Regeringens skrivelse 2023/24:104
Utvärdering av statens upplåning och | Skr. |
skuldförvaltning |
2023/24:104 |
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 18 april 2024
Tobias Billström
Erik Slottner (Finansdepartementet)
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I skrivelsen utvärderar regeringen statens upplåning och skuldförvaltning under perioden
•Statens skuld ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras samtidigt som risken i förvaltningen beaktas.
•Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav penningpolitiken ställer.
Utvärderingen avser såväl regeringens styrning som Riksgäldskontorets förvaltning av statsskulden. Målet för statsskuldspolitiken är långsiktigt och utvärderas därför över rullande femårsperioder. Skrivelsen ska överlämnas till riksdagen senast den 25 april vartannat år.
När det gäller den nu aktuella utvärderingsperioden kan följande noteras.
•Den okonsoliderade statsskulden minskade under utvärderingsperioden från 22 procent till 16 procent av BNP.
•Lånebehovet minskade totalt sett under utvärderingsperioden, men ökade dock under ett specifikt år, 2020. Kostnaden för statsskulden har under utvärderingsperioden stigit från historiskt låga nivåer, med en kraftig ökning under 2022 som främst berodde på den höga inflationen och en svagare krona, till att åter sjunka något under 2023.
•Riktlinjerna för statsskuldens förvaltning har antagit en mer övergripande styrning och blivit mer ändamålsenliga. Inför 2023 beslutades det att valutaexponeringen ska avvecklas successivt för att anta riktvärdet noll från och med 2027.
•Riksgäldskontorets styrning avseende statsskuldens löptid och sammansättning har varit i enlighet med regeringens riktlinjer.
1
Skr. 2023/24:104 | • Riksgäldskontorets principer och strategier för marknads- och skuld- |
vård bidrar till att uppnå det statsskuldspolitiska målet. | |
Sammantaget bedömer regeringen att såväl regeringens riktlinjer som | |
Riksgäldskontorets tillämpning av riktlinjerna i allt väsentligt har legat i | |
linje med målet för statsskuldspolitiken. |
2
5.3Sammantagen bedömning av kostnaderna och
3
Skr. 2023/24:104 | 1 | Mål, ramverk och process för |
statsskuldsförvaltningen
Sammanfattning: Regeringen fattar årligen beslut om riktlinjer för statsskuldens förvaltning. Riktlinjerna ska vara i enlighet med målet för statsskuldspolitiken. Riksgäldskontoret ansvarar för att upplåning och förvaltning görs inom ramen för regeringens riktlinjer och i enlighet med målet för statsskuldspolitiken. Regeringen utvärderar vartannat år förvaltningen av statsskulden i en skrivelse, som lämnas till riksdagen.
Målet för statsskuldspolitiken
Målet för statsskuldspolitiken är att statens skuld ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras samtidigt som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer (5 kap. 5 § budgetlagen [2011:203]).
Upplåningens ändamål
Regeringen får inte utan att riksdagen har medgett det ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten (9 kap. 8 § andra stycket regeringsformen). Riksgäldskontoret har till uppgift att ta upp och förvalta lån till staten enligt budgetlagen (3 § förordningen [2023:909]) med instruktion för Riksgäldskontoret). Enligt 5 kap. 1 § budgetlagen (2011:203) får Riksgäldskontoret, efter riksdagens bemyndigande och regeringens bestämmande, ta upp lån till staten för att
1.finansiera löpande underskott i statens budget och andra utgifter som grundar sig på riksdagens beslut,
2.tillhandahålla sådana krediter och fullgöra sådana garantier som riksdagen beslutat om,
3.amortera, lösa in och köpa upp statslån,
4.i samråd med Riksbanken tillgodose behovet av statslån med olika löptider, och
5.tillgodose Riksbankens behov av valutareserv.
Riksdagen lämnar sitt bemyndigande för ett budgetår i sänder.
Riktlinjer för statsskuldens förvaltning
Regeringen fattar årligen beslut om riktlinjer för statsskuldens förvaltning. | |
I riktlinjerna och i myndighetens instruktion framgår att Riksgäldskontoret | |
ska fastställa interna riktlinjer för hur regeringens riktlinjer ska genom- | |
föras i praktiken. De interna riktlinjerna fastställs av Riksgäldskontorets | |
styrelse och publiceras i myndighetens rapport Finans- och riskpolicy. Det | |
är operativa riktlinjer som reglerar utnyttjandet av positionsmandatet, | |
4 | löptiden i nominell respektive real kronskuld, valutafördelningen i valuta- |
skulden samt principer för marknads- och skuldvård. Därutöver tillämpar Skr. 2023/24:104 Riksgäldskontoret olika förvaltningsstrategier. I regeringens riktlinjer för statsskuldsförvaltningen bestäms avvägningen mellan kostnad och risk,
medan riktvärden för den praktiska implementeringen i statsskuldsförvaltningen bestäms i Riksgäldskontorets interna riktlinjer.
Processen för styrning och utvärdering
Statsskuldspolitiken har styrts och utvärderats enligt nuvarande process sedan 1998. Riksdagen har beslutat målet och regeringen fastställer i årliga riktlinjebeslut den övergripande inriktningen och avvägningen mellan kostnad och risk. Styrnings- och utvärderingsprocessen kan sammanfattas enligt nedan:
•Senast den 1 oktober lämnar Riksgäldskontoret förslag till riktlinjer för statsskuldens förvaltning till regeringen.
•Riktlinjeförslaget remitteras till Riksbanken för yttrande.
•Senast den 15 november fattar regeringen beslut om riktlinjer för statsskuldens förvaltning för kommande år.
•Under verksamhetsåret ansvarar Riksgäldskontoret för upplåning och förvaltning enligt de riktlinjer som regeringen beslutat.
•Den 22 februari tar utvärderingsprocessen formellt sin början då Riksgäldskontoret lämnar underlag för utvärdering till regeringen.
•Senast den 25 april vartannat år lämnar regeringen en utvärdering till riksdagen i form av en skrivelse, som avser såväl regeringens styrning som Riksgäldskontorets förvaltning av statsskulden. Målet för statsskuldspolitiken är långsiktigt och utvärderas därför över rullande femårsperioder.
•Sedan 2008 kompletteras utvärderingsskrivelsen med en extern granskning av Ekonomistyrningsverket (ESV). Den externa granskningen innehåller, förutom en bedömning av måluppfyllelsen, i vissa fall även förslag till förändringar i styrningen. ESV presenterar sin granskning i rapporten Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning
Budgetmässig hantering av räntor på statsskulden
Räntebetalningarna på statsskulden finansieras via statsbudgetens utgifts- | |
område 26 Statsskuldsräntor m.m. anslag 1:1 Räntor på statsskulden. Den | |
budgetpåverkande redovisningen är utgiftsmässig och baseras i princip på | |
hur mycket ränta som betalas respektive år (kassamässigt). Upplånings- | |
tekniska faktorer gör att det ibland uppkommer variationer i betalningarna | |
som inte kan hänföras till det enskilda årets |
|
förhållanden. Regeringen har därför på kort sikt begränsad möjlighet att | |
påverka de kassamässiga ränteutgifterna. Bland annat av det skälet ligger | |
utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. utanför utgiftstaket. Ett ytter- | |
ligare skäl är att staten alltid ska kunna fullgöra sina betalningsåtaganden | |
gentemot långivarna. I den kostnadsmässiga redovisningen av stats- | 5 |
Skr. 2023/24:104 skulden, vilken påverkar statens finansiella sparande, justeras för de upplåningstekniska faktorerna.
Riksgäldskontoret ges rätt att överskrida anslag 1:1 Räntor på statsskulden och anslag 1:3 Riksgäldskontorets provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning i enlighet med ett särskilt bemyndigande i budgetlagen (3 kap. 9 §). Detta motiveras av att staten alltid ska kunna fullgöra sina åtaganden inom ramen för upplåningsverksamheten.
2Finanspolitisk och makroekonomisk utveckling
Sammanfattning: Under utvärderingsperioden minskade den okonsoliderade statsskulden både mätt i miljarder kronor och som andel av BNP. Lånebehovet har varierat kraftigt från år till år och var vid periodens slut negativt. Såväl korta som långa statsräntor var till en början stabila och låga, men ökade sedan snabbt under 2022 och 2023.
I början av utvärderingsperioden var inflationen stabil. Mot bakgrund av bl.a. stigande energipriser och pandemirelaterade utbudsstörningar påbörjades sedan en brant inflationsuppgång som toppade på 12,3 procent i slutet av 2022 och sedan sjönk i snabb takt.
Den svenska kronan har varit svag under hela utvärderingsperioden, och försvagades kraftigt under 2022 och inledningsvis 2023, men utvecklades positivt gentemot euron och schweizerfrancen i slutet av 2023.
Den finanspolitiska och makroekonomiska utvecklingen har stor betydelse för statsskuldsförvaltningen och utvecklingen av statsskuldens kostnader och risker. I detta avsnitt redovisas utvecklingen av statsskulden, statens lånebehov och de makroekonomiska faktorer som har störst direkt påverkan på statsskulden. Det är även dessa förutsättningar som ligger till grund för regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning och Riksgäldskontorets tillämpning av riktlinjerna.
2.1Statsskuld och statens lånebehov
Statsskulden påverkas av den ekonomiska utvecklingen och av ekono-
6
Figur 2.1 | Statens lånebehov | Skr. 2023/24:104 | |||||||||||||||||||||||
Miljarder kronor | |||||||||||||||||||||||||
250 | |||||||||||||||||||||||||
Primärt nettolånebehov | |||||||||||||||||||||||||
200 | |||||||||||||||||||||||||
Nettolånebehov | |||||||||||||||||||||||||
150 | |||||||||||||||||||||||||
Räntebetalningar | |||||||||||||||||||||||||
100 | |||||||||||||||||||||||||
50 | |||||||||||||||||||||||||
0 | |||||||||||||||||||||||||
2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | ||||||||||||||
Källa: Riksgäldskontoret
Statens nettolånebehov är detsamma som budgetsaldot med omvänt tecken. Det primära nettolånebehovet utgörs av budgetsaldot med omvänt tecken exklusive statsskuldsräntor och Riksgäldskontorets nettoutlåning. En tillbakablick över det senaste decenniet i figur 2.1 visar att nettolånebehovet kan variera kraftigt mellan åren. I jämförelse med 2022 ökade nettolånebehovet 2023 med 145 miljarder kronor men antog fortsatt ett negativt värde. Minskningen av budgetöverskottet förklaras i huvudsak av minskat bidrag från Riksgäldskontorets nettoutlåning. Under 2022 stärktes budgetsaldot via nettoutlåningen av ett ovanligt högt inflöde av flaskhalsintäkter, till följd av stora prisskillnader mellan elområden. Året därpå minskade nettoutlåningens bidrag till budgetsaldot på grund av utbetalningar av elstöd till elkonsumenterna, finansierade av flaskhalsintäkter. År 2023 var det tredje året i rad med ett positivt budgetsaldo.
Räntebetalningarna har under det senaste decenniet varit låga till följd av en lägre statsskuld samt det långvariga låga ränteläget, som inneburit att när äldre obligationer med höga kupongräntor förfallit har de ersatts av obligationer med lägre kupongräntor. Att räntebetalningarna ökade med nästan 5 miljarder kronor mellan 2022 och 2023 förklaras framför allt av att det högre ränteläget innebar att Riksgäldskontoret emitterade obligationer till underkurs, i motsats till 2022 då emissionerna resulterade i överkurser. När Riksgäldskontoret emitterar obligationer med överkurs uppstår en ränteinkomst, och när emitteringen sker till underkurs uppstår en ränteutgift.
7
Skr. 2023/24:104 | Figur 2.2 | Statsskuldens utveckling | ||||||||||||||||
Okonsoliderad statsskuld | ||||||||||||||||||
Miljarder kronor | Andel av BNP | |||||||||||||||||
1600 | 80% | |||||||||||||||||
1400 | Miljarder kronor | 70% | ||||||||||||||||
1200 | Andel av BNP | 60% | ||||||||||||||||
1000 | 50% | |||||||||||||||||
800 | 40% | |||||||||||||||||
600 | 30% | |||||||||||||||||
400 | 20% | |||||||||||||||||
200 | 10% | |||||||||||||||||
0 | 0% | |||||||||||||||||
1975 | 1979 | 1983 | 1987 | 1991 | 1995 | 1999 | 2003 | 2007 | 2011 | 2015 | 2019 | 2023 | ||||||
Källa: Riksgäldskontoret
Av Figur 2.2 framgår att den okonsoliderade statsskulden som andel av BNP uppgick till 16 procent 2023, vilket historiskt sett är en mycket låg kvot (i nominella belopp motsvarar denna andel 1 028 miljarder kronor). I den okonsoliderade statsskulden ingår alla lån som Riksgäldskontoret tagit för statens räkning, till skillnad från den konsoliderade statsskulden där inomstatligt ägande räknas bort. En låg statsskuld medför bl.a. lägre kostnader och minskad risk för stora variationer i kostnaden för statsskuldens förvaltning, framför allt för att en ränteuppgång får mindre genomslag. Slutligen medför en lägre statsskuld som andel av BNP att det finns större marginal för staten att i ett krisläge låna upp stora belopp utan att räntorna stiger kraftigt.
8
Figur 2.3 | Jämförelse av Maastrichtskulden mellan olika |
Skr. 2023/24:104 |
Tredje kvartalet 2023 |
Grekland
Italien
Portugal
Spanien
Belgien
Frankrike
Euroområdet (19)
EU (27)
Tyskland
Finland
Irland
Danmark
Sverige
0% | 20% | 40% | 60% | 80% | 100% | 120% | 140% | 160% | 180% |
Källa: Eurostat
Vid jämförelse av den offentliga sektorns skuldsättning i olika
Riksbankens innehav av statspapper
I figur 2.4 visas utestående volym av nominella statsobligationer och Riksbankens innehav. Vid utgången av 2023 var Riksbankens innehav av statspapper drygt 209 miljarder kronor, vilket motsvarar drygt 39 procent av den totala utestående volymen av statspapper på andrahandsmarknaden. Riksbanken påbörjade i april 2023 försäljningar av sitt innehav av statspapper, och dess andel av utestående statsobligationerna har minskat från som högst 55 procent 2020 till 39 procent i slutet av 2023 i nominella termer. Vid utgången av 2023 var Riksbanken dock fortsatt den enskilt största innehavaren av svenska statspapper. Riksbankens innehav av statspapper har haft en stor inverkan på avkastningskurvan på svenska statspapper (se Figur 2.6). Riksbankens statsobligationsköp inleddes i syfte att sänka avkastningskurvan och därmed påverka inflationen.
9
Skr. 2023/24:104 | Figur 2.4 | Utestående volym av nominella statsobligationer och | ||
Riksbankens innehav | ||||
Miljarder kronor | Procent | |||
800 | 60% | |||
700
600
500
400
300
40%
20%
200
Utestående
100Utestående minus Riksbankens innehav
0 | 0% | |||||||||||||
2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 |
Källa: Riksgäldskontoret och Riksbanken
2.2Stigande räntor under utvärderingsperioden
Statens upplåning är kontinuerlig och sker både på kort och lång sikt. En större andel korta och rörliga lån medför att statsskulden blir känsligare för förändrade marknadsräntor. Majoriteten av statsskulden består dock av obligationer med längre löptider, vilket innebär att det till stor del är de historiska räntorna som påverkar kostnaderna för statsskulden.
Av figur 2.5 framgår hur räntorna på andrahandsmarknaden för statsobligationer med tre olika löptider utvecklats sedan 2009. Räntorna har stigit kraftigt under de senaste åren efter en relativt stabil period med lägre räntor. Under hösten 2023 förväntade sig marknaderna kommande sänkningar av styrräntan, vilket ledde till en nedgång i marknadsräntorna.
10
Figur 2.5 | Utvecklingen av svenska statsräntor | Skr. 2023/24:104 |
5Ränta (procent)
Statsobligation 30 | år (emitterades | ||||||||||||||||||||||||||||||||
4 | 2009) | ||||||||||||||||||||||||||||||||
Statsobligation 10 | år | ||||||||||||||||||||||||||||||||
3 | Statsskuldväxel 3 mån | ||||||||||||||||||||||||||||||||
2 | |||||||||||||||||||||||||||||||||
1 | |||||||||||||||||||||||||||||||||
0 | |||||||||||||||||||||||||||||||||
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
Källa: Macrobond
Statens kostnad för att låna på olika löptider kan förenklat beskrivas med hjälp av avkastningskurvan på svenska statspapper (se figur 2.6). Denna illustrerar sambandet mellan räntor och löptider på statspapper. Avkastningskurvans lutning påverkar utbytesförhållandet mellan kostnad och risk. För det mesta är räntan på längre löptider högre än räntan på kortare löptider, vilket speglar de större riskerna med att hålla obligationer under längre perioder. När avkastningskurvan har en positiv lutning kan upplåning göras på kortare löptider (statsskuldväxlar) till lägre ränta än upplåning på längre löptider (statsobligationer). Därmed ökar kostnadsbesparingen relativt sett med att låna på kortare löptider och tvärtom. Samtidigt får en ränteuppgång snabbare genomslag på räntekostnaderna när upplåningen har skett på korta löptider. Detta ökar risken för variationer i räntekostnaderna.
Som en följd av den stigande inflationen har de i ett historiskt perspektiv låga statsobligationsräntorna stigit sedan årsskiftet 2021/2022. Det har skett i takt med Riksbankens beslut att strama åt penningpolitiken med snabba räntehöjningar och förväntningar om hur styrräntan kommer att utvecklas framöver. Detta har gett ett tydligt genomslag på räntor för samtliga löptider, i synnerhet för räntor med de kortaste löptiderna. Skillnaden mellan räntor med korta och långa löptider har därför minskat vilket resulterat i en relativt flack avkastningskurva. Under sommaren 2022 inverterade avkastningskurvan, dvs. statsobligationsräntor med korta löptider låg högre än statsobligationsräntor med långa löptider. Budskapet från en inverterad avkastningskurva är att under det att räntorna är höga för närvarande, kommer den ekonomiska tillväxten i framtiden att bli långsammare och inflationen lägre. Inverteringen av avkastningskurvan har i stort sett kvarstått sedan dess och under hela 2023 var räntan på tvååriga statsobligationer högre än den tioåriga statsobligationsräntan.
11
Skr. 2023/24:104 | Figur 2.6 | Avkastningskurva för svenska statspapper, årsgenomsnitt | ||
5,0 | ||||
Ränta (procent) | ||||
4,0 | ||||
3,0 | ||||
2,0 | ||||
1,0 | ||||
0,0 | ||||
2021 | 2022 | 2023 | ||
Löptid (år) | ||||
0,0 | 5,0 | 10,0 |
Källa: Riksbanken
Anm. Diagrammet visar årsgenomsnitt för marknadsräntor beträffan de utfall
2.3Inflationstopp under utvärderingsperioden
Sedan inflationsmålet infördes 1993 har svensk inflation varit låg och stabil, en trend som bröts under utvärderingsperioden. En låg och stabil inflation medför att osäkerheten om hur priserna kommer att utvecklas framöver minskar, vilket bidrar till att räntorna och därmed lånekostnaderna blir lägre än de annars skulle ha varit. En hög inflationstakt medför det motsatta. Det medför även att det nominella beloppet på statsskulden blir mindre i relation till den allmänna prisnivån i ekonomin, dvs. realvärdet på statsskulden minskar. Samtidigt innebär högre inflation oftast högre räntor, vilket medför ökade kostnader för statsskulden.
I figur 2.7 visas inflationstakten mätt som KPI för åren 2008 till 2023. Under 2022 ökade inflationstakten snabbt till följd av stigande energipriser och utbudsstörningar. Inflationen mätte som högst 12,3 procent i slutet av 2022. Inflationstakten har sedan dess minskat, bl.a. till följd av Riksbankens höjningar av styrräntan och hade i slutet av 2023 sjunkit till 4,4 procent.
12
Figur 2.7 | Inflationstakten enligt KPI, |
Skr. 2023/24:104 |
14,0
Konsumentprisindex (KPI)
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
-2,0
-4,0
Källa: SCB
För realobligationer betalas innehavaren dels en fast realränta, dels en kompensation för den faktiska inflationen under löptiden. Den reala kronskulden påverkas alltså mer direkt av ökningar i inflationen i jämförelse med nominella statsobligationer. Om utfallet för inflationen blir högre stiger därför kostnaden för realskulden.
2.4Svag krona under utvärderingsperioden
Kronkursen påverkar statsskulden genom statskuldens exponering i utländsk valuta. När kronan stärks sjunker det nominella värdet i kronor på utländska lån och vice versa. Kronkursens utveckling gentemot utländska valutor har därmed stor betydelse för valutaskuldens utveckling och kostnader förknippade ned denna. Under utvärderingsperioden har den svenska kronan varit svag historiskt sett. Perioden har präglats av osäkerhet på de finansiella marknaderna vilket brukar leda till att kronan för en tid försvagas mot större och mer likvida valutor. I Figur 2.8 visas kronans valutakurs gentemot euron, den amerikanska dollarn, schweizerfrancen och den norska kronan under utvärderingsperioden. I slutet av 2021 värderades kronan till 9,04 mot den amerikanska dollarn, jämfört med 10,42 i slutet av 2022. I slutet av 2023 stärktes kronan något och värderades vid årets utgång till 10,05 mot den amerikanska dollarn. Kronkursen mot euron uppgick till cirka 12 kronor i mitten av 2023 men slutade på 11,10 jämfört med 11,12 ett år tidigare. Majoriteten av statens upplåning sker i svenska kronor och valutaskuldens storlek som andel av den totala statsskulden är därför liten (7,5 procent vid utgången av 2023).
