolar och domare

ordinarie domare tillämpas. För

tillämpas. Bestämmelsen i 4 kap.

varje arrendenämnd förordnar

7 § i den lagen ska dock inte

regeringen eller den myndighet

tillämpas. För varje arrende-

som regeringen bestämmer lämp-

nämnd förordnar regeringen eller

ligt antal andra ledamöter.

den myndighet som regeringen

 

bestämmer lämpligt antal andra

 

ledamöter.

Innan annan ledamot än ordförande förordnas, ska sådan riks- organisation av jordägare eller arrendatorer som med hänsyn till medlemsantal, verksamhet och övriga omständigheter kan anses väl företräda den intressegrupp som det är fråga om ges tillfälle att avge förslag.

Till tjänstgöring i nämnden ska, med iakttagande av vad som sägs i 2 § första stycket, de ledamöter kallas som med hänsyn till ärendets beskaffenhet och övriga förhållanden bedöms lämpligast.

1Senaste lydelse 2010:1402.

84

SOU 2023:12Författningsförslag

6 §2

Hyresråd är ordförande i hyresnämnd. Ett av hyresråden i hyres- nämnden i Stockholm, Göteborg respektive Malmö ska vara chef för nämnden. I annan hyresnämnd är lagmannen i tingsrätten på samma ort som hyresnämnden chef för nämnden.

Regeringen utnämner hyresråd

Regeringen utnämner hyresråd

tillika chef för hyresnämnden i

tillika chef för hyresnämnden i

Stockholm, Göteborg respektive

Stockholm, Göteborg respektive

Malmö samt övriga hyresråd. Vid

Malmö samt övriga hyresråd. Vid

utnämning av dessa ska lagen

utnämning av dessa ska 4 kap.

(2010:1390) om utnämning av

lagen om domstolar och domare

ordinarie domare tillämpas. För

tillämpas. Bestämmelsen i 4 kap.

varje hyresnämnd förordnar reger-

7 § i den lagen ska dock inte

ingen eller den myndighet som

tillämpas. För varje hyresnämnd

regeringen bestämmer lämpligt

förordnar regeringen eller den

antal andra ledamöter.

myndighet som regeringen be-

 

stämmer lämpligt antal andra

 

ledamöter.

Innan annan ledamot än ordförande förordnas, ska sådan riks- organisation av fastighetsägare, hyresgäster, bostadsrättshavare eller näringsidkare som med hänsyn till medlemsantal, verksamhet och övriga omständigheter kan anses väl företräda den intressegrupp som det är fråga om ges tillfälle att avge förslag.

Till tjänstgöring i nämnden ska, med iakttagande av vad som sägs i 5 § första stycket, de ledamöter kallas som med hänsyn till ärendets beskaffenhet och övriga förhållanden bedöms lämpligast.

Denna lag träder i kraft den 1 april 2027.

2Senaste lydelse 2010:1402.

85

Författningsförslag

SOU 2023:12

1.7Förslag till lag om ändring i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 1 § lagen (1974:371) om rätte- gången i arbetstvister ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

3 kap.

1 §1

Arbetsdomstolen består av högst fyra ordförande, högst fyra vice ordförande samt sjutton andra ledamöter. En av ordförandena ska vara chef för domstolen.

Ledamot ska vara svensk medborgare och får inte vara underårig eller i konkurstillstånd eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldra- balken. Innan en ledamot börjar tjänstgöra i Arbetsdomstolen, ska han eller hon ha avlagt domared.

För annan ledamot än ordförande ska det finnas högst tre ersät- tare. Det som sägs i denna lag om ledamot gäller även ersättare, om

inte annat särskilt anges.

 

I lagen (2010:1390) om utnäm-

I 4 kap. lagen om domstolar

ning av ordinarie domare finns

och domare finns bestämmelser om

bestämmelser om utnämning av

utnämning av ordförande tillika

ordförande tillika chef och övriga

chef och övriga ordförande i dom-

ordförande i domstolen. Övriga

stolen. Övriga ledamöter och er-

ledamöter och ersättare förord-

sättare förordnas av regeringen

nas av regeringen för tre år.

för tre år.

Denna lag träder i kraft den 1 april 2027.

1Senaste lydelse 2010:1448.

86

SOU 2023:12

Författningsförslag

1.8Förslag till lag om ändring i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1975:1339) om justitie- kanslerns tillsyn

dels att 8 § ska upphöra att gälla,

dels att 2, 9 och 10 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

 

Föreslagen lydelse

 

 

 

2 §

 

 

Statliga

myndigheter

samt

Statliga

myndigheter

samt

anställda,

uppdragstagare

och

anställda,

uppdragstagare

och

andra som är knutna till sådana

andra som är knutna till sådana

myndigheter står under justitie-

myndigheter står under justitie-

kanslerns tillsyn i den utsträck-

kanslerns tillsyn i den utsträck-

ning regeringen föreskriver det.

ning regeringen bestämmer.

 

Justitiekanslerns tillsyn skall dock ej kunna omfatta regeringen eller statsråd, ej heller riksdagens myn- digheter eller anställda och upp- dragstagare vid riksdagens myn- digheter.

Justitiekanslerns tillsyn ska dock inte kunna omfatta

1. regeringen eller statsråd,

2. riksdagens myndigheter eller anställda och uppdragstagare vid riksdagens myndigheter,

3.domstolar, Domstolsstyrelsen, Domarnämn- den eller ordinarie domare samt andra anställda och uppdrags- tagare vid dessa domstolar och myndigheter.

87

Författningsförslag

SOU 2023:12

9 §1

Justitiekanslern har rätt att få

Justitiekanslern har rätt att få

tillgång till domstolars och förvalt-

tillgång till förvaltningsmyndig-

ningsmyndigheters protokoll och

heters protokoll och handlingar.

handlingar.

 

 

Första stycket gäller inte Dom-

 

stolsstyrelsen och Domarnämnden.

10 §2

Domstol och förvaltnings-

Förvaltningsmyndigheter och

myndighet samt tjänsteman hos

tjänstemän hos staten eller en

staten eller kommun skall till-

kommun ska lämna de upplys-

handagå justitiekanslern med de

ningar och yttranden som justitie-

upplysningar och yttranden som

kanslern begär, om myndigheten

han begär. Sådan skyldighet åligger

eller tjänstemannen står under

även annan, om han står under

justitiekanslerns tillsyn. Sådan skyl-

justitiekanslerns tillsyn.

dighet har även andra som står

 

under justitiekanslerns tillsyn.

När justitiekanslern begär upp-

När justitiekanslern begär upp-

lysningar eller yttrande i andra

lysningar eller yttrande i andra

ärenden än dem där han har be-

ärenden än dem där han eller hon

slutat att inleda förundersökning,

har beslutat att inleda förunder-

får han förelägga vite om högst

sökning, får han eller hon förena

1 000 kronor. Justitiekanslern får

ett föreläggande med vite om högst

döma ut försuttet vite.

1 000 kronor. Justitiekanslern får

 

döma ut vitet om föreläggandet

 

inte följs.

Denna lag träder i kraft den 1 april 2027.

1Senaste lydelse 2010:1412.

2Senaste lydelse 1987:996.

88

SOU 2023:12

Författningsförslag

1.9Förslag till lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning

Härigenom föreskrivs att 33 § lagen (1994:260) om offentlig anställ- ning ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

33 §1

Är chefen för Arbetsgivar-

Är chefen för Arbetsgivar-

verket eller chefen för Institutet

verket, chefen för Institutet för

för mänskliga rättigheter anställd

mänskliga rättigheter eller chefen

för bestämd tid, får han eller hon

för Domstolsstyrelsen anställd för

skiljas från sin anställning före

bestämd tid, får han eller hon

utgången av denna tid, om det är

skiljas från sin anställning före ut-

nödvändigt av hänsyn till myndig-

gången av denna tid, om det är

hetens bästa.

nödvändigt av hänsyn till myn-

 

dighetens bästa.

Är chefen för någon annan förvaltningsmyndighet som lyder omedelbart under regeringen anställd för bestämd tid, får han eller hon förflyttas till en annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt, om det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars är nöd- vändigt av hänsyn till myndighetens bästa.

Denna lag träder i kraft den 1 april 2027.

1Senaste lydelse 2021:643.

89

En ordinarie domare är skyl- dig att avgå från anställningen vid utgången av den månad då han eller hon fyller 69 år.
Andra arbetstagare är skyldiga att avgå från anställningen vid den ålder som anges i författningar eller kollektivavtal.
5 a §
Efter ansökan av en ordinarie domare får det beslutas att avgångs- skyldigheten enligt 5 § ska infalla vid en senare tidpunkt än den som anges där, dock längst till ut-

Författningsförslag

SOU 2023:12

1.10Förslag till lag om ändring i lagen (1994:261) om fullmaktsanställning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:261) om fullmakts- anställning

dels att 3, 5 och 14 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 5 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §1

En ordinarie domare ska an-

En ordinarie domare ska an-

ställas med fullmakt. I 1 § lagen

ställas med fullmakt. I 3 kap. 1 §

(2010:1390) om utnämning av

lagen om domstolar och domare

ordinarie domare anges vilka

anges vilka domaranställningar

domaranställningar som är ordi-

som är ordinarie.

narie.

 

Regeringen bestämmer vilka arbetstagare i övrigt som ska an- ställas med fullmakt.

5 §2

En arbetstagare är skyldig att avgå från anställningen vid den ålder som anges i författningar eller kollektivavtal.

1Senaste lydelse 2010:1493.

2Senaste lydelse 2003:298.

90

SOU 2023:12

Författningsförslag

gången av den månad då han eller hon fyller 70 år.

Beslut fattas av Domstolsstyrel- sen. Ansökan ska lämnas in till myndigheten senast fyra månader innan avgångsskyldigheten infaller och får beviljas endast om det finns angelägna verksamhetsmässiga skäl för det.

14 §3

En ordinarie domare är skyl-

En ordinarie domare är skyl-

dig att utföra arbetsuppgifterna i

dig att utföra arbetsuppgifterna i

en motsvarande eller högre anställ-

en motsvarande eller högre anställ-

ning som domare vid den dom-

ning som domare vid den dom-

stol där han är anställd.

stol där han eller hon är anställd.

En ordinarie domare är skyldig att tjänstgöra tillfälligt i en annan domstol vid sådan handläggning där flera lagfarna domare deltar. Tjänstgöringsskyldigheten gäller

1.för en rådman i tingsrätt, som ledamot i en annan tingsrätt inom samma hovrättsområde,

2.för en rådman i förvaltningsrätt, som ledamot i en tingsrätt eller en hovrätt,

3. för ett kammarrättsråd, som

3. för ett kammarrättsråd, som

ledamot i en hovrätt.

ledamot i en hovrätt,

 

4. för ett justitieråd i Högsta

 

domstolen eller Högsta förvaltnings-

 

domstolen, som ledamot i den andra

 

domstolen enligt bestämmelserna

 

om särskild sammansättning.

1. Denna lag träder i kraft den 1 april 2027.

2. Villkor i ett avtal som har ingåtts före lagens ikraftträdande och som innebär en skyldighet att avgå vid en ålder som är högre än den som anges i 5 § första stycket är fortfarande tillämpliga på pågående anställningsförhållanden som omfattas av avtalet.

3Senaste lydelse 2009:818.

91

Författningsförslag

SOU 2023:12

3.En ordinarie domares ansökan om att få vara kvar i anställ- ningen efter uppnådd ålder för avgångsskyldighet som före ikraft- trädandet har överlämnats till regeringen av Domstolsverket hand- läggs enligt äldre föreskrifter.

4.Det som anges i 14 § andra stycket 4 gäller inte för ordinarie domare som är anställda som justitieråd före ikraftträdandet.

92

SOU 2023:12

Författningsförslag

1.11Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att 18 kap. 8 b och 8 c §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

18kap.

8 b §1

Sekretess enligt 8 a § hindrar

Sekretess enligt 8 a § hindrar

inte att en domstol lämnar upp-

inte att en domstol lämnar upp-

giften till Domstolsverket.

giften till Domstolsstyrelsen.

8 c §2

Om Domstolsverket får en

Om Domstolsstyrelsen får en

uppgift som är sekretessreglerad

uppgift som är sekretessreglerad

i 8 a § från en domstol, blir 8 a §

i 8 a § från en domstol, blir 8 a §

tillämplig på uppgiften också hos

tillämplig på uppgiften också hos

Domstolsverket.

Domstolsstyrelsen.

Denna lag träder i kraft den 1 april 2027.

1Senaste lydelse 2019:305.

2Senaste lydelse 2019:305.

93

Författningsförslag

SOU 2023:12

1.12Förslag till lag om ändring i lagen (2009:966) om Försvarsunderrättelsedomstol

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (2009:966) om Försvarsunder- rättelsedomstol ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

2 §1 Försvarsunderrättelsedomstolen består av en ordförande, en eller

högst två vice ordförande samt minst två och högst sex särskilda ledamöter.

Ledamöterna ska vara svenska medborgare och får inte vara underåriga eller i konkurstillstånd eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken. Innan en ledamot börjar tjänstgöra i domstolen,

ska han eller hon ha avlagt domared.

 

I lagen (2010:1390) om utnäm-

I

4 kap. lagen om domstolar

ning av ordinarie domare finns

och

domare finns bestämmelser

bestämmelser om utnämning av

om utnämning av ordförande i

ordförande i domstolen. Vice ord-

domstolen. Vice ordförande och

förande och särskilda ledamöter

särskilda ledamöter förordnas av

förordnas av regeringen för

regeringen för fyra år.

fyra år.

 

 

Denna lag träder i kraft den 1 april 2027.

1Senaste lydelse 2010:1399.

94

SOU 2023:12

Författningsförslag

1.13Förslag till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

2 kap.

3 §1

I lagen (2010:1390) om utnäm-

I 4 kap. lagen om domstolar

ning av ordinarie domare finns

och domare finns bestämmelser om

bestämmelser om utnämning av

utnämning av tekniska råd.

tekniska råd.

 

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer anställer vikarier för tekniska råd och förordnar de särskilda leda- möterna i mark- och miljödomstol. Den som ska tjänstgöra som sär- skild ledamot ska vara svensk medborgare och får inte vara under- årig, i konkurs eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utser vilka av de lagfarna domarna i tingsrätt och Svea hovrätt som ska tjänstgöra i mark- och miljödomstol respektive Mark- och miljö- överdomstolen.

Denna lag träder i kraft den 1 april 2027.

1Senaste lydelse 2018:421.

95

Författningsförslag

SOU 2023:12

1.14Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare

Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §

Nämnden består av nio leda-

I 4 kap. 2–5 §§ lagen om dom-

möter. Fem ledamöter ska vara, eller

stolar och domare finns det bestäm-

ha varit, ordinarie domare. Två

melser om nämndens sammansätt-

ledamöter ska vara jurister verk-

ning samt om formerna för att utse

samma utanför domstolsväsendet,

ledamöter och ersättare i nämnden.

varav en ska vara advokat. Två ledamöter ska representera allmän- heten. För varje ledamot ska det finnas en personlig ersättare.

Ledamöter och ersättare förord- nas för en tid av högst fyra år. Leda- möter och ersättare som represente- rar allmänheten väljs av riksdagen. Övriga ledamöter och ersättare för- ordnas av regeringen. Ledamöter och ersättare som ska vara, eller ha varit, ordinarie domare förordnas på förslag av de allmänna dom- stolarna och de allmänna förvalt- ningsdomstolarna. Ledamöter och ersättare som ska vara jurister verk- samma utanför domstolsväsendet förordnas på förslag av de förvalt- ningsmyndigheter och organisatio- ner som regeringen bestämmer.

Nämnden utser inom sig en ord- förande och en vice ordförande.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.

96

SOU 2023:12

Författningsförslag

1.15Förslag till lag om ändring i budgetlagen (2011:203)

Härigenom föreskrivs att det i budgetlagen (2011:203) ska införas en ny paragraf, 3 kap. 13 §, av följande lydelse och närmast före 3 kap. 13 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap.

Särskilt om Domstolsstyrelsen

13§

Regeringen ska inhämta ett

budgetunderlag från Domstols- styrelsen innan budgetpropositionen lämnas till riksdagen. Budgetunder- laget ska innehålla ett förslag till finansiering av verksamheten och avse all den verksamhet som Domstolsstyrelsen ansvarar för.

Om regeringen i budgetpropo- sitionen avviker från Domstols- styrelsens förslag ska regeringen lämna upplysningar om skälen för avvikelsen.

Denna lag träder i kraft den 1 april 2027.

97

Ärenden enligt 1 § ska bere- das enligt 4 kap. lagen om dom- stolar och domare.
Bestämmelserna i 4 kap. 7 och
10 §§ i den lagen ska dock inte tillämpas.

Författningsförslag

SOU 2023:12

1.16Förslag till lag om ändring i lagen (2014:414) om nomineringar till Europeiska unionens domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (2014:414) om nomineringar till Europeiska unionens domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

Ärenden enligt 1 § ska bere- das enligt lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare.

Bestämmelsen i 8 § i den lagen ska dock inte tillämpas.

Denna lag träder i kraft den 1 april 2027.

98

SOU 2023:12

Författningsförslag

1.17Förslag till lag om ändring i lagen (2016:188) om patent- och marknadsdomstolar

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3 § lagen (2016:188) om patent- och marknadsdomstolar ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

2 kap.

3 §

I lagen (2010:1390) om utnäm-

I 4 kap. lagen om domstolar

ning av ordinarie domare finns

och domare finns bestämmelser

bestämmelser om utnämning av

om utnämning av patentråd.

patentråd.

 

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer an- ställer vikarier för patentråd samt förordnar tekniska och ekonomiska experter i Patent- och marknadsdomstolen och Patent- och mark- nadsöverdomstolen.

Tekniska och ekonomiska experter förordnas för viss tid. Om det medan en teknisk eller ekonomisk expert deltar i behandlingen av ett mål eller ärende inträffar en omständighet som medför att förord- nandet upphör att gälla, ska förordnandet ändå gälla i det pågående målet eller ärendet. Den som ska tjänstgöra som teknisk eller ekono- misk expert ska vara svensk medborgare och får inte vara underårig,

ikonkurstillstånd eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldra- balken.

Denna lag träder i kraft den 1 april 2027.

99

I

INLEDNING

2 Uppdraget och genomförandet

2.1Uppdraget

Kommitténs uppdrag återges i dess helhet i bilaga 1 till detta betänkande.

Enligt direktiven är uppdraget för kommittén att utreda formerna för ändring av grundlag och behovet av att ytterligare stärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt. Kommittén har också haft i uppdrag att utreda behovet av att möjliggöra ytter- ligare begränsningar i föreningsfriheten i förhållande till samman- slutningar som ägnar sig åt terrorism. I ett delbetänkande i mars 2021 redovisade kommittén frågan om föreningsfriheten (Föreningsfrihet och terroristorganisationer, SOU 2021:15). I det här betänkandet behandlas formerna för att ändra grundlag (kapitel 4–6) och frågan om behovet av att ytterligare stärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt (kapitel 7–18).

När det gäller uppdraget avseende formerna för att ändra grund- lag är det enligt direktiven ett antal frågeställningar som ska över- vägas. Det ska göras en internationell jämförelse av regler om ändring av grundlag i den utsträckning som kommittén bedömer lämplig. Enligt direktiven ingår det i uppdraget att bedöma om det bör införas ett krav på kvalificerad majoritet vid riksdagsbeslut om grundlags- ändring, om det bör införas ett krav på att ett visst antal av riksdags- ledamöterna deltar i omröstningen vid beslut om grundlagsändring (kvorumregel) och om det val till riksdagen som ska hållas mellan de två riksdagsbesluten om grundlagsändring måste vara ett ordinarie val. Enligt direktiven kan det vidare övervägas om nya regler bör be- gränsas till vissa typer av grundlagsändringar eller om de ska gälla alla grundlagsändringar.

103

Uppdraget och genomförandet

SOU 2023:12

När det gäller formerna för grundlagsändring anges i direktiven att kommittén ska lämna de förslag till grundlagsändringar som den be- dömer är motiverade.

Kommittén har när det gäller grundlagsändring även behandlat vissa frågeställningar som inte nämns i direktiven. Dessa frågor avser lagrådsgranskning, ändringar i vissa bestämmelser som berör grund- lagarna och beredningen av förslag om ändring av grundlag.

Uppdraget i fråga om behovet av att ytterligare stärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt rör enligt direk- tiven Domstolsverkets organisation, styrning och roll. Kommittén har bedömt att uppdraget och de ställningstaganden som görs när det gäller den centrala domstolsadministrationen även aktualiserar vissa andra frågor som rör ordinarie domare, dvs. sådana som inte uttryck- ligen nämns i direktiven. Det avser vissa frågeställningar när det gäller utnämning, tillsyn och formerna för att utkräva ansvar av ordinarie domare.

Vidare så tar direktiven sikte på att bedöma om det bör införas en reglering i grundlag om pensionsåldern för justitieråd och, i så fall, ta ställning till om regleringen även bör omfatta andra ordinarie domare än justitieråd. Det ska även övervägas om det finns skäl att i övrigt ändra regleringen av ordinarie domares avgångsskyldighet på grund av ålder.

Det ingår också i uppdraget att ta ställning till om det bör införas en reglering i grundlag av antalet justitieråd i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen och om den nuvarande regleringen av antalet justitieråd bör ändras. Enligt direktiven ska det dessutom be- dömas om det bör införas en möjlighet för Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen att sammanträda i särskild samman- sättning.

Kommittén har i fråga om domstolarnas och domarnas oberoende även tagit upp frågan om att på ett mer övergripande plan i regerings- formen markera att rättskipningen utförs av oberoende domstolar.

När det gäller skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende anger direktiven att kommittén ska lämna de förslag till grundlags- ändringar och andra författningsändringar som den bedömer är motiverade.

Direktiven beslutades av den dåvarande regeringen i februari 2020. I direktiven anges att uppdraget i fråga om att utreda formerna för ändring av grundlag samt behovet av att stärka domstolarnas och

104

SOU 2023:12

Uppdraget och genomförandet

domarnas oberoende bygger på en överenskommelse mellan reger- ingen, Centerpartiet och Liberalerna.

När det gäller bakgrunden till kommitténs uppdrag bör det också nämnas att ett enigt konstitutionsutskott under riksmötet 2017/18 hade föreslagit att det till regeringen borde tillkännages att en utred- ning skulle tillsättas med uppdrag att se över behovet av att ytterligare stärka domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt (bet. 2017/18:KU36 punkt 19). Det gällde särskilt i fråga om grund- lagsreglering av justitierådens antal och pensionsålder, en möjlighet för de högsta domstolarna att sammanträda i särskild sammansätt- ning samt Domstolsverkets organisation, styrning och roll. Genom acklamation biföll riksdagen utskottets förslag till tillkännagivande (rskr. 2017/18:228).

2.2Genomförandet

Arbetet med formerna för ändring av grundlag samt med frågan om domstolornas och domarnas oberoende har utförts under hela utred- ningstiden. Kommittén har huvudsakligen bedrivit ett sedvanligt ut- redningsarbete med sammanträden där ledamöter och sakkunniga deltagit. Fram till avlämnandet av detta betänkande har kommittén sammanträtt vid 22 tillfällen. Två av dessa sammanträden har varit i form av internat med övernattning och en längre sammanträdestid.

Med utgångspunkt från vad som anges i direktiven har arbetet när det gäller formerna för ändring av grundlag samt behovet av att ytter- ligare stärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt i huvudsak bedrivits i tre olika faser.

Den första fasen har haft som inriktning att inhämta kunskap om de olika frågeställningar som omfattas av kommitténs uppdrag. Detta har skett framför allt genom att sekretariatet tagit fram bakgrunds- promemorior som föredragits och diskuterats på kommitténs sam- manträden. Den internationella jämförelsen när det gäller reglerna om ändring av grundlagar som framgår av kapitel 5 har utförts under denna fas. Ett uppdrag har i den delen lämnats till forskaren Anna Khakee. När det gäller domstolar och domare har sekretariatet utfört den internationella kartläggning som framgår av kapitel 8. Fördjupade kon- takter har då även tagits med företrädare för den centrala domstols-

105

Uppdraget och genomförandet

SOU 2023:12

administrationen i Finland (Domstolsverket), Danmark (Domstols- styrelsen) och Norge (Domstoladministrajonen).

Under den andra fasen har kommitténs arbete främst varit in- riktat på att närmare diskutera hur rättsläget ska bedömas, om det finns problem med den nuvarande ordningen, vilka handlingsalter- nativ som i sådana fall föreligger och att formulera konkreta lös- ningar på de olika frågeställningarna.

Sekretariatet har under den tredje fasen getts i uppdrag att som underlag för diskussionerna bl.a. redovisa utkast till betänkande- texter och exempel på författningstext med därtill hörande författ- ningskommentarer.

Utöver sammanträdena med kommitténs ledamöter och sakkun- niga har möten hållits med de experter som tillsatts för uppdraget när det gäller formerna för grundlagsändring respektive domstolars och domares oberoende. Sammanlagt har tio expertmöten ägt rum. Inriktningen på dessa möten har varit att diskutera de olika juridiska och statsvetenskapliga frågeställningar som kommitténs uppdrag aktualiserat. På mötena har även kommitténs ordförande, de sakkun- niga och sekretariatet deltagit.

En särskild referensgrupp som bestått av tre ledamöter från Högsta domstolen och tre ledamöter från Högsta förvaltningsdomstolen har bildats av kommittén. Referensgruppen har sammanträtt vid fem tillfällen. Under dessa möten har frågeställningar som rör de högsta domstolarna diskuterats. På dessa möten har även kommitténs ord- förande, en av de sakkunniga och sekretariatet deltagit.

Kommittén har haft kontakter med Kommittén om beredskap en- ligt regeringsformen (Ju 2021:13), dels på sekretariatsnivå, dels genom information som gemensamma ledamöter och sakkunniga i de två kommittéerna har lämnat.

Som ett led i kunskapsinhämtningen när det gäller de frågeställ- ningar som behandlas i detta betänkande eller efter önskemål har möten ägt rum med företrädare för Nämndemännens riksförbund, Svenska kyrkan, International IDEA (International Institute for Democracy and Electoral Assistance), Riksdagens ombudsmän (JO), Justitiekanslern, Domstolsverket, Statens ansvarsnämnd, Domar- nämnden, Svea hovrätt samt för Finansdepartementet och Justitie- departementet. Vid tre tillfällen har kommitténs ordförande och före- trädare för sekretariatet deltagit i möten med representanter för EU-

106

SOU 2023:12

Uppdraget och genomförandet

kommissionen inför upprättandet av kommissionens årliga rätts- statsrapport.

I flera fall har skriftliga yttranden inhämtats från myndigheter och organisationer i frågor som omfattas av kommitténs uppdrag. Det har vidare förekommit att sådana myndigheter m.m. kontaktats genom telefonsamtal som dokumenterats genom tjänsteanteckningar.

