ds 2022 14

Ett hållbart mediestöd för hela landet

Ds 2022:14

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Omslag: Regeringskansliets standard

Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2022

ISBN 978-91-525-0432-1 (tryck)

ISBN 978-91-525-0433-8 (pdf)

ISSN 0284-6012

Till statsrådet och chefen för

Kulturdepartementet

Genom beslut den 14 oktober 2021 uppdrog dåvarande chefen för Kulturdepartementet, statsrådet Amanda Lind, åt Mats Svegfors att biträda Kulturdepartementet med att utreda och förankra föränd- ringar i press- och mediestödet. Enligt uppdraget ska utredaren föreslå hur stödet till nyhetsmedier kan förbättras framför allt genom förändringar i press- och mediestödsystemet för att anpassa stöden till det moderna medielandskapet.

Utredningen har antagit namnet Mediestödsutredningen (Ku 2021:B). Martin Persson anställdes som ämnessakkunnig i Rege- ringskansliet från och med den 25 oktober 2021, med uppgift att vara sekreterare i utredningen. Sofie Berg Cormier, kansliråd i Kultur- departementet, har biträtt utredningen.

Enligt uppdraget ska Mediestödsutredningen varken lämna för- slag eller bedömningar på skatte- eller socialavgiftsområdet. Inom Finansdepartementet har ett beredningsunderlag tagits fram i fråga om kvalificerat mervärdesskatteundantag för tidningar, som presen- teras i kapitel 13.

Utredningen överlämnar härmed promemorian Ett hållbart mediestöd för hela landet (Ds 2022:14).

Mediestödsutredningens uppdrag är därmed slutfört.

Innehåll

Sammanfattning ..................................................................			9
1	Författningsförslag.....................................................		21
1.1	Förslag till	lag om mediestöd ................................................	21
1.2	Förslag till	förordning om mediestöd...................................	25

1.3Förslag till förordning om ändring i offentlighets- och

sekretessförordningen (2009:641) .........................................

1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen

	(2020:879) med instruktion för Myndigheten för press,
	radio och tv..............................................................................		38
2	Uppdraget och dess genomförande..............................		41
2.1	Utredningens uppdrag............................................................		41
2.2	Utgångspunkter för uppdraget ..............................................		41
2.3	Utredningsarbetet...................................................................		43
2.4	Promemorians disposition .....................................................		44
3	Rättsliga förutsättningar för stöd till medieföretag.........		45
3.1	Gällande bestämmelser för press- och mediestöden.............		45
	3.1.1	Mål och övergripande stödstruktur........................	45
	3.1.2	Normgivningsprocessen .........................................	46
	3.1.3	Presstöd....................................................................	48
	3.1.4	Mediestöd.................................................................	57
	3.1.5	Stöd vid varannandagsutdelning av post ................	62
3.2	Beslutsformer ..........................................................................		64
			3

Innehåll

Ds 2022:14

3.3 Reducerad mervärdesskatt .....................................................

3.4Tillämpningen av EU:s statsstödsregler på stöd till

medier	......................................................................................	66
3.4.1	Regleringen av statligt stöd i EU ...........................	66

3.4.2Tillämpning av statsstödsreglerna på stöd till

medier ......................................................................

3.4.3De svenska press- och mediestödens

		förenlighet med statsstödsreglerna ........................	70
4	Medielandskapets utveckling ......................................		71
4.1	Förändrade medievanor..........................................................		71
	4.1.1	Användningstid och räckvidd.................................	71
	4.1.2	Nyhetskonsumtion .................................................	73
4.2	Lokala medieekologier ...........................................................		76
	4.2.1	En del av en större medieekologi ...........................	76
	4.2.2	Förändrade lokala medieekologier .........................	78
4.3	Publikmarknadens utveckling................................................		80
4.4	Reklammarknadens utveckling ..............................................		86
	4.4.1	Långsiktig trend ......................................................	86
	4.4.2	Utvecklingen under 2020 och 2021 .......................	88
4.5	Dagspressens ekonomiska ställning ......................................		90
	4.5.1	Publikintäkterna ökar i betydelse...........................	90
	4.5.2	Tre dominerande tidningsgrupper .........................	92
4.6	Gratispressen ..........................................................................		94
4.7	Distribution av tryckta dagstidningar ...................................		95
4.8	Utvecklingen framåt...............................................................		96
5	Press- och mediestödens påverkan på
	mediemarknaden .......................................................		99
5.1	Stödens omfattning och fördelning.......................................		99
	5.1.1	Presstöd .................................................................	100
	5.1.2	Mediestöd ..............................................................	104
5.2	Stödens funktion och ändamålsenlighet .............................		111

Ds 2022:14Innehåll

	5.2.1	Antal titlar..............................................................	113
	5.2.2	Bevakning av geografiska områden ......................	115
6	Nordisk utblick .......................................................		119
6.1	Norge.....................................................................................		119
	6.1.1	Direkta stöd till medier .........................................	119
	6.1.2	Förändringar i mediestöden..................................	122
	6.1.3	Indirekt stöd ..........................................................	123
6.2	Danmark ................................................................................		123
	6.2.1	Direkta stöd till medier .........................................	124
	6.2.2	Förändringar i mediestöden..................................	126
	6.2.3	Indirekt stöd ..........................................................	127
6.3	Finland ...................................................................................		127
	6.3.1	Direkta stöd till medier .........................................	128
	6.3.2	Förändringar i mediestöden..................................	128
	6.3.3	Indirekt stöd ..........................................................	129
7	Utgångspunkter för utformningen av framtidens
	mediestöd ..............................................................		131
8	Grunderna för mediestödet .......................................		137
8.1	Stödformer inom mediestödet .............................................		137
8.2	Reglering av mediestödet......................................................		142
8.3	Mediestödets syfte ................................................................		145
8.4	Definition av allmänna nyhetsmedier ..................................		147
8.5	Allmänna förutsättningar för mediestöd.............................		151
	8.5.1	Ett demokrativillkor införs ...................................	152
	8.5.2	Villkor om andel redaktionellt innehåll ...............	159

8.5.3Villkor om andel egenproducerat redaktionellt

	innehåll ...................................................................	161
8.5.4	Villkor om periodicitet..........................................	162
8.5.5	Villkor om användarförankring ............................	163

8.5.6Allmänna nyhetsmedier som är riktade till de

nationella minoriteterna ........................................

165

Innehåll

Ds 2022:14

9.3.1Stödgrundande kostnad för allmänt

		redaktionsstöd.......................................................	176
	9.3.2	Beräkning av allmänt redaktionsstöd...................	178
	9.3.3	Beräkning av utökat redaktionsstöd ....................	181
10	Beslut om mediestöd ...............................................		185
10.1	Mediestödsnämndens beslut ................................................		185
10.2	Mediestödsnämndens sammansättning...............................		189
11	En ordnad övergång till ett nytt redaktionsstöd............		193
11.1	Ikraftträdande .......................................................................		193
11.2	Övergångsstöd för medier som tidigare har beviljats
	driftsstöd ...............................................................................		194
11.3	Nedsättning av allmänt redaktionsstöd ..............................		197
11.4	Prioritering inom redaktionsstödet och
	övergångsstödet ....................................................................		199
11.5	Högsta stödnivå för redaktionsstödet och
	övergångsstödet ....................................................................		201
12	Frågan om utvidgning av mediestödet till tidskrifter ....		203
13	Frågan om undantag från mervärdesskatt för
	allmänna nyhetstidningar .........................................		207
13.1	Bakgrund ...............................................................................		207

Ds 2022:14Innehåll

13.2	Reducerad skattesats för tidningar med mera .....................		208
13.3	Ett ändrat mervärdesskattedirektiv tillåter
	nollskattesats för tidningar...................................................		210
13.4	Bör nollskattesats införas för omsättning av allmänna
	nyhetstidningar?....................................................................		211
	13.4.1	Samhällsekonomiska utgångspunkter ..................	211
	13.4.2 Lämpligheten av ett kvalificerat undantag för
		allmänna nyhetstidningar ......................................	213
	13.4.3 Bedömning av lämpligheten att sänka
		mervärdesskatten för omsättning av allmänna
		nyhetstidningar......................................................	221
14	Konsekvenser av förslagen........................................		225
14.1	Sammanfattande beskrivning av nuvarande ordning och
	alternativa lösningar ..............................................................		226
14.2	Samhällsekonomiska effekter...............................................		227
	14.2.1	Konsekvenser för medieföretagen........................	227
14.3	Offentligfinansiella effekter .................................................		232
	14.3.1 Konsekvenser för statens budget .........................		232
	14.3.2	Konsekvenser för myndigheter ............................	234
14.4	Övriga konsekvenser ............................................................		234

14.5Bedömning av förslagen i förhållande till de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till

	Europeiska unionen ..............................................................		236
	14.5.1 EU:s regelverk om statligt stöd ............................		236
	14.5.2	Personuppgiftsbehandling enligt EU:s
		dataskyddsförordning ...........................................	236
	14.5.3	Övriga skyldigheter ...............................................	237
15	Författningskommentar ............................................		239
15.1	Förslaget till lag om mediestöd ............................................		239
Källförteckning ................................................................			251

Innehåll

Ds 2022:14

Bilaga 1	Uppdrag att utreda och förankra förändringar i
	press- och mediestödet ................................................	259
Bilaga 2	Möteskalender ..............................................................	265

Sammanfattning

Mediestödsutredningen redovisar i denna promemoria sitt förslag om hur stödet till nyhetsmedier ska utformas från 2024. Det inklu- derar förslag om beslutsformer i det nya systemet och om över- gångsstöd för de medier som påverkas negativt av reformen. Finans- departementets bedömning i fråga om kvalificerat mervärdes- skatteundantag för tidningar redovisas i kapitel 13.

Kapitel 2 Uppdraget och dess genomförande

Promemorian inleds med en redogörelse för utredningens uppdrag och utgångspunkterna för det. Dessutom beskrivs hur utrednings- arbetet har bedrivits och hur promemorian disponeras.

Mediestödsutredningen ska enligt uppdraget föreslå hur stödet till nyhetsmedier kan förbättras framför allt genom förändringar i press- och mediestödsystemet för att anpassa stöden till det moderna medielandskapet. I detta ingår bland annat att föreslå hur en övergång till ett förändrat system ska genomföras. De föränd- ringar som föreslås ska ha en bred politisk förankring och ska efter godkännande av Europeiska kommissionen kunna träda i kraft sen- ast den 1 januari 2024.

Utredningens uppdrag inkluderar inte förslag och bedömningar på skatte- och socialavgiftsområdet. Parallellt med utredningen har Finansdepartementet analyserat frågan om kvalificerat mervär- desskatteundantag för tidningar.

Utredningen har under hela arbetet fört dialog med de i riksdagen representerade partierna och finner att det finns en bred politisk uppslutning kring det förslag om inriktningen och utformningen av det framtida mediestödet som utredningen presenterar. Utred- ningen har under arbetets gång även haft täta kontakter med aktörer i mediebranschen, berörda statliga myndigheter, medieforskare,

Sammanfattning

Ds 2022:14

företrädare för de nationella minoriteterna och andra för uppdraget relevanta aktörer.

Kapitel 3 Rättsliga förutsättningar för stöd till medieföretag

I kapitel 3 redogörs för de rättsliga förutsättningarna för press- och mediestöden. De direkta statliga stöden till kommersiella nyhets- medier finns i flera olika former. Presstödet regleras genom presstödsförordningen (1990:524) och består av stödformerna driftsstöd och distributionsstöd. Mediestödet, som regleras genom mediestödsförordningen (2018:2053), ges i form av stöd för journa- listik i svagt bevakade områden (vita fläckar-stöd), innovations- och utvecklingsstöd samt redaktionsstöd. I december 2021 infördes även ett särskilt stöd för att kompensera tidningsutgivare för ökade distributionskostnader med anledning av övergången till utdelning av post varannan dag (varannandagsstöd). Frågor om press- och me- diestöd prövas av mediestödsnämnden, vilken är inordnad som ett särskilt beslutsorgan i Myndigheten för press, radio och tv (MPRT).

Utöver de direkta press- och mediestöden åtnjuter bland annat tidningsföretag indirekt stöd i form av reducerad mervärdesskatt.

Sist i kapitlet beskrivs EU:s regelverk för statligt stöd, vilket måste följas vid utformningen av stöd till medieföretag. Europeiska kommissionen har godkänt nuvarande press- och mediestöd till utgången av 2023. Det stöd som ska införas från 2024 måste anmälas till kommissionen vars godkännande krävs innan stödet kan börja gälla.

Kapitel 4 Medielandskapets utveckling

I kapitel 4 beskrivs det svenska medielandskapets utveckling under de senaste fem–tio åren, bland annat med avseende på befolkningens förändrade medievanor, publik- och reklammarknadernas utveck- ling och vilka konsekvenser förändringarna har för medieföretagens ekonomi.

Medieanvändningen har ökat totalt sett under perioden, och sär- skilt digitala och sociala medier tar mer och mer över som nyhets- källor på bekostnad av traditionella medier. Sedan 2020 kan dock anas ett trendbrott för morgontidningar och andra traditionella

Ds 2022:14

Sammanfattning

nyhetsmedier som i högre grad har använts för att täcka ett ökat informationsbehov under coronapandemin. Det kommer bland an- nat till uttryck genom en ökad vilja att betala för nyhetsmediernas innehåll. Ökningen är mest märkbar för de större mediehusen i stor- städerna som tar en allt större andel av de digitala prenumerations- intäkterna i Sverige, medan tidningsföretag i andra delar av landet fortfarande är mer beroende av intäkter från den tryckta upplagan.

Under coronapandemin förstärktes den långvariga trenden med en förskjutning av reklamintäkterna från tryckta reklammedier till internet och utomnordiska digitala plattformar. Utvecklingen med- för att tidningsföretagen blir alltmer beroende av publikintäkter. Genom kostnadsbesparingar har företagen ändå lyckats behålla en god ekonomi. Under 2000-talet har det skett en tydlig ägarkoncent- ration på tidningsmarknaden, vilken i dag domineras av tre ägar- sfärer: Bonnier, Schibsted och NTM Media.

Mycket tyder på att publik- och reklammarknaden kommer att fortsätta utvecklas i den beskrivna riktningen, och att tidningsföre- tagens beroende av publikintäkter kommer att öka ännu mer. Det finns dock risker förknippade med detta i ljuset av ett minskande nyhetsintresse och en generell ovilja att betala för nyhetsinnehåll. Ett osäkert världsläge med störningar i den globala ekonomin kan dämpa hushållens konsumtion vilket riskerar att medföra att medie- företagens intäkter pressas ned ytterligare.

Kapitel 5 Press- och mediestödens påverkan på mediemarknaden

I kapitel 5 analyseras press- och mediestödens funktion, ändamåls- enlighet och påverkan på mediemarknaden. Inledningsvis beskrivs stödens omfattning, såväl totalt sett som för olika kategorier av medier. Därefter följer en analys av stödens funktion och ändamåls- enlighet vilken inriktar sig på utvecklingen av antalet tidningstitlar och omfattningen på deras redaktionella bevakning.

De totala utgifterna för press- och mediestöden uppgick 2018 till knappt 500 miljoner kronor (mnkr). Därefter har utgifterna stigit avsevärt, och uppgick 2020 till närmare 1 500 mnkr och 2021 till drygt 1 000 mnkr. Skälet till den kraftiga ökningen är dels stora stödinsatser under coronapandemin, dels att tio stora tidningar har beviljats driftsstöd för första gången. Detta har lett till att

Sammanfattning

Ds 2022:14

budgetutrymmet för mediestöden, särskilt redaktionsstödet, har minskat betydligt.

Trots en tydlig ägarkoncentration på tidningsmarknaden har antalet titlar varit stabilt fram till 2016. Därefter har antalet titlar minskat, särskilt bland fådagarstidningarna. Driftsstödet har inte kunnat motverka denna utveckling.

Den tidigare utvecklingen mot fler svagt bevakade geografiska områden har stannat av. Här har vita fläckar-stödet sannolikt haft betydelse i flera fall.

Kapitel 6 Nordisk utblick

I kapitel 6 beskrivs de stödåtgärder som har genomförts för nyhets- medier i Norge, Finland och Danmark.

Norge är det land i världen där viljan att betala för digitala nyheter är allra störst, vilket bland annat förklaras med att gratistidningar på papper inte har slagit igenom som koncept i landet. Det direkta mediestödet i Norge består till största delen av produktionsstöd till nyhets- och aktualitetsmedier. Ett arbete har inletts med att förändra produktionsstödet i syfte att fokusera det mer på små lokala medier i hela landet.

I Danmark är den viktigaste delen av det direkta mediestödet ett redaktionellt produktionsstöd som även inkluderar gratismedier. Liksom i Norge har det här presenterats förslag om att förändra stö- det med tydligare inriktning på att främja lokal och regional journa- listik. Det ska också göras mer teknikneutralt genom att kravet på text mildras.

I Finland är de direkta stöden till journalistik och medier betyd- ligt mindre i omfattning än i de andra nordiska länderna. En arbets- grupp har emellertid föreslagit att det ska införas ett nytt permanent mediestöd i form av ett teknikneutralt redaktionellt produktions- stöd till medier.

I Norge undantas försäljning av nyhetstidningar från mervär- desskatt. Även i Danmark undantas försäljning av nyhetstidningar från mervärdesskatt, men en löneskatt tas ut på 3,54 procent av vär- det på tidningsförsäljningen (lønsumsafgift). I Finland tillämpas en reducerad mervärdesskattesats på 10 procent.

Ds 2022:14

Sammanfattning

Kapitel 7 Utgångspunkter för utformningen av framtidens mediestöd

I kapitel 7 formulerar utredningen sina utgångspunkter för förslagen om hur statens stöd till nyhetsmedier bör utformas i framtiden.

Utredningen konstaterar att den så kallade täckningstalsteorin, vilken har använts som motiv för driftsstödet, har blivit mindre relevant. I konkurrensen om reklamintäkterna har de lokala första- och andratidningarna i grunden samma svårigheter att finansiera sin verksamhet. Det går därför inte längre att motivera ett statligt stöd som endast går till vissa lokala aktörer baserat på upplaga och täck- ningstal. Då driftsstödet är rättighetsbaserat innebär det också tyd- liga statsfinansiella risker.

Mediebranschen är inne i en omställningsperiod där företagen har kommit olika långt i att utveckla fungerande affärsmodeller. Medan de nationella dagstidningarna är digitala produkter med stark eko- nomisk bärkraft har de lokala tidningarna betydligt färre digitala pre- numeranter och generellt ett större behov av ekonomiskt stöd.

Mot bakgrund av mediebranschens utmaningar kommer det under lång tid framöver behövas ett mediestöd som stärker demo- kratin genom att främja allmänhetens tillgång till oberoende nyhets- förmedling i hela landet. Målsättningarna om lokal närvaro och ex- tern mångfald har emellertid alltmer kommit i konflikt med varandra. I detta vägval bör huvuduppgiften vara att så långt möjligt säkra att det finns åtminstone en lokal nyhetsaktör i varje kommun med tillräcklig ekonomisk bärkraft för att ta sig igenom den digitala transformationen. Mångfaldsmålet har emellertid inte helt spelat ut sin roll eftersom det fortfarande finns flera grupper i samhället som är underförsörjda när det gäller kvalitetsjournalistik.

Kvalitativ journalistik är dyr och kräver redaktioner med resurser och redaktionella ambitioner. Det är därför rimligt att ett framtida mediestöd riktas in på att stimulera anställning av personal som utför journalistiska arbetsuppgifter. Det är också ett led i att göra stödet mer teknikneutralt utan att det bidrar till att bevara föråldrade system för produktion och distribution.

Det är svårt att få ekonomisk bärkraft i journalistiska satsningar i lands- och glesbygd samt i storstädernas förorter. Att främja insat- ser i svagt bevakade områden bör därför vara ett viktigt inslag även i framtidens mediestöd.

Sammanfattning

Ds 2022:14

Kapitel 8 Grunderna för mediestödet

I kapitel 8 lämnar utredningen sina förslag om vilka stödformer som ska ingå i det framtida mediestödet, hur stödet ska regleras och vilka grundläggande förutsättningar som ska gälla för stödet.

Driftsstödet avvecklas och ersätts med ett nytt stöd för kostna- der för redaktionell personal (allmänt redaktionsstöd). Vita fläckar- stödet integreras som en del av redaktionsstödet och benämns utökat redaktionsstöd. Dessutom införs ett tillfälligt stöd i form av övergångsstöd för att säkerställa att avvecklingen av driftsstödet sker under ordnade former. Redaktionsstödet och övergångsstödet läm- nas i mån av tillgång på medel. Distributionsstödet och varannan- dagsstödet förs in som delar av det nya mediestödet. Innovations- och utvecklingsstödet avvecklas.

Det införs en ny lag om mediestöd i vilken mediestödets syfte och grundläggande förutsättningar regleras. Lagen innehåller också bestämmelser om mediestödsnämnden. Det införs en ny förordning om mediestöd vilken kompletterar bestämmelserna i lagen.

Det görs en justering i bestämmelsen om mediestödets syfte, vilket föreslås vara att stärka demokratin genom att främja allmän- hetens tillgång till en oberoende lokal och regional nyhetsför- medling av hög kvalitet i hela landet, och att bidra till en mångfald av allmänna nyhetsmedier av hög kvalitet när sådan mångfald är av särskild vikt.

Det föreslås även en ändring av definitionen av allmänna nyhets- medier, i vilken större betoning läggs på fortlöpande nyhetsför- medling av betydelse för demokratin. Det förtydligas också att be- greppet inte bör inkludera medier som till övervägande del är inrik- tade på avgränsade intresseområden eller delar av samhället.

I kapitlet lämnas också förslag om de allmänna förutsättningar som föreslås gälla för samtliga stödformer inom mediestödet. Utredningen föreslår att det införs ett demokrativillkor som innebär att mediestöd endast ska få lämnas till medier som har en publicistisk verksamhet som inte står i strid med grunderna för det demokratiska styrelseskicket samt respekten för alla människors lika värde och den enskilda människans frihet, integritet och värdighet. Genom infö- randet av villkoret kan nuvarande kriterium om att följa god medie- etisk sed tas bort.

Ds 2022:14

Sammanfattning

Nuvarande villkor om andel redaktionellt innehåll, andel egen- producerat innehåll och periodicitet överförs till den nya regleringen utan siffersatta krav. Avsikten är inte att i grunden förändra omfatt- ningen av dessa krav. Villkoret om användarförankring skärps något och relateras tydligare till storleken på bevakningsområdet.

Bestämmelsen om allmänna förutsättningar för mediestöd för all- männa nyhetsmedier som är riktade till de nationella minoriteterna förs över till den nya regleringen utan ändringar i sak.

Kapitel 9 Ett sammanhållet redaktionsstöd

I kapitel 9 lämnas närmare förslag om villkor för och beräkning av det allmänna och utökade redaktionsstödet.

Allmänt redaktionsstöd ska få lämnas för allmänna nyhetsmedier som har behov av ekonomiskt stöd för den redaktionella verksam- heten.

Det införs även ett krav om att allmänt redaktionsstöd endast ska få lämnas för medier som har anställd personal motsvarande minst två årsarbetskrafter som arbetar med journalistiska arbetsuppgifter för det allmänna nyhetsmediet. För medier som riktar sig till nation- ella minoriteter bör tröskelkravet dock vara en årsarbetskraft. Dessa bestämmelser inkluderar villkor om minsta kostnad för redaktionell personal.

Allmänt redaktionsstöd ska få lämnas för allmänna nyhetsmedier som bedriver lokal eller regional nyhetsförmedling av vikt för demo- kratin inom bevakningsområdet. Allmänt redaktionsstöd ska få läm- nas också för allmänna nyhetsmedier som är av särskild vikt för mediemångfalden eller för grupper som är underförsörjda när det gäller journalistisk bevakning. Storleken på det allmänna redaktions- stödet ska fastställas som en andel av den årliga lönekostnaden, in- klusive sociala avgifter, för den personal som är anställd för att arbeta med journalistiska arbetsuppgifter för det allmänna nyhetsmediet. Det införs en stödtrappa i vilken den tillåtna stödandelen blir lägre ju större redaktionell personalstyrka som nyhetsmediet har. Allmänt redaktionsstöd ska maximalt få uppgå till 24 120 000 kronor per år.

Utökat redaktionsstöd föreslås få lämnas för insatser för journal- istisk bevakning av områden med svag bevakning samt för insatser där det redaktionella innehållet till en viss del är på något eller några

Sammanfattning

Ds 2022:14

av de nationella minoritetsspråken. Enligt huvudregeln ska utökat redaktionsstöd endast få lämnas för allmänna nyhetsmedier som uppfyller villkoren för allmänt redaktionsstöd, dock med möjlighet till undantag från villkoret om behov av ekonomiskt stöd.

Utökat redaktionsstöd ska lämnas med ett fast belopp som är 600 000 kronor per insats och år, vilket kan vara att bevaka ett geo- grafiskt område med svag journalistisk bevakning eller att producera ett redaktionellt innehåll som till minst 25 procent är skrivet på ett nationellt minoritetsspråk. Beloppet höjs till 800 000 kronor per år om insatsen omfattar mer än ett nationellt minoritetsspråk.

Kapitel 10 Beslut om mediestöd

I kapitel 10 görs bedömningen att beslut om mediestöd även i fort- sättningen ska fattas av mediestödsnämnden vid MPRT. Liksom i dag ska nämndens beslut inte få överklagas.

Avvecklingen av driftsstödet och minskningen av antalet stödfor- mer kommer att förenkla MPRT:s hantering av stöden. För att ytterligare öka förutsägbarheten för medieföretagen har myndig- heten för utredningen presenterat en ny process för ansökan om och redovisning av mediestöd.

Mediestödsnämnden ska vara beslutsför när ordföranden eller en vice ordförande och minst hälften av de andra ledamöterna är närva- rande. Ärenden som inte uppenbart är av större vikt eller principiell betydelse ska få avgöras av ordföranden eller en vice ordförande. Det kan exempelvis handla om beslut om vilka belopp som ska betalas ut i stöd.

Mediestödsnämndens sammansättning ska regleras i lagen om mediestöd. Nämnden ska bestå av en ordförande samt lägst fyra och högst sju andra ledamöter. För ledamöterna ska det finnas ersättare till det antal regeringen bestämmer. Minst en av ledamöterna eller ersättarna ska vara vice ordförande. Ordförande och vice ordförande ska även fortsättningsvis vara eller ha varit ordinarie domare.

Den som är riksdagsledamot, statsråd eller anställd i riksdagen el- ler Regeringskansliet ska inte få vara ledamot eller ersättare i medie- stödsnämnden. Inte heller den som inom en kommun eller en region fullgör ett förtroendeuppdrag på heltid eller betydande del av heltid ska få vara ledamot eller ersättare i mediestödsnämnden.

Ds 2022:14

Sammanfattning

Kapitel 11 En ordnad övergång till ett nytt redaktionsstöd

I kapitel 11 lämnar utredningen förslag om när de nya bestämmel- serna om mediestödet ska träda i kraft. Det inkluderar frågor om hur övergången från nuvarande stödsystem, där driftsstödet utgör en omfattande del, till ett nytt system ska genomföras.

Utredningen föreslår att det införs ett tillfälligt stöd i form av övergångsstöd vilket ska få lämnas för dagstidningar för vilka drifts- stöd enligt presstödsförordningen tidigare har beviljats, och som antingen inte beviljas redaktionsstöd eller beviljas redaktionsstöd med ett belopp som understiger det tidigare driftsstödet. För dags- tidningar som inte beviljas redaktionsstöd ska övergångsstöd få läm- nas med högst en andel av det tidigare driftsstödet. För dags- tidningar som beviljas redaktionsstöd ska övergångsstöd få lämnas med högst en andel av skillnaden mellan redaktionsstödet och det tidigare driftsstödet. Övergångsstöd får lämnas under högst en period som motsvarar det antal år som dagstidningen har fått drifts- stöd under perioden 2019–2023.

I syfte att delfinansiera övergångsstödet föreslås att det allmänna redaktionsstödet sätts ned under en övergångsperiod på tre år för den som inte har haft redaktionsstöd enligt nuvarande mediestöds- förordning. På motsvarande sätt ska de företag som har beviljats red- aktionsstöd enligt nuvarande mediestödsförordning, men till en lägre nivå än allmänt redaktionsstöd enligt de nya bestämmelserna, få sitt stöd nedsatt under en övergångsperiod på tre år.

Vid fördelningen av redaktionsstödet och övergångsstödet ska mediestödsnämnden ta särskild hänsyn till i vilken utsträckning stö- det kan förväntas bidra till att syftet med mediestödet uppfylls. Nämnden får därvid beakta bland annat insatser för svagt bevakade områden, insatser för nationella minoriteter och mediets förankring i bevakningsområdet. Nämnden ska även få beakta behovet av en ordnad övergång för tidningar som har haft driftsstöd under lång tid.

Kapitel 12 Frågan om utvidgning av mediestödet till tidskrifter

I kapitel 12 behandlar utredningen en fråga om mediestödet bör ut- vidgas till att omfatta tidskrifter. Utredningens slutsats är att detta inte är lämpligt. I stället bör frågan om ett tidskriftsstöd utredas när- mare, med inriktningen att det bör handla om ett särskilt stöd just

Sammanfattning

Ds 2022:14

till tidskrifter. Det kräver sina särskilda anslag, och ett tidskriftsstöd måste vara selektivt på ett helt annat sätt än det allmänt inriktade mediestödet. Det kräver också en annan beslutsordning och sanno- likt också en annan myndighetshemvist än mediestödet. En kom- mande utredning skulle exempelvis kunna undersöka möjligheterna att bredda det stöd till kulturtidskrifter som administreras av Statens kulturråd.

Kapitel 13 Frågan om undantag från mervärdesskatt för allmänna nyhetstidningar

I kapitel 13 redogörs för Finansdepartementets utredning och analys av om ett kvalificerat mervärdesskatteundantag bör införas för all- männa nyhetstidningar. Sammanfattningsvis är bedömningen att ett mervärdesskatteundantag inte bör införas. Ett sådant undantag är ett mindre effektivt mediepolitiskt verktyg än press- och mediestödet eftersom det framför allt gynnar stora tidningar med stor upplaga och hög omsättning, som får en större del av stödet än mindre tid- ningar. Ett mervärdesskatteundantag bedöms vara kostsamt och in- nebära ett avsteg från mervärdesskattens primära syfte, vilket är att fungera som en fiskal skatt med så liten påverkan på ekonomin som möjligt. Dessutom ökar risken för gränsdragnings- och konkurrens- problem då jämförbara produkter som i dag har samma reducerade skattesats oavsett distributionsform skulle behandlas olika.

Kapitel 14 Konsekvenser av förslagen

I kapitel 14 redogörs för konsekvenserna av förslagen enligt kom- mittéförordningen (1998:1474) och utredningens uppdrag.

Om nuvarande stödsystem behålls efter 2023 kommer utgifterna för driftsstödet att fortsätta öka mycket kraftigt, med runt 160 mnkr i nivå 2024 jämfört med 2021. Givet nuvarande anslagsnivå innebär det att budgetutrymmet för övriga stödformer minskar med motsva- rande belopp.

Att driftsstödet avvecklas och ersätts med ett nytt redaktionsstöd enligt utredningens förslag medför en tydlig omfördelning av stöd- medel från tidningar med driftsstöd till hela kollektivet av allmänna

Ds 2022:14

Sammanfattning

nyhetsmedier. Effekterna dämpas dock något genom det föreslagna övergångsstödet och nedsättningen av det nya redaktionsstödet.

Minskningen av antalet stödformer innebär även att de administ- rativa kostnader som medieföretagen har i samband med ansökning om och redovisning av stöd minskar, samt att förutsägbarheten ökar om vilka stödbelopp som kommer att beviljas jämfört med nuva- rande mediestöd.

Det sammanhållna redaktionsstödet medför en förbättrad incita- mentsstruktur för medieföretagen, genom att stödet ökar med stor- leken på den redaktionella personalstyrkan, satsningar i områden med svag journalistisk bevakning och insatser på nationella minori- tetsspråk.

Utredningens förslag bedöms i övrigt ha positiva effekter för fö- retag i hela landet, liksom för sysselsättningen i olika delar av landet.

Avvecklingen av det rättighetsbaserade driftsstödet bidrar till mer förutsägbara förutsättningar för staten. Utredningen har i sina beräkningar utgått ifrån att redan beräknad nivå på anslaget för me- diestöd i statens budget kommer att gälla även framöver. Det inne- bär att 877 mnkr kommer att finnas tillgängliga för det nya medie- stödet, inklusive distributionsstödet, från 2024. Det övergångsstöd som behövs för att säkerställa en ordnad övergång till det nya stöd- systemet delfinansieras av en nedsättning av det nya redaktions- stödet. Utöver detta kommer det att behöva tillföras extra medel till anslaget, främst under åren 2026–2028. Utredningen föreslår att detta finansieras genom omprioriteringar inom utgiftsområdet.

Förändringarna i stödsystemet medför nya uppgifter för MPRT som sammantaget bedöms öka myndighetens kostnader med 2 mnkr per år från 2023.

Förslagen i denna promemoria har även en positiv påverkan på demokratins funktionssätt, genom att fortsatt utgivning av medier som har till sin primära uppgift att fortlöpande bedriva nyhetsför- medling av betydelse för demokratin säkras. Förslaget att basera red- aktionsstödet på redaktionell personalstyrka har positiva effekter för sysselsättningen i olika delar av landet.

Med den utformning som föreslås i denna promemoria bör stödet kunna godkännas av Europeiska kommissionen som förenligt med EU:s statsstödsregelverk. Utredningens förslag innebär inte att några ytterligare personuppgifter kommer att behandlas av MPRT utöver vad som gäller i dag.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om mediestöd

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § I denna lag finns bestämmelser om mediestöd.

Med mediestöd avses statsbidrag till juridiska personer som ger ut allmänna nyhetsmedier.

Syfte

2 § Syftet med mediestödet är att stärka demokratin genom att

1.främja allmänhetens tillgång till en oberoende lokal och regional nyhetsförmedling av hög kvalitet i hela landet, och

2.bidra till en mångfald av allmänna nyhetsmedier av hög kvalitet när sådan mångfald är av särskild vikt.

Allmänna nyhetsmedier

3 § Med allmänt nyhetsmedium avses ett medium som

1.har till sin primära uppgift att fortlöpande bedriva nyhets- förmedling av betydelse för demokratin, och

2.har ett redaktionellt innehåll bestående av

-regelbunden och allsidig nyhetsrapportering med ett brett utbud av ämnen och perspektiv, och

-granskning av för demokratin grundläggande skeenden.

Författningsförslag

Ds 2022:14

Om flera allmänna nyhetsmedier är att anse som ett och samma medium, trots att vart och ett har en egen titel, ska de vid tillämp- ningen av denna lag betraktas som ett och samma medium.

Mottagare av mediestöd

4 § Mediestöd får lämnas till juridiska personer som ger ut allmänna nyhetsmedier.

Stöd får under en övergångsperiod även lämnas till juridiska personer som ger ut andra nyhetsmedier.

Stöd får dock inte lämnas till staten, en kommun, en region eller en juridisk person som bedriver verksamhet som finansieras med public service-avgift enligt lagen (2018:1893) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst.

Allmänna förutsättningar för mediestöd

5 § Mediestöd får lämnas för allmänna nyhetsmedier som

1.har en publicistisk verksamhet som inte står i strid med grunderna för det demokratiska styrelseskicket samt respekten för alla människors lika värde och den enskilda människans frihet, integritet och värdighet,

2.har ett redaktionellt innehåll som utgör en väsentlig del av hela innehållet,

3.har ett exklusivt, egenproducerat redaktionellt innehåll bestå- ende av nyhetsbevakning och granskning som utgör en betydande del av mediets hela redaktionella innehåll,

4.är allmänt tillgängliga,

5.har en egen titel med självständiga redaktionella resurser,

6.har en ansvarig utgivare,

7.främjar tillgängliggörande av sitt redaktionella innehåll till personer med funktionsnedsättning,

8.är riktade till en svensk målgrupp,

9.publiceras med hög regelbundenhet, och

10.har en god användarförankring i bevakningsområdet.

Ds 2022:14

Författningsförslag

Nyetablerade allmänna nyhetsmedier

6 § Mediestöd får lämnas för nyetablerade allmänna nyhetsmedier som uppfyller villkoren i 5 § 1–9 och som kan förväntas få en god användarförankring i bevakningsområdet. Stöd under dessa förut- sättningar får lämnas vid ett tillfälle per allmänt nyhetsmedium.

Allmänna nyhetsmedier som är riktade till de nationella minorite- terna

7 § Mediestöd får lämnas för allmänna nyhetsmedier som är rik- tade till de nationella minoriteterna enligt lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk och

1.uppfyller villkoren i 5 § 1–7,

2.huvudsakligen är riktade till en eller flera målgrupper inom de nationella minoriteterna i Sverige,

3.publiceras med regelbundenhet, och

4.har en god användarförankring i sina målgrupper.

Mediestödsnämnden

8 § Mediestödsnämnden vid Myndigheten för press, radio och tv (mediestödsnämnden) beslutar om mediestöd.

9 § Mediestödsnämnden består av en ordförande samt lägst fyra och högst sju andra ledamöter. För ledamöterna finns ersättare till det antal regeringen bestämmer. Minst en av ledamöterna eller ersät- tarna ska vara vice ordförande. Ordförande och vice ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare.

Den som är riksdagsledamot, statsråd eller anställd i riksdagen el- ler Regeringskansliet får inte vara ledamot eller ersättare i medie- stödsnämnden. Inte heller den som inom en kommun eller en region fullgör ett förtroendeuppdrag på heltid eller betydande del av heltid får vara ledamot eller ersättare i mediestödsnämnden.

Författningsförslag

Ds 2022:14

Rätt att meddela föreskrifter

10 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om mediestöd.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.

Ds 2022:14

Författningsförslag

1.2Förslag till

förordning om mediestöd

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Grundläggande bestämmelser om mediestöd finns i lagen (2023:000) om mediestöd. I denna förordning finns ytterligare bestämmelser om sådant stöd.

Förordningen är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsfor- men.

2 § Stöd enligt denna förordning får lämnas i enlighet med Euro- peiska kommissionens beslut den 00 xxx 2023 i ärende SA.00000.

3 § Mediestöd enligt denna förordning lämnas i form av redak- tionsstöd och distributionsstöd. Redaktionsstöd lämnas i form av allmänt redaktionsstöd och utökat redaktionsstöd.

Mediestöd lämnas även i form av ett tillfälligt stöd under 2024– 2028 till juridiska personer som ger ut dagstidningar för vilka drifts- stöd enligt den upphävda presstödsförordningen (1990:524) har beviljats under 2023 (övergångsstöd). Vid tillämpningen av denna förordning i frågor som rör övergångsstöd ska sådana dagstidningar jämställas med allmänna nyhetsmedier.

Annat mediestöd än distributionsstöd lämnas i mån av tillgång på medel.

Uttryck i förordningen

4 § I denna förordning avses med:

redaktionell personal: anställd personal som arbetar med journal- istiska arbetsuppgifter för det allmänna nyhetsmediet.

stödgrundande kostnad: den årliga lönekostnaden, inklusive sociala avgifter, för den redaktionella personalen.

distributionsföretag: distributionsföretag, postbefordringsföretag samt befordringsföretag i särskilda tidningsutdelningsturer där minst två tidningsföretag deltar.

Författningsförslag

Ds 2022:14

samdistribution: distribution av tryckta abonnerade nyhets- tidningar i vilken minst två tidningsföretag deltar och som utförs av distributionsföretag.

Bedömning av de allmänna förutsättningarna för mediestöd

5 § Vid bedömningen av om ett allmänt nyhetsmedium uppfyller de allmänna förutsättningarna i 5 § 2 och 3 lagen (2023:000) om mediestöd får omfattningen i förhållande till storleken på det allmänna nyhetsmediets bevakningsområde beaktas.

Vid bedömning av om den allmänna förutsättningen för stöd i 5 § 7 lagen om mediestöd är uppfylld ska den tekniska utvecklingen och det allmänna nyhetsmediets storlek och ekonomiska förutsätt- ningar beaktas.

Med god användarförankring i bevakningsområdet enligt

5§ 10 lagen om mediestöd avses ett minsta antal regelbundna använ- dare som motsvarar 15 procent av invånarna i bevakningsområdet, dock högst 3 000.

6§ Frågan om ett allmänt nyhetsmedium uppfyller de allmänna förutsättningarna för mediestöd enligt 5 § lagen (2023:000) om mediestöd ska bedömas med utgångspunkt i förhållandena under det kalenderår som föregår det år som bidraget söks för. För nyetable- rade nyhetsmedier som avses i 6 § lagen om mediestöd får bedöm- ningen i stället göras med utgångspunkt i förhållandena under den tidsperiod för vilken det finns uppgifter att tillgå, dock minst sex månader.

Särskilda förutsättningar för allmänt redaktionsstöd

7 § Allmänt redaktionsstöd får lämnas för allmänna nyhetsmedier som

1.har behov av ekonomiskt stöd för den redaktionella verksam- heten,

2.har redaktionell personal motsvarande minst två årsarbets- krafter och en stödgrundande kostnad på minst 750 000 kronor, och

3.bedriver lokal eller regional nyhetsförmedling av vikt för demokratin inom bevakningsområdet.

Ds 2022:14

Författningsförslag

8 § Allmänt redaktionsstöd får lämnas också för allmänna nyhets- medier som uppfyller förutsättningarna i 7 § lagen (2023:000) om mediestöd och som

1.uppfyller villkoret i 7 § 1, och

2.har redaktionell personal motsvarande minst en årsarbetskraft och en stödgrundande kostnad på minst 375 000 kronor.

9 § Allmänt redaktionsstöd får lämnas även för allmänna nyhets- medier som

1.uppfyller villkoren i 7 § 1 och 2, och

2.är av särskild vikt för mediemångfalden eller för grupper som är underförsörjda när det gäller journalistisk bevakning.

Fastställande och beräkning av stödet

10 § Allmänt redaktionsstöd får lämnas med högst

1.1 800 000 kronor, men inte överstiga 75 procent av den stödgrundande kostnaden, för den del av kostnaden som uppgår till högst 2 400 000 kronor,

2.1 440 000 kronor, men inte överstiga 60 procent av den stödgrundande kostnaden, för den del av kostnaden som överstiger 2 400 000 kronor och uppgår till högst 4 800 000 kronor,

3.1 680 000 kronor, men inte överstiga 40 procent av den stödgrundande kostnaden, för den del av kostnaden som överstiger 4 800 000 kronor och uppgår till högst 9 000 000 kronor,

4.4 200 000 kronor, men inte överstiga 20 procent av den stödgrundande kostnaden, för den del av kostnaden som överstiger 9 000 000 kronor och uppgår till högst 30 000 000 kronor, och

5.15 000 000 kronor, men inte överstiga 10 procent av den stödgrundande kostnaden, för den del av kostnaden som överstiger 30 000 000 kronor och uppgår till högst 180 000 000 kronor.

11 § För allmänna nyhetsmedier som bedriver sådan lokal eller reg- ional nyhetsförmedling som avses i 7 § 3 i en begränsad utsträckning får det allmänna redaktionsstödet sättas ned till ett lägre belopp än vad som annars skulle lämnas enligt 10 §.

Författningsförslag

Ds 2022:14

12 § Det allmänna redaktionsstödet ska under en period om tre år sättas ned för allmänna nyhetsmedier som

1.inte har beviljats redaktionsstöd enligt den upphävda medie- stödsförordningen (2018:2053) under 2023, eller

2.har beviljats redaktionsstöd enligt den upphävda mediestöds- förordningen under 2023 med ett belopp som understiger det all- männa redaktionsstöd som annars skulle lämnas enligt 10 och 11 §§.

För allmänna nyhetsmedier enligt första stycket 1 ska det allmänna redaktionsstödet sättas ned med en andel av det allmänna redaktionsstöd som annars skulle lämnas enligt 10 och 11 §§. För allmänna nyhetsmedier enligt första stycket 2 ska stödet sättas ned med en andel av skillnaden mellan det redaktionsstöd som har bevil- jats 2023 och det allmänna redaktionsstöd som annars skulle lämnas enligt 10 och 11 §§.

Med andel enligt andra stycket avses

1.tre fjärdedelar under första året,

2.hälften under andra året, och

3.en fjärdedel under tredje året.

Särskilda förutsättningar för utökat redaktionsstöd

13 § Utökat redaktionsstöd får lämnas för allmänna nyhetsmedier som uppfyller villkoren i 7–9 §§ för

1.insatser för journalistisk bevakning av områden med svag bevakning, och

2.insatser där det redaktionella innehållet till minst 25 procent är på något eller några av de nationella minoritetsspråken enligt lagen (2009:724) om nationella minoriteter.

Utökat redaktionsstöd enligt första stycket 1 får dock inte lämnas för ett allmänt nyhetsmedium som har fått stöd för lokal journalistik enligt den upphävda mediestödsförordningen (2018:2053) för samma område och tidsperiod.

Om det finns synnerliga skäl, får utökat redaktionsstöd lämnas även för allmänna nyhetsmedier som uppfyller villkoren i 7 § 2 och 3 för insatser enligt första stycket 1 och 2.

Ds 2022:14

Författningsförslag

14 § Utökat redaktionsstöd får lämnas med

1.600 000 kronor per område och år för insatser enligt 13 § första stycket 1,

2.600 000 kronor per år för insatser enligt 13 § första stycket 2 på ett av de nationella minoritetsspråken, och

3.800 000 kronor per år för insatser enligt 13 § första stycket 2 på minst två av de nationella minoritetsspråken.

15 § Frågan om ett område har svag journalistisk bevakning enligt 13 § första stycket 1 ska bedömas utifrån i vilken omfattning om- rådet bevakas av allmänna nyhetsmedier samt utifrån områdets geografiska och befolkningsmässiga förutsättningar för journalistisk bevakning. Med ett område avses en kommun eller en del av en eller flera närliggande kommuner.

Vad redaktionsstödet får användas till

16 § Allmänt redaktionsstöd får användas endast för kostnader som är förknippade med det allmänna nyhetsmediets redaktionella verksamhet.

Utökat redaktionsstöd får användas endast för kostnader som är förknippade med de insatser som avses i 13 § som stödet har lämnats för.

Särskilda förutsättningar för distributionsstöd

17 § Distributionsstöd får lämnas för allmänna nyhetsmedier som är tryckta abonnerade nyhetstidningar och som

1.har en upplaga som i huvudsak är betald,

2.har ett abonnemangspris som inte uppenbart avviker från det pris som jämförbara tidningar har, och

3.distribueras av ett distributionsföretag.

18 § Distributionsstöd får lämnas endast om sökanden skriftligen förbinder sig att

1.avstå från egen distribution av den abonnerade tryckta nyhets- tidningen inom alla områden där stödberättigad samdistribution

Författningsförslag

Ds 2022:14

förekommer om denna påbörjas vid en tidpunkt då den egna tidningen kan medfölja, och

2.överlämna hela distributionsarbetet till distributionsföretaget i varje område där tidningen deltar i stödberättigad samdistribution.

Förmedling av stödet

19 § Ett distributionsföretag får förmedla distributionsstöd endast om företaget skriftligen förbinder sig att uppfylla följande villkor:

1.Företaget ska inom sitt verksamhetsområde anordna sam- distribution där det finns förutsättning för stödberättigad samdistri- bution.

2.För samdistributionen ska företaget tillämpa prissättning enligt 3 för sådan abonnerad tryckt nyhetstidning som omfattas av en förbindelse enligt 18 § och som normalt kommer ut med minst ett nummer varje vecka.

3.Prissättningen ska vara sådan att storleken av den enskilda nyhetstidningens abonnerade upplaga inom distributionsområdet inte inverkar på distributionsavgiften per distribuerat exemplar. Om det blir väsentliga kostnadsskillnader får dock prissättningen an- passas till dessa skillnader. En sådan prissättning får däremot inte innebära att priset för distributionen av ett exemplar av den mest kostnadskrävande tidningen blir mer än tio procent högre än priset för distribution av ett exemplar av den minst kostnadskrävande tid- ningen.

4.Företaget ska hålla samdistributionen öppen för samtliga nyhetstidningar

a) vars upplaga är i huvudsak betald och har ett abonnemangspris som inte uppenbart avviker från vad jämförbara tidningar har, och

b) som vid tiden för samdistributionens början finns tillgängliga på orten.

5.Företaget ska delge anbud på samdistribution inom ett distri- butionsområde till samtliga nyhetstidningar som omfattas av under- tecknad förbindelse enligt 18 § vid en och samma tidpunkt.

Förbindelsen ska distributionsföretaget ge in till mediestöds- nämnden.

Ds 2022:14

Författningsförslag

Beräkning och utbetalning av stödet

20 § Distributionsstöd betalas ut med 20 öre per exemplar av den tryckta abonnerade nyhetstidningen.

21 § Om en eller flera nyhetstidningar lämnar samdistributionssy- stemet och de kvarvarande nyhetstidningarna i samdistributionen i distributionsområdet därmed drabbas av väsentliga kostnads- ökningar, ska extra distributionsstöd ges under högst tre år. Det ex- tra stödet för de kvarvarande nyhetstidningarna får varje år samman- lagt inte vara högre än det belopp som betalats ut det senaste året för den eller de nyhetstidningar som lämnat samdistributionssystemet. Det extra stödet ska fördelas för de kvarvarande nyhetstidningarna efter deras årliga andel av distribuerade tidningsexemplar.

Särskilda förutsättningar för övergångsstöd

22 § Övergångsstöd får lämnas för dagstidningar

1.för vilka driftsstöd enligt den upphävda presstödsförordningen (1990:524) har beviljats under 2023, och

2.som inte beviljas redaktionsstöd eller som beviljas redaktions- stöd med ett belopp som understiger det genomsnittliga driftsstödet som lämnats för 2021–2023.

23 § För dagstidningar som inte beviljas redaktionsstöd får över- gångsstöd lämnas med högst en andel av det genomsnittliga drifts- stöd enligt den upphävda presstödsförordningen (1990:524) som beviljats för 2021–2023.

För dagstidningar som beviljas redaktionsstöd får övergångsstöd lämnas med högst en andel av skillnaden mellan redaktionsstödet och det genomsnittliga driftsstödet enligt första stycket.

Övergångsstöd får lämnas under högst en period som motsvarar det antal år som dagstidningen har fått driftsstöd under perioden 2019–2023.

Övergångsstöd får lämnas med högst följande andelar:

Författningsförslag

Ds 2022:14

År som driftsstöd	2024	2025	2026	2027	2028
lämnats
2019–2023	5/6	2/3	1/2	1/3	1/6
2020–2023	4/5	3/5	2/5	1/5
2021–2023	3/4	1/2	1/4
2022–2023	2/3	1/3
Endast 2023	1/2

24 § Övergångsstöd får endast användas för att täcka kostnader som är knutna till utgivningen av den dagstidning som stödet har beviljats för.

Prioritering

25 § Redaktionsstödet och övergångsstödet ska fördelas mellan de sökande som uppfyller förutsättningarna för dessa stöd.

Vid fördelningen av redaktionsstödet och övergångsstödet ska mediestödsnämnden ta särskild hänsyn till i vilken utsträckning som stödet kan förväntas bidra till att syftet med mediestödet enligt 2 § lagen (2023:000) om mediestöd uppfylls. Nämnden får därvid beakta bland annat mediets insatser för svagt bevakade områden och för nationella minoriteter samt mediets förankring i bevaknings- området.

Nämnden får vid fördelningen av redaktionsstödet och övergångsstödet även beakta behovet av en ordnad övergång för tidningar som har haft driftsstöd enligt den upphävda presstöds- förordningen (1990:524) under lång tid.

Storleken på det sammanlagda redaktionsstödet och övergångsstödet

26 § Redaktionsstödet enligt 7–16 §§ och övergångsstödet enligt 22–24 §§ får sammanlagt lämnas med högst ett belopp som inte över- stiger

1.75 procent av rörelsekostnaderna som är förknippade med utgivningen av det allmänna nyhetsmediet, om dessa kostnader upp- går till högst 20 000 000 kronor,

Ds 2022:14

Författningsförslag

2.60 procent av rörelsekostnaderna som är förknippade med utgivningen av det allmänna nyhetsmediet, om dessa kostnader över- stiger 20 000 000 kronor men inte 50 000 000 kronor, och

3.40 procent av rörelsekostnaderna som är förknippade med utgivningen av det allmänna nyhetsmediet, om dessa kostnader över- stiger 50 000 000 kronor.

Ärendenas handläggning

27 § En ansökan om mediestöd ska vara skriftlig och ges in till mediestödsnämnden.

28 § Ett beslut om mediestöd får förenas med villkor. Dessa ska framgå av beslutet. I beslutet ska även sista dag för redovisning enligt 29 § framgå.

Redovisning

29 § Den som har tagit emot redaktionsstöd ska lämna en redovis- ning till Myndigheten för press, radio och tv om hur stödet använts och vilka kostnader det har täckt. Stödmottagaren ska samtidigt redovisa vilka resultat som har uppnåtts i förhållande till det ändamål som stödet har beviljats för.

Den som har ansökt om eller tagit emot mediestöd ska på begäran från mediestödsnämnden lämna även andra uppgifter som behövs för uppföljning och utvärdering.

30 § Mediestödsnämnden ska med utgångspunkt i den redovisning som ska lämnas enligt 29 § kontrollera att mediestödet använts i överensstämmelse med denna förordning.

Hinder mot att lämna mediestöd

31 § Mediestöd får inte lämnas till en sökande som

1.har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Kronofogde- myndigheten eller som är i likvidation eller försatt i konkurs, eller

Författningsförslag

Ds 2022:14

2.är föremål för betalningskrav på grund av ett beslut av Europe- iska kommissionen som förklarar att ett stöd beviljat av en svensk stödgivare är olagligt och oförenligt med den inre marknaden.

Utbetalning av mediestöd

32 § Redaktionsstöd och övergångsstöd betalas ut kvartalsvis i efterskott.

Distributionsstöd betalas ut månadsvis i efterskott till distribu- tionsföretaget. Distributionsföretaget tillgodoför tidningsföretaget dess andel av beloppet.

33 § Mediestöd får inte betalas ut till den som

1.har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Kronofogde- myndigheten eller som är i likvidation eller försatt i konkurs, eller

Mediestödsnämnden får besluta att beviljat mediestöd tills vidare inte ska betalas ut, om det kan antas att stödet beviljats på grund av felaktiga uppgifter eller att rätt till stödet av annan anledning saknas.

Återbetalning och återkrav

34 § Den som tagit emot mediestöd är återbetalningsskyldig om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att stödet har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.stödet av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3.stödet helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har använts för det ändamål som det har beviljats för,

4.mottagaren inte lämnar sådan redovisning som avses i 29 §,

eller

5.villkor i beslutet om stöd inte har följts.

35 § Om någon är återbetalningsskyldig enligt 34 §, ska medie- stödsnämnden besluta att helt eller delvis kräva tillbaka mediestödet.

Ds 2022:14

Författningsförslag

Om ett belopp som återkrävts med stöd av första stycket inte återbetalas i rätt tid, ska dröjsmålsränta enligt räntelagen (1975:635) tas ut på beloppet.

Om det finns särskilda skäl, får mediestödsnämnden helt eller delvis avstå från krav på återbetalning enligt första stycket eller ränta enligt andra stycket.

36 § Bestämmelser om offentliggörande, rapportering och regis- terföring finns i 12 a § lagen (2013:388) om tillämpning av Europe- iska unionens statsstödsregler och i förordningen (2016:605) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler.

Bemyndigande

37 § Myndigheten för press, radio och tv får meddela ytterligare föreskrifter om:

1.definitionen av allmänt nyhetsmedium som avses i 3 § lagen (2023:000) om mediestöd,

2.allmänna förutsättningar för mediestöd som avses i 5 § 2–10 samma lag,

3.stöd till nyetablerade allmänna nyhetsmedier som avses i 6 § samma lag,

4.stöd till allmänna nyhetsmedier som är riktade till de nationella minoriteterna som avses i 7 § samma lag,

38 § Myndigheten för press, radio och tv får också meddela ytter- ligare föreskrifter om:

1.bedömning av de allmänna förutsättningarna för mediestöd som avses i 5 och 6 §§,

2.särskilda förutsättningar för allmänt redaktionsstöd som avses

i7–12 §§,

3.särskilda förutsättningar för utökat redaktionsstöd som avses i 13–15 §§,

4.vad redaktionsstödet får användas till som avses i 16 §,

5.särskilda förutsättningar för distributionsstöd som avses i 17–21 §§,

6.särskilda förutsättningar för övergångsstöd som avses i 22–24 §§, och

Författningsförslag

Ds 2022:14

7. prioritering som avses i 25 §,

Myndigheten får också meddela föreskrifter om verkställigheten av denna förordning.

Överklagande

39 § Beslut enligt denna förordning får inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

2.Förordningen upphör att gälla vid utgången av 202X. Den upp- hävda förordningen gäller dock fortfarande för stöd som har beslu- tats före utgången av 202X.

Ds 2022:14

Författningsförslag

1.3Förslag till

förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641)

Härigenom föreskrivs att bilagan till offentlighets- och sekretessför- ordningen (2009:641) ska ha följande lydelse.

Bilaga1

Verksamheten består iSärskilda begränsningar i sekre- tessen

64.stöd enligt lag (2023:0000) om mediestöd, stöd enligt press- stödsförordningen (1990:524) eller enligt motsvarande äldre fö- reskrifter, stöd enligt förord- ningen (2016:137) om utveckl- ingsstöd till tryckta allmänna nyhetstidningar, stöd enligt me- diestödsförordningen (2018:2053), stöd enligt förord- ningen (2020:716) om statligt stöd för utgivning av tryckta all- männa nyhetstidningar med an- ledning av spridningen av sjuk- domen covid-19, stöd enligt för- ordningen (2021:1205) om stöd för tidningsdistribution med an- ledning av övergången till utdel- ning av post varannan dag och

stöd enligt förordning (2023:0000) om mediestöd.

sekretessen gäller enbart enligt 9 § första stycket 1

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

1Senaste lydelse 2022:424.

Författningsförslag

Ds 2022:14

1.4Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2020:879) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2020:879) med in- struktion för Myndigheten för press, radio och tv

dels att 26 § ska upphöra att gälla,

dels att 2, 25 och 31 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §2

Myndigheten har uppgifter enligt

1.lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförord- ningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden,

2.radio- och tv-lagen (2010:696),

3. radio- och tv-förordningen	3. lag (2023:0000) om medie-
(2020:878),	stöd,

4.presstödsförordningen 4. radio- och tv-förordningen

(1990:524),			(2020:878),
5.	mediestödsförordningen		5.	presstödsförordningen
(2018:2053),			(1990:524),
6.	förordningen	(2020:716)	6.	mediestödsförordningen
om statligt stöd för utgivning av			(2018:2053),
tryckta allmänna		nyhetstid-	7.	förordningen	(2020:716)
ningar med anledning av sprid-			om statligt stöd för utgivning av
ningen av sjukdomen covid-19,			tryckta allmänna		nyhetstid-
7.	kungörandeförordningen		ningar med anledning av sprid-
(1977:827),			ningen av sjukdomen covid-19,
8.	förordningen	(1998:32)	8.	kungörandeförordningen
om standarder för sändning av			(1977:827),
radio- och tv-signaler,			9.	förordningen	(1998:32)
9.	förordningen (2019:1256)		om standarder för sändning av
om uppgifter för Myndigheten			radio- och tv-signaler,
för press, radio och tv vid för-			10. förordningen (2019:1256)
handsprövning av tjänster hos			om uppgifter för Myndigheten
public service-företagen, och			för	press, radio och tv vid

2Senaste lydelse 2021:1206.

Mediestödsnämnden är be- slutsför när ordföranden eller en vice ordförande och minst

Ds 2022:14

Författningsförslag

10.förordningen (2021:1205) om stöd för tidningsdistribution med anledning av övergången till utdelning av post varannan dag.

förhandsprövning av tjänster hos public service-företagen,

11. förordningen (2021:1205) om stöd för tidningsdistribution med anledning av övergången till utdelning av post varannan dag, och

12.förordning (2023:0000) om mediestöd.

				25 §3
Inom myndigheten finns ett sär-					Inom myndigheten finns ett sär-
skilt beslutsorgan som benämns					skilt beslutsorgan som benämns
mediestödsnämnden.			Medie-		mediestödsnämnden.		Medie-
stödsnämnden har de uppgifter					stödsnämnden har de uppgifter
som framgår av presstödsförord-					som framgår av lag (2023:0000)
ningen (1990:524), mediestöds-					om mediestöd, presstödsförord-
förordningen		(2018:2053),		för-	ningen (1990:524), mediestöds-
ordningen (2020:716) om stat-					förordningen	(2018:2053),		för-
ligt stöd för utgivning av tryckta					ordningen (2021:1205) om stöd
allmänna	nyhetstidningar			med	för tidningsdistribution med an-
anledning	av	spridningen		av	ledning av övergången till utdel-
sjukdomen covid-19 och förord-					ning av post varannan dag och
ningen (2021:1205) om stöd för					förordningen	(2023:0000)		om
tidningsdistribution med anled-					mediestöd.
ning av övergången till utdelning
av post varannan dag.

26§

Mediestödsnämnden består av en ordförande, en vice ordförande och högst tolv andra ledamöter. Ordföranden och vice ordföran- den ska vara eller ha varit ordina- rie domare.

Mediestödsnämnden är be- slutsför när ordföranden och

3Senaste lydelse 2021:1206.

Författningsförslag

Ds 2022:14

minst hälften av de andra leda- möterna är närvarande.

hälften av de andra ledamöterna är närvarande.

Om ett ärende är så brådskande att mediestödsnämnden inte hinner sammanträda för att behandla det, får ärendet avgöras ge- nom kontakter mellan ordföranden och de andra ledamöterna. Om inte heller detta hinns med eller är lämpligt, får ordföranden ensam avgöra ärendet. Ett sådant beslut ska anmälas vid nästa samman- träde med nämnden.

Ärenden som inte uppenbart är av större vikt eller principiell be- tydelse får avgöras av ordföranden eller en vice ordförande.

31 §

Regeringen utser för en bestämd	Regeringen utser för en bestämd
tid ordförande, vice ordförande	tid ordförande, vice ordförande
samt andra ledamöter i medie-	samt andra ledamöter och ersät-
stödsnämnden.	tare i mediestödsnämnden.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

2Uppdraget och dess genomförande

2.1Utredningens uppdrag

Utredningen ska enligt uppdraget (se bilaga 1) föreslå hur stödet till nyhetsmedier kan förbättras framför allt genom förändringar i press- och mediestödsystemet för att anpassa stöden till det moderna me- dielandskapet. I uppdraget ingår att utvärdera befintliga stödformer och lämna förslag till hur stödformerna ska utformas, inklusive vilka kriterier som ska ligga till grund för fördelning av stöd. Utredaren ska även föreslå hur en övergång till ett förändrat system ska genom- föras. De förändringar som föreslås ska ha en bred politisk förank- ring och ska efter godkännande av Europeiska kommissionen kunna träda i kraft senast den 1 januari 2024. Uppdraget ska redovisas i form av en promemoria i departementsserien i juni 2022.

Enligt uppdraget ska utredaren varken lämna förslag eller bedöm- ningar på skatte- eller socialavgiftsområdet. Finansdepartementet har utrett frågan om kvalificerat mervärdesskatteundantag för tid- ningar, vilket bland omfattar analys och bedömningar om möjlighet- erna och förutsättningarna för införande av ett sådant undantag. Finansdepartementets utredning redovisas i kapitel 13 i denna pro- memoria.

2.2Utgångspunkter för uppdraget

Utgångspunkten för Mediestödsutredningens arbete är enligt upp- draget de grundläggande överenskommelser som gjordes i bred politisk samsyn vid införandet av mediestödet 2018, vilka även har införts i mediestödsförordningen (2018:2053):

Uppdraget och dess genomförande

Ds 2022:14

•Stödsystemets övergripande syfte är ”att stärka demokratin genom att främja allmänhetens tillgång till oberoende nyhetsför- medling i hela landet via en mångfald av allmänna nyhetsmedier med redaktionellt innehåll av hög kvalitet” (2 §).

•Stöd ska lämnas till allmänna nyhetsmedier. Med ett allmänt nyhetsmedium avses ”ett medium som har till sin primära uppgift att bedriva nyhetsbevakning och som också har ett redaktionellt innehåll bestående av regelbunden och allsidig nyhetsförmedling som ger uttryck för ett brett utbud av ämnen och perspektiv samt granskning av för demokratin grundläggande skeenden” (3 §).

I sitt förslag ska utredningen utgå ifrån att press- och mediestöden ska vara effektiva och ändamålsenliga och bidra till förutsägbara för- utsättningar för såväl medieaktörer som för staten. De förslag som lämnas bör därför så långt det är möjligt innebära att parallella stöd- former, det vill säga stödformer som ersätter samma typ av kostna- der, undviks.

En central fråga är om det nuvarande driftsstödet ska fasas ut och ersättas av ett mer teknikneutralt stöd för redaktionella kostnader. Om ett sådant förslag lämnas ska det kompletteras med förslag om en ordnad övergång för de tidningar som i dag får driftsstöd.