13
Skr. 2023/24:104 | Figur 2.8 | Kronans valutakurs mot USD, EUR, CHF och NOK | |||||||||||||||||
13 | SEK per USD (vänster axel) | SEK per EUR (vänster axel) | 1,15 | ||||||||||||||||
12,5 | |||||||||||||||||||
SEK per CHF (vänster axel) | SEK per NOK (höger axel) | 1,1 | |||||||||||||||||
12 | |||||||||||||||||||
11,5 | 1,05 | ||||||||||||||||||
11 | |||||||||||||||||||
10,5 | 1 | ||||||||||||||||||
10 | |||||||||||||||||||
9,5 | 0,95 | ||||||||||||||||||
9 | 0,9 | ||||||||||||||||||
8,5 | |||||||||||||||||||
8 | 0,85 | ||||||||||||||||||
2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | ||||||||||||||
Källa: Macrobond
3Utveckling av riktlinjerna för statsskuldens förvaltning
Sammanfattning: År 2020 ändrades riktlinjerna för valutaexponeringen från att exponeringen skulle minska till att exponeringen skulle lämnas oförändrad. Detta ändrades sedan i riktlinjerna för 2023 till att valutaexponeringen ska avvecklas successivt för att anta riktvärdet noll från och med 2027. I riktlinjerna för 2023 upphörde även redovisningen av resultat för upplåning på privatmarknaden.
Andelen real kronskuld har i regeringens riktlinjer under hela utvärderingsperioden styrts mot 20 procent på lång sikt.
Sedan 2020 gäller ett gemensamt löptidsintervall för alla skuldslag.
Som framgår av avsnitt 1 fattar regeringen årligen beslut om riktlinjer för statsskuldens förvaltning. I detta avsnitt redovisas en sammanställning av hur riktlinjerna har förändrats under utvärderingsperioden.
3.1Förändringar i regeringens riktlinjer
För 2022 och 2023, som är de tillkommande åren sedan föregående utvärderingsperiod, skedde två förändringar när det gäller förvaltningen av statsskulden. I riktlinjerna för 2023 förändrades styrningen av statsskuldens exponering i utländsk valuta, från att valutaexponeringen ska vara oförändrad till att den ska avvecklas successivt och anta riktvärdet noll från och med den 1 januari 2027. Avvecklingen ska utvärderas mot
en jämn minskningstakt under perioden
14
avvecklingstakten beslutas av Riksgäldskontoret. Den andra förändringen Skr. 2023/24:104 är att redovisningen av resultat för upplåning på privatmarknaden upphör.
Denna riktlinje togs bort mot bakgrund av att den sista premieobligationen förföll 2021. Även denna förändring gjordes i riktlinjerna för 2023. I tabell
3.1visas förändringarna i regeringens riktlinjer som skett under utvärderingsperioden.
Tabell 3.1 Förändringar i regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning
2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | |
Reala obligationer | 20 | 20 | 20 | 20 | 20 |
(andel i procent) | |||||
Valutaexponering | minskning | oförändrad | oförändrad | oförändrad | avvecklas |
(förändring mdkr) | med högst | exponering3 | exponering | exponering | successivt4 |
- 30 | |||||
Nominella | resterande | resterande | resterande | resterande | resterande |
obligationer | andel | andel | andel | andel | andel |
Kronskuld1 | |||||
Valutaskulden | |||||
Statsskulden2 | |||||
1År 2019 infördes ett gemensamt styrintervall för både nominell och real kronskuld.
2År 2020 infördes ett gemensamt styrintervall för hela statsskulden
3År 2020 förändrades styrningen av valutaskulden till att minskningen av statsskuldens valutaexponering ska upphöra i avvaktan på Riksgäldskontorets analys av statsskuldens strategiska sammansättning.
4År 2023 påbörjades avvecklingen av valutaexponeringen för att anta riktvärdet noll den 1 januari 2027.
3.2Statsskuldens sammansättning – skuldandelar
Styrning av valutaexponeringen
Inriktningen har sedan en tid tillbaka varit att minska valutaexponeringen i statsskulden. I regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning för åren
År 2020 ändrades riktlinjerna för valutaexponeringen från att exponeringen skulle minska till att minskningen upphör i avvaktan på Riksgäldskontorets analys av statsskuldens strategiska valutaexponering. Bakgrunden till förändringen var att Riksgäldskontoret i förslag till riktlinjer för 2020 framförde att myndigheten beslutat att genomföra en ny analys av statsskuldens strategiska valutaexponering med anledning av de föregående årens snabba förändringar på de finansiella marknaderna.
I väntan på analysen avvaktade man med minskningen av valutaexponeringen.
Riksgäldskontorets slutliga analys presenterades i samband med förslagen till riktlinjer
valutaexponering inte ger någon systematisk besparing samtidigt som
15
Skr. 2023/24:104 risken i form av kostnadsvariation ökar. Riktvärdet bör alltså vara noll. Statsskuldens faktiska valutaexponering kommer dock att variera runt riktvärdet till följd av Riksgäldskontorets hantering av valutaflöden och valutarisker i den löpande verksamheten. Regeringen fastställde i riktlinjebeslutet för 2023 att statsskuldens exponering i utländsk valuta ska avvecklas. Detta ska göras successivt från början av 2023 till och med slutet av 2026 för att anta riktvärdet noll från och med 2027. Det innebär en minskning med i genomsnitt 25 miljarder kronor per år. Avvecklingen ska utvärderas på årsbasis mot en jämn takt. Att utvärderingen görs mot en jämn minskningstakt är inte styrande för den faktiska avvecklingstakt som Riksgäldskontoret beslutar. Riksgäldskontoret beslutar med andra ord om den faktiska avvecklingstakten. Riksgäldskontorets bedömning är att detta tillvägagångssätt inte kommer att påverka kronkursen.
I sin utvärderingsrapport välkomnar ESV Riksgäldskontorets analys och slutsatsen att valutaexponeringen bör avvecklas. ESV bedömer även att den valda avvecklingsperioden på fyra år är en rimlig medelväg för att balansera kostnad och risk. Däremot konstateras det i rapporten att beslutet att pausa avvecklingen av valutaexponeringen under
Styrning av andelen real skuld
I regeringens riktlinjer har andelen real skuld under hela utvärderingsperioden styrts mot 20 procent på lång sikt.
Argumenten som talar för att emittera reala obligationer är att bidra till en breddad investerarbas samtidigt som det även finns ett åtagande gentemot nuvarande investerare. Samtidigt försvåras detta av den ansträngda likviditeten. ESV menar att Riksgäldskontoret bör fortsätta analysarbetet i frågan och redovisa slutsatser där det är tydligt vilka avvägningar som gjorts även kopplat till marknaden för de nominella obligationerna.
I sin utvärderingsrapport för 2023 anför ESV att den relevanta frågan vad gäller realobligationer är huruvida de ska ingå alls i sammansättningen snarare än vilken andel de ska utgöra. ESV menar att Riksgäldskontoret bör analysera huruvida upplåning i realobligationer är fortsatt rimlig på sikt om det inte finns starka kostnads- eller riskargument som tyder på det motsatta. Frågan utreds även internationellt, exempelvis slutade Tyskland att ge ut realobligationer under 2023. Realobligationerna uppvisar högre kostnader och större risk, mätt som kostnadsvariation, jämfört med nominella obligationer. I avsaknad av analys av andra relevanta aspekter och en samlad diskussion kring detta i Riksgäldskontorets underlag anför ESV att det är svårt att göra någon annan bedömning än att real-
16
obligationerna i nuläget inte bidrar till det långsiktiga målet för stats- Skr. 2023/24:104 skuldsförvaltningen.
Riksgäldskontoret genomförde under 2023 en enkätundersökning bland återförsäljare och svenska investerare. Resultaten stöder bilden att marknaden för realobligationer inte fungerar på ett tillfredsställande sätt. Detta påvisas av lägre efterfrågan i auktioner och minskad omsättning på andrahandsmarknaden. Likviditeten är, trots en mindre förbättring, fortsatt ansträngd givet marknadens ringa storlek. Detta påverkar i sin tur efterfrågan.
Regeringen instämmer i ESV:s bedömning att en analys av statsskuldenssammansättning och behov av förändringar bör göras löpande inom Riksgäldskontorets verksamhet och redovisas till regeringen i underlaget för utvärdering av skuldförvaltningen samt i Riksgäldskontorets förslag till riktlinjer.
Privatmarknadsupplåning
Riksgäldskontoret beslutade att upphöra med privatmarknadsupplåning 2018 efter att ha pausat sedan 2016 då kostnadsfördelen bedömdes saknas. I riktlinjerna för 2019 utgick således riktlinjen om att privatmarknadsupplåning ska vara en del i finansieringen av statsskulden. I och med att den sista premieobligationen förföll 2021 beslutade regeringen i riktlinjerna för 2023 att redovisningen av kostnadsbesparingen för upplåningen på privatmarknaden kunde upphöra.
3.3Statsskuldens löptid
Under utvärderingsperioden har riktlinjerna för statsskuldens förvaltning avseende löptiden fått en mer övergripande styrning. I riktlinjerna för 2019 slogs löptiden för den reala och den nominella skulden ihop, vilket delvis hade sin bakgrund i att strategin gällande löptid hade förändrats till att vara densamma för både reala och nominella obligationer. Det gemensamma löptidsintervallet skrevs då till
Riksgäldskontoret ska fastställa interna riktlinjer baserade på regeringens riktlinjer. Besluten ska bl.a. avse utnyttjandet av positionsmandatet, valutafördelningen i valutaskulden och principer för marknads- och skuldvård. För att främja transparensen mot marknadens aktörer fastställer Riksgäldskontoret separata riktvärden för respektive skuldslag.
17
Skr. 2023/24:104 | 4 | Riksgäldskontorets tillämpning av |
riktlinjerna | ||
Som en del i regeringens utvärdering av statens upplåning och skuld- | ||
förvaltning ingår att utvärdera Riksgäldskontorets tillämpning av de av | ||
regeringen årligen beslutade riktlinjerna. I detta avsnitt redovisas | ||
utvärderingen i den delen. | ||
4.1 | Statsskuldens sammansättning – skuldandelar | |
Regeringens bedömning: Den reala kronskulden ska enligt | ||
regeringens riktlinjer långsiktigt vara 20 procent av den totala skulden. | ||
Under utvärderingsperioden har den reala kronskulden oftast legat över | ||
20 procent. Mot bakgrund av de svårigheter som finns med att | ||
kortsiktigt styra den reala kronskulden samt den osäkerhet som gäller | ||
lånebehov och statsskuldens utveckling under utvärderingsperioden, | ||
bedöms Riksgäldskontorets tillämpning ha varit förenlig med | ||
regeringens riktlinjer. | ||
För 2019 var regeringens riktlinjer att statsskuldens exponering i | ||
utländsk valuta skulle minska med högst 30 miljarder kronor per år. I | ||
riktlinjerna för 2020 beslutade dock regeringen att valutaexponeringen | ||
skulle vara oförändrad, och i riktlinjerna för 2023 beslutades att | ||
valutaexponeringen ska avvecklas successivt till och med 2026. | ||
Riksgäldskontoret har styrt valutaexponeringen i enlighet med | ||
regeringens riktlinjer. | ||
Skälen för regeringens bedömning | ||
Real kronskuld | ||
Enligt regeringens riktlinjer ska den reala kronskulden på lång sikt vara | ||
20 procent av den totala skulden. Andelen real kronskuld beror dels på den | ||
sammanlagda statsskuldens utveckling, dels på inflationstakten. Båda | ||
dessa variabler är som svåra att förutse. Därtill är marknaden för | ||
realobligationer relativt liten vilket leder till en sämre likviditet jämfört | ||
med för nominella statsobligationer. Det saknas även en utvecklad | ||
marknad för derivat kopplade till realobligationer. Sammantaget medför | ||
detta att en alltför stor emission av realobligationer riskerar driva upp | ||
realobligationsräntorna på kort sikt och skapa osäkerhet om det framtida | ||
utbudet av realobligationer. Omvänt skulle en kraftig minskning, via | ||
återköp, riskera att medföra merkostnader. De ovannämnda svårigheterna | ||
med att kostnadseffektivt styra andelen real kronskuld på kort sikt | ||
motiverar att målandelen på 20 procent är långsiktig. | ||
Som framgår av Figur 4.1 har andelen real kronskuld legat över | ||
riktvärdet för perioden 2019‒2023 förutom under 2021. Realskuldens | ||
avvikelse från dess riktvärde har under utvärderingsperioden varit cirka | ||
fem procentenheter som mest, och dess andel av statsskulden har i | ||
genomsnitt varit 23,2 procent. I slutet av 2020 förföll en realobligation | ||
18 | vilket orsakade den kraftiga nedjusteringen av realskuldens andel som | |
illustreras i Figur 4.1. Ökningen sedan 2021 kan härledas till den relativt Skr. 2023/24:104 snabba minskningen av statsskulden och att realskuldens andel inte kan
anpassas lika snabbt till rådande omständigheter som andra skuldslag. Riksgäldskontoret räknar med att andelen kommer att vara högre än riktvärdet fram till 2025 då nästa realobligationsförfall sker.
Figur 4.1 | Andelen realskuld och dess långsiktiga riktmärke | |||||
28% | ||||||
Realskuld | Riktvärde för realskulden | |||||
26% | ||||||
24% | ||||
22% | ||||
20% | ||||
18% | ||||
16% | ||||
14% | ||||
2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 |
Källa: Riksgäldskontoret
Valutaexponering
Valutaexponeringen fluktuerade marginellt under perioden
19
Skr. 2023/24:104 | Figur 4.2 | Valutaexponering och dess andel av statsskulden | |||
Miljarder kronor | Procent | ||||
130 | 13% | ||||
Valutaskuld till aktuell valutakurs, mdkr | |||||
120 | 12% | ||||
Valutaskuldens andel av statsskulden, % | |||||
110 | 11% | ||||
100 | 10% | ||||
90 | 9% | ||||
80 | 8% | ||||
70 | 7% | ||||
60 | 6% | ||||
50 | 5% | ||||
2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 |
Källa: Riksgäldskontoret
Ingen ny statlig grön obligation har emitterats
Sammanlagt emitterade Riksgäldskontoret statliga gröna obligationer för 20 miljarder kronor under utvärderingsperioden. Gröna obligationer utgör ett komplement till de nominella statsobligationerna i svenska kronor och de medel som lånas upp kopplas till utgiftsposter i statens budget som rör hållbara investeringar och projekt. Valet av utgifter görs utifrån Sveriges miljö- och klimatmål.
De gröna obligationerna omfattas av riktlinjerna för nominella obligationer. För att Riksgäldskontoret ska ha möjlighet att planera för och emittera ytterligare gröna obligationer inom ramen för statsskuldsförvaltningen behövs regeringens beslut om vilka gröna utgifter som ska anses berättigade i statsbudgeten.
4.2Statsskuldens löptid
Regeringens bedömning: Riksgäldskontorets styrning av löptiden i statsskulden har följt regeringens riktlinjer.
Styrningen av löptiden har under utvärderingsperioden utvecklats mot ett övergripande löptidsmått för hela statsskulden. Löptiden för hela statsskulden har varit inom regeringens styrintervall för respektive år. Individuellt har den nominella och den reala skulden tillfälligtvis överskridit den övre gränsen. Statsskuldens löptid har minskat från 5,3 år i december 2021 till 4,6 år i december 2023.
Skälen för regeringens bedömning | |
Valet av löptid har stor betydelse för avvägningen mellan kostnad och risk | |
i statsskuldsförvaltningen. En kortare löptid medför i regel lägre ränte- | |
20 | kostnader samtidigt som risken ökar eftersom en större del av skulden då |
omsätts varje år (till på förhand okända villkor). Under de senaste åren har Skr. 2023/24:104 det inte funnits lika starka kostnadsfördelar som tidigare med att välja en
kortare löptid, på grund av att lutningen på avkastningskurvan har varit relativt flack i flera år (se avsnitt 2.2).
Sedan 2015 mäts löptiden i duration1. Den grundläggande löptidsstyrningen innebär att upplåningen i real och nominell kronskuld görs på längre löptider. Strategin bidrar till att upprätthålla en likvid marknad för svenska reala och nominella obligationer.
Löptiden
I riktlinjerna för 2019 slogs löptiden för den reala och den nominella skulden ihop till ett styrintervall för hela kronskulden om
Ett gemensamt löptidsmål för hela statsskulden i riktlinjerna för 2020 ersatte den tidigare styrningen som var uppdelad i kronskuld
Den nominella kronskuldens löptid har under hela utvärderingsperioden befunnit sig nära den övre gränsen av riktvärdesintervallet och har stundtals under 2021 och 2022 överskridit gränsen. Det kan förklaras delvis av att statens finanser utvecklades starkare än väntat under 2022 och att statsbudgeten visade ett stort överskott. Mellan 2019 och mitten av 2022 var de reala obligationernas löptid cirka 6 år. Sedan mitten av 2022 och fram till slutet av utvärderingsperioden har löptiden sjunkit stadigt till cirka 4,6 år. Detta beror på att löptiden på de utestående obligationerna har påverkat löptiden mer än förändringar i marknadsräntorna. Dessutom har introduktionen av en
1Löptiden mäts som
förfallodagen för kassaflödena från en obligation och anges som antal år. | 21 |
Skr. 2023/24:104 | Figur 4.3 | Statsskuldens löptid uppdelat på skuldinstrument | ||||
Mätt som Macaulayduration i enheten år | ||||||
7,0 | 0,25 | |||||
6,0 | ||||||
0,20 | ||||||
5,0 | ||||||
4,0 | 0,15 | |||||
3,0 | 0,10 | |||||
2,0 | ||||||
Nominell statsskuld | Hela statsskulden | 0,05 | ||||
1,0 | Realskuld kronskuld | Undre gräns | ||||
Övre gräns | Valutaskulden (höger axel) | |||||
0,0 | 0,00 | |||||
2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 |
Källa: Riksgäldskontoret
Löptiden för statsskulden
Det sista steget i övergången till en mer övergripande styrning av löptiden skedde 2020 då ett gemensamt löptidsintervall infördes för hela statsskulden. Enligt regeringens riktlinjer ska löptiden vara
Riksgäldskontorets interna löptidsintervall per skuldslag | |
Utifrån regeringens riktlinjer ska Riksgäldskontoret även besluta om | |
interna riktlinjer inom ramen för den operativa styrningen. Sammantaget | |
har utvärderingsperioden präglats av osäkerhet kring lånebehovet och | |
statsskuldsutvecklingen. Den övergripande löptidsstyrningen har bidragit | |
till en flexibilitet som har underlättat för Riksgäldskontoret att hantera | |
denna osäkerhet och snabbt anpassa upplåningen till rådande omständlig- | |
heter. | |
De snabba svängningarna i lånebehovet under 2020 kopplat till | |
pandemin innebar stora utmaningar i förvaltningen av statsskulden och | |
särskilt för styrningen av löptiden i den nominella kronskulden. Den | |
nominella kronskulden påverkas mer än övriga skuldslag av variationer i | |
22 | lånebehovet, eftersom huvuddelen av den kortfristiga finansieringen, dvs. |
statsskuldväxlar och stora delar av likviditetsförvaltningen, inkluderas i Skr. 2023/24:104 detta skuldslag. Den nominella kronskuldens faktiska löptid har hållit sig
inom men nära den övre gränsen av Riksgäldskontorets interna riktlinjer. Den prognostiserade svaga minskningstakten av löptiden under 2023 realiserades inte då marknadsräntorna föll under hösten, vilket förlängde durationen.
Den reala kronskuldens faktiska löptid låg under stora delar av utvärderingsperioden nära mitten av Riksgäldskontorets interna löptidsintervall men sjönk sedan under 2022 och 2023, vilket främst kan härledas till att den återstående löptiden i den befintliga realskulden blir lägre med tiden. Valutaskuldens faktiska löptid höll sig nära den lägre gränsen av Riksgäldskontorets interna löptidsintervall i enlighet med myndighetens förväntningar.
Isin utvärderingsrapport för
4.3Marknads- och skuldvård
Regeringens bedömning: Riksgäldskontorets principer och strategier för marknads- och skuldvård ger goda förutsättningar för att uppnå det statsskuldspolitiska målet. Genom tydlig kommunikation och aktiva åtgärder har Riksgäldskontoret bidragit till en god marknads- och skuldvård. Årliga externa undersökningar ger stöd för att återförsäljare och investerare har förtroende för Riksgäldskontoret.
Riksgäldskontorets likviditetsförvaltning bedöms ha bedrivits i enlighet med det statsskuldspolitiska målet om kostnadsminimering med beaktande av risk.