Vid ett antal tillfällen har ordföranden eller företrädare för sekreta- riatet föreläst om utredningen eller på annat sätt informerat om denna.

Mot bakgrund av spridningen av sjukdomen covid-19 i samhället har flera av de sammanträden och möten som här nämns hållits i digital form.

107

3Vissa utgångspunkter för kommitténs arbete

3.1Inledning

En frågeställning i kommitténs direktiv är om det finns skäl att för- stärka skyddet för det demokratiska statsskicket genom att göra det svårare att ändra regler på grundlagsnivå. Vidare berörs det i direktiven frågan om domstolarnas oberoende i förhållande till de politiska orga- nen behöver förstärkas och då kanske främst i relation till regeringen.

De förändringar som diskuteras i det här betänkandet är tänkta att vara långsiktiga och ha verkan även i förhållande till en eventuell sam- hällsutveckling där demokratin och grundläggande rättsstatsprinciper inte längre kan tas för givna.

I detta inledande kapitel behandlas folkstyre så som det har ut- vecklats från demokratin i antikens Grekland till de representativa demokratier vi ser i dag. Vidare beskrivs begreppet rättsstat och sam- spelet mellan demokrati, rättsstatens principer och grundläggande fri- och rättigheter.

3.2Om demokratin

3.2.1Allmänt

Om demokratins ursprung

Demokrati som styrelseform härstammar från antikens Grekland. Ordet betyder folkstyre och är en sammansättning av orden demos (folk) och kratia (välde). Styret av stadsstaten Aten omkring 500 år f. Kr. anses vara ett tidigt exempel på en demokratisk styrelseform. Folkstyret i Aten utövades bl.a. genom debatter med efterföljande omröstningar. Samtliga närvarande var fria att säga sin mening i debat-

109

Vissa utgångspunkter för kommitténs arbete

SOU 2023:12

terna och varje medborgares röst vägde lika tungt. För att möjliggöra en fri debatt var yttrandefrihet av stor betydelse.

Innehavare av höga styrande poster, så som i det verkställande rådet och i domstolen, utsågs genom lottning. Mandatperioderna till dessa poster var tidsbegränsade. Att delta i styret av stadsstaten sågs som en plikt och en rad mekanismer tillämpades för att undvika att makten blev alltför koncentrerad till enskilda personer.

Demokratin i Aten får ses i relation till andra styrelseskick som förekom under samma tidsperiod. Exempel på sådana är oligarki och aristokrati där ett fåtal har makten, plutokrati där makten kopplas till egendom eller teokrati där makten kommer från Gud och då ut- övas av Guds representanter. Synsättet att folkviljan ska styra samt att alla medborgare har lika rättigheter och skyldigheter var ingen självklarhet.

Det demokratiska styret i Aten varade i ungefär 200 år. Den atenska demokratin har i efterhand kritiserats främst för synen på vilka som utgjorde ”folket” och därmed omfattades av demokratins rättigheter och skyldigheter. Styret var begränsat till att omfatta vuxna och fria män. Dessa män behövde ha genomgått militärtjänst, vara jordägare och vara bosatta inom stadsstatens territorium. Uppskattningsvis ut- gjorde denna styrande grupp endast 15–20 procent av den totala vuxna befolkningen i Aten.

Demokratins utveckling

Idéer om folkstyre väcktes till liv igen under 1700-talet med den amerikanska respektive den franska revolutionen. Det var dock först under 1900-talet som demokratin kom att utvecklas till att bli ett ton- givande styrelseskick.

Den moderna demokratin bär många spår av den antika demokra- tin. Fortfarande vilar demokratin på den grundläggande värderingen om att alla (vuxna medborgare) är kapabla att styra. Förutsättningarna att alla har lika rösträtt, att makten ska delas upp i olika funktioner och att en fri diskussion förutsätter yttrandefrihet är andra exempel. Något som däremot har medfört stora förändringar när det gäller demokratins moderna utformning är styrets territoriella omfattning och synen på medborgarskap.

110

SOU 2023:12

Vissa utgångspunkter för kommitténs arbete

Demokratins utgångspunkt är fortfarande att styret utövas inom territoriellt avgränsade områden. I modern tid är dessa områden av- sevärt större än de var i en antik stadsstat. Formerna för styret har därför anpassats till förutsättningen att folket inte längre kan vara samlade på en och samma plats för att utöva makten. Synen på vem som har rösträtt och hur medborgarskap förvärvas har vidare utvidgats till att omfatta en större andel av befolkningen, exempelvis kvinnor och andra grupper som tidigare inte omfattades. I valet till den svenska riksdagen 2022 var nästan 7,8 miljoner personer röstberättigade. Den svenska befolkningen uppgick samma år till ca 10,5 miljoner.

I det antika Aten debatterades varje fråga på plats och den när- varande församlingen röstade, oftast genom handuppräckning. Att medborgare röstar i enskilda frågor kallar vi i dag för direktdemokrati och den genomförs som regel genom folkomröstning. Demokratin som den nu utövas är utformad för att praktiskt kunna fungera över stora geografiska områden. Den förhåller sig också till att de röst- berättigade ska kunna utföra andra uppgifter utöver att styra. Folk- styret av i dag utövas därför i regel genom representation. Folket utser sina representanter genom val och det är dessa representanter som i sin tur debatterar, tar ställning till och röstar i de frågor som uppkommer. Det här kallas för representativ demokrati. Utvecklingen till representativ demokrati har gått hand i hand med framväxten av politiska partier.

Demokratin är en styrelseform som ständigt är under förändring. En viktig frågeställning som inte tidigare har varit aktuell är hur folk- viljan kan representeras när makt flyttas från de nationella parlamen- ten till en internationell organisation, t.ex. inom ramen för sam- arbetet i EU.

Även i dag kritiseras demokratin i olika avseenden. Bland annat har det ifrågasatts vilka som utgör ”folket” samt hur rösträtt och röst- rättsåldern bestäms. Det har framförts att folket inte är tillräckligt kompetent att inneha makten och att den i stället bör utövas enbart av de som är bäst lämpade. En kritik som är riktad just mot den repre- sentativa demokratin är att den i alltför stor utsträckning beskär folkets möjligheter att uttrycka sin uppfattning i alla frågor. Demokratin som ideologi kan även krocka med andra åskådningar, t.ex. uppfattningen att all makt kommer från Gud.

111

Vissa utgångspunkter för kommitténs arbete

SOU 2023:12

Demokrati är både en metod och ett mål

Flera inslag bidrar till hur demokratin uppfattas. Något förenklat kan man dela upp demokratin i metod och mål.

Att betrakta demokrati som en metod är att sätta upp principer för hur demokratin kan eller bör utövas. En metod för demokrati är omröstningar som bl.a. kan ske genom handuppräckning eller med röstsedlar. Metoden omröstning innehåller vidare principen att rös- terna räknas och att alternativet med flest röster representerar störst andel av viljan. Det är dock inte så att flest röster alltid ”vinner”. En metod för att säkerställa ett brett stöd är att uppställa krav på att vissa beslut ska fattas med någon form av kvalificerad majoritet.

Genom att betrakta demokratin som ett mål blir tankesättet snarare varför demokrati kan eller bör utövas. Hur demokratin som mål definieras blir därför mer beroende av underliggande värderingar. En syn på målet för demokratin har att göra med liberala värden och innefattar principerna om alla människors lika värde och att det alltid ska finnas ett grundläggande skydd för de mänskliga fri- och rättig- heterna. Ett mål för demokratin är då att den ska skydda oliktänkande. Alla anses lika kompetenta att styra och allas röst ska väga lika tungt oavsett vilken uppfattning som representeras. Demokratin vilar på synsättet att de som utgör minoriteten i dag kan utgöra majoriteten i morgon. Att majoritetens vilja styr får inte innebära att minoriteten saknar möjlighet att komma till tals.

Metod och mål är beroende av varandra för att uppnå en demo- krati av hög kvalitet. Det behövs därför solida system för hur demo- kratin ska utövas (dvs. metoden), t.ex. lagar om hur och när allmänna val ska genomföras, formerna för att utse styre och för utkrävande av ansvar. Den grundläggande förståelsen för varför demokratin utövas (målet) behöver även den vila på en stabil grund eftersom demokra- tin kan urholkas om folket inte delar grundläggande värderingar om exempelvis alla människors lika värde.

3.2.2Demokratin enligt regeringsformen

Grunderna för det svenska statsskicket finns uttryckta i regerings- formen, vilken är en av Sveriges fyra grundlagar. I regeringsformens portalparagraf, 1 kap. 1 §, anges grunderna för Sverige som en demo- kratisk rättsstat. Den inleds med folksuveränitetens princip, All

112

SOU 2023:12

Vissa utgångspunkter för kommitténs arbete

offentlig makt i Sverige utgår från folket, vilket utgör grundförutsätt- ningen för det offentliga styret. Det är ytterst folket som den offent- liga makten i Sverige härleds från.

I paragrafen beskrivs därefter de grundläggande förutsättningarna för hur denna makt ska kunna utövas. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den fria åsikts- bildningen har alltså en central betydelse för folkstyrelsen eftersom den ger folket förutsättningar att skaffa och dela information. Att rösträtten är allmän innebär att den är en generell rättighet som inte baseras på exempelvis kön eller materiella tillgångar. Det förhållan- det att rösträtten är lika innebär att varje persons röst väger lika tungt.

Om folkstyrelsen anges vidare att Den förverkligas genom ett repre- sentativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Att statsskicket är representativt och parlamentariskt innebär att det är folket som styr men att det gör så genom representanter i forum som riksdag och fullmäktige. Att vi har kommunal självstyrelse inne- bär att makten är uppdelad och att vissa frågor ska beslutas lokalt.

Slutligen slår bestämmelserna i denna portalparagraf fast att makt- utövningen är underkastad principen om lagbundenhet eller, med ett annat uttryck som ibland förekommer, legalitetsprincipen. Den offent- liga makten utövas under lagarna. Principen gäller inte enbart domstolar och förvaltningsmyndigheter utan omfattar även riksdag, regering, kommuner och andra som utövar offentlig makt. Stadgandet har an- setts ge uttryck åt att Sverige är en rättsstat (se KU 1973:26 s. 59).

Grundläggande förutsättningar för det svenska statsskicket, utöver de som redan framgått av portalparagrafen, är att Riksdagen är folkets främsta företrädare (1 kap. 4 §) och att Riksdagen utses genom fria, hemliga och direkta val (3 kap. 1 §). Att rösträtt till riksdagen härleds ur medborgarskapet framgår av 3 kap. 4 §, i vilken det anges att Röst- rätt vid val till riksdagen har varje svensk medborgare som är eller någon gång har varit bosatt i riket och har fyllt arton år.

Det är regeringen som har den verkställande makten och riksdagen kontrollerar hur den utförs. I 1 kap. 6 § regeringsformen anges att Regeringen styr riket och att Den är ansvarig inför riksdagen. Regeringen har bl.a. uppgifterna att lägga fram propositioner (dvs. lagförslag), att utöva normgivningsmakt, att förvalta statens tillgångar och att utöva ledning över den statliga förvaltningen. I regeringens uppgift att styra riket ingår allt som är nödvändigt för styrandet av riket och

113

Vissa utgångspunkter för kommitténs arbete

SOU 2023:12

som inte enligt grundlag eller lag ska utföras av något annat organ. (Se bet. 2005/06:KU8 s. 38.)

De nu nämnda bestämmelserna kan sägas främst reglera den svenska demokratin som metod. Bestämmelserna avser bl.a. beslutshierarki, arbetsfördelning och formella begränsningar. I 1 kap. 2 § regerings- formens finns de bestämmelser som kan anses lägga fast demokratin som mål för den allmänna verksamheten, exempelvis Den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.

Vidare anges i regeringsformens 2 kap. vilka grundläggande fri- och rättigheter enskilda är tillförsäkrade gentemot det allmänna. Det innebär bl.a. att riksdagen inte får meddela lagar i strid med fri- och rättighetsregleringen.

I 2 kap. 19 § regeringsformen finns det ett förbud mot att med- dela lag eller annan föreskrift i strid med Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen. Sedan 1995 gäller Europakonventionen som svensk lag (se vidare i avsnitt 7.4.1).

3.2.3Att utvärdera demokrati

Det finns olika sätt att mäta förekomsten av demokrati. Frågan om ett land är en demokrati kan ofta inte besvaras endast med ett ja eller nej. Den moderna demokratiforskningen tillämpar vanligen glidande skalor med syfte att skildra demokrati utifrån en samlad uppskattning. Bedömningen är då baserad både på indikatorer som avser metod och sådana som avser mål.

Enkla exempel som illustrerar hur graden av demokrati kan vari- era är att en mätning kring om det hålls allmänna val i ett land ger ett utslag på demokratiskalan medan en mätning som även tar hänsyn till befolkningens egentliga möjligheter att uttrycka sin åsikt kan ge ett annat. Vidare kan värdet av rätten att rösta variera beroende på om det i realiteten finns olika partier att välja mellan och om påtryck- ningar utövas på så sätt att röstningen faktiskt inte är fri.

Generellt kan sägas att de nordiska länderna brukar placeras högt när graden av demokrati utvärderas. Bland övriga länder som också placeras högt finns flera av EU:s medlemsländer samt Australien och Nya Zeeland. I botten återfinns bl.a. Afghanistan och Nordkorea.

114

SOU 2023:12

Vissa utgångspunkter för kommitténs arbete

Enligt analysinstitutet Economist Intelligence Unit (EIU) årliga demokratiindex levde ungefär 8 procent av jordens befolkning i en full demokrati 2022, medan 37,3 procent levde i det som institutet klassar som en bristfällig demokrati. Enligt utvärderingen Freedom in the World 2022 från den amerikanska organisationen Freedom House lever 20,3 procent av jordens befolkning i ett land som kan klassas som fritt medan 41,3 procent lever i ett delvis fritt land.

Enligt forskarinitiativet Varieties of Democracy (V-Dem) var

34 stater liberala demokratier 2021, vilket omfattar 13 procent av jordens befolkning. Begreppet liberal demokrati som det används av V-Dem indikerar, utöver att det hålls rättvisa val, bl.a. att det finns ett skydd för fri- och rättigheter, en stark rättsstat och en respekt för minoriteter. Den sorts regim som inrymmer den största andelen av jordens befolkning kategoriseras som valautokratier, vilket är en blandform mellan demokrati och auktoritärt styre. Andelen av jordens befolkning som 2021 levde i en valautokrati uppgick till 44 procent. (Se rapporten Democracy Report 2022, Autocratization Changing Nature? av V-Dem Institute.)

I en valautokrati kan det exempelvis genomföras val där flera partier deltar men där ett parti dominerar på ett sådant sätt att det inte går att tala om någon fri valmöjlighet för de röstberättigade. En valautokrati kan även innebära att det hålls val med något högre kon- kurrens mellan flera partier men där det styrande partiet har eller bere- der sig så stora fördelar att det är givet att valet kommer att utfalla till det partiets fördel. Givetvis finns det en stor spännvidd mellan olika typer av valautokratier. Att en så stor andel av jordens befolkning i dag anses leva i en valautokrati kan bl.a. förklaras med att Indien – som brukade kallas för världens största demokrati – sedan 2020 klassas som en valautokrati.

De nu redovisade undersökningarna är i hög grad samstämmiga på ett övergripande plan. Skillnaderna i granskningarna kan främst för- klaras av att de använder olika begrepp och klassificeringar samt av antalet indikatorer som värderas.

Sammanfattningsvis kan sägas att undersökningarna tyder på att en relativt liten andel av världens befolkning lever i något som kan klassas som en fullvärdig demokrati. En större andel av världens be- folkning lever däremot i demokratier med mer eller mindre allvarliga brister. Mellan en tredjedel och hälften av jordens befolkning lever i

115

Vissa utgångspunkter för kommitténs arbete

SOU 2023:12

stater som varken kan klassas som demokratier eller som delvis demo- kratiska.

Det är också värt att hålla i minnet att flera stater inte strävar efter sådana värden som gör att de skulle kunna hamna högre i demokrati- mätningar. Däremot finns det många stater, även auktoritära, som benämner sig demokratier eller som använder en retorik om folkstyre. Att hänvisa till folkets vilja är ett sätt att legitimera sina beslut. Även i diktaturer förekommer inslag av demokratiska principer som att det där genomförs allmänna val, att det finns ett parlament eller att det existerar flera politiska partier. Det går även att se en utveckling där den styrande makten introducerar sin egen definition av demokrati och använder sig av demokratins metoder för att uppnå resultat som rent faktiskt urholkar demokratin som mål. Demokrati som en del av metoden att styra ett land kan alltså användas även i andra styrelse- skick.

3.3Om rättsstaten och grundläggande fri- och rättigheter

3.3.1Allmänt

Inom ramen för arbetet i EU, Europarådet och FN brukar det under- strykas att demokratin, rättsstaten och de mänskliga rättigheterna är tre sammanlänkade och ömsesidigt förstärkande principer. En full- värdig demokrati kan inte existera utan att det samtidigt finns en fungerande rättsstat och respekt för mänskliga rättigheter och vice versa. Det anses att rättsstaten ska upprätthålla demokratins metoder och genom oberoende domstolar fungera som en yttersta garant för att fri- och rättigheterna inte kränks.

Demokratin vilar på grundprincipen att alla människor är lika mycket värda. Det kommer bl.a. till uttryck i artikel 1 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, Alla människor är födda fria och lika i värde och rättigheter. Att demokrati i sig utgör en grund- läggande rättighet kan utläsas ur artikel 21 i samma förklaring, Folkets vilja skall utgöra grundvalen för statsmakternas myndighet. Enligt artikel 10 ska också var och en ha tillgång till en rättvis och opartisk rättegång.

Europakonventionens artikel 6 om rätten till en rättvis rättegång innebär att det ställs upp en rad detaljerade kriterier för vad en rättvis

116

SOU 2023:12

Vissa utgångspunkter för kommitténs arbete

rättegång innebär, bl.a. att domstolarna ska vara oavhängiga och opar- tiska och upprättade enligt lag. I EU-stadgan finns liknande skriv- ningar. (Se vidare avsnitt 7.4.1.)

3.3.2Rättsstaten

Rättsstaten har successivt blivit en hörnsten i nationella politiska och juridiska system. Den har också blivit den dominerande organisatoriska modellen inom modern konstitutionell lagstiftning för hur utövan- det av offentlig makt ska regleras. Dessutom erkänns rättsstaten i allt större utsträckning som en grundläggande komponent i internationella relationer. Den är t.ex. en av EU:s grundprinciper och nämns som en av Europarådets tre s.k. stöttepelare, vid sidan av demokratin och de mänskliga rättigheterna (se vidare i avsnitt 7.3). Även FN:s general- församling har betonat nödvändigheten av att implementera rätts- statens principer såväl nationellt som internationellt.

Innebörden av begreppet rättsstat har i någon mån varierat mellan olika konstitutionella ordningar och det är först på senare tid som be- greppet har fått ett mer konkret och enhetligt innehåll. Denna utveck- ling har främst skett inom ramen för internationella samarbeten som EU och Europarådet.

Rättsstaten utgår från idén om att samhället ska byggas med för- utsägbara regler som tillämpas objektivt. Vidare kräver rättsstaten att ett oberoende rättsväsende kan se till att reglerna efterlevs. Rättsstats- begreppet är mer omfattande än andra begrepp som brukar användas i sammanhanget, bl.a. det om rättssäkerhet.

Det finns en betydande samsyn när det gäller vissa grundläggande principer som måste vara för handen för att man ska kunna tala om en rättsstat. Det som betonas är att den offentliga makten ska utövas under lagarna, att alla ska vara lika inför lagen, att det ska finnas ett fungerande skydd för fri- och rättigheter och att rättsväsendet ska vara oberoende. Det är mer omtvistat om rättsstatsbegreppet också innefattar materiella aspekter så som ett antagande om frihet och respekt för t.ex. privat ägande och frånvaro av korruption.

Ett oberoende rättsväsende förutsätter att domstolarna och dom- arna inte utsätts för politiska påtryckningar eller på andra sätt hindras och begränsas i att utöva sin verksamhet. Att upprätthålla rättsstatens

117

Vissa utgångspunkter för kommitténs arbete

SOU 2023:12

principer syftar i förlängningen till att säkerställa en fungerande demo- krati och till att skydda enskildas grundläggande fri- och rättigheter.

Det förhållandet att Sverige är en rättsstat kan endast indirekt ut- läsas ur regeringsformen. I 1 kap. 1 § regeringsformen anges att Den offentliga makten utövas under lagarna. Det framgår av 1 kap. 9 § att Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offent- liga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Skyddet för fri- och rättig- heter finns främst i 2 kap. Rättskipningens förutsättningar anges vidare i 11 kap. Till skillnad från i exempelvis Finland och Norge har inte be- greppet rättsstat som sådant någon framträdande plats i vår grundlag.

Som en följd av Sveriges internationella åtaganden finns det en skyldighet att respektera rättsstatens principer nationellt och att främja dem i internationell verksamhet. De uttalanden som görs på rättstats- området av EU-domstolen och Europadomstolen gäller även för Sverige. Innebörden av Sveriges medlemskap i EU när det gäller rätts- staten och av att Europakonventionen utgör svensk lag behandlas närmare i kapitel 7.

3.3.3Grundläggande fri- och rättigheter

Föreställningen att det finns universella och okränkbara rättigheter som varje människa åtnjuter innebär både att rättigheterna är ett fundament för demokratin och en begränsning av den makt som kan utövas. Folkviljan måste respektera de grundläggande fri- och rättig- heterna. Enligt de flesta konstitutioner finns det däremot möjlighet att inom givna ramar inskränka vissa rättigheter när så anses nöd- vändigt i ett demokratiskt samhälle.

I svensk rätt anges i det s.k. målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen att Den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Grundläggande fri- och rättigheter tillkommer enligt 2 kap. regeringsformen som huvudregel alla människor i Sverige och inte enbart röstberättigade medborgare. Det skydd som följer av regerings- formen innebär att enskilda gentemot det allmänna är garanterade de olika opinionsfriheterna (positiva och negativa), rätt till kroppslig integritet och rörelsefrihet, rättssäkerhet, skydd mot diskriminering, rätt att vidta stridsåtgärder på arbetsmarknaden, egendomsskydd och

118

SOU 2023:12

Vissa utgångspunkter för kommitténs arbete

allemansrätt, upphovsrätt, näringsfrihet samt rätt till utbildning. Dess- utom gäller att forskningens frihet är skyddad enligt bestämmelser som meddelas i lag.

Lagrådet ska granska bl.a. hur nya lagförslag förhåller sig till grund- lagarna och rättsordningen i övrigt. I det avseendet fungerar alltså Lag- rådet som en kontrollinstans för att lagstiftning på vissa utpekade områden sker i enlighet med grundlag.

Vidare är domstolar, myndigheter och andra offentliga organ genom lagprövning enligt 11 kap. 14 § och 12 kap. 10 § regeringsformen för- pliktade att inte tillämpa lagstiftning som står i strid med bestämmelser i grundlag, däribland lagar som inte är förenliga med fri- och rättighets- regleringen i 2 kap. regeringsformen. Detsamma gäller om stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid en föreskrifts tillkomst.

Genom de nämnda bestämmelserna finns det alltså mekanismer för det allmänna att genom Lagrådet, domstolar och myndigheter m.fl. bevaka att skyddet för individens fri- och rättigheter inte överträds i Sverige.

3.4Om domstolarnas oberoende

Domstolarnas oberoende är en grundläggande förutsättning för rätts- staten och ett fundament för ett välfungerande samhälle. Domstolarna ska utgöra ett effektivt rättsmedel för personer och företag som vill tillvarata sin rätt, garantera att rättegångar genomförs rättvist och skydda grundläggande fri- och rättigheter. Som tidigare nämnts ska domstolarna även inom ramen för systemet med lagprövning kon- trollera att grundlagen har följts vid det politiska beslutsfattandet.

Allt detta medför att det är av avgörande betydelse att domstol- arnas uppgifter kan utföras utan risk för otillbörlig politisk påverkan. Genom att se till att de i demokratisk ordning fattade besluten till- lämpas på ett korrekt sätt värnar domstolarna rättsstaten och demo- kratin. För att en domstol ska fungera på detta sätt är det viktigt att de enskilda domarna har förutsättningar att agera självständigt. En domare bör därför ha ett starkt skydd för sin anställning.

De svenska domstolarnas självständighet i dömandet framgår av

11 kap. 3 § regeringsformen. Ingen myndighet, inte heller riksdagen, får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en

119

Vissa utgångspunkter för kommitténs arbete

SOU 2023:12

domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Det anges vidare att Ingen annan myndighet får heller bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare. Av paragrafen framgår att varken riksdag, regering eller dess myndigheter får lägga sig i hur domstolar och domare dömer i enskilda fall.

Regeringsformen innehåller även andra bestämmelser som syftar till att skydda bl.a. självständigheten i dömandet och enskildas rätt till en rättvis och opartisk domstolsprövning. Däribland kan nämnas den berörda paragrafen i 1 kap. 9 §. I 11 kap. finns bestämmelser om utnämning av domare (6 §) och om förutsättningarna för att skilja en domare från anställningen (7–9 §§). (Se vidare i avsnitt 9.2.1.)

Att domstolarna och domarna har de formella förutsättningarna för att vara oberoende utgör dock endast en del av domstolarnas oberoende i en rättsstat. Det är också centralt att domstolarna och domarna upp- fattas som oberoende av allmänheten.

EU-kommissionen genomför en årlig undersökning om rättsstats- frågor i varje medlemsland, Resultattavla för rättskipningen i EU. Rapporten avseende 2022 visar för Sveriges del att 74 procent av all- mänheten och 70 procent av företagen som deltog i undersökningen ansåg att domstolarnas och domarnas oberoende ställning i Sverige var mycket bra eller ganska bra. I förhållande till övriga undersökta länder innebär det att förtroendet för domstolarnas oberoende anses vara högt i Sverige. (Se figurerna 50 och 52 i rapporten The 2022 EU Justice Scoreboard från EU-kommissionen). Det kan noteras att all- mänhetens uppfattning att domstolar och domare är oberoende har ökat något sedan 2021 års undersökning men att den fortfarande är lägre än under åren dessförinnan (undersökningar 2016 och 2020).

I undersökningen finns tre förklaringar till varför domstolarna inte uppfattas som oberoende: a) domarna är inte garanterade en oberoende ställning, b) det förekommer påtryckningar från ekonomiska eller andra intressen samt c) det förekommer påtryckningar från regering och politiker. Den svenska allmänheten har uppskattat dessa tre alter- nativ som nästintill likvärdiga. (Se figur 51 i den nämnda rapporten).

