Beslut vid regeringssammanträde den 14 december 2023
För att skapa bättre förutsättningar för elever att nå behörighet till gymnasieskolans nationella program ska en särskild utredare se över hur elever i behov av mer undervisningstid kan få det. I det ingår att utreda hur en skyldighet för elever att delta i lovskola eller extra studietid eller annan läxhjälp kan utformas. Utredaren ska även se över bestämmelserna för när en rektor kan besluta att en elev ska gå om en årskurs, i syfte att underlätta sådana beslut. För att möjliggöra snabbare integration ska utredaren även undersöka om och hur undervisningstiden kan utökas för nyanlända elever.
Utredaren ska bl.a.
. bedöma och lämna förslag om i vilken utsträckning det ska bli obligatoriskt för huvudmän att erbjuda lovskola eller extra studietid i fler av de obligatoriska skolformerna och i fler årskurser,
. ta ställning till och föreslå i vilka av de obligatoriska skolformerna och i vilka årskurser som elever ska kunna bli skyldiga att delta i lovskola eller extra studietid eller annan läxhjälp,
. analysera förutsättningarna för rektorer att besluta att en elev ska gå om en årskurs och föreslå åtgärder för att underlätta sådana beslut,
. analysera förutsättningarna för och lämna förslag på hur undervisningstiden kan utökas för nyanlända elever, och
. lämna nödvändiga författningsförslag.
Uppdraget ska redovisas senast den 6 december 2024.
Undervisningstiden är central för elevers lärande. Att öka undervisningstiden för elever som behöver det kan bidra till bättre kunskapsutveckling och högre måluppfyllelse för fler elever. Alltför många elever lämnar i dag grundskolan utan att vara behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan. Av Statens skolverks statistik framgår att 14,8 procent, dvs. drygt 17 800 elever, inte var behöriga till något av gymnasieskolans nationella program när de avslutade grundskolan 2023. Andelen elever som vårterminen 2023 fick minst betyget E i alla ämnen i årskurs 9 uppgick till 73,2 procent.
Över tid har andelen elever som inte når behörighet till gymnasieskolan varit relativt konstant och flickor lyckas i något större utsträckning bli behöriga jämfört med pojkar.
Elever som inte är behöriga till ett yrkesprogram hänvisas till gymnasieskolans introduktionsprogram. Ungefär hälften av eleverna på introduktionsprogram har efter fem år påbörjat studier på ett nationellt program. Att uppnå behörighet till gymnasieskolans nationella program har stor betydelse för ungas förutsättningar för etablering på arbetsmarknaden och innebär mindre risk för kriminalitet. En fungerande skolgång är också en stark skyddsfaktor för barns och ungas psykiska hälsa. Mer undervisningstid till elever som behöver det ökar deras möjligheter att klara skolan och minskar risken för att de hamnar i utanförskap.
Elever har olika behov men samma rätt till en god utbildning.
Skolan ska arbeta kompensatoriskt och ge varje elev det stöd eleven behöver för att utvecklas så långt som möjligt. I skollagen (2010:800) anges att utbildningen inom varje skolform och inom fritidshemmet ska vara likvärdig oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 9 §). Det innebär att alla elever ska ha tillgång till en verksamhet med en så hög kvalitet att de fastställda målen för utbildningen nås, oavsett var i landet eleverna bor eller vilken skola de går i. För att lyckas med det behöver huvudmännen se till att varje skolenhet har likvärdiga förutsättningar, exempelvis vad gäller behöriga lärare, läromedel, möjligheter till stöd och tillgång till skolbibliotek. Likvärdighet innebär dock inte likformighet eller att skolans resurser ska fördelas lika. Resurser till utbildning inom skolväsendet ska i stället fördelas efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov (2 kap. 8 b §
skollagen).
Alla elever har rätt till ledning och stimulans för att kunna utvecklas så långt som möjligt. Om det kan befaras att en elev inte kommer att uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas och en utredning visar att eleven är i behov av särskilt stöd ska eleven få ett sådant stöd. Vid en utredning om särskilt stöd ska bl.a. samråd ske med elevhälsan, om det inte är uppenbart obehövligt (3 kap.