Enligt uppdraget ska press- och mediestöden så långt det är möj- ligt fördelas utifrån objektiva och kvantitativa kriterier och bidra såväl till långsiktiga och förutsägbara förutsättningar som till en obe- roende och lokalt förankrad nyhetsförmedling i hela landet. De positiva delarna av det rättighetsbaserade driftsstödet bör därvid så långt det är möjligt tas till vara. Samtidigt kräver ett press- och me- diestöd som är anpassat till ett digitalt medielandskap andra former av kriterier och avgränsningar. Det handlar dels om att klargöra vilka förutsättningar som behöver uppfyllas för att en aktör ska vara berättigad till stöd, dels om att tydliggöra på vilka grunder priorite- ringar ska ske om de medel som avsatts inte räcker till alla sökande. Denna typ av kriterier är avgörande för att stöden ska uppnå syftet att främja allmänhetens tillgång till oberoende kvalitativ nyhetsför- medling i hela landet.

Ds 2022:14

Uppdraget och dess genomförande

2.3Utredningsarbetet

Enligt uppdraget bör utformningen av press- och mediestöden ha ett brett politiskt stöd. En bred politisk förankring av de förslag som mediestödsutredningen lägger fram ska vara säkerställd. Utred- ningen har under hela arbetet fört dialog med de i riksdagen repre- senterade partierna. Sammanlagt har 24 bilaterala möten med före- trädare för partierna hållits. Därutöver anordnades under utred- ningsarbetet ett forskar- och kunskapsseminarium som framför allt var riktat mot de partiföreträdare som omfattats av utredningens dialog med riksdagspartierna. Det finns en bred politisk uppslutning kring inriktningen av det framtida mediestöd som utredningen pre- senterar, detsamma gäller den huvudsakliga utformningen av själva förslagen till mediestöd. Det bör understrykas att det breda politiska stödet gäller inriktning och utformning av det direkta mediestödet. Utredningens externa dialoger har inte omfattat frågan om mervär- desskatt.

Då utredningen organisatoriskt har utgjort en del av Kulturde- partementet har förslag och bedömningar även förankrats kontinu- erligt inom Regeringskansliet. På motsvarande sätt har utredningen löpande hållits informerad om Finansdepartementets utredning om ett kvalificerat mervärdesskatteundantag.

I enlighet med uppdraget har utredningen även haft en nära dialog och ett flertal möten med aktörer i mediebranschen, såväl bransch- organisationer som enskilda mediekoncerner och företag. Utred- ningen har också haft en tät dialog med Myndigheten för press, radio och tv (MPRT) och kontakt med andra för uppdraget relevanta stat- liga myndigheter och utredningar. Utredningen har därutöver ge- nomfört ett samråd med företrädare för de nationella minoriteterna.

I bilaga 2 redovisas vilka aktörer utredningen har träffat och vid vilken tidpunkt i utredningsarbetet detta har skett.

Frågan om hur medielandskapet utvecklas och hur presstödet ska anpassas till detta har behandlats i flera betänkanden från statliga ut- redningar under 2000-talet. Nämnas bör särskilt Presstödskommit- téns slutbetänkande Översyn av det statliga stödet till dagspressen (SOU 2013:66) från september 2013 och Medieutredningens slut- betänkande En gränsöverskridande mediepolitik – för upplysning, en- gagemang och ansvar (SOU 2016:80) från november 2016. Medie- stödsutredningen har tagit tillvara dessa utredningar och fokuserat

Uppdraget och dess genomförande

Ds 2022:14

analysen av mediemarknaden och olika stödformer på utvecklingen efter 2016 och prognoser för kommande år (se kapitel 4).

I faktainsamlingen har utredningen i huvudsak använt material ur öppna källor vilka har tillhandahållits av aktörer som bedriver forsk- ning och publicerar statistik med anknytning till medieområdet, exempelvis Nordicom och MPRT. Utredningen har också deltagit i två seminarier med medieforskare vid bland annat Göteborgs uni- versitet, Södertörns högskola och Mittuniversitetet. Bland annat vid dessa tillfällen har även erfarenheter från andra länder, särskilt Norge och Danmark, beaktats.

En källförteckning återfinns i slutet av promemorian. Utöver de källor som nämns där bygger utredningens slutsatser på uppgifter som har inhämtats direkt från ansvariga myndigheter och bransch- aktörer. Dessa underlag förvaras i Kulturdepartementet.

2.4Promemorians disposition

Efter författningsförslaget i kapitel 1 och denna inledning där utred- ningen beskriver sitt uppdrag och hur utredningsarbetet har bedri- vits, följer fyra kapitel i vilka redogörs för bakgrunden till förslaget om ett nytt mediestöd. I kapitel 3 beskrivs de rättsliga förutsättning- arna för direkt och indirekt mediestöd, i kapitel 4 de utmaningar som följer av medielandskapets utveckling, i kapitel 5 nuvarande press- och mediestöds påverkan på mediemarknaden och i kapitel 6 vilka stödåtgärder som har genomförts i de nordiska länderna.

I kapitel 7 sammanfattas de beskrivna förutsättningarna och ut- maningarna med en diskussion om utgångspunkter för framtidens mediestöd. Därefter följer fyra kapitel i vilka utredningen redogör för sina förslag. I kapitel 8 behandlas grunderna för mediestödet, i kapitel 9 villkoren för och beräkningen av redaktionsstödet, i kapitel 10 beslutsformer i det nya systemet och i kapitel 11 övergången från nuvarande stödsystem till det nya.

I kapitel 12 diskuteras frågan om en utvidgning av mediestödet till tidskrifter och i kapitel 13 redogör Finansdepartementet för sin bedömning i frågan om undantag från mervärdesskatt för allmänna nyhetstidningar. I kapitel 14 beskrivs konsekvenserna av utredning- ens förslag och i kapitel 15 lämnas författningskommentarer.

3Rättsliga förutsättningar för stöd till medieföretag

I detta kapitel redogörs för de rättsliga förutsättningarna för press- och mediestöden. Inledningsvis beskrivs gällande bestämmelser för de direkta statliga stöden till kommersiella nyhetsmedier, det vill säga press- och mediestöden, samt hur beslut om dessa stöd fattas. Därefter följer en redogörelse för det indirekta stöd i form av redu- cerad mervärdesskatt som bland annat tidningsföretag åtnjuter. Sist i kapitlet görs en genomgång av EU:s regelverk för statligt stöd vil- ket måste följas vid utformning av stöd till medieföretag.

3.1Gällande bestämmelser för press- och mediestöden

3.1.1Mål och övergripande stödstruktur

Målet för statens mediepolitik är att stödja yttrandefrihet, mångfald, massmediernas oberoende och tillgänglighet samt att motverka skadlig mediepåverkan (prop. 2014/15:1 utg.omr. 17, bet. 2014/15: KrU6, rskr. 2014/15:96). Regeringen har uttalat att värnandet av en mångfald av olika röster kräver såväl en stark och oberoende public service som en mångfald av kommersiella oberoende mediebolag med lokal journalistik och granskning. En central mediepolitisk upp- gift är att skapa förbättrade förutsättningar för oberoende medier i hela landet (prop. 2017/18:154 s. 11).

De direkta stöden finns i flera olika former. Presstödet, som in- fördes i början av 1970-talet, regleras genom presstödsförordningen (1990:524) och består av stödformerna driftsstöd och distributions- stöd. Mediestödet regleras genom mediestödsförordningen

Rättsliga förutsättningar för stöd till medieföretag

Ds 2022:14

(2018:2053) och ges i form av stöd för journalistik i svagt bevakade områden (vita fläckar-stöd), innovations- och utvecklingsstöd samt redaktionsstöd. Mediestödsförordningen infördes i februari 2019 men de särskilda bestämmelserna om redaktionsstöd infördes först i augusti 2020. Både presstödsförordningen och mediestödsförord- ningen är tidsbegränsade till den 31 december 2023.

I januari 2022 infördes även ett särskilt stöd för att kompensera tidningsutgivare för ökade distributionskostnader med anledning av övergången till utdelning av post varannan dag. Förordningen upp- hör att gälla vid utgången av 2025.4

Bland tidigare stödformer av relevans kan nämnas utvecklings- stödet som fanns under åren 2016–2019 och det tillfälliga utgiv- ningsstödet som betalades ut under 2020 för att stödja allmänna ny- hetstidningar med anledning av spridningen av sjukdomen covid- 19.5

3.1.2Normgivningsprocessen

Press- och mediestöden regleras som framgår ovan i förordningar som har utfärdats av regeringen och inte i lag. Denna rättsliga form för reglering av stöden har gällt sedan presstödet infördes i början av 1970-talet. Regeringen har tidigare uttalat att bestämmelser om nya former av mediestöd i regeringsformens mening utgör offentlig- rättslig reglering till förmån för enskilda och alltså faller inom rege- ringens så kallade restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Det gäller även om möjligheten att få mediestöd är förenad med vissa villkor eller andra föreskrifter som är betungande för enskilda, eftersom regleringen som helhet är gynnande för enskilda. Det gäller också om det krävs beslut av riksdagen om tilldelningen av medel. Det ansågs därför möjligt för regeringen att reglera de nya stöd- formerna i en förordning (prop. 2017/18:154 s. 18 f.).

Frågor om press- och mediestöden har genom åren behandlats såväl i samband med regeringens budgetpropositioner som i sär- skilda propositioner. Förändringar i systemet har därmed

4Förordning (2021:1205) om stöd för tidningsdistribution med anledning av övergången till utdelning av post varannan dag.

5Dessa stöd reglerades i förordningen (2016:137) om utvecklingsstöd till tryckta allmänna nyhetstidningar respektive förordning (2020:716) om statligt stöd för utgivning av tryckta allmänna nyhetstidningar med anledning av spridningen av sjukdomen covid-19.

Ds 2022:14

Rättsliga förutsättningar för stöd till medieföretag

genomförts genom att riksdagen fullt ut eller med vissa ändringar har godkänt en proposition där regeringen redovisar sina övervägan- den och förslag. Regeringen har därefter beslutat om ändringar i aktuella förordningar. Några förslag till utformning av förordning har i allmänhet inte redovisats i de propositioner som regeringen har lagt fram. Trots att det har rört sig om författningar som riksdagen ställt sig bakom finns det således inte några författningskommenta- rer som kan ge vägledning om den närmare tolkningen av bestäm- melserna (SOU 2013:66 s. 51 f.).

I sitt förslag till nytt mediestöd föreslog Medieutredningen en kombination av reglering på lag- och förordningsnivå (SOU 2016:80 s. 317 f.). I efterföljande proposition anförde regeringen att den såg principiella fördelar med en uppdelning mellan bestämmelser i lag och förordning, men då regeringen valde att endast gå vidare med delar av utredningens förslag ansågs systematiska skäl tala för att reglera de nya stödformerna genom förordningar som regeringen fattade beslut om.

Alltsedan presstödets införande har regeringen bundit presstöds- förordningens innehåll med riksdagen genom propositioner. Vid in- förandet av mediestödet 2018 valde regeringen, i en avvägning mel- lan stabilitet och flexibilitet, att binda införandet av och syftet med de nya stödformerna med riksdagen, dock inte innehållet i den nya förordningens bestämmelser (prop. 2017/18:154 s. 19).

Enligt regeringen påverkar inte riksdagsbindningen möjligheten för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen (prop. 2017/18:154 s. 19). Regeringen har i presstödsförordningen lämnat utrymme för Myndigheten för press, radio och tv (MPRT) att med- dela föreskrifter om verkställigheten av förordningen. Samma möj- lighet finns i mediestödsförordningen där myndigheten också får meddela ytterligare föreskrifter om ett antal bestämmelser, bland annat definitionen av allmänt nyhetsmedium och förutsättningar för mediestöd.6

6 Föreskrifterna publiceras i Myndigheten för press, radio och tv:s författningssamling (MPRTFS) som finns tillgänglig via myndighetens webbplats (https://www.mprt.se/regel- verk/regler-stod-till-medier/).

Rättsliga förutsättningar för stöd till medieföretag

Ds 2022:14

3.1.3Presstöd

Stöd enligt presstödsförordningen lämnas med belopp som framgår av förordningen under förutsättning att kriterierna för stöd är upp- fyllda (rättighetsstöd). Enligt Presstödskommittén har det inte fun- nits en uttrycklig vilja i förarbetena till presstödsförordningen att skapa en rättighetslagstiftning, men förordningen har dock utfor- mats på ett sådant sätt att den i praktiken har uppfattats som en rät- tighetsförordning (SOU 2013:66 s. 85 ff. och 354).

Enligt 1 kap. 1 § kan stöd ges till företag som ger ut dagstidningar, men det kan i vissa fall även ges stöd till företag som ger ut andra tidningar. Tidningar som ges ut av staten eller en kommun berättigar inte till stöd. Vad som avses med dagstidning framgår av 1 kap. 6 §:

En allmän nyhetstidning eller publikation av dagspresskaraktär med re- guljär nyhetsförmedling eller allmänpolitisk opinionsbildning. Den ska normalt komma ut med minst ett nummer per vecka och ha ett innehåll som i huvudsak är skrivet på svenska och i huvudsak distribueras inom landet. Den ska vidare komma ut under ett eget namn och ha ett eget redaktionellt innehåll som utgör minst 55 procent av det totala redakt- ionella innehållet. Med dagstidning avses inte en tidning som normalt kommer ut med ett eller två nummer per vecka och vars redaktionella innehåll till övervägande del är inriktat på avgränsade intresseområden eller delar av samhället, exempelvis näringsliv och affärsverksamhet, konsumentpolitik, miljöfrågor, idrott, friluftsliv eller frågor med anknytning till kyrkoliv och religion.

Om flera publikationer är att anse som en och samma publikation, trots att de uppfyller kravet på minst 55 procent eget redaktionellt innehåll och kommer ut under olika namn, ska de vid tillämpningen av förordningen betraktas som en (1 kap. 7 §). Tidigare krävdes att det skulle vara ”uppenbart” att flera publikationer är att anse som en och samma för att nämnden skulle bedöma dem som en, men detta rekvisit togs bort 2016 (prop. 2014/15:88 s. 13). Redaktionellt inne- håll används i betydelsen hela tidningsinnehållet, mätt i spaltmeter, under ett kalenderår med undantag av annonsandelen och andelen egna annonser. Annonsandel används i betydelsen andelen betalt ut- rymme av hela tidningsutrymmet under ett kalenderår. Andel egna annonser används i betydelsen andelen utrymme av hela tidningsut- rymmet under ett år som används för direkt marknadsföring av den egna tidningsutgivande verksamheten (1 kap. 6 §).

Ds 2022:14

Rättsliga förutsättningar för stöd till medieföretag

Tidningsföretag som vill ha presstöd ska ansöka om det skrift- ligen (1 kap. 2 § och 5 kap. 1 §), varefter ansökningarna prövas av mediestödsnämnden vid MPRT. Mediestödsnämnden får vid till- lämpningen av presstödsförordningen inte ta hänsyn till vare sig tid- ningens politiska inställning eller dess ställningstagande i enskilda frågor (5 kap. 3 §). Nämndens beslut enligt förordningen får inte överklagas (5 kap. 4 §). Se närmare om nämnden och dess besluts- former i avsnitt 3.2.

Enligt 1 kap. 4 § får driftsstöd endast användas för att täcka kost- nader som är knutna till utgivningen av den dagstidning som stödet har beviljats för. Enligt 5 kap. 3 a § ska ett tidningsföretag som har beviljats driftsstöd för en dagstidning årligen i efterhand lämna in en redovisning till mediestödsnämnden om hur stödet har använts och vilka kostnader det har täckt. Nämnden ska med utgångspunkt i den lämnade redovisningen kontrollera att driftsstödet används i över- ensstämmelse med denna förordning. Nämnden ska årligen göra en sammanställning av uppgifterna, vilken ska ges in till regeringen och Europeiska kommissionen.

Driftsstöd

Driftsstödet består av allmänt driftsstöd och begränsat driftsstöd. Närmare bestämmelser om driftsstöd finns i förordningens andra kapitel, där det regleras under vilka förutsättningar hög- och medel- frekventa dagstidningar respektive lågfrekventa dagstidningar är be- rättigade till allmänt driftsstöd. Uttrycken hög- och medelfrekvent dagstidning används i betydelsen att en dagstidning normalt kommer ut med sex eller sju nummer per vecka respektive tre till fem nummer per vecka. Uttrycket lågfrekvent dagstidning används i betydelsen att en dagstidning normalt kommer ut med ett eller två nummer per vecka (1 kap. 6 §).

Grundläggande stödvillkor

I 2 kap. 1 och 3 §§ anges de grundläggande villkoren för att en tid- ning ska vara berättigad till allmänt driftsstöd:

Rättsliga förutsättningar för stöd till medieföretag

Ds 2022:14

•Tidningen ska ha en abonnerad upplaga på minst 1 500 exemplar. Om tidningens redaktionella innehåll i huvudsak är skrivet på samiska eller meänkieli ska den ha en abonnerad upplaga på minst 750 exemplar.

•Dess totalupplaga ska till övervägande del vara abonnerad.

•Den får inte ha en täckningsgrad som överstiger 30 procent.

•Det företag som ger ut tidningen ska, om driftsstöd tidigare har beviljats för tidningen, ha redovisat användningen av stödet enligt 5 kap. 3 a §.

Totalupplaga definieras som en tidnings totala distribuerade upplaga med avdrag för lösnummerreturer och fasta arbetsexemplar. Med täckningsgrad avses en tidnings genomsnittliga procentuella sprid- ning bland hushållen på utgivningsorten under de tre senaste kalen- deråren. Mediestödsnämnden får bestämma att en tidnings täck- ningsgrad ska beräknas för en del av utgivningsorten eller för ett annat område än utgivningsorten, om det med hänsyn till verksam- hetens inriktning är uppenbart att utgivningsorten inte är tidningens egentliga spridningsområde (1 kap. 6 §).

För hög- och medelfrekventa dagstidningar gäller även att tid- ningens abonnemangspris inte får vara uppenbart lägre än vad som i allmänhet tillämpas av tidningar i motsvarande kategori. Dessutom anges att en tidning får uteslutas från stöd eller få stödet nedsatt till ett lägre belopp än vad som annars skulle lämnas, om det med hänsyn till förhållandena inom tidningens hela spridningsområde är uppen- bart att täckningsgraden ger en missvisande bild av tidningens kon- kurrensförmåga på annonsmarknaden.

För lågfrekventa dagstidningar krävs särskilt att tidningens abon- nemangspris för helår inte understiger ett av presstödsnämnden fast- ställt lägsta pris, att den ska ha minst 1 000 spaltmeter redaktionellt innehåll per kalenderår samt att den inte får ha en betald annonsan- del som överstiger 50 procent av dess hela tidningsutrymme under ett kalenderår. Det finns dessutom större möjligheter för låg- frekventa dagstidningar att sprida exemplar i marknadsföringssyfte med undantag från villkoret om abonnerad totalupplaga.

Ds 2022:14

Rättsliga förutsättningar för stöd till medieföretag

Stödbelopp

Enligt 2 kap. 2 § beräknas det årliga allmänna driftsstödet för hög- och medelfrekventa dagstidningar genom att tidningens veckovo- lym, uttryckt i tusental exemplar, multipliceras med nedanstående bidragssatser. Med veckovolym avses tidningens upplaga multiplice- rad med det antal nummer som normalt ges ut per vecka (1 kap. 6 §).

1.330 000 kronor upp till en veckovolym om 30, högst 9,9 miljoner kronor,

2.242 000 kronor för en veckovolym mellan 30 och 71, högst 9,922 miljoner kronor,

3.33 000 kronor för en veckovolym mellan 71 och 251, högst 5,94 miljoner kronor, och

4.27 500 kronor för en veckovolym från 251 och därutöver, dock högst 14,238 miljoner kronor.

Enligt 2 kap. 2 b § får det sammanlagda allmänna driftsstödet till en hög- eller medelfrekvent dagstidning inte överstiga 40 procent av de rörelsekostnader som är förknippade med utgivningen av tidningen.

För att exemplifiera: En tidning som kommer ut tre dagar per vecka med en upplaga på 10 000 exemplar har en veckovolym på 30, och får därmed driftsstöd enligt punkt 1 på 9,9 miljoner kronor, un- der förutsättning att stödet inte överstiger 40 procent av rörelse- kostnaderna.

Stödnivåerna för hög- och medelfrekventa dagstidningar höjdes med 10 procent i januari 2019 i samband med införandet av medie- stödet (prop. 2017/18:154 s. 31). Då höjdes dock inte taket för det sammanlagda årliga allmänna driftsstödet som fortsatt inte får över- stiga 40 miljoner kronor.

Tidigare hade så kallade storstadstidningar, det vill säga hög- och medelfrekventa dagstidningar utgivna i Stockholm, Göteborg eller Malmö, rätt till ett extrastöd som motsvarar en viss procentandel av de nettokostnader som följer av de krav som särskilt ställs på denna tidningskategori. Extrastödet avskaffades i januari 2016 samtidigt som stödnivåerna för hög- och medelfrekventa dagstidningar höjdes generellt (prop. 2015/16:1, utg.omr. 1 s. 143).

Sedan 2016 gäller att alla läsarintäkter ska behandlas likvärdigt när stödbeloppen bestäms (prop. 2014/15:88 s. 16 f.). I förordningen

Rättsliga förutsättningar för stöd till medieföretag

Ds 2022:14

uttrycks detta genom att veckovolymen beräknas utifrån såld upp- laga, vilken definieras som en tidnings abonnerade upplaga samt den upplaga som motsvarar läsarintäkterna från digital publicering och försäljning av lösnummer.

Om det allmänna driftsstöd som en hög- eller medelfrekvent dagstidning berättigar till understiger det driftsstöd som en låg- frekvent dagstidning vid motsvarande upplaga berättigar till, ska i stället stödnivån enligt den paragrafen gälla (2 kap. 2 a §).

För lågfrekventa dagstidningar används enligt 2 kap. 4 och 5 §§ en modell med fasta stödbelopp för olika sålda upplagor (se tabell 3.1).

Tabell 3.1	Allmänt driftsstöd för lågfrekventa dagstidningar

Såld upplaga		Stöd vid utgivning en	Stöd vid utgivning två da-
(minst antal exemplar)		dag per vecka (kronor)	gar per vecka (kronor)

	9 000	5 523 000	6 944 000
	8 000	4 936 000	6 205 000
	7 000	4 348 000	5 466 000
	6 000	4 055 000	5 097 000
	5 000	3 761 000	4 728 000
	4 000	3 408 000	4 285 000
	3 000	3 056 000	3 841 000
	2 000	2 351 000	2 955 000
	1 500	1 763 000	2 217 000

Källa: Presstödsförordningen 2 kap. 4 och 5 §§.

Stödnivåerna för denna tidningskategori har legat fast sedan januari 2017 då stödbeloppen för tidningar som kommer ut en dag per vecka höjdes med 5 procent (prop. 2016/17:1, utg.omr. 1 s. 106). För tid- ningar som kommer ut två dagar per vecka höjdes stödet senast i januari 2016, då med 10 procent (prop. 2015/16:1, utg.omr. 1 s. 146).

För tidningar vars redaktionella innehåll i huvudsak är skrivet på samiska eller meänkieli och som har en abonnerad upplaga på minst 750 och högst 1 499 exemplar lämnas årligt allmänt driftsstöd med belopp som mediestödsnämnden beslutar. Stödet får dock högst uppgå till det belopp som i normalfallet gäller för lågfrekventa tid- ningar med en såld upplaga på minst 1 500 exemplar.

Ds 2022:14

Rättsliga förutsättningar för stöd till medieföretag

Enligt 2 kap. 5 a § får det allmänna driftsstödet till en lågfrekvent dagstidning inte överstiga 75 procent av de rörelsekostnader som är förknippade med utgivningen av den stödberättigade tidningen.

För elektroniskt distribuerade dagstidningar får driftsstödet jäm- kas om det är skäligt med hänsyn till kostnaderna för produktion och distribution (2 kap. 11 a §).

Begränsat driftsstöd

Presstödsförordningens andra kapitel innehåller också bestämmel- ser för så kallat begränsat driftsstöd. Enligt 7 § kan sådant stöd läm- nas till tidningar som uppfyller samtliga förutsättningar för allmänt driftsstöd utom den om högsta täckningsgrad, om täckningsgraden på grund av geografiska eller befolkningsmässiga förhållanden uppenbart ger en missvisande bild av tidningens konkurrensför- måga. Enligt 8 § kan begränsat driftsstöd också lämnas för en dags- tidning som uppfyller samtliga förutsättningar för allmänt driftsstöd utom den om högsta täckningsgrad, om tidningen har ett redaktion- ellt innehåll som till minst 25 procent är skrivet på något eller några av språken finska, samiska eller meänkieli och tidningens utgivnings- ort är en kommun som ingår i förvaltningsområdet för något av språ- ken enligt lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minori- tetsspråk. Mediestödsnämnden får bestämma att stöd får lämnas även om tidningens utgivningsort inte är en kommun som ingår i förvaltningsområdet för något av de språk som tidningen skriver på, om det är uppenbart att tidningens spridningsområde innefattar ett sådant förvaltningsområde.

Begränsat driftsstöd lämnas med belopp som motsvarar vad en lågfrekvent dagstidning är berättigad till, dock högst 2 351 000 kro- nor. En tidning som har rätt till stöd enligt 8 § kan dock få upp till 2 955 000 kronor i årligt stöd om det redaktionella innehållet till minst 25 procent är skrivet på fler än ett av språken finska, samiska eller meänkieli (10 §).

En tidning vars redaktionella innehåll inte i huvudsak är skrivet på svenska men som uppfyller alla övriga förutsättningar för dags- tidning i 1 kap. 6 § har rätt till driftsstöd om den vänder sig till språk- liga minoriteter i Sverige, om den har sin huvudredaktion i Sverige och om minst 90 procent av den abonnerade upplagan är spridd i

Rättsliga förutsättningar för stöd till medieföretag

Ds 2022:14

Sverige. För en tidning vars redaktionella innehåll i huvudsak är skri- vet på samiska eller meänkieli gäller inte villkoret om spridning i Sve- rige, men driftsstöd lämnas bara för den upplaga som i huvudsak distribueras inom Sverige (11 §).

Beräkning och utbetalning

Enligt 2 kap. 12 § ska frågan om huruvida en tidning uppfyller kraven för driftsstöd bedömas med utgångspunkt i förhållandena under det kalenderår som föregår det år för vilket bidrag söks. Bedömningen av om driftsstödet överstiger en viss andel av tidningens rörelsekost- nader ska dock göras med utgångspunkt i förhållandena under de två kalenderår som föregår det år för vilket bidrag söks.

För nyetablerade dagstidningar och för dagstidningar som kom- mer ut med fler eller färre nummer i veckan än tidigare får uppgif- terna i stället avse den tidsperiod för vilken dessa kan fås. För upp- gifter om täckningsgrad och upplaga får den perioden inte vara kor- tare än sex månader.

Driftsstöd beräknas för kalenderår och med en tolftedel av bidra- get för varje kalendermånad. Driftsstöd lämnas för varje hel kalen- dermånad som tidningen kommer ut under det år som stödet avser. Driftsstödet ska betalas ut månadsvis i förskott (2 kap. 13 §).

Avveckling av driftsstöd

En dagstidning som inte längre har rätt till fullt driftsstöd på grund av att den överskrider kravet på högsta hushållstäckning är under det första året efter det att sådan rätt upphörde berättigad till tre fjärde- delar av det närmast föregående årets stödbelopp. Under de därpå följande två åren är tidningen, om den inte åter har rätt till fullt driftsstöd, berättigad till hälften respektive en fjärdedel av stöd- beloppet (2 kap. 15 §).

Återbetalning och återkrav

I 2 kap. 16 § anges villkor för när tidningsföretag som tagit emot driftsstöd är skyldiga att återbetala stödet. Det gäller bland annat om

Ds 2022:14

Rättsliga förutsättningar för stöd till medieföretag

företaget genom att lämna oriktiga uppgifter har orsakat att stödet lämnats felaktigt eller med för högt belopp, om stödet har använts till annat än utgivning av den stödberättigade tidningen eller om företaget inte har redovisat hur stödet har använts.

Om ett tidningsföretag är återbetalningsskyldigt ska mediestöds- nämnden besluta att kräva tillbaka ett belopp som motsvarar vad företaget oriktigt har fått. Mediestödsnämnden kan dock efterge kravet på återbetalning om det finns särskilda skäl (2 kap. 17 §). Om ett belopp som har återkrävts inte betalas i rätt tid ska dröjsmålsränta tas ut på beloppet (2 kap. 18 §).

Distributionsstöd

I presstödsförordningens fjärde kapitel finns bestämmelser om dis- tributionsstöd, vilket lämnas med ett visst belopp för varje abonne- rat exemplar av en dagstidning som delas ut inom ramen för tidning- arnas samdistribution. I 1 § anges de grundläggande villkoren för distributionsstödet:

•Tidningens upplaga ska i huvudsak vara betald.

•Abonnemangspriset får inte uppenbart avvika från det pris som tidningar har i den kategori som tidningen tillhör.

•Tidningen ska distribueras av ett distributionsföretag eller av ett befordningsföretag i lantbrevbäringsturer eller särskilda tidnings- utdelningsturer där minst två tidningsföretag deltar.

För att få distributionsstöd ska tidningsföretag skriftligen förbinda sig att avstå från egen distribution inom alla områden där stödberät- tigad samdistribution förekommer om denna påbörjas vid en tid- punkt då den egna tidningen kan medfölja. Hela distributionsarbetet ska överlämnas till postbefordringsföretaget respektive distribu- tionsföretaget i varje område där tidningen deltar i stödberättigad samdistribution. Mediestödsnämnden får medge att ett distribu- tionsföretag som underentreprenör anlitar ett tidningsföretag eller ett företag som ägs av eller ingår i en koncern med tidningsföretag. Medgivande får lämnas endast om det finns synnerliga skäl för en sådan ordning. En förutsättning är också att övriga tidningsföretag som deltar i samdistributionen inom distributionsområdet godtar att

Rättsliga förutsättningar för stöd till medieföretag

Ds 2022:14

underentreprenören anlitas (2 §). Om mediestödsnämnden medger det får två distributionsföretag samtidigt svara för stödberättigad samdistribution inom ett distributionsområde (3 §).

Distributionsstöd lämnas årligen med 20 öre per exemplar (8 §). Stödet per exemplar har höjts vid två tillfällen under de senaste åren; med 50 procent i januari 2019 (prop. 2017/18:154 s. 31) och med cirka 30 procent i januari 2021 (prop. 2020/21:1, utg.omr. 1 s. 102).

Stödet betalas ut månadsvis i efterskott till distributionsföretaget eller postbefordringsföretaget, som i sin tur tillgodoför tidnings- företaget dess andel av beloppet (4 §). Enligt 5 och 7 §§ får ett dis- tributionsföretag eller postbefordringsföretag förmedla distribut- ionsstöd endast om företaget skriftligen förbinder sig att uppfylla ett antal villkor. Ett av dessa är att företaget ska hålla samdistribu- tionen öppen för samtliga dagstidningar vars upplaga är i huvudsak betald och har ett abonnemangspris som inte uppenbart avviker från vad tidningar har i den kategori som tidningen tillhör, och som vid tiden för samdistributionens början finns tillgängliga på orten. Dis- tributionsföretaget ska dessutom tillämpa en så kallad princip om lika pris för de tidningsföretag som har förbundit sig att delta i samdistributionen.7 Principen innebär att prissättningen ska vara sådan att storleken av den enskilda tidningens abonnerade upplaga inom distributionsområdet inte får inverka på distributionsavgiften per distribuerat exemplar. En viss anpassning av prissättningen får dock ske om det uppstår väsentliga kostnadsskillnader exempelvis på grund av att distributionen av någon av tidningarna leder till sär- skilda transportkostnader. Priset för distributionen av den mest kostnadskrävande tidningen får dock inte vara mer än 10 procent högre än priset för distribution av den minst kostnadskrävande tid- ningen.

Ett distributionsföretag får inte förmedla distributionsstöd om distributionsföretaget ägs av eller ingår i en koncern med ett eller några få tidningsföretag. Under vissa förutsättningar kan detta dock ändå medges (6 §).

Enligt 9 § är ett tidningsföretag återbetalningsskyldigt om det har tagit emot distributionsstöd och inte har följt en förbindelse att av- stå från egen distribution i enlighet med 2 §.

7Principen om lika pris ska inkludera tidningar som normalt utkommer med minst ett num- mer per vecka. För en tidning som kommer ut en gång per vecka gäller vidare att den ska ha minst 1 procents hushållstäckning i den A-region där tidningens utgivningsort är belägen. Kommunernas indelning i A-regioner framgår av bilagan till presstödsförordningen.

Ds 2022:14

Rättsliga förutsättningar för stöd till medieföretag

Om ett eller flera tidningsföretag lämnar samdistributionssyste- met och de kvarvarande tidningsföretagen därmed drabbas av väsentliga kostnadsökningar ska de få extra distributionsstöd under högst tre år. Det extra stödet till de kvarvarande tidningsföretagen får varje år sammanlagt inte vara högre än det belopp som betalats ut det senaste året till den eller de tidningar som lämnat samdistribu- tionssystemet. Det extra stödet ska fördelas till de kvarvarande tid- ningsföretagen efter deras årliga andel av distribuerade tidnings- exemplar (10 §).

Enligt 11 § ska distributionsstöd inte betalas om ett tidningsfö- retag får vinst av tidningsdistributionen på ett sätt som uppenbar- ligen innebär ett kringgående av principen om lika pris i 5 §.

3.1.4Mediestöd

I mediestödsförordningen (2018:2053) finns bestämmelser om me- diestöd, det vill säga statsbidrag till juridiska personer som ger ut allmänna nyhetsmedier. Enligt 1 § lämnas mediestöd i mån av till- gång till medel för redaktionell verksamhet (redaktionsstöd), lokal journalistik samt innovation och utveckling. Enligt 2 § är syftet med mediestödet att stärka demokratin genom att främja allmänhetens tillgång till oberoende nyhetsförmedling i hela landet via en mång- fald av allmänna nyhetsmedier med redaktionellt innehåll av hög kvalitet. Vad som avses med allmänt nyhetsmedium framgår av 3 §:

Med allmänt nyhetsmedium avses ett medium som har till sin primära uppgift att bedriva nyhetsbevakning och som också har ett redaktionellt innehåll bestående av regelbunden och allsidig nyhetsförmedling som ger uttryck för ett brett utbud av ämnen och perspektiv samt granskning av för demokratin grundläggande skeenden.

För redaktionsstöd beviljat för 2020 gällde en särskild bestämmelse (3 a §) som innebar att definitionen av nyhetsmedium vidgades till att även omfatta en del av en radio- eller tv-kanal som har till primär uppgift att bedriva nyhetsbevakning.

Enligt 4 § får mediestöd lämnas till allmänna nyhetsmedier som

1.har ett redaktionellt innehåll som utgör minst 50 procent av hela innehållet,8

8Detta krav låg tidigare på 40 procent när det gäller redaktionsstöd för 2020.

Rättsliga förutsättningar för stöd till medieföretag

Ds 2022:14

2.har ett exklusivt, egenproducerat redaktionellt innehåll bestående av nyhetsbevakning och granskning som utgör minst 20 procent av mediets hela innehåll,

3.är allmänt tillgängliga,

4.har en egen titel med självständiga redaktionella resurser,

5.har en ansvarig utgivare,

6.följer god medieetisk sed,

7.främjar tillgängliggörande av sitt redaktionella innehåll till perso- ner med funktionsnedsättning,9

8.är riktade till en svensk målgrupp,

9.publiceras eller sändas minst 45 gånger per år (hög regelbunden- het),10 och

10.har minst 1 500 regelbundna användare (god användarförank- ring).

Mediestöd får även lämnas till nyetablerade allmänna nyhetsmedier som uppfyller villkoren i punkterna 1–9 och som kan förväntas få en god användarförankring. Stöd under dessa förutsättningar får läm- nas vid ett tillfälle per allmänt nyhetsmedium (5 §).

Stöd för lokal journalistik får lämnas till allmänna nyhetsmedier som uppfyller villkoren i punkterna 2–9 ovan och som kan förväntas uppnå ett redaktionellt innehåll som utgör minst 50 procent av hela innehållet och en god användarförankring. Stöd under dessa förut- sättningar får lämnas vid ett tillfälle per allmänt nyhetsmedium (6 §).

Mediestöd får lämnas till allmänna nyhetsmedier som är riktade till de nationella minoriteterna enligt lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk och uppfyller villkoren i punkterna 1–7 ovan. Dessutom krävs att medierna publiceras eller sänds regel- bundet (motsvarande minst 10 gånger per år), huvudsakligen är rik- tade till en eller flera målgrupper inom de nationella minoriteterna i Sverige, och har minst 750 regelbundna användare i sina målgrupper (7 §).

9Vid bedömningen av om förutsättningen i denna punkt uppfylls ska den tekniska utveck- lingen och det allmänna nyhetsmediets storlek och ekonomiska förutsättningar beaktas (4 § andra stycket).

10Detta krav låg tidigare på 15 gånger per år när det gäller redaktionsstöd för 2020.

Ds 2022:14

Rättsliga förutsättningar för stöd till medieföretag

Frågan om ett allmänt nyhetsmedium uppfyller kraven för me- diestöd ska enligt 8 § bedömas med utgångspunkt i förhållandena under det kalenderår som föregår det år som bidraget söks för. För nyetablerade allmänna nyhetsmedier får bedömningen i stället göras med utgångspunkt i förhållandena under den tidsperiod för vilken det finns uppgifter att tillgå, dock minst sex månader.

Om flera allmänna nyhetsmedier är att anse som ett och samma medium, trots att vart och ett har en egen titel, ska de vid tillämp- ningen av denna förordning betraktas som ett och samma medium (9 §).

Enligt 16 § får mediestöd inte beviljas till allmänna nyhetsmedier som ges ut av staten, en kommun eller en region eller av verksamhet som finansieras genom lagen (2018:1893) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst. Mediestöd får inte heller beviljas en sö- kande som har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Krono- fogdemyndigheten eller som är i likvidation eller försatt i konkurs.

Särskilda förutsättningar för redaktionsstöd

Redaktionsstöd får sedan bestämmelserna om denna stödform in- fördes 2020 lämnas till allmänna nyhetsmedier som har behov av ekonomiskt stöd för sin redaktionella verksamhet, dock inte till me- dier som får driftsstöd enligt presstödsförordningen. Under 2020 var redaktionsstödet emellertid även tillgängligt för medier som får driftsstöd. Redaktionsstöd får endast användas för kostnader som är förknippade med mediets redaktionella verksamhet (9 a §). Redakt- ionsstöd ska fördelas mellan de sökande som uppfyller förutsätt- ningarna för stöd (9 b §).

Storleken på redaktionsstödet ska enligt 9 c § fastställas utifrån de årliga kostnader som är förknippade med det allmänna nyhetsme- diets redaktionella verksamhet. I samma bestämmelse anges hur mycket stöd som högst får lämnas, vilket framgår av tabell 3.2.

Rättsliga förutsättningar för stöd till medieföretag

Ds 2022:14

Tabell 3.2		Beräkning av redaktionsstödet

Årliga kostnader (kr)			Maximal stödandel (%)	Maximalt stöd (kr)

0 – 4 999 999			75	2 500 000
5 000 000 – 9 999 999			75	4 500 000
10 000 000	– 24 999 999		60	10 000 000
25 000 000	– 39 999 999		40	15 000 000
40 000 000	–		40	25 000 000

Källa: Mediestödsförordningen 9 c §.

Särskilda förutsättningar för stöd för lokal journalistik

Stöd för lokal journalistik, också benämnt vita fläckar-stöd, får en- ligt 10 § lämnas till allmänna nyhetsmedier för insatser för journal- istisk bevakning av områden med svag bevakning. Frågan om ett om- råde har svag journalistisk bevakning ska bedömas utifrån i vilken omfattning området bevakas av allmänna nyhetsmedier samt utifrån områdets geografiska och befolkningsmässiga förutsättningar för journalistisk bevakning. Med ett område avses en kommun eller en del av en eller flera närliggande kommuner.

Storleken på stödet ska fastställas utifrån omfattningen av medi- ets journalistiska verksamhet i området. Stöd får uppgå till högst 2 miljoner kronor per område och kalenderår och får sedan 2021 be- viljas för en insats under högst tre år. Stödnivån höjdes under 2020 från att tidigare ha uppgått till 1 miljon kronor per område. Stöd för lokal journalistik kan delas mellan två eller flera allmänna nyhetsme- dier om en sådan fördelning bedöms bäst främja den journalistiska bevakningen av området (11 §). Stödet får endast användas för kost- nader som är direkt förknippade med den journalistiska verksamhet som det allmänna nyhetsmediet bedriver i området (12 §).

Även medier som får driftsstöd enligt presstödsförordningen kan få stöd för lokal journalistik, under förutsättning att det samman- lagda stödet inte överstiger en viss andel av de rörelsekostnader som är förknippade med utgivningen av den stödberättigade tidningen. För hög- och medelfrekventa dagstidningar är den högsta stödande- len 40 procent och för lågfrekventa dagstidningar 75 procent.

För allmänna nyhetsmedier som får redaktionsstöd gäller att mediet kan beviljas stöd för lokal journalistik högst med ett belopp som tillsammans med beviljat redaktionsstöd inte överstiger

Ds 2022:14

Rättsliga förutsättningar för stöd till medieföretag

1.75 procent av rörelsekostnaderna som är förknippade med utgiv- ningen av det allmänna nyhetsmediet, om rörelsekostnaderna uppgår till högst 19 999 999 kronor,

2.60 procent av rörelsekostnaderna som är förknippade med utgiv- ningen av det allmänna nyhetsmediet, om rörelsekostnaderna uppgår till minst 20 000 000 kronor och högst 49 999 999 kronor, och

3.40 procent av rörelsekostnaderna som är förknippade med utgiv- ningen av det allmänna nyhetsmediet, om rörelsekostnaderna uppgår till minst 50 000 000 kronor.

Särskilda förutsättningar för innovations- och utvecklingsstöd

Innovations- och utvecklingsstöd får enligt 13 § lämnas till allmänna nyhetsmedier för insatser eller förstudier som avser utveckling av redaktionellt innehåll i digitala kanaler, innovationer och utveckling när det gäller digital publicering och spridning av det allmänna nyhetsmediets innehåll, eller utveckling av digitala affärsmodeller.

Innovations- och utvecklingsstöd lämnas i form av projektbidrag och får beviljas för en insats under högst tre år och för en förstudie under högst ett år. Stöd får lämnas för insatser och förstudier som avser ett allmänt nyhetsmedium eller till samarbetsprojekt som om- fattar flera sådana medier. Stöd får dock inte lämnas till en förstudie eller insats som har inletts innan en ansökan om stöd getts in (14 §).

Stöd enligt 13 § får lämnas för högst 40 procent av kostnaden för en insats eller förstudie. För insatser med särskild betydelse för de nationella minoriteterna, för barn och unga eller för personer med funktionsnedsättning får stöd dock lämnas för högst 75 procent av kostnaden. Projekt som finansieras av innovations- och utvecklings- stöd får inte finansieras av annat statligt stöd (15 §).

Handläggning, redovisning och återbetalning

En ansökan om mediestöd ska vara skriftlig och ges in till medie- stödsnämnden. Nämnden får efter prövning av ansökan förena be- slut om mediestöd med villkor (17–19 §§). Nämndens beslut får inte överklagas (27 §). Mediestödsnämnden ska vid sin fördelning av stöd

Rättsliga förutsättningar för stöd till medieföretag

Ds 2022:14

enligt denna förordning särskilt ta hänsyn till i vilken utsträckning stödet kan förväntas bidra till att syftet med mediestödet enligt 2 § uppfylls (20 §). Se närmare om nämnden och dess beslutsformer i avsnitt 3.2.

Den som har tagit emot mediestöd ska lämna en redovisning till mediestödsnämnden om hur stödet använts, vilka kostnader det har täckt och vilka resultat som har uppnåtts i förhållande till det ända- mål som stödet har beviljats för. Stödmottagaren ska på begäran från mediestödsnämnden även lämna andra uppgifter som behövs för uppföljning och utvärdering (21 §). Nämnden ska med utgångs- punkt i denna redovisning kontrollera att mediestödet har använts i överensstämmelse med förordningen.

Mediestöd får inte betalas ut till den som har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Kronofogdemyndigheten eller som är i lik- vidation eller försatt i konkurs. Mediestöd får inte heller betalas ut till ett företag som är föremål för betalningskrav på grund av ett be- slut av Europeiska kommissionen som förklarar ett stöd olagligt och oförenligt med den inre marknaden. Nämnden får besluta att beviljat mediestöd tills vidare inte ska betalas ut, om det kan antas att stödet beviljats på grund av felaktiga uppgifter eller att rätt till stödet av annan anledning saknas (23 §).

I 24 § anges villkor för när medieföretag som tagit emot medie- stöd är skyldiga att återbetala stödet. Det gäller bland annat om företaget genom att lämna oriktiga uppgifter har orsakat att stödet lämnats felaktigt eller med för högt belopp, om stödet inte har an- vänts för det ändamål som det har beviljats för eller om företaget inte har redovisat hur stödet har använts.

Om någon är återbetalningsskyldig ska mediestödsnämnden en- ligt 25 § besluta att helt eller delvis kräva tillbaka mediestödet. Om ett belopp som återkrävts inte återbetalas i rätt tid, ska dröjsmåls- ränta enligt räntelagen (1975:635) tas ut på beloppet. Nämnden får helt eller delvis efterge ett krav på återbetalning eller ränta om det finns särskilda skäl.

3.1.5Stöd vid varannandagsutdelning av post

Förordningen (2021:1205) om stöd för tidningsdistribution med an- ledning av övergången till utdelning av post varannan dag trädde i

Ds 2022:14

Rättsliga förutsättningar för stöd till medieföretag

kraft i januari 2022. Förordningen innehåller bestämmelser om stat- ligt stöd till juridiska personer som ger ut tryckta allmänna nyhets- tidningar. Stödet syftar till att kompensera dessa tidningar för kost- nader för distribution varje dag med anledning av att utdelnings- frekvensen för vissa tjänster inom ramen för den samhällsomfat- tande posttjänsten i hela landet reduceras (1 §).

Med tryckt allmän nyhetstidning avses i förordningen en tidning som har till sin primära uppgift att bedriva nyhetsbevakning och som också har ett redaktionellt innehåll bestående av regelbunden och allsidig nyhetsförmedling som ger uttryck för ett brett utbud av äm- nen och perspektiv samt granskning av för demokratin grundläg- gande skeenden.

De allmänna förutsättningarna för stödet enligt 6 § har stora lik- heter med motsvarande kriterier för mediestödet enligt 4 § medie- stödsförordningen (se avsnitt 3.1.4 ovan). Viktiga skillnader är dock att stöd endast får lämnas för distribution av tryckta allmänna ny- hetstidningar, att tidningarna ska ha getts ut under de 12 månader som närmast föregick den period som stöd lämnas för, att total- upplagan i huvudsak ska vara abonnerad, samt att den abonnerade upplagan ska uppgå till minst 1 500 exemplar per utgåva. Till skillnad från i mediestödet ställs inget krav på att tidningen främjar tillgäng- liggörande av sitt redaktionella innehåll till personer med funktions- nedsättning.

Enligt 8 § ska storleken på stödet fastställas utifrån den tryckta allmänna nyhetstidningens distribuerade postupplaga i de områden där samdistribution inte erbjöds senast under 2019. Den årliga stor- leken på den distribuerade postupplagan ska bedömas med utgångs- punkt i förhållandena under kalenderåret 2020 och avse de dagar som ordinarie utdelning av post inom ramen för den samhällsomfattande posttjänsten inte erbjuds. Stöd ska betalas ut med 14,50 kronor per exemplar för åren 2021–2023, 10 kronor per exemplar för år 2024 respektive 7 kronor per exemplar för år 2025.

Stödet får enligt 9 § endast användas för kostnader som är direkt förknippade med distribution av den tryckta allmänna nyhetstidning som stödet lämnats för i sådana områden som avses i 8 §.

Flera av de allmänna bestämmelserna i mediestödet har överförts till det nya stödet med i princip samma betydelse. Det gäller bland annat villkoren om hinder mot att bevilja och utbetala stöd (5 och 7 §§), ärendenas handläggning (10 och 11 §§), redovisning (12 och

Rättsliga förutsättningar för stöd till medieföretag

Ds 2022:14

13 §§), återbetalning och återkrav (14 och 15 §§), rätt att meddela föreskrifter (17 §) samt överklagande (18 §).

3.2Beslutsformer

Som har nämnts ovan prövas frågor om press- och mediestöd av mediestödsnämnden. Nämnden, vilken är inordnad som ett särskilt beslutsorgan i MPRT, benämndes tidigare presstödsnämnden men fick sitt nuvarande namn 2019 i samband med att de nya stödfor- merna inom mediestödet infördes (prop. 2017/18:154 s. 34).

Regeringens styrning av mediestödsnämnden bygger på myndig- hetsförordningens (2007:515) bestämmelser och på olika uttalanden i presspolitiska propositioner. Den konkreta styrningen kommer därefter till uttryck i förordningen med instruktion för Myndig- heten för press, radio och tv (2020:879). Av instruktionen (27 och 28 §§) framgår att nämnden ansvarar för sina beslut, men att nämn- den också ansvarar inför myndighetens ledning, som i sin tur ansva- rar inför regeringen för att nämnden tilldelas resurser för sin verk- samhet och för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt samt att den redovisas på ett tillförlitligt sätt.

Som framgår i avsnittet om normgivningsprocessen ovan får MPRT meddela föreskrifter om verkställigheten av press- och me- diestöden.

Den nuvarande sammansättningen av mediestödsnämnden är till stor del oreglerad. Varken presstödsförordningen eller mediestöds- förordningen innehåller några bestämmelser om detta. Till skillnad från vad som gäller för granskningsnämnden för radio och tv, ett an- nat särskilt beslutsorgan inom MPRT, saknas stöd i lag för nämn- dens inrättande och sammansättning. I instruktionen för MPRT (26 §) anges att mediestödsnämnden ska bestå av en ordförande, en vice ordförande och högst tolv andra ledamöter. Ordföranden och vice ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare. Det anges också att nämnden är beslutsför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande. Vidare finns bestämmelser om att i de fall ett ärende är så brådskande att nämnden inte hinner sammanträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom andra kontakter mellan ordföranden och de andra ledamöterna. Om inte heller detta hinns med eller är lämpligt, får ordföranden ensam

Ds 2022:14

Rättsliga förutsättningar för stöd till medieföretag

avgöra ärendet. Ett sådant beslut ska anmälas vid nästa sammanträde med nämnden.

För ledamöter som inte är ordförande eller vice ordförande finns inga särskilda kravspecifikationer eller nomineringsprinciper. I den nuvarande nämnden ingår bland andra medieforskare, journalister och ledamöter som har utsetts på förslag av de politiska partierna i riksdagen.11 De sistnämndas deltagande baseras på en historisk trad- ition enligt vilken regeringen har berett partierna möjlighet att nominera ledamöter (prop. 2017/18:154 s. 36).

3.3Reducerad mervärdesskatt

I Sverige är mervärdesskatten normalt sett 25 procent, enligt 7 kap. 1 § första stycket mervärdesskattelagen (1994:200). För vissa varor och tjänster gäller reducerade skattesatser på antingen 6 pro- cent eller 12 procent. Omsättning av dagstidningar, böcker, tidskrif- ter och andra liknande produkter beskattas med en skattesats på 6 procent, enligt tredje stycket i samma bestämmelse.

Möjligheten att tillämpa olika skattesatser på mervärdesskatte- området regleras av rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 novem- ber 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt (mervär- desskattedirektivet). Medlemsstaterna ska enligt artikel 97 i direkti- vet tillämpa en normalskattesats på lägst 15 procent, men får enligt artikel 98 och 99 tillämpa en eller två reducerade mervärdesskatte- satser, som dock inte får vara lägre än 5 procent. Reducerade skatte- satser får endast tillämpas på leverans av varor och tillhandahållande av tjänster i de kategorier som anges i bilaga III till direktivet. Av punkten 6 i denna bilaga följer att reducerade skattesatser bland annat får tillämpas på tillhandahållande av dagstidningar och tid- skrifter antingen på fysiska bärare eller på elektronisk väg eller båda- dera. Detta gäller dock inte publikationer som helt eller huvudsakli- gen är ägnade åt reklam och publikationer som helt eller huvudsak- ligen består av videoinnehåll eller hörbar musik.

Möjligheten att tillämpa reducerade skattesatser även på till- handahållanden på elektronisk väg tillkom genom en ändring i mer- värdesskattedirektivet i november 2018. I och med detta infördes i

11 En förteckning över mediestödsnämndens ledamöter finns på MPRT:s webbplats (https://www.mprt.se/om-oss/om-verksamheten/vara-namnder/).

Rättsliga förutsättningar för stöd till medieföretag

Ds 2022:14

mervärdesskattelagen den 1 juli 2019 den lägre skattesatsen 6 pro- cent även för elektroniska publikationer, det vill säga produkter som tillhandahålls på elektronisk väg och som motsvarar böcker, tid- ningar och tidskrifter samt andra liknande produkter. Produkter som helt eller huvudsakligen är ägnade åt reklam eller helt eller hu- vudsakligen består av rörlig bild eller hörbar musik omfattas inte av den reducerade skattesatsen (prop. 2018/19:73). I dag beskattas där- med tidningar, tidskrifter och böcker i fysisk och elektronisk form med en reducerad skattesats på 6 procent.

Rådet beslutade den 5 april 2022 att ändra mervärdesskattedirek- tivet på så sätt att medlemsstaterna får möjlighet att införa reduce- rade skattesatser och nollskattesatser på fler varor och tjänster än idag. Ändringarna innebär bland annat en möjlighet att införa noll- skattesats för tidningar, tidskrifter och böcker i fysisk och elektro- nisk form (enligt artikel 98.2 och punkten 6 i bilaga III i mer- värdesskattedirektivet). Nollskattesats innebär att noll procent mer- värdesskatt läggs på omsättningen men att säljaren har rätt till åter- betalning av sådan mervärdesskatt som betalats vid förvärv i verk- samheten (ett så kallat kvalificerat undantag).

Nollskattesats med kvalificerat undantag har tidigare tillämpats för dagstidningar i Sverige. Inför EU-inträdet 1995 konstaterades att undantaget inte var konformt med EG-rätten men ändå möjligt att behålla enligt Sveriges anslutningsfördrag (SOU 1994:88 s. 160 ff.). Kort därefter valde dock Sverige att slopa det kvalificerade undanta- get och i stället införa en reducerad skattesats för allmänna nyhets- tidningar på 6 procent (prop. 1995/96:45).

Se kapitel 13 för närmare utredning och bedömning avseende lämpligheten att sänka mervärdesskatten för omsättning av allmänna nyhetstidningar.

3.4Tillämpningen av EU:s statsstödsregler på stöd till medier

3.4.1Regleringen av statligt stöd i EU

I artiklarna 107–109 i fördraget om Europeiska unionens funktions- sätt (EUF-fördraget) finns bestämmelser om statligt stöd.

Ds 2022:14

Rättsliga förutsättningar för stöd till medieföretag

Bestämmelserna omfattar stöd från offentliga aktörer såsom stat, kommun eller landsting till en verksamhet som bedrivs på en mark- nad. Av artikel 107.1 framgår att en åtgärd utgör statligt stöd om den uppfyller samtliga av följande villkor:

1.Stödet gynnar ett visst företag eller en viss produktion.

2.Stödet finansieras direkt eller indirekt genom offentliga medel.

3.Stödet snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen.

4.Stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

I bedömningen om kriterierna är uppfyllda ska åtgärdens ekono- miska effekter snarare än syften beaktas. Utgångspunkten i fördra- get är att statligt stöd till företag är oförenligt med den inre mark- naden, men enligt artikel 107.2 och 107.3 kan Europeiska kommiss- ionen (kommissionen) tillåta statsstöd som är eller kan vara fören- ligt med den inre marknaden. Även bestämmelserna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i artikel 106.2 kan utgöra grund för kommissionen att tillåta ett statsstöd.

Artikel 108 i EUF-fördraget innehåller bestämmelser om kom- missionens granskning av statsstöd. Enligt artikel 108.3 ska med- lemsstaterna anmäla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder till kommissionen. I Sverige hanteras sådana anmälningar av Regerings- kansliet. En åtgärd får inte genomföras förrän den godkänts av kom- missionen. Detta förbud kallas för genomförandeförbudet.

Med stöd av artikel 109 i EUF-fördraget har kommissionen bemyndigats att anta förordningar om undantag från anmälnings- skyldigheten i artikel 108.3. Kommissionen har med stöd i bemyn- digandet antagit ett antal så kallade gruppundantagsförordningar som anger vilka grupper av stöd som undantas från anmälnings- skyldigheten och vilka krav på insyn och kontroll som ställs på med- lemsstaterna i fråga om stöd som undantagits från denna skyldighet. Kommissionen har också antagit förordningar om stöd av mindre betydelse, det vill säga stödåtgärder som inte uppfyller samtliga kriterier i artikel 107.1 och som därför inte behöver anmälas. Därut- över har kommissionen i olika tolkningsmeddelanden uttalat hur statsstödsreglerna bör tillämpas på olika områden. Sådana meddelan- den finns bland annat för närliggande områden som filmstöd och public service-medier, men inte för mediestöd.

Rättsliga förutsättningar för stöd till medieföretag

Ds 2022:14

Kommissionen har således enligt EUF-fördraget ansvar för till- lämpningen av unionsreglerna om statsstöd, och medlemsstaterna är enligt huvudregeln skyldiga att tillämpa ett särskilt anmälnings- förfarande för allt nytt stöd som inrättas och för förändringar av vill- koren för befintligt stöd. Stöd som inte anmälts och som redan be- talats ut kan efter prövning av kommissionen beslutas vara ofören- ligt med fördraget. Sådant stöd, inklusive ränta, ska återkrävas från stödmottagaren. Även en svensk domstol kan pröva om en åtgärd utgör ett statsstöd som skulle ha anmälts till kommissionen.

Utöver hanteringen av anmälningsärenden förekommer det att kommissionen i enlighet med artikel 108.1 i EUF-fördraget begär upplysningar från medlemsstaten för att kunna granska vidtagna åt- gärder enligt gruppundantagsförordningarna och för att kunna granska befintligt stöd. Med befintligt stöd avses bland annat sådana stöd där kommissionen tidigare lämnat sitt godkännande samt stöd som existerat före anslutningen till EES/EU och som vid inträdet anmälts som existerande stöd. Vid förfarandet enligt artikel 108.1 i EUF-fördraget kan kommissionen anse att det är nödvändigt att lämna förslag till så kallade lämpliga åtgärder i syfte att säkerställa att ett befintligt stöd ändras så att det blir förenligt med den inre mark- naden. Detta kan till exempel innebära att krav ställs på att ett stöd antingen ändras eller avskaffas. Skulle kommissionens förslag inte accepteras inleds en formell granskning enligt artikel 108.2 i EUF- fördraget.

3.4.2Tillämpning av statsstödsreglerna på stöd till medier

Ingen av kommissionens förordningar om undantag från anmäl- ningsskyldigheten är tillämplig på stöd till medier. De nya stöd som införs och ändringar i befintliga stöd som genomförs måste därför först anmälas till kommissionen i enlighet med artikel 108.3. Då det saknas tolkningsmeddelanden om mediestöd bedömer kommiss- ionen om stödåtgärderna kan godkännas i enlighet med det generella undantaget i artikel 107.3 c i EUF-fördraget, det vill säga stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa reg- ioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfatt- ning som strider mot det gemensamma intresset. Enligt kommiss- ionens praxis när det gäller mediestöd godkänns stödåtgärderna för

Ds 2022:14

Rättsliga förutsättningar för stöd till medieföretag

en begränsad tid, normalt upp till sex år. I bedömningen av om undantaget kan tillämpas gör kommissionen ett så kallat balanstest där stödets positiva och negativa effekter vägs mot varandra. I testet undersöks framför allt följande aspekter (se till exempel Europeiska kommissionen 2020a s. 13):

•Är stödåtgärden inriktad på ett tydligt definierat mål av allmänt intresse?

•Är stödåtgärden väl utformad för att nå målet? Här granskas särskilt om stödet

–är nödvändigt, det vill säga om det riktar sig mot ett mark- nadsmisslyckande,

–har en incitamentseffekt, det vill säga kommer att ändra stöd- mottagarens beteende,

–är ett lämpligt verktyg för att uppnå målet eller om det finns andra bättre verktyg,

–är proportionerligt, det vill säga om samma beteendeföränd- ring skulle kunna uppnås med mindre stöd.

•Är snedvridningen av konkurrensen och påverkan på handeln be- gränsad så att den sammantagna effekten är positiv?

•Följer stödåtgärden kraven på transparens?

Kommissionen har på sin webbplats sammanställt sin praxis när det gäller stöd till medier i en enkel databas.12 Här finns bland annat ett antal beslut som rör tillfälliga stödåtgärder i flera medlemsstater med anledning av coronapandemin. Bland annat mot denna bakgrund uppmanade EU:s ministerråd i juni 2021 kommissionen att utvär- dera tillämpningen av reglerna om statligt stöd till de kulturella och kreativa sektorerna, i syfte att överväga behovet av anpassning (Ministerrådet 2021). Kommissionen har i sin handlingsplan för att stödja mediernas återhämtning och omvandling aviserat att den hål- ler på att bedöma behovet av lämpliga åtgärder på området (Europe- iska kommissionen 2020b).

12Databasen benämns Commission decisions on State aid to the Press och uppdateras löpande, se https://ec.europa.eu/competition/sectors/media/sa_decisions_to_media.pdf.

Rättsliga förutsättningar för stöd till medieföretag

Ds 2022:14

3.4.3De svenska press- och mediestödens förenlighet med statsstödsreglerna

Kommissionen har i beslut om de svenska press- och mediestöden konstaterat de utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel

107.1i EUF-fördraget, eftersom de finansieras med statliga medel, gynnar vissa företag som uppfyller stödets kriterier, snedvrider kon- kurrensen på marknaden och påverkar handeln mellan medlems- staterna. I besluten har även EU-domstolarnas praxis beaktats (se till exempel Europeiska kommissionen 2020a s. 12).

Presstödet ansågs utgöra ett befintligt stöd vid Sveriges EU- inträde 1995. Kommissionen initierade dock 2006 en granskning av driftsstödet eftersom den ansåg att systemet inte längre var förenligt med den gemensamma marknaden. Stödet kunde dock godkännas 2010 efter att Sverige accepterat kommissionens förslag till lämpliga åtgärder, vilket bland annat innebar en sänkning av maxnivån för driftsstödet till så kallade storstadstidningar (Europeiska kommis- sionen 2010 och SOU 2013:66 s. 92 ff.).

Efter denna granskning av det befintliga presstödet har kommis- sionen efter anmälan från Sverige godkänt ändringar i press- och me- diestöden vid en rad tillfällen och inga formella granskningar enligt artikel 108.2 i EUF-fördraget har inletts.13 I oktober 2018 godkändes en höjning av driftsstödet till hög- och medelfrekventa tidningar med 10 procent och distributionsstödet med 50 procent. I samma beslut godkände kommissionen införandet av mediestödet, närmare bestämt stödet för lokal journalistik och innovations- och utveck- lingsstödet. Enligt beslutet godkänns de föreslagna åtgärderna till och med den 31 december 2023 (Europeiska kommissionen 2018). I juli 2020 godkände kommissionen införandet av redaktionsstödet samt en höjning av den samlade budgeten för press- och medie- stöden för att täcka nyhetsmediernas intäktsbortfall under coro- napandemin (Europeiska kommissionen 2020a). I november 2021 godkändes det särskilda stödet för att kompensera tidningsutgivare för ökade distributionskostnader med anledning av övergången till utdelning av post varannan dag, till utgången av 2025 (Europeiska kommissionen 2021b).

13Utöver de beslut som nämns i texten har kommissionen också godkänt en förlängning av presstödet 2015, införandet av utvecklingsstödet 2016 och det tillfälliga utgivningsstödet under 2020.

4 Medielandskapets utveckling

Internet och den digitala medieteknologin har på ett dramatiskt sätt ritat om kartan över det svenska medielandskapet under 2000-talet. Det konstaterar Myndigheten för press, radio och tv (MPRT) och Nordicom i rapporten Medieutveckling 2021 – Medieekonomi. De förändrade publik- och annonsörsmönster som har följt i de nya me- dieteknikernas fotspår har inte bara banat väg för helt nya aktörer på medieområdet, de ställer också de etablerade medieföretagen inför stora utmaningar (MPRT och Nordicom 2021 s. 7). Coronapande- min har under de senaste två åren drivit på existerande trender, men även bidragit till att andra trender har brutits (s. 5).

I detta kapitel beskrivs det svenska medielandskapets utveckling under de senaste åren, bland annat med avseende på befolkningens förändrade medievanor, publik- och reklammarknadernas utveck- ling och vilka konsekvenser förändringarna har för medieföretagens ekonomi. Som nämnts i kapitel 2 har frågan om hur medielandskapet utvecklas och hur presstödet ska anpassas till detta behandlats av flera statliga utredningar under 2000-talet, senast av Medieutred- ningen 2016. Fokus i följande redogörelse ligger därför på utveck- lingen för de svenska tidningsföretagen under de senaste fem åren. I slutet av kapitlet lämnar utredningen också en prognos om utveck- lingen framåt i den mån den kan förutsägas utifrån tillgängliga data.