120

SOU 2023:12

Vissa utgångspunkter för kommitténs arbete

3.5Utvecklingen i vår omvärld

Det är möjligt att måla upp dramatiska exempel på händelser som innebär svårigheter för demokratin, t.ex. krig, katastrofer och terror- ism. Sådana händelser inträffar relativt sällan men medför stor påver- kan och snabba förändringar när de väl sker. Den negativa påverkan som företeelser av detta slag medför för demokratin behöver dock inte bestå långsiktigt. De största hoten mot demokratin är kanske i stället de händelser som på sikt bidrar till att demokratins funktions- sätt urholkas och att medborgarnas tilltro till demokratin minskar. De hot mot demokratin som brukar pekas ut som störst är bl.a. ned- rustning av rättsstaten, ett försvagat civilsamhälle, minskad tolerans för oliktänkande samt begränsningar av yttrandefriheten och till- gången till fri media. Denna typ av negativ utveckling sker vanligen gradvis.

De undersökningar som berörs i avsnitt 3.2 visar att den demo- kratiska trenden i världen är nedåtgående. Undersökningarna visar inte enbart att allt färre människor lever i fullvärdiga demokratier utan även att demokratins kvalitet kan sägas minska i befintliga demo- kratier samt i sådana länder som befinner sig mellan demokratier och auktoritära stater. EIU:s demokratiindex för 2021 visade det lägsta resultatet sedan mätningarna först togs fram medan samma index för 2022 visar en ytterst svag ökning (från medeltalet 5,28 av 10 avse- ende 2021 till medeltalet 5,29 avseende 2022). En nedåtgående trend för demokratin har kunnat observeras inom EU. Det finns nu med- lemsstater som inte anses utgöra fullvärdiga demokratier.

Rättsstaten är tänkt att garantera bl.a. att det finns yttrandefrihet och att den offentliga makten utövas under lagarna. En fungerande rättsstat innebär ett skydd för demokratin. När rättsstatens princi- per hotas sker det vanligen indirekt och hoten är inte alltid lätta att identifiera. Det kan vara fråga om en bristande tilltro till rättsväsen- det, en spridd uppfattning om att domare otillbörligt kan påverkas eller att domstolarna inte behandlar alla lika. I vår omvärld finns det dock även exempel på direkta politiska åtgärder som urholkar rätts- staten genom att t.ex. förändra förutsättningarna för domstolarna att agera oberoende. Det pågår exempelvis en utveckling mot en ökad politisk styrning av dömandet genom att koppla domstolar, myndig- heter och enskilda domare närmare den verkställande makten. Detta

121

Vissa utgångspunkter för kommitténs arbete

SOU 2023:12

har bl.a. skett genom förändringar i systemet för utnämning av domare, sänkt pensionsålder för domare och förändrade disciplinförfaranden.

Som har redovisats i detta kapitel har Sverige garantier för rätts- staten på flera olika nivåer. Vissa är grundlagsfästa medan andra ut- gör en del av olika internationella överenskommelser. Det finns även försäkringar för rättsstaten i lagar och i förordningar. Vidare bör lyftas fram att förtroendet för de svenska domstolarnas och domarnas oberoende är högt.

Kan man då säga att det finns ett hot mot Sverige som demokrati och rättsstat i dag? Enligt direktiven ska kommittén utreda behovet av att ytterligare stärka skyddet demokratin och för domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt. Direktiven tar sikte på frågan om det finns behov av att stärka systemet och göra det långsiktigt mot- ståndskraftigt snarare än att åtgärda konkreta problem. Att grundlags- bestämmelserna ger ett effektivt skydd för demokratins metoder och mål är av stor vikt när antalet demokratier i vår omvärld minskar. Frågan berörs i kommitténs direktiv där reglerna för grundlagsändring och olika aspekter av skyddet för rättsstaten tas upp. Även vissa frågeställ- ningar som inte nämns direkt i direktiven behöver enligt kommittén beröras under arbetet.

122

II

ÄNDRING AV GRUNDLAG

4Om formerna

för grundlagsändring enligt regeringsformen

4.1Inledning

Det har i Sverige sedan lång tid gällt en särskild beslutsordning för hur grundlagar stiftas, ändras och upphävs. De viktigaste inslagen i denna beslutsordning är krav på två likalydande riksdagsbeslut med ett mellanliggande riksdagsval. Till detta kommer att ett grundlagsförslag måste väckas en viss tid innan det mellanliggande valet och att det finns en möjlighet för en riksdagsminoritet att få till stånd en folkomröst- ning om ett vilande grundlagsförslag.

I det här kapitlet presenteras först den historiska bakgrunden till regleringen kring hur grundlagarna ändras (avsnitt 4.2). Därefter lämnas en redogörelse för gällande regler om grundlagsändring (av- snitt 4.3). I ett sista avsnitt redovisas hur dessa regler har tillämpats i riksdagen (avsnitt 4.4).

4.2Bakgrund

Sveriges grundlagar har historiskt sett varit dokument förbundna med vårt lands konstitutionella historia. De har ofta tillkommit som en följd av krig och större samhällsförändringar. Inte sällan har de varit präglade av de skeenden som föregått dem. De har antagits i hastiga beslutsprocesser och i en ordning som inte följt förutbestämda besluts- former. Under lång tid saknades en etablerad förståelse för vad ”grund- lag” innebar, vilket bidrog till att det inte alltid var helt klart vilka föreskrifter som utgjorde den svenska konstitutionen.

1809 års regeringsform innebar en konstitutionell vändpunkt. Det var den första regeringsform som reglerade vilka rikets grundlagar var

125

Om formerna för grundlagsändring enligt regeringsformen

SOU 2023:12

och hur dessa ändrades. Sedan dess har samtliga grundlagsändringar, möjligen bortsett från stiftandet av 1812 års tryckfrihetsförordning, beslutats i den ordning som den vid tidpunkten gällande regerings- formen föreskrivit.

I detta avsnitt presenteras en historisk översikt av hur formerna för grundlagsändring har kommit att utvecklas.

4.2.1Regeringsformen under 1700-talet

Sverige har under lång tid haft föreskrifter som angett grunderna för hur riket styrs och administreras. Den första av dessa som angavs vara en grundlag var 1719 års regeringsform. I ingressen framgick att det var en allmän fundamentallag – ett slags föregångare till grundlags- begreppet – som ”evärderligen bör hållas” och författad ”till ett evär- derligt fastståndande”. Trots att regeringsformen angavs vara evig fram- gick det av ingressen att rikets råd och ständer vid allmän riksdag kunde göra sådana uttydningar, förbättringar eller ändringar av den som behövdes. Liknande formuleringar fanns även i 1720 års regerings- form bortsett från att begreppet ändring inte förekom (se Arosenius, Om sättet för grundlagsändring under tiden 1809–1866, 1895, s. 2).

Formerna för hur grundlag uttyddes och förbättrades var inte sär- skilt reglerade i dessa grundlagar. Sådana justeringar kunde t.ex. ske genom att kompletterande föreskrifter stiftades som ofta också be- nämndes grundlag. En annan metod var att anta lagförklaringar, vilket i sammanhanget kan beskrivas som auktoritativa uttalanden om en grundlags rätta innebörd. Några ändringar av innehållet i befintliga grundlagar förekom dock inte. Det hörde samman med synen att an- tagna grundlagar var eviga och oföränderliga.

Vid 1766 års riksdag antogs en förordning genom vilken det inrät- tades en särskild beslutsordning för förklaringar, tillägg och förbätt- ringar av grundlagar (Kongl. Maj:ts Nådige Förordning, Til Befräm- jande af Lagarnes behörige wärkställighet bland Rikets Ämbetsmän och öfrige undersåtare, den 12 november 1766). Förordningen kan sägas ge uttryck för att man betraktade grundlag som något annat än vanlig lag. Den lade samtidigt den principiella grunden till de former för grundlagsändring som gäller i dag. Beslut i ärenden som rörde grundlag fick enligt förordningen fattas först av den riksdag som

126

SOU 2023:12

Om formerna för grundlagsändring enligt regeringsformen

samlades efter den riksdag då förslaget hade väckts. Alla fyra stånden skulle dessutom vara eniga om beslutet.

Efter en statskupp tvingade Gustav III ständerna att stifta 1772 års regeringsform. I den förklarades att samtliga ”såsom grundlag ansedda stadgar” som hade utfärdats efter 1680 var upphävda. Den nya reger- ingsformen förklarades vara ”en oryggelig och helig” grundlag. Det framgick samtidigt att ständerna inte fick förbättra, ändra, tillöka eller förminska någon av grundlagarna utan att ha samrått med kungen och fått dennes samtycke. Regeringsformen innehöll dock inte några sär- skilda bestämmelser om hur sådana justeringar av grundlag beslutades. Det ledde bl.a. till att 1789 års förenings- och säkerhetsakt, som an- togs som ett tillägg till 1772 års regeringsform, utfärdades av kungen utan adelns samtycke. Förenings- och säkerhetsakten, som gjorde kungen enväldig, angavs vara en ”orygglig och oföränderlig” grund- lag som skulle efterlevas ”utan ändring, förtydning eller rubbning”.

4.2.21809 års regeringsform

Händelserna under 1809 innebar slutet på det kungliga enväldet. De ledde bl.a. till ett tydligt behov av en ny grundlag. Sedan flera förslag till ny regeringsform hade förkastats av riksdagen tillsattes för första gången ett konstitutionsutskott med uppdrag att utarbeta ett förslag. I dess memorial angav utskottet bl.a. följande.

Utskottet, som föreser att den Grundlag Riksens Ständer nu komma att fastställa icke kan blifwa fullkomlig, har welat öppna en möjlighet att förbättra den, när ett mer än tillfälligt allmänt tankesätt derom hunnit stadgas. Denna möjlighet borde likwäl wara omgifwen af förswårande formaliteter, nödwändige för att afhålla icke nog betänkte försök och att förekomma förhastade beslut. Utskottet har derföre funnit, att inga individuella meningar i ämnen af denna wigt borde hos Riksens Ständers Plena wäckas, utan endast kunna der framställas, godkände och utweck- lade af det Utskott, som Riksens Ständer wid hwarje Riksdag skulle för- orda att granska Grundlagarne och anmärka Stats-Författningens brister. Och på det icke under något tillstånd af wåld eller folk-yrsla en Stats- förändring må kunna med sken af laglighet genomdrifwas, har Utskottet fastställt den grundsats, att hwarje sådan föreslagen förändring icke förr än å den nästföljande Riksdagen skall kunna antagas.

Genom den nya regeringsformen infördes för första gången en defi- nition av begreppet grundlag, vilken innebar att konstitutionen fick en fastare form. Den innebar också en förändrad syn på grundlagar

127

Om formerna för grundlagsändring enligt regeringsformen

SOU 2023:12

genom att de inte längre ansågs vara eviga och oföränderliga dokument. Formella ändringar av grundlagstexten blev nu möjliga så länge en särskild beslutsordning iakttogs.

Grundlagsbegreppet definierades genom att det slogs fast att regeringsformen, riksdagsordningen, successionsordningen och för- ordningen om en allmän tryckfrihet var rikets grundlagar. Att man ville skapa klarhet i det här avseendet framgår också av ingressen till regeringsformen. Där angavs att ständerna förklarade sig upphäva inte bara alla ”mer och mindre gällande grundlagar” utan även ”alla andra sådana äldre och nyare lagar, akter, ordningar, stadganden och be- slut”, vilka varit betecknade som grundlagar.

Den beslutsordning för grundlagsändringar som inrättades med 1809 års regeringsform hade stora likheter med den som 1766 års riks- dag hade beslutat om. Ett grundlagsförslag fick antas först av den riksdag som samlades efter den riksdag då förslaget hade väckts. Dess- utom krävdes samstämmigt beslut av kungen och alla fyra stånden. Det fanns också detaljerade regler om hur riksdagen skulle gå till väga när ett grundlagsärende behandlades.

Möjligheten att utfärda s.k. förklaringar kring hur en viss grund- lagsbestämmelse borde förstås togs däremot inte bort. För att säker- ställa att sådana förklaringar inte innebar att man åsidosatte den sär- skilda beslutsordningen fanns en regel om att ingen för ”framtiden gällande förklaring” av grundlagarna fick ske på annat sätt än i den ordning som hade föreskrivits för grundlagsändring. Denna möjlighet till förklaring togs bort först i och med införandet av den nuvarande regeringsformen.

Riksdag hölls inledningsvis vart femte år, vilket medförde viss trög- het i ändringsproceduren. Mellan riksdagar hade kungen emellertid rätt att kalla till s.k. urtima riksdag, en ordning som kunde och också användes för att påskynda ändringar. År 1845 ändrades reglerna så att riksdag skulle hållas vart tredje år. Det fick även konsekvenser för hur ofta grundlagarna kunde ändras.

Den särskilda beslutsordningen i 1809 års regeringsform kom att övervägas och ändras vid ett flertal tillfällen.

Några av de mest betydelsefulla förändringarna skedde genom 1866 års representationsreform. Den innebar att ståndsriksdagen er- sattes av en tvåkammarriksdag och att val till riksdagen började hållas. Den speciella garanti som låg i kravet på enighet mellan alla fyra stånden bortföll i och med detta. I stället krävdes samstämmiga beslut

128

SOU 2023:12

Om formerna för grundlagsändring enligt regeringsformen

av riksdagens båda kammare och kungens samtycke för att ändra grundlagarna.

Reformen innebar också att ett grundlagsförslag antogs genom likalydande beslut av två lagtima (ordinarie) riksdagar med mellan- liggande val till andra kammaren. Val till andra kammaren hölls vart tredje år i september. Lagtima riksdag hölls varje år med början i mitten av januari och under ca fyra månader. Kungen kunde därmed inte på- skynda grundlagsändringar genom att kalla till urtima riksdag. Där- emot kunde kungen upplösa andra kammaren och utlysa urtima val (extra val) och på så vis skynda på grundlagsändringar.

Under 1900-talets första hälft utvecklades en konstitutionell sed- vänja kring vilande grundlagsförslag. Det ansågs inte finnas något hinder mot att anta flera alternativa vilande grundlagsförslag. Anled- ningen kunde vara att kammaren inte hade någon klar uppfattning utan ville kunna välja mellan de olika alternativen vid det slutliga be- slutet. Det skedde t.ex. i samband med att den nuvarande tryckfrihets- förordningen antogs.

En annan förändring var att valperioden för den andra kammaren mellan ordinarie val 1919 förlängdes till fyra år. Denna förändring fick inverkan på hur ofta grundlagsändringar kunde genomföras.

Under andra världskriget förekom diskussioner i riksdagen om att den konstitutionella beredskapen var för bristfällig och att det var för svårt att ändra grundlagarna. Flera motioner väcktes som tog sikte på att möjliggöra grundlagsändringar utan mellanliggande val men med krav på kvalificerad majoritet. Konstitutionsutskottet avvisade dock förslagen. Utskottet framhöll bl.a. att skälen som legat till grund för de omständliga reglerna för grundlagsändring alltjämt var bärkraftiga. De under kriget rådande exceptionella förhållandena framhävde, en- ligt utskottet, betydelsen av att beslut som fattades av riksdagen i livsviktiga konstitutionella spörsmål inte skulle återspegla tillfälliga opinionsbildningar utan stå i samklang med en varaktig folkmening. (Se KU 1940:30 s. 1 f..se även betänkandet Förslag till Tryckfrihets- förordning SOU 1947:60 s. 42, prop. 1948:230 s. 79 och 101 samt KU 1948:30 s. 35 f.)

Några år senare föreslog 1950 års folkomröstnings- och valsätts- utredning en alternativ beslutsordning för grundlagsändring i sitt betänkande Allmän folkomröstning (SOU 1952:7 s. 42 f.). Förslaget innebar att det skulle införas en möjlighet att låta det slutliga riksdags- beslutet ersättas av en folkomröstning, om kungen och riksdagen

129

Om formerna för grundlagsändring enligt regeringsformen

SOU 2023:12

gemensamt fattade beslut om detta. Som skäl lyftes bl.a. fram den olägenhet det innebar att behöva tillgripa proceduren med riksdags- upplösning och särskilt val för att genomföra en grundlagsändring. Den ordningen ansågs vara en utväg endast i nödfall. Särskilt under krigs- förhållanden bedömdes det vara synnerligen olägligt att riksdagens arbete avbröts för att genomföra nödvändiga ändringar. Den före- slagna folkomröstningsmöjligheten skulle kunna tillgripas t.ex. i ett brådskande läge eller om det framstod som särskilt önskvärt att få ett omedelbart uttryck för folkmeningen. Utredningens ledamöter var dock inte eniga.

I den efterföljande propositionen avvisade departementschefen förslaget om en alternativ beslutsordning för grundlagsändring (prop. 1954:193 s. 35 f.). Han underströk bl.a. fördelen för regering och riksdag att ha ”grundlagarnas förhållandevis starkt kringgärdade ändringsbestämmelser till stöd för en avvisande hållning mot en främ- mande makt, som övar starkt tryck i syfte att genomföra vissa änd- ringar i de medborgerliga rättigheterna eller i de demokratiska institu- tionerna i övrigt”.

4.2.31974 års regeringsform

Författningsutredningen

År 1954 fick Författningsutredningen i uppdrag att modernisera den svenska författningen. Utredningens förslag till ny grundlag i betänk- andet Sveriges statsskick (SOU 1963:17) genomfördes inte. Förslaget kom dock i stor utsträckning att prägla det arbete som senare ledde fram till att den nuvarande regeringsformen antogs.

När det gällde beslutsordningen vid grundlagsändring föreslog Författningsutredningen att denna skulle behållas. Den skulle dock kompletteras med bestämmelser som förhindrade flera vilande grund- lagsförslag i samma fråga och som möjliggjorde folkomröstningar i grundlagsfrågor. Bland utredningens överväganden kan ett antal aspek- ter lyftas fram.

Utredningen tog intryck av de diskussioner som hade förekom- mit under krigsåren om att underlätta grundlagsändringar. Det kon- staterades att 1809 års regeringsform i vissa avseenden skiljde sig från andra länders konstitutioner, bl.a. genom att det tog avsevärd tid att genomföra grundlagsändringar. Utredningen ansåg dock att den moti-

130

SOU 2023:12

Om formerna för grundlagsändring enligt regeringsformen

vering som konstitutionsutskottet hade fört fram i 1809 års memorial (se avsnitt 4.2.2) fortfarande var bärande och att det alltjämt borde krävas två riksdagsbeslut med mellanliggande val. Vidare anfördes att behovet av ändringar torde vara mindre i och med reformförslagen. De innebar att det skulle finnas färre detaljbestämmelser kvar i regeringsformen.

Utredningen uppmärksammade vidare att det hade hävdats att det var alltför enkelt att ändra grundlagarna eftersom det endast krävdes enkel majoritet i riksdagens båda kammare. Denna kritik var enligt utredningens mening befogad. Utredningen lämnade därför förslag om en möjlighet att hålla folkomröstningar om grundlagsförslag som i allt väsentligt överensstämde med den som gäller i dag. Ett undantag var dock att även regeringen skulle kunna besluta om folkomröstning. (Se a. bet. s. 100 f., s. 343 f. och 351 f.)

Grundlagberedningen

Som har nämnts ledde inte Författningsutredningens förslag till lag- stiftning. Efter partiöverläggningar som avslutades 1966 nåddes emel- lertid enighet kring att en ny grundlag skulle antas. Grundlagbered- ningen tillsattes för att slutföra arbetet.

Den första förändringen var 1969 års partiella författningsreform. Den grundade sig på Grundlagberedningens betänkande Partiell författningsreform (SOU 1967:26) där det bl.a. föreslogs att tvåkam- marriksdagen skulle ersättas av en enkammarriksdag. Frågan om hur grundlagarna ändras gavs ingen uttrycklig uppmärksamhet i betänk- andet. Den särskilda beslutsordningen justerades utan närmare kom- mentarer. Enligt justeringen skulle riksdagens enda kammare nu fatta de beslut som tidigare hade fattats genom samstämmiga beslut av riks- dagens båda kammare. Samtidigt infördes en treårig valperiod i stället för den dåvarande fyraåriga valperioden (se prop. 1968:27).

I betänkandet Ny regeringsform – Ny riksdagsordning (SOU 1972:15) föreslog Grundlagberedningen att en ny regeringsform och en ny riks- dagsordning skulle införas. Den föreslog även att riksdagsordningen inte längre skulle vara en grundlag. Dessförinnan, i augusti 1971, hade den s.k. Torekovskompromissen träffats om att monarkin skulle finnas kvar men att kungen endast skulle ha representativa och ceremo-

131

Om formerna för grundlagsändring enligt regeringsformen

SOU 2023:12

niella uppgifter. Det kom att leda till att kravet på att kungen skulle godkänna grundlagsändringar togs bort.

När det gällde formerna för grundlagsändring i övrigt framhöll Grundlagberedningen bl.a. att dessa innebar en viss garanti för att avgörande ändringar av statsskicket kunde genomföras bara om en stabil majoritet bland väljarna godtog dem. Av särskild betydelse var att den tidsutdräkt som två beslut med mellanliggande val innebar hindrade förhastade ändringar, t.ex. sådana som annars skulle kunna tvingas fram genom påtryckningar utifrån. Av dessa skäl ansåg bered- ningen att formerna inte borde mjukas upp (a. bet. s. 119 och 164). I den efterföljande propositionen (prop. 1973:90) förde departements- chefen i huvudsak samma resonemang som beredningen (s. 157).

Grundlagberedningen föreslog vidare att sedvänjan med parallella vilande grundlagsförslag borde upphöra. Beredningen anslöt sig till vad Författningsutredningen hade uttalat i frågan, nämligen att väljarna genom denna ordning ställdes inför situationen att inte veta vilket av de vilande besluten i en och samma fråga som riksdagen egentligen för- ordade (SOU 1972:15 s. 164, se även SOU 1963:17 s. 349). Departe- mentschefen delade denna uppfattning (a. prop. s. 323).

När det gällde beslutande folkomröstningar i grundlagsfrågor an- såg en majoritet i Grundlagberedningen att den gällande regleringen gav tillräcklig säkerhet mot förhastade ändringar av grundlagarna. Att en minoritet skulle ges en rätt att påkalla folkomröstning avfär- dades eftersom det ”skulle kunna begagnas i propagandistiskt syfte” (SOU 1972:15 s. 78 f.). Majoritetens ståndpunkt i frågan var således motsatt den som Författningsutredningen hade gett uttryck för. Även departementschefen var motståndare till tanken att ge en mino- ritet i riksdagen en rätt att få till stånd en folkomröstning. En sådan ordning skulle enligt hans mening inte kunna undgå att minska parla- mentarismens funktionsduglighet. Det fanns inte heller något väsent- ligt att vinna med beslutande folkomröstningar i grundlagsfrågor (a. prop. s. 186 f.). I samband med behandlingen i riksdagen framhöll majoriteten i konstitutionsutskottet att en ordning med minoritets- rättigheter på detta område ”skulle innebära ett så väsentligt avsteg från det parlamentariska systemet sådant det utformats i vårt land att den inte kan godtas” (KU 1973:26 s. 37).

Grundlagberedningen övervägde även frågan om grundlagarna i händelse av krig eller krigsfara skulle kunna ändras genom endast ett beslut fattat med kvalificerad majoritet. Det avfärdades dock av bered-

132

SOU 2023:12

Om formerna för grundlagsändring enligt regeringsformen

ningen som ansåg att grundlagarnas kanske största betydelse låg i att de utgjorde en garanti mot rubbning av den demokratiska ordningen under orostider. En möjlighet att snabbt genomföra en grundlags- ändring skulle enligt beredningen innebära risker för eftergifter inför påtryckningar från utlandet. I stället föreslogs att de särskilda regler om krig och krigsfara som numera finns i 15 kap. regeringsformen skulle införas (SOU 1972:15 s. 215). Departementschefen instämde i det som beredningen hade fört fram i denna fråga (a. prop. s. 443 f.).

Den nya regeringsformen antogs av riksdagen och trädde i kraft den 1 januari 1975. Den innebar i fråga om formerna för grundlags- ändring att kungen inte längre skulle godkänna grundlagsändringar och att det inte längre var möjligt att anta flera oförenliga grundlags- förslag som vilande.

4.2.4Reformarbetet efter 1975

1973 års fri- och rättighetsutredning

Till följd av en uppgörelse mellan partierna kring förslaget till ny regeringsform tillsattes 1973 års fri- och rättighetsutredning i syfte att se över det grundlagsreglerade fri- och rättighetsskyddet. Inom ramen för utredningen kom även vissa aspekter av formerna för grund- lagsändring att övervägas (se betänkandet Medborgerliga fri- och rättig- heter, SOU 1975:75).

En fråga som diskuterades var om det mellanliggande valet måste vara ett ordinarie val. En majoritet av ledamöterna i utredningen av- visade den tanken. Det fanns enligt majoriteten en tillräcklig garanti mot förhastade och oöverlagda grundlagsändringar i det förhållandet att folket gavs möjlighet att ta ställning till vilande grundlagsförslag. Enligt majoritetens mening var det ”knappast förenligt med ett demo- kratiskt synsätt att den nyvalda riksdagen, som återspeglar den aktu- ella folkviljan, skall vara förhindrad att fatta det definitiva beslutet om en grundlagsändring vid en tidpunkt som den anser lämplig utan vara tvingad att uppskjuta även angelägna grundlagsändringar, om vilka kanske råder allmän enighet” (s. 94 f.).

I den efterföljande propositionen (prop. 1975/76:209) förde departe- mentschefen fram att utredningens ståndpunkt fick anses välmoti- verad och att en förändring av det slaget skulle vara både principiellt stötande och medföra allvarliga praktiska olägenheter. Han framhöll

133

Om formerna för grundlagsändring enligt regeringsformen

SOU 2023:12

bl.a. att om en riksdag som har utsetts genom extra val inte skulle få fatta ett definitivt grundlagsbeslut skulle det få till följd att extra val ”förvandlas till andra klassens val” (s. 90).

Rättighetsskyddsutredningen

Reformarbetet på fri- och rättighetsområdet fortsatte därefter i Rättighetsskyddsutredningen. I betänkandet Förstärkt skydd för fri- och rättigheter (SOU 1978:34) föreslog utredningen även vissa föränd- ringar av formerna för grundlagsändring. Majoriteten av ledamöterna konstaterade att man borde hålla fast vid kravet på två likalydande beslut med mellanliggande val. För att säkra tid för en omsorgsfull beredning av viktiga grundlagsförslag borde dock tio månader passera mellan det att ett grundlagsförslag har anmälts i riksdagens kammare och det mellanliggande valet. Däremot avfärdades tanken på att införa en motsvarande tidsfrist efter valet.

Majoriteten av utredningens ledamöter enades vidare om att införa en möjlighet till folkomröstning i grundlagsfrågor i enlighet med den modell som Författningsutredningen tidigare hade föreslagit. Enligt majoritetens mening talade vissa principiella skäl – bl.a. principen att all offentlig makt utgår från folket – för att ge folket en möjlighet att ta direkt del i beslutsprocessen kring grundlagarna. Skälen för folk- omröstningar i grundlagsfrågor fick enligt majoriteten i utredningen anses ha ökat i och med att det i regeringsformen hade införts ett omfattande skydd för grundläggande fri- och rättigheter.