Skälen för regeringens bedömning | |
Riksgäldskontoret ska genom marknads- och skuldvård bidra till att stats- | |
pappersmarknaden fungerar väl i syfte att uppnå det långsiktiga kostnads- | |
minimeringsmålet med beaktande av risk. En viktig del för att uppnå detta | |
är att marknaden för svenska statspapper ska vara attraktiv för så många | |
investerare som möjligt. Dessutom främjas likviditeten i marknaden, | |
vilket i sin tur stimulerar efterfrågan på statspapper. Ytterligare en aspekt | |
är att finansieringsrisken blir lägre om många långivare är beredda att låna | |
ut pengar till svenska staten. | |
Vid försäljningen av statspapper använder Riksgäldskontoret sex | |
svenska och utländska banker som återförsäljare. Återförsäljarna fungerar | |
dels som mellanhänder mellan Riksgäldskontoret och investerare i | |
auktionerna, dels som marknadsgaranter (market makers). Det innebär att | |
de åtagit sig att lämna bud vid alla auktioner och att ställa köp- och | |
säljpriser i andrahandsmarknaden. Återförsäljarna har även tillgång till | |
marknadsvårdande repor i reala och nominella obligationer samt i | |
statsskuldväxlar som Riksgäldskontoret erbjuder. | |
Den löpande kontakten med investerarna sker till stor del med hjälp av | |
återförsäljarna, men för att skapa trovärdighet är det även viktigt att | 23 |
Skr. 2023/24:104 investerarna kan få tag på den information se anser sig behöva utan mellanhänder. Riksgäldskontoret har av den anledningen kontakt med återförsäljare och investerare.
24
En viktig del i Riksgäldskontorets kommunikation till marknadsaktörerna utgörs av rapporten Statsupplåning ‒ prognos och analys, som publiceras tre gånger per år. I rapporten beskrivs detaljerat hur Riksgäldskontoret avser att finansiera statsskulden de två kommande åren. Rapporten syftar till att underlätta för marknadsaktörerna att bilda sig en uppfattning om statsskuldspolitiken. Riksgäldskontorets prognoser över nettolånebehovet, som publiceras i rapporten och ligger till grund för låneplaneringen, har i stort visat samma precision som övriga myndigheters prognoser (se avsnitt 4.7).
Marknadsaktörerna har förtroende för Riksgäldskontorets upplåningsverksamhet
På Riksgäldskontorets uppdrag genomför Kantar årligen en undersökning om förtroendet för upplåningsverksamheten. Betyg ges på en femgradig skala där betyg 4 betecknas som ”utmärkt” medan ett värde under 3 är underkänt. I figur 4.4 redovisas hur förtroendet för Riksgäldskontorets upplåningsverksamhet utvecklats.
Helhetsbetyget från återförsäljare och svenska investerare steg i undersökningen för 2023 till 4,2 bland återförsäljare och 3,9 bland svenska investerare. Dessa betyg ligger på nivån som tolkas som utmärkt. Betyg från internationella investerare saknas för 2023 på grund av låg svarsfrekvens. Detta kan delvis förklaras av att utländska investerare i allt mindre utsträckning handlar svenska statspapper.
Figur 4.4 Förtroendet för Riksgäldskontorets upplåningsverksamhet
4,50 | ||||||||||||
4,40 | Återförsäljare | Svenska investerare | Internationella investerare | |||||||||
4,30 | ||||||||||||
4,20 | ||||||||||||
4,10 | ||||||||||||
4,00 | ||||||||||||
3,90 | ||||||||||||
3,80 | ||||||||||||
3,70 | ||||||||||||
3,60 | ||||||||||||
3,50 | ||||||||||||
2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 |
Källa: Riksgäldskontoret/Prosperas undersökningar
De marknadsvårdande reporna och kommunikationen om lånebehovet och finansieringen tillhör de faktorer som marknadsaktörerna bedömer som viktigast och ses fortsatt som Riksgäldskontorets främsta styrkor. Betyget
när det gäller marknadsvård genom repor har minskat mellan 2022 och Skr. 2023/24:104 2023. Minskningen kan härledas till ett lägre nyttjande av de marknadsvårdande reporna i takt med att utbudet av statspapper ökade i
och med försäljningar av statspapper och marknadslikviditeten därmed förbättrades. Marknadsvård genom repor är den kategori där Riksgäldskontoret får högst betyg. I 2023 års undersökning ökade betyget från återförsäljarna från 4,3 till 4,7. När det gäller marknadsvård i form av löpande byten i realobligationer har betygen varierat strax under 4 i de senaste årens undersökningar. Betyget för kommunikationen om lånebehovet och finansieringen ökade till 4,4 under 2023.
Tidigare års undersökningar har visat på missnöje med likviditeten på statspappersmarknaden. Likaså i 2023 års undersökning får likviditeten ett underkänt betyg, även om närmare två tredjedelar av återförsäljare och hälften av de svenska investerarna uppfattar att likviditeten förbättrades under andra halvåret 2023. Att Riksbanken har börjat sälja av sitt innehav av statspapper är det bakomliggande skälet till den förbättrade likviditeten. Att Riksbanken fortfarande har ett stort innehav av statspapper är dock alltjämt det vanligaste skälet till en låg värdering av likviditeten. Även intresset för svenska statspapper har ökat under 2023 som en följd av ett större utbud och högre räntor.
Sammantaget visar den årliga undersökningen att marknadens krav på Riksgäldskontoret är höga och att Riksgäldskontoret möter dessa krav givet stor osäkerhet. Bland återförsäljare uppvärderas Riksgäldskontoret för andra året i rad, bland svenska investerare är bilden oförändrad. Undersökningen visar att Riksgäldskontoret har höga betyg på de områden som marknaden bedömer som viktigast, vilket tyder på att Riksgäldskontoret fokuserar på rätt saker. Detta bidrar positivt till statspappersmarknaden.
Likviditetsförvaltningen har bedrivits i enlighet med det statsskuldspolitiska målet
Likviditetsförvaltning behövs för att Riksgäldskontoret alltid ska kunna finansiera statens löpande betalningar. Den är en integrerad del av statsskuldsförvaltningen inom vilken medel både lånas och placeras. Regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning innehåller inga närmare regler för likviditetsförvaltningen. Däremot fastställer Riksgäldskontoret vägledande principer i finans- och riskpolicyn, bl.a. om vilka instrument som får användas och hur kredit- och motpartsrisker ska begränsas.
Inom likviditetsförvaltningen kan Riksgäldskontoret låna stora belopp för att täcka underskott på kort sikt genom att ge ut värdepapper med kort löptid både i kronor och i utländsk valuta (om det i stället är överskott i kassan placeras detta tillfälligt i penningmarknadstillgångar). Dessa utgörs främst av riksbankscertifikat, men även säkerställda obligationer, omvända repor och utländska statspapper. Kassan påverkas också av utnyttjandet av den marknadsvårdande repofaciliteten.
Under 2023 behövde Riksgäldskontoret låna i genomsnitt ca 35 miljarder kronor per dag, jämfört med ca 27 miljarder kronor per dag under 2022. Variationen i kassan var stor under året och periodvis uppstod
stora överskott.
25
Skr. 2023/24:104
26
Riksgäldskontorets likviditetsförvaltning påverkas i hög utsträckning av externa faktorer som ligger utanför deras kontroll. Mot den bakgrunden bedöms likviditetsförvaltningen över hela utvärderingsperioden ha bedrivits i enlighet med det statsskuldspolitiska målet om kostnadsminimering med beaktande av risk.
Marknadsvårdande repor
En annan faktor som påverkar kassaöverskottet är den obegränsade mängden marknadsvårdande repor som Riksgäldskontoret erbjuder till sina återförsäljare. I reporna lånar Riksgäldskontoret ut statsskuldväxlar eller statsobligationer i utbyte mot pengar. Syftet med reporna är att minska risken för bristsituationer på marknaden för statspapper. Inflödet av medel via reporna (dvs. repovolymen) styrs helt av återförsäljarnas efterfrågan. Nyttjandet av repofaciliteten kan även indikera hur väl marknaden fungerar. Ett högt nyttjande indikerar en mindre likvid marknad där det är svårare att få tag på statspapper från andra marknadsaktörer än Riksgäldskontoret.
Riksgäldskontoret erbjuder två typer av marknadsvårdande repofaciliteter. I den ena kan återförsäljarna repa in (låna) statspapper mot likvida medel och i den andra kan de göra reposwappar där ett statspapper lånas in i utbyte mot ett annat statspapper med en annan löptid. I figur 4.5 framgår att den totala utestående volymen har minskat under 2023 efter en brant uppgång 2022. Minskningen sammanföll med Riksbankens försäljning av statspapper.
Figur 4.5 | Volym marknadsvårdande repor | |||
Miljarder kronor | ||||
80 | Mot likvida medel | |||
70 | Mot andra statspapper | |||
60 | Totalt | |||
50 | ||||
40 | ||||
30 | ||||
20 | ||||
10 | ||||
0 | ||||
2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 |
Källa: Riksgäldskontoret | ||||
År 2022 | ökade volymen | repor | mot likvida | medel markant, från |
12 miljarder kronor per dag under 2021 till 43 miljarder kronor per dag under 2022. Detta kan förklaras av bristen på statspapper, vilket bekräftas av svaren i den årliga enkätundersökningen. Under 2023 minskade
volymen till i genomsnitt 24 miljarder kronor per dag. Minskningen Skr. 2023/24:104 sammanföll med att Riksbankens pågående avyttring av statspapper
inleddes, vilket ökade utbudet på marknaden.
4.4Positionstagande
Regeringens bedömning: Riksgäldskontorets positionstagning i kronans kurs och i utländska valutor har varit inom givna riskmandat.
Under utvärderingsperioden visar positionsverksamheten ett sammanlagt överskott på 105 miljoner kronor. Det kvantitativa målet om att positionsverksamheten ska bidra till att sänka kostnaden för statsskulden har uppnåtts.
Skälen för regeringens bedömning: Riksgäldskontoret får ta positioner i utländsk valuta och i kronans valutakurs i syfte att sänka kostnaden för statsskulden. Med positioner avses transaktioner som motiveras av en bedömning att kostnaden kan sänkas genom att avvika från skuldens löptid eller sammansättning. Positioner får endast tas på marknader som medger att marknadsrisken kan hanteras genom likvida och väl utvecklade derivatinstrument och som potentiellt är en lånevaluta inom ramen för skuldförvaltningen. Positioner får inte tas på den svenska räntemarknaden. Regeringen styr riskexponeringen i positionsverksamheten genom att i riktlinjerna besluta om två olika mandat för positionstagande. Riksgäldskontorets utrymme att ta positioner har varit oförändrat under utvärderingsperioden. Positioner i utländsk valuta begränsas till 300 miljoner kronor, mätt som daglig
När det gäller positioner i utländsk valuta uppgick det totala riskutnyttjandet till cirka 2 miljoner kronor mätt som daglig
I tidigare utvärderingsrapporter har ESV framfört att frågan om positionstagande i riktlinjerna framöver bör avhandlas tillsammans med valutaskuldens andel i stort. I årets utvärdering menar ESV att frågans relevans har minskat givet valutaskuldens avveckling och bedömningen kvarstår därför inte längre.
27
Skr. 2023/24:104 | Tabell 4.1 | Resultat för positionstagningen, miljoner kronor | |||||||
2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | Totalt | Genomsnitt | |||
Egen löpande | 14 | 39 | 16 | 95 | 11 | 175 | 35 | ||
positionstagning | |||||||||
Position för starkare krona | 20 | 278 | - | - | |||||
Positionstagning totalt | 34 | 317 | 11 | 105 | 21 |
Källa: Riksgäldskontoret
4.5Upplåning på privatmarknaden
De senaste årens låga räntenivåer har medfört att privatmarknadsupplåningen inte bidragit till målet att minska kostnaderna för statsskulden i förhållande till motsvarande upplåning på institutionsmarknaden. I riktlinjerna för 2019 togs riktlinjen om att privatmarknadsupplåning ska vara en del i finansieringen av statsskulden bort. Eftersom den sista premieobligationen förföll i december 2021 aviserade regeringen i riktlinjerna för 2023 att uppföljning av kostnadsbesparing för upplåning på privatmarknaden upphör.
4.6Lån för att tillgodose behovet av statslån
Regeringens bedömning: Det har inte funnits skäl att ta upp lån för att tillgodose behovet av statslån under utvärderingsperioden 2019‒2023. Riksgäldskontoret har inte tagit upp några extra lån för detta ändamål.
Skälen för regeringens bedömning: Möjligheten att emittera lån för att tillgodose behovet av statslån har sin bakgrund i den kraftiga efterfrågeökning för statspapper som uppstod efter den internationella finanskrisen 2008. Mot den bakgrunden infördes den 30 oktober 2008 ett nytt upplåningsändamål i dåvarande 1 § första stycket 4 lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning (nuvarande 5 kap. 1 § första stycket 4 budgetlagen [2011:203]). Detta gjordes för att tillgodose behovet av statslån med olika löptid. Från och med riktlinjerna från 2009 får den utestående volymen för ändamålet maximalt uppgå till ett värde av 200 miljarder kronor. I riktlinjerna framgår att statslån endast får nyttjas om det är påkallat på grund av hot mot den finansiella marknadens funktion och att placering av medel som tagits upp genom lån för att tillgodose behovet av statslån bör vägledas av de principer som anges i lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut.
Under utvärderingsperioden 2019‒2023 har det inte uppstått hot mot den finansiella stabiliteten som motiverat extra emissioner av statslån. Riksgäldskontoret har under utvärderingsperioden inte heller tagit upp lån för detta ändamål.
28
5 | Utvärdering av statsskuldsförvaltningens | Skr. 2023/24:104 |
mål
Målet för statsskuldspolitiken är att statens skuld ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras samtidigt som risken i förvaltningen beaktas.
Att exakt utvärdera om målet att låna till lägsta möjliga kostnad utan att ta för stora risker uppnåtts är inte möjligt. Anledningen är att det finns flera olika slags risker som statsskuldsförvaltningen har att hantera och att riskerna kan variera över tiden.
Som ett led i utvärderingen av statsskuldsförvaltningens mål belyses i detta avsnitt kostnaden för statsskulden och riskerna i statsskuldsförvaltningen.
Både riktlinjerna för statsskuldsförvaltningen och Riksgäldskontorets tillämpning av dessa påverkar hur väl målet uppfylls, men det kan vara svårt att särskilja de två och att särskilja utvecklingen från omvärldsfaktorer. Därför görs en sammantagen bedömning av måluppfyllelsen i ett avslutande avsnitt i detta kapitel.
5.1Statsskuldens kostnad
Regeringens bedömning: Kostnaden för statsskulden har under utvärderingsperioden stigit från historiskt låga nivåer, med en kraftig ökning under 2022, för att åter sjunka något 2023. Kostnadsökningen beror främst på att inflationen ökat, vilket drivit upp kostnaderna för realobligationerna, och på att kronan försvagats, vilket lett till valutakursförluster för den del av skulden som är exponerad mot utländsk valuta.
Skälen för regeringens bedömning
Statsskuldens kostnad2 2022 ökade kraftigt jämfört med 2021 och uppgick till 33 miljarder kronor för 2022. För 2023 var kostnaden något lägre och uppgick till 25 miljarder kronor vilket motsvarar 0,4 procent av BNP (se Tabell 5.1). Den stora ökningen under 2022 föranleddes framför allt av högre inflation och en svagare krona. Under 2023 var kostnaderna fortsatt högre än under första delen av utvärderingsperioden, men lägre än 2022. Sammantaget inleddes utvärderingsperioden med en historiskt låg kostnad för statsskulden, men i takt med att omvärldsläget förändrats med stigande räntor, ökad inflation och en svagare krona har kostnaden ökat. Det är framför allt kostnaden för den reala skulden som ökat, i och med att den höga inflationen medför högre inflationskompensation för realobligationer, vilket även ESV anför i utvärderingsrapporten.
2 Mätt som kostnadsmässiga räntor enligt värderingsprincipen upplupet anskaffningsvärde. | 29 |
Skr. 2023/24:104 | Tabell 5.1 | Kostnaden för statsskulden | |||||
Miljarder kronor | |||||||
Skuldslag | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | Snitt 5 år | |
Nominell skuld | 6 | 6 | 4 | 5 | 8 | 6 | |
Real skuld | 6 | 3 | 4 | 18 | 13 | 9 | |
Valutaskuld | 2 | 2 | 10 | 5 | 3 | ||
Totalt | 14 | 7 | 11 | 33 | 25 | 18 |
Källa: Riksgäldskontoret
Kostnaden som genomsnittlig effektiv ränta
Kostnaden för statsskulden kan även ställas i relation till den utestående skulden. På så sätt erhålls en slags genomsnittlig effektiv ränta. Kostnaden varierar mellan olika skuldslag, bl.a. för att löptiden skiljer sig åt. Under hela utvärderingsperioden var kostnaden lägst för den nominella kronskulden. Att realskulden medfört högre kostnader beror framför allt på att den faktiska inflationen varit betydligt högre än den genomsnittliga
Tabell 5.2 Kostnaden för statsskulden som genomsnittlig effektiv ränta
Procent
Skuldslag | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | Snitt 5 år | Standard- |
avvikelse 5 år | |||||||
Nominell | 1,0 | 0,9 | 0,6 | 0,8 | 1,2 | 0,9 | 0,3 |
skuld | |||||||
Real skuld | 2,8 | 1,6 | 1,9 | 8,4 | 5,4 | 4,0 | 2,1 |
Valutaskuld | 2,7 | 2,6 | 9,7 | 5,4 | 3,4 | 4,9 | |
Totalt | 1,6 | 0,8 | 1,0 | 3,4 | 2,5 | 1,8 | 1,0 |
Källa: Riksgäldskontoret
Räntebetalningar
På statsbudgeten redovisas statsskuldsräntorna utgiftsmässigt, vilket i princip motsvarar räntebetalningar. Måttet bygger på en nominell värderingsprincip för statsskulden och är direkt kopplat till kassaflöden. Räntebetalningarna finansieras via utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor
m.m.anslag 1:1 Räntor på statsskulden. Som framgår av figur 5.1 har räntebetalningarna varierat kraftigt under utvärderingsperioden.
30
Figur 5.1 | Räntekostnaden för statsskulden | Skr. 2023/24:104 | |||||||
Miljarder kronor | |||||||||
35 | |||||||||
Kupongräntor | Kurseffekter | Totalt | |||||||
30 | |||||||||
25
20
15
10
5
0
2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 |
Källa: Riksgäldskontoret
Räntebetalningarna uppgick i genomsnitt till 20 miljarder kronor per år under utvärderingsperioden. Nivån har varierat under utvärderingsperioden. Nivån påverkas främst av vilka obligationer som emitteras, marknadsräntornas rörelser och valutakurseffekter. I december 2020 förföll två större obligationer. Mellan 2021 och 2022 ökade räntebetalningarna med 29 miljarder kronor på grund av stigande marknadsräntor och en försvagning av kronan. Ökningen mellan 2022 och 2023 uppgick till 4,7 miljarder kronor och kan förklaras av det högre ränteläget som innebar att obligationer emitterades till underkurser under 2023, samt av att räntenettot i nettoutlåningen försämrades. De relativt höga kurseffekterna under 2022 och 2023 kan härledas till valutaförluster.
Realobligationer
Det kalkylmässiga resultatet av realupplåningen beskriver kostnadsskillnaden mellan reala och nominella statsobligationer. Beräkningsmetoden som det kalkylmässiga resultatet3 baseras på är en
Under utvärderingsperioden har den reala upplåningen medfört merkostnader om 31 miljarder kronor, och merparten av dessa uppstod under 2022 och 2023. Dessa år uppvisar även de största årliga merkostnaderna sedan introduktionen av realobligationer 1994. Merkostnaderna under dessa år har raderat ut merparten av det ackumulerade resultatet sedan
3Kostnaden beräknas utifrån värderingsprincipen upplupet anskaffningsvärde. Beräkningen baseras på de månatliga förändringarna i den utestående stocken av realobligationer. Sedan beräknas transaktionsvolymer för en hypotetisk nominell upplåning med samma löptid så att likvidbeloppet motsvarar den reala upplåningen. Både den reala och den nominella upplåningen sker till genomsnittliga marknadsräntor. Marknadsräntor för den nominella upplåningen baseras på den nominella statsobligationen som närmast matchar den
respektive reala statsobligationens återstående löptid. | 31 |
Skr. 2023/24:104
32
dess. Under
Pausen i avvecklingen av valutaexponeringen
Efter att ha pausat avvecklingen av valutaexponeringen under
4
Figur 5.2 | Avvecklingen av statsskuldens valutaexponering | Skr. 2023/24:104 |
Miljarder kronor |
140,0
120,0 | ||||||||||||||||
100,0 | ||||||||||||||||
80,0 | ||||||||||||||||
60,0 | ||||||||||||||||
40,0 | ||||||||||||||||
20,0 | Faktisk valutaexponering | |||||||||||||||
Jämn minskningstakt fr.o.m. 2023 | ||||||||||||||||
Alternativscenario | ||||||||||||||||
0,0 | ||||||||||||||||
2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | ||||||||||||
Källa: Riksgäldskontoret | ||||||||||||||||
Kostnadsskillnaden mellan alternativscenariot och den faktiska av- | ||||||||||||||||
vecklingen uppgår till 6 miljarder kronor totalt. Alternativscenariot visar | ||||||||||||||||
vad exponeringen hade varit om avvecklingen inte hade pausats. Mer- | ||||||||||||||||
kostnaden beror på att den svenska kronan har försvagats under perioden | ||||||||||||||||
alternativscenariot. När det gäller jämförelsen mellan den faktiska | ||||||||||||||||
avvecklingen och en jämn minskningstakt har avstegen varit små och | ||||||||||||||||
medfört en besparing på 8 miljoner kronor. | ||||||||||||||||
Ränteswappar | ||||||||||||||||
Riksgäldskontoret använder ränteswappar för att justera den nominella | ||||||||||||||||
kronskuldens löptid utan att påverka den underliggande finansieringen i | ||||||||||||||||
statspapper. Eftersom behovet att förkorta löptiden för skulden har minskat | ||||||||||||||||
så har användningen av ränteswappar som förkortar löptiden minskat. | ||||||||||||||||
Volymen av nya ränteswappar har de senaste åren varit runt 5 miljarder | ||||||||||||||||
kronor och har främst syftat till att säkra beredskap för framtida | ||||||||||||||||
användning av ränteswappar i förvaltningen. Sammantaget gav använd- | ||||||||||||||||
ningen av ränteswappar upphov till lägre kostnader för statsskulden under | ||||||||||||||||
utvärderingsperioden. Lägre korträntor än förväntat är sammanfattnings- | ||||||||||||||||
vis det som främst bidrar till att ränteswapparna gett upphov till en | ||||||||||||||||
nettointäkt om 561 miljoner kronor |
||||||||||||||||
Positionstagande | ||||||||||||||||
Riksgäldskontoret får ta positioner i utländsk valuta och kronans valuta- | ||||||||||||||||
kurs i syfte att sänka kostnaderna eller riskerna för statsskulden. Enligt | ||||||||||||||||
riktlinjerna ska utvärderingen av positioner inom givet positionsmandat | ||||||||||||||||
ske i termer av marknadsvärden. Positionstagningen utvärderas i femårs- | ||||||||||||||||
perioder, och under utvärderingsperioden |
||||||||||||||||
positionstagningen inneburit besparingar med i genomsnitt 35 miljoner | 33 |
Skr. 2023/24:104 kronor per år. Den position som Riksgäldskontoret beslutade om 2018, för en starkare krona, som totalt uppgick till 7 miljarder kronor stängdes 2022 med en ackumulerad vinst på 3 miljoner kronor.