7 § skollagen). Såväl elever med behov av särskilt stöd som elever utan sådant behov kan gynnas av mer undervisningstid.
Elever med stödbehov har rätt att få de behoven tillgodosedda även under lovskola och extra studietid. Det är viktigt att andra stödinsatser inte uteblir eller skjuts upp med hänvisning till att en elev ges mer undervisningstid. I dessa direktiv används fortsättningsvis benämningen extra studietid för såväl extra studietid som andra varianter av hjälp med läxor och annat skolarbete utanför ordinarie undervisningstid
Andelen elever som uppnår behörighet till ett nationellt program i gymnasieskolan skiljer sig åt mellan olika elevgrupper.
Faktorer som påverkar möjligheten att uppnå behörighet är framför allt föräldrarnas utbildningsbakgrund och när det gäller utrikes födda elever har tiden i svensk skola också stor betydelse. Enligt Skolverket (rapport 467) har elevers socioekonomiska bakgrund sedan slutet av 00-talet fått ökad betydelse för hur elever lyckas i grundskolan. En annan viktig faktor är att elever med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar som t.ex. adhd eller autism är överrepresenterade bland elever som inte uppnår godkända betyg.
Regeringen anser att skolan behöver få bättre möjligheter att arbeta kompensatoriskt. Ett sätt att arbeta kompensatoriskt är att öka undervisningstiden genom lovskola eller extra studietid för elever vars lärande bedöms kunna gynnas av det. Att vissa elever särskilt kan gynnas av mer undervisningstid tidigt under skolgången, berörs i rapporten Långsiktiga effekter av mer undervisningstid (SNS Analys 64, juni 2020).
Regeringen anser att det är särskilt viktigt att elever i lägre årskurser, som riskerar att inte klara målen, får mer undervisning, och vill därför betona vikten av att insatser sätts in redan i de tidiga årskurserna. Lovskola och extra studietid innebär att elever får mer tid att lära och härigenom kan måluppfyllelsen och kunskapsutvecklingen förbättras.
I skollagen regleras vilken minsta undervisningstid elever ska få i olika skolformer (se t.ex. 10 kap. 5 §). Utöver den minsta totala undervisningstiden är huvudmän sedan 2017 enligt skollagen skyldiga att erbjuda lovskola för elever i årskurs 8 och 9 i grundskolan, som riskerar att inte uppfylla betygskriterierna för betyget E i ett eller flera ämnen och därigenom riskerar att inte uppnå behörighet till ett nationellt program i gymnasieskolan. Huvudmännen är sedan den 1 juli 2022 också skyldiga att erbjuda alla elever i årskurs 4-9 att delta i undervisning i form av extra studietid. Erbjudandet ska omfatta minst två timmar per vecka och denna tid ska inte räknas in i den minsta totala undervisningstiden (10 kap. 5 a § skollagen).
Regeringen vill framhålla att lovskola och extra studietid kan utgöra viktiga komplement till den obligatoriska undervisningen, under förutsättning att såväl den undervisning som ges i lovskola och under extra studietid som eventuell efterföljande betygssättning håller hög kvalitet.
Förutom den lovskola som är obligatorisk att erbjuda i årskurs 8 och 9 i grundskolan kan huvudmän söka statsbidrag för att erbjuda undervisning under skollov i fler årskurser i grundskolan samt i sameskolan, specialskolan och gymnasieskolan
(se förordningen [2014:47] om statsbidrag för undervisning under skollov). Dessutom kan huvudmän söka statsbidrag för läxhjälp för grundskolans lågstadium, anpassad grundskola, sameskola eller specialskola (se förordningen [2014:144] om statsbidrag för hjälp med läxor eller annat skolarbete utanför ordinarie undervisningstid).
Regeringen bedömer att fler elever än i dag är i behov av lovskola och extra studietid, inte minst i de tidiga årskurserna. Rätt stöd i rätt tid kan vara avgörande för godkända kunskapsresultat och kan dessutom minska behovet av större insatser senare under skolgången. Det finns därför anledning att se över vilka ytterligare skolformer och årskurser huvudmannens skyldighet att erbjuda lovskola och extra studietid bör omfatta. Uppdraget omfattar i denna del förskoleklassen, grundskolan, den anpassade grundskolan, specialskolan och sameskolan (de obligatoriska skolformerna).