Inom Rättighetsskyddsutredningen diskuterades också frågan om det mellanliggande valet måste vara ett ordinarie val. Någon anledning att hindra att grundlagsändringar genomfördes i anslutning till extra val till riksdagen ansågs inte finnas. Ett sådant val torde enligt utred- ningens ledamöter snarast ge bättre utrymme än ett ordinarie val för noggrann belysning av det vilande grundlagsförslaget. (Se s. 150 f. och 211 f.)

Ett annat förslag från Rättighetsskyddsutredningen var att Lag- rådets s.k. granskningsområde skulle preciseras och att grundlag om tryckfrihet skulle ingå i detta (s. 132 f.).

I den efterföljande propositionen förde regeringen motsvarande resonemang som utredningen i fråga om formerna för grundlags- ändring (prop. 1978/79:195 s. 49 f. och 64). När det gällde lagråds-

134

SOU 2023:12

Om formerna för grundlagsändring enligt regeringsformen

granskningen hade under remissbehandlingen av betänkandet frågan väckts om inte regeringsformen också borde ingå i Lagrådets gransk- ningsområde. Regeringen avfärdade dock den tanken och framhöll bl.a. att regeringsformen till den ”helt övervägande delen gäller frågor av politisk natur och därför med tanke på den inriktning granskningen skall ha” är mindre väl lämpad för lagrådsgranskning. Regeringen gick fram med utredningens förslag i frågan och förordade således inte att regeringsformen skulle ingå i Lagrådets granskningsområde (a. prop. s. 47).

År 1980 infördes kravet på att tio månader skulle passera mellan den tidpunkt då ett grundlagsärende första gången anmälts i riksdagens kammare och det mellanliggande valet samt möjligheten att hålla folk- omröstningar om grundlagsförslag. Det året preciserades också Lag- rådets granskningsområde till att även omfatta grundlag om tryckfrihet.

Folkstyrelsekommittén m.m.

År 1989 förkortades tidsfristen för när grundlagsförslag skulle anmälas i riksdagens kammare från tio till nio månader. Till grund för ändringen låg ett förslag från Folkstyrelsekommittén. I betänkandet Folkstyrelsens villkor (SOU 1987:6 s. 232 f.) framhöll kommittén att tidsfristen om tio månader hade visat sig vara en olägenhet från regeringens och Reger- ingskansliets synpunkt. Detta eftersom de behövde slutföra arbetet kring grundlagsförslag under den mest arbetstyngda delen av hösten (se prop. 1987/88:22 s. 57 f.).

Under partiöverläggningar som avslutades 1993 nådde Social- demokraterna, Moderaterna, Folkpartiet och Centerpartiet en överens- kommelse bl.a. om att förlänga valperioden från tre till fyra år. För- längningen skulle gälla från 1994 års val (se prop. 1993/94:115). Detta fick konsekvensen att grundlagsändringar normalt kunde antas vart fjärde år.

Grundlagsutredningen

I betänkandet En reformerad grundlag (SOU 2008:125) diskuterade Grundlagsutredningen om det borde införas obligatorisk folkomröst- ning i grundlagsfrågor. Den tanken avfärdades dock med hänvisning bl.a. till att det skulle riskera att leda till ett stort antal folkomröst-

135

Om formerna för grundlagsändring enligt regeringsformen

SOU 2023:12

ningar med lågt valdeltagande. Som ett alternativ övervägde utred- ningen en ordning med obligatorisk folkomröstning när det gällde mer väsentliga grundlagsändringar, t.ex. ändringar av grunderna för statsskicket eller inskränkningar av några av fri- och rättigheterna. Även detta avfärdades emellertid. Ett skäl som anfördes var att detta riskerade att leda till gränsdragningsproblem.

Utredningen övervägde vidare vissa tekniska justeringar av reglerna om folkomröstning men föreslog endast ändringar av beslutsregeln vid folkomröstning. Ändringarna innebar att blanka och ogiltiga röster inte längre skulle tillgodoräknas grundlagsförslaget (s. 238 f.). Ett annat förslag från Grundlagsutredningen var att lagrådsgranskningen av bl.a. grundlagsförslag på tryck- och yttrandefrihetsområdet skulle bli obligatorisk (s. 377 f.).

Regeringen anslöt sig till Grundlagsutredningens förslag i fråga om folkomröstningar i grundlagsfrågor (prop. 2009/10:80 s. 99 f.). När det gällde lagrådsgranskningen hade frågan väckts under remissbehand- lingen om inte Lagrådet även borde höras över förslag till ändringar i regeringsformen. Regeringen avvisade dock den tanken och framhöll att ”de skäl – bl.a. att det måste finnas utrymme för politiska bedöm- ningar i frågor av grundläggande betydelse för statsskicket – som motiverade att begränsningar infördes med avseende på förhands- kontrollen av lagförslag om ändringar i regeringsformen fortfarande var bärkraftiga” (a. prop. s. 144). Riksdagen antog sedermera de före- slagna ändringarna (se bet. 2009/10:KU19 och 2010/11:KU4 samt rskr. 2009/10:304 och 2010/11:21).

4.3Gällande regler

Den särskilda beslutsordning som tillämpas vid grundlagsändringar regleras i 8 kap. 14–16 §§ regeringsformen. Dessa bestämmelser gäller vid stiftande av grundlag. Enligt 8 kap. 18 § gäller samma besluts- ordning när grundlag ska ändras eller upphävas.

För bestämmelserna är begreppet grundlag av central lagteknisk betydelse. Begreppet preciseras i 1 kap. 3 § regeringsformen. Där anges att regeringsformen, successionsordningen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är rikets grundlagar. Utöver denna reglering finns det även vissa andra bestämmelser i regeringsformen och riksdagsordningen som har betydelse i sammanhanget.

136

SOU 2023:12

Om formerna för grundlagsändring enligt regeringsformen

I detta avsnitt lämnas inledningsvis en översiktlig redogörelse för regleringen av den särskilda beslutsordningen vid grundlagsändring. Därefter berörs vissa aspekter av de mest grundläggande inslagen i be- slutsordningen närmare. Med anledning av att det mellan riksdagens beslut om grundlagsförslag ska hållas ett riksdagsval lämnas även en kortare redogörelse för regleringen om valsystemet. Slutligen berörs frågan i vilken utsträckning grundlagsförslag granskas av Lagrådet.

4.3.1Den särskilda beslutsordningen vid grundlagsändring

Utmärkande för beslutsordningen vid grundlagsändring är som nämnts kravet på två likalydande riksdagsbeslut med ett mellanliggande riks- dagsval. Den innehåller emellertid flera krav och moment som inne- bär att riksdagens behandling av grundlagsärenden skiljer sig från den som gäller för vanliga lagärenden.

Riksdagens första beslut

Ett grundlagsärende måste anmälas i riksdagens kammare minst nio månader före ett stundande val för att det i ärendet väckta grundlags- förslaget ska kunna röstas igenom slutligt efter det valet. Konstitutions- utskottet kan besluta om undantag från denna niomånadersregel. Ett sådant beslut ska fattas senast vid ärendets beredning och minst fem sjättedelar av ledamöterna måste rösta för beslutet (8 kap. 14 § reger- ingsformen). På så vis kan även ett för sent väckt grundlagsförslag antas slutligt efter kommande val. Ett sådant undantagsbeslut ska anmälas till kammaren av utskottet (9 kap. 24 § riksdagsordningen).

När riksdagen tar ställning till ett grundlagsförslag krävs det att mer än hälften av de röstande enas om förslaget (4 kap. 7 § regerings- formen). Genom riksdagens första beslut antas förslaget som vilande (8 kap. 14 § regeringsformen). Riksdagen får inte anta två oförenliga förslag som vilande. Däremot kan ett förslag som är oförenligt med ett vilande förslag antas som vilande om det först antagna förslaget samtidigt avslås (8 kap. 15 § regeringsformen). Det är i första hand talmannen som tar ställning till om två förslag ska ses som oförenliga med varandra men det är konstitutionsutskottet som slutligt avgör frågan (11 kap. 7 § riksdagsordningen).

137

Om formerna för grundlagsändring enligt regeringsformen

SOU 2023:12

Innan det vilande grundlagsförslaget kan antas slutligt ska det hållas val till riksdagen i hela riket (8 kap. 14 § regeringsformen).

En möjlighet till folkomröstning

En minoritet av riksdagens ledamöter kan få till stånd en omröstning i kammaren om att det ska hållas en folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag. Det krävs att minst en tiondel av riksdagens leda- möter ställer sig bakom ett sådant yrkande, dvs. minst 35 ledamöter. Yrkandet måste framställas inom 15 dagar från det att riksdagen antog grundlagsförslaget som vilande (8 kap. 16 § första stycket regerings- formen.) I riksdagsordningen finns särskilda regler om hur ett sådant yrkande behandlas i riksdagen (9 kap. 25 § samt 11 kap. 3 § första stycket och 14 § andra stycket riksdagsordningen). Röstar minst en tredjedel av riksdagens ledamöter, dvs. minst 117 ledamöter, för yrkan- det ska en folkomröstning hållas (8 kap. 16 § första stycket regerings- formen).

Folkomröstningen ska hållas samtidigt med det mellanliggande riksdagsvalet. Vid folkomröstningen får de som har rösträtt vid valet förklara om de godtar det vilande grundlagsförslaget eller inte. För- slaget är förkastat, om de som har röstat mot förslaget är fler än de som röstat för förslaget och de som röstat mot till antalet är fler än hälften av dem som har avgett godkända röster vid riksdagsvalet. I annat fall tar riksdagen upp förslaget till slutlig prövning (8 kap. 16 § andra stycket regeringsformen). Förkastas ett vilande grundlagsförslag vid folkomröstningen ska konstitutionsutskottet anmäla detta till kam- maren (11 kap. 17 § tredje stycket riksdagsordningen).

Riksdagens andra beslut

Ett vilande grundlagsförslag ska efter det mellanliggande valet an- mälas till kammaren av konstitutionsutskottet för slutligt beslut (9 kap. 24 § riksdagsordningen). Tillsammans med anmälan ska utskottet lämna ett betänkande (10 kap. 6 § andra stycket riksdagsordningen).

Det vilande förslaget antas slutligt av den nyvalda riksdagen genom ett beslut, som är likalydande med den tidigare riksdagens beslut, om mer än hälften av de röstande enas om det (4 kap. 7 § och 8 kap. 14 § regeringsformen).

138

SOU 2023:12

Om formerna för grundlagsändring enligt regeringsformen

Grundlagsärendet ska avgöras vid det första riksmötet i den val- period då slutligt beslut först får fattas enligt regeringsformen (om inte förslaget redan har förkastats). Riksdagen får besluta att skjuta upp avgörandet till ett annat riksmöte. Ärendet ska dock avgöras slutligt före nästa ordinarie val (11 kap. 17 § första stycket riksdagsordningen). Ett beslut om uppskov fattas på förslag av konstitutionsutskottet (tilläggsbestämmelse 11.17.1 riksdagsordningen). Om behandlingen av förslaget avbryts på grund av att extra val utlyses ska förslaget tas upp på det första riksmötet i nästa valperiod (11 kap. 16 och 17 §§ riksdagsordningen). Fortfarande gäller att förslaget ska avgöras slutligt innan nästa ordinarie val äger rum. (Se även Jonasson, kommentar till 11 kap. 17 § riksdagsordningen i Karnov, JUNO 2022-06-01).

4.3.2Krav på två likalydande beslut och mellanliggande val

Som framgått är det mest utmärkande inslaget i den särskilda besluts- ordningen för grundlagsändring kravet på två likalydande beslut med ett mellanliggande val. Kravet kommer till uttryck i 8 kap. 14 § första till tredje meningen regeringsformen som lyder:

14 § Grundlag stiftas genom två likalydande beslut. Genom det första beslutet antas grundlagsförslaget som vilande. Det andra beslutet får inte fattas tidigare än att det efter det första beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats. […]

Det mellanliggande valet

I 8 kap. 14 § regeringsformen specificeras inte vad det är för typ av riksdagsval som ska hållas mellan riksdagens båda beslut. Valet kan därför vara antingen ett ordinarie val eller ett extra val.

Som exempel på när extra val kan komma i fråga som mellan- liggande val har det i förarbetena lyfts fram den situationen att reger- ingen och en riksdagsmajoritet gemensamt önskar påskynda en grund- lagsändring (se SOU 1963:17 s. 119 och 140 samt SOU 1967:26 s. 185). Att det skulle ligga ett särskilt värde i att kunna påskynda grundlags- ändringar med hjälp av ett extra val har inte tagits upp i tidigare utred- ningsarbeten. I stället uttalade exempelvis 1950 års folkomröstnings- och valsättsutredning att det framstod som en olägenhet att behöva

139

Om formerna för grundlagsändring enligt regeringsformen

SOU 2023:12

tillgripa proceduren med riksdagsupplösning och särskilt val för att snabbt genomföra en grundlagsändring (se SOU 1952:7 s. 42 f.).

I praktiken har det heller inte förekommit att extra val utlysts i syfte att påskynda en grundlagsändring. Den återkommande tillämp- ningen av regeln har därmed inneburit att riksdagen begränsat sig till att genomföra grundlagsändringar med ett intervall om minst tre eller fyra år, beroende på vad den vid tillfället gällande längden på riks- dagens valperiod har varit.

Som framgått har det inom ramen för två parlamentariska kom- mittéer under 1970-talet övervägts om det mellanliggande valet måste vara ett ordinarie val. Den tanken har dock avvisats i båda dessa fall (se avsnitt 4.2.4).

Kravet på mellanliggande val är kvalificerat på så vis att valet måste ha hållits i ”hela riket”. Följden är att ett val som hålls när riket är ockuperat inte kan utgöra ett mellanliggande val vid en grundlags- ändring (se avsnitt 4.3.6 om val i krig och krigsfara). Kravet utesluter även i praktiken att ett omval skulle kunna utgöra ett mellanliggande val, jfr 15 kap. 13 § vallagen (2005:837).

Det tydliggörs att det är folkviljan som styr genom att riksdagens andra beslut kan fattas först efter att den nyvalda riksdagen har sam- lats. Regeln är betydelsefull eftersom den frånträdande riksdagens mandatperiod formellt löper fram till dess att den nyvalda riksdagen har samlats, vilket tidigast kan ske 15 dagar efter valdagen (3 kap. 10 § regeringsformen).

Likalydande beslut

Historiskt har det förekommit diskussioner om i vilken utsträckning riksdagen inför sitt slutliga beslut får vidta ändringar i ett vilande grund- lagsförslag. Ett förbud mot detta kommer till uttryck i 8 kap. 14 § regeringsformen genom kravet på att riksdagens båda beslut ska vara likalydande.

Det har i riksdagen förekommit delade meningar kring frågan om vad som närmare omfattas av ett grundlagsförslag. Frågan behandlas i en rapport från konstitutionsutskottet. I rapporten framhålls att kravet på att besluten ska vara likalydande innebär att någon ändring i ett vilande förslag inte får göras. Det vilande förslaget ska vid det andra beslutet antingen antas eller förkastas i sin helhet (se bet. 2003/04:KU9 bil. 2 s. 104 f.).

140

SOU 2023:12

Om formerna för grundlagsändring enligt regeringsformen

Vilken mening gäller som riksdagens beslut?

Det finns ingen särskild beslutsregel för riksdagens båda beslut i ett grundlagsärende. Det innebär att det är den allmänna beslutsregeln i

4kap. 7 § regeringsformen som tillämpas. Enligt den gäller som riks- dagens beslut den mening som mer än hälften av de röstande enas om. Till ”de röstande” räknas inte de som avstår från att rösta (se prop. 1973:90 s. 260). Vid lika röstetal gäller vissa särskilda bestäm- melser i 11 kap. 12 § riksdagsordningen.

Det finns inga överväganden i förarbetena som tar direkt sikte på vilka krav som bör ställas på beslut i grundlagsfrågor. I motiven till den allmänna beslutsregeln uttalade Grundlagberedningen emellertid att ”majoritetsprincipen är oskiljaktigt förbunden med demokratins be- grepp”. För att en viss mening ska bli riksdagens beslut ansågs det därför tillräckligt att mer än hälften av de röstande förenar sig om be- slutet (SOU 1972:15 s. 134 f.). Under remissbehandlingen av bered- ningens förslag ifrågasatte flera av Regeringsrättens (nuvarande Högsta förvaltningsdomstolen) ledamöter denna ordning och ansåg att grund- lagsändringar borde ha starkare garantier. Ledamöterna förordade i stället ett krav på kvalificerad majoritet (se prop. 1973:90 bil. 3 s. 210 f.). Kritiken bemöttes inte i regeringens proposition. I stället instämde departementschefen i Grundlagberedningens uttalanden (jfr a. prop. s. 260 f. och 322 f.).

4.3.3Om niomånadersregeln

Sedan 1980 finns det en regel som innebär att ett grundlagsärende måste anmälas i riksdagens kammare en viss tid före det mellan- liggande valet (se avsnitt 4.2.4). Regeln finns i 8 kap. 14 § fjärde och femte meningen regeringsformen och lyder enligt följande.

14 § […] Det ska dessutom gå minst nio månader mellan den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riksdagens kammare och valet, om inte konstitutionsutskottet beslutar om undantag. Ett sådant beslut ska fattas senast vid ärendets beredning och minst fem sjättedelar av leda- möterna måste rösta för beslutet.

Huvudsyftet med regeln är att ge tid för en omsorgsfull beredning av viktiga grundlagsförslag. I samband med införandet av regeln an- fördes i förarbetena att det var angeläget att förslag med stor princi-

141

Om formerna för grundlagsändring enligt regeringsformen

SOU 2023:12

piell och praktisk räckvidd inte behandlades mot slutet av riksmötet närmast före valet. Det hade tidigare varit vanligt förekommande. (Se SOU 1978:34 s. 150 f., prop. 1978/79:195 s. 51 och KU 1978/79:39 s. 18).

Med den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riksdagens kammare menas den dag då förslaget bordlades där. Det innebär att propositionen, motionen, betänkandet eller framställningen måste bordläggas i riksdagens kammare senast i början av december året före ett valår. Niomånadersregeln hindrar emellertid inte att ett grund- lagsförslag läggs fram senare och läggs till grund för ett vilande be- slut. Ett sådant förslag måste emellertid som utgångspunkt vila även över därnäst kommande riksdagsval (a. prop. s. 64).

Det kan vara angeläget att få en grundlagsändring genomförd i samband med ett kommande val fastän frågan kommer upp först när mindre än nio månader återstår till valet. Därför finns det en möjlig- het att göra undantag från tidsfristen. Uppgiften att överväga ett undan- tag har, som framgått, lagts på konstitutionsutskottet.

Ett undantagsbeslut ska fattas senast i samband med utskottets beredning av grundlagsärendet. Kravet på att fem sjättedelar av leda- möterna ska stå bakom beslutet innebär att det för närvarande krävs att 15 av utskottets 17 ledamöter röstar för att medge undantag. Sådana undantag är ovanliga och har endast beslutats vid två tillfällen. Första gången var 1982 i fråga om formerna för den kyrkliga lagstiftningen (KU 1981/82:36). Den andra och senaste gången var 1994 vid be- handlingen av frågor om barnpornografi (bet. 1993/94:KU28, se även Lagrådets yttranden den 25 mars och den 26 maj 1994 där Lagrådet uttalade sig mot att denna undantagsmöjlighet användes).

4.3.4Förbudet mot oförenliga vilande grundlagsförslag

Som har framgått innehåller regeringsformen ett förbud mot att anta oförenliga vilande grundlagsförslag. Tidigare gällde en sedvänja som hade utvecklats i riksdagen under första halvan av 1900-talet och som innebar att riksdagen ansåg sig oförhindrad att anta flera vilande för- slag i samma fråga (se avsnitt 4.2.2). Förbudet regleras i 8 kap. 15 § regeringsformen och lyder enligt följande.

15 § Riksdagen får inte såsom vilande anta ett förslag om stiftande av grundlag som är oförenligt med ett annat vilande grundlagsförslag, utan att samtidigt avslå det först antagna förslaget.

142

SOU 2023:12

Om formerna för grundlagsändring enligt regeringsformen

Med uttrycket att ett förslag är oförenligt med ett annat vilande grund- lagsförslag avses att förslagen är oförenliga i sak (prop. 1973:90 s. 323). I bestämmelsens sista led klargörs att riksdagen inte är förhindrad att som vilande anta ett grundlagsförslag som är oförenligt med ett tidi- gare antaget vilande förslag, om det senare nämnda förslaget samtidigt avslås. Två exempel på när så har skett var i frågan om barnpornografi och om ändrade mediegrundlagar (se bet. 1997/98:KU19 respektive 2017/18:KU16).

4.3.5Om folkomröstning om vilande grundlagsförslag

En minoritet av riksdagens ledamöter kan sedan 1980 få till stånd en folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag. Regleringen finns i 8 kap. 16 § regeringsformen och lyder enligt följande.

16 § Folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag ska hållas, om det yrkas av minst en tiondel av riksdagens ledamöter och minst en tredjedel av ledamöterna röstar för yrkandet. Ett sådant yrkande ska framställas inom femton dagar från det att riksdagen antog grundlagsförslaget som vilande. Yrkandet ska inte beredas i utskott.

Folkomröstningen ska hållas samtidigt med det val till riksdagen som avses i 14 §. Vid omröstningen får de som har rösträtt vid valet förklara om de godtar det vilande grundlagsförslaget eller inte. Förslaget är för- kastat, om de som röstat mot förslaget är fler än de som röstar för för- slaget och de som röstar mot till antalet är fler än hälften av dem som har avgett godkända röster vid riksdagsvalet. I annat fall tar riksdagen upp förslaget till slutlig prövning.

Någon folkomröstning om vilande grundlagsförslag har aldrig hållits. Emellertid har det framhållits att möjligheten till folkomröstning har funktionen av ett minoritetsskydd. Den kan sägas svara mot en veder- tagen strävan att försöka uppnå största möjliga samförstånd i grund- lagsfrågor. Även om möjligheten hittills inte utnyttjats har det därför antagits att bestämmelsen redan genom sin existens har verkat samför- ståndsskapande (SOU 2008:125 s. 238 f. och prop. 2009/10:80 s. 99).

I den rättsvetenskapliga litteraturen har framhållits att denna möj- lighet även kan ha en viss återhållande effekt på antalet förslag om grundlagsändringar. Ett exempel som har lyfts fram är när de borger- liga partierna efter valet 1982 tillkännagav att de avsåg att kräva folk- omröstning om regeringen lade fram ett aviserat förslag om att införa rösträtt i riksdagsval för vissa utländska medborgare bosatta i Sverige.

143

Om formerna för grundlagsändring enligt regeringsformen

SOU 2023:12

Regeringen frånföll därefter planerna på att lägga fram förslaget. (Se Nergelius, Svensk statsrätt, 2022, s. 133.)

Att det krävs en tredjedel av riksdagens ledamöter för ett beslut om folkomröstning har motiverats med att en lägre andel kan leda till ”missbruk av möjligheten”. Som en ytterligare garanti mot ”illojal användning” av folkomröstningsinstitutet infördes ett krav på att ett yrkande om folkomröstning endast tas upp till prövning om minst en tiondel av riksdagens ledamöter står bakom det (prop. 1978/79:195 s. 52 f.).

Folkomröstningen avser hela det grundlagsförslag som riksdagen har antagit som vilande, oavsett vilken fråga som föranlett folkomröst- ningen (se vidare bet. 2003/04:KU9 bil. 2). Regleringen har utformats så att folkomröstningen endast är beslutande när de röstande, på det sätt som anges i bestämmelsen, är mot förslaget. Utformningen valdes bl.a. med hänsyn till att institutets syfte inte bör vara att försvåra önsk- värda moderniseringar av grundlagarna (prop. 1978/79:195 s. 53 och SOU 2008:125 s. 238 f.).

4.3.6Vissa aspekter när det gäller valsystemet

Grundlagarna ändras av riksdagsledamöterna i två på varandra följande riksdagar. Hur dessa utses, hur ofta det sker och i vilken grad de kan sägas representera den samlade väljarkårens röster har därför bety- delse för skyddet av grundlagarna.

Den närmare konstitutionella regleringen om valsystemet finns framför allt i 3 kap. regeringsformen. Enligt denna består riksdagen av 349 ledamöter som utses genom fria, hemliga och direkta val som normalt hålls vart fjärde år. Röstning sker på parti med en möjlighet för väljarna att lämna särskild personröst. Mandaten i riksdagen för- delas enligt ett riksproportionellt valsystem. Syftet med detta är att åstadkomma ett styrkeförhållande mellan partierna i riksdagen som motsvarar den samlade väljarkårens röster. Det uppnås genom att tillämpa ett system med fasta valkretsmandat och utjämningsmandat där mandaten fördelas enligt en s.k. jämkad uddatalsmetod. Som ut- gångspunkt gäller en småpartispärr som innebär att endast partier som har fått minst fyra procent av rösterna i hela riket tar plats i riksdagen.

144

SOU 2023:12

Om formerna för grundlagsändring enligt regeringsformen

Om extra val

I 3 kap. regeringsformen görs det en åtskillnad mellan val som alltid ska hållas vart fjärde år, s.k. ordinarie val, och val som kan utlysas där- emellan, s.k. extra val (3 och 11 §§). Möjligheten till extra val brukar främst ses som en viktig beståndsdel i det parlamentariska systemet för att snabbt kunna lösa besvärliga parlamentariska situationer. Som har nämnts i avsnitt 4.3.2 skulle ett extra val även kunna komma i fråga för att påskynda grundlagsändringar. I det sammanhanget är det reger- ingens möjligheter att styra över när valet ska hållas som i första hand är av intresse.

Enligt 3 kap. 11 § regeringsformen får regeringen utlysa extra val mellan de ordinarie valen utom under tre månader efter det att en ny- vald riksdag börjat sammanträda. Beslutar regeringen om extra val ska valet hållas inom tre månader. Tidsfristen är angiven som en maximitid i regeringsformen och bestämdes till tre månader för att ge den cen- trala valmyndigheten tillräcklig tid för valförberedelser (prop. 1973:90 s. 249).

Den kortast möjliga förberedelsetiden för ett extra val med hän- syn till de frister som finns i vallagen har i tidigare förarbeten beräknats till 35 dagar (se bl.a. prop. 1987/88:22 s. 41 f., jfr dock SOU 2016:71 s. 93 f.). I en bedömning gjord av Valmyndigheten under senare år har dock kortast möjliga förberedelsetid för att genomföra ett extra val beräknats till två och en halv månad (se myndighetens PM den

10januari 2019, dnr 200533487-18/98213).