5.2Risker i statsskuldsförvaltningen
Regeringens bedömning: Det övergripande riskmåttet ska enligt regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning vara variationen i kostnadsmåttet för skulden. Variationen mätt som standardavvikelsen för kostnaden av statsskulden som helhet har under utvärderingsperioden varit låg och i nivå med variationen för tidigare femårsperioder efter 2014.
Ränteomsättningsrisken avser risken att räntan på skulden snabbt ökar om marknadsräntorna stiger. Risken påverkas av hur stor andel av statsskulden som består av kortfristiga lån. Löptiden för statsskulden mätt som duration har under utvärderingsperioden minskat från 5,3 till 4,6 år, samtidigt som variationen i löptid mellan enstaka år varit låg.
Refinansieringsrisken i termer av lån som löper till förfall de närmaste tolv månaderna visade på en tydlig ökning från och med 2020 för att sedan dess anta en stabil nivå på drygt 20 procent. Detta betraktas som en normal nivå.
Skälen för regeringens bedömning
På övergripande nivå definieras risken i statsskulden som dess bidrag till variationer i budgetsaldot och statsskulden. Risken mäts då i termer av standardavvikelse av den genomsnittliga emissionsräntan. Utöver detta finns inte något enskilt mått som beskriver den sammantagna risken i statsskuldsförvaltningen. I stället redovisas olika typer av risker, varav de främsta är ränteomsättningsrisk, refinansieringsrisk och finansieringsrisk samt motpartsrisk. Riskerna i statsskuldsförvaltningen begränsas även på flera olika sätt i regeringens riktlinjer och i Riksgäldskontorets strategier för upplåning och marknadsvård.
Risken mätt som variation i genomsnittlig kostnad
I tabell 5.3 redovisas risken för de olika skuldslagen och där framgår att kostnadsvariationen är låg, särskilt när det gäller den nominella kronskulden. För realskulden och valutaskulden är kostnadsvariationen något högre. För realskulden kan ökningen under
34
Tabell 5.3 | Standardavvikelsen för kostnaden av statsskulden i | Skr. 2023/24:104 | ||||
femårsperioder, |
||||||
Kostnaden som genomsnittlig effektiv ränta, procent | ||||||
Nominell kronskuld | 0,3 | 0,2 | 0,2 | 0,2 | ||
Real kronskuld | 0,9 | 1,4 | 1,1 | 2,6 | ||
Valutaskuld | 2,6 | 3,1 | 2,8 | 5,1 | ||
Totalt | 0,4 | 0,6 | 0,5 | 1,1 |
Källa: Riksgäldskontoret
Ränteomsättningsrisk | |||||||
Med ränteomsättningsrisk menas risken att räntan på skulden snabbt stiger | |||||||
om marknadsräntorna rör sig uppåt. Ju större andel av skulden som består | |||||||
av korta och rörliga lån desto känsligare är statsskulden för förändrade | |||||||
marknadsräntor. En viktig faktor i avvägningen mellan kostnad och risk är | |||||||
löptidspremien, vilket motsvarar den strukturella besparingen av att låna i | |||||||
korta löptider jämfört med långa löptider. | riksgäldskontoret motiverar | ||||||
uppskjutandet med behovet av att bättre förstå marknadens efterfrågan på | |||||||
realobligationer innan planen att introducera en sådan verkställs. löptiden | |||||||
för valutaskulden var i stora drag oförändrad mellan 2020 och 2022 i | |||||||
väntan | på | riksgäldskontorets | analys. | löptiden | har | under | |
utvärderingsperioden legat inom riktvärdesintervallet på |
|||||||
2009 har riksgäldskontoret tagit upp lån i utländsk valuta som sedan lånats | |||||||
vidare till riksbanken för att förstärka valutareserven. i januari 2021 | |||||||
beslutade riksbanken att själv finansiera valutareserven samt återbetala de | |||||||
valutalån som riksgäldskontoret tagit upp för riksbanken. amorteringarna | |||||||
till riksgäldskontoret skedde under en treårsperiod och avslutades 2023. | |||||||
riksgäldskontoret avser att fortsatt vara närvarande på den internationella | |||||||
marknaden i syfte att upprätthålla beredskapen att låna större belopp vid | |||||||
behov. inga obligationer i utländsk valuta emitterades under 2022 eller | |||||||
2023. i figur 4.3 visas statsskuldens löptid uppdelat på skuldinstrument. | |||||||
figur 4.3 i avsnitt 4.2 visar löptiden för statsskulden i termer av duration. | |||||||
Av denna framgår att durationen varit relativt konstant över utvärderings- | |||||||
perioden men att den minskade under 2023 för att anta värdet 4,6 år vid | |||||||
årets utgång. Under utvärderingsperioden var löptiden som högst 5,5 år. | |||||||
Det skedde under 2021. Variationen i löptid mellan enstaka år har varit | |||||||
låg. En kortare duration innebär att ränteomsättningsrisken ökar eftersom | |||||||
en högre andel av skulden omsätts varje år. Riksgäldskontoret har vid | |||||||
tidigare tillfällen påpekat att ett gemensamt styrintervall för statsskuldens | |||||||
löptid ger en bättre överblick över ränteomsättningsrisken. | |||||||
Refinansieringsrisk | |||||||
Refinansieringsrisk avser risken för att förfallande lån inte kan ersättas | |||||||
med nya lån annat än till märkbart högre kostnader eller i värsta fall inte | |||||||
refinansieras alls. Refinansieringsrisken anses därför vanligtvis bli högre | |||||||
ju större lån som förfaller den närmaste tiden. Detta är dock delvis en | |||||||
förenkling eftersom Riksgäldskontoret inte finansierar obligationsförfall | |||||||
genom att vid förfall ge ut en ny obligation. Refinansieringsrisken sprids i | |||||||
stället ut över tid genom långsiktig låneplanering och jämnt fördelade | 35 |
Skr. 2023/24:104
36
emissionsvolymer i regelbundna auktioner. Gamla obligationslån ersätts ofta innan de förfaller. Refinansieringsrisken som beror på förfallande lån bör dock ändå beaktas. I figur 5.3 visas refinansieringsrisken, dvs. hur stor andel av statsskulden som förfaller inom tolv månader. En högre andel som ska refinansieras det närmaste året innebär högre refinansieringsrisk. Samtidigt bidrar även en högre andel förfall det närmsta året till flexibilitet att hantera en ökad osäkerhet i nettolånebehovet.
Figur 5.3 Refinansieringsrisk mätt som andelen lån som förfaller inom tolv månader
35%
30% | Andel förfall inom 1 år | |
25% | ||||
20% | ||||
15% | ||||
10% | ||||
5% | ||||
0% | ||||
2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 |
Källa: Riksgäldskontoret
Refinansieringsrisken visar på en tydlig kalendervariation med uppgångar runt årsskiftena som en följd av omfattande penningmarkandsupplåning, dvs. kortfristig upplåning, då. Detta beror på att staten har stora betalningar i december. Refinansieringsrisken var tillfälligt låg fram till slutet av 2019. Ökningen från 2020 är dels en följd av strategin att hantera det ökade lånebehovet med ökad kortfristig upplåning, dels en följd av två större obligationsförfall i december 2020. Sedan 2020 har nivån varit relativt stabil på drygt 20 procent, vilket betraktas som normal nivå.
Motpartsrisk
Med motpartsrisk avses risken att motparten i en transaktion inte kan fullgöra sina förpliktelser. Sådan risk uppstår dels vid placering av överskott i likviditetsförvaltningen, dels då Riksgäldskontoret gör derivattransaktioner utan central motpartsclearing. Hur risken hanteras skiljer sig åt mellan placeringar och derivattransaktioner, men gemensamt är att Riksgäldskontoret ställer minimikrav på motpartens kreditbetyg.
För att hantera motpartsrisken inom likviditetsförvaltningen finns limiter baserade på motpartens kreditvärdighet som begränsar exponering och löptid för de placeringar som görs. Exponeringslimiterna består av en baslimit samt en utökad limit. Riksgäldskontoret kan besluta om att den utökade limiten ska gälla under en begränsad period. Riksgäldskontoret
har en undre gräns på A- för en motparts sammanvägda långfristiga | Skr. 2023/24:104 |
kreditbetyg. Under 2022 och 2023 skedde inga sänkningar av Riksgälds- |
kontorets motparters kreditbetyg och tre motparter fick höjt betyg.
För att kunna göra derivattransaktioner utan central motpartsclearing krävs enligt Riksgäldskontorets interna regelverk ett bilateralt avtal med motparten, ett s.k.
Utöver dessa risker finns det flera andra risker för Riksgäldskontoret att beakta i förvaltningen. Riksgäldskontoret redovisar olika typer av finansiella risker i sin finans- och riskpolicy (se tabell 5.4 nedan).
Tabell 5.4 | Olika typer av finansiell risk enligt Riksgäldskontorets |
finans- och riskpolicy | |
Marknadsrisk | |
Ränterisk | Risken att värdet på tillgångar och skulder förändras på ett |
ofördelaktigt vis då räntenivåer ändras. | |
Valutarisk | Risken att värdet på tillgångar och skulder förändras på ett |
ofördelaktigt vis då växelkurser ändras. | |
Inflationsrisk | Risken för förlust i nominella termer på grund av att |
inflationen blir högre än förväntat. | |
Kreditrisk | |
Avvecklingsrisk | Risken att den ena parten vid avvecklingstillfället inte |
fullföljer sina åtaganden, dvs. inte levererar valuta eller | |
värdepapper efter att den andra parten redan uppfyllt sina | |
åtaganden. | |
Motpartsrisk | Risken att motparten i en transaktion inte fullgör sina |
förpliktelser. Avvecklingsrisk är en form av motpartsrisk. | |
Landrisk | Risker knutna till när affärer görs med en motpart i ett |
specifikt land. Riskerna avser huvudsakligen ett lands | |
förmåga att sköta sina yttre förpliktelser, förväntningarna | |
på den allmänna ekonomiska utvecklingen i landet, den | |
politiska stabiliteten samt landets lagstiftningsmiljö. |
5Undantaget innebär att reglerna för tröskelvärden, som omfattar avtal ingångna innan den 23 maj 2017, får gälla även i de avtal som ingås med ersättare av de brittiska derivatmotparterna, vilket innebär att kreditbetygsberoenden tröskelvärden kvarstår i dessa
avtal. | 37 |
Skr. 2023/24:104
38
Marknadsrisk
Systemrisk | Risken att problem hos en eller flera aktörer sprider sig till |
andra parter och orsakar generella problem i det finansiella | |
systemet | |
Likviditetsrisk | |
Refinansieringsrisk | Svårt och/eller kostsamt att ersätta förfallande lån |
Finansieringsrisk | Risken att det blir svårt och/eller kostsamt att ta upp ny |
finansiering. | |
Marknadslikviditetsrisk | Risken att det inte går att realisera eller täcka sin position |
till gällande marknadspris, eftersom marknaden inte är | |
tillräckligt djup eller inte fungerar på grund av någon | |
störning. |
Källa: Riksgäldskontorets Finans- och riskpolicy
Anm.: Tabellerna beskriver endast delar i den finansiella risken. I finans
I utvärderingsrapporten anför ESV att det i Riksgäldskontorets underlag för utvärdering till viss del saknas både redovisning av och en samlad diskussion om hur risken har påverkats av skuldens sammansättning och löptid. Regeringen anser, i likhet med ESV, att det är viktigt att Riksgäldskontorets underlag så tydligt som möjligt redovisar risken i statsskulden, främst som variationen i den genomsnittliga emissionsräntan, men som komplement även i termer av andra risker där det är relevant.
Likviditeten på statsobligationsmarknaden
För en väl fungerande statsobligationsmarknad är likviditeten en viktig faktor. Med begreppet likviditet avses i vid mening möjligheten att genomföra en transaktion till givna priser på kort varsel med låga transaktionskostnader. Likviditet kan avse både marknadslikviditet och finansieringslikviditet. Marknadslikviditet6 kan dels åsyfta att en mängd värdepapper kan omsättas utan att priset påverkas, dels en marknad med små transaktionskostnader. Finansieringslikviditet avser hur lätt en ny aktör kan finansiera sin verksamhet, exempelvis genom att emittera en ny obligation. Båda begreppen är nära sammanlänkade och båda ingår ofta i olika definitioner av likviditet.
Som emittent verkar Riksgäldskontoret på primärmarknaden och obligationerna säljs sedan vidare till andra investerare på sekundärmarknaden. Likviditeten på sekundärmarknaden har stor betydelse för likviditeten på primärmarknaden och för att marknaden för statspapper som helhet ska fungera bra. Om omsättningen och likviditeten i sekundärmarknaden minskar kommer prisbildningen i marknaden att försämras vilket kan leda till mer volatila priser och ökad osäkerhet för alla aktörer.
6Marknadslikviditet brukar delas upp i fyra delkomponenter när det gäller handel med statspapper: djup (hur stor mängd som kan omsättas utan att priset påverkas), bredd (skillnaden mellan köp och säljkurs), omedelbarhet (hur snabbt en marknadsaktör kan genomföra en viss transaktion) och återhämtningsförmåga (hur snabbt priser återvänder till det fundamentala värdet vid en temporär likviditetsstörning). För mer information se SOU 2014:8, Översyn av statsskuldspolitiken. Omsättning och omsättningshastighet på den utestående stocken är ytterligare två mått.
Bristande likviditet leder till högre upplåningskostnader för staten, Skr. 2023/24:104 svårigheter att låna upp stora belopp i händelser av kris och svårigheter
attrahera investerare.
Avsaknaden av ett standardiserat mått som mäter alla likviditetens dimensioner medför att likviditeten är svår att uppskatta. Finansinspektionen har dock utvecklat ett aggregerat mått för marknadslikviditeten genom att beräkna och väga samman ett antal indikatorer. Detta likviditetsindex syftar till att ge en övergripande bild av marknadslikviditeten för nominella statsobligationer. De enskilda indikatorerna avser transaktioner, omsättning och priser på statsobligationsmarknaden. Ett högre värde motsvarar högre likviditet på marknaden. Som framgår av figur 5.4 har likviditetsindex sjunkit under
Figur 5.4 Likviditetsmått och omsättning på statsobligationsmarknaden i miljarder kronor
0,7 | Likviditetsindex (vänster axel) | Genomsnittlig dagsomsättning (höger axel) | ||
0,6 | 20,00 | |||
0,5 | ||||
15,00 | ||||
0,4 | ||||
0,3 | 10,00 | |||
0,2 | ||||
5,00 | ||||
0,1 | ||||
0 | 0,00 | |||
2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 |
Källa: Riksbanken och Finansinspektionen
Som en förklaring till den något mer stabiliserade likviditeten lyfter ESV fram att Riksbanken började sälja sina innehav av statspapper under 2023, vilket ökade volymen av obligationer som var tillgänglig för handel.
För att upprätthålla och värna likviditeten på statsobligationsmarknaden har Riksgäldskontoret ett antal strategier. Till exempel utgör återförsäljarna en viktig roll både i primär- och sekundärmarknaden. Riksgäldskontoret försöker även koncentrera skuldstocken till ett litet antal lån med samma struktur för att förbättra utbytbarheten, s.k. benchmarklån. Därutöver erbjuder Riksgäldskontoret två typer av marknadsvårande repofaciliteter. Dessa strategier beskrivs närmare i avsnitt 4.3.
ESV framhåller i sin utvärderingsrapport att bristen på likviditet på statsobligationsmarknaden inte är ett nytt problem. Att statsskulden trendmässigt har minskat över tid i kombination med att Riksbanken
39
Skr. 2023/24:104 fortsatt kommer att ha ett relativt stort innehav kommer att också de närmaste åren att påverka utbudet av statsobligationer och därmed likviditeten. Riksbanken inledde avyttring av sitt innehav i april 2023 och kommer att fortsätta försäljningen, men innehavet kommer att vara relativt stort även framöver. ESV framhåller vikten av att Riksgäldskontoret på kort sikt använder sig av den obegränsade repofaciliteten, vilket regeringen instämmer i.
40
ESV betonar även Riksgäldskontorets möjlighet att koncentrera upplåningen till benchmarklån för att upprätthålla den viktigaste lånekanalen i syfte att hjälpa likviditeten. I linje med tidigare utvärderingsrapporter anser ESV även i denna utvärdering att frågan är om realobligationerna skulle kunna utgå helt som skuldslag efter en grundligare analys i frågan.
Regeringen vidhåller att det övergripande målet för statsskulden ska vara överordnat. Mot den bakgrunden instämmer regeringen i att en grundligare analys i fråga om statsskuldens sammansättning och behov av förändring vore välkommen.
5.3Sammantagen bedömning av kostnaderna och riskerna i förvaltningen av statsskulden
Regeringens bedömning: Såväl regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning som Riksgäldskontorets tillämpning av riktlinjerna har i allt väsentligt legat i linje med målet för statsskuldspolitiken, att långsiktigt minimera kostnaden med beaktande av risk.
Skälen för regeringens bedömning: I de årliga riktlinjebesluten styr regeringen avvägningen mellan kostnad och risk på en övergripande nivå i statsskuldsförvaltningen med utgångspunkt i det lagfästa målet för statsskuldspolitiken. Avvägningen görs främst genom val av statsskuldens sammansättning och löptid. Historiskt sett har en kortare löptid inneburit lägre genomsnittlig kostnad än en längre löptid. Andra viktiga parametrar som påverkar kostnaden för statsskulden är statsskuldens storlek och hur denna förväntas förändras, liksom räntenivåerna vid den tidpunkt som skuldinstrumenten ges ut. Eftersom en del av statsskulden är exponerad mot utländsk valuta påverkar även valutakursrörelser statsskuldens kostnad, och realskuldens kostnader påverkas av hur inflationen (mätt med konsumentprisindex) utvecklas.
Att exakt utvärdera om målet att låna till lägsta möjliga kostnad utan att ta för stora risker uppnåtts är inte möjligt. Det finns flera olika slags risker som statsskuldens förvaltning har att hantera som därtill kan variera över tiden. Även riktlinjerna för statsskuldsförvaltningen och Riksgäldskontorets tillämpning av dessa påverkar hur väl målet uppfylls, men det kan vara svårt att särskilja de två och att särskilja utvecklingen från omvärldsfaktorer.
Som framgår av avsnitt 4 har Riksgäldskontorets förvaltning av statsskulden i allt väsentligt följt regeringens riktlinjer under utvärderingsperioden. Regeringen konstaterar även att kostnaden för statsskulden, sett över hela utvärderingsperioden, varit historiskt låg (se avsnitt 5.1). Vidare har variationen i kostnadsmåttet för statsskulden som helhet varit låg och
ränteomsättningsrisken har minskat när durationen ökat under Skr. 2023/24:104 utvärderingsperioden. Refinansieringsriskens nedåtgående trend bröts
2020 vid starten av pandemin, vilket delvis berodde på att det snabbt ökade lånebehovet behövde hanteras med ökad kortfristig upplåning. Sedan 2020 har nivån varit relativ konstant (se avsnitt 5.2). Mot den nu beskrivna bakgrunden bedömer regeringen sammantaget att såväl regeringens riktlinjer som Riksgäldskontorets tillämpning av riktlinjerna i allt väsentligt legat i linje med målet för statsskuldsförvaltningen, att långsiktigt minimera kostnaden med beaktande av risk.