Den samlade bilden visar att olika former av stöd till elever hittills har satts in sent i svensk grundskola. Statistik från Skolverket för läsåret 2022/23 visar exempelvis att andelen elever som får särskilt stöd är högst i årskurs 9. Mönstret att stödet sätts in först i slutet av grundskolan har sett likadant ut de senaste åren, och det medför risk för att elevens behov av stöd blir större än om insatser sätts in tidigt. I Skolverkets kunskapsöversikt Att läsa och förstå (Skolverket 2016) beskrivs hur bristande stöd i att utveckla läsförmåga tidigt kan leda till att eleven inte får förutsättningar att tillgodogöra sig kunskaper i olika ämnen i tillräcklig omfattning. Detta kan påverka elevens hela skoltid. Rapporten Långsiktiga effekter av mer undervisningstid (SNS Analys 64, juni 2020) visar att tidiga insatser i form av utökad undervisningstid i skolan kan bidra till att förbättra elevernas grundläggande färdigheter. I rapporten, som bygger på forskning under en period av flera skolreformer, tas undervisning på skollov upp som exempel på insatser som kan utjämna skillnader och livschanser på längre sikt.
Regeringen vill att fler elever ska bli behöriga till gymnasieskolans nationella program och anser därför att en elev som riskerar att inte nå sådan behörighet ska kunna vara skyldig att delta i lovskola och extra studietid om elevens lärare bedömer att det skulle gynna elevens lärande.
I Skolverkets rapport Statsbidragsfinansierad lovskola under 2016 och 2017 konstateras att det var stor skillnad mellan sökt belopp och slutligt bidragsutnyttjande. I Statens skolinspektions rapport Kartläggning av huvudmännens arbete med lovskola och eventuell prövning från 2020, framkommer att det inte är ovanligt att elever som erbjuds lovskola tackar nej till erbjudandet, trots att de har behov av mer undervisning för att bli behöriga till gymnasieskolan. Den vanligaste orsaken är att lovskolan konkurrerar med möjligheten till sommarjobb. Att elever som erbjuds lovskola väljer att tacka nej till att delta, visar att det finns ett behov av att se över bestämmelserna.
Det är särskilt viktigt att de elever i lägre årskurser som riskerar att inte klara målen får mer undervisning. Därför anser regeringen att det finns behov av att införa en skyldighet att delta i lovskola och extra studietid även för elever i lägre årskurser.
Förutsättningarna för att uppfylla en sådan skyldighet kan skilja sig åt mellan olika skolformer och årskurser, mellan elever med olika behov samt inom och mellan grupper av elever.
Det bör därför undersökas vilka elever som ska omfattas av en skyldighet att delta i lovskola och extra studietid samt hur omfattande skyldigheten ska vara. Om det visar sig finnas elever som visserligen är i behov av utökad undervisningstid men som inte bör omfattas av en skyldighet att delta i lovskola och extra studietid, behöver det finnas andra alternativ som bedöms vara effektiva för dessa elever.
Det bör undersökas och föreslås hur en skyldighet att delta i lovskola och extra studietid ska utformas. I det ingår att med utgångspunkt i att det bör vara rektorn som fattar ett sådant beslut, analysera hur lärarens behovsbedömning kan gå till och om vårdnadshavare ska ges möjlighet att delge sina synpunkter inför ett sådant beslut.
Frågan om obligatoriskt deltagande i lovskola och extra studietid, och därmed eventuellt utökad skolplikt, är förenad med ett antal rättsliga utmaningar. Exempelvis behöver principen om likabehandling och principen om barnets bästa i enlighet med FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen)
beaktas. Enligt 1 kap. 10 § skollagen ska barnets bästa vara utgångspunkt i all utbildning och annan verksamhet som rör barn.
Även frågan om huruvida ett beslut om obligatorisk lovskola eller extra studietid ska kunna överklagas kan behöva beaktas.