Valdagen för extra val är enligt 1 kap. 2 § och 3 § tredje stycket

vallagen den söndag som regeringen bestämmer.

Möjligheten att hålla extra val har funnits sedan val till riksdagen började hållas i samband med 1866 års representationsreform. Möjlig- heten har dock utnyttjats sparsamt. Det senaste extra valet hölls 1958 och avsåg val till tvåkammarriksdagens andra kammare. Vanligtvis förklaras det begränsade utnyttjandet av extra val av hur regleringen kring riksdagens valperiod är utformad. Enligt 3 kap. 3 § regerings- formen hålls ordinarie val till riksdagen vart fjärde år och enligt 10 § samma kapitel gäller varje val för tiden från det att den nyvalda riks- dagen har samlats till dess den närmast därefter valda riksdagen samlas (s.k. valperiod). Denna reglering innebär att en riksdags valperiod fixeras – oavsett om det är en riksdag som har valts genom ordinarie eller extra val – till den tid som återstår till nästa ordinarie val. Med

145

Om formerna för grundlagsändring enligt regeringsformen

SOU 2023:12

den här ordningen anses extra val många gånger vara av begränsat värde (se t.ex. SOU 2008:125 s. 187).

Val i krig och krigsfara

I krig och krigsfara gäller en särskild ordning för val som regleras i 15 kap. regeringsformen.

Utgångspunkten vid krig är enligt 11 § att val inte ska hållas. Val får dock hållas om minst tre fjärdedelar av riksdagens ledamöter röstar för det. Regeringen är därigenom förhindrad att besluta om extra val i krig (prop. 1973:90 s. 464). En innebörd av regleringen är att grundlagsändringar bara kan komma till stånd i krig om minst tre fjärdedelar av riksdagens ledamöter är ense om det.

Krigsbegreppet i regeringsformen innebär att riket är i krig så snart någon del av landet är ockuperat (SOU 1972:15 s. 216). Enligt 9 § tredje stycket får val inte hållas på ockuperat område. Situationen kan emellertid vara sådan att val kan hållas i delar av landet som inte är ockuperade (11 § andra stycket). Ett sådant val hålls dock inte i ”hela riket”, vilket innebär att grundlagsändringar inte kan genomföras när riket är ockuperat (se 8 kap. 14 § regeringsformen).

Om det råder krig kan förhållandena kräva att en inom riksdagen utsedd krigsdelegation träder i riksdagens ställe (2 §). Denna utövar i så fall riksdagens befogenheter med vissa inskränkningar. En sådan är att krigsdelegationen inte får fatta beslut om val (3 § första stycket). Det innebär att grundlagsändringar inte kan komma i fråga i krig så länge en krigsdelegation trätt i riksdagens ställe.

Till skillnad från vad som gäller i krig är utgångspunkten när riket är i krigsfara att ordinarie val ska hållas. Riksdagen kan dock besluta att skjuta upp valet om tre fjärdedelar av riksdagens ledamöter röstar för det (11 § första stycket). Även en krigsdelegation som trätt i riks- dagens ställe får fatta ett sådant beslut.

Regleringen hindrar inte att regeringen utlyser extra val i krigs- fara och det finns inte heller någon regel om att riksdagen kan skjuta upp ett sådant val. Bestämmelserna har dock aldrig tillämpats och det får anses oklart vad som gäller i en sådan situation (jfr SOU 1963:17 s. 480, SOU 1972:15 s. 217 f. och prop. 1973:90 s. 462 f.).

I krigsfara är det därmed som utgångspunkt möjligt att genomföra grundlagsändringar i samma utsträckning som i fredstid.

146

SOU 2023:12

Om formerna för grundlagsändring enligt regeringsformen

4.3.7Lagrådets granskning av grundlagsförslag

Lagrådets granskning av lagförslag brukar framhållas som ett bety- delsefullt inslag i lagstiftningsarbetet. När det gäller grundlagarna är det som utgångspunkt obligatoriskt för regeringen eller konstitutions- utskottet att inhämta ett yttrande från Lagrådet innan riksdagen be- slutar grundlag på tryck- och yttrandefrihetsområdet.

Något yttrande behöver inte inhämtas om Lagrådets granskning skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men uppkom- mer (8 kap. 21 § regeringsformen och 10 kap. 5 § riksdagsordningen). Vilken inriktning Lagrådets granskning ska ha regleras i 8 kap. 22 § regeringsformen.

Det finns inte något krav på att inhämta Lagrådets yttrande innan riksdagen beslutar om ändringar i regeringsformen eller successions- ordningen. Det grundar sig framför allt på att regeringsformen och

genom sambandet med regeringsformens bestämmelser om stats- chefen – successionsordningen har bedömts vara av huvudsakligen politisk natur och därför inte bör bli föremål för granskning av Lag- rådet (se Ds Ju 1977:10 s. 76 f., prop. 1978/79:195 s. 47 och prop. 2009/10:80 s. 144). Förslag på att det bör krävas sådan gransk- ning har dock övervägts (se SOU 1963:17 s. 358 och prop. 1964:140 s. 82).

Det finns emellertid inte något hinder mot att inhämta yttrande även över andra lagförslag än de som ingår i Lagrådets gransknings- område. Konstitutionsutskottet har erinrat om detta när utskottet av- styrkt motionsförslag som tagit sikte på att göra det obligatoriskt att in- hämta lagrådsyttrande över förslag till ändringar i regeringsformen (se bl.a. bet. 1995/96:KU6 och 1999/2000:KU2). I några enstaka fall som rört förslag till ändringar i regeringsformen har denna fakultativa möj- lighet också utnyttjats. Se t.ex. Lagrådets yttranden i prop. 1997/98:40 (bilaga 9) om Riksbankens ställning och prop. 2009/10:81 (bilaga 7) om grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor.

Det är även möjligt för en minoritet i konstitutionsutskottet att få till stånd en lagrådsgranskning av ett grundlagsförslag. Om minst fem ledamöter begär det är utskottet skyldigt att inhämta ett yttrande från en statlig myndighet vid behandlingen av ett ärende. Lagrådet, som ingår bland de nämnda statliga myndigheterna, är då i princip

147

Om formerna för grundlagsändring enligt regeringsformen

SOU 2023:12

skyldigt att lämna ett yttrande. (Se 10 kap. 8 och 9 §§ riksdagsord- ningen, prop. 1973:90 s. 326 f. och 480 och Lagrådets protokoll vid sammanträde den 26 maj 2008. Jfr Eka, Några tankar om Lagrådets ställning, Ord och Rätt – Festskrift till Hans-Gunnar Axberger, 2020). En begäran från utskottsminoriteten får dock avslås om utskotts- majoriteten finner att den begärda åtgärden skulle fördröja ärendets behandling så att avsevärt men skulle uppkomma (10 kap. 9 § tredje stycket riksdagsordningen).

4.4Tillämpningen av bestämmelserna om grundlagsändring

Kommittén har undersökt hur majoritetsförhållandena i riksdagen varit när grundlagsärenden avgjorts genom omröstning. Syftet med undersökningen har varit att få en bild av vilken samsyn som förelegat mellan riksdagspartierna när grundlagsändringar har genomförts. Resultatet av undersökningen redovisas i sin helhet i bilaga 3 till detta betänkande. I det här avsnittet redovisas vissa slutsatser.

4.4.1Något om metod och omfattning m.m.

Undersökningen omfattar samtliga omröstningar i riksdagen efter regeringsformens ikraftträdande 1975 som har lett fram till att grund- lag stiftats eller ändrats.

Noterbart är att det inte tycks ha förekommit att riksdagen röstat ned ett förslag i ett betänkande från konstitutionsutskottet som skulle ha inneburit att ett grundlagsförslag antagits som vilande eller slut- ligt. Däremot har det t.ex. förekommit att riksdagen på förslag av ut- skottet avslagit ett vilande grundlagsförslag samtidigt som ett nytt grundlagsförslag har antagits som vilande. Det har också förekommit att delar av ett grundlagsförslag som lagts fram i en proposition av- slagits på förslag av utskottet.

Information om resultatet av omröstningarna har hämtats från riks- dagens protokoll. För att kunna presentera denna information på ett enhetligt och överskådligt sätt har det gjorts vissa avgränsningar och förenklingar.

Tillvägagångssättet i riksdagen har skiftat under tidsperioden, sär- skilt om det har funnits fler än ett förslag eller yrkande för kammaren

148

SOU 2023:12

Om formerna för grundlagsändring enligt regeringsformen

att ta ställning till. I undersökningen berörs huvudomröstningar som har gällt konstitutionsutskottets förslag om att anta ett grundlags- förslag som vilande eller slutligt. Omröstningar kring motioner eller yrkanden som inte har ställts mot utskottets förslag i grundlagsfrågan omfattas alltså inte av undersökningen. Det gäller även om motionen eller yrkandet t.ex. tagit sikte på att en proposition som legat till grund för utskottets förslag ska avslås.

De röster som inte lagts på utskottets förslag har i undersökningen setts som nej-röster i förhållande till den ändring som föreslagits. Detta gäller även om t.ex. ett motstående förslag eller yrkande gått längre än utskottets förslag eller avsett att lösa samma fråga fast på ett annat sätt.

Vidare bör nämnas att riksdagen vid sitt första beslut om att anta ett grundlagsförslag som vilande ofta har tagit ställning till detta i två eller flera omröstningar som rört delar av det sammantagna ändrings- förslaget. I andra fall har det hållits en eller flera omröstningar i vissa delfrågor samtidigt som huvuddelen av förslaget antagits genom ackla- mation (muntligt bifall utan omröstning). När så skett har det slutliga beslutet dock fattats genom en omröstning eller ett acklamationsbeslut. I sammanhanget bör också nämnas att ett acklamationsbeslut i riks- dagen medför att det inte finns något dokumenterat motstånd mot det aktuella grundlagsförslaget.

Vidare har riksdagen ofta antagit förslag som ändrat flera av grund- lagarna i en och samma omröstning utan att det går att urskilja om omröstningen avsett någon särskild grundlag. Eftersom varje grund- lag behandlas var för sig i undersökningen återkommer en sådan om- röstning flera gånger.

Som har nämnts tillämpas den allmänna beslutsregeln i 4 kap. 7 § regeringsformen när riksdagen fattar beslut i ett grundlagsärende. Enligt den bestämmelsen gäller som riksdagens beslut den mening som mer än hälften av de röstande enas om. Till de röstande räknas inte ledamöter som avstår från att rösta. När resultaten av omröstningarna berörs nedan anges hur stor andel av de röstande som röstade ja till ändringen. För att illustrera hur antalet som röstade ja förhåller sig till riksdagens samtliga ledamöter redovisas även dessa uppgifter. Det har då beaktats att riksdagen fram till och med 1975/76 års riksmöte bestod av 350 riksdagsledamöter. Från och med 1976/77 års riksmöte har riksdagen bestått av 349 ledamöter.

149

Om formerna för grundlagsändring enligt regeringsformen

SOU 2023:12

4.4.2Några slutsatser

Antal grundlagsändringar

När en grundlag ändras sker det genom att riksdagen antar en vanlig lag om att ändra grundlagen, dock med tillämpning av den särskilda beslutsordning som gäller vid grundlagsändring.

Enligt Regeringskansliets rättsdatabaser har det sedan 1975 utfär- dats 45 lagar om ändring i regeringsformen, en lag om ändring i successionsordningen och 33 lagar om ändring i tryckfrihetsförord- ningen. Yttrandefrihetsgrundlagen infördes 1992 och för den har det utfärdats tio ändringslagar. Sammanlagt har riksdagen alltså stiftat en ny grundlag och antagit 89 lagar som ändrat någon av grundlagarna under den undersökta perioden (rena omtryck är inte inräknade).

Antalet ändringslagar ger endast en begränsad bild av hur många grundlagsändringar som har genomförts. Ofta omfattar dessa lagar ändringar av en mängd olika grundlagsbestämmelser som det inte nöd- vändigtvis finns ett sakligt samband mellan. I andra fall rör det sig om ändringar av enstaka bestämmelser och ibland bara av övergångs- bestämmelser. Det är vidare inte ovanligt att flera olika ändringslagar avseende en och samma grundlag har röstats igenom i samband med samma mellanliggande riksdagsval. Orsaken kan vara att det har be- dömts lämpligt att inte ta ställning till ändringarna i ett sammanhang. I flera fall har endast språkliga justeringar genomförts i bestämmelser utan att innehållet i sak förändrats.

Mot denna bakgrund är det inte självklart hur man på ett rättvisande sätt bör beräkna antalet genomförda grundlagsändringar. Det kan noteras att det endast är 1 kap. 1 § regeringsformen och 7 § successions- ordningen som inte har blivit stiftade eller ändrade efter 1975.

Majoritetsförhållandena i riksdagen

Omröstningar i riksdagen har förekommit vid beslut rörande 46 av de 90 utfärdade lagarna som stiftat eller ändrat grundlag. Det har då hållits omröstning antingen vid bara det första beslutet, vid båda be- sluten eller bara vid det slutliga beslutet.

Det är 43 ändringslagar som har antagits genom två acklamations- beslut, dvs. utan omröstning. Som har nämnts finns det då inget doku- menterat motstånd i riksdagen mot dessa. En näraliggande tolkning är

150

SOU 2023:12

Om formerna för grundlagsändring enligt regeringsformen

att dessa grundlagsändringar har haft stöd av en enig riksdag. Genom en förberedande omröstning kan riksdagen ha röstat om t.ex. en motion eller ett yrkande om att avslå grundlagsförslaget. I dessa fall kan ett acklamationsbeslut i huvudomröstningen knappast ges den innebörden att riksdagen varit enig om förslaget. Dessa förberedande omröstningar omfattas inte av undersökningen.

När det gäller de 46 fall då omröstningar har hållits framträder en relativt tydlig bild. I de allra flesta fallen har en tydlig politisk majoritet ställt sig bakom förslagen. Hur bred denna majoritet har varit tycks skilja sig åt mellan de olika grundlagarna. I den fortsatta redovisningen kommer regeringsformen och successionsordningen att behandlas i ett sammanhang samt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen var för sig.

Något bör nämnas om hur omröstningsresultaten behandlas i redo- visningen. När riksdagen har hållit omröstning om det slutliga beslutet framstår det som okomplicerat att tolka omröstningen som ett klart utslag av hur ledamöterna ställer sig till grundlagsändringen. Det har förekommit att riksdagen håller omröstning kring att anta ett förslag som vilande, då med visst dokumenterat motstånd mot förslaget, men sedan antar förslaget slutligt genom acklamation. Hur man i sådana fall ska värdera hur ledamöterna i stort ställer sig till förslaget är mera oklart.

När resultatet av omröstningarna redovisas är utgångspunkten där- för att samtliga omröstningar som har genomförts, oavsett om de rört det första eller andra beslutet, ger uttryck för vad ledamöterna vid tillfället ansåg om grundlagsändringen. Det redovisas därför inte särskilt om en omröstning avser det första eller andra beslutet.

Regeringsformen och successionsordningen

När det gäller ändringar i regeringsformen har det totalt förekommit 44 omröstningar. En av dessa har även avsett förslag till ändringar i successionsordningen. Omröstningarna har endast rört 18 av de 45 ändringslagar som utfärdats avseende regeringsformen. Övriga 27 änd- ringslagar har alltså antagits med två acklamationsbeslut.

När det gäller 13 grundlagsändringar har en eller flera omröstningar hållits när riksdagen antagit förslaget som vilande. Sammanlagt har det hållits 32 omröstningar om att anta förslag som vilande. Gällande tolv

151

Om formerna för grundlagsändring enligt regeringsformen

SOU 2023:12

grundlagsändringar har omröstning hållits kring beslutet att anta för- slaget slutligt. I sex fall har riksdagen hållit omröstning vid det första men inte det andra beslutet. Vid fem tillfällen har det varit omröst- ning bara vid det slutliga beslutet.

Som illustreras i tabell 4.1 har vid nära nog samtliga omröstningar mer än tre fjärdedelar av de röstande röstat för den föreslagna änd- ringen. Ofta har andelen som röstat ja varit betydligt större än så. Om den här andelen i stället beräknas utifrån riksdagens samtliga leda- möter framträder dock en något annorlunda bild.

Tabell 4.1 Majoritetsförhållandena i riksdagen vid omröstningar om förslag som avsett regeringsformen

Resultat

Antal omröstningar

Andel som röstade Ja…

…av de röstande

… av riksdagens samtliga ledamöter

Minst 95 procent i

15 av 44 omröstningar

0 av 44 omröstningar

Minst 90 procent i

26 av 44 omröstningar

0 av 44 omröstningar

 

 

 

Minst 85 procent i

34 av 44 omröstningar

9 av 44 omröstningar

Minst 80 procent i

37 av 44 omröstningar

17 av 44 omröstningar

Minst 75 procent i

40 av 44 omröstningar

30 av 44 omröstningar

Minst 70 procent i

42 av 44 omröstningar

34 av 44 omröstningar

 

 

 

Minst 65 procent i

42 av 44 omröstningar

39 av 44 omröstningar

Minst 60 procent i

42 av 44 omröstningar

39 av 44 omröstningar

 

 

 

Minst 55 procent i

44 av 44 omröstningar

40 av 44 omröstningar

Minst 50 procent i

40 av 44 omröstningar

Mindre än 50 procent i

-

4 av 44 omröstningar

 

 

 

Det bör noteras att det vid fyra omröstningar har förekommit att mindre än hälften av riksdagens ledamöter röstat för grundlags- förslaget. Dessa omröstningar har rört tre olika förslag. I två fall har det skett vid beslutet om att anta förslaget som vilande medan det slutliga beslutet i dessa fall har fattats genom acklamation. Det här innebär att endast i ett fall har regeringsformen ändrats efter att en minoritet av riksdagens ledamöter röstat för förslaget i både den första och den slutliga omröstningen.

152

SOU 2023:12

Om formerna för grundlagsändring enligt regeringsformen

Tryckfrihetsförordningen

När det gäller tryckfrihetsförordningen har 27 omröstningar hållits. Dessa omröstningar har rört 19 av de 33 ändringslagar som utfärdats avseende tryckfrihetsförordningen. Övriga 14 ändringslagar har alltså antagits genom två acklamationsbeslut.

I fråga om 14 grundlagsändringar har en eller flera omröstningar hållits när riksdagen antagit förslaget som vilande. Sammanlagt har 17 sådana omröstningar ägt rum. I åtta fall har riksdagen hållit om- röstning vid det första men inte det andra beslutet. Tio omröstningar har ägt rum när det gäller det slutliga beslutet. Vid fyra tillfällen har det hållits omröstning bara vid det slutliga beslutet.

Som illustreras i tabell 4.2 har ändringar i tryckfrihetsförordningen generellt sett genomförts även när samsynen varit något lägre än vad som har gällt rörande ändringar i regeringsformen.

Tabell 4.2 Majoritetsförhållandena i riksdagen vid omröstningar om förslag som avsett tryckfrihetsförordningen

Resultat

Antal omröstningar

 

 

 

Andel som röstade Ja…

…av de röstande

… av riksdagens samtliga ledamöter

 

 

 

Minst 95 procent i

4 av 27 omröstningar

0 av 27 omröstningar

Minst 90 procent i

10 av 27 omröstningar

0 av 27 omröstningar

Minst 85 procent i

15 av 27 omröstningar

3 av 27 omröstningar

Minst 80 procent i

19 av 27 omröstningar

5 av 27 omröstningar

 

 

 

Minst 75 procent i

22 av 27 omröstningar

14 av 27 omröstningar

Minst 70 procent i

26 av 27 omröstningar

16 av 27 omröstningar

Minst 65 procent i

22 av 27 omröstningar

Minst 60 procent i

25 av 27 omröstningar

Minst 55 procent i

26 av 27 omröstningar

Minst 50 procent i

27 av 27 omröstningar

 

 

 

Mindre än 50 procent i

-

1 av 27 omröstningar

Yttrandefrihetsgrundlagen

När det gäller yttrandefrihetsgrundlagen har 14 omröstningar hållits och dessa har rört grundlagen när den stiftades och sju av de tio änd- ringslagar som utfärdats. Det är alltså endast tre ändringslagar som har antagits genom acklamationsbeslut.

153

Om formerna för grundlagsändring enligt regeringsformen

SOU 2023:12

En eller flera omröstningar har hållits när riksdagen antagit för- slaget som vilande i sju av de åtta fallen. Sammanlagt har nio sådana omröstningar ägt rum. I tre fall har riksdagen haft omröstning vid det första men inte det andra beslutet. Fem omröstningar har hållits avse- ende det slutliga beslutet. Endast vid ett tillfälle har omröstning hållits bara vid det slutliga beslutet.

Som illustreras i tabell 4.3 kan den samsyn som förelegat kring änd- ringar i yttrandefrihetsgrundlagen jämföras med den som har gällt vid ändringar i tryckfrihetsförordningen. Det bör samtidigt beaktas att färre ändringar i yttrandefrihetsgrundlagen har antagits genom två acklamationsbeslut.

Tabell 4.3 Majoritetsförhållandena i riksdagen vid omröstningar om förslag som avsett yttrandefrihetsgrundlagen

Resultat

Antal omröstningar

Andel som röstade Ja…

…av de röstande

… av riksdagens samtliga ledamöter

Minst 95 procent i

0 av 14 omröstningar

0 av 14 omröstningar

Minst 90 procent i

5 av 14 omröstningar

0 av 14 omröstningar

 

 

 

Minst 85 procent i

8 av 14 omröstningar

1 av 14 omröstningar

Minst 80 procent i

9 av 14 omröstningar

1 av 14 omröstningar

Minst 75 procent i

10 av 14 omröstningar

6 av 14 omröstningar

Minst 70 procent i

13 av 14 omröstningar

8 av 14 omröstningar

 

 

 

Minst 65 procent i

11 av 14 omröstningar

Minst 60 procent i

13 av 14 omröstningar

 

 

 

Minst 55 procent i

Minst 50 procent i

14 av 14 omröstningar

Mindre än 50 procent

-

1 av 14 omröstningar

 

 

 

154

5En internationell jämförelse

av regler om hur konstitutioner ändras

5.1Inledning1

De flesta andra länder har i likhet med Sverige en skriven konstitution som innehåller de mest centrala bestämmelserna om statsskicket. I vissa länder benämns detta dokument ”konstitution” medan det i andra länder går under benämningen ”grundlag”.

I detta kapitel lämnas det en redogörelse för hur den skrivna kon- stitutionen i 28 europeiska länder ändras. De länder som ingår i redo- görelsen är samtliga EU-länder samt de nordiska länder som inte är medlemmar i EU. Kapitlet avslutas med ett avsnitt om de slutsatser som kan dras av genomgången.

I framställningen beskrivs hur bestämmelser formellt ändras en- ligt de regler som finns i konstitutionen. Det har inte undersökts om det finns regler i ländernas motsvarighet till riksdagsordningen som innebär att förslag till ändringar av konstitutionen behandlas i en annan ordning än vad som gäller i allmänhet. Hur förslag tas fram, väcks och bereds i parlamentet samt hur förfarandet vid omröstning är utfor- mat är dock exempel på aspekter som kan ha stor betydelse i samman- hanget. Inte heller behandlas frågan i vilken utsträckning informella ändringar kan ske genom tolkning och tillämpning, t.ex. genom parla- mentarisk praxis eller domstolsavgöranden.

1Innehållet i detta kapitel bygger på en kartläggning som genomförts av fil.dr. Anna Khakee vid Maltas universitetet på uppdrag av 2020 års grundlagskommitté. Viss kompletterande infor- mation har inhämtats av kommitténs sekretariat.

155

En internationell jämförelse av regler om hur konstitutioner ändras

SOU 2023:12

5.2Hur andra länders konstitutioner ändras

Det här avsnittet innehåller en sammanfattning av reglerna om hur konstitutionen ändras i de undersökta länderna. Det redovisas också när konstitutionerna antogs och ungefär – helt tillförlitliga uppgifter om ändring saknas i flera fall – hur ofta de har ändrats. I rubriken för varje land hänvisas det till var i konstitutionen som reglerna om hur den ändras finns. Andra regler i konstitutionerna är också av relevans och ligger till grund för beskrivningarna men anges alltså inte.

5.2.1Norden

Danmark (88 §)

Danmarks grundlag (Danmarks Riges Grundlov) är från 1953. Det har inte genomförts några ändringar av grundlagen sedan den infördes och den betraktas som en av de konstitutioner i världen som är svårast att ändra.

För att ändra grundlagen krävs två likalydande beslut i Folketingets enda kammare med ett mellanliggande val. Beslut fattas med enkel majoritet. I Folketinget tillämpas en allmän kvorumregel som innebär att minst hälften av ledamöterna måste vara närvarande och delta i om- röstningen. Regleringen innebär att Folketinget ska upplösas omedel- bart efter det första beslutet och val utlysas. Efter Folketingets andra beslut ska en folkomröstning alltid hållas inom sex månader. I folk- omröstningen måste en majoritet av de röstande och minst 40 pro- cent av de röstberättigade i landet rösta för ändringen. Därefter ska ändringen stadfästas av monarken.

Finland (73 §)

Finlands grundlag (Suomen perustuslaki) är från 2000 och har ändrats fyra gånger.

För att ändra grundlagen krävs två beslut i riksdagens enda kam- mare med ett mellanliggande val. Normalt hålls riksdagsval vart fjärde år. Ett grundlagsförslag tas upp vid två behandlingar. Vid den andra behandlingen fattas det första beslutet och det krävs en majoritet av rösterna för att anta förslaget som vilande. Efter det mellanliggande

156

SOU 2023:12

En internationell jämförelse av regler om hur konstitutioner ändras

valet ska det vilande förslaget godkännas med oförändrat sakinnehåll genom ett beslut som fattas med minst två tredjedelar av rösterna.

Ett grundlagsförslag kan också förklaras brådskande och antas utan mellanliggande val. En sådan förklaring beslutas av riksdagen om minst fem sjättedelar av de röstande röstar för. Därefter antas förslaget slut- ligt av riksdagen med minst två tredjedelar av rösterna.

Island (artikel 79)

Islands konstitution (Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands) är från 1944. Den har ändrats vid sju tillfällen.

För att ”ändra eller komplettera” konstitutionen krävs två lika- lydande beslut med enkel majoritet i Alltingets enda kammare med ett mellanliggande val. I Alltinget tillämpas en allmän kvorumregel som innebär att minst hälften av ledamöterna måste närvara vid och delta i omröstningar. Förslag på ändringar kan lämnas såväl vid ordinära som extraordinära sessioner med Alltinget. Val utlyses omedelbart efter att Alltinget fattat det första beslutet. Efter det andra beslutet ska Islands president bekräfta ändringen.

Konstitutionen innehåller en bestämmelse om den evangelisk- lutherska kyrkans roll som statskyrka. Den kan ändras endast efter folkomröstning.