I utvärderingsrapporten gör ESV samma bedömning som regeringen gör. I rapporten framför ESV att det är svårt att dra tydliga slutsatser om hur kostnad och risk påverkats av skuldens sammansättning och löptid baserat på de underlag som finns tillgängliga. ESV anser därför att regeringens riktlinjer för utvärdering bör anpassas för att tydliggöra vilka aspekter som regeringen avser utvärdera och därmed vilka underlag som Riksgäldskontoret ska tillhandahålla. Valet av statsskuldens sammansättning och löptid är det som enligt riktlinjerna främst ska styra avvägningen mellan förväntad kostnad och risk. ESV konstaterar att Riksgäldskontorets underlag för utvärdering inte analyserar hur löptidsvalet påverkat kostnader och risker. Dessutom är analysen av skuldsammansättningen inte tillräcklig för att ESV ska kunna dra några slutsatser om den varit välavvägd. Regeringen delar ESV:s bedömning om att Riksgäldskontorets analyser är en viktig del i både förståelsen av kostnaden och av underlaget för valet av rätt balans mellan kostnad och risk.
6Penningpolitik och statsskuldspolitik
Regeringens bedömning: Förvaltningen av statsskulden har bedrivits inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer.
Skälen för regeringens bedömning: Riksbanken har i de yttranden som lämnats avseende Riksgäldskontorets förslag till riktlinjer för statsskuldens förvaltning inte haft några invändningar mot något av förslagen för åren
Sammanfattningsvis bedöms förvaltningen av statsskulden ha bedrivits inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer.
41
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning
Regeringsuppdrag
ESV 2024:27
43
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Publikationen kan laddas ner från ESV:s webbplats esv.se.
Datum:
Dnr:
Copyright: ESV
Rapportansvarig: Håkan Carlsson
2
44
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Förord
Ekonomistyrningsverket har i regleringsbreven för 2023 och 2024 fått i uppdrag att utvärdera statens upplåning och skuldförvaltningen för perioden
Uppdraget kan sammanfattas i följande punkter:
−Utvärdera i vilken omfattning regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning under perioden
−Utvärdera Riksgäldskontorets tillämpning av riktlinjerna nämnda år, likaledes med utgångspunkt i det statsskuldspolitiska målet.
Enligt uppdragsbeskrivningen är Ekonomistyrningsverket oförhindrat att utvärdera även andra frågeställningar.
Uppdragsbeskrivningen i sin helhet återfinns i bilaga 1.
Arbetet med regeringsuppdraget har genomförts av utredarna Håkan Carlsson, Lina Karadja och Marcela Cohen Birman.
Ekonomistyrningsverket överlämnar härmed rapporten Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning
Stockholm
Clas Olsson
Generaldirektör
Håkan Carlsson
Utredare
3
45
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Innehåll
Innehåll
Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning |
1 | |||
1 | Sammanfattning ................................................................................................................. | 6 | ||
2 | Inledning ............................................................................................................................. | 8 | ||
2.1 | Bakgrund ................................................................................................................. | 8 | ||
2.2 | Uppdrag och syfte.................................................................................................. | 8 | ||
2.2.1 | Avgränsningar........................................................................................... | 8 | ||
2.2.2 | Genomförande......................................................................................... | 9 | ||
3 | Statsskuldens utveckling ................................................................................................. | 10 | ||
3.1 | Sveriges statsskuld är låg ..................................................................................... | 10 | ||
3.1.1 En redan låg skuld fortsatte att sjunka ............................................... | 10 | |||
3.1.2 | Historiskt låga räntebetalningar ........................................................... | 11 | ||
4 | Regeringens riktlinjeändringar ....................................................................................... | 12 | ||
4.1 | Övergripande riktlinjer präglar utvärderingsperioden.................................... | 12 | ||
4.2 | Valutaexponeringen ska avvecklas .................................................................... | 14 | ||
4.2.1 Ny analys resulterade i beslut om avveckling av valutaexponeringen | ||||
.................................................................................................................. | 14 | |||
4.2.2 | ESV:s kommentar.................................................................................. | 15 | ||
4.3 | Oförändrad andel realskuld, trots dåligt fungerande marknad ..................... | 16 | ||
5 Riksgäldens tillämpning av skuldens sammansättning och löptid............................ | 17 | |||
5.1 | Skuldens sammansättning och löptid har följt riktlinjerna............................ | 17 | ||
5.1.1 Realskuldens andel ligger över riktvärdet........................................... | 18 | |||
5.1.2 Löptiden för nominell och real skuld nära övre gränsen för | ||||
löptidsintervallet..................................................................................... | 18 | |||
5.1.3 Valutaexponeringen började avvecklas 2023..................................... | 19 | |||
5.1.4 Totala statsskuldens löptid inom intervallet ...................................... | 20 | |||
5.1.5 Nominella skuldens löptid påverkas av svängningar i lånebehovet20 | ||||
5.1.6 Gradvis sjunkande löptid för realskulden .......................................... | 21 | |||
5.2 | Riksgäldens tillämpning av marknadsvård ....................................................... | 23 | ||
5.2.1 Något högre helhetsbetyg 2023........................................................... | 23 | |||
5.2.2 Marknadsvård genom repor fortsatt viktigast ................................... | 24 | |||
5.2.3 Låga betyg för likviditeten på statspappersmarknaden.................... | 24 | |||
6 | Likviditeten på statsobligationsmarknaden.................................................................. | 25 |
6.1Riksgäldens möjligheter och åtgärder för att motverka minskad likviditet 26
6.1.1 ESV:s kommentar.................................................................................. | 27 |
7 Utvärdering av kostnad och risk.................................................................................... | 29 |
7.1Kostnaden ökade markant
ränteläget ............................................................................................................... | 29 |
7.2Utvärdering av statsskuldens sammansättning och löptid med avseende på
kostnadsutvecklingen........................................................................................... | 31 |
7.2.1 Realupplåningen har inneburit en merkostnad ................................. | 32 |
4
46
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Innehåll
7.2.2Den pausade avvecklingen av valutaexponeringen har inneburit en
merkostnad.............................................................................................. | 33 |
7.2.3Löptidsjustering genom ränteswappar har bidragit till lägre kostnader
..................................................................................................................34
7.2.4 | Positionstagningen har medfört en mindre besparing..................... | 35 |
7.2.5 | ESV:s kommentar.................................................................................. | 35 |
7.3 Riskredovisning .................................................................................................... | 36 |
7.3.1Utvärdering av statsskuldens sammansättning med avseende på risk
.................................................................................................................. | 36 | |||
7.3.2 Utvärdering av statsskuldens löptid med avseende på risk ............. | 37 | |||
7.3.3 Risker vid placering och derivattransaktioner ................................... | 37 | |||
7.3.4 | Riksgäldens finans- och riskpolicy ...................................................... | 38 | ||
7.3.5 | ESV:s kommentar.................................................................................. | 38 | ||
7.4 | Sammanfattande kommentar till utvärderingen av kostnad och risk .......... | 39 | ||
1 | Referenser ......................................................................................................................... | 40 | ||
1.1 | Lagar och förordningar ....................................................................................... | 41 | ||
2 | Bilaga 1 - Uppdragsbeskrivning..................................................................................... | 42 | ||
2.1 | Avrapportering ..................................................................................................... | 42 | ||
2.2 | Processen för statsskuldsförvaltningen ............................................................ | 42 |
5
47
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Sammanfattning
1Sammanfattning
Ekonomistyrningsverket (ESV) har utvärderat statsskuldsförvaltningen för perioden
ESV konstaterar att det däremot är svårt att dra tydliga slutsatser om hur kostnad och risk påverkats av skuldens sammansättning och löptid baserat på de underlag som finns tillgängliga. ESV anser därför att regeringens riktlinjer för utvärdering bör anpassas för att tydliggöra vilka aspekter som regeringen avser utvärdera och därmed vilka underlag som Riksgälden ska tillhandahålla. Valet av statsskuldens sammansättning och löptid är det som enligt riktlinjerna främst ska styra avvägningen mellan förväntad kostnad och risk. ESV konstaterar att Riksgäldens underlag för utvärdering inte analyserar hur löptidsvalet påverkat kostnader och risker. Dessutom är analysen av skuldsammansättningen inte tillräcklig för att ESV ska kunna dra några slutsatser om den varit välavvägd. Kostnaderna och risken, mätt som variationen i kostnaderna, är högre för realskulden, och den framåtblickande information som finns tyder om något på att kostnaderna kommer att fortsätta vara högre för realskulden. En samlad analys och bedömning saknas emellertid i Riksgäldens underlag.
Kostnaden för skulden har ökat under utvärderingsperioden, framför allt för realobligationer och valutaexponeringen. Till följd av kronförsvagningen har beslutet att pausa avvecklingen av valutaexponeringen
Statsskuldens valutaexponering började avvecklas under 2023, efter att ha varit oförändrad mellan 2020 och 2022 i avvaktan på en ny analys från Riksgälden. ESV välkomnar analysen som presenterades i samband med riktlinjeförslaget för
Regeringens ändringar av riktlinjerna under framför allt första halvan av utvärderingsperioden har gjort riktlinjerna mer övergripande och enligt ESV mer ändamålsenliga. Det gäller främst sammanslagningarna av löptider för de olika skuldslagen. Riksgälden får därmed större möjlighet att anpassa löptider för enskilda skuldslag till rådande omständigheter. Samtidigt får intervallet för löptiden inte bli för
6
48
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Sammanfattning
stort, eftersom styrningen i och med regeringens riktlinjer då blir mindre verksam. Det är också viktigt att det finns fortsatt transparens kring beslut om löptider. Riksgälden redovisar löptiderna för respektive skuldslag i sin finans- och riskpolicy. Det skulle underlätta förståelsen om Riksgälden även motiverar ändringar i de olika skuldslagens löptider. Hur Riksgälden ser på framtida ändringar av löptiderna för de enskilda skuldslagen bör framgå i Riksgäldens förslag till riktlinjer även om de faktiska löptiderna inte längre bestäms där.
ESV:s bedömning är att Riksgälden i stort har uppfyllt regeringens riktlinjer avseende skuldens sammansättning och löptid. Men det bör noteras att realskuldens andel i genomsnitt har legat över sitt riktvärde på 20 procent av statsskulden under nästan hela utvärderingsperioden. Det är emellertid svårt av flera skäl att på kort sikt styra andelen realskuld. Marknaden för realobligationer är relativt liten och likviditeten är sämre än för nominella statsobligationer. När det gäller löptid har Riksgälden hållit sig till löptidsintervallet som riktlinjerna stipulerar, men löptiden för både realskulden och den nominella kronskulden har legat nära övre gränsen för intervallet och i vissa fall även överskridit den. Det är samtidigt viktigt att komma ihåg att perioden
ESV har i tidigare granskningar av statsskuldsförvaltningen påpekat att den låga statsskulden och det begränsade lånebehovet ställer större krav på att prioritera upplåning i nominella statsobligationer för att värna den marknaden. Eftersom marknaden för realobligationer är liten är den relevanta frågan för realobligationerna inte vilken andel de ska utgöra av totala skulden, utan snarare om de ska ingå alls i sammansättningen. Om det inte finns starka kostnads- eller riskargument för att behålla realskulden på nuvarande nivå bör Riksgälden analysera huruvida upplåning i realobligationer är fortsatt rimlig på sikt. Riksgälden genomförde under 2023 en enkätundersökning bland återförsäljare och svenska investerare. De svar som Riksgälden har fått in från marknadsaktörerna stödjer bilden att marknaden för realobligationer inte fungerar på ett tillfredsställande sätt. Riksgälden bör fortsätta analysarbetet kring detta och så snart det är möjligt redovisa slutsatser där det tydligt framgår vilka avvägningar som gjorts även kopplat till marknaden för de nominella obligationerna.
7
49
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Inledning
2Inledning
2.1Bakgrund
Det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen regleras i budgetlagen.1 Målet är att långsiktigt minimera kostnaden för statsskulden med beaktande av risk. Förvaltningen ska också ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Regeringen styr Riksgäldens förvaltning av statsskulden på en övergripande nivå genom att årligen ta fram riktlinjer för statsskuldsförvaltningen. Riktlinjerna fastställer bland annat statsskuldens sammansättning och löptid för de olika skuldslagen. Regeringens riktlinjebeslut baseras till stor del på Riksgäldens förslag på riktlinjer som även Riksbanken får yttra sig över. Riksgälden ansvarar för det operativa arbetet som styrs av interna riktlinjer, riktmärken och andra beslutsunderlag. Dessa är i linje med regeringens årliga riktlinjebeslut. Regeringen utvärderar statsskuldsförvaltningen och överlämnar den i en skrivelse till riksdagen i april vartannat år. Riksgäldens underlag samt ESV:s utvärderingar av statsskuldsförvaltningen utgör underlag till regeringens skrivelse.
2.2Uppdrag och syfte
Regeringen har återkommande gett ESV i uppdrag att utvärdera statens upplåning och skuldförvaltning vartannat år. Inriktningen på ESV:s utvärdering bestäms enligt regleringsbrevet i samråd med Finansdepartementet. ESV har dock möjlighet att utvärdera även andra frågeställningar. Uppdraget ska denna gång redovisas till regeringen senast den 15 mars 2024.2
Uppdragets syfte är att bistå regeringen med en oberoende utvärdering av Riksgäldens arbete med statens upplåning och skuldförvaltning
-I vilken omfattning regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning under
-Utvärdera Riksgäldens tillämpning av riktlinjerna nämnda år, likaledes med utgångspunkt i det statsskuldpolitiska målet.
2.2.1Avgränsningar
Statsskuldens förvaltning ska enligt regeringens riktlinjer utvärderas över femårsperioder. Utvärderingen ska ske i kvalitativa termer på basis av den kunskap som fanns vid beslutstillfället. När det är möjligt ska utvärderingen även innefatta kvantitativa mått. Utvärderingen av den operativa förvaltningen ska bland annat avse upplåningen i och förvaltningen av de olika skuldslagen, marknads- och skuldvårdsåtgärder samt hantering av valutaväxlingar. ESV:s senaste utvärderingar av statsskuldsförvaltningen har gällt perioden
15 kap. 5 § budgetlagen (2011:203).
2Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende Ekonomistyrningsverket.
8
50
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Inledning
levererades i mars 2020 respektive 2022. Föreliggande utvärdering avser perioden 2019– 2023. I den här rapporten läggs fokus för analysen på åren 2022 och 2023, eftersom ovan nämnda utvärderingar redan berört åren
2.2.2Genomförande
Utvärderingen av statsskuldens förvaltning är ett återkommande uppdrag i ESV:s regleringsbrev. ESV har utifrån de analyser som genomförts i de föregående utvärderingarna lämnat vissa rekommendationer. Riktlinjerna justeras och ändras över tid i en riktning som ibland överensstämmer med ESV:s tidigare rekommendationer. I denna utvärdering görs en bedömning av om de slutsatser ESV dragit i tidigare utvärderingar fortfarande är relevanta för den tidsperiod som nu utvärderas.
För att besvara frågorna som ställs i detta uppdrag går vi igenom de styrande dokument, utvärderingar och analyser som har gjorts med anknytning till Riksgäldens uppdrag att förvalta statsskulden. Regeringens riktlinjer och skrivelser, Riksgäldens underlag till utvärdering, riktlinjeförslag, finans- och riskpolicy, styrelseprotokoll och underlag till beslut är relevanta dokument i sammanhanget. Ytterligare relevanta dokument är Riksbankens yttranden och ESV:s tidigare utvärderingar.
Relevant statistik hämtas främst från Riksgälden, Riksbanken och SCB.
Utöver det inledande kapitlet är rapporten disponerad enligt följande. Kapitel 3 består av en beskrivning av statsskuldens utveckling. I kapitel 4 beskrivs och utvärderas riktlinjeförändringar med fokus på de två senaste åren som utvärderas. Riksgäldens praktiska tillämpning av statsskuldsförvaltningen utvärderas i de resterande kapitlen. ESV:s samlade bedömning framgår av sammanfattningen.
9
51
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Statsskuldens utveckling
3Statsskuldens utveckling
3.1Sveriges statsskuld är låg
I ett internationellt perspektiv har Sverige starka offentliga finanser och en mycket låg statsskuld. Mätt som andel av BNP har statsskulden minskat trendmässigt sedan millennieskiftet. Mellan 2019 och 2023 har den okonsoliderade skulden minskat med 85 miljarder kronor och som andel av BNP från 22 till 16 procent: Man måste gå tillbaka till
3.1.1En redan låg skuld fortsatte att sjunka
Statsskulden har sjunkit under utvärderingsperioden. Starka statsfinanser har inneburit att statsbudgeten visat överskott alla år under perioden utom pandemiåret 2020. Utbrottet av coronaviruset i början av 2020 och de restriktioner som infördes för att bromsa smittspridningen ledde till att aktiviteten i svensk ekonomi föll kraftigt. För att mildra de negativa effekterna på ekonomin vidtog staten omfattande stödåtgärder. Utgifterna för stöden i kombination med minskade skatteinkomster medförde ett stort underskott i statsbudgeten, en kraftigt ökad upplåning och därmed växande statsskuld. Statens budgetsaldo svängde från ett överskott på 112 miljarder kronor 2019 till ett underskott på 221 miljarder kronor 2020. Statsskulden ökade med 168 miljarder kronor.
Diagram 1 | Sveriges statsskuld är låg | ||||||||||||||||||||||||||||||
Miljarder kronor | Procent av BNP | ||||||||||||||||||||||||||||||
1 600 | 80 | ||||||||||||||||||||||||||||||
1 400 | 70 | ||||||||||||||||||||||||||||||
1 200 | 60 | ||||||||||||||||||||||||||||||
1 000 | 50 | ||||||||||||||||||||||||||||||
800 | 40 | ||||||||||||||||||||||||||||||
600 | 30 | ||||||||||||||||||||||||||||||
400 | 20 | ||||||||||||||||||||||||||||||
200 | 10 | ||||||||||||||||||||||||||||||
0 | 0 | ||||||||||||||||||||||||||||||
2000 | 2003 | 2006 | 2009 | 2012 | 2015 | 2018 | 2021 | ||||||||||||||||||||||||
Statsskuld nivå (vänster) | Statsskuld procent av BNP (höger) | ||||||||||||||||||||||||||||||
Anm: Okonsoliderad statsskuld
Källa: Riksgälden och SCB.
Prognosinstitutens bedömningar om en fortsatt stigande skuldkvot realiserades lyckligtvis inte. Redan under andra halvan av 2020 påbörjades en viss återhämtning. Det
10
52
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Statsskuldens utveckling
stod också klart att flera av stödåtgärderna inte skulle komma att utnyttjas i så hög grad som inledningsvis antogs. Redan under 2021 vände statsbudgeten till överskott. Sammantaget blev därmed de statsfinansiella effekterna av pandemin avsevärt lägre än vad som först befarades.
År 2022 och 2023 har präglats av ekonomisk osäkerhet till följd av bland annat Rysslands invasion av Ukraina, energiförsörjningsproblem och snabbt stigande inflation. Räntorna har höjts påtagligt. Trots osäkerheten visade statsbudgeten överskott båda åren, även om överskottet blev betydligt lägre 2023. Minskningen berodde till stor del på att konjunkturavmattningen medförde att skatteinkomsterna ökade långsammare samtidigt som inflationen innebar stigande utgifter.
Utvecklingen har också fått stöd av tillfälliga effekter inom Riksgäldens nettoutlåning. Inte minst Riksbankens beslut att ersätta den del av valutareserven som lånats upp via Riksgälden med egen finansiering. Det innebar att Riksbanken amorterade valutalån på över 180 miljarder kronor under
Sammantaget innebar detta att den okonsoliderade statsskulden var 1028 miljarder kronor i slutet av 2023. Man måste gå tillbaka till åren före
3.1.2Historiskt låga räntebetalningar
De kassamässiga räntebetalningarna på statsskulden har varit historiskt låga
3De kassamässiga räntebetalningarna är de som belastar statens budget respektive år. Utvärderingen av statsskuldsförvaltningen görs däremot utifrån kostnadsmässiga räntor enligt värderingsprincipen upplupet anskaffningsvärde, se mer i kapitel 7.
11
53
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Regeringens riktlinjeändringar
4Regeringens riktlinjeändringar
Regeringen styr statsskuldens förvaltning på övergripande nivå genom årliga beslut om riktlinjer för statsskuldens förvaltning. Till grund för dessa beslut ligger bland annat Riksgäldens förslag till riktlinjer. Detta kapitel innehåller främst en genomgång av de förändringar i riktlinjerna som genomförts 2022 och 2023. Riktlinjerna för tidigare år har kommenterats i ESV:s tidigare utvärderingar.
Tabell 1 Utvalda riktlinjeändringar
2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | ||
Statsskuldens löptid mätt som duration (år) | ||||||
Nominell kronskuld < 12 år | ||||||
Nominell kronskuld > 12 år | ||||||
Real kronskuld | ||||||
Valutaexponerad skuld | ||||||
Skuldens sammansättning | ||||||
Valutaexponerad skuld | Minskning | Oförändrad exponering, men från | Successiv | |||
med högst | och med 2021 tillåts exponeringen | avveckling | ||||
30 | variera som en följd av Riksgäldens | med | ||||
miljarder | valutaväxlingar. | riktvärdet | ||||
kronor per | noll 2027. | |||||
år. | ||||||
Privatmarknadsupplåning | Utgår. | |||||
Kostnad och risk |
Kostnadsmått
Riskmått
1Löptidsintervallet 2020 påverkas främst av att kronskulden och valutaskulden får gemensam löptidsstyrning. Ändringen var av teknisk karaktär och det faktiska löptidsintervallet ändrades inte.
Källa: Regeringens riktlinjer för statsskuldsförvaltningen för respektive år 2019 till och med 2023.