En annan utmaning är eventuella svårigheter med bemanningen med anledning av den rådande lärarbristen. Om fler elever deltar i lovskola och extra studietid kan behovet av lärare öka. Av Skolverkets rapport Lärarprognos 2021 framgår att det kommer att vara fortsatt brist på behöriga lärare framöver, även om det totala behovet av lärare minskat något jämfört med tidigare prognoser. Mot bakgrund av detta bör olika möjligheter undersökas för hur en utökad lovskola med bibehållen hög kvalitet skulle kunna bemannas. Här bör lösningar som olika huvudmän redan använder sig av beaktas.
. bedöma och föreslå i vilken utsträckning det ska bli obligatoriskt för huvudmän att erbjuda lovskola och extra studietid i fler av de obligatoriska skolformerna och i fler årskurser,
. analysera förutsättningarna för olika elevgrupper att omfattas av en skyldighet att delta i lovskola och extra studietid samt analysera konsekvenserna för dessa vid ett införande av en sådan skyldighet,
. ta ställning till och föreslå i vilka av de obligatoriska skolformerna och i vilka årskurser som elever ska kunna bli skyldiga att delta i lovskola och extra studietid,
. bedöma och föreslå hur en skyldighet för elever i de obligatoriska skolformerna att delta i lovskola eller extra studietid ska utformas,
. undersöka och presentera alternativa förslag till utökad undervisningstid för elevgrupper som utredningen eventuellt bedömer inte bör omfattas av en skyldighet att delta i lovskola och extra studietid,
. undersöka och lämna förslag på olika möjligheter för att säkerställa bemanningen av en utökad lovskola, och
. lämna nödvändiga författningsförslag.
Enligt skollagen får en rektor besluta att en elev i grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan eller sameskolan ska gå om en årskurs, om elevens vårdnadshavare medger det och det med hänsyn till elevens utveckling och personliga förhållanden i övrigt är lämpligast för eleven. Om det finns synnerliga skäl får rektorn även utan medgivande från elevens vårdnadshavare besluta att eleven ska gå om en årskurs
(7 kap. 11 c §). Rektorns beslut kan överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd (28 kap. 16 § skollagen). Det finns inga bestämmelser om att rektorn måste fatta ett beslut i frågan om en elev ska gå om en årskurs när ett sådant önskemål framställs av vårdnadshavare. Det finns inte heller någon möjlighet för vårdnadshavare att överklaga ett ställningstagande från rektorn att eleven inte ska gå om årskursen.
Det är angeläget att de möjligheter som finns för att ge mer undervisningstid till elever i behov av det används, redan från de tidiga årskurserna. Regeringens bedömning är att fler elevers lärande skulle gynnas om möjligheten att besluta ett extra studieår skulle nyttjas i högre utsträckning än i dag.
Av Skolverkets statistik framgår dock att möjligheten för rektorer att besluta att en elev ska gå om en årskurs utnyttjas i låg grad. Läsåret 2021/22 gick 0,2 procent av alla elever i grundskolan om en årskurs, dvs. 2 666 elever. Av de som gick om var 55 procent pojkar och 45 procent flickor. Det var
45 procent av eleverna som hade utländsk bakgrund, dvs. att eleven är född i annat land än Sverige, eller att elevens båda föräldrar är födda i annat land än Sverige. Av dessa var 32 procent födda i Sverige med två utrikes födda föräldrar och 68 procent var födda utomlands. Totalt 21 procent av eleverna som gick om hade föräldrar med högst grundskoleutbildning. Det var vanligast att elever gick om årskurs 9, följt av årskurs 1. Med hänsyn till att möjligheten för rektorer att besluta att en elev ska gå om en årskurs utnyttjas i låg grad finns det skäl att se över om nuvarande bestämmelser behöver ändras eller om andra åtgärder bör vidtas för att underlätta sådana beslut, särskilt i de tidiga årskurserna. Det finns även skäl att se över om det under vissa förutsättningar ska vara obligatoriskt för rektorer att besluta att en elev ska gå om en årskurs.
Det finns vidare behov att se över om en rektors beslut ska gälla även vid ett eventuellt skolbyte. En sådan ordning kan minska risken för att en elev byter skola för att slippa gå om en årskurs, något som skulle kunna vara aktuellt i de fall där rektorn fattat ett sådant beslut utan vårdnadshavares medgivande.