4.1Förändrade medievanor

4.1.1Användningstid och räckvidd

Mediebarometern, Nordicoms årliga undersökningar av den svenska befolkningens medievanor, visar att den totala medieanvändningen

Medielandskapets utveckling

Ds 2022:14

har ökat markant under de senaste åren, från 340 minuter per dag 2016 till 418 minuter per dag 2020 och 411 minuter per dag 2021 (se tabell 4.1).14 I rapporten Medieekonomi konstateras att den kraftiga ökningen under 2020 har ett tydligt samband med ett ökat inform- ationsbehov i befolkningen under coronapandemin (MPRT och Nordicom 2021 s. 5). Som framgår av tabellen ökade användningen av samtliga övergripande medieslag mellan 2019 och 2020, följt av en viss minskning 2021. För dagstidningarna fortsatte den långsiktiga trenden att användarna rör sig mer och mer från tryckta till digitala produkter.

Tabell 4.1 Användning av olika medier 2016–2021 (minuter per dag)

Medieform	2016	2017	2018	2019	2020	2021

Ljudmedier	120	127	115	137	145	140
Textmedier, varav	55	62	69	64	72	70
Tryckt dagstidning	19	17	15	11	10	9
Digital dagstidning	5	10	10	14	18	18
Rörlig bild	119	120	120	112	139	139
Sociala medier	46	50	53	51	60	59
Totalt	340	359	357	367	418	411

Källa: Nordicom 2017, 2018, 2019, 2020, 2021b och 2022 (egen bearbetning).

Anm.: Se även fotnoten längst ned på sidan.

Under 2021 läste 68 procent av befolkningen någon dagstidning, digitalt eller på papper, en vanlig dag. Huvuddelen, 56 procent, läste tidningen digitalt, medan räckvidden för dagstidningen på papper var 28 procent. Bakom räckvidden för befolkningen som helhet döl- jer sig stora skillnader mellan olika grupper, framför allt mellan åldersgrupper. 84 procent av 65–85-åringarna läser en dagstidning varje dag, men endast 23 procent av 9–14-åringarna (Nordicom 2022 s. 52). Av figur 4.1 nedan framgår också tydligt att det framför allt är de äldre som läser dagstidningen på papper medan tidningarnas digitala räckvidd är som störst i åldersspannet 25–64 år.

Dagstidningarnas digitala räckvidd är något högre bland personer med högskoleutbildning (65 procent) än bland personer utan sådan

14Jfr Nordicom 2019 s. 18, Nordicom 2020 s. 6, Nordicom 2021b s. 6 och Nordicom 2022 s. 6. Den samlade dagliga användningstiden inkluderar också den samtidiga medieanvänd- ningen, det vill säga att medier mycket väl kan användas parallellt. Till och med 2019 ingår befolkningen 9–79 år i undersökningen. Från och med 2020 har urvalet utökats till befolk- ningen

9–85 år.

Ds 2022:14

Medielandskapets utveckling

utbildning (56 procent). Den digitala dagstidningen har också en starkare ställning i storstäderna (62 procent) än på landsbygden (50 procent). När det gäller läsning av papperstidningen har utbild- ningsnivå och bostadsort mindre betydelse (Nordicom 2022 s. 51).

Figur 4.1 Dagstidning: daglig räckvidd 9–85 år 2021 (procent)

70					59		66
70
60
60								54	54
50
50		38
40		38					34
40							34
30
30	17
20	17
20	9	10			13
					13
10


0
0	9-14 år	15-24 år		25-44 år			45-64 år	65-85 år
	9-14 år	15-24 år		25-44 år			45-64 år	65-85 år
			Digitalt			På papper

Källa: Nordicom 2022 s. 51.

4.1.2Nyhetskonsumtion

Enligt Nordicom vände sig befolkningen under 2020 framför allt till de professionella nyhetsmedierna för att täcka sitt ökade informat- ionsbehov under coronapandemin (MPRT och Nordicom 2021 s. 5). Som illustreras i figur 4.2 nedan höll detta mönster i sig även under 2021, då SVT var den största nyhetskanalen med en daglig räckvidd på 53 procent. Facebook var med 26 procents daglig räckvidd den största sociala nätverkstjänsten när det gäller nyhetskonsumtion. Samtliga traditionella nyhetskanaler behöll eller ökade sin räckvidd mellan 2020 och 2021, medan de sociala medierna minskade i räck- vidd som nyhetstjänster. För morgontidningarna, som har ökat från 31 procent 2019 till 36 procent 2021, innebär utvecklingen de senaste åren ett trendbrott efter flera års minskad räckvidd som nyhetskanal.

Medielandskapets utveckling

Ds 2022:14

Figur 4.2 Nyheter: daglig räckvidd 9–79 år 2020 och 2021 (procent)

Sveriges Television

Sveriges Radio

TV4

Morgontidning

Facebook*

Kvällstidning

Instagram*

Youtube*

Gratistidning

Twitter*

Snapchat*

2021 2020

Källa: Nordicom 2022 s. 95 och 99 (egen bearbetning). * = Social nätverkstjänst.

Anm.: För traditionella medier avses andelen som tagit del av nyheter i respektive medium i traditionell form eller digitalt.

Enligt Reuters Institute når SVT Nyheter 57 procent av användarna varje vecka och är därmed den största traditionella nyhetskanalen i Sverige. Aftonbladet är den största nyhetskällan online med 41 pro- cents räckvidd varje vecka (Reuters Institute for the Study of Journ- alism 2021 s. 105).

I likhet med vad som gäller för mediekonsumtionen i stort är skillnaderna i nyhetskonsumtion stora mellan olika åldersgrupper. I åldersgruppen 9–14 år är Instagram den mest använda nyhetskällan (33 procents daglig räckvidd), med Youtube på andra plats (29 pro- cent). Även bland 15–24-åringarna toppas listan av Instagram (44 procent), medan Facebook kommer tvåa (31 procent). Morgon- tidningarnas räckvidd i dessa åldersgrupper är 8 respektive 12 pro- cent (Nordicom 2022 s. 95 och 99).

I den senaste upplagan av den årliga undersökningen Svenskarna och internet bekräftas bilden av att sociala medier är den främsta di- gitala nyhetskällan för barn och ungdomar i alla skolåldrar. Youtube är den nätverkstjänst som har störst räckvidd som nyhetskanal bland barn i mellanstadieåldern och uppåt (Internetstiftelsen 2021 s. 243).

Ds 2022:14

Medielandskapets utveckling

Svenskarnas medievanor har förändrats mycket under 2010-talet efter att smarta telefoner och sociala medier blivit en del av vardagen. Som framgår av figur 4.3 minskar traditionella nyhetsmedier i trad- itionella format i betydelse som nyhetskällor till förmån för digitala och sociala medier. Särskilt tydlig är utvecklingen för morgontidning på papper där den regelbundna användningen har minskat från 60 procent 2011 till 24 procent 2020.

Figur 4.3 Regelbunden användning av olika medier 2011–2020

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Morgontidning på papper Lokala nyhetsprogram på tv Nyheter på svt.se eller sr.se*

Morgontidning på internet* Lokala nyhetsprogram i radio Nyheter i sociala medier*

Källa: SOM-institutet 2021 (egen bearbetning).

Anm.: Diagrammet avser användning minst fem dagar per vecka, förutom graferna märkta med * som avser användning minst tre dagar per vecka.

Utvecklingen bekräftas vid undersökningar av vilka medier som all- mänheten vänder sig till för att informera sig om samhälle, politik och andra frågor som har betydelse för det demokratiska deltagan- det, bland annat vid studier av den politiska kommunikationen under valrörelsen 2018 (Oscarsson och Strömbäck 2019 samt Nord, Nygren och Volny 2019). Samtidigt konstateras att traditionella me- dier fortfarande har en stark ställning som källor till information om frågor av betydelse för väljarnas val av parti. Högst värderade under de lokala valen 2018 var SVT:s lokala nyheter; 33 procent av väljarna ansåg att informationen i denna kanal var mycket eller ganska viktig för röstbeslutet. Näst viktigast var morgontidningen på papper

Medielandskapets utveckling

Ds 2022:14

(23 procent), på tredje plats kom lokalradion i Sveriges Radio (22 procent) och därefter morgontidningens nyhetssajt (18 pro- cent). Motsvarande andel för andra lokala nyhetssajter var 10 pro- cent, för Facebook 10 procent och för andra sociala medier och blog- gar 6 procent (Nord, Nygren och Volny 2019 s. 32).

I en undersökning av hur befolkningen i Sverige nås av och upp- fattar information om coronapandemin konstateras att traditionella nyhetsmedier som tv, tidningar och radio har varit den svenska all- mänhetens främsta källa till information om coronaviruset. Förtro- endet har varit högst för rapporteringen i public service (Vetenskap & Allmänhet 2021 s. 7).

Enligt Medieakademins förtroendebarometer för 2022 har

70 procent stort förtroende för Sveriges Radio, vilket därmed är det medieföretag som åtnjuter störst förtroende i Sverige. Därefter föl- jer SVT på 66 procent, den lokala tidningen på 48 procent, Dagens Nyheter på 47 procent och Svenska Dagbladet på 42 procent. Kvälls- tidningarna Aftonbladet och Expressen hamnar avsevärt längre ned med 19 respektive 15 procent. För samtliga medieföretag har förtro- endesiffrorna legat på en stabil nivå, till och med något ökande, under de senaste fem åren. Mätningen visar att förtroendet för pub- lic service varierar stort mellan olika partiers sympatisörer. Högst ligger miljöpartisterna (91 procent för Sveriges Radio och 86 procent för SVT) och lägst sverigedemokraterna (35 respektive 31 procent). Förtroendet för sociala medieplattformar som Facebook och Twitter är mycket lågt (6 respektive 7 procent), och dessutom fal- lande över tid (Medieakademin 2022 s. 18 ff.).

4.2Lokala medieekologier

4.2.1En del av en större medieekologi

De snabba förändringarna med nya digitala plattformar och sociala medier har lett till ett ökat intresse inom medieforskningen för hur traditionella lokalmedier, nya plattformar, andra aktörer och med- borgare samspelar i lokalsamhället. Samspelet kan benämnas lokal medieekologi, där de ekologiska metaforerna används för att analy- sera hur nya medier påverkar hela mediesystemet och hur systemet

Ds 2022:14

Medielandskapets utveckling

kan bidra till samhällets informationsbehov. Ett ekologiskt perspek- tiv tar även in publikens erfarenhet som är viktig i förståelsen av den lokala journalistiken. Människor kombinerar olika typer av lokala medier; journalistik, reklam, lokala händelser, diskussioner och per- sonliga relationer flätas samman i flödet på sociala medier. Den lokala medieekologin kan även betecknas som ett hybridmediesystem av komplicerade relationer och beroenden där de traditionella medi- erna finns kvar men anpassar sig till de nya villkoren (Nygren och Tenor 2020 s. 63 ff. och 79).

Hos lokala och regionala medier möts och blandas två skilda logiker för olika medietyper, dels nyhetsmediernas nyhetslogik som bygger på envägskommunikation och journalistiska principer, dels en sociala medier-logik som handlar om engagemang, dialog, del- ningar och nätverk. Sociala medier har blivit en integrerad plattform för medieföretagen; där hittar journalisterna idéer och källor, där finns en plattform för dialog med publiken och där finns en väg till publiken genom delningar och interaktioner (Nygren och Tenor 2020 s. 75 f.).

De lokala medieekologierna ingår i större medieekologiska sy- stem som inbegriper regionala och nationella nyhetssystem. Ny- heter vandrar mellan de olika nivåerna i dessa ekosystem, de blir som ”föda” i näringskedjor av nyheter som i slutändan ger mediekonsu- menterna bilden av regionen och Sverige. I denna kedja står lokaltid- ningen för den största delen av de lokala nyheterna, som en ”nyckel- art”. Större regionala tidningar, lokalradion och SVT:s regionala ny- heter tar många av sina nyheter från mindre och mer lokala medier. Det saknas svenska undersökningar om hur mycket nyheter som återanvänds, men en dansk studie har visat att 64 procent av alla ny- heter som publiceras under en vecka är nyheter som återpubliceras utan att något väsentligt läggs till av den egna redaktionen. Inget pekar på att andelen skulle vara lägre i Sverige (Nygren och Tenor 2020 s. 68).

De enda verkligt nationella medierna är public service som har en redaktionell närvaro i hela landet. Sveriges Radio har i nuläget red- aktioner på 51 orter och SVT på 43 orter (Sveriges Radio 2022 s. 78 och SVT 2022 s. 38). Både Ekoredaktionen och SVT Nyheter har därmed tillgång till redaktionella system som innehåller alla nyheter som produceras lokalt, och ur detta flöde tar de fram nyheter från hela landet. De fyra stora tidningarna i Stockholm – Dagens

Medielandskapets utveckling

Ds 2022:14

Nyheter, Svenska Dagbladet, Aftonbladet och Expressen – är nationella i sin spridning men har en begränsad innehållsproduktion utanför huvudstaden. I stället är de beroende av regionala och lokala medier för sitt nyhetsflöde. Nyhetsbyrån TT följer medier i hela lan- det och plockar upp det som kan vara av intresse nationellt. Runt två tredjedelar av Stockholmstidningarnas nyheter från Sverige utanför huvudstaden kommer från TT, och resten direkt från regionala medier. Två tredjedelar av alla nyheter från Sverige utanför Stor- stockholm handlar om brott och olyckor. En annan stor del (18 pro- cent) handlar om sporthändelser (Nygren och Tenor 2020 s. 68).

Dagens Nyheter och Aftonbladet har på senare år börjat bygga upp nya lokala redaktioner utanför Stockholm, som ett led i en digi- tal strategi att vara verkligt nationella tidningar. Samtidigt har Dagens Nyheters ägare Bonnier News skaffat sig tillgång till lokal journalistik genom köpen av Mittmedia och Hall Media, bildandet av Bonnier News Local och partnerskapet med Gota Media (se vidare i avsnitt 4.5.2). Enligt Bonnier News medger den nya organi- sationen, vilken rymmer runt 40 lokaltidningstitlar, också kostnads- synergier bland annat genom skapandet av gemensamma funktioner för administration, redigering och tv-sändningar. Lokala nyheter produceras av titlarnas egna redaktioner på respektive ort, men annat material som utrikesnyheter och featureartiklar delas inom organi- sationen (Bonnier News 2022).

4.2.2Förändrade lokala medieekologier

Den förskjutning från traditionella till digitala och sociala medier som beskrevs i föregående avsnitt gäller till stor del även i de lokala medieekologierna. Läsningen på digitala plattformar har ökat men kompenserar inte alls för den minskade läsningen av lokaltidningen. Sedan de flesta tidningar börjat ta betalt för nyheterna på internet har den digitala läsningen av lokala tidningar till och med sjunkit nå- got. Fortfarande anses dock lokaltidningen och andra traditionella medier vara viktigare än sociala medier för att hålla sig orienterad om vad som händer i det lokala samhället (Nygren och Tenor 2020 s. 69 och 73 f.).

En norsk studie av olika mediers demokratiska funktion på det lokala planet visar ett liknande resultat. Den lokala dagstidningen

Ds 2022:14

Medielandskapets utveckling

och lokal public service uppfyller användarnas demokratiska behov i något högre grad än sociala medier. Resultaten visar dock att lokala nyhetsorganisationer generellt är sämre på att uppfylla demokratiska behov digitalt än i tryckt format (Olsen 2020 s. 518 ff.).

Användningen av lokala medier beror i hög grad på vilka medier som finns på orten. Kartläggningar av lokala mediestrukturer visar stora skillnader i olika delar av landet (Nygren och Tenor 2020 s. 71 f.):

•I storstäderna och deras förorter har dagstidningarna en mycket be- gränsad lokal bevakning och inga lokala redaktioner. Läsningen av prenumererade dagstidningar är betydligt lägre både på papper och digitalt. I stället är det lokala gratistidningar i stadsdelar och förortskommuner som står för den lokala bevakningen. Även lokalradion används mindre, den har bara hälften så stor andel av publiken som på landsbygden. SVT har dock en stor publik.

•Större regionala städer har en stark lokal mediestruktur med redaktioner för lokala dagstidningar och regional public service. De är välbevakade, och dessutom finns ofta fristående hyperlo- kala sajter och gratistidningar.

•Medelstora kommuner på pendlingsavstånd från större städer eller med industrier har ofta lokala redaktioner för dagstidningar. An- vändningen av traditionella medier är hög.

•I glesbygdskommuner har ofta lokala redaktioner stängts, och det finns ganska svaga gratistidningar och nyhetssajter. Bevakningen är mycket sparsam, med någon enstaka nyhet om kommunen och blåljusnyheter. Tidningsläsningen ligger fortfarande på en hög nivå eftersom många äldre bor där. Det samma gäller för lyss- ningen på lokalradio.

Under 2000-talet har lokaltidningarna stängt många lokalredak- tioner och bevakningen har i hög grad centraliserats till huvudre- daktionen och ett fåtal lokala redaktioner. Detta har lett till en dis- kussion om ”vita fläckar” i främst glesbygdsområden och storstäder- nas förorter, där lokala journalister och lokal bevakning saknas. Dis- kussionen är en viktig bakgrund till införandet av det nya stödet för lokal journalistik 2019, vilket även benämns ”vita fläckar-stöd” (se kapitel 3). Som utvecklas närmare i kapitel 5 har antalet redaktioner

Medielandskapets utveckling

Ds 2022:14

varit stabilt under det senaste året, och den tidigare ökningen av vita fläckar ser ut att ha stannat av.

4.3Publikmarknadens utveckling

Den prenumererade tryckta morgontidningen har en mycket stark ställning i Sverige, såväl i ett historiskt perspektiv som i internation- ella jämförelser. Sin starkaste position hade den prenumererade morgontidningen i Sverige i början av 1990-talet. Sedan dess har för- säljningen av prenumerationer gått tillbaka, med en acceleration un- der senare år (se figur 4.3 och Nordicom 2021a s. 38). Under 2020 vände dock denna trend för många tidningshus, till stor del tack vare den ökande mediekonsumtionen under coronapandemin (MPRT och Nordicom 2021 s. 5).

Figur 4.4 Prenumeration på morgontidning: tillgång i hushållet 9–79 år 2012–2021 (procent)

60
50		44	46	48
			46

40	42		36	38
			36
		31
		31		28
30				28
30	23
20			29
20

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Morgontidning totalt Morgontidning digitalt

Morgontidning papper

Källa: Nordicom 2013–2020, 2021b och 2022 (egen bearbetning).

Anm.: Före 2017 specificerades inte frågan om det gällde prenumeration på tryckt eller digital tidning.

Som visas i figur 4.4 hade 48 procent av hushållen tillgång till en pre- numererad morgontidning 2021, vilket är en ökning med 4 procent- enheter jämfört med 2019. Bakom den totala ökningen ligger en

Ds 2022:14

Medielandskapets utveckling

tydlig ökning av de digitala prenumerationerna, medan antalet pre- numerationer på de tryckta produkterna fortsätter att minska. Sedan 2020 är tillgången till en digital prenumeration högre än till en pre- numeration på papperstidningen.

Även tillgången till kvällstidningarnas digitala plustjänster ökade mellan 2020 och 2021, från 7 till 8 procent av hushållen.

I figur 4.5 visas hur tillgången till en morgontidning ser ut i olika åldersgrupper. Här framgår bland annat att tillgången till en morgontidning är minst i åldersgruppen 25–44 år (totalt 29 procent). Det är också i denna grupp som andelen prenumerationer på papper är lägst. Som framgått tidigare i detta kapitel är andelen tidningslä- sare i åldersgruppen 9–14 år mycket låg. Att de har en hög tillgång till morgontidning beror sannolikt på att de ingår i samma hushåll som personer ur föräldragenerationen 45–54 år (Nordicom 2022 s. 106).

Figur 4.5 Prenumeration på morgontidning: tillgång i hushållet i olika åldersgrupper 2021 (procent)

9-14 år

15-24 år

25-44 år

45-64 år

65-85

år

Enbart digitalt

Både digitalt och papper

Enbart papper

Källa: Nordicom 2022 s. 107 (egen bearbetning).

Viljan att betala för digitala nyheter är internationellt sett hög i Sve- rige, och dessutom stigande. Under 2021 betalade 30 procent av svenskarna för tillgång till nyheter online, en ökning med 3 procen- tenheter jämfört med 2020. Endast Norge har en högre andel (45 procent). Enligt Reuters Institute har den höga betalningsviljan i dessa länder ett samband med den prenumererade

Medielandskapets utveckling

Ds 2022:14

morgontidningens traditionellt sett starka ställning i länderna (Reuters Institute for the Study of Journalism 2021 s. 14 f.).

Att andelen hushåll med tillgång till digital morgontidning växer och andelen med tryckt tidning krymper syns i branschens intäkts- statistik. Enligt tidningsutgivarnas branschorganisation TU uppgick de totala publikintäkterna hos de 106 morgonutgivna tidningar som medverkar i statistiken till knappt 5,9 miljarder kronor under 2021, vilket är en minskning på 2 procent jämfört med 2020 (tabell 4.2). Storstadspressens intäkter från tryckta och digitala kanaler sjönk med 7 procent till drygt 2,5 miljarder kronor samtidigt som lands- ortspressens intäkter växte med 3 procent till cirka 3,3 miljarder kro- nor. Majoriteten av de samlade publikintäkterna, 57 procent, till- faller således landsortspressens 99 medverkande titlar. Resten,

43procent, tillfaller de sju storstadstidningarna (TU 2022-03-21). För de morgonutgivna storstadstidningarnas del kom 25 procent

av publikintäkterna från de digitala produkterna och 75 procent från de tryckta. Den digitala intäktsandelen hos landsortstidningarna var betydligt mindre. Den stannade vid 16 procent samtidigt som de tryckta tidningarna svarade för 84 procent av intäkterna. Ett av skä- len till skillnaden i intäktsfördelning är att gruppen landsortstid- ningar inkluderar ett stort antal lågfrekventa titlar, vilka i första hand distribueras och konsumeras i tryckt form (se vidare nedan).

TU:s statistik omfattar inte kvällstidningarna. Däremot går det att utifrån deras årsredovisningar för 2020 utläsa att både Afton- bladets och Expressens intäkter från läsarna sjönk under det året. Aftonbladets intäkter minskade med 2 procent till 803 miljoner kro- nor, medan Expressen tappade 6 procent ned till 694 miljoner (MPRT och Nordicom 2021 s. 47).

Tabell 4.2 Dagspressens tryckta och digitala konsumentintäkter helåret 2021 (miljoner kronor)

	Intäkter	Förändring	Intäkter	Förändring	Totala	Förändring
	tryckta	(%)	digitala	(%)	intäkter	(%)
	kanaler		kanaler

Landsortspress	2 801	-1	538	+28	3 340	+3
Storstadspress	1 897	-10	639	+3	2 535	-7
Morgonpress,	4 698	-5	1 177	+13	5 875	-2
totalt

Källa: TU 2022-03-21 (egen bearbetning).

Anm.: I statistiken ingår uppgifter från 106 jämförbara titlar, varav 99 landsortstitlar och sju stor- stadstitlar (utgivna i Stockholm, Göteborg eller Malmö).

Ds 2022:14

Medielandskapets utveckling

Den sammanlagda försäljningen av prenumerationer och lösnummer (den så kallade upplagan) av de 132 dagstidningar som revideras av Kantar Sifo låg på cirka 1,56 miljoner 2021, vilket är i princip samma nivå som 2020 (se tabell 4.3).15 Inbromsningen sker efter en lång följd av år med vikande upplagetal. Sedan 2016, då upplagan enligt statistiken uppgick till 1,8 miljoner exemplar, har den samlade revi- derade upplagan minskat med 13 procent (jfr MPRT 2017b). Det innebär i genomsnitt en minskning med runt 2,5 procent per år. Upplage-

statistiken omfattar sedan flera år såväl den tryckta tidningen som e-tidningsabonnemang och plusabonnemang. Av Kantar Sifos sta- tistik framgår att det just är den växande digitala abonnemangs- stocken och det faktum att allt fler väljer att betala för digitalt red- aktionellt material som ligger bakom det inbromsade upplagefallet under de senaste åren. Som framgår av tabell 4.3 är den digitala till- växten som störst bland de medelfrekventa titlarna, vilka därmed närmar sig de högfrekventa titlarna när det gäller upplagans digitala andel. För de reviderade titlarna som helhet har andelen försålda di- gitala prenumerationer ökat till knappt 35 procent 2021, en ökning med nästan 6 procentenheter jämfört med 2020 (Kantar Sifo 2022a).

Tabell 4.3 Dagspressens TS-reviderade upplagor efter utgivningsfrekvens 2021 (förändring från 2020 i procent)

Frekvens	Total upplaga		Tryckt upplaga		Digital upplaga		Digital andel, %
(tidningar)	1000-tal	± %	1000-tal	± %	1000-tal	± %	2020	2021
6–7/vecka (55)	1 153	+0,5	705	-7,7	448	+16,6	33,5	38,9
3–5/vecka (32)	218	+0,2	150	-12,0	68	+44,7	21,6	31,1
1–2/vecka (45)	192	-2,0	163	-5,6	29	+24,6	11,9	15,1
Totalt (132)	1 563	+0,1	1 018	-8,0	545	+19,9	29,1	34,9

Källa: Kantar Sifo 2022a (egen bearbetning).

Anm.: Den sammanlagda upplagan omfattar endast de titlar som valt att revidera sig via Kantar Sifo. Dagens Nyheter, Dagens Industri, Svenska Dagbladet, Aftonbladet och Expressen /GT/Kvällsposten ingår inte. I digital upplaga ingår digitala plusabonnemang. Förändringen (± %) jämfört med 2020 avser endast jämförbara titlar.

Dagens Nyheter, som inte revideras av Kantar Sifo, har i annat sam- manhang redovisat en total prenumerationsstock på cirka 375 000.

15Den sammanlagda upplagan omfattar endast de titlar som valt att revidera sig via Kantar Sifo. Sex- och sjudagarstidningarna Dagens Nyheter, Dagens Industri, Svenska Dagbladet, Aftonbladet och Expressen med editionerna GT och Kvällsposten ingår inte.

Medielandskapets utveckling

Ds 2022:14

Av dessa är runt 243 000 digitala abonnenter, vilket ger en digital andel på närmare 65 procent. Av Expressens totalt 480 000 prenu- meranter är 140 000 (29 procent) helt digitala. Schibsted redovisar inte upplagor för enskilda titlar, men området News Media, där bland annat Aftonbladet, Svenska Dagbladet, Omni och Podme in- går, hade i början av 2022 totalt 1,1 miljoner digitala prenumeranter i Sverige och Norge (Dagens Media 2022-04-04).

Kantar Sifo mäter också dagspressens räckvidd, det vill säga hur många i befolkningen som tar del av en enskild tidningstitel en genomsnittlig dag. Enligt dessa mätningar minskade den totala net- toräckvidden 2021 för sju av de tio morgon- och kvällstidningar (in- klusive lokala editioner) som ges ut i storstäderna Stockholm, Gö- teborg och Malmö (tabell 4.4). Enda undantagen var Aftonbladet och Göteborgs-Posten samt Skånska Dagbladet, som var den enda av tidningarna med fler läsare i de trycka kanalerna än i de digitala. Övriga storstadstidningar har alltså en större räckvidd i digitala kanaler än i tryckta och är därmed konsumtionsmässigt i första hand digitala produkter.

Tabell 4.4 Total nettoräckvidd under genomsnittlig dag för morgon- och kvällstidningar utgivna i storstad, 2021 (tusental)

Titel	Total netto-	Tryckt räckvidd,	Föränd-	Digital	Föränd-
	räckvidd	inkl. e-tidning	ring, %	räckvidd	ring, %
Aftonbladet	3 877	383	-3,8	3 779	+1,6
Expressen/GT/KvP	2 756	349	-9,6	2 631	-3,2
Dagens Nyheter	1 035	518	-4,8	768	-6,2
Svenska Dagbladet	691	314	-9,5	532	+4,3
Göteborgs-Posten	525	255	+4,5	398	+24,8
Dagens Industri	506	287	-1,0	296	+0,7
Sydsvenskan	310	159	-0,6	200	-21,6
Skånska Dagbladet	81	70	+29,6	18	-5,3

Källa: Kantar Sifo 2021 och 2022b (egen bearbetning).

För de 37 landsortstidningar som mätte sin totala nettoräckvidd under både 2020 och 2021 var resultatet blandat, men övervägande negativt. Här ökade tolv av de aktuella titlarna sin totala räckvidd samtidigt som tre redovisade en oförändrad räckvidd. För de åter- stående 22 titlarna var det vikande tal. Landsortstidningarna är i lägre grad än storstadstidningarna digitala produkter. Endast sex av de uppmätta landsortstidningarna har en större räckvidd digitalt än på

Ds 2022:14

Medielandskapets utveckling

papper 2021. Som framgår av tabell 4.5 är Västerbottens-Kuriren den enda av de tio största landsortstitlarna som har sin huvudsakliga läsning i de renodlat digitala kanalerna (Kantar Sifo 2022b).16

Tabell 4.5 Total nettoräckvidd under genomsnittlig dag för de största morgontidningarna utgivna i landsort, 2021 (tusental)

Titel	Total	Tryckt räck-
	netto-	vidd, inkl. e-	Föränd-	Digital	Föränd-
	räckvidd	tidning	ring, %	räckvidd	ring, %
Helsingborgs Dagblad/LP/NST	204	145	+5,8	106	-23,1
Nya Wermlands-Tidningen	149	105	+10,5	85	+4,9
Upsala Nya Tidning	140	105	+10,5	64	+8,4
Nerikes Allehanda	137	93	+6,9	79	-8,1
Västerbottens-Kuriren	131	61	+-0	108	+13,7
Östgöta Correspondenten	125	96	+2,1	54	+8,0
Dalarnas Tidningar	110	75	-8,5	58	-12,1
Barometern/OT	107	88	+1,1	43	+16,2
Borås Tidning	101	70	-6,7	55	+27,9
Vestmanlands Läns Tidning	101	74	+25,4	49	-7,6

Källa: Kantar Sifo 2021 och 2022b (egen bearbetning).

Utvecklingen när det gäller tidningarnas digitala räckvidd indikerar att den dynamik som Reuters Institute benämner winner takes most (störst tar mest) även gäller digitala publikintäkter i Sverige. Statisti- ken visar tydligt att det är de största aktörerna, särskilt de stora Stockholmstidningarna Aftonbladet, Expressen, Dagens Nyheter och Svenska Dagbladet, som är mest framgångsrika i kampen om de digitala prenumeranterna. En liknande utveckling kan ses i andra län- der, till exempel Norge och USA (MPRT och Nordicom 2021 s. 45, Reuters Institute for the Study of Journalism s. 15 och 104).

16Observera dock att läsning av e-tidning där den digitala utgåvan är en kopia av den tryckta tidningen räknas in i räckvidden för de tryckta kanalerna. Den mer generella digitala läsningen var således ofta mer omfattande än vad siffrorna för den renodlade digitala räckvidden speglar i tabellen.

Medielandskapets utveckling

Ds 2022:14

4.4Reklammarknadens utveckling

4.4.1Långsiktig trend

Vid sidan av publiken är försäljning av reklam den viktigaste intäkts- källan för många av Sveriges medieföretag. Den svenska reklam- marknaden har upplevt en stabil tillväxt under det senaste decenniet. Enligt statistik från Institutet för reklam- och mediestatistik (IRM) ökade de totala reklaminvesteringarna i annonsutrymme från cirka 31 miljarder kronor 2010 till drygt 41 miljarder kronor 2019. Den största förändringen på reklammarknaden under 2000-talet handlar inte främst om hur mycket svenska företag investerar i reklam, utan vilka typer av reklam de väljer att investera i. Under 2000-talet har det skett en tydlig förskjutning av de svenska reklaminvesteringarna från framför allt tryckta reklammedier till internet och digitala platt- formar. Den här utvecklingen har accelererat under de senaste åren (Nordicom 2021a s. 70). Som framgår av figur 4.6 har investering- arna i reklam på internet mer än fyrdubblats under perioden 2010– 2020, från drygt 6 till över 25 miljarder kronor. Under samma period minskade de sammanlagda investeringarna i de traditionella medier- na tryckt dagspress, tv och radio från knappt 14 miljarder till mindre än 8 miljarder kronor. Särskilt svag har utvecklingen varit för den tryckta dagspressen som under perioden tappade nästan tre fjärde- delar av sina reklamintäkter (Nordicom 2021a s. 70).

IRM dubbelredovisar digitala reklaminvesteringar i bland annat nyhetsmedier och rörlig bild som räknas in både i kategorin internet och i respektive medieslag. Med hänsyn till det var de totala re- klamintäkterna 2019 för nyhetsmedierna (morgon-, kvälls- och gra- tistidningar samt helt digitala nyhetssajter) drygt 6 miljarder kronor, varav 2 miljarder var digitala (MPRT och Nordicom 2021 s. 13).

Den digitala reklamen förekommer i en rad olika former. De reklamformer som tar den största delen av de svenska reklaminve- steringarna på nätet är sökordsmarknadsföring (SEM) och sökords- optimering (SEO) vilka under 2019 svarade för 55 procent, eller om- kring 13 miljarder kronor, av reklaminvesteringarna online. Detta reklamsegment domineras i dag helt av Google. Den näst största kategorin, som utgjorde 14 procent av de digitala reklam-

Ds 2022:14

Medielandskapets utveckling

investeringarna 2019, var reklam i sociala nätverkstjänster. Här ingår den reklam som visas på Facebook, Instagram och andra sociala me- dier.

Figur 4.6 Reklaminvesteringar i olika medier 2010–2020 (miljoner kronor, löpande värden)

30 000

25 426

25000

20000

15 000
10 000	7 800
10 000		6 185
		6 185									4 876
											4 876
5 000		5 219								2 048
		5 219								2 048
	690										933
-
	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
	Dagspress (tryckt)					Tv	Radio			Online

Källa: Nordicom 2021a s. 71 (egen bearbetning).

Utvecklingen har lett till att den digitala reklammarknaden i Sverige, liksom i andra länder, helt domineras av Google (som också omfattar Youtube) och Facebook (inklusive Instagram och Whatsapp). Exakt hur mycket reklam som dessa plattformar säljer i Sverige kan endast uppskattas eftersom inget av företagen redovisar sin försäljning i en- skilda länder. Nordicoms skattningar utifrån tillgänglig statistik (se figur 4.7) pekar dock på att utomnordiska aktörers andel av den svenska reklammarknaden har vuxit mycket snabbt under 2010-talet (MPRT och Nordicom 2021 s. 15).

Medielandskapets utveckling

Ds 2022:14

Figur 4.7 Digitala reklaminvesteringar i Sverige som går till nordiska respektive utomnordiska aktörer 2010–2020 (miljoner kronor, löpande värden)

20 000											18 100
18 000
18 000
16 000
16 000
14 000
14 000
12 000
12 000
10 000
10 000											7 300
8 000											7 300

	4 400
6 000	4 400
6 000
4 000
4 000	1 800
2 000	1 800


0
0	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020

Digitala reklaminvesteringar som går till nordiska aktörer

Digitala reklaminvesteringar som går till utomnordiska aktörer

Källa: MPRT och Nordicom 2021 s. 15 (egen bearbetning).

Anm.: Uppgifter om reklaminvesteringarna i utomnordiska digitala reklamplattformar bygger på estimat utifrån IRM:s statistik.

4.4.2Utvecklingen under 2020 och 2021

Pandemiåret 2020 kom att bryta vissa trender och förstärka andra på den svenska reklammarknaden. För första gången sedan 2013 mins- kade reklaminvesteringarna i medier jämfört med året före, med 5,2 procent till 39 miljarder kronor. Pandemin drabbade dock andra delar av reklammarknaden, till exempel marknadsaktiviteter som mässor, sponsring och butikspromotion, ännu hårdare. Detta gjorde att hela den svenska reklammarknaden minskade med 11,3 procent 2020 jämfört med 2019. Det är det djupaste fall som IRM har upp- mätt för ett enskilt år sedan 1975 (MPRT och Nordicom 2021 s. 12). Trots fortsatt pandemi medförde 2021 en mycket stark återhämt- ning på annonsmarknaden, särskilt under årets sista kvartal. An- nonsmarknaden växte under året med 18,6 procent till ett nytt all- time-high på 46,4 miljarder kronor (IRM 2022).

Under både 2020 och 2021 fortsatte reklaminvesteringarna för enskilda medieslag att utvecklas enligt den långsiktiga trenden.

Ds 2022:14

Medielandskapets utveckling

Reklamintäkterna för internet uppvisade en fortsatt tillväxt, med 5,6 procent till 25,4 miljarder kronor 2020 och med ytterligare 25,5 procent till 32,0 miljarder 2021. Särskilt starkt utvecklades sök- tjänsterna som ökade med 26,6 procent till 17,9 miljarder kronor 2021. Sökordsannonseringen är därmed marknadens i särklass största reklamsegment och utgör cirka 39 procent av de samlade reklaminvesteringarna i medier under 2021. Intäkterna för i princip alla andra medieslag minskade i olika utsträckning 2020, men ökade återigen 2021. För digitala nyhetsmedier minskade investeringarna med 9,6 procent till 1,9 miljarder kronor 2020 men ökade därefter starkt med 20,8 procent till 2,2 miljarder 2021. För tryckta nyhets- medier är dock den nedåtgående tendensen fortsatt tydlig; med ett stort fall på 25,7 procent till 2,9 miljarder kronor 2020 och en liten minskning med 0,9 procent 2021. Enligt IRM föll dagspressens in- täkter från reklam i tryckta tidningar med 695 miljoner kronor 2020 (se tabell 4.6). Störst var fallet för den tryckta kvällspressen vars in- täkter minskade med 35 procent (MPRT och Nordicom 2021 s. 13 f. och s. 47 samt IRM 2022).

Enligt en uppskattning utifrån statistik från TU och kvällstid- ningarnas årsredovisningar uppgick de digitala reklamintäkterna för dagspressen till knappt 1,7 miljarder kronor under 2020, vilket är en minskning med 11 procent jämfört med 2019. Hårdast drabbades storstadspressen, medan drygt hälften av de digitala intäkterna pla- cerades hos de två kvällstidningarna (tabell 4.6).

Tabell 4.6 Dagspressens tryckta och digitala reklamintäkter 2019–2020 (miljoner kronor)

	Intäkter tryckta		Förändring, %	Intäkter digitala		Förändring, %
	tidningar		2020/2019	kanaler		2020/2019
	2019	2020		2019	2020
Landsortspress	1 585	1 175	-26	382	371	-3
Storstadspress	941	731	-22	428	372	-13
Kvällspress	213	139	-35	1 062	932	-12
Totalt	2 739	2 045	-25	1 872	1 675	-11

Källa: MPRT och Nordicom 2021 s. 47 f. (egen bearbetning).

Anm.: Reklamintäkter för tryckta tidningar är exklusive reklambilagor. Uppgifterna om landsorts- respektive storstadspressens digitala reklamintäkter bygger på inrapportering till TU från berörda tidningsföretag. Uppgifterna om kvällspressens digitala reklamintäkter bygger på sammanvägningar av statistik från IRM, TU och berörda företags årsredovisningar. Siffrorna är därför att betrakta som estimat.

Medielandskapets utveckling

Ds 2022:14

Tidningsföretagens årsredovisningar för 2020 visar upp samma över- gripande bild som den offentliggjorda statistiken. Det är genom- gående fallande tal bland de bolag som redovisar sina totala annons- och reklamintäkter. Djupast fall bland de redovisande bolagen note- rade Hall Media och Ulricehamns Tidning där cirka 30 procent av annonsintäkterna försvann under coronaåret 2020 (MPRT och Nordicom 2021 s. 48).

Enligt TU:s statistik, vilken omfattar 99 landsorts- och sju stor- stadstidningar, ökade morgonpressens totala annonsintäkter med 4 procent under 2021. Annonseringen i digitala kanaler ökade med 15 procent, medan annonsintäkterna i tryckta tidningar sjönk med 1 procent. Under perioden 2019–2021 har de digitala kanalernas an- del av de totala annonsintäkterna ökat från 23 till 30 procent (TU 2022-02-25).

4.5Dagspressens ekonomiska ställning

Som har framgått hittills i detta kapitel har de senaste decennierna präglats av en krympande dagstidningsmarknad. Tidningsföretagens samlade omsättning har sjunkit över tid, så även 2020 då rörelsein- täkterna (exklusive driftsstöd) minskade till 13 135 miljoner kronor jämfört med 13 421 miljoner kronor 2019 (MPRT och Nordicom 2021 s. 49). Utfallet under 2020 innebär att de svenska tidningsföre- tagen har förlorat närmare en tredjedel av sina intäkter sedan 2011 (se figur 4.7).

4.5.1Publikintäkterna ökar i betydelse

Den sjunkande omsättningen beror framför allt på den minskande reklamförsäljningen, medan tappet på publikmarknaden har dämpats något genom ökade digitala intäkter. Sammantaget innebär detta att publikaffären har vuxit i betydelse för tidningsföretagens ekonomi på bekostnad av annonsaffären. Som framgår av figur 4.8 har övriga rörelseintäkter (exklusive driftsstöd) endast minskat marginellt mel- lan 2011 och 2020 medan reklamintäkterna har mer än halverats under samma period. Detta innebär att reklamintäkternas bidrag till de totala rörelseintäkterna har minskat från nästan 46 procent 2011 till 37 procent 2016 och cirka 28 procent 2020.

Ds 2022:14

Medielandskapets utveckling

I takt med att rörelseintäkterna har sjunkit har tidningsföretagen tvingats att minska sina utgifter. Under 2020 uppgick de samlade rörelsekostnaderna till 13 764 miljoner kronor, vilken är en minsk- ning med 2,6 procent jämfört med 2019. Tidningsföretagens samlade rörelsekostnader har minskat med 26 procent sedan 2011 och med 16 procent sedan 2016 (MPRT och Nordicom 2021 s. 49, MPRT 2016b s. 37 samt Presstödsnämnden 2012 bilaga 1).

Enligt MPRT och Nordicom har tidningsföretagen minskat sina produktionskostnader bland annat genom lägre försäljningsvoly- mer, redaktionella neddragningar, effektivare arbetssätt till följd av digitaliseringen, samt en ökad möjlighet till samordning och samar- bete genom framväxten av större tidningskoncerner. Under det svåra pandemiåret 2020 genomförde bolagen dessutom nedbeman- ningar inom försäljningsorganisationerna till en följd av de vikande annonsintäkterna (MPRT och Nordicom 2021 s. 49).

Figur 4.8 Tidningsföretagens rörelseintäkter 2011–2020 (miljoner kronor, exklusive driftsstöd)

25000

20000

15000

10000

5000

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

	Övriga rörelseintäkter		Reklamintäkter

Källor: Presstödsnämnden 2012–2014, Myndigheten för radio och tv 2015, MPRT 2016b, 2017b och 2018b, MPRT och Nordicom 2019–2021 samt Nordicom 2021a (egen bearbetning).

Anm.: Statistiken över den del av reklamförsäljningen som är digital bör delvis betraktas som estimat. Se förklaring i anmärkning under tabell 4.6.

Kostnadsminskningarna har bidragit till att tidningsföretagen sam- mantaget har kunnat upprätthålla ett betryggande överskott i verk- samheten större delen av 2000-talet. Under senare år har rörelsere- sultatet dock försämrats betydligt och landade 2019 på -221 miljoner

Medielandskapets utveckling

Ds 2022:14

kronor även med statligt driftsstöd medräknat. Det är första gången resultatet för branschen som helhet slutade på minus (MPRT och Nordicom 2020 s. 41). Under 2020 uppnåddes en viss förbättring men det samlade rörelseresultatet var ändå negativt (-50 miljoner kronor) (MPRT och Nordicom 2021 s. 49).

Även bruttomarginalen för flerdagarspressen (tidningar som ges ut minst tre dagar per vecka) vände uppåt under 2020 till ett genom- snitt på 5,0 procent. Inte sedan början av 2010-talet har tidnings- företagens lönsamhet varit så god, vilket är ett mått på att fallande reklamintäkter har kompenserats med ökande publikintäkter, genomförda besparingar och utdelade statliga stöd under corona- pandemin (MPRT och Nordicom 2021 s. 51).

Samtidigt som resultatet från tidningsrörelsen stärktes något för- sämrades resultatet från tidningsföretagens finansiella verksamhet under 2020. Det finansiella nettot slutade på -22 miljoner kronor, vilket är en försämring med 133 miljoner kronor jämfört med 2019 (MPRT och Nordicom 2021 s. 50).17

Det finns ännu ingen sammanställd bild av tidningsföretagens resultat för 2021. Några större mediehus har dock rapporterat att det har skett en viss återhämtning på marknaden, drivet av något ökande annons- och publikintäkter i förhållande till 2020.18

4.5.2Tre dominerande tidningsgrupper

Den svenska tidningsmarknaden präglas av en påtaglig ägarkoncent- ration, vilket speglar en tydlig internationell trend. Genom förvärv och samgåenden under 2000-talet har landets dagstidningar kommit att kontrolleras av allt färre ägare. Skapandet av större tidningsgrup- per har av ägarna ofta motiverats som en strategi för att möta en hårdnande konkurrens på mediemarknaden.

Utvecklingen mot större ägarkoncentration tog ny fart 2019 genom Bonnier-koncernens och norska mediekoncernen Amedias köp av Mittmedia, vilket under 2020 följdes upp med ett förvärv av

17Det finansiella resultat som redovisas här ska enligt MPRT och Nordicom inte likställas med resultatet för tidningsbranschen som helhet, bland annat eftersom ett antal av de stora tidningsbolagen har valt att centralisera – eller på annat sätt omlokalisera – sådana finansiella tillgångar som tidigare hanterades och redovisades av de enskilda tidningsföretagen. Eftersom analysen endast omfattar företag med tidningsverksamhet faller finansrörelsen från nämnda fall helt eller delvis utanför redovisningen.

18Se till exempel Bonnier News 2022-02-08, Dagens Nyheter 2022-02-07, Göteborgs-Posten 2022-02-11 och Sydsvenskan 2022-02-09.

Ds 2022:14

Medielandskapets utveckling

Hall Media. Bonniers expansion på lokaltidningsmarknaden fort- satte under 2021 genom ingående av partnerskap och samägande med Gota Media samt de två samverkande bolagens köp av Skånska Dagbladets tidningsrörelse. En annan större strukturaffär under de senaste åren är det uppköp av Stampen Lokala Medier som genom- fördes av konsortiet PNV Media, vilket består av NWT-gruppen i Karlstad, VK Media i Umeå och norska bolaget Polaris Media. Genom Amedias och Polaris Medias köp finns nu alla de tre stora norska tidningskoncernerna som betydelsefulla ägare på den svenska tidningsmarknaden. Den största aktören är Schibsted som äger Aftonbladet och Svenska Dagbladet och dessutom, i likhet med NWT-koncernen, betydande delar av Polaris (MPRT och Nordicom 2021 s. 37 f. och 51).

Figur 4.9 Dagspressens tre ägarsfärer (omsättning 2020 inklusive statligt stöd)

Bonnier News Local

NTM:		Bonnier storstad
1,9 mdkr		Bonnier storstad
1,9 mdkr
14%		Hall Media
		Hall Media
		Skånska Dagbladet
	Bonniersfären:	Gota Media
	Bonniersfären:
	7,2 mdkr	Schibsted
	54%	Schibsted
	54%
Schibstedsfären:		NWT
4,4 mdkr
32%		Stampen

VK Media

NTM

Källa: MPRT och Nordicom 2021 s. 52 ff. och Ohlsson 2022 (egen bearbetning).

Efter de senaste årens strukturaffärer domineras den svenska tid- ningsmarknaden av tre ägarsfärer: Bonnier, Schibsted och NTM Me- dia med bas i Norrköping. Som framgår av figur 4.9 är Bonnier till- sammans med Gota Media den i särklass största sfären med en om- sättning på 7,2 miljarder kronor 2020, vilket är en marknadsandel på 54 procent. Näst störst är Schibstedsfären (inklusive NWT, Stampen

Medielandskapets utveckling

Ds 2022:14

och VK Media) på 4,4 miljarder kronor i omsättning och därefter följer NTM på 1,9 miljarder kronor. Utanför de tre ägarsfärerna finns ett antal mindre titlar, i huvudsak fådagarstidningar, som till- sammans endast bidrar med ett par procent av branschens omsätt- ning.

Det ekonomiska utfallet för tidningsföretagen under 2020 var blandat. Trots fortsatt fallande intäkter uppvisade åtta av tio tid- ningsgrupper ett positivt resultat, bland annat till följd av kostnads- besparingar. Även poster som ligger utanför tidningsrörelsen, till ex- empel fastighetsinnehav och pensionsavsättningar, hade stor påver- kan på resultatet för flera tidningshus (MPRT och Nordicom 2021 s. 51 ff.).

4.6Gratispressen

Enligt Gratistidningarnas förening delas gratistidningar ut till hus- håll i 234 av landets 290 kommuner. Föreningens 142 medlemstitlar, de flesta utgivna en gång per vecka, har en total upplaga på drygt 3,5 miljoner exemplar. Gruppen rymmer en stor variation av pro- dukter, från enklare annonsblad till redaktionellt genomarbetade ny- hetstidningar som fyller en viktig funktion på lokala marknader där det saknas en prenumererad lokaltidning, exempelvis i storstädernas stadsdelar och kranskommuner. Bland de större utgivande bolagen finns Ge-Te Media som bland annat ger ut tidningar i Stockholms- området, samt Bonnierägda Lokaltidningen Mediacenter i Helsing- borg. Många av de övriga tidningskoncernerna ger ut gratistidningar som komplement till de egna betaltidningarna (MPRT och Nordicom 2021 s. 55 och Gratistidningarnas förening 2021).

Gratistidningarna är i princip helt beroende av intäkter från för- säljning av annonser, i huvudsak i den tryckta tidningen. Segmentet har därför drabbats särskilt hårt av den förskjutning av reklamintäk- ter från tryckta till digitala produkter som har pågått under det senaste decenniet, med en acceleration under coronapandemin (se avsnitt 4.4 ovan). Enligt IRM:s statistik (som enbart omfattar tryckta kanaler) har gratistidningarnas reklamintäkter mer än halve- rats under de senaste fem åren, från 1 404 miljoner kronor 2016 till 688 miljoner kronor 2021 (MPRT och Nordicom 2021 s. 55 samt IRM 2022).

Ds 2022:14

Medielandskapets utveckling

4.7Distribution av tryckta dagstidningar

Som har framgått tidigare i detta kapitel är försäljningen av tidnings- prenumerationer på tydlig tillbakagång sedan drygt 30 år tillbaka. Den tryckta tidningsupplagan var allra högst 1989 och uppgick då till cirka 5 miljoner exemplar. 2012 hade den sjunkit till cirka 3,5 mil- joner exemplar. Under 2010-talet har flera stora tidningar valt att inte längre ingå i den officiella upplagestatistiken vilket gör det svårt att följa utvecklingen över tid, men för de tidningar som fortfarande redovisar sin tryckta upplaga uppgick denna till drygt 1 miljon ex- emplar 2021 (se tabell 4.3 ovan). Upplagetappet omfattar såväl landsorts- som storstadspress och beror dels på en minskad efter- frågan, dels på en medveten strategi från tidningsföretagen. Stor- stadspressen har höjt prenumerationspriset för prenumeranter i landsorten och landsortstidningarna har minskat sina utgivningsom- råden (MPRT 2020b s. 13 f.).

När de tryckta upplagorna faller ökar den relativa kostnaden för att distribuera tidningen till hushållen. Detta har stor påverkan på branschen för tidningsdistribution, vilken består av tio företag, varav nio ägs av tidningsföretag och ett av statliga Postnord. Den samlade omsättningen för dessa bolag har fallit under en rad av år, från 4,8 miljarder kronor 2016 till 3,4 miljarder kronor 2020. Intäkterna för 2020 inkluderar även annan verksamhet, till exempel från paket- distribution. Den ökade e-handeln under coronapandemin bidrog till att det samlade rörelseresultatet för branschen trots allt blev po- sitivt under 2020 (MPRT 2017b s. 46 samt MPRT och Nordicom 2021 s. 56).

Majoriteten av dagstidningarna delas ut under nattliga turer och delas ut tidigt på morgonen på tidningens utgivningsdag. Genom det statliga distributionsstödssystemet (se kapitel 3) har det skapats för- utsättningar för samdistribution där distributionsföretagen delar ut konkurrerande tidningar i gemensamma turer. Under 2020 delades totalt 388 miljoner dagstidningsexemplar ut i samdistributionen, vil- ket utgör 95 procent av den samlade upplagan. Resterande 5 procent av upplagan, 17,5 miljoner exemplar, delades ut som posttidningar av Postnord. Det rör sig ofta om utdelning till mer svårtillgängliga adresser i landet (MPRT 2021b s. 18 f.).

Gratistidningarna delas ut till alla hushåll i ett utgivningsområde, exempelvis en kommun. De största aktörerna inom distribution av

Medielandskapets utveckling

Ds 2022:14

gratistidningar är Svensk Direktreklam (SDR) och Postnord som tillsammans delar ut cirka 85 procent av upplagan. Övrig distribu- tion utförs av vissa av samdistributionens aktörer eller i gratistid- ningens egen regi (MPRT 2021b s. 20).

Postnord påbörjade under 2021 en övergång till utdelning av post varannan dag inom ramen för den samhällsomfattande posttjänsten. Övergången, som ska vara genomförd under 2022, försvårar enligt MPRT möjligheterna till distribution av tidningar. Efter förslag från myndigheten infördes i början av 2022 ett tillfälligt distributionsstöd för att kompensera tidningsföretagen för ökade kostnader till följd av övergången till varannandagsutdelning av post (MPRT 2021b s. 22 ff.).

4.8Utvecklingen framåt

Mycket tyder på att både publik- och reklammarknaden kommer att fortsätta utvecklas i den riktning som har beskrivits i detta kapitel. Ny statistik från TU illustrerar tydligt hur såväl annonsörer som ny- hetskonsumenter förflyttar sig från den tryckta tidningen till digitala publikationer. Morgonpressens intäkter från läsarna ökade med 2 procent första kvartalet 2022 jämfört med motsvarande period 2021. Läsarintäkterna växer dock enbart på den digitala sidan. Mor- gonpressens annonsintäkter ökade sammantaget med 5 procent, varav 11 procent från digitala kanaler (TU 2022-05-13). Detta ligger helt i linje med IRM:s prognos över reklamintäkterna för 2022, vil- ken visar en ökning av omsättningen för digitala nyhetsmedier med 4 procent och en minskning för tryckta nyhetsmedier med 10,7 pro- cent. För reklamintäkter via internet är prognosen en fortsatt ökning med 9,3 procent (IRM 2022).

Enligt en prognos från PwC som gäller hela Skandinavien fram till 2025 kommer publikintäkterna från den tryckta tidningsupp- lagan att minska med 6,4 procent under denna period, medan publikintäkterna från den digitala upplagan ökar med 7,6 procent. Annonsintäkterna från tryckta kanaler kommer samtidigt att minska med 7,6 procent, men öka med 3,6 procent från digitala kanaler. Tid- ningsföretagens samlade intäkter från konsumenter och annonsörer kommer att minska med 1,9 procent fram till 2025 (PwC 2021).

Ds 2022:14

Medielandskapets utveckling

Uppgifterna från TU, IRM och PwC bekräftar bilden av att annonsintäkterna fortsätter att förflyttas till globala internetplatt- formar, samtidigt som tidningsföretagen ökar sina intäkter i digitala kanaler på bekostnad av tryckta kanaler, särskilt från publiken. Frå- gan är dock hur hållbart detta ökade beroende av publikintäkter är för företagens affär på längre sikt. Enligt Reuters Institute minskar intresset för nyheter generellt, och bland de medborgare som vill ta del av nyheter är det fortfarande en överväldigande del som inte vill betala för dem (Reuters Institute for the Study of Journalism 2021 s. 30).

Under första halvåret 2022 ser utvecklingen förhållandevis ljus ut för medieföretagen. Samtidigt är det viktigt att betona att pandemi- åren 2020 och 2021, med ett exceptionellt nyhetsintresse och omfat- tande statliga stödinsatser, är vanskliga att använda som jämförelseår i en bedömning av företagens ekonomiska nuläge och utveckling framåt. Utöver det bidrar omvärldsfaktorer starkt till en stor osäker- het i prognoser om den svenska ekonomin och i förlängningen om hur mediebranschens framtidsutsikter ska bedömas. Det gäller flask- halsar i globala leveranskedjor till följd av coronapandemin, men sär- skilt stora störningar i den internationella ekonomin orsakade av kri- get i Ukraina och sanktionerna mot Ryssland. Enligt HUI kan det osäkra världsläget i kombination med en instabil börs samt högre bränslekostnader, räntor och matpriser dämpa hushållens konsumt- ionen generellt. När konsumtionen minskar följer medieinveste- ringar snabbt efter. Det kan innebära att tidigare positiva prognoser för medieinvesteringarna 2022 sannolikt kan behöva revideras (TU 2022-05-13).

En annan risk som slår mot lönsamheten för den tryckta tid- ningen är kraftigt stigande papperspriser, bland annat till följd av att pappersbruken ställer om sin produktion till annat än tidningspap- per (Sveriges Radio 2021-11-18). Ytterligare osäkerhetsfaktorer som lyfts fram av aktörer i mediebranschen är kompetensförsörjningen framöver, med ökad konkurrens om de nya kompetenser som efter- frågas i det digitala medielandskapet, och hur ny EU-reglering foku- serad på globala internetplattformar kommer att påverka svenska medieföretag.

5Press- och mediestödens påverkan på mediemarknaden

Utredningen ska enligt uppdraget utvärdera befintliga stödformer med särskilt fokus på hur mediestödet har fungerat de första åren och om mediestödsförordningen (2018:2053) varit ändamålsenligt utformad. I kapitel 3 redogjordes för de rättsliga förutsättningarna för press- och mediestöden och i kapitel 4 beskrevs hur marknads- förutsättningarna ser ut för kommersiella nyhetsmedier i ljuset av medielandskapets utveckling. I detta kapitel sammanförs dessa per- spektiv i en analys av press- och mediestödens funktion, ändamåls- enlighet och påverkan på mediemarknaden. Inledningsvis beskrivs stödens omfattning, såväl totalt sett som för olika kategorier av me- dier. Därefter följer en analys av stödens funktion och ändamåls- enlighet vilken inriktar sig på utvecklingen av antalet tidningstitlar och omfattningen på deras redaktionella bevakning.

5.1Stödens omfattning och fördelning

Som har beskrivits i kapitel 3 består presstödet av två stödformer, driftsstöd och distributionsstöd, och mediestödet av tre stödformer, redaktionsstöd, stöd för lokal journalistik (vita fläckar-stöd) samt innovations- och utvecklingsstöd. I december 2021 infördes också ett särskilt distributionsstöd vid varannandagsutdelning av post. Bland tidigare stöd som nu är avvecklade kan nämnas utvecklings- stödet och det tillfälliga utgivningsstödet. I tabell 5.1 sammanfattas hur mycket av dessa stöd som Myndigheten för press, radio och tv (MPRT) har betalat ut till stödmottagare under perioden 2016– 2021. Som framgår av tabellen låg det utbetalade beloppet relativt stabilt till och med 2018. Den kraftiga ökningen därefter beror dels

Press- och mediestödens påverkan på mediemarknaden

Ds 2022:14

på att fler tidningar har beviljats driftsstöd, dels på omfattande nya stödinsatser under coronapandemin (MPRT 2022a s. 19 ff.).

Tabell 5.1 Utbetalt press- och mediestöd 2016–2021 (miljoner kronor)

	2016	2017	2018	2019	2020	2021
Presstöd, varav	511,1	518,7	462	574,6	661,2	743,9
Driftsstöd	463	474,5	423,9	520,6	619,8	679,3
Distributionsstöd	48,1	44,2	38,1	54,0	51,6	64,6
Mediestöd, varav				63,1	642,1	247,8
Redaktionsstöd					500	91,1
Stöd för lokal journalistik				30,2	121,4	141,5
Innovations- och utvecklingsstöd				32,9	20,7	15,2
Utvecklingsstöd	7,6	22,5	30,4	6,1	7,9	2,7
Tillfälligt utgivningsstöd					147	0
Fordran återkrav utbetalda stöd				-4,6	-10,2	14,4
Totala utbetalningar	518,7	541,2	492,4	639,2	1 458,2	1 008,8

Källor: MPRT 2017a–2022a.

En mer detaljerad redogörelse för hur press- och mediestöden har fördelats följer i nedanstående avsnitt.

5.1.1Presstöd

Driftsstöd

Presstödet är ett rättighetsstöd som lämnas med belopp som framgår av presstödsförordningen under förutsättning att kriterierna för stöd är uppfyllda (se kapitel 3). Detta innebär för tidningsföretagen en förutsägbarhet som är positiv för planeringen av verksamheten. Ur ett statsfinansiellt perspektiv medför det dock en stor osäkerhet om hur kostnaderna på anslaget kommer att utvecklas framöver. Detta gäller särskilt driftsstödet, den i särklass största stödformen inom presstödet, vars utgiftsnivå – genom villkoret om maximal täckningsgrad på utgivningsorten – i hög grad är kopplad till hur en- skilda tidningstitlar presterar på publikmarknaden. Trots detta har utgifterna för driftsstödet historiskt legat på en relativt stabil nivå. En viktig förklaring till detta är de successiva sänkningarna av taket för täckningsgraden, från som högst 49 procent till dagens

100

Ds 2022:14

Press- och mediestödens påverkan på mediemarknaden

30 procent, vilka under lång tid hindrade nya tidningar att komma in i systemet trots fallande upplagor (Ohlsson 2021). Under senare år, framför allt sedan 2019, har marknadsutvecklingen dock varit så svag att flera tidningar har beviljats driftsstöd för första gången. Som framgår av tabell 5.2 och figur 5.1 gäller detta särskilt i kategorin högfrekventa tidningar (sex eller sju nummer per vecka). Efter att tio nya tidningar har kommit in i systemet uppgår antalet tidningar med driftsstöd i denna kategori idag till 24.

Tabell 5.2 Högfrekventa dagstidningar som har beviljats driftsstöd för första gången efter 2018 (tusentals kronor)

Tidning	2019	2020	2021	2022*
Borlänge Tidning			12 489	10 457
Gefle Dagblad	10 566	21 066	21 109	20 452
Göteborgs-Posten	40 000	40 000	40 000	38 365
Jönköpings-Posten			21 459	21 093
Nerikes Allehanda	25 630	25 392	25 557	24 277
Norrbottens-Kuriren		20 188	20 139	19 964
Sydsvenskan		31 661	33 465	31 235
TTELA			20 208	20 083
Upsala Nya Tidning		25 696	25 897	25 386
Vestmanlands Läns Tidning		22 413	22 436	21 505
Totalt	76 196	186 416	242 759	232 817

Källa: MPRT och Nordicom 2021, bilaga 6 och MPRT 2022b. * = Preliminärt belopp.

Anm.: Sedan 2018 har en högfrekvent tidning med driftsstöd (Östra Småland) lagts ned.

Att de nya tidningarna i systemet har förhållandevis stor upplaga speglas tydligt i utgiftsutvecklingen. Under 2018 utbetalades totalt 424 miljoner kronor (mnkr) i driftsstöd, varav 226 mnkr till hög- frekventa dagstidningar. Tre år senare uppgick det totala driftsstödet till 679 mnkr, varav 474 mnkr gick till högfrekventa dagstidningar (se figur 5.1).

Även för de medelfrekventa tidningarna (tre till fem nummer per vecka) har utgifterna ökat under de senaste åren, från 34 mnkr 2018 till 61 mnkr 2021. Antalet tidningar med stöd inom denna kategori har under samma period ökat från sex till åtta. Antalet lågfrekventa tidningar (ett eller två nummer per vecka) med driftsstöd har mins- kat något, från 52 titlar 2018 till 46 titlar 2021. Utgifterna har under samma period minskat från 164 mnkr till 145 mnkr (MPRT 2019a s. 16 och MPRT 2022a s. 21).

101

Press- och mediestödens påverkan på mediemarknaden

Ds 2022:14

Figur 5.1 Utbetalt driftsstöd per tidningskategori 2013–2021 (miljoner kronor)

800

700
700
600
600
500
500																	393		474
																	393		474
400		253		253				234			223				326		(20)		(24)
400							236				223	226
											(15)
300		(14)		(15)				(15)							(18)
							(17)					(15)			(18)

200




100
100
0
0	2013		2014			2015		2016		2017		2018		2019		2020		2021
	2013		2014			2015		2016		2017		2018		2019		2020		2021
					1-2 nr/vecka				3-5 nr/vecka				6-7 nr/vecka

Källa: MPRT 2016a, 2019a, 2022a (egen bearbetning).

Anm.: Infällda rutor i staplarna anger utbetalt driftsstöd till sex - och sjudagarstidningar. Inom parentes anges antal titlar i denna kategori som fått stöd.