4.1Övergripande riktlinjer präglar utvärderingsperioden
Riktlinjerna har sedan år 2018 gått mot att regeringen styr på en mer övergripande nivå än tidigare, vilket har präglat hela utvärderingsperioden
Löptiderna för de olika skuldslagen har slagits ihop under perioden. Med 2019 års riktlinjer slogs löptidsstyrningen för den nominella och den reala kronskulden ihop. Regeringen gav därmed Riksgälden mandat att själva besluta om separata löptider för
12
54
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Regeringens riktlinjeändringar
respektive skuldslag. Sammanslagningen innebar att löptiden ändrades jämfört med 2018 då realskulden vid tillfället hade ett högre intervall än den nominella skulden. Löptiden breddades och den övre gränsen för intervallet ändrades mer än den nedre gränsen. Med 2020 års riktlinjer infördes en gemensam löptid för alla skuldslag. I praktiken innebar det att den separata löptiden för valutaskulden upphörde. Nivån har varit oförändrad sedan dess (tabell 1). Riksgälden angav som skäl att ett gemensamt styrintervall skulle ge en bättre överblick över ränteomsättningsrisken i skulden.4 Riksgälden ska dock fortfarande fastställa interna riktlinjer med löptider för de enskilda skuldslagen inom ramen för den operativa styrningen.
ESV håller fast vid sin uppfattning från tidigare utvärderingar om att det på en övergripande nivå är mer ändamålsenligt med en gemensam löptid för samtliga skuldslag. Regeringen tar på det sättet beslut på en mer övergripande nivå. Riksgälden får därmed större möjlighet att anpassa löptider för enskilda skuldslag till rådande omständigheter. Denna anpassning gjorde det t.ex. möjligt för Riksgälden att ändra i sin egna finans- och riskpolicy i stället för att besluta om nya riktlinjer när läget för statsfinanserna snabbt ändrades i början av pandemin 2020. Samtidigt får inte intervallet för löptiden bli för stort, eftersom styrningen i och med regeringens riktlinjer då blir mindre verksam. Skillnaden i löptid för nominell och real skuld är relativt liten, men den har varierat något under utvärderingsperioden (se diagram 2). Båda skuldslagen ryms inom samma intervall, men ligger nära, och i vissa fall över, den övre gränsen för riktvärdesintervallet
Diagram 2 Löptid för nominell kronskuld och real kronskuld
Duration (år) | Duration (år) | |||
7 | 7 | |||
6 | 6 | |||
5 | 5 | |||
4 | 4 | |||
3 | 3 | |||
2 | 2 | |||
2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 |
Löptid nominell kronskuld | Löptid real kronskuld | Riktvärdesintervall |
Källa: Riksgälden.
Det är viktigt att det finns fortsatt transparens kring beslut om löptider. Riksgälden redovisar löptiderna för respektive skuldslag i sin finans- och riskpolicy. Det skulle underlätta förståelsen om Riksgälden även motiverar ändringar i de olika skuldslagens löptider. Hur Riksgälden ser på framtida ändringar av löptiderna för de enskilda skuldslagen bör framgå i Riksgäldens förslag till riktlinjer även om de faktiska löptiderna
4Riksgälden (2019): Statsskuldens förvaltning. Förslag till riktlinjer
13
55
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Regeringens riktlinjeändringar
inte längre bestäms där. Det här är synpunkter som ESV framförde i den senaste utvärderingen som redovisades 2022, och som fortfarande ligger fast.
4.2Valutaexponeringen ska avvecklas
Riktlinjen för valutaexponeringen var under perioden
ESV ansåg i föregående utvärdering av statsskuldens förvaltning att det var rätt beslut att upphöra med att minska exponeringen mot utländsk valuta 2020 i väntan på en ny analys. Riksgälden hade vid tidpunkten också tagit en position för en starkare krona och tidigare argumenterat för att positionsmandatet skulle utvidgas. Den avbrutna minskningen av valutaexponeringen blev i förlängningen ett utvidgat positionsmandat.
4.2.1Ny analys resulterade i beslut om avveckling av valutaexponeringen
Riksgälden publicerade den sedan länge planerade analysen om valutaexponeringen i samband med förslagen till riktlinjer för
Den nya analysen bekräftar resultaten från den första delen av analysen som presenterades i riktlinjeförslaget för
5Riksgäldskontoret (2019): Statsskulden förvaltning. Förslag till riktlinjer
6Riksgäldskontoret (2019): Statsskulden förvaltning. Förslag till riktlinjer
7 Regeringen (2019): Riktlinjer för statsskuldens förvaltning 2020.
8 Riksgäldskontoret (2022): Statsskulden förvaltning. Förslag till riktlinjer
14
56
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Regeringens riktlinjeändringar
De volatila valutakurserna är ett viktigt skäl till beslutet. Valutaexponeringen medför ökad variation i kostnaden för statsskulden samtidigt som exponeringen inte bidrar till att systematiskt minska kostnaden över tid. Men denna volatilitet kan innebära att exponeringen kan resultera i såväl minskade som ökade kostnader under den begränsade tidsperiod som exponeringen avvecklas. Det är samtidigt mycket svårt att prognostisera utvecklingen av valutakurser. Därför baseras Riksgäldens analys på olika valutakursscenarier. För att analysera kostnad och risk använder Riksgälden olika tillvägagångssätt och olika tidsperioder för avvecklingen.
Sammantaget genomförde Riksgälden 100 simuleringar för kronkursens utveckling mot euron för perioden mars 2022 till 2046. Simuleringsresultaten ska sammantaget visa avvägningen mellan potentiell kostnadsfördel och risk relaterat till avvecklingsperiodens längd. För att analysera kostnadsfördelen med olika avvecklingstakt har avvecklingen fått variera mellan 10 och 40 miljarder kronor per år och ansats. Kostnadsfördelen redovisas som genomsnittet av samtliga simuleringar (100) per ansats samt som genomsnittet av de 5 procent av simuleringarna med lägst kostnadsfördel.9 Ansatserna för simulering av valutakursens utveckling bygger på olika antaganden: 1) valutakurserna tenderar att återgå till sitt historiska genomsnittliga värde (mean reversion), 2) förändringar i valutakursen är slumpmässiga utan trend (random walk) och 3) förändringar i valutakursen fås genom att slumpmässigt dra historiska utfall (bootstrap).
Resultaten visade att valutakursutvecklingen förstärktes, försvagades eller var oförändrade beroende på ansats. Konfidensintervallen skiljde sig också åt mellan ansatserna, där större bredd innebär större risk. Riksgälden landade i sin analys på en avvecklingstakt på 25 miljarder kronor per år under en period på fyra år.
4.2.2ESV:s kommentar
ESV välkomnar analysen som Riksgälden presenterade i samband med riktlinjeförslaget för
ESV har heller inget att invända mot den valda längden på avvecklingsperioden. En långsam avvecklingstakt innebär att riskerna kvarstår längre och dessutom ökar, medan en snabbare takt bl.a. medför en risk att en stor del av avvecklingen kan ske under en period då kronan är tillfälligt svag. Givet de stora osäkerheter som råder kring framtida valutakursutvecklingar är en fyraårsperiod en rimlig medelväg för att balansera kostnad och risk.
ESV kan också konstatera att Riksgäldens beslut att pausa avvecklingen av valutaexponeringen under
9Conditional
15
57
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Regeringens riktlinjeändringar
helt avvecklad. Om kronan stärks framöver minskar kostnadsskillnaden, men den kan också öka ytterligare om kronförsvagningen fortsätter. (se mer i avsnitt 7.2).
4.3Oförändrad andel realskuld, trots dåligt fungerande marknad
Realobligationernas andel av den totala skulden ska uppgå till 20 procent. Andelen real kronskuld justerades senast i riktlinjerna för 2015 på grund av nya beräkningsprinciper för statsskuldens andelar. Det är svårt av flera skäl att på kort sikt styra andelen realskuld. Marknaden för realobligationer är relativt liten och likviditeten är sämre än för nominella statsobligationer
ESV har i tidigare granskningar av statsskuldsförvaltningen påpekat att den låga statsskulden och det begränsade lånebehovet ställer större krav på att prioritera upplåning i nominella statsobligationer för att värna den marknaden. Eftersom marknaden för realobligationer är liten är den relevanta frågan vad gäller realobligationerna inte vilken andel de ska utgöra av totala skulden, utan snarare om de ska ingå alls i sammansättningen. Om det inte finns starka kostnads- eller riskargument för att behålla realskulden på nuvarande nivå bör Riksgälden analysera huruvida upplåning i realobligationer är fortsatt rimlig på sikt. Frågan analyseras på flera håll i världen, exempelvis slutade Tyskland att ge ut realobligationer under 2023.
Riksgälden genomförde under 2023 en enkätundersökning bland återförsäljare och svenska investerare. De svar som Riksgälden fick in från marknadsaktörerna stödjer bilden att marknaden för realobligationer inte fungerar på ett tillfredsställande sätt.
Riksgälden har noterat att aktiviteten på marknaden har förändrats, bland annat genom lägre efterfrågan i auktionerna och minskad omsättning på andrahandsmarknaden. Även om det finns ett intresse för skuldslaget gör den dåliga marknadslikviditeten att efterfrågan blir låg. Det kan konstateras att 20 procent av en internationellt sett mycket låg statsskuld är i minsta laget för att upprätthålla en likvid marknad. Det är heller inte lämpligt att utöka andelen då det skulle behöva ske på bekostnad av nominella obligationer.
Samtidigt innebär de redan utestående realobligationerna att det finns ett åtagande gentemot investerarna och det är viktigt att bevara förtroendet för den svenska staten som emittent. En eventuell avveckling av realobligationerna är därför inte problemfri. Riksgälden bör fortsätta analysarbetet kring detta och så snart det är möjligt redovisa slutsatser där det tydligt framgår vilka avvägningar som gjorts även kopplat till marknaden för de nominella obligationerna.
16
58
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Riksgäldens tillämpning av skuldens sammansättning och löptid
5Riksgäldens tillämpning av skuldens sammansättning och löptid
Riksgälden har som uppdrag att ansvara för upplåning och förvaltning av statsskulden. Inom ramen för uppdraget ska Riksgälden sträva efter att uppnå det övergripande målet om att långsiktigt minimera kostnaden för förvaltningen av statsskulden med beaktande av risk. Samtidigt ska förvaltningen ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Målformuleringen är bred, vilket gör det svårt att exakt bedöma hur väl Riksgälden lyckas uppfylla målet.
Styrningen av den praktiska tillämpningen av förvaltningen sker inom ramen för de riktlinjer som regeringen årligen beslutar om. I både riktlinjerna och i myndighetens instruktion framgår att Riksgälden ska fastställa principer för hur regeringens riktlinjer ska genomföras i praktiken. Riksgälden ska således ta fram interna riktlinjer som grundar sig på regeringens. De interna riktlinjerna fastställs av Riksgäldens styrelse och publiceras i myndighetens rapport Finans- och riskpolicy. Det är operativa riktlinjer som reglerar utnyttjandet av positionsmandatet, löptiden i nominell respektive real kronskuld, valutafördelningen i valutaexponeringen samt principer för marknads- och skuldvård. Därutöver tillämpar Riksgälden olika förvaltningsstrategier, policyer och praxis. Strategierna syftar till att skapa en effektiv statsskuldsförvaltning och en bra infrastruktur för statspappersmarknaden. Vidare syftar strategierna till att främja transparens och förutsägbarhet i upplåningen. Riksgälden publicerar prognoser för lånebehovet tillsammans med en låneplan tre gånger per år. Låneplanen utgör underlag för beslut om emissioner.
I de årliga riktlinjerna görs en avvägning mellan kostnad och risk för statsskuldsförvaltningen. Detta görs främst genom valet av skuldens sammansättning och löptid.
5.1Skuldens sammansättning och löptid har följt riktlinjerna
ESV:s bedömning är att Riksgälden i stort har uppfyllt regeringens riktlinjer avseende skuldens sammansättning och löptid. Men det bör noteras att realskuldens andel i genomsnitt har legat över sitt riktvärde på 20 procent av statsskulden under nästan hela utvärderingsperioden. Det är dock svårt av flera skäl att på kort sikt styra andelen realskuld. Marknaden för realobligationer är relativt liten och likviditeten är sämre än för nominella statsobligationer.
När det gäller löptid har Riksgälden hållit sig till löptidsintervallet som riktlinjerna stipulerar, men löptiden för både realskulden och den nominella kronskulden har legat nära övre gränsen för intervallet och i vissa fall även överskridit den. Det är samtidigt viktigt att komma ihåg att perioden
17
59
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Riksgäldens tillämpning av skuldens sammansättning och löptid
rådande omständigheter. Valutaexponeringen var oförändrad ända fram till beslutet att avveckla den. Avvecklingen påbörjades under 2023.
5.1.1Realskuldens andel ligger över riktvärdet
Den reala skulden ska på lång sikt uppgå till 20 procent av den totala skulden enligt riktlinjerna. Detta riktvärde har gällt sedan 2015. Under
Diagram 3 Andel realskuld per den sista i månaden samt i genomsnitt per år i förhållande till riktvärdet åren
Procent | Procent | |||
27,0 | 27,0 | |||
25,0 | 25,0 | |||
23,0 | 23,0 | |||
21,0 | 21,0 | |||
19,0 | 19,0 | |||
17,0 | 17,0 | |||
15,0 | 15,0 | |||
2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 |
Andel den sista i månaden | Andel i genomsnitt | Riktvärde |
Anm.: Det årliga genomsnittet baseras på sista utfallet per månad.
Källa: ESV:s bearbetning av Riksgäldens statistik.
5.1.2Löptiden för nominell och real skuld nära övre gränsen för löptidsintervallet
Riksgälden har hållit sig till det löptidsintervall som riktlinjerna stipulerar, men löptiden för både reala och den nominella kronskulden har legat nära övre gränsen för intervallet och i vissa fall även överskridit den (se diagram 4). Från och med 2020 innefattar riktvärdet hela statsskulden, dvs. även den valutaexponerade skulden, vilket innebär att den totala skulden varit inom intervallet. Under 2023 har löptiden för real och nominell
18
60
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Riksgäldens tillämpning av skuldens sammansättning och löptid
skuld successivt blivit kortare och därmed närmat sig mitten av löptidsintervallet. I inledningen av pandemin 2020 täcktes det ökande lånebehovet till stor del av kort upplåning, vilket sänkte löptiden. I takt med att det stod klart att de statsfinansiella effekterna av pandemin skulle bli betydligt mindre än vad som bedömdes inledningsvis, minskade den korta upplåningen och löptiden ökade igen. Denna effekt förstärktes av att Riksgälden gav ut en
Diagram 4 Nominell- och real kronskuld, löptid i förhållande till riktmärket för löptidsintervallet
År | År | ||||
7 | 7 | ||||
6 | 6 | ||||
5 | 5 | ||||
4 | 4 | ||||
3 | 3 | ||||
2 | 2 | ||||
2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 |
Löptid nominell kronskuld | Löptid real kronskuld | Riktvärdesintervall |
Anm. Löptid som utfall den sista i månaden. Från 2020 avser riktmärket även den valutaexponerade skulden. Källa: Riksgälden.
5.1.3Valutaexponeringen började avvecklas 2023
Statsskulden är exponerad mot flera utländska valutor med tyngdpunkten i euro och schweizerfranc.
Valutaexponeringen var i stora drag oförändrad mellan 2020 och 2022 i väntan på Riksgäldens översyn av förutsättningarna för statsskuldens valutasammansättning. Valutakurser är volatila och mycket svåra att förutspå, en mängd olika faktorer påverkar kursutvecklingen. Det är därför svårt att i förväg bedöma den slutliga utgången av den oförändrade valutaexponeringen och i fall det skulle ha blivit mer fördelaktigt med en fortsatt minskning av exponeringen. Under 2020 stärktes kronan trendmässigt mot samtliga valutor i valutaexponeringen. Det motsatta, det vill säga en försvagning av kronan, inträffade i stort sett under hela perioden
10Riksgälden (2023): Statsskuldens förvaltning. Underlag för utvärdering 2022, s. 54.
19
61
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Riksgäldens tillämpning av skuldens sammansättning och löptid
under 2023 och ska vara avslutad 2026. För mer utförliga resonemang kring kostnaden för statsskulden se kapitel 7.
5.1.4Totala statsskuldens löptid inom intervallet
I regeringens riktlinjer för 2019 slogs löptidsmålen för den nominella och reala kronskulden ihop till ett gemensamt löptidsintervall på
5.1.5Nominella skuldens löptid påverkas av svängningar i lånebehovet
Den nominella kronskulden påverkas i betydligt större utsträckning än övriga skuldslag av variationer i lånebehovet. Det beror på att huvuddelen av den kortfristiga finansieringen, dvs. statsskuldsväxlar och stora delar av likviditetsförvaltningen, ingår i detta skuldslag. För skuldförvaltningen har de senaste årens kraftiga svängningar från budgetöverskott till underskott som sedan åter svängde till överskott inneburit stora utmaningar – inte minst med hänsyn till hur svårprognostiserad utvecklingen varit under perioden. Stora budgetöverskott åren närmast före pandemin övergick i ett stort underskott 2020 för att åter övergå i överskott
När pandemin bröt ut i början av 2020 steg lånebehovet snabbt, vilket medförde stora förändringar i upplåningen. Det ökade lånebehovet möttes inledningsvis huvudsakligen med kortfristig upplåning. I den stora osäkerheten som rådde under våren 2020, prognostiserades betydligt större lånebehov än vad som slutligen blev fallet. Det innebar att Riksgälden i maj 2020 beslutade att sänka riktvärdet för den nominella skulden från
20
62
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Riksgäldens tillämpning av skuldens sammansättning och löptid
Diagram 5 | Den nominella skuldens löptid |
|||
År | År | |||
10 | 10 | |||
8 | 8 | |||
6 | 6 | |||
4 | 4 | |||
2 | 2 | |||
0 | 0 | |||
2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 |
Löptid | Riktvärdesintervall (intern) | Riktvärdesintervall |
Källa: Riksgälden.
För 2021 fastställde Riksgälden löptidsintervallet för den nominella skulden till
5.1.6Gradvis sjunkande löptid för realskulden
Löptiden för den reala skulden har sjunkit trendmässigt under
21
63
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Riksgäldens tillämpning av skuldens sammansättning och löptid
Diagram 6 | Realskuldens löptid |
|||
År | År | |||
10 | 10 | |||
8 | 8 | |||
6 | 6 | |||
4 | 4 | |||
2 | 2 | |||
0 | 0 | |||
2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 |
Löptid | Riktvärdesintervall (intern) | Riktvärdesintervall |
Källa: Riksgälden.
Löptiden låg nära mitten av intervallet under
Den sjunkande löptiden under 2021 och första halvan av 2022 berodde främst på att introduktionen av en ny
Riktvärdesintervallet för valutaexponeringens löptid har varit
11Riksgälden (2023): Statsupplåning, prognos och analys 2023:1, s. 39.
12Riksgälden (2023): Statsupplåning, prognos och analys 2023:3, s. 37.
22
64
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Riksgäldens tillämpning av skuldens sammansättning och löptid
5.2Riksgäldens tillämpning av marknadsvård
Riksgälden ska genom skuld- och marknadsvård bidra till att statspappersmarknaden fungerar väl. Syftet är att minimera kostnaderna för statsskulden. Enligt riktlinjerna ska Riksgälden också besluta om principer som är vägledande i detta arbete. Principerna fastställs årligen i Riksgäldens finans- och riskpolicy.
5.2.1Något högre helhetsbetyg 2023
Genom en årlig enkätundersökning följer Riksgälden vad återförsäljare och investerare anser om strategierna och sättet att genomföra dem. Undersökningen har genomförts sedan 2004. Resultatet visar dels hur marknadsaktörerna värderar betydelsen av Riksgäldens förvaltningsstrategier, dels hur väl de anser att strategierna uppfylls. Det görs även en helhetsbedömning där betygen vägs samman utifrån den betydelse faktorerna anses ha. Utvärderingsskalan är
Resultatet av undersökningen 2023 visar en fortsatt uppgång i helhetsbetyget jämfört med 2022. Det innebär att återhämtningen efter den kraftiga nedgången 2021 fortsatte. Försvagningen av betyget för 2021 var främst kopplad till introduktionen av den 50- åriga obligationen. I genomsnitt över de senaste åren har betygen legat nära eller över 4, dvs. den nivå som betraktas som utmärkt. Det är fortsatt Riksgäldens marknadsvård och kommunikation som ses som de främsta styrkorna.
Diagram 7 Marknadsaktörernas helhetsbetyg på Riksgälden
4,6 | 4,6 | |||||||||||||||||||||||||
4,4 | 4,4 | |||||||||||||||||||||||||
4,2 | 4,2 | |||||||||||||||||||||||||
4,0 | 4,0 | |||||||||||||||||||||||||
3,8 | 3,8 | |||||||||||||||||||||||||
3,6 | 3,6 | |||||||||||||||||||||||||
3,4 | 3,4 | |||||||||||||||||||||||||
2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | ||||||||||||||||||
Återförsäljare | Svenska investerare | Internationella investerare | ||||||||||||||||||||||||
Anm: Antalet svar från utländska investerare var för lågt för att generera ett resultat 2023.
Källa: Riksgälden och Kantar Sifo.
Betyget från både återförsäljare och svenska investerare steg i undersökningen 2023. Däremot blev svaren från internationella investerare för få för att generera ett resultat. Detta bör inte ha påverkat totalresultatet i någon större utsträckning. Sett till tidigare års undersökningar har utländska investerare i genomsnitt svarat ungefär som de svenska. En anledning till den låga svarsfrekvensen kan vara att det blivit svårare att hitta rätt personer i organisationerna till följd av GDPR. En annan anledning kan vara att
23
65
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Riksgäldens tillämpning av skuldens sammansättning och löptid
utländska investerare i allt mindre utsträckning handlar svenska statspapper. Utländska investerares ägarandel av statsskulden har minskat under en längre period.