Som nämnts ovan finns det inga bestämmelser om att rektorn måste fatta ett beslut i frågan om en elev ska gå om en årskurs trots att ett sådant önskemål framställs av vårdnadshavare. Det finns inte heller någon möjlighet för vårdnadshavare att överklaga ett ställningstagande från rektorn att eleven inte ska gå om årskursen. Det finns skäl att se över om en reglering som möjliggör detta bör införas och hur den i så fall bör vara utformad. Vid dessa överväganden bör även intresset att begränsa skolledares administrativa börda beaktas.
. analysera förutsättningarna för rektorer att besluta att en elev ska gå om en årskurs och föreslå åtgärder för att underlätta sådana beslut,
. bedöma om det under vissa förutsättningar ska bli obligatoriskt för rektorer att besluta att en elev ska gå om en årskurs,
. ta ställning till om ett beslut att gå om en årskurs ska gälla även vid ett skolbyte,
. utreda om det bör införas en reglering om en skyldighet att under vissa förutsättningar pröva frågan om en elev ska gå om en årskurs och fatta ett formellt beslut i frågan,
. utreda om det ska gå att överklaga ett beslut att en elev inte
ska gå om en årskurs, och
. vid behov lämna nödvändiga författningsförslag.
Utökad undervisningstid för bl.a. nyanlända elever för en snabbare integration
För att möjliggöra snabbare integration bedömer regeringen att undervisningstiden för nyanlända elever kan behöva utökas. Med nyanländ avses i skollagen den som har varit bosatt utomlands men nu är bosatt i landet och har påbörjat sin utbildning här senare än höstterminens start det kalenderår då han eller hon fyller sju år. En elev ska inte längre anses vara nyanländ efter fyra års skolgång här i landet (3 kap. 12 a § skollagen). För nyanlända elever och elever som av andra skäl har behov av ytterligare undervisning i svenska kan det finnas ett behov av ytterligare språkträning. Många nyanlända elever saknar kontakter med svensktalande miljöer under lov. En språkstärkande lovskola skulle kunna undanröja risker för kunskapstapp som framför allt det långa sommaruppehållet, men även andra lov, kan innebära. En språkstärkande lovskola med delvis annan utformning och annat syfte än den sedan tidigare reglerade lovskolan kan bidra till att språkkunskaperna för nyanlända elever utvecklas snabbare och bibehålls. I betänkandet Kampen om tiden - mer tid till lärande (SOU 2021:30) framhålls att det finns behov av en språkstärkande sommarskola. Det finns exempel på kommuner som redan i dag erbjuder en språkstärkande lovskola. Genom att erbjuda språkstärkande lovskola till alla nyanlända elever i behov av det skulle förutsättningarna för att uppnå behörighet till gymnasieskolans nationella program kunna stärkas och likvärdigheten i utbildningen kunna öka.
Regeringen anser därför att möjligheterna att införa språkstärkande lovskola för nyanlända elever behöver utredas. I detta ingår att ge förslag på vilka skolformer och årskurser som ska omfattas av en språkstärkande lovskola, samt hur en sådan kan utformas. Det handlar exempelvis om lovskolans längd och om en eventuell tidsöverlappning med den sedan tidigare reglerade lovskolan samt om det är samma eller överlappande målgrupper som berörs av förslagen.
Huvudmän för gymnasieskola och anpassad gymnasieskola är inte skyldiga att erbjuda elever lovskola. Elever som går på språkintroduktion i gymnasieskolan har därmed inte rätt till lovskola på samma sätt som elever i grundskolans årskurser 8 och 9. Det bör ses över om detta ska ändras samt om även språkstärkande lovskola ska erbjudas elever på gymnasieskolans språkintroduktion. Det bör även utredas om det ska införas en skyldighet för elever på språkintroduktion, som bedöms vara i behov av lovskola eller språkstärkande lovskola, att delta i en sådan.