Generellt kan sägas att de mindre tidningarna är mer stödberoende än de större. För de lågfrekventa tidningarna uppgår driftsstödets andel av de totala intäkterna i genomsnitt till runt 40 procent. Sär- skilt högt ligger stödandelen för de tidningar i denna kategori som inte är lokala nyhetstidningar utan snarare riksspridda nischtid- ningar, exempelvis Internationalen (76 procent), Miljömagasinet (62 procent) och M-L Proletären (59 procent). Den genomsnittliga stödandelen ligger för de medelfrekventa tidningarna på cirka 26 procent och för de högfrekventa tidningarna på knappt 22 pro- cent. Lägst stödandel (drygt 4 procent) har den största tidningen i driftsstödssystemet, Svenska Dagbladet (MPRT och Nordicom 2021 bilaga 3).19

Sammantaget innebär utvecklingen att antalet dagstidningar med driftsstöd har ökat från 73 till 78 sedan 2018. Det är dock färre än under perioden 2010–2017 då närmare 90 tidningar fick driftsstöd. Att utgifterna för driftsstödet ändå har ökat kraftigt beror som framgår ovan på att en högre andel stora tidningar har kommit in i systemet (MPRT 2022a s. 20). Som framgår av kapitel 7 finns

19Uppgifterna om stödandelar avser bokslut för 2020 och gäller endast de tidningsföretag som redovisar intäkter för en viss tidningstitel separat. Underlaget omfattar endast 49 av de 75 titlar som fick driftsstöd 2020.

102

Ds 2022:14

Press- och mediestödens påverkan på mediemarknaden

därutöver ett stort antal tidningar som ännu inte har beviljats drifts- stöd men som på grund av sjunkande upplagor är på väg att falla un- der gränsen för maximal täckningsgrad och därmed bli stödberätti- gade.

Distributionsstöd

Som beskrevs i föregående kapitel faller dagspressens tryckta upp- laga kraftigt sedan flera år tillbaka. Det märks tydligt vid en analys av utvecklingen för distributionsstödet, som utgår med ett visst be- lopp per tryckt tidningsexemplar som distribueras inom ramen för tidningarnas samdistribution (se kapitel 3). Antalet exemplar med distributionsstöd har i princip halverats på mindre än tio år, från 675 miljoner exemplar 2013 till 330 miljoner exemplar 2021 (fi- gur 5.2). Det motsvarar en årlig minskning av antalet exemplar med ungefär 8,5 procent.

Figur 5.2 Distribuerade exemplar med distributionsstöd (miljoner exemplar)

800

675

700623

571

600530

500	477
500	431
	390
400	357	330
400		330
300
300

200

100

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Källa: MPRT 2016a, 2019a och 2022a (egen bearbetning).

Utgifterna för stödet har följaktligen minskat sett över en längre period, men från 2019 och framåt märks en ökning på grund av att

103

Press- och mediestödens påverkan på mediemarknaden

Ds 2022:14

stödet per exemplar har höjts. 2021 beviljades distributionsstöd om totalt 64,3 mnkr till 123 dagstidningar, att jämföra med 50,2 mnkr under 2020 (MPRT 2022a s. 22).20

Distributionsstödet förmedlas till dagstidningarna av distribut- ionsföretagen, som är tio till antalet. Störst av dessa är Svensk Hem- leverans som distribuerade 53 miljoner exemplar 2021 (MPRT 2022a s. 22).

5.1.2Mediestöd

Mediestödet som infördes 2019 är till skillnad från presstödet och stödet vid varannandagsutdelning av post inte rättighetsbaserat utan beviljas i mån av medel. Då samtliga stöd finansieras via samma an- slag i statens budget måste besluten om mediestöd beakta hur mycket medel som återstår på anslaget efter att de rättighetsbaserade stöden har fördelats. Detta medför att tillgängliga medel för medie- stödet kan variera stort från ett år till ett annat. Budgetutrymmet för mediestödet har under 2020 även påverkats av att tillfälliga medel tillförts anslaget för att förstärka stödet på grund av coronapande- min, dels 200 mnkr i vårändringsbudgeten (prop. 2019/20:99), dels 500 mnkr i den sjunde extra ändringsbudgeten (prop. 2019/20:167).

Redaktionsstöd

Redaktionsstödet infördes i augusti 2020 i samband med att riks- dagen beslutade om den nyss nämnda förstärkningen av mediestödet efter förslag från regeringen i den sjunde extra ändringsbudgeten. Vid samma tid infördes också ett tillfälligt utgivningsstöd för utgiv- ning av tryckta allmänna nyhetstidningar med anledning av sprid- ningen av sjukdomen covid-19. Det tillfälliga stödet upphörde vid utgången av 2020. Fördelningen av redaktionsstöd under det första året präglades i hög grad av den hastigt försämrade ekonomiska situationen för dagspressen på grund av coronapandemin. Rege- ringen lyfte här särskilt fram den allvarliga situationen för företag

20Differensen mellan dessa belopp och uppgiften om utbetalt distributionsstöd i tabell 5.1 beror på att stödet betalas ut månadsvis i efterhand. Stöd som redovisas här avser perioden december 2020 – november 2021 medan den tidigare tabellen visar beviljat stöd avseende helår.

104

Ds 2022:14

Press- och mediestödens påverkan på mediemarknaden

som är helt beroende av annonsintäkter, vilka inte omfattades av de då gällande press- och mediestöden (prop. 2019/20:167 s. 44 f.).

Storleken på redaktionsstödet ska beräknas utifrån mediets red- aktionella kostnader upp till ett visst tak som framgår av mediestöds- förordningen (9 c §, se kapitel 3). På grund av det begränsade bud- getutrymmet, inte minst på grund av de kraftigt ökade utgifterna för driftsstödet (se ovan), har dock ingen av stödmottagarna fått i när- heten av det maximala belopp som anges i förordningen.

Under 2020 inkom totalt 216 ansökningar om redaktionsstöd till MPRT. Av dessa beviljade mediestödsnämnden 159 ansökningar medel och totalt 500 mnkr fördelades (MPRT 2021a s. 22). Det ut- gjorde runt 52 procent av det maximala belopp som medierna skulle ha kunnat få enligt förordningen. Under 2021 inkom 126 ansök- ningar om redaktionsstöd, varav 106 beviljades. Det fördelade stöd- beloppet uppgick detta år till 91,1 mnkr, vilket endast är 14 procent av det maximala redaktionsstödet enligt förordningen (MPRT 2022a s. 23 och MPRT 2022c s. 11).

I tabell 5.3 redovisas hur redaktionsstödet fördelades mellan olika kategorier av medier 2020 och 2021. Under 2020 var redaktionsstö- det även tillgängligt för tidningsföretag som får driftsstöd. Denna kategori utgjorde sammantaget 60 de 159 mottagarna och fick totalt knappt 175 mnkr av redaktionsstödet detta år. Resterande 325 mnkr gick till 99 mottagare utan driftsstöd. Gemensamt för båda åren är att en mycket stor andel av stödet gick till låg-, medel- eller hög- frekventa tidningar, det vill säga textbaserade medier som är prenu- mererade eller på annat sätt tar betalt av användarna för sitt innehåll. Andelen av stödet till denna kategori utgjorde drygt 86 procent 2020 och 77 procent 2021. Gratistidningarnas andel av stödet ökade från runt 7 procent 2020 till 12 procent 2021, medan renodlade webbtid- ningar fick knappt 4 procent av stödet 2020 och knappt 8 procent 2021. Resterande stöd, runt 3 procent respektive år, fördelades till ett mindre antal tidskrifter, radiokanaler och tv-kanaler.

105

Press- och mediestödens påverkan på mediemarknaden

Ds 2022:14

Tabell 5.3 Fördelning av redaktionsstödet 2020 och 2021 (antal mottagare och tusentals kronor)

	2020		2021
	Antal	Belopp	Antal	Belopp

Lågfrekvent tidning med driftsstöd	35	31 776	-	-
Lågfrekvent tidning utan driftsstöd	3	8 106	5	3 606
Medelfrekvent tidning med driftsstöd	5	12 899	-	-
Medelfrekvent tidning utan driftsstöd	10	28 210	10	7 463
Högfrekvent tidning med driftsstöd	20	130 139	-	-
Högfrekvent tidning utan driftsstöd	33	220 834	31	59 046
Gratistidning	28	34 461	31	10 937
Webbtidning	17	18 684	23	6 949
Tidskrift	4	10 538	2	1 746
Radiokanal	2	3 106	2	770
Tv-kanal	2	1 246	2	598
Totalt	159	500 000	106	91 116
Varav till tidningar med driftsstöd	60	174 814	-	-

Källa: MPRT och Nordicom 2021 bilaga 6, MPRT 2022b samt underlag från MPRT (egen bearbetning).

Stöd för lokal journalistik

Stödet för lokal journalistik, benämnt vita fläckar-stödet, infördes i februari 2019 och kan beviljas för insatser för journalistisk bevak- ning som innebär att ett nyhetsmedium startar, utökar eller bibehål- ler bevakningen av ett geografiskt område som saknar eller har svag journalistisk bevakning. Under 2019 kunde som högst en miljon kronor fördelas per område, men detta belopp höjdes till två miljo- ner kronor 2020. Sedan 2021 är det möjligt för aktörerna att ansöka om stöd för en period om tre år i stället för endast ett år. Av de 245 ansökningar som beviljades stöd för 2021 beviljades 92 stöd över tre år, alltså även för 2022 och 2023 (MPRT 2022a s. 23).

Enligt redovisningen i tabell 5.1 i början av kapitlet fördelades runt 30 mnkr i vita fläckar-stöd 2019, drygt 121 mnkr 2020 och drygt 141 mnkr 2021. Det första året gick mer än 90 procent (28 mnkr) av stödet till traditionella betalda medier (låg-, medel- och högfre- kventa tidningar), men dessa mediers andel av stödet har minskat något under perioden, till 83 procent (101 mnkr) 2020 och 80 pro- cent (113 mnkr) 2021. Till skillnad från redaktionsstödet har vita fläckar-stödet under hela perioden även varit tillgängligt för

106

Ds 2022:14

Press- och mediestödens påverkan på mediemarknaden

tidningar med driftsstöd. Under 2019 gick närmare hälften av stödet till sådana tidningar, en andel som har minskat till en tredjedel under 2020 och 2021.

Mot bakgrund av vita fläckar-stödets syfte analyseras närmare i det följande hur stödet har fördelats i olika delar av landet. Under perioden 2019–2021 har stöd beviljats för journalistisk verksamhet i samtliga län förutom Gotland (tabell 5.4).

Tabell 5.4	Fördelning av stöd för lokal journalistik per län

Län	Folkmängd	Folkmängd i kom-	Stödbelopp	Stöd per capita
	i länet	muner med stöd	2021 (tkr)	2021 (kr)
Blekinge	158 937	60 003	1 877	12
Dalarna	288 387	111 416	9 208	32
Gotland	61 001	0	0	0
Gävleborg	287 767	15 443	2 605	9
Halland	340 243	36 938	2 350	7
Jämtland	132 054	67 730	6 405	49
Jönköping	367 064	186 777	6 152	17
Kalmar	247 175	82 849	5 511	22
Kronoberg	203 340	78 912	6 995	34
Norrbotten	249 693	105 948	11 154	45
Skåne	1 402 425	427 375	10 809	8
Stockholm	2 415 139	2 079 376	8 950	4
Södermanland	301 801	145 104	4 628	15
Uppsala	395 026	327 719	6 308	16
Värmland	283 196	200 276	3 260	12
Västerbotten	274 563	57 909	10 118	37
Västernorrland	244 193	127 430	1 891	8
Västmanland	278 967	219 763	4 410	16
Västra Götaland	1 744 859	816 378	30 374	17
Örebro	306 792	230 610	4 153	14
Östergötland	469 704	84 840	4 330	9
Totalt	10 452 326	5 462 796	141 488	14

Källa: SCB 2022 och MPRT 2022b (egen bearbetning).

Anm.: Kolumnen Folkmängd i kommuner med stöd avser kommuner för vilka stöd för lokal journalistik har beviljats någon gång under perioden 2019–2021. Vissa medier har beviljats stöd för kommuner som endast benämns ”m.fl.” i MPRT:s redovisning för 2021. Dessa kommuner har inte räknats med i tabel- len.

I de totalt 194 kommuner där stöd har beviljats under perioden bor runt 5,5 miljoner invånare, alltså drygt hälften av Sveriges befolk- ning. I ett mindre antal kommuner, exempelvis Stockholm,

107

Press- och mediestödens påverkan på mediemarknaden

Ds 2022:14

Eskilstuna och Kristianstad, har stöd beviljats endast för en specifik del av kommunen.

Vid en närmare analys av stödbeloppen för 2021 framgår att i sär- klass högst belopp har betalats ut i Västra Götalands län, totalt drygt 30 mnkr, till verksamhet i 38 av länets 49 kommuner. I tre län – Norrbotten, Skåne och Västerbotten – låg det totala stödbeloppet på drygt 10 mnkr. Norrbotten och Västerbotten ligger också bland de högsta när det gäller hur mycket stöd som har betalats ut per in- vånare i länet 2021 (45 kr respektive 37 kr). Denna lista toppas dock av Jämtland, där 49 kr per invånare betalades ut i vita fläckar-stöd 2021.

Vid fördelningen av vita fläckar-stöd använder MPRT flera para- metrar, bland annat den kommungruppsindelning som har tagits fram av Sveriges kommuner och regioner (SKR) och som används för att underlätta jämförelser och analyser i olika statistiska samman- hang. Indelningen består av totalt nio grupper fördelade på tre hu- vudgrupper, där kommunerna grupperats utifrån vissa kriterier som tätortsstorlek, närhet till större tätort och pendlingsmönster (se tabell 5.5).

I tabell 5.6 redovisas hur vita fläckar-stödet har fördelats för verk- samhet i olika typer av kommuner enligt SKR:s indelning. Som kan utläsas av tabellen har stödet i hög grad fördelats till pendlingskom- muner (grupperna A2, B4, B5 och C7). I 140 av de 182 kommunerna i dessa grupper finns journalistisk verksamhet som har beviljats stöd under åren 2019–2021. Folkmängden i de kommuner där stöd har beviljats motsvarar 71 procent av den totala folkmängden i dessa kommungrupper. Under 2021 har nästan 102 mnkr fördelats i vita- fläckar-stöd till verksamhet i pendlingskommuner. I storstäder (A1), större städer (B3) och mindre städer/tätorter (C6) ligger an- delen betydligt lägre (51, 39 respektive 16 procent). Endast knappt 7 mnkr fördelades i stöd till dessa kommungrupper 2021. Detta speglar sannolikt det faktum att medierna i stor utsträckning har sin utgivningsort och centrala redaktion i en kommun som tillhör någon av dessa grupper.

108

Ds 2022:14Press- och mediestödens påverkan på mediemarknaden

Tabell 5.5		SKR:s kommungruppsindelning och antal kommuner per grupp

Grupp	Beskrivning		Antal

A1	Storstad – kommuner med minst 200 000 invånare varav minst		3
	200 000 invånare i den största tätorten.
A2	Pendlingskommun nära storstad – kommuner där minst 40 procent av		43
	nattbefolkningen pendlar till arbete i en storstad eller storstadsnära
	kommun.
B3	Större stad – kommuner med minst 50 000 invånare varav minst 40 000		21
	invånare i den största tätorten.
B4	Pendlingskommun nära större stad – kommuner där minst		52
	40 procent av nattbefolkningen pendlar till arbete i en större stad.
B5	Lågpendlingskommun nära större stad – kommuner där mindre än		35
	40 procent av nattbefolkningen pendlar till arbete i en större stad.
C6	Mindre stad/tätort – kommuner med minst 15 000 men mindre än		29
	40 000 invånare i den största tätorten.
C7	Pendlingskommun nära mindre stad/tätort – kommuner där minst		52
	30 procent av nattbefolkningen pendlar till arbete i annan mindre ort
	och/eller där minst 30 procent av den sysselsatta dagbefolkningen bor i
	annan kommun.
C8	Landsbygdskommun – kommuner med mindre än 15 000 invånare i den		40
	största tätorten, lågt pendlingsmönster (mindre än 30 procent).
C9	Landsbygdskommun med besöksnäring – landsbygdskommun med minst		15
	två kriterier för besöksnäring, dvs antal gästnätter, omsättning inom de-
	taljhandel/ hotell/ restaurang i förhållande till invånarantalet.
Totalt			290

Källa: SKR 2021 (egen bearbetning).

Resterande 33 mnkr av 2021 års vita fläckar-stöd fördelades till landsbygdskommunerna (C8 och C9). Särskilt hög var stödandelen i grupp C9 där 93 procent av befolkningen bor i kommuner där stöd har beviljats. Det är också i denna grupp som stödet per invånare var som högst 2021 (62 kr).

I avsnitt 5.2 nedan analyseras närmare i vilken mån vita fläckar- stödet kan sägas ha uppfyllt sitt syfte, det vill säga ha bidragit till att minska antalet geografiska områden som saknar eller har svag jour- nalistisk bevakning.

109

Press- och mediestödens påverkan på mediemarknaden

Ds 2022:14

Tabell 5.6 Fördelning av stöd för lokal journalistik per kommungrupp

Kommungrupp		Folkmängd	Folkmängd i	Stödbelopp	Stöd per capita
		samtliga	kommuner	2021 (tkr)	2021 (kr)
		kommuner	med stöd
A1. Storstad		1 918 068	978 770	1 340	1
A2. Pendlingskommun
nära storstad		1 971 591	1 485 143	14 824	8
B3.	Större stad	2 489 454	967 896	2 956	1
B4.	Pendlingskommun
nära större stad		870 199	526 229	25 911	30
B5.	Lågpendlings-kom-
mun nära större stad		634 484	426 236	26 247	41
C6. Mindre stad/tätort		1 324 942	213 284	2 227	2
C7.	Pendlingskommun
nära mindre stad/tätort		602 397	448 821	34 737	58
C8.	Landsbygdskommun	488 610	274 731	23 733	49
C9.	Landsbygdskommun
med besöksnäring		152 581	141 686	9 514	62
Totalt		10 452 326	5 462 796	141 488	14

Källa: SKR 2021 och MPRT 2022b (egen bearbetning).

Anm.: Se tabell 5.4.

Innovations- och utvecklingsstöd

Innovations- och utvecklingsstödet infördes i februari 2019 och er- satte då det utvecklingsstöd som hade funnits sedan 2016 och endast kunde ges till tryckta tidningar. Innovations- och utvecklingsstöd får lämnas till allmänna nyhetsmedier för insatser eller förstudier som syftar till utveckling av redaktionellt innehåll i digitala kanaler, innovationer och utveckling när det gäller digital publicering och spridning av det allmänna nyhetsmediets innehåll, eller utveckling av digitala affärsmodeller. Insatserna kan pågå under som högst tre år. Som framgår av tabell 5.7 beviljade mediestödsnämnden stöd om 45,7 mnkr under 2019, 29,5 mnkr under 2020 och 17,2 mnkr under 2020. Utbetalningarna, som även omfattar stöd som beviljats tidi- gare år, uppgick till 32,9 mnkr 2019, 20,7 mnkr 2020 respektive 15,2 mnkr 2021 (se tabell 5.1 ovan).

I tabell 5.7 redovisas hur innovations- och utvecklingsstödet har fördelats mellan olika kategorier av medier. En tydlig trend under perioden är att stödfördelningen har förskjutits från traditionella till

110

Ds 2022:14

Press- och mediestödens påverkan på mediemarknaden

nya medier. Under 2019 gick hela 99 procent av stödet till låg-, medel eller högfrekventa tidningar. Nästan en fjärdedel av det totala stödbeloppet (10 mnkr) beviljades en enskild titel, Norrköpings Tidningar. 2021 hade de traditionella betalda mediernas andel sjunkit till 56 procent. Den kategori som har ökat mest är webbtidningarna som inte fick något stöd alls 2019 men som 2021 hade ökat till 26 procent av stödet. Driftsstödstidningarnas andel av stödet har under perioden legat mellan 17 och 26 procent.

Tabell 5.7 Fördelning av innovations- och utvecklingsstödet 2019–2021 (antal mottagare och tusentals kronor)

	2019			2020	2021
	Antal	Belopp	Antal	Belopp	Antal	Belopp

Lågfrekvent tidning med driftsstöd	2	777	8	2 787	3	452
Lågfrekvent tidning utan driftsstöd	-	-	-	-	-	-
Medelfrekvent tidning med driftsstöd	3	684	2	1 040	-	-
Medelfrekvent tidning utan driftsstöd	1	15*	-	-	-	-
Högfrekvent tidning med driftsstöd	5	10 634	4	1 206	2	2 965
Högfrekvent tidning utan driftsstöd	11	33 210	8	17 597	4	5 233
Gratistidning	1	358	2	289	8	2 107
Webbtidning	-	-	6	6 009	7	4 454
Tidskrift	-	-	1	594	1	950
Tv-kanal	-	-	-	-	1	1 000
Totalt	23	45 679	31	29 522	26	17 161
Varav till traditionella betalda medier	22	45 321	22	22 630	10	9 650

Källa: MPRT och Nordicom 2021 bilaga 6, MPRT 2022b samt underlag från MPRT (egen bearbetning).

Anm.: Beloppen avser beviljat stöd under respektive år.

* = Avser del av belopp beviljat till flera tidningar inom Gota Media.

5.2Stödens funktion och ändamålsenlighet

Utredningen ska enligt uppdraget utvärdera befintliga stödformer med särskilt fokus på hur mediestödet har fungerat de första åren och om mediestödsförordningen varit ändamålsenligt utformad. För att kunna utvärdera hur stöden har fungerat måste först klargöras vilka målsättningar som har angetts för stöden, och därefter analys- eras i vilken grad stöden har bidragit till att nå dessa målsättningar.

Presstödsförordningen saknar en syftesbestämmelse, men viss vägledning finns i förarbetena. Vid införandet av driftsstödets före- gångare produktionsbidraget 1971 konstaterades att det hade ägt

111

Press- och mediestödens påverkan på mediemarknaden

Ds 2022:14

rum en koncentrationsprocess under 1950- och 1960-talen, vilken främst hade drabbat andratidningar och mindre lokala tidningar. En- ligt den dåvarande regeringen var utvecklingen en följd av marknads- krafternas spel, där förstatidningarnas övertag på annonsmarknaden var helt utslagsgivande. För att förhindra ytterligare tidningsned- läggningar ansåg regeringen att det behövdes ett ingripande i form av ett selektivt stöd som kanaliserades direkt till de tidningar som typiskt sett behövde det för att fortleva, det vill säga andratidning- arna (SOU 2006:8 s. 76 f.). Distributionsstödet, först benämnd samdistributionsrabatt, infördes 1970 med syfte att stimulera de större tidningsföretagen att medverka i samdistribution av tidningar genom att kompensera dem för de kostnadshöjningar som detta skulle innebära. På detta sätt skulle även mindre tidningar kunna dis- tribueras brett och tidningskonsumenternas valfrihet främjas (SOU 2006:8 s. 180 f.).

Syftet med mediestödet är att stärka demokratin genom att främja allmänhetens tillgång till oberoende nyhetsförmedling i hela landet via en mångfald av allmänna nyhetsmedier med redaktionellt innehåll av hög kvalitet (2 § mediestödsförordningen). Inom ramen för denna målsättning får redaktionsstöd lämnas till medier som har behov av ekonomiskt stöd för sin redaktionella verksamhet, stöd för lokal journalistik lämnas till medier för insatser för journalistisk be- vakning av områden med svag bevakning och innovations- och ut- vecklingsstöd lämnas till medier bland annat för innovationer och utveckling av redaktionellt innehåll i digitala kanaler (9 a, 10 och 13 §§ samma förordning).

På ett övergripande plan kan en viktig målsättning med såväl presstödet som mediestödet sägas vara att säkerställa fortsatt utgiv- ning och spridning av befintliga nyhetsmedier. När det gäller medie- stödet är syftet dessutom att stimulera en utökning av nyhetsmedi- ers verksamhet till nya geografiska områden, samt att främja etable- ringen av nya nyhetsmedier. Två förenklade mått på press- och me- diestödens ändamålsenlighet kan därför vara dels hur antalet medie- titlar har utvecklats, dels om de geografiska områden som medierna bevakar har blivit fler eller färre. Dessa två aspekter analyseras i det följande.

Såväl driftsstödet som distributionsstödet har utretts och utvär- derats ingående vid flera tillfällen genom åren (se exempelvis SOU 2006:8, SOU 2013:66 och SOU 2016:80). Analysen i detta

112

Ds 2022:14

Press- och mediestödens påverkan på mediemarknaden

avsnitt fokuseras därför på mediestödet och i viss mån på drifts- stödets utveckling sedan 2016. Då mediestödet endast har funnits i tre år är det för tidigt att göra en systematisk utvärdering av om stö- det har varit ändamålsenligt och väl utformat för att uppfylla sitt syfte. Ett annat problem är att det saknas ett nollalternativ att jäm- föra med, det vill säga hur utvecklingen hade sett ut om press- och mediestöden inte hade införts eller om de hade varit utformade på ett annat sätt. Till det kommer att det är svårt att säkerställa vilken roll stöden har haft i marknadsutvecklingen, och vad som beror på andra faktorer.

5.2.1Antal titlar

Att mäta antalet tidningstitlar är en relativt komplicerad uppgift. Det är vanligt att tidningar använder flera titlar samtidigt, dels en gemensam titel, dels enskilda titlar för regionala eller lokala edit- ioner. Ett exempel är de lokala tidningarna i Dalarna, bland annat Falu-Kuriren och Mora-Tidning, som ingår i och marknadsförs som Dalarnas Tidningar. I den följande analysen utgår utredningen från den redovisning som MPRT och Nordicom gör i de årliga rappor- terna om mediernas ekonomi, vilken endast inkluderar de titlar som revideras av Kantar Sifo (tidigare TS). Bland de titlar som inte revi- deras finns bland annat Dagens Nyheter, Dagens Industri, Svenska Dagbladet, Aftonbladet och Expressen med editionerna GT och Kvällsposten.

Som framgick av kapitel 4 präglas den svenska tidningsmark- naden av en påtaglig ägarkoncentration, vilket speglar en tydlig in- ternationell trend. Efter förvärv och samgåenden under 2000-talet domineras marknaden i dag av tre ägarsfärer: Bonnier, Schibsted och NTM Media. Trots en omfattande omstrukturering och en tydlig minskning av antalet utgivande bolag har antalet tidningstitlar varit relativt stabilt, åtminstone fram till 2016, då antalet uppgick till 155 (se figur 5.3). Därefter har ett relativt många titlar försvunnit från marknaden, och i dag ligger antalet strax över 130. Det är framför allt segmentet fådagarstidningar (ett–två nummer per vecka) som har minskat, från 68 titlar 2016 till 48 titlar i dag. Antalet tidnings- titlar med driftsstöd har under perioden minskat något, från knappt

113

Press- och mediestödens påverkan på mediemarknaden

Ds 2022:14

90 till under 80, med en viss ökning under 2021 (se avsnitt 5.1.1 ovan).

Figur 5.3 Antal tidningstitlar totalt och med driftsstöd 2013–2021

180

160

140

120

100


2013	2014		2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021
		1-2 nr/vecka				3-5 nr/vecka


		6-7 nr/vecka				Titlar med driftsstöd
		6-7 nr/vecka				Titlar med driftsstöd

Källa: Myndigheten för radio och tv 2015, MPRT 2016a, 2016b, 2017b, 2018b, 2019a och 2022a, MPRT och Nordicom 2019–2021 samt Kantar Sifo 2022a (egen bearbetning).

Anm.: Endast dagspresstitlar reviderade av Kantar Sifo är inkluderade i sammanställningen.

Kantar Sifo reviderar även vissa gratistidningar. I den senaste rappor- ten revideras 44 titlar, varav 32 kommer ut minst en gång varannan vecka (Kantar Sifo 2022a). Branschorganisationen Gratistidningar- nas förening har 142 medlemstitlar, de flesta utgivna en gång per vecka (Gratistidningarnas förening 2021).

Som nämns ovan är det svårt att med visshet bedöma vilken roll press- och mediestöden har haft i marknadsutvecklingen, och vad som beror på andra faktorer. I en analys från 2007 drogs slutsatsen att driftsstödet hade ökat andratidningarnas överlevnadsmöjligheter utan att hota förstatidningarnas position, och att ingen av andratid- ningarna hade överlevt utan presstödet (se SOU 2013:66 s. 154). Även under en tioårsperiod därefter bidrog driftsstödet sannolikt till att upprätthålla antalet tidningstitlar på en stabil nivå. Som har be- skrivits ovan har utvecklingen sedan 2017 dock varit tydligt negativ och driftsstödet har inte kunnat motverka nedläggningar av ett fler- tal titlar, framför allt inom kategorin lågfrekventa tidningar där beroendet av stöd är särskilt högt.

114

Ds 2022:14

Press- och mediestödens påverkan på mediemarknaden

5.2.2Bevakning av geografiska områden

Institutet för mediestudier driver sedan 2015 en databas över redak- tioner med lokalbevakning vilken uppdateras löpande.21 I databasen ingår titlar som är lokala, har en regelbunden utgivning och åt- minstone till viss del innehåller ett redaktionellt material med en all- män och allsidig bevakning av lokalsamhället. Databasen innehåller inga uppgifter om redaktionernas storlek och gör inte anspråk på att säga hur välbevakad en viss kommun är. Den kan ändå ge en bild av hur den redaktionella närvaron i landet förändras när medieland- skapet stöps om.

Enligt institutets senaste rapport har det totala antalet redakt- ioner i landet minskat sedan mätningarna startade, men under de senaste åren har minskningen stannat av. Tomrummet efter nedlagda redaktioner har delvis fyllts av hyperlokala nyhetssajter, nystartade gratistidningar och annonsblad. Många av dessa titlar har dock en kort livslängd; nästan hälften av de redaktioner som har etablerats sedan 2015 har hunnit läggas ned igen. De vita fläckarna på medie- kartan, definierat som kommuner där det helt saknas en redaktion i egentlig mening, alltså en stadigvarande och regelbundet bemannad fysisk lokal på plats, ökade från 54 till 67 under perioden 2015–2019. Fram till 2021 har antalet dock minskat något, till 63 kommuner. Vissa medier är ägnade att bevaka en viss kommun utan att ha en egentlig redaktion på plats där. Om sådana så kallade ”riktade titlar” räknas med som redaktionell bevakning är de vita fläckarna färre, 42 kommuner 2021. Även här syns en minskning sedan 2019 men en ökning sedan 2015 (Institutet för mediestudier 2021 s. 49 f.).

I den beskrivna utvecklingen ingår även etermedier, såväl Sveriges Radio som SVT som under senare år har öppnat nya lokalredaktioner bland annat i Karlshamn, Nyköping och Fagersta. Om dessa medier räknas bort är de vita fläckarna något fler, och har dessutom ökat i antal sedan 2019. Detta illustreras i kartorna på följande sidor (figur 5.4 och 5.5).

21Kommundatabasen finns tillgänglig på https://kommundatabas.mediestudier.se/.

115

Press- och mediestödens påverkan på mediemarknaden

Ds 2022:14

Figur 5.4 Kommuner med redaktion 2019

Källa: Institutet för mediestudier 2022 (egen bearbetning).

Anm.: Urvalet avser redaktioner för dagspress, gratistidningar och lokala sajter den 1 januari 2019.

116

Ds 2022:14

Press- och mediestödens påverkan på mediemarknaden

Figur 5.5 Kommuner med redaktion 2022 och utvecklingen sedan 2019

Källa: Institutet för mediestudier 2022 (egen bearbetning).

Anm.: Urvalet avser redaktioner för dagspress, gratistidningar och lokala sajter den 1 januari 2022.

117

Press- och mediestödens påverkan på mediemarknaden

Ds 2022:14

2019 saknade 64 kommuner redaktioner för dagspress, gratistid- ningar eller lokala sajter, och 2022 har antalet ökat till 69. Under pe- rioden har redaktioner startats i sex kommuner som tidigare saknade en sådan: Bräcke, Hallsberg, Höör, Jokkmokk, Malung-Sälen och Älvdalen. Samtidigt har redaktioner stängts i elva andra kommuner som därmed numera saknar en bemannad redaktion. I åtta av dessa, exempelvis Bjuv, Härryda och Nora, finns det dock fortfarande en titel som ägnas särskilt åt den kommunen. I resterande tre – Eda, Hörby och Tanum – saknas även en riktad titel.

I alla de sex kommuner där vita fläckar har täckts sedan 2019 har stöd för lokal journalistik beviljats minst en gång under perioden. Det tyder på att stödet har haft en effekt i dessa kommuner. Sam- tidigt är det så att stöd även har beviljats i alla de elva kommuner där nya vita fläckar har uppstått. Bland de 58 kommuner som saknar red- aktion både 2019 och 2022 har stöd för lokal journalistik beviljats i 51 kommuner. Här verkar stödet alltså inte ha haft någon direkt effekt. I 14 av dessa kommuner finns förvisso riktade titlar men dessa har inte blivit fler under perioden. I de 215 kommuner som har bemannade redaktioner både 2019 och 2022 har stöd för lokal jour- nalistik beviljats i 126 kommuner. Detta kan tyda på att stödet har bidragit till att medieföretag har kunnat bibehålla sin redaktionella bevakning genom stödet.

118

6 Nordisk utblick

I detta kapitel beskrivs de stödåtgärder som har genomförts i de nor- diska länderna. Genomgången är fokuserad på Norge, Finland och Danmark eftersom dessa länder har tidningsmarknader som är jäm- förbara med den svenska och bedriver en aktiv mediepolitik med olika former av direkta och indirekta stöd för produktion, distribu- tion eller utveckling av journalistiskt innehåll.

6.1Norge

Norge är det land i världen där viljan att betala för digitala nyheter är allra störst. Under 2021 betalade 45 procent av norrmännen för tillgång till nyheter online, vilket är en ökning med 3 procentenheter jämfört med 2020. Enligt Reuters Institute har den höga betalnings- viljan i Norge, liksom i Sverige, ett samband med den prenumererade morgontidningens traditionellt sett starka ställning i landet, men även med det faktum att gratistidningar på papper inte har slagit igenom som koncept i landet (Reuters Institute for the Study of Journalism 2021 s. 14 f. och 92).

Marknadsutvecklingen under senare år påminner mycket om den i Sverige, med en stark digitaliseringstrend vilken dels har skärpt konkurrensen från globala plattformar som Google och Facebook, dels medfört en kraftig minskning av tidningarnas pappersupplagor (Medietilsynet 2021 s. 35).

6.1.1Direkta stöd till medier

Det direkta mediestödet i Norge regleras i en lag om mediestöd (mediestøtteloven) som infördes i januari 2021. Enligt lagen (1 §) är syftet med mediestödet att främja en mångfald av redaktörsstyrda

119

Nordisk utblick

Ds 2022:14

medier över hela landet genom att bidra till förutsägbara ekonomiska ramar för mediernas verksamhet. Mediestöd kan ges i fem stöd- former: produktionsstöd till nyhets- och aktualitetsmedier, stöd till samiska nyhets- och aktualitetsmedier, innovations- och utveck- lingsstöd, stöd till lokala ljud- och bildmedier samt distributionsstöd till tidningar i Finnmark. Utöver lagen finns även särskilda förord- ningar (forskrifter) med mer detaljerade bestämmelser för respektive stödform.22 Beslut om tilldelning av mediestöd fattas enligt medie- stödslagen (10 §) av Medietilsynet, en myndighet under Kulturde- partementet. För beredningen av beslut om produktionsstöd har myndigheten stöd av ett särskilt utskott (tilskuddsutvalg) med fem ledamöter och lika många suppleanter. Besluten kan överklagas till en särskild nämnd (Medieklagenemnda) som utses av Kulturdeparte- mentet (Medietilsynet 2021 s. 164).

Utöver mediestödet finns ytterligare ett antal stöd som syftar till att främja medieföretagens verksamhet, bland annat mervärdesskat- tebefrielse för redaktörsstyrda nyhetsmedier (se nedan) och upp- handling av tidningsdistribution för att säkra utdelning sex dagar per vecka i hela landet (Medietilsynet 2021 s. 25 ff.).

Under 2021 beviljades mediestöd om totalt 450 miljoner norska kronor (NOK). I särklass mest, 370 miljoner NOK, utgick i form av produktionsstöd till totalt 148 nyhets- och aktualitetsmedier. Stödet till samiska medier omfattade knappt 36 miljoner NOK, stö- det till lokala ljud- och bildmedier 21 miljoner NOK, innovations- och utvecklingsstödet 21 miljoner NOK och distributionsstödet till tidningar i Finnmark drygt 2 miljoner NOK (Medietilsynet 2021 s. 26 och 161).

Villkor för och beräkning av produktionsstödet

Syftet med produktionsstödet är enligt lagen om mediestöd (5 §) att stimulera till en mångfald av textbaserade nyhets- och aktualitetsme- dier över hela landet, med ett brett journalistiskt innehåll riktat till allmänheten. Stödet ska också främja oberoende journalistik av hög kvalitet, särskilt i nyhets- och aktualitetsmedier som antingen verkar

22Forskrift om produksjonstilskudd til nyhets- og aktualitetsmedier, forskrift om tilskudd til samiske aviser, forskrift om innovasjons- og utviklingstilskudd til nyhets- og aktualitetsme- dier samt forskrift om tilskudd til lokale lyd- og bildemedier. För distributionsstödet till tid- ningar i Finnmark finns ingen särskild förordning.

120

Ds 2022:14

Nordisk utblick

på små marknader eller utgör alternativ till ledande nyhetsmedier på de olika marknaderna. Av samma bestämmelse framgår att produk- tionsstöd lämnas i form av driftsstöd och att villkoren för att få stöd så långt det är möjligt ska vara objektiva och förutsägbara för stöd- mottagarna. Produktionsstödet är ett rättighetsbaserat stöd, vilket innebär att sökande som uppfyller kvalifikationskraven har rätt till stöd (Medietilsynet 2021 s. 159).

Enligt förordningen om produktionsstöd (3 §) måste ett nyhets- eller aktualitetsmedium uppfylla följande generella villkor för att få produktionsstöd:

1.Mediet ska ha som huvuduppgift att bedriva journalistisk produktion och förmedling av nyheter, aktualitetsfrågor och samhällsdebatt till allmänheten. Stöd lämnas inte till medier som huvudsakligen ägnar sig åt reklam och marknadsföring. Stöd ges inte heller till medier som huvudsakligen är riktade till medlem- mar eller anställda i specifika organisationer, föreningar eller företag.

2.Mediet ska ha ett brett utbud av nyhets-, aktualitets- och debatt- material från olika samhällsområden. Stöd ges inte till medier som främst innehåller annonser, och inte heller till medier som huvud- sakligen innehåller material om ett eller några få samhällsområden eller material som är vinklat utifrån en särskild professionell, politisk, ideologisk, religiös eller etnisk bakgrund.

3.Mediet ska ha en ansvarig redaktör med tillräckliga befogenheter.

4.Mediet ska ta betalt för nyhets-, aktualitets- och debattmaterial och annonser enligt en allmänt tillgänglig prislista.

5.Mediet ska sälja minst hälften av sin upplaga via abonnemang. En produkt som säljs via lösnummer ska vara identisk med den abon- nerade produkten.

I förordningen (4 §) finns även särskilda villkor relaterade till upp- laga, utgivningsfrekvens och konkurrensposition. Två grundkrav är att mediet ska komma ut minst en gång per vecka och ha en upplaga på minst 1 000 exemplar. Därutöver finns olika villkor för maximal upplaga och spridning beroende på hur mediets konkurrenssituation ser ut.

121

Nordisk utblick

Ds 2022:14

Förordningen innehåller också detaljerade villkor om vilken verksamhet medierna får bedriva (5 §), hur stort överskott och hur stor rörelsemarginal som medierna får ha (6 §), hur mycket som får betalas ut i aktieutdelning och koncernbidrag (7 §) samt hur trans- aktioner inom koncerner får göras (8 §).

Produktionsstödet beräknas enligt förordningen (9 §) utifrån olika satser beroende på mediets konkurrensposition och geogra- fiska hemvist. Hur stora belopp som beviljas i stöd är också bero- ende av budgettilldelningen för året. Medietilsynet prioriterar i stöd- givningen de minsta lokaltidningarna (bland annat i Nordnorge) och medier med en större konkurrent på samma marknad (nummer to- medier), särskilt riksspridda sådana, medan mindre tidningar utan en större konkurrent på marknaden (nummerén- og alenemedier) har en lägre prioritet. 2021 gick 68 procent av produktionsstödet till 19 tid- ningar med en större konkurrent, medan övriga 119 stödmottagare fick dela på resterande 32 procent av stödet (Medietilsynet 2021 s. 162).

Enligt 10 § i förordningen får produktionsstödet inte överstiga

40 procent av medieföretagets samlade driftskostnader. Stödet per exemplar får inte överstiga det genomsnittliga prenumerationspriset.

6.1.2Förändringar i mediestöden

I mars 2019 aviserade den dåvarande regeringen vissa förändringar i mediestödets mål och syfte: ett större fokus på små lokala medier i hela landet för att motverka geografiska vita fläckar, främjande av samhällsviktig och undersökande journalistik för att motverka tema- tiska vita fläckar, bidrag till innovation och utveckling i mediebran- schen samt vissa anpassningar av incitamentsstrukturen (Kultur- departementet i Norge 2019 s. 68). I april 2022 skickade Kultur- och jämställdhetsdepartementet ut ett förslag till ny förordning för pro- duktionsstödet på remiss, med sikte på att den ska börja gälla inför tilldelningen av stöd för 2023 (Kultur- og likestillingsdepartementet 2022).

Medietilsynet har på uppdrag av Kulturdepartementet utvärderat de direkta mediestöden och publicerat sina slutsatser i en rapport i december 2021 (Medietilsynet 2021). Myndigheten föreslår bland annat att den ekonomiska ramen för det direkta mediestödet ökas

122

Ds 2022:14

Nordisk utblick

med runt 10 procent och att driftsstödet till nationella nischmedier bryts ut från produktionsstödet och läggs i en egen stödordning. För att främja de minsta lokaltidningarnas bidrag till kvalitativ journali- stik i lokalsamhällena föreslås en sänkning av kravet på minsta upp- laga till 750 exemplar och ett extra produktionsstöd för tidningar med en upplaga på mellan 1 000 och 2 000 exemplar (s. 9 ff.).

6.1.3Indirekt stöd

I Norge är redaktörsstyrda nyhetsmedier som kommer ut minst en gång per vecka undantagna från mervärdesskatt. Undantaget omfat- tar utöver dagspress även betalda nyhetskanaler på tv och så kallad fördjupad journalistik (dybdejournalistikk), som kan inkludera fack- tidskrifters löpande digitala journalistik. Försäljning av konsument- tidskrifter (ukepresse) omfattas dock av normalskattesatsen (25 pro- cent). Det samlade värdet av undantaget för nyhetsmedier beräknas till 2,5 miljarder NOK 2021 (Medietilsynet 2021 s. 25 och Nordicom 2021c).

Norge var först ut i Norden med att i mars 2016 undanta elektro- niska nyhetstjänster från mervärdesskatt. Reformen anmäldes till EFTA:s övervakningsorgan (ESA) som bedömde att undantaget ut- gör statligt stöd, men att den kunde godkännas som förenlig med EES-avtalet fram till mars 2022. I februari 2022 förlängdes undan- tagets giltighet till mars 2028, efter nytt godkännande av ESA (Regeringen i Norge 2022, ESA 2022).

6.2Danmark

Tidningsmarknaden i Danmark skiljer sig från övriga nordiska län- ders genom att de betalda dagstidningarna har en avsevärt lägre spridning bland medborgarna, vilket har lämnat ett marknadsut- rymme som har fyllts av en omfattande utgivning av gratistidningar, särskilt av lokala och regionala tidningar som i de flesta fall kommer ut en gång per vecka. När upplagan för dessa så kallade ”distrikts- blade” var som störst 2007 uppgick den till 6,3 miljoner exemplar (SOU 2013:66 s. 175 f.). Gratispressens starka ställning speglar sig än i dag i att danskarnas vilja att betala för digitala nyheter är betyd- ligt lägre än i Norge och Sverige. Under 2021 betalade endast

123

Nordisk utblick

Ds 2022:14

16 procent av danskarna för tillgång till nyheter online (Reuters Institute for the Study of Journalism 2021 s. 14 f. och 74 f.).

Liksom i Sverige har globala plattformar som Google och Facebook ökat sina annonsintäkter kraftigt i Danmark under 2010- talet, vilket har slagit hårt mot framför allt lokala och regionala me- dier. Sedan 2010 har antalet veckotidningar minskat med 26 procent och antalet lokala tidningsredaktioner med 24 procent (Kultur- ministeriet 2022).

6.2.1Direkta stöd till medier

I Danmark regleras mediestöd till textbaserade nyhetsmedier i tryckt eller digital form i en särskild lag (lov om mediestøtte) som infördes i januari 2014 och en förordning (bekendtgørelse om medie- støtte) från 2017. Mediestöd enligt detta regelverk kan ges i form av redaktionellt produktionsstöd, projektstöd och saneringsstöd (Slots- og Kulturstyrelsen 2022).

Beslut om mediestöd fattas av en särskild nämnd (Medienævnet) som utses av kulturministern för fyra år i taget och är inordnad i myndigheten Slots- og Kulturstyrelsen. Enligt mediestödslagen (12 §) ska nämnden bestå av sju medlemmar med expertis inom bland annat nyhetsförmedling, ekonomi, mediemarknad och jour- nalistisk innovation.

Enligt mediestödslagen (3 §) måste ett nyhetsmedium uppfylla följande grundkriterier för att få redaktionellt produktionsstöd:

1.Mediet ska ha en självständig ställning med en ansvarig redaktör.

2.Antalet redaktionella medarbetare, inklusive den ansvariga redak- tören, ska motsvara minst tre årsarbetskrafter.

3.Mediet ska vända sig till en bred krets av användare och inte vara inriktat mot särskilda näringslivs- eller fackliga intressen, med- lemmar i arbetsgivar-, arbetstagar- eller branschorganisationer, politiska partier eller anställda i offentliga institutioner.

4.Mediet får inte ägas till två tredjedelar eller mer av arbetsgivar-, arbetstagar- eller branschorganisationer.

5.Mediet ska levereras i hela landet på lika villkor för användare och vara tillgängligt för alla, eventuellt mot betalning.

124

Ds 2022:14

Nordisk utblick

6.Minst hälften av innehållet ska bestå av redaktionellt material i form av artiklar med mera inom ett brett ämnesområde och med behandling av aktuellt nyhetsmaterial.

7.Det redaktionella materialet ska primärt handla om politiska, samhällsrelaterade och kulturella teman.

8.Minst en sjättedel av det samlade innehållet ska vara självständigt journalistiskt bearbetat med avsikt att publiceras i det aktuella mediet.

9.Mediet ska ges ut minst tio gånger per år.

Enligt ett förtydligande i förordningen (3 §) av punkt 2 får redak- tionella medarbetare inkludera avlönade innehållsproducerande medarbetare, däribland avlönade praktikanter och redaktionella ledare med kreativ redaktionell slutproduktion som huvuduppgift. Frilansmedarbetare får inte räknas med. Produktionsstödet beräknas utifrån nyhetsmediets redaktionella kostnader. Stödet kan uppgå till maximalt 35 procent av de redaktionella kostnaderna med ett tak på 17,5 miljoner danska kronor (DKK).

Kompletterande stöd kan ges till rikstäckande tryckta nyhetsme- dier som utkommer minst fyra dagar per vecka och har en upplaga på maximalt 40 000 exemplar, och till textbaserade digitala nyhets- medier, bland annat under förutsättning att de inte har samma ägare som ett annat nyhetsmedium som omfattas av radio- och tv-lagstift- ningen (4 § i lagen). För detta stöd gäller grundkriterierna ovan med skärpta krav med avseende på hur stor del av innehållet som ska bestå av redaktionellt material (punkt 6) och vara självständigt journalist- iskt bearbetat (punkt 8). Det kompletterande stödet får för digitala medier uppgå till maximalt 50 procent av de redaktionella kost- naderna upp till ett tak på 17,5 miljoner DKK.

Projektstöd kan ges i form av bidrag för etablering och utveckling av nyhetsmedier (6–9 §§ i lagen), medan saneringsstöd kan ges till nyhetsmedier som har drabbats av akuta likviditetssvårigheter (10 §). Utöver mediestödet finns även ett distributionsstöd (blad- puljen) som kan lämnas till vissa periodiska tidningar och tidskrifter som kommer ut minst två gånger per år, vilken regleras i en särskild lag (Slots- og Kulturstyrelsen 2022).

Under 2021 beviljades 371 miljoner DKK i redaktionellt pro- duktionsstöd till totalt 70 nyhetsmedier, varav cirka 55 miljoner

125

Nordisk utblick

Ds 2022:14

DKK i kompletterande stöd till två av dessa. Därutöver beviljades cirka 19 miljoner DKK i innovationsstöd och 21 miljoner DKK i distributionsstöd.

6.2.2Förändringar i mediestöden

I Danmark läggs mediepolitikens inriktning fast genom politiska av- tal mellan regeringen och ett eller flera partier i Folketinget. Nuva- rande medieavtal, som ingicks 2018 och avser perioden 2019–2023, medförde bland annat att befrielsen från mervärdesskatt utvidgades till att gälla även digitala medier (se nedan) och att villkoren för me- diestödet skärptes för att säkerställa att det ges till nyhetsmedier som har ett allmänt intresse för den danska befolkningen (Kultur- ministeriet 2018).

I februari 2022 publicerade regeringen sitt förslag (udspil) till ett nytt medieavtal som bland annat är inriktat på att främja lokal och regional journalistik, samt att hjälpa medierna att anpassa sig till det moderna medielandskapet och stärka deras position i konkurrensen gentemot techbolagen. Regeringen föreslog i linje med detta föl- jande reformer när det gäller stöden till medier (Kulturministeriet 2022):

•Det redaktionella produktionsstödet ska omfördelas från stora rikstäckande medier till lokala och regionala nyhetsmedier, i syfte att stödja att det fortsatt finns journalister och medier nära med- borgarna utanför de stora städerna. Omfördelningen ska mot- verka en ökad centralisering och i stället skapa incitament för pla- cering av medier utanför de fyra största städerna.

•De lokala och regionala medierna ska kunna få utvecklingsstöd för att ställa om digitalt och erbjuda lokalt innehåll i ett format som är relevant och tillgängligt för fler medborgare.

•Två nya bidragspotter skapas, dels för att distriktstidningar och veckotidningar ska kunna producera mer lokal journalistik, dels för att främja lokala och regionala mediers samarbete med public service.

•Nuvarande textkrav i det redaktionella produktionsstödet mild- ras så att stödet i högre grad kan gå till bild- och ljudmedier.

126

Ds 2022:14

Nordisk utblick

•Det kompletterande produktionsstödet revideras så att det även omfattar mindre medier av hög journalistisk kvalitet.

•Innovationsstödet får mer plattforms- och teknikneutrala krite- rier så att stöd kan ges likvärdigt till nyhetsförmedling via text, video, radio, poddar med mera Stödet inriktas också mer mot mindre och nya medier.

•En utredning ska tillsättas för att genomföra en genomgripande revision av mediestödet.

•Skärpta krav på att mottagare av mediestöd ska uppfylla avtalade löne- och arbetsvillkor.

•Det förenklas för nya medieverksamheter och start-ups att an- vända sig av crowdfounding.

6.2.3Indirekt stöd

I Danmark finns inga reducerade mervärdesskattesatser utan bara en normalskattesats som är 25 procent. Alla medier förutom tidningar omfattas av normalskattesatsen. Dagstidningarna är befriade från mervärdesskatt, men betalar 3,54 procent av värdet på tidningsför- säljningen i löneskatt (lønsumsafgift). Sedan 1 juli 2019 gäller samma villkor för digitala tidningar (elektronisk leveret avis), efter att en ändring av EU:s mervärdesskattedirektiv (2018) möjliggjort sådana regler.

6.3Finland

I likhet med i Sverige och Norge baseras tidningsmarknaden i Finland på en stor andel prenumererad och hemburen morgonpress. Tidningskonsumtionen är bland de högsta i världen, och den tryckta pressen har en fortfarande en relativt stark ställning, åtminstone i ett internationellt perspektiv. Enligt Reuters Institute läser 31 procent av finländarna nyheter på papper varje vecka, vilket placerar dem på tredje plats bland de redovisade europeiska länderna, efter Österrike och Schweiz. Betalningsviljan för digitala nyheter är relativt hög (20 procent) men något lägre än i Sverige och Norge (Reuters Institute for the Study of Journalism 2021 s. 14 f. och 76 f.).

127

Nordisk utblick

Ds 2022:14

6.3.1Direkta stöd till medier

I Finland är de direkta stöden till journalistik och medier betydligt mindre i omfattning än i de andra nordiska länderna. Det tidigare finska presstödet avvecklades nästan helt under en 20-årsperiod från början av 1990-talet och framåt, drivet av ett avregleringstryck från Finansministeriet och Europeiska kommissionen kombinerat med ett krympande statsfinansiellt utrymme. Det stöd till mindre parti- politiska tidningar som officiellt avskaffades 2008 har i stället bakats in i partistödet som ett stöd för partiernas kommunikation och in- formationsverksamhet (SOU 2013:66 s. 188 ff.).

Den enda del av det direkta presstödet som finns kvar är ett se- lektivt stöd som omfattar totalt 0,5 miljoner euro per år. Stödet regleras i en särskild förordning (Statsrådets förordning om stöd för tidningspressen) och beviljas av statsrådet efter föredragning från undervisnings- och kulturministeriet. Stöd kan beviljas till tidningar och nätpublikationer som ges ut på svenska, samiska, karelska, romani eller på teckenspråk. Stöd kan dessutom beviljas för pro- duktion av nyhetstjänster på svenska och för produktion och publi- cering av material på samiska i samband med en tidning som ges ut på finska eller svenska. När det gäller tidningar finns ett tak på 15 000 i genomsnittlig upplaga. Stödet får maximalt uppgå till 40 procent av publikationskostnaderna, vilket bland annat inklude- rar redaktions-, tryck-, marknadsförings-, administrations- och dis- tributionskostnader (5 och 7 §§).

6.3.2Förändringar i mediestöden

Under 2020 infördes ett temporärt stöd på totalt 7,5 miljoner euro med syfte att stödja medier som producerar journalistiskt innehåll och som drabbats av fallande intäkter på grund av coronapandemin 2020 (Kommunikationsministeriet 2020).

Det temporära stödet hade arbetats fram av en arbetsgrupp som tillsatts av kommunikationsministeriet, vilken i april 2021 återkom med ett förslag till permanent mediestöd som ska omfatta medier som erbjuder nyhets- och aktualitetsinnehåll. Den huvudsakliga stödformen föreslås vara ett teknikneutralt redaktionellt produkt- ionsstöd till medier som på bred basis granskar teman som är av be- tydelse för demokratin, såväl avgiftsbelagda som avgiftsfria och helt

128

Ds 2022:14

Nordisk utblick

reklamfinansierade medier. Stödet ska få täcka kostnaderna för jour- nalistiskt arbete och för att utveckla verksamheten och innehållet. Dessutom föreslog arbetsgruppen ett utvecklingsstöd som ska kunna beviljas nystartade medier och för utvecklingsprojekt i redan etablerade medier, och ett särskilt stöd till medborgarmedier som producerar innehåll bland annat för publik med invandrarbakgrund. Enligt förslaget ska de permanenta mediestöden beviljas av myndig- heten Trafik- och kommunikationsverket, med stöd av en obero- ende och tidsbunden mediestödsnämnd som ska lyda under verket och vars verksamhet regleras i lag (Statsrådet 2021a). Arbetsgrup- pens förslag bereds i kommunikationsministeriet och det har ännu inte reserverats några medel för stöden i statsbudgeten.

Mot bakgrund av ändringar i postlagen som medför att post kom- mer att delas ut tre i stället för fem dagar per vecka bereds även ett nytt distributionsstöd för tidningsutdelning i områden som saknar en heltäckande morgondistribution av tidningar. Stödmottagarna väljs ut genom konkurrensutsättning och ska förbinda sig att sköta tidningsutdelningen till ett fastställt pris. Stödet planeras att tas i bruk före utgången av 2022 (Statsrådet 2021b).

6.3.3Indirekt stöd

I Finland är mervärdesskattesatsen för såväl nyhetsbärande medier som tidskrifter reducerad till 10 procent. Sedan juli 2019 gäller den reducerade skattesatsen även digitala publikationer, efter att en änd- ring av EU:s mervärdesskattedirektiv (2018) möjliggjort sådana reg- ler.

129

7Utgångspunkter för utformningen av framtidens mediestöd

I kapitel 4 tecknades en bild av medielandskapets utveckling. Mark- naden för svenska nyhetsmedier är under ett starkt förändrings- tryck, med digitaliseringen som starkast pådrivande kraft. En viktig trend i detta är att digitala och sociala medier mer och mer tar över som nyhetskällor för publiken på bekostnad av traditionella medier, särskilt i yngre målgrupper. Samma mönster syns på reklammark- naden, där digitaliseringen har medfört en tydlig förskjutning av in- täkterna från tryckta kanaler till digitala plattformar. Detta har öpp- nat upp den svenska reklammarknaden för global konkurrens från tech-jättar som Google och Facebook, men också utsatt de lokala reklammarknaderna för konkurrens från nationella medier. I vad som kan benämnas en winner takes most-logik lyckas de stora nyhetsmedierna baserade i Stockholm behålla en stark position ge- nom att tillhandahålla ett innehåll av hög kvalitet som publik och annonsörer från andra delar av landet än huvudstaden är beredda att betala för. Den ökade konkurrensen från den nationella pressen stäl- ler samtidigt den journalistik som bedrivs av lokala medier inför stora ekonomiska utmaningar. Som framgick av kapitel 5, där nuva- rande press- och mediestöds marknadspåverkan analyserades, har utvecklingen bland annat lett till att tidigare starka lokala första- tidningar tappat så mycket i upplaga och hushållstäckning att de nu är berättigade till driftsstöd.

I detta kapitel diskuterar utredningen vilka slutsatser som bör dras av den beskrivna utvecklingen och formulerar sina utgångs- punkter för förslagen i kommande kapitel om hur statens stöd till nyhetsmedier bör utformas i framtiden. Detta aktualiserar inled- ningsvis en grundläggande fråga om hur nyhetsmedierna bör

131

Utgångspunkter för utformningen av framtidens mediestöd

Ds 2022:14

benämnas, och frågor om huruvida de begrepp som under lång tid har använts för att beskriva olika typer av tidningsföretag, inte minst i presstödsförordningen, fortfarande är relevanta.

Traditionellt sett har så kallade storstadstidningar som ges ut i Stockholm, Göteborg och Malmö skiljts ut från landsortstidningar som ges ut i andra delar av landet. Dagstidningar har också länge kategoriserats med avseende på frekvens i utgivningen av pappers- upplagan mellan lågfrekventa (en till två utgåvor per vecka), medel- frekventa (tre till fem utgåvor per vecka) och högfrekventa (sex till sju utgåvor per vecka). En annan åtskillnad som har gjorts är mellan förstatidningar, som är störst på sin utgivningsort och i kraft av detta anses vara den starkaste aktören på den lokala mediemarknaden, och andratidningar, som har färre läsare på utgivningsorten och därmed förväntas ha en sämre konkurrensposition.

Som har diskuterats ovan är det i dag mer relevant att placera de stora Stockholmstidningarna, det vill säga Dagens Nyheter, Svenska Dagbladet, Aftonbladet och Expressen, i en egen kategori och sna- rare se dem som nationella dagstidningar som i sin bevakning primärt riktar sig till en nationell publik och konsumtionsmässigt främst är digitala produkter (se tabell 7.1). Titlarna utgivna i de andra storstä- derna Göteborg och Malmö, exempelvis Göteborgs-Posten och Sydsvenskan, riktar sig primärt till befolkningen i ett geografiskt av- gränsat område och bör därför i stället placeras i samma kategori som nyhetstidningar i andra delar av landet. Majoriteten av titlarna i denna grupp saknar en starkare konkurrent på sin ort och bör därför benämnas lokala förstatidningar, medan ett tiotal har en sådan kon- kurrent och därmed bör benämnas lokala andratidningar.

I takt med att medier alltmer uppdateras löpande i digitala kanaler tappar utgivningsfrekvens i betydelse som särskiljande faktor. Det är dock ändå relevant att fortsatt placera lokala fådagarstidningar i en egen kategori, det vill säga tidningar med utgivning en eller två gånger per vecka som primärt riktar sig till ett geografiskt begränsat område. Utanför dessa kategorier ligger en grupp av tidningar som kan benämnas nischtidningar. Dessa titlar riktar sig i sin redaktion- ella profil till en specifik målgrupp oavsett geografisk hemvist, med avseende på en viss identitet eller intressegemenskap.

132

Ds 2022:14Utgångspunkter för utformningen av framtidens mediestöd

Tabell 7.1	En ny kategorisering av svensk dagspress

Kategori	Definition	Exempel

Nationell dags-	Allmän dagstidning som i sin bevakning primärt	Dagens Nyheter,
tidning	riktar sig till en nationell publik.	Svenska Dagbladet
Lokal förstatid-	Allmän dagstidning med utgivning minst tre	Göteborgs-Posten,
ning	gånger vecka som i sin bevakning primärt riktar	Gefle Dagblad,
	sig till befolkningen i ett geografiskt avgränsat	Trelleborgs Alle-
	område, t.ex. ett län eller en kommun, och som	handa
	saknar en större konkurrent på utgivningsorten.
Lokal andratid-	Allmän dagstidning med utgivning minst tre	Dala Demokraten,
ning	gånger vecka som i sin bevakning primärt riktar	Värmlands Folk-
	sig till befolkningen i ett geografiskt avgränsat	blad
	område, t.ex. ett län eller en kommun, och som
	har en större konkurrent på utgivningsorten.

Lokal fådagars- Allmän dagstidning med utgivning en–två

tidninggånger per vecka som i sin bevakning primärt riktar sig till befolkningen i ett geografiskt av- gränsat område, t.ex. ett län eller en kommun.

Blekingeposten, Mariefreds Tidning

Nischtidning	Dagstidning som i sin redaktionella profil riktar
	sig till en specifik målgrupp oavsett geografisk
	hemvist, t.ex. med avseende på ideologi, parti-
	tillhörighet, religion, ålder eller minoritetsspråk.

ETC, Nya Tider, Ak- tuellt i Politiken, Ruotsin Suomalai- nen, Dagen, SvD Jr

Källa: Ohlsson 2021.

Den beskrivna marknadsutvecklingen har också medfört att den traditionella distinktionen mellan första- och andratidningar har bli- vit mindre relevant. Enligt den så kallade täckningstalsteorin, vilken ligger till grund för driftsstödets konstruktion, har förstatidningen genom en högre hushållstäckning på utgivningsorten en stark ställ- ning på annonsmarknaden, eftersom företagen vill annonsera i den tidning som når ut till störst publik. På motsatt sätt anses andratid- ningen vara i ett underläge på annonsmarknaden, något som har mo- tiverat ett selektivt stöd till denna tidningskategori. Då annonsmark- naden i stora delar inte längre är lokal säger hushållstäckningen dock allt mindre om en tidnings ekonomiska ställning och stödbehov i dag. I den nationella och globala konkurrensen om reklamintäkterna har de lokala första- och andratidningarna i grunden samma svårig- heter att finansiera sin verksamhet. Det går därför inte längre att mo- tivera ett statligt stöd som endast går till vissa lokala aktörer baserat på upplaga och täckningstal. Det blir snarare en tydlig illustration av hur driftsstödet snedvrider konkurrensen mellan medieföretag som i grunden har samma stödbehov. Det faktum att allt fler första-

133

Utgångspunkter för utformningen av framtidens mediestöd

Ds 2022:14

tidningar tappar så mycket i hushållstäckning att de blir berättigade till driftsstöd belyser ytterligare att täckningstalsteorin har mist sin prediktionskraft. Då driftsstödet är rättighetsbaserat innebär det också tydliga statsfinansiella risker. Enligt en prognos från Myndig- heten för press, radio och tv har åtta dagstidningar utan driftsstöd en hushållstäckning som ligger strax över 30 procent och kan komma och ansöka om sådant stöd 2023 till ett totalt belopp på drygt 100 miljoner kronor (MPRT 2022e).

Mediebranschen är inne i en omställningsperiod där företagen har kommit olika långt i att utveckla fungerande affärsmodeller. Som framgick av kapitel 4 är de nationella dagstidningarna i första hand digitala produkter, medan de lokala nyhetstidningarna, särskilt de med lägre utgivningsfrekvens, har en betydligt lägre andel digitala prenumeranter. Enligt medieforskningen finns det ett samband mel- lan den digitala upplagans andel av den totala upplagan och tidning- ens långsiktiga ekonomiska bärkraft, vilket tydligt indikerar ett större stödbehov bland mindre lokaltidningar än bland de nationella tidningarna (Ohlsson 2022).

Mediestödets syfte är i dag att stärka demokratin genom att främja allmänhetens tillgång till en oberoende nyhetsförmedling i hela landet via en mångfald av allmänna nyhetsmedier med redak- tionellt innehåll av hög kvalitet. Mot bakgrund av den problembild som diskuteras ovan kommer detta sannolikt att vara en relevant uppgift för statens mediepolitik under lång tid framöver.