5.2.2Marknadsvård genom repor fortsatt viktigast
Marknadsvård genom repor har stor betydelse för återförsäljarna. Riksgäldens obegränsade repofacilitet innebär att återförsäljarna alltid har tillgång till obligationer, vilket bedöms som nödvändigt för att återförsäljarna ska kunna fullfölja sina åtaganden. Betydelsen av marknadsvård genom repor i statspapper är den faktor som rankas högst bland återförsäljare i undersökningarna
5.2.3Låga betyg för likviditeten på statspappersmarknaden
Frågor angående likviditet och pristransparens i andrahandsmarknaden har under de senaste åren fått låga betyg bland återförsäljare och andra aktörer på marknaden. Jämfört med för ett år sedan är aktörerna något mer positivt inställda till den svenska statspappersmarknaden. Det förklaras till stor del av att Riksbanken börjat minska sitt innehav, vilket innebär att den handlingsbara volymen av obligationer gradvis ökat. Riksbankens innehav är dock fortsatt stort och ses fortfarande som ett problem.
24
66
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Likviditeten på statsobligationsmarknaden
6Likviditeten på statsobligationsmarknaden
En grundförutsättning för en väl fungerande handel i statspapper och andra värdepapper är likviditet. Likviditet är ett mångfacetterat begrepp som kan ta sig olika uttryck. I vid mening karaktäriseras en likvid statspappersmarknad av att det ska vara möjligt att till givna priser och med kort varsel kunna köpa och sälja statsobligationer och statsskuldväxlar till små transaktionskostnader. Om likviditeten på marknaden minskar kommer prisbildningen att försämras vilket leder till mer volatila priser och ökad osäkerhet för alla aktörer. På lång sikt kan detta leda till högre räntekostnader och större skillnad mellan köp- och säljpris, som medför högre upplåningskostnader för staten, större svårigheter att låna upp stora belopp vid enskilda tillfällen, och att attrahera investerare som söker investeringar med låg risk.
Det finns flera dimensioner av likviditeten som fångas olika bra med olika mått. Finansinspektionen har utvecklat ett likviditetsindex för nominella statsobligationer som syftar till att ge en övergripande bild av marknadslikviteten. Indexet aggregerar flera olika enskilda indikatorer avseende transaktioner, omsättning och priser på statsobligationsmarknaden. Det fångar på så vis olika dimensioner av likviditeten på marknaden i ett och samma mått.13 Ett högre värde motsvarar högre likviditet på marknaden. Likviditetsindexet sjönk
Diagram 8 | Marknadslikviditet för statsobligationer | |||||||
Normaliserad skala | Normaliserad skala | |||||||
1,0 | 1,0 | |||||||
0,8 | 0,8 | |||||||
0,6 | 0,6 | |||||||
0,4 | 0,4 | |||||||
0,2 | 0,2 | |||||||
0,0 | 0,0 | |||||||
2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 |
Anm. Finansinspektionens likviditetsindex. Högre värden motsvarar högre likviditet. Två månaders glidande medelvärde. Källa: Riksgälden
Som nämnts i förra avsnittet om marknadsvård så får likviditeten på statspappersmarknaden låga betyg av återförsäljare och andra aktörer på marknaden, även om den förbättrats något under 2023. Den främsta orsaken till förbättringen anges vara att Riksbanken började sälja sina innehav 2023, vilket ökade volymen av obligationer som
13Finansinspektionen (2020): FI analys 2020:21 Nya likviditetsindikatorer för räntemarknaden
25
67
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Likviditeten på statsobligationsmarknaden
var tillgänglig för handel. Samtidigt har räntorna stigit, vilket ökat intresset för handel med statsobligationer. I diagram 9 nedan redovisas utestående nominella statsobligationer och Riksbankens innehav av dessa. Utestående obligationer exklusive Riksbankens innehav ökade något under 2023 och låg i genomsnitt på 328 miljarder kronor, jämfört med 304 miljarder kronor 2021 och 2022. Riksbankens andel av de utestående obligationerna har sjunkit från som mest 55 procent i oktober 2020, till 39 procent vid utgången av 2023.
Diagram 9 Utestående nominella statsobligationer och Riksbankens innehav
Miljarder kronor | 100% | |||||||
800 | ||||||||
700 | ||||||||
600 | 75% | |||||||
500 | ||||||||
400 | 50% | |||||||
300 | ||||||||
200 | 25% | |||||||
100 | ||||||||
0 | 0% | |||||||
2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 |
Utestående (vänster) |
Utestående exkl. Riksbankens innehav (vänster)
Riksbankens andel (höger)
Källa: Riksgälden
6.1Riksgäldens möjligheter och åtgärder för att motverka minskad likviditet
Riksgälden kan inte erbjuda ett större utbud av statspapper än vad som krävs för att finansiera statens lånebehov. Riksgälden har därför ett antal strategier för att upprätthålla och hjälpa statsobligationsmarknaden.
För att stimulera marknadens funktion och förbättra likviditeten använder Riksgälden återförsäljare (marknadsgaranter), vanligtvis banker.14 Återförsäljarna har genom avtal med Riksgälden förbundit sig att agera på ett visst sätt. I primärmarknaden är återförsäljarna exempelvis tvingade att lägga bud i auktionerna, vilket minskar risken att Riksgälden ska behöva dra ner eller ställa in en auktion. I sekundärmarknaden ska återförsäljarna fungera som ett slags smörjmedel och bidra till god likviditet och pristransparens. Det gör de bland annat genom att på begäran ställa bindande köp- och säljräntor på kundmarknaden och kontinuerligt tillhandahålla indikativa köp- och säljräntor i marknadens informationssystem. Om återförsäljarna fullgör sina åtaganden i primär- och sekundärmarknaden får de provision.15
Riksgälden försöker också koncentrera upplåningen till ett begränsat antal så kallade benchmarklån. Genom att koncentrera skuldstocken till ett litet antal lån med samma
14Riksgälden har 6 återförsäljare 2023.
15Återförsäljaravtal avseende statsobligationer 2019.
26
68
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Likviditeten på statsobligationsmarknaden
struktur förbättras utbytbarheten mellan lån vilket skapar förutsättningar för en aktiv handel och att den utestående volymen blir tillräckligt stor för att säkerställa god likviditet.
Riksgälden har också ett marknadsåtagande via repomarknaden.16 Riksgälden erbjuder två typer av marknadsvårdande repofaciliteter. I den ena kan återförsäljarna repa in (låna) statspapper mot likvida medel och i den andra kan de göra reposwappar där ett statspapper lånas i utbyte mot ett annat. Ytterligare ett sätt att främja likviditeten är att Riksgälden erbjuder löpande byten av realobligationer mellan utgåvor på återförsäljarnas förfrågan.
Nyttjandet av repofaciliteten ökade markant under 2022, särskilt mot likvida medel. Riksgälden bedömer att det sannolikt berott på bristen på statspapper på marknaden. När Riksbanken under 2023 började sälja sina innehav i stället för att köpa har nyttjandet av repofaciliteten minskat.
Diagram 10 Volym marknadsvårdande repor, årsgenomsnitt
Miljarder kronor | |||||||||||||||||||
50 | 50 | ||||||||||||||||||
45 | 45 | ||||||||||||||||||
40 | 40 | ||||||||||||||||||
35 | 35 | ||||||||||||||||||
30 | 30 | ||||||||||||||||||
25 | 25 | ||||||||||||||||||
20 | 20 | ||||||||||||||||||
15 | 15 | ||||||||||||||||||
10 | 10 | ||||||||||||||||||
5 | 5 | ||||||||||||||||||
0 | 0 | ||||||||||||||||||
2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | |||||||||||
Mot likvida medel | Mot andra statspapper (reposwappar) | ||||||||||||||||||
Anm.: Diagrammet visar genomsnittet av utestående nominella belopp av det underliggande värdepappret.
Källa: Riksgälden
6.1.1ESV:s kommentar
Bristen på likviditet på statspappersmarknaden är inget nytt problem. Den har lyfts fram vid de senaste utvärderingarna av statsskuldsförvaltningen. Problemet tas också upp i Riksgäldens årliga undersökningar bland marknadsaktörer. Statens lånebehov är lågt, vilket i sig inte bör betraktas som ett problem, men en stadigt minskande statsskuld gör att utbudet av statspapper kommer att vara fortsatt begränsat. Även om Riksbanken påbörjat försäljningen av sina innehav, vilket förbättrar likviditeten, kommer innehavet att vara fortsatt relativt stort de närmsta åren. På kort sikt kan Riksgälden underlätta den
16Repa är en förkortning av repurchase agreement. Det är ett avtal om försäljning av ett värdepapper där säljaren samtidigt lovar att återköpa pappret om en viss tid till ett visst pris. Repan kan också vara omvänd, det vill säga avtal om köp av ett papper i kombination med framtida försäljning.
27
69
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Likviditeten på statsobligationsmarknaden
minskade likviditeten på statspappersmarknaden genom den obegränsade repofacilitet som de redan erbjuder.
Om den försämrade likviditeten bedöms kvarstå och vara ett tillräckligt stort problem på längre sikt, kan Riksgälden underlätta situationen genom att öka andelen nominella statsobligationer och i högre grad koncentrera upplåningen till benchmarklån. I praktiken skulle det innebära att föreslå en ändring av riktlinjen om 20 procents realskuld. ESV har tagit upp detta i tidigare utvärderingar av statsskuldsförvaltningen, och även lyft frågan om realobligationer kan utgå helt som skuldslag. ESV uppmuntrar till en grundligare analys i frågan.
ESV kan även notera att emissionen av en
10 miljarder kronor, anser ESV att kommunikationen kring denna emission borde ha varit tydligare med avseende på de avvägningar som gjorts.
28
70
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Utvärdering av kostnad och risk
7Utvärdering av kostnad och risk
Det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen är att långsiktigt minimera kostnaden för statsskulden med beaktande av risk. I regeringens riktlinjer för statsskuldsförvaltningen bestäms avvägningen mellan kostnad och risk, medan det i Riksgäldens interna riktlinjer bestäms riktvärden för den praktiska implementeringen i statsskuldsförvaltningen. När det gäller realupplåning ska den realiserade skillnaden i kostnader mellan real och nominell upplåning redovisas. Positioner inom givna mandat ska resultatföras och utvärderas löpande i termer av marknadsvärden.
7.1Kostnaden ökade markant
I Riksgäldens utvärderingar redovisas resultaten dels som kostnad i miljarder kronor, dels som genomsnittlig effektiv ränta för respektive skuldslag. Den senare utgörs av en kvot mellan kostnaden i miljarder kronor och den utestående skulden per skuldslag.17 Kostnaden beräknas utifrån värderingsprincipen upplupet anskaffningsvärde vilket innebär att instrumenten värderas till sin emissionsränta med löpande omvärdering av inflations- och valutakursrörelser.
Diagram 11 Total kostnad för statsskulden uppdelad per skuldslag
Miljarder kronor | Miljarder kronor | |||||||||||||||||||
40 | 40 | |||||||||||||||||||
35 | 35 | |||||||||||||||||||
30 | 10 | 30 | ||||||||||||||||||
25 | 5 | 25 | ||||||||||||||||||
20 | 20 | |||||||||||||||||||
15 | 18 | 13 | 3 | 15 | ||||||||||||||||
2 | ||||||||||||||||||||
10 | 2 | 9 | 10 | |||||||||||||||||
6 | 3 | |||||||||||||||||||
5 | 4 | 8 | 5 | |||||||||||||||||
6 | 6 | 6 | ||||||||||||||||||
4 | 5 | |||||||||||||||||||
0 | 0 | |||||||||||||||||||
2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | Snitt 2019– | |||||||||||||||
2023 | ||||||||||||||||||||
Nominell kronskuld | Realskuld | Valutaskuld | Total kostnad | |||||||||||||||||
Anm.: Beräkningen är baserad på principen om upplupet anskaffningsvärde.
Källa: Riksgälden.
Den totala kostnaden för statsskulden mätt i miljarder kronor har varit låg under en längre tid och sjönk under perioden
17Den utestående skulden som används är snittstocken per år för respektive skuldslag, i termer av upplupet anskaffningsvärde.
29
71
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Utvärdering av kostnad och risk
kostnaderna är den höga inflationen och en svagare krona. Högre inflation medför högre inflationskompensation för realobligationer, och svagare krona medför valutakursförluster för valutaexponeringen. Kostnaderna var fortsatt höga under 2023, om än något lägre än 2022. För realskulden beror det på att inflationsindexeringen sker med tre månaders eftersläpning, och mätt t.o.m. oktober respektive år var inflationen högre 2022 jämfört med 2023. För valutaexponeringen beror det på att kronan försvagades mer under 2022 än 2023.
Utöver hög inflation och svag krona har 2022 och 2023 utmärkts av stigande marknadsräntor. Detta har inte fått genomslag i kostnaderna för statsskulden mer än på marginalen, eftersom endast en mindre del av skulden har omsatts i nya lån under dessa år. Det är framför allt penningmarknadsupplåningen och derivatinstrument med kort bindningstid som har påverkats, och omkring en tiondel av utestående nominella obligationer. Att kostnaderna för kronskulden ökade från 5 miljarder kronor 2022 till 8 miljarder kronor 2023 beror till största delen på högre räntor. Diagram 12 redovisar den genomsnittliga emissionsräntan för utestående obligationer och statsobligationsräntor under
Diagram 12 Statsobligationsräntor och genomsnittlig emissionsränta
Procent | ||||
3,5 | 3,5 | |||
3,0 | 3,0 | |||
2,5 | 2,5 | |||
2,0 | 2,0 | |||
1,5 | 1,5 | |||
1,0 | 1,0 | |||
0,5 | 0,5 | |||
0,0 | 0,0 | |||
2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 |
Genomsnittlig emissionsränta |
Anm.: Diagrammet visar statsobligationsräntor på fem respektive tio år samt genomsnittlig emissionsränta för Riksgäldens utestående nominella statsobligationer, alltså den ränta som Riksgälden i genomsnitt har lånat upp den utestående skulden till.
Källa: Riksgälden
30
72
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Utvärdering av kostnad och risk
För att kunna jämföra kostnaderna mellan skuldslagen utan hänsyn till deras andel av den totala skulden används den genomsnittliga effektiva räntan, som framgår av tabell 2. Uttryckt på detta sätt kan även de totala kostnaderna för skulden jämföras mellan år utan hänsyn till att en minskande skuld medför lägre kostnader.
Tabell 2 Kostnad för statsskulden som genomsnittlig effektiv ränta
Procent | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | Snitt |
Nominell kronskuld | 1,0 | 0,9 | 0,6 | 0,8 | 1,2 | 0,9 |
Real kronskuld | 2,8 | 1,6 | 1,9 | 8,4 | 5,4 | 4,0 |
Valutaexponering | 2,7 | 2,6 | 9,7 | 5,4 | 3,4 | |
Totalt | 1,6 | 0,8 | 1,0 | 3,4 | 2,5 | 1,8 |
Källa: Riksgäldskontoret (2024): Underlag för utvärdering 2023.
Anm.; Kostnaden i relation till utestående skuld för respektive skuldslag samt totalen. Riksgälden har reviderat serien efter en rättning av det upplupna anskaffningsvärde för ett antal realobligationer som varit felaktigt registrerade i affärssystemet. Rättelsen rör periodisering, vilket medför en omfördelning av kostnader mellan år.
Uttryckt som genomsnittlig effektiv ränta har kostnaden varit lägst för den nominella kronskulden under perioden. Under 2022 och 2023 var kostnaderna för realskulden markant högre än för den nominella skulden, vilket som nämnts ovan beror på den höga inflationen. Ytterligare en anledning till att realskulden genererat relativt sett högre kostnader under perioden är att realobligationer har emitterats på längre löptider och att skulden i högre grad består av äldre lån med högre räntor än nominella obligationer. De i genomsnitt högre kostnaderna för valutaexponeringen beror främst på valutakursförluster, men även på att löptiden i den valutaexponerade delen av skulden är kortare, vilket medför att de högre räntorna under 2022 och 2023 fått större genomslag än för den nominella kronskulden.
7.2Utvärdering av statsskuldens sammansättning och löptid med avseende på kostnadsutvecklingen
Det långsiktiga målet för statsskuldsförvaltningen är att minimera kostnaderna med beaktande av risk. Avvägningen mellan förväntad kostnad och risk ska främst göras genom valet av statsskuldens sammansättning och löptid. I detta avsnitt utvärderas såväl regeringens riktlinjebeslut som Riksgäldens operativa förvaltningsbeslut med avseende på om de bidragit till att minimera kostnaderna för skulden.
Vad gäller statsskuldens sammansättning utvärderas riktlinjebesluten i fråga om andelen realupplåning och storleken på valutaexponeringen har bidragit till hålla nere kostnaderna. Därutöver utvärderas om de operativa beslut som Riksgälden fattat avseende avvecklingen av valutaexponeringen har genererat besparingar.
Riksgälden har som nämnts tidigare ett relativt stort utrymme att själva styra löptiden för statsskulden inom det intervall som anges i riktlinjerna. Vad gäller statsskuldens löptid utvärderas varken riktlinjebesluten eller den faktiska löptid som skulden haft i termer av hur det påverkat kostnaderna. Det beror på att Riksgälden inte analyserat detta i sitt underlag till utvärderingen. Riksgälden hänvisar till att riktmärket för löptiden inte har förändrats under utvärderingsperioden samt att det saknas en utvärderingspunkt i riktlinjerna specifikt för löptiden. I sitt förslag till riktlinjer för statsskuldens förvaltning
31
73
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Utvärdering av kostnad och risk
2024 inkluderade dock Riksgälden en analys av löptidspremien, vilket är ett vanligt förekommande sätt att analysera hur kostnaderna påverkas av valet av löptid.
Däremot utvärderas kostnaderna för de operativa besluten om användning av ränteswappar i syfte att uppnå löptidsriktmärket.
Riksgälden har mandat att ta positioner för att antingen sänka kostnaderna för eller riskerna i skuldförvaltningen. Positionstagningen utvärderas här i termer av om Riksgäldens utnyttjande av dessa har bidragit till lägre kostnader för statsskulden.
7.2.1Realupplåningen har inneburit en merkostnad
Enligt riktlinjerna ska den reala upplåningen utvärderas genom att redovisa den realiserade kostnadsskillnaden mellan real och nominell upplåning. Riksgälden redovisar ett kalkylmässigt resultat i underlagen för utvärdering, där den reala upplåningen jämförs med en hypotetisk nominell upplåning med samma löptid. Under utvärderingsperioden
Riksgälden redovisar samtidigt utvecklingen av inflationsförväntningar och breakeveninflationen18 i avsnittet om den operativa förvaltningen, se diagram 13 nedan.
18Ränteskillnaden mellan en nominell och en real statsobligation.
32
74
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Utvärdering av kostnad och risk
Diagram 13 | Inflationsförväntningar och |
|||
Procent | Procent | |||
4,0 | 4,0 | |||
3,5 | 3,5 | |||
3,0 | 3,0 | |||
2,5 | 2,5 | |||
2,0 | 2,0 | |||
1,5 | 1,5 | |||
1,0 | 1,0 | |||
0,5 | 0,5 | |||
0,0 | 0,0 | |||
2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 |
Inflationsförväntningar |
Anm.: Femårig
Källa: Riksgälden.
7.2.2Den pausade avvecklingen av valutaexponeringen har inneburit en merkostnad
Riksgälden har utvärderat riktlinjebesluten om att hålla valutaexponeringen oförändrad
Diagram 14 | Avveckling av statsskuldens valutaexponering | |||||||
Miljarder kronor | 250 | |||||||
250 | ||||||||
200 | 200 | |||||||
150 | 150 | |||||||
100 | 100 | |||||||
50 | 50 | |||||||
0 | 0 | |||||||
2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 |
Faktisk valutaexponering | Alternativscenario |
Anm.: Den faktiska valutaexponeringen är månadsgenomsnittet av nominellt värde till aktuell valutakurs. Alternativscenariot baseras på en fortsatt minskning av valutaexponeringen med 20 miljarder kronor per år från och med den 2 december 2019.
Källa: Riksgälden
33
75
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Utvärdering av kostnad och risk
Riksgäldens slutsats är att besluten om att pausa avvecklingen av valutaexponeringen har medfört ökade kostnader om totalt 6 miljarder kronor. Detta beror på att kronan har försvagats under utvärderingsperioden samtidigt som valutaexponeringen har varit högre än i referensscenariot och därmed varit mer känslig för valutakursförändringar. Riksgälden framhåller dock att den totala effekten av de ändrade riktlinjerna går att fastställa först efter att valutaexponeringen är helt avvecklad 2027.
Utvärderingen av de operativa besluten vad gäller avvecklingen av valutaexponeringen ska enligt riktlinjerna göras mot en jämn minskningstakt från och med 2023 till och med 2026. Utvärderingen visar att det endast skett små avsteg, att det i huvudsak handlat om att minska avvecklingstakten under perioder då kronan bedömts vara svag, och att öka avvecklingstakten under perioden då kronan bedömts vara starkare. Avstegen från den jämna minskningstakten har medfört en besparing på 8 miljoner kronor.