Norge (121 §)

Norges grundlag (Kongeriket Norges Grunnlov) är från 1814 och är en av världens äldsta nu gällande konstitutioner. Det har sedan inför- andet utfärdats ca 150 kungörelser som ändrat grundlagen.

För att ändra grundlagen krävs ett beslut i Stortingets enda kam- mare med två tredjedels majoritet. Ett grundlagsförslag måste dock först ha vilat över ett val och väckts minst ett år före det valet. Val till Stortinget hålls vart fjärde år. Det finns inte någon möjlighet till extra val motsvarande det i Sverige. När grundlagsförslag behandlas i Stor- tinget tillämpas även en kvorumregel som innebär att minst två tredje- delar av ledamöterna måste vara närvarande.

Det anges i grundlagen att när ändringar genomförs får dessa inte motsäga grundlagens principer och får bara avse enskilda bestämmel- ser som inte förändrar konstitutionens anda.

157

En internationell jämförelse av regler om hur konstitutioner ändras

SOU 2023:12

5.2.2Övriga EU-länder

Belgien (artikel 195–198)

Belgiens konstitution (Belgische Grondwet, Constitution belge, Ver- fassung Belgiens) är från 1831. Den har ändrats ett stort antal gånger.

För att ändra konstitutionen krävs att parlamentets båda kammare i samförstånd med kungen deklarerar att det behövs en ändring. Parla- mentet upplöses och val hålls. När kamrarna återsamlats efter valet beslutar de i samförstånd med kungen om ändringarna. Minst två tredjedelar av ledamöterna i respektive kammare måste närvara och minst två tredjedelar av de röstande måste rösta för ändringarna.

Enligt övergångsbestämmelser kan vissa bestämmelser i konstitu- tionen ändras utan att parlamentet upplöses. Detsamma gäller vid bl.a. omstrukturering av konstitutionen eller för att säkerställa att de neder- ländska, franska och tyska språkversionerna överensstämmer med varandra.

Det är inte tillåtet att ändra konstitutionen i krigstid eller när parla- mentets kamrar är oförmögna att mötas fritt på territoriet. Inte heller får kungens konstitutionella maktställning ändras under dennes regent- skap.

Bulgarien (artikel 153–163)

Bulgariens konstitution (Konstitutsia na Republika Bǎlgariya) är från 1991 och har sedan dess ändrats en handfull gånger.

Normalt antas konstitutionsändringar av parlamentet. För vissa särskilt betydelsefulla ändringar föreskrivs en ordning med en s.k. stor nationalförsamling som konstitueras särskilt för ändamålet.

Parlamentet kan ändra konstitutionen genom två alternativa proce- durer. Enligt den ena proceduren krävs tre beslut i parlamentets enda kammare under tre olika dagar och tre fjärdedelar av parlamentets ledamöter måste rösta för. Den andra proceduren kan tillämpas om ett förslag stöds av mer än två tredjedelar av parlamentet utan att nå den kvalificerade majoriteten om tre fjärdedelar. Förslaget kan då på nytt presenteras i parlamentet efter minst två men högst fem måna- der och antas slutligt om två tredjedelar av parlamentsledamöterna röstar för.

158

SOU 2023:12

En internationell jämförelse av regler om hur konstitutioner ändras

Ordningen med en stor nationalförsamling tillämpas om förslaget innebär att en helt ny konstitution ska antas. Den tillämpas också vid förslag som innebär ändringar av territoriet, statsskicket eller vissa andra för statsskicket betydelsefulla bestämmelser. Den stora national- församlingen består av 400 ledamöter i stället för parlamentets 240 leda- möter. Förslag ska behandlas under minst två men högst fem månader innan beslut kan fattas. För att anta förslaget krävs tre beslut under tre olika dagar och två tredjedelar av ledamöterna måste rösta för.

Cypern (artikel 182)

Cyperns konstitution (Suprema Lex Cypri) är från 1960. Den har änd- rats ett femtontal gånger sedan dess.

Formkravet för att ändra konstitutionen är att minst två tredje- delar av representanterna från det grekiska respektive turkiska sam- fundet i parlamentet röstar för förslaget. Stora delar av konstitutionen som berör hur samhället styrs samt förhållandet mellan det grekiska och turkiska samfundet får dock inte ändras.

Till följd av den uppdelning mellan grek- och turkcyprioter som skedde under 1960-talet har den cypriotiska staten administrerats av det grekiska samfundet. De ändringar av konstitutionen som genom- förts har skett med stöd av en doktrin som brukar kallas ”doctrine of necessity” och har inte förhållit sig till de formella ändringsregler som finns i konstitutionen.

Estland (161–168 §§)

Estlands konstitution (Eesti Vabariigi põhiseadus) är från 1992. Den har ändrats några gånger sedan dess.

Konstitutionen kan ändras genom tre olika procedurer: en parla- mentsprocedur, en folkomröstningsprocedur och en procedur för brådskande ändringar. Valet av procedur sker i parlamentet efter att saken har behandlats vid tre tillfällen. Det måste gå minst tre månader mellan den första och andra behandlingen samt inte mindre än en månad mellan den andra och tredje behandlingen.

Enligt parlamentsproceduren ändras konstitutionen genom två beslut i parlamentets enda kammare med ett mellanliggande val. Nor- malt hålls val till parlamentet vart fjärde år. Det första beslutet fattas

159

En internationell jämförelse av regler om hur konstitutioner ändras

SOU 2023:12

om en majoritet av parlamentets ledamöter röstar för. Det andra be- slutet fattas om tre femtedelar av parlamentets ledamöter röstar för.

Folkomröstningsproceduren tillämpas om tre femtedelar av parla- mentets ledamöter röstar för det. En fristående folkomröstning om ändringen ska då hållas minst tre månader efter beslutet. Vid folk- omröstningen måste mer än hälften av de röstande rösta för.

Ett förslag kan antas utan mellanliggande val och folkomröstning i en brådskande procedur, om förslaget godkänns av minst fyra femte- delar av parlamentets ledamöter.

Proceduren med folkomröstning måste alltid tillämpas om de före- slagna ändringarna avser principerna för statsskicket, det demokratiska styrelsesättet, rättsstatligheten, jus cogens (tvingande rätt inom folk- rätten), den estniska flaggans utseende, estniskan som enda officiella språk och proceduren för hur konstitutionen ändras.

En ändring får inte läggas fram i parlamentet inom ett år efter det att ett motsvarande förslag i samma fråga har avslagits av parlamentet eller fallit i en folkomröstning. Ändringar av konstitutionen får inte påbörjas eller fullföljas när krigs- eller undantagstillstånd råder.

Frankrike (artikel 89)

Frankrikes konstitution (Constitution française du 4 octobre 1958.) är från 1958. Den har ändrats ett stort antal gånger sedan dess.

För att ändra konstitutionen krävs att parlamentets båda kammare godkänner förslaget med oförändrat sakinnehåll genom majoritets- beslut. Ett ändringsförslag får behandlas i den nedre kammaren först sex veckor efter bordläggning av förslaget och av den övre kammaren först fyra veckor efter att förslaget hänvisats dit. När förslaget har antagits av parlamentet måste en folkomröstning hållas i vilken en majoritet av de röstande måste rösta för.

En folkomröstning behöver inte äga rum om landets president be- slutar att sammankalla parlamentets båda kammare i kongress, dvs. till gemensam överläggning och omröstning. Förslaget måste då god- kännas av tre femtedelar av de röstande.

Frankrikes republikanska styrelseskick får inte ändras. Inga änd- ringar av konstitutionen får påbörjas eller pågå när nationens territo- riella integritet är i fara.

160

SOU 2023:12

En internationell jämförelse av regler om hur konstitutioner ändras

Grekland (artikel 110)

Grekland konstitution (Syntagma tis Elladas) är från 1975. Den har ändrats ett fåtal gånger sedan dess.

Ett förslag om att ändra konstitutionen måste stödjas av minst 50 av parlamentets 300 ledamöter. Att det finns ett behov av att ändra konstitutionen slås därefter fast i ett beslut som ska stödjas av minst tre femtedelar av parlamentets ledamöter i två omröstningar med minst en månads mellanrum. I beslutet ska det anges vilka bestämmelser i konstitutionen som bör bli föremål för ändring. Vid det första samman- trädet efter ett mellanliggande val ska det beslutas vilka bestämmelser som ska ändras. Mer än hälften av parlamentets ledamöter måste då rösta för.

Om beslutet innan det mellanliggande valet inte har samlat tre femte- delar av parlamentets ledamöter men likväl mer än hälften av leda- möterna kan det nya parlamentet – dvs. efter valet till parlamentet – med tre femtedels majoritet av samtliga ledamöter anta ändringarna.

Det är inte tillåtet att ändra konstitutionen på nytt förrän det har gått fem år sedan den senaste ändringen. Bestämmelser om Greklands statsskick som parlamentarisk republik och vissa andra bestämmelser om fri- och rättigheter får inte ändras.

Irland (artikel 46 och 47)

Irlands konstitution (Constitution of Ireland, Bunreacht na hÉireann) är från 1937. Den har ändrats ett stort antal gånger.

För att ändra konstitutionen krävs ett samstämmigt beslut av parla- mentets båda kammare med enkel majoritet. Därefter ska ändringen godkännas i en folkomröstning av en majoritet av de röstande. Pre- sidenten ska skriva under ändringen efter att ha försäkrat sig om att formkraven har uppfyllts.

Italien (artikel 138 och 139)

Italiens konstitution (Costituzione della Repubblica Italiana) är från 1947. Den har ändrats ca 15 gånger sedan dess.

För att ändra konstitutionen måste ett förslag godkännas av parla- mentets båda kammare i två på varandra följande behandlingar med

161

En internationell jämförelse av regler om hur konstitutioner ändras

SOU 2023:12

minst tre månaders mellanrum. I den andra omröstningen måste mer än hälften av respektive kammares ledamöter rösta för.

Om en femtedel av ledamöterna i någon av kamrarna, 500 000 väljare eller fem regionala råd begär det ska en folkomröstning hållas i frågan. I folkomröstningen godkänns förslaget om en majoritet av de god- kända rösterna är för förslaget.

Någon folkomröstning ska dock inte hållas om förslaget till änd- ring vid parlamentets andra omröstning godkänns av minst två tredje- delar av ledamöterna i respektive kammare.

Det är inte tillåtet att ändra det republikanska styrelseskicket.

Kroatien (artikel 136–139)

Kroatiens konstitution (Ustav Republike Hrvatske) är från 1991. Den har ändrats en handfull gånger sedan dess.

För att ändra konstitutionen krävs att mer än hälften av ledamöterna i parlamentets enda kammare beslutar att en ändringsprocess ska in- ledas. När ett förslag om ändringar tagits fram ska dessa först bekräftas av en majoritet av ledamöterna. Förslaget antas slutligt om två tredje- delar av samtliga parlamentsledamöter röstar för.

Det finns även en möjlighet att hålla folkomröstning i frågan. En sådan kan påkallas av parlamentet eller av presidenten på förslag av regeringen. Om tio procent av landets röstberättigade kräver att en folkomröstning ska hållas är parlamentet skyldigt att besluta om en sådan. Vid folkomröstningen antas förslaget om en majoritet av de giltiga rösterna är för detta.

Lettland (artikel 76–80)

Lettlands konstitution (Satversme) är ursprungligen från 1922. Den infördes som konstitution igen 1991. Sedan dess har den ändrats ett femtontal gånger.

Konstitutionen kan ändras av parlamentet eller genom en procedur med medborgarinitiativ.

Parlamentet ändrar konstitutionen genom tre omröstningar. Vid omröstningarna måste minst två tredjedelar av alla ledamöter närvara och minst två tredjedelar av de närvarande rösta för. Om förändring- arna avser statsskicket, territoriet, grunderna för allmänna val, flaggans

162

SOU 2023:12

En internationell jämförelse av regler om hur konstitutioner ändras

utseende eller lettiskan som officiellt språk måste en folkomröstning hållas. Samma sak gäller om förändringarna avser proceduren för änd- ring av konstitutionen. Ändringarna antas i folkomröstningen om minst hälften av samtliga röstberättigade röstar för.

Konstitutionen kan också ändras efter medborgarinitiativ. Elek- torer som representerar minst en tiondel av väljarkåren har rätt att inför presidenten föreslå konkreta ändringar av konstitutionen. Om parlamentet inte antar ett sådant förslag oförändrat ska det överlämnas till en beslutande folkomröstning där mer än hälften av de röstberät- tigade måste rösta för.

Litauen (artikel 147–149)

Litauens konstitution (Lietuvos Respublikos Konstitucija) är från 1992. Den har ändrats en handfull gånger.

Ett förslag till ändring av konstitutionen får lämnas av minst en fjärdedel av ledamöterna i parlamentet eller minst 300 000 väljare. För att anta förslaget krävs två omröstningar med två tredjedels majo- ritet av ledamöterna i parlamentets enda kammare. Det ska gå minst tre månader mellan omröstningarna.

Om ändringarna avser den första bestämmelsen i konstitutionen, som förklarar att den litauiska staten ska vara en självständig demo- kratisk republik, måste den antas i en folkomröstning där minst tre fjärdedelar av de röstberättigade röstar för.

En folkomröstning ska vidare hållas om ändringarna avser bl.a. grunderna för statsskicket, rättsstatlighet, rätten att göra motstånd, den territoriella integriteten och suveräniteten, de grundläggande reg- lerna för medborgarskap, flaggans utseende och litauiskan som enda officiella språk. Vidare ska en folkomröstning hållas om ändringen avser proceduren för ändring av konstitutionen. I folkomröstningen krävs att mer än hälften av de registrerade röstberättigade röstar för.

En ändringsprocess kan inte initieras under ett år efter det att ett motsvarande förslag i samma fråga har avslagits. Konstitutionen får inte heller ändras under undantagstillstånd eller när Litauen är i krig.

163

En internationell jämförelse av regler om hur konstitutioner ändras

SOU 2023:12

Luxemburg (artikel 114 och 115)

Luxemburgs konstitution (Constitution du Grand-Duché de Luxembourg) är från 1868. Den har ändrats ett tjugotal gånger.

Konstitutionen kan ändras på parlamentarisk väg eller genom folk- omröstning. Parlamentets enda kammare kan ändra konstitutionen genom två beslut. Det måste gå minst tre månader mellan omröstning- arna. Två tredjedelar av samtliga parlamentsledamöter måste rösta för i båda omröstningarna.

Den andra omröstningen i parlamentet kan ersättas av en folk- omröstning, om mer än en fjärdedel av parlamentets ledamöter eller 25 000 väljare begär det. En sådan begäran ska framställas inom två månader efter den första omröstningen. I folkomröstningen måste en majoritet av de röstande rösta för.

Bestämmelser om storhertigens (statschefens) konstitutionella be- fogenheter och status samt successionsordningen får inte ändras under hans regentskap.

Malta (artikel 66)

Maltas konstitution (Konstituzzjoni ta' Malta) är från 1964. Den har ändrats ett stort antal gånger sedan dess.

Konstitutionen ändras genom ett beslut i parlamentets enda kam- mare och det krävs att en majoritet av parlamentets ledamöter röstar för.

Nästan hälften av konstitutionens bestämmelser har dock getts ett utökat skydd. För att ändra dessa krävs att två tredjedelar av parla- mentets ledamöter röstar för. Ett särskilt utökat skydd gäller för be- stämmelsen om mandatperiodens längd. Förutom ett krav på två tredje- dels majoritet av samtliga parlamentsledamöter krävs för en ändring också att en folkomröstning ska hållas inte mindre än tre och inte mer än sex månader efter parlamentets beslut. I folkomröstningen måste en majoritet av de röstande rösta för.

Nederländerna (artikel 137–142)

Nederländernas konstitution (Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden) är från 1814 och är tillsammans med Norges grundlag en av världens äldsta nu gällande konstitutioner. Den har ändrats

164

SOU 2023:12

En internationell jämförelse av regler om hur konstitutioner ändras

ca 25 gånger. Den gäller som konstitution i det europeiska territoriet men är underordnad Stadgan för Konungariket Nederländerna (Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden) som gäller även i Aruba, Curaçao och Sint Maarten.

För att ändra konstitutionen krävs två beslut i parlamentets båda kammare med ett mellanliggande val till underhuset. Det första be- slutet fattas med enkel majoritet i respektive kammare och innebär att en resolution antas om att en ändring av konstitutionen ska över- vägas. Efter det beslutet upplöses underhuset och val hålls. När under- huset återsamlats efter valet beslutar de båda kamrarna om förslaget till ändring och minst två tredjedelar av de röstande i respektive kam- mare måste rösta för.

Enligt en särskild bestämmelse fortsätter tidigare beslutade lagar och andra föreskrifter som står i strid med en beslutad ändring av kon- stitutionen att gälla till att dessa har ändrats och gjorts förenliga med konstitutionen.

Det finns en särskild bestämmelse som innebär att parlamentet i den ordning som gäller för vanlig lagstiftning kan anpassa konstitutio- nen till Stadgan för Konungariket Nederländerna.

Polen (artikel 235)

Polens konstitution (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej) är från 1997. Den har ändrats vid två tillfällen sedan dess.

För att ändra konstitutionen krävs att förslaget godkänns med oförändrat sakinnehåll i först den nedre representativa kammaren och sedan i den övre indirekt valda senatskammaren. De två besluten ska fattas inom 60 dagar.

I den nedre kammaren bordläggs först förslaget och därefter kan beslut i frågan fattas först efter 30 dagar. Det krävs att minst hälften av den nedre kammarens ledamöter är närvarande och att minst två tredjedelar röstar för förslaget.

I den övre senatskammaren krävs en absolut majoritet av rösterna och att minst hälften av senatorerna är närvarande.

Om ändringen avser kapitlen i konstitutionen som rör Polen som republik, grundläggande fri- och rättigheter och hur konstitutionen ändras får den nedre kammarens beslut fattas först efter 60 dagar från bordläggning. Efter att senaten har godkänt ett sådant förslag kan en femtedel av ledamöterna i den nedre kammaren, senaten eller Polens

165

En internationell jämförelse av regler om hur konstitutioner ändrasSOU 2023:12

president inom 45 dagar begära att en folkomröstning ska hållas i frågan. En folkomröstning ska då utlysas av talmannen i den nedre kammaren inom 60 dagar. Ändringen antas i folkomröstningen om mer än hälften av de röstande röstar för.

Konstitutionen får inte ändras när undantagstillstånd råder.

Portugal (artikel 284–289)

Portugals konstitution (Constituição da República Portuguesa) är från 1976. Den har ändrats ett antal gånger sedan dess.

För att ändra konstitutionen krävs ett beslut i parlamentets enda kammare. Två tredjedelar av samtliga ledamöter måste rösta för. Kon- stitutionen får inte ändras på nytt förrän det har gått fem år från det att konstitutionen senast ändrades. Om fyra femtedelar av parlamen- tets ledamöter röstar för det kan denna regel dock åsidosättas och en extraordinär ändring genomföras.

Alla ändringar av konstitutionen måste respektera en rad principer. Några sådana principer är nationens självständighet, grunderna för det republikanska styrelsesättet, rättsstatlighet, separationen mellan stat och kyrka, medborgarnas rättigheter, Azorernas och Madeiras poli- tiska och administrativa autonomi samt en rad andra principer gällande den portugisiska blandekonomin.

Konstitutionen får inte ändras när belägrings- eller undantags- tillstånd råder.

Rumänien (artikel 150–152)

Rumäniens konstitution (Constituția României) är från 1991. Den har ändrats en gång sedan dess.

Ett förslag till ändring av konstitutionen får lämnas av presidenten på förslag av regeringen, minst en fjärdedel av parlamentets ledamöter eller minst 500 000 väljare.

För att anta förslaget krävs det likalydande beslut av parlamentets båda kammare och en obligatorisk folkomröstning. I respektive kam- mare finns det ett krav på att två tredjedelar av ledamöterna röstar för. Om inte den föreskrivna majoriteten nås i endera kammaren in- leds en förlikningsprocedur. Kan inte kamrarna enas i denna proce- dur tas förslaget upp till gemensam omröstning där minst tre fjärde- delar av samtliga ledamöter måste rösta för.

166

SOU 2023:12

En internationell jämförelse av regler om hur konstitutioner ändras

Folkomröstningen ska därefter hållas inom 30 dagar. Enligt en s.k. organisk lag om folkomröstningar måste minst 30 procent av de röst- berättigade delta i folkomröstningen för att resultatet av denna ska vara giltigt. Ett förslag antas i folkomröstningen om minst hälften av de röstande röstar för.

Inga ändringar får göras i de bestämmelser i konstitutionen som rör bl.a. statsskicket eller statens organisation, domstolarnas oberoende, politisk pluralism, rumänska som officiellt språk eller som resulterar i att fri- och rättigheterna eller garantierna för dessa avskaffas. Kon- stitutionen får inte ändras under tillstånd av belägring eller nödläge eller i tid av krig.

Slovakien (artikel 84)

Slovakiens konstitution (Ústava Slovenskej republiky) är från 1992. Den har ändrats nästan 20 gånger sedan dess.

Konstitutionen ändras genom ett beslut i parlamentets enda kam- mare och tre femtedelar av samtliga ledamöter måste rösta för.

Landets president kan, på begäran av 350 000 väljare eller parla- mentet, besluta att en folkomröstning ska hållas om det antagna för- slaget så länge detta inte rör grundläggande fri- och rättigheter, skatter och avgifter eller statsbudgeten. Folkomröstningen är giltig om mer än hälften av de röstberättigade röstar och ett förslag antas om mer än hälften av de röstande röstar för.

Slovenien (artikel 168–171)

Sloveniens konstitution (Ustava Republike Slovenije) är från 1991. Den har ändrats ett antal gånger sedan dess.

Ett förslag till ändring av konstitutionen får lämnas av 20 leda- möter i parlamentet, regeringen eller minst 30 000 väljare. Konstitu- tionen ändras genom två beslut i den representativa nedre kammaren (den övre kammaren har inte någon lagstiftande funktion). Vid det första beslutet krävs att två tredjedelar av de närvarande ledamöterna röstar för. Förslaget antas slutligt om två tredjedelar av samtliga leda- möter i den nedre kammaren röstar för.

Om minst 30 ledamöter i kammaren (av 90) begär det ska en folk- omröstning hållas. I folkomröstningen antas förslaget om mer än hälf-

167

En internationell jämförelse av regler om hur konstitutioner ändras

SOU 2023:12

ten av de röstberättigade har röstat och mer än hälften av de röstande röstar för.

Spanien (artikel 166–169)

Spaniens konstitution (Constitución Española) är från 1978. Den har ändrats två gånger sedan dess.

För att ändra konstitutionen krävs samstämmigt beslut av parla- mentets båda kammare och tre femtedelar av samtliga ledamöter i respektive kammare måste rösta för.

Om kamrarna inte kan enas om förslaget tillsätts ett tillfälligt gemen- samt medlingsutskott med lika antal ledamöter från båda kamrarna. Om inte tre femtedelar av ledamöterna i respektive kammare röstar för medlingsutskottets förslag kan parlamentet ändå godkänna förslaget. Det förutsätter dock två tredjedels majoritet i den nedre kammaren och att mer än hälften av samtliga ledamöter i den övre kammaren röstar för.

En folkomröstning ska hållas om det antagna förslaget om en tion- del av ledamöterna i någon av kamrarna begär det inom 15 dagar. I folk- omröstningen antas förslaget om mer än hälften av de röstande röstar för.

Om en total revidering av konstitutionen ska ske eller om förslaget berör ingressen eller vissa grundläggande kapitel i konstitutionen så antas förslaget i två beslut i respektive kammare. Det ska hållas ett val mellan besluten och därefter en bekräftande folkomröstning.

Vid det första beslutet krävs att två tredjedelar av ledamöterna i respektive kammare röstar för. Därefter upplöses parlamentet och allmänt val hålls. Även vid det andra beslutet krävs att två tredjedelar av ledamöterna i respektive kammare röstar för. Därefter antas för- slaget slutligt genom folkomröstning där mer än hälften av de röstande måste rösta för förslaget.

En process att ändra konstitutionen får inte påbörjas när landet befinner sig i krig eller i något av landets tre undantagstillståndsfaser: alarmerande tillstånd (estado de alarma), nödläge eller belägring.

Tjeckien (artikel 39)

Tjeckiens konstitution (Ústava České republiky) är från 1993. Den har ändrats drygt en handfull gånger.

För att ändra konstitutionen krävs ett samstämmigt beslut i parla-

168

SOU 2023:12

En internationell jämförelse av regler om hur konstitutioner ändras

mentets båda kammare. I den nedre kammaren, som utses efter pro- portionella val, krävs att tre femtedelar av samtliga ledamöter röstar för. I den övre indirekt valda kammaren krävs att tre femtedelar av de närvarande ledamöterna röstar för.

Inga ändringar av de grundläggande kraven för en demokratisk rätts- stat är tillåtna.

Tyskland (artikel 79)

Tysklands grundlag (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland) är från 1949. Den har ändrats ett stort antal gånger.

Grundlagen ändras genom samstämmiga beslut av parlamentets båda kammare. Det krävs att minst två tredjedelar av samtliga leda- möter i förbundsdagen, den direktvalda nedre kammaren, röstar för och att minst två tredjedelar av de röstande i förbundsrådet, den in- direkt valda övre kammaren, röstar för.

Under tillstånd av försvar (Verteidigungsfall) kan det hända att förbundsdagen och förbundsrådet måste sammanträda i gemensam kommitté. Den gemensamma kommittén får inte besluta att ändra, avskaffa eller helt eller delvis upphäva konstitutionen.

Grundlagen innehåller flera principer som inte kan ändras. Det federala styrelseskicket kan inte ändras. Likaledes får de grundläggande principerna om människans värdighet och de mänskliga rättigheterna samt demokratin, rättsstatligheten och rätten att göra motstånd inte bli föremål för ändring.

Enligt artikel 146, vars tillämplighet är delvis ifrågasatt, gäller grund- lagen, sedan Tysklands enhet och frihet uppnåtts, för hela det tyska folket och ska upphöra att gälla den dag då en av det tyska folket fritt antagen konstitution träder i kraft.

Ungern (artikel S)

Ungerns konstitution (Magyarország Alaptörvénye) är från 2011. Den har ändrats ett tiotal gånger sedan dess.

Konstitutionen ändras genom ett beslut i parlamentets enda kam- mare och minst två tredjedelar av samtliga ledamöter måste rösta för. När parlamentet har antagit en ändring ska landets president under- söka om formkraven uppfyllts. Presidenten får begära att konstitu-

169

En internationell jämförelse av regler om hur konstitutioner ändras

SOU 2023:12

tionsdomstolen prövar frågan. Om domstolen anser att formkraven har uppfyllts ska presidenten skriva under ändringen.

Folkomröstningar är uttryckligen förbjudna vid ändringar av kon- stitutionen.