I takt med utvecklingen har målsättningarna om lokal närvaro och extern mångfald i allt högre grad kommit i konflikt med varandra. I detta vägval handlar det inte längre om att säkra ett max- imalt antal tidningstitlar eller om att till varje pris hjälpa ekonomiskt svaga medier utan tillräckligt marknadsunderlag att överleva. Det handlar inte heller om att upprätthålla en lokal konkurrens mellan första- och andratidningar, vilken i viss mån är konstlad eftersom titlarna ofta ges ut inom samma mediekoncern. Uppgiften är i stället att så långt möjligt säkra att det finns åtminstone en lokal nyhetsak- tör i varje kommun med tillräcklig ekonomisk bärkraft för att ta sig igenom den digitala transformationen. I grunden handlar det alltså om att upprätthålla en demokratisk infrastruktur genom att ge medieföretag de bästa möjliga förutsättningarna för att verka på sina marknader på kommersiella grunder, men också om att ge utrymme

134

Ds 2022:14

Utgångspunkter för utformningen av framtidens mediestöd

för mindre medieföretag med seriösa journalistiska ambitioner att växa.

Det som nu sagts skulle starkt sammanfattat kunna uttryckas som att utredningens förslag innebär att det tidigare mångfaldsmålet i mediestödspolitiken ersätts med ett demokratimål.

Mångfaldsmålet har emellertid inte helt spelat ut sin roll. Det finns fortfarande flera grupper i samhället som är underförsörjda när det gäller kvalitetsjournalistik, inte minst minoritetsgrupper. Barn och unga utgör otvetydigt grupper som i mycket begränsad utsträck- ning nås via de allmänna nyhetsmedierna. Stöd till medier som riktar sig till grupper som är underförsörjda med nyhetsrapportering kom- mer att ha en viktig plats i ett framtida mediestöd. Det är alldeles uppenbart också så att det på den nationella marknaden finns medier som är av särskild betydelse för den publicistiska mångfalden och som inte med självklarhet klarar sin överlevnad utan ett bibehållet mediestöd.

Som diskuterades i kapitel 4 har lokala och regionala medier en central roll i vad som kan benämnas den lokala medieekologin. Framför allt lokaltidningarna står för den största delen av den lokala nyhetsproduktionen, som en ”nyckelart” med stort ansvarstagande när det gäller att informera om lokala händelser och granska lokala makthavare. Skillnaderna är dock stora i olika delar av landet. I stor- städerna och deras förorter har de traditionella dagstidningarna en begränsad lokal bevakning och i stället är det lokala gratistidningar i stadsdelar och förortskommuner som står för den lokala bevak- ningen. Kvalitativ journalistik är emellertid dyr och kräver redakt- ioner med resurser och redaktionella ambitioner. Det är därför rim- ligt att ett framtida mediestöd riktas in på att stimulera anställning av personal som utför journalistiska arbetsuppgifter. Det är också ett led i att göra stödet mer teknikneutralt utan att det bidrar till att bevara föråldrade system för produktion och distribution.

Runt om i Sverige finns områden där det är extra svårt att få eko- nomisk bärkraft i journalistiska satsningar, exempelvis i lands- och glesbygd samt i storstädernas förorter. Stödet för lokal journalistik har som framgår av kapitel 5 visat sig betydelsefullt för att täcka de vita fläckar som har uppstått på mediekartan. Att främja insatser i svagt bevakade områden bör därför vara ett viktigt inslag även i fram- tidens mediestöd.

135

8 Grunderna för mediestödet

I detta kapitel lämnar utredningen sina förslag om vilka stödformer som ska ingå i det framtida mediestödet, hur stödet ska regleras och vilka grundläggande förutsättningar som ska gälla för stödet.

8.1Stödformer inom mediestödet

Förslag: Mediestöd ska lämnas i form av redaktionsstöd, distributionsstöd och stöd för tidningsdistribution med anled- ning av övergången till utdelning av post varannan dag (varannan- dagsstöd). Redaktionsstöd ska lämnas i form av allmänt redak- tionsstöd och utökat redaktionsstöd.

Mediestöd ska lämnas även i form av ett tillfälligt stöd (övergångsstöd).

Redaktionsstöd och övergångsstöd ska lämnas i mån av till- gång på medel.

Bestämmelserna om distributionsstöd ska föras över till den nya regleringen.

Bedömning: Driftsstödet och innovations- och utvecklings- stödet bör avvecklas.

Enligt uppdraget ska utredningen föreslå hur stödet till medier kan förbättras framför allt genom förändringar i press- och mediestöd- systemet för att anpassa systemet till det moderna medielandskapet. En utgångspunkt när det gäller utformningen av förslagen är att press- och mediestöden ska vara effektiva och ändamålsenliga och bidra till förutsägbara förutsättningar för såväl medieaktörer som för staten. De förslag som lämnas bör därför så långt det är möjligt

137

Grunderna för mediestödet

Ds 2022:14

innebära att parallella stödformer, det vill säga stödformer som ersätter samma typ av kostnader, undviks.

Dagens press- och mediestöd består av ett flertal stödformer (se närmare i kapitel 3). Presstödet, som infördes i början av 1970-talet, regleras genom presstödsförordningen (1990:524). Stödet består av stödformerna driftsstöd och distributionsstöd. Mediestödet regleras genom mediestödsförordningen (2018:2053) och ges i form av stöd för journalistik i svagt bevakade områden (vita fläckar-stöd), inno- vations- och utvecklingsstöd samt redaktionsstöd. I mediestödet ingår även ett särskilt stöd för att kompensera tidningsutgivare för ökade distributionskostnader med anledning av övergången till ut- delning av post varannan dag, vilket regleras i en särskild förord- ning.23 Stödformerna har förvisso olika syften och överlappar inte varandra helt och hållet, men det är ändå tydligt att dagens lapptäcke av stöd till stor del täcker samma kostnader och att det finns utrymme att göra stödstrukturen lättare att överblicka. Det är därför rimligt att minska antalet stödformer i det framtida mediestödet, vil- ket bidrar till en ökad transparens och förutsebarhet i tillämpningen. Med tanke på de höga administrativa kostnader som är förknippade med stödansökningarna är det också ett mål i sig att förenkla för medieföretagen bland annat genom färre stödformer. I linje med detta föreslår utredningen dels att driftsstödet och innovations- och utvecklingsstödet avvecklas, dels att det införs ett nytt redaktions- stöd i vilket nuvarande vita fläckar-stöd integreras.

Driftsstödet ersätts med ett nytt redaktionsstöd

Den mest grundläggande delen av utredningens uppdrag är att anpassa stödsystemet till dagens medielandskap. Hur medieföreta- gens marknadsförutsättningar har förändrats under det senaste de- cenniet har beskrivits i tidigare kapitel. Den så kallade täcknings- talsteorin har under flera decennier fått motivera att driftsstödet endast har lämnats till vissa lokala aktörer med lägre upplaga och täckningstal, trots dess mycket tydliga snedvridande effekter på de lokala marknaderna. Så som medielandskapet ser ut i dag är denna motivering inte längre giltig.

23Förordning (2021:1205) om stöd för tidningsdistribution med anledning av övergången till utdelning av post varannan dag.

138

Ds 2022:14

Grunderna för mediestödet

Utredningen konstaterar också att driftsstödet i betydande utsträckning har utgjort ett stöd för en produktions- och distribut- ionsteknik som nu delvis håller på att fasas ut. Medieföretagens digitala omställning innebär minskande kostnader för tryck och dis- tribution, men alla medieföretag har inte kommit lika långt i denna utveckling. Det är därför av utomordentlig vikt att statens stöd- insatser på ett kontrollerat sätt medverkar till en teknikförändring som är nödvändig för framtiden.

Ett annat viktigt mål för utredningens arbete är att framtida stöd- former ska bidra till större förutsägbarhet för statens finanser. Som har konstaterats bygger driftsstödet på rättighet till stöd för tid- ningar under en viss täckningsgrad, vilket innebär en stor statsfinan- siell risk i en marknadsutveckling där flera stora tidningar tappar upplaga och därmed närmar sig gränsen för att berättiga till stöd. Kostnadsutvecklingen blir allt svårare att kontrollera och bidrar starkt till att andra stödformer trängs undan.

Utredningen anser därför att det finns starka skäl som talar för att avveckla driftsstödet. Nyhetsmediernas behov av stöd är emeller- tid fortfarande stort, och i hög grad kopplat till svårigheter att finan- siera den redaktionella verksamheten när annonsintäkterna viker (se kapitel 4 och 7). Det är därför mer ändamålsenligt att statens stöd- insatser riktas in mer direkt på det som är kärnan i nyhetsmediernas arbete: att producera kvalitetsjournalistik av vikt för demokratin, oavsett i vilken form denna publiceras och distribueras. Utredningen föreslår därför att nuvarande teknikneutrala redaktionsstöd utveck- las till ett allmänt redaktionsstöd och tydligare kopplas till medie- företagens kostnader för redaktionell personal. Förslaget, som be- skrivs närmare i kapitel 9, innebär att en större vikt i redaktions- stödet läggs vid medier med betydelse för demokratin på lokal och regional nivå.

En avveckling av driftsstödet kommer med nuvarande anslagsnivå att frigöra medel som blir tillgängliga för redaktionsstödet. Då många tidningsföretag har fått driftsstöd under lång tid och får en stor del av sina kostnader täckta av detta är det dock viktigt att avvecklingen sker under ordnade former. Utredningen föreslår där- för att tidningar som har beviljats driftsstöd 2023 ska kunna få ett tillfälligt mediestöd i form av övergångsstöd under en period om max- imalt fem år. Den närmare utformningen av övergångsstödet, som lämnas i mån av tillgång på medel, beskrivs i kapitel 11.

139

Grunderna för mediestödet

Ds 2022:14

Vita fläckar-stödet integreras i redaktionsstödet

Redaktionsstödet och stödet för lokal journalistik utgör två separata stödformer inom dagens mediestöd. Bakgrunden till detta är att stö- den infördes vid olika tillfällen. Medieutredningen föreslog 2016 att det skulle införas ett nytt produktionsstöd. Som en del av detta skulle ytterligare produktionsstöd kunna lämnas bland annat för journalistisk verksamhet i kommuner som är obevakade eller svagt bevakade (SOU 2016:80 s. 353). Regeringen gick i efterföljande proposition endast vidare med förslaget om stöd för journalistik i svagt bevakade områden, varför detta efter riksdagens beslut blev en egen stödform vid införandet av mediestödet i februari 2019 (prop. 2017/18:154, bet. 2017/18:KU43, rskr. 2017/18:407). Redak- tionsstödet infördes först i augusti 2020 som en del av ett större stödpaket med anledning av coronapandemin (prop. 2019/20:167).

Med nuvarande ordning hanteras stöden i två olika ansöknings- processer, vilket bland annat innebär en onödigt stor administrativ börda för såväl medieföretagen som den ansvariga myndigheten. Som ett led i att göra mediestöden effektivare och lättare att hantera bedömer utredningen därför att vita fläckar-stödet bör integreras som en del av ett sammanhållet teknikneutralt redaktionsstöd. Utredningen föreslår att denna del benämns utökat redaktionsstöd och ska kunna lämnas för såväl bevakning av svagt bevakade geogra- fiska områden som för insatser som inkluderar redaktionellt innehåll på något eller några av de nationella minoritetsspråken. Förslaget, som beskrivs närmare i kapitel 9, innebär alltså att ett medium som huvudregel måste uppfylla villkoren för det allmänna redaktions- stödet för att kunna få utökat redaktionsstöd.

Dagens driftsstöd och distributionsstöd är rättighetsbaserade. Redaktionsstödet kommer, liksom vad som gäller i dagens medie- stödsförordning, dock att lämnas i mån av tillgång på medel. Det är knappast möjligt att konstruera ett rättighetsbaserat system för ett teknikneutralt redaktionsstöd. Däremot är det av utomordentlig betydelse med tydliga regler i författningarna och genomarbetade motivuttalanden som kan läggas till grund för nämndens stödbeslut.

140

Ds 2022:14

Grunderna för mediestödet

Innovations- och utvecklingsstödet avvecklas

Innovations- och utvecklingsstödet infördes som en del av medie- stödet 2019, vilket var en breddning av det utvecklingsstöd till tryckta allmänna nyhetstidningar som hade införts 2016. Utred- ningen bedömer att dessa projektbaserade stöd har uppfyllt sitt syfte under flera års tid. Enligt branschaktörer är det dock förknippat med höga administrativa kostnader, vilket har bidragit till att stödet främst har fördelats mellan ett fåtal större mediekoncerner (se kapi- tel 5). Dessutom bedöms att de flesta projekt som medieföretagen har initierat och fått stöd för sannolikt hade genomförts även utan stöd. Det finns också vissa möjligheter att söka projektstöd via andra myndigheter och aktörer. Utredningen anser därför att innovations- och utvecklingsstödet bör avvecklas.

Distributionsstödet och varannandagsstödet blir en del av mediestödet

Distributionsstödet infördes 1970 med syfte att stimulera tidnings- företagen att medverka i samdistribution av tidningar. Under de fem decennier som har passerat sedan dess har medieföretagens förut- sättningar naturligtvis förändrats, inte minst när det gäller distribu- tion av tryckta dagstidningar. Utredningen bedömer trots detta att distributionsstödet fortfarande fyller en viktig funktion för att i viss mån hålla nere kostnaderna för att distribuera den pappersupplaga som ännu efterfrågas av hushållen. Distributionsstödet omfattar enbart prenumererade nyhetstidningar. Myndigheten för press, radio och tv (MPRT) har 2021, på uppdrag av regeringen, utrett möj- ligheten att utöka distributionsstödet till fler tidningskategorier, bland annat gratistidningar. Myndigheten bedömde att en utvidg- ning sannolikt skulle få begränsad effekt. Förslaget har inte heller fått starkt stöd i samband med remitteringen av myndighetens för- slag. Regeringen har hittills inte gått vidare med något förslag om utvidgning av distributionsstödet till fler tidningskategorier. Stödet bör därför behållas i sin nuvarande form, vilket bland annat innebär att det även fortsättningsvis kommer att vara rättighetsbaserat. För att hålla samman regleringen av statens stöd till nyhetsmedierna bör bestämmelserna om distributionsstödet dock föras in som en del av mediestödet.

141

Grunderna för mediestödet

Ds 2022:14

I december 2021 infördes ett särskilt stöd för tidningsdistribu- tion med anledning av övergången till utdelning av post varannan dag (varannandagsstöd). De allmänna bestämmelserna i den föreslagna lagen om mediestöd kommer att gälla även för detta stöd, men stö- det bör fortsatt regleras i en egen förordning (se nedan).

Under våren 2022 har en fråga aktualiserats om varannandags- stödet kompenserar mediehusen för merkostnader som följer av övergången till varannandagsutdelning på det sätt som var avsikten (se exempelvis TU 2022-04-13). Regeringen beslutade i juni 2022 om ändringar i förordningen som reglerar varannandagsstödet för att göra stödet mer träffsäkert och ändamålsenligt. Ändringen, som innebär att stöd ska kunna ges upp till fem dagar per vecka, träder i kraft den 1 augusti 2022. Stödet är tidsbegränsat, bland annat med anledning av Postfinansieringsutredningens uppdrag.

Postfinansieringsutredningen har i uppdrag att utreda möjliga finansieringsmodeller för den samhällsomfattande posttjänsten (dir. 2020:101). I detta ingår överväganden om vilka konkreta tjänster som bör ingå i en samhällsomfattande posttjänst med oförändrad, utökad respektive minskad omfattning. I direktivet nämns bland an- nat att distribution av tidningar är viktig ur ett demokratiperspektiv och att utdelning via ordinarie postgång är en förutsättning för att tidningar ska kunna levereras till hushåll i hela landet. Uppdraget ska redovisas senast den 31 januari 2023.

8.2Reglering av mediestödet

Förslag: Det ska införas en ny lag om mediestöd. Lagen ska reglera mediestödets syfte och grundläggande förutsättningar för stöd. Den ska också innehålla bestämmelser om mediestöds- nämnden.

Det ska införas en ny förordning om mediestöd vilken kompletterar bestämmelserna i lagen. Det särskilda distributions- stödet vid varannandagsutdelning ska dock alltjämt regleras i en särskild förordning.

Medieutredningen föreslog i sitt slutbetänkande att det skulle infö- ras en ny lag om mediestöd i vilken de övergripande och mer lång- siktiga villkoren för mediestödet skulle slås fast, medan de närmare

142

Ds 2022:14

Grunderna för mediestödet

bestämmelserna, som behövde vara mer flexibla, skulle meddelas i en förordning (SOU 2016:80 s. 317 ff.). I efterföljande proposition anförde regeringen att den såg principiella fördelar med en uppdel- ning mellan bestämmelser i lag och förordning. För ett framtida stödsystem som i sin helhet är anpassat till mediemarknadens förut- sättningar och krav kan det därför finnas anledning att överväga en sådan struktur på regleringen. Mot bakgrund av att regeringen valde att endast gå vidare med delar av utredningens förslag, gjordes dock bedömningen att bestämmelserna om de nya stödformerna skulle införas i en ny förordning (prop. 2017/18:154 s. 18 f.). Införandet av de nya stödformerna och syftet är bundna med riksdagen medan mer detaljerade bestämmelser inte är riksdagsbundna.

Som regeringen anförde i propositionen gäller som en allmän utgångspunkt att bestämmelser om nya former av mediestöd i rege- ringsformens mening utgör offentligrättslig reglering till förmån för enskilda och alltså faller inom regeringens så kallade restkompetens (se 8 kap. 7 § regeringsformen och prop. 1973:90 s. 210). Det gäller även om möjligheten att få mediestöd är förenad med vissa villkor eller andra föreskrifter som är betungande för enskilda, eftersom regleringen som helhet är gynnande för enskilda (jfr NJA 1984 s. 648 och RÅ 1995 ref. 4). Det gäller också om det krävs beslut av riksda- gen om tilldelningen av medel. Det är alltså möjligt för regeringen att reglera de nya stödformerna i en förordning (prop. 2017/18:154 s. 18 f.).

Presstödet regleras nu i en förordning, men genom propositioner har regeringen redovisat innehållet för riksdagen. Denna rättsliga form för presstödets reglering har gällt sedan tidigt 1970-tal. För- ändringar i systemet har gått till så att riksdagen fullt ut eller med vissa ändringar godkänt en proposition i vilken regeringen redovisat sina överväganden och förslag beträffande presstödet. Regeringen har därefter beslutat om ändringar i förordningsregleringen. Några författningsförslag har i allmänhet inte funnits med i det underlag som riksdagen har beslutat om. Detta har samtidigt inneburit att reg- ler på detaljnivå varit bundna med riksdagen. I skilda sammanhang har övervägts om regleringen helt eller delvis bör införas i lag, men ingen regering har ännu presenterat något sådant förslag (se exem- pelvis prop. 1975/76:131 s. 132 och prop. 1996/97:3 s. 177).

Presstödet har väsentligt bestämts utifrån fast angivna kriterier. Med de förändringar som nu föreslås kommer reglerna att ha en i

143

Grunderna för mediestödet

Ds 2022:14

viss mån annan karaktär. Ett teknikneutralt stöd kan inte på samma sätt utgå från upplagestorlek, hushållstäckning och siffersatta ande- lar av mediets innehåll. I stället anges kriterier i något mer allmänna termer. Typiskt sett talar detta för att regleringen sker genom en kombination av abstrakta normer och motiv som så långt det är möj- ligt ger ledning för den tolkning som måste ske vid tillämpningen. Häri ligger ett av skälen för förslaget till en förändrad sammansätt- ning av mediestödsnämnden (se kapitel 10).

Det bör också sägas att mediestödet i praktiken utgör en viktig del av demokratiregleringen i det svenska samhället. Så länge stödet kunde bygga på siffersatta kriterier hade det ingen avgörande bety- delse om normgivningen rent formellt skedde genom lag eller för- ordning. Oavsett val av regleringsform var det riksdagen som tog ställning till den reglering som direkt bestämde vilka som skulle få stöd och hur stort detta skulle vara. När fasta kriterier ersätts av något mer allmänt formulerade kriterier ökar vikten av en besluts- ordning där det faktiskt är riksdagen som beslutar om de grund- läggande regler som gäller för mediestödet. I sammanhanget kan på- pekas att presstödet, när det en gång inrättades, övervägdes i samma sammanhang som stödet till de politiska partierna (SOU 2006:8

s.74). Förhållandet mellan medier och partier har sedan dess föränd- rats på ett helt avgörande sätt. Men ovedersägligt är att det främsta skälet till att staten alltfort ger stöd till allmänna nyhetsmedier är att detta har stor betydelse för demokratin i det moderna samhället.

Utredningen instämmer mot denna bakgrund i Medieutredning- ens slutsats att det bör införas en lag genom vilken riksdagen slår fast övergripande bestämmelser om mediestödets grunder, syfte och all- männa förutsättningar. Även grundläggande frågor om mediestöds- nämndens oberoende bör regleras i lagen. Riksdagen bör dock inte längre besluta om den typ av detaljfrågor som den traditionellt har behövt ta ställning till genom den regleringsform som historiskt har valts för presstödet. Med tanke på den snabba förändringstakt som präglar medielandskapet skulle det innebära en bristande flexibilitet när det gäller möjligheten att anpassa regleringen efter nya förutsätt- ningar. Lagens bestämmelser bör därför hållas på en principiell nivå, medan mer specifika bestämmelser, exempelvis om utformningen av stödformer, stödnivåer och redovisningskrav, bör ligga inom rege- ringens mandat att besluta om i förordning. Liksom tidigare behöver det även finnas utrymme för den ansvariga myndigheten att meddela

144

Ds 2022:14

Grunderna för mediestödet

närmare föreskrifter om hur bestämmelserna i lag och förordning ska tillämpas.

De kvantitativa avgränsningarna föreslås alltså ersättas av mer all- mänt formulerade kriterier. Användningen av allmänt formulerade kriterier förutsätter tolkning. Underlag för tolkningen finns i motivuttalanden och författningskommentarer. Enligt utredningens bedömning ger lag och förordning i kombination med dessa texter en god vägledning för nämnden. Viktigt i sammanhanget är att det är den sökande som har bevisbördan för att förutsättningarna för stöd är uppfyllda. Det innebär att den sökande väljer hur uppgifterna ska styrkas. På kritiska punkter bör en eventuell tolkningsmarginal verka till den sökandes fördel.

För att komplettera bestämmelserna i lagen bör det införas en ny förordning om mediestöd, vilken bland annat innehåller närmare be- stämmelse om de olika stödformerna inom mediestödet. Det sär- skilda distributionsstödet vid varannandagsutdelning bör dock alltjämt regleras i en särskild förordning.

Nuvarande presstödsförordning och mediestödsförordning gäl- ler till utgången av 2023 och kommer därmed att upphöra att gälla i samband med införandet av lagen och den nya förordningen. I kapi- tel 11 redogörs för vad som ska gälla avseende stöd enligt dessa för- ordningar som har beslutats före utgången av 2023.

8.3Mediestödets syfte

Förslag: Mediestödet ska syfta till att stärka demokratin genom att

1.främja allmänhetens tillgång till en oberoende lokal och regional nyhetsförmedling av hög kvalitet i hela landet, och

2.bidra till en mångfald av allmänna nyhetsmedier av hög kvalitet när sådan mångfald är av särskild vikt.

Enligt uppdraget är en utgångspunkt för utredningens arbete de grundläggande överenskommelser som gjordes i bred politisk sam- syn vid införandet av mediestödet 2018. Det inkluderar bland annat syftet med mediestödet som har formulerats enligt följande i medie- stödsförordningen (2 §):

145

Grunderna för mediestödet

Ds 2022:14

Av bestämmelsen framgår att stödet ska riktas till allmänna nyhets- medier. I presstödsförordningen, som saknar syftesbestämmelse, an- vänds i stället begreppet allmän nyhetstidning av dagspresskaraktär med reguljär nyhetsförmedling eller allmänpolitisk opinionsbildning.

Utredningen föreslår att begreppet allmänt nyhetsmedium förs över från mediestödsförordningen till den nya regleringen. Avsikten är likväl att ytterligare betona vikten av nyhetsförmedlingen, vilket utvecklas närmare i avsnitt 8.4 nedan. Detta följer av den avgörande förändringen som sker i och med att själva utgångspunkten för me- diestödet förändras.

Mediestödets nuvarande syftesbestämmelse kan sägas rymma två målsättningar, dels lokal närvaro (nyhetsförmedling i hela landet), dels extern mångfald (en mångfald av allmänna nyhetsmedier). Som har diskuterats i tidigare kapitel har dessa målsättningar i allt högre grad kommit i konflikt med varandra. Ursprungligen motiverades presstödet med en strävan efter bevarad mångfald. Med de stora strukturella förändringar som har skett på mediemarknaden är det framför allt strävan efter att det överhuvudtaget ska finnas en medial offentlighet över hela landet som motiverar mediestödet. Därvidlag är nyhetsförmedling – rapportering men också grundläggande granskning – av störst betydelse. Mot bakgrund av detta föreslår utredningen en starkare betoning på målsättningen om lokal när- varo, det vill säga att prioritera medier med betydelse för demokratin på lokal och regional nivå. Det primära syftet bör alltså vara att främja tillgången till allmänna nyhetsmedier över hela landet, det vill säga så långt möjligt i landets samtliga kommuner och regioner, vilka med hög kvalitet ägnar sig åt lokal och regional nyhetsförmedling. Ett begränsat utrymme kommer emellertid också att finnas för att stödja allmänna nyhetsmedier av hög kvalitet som är av särskild vikt för mångfalden på nationell nivå eller för grupper som är under- försörjda i det samlade medieutbudet. I det ligger även en strävan efter publicistisk mångfald, det vill säga att stödet i möjligaste mån bör fördelas till en bredd av aktörer i mediebranschen.

För att bättre spegla den föreslagna inriktningen bör en ändring göras i den bestämmelse som anger mediestödets syfte, där det

146

Ds 2022:14

Grunderna för mediestödet

framhålls att främjandet av en mångfald av medier är ett delsyfte i sig och inte främst ett verktyg för att främja tillgången till oberoende nyhetsförmedling i hela landet. Syftesbestämmelsen bör därför i stället formuleras enligt följande:

Syftet med mediestödet är att stärka demokratin genom att

1.främja allmänhetens tillgång till en oberoende lokal och regional nyhetsförmedling av hög kvalitet i hela landet, och

2.bidra till en mångfald av allmänna nyhetsmedier av hög kvalitet när sådan mångfald är av särskild vikt.

Nu finns en uttolkning av vad som ska avses med hög kvalitet i föreskrifter till mediestödet utfärdade av Myndigheten för press, radio och tv. Uttolkningen har mött kritik. Ordningen har delvis betingats av att de grundläggande reglerna har återfunnits i en för- ordning beslutad av regeringen. Författningskommentarer som skulle ha kunnat bidra till tolkningen av vad som ska avses med ”hög kvalitet” och vilket utrymme för tillämpning som finns för en sådan bestämmelse har saknats. Samtidigt är det uppenbart att det redan i syftet med mediestödet kan läsas in att kvalitet ingår i den övergri- pande målsättningen med mediestödet.

En syftesbestämmelse är inte ämnad att tillämpas som en själv- ständig förutsättning för stöd. Däremot kan syftesbestämmelsen få betydelse vid uttolkningen av andra bestämmelser, exempelvis de- finitionen av allmänna nyhetsmedier eller allmänna förutsättningar för stöd. Syftesbestämmelsen får också indirekt tillämpning om det blir fråga om prioritering av stöd för det fall det saknas tillräckliga medel att fullt ut tillgodose alla ansökningar, se avsnitt 11.4.

8.4Definition av allmänna nyhetsmedier

Förslag: Med allmänt nyhetsmedium ska avses ett medium som

1.har till sin primära uppgift att fortlöpande bedriva nyhetsförmedling av betydelse för demokratin, och

2.har ett redaktionellt innehåll bestående av

-regelbunden och allsidig nyhetsrapportering med ett brett utbud av ämnen och perspektiv, och

-granskning av för demokratin grundläggande skeenden.

147

Grunderna för mediestödet

Ds 2022:14

Bedömning: Med allmänt nyhetsmedium bör inte avses ett medium som till övervägande del är inriktat på avgränsade intres- seområden eller delar av samhället, exempelvis näringsliv och affärsverksamhet, konsumentpolitik, miljöfrågor, idrott, frilufts- liv eller frågor med anknytning till kyrkoliv och religion.

Enligt den politiska överenskommelse som slöts om mediestödet 2018, vilken utgör en utgångspunkt för utredningens arbete, ska mediestöd lämnas till allmänna nyhetsmedier, vilka definieras på föl- jande sätt i nuvarande mediestödsförordning (3 §):

Begreppet allmänna nyhetsmedier infördes i mediestödsförord- ningen. I presstödsförordningen finns i stället en utförlig förklaring av vad som avses med dagstidning (1 kap. 6 §):

En allmän nyhetstidning eller publikation av dagspresskaraktär med reguljär nyhetsförmedling eller allmänpolitisk opinionsbildning. Den ska normalt komma ut med minst ett nummer per vecka och ha ett in- nehåll som i huvudsak är skrivet på svenska och i huvudsak distribueras inom landet. Den ska vidare komma ut under ett eget namn och ha ett eget redaktionellt innehåll som utgör minst 55 procent av det totala red- aktionella innehållet. Med dagstidning avses inte en tidning som nor- malt kommer ut med ett eller två nummer per vecka och vars redaktion- ella innehåll till övervägande del är inriktat på avgränsade intresseområ- den eller delar av samhället, exempelvis näringsliv och affärsverksamhet, konsumentpolitik, miljöfrågor, idrott, friluftsliv eller frågor med anknytning till kyrkoliv och religion.

Definitionen i presstödsförordningen innefattar därmed även all- männa förutsättningar för stöd.

Det skulle kunna ligga nära till hands att försöka precisera den betydelse ett medium ska ha för demokratin på lokal eller regional nivå för att kvalificera sig för mediestöd. Nedan diskuteras omfatt- ningen av nyhetsbevakningen, likaså kravet på kontinuitet. Allmänt bör dock konstateras att mediesystemet är komplext. Ett medium kan ha stor betydelse även om det i sig inte når särskilt många användare. Ofta används begreppet medieekologi vilket står för att

148

Ds 2022:14

Grunderna för mediestödet

olika medier samspelar på ett sätt som kan vara komplicerat att klar- lägga och beskriva (se kapitel 4). Inte minst gäller detta i ett samhälle med en rik flora av sociala medier. Medier med begränsad räckvidd men med hög trovärdighet kan ha stor betydelse som primär nyhets- källa. Detta medieekologiska synsätt har också betydelse för kravet på räckvidd. Å ena sidan är det rimligt att det finns ett uttalat krav på användarförankring. Men å andra sidan är räckvidden och dess kvalitet avsevärt mycket svårare att bedöma när det inte längre främst handlar om prenumererade papperstidningar.

Definitionen av dagstidning i presstödsförordningen innehåller som framgår ovan ett preciserat krav på andelen redaktionellt inne- håll. Inte minst till följd av den tekniska utvecklingen är det inte längre vare sig möjligt eller motiverat att bibehålla den typen av krav. Ett av särdragen hos digitala medier är att det inte längre finns några utrymmesbegränsningar. I avsnitt 8.5.2 nedan utvecklas resone- manget om hur kravet på andel redaktionellt innehåll bör utformas.

Det är också viktigt att betona betydelsen av att det handlar om fortlöpande redaktionell bevakning. Medborgarna ska kunna förlita sig på en kontinuerlig nyhetsbevakning från de medier som av demokratiskäl ges mediestöd.

Avsikten är att starkare än tidigare betona att stöd ska ges till nyhetsmedier. Men detta innebär självfallet inte att åsiktsmaterial som debatt- och opinionsartiklar skulle sakna betydelse för den lo- kala och regionala demokratin. Tvärtom kan åsiktsmaterial i stor ut- sträckning bidra till att skapa en stark lokal eller regional demokra- tisk offentlighet. Åsiktsmaterialet ersätter emellertid inte nyhetsrap- portering, och är i sig inte en nödvändig del av innehållet för att ett medium ska vara stödberättigat. Granskande journalistik i numera vedertagen mening (grävande journalistik) är inte heller en nödvän- dig förutsättning för att mediet ska vara stödberättigat.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen en justering av defini- tionen av allmänna nyhetsmedier i nuvarande mediestödsförord- ning, vilken bör föras in i den nya lagen om mediestöd. Enligt förslaget bör definitionen ha följande lydelse, i vilken tydligare be- tonas att nyhetsförmedling ska vara fortlöpande och ha betydelse för demokratin:

Med allmänt nyhetsmedium avses ett medium som

1.har till sin primära uppgift att fortlöpande bedriva nyhetsförmedling av betydelse för demokratin, och

149

Grunderna för mediestödet

Ds 2022:14

2.har ett redaktionellt innehåll bestående av regelbunden och allsidig nyhetsrapportering

- med ett brett utbud av ämnen och perspektiv, och

- granskning av för demokratin grundläggande skeenden.

Det anges inte särskilt i förslaget att det ska handla om någon viss typ av medier: text-, ljud- eller bildmedier. Därmed finns inte någon begränsning därvidlag. Som nyss sagts betonas starkare än tidigare att stödet främst avser nyhetsmedier. Därmed ligger det mer eller mindre i sakens natur att stödet främst är riktat till medier för deras ”ordburna” innehåll, det vill säga text och ljud. Men självfallet dis- kvalificerar inte bildinnehåll ett medium från stöd. Överhuvudtaget kommer sannolikt allt fler medier att innehålla såväl text och ljud som rörlig bild. I och med att den typ av kvantifierade avgränsningar, som nu finns i såväl press- som mediestödet, är utmönstrade blir inte relationen mellan olika typer av innehåll av samma betydelse som tidigare.

Den grundläggande synen på mediestödet, att genom stöd till nyhetsbevakning stärka den lokala och regionala demokratin, skulle kunna motivera en förhållandevis snäv syn på vilket nyhetsinnehåll som ska motivera mediestöd. Men ett sådant synsätt uttrycker en förenklad syn på den demokratiska processen. Ytterst handlar demokratin om att hantera gemensamma angelägenheter i samhället. Artiklar eller inslag om exempelvis det lokala kultur- eller nöjeslivet kan ha en betydelse som kan mäta sig med en kritisk granskning av det demokratiska beslutsfattandet i kommunen. Till detta kommer den viktiga utgångspunkten att staten rent generellt, och så långt möjligt, ska hålla distans till innehållsliga bedömningar.

Däremot är det viktigt att betona att specialmedier inte bör komma i fråga för mediestöd. För att exemplifiera: en regional mattidning är inte i detta sammanhang att betrakta som ett nyhets- medium. Detsamma gäller en digital nyhetssajt som har gjort till sitt huvuduppdrag att bevaka lokal eller regional sport eller det regionala nöjeslivet. Det nu sagda bör innebära att ett medium som framför allt rapporterar om händelser inom ett visst samhällsområde inte kvalificerar för stöd. Ett medium som huvudsakligen rapporterar om skolans värld är inte ett allmänt nyhetsmedium. Detsamma gäller ett medium som främst rapporterar om kyrkliga förhållanden. Däremot kan ett medium som rapporterar brett om samhällsfrågor men gör

150

Ds 2022:14

Grunderna för mediestödet

det utifrån ett livsåskådningsperspektiv mycket väl vara stödberätti- gat.

Just denna senare ämnesvisa gränsdragning kan naturligtvis er- bjuda svårigheter i tillämpningen. Samtidigt kommer stöd väsentli- gen utgå till lokala och regionala medier. Lokala och regionala speci- almedier är, och kommer sannolikt att vara, förhållandevis sällsynta. Icke desto mindre bedömer utredningen att den gränsdragning som görs i presstödsförordningen mot typer av medier som inte kan komma i fråga för stöd fortfarande är relevant. Det bör alltså betonas att begreppet allmänt nyhetsmedium inte bör omfatta medier som till övervägande del är inriktade på avgränsade intresseområden eller delar av samhället, exempelvis näringsliv och affärsverksamhet, kon- sumentpolitik, miljöfrågor, idrott, friluftsliv eller frågor med anknytning till kyrkoliv och religion.

Branschorganisationen Sveriges Tidskrifter har i kontakter med utredningen framfört mediestödet även bör omfatta tidskrifter. Ett sätt att åstadkomma detta skulle kunna vara att bredda definitionen av allmänt nyhetsmedium så att den även inkluderar medier som inte erbjuder regelbunden och allsidig nyhetsförmedling, men vars redaktionella innehåll består av ”fördjupad bevakning och gransk- ning av samhälleliga angelägenheter och samhällets institutioner” (Sveriges Tidskrifter 2022b). Det bör först konstateras att det finns veckoutgivna tidskrifter som med dagens regelverk definieras som allmänna nyhetsmedier och därmed får mediestöd. Om det väl hand- lar om medier med bredd i sitt innehåll innebär utredningens förslag till ändrad definition ingen förändring i denna del. Som utvecklas närmare i kapitel 12 anser utredningen att det däremot inte är lämp- ligt att vidga definitionen till att även inkludera medier utan fort- löpande nyhetsbevakning på det sätt som Sveriges Tidskrifter vill. Ett tidskriftsstöd behöver sannolikt vara selektivt på ett helt annat sätt än mediestödet, och skulle kräva helt andra regler och en helt annan myndighets- och beslutsstruktur.

8.5Allmänna förutsättningar för mediestöd

I detta avsnitt redogör utredningen för de allmänna förutsättningar som föreslås gälla för samtliga stödformer inom mediestödet.

151

Grunderna för mediestödet

Ds 2022:14

8.5.1Ett demokrativillkor införs

Förslag: Mediestöd ska få lämnas för allmänna nyhetsmedier som har en publicistisk verksamhet som inte står i strid med grund- erna för det demokratiska styrelseskicket samt respekten för alla människors lika värde och den enskilda människans frihet, integritet och värdighet.

Bedömning: Genom införandet av ett demokrativillkor bör nuvarande villkor i mediestödsförordningen om att mediestöd får lämnas till allmänna nyhetsmedier som följer god medieetisk sed tas bort.

Frågan om införandet av ett demokrativillkor

Frågan om det bör införas ett demokratikriterium för press- och mediestödet har övervägts tidigare. Presstödskommittén bedömde att en bestämmelse om respekt för demokratins idéer som en grund- läggande förutsättning för att få del av stödet inte borde införas (SOU 2013:66 s. 405). Kommitténs ordförande förordade emeller- tid en sådan bestämmelse i en reservation mot detta ställnings- tagande (s. 437 ff.). Medieutredningen föreslog att det skulle införas en demokratiparagraf i mediestödsförordningen som innebär att medier för att vara stödberättigade ska präglas av principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet (SOU 2016:80 s. 29 och 331). I efterföljande proposition anförde regeringen att uppställandet av krav som innebär att skatte- medel inte delas ut för att användas i syfte att främja antidemokra- tiska ändamål ligger väl i linje med regeringsformens programstad- gande för den offentliga verksamheten, det vill säga att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet (1 kap. 2 § första stycket RF). Med hänvisning bland annat till remissopinionen ansåg regeringen emellertid inte att den i det läget kunde ställa sig bakom ett demokratikriterium (prop. 2017/18:154 s. 27 f.).

Den fortsatta internationella utvecklingen visar att hotet om en medieutveckling som inte understödjer en väl fungerande demokrati utan snarare sätter demokratin under hot kan bli reellt. Det går

152

Ds 2022:14

Grunderna för mediestödet

knappast att utgå ifrån att det som har hänt i andra länder med stark demokratisk tradition inte skulle kunna hända också i Sverige. Det finns skäl att i samband med förnyelsen av mediestödet precisera det grundläggande krav på anhängighet till demokratins principer för de medieverksamheter som ska kunna beviljas stöd.

Det har i tidigare diskussioner kunnat spåras en rädsla för att ett demokratikriterium i mediestödssystemet skulle vålla oklarhet om förhållandet mellan tryck- och yttrandefrihetsregleringen och me- diestödet. Utredningens uppfattning är att det finns synnerligen starka skäl för att hålla rågången klar mellan yttrandefrihetsreglering och regler om mediestöd. Den grundlagsreglerade tryck- och yttran- defriheten handlar om rätten att, i förhållande till den offentliga makten, fritt yttra sig i tryckt skrift och andra medier. Det brukar betecknas som en ”negativ” frihet. Mediestödet ska tvärtom genom ekonomiskt stöd främja förekomsten av dagsmedier som en del av en väl fungerande demokratisk offentlighet. Som Presstödskommit- téns ordförande anförde i sin reservation i kommitténs slutbetän- kande är det naturligt att den som söker stöd av allmänna medel för att bedriva medieverksamhet underkastar sig de villkor som regering och riksdag i demokratisk ordning ställer upp, liksom att det bland dessa villkor ingår att respektera det demokratiska samhällets grun- der (SOU 2013:66 s. 446). Utredningen instämmer i detta och drar samma slutsats, det vill säga att det inte finns något grundlagshinder mot att införa en demokratibestämmelse i mediestödet. Det är snarare så att programstadgandet i regeringsformen väl motiverar detta. Det offentliga bör inte finansiera verksamhet som bedrivs i strid med statens värdegrund.

Utformningen av ett demokrativillkor

Det svenska samhällets grundläggande värderingar kommer till uttryck i regeringsformen. I den framgår grunderna för det svenska statsskicket: att Sverige ska vara en demokratisk rättsstat, att all offentlig makt i Sverige utgår från folket och att den svenska folk- styrelsen, som bygger på fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt, förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick samt genom kommunal självstyrelse. Andra grund- läggande värderingar som det svenska samhället vilar på kommer i

153

Grunderna för mediestödet

Ds 2022:14

regeringsformen till uttryck i bland annat program- och målsätt- ningsstadganden och genom de grundläggande fri- och rättigheter som regeringsformen tillförsäkrar var och en gentemot det allmänna (1 kap. 2 § och i 2 kap. regeringsformen).

Vid utformningen av ett demokrativillkor skulle en naturlig utgångspunkt kunna vara att ta ledning av regeringsformens lydelse, exempelvis begrepp som statsskickets grunder och grundläggande fri- och rättigheter. I olika sammanhang har dock demokrativillkor utfor- mats där utredningar och analyser har resulterat i avvägningar och överväganden som bör beaktas i den mån det är relevant för ett demokrativillkor för mediestöd.

Olika typer av demokratikrav finns i de flesta sammanhang där statliga bidrag utgår till verksamhet som kan betecknas som sam- hällelig, bland annat stöd till trossamfund och organisationer inom civilsamhället. I en lagrådsremiss som lämnades till Lagrådet den 19 maj 2022 konstaterar regeringen att det finns flera former av demokrativillkor i olika bidragsförordningar, men att ett gemensamt drag är att de uppställer krav om att respektera grundläggande demokratiska värderingar. Enligt regeringen finns det vissa problem kopplade till nuvarande demokrativillkor, bland annat att det finns omotiverade skillnader och att villkoren är svåra att tillämpa. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att det i den lag som reglerar Allmänna arvsfondens bidragsgivning införs ett demokrativillkor som bland annat innebär att stöd ur fonden inte ska få lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare som agerar inom ramen för verksamheten

1.utövar våld, tvång eller hot mot en person eller på annat sätt kränker en persons grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar individer eller grupper eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.försvarar, främjar eller uppmanar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

En liknande bestämmelse föreslås också införas i en ny lag om stats- bidrag till trossamfund. Regeringen bedömer vidare att ett i huvud- sak likalydande demokrativillkor som det som föreslås för stöd ur

154

Ds 2022:14

Grunderna för mediestödet

Allmänna arvsfonden bör uppställas för övrig statlig bidragsgivning som riktar sig till civilsamhället (Kulturdepartementet 2022-05-19).

Som regeringen konstaterar i lagrådsremissen finns det i dag inte något enhetligt mönster för utformningen av demokratistadganden i lagar och förordningar som styr verksamhet där särskilda krav ställs på verksamhetens fristående ställning och integritet. Regeringens ambition att ta bort omotiverade skillnader mellan demokrativillkor i stöd som riktar sig till civilsamhälle och trossamfund bör i grunden välkomnas. Utredningen bedömer emellertid att det finns goda skäl för särskilda överväganden om hur ett demokrativillkor för stöd till medieföretag bör formuleras, eftersom medieverksamhet har tydliga särdrag.

I radio- och tv-lagen (2010:696) anges allmänna krav för att till- stånd ska ges till leverantörer av medietjänster som tillhandahåller tv-sändning, beställ-tv eller sökbar text-tv (5 kap. 1 §) respektive till den som sänder ljudradio med tillstånd av regeringen (14 kap. 1 §). Enligt bestämmelserna ska ”programverksamheten som helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet.”

Medierna har en grundläggande betydelse för det demokratiska samhället. Meningar ska brytas mot varandra. Olika verklighets- bilder ska kunna ges. Även sådant som i en tid är helt inopportunt att säga eller skildra kan rymma sanningar som i en annan tid blir avgörande för samhällets framåtskridande. Detta hindrar inte att demokratin verkar inom en yttre ram som är väl bestämd genom de historiska erfarenheterna under de senaste lite mer än hundra åren.

Grunderna för det demokratiska statsskicket framgår som nämnts ovan av regeringsformen. Ofta sammanfattas demokratins kärnvärden i sex punkter:

1.Fria val

2.Flera partier

3.Politiska rättigheter

4.Rättssäkerhet och likhet inför lagen

5.Respekt för de mänskliga rättigheterna

155

Grunderna för mediestödet

Ds 2022:14

6. En statsförvaltning som fungerar24

Det skulle kunna ligga nära till hands att i mediestödssammanhang fullt ut använda den formulering som återfinns i radio- och tv-lagen. Regleringen av etermedierna ryms dock i en annan tradition än den som ursprungligen gällde för föreskrifter om presstöd. Detta i sig utgör ett skäl för att utforma en särskild demokratibestämmelse som gäller just för mediestödet. Enligt vad utredningen har inhämtat är demokratibestämmelsen i radio- och tv-lagen svår att tillämpa, sär- skilt när det gäller bedömningen av om ett programföretags verk- samhet som helhet präglas av demokratiska idéer och principer. Det förefaller något enklare att bedöma om en verksamhet står i strid med eller motarbetar det demokratiska styrelseskicket, i linje med vad som föreslås som villkor för stöd till civilsamhället enligt rege- ringens lagrådsremiss. Det finns anledning att använda begreppet styrelseskick som föreslås användas i demokrativillkoret för civilsam- hället. Begreppet leder tydligare tankarna till på vilket sättet landets styrs, det vill säga vår demokrati, jämfört med regeringsformens begrepp statsskick som snarare kan förknippas primärt med vår kon- stitutionella monarki. Det finns likväl anledning att i viss mån hämta mönster från radio- och tv-lagen, inte minst när det gäller kravet på respekt för alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Detta infördes i dåvarande radiolagen redan 1978 (prop. 1977/78:91 s. 230).

Utredningen föreslår mot denna bakgrund att det som en allmän förutsättning för att få mediestöd införs en bestämmelse med föl- jande lydelse:

Mediestöd får lämnas för allmänna nyhetsmedier som har en publicist- isk verksamhet som inte står i strid med grunderna för det demokratiska styrelseskicket samt respekten för alla människors lika värde och den enskilda människans frihet, integritet och värdighet.

Återhållsamhet vid tillämpning av villkoret

Medier med en publicistisk verksamhet och ett innehåll som inte uppfyller förhållandevis högt ställda krav på tillförlitlighet och rele- vans tjänar inte en fungerande demokratisk process. Detta har

24Se exempelvis Riksdagen – Demokratins kännetecken.

156

Ds 2022:14

Grunderna för mediestödet

betydelse för tillämpningen av demokrativillkoret, men också för bedömningen av vad som är att anse som ett allmänt nyhetsmedium (se föregående avsnitt). Den internationella utvecklingen, också i länder med en mycket stark demokratisk tradition, visar att stora och viktiga medier har eftergivit till synes självklara krav på att det som publiceras i rimlig utsträckning ska vara sant och relevant. En liknande utveckling i Sverige kan inte uteslutas.

Med hänsyn till vikten av mediernas oberoende och integritet är det samtidigt viktigt att iaktta återhållsamhet med att underkänna ett medium som stödmottagare på grund av dess publicistiska verk- samhet. Det bör inte vara fråga om en politisk värdering utan om en saklig bedömning. En tydlig situation som bör innebära diskvalifice- ring från mediestöd är om mediets ansvarige utgivare har dömts för hets mot folkgrupp eller något annat tryck- eller yttrandefrihets- brott. I detta fall skulle mediestödsnämnden inte behöva fatta något självständigt beslut utan endast hänvisa till rättsväsendets bedöm- ning av huruvida en redaktion har överträtt gränsen för tillåtna yttranden.

Det kommer emellertid att uppstå situationer där nämnden behöver göra svårare avvägningar. Här bör en diskvalificering från stöd endast komma i fråga om mediets journalistik under en längre period karaktäriseras av felaktigt eller vilseledande innehåll. En sär- skild fråga är om ett medium används för medveten och systematisk desinformation. Om så är fallet ska självfallet inget mediestöd utgå.

Det är särskilt viktigt att vara uppmärksam på risken för tidsbun- denhet i de bedömningar som ligger till grund för beslut om stöd. Det som i en tid kan uppfattas ligga klart utanför det godtagbaras ramar kan i en annan tid tillhöra det allmänt omfattade. Så långt det låter sig göras ska nämndens beslut bygga på rent objektiva bedöm- ningar.

Det är i sammanhanget av största vikt att peka på den avgörande skillnaden mellan den yttrandefrihetsrättsliga regleringen och bedömningar av om ett medium ska anses vara stödberättigat. Det handlar om två helt olika delar av rättssystemet som har helt olika syften. En sammanblandning riskerar att gröpa ur styrkan i det yttrandefrihetsrättsliga skyddssystemet.

157

Grunderna för mediestödet

Ds 2022:14

Nuvarande villkor om god medieetisk sed

I nu gällande mediestödsförordning (4 § första stycket 6) anges som en förutsättning för stöd att mediet i fråga följer god medieetisk sed. Utredningen anser det som självklart att mediestöd inte ska lämnas till medier som aktivt ignorerar eller motverkar allmänt omfattade etiska hänsyn, exempelvis om respekt för enskildas privatliv. Genom nuvarande bestämmelse finns det emellertid en koppling mellan det av staten oberoende medieetiska systemet och det av staten reglerade och finansierade mediestödet som kan anses problematisk. Enligt MPRT:s föreskrifter om mediestöd presumeras ett allmänt nyhets- medium som är anslutet till det medieetiska systemet uppfylla kravet på god medieetisk sed (14 § MPRTFS 2021:2). Det medieetiska systemets oberoende ställning skulle därigenom kunna sättas i fråga.

Om utredningens förslag till demokrativillkor införs är hänvis- ningen till god medieetisk sed inte längre nödvändig. Med radio- och tv-lagens formulering om respekt för den enskilda människans frihet och värdighet, i detta sammanhang kompletterad med integritet, skulle alltfort grund finnas för att vid en bedömning av om en medi- everksamhet är berättigad till stöd ta hänsyn till hur mediet regel- mässigt i sin journalistik hanterar uppgifter som rör enskilda perso- ner. Det är i regel inte tillräckligt med enstaka artiklar eller inslag utan det behöver vara fråga om återkommande eller särskilt allvarliga fall och det behöver alltså göras en samlad bedömning. Huruvida en verksamhet är ansluten till det medieetiska systemet eller ej får ingen självständig betydelse. Som nämns ovan är ett annat exempel som utgör grund för bedömningen att mediestöd inte ska lämnas vid förekomsten av tryck- eller yttrandefrihetsbrott, exem- pelvis hets mot folkgrupp.

Den uttryckliga hänvisningen till respekten för integriteten bör ses mot bakgrund av den utveckling som integritetsskyddet över huvud taget har genomgått. Genom en ändring i regeringsformen 2010 fördes ett generellt stadgande om integritetsskydd in i den svenska författningen (prop. 2009/10:80, prop. 2009/10:81, bet. 2009/10:KU19, rskr. 2009/10:304, bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21). I propositionen (prop. 2009/10:80 s. 171 ff.) diskute- rades ingående såväl bakgrunden till förslaget som innebörden av ett generellt integritetsskydd. Det är värt att uppmärksamma att det även finns andra regelverk som innebär integritetsskydd. Regelverk

158

Ds 2022:14

Grunderna för mediestödet

som, till skillnad från fri- och rättighetsskyddet i regeringsformen, inte bara rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Detta har blivit tydligt i anslutning till förändringen av EU:s dataskydds- förordning (GDPR). I den nämnda propositionen förs även en diskussion om vad som avses med integritet. När det gäller medie- stödet sätts knappast denna fråga på sin spets. Dels finns en lång tradition såväl nationellt som internationellt när det gäller skyddet för privatlivet i publicistiska sammanhang. Dels är avsikten att före- varande bestämmelse ska aktualiseras först när det föreligger en tyd- lig avvikelse.

8.5.2Villkor om andel redaktionellt innehåll

Förslag: Mediestöd ska få lämnas för allmänna nyhetsmedier som har ett redaktionellt innehåll som utgör en väsentlig del av hela innehållet.

Enligt nuvarande mediestödsförordning (4 § första stycket 1) är en allmän förutsättning för mediestöd att det redaktionella innehållet utgör minst 50 procent av hela innehållet. I presstödsförordningen finns motsvarande bestämmelse enbart för lågfrekventa dagstid- ningar. En sådan tidning ska för att få driftsstöd ha minst 1 000 spalt- meter redaktionellt innehåll per kalenderår och får inte ha en betald annonsandel som överstiger 50 procent av tidningsutrymmet under ett kalenderår (2 kap. 3 § första stycket 4 och 5).

Som betonats ovan har digitala medier en helt annan karaktär än den tryckta tidningen. Det finns i praktiken inte några utrymmes- begränsningar som motiverar att det redaktionella innehållet ska utgöra en specifik andel av det totala innehållet. Avgörande i ett framtida mediestöd är snarare att det finns ett redaktionellt innehåll som har den omfattningen att det kan bli av beaktansvärd betydelse inom bevakningsområdet.

I detta ligger också att bevakningen sker fortlöpande. Kravet på innehåll bör fortsättningsvis snarare handla om den kvantitativa omfattningen i sig, inte andelen av det redaktionella innehållet. Sam- tidigt är det inte möjligt att ange generella och absoluta tal för hur stort detta lokala eller regionala innehåll ska vara genom regler som ska gälla också digitala medier. Det är inte heller rimligt att samma

159

Grunderna för mediestödet

Ds 2022:14

krav ska gälla oberoende av bevakningsområdets storlek. I en liten kommun eller ett område med begränsad folkmängd kan ett begrän- sat antal artiklar i veckan utgöra en viktig grund för demokratisk gemenskap och fri åsiktsbildning. I ett storstadsområde kan samma mängd av redaktionellt innehåll vara av marginell betydelse, det vill säga inte vara av vikt för demokratin.

Utredningens förslag innebär att nuvarande siffersatta villkor ersätts med begreppet väsentlig del, i vilket ryms en möjlighet att relatera mängden redaktionellt innehåll till storleken på bevaknings- området.

Avsikten är inte att kravet på omfattningen av det redaktionella innehållet i grunden ska förändras. Däremot läggs fortsättningsvis inga begränsningar på omfattningen av annat innehåll, och medie- stödsnämnden kan utforma bedömningsgrunder som är så långt möjligt teknikneutrala.

Utgångspunkten är att ett medium för att vara stödberättigat ska utgöras av ett allmänt nyhetsmedium som har till sin primära uppgift att bedriva en fortlöpande nyhetsförmedling. Lagen ställer alltså grundläggande krav på karaktären hos stödberättigade medier.

Utrymme skapas för att kravet på omfattningen av det redak- tionella kan avvägas mot storleken på bevakningsområdet.

En avgörande förändring sker i och med att mediestödet relateras till de redaktionella resurserna (se kapitel 9). Mediestödsnämnden kan därmed vid sin prövning av om en sökande uppfyller lagens krav också utgå från förhållandet mellan redaktionella resurser och red- aktionell produktion. Även om detta inte på något sätt ger en abso- lut utgångspunkt för bedömning kommer nämnden med det stora jämförelsematerial som den förfogar över att få tämligen god vägled- ning för en rimlighetsbedömning. Har det redaktionella innehållet en rimlig omfattning i förhållande till det stöd som söks?

Viktigt att understryka är att mediestödsnämnden, i likhet med andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter, omfattas av 1 kap. 9 § regeringsformen. Nämnden har därför i sin verksamhet att bland annat iaktta saklighet och opartiskhet. Bedömningen av om ett nyhetsmedium ska ges stöd eller ej ska göras utifrån en objektiv måttstock. Om innehållet har sin tyngdpunkt i politisk bevakning eller i frågor som exempelvis allmänt gäller levnadsbetingelserna i orten eller regionen ska inte tillmätas någon avgörande betydelse. Detta hindrar inte att avsikten är att ge stöd för medier med relevans

160

Ds 2022:14

Grunderna för mediestödet

för den lokala eller regionala demokratin och med viss bredd när det gäller ämnen och perspektiv. Som sagts tidigare kvalificerar inte en lokal eller regional specialsajt för exempelvis sport, näringsliv eller nöje för mediestöd. Den föreslagna definitionen av allmänna nyhets- medier som anger att mediet ska bevaka sådant som rör ”för demo- kratin grundläggande skeenden” bör ges en vid tolkning. Demokra- tin verkar inte blott över avgränsade delar av samhället utan åter- verkar på hela det moderna samhället.

8.5.3Villkor om andel egenproducerat redaktionellt innehåll

Förslag: Mediestöd ska få lämnas för allmänna nyhetsmedier som har ett exklusivt, egenproducerat redaktionellt innehåll bestående av nyhetsbevakning och granskning som utgör en betydande del av mediets hela redaktionella innehåll.

Enligt den nuvarande regleringen av presstödet gäller som förutsätt- ning för stöd att det egna redaktionella innehållet utgör minst 55 procent av det totala redaktionella innehållet. Kravet framgår av definitionen av dagstidning (1 kap. 6 §, se ovan). I mediestödsför- ordningen (4 § första stycket 2) har bestämmelsen i stället införts som en allmän förutsättning för mediestöd, med lydelsen att exklu- sivt, egenproducerat redaktionellt innehåll bestående av nyhets- bevakning och granskning ska utgöra minst 20 procent av mediets hela innehåll.

Medieutredningen förde ett ingående resonemang om de olika tröskelkraven för mediestöd (SOU 2016:80 s. 331 ff.). Av naturliga skäl var utredningens utgångspunkt snarare mångfald än att det över huvud taget skulle finnas medier som bas för demokratin på lokal och regional nivå.

Fortfarande gäller att det är angeläget att stödja medier med unikt egenproducerat innehåll, men i linje med vad som har framförts ovan är det varken möjligt eller lämpligt att generellt ange absoluta tal i en reglering som ska fungera i ett digitalt medielandskap. Utredningen föreslår därför att nuvarande siffersatta villkor ersätts med begreppet betydande del. Ej heller här är avsikten att i grunden förändra kravet på omfattningen av det egenproducerade redaktionella innehållet i förhållande till nuvarande mediestödsförordning.

161

Grunderna för mediestödet

Ds 2022:14

I betydande utsträckning kan det resonemang som tidigare förts om det redaktionella innehållet visavi annat innehåll också föras när det gäller förhållandet mellan egenproducerat innehåll och annat redaktionellt innehåll. I en digital framtid finns ingen anledning att, om än indirekt, begränsa publiceringen av exempelvis byråmaterial. Men det är angeläget att vidmakthålla ett krav på lokal och regional originaljournalistik. I detta kommer syftesbestämmelsens krav på så- väl kvalitet som oberoende till uttryck. Det egenproducerade inne- hållet har en betydelse som påtagligt bidrar till mediets karaktär. Om detta sedan sker genom ett stort antal egenproducerade inslag eller genom ett begränsat antal inslag av särskilt stor tyngd kan knappast föreskrivas på förhand.

Med anknytning till vad som sagts tidigare om medieekologi kan originaljournalistik vara mer betydelsefull än vad spridningen av pri- märmediet ger vid handen.

Som nämnts måste en bedömning göras av mediets karaktär. Det handlar inte om att pröva enskilda utgåvor eller enskilda inslag utan om att göra en helhetsbedömning. Den sökande ska underbygga påståendet att det medium för vilket stöd söks har betydelse för demokratin och att det redaktionella innehållet är karaktärsbestäm- mande för mediet. Samtidigt bör det vara rimliga krav som ställs på den sökande för att undvika en allt för stor och administrativt tung process vid ansökan.

8.5.4Villkor om periodicitet

Förslag: Mediestöd ska få lämnas för allmänna nyhetsmedier som publiceras med hög regelbundenhet.

Definitionen av dagstidning i presstödsförordningen (1 kap. 6 §) in- kluderar ett krav på att tidningen ska komma ut med minst ett num- mer per vecka. Enligt mediestödsförordningen (4 § första stycket 9) gäller att medier för att få stöd ska publiceras eller sändas med hög regelbundenhet, vilket innebär minst 45 gånger per år.

Utredningen föreslår att villkoret om periodicitet i mediestöds- förordningen tas som utgångspunkt även i den nya regleringen, dock utan nuvarande kvantifiering av minsta antal utgåvor. Enligt försla- get ska mediestöd alltså få lämnas för medier som publiceras med

162

Ds 2022:14

Grunderna för mediestödet

hög regelbundenhet, vilket har en tydlig koppling till kravet på fort- löpande nyhetsförmedling i definitionen av allmänna nyhetsmedier (se ovan).

Avsikten är inte att väsentligen ändra nivån i förhållande till nuvarande krav. I och med att ständig uppdatering är ett nyckelbe- grepp i den digitala medieverkligheten är emellertid inte krav på sif- fersatt periodicitet anpassat till dagens förhållanden. Kravet på att nyhetsförmedlingen ska ske med hög regelbundenhet kommer fort- sättningsvis att gälla såväl tryckta som digitala medier. I praktiken kommer det knappast att bereda mediestödsnämnden några svårig- heter att bedöma om ett medium uppfyller kravet på hög regelbun- denhet. Om ett medium regelmässigt inte rapporterar om större lo- kala händelser eller normalt inte följer upp egna publicerade nyheter svarar det alldeles uppenbart inte för en fortlöpande nyhetsför- medling. Därmed fyller det inte den roll i det demokratiska samhället som motiverar mediestödet. En tryckt tidning som kommer ut mer sällan än veckovis, med eventuellt undantag för semester- och andra ledighetsperioder, bör alltså i princip inte kvalificera för stöd. En annan fråga är hur uppdateringar sker. Färre fysiskt distribuerade utgåvor kan kompletteras med digital publicering. För att uppfylla kravet på hög regelbundenhet behöver det dock vara i sådan omfatt- ning att det är fråga om publicering och inte enbart uppdateringar av en mindre del av innehållet.

8.5.5Villkor om användarförankring

Förslag: Mediestöd ska få lämnas för allmänna nyhetsmedier som har en god användarförankring i bevakningsområdet.

Mediestöd ska även få lämnas för nyetablerade allmänna nyhetsmedier som kan förväntas få en god användarförankring i bevakningsområdet. Stöd under dessa förutsättningar ska få läm- nas vid ett tillfälle per allmänt nyhetsmedium.

Enligt presstödsförordningen (2 kap. 1 och 3 §§) förutsätter drifts- stöd att en tidning har en abonnerad upplaga på minst 1 500 exem- plar, eller 750 exemplar om dess redaktionella innehåll i huvudsak är skrivet på samiska eller meänkieli. I mediestödsförordningen (4 § första stycket 10) anges kravet som att mediet ska ha en god

163

Grunderna för mediestödet

Ds 2022:14

användarförankring, vilket innebär minst 1 500 regelbundna använ- dare.

En tidningsprenumeration låter sig väl definieras. Betydligt svå- rare är att ange vad en användare av ett digitalt medium är. Det är likaså svårt att bestämma och kontrollera användarförankringen hos gratismedier. Det är också värt att notera att ett betydande antal kommuner har ett så begränsat invånarantal att ett användarkrav på minst 1 500 hushåll innebär att den nuvarande gränsen i presstöds- förordningen på 30 procents hushållstäckning överskrids.

Utredningen föreslår att nuvarande siffersatta krav på användar- förankring tas bort och att stöd ska få lämnas till medier som har en god användarförankring i bevakningsområdet. Vad som krävs för att uppnå detta kan variera beroende på typ av medium och utgivnings- ort. För digitala medier är kravet på 1 500 regelbundna användare tämligen lågt satt i normalfallet – det vill säga i något större kommu- ner. För gratisdistribuerade tidningar – oavsett om distributionen sker direkt till hushållen eller genom ställ – gäller generellt att distri- butionen med marginal överstiger 1 500 exemplar. En i viss mån an- nan fråga är om detta också innebär att användarförankringen, det vill säga den breda läsningen av mediet, motsvarar den vida distribu- tionen men det förefaller osannolikt att det skulle vara möjligt att annonsfinansiera en tidning om den inte lästes.