7.2.3Löptidsjustering genom ränteswappar har bidragit till lägre kostnader
För att uppnå den löptid för statsskulden som beslutas i riktlinjerna har Riksgälden möjlighet att använda ränteswappar. Detta kan vara motiverat när det finns särskilda kostnads- eller riskfördelar med att ha en viss uppdelning mellan obligations- och penningmarknadsupplåning. Ränteswappar har hittills använts för att förkorta löptiden, som mest med 0,6 år under 2011. Eftersom behovet av att förkorta löptiden har minskat under utvärderingsperioden så har Riksgälden dragit ned på användningen av ränteswappar. Volymen av nya ränteswappar har de senaste åren varit runt
Sammantaget gav användandet av ränteswappar upphov till lägre kostnader för statsskulden
34
76
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Utvärdering av kostnad och risk
Diagram 15 | Kalkylmässigt resultat av ränteswappar | ||||||||||||||||||
Miljoner kronor | |||||||||||||||||||
400 | 400 | ||||||||||||||||||
350 | 350 | ||||||||||||||||||
300 | 300 | ||||||||||||||||||
250 | 250 | ||||||||||||||||||
200 | 200 | ||||||||||||||||||
150 | 150 | ||||||||||||||||||
100 | 100 | ||||||||||||||||||
50 | 50 | ||||||||||||||||||
0 | 0 | ||||||||||||||||||
2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 |
Källa: Riksgälden
7.2.4Positionstagningen har medfört en mindre besparing
Riksgälden har mandat att i begränsad utsträckning ta positioner i utländsk valuta och kronans valutakurs i syfte att sänka kostnaderna eller riskerna för statsskulden. Det handlar dels om löpande positionstagning i utländska valutor och räntor, dels om strategiska positioner i kronan som styrelsen fattar beslut om. Enligt riktlinjerna ska utvärderingen av positioner inom givet positionsmandat ske i termer av marknadsvärden.
Den löpande positionstagningen har bidragit med besparingar under alla år i utvärderingsperioden, med i genomsnitt 35 miljoner kronor. Riksgäldens position för en starkare krona mot euron på maximalt 7 miljarder kronor stängdes 2022 med en ackumulerad vinst på 3 miljoner kronor.
7.2.5ESV:s kommentar
Riksgäldens underlag till utvärdering har utvecklats genom en tydligare uppdelning mellan riktlinjebeslut och operativa beslut. ESV uppmuntrar detta och anser att utvärderingen kan fortsätta att förbättras i detta avseende. Valet av löptid utgör en viktig del av riktlinjerna och bör utvärderas i termer av hur det påverkat kostnaderna. ESV anser att Riksgälden bör inkludera en analys av löptidspremien eller liknande i utvärderingsunderlaget, såsom gjorts i exempelvis förslaget till riktlinjer. ESV anser därför att regeringens riktlinjer för statsskuldsförvaltningen också bör förtydligas när det gäller utvärdering av hur löptidsvalet påverkat kostnaderna för skulden.
Vad gäller skuldens sammansättning efterlyser ESV en samlad bedömning av om realupplåningen bidrar till att minska kostnaderna för statsskulden. Riksgälden anser att de kostnader som uppstått under utvärderingsperioden endast ger begränsad information och att resultaten ska tolkas med försiktighet. Riksgälden redovisar samtidigt att
35
77
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Utvärdering av kostnad och risk
utvärderingen, och som tyder på att realobligationerna inte bidrar till att minska kostnaderna för statsskulden. I sitt riktlinjeförslag för 2024 drog Riksgälden vidare slutsatsen att den reala upplåningen inte har uppvisat några persistenta kostnadsskillnader jämfört med den nominella upplåningen. Denna analys hade också med fördel kunnat inkorporeras i utvärderingsunderlaget för att underlätta för ESV och regeringen att dra slutsatser kring frågan. Om det finns aspekter som talar för att realobligationerna trots detta bidrar till det långsiktiga målet för statsskuldsförvaltningen, vore det önskvärt med en analys av detta. Givet det underlag som Riksgälden redovisat kan ESV inte göra någon annan bedömning än att realobligationerna i nuläget inte bidrar till det långsiktiga målet för statsskuldsförvaltningen. ESV har i tidigare utvärderingar lyft frågan om andelen realskuld kan minskas eller utgå helt.
Den pausade avvecklingen av valutaexponeringen har hittills inneburit merkostnader om 6 miljarder kronor till följd av kronförsvagningen. Om kronan istället hade förstärkts under perioden hade pausen kunnat medföra en besparing. Det är erkänt svårt att göra prognoser på valutakursrörelser, och ESV anser inte att Riksgälden borde ha förutsett den försvagning som uppstått under perioden. Merkostnaderna om 6 miljarder kronor illustrerar dock den ökade risk som den pausade avvecklingen har inneburit.
7.3Riskredovisning
Som nämnts i avsnittet ovan ska avvägningen mellan förväntad kostnad och risk främst göras genom valet av statsskuldens sammansättning och löptid. För att utvärdera hur riktlinjebeslut och operativa beslut påverkat riskerna i förvaltningen finns en del information i Riksgäldens underlag till utvärdering att utgå ifrån.
7.3.1Utvärdering av statsskuldens sammansättning med avseende på risk
Det övergripande riskmåttet ska enligt riktlinjerna vara variationen i den genomsnittliga emissionsräntan. Riksgälden redovisar den genomsnittliga effektiva räntan i sina underlag till utvärderingen. För utvärdering av riskerna kopplat till statsskuldens sammansättning kan vi därmed utgå ifrån standardavvikelsen för den genomsnittliga effektiva räntan per skuldslag (se tabell 3). Valutaexponeringen uppvisar de största standardavvikelserna, vilket beror på valutakursrörelser. Även den reala kronskulden uppvisar större standardavvikelser i kostnaderna jämfört med den nominella kronskulden.
Tabell 3 Standardavvikelsen för den genomsnittliga effektiva räntan,
Procentenheter | ||||
Nominell kronskuld | 0,3 | 0,2 | 0,2 | 0,2 |
Real kronskuld | 0,9 | 1,4 | 1,1 | 2,6 |
Valutaskuld | 2,6 | 3,1 | 2,8 | 5,1 |
Totalt | 0,4 | 0,6 | 0,5 | 1,1 |
Källa: Riksgäldskontoret Underlag för utvärdering
Anm.; Kostnaden som genomsnittlig effektiv ränta.
Utöver kostnadsvariationen, som alltså utgör det övergripande riskmåttet, finns flera andra riskaspekter kopplade till valet av statsskuldens sammansättning, till exempel
36
78
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Utvärdering av kostnad och risk
likviditetsrisk. Enligt riktlinjerna ska upplåningen dessutom bedrivas så att en bred investerarbas och diversifiering i olika finansieringsvalutor säkerställs i syfte att upprätthålla en god låneberedskap. Detta är också riskaspekter som alltså tas hänsyn till både i riktlinjebesluten och i den operativa förvaltningen.
7.3.2Utvärdering av statsskuldens löptid med avseende på risk
Valet av löptid i riktlinjerna påverkar risken i statsskuldsförvaltningen. Normalt sett innebär kortare löptid en högre risk. Någon särskild utvärdering av löptidsvalet med avseende på risk finns inte med i Riksgäldens underlag till utvärderingen.
Vad gäller Riksgäldens operativa beslut finns det däremot flera aspekter kring förfalloprofilen som utvärderas. Riskerna med avseende på statsskuldens löptid utgörs bland annat av refinansieringsrisken. I riktlinjerna anges att Riksgälden ska beakta refinansieringsrisken genom att bl.a. ge ut instrument med mer än tolv år till förfall. I Riksgäldens underlag utvärderas refinansieringsrisken genom en redovisning av förfalloprofilen för utestående lån. Refinansieringsrisken anses vanligtvis bli högre ju större lån som förfaller den närmaste tiden. Detta är delvis en förenkling, eftersom en förfallande obligation sällan behöver finansieras direkt genom att ge ut en annan obligation. Med långsiktig låneplanering och små emissionsvolymer i regelbundna auktioner sprids refinansieringen ut över lång tid. Gamla obligationslån ersätts ibland innan de förfaller.
Inom den operativa förvaltningen försöker Riksgälden begränsa refinansieringsrisken genom att eftersträva jämna förfall för stats- och realobligationer samt genom att bidra till att skapa en väl fungerande statspappersmarknad. En del av skulden förfaller normalt sett under det närmaste året. Det beror på Riksgäldens penningmarknadsinstrument och hanteringen av säsongsmässiga svängningar i nettolånebehovet. I övrigt är förfalloprofilen förhållandevis jämn upp till tio år. En ojämn förfalloprofil skulle kunna ge upphov till större risker i framtiden när stora förfall måste refinansieras. Viktigast för risken vid en given tidpunkt är dock vad som förfaller i närtid. Riksgäldens bedömning är att refinansieringsrisken de senaste åren har legat på en historiskt normal nivå, då drygt 20 procent av skulden förfaller inom ett år.
För att hålla sig inom löptidsriktmärket kan Riksgälden använda sig av ränteswappar. Den faktiska användningen av dessa har emellertid minskat under utvärderingsperioden eftersom behovet av att förkorta löptiden har varit litet. När behovet finns kan ränteswappar göra så att andelen obligationer kan vara större än den annars hade varit, vilket är gynnsamt ur ett riskperspektiv på flera sätt. För det första innebär en mindre andel statsskuldsväxlar att refinansieringsrisken minskar. För det andra har Riksgälden intresse av att hålla uppe utbudet av statsobligationer för att främja en väl fungerande och likvid marknad, som i förlängningen antas bidra till lägre och mer förutsägbara kostnader och bättre låneberedskap. Ränteswappar är däremot förknippade med andra risker, t.ex. motpartsrisker.
7.3.3Risker vid placering och derivattransaktioner
I Riksgäldens underlag till utvärdering redovisas hanteringen av kreditrisk vid placering och derivattransaktioner. Riksgälden lånar eller placerar medel på daglig basis för att staten ska kunna fullgöra sina betalningar till en så låg kostnad som möjligt. För att
37
79
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Utvärdering av kostnad och risk
hantera kreditrisken för dessa placeringar finns limiter baserade på motpartens kreditvärdighet som begränsar maximal exponering och löptid. I utvärderingsunderlaget återges de limiter och krav som Riksgälden har på sina motparter för att begränsa risken.
7.3.4Riksgäldens finans- och riskpolicy
Riksgälden behandlar hur risker påverkar verksamheten i sin finans- och riskpolicy. Av särskilt intresse är de riskmått som Riksgälden använder för att mäta marknadsrisken (tabell 4). Ränterisken påverkar främst genom att ränteläget ändras vid upptagning av nya lån. Valutarisken och inflationsrisken påverkar i sin tur hela stocken av realobligationer och lån i utländsk valuta.
Tabell 4 Olika typer av finansiell risk
Marknadsrisk
Ränterisk
Valutarisk
Inflationsrisk
Kreditrisk
Avvecklingsrisk
Värdet på tillgångar och skulder förändras på ett ofördelaktigt vis då räntenivåer ändras.
Värdet på tillgångar och skulder förändras på ett ofördelaktigt vis då växelkurser ändras.
Förlust i nominella termer på grund av att inflationen blir högre än förväntat.
Den ena parten vid avvecklingstillfället fullföljer inte sina åtaganden, det vill säga inte levererar valuta eller värdepapper efter att den andra parten redan uppfyllt sina åtaganden.
Motpartsrisk
Landrisk
Systemrisk
Likviditetsrisk
Motparten i en transaktion fullgör inte sina förpliktelser. Avvecklingsrisk är en form av motpartsrisk.
En samling risker knutna till när affärer görs med en motpart i ett specifikt land. Riskerna avser huvudsakligen ett lands förmåga att sköta sina yttre förpliktelser, förväntningarna på den allmänna ekonomiska utvecklingen i landet, den politiska stabiliteten samt landets lagstiftningsmiljö.
Problem hos en eller flera aktörer sprider sig till andra parter och orsakar generella problem i det finansiella systemet.
Refinansieringsrisk | Det är svårt och/eller kostsamt att ersätta förfallande lån. |
Finansieringsrisk | Det blir svårt och/eller kostsamt att ta upp ny finansiering. |
Det går inte att realisera eller täcka sin position till gällande marknadspris, Marknadslikviditetsrisk eftersom marknaden inte är tillräckligt djup eller inte fungerar på grund av
någon störning.
Källa: Riksgäldskontoret (2023) Finans- och riskpolicy.
Anm.: Tabellen beskriver endast delarna i den finansiella risken. I finans- och riskpolicyn finns ytterligare risker beskrivna.
7.3.5ESV:s kommentar
ESV har i tidigare utvärderingar påpekat att det saknas en samlad diskussion om hur risken har påverkats av skuldens sammansättning och löptid. Denna synpunkt gäller fortfarande. Riksgäldens riskutvärdering kan förbättras genom att följa samma metod som diskuteras ovan för kostnadsutvärderingen, det vill säga genom att tydligare redovisa hur riskerna påverkats av de olika riktlinjebesluten respektive de operativa förvaltningsbesluten. Här kan förslagsvis alternativa scenarier utgöra en grund för diskussion och bedömning, vilket ESV även påpekat i tidigare utvärderingar. Hur skulle riskbilden ha sett ut med en längre eller kortare löptid, eller en annan skuldsammansättning? Utöver kostnadsvariationen kan de risker som Riksgälden
38
80
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Utvärdering av kostnad och risk
redovisar i sin finans- och riskpolicy tydligare inkluderas i analysen av sådana alternativscenarier. Eftersom riskerna kan förändras över tid, vore det motiverat att även inkludera en analys av om riskbilden förändrats under utvärderingsperioden. Detta skulle ge en mer heltäckande bild av de olika risker som beaktas i beslut som fattats både i riktlinjerna och i den operativa förvaltningen. ESV anser därför att regeringens riktlinjer för utvärderingen av skuldförvaltningen bör anpassas för att tydliggöra på vilket sätt risken ska utvärderas.
Ett tydligt exempel där det blir utmanande för ESV att dra slutsatser kring riskerna i förvaltningen är relaterat till realobligationerna. Det övergripande riskmåttet för utvärderingen är variationen i den genomsnittliga emissionsräntan. Utvärderingen visar att variationen är som minst för den nominella kronskulden. Eftersom realupplåningen uppvisar en större variation i kostnaderna vore det önskvärt med en mer omfattande analys av hur riskerna i skulden påverkats av den valda andelen realskuld. Det inkluderar även hur detta val påverkar likviditetsriskerna i den nominella kronskulden samt vilken bedömning Riksgälden gör när man ställer dessa risker mot varandra. Detta blir inte minst relevant eftersom Riksgälden i sitt förslag till riktlinjer för 2024 drog slutsatsen att realskulden inte har uppvisat någon persistent kostnadsskillnad jämfört med den nominella kronskulden.
7.4Sammanfattande kommentar till utvärderingen av kostnad och risk
Ett viktigt syfte med att utvärdera förvaltningen av statsskulden är att erhålla insikter om hur de styrande riktlinjerna har påverkat kostnaderna för och riskerna i skulden. Det är även viktigt att bedöma om de operativa beslut som Riksgälden har fattat inom ramen för dessa riktlinjer har bidragit till att uppnå önskade resultat. För att utvärderingen ska vara meningsfull är det nödvändigt att den kan fungera som en vägledning för eventuella framtida justeringar av både riktlinjer och förvaltningsbeslut. ESV anser att det är svårt att dra några skarpa slutsatser om framför allt riktlinjebesluten givet det underlag som finns. Redovisningen av hur kostnaderna och riskerna påverkats av riktlinje- och förvaltningsbeslut behöver därför bli tydligare och mer omfattande, framför allt avseende löptid och skuldsammansättning. Dessutom vore det önskvärt om Riksgälden redovisade en samlad bedömning av om en lämplig avvägning mellan kostnad och risk har uppnåtts under utvärderingsperioden vad gäller just löptid och skuldsammansättning. Riksgäldens underlag till utvärdering behöver förbättras i dessa avseenden. Som nämnts ovan anser ESV därför att regeringens riktlinjer kring utvärdering bör anpassas för att tydliggöra vilka aspekter som ska utvärderas och hur.
39
81
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Referenser
1Referenser
ESV – Ekonomistyrningsverket (2016): Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning
ESV – Ekonomistyrningsverket (2018): Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning
ESV – Ekonomistyrningsverket (2020): Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning
ESV – Ekonomistyrningsverket (2022): Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning
Finansinspektionen (2020): FI analys 2020:21 Nya likviditetsindikatorer för räntemarknaden.
Regeringen (2018): Riktlinjer för statsskuldens förvaltning 2019.
Regeringen (2019): Riktlinjer för statsskuldens förvaltning 2020.
Regeringen (2020): Riktlinjer för statsskuldens förvaltning 2021.
Regeringen (2021): Riktlinjer för statsskuldens förvaltning 2022.
Regeringen (2022): Riktlinjer för statsskuldens förvaltning 2023.
Regeringen (2022): Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Ekonomistyrningsverket. Finansdepartementet,
Regeringen (2023): Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende Ekonomistyrningsverket. Finansdepartementet,
Riksgäldskontoret (2022): Finans- och riskpolicy 2022.
Riksgäldskontoret (2023): Finans- och riskpolicy 2023.
Riksgäldskontoret (2020): Statsskuldens förvaltning. Förslag till riktlinjer
Riksgäldskontoret (2021): Statsskuldens förvaltning. Förslag till riktlinjer
Riksgäldskontoret (2022): Statsskuldens förvaltning. Förslag till riktlinjer
Riksgäldskontoret (2023): Statsskuldens förvaltning. Förslag till riktlinjer
Riksgäldskontoret (2019): Statsskuldens förvaltning. Underlag för utvärdering 2018.
Riksgäldskontoret (2020): Statsskuldens förvaltning. Underlag för utvärdering 2019.
Riksgäldskontoret (2021): Statsskuldens förvaltning. Underlag för utvärdering 2020.
Riksgäldskontoret (2022): Statsskuldens förvaltning. Underlag för utvärdering 2021.
40
82
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Referenser
Riksgäldskontoret (2023): Statsskuldens förvaltning. Underlag för utvärdering 2022.
Riksgäldskontoret (2024): Statsskuldens förvaltning. Underlag för utvärdering 2023.
Riksgäldskontoret (2023): Statsupplåning, prognos och analys 2023:1
Riksgäldskontoret (2023): Statsupplåning, prognos och analys 2023:3
1.1Lagar och förordningar
Budgetlagen (SFS 2011:203). Stockholm: Finansdepartementet BA.
41
83
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Bilaga 1 - Uppdragsbeskrivning
2Bilaga 1 - Uppdragsbeskrivning
Ekonomistyrningsverket (ESV) har i regleringsbreven för 2023 och 2024 fått i uppdrag att genomföra en utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning för perioden
Granskningens inriktning ska tas fram i samråd med Regeringskansliet (Finansdepartementet). Nedan följer Finansdepartementets förslag till granskningens inriktning.
−Utvärdera i vilken omfattning regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning under åren
−Utvärdera Riksgäldskontorets tillämpning av riktlinjerna nämnda år, likaledes med utgångspunkt i det statsskuldspolitiska målet.
Frågorna utvärderas över rullande femårsperioder. Då
Granskningen ska göras med utgångspunkt från det övergripande målet för statsskuldspolitiken: att statens skuld ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras samtidigt som risken i förvaltningen beaktas (5 kap. 5 § budgetlagen (2011:203)). Granskningen bör främst göras på grundval av den information som fanns tillgänglig vid beslutstillfällena.
2.1Avrapportering
Uppdraget ska redovisas senast den 15 mars 2024 i form av en skriftlig rapport till regeringen.
2.2Processen för statsskuldsförvaltningen
Regeringen beslutar senast den 15 november varje år om riktlinjer för statsskuldens förvaltning. Som underlag för beslutet lämnar Riksgäldskontoret, senast den 1 oktober varje år, förslag till riktlinjer. Riksbanken ges möjlighet att yttra sig över Riksgäldskontorets förslag.
Statsskuldsförvaltningen utvärderas vartannat år i en skrivelse till riksdagen (senast den 25 april jämna årtal). Såväl regeringens riktlinjer som Riksgäldskontorets operativa förvaltning utvärderas. Senast den 22 februari varje år ska Riksgäldskontoret lämna
42
84
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Bilaga 1 - Uppdragsbeskrivning
underlag till utvärdering av statens skuld. Generellt syftar utvärderingsarbetet till att ge en samlad bedömning av hur statsskuldsförvaltningen har bedrivits, Bland annat vilka strategiska överväganden som legat bakom riktlinjebeslutet sett i ljuset av den kunskap som fanns vid beslutstillfället
43
85
Skr. 2023/24:104
Bilaga 1
Bilaga 1 - Uppdragsbeskrivning
ESV gör Sverige rikare
–Vi har kontroll på statens finanser, utvecklar ekonomistyrningen och granskar Sveriges
–Vi arbetar i nära samverkan med Regeringskansliet och myndigheterna
Ekonomistyrningsverket
Drottninggatan 89
Box 45316
104 30 Stockholm
Tfn
www.esv.se
44
86
Finansdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 18 april 2024
Närvarande: Billström, ordförande, och statsråden, Ankarberg Johansson, Edholm, J Pehrson, Waltersson Grönvall, Jonson, Strömmer, Forssmed, Tenje, Forssell, Slottner, M Persson, Malmer Stenergard, Kullgren, Brandberg, Bohlin, Carlson, Pourmokhtari
Föredragande: statsrådet Slottner
Regeringen beslutar skrivelse Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning
Skr. 2023/24:104
87