Österrike (artikel 44)

Österrikes konstitution (Österreichische Bundesverfassung) är ursprung- ligen från 1920. Den återställdes som konstitution 1945. Sedan dess har den ändrats ett stort antal gånger. Från 1970-talet och framåt har ändringar genomförts i princip årligen, ibland flera gånger samma år.

Begränsade ändringar av konstitutionen genomförs genom ett be- slut av den kammare i parlamentet som utses genom direkta val. Minst hälften av kammarens ledamöter måste närvara och minst två tredje- delar av de närvarande måste rösta för.

Innebär ändringen en begränsning av förbundsländernas kompetens krävs att förslaget även godkänns i den federala kammaren. Minst hälften av den kammarens ledamöter måste närvara och minst två tredjedelar av de röstande rösta för.

Om en totalrevidering av konstitutionen föreslås är det obligato- riskt att hålla en folkomröstning i frågan. Även vid begränsade änd- ringar ska en folkomröstning hållas om minst en tredjedel av leda- möterna i någon av kammarna begär det. I en folkomröstning måste fler än hälften av de som lämnat godkända röster rösta för.

5.3Några slutsatser

5.3.1Allmänna iakttagelser

Utifrån redovisningen i avsnitt 5.2 kan det konstateras att alla de konstitutioner som undersökts kan ändras. En motsvarande ordning gäller, som tidigare har framgått, även i Sverige (se kapitel 4). I samt- liga länder gäller att det är svårare att ändra konstitutionen än vanliga lagar. Det finns inte två länder som tillämpar samma förfarande, även om det finns åtskilliga gemensamma drag.

Typiska krav som ställs är kvalificerad majoritet, att en viss andel av parlamentsledamöterna deltar i besluten, flera likalydande beslut, samstämmiga beslut av flera parlamentariska församlingar, mellan-

170

SOU 2023:12

En internationell jämförelse av regler om hur konstitutioner ändras

liggande val, tidsfördröjande frister, beslutande folkomröstningar eller en kombination av sådana krav. Det finns också konstitutioner som under vissa förhållanden inte får ändras. Vidare finns det konstitutioner där vissa centrala delar ändras genom en särskilt kvalificerad besluts- ordning eller som inte alls kan ändras.

Vissa länders konstitutioner kan framstå som relativt enkla att ändra medan andra ändras genom en till synes mer omständlig procedur. Bland forskare finns det emellertid inte någon enighet om vilka for- mella krav som är mest långtgående eller om det är möjligt att be- döma detta utan en mer genomgripande analys av ett lands politiska system och kultur (se t.ex. Albert, Constitutional Amendments: Making, Breaking, and Changing Constitutions, 2019, s. 95 f. och Ginsburg m.fl., Does the constitutional amendment rule matter at all? Amend- ment cultures and the challenges of measuring amendment difficulty i International Journal of Constitutional Law, volym 13, utgåva 3, 2015, s. 686 f.).

Venedigkommissionen, som har utarbetat en rapport på området (Report on Constitutional Amendment, CDL-AD[2010]001), har av samma anledning kommit fram till följande slutsats.

107.It is neither possible nor desirable to try to formulate in abstracto a best model for constitutional amendment. The point of balance be- tween rigidity and flexibility may be different from state to state, de- pending on the political and social context, the constitutional culture, the age, detail and characteristics of the constitution, and a number of other factors. Also, this balance is not static, but may shift over time, reflecting political, economic and social transformations.

Det har inte legat inom ramen för kommitténs uppdrag att genom- föra någon mer genomgripande analys av de undersökta ländernas politiska system och kultur i stort. Därför finns det skäl att vara för- siktig med att dra bestämda slutsatser av jämförelsen. Det gäller inte minst frågan om konstitutionen i ett visst land är enklare eller svårare att ändra än i ett annat land.

Några övergripande slutsatser bör ändå kunna dras. En sådan är att Sverige tillsammans med Frankrike och Irland är de enda länder som varken tillämpar krav på kvalificerad majoritet eller någon kvorum- regel när parlamentet ska rösta om att ändra konstitutionen. Det bör då noteras att Frankrike och Irland kräver att båda kammarna i parla- mentet röstar för en förändring. Som utgångspunkt genomförs även en obligatorisk folkomröstning. En annan slutsats är att Sverige till-

171

En internationell jämförelse av regler om hur konstitutioner ändras

SOU 2023:12

sammans med övriga nordiska länder samt Belgien, Estland, Grekland och Nederländerna är de enda länder som normalt tillämpar en ordning med mellanliggande val. Av dessa länder är det endast Norge som inte på något sätt kan påskynda en ändring av konstitutionen utan måste förhålla sig till att val hålls vart fjärde år.

I avsnitten nedan jämförs ländernas beslutsordningar närmare.

5.3.2Översiktligt om vilka krav som ställs

När det gäller krav och inslag i ländernas olika beslutsordningar måste det beaktas att de har olika konstitutionella särdrag och att det finns en stor variation i hur beslutsordningarna har utformats. I många länder förekommer flera alternativa beslutsordningar som kan bli aktuella på olika sätt och som uppställer skilda krav.

Gemensamt för samtliga länder i jämförelsen är dock att parlamen- tet spelar en betydelsefull roll när konstitutionen ska ändras. När olika beslutsordningar jämförs är tyngdpunkten främst på de krav som ställs på parlamentets beslutsfattande.

Det bör då nämnas att de flesta av länderna, likt Sverige, har ett parlament som består av en enda kammare. I dessa länder kommer parlamentets mening till uttryck i en enda omröstning. Några av länderna har i stället ett parlament som är indelat i två självständiga kammare. I dessa länder kan ett särskilt skydd sägas ligga i den omstän- digheten att parlamentets mening kommer till uttryck genom beslut av respektive kammare. Inte sällan väljs de båda kamrarna vid olika tillfällen och med olika metoder. Det kan få betydelse för möjligheterna att båda kammarna röstar för ett förslag och för tiden det tar att komma till ett beslut.

I tabell 5.1 redovisas översiktligt vilka krav som ställs i länder med enkammarsystem respektive s.k. inkompletta tvåkammarsystem. Med inkompletta tvåkammarsystem avses system där endast den ena kam- maren är lagstiftare. Länder som har olika procedurer för att ändra konstitutionen anges flera gånger i tabellen (A, B osv.).

172

SOU 2023:12En internationell jämförelse av regler om hur konstitutioner ändras

Tabell 5.1

Krav som ställs i länder med enkammarsystem eller inkompletta

 

tvåkammarsystem

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Land

1/2

3/5 2/3 3/4

4/5 5/6

Kvorum-

Folk-

Mellan-

 

 

 

 

 

 

regel

omröstning

liggande val

Sverige

1–2

 

 

 

 

Nej

Minoritet

Ja

Danmark

1–2

 

 

 

 

Ja

Obligatorisk

Ja

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Finland A

1

 

2

 

 

Nej

 

Ja

Finland B

 

2

 

1

Nej

 

Nej

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Island*

1–2

 

 

 

 

Ja

 

Ja

Norge

 

1

 

 

Ja

 

Ja

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Bulgarien A*

 

 

 

1–3

 

Ja

 

Nej

Bulgarien B*

 

 

1–42

 

Ja

 

Nej

Cypern

 

 

1

 

 

Ja

 

Nej

Estland A*

1

2

 

 

 

Ja

 

Ja

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Estland B*

 

1

 

 

 

Ja

Obligatorisk

Nej

Estland C*

 

2

 

 

1

Ja

 

Nej

 

 

 

 

 

 

 

Grekland A

3

1–2

 

 

 

Ja

 

Ja

Grekland B

1–2

3

 

 

 

Ja

 

Ja

 

 

 

 

 

 

 

 

Kroatien

1–2

 

3

 

 

Ja

Fakultativ

Nej

 

 

 

 

 

 

 

/Minoritet

 

Lettland*3

 

 

1–3

 

Ja

 

Nej

Litauen*

 

 

1–2

 

 

Ja

 

Nej

Luxemburg

 

 

1–2

 

Ja

Minoritet

Nej

 

 

 

 

 

 

 

 

Malta*4

(1)

 

(1)

 

 

Ja

 

Nej

Portugal

 

1

 

 

Ja

 

Nej

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Slovakien

 

1

 

 

 

Ja

Fakultativ

Nej

Slovenien

 

 

1–2

 

Ja

Minoritet

Nej

 

 

 

 

 

 

 

 

Ungern

 

 

1

 

 

Ja

Förbjudet

Nej

Österrike*

 

1

 

 

Ja

Minoritet

Nej

Förklaringar till tabellen:

Kolumnrubrikerna

1.I länder som markerats med * finns en särskilt kvalificerad procedur som tillämpas när vissa grundläggande bestämmelser i konstitutionen ska ändras (se tabell 5.5).

2–7. Vilket majoritetskrav som ställs för beslut.

Kvorum: Om någon form av kvorumregel tillämpas vid något av besluten.

Folkomröstning: Om det finns en särskild reglering om beslutande folkomröstningar.

Mellanliggande val: Om det mellan besluten krävs att parlamentsval hålls.

2Förfarandet med 2/3-majoritet gäller endast om 3/4-majoritet inte uppnås vid de första tre besluten. Det fjärde beslutet kan fattas om förslaget väcks på nytt efter en viss tidsutdräkt.

3Det finns även ett förfarande med medborgarinitiativ och folkomröstning.

4Omkring hälften av bestämmelserna i Maltas konstitution ändras med 1/2-majoritet och övriga med 2/3-majoritet.

173

En internationell jämförelse av regler om hur konstitutioner ändras

SOU 2023:12

Under kolumnrubrikerna 2–7 anges en siffra som motsvarar vilket av parlamentets beslut som fattas med den i rubriken angivna majoritetsgraden (1 = första beslutet, 2 = andra beslutet etc.).

Under kolumnrubriken 9 anges förutom ”Obligatorisk” och ”Fakultativ” även ”Minoritet” som innebär att en folkomröstning måste hållas om en viss minoritet i parlamentet begär det. I vissa av länderna kan även landets president eller en viss del av befolkningen påkalla en folkomröstning. I flera länder finns en allmän möjlighet att hålla rådgivande folkomröstningar, vilket inte berörs här.

I tabell 5.2 redovisas översiktligt vilka krav som ställs i länder med två- kammarsystem där båda kammarna är lagstiftare. Det bör nämnas att det i vissa länder gäller olika majoritets- och kvorumkrav i respektive kammare och att det i dessa fall endast är det strängaste kravet som redovisas.

Tabell 5.2 Krav som ställs i länder med tvåkammarsystem

Land

1/2

3/5

2/3

Kvorum-

Folk-

Mellan-

 

 

 

 

regel

omröstning

liggande val

Belgien

1

 

2

Ja

 

Ja5

Frankrike A

1

 

 

Nej

Obligatorisk

Nej

 

 

 

 

 

 

 

Frankrike B6

 

1

 

Nej

 

Nej

Irland

1

 

 

Nej

Obligatorisk

Nej

 

 

 

 

 

 

 

Italien A

1–2

 

 

Ja

Minoritet

Nej

Italien B

1

 

2

Ja

 

Nej

 

 

 

 

 

 

 

Nederländerna

1

 

2

Nej

 

Ja

Polen*

 

 

1

Ja

 

Nej

 

 

 

 

 

 

 

Rumänien

 

 

1

Ja

Obligatorisk

Nej

Spanien*

 

1

 

Ja

Minoritet

Nej

 

 

 

 

 

 

 

Tjeckien

 

1

 

Ja

 

Nej

Tyskland

 

 

1

Ja

 

Nej

Förklaringar till tabellen:

Samma sak gäller för denna tabell som för tabell 5.1 med den skillnaden att den siffra som anges under kolumnrubrikerna 2–4 motsvarar vilket av besluten i parlamentets båda kammare som fattas med den i rubriken angivna majoritetsgraden (1=första beslutet i både den undre och övre kammaren etc.).

5Vissa bestämmelser i Belgiens konstitution kan ändras utan mellanliggande val.

6Förfarandet innebär att Frankrikes president kan besluta att parlamentets båda kammare ska sammanträda i kongress och gemensamt besluta om att ändra konstitutionen.

174

SOU 2023:12

En internationell jämförelse av regler om hur konstitutioner ändras

5.3.3Majoritetskrav och kvorumregler

Som har framgått gäller en rad olika majoritetskrav för det eller de beslut som ländernas parlament ska fatta. Inte sällan uppställs även en kvorumregel som direkt eller indirekt innebär att en viss andel av parla- mentets ledamöter måste delta i omröstningen när beslut ska fattas. När det gäller vilka majoritetskrav som tillämpas kan fyra olika majo- ritetsgrader urskiljas för den beslutsordning som kan betraktas som den ordinarie. Dessa är en majoritet, tre femtedels majoritet, två tredje- dels majoritet eller tre fjärdedels majoritet. Hur många länder som till- lämpar respektive majoritetskrav och hur kvorumregeln har utformats framgår av tabell 5.3.

Tabell 5.3 Majoritetskrav och kvorumregler

Antal länder som tillämpar olika majoritetskrav och kvorumregler

Majoritetskrav

Kvorumregelns utformning

1/2

3/5

2/3

3/4

 

 

 

 

 

Majoritetskravet gäller som en andel av samtliga ledamöter

2

5

10

1

Minst 2/3 av alla ledamöter måste närvara vid omröstning

 

 

3

 

 

 

 

 

 

Minst 1/2 av alla ledamöter måste närvara vid omröstning

2

 

2

 

Ingen kvorumregel

3

 

2

 

Förklaringar till tabellen:

Den högre graden av majoritet är angiven i de fall då olika majoritetskrav gäller för olika beslut. Malta har räknats två gånger på grund av hur dess procedur är utformad.

Vilka länder som tillämpar olika majoritetskrav och kvorumregler be- handlas närmare nedan. Där redovisas även i korthet vilka krav i övrigt som ställs i respektive land.

Det finns här skäl att återigen nämna att konstitutionen i flera av länderna kan ändras genom alternativa procedurer där olika majoritets- och kvorumkrav gäller för de olika procedurerna. Exempelvis före- kommer särskilda förfaranden i brådskande fall. I dessa fall ställs det betydligt högre majoritetskrav än vid vad som får betraktas som det ordinarie förfarandet. Samtidigt innebär ordningen för brådskande beslut ofta att det krävs färre beslut, kortare tidsfrister eller att ett mellanliggande val undviks. Det förekommer även procedurer där parlamentets slutliga beslut ersätts av en folkomröstning. I dessa fall ställs sällan något annat krav än enkel majoritet vid de inledande beslut som parlamentet har att fatta.

175

En internationell jämförelse av regler om hur konstitutioner ändras

SOU 2023:12

Det finns också länder som har särskilt kvalificerade beslutsord- ningar för när en ny konstitution ska antas eller när vissa grundläg- gande kapitel eller bestämmelser ska ändras (se vidare avsnitt 5.3.5).

Dessa olika alternativa procedurer berörs inte närmare nedan.

Enkel och absolut majoritet

Det finns fem länder som tillämpar krav på enkel majoritet, dvs. ett krav på att mer än hälften av de röstande måste rösta för förslaget (Danmark, Frankrike, Irland, Island och Sverige). I två av dessa länder tillämpas en kvorumregel som innebär att minst hälften av ledamöterna måste närvara och delta vid omröstningen (Danmark och Island).

Två länder tillämpar ett krav på absolut majoritet, dvs. att mer än hälften av parlamentets ledamöter måste rösta för (Italien och Malta). Detta krav kan sägas innefatta en kvorumregel. I Malta ändras dock nästan hälften av konstitutionens bestämmelser med tillämpning av ett krav på två tredjedels majoritet av ledamöterna.

I fyra av de nu berörda sju länderna måste två eller flera beslut fattas av parlamentet (Danmark, Island, Italien och Sverige). I tre av länderna krävs likalydande beslut i parlamentets båda kammare (Frankrike, Irland och Italien). Tre länder tillämpar ett krav på mellanliggande val (Danmark, Island och Sverige). I tre länder finns krav på obligatorisk folkomröstning (Danmark, Frankrike och Irland). Det finns i Italien och Sverige en möjlighet för en minoritet att få till stånd en folk- omröstning i frågan. I Italien gäller att om två tredjedelar av leda- möterna i parlamentets båda kammare röstar för ändringen kan beslut fattas utan folkomröstning.

Tre femtedels majoritet

Det finns fem länder som tillämpar krav på tre femtedels majoritet (Estland, Grekland, Slovakien, Spanien och Tjeckien). I samtliga dessa länder tillämpas även en kvorumregel som innebär att majoritetskravet gäller som en andel av parlamentets ledamöter, dvs. ett krav på att tre femtedelar av parlamentets ledamöter röstar för.

Det finns i två av länderna krav på beslut av parlamentets båda kammare (Spanien och Tjeckien).

176

SOU 2023:12

En internationell jämförelse av regler om hur konstitutioner ändras

I två av de andra länderna krävs två eller flera likalydande beslut av parlamentets enda kammare där det i vart fall för något av besluten ställs ett krav på tre femtedels majoritet (Estland och Grekland). Det finns i dessa länder även ett krav på att det hålls ett mellanliggande val. I ett av dem tillämpas inte kravet på mellanliggande val om förslaget stöds av en särskilt kvalificerad majoritet eller ersätts av en folkomröst- ning (Estland).

Två tredjedels majoritet

Krav på två tredjedels majoritet är det vanligaste majoritetskravet bland de undersökta länderna. Ett sådant krav tillämpas i 17 länder.

I nio av länderna kan en kvorumregel sägas tillämpas som innebär att majoritetskravet gäller som en andel av parlamentets samtliga leda- möter (Cypern, Kroatien, Litauen, Luxemburg, Malta, Portugal, Rumänien, Slovenien, Tyskland och Ungern).

I tre av länderna tillämpas en kvorumregel som innebär att minst två tredjedelar av parlamentets ledamöter måste närvara vid omröst- ningen för att resultatet i denna ska vara giltigt (Belgien, Lettland och Norge). Det tillämpas i två av länderna på motsvarande sätt en kvorum- regel som innebär att minst hälften av parlamentets ledamöter måste närvara vid omröstningen (Polen och Österrike). I två länder finns ingen kvorumregel (Finland och Nederländerna).

Konstitutionen ändras i nio av länderna genom ett enda beslut av parlamentet (Cypern, Malta, Norge, Polen, Portugal, Rumänien, Tyskland, Ungern och Österrike). Av dessa är det tre länder där parla- mentets mening kommer till uttryck genom beslut av två kammare (Polen, Rumänien och Tyskland).

I övriga åtta av de länder som tillämpar två tredjedelsmajoritet änd- ras konstitutionen genom två eller flera beslut av parlamentet. Fyra av dessa länder tillämpar majoritetskravet vid samtliga omröstningar (Lettland, Litauen, Luxemburg och Slovenien). I övriga fyra länder tillämpas kravet endast vid den omröstning som innebär att parla- mentet slutligt antar ändringen (Belgien, Finland, Kroatien och Neder- länderna).

Det är fyra länder av 17 som tillämpar ett krav på mellanliggande val (Belgien, Finland, Nederländerna och Norge). I endast ett land är folk- omröstning ett obligatoriskt inslag (Rumänien). Folkomröstning före-

177

En internationell jämförelse av regler om hur konstitutioner ändras

SOU 2023:12

kommer även som ett fakultativt (här valfritt) eller minoritetsskyddande inslag i tre av länderna (Kroatien, Slovenien och Österrike).

Tre fjärdedels majoritet

Det är bara ett land som tillämpar ett krav på tre fjärdedels majoritet (Bulgarien). En kvorumregel som innebär att majoritetskravet gäller som en andel av parlamentets samtliga ledamöter tillämpas. Landet har emellertid en alternativ beslutsordning där det i stället ställs krav på två tredjedels majoritet men där en viss längre tidsutdräkt mellan besluten gäller.

5.3.4Mellanliggande val

Ett krav på att det måste hållas val innan ett förslag om att ändra konstitutionen slutligt kan antas uppställs i nio länder (Belgien, Danmark, Estland, Finland, Grekland, Island, Nederländerna, Norge och Sverige). I fyra av dessa upplöses parlamentet och allmänt val hålls i direkt anslutning till att parlamentet fattar ett första beslut om att ändra konstitutionen (Belgien, Danmark, Island och Nederländerna). I flera av dessa länder tillämpas det här kravet ofta så att ordinarie val inväntas innan förslag på ändringar läggs fram.

Bland de övriga fem länderna är det endast ett som saknar en möj- lighet att påskynda ändringar av konstitutionen genom att utlysa ett särskilt val eller tillämpa en brådskande procedur som inte kräver mellanliggande val (Norge).

I två av länderna finns alternativa procedurer som innebär att änd- ringar också kan genomföras utan mellanliggande val, antingen genom ett brådskande förfarande med krav på särskilt kvalificerad majoritet (Estland och Finland) eller med folkomröstning (Estland).

5.3.5Tidsfördröjande inslag

Det är vanligt bland de undersökta länderna att det tillämpas olika former av tidsfördröjande inslag när konstitutionen ska ändras. Exem- pelvis kan flera likalydande beslut krävas. Inte sällan måste en viss tid gå mellan besluten. Det kan också förutsättas mellanliggande val eller

178

SOU 2023:12

En internationell jämförelse av regler om hur konstitutioner ändras

beslut från andra aktörer än parlamentet, t.ex. av folket i en folk- omröstning. Dessa krav är alltså särskilt reglerade för konstitutions- ändringar och gäller utöver de ordinära procedurregler som kan finnas i parlamenten och som innebär tidsfördröjningar, t.ex. utskotts- eller kommittéberedningar, krav på bordläggning och liknande.

Tre länder tillämpar längre tidsutdräkter mellan ändringar: minst fyra år (Norge) och minst fem år (Grekland och Portugal). I Norge är det en följd av att det mellanliggande valet endast kan hållas vart fjärde år. Därutöver måste ett förslag presenteras i Stortinget minst ett år före valet. I Grekland och Portugal är det särskilt reglerat att en ny ändring av konstitutionen inte får vidtas inom fem år efter en tidigare beslutad ändring. Det anges dock i den portugisiska konsti- tutionen att en särskilt kvalificerad majoritet kan besluta om undan- tag från den regeln.

Det är endast fem länder som inte tillämpar några särskilda tids- fördröjande inslag när konstitutionen ska ändras (Cypern, Malta, Slovakien, Ungern och Österrike). I ett av dessa länder saknas det en möjlighet för minoriteten att påkalla folkomröstning och det finns inte heller andra skyddsmekanismer inbyggda i konstitutionen, t.ex. att centrala delar skyddas med ett särskilt kvalificerat förfarande (Ungern).

I övriga länder finns det olika typer av mekanismer som innebär tidsfördröjningar. Ofta innebär dessa att viss tid ska gå mellan parla- mentets olika beslut eller mellan förslaget presenteras och beslutet. Fördröjningen kan avse någon vecka upp till ett halvår.

5.3.6Evighetsklausuler och särskilt kvalificerade procedurer m.m.

Bland de undersökta länderna är det relativt vanligt att vissa delar av konstitutionen inte alls kan ändras, s.k. evighetsklausuler. En annan metod som förekommer är att en särskilt kvalificerad procedur till- lämpas för vissa delar av konstitutionen. Det finns också konstitu- tioner som inte får ändras under särskilda förhållanden, t.ex. i krig eller när det råder undantagstillstånd.

Evighetsklausuler tar ofta sikte på att vissa grundläggande drag eller principer i konstitutionerna inte får ändras under några förhål- landen. I tabell 5.4 redovisas vilka länder som tillämpar den typen av regler och översiktligt vad dessa regler avser.

179

En internationell jämförelse av regler om hur konstitutioner ändrasSOU 2023:12

Tabell 5.4

Evighetsklausuler

 

 

Land

Vad evighetsklausulen avser

 

 

Cypern

I en bilaga till konstitutionen finns en lista över de bestämmelser

 

i konstitutionen som inte får ändras under några förhållanden.

 

Bestämmelserna rör framför allt relationen mellan det grekiska

 

och turkiska samfundet.

Frankrike

Det republikanska styrelseskicket får inte ändras.

Grekland

Styrelseskicket och vissa utpekade bestämmelser som rör olika fri- och

 

rättigheter skyddas från ändringar. Det gäller även vissa bestämmelser

 

om att endast grekiska medborgare är berättigade till statlig tjänst om

 

inget annat stadgas i lag och att aristokratiska titlar varken ges till

 

eller tillerkänns grekiska medborgare.

Italien

Det republikanska styrelseskicket får inte ändras.

 

 

Norge

Ändringar får inte motsäga grundlagens principer och får bara avse

 

enskilda bestämmelser som inte förändrar konstitutionens anda.

Portugal

Ändringar ska respektera en rad principer såsom nationens självstän-

 

dighet, grunderna för det republikanska styrelsesättet, rättsstatlighet,

 

separationen mellan stat och kyrka, medborgarnas rättigheter, Azorernas

 

och Madeiras politiska och administrativa autonomi samt en rad andra

 

principer gällande den portugisiska blandekonomin.

 

 

Rumänien

Bestämmelserna som rör grunderna för det republikanska styrelsesättet,

 

politisk pluralism, rättsstatlighet, Rumäniens oavhängighet och terri -

 

toriella integritet samt det officiella språket får inte ändras. Inte heller

 

får några ändringar göras som skulle resultera i att grundläggande fri -

 

och rättigheter elimineras.

Tjeckien

Inga ändringar av de grundläggande kraven för en demokratisk

 

rättsstat är tillåtna.

 

 

Tyskland

Bestämmelsen om det federala styrelseskicket kan inte ändras. Inte

 

heller får de bestämmelser som reglerar de grundläggande principerna

 

om människans värdighet, de mänskliga rättigheterna, demokratin,

 

rättsstatligheten och rätten att göra motstånd ändras.

 

 

Flera länder har valt ordningen att en särskilt kvalificerad procedur ska tillämpas när en helt ny konstitution ska antas eller när vissa grund- läggande bestämmelser ska ändras. I de flesta fall innebär det att en folk- omröstning krävs, antingen utöver den beslutsordning som tillämpas för ändringar i övrigt eller i stället för en sådan beslutsordning. Det redovisas i tabell 5.5 vilka länder som tillämpar sådana procedurer, vilka delar av konstitutionen de avser och övergripande hur denna procedur har utformats.

180

SOU 2023:12En internationell jämförelse av regler om hur konstitutioner ändras

Tabell 5.5

Särskilt kvalificerade procedurer

 

 

Land

Översiktlig utformning och vad som skyddas

 

 

Bulgarien

En ny konstitution eller ändringar som rör Bulgariens territorium, dess

 

statsskick, grundläggande oinskränkbara rättigheter och reglerna om hur

 

konstitutionen ändras får endast beslutas av en för ändamålet framröstad

 

stor nationalförsamling. Förslagen antas i en särskilt reglerad ordning.