Ett krav på räckvidd för digitala medier bör för att vara rimligt inte sättas lägre än det som gäller i dag. Samtidigt kommer den digi- tala transformationen att göra ett generellt krav på visst antal använ- dare oberoende av marknadens storlek alltmer irrelevant. Utred- ningen anser därför att en rimlig modell för att ange användarförank- ring är att bestämma en miniminivå kombinerad med en procent- andel av invånarna i bevakningsområdet, vilket exempelvis kan vara en kommun, en del av en kommun, ett antal kommuner eller en reg- ion. Enligt utredningens bedömning är en rimlig miniminivå 15 pro- cent av invånarna i bevakningsområdet, men om 15 procent motsva- rar mer än 3 000 invånare bör gränsen i stället sättas vid 3 000 regel- bundna användare.

För medier på regional nivå kommer i praktiken inte procent- andelen ha någon relevans.

Som när det gäller alla andra kvalifikationsgrunder för mediestöd har den sökande att visa att förutsättningarna är uppfyllda för att

164

Ds 2022:14

Grunderna för mediestödet

beviljas mediestöd. Uppgifterna om antalet användare kan styrkas på olika sätt.

Nyetablerade allmänna nyhetsmedier

Enligt nuvarande mediestödsförordning (5 §) får mediestöd lämnas även till nyetablerade medier som kan förväntas få en god användar- förankring och uppfyller övriga allmänna förutsättningar i 4 §. Utredningen föreslår att bestämmelsen förs över till den nya regle- ringen med innebörden att stöd får lämnas till nyetablerade allmänna nyhetsmedier som uppfyller övriga allmänna förutsättningar för mediestöd och kan förväntas få en god användarförankring i bevak- ningsområdet. Liksom i dag ska stöd under dessa förutsättningar få lämnas endast vid ett tillfälle per nyhetsmedium.

8.5.6Allmänna nyhetsmedier som är riktade till de nationella minoriteterna

Förslag: Bestämmelsen om mediestöd för allmänna nyhets- medier som är riktade till de nationella minoriteterna ska föras över till den nya regleringen utan ändringar i sak.

Av lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk framgår att nationella minoriteter i Sverige är judar, romer, samer, sverigefinnar och tornedalingar, i enlighet med Sveriges åtaganden enligt Europarådets ramkonvention om skydd för nationella mino- riteter (SÖ 2000:2) och den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk (SÖ 2000:3). Det framgår vidare att det allmänna har ett särskilt ansvar för att skydda och främja de nationella mino- ritetsspråken finska, jiddisch, meänkieli, romani chib och samiska, samt att det allmänna även i övrigt ska främja de nationella minori- teternas möjligheter att behålla och utveckla sin kultur i Sverige.

En viktig del av det allmännas ansvar för att främja de nationella minoriteternas språk och kultur är att stimulera ett medieutbud som speglar gruppernas intressen och bevakar frågor av betydelse för dem. Detta har bland annat kommit till uttryck genom särskilda lätt- nader i press- och mediestöden för medier riktade till de nationella

165

Grunderna för mediestödet

Ds 2022:14

minoriteterna. Enligt nuvarande mediestödsförordning (7 §) får mediestöd lämnas till allmänna nyhetsmedier som är riktade till de nationella minoriteterna enligt lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk även om de inte uppfyller villkoren om periodicitet och god användarförankring. En förutsättning för detta är att medi- erna uppfyller samtliga övriga allmänna förutsättningar för medie- stöd, samt

•publiceras regelbundet, motsvarande minst 10 gånger per år,

•huvudsakligen är riktade till en eller flera målgrupper inom de nationella minoriteterna i Sverige, och

•har minst 750 regelbundna användare i sina målgrupper.

Enligt presstödsförordningen (2 kap. 8 §) kan tidningar som till minst 25 procent är skrivna på något eller några av språken finska, samiska eller meänkieli och ges ut i en kommun som ingår i förvalt- ningsområdet för något av språken enligt lagen om nationella mino- riteter och minoritetsspråk få så kallat begränsat driftsstöd även om hushållstäckningen på utgivningsorten överstiger gränsvärdet enligt de allmänna bestämmelserna.

Undantagen i press- och mediestöden för medier som riktar sig till nationella minoriteter fyller en viktig funktion för att främja nyhetsproduktion för målgrupper som är underförsörjda på detta område i dag. Utredningen gör efter samråd med företrädare för de nationella minoriteterna bedömningen att kraven i nuvarande bestämmelse i mediestödsförordningen ligger på en rimlig nivå. Bestämmelsen bör därför utan ändringar i sak föras in i den nya re- gleringen, men på samma sätt som övriga allmänna förutsättningar för mediestöd bör det göras utan siffersatta krav.

I kapitel 9 redogörs för de närmare förutsättningarna när det gäl- ler allmänt redaktionsstöd och utökat redaktionsstöd till medier som riktar sig till nationella minoriteter.

166

Ds 2022:14

Grunderna för mediestödet

8.6Övriga bestämmelser om mediestöd

Förslag: Övriga villkor för mediestöd ska föras över till den nya regleringen utan ändringar i sak.

Utöver vad som har diskuterats i ovanstående avsnitt innehåller mediestödsförordningen ytterligare ett antal villkor för mediestöd som enligt utredningens mening bör föras över till den nya regle- ringen utan ändringar i sak. Det gäller för det första de allmänna för- utsättningar som finns i 4 § första stycket 3–5, 7 och 8, det vill säga att mediestöd får lämnas till allmänna nyhetsmedier som

•är allmänt tillgängliga,

•har en egen titel med självständiga redaktionella resurser,

•har en ansvarig utgivare,

•främjar tillgängliggörande av sitt redaktionella innehåll till perso- ner med funktionsnedsättning, och

•är riktade till en svensk målgrupp.

Liksom i dag bör bedömningen av om kravet på tillgängliggörande av innehållet för personer med funktionsnedsättning är uppfyllt beakta den tekniska utvecklingen och det allmänna nyhetsmediets storlek och ekonomiska förutsättningar.

Vidare bör den nya regleringen även innehålla följande villkor, varav flertalet överförs från nuvarande reglering utan ändringar i sak:

•Mediestöd får lämnas endast till juridiska personer som ger ut allmänna nyhetsmedier.

•Mediestöd får inte lämnas till staten, en kommun, en region eller en juridisk person som bedriver verksamhet som finansieras med public service-avgift enligt lagen (2018:1893) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst.

•Mediestöd får inte lämnas till en sökande som har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Kronofogdemyndigheten eller som är i likvidation eller försatt i konkurs.

167

Grunderna för mediestödet

Ds 2022:14

•Mediestöd får inte lämnas till en sökande som är föremål för betalningskrav på grund av ett beslut av Europeiska kommiss- ionen som förklarat att ett stöd beviljat av en svensk stödgivare är olagligt och oförenligt med den inre marknaden.

•Om flera allmänna nyhetsmedier är att anse som ett och samma medium, trots att vart och ett har en egen titel, ska de vid tillämp- ningen av bestämmelserna betraktas som ett och samma medium.

•Frågan om ett allmänt nyhetsmedium uppfyller kraven för mediestöd ska bedömas med utgångspunkt i förhållandena under det kalenderår som föregår det år som bidraget söks för. För nyetablerade nyhetsmedier får bedömningen i stället göras med utgångspunkt i förhållandena under den tidsperiod för vilken det finns uppgifter att tillgå, dock minst sex månader.25

Utöver dessa bestämmelser finns ett antal bestämmelser av admi- nistrativ karaktär som också bör föras över till den nya regleringen utan ändringar i sak, exempelvis om ärendenas handläggning, hinder för utbetalning, redovisning, återbetalning och återkrav.

25Frågan om bedömningsperiod diskuteras vidare i kapitel 10.

168

9 Ett sammanhållet redaktionsstöd

I föregående kapitel redogjorde utredningen för sitt övergripande förslag om stödformer inom mediestödet. En central del av detta är att driftsstödet avvecklas och ersätts med ett nytt redaktionsstöd som fokuserar på kärnan i nyhetsmediernas arbete: att producera kvalitetsjournalistik av vikt för demokratin. I detta kapitel lämnas närmare förslag om villkor för och beräkning av det allmänna och utökade redaktionsstödet.

I kapitel 11 finns förslag om hur övergången från nuvarande stöd- system till det nya redaktionsstödet ska genomföras. Detta inklude- rar bland annat införandet av ett övergångsstöd samt frågor om prioritering inom redaktionsstödet och övergångsstödet.

9.1Särskilda förutsättningar för allmänt redaktionsstöd

9.1.1Behov av ekonomiskt stöd

Förslag: Allmänt redaktionsstöd ska få lämnas för allmänna nyhetsmedier som uppfyller de allmänna förutsättningarna för mediestöd och har behov av ekonomiskt stöd för den redaktion- ella verksamheten.

Enligt nuvarande mediestödsförordning (9 a §) får redaktionsstöd lämnas till allmänna nyhetsmedier som har behov av ekonomiskt stöd för sin redaktionella verksamhet. I regleringen av driftsstödet i presstödsförordningen saknas motsvarande behovsbestämmelse, men den framgår indirekt genom begränsningen till tidningar med en täckningsgrad på under 30 procent. Enligt täckningstalsteorin har

169

Ett sammanhållet redaktionsstöd

Ds 2022:14

tidningar med en relativt låg hushållstäckning på utgivningsorten ett behov av stöd genom sin svaga ställning på annonsmarknaden.

Utredningen anser att ett villkor om behov av ekonomiskt stöd bör gälla för det allmänna redaktionsstödet även fortsättningsvis. Då statens resurser är begränsade bör statliga bidrag som princip endast lämnas till företag som bedriver verksamhet av allmänt intresse men inte klarar av att finansiera den på kommersiella grunder. Att en åt- gärd riktar in sig på ett marknadsmisslyckande är också en central aspekt när stöd bedöms i förhållande till EU:s statsstödsregelverk (se kapitel 3). Till det kommer att redaktionsstödet ska lämnas i mån av tillgång på medel. Mot bakgrund av vad som har diskuterats ovan om utvecklingen på publik- och annonsmarknaderna (se kapitel 4) bedömer utredningen att behovet av ekonomiskt stöd kommer att vara stort även fortsättningsvis bland de nyhetsmedier som omfattas av det föreslagna mediestödet. Det finns dock medieföretag som är mycket lönsamma, vilket kan bero både på höga intäkter och låga kostnader, och som därför inte bör komma i fråga för stöd.

Som beskrivs i kapitel 6 innehåller regleringen av produktions- stödet i Norge detaljerade villkor om hur stort ekonomiskt över- skott och hur stor rörelsemarginal som medierna får ha, hur mycket som får betalas ut i aktieutdelning och koncernbidrag samt hur transaktioner inom koncerner får göras. Utredningen har övervägt om detta är en lämplig metod för behovsprövning även i det svenska mediestödet, men bedömer att den typen av regelverk kan bli alltför tungrott och medföra höga administrativa kostnader för både medie- företagen och den handläggande myndigheten. Utredningen anser därför att det ska ankomma på den som söker stöd att visa att den verksamhet för vilken stöd söks inte har ekonomisk bärkraft. En lik- nande bedömning gjorde Medieutredningen i sitt slutbetänkande (SOU 2016:80 s. 355).

Enligt Myndigheten för press, radio och tv har nuvarande bestämmelse om behov av ekonomiskt stöd i princip inte legat till grund för ett beslut om avslag, eftersom den har bedömts vara svår att tillämpa. Det finns därför anledning att utveckla resonemanget om var gränsen bör gå för att exkludera sökanden från stöd på denna grund.

Enligt utredningens bedömning bör enstaka förlustår inte inne- bära att rätt till stöd föreligger, däremot flera år med ekonomiskt otillfredsställande resultat. Bedömningen bör inte bygga enbart på

170

Ds 2022:14

Ett sammanhållet redaktionsstöd

om det bokförda resultatet är positivt eller negativt. Dels måste be- dömningen vara bredare än så, dels måste bedömningen utgå ifrån att långsiktig överlevnad förutsätter en viss grad av lönsamhet. I och med att medieägandet har förändrats i grunden – stora delar av den traditionella landsortspressen är numera koncernägd – kommer prövningen av behovet av stöd att bygga på redovisningar av kostna- der och kostnadsfördelning som görs av mediekoncernerna. Det lig- ger ett mycket stort ansvar på dessa att göra en sådan redovisning så rättvisande som möjligt.

Utgångspunkten för bedömningen bör vara rörelseresultatet över en längre period än bara enstaka år och med hänsyn tagen till vad som krävs för överlevnad på något längre sikt. Det är knappast möj- ligt eller lämpligt att mer i detalj ange lönsamhetsmått som ska läggas till grund för den behovsprövning som ska ske. Endast utgivaren själv kan beskriva det ekonomiska sammanhang i vilket verksam- heten drivs och därmed de ekonomiska krav som ställs för att den långsiktiga utgivningen inte ska vara hotad. Innebörden av det som nu har sagts bör vara att det ska vara förhållandevis tydligt att behov av stöd inte föreligger för att det inte ska utgå.

Bedömningen av den ekonomiska situationen ska göras före stöd. Stödet ska inte jämkas med hänsyn till att stödet kan lyfta mediets ekonomiska resultat över en tänkt erforderlig resultatnivå.

9.1.2Minsta personalstyrka

Förslag: Allmänt redaktionsstöd ska få lämnas för allmänna nyhetsmedier som har anställd personal motsvarande minst två årsarbetskrafter som arbetar med journalistiska arbetsuppgifter för det allmänna nyhetsmediet, och en stödgrundande kostnad på minst 750 000 kronor.

För medier som riktar sig till nationella minoriteter ska det krävas en anställd personalstyrka motsvarande minst en års- arbetskraft som arbetar med journalistiska arbetsuppgifter för det allmänna nyhetsmediet, och en stödgrundande kostnad på minst 375 000 kronor.

I nuvarande reglering av press- och mediestöden saknas villkor om minsta personalstyrka. Det finns dock en tydlig koppling till det

171

Ett sammanhållet redaktionsstöd

Ds 2022:14

krav i mediestödet på en viss andel egenproducerat redaktionellt innehåll som finns redan i dag och som diskuterades i kapitel 8. En viktig aspekt på detta är den betydelse som arbetet inom ramen för en redaktion har. Såväl journalistisk kvalitet som kontinuitet i jour- nalistisk bevakning förutsätter i betydande utsträckning att den enskilda journalistiska insatsen sker i ett redaktionellt sammanhang. Det är därför rimligt att statens stödinsatser i första hand riktas till medier med ett minsta antal medarbetare. Utredningen anser att det bör införas ett villkor för redaktionsstödet som innebär att mediet måste ha en anställd personalstyrka på motsvarande två årsarbets- krafter som arbetar med journalistiska arbetsuppgifter för det all- männa nyhetsmedium som stödet gäller. Denna nivå speglar enligt utredningens bedömning en miniminivå när det gäller redaktionell ambition och professionell uthållighet.

För medier som riktar sig till de nationella minoriteterna, vilka i allmänhet har en sämre ekonomisk situation och svårare att rekry- tera kvalificerad arbetskraft, bör kravet ställas lägre. Utredningen bedömer att en rimlig nivå är en årsarbetskraft som är anställd för att arbeta med journalistiska arbetsuppgifter för det allmänna nyhets- mediet.

Utredningen bedömer vidare att kravet på minsta personalstyrka bör inkludera ett villkor som säkerställer att medieföretaget har per- sonalkostnader på en viss nivå. Det bör därför införas ett villkor om stödgrundande kostnad som relateras till den minsta kostnaden för ett företag att anställa en journalist på heltid. Enligt Journalist- förbundet är den kollektivavtalade lägstalönen för en journalist utan akademisk examen 24 931 kronor per månad från april 2022 (Journalistförbundet 2022). Medräknat sociala avgifter innebär det en lönekostnad på knappt 400 000 kronor per år för en årsarbets- kraft. Mot denna bakgrund bör det införas ett krav på en lägsta årlig kostnad för redaktionell personal (lönekostnader inklusive sociala avgifter) på 750 000 kronor, vilket ligger nära den minsta lönekost- naden för två heltidsanställda journalister. För medier som riktar sig till nationella minoriteter bör kravet följaktligen vara 375 000 kronor per år.

Begreppet stödgrundande kostnad beskrivs närmare i avsnitt 9.3.1 nedan.

172

Ds 2022:14

Ett sammanhållet redaktionsstöd

9.1.3Lokal och regional nyhetsförmedling

Förslag: Allmänt redaktionsstöd ska få lämnas för allmänna nyhetsmedier som bedriver lokal eller regional nyhetsförmedling av vikt för demokratin inom bevakningsområdet.

Allmänt redaktionsstöd ska få lämnas också för allmänna nyhetsmedier som är av särskild vikt för mediemångfalden eller för grupper som är underförsörjda när det gäller journalistisk bevakning.

Villkoret om lokal och regional nyhetsförmedling ska inte gälla för allmänna nyhetsmedier som är riktade till de nationella minoriteterna.

Som diskuterades i föregående kapitel är den viktigaste uppgiften för det framtida mediestödet, efter de stora strukturella förändringar som har skett på mediemarknaden, att säkerställa att det överhuvud- taget finns en medial offentlighet över hela landet. Stödets primära syfte bör därför vara att främja tillgången till lokal och regional ny- hetsförmedling över hela landet, det vill säga så långt möjligt i lan- dets samtliga kommuner och regioner. I linje med detta anser utred- ningen att det nya redaktionsstödet väsentligen bör användas för att ge stöd till medier som har till uppgift att bedriva nyhetsbevakning på lokal och regional nivå, där det tydligast finns ett marknadsmiss- lyckande på så sätt att det saknas tillräcklig finansiering av kvalitets- journalistik av värde för demokratin.

Utbudet av nyhetsmedier på nationell nivå har ökat till följd av den tekniska utvecklingen. Men med detta är inte sagt att också mångfalden i alla avseenden har blivit större. Det finns anledning att särskilt uppmärksamma förutsättningarna för nyhetsmedier som riktar sig till medborgargrupper – grupper av medborgare eller per- manent boende i Sverige – som är särskilt svagt tillgodosedda genom det allmänna medieutbudet på nationell nivå. Det kan handla om barn och ungdomar eller om grupper med en livs- eller samhälls- åskådning som inte fullt ut representeras genom det allmänna medie- utbudet. På motsvarande sätt finns det anledning att särskilt upp- märksamma medier med särskild betydelse för den breda mång- falden i kvalificerad nyhetsbevakning på nationell nivå. Men avsikten är att det ska handla om ett kvalificerat krav som ställs på nationella medier som ska ha rätt till mediestöd, vilket kommer till uttryck i

173

Ett sammanhållet redaktionsstöd

Ds 2022:14

kravet på att mediet ska vara av särskild vikt för mediemångfalden. Det är alltså fråga om en undantagsbestämmelse. Utredningens be- dömning är att det kommer att handla om ett begränsat antal medier.

Rent tekniskt kan mångfaldsintressena tillgodoses genom att begränsade medel inom anslaget för mediestöd särskilt avsätts för att ge stöd till de kategorier av medier som nu nämnts. Det bör under- strykas att stödet till nationella medier främst är avsett att ge goda förutsättningar för medier som hittills har haft stöd och som har en särskild vikt för mediemångfalden på nationell nivå. Men även om syftet är att motverka utslagningen av medier som redan har stor och särskild vikt för mångfalden har naturligtvis nyetablerade medier i princip samma rätt till stöd som befintliga medier om de väl tillfreds- ställer kraven i regleringen.

Utredningen bedömer vidare att villkoret om lokal och regional nyhetsförmedling inte bör gälla för allmänna nyhetsmedier som är riktade till de nationella minoriteterna. Detta villkor skulle vara svårt att uppfylla eftersom dessa medier riktar sig till målgrupper som ofta är utspridda över ett större geografiskt område än en kommun eller en region.

9.2Särskilda förutsättningar för utökat redaktionsstöd

Förslag: Utökat redaktionsstöd ska få lämnas för insatser för journalistisk bevakning av områden med svag bevakning samt för insatser där det redaktionella innehållet till minst 25 procent är på något eller några av de nationella minoritetsspråken enligt lagen (2009:724) om nationella minoriteter.

Utökat redaktionsstöd ska få lämnas för allmänna nyhetsme- dier som uppfyller villkoren för allmänt redaktionsstöd. Om det finns synnerliga skäl ska utökat redaktionsstöd få lämnas även för allmänna nyhetsmedier som inte har behov av ekonomiskt stöd för den redaktionella verksamheten.

Utökat redaktionsstöd ska inte få lämnas för allmänna nyhets- medier som har fått stöd för lokal journalistik enligt mediestöds- förordningen (2018:2053) för samma område och tidsperiod.

Frågan om ett område har svag journalistisk bevakning ska även fortsatt bedömas utifrån den omfattning i vilken området

174

Ds 2022:14

Ett sammanhållet redaktionsstöd

bevakas av allmänna nyhetsmedier samt utifrån områdets geogra- fiska och befolkningsmässiga förutsättningar för journalistisk bevakning. Med ett område avses en kommun eller en del av en eller flera närliggande kommuner.

En viktig del av utredningens uppdrag är att värna lokalt förankrad nyhetsförmedling. I det perspektivet är det nuvarande stödet för lokal journalistik (vita fläckar-stödet) inom mediestödet viktigt, och mycket tyder på att det har bidragit till att antalet redaktionella vita fläckar på Sverigekartan inte längre ökar (se kapitel 5). Samtidigt bör parallella stödformer undvikas så långt som det är möjligt. Som diskuterats i kapitel 8 föreslår utredningen därför att vita fläckar- stödet i princip behålls men arbetas in som en del av ett sammanhål- let redaktionsstöd och benämns utökat redaktionsstöd. Utredningens förslag innebär alltså att utökat redaktionsstöd ska få lämnas till samma typ av insatser som dagens vita fläckar-stöd, det vill säga för journalistisk bevakning av områden med svag bevakning.

I likhet med vad som gäller i nuvarande vita fläckar-stöd ska frågan om ett område har svag journalistisk bevakning bedömas uti- från i vilken omfattning området bevakas av allmänna nyhetsmedier samt utifrån områdets geografiska och befolkningsmässiga förut- sättningar för journalistisk bevakning. Med ett område avses en kommun, en del av en kommun eller flera närliggande kommuner sammantagna.

Genom bestämmelsen om begränsat driftsstöd i presstödsförord- ningen (2 kap. 8 §) finns en möjlighet till undantag från kravet på högsta täckningsgrad för tidningar som till minst 25 procent är skrivna på något eller några av språken finska, samiska eller meän- kieli och ges ut i en kommun som ingår i förvaltningsområdet för något av språken enligt lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk. I nuläget har endast en tidning (Haparanda- bladet/Haparannanlehti) begränsat driftsstöd enligt denna bestäm- melse. Utredningen anser efter samråd med företrädare för de nationella minoriteterna att undantaget fyller en viktig funktion för att främja medier som riktar sig till de nationella minoriteterna. Det bör därför föras över till den nya regleringen och inkluderas som en del av det utökade redaktionsstödet. För att ytterligare stimulera etableringen av nya medier med redaktionellt innehåll på de nation- ella minoritetsspråken bör nuvarande begränsning till tre av språken

175

Ett sammanhållet redaktionsstöd

Ds 2022:14

tas bort, likaså kopplingen till förvaltningsområde för språken enligt lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Det betyder alltså att även medier med en viss andel redaktionellt innehåll på jiddisch och romani chib kan kvalificera för utökat redaktionsstöd enligt bestämmelsen.

Utredningens förslag innebär att utökat redaktionsstöd endast kan beviljas medieföretag som uppfyller kriterierna för allmänt redaktionsstöd. Det kan dock finnas situationer där det enda medie- företag som har kapacitet att bevaka en journalistisk vit fläck är mycket lönsamt och därmed inte uppfyller alla kriterier för redak- tionsstödet. Om sådana synnerliga skäl föreligger bör det därför vara möjligt att bevilja utökat redaktionsstöd även för medier som inte har behov av ekonomiskt stöd för den redaktionella verksamheten.

Enligt nuvarande mediestödsförordning (11 §) får stöd för lokal journalistik beviljas för en insats under högst tre år. Beslut om detta som fattas under 2022 och 2023 kan därför omfatta insatser som pågår under 2024 och 2025. De nyhetsmedier som har fått sådant stöd ska inte kunna få utökat redaktionsstöd för samma insatser. Det behöver därför föras in en bestämmelse i den nya förordningen om att utökat redaktionsstöd inte får lämnas för allmänna nyhetsmedier som redan har fått stöd för lokal journalistik enligt den nuvarande mediestödsförordningen för samma område och tidsperiod.

9.3Stödnivåer

9.3.1Stödgrundande kostnad för allmänt redaktionsstöd

Förslag: Storleken på det allmänna redaktionsstödet ska fast- ställas utifrån den årliga lönekostnaden, inklusive sociala avgifter, för den anställda personal som arbetar med journalistiska arbets- uppgifter för det allmänna nyhetsmediet.

Allmänt redaktionsstöd ska få användas endast för kostnader som är förknippade med det allmänna nyhetsmediets redaktion- ella verksamhet.

Som har diskuterats ingående i tidigare kapitel är driftsstödet i press- stödssystemet i det närmast automatiskt verkande. Krav på såväl

176

Ds 2022:14

Ett sammanhållet redaktionsstöd

upplaga, hushållstäckning som innehåll anges med exakthet. Redak- tionsstödet enligt mediestödsförordningen har utformats med mönster från presstödsförordningen. Situationen förändras emeller- tid på ett avgörande sätt när den tryckta tidningen i stor utsträckning ersätts av digital distribution och digitala medier. En följd av detta bör vara att synen på bestämningsgrunderna för mediestödet föränd- ras. Den tidigare exaktheten har i betydande utsträckning varit sken- bar, inte minst i och med att de tillämpats också på digitala medier. Utredningen föreslår nu att de tidigare kriterierna ersätts med tek- niskt sett något mer allmänt uttryckta krav. Detta kan ge intrycket att utrymmet för skönsmässiga bedömningar ökar, men så är det knappast. Huvuddelen av stödet blir fortsättningsvis beroende av dels att innehållet i ett medium är av vikt för demokratin lokalt och/eller regionalt, dels de redaktionella kostnaderna.

Nuvarande redaktionsstöd baseras på mediernas redaktionella kostnader, det vill säga de årliga kostnader som är förknippade med det allmänna nyhetsmediets redaktionella verksamhet. Utredning- ens förslag innebär att stödunderlaget snävas in till att endast in- begripa kostnaderna för den personalstyrka som är anställd för att arbeta med journalistiska arbetsuppgifter för det allmänna nyhets- mediet. Det blir därmed tydligare att redaktionsstödet riktas till journalistisk verksamhet och därmed ger incitament till att utöka den redaktionella bemanningen. Som stödgrundande kostnad bör få räknas den årliga lönekostnaden, inklusive sociala avgifter, för de medarbetare som är anställda för att arbeta med journalistiska arbetsuppgifter för det allmänna nyhetsmediet.

Vad som inte får ingå i stödunderlaget är sådant som inköpt red- aktionellt material och byråmaterial, liksom kostnader för personal som inte arbetar med journalistiska arbetsuppgifter. Att utredningen har valt att ta kostnaderna för anställd redaktionell personal som utgångspunkt för beräkningen av stödet utgör i sig inget ställnings- tagande för en viss organisering av det redaktionella arbetet.

Enligt nuvarande mediestödsförordning (9 a § andra stycket) får redaktionsstöd endast användas för kostnader som är förknippade med det allmänna nyhetsmediets redaktionella verksamhet. Motsva- rande bestämmelse bör föras in i den nya regleringen.

177

Ett sammanhållet redaktionsstöd

Ds 2022:14

9.3.2Beräkning av allmänt redaktionsstöd

Förslag: Allmänt redaktionsstöd ska få lämnas med högst

1.1 800 000 kronor, men inte överstiga 75 procent av den stödgrundande kostnaden, för den del av kostnaden som uppgår till högst 2 400 000 kronor,

2.1 440 000 kronor, men inte överstiga 60 procent av den stödgrundande kostnaden, för den del av kostnaden som över- stiger 2 400 000 kronor och uppgår till högst 4 800 000 kronor,

3.1 680 000 kronor, men inte överstiga 40 procent av den stödgrundande kostnaden, för den del av kostnaden som över- stiger 4 800 000 kronor och uppgår till högst 9 000 000 kronor,

4.4 200 000 kronor, men inte överstiga 20 procent av den stödgrundande kostnaden, för den del av kostnaden som över- stiger 9 000 000 kronor och uppgår till högst 30 000 000 kronor, och

5.15 000 000 kronor, men inte överstiga 10 procent av den stödgrundande kostnaden, för den del av kostnaden som över- stiger 30 000 000 kronor och uppgår till högst 180 000 000 kro- nor.

För allmänna nyhetsmedier som bedriver lokal eller regional nyhetsförmedling i en begränsad utsträckning ska det allmänna redaktionsstödet få sättas ned till ett lägre belopp än vad som annars skulle lämnas.

Enligt presstödsförordningen (1 kap. 6 § och 2 kap. 2 §) beräknas driftsstödet till hög- och medelfrekventa dagstidningar genom att tidningens veckovolym, det vill säga upplagan multiplicerad med det antal nummer som normalt ges ut per vecka, multipliceras med en bidragssats som blir mindre ju större veckovolymen är (se kapitel 3). Det maximala stödbeloppet är 40 miljoner kronor per år, men det får inte överstiga 40 procent av de rörelsekostnader som är förknippade med utgivningen av tidningen (2 kap. 2 b §). För lågfrekventa dags- tidningar kan stödbeloppet utläsas direkt av förordningen utifrån tidningens upplaga (2 kap. 4 och 5 §§). För denna tidningskategori får driftsstödet täcka 75 procent av rörelsekostnaderna (2 kap. 5 a §).

Redaktionsstödet beräknas i dag utifrån de årliga kostnader som är förknippade med det allmänna nyhetsmediets redaktionella verk- samhet enligt en bestämmelse vilken innehåller fem nivåer med olika

178

Ds 2022:14

Ett sammanhållet redaktionsstöd

stödandelar och maxbelopp (9 c § mediestödsförordningen). Ju högre redaktionella kostnader, desto mindre andel av kostnaderna får stödet täcka. På den lägsta nivån får stödet uppgå till 75 procent av kostnaderna och på den högsta till 40 procent. Redaktionsstödet kan maximalt uppgå till 25 miljoner kronor per år (se kapitel 3).

Gemensamt för driftsstödet och nuvarande redaktionsstöd är att det medges en högre stödnivå för mindre medier. Bakom detta ligger analysen att mindre medieföretag generellt har ett större stödbehov och mestadels saknar möjligheter att allokera kostnader för admi- nistration och liknande till gemensamma funktioner inom en större koncern. Utredningen bedömer att denna analys fortfarande är giltig och anser att det allmänna redaktionsstödet bör beräknas med en relativt hög stödnivå för mindre medier vilken minskar i takt med ökande redaktionella personalkostnader.

Utredningen föreslår att det allmänna redaktionsstödets nivå fastställs genom en stödtrappa med fem steg, vilken medierna tar sig uppför olika långt beroende på hur stor den redaktionella personal- styrkan är. Till skillnad från nuvarande redaktionsstöd, där medierna beroende på storleken på kostnaderna hamnar direkt på en viss nivå, föreslås stödet alltså adderas i takt med växande antal medarbetare.

Utredningen har övervägt om stödet bör baseras på schabloner i form av ett fast belopp per redaktionell medarbetare omräknat till årsarbetskrafter. En sådan modell skulle ha fördelen att det förenklar hanteringen för såväl de ansökande företagen som för den ansvariga myndigheten, inte minst när det gäller redovisningen av hur stödet har använts och vilka kostnader det har täckt. Samtidigt måste det beaktas att lönenivåerna för journalister skiljer sig markant mellan olika delar av landet, vilket framgår tydligt av Journalistförbundets lönestatistik. Det finns därmed en risk att ett system med schabloner överkompenserar företag på orter med lägre lönenivå, vilket dels kan upplevas som orättvist, dels vara problematiskt i förhållande till EU:s statsstödsregler. Utredningen föreslår därför att redaktions- stödet baseras på faktiska lönekostnader inklusive sociala avgifter, vilket är en mer rättvis och transparent konstruktion som inte leder till problem med överkompensation. Utöver ökad administration skulle en sådan konstruktion ha nackdelen att medieföretagen pres- sar upp lönenivåer i syfte att få mer i stöd, men det lär sannolikt endast vara ett marginellt problem.

179

Ett sammanhållet redaktionsstöd

Ds 2022:14

Hur trappstegen ska utformas i stödtrappan är i hög grad av- hängigt storleken på anslaget för mediestöd i statsbudgeten. Utred- ningen bedömer efter dialog med riksdagens partier att det saknas ett brett politiskt stöd för en nivåhöjning av anslaget, men sannolikt finns stöd för en tillfällig höjning av anslaget för att hantera en ord- nad övergång från dagens system till det nya. Utgångspunkten för beräkningarna är därför att redan beräknad anslagsnivå kommer att gälla även 2024 och framåt, och att extra medel anslås under en begränsad period för att hantera övergången. Om redan intecknade medel för distributionsstödet och stödet för varannandagsutdelning räknas bort återstår då ett årligt utrymme på cirka 830 miljoner kronor. Utredningens förslag till övergångslösning, vilken även inkluderar en upptrappning av det allmänna redaktionsstödet under åren 2024–2026 för medier som får högre stöd i det nya systemet än i det gamla, beskrivs i kapitel 11.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen de stödnivåer och maxbelopp för det allmänna redaktionsstödet som framgår av tabell 9.1.

Tabell 9.1 Stödtrappa för det allmänna redaktionsstödet

Lönekostnader för redaktionell personal inklusive sociala avgifter

Nivå	Kostnad golv (kr)	Kostnad tak (kr)	Stödandel (%)	Maxbelopp (kr)

1	750 000*	2 400 000	75	1 800 000
2	2 400 001	4 800 000	60	1 440 000
3	4 800 001	9 000 000	40	1 680 000
4	9 000 001	30 000 000	20	4 200 000
5	30 000 001	180 000 000	10	15 000 000
Totalt				24 120 000

*Gäller som tröskelkrav (se avsnitt 9.1.2). För allmänna nyhetsmedier som riktar sig till de nationella minoriteterna är tröskelkravet 375 000 kronor. Om sökanden tar sig över denna nivå får även kostnader under tröskeln räknas med i underlaget.

Enligt den föreslagna stödtrappan kan det allmänna redaktions- stödet alltså uppgå till totalt 24 120 000 kronor per år.

Som kan utläsas av tabellen bygger utredningens beräkningar på enheter om 600 000 kronor, vilket motsvarar ungefär den årliga lönekostnaden inklusive sociala avgifter för att anställa en journalist med medianlön enligt Journalistförbundets statistik. Med detta antagande motsvarar lönekostnaderna i tabell 9.1 följande antal års- arbetskrafter:

180

Ds 2022:14Ett sammanhållet redaktionsstöd

Tabell 9.2	Antal årsarbetskrafter (ÅAK) i stödtrappan

Nivå enligt	Lägsta	Högsta
tabell 9.1	antal ÅAK	antal ÅAK

1	2	4
2	4	8
3	8	15
4	15	50
5	50	300

Anm. Tabellen bygger på antagandet att den genomsnittliga årliga kostnaden för att anställa en journalist är 600 000 kronor inklusive sociala avgifter.

Som har nämnts bör huvudinriktningen för redaktionsstödet vara lokala och regionala medier. Undantagsvis kan medier som ansöker om stöd komma att bedriva lokal och regional nyhetsförmedling enbart i begränsad utsträckning. I sådana fall bör det finnas en möj- lighet för mediestödsnämnden att sätta ned stödet till ett lägre belopp än vad som annars skulle lämnas. Motsvarande möjlighet finns i nuvarande driftsstöd, och avser då om det med hänsyn till förhållandena inom tidningens hela spridningsområde är uppenbart att täckningsgraden ger en missvisande bild av tidningens konkur- rensförmåga på annonsmarknaden (2 kap. 1 § andra stycket press- stödsförordningen).

9.3.3Beräkning av utökat redaktionsstöd

Förslag: Utökat redaktionsstöd ska få lämnas med

1.600 000 kronor per område och år för insatser för journal- istisk bevakning av områden med svag bevakning,

2.600 000 kronor för insatser där det redaktionella innehållet till minst 25 procent är på något av de nationella minoritets- språken enligt lagen (2009:724) om nationella minoriteter, och

3.800 000 kronor för insatser enligt 2 som inkluderar mer än ett av språken.

Utökat redaktionsstöd ska få användas endast för kostnader som är förknippade med de insatser som stödet har lämnats för.

Stödet för lokal journalistik i det nuvarande mediestödet fastställs utifrån omfattningen av det allmänna nyhetsmediets journalistiska

181

Ett sammanhållet redaktionsstöd

Ds 2022:14

verksamhet i det aktuella området. Stödet får uppgå till högst två miljoner kronor per område och kalenderår och får beviljas för en insats under högst tre år. Stöd för lokal journalistik kan delas mellan två eller flera allmänna nyhetsmedier om en sådan fördelning be- döms bäst främja den journalistiska bevakningen av området (11 § mediestödsförordningen).

Nuvarande ordning innebär alltså att den beviljade stödnivån i hög grad påverkas av vilka andra medier som söker vita fläckar-stöd i samma område. Enligt vad utredningen har inhämtat genom samtal med branschföreträdare upplevs detta som problematiskt eftersom det är svårt att förutsäga hur stort stödet kommer att bli, vilket skapar en osäkerhet kring om det kommer att finnas tillräcklig finan- siering för långsiktiga journalistiska satsningar i de svagt bevakade områdena. Att stödet kan beviljas för tre år minskar denna osäkerhet något, men inte i tillräckligt hög grad.

För att öka stödets förutsägbarhet och därmed incitamenten att satsa långsiktigt på journalistik i svagt bevakade områden och på redaktionellt innehåll på nationella minoritetsspråk föreslår utred- ningen att det utökade redaktionsstödet ges med ett fast belopp per insats. Beloppets nivå ska inte påverkas av om något annat medium ansöker om stöd för en liknande insats, exempelvis i samma kom- mun. Som diskuteras i avsnitt 9.2 ovan krävs naturligtvis att området bedöms som svagt bevakat för att utökat redaktionsstöd över huvud taget ska beviljas.

Med ett fast belopp per insats anser utredningen att förutsägbar- heten är tillräckligt stor för medieföretagen för att det inte ska vara nödvändigt med ett utrymme för beslut om utökat redaktionsstöd för mer än ett år i taget.

Utredningen bedömer att en rimlig nivå på det utökade redak- tionsstödet är 600 000 kronor per insats och år. Det motsvarar un- gefär den årliga kostnaden för att anställa en journalist med median- lön (se ovan). En insats kan vara att journalistiskt bevaka ett område med svag bevakning eller att tillhandahålla en journalistisk produkt där det redaktionella innehållet till minst 25 procent är på ett nation- ellt minoritetsspråk. Om insatsen inkluderar mer än ett nationellt minoritetsspråk får beloppet höjas till 800 000 kronor.

Enligt nuvarande mediestödsförordning (12 § första stycket) får stöd för journalistisk verksamhet användas endast för kostnader som är direkt förknippade med den journalistiska verksamhet som det

182

Ds 2022:14

Ett sammanhållet redaktionsstöd

allmänna nyhetsmediet bedriver i området. Det bör införas en mot- svarande bestämmelse i den nya regleringen om att det utökade red- aktionsstödet endast får användas för kostnader som är förknippade med de insatser som stödet har lämnats för.

183

10 Beslut om mediestöd

I detta kapitel lämnar utredningen sina förslag om hur beslut om mediestöd ska fattas i det nya systemet. Det inkluderar bland annat frågor om möjligheten att överklaga mediestödsnämndens beslut och om nämndens sammansättning.

10.1Mediestödsnämndens beslut

Förslag: Beslut om mediestöd ska fattas av mediestödsnämnden vid Myndigheten för press, radio och tv.

Nämndens beslut ska inte få överklagas. Mediestödsnämnden ska vara beslutsför när ordföranden eller

en vice ordförande och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande. Ärenden som inte uppenbart är av större vikt eller principiell betydelse ska dock få avgöras av ordföranden eller en vice ordförande.

Bedömning: Mediestödsnämnden bör vara beslutsför när ord- föranden eller en vice ordförande och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.

Om ett ärende är så brådskande att mediestödsnämnden inte hinner sammanträda för att behandla det, bör ärendet få avgöras genom kontakter mellan ordföranden och de andra ledamöterna. Om inte heller detta hinns med eller är lämpligt, bör ordföranden ensam få avgöra ärendet. Ett sådant beslut ska anmälas vid nästa sammanträde med nämnden.

Enligt 17 § mediestödsförordningen (2018:2053) prövar medie- stödsnämnden vid Myndigheten för press, radio och tv (MPRT) frågor om mediestöd enligt förordningen. Av 5 kap.

185

Beslut om mediestöd

Ds 2022:14

presstödsförordningen (1990:524) framgår att frågor om presstöd prövas av samma nämnd. I förordningen (2020:879) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv (MPRT:s instruktion) finns närmare bestämmelser om mediestödsnämnden, exempelvis att nämnden är ett särskilt beslutsorgan inom myndigheten (25 §), att nämnden ansvarar för sina beslut (27 §) samt att ledningen för MPRT ansvarar inför regeringen för att nämnden tilldelas resurser för sin verksamhet och för att verksamheten bedrivs författnings- enligt och effektivt och redovisas på ett tillförlitligt sätt (28 §).

Utredningen ser inga skäl att ändra på den grundläggande ord- ningen att beslut om mediestöd fattas av mediestödsnämnden med stöd av MPRT:s resurser. När det gäller nämndens hemvist kan noteras att regeringen i mars 2022 tillsatte en utredare för att analys- era konsekvenserna av ett eventuellt inordnande av uppgifterna vid Statens medieråd i MPRT (Ku 2022:A). Utredaren ska bland annat ska se över behovet av ett byte av myndighetens namn. Utredningen ska slutföras senast den 15 augusti 2022.

Enligt 27 § mediestödsförordningen och 5 kap. 4 § presstöds- förordningen får mediestödsnämndens beslut enligt förordningarna inte överklagas. Överklagandeförbudet har tidigare motiverats med att nämnden bör ses som en domstol som anses uppfylla de rätts- säkerhetskrav som ställs upp i artikel 6 i Europakonventionen (NJA 2002 s. 288). Under utredningens arbete har frågan väckts om att det bör införas en möjlighet att överklaga nämndens beslut, bland annat i ljuset av att det införs ett nytt system i vilket rättsläget kan vara otydligt när det gäller förutsättningarna för mediestöd och redaktionsstöd, vilket anses skapa en osäkerhet om hur ansökningar bör utformas. Ett alternativ skulle då vara att besluten ska kunna överklagas till förvaltningsdomstol. Utredningen bedömer emeller- tid att en möjlighet att överklaga nämndens beslut inte bör införas. För det första kommer det faktum att det sammanhållna redaktions- stödet lämnas i mån av tillgång på medel innebära att nämnden måste fatta alla beslut om fördelning av stöd samtidigt eller inom ett kort tidsspann. Detta innebär att det inte kommer att finnas några ytter- ligare stödmedel att fördela efter en eventuell överklagan. För det andra bör risken vara relativt liten för att nämnden fattar felaktiga beslut på grund av brister i ansökningarna. Enligt 37 § förvaltnings- lagen (2017:900) får en myndighet ändra ett beslut om detta är felaktigt exempelvis på grund av att det har tillkommit nya

186

Ds 2022:14

Beslut om mediestöd

omständigheter, och dessutom begär MPRT regelmässigt in kom- pletteringar före beslut om ansökningar bedöms bristfälliga. Denna ordning kan naturligtvis gälla även i det nya systemet.

Övervägande skäl talar alltså för att nämndens beslut inte ska kunna överklagas. Samtidigt understryker detta kraven på en mycket omsorgsfull dialog mellan myndigheten och de sökande inför nämn- dens beslut. Inte minst gäller detta under de första åren när praxis läggs fast.

En annan fråga som har aktualiserats är den bristande förutsäg- barheten när det gäller mediestödsnämndens beslut, vilken har sin bakgrund i att avgöranden om redaktionsstöd och stöd för lokal journalistik har kommit sent under det år för vilket stöd söks. Det skulle därför vara lämpligt att nämndens stödbeslut fattades året före det år för vilket stöd söks, eller åtminstone i början av stödåret. Utredningen bedömer att avvecklingen av driftsstödet och minsk- ningen av antalet stödformer i sig kommer att förenkla myndig- hetens stödhantering, eftersom det blir en större förutsägbarhet när det gäller budgetutrymmet för respektive stödform.

Enligt nuvarande reglering ska frågan om ett medium uppfyller kraven för mediestöd bedömas med utgångspunkt i förhållandena under det kalenderår som föregår det år som bidraget söks för. Utredningen har övervägt om bedömningsperioden i stället bör ligga ett år längre tillbaka i tiden, i syfte att få fram ett besluts- underlag på ett tidigare stadium. Det vore dock problematiskt att begagna sig av underlag till stöd för handläggningen som sträcker sig långt bak i tiden, eftersom risken ökar markant att förhållandena har hunnit ändras mellan kvalifikationsåret och stödåret.

Utredningen bedömer att ett bättre alternativ är att MPRT inom sitt mandat ser över ansökningsprocessen i syfte att ytterligare öka förutsägbarheten för medieföretagen. MPRT har för utredningen beskrivit följande process för ansökan om mediestöd:

1.Maj–augusti år 0: Medieföretagen ansöker om stöd för stödåret (det vill säga år 1).

2.September–december år 0: MPRT handlägger ansökningarna om stöd för år 1.

3.December år 0: Mediestödsnämnden beslutar om vilka aktörer som uppfyller kriterierna för stöd och därmed ska beviljas stöd för år 1.

187

Beslut om mediestöd

Ds 2022:14

4.Mars–april år 1: Efter att aktörerna har lämnat in ekonomiska redovisningar för kvalifikationsåret (år 0) fattas ett andra beslut om vilka belopp som ska betalas ut i stöd. Detta beslut kan enligt MPRT fattas av nämndens ordförande.

5.År 1: Stödet betalas ut i efterskott med en fjärdedel per kvartal. Det är viktigt att utbetalningarna ska kunna pausas vid större för- ändringar hos aktörerna, exempelvis konkurser.

6.April år 2: Aktörerna redovisar hur stödet har använts år 1.

Denna process ger rimligen goda förutsättningar för den dialog som nyss nämnts.

Som framgår av processen (steg 4) bedömer MPRT att beslutet om fördelning av stöd kan fattas av ordföranden. Bland annat av detta skäl bör det införas en möjlighet för nämnden att delegera så- dana och andra beslut i ärenden som inte uppenbart är av större vikt eller principiell betydelse till ordförande eller vice ordförande. Denna ordning skapar större utrymme för mediestödsnämnden att svara för tolkning av stödbestämmelserna och ta ställning i princip- iella frågor, något som ökar i betydelse med ett teknikneutralt stöd.

Utöver nämnda delegeringsmöjlighet bör det i likhet med i dag vara möjligt för mediestödsnämnden att fatta beslut i en mindre kon- stellation. Nämnden bör därför kunna vara beslutsför när ordföran- den eller en vice ordförande och minst hälften av de andra ledamö- terna är närvarande. Liksom tidigare bör det också gälla att ärenden som är så brådskande att nämnden inte hinner sammanträda för att behandla det, får avgöras genom kontakter mellan ordföranden och de andra ledamöterna. Om inte heller detta hinns med eller är lämp- ligt, får ordföranden ensam avgöra ärendet. Ett sådant beslut ska an- mälas vid nästa sammanträde med nämnden.

188

Ds 2022:14

Beslut om mediestöd

10.2Mediestödsnämndens sammansättning

Förslag: Mediestödsnämndens sammansättning ska regleras i lagen om mediestöd.

Mediestödsnämnden ska bestå av en ordförande samt lägst fyra och högst sju andra ledamöter. För ledamöterna ska det finnas ersättare till det antal regeringen bestämmer. Minst en av ledamöterna eller ersättarna ska vara vice ordförande. Ordfö- rande och vice ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare.

Den som är riksdagsledamot, statsråd eller anställd i riksdagen eller Regeringskansliet ska inte få vara ledamot eller ersättare i mediestödsnämnden. Inte heller den som inom en kommun eller en region fullgör ett förtroendeuppdrag på heltid eller betydande del av heltid ska få vara ledamot eller ersättare i mediestöds- nämnden.

Enligt MPRT:s instruktion (26 §) består Mediestödsnämnden av en ordförande, en vice ordförande och högst tolv andra ledamöter. Ordföranden och vice ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare. Som har diskuterats i kapitel 3 är den nuvarande samman- sättningen av mediestödsnämnden till stor del oreglerad. Till skill- nad från vad som gäller för granskningsnämnden för radio och tv, ett annat särskilt beslutsorgan inom MPRT, saknas stöd i lag för nämn- dens inrättande och sammansättning. För ledamöter som inte är ord- förande eller vice ordförande finns inga kravspecifikationer eller nomineringsprinciper. I den nuvarande nämnden ingår bland andra medieforskare, journalister och företrädare för de politiska partierna i riksdagen. De sistnämndas deltagande baseras på en tradition enligt vilken regeringen har berett partierna möjlighet att nominera leda- möter (prop. 2017/18:154 s. 36).

Medieutredningen föreslog i sitt slutbetänkande att den nya me- diestödsnämndens sammansättning skulle slås fast i en ny lag om mediestöd. Enligt den föreslagna bestämmelsen skulle leda-möter nominerade av organisationer som företräder publicister, journa- lister och medieföretag utgöra en majoritet i nämnden (SOU 2016:80 s. 28 och 378 ff.). Regeringen bedömde emellertid att mediebranschens aktörer inte borde involveras i ett förfarande för nominering av ledamöter. En sådan ordning ansågs kunna ge upphov till jävsproblematik. Regeringen framhöll vidare vikten av att

189

Beslut om mediestöd

Ds 2022:14

nämndledamöterna står obundna av olika partsintressen och i leda- motsrollen uteslutande företräder nämnden. Samtidigt instämde re- geringen i vad utredningen framfört om att nämnden i sitt arbete gärna får samråda med berörda intressegrupper, myndigheter och annan relevant expertis, samt vid behov använda sig av referens- grupper, där det till exempel är möjligt att få in branschkunskap i avgränsade frågor. Regeringen bedömde dock att dessa aspekter av nämndens arbete inte behövde regleras särskilt (prop. 2017/18:154 s. 36).

I likhet med Medieutredningen anser utredningen att medie- stödsnämndens sammansättning bör regleras i lag. Nämndens upp- gift att besluta om mediestöd är central för mediepolitiken och där- med i förlängningen för demokratins funktionssätt. Dess oberoende ställning bör därför garanteras av riksdagen genom den nya lagen om mediestöd. Nämndens förändrade roll (se ovan) motiverar även en i viss mån annorlunda sammansättning än i dag. Ska nämnden ha som en huvuduppgift att ta ställning i viktigare frågor och fatta vägle- dande beslut bör den vara mindre än i dag. Utredningen bedömer att en rimlig nivå är minst fem och högst åtta ledamöter inklusive ord- föranden. För att minska nämndens sårbarhet bör det även finnas ersättare till det antal regeringen bestämmer. Minst en av ledamö- terna eller ersättarna ska vara vice ordförande. Liksom i dag bör ord- förande och vice ordförande vara lagfarna domare.

För att nämnden ska fungera som praxisskapande organ bör det finnas ledamöter med gedigen kunskap om och erfarenhet av kvali- ficerad medieverksamhet. Lämpligen ingår därför ett par ledamöter med forskningsbakgrund, likaså ett par ledamöter som har sin bak- grund i praktisk medieverksamhet. I och med att nämndens besluts- fattande får starkare drag av rättstillämpning är det dock inte moti- verat med det starka politiska inslag som nämnden har i dag. Sam- tidigt är det fortfarande motiverat att ett par ledamöter har allmän samhällelig bakgrund.

Det skulle kunna motiveras att närmare reglera nämndens sam- mansättning i lag. Utvecklingen på mediemarknaden är dock så snabb att regeringen bör ha möjligheten att fortlöpande anpassa den kompetens som nämnden inrymmer till förändrade förhållanden.

Det är av även mycket stor vikt att nämnden åtnjuter ett brett och allmänt förtroende och att minimera risken för kritik mot att nämndens beslut speglar partsintressen. Av detta skäl behöver fler

190

Ds 2022:14

Beslut om mediestöd

steg tas för att stärka nämndens oberoende. Riksdagen har slagit fast att den som är riksdagsledamot, statsråd eller anställd i Regerings- kansliet inte får vara ledamot i granskningsnämnden för radio och tv (prop. 2019/20:168 s. 153) eller i ägarstiftelsen för public service- bolagen SVT, Sveriges Radio och UR (prop. 2017/18:261 s. 50). Detta har bland annat motiverats med att det är viktigt att ledamö- terna står obundna av olika partsintressen, och att risken för lojali- tetskonflikter och otydliga ansvarsförhållanden måste minimeras (prop. 2019/20:168 s. 154). Utredningen anser att denna argumentering är giltig även i förhållande till mediestödsnämndens oberoende, och att de begränsningar som har införts när det gäller granskningsnämndens och förvaltningsstiftelsens sammansättning bör utgöra en miniminivå även för mediestödsnämnden. Utöver detta bör inte heller anställda i riksdagen kunna förordnas i nämn- den. Då mediestödet i stor utsträckning kommer att fördelas till medieföretag som verkar på lokala och regionala marknader är det även rimligt att utsträcka begränsningen även till politiker som verkar inom kommuner och regioner. För att avgränsa kretsen till makthavare med större politiskt inflytande bör den dock inte inklu- dera personer som utför politiska uppdrag mer eller mindre ideellt, det vill säga fritidspolitiker. Mot denna bakgrund anser utredningen att det bör införas en bestämmelse i lagen om mediestöd som inne- bär att den som är riksdagsledamot, statsråd eller anställd i riksdagen eller Regeringskansliet inte får vara ledamot eller ersättare i medie- stödsnämnden. Inte heller den som inom en kommun eller en region fullgör ett förtroendeuppdrag på heltid eller betydande del av heltid får vara ledamot eller ersättare i mediestödsnämnden.

191

11En ordnad övergång till ett nytt redaktionsstöd

I detta kapitel lämnar utredningen förslag om när de nya bestämmel- serna om mediestödet ska träda i kraft. Det inkluderar frågor om hur övergången från nuvarande stödsystem, där driftsstödet utgör en omfattande del, till ett nytt system ska genomföras. Utredningen föreslår att det införs ett övergångsstöd för de tidningar som drabbas negativt av avvecklingen av driftsstödet, vilket kompletteras med ett förslag om nedsättning av det allmänna redaktionsstödet i syfte att delfinansiera övergångsstödet.

11.1Ikraftträdande

Förslag: Den nya lagen och förordningen om mediestöd ska träda i kraft den 1 januari 2024.

Bedömning: Presstödsförordningen (1990:524) och mediestöds- förordningen (2018:2053) upphör att gälla den 31 december 2023. De upphävda förordningarna gäller dock fortfarande för stöd som har beslutats före utgången av 2023.

Införandet av den nya förordningen förutsätter Europeiska kommissionens godkännande av de nya stödformerna och stöd- nivåerna. Den nya förordningen bör gälla under den tidsperiod som kommissionens godkännande avser.

Presstödsförordningen (1990:524) och mediestödsförordningen (2018:2053) upphör enligt övergångsbestämmelserna till förord- ningarna att gälla den 31 december 2023. Bakgrunden till tids- begränsningen är att Europeiska kommissionen har godkänt press-

193

En ordnad övergång till ett nytt redaktionsstöd

Ds 2022:14

och mediestöden som statligt stöd i EU-rättslig mening fram till detta datum (se kapitel 3). De upphävda förordningarna kommer emellertid att behöva fortsätta att gälla för stöd som har beslutats före utgången av 2023. Det betyder att det under en period kommer att finnas två parallella stödsystem, där Myndigheten för press, radio och tv (MPRT) exempelvis behöver hantera redovisningar i efter- hand av stöd som betalats ut enligt nuvarande system. Det gäller inte minst stöd för lokal journalistik som har beviljats över flera år.

Den nya lagen och förordningen om mediestöd behöver alltså träda i kraft den 1 januari 2024. Utan en ny reglering på plats senast vid detta datum saknas grund för att besluta om och betala ut medie- stöd under 2024. Detta kräver dock att Europeiska kommissionen först har godkänt de nya stödformerna och stödnivåerna inom me- diestödet i statsstödshänseende. Liksom när det gäller nuvarande press- och mediestöd kommer kommissionens godkännande sanno- likt att avse en begränsad tidsperiod. Den nya förordning som inne- håller materiella bestämmelser om de olika stödformerna kommer därför att behöva tidsbegränsas. Enligt praxis godkänner kommis- sionen statliga stöd för en period av sex år, vilket betyder att den nya förordningen bör tidsbegränsas till utgången av 2029.

Även om den nya regleringen inte träder i kraft förrän i januari 2024 behöver förberedelser göras under 2023 för att införa det nya stödsystemet. Enligt den ansökningsprocess som MPRT har beskri- vit för det nya stödsystemet ska medieföretagen ansöka om stöd mellan maj och augusti året före det år som stöd söks för (se kapitel 10). Det kräver bland annat att myndigheten behöver ta fram före- skrifter för det nya stödet parallellt med att förslag om regleringen bereds i Regeringskansliet och riksdagen samt med kommissionen.

11.2Övergångsstöd för medier som tidigare har beviljats driftsstöd

Förslag: Tillfälligt mediestöd i form av övergångsstöd ska få lämnas för dagstidningar för vilka driftsstöd enligt presstöds- förordningen (1990:524) har beviljats under 2023, och som antingen inte beviljas redaktionsstöd eller beviljas redaktionsstöd

194

Ds 2022:14

En ordnad övergång till ett nytt redaktionsstöd

med ett belopp som understiger det genomsnittliga driftsstödet som lämnats för 2021–2023.

För dagstidningar som inte beviljas redaktionsstöd ska över- gångsstöd få lämnas med högst en andel av det genomsnittliga driftsstöd enligt presstödsförordningen som beviljats för 2021– 2023. För dagstidningar som beviljas redaktionsstöd ska över- gångsstöd få lämnas med högst en andel av skillnaden mellan red- aktionsstödet och det genomsnittliga driftsstödet för 2021–2023.

Övergångsstöd ska få lämnas under högst en period som mot- svarar det antal år som dagstidningen har fått driftsstöd under perioden 2019–2023.

Storleken på andelen av det tidigare driftsstödet respektive av skillnaden mellan redaktionsstödet och det tidigare driftsstödet ska framgå av förordningen.

Övergångsstöd ska få användas endast för kostnader som är förknippade med utgivningen av den dagstidning som stödet har beviljats för.

En central fråga i utredningens uppdrag är hur det nuvarande drifts- stödet i presstödet ska fasas ut och ersättas av ett mer teknikneutralt stöd för redaktionella kostnader. Om ett sådant förslag lämnas ska det kompletteras med förslag om en ordnad övergång för de tid- ningar som i dag får driftsstöd. Som framgår av kapitel 8 och 9 före- slår utredningen att driftsstödet ska avvecklas och ersättas med ett allmänt redaktionsstöd som tydligare kopplas till medieföretagens kostnader för redaktionell personal.

Övergången från det tidigare driftsstödet till ett enhetligt redakt- ionsstöd ger betydande effekter för ett antal stödberättigade tid- ningar. I grunden har förändringen sin förklaring i det djupgående teknikskiftet som sker. En mycket stor andel av ett tidningsföretags kostnader har tidigare utgjorts av pappers-, tryck- och distributions- kostnader. I övergången till digital produktion och distribution bortfaller merparten av dessa kostnader. Kvar blir väsentligen kost- nader för redaktionella medarbetare. Detta gäller för såväl tradition- ella tidningsföretag som digitala medieföretag. I detta ligger det avgörande skälet till att utredningen förslår att driftsstödet enligt presstödsförordningen ersätts av ett generellt och teknikneutralt redaktionsstöd.

195

En ordnad övergång till ett nytt redaktionsstöd

Ds 2022:14

Omställningen kan dock bli krävande såväl för ett antal medie- företag som för deras kunder. Det motiverar generösa övergångs- regler. De sex åren från 2024 till och med 2029 kan därmed ses som en sammanhållen omställningsperiod. Utformningen av övergångs- bestämmelserna blir därmed av nästan lika stor betydelse för många företag som reglerna för det nya redaktionsstödet i sig.

Utredningen föreslår mot denna bakgrund att det införs ett till- fälligt mediestöd i form av övergångsstöd vilket omfattar tidnings- företag som ger ut dagstidningar så som de definieras i presstöds- förordningen och som beviljas driftsstöd för denna titel enligt samma förordning under 2023. Övergångsstödet kan bli aktuellt om titeln inte beviljas redaktionsstöd i det nya systemet, och lämnas då som en andel av det genomsnittliga driftsstöd som beviljats för 2021–2023. Det kan också aktualiseras om det beviljade redaktions- stödet, det vill säga det sammanlagda allmänna och utökade redak- tionsstödet, uppgår till ett lägre belopp än det genomsnittliga drifts- stödet för åren 2021–2023. I detta fall lämnas övergångsstöd som en andel av mellanskillnaden mellan det genomsnittliga driftsstöd som beviljats för åren 2021–2023 och det beviljade redaktionsstödet för aktuellt år. Andelen minskas i båda fallen med lika stora andelar till 0 procent under en övergångsperiod om högst fem år, genom en ned- trappning som högst får motsvara det antal år som tidningen har fått driftsstöd under perioden 2019–2023 (se tabell 11.1).

Tabell 11.1 Nedtrappning av övergångsstödet

År som driftsstöd lämnats	2024	2025	2026	2027	2028	2029
2019–2023	5/6	2/3	1/2	1/3	1/6	0
2020–2023	4/5	3/5	2/5	1/5	0	0
2021–2023	3/4	1/2	1/4	0	0	0
2022–2023	2/3	1/3	0	0	0	0
Endast 2023	1/2	0	0	0	0	0

Anm. I tabellen anges andelarna av det genomsnittliga driftsstöd som beviljats för åren 2021 –2023 eller andelen av mellanskillnaden mellan tidigare driftsstöd och beviljat redaktionsstöd aktuellt år.

Två räkneexempel får illustrera den föreslagna konstruktionen. Tidningen A har haft driftsstöd sedan 2012 och fått i genomsnitt

6 miljoner kronor (mnkr) i stöd 2021–2023. Tidningen beviljas inte något redaktionsstöd under 2024 och får då fem sjättedelar av drifts- stödet detta år, det vill säga 5 mnkr. 2025 uppgår övergångsstödet till två tredjedelar av driftsstödsnivån, alltså 4 mnkr.

196

Ds 2022:14

En ordnad övergång till ett nytt redaktionsstöd

Tidningen B har haft driftsstöd sedan 2021 och fått i genomsnitt 9 mnkr i stöd 2021–2023. År 2024 får tidningen sammanlagt 2 mnkr i allmänt och utökat redaktionsstöd, alltså 7 mnkr mindre än det genomsnittliga driftsstödet. Övergångsstödet 2024 blir då tre fjärdedelar av 7 mnkr, det vill säga 5,25 mnkr. Tillsammans med det beviljade redaktionsstödet blir det totala stödet 7,25 mnkr 2024. Året efter kan tidningen få hälften av mellanskillnaden, vilket ger ett totalt stöd på 5,5 mnkr.

Som framgår av tabellen ovan bör andelarna gälla för aktuellt år. Om en tidning exempelvis avvaktar med att söka övergångsstöd till 2025 kommer den att få stöd enligt procentsatsen för det året.

Enligt vad som har föreslagits i kapitel 8 lämnas övergångsstödet i mån av tillgång på medel, i likhet med redaktionsstödet. Mot bak- grund av vad som sägs ovan om att omställningen från driftsstöd till redaktionsstöd kan bli krävande för många tidningsföretag bör över- gångsstödet prioriteras i rimlig mån i stödgivningen (se vidare ne- dan).

På motsvarande sätt som för redaktionsstödet (se kapitel 9) bör det införas en bestämmelse om att övergångsstöd ska få användas endast för kostnader som är förknippade med utgivningen av den dagstidning som stödet har beviljats för. Det innebär bland annat att inget övergångsstöd ska beviljas om utgivningen av dagstidningen upphör.

11.3Nedsättning av allmänt redaktionsstöd

Förslag: För den som beviljas allmänt redaktionsstöd enligt den nya lagen och förordningen om mediestöd men inte haft redak- tionsstöd enligt mediestödsförordningen (2018:2053) ska det all- männa redaktionsstödet sättas ned med en andel av det stöd som annars skulle lämnas.

För den som 2023 har beviljats redaktionsstöd enligt medie- stödsförordningen till en lägre nivå än allmänt redaktionsstöd en- ligt de nya bestämmelserna ska det allmänna redaktionsstödet sättas ned med en andel av skillnaden mellan det redaktionsstöd som har beviljats 2023 och det stöd som annars skulle lämnas.

Nedsättningen ska ske under en övergångsperiod på tre år.