Regeringen anser att det är viktigt att nyanlända elever så tidigt och snabbt som möjligt lär sig svenska för att kunna lyckas i skolan och delta aktivt i samhället. Förutsättningarna för nyanlända elever att uppnå behörighet till gymnasieskolans nationella program och slutföra en gymnasieutbildning behöver stärkas. För att öka möjligheterna för nyanlända elever att snabbt lära sig svenska bör det också undersökas och lämnas förslag på om nyanlända elevers undervisningstid i grundskolan och motsvarande skolformer, i gymnasieskolan och i anpassade gymnasieskolan, kan utökas på något annat sätt än genom olika former av lovskola och extra studietid. I sammanhanget bör även andra elever i behov av ytterligare undervisning i svenska beaktas. Här bör ansatsen vara bred och även andra relevanta länders erfarenheter inom området bör beaktas. I arbetet ska principen om likabehandling, utifrån bl.a. diskrimineringslagen och Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter beaktas.
. analysera förutsättningarna för och lämna förslag om hur det kan bli obligatoriskt för huvudmän att erbjuda en språkstärkande lovskola för nyanlända elever samt föreslå hur en sådan lovskola kan utformas och vilka obligatoriska skolformer och årskurser som ska omfattas,
. analysera förutsättningarna för och lämna förslag om hur det kan bli obligatoriskt för huvudmän för gymnasieskola att erbjuda lovskola för nyanlända elever på introduktionsprogrammet språkintroduktion samt föreslå hur en sådan kan utformas,
. analysera förutsättningarna för och lämna förslag om hur det kan införas en skyldighet för nyanlända elever som bedöms vara i behov av det, att delta i lovskola eller språkstärkande lovskola samt föreslå hur en sådan skyldighet kan utformas,
. undersöka och lämna förslag på andra eventuella åtgärder som bör införas för att öka bl.a. nyanlända elevers undervisningstid,
. vid utformningen av sina förslag enligt utredningspunkterna ovan beakta principen om likabehandling som den kommer till uttryck i bl.a. diskrimineringslagen och Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter, och vid behov t.ex. göra justeringar av eller tillägg till målgruppen om det behövs för att förslaget ska bedömas vara förenligt med nämnda princip och lag, och
. lämna nödvändiga författningsförslag.
Utredaren ska redogöra för ekonomiska och andra konsekvenser av sina förslag. Förslagen ska redovisas så att konsekvenserna för respektive skolform och årskurs framgår. Utöver vad som följer av 14-15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska utredaren redovisa vilka konsekvenser de förslag som lämnas har för tillgången på utbildad personal inom skolväsendet. Utredaren ska beskriva och om möjligt kvantifiera de samhällsekonomiska effekterna av de förslag som utredaren lägger fram. Viktiga ställningstaganden i utformningen av förslagen, liksom alternativa lösningar som övervägts, ska beskrivas. Skälen till att övervägda lösningar har valts bort ska anges. Om förslagen innebär offentligfinansiella kostnader ska utredaren ge förslag till finansiering och då särskilt beakta de statsbidrag som lämnas för läxhjälp och lovskola. Utredaren ska ha ett barnrättsperspektiv i sitt arbete och redovisa konsekvenserna av förslagen med utgångspunkt i barnkonventionen samt utifrån FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.
Utredaren ska även redogöra för konsekvenserna av sina förslag utifrån principen om likabehandling, bl.a. utifrån diskrimineringslagen. I enlighet med 14 kap. 3 § regeringsformen ska utredaren beakta proportionalitetsprincipen i samband med överväganden om inskränkningar av den kommunala självstyrelsen och redogöra för sina bedömningar i detta avseende.
Utredaren ska samverka med berörda myndigheter och föra dialog med kommuner och regioner samt med andra aktörer och organisationer som är relevanta för uppdragets genomförande.
Utredaren ska hålla sig informerad om andra relevanta utredningar, exempelvis Utredningen om fler vägar till arbetslivet (U 2022:03), Utredningen om en minskad administrativ börda för förskollärare och lärare (U 2032:01) och Utredningen om likvärdiga betyg och meritvärden (U 2023:02). Utredaren ska även ta hänsyn till relevant arbete som pågår inom berörda myndigheter och Regeringskansliet.
Uppdraget ska redovisas senast den 6 december 2024.
(Utbildningsdepartementet)