Estland

Ändringar i 1 kap. i konstitutionen som rör konstitutionella grundprinciper

 

såsom Estlands oberoende, principerna för statsskicket, det demokratiska

 

styrelsesättet, rättsstatligheten, jus cogens (tvingande rätt inom folkrätten),

 

den estniska flaggans utseende och estniskan som officiellt språk samt

 

det 15 kap. som innehåller reglerna om hur konstitutionen ändras kan

 

bara beslutas genom folkomröstning.

 

 

Island

Bestämmelsen i konstitutionen som fastställer den evangelisk-lutherska

 

kyrkans roll som statskyrka får endast ändras genom folkomröstning.

Lettland

Sex bestämmelser i konstitutionen som gäller principerna för stats -

 

skicket, territoriet, val till parlamentet, flaggans utseende och lettiskan

 

som officiellt språk samt reglerna om hur konstitutionen ändras kan

 

endast beslutas genom folkomröstning.

Litauen

Den inledande bestämmelsen i konstitutionen som föreskriver att Litauen

 

ska vara en självständig demokratisk republik kan bara ändras genom en

 

folkomröstning i vilken tre fjärdedelar av de röstberättigade måste rösta

 

för.

Malta

Vid ändringar av bestämmelsen om valperiodens längd krävs att en

 

majoritet av de röstande i en folkomröstning godkänner ändringen.

Polen

Tre kapitel i konstitutionen ges ett förstärkt skydd, bl.a. republikens

 

grundvalar, individuella fri- och rättigheter och skyldigheter samt

 

reglerna om hur konstitutionen ändras. För att genomföra ändringar i

 

dessa kapitel krävs en längre betänketid. Dessutom kan minst 1/5 av

 

underhusets ledamöter, senaten eller Polens president få till stånd en

 

folkomröstning om ändringar i dessa tre kapitel.

Spanien

Om en helt ny konstitution ska antas måste, utöver de vanliga kraven,

 

även mellanliggande val och folkomröstning genomföras. Detsamma

 

gäller vid ändringar av vissa delar i konstitutionen som rör principerna

 

för statsskicket, rättsstatligheten, försvarsmaktens roll, de officiella

 

språken, regionernas rätt till självstyre, grundläggande fri - och

 

rättigheter och monarkins ställning.

 

 

Österrike

En helt ny konstitution kan endast antas genom folkomröstning. Ändringar

 

som begränsar provinsernas kompetensområde kräver, förutom den nedre

 

kammarens godkännande, även godkännande av minst två tredjedelar av

 

de röstande i den övre kammaren i en omröstning där minst hälften av

 

ledamöterna är närvarande.

 

 

Det finns även konstitutioner som innehåller begränsningar av när konstitutionen eller vissa delar av denna inte får ändras. Det sker oftast genom uttryckliga förbud men kan också ske indirekt genom

181

En internationell jämförelse av regler om hur konstitutioner ändras

SOU 2023:12

att t.ex. parlamentet inte får sammanträda eller att ett mellanliggande val inte får hållas när landet är i krig. I tabell 5.6 redovisas endast ut- tryckliga förbud.

Tabell 5.6

Temporära begränsningar

 

 

Land

 

Belgien

Konstitutionsändringar är inte tillåtna i krigstid eller när parlamentets

 

kamrar är oförmögna att mötas fritt på territoriet. Inte heller får kungens

 

konstitutionella maktställning ändras under dennes regentskap.

Estland

Konstitutionsändringar får inte initieras eller fullföljas när krigs - eller

 

undantagstillstånd råder.

 

 

Frankrike

Konstitutionen får inte ändras när nationens territoriella integritet är

 

i fara.

Grekland

Konstitutionen får inte ändras förrän fem år gått sedan den senaste

 

ändringen.

 

 

Litauen

Konstitutionen får inte ändras under undantagstillstånd eller när krig

 

råder.

Luxemburg

Bestämmelser om storhertigens (statschefens) konstitutionella befogen-

 

heter och status samt successionsordningen får inte ändras under hans

 

regentskap.

Portugal

Konstitutionsändringar får inte ske under belägring eller undantags-

 

tillstånd. En ändring får inte ske inom fem år efter den senaste ändringen,

 

om inte fyra femtedelar av parlamentets ledamöter beslutar om en

 

extraordinär ändring.

Spanien

En process att ändra konstitutionen får inte initieras när landet

 

befinner sig i krig eller i något av landets tre undantagstillståndsfaser:

 

alarmerande tillstånd, nödläge eller belägring.

Rumänien

Konstitutionen får inte ändras vid undantagstillstånd, nödläge eller krig.

 

 

182

6Formerna för grundlagsändring förstärks

6.1Inledning

Kommitténs övergripande uppgift i den här delen av uppdraget är att överväga om formerna för grundlagsändring behöver förstärkas i syfte att säkerställa skyddet för demokratin.

Bakgrunden till uppdraget är bl.a. att det vid en internationell ut- blick kan konstateras att det finns exempel från andra länder som visar att demokratin under vissa förutsättningar kan komma att utsättas för påfrestningar. Enligt direktiven kan det leda till att spelreglerna snabbt förändras och grundprinciperna för folkstyrelsen undermineras.

Kapitlet inleds med ett avsnitt som behandlar frågan om behovet av att förstärka skyddet för grundlagarna (avsnitt 6.2). Därefter be- handlas hur skyddet för grundlagarna i så fall skulle kunna förstärkas (avsnitt 6.3). Med anledning av slutsatserna som dras i det avsnittet finns det också skäl att överväga om vissa andra bestämmelser i regeringsformen bör ändras (avsnitt 6.4).

6.2Behovet av att förstärka skyddet för grundlagarna

Kommitténs bedömning: Formerna för grundlagsändring bör änd- ras i syfte att förstärka skyddet för grundlagarna.

Sveriges grundlagar innehåller de grundläggande reglerna och princi- perna för det svenska statsskicket. Där bestäms vilka organ som ut- övar den offentliga makten, hur dessa organ utses, hur makten fördelas mellan dem och gränserna för den offentliga maktutövningen. Grund- lagarna är centrala för vår demokrati och ger uttryck för att det svenska

183

Formerna för grundlagsändring förstärks

SOU 2023:12

statsskicket grundar sig på principerna om folkstyre, rättsstat och respekt för grundläggande fri- och rättigheter.

Ett utmärkande drag för grundlagarna har i över två århundranden varit att en särskild beslutsordning tillämpas när de ska ändras (se avsnitt 4.2). Ordningen innebär att det tar längre tid att ändra grund- lagarna än andra föreskrifter. De viktigaste inslagen har varit kraven på två likalydande riksdagsbeslut med ett mellanliggande riksdagsval.

Numera finns även vissa andra inslag som kan sägas markera vikten av noggrant övervägande och bred uppslutning vid grundlagsändringar. Ett grundlagsärende måste anmälas i riksdagens kammare minst nio månader före det mellanliggande valet och en riksdagsminoritet kan få till stånd en folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag (se avsnitt 4.3).

Genom den särskilda regleringen kan förhastade beslut förhindras. Den skapar även förutsättningar för att grundlagsändringar ska kunna föregås av en grundlig behandling i riksdagen och en allmän debatt. Vidare kan reglerna sägas innebära en viss garanti för att förändringar av statsskicket genomförs bara om en stabil majoritet av väljarna i det mellanliggande valet godtar dem. Genom den folkomröstning som en minoritet i riksdagen kan få till stånd kan folket även ges möjlig- het att ta direkt del i beslutsprocessen.

Denna särskilda beslutsordning får sägas ha fungerat väl. Den har inneburit ett särskilt skydd för grundlagarna som dessutom har för- stärkts av att det bland riksdagspartierna funnits en samsyn om vikten av noggrann beredning och en bred parlamentarisk förankring vid grundlagsändringar. Denna inställning har i praktiken medfört att grundlagsändringar i de allra flesta fall genomförts med stöd av breda majoriteter i riksdagen (se avsnitt 4.4).

Enligt regeringsformen ändras dock grundlagarna genom beslut med enkel majoritet. Det finns därför inga formella hinder mot att ett annat synsätt i frågan får genomslag som t.ex. innebär att en ändring av grundlag beslutas av en knapp riksdagsmajoritet. På denna punkt skiljer sig Sverige från vad som är fallet i många andra europeiska län- der, inklusive flera av våra nordiska grannländer. Noteras ska dock att det i många länder inte finns något krav på att det ska hållas ett val innan en ändring kan antas slutligt (se kapitel 5).

Enligt kommittén finns det ett stort värde i att eftersträva ett brett stöd vid grundlagsändringar och det finns i dagsläget inte något som talar emot att det synsättet kommer att gälla även i framtiden.

184

SOU 2023:12

Formerna för grundlagsändring förstärks

Våra grundlagar är emellertid inte bara dokument som ska vara anpas- sade till rådande förhållanden och spegla aktuella uppfattningar om hur den offentliga makten ska utövas. Grundlagarna ger också uttryck för viktiga värden och principer som det svenska samhället bygger på och som är grundläggande för vår konstitutionella demokrati. Det har dessutom under en längre tid pågått en utveckling som har inneburit att grundlagarna fått en mer framträdande och betydelsefull roll i rättsordningen.

När skyddet för våra grundlagar övervägs är det därför enligt kom- mittén inte tillräckligt att se till de förhållanden som har gällt fram till i dag. Framtida förändringar i opinionen kan medföra att idéer om demokrati, rättsstat och respekt för grundläggande fri- och rättigheter hamnar under tryck och då även leda till krav på grundlagsändringar. Som berörts i kapitel 3 har en sådan utveckling blivit allt vanligare i vår omvärld. Grundlagsändringarna har då inte sällan skett plötsligt och många gånger under förevändningen att de är demokratiskt legi- tima, nödvändiga och i överensstämmelse med folkviljan.

Även om det i Sverige finns en lång och stark demokratisk tradi- tion kan det inte uteslutas att en motsvarande utveckling äger rum också här. Under sådana förhållanden utgör grundlagarna en mycket viktig del av skyddet mot att den demokratiska ordningen rubbas. Med regler som ytterligare försvårar grundlagsändringar skulle den typen av svackor i demokratin kunna överbryggas. Mot denna bakgrund be- dömer kommittén att det finns skäl att förstärka skyddet för grund- lagarna genom att ställa upp ytterligare krav för att de ska kunna ändras.

När det gäller frågan om vilka förändringar som bör övervägas finns det anledning att inledningsvis utgå från den faktiska tillämpningen av reglerna om grundlagsändring. Som framgått har grundlagsändringar i realiteten genomförts med en bred parlamentarisk förankring. En frågeställning blir i vilken utsträckning det finns skäl att genom för- fattningsändringar ge ett mer formellt grundat stöd åt detta synsätt. En annan fråga är om även andra inslag bör införas i regleringen som försvårar möjligheterna att ändra grundlagarna.

Det bör slutligen framhållas att lagstiftningsåtgärder av det slag som övervägs i det här kapitlet inte ensamt är tillräckligt för att avvärja hot mot demokratin och rättsstaten. Andra inslag, som en sund och livfull politisk debatt med engagerade och medvetna samhällsmedborgare, är minst lika viktiga för att motverka en sådan utveckling. Detta hind-

185

Formerna för grundlagsändring förstärks

SOU 2023:12

rar dock inte att sådana åtgärder som här diskuteras kan bidra till att en utveckling i en oönskad riktning försvåras och att det dröjer innan den får fullt genomslag i samhället.

6.3Hur bör skyddet för grundlagarna förstärkas?

Frågan blir då hur en förstärkning av skyddet för grundlagarna bör åstadkommas. Av direktiven framgår att kommittén ska överväga om det för riksdagens beslut om grundlagsändringar bör införas ett krav på kvalificerad majoritet och på att ett visst antal av riksdagens leda- möter deltar i omröstningen (s.k. kvorumregel). Sådana krav skulle en- ligt direktiven kunna gälla alla grundlagsändringar eller vara begränsade till sådana som är av central betydelse för demokratin. Kommittén ska också överväga om det val till riksdagen som ska hållas mellan riksdagens båda beslut måste vara ett ordinarie val. Vidare har det inom kommittén väckts frågan om det bör införas en tidsfrist för riksdags- behandlingen av grundlagsförslag före ett val. Även frågan om det finns skäl att utöka Lagrådets granskning av grundlagsförslag har tagits upp.

När kommittén diskuterat dessa frågor har strävan varit att nå en balans mellan intresset av att grundlagsregleringen ska vara stabil och förutsägbar samt intresset av att kunna genomföra fullt legitima justeringar av regleringen i takt med att samhället förändras.

Vid denna avvägning har det varit nödvändigt att beakta att for- merna för grundlagsändring även innehåller andra inslag. Kravet på ett mellanliggande val innebär t.ex. att riksdagens uppfattning inte får något omedelbart genomslag i grundlagsärenden utan först när den uppfattningen visat sig stabil nog att bestå över ett riksdagsval. Det är också av betydelse att en riksdagsminoritet kan få till stånd en folk- omröstning om ett vilande grundlagsförslag. Den möjligheten har redan genom sin existens antagits verka samförståndskapande (se avsnitt 4.3.5).

186

SOU 2023:12

Formerna för grundlagsändring förstärks

6.3.1Ett krav på kvalificerad majoritet införs

Kommitténs förslag: Det ska krävas kvalificerad majoritet i riks- dagen för att stifta, ändra och upphäva grundlag. Det införs därför en särskild beslutsregel i regeringsformen som innebär att det krävs två tredjedels majoritet när riksdagen genom sitt andra beslut antar ett grundlagsförslag slutligt.

Vissa utgångspunkter

När ett grundlagsärende avgörs i riksdagen tillämpas den allmänna beslutsregeln i 4 kap. 7 § regeringsformen. Enligt den gäller som riks- dagens beslut den mening som mer än hälften av de röstande enas om. Den majoritetsprincip som bestämmelsen ger uttryck för framhölls i förarbetena till regeringsformen som ”oskiljaktigt förbunden med demokratins begrepp” (se avsnitt 4.3.2).

Uttalandet kan lätt ge intrycket av att varje avsteg från principen också innebär ett avsteg från den syn på demokrati som regerings- formen enligt förarbetena vilar på. Redan när regeringsformen inför- des ansågs det emellertid att särskilda skäl kunde föranleda att vissa avgöranden borde träffas med tillämpning av en annan beslutsregel (se betänkandet Ny regeringsform Ny riksdagsordning, SOU 1972:15 s. 134 och prop. 1973:90 s. 260 f.).

Det framgår därför av 4 kap. 7 § att undantag från majoritetsprinci- pen kan göras i regeringsformen eller, när det gäller frågor som hör till förfarandet i riksdagen, i huvudbestämmelse i riksdagsordningen. Flera beslutsregler som innehåller ett annat och ofta högre ställt krav före- kommer också i regeringsformen (2 kap. 22 §, 4 kap. 12 §, 6 kap. 3 och 4 §§, 8 kap. 17 §, 10 kap. 6–9 §§, 13 kap. 4 och 8 §§ och 15 kap. 11 §) och riksdagsordningen (6 kap. 9 och 12 §§ och 14 kap. 5 §).

Det införs ett krav på kvalificerad majoritet

Det har länge funnits en strävan att nå samförstånd inför ändringar av grundlagarna. Längre tillbaka kan detta synsätt sägas ha varit for- mellt förankrat genom kravet i 1809 års regeringsform på samstäm- mighet mellan flera lagstiftande församlingar (se avsnitt 4.2).

187

Formerna för grundlagsändring förstärks

SOU 2023:12

När regeringsformen infördes förutsattes det, trots att de formella kraven på samförstånd dessförinnan hade avskaffats, att ändringar av grundlagarna skulle ske med bred enighet. Sedan dess har också de allra flesta grundlagsändringar i praktiken genomförts med stöd av breda majoriteter i riksdagen (se avsnitt 4.4).

Vikten av att sträva efter att nå bred politisk enighet i konstitu- tionella frågor har under senare år även lyfts fram i direktiven till parla- mentariska kommittéer på grundlagsområdet. Det har också gjorts i den här kommitténs direktiv.

Detta samförståndsinriktade tänkesätt har som nämnts lett till att man i regel har kunnat undvika att knappa majoriteter fattar beslut som rubbar de principer som läggs fast i grundlagarna. Möjligheten för en minoritet i riksdagen att få till stånd en folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag torde, som berörts, i realiteten utgöra ett visst skydd i detta avseende. Det har i sammanhanget även betydelse att riks- dagens partier måste försäkra sig om att det politiska stödet för ett förslag är stabilt nog att bestå över ett val.

Dessa inslag innebär dock inte några garantier mot att en knapp majoritet på egen hand förändrar grundlagarna, t.ex. i syfte att stärka sin maktposition eller på annat sätt gynna den egna politiska inrikt- ningen. Ett effektivt sätt att förhindra en sådan tillämpning av reglerna är att införa ett krav på kvalificerad majoritet. Införandet av ett sådant krav skulle ge formellt stöd åt det synsätt som redan tillämpas och ytterligare befästa ordningen att ändringar endast ska ske när det finns brett stöd för det. Ett sådant krav kan också leda till att ökad styrka och motståndskraft ges åt våra grundlagar. Det markerar dessutom de konstitutionella frågornas vikt.

De argument som vanligtvis brukar framföras mot krav på kvali- ficerad majoritet är att sådana kan leda till en förskjutning av de poli- tiska maktförhållanden som följer av de demokratiska valen och att en minoritet i riksdagen därigenom tillerkänns ett större inflytande än majoriteten. Argument av detta slag har naturligtvis generellt sett stor tyngd i en demokrati.

De har emellertid inte samma betydelse när det gäller ändringar av grundlagar som innehåller regler som bör vara mer beständiga än sed- vanlig lagstiftning och där det finns starka skäl att även beakta mino- ritetens intressen och uppfattningar. Tvärtom är det just för sådana beslut som undantag från majoritetsprincipen framstår som befogade och nödvändiga. På det sättet kan den demokratiska styrelseformen

188

SOU 2023:12

Formerna för grundlagsändring förstärks

skyddas även i en situation där en hastigt uppblossad folkopinion ifrågasätter annars vedertagna grundprinciper. Det kan t.ex. röra sig om förslag som skulle innebära tydliga försämringar av demokratins funktionssätt eller respekten för grundläggande fri- och rättigheter och rättsstatens principer. Ett sådant synsätt får som nämnts också stöd av det förhållandet att de politiska partierna under lång tid ansett att grundlagsändringar bör ha en bred uppslutning.

Mot denna bakgrund är det kommitténs uppfattning att det bör införas ett krav på kvalificerad majoritet vid riksdagens beslut om grundlagsändringar. Vilket kvalificerat majoritetskrav som ska gälla behandlas nedan. I avsnitt 6.3.3 återkommer kommittén till frågan om kravet bör gälla alla grundlagsändringar eller bara sådana som kan anses vara av central betydelse för demokratin.

Vilket kvalificerat majoritetskrav bör gälla?

Frågan blir därefter vilket kvalificerat majoritetskrav som ska ställas upp. Kommittén har prövat olika alternativ. Det är i första hand in- förandet av tre femtedels, två tredjedels och tre fjärdedels majoritet som har övervägts. Det är krav som förekommer för denna typ av beslut i andra europeiska länder.

Ett krav på tre fjärdedels majoritet är det alternativ som först bör diskuteras. Det är det alternativ som i dag finns i olika beslutsregler i regeringsformen och riksdagsordningen. Vidare motsvarar tre fjärde- dels majoritet de majoritetsförhållanden som ofta har förelegat när grundlagsärenden avgjorts i riksdagen (se avsnitt 4.4). Att införa ett sådant krav skulle således kunna ge formellt stöd åt det synsätt som har kommit till uttryck i den faktiska tillämpningen.

Mot detta ska ställas att ett så högt ställt krav skulle innebära en betydande principiell maktförskjutning i konstitutionella frågor till förmån för en relativt liten minoritet i riksdagen. I kombination med kravet på ett mellanliggande val bedöms det bli allt för svårt att få till stånd även legitima justeringar av regleringen. Sverige skulle med ett så högt ställt majoritetskrav utmärka sig vid en nordisk jämförelse och även jämfört med i stort sett alla övriga länder i Europa (se av- snitt 5.3.2). Flera andra beslutsregler i regeringsformen skulle dess- utom behöva ses över. Det torde även föranleda förändringar i 8 kap.

189

Formerna för grundlagsändring förstärks

SOU 2023:12

16 § regeringsformen när det gäller vilken minoritet som kan få till stånd en folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag.

De invändningar som kan riktas mot en ordning med ett krav på tre fjärdedels majoritet har lett till att kommittén har valt att inte gå vidare med ett sådant förslag.

Frågan är i stället om inte ett krav på två tredjedels majoritet är mer lämpligt. Det skulle ge ett tydligare uttryck för synsättet att ett brett stöd i riksdagen måste finnas för grundlagsändringar än om t.ex. ett krav på tre femtedels majoritet infördes. Som framgått av redogör- elsen i avsnitt 4.4 har regelmässigt en bredare majoritet än tre femte- delar stått bakom de grundlagsändringar som har genomförts. Ett krav på stöd av tre femtedels majoritet skulle därför avvika från den tillämpning som varit den gängse när det gäller brett samförstånd i grundlagsfrågor. Det skulle kunna leda till att det i realiteten kommer att ställas ett krav på lägre stöd för grundlagsändring. Enligt kom- mittén är det särskilt mot denna bakgrund mer lämpligt att införa ett krav på två tredjedels än tre femtedels majoritet.

Som ett ytterligare argument för ett krav på två tredjedelar kan anföras att ett sådant krav inte skulle innebära – här jämförs med ett majoritetskrav om tre fjärdedelar – en lika påtaglig maktförskjutning till förmån för en begränsad minoritet i riksdagen. Det skulle också lättare kunna förenas med övriga delar av regelsystemet. Till bilden hör dessutom att ett krav på två tredjedelar tillämpas i många andra europeiska länder, däribland i Finland och Norge. I våra nordiska grannländer ställs det dessutom ett krav på att det hålls ett val innan ett grundlagsförslag kan antas slutligt. Den kombinationen av krav har där inte visat sig innebära ett hinder mot att nödvändiga konsti- tutionella reformer genomförs.

Bör kravet gälla vid båda besluten?

Frågan blir då om kravet på två tredjedelar ska gälla vid båda riksdags- besluten eller bara vid det ena av dem och i så fall vilket.

Av särskild betydelse är hur en bestämmelse om två tredjedelar skulle fungera ihop med regeln i 8 kap. 16 § regeringsformen om folk- omröstning. Den regeln innebär som tidigare har berörts att en tredje- del av riksdagens ledamöter kan få till stånd en folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag. Om ett krav på två tredjedels majoritet

190

SOU 2023:12

Formerna för grundlagsändring förstärks

för bifall till ett grundlagsförslag vid det första beslutet införs, skulle det sannolikt innebära att det faktiska tillämpningsområdet för regeln om folkomröstning blir mycket begränsat. Regelns funktion som minoritetsskydd skulle då få övervägas och förändringar behöva disku- teras.

Enligt kommittén finns det dock inte skäl att förändra regeln om folkomröstning. Även om den aldrig har använts finns det ett prin- cipiellt värde i en möjlighet för en riksdagsminoritet att kunna hän- skjuta frågor av grundläggande betydelse till folket för omröstning.

Regeln kan vidare sägas svara mot den strävan som finns att upp- nå samförstånd i grundlagsfrågor och har ansetts bidra till att endast förslag som har ett brett stöd läggs fram (se avsnitt 4.3.5). Det fram- står mot denna bakgrund inte som motiverat att uppställa ett krav på två tredjedels majoritet vid det första beslutet.

Kommittén anser därför att kravet på två tredjedels stöd endast bör gälla vid det andra beslutet. Det markerar vikten av att det krävs en bred uppslutning när grundlagsändringar antas slutligt. Denna ut- formning med olika krav för respektive beslut innebär dessutom att riksdagsmajoriteten inte hindras från att ta initiativ till reformer som den anser är behövliga. Inför det mellanliggande valet finns det så- ledes möjlighet att försöka bygga upp folklig opinion till stöd för att ändra grundlagarna. En utformning med ett högre krav vid beslutet som innebär att en ändring antas slutligt förekommer också i flera andra europeiska länder, bl.a. i Finland.

Sammantaget föreslår kommittén alltså en förändring som inne- bär att ett krav på två tredjedels majoritet ska gälla vid det andra be- slutet om en grundlagsändring.

6.3.2Ett krav på att ett visst antal ledamöter deltar i omröstningen införs (kvorumregel)

Kommitténs förslag: Det införs en kvorumregel som innebär att det föreslagna kvalificerade majoritetskravet om två tredjedelar ska gälla som en andel av riksdagens samtliga ledamöter.

Det införs även en kvorumregel vid riksdagens första beslut som innebär att mer än hälften av riksdagens ledamöter måste rösta för det beslutet.

191

Formerna för grundlagsändring förstärks

SOU 2023:12

Det införs en kvorumregel

Om det föreslagna kvalificerade majoritetskravet utformas på samma sätt som det befintliga majoritetskravet i 4 kap. 7 § regeringsformen skulle detta gälla som en andel av de röstande. Till de röstande i riks- dagen räknas inte de som avstår från att rösta. Grundlagsändringar skulle därför, precis som är fallet enligt den nuvarande regleringen, kunna beslutas av en minoritet av riksdagens ledamöter.

När nu ett särskilt majoritetskrav föreslås är det naturligt att även överväga om det bör införas ett krav som innebär att de som röstar för en grundlagsändring också ska motsvara en viss andel av riks- dagens ledamöter, en s.k. kvorumregel. En sådan regel skulle ytter- ligare understryka vikten av beslut som berör den konstitutionella ordningen.

Visserligen har kvorumregler tidigare avfärdats i fråga om riksdags- beslut i allmänhet med hänvisning till att de kan öppna för obstruk- tionsmöjligheter för en minoritet samt leda till tidsförluster och be- svär i kammararbetet (se SOU 1972:15 s. 279). Invändningar av detta slag har emellertid inte samma bärkraft när det gäller bestämmelser som har tagits in i grundlagarna, i synnerhet inte när kommittén före- slår att det ska uppställas krav på kvalificerad majoritet när dessa ändras. Förändringar av sådana bestämmelser bör enligt kommittén inte kunna beslutas utan att en betryggande andel av folkets före- trädare står bakom dessa.

Mot att införa kvorumregler kan vidare anföras att sådana kan leda till att riksdagen i exceptionella situationer inte har möjlighet att fatta beslut till följd av svårigheter för ledamöterna att samlas i kammaren. Det bör dock framhållas att grundlagarnas kanske största betydelse ligger i att de utgör en garanti mot förändringar av den demokratiska ordningen just under orostider. Inte minst under sådana förhållan- den är det viktigt att den demokratiska legitimiteten för riksdagens beslutsfattande upprätthålls.