197

En ordnad övergång till ett nytt redaktionsstöd

Ds 2022:14

Enligt utredningens beräkningar kommer övergångsstödet att ta en ansenlig del av medlen på mediestödsanslaget i anspråk; totalt närmare 1,2 miljarder kronor under åren 2024–2028 (se vidare i kon- sekvensanalysen i kapitel 14). Då det saknas politiskt stöd för att avsevärt höja anslaget behöver övergångsstödet till stor del finansie- ras inom nuvarande anslagsramar. Införandet av det allmänna redaktionsstödet kommer att innebära en omfattande överföring av stödmedel från tidningar med driftsstöd till andra nyhetsmedier. Som en del av en ordnad övergång till ett nytt redaktionsstöd är det inte orimligt att de medier som påverkas positivt av denna inte får omedelbar tillgång till den nya stödnivån i dess helhet. Utredningen bedömer därför att övergångsstödet delvis bör finansieras genom en nedsättning av redaktionsstödet under en övergångsperiod för de medier som får ett ökat stöd genom den nya ordningen.

Utredningen föreslår att den som beviljas allmänt redaktionsstöd enligt den nya lagen och förordningen om mediestöd, men inte haft redaktionsstöd enligt nuvarande mediestödsförordning, ska få stödet nedsatt under en övergångsperiod till en viss andel av det stöd som annars skulle lämnas. En rimlig längd på övergångsperioden är tre år. Nedsättningen minskar successivt under övergångsperioden och uppgår till tre fjärdedelar det första året, hälften det andra året och en fjärdedel det tredje året. Från det fjärde året görs ingen ned- sättning och stödet uppgår därmed till hela det beräknade beloppet enligt den nya förordningen.

På motsvarande sätt ska de företag som har beviljats redaktions- stöd 2023 enligt nuvarande mediestödsförordning, men till en lägre nivå än allmänt redaktionsstöd enligt de nya bestämmelserna, få sitt stöd nedsatt under en övergångsperiod på tre år. Även i detta fall bör nedsättningen minska med lika stora andelar enligt ovan, men avser då mellanskillnaden mellan den gamla nivån och det stöd som annars skulle lämnas.

Den föreslagna nedsättningen bör enbart gälla det allmänna redaktionsstödet och inte det utökade redaktionsstödet. Utred- ningen bedömer att det är viktigt att det redan när det nya systemet införs finns tydliga incitament för medierna att genomföra insatser för svagt bevakade områden och på nationella minoritetsspråk. Det finns annars en betydande risk att påbörjade satsningar inte kan fort- sätta.

198

Ds 2022:14

En ordnad övergång till ett nytt redaktionsstöd

11.4Prioritering inom redaktionsstödet och övergångsstödet

Förslag: Redaktionsstödet och övergångsstödet ska fördelas mellan de sökande som uppfyller förutsättningarna för redak- tionsstöd.

Vid fördelningen av redaktionsstödet och övergångsstödet ska mediestödsnämnden ta särskild hänsyn till i vilken utsträckning stödet kan förväntas bidra till att syftet med mediestödet upp- fylls. Nämnden ska därvid få beakta bland annat insatser för svagt bevakade områden, insatser för nationella minoriteter och mediets förankring i bevakningsområdet.

Nämnden ska även få beakta behovet av en ordnad övergång för tidningar som har haft driftsstöd under lång tid.

Enligt nuvarande mediestödsförordning (9 b §) ska redaktionsstödet fördelas mellan de sökande som uppfyller förutsättningarna för stöd. Enligt en annan bestämmelse (20 §) ska mediestödsnämnden vid sin fördelning av stöd enligt förordningen särskilt ta hänsyn till i vilken utsträckning stödet kan förväntas bidra till att syftet med medie- stödet uppfylls. Dessa bestämmelser har blivit särskilt aktuella i sam- band med att fler stora dagstidningar har beviljats driftsstöd för första gången vilket har medfört att budgetutrymmet för medie- stödet har krympt avsevärt. Särskilt påverkat av detta är redaktions- stödet. Under 2021 fördelades totalt 91,1 miljoner kronor i detta stöd, vilket endast utgjorde 14 procent av det maximala belopp som de medier som ansökte om stöd skulle ha kunnat få enligt bestäm- melsen i förordningen (se kapitel 5).

Det nya redaktionsstödet och övergångsstödet kommer att läm- nas i mån av tillgång på medel. Även om driftsstödet avvecklas kom- mer det sannolikt att uppstå nya situationer där medlen inte räcker till för att alla sökanden ska kunna få de stödbelopp som räknas fram enligt bestämmelserna. Det kommer därför att behövas en möjlighet att göra prioriteringar även i den nya regleringen. Detta önskemål vinner ökad tyngd i och med att rättighetsstödet enligt presstöds- förordningen generellt ersätts av ett redaktionsstöd som inte kan ha samma absoluta karaktär som driftsstödet och därmed heller inte ut- formas som ett rättighetsstöd. Myndigheten för press, radio och tv

199

En ordnad övergång till ett nytt redaktionsstöd

Ds 2022:14

har också efterfrågat preciseringar när det gäller vad som ska ges pri- oritet vid beslut om stöd (MPRT 2022c).

Redan i utformningen av ett redaktionsstöd ligger en form av pri- oritering. Med ökade redaktionella ambitioner följer ett högre stöd upp till det tak som finns i stödsystemet. Samtidigt innebär det mot- satsvis också en prioritering genom den avtrappning av stödnivån som sker när de redaktionella kostnaderna ökar. Prioritet ges åt att det finns en grundläggande nyhetsbevakning lokalt och regionalt över hela landet. Detta är viktigare än ambitionsnivån i bevakningen.

Det som nu sagts skulle tala för att någon prioritering annan än den som följer av regelsystemet i sig inte skulle vara motiverad. Om anvisade medel inte räcker för att ge det stöd som regelsystemet le- der till borde en generell och likformig reduktion av stöden ske.

Samtidigt kan inte efterfrågan på stöd förutses. Därför är det rimligt att mediestödsnämnden ges möjlighet att faktiskt prioritera. Utredningen bedömer att nuvarande bestämmelse om att särskild hänsyn ska tas till i vilken utsträckning stödet kan förväntas bidra till att syftet med mediestödet uppfylls bör föras in även i den nya regleringen. Som mycket klart framgår av vad som tidigare sagts är det nyhetsbevakningen som står i centrum. Det är den fortlöpande och tillförlitliga nyhetsrapporteringen som utgör själva förutsätt- ningen för en väl fungerande demokrati. Därmed är det rimligt att uppenbara skillnader i ambitionen när det gäller nyhetsbevakning kan utgöra grund för prioritering mellan i övrigt likvärdiga medier. Viktiga insatser i detta sammanhang är sådana som görs för svagt bevakade områden och nationella minoriteter. Även mediets förank- ring i bevakningsområdet bör kunna utgöra grund för prioritering i detta sammanhang, liksom satsningar på innovation och utveckling som kan få betydelse för hela mediebranschen. Utöver det kan det finnas anledning för nämnden att beakta behovet av en ordnad över- gång för tidningar som har haft driftsstöd under lång tid.

Att i detalj föreskriva hur mediestödsnämnden ska prioritera, om den alls finner behov av att göra det, låter sig likväl inte göras. Bety- dande frihet bör ges nämnden att utforma prioriteringsgrunder och modeller för prioritering utifrån de utgångspunkter som anges i lagen och förordningen. Till bilden hör också att mediebranschen är stadd i snabb förändring. Mediestödsnämnden bör ha möjlighet att vid prioritering av mediestödet ta hänsyn till hur förutsättningarna förändras under den period som de nya reglerna kommer att gälla.

200

Ds 2022:14

En ordnad övergång till ett nytt redaktionsstöd

11.5Högsta stödnivå för redaktionsstödet och övergångsstödet

Förslag: Det sammanlagda redaktionsstödet och övergångs- stödet ska få beviljas högst med ett belopp som inte överstiger

1.75 procent av rörelsekostnaderna som är förknippade med utgivningen av det allmänna nyhetsmediet, om dessa kostnader uppgår till högst 20 000 000 kronor,

2.60 procent av rörelsekostnaderna som är förknippade med utgivningen av det allmänna nyhetsmediet, om dessa kostnader överstiger 20 000 000 kronor men inte 50 000 000 kronor, och

3.40 procent av rörelsekostnaderna som är förknippade med utgivningen av det allmänna nyhetsmediet, om dessa kostnader överstiger 50 000 000 kronor.

Enligt nuvarande mediestödsförordning (12 §) gäller att ett allmänt nyhetsmedium som både får stöd för lokal journalistik och antingen redaktionsstöd eller driftsstöd inte kan få stöd till mer än en viss andel av de rörelsekostnader som är förknippade med utgivningen av det allmänna nyhetsmediet. Denna begränsning av stödintensiteten är en viktig aspekt vid Europeiska kommissionens bedömningar av statliga stöd, särskilt när det är möjligt för företag att ackumulera stöd (prop. 2017/18:154 s. 22). Det behöver därför finnas en mot- svarande bestämmelse även i den nya regleringen. Utredningen be- dömer att den nivå på stödintensiteten som i dag gäller för medier som får stöd för lokal journalistik och redaktionsstöd bör gälla även framgent, men även inkludera övergångsstödet som för ett antal medier kommer att uppgå till betydande belopp. Mot denna bak- grund bör det införas en bestämmelse som innebär att redaktions- stödet och övergångsstödet sammantaget får beviljas högst med ett belopp som inte överstiger

1.75 procent av rörelsekostnaderna som är förknippade med ut- givningen av det allmänna nyhetsmediet, om dessa kostnader uppgår till högst 20 000 000 kronor,

2.60 procent av rörelsekostnaderna som är förknippade med ut- givningen av det allmänna nyhetsmediet, om dessa kostnader överstiger 20 000 000 kronor men inte 50 000 000 kronor, och

201

En ordnad övergång till ett nytt redaktionsstöd

Ds 2022:14

3.40 procent av rörelsekostnaderna som är förknippade med ut- givningen av det allmänna nyhetsmediet, om dessa kostnader överstiger 50 000 000 kronor.

Övergångsstöd kan komma att lämnas till dagstidningar som inte är allmänna nyhetsmedier enligt definitionen i den nya lagen. Vid tillämpningen av denna bestämmelse ska sådana dagstidningar jäm- ställas med allmänna nyhetsmedier.

Utredningen har övervägt om bestämmelsen även bör inkludera distributionsstödet. Detta stöd är emellertid så litet i omfattning att det har en försumbar påverkan på det totala mediestödets andel av rörelsekostnaderna. Dessutom skulle bestämmelsen bli svår för MPRT att tillämpa eftersom distributionsstödet förmedlas via distributionsföretag och fastställs först efter det år som stödet gäller.

202

12Frågan om utvidgning av mediestödet till tidskrifter

Bedömning: Mediestödet bör inte utvidgas till att omfatta tidskrifter. Frågan om ett särskilt tidskriftsstöd bör utredas närmare.

Under utredningsarbetets gång har frågan lyfts, särskilt av bransch- organisationen Sveriges Tidskrifter, om att mediestödet bör utvidgas till att också omfatta tidskrifter (Sveriges Tidskrifter 2021 och 2022b).

Enligt Sveriges Tidskrifter finns det 4 250 tidskrifter i Sverige, varav de flesta är medlemstidskrifter. Tidskriftsbranschen omsatte knappt 6,9 miljarder kronor 2021, vilket är en ökning med 4 procent jämfört med 2020, men en minskning med drygt 15 procent sedan 2016. Sveriges Tidskrifters 375 medlemstitlar representerar cirka 70 procent av branschens omsättning (Sveriges Tidskrifter 2021 och 2022a).

Enligt en vanlig definition är en tidskrift en periodisk skrift, med en bestämd titel som ges ut enligt en utgivningsplan ett visst antal gånger varje år. Det handlar om alltifrån stora, affärsdrivna vecko- tidningar och medlemstidningar till små ideellt drivna special- tidskrifter. En tidskrift skiljer sig från en dagstidning genom att den kommer ut mer sällan, inte mer än en gång per vecka, och vanligen inte förmedlar allmännyheter utan är specialiserade mot exempelvis kulturmaterial eller förströelse (SOU 2012:65 s. 288). Det måste dock konstateras att medieutvecklingen har medfört att gränslinjen mellan tidningar och tidskrifter inte alls är lika skarp som tidigare. Många tidskrifter, även tryckta sådana, uppdateras digitalt löpande en eller flera gånger per vecka. Det finns också publikationer som läsarna nog uppfattar som tidskrifter som har en utgivningsfrekvens

203

Frågan om utvidgning av mediestödet till tidskrifter

Ds 2022:14

som väl stämmer överens med vad som krävs för att få driftsstöd eller redaktionsstöd enligt gällande regler. Visst mediestöd utgår också i dag till ett begränsat antal tidskrifter.

Detta hindrar inte att det fortfarande finns en tämligen klar rå- gång mellan tidningar och tidskrifter. Den tydligaste skillnaden är att tidskriften snarare ger fördjupning inom ett ofta lite snävare äm- nesområde än de allmänna nyhetsmedierna som snarare ger bredd i sin nyhetsrapportering.

Utredningen föreslår att kravet på nyhetsförmedling betonas starkare i mediestödet (se kapitel 8). Stödet inriktas också väsent- ligen mot lokala och regionala medier. Utredningens förslag innebär alltså att utrymmet för att ge stöd till tidskrifter snarare begränsas än vidgas. Skälet till detta är inte att tidskrifterna saknar betydelse för demokratin utan att press- och mediestödet redan har vidgats till allt fler mottagare och att tidningar berättigade till betydande stöd- belopp är på väg in i systemet. Med en utvidgning av mediestödet till tidskrifter är risken uppenbar för att kretsen av stödmottagare vid- gas ytterligare, vilket skulle kräva ett betydligt större anslag i statens budget. Med den mycket rika tidskriftsflora som finns måste ett tid- skriftsstöd dessutom vara selektivt på ett helt annat sätt, och skulle kräva helt andra stödkriterier, än det allmänt inriktade mediestödet. Med ett tidskriftsstöd krävs sannolikt även en annan beslutsordning, andra bedömningar och en annan myndighetshemvist än för medie- stödet.

Under arbetets gång har frågan om tidskrifternas plats i medie- stödssystemet även berörts i samtal med riksdagens partier. Svaren kan tydligt sammanfattas med att det i nuläget inte finns ett brett politiskt stöd för att utvidga mediestödet till att också gälla tidskrif- ter.

Utredningen instämmer i grunden med Sveriges Tidskrifter om att ett antal tidskrifter har stor betydelse för den demokratiska offentligheten. Mediestödsutredningens uppdrag omfattar emeller- tid inte frågan om tidskriftsstöd och stödet från de politiska parti- erna har inte varit tillräckligt brett för att motivera att frågan väcks.

Enligt uppdraget kan utredningen göra en bedömning av behovet av och förutsättningarna för andra åtgärder som på längre sikt kan bidra till det övergripande syftet att främja allmänhetens tillgång till oberoende nyhetsförmedling och en mångfald av allmänna nyhets- medier. Uppdraget talar i och för sig uttryckligen om

204

Ds 2022:14

Frågan om utvidgning av mediestödet till tidskrifter

nyhetsförmedling och nyhetsmedier. Likväl finns det anledning att just peka på betydelsen av tidskrifter. Utredningen har i kontakter med medieforskare sökt belysning av frågan om hur medieekologin faktiskt fungerar, vilket beskrivs i kapitel 4. En av slutsatserna är att det finns medier, en del traditionella sådana men också nya digitala medier, som har mycket stor betydelse för demokratin i stort utan att de i sig når en särskilt stor mottagarkrets. De fungerar som ”mediernas medier”. De är inte lokala eller regionala, de har ofta be- gränsad bredd i såväl ämnesval som användarkrets, men de är likväl viktiga.

Utredningens slutsats är alltså att mediestödet inte bör utvidgas till att omfatta tidskrifter. I stället bör frågan om ett tidskriftsstöd utredas närmare, med inriktningen att det bör handla om ett särskilt stöd just till tidskrifter. En eventuell framtida utredning skulle kunna undersöka möjligheterna att bredda det stöd till kultur- tidskrifter som administreras av Statens kulturråd och som fyller en viktig funktion bland annat för främjandet av kulturdebatt i vid me- ning i Sverige (Statens kulturråd 2022). I dag förmedlas knappt 30 miljoner kronor i stöd till runt 90 kulturtidskrifter. För att få effekt skulle en utvidgning kräva en substantiell ökning av de medel som i dag anvisas för tidskriftsstödet.

205

13Frågan om undantag från mervärdesskatt för allmänna nyhetstidningar

I detta kapitel redogörs för Finansdepartementets utredning och analys av om ett kvalificerat mervärdesskatteundantag bör införas för allmänna nyhetstidningar. Sammanfattningsvis är bedömningen att ett mervärdesskatteundantag inte bör införas. Ett mervärdesskat- teundantag bedöms vara kostsamt och innebära ett avsteg från mer- värdesskattens primära syfte, vilket är att fungera som en fiskal skatt med så liten påverkan på ekonomin som möjligt. Det skulle dess- utom innebära ökade administrativa kostnader, ökade gränsdrag- ningsproblem och konkurrensproblem, framför allt i förhållande till tidskriftsbranschen. Ett sådant undantag skulle också vara ett mindre träffsäkert och effektivt mediepolitiskt verktyg än press- och mediestöd eftersom det framför allt gynnar tidningar med stor upp- laga och hög omsättning.

13.1Bakgrund

När Sverige gick med i EU (då EG) den 1 januari 1995 var omsätt- ning av allmänna nyhetstidningar undantagen från mervärdesskatt. Med allmänna nyhetstidningar menades publikationer av dagspress- karaktär som normalt utkommer med minst ett nummer varje vecka. För andra tidningar, såsom populär- och fackpress, eller för böcker och andra tryckta skrifter togs dock full mervärdesskatt ut. Undan- taget för allmänna nyhetstidningar var ett så kallat kvalificerat un- dantag, vilket innebar att tidningarna hade rätt till återbetalning av sådan mervärdesskatt som betalats vid förvärv av varor och tjänster i verksamheten. Ett sådant undantag med avdragsrätt kallas ofta för

207

Frågan om undantag från mervärdesskatt för allmänna nyhetstidningar

Ds 2022:14

nollskattesats. Undantaget hade motiverats av tidningarnas fram- skjutna roll i den demokratiska processen (prop. 1995/96:45 s. 8). Det kvalificerade undantaget bestod med stöd av övergångsregler i Sveriges anslutningsfördrag även efter den 1 januari 1995.

Den 1 januari 1996 slopades det kvalificerade undantaget för om- sättning av allmänna nyhetstidningar. Sedan dess beskattas omsätt- ning av allmänna nyhetstidningar med den reducerade skattesatsen 6 procent. I förarbetena till lagändringen framhölls att motivet bakom undantaget för allmänna nyhetstidningar, det vill säga deras framskjutna roll i den demokratiska processen, fortfarande var giltigt i högsta grad. Den statsfinansiella situationen var emellertid mycket ansträngd. Regeringen ansåg därför att det var nödvändigt att föreslå att skatteplikt infördes för omsättning av allmänna ny- hetstidningar. På grund av dagspressens centrala betydelse i den de- mokratiska processen valdes en reducerad skattesats. Denna lägre skattesats skulle även gälla de radio- och kassettidningar som skatte- mässigt jämställdes med de allmänna nyhetstidningarna (prop. 1995/96:45 s. 9). Övriga tidningar och tidskrifter beskattades med normalskattesatsen, 25 procent, fram till den 1 januari 2002 då skattesatsen för omsättning av böcker, tidskrifter, kartor, notblad med mera sänktes från 25 procent till 6 procent (prop. 2001/02:45).

Sedan den 1 juli 2019 är mervärdesskattesatsen 6 procent även för elektroniska publikationer, det vill säga produkter som tillhandahålls på elektronisk väg och som motsvarar böcker, tidningar och tidskrif- ter samt andra liknande produkter. Produkter som helt eller huvud- sakligen är ägnade åt reklam eller helt eller huvudsakligen består av rörlig bild eller hörbar musik omfattas inte. Sänkningen av mervär- desskatten på elektroniska publikationer är avsedd att skapa bättre förutsättningar för kultur- och mediebranschen att anpassa sig till det nya medielandskapet där en stor del av konsumtionen av nyheter, böcker och tidningar sker digitalt (prop. 2018/19:73).

I dag beskattas därmed tidningar, tidskrifter och böcker i fysisk och elektronisk form med en reducerad skattesats på 6 procent.

13.2Reducerad skattesats för tidningar med mera

Möjligheten att tillämpa olika skattesatser på mervärdesskatteområ- det regleras av rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november

208

Ds 2022:14

Frågan om undantag från mervärdesskatt för allmänna nyhetstidningar

2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt (mervär- desskattedirektivet). Mervärdesskattedirektivet är genomfört i svensk lagstiftning huvudsakligen genom mervärdesskattelagen (1994:200), förkortad ML. Den svenska normalskattesatsen är 25 procent (7 kap. 1 § första stycket ML). Det finns två reducerade skattesatser, 12 och 6 procent, som används för vissa varor och tjäns- ter (dessa framgår av 7 kap. 1 § andra och tredje stycket ML).

Enligt 7 kap. 1 § tredje stycket punkt 1 ML gäller den lägre skat- tesatsen 6 procent vid omsättning, unionsinternt förvärv och import av följande varor under förutsättning att varorna inte helt eller hu- vudsakligen är ägnade åt reklam:

–böcker, broschyrer, häften och liknande alster, även i form av enstaka blad,

–tidningar och tidskrifter,

–bilderböcker, ritböcker och målarböcker för barn,

–musiknoter, och

–kartor, inbegripet atlaser, väggkartor och topografiska blad.

Enligt punkt 2 i bestämmelsen gäller samma skattesats för omsätt- ning, unionsinterna förvärv och import av program och kataloger om de ges ut i syfte att informera om sådan verksamhet som i sig beskattas med 6 procent. Sådana verksamheter är

1.konserter, cirkus-, teater-, opera- eller balettföreställningar eller andra jämförliga föreställningar,

2.biblioteks- och museiverksamhet om inte omsättningarna i denna är undantagna från skatteplikt,

3.tillträde till eller förevisning av djurpark, förevisning av natur- områden utanför tätort samt av nationalparker, naturreservat, nationalstadsparker och Natura 2000-områden, och

4.idrottstjänst, om inte omsättningen är undantagen från skatte- plikt.

Skattesatsen 6 procent ska också i vissa fall tillämpas beträffande program eller kataloger för sådan verksamhet som avses i 3 kap. 18 § ML (verksamhet som inte medför skattskyldighet eller rätt till

209

Frågan om undantag från mervärdesskatt för allmänna nyhetstidningar

Ds 2022:14

återbetalning enligt 10 kap. 9–13 §§ ML). Detta gäller under förut- sättning att de inte är helt eller huvudsakligen ägnade åt reklam. Vidare beskattas enligt punkt 3 i bestämmelsen omsättning av radio- tidningar samt omsättning, unionsinternt förvärv och import av kassettidningar och av kassetter eller något annat tekniskt medium som återger en uppläsning av innehållet i en vara som omfattas av den första punkten med skattesatsen 6 procent.

Enligt punkt 4 i bestämmelsen beskattas även omsättning, unionsinternt förvärv och import av en vara som genom tecken- språk, punktskrift eller annan sådan särskild metod gör skrift eller annan information tillgänglig särskilt för personer med läsnedsätt- ning med skattesatsen 6 procent.

Enligt punkt 5 i bestämmelsen beskattas omsättning av sådana produkter som avses i punkterna 1–4 med skattesatsen 6 procent, om de

1.tillhandahålls på elektronisk väg,

2.inte helt eller huvudsakligen är ägnade åt reklam, och

3.inte helt eller huvudsakligen består av rörlig bild eller hörbar musik.

13.3Ett ändrat mervärdesskattedirektiv tillåter nollskattesats för tidningar

Mervärdesskattedirektivet är den centrala rättsakten för mervärdes- beskattningen inom EU. Direktivet reglerar bland annat medlems- staternas möjligheter att tillämpa olika skattesatser på mervär- desskatteområdet.

210

Ds 2022:14

Frågan om undantag från mervärdesskatt för allmänna nyhetstidningar

13.4Bör nollskattesats införas för omsättning av allmänna nyhetstidningar?

Frågan är om en nollskattesats för omsättning av allmänna nyhets- tidningar är en lämplig stödåtgärd för att uppnå de mediepolitiska målen. Målen för statens mediepolitik är att stödja yttrandefrihet, mångfald, massmediernas oberoende och tillgänglighet samt att motverka skadlig mediepåverkan (se vidare kapitel 3). Bland medlen för att uppnå detta mål finns direkta stöd till branschen genom till exempel press- och mediestöd.

Omsättning av allmänna nyhetstidningar omfattas i dag även av ett indirekt stöd genom den reducerade skattesatsen på 6 procent (i stället för 25 procent). Sedan mervärdesskattedirektivet ändrats är det EU-rättsligt möjligt att införa en nollskattesats för omsättning av allmänna nyhetstidningar. Frågan är om en sådan ändring av skat- tereglerna skulle vara en lämplig väg att gå för att stötta de allmänna nyhetstidningarna och bidra till att målen med statens mediepolitik uppnås.

13.4.1Samhällsekonomiska utgångspunkter

Mervärdesskatten är i grunden en fiskal skatt, vars syfte är att gene- rera skatteintäkter för finansiering av statens utgifter. Därför är det viktigt att skatteuttaget sker på ett effektivt sätt. I följande avsnitt diskuteras vad som från nationalekonomiska utgångspunkter känne- tecknar ett effektivt skatteuttag. Därefter diskuteras mervärdes- skatten som styrmedel.

Effektivt skatteuttag

Skatternas främsta syfte är att finansiera den gemensamma välfärden, olika samhällsfunktioner och andra offentliga utgifter. Enligt nationalekonomisk teori bör beskattning utformas så att den öns- kade nivån av skatteintäkter uppnås till så låga samhällsekonomiska kostnader som möjligt. Användningen av skatteintäkterna ger upp- hov till samhällsekonomiska intäkter, men uttaget medför i allmän- het samhällsekonomiska kostnader. Dessa uppstår genom att skat- teuttaget snedvrider ekonomiska beslut jämfört med en situation

211

Frågan om undantag från mervärdesskatt för allmänna nyhetstidningar

Ds 2022:14

utan skatter. För att den samhällsekonomiska vinsten av skattefinan- sierade verksamheter ska bli så positiv som möjligt är det angeläget att beskattningen utformas så att de samhällsekonomiska kostna- derna av skatteuttaget minimeras.

Mervärdesskatten anses allmänt vara en effektiv skatt eftersom den jämfört med andra skatter ger upphov till mindre snedvridningar i ekonomin (se vidare exempelvis SOU 2005:57 s. 355 ff.). I syfte att minimera de samhällsekonomiska kostnaderna för att få in de önskade skatteintäkterna bör mervärdesskattebasen värnas. En sänk- ning av mervärdesskatten som finansieras genom en ökning av ineffektivare skatter bedöms innebära att de samhällsekonomiska nettokostnaderna för finansieringen av de offentliga utgifterna ökar.

En skattesatsdifferentiering innebär att marknaden påverkas ge- nom att konsumenterna ökar sin efterfrågan på vissa varor och tjäns- ter och minskar sin efterfrågan på andra. Resurser som används i sek- torer med högre skattesats går i stället till att öka produktionen av en vara eller tjänst med lägre skattesats. Därmed uppkommer en real kostnad i form av de varor och tjänster som går förlorade eftersom de inte längre är lönsamma att producera i sektorer med hög skatte- sats (SOU 2005:57 s. 360 ff.).

Mervärdesskatten som styrmedel

Nuvarande differentieringar av mervärdesskatten grundar sig på en önskan att styra efterfrågan på vissa varor och tjänster och att in- direkt stödja vissa branscher eller grupper av individer för att uppnå vissa mål. Den sänkta mervärdesskatten på tidningar och tidskrifter från 25 till 6 procent har motiverats av tidningarnas viktiga roll i den demokratiska processen och kan därför anses vara ett exempel på en indirekt stödåtgärd för en bransch. Ett exempel på sänkt mervär- desskatt med önskan att styra efterfrågan av varor är den sänkta mer- värdesskatten på böcker från 25 till 6 procent med syftet att öka läsandet.

I en situation där sänkt mervärdesskatt slår igenom fullt ut på pri- serna, bedöms efterfrågan på berörda varor och tjänster öka. I exemplet sänkt mervärdesskatt på böcker, där syftet var att öka läsandet, kan det därmed anses viktigt att skattesänkningen slår igenom på konsumentpriserna. I den mån skattesänkningen inte slår

212

Ds 2022:14

Frågan om undantag från mervärdesskatt för allmänna nyhetstidningar

igenom fullt ut på priserna möjliggör det i stället att producenterna i berörda branscher kan öka sina överskott. Mervärdesskatten som ett indirekt stöd kan således verka både genom en ökad efterfrågan och genom ökade överskott.

Att använda mervärdesskatten som styrmedel eller som indirekt stöd för att uppnå vissa mål går emot mervärdesskattens primära syfte att fungera som en fiskal skatt och styra ekonomin så lite som möjligt. Lämpligheten av att använda mervärdesskatten som styr- medel eller som stödåtgärd beror av träffsäkerheten, hur stor styr- ning som uppnås och till vilken kostnad.

13.4.2Lämpligheten av ett kvalificerat undantag för allmänna nyhetstidningar

I detta avsnitt analyseras lämpligheten att införa ett kvalificerat undantag från mervärdesskatt för omsättning av allmänna nyhetstid- ningar som en indirekt stödåtgärd. Lämpligheten analyseras utifrån påverkan på administrativ börda och träffsäkerhet. Andra viktiga aspekter som påverkar lämpligheten är effekter på gränsdragning och konkurrens.

Ökad administrativ börda

Det krävs resurser för att kunna följa komplicerade regler, såväl för myndigheter som för skattskyldiga. Den administrativa börda som skattesystemet lägger på myndigheter och skattskyldiga kan delas upp i administrationskostnader och fullgörandekostnader. Med ad- ministrationskostnader avses de administrativa kostnader som upp- står hos myndigheter, till exempel Skatteverket, och domstolar. Med fullgörandekostnader avses företagens kostnader för att redovisa skatt och att lämna uppgifter till i första hand Skatteverket. Full- görandekostnaderna ger en bild av hur krångligt ett system är för de skattskyldiga.

213

Frågan om undantag från mervärdesskatt för allmänna nyhetstidningar

Ds 2022:14

Administrativa kostnader för myndigheter och domstolar

Ett system med olika skattesatser kräver mer arbete än ett system med enbart en skattesats. Olika skattesatser innebär att det måste fastställas vilken typ av transaktion som utförs för att avgöra vilken skattesats som transaktionen ska beskattas med. I de fall det är svårt att dra gränsen mellan transaktionerna uppstår ytterligare arbete för myndigheter och domstolar på grund av omprövningar och överkla- ganden. Den gränsdragning mellan allmänna nyhetstidningar och bland annat tidskrifter som en lägre skattesats för de allmänna nyhetstidningarna skulle innebära, medför administrativa kostnader för myndigheter och domstolar på grund av arbete med att avgöra vilken skattesats som ska användas (se om gränsdragningsproblemen nedan under rubriken Gränsdragningsproblem).

Fullgörandekostnader för skattskyldiga

En nollskattesats för allmänna nyhetstidningar i kombination med en skattesats på 6 procent för tidskrifter, böcker och andra publika- tioner skulle innebära att företag som säljer både allmänna nyhets- tidningar och någon av de tidningar, böcker eller publikationer som beskattas med 6 procent skulle behöva hantera två skattesatser. Även om företagen inte hanterar två skattesatser kan nya fullgörandekost- nader uppstå i samband med att de behöver ta ställning till vilken skattesats de ska tillämpa. Företagen kan även drabbas av fullgöran- dekostnader i samband med domstolsprocesser om avgränsningen av en reducerad skattesats eller nollskattesats är otydlig.

Regeringen gav 2003 NUTEK (numera Tillväxtverket) i uppdrag att genomföra mätningar av den administrativa börda hos företagen som orsakas av regelverken. Resultaten i NUTEK:s rapport Mätning av företagens administrativa börda visar att kravet att hantera flera skattesatser för mervärdesskatt i samband med fakturering är det krav i mervärdesskattelagen som tar mest tid för det enskilda företa- get (NUTEK 2004).

Även Skatteverket har i rapporten Krånglig moms – en företags- broms? från 2006 uppskattat fullgörandekostnaderna för företagen att leva upp till kraven i mervärdesskattelagen. Undersökningen vi- sar att det finns ett tydligt samband mellan företagens kostnader för mervärdesskattehanteringen och antalet skattesatser de hanterar.

214

Ds 2022:14

Frågan om undantag från mervärdesskatt för allmänna nyhetstidningar

För företag som hanterade fler skattesatser uppgick merkostnaden av att hantera fler skattesatser till 30 procent av de totala fullgöran- dekostnaderna för mervärdesskatten. Resultaten i rapporten visar också att den enskilt viktigaste förklaringen till storleken på full- görandekostnaderna hos företagen är företagens storlek. Fullgöran- dekostnaderna slår avsevärt hårdare mot små företag än stora. Ett företag med 1–4 anställda har till exempel drygt 35 gånger så höga fullgörandekostnader per anställd som ett företag med 50–499 an- ställda. Det betyder att ökade fullgörandekostnader till följd av flera skattesatser slår betydligt hårdare mot mindre företag än mot större företag (Skatteverket 2006).

Enligt Statistiska Centralbyråns näringslivsindelning bedrev

4727 företag utgivning av böcker, tidskrifter och annan förlagsverk- samhet 2021. Av dessa var det 3 302 företag som gav ut dagstid- ningar, böcker och tidskrifter (SNI-koderna 58.110, 58.131 och 58.140). Av dessa företag gav 163 företag i huvudsak ut dags- tidningar och 731 gav i huvudsak ut tidskrifter. Resterande företag bedrev i huvudsak bokförlag.

Av de företag som gav ut dagstidningar hade drygt 50 procent ingen anställd och var per definition så kallade enmansföretag. Drygt

20procent hade 1–4 anställda vilket innebär att totalt drygt 70 pro- cent av företagen hade 0–4 anställda. Resterande företag utgjordes av små, medelstora och stora företag. Endast drygt 6 procent av alla företagen som gav ut dagstidningar hade fler än 50 anställda. Det be- tyder att denna grupp företag består av en majoritet av mycket små företag som drabbas betydligt hårdare av ökade fullgörandekostna- der till följd av ökad mervärdesskattehantering vid en nollskattesats på dagstidningar.

Till dessa ökade fullgörandekostnader kommer även ökade full- görandekostnader hos de företag som är återförsäljare av dagstid- ningar, tidskrifter och böcker och behöver hantera olika skattesatser för dessa varor. Det fanns 2021 omkring 6 500 företag som bedrev detaljhandel som omfattar bland annat livsmedel, drycker och tobak i butik, varuhus eller stormarknad (SNI-koderna 47.11 och 47.19). Majoriteten av dessa företag kan antas sälja både dagstidningar, tid- skrifter och böcker. Inom uppdelningen av företag enligt SNI- koderna finns även specialiserad butikshandel med böcker och tid- ningar (SNI-koderna 47.61 och 47.62). Totalt uppgick dessa företag till omkring 700 år 2021. Omkring hälften bedrev butikshandel med

215

Frågan om undantag från mervärdesskatt för allmänna nyhetstidningar

Ds 2022:14

böcker och andra hälften bedrev butikshandel med tidningar. Statistik saknas för att bedöma hur vanligt det är att dessa butiker säljer böcker, tidskrifter och dagstidningar tillsammans.

Träffsäkerhet

Träffsäkerheten för en stödåtgärd bedöms utifrån i vilken utsträck- ning stödet faktiskt tillfaller de grupper av individer eller producen- ter man vill gynna. En sänkt mervärdesskatt för omsättning av all- männa nyhetstidningar träffar tidningsbranschen grovt men är ett mindre träffsäkert och effektivt mediepolitiskt verktyg än medie- stöd för att uppnå målet med statens mediepolitik. Det övergripande målet för statens mediepolitik är att stödja yttrandefrihet, mångfald, massmediernas oberoende och tillgänglighet samt att motverka skadlig mediepåverkan (se kapitel 3).

För att en sänkning av mervärdesskatten för omsättning av all- männa nyhetstidningar ska få en effekt på efterfrågan behöver skat- tesänkningen övervältras i priset mot konsument. På lång sikt efter en mervärdesskattesänkning, när ekonomin befinner sig i ett nytt läge, antas generellt utifrån nationalekonomisk teori att en mervär- desskattesänkning slår igenom fullt ut i konsumentpriset. Vad pris- genomslaget i verkligheten blir kan dock se olika ut i olika branscher beroende på branschernas förutsättningar. Givet det begränsade prisgenomslag Bokpriskommissionen kom fram till för böcker och tidskrifter efter den sänkta mervärdesskatten på böcker och tidskrif- ter 2002 bör det indirekta stödet en mervärdesskattesänkning på all- männa nyhetstidningar innebär verka både genom en ökad efterfrå- gan på allmänna nyhetstidningar och genom att tidningsföretagen kan öka sina överskott.26

Den svenska dagstidningsbranschen domineras av ett fåtal stora koncerner. De senaste åren har ägarkoncentrationen ökat ytterligare genom att de stora koncernerna har köpt upp lokaltidningar. Sta- tistiken över antal företag i branschen under avsnittet Fullgörande- kostnader visar dock att det finns 163 aktiva företag som bedriver

26Vid sänkningen av mervärdesskatten på böcker, tidskrifter, kartor, notblad med mera från

25procent till 6 procent år 2002 tillsattes Bokpriskommissionen. För tidskrifter beräknades prissänkningen mellan 2001 och 2004 uppgå till omkring 5,3 procent. Prissänkningen på böcker i alla försäljningskanaler beräknades för samma tidsperiod uppgå till omkring 7,6 pro- cent. Med beaktande av inflationen beräknades prissänkningen behöva uppgå till 11,4 procent för att fullt prisgenomslag skulle uppstå för både böcker och tidskrifter (SOU 2005:12).

216

Ds 2022:14

Frågan om undantag från mervärdesskatt för allmänna nyhetstidningar

förlagsverksamhet med dagstidningar. Statistiken visar också att en övervägande majoritet (drygt 70 procent) av företagen i branschen är mycket små med 1–4 anställda. Detta visar sammantaget på en bransch med en omsättning som är starkt koncentrerad till några få mycket stora aktörer.

Mervärdesskatten är generellt ett trubbigt medel att använda för att stödja vissa branscher eller delar av branscher. En sänkt mervär- desskatt skulle omfatta all omsättning av dagstidningar och därmed skulle tidningsföretag med stor omsättning erhålla ett större stöd än tidningar med mindre omsättning. En nollskattesats som stödåtgärd till allmänna nyhetstidningar skulle således gynna de större tidnings- företagen framför de mindre. Eftersom tidningsbranschen känne- tecknas av en stark koncentration av omsättning till några få stora aktörer skulle en mycket stor andel av den sänkta mervärdesskatten tillfalla några få aktörer medan en liten andel skulle tillfalla den res- terande mängden företag. En sådan fördelning av ett stöd till bran- schen ligger inte i linje med syftet med mediestödet som enligt Mediestödsutredningens förslag ska vara att stärka demokratin ge- nom att främja allmänhetens tillgång till en oberoende lokal och reg- ional nyhetsförmedling via allmänna nyhetsmedier av hög kvalitet, samt att bidra till en mångfald av allmänna nyhetsmedier av hög kva- litet där detta är av särskild vikt (se kapitel 8). Det är inte möjligt att utforma ett undantag från mervärdesskatt med samma precision som de direkta stöden till medier inom press- och mediestöden. Det går till exempel inte att avgränsa en mervärdesskattesänkning till tid- ningar med ett större stödbehov. En nollskattesats på allmänna nyhetstidningar skulle således inte vara träffsäker då den inte bara träffar omsättningen hos de tidningar som har behov av stöd utan även träffar andra tidningars omsättning i lika stor utsträckning.

Gränsdragningsproblem

Begreppet allmänna nyhetstidningar

Om en nollskattesats skulle införas för omsättning av dags- tidningar/allmänna nyhetstidningar skulle en sådan bestämmelse be- höva utformas så klart och tydligt som möjligt för att inte tillämp- ningsproblem skulle uppstå i förhållande till sådana publikationer

217

Frågan om undantag från mervärdesskatt för allmänna nyhetstidningar

Ds 2022:14

som alltjämt omfattas av skattesatsen 6 procent. Det gäller exempel- vis fack- och populärpress, böcker och andra publikationer.

Begreppet allmän nyhetstidning har funnits tidigare i mervär- desskattelagen. Fram till den 31 december 1995 undantogs allmänna nyhetstidningar från mervärdesskatt i dåvarande 3 kap. 12 § mervär- desskattelagen. Med allmänna nyhetstidningar menades ”publika- tioner av dagspresskaraktär som normalt utkommer med minst ett nummer varje vecka”. I praxis ställdes bland annat krav på allmän nyhetsrapportering och ett inte alltför begränsat ämnesområde i ur- val av nyheter för att en tidning skulle anses ha dagspresskaraktär. Gränsdragningen mellan allmänna nyhetstidningar och andra tid- ningar/tidskrifter ledde till flera domstolsavgöranden (jfr. till exem- pel RÅ 1979 Aa 219, RÅ 83 1:12 och RÅ 2000 not 66).

I 1 kap. 6 § presstödsförordningen definieras dagstidning som ”allmän nyhetstidning eller publikation av dagspresskaraktär med reguljär nyhetsförmedling eller allmänpolitisk opinionsbildning”, men det ställs också andra krav som att tidningen normalt ska komma ut med minst ett nummer per vecka, ha ett innehåll som i huvudsak är skrivet på svenska, i huvudsak distribueras inom landet och ha ett eget redaktionellt innehåll som utgör minst 55 procent av det totala redaktionella innehållet.

En bestämmelse om nollskattesats för omsättning av allmänna nyhetstidningar skulle kunna utformas med hjälp av tidigare praxis på mervärdesskatte- och presstödsområdet. Ordalydelsen skulle kunna hämtas från mervärdesskattelagens tidigare definition, det vill säga ”publikationer av dagspresskaraktär som normalt utkommer med minst ett nummer varje vecka”. Nollskattesatsen skulle dock behöva omfatta tidningar i både fysisk och elektronisk form. I fråga om tidningar i elektronisk form skulle en sådan nollskattesats inne- bära gränsdragningsproblem i förhållande till andra digitala produkt- er.

Avgränsningen på det digitala området

Den 1 juli 2019 ändrades mervärdesskattelagen på så sätt att e-pub- likationer jämställs med motsvarande fysiska publikationer och där- med också omfattas av den reducerade skattesatsen (7 kap. 1 § 5 p ML). Inför lagändringen analyserades frågan hur gränsen ska dras

218

Ds 2022:14

Frågan om undantag från mervärdesskatt för allmänna nyhetstidningar

mellan e-publikationer och andra digitala tjänster. I propositionen konstaterades bland annat att det avgörande för om en viss produkt ska omfattas av den nya bestämmelsen bör vara om den har huvud- sakligen samma användningsområde, innehåll och funktion som motsvarande fysiska publikation (prop. 2018/19:73 s. 14).

Ett liknande resonemang skulle behöva föras när det gäller av- gränsningen av elektroniska dagstidningar gentemot andra digitala produkter. En elektronisk dagstidning, eller en ”e-dagstidning”, skulle alltså behöva ha samma användningsområde, innehåll och funktion som en fysisk dagstidning för att omfattas av undantaget. Förekomst av rörliga bilder eller reklam på tidningens hemsida skulle inte hindra att den bedöms som en e-dagstidning, så länge in- nehållet huvudsakligen motsvarar en fysisk dagstidnings innehåll.

E-dagstidningar omfattades inte av det tidigare undantaget från mer- värdesskatt i mervärdesskattelagen, och det finns därför inte någon äldre praxis som skulle kunna ge vägledning avseende gränserna för ett undantag som omfattar dessa. På det digitala området kan för- väntas gränsdragningsproblem mellan e-dagstidningar och liknande digitala produkter. Oavsett hur tydligt lagstiftaren skulle utforma en sådan bestämmelse skulle det behövas riktlinjer från Skatteverket och avgöranden från förvaltningsdomstolarna för att tydliggöra gränsen för vad som är en e-dagstidning. Innan en sådan ny praxis etableras finns risk för ökade administrativa kostnader för myndig- heterna och ökade fullgörandekostnader för företagen på grund av gränsdragningsproblem med bestämmelsen i fråga.

Konkurrensproblem

Fram till den 1 januari 2002 behandlades allmänna nyhetstidningar mer fördelaktigt än andra tidningar, tidskrifter och böcker. Bland annat veckotidningsbranschen ifrågasatte konkurrensneutraliteten i detta och pekade på att dagstidningarnas innehåll inte alltid skiljde sig åt från veckotidningarna. Dagstidningarna hade till exempel bör- jat sälja bilagor med veckotidningsliknande innehåll (SOU 1995:37 s. 174).

Mervärdesskattesystemet bör inte innehålla omotiverade skill- nader mellan jämförbara produkter. Skillnaden mellan innehållet i dagstidningar och vissa tidskrifter kan också ha blivit mindre tydlig

219

Frågan om undantag från mervärdesskatt för allmänna nyhetstidningar

Ds 2022:14

med tiden. Även tidskrifter kan innehålla grävande reportage som har en roll för demokratin. En skillnad i beskattning mellan allmänna nyhetstidningar och tidskrifter riskerar därför att uppfattas som orättvis. De tidningar som inte räknas som allmänna nyhetstid- ningar, men med liknande innehåll, hamnar i ett sämre läge konkur- rensmässigt.

I och med att både allmänna nyhetstidningar och andra tidningar och tidskrifter ofta finns tillgängliga på nätet och uppdateras i varie- rande mån, finns i dag en mängd varianter av regelbundenhet i ny- hetsförmedlingen. Gränsen mellan vad som utgör en allmän nyhets- tidning och en annan tidning/tidskrift har blivit mer otydlig även av den anledningen. Dagens digitala utbud gör det svårt att motivera olika skattesatser för allmänna nyhetstidningar och andra tidningar/ tidskrifter.

I och med att dagens reducerade skattesats på 6 procent omfattar samtliga tidningar, tidskrifter, böcker med mera i fysisk och elektro- nisk form uppstår inte några konkurrensproblem eftersom samtliga jämförbara produkter har samma skattesats. En sänkt skatt för all- männa nyhetstidningar men inte för andra tidningar/tidskrifter ris- kerar att få en konkurrenssnedvridande effekt. En konkurrenssned- vridning är vidare en trolig effekt oavsett var en skillnad i skattesats skulle införas inom den här gruppen av produkter (tidningar, tid- skrifter, böcker med mera), till exempel om tidningar och tidskrifter också fick sänkt mervärdesskatt men inte böcker med mera. Kon- kurrensproblemen skulle då endast förflyttas inom gruppen.

Offentligfinansiella effekter och nuvarande indirekta stöd till branschen via sänkt mervärdesskatt

Vid en sänkt mervärdesskatt från 6 procent till 0 procent för all- männa nyhetstidningar uppgår den offentligfinansiella kostnaden till 0,64 miljarder kronor (mdkr) netto 2023 och därefter 0,57 mdkr år- ligen.27

De allmänna nyhetstidningarna erhåller redan i dag ett indirekt stöd på omkring 2,0 mdkr genom den sänkta mervärdesskatten från 25 till 6 procent. En ytterligare sänkt mervärdesskatt från 6 till

27Beräkningen baseras på samma omsättning av allmänna nyhetstidningar som var kvalificerat undantagna fram till 1996, plus motsvarande e-dagstidningar som fick sänkt mervärdesskatt till 6 procent 2019.

220

Ds 2022:14

Frågan om undantag från mervärdesskatt för allmänna nyhetstidningar

0 procent skulle således innebära att detta stöd utökas ytterligare med 0,64 mdkr 2023 vilket skulle ge ett totalt stöd på omkring 2,64 mdkr till de allmänna nyhetstidningarna.

Sänkt mervärdesskatt från 6 till 0 procent för tidskrifter, böcker och andra publikationer (det vill säga samma varor som fick sänkt mervärdesskatt 2002 från 25 till 6 procent) medför en offentligfinan- siell kostnad på 0,75 mdkr netto 2023 och en årlig kostnad på 0,67 mdkr. Sänkt mervärdesskatt för endast tidskrifter medför i stäl- let en offentligfinansiell kostnad på 0,20 mdkr netto 2023 och en år- lig kostnad på 0,18 mdkr.

En nollskattesats för både allmänna nyhetstidningar, tidskrifter, böcker och andra publikationer i både fysisk och digital form skulle således innebära ett indirekt stöd till branschen på omkring 5,81 mdkr.

Som en jämförelse kan nämnas att press- och mediestödet pro- gnostiserades att uppgå till totalt omkring 1 mdkr 2021. Pandemin har medfört att stödet utökats och att det skett stora förändringar i utbetalningen inom de olika stöden. År 2019 uppgick press- och mediestödet till 0,64 mdkr. Om en ytterligare sänkt mervärdesskatt på allmänna nyhetstidningar finansierades via ett sänkt press- och mediestöd skulle det således inte finnas mycket stödpengar kvar inom press- och mediestöden att fördela ut.

13.4.3Bedömning av lämpligheten att sänka mervärdesskatten för omsättning av allmänna nyhetstidningar

Bedömning: Det är inte lämpligt att sänka mervärdesskatten för omsättning av allmänna nyhetstidningar.

Att använda mervärdesskatten som ett indirekt stöd för att stödja allmänna nyhetstidningar och uppnå målen med mediepolitiken går emot mervärdesskattens primära syfte att fungera som en fiskal skatt och styra ekonomin så lite som möjligt. Lämpligheten av mervär- desskatten som en stödåtgärd bedöms utifrån hur träffsäker åtgär- den är och hur kostsam den är.

Mervärdesskatten är en i grunden effektiv skatt som ger upphov till relativt låga samhällsekonomiska kostnader. Därigenom bör

221

Frågan om undantag från mervärdesskatt för allmänna nyhetstidningar

Ds 2022:14

mervärdesskatten användas som en fiskal skatt för att finansiera offentlig verksamhet och inte som ett styrmedel eller till indirekta stödåtgärder. Om mervärdesskatten används för indirekta stödåt- gärder urholkas skattebasen och de offentliga verksamheterna kan komma att behöva finansieras via andra mindre effektiva skatter. Följden blir ett skattesystem med högre samhällsekonomiska kost- nader för att uppnå samma nivå på skatteintäkterna.

Målen med statens mediepolitik är att stödja yttrandefrihet, mångfald, massmediernas oberoende och tillgänglighet samt att motverka skadlig mediepåverkan. En sänkt mervärdesskatt kan inte avgränsas på samma sätt som ett press- och mediestöd och kan där- för inte användas för att styra mot mer specifika mediepolitiska be- hov, exempelvis genom att inriktas till vissa tidningar med större stödbehov. All omsättning av allmänna nyhetstidningar skulle i stäl- let få en lika stor procentuell sänkning av mervärdesskatten. Det be- tyder att tidningsföretagen med störst omsättning skulle få den största sänkningen i kronor och därmed erhålla ett större indirekt stöd än tidningar med mindre omsättning. En sådan fördelning av ett indirekt stöd till branschen kan inte sägas vara en träffsäker stödåtgärd.

En så pass dyr åtgärd som en sänkt mervärdesskatt för omsätt- ning av allmänna nyhetstidningar bör i första hand finansieras genom höjd mervärdesskatt på annat håll för att inte urholka mer- värdesskatten som en stabil och effektiv finansieringskälla för sta- tens utgifter. Om en sänkt mervärdesskatt på allmänna nyhetstid- ningar kombinerades med en sänkning av press- och mediestöden skulle det kräva en kraftig sänkning av stöden. Kraftigt lägre press- och mediestöd har inte samma möjlighet att styra mot de mediepo- litiska målen och det är tveksamt om en omläggning av dessa stöd kan kompensera för den förlorade styrning en sänkt mervärdeskatt innebär. Det betyder att en sådan omfördelning av de samlade stöden till branschen sammantaget kan komma att leda till en negativ måluppfyllelse av statens mediepolitik genom att exempelvis mång- falden av tidningar påverkas negativt.

Sänkt mervärdesskatt för omsättning av allmänna nyhetstid- ningar skulle även föra med sig andra problem. I dag är skattesatsen densamma för tidningar, tidskrifter, böcker och andra liknande pro- dukter. Om en nollskattesats skulle införas för omsättning av all- männa nyhetstidningar skulle denna behöva skiljas ut från annan

222

Ds 2022:14

Frågan om undantag från mervärdesskatt för allmänna nyhetstidningar

omsättning inom denna grupp av produkter. Det skulle innebära ökade administrativa kostnader, ökade gränsdragningsproblem och konkurrensproblem, framför allt i förhållande till tidskrifts- branschen. Åtgärdens ökade fullgörandekostnader slår betydligt hårdare mot mindre företag som dessutom får en betydligt lägre an- del av det indirekta stödet en sänkt mervärdesskatt innebär. Det är ett ytterligare skäl till att åtgärden gynnar större aktörer framför mindre och således bidrar till att målen med statens mediepolitik om att värna mångfalden inom tidningsbranschen motverkas. Samman- taget skulle en nollskattesats för omsättning av allmänna nyhets- tidningar vara en kostsam stödåtgärd med dålig träffsäkerhet. Ett betydligt mer träffsäkert stöd kan uppnås till lägre kostnader via direkta stöd på statens utgiftssida såsom press- och mediestöden.

223

14 Konsekvenser av förslagen

Utredningen ska enligt uppdraget genomföra en konsekvensanalys av hur förslagen kan komma att påverka olika typer av medieföretag och mångfalden på mediemarknaden.

Att en sådan analys ska göras följer också av kommittéförord- ningen (1998:1474). Om förslagen i ett betänkande påverkar kost- naderna eller intäkterna för staten, kommuner, regioner, företag el- ler andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konse- kvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsök- ningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller regioner, ska kommittén föreslå en finansiering (14 §).

Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna även i det avseendet anges i be- tänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brotts- ligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförut- sättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen (15 §).

Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i be- tänkandet (15 a §). Konsekvenserna ska anges på ett sätt som mots- varar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regel- givning.

225

Konsekvenser av förslagen

Ds 2022:14

14.1Sammanfattande beskrivning av nuvarande ordning och alternativa lösningar

Utredningen ska enligt uppdraget föreslå hur stödet till medier kan förbättras framför allt genom förändringar i press- och mediestöd- systemet för att anpassa att systemet till det moderna medieland- skapet. En viktig del i detta är att ta ställning till om det nuvarande driftsstödet i presstödet ska fasas ut och ersättas av ett mer teknik- neutralt stöd för redaktionella kostnader.

Som framgår av uppdraget och kapitel 5 i denna promemoria har kostnaderna för driftsstödet ökat kraftigt de senaste åren, vilket in- nebär att utrymmet för övriga stödformer inom mediestödet mins- kar samtidigt som behoven är stora. Den viktigaste faktorn bakom kostnadsökningarna i nuvarande system är att flera högfrekventa tidningar (sex eller sju nummer per vecka) med förhållandevis stor upplaga har beviljats driftsstöd för första gången under de senaste åren. Detta speglar den tydliga trenden att tidningarnas tryckta upp- lagor faller (se kapitel 4), vilket för dessa titlar har medfört att de i dag når färre än 30 procent av hushållen på utgivningsorten och där- med uppfyller ett centralt kriterium för att få driftsstöd. Sedan 2018 har tio nya högfrekventa tidningar kommit in i systemet, vilket starkt har bidragit till att utgifterna för driftsstödet sammantaget har ökat från 424 miljoner kronor 2018 (mnkr) till 679 mnkr 2021, det vill säga en ökning med 60 procent på tre år.

Utredningen föreslår att driftsstödet avvecklas och ersätts med ett redaktionsstöd som baseras på kostnader för redaktionell perso- nal (se kapitel 8 och 9). Om detta inte genomförs hade ett alternativ kunnat vara att behålla nuvarande driftsstöd. Det skulle innebära fortsatt kraftiga ökningar av kostnaderna för driftsstödet. Enligt en prognos från Myndigheten för press, radio och tv (MPRT) har åtta dagstidningar utan driftsstöd en hushållstäckning som ligger strax över 30 procent och kan komma och ansöka om sådant stöd 2023 till ett totalt belopp på drygt 100 mnkr (se kapitel 7). Utöver dessa finns enligt uppgifter från MPRT ytterligare ett tiotal tidningar utan driftsstöd som ligger i närheten av täckningsgraden 30 procent. Dessa tidningar kan inom de närmaste åren komma att berättiga till driftsstöd till ett totalt belopp på cirka 110 mnkr. Det innebär att utgifterna för nya driftsstödstidningar kan öka med cirka 210 mnkr på några års sikt.

226

Ds 2022:14

Konsekvenser av förslagen

Samtidigt medför trenden med fallande upplagor att kostnaderna för driftsstöd till de tidningar som redan är inne i systemet sannolikt minskar under kommande år. Som framgår av kapitel 4 har den upp- laga som revideras av Kantar Sifo fallit med i genomsnitt 2,5 procent per år under perioden 2016–2021. Då driftsstödet beräknas på upp- laga är det inte orimligt att anta att utgifterna för detta minskar i samma takt framöver, under förutsättning att tidningarna behåller nuvarande utgivningsfrekvens. Det skulle innebära att utgifterna för driftsstödet minskade med cirka 50 mnkr mellan 2021 och 2024, och sedan med ytterligare cirka 15 mnkr per år.

Sammantaget beräknas ett bibehållande av nuvarande stödsystem alltså innebära att utgifterna för driftsstödet skulle öka med totalt runt 160 mnkr i nivå 2024 jämfört med 2021. Då driftsstödet är rät- tighetsbaserat skulle det, givet nuvarande anslagsnivå, innebära att budgetutrymmet för övriga stödformer minskade med motsvarande belopp.

Det måste emellertid betonas att nuvarande reglering för press- och mediestöden är tidsbegränsade till utgången av 2023 enligt be- slut från Europeiska kommissionen. Ett fortsatt beviljande av stöd från 2024 och framåt kräver följaktligen ett nytt godkännande från kommissionen. Om inte detta sker kommer skulle statens utgifter på anslaget för mediestöd att upphöra. Då stödbehovet i mediebran- schen fortsatt är stort (se kapitel 7) skulle det medföra mycket ne- gativa konsekvenser för ett stort antal allmänna nyhetsmedier, varav många sannolikt skulle behöva upphöra med sin utgivning.

14.2Samhällsekonomiska effekter

14.2.1Konsekvenser för medieföretagen

En utgångspunkt för utredningens uppdrag är att press- och medie- stöden ska bidra till förutsägbara förutsättningar för medieaktörer. De förslag som lämnas bör därför så långt det är möjligt innebära att parallella stödformer, det vill säga stödformer som ersätter samma typ av kostnader, undviks.

Utredningen föreslår att det införs ett sammanhållet teknik- neutralt redaktionsstöd som består av två delar, allmänt och utökat

227

Konsekvenser av förslagen

Ds 2022:14

redaktionsstöd. Detta ersätter nuvarande driftsstöd samtidigt som stödet för lokal journalistik (vita fläckar-stödet) blir en del av red- aktionsstödet. Det införs också ett övergångsstöd för de tidningar som har driftsstöd i dag och antingen inte får del av det nya redak- tionsstödet eller får redaktionsstöd till ett mindre belopp. Över- gångsstödet finansieras delvis genom att redaktionsstödet sätts ned under de första åren i perioden. Nuvarande innovations- och utvecklingsstöd avvecklas.

Omfördelning av stödmedel

Att driftsstödet avvecklas och ersätts med ett nytt redaktionsstöd innebär omfattande ekonomiska konsekvenser för medieföretagen. Generellt kan sägas att det sker en tydlig omfördelning av stödmedel från tidningar med driftsstöd till hela kollektivet av allmänna nyhets- medier som uppfyller kriterierna för mediestöd i det nya systemet. Det ger en positiv effekt för mediemångfalden eftersom fler medie- företag får ta del av det statliga stöd som behövs för att säkra utgiv- ningen av medier med en viktig demokratisk funktion.

Effekterna av omfördelningen dämpas något genom det över- gångsstöd och den upptrappning av det nya redaktionsstödet som utredningen föreslår. I tabell 15.1 illustreras de ekonomiska konse- kvenserna för olika kategorier av medier.28 Tabellen visar beräk- ningar av det totala utfallet för redaktionsstödet och övergångsstö- det under perioden 2024–2029 samt en jämförelse med den totala stödnivån 2021, exklusive distributionsstödet. Tidsperioden har valts utifrån att det nya stödet förväntas godkännas av Europeiska kommissionen för en period av sex år, alltså till utgången av 2029 (se kapitel 11).

Det bör påpekas att det finns en osäkerhet i beräkningarna eftersom de baseras på uppgifter om redaktionella personalkost- nader som medieföretagen har rapporterat in till MPRT samt i viss mån på antaganden om storlek på mediernas personalstyrka. Nivån på det utökade redaktionsstödet, som utgör en del av det totala ut- fallet, baseras på antagandet att samma medier täcker samma antal vita fläckar som 2021.

28Indelningen följer till stora delar den nya kategorisering av svensk dagspress som har tagits fram av Nordicom och beskrivs närmare i kapitel 7.

228

Ds 2022:14

Konsekvenser av förslagen

Enligt utredningens förslag ska allmänt redaktionsstöd endast utgå till allmänna nyhetsmedier som har behov av ekonomiskt stöd (se kapitel 9). I de beräkningar som illustreras i tabell 14.1 antas ingen av de tidningar som i dag får driftsstöd nekas redaktionsstöd utifrån detta kriterium. Däremot antas de nationella dagstidningarna utan driftsstöd inte uppfylla villkoret. Detta är endast ett antagande utan avsikt att föregripa mediestödsnämndens tillämpning av de nya bestämmelserna.

Tabell 14.1 Beräknat utfall för olika kategorier av medier 2024–2029 (miljoner kronor)

Allmänt och utökat redaktionsstöd samt övergångsstöd, inklusive jämförelse med stödnivån 2021.

Kategori	2021	2024	2025	2026	2027	2028	2029
Nationella dagstidningar	47	34	31	29	29	27	24
Lokala förstatidningar	315	265	227	202	187	162	147
med driftsstöd
Lokala förstatidningar	125	177	242	306	371	371	371
utan driftsstöd
Lokala andratidningar	158	137	120	109	104	90	78
med driftsstöd
Lokala fådagarstidningar	91	82	76	75	77	74	70
med driftsstöd
Lokala fådagarstidningar	7	8	12	15	18	18	18
utan driftsstöd
Nischtidningar och ny-	130	95	80	66	53	37	23
hetsmagasin
Gratistidningar	32	43	61	79	97	97	97
Webbtidningar/ nyhets-	19	12	16	20	24	24	24
sajter
Övriga (t.ex. radio och tv)	2	0	0	0	0	0	0
Totalt	927	853	864	900	960	899	852

Anm. Beloppen inkluderar inte distributionsstödet och stödet vid varannandagsutdelning av post.

Enligt tabellen minskar den totala stödnivån mellan 2021 och 2024. Detta beror på att en tillfällig förstärkning av mediestödet löper ut under 2022. Utredningen har som nämnts i kapitel 9 utgått från att redan beräknad anslagsnivå kommer att gälla även 2024 och framåt, vilket exklusive distributionsstöd och stöd för varannandagsutdel- ning av post innebär ett årligt utrymme för redaktionsstödet och övergångsstödet på cirka 830 miljoner kronor. Detta innebär i sig en

229

Konsekvenser av förslagen

Ds 2022:14

generell minskning av mediestödet under perioden 2024–2029 jäm- fört med 2021. Till det kommer emellertid extra medel som behöver anslås under en begränsad period för att finansiera en ordnad över- gång till det nya redaktionsstödet. Se vidare nedan om offentlig- finansiella effekter.

Av tabell 14.1 framgår tydligt vad som nämns ovan om att stöd- medlen i hög grad fördelas från tidningar som i dag får driftsstöd till andra medier. Exempelvis beräknas stödnivån för lokala förstatid- ningar med driftsstöd minska med 16 procent 2024 jämfört med 2021. Det bör dock noteras att flera av tidningarna i denna kategori har beviljats driftsstöd för första gången under de senaste åren och därmed inte är lika beroende av stödet som tidningar som har haft stöd under lång tid. Många av dessa titlar finns i kategorierna lokala andratidningar och lokala fådagarstidningar, där stödnivån minskar mindre markant (13 respektive 10 procent 2024 jämfört med 2021). För kategorin nischtidningar, vilken rymmer flera titlar som enligt utredningens bedömning inte kommer att kvalificera sig för det nya redaktionsstödet, minskar stödnivån med 27 procent 2024 jämfört med 2021.

För samtliga av de beskrivna kategorierna av medier fortsätter stödnivån enligt beräkningarna att minska fram till 2029. Det är dock vanskligt att bedöma konsekvenserna så långt fram i tiden, då flera av de förutsättningar som ligger bakom beräkningarna sannolikt har förändrats mot slutet av perioden. Det bör också beaktas att jämfö- relsen med 2021 är missvisande eftersom tidningarnas tryckta upp- lagor, som till stor del ligger till grund för stödnivåerna detta år, san- nolikt kommer att minska betydligt under perioden (se ovan).

Bland de kategorier av medier som får ett positivt ekonomiskt utfall i det nya systemet finns lokala förstatidningar utan driftsstöd, gratistidningar samt webbtidningar och nyhetssajter. Detta gäller framför allt från 2027, då upptrappningen av redaktionsstödet är genomförd.

Som diskuterades i kapitel 4 präglas den svenska tidningsmark- naden av en påtaglig ägarkoncentration och domineras i dag av tre ägarsfärer: Bonnier, Schibsted och NTM Media. I tabell 14.2 visas utfallet under perioden för titlar inom dessa tre sfärer samt för de medietitlar som inte ingår i någon av dessa. För alla de tre sfärerna minskar stödet jämfört med 2021, dock med relativt små belopp. För övriga titlar blir minskningen större, men med en stor variation

230

Ds 2022:14

Konsekvenser av förslagen

beroende på om de ingående titlarna har haft driftsstöd tidigare eller inte.

Tabell 14.2 Beräknat utfall för ägarsfärer på tidningsmarknaden 2024–2029 (miljoner kronor)

Allmänt och utökat redaktionsstöd samt övergångsstöd, inklusive jämförelse med stödnivån 2021.

Ägarsfär (antal titlar)	2021	2024	2025	2026	2027	2028	2029

Bonnier (61)	343	326	330	344	367	346	331
Schibsted (40)	221	209	213	224	241	229	217
NTM Media (20)	132	124	126	132	142	132	128
Övriga (146)	230	195	196	201	210	192	176
Totalt (267)	927	853	864	900	960	899	852

Anm. Beloppen inkluderar inte distributionsstödet och stödet vid varannandagsutdelning av post.

Minskade administrativa kostnader och ökad förutsägbarhet

De föreslagna förändringarna i stödstrukturen medför sammantaget att antalet stödformer minskar, vilket innebär att de administrativa kostnader som medieföretagen har i samband med ansökning om och redovisning av stöd minskar.

Enligt utredningens uppdrag bör press- och mediestöd så långt det är möjligt fördelas utifrån objektiva och kvantitativa kriterier, i vilket bör ingå en strävan att ta till vara de positiva delarna av det rättighetsbaserade driftsstödet. I detta avseende innebär de före- slagna förändringarna en minskad förutsägbarhet för medieföreta- gen eftersom det nya redaktionsstödet inte kommer att vara rättig- hetsbaserat. Samtidigt bör framhållas att just avvecklingen av drifts- stödet ökar förutsägbarheten om vilka stödbelopp som kommer att beviljas inom mediestödet. Det beror dels på att den osäkerhet om budgetutrymmet för övriga stöd som ett rättighetsbaserat stöd med- för försvinner, dels på att MPRT:s hantering av ansökningarna förenklas och att mediestödsnämndens beslut om stöd därmed kan fattas tidigare under året.

Förbättrad incitamentsstruktur

Driftsstödet baseras som nämnts på upplaga, vilket i grunden är ett positivt incitament i stödsystemet eftersom det främjar satsningar av

231

Konsekvenser av förslagen

Ds 2022:14

medieföretagen på journalistik som ökar efterfrågan på deras pro- dukter. Genom utvecklingen under det senaste decenniet med fal- lande upplagor har dock denna incitamentsstruktur rubbats på ett ovälkommet sätt. De lokala förstatidningar som ligger på en täck- ningsgrad strax över 30 procent, alltså gränsen för att berättiga till driftsstöd, kan dra ekonomiska fördelar av en minskad upplaga eftersom det kan leda till att de beviljas driftsstöd. Det främjar knappast satsningar på kvalitetsjournalistik.

Med det sammanhållna redaktionsstöd som utredningen föreslår införs i stället ett tydligare incitament att satsa på den journalistiska kärnverksamheten, genom att stödet ökar med storleken på den red- aktionella personalstyrkan. Dessutom medför det utökade redak- tionsstödet ett viktigt incitament att genomföra insatser i områden med svag journalistisk bevakning som är viktiga för den lokala och regionala demokratin, och att producera redaktionellt innehåll på nationella minoritetsspråk vilket endast finns i begränsad utsträck- ning i dag.

14.3Offentligfinansiella effekter

14.3.1Konsekvenser för statens budget

En utgångspunkt för utredningens uppdrag är att press- och medie- stöden ska bidra till förutsägbara förutsättningar för staten. Av- vecklingen av det rättighetsbaserade driftsstödet är ett viktigt steg i den riktningen. Även distributionsstödet, vilket föreslås behållas, är rättighetsbaserat. Med detta stöd är dock utgiftsutvecklingen betyd- ligt lättare att förutsäga eftersom det bygger på den tryckta upplaga som minskar stadigt sedan flera års tid (se kapitel 5). Dessutom ut- gör distributionsstödet endast en mindre del av det totala mediestö- det, varför risken för en utträngningseffekt gentemot andra stöd är mycket liten.

Utredningen har som nämnts ovan utgått ifrån att redan beräk- nad nivå på anslaget för mediestöd i statens budget kommer att gälla även 2024 och framåt. Efter att den tillfälliga förstärkningen av mediestödet bland annat med anledning av coronapandemin har löpt ut beräknas anslaget uppgå till 967 mnkr 2024, varav 90 mnkr redan

232

Ds 2022:14

Konsekvenser av förslagen

är beräknade för stödet vid varannandagsutdelning av post. 2025 be- räknas anslaget till 941 mnkr, varav 64 mnkr för varannandagsstödet. Det betyder att 877 mnkr bör finnas tillgängliga för det nya medie- stödet, inklusive distributionsstödet, från 2024 och under resten av perioden.

Utgifterna för distributionsstödet kommer enligt MPRT:s prognos att uppgå till cirka 55 mnkr 2023 (MPRT 2022e). Som fram- går av kapitel 5 har antalet distribuerade exemplar med distributions- stöd minskat med i genomsnitt 8,5 procent per år sedan 2013. Om utvecklingen fortsätter i samma riktning kommer utgifterna för detta stöd uppgå till cirka 32 mnkr 2029.

I tabell 14.3 sammanfattas utgiftsutvecklingen för varannandags- stödet, distributionsstödet och de nya stödformerna inom medie- stödet fram till 2029, så långt denna kan beräknas med de osäker- heter som finns i underlag och gjorda antaganden (se ovan). Som framgår beräknas utgifterna för det allmänna redaktionsstödet, vil- ket trappas upp under de första åren i perioden, öka från 233 mnkr 2024 till 707 mnkr från 2027 och framåt. Det utökade redaktions- stödet beräknas under hela perioden uppgå till 146 mnkr, baserat på antagandet att samma medier täcker samma antal vita fläckar som 2021 (se ovan). Övergångsstödet beräknas uppgå till 475 mnkr 2024 och minska ned till noll 2029.

De totala utgifterna för övergångsstödet under åren 2024–2029 beräknas uppgå till 1 163 mnkr. Detta finansieras delvis genom upp- trappningen av redaktionsstödet, vilken sammantaget beräknas minska utgifterna med 948 mnkr. Som framgår av sista raden i tabell

14.3kommer det dock att behöva tillföras ytterligare medel till anslaget för mediestöd för att finansiera en ordnad övergång till det nya redaktionsstödet, till största delen under åren 2026–2028. Utredningen föreslår att detta finansieras genom omprioriteringar inom utgiftsområdet.

233

Konsekvenser av förslagen

Ds 2022:14

Tabell 14.3 Utgiftsutveckling för mediestödet och stödet vid varannandags- utdelning av post 2024–2029 (miljoner kronor)

	2024	2025	2026	2027	2028	2029
Allmänt redaktionsstöd	233	391	549	707	707	707
Utökat redaktionsstöd	146	146	146	146	146	146
Övergångsstöd	475	328	206	107	47	0
Distributionsstöd	51	46	42	39	35	32
Stöd vid varannandags-	90	64	0	0	0	0
utdelning av post
Totala utgifter	995	975	943	999	935	885
Beräknad anslagsnivå	967	941	877	877	877	877
Behov av extra medel	28	34	66	122	58	8

14.3.2Konsekvenser för myndigheter

Som diskuteras i kapitel 10 innebär avvecklingen av driftsstödet och minskningen av antalet stödformer att processerna för ansökan om och redovisning av mediestöd kan hållas ihop på ett mer förutsägbart sätt. Utredningens förslag medför emellertid även utökade uppgifter för MPRT i dess roll som kansli för mediestödsnämnden. Det gäller bland annat framtagande av nya föreskrifter och andra förberedelser för att införa det nya stödsystemet. Då den nya regleringen enligt förslaget inte innehåller lika tydliga kvantitativa krav för att få stöd, kommer kansliet att behöva lägga mer tid och resurser än i dag i det löpande arbetet på att göra mer kvalitativa bedömningar. Samman- fattningsvis bedömer MPRT att de utökade uppgifterna kommer att medföra ökade kostnader för myndigheten med 2 mnkr per år från 2023 (MPRT 2022f).

Förslagen i promemorian bedöms inte ha någon påverkan på re- sursbehov eller arbetsförutsättningar för andra statliga myndigheter.

14.4Övriga konsekvenser

Utredningen bedömer att förslagen bidrar till att säkra fortsatt ut- givning av ett stort antal allmänna nyhetsmedier över hela landet. De främjar även en utvidgning av journalistisk verksamhet till områden som saknar bevakning i dag. Samtidigt behålls nuvarande lättnader i bestämmelserna för att stimulera nyetablering av medier. Detta

234

Ds 2022:14

Konsekvenser av förslagen

bedöms på ett generellt plan ha positiva effekter för företag i hela landet, även sådana som inte ger ut allmänna nyhetsmedier. Det gäl- ler exempelvis annonsörer, produktionsbolag, distributörer och andra företag som är indirekt involverade i mediernas verksamhet. Då många av dessa företag är mycket små har förslagen positiva ef- fekter för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag.

Utredningens förslag till definition av allmänna nyhetsmedier ut- går från nyhetsmediernas centrala uppgifter när det gäller att granska makthavare i samhället och att förmedla nyheter av betydelse för de- mokratin. Genom att säkra fortsatt utgivning av medier med sådan verksamhet som sin primära uppgift har förslagen även en positiv påverkan på demokratins funktionssätt. Det gäller särskilt mot bak- grund av det föreslagna villkoret om att medierna för att få stöd inte får ha en publicistisk verksamhet som står i strid med grunderna i det demokratiska styrelseskicket, vari inryms respekt för den en- skilda människans frihet, integritet och värdighet.29

Förslaget att basera redaktionsstödet på redaktionell personal- styrka har positiva effekter för sysselsättningen i olika delar av lan- det, eftersom det ger medieföretagen ett tydligt incitament att an- ställa journalister i sin verksamhet.

Förslaget om utökat redaktionsstöd för nyhetsmedier med inne- håll delvis på ett eller flera av de nationella minoritetsspråken innebär en utökning i förhållande till dagens bestämmelse om begränsat driftsstöd till att omfatta alla allmänna nyhetsmedier, hela landet och samtliga nationella minoritetsspråk. Förslaget kan ha en positiv på- verkan på möjligheten att nå de minoritetspolitiska målen.

Förslagen bedöms inte ha någon påverkan på den kommunala självstyrelsen eller för offentlig service i olika delar av landet. De har heller inte någon betydelse för brottsligheten och det brottsförebyg- gande arbetet, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

29Det finns i dag inget krav för utredningar att redovisa förslagens konsekvenser för demo- kratin. Kommittén Demokratin 100 år – samling för en stark demokrati har i sitt betänkande emellertid föreslagit att det införs ett sådant krav i 15 § kommittéförordningen (SOU 2022:28 s. 92).

235

Konsekvenser av förslagen

Ds 2022:14

14.5Bedömning av förslagen i förhållande till de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen

14.5.1EU:s regelverk om statligt stöd

Utredningen bedömer att det nya mediestödet liksom nuvarande press- och mediestöd utgör statligt stöd i EU-rättslig mening. Med den utformning som föreslås i denna promemoria bör stödet kunna godkännas av Europeiska kommissionen som förenligt med EU:s statsstödsregelverk. När det gäller de aspekter som kommissionen granskar vid bedömningen av statliga stöd (se kapitel 3) har det fö- reslagna stödet stora likheter med nuvarande redaktionsstöd och stöd för lokal journalistik vilka tidigare har godkänts av kommis- sionen. I beslutet om redaktionsstödet framhöll kommissionen exempelvis att stödet är nödvändigt och lämpligt, bland annat i re- lation till det marknadsmisslyckande som följer av en minskad vilja bland konsumenter att betala för nyhetsinnehåll, och svårigheter att finansiera kvalitetsjournalistik i områden med svag bevakning. Det bedömdes också vara proportionerligt bland annat mot bakgrund av begränsningen av stödintensiteten till 75 procent av rörelsekostna- derna. Stödet bedömdes även ha en begränsad påverkan på handeln mellan medlemsstaterna (Europeiska kommissionen 2020a).

14.5.2Personuppgiftsbehandling enligt EU:s dataskyddsförordning

MPRT är i dag personuppgiftsansvarig för personuppgiftsbehand- lingen i samband med handläggningen av stödärenden. Enligt myn- digheten behandlas uppgifterna i enlighet med de bestämmelser som regleras av gällande dataskyddslagstiftning, det vill säga EU:s data- skyddsförordning30 och dataskyddslagen.31 De personuppgifter som behandlas är framför allt namn, personnummer och adressuppgifter avseende de personer som är angivna som kontaktpersoner i

30Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning).

31Lag (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning.

236

Ds 2022:14

Konsekvenser av förslagen

stödansökningar, och är inte känsliga enligt artikel 9.1 i EU:s data- skyddsförordning.

Genom utredningens förslag till ny reglering kommer MPRT att ha en rättslig grund för behandlingen enligt artikel 6.1 e dataskydds- förordningen, eftersom den kommer att utföra en uppgift av allmänt intresse som slås fast i lagen om mediestöd. Förslaget innebär dock inte att några ytterligare personuppgifter kommer att behandlas ut- över vad som gäller i dag. Utredningen bedömer att personuppgifts- behandlingen är proportionerlig och att befintlig reglering är till- räcklig. Det rör sig som nämnts inte om känsliga personuppgifter, och det intrång som görs i den personliga integriteten vid stödansö- kan är motiverad eftersom beviljandet av stöd är en förmån för den som omfattas av personuppgiftsbehandlingen.

14.5.3Övriga skyldigheter

Utredningens förslag bedöms inte heller i övrigt stå i strid med de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska un- ionen.

237

15 Författningskommentar

15.1Förslaget till lag om mediestöd

Allmänt om lagens uppbyggnad

Press- och mediestöd har tidigare inte reglerats i lag utan i förord- ningar. Lagen är alltså ny men bygger i stora delar på mediestöds- förordningen (2018:2053) (nedan 2018 års mediestödsförordning). Lagen, som innehåller bestämmelser om mediestöd, inleds med bestämmelser om syfte, definition av allmänna nyhetsmedier och mottagare av stöd. Därefter följer allmänna förutsättningar för stöd. I slutet av lagen finns bestämmelser om mediestödsnämnden och rätt att meddela föreskrifter.

Lagens tillämpningsområde

1 § I denna lag finns bestämmelser om mediestöd.

Med mediestöd avses statsbidrag till juridiska personer som ger ut allmänna nyhetsmedier.

I paragrafens första stycke redovisas lagens tillämpningsområde. Andra stycket innehåller en definition av mediestöd. Ett statsbidrag som riktar sig till en bredare krets av mottagare, däribland allmänna nyhetsmedier, är inte att anse som mediestöd i lagens mening. Över- vägandena finns i avsnitt 8.1.

Syfte

2 § Syftet med mediestödet är att stärka demokratin genom att

239

Författningskommentar

Ds 2022:14

1.främja allmänhetens tillgång till en oberoende lokal och regional nyhetsförmedling av hög kvalitet i hela landet, och

2.bidra till en mångfald av allmänna nyhetsmedier av hög kvalitet när sådan mångfald är av särskild vikt.

Paragrafen anger syftet med mediestödet. Övervägandena finns i avsnitt 8.3. Paragrafen motsvaras huvudsakligen av syftesbestäm- melsen i 2018 års mediestödsförordning med den skillnaden att det tydliggörs att två olika delsyften särskiljs.

Av paragrafen följer att det övergripande syftet med mediestödet är att stärka demokratin. Det är således i grunden fråga om ett demokratistöd, snarare än ett branschstöd.

I första punkten framgår att det övergripande syftet att stärka demokratin primärt ska uppnås genom att främja allmänhetens till- gång till en oberoende lokal och regional nyhetsförmedling av hög kvalitet i hela landet. Med nyhetsförmedling av hög kvalitet avses nyhetsförmedling som generellt uppfyller rimliga krav på tillförlit- lighet och relevans för att vara av vikt för demokratin i bevaknings- området. Av bestämmelsen följer att stödet syftar till att främja lokal och regional nyhetsförmedling i hela landet, det vill säga så långt möjligt i landets samtliga kommuner och regioner.

I andra punkten anges att det övergripande syftet ska uppnås även genom att främja mångfald av nyhetsmedier av hög kvalitet när sådan mångfald är av särskild vikt. Exempelvis kan det vara av särskild vikt att främja ett allmänt nyhetsmedium av hög kvalitet på nationell nivå som har särskilt stor betydelse för mediemångfalden eller som riktar sig till målgrupper som är underförsörjda i det samlade medieutbu- det.

Allmänna nyhetsmedier

3 § Med allmänt nyhetsmedium avses ett medium som

1.har till sin primära uppgift att fortlöpande bedriva nyhetsförmedling av betydelse för demokratin, och

2.har ett redaktionellt innehåll bestående av

-regelbunden och allsidig nyhetsrapportering med ett brett utbud av ämnen och perspektiv, och

-granskning av för demokratin grundläggande skeenden.

240

Ds 2022:14

Författningskommentar

Om flera allmänna nyhetsmedier är att anse som ett och samma medium, trots att vart och ett har en egen titel, ska de vid tillämpningen av denna lag betraktas som ett och samma medium.

Paragrafen innehåller en definition av begreppet allmänna nyhets- medier. Övervägandena finns i avsnitt 8.4.

Enligt första stycket första punkten definieras allmänt nyhets- medium som ett medium som har till sin primära uppgift att fort- löpande bedriva nyhetsförmedling, det vill säga en kontinuerlig redaktionell bevakning av nyhetshändelser i bevakningsområdet. Nyhetsförmedlingen ska vara av betydelse för demokratin, det vill säga nyhetsbevakning av viss omfattning och kontinuitet som är relevant för bevakningsområdet. Sådan nyhetsförmedling ska vara mediets primära uppgift. Om nyhetsförmedling enbart utgör en mindre del av mediets uppgifter är det inget allmänt nyhetsmedium i lagens mening.

Enligt andra punkten första strecksatsen krävs vidare att mediet har ett redaktionellt innehåll med allsidig nyhetsrapportering med brett utbud av ämnen och perspektiv. Det innebär att specialmedier som till övervägande del är inriktade på ett eller ett fåtal avgränsade intresseområden eller delar av samhället, exempelvis näringsliv och affärsverksamhet, konsumentpolitik, miljöfrågor, idrott, friluftsliv eller frågor med anknytning till kyrkoliv och religion inte utgör all- männa nyhetsmedier i lagens bemärkelse.

Enligt andra punkten andra strecksatsen ska det redaktionella innehållet även bestå av granskning av för demokratin grundläg- gande skeenden, vilket innebär bevakning av händelser och processer som är av betydelse för bevakningsområdet. Bestämmelsen innebär emellertid inget krav på att mediet behöver innehålla grävande jour- nalistik, det vill säga granskande eller undersökande journalistik som syftar till att avslöja förhållanden som kan vara svåra eller tids- krävande att få fram information om. Bestämmelsen innebär inte heller något krav på opinionsmaterial.

Bestämmelsen motsvaras delvis av definitionen i 3 § i 2018 års mediestödsförordning, men avser att skärpa kravet på nyhetskarak- tär hos mediet.

Av andra stycket framgår att om nyhetsmedier med olika titlar är att anse som ett och samma medium ska de vid tillämpning av denna lag anses utgöra ett och samma nyhetsmedium. Vad som avses med

241

Författningskommentar

Ds 2022:14

egen titel framgår av 5 § punkten 5 i denna lag. Bedömningen om två eller flera nyhetsmedier är att anse som ett och samma görs genom en helhetsbedömning avseende bland annat ägarförhållanden, sam- arbeten, redaktionell självständighet, innehåll, handlingsutrymme och ansvar. Bestämmelsen syftar till att förhindra att medier exem- pelvis skapar olika titlar eller editioner i syfte att erhålla högre medi- estöd. Bestämmelsen motsvaras av 9 § i 2018 års mediestödsförord- ning.

Mottagare av stöd

4 § Mediestöd får lämnas till juridiska personer som ger ut allmänna nyhetsmedier.

Mediestöd får under en övergångsperiod även lämnas till juridiska personer som ger ut andra nyhetsmedier.

Paragrafen pekar ut vilka som kan vara mottagare av mediestöd. Övervägandena finns i avsnitt 8.6.

Enligt andra stycket utvidgas vilka som kan vara mottagare av mediestöd under en övergångsperiod. Med en övergångsperiod avses en begränsad tidsperiod om högst fem år. Bestämmelsen, som är ny, möjliggör en ordnad övergång från driftsstöd enligt den upphävda presstödsförordningen, som har en annan definition av stödmotta- gare. Bestämmelsen möjliggör även att mediestöd kan ges för andra nyhetsmedier under en övergångsperiod, exempelvis vid en pandemi eller annan kris.

Bestämmelsen motsvaras huvudsakligen av 16 § i 2018 års medie- stödsförordning.

Allmänna förutsättningar för mediestöd

5 § Mediestöd får lämnas för allmänna nyhetsmedier som

242

Ds 2022:14

Författningskommentar

2.har ett redaktionellt innehåll som utgör en väsentlig del av hela inne- hållet,

3.har ett exklusivt, egenproducerat redaktionellt innehåll bestående av nyhetsbevakning och granskning som utgör en betydande del av mediets hela redaktionella innehåll,

4.är allmänt tillgängliga,

5.har en egen titel med självständiga redaktionella resurser,

6.har en ansvarig utgivare,

7.främjar tillgängliggörande av sitt redaktionella innehåll till personer med funktionsnedsättning,

8.är riktade till en svensk målgrupp,

9.publiceras med hög regelbundenhet, och

10.har en god användarförankring i bevakningsområdet.

Paragrafen redovisar de allmänna förutsättningarna för mediestöd. Övervägandena finns i avsnitt 8.5.

Första punkten innehåller ett demokratikriterium som är ett nytt kriterium. Kriteriet är utformat som att den publicistiska verksam- heten inte får stå i strid med grunderna för det demokratiska styrel- seskicket samt respekten för alla människors lika värde och den enskilda människans frihet, integritet och värdighet. Med publicistisk verksamhet avses sådan verksamhet som har en koppling till det allmänna nyhetsmediet, exempelvis sociala medier kopplade till det allmänna nyhetsmediet. Däremot omfattas inte verksamhet som be- drivs av den juridiska person som ger ut det allmänna nyhetsmediet eller dess ägare och som är tydligt avskild från det allmänna nyhets- mediet. Med det demokratiska styrelseskicket avses de grundläggande principerna för den svenska demokratin och statsskicket med bland annat fri åsiktsbildning och fria val. Med respekten för alla människors lika värde och den enskilda människans frihet, integritet och värdighet avses andra grundläggande värderingar som det svenska samhället vilar på och som i regeringsformen bland annat kommer till uttryck genom program- och målsättningsstadgandena och de grundläg- gande fri- och rättigheter som regeringsformen tillförsäkrar var och en gentemot det allmänna (1 kap. 2 § och 2 kap. regeringsformen). Det ska göras en samlad bedömning av om den publicistiska verk- samheten står i strid med demokratikravet. Det är i regel inte till- räckligt att en enstaka artikel eller ett inslag står i strid med demokratikriteriet, utan det behöver vara fråga om återkommande eller särskilt allvarliga fall. Genom kravet på integritet ersätter

243

Författningskommentar

Ds 2022:14

demokratikriteriet det nuvarande kriteriet om god medieetisk sed som finns i 2018 års mediestödsförordning. Bestämmelsen innebär att mediestöd inte ska lämnas till medier som ignorerar eller motver- kar allmänt vedertagna etiska hänsyn, exempelvis om respekt för en- skildas privatliv. Bestämmelsen innebär även att mediestöd inte ska lämnas vid förekomst av tryck- eller yttrandefrihetsbrott, exempel- vis hets mot folkgrupp. Kriteriet har ingen formell koppling till me- diernas självregleringssystem.

Andra punkten innehåller villkor om att medier ska ha ett redak- tionellt innehåll som utgör en väsentlig del av hela innehållet. Med redaktionellt innehåll avses innehåll som inte utgörs av annonser eller reklam. Bestämmelsen bygger på 4 § i 2018 årsmediestödsför- ordning som anger att mediet ska ha ett redaktionellt innehåll som utgör minst 50 procent av hela innehållet. Avsikten med att ersätta den tidigare siffersatta andelen redaktionellt innehåll med begreppet väsentlig del är inte att i grunden förändra kravet på omfattningen av det redaktionella innehållet. Bestämmelsen möjliggör en större flex- ibilitet i bedömningen för digitala medier, där det totala innehållet kan vara i stort sett obegränsat, och ett beaktande av storleken på bevakningsområdet och det aktuella mediets redaktion. Med väsent- lig del avses att det redaktionella innehållet har en sådan omfattning att det kan anses vara av relevans för demokratin i bevakningsområ- det.

Tredje punkten innehåller villkor om att mediet ska ha en bety- dande del exklusivt egenproducerat innehåll. Med exklusivt, egen- producerat innehåll avses sådant redaktionellt innehåll som har pro- ducerats av det allmänna nyhetsmediet enbart för det mediet. Bestämmelsen bygger på 4 § första stycket 2 i 2018 års mediestöds- förordning som anger att mediet ska ha ett exklusivt, egenproduce- rat redaktionellt innehåll bestående av nyhetsbevakning och gransk- ning som utgör minst 20 procent av mediets hela innehåll. Avsikten med att ersätta den tidigare siffersatta andelen exklusivt, egenprodu- cerat redaktionellt innehåll med begreppet betydande del är inte att i grunden förändra kravet på omfattningen av det egenproducerade redaktionella innehållet. Bestämmelsen möjliggör en större flexibili- tet i bedömningen för digitala medier, där det totala innehållet kan vara i stort sett obegränsat, och ett beaktande av storleken på bevak- ningsområdet och det aktuella mediets redaktion. Med betydande del avses att det exklusivt, egenproducerade redaktionella innehållet

244

Ds 2022:14

Författningskommentar

har en sådan omfattning att det kan anses vara av betydelse för demokratin i bevakningsområdet.

Fjärde punkten innehåller villkor om att det allmänna nyhets- mediet ska vara allmänt tillgängligt. Med allmänt tillgängligt avses att mediet inte får vara begränsat till en krets av användare som exem- pelvis kräver medlemskap som inte är öppet för alla. Kravet på att mediet ska vara allmänt tillgängligt utgör dock inget hinder mot krav på till exempel betalning eller registrering för det nyhetsmediet. Bestämmelsen motsvaras av 4 § första stycket 3 i 2018 års medie- stödsförordning).

Femte punkten innehåller villkor om egen titel med självständiga redaktionella resurser. Med egen titel avses att nyhetsmediet ska ha ett eget namn som särskiljer det från andra medier. Nyhetsmediet ska vara redaktionellt självständigt från andra nyhetsmedier, vilket innebär att mediet bland annat ska ha eget handlingsutrymme och ansvar. Vidare ska mediets redaktionella resurser vara dimension- erade för att klara villkoret om bland annat exklusivt egenproducerat innehåll i andra punkten. Bestämmelsen motsvaras av 4 § första stycket 5 i 2018 års mediestödsförordning.

Sjätte punkten innehåller villkor om ansvarig utgivare. Med ansva- rig utgivare avses utgivare i den mening som följer av tryckfrihets- förordningen (1949:105) respektive yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469). Bestämmelsen motsvaras av 4 § första stycket 5 i 2018 års mediestödsförordning.

Sjunde punkten innehåller villkor om att främja tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Vid bedömningen av om vill- koret att främja tillgänglighet är uppfyllt ska de tekniska förutsätt- ningarna som gäller för medier med olika innehållsform på olika plattformar beaktas. Bedömningen bör beakta den tekniska utveckl- ingen och ge de stödberättigade nyhetsmedierna incitament att utnyttja ny teknik för tillgänglighet, så att innehållet i ökad utsträck- ning blir tillgängligt för personer med funktionsnedsättning. Medier med innehåll som publiceras digitalt bör utifrån gällande standarder, så långt det är möjligt, eftersträva en universell utformning, det vill säga utformning för att i största möjliga utsträckning kunna använ- das av alla utan behov av anpassning eller specialutformning. För tryckta nyhetsmedier finns begränsade möjligheter att tillgänglig- göra innehållet för personer med funktionsnedsättning. Sådana tryckta nyhetsmedier som kan få stöd enligt förordning (2013:9) om

245

Författningskommentar

Ds 2022:14

taltidningar och mottagarutrustning bör kunna erbjuda taltidning för att uppfylla kravet. Vid bedömningen av om villkoret att främja tillgänglighet är uppfyllt ska sökandes individuella förutsättningar beaktas, inklusive storlek och ekonomiska aspekter. Bestämmelsen motsvaras av 4 § första stycket 7 i 2018 års mediestödsförordning.

Åttonde punkten innehåller villkor om att mediet ska rikta sig till en svensk målgrupp. Med svensk målgrupp avses målgrupp i Sverige. Bestämmelsen motsvaras av 4 § första stycket 8 i 2018 års medie- stödsförordning.

Nionde punkten innehåller villkor om periodicitet, som innebär att mediet ska publiceras med hög regelbundenhet. Bestämmelsen bygger på villkoret i 4 § första stycket 9 i 2018 års mediestödsför- ordning som anger att mediet ska publiceras eller sändas minst 45 gånger per år. Avsikten med att den tidigare siffersatta periodici- teten ersätts med begreppet hög regelbundenhet är inte att i grunden förändra kravet på periodicitet. Bestämmelsen möjliggör en större flexibilitet i bedömningen av publicering av digitala medier med ständig uppdatering. En tryckt tidning som kommer ut mer sällan än veckovis, med undantag för semester- och andra ledighets- perioder, bör alltså i princip inte kvalificera för stöd.

Tionde punkten innehåller villkor om användarförankring, som innebär att mediet ska ha en god användarförankring i bevaknings- området. Med bevakningsområde avses det område som ett medium huvudsakligen rapporterar om, vilket normalt är dess huvudsakliga spridningsområde. Bestämmelsen bygger på villkoret i 4 § första stycket 10 i 2018 års mediestödsförordning som anger att mediet ska ha minst 1 500 regelbundna användare. Avsikten med att ersätta det siffersatta antalet med begreppet god användarförankring är att höja miniminivån för flertalet medier. Vid bedömningen av om villkoret om en god användarförankring är uppfyllt ska dock hänsyn tas till bevakningsområdets storlek. Ett mindre antal regelbundna använ- dare i en mindre kommun kan vara betydelsefullt för demokratin på lokal nivå och utgöra god användarförankring i bevakningsområdet medan motsvarande antal regelbundna användare i ett betydligt större bevakningsområde kan sakna sådan betydelse och därmed inte anses utgöra god användarförankring. Bestämmelsen avser att höja kravet på antalet regelbundna användare i kombination med att stor- leken på bevakningsområdet ska beaktas. Med god användarförank- ring i bevakningsområdet avses därför en högre miniminivå

246

Ds 2022:14

Författningskommentar

kombinerad med en procentandel av invånarna i bevakningsområdet. Den närmare nivån framgår av förordningen.

Nyetablerade allmänna nyhetsmedier

6 § Mediestöd får lämnas för nyetablerade allmänna nyhetsmedier som uppfyller villkoren i 5 § 1–9 och som kan förväntas få en god användar- förankring i bevakningsområdet. Stöd under dessa förutsättningar får läm- nas vid ett tillfälle per allmänt nyhetsmedium.

Paragrafen reglerar de allmänna förutsättningarna för mediestöd till nyetablerade allmänna nyhetsmedier. Övervägandena finns i avsnitt

8.5.5.Sådana medier har en lättnad i kravet på användarförankring i 5 § 10. Det är tillräckligt att mediet vid en helhetsbedömning kan förväntas uppnå en god användarförankring i bevakningsområdet. Mediestöd enligt denna bestämmelse kan endast lämnas vid ett till- fälle per allmänt nyhetsmedium. Därefter krävs att mediet uppfyller samtliga allmänna förutsättningar för stöd enligt 5 §. Bestämmelsen motsvaras av 5 § i 2018 års mediestödsförordning.

Allmänna nyhetsmedier som är riktade till de nationella minorite- terna

7 § Mediestöd får lämnas för allmänna nyhetsmedier som är riktade till de nationella minoriteterna enligt lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk och

1.uppfyller villkoren i 5 § 1–7,

2.huvudsakligen är riktade till en eller flera målgrupper inom de nation- ella minoriteterna i Sverige,

3.publiceras med regelbundenhet, och

4.har en god användarförankring i sina målgrupper.

Paragrafen reglerar de allmänna förutsättningarna för mediestöd för allmänna nyhetsmedier som är riktade till de nationella minorite- terna. Övervägandena finns i avsnitt 8.5.6.

Med nationella minoriteter avses minoriteter enligt 2 § lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk, det vill säga judar, romer, samer, sverigefinnar och tornedalingar i enlighet med Sveriges åtaganden enligt Europarådets ramkonvention om

247

Författningskommentar

Ds 2022:14

skydd för nationella minoriteter (SÖ 2000:2) och den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk (SÖ 2000:3).

Av första punkten framgår att allmänna nyhetsmedier som riktar sig till de nationella minoriteterna ska uppfylla de allmänna förut- sättningarna för mediestöd i 5 § 1–7 (se 5 § och kommentaren till den bestämmelsen).

Enligt andra punkten ska sådana medier huvudsakligen vara rik- tade mot en eller flera målgrupper inom de nationella minoriteterna i Sverige. En mindre del kan rikta sig till målgrupper utanför Sverige, men de allmänna förutsättningarna för mediestöd ska vara uppfyllda i Sverige.

Enligt tredje punkten framgår att allmänna nyhetsmedier som är riktade till de nationella minoriteterna har en lättnad i kravet på periodicitet i 5 § 9. Mediet ska publiceras eller sändas med regelbun- denhet. Bestämmelsen bygger på 7 § 4 i 2018 års mediestödsförord- ning som anger att mediet ska publiceras eller sändas minst tio gånger per år. Avsikten är inte att i grunden förändra kravet på peri- odicitet för medier som är riktade till de nationella minoriteterna.

Enligt fjärde punkten framgår att dessa medier har en lättnad även i kravet på användarförankring i 5 § 10. Mediet ska ha en god använ- darförankring i sina målgrupper i stället för i sitt bevakningsområde. Bestämmelsen bygger på 7 § 4 i 2018 års mediestödsförordning som anger att mediet ska ha minst 750 regelbundna användare i sina mål- grupper. Avsikten är inte att i grunden förändra kravet på användar- förankring för medier som är riktade till de nationella minoriteterna.

Mediestödsnämnden

8 § Mediestödsnämnden vid Myndigheten för press, radio och tv (medie- stödsnämnden) beslutar om mediestöd.

Paragrafen anger att mediestödsnämnden beslutar om mediestöd. Övervägandena finns i avsnitt 10.1.

9 § Mediestödsnämnden består av en ordförande samt lägst fyra och högst sju andra ledamöter. För ledamöterna finns ersättare till det antal som regeringen bestämmer. Minst en av ledamöterna eller ersättarna ska vara vice ordförande. Ordförande och vice ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare.

248

Ds 2022:14

Författningskommentar

Den som är riksdagsledamot, statsråd, anställd i riksdagen eller Rege- ringskansliet får inte vara ledamot eller ersättare i mediestödsnämnden. Inte heller den som inom en kommun eller en region fullgör ett förtroende- uppdrag på heltid eller betydande del av heltid får vara ledamot eller ersät- tare i mediestödsnämnden.

Paragrafen innehåller bestämmelse om sammansättningen i medie- stödsnämnden. Övervägandena finns i avsnitt 10.2.

I första stycket, som delvis motsvaras av den tidigare lydelsen av

26 § förordningen (2020:879) om instruktion för myndigheten för press, radio och tv, anges hur mediestödsnämnden ska vara samman- satt och att ersättare för ledamöterna ska finnas.

I andra stycket framgår att den som är riksdagsledamot, statsråd, anställd i riksdagen eller Regeringskansliet inte får vara ledamot eller ersättare i nämnden. Det innebär att en riksdagsledamot inte kan vara ledamot eller ersättare i nämnden så länge personen innehar sitt förtroendeuppdrag. Detsamma gäller för ett statsråd, eller för en an- ställd i riksdagen eller Regeringskansliet under den tid personen är anställd. Inte heller den som inom en kommun eller en region fullgör ett förtroendeuppdrag på heltid eller betydande del av heltid får vara ledamot eller ersättare i mediestödsnämnden. Det innebär exempel- vis att den som är lokalpolitiker eller regionpolitiker på heltid eller betydande del av heltid inte får vara ledamot eller ersättare i medie- stödsnämnden.

Rätt att meddela föreskrifter

10 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om mediestöd.

Paragrafen innehåller en upplysningsbestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela före- skrifter om mediestöd.

Bestämmelsen innebär att regeringen med stöd av sin restkompe- tens i 8 kap. 7 § regeringsformen kan meddela närmare föreskrifter om till exempel definitionen av ett allmänt nyhetsmedium i 4 § och de allmänna förutsättningarna för mediestöd i 5–7 §§. Regeringen kan också meddela föreskrifter om till exempel olika typer av medie-

249

Författningskommentar

Ds 2022:14

stöd, handläggningen av ärenden om stöd och redovisning av mot- taget stöd.

250

Källförteckning

Svenskt offentligt tryck

Prop. 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m.

Prop. 1975/76:131 om statligt stöd till dagspressen.

Prop. 1977/78:91 om radions och televisionens fortsatta verksamhet m.m.

Prop. 1995/96:45 Mervärdesskatt på allmänna nyhetstidningar. Prop. 1996/97:3 Kulturpolitik.

Prop. 2001/02:45 Sänkt mervärdesskatt på böcker och tidskrifter, m.m.

Prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag. Prop. 2014/15:88 Statens stöd till dagspressen. Prop. 2014/15:1 Budgetproposition för 2015. Prop. 2015/16:1 Budgetproposition för 2016. Prop. 2016/17:1 Budgetproposition för 2017. Prop. 2017/18:154 Journalistik i hela landet.

Prop. 2017/18:261 Långsiktig finansiering och stärkt oberoende för public service.

Prop. 2018/19:73 Extra ändringsbudget för 2019 – Sänkt mervärdesskatt för elektroniska publikationer

Prop. 2019/20:99 Vårändringsbudget för 2020.

Prop. 2019/20:167 Extra ändringsbudget för 2020 – Stöd till hälso- och sjukvården, utbildningsinsatser och andra åtgärder med anledning av coronaviruset.

Prop. 2019/20:168 En moderniserad radio- och tv-lag. Prop. 2020/21:1 Budgetproposition för 2021.

251

Källförteckning

Ds 2022:14

Prop. 2021/22:1 Budgetproposition för 2022.

Regeringskansliet (2018) Cirkulär 11. Riktlinjer för beredningen i Regeringskansliet av ärenden som rör statsstöd.

SOU 1994:88 Mervärdesskatten och EG.

SOU 1995:37 Vårt dagliga blad – stöd till svensk dagspress.

SOU 2005:12 Det skall vara billigt att köpa böcker och tidskrifter. Slutrapport av Bokpriskommissionen.

SOU 2005:57 Enhetlig eller differentierad mervärdesskatt? SOU 2006:8 Mångfald och räckvidd.

SOU 2012:65 Läsandets kultur.

SOU 2013:66 Översyn av det statliga stödet till dagspressen.

SOU 2016:80 En gränsöverskridande mediepolitik. För upplysning, engagemang och ansvar.

SOU 2022:28 Vår demokrati – värd att värna varje dag.

Rättspraxis

NJA 1984 s. 648.

NJA 2002 s. 288.

RÅ 1979 Aa 219.

RÅ 83 1:12.

RÅ 1995 ref. 4.

RÅ 2000 not 66.

Litteratur, rapporter med mera ur öppna källor

Bonnier News (2022-02-08) Digital transformation och synergier bidrar till ett starkt resultat för Bonnier News Local, https://via.tt.se/pressmeddelande/digital-transformation-och- synergier-bidrar-till-ett-starkt-resultat-for-bonnier-news- local?publisherId=3236152&releaseId=3315692 (senast besökt 2022-02-17).

Dagens Media (2022-04-04) Så ser mediehusens digitala läsaraffär ut

–här är siffrorna över antal abonnenter,

252

Ds 2022:14

Källförteckning

https://www.dagensmedia.se/medier/dagspress/sa-ser- mediehusens-digitala-lasaraffar-ut-har-ar-siffrorna-over-antal- abonnenter/ (senast besökt 2022-04-12).

Dagens Nyheter (2022-02-07) Bästa resultatet sedan 1990-talet för Dagens Nyheter, https://www.dn.se/sverige/basta-resultatet- sedan-1990-talet-for-dagens-nyheter/ (senast besökt 2022-02- 17).

ESA – EFTA Surveillance Authority (2022-02-23) ESA approves prolongation of zero VAT rate for certain electronic news services in Norway.

Europeiska kommissionen (2010) Statligt stöd nr E 4/2008 (f.d. N 450/2008) – Sverige – Presstöd.

Europeiska kommissionen (2018) State Aid SA.49405 (2018/N) – Sweden. Media Aid – Sweden.

Europeiska kommissionen (2020a) State Aid SA.57781 (2020/N) – Modifications of the Press and Media Aid schemes – Sweden.

Europeiska kommissionen (2020b) Meddelande från kommis- sionen till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén. Europas medier i det digitala decenniet: En handlingsplan för att stödja återhämt- ning och omvandling (COM/2020/784 final).

Europeiska kommissionen (2021a) Commission decisions on State aid to the Press, https://ec.europa.eu/competition/sectors/ media/sa_decisions_to_media.pdf (senast besökt 2022-02-25).

Europeiska kommissionen (2021b) State Aid SA.63685 (2021/N) – Sweden – Aid for distribution of newspapers.

Göteborgs-Posten (2022-02-11) Rekordår för Stampen – allt fler prenumererar

Institutet för mediestudier (2021) Mediestudiers årsbok – tillståndet för journalistiken 2021.

Institutet för mediestudier (2022) Kommundatabasen, https://kommundatabas.mediestudier.se/ (senast besökt 2022- 03-09).

Internetstiftelsen (2021) Svenskarna och internet 2021.

IRM – Institutet för reklam & mediestatistik (2022-03-11) Reklam och medieprognos 2022.

253

Källförteckning

Ds 2022:14

Journalistförbundet (2022) Pengar, https://www.sjf.se/student/ 3-viktiga-p-presskort-pengar-och-praktik/pengar (senast besökt 2022-05-05).

Kantar Sifo (2021) Orvesto Konsument 2020: Helår.

Kantar Sifo (2022a) Audit rapporter, https://www.kantar- sifo.se/rapporter-undersokningar/audit-rapporter (senast besökt 2022-04-12).

Kantar Sifo (2022b) Orvesto Konsument 2021: Helår.

Kommunikationsministeriet (2020-10-01) Coronastöd ska underlätta situationen för medierna.

Kulturdepartementet (2022-05-19) Lagrådsremiss Statens stöd till trossamfund och demokrativillkor (Ku2022/01002).

Kulturdepartementet i Norge (2019) Meld. St. 17 (2018–2019) Mangfald og armlengds avstand. Mediepolitikk for ei ny tid.

Kultur- og likestillingsdepartementet (2022) Høring – forslag til ny forskrift om produksjonstilskudd til nyhets- og aktualitetsmedier.

Kulturministeriet (2018) Medieaftale for 2019 – 2023.

Kulturministeriet (2022) Udspil til ny medieaftale. Den demokratiske samtale skal styrkes.

Medieakademin (2022) Förtroendebarometern 2022.

Medietilsynet (2021) De direkte mediestøtteordningene. En utredning fra Medietilsynet.

Ministerrådet (2021) Rådets slutsatser om Europas medier i det digitala decenniet: En handlingsplan för att stödja återhämtning och omvandling (2021/C 210/01).

MPRT – Myndigheten för press, radio och tv (2016a) Årsredovisning 2015.

MPRT – Myndigheten för press, radio och tv (2016b) Medieekonomi 2016.

MPRT – Myndigheten för press, radio och tv (2017a) Årsredovisning 2016.

MPRT – Myndigheten för press, radio och tv (2017b) Medieekonomi 2017.

MPRT – Myndigheten för press, radio och tv (2018a) Årsredovisning 2017.

254

Ds 2022:14

Källförteckning

MPRT – Myndigheten för press, radio och tv (2018b) Medieutveckling 2018 – Medieekonomi

MPRT – Myndigheten för press, radio och tv (2019a) Årsredovisning 2018.

MPRT – Myndigheten för press, radio och tv (2020a) Årsredovisning 2019.

MPRT – Myndigheten för press, radio och tv (2020b) Kartläggning av förutsättningar för tidningsdistribution

MPRT – Myndigheten för press, radio och tv (2021a) Årsredovisning 2020.

MPRT – Myndigheten för press, radio och tv (2021b) Distribution av nyhetstidningar i hela landet.

MPRT – Myndigheten för press, radio och tv (2022a) Årsredovisning 2021.

MPRT – Myndigheten för press, radio och tv (2022b) Beviljade stöd och protokoll, https://www.mprt.se/stod-till-medier/ beviljade-stod/ (senast besökt 2022-06-14).

MPRT – Myndigheten för press, radio och tv och Nordicom (2019) Medieutveckling 2019 – Medieekonomi.

MPRT – Myndigheten för press, radio och tv och Nordicom (2020) Medieutveckling 2020 – Medieekonomi.

MPRT – Myndigheten för press, radio och tv och Nordicom (2021) Medieutveckling 2021 – Medieekonomi.

Myndigheten för radio och tv (2015) Dagspressens ekonomi 2014.

Nord, Lars, Nygren, Gunnar och Volny, Sanna (2019) Medierna och lokalvalen 2018. Gamla aktörer på nya digitala arenor. Journalistikstudier vid Södertörns högskola 11. DEMICOM- rapport nr 40, Mittuniversitetet. Medier & demokrati: Rapport 2019:2.

Nordicom (2013–2020) Mediebarometern 2012–2019.

Nordicom (2021a) MedieSverige 2021.

Nordicom (2021b) Mediebarometern 2020.

Nordicom (2021c) Mediernas moms i Norden – likheter och skillnader. Faktablad 2021:3.

Nordicom (2022) Mediebarometern 2021.

255

Källförteckning

Ds 2022:14

NUTEK (2004) Mätning av företagens administrativa börda. PwC (2021) Global Entertainment & Media Outlook 2021–2025.

Regeringen i Norge (2022-02-23) Momsfritaket for elektroniske nyhetstjenester forlenges til 2028.

Nygren, Gunnar, och Tenor, Carina (2020) Lokaljournalistik. Nära nyheter i en global värld. Lund: Studentlitteratur.

Olsen, Ragnhild Kristine (2020) Connecting People? Understanding Media’s Role as Democratic Resources for People in Digitally Advanced Local Environments. Digital Journalism, 8:4, 506-525.

Oscarsson, Henrik och Strömbäck, Jesper (2019) Political Communication in the 2018 Swedish Election Campaign. Statsvetenskaplig tidskrift, årgång 121, 2019 /3.

Presstödsnämnden (2012–2014) Dagspressens ekonomi 2011–2013.

Reuters Institute for the Study of Journalism (2021) Digital News Report 2021.

Riksdagen – Demokratins kännetecken, http://firademokratin. riksdagen.se/fordjupning/demokratins-varderingar/demokra- tins-kannetecken/# (senast besökt 2022-05-03)

SCB (2022) Statistikdatabasen – Folkmängden efter region, civilstånd, ålder och kön 2021.

Skatteverket (2006) Krånglig moms – en företagsbroms.

SKR – Sveriges kommuner och regioner (2021) Kommungrupps- indelning, https://skr.se/skr/tjanster/ kommunerochregioner/faktakommunerochregioner/ kommungruppsindelning.2051.html (senast besökt 2022-03-02).

Slots- og Kulturstyrelsen (2022) Tilskud til medier, https://slks.dk/omraader/medier/tilskud-til-medier (senast besökt 2022-02-18).

SOM-institutet (2021) Svenska medietrender 1995–2020.

Statens kulturråd (2022) Produktionsstöd till kulturtidskrifter, https://www.kulturradet.se/sok-bidrag/vara-bidrag/ produktionsstod-till-kulturtidskrifter/ (senast besökt 2022-05- 16).

Statsrådet (2021a) Arbetsgrupp föreslår modeller för stöd av journalistiken.

256

Ds 2022:14

Källförteckning

Statsrådet (2021b) Tidsplanen för ändringen av postlagen och den fortsatta beredningen av distributionsstödet för tidningar preciseras.

Sveriges Radio (2021-11-18) Priset på tidningspapper rusar mot rekordnivåer.

Sveriges Radio (2022) Public service-redovisning 2021.

Sveriges Tidskrifter (2022a) Tidskriftsbranschen i siffror, https://sverigestidskrifter.se/branschfakta/ (senast besökt 2022- 05-13)

SVT (2022) Public service-redovisning 2021.

Sydsvenskan (2022-02-09) Starkt resultat för HD-Sydsvenskan: ”Journalistiken står på egna ben”, https://www. sydsvenskan.se/2022-02-08/starkt-resultat-for-hd-sydsvenskan- journalistiken-star-pa-egna-ben (senast besökt 2022-02-17).

TU – Tidningsutgivarna (2022-02-25) Stärkta annonsintäkter – tack vare den digitala affären.

TU – Tidningsutgivarna (2022-03-21) Läsarintäkterna sjunker trots fortsatt digital tillväxt.

TU – Tidningsutgivarna (2022-04-13) Stöd vid varannandags- utdelning av post, skrivelse till Kultur- och Näringsdepartemen- tet.

TU – Tidningsutgivarna (2022-05-13) Tillväxt i läsar- och annons- affären.

Vetenskap & Allmänhet (2021) Kommunikation om Corona – Medierapportering och förtroende i samband med covid-19- pandemin. VA-rapport 2021:4.

Underlag förvarade i Kulturdepartementet

Gratistidningarnas förening (2021) 3,5 miljoner hushåll. Gratis- tidningars demokratiska roll och värde för lokalsamhället. Presentation för Mediestödsutredningen 2021-12-10.

MPRT – Myndigheten för press, radio och tv (2022c) MPRT:s bedömningar om press- och mediestöden.

257

Källförteckning

Ds 2022:14

MPRT – Myndigheten för press, radio och tv (2022d) Vita fläckar- stöd (e-postmeddelande 2022-01-26 med beskrivning av para- metrar för fördelningen av lokalt stöd).

MPRT – Myndigheten för press, radio och tv (2022e) Prognos mediestöd 2023.

MPRT – Myndigheten för press, radio och tv (2022f) Det nya mediestödet och behov av förändringar i myndighetens förvalt- ningsanslag

Ohlsson, Jonas (2021) Underlag till diskussion om nytt press- och mediestöd. Presentation vid internt seminarium med Mediestödsutredningen 2021-11-26.

Ohlsson, Jonas (2022) Underlag till diskussion om nytt press- och mediestöd. Presentation vid Mediestödsutredningens seminarium 2022-02-02.

Sveriges Tidskrifter (2021) Ett starkt stöd i en föränderlig bransch. Presentation för Mediestödsutredningen 2021-12-21.

Sveriges Tidskrifter (2022b) Brev till Mats Svegfors (e-postmed- delande 2022-04-07).

258

Bilaga 1

Uppdrag att utreda och förankra förändringar i press- och mediestödet

Kulturdepartementet

2021-10-14

Sammanfattning

En utredare ska biträda Kulturdepartementet med att föreslå hur stödet till nyhetsmedier kan förbättras framförallt genom föränd- ringar i press- och mediestödsystemet för att anpassa stöden till det moderna medielandskapet. I uppdraget ingår att utvärdera befintliga stödformer och lämna förslag till hur stödformerna ska utformas in- klusive vilka kriterier som ska ligga till grund för fördelning av stöd senast från 2024. De förslag som lämnas ska ha en bred politisk för- ankring. Uppdraget ska redovisas senast den 15 juni 2022.

Bakgrund och behovet av en översyn

Det befintliga press- och mediestödet regleras genom presstödsför- ordningen (1990:524) och mediestödsförordningen (2018:2053). Stöden är godkända av EU-kommissionen till och med den 31 de- cember 2023.

Press- och mediestödet består i dag av driftstöd och distribu- tionsstöd (presstödsförordningen) samt stöd för journalistik i svagt bevakade områden, innovations- och utvecklingsstöd och redakt- ionsstöd (mediestödsförordningen). Ett förslag har lämnats av Myn- digheten för press, radio och tv om införandet av ett femårigt stöd

för att kompensera tidningsutgivare för ökade

259

Bilaga 1

Ds 2022:14

distributionskostnader med anledning av övergången till utdelning av post varannan dag. Förslaget bereds i Regeringskansliet med mål- sättningen att stöd ska kunna börja fördelas redan under innevarande år. Medel har avsatts för detta ändamål under innevarande år och re-

geringenharäven föreslagit medel för kommande år. Därutöver omfattas branschen av indirekt stöd genom reducerad mervärdesskatt. En hemställan om att utredaren ska analysera och överväga möjligheterna att återinföra ett kvalificerat mervärdesskatteundantag för allmänna nyhetstid- ningar har inkommit till Regeringskansliet. Frågan om mervär- desskatteundantag bereds inom finansdepartementet. Utredaren kommer att hållas informerad om arbetet.

Utvecklingen och de snabba förändringarna på mediemarknaden har förändrat förutsättningarna och användningen av press- och me- diestöd. Mediemarknaden präglas av digitalisering, globalisering och ökad konkurrens. Det har inneburit stora utmaningar och ägar- förändringar särskilt i tidningsbranschen. Kostnaderna för drifts- stöd har ökat kraftigt de senaste åren, vilket innebär att utrymmet för övriga stödformer inom mediestödet minskar samtidigt som be- hoven är stora. Utvecklingen och därmed behovet av översyn och förändringar av presstödssystemet har uppmärksammats under många år och bland annat beskrivits av såväl Presstödskommittén32 som Medieutredningen33 och i efterföljande propositioner.34

Uppdraget

Utredaren ska föreslå hur stödet till medier kan förbättras framför- allt genom förändringar i press- och mediestödsystemet för att an- passa att systemet till det moderna medielandskapet. Utredaren ska även föreslå hur en övergång till ett förändrat system ska genom- föras. De förändringar som föreslås ska ha en bred politisk förank- ring och ska kunna notifieras för att träda i kraft senast den 1 januari 2024. Frågan om mervärdesskatteundantag bereds inom Regerings- kansliet. Utredaren ska varken lämna förslag eller bedömningar på skatte- och socialavgiftsområdet.

32Översyn av det statliga stödet till dagspressen, SOU 2013:66.

33En gränsöverskridande mediepolitik – För upplysning, engagemang och ansvar, SOU 2016:80.

34Statens stöd till dagspressen, prop. 2014/15:88, Journalistik i hela landet, prop. 2017/18:154.

260

Ds 2022:14

Bilaga 1

Utgångspunkten för arbetet är de grundläggande överenskom- melser som gjordes i bred politisk samsyn vid införande av medie- stödet 2018:

•Stödsystemets övergripandesyfte är att ”att stärka demokratin genom att främja allmänhetens tillgång till oberoende nyhetsför- medling i hela landet via en mångfald av allmänna nyhetsmedier med redaktionellt innehåll av hög kvalitet” (2 § mediestöds- förordningen).

•Stöd ska lämnas till allmänna nyhetsmedier. Med ett allmänt ny- hetsmedium avses ”ett medium som har till sin primära uppgift att bedriva nyhetsbevakning och som också har ett redaktionellt innehåll bestående av regelbunden och allsidig nyhetsförmedling som ger uttryck för ett brett utbud av ämnen och perspektiv samt granskning av för demokratin grundläggande skeenden” (3 § mediestödsförordningen).

Hur har nuvarande stödformer fungerat?

Utredaren ska utvärdera befintliga stödformer med särskilt fokus på hur mediestödet har fungerat de första åren och om förordningen varit ändamålsenligt utformad.

Hur ska stödformerna förändras?

Utredaren ska lämna förslag till hur stöden ska utformas fr.o.m. 2024. En utgångspunkt är att press- och mediestöden ska vara effek- tiva och ändamålsenliga och bidra till förutsägbara förutsättningar för såväl medieaktörer som för staten. De förslag som lämnas bör därför så långt det är möjligt innebära att parallella stödformer, dvs. stödformer som ersätter samma typ av kostnader, undviks.

En central fråga är om det nuvarande driftstödet i presstödet ska fasas ut och ersättas av ett mer teknikneutralt stöd för redaktionella kostnader. Om ett sådant förslag lämnas ska det kompletteras med förslag om en ordnad övergång för de tidningar som i dag får drifts- stöd.

261

Bilaga 1

Ds 2022:14

Mot bakgrund av den påverkan digitaliseringen haft på förutsätt- ningarna för distributionen av tryckta tidningar bör även distribut- ionsstödet särskilt analyseras.

Utredaren kan även göra en bedömning av behovet av och förut- sättningarna för andra åtgärder som på längre sikt kan bidra till det övergripande syftet att främja allmänhetens tillgång till oberoende nyhetsförmedling och en mångfald av allmänna nyhetsmedier.

Vilka kriterier ska ligga till grund för fördelning av stöd?

Utredaren ska utvärdera och i vid behov föreslå förändringar i de kriterier som ligger till grund för fördelning av stöd. Press- och mediestöd bör så långt det är möjligt fördelas utifrån objektiva och kvantitativa kriterier och bidra till långsiktiga och förutsägbara för- utsättningar som till en oberoende och lokalt förankrad nyhetsför- medling i hela landet. De positiva delarna av det rättighetsbaserade driftstödet bör därvid så långt det är möjligt tas till vara. Samtidigt kräver ett press- och mediestöd som är anpassat till ett digital me- dielandskap andra former av kriterier och avgränsningar. Det hand- lar dels om att klargöra vilka förutsättningar som behöver uppfyllas för att en aktör ska vara berättigad till stöd, dels om att tydliggöra på vilka grunder prioriteringar ska ske om de medel som avsatts inte räcker till alla sökande. Denna typ av kriterier är avgörande för att stöden ska uppnå syftet att främja allmänhetens tillgång till obero- ende kvalitativ nyhetsförmedling i hela landet.

Arbetet med översynen

Utformningen av press- och mediestöden bör ha ett brett politiskt stöd. Utredaren ska därför i sitt arbete säkerställa en bred politisk förankring av sina förslag. Utredaren ska även ha en nära dialog med branschens aktörer. En konsekvensanalys ska genomföras av hur förslagen kan komma att påverka olika typer av medieföretag och mångfalden på mediemarknaden.

Under de senaste åren har ett antal underlag av relevans för arbe- tet tagits fram. Myndigheten för press, radio och tv har t.ex. lämnat rapporterna Kartläggning av förutsättningarna för tidningsdistri- bution (2020), Distribution av nyhetstidningar i hela landet (2021)

262

Ds 2022:14

Bilaga 1

och Krisstöd till nyhetsmedier – en undersökning av effekterna av de åtgärder som vidtogs med anledning av pandemin 2020.

Uppdraget ska redovisas i form av en departementsskrivelse senast den 15 juni 2022.

263

Bilaga 2

Möteskalender

Som nämns i kapitel 2 har Mediestödsutredningen haft ett omfattande samråd och en nära dialog med bland annat företrädare för riksdagens partier, aktörer i mediebranschen, statliga myndig- heter, medieforskare och civilsamhällesorganisationer. I denna bilaga redovisas vilka aktörer utredningen har träffat och vid vilken tidpunkt detta har skett.

2021-10-14	TU
2021-10-22	TU
2021-11-16	TU
2021-11-17	Myndigheten för press, radio och tv (MPRT)
2021-11-26	Nordicom
2021-11-30	Liberalerna
2021-11-30	Miljöpartiet
2021-12-01	Centerpartiet
2021-12-01	TU och Tidningen Dagen
2021-12-02	Gota Media
2021-12-07	Sverigedemokraterna
2021-12-08	Vänsterpartiet
2021-12-08	Kristdemokraterna
2021-12-10	Gratistidningarna
2021-12-14	Moderaterna
2021-12-16	Stampen Media
2021-12-16	Myndigheten för tillgängliga medier
2021-12-20	Sveriges Tidskrifter

265

Bilaga 2

Ds 2022:14

2021-12-20	Schibsted
2021-12-21	NTM
2021-12-21	Bonnier News
2022-01-11	Bonnier News Local
2022-01-12	Sveriges Fådagarstidningar
2022-01-13	Socialdemokraterna
2022-01-18	Journalistförbundet
2022-01-20	Seminarium med medieforskare från Södertörns

högskola, Mittuniversitetet, Stockholms universitet och Handelshögskolan i Norge

2022-01-21	Nordicom
2022-01-24	MPRT
2022-01-25	Kantar Sifo
2022-01-25	Skaraborgsbygden
2022-01-26	Institutet för mediestudier
2022-01-27	TU
2022-01-28	Postfinansieringsutredningen
2022-02-02	Kunskapsseminarium med bland andra företrädare
för riksdagens partier, MPRT, Nordicom, TU och Journalist-
förbundet
2022-02-08	Moderaterna
2022-02-15	TU
2022-02-22	Utgivarna
2022-02-23	TU
2022-03-10	Postfinansieringsutredningen
2022-03-16	Centerpartiet
2022-03-16	Vänsterpartiet
2022-03-16	Socialdemokraterna
2022-03-17	Moderaterna
2022-03-18	Miljöpartiet
2022-03-22	Sverigedemokraterna
2022-03-23	Kristdemokraterna
2022-04-01	Gratistidningarna

266

Ds 2022:14Bilaga 2

2022-04-08	MPRT
2022-04-08	TU
2022-04-19	Sverigedemokraterna
2022-04-19	Vänsterpartiet
2022-04-20	Centerpartiet
2022-04-20	Kristdemokraterna
2022-04-20	Socialdemokraterna
2022-04-21	Moderaterna
2022-04-26	Gratistidningarna
2022-04-27	Liberalerna
2022-04-27	Miljöpartiet
2022-04-28	Institutet för mediestudier
2022-05-02	MPRT
2022-05-17	Schibsted
2022-05-24	Samråd med företrädare för de nationella
minoriteterna judar, romer, samer, sverigefinnar och
tornedalingar
2022-06-14	Kantar Sifo

267

Departementsserien 2022

Kronologisk förteckning

1.Viktigt meddelande till allmänheten

–en översyn av VMA-systemet. Ju.

2.Bättre konsekvensutredning i svensk statsförvaltning. Fi.

3.Garantitillägg i bostadstillägget. S.

4.Ökade möjligheter till användning av välfärdsteknik inom äldreomsorgen. S.

5.En effektivare upphandlingstillsyn. Fi.

6.Straff för deltagande i en terroristorganisation. Ju.

7.Ett försämrat säkerhetspolitiskt läge

–konsekvenser för Sverige. UD.

8.Deterioration of the security environment – implications for Sweden. UD.

9.Ett utvidgat utreseförbud för barn. S.

10.Ett flexiblare karensvillkor i arbets- löshetsförsäkringen. A.

11.Alanda flygplats – en plan för framtiden. I.

12.Vistelseförbud för barn. S.

13.Utökat informationsutbyte. Fi.

14.Ett hållbart mediestöd för hela landet. Ku.

Departementsserien 2022

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Ett flexiblare karensvillkor i arbetslöshets- försäkringen. [10]

Finansdepartementet

Bättre konsekvensutredning i svensk statsförvaltning. [2]

En effektivare upphandlingstillsyn. [5] Utökat informationsutbyte. [13]

Infrastrukturdepartementet

Arlanda flygplats – en plan för framtiden. [11]

Justitiedepartementet

Viktigt meddelande till allmänheten

– en översyn av VMA-systemet. [1]

Straff för deltagande i en terroristorganisation. [6]

Kulturdepartementet

Ett hållbart mediestöd för hela landet. [14]

Socialdepartementet

Garantitillägg i bostadstillägget. [3]

Ökade möjligheter till användning av välfärdsteknik inom äldreomsorgen. [4]

Ett utvidgat utreseförbud för barn. [9] Vistelseförbud för barn. [12]

Utrikesdepartementet

Ett försämrat säkerhetspolitiskt läge

– konsekvenser för Sverige. [7]

Deterioration of the security environment

– implications for Sweden. [8]

8.6	Övriga bestämmelser om mediestöd ...................................		167
9	Ett sammanhållet redaktionsstöd...............................		169
9.1	Särskilda förutsättningar för allmänt redaktionsstöd.........		169
	9.1.1	Behov av ekonomiskt stöd ...................................	169
	9.1.2	Minsta personalstyrka...........................................	171
	9.1.3	Lokal och regional nyhetsförmedling ..................	173
9.2	Särskilda förutsättningar för utökat redaktionsstöd ..........		174
9.3	Stödnivåer .............................................................